ARREST VAN HET HOF VAN 28 APRIL 1993. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN ITALIAANSE REPUBLIEK. - RICHTLIJN 72/464/EEG VAN 19 DECEMBER 1972 - VASTSTELLING PRIJS TABAKSFABRIKATEN. - ZAAK C-306/91.



Jurisprudentie 1993 bladzijde I-02133



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Fiscale bepalingen ° Harmonisatie van wetgevingen ° Belasting, andere dan omzetbelasting, op verbruik van tabaksfabrikaten ° Artikel 5 van richtlijn 72/464 ° Draagwijdte ° Vaststelling van verkoopprijs door overheid met miskenning van beginsel van vrije vaststelling door fabrikanten en importeurs ° Ontoelaatbaarheid ° Nationale wetgeving ten aanzien van dit beginsel onduidelijk ° Onverenigbaarheid met artikel 5 van richtlijn

(Richtlijn 72/464 van de Raad, art. 5)

2. Beroep wegens niet-nakoming ° Voorwerp van geschil ° Vaststelling tijdens precontentieuze procedure ° Latere uitbreiding ° Ontoelaatbaarheid

(EEG-Verdrag, art. 169)

Samenvatting

1. In artikel 5, lid 1, van richtlijn 72/464 is het beginsel neergelegd, dat de fabrikanten en importeurs de maximumkleinhandelsverkoopprijzen van hun tabaksfabrikaten vrijelijk vaststellen. Onder voorbehoud van de toepassing van de nationale wettelijke bepalingen inzake prijzencontrole of de inachtneming van de vastgestelde prijzen, staat deze bepaling de Lid-Staten niet toe, de betrokken prijzen vast te stellen met miskenning van dit algemene beginsel.

Een Lid-Staat die een wettelijke regeling handhaaft, die niet uitdrukkelijk aangeeft en niet duidelijk impliceert, dat de bevoegde autoriteit gehouden is om, onder de voorwaarden en binnen de grenzen gesteld in de richtlijn, het beginsel te eerbiedigen, dat de fabrikanten en importeurs de maximumprijzen van in die Lid-Staat ingevoerde tabaksfabrikaten vrijelijk vaststellen, voldoet niet aan de krachtens voormelde bepaling op hem rustende verplichtingen.

2. In het kader van een niet-nakomingsprocedure bepaalt de precontentieuze fase het voorwerp van het geschil, dat daarna niet meer kan worden uitgebreid. De mogelijkheid voor de betrokken staat om opmerkingen te maken, vormt immers een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg en is een vormvoorschrift dat van wezenlijk belang is voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van een niet-nakoming door een Lid-Staat.

Partijen

In zaak C-306/91,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Traversa, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, bijgestaan door A. Dal Ferro, advocaat te Vicenza, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij N. Annecchino, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door bij besluiten van de minister van Financiën de detailhandelsprijzen van tabaksfabrikaten vast te stellen op een niveau dat, ook wegens de aanzienlijke vertragingen bij de vaststelling van die besluiten, niet beantwoordt aan wat de importeurs of de fabrikanten hebben gevraagd, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en artikel 5 van richtlijn 72/464/EEG van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten (PB 1972, L 303, blz. 1),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, kamerpresident, waarnemend voor de president, M. Zuleeg en J. L. Murray, kamerpresidenten, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse en D. A. O. Edward, rechters,

advocaat-generaal: C. Gulmann

griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 20 januari 1993,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 maart 1993,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift neergelegd op 27 november 1991 ter griffie van het Hof, heeft de Commissie het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door bij besluiten van de minister van Financiën de detailhandelsprijzen van tabaksfabrikaten vast te stellen op een niveau dat, ook wegens de aanzienlijke vertragingen bij de vaststelling van die besluiten, niet beantwoordt aan wat de importeurs of de fabrikanten hebben gevraagd, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en artikel 5 van richtlijn 72/464/EEG van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten (PB 1972, L 303, blz. 1; hierna: "richtlijn").

2 In Italië bestaat een fiscaal monopolie voor de verkoop van tabaksfabrikaten. De detailhandelsprijzen van tabaksfabrikaten zijn opgenomen in een schaal. Artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 (GURI nr. 182 van 22.7.1965), zoals gewijzigd bij wet nr. 76 van 7 maart 1985 (GURI nr. 65 van 16.3.1985), luidt als volgt:

"De plaatsing van elk onder het fiscaal monopolie vallend produkt in de tariefgroepen (...) en de wijzigingen ervan vinden plaats bij besluit van de minister van Financiën, in samenhang met de door de leveranciers voor de ingevoerde goederen gevraagde prijs, na raadpleging van het bestuur der staatsmonopolies en in samenhang met de door dat bestuur voor andere goederen voorgestelde prijzen."

3 Van oordeel, dat zowel de tekst van de genoemde nationale bepaling alsook de wijze waarop de Italiaanse autoriteiten deze toepasten, in strijd was met de uit artikel 30 van het Verdrag en de bepalingen van de richtlijn voortvloeiende gemeenschapsrechtelijke vereisten, heeft de Commissie op basis van artikel 169 van het Verdrag het onderhavige beroep ingesteld.

4 Blijkens de conclusies van de Commissie gaat het in dit beroep enkel om de wijze waarop de prijzen van in Italië ingevoerde tabaksfabrikaten worden vastgesteld, en niet om de vaststelling van de prijs van binnenlandse tabaksfabrikaten.

5 Voor een nadere uiteenzetting inzake de in geding zijnde nationale bepalingen, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Schending van de richtlijn

6 De grieven van de Commissie betreffen in de eerste plaats de onverenigbaarheid van de inhoud van artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 met artikel 5 van de richtlijn, waar het de vaststelling van de detailhandelsprijs van tabaksfabrikaten betreft; in de tweede plaats de schending van artikel 5 door de wijze waarop de Italiaanse autoriteiten genoemde nationale bepaling toepassen, en ten slotte de schending van artikel 12, lid 2, van de richtlijn, doordat de Italiaanse autoriteiten de Commissie niet in kennis hebben gesteld van de voor omzetting van de richtlijn noodzakelijke nationale bepalingen.

7 Deze drie grieven zullen achtereenvolgens worden onderzocht. Vooraf moet echter worden herinnerd aan het het doel van de richtlijn en moet worden bepaald, wat de verplichtingen van de Lid-Staten zijn met betrekking tot de detailhandelsprijs van tabaksfabrikaten.

8 De op basis van artikel 99 van het Verdrag vastgestelde richtlijn heeft tot doel, de algemene beginselen vast te stellen voor de harmonisatie van het belastingstelsel voor tabaksprodukten, dat door zijn bijzondere kenmerken het vrije verkeer van tabaksprodukten en de totstandkoming van normale mededingingsvoorwaarden op deze bijzondere markt belemmert.

9 Artikel 5, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt: "De fabrikanten en importeurs stellen vrijelijk de maximumkleinhandelsverkoopprijzen van hun produkten vast. Deze bepaling mag echter geen beletsel vormen voor de toepassing van de wettelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake prijzencontrole of de inachtneming van de vastgestelde prijzen."

10 Zoals blijkt uit het arrest van het Hof van 21 juni 1983 (zaak 90/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 2011, r.o. 22 en 23), kunnen met de term "prijzencontrole" enkel maar zijn bedoeld de algemene wettelijke regelingen van de Lid-Staten tot beheersing van prijsstijgingen. De uitdrukking "inachtneming van de vastgestelde prijzen" moet worden begrepen als doelende op prijzen die, eenmaal door de fabrikant of importeur vastgesteld en door de overheid goedgekeurd, als maximumprijs gelden en als zodanig in alle stadia van de distributieketen tot en met de verkoop aan de verbruiker in acht moeten worden genomen (arrest van 16 november 1977, zaak 13/77, Inno/ATAB, Jurispr. 1977, blz. 2115, r.o. 64). Ondanks dit dubbele voorbehoud staat genoemde bepaling van de richtlijn de Lid-Staten niet toe, de prijzen van tabaksfabrikaten vast te stellen en daarmee de regel dat de prijzen vrijelijk door de fabrikant of importeur worden bepaald, naast zich neer te leggen (arrest van 7 mei 1991, zaak C-287/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-2233, r.o. 13).

11 Artikel 5, lid 2, van de richtlijn bepaalt weliswaar, dat de Lid-Staten voor elke groep tabaksfabrikaten een schaal voor kleinhandelsprijzen kunnen vaststellen, doch de draagwijdte van die bepaling is beperkt. Zij heeft uitsluitend tot doel, de accijnsheffing te vereenvoudigen, en zij verlangt dat die schaal voldoende ruim en gedifferentieerd is, zodat zij daadwerkelijk beantwoordt aan de verscheidenheid van de produkten uit de Gemeenschap. Met uitzondering van in verband met die schaal noodzakelijke kleine aanpassingen wijkt die bepaling niet af van het eerdergenoemde algemene beginsel, dat de prijzen van de produkten door de fabrikanten of importeurs worden vastgesteld.

De onverenigbaarheid van artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 met artikel 5 van de richtlijn

12 De Commissie stelt, dat artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 en met name de woorden "in samenhang met" (in relazione ai) dubbelzinnig zijn en de indruk wekken, dat de minister van Financiën bij de beslissing over de verzoeken van de fabrikanten of importeurs om plaatsing of wijziging van de prijs in de schaal, over een discretionaire bevoegdheid beschikt. Een dergelijke bevoegdheid is in strijd met het in artikel 5 van de richtlijn neergelegde beginsel, dat de fabrikanten en importeurs de prijzen vrijelijk vaststellen. De onverenigbaarheid van bovengenoemde nationale bepaling met het gemeenschapsrecht blijkt eveneens uit het feit, dat vóór het besluit van de minister van Financiën het bestuur der staatsmonopolies moet worden geraadpleegd. Die raadpleging kan niet worden gerechtvaardigd door het vereiste van algemene prijzencontrole, aangezien dat bestuur op dat gebied geen enkele bevoegdheid bezit, noch door de noodzaak van technische bijstand voor de minister wanneer deze een produkt in de schaal moet indelen, aangezien het advies van het bestuur ook moet worden gevraagd bij eenvoudige verzoeken om prijsverhoging.

13 De Italiaanse regering betoogt, dat de tekst van artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 niet dubbelzinnig is en enkel, met gebruikmaking van de rijke en gevarieerde uitdrukkingswijze van de Italiaanse taal, het noodzakelijk verband tot uitdrukking brengt dat tussen de door de fabrikant of importeur gevraagde prijs en de plaatsing in de schaal bestaat. De verenigbaarheid van de Italiaanse wetgeving op dit punt met het gemeenschapsrecht is bovendien door het Hof reeds erkend in zijn arrest van 7 juni 1983 (zaak 78/82, Commissie/Italië, Jurispr. 1983, blz. 1955). Wat de raadpleging van het bestuur der staatsmonopolies betreft, deze heeft geen betrekking op de prijzen, maar op de produkten, die overeenkomstig hun kenmerken in de schaal moeten worden ingedeeld. Dat bestuur speelt dus een zuiver technische rol.

14 Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereisen de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van de particulieren, dat op de door het gemeenschapsrecht beheerste gebieden de rechtsvoorschriften van de Lid-Staten volstrekt duidelijk zijn geformuleerd, zodat de belanghebbenden precies kunnen weten welke hun rechten en plichten zijn, en de nationale rechter in staat is de eerbiediging ervan te verzekeren (zie in die zin arrest van 21 juni 1988, zaak 257/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 3249, r.o. 12).

15 Artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965, zoals gewijzigd, voldoet niet aan dit vereiste. Door enkel te bepalen, dat de minister van Financiën de ingevoerde produkten "in samenhang met" de door de leveranciers gevraagde prijzen in de schaal indeelt, geeft de Italiaanse wet niet duidelijk aan, welke bevoegdheden de minister bezit ten aanzien van de vaststelling van de prijzen van ingevoerde tabaksfabrikaten. Zij preciseert niet, of de minister al dan niet over een beoordelingsmarge beschikt, noch hoever zijn verplichtingen gaan. In het bijzonder bepaalt zij niet, dat de minister het aan de fabrikant of importeur dient over te laten om, onder de voorwaarden en binnen de grenzen genoemd in artikel 5 van de richtlijn, de prijs te bepalen van de ingevoerde produkten waarvan om opneming in de schaal wordt gevraagd.

16 Hoe dubbelzinnig de uitdrukking "in samenhang met" is, blijkt nog eens extra uit het feit dat artikel 2 van de wet van 13 juli 1965 ze achtereenvolgens in verband met twee verschillende situaties bezigt. De eerste is die, waarin de minister beslist over het verzoek betreffende ingevoerde produkten waarvan de fabrikant of de importeur tevoren de prijs heeft bepaald. De tweede situatie is die, waarin juist de minister de prijzen van binnenlandse produkten bepaalt op voorstel van het bestuur der staatsmonopolies. In die twee situaties beschikt de minister over verschillende bevoegdheden en de exacte betekenis van de uitdrukking "in samenhang met" is des te moeilijker vast te stellen daar zij, zo men de door de Italiaanse regering gegeven uitlegging van de bevoegdheden van de minister ten aanzien van de prijzen van ingevoerde produkten zou aanvaarden, in dezelfde zin twee verschillende betekenissen zou hebben.

17 De onnauwkeurigheid van de Italiaanse wettelijke regeling wordt bevestigd door het feit, dat uit geen enkele bepaling van de nationale wet blijkt, met welk doel vóór het besluit van de minister over een verzoek betreffende ingevoerde produkten het bestuur der staatsmonopolies moet worden geraadpleegd, dat eveneens bevoegd is voorstellen te doen inzake de prijzen van binnenlandse produkten. De door de Italiaanse regering gegeven uitlegging, dat de adviezen van dat bestuur geen betrekking hebben op de prijzen, doch enkel een technisch karakter hebben, in zoverre zij uitsluitend de indeling van de produkten op basis van hun kenmerken betreffen, vindt geen enkele steun in de toepasselijke teksten.

18 En ten slotte, anders dan de Italiaanse regering betoogt, heeft het Hof in zijn arrest van 7 juni 1983 (Commissie/Italië, reeds aangehaald) niet vastgesteld, dat alle bepalingen van de Italiaanse wettelijke regeling inzake de wijze van vaststelling van de prijzen van tabaksfabrikaten verenigbaar waren met het gemeenschapsrecht. Het heeft slechts vastgesteld, dat de bepaling door de Italiaanse regeling van eenvormige handelsmarges voor de detailhandel van tabaksfabrikaten, in overeenstemming met het gemeenschapsrecht was. Over de verenigbaarheid van artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965, zoals gewijzigd, met artikel 5 van de richtlijn wordt in dat arrest niet gesproken. Verweerster kan het derhalve niet aanvoeren tot staving van haar betoog, dat het verwijt van de Commissie moet worden afgewezen.

19 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 5 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen, door een wettelijke regeling te handhaven die niet uitdrukkelijk aangeeft en niet duidelijk impliceert, dat de bevoegde administratieve autoriteit gehouden is om, onder de voorwaarden en binnen de grenzen gesteld in de richtlijn, het beginsel te eerbiedigen, dat de fabrikanten en importeurs de maximumprijzen van in Italië ingevoerde tabaksfabrikaten vrijelijk vaststellen.

De wijze waarop de Italiaanse autoriteiten artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 toepassen, en de verenigbaarheid daarvan met artikel 5 van de richtlijn

20 Zich baserend op klachten van verenigingen van tabaksfabrikanten uit andere Lid-Staten, verwijt de Commissie de Italiaanse autoriteiten, dat zij de door de fabrikanten of importeurs gevraagde prijsverhogingen niet of met vertraging hebben geweigerd dan wel toegestaan, en dat zij de verzoeken om opneming van de prijs van nieuwe produkten in de schaal, te traag hebben behandeld.

21 De Italiaanse regering beroept zich op de niet-ontvankelijkheid van deze grief, omdat zij in de precontentieuze fase niet precies is omschreven.

22 Er zij herinnerd aan de rechtspraak van het Hof (zie arrest van 28 maart 1985, zaak 274/83, Commissie/Italië, Jurispr. 1985, blz. 1077), volgens welke de precontentieuze fase in het kader van een niet-nakomingsprocedure het voorwerp van het geschil bepaalt, dat daarna niet meer kan worden uitgebreid. De mogelijkheid voor de betrokken staat om opmerkingen te maken, vormt immers een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg en is een vormvoorschrift dat van wezenlijk belang is voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van een niet-nakoming door een Lid-Staat.

23 In casu heeft de Commissie in de precontentieuze fase slechts de inhoud van artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 betwist. Het feit dat er klachten waren, werd alleen aangevoerd tot staving van die grief en op de aan die klachten ten grondslag liggende feiten was geen afzonderlijke grief gebaseerd waartegen de Italiaanse regering zich met specifieke opmerkingen had moeten verweren.

24 Onder die omstandigheden kan de Commissie niet zonder inbreuk te maken op het recht van verweer van de Italiaanse regering haar beroep uitbreiden tot de wijze waarop de Italiaanse autoriteiten in het geval van bepaalde fabrikanten of importeurs artikel 2 van de nationale wet hebben toegepast. Deze grief is derhalve niet-ontvankelijk.

Schending van artikel 12, lid 2, van de richtlijn

25 De Commissie stelt in haar verzoekschrift, dat de Italiaanse regering de belangrijkste nationale bepalingen ter uitvoering van de richtlijn niet te harer kennis heeft gebracht, zoals bepaald in artikel 12, lid 2, van de richtlijn.

26 Ambtshalve moet worden vastgesteld, dat deze grief, waarvan bij de ingebrekestelling geen gewag was gemaakt en die evenmin uitdrukkelijk is overgenomen in de conclusies van de Commissie, niet-ontvankelijk is.

Schending van artikel 30 EEG-Verdrag

27 Ten slotte beroept de Commissie zich op niet-nakoming van artikel 30 van het Verdrag. De omstandigheid dat de verzoeken van de fabrikanten of importeurs betreffende de prijs van tabaksfabrikaten soms met vertraging zijn afgewezen of behandeld, vormt haars inziens een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking.

28 Ook met betrekking tot deze grief moet worden vastgesteld, dat zij, nu de Commissie ze tijdens de precontentieuze procedure niet specifiek heeft vermeld, niet-ontvankelijk is.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

29 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Daar de Italiaanse Republiek op het wezenlijke punt in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verstaat:

1) De Italiaanse Republiek heeft niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 5 van richtlijn 72/464/EEG van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten, door een wettelijke regeling te handhaven die niet uitdrukkelijk aangeeft en niet duidelijk impliceert, dat de bevoegde administratieve autoriteit gehouden is om, onder de voorwaarden en binnen de grenzen gesteld in de richtlijn, het beginsel te eerbiedigen, dat de fabrikanten en importeurs de maximumprijzen van in Italië ingevoerde tabaksfabrikaten vrijelijk vaststellen.

2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.

3) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure.