CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 27 MAART 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De onderhavige procedure wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen vertoont gelijkenis met zaak 69/77 (Commissie t. Italië) die leidde tot's Hofs arrest van 21 september 1978 (Jurispr. 1978, blz. 1749). In dit laatste geding verweet de Commissie de Italiaanse Republiek, de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen door niet binnen de voorgeschreven termijnen de nodige maatregelen in te voeren om te voldoen aan 's Raads richtlijn nr. 74/150 van 4 maart 1974 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende de goedkeuring van landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen (PB L 84 van 1974, blz. 10) en aan een reeks ter uitvoering van genoemde kaderrichtlijn vastgestelde richtlijnen.

In het onderhavige geding maakt de Commissie het Koninkrijk België het verwijt, de bepalingen vari het EEG-Verdrag niet te zijn nagekomen door niet tijdig zijn nationale bepalingen aan genoemde richtlijn en aan zeven andere, ter uitvoering daarvan vastgestelde richtlijnen te hebben aangepast. Hetzelfde wordt hem verweten met het oog op vier richtlijnen, vastgesteld voor de uitvoering van's Raads richtlijn nr. 70/156 van 6 februari 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan (PB L 42 van 1970, blz. 1).

Het stelsel dat aan de gemeenschapsrichtlijnen betreffende landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen ten grondslag ligt, en dat praktisch identiek is met dat betreffende „motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan”, is reeds uitvoerig beschreven in het feitelijk deel van het arrest in zaak 69/77 en in mijn desbetreffende conclusie; ik hoef dus niet meer in details te treden. Over welke twaalf richtlijnen het in deze niet-nakomingsprocedure precies gaat, valt te lezen in het rapport ter terechtzitting, waarnaar ik hier moge verwijzen.

Omdat het Koninkrijk België niet binnen de in de richtlijnen gestelde termijnen de nodige maatregelen heeft genomen om te voldoen aan de krachtens die richtlijnen op hem rustende verplichtingen, leidde de Commissie bij brieven van 12 juli 1974, 14 april 1976 en 21 april 1977 de procedure wegens niet-nakoming, bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag, in en nadat ook het aan het Koninkrijk België gerichte, met redenen omklede advies van 21 juni 1978 zonder resultaat was gebleven, stelde zij ten slotte het onderhavige beroep in, met het verzoek

— vast te stellen dat [het Koninkrijk België een krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen] door niet binnen de voorgeschreven termijnen de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen welke nodig zijn om te voldoen aan de bepalingen van 's Raads richtlijnen nrs. 70/221, 74/387, 74/60, 74/483, 74/150, 74/151, 74/152, 74/346, 74/347, 75/321, 75/322 en 75/323 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten in de sector motorvoertuigen en in de sector landbouw- en bosbouwtrekkers,

— het Koninkrijk België in de kosten te verwijzen.

De regering van het Koninkrijk België houdt het beroep voor ongegrond. Volgens haar gaat de Commissie ten onrechte ervan uit, dat het Koninkrijk België ter verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken richtlijnen noodzakelijk positiefrechtelijke maatregelen moet treffen. Volgens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag zijn de richtlijnen voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd zijn, slechts verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar laten zij aan de nationale instanties de bevoegdheid vorm en middelen te kiezen. Het doel van de betrokken richtlijnen, namelijk de opheffing van de technische belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer, zou echter zijn bereikt, daar zij uiterlijk sinds het einde van de gestelde termijnen metterdaad door de bevoegde administratie worden toegepast. Die toepassing zou geen problemen opleveren, daar de betrokken richtlijnen duidelijk en nauwkeurig zijn, de Lid-Staten met betrekking tot de technische uitvoering geen discretionaire marge toestaan, en zij dus rechtstreeks toepasselijk zijn. De voorrang van het gemeenschapsrecht zou tot gevolg hebben dat hiermee strijdig nationaal recht niet wordt toegepast. In tegenstelling tot zaak 69/77 zou er dan ook geen geval bekend zijn van belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer. De voortbestaande Belgische regeling inzake de in de richtlijnen bedoelde materies bevat bepalingen die minder streng zijn dan de gemeenschapsrechtelijke normen, en zou dus geen belemmering vormen voor de invoer in België van motorvoertuigen en trekkers die voldoen aan de gemeenschapsrechtelijke voorschriften. Ook in het nationale vlak zou de Belgische regeling niet met de communautaire voorschriften in strijd zijn, aangezien het in de richtlijnen bedoelde stelsel van de optionele harmonisatie het voortbestaan van minder strenge normen toelaat.

Dit verweer stelt de principiële vraag aan de orde, of het met de verbindende werking van een richtlijn verenigbaar is, wanneer een Lid-Staat de daarin vervatte bepalingen toepast zonder de richtlijn door een handeling van de staat in nationaal recht om te zetten.

In dit verband moet echter ten eerste erop worden gewezen dat richtlijnen volgens het stelsel van het Verdrag en de desbetreffende rechtspraak in beginsel slechts de Lid-Staten verplichten om binnen de Gemeenschap een uniforme rechtstoestand te scheppen. Luidens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag wordt daarbij aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten om ter uitvoering van de richtlijnen vorm en middelen te kiezen. De rechtspraak beklemtoont steeds hoe belangrijk de naleving van de in de richtlijn gestelde termijnen is (zie bij voorbeeld het arrest van 22 september 1976, zaak 10/76, Commissie t. Italië, Jurispr. 1976, blz. 1359). Het feit dat de in de richtlijn bedoelde termijnen niet worden nageleefd, laat de verplichting als zodanig onaangetast.

Met name kunnen de Lid-Staten, anders dan de Belgische regering meent, de rechtstreekse werking van richtlijnen niet inroepen om zich aan hun verdragsverplichting te onttrekken. Zoals bekend bestaat die werking in hoofdzaak hierin, dat de Lid-Staten die hun uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet nakomen, de mogelijkheid wordt ontnomen, zich op de uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht onwettige nationale toestand te beroepen. Bij wijze van uitzondering hebben particulieren derhalve het recht, tegenover de nalatige staat de richtlijn in te roepen en daaraan rechten te ontlenen die de nationale rechterlijke instanties in acht moeten nemen (zie de arresten van 6 oktober 1970, zaak 9/70, Grad, Jurispr. 1970, blz. 825; 4 december 1974, zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. 1974, blz. 1337; 1 februari 1977, zaak 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Jurispr. 1977, blz. 113; 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, Jurispr. 1979; blz. 1629). Zou men de Lid-Staten toestaan, zich op de rechtstreekse werking van de richtlijnen en op de voorrang van het gemeenschapsrecht te beroepen om zich aan hun verdragsverplichtingen te onttrekken, dan zouden richtlijnen in strijd met het stelsel van het Verdrag worden gelijkgesteld met verordeningen, die een algemene strekking hebben.

Het voor de Lid-Staten verbindende resultaat blijkt echter duidelijk uit de overeenstemmende tweede overweging van de considerans van de kaderrichtlijnen nrs. 70/156 en 74/150, luidens dewelke de technische belemmeringen voor de totstandbrenging en de werking van de gemeenschappelijke markt kunnen worden beperkt en zelfs opgeheven, wanneer alle Lid-Staten dezelfde voorschriften aanvaarden ter aanvulling of in de plaats van hun huidige wetgeving. Dienovereenkomstig bepalen alle betrokken richtlijnen in een voorlaatste artikel, dat de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen om aan de richtlijnen te voldoen binnen een bepaalde termijn na kennisgeving ervan, en dat zij de Commissie hiervan onverwijld in kennis stellen. In een tweede lid wordt bovendien bepaald dat de Lid-Staten de Commissie de tekst meedelen van de belangrijkste bepalingen van intern recht die zij in verband met de onder deze richtlijnen vallende materies aannemen.

Uit wat voorafgaat, volgt reeds dat het Koninkrijk België aan deze verplichting niet heeft voldaan, ook al worden de betrokken richtlijnen, die stellig geschikt zijn om ten gunste van de particulieren rechtstreekse gevolgen teweeg te brengen, door de bevoegde Belgische instanties metterdaad toegepast.

Zoals wij met name tijdens de mondelinge behandeling hebben gehoord, zijn de Belgische bepalingen inzake de goedkeuring van motorvoertuigen en trekkers bovendien niet altijd minder streng dan de corresponderende bepalingen van het gemeenschapsrecht, doch verschillen zij ervan door voor de goedkeuring andere eisen te stellen. De handhaving van deze nationale bepalingen leidt echter tot rechtsonzekerheid voor de particulieren, daar deze niet kunnen weten of de betrokken richtlijnen geschikt zijn om rechtstreekse gevolgen teweeg te brengen. Daarom vereisen, zoals de Commissie terecht beklemtoont, de rechtszekerheid en de duidelijkheid van het recht, dat de technische richtlijnen door nationale maatregelen, van welke aard ook, in nationaal recht worden omgezet, zodat zij als rechtstreeks toepasselijk recht ter kennis van alle betrokkenen komen. Verder zou het zonder een dergelijke omzetting in nationaal recht ook voor de Commissie zeer moeilijk, zo niet praktisch onmogelijk zijn, telkens na te gaan of de richtlijnen ondanks de andersluidende nationale bepalingen ook metterdaad worden toegepast. Deze moeilijkheden worden trouwens ook niet ontkend door de Belgische regering die zich, zoals wordt toegegeven, om redenen van rechtszekerheid sinds 1975 heeft ingespannen voor een omzetting van de richtlijnen in nationaal recht.

De uit de richtlijnen voortvloeiende verplichting kan ten slotte ook niet, zoals de Belgische regering meent, worden betwist op grond van de in de richtlijnen geboden mogelijkheid tot „optionele harmonisatie”. Luidens alle betrokken richtlijnen zijn de Lid-Staten immers verplicht „hetzij ter aanvulling, hetzij in plaats van hun huidige regeling” dezelfde voorschriften aan te nemen.

Ten slotte moet dan nog kort worden ingegaan op het argument van de Belgische regering, dat de traagheid van de ambtelijke instanties bij de voorbereiding van de vereiste omzettingsmaatregelen, de door de Raad van State in 1977 geopperde twijfels aan de wettelijke grondslag van de voorgenomen maatregelen en ten slotte een regeringscrisis het normale verloop van het wetgevingsproces hebben opgehouden. Volgens 's Hofs constante rechtspraak, die ik hier wel niet meer in bijzonderheden moet aanhalen, staat echter vast dat de overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag aangeklaagde staat verantwoordelijk is voor uit het nationale recht voortvloeiende vertragingen en moeilijkheden. Bovendien heb ik reeds erop gewezen dat artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag aan de nationale instanties de bevoegdheid Iaat om vorm en middelen voor de uitvoering van de richtlijn te kiezen. Daaruit volgt, zoals met name ook de Commissie beklemtoont, dat aan de uit de betrokken richtlijnen voortvloeiende verplichting bij voorbeeld reeds zou zijn voldaan wanneer de bevoegde autoriteiten de instanties die de richtlijn moeten uitvoeren, bij behoorlijk gepubliceerde circulaire zouden hebben opgedragen, bij de goedkeuring van motorvoertuigen en trekkers de richtlijnen toe te passen. Nu ook dit niet is gebeurd, blijft er dus geen andere mogelijkheid dan het verzoek van de Commissie in te willigen.

Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België een krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen door niet binnen de gestelde termijnen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in te voeren om te voldoen aan de richtlijnen nrs. 70/221, 70/387, 74/60, 74/483, 74/150, 74/151, 74/152, 74/346, 74/347, 75/321, 75/322 en 75/323 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten betreffende motorvoertuigen en landbouw- of bosbouwtrekkers. Bovendien moet het Koninkrijk België in de kosten van het geding worden verwezen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.