Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 29 mei 1997. - Franse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - Melk - Extra heffing op melk - Uitvoeringsbepalingen - Beschikking 93/673/EG - Bevoegdheid van Commissie. - Zaak C-69/94.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-02599



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Melk en zuivelproducten - Extra heffing op melk - Jaarlijkse vragenlijst over toepassing van regeling die aan Lid-Staten wordt toegezonden - Indiening bij Commissie - Forfaitaire verlaging van voorschotten op afrekening van landbouwuitgaven bij niet-naleving van gestelde termijn - Beschikking 93/673 - Rechtsgrondslag - Schending van verordening nr. 729/70 of van evenredigheidsbeginsel - Afwezigheid

(Verordening nr. 729/70 van de Raad; verordening nr. 536/93 van de Commissie, art. 8, vierde streepje; beschikking 93/673 van de Commissie)

Samenvatting

Beschikking van 93/673 tot vaststelling van de forfaitaire verlaging van de voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven bij nalatigheid ten aanzien van de bepalingen inzake de indiening van de jaarlijkse vragenlijst over de toepassing van de regeling inzake de extra heffing in de sector melk, die meer in het bijzonder voorziet in een verlagingspercentage van 1 % van het totale, uit hoofde van het voorafgaande begrotingsjaar aan de Lid-Staat betaalde bedrag in geval van te late inzending, een verlagingspercentage van 0,5 % van hetzelfde totale bedrag wanneer de berekening van de heffing meer dan 10 % onjuist is, en een verlagingspercentage van 0,04 % per ontbrekend gegeven, heeft de Commissie rechtsgeldig kunnen vaststellen op basis van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing, die de Lid-Staten verplicht de naar behoren ingevulde vragenlijst vóór de aldaar genoemde datum in te zenden en de Commissie machtigt om de voorschotten te verlagen, niet alleen bij te late indiening van de vragenlijst, maar ook in geval van een onvolledig of onjuist ingevulde vragenlijst.

Genoemde beschikking is niet in strijd met verordening nr. 729/70 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, aangezien de vermindering van de voorschotten, die geen definitief karakter kan hebben, niet uitsluit dat de juistheid hiervan wordt getoetst in het kader van de door genoemde verordening voorgeschreven goedkeuring van de rekeningen, bij welke gelegenheid de betrokken Lid-Staat zijn standpunt omtrent de wettigheid van een verlaging van de voorschotten kenbaar kan maken, zodat zijn recht van verweer is gewaarborgd.

Ten slotte is de beschikking niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij tot doel heeft om, met het oog op een uniforme toepassing en op de rechtszekerheid, vast te leggen op welke wijze de forfaitaire verlaging van de voorschotten wordt toegepast, en te dien einde verschillende gevallen van niet-naleving omschrijft naar aanleiding waarvan een dienovereenkomstig verlagingspercentage wordt toegepast. In dit verband maken de kenmerken, die uit het forfaitaire karakter van de modaliteiten van de verlaging voortvloeien, de beschikking nog niet onevenredig aan haar doel, nu die modaliteiten op zich niet buitensporig lijken in verhouding tot het belang van een juiste opgave voor het beheer van de heffingsregeling.

Partijen

In zaak C-69/94,

Franse Republiek, vertegenwoordigd door E. Belliard, adjunct-directeur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en J.-L. Falconi, secretaris buitenlandse zaken bij deze directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard du Prince Henri 9,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. Rozet, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 93/673/EG van de Commissie van 10 december 1993 tot vaststelling van de forfaitaire verlaging van de voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven bij nalatigheid ten aanzien van de bepalingen inzake de indiening van de jaarlijkse vragenlijst over de toepassing van de bij verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad ingestelde regeling inzake de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1993, L 310, blz. 44),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: J. L. Murray, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch (rapporteur) en H. Ragnemalm, rechters,

advocaat-generaal: G. Tesauro

griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 27 juni 1996, waarbij de Franse regering werd vertegenwoordigd door F. Pascal, attaché d'administration centrale bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en de Commissie door G. Rozet,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 september 1996,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 februari 1994, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van beschikking 93/673/EG van de Commissie van 10 december 1993 tot vaststelling van de forfaitaire verlaging van de voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven bij nalatigheid ten aanzien van de bepalingen inzake de indiening van de jaarlijkse vragenlijst over de toepassing van de bij verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad ingestelde regeling inzake de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1993, L 310, blz. 44; hierna: "litigieuze beschikking").

2 In het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten is bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 10), en bij verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), een regeling inzake extra heffing op melk ingevoerd. Deze regeling, die tot en met 31 maart 1993 is verlengd, is bij verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1992, L 405, blz. 1), met een aantal wijzigingen ter verbetering en ter vereenvoudiging, voor zeven perioden van twaalf achtereenvolgende maanden verlengd.

3 Omtrent de aard en de besteding van de heffing bepaalt artikel 10 van verordening nr. 3950/92:

"De heffing wordt geacht deel uit te maken van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten en wordt aangewend voor de financiering van de uitgaven in de zuivelsector."

4 Op grond van de machtiging in artikel 11 van deze verordening, volgens hetwelk "de bepalingen ter uitvoering van deze verordening en met name de bepaling van de kenmerken van melk, waaronder het vetgehalte, die als representatief worden beschouwd ter bepaling van de geleverde of gekochte hoeveelheden melk, (...) volgens de procedure van artikel 30 van verordening (EEG) nr. 804/68 [worden] vastgesteld", heeft de Commissie verordening (EEG) nr. 536/93 van 9 maart 1993, tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten vastgesteld (PB 1993, L 57, blz. 12). Artikel 8, vierde streepje, bepaalt:

"De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van:

- (...)

- (...)

- (...)

- de naar behoren ingevulde antwoorden op de in de bijlage opgenomen vragenlijst, zulks jaarlijks vóór 1 september. Bij niet-inachtneming van de termijn past de Commissie op de voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven een forfaitaire verlaging toe."

5 Ten aanzien van de niet-inachtneming van de termijn wordt in de vijfde overweging van de considerans van de verordening verklaard:

"dat de ervaring heeft geleerd dat de doeltreffendheid van de regeling wordt geschaad door grote vertragingen bij het doorgeven van de cijfers over leveranties of rechtstreekse verkoop en bij de betaling van de heffing; dat uit deze ervaring derhalve de nodige lessen dienen te worden getrokken en strikte termijnen voor mededeling van gegevens en voor betaling dienen te worden opgelegd, waarbij in sancties dient te worden voorzien".

6 Op de grondslag van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 heeft de Commissie de litigieuze beschikking vastgesteld, die de volgende drie artikelen bevat:

"Artikel 1

Als de als bijlage aan verordening (EEG) nr. 536/93 gehechte vragenlijst niet vóór 1 september is ingediend, verlaagt de Commissie de voor de maand september aan de betrokken Lid-Staat toe te kennen voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven met 1 % van het totale bedrag dat voor de sector melk en zuivelprodukten voor het voorafgaande begrotingsjaar aan die Lid-Staat is betaald.

Artikel 2

Als de heffing die is berekend aan de hand van de in antwoord op de vragenlijst bij verordening (EEG) nr. 536/93 verstrekte gegevens meer dan 10 % verschilt van de werkelijk aan de Gemeenschap verschuldigde heffing, verlaagt de Commissie de voorschotten aan de betrokken Lid-Staat op de afrekening van de landbouwuitgaven met 0,5 % van het totale bedrag dat voor de sector melk en zuivelprodukten aan die Lid-Staat is betaald voor het begrotingsjaar voorafgaande aan dat waarin bovenbedoeld verschil is aangetoond.

Artikel 3

Als de vragenlijst bij verordening (EEG) nr. 536/93 onvolledig is beantwoord, verlaagt de Commissie de voorschotten aan de betrokken Lid-Staat op de afrekening van de landbouwuitgaven, per ontbrekend gegeven, met 0,04 % van het totale bedrag dat voor de sector melk en zuivelprodukten voor het voorafgaande begrotingsjaar aan de betrokken Lid-Staat is betaald."

7 In haar beroep tegen de litigieuze beschikking voert de Franse Republiek drie middelen tot nietigverklaring aan:

- schending van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 en van artikel 11 van verordening nr. 3950/92, alsmede van een aantal wezenlijke vormvoorschriften;

- schending van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13), alsmede

- schending van het evenredigheidsbeginsel.

Het eerste middel: schending van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 en van artikel 11 van verordening nr. 3950/92

8 Dit middel valt uiteen in twee onderdelen.

De grief: schending van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93

9 De Franse regering stelt, dat artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 wel als rechtsgrondslag kon dienen voor de vaststelling van artikel 1 van de litigieuze beschikking, maar niet voor de vaststelling van de artikelen 2 en 3. Die bepaling voorziet enkel in een forfaitaire verlaging van de voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven, wanneer de vragenlijst te laat bij de Commissie wordt ingediend, dat wil zeggen na de daarvoor gestelde termijn; in het geval van een onjuist ingevulde vragenlijst, geregeld in artikel 2 van de beschikking, en in het geval van een onvolledig ingevulde vragenlijst, geregeld in artikel 3 van deze beschikking, is een dergelijke verlaging volgens de Franse regering derhalve uitgesloten.

10 Meer in het bijzonder moeten volgens de Franse regering de sancties op onjuist of onvolledig ingevulde vragenlijsten op grond van de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het legaliteitsbeginsel, limitatief in een wettelijke bepaling zijn vastgelegd en restrictief worden uitgelegd.

11 De Commissie brengt daartegen in, dat artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 een toereikende rechtsgrondslag is voor de vaststelling van de litigieuze beschikking, die nadelige financiële consequenties in het vooruitzicht stelt wanneer een vragenlijst niet naar behoren wordt ingevuld. De door de vragenlijsten verstrekte informatie is onontbeerlijk voor een doelmatige werking van de melkquotaregeling en om de Commissie in staat te stellen, tijdig haar beheersverantwoordelijkheid op zich te nemen. Deze taak zou door onvolledig ingevulde antwoorden worden bemoeilijkt.

12 Uit de bewoordingen van artikel 8, vierde streepje, eerste zin, van verordening nr. 536/93 blijkt, dat deze bepaling de Lid-Staten een tweevoudige verplichting oplegt. Zij moeten de vragenlijst niet alleen vóór de aangegeven datum, dat wil zeggen vóór 1 september van ieder jaar, maar ook naar behoren ingevuld inzenden.

13 De bij artikel 8, vierde streepje, eerste zin, van verordening nr. 536/93 opgelegde verplichting kan dus niet als vervuld worden beschouwd, indien de inhoud van de tijdig ingezonden vragenlijst niet juist of niet volledig is. Een forfaitaire verlaging van de voorschotten, als bedoeld in de tweede zin van deze bepaling, vindt dus plaats, wanneer zich een van de drie in de litigieuze beschikking genoemde gevallen voordoet, dat wil zeggen indien de vragenlijst niet vóór 1 september is ingestuurd of indien de op die datum ingezonden vragenlijst onvolledig is dan wel in een bepaald opzicht onjuist.

14 Deze uitlegging wordt bevestigd door het doel van de vragenlijst en door de rol die dit document speelt in het kader van het beheer van de bij verordening nr. 3950/92 ingevoerde extra-heffingsregeling.

15 Het beheer van deze regeling, waarbij een stelsel van financiële verantwoordelijkheid, namelijk de extra heffing, in het leven is geroepen, is zowel aan de Lid-Staten als aan de Commissie opgedragen. Dit beheer omvat in het bijzonder twee soorten van activiteiten, namelijk enerzijds de inning van de heffing, de controle ervan en de afdracht van de opbrengst van de heffing aan de Gemeenschap, en anderzijds de vaststelling van eventuele corrigerende interventiemaatregelen met het oog op structurele ontwikkelingen en aanpassingen, zoals blijkt uit de zestiende en de zeventiende overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92.

16 Volgens de tweede overweging van de considerans heeft verordening nr. 536/93 betrekking op de controlevoorschriften die de verificatie van de regelmatigheid van de inning van de heffing mogelijk maken. Ingevolge artikel 7 van verordening nr. 536/93 zijn het de bevoegde nationale autoriteiten die de controlemaatregelen nemen en ingevolge artikel 8, vierde streepje, van deze verordening zijn zij gehouden, de Commissie jaarlijks door middel van bedoelde vragenlijst in kennis te stellen van de uitkomsten, die een beeld geven van de situatie betreffende de inning van de heffing.

17 Naar de Commissie niet weersproken door de Franse regering stelt, moet deze instelling over die gegevens betreffende de inning van de heffing beschikken, om tijdig te kunnen beoordelen, of en in hoeverre het van de melkquotaregeling verwachte effect op de productie zich zal verwezenlijken en om te bepalen welke gevolgen die productieontwikkeling voor de begroting van het lopende begrotingsjaar en de volgende begrotingsjaren zal hebben. De opbrengst van de door de Lid-Staat geïnde heffing wordt immers aan de Gemeenschap afgedragen, nauwkeuriger gezegd aan het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (hierna: "EOGFL"), die deze overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 3950/92 aanwendt voor de financiering van de uitgaven tot stabilisering en regulering van de markt voor zuivelproducten.

18 Enkel wanneer in de vragenlijst waarheidsgetrouw wordt weergegeven hoe het met de inning van de heffingen staat, is hij voor de Commissie van nut en stelt hij haar in staat om haar taak in het kader van de begrotingsprocedure naar behoren uit te voeren. Dat is alleen het geval, wanneer de daarin vervatte gegevens juist en volledig zijn.

19 Eventuele interventiemaatregelen kan de Commissie alleen voorstellen, wanneer zij over juiste en volledige gegevens beschikt. Gelet op de noodzaak dat de eventuele maatregelen adequaat zijn en op de feitelijke ontwikkeling zijn afgestemd, moet de vragenlijst dus betrouwbaar zijn, hetgeen betekent dat hij juiste en volledige gegevens moet bevatten.

20 In de laatste plaats zij herinnerd aan de arresten van 17 oktober 1991 (zaken C-342/89, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-5031, r.o. 16, en C-346/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-5057, r.o. 16), volgens welke de Commissie bevoegd is, de maandelijkse voorschotten te verminderen, wanneer zij vaststelt dat het nationale orgaan in strijd met het gemeenschapsrecht bepaalde voor het EOGFL bestemde heffingen niet heeft geïnd.

21 De Commissie kan de bevoegdheid die haar aldus wordt verleend, onafhankelijk van haar bevoegdheid uit hoofde van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93, slechts uitoefenen, wanneer de in de vragenlijst vervatte gegevens juist en volledig zijn en haar aldus in staat stellen te verifiëren of de nationale autoriteiten niet hebben nagelaten heffingen te innen van ondernemers die hun quota hebben overschreden.

22 De grief van de Franse regering betreffende de schending van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 moet dus worden verworpen.

De grief: schending van artikel 11 van verordening nr. 3950/92

23 De Franse regering stelt, dat de artikelen 2 en 3 van de litigieuze beschikking evenmin op artikel 11 van verordening nr. 3950/92 konden worden gebaseerd. Deze bepaling machtigt haars inziens de Commissie om bepalingen ter uitvoering van de extra-heffingsregeling vast te stellen volgens de zogenoemde "beheerscomité"-procedure, als bedoeld in artikel 30 van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 (PB 1968, L 148, blz. 13). Ook al zouden de in de artikelen 2 en 3 van de litigieuze beschikking genoemde sancties kunnen worden gelijkgesteld met uitvoeringsbepalingen in de zin van artikel 11 van verordening nr. 3950/92, het beheerscomité, dat krachtens uitdrukkelijk voorschrift betrokken moet worden bij de procedure tot vaststelling van de betrokken uitvoeringsmaatregelen, werd bij de vaststelling van de litigieuze beschikking niet geraadpleegd.

24 Vastgesteld moet worden, dat de litigieuze beschikking de voorwaarden preciseert waaronder de Commissie de haar bij artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 toegekende bevoegdheid om de voorschotten te verlagen, kan uitoefenen, zodat de beschikking niet als een uitvoeringsbepaling in de zin van artikel 11 van verordening nr. 3950/92 kan worden beschouwd.

25 Waar de litigieuze beschikking immers op algemene en voor alle Lid-Staten gelijke wijze de verschillende verlagingspercentages vastlegt die zullen gelden voor de verschillende vormen van verzuim die zich bij de inzending van de vragenlijst kunnen voordoen, preciseert zij in het belang van de rechtszekerheid op welke wijze de Commissie in de verschillende gevallen de voorschotten zal verlagen.

26 Uit het voorgaande volgt, dat de grief inzake schending van artikel 11 van verordening nr. 3950/92 evenmin gegrond is.

Het tweede middel: schending van verordening nr. 729/70

27 Tot staving van dit middel baseert de Franse regering zich, bij gebreke van een uitdrukkelijke omschrijving van de door de betrokken communautaire regeling aan de Commissie toegekende bevoegdheden, op de reeds aangehaalde arresten Duitsland/Commissie en Italië/Commissie.

28 Zij betoogt, dat de financiële sancties tegen de Lid-Staten, zoals deze bij de litigieuze beschikking zijn ingevoerd, in tegenstelling tot de vermindering waar het in de arresten Duitsland/Commissie en Italië/Commissie om ging, definitieve sancties zijn. Die sancties worden dus automatisch toegepast. Wat de eerbiediging van het recht van verweer betreft, betoogt de Franse regering voorts, dat noch de litigieuze beschikking, noch verordening nr. 536/93 de betrokken Lid-Staat in de gelegenheid stelt om zijn standpunt kenbaar te maken over een jegens hem toegepaste verlaging, met name op het punt van de gronden ter rechtvaardiging van de bestrafte vertraging.

29 Dit middel moet worden verworpen. Enerzijds heeft het Hof, zoals reeds is opgemerkt in rechtsoverweging 20 van dit arrest, in de arresten Duitsland/Commissie en Italië/Commissie erkend, dat de Commissie bevoegd is om in afwachting van de definitieve goedkeuring van de jaarrekeningen de maandelijkse voorschotten te verlagen in het geval het nationale orgaan in strijd met het gemeenschapsrecht bepaalde voor het EOGFL bestemde heffingen niet heeft geïnd.

30 Anderzijds heeft het Hof in rechtsoverweging 18 van de arresten Duitsland/Commissie en Italië/Commissie eveneens vastgesteld, dat de beschikkingen betreffende de maandelijkse voorschotten, die in de loop van het begrotingsjaar alleen op basis van de op dat moment beschikbare gegevens worden gegeven, slechts een tijdelijk en voorlopig karakter hebben en de uiteindelijke beschikking betreffende de goedkeuring van de jaarrekeningen niet kunnen prejudiciëren. Deze laatste beschikking wordt gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak, die de Lid-Staten alle waarborgen biedt dat zij hun standpunt kenbaar kunnen maken.

31 Indien nu een beschikking tot vermindering van de maandelijkse voorschotten in geval van een verzuim, in strijd met het gemeenschapsrecht, om bepaalde voor het EOGFL bestemde heffingen te innen, slechts tijdelijk en voorlopig is en onderworpen blijft aan de goedkeuringsprocedure, dan moet hetzelfde gelden voor een beschikking tot verlaging van diezelfde maandelijkse voorschotten ingevolge artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 wegens het verzuim om de verplichte gegevens betreffende die heffingen naar behoren in te dienen, zodat deze beschikking geen definitief karakter kan hebben en een controle bij de goedkeuring van de rekeningen niet kan beletten.

32 Hieruit volgt dat, anders dan verzoekster beweert, de verlaging van de voorschotten als bedoeld in artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93, niet uitsluit dat de juistheid hiervan wordt getoetst in het kader van de door verordening nr. 729/70 voorgeschreven goedkeuring van de rekeningen. Op dat moment zal de Franse regering haar standpunt omtrent de wettigheid van een verlaging van de voorschotten kenbaar kunnen maken, zodat haar recht van verweer is gewaarborgd.

Het derde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel

33 De Franse regering stelt om te beginnen, dat er andere informatiebronnen zijn dan de vragenlijst die de Commissie in staat stellen de zuivelmarkt te beheren, en dat er geen verband bestaat tussen de inachtneming van de voor de inzending van de vragenlijst gestelde uiterste datum en de doelmatigheid van de regeling.

34 Zich baserend op de arresten van 20 februari 1979 (zaak 122/78, Buitoni, Jurispr. 1979, blz. 677); 24 september 1985 [zaak 181/84, Man (Sugar), Jurispr. 1985, blz. 2889], en 18 april 1989 (zaak 358/87, Drewes, Jurispr. 1989, blz. 891), stelt de Franse regering vervolgens, dat de verplichting om de vragenlijst binnen de gestelde termijn in te zenden, een bijkomende verplichting is en dat het verzuim van deze verplichting niet mag worden bestraft met dezelfde, of zelfs zwaardere, sanctie dan het verzuim van een hoofdverplichting zoals de sanctie op het niet-innen van de extra heffing die producenten die hun referentiehoeveelheid hebben overschreden, moeten betalen.

35 De Franse regering acht de bij de litigieuze beschikking ingevoerde sancties onevenredig wegens hun automatische karakter, het ontbreken van een gradatie en de hoogte van de inhoudingen. Forfaitaire en automatische sancties in geval van een slechte uitvoering van maatregelen van administratief beheer zijn te streng, zoals het Hof in het arrest Buitoni heeft uitgemaakt. Volgens de Franse regering bestaat er geen enkel verband tussen het in te houden bedrag en het door het EOGFL geleden financiële nadeel; dit nadeel, dat wil zeggen de vertraging bij de inning, wordt immers reeds gecompenseerd door de door de ondernemers verschuldigde vertragingsrente. Bovendien kunnen de in de artikelen 1 en 3 van de litigieuze beschikking vastgestelde sancties ook aan een Lid-Staat worden opgelegd, wanneer er geen extra heffing aan het EOGFL behoeft te worden afgedragen.

36 Wat in het bijzonder de sancties betreft, betoogt de Franse regering, dat artikel 1 van de litigieuze beschikking geen gradatie naar de duur van de termijnoverschrijding kent. Wat artikel 2 betreft, acht de Franse regering het onbegrijpelijk, waarom een Lid-Staat zou moeten worden bestraft voor fraude, die hijzelf met de door hem verrichte controles aan het licht heeft gebracht. Deze bepaling maakt het bovendien mogelijk, dat een sanctie wordt opgelegd die vaak gelijk is aan of zelfs hoger is dan de correctie die in het kader van een goedkeuringsprocedure het gevolg zou zijn geweest van een verschil van 10 % tussen het werkelijk verschuldigde bedrag en het bedrag dat is berekend op basis van de in antwoord op de vragenlijst ingezonden gegevens. Artikel 3 kent evenmin enige gradatie naar het belang van het ontbreken van het een of ander gegeven.

37 De Commissie brengt daartegen in, dat de rechtspraak inzake hoofdverplichtingen en bijkomende verplichtingen niet van toepassing is, omdat het Hof deze rechtspraak heeft ontwikkeld in het volstrekt specifieke kader van de zekerheidstelling. Overigens is de inzending van de in de vragenlijst verlangde gegevens vóór 1 september geen onmogelijke opgave, omdat de Lid-Staten vóór die datum reeds over die gegevens beschikken. De nadelige financiële consequenties, met name die welke in artikel 2 van de litigieuze beschikking worden verbonden aan onjuiste gegevens, gelden slechts voor een beperkt aantal in de vragenlijst bedoelde gegevens. Zo is de marge van 10 % verschil, waarop in artikel 2 van de litigieuze beschikking een sanctie wordt gesteld, door de Franse Republiek slechts éénmaal overschreden, namelijk in de periode 1987/1988, met een verschil van 12,67 %. De Commissie concludeert dat de litigieuze beschikking een gradatie van nadelige financiële consequenties heeft ingevoerd naar de soort van het verzuim door de Lid-Staat van zijn verplichting om de vragenlijst vóór 1 september in te zenden.

38 Om na te gaan, of een gemeenschapsrechtelijke bepaling, inzonderheid op het gebied van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden onderzocht, of de in die bepaling vervatte maatregelen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het met de betrokken regeling beoogde doel. Met name moet worden nagegaan, of de middelen waarmee de bepaling het gestelde doel tracht te bereiken, in een redelijke verhouding staan tot het belang van dit doel, en of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken (zie arrest van 21 januari 1992, zaak C-319/90, Pressler, Jurispr. 1992, blz. I-203, r.o. 12).

39 De litigieuze beschikking heeft tot doel om, met het oog op een uniforme toepassing en op de rechtszekerheid, vast te leggen op welke wijze de forfaitaire verlaging van de voorschotten wordt toegepast. Te dien einde omschrijft zij verschillende gevallen van niet-naleving van de verplichting om de vragenlijst binnen de gestelde termijn in te zenden en stelt zij voor ieder geval een dienovereenkomstig verlagingspercentage vast.

40 In de eerste plaats zij opgemerkt, dat de evenredigheid van de wijze van verlaging, zoals in de litigieuze beschikking geregeld, niet kan worden betwist met het argument, dat er andere informatiebronnen bestaan, of dat er geen verband zou bestaan tussen de inachtneming van de voor de inzending van de vragenlijst gestelde uiterste datum en de doelmatigheid van de regeling.

41 Zelfs indien de Commissie daadwerkelijk over andere informatiebronnen beschikt, staat daarmee nog niet vast dat deze bronnen dezelfde gegevens verschaffen, die op hetzelfde tijdstip beschikbaar zijn als de in de vragenlijst verlangde gegevens.

42 Aangaande het beweerde ontbreken van een verband tussen de doelmatigheid van de regeling en de uiterste datum, volstaat de opmerking, dat de Franse Republiek zelf heeft gewezen op de functie en het belang van de uiterste datum in het kader van de begrotingsprocedure. De uitkomsten die dankzij de met de vragenlijst ingezonden gegevens in het kader van deze procedure worden verkregen, stellen de Commissie in staat haar rol van beheerder te vervullen, al was het maar door aan de bevoegde instellingen eventuele nodig blijkende correctiemaatregelen voor te stellen.

43 In de tweede plaats moet de grief van de Franse regering, dat onderscheid moet worden gemaakt tussen een hoofdverplichting en een bijkomende verplichting, worden verworpen, omdat een voorlopige maandelijkse verlaging van de voorschotten op de afrekening van de landbouwuitgaven wegens niet-naleving van de termijn voor inzending van de betrokken vragenlijst, niet kan worden vergeleken met de definitieve weigering om een bedrag te financieren omdat de Lid-Staat ten onrechte een heffing niet heeft geïnd.

44 Er zij voorts op gewezen, dat de litigieuze beschikking, door per geval van verzuim van de verplichting uit hoofde van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93 een verschillend verlagingspercentage vast te stellen, rekening houdt met het belang van elk van die gevallen van verzuim voor de Commissie bij de uitoefening van haar rol van beheerder van de extra-heffingsregeling.

45 Het is juist, dat de bij de litigieuze beschikking ingevoerde modaliteiten voor de verlaging, ondanks de gradatie van de percentages naar gelang van de verschillende gevallen van verzuim, een zeker forfaitair karakter behouden, zoals de Franse regering betoogt.

46 Zo wordt bij de toepassing van de artikelen 1 en 3 van de litigieuze beschikking geen rekening gehouden met het verschil in belang dat de gegevens in de vragenlijst hebben; in artikel 2 van de beschikking wordt geen enkel verband gelegd tussen het bedrag van de verlaging en dat van de correctie als gevolg van een verschil van meer dan 10 % tussen het bedrag van de werkelijk verschuldigde heffingen en het aan de hand van de vragenlijst berekende bedrag; de litigieuze beschikking houdt in geen enkel opzicht rekening met het financiële nadeel dat het EOGFL ondervindt als gevolg van het verzuim van de verplichting van artikel 8, vierde streepje, van verordening nr. 536/93.

47 Deze kenmerken, die voortvloeien uit het forfaitaire karakter van de modaliteiten van de verlaging, maken de beschikking nog niet onevenredig aan haar doel. Die modaliteiten (een verlagingspercentage van 1 % van het totale, uit hoofde van het voorafgaande begrotingsjaar aan de Lid-Staat betaalde bedrag, dat enkel wordt toegepast op de voorschotten voor de maand september in geval van te late inzending van de vragenlijst, een verlagingspercentage van 0,5 % van hetzelfde totale bedrag ingeval de heffing die is berekend, meer dan 10 % onjuist is, en percentages van 0,04 % per ontbrekend gegeven) lijken op zich niet buitensporig in verhouding tot het belang van een juiste opgave voor het beheer van de heffingsregeling. Dit geldt des te meer, nu zij niet definitief op de daarvoor in aanmerking komende uitgaven worden toegepast, maar alleen, zoals volgt uit de overwegingen betreffende de schending van verordening nr. 729/70, op de maandelijkse voorschotten, zodat zij slechts een voorlopig karakter hebben, en de juistheid wordt gecontroleerd bij de goedkeuring van de rekeningen.

48 Derhalve faalt dit laatste middel eveneens.

49 Gelet op alle voorgaande overwegingen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

50 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende:

1) Verwerpt het beroep.

2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.