Conclusie van advocaat-generaal Mischo van 16 januari 2001. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk der Nederlanden. - Niet-nakoming - Richtlijn 76/464/EEG - Verontreiniging van het aquatisch milieu - Niet-uitvoering. - Zaak C-152/98.



Jurisprudentie 2001 bladzijde I-03463



Conclusie van de advocaat generaal

1. Voor de negende maal verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat een lidstaat, in casu het Koninkrijk der Nederlanden, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (hierna: richtlijn").

2. Deze richtlijn strekt tot beëindiging van de verontreiniging van het aquatisch milieu door bepaalde bijzonder gevaarlijke stoffen die worden genoemd in een lijst, lijst I" genaamd, en tot vermindering van de verontreiniging van het aquatisch milieu door bepaalde andere gevaarlijke stoffen die worden genoemd in een tweede lijst, lijst II" genaamd; beide lijsten zijn als bijlage bij de richtlijn opgenomen. Om deze doelstellingen te verwezenlijken dienen de lidstaten krachtens artikel 2 alle passende maatregelen te nemen, die worden genoemd in de artikelen 3 en volgende.

3. Met betrekking tot de onder lijst I vallende stoffen stelt de Raad krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn emissiegrenswaarden vast op basis van de effecten van deze stoffen op het aquatisch milieu, met inachtneming van de beste beschikbare technische middelen. De lidstaten zijn krachtens de artikelen 3 en 5 van de richtlijn verplicht elke lozing van bedoelde stoffen in het aquatisch milieu te onderwerpen aan een voorafgaande vergunning van de bevoegde nationale autoriteit waarin emissienormen worden vastgesteld die de door de Raad vastgestelde grenswaarden niet mogen overschrijden.

4. Met het oog op de vaststelling van deze grenswaarden heeft de Commissie in samenwerking met de lidstaten een lijst van 129 individuele stoffen opgesteld die door de Raad in zijn resolutie van 7 februari 1983 betreffende de bestrijding van de waterverontreiniging tot basis is verklaard voor verdere werkzaamheden inzake de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Deze lijst is naderhand nog met drie andere stoffen aangevuld. Voor 18 van deze 132 stoffen heeft de Raad grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld, terwijl met betrekking tot 15 andere stoffen door de Commissie een voorstel voor een richtlijn is ingediend, dat zij kort daarop weer heeft ingetrokken. Dit betekent, dat tot dusver voor 114 van de 132 prioritaire stoffen nog geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld.

5. Met betrekking tot de onder lijst II vallende stoffen bepaalt artikel 7 van de richtlijn:

1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.

2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.

3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.

[...]"

6. Lijst II ziet eruit als volgt:

Lijst II omvat:

de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van deze richtlijn niet worden vastgesteld;

sommige afzonderlijke stoffen en bepaalde categorieën stoffen die deel uitmaken van onderstaande families en groepen van stoffen,

die een schadelijke werking op het water hebben, welke echter beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan."

7. Vervolgens worden de families en groepen van stoffen als bedoeld bij het tweede streepje" opgesomd. Deze lijst omvat acht categorieën van stoffen, waarvan de eerste wordt gevormd door metalloïden en metalen alsmede verbindingen daarvan, zoals titaan, borium, uranium, tellurium en zilver. De vierde categorie wordt gevormd door organische siliciumverbindingen die toxisch of persistent zijn en stoffen waaruit dergelijke verbindingen in het water kunnen ontstaan, met uitzondering van die welke biologisch onschadelijk zijn of die in water snel worden omgezet in onschadelijke stoffen.

8. De richtlijn stelt geen termijn voor de omzetting. Wel bepaalt artikel 12, lid 2, dat de Commissie, voorzover mogelijk binnen een termijn van 27 maanden na kennisgeving van de richtlijn, de eerste voorstellen aan de Raad toezendt die uit hoofde van de onderlinge vergelijking van de door de lidstaten opgestelde programma's worden gedaan. Aangezien de Commissie vermoedde, dat de lidstaten niet in staat zouden zijn haar binnen deze termijn de relevante gegevens te verstrekken, heeft zij hen bij brief van 3 november 1976 voorgesteld, 15 september 1981 als uiterste datum aan te houden voor het opstellen van de programma's en 15 september 1986 als uiterste datum voor de tenuitvoerlegging van deze programma's.

9. De richtlijn is gedeeltelijk vervangen door richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging. Deze richtlijn strekt ertoe, emissies in lucht, water en bodem door installaties behorende bij bepaalde industriële activiteiten te voorkomen en, wanneer dat niet mogelijk is, te beperken.

10. Artikel 20, lid 1, van richtlijn 96/61 bepaalt, dat de artikelen 3, 5, 6, lid 3, en 7, lid 2, van richtlijn 76/464 van toepassing zijn op bestaande installaties waar de in richtlijn 96/61 bedoelde activiteiten plaatsvinden, zolang de bevoegde autoriteiten de nodige maatregelen bedoeld in artikel 5 van deze richtlijn nog niet hebben getroffen. Volgens het tweede lid van artikel 20 echter gelden de bepalingen betreffende de vergunningenstelsels van bepaalde richtlijnen, waaronder richtlijn 76/464, met ingang van de datum van toepassing van richtlijn 96/61, dat wil zeggen met ingang van 30 oktober 1999, niet meer voor nieuwe installaties.

11. Verder is een nieuwe richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: nieuwe kaderrichtlijn") in behandeling. Deze lijkt op termijn de in casu in geding zijnde bepalingen te moeten vervangen.

12. Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Nederlandse regering de opportuniteit betwist van het door de Commissie ingestelde beroep. Zij betoogt namelijk, dat de artikelen 3, 5, 6, lid 3, en 7, lid 2, van de richtlijn weldra niet meer van toepassing zullen zijn op de belangrijke industriële sectoren. De nieuwe kaderrichtlijn betreffende het waterbeleid vervangt de richtlijn eerst gedeeltelijk en vervolgens geheel.

13. Bovendien komt volgens haar zowel in de kaderrichtlijn als in richtlijn 96/61 het onderscheid tussen stoffen van lijst I en stoffen van lijst II te vervallen. Volgens het regime van deze richtlijnen worden kwaliteitsdoelstellingen enkel als een aanvullend instrument gezien om de verontreiniging van het aquatisch milieu te bestrijden. Het interpretatiegeschil ten aanzien van lijst II, eerste streepje, dat voor een groot deel het voorwerp van het onderhavige beroep uitmaakt, zou daarmee op korte termijn tot het verleden behoren.

14. Dat de Nederlandse regering perplex is, is begrijpelijk. Ook zelf ben ik verbaasd over het feit dat de Commissie van de lidstaten eist, dat zij in staat zijn kwaliteitsdoelstellingen voor hun wateren vast te stellen, terwijl zij zelf met betrekking tot de meeste betrokken stoffen niet erin is geslaagd dergelijke doelstellingen voor te stellen, ofschoon artikel 6, lid 2, haar opdraagt dit te doen (naast de grenswaarden bedoeld in artikel 6, lid 1). Zou de Commissie met andere wetenschappelijke en technische moeilijkheden te kampen hebben dan de lidstaten?

15. Volgens vaste rechtspraak, die door verweerster niet wordt betwist, beschikt de Commissie evenwel over een discretionaire bevoegdheid bij het beoordelen van de opportuniteit van een beroep wegens niet-nakoming. Voorts moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, in casu 23 februari 1997. Dit laatste beginsel is door het Hof onlangs nog eens naar aanleiding van de niet-nakoming van dezelfde richtlijn herhaald in de arresten Commissie/Griekenland en Commissie/Portugal (reeds aangehaald).

16. De door de Commissie geformuleerde grieven moeten derhalve nader worden onderzocht.

17. Eerst moet echter nog een andere opmerking worden gemaakt over het voorwerp van het geding. In de door de Commissie bij het Hof ingediende conclusies sprak zij van een algemene niet-nakoming van de richtlijn. De grieven die zij in de loop van de precontentieuze procedure heeft geformuleerd, hadden echter enkel betrekking op het Scheldebekken.

18. Het is vaste rechtspraak, dat het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming binnen het in de precontentieuze procedure afgebakende kader moet blijven; anders is het niet-ontvankelijk.

19. Bijgevolg is het beroep van de Commissie slechts ontvankelijk, voorzover het betrekking heeft op het Scheldebekken.

De niet-nakoming van de verplichting om kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de stoffen van lijst II, eerste streepje

20. De Commissie verwijt de Nederlandse autoriteiten, dat zij hun verplichtingen niet zijn nagekomen door geen programma's met kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de stoffen van lijst I waarvoor nog geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld.

21. Volgens de Commissie vallen deze stoffen namelijk onder de werkingssfeer van lijst II, eerste streepje, zodat de daardoor veroorzaakte verontreiniging van het water moet worden bestreden met de middelen bedoeld in artikel 7 van de richtlijn, waartoe ook de programma's met kwaliteitsdoelstellingen behoren.

22. De Nederlandse regering betwist niet, dat zij niet dergelijke programma's en doelstellingen heeft vastgesteld. Volgens haar is de door de Commissie voorgestane uitlegging van lijst II, eerste streepje, evenwel onjuist en moeten de stoffen die onder lijst I vallen doch waarvoor geen communautaire grenswaarden zijn vastgesteld, niettemin volgens het regime van de artikelen 3 tot en met 6 van de richtlijn worden behandeld.

23. Verweersters betoog is gebaseerd op de tekst, de systematiek en het doel van de richtlijn, alsmede op de geschiedenis van de toepassing ervan.

24. Met betrekking tot de tekst van de richtlijn herinnert de Nederlandse regering eraan, dat de litigieuze stoffen volgens de bewoordingen van lijst II, eerste streepje, stoffen zijn die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van deze richtlijn niet worden vastgesteld".

25. Met een verwijzing naar onder meer de Nederlandse en de Duitse taalversie, waarin de zinsnede ne sont pas déterminées" wordt weergegeven met niet worden vastgesteld" en nicht festgelegt werden", stelt verweerster dat de families en groepen van stoffen van lijst I slechts onder lijst II vallen wanneer uitdrukkelijk vaststaat dat er in de toekomst geen grenswaarden zullen worden vastgesteld voor die families en groepen van stoffen.

26. Aangaande de systematiek en het doel van de richtlijn zet de Nederlandse regering uiteen, dat de stoffen van lijst I van de richtlijn zijn onderworpen aan het regime van de artikelen 3 tot en met 6, dat strenger is dan het regime dat ingevolge artikel 7 voor de stoffen van lijst II geldt. Volgens haar is de reden hiervoor, dat lijst I de meest schadelijke stoffen omvat, waarvoor dus strengere maatregelen gerechtvaardigd zijn, terwijl de stoffen van lijst II minder schadelijk zijn.

27. De verontreiniging door de stoffen van lijst I dient haars inziens derhalve bijzonder intensief te worden bestreden, wil de verwezenlijking van het doel van de richtlijn de verontreiniging door stoffen die als het meest schadelijk worden beschouwd zoveel mogelijk te elimineren niet in gevaar worden gebracht.

28. Volgens de Nederlandse regering is het dus onjuist om, zoals de Commissie doet, deze stoffen te willen onderbrengen bij het minder strenge regime van lijst II, enkel en alleen omdat de Raad nog geen grenswaarden voor de emissie daarvan heeft vastgesteld. Deze laatste omstandigheid doet op zich namelijk geenszins af aan de schadelijkheid van de betrokken stoffen, zodat daarvoor dus een streng regime zou moeten gelden, zoals dat van de artikelen 3 tot en met 6 van de richtlijn.

29. Alleen in het uitzonderlijke geval dat de Raad formeel zijn intentie heeft kenbaar gemaakt geen communautaire grenswaarden voor een stof van lijst I te zullen vaststellen, zou deze stof als een stof van lijst II moeten worden behandeld.

30. Volgens verweerster heeft de door de Commissie voorgestelde uitlegging nog een andere consequentie, die evenmin strookt met de systematiek van de richtlijn. Op lijst I van de richtlijn komen namelijk tienduizenden stoffen voor, waarvoor de Raad geen communautaire grenswaarden heeft vastgesteld. Indien al deze stoffen geacht werden onder lijst II te vallen, zouden de lidstaten voor elk daarvan kwaliteitsdoelstellingen moeten vaststellen.

31. Volgens de Nederlandse regering vindt deze redenering ook steun in de praktijk van de instellingen sedert de inwerkingtreding van de richtlijn. De Commissie blijkt namelijk vele voorstellen aan de Raad te hebben gedaan die tot de vaststelling van communautaire waarden hebben geleid. Bovendien heeft de Commissie zich ertoe verplicht, soortgelijke voorstellen te doen voor de 114 stoffen die in casu in geding zijn.

32. De Nederlandse regering verbindt hieraan de conclusie, dat de Commissie zelf heeft erkend, dat voor deze stoffen grenswaarden moesten worden vastgesteld en dat zij aan het strenge regime van de artikelen 3 tot en met 6 van de richtlijn moesten worden onderworpen. De reden waarom dit nog niet is geschied, moet volgens haar bij de Commissie worden gezocht. De verantwoordelijkheid hiervoor kan niet aan de lidstaten worden toegeschreven.

33. Tot staving van haar uitlegging beroept de Commissie zich op de Engelse taalversie, waarin de formulering have not been determined" wordt gebezigd, en op het arrest Commissie/Luxemburg (reeds aangehaald), waarin het Hof oordeelde, dat lijst II, eerste streepje, van de richtlijn de stoffen omvat waarvoor de Raad nog geen communautaire grenswaarden heeft vastgesteld.

34. Verweerster heeft daartegen echter, mijns inziens terecht, ingebracht, dat dit citaat afkomstig is uit de overwegingen van het arrest in een zaak waarin de uitlegging van de bewoordingen van deze bepaling niet in geding was. Hieruit kan dus niet worden afgeleid, dat het Hof het standpunt van de Commissie deelt.

35. Geconstateerd moet evenwel worden, dat het Hof in twee arresten van recentere datum, namelijk de arresten Commissie/België (reeds aangehaald, punt 35) en Commissie/Duitsland (reeds aangehaald, punten 27, 29 en 30), uitdrukkelijk heeft verklaard dat de stoffen van lijst I waarvoor de Raad nog geen emissiegrenswaarden heeft vastgesteld, voorlopig moeten worden behandeld als stoffen van lijst II, waarvoor het regime van artikel 7 van de richtlijn geldt, zulks in tegenstelling tot wat verweerster betoogt.

36. In de punten 35 tot en met 40 van het arrest Commissie/België preciseerde het Hof, dat dit geldt voor de betrokken stoffen die geïndividualiseerd zijn" en die in de nationale context van elke lidstaat van belang zijn". Ik zie niet in, waarom dit niet ook zou gelden voor Nederland. Deze lidstaat behoeft dus niet voor tienduizenden stoffen programma's met kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen, doch enkel voor dat deel van de 114 stoffen waarvoor de Raad nog geen grenswaarden heeft vastgesteld, dat metterdaad in de Nederlandse rivieren kan voorkomen.

37. Overigens wekt het wel verbazing, dat de Commissie het voorwerp van haar beroep niet tot die 114 stoffen heeft beperkt, terwijl de door haar ingestelde beroepen tegen het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk België, de Helleense Republiek en de Portugese Republiek slechts betrekking hadden op 99 stoffen. (Zoals ik hierboven reeds heb opgemerkt, heeft de Commissie haar voorstellen betreffende 15 stoffen ingetrokken, zodat er 114 stoffen resteren waarvoor geen grenswaarden door de Raad zijn vastgesteld, noch door de Commissie zijn voorgesteld.)

38. Dit doet er echter niet aan af, dat uit hetgeen ik hiervoor heb overwogen, volgt dat de door verweerster voorgestane uitlegging van lijst II, eerste streepje, moet worden afgewezen.

39. Verweerster voert echter eveneens aan, dat het regime dat krachtens het nationale recht op de in geding zijnde stoffen wordt toegepast en dat gebaseerd is op vergunningen die emissiegrenswaarden bevatten, op één lijn moet worden gesteld met het regime dat de richtlijn voorschrijft voor de stoffen van lijst I, en dus strenger is dan het regime dat de Commissie wenst te zien toegepast. Bijgevolg zou de Nederlandse autoriteiten dus geen enkel verzuim kunnen worden verweten.

40. Dat het in Nederland geldende regime adequaat is blijkt volgens haar ruimschoots uit de resultaten die in dit land op het gebied van de bescherming van het water zijn bereikt.

41. Voorts beklemtoont verweerster, dat het door de Nederlandse autoriteiten ingevoerde regime voortvloeit uit wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, zodat het niet als een eenvoudige administratieve praktijk die door de autoriteiten op discretionaire wijze kan worden gewijzigd, kan worden beschouwd, zoals de Commissie lijkt te doen.

42. Ik wil er echter op wijzen, dat het Hof in het arrest Commissie/Duitsland (reeds aangehaald) uitdrukkelijk heeft beslist, dat de invoering door een lidstaat, door middel van de vaststelling van emissiegrenswaarden, van een beschermingssysteem dat aan het bepaalde in artikel 6 van de richtlijn beantwoordt, die lidstaat niet ontslaat van de verplichting om programma's met kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de in geding zijnde stoffen, aan welke verplichting de gemeenschapswetgever volgens het Hof bijzondere waarde hecht.

43. In deze context achtte het Hof het geen steekhoudend argument dat het hanteren van emissiegrenswaarden als zodanig een strenger instrument is dan het opstellen van programma's met kwaliteitsdoelstellingen als bedoeld in artikel 7. Of dit het geval was, hing naar het oordeel van het Hof namelijk uiteindelijk volledig af van het niveau van de gekozen waarden.

44. Tot slot heeft het Hof ook nog beklemtoond, dat de verbetering van de waterkwaliteit in een lidstaat niet de conclusie wettigt, dat de door deze lidstaat gekozen methode strenger is dan de programma's bedoeld in artikel 7 van de richtlijn, omdat die verbetering niets anders is dan het resultaat dat de lidstaat had moeten bereiken door de richtlijn toe te passen. Dit kon die lidstaat dan ook niet ontslaan van de verplichting om de in voornoemd artikel 7 bedoelde maatregelen te nemen.

45. Bijgevolg moeten de door verweerster aangevoerde argumenten worden afgewezen en moet het eerste middel van de Commissie worden aanvaard.

Niet-nakoming van de verplichting om kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de stoffen van lijst II, tweede streepje

46. De Commissie betoogt, dat Nederland nog geen kwaliteitsdoelstellingen heeft vastgesteld voor de vierde categorie van stoffen van lijst II, tweede streepje, en voor een aantal stoffen van de eerste categorie daarvan, te weten titaan, borium, uranium, tellurium en zilver.

47. Verweerster bestrijdt dit verzuim niet, doch stelt dat, zelfs in de internationale literatuur, geen wetenschappelijk onderbouwde waarden waren te vinden, die als basis konden dienen voor de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen. Om deze reden moest voor die stoffen een wetenschappelijk onderzoek worden verricht. De door de richtlijn voorgeschreven kwaliteitsdoelstellingen zouden zo spoedig mogelijk worden vastgesteld.

48. Ik breng nogmaals in herinnering, dat duidelijk uit de rechtspraak van het Hof volgt, dat het bestaan van de niet-nakoming moet worden beoordeeld aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Niet wordt betwist, dat de niet-nakoming op die datum nog niet was beëindigd.

49. Verder is het vaste rechtspraak, dat technische moeilijkheden die een lidstaat bij de nakoming van zijn verplichtingen zou hebben kunnen ondervinden, de niet-nakoming niet kunnen opheffen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, had de lidstaat haar om verlenging van de termijn kunnen verzoeken.

50. De Nederlandse regering heeft voorts ter terechtzitting betoogd, dat artikel 7, leden 1, 2 en 3, blijkens de bewoordingen ervan de lidstaten niet verplicht voor de verschillende stoffen kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen. Overigens zou dit ook logisch zijn, omdat er duizenden stoffen zijn.

51. De lidstaten zouden dus uitsluitend verplicht zijn, kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren vast te stellen en niet voor de stoffen.

52. Verweerster geeft echter zelf toe, dat deze doelstellingen noodzakelijkerwijs moeten verwijzen naar de in het water aanwezige concentraties, omdat aan de hand van die doelstellingen overeenkomstig artikel 7, lid 2, de emissiegrenswaarden worden vastgesteld, welke aan de vergunning tot lozing van bedoelde stoffen worden verbonden.

53. De kritiek van de Commissie richt zich nu juist tegen het feit, dat voor de betrokken stoffen in bepaalde wateren, te weten het Scheldebekken, een dergelijke verwijzing ontbreekt.

54. Zoals wij hebben gezien, bestrijdt de Nederlandse regering dit trouwens niet.

55. Verweerster voegt hieraan terecht toe, dat er enkel kwaliteitsdoelstellingen behoeven te worden vastgesteld voor de stoffen die in de onderzochte wateren kunnen worden aangetroffen.

56. Zij stelt echter niet, dat dit laatste niet het geval zou zijn bij de stoffen waarop het tweede onderdeel van het beroep van de Commissie betrekking heeft.

57. Hieruit volgt, dat ook de tweede grief van de Commissie moet worden aanvaard.

Conclusie

58. Derhalve geef ik het Hof in overweging:

vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door niet alle maatregelen te nemen die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 7, leden 1, 2 en 3, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

het beroep voor het overige te verwerpen;

verweerster in drie kwart van de kosten te verwijzen;

de Commissie in een kwart van de kosten te verwijzen.