CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MAZÁK

van 14 april 2011 ( )

Zaak C‑2/10

Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl

en

Eolica di Altamura Srl

tegen

Regione Puglia

[verzoek van het Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Richtlijn 79/409/EEG – Behoud van de vogelstand – Natura 2000 – Richtlijn 2001/77/EG – Hernieuwbare energiebronnen – Nationale regeling – Verbod op plaatsing van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens in gebieden die deel uitmaken van het ecologische netwerk Natura 2000 – Geen beoordeling van gevolgen van project voor het gebied”

I – Inleiding

1. Het gaat bij dit prejudiciële verzoek om de uitlegging van richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt( ), richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG( ), richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: „vogelrichtlijn”)( ), en richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: „habitatrichtlijn”).( )

2. De prejudiciële verwijzing is gedaan in het kader van het geding tussen Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl en Eolica di Altamura srl (hierna: „verzoeksters”) enerzijds, en de Regione Puglia anderzijds, betreffende de weigering van toestemming voor de plaatsing van windmolens op land dat deel uitmaakt van het Parco dell’Alta Murgia, een beschermd gebied dat is aangewezen als gebied van communautair belang en speciale beschermingszone „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. De nationale wetgeving verbiedt onder meer de plaatsing van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens in de gebieden van communautair belang (GCB) en in de speciale beschermingszones (SBZ) die deel uitmaken van het ecologische netwerk Natura 2000.

II – Rechtskader

A – Unierecht

3. Artikel 191 VWEU (oud artikel 174 EG) luidt:

„1. Het beleid van de Unie op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen:

– behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;

– bescherming van de gezondheid van de mens;

– behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;

– bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.

2. De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. [...]”

4. Artikel 192, lid 1, VWEU (oud artikel 175 EG) luidt:

„Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s de activiteiten vast die de Unie moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 191 te verwezenlijken.”

5. Artikel 193 VWEU (oud artikel 176 EG) bepaalt: „[d]e beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 192, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met de Verdragen. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht.”

6. Artikel 194, lid 1, VWEU bepaalt:

„In het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren, is het beleid van de Unie op het gebied van energie, in een geest van solidariteit tussen de lidstaten, erop gericht:

a) de werking van de energiemarkt te waarborgen;

b) de continuïteit van de energievoorziening in de Unie te waarborgen;

c) energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie te stimuleren, en

d) de interconnectie van energienetwerken te bevorderen.”

1. Richtlijn 2001/77

7. De punten 1 tot en met 3 van de considerans van richtlijn 2001/77 luiden:

„(1) In de Gemeenschap wordt thans onvoldoende van de mogelijkheden voor benutting van hernieuwbare energiebronnen gebruikgemaakt. De Europese Gemeenschap erkent dat het nodig is de bevordering van hernieuwbare energiebronnen als prioritaire maatregel aan te merken, daar zulks bijdraagt tot bescherming van het milieu en duurzame ontwikkeling. Het kan bovendien plaatselijk tot meer werkgelegenheid leiden, een gunstig effect hebben op de sociale samenhang, bijdragen tot de continuïteit van de voorziening en het mogelijk maken om sneller de doelstellingen van Kyoto te bereiken. Daarom is het nodig dat dit potentieel in het kader van de interne elektriciteitsmarkt beter wordt benut.

(2) De Gemeenschap heeft, zoals aangegeven in het witboek over duurzame energiebronnen, hierna ‚witboek’ te noemen, aan de bevordering van de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen zowel omwille van de continuïteit en de diversificatie van de voorziening, als om milieubeschermingsredenen en met het oog op de sociale en economische samenhang, een hoge prioriteit toegekend. Dat is onderschreven door de Raad in zijn resolutie van 8 juni 1998 betreffende hernieuwbare energiebronnen en door het Europees Parlement in zijn resolutie over het witboek.

(3) Een groter gebruik van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen is een belangrijk onderdeel van het pakket van maatregelen die moeten worden getroffen om aan het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering te voldoen, en van beleidsmaatregelen om latere verplichtingen na te komen.”

8. Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/77 bepaalt:

„De lidstaten of de door hen aangewezen bevoegde instanties beoordelen het bestaande wet‑ en regelgevingskader voor vergunningsprocedures of de overige procedures van artikel 4 van richtlijn 96/92/EG die van toepassing zijn op installaties voor elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen, teneinde:

– de belemmeringen voor de verhoging van de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen in de regelgeving en anderszins te verkleinen,

– de procedures op het betrokken bestuursniveau te stroomlijnen en te bespoedigen, en

– ervoor te zorgen dat de regels objectief, transparant en niet-discriminerend zijn, en terdege rekening houden met het eigen karakter van de verschillende technieken voor het gebruik van hernieuwbare energiebronnen.”

9. Artikel 13 van richtlijn 2009/28, „Administratieve procedures, voorschriften en regels”, bepaalt:

„1. De lidstaten zien erop toe dat nationale regels voor toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsprocedures die worden toegepast op centrales en bijbehorende transmissie‑ en distributienetinfrastructuur voor de productie van elektriciteit, verwarming of koeling uit hernieuwbare energiebronnen, en op de omzetting van biomassa in biobrandstoffen of andere energieproducten, evenredig en noodzakelijk zijn.

De lidstaten nemen met name passende maatregelen om ervoor te zorgen dat:

[...]

c) de administratieve procedures worden gestroomlijnd en worden afgehandeld op het juiste administratieve niveau;

d) de toestemmings-, certificerings‑ en vergunningsregels objectief, transparant en evenredig zijn, geen onderscheid maken tussen aanvragers en ten volle rekening houden met de bijzondere kenmerken van individuele technologieën op het gebied van energie uit hernieuwbare bronnen;

[...]

f) vereenvoudigde en minder omslachtige toestemmingsprocedures, onder meer door een eenvoudige kennisgeving indien dit op grond van het toepasselijk regelgevend kader is toegestaan, worden opgesteld voor kleinere projecten en, in voorkomend geval, voor gedecentraliseerde apparaten voor het produceren van energie uit hernieuwbare bronnen.

[...]”

2. Vogelrichtlijn

10. Artikel 2 van de vogelrichtlijn bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] alle nodige maatregelen [nemen] om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen”.

11. Luidens artikel 3, lid 1, van de vogelrichtlijn nemen de lidstaten met inachtneming van de in artikel 2 van deze richtlijn genoemde eisen alle nodige maatregelen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is, een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Krachtens artikel 3, lid 2, sub a, omvatten de maatregelen voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden met name de instelling van beschermingszones.

12. In artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn wordt de lidstaten opgedragen om gebieden die aan de bij deze bepalingen vastgestelde ornithologische criteria beantwoorden, aan te wijzen als speciale beschermingszones.

13. Artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn bepaalt:

„De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”

14. Volgens artikel 14 van de vogelrichtlijn kunnen „de lidstaten [...] beschermingsmaatregelen treffen die strenger zijn dan in deze richtlijn wordt voorgeschreven”.

3. Habitatrichtlijn

15. Artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt dat er een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd, dat ook de door de lidstaten overeenkomstig de vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones bestrijkt.

16. Artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn bepaalt:

„2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

17. In artikel 7 van de habitatrichtlijn is bepaald dat „[d]e uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen [...] in de plaats [komen] van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van [de vogelrichtlijn], voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig [de vogelrichtlijn], indien deze datum later valt”.

B – Bepalingen van nationaal recht

18. Artikel 1, lid 1226, van Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007 (wet nr. 296 van 27 december 2006; hierna: „financieringswet 2007”)( ) bepaalt, om niet-nakomingsprocedures te voorkomen, dat de regio’s en autonome provincies Trento en Bolzano de maatregelen zullen vaststellen die zijn voorzien in de artikelen 4 en 6 van de in Decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, vervatte regeling, zoals nadien gewijzigd, binnen drie maanden na de datum van inwerkingtreding van de onderhavige wet zullen vaststellen of aanvullen op basis van de uniforme minimumnormen zoals vastgesteld bij Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (decreet van het ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee).

19. Artikel 5, lid 1, van Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS) (decreet van het ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee van 17 oktober 2007 houdende uniforme minimumnormen ter bepaling van instandhoudingsmaatregelen inzake speciale beschermingszones( ); hierna: „ministerieel decreet”) bepaalt dat de regio’s en autonome provincies ten aanzien van alle speciale beschermingszones de volgende verbodsbepalingen moeten vaststellen:

„[...]

(l) de bouw van nieuwe windmolens, met uitzondering van die waarvoor op het moment van vaststelling van dit decreet door de voorlegging van het project de toestemmingsprocedure reeds is aangevangen. De bevoegde instanties evalueren de gevolgen van het project met inachtneming van de biologische cyclus van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, na overleg met het INFS [Nationaal Instituut voor wilde fauna]. Projecten ter vervanging en modernisering, ook van technologische aard, die vanuit het oogpunt van de instandhoudingsdoelstellingen van de speciale beschermingszone niet tot ingrijpendere gevolgen voor het gebied leiden, alsook voor eigen gebruik bestemde windmolens met een totaal vermogen van minder dan 20 kW, zijn vrijgesteld.”

20. Artikel 2 van Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, No 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale (regionale wet nr. 31 van Puglia van 21 oktober 2008 betreffende normen inzake de opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen, ter beperking van de lozing van verontreinigende stoffen en inzake het milieu; hierna: „regionale wet nr. 31”) bepaalt:

„[...]

(6) Overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van richtlijn 92/43/EEG, in samenhang met de artikelen 4 en 6 van de uitvoeringsregeling vervat in Decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, zoals gewijzigd [...] is het verboden niet voor eigen gebruik bestemde windmolens te plaatsen in de gebieden van communautair belang en speciale beschermingszones die deel uitmaken van het ecologische netwerk Natura 2000 [...].

[...]

(8) Het hierboven in [de leden] 6 en 7 neergelegde verbod omvat een bufferzone van 200 meter.”

III – Hoofdgeding en prejudiciële vraag

21. Volgens de verwijzingsbeschikking heeft de vennootschap Eolica di Altamura de rechten verworven voor de bouw van een niet voor eigen gebruik bestemd windmolenpark (met andere woorden, om voor commerciële doeleinden elektriciteit op te wekken). Dit park moet worden aangelegd op de terreinen van Azienda Agro-Zootecnica Franchini. Deze liggen in het Parco dell’Alta Murgia, een beschermd gebied dat als gebied van communautair belang en speciale beschermingszone „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” is aangewezen. De vergunningaanvragen voor de aanleg van een windmolenpark werden evenwel door de met het beheer van het park belaste instantie en de Regione Puglia afgewezen bij beslissingen van respectievelijk 1 september 2006 en 4 juli 2007. De Regione Puglia baseerde zijn weigering op artikel 6, lid 3, sub a, van Regolamento Regionale 4 ottobre 2006, n. 16 (regionale verordening nr. 16 van 4 oktober 2006), waarin met betrekking tot de plaatsing van windmolens is bepaald dat gebieden van communautair belang en speciale beschermingszones in de zin van de habitat‑ en vogelrichtlijn absoluut „niet geschikt” zijn, alsmede op artikel 14, lid 2, sub a, van die regionale verordening, waarin is bepaald dat bij gebreke van een ruimtelijkeordeningsplan voor windmolens die gebieden „niet geschikt” zijn. Verzoeksters zijn tegen de besluiten tot weigering van de vergunning en de regionale regelingen waarop die waren gebaseerd, opgekomen bij het Tribunale Amministrativo Regionale, dat hun vorderingen aanvankelijk heeft toegewezen. Tijdens die procedure werd echter Regolamento Regionale n. 15/2008 vastgesteld, zodat verzoeksters een nieuwe vordering tot nietigverklaring moesten instellen.

22. Verzoeksters vorderen in het hoofdgeding nietigverklaring van de artikelen 5, lid 1, sub n, 5, lid 4, en 5, lid 4 bis, van Regolamento Regionale n. 15/2008. Artikel 5, lid 1, sub n, verbiedt onder andere de bouw van nieuwe windmolens binnen de gebieden van Natura 2000. Verzoeksters stellen onder meer schending van de in richtlijn 2001/77 neergelegde beginselen. Volgens de Regione Puglia moet de vordering niet-ontvankelijk dan wel ongegrond worden verklaard.

23. Tijdens het hoofdgeding is regionale wet nr. 31 van kracht geworden. Volgens de verwijzende rechter is het verbod van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens van artikel 2, lid 6, van regionale wet nr. 31 vanaf de datum van inwerkingtreding van die wet (te weten 8 november 2008) van toepassing op de door verzoeksters aangevraagde vergunning en toetsing van de verenigbaarheid met de milieunormen, onafhankelijk van een specifieke milieueffectbeoordeling.

24. Op grond van deze overwegingen besloot het Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia bij beschikking van 23 september 2009, die bij het Hof is ingekomen op 4 januari 2010, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende vraag ter prejudiciële beslissing voor te leggen:

„Is artikel 1, lid 1226, van wet nr. 296 van 27 december 2006, junctis artikel 5, lid 1, van het decreet van het ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee van 17 oktober 2007, en artikel 2, lid 6, van regionale wet nr. 31 van Puglia van 21 oktober 2008, verenigbaar met het [Unie]recht, in het bijzonder met de beginselen die voortvloeien uit de richtlijnen 2001/77/EG en 2009/28/EG (inzake hernieuwbare energie) en uit de richtlijnen 1979/409/EG en 1992/43/EG (inzake bescherming van de vogelstand en de natuurlijke habitats), voor zover daarbij de plaatsing van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens in de GCB’s en de SBZ’s die deel uitmaken van het ecologische netwerk ‚NATURA 2000’, onvoorwaardelijk en zonder onderscheid wordt verboden, in plaats dat een passende milieueffectbeoordeling wordt voorgeschreven voor het onderzoek van de gevolgen van het concrete project in het aan de orde zijnde gebied?”

IV – Procedure voor het Hof

25. Verzoeksters en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Op 10 februari 2011 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waarbij verzoeksters, de Regione Puglia en de Commissie mondeling hun standpunt hebben toegelicht.

V – Beoordeling

A – Opmerking vooraf

26. Het is duidelijk dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt om een uitspraak over de verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht. In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat ofschoon het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing niet bevoegd is zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het Unierecht, het wel bevoegd is de nationale rechter alle uitleggingsgegevens betreffende dat recht te verschaffen die hem in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen met het oog op de beslissing in de voor hem aanhangige zaak.( )

B – Ten gronde

27. De verwijzende rechter wenst naar mijn mening in wezen te vernemen of de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn, richtlijn 2001/77 en richtlijn 2009/28 eraan in de weg staan dat een lidstaat nationale maatregelen vaststelt bestaande in een verbod, in bepaalde omstandigheden, van de bouw van windmolens in gebieden die deel uitmaken van het ecologische netwerk Natura 2000, zonder beoordeling van de gevolgen van een individueel project voor een bepaald gebied.

28. Afgaande op de aan het Hof overgelegde stukken lijkt het betrokken verbod (dit moet nog door de verwijzende rechter worden onderzocht) een beperkte toepassing te hebben, daar het thans enkel voor windmolens geldt en niet voor andere middelen voor de opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen.( )

29. Bovendien lijkt het verbod met betrekking tot windmolens beperkt (ook dit dient door de verwijzende rechter te worden geverifieerd), in die zin dat het enkel geldt voor de bouw van nieuwe windmolens en niet voor bestaande.( ) Het verbod geldt kennelijk ook niet voor windmolens bestemd voor eigen gebruik met een totaal vermogen tot 20 kW.( ) Ter terechtzitting hebben de Commissie en de Regione Puglia benadrukt dat het verbod in kwestie een beperkte toepassing heeft.

30. Naar mijn mening merken de verwijzende rechter, verzoeksters en de Commissie terecht op dat de aanwijzing van een gebied als gebied van communautair belang( ) of speciale beschermingszone( ) behorend tot het ecologische netwerk Natura 2000, niet leidt tot een volledig verbod van alle bouwactiviteit op grond van de vogel‑ en habitatrichtlijn.

31. Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 7 van die richtlijn( ), verplicht de lidstaten ertoe passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de habitats in de gebieden van communautair belang en in de speciale beschermingszones niet verslechteren en dat er geen storende factoren van betekenis optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen. Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bepaalt dat de bevoegde nationale autoriteiten voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen kan hebben voor het gebied, pas toestemming verlenen nadat zij door middel van een passende beoordeling van de gevolgen van het plan of het project voor het gebied de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Met laatstgenoemde bepaling wordt dus een procedure ingevoerd die is bedoeld om door middel van voorafgaande controle te garanderen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast.( )

32. Om toestemming voor een plan of project voor gebieden van communautair belang en speciale beschermingszones te kunnen verlenen, moet derhalve volgens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn vooraf een passende, afzonderlijke beoordeling van dat plan of project plaatsvinden.

33. In het voorliggende geval lijkt de nationale wetgeving in bepaalde omstandigheden de bouw van windmolens in het betrokken gebied te verbieden zonder dat vooraf een afzonderlijke beoordeling van het plan of project met betrekking tot die bouw plaatsvindt in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en een concrete aantasting van dat gebied wordt vastgesteld. Om een antwoord op de prejudiciële vraag te kunnen geven, moet derhalve worden vastgesteld of, en zo ja onder welke omstandigheden, het Unierecht de invoering van strengere nationale beschermingsmaatregelen toelaat dan die welke zijn neergelegd in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn en die in bepaalde omstandigheden de bouw van windmolens in Natura 2000-gebieden zonder individuele beoordeling van het plan of project met betrekking tot die bouw en een vaststelling van schadelijke gevolgen verbieden.

34. Volgens artikel 14 van de vogelrichtlijn kunnen de lidstaten beschermingsmaatregelen treffen die strenger zijn dan die welke in die richtlijn worden voorgeschreven. Hoewel artikel 14 van de vogelrichtlijn geen uitdrukkelijke voorwaarden stelt, moeten dergelijke strengere maatregelen mijns inziens verenigbaar zijn met het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

35. De habitatrichtlijn bevat niet een met artikel 14 van de vogelrichtlijn vergelijkbare bepaling. Zoals evenwel de Commissie heeft opgemerkt, vormde artikel 130 S EG-Verdrag (later artikel 175 EG en thans artikel 192 VWEU) de rechtsgrondslag van de habitatrichtlijn, waarmee artikel 130 T EG-Verdrag (later artikel 176 EG en thans artikel 193 VWEU) van toepassing was. Artikel 193 VWEU staat de lidstaten toe strengere nationale beschermingsmaatregelen te nemen, mits deze verenigbaar zijn met de Verdragen, te weten het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie( ), en ter kennis van de Commissie worden gebracht.

36. Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt niet of de strengere nationale beschermingsmaatregelen ter kennis van de Commissie zijn gebracht.

37. Blijkens het EUR-Lexportaal zou het ministerieel decreet bij de Commissie zijn aangemeld als een nationale maatregel ter uitvoering van zowel de habitatrichtlijn als de vogelrichtlijn.( ) De verwijzende rechter zal dit nog moeten nagaan, maar de Commissie is aldus blijkbaar in kennis gesteld van de verplichting van de regio’s en autonome provincies om ingevolge artikel 5, lid 1, sub l, van het betrokken ministerieel decreet onder bepaalde voorwaarden de bouw van nieuwe windmolens in gebieden die deel uitmaken van het Natura 2000-netwerk te verbieden.

38. In ieder geval vormt de niet-nakoming van de verplichting om mededeling te doen aan de Commissie als bedoeld in artikel 193 VWEU volgens mij geen wezenlijk vormvoorschrift dat de ongeldigheid van de betreffende strengere nationale maatregelen of de niet-toepasselijkheid ervan op particulieren tot gevolg heeft. Artikel 193 VWEU verlangt van de lidstaten enkel dat zij de Commissie informeren. Het artikel bepaalt geen termijn of procedure voor de controle van de strengere nationale beschermingsmaatregelen door de Unie.( ) Bovendien stelt artikel 193 VWEU de uitvoering van die maatregelen niet afhankelijk van de instemming of het uitblijven van bezwaren van de Commissie. De door artikel 193 VWEU aan de lidstaten opgelegde verplichting moet derhalve verzekeren dat de Commissie in kennis wordt gesteld van nationale beschermingsmaatregelen op het gebied van het milieu die strenger zijn dan de Uniewetging ter zake. Aan de hand van een dergelijke kennisgeving kan de Commissie beoordelen of de nationale beschermingsmaatregelen verenigbaar zijn met Unierecht, en zo nodig passende maatregelen treffen. Noch de formulering noch het doel van artikel 193 VWEU biedt evenwel steun voor de stelling dat ingeval de lidstaten verzuimen de verplichte kennisgeving aan de Commissie te doen, dit als zodanig de onwettigheid van de betrokken nationale beschermingsmaatregelen tot gevolg heeft.( )

39. De lidstaten hebben dus weliswaar ingevolge artikel 14 van de vogelrichtlijn en artikel 193 VWEU een zekere beslissingsvrijheid bij de vaststelling van strengere beschermingsmaatregelen dan de door de Unie vastgestelde, maar zijn bij de uitvoering daarvan in de eerste plaats gebonden aan het beleid van de Unie op milieu‑ en energiegebied( ), dat volgens de artikelen 191 en 194 VWEU onder meer is gericht op het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bestrijding van klimaatverandering en het stimuleren van de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie, en in de tweede plaats aan de algemene beginselen van het Unierecht.

40. Het betrokken verbod is in mijn visie verenigbaar met de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie.

41. De verwijzende rechter heeft in de verwijzingsbeschikking aangegeven dat het ministerieel decreet en daarmee onder meer het in artikel 5, lid 1, sub l, ervan neergelegde verbod, is vastgesteld op basis van een bevoegdheidsdelegatie in artikel 1, lid 1226, van de financieringswet 2007, ter voorkoming van verdere niet-nakomingsprocedures tegen de Italiaanse Republiek na de toezending van een met redenen omkleed advies van de Commissie aan Italië in niet-nakomingsprocedure nr. 2006/2131, dat onder meer de artikelen 2, 3 en 4 van de vogelrichtlijn betrof, volgens welke naast bijzondere instandhoudingsmaatregelen de nodige maatregelen moeten worden genomen om voor alle soorten een voldoende gevarieerdheid en een voldoende omvang van de leefgebieden in stand te houden of te herstellen.( ) Voor de vaststelling van het betrokken verbod is in de procedure voor het Hof geen andere reden aangevoerd.

42. Hoewel dit nog door de verwijzende rechter moet worden nagegaan, worden met het verbod op de bouw van nieuwe windmolens in Natura 2000-gebieden in bepaalde omstandigheden kennelijk dezelfde doelstellingen nagestreefd als met de vogel‑ en habitatrichtlijn en in het bijzonder artikel 6, leden 1 tot en met 3, van de habitatrichtlijn, namelijk de instandhouding van bepaalde habitats en soorten en het voorkomen van verslechtering van de natuurlijke habitats en significante verstoring van de betrokken soorten. Ik wijs in dit verband op de verklaring van de Commissie ter terechtzitting, te bevestigen door de verwijzende rechter, dat in het betrokken gebied twee soorten vogels voorkomen die zeer gevoelig zijn voor windmolens. Bovendien heeft de Regione Puglia ter terechtzitting verklaard dat een groot aantal van de vogels die symbool staan voor het betrokken gebied, door (buiten het gebied gesitueerde) windmolens zijn gedood.

43. Voorts heeft de Commissie ter terechtzitting verwezen naar haar richtsnoer uit 2010 inzake de ontwikkeling van windenergie in het Natura 2000-netwerk( ) en naar de risico’s die inherent zijn aan windmolens. De aanzienlijke lijst van mogelijke gevolgen van windenergieprojecten op de flora en fauna die in die richtsnoer wordt gegeven, omvat botsingsgevaar, storingen en migraties (verlies van habitatgebruik), het ontstaan van grenzen (windmolenparken kunnen vogels of zoogdieren dwingen van richting te veranderen) en het verdwijnen of achteruitgaan van habitats.

44. Ik wijs nog op de door het Hof in zijn arrest Commissie/Ierland( ) beschreven milieueffecten van een bepaald windmolenpark dat was aangelegd zonder dat een juiste beoordeling van die effecten had plaatsgevonden.

45. Het betrokken verbod is volgens mij eveneens verenigbaar met de doelstellingen van het energiebeleid van de Unie.

46. Volgens de verwijzende rechter blijkt uit de richtlijnen 2001/77 en 2009/28 een duidelijke voorkeur voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie, aangezien die niet alleen de groei van de plaatselijke economie bevordert, maar eveneens bijdraagt tot de bescherming van het milieu, de verdediging van het ecosysteem tegen aan de klimaatverandering verbonden gevaren en de duurzame ontwikkeling. Volgens de verwijzende rechter bepaalt met name artikel 6 van richtlijn 2001/77 dat de lidstaten de belemmeringen voor de verhoging van de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen in de regelgeving en anderszins moeten verkleinen, de vergunningprocedures moeten stroomlijnen en bespoedigen en ervoor moeten zorgen dat de regels objectief, transparant en niet-discriminerend zijn, alsook rekening moeten houden met het eigen karakter van de verschillende technieken.

47. Het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepalen mijns inziens geen enkele rangorde tussen het milieubeleid van de Unie en zijn energiebeleid. Wel bepaalt artikel 194, lid 1, VWEU dat het beleid van de Unie op het gebied van energie rekening houdt met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren.( ) Artikel 191, lid 1, VWEU verwijst naar de doelstelling inzake de bestrijding van klimaatverandering.

48. Punt 1 en punt 2 van de considerans van richtlijn 2001/77 maken melding van de noodzaak de bevordering van hernieuwbare energiebronnen als prioritaire maatregel aan te merken, en van de hoge prioriteit die de Gemeenschap toekent aan de bevordering van de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen.( ) Anders dan verzoeksters stellen, heeft de Uniewetgever volgens mij echter aan die doelstellingen geen voorrang boven alle andere (milieu)doelstellingen willen geven, maar heeft hij de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen willen bevorderen om redenen van milieubescherming en om aan het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering te voldoen( ), omwille van de continuïteit en de diversificatie van de elektriciteitsvoorziening en met het oog op de sociale en economische samenhang.( ) De voornaamste maatregelen om die doelstellingen te bereiken omvatten de vaststelling door richtlijn 2001/77 van niet-bindende streefcijfers voor het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen( ) en de debureaucratisering van administratieve procedures voor het verkrijgen van een vergunning voor de bouw van installaties voor elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen.( )

49. Ondanks de stelling van verzoeksters dat de „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” geografisch zeer uitgestrekt is, is aan het Hof geen bewijs overgelegd dat het beperkte verbod van de bouw van bepaalde windmolens in Natura 2000-gebieden in Puglia de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op nationaal of regionaal niveau heeft belemmerd. Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat Puglia een van de Italiaanse regio’s is met het grootste aantal windmolens: het is de eerste regio in termen van capaciteit en de tweede, na Sicilië, wat het aantal installaties betreft.

50. Gelet op het door de Commissie verschafte bewijs betreffende het huidige niveau van elektriciteit dat nationaal uit hernieuwbare energiebronnen wordt geproduceerd( ) en de prominente aanwezigheid van windmolens in Puglia, blijkt uit de aan het Hof ter terechtzitting verschafte – door de verwijzende rechter te verifiëren – informatie, dat de haalbaarheid van het bindende streefcijfer van 17 % dat in richtlijn 2009/28 voor Italië voor 2020 is vastgesteld, niet door het betrokken verbod wordt aangetast.

51. Naar mijn mening moet ook worden onderzocht of het betrokken verbod in strijd is met de debureaucratiseringsregels van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/77.

52. Nu het tegendeel niet in deze procedure voor het Hof is gesteld, is het bij wet bepaalde verbod volgens mij (behoudens verificatie door de verwijzende rechter) voldoende transparant en objectief. Gelet op de duidelijk beperkte omvang van het betrokken verbod( ) is bovendien niet aangetoond dat de doelstelling inzake de verkleining van de belemmeringen voor de verhoging van de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen in de regelgeving en anderszins de stroomlijning en bespoediging van de procedures, op regionaal of nationaal niveau zijn belemmerd.

53. Wat de kwestie van discriminatie betreft, vereist volgens vaste rechtspraak de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.( )

54. In de context van het hoofdgeding veronderstelt een schending van het beginsel van gelijke behandeling door een verschil in behandeling dat de betrokken situaties gelet op alle kenmerken daarvan vergelijkbaar zijn. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van discriminatie moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het toepasselijke Unierecht, die in het geval van het hoofdgeding zijn gebaseerd op het beleid van de Unie op het gebied van het milieu.( ) Volgens artikel 191, lid 2, VWEU streeft de Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming en berust het met name op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen.( )

55. Verzoeksters stellen dat voor andere industriële ontwikkelingen dan de bouw van windmolenparken in het gebied in kwestie niet een vergelijkbaar verbod geldt, maar deze in voorkomend geval moeten worden beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.( )

56. Het Hof beschikt niet over aanwijzingen, te bevestigen door de verwijzende rechter, dat vergunningen voor de bouw van commerciële windmolenparken zijn verleend aan andere exploitanten dan verzoeksters in „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” na de inwerkingtreding van regionale wet nr. 31.

57. Bovendien lijkt het verbod, gelet op de vermeende schadelijke gevolgen die de aanleg en exploitatie van windmolenparken specifiek kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden en met name het gebied in kwestie( ), onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, niet discriminatoir. Er is in dat verband voor het Hof geen enkel element aangedragen waaruit blijkt dat andere industriële ontwikkelingen alle mogelijke en vergelijkbare vermeende schadelijke gevolgen voor die gebieden hebben( ) als de bouw en exploitatie van windmolenparken. Dit is evenwel een kwestie die uiteindelijk de verwijzende rechter zal moeten beoordelen.

58. Het betrokken verbod moet daarnaast in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, volgens hetwelk maatregelen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.( ) Het is de taak van de nationale rechter na te gaan of het verbod in het hoofdgeding niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. Hij moet daarbij naar mijn mening rekening houden met onder meer de kennelijk beperkte omvang van het verbod, dat van toepassing is op een welbepaald, beperkt geografisch gebied en op één enkele hernieuwbare energiebron, en dat slechts geldt voor nieuwe commerciële windmolenparken.( )

VI – Conclusie

59. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de prejudiciële vraag van het Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia als volgt te antwoorden:

„Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG, richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, en richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, verzetten zich niet ertegen dat een lidstaat strengere nationale maatregelen vaststelt die de bouw van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens in een Natura 2000-gebied verbieden, mits dat verbod verenigbaar is met het beleid van de Unie op het gebied van milieu en energie, niet in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling en niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken, een en ander ter beoordeling van de verwijzende rechter.”