Conclusie van advocaat-generaal La Pergola van 2 april 1998. - Bondsrepubliek Duitsland tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - Goedkeuring van rekeningen - EOGFL - Niet-erkenning van uitgaven - Begrotingsjaar 1991. - Zaak C-54/95.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-00035



Conclusie van de advocaat generaal

I - Voorwerp van het geding

1 Het onderhavige door de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag ingestelde beroep is gericht tegen beschikking 94/871/EG van de Commissie van 21 december 1994 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1991 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven(1) (hierna: "beschikking"), uitsluitend voor zover daarbij het bedrag van 116 633 582,10 DM niet ten laste van het EOGFL is gebracht.

De Duitse regering heeft in het kader van zes verschillende middelen tot nietigverklaring van de beschikking zes grieven aangevoerd, die hierna zullen worden besproken in de volgorde waarin zij in de processtukken zijn aangevoerd.

II - Het eerste middel: ontbreken van een rechtsgrondslag voor de verhoging met 10 % (ofwel 1 031 451,17 DM) van het bedrag van de door de Commissie toegepaste correctie op de uitgaven betreffende uitvoerrestituties voor het gebruik van zetmeelproducten en van suiker

2 Op 6 oktober 1993 verzocht de Commissie de Duitse autoriteiten om hun nationale controleprocedures met betrekking tot de verlening van uitvoerrestituties voor het gebruik van zetmeelproducten en van suiker in overeenstemming te brengen met de desbetreffende communautaire voorschriften, zoals inzonderheid door het Hof uitgelegd in het arrest van 22 juni 1993, Duitsland/Commissie.(2) Tevens verzocht de Commissie bij die gelegenheid om de diensten van het EOGFL spoedig in kennis te stellen van de daartoe in het Duitse rechtsstelsel ingevoerde wijzigingen en van de datum van inwerkingtreding ervan. Bij een latere beschikking van 21 januari 1994 (doc. VI/4480/93) heeft de Commissie de termijn voor toezending van aanvullende inlichtingen in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1991 (16 oktober 1990-15 oktober 1991) krachtens artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1723/72(3) vastgesteld op 31 januari 1994.

3 De gevraagde inlichtingen betreffende de vastgestelde maatregelen tot wijziging van de controleprocedures werden eerst in juli 1994 door de Duitse autoriteiten aan de Commissie toegezonden. Op grond daarvan besloot verweerster - wegens de ontoereikendheid van de in het begrotingsjaar 1991 toegepaste controlemaatregelen - 5,5 % van de door de bevoegde nationale diensten en instellingen in dat jaar gedane uitgaven in verband met de betrokken restituties niet ten laste van het EOGFL te brengen. Het toegepaste percentage (5 %) kwam overeen met dat welk eerder - om dezelfde reden - was toegepast in de begrotingsjaren 1988-1990, vermeerderd met 10 % (dat wil zeggen 0,5 % van de betrokken uitgaven) wegens de vertraging waarmee de bijstellingsmaatregelen aan haar waren meegedeeld.

4 In haar verzoekschrift kwalificeerde de Duitse regering deze verhoging - op grond van de zinsnede in het syntheseverslag "wordt verhoogd met 10 %, omdat de procedures niet tijdig zijn bijgesteld" - als een "bijkomende straf" voor nalatigheid en betoogde zij, dat de Commissie deze straf had opgelegd zonder daartoe bevoegd te zijn. Verweerster zou immers slechts mogen eisen, dat de bij de nationale wettelijke regelingen voorziene maatregelen materieel in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht, doch zou geen sanctie mogen opleggen voor de eventuele te late mededeling van de vastgestelde nationale maatregelen. Voorts zou de vertraging waarmee de Duitse autoriteiten de Commissie van de maatregelen in kennis hadden gesteld, niet van belang zijn, omdat de nieuwe controleprocedures sinds november 1993 werden toegepast.

5 Tot slot zou een dergelijke verhoging niet zijn voorzien in de richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot de berekening van de financiële gevolgen in het kader van de voorbereiding van de beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (hierna: "richtsnoeren")(4), die gelden sinds de opstelling van het syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1990. Ingevolge deze richtsnoeren moet voor de toepassing van een financile correctie en de vaststelling van het percentage ervan door de Commissie "worden uitgegaan van de mate waarin de gebrekkige controle geacht wordt een financieel verlies voor de Gemeenschap te kunnen meebrengen". Volgens de Duitse regering echter konden de omstandigheden rond de wijziging van de interne procedures (die zich in 1993 hebben voorgedaan) en rond de mededeling daarvan aan de Commissie (in 1994) in geen geval met terugwerkende kracht van invloed zijn op de regelmatigheid van de in 1991 uitgevoerde controles.

6 De Commissie brengt hiertegen in, dat het feit dat de betrokken uitgaven ten laste van de Bondsrepubliek Duitsland worden gelaten, geenszins het karakter van een straf heeft. De toepassing van het litigieuze percentage is in overeenstemming met haar praktijk ter zake van de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen. Deze praktijk is in het voordeel van de lidstaten, omdat met terugwerkende kracht rekening wordt gehouden met de wijzigingen die zij in de periode (in casu van drie jaar) tussen het eind van het relevante begrotingsjaar en de vaststelling van de goedkeuringsbeschikking in hun onregelmatig verklaarde controlestelsels hebben aangebracht. Hoe dan ook is dit percentage aanmerkelijk lager dan de Commissie gerechtigd was toe te passen, namelijk 100 %. Immers, de verzachtende omstandigheden (de aanhangigheid van een geding op dit punt) die tot dan toe de beperking van het correctiepercentage tot 5 % hadden gerechtvaardigd, ontbraken sinds 22 juni 1993 (datum waarop het Hof het hierboven genoemde arrest Duitsland/Commissie heeft gewezen, zie punt 2 supra). Voorts mocht de Commissie op 31 januari 1994, bij gebreke van andersluidende inlichtingen van de Duitse autoriteiten, ervan uitgaan, dat deze nog geen einde hadden gemaakt, ter tenuitvoerlegging van het arrest van het Hof, aan de ook voor het jaar 1991 geconstateerde schending van de communautaire bepalingen.

7 Allereerst wil ik het misverstand uit de wereld helpen dat de verzoekende lidstaat heeft gecreëerd door te stellen, dat hem een "bijkomende straf voor nalatigheid" is opgelegd. De Commissie beschikt op dit gebied niet over een bevoegdheid om de lidstaten een sanctie op te leggen; wanneer zij in het kader van de door een lidstaat gedane betalingen een schending van de communautaire bepalingen constateert, is zij integendeel verplicht de door die lidstaat ingediende rekeningen te corrigeren. De financiering door het EOGFL van de door de Duitse autoriteiten in het begrotingsjaar 1991 gedane uitgaven wordt namelijk beheerst - het spreekt haast vanzelf - door de regel dat enkel uitgaven die in overeenstemming met de gemeenschapsregels zijn verricht, ten laste van de gemeenschapsbegroting komen.

8 Overigens ben ik het met de Commissie eens, dat ten aanzien van de uitgaven in verband met de restituties die op grond van de in 1991 in Duitsland geldende administratieve praktijk zijn verleend, zeer wel een correctie met 100 % mogelijk was geweest(5), te meer omdat de ontoereikendheid van de controles die tijdens het genoemde begrotingsjaar (en de voorgaande begrotingsjaren) in de betrokken sector zijn uitgevoerd, is erkend in 's Hofs eerdergenoemde arrest Duitsland/Commissie. Ook ingevolge het rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel was het de Commissie niet verboden, wegens het enkele feit dat zij in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor de begrotingsjaren 1988-1990 in vergelijkbare omstandigheden had volstaan met de toepassing van een correctie van 5 %, het totaalbedrag (of althans een hoger percentage dan 5,5 %) van de betrokken uitgaven ten laste van Duitsland te brengen. Volgens de rechtspraak van het Hof immers geeft het feit dat een lidstaat om billijkheidsredenen tijdens een begrotingsjaar een voorkeursbehandeling heeft genoten, hem niet het recht te verlangen, dat de Commissie ook afziet van een correctie - die zij in het geval van een schending van de communautaire bepalingen moet toepassen - van de rekeningen die hij in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor latere jaren heeft ingediend.(6)

9 Bij nader inzien evenwel betwist de Duitse regering niet, dat de Commissie - wanneer zij een financiële correctie toepast op de door een lidstaat gedeclareerde uitgaven die niet in overeenstemming blijken te zijn met de communautaire bepalingen betreffende de betrokken landbouwsector - het bedrag van die correctie ten opzichte van het geldende maximum kan verlagen. Uiteraard zou de verzoekende lidstaat er geen enkel belang bij hebben een dergelijk argument aan te voeren, omdat hij, ook zonder dat hij aanspraak op een dergelijke verlaging van de correctie maakt, daar zonder twijfel voordeel bij heeft.

De kritiek van de Duitse regering betreft veeleer de bevoegdheid van de Commissie om op discretionaire wijze de hoogte van die verlaging te bepalen: verweerster had, aldus de Duitse regering, wel een forfaitaire verlaging van deze correctie tot 5 % mogen toepassen, doch niet de extra verhoging van 10 % mogen opleggen.

10 Deze bewering is mijns inziens echter ongegrond. In de eerste plaats lijkt het de Duitse regering te ontgaan, dat de Commissie door middel van een verlaging van de financiële correcties in het kader van de goedkeuringsprocedure gewoonlijk tot hetzelfde resultaat komt dat thans als onwettig en onaanvaardbaar wordt aangemerkt: bij de beoordeling van de regelmatigheid van de in de loop van het betrokken begrotingsjaar toegepaste nationale controlemaatregelen wordt met terugwerkende kracht - ten gunste van de betrokken lidstaat - rekening gehouden met de feiten rond de latere aanpassing van die maatregelen aan het gemeenschapsrecht, en wel niettegenstaande het feit dat deze aanpassing per definitie van generlei invloed is op het risico van verlies voor de gemeenschapsfondsen ten gevolge van de ontoereikendheid van de controles gedurende het onderzochte begrotingsjaar. Cuius commoda, eius et incommoda: de lidstaten kunnen zich niet beklagen over het feit dat de administratieve praktijk van de Commissie in bepaalde gevallen, zoals in casu, tot ongunstige financiële gevolgen kan leiden (of preciezer gezegd, minder gunstige gevolgen dan die welke de betrokken lidstaat in abstracto kon verwachten). Onafhankelijk van het rechtskarakter van de richtsnoeren en hun eventuele dwingende werking(7) is het argument dat de Duitse regering stelt hierop te baseren, derhalve irrelevant (zie hierboven punt 5).

11 Voorts kan eveneens worden uitgesloten, dat verweerster in casu de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid heeft overschreden. De Commissie wilde de Duitse autoriteiten immers aanmanen de geconstateerde schendingen van het gemeenschapsrecht te beëindigen. Volgens mij staat het vast, dat ingeval de mededeling van de in de nationale wettelijke regeling doorgevoerde wijzigingen haar vóór 31 januari 1994 had bereikt, de bestreden correctie geen 5,5 % had bedragen, doch overeenkomstig de geldende praktijk 5 %. Aangezien de te late mededeling door de Duitse autoriteiten niet door uitzonderlijke omstandigheden wordt gerechtvaardigd, kunnen deze autoriteiten de verhoging van de correctie met 10 % uitsluitend aan zichzelf wijten. Verder acht ik het logisch, dat de Commissie de lidstaat die de uiterste datum voor toezending van de aanvullende inlichtingen die nodig zijn voor de goedkeuring van de rekeningen niet in acht neemt, minder gunstig - doch niet buitensporig of onevenredig ongunstig - heeft willen behandelen dan de lidstaat die zich wel aan de termijn heeft gehouden. Indien het met het oog op een zo snel mogelijk onderzoek door de Commissie van de nationale rekeningen(8) inderdaad van groot belang is, dat deze uiterste datum nauwgezet in acht wordt genomen, volgt hieruit, dat de Commissie - indien zij in casu geen enkele verhoging aan Duitsland had opgelegd - nu juist het tegendeel aan de lidstaten te kennen zou hebben gegeven.

De door mij verwoorde oplossing strookt mijns inziens met de beginselen zoals geformuleerd in 's Hofs arrest van 9 augustus 1994 in de zaak Duitsland/Commissie.(9) Dit arrest preciseert, dat de Commissie, wanneer zij een lidstaat tijdens een goedkeuringsprocedure - na afloop van de hem gegunde termijn om aanvullende inlichtingen te verstrekken - om nadere gegevens verzoekt, zonder daarvoor een termijn te stellen, vervolgens niet kan weigeren de litigieuze bedragen ten laste van het EOGFL te brengen wegens de te late overlegging van de nadere gegevens die door de nationale autoriteiten na afloop van de oorspronkelijk gestelde termijn zijn verstrekt. Mijns inziens waarborgt deze uitspraak op de meest duidelijke wijze de bevoegdheid van de Commissie om te weigeren uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen wegens de niet-inachtneming van de uiterste datum, wanneer zij deze nadien niet heeft verlengd of buiten werking heeft gesteld. Mitsdien moet het eerste middel van de Bondsrepubliek Duitsland worden afgewezen.

III - Het tweede middel: onwettigheid van de correctie van 54 275 090,69 DM wegens onregelmatigheden bij de uitvoer van levend vee naar Polen

12 De door het EOGFL [krachtens artikel 9 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(10)] in samenwerking met de bevoegde Duitse en Nederlandse diensten in november 1991 en april 1992 verrichte onderzoeken zouden aan het licht hebben gebracht dat in deze beide landen kunstmatige uitvoerstromen van runderen bestonden, die in Polen frauduleus als raszuivere fokdieren werden aangegeven, in welk land zij in werkelijkheid werden geslacht. Wat Duitsland betreft, zouden deze exporten, die in 1991 een aanvang hebben genomen, pas geleidelijk zijn gestaakt ten gevolge van een verscherping van de nationale controleprocedures sinds oktober van hetzelfde jaar.(11) Tot die datum zouden de Duitse organen die met de betaling waren belast, restituties aan de exporteurs hebben verleend zonder over de nodige bewijzen van invoer (of beter van gebruik) in het derde land te beschikken, zoals voorgeschreven door artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten(12), en zonder de gezonde handelskwaliteit van de dieren te controleren (aan deze voorwaarde moet krachtens artikel 13 van dezelfde verordening zijn voldaan om restituties te kunnen verlenen). Laatstgenoemde controle had zich moeten uitstrekken tot de genetische waarde van de dieren en hun prestatie-index, zoals voorgeschreven - naar de Commissie stelt - door artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1544/79 van de Commissie van 24 juli 1979 inzake de toekenning van uitvoerrestituties voor raszuivere fokrunderen(13), junctis de artikelen 1, sub a, en 6 van richtlijn 77/504/EEG van de Raad van 25 juli 1977 betreffende raszuivere fokrunderen.(14) De Duitse autoriteiten zouden daarentegen genoegen hebben genomen met de overlegging van de controle-exemplaren T5 en de door de verenigingen van veefokkers als stamboek- en fokcertificaten afgegeven verklaringen, die geen enkel gegeven bevatten omtrent de prestaties, de genetische waarde en de afstamming van de dieren (behalve soms een aanduiding van enkel de ouders).

13 De vaststelling dat de naar Polen uitgevoerde dieren voor de slacht in plaats van voor de fokkerij bestemd waren, zou tevens worden bevestigd door het feit dat zij met leukose besmet waren. Het recht op restituties zou dus ook zijn uitgesloten wegens het ontbreken van een gezonde kwaliteit van het product.

i) Onwettige inaanmerkingneming van bedragen betreffende het begrotingsjaar 1992 bij de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1991

14 In repliek heeft de Duitse regering kritiek geoefend op het feit dat bij de financiële correctie voor het begrotingsjaar 1991 een post (ten bedrage van 15 037 768,01 DM) in verband met in 1992 betaalde uitvoerrestituties in aanmerking is genomen. Indien de Commissie een correctie had willen toepassen op de betrokken, voor het begrotingsjaar 1992 gedeclareerde uitgaven, had zij dit moeten doen in het kader van de goedkeuring van de desbetreffende rekeningen.

15 De Commissie stelt allereerst de niet-ontvankelijkheid van dit onderdeel - dat niet in het verzoekschrift en daarmee te laat is voorgedragen - van het tweede middel en verklaart vervolgens, dat het feit dat bij de goedkeuring van de rekeningen voor 1991 bedragen van het volgende begrotingsjaar in aanmerking zijn genomen, is te verklaren door het feit dat de door haar verrichte controles op beide jaren betrekking hadden. Overigens zou het allesbehalve ongebruikelijk zijn, dat de rekeningen en uitgaven betreffende verschillende jaren in het kader van één gezamenlijk controlestelsel en in één enkele goedkeuringsprocedure worden afgewikkeld.

ii) Omvang en inachtneming van de krachtens artikel 5 van verordening nr. 3665/87 bij de toekenning van de bestreden uitvoerrestituties op de nationale autoriteiten rustende verplichtingen

16 De Duitse regering betoogt, dat de uitgevoerde runderen aan de gestelde voorwaarden voldeden om als raszuivere fokdieren te worden aangemerkt en dat zij daadwerkelijk in het vrije verkeer en in de handel zijn gebracht op de Poolse markt. De verklaring van de Commissie dat het merendeel van deze dieren bij aankomst in Polen is geslacht en dat het in werkelijkheid om slachtvee ging, wordt niet door ernstige en redelijke twijfel gestaafd, zoals in de rechtspraak van het Hof wordt verlangd opdat wordt voldaan aan de wettelijke normen inzake de bewijslast. Met betrekking tot het gestelde ontbreken van een gezonde kwaliteit van de uitgevoerde runderen (aanwezigheid van leukose, zie hierboven punt 13), stelt de Duitse regering voorts, dat de invoer in Polen van raszuivere fokrunderen aan zeer strenge sanitaire controles was onderworpen, waarbij onder meer een door een erkende veearts afgegeven certificaat moest worden overgelegd. Aangezien de Commissie het tegendeel niet heeft aangetoond, is er geen enkele reden te betwijfelen, dat deze controles in het geval van de litigieuze transacties op regelmatige wijze zijn verricht.

17 De Duitse regering vervolgt, dat het gemeenschapsrecht in 1991 - voor de toekenning van uitvoerrestituties - niet voorzag in bewijs- en controleformaliteiten met betrekking tot de prestaties en de genetische waarde van de fokrunderen (zie punt 28 infra). Derhalve kon de Commissie de Duitse autoriteiten niet verwijten, dat zij - totdat er twijfels rezen omtrent het bestaan van onregelmatigheden - de nationale stamboekcertificaten als bewijs van de kwaliteit van de fokdieren (en dus van de gezonde handelskwaliteit van de uitgevoerde producten) hebben aanvaard, en dat zij de aangevraagde restituties overeenkomstig de geldende regeling hebben toegekend. Evenmin doet ter zake, dat de exporteurs in sommige gevallen stamboekcertificaten hebben overgelegd die niet tot de grootouders teruggaan. Omdat het volgens artikel 1 van richtlijn 77/504 bovendien niet noodzakelijk is, dat een dier, om onder het begrip "raszuiver fokrund" te vallen, in een stamboek staat ingeschreven - het behoeft enkel geschikt te zijn om daarin te worden ingeschreven - volstaat het voor de erkenning van die eigenschap, dat achteraf stamboekcertificaten worden opgesteld of overgelegd.

18 De Commissie verwerpt allereerst de bewering van de Duitse regering, dat er in 1991 geen gemeenschapsregeling bestond inzake de controles op de gezonde handelskwaliteit van voor de export bestemde raszuivere fokrunderen, gebaseerd op de genetische waarde van de dieren en hun prestaties. In plaats van zich tot een controle van de op de controle-exemplaren T5 vermelde gegevens te beperken, hadden de Duitse autoriteiten bij de uitvoer dus tevens moeten verlangen, dat geëigende certificaten werden overgelegd met de vermelding dat de runderen voor de fokkerij bestemd waren.

Volgens de Commissie lijken de Duitse autoriteiten eraan voorbij te gaan, dat de procedure ter controle van de gezonde handelskwaliteit van het uitgevoerde product uit twee achtereenvolgende fasen bestaat. Dat artikel 1 van richtlijn 77/504 slechts vereist, dat het dier geschikt is om te worden ingeschreven in een stamboek, is enkel relevant om vast te stellen of de in de uitvoeraangifte vermelde dieren identiek zijn aan de feitelijk uitgevoerde dieren (eerste onderzoeksfase). Staat echter eenmaal vast dat het om dezelfde dieren gaat, dan moet de beoordeling van de gezonde handelskwaliteit van de uitgevoerde raszuivere fokrunderen (tweede onderzoeksfase) noodzakelijkerwijs een controle omvatten van de prestaties en de vermeldingen betreffende hun genetische waarde. De gebruikswaarde van de dieren voor de fokkerij - die hun economische waarde bepaalt - kan namelijk enkel aan de hand van deze gegevens worden vastgesteld. Volgens de Commissie volgt dit bovendien uit artikel 3, lid 4, van verordening nr. 3665/87, volgens hetwelk - voor het recht op restitutie - de hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product moeten vaststaan op de dag van uitvoer, dat wil zeggen "de dag waarop de douaneautoriteit de aangifte ten uitvoer aanvaardt, waarin is vermeld dat een restitutie zal worden gevraagd" (zie artikel 3, lid 1). De verplichting om de betrokken controles te verrichten vloeit met name voort uit de uitlegging van de nomenclatuur van de tariefindeling, die bepalend is voor het bedrag van de restitutie voor elk product. Welnu, de gekozen aanduiding "raszuiver fokrund" - waarvoor de restitutie 98 ECU/100 kg beliep, dus beduidend meer dan de restitutie voor ander levend rundvee (55,5 ECU/100 kg) - doelt noodzakelijkerwijs op het specifieke gebruik van het dier voor de fokkerij: er is dus een onlosmakelijk verband tussen dit gebruik en het aan de toekenning van uitvoerrestituties verbonden economische doel.

19 Tot slot wijst de Commissie erop, dat de sanitaire controles van het door de Poolse wet voor de invoer van fokdieren voorgeschreven type niet zijn uitgevoerd bij de litigieuze transacties. Het feit dat dit die transacties niet heeft belet, is volgens haar te verklaren door de omstandigheid dat de door Duitsland uitgevoerde dieren als slachtvee zijn beschouwd. Dit blijkt uit het feit, dat de kosten van afgifte van de begeleidende documenten (stamboek- en sanitaire certificaten) van de uitgevoerde dieren 20 DM per dier bedroegen, hetgeen dus reeds ontoereikend was om alleen de kosten van de voor de vaststelling van leukose vereiste bloedanalyse (40 DM per dier) te kunnen dekken.

iii) Onwettigheid van de weigering van de Commissie om, subsidiair, de litigieuze uitgaven tot het bedrag van het vastgestelde tarief van de uitvoerrestituties voor slachtvee ten laste van het EOGFL te laten komen

20 Subsidiair betwist de Duitse regering het standpunt van de Commissie, dat - omdat de litigieuze uitvoer blijkens de statistieken "louter speculatief was", dat wil zeggen dat zij niet bestemd was om te voldoen aan een feitelijke vraag naar het relevante product op de markt van het derde land, doch uitsluitend tot doel had de restituties te verkrijgen, die op een hoger niveau waren vastgesteld dan die voor slachtvee - de exporteurs evenmin aanspraak hadden kunnen maken op een restitutie tegen dit laatste lagere tarief. Met name acht zij het niet waar, dat daartoe ingevolge artikel 78 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek(15) een nieuwe douaneaangifte moest worden opgesteld. Uit lid 3 van die bepaling vloeit, aldus de Duitse regering, enkel de verplichting voor de douaneautoriteiten voort - wanneer uit controle achteraf van de douaneaangifte blijkt, dat de bepalingen die voor de betrokken douaneregeling gelden, op grond van onjuiste of onvolledige gegevens zijn toegepast - om de nodige maatregelen te nemen om een en ander recht te zetten. De Duitse autoriteiten ontkennen, dat zij zich feitelijk hebben gevoegd naar de uitlegging die de Commissie aan de gemeenschapsregeling geeft. Anders dan verweerster stelt, heeft het Duitse orgaan dat met de betaling was belast, de exporteurs niet ten aanzien van alle in geding zijnde transacties om volledige terugbetaling van de betaalde bedragen verzocht, doch enkel in de gevallen waarin de exporteur had verzuimd tijdig de gevraagde bewijzen te verschaffen (vervoersdocumenten en Poolse douanedocumenten). In de overige gevallen zijn de restituties betaald tegen het lagere tarief voor de uitvoer van slachtvee.

21 De Commissie brengt hiertegen in, dat de procedure tot goedkeuring van de rekeningen enkel tot doel heeft, de toepassing van het gemeenschapsrecht te controleren. Tot deze procedure behoort echter niet een winst- en verliesrekening als die waarop de Duitse regering zich beroept met het oog op de inaanmerkingneming van de restituties voor de daadwerkelijk verrichte transacties. Volgens de Commissie leidt het feit dat het in de douaneaangifte vermelde product (raszuivere fokdieren) en het feitelijk uitgevoerde product (slachtrunderen) niet met elkaar overeenkomen, ertoe dat de toepasselijke restitutievoet gelijk is aan nul. De uitvoerrestituties voor "slachtvee" hadden enkel ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht, indien van de uitvoer van dat product, eventueel achteraf, aangifte was gedaan. De verwijzing naar artikel 78 van verordening nr. 2913/92 geeft volgens haar nu juist aan, welke weg de Duitse autoriteiten hadden moeten bewandelen om de inhoud van de uitvoeraangifte in de vermelde zin te herzien.

22 Ik wil allereerst opmerken, dat reeds uit het syntheseverslag bleek, dat in de beschikking bedragen van het begrotingsjaar 1992 in aanmerking waren genomen (zie punten 15 en 16 supra); de verzoekende regering heeft de onwettigheid hiervan echter voor het eerst in repliek aangevoerd. Zonder derhalve te hoeven ingaan op de vraag naar de juiste verdeling van de litigieuze correctie over de twee voornoemde begrotingsjaren, kan dit nieuwe middel ingevolge artikel 42, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet in de beschouwing worden betrokken.

23 Overigens lijkt de Duitse regering met het tweede middel in wezen te willen betwisten, dat de Commissie in het bewijs van de litigieuze schending is geslaagd. De op dit punt tussen partijen heersende verdeeldheid lijkt erop te duiden, dat zij reeds ten aanzien van de verdeling van de bewijslast tussen de Commissie en de lidstaten met elkaar van mening verschillen.

Het lijkt dus zinvol hier te herinneren aan de desbetreffende rechtspraak van het Hof, dat het bewijs van het bestaan van een schending van de bepalingen van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten in de eerste plaats op de Commissie rust.(16) Deze bewijslast wordt echter enigszins verlicht op de gronden die het Hof als volgt heeft uiteengezet:

"Het beheer van de EOGFL-financiering berust in hoofdzaak bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Deze - op vertrouwen gebaseerde - regeling voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten (...) Enkel de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om de EOGFL-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de nodige inlichtingen te kunnen inwinnen.

Bijgevolg baseert de Commissie zich voor haar werk op door de lidstaten toegezonden gegevens, die zij door middel van controles op hun juistheid kan toetsen.

Wanneer (...) de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, moet deze lidstaat bewijzen, dat voldaan is aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de financiering die door de Commissie is geweigerd.

De Commissie behoeft namelijk de onregelmatigheid van de door de lidstaat toegezonden gegevens niet volledig aan te tonen; zij moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent de door de nationale autoriteiten meegedeelde cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat (...) de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de berekeningen van de Commissie onjuist."(17)

24 Wanneer de zojuist aangehaalde beginselen worden toegepast op het onderhavige geval, kan mijns inziens een fumus boni juris ten gunste van de Commissie worden erkend, waardoor de bewijslast wordt omgekeerd, zoals ik hierboven heb uiteengezet.(18) De door de Commissie geuite twijfel omtrent de door de Duitse autoriteiten meegedeelde gegevens lijkt mij immers ernstig en redelijk. Hoe kan met name de spectaculaire toename in 1991 van de uitvoer van als raszuivere fokdieren aangemerkte runderen uit Duitsland naar Polen worden verklaard, die maar liefst 345 keer méér bedroeg dan het vorige jaar?(19) Of wat te denken van de ondubbelzinnige verklaringen van het Bondsministerie van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw(20), dat "de exporteurs erop stonden, dat de aanvullend vereiste veterinaire certificaten geen aanduidingen bevatten over de slachtkwaliteit van de dieren. De dieren voldeden inderdaad slechts aan de veterinaire voorwaarden voor slachtvee en niet aan de hogere eisen voor fokvee, omdat zij niet vrij van leukose waren. Het is niet uitgesloten, dat de exporteurs, door een in dergelijke $neutrale' termen geredigeerd veterinair certificaat, hebben willen verhinderen dat de douanekantoren bij een eventueel onderzoek van de veterinaire documenten van deze dieren zouden gaan twijfelen aan hun eigenschap van raszuivere fokrunderen (...) Het vermoeden bestaat, dat een groot deel van de vóór het van kracht worden van de kennisgeving van 14 oktober 1991 naar Polen uitgevoerde dieren niet voldeed aan de voorwaarde van gezonde handelskwaliteit om in aanmerking voor een restitutie te komen." Deze verklaringen worden bovendien gestaafd door de uitspraken van de directeur van de Poolse veterinaire dienst(21): Sinds het voorjaar van 1991 is er geen enkel fokrund in Polen ingevoerd, met uitzondering van enkele dieren met een afstammingscertificaat, terwijl 90 % van de 91 221 stuks levend rundvee die in 1991 uit Duitsland zijn ingevoerd, uit slachtrunderen bestond, die binnen 72 uur na aankomst op het Poolse grondgebied zijn geslacht. De voorgaande constateringen vormen naar mijn mening, althans tezamen bezien, ernstige, precieze en logische aanwijzingen dat de uitgevoerde dieren in werkelijkheid niet de zoötechnische en genetische kenmerken van fokrunderen hadden, en dat het Duitse orgaan de desbetreffende gedifferentieerde restituties aan de exporteurs heeft betaald zonder de noodzakelijke bewijs- en controleformaliteiten in acht te nemen.

25 Van haar kant is de Duitse regering er niet in geslaagd - niet tijdens de voorgerechtelijke administratieve procedure, noch in de loop van dit geding - om de inhoud van de hierboven vermelde twee documenten te ontkrachten.(22) De door Duitsland geopperde mogelijkheid (zie hierna onder punt 27) dat de Poolse marktdeelnemers kostbare raszuivere fokdieren voor de slacht hebben bestemd, lijkt allesbehalve waarschijnlijk. Bovendien heeft de verzoekende lidstaat verzuimd, precieze kwantitatieve gegevens te verstrekken tot staving van zijn stelling, dat de toename van de betrokken uitvoer het gevolg was van de ontbinding in 1991 van tal van landbouwcoöperaties in de voormalige DDR ten gevolge van de hereniging. Dat er in Polen, in weerwil van de ernstige moeilijkheden waarmee de Poolse landbouw in het betrokken tijdvak te kampen had, afzetmogelijkheden voor ongeveer 57 000 raszuivere fokrunderen bestonden, wordt door geen enkel feitelijk gegeven gestaafd.

26 Het argument van de Duitse autoriteiten betreft evenwel de rechtsgrondslag zelf waarop de litigieuze correctie lijkt te zijn gebaseerd: in de gemeenschapsregeling wordt voor de betaling van de bestreden restituties - naar zij stellen - niet als voorwaarde gesteld dat de door de Commissie genoemde bewijsformaliteiten (controle van de prestaties en beoordeling van de genetische waarde) worden nageleefd. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie in haar beschikking heeft verklaard, kende de communautaire rechtsorde in 1991 - in oktober van welk jaar de Duitse autoriteiten voor het eerst onregelmatigheden in de sector van de uitvoer van levend vee naar Polen signaleerden - geen enkele regeling op grond waarvan de betrokken documenten in het kader van de nationale procedures moesten worden overgelegd ter controle van de kwaliteit van de uitgevoerde dieren. Volgens de Duitse regering was de enige functie van de litigieuze restituties immers het creëren van afzetmogelijkheden voor de gemeenschapsmarkt van raszuivere fokrunderen, hetgeen gezien de economische situatie na de hereniging hard nodig was, en hadden zij dan ook ongeacht de feitelijke eindbestemming van de dieren moeten worden betaald. Ook al zijn de uitgevoerde fokrunderen dus geslacht in plaats van voor de fokkerij te zijn gebruikt, dan nog is deze feitelijke omstandigheid - aldus de Duitse autoriteiten - irrelevant in het restitutiestelsel, in het kader waarvan in het geheel niet behoeft te worden onderzocht of de uitvoer een speculatief karakter heeft.

27 De Commissie zou met name een vergissing hebben begaan door haar vaststelling van de betrokken schending te baseren op de "anti-fraudeclausule" van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87, juncto artikel 13 van dezelfde verordening, en van artikel 1 van verordening nr. 1544/79 en de artikelen 1 en 6 van richtlijn 77/504 (zie punt 12 hierboven). Artikel 5, lid 1, was niet van toepassing op de feiten die aan dit aspect van het geschil ten grondslag liggen, aangezien zich in casu geen van de door de betrokken bepaling limitatief opgesomde situaties voordoet.(23)

28 De verplichting om stamboekcertificaten over te leggen, waarin de resultaten van het prestatieonderzoek en de resultaten van de beoordeling van de genetische waarde bij het dier worden vermeld, is - zoals de Duitse regering opmerkt - eerst bij verordening (EEG) nr. 2342/92(24) ingevoerd, en dateert dus van na de in geding zijnde feiten. In deze verordening - die op 17 augustus 1992 in werking is getreden en waarbij de vroegere verordening is ingetrokken - zijn in wezen de in de tussenliggende tijd door Duitsland ingevoerde wettelijke bepalingen overgenomen: de Commissie had niet duidelijker kenbaar kunnen maken, dat zij de Duitse reactie op de toename van de uitvoer van fokrunderen passend achtte. Dit neemt echter niet weg, dat de Commissie ten tijde van de vaststelling van de bestreden maatregel de voorschriften van de verordening niet kon toepassen op de periode vóór de inwerkingtreding daarvan.

29 De uitlegging van voormelde "anti-fraudeclausule", die door de Duitse regering is aangevoerd om de toepasselijkheid ervan in casu te ontkennen, lijkt op het eerste gezicht plausibel. Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87 lijkt er immers - althans naar de letter - enkel op gericht, misbruik te voorkomen bij de betaling van gedifferentieerde restituties wanneer de aangegeven territoriale bestemming (derde land waarvoor een hogere restitutie geldt) niet overeenkomt met de feitelijke bestemming (derde land waarvoor een lagere restitutie geldt). Is eenmaal aan deze voorwaarde voldaan, dan zou men met de Duitse regering kunnen stellen, dat het er weinig toe doet, hoe het uitgevoerde product wordt gebruikt, zelfs wanneer, zoals in casu, de prijs ervan (evenals de desbetreffende restitutievoet, die zodanig wordt berekend dat de communautaire prijs wordt verlaagd tot het prijsniveau op de markt van het derde land van invoer) wordt bepaald op grond van de kwalititatieve kenmerken van het gebruik van het product.

30 Gelet echter op de geest van de relevante bepalingen van verordening nr. 3665/87, acht ik de impliciet aan het betoog van de verzoekende lidstaat ten grondslag liggende premisse dat eventueel misbruik ten aanzien van de functionele bestemming van het uitgevoerde product altijd minder ernstig zou zijn en dus zou worden gedoogd, niet logisch. Integendeel, volgens mij dient het bij verordening nr. 3665/87 ingevoerde stelsel te verzekeren, dat er uitsluitend restituties worden verstrekt aan personen die daar werkelijk recht op hebben, waartoe ook wordt verlangd dat het aangegeven gebruik overeenstemt met het feitelijk gebruik van het uitgevoerde product. Ik ben derhalve van mening, dat de Commissie zich terecht op artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87 heeft beroepen, door het begrip "feitelijke bestemming" niet alleen in geografische zin, maar ook in functionele zin op te vatten. Het lijdt dus geen enkele twijfel, dat in casu is voldaan aan beide, in voornoemde bepaling genoemde alternatieve voorwaarden. Het bestaan van "ernstige twijfel omtrent de werkelijke bestemming van het product" (sub a) was onloochenbaar, al was het alleen maar gezien de spectaculaire toename in 1991 van de uitvoer van (volgens de aangifte) raszuivere fokrunderen.(25) Bovendien bestond er een risico van wederinvoer van het product in de Gemeenschap (sub b), namelijk op grond van het verschil tussen het in 1991 voor raszuivere fokdieren geldende bedrag van de uitvoerrestitutie (98 ECU/100 kg) en het bedrag van de destijds voor dit product geldende rechten bij invoer (0 ECU). Het - als potentieel te beoordelen - gevaar van een dergelijke wederinvoer werd dus evenmin bezworen door de bijzonder strenge en efficinte controlemaatregelen die, met het oog op de vrijstelling van invoerrechten, in Duitsland golden voor transacties betreffende fokrunderen.

31 Uit de gecombineerde bepalingen van artikel 3, lid 4, artikel 5, lid 1, en artikel 13 van verordening nr. 3665/87 volgt derhalve, dat de betaling van een gedifferentieerde restitutie, waarvan het tarief wordt bepaald aan de hand van de kenmerken van de betrokken waar en van het specifieke gebruik daarvan, aan een dubbele voorwaarde is gebonden: het product moet niet alleen worden ingevoerd in het derde land dat in de uitvoeraangifte staat vermeld, doch het moet daar tevens daadwerkelijk in de handel worden gebracht overeenkomstig het gebruik dat de aard en kenmerken van dat product normaliter toelaten. In casu stond het bewijs van de gezonde handelskwaliteit van de uitgevoerde raszuivere fokrunderen dus noodzakelijkerwijs gelijk aan het bewijs van het bezit van bepaalde genetische eigenschappen en een bepaalde zoötechnische waarde, op grond waarvan de fokdieren konden worden onderscheiden van ander levend rundvee.

32 Rechtvaardigt dit op zich nu de conclusie, dat in de beschikking wettig en correct is vastgesteld, dat de Duitse autoriteiten de bewijs- en controleformaliteiten die het gemeenschapsrecht ten tijde van de litigieuze feiten voorschreef, niet in acht hebben genomen? Volgens mij niet; eerst moet namelijk nog worden onderzocht, welk belang toekomt aan een andere door de Duitse regering aangevoerde omstandigheid. Zij heeft namelijk onderstreept, dat de vermelding van de resultaten van de beoordeling van de genetische waarde op het stamboekcertificaat bij de uitvoer pas uitdrukkelijk is voorgeschreven door artikel 3 van de latere verordening nr. 2342/92 (zie hierboven punt 28). De Commissie betoogt, dat dit niet ter zake doet: met de vaststelling van bedoelde maatregel heeft zij enkel, in het belang van de rechtszekerheid, de op de grondslag van verordening nr. 1544/79 en richtlijn 77/504 bestaande rechtssituatie willen verduidelijken.

33 Sta mij toe in het voorbijgaan op zijn minst twijfel omtrent de juistheid van de verklaring van de Duitse regering te uiten: bij artikel 3 van verordening nr. 2342/92 is op de betrokken materie, te weten de voorgeschreven formaliteiten voor de toekenning van uitvoerrestituties, immers gewoonweg de inhoud toegepast van de eerdergenoemde - op de artikelen 5 en 6, lid 1, van richtlijn 77/504 gebaseerde - beschikking 86/404(26), waarmee de Commissie het model van het stamboekcertificaat voor raszuivere fokrunderen had ingevoerd en de daarin op te nemen gegevens had vastgesteld (met inbegrip van met name "de resultaten van het prestatieonderzoek en de resultaten en de oorsprong van de beoordeling van de genetische waarde bij het dier zelf, bij zijn ouders en grootouders"; zie artikel 1, lid 2).(27) Ik betwijfel derhalve of serieus staande kan worden gehouden, dat beschikking 86/404 de Duitse autoriteiten onvoldoende aanwijzingen verschafte omtrent de precieze formaliteiten inzake het bewijs, die zij in acht hadden moeten nemen om te verifiëren, of de naar Polen uitgevoerde dieren werkelijk voor de fokkerij bestemd waren.

34 Deze vraag is evenwel slechts van betrekkelijk belang. Duitsland had zich immers hoe dan ook niet op de gestelde lacunes of onduidelijkheden in de ten tijde van de litigieuze feiten geldende communautaire controleregeling kunnen beroepen, aangezien de verplichtingen van de lidstaten op dit gebied los staan van de bevoegdheden van de Commissie. In het licht van de uit artikel 5 van het Verdrag voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie, met name wat betreft het rechtmatig gebruik van de communautaire middelen, staat het immers aan de lidstaten om op hun grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(28), met inbegrip van het opzetten van een stelsel van controles waarmee kan worden verzekerd dat de materile en formele voorwaarden voor toekenning van de uitvoerrestituties naar behoren worden nageleefd.(29) Zoals het Hof herhaaldelijk heeft overwogen, regelt de gemeenschapswetgever in de specifieke handelingen inzake de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en inzake het gebruik van middelen van het EOGFL:

"in de regel de controleprocedures niet gedetailleerd, doch [laat hij] de lidstaten de vrijheid (...), op eigen verantwoordelijkheid een op hun rechtsorde afgestemde controleregeling uit te werken en hun keuze op de meest passende oplossing te bepalen. Volgens de rechtspraak van het Hof sluit deze bevoegdheidsverdeling aan bij de algemene opvattingen die aan de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten ten grondslag liggen.

Deze bepaling [artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70(30)] die voor deze specifieke materie de bij artikel 5 van het Verdrag aan de lidstaten opgelegde verplichtingen formuleert, bevat volgens de rechtspraak van het Hof de beginselen waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de uit middelen van het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van bedrog en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen (...)

Zo legt dit artikel de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, ook al verplicht de specifieke gemeenschapsregeling niet uitdrukkelijk tot het vaststellen van deze of gene controlemaatregel."(31)

De Commissie van haar kant heeft slechts een aanvullende taak in het kader van de aanvullende controles op de uitgaven van de Gemeenschap op het gebied van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie artikel 8, lid 1, en de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 729/70).(32)

35 Uit de door het Hof geformuleerde beginselen leid ik dan ook af, dat Duitsland - zelfs zonder een daartoe strekkend verzoek van de Commissie - gehouden was alle nodige controlemaatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen, dat de litigieuze uitvoer daadwerkelijk en op regelmatige wijze had plaatsgevonden, met inbegrip van de maatregelen die niet uitdrukkelijk waren voorgeschreven ingevolge de in 1991 ter zake geldende gemeenschapsregeling.(33) Overigens tonen de feiten aan, dat de Duitse autoriteiten de vaststelling van verordening nr. 2342/92 niet behoefden af te wachten om de in de kennisgeving van 14 oktober 1991 bedoelde strengere controlevoorschriften uit te vaardigen. Mitsdien zijn de litigieuze restituties - die zijn betaald in strijd met de verplichting om te voorzien in adequate controles op de prestaties en de genetische waarde van raszuivere fokdieren - op grond van de rechtspraak van het Hof niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en kunnen de daarmee verband houdende uitgaven niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.(34)

36 Voorts hebben de Duitse autoriteiten subsidiair aangevoerd, dat de door de Commissie op de bestreden restituties toegepaste financiële correctie veel hoger uitviel dan geoorloofd was. De door de Bondsrepubliek Duitsland gedeclareerde uitgaven hadden op zijn minst tegen de lagere, voor slachtvee geldende restitutievoet (zie hierboven punten 18 en 20) ten laste van het EOGFL moeten worden gebracht.(35) Dienaangaande merk ik op, dat - op grond van de door de Commissie geuite ernstige en redelijke vermoedens van onregelmatigheid en bij gebreke van enig bewijs van het tegendeel door de Duitse autoriteiten (zie punt 25 hierboven) - de conclusie legitiem en correct lijkt, dat de betrokken uitvoer een speculatief karakter (in de hierboven genoemde zin, zie punt 19) had. Bijgevolg kon de Commissie zich in het kader van de goedkeuring van de rekeningen niet ertoe beperken om te proberen een ongerechtvaardigde verrijking van de Duitse handelaars te voorkomen, zoals zij had moeten doen indien de afwijking tussen het in de douaneaangifte vermelde product en het feitelijk uitgevoerde product te wijten was aan redenen die niet aan de exporteurs konden worden toegeschreven.(36)

Het onderhavige geval ligt echter anders: de exporteurs hebben hier willens en wetens bedragen aan restituties ontvangen voor transacties met runderen die frauduleus zijn aangegeven als raszuivere fokdieren, doch die in werkelijkheid niet aan de gestelde "gezonde handelskwaliteit" voldeden, daar achteraf bleek dat het slechts om slachtvee ging. Nu de douaneaangiften bovendien niet achteraf zijn gewijzigd om de inhoud ervan in overeenstemming met de werkelijke situatie te brengen - hetgeen bijvoorbeeld mogelijk zou zijn geweest, indien de Duitse autoriteiten de aangiften overeenkomstig artikel 78 van verordening nr. 2913/92 (zie punt 20 hierboven) hadden gecontroleerd - zou een eventuele inwilliging van de eisen van de Duitse regering tot de abnormale situatie hebben geleid, dat voor de (formele) uitvoer van fokrunderen bedragen ten laste van het EOGFL werden gebracht die krachtens de geldende bepalingen hadden moeten worden betaald als restitutie voor de uitvoer van levende slachtrunderen. Ik ben dan ook van mening, dat de litigieuze restituties - zowel formeel als materieel - in strijd met de bepalingen van de verordeningen nrs. 1544/79 en 3665/87 zijn betaald. Hieruit volgt, dat zij krachtens artikel 2 van verordening nr. 729/70 niet voor financiering door het EOGFL in aanmerking konden komen en volledig ten laste moesten worden gebracht van de Bondsrepubliek Duitsland.(37) Mitsdien kan het door de Duitse regering voorgedragen tweede middel mijns inziens evenmin slagen.

IV - Het derde middel: onwettigheid van de correctie van 56 692 508,70 DM wegens onregelmatigheden (vervalsing van de bewijzen van aankomst ter bestemming en kwantitatieve manipulaties), door de vennootschap Imex in de jaren 1981 tot en met 1987 begaan bij de uitvoer van levend vee naar het Nabije en Midden-Oosten

i) Correctie van 22 011 281,10 DM wegens te late controle door de Duitse autoriteiten op de regelmatigheid van de na 1 januari 1986 door Imex geëffectueerde transacties: ongefundeerdheid en ontoereikende motivering van de vaststelling van de Commissie

37 De Duitse regering ontkent, dat zij in strijd met haar verplichting tot loyale samenwerking heeft gehandeld door de nodige maatregelen ter bescherming van de belangen van het EOGFL met een aanzienlijke vertraging vast te stellen, en zij verwijt de Commissie, dat deze geen concrete en voldoende onderbouwde opsomming heeft kunnen geven van de beweerdelijk door de Duitse autoriteiten gepleegde inbreuken. Volgens haar kon van de douanerecherche geen ander optreden worden verlangd, omdat eerst voldoende bewijs moest worden verzameld om de vennootschap Imex in staat van beschuldiging te kunnen stellen, en wel zodanig dat dit bedrijf geen argwaan zou krijgen en zijn strafbare gedrag, dat uit uitgekiende vervalsingsprocedures bestond, zou versluieren. Dit verklaart waarom, ondanks het feit dat reeds in december 1985 onderzoeken zijn ingesteld, eerst na de mededeling door de politieautoriteiten van München, in oktober 1987, van de resultaten van hun onderzoek naar de vervalsing van de gebruike douanestempel een einde kon worden gemaakt aan de kwantitatieve manipulaties van Imex. Op grond hiervan is de Duitse regering dan ook van mening, dat de weigering van de Commissie krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70(38) om het bestreden bedrag ten laste van het EOGFL te brengen wegens aan de Duitse autoriteiten te wijten nalatigheden bij de preventie en repressie van de onregelmatigheden, onwettig is.

ii) Weigering om de tussen 1981 en 1987 betaalde restituties ten laste van het EOGFL te brengen wegens kwantitatieve manipulaties door douanemedewerkers: onwettigheid van de correctie (25 024 493 DM) voor zover zij verder gaat dan de constateringen van de strafrechter

38 De Duitse regering betoogt, dat de Commissie bij de berekening van de ten laste van Duitsland te laten uitgaven in verband met onwettig betaalde restituties gebonden was aan de vaststellingen van het Landgericht München (125 gevallen van kwantitatieve vervalsingen door douanemedewerker H., op de los- en laadplaats Hamburg, met een schade van 11 745 714 DM). Geen financiële correctie kon worden toegepast voor andere onregelmatigheden waaromtrent slechts vermoedens bestonden.

39 De Commissie merkt op, dat er geen reden is om aan de vaststellingen van een nationale rechterlijke instantie een beslissend gewicht toe te kennen, wanneer moet worden vastgesteld, of de door de lidstaten in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gedane uitgaven al dan niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht zijn - wat het doel is van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen. Daar het voor de toerekening aan de lidstaat van in strijd met de gemeenschapsregels gedane uitgaven niet noodzakelijk is, dat de overtreding op strafrechtelijk niveau is vastgesteld en bestraft, heeft de Commissie terecht verwezen naar de resultaten van het onderzoek van de douanerecherche München (284 gevallen van kwantitatieve manipulaties met een schade van in totaal 25 024 493 DM), die bestreden noch weerlegd zijn.

iii) Onwettigheid van de toerekening aan de Bondsrepubliek Duitsland van het bedrag van 9 656 734,74 DM, ofwel 10 % van de na 1 januari 1986 gedane betalingen, wegens de te late toezending van aanvullende inlichtingen door de nationale autoriteiten

40 De Duitse regering betwist eveneens het onderdeel van de beschikking waarbij de vermindering van de ten laste van Duitsland blijvende bedragen is beperkt tot 90 % van die bedragen. Deze beperking - die wordt gemotiveerd met de vertraging waarmee de Duitse autoriteiten de Commissie aanvullende inlichtingen hebben verschaft over de stand en het te verwachten resultaat van de procedures tot terugvordering van de na 1 januari 1986 betaalde restituties voor de uitvoer waarbij kwantitatieve manipulaties zijn begaan door douanemedewerkers - zou een bijkomende straf vormen en onwettig zijn wegens het ontbreken van een juridische grondslag. De door de Duitse autoriteiten op 27 mei 1994 aan de Commissie toegezonden mededeling valt immers niet onder artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1723/72, dat betrekking heeft op de toezending, door de lidstaten, van de aanvullende inlichtingen die nodig zijn voor de goedkeuring van de rekeningen.(39) Deze mededeling valt veeleer binnen het kader van het informatiesysteem zoals ingesteld bij verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 283/72(40), en inzonderheid van de bepalingen van artikel 5, lid 2, daarvan. Het belang van dit onderscheid is gelegen in het feit dat, binnen de context van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, het eventuele initiatief om een kennisgeving te doen discretionair door de lidstaten wordt genomen, zodat de Commissie niet over de bevoegdheid beschikt om een uiterste datum vast te stellen (laat staan om eventuele "te late" kennisgevingen te bestraffen). Enkel de betrokken lidstaat is immers in staat om, gelet op de voortgang en het verloop van de mogelijke of reeds aanhangige terugvorderingsprocedures, de feitelijke kans dat de onverschuldigd betaalde bedragen worden terugbetaald, definitief te beoordelen.

Bovendien kan - aldus nog steeds de Duitse regering - de vaststelling van een uiterste datum door de Commissie voor de toezending van aanvullende inlichtingen in de zin van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1723/72 slechts gelden voor de gegevens die ingevolge het gemeenschapsrecht verplicht moeten voorkomen in de goedkeuring van de rekeningen van elk begrotingsjaar. De aan de Commissie toegezonden gegevens konden echter pas na de kennisgeving krachtens artikel 5, lid 2, worden opgenomen in de procedure tot goedkeuring van de rekeningen van een bepaald jaar. In feite heeft de Commissie dus de in de aangehaalde bepaling voorziene volgorde van de procedure omgekeerd door zelf de situatie te beoordelen (en de terugvordering van de litigieuze bedragen onmogelijk te verklaren) en te besluiten, dat de onverschuldigd aan Imex betaalde restituties moesten worden betrokken bij de goedkeuring van de rekeningen over het jaar 1991. De Commissie heeft evenwel onrechtmatig aan de constatering dat de termijn van 31 januari 1994 (als vastgesteld voor het verschaffen van aanvullende inlichtingen betreffende het begrotingsjaar 1991) niet in acht was genomen, de conclusie verbonden dat Duitsland de krachtens verordening nr. 595/91 op hem rustende verplichtingen had geschonden. Voor zover zij dit (gestelde) verzuim geldend wilde maken, had de Commissie hoe dan ook gebruik moeten maken van de procedure van artikel 169 van het Verdrag.

41 De Commissie brengt hiertegen in, dat het verzoek om toezending van de gegevens betreffende de stand en de te verwachten uitslag van de terugvorderingsprocedures moet worden onderscheiden van het in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 bedoelde instrument van de speciale kennisgeving waarop de Duitse regering zich ten onrechte beroept. Doch ook al is deze speciale kennisgeving niet aan termijnen gebonden, dit neemt niet weg, dat de lidstaten zich hierop niet kunnen beroepen om het verloop van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen onnodig te vertragen, zoals in casu zou zijn geschied. De Commissie heeft daarentegen gebruik gemaakt van haar bevoegdheden krachtens verordening nr. 1723/72, door Duitsland (en de andere lidstaten) bij beschikking van 21 januari 1994 te verzoeken haar binnen tien dagen alle aanvullende gegevens te verstrekken die nodig waren voor de goedkeuringsprocedure voor het betrokken begrotingsjaar (zie hierboven punt 2). In het belang van een goed beheer was het volstrekt gerechtvaardigd een redelijke termijn vast te stellen voor het verstrekken van de gegevens betreffende de procedures tot terugvordering van de na 1 januari 1986 betaalde restituties, die de Commissie - mits aan de wettelijke voorwaarden was voldaan - bereid was ten laste van het EOGFL te brengen. Mede gelet op de talrijke verzoeken om informatie die de Commissie vóór oktober 1993 tot de Duitse autoriteiten had gericht, was de vaststelling (bij de beschikking van 21 januari 1994) van de gestelde termijn voor het verstrekken van aanvullende gegevens passend. Bovendien had de Commissie na afloop van deze termijn zeer wel tot liquidatie kunnen overgaan op grond van de gegevens waarover zij op dat moment beschikte: in het geval van de litigieuze uitgaven zou dit ertoe hebben geleid, dat deze voor 100 % aan Duitsland zouden zijn toegerekend. De beschikking heeft geen enkele bijkomende sanctie aan Duitsland opgelegd en is in overeenstemming met de vaste administratieve praktijk van de Commissie waarbij de toerekening aan het EOGFL die op grond van de te laat door de betrokken lidstaat toegezonden nieuwe gegevens noodzakelijk is gebleken, wordt beperkt tot 90 % van de betrokken bedragen.

42 Wat het gestelde motiveringsgebrek betreft dat aan de beschikking zou kleven - in het onderdeel waarin Duitsland wordt verweten te laat adequate controles te hebben verricht op de regelmatigheid van de na 1 januari 1986 door Imex gerealiseerde transacties (zie punt 37 supra) - ben ik van mening, dat het middel van de Duitse regering moet worden afgewezen. Onafhankelijk van de tekst van het syntheseverslag, moet de Bondsrepubliek Duitsland volkomen op de hoogte zijn geweest van de exacte omvang van de in dit onderdeel van de bestreden maatregel vastgestelde overtreding, in elk geval door de briefwisseling met de diensten van de Commissie tijdens de totstandkomingsprocedure van de beschikking. Zoals verder uit de vaste rechtspraak van het Hof voortvloeit, behoeft de beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen, waarbij de Commissie weigert een deel van de door de betrokken lidstaat gedeclareerde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, geen gedetailleerde motivering, wanneer de regering van de desbetreffende lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus bekend is met de redenen van deze weigering.(41)

43 Evenmin ben ik overtuigd van het middel betreffende de ongefundeerdheid van de bevindingen inzake het te laat nemen van de nodige controlemaatregelen ter bescherming van de financile belangen van de Gemeenschap. Men herinnere zich hetgeen ik hierboven heb opgemerkt aangaande de door de communautaire wetgever vastgestelde bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten, zoals voorzien ter zake van het treffen van de nodige maatregelen om de regelmatigheid van de uitgaven te verzekeren (zie punt 34). Heeft Duitsland in casu dergelijke maatregelen getroffen, zoals het ingevolge artikel 5 van het Verdrag en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 moest doen? Uit de processtukken kan worden opgemaakt, dat dit niet het geval is: de bevoegde nationale autoriteiten zijn weliswaar niet passief gebleven, doch zij hebben evenmin uitgemunt in efficiënt optreden. Opgemerkt zij, dat de diverse douanerecherches in de zaak Imex elkaar aanvankelijk herhaaldelijk de bal hebben toegespeeld op grond van beweerde redenen van territoriale bevoegdheid. Voorts was de door de douanediensten van Hamburg in de voorgaande productiefase uitgevoerde administratieve controle bij de fokkers van raszuivere fokdieren die als leverancier van Imex optraden, aldus georganiseerd, dat zij van generlei nut was, aangezien zij betrekking had op het gewicht (dat bovendien slechts werd geschat en niet gewogen) van de door de exporteur gekochte dieren in plaats van het aantal dieren, dus het voor de uitvoer relevante gegeven. Daarnaast heeft de Duitse overheid het niet nodig geoordeeld om een betrouwbaar systeem van weging op te zetten of fysieke controles op grote schaal uit te voeren. Ofschoon laatstgenoemde controles aangewezen leken vanwege het geringe aantal van frauduleuze praktijken verdachte exporteurs (de vennootschappen Imex en Südfleisch) - zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht - zijn zij slechts tweemaal verricht, waarbij de ene controle (controle bij een uitvoer per vliegtuig) van meet af tot mislukken gedoemd was (eventuele kwantitatieve manipulaties waren uiterst eenvoudig te constateren door de verplichte weging van de dieren alvorens zij in het vliegtuig werden geladen). De - door de verzoekende regering ingeroepen - vrijheid van de lidstaten om naar eigen inzicht de meest geschikte maatregelen te kiezen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de reikwijdte daarvan te bepalen naar gelang van de ernst van de onderzochte gedraging, kan en mag evenwel in geen geval uitmonden in een soort machtiging om de eisen af te zwakken, die aan de snelheid en de striktheid van de controles ter voorkoming van eventuele onregelmatigheden in de door het EOGFL gefinancierde transacties worden gesteld. Zoals het Hof eerder heeft beklemtoond ten aanzien van de op nationaal niveau vastgestelde controlemaatregelen ter uitvoering van gemeenschapsregels op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, moeten de nationale autoriteiten met dezelfde zorgvuldigheid te werk gaan als zij bij de tenuitvoerlegging van overeenkomstige nationale wettelijke regelingen betrachten, om aldus iedere aantasting van de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te voorkomen.(42)

44 Mijns inziens - en deze opmerking geldt ook voor het middel ontleend aan de onwettigheid van de toegepaste correctie wegens kwantitatieve manipulaties door douanemedewerkers, voor zover deze correctie verder gaat dan de door de strafrechter vastgestelde onregelmatigheden (zie hierboven punt 38) - bleek de controle van de Duitse autoriteiten vooral verward en weinig doortastend ten gevolge van een onaanvaardbare overlapping tussen de strafrechtelijke vervolging van de betrokken onregelmatigheid en de voorkoming, op financieel vlak, van onnodige nadelen voor de gemeenschapsbegroting. Zo zijn getuigenverklaringen waaraan een zeker belang niet kon worden ontzegd, buiten beschouwing gelaten, omdat ze niet gedetailleerd genoeg werden geacht om een strafrechtelijk onderzoek te kunnen inleiden. Voorts is de ongeoorloofde betaling van de gemeenschapsfinancieringen gestaakt - waarna Imex direct haar faillissement aanvroeg - nadat de Duitse instanties het onderzoek hadden geopend op 28 oktober 1987, dus amper acht dagen na de belastende getuigenverklaring die voor de politie van München was afgelegd door degene die de exporteur de vervalste stempels had verschaft.(43) De bewering van de verzoekende regering - dat op het gebied van het beheer van de financiering van het EOGFL de volledige en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht door middel van controles op de regelmatige en daadwerkelijke uitvoering van de gefinancierde transacties afhankelijk blijft van de toepassingsvoorwaarden van de nationale strafrechtelijke bepalingen - blijkt in flagrante tegenspraak met de door het Hof in zijn rechtspraak bevestigde beginselen betreffende de voorrang van het gemeenschapsrecht en de verplichting tot loyale samenwerking van de lidstaten.(44) In tegenstelling tot de Duitse regering ben ik van mening, dat de voorkoming van negatieve financiële gevolgen voor de gemeenschapsbegroting een doelstelling is die naast de doelstelling van de vaststelling van overtredingen en hun strafrechtelijke vervolging bestaat, doch daarvan duidelijk moet worden onderscheiden. In het kader van de goedkeuring van de rekeningen is alleen de eerste doelstelling van belang.

45 Om dezelfde reden wettigt het feit, dat het aantal door de douanerecherche geconstateerde overtredingen en het aantal door het Landgericht München vastgestelde strafbare feiten niet met elkaar overeenstemmen (zie punt 38 hierboven), geenszins de conclusie dat de door de Commissie toegepaste correctie buitensporig is. Op de keper beschouwd wordt in casu overigens evenmin de juistheid en waarachtigheid van de door de nationale overheid meegedeelde gegevens betwist: de cijfers waarop de beschikking is gebaseerd, zijn immers ontleend aan het eindverslag van de douanerecherche München van 23 juni 1989 over de tegen de vennootschap Imex ingeleide onderzoeksprocedure. De Duitse regering beroept zich daarentegen op een algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk enkel de door de strafrechtelijke instanties vastgestelde onregelmatigheden als bewezen kunnen worden beschouwd en dus tot een correctie van de daarop betrekking hebbende uitgaven kunnen leiden. Dit beginsel is echter volkomen vreemd aan de logica - en de letter - van het bij verordening nr. 729/70 in het leven geroepen controlestelsel. Het is geen toeval, dat daarvan evenmin een spoor is aan te treffen in de eerdergenoemde verordening nr. 595/91 (zie punt 40), die de vaststelling van onregelmatigheden door administratieve instanties duidelijk gelijkstelt met die door gerechtelijke instanties, door in artikel 1, lid 3, derde alinea, enkel te bepalen: "Deze verordening laat de toepassing in de lidstaten van de regels inzake de strafrechtelijke procedure of de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen lidstaten onverlet." Ik ben dan ook van mening, dat de Duitse regering vanuit de hierboven onderzochte invalshoek niet is geslaagd in het bewijs, dat voldaan is aan de voorwaarden ter verkrijging van de bij de beschikking geweigerde financiering.

46 Tot slot rest nog het onderzoek van het middel betreffende de toerekening aan Duitsland van een bedrag ten belope van 10 % van de na 1 januari 1986 verrichte betalingen wegens de te late toezending van aanvullende inlichtingen omtrent de stand en het te verwachten resultaat van de door de nationale autoriteiten ingeleide terugvorderingsprocedures. De dienaangaande door de Duitse regering aangevoerde argumenten acht ik formalistisch en niet vrij van tegenstrijdigheden: de mededeling van 27 mei 1994 - zo stelt de verzoekende regering - is gedaan krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 en behoort dus tot de "speciale kennisgevingen" die de lidstaten op eigen initiatief doen zonder daarbij aan een termijn te zijn gebonden. Het valt echter nog maar te bezien, of dit werkelijk de aard van de betrokken mededeling was: de Duitse autoriteiten lijken over het hoofd te zien, dat hun herhaaldelijk om de betrokken gegevens was verzocht, ook vóór de beschikking van 21 januari 1994. Met name had de Commissie hen bij brief van 10 oktober 1993 - dus zes jaar na het begrotingsjaar waarin de onregelmatigheden waren gepleegd en vier jaar na de opstelling van het eindverslag van de douanerecherche München - in kennis gesteld van haar voornemen om het dossier van de vennootschap Imex, gelet op het geconstateerde mislukken van de ingeleide terugvorderingsprocedures, af te sluiten in het kader van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen over het jaar 1991.

47 Los van de discussie over de rechtsgrondslag van het optreden van de Commissie, lijkt in het hier onderzochte middel uiteindelijk de vraag centraal te staan, of het hangende de terugvorderingsprocedures aan de Commissie dan wel aan de lidstaten staat om definitief vast te stellen, dat een bepaalde terugvordering (geheel of ten dele) niet mogelijk is, en aan welk begrotingsjaar de onverschuldigd betaalde bedragen moeten worden toegerekend bij de goedkeuring van de rekeningen. Mijns inziens vindt de hier door Duitsland voorgestane oplossing geen steun in de regelgeving. Stellig mogen de lidstaten op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 de Commissie in kennis stellen van de nationale procedures die zij onsuccesvol achten, zodat zij een besluit kan nemen aangaande de toerekening (aan het EOGFL of aan de betrokken lidstaat) van de financiële gevolgen daarvan. Deze bepaling sluit evenwel geenszins de bevoegdheid van de Commissie uit - anders dan de Duitse regering stelt - om zogezegd een standpunt van de lidstaat "uit te lokken", door zich eventueel te beroepen op de bevoegdheden van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1723/72. Hoe zou het bestaan van een dergelijke bevoegdheid kunnen worden ontkend, vooral wanneer de nationale autoriteiten, ofschoon zij over objectieve aanwijzingen van het mislukken van de procedure beschikken, in strijd met de ingevolge artikel 5 van het Verdrag en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 op hen rustende zorgvuldigheidsplicht niet het initiatief tot een speciale kennisgeving nemen?

48 Anderzijds moet de Commissie - ook wanneer zij verzoekt om toezending van de gegevens betreffende de lopende terugvorderingsprocedures, die nodig zijn voor de goedkeuring van de rekeningen voor een bepaald begrotingsjaar - de beginselen van goed beheer in acht nemen, zoals het beginsel van de zekerheid en voorzienbaarheid van de financiële betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten. Dit beginsel wordt geëerbiedigd wanneer verweerster duidelijk aan de nationale autoriteiten kenbaar maakt, welke financiële gevolgen zij eventueel, na afloop van een redelijke termijn, wil verbinden aan hun stilzitten of tekortschieten bij de tenuitvoerlegging van hun gemeenschapsverplichtingen.(45) In casu kan de Commissie naar mijn mening niet worden verweten, in strijd met deze beginselen van goed beheer te hebben gehandeld: aangezien zij de Duitse autoriteiten reeds lang tevoren in kennis had gesteld van haar voornemen om de zaak Imex af te sluiten in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor het jaar 1991, konden deze autoriteiten - op het tijdstip van de betekening van de beschikking van 21 januari 1994 - niet onkundig zijn van het feit dat de in het kader van de betrokken procedure gevraagde aanvullende gegevens juist mede de inlichtingen betreffende de kans van slagen van de ingeleide nationale terugvorderingsprocedures omvatten. Om deze reden had de Commissie, nadat de termijn van 10 dagen - die weliswaar kort, doch mijns inziens redelijk en niet willekeurig was - was verstreken, zelfs 100 % van de niet-terugvorderbare bedragen (zie hierboven punten 8-11) aan Duitsland kunnen toerekenen.

49 Door de Duitse regering is tevens betoogd, dat de Commissie, ingeval een schending van de uit verordening nr. 595/91 voortvloeiende verplichtingen zou worden vastgesteld, niet haar bevoegdheid krachtens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1723/72 kan gebruiken om een uiterste datum vast te stellen, doch verplicht was een niet-nakomingsprocedure in te leiden. Dit argument is echter niet steekhoudend. De bij artikel 169 van het Verdrag voorziene procedure en de goedkeuringsprocedure van de nationale rekeningen voor de financiële uitgaven van het EOGFL zijn door het Hof gelijkwaardig geoordeeld, ofschoon zij elk in andere behoeften voorzien en verschillend zijn opgezet: beide hebben een contradictoir karakter en zijn bedoeld om de rechten van de verdediging te garanderen, en beide bieden de mogelijkheid zich tot het Hof te wenden.(46) Mitsdien moet het derde middel van de Duitse regering mijns inziens eveneens worden afgewezen.

V - Het vierde middel: onwettigheid van de correctie van 997 814 DM wegens onregelmatigheden, door de vennootschap Südfleisch in 1991 begaan in verband met de uitvoer van rundvlees naar Libanon

50 Het vierde middel van de Duitse regering betreft het geval van de vennootschap Südfleisch. Nadat zij in maart 1991 ongeveer 628,75 ton rundvlees had uitgevoerd, had Südfleisch op 1 juli daaraanvolgend - bij de definitieve sluiting van de voorfinancieringsprocedure, die nog steeds hangende was - een certificaat bij de Duitse autoriteiten ingediend tot inklaring van de goederen in de Verenigde Arabische Emiraten. Dit document - dat Südfleisch had ontvangen van de onderneming Al Fatha Goldstore, gevestigd te Dawhah (Qatar), waarmee zij voordien reeds handelsbetrekkingen had onderhouden - bleek later vals te zijn. De exportonderneming slaagde er vervolgens in, binnen de voorgeschreven termijn van twaalf maanden het bewijs over te leggen dat 364,185 ton van het product in Libanon op de markt was gebracht. Voor de resterende 282,565 ton werd dit bewijs echter eerst op 1 juli 1992 geleverd, nadat de termijn door het Hauptzollamt enige malen was verlengd. Südfleisch ontving dus de restituties die destijds golden voor de uitvoer van rundvlees naar Libanon (namelijk 294,27 DM/100 kg nettogewicht van het uitgevoerde product), welke restituties overigens beduidend lager waren dan die welke golden voor de uitvoer naar de Verenigde Arabische Emiraten (423,75 DM/100 kg).

De Commissie heeft aangevoerd, dat de Duitse autoriteiten misbruik hebben gemaakt van de hun bij artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 toegekende discretionaire bevoegdheid. Krachtens deze bepaling kunnen, met het oog op de betaling van de restitutie, bijkomende termijnen worden toegestaan voor het overleggen van bewijzen dat de inklaringsformaliteiten in het betrokken derde land zijn vervuld. Deze termijnverlenging kan worden toegestaan aan de exporteur die er, ondanks dat hij zich de nodige moeite heeft gegeven, niet in slaagt de betrokken documenten binnen twaalf maanden na de dag waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, aan de overheid over te leggen.

i) De voorwaarden om een termijnverlenging toe te staan

51 Volgens de Duitse regering diende het Hauptzollamt, op grond van het in de Duitse Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel, bij zijn beslissing op basis van de beschikbare gegevens omtrent het al dan niet vervuld zijn van de in artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 bedoelde voorwaarden voor de door Südfleisch gevraagde termijnverlenging, uit te gaan van het vermoeden, dat de exporterende vennootschap zich alle mogelijke moeite had getroost om in het bezit te komen van de bewijzen van aankomst ter bestemming van de goederen. De eerste pogingen om deze bewijzen te verkrijgen dateerden immers reeds van mei 1991, toen Südfleisch aan verzekeringsagent Hoffmann de opdracht had gegeven om een onderzoek in te stellen naar de plaats waar het schip dat de goederen vervoerde zich bevond, en in het bijzonder na te gaan, of het zijn volledige lading in Beiroet had gelost. Voorts zou er geen enkele grond zijn om uit te sluiten, dat Südfleisch door Al Fatha Goldstore was misleid omtrent de werkelijke eindbestemming van het vlees. Bovendien kon het toestaan van een termijnverlenging geen beletsel vormen voor een eventuele latere weigering van de betaling van de restituties, indien nadien zou blijken, dat niet aan alle voorwaarden voor deze verlenging was voldaan.

52 De Commissie brengt hiertegen in, dat het feit dat Südfleisch amper twee maanden na de verzending een verzekeringsagent de opdracht heeft gegeven een onderzoek in te stellen naar de regelmatigheid van het vervoer van de goederen en in juni 1991 drie van haar werknemers voor een controlemissie naar de Verenigde Arabische Emiraten heeft gestuurd (zie hieronder), erop wijst dat de exporteur bijna terstond twijfel heeft gekoesterd omtrent de daadwerkelijke bestemming van het uitgevoerde product. Gelet op deze omstandigheid, beklemtoont verweerster, dat opzettelijk of althans door grove nalatigheid in juli 1991 het valse bewijs van aankomst van de goederen in de Verenigde Arabische Emiraten is overgelegd. Ofschoon de exporteur vermoedde, dat het product in een ander land in de handel was gebracht dan het land van bestemming, heeft hij desondanks besloten de in zijn bezit zijnde documenten over te leggen. Het op artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 gebaseerde verzoek om verlenging van de termijn is daarentegen op 24 september 1991 ingediend, dus pas na de ontdekking van de vervalsing door de Duitse autoriteiten, toen de exporteur de reeds ontvangen restituties volledig dreigde te moeten terugbetalen. De bewering van de Duitse regering, dat Südfleisch de nodige moeite heeft gedaan om de vereiste bewijzen te verkrijgen, binnen een termijn van twaalf maanden na de dag waarop de aangifte ten uitvoer was aanvaard, wordt bovendien ontkracht door het weinig serieuze gehalte van de door de drie werknemers van de vennootschap in de haven van Ajman uitgevoerde controlemissie. Naar de Duitse autoriteiten hebben geconstateerd, konden deze drie personen geen getuige zijn geweest van het lossen en het inklaren van de goederen in de Verenigde Arabische Emiraten, omdat de geplande controledag een religieuze feestdag was. Zij hebben derhalve volstaan met de vaststelling, dat de scheepsruimten van het gebruikte schip nagenoeg geheel met dozen van Südfleisch waren gevuld en dat de verzegelingen intact waren.

ii) Uitoefening, door de nationale autoriteiten, van de hun bij artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 toegekende discretionaire bevoegdheid

53 Volgens de Duitse regering speelt de goede of kwade trouw van de exporteur - die irrelevant is voor het recht op restituties (mits de bewijsstukken binnen de termijn van twaalf maanden zijn overgelegd) - geen enkele rol in het besluitvormingsproces rond de verlenging van de termijn. Ook de exporteur die opzettelijk of met grove nalatigheid vervalste inklaringscertificaten aan de bevoegde nationale autoriteiten heeft overgelegd, kan dus voor deze termijnverlenging in aanmerking komen, tenzij de opgelopen vertraging bij het vergaren van de bewijzen nu juist te wijten is aan zijn aanvankelijke frauduleuze gedrag of nalatigheid. Aangezien het gemeenschapsrecht de nationale autoriteiten een beoordelingsvrijheid laat, kan de Commissie niet - zonder ernstige rechtsonzekerheid voor de lidstaten en alle betrokken marktdeelnemers teweeg te brengen - haar eigen opvatting opdringen over de manier waarop deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend.

Hoe dan ook, ook al hadden de Duitse autoriteiten bij de behandeling van het verzoek om verlenging van de termijn rekening moeten houden met het subjectieve gedrag van Südfleisch, dan nog had het Hauptzollamt deze verlenging niet kunnen weigeren, want het kon immers niet weten of de exporteur opzettelijk dan wel ernstig nalatig had gehandeld. Noch tijdens de instructie in het kader van de strafvervolging, noch tijdens de door de douanediensten verrichte onderzoeken was namelijk gebleken dat de vertegenwoordigers van Südfleisch aansprakelijk waren voor het vervalsen van het document en het frauduleuze gebruik ervan.

54 De Commissie ontkent, dat zij haar eigen beslissingen in de plaats heeft willen stellen van die welke de nationale autoriteiten krachtens hun eigen beoordelingsvrijheid hebben genomen. Dit neemt niet weg, dat deze bevoegdheden volgens haar gebonden zijn aan rechtstreeks uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende grenzen en moeten worden uitgeoefend overeenkomstig de geest en het doel van deze regels. Artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 - dat een afwijkende bepaling is en als zodanig strikt moet worden uitgelegd - staat de lidstaten echter uitsluitend toe aanvullende termijnen te gunnen wanneer de tijdige overlegging van de vereiste documenten is verhinderd door objectieve omstandigheden die onafhankelijk zijn van het gedrag van de exporteur. Door de genoemde criteria niet in acht te nemen, heeft het Hauptzollamt in casu duidelijk de grenzen van zijn bevoegdheid overschreden.

55 De Commissie brengt voorts in herinnering, dat een ambtenaar van de Duitse douanerecherche heeft deelgenomen aan de onderzoeksmissie van de diensten van de Commissie naar Beiroet in juni 1991 - waarvan zij het Bondsministerie van Financiën rechtstreeks in kennis heeft gesteld. Deze missie bracht aan het licht, dat voor ongeveer 2 500 ton rundvlees, dat bestemd was voor de Verenigde Arabische Emiraten doch naar Libanon is omgeleid, ten onrechte restituties waren betaald. Dientengevolge kon het Hauptzollamt, niettegenstaande de - door de Duitse regering bevestigde - noodzaak van aanvullend onderzoek, bij het toestaan van de verlenging niet onkundig zijn van het feit dat het certificaat van inklaring van de goederen in de Verenigde Arabische Emiraten, dat bijna drie maanden tevoren door de vennootschap was overgelegd, vervalst was en dat Südfleisch wist (of in elk geval vermoedde), dat dit document niet authentiek was. De Commissie acht het met name uiterst verbazingwekkend, dat de verlenging geruime tijd (zes maanden) vóór het verstrijken van de aanvankelijke termijn van twaalf maanden en met een ongebruikelijke snelheid (de dag zelve waarop Südfleisch om verlenging had verzocht, namelijk 24 september 1991) is toegestaan. Ook de omstandigheid dat de verlenging slechts één dag voor de toezending aan de Duitse autoriteiten van de officile onderzoeksresultaten van het controlebezoek aan Beiroet is toegestaan, is op zijn minst een bijzonder toeval.

56 Tot slot betoogt de Commissie dat, anders dan de Duitse regering stelt, de vaststelling van een eventuele strafrechtelijke aansprakelijkheid volkomen los staat van de vraag of voldaan is aan de voorwaarden van artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87. In het kader van laatstgenoemde beoordeling dient daarentegen zeker te worden nagegaan, of een termijnverlenging die een exporteur - in omstandigheden zoals hier aan de orde en na de ontdekking van kwantitatieve manipulaties - toestaat alsnog de "correcte documenten" te achterhalen, in overeenstemming is met voornoemde bepaling.

57 Naar mijn mening moet in het kader van artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 ter beoordeling van de vraag, of de exporteur zich de nodige moeite heeft getroost en dus recht heeft op een aanvullende termijn, aansluiting worden gezocht bij het begrip overmacht. Overigens kan in de vierentwintigste overweging van de considerans van de betrokken verordening, in het licht waarvan artikel 47, lid 4, moet worden uitgelegd(47), een impliciete verwijzing naar dit begrip worden aangetroffen. Weliswaar ontslaat overmacht de exporteur niet van de verplichting om binnen de wettelijke termijnen het dossier betreffende de betaling van de restitutie, met inbegrip van de vereiste bewijsstukken, over te leggen, doch het kan hem wel in staat stellen door te gaan met het vergaren en overleggen van de bewijzen, zodat hij alsnog betaling van bedragen kan verkrijgen die anders niet hadden kunnen worden betaald. Het lijkt mij derhalve zinvol na te gaan, of het feit dat Südfleisch de bewijsstukken niet vóór de termijnverlenging heeft overgelegd, te wijten is aan overmacht (de door de Commissie gesignaleerde in het oog springende anomalie om een termijn zes maanden vóór de afloop ervan en zonder de resultaten van het lopende onderzoek af te wachten te verlengen, laat ik hier vooralsnog buiten beschouwing).

58 Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft de term overmacht niet op alle rechtsgebieden dezelfde inhoud, zodat de betekenis ervan moet worden vastgesteld naar gelang van het specifieke wettelijke kader waarbinnen de term bestemd is effect te sorteren.(48) Het wettelijk kader dat ik hierboven heb uiteengezet (zie punten 50-57), lijkt mij niet wezenlijk te verschillen van dat in de zaken 109/86(49) en C-334/87(50), waarin het Hof overwoog, dat "ook al vooronderstelt het begrip overmacht niet een absolute onmogelijkheid, het niet-intreden van het betrokken feit te wijten moet zijn aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden".

Welnu, het lijkt mij van essentieel belang, dat de Duitse regering niet in staat was, ter motivering van de aan Südfleisch gegunde termijnverlenging enigerlei precieze, aan de zich erop beroepende vreemde, abnormale, onvoorzienbare en onvermijdbare gebeurtenis te noemen, niettegenstaande de door de exporteur gedane moeite om de bewijsstukken tijdig te vergaren. Nader beschouwd echter blijkt - mijns inziens - nu juist de bewering dat de vennootschap overeenkomstig de normale criteria van zorgvuldigheid en voorzichtigheid heeft gehandeld, te worden weerlegd door de door de Commissie vastgestelde feiten (zie hierboven punt 53) en zulks ook los van de vraag, of Südfleisch aansprakelijk is voor de vervalsing van het certificaat van inklaring in de Verenigde Arabische Emiraten en het frauduleuze gebruik ervan.(51)

Welke verklaring nu heeft de verzoekende regering gegeven voor de moeilijkheden waarmee Südfleisch te kampen heeft gehad bij het vergaren van de exportbewijzen? Het enige dat in het dossier kan worden aangetroffen, zijn even duistere als vage beschuldigingen van wanprestaties door de vervoerder van de goederen en door Al Fatha Goldstore (wiens rol bij het betrokken verkoopcontract bovendien onduidelijk is). Het initiatief tot wederuitvoer van het vlees naar Libanon zou enkel aan een van beide (of beide) marktpartijen, maar in geen geval aan Südfleisch zijn toe te schrijven. Doch zelfs indien men het eens zou zijn met de Duitse regering, dat Südfleisch de grootst mogelijke moeite heeft gedaan, en de tegen de contractpartijen geuite beschuldigingen met exacte feitelijke gegevens zouden worden onderbouwd en gestaafd, zouden de aangevoerde wanprestaties in geen geval als overmacht kunnen worden aangemerkt. Zoals het Hof in voornoemde zaken 109/86 en C-334/87 heeft bevestigd, kunnen dergelijke onregelmatigheden in de uitvoering van een overeenkomst weliswaar worden aangemerkt als omstandigheden die onafhankelijk zijn van de wil van de exporteur, doch dit betekent nog niet, dat zij abnormaal of onvoorzienbaar zijn. Dergelijke gebeurtenissen vormen in het kader van handelstransacties immers een gewoon commercieel risico: de eventuele goede trouw van de exporteur doet dus geenszins ter zake. Het staat daarentegen aan laatstgenoemde persoon - die overigens volstrekt vrij is in de keuze van zijn handelspartners, met inachtneming van zijn eigen belangen - om de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen, zowel door clausules ter zake in de contracten op te nemen als door een bijzondere verzekering aan te gaan. Soortgelijke beginselen gelden ten aanzien van eventuele frauduleuze praktijken van wederinvoer in de Gemeenschap van de goederen waarvoor de exporteur een restitutie heeft ontvangen.(52)

59 Ten slotte wordt in de door mij aangehaalde rechtspraak tevens verklaard, dat de lidstaten aan het toezicht van de Commissie blijven onderworpen voor wat betreft de wijze waarop zij hun bevoegdheid hanteren om bepaalde omstandigheden te kwalificeren als gevallen van overmacht, die de verlenging van de geldigheidsduur van een exporttitel of van een uitvoertermijn wettigen. Volgens het Hof is een dergelijke controlebevoegdheid van de Commissie nodig om de correcte toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren(53); mutatis mutandis zie ik niet in, waarom deze bevoegdheid niet zou bestaan ten aanzien van de discretionaire verlenging, door de nationale autoriteiten, van de in artikel 47, lid 4, van verordening nr. 3665/87 bedoelde termijn voor overlegging van de bewijsstukken. Ook het andere door de Duitse regering aangevoerde argument, dat de Commissie de lidstaten niet haar opvatting kan opdringen over de wijze waarop voornoemde beoordelingsvrijheid moet worden uitgeoefend, lijkt dus niet steekhoudend. Integendeel, de Commissie heeft terecht beslist, dat het Hauptzollamt op zijn minst de op handen zijnde mededeling van de resultaten van de controlemissie had moeten afwachten alvorens zijn beslissing te nemen, en dat de Duitse autoriteiten eerst na afloop van de aanvankelijke termijn van twaalf maanden (in maart 1992) de door Südfleisch gedane moeite ten volle hadden kunnen beoordelen op basis van alle omstandigheden die zich sinds de dag van aanvaarding van de aangifte ten uitvoer hadden voorgedaan. Zo ook heeft de Commissie terecht - daargelaten dat er geen sprake van overmacht is - rekening gehouden met de economische gevolgen van de beslissing tot verlenging van de termijn: deze verlenging mag immers enkel dienen om de moeilijkheden op te heffen waarop de exporteurs eventueel stuiten bij het vergaren van de vereiste bewijsstukken, en zij mag de betrokkenen in geen geval in staat stellen de nadelige economische gevolgen van hun eigen nalatig gedrag te beperken of zich daaraan zelfs volledig te onttrekken, zoals in casu het geval lijkt te zijn. Mitsdien concludeer ik tot afwijzing van het vierde middel: het onwettige karakter van de aan Südfleisch gegunde verlenging van de termijn van twaalf maanden in het tweeledig opzicht van zowel het ontbreken van overmacht als misbruik door de overheid bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid, heeft tot gevolg, dat de vennootschap de bewijzen te laat heeft overgelegd. In deze omstandigheden konden de uitgaven in verband met de litigieuze restitutie niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.(54)

VI - Het vijfde middel: onwettigheid van de correctie van 518 181 DM wegens onregelmatigheden, door de vennootschap Barfuß in de jaren 1986 en 1987 begaan bij de uitvoer van rundvlees naar Zimbabwe

60 Tijdens een missie in Zimbabwe in februari en maart 1990 heeft de Duitse douanerecherche Duitse gezondheidscertificaten ontdekt die betrekking hadden op (onder meer) hoeveelheden rundvlees die de vennootschap Barfuß volgens haar aangifte naar de Republiek Zuid-Afrika zou hebben uitgevoerd en waarvoor zij de desbetreffende uitvoerrestituties had ontvangen. Destijds golden geen restituties voor de uitvoer van het betrokken product naar Zimbabwe. De Duitse autoriteiten hebben zich nogal wat tijd gegund alvorens de aan Barfuß betaalde restituties terug te vorderen; inzonderheid heeft het Hauptzollamt de terugvorderingsprocedure pas in juli 1991 ingeleid, dat wil zeggen een jaar nadat het van de resultaten van de betrokken missie in kennis was gesteld. Nadat de Commissie het verzoek van de Duitse autoriteiten om een en ander te betrekken bij de goedkeuring van de rekeningen voor het volgende begrotingsjaar had ingewilligd, zodat de Duitse autoriteiten in de tussenliggende tijd konden proberen de ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen, besloot zij in 1994 op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70(55) de litigieuze correctie toe te passen wegens de geconstateerde onregelmatigheden (uitvoer van het product naar Zuid-Afrika, waarna uitvoer naar Zimbabwe, gevolgd door de wederinvoer in de Gemeenschap met vrijstelling van douanerechten op grond van de overeenkomst EEG-ACS).

61 Volgens de Duitse regering is de vaststelling van de Commissie van de onrechtmatigheid van de litigieuze betalingen willekeurig en ongefundeerd. De in Zimbabwe ontdekte Duitse gezondheidscertificaten zeggen immers enkel iets over de kwaliteit van de door Barfuß uitgevoerde goederen en niet over de gevolgde route. Zij kunnen hoe dan ook niet alle bewijskracht ontnemen aan de begeleidende documenten en de certificaten van inklaring van het vlees in Zuid-Afrika. Met name kan niet worden uitgesloten, dat de door Barfuß uitgevoerde producten in Zuid-Afrika in het verkeer zijn gebracht en dat de betrokken certificaten - die in Duitsland zijn afgegeven en in Zimbabwe van een stempel zijn voorzien - in het kader van latere handelstransacties die na de invoer van het product in Afrika hebben plaatsgevonden, frauduleus voor andere hoeveelheden vlees zijn gebruikt. De vertraging bij het inleiden van de terugvorderingsprocedure is dan ook juist te wijten aan de twijfel omtrent de rechtmatigheid en de kans van slagen van de terugvordering, aangezien de door de douanerecherche overgelegde documenten - die de grondslag van de betrokken procedure moesten vormen - geacht werden geen bewijskracht te hebben. Zo ook is de procedure tot terugbetaling van de onwettig ontvangen bedragen beëindigd, omdat het Hauptzollamt ervan overtuigd was, dat zijn beschikking een eventuele rechterlijke toetsing niet zou hebben doorstaan.

62 De Commissie acht dit betoog onaanvaardbaar, omdat het tot de slotsom zou voeren dat - in tegenstelling tot hetgeen uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit - terugvorderingsprocedures enkel mogelijk zijn wanneer met absolute zekerheid vaststaat, dat de uitgevoerde goederen op een andere markt dan van het land van bestemming in de handel zijn gebracht. In casu stond het volgens de Commissie aan Barfuß om het onweerlegbare bewijs te leveren dat de goederen in het aangegeven land van bestemming (Zuid-Afrika) in het vrije verkeer waren gebracht, en wel door overlegging van andere documenten dan de certificaten van inklaring, waarvan de bewijskracht was aangetast doordat met betrekking tot deze hoeveelheden rundvlees gezondheidscertificaten in Zimbabwe waren aangetroffen. Zonder een dergelijk bewijs moest noodzakelijkerwijs worden overgegaan tot terugvordering van de reeds betaalde restituties.

63 Gelet op de eenduidig uit de eerdere rechtspraak van het Hof (inzonderheid het arrest Dimex(56)) voortvloeiende uitleggingselementen, had het volgens haar voorts geen enkel nut de terugvorderingsprocedure op te schorten - waartoe het Hauptzollamt in augustus 1991 op verzoek van Barfuß had besloten - in afwachting van de uitspraak van het Hof op het prejudiciële verzoek van het Finanzgericht Hamburg in de zaak Möllmann-Fleisch.(57) Tot slot, aldus de Commissie, hebben de Duitse autoriteiten zonder geldige reden van de tenuitvoerlegging van de terugvorderingsbeschikking van 1 juli 1991 afgezien door de procedure bij beschikking van 7 juni 1994 te beëindigen. Zelfs wanneer het Hauptzollamt echt overtuigd was geweest van de onrechtmatigheid van het aan Barfuß betekende bevel tot terugbetaling van de onwettig ontvangen bedragen, zou deze overtuiging volgens de Commissie ongefundeerd zijn geweest in het licht van de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof. De werkelijke reden van de onsuccesvolle beëindiging van de procedure was het verlies van de originele gezondheidscertificaten door het Hauptzollamt, waaraan deze documenten als bijlage bij het verslag van 5 juni 1990 betreffende het controlebezoek van de douanerecherche waren toegezonden. Anders dan de verzoekende regering stelt, konden de originele certificaten niet geldig worden vervangen door de niet voor eensluidend gewaarmerkte fotokopieën van deze documenten, die het Hauptzollamt van de diensten van de Commissie had gekregen, omdat aan deze fotokopieën naar Duits procesrecht geen bewijskracht toekomt.

64 Krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 kan de toerekening aan een lidstaat van de aan een exporteur betaalde en niet teruggevorderde restituties ook wettig zijn, wanneer blijkt dat de nationale autoriteiten - nadat zij de betrokken bedragen als gevolg van nalatigheid of onregelmatigheid hebben betaald - tevens hebben verzuimd met spoed de maatregelen te nemen waarmee een eind aan deze onregelmatigheden kan worden gemaakt. Ter rechtvaardiging van de wijze waarop de terugvorderingsprocedure met horten en stoten is verlopen, heeft de verzoekende regering aangevoerd dat de Duitse overheid twijfel koesterde omtrent de door de Commissie gestelde onwettigheid van de betalingen aan Barfuß. Deze twijfel was gegrond op de nationaalrechtelijke bepalingen (en de rechtspraak van het Bundesfinanzhof) inzake de bewijslast (zie punt 61 hierboven), waarnaar artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 verwijst.(58) Mijns inziens staat evenwel vast, dat op de nationale bepalingen slechts een beroep kan worden gedaan, voor zover dit nodig is voor de uitvoering van het gemeenschapsrecht, en dat de draagwijdte en de doeltreffendheid van de relevante communautaire bepalingen door de toepassing van deze nationale bepalingen niet worden aangetast, hetgeen speculatieve transacties mogelijk zou maken die het gemeenschapsrecht nu juist beoogt te bestrijden.(59)

65 Welnu, overeenkomstig de door het Hof in de zaken Dimex en Möllmann-Fleisch vastgestelde beginselen (zie voetnoten 56 en 57) was door de ontdekking in Zimbabwe van gezondheidscertificaten betreffende de hoeveelheden vlees die volgens de aangifte van Barfuß naar Zuid-Afrika waren uitgevoerd een redelijke en gegronde twijfel mogelijk omtrent de daadwerkelijke verwezenlijking van het doel van de gedifferentieerde uitvoerrestituties.(60) De Duitse autoriteiten hadden dus van Barfuß het bewijs kunnen en moeten verlangen, door middel van de overlegging van een of meer van de documenten als bedoeld in artikel 20, lid 4, van de ten tijde van de feiten geldende verordening (EEG) nr. 2730/79 van de Commissie van 29 november 1979 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten(61), dat het vlees daadwerkelijk in de handel was gebracht op het grondgebied van het in het certificaat van inklaring en de vervoersdocumenten aangegeven land. Bij gebreke van dit bewijs moet ervan worden uitgegaan, dat Barfuß de litigieuze restituties ten onrechte heeft ontvangen en dat de Duitse autoriteiten tijdig maatregelen tot terugvordering daarvan moesten nemen.

66 Zoals het Hof reeds lang geleden heeft gepreciseerd, worden de betrekkingen tussen de lidstaten en de Commissie en dus de aansprakelijkheid voor eventuele nalatigheden, anders dan de betrekkingen tussen de nationale interventiebureaus en de marktdeelnemers - die volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70(62) worden beheerst door het nationale recht, binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen - krachtens artikel 8, lid 2, door het gemeenschapsrecht beheerst.(63) Uit de algemene zorgvuldigheidsverplichting van artikel 5 van het Verdrag - die wat betreft de specifieke sector van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(64) tot uitdrukking komt in artikel 8 van verordening nr. 729/70 - vloeit enerzijds voort, dat de nationale autoriteiten de niet-naleving van hun verplichting om gepleegde onregelmatigheden met spoed te herstellen niet kunnen rechtvaardigen door te verwijzen naar "de duur van de door de handelaar ingeleide administratieve of gerechtelijke procedures"(65), en anderzijds dat de lidstaten de maatregelen moeten nemen waarmee onmiddellijk een eind kan worden gemaakt aan onregelmatigheden, aangezien "na verloop van een zekere tijd (...) het risico [bestaat] dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wordt bemoeilijkt of onmogelijk wordt door bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld wegens bedrijfsbeëindiging of het verloren gaan van boekhoudkundige stukken".(66)

De verzoekende regering stelt de nodige zorgvuldigheid te hebben betracht, doch naar mijn mening wordt dit door de feiten weersproken: de procedure tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen is door het Hauptzollamt pas een jaar na de vaststelling van de onregelmatigheid ingeleid en is vervolgens onmiddellijk geschorst; inzonderheid is zij ruim een jaar geschorst in afwachting van de uitspraak in de zaak Möllmann-Fleisch. Ten slotte heeft het verlies van de originele gezondheidscertificaten de tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbevel definitief verhinderd (zie punten 60 en 63 hierboven).

67 Aan de andere kant kan de Commissie volgens mij niet worden verweten, dat zij in casu het eerder door mij genoemde vereiste van zekerheid en voorzienbaarheid van de financiële betrekkingen met de lidstaten niet heeft geëerbiedigd.(67) Afgezien van het feit, dat de Duitse autoriteiten redelijkerwijs moesten weten, dat hun passieve houding tot nadelige financiële gevolgen kon leiden, blijkt uit het dossier, dat de Commissie