Conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 14 mei 1998. - The Queen tegen Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte: First City Trading Ltd e.a.. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Verenigd Koninkrijk. - Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Rundvlees - Restitutie bij uitvoer - Brits rundvlees dat wegens aankondigingen en besluiten in verband met de zogenoemde 'gekkekoeienziekte' naar Verenigd Koninkrijk is teruggezonden - Overmacht. - Zaak C-263/97.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-05537



Conclusie van de advocaat generaal

1 In deze zaak gaat het om de moeilijkheden die bepaalde exporteurs van Brits rundvlees ondervonden in de periode onmiddellijk vóór en na het bij beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie(1) uitgevaardigde verbod op de uitvoer van Brits rundvlees (hierna: "uitvoerverbod"). Verzoeksters in het hoofdgeding stellen, dat zij op grond van een aantal algemene beginselen van gemeenschapsrecht zijn vrijgesteld van terugbetaling van als voorschot ontvangen uitvoerrestituties voor vlees dat in werkelijkheid nooit in een derde land is ingevoerd.

I - De feiten en de procedure

2 De geldigheid van het uitvoerverbod is door het Hof onderzocht in de arresten National Farmers' Union e.a. en Verenigd Koninkrijk/Commissie(2); deze arresten bevatten uitvoerige informatie over de feitelijke en de juridische achtergrond van de BSE-crisis en over de maatregelen die de Commissie heeft vastgesteld als antwoord op het communiqué van het Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (hierna: "SEAC") van 20 maart 1996, waarin blootstelling aan BSE als de meest waarschijnlijke oorzaak van een variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob werd genoemd.

3 First City Trading Ltd en Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (hierna: "verzoeksters") zijn exporteurs van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk. Toen het uitvoerverbod in werking trad, waren zij doende de uitvoer van 648 200 kg rundvlees te organiseren, voornamelijk naar Zuid-Afrika en Mauritius. Ongeveer 72 % van het rundvlees van First City Trading Ltd (432 921 kg) en al het rundvlees van Meatal (33 000 kg) had het Verenigd Koninkrijk reeds verlaten en was op die datum onderweg. De resterende 28 % (182 279 kg) werd nooit uitgevoerd. Het grootste gedeelte van het rundvlees werd teruggezonden naar de leveranciers in het Verenigd Koninkrijk en verzoeksters hadden recht op terugbetaling of kregen creditnota's. Indien het rundvlees de oorspronkelijk voorziene bestemmingen had bereikt, dan hadden verzoeksters recht gehad op gedifferentieerde uitvoerrestituties, die variëren naar gelang van het derde land van bestemming. Verzoeksters hadden dan ook om voorschotten op de uitvoerrestituties verzocht en hadden die voorschotten ontvangen. Aangezien het betrokken vlees niet in een derde land was ingevoerd, verzocht de Intervention Board for Agricultural Produce (hierna: "verweerder") om terugbetaling van de uitvoerrestitutie. Toen de exporteurs dat weigerden, besloot verweerder de betrokken zekerheden verbeurd te verklaren.

4 In het kader van de procedure van "judicial review" van die beslissing verzocht de High Court, Queen's Bench Division, het Hof om een prejudiciële beslissing over de navolgende vragen:

"1) Zijn de artikelen 23 en 33 van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie, zoals gewijzigd, van toepassing wanneer goederen in transito in het kader van uitvoer naar derde landen wegens overmacht naar de lidstaat van uitvoer worden teruggebracht, of zijn zij enkel van toepassing wanneer de goederen in een ander derde land zijn ingevoerd dan door de exporteur oorspronkelijk aan de bevoegde instanties is opgegeven?

2) Mogen in omstandigheden waarin

a) bij beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 de uitvoer van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk naar derde landen was verboden;

b) ook een aantal derde landen de invoer van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk had verboden;

c) op het tijdstip van genoemde beschikking de exporteurs doende waren de goederen naar derde landen te vervoeren;

d) deze exporteurs gedwongen waren het rundvlees naar het Verenigd Koninkrijk terug te zenden;

e) de exporteurs voor de betrokken uitvoertransacties vooruitbetaalde uitvoerrestituties hadden ontvangen overeenkomstig verordening (EEG) nr. 565/80 van de Raad en verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie, zoals gewijzigd, en

f) de exporteurs verlies hebben geleden doordat zij het rundvlees niet op de betrokken uitvoermarkten konden verkopen,

die exporteurs de uitvoerrestituties op grond van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht - in het bijzonder overmacht, gewettigd vertrouwen, evenredigheid of billijkheid - geheel of gedeeltelijk behouden?

3) Indien op de tweede vraag wordt geantwoord, dat de exporteurs de betrokken uitvoerrestituties in beginsel geheel of gedeeltelijk mogen behouden, moeten zij deze dan verrekenen met hun inkomsten uit de afzet van het rundvlees in het Verenigd Koninkrijk (bijvoorbeeld wanneer de oorspronkelijke verkoper krachtens een eigendomsvoorbehoud in het oorspronkelijke verkoopcontract het rundvlees van de exporteur moest terugnemen tegen volledige of gedeeltelijke terugbetaling van de oorspronkelijke verkoopprijs)?

4) Zijn beschikking 96/239/EG en/of verordening (EG) nr. 773/96 van de Commissie ongeldig voor zover daarin niet wordt bepaald, dat de exporteurs in de in de tweede vraag omschreven omstandigheden de uitvoerrestituties voor de betrokken exporten geheel of gedeeltelijk mogen behouden?"

II - De relevante bepalingen van gemeenschapsrecht

5 Aangezien de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht vaak worden gewijzigd, lijkt het mij nuttig enigszins in detail in te gaan op die welke op de onderhavige zaak van toepassing zijn. Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees(3) voorziet onder meer in een stelsel van uitvoerrestituties, dat volgens de vijfde overweging van de considerans "tot stabilisatie der gemeenschappelijke markt kan bijdragen en met name voorkomt, dat de schommelingen van de wereldmarktprijzen een terugslag hebben op de binnen de Gemeenschap toegepaste prijzen". Het relevante gedeelte van artikel 13 van verordening nr. 805/68 luidt als volgt:

"1. Voor zover nodig om de uitvoer van de in artikel 1 bedoelde producten (..) mogelijk te maken (...) kan het verschil tussen [de prijzen op de wereldmarkt] en de prijzen in de Gemeenschap overbrugd worden door een restitutie bij de uitvoer.

(...)

3. De restitutie is voor de gehele Gemeenschap gelijk. Zij kan variëren naar gelang van de bestemming (...)

(...)

9. De restitutie wordt uitbetaald wanneer het bewijs wordt geleverd dat de producten:

- uit de Gemeenschap zijn uitgevoerd en

- in geval van een gedifferentieerde restitutie de op het certificaat aangegeven bestemming, of een andere bestemming waarvoor een restitutie is vastgesteld, hebben bereikt (...)"

6 Artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 565/80 van de Raad van 4 maart 1980 betreffende de vooruitbetaling van de uitvoerrestituties voor landbouwproducten(4) bepaalt, dat "een bedrag dat gelijk is aan de uitvoerrestitutie [wordt] uitbetaald zodra de producten of goederen onder het stelsel van douane-entrepots of vrije zones zijn gebracht met het oog op uitvoer binnen een bepaalde termijn". Artikel 6 stelt het voordeel van de vooruitbetaling afhankelijk van het stellen van een waarborg die iets hoger is dan het betaalde bedrag. De waarborg wordt "onverminderd gevallen van overmacht (...) geheel of gedeeltelijk verbeurd (...) in het geval dat er geen terugbetaling is geschied wanneer de uitvoer niet heeft plaatsgehad binnen de termijn bedoeld in (...) artikel 5, lid 1".

7 In de derde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten(5) staat te lezen, dat krachtens "de door de Raad vastgestelde algemene regels de restitutie wordt uitbetaald wanneer het bewijs is geleverd dat de producten uit de Gemeenschap zijn uitgevoerd". Het relevante gedeelte van artikel 5, lid 3, luidt als volgt:

"Wanneer het product na het douanegebied van de Gemeenschap te hebben verlaten, onderweg als gevolg van overmacht verloren gaat, wordt in geval van:

- een gedifferentieerde restitutie het overeenkomstig artikel 20 bepaalde gedeelte van de restitutie betaald,

- een niet-gedifferentieerde restitutie het totale restitutiebedrag betaald."

8 Artikel 20 van verordening nr. 3665/87 bepaalt, dat in afwijking van artikel 17, volgens hetwelk het product binnen twaalf maanden na de datum waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, in het derde land moet zijn ingevoerd, een deel van de restitutie wordt betaald zodra het bewijs is geleverd dat het product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten. Dit gedeelte "is gelijk aan de restitutie die de exporteur zou ontvangen ingeval zijn product een bestemming zou bereiken waarvoor de laagste restitutie is vastgesteld, met dien verstande dat een bestemming waarvoor geen restitutie is vastgesteld, als de bestemming met de laagste restitutie wordt beschouwd".

9 In de artikelen 22 en 23 van verordening nr. 3665/87 zijn de bepalingen betreffende de vooruitbetaling op de restitutie in geval van rechtstreekse uitvoer neergelegd, en in de artikelen 24 tot en met 33 die betreffende het voorschot op de restitutie in geval van verwerking of opslag vóór de uitvoer. In beide gevallen is de te verstrekken zekerheid gelijk aan het bedrag van het voorschot, in het eerste geval vermeerderd met 15 % en in het tweede geval vermeerderd met 20 %.

10 Artikel 23, lid 1, van verordening nr. 3665/87, dat de voorschotten op de restituties bij rechtstreekse uitvoer betreft, luidt als volgt:

"Wanneer het voorschot hoger is dan het werkelijk voor de betrokken uitvoer of voor een equivalente uitvoer verschuldigde bedrag, betaalt de exporteur het verschil tussen deze beide bedragen terug, verhoogd met 15 % van dat verschil.

Wanneer evenwel als gevolg van overmacht:

- de overeenkomstig deze verordening vereiste bewijzen om voor de restitutie in aanmerking te komen, niet kunnen worden geleverd,

of

- het product op een andere bestemming komt dan die waarvoor het voorschot is berekend,

wordt geen betaling van het door de 15 % verhoging gevormde bedrag gevorderd."

11 Artikel 33, dat van toepassing is op voorschotten op de restituties in geval van verwerking of opslag vóór de uitvoer, bepaalt:

"1. Wanneer voor producten of goederen waarvoor de regeling van dit hoofdstuk is toegepast, het recht op een restitutie en/of een monetair compenserend bedrag is bewezen, moet het betrokken bedrag met het vooruitbetaalde bedrag worden verrekend. Wanneer voor de geëxporteerde hoeveelheid recht bestaat op een hoger bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, moet het verschil aan de betrokkene worden betaald.

Wanneer voor de uitgevoerde hoeveelheid recht bestaat op een lager bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag, met name bij toepassing van lid 2, leidt de bevoegde instantie onverwijld de procedure van artikel 29 van verordening (EEG) nr. 2220/85 in om de exporteur te dwingen het verschil tussen beide bedragen, verhoogd met 20 %, terug te betalen.

(...)

4. Wanneer wegens overmacht recht op een lager bedrag dan het vooruitbetaalde bedrag bestaat, wordt de verhoging van 20 % niet toegepast."

12 Verordening (EG) nr. 773/96 van de Commissie van 26 april 1996 tot vaststelling van bijzondere maatregelen houdende afwijking van verordening (EEG) nr. 3665/87, verordening (EEG) nr. 3719/88 en verordening (EEG) nr. 1964/82 in de rundvleessector(6), beoogt de gevolgen van het uitvoerverbod en de door derde landen na het communiqué van het SEAC van getroffen sanitaire maatregelen te temperen door de regularisering van onvoltooide uitvoerverrichtingen in die sector toe te laten. Artikel 4, lid 1, bepaalt:

"Op verzoek van de marktdeelnemer wordt, voor producten waarvoor uiterlijk op 31 maart 1996:

- de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld, maar die ten gevolge van de door een derde land genomen veterinairrechtelijke maatregelen opnieuw in het vrije verkeer worden gebracht in het Verenigd Koninkrijk, de eventueel vooruitbetaalde restitutie door hem terugbetaald, in welk geval de voor de betrokken transactie gestelde zekerheden worden vrijgegeven;

- de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld in het Verenigd Koninkrijk maar die het douanegebied van de Gemeenschap nog niet hebben verlaten, de uitvoeraangifte nietig verklaard en het uitvoercertificaat geannuleerd, waarbij de eventueel vooruitbetaalde restitutie door hem wordt terugbetaald en de zekerheden voor de betrokken transactie worden vrijgegeven."

III - De argumenten van partijen

13 Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend; verzoeksters hebben ter terechtzitting opmerkingen gemaakt.

14 Het Verenigd Koninkrijk en de Commissie stellen beide, dat verzoeksters volgens de bepalingen inzake uitvoerrestituties niet het recht hebben de vooruitbetaalde bedragen te behouden. Aangezien helemaal geen restitutie verschuldigd was, moet huns inziens het volledige vooruitbetaalde bedrag worden terugbetaald, maar zonder verhoging. Het Verenigd Koninkrijk komt tot die conclusie op basis van verordening nr. 3665/87; de Commissie op basis van verordening nr. 773/96. Beide zijn van mening, dat het recht om de vooruitbetaalde bedragen te behouden niet alternatief op algemene rechtsbeginselen kan worden gebaseerd, en concluderen dus dat de derde vraag niet behoeft te worden beantwoord. Voorts zijn zij het erover eens, dat noch het uitvoerverbod, noch verordening nr. 773/96 ongeldig is omdat niet is voorzien dat de exporteurs in de omstandigheden van de onderhavige zaak de uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk mogen behouden; het Verenigd Koninkrijk is uiteraard echter op andere gronden tegen het uitvoerverbod opgekomen.(7)

15 Verzoeksters betogen, dat de Commissie door verordening nr. 773/96 vast te stellen heeft erkend, dat bijzondere maatregelen noodzakelijk waren om bepaalde gevolgen van het uitvoerverbod te verzachten. Huns inziens zijn de bijzondere maatregelen ontoereikend, daar zij onvoldoende rekening houden met situaties als die van verzoeksters, die wegens het uitvoerverbod onmogelijk de regeling inzake uitvoerrestituties konden naleven. Verder had de verordening passende en redelijke overgangsmaatregelen moeten bevatten. Zij beroepen zich op het billijkheids-, het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel en stellen, dat zij het recht moeten hebben de vooruitbetaalde uitvoerrestituties te behouden, na aftrek van de inkomsten die zij uit de afzet van het vlees in het Verenigd Koninkrijk hebben gehaald.

IV - Analyse

a) De eerste vraag: de toepassing van de artikelen 23 en 33 van verordening nr. 3665/87

16 De artikelen 23 en 33 van verordening nr. 3665/87 bevatten respectievelijk twee verschillende bepalingen: de ene verplicht tot betaling van het verschil tussen de betaalde en de verschuldigde uitvoerrestitutie, verhoogd met een extra bedrag, en de andere duldt een uitzondering in twee op grond van overmacht gerechtvaardigde gevallen. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat van verzoeksters geen extra bedrag is gevorderd. In het hoofdgeding gaat het uitsluitend om de vooruitbetaalde uitvoerrestituties. De vraag of verzoeksters zich op overmacht kunnen beroepen om aan betaling van het extra bedrag te ontsnappen, is niet aan de orde.

17 Zoals het Verenigd Koninkrijk opmerkt, weerspiegelt de eerste vraag een poging van verzoeksters om een onderscheid te maken tussen de onderhavige zaak en de zaak Anglo Irish Beef Processors International e.a.(8) Die zaak betrof een lading rundvlees die voor Irak was bestemd en die haar bestemming niet had bereikt ten gevolge van het door de Verenigde Naties opgelegde embargo(9) wegens de invasie van Koeweit door Irak. De eerste vraag van de verwijzende rechter was, "of verordening nr. 3665/87 aldus moet worden uitgelegd, dat het interventiebureau het gedeelte van de zekerheid dat overeenkomt met het bedrag dat niet aan de begunstigde verschuldigd was nu de goederen als gevolg van een geval van overmacht naar een andere bestemming zijn uitgevoerd dan aanvankelijk de bedoeling was, niet mag behouden, omdat in de in de verwijzingsbeschikking beschreven omstandigheden de gevolgen van de verbeurte van de zekerheid onevenredig zouden zijn (...) of om een andere reden".(10) Het Hof vervolgde:

"(...) het stelsel van gedifferentieerde uitvoerrestituties [heeft] tot doel, de markten van de betrokken landen toegankelijk te maken of te houden (...). Omdat de daadwerkelijke toegang tot de markt van bestemming in beginsel afhangt van de vervulling van de formaliteiten om het product in het land van bestemming in het vrije verkeer te brengen, belet de omstandigheid dat het product die bestemming niet heeft bereikt en wegens een geval van overmacht naar andere bestemmingen moest worden uitgevoerd, dat het met het oog op de betaling van het bedrag van de gedifferentieerde restitutie kan worden geacht te zijn ingevoerd in de zin van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87."(11)

18 Voor zover een vergelijking tussen de zaak Anglo Irish Beef Processors en de onderhavige zaak kan worden gemaakt, valt die veeleer in het nadeel van verzoeksters' stelling uit. Het Hof oordeelde immers, dat "voor betaling van de al dan niet gedifferentieerde restitutie niet enkel [is] vereist dat het product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten, maar ook dat het (...) in een derde land (...) is ingevoerd".(12) De exporteur mocht de uitvoerrestituties behouden die voor het derde land van eindbestemming golden, omdat niet was betwist dat het om een geval van overmacht ging, en op voorwaarde dat werd bewezen dat de producten naar dat land waren uitgevoerd. In de onderhavige zaak is er helemaal geen rundvlees naar een derde land uitgevoerd en heeft een gedeelte ervan zelfs nooit de lidstaat van uitvoer verlaten. Er is dus geen rechtsgrondslag voor de betaling van uitvoerrestituties (behalve in het bijzondere geval van goederen die voor uitvoerrestituties in aanmerking komen en die onderweg verloren gaan) wanneer geen uitvoer heeft plaatsgevonden, en bijgevolg is er evenmin een rechtsgrondslag voor het behoud van vooruitbetaalde restituties. Gelijk advocaat-generaal La Pergola in zijn conclusie in die zaak opmerkte, vormt terugbetaling van de restituties "geen sanctie voor onrechtmatig gedrag, maar houdt enkel in, dat een ten onrechte betaald bedrag moet worden terugbetaald".(13)

19 Het feit dat de Commissie verordening nr. 773/96 heeft vastgesteld, betekent niet, dat zij de noodzaak erkent om de gevolgen van het uitvoerverbod te milderen in een mate die verder reikt dan de bewoordingen van de verordening zelf, die volstrekt in overeenstemming zijn met de geldende bepalingen. Naar analogie met het geval van overmacht blijft het strafrechtelijk element van verbeurte van de waarborg - de verhoging - achterwege, maar zonder uitvoer kan er geen sprake zijn van restitutie. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft gesteld, betreft verordening nr. 773/96 niet het geval van overmacht, doch is zij gebaseerd op de bevoegdheid van de Commissie ter zake van de controle op de omvang van de boete.

20 Voorts hebben verzoeksters gesteld, dat het mogen behouden van de uitvoerrestituties alleen maar het verlies zou milderen dat zij ten gevolge van de betrokken transacties hebben geleden. Gelijk het Verenigd Koninkrijk evenwel heeft opgemerkt, bestaat er niet noodzakelijk een verband tussen het verlies dat is ontstaan doordat de producten naar een andere markt zijn afgeleid, enerzijds, en het bedrag van de uitvoerrestitutie, anderzijds. Van meer fundamenteel belang is, dat compensatie van het door de exporteurs geleden verlies met vooruitbetaalde uitvoerrestituties in strijd zou zijn met het doel van de betaling van uitvoerrestituties die, zoals advocaat-generaal La Pergola in zijn conclusie in de zaak Anglo Irish Beef Processors heeft gesteld, "uitsluitend [zijn] bestemd ter compensatie van het eventuele verschil tussen de prijs binnen de Gemeenschap en de prijs die op de andere markten wordt betaald".(14)

21 De vraag of de exporteur ingevolge de artikelen 23 en 33 van verordening nr. 3665/87 verplicht is, de vooruitbetaalde uitvoerrestitutie terug te betalen wanneer het rundvlees dat onderweg is, naar de lidstaat van uitvoer wordt teruggebracht, kan dan ook met een kort en krachtig "ja" worden beantwoord. Uit artikel 13 van verordening nr. 805/68 blijkt duidelijk, dat het recht op uitvoerrestitutie enkel ontstaat voor producten die uit de Gemeenschap zijn uitgevoerd. Gelijk zowel de Commissie als het Verenigd Koninkrijk hebben opgemerkt, was het "daadwerkelijk verschuldigd bedrag" voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde producten, wat artikel 23, lid 1, betreft, gelijk aan nul. Bijgevolg is het verschil tussen dit bedrag en het vooruitbetaalde bedrag gelijk aan de gehele uitvoerrestitutie. Wat artikel 33, lid 1, betreft, kan geen recht op restitutie worden bewezen en is ook daar het terug te betalen bedrag gelijk aan de gehele uitvoerrestitutie.

b) De tweede vraag: het recht om de uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk te behouden krachtens algemene beginselen van het gemeenschapsrecht

22 Aangezien uit het antwoord op de eerste vraag blijkt, dat in de omstandigheden van de onderhavige zaak de uitvoerrestitutie ingevolge verordening nr. 3665/87 moet worden terugbetaald, strekt de tweede vraag ertoe te vernemen, of verzoeksters de vooruitbetaalde bedragen geheel of gedeeltelijk mogen behouden "op grond van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder op grond van die inzake overmacht, gewettigd vertrouwen, evenredigheid of billijkheid".

23 In de verwijzingsbeschikking voerden verzoeksters aan, dat

"door de BSE-crisis en het uitvoerverbod van de Commissie alle derde landen rechtens en feitelijk werden gesloten als markten voor het betrokken rundvlees, dat zij ten gevolge daarvan aanzienlijk verlies leden dat zou worden verergerd indien de uitvoerrestituties moesten worden terugbetaald en dat zij het gewettigd vertrouwen hadden, dat de Gemeenschap geen maatregelen zou nemen waardoor deze uitvoertransacties niet konden worden afgewikkeld, althans niet zonder passende overgangsregeling of andere maatregelen waardoor de exporteurs de betwiste uitvoerrestituties konden behouden dan wel op zijn minst een verlies op de betrokken transacties konden vermijden. Dienaangaande betogen verzoeksters, dat het uitvoerverbod van de Commissie ook op goederen die onderweg zijn van toepassing wordt geacht; dat het door derde landen opgelegde uitvoerverbod in rechtstreeks verband staat met en te wijten is aan het uitvoerverbod van de Commissie en dat het verbod alleen tot gevolg heeft dat de exporteurs naar geen enkel derde land kunnen uitvoeren. Aldus zijn verzoeksters vergelijkbaar met ontvangers van niet-gedifferentieerde uitvoerrestituties die, bij overmacht, vooruitbetaalde uitvoerrestituties kunnen behouden."

24 Ter terechtzitting voegden verzoeksters daaraan toe, dat in casu geen gevaar bestond voor misbruik, zoals wederuitvoer in de Gemeenschap, daar hoe dan ook geen enkel derde land de invoer van het rundvlees zou toestaan. Evenmin kon er sprake zijn van ongerechtvaardigde verrijking, doordat de inkomsten behaald uit de afzet van het vlees in het Verenigd Koninkrijk zouden worden gecompenseerd met de uitvoerrestituties.

25 De vergelijking die verzoeksters pogen te maken tussen hun situatie en die van rechthebbenden op niet-gedifferentieerde uitvoerrestituties, slaat mijns inziens nergens op. De suggestie in het algemeen, dat laatstbedoelden in geval van overmacht de uitvoerrestituties zouden mogen behouden(15), waar zij dat alleen mogen in de gevallen beschreven in artikel 5, lid 3, van verordening nr. 3665/87, namelijk wanneer de goederen tijdens het vervoer door overmacht verloren zijn gegaan, wat in casu niet het geval is, is volledig uit de lucht gegrepen. Verzoeksters' situatie kan hooguit worden vergeleken met die van de rechthebbenden op niet-gedifferentieerde uitvoerrestituties wier goederen niet verloren zijn gegaan, doch die de transactie niet tot een goed einde hebben kunnen brengen wegens een door derde landen opgelegd invoerverbod. In geen van beide gevallen komen de exporteurs in aanmerking voor toepassing van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 3665/87; de algemene regel dat het recht op uitvoerrestituties afhankelijk is van de invoer in een derde land, is dan ook onverkort van toepassing.

26 Ter terechtzitting hebben verzoeksters hun argumenten betreffende overmacht geformuleerd als volgt: "wanneer, gezien de bijzondere omstandigheden van een bepaald geval, toepassing van de strikte regels kennelijk onrechtvaardige of onbillijke gevolgen heeft, kunnen deze gevolgen worden getemperd met een beroep op het rechtvaardigheids- of billijkheidsbeginsel of op de theorie van overmacht. Uit de rechtspraak [arresten Huygen e.a.(16) en Bonapharma(17)] blijkt duidelijk, dat dit beginsel kan primeren op de strikte regels en de daarin voorkomende lacunes kan opvullen (...). De Gemeenschap heeft erkend, dat naleving van de strikte regels inzake het stelsel van uitvoerrestituties onbillijk en onrechtvaardig kon zijn."

27 Los van de vraag of de aangehaalde arresten al dan niet een dermate ruime uitlegging van het begrip overmacht en de gevolgen daarvan rechtvaardigen, blijkt uit het arrest Huygen e.a. duidelijk, dat dit begrip "op de verschillende gebieden van het gemeenschapsrecht niet dezelfde inhoud heeft, zodat de betekenis ervan moet worden vastgesteld met inachtneming van het wettelijk kader waarin het effect dient te sorteren".(18) Het begrip overmacht moet dus worden onderzocht in de context van het stelsel van uitvoerrestituties in zijn geheel.

28 Mijns inziens rechtvaardigt het feit dat de Commissie heeft erkend, dat de regels inzake uitvoerrestituties in de bijzondere omstandigheden van de BSE-crisis enigszins moesten worden versoepeld, niet verzoeksters' conclusie, dat toepassing van de verplichting om uitvoerrestituties die op grond van de geldende bepalingen niet verschuldigd zijn, terug te betalen, "onbillijk en onrechtvaardig" is. In feite heeft de Commissie alleen maar erkend, dat de marktdeelnemers die ten gevolge van de door bepaalde derde landen na het communiqué van het SEAC van 20 maart 1996 getroffen maatregelen hun transacties niet hebben kunnen afwikkelen, vrijgesteld waren van betaling van de verhoging, en dit ongeacht of er al dan niet sprake was van overmacht. De juiste vergelijking is die met de gevallen die in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 3665/87 zijn geregeld, namelijk die waarin wegens overmacht het vereiste bewijs niet kan worden geleverd of de goederen naar een andere dan de oorspronkelijk voorziene bestemming zijn gebracht. In die gevallen geldt vrijstelling van de verhoging. Men kan niet zeggen, dat de Commissie, door dat resultaat op de onderhavige zaak toe te passen, heeft erkend dat de begrippen rechtvaardigheid en billijkheid ruimer zijn, en zeker niet in die mate, dat het behoud van uitvoerrestituties zonder uitvoer geoorloofd zou zijn.

29 Bovendien denk ik, dat het hoe dan ook niet onbillijk of onrechtvaardig is, van verzoeksters te verlangen dat zij de uitvoerrestituties terugbetalen. Zoals het Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt, zouden verzoeksters, indien zij de vooruitbetaalde uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk mochten behouden, onrechtmatig worden bevoordeeld ten opzichte van andere handelaars, die om welke reden dan ook geen vooruitbetaling voor hun uitvoer naar derde landen hebben ontvangen. Recentelijk oordeelde het Hof, dat de regels inzake uitvoerrestituties, wat graan betreft, een marktdeelnemer wiens product tijdens het vervoer ten gevolge van overmacht verloren is gegaan, geen recht op een gedifferentieerde uitvoerrestitutie verlenen.(19) Zo het al niet mogelijk is uit die arresten het algemene beginsel af te leiden dat de uitvoerrestituties niet hoeven te worden terugbetaald, zelfs wanneer de goederen tijdens het vervoer ten gevolge van overmacht verloren zijn gegaan, dan is dat nog duidelijker het geval in de onderhavige zaak, waarin de goederen niet alleen niet verloren zijn gegaan, maar ook zijn teruggezonden en opnieuw zijn verkocht.

30 Het argument dat verzoeksters aan het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen ontlenen, berust uitdrukkelijk op het uitgangspunt dat het communautaire uitvoerverbod hun heeft belet de uitvoertransacties af te wikkelen. Op dit punt moet een onderscheid worden gemaakt tussen rundvlees dat op het ogenblik van de inwerkingtreding van het uitvoerverbod onderweg was, en rundvlees dat nooit het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk heeft verlaten. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, treft beschikking 96/239 niet het rundvlees dat onderweg was, en wat dit vlees betreft, is verzoeksters middel ontleend aan het vertrouwensbeginsel dus ongegrond. Mijns inziens kunnen verzoeksters evenmin stellen, dat de door de aanvankelijk voorziene derde landen van bestemming vóór of na de vaststelling van de beschikking uitgevaardigde invoerverboden het gevolg waren van het communautaire uitvoerverbod; de Gemeenschap kan een derde land tenslotte niet gelasten, de invoer op zijn grondgebied te verbieden. Hoe dan ook lijkt het hoogst waarschijnlijk, dat de door de derde landen uitgevaardigde invoerverboden het gevolg waren van het hierboven bedoelde communiqué van het SEAC van 20 maart 1996(20), en verzoeksters hebben niet het tegendeel aangetoond. Dat is evenwel een feitenkwestie waarover de nationale rechter zich behoort uit te spreken.

31 De rechtssituatie met betrekking tot het resterende vlees dat nooit het Verenigd Koninkrijk heeft verlaten, is, althans op het eerste gezicht, enigszins verschillend. Hier zou beschikking 96/239 van de Commissie als een rechtstreekse belemmering van de uitvoerverrichtingen kunnen worden gezien, ongeacht of het derde land al dan niet geneigd zou zijn geweest de invoer van het betrokken rundvlees op zijn grondgebied toe te laten. Dat betekent uiteraard niet, dat verzoeksters om gegronde redenen mochten verwachten, dat de Gemeenschap geen uitvoerverbod zou uitvaardigen of dat zij de vooruitbetaalde uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk zouden mogen behouden als vergoeding van mogelijke schade die zij ingevolge de transactie zouden lijden.

32 Mijns inziens is het zonneklaar, dat handelaars in landbouwproducten niet het gewettigd vertrouwen mogen koesteren dat de gemeenschapsinstellingen bij hun marktregulerend optreden geen maatregelen ter bescherming van de gezondheid van de mens zullen treffen. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, hebben deze handelaars juist ervoor gekozen in een "high-risk environment" te werken. Ook heeft het Hof opgemerkt, dat "de vrijheid van beroepsuitoefening geen absolute gelding [heeft], maar (...) in relatie met haar sociale functie [moet] worden gezien".(21) Niet-onevenredige beperkingen mogen steeds worden opgelegd. Het uitvoerverbod, in zoverre dit in casu relevant is en niet zozeer de door de landen opgelegde beperkingen, is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel bevonden.(22)

33 Met name met betrekking tot de gezondheid van mens en dier vloeit uit een aantal bepalingen van gemeenschapsrecht de bevoegdheid, en in sommige gevallen de verplichting van de lidstaten voort, maatregelen vast te stellen die de activiteiten van handelaars in landbouwproducten kunnen raken. Zo bepaalt artikel 10 van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt(23), dat "elke lidstaat (...) de andere lidstaten en de Commissie onmiddellijk in kennis [stelt] (...) van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren" en "onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer [legt], met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of (...) elke andere maatregel vast[stelt] die hij passend acht". Deze bepaling verleent de Commissie voorts de bevoegdheid om voorlopige beschermingsmaatregelen vast te stellen. Uit deze en uit soortgelijke bepalingen die de gezondheid van mens en dier betreffen(24) volgt mijns inziens, dat de verwachtingen die verzoeksters ter zake van de uitvoer van rundvlees mogen koesteren, in ieder geval ondergeschikt zijn aan de op de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten rustende verplichtingen inzake de bescherming van de gezondheid van mens en dier, en dat de nakoming van die verplichtingen geen schending van enig gewettigd vertrouwen van verzoeksters oplevert.

34 De argumenten die verzoeksters ter terechtzitting hebben aangevoerd met betrekking tot het evenredig karakter van de verplichting om niet-verschuldigde uitvoerrestituties terug te betalen, zijn niet veel meer dan een bewering dat in casu "de doelstellingen van het stelsel niet zouden worden ondermijnd, indien de exporteurs de restituties mochten behouden", en dat - daar geen enkel derde land het rundvlees zou accepteren - geen gevaar voor misbruik bestond, bijvoorbeeld in de vorm van wederinvoer van het vlees vanuit het derde land waarvoor het aanvankelijk bestemd was.

35 Los van de vraag of deze punten nu al dan niet aantonen dat terugvordering in casu evenredig is, acht ik verzoeksters' betoog niet overtuigend. Zoals gezegd, is het voornaamste doel van het stelsel van gedifferentieerde uitvoerrestituties de aanmoediging van de uitvoer van rundvlees naar bepaalde derde landen, en ik zie niet in, hoe tot de verwezenlijking van dit doel zou worden bijgedragen door handelaars die zich in de situatie van verzoeksters bevinden, toe te staan de vooruitbetaalde uitvoerrestituties te behouden.

36 Uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat verzoeksters' klacht betrekking heeft op het probleem van de vergoeding van de schade die zij mogelijkerwijs ten gevolge van het uitvoerverbod hebben geleden. Verzoeksters hebben niet aangetoond hoe die grief van invloed kan zijn op de uitlegging of de geldigheid van de relevante wettelijke bepalingen. Ik ben dan ook van mening, dat de exporteurs in omstandigheden als in de tweede vraag beschreven, niet het recht hebben vooruitbetaalde uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk te behouden.

c) De derde vraag: de verplichting rekening te houden met de inkomsten verkregen uit de afzet van het rundvlees in het Verenigd Koninkrijk

37 Gelet op het ontkennend antwoord op de tweede vraag, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

d) De vierde vraag: de geldigheid van beschikking 96/239 en van verordening nr. 773/96 van de Commissie

38 Beschikking 96/239, alsook de specifieke vraag of de Commissie bevoegd was om een verbod op de uitvoer van uit het Verenigd Koninkrijk afkomstig rundvlees naar derde landen te verbieden, is door het Hof in detail onderzocht in de arresten National Farmers' Union e.a. en Verenigd Koninkrijk/Commissie(25), waarin het Hof de geldigheid van deze beschikking vaststelde. Verzoeksters in de onderhavige zaak, die beide in de procedure ten gronde van vorenbedoelde zaken hebben geïntervenieerd, hebben geen middel aangevoerd dat 's Hofs arresten in die zaken in twijfel kan trekken.

39 Verordening nr. 773/96 is vastgesteld op basis van artikel 13 van verordening nr. 805/68, krachtens welke bepaling het verschil tussen de prijzen op de wereldmarkt en de prijzen in de Gemeenschap kan worden overbrugd door een restitutie bij de uitvoer, doch enkel "voor zover nodig om de uitvoer van de in artikel 1 bedoelde producten mogelijk te maken". De compensatie van eventuele schade, door de exporteurs toe te staan de uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk te behouden, zou geen compensatie van een prijsverschil zijn en zou bijgevolg niet bijdragen tot verwezenlijking van de doelstellingen van verordening nr. 805/68, ook al kan de Commissie aan artikel 13 van die verordening een bevoegdheid ontlenen om commerciële verliezen te dekken. In ieder geval hebben verzoeksters ter bestrijding van de geldigheid van verordening nr. 773/96 geen andere argumenten aangevoerd dan die welke ik hierboven in deel IV, sub b, heb onderzocht en verworpen.

V - Conclusie

40 Gelet op het voorgaande geef ik in overweging, de vragen van de High Court of Justice te beantwoorden als volgt:

"1) De artikelen 23 en 33 van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij van toepassing zijn wanneer goederen die onderweg zijn voor uitvoer naar derde landen, naar de lidstaat van uitvoer worden teruggezonden.

2) In de omstandigheden als beschreven in de tweede vraag, verlenen algemene beginselen van gemeenschapsrecht de exporteurs niet het recht, de vooruitbetaalde uitvoerrestituties geheel of gedeeltelijk te behouden.

3) Gelet op het antwoord op de tweede vraag, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

4) Bij onderzoek, in het licht van de in de verwijzingsbeschikking aangevoerde middelen, van beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie en van verordening (EG) nr. 773/96 van de Commissie van 26 april 1996 tot vaststelling van bijzondere maatregelen houdende afwijking van verordening (EEG) nr. 3665/87, verordening (EEG) nr. 3719/88 en verordening (EEG) nr. 1964/82 in de rundvleessector, is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan aantasten."

(1) - PB L 78, blz. 47; boviene spongiforme encefalopathie wordt gewoonlijk afgekort als "BSE".

(2) - Arresten van 5 mei 1998 (C-157/96 en C-180/96, Jurispr. blz. I-2211 en I-2265).

(3) - PB L 148, blz. 24, zoals laatstelijk vóór het uitvoerverbod gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2417/95 van de Commissie van 13 oktober 1995 (PB L 248, blz. 39).

(4) - PB L 62, blz. 5, zoals vóór het uitvoerverbod laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2026/83 van de Raad van 18 juli 1983 (PB L 199, blz. 12).

(5) - PB L 351, blz. 1, zoals meermaals gewijzigd; voor de laatste wijziging vóór de feiten die tot de onderhavige zaak hebben geleid, zie verordening (EG) nr. 1384/95 van de Commissie van 19 juni 1995 (PB L 134, blz. 14).

(6) - PB L 104, blz. 19.

(7) - Arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 2.

(8) - Arrest van 28 maart 1996 (C-299/84, Jurispr. blz. I-1925; hierna: "arrest Anglo Beef Processors").

(9) - Ofschoon dat embargo in het gemeenschapsrecht ten uitvoer was gelegd, oordeelde het Hof uitdrukkelijk, dat het niet aan de maatregel van de Gemeenschap was toe te rekenen dat het rundvlees Irak niet had bereikt; ibidem, punt 35.

(10) - Ibidem, punt 13.

(11) - Punten 21 en 23.

(12) - Ibidem, punt 16.

(13) - Punt 6.

(14) - Punt 5 van de conclusie.

(15) - Deze onjuiste uitlegging van artikel 5 van verordening nr. 3665/87 is ter terechtzitting uitdrukkelijk herhaald.

(16) - Arrest van 7 december 1993 (C-12/92, Jurispr. blz. I-6381).

(17) - Arrest van 23 februari 1995 (C-334/93, Jurispr. blz. I-319).

(18) - Aangehaald in voetnoot 16, punt 30.

(19) - Arrest van 13 maart 1997, Astir (C-109/95, Jurispr. blz. I-1385). Zie ook arrest van 25 mei 1993, Tara Meat Packers (C-321/91, Jurispr. blz. I-2811).

(20) - Punt 2 van deze conclusie.

(21) - Arrest van 17 juli 1997, Affish (C-183/95, Jurispr. blz. I-4315, punt 42).

(22) - Arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 2, punt 106.

(23) - PB L 224, blz. 29, zoals gewijzigd, met name bij richtlijn 92/118/EEG van de Raad van 17 december 1992 (PB L 62, blz. 49).

(24) - De wetgeving inzake beschermingsmaatregelen tegen BSE is toegelicht in de inleiding bij de arresten National Farmers' Union e.a. en Verenigd Koninkrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 2.

(25) - Aangehaald in voetnoot 2.