Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 23 januari 1992. - PROCURATOR FISCAL, ELGIN TEGEN KENNETH GORDON WOOD EN JAMES COWIE. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: SHERIFF COURT OF GRAMPIAN, HIGHLAND AND ISLANDS AT ELGIN (SCOTLAND) - VERENIGD KONINKRIJK. - VISSERIJ - VERGUNNINGEN - VOORWAARDEN. - GEVOEGDE ZAKEN C-251/90 EN C-252/90.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-02873



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen hebben betrekking op de uitlegging van artikel 7 EEG-Verdrag en de artikelen 2 en 3 van verordening (EEG) nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector(1).

Deze vragen zijn gerezen in een strafzaak tegen twee schippers van Britse vissersschepen, K. G. Wood en J. Cowie, die worden vervolgd op grond dat zij een van de voorwaarden in hun vangstvergunningen zouden hebben overtreden, door niet per radio te melden dat hun vaartuig zich van de ene ICES-zone naar de andere begaf.

2. De Britse wetgeving bepaalt, dat in de vergunningen die worden afgegeven voor de vangst van vissoorten waarvoor een quotum geldt, bepaalde voorwaarden kunnen worden gesteld, waarvan de niet-naleving strafbaar is. In het bijzonder is sinds maart 1989 in de vergunningen die aan Britse vissers worden afgegeven, de verplichting opgenomen om overschrijding van de meridiaan van 4 WL per radio aan de bevoegde minister mee te delen. Deze meridiaan vormt de scheiding tussen ICES-zone IV (Noordzee) en ICES-zone VI (West-Schotland).

Deze voorwaarde is opgelegd om toezicht te kunnen houden op de daadwerkelijke naleving van de regeling van communautaire vangstquota, doordat wordt vermeden, dat vangsten die in een van beide zones worden verricht, worden afgeboekt op de quota voor de andere zone.

Met betrekking tot de personele werkingssfeer van de betrokken voorwaarde zij opgemerkt, dat enkel in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde vaartuigen houder zijn van door de Britse instanties afgegeven vangstvergunningen. Aangezien de verplichting om de overgang van ICES-zone IV naar ICES-zone VI te melden, een van de voorwaarden is die in de vangstvergunning is opgenomen, geldt zij dus enkel voor vissersvaartuigen van het Verenigd Koninkrijk en zijn vissersvaartuigen van andere Lid-Staten, die geen houder zijn van Britse vergunningen, niet tot een dergelijke melding verplicht wanneer zij in dezelfde zones vissen op dezelfde aan quota onderworpen vissoorten.

3. Voor de nationale rechter stellen verdachten, dat de betrokken voorwaarde in twee opzichten onwettig is.

In de eerste plaats zou de meldingsplicht een discriminatie op grond van nationaliteit inhouden, aangezien hij enkel Britse vissersvaartuigen raakt. Daarmee zou hij zowel in strijd zijn met artikel 7 EEG-Verdrag als met artikel 2 van verordening nr. 101/76, dat in lid 1 expliciet bepaalt:

"1. De in elk van de Lid-Staten geldende regeling voor de uitoefening van de visserij in het gedeelte der zee dat onder hun soevereiniteit of hun jurisdictie valt, mag niet leiden tot verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid-Staten.

Met name dienen de Lid-Staten te waarborgen dat voor alle vissersvaartuigen die onder de vlag van één der Lid-Staten varen en op het grondgebied van de Gemeenschap staan ingeschreven, gelijke voorwaarden gelden ten aanzien van de toegang tot en de bevissing van de visgronden in het in de voorgaande alinea bedoelde gedeelte der zee."

In de tweede plaats merken verdachten op, dat de Lid-Staten op grond van artikel 3 van verordening nr. 101/76 verplicht zijn om de andere Lid-Staten en de Commissie in kennis te stellen van de wijzigingen die zij voornemens zijn aan te brengen in hun nationale visserijregeling. Het Verenigd Koninkrijk heeft de opneming van de gewraakte voorwaarde in de vangstvergunningen, in maart 1989, echter niet overeenkomstig artikel 3 gemeld. Er zou dus sprake zijn van een onwettig vereiste, dat bijgevolg niet aan eventuele overtreders kan worden tegengeworpen, aangezien het in strijd met de procedurele voorschriften van de gemeenschapsregeling is vastgesteld.

4. Daarop heeft de nationale rechter besloten, de behandeling van de zaken te schorsen en het Hof twee prejudiciële vragen te stellen.

De eerste vraag heeft betrekking op het beweerdelijk discriminerende karakter van de gewraakte voorwaarde in het licht van artikel 7 EEG-Verdrag en artikel 2 van verordening nr. 101/76.

De tweede stelt het procedurele voorschrift van artikel 3 van verordening nr. 101/76 aan de orde. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of de Britse autoriteiten op grond van die bepaling verplicht waren tot mededeling van hun voornemen om de gewraakte voorwaarde in de vangstvergunningen op te nemen.

5. Met betrekking tot dit laatste punt moet nog worden opgemerkt, dat de Britse autoriteiten op een datum na die van de overtreding die verdachten in de hoofdzaken ten laste wordt gelegd, de gewraakte maatregelen bij de Commissie hebben aangemeld en dat de Commissie van die aanmelding kennis heeft genomen en daarbij heeft verklaard, dat zij inhoudelijk geen enkel bezwaar had.

In verband met deze ontwikkelingen besloot de nationale rechter om het Hof een aanvullende vraag te stellen, waarmee hij in wezen wenst te vernemen of de niet-inachtneming van de in artikel 3 van verordening nr. 101/76 bedoelde aanmeldingsplicht de onderhavige maatregel ongeldig maakt en, zo ja, of die ongeldigheid achteraf via een latere, tardieve aanmelding kan worden gedekt.

6. De eerste vraag heeft derhalve betrekking op het beweerdelijk discriminerende karakter van de meldingsplicht die in de betrokken vangstvergunningen is opgenomen. Om te kunnen nagaan of er sprake is van discriminatie, is het nuttig om stil te staan bij de hoofdlijnen van de gemeenschapsregeling die de uitoefening van de visserij beheerst.

Bij verordening nr. 170/83(2), die een aanvulling vormt op verordening nr. 101/76, is een communautaire regeling ingevoerd voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden, die de visserij aan beperkingen bindt. Artikel 3 van deze verordening voorziet in de jaarlijkse vaststelling van de totaal toegestane vangsten (TAC) die per bestand of groep bestanden voor de Gemeenschap beschikbaar zijn, wanneer het noodzakelijk blijkt om de vangsten van een soort of aanverwante soorten te beperken.

Op grond van artikel 4, lid 1, van die verordening worden de vangsten die voor de Gemeenschap beschikbaar zijn, vervolgens via nationale quota zo onder de Lid-Staten verdeeld, dat elke Lid-Staat een relatieve stabiliteit wordt gewaarborgd in de visserijactiviteiten met betrekking tot elk van de betrokken bestanden.

In het kader van dit stelsel van verdeling van de visbestanden op nationaal niveau, bepaalt artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83 dat de Lid-Staten, in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen, de voorschriften vaststellen voor het gebruik van de hun toegewezen quota.

De Lid-Staten zijn dus op het terrein van het beheer van de nationale contingenten bevoegd om in de wateren die onder hun jurisdictie vallen, de uitoefening te regelen van de visserij door vissersvaartuigen die onder hun vlag varen (zie arrest van 19 januari 1988, zaak 223/86, Pesca Valentia, Jurispr. 1988, blz. 83).

In het bijzonder kunnen de Lid-Staten, voor de goede werking van het stelsel van totaal toegestane vangsten, in het kader van de regeling van de activiteiten van de nationale vissersvaartuigen een stelsel invoeren van vangstvergunningen die op hun beurt de betrokken vissers verplichten om zich aan bepaalde voorwaarden te houden.

Een dergelijk stelsel van nationale vergunningen, dat op grote schaal wordt gebruikt en gedeeltelijk op gemeenschapsniveau is geregeld (zie verordening (EEG) nr. 3483/88 van de Raad van 7 november 1988(3)), heeft erkenning gevonden in de rechtspraak van het Hof, dat in het arrest van 27 maart 1990 (zaak C-9/89, Spanje/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1383) verklaarde, dat "een door de Lid-Staat van registratie ingevoerd vergunningenstelsel een van de methodes is waarover de Lid-Staten beschikken om de in het kader van de communautaire regeling voor de instandhouding (van de visbestanden) opgelegde vangstbeperkingen te laten naleven".

7. Het lijdt geen twijfel, dat onder de voorwaarden die in vangstvergunningen kunnen worden opgenomen, ook controlevoorschriften als de litigieuze meldingsplicht vallen. Dergelijke voorschriften vormen immers een integrerend onderdeel van het vergunningenstelsel, aangezien zij de goede werking ervan waarborgen en verzekeren dat de toegewezen contingenten worden geëerbiedigd.

De opneming in de vergunningen van dergelijke controlevoorschriften is overigens geheel in overeenstemming met het bepaalde in verordening nr. 2241/87(4). Deze verordening, die een stelsel invoert van communautaire maatregelen voor de controle op de visserijactiviteiten, doet geen afbreuk aan nationale controlevoorschriften die verder gaan dan de minimumeisen van deze verordening (zie artikel 15). Het verdient opmerking, dat partijen het in casu erover eens zijn, dat de litigieuze meldingsplicht moet worden aangemerkt als een controlevoorschrift in de zin van artikel 15 van verordening nr. 2241/87.

8. Verder spreekt het vanzelf, dat nationale controlevoorschriften die in vangstvergunningen zijn opgenomen en die een goed beheer van de nationale contingenten moeten waarborgen, enkel voor nationale vissersvaartuigen gelden.

Immers, zoals het Hof in de arresten Agegate (arrest van 14 december 1989, zaak C-3/87, Jurispr. 1989, blz. 4459) en Jaderow (arrest van 14 december 1989, zaak C-216/87, Jurispr. 1989, blz. 4509) opmerkt, koppelt de gemeenschapswetgever de nationale quota aan de vaartuigen die de vlag van een Lid-Staat voeren of aldaar zijn geregistreerd; enkel deze mogen onder de quota van die staat vissen.

Bijgevolg ligt het voor de hand en past het binnen de onderliggende logica van het stelsel, dat elke Lid-Staat, binnen de grenzen van de bevoegdheden die hem bij de desbetreffende gemeenschapswetgeving zijn toegekend, in verband met het beheer van zijn eigen contingent controlemaatregelen vaststelt in de vorm van bijzondere voorwaarden in de vangstvergunningen, die dientengevolge enkel voor de nationale vissersvaartuigen gelden.

9. Wanneer Lid-Staten binnen de grenzen van de hun toegekende discretionaire bevoegdheid uiteenlopende maatregelen kunnen vaststellen, kan het ook gebeuren, dat op de vaartuigen van de verschillende Lid-Staten uiteenlopende verplichtingen rusten en dat wellicht sommige verplichtingen strenger zijn dan andere.

Een dergelijk verschil in situatie vormt echter nog niet per se een ingevolge het gemeenschapsrecht verboden discriminatie. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof, dat het gelijkheidsbeginsel van artikel 7 EEG-Verdrag geen betrekking heeft op verschillen in behandeling en distorsies welke voor de aan de rechtsmacht van de Gemeenschap onderworpen personen en ondernemingen kunnen voortvloeien uit de verschillen tussen de wettelijke regelingen van de onderscheiden Lid-Staten (zie arresten van 13 februari 1969, zaak 14/68, Walt Wilhelm, Jurispr. 1969, blz. 1; 3 juli 1979, gevoegde zaken 185/78-204/78, Van Dam, Jurispr. 1979, blz. 2345; en Pesca Valentia, reeds aangehaald).

Daarbij moet ook worden opgemerkt, dat zelfs de eventuele onderlinge verschillen tussen de nationale controlemaatregelen niet kunnen leiden tot een echte scheeftrekking van de voorwaarden voor de uitoefening van de visserij. Die maatregelen vormen immers een aanvulling op de communautaire controleregeling die in verordening nr. 2241/87, met latere aanvullingen, is neergelegd. Hoewel het dus mogelijk is, dat sommige Lid-Staten strengere (nationale) controles vaststellen dan andere, is het ook zo, dat alle Lid-Staten verplicht zijn op hun eigen grondgebied en het gedeelte van de zee dat onder hun jurisdictie valt, de communautaire controleregeling toe te passen.

Door dit stelsel van gemeenschappelijke voorschriften, die moeten verzekeren dat de aan de visserij gestelde beperkingen worden nageleefd (tweede overweging van de considerans van verordening nr. 2241/87), wordt bereikt, dat voor alle vissers een zelfde kern van minimum controlevoorschriften geldt; het risico dat zich op dit specifieke punt relevante verschillen in de voorwaarden voor de uitoefening van de visserij zullen voordoen, is bijgevolg ook heel klein.

Gelet op het voorgaande komt het mij voor, dat er in casu geen sprake is van een met het gemeenschapsrecht onverenigbare discriminatie.

10. De overige vragen van de nationale rechter bestrijken drie punten:

a) of de Commissie en de andere Lid-Staten overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 101/76 vooraf van de litigieuze controlemaatregel in kennis hadden moeten worden gesteld;

b) zo ja, of het feit dat dit niet is gebeurd, de geldigheid en de toepasbaarheid van die maatregel aantast;

c) en ten slotte, of een dergelijke ongeldigheid achteraf kan worden gedekt door een mededeling na de inwerkingtreding van de betrokken maatregel.

11. Met betrekking tot punt a zij opgemerkt, dat partijen het erover eens zijn, dat de betrokken maatregel moet worden aangemerkt als een controlevoorschrift in de zin van artikel 15 van verordening nr. 2241/87.

Artikel 15, tweede alinea, bevat een specifieke bepaling over de mededeling van de betrokken voorschriften. Zij bepaalt, dat de bedoelde voorschriften aan de Commissie worden medegedeeld overeenkomstig artikel 2, lid 2, van verordening nr. 101/76. Artikel 15 bevat daarentegen geen enkele verwijzing naar artikel 3 van verordening nr. 101/76.

Artikel 2 voorziet in de mededeling (aan de Commissie en aan de Lid-Staten) van de nationale maatregelen die ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening reeds bestonden, terwijl artikel 3 specifiek de situatie regelt waarin de Lid-Staten na de inwerkingtreding van de verordening nieuwe maatregelen willen invoeren, en voor die situatie bepaalt, dat de staten deze maatregelen meedelen voordat zij worden vastgesteld.

De ratio van artikel 3 is duidelijk. De Commissie (en de andere Lid-Staten) moeten in staat zijn de nationale maatregelen op hun verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht te toetsen en zo nodig te interveniëren voordat die maatregelen effect gaan sorteren. Met andere woorden, artikel 3 bevat het model voor een stelsel van preventieve controle dat, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie, beoogt te vermijden dat de Commissie voor een "fait accompli" wordt gesteld, dat wil zeggen voor unilaterale initiatieven die reeds worden uitgevoerd en waarvan de verstorende gevolgen reeds kunnen zijn ingetreden en niet meer herstelbaar zijn.

Keren wij nu terug tot artikel 15 van verordening nr. 2241/87, dan rijst de volgende vraag: artikel 15 bepaalt dat de mededeling van de nationale controlevoorschriften overeenkomstig artikel 2, lid 2, van verordening nr. 101/76 moet plaatsvinden, zonder dat het naar artikel 3 van die verordening verwijst; betekent dit nu, dat de gemeenschapswetgever voor deze specifieke categorie voorschriften geen voorafgaande mededeling heeft willen voorschrijven en dus heeft willen toelaten dat de Lid-Staten, in afwijking van de in algemene termen vervatte bepaling van artikel 3 van verordening nr. 101/76, de Commissie ook achteraf in kennis stellen van de bepalingen die op dit gebied zijn vastgesteld?

12. Het Verenigd Koninkrijk meent, dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Daar artikel 15 van verordening nr. 2241/87 niet uitdrukkelijk naar artikel 3 van verordening nr. 101/76 verwijst, zou het de toepassing daarvan hebben willen uitsluiten.

Die stelling is uiteindelijk echter in tegenspraak met de ratio van de betrokken bepalingen. Zij zou de Lid-Staten toestaan om de nieuwe maatregelen mee te delen wanneer zij reeds worden uitgevoerd, waarmee de effectiviteit van de gemeenschapscontrole op de nationale maatregelen die krachtens artikel 15 van verordening nr. 2241/87 worden vastgesteld, aanzienlijk wordt beperkt.

Er is geen enkele reden waarom de communautaire controle op maatregelen die de Lid-Staten overeenkomstig verordening nr. 2241/87 uitvaardigen, zo weinig indringend zou moeten zijn en ook zo wezenlijk verschillend van de controle die in algemene termen in verordening nr. 101/76 is voorzien. De nationale maatregelen die op grond van verordening nr. 2241/87 worden vastgesteld, zijn slechts een van de soorten maatregelen die krachtens verordening nr. 101/76 worden vastgesteld: in beide gevallen heeft de communautaire controle precies hetzelfde doel en er is geen enkele reden waarom die controle niet volgens dezelfde procedure zou moeten verlopen.

Uit systematische overwegingen en omwille van de volledige effectiviteit van artikel 15 meen ik dan ook, dat verder moet worden gekeken dan de - ongetwijfeld lacuneuse - bewoordingen van die bepaling. Zij moet mijns inziens niet alleen worden gekoppeld aan artikel 2, maar ook aan artikel 3 van verordening nr. 101/76. Dit brengt mee, dat de Lid-Staten verplicht zijn de controlevoorschriften die zij willen vaststellen, vooraf mede te delen.

Steun hiervoor biedt het feit, dat de artikelen 2 en 3 onmiskenbaar aanvullende en onafscheidbare bepalingen zijn, de ene voor bestaande, de andere voor nieuwe maatregelen. Dat artikel 15 enkel naar een van die bepalingen zou verwijzen, en daarbij nog naar de voor de goede werking van het stelsel van communautaire "monitoring" minst belangrijke, lijkt mij dan ook een onlogische opvatting.

13. In één opzicht kunnen beide verordeningen evenwel niet worden gekoppeld. Artikel 15 lijkt onverzoenbaar met de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 101/76, voor zover het enkel mededeling aan de Commissie en niet ook aan de Lid-Staten voorschrijft. Hieruit volgt, dat de controlevoorschriften die op grond van artikel 15 worden vastgesteld, niet noodzakelijkerwijs aan de andere Lid-Staten behoeven te worden meegedeeld.

14. Hieraan moet worden toegevoegd, en daarmee kom ik toe aan punt b, dat zowel artikel 15 van verordening nr. 2241/87 als artikel 3 van verordening nr. 101/76 de Lid-Staten enkel een mededelingsplicht opleggen en niet (zoals bij voorbeeld artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag) voorzien in een uitdrukkelijke "standstill" verplichting voor de Lid-Staten, noch bepalen dat de Commissie, in de uitoefening van bijzondere beslissingsbevoegdheden, moet optreden om de betrokken maatregel toe te staan, te schorsen of onwettig te verklaren (zoals het geval is in artikel 93 EEG-Verdrag en in bepaalde gemeenschapsverordeningen, waaronder, in het bijzonder voor de onderhavige sector, verordening nr. 3094/86(5), die de Commissie in haar opmerkingen vermeldt).

Onder die omstandigheden en in aansluiting op de rechtspraak van het Hof (arresten van 18 februari 1986, zaak 174/84, Bulk Oil, Jurispr. 1986, blz. 559, r.o. 62, en van 13 juli 1989, zaak 380/87, Enichem Base, Jurispr. 1989, blz. 2491, r.o. 20-23) ben ik van oordeel, dat op de eventuele niet-nakoming van de mededelingsplicht, ook al kan zij theoretisch een niet-nakoming in de zin van artikel 169 opleveren, door de betrokkenen als zodanig geen beroep kan worden gedaan ten betoge dat de niet tijdig meegedeelde maatregelen niet op hen kunnen worden toegepast. De maatregelen zijn juridisch geldig en toepasselijk op degenen voor wie zij bestemd zijn.

Het ontkennende antwoord op vraag b maakt behandeling van punt c overbodig.

15. Gelet op deze opmerkingen geef ik het Hof in overweging, de door de nationale rechter gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

"1) Artikel 7 EEG-Verdrag en artikel 2 van verordening nr. 101/76 staan er niet aan in de weg, dat een Lid-Staat in de vangstvergunningen die voor nationale vissersvaartuigen worden afgegeven, een voorwaarde opneemt die ertoe verplicht, overschrijdingen van de meridiaan van 4 WL, die de scheiding vormt tussen ICES-zone IV en ICES-zone VI, per radio te melden.

2) Een Lid-Staat die voornemens is, een voorwaarde als onder 1 omschreven toe te passen, moet dit overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 101/76 aan de Commissie mededelen. Blijft mededeling achterwege, dan maakt dit de genomen maatregelen echter niet ongeldig en niet-toepasselijk."

(*) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

(1) - PB 1976, L 20, blz. 19.

(2) - Verordening (EEG) 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 (PB 1983, L 24, blz. 1).

(3) - PB 1988, L 306, blz. 2.

(4) - Verordening nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 (PB 1987, L 207, blz. 1).

(5) - Verordening (EEG) nr. 3094/86 van de Raad van 7 oktober 1986 (PB 1986, L 288, blz.1).