CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

van 22 oktober 1985

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Door het Tribunale te Rome zijn U een tweetal prejudiciële vragen voorgelegd over de geldigheid van de artikelen 24 en 28 van verordening nr. 1785/81 (PB 1981, L 177, blz. 4) inzake het quoteringssysteem in de sector suiker. Alvorens op deze vragen in te gaan acht ik het zinvol de voor het geding relevante feiten, alsmede een samenvatting van de ingediende schriftelijke opmerkingen, uit het rapport ter terechtzitting over te nemen.

I — De voor het geding relevante feiten

1. De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker is tot stand gebracht bij verordening nr. 1009/67 van de Raad van 18 december 1967 (PB 1967, L 308, blz. 1). De bij deze verordening ingevoerde regeling gold oorspronkelijk tot juli 1975 en voorzag in de toekenning aan elke onderneming van een „basisquotum” en een „maximumquotum” per verkoopseizoen. De hoeveelheid suiker die het maximumquotum overschreed mocht niet in de Gemeenschap worden verkocht. Tevens werd voorzien in een communautair stelsel voor de financiering van de kosten voor de afzet van de overschotten; deze zouden, binnen bepaalde grenzen, worden gedragen door alle producenten via een produktieheffing en voor het overige ten laste van de gemeenschapsbegroting komen. Deze regeling is, behoudens enkele wijzigingen, verlengd tot en met verkoopseizoen 1979/80 bij verordening nr. 3330/74 van de Raad van 19 december 1974 (PB 1974, L 359, blz. 1) en voor het verkoopseizoen 1980/81 bij verordening nr. 1592/80 van de Raad van 24 juni 1980 (PB 1980, L 160, blz. 12). Met betrekking tot voornoemde verordening nr. 3330/74 valt op te merken, dat daarbij de basisquota voor alle Lid-Staten, behalve Italië, werden verhoogd ten belope van de hoeveelheid preferentiële suiker die krachtens de internationale verbintenissen van de Gemeenschap uit de ACS-landen werd ingevoerd. Voornoemde regeling is met ingang van 1 juli 1981 vervangen door verordening nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB 1981, L 177, blz. 4). Deze verordening, die in onderhavige zaak in geding is, gaat uit van de overweging „dat de redenen waarom de Gemeenschap tot nu toe een produktiequotaregeling voor suiker en isoglucose heeft aangehouden nog altijd gelden; dat hierin evenwel wijzigingen moeten worden aangebracht, enerzijds om rekening te houden met de recente ontwikkeling van de produktie en anderzijds om de Gemeenschap de nodige instrumenten te verschaffen om op billijke maar doelmatige wijze te verzekeren, dat de kosten voor de afzet van de overschotten die voortvloeien uit de verhouding tussen de produktie van de Gemeenschap en haar verbruik, volledig door de producenten zelf worden gefinancierd...” Hoewel de algemene criteria van de vorige regeling werden gehandhaafd, heeft verordening nr. 1785/81 in menig opzicht wijzigingen aangebracht. Zo heeft zij een nieuwe terminologie ingevoerd: het „basisquotum” is het „A-quotum” geworden, het verschil tussen het basisquotum en het maximumquotum „het B-quotum” en wat boven de som van het A-quotum en het B-quotum is geproduceerd de „C-suiker”. De nieuwe regeling kent dus drie soorten quota: — het A-quotum, dat op de gemeenschappelijke markt vrijelijk mag worden verhandeld en waarvan de afzet door de interventieprijs wordt gewaarborgd; — het B-quotum, zijnde de hoeveelheid waarmee het basisquotum doch niet het door toepassing van een coëfficiënt op het A-quotum verkregen „maximumquotum” wordt overschreden, dat eveneens op de gemeenschappelijke markt vrijelijk mag worden verhandeld of met exportsteun mag worden uitgevoerd. Deze steun, die onder de vorm van restituties bij de uitvoer wordt betaald, is gelijk aan het verschil tussen de interventieprijs en de wereldprijs van suiker; — het C-quotum, zijnde de hoeveelheid waarmee het „maximumquotum” (A-quota + B-quota) wordt overschreden, dat alleen in derde landen mag worden verhandeld en ter zake waarvan geen exportsteun kan worden toegekend. De bij verordening nr. 1785/81 tot stand gebrachte regeling bevat ook vernieuwingen met betrekking tot de financiering van de kosten van de suikerexport, en wel in twee opzichten: — in de eerste plaats heeft verordening nr. 1785/81 het beginsel van de volledige verantwoordelijkheid van de producenten ingevoerd; de kosten van de afzet op de exportmarkten van de hoeveelheden suiker waarvoor restituties worden verleend komen volledig te hunnen laste; — vervolgens wordt voor het eerst sinds de totstandkoming van de gemeenschappelijke ordening der suikermarkt, niet enkel de onder het B-quotum geproduceerde suiker (waarvoor krachtens de vorige regeling reeds een produktieheffing gold) maar ook de onder het A-quotum geproduceerde suiker aan een produktieheffing onderworpen. Ingevolge de artikelen 24 en 28 van verordening nr. 1785/81, waar het in casu om gaat, zijn de quota en de heffingen als volgt geregeld: — de referentiehoeveelheden (zogenoemde „basishoeveelheden”) voor de vaststelling van de basisquota (zogenoemde „A-quota”) blijven ongewijzigd ten opzichte van de voorgaande regeling, behalve de basishoeveelheid voor Italië, die van 1230000 ton op 1320000 ton is gebracht (art. 24 van verordening nr. 1785/81); — de quota boven de basisquota maar binnen de limiet van het maximumquotum (zogenoemde „B-quota”) worden bepaald op basis van de daadwerkelijke produktie, zonder evenwel minder te bedragen dan 10% van de basisquota. Om rekening te houden met de regionale ontwikkeling van de produktie van suikerbieten en suikerriet, worden de B-quota bepaald op het gemiddelde van de hoogste produktiecijfers waargenomen tijdens drie van de laatste vijf verkoopseizoenen (ibidem); — de kosten voor de afret van de overschotten die voortvloeien uit de verhouding tussen de produktie van de Gemeenschap en haar verbruik, worden volledig gefinancierd door de producenten zelf, daar de volledige produktie in het kader van de A-quota en de B-quota onderworpen is aan een heffing die volgens het hiernavolgende stelsel moet worden betaald (art. 28 van verordening nr. 1785/81): — het totale verlies dat in de Gemeenschap uit de afzet van de betrokken overschotten voortvloeit, wordt vooreerst omgeslagen over de hele produktie in het kader van de A-quota en B-quota met een produktieheffing die niet hoger mag zijn dan 2% van de interventieprijs voor witte suiker; — het deel van dit verlies dat niet wordt gedekt door de opbrengst van deze heffing, wordt gefinancierd door een bijkomende produktieheffing over de produktie onder het B-quotum, die in beginsel niet hoger mag zijn dan 30% van dezelfde interventieprijs. In geval deze laatste financieringswijze evenwel nog onvoldoende is kan het maximum worden opgetrokken tot 37,5% (waardoor de totale last op de produktie in het kader van het B-quotum 2% + 37,5% = 39,5% kan bedragen).

2. Verzoekers in het hoofdgeding, te weten de vennootschap Eridania zuccherifici nazionali SpA, vijftien andere Italiaanse suikerproducerende vennootschappen, het Consorzio nazionale bieticultori en de Associazione nazionale bieticultori hebben de Cassa conguaglio zucchero, het ministerie van Financiën en het ministerie van de Schatkist voor het Tribunale te Rome gedaagd op grond dat zij in 1982 verzoeken om betaling van in de artikelen 24 en 28 van verordening nr. 1785/81 bedoelde produktieheffingen voor suiker hadden ontvangen. Zij verzochten het Tribunale de zaak naar het Hof van Justitie te verwijzen teneinde verordening nr. 1785/81 onwettig te horen verklaren, vervolgens te verstaan dat de gevorderde heffingen niet verschuldigd zijn en verweerders te veroordelen tot teruggave van de reeds betaalde heffingen met inbegrip van de erop betrekking hebbende interesten. Van oordeel dat in dit geding de vraag naar de geldigheid van de artikelen 24 en 28 van voornoemde verordening werd gesteld, heeft het Tribunale te Rome de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de navolgende vragen voorgelegd: „a) Is artikel 28 van 's Raads verordening (EEG) nr. 1785/81, waarin aan de Italiaanse producenten ter zake van de afzet van suiker tegen gegarandeerde prijs een heffing wordt opgelegd, berekend op grondslag van het in artikel 24 bedoelde produktiequotum, als onwettig te beschouwen omdat het schending inhoudt van het discriminatieverbod, omschreven in de artikelen 7 en 40, lid 3, van het Verdrag, dan wel wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, bezien in verband met de in artikel 39, lid 1 b), van dat Verdrag omschreven doelstellingen ? b) Is artikel 24 van verordening nr. 1785/81 houdende vaststelling van het Italiaanse A-quotum en vaststelling van de verhouding tussen het A-quotum en het B-quotum, bij gebreke van een redengeving als bedoeld in artikel 190 van het Verdrag, als onwettig te beschouwen ?” In de overwegingen van de verwijzingsbeschikking verklaart de nationale rechter in wezen het volgende: Italië is de Lid-Staat waarin de verhouding tussen het intern verbruik en het A-quotum het laagst is (85% tegenover een communautair gemiddelde van 101% en een maximum van 194% voor België). Hieruit volgt dat Italië alleen B-suiker kan exporteren (met een heffing gelijk aan 39,5% van de interventieprijs), terwijl de andere Lid-Staten ook A-suiker kunnen exporteren (met een lagere heffing van 2%). Dit houdt schending in van artikel 7 EEG-Verdrag. Tevens zou er sprake zijn van discriminatie tussen de producenten in de zin van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag. Enerzijds is de verhouding tussen de heffingen over B-suiker en het B-quotum in Italië, de hoogste in de Gemeenschap (138 LIT/kg, tegenover communautair gemiddelde: 113 LIT/kg). Anderzijds zijn de vaste produktiekosten voor A-suiker in Italië hoger dan elders in de Gemeenschap, daar de gemiddelde produktie per onderneming er het laagst is (293333 kwintalen tegenover een communautair gemiddelde van 466471 kwintalen). Voorts zijn de heffingen die de Italiaanse producenten over het B-quotum hebben te betalen niet evenredig aan het in artikel 39, lid 1, sub b), EEG-Verdrag genoemde doel, namelijk de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te bezorgen. Nog steeds volgens de overwegingen van de verwijzingsbeschikking is verordening nr. 1785/81 niet genoegzaam met redenen omkleed, aangezien daarin met betrekking tot de produktiequota enkel wordt verklaard dat de redenen welke aanleiding hadden gegeven tot invoering ervan nog steeds van kracht zijn. Uitgelegd had moeten worden waarom de intussen ingetreden wijzigingen in de marktsituatie irrelevant waren.

II — Schriftelijke opmerkingen

De eerste vraag

Verzoekers in het hoofdgeding en de Italiaanse regering stellen voor de eerste prejudiciële vraag bevestigend te beantwoorden, terwijl de Raad en de Commissie van mening zijn dat bij onderzoek van deze vraag niet blijkt van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 28 van verordening nr. 1785/81 kunnen aantasten.

1. Verzoekers in bet hoofdgeding merken op dat de gemeenschapswetgever bij de invoering door verordening nr. 1785/81 van het beginsel van de volledige financiële verantwoordelijkheid van de producenten de navolgende feiten niet in aanmerking heeft genomen. — Van 1968 tot 1981 is het A-quotum voor Italië niet verhoogd, terwijl een dergelijke verhoging bij verordening nr. 3330/74 van de Raad wel is toegekend aan alle andere Lid-Staten. Vergelijkt men de bij verordening nr. 1009/67 toegekende A-quota met de bij verordening nr. 3330/74 toegekende A-quota dan blijkt dat alle Lid-Staten behalve Italië een verhoging hebben gekregen, gaande van een minimum van 13,1% (Denemarken) en 13,7% (Duitsland) tot 24,8% voor Frankrijk en 25,5% voor Nederland (communautair gemiddelde: 16,8%). De inwerkingtreding van verordening nr. 1785/81 heeft deze ongelijke behandeling niet verholpen, daar de procentuele toename van het aan Italië toegekende quotum (90000 ton, of 7,3%) duidelijk minder bedraagt dan de toename van het quotum van de andere Lid-Staten en het communautair gemiddelde (dat door de toename van het Italiaanse quotum van 16,8% tot 18% is gestegen). — Italië heeft in de loop van de laatste jaren aangetoond dat het in staat is een hoeveelheid suiker te produceren die op zijn minst gelijk is aan zijn quotum verhoogd met de gemiddelde toename in de Gemeenschap. Uit een in januari 1984 door de Commissie gepubliceerde „Mededeling van de Lid-Staten — sector suiker” blijkt immers dat Italië in het seizoen 1981/822048000 ton witte suiker heeft geproduceerd, tegenover 1185000 ton in het seizoen 1968/69 en 1339000 ton in het seizoen 1975/76. — Italië voert aan dat zijn verbruik (5,9%) meer is toegenomen dan dat van de andere Lid-Staten en dan het communautair gemiddelde. — Italië is samen met Duitsland de Lid-Staat waar de verhouding A-quotum-intern verbruik het laagst is (76% tegenover een communautair gemiddelde van 98% voor het seizoen 1980/81; 87% tegenover een communuatair gemiddelde van 113% — ACS-suiker inbegrepen — voor het seizoen 1981/82). — Italië heeft nooit kosten voor de afzet van de overschotten veroorzaakt, noch ten laste van het EOGFL noch ten laste van de andere communautaire producenten. Aangezien moet worden betaald door de ondernemers uit de Lid-Staten, die minder produceren dan zij verbruiken en wier A-quotum lager is dan de binnenlandse vraag, komt men tot de situatie dat een Italiaanse producent die nooit overschotten heeft helpen vormen, de afzet tegen een gewaarborgde prijs van de produktie van zijn communautaire partners, die voor een belangrijker deel van hun belastbare produktie het heffingstarief van 2% genieten, financiert. De Italiaanse regering wijst er dan ook op dat enkel de vaststelling van het A-quotum aan de hand van het verbruik van de verschillende Lid-Staten in overeenstemming zou zijn geweest met het beginsel van de verantwoordelijkheid van de producenten. Het beginsel volgens welke alle lasten op de producenten worden gelegd rechtvaardigt bovendien niet dat het A-quotum van de Lid-Staten op een hoger niveau gehandhaafd blijft als tegenprestatie voor de invoer van preferentiële suiker uit de ACS-landen. Uit de hierboven beschreven ontwikkelingen blijkt, dat de uit de gecombineerde bepalingen van de artikelen 28 en 24 van verordening nr. 1785/81 voortvloeiende regeling inbreuk maakt op het verbod van discriminatie op grond van de nationaliteit (art. 7 EEG-Verdrag) en op het verbod van discriminatie tussen producenten van de Gemeenschap (art. 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag) doordat de Italiaanse producenten over hun B-quotum — dat geen kosten bij de uitvoer veroorzaakt — de kosten dragen welke voortvloeien uit de exporten van de producenten van de andere Lid-Staten wier A-quotum groter is dan hun binnenlands verbruik. Verder is er ook discriminatie wegens het feit dat de door de Italiaanse producenten te dragen vaste kosten nog aanzienlijk hoger zijn geworden als gevolg van de omstandigheid dat de Italiaanse ondernemingen slechts recht hebben op een gemiddeld A-quotum van 29233 ton per bedrijf, daar waar het communautair gemiddelde 51873 ton bedraagt. De gecombineerde bepalingen van de artikelen 28 en 24 van verordening nr. 1785/81 maken tegelijkertijd inbreuk op het evenredigheidsbeginsel, dat de van de justitiabele gevergde offers aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beoogt aan te passen, doordat de heffing over het B-quotum van de Italiaanse producenten een offer vergt dat niet in verhouding staat tot de bereikte resultaten. Ten slotte leidt de heffing, nu zij voor 60% wordt afgewenteld op de Italiaanse producenten van suikerbieten, in feite tot een inkomensvermindering, zulks in strijd met de doelstelling van het Verdrag, namelijk „... de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen...” (art. 39, lid 1, sub b), EEG-Verdrag). Mitsdien geven verzoekers in het hoofdgeding het Hof in overweging de eerste vraag aldus te beantwoorden: „Artikel 28 van verordening nr. 1785/81 van de Raad is onwettig voor zover het de Italiaanse producenten verplicht voor de verhandeling van suiker tegen gewaarborgde prijzen een heffing te betalen, die op basis van de in artikel 24 vastgestelde produktie-quota wordt berekend en ten aanzien van sommige producenten een door de artikelen 7 en 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag verboden discriminatie, alsmede schending van het beginsel van de evenredigheid der offers inhoudt.”

2. De Italiaanse regering verklaart dat de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker is gebaseerd op een stelsel van contingentering van de produktie, dat in wezen tot doel heeft het evenwicht te verzekeren tussen het beginsel van de specialisatie van de produktie en de noodzaak om steun te verlenen aan gebieden die wegens hogere kosten en gering rendement minder begunstigd zijn. Dit door verordening nr. 1009/67 verwezenlijkte evenwicht is later in gevaar gebracht door verordening nr. 3330/74, waarbij, om de negatieve gevolgen van de invoer van preferentiële suiker (uit de ACS-landen, Indie en de landen en gebieden overzee) te compenseren, enkel aan de voornaamste suikerproducerende landen een aanzienlijke verhoging van de produktiequota is toegekend, terwijl de kosten voorvloeiend uit de uitvoer der overschotten zoals voorheen door alle producenten samen moesten worden gedragen. Bovendien heeft verordening nr. 1785/81 de producenten volledig verantwoordelijk gemaakt voor alle kosten die de uitvoer van de overschotten meebrengt, door de bovengrens van de heffing en de garantie van het EOGFL af te schaffen. Tevens heeft zij de volledige garantie van de interventieprijs voor A-suiker opgegeven door te bepalen dat de heffing ook voor die suiker geldt. Men staat voor een ongerechtvaardigd verschil in behandeling nu de heffing gelijkelijk geldt voor de A- en B-quota, terwijl zij totaal verschillende kosten meebrengen; de produktie van B-suiker wordt immers geacht zonder algemene kosten te gebeuren, daar deze worden gedekt door de gewaarborgde interventieprijs voor A-suiker. Het nieuwe stelsel heeft ook de betekenis en de functie van de produktiequota gewijzigd. Deze dienden als het ware de erkenning te vormen van de technische capaciteit van de afzonderlijke verwerkingsondernemingen. Thans vervullen zij evenwel enkel de rol van parameter voor de financiële participatie in de kosten voortvloeiend uit de uitvoer van de communautaire overschotten. Zo komt het dat degene die overschotten produceert de voordelen geniet welke een grotere produktie op het gebied van de verwerkingskosten oplevert, terwijl de gevolgen van de overproduktie gelijkelijk moeten worden gedragen door alle producenten (ongeacht of zij al dan niet overschotten produceren). Bovendien dreigt deze ontwikkeling het produktie-evenwicht in de Gemeenschap geleidelijk te verstoren, daar degene die te veel produceert en daarvan slechts ten dele de gevolgen ondergaat geneigd zal zijn zijn produkcie te verhogen en op die manier recht krijgt op verhoging van zijn quotum. Degene die tegen hogere kosten werkt — en in de regel niet te veel produceert — wordt daarentegen verplicht in aanzienlijke mate bij te dragen in de kosten voor de uitvoer van een produktie waarvoor hij niet verantwoordelijk is en waaruit hij geen enkel voordeel haalt. Dit brengt handhaving van het traditionele niveau van zijn referentieproduktie in gevaar. De Italiaanse regering concludeert dan ook dat de verdeling van de uitvoerkosten over de verschillende ondernemingen in de Gemeenschap discriminerend is, aangezien het verbruik in de Gemeenschap de effectieve parameter voor de financiële participatie van alle producenten vormt, maar het totale bedrag van de kosten over de verschillende ondernemingen wordt verdeeld op basis van de verschillende produktiequota en niet op basis van het verbruik in de landen waartoe de ondernemingen behoren. Mitsdien stelt zij voor de eerste vraag bevestigend te beantwoorden.

3. Volgens de Raad is artikel 28 van verordening nr. 1785/81 discriminerend noch onevenredig aan de door artikel 39, lid 1, sub b), EEG-Verdrag beoogde doelstellingen. a) Wat de discriminatie op grond van de nationaliteit betreft, wijst de Raad op het volgende: — Italië is de enige Lid-Staat die van meet af aan (verordening nr. 1009/67) relatief gezien hogere basishoeveelheden heeft gekregen dan de andere Lid-Staten. Dit bleef zo tijdens de tweede toepassingsperiode van het quotastelsel (verordening nr. 3330/74), ondanks het feit dat de referentieproduktie van Italië (gemiddelde produktie tijdens de jaren 1968/72) lagerwas dan zijn oorspronkelijke basishoeveelheid. Met betrekking tot de derde toepassingsperiode van het quotastelsel (verordening nr. 1785/81) was Italië de enige Lid-Staat waaraan een groter A-quotum dan de bestaande basishoeveelheden werd toegekend. — Als gevolg van de verhoging van de globale basishoeveelheid voor Italië zijn de individuele A-quota van de Italiaanse suikerondernemingen hoger dan in de periode 1 juli 1980 tot en met 30 juni 1981, terwijl de individuele A-quota voor de suikerondernemingen van de andere Lid-Staten gelijk zijn gebleven aan de A-quota die hun in die periode waren toegekend (art. 24, lid 3, van verordening nr. 1785/81). — Door betaling van een heffing dragen de Italiaanse suikerproducenten bij in de financiering van de kosten voor de afzet van de overschotten die in de Gemeenschap globaal voortvloeien uit de verhouding tussen de produktie en de consumptie. Er dient evenwel op te worden gewezen dat de produktieheffing wordt berekend op de interventieprijs en niet op de afgeleide — hogere — interventieprijs voor Italië (een gebied met een tekort in de zin van art. 3 van verordening nr. 1785/81). Om deze reden zijn de Italiaanse suikerproducenten in feite onderworpen aan een lagere heffing dan de andere producenten in de Gemeenschap. b) Met betrekking tot de discriminatie tussen producenten merkt de Raad vooreerst op dat de B-quota in de Gemeenschap op basis van een objectief criterium worden vastgesteld. Ingevolge artikel 24, lid 4, van verordening nr. 1785/81 is het B-quotum van elke onderneming immers gelijk aan het gemiddelde van haar hoogste produktiecijfers voor drie van de laatste vijf seizoenen. Deze, als zodanig in alle Lid-Staten toepasselijke wijze van vaststelling is gekozen op grond van het hoofddoel van de verordening, namelijk de suikerproduktie enigszins onder controle te krijgen en tegelijkertijd de mogelijkheid open te houden om de produktie te heroriënteren volgens het specialisatiebeginsel. Onder deze omstandigheden is de eventueel verschillende last die de Italiaanse producenten van B-suiker, vergeleken met de andere producenten in de Gemeenschap, hebben te dragen slechts een gevolg van een verschillend produktieniveau tijdens voorgaande seizoenen. In elk geval is er geen sprake van een door artikel 40 EEG-Verdrag verboden discriminatie, nu het beweerde verschil in behandeling berust op objectieve verschillen voortvloeiend uit de onderliggende economische situatie. In zijn arrest van 27 september 1979 (zaak 230/78, Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749, r.o. 18) heeft het Hof reeds overwogen dat „de situatie op het gebied van suiker en suikerbieten in Italië aanmerkelijk verschilt van die in de andere Lid-Staten. Ten opzichte van de ondernemingen van de andere Lid-Staten geldt voor de Italiaanse ondernemingen in bepaalde opzichten een gunstige regeling, bij voorbeeld voor wat de steunregeling betreft...” Ten slotte heeft de gemeenschapswetgever reeds in verordening nr. 1009/67 rekening gehouden met de aan structurele moeilijkheden te wijten verschillen in de produktie-kosten in de Gemeenschap. Met betrekking tot de structurele moeilijkheden in Italië zijn de navolgende maatregelen getroffen. — In 1967 werd aan Italië een relatief hogere basishoeveelheid toegekend dan aan de andere Lid-Staten; deze situatie bleef gehandhaafd in 1974 en in 1981 kreeg Italië een A-quotum toegekend dat groter was dan de bestaande basishoeveelheden (90000 ton, zijnde 7,3%, meer); — Bij verordening nr. 1009/67 werd Italië gemachtigd om, boven de garantie van aan de regionale verschillen aangepaste prijzen, zowel aan de suikerbieten- als aan de suikerproducenten nationale steun te verlenen (artikelen 3 en 34 van deze verordening); — Deze machtiging werd gehandhaafd door de daaropvolgende verordeningen (met verhoging van het bedrag), en daarin werd tevens een bepaling opgenomen krachtens welke een bijzondere steun mocht worden verleend om rekening te houden met de situatie van de rentevoeten in Italië (art. 3 van verordening nr. 1592/80; art. 46 van verordening nr. 1785/81); — Aan Italië werd de mogelijkheid geboden om de ondernemingsquota onbeperkt te wijzigen, voor zover zulks noodzakelijk is voor de verwezenlijking van herstructureringsplannen (art. 25 van verordening nr. 1785/81 en verordening nr. 193/82, PB 1982, L 21, blz. 3). c) Wat de schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, merkt de Raad in de eerste plaats op dat de minimumprijs van zowel A- als B-suikerbieten in de gebieden van de Gemeenschap met een tekort (waaronder Italië) hoger is, en verder dat de producenten van suikerbieten en suiker in Italië de door artikel 46 van verordening nr. 1785/81 toegestane nationale steun genieten. De Raad voegt eraan toe dat het stelsel van produktiequota — dat als een wezenlijk bestanddeel van de gemeenschappelijke ordening der markten is ingevoerd — een maatregel van algemeen belang vormt, ten aanzien waarvan het Hof heeft overwogen dat„van de Raad niet mag worden verwacht dat hij, ... met de beweegredenen, de handelsoogmerken en het interne beleid van iedere individuele onderneming rekening houdt” (arrest van 29.10.1980, zaak 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333, r.o. 30). De Raad is trouwens van mening dat, aangezien de vaststelling van dergelijke maatregelen een economische beleidskeuze in een complexe economische situatie vergt, hij overeenkomstig de rechtspraak van het Hof over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt.

4. Gelijk de Raad betoogt de Commissie dat artikel 28 van verordening nr. 1785/81 niet-discriminerend is, zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel en beantwoordt aan de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag. a) Met betrekking tot de discriminatie op grond van de nationaliteit (art. 7 EEG-Verdrag) of tussen producenten van de Gemeenschap (art. 40, lid 3, EEG-Verdrag) onderzoekt de Commissie vier aspecten, namelijk: de verhouding tussen het binnenlands verbruik in Italië en het A-quotum; de hoogte van het binnenlands verbruik in Italië en de exportmogelijkheden; de verhouding tussen de Italiaanse B-quota en de daarover geïnde heffingen; en de omvang van de vaste produktiekosten voor het A-quotum. — De Commissie meent dat de verhouding tussen het binnenlands verbruik en het A-quotum (volgens de verwijzingsbeschikking 85% in Italië tegenover een communautair gemiddelde van 101%) in het onderhavige geval irrelevant is, daar de nationale hoeveelheden niet op basis van het binnenlands verbruik zijn vastgesteld maar, overeenkomstig de beginselen van solidariteit tussen de producenten, specialisatie van de produktie en vrij intracommunautair handelsverkeer, op basis van de daadwerkelijke produktie tijdens een referentieperiode. Trouwens, om rekening te houden met het gebrek van concurrentievermogen van de Italiaanse suikerbietenproduktie, werd Italië gemachtigd om zowel aan de suikerbieten- als aan de suikerproducenten steun te verlenen en de aan de ondernemingen toegekende quota te wijzigen zonder de maxima van artikel 25 van verordening nr. 1785/81 in acht te nemen. — Wat betreft de hoogte van het binnenlands verbruik in Italië en de beweerde onmogelijkheid voor de Italiaanse producenten om andere dan B-suiker te exporteren, verklaart de Commissie dat de Italiaanse producenten geen onder quotum geproduceerde suiker naar derde landen exporteren en hun B-quotum niet volledig gebruiken. Bovendien is er geen enkel verband tussen de bestemming van het produkt (verbruik op de gemeenschappelijke markt of uitvoer) en de heffingen, die over de produktie worden betaald. Tenslotte is voorzien in restituties bij de uitvoer om de verkoop van onder quotum (A en B) geproduceerde suiker op de wereldmarkt mogelijk te maken. — Met betrekking tot de verhouding tussen de Italiaanse B-quota en de heffingen daarover (volgens de verwijzingsbeschikking 138 LIT/kg tegenover een communautair gemiddelde van 113 LIT/kg) merkt de Commissie op, dat de heffing naar eenzelfde tarief wordt geïnd over de daadwerkelijke produktie van alle ondernemingen in de Gemeenschap. Zij voegt eraan toe, voor het geval dat de nationale rechterlijke instantie zich niet op het tarief van de heffing maar op de verhouding tussen de betaalde heffingen en het B-quotum zou beroepen, dat die verhouding volkomen irrelevant is, daar het quotum een zuiver abstract begrip is dat de bovengrens van de prijs- en verhandelingswaarborg aangeeft, terwijl de daadwerkelijke produktie de maatstaf van de heffing vormt. De ondernemingen van de verschillende Lid-Staten maken tijdens de verschillende seizoenen dus steeds in mindere of meerdere mate gebruik van het B-quotum. — De Commissie betoogt dat er geen enkele reden is om zich te beroepen op de vaste produktiekosten (kosten van de installaties) voor het A-quotum en de variabele kosten (arbeidsloon, sociale en fiscale lasten) buiten beschouwing te laten. Bovendien zijn de quota toegekend aan de ondernemingen en niet aan de vestigingen. Welnu, wanneer men het totale A-quotum deelt door het aantal ondernemingen, dan blijkt dat het Italiaans gemiddelde het hoogste is van de gehele Gemeenschap (1015385 kwintalen tegen 951600 kwintalen voor het seizoen 1982/83). b) Met betrekking tot de grief dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden doordat de over het B-quotum geïnde heffing onevenredig is aan de behoeften waaraan moet worden voldaan, verklaart de Commissie dat de financiering van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker aldus is geregeld dat enkel de interventieverrichtingen door het EOGFL worden gefinancierd, terwijl sedert 1981 kosten verbonden aan de opslag en de restituties bij de uitvoer volledig worden omgeslagen over de producenten. De uit de communautaire begroting gefinancierde uitgaven komen dus ten goede aan alle suikerproducenten. De regeling beoogt de communautaire produktie binnen perken te houden en ze tegelijkertijd zo dicht mogelijk bij het verbruik op de binnenlandse markt te brengen, en de specialisatie te bevorderen. Het A-quotum, dat het binnenlands verbruik vertegenwoordigt, geeft slechts aanleiding tot een geringe heffing; het B-quotum daarentegen, dat in hoofdzaak voor uitvoer is bestemd, is onderworpen aan een veel hogere heffing die dient om de nodige restituties te financieren en tegelijkertijd de producenten af te schrikken. De heffing wordt dus geïnd over een produktie die normaliter voor uitvoer is bestemd en zij dient om deze uitvoer door middel van restituties mogelijk te maken. Daarbij komt dat de producent die zijn B-quotum niet gebruikt niet is onderworpen aan de belasting over deze suiker. c) Met betrekking tot de grief dat artikel 39, lid 1, sub b), EEG-Verdrag is geschonden doordat 60% van de heffing over het B-quotum door de suikerbietenproducenten wordt betaald, wijst de Commissie erop, dat de heffing die de Italiaanse producenten over hun produktie van B-suiker dienen te betalen gelijk is aan die welke voor de producenten van de andere Lid-Staten geldt en dat bovendien de Italiaanse produktie van B-suiker op dit ogenblik nagenoeg onbestaande is. Voorts wordt de heffing over de produktie (van A- en B-suiker) berekend op de interventieprijs en niet op de afgeleide — hogere — interventieprijs die voor Italië geldt. In procenten uitgedrukt betalen de Italiaanse producenten over hun B-suiker in feite een lagere heffing (28,8% van de interventieprijs voor het seizoen 1981/82 tegenover 30% voor de suikerbietenproducenten van de andere Lid-Staten). In dit verband herinnert de Commissie eraan, dat juist door het quotastelsel de produktie van suikerbieten in Italië kon worden gehandhaafd, daar waar deze bieten duidelijk minder nuttige bestanddelen bevatten dan die welke in andere Lid-Staten worden geproduceerd. Bijgevolg is het stelsel in zijn geheel erop gericht de levensstandaard van de landbouwbevolking te verzekeren.

De tweede vraag

Verzoekers in het hoofdgeding en de Italiaanse regering stellen voor ook de tweede vraag bevestigend te beantwoorden, terwijl de Raad en de Commissie van oordeel zijn dat bij onderzoek van deze vraag niet blijkt van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 24 van verordening nr. 1785/81 kunnen aantasten.

1. Verzoekers in het hoofdgeding en de Italiaanse regering betogen eensgezind dat de betrokken bepaling in strijd met artikel 190 EEG-Verdrag is vastgesteld, doordat zij geen afdoende motivering bevat met betrekking tot de vaststelling van de quota voor Italië. Krachtens vaste rechtspraak van het Hof dient de redenering van de communautaire instantie die de betrokken handeling heeft vastgesteld duidelijk en ondubbelzinnig tot uiting te komen in de motivering daarvan, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Verordening nr. 1785/81 voldoet niet aan deze vereisten. In de overwegingen van haar considerans wordt enkel verklaard dat „de redenen waarom de Gemeenschap tot nu toe een produktiequotaregeling... heeft aangehouden nog altijd gelden”, zonder iets te zeggen over het bedrag van de quota en over het feit dat de situatie op het gebied van de produktie en het verbruik in de verschillende Lid-Staten, alsmede de structuur van de heffing intussen zijn gewijzigd.

2. De Raad en de Commissie wijzen erop dat de door artikel 190 EEG-Verdrag geëiste motivering afhangt van de aard van de betrokken handeling en de context waarin zij werd verricht. Het Hof heeft met name erkend dat „bij verordeningen geen specifieke motivering kan worden verlangd van de verschillende — soms talrijke en ingewikkelde — onderdelen, feitelijk en rechtens, die daarin voorkomen, zodra deze binnen de systematiek van het geheel vallen. Wanneer uit de bestreden handeling de essentie van het door de instelling nagestreefde doel blijkt, zou het te ver gaan voor elke technische keuze van deze instelling een specifieke motivering te verlangen” (arrest van 28.10.1982, gevoegde zaken 292 en 293/81, Lion en Haentjens, Jurispr. 1982, blz. 3887, r.o. 19). Uit de rechtspraak van het Hof blijkt eveneens dat een nauwe band tussen twee verordeningen een voldoende duidelijke aanwijzing kan zijn van de redenen die tot de vaststelling ervan hebben geleid. In het onderhavige geval behoeft enkel eraan te worden herinnerd dat het quotastelsel sedert 1968 bestaat en dat verordening nr. 1009/67 (overwegingen 9 en 10 van de considerans) en verordening nr. 3330/74 (overweging 11 van de considerans) een meer omstandige motivering bevatten.

III — Beoordeling van de zaak

1. De vermeende schending van het non-discriminatiebeginsel

Ter zitting hebben op vragen van Uw Hof de klagers in het hoofdgeding hun vorderingen nog eens duidelijk geformuleerd. Hun voornaamste grief richt zich tegen het feit dat de A-quota geen rekening houden met de interne, in dit geval Italiaanse consumptie. Het Italiaanse A-quotum zou daardoor te laag zijn om de Italiaanse consumptie te dekken, de produktieve capaciteit volledie te benutten en de vaste kosten van de suikerproduktie volledig goed te maken. Daarbij komt dan nog dat over de binnen het A-quotum geproduceerde hoeveelheid de produktieheffing van 2% moet worden betaald ter bestrijding van de kosten van het interventiesysteem, terwijl niet de Italiaanse maar de overige communautaire producenten verantwoordelijk zijn voor de overschotten die, voor zover binnen het B-quotum geproduceerd, met behulp van exportrestituties op de wereldmarkt moeten worden afgezet. Door dit aldus te laag vastgestelde A-quotum bevindt de Italiaanse suikerproducerende industrie zich volgens klagers in het hoofdgeding in een verschillende situatie vergeleken met de andere communautaire producenten. Dit betoog is met diverse cijfers toegelicht. Voor wat betreft de omvang van het Italiaanse basisquotum onder verordening nr. 1009/67 (art. 23) vergeleken met het Italiaanse A-quotum onder verordening nr. 1785/81 (art. 34) blijkt dat de stijging van deze grootheid 7,3% bedroeg, tegenover 18% gemiddeld van de totale quotahoeveelheid voor de Gemeenschap. Daartegenover staat een stijging van de Italiaanse suikerconsumptie over dezelfde periode met 9,1% tegenover een daling van 2,1% van de Gemeenschap als geheel. De oplossing voor dit alles zou zijn het A-quotum te baseren op de (interne) consumptie of met dat laatste althans in bepaalde mate rekening te houden.

De aldus weergegeven redenering doet naar mijn oordeel echter geen afbreuk aan de rechtmatigheid van de vaststelling van het A-quotum op basis van de effectieve produktie. Vaststelling van deze grootheid op basis van de consumptie per Lid-Staat zou strijdig zijn met de aan de gemeenschappelijke markt ten grondslag liggende specialisatiegedachte dat de produktie in beginsel daar behoort plaats te vinden waar deze het economisch meest verantwoord is. Een stijgende produktie kan wijzen op een meer rendabel produktiepotentieel en omgekeerd. Ik wijs er in dit verband op dat ook het staalquotabeleid is gebaseerd op de daadwerkelijke produktie van de staalondernemingeh. De Commissie heeft er voorts ter zitting op gewezen dat zonder de aanwezigheid van het quotasysteem de Italiaanse suikerproduktie waarschijnlijk grotendeels verdwenen zou zijn. Ook de Italiaanse regering heeft, als eerder weergegeven, erkend dat de toegepaste quoteringsregeling een element van steun aan minder begunstigde gebieden bevat. De verschillende elementen van die steun (een hogere basishoeveelheid bij de start van de marktordening, een hogere interventieprijs, het toestaan van nationale steun aan producenten en een verhoging van het A-quotum in 1981) heb ik eveneens reeds eerder vermeld. Ten aanzien van de concrete afweging van het gewicht van de vermelde specialisatiegedachte en het gewicht van de vermelde steungedachte moet stellig een zeer ruime beleidsvrijheid van de Raad worden erkend. Met name grote produktie-overschotten bij lage wereldmarktprijzen zullen de Raad — ook op budgettaire en handelspolitieke gronden — tot een terughoudend beleid ten aanzien van quotavaststelling en prijsvaststelling in het algemeen en ten aanzien van de uitwerking van de steungedachte op deze twee punten in het bijzonder kunnen leiden.

Overigens valt in verband met de interventie van de Italiaanse regering in deze procedure op, dat zij blijkens in een eerdere procedure overgelegde stukken in de Raad wel haar bezwaren tegen de voorgenomen modaliteiten van de marktordening naar voren heeft gebracht, maar niet heeft gepoogd op grond van die bezwaren de besluitvorming te blokkeren. De door de Italiaanse regering vervolgens in casu gekozen weg om wegens vermeende schending van vitale Italiaanse belangen een beroep op schending van het discriminatieverbod voor Uw Hof te doen lijkt mij in een dergelijk geval inderdaad een uit juridisch oogpunt volstrekt legitieme wijze voor een Lid-Staat om tegen een Raadsbesluit achteraf alsnog bezwaar te maken. Reeds in de zaak 32/65 volgde de Italiaanse regering destijds een soortgelijke weg, toen de Raad bij vaststelling van verordening nr. 19/65 aan haar bezwaren tegen die verordening niet tegemoet was gekomen.

Voor wat betreft de vaste kosten van de suikerproduktie voerden klagers in het bodemgeding ter zitting nogmaals aan dat met de produktie onder het A-quotum deze kosten niet volledig zijn gedekt, terwijl een hogere produktie — onder het B-quotum — geconfronteerd wordt met de veel hogere produktieheffing. Zij achtten ook de heffing van 2% over het A-quotum voor Italiaanse producenten desastreus. Dat de produktiekosten in Italië hoger zijn dan het communautaire gemiddelde is ook door de Raad in zijn verweerschrift erkend, al bestaat over de cijfers terzake geen overeenstemming. Het doel van het quotasysteem is echter niet in de eerste plaats met verschillen in produktiekosten rekening te houden, maar juist om mogelijk te maken dat ook minder rendabele produkties zoals in Italië tot op zekere hoogte blijven bestaan. Wel zet ik een vraagteken bij het oordeel van de Commissie ter zitting, dat het faillissement van een aantal Italiaanse producenten niet aan de 2%-heffing, maar aan slecht management zou zijn te wijten. Ook ter beurze hoog gewaardeerde industriële ondernemingen moeten thans vaak met een winst van hoogstens 2% over hun omzet genoegen nemen. Een heffing van 2% kan dan inderdaad fatale gevolgen hebben voor hun rentabiliteit. Ook indien klagers in dit opzicht het gelijk aan hun zijde zouden hebben en indien de Commissie en de Raad de gevolgen van de 2%-heffing op het A-quotum voor Italiaanse producenten onvoldoende zouden hebben onderkend, is dit echter naar mijn oordeel nog geen voldoende grond om de door de Raad gemaakte afweging tussen het specialisatiebeginsel en de steun aan produktiegebieden met minder gunstige produktievoorwaarden onrechtmatig te achten. Niet omstreden is met name dat andere Italiaanse producenten de 2%-heffing inderdaad zonder ernstige gevolgen voor hun rentabiliteit hebben kunnen betalen. Voorts heeft de Commissie er ter zitting ook in dit verband nogmaals terecht op gewezen dat verordening nr. 1785/81 evenals diens voorgangers voor de Italiaanse situatie specifieke maatregelen heeft getroffen zoals een hogere afgeleide interventieprijs en het toelaten van bepaalde nationale steunmaatregelen. Juist vanwege het bestaan van deze voorzieningen heeft Uw Hof reeds in rechtsoverweging 10 van het arrest in de zaak 230/78 (Eridania, Jurispr. 1979, blz. 2749) overwogen dat de Italiaanse suikerproducenten niet ten opzichte van de overige communautaire producenten worden gediscrimineerd.

Tenslotte voeren klagers aan dat aangezien het A-quotum de interne Italiaanse consumptie slechts voor 85% dekt tegen in de andere Lid-Staten gemiddeld 101%, exporten van Italiaanse suiker alleen onder het B-quotum en uit de aldus hoger belaste suikerproduktie kunnen plaats vinden.

Ook dit argument kan naar mijn oordeel niet worden aanvaard. Het feit dat het A-quotum niet volledig de interne consumptie van Italië dekt vloeit niet voort uit het feit dat dit op de effectieve produktie tijdens de referentieperiode gebaseerde gegeven te laag zou zijn vastgesteld, maar uit het feit dat de Italiaanse suikermarkt als gevolg van ongunstige natuurlijke produktievoorwaarden voor suikerbieten een déficitaire markt is. Het is uitsluitend de totale communautaire produktie onder de A-quota die bedoeld is om de totale interne suikerconsumptie van de Gemeenschap te dekken. Dat de Italiaanse suikermarkt een déficitaire markt is blijkt uit het feit dat in de periode 1981/84 het B-quotum niet geheel is uitgeput, terwijl voor de campagne 1984/85 de produktie binnen het B-quotum zelfs afwezig is gebleven. Het is vanzelfsprekend dat in een déficitaire markt de ruimte voor export naar andere Lid-Staten of naar derde landen minder of zelfs afwezig is. Voorts moet worden bedacht dat de suiker geproduceerd onder het A-quotum niet exclusief voor de interne markt bestemd is. Een onderneming die wil exporteren omdat dit economisch gezien voordeliger zou zijn, is vrij zijn A-suiker buiten de Gemeenschap af te zetten.

2. De vermeende schending van het proportionaliteitsbeginsel

Een schending van het proportionaliteitsbeginsel zien klagers in het feit dat niet de Italiaanse producenten verantwoordelijk zijn voor de suikeroverschotten en dat het dienovereenkomstig te ver gaat ook hen door middel van de produktieheffing daarvoor te belasten. Deze redenering, zo heb ik in mijn conclusie in de zaak 106/83 (Sermide, arrest van 13.12.1984, Jurispr. 1984, blz. 4209) reeds gesteld, is fundamenteel onjuist aangezien zij ingaat tegen het basisbeginsel van de gemeenschappelijke markt. De gemeenschappelijke marktordeningen zijn gebaseerd op het beginsel van de eenheidsmarkt, waarin een onderscheid naar nationaliteit niet meer bestaat. Het is deze ene markt die in zijn geheel door een overschotproduktie wordt gekenmerkt. Het mechanisme dat dient om de overschotten weg te werken, functioneert ten behoeve van de gehele markt, aangezien op deze wijze het interventiemechanisme, dat de garantie voor alle — dus ook de Italiaanse — producenten vormt, wordt ondersteund. Indien de marktordening uitgaat van een medefinanciering door de marktdeelnemers van de kosten van de afzet zou het juist een discriminatie en daarmede een concurrentievervalsing opleveren, indien bepaalde marktdeelnemers daarvan zouden worden uitgezonderd alleen op grond van hun geografische locatie in de eenheidsmarkt. Eveneens, zo voegde ik in de bovengenoemde zaak daaraan toe, faalt een dergelijke argumentatie ook in praktisch opzicht, aangezien in het systeem van de produktiequota niet uitgemaakt kan worden wie voor de overproduktie verantwoordelijk is. Alle ondernemingen hebben immers een A- en een B-quotum en indien zij het A-quotum overschrijden, produceren zij per definitie voor de export, ongeacht hun geografische locatie.

Het tweede argument betreft het feit dat 60% van de heffing over de geproduceerde suiker wordt opgebracht door de bietentelers. Dit argument faalt echter nu niet bewezen is dat deze situatie zich niet ook in de andere Lid-Staten voordoet, zodat de Italiaanse markt in dat opzicht uitzonderlijk zou zijn. Integendeel, zoals de Commissie heeft aangetoond en door klagers niet is weersproken, wordt in Italië de produktieheffing niet berekend over de — hogere — afgeleide interventieprijs, maar over de — lagere — gewone interventieprijs, zodat de Italiaanse bietentelers gerelateerd aan de interventieprijs een lager bedrag betalen. Meer algemeen gesproken vormt juist de minimumprijs voor de bietentelers een middel om hun inkomenspositie te beschermen.

3. De vermeende schending van de motiveringsplicht

Klagers menen ten slotte dat verordening nr. 1785/81 op het punt van de handhaving van de productiequota gekenmerkt is door een onvoldoende motivering omdat verwezen wordt naar de aanvankelijk bestaande redenen voor dit systeem (overweging 11). Deze zijn uitvoerig beschreven in de aanhef van verordening nr. 1009/67 (overwegingen 9 en 10) en van verordening nr. 3330/74 (overweging 11). Er valt dus niet in te zien dat de Gemeenschap zich door andere dan deze motieven heeft laten leiden. In Uw arrest in de gevoegde zaken 292 en 293/81 (Lion en Haentjens, Jurispr. 1982, blz. 3887) heeft U in dit verband gewezen op het feit dat het volstaat indien uit de motivering het systeem van de marktordening kan worden afgeleid waarin de afzonderlijke details kunnen worden geplaatst. De eis dat ieder detail apart gemotiveerd dient te worden is als excessief te beschouwen.

IV — Conclusie

Samenvattend concludeer ik dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de artikelen 24 en 28 van verordening nr. 1785/81 zouden kunnen aantasten.