Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 19 april 1994. - BONDSREPUBLIEK DUITSLAND TEGEN DELTA SCHIFFAHRTS- UND SPEDITIONSGESELLSCHAFT MBH. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: LANDGERICHT DUISBURG - DUITSLAND. - VERVOER OVER BINNENWATEREN - VASTSTELLING VAN TARIEVEN - OVERHEIDSREGELING. - ZAAK C-153/93.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-02517



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Terwijl het in de zaak Reiff(1) ging om de procedure tot vaststelling van de tarieven voor het goederenvervoer over de weg in Duitsland, zoals geregeld in het Gueterkraftverkehrsgesetz (hierna: "GueKG"), staat in deze zaak de verplichte goedkeuringsprocedure, zoals geregeld bij het Binnenschiffsverkehrsgesetz(2) (hierna: "BinnSchVG"), centraal.

2. In het arrest Reiff heeft het Hof overwogen, dat ten aanzien van een regeling als het "GueKG" niet kan worden geconcludeerd dat er sprake is van een mededingingsregeling in de zin van artikel 85 van het Verdrag(3) en dat in deze regeling de overheid niet haar bevoegdheden op het gebied van de vaststelling van de tarieven aan particuliere marktdeelnemers had overgedragen.(4)

3. Het Hof verklaarde voor recht:

"De artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85 EEG-Verdrag staan niet eraan in de weg dat een regeling van een Lid-Staat bepaalt, dat de tarieven voor het goederenvervoer over de weg over lange afstand (Gueterfernverkehr) door tariefcommissies worden vastgesteld en, na goedkeuring door de overheid, algemeen bindend worden voor alle marktdeelnemers, indien de leden van deze commissies, hoewel zij door de overheid op voordracht van de betrokken beroepsorganisaties worden benoemd, niet als vertegenwoordigers van deze beroepsorganisaties over de prijzen dienen te onderhandelen en ter zake een overeenkomst dienen te sluiten, doch onafhankelijke deskundigen zijn, die de tarieven op basis van overwegingen van algemeen belang dienen vast te stellen, en indien de overheid geen afstand doet van haar bevoegdheden, doch in het bijzonder erop toeziet dat de commissies de tarieven op basis van overwegingen van algemeen belang vaststellen en, zo nodig, haar eigen besluit in de plaats stelt van het besluit van deze commissies."(5)

4. Ik wil meteen reeds zeggen, dat de weinige nuances waarin de procedure tot vaststelling van de tarieven voor het vervoer van goederen over de weg verschilt van die voor de tarieven voor het vervoer van goederen over de binnenwateren, mijns inziens absoluut niet beletten, dat die rechtspraak ook in deze zaak wordt toegepast.

5. Overigens heeft de verwijzende rechter, nadat hem was gevraagd of het arrest van het Hof geen reden was om zijn vraag in te trekken, op deze vraag geïnsisteerd, niet omdat er verschillen tussen de in beide procedures gerezen problemen zouden bestaan, maar omdat hij het niet eens was met de door het Hof gekozen oplossing en hij concludeerde dat er wel sprake was van een mededingingsregeling.(6)

6. De procedure tot vaststelling van de tarieven, zoals voorzien in § 21 BinnSchVG, leidt er volgens de verwijzende rechter toe "dat de overheid afstand doet van haar regelingsbevoegdheid en dat de mogelijkheid dat de Bondsminister voor Verkeer de tarieven om redenen van algemeen belang zelf vaststelt, een zuiver theoretisch bevoegdheid blijkt te zijn".(7) Bovendien zouden de tarieven niet door onafhankelijke instanties worden vastgesteld.

7. Op al deze punten heeft het Hof reeds geantwoord.

8. Eerst zal ik de voornaamste punten uit mijn conclusie en 's Hofs arrest in de zaak Reiff in herinnering brengen, om vervolgens nader in te gaan op de enkele bijzonderheden van de onderhavige zaak die, zoals gezegd, niet ertoe kunnen leiden, dat het Hof afwijkt van zijn eerdere uitspraak.

9. In mijn conclusie heb ik beklemtoond, dat de samenstelling van de tariefcommissies enerzijds en het feit dat een overeenkomst tussen ondernemingen, die niet als zodanig uitvoerbaar is, maar nog goedkeuring behoeft, een mededingingsregeling kan opleveren anderzijds, een reden hadden kunnen zijn om aan een reëel "risico van een mededingingsregeling te denken".(8) Mijns inziens kon een dergelijk risico worden opgeheven, wanneer enkel de staat de criteria vaststelt, op basis waarvan de inhoud van de besluiten van de tariefcommissies wordt bepaald en door administratief en rechterlijk toezicht ervoor zorgt, dat deze criteria in acht worden genomen, en wanneer hij controle uitoefent op alle stadia van de procedure.(9)

10. Op grond daarvan kwam ik tot de slotsom dat de betrokken procedure tot vaststelling van de tarieven nooit haar karakter van overheidsregeling had verloren.(10)

11. In zijn arrest was het Hof in de eerste plaats van oordeel, dat de tariefcommissies, die zijn samengesteld uit tariefdeskundigen die niet aan opdrachten of instructies zijn gebonden, niet als verenigingen van vertegenwoordigers van bedrijven in de betrokken sector kunnen worden beschouwd(11), en dat zij de tarieven niet vaststellen met inachtneming van de belangen van ondernemingen of ondernemersverenigingen in die sector, maar rekening moeten houden met andere in de wet bepaalde belangen. De leden van deze commissies zijn dus geen vertegenwoordigers van ondernemingen, die een prijsovereenkomst dienen te sluiten.(12)

12. In de tweede plaats overwoog het Hof dat de overheid haar bevoegdheden op het gebied van de vaststelling van de tarieven niet aan particuliere marktdeelnemers had overgedragen. Door de vaststellingsprocedure te regelen, streeft de wetgever een doel van algemeen belang na: "(...) met het oog op een optimale vervoersvoorziening door het wegvervoer heeft [hij] de Bondsregering als taak opgedragen, de mededingingsvoorwaarden van de vervoerstakken onderling aan te passen en een economisch redelijke taakverdeling tussen de vervoerstakken te verzekeren".(13) Bovendien behoudt de Bondsminister voor Verkeer de controle over de procedure die geldt voor de tariefcommissies en kan hij, indien het vastgestelde tarief niet met het algemeen belang strookt, in plaats daarvan zelf het tarief vaststellen.(14)

13. En dan thans de nationale regeling die in de onderhavige zaak van toepassing is.

14. Krachtens het BinnSchVG worden de tarieven voor het verrichten van goederenvervoer over de binnenwateren vastgesteld door vrachtcommissies voor de binnenscheepvaart (§ 21), die zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van binnenschippers en verladers, die als groep stemmen. Zij worden door de Bondsminister voor verkeer benoemd op voordracht van de beroepsorganisaties (§ 25, lid 1). De uitgebreide commissies, die bevoegd zijn wanneer in de vrachtcommissies geen overeenstemming wordt bereikt, bestaan uit de groep van binnenschippers, de groep van verladers, een door de minister benoemde, onafhankelijke voorzitter en twee bijzitters die elk door een van de beide groepen worden benoemd (§ 25, lid 2). Het lidmaatschap van de vrachtcommissies en de uitgebreide vrachtcommissies is een onbezoldigd ambt en de leden ervan zijn niet gebonden aan opdrachten of instructies (§ 25, lid 6).

15. De commissies staan onder toezicht van de Bondsminister voor Verkeer. Hij moet de tarieven goedkeuren (§ 28, lid 1) en zij worden door hem bij ministeriële verordening algemeen verbindend verklaard (§ 29, lid 1).

16. Wanneer de vracht niet in overeenstemming is met het goedgekeurde tarief, moet de bevoegde Wasser- en Schiffahrtsdirektion het verschil voor rekening van de staat invorderen (§ 31, lid 3).

17. De lichte verschillen tussen het BinnSchVG en het GueKG zouden de indruk kunnen wekken, dat het risico voor het bestaan van mededingingsregelingen in het onderhavige geval groter is. Ik denk daarbij voornamelijk aan de status van de commissieleden.

18. Niettemin ben ik van mening, dat dit risico, evenals op het gebied van het goederenvervoer over de weg, wordt opgeheven door de rol die in de regeling voor de overheid is weggelegd.

19. Ik zal beide punten achtereenvolgens onderzoeken.

20. De op voordracht van de betrokken beroepsorganisaties door de minister benoemde leden van de tariefcommissies worden niet, zoals in het GueKG, als "tariefdeskundigen" aangeduid. Toch zijn zij niet aan opdrachten of instructies gebonden (§ 25, lid 6, BinnSchVG).

21. De Bondsminister voor Verkeer kan niet zelf aan de vergaderingen deelnemen of zich laten vertegenwoordigen.

22. Toch kunnen de commissies de tarieven niet vrijelijk vaststellen, maar moeten zij de in de wet bepaalde criteria in acht nemen: § 21, lid 1, BinnSchVG bepaalt namelijk:

"De tarieven moeten in overeenstemming zijn met de marktsituatie en rekening houden met de economische positie van de scheepvaartbedrijven; het zijn vaste tarieven dan wel minimum- of maximumtarieven. Bij de vaststelling van minimum- of maximumtarieven moeten onbillijke nadelen voor de landbouwsector en voor het midden- en kleinbedrijf, alsmede voor economisch zwakke en qua verkeersverbindingen ongunstig gelegen gebieden worden voorkomen."

23. Bovendien, wordt in het BinnSchVG bepaald:

"Met het oog op een optimale vervoersvoorziening moet de Bondsregering ervoor zorgen, dat de mededingingsvoorwaarden van de vervoerstakken onderling worden aangepast, en dat door tarieven die in overeenstemming zijn met de marktsituatie en door eerlijke mededeling een economisch redelijke taakverdeling tussen de vervoerstakken mogelijk wordt (§ 33, lid 1). De Bondsminister voor Verkeer moet de vervoersprestaties en de tarieven van de verschillende vervoerstakken harmoniseren, voor zover noodzakelijk om oneerlijke mededinging te voorkomen" (§ 33, lid 2).

24. De vrachtcommissies voor de binnenvaart moeten hun besluiten in overeenstemming met de wettelijke voorschriften nemen (§ 21). Wanneer bij de vaststelling van de tarieven door de tariefcommissies deze criteria en doelstellingen niet in acht worden genomen, wordt goedkeuring geweigerd.

25. Maar, en dit is het belangrijkste, de Bondsminister voor Verkeer kan zijn besluit in de plaats van het besluit van de tariefcommissies stellen, "wanneer dit op grond van het algemeen belang" (Gruende des allgemeinen Wohls) noodzakelijk is (§ 30).(15)

26. Het is dus duidelijk, dat in de vastgestelde tarieven geen privé-belangen tot uitdrukking mogen komen en dat rekening moet worden gehouden met criteria die aan het algemeen belang zijn ontleend. De overheid zorgt via administratief en rechterlijk toezicht ervoor, dat de commissies deze criteria in acht nemen. Bovendien staan alle stadia van de procedure tot vaststelling van de tarieven onder controle van de overheid.

27. Er is in casu dus geen sprake van een mededingingsregeling, waartoe de ondernemers, zoals in de zaak waarin het arrest van het Hof van 30 januari 1985(16) is gewezen, uit vrije wil het initiatief hebben genomen, en wel enkel op grond van hun eigen belangen.

28. Zoals ik al in mijn conclusie in de zaak Reiff heb beklemtoond:

"Een dergelijke regeling bekrachtigt niet een reeds tussen ondernemingen bestaande overeenkomst. Zij verleent geen executoriale kracht aan een buiten de overheid om gesloten overeenkomst, maar zij brengt tarieven tot stand, stelt regelen ter zake en schrijft de tarieven voor in het kader van een van overheidswege vastgestelde procedure. Aan de procedure ligt dus duidelijk een actief beleid van de overheid ten grondslag en niet enkel een particulier initiatief".(17)

29. Bijgevolg stel ik vast, dat in een regeling betreffende vaststelling van tarieven voor het goederenvervoer, als die welke bij de BinnSchVG is ingevoerd, de overheid haar bevoegdheid op het gebied van de vaststelling van de tarieven niet aan particuliere marktdeelnemers heeft overgedragen.

30. Bijgevolg geef ik in overweging, voor recht te verklaren:

"De artikelen 3, sub f, 5 en 85 van het Verdrag staan niet eraan in de weg dat in een nationale regeling de bevoegdheid tot het vaststellen van de tarieven voor het vervoer van goederen over de binnenwateren wordt verleend aan tariefcommissies, die zijn samengesteld uit leden die door de overheid op voordracht van beroepsorganisaties uit de betrokken sector zijn benoemd, wanneer de besluiten van die commissies moeten voldoen aan door de overheid vastgestelde criteria, met dien verstande dat zij, wanneer die criteria niet in acht worden genomen, niet door de overheid mogen worden goedgekeurd, doch door een besluit van de overheid kunnen worden vervangen en in ieder geval door middel van een beroep tegen het goedkeuringsbesluit in rechte kunnen worden getoetst."

(*) Oorspronkelijke taal: Frans.

(1) ° Arrest van 17 november 1993, zaak C-185/91, Jurispr. 1993, blz. I-5801.

(2) ° In de versie van de Bekanntmachung van 8 januari 1969, BGBl. I, blz. 65.

(3) ° R.o. 15 en 19 van het arrest.

(4) ° R.o. 20 en 23.

(5) ° Dictum van het arrest.

(6) ° Brief van 30 december 1993.

(7) ° Ibidem.

(8) ° Zie punten 82 en 84-104 van mijn conclusie.

(9) ° Zie punten 105-129 van mijn conclusie.

(10) ° Punt 129.

(11) ° R.o. 17.

(12) ° R.o. 18 en 19.

(13) ° R.o. 21.

(14) ° R.o. 22.

(15) ° Cursivering van mij. In dit verband verwijst de Duitse regering naar de tarieven voor het vervoer van grind vanaf de bovenloop van de Rijn, die rechtstreeks bij ministeriële verordening zijn vastgesteld, nadat in de vrachtcommissies geen passend besluit was genomen. De Bondsminister heeft zich in het verleden ook met richtlijnen tot de commissies gewend. Zo heeft hij bij brief van 26 april 1991 op meer flexibiliteit aangedrongen.

(16) ° Zaak 123/83, BNIC, Jurispr. 1985, blz. 391.

(17) ° Punt 126 van de conclusie.