CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 15 februari 2007 1( )

Zaak C‑259/05

Strafzaak

tegen

Omni Metal Service

[verzoek van de Rechtbank te Rotterdam (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Overbrenging van afvalstoffen – Verordening (EEG) nr. 259/93 – Restanten kabel bestaande uit verschillende stoffen van groene lijst – Mogelijkheid om deze zonder kennisgeving of noodzaak van scheiding te vervoeren”

I – Inleiding

1. In het onderhavige geding wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap( ) (hierna: „verordening”) met betrekking tot bepaalde categorieën afvalstoffen in bijlage II daarbij. De verwijzende rechter verzoekt het Hof in het bijzonder te preciseren of de kennisgevingsverplichting blijft bestaan in het geval van uitvoer met het oog op de nuttige toepassing van afvalstoffen die bestaan in een combinatie van twee verschillende stoffen, welke combinatie als zodanig niet in bijlage II bij de verordening voorkomt, maar waarvan de bestanddelen wel afzonderlijk daarin zijn opgenomen.

II – Toepasselijke bepalingen

Bepalingen van gemeenschapsrecht

2. De verordening in kwestie is vastgesteld teneinde een systeem van toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap in te voeren, zowel ten aanzien van de EG-landen als ten aanzien van derde staten, met de bedoeling de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren, mede gelet op de verplichtingen die de Gemeenschap in het kader van het Verdrag van Bazel en het besluit van de OESO van 30 maart 1992( ) (hierna: „OESO-besluit”) op zich heeft genomen.

3. De in casu relevante overwegingen van de considerans van de verordening zijn de volgende:

„Overwegende dat de Gemeenschap het Verdrag van Bazel van 22 maart 1989 inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan heeft ondertekend;

[...]

Overwegende dat de Gemeenschap haar goedkeuring heeft gehecht aan het besluit van de OESO-Raad van 30 maart 1992 betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing;

[...]

Overwegende dat het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zodanig moeten worden geregeld dat er rekening wordt gehouden met de noodzaak de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren;

[...]

Overwegende dat het nodig is verschillende procedures toe te passen al naar gelang van de soort afval en de bestemming ervan, met inbegrip van de vraag of het om voor verwijdering of voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gaat;

[...]

Overwegende dat, wanneer voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen worden uitgevoerd naar landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, daarvoor voorwaarden moeten gelden die een milieuhygiënisch verantwoord afvalstoffenbeheer inhouden;

[...]

Overwegende dat de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die voorkomen op de groene lijst van het OESO-besluit in het algemeen buiten de controleprocedures van deze verordening valt, daar dergelijke afvalstoffen, indien zij in het land van bestemming naar behoren nuttig worden toegepast, normaliter geen risico voor het milieu vormen; [...]”

4. Tussen de bij de verordening ingestelde procedures voor de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap wordt in wezen onderscheid gemaakt op basis van drie criteria, te weten het type afvalstof, de bestemming ervan voor nuttige toepassing of voor verwijdering volgens de indeling van deze handelingen in richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen( ), en het land van bestemming. Behalve in bepaalde uitzonderingsgevallen, waaronder het vervoer van afvalstoffen van de groene lijst, is in het algemeen voor alle soorten van overbrenging voorafgaande kennisgeving vereist.

5. Wat het eerste criterium betreft, geeft de verordening een indeling van de afvalstoffen op drie lijsten: de „groene lijst van afvalstoffen” (bijlage II), de „oranje lijst van afvalstoffen” (bijlage III), en de „rode lijst van afvalstoffen” (bijlage IV) (hierna respectievelijk: „groene lijst”, „oranje lijst” „rode lijst”, dan wel „bijlage II”, „bijlage III”, „bijlage IV”).

6. Overeenkomstig het bepaalde in bovenvermelde veertiende overweging van de considerans, worden de stoffen van de groene lijst geacht geen risico voor het milieu op te leveren indien zij naar behoren nuttig worden toegepast en is de overbrenging ervan dus in het algemeen vrijgesteld van de kennisgevingsverplichting indien deze stoffen bestemd zijn voor nuttige toepassing in een andere lidstaat.

7. Artikel 1 van de verordening luidt dan ook:

„[...]

3. a) Overbrenging van afvalstoffen die alleen bestemd zijn voor nuttige toepassing en in bijlage II worden genoemd, valt evenmin onder de bepalingen van deze verordening, behoudens voor zover bepaald sub b, c, d en e, in artikel 11 en in artikel 17, leden 1, 2 en 3.

b) Op deze afvalstoffen zijn alle bepalingen van richtlijn 75/442/EEG van toepassing. [...]”

8. Met betrekking tot de overbrenging van afvalstoffen van de groene lijst die bestemd zijn voor nuttige toepassing in China, waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, volgt uit bijlage D bij verordening (EG) nr. 1547/99 van de Commissie van 12 juli 1999( ), in de op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding geldende versie, dat de voorafgaande kennisgeving door dat land niet is vereist voor het vervoer van bepaalde categorieën van „groene afvalstoffen”, waaronder de stoffen van de codes GA 120 7404 00, GC 020 en GH, maar dat vóór de overbrenging wel een inspectie door de CCIC (Commodities Inspection Corporation) vereist is.

9. Wat de indeling van de afvalstoffen betreft, breng ik in herinnering dat elke lijst is onderverdeeld in codes, in alfabetische volgorde (zoals bijvoorbeeld bovengenoemde algemene code GH, die afvalstoffen van kunststof in vaste vorm omvat), die op hun beurt worden onderverdeeld in specifiekere, genummerde codes.( )

10. Wat de in casu relevante afvalstoffen betreft, dienen de volgende codes te worden vermeld: „GA 120 7404 00 Afvalstoffen en restanten van koper”, „GH 013 (ex 3915 30) Polymeren van vinylchloride”, algemene code „GC Andere metaalhoudende afvalstoffen”, en de subcodes daarvan „GC 010 Uitsluitend uit metalen of legeringen bestaand elektrisch montageafval” en „GC 020 Elektronische restanten (bijvoorbeeld printplaten, elektronische onderdelen, draad, enz.) en voor terugwinning van basis‑ en edelmetaal geschikte teruggewonnen elektronische onderdelen”.( )

11. De inleidende zin boven de groene lijst, die is toegevoegd bij beschikking 94/721/EG van de Commissie van 21 oktober 1994 tot aanpassing, overeenkomstig artikel 42, lid 3, van de bijlagen II, III en IV bij de verordening( ), bepaalt:

„Of afvalstoffen nu op deze lijst zijn opgenomen of niet, zij mogen niet als afvalstoffen van de groene lijst worden vervoerd, indien zij dermate met andere stoffen verontreinigd zijn dat a) de aan de afvalstoffen verbonden risico’s zodanig toenemen dat ze voor opname op de oranje of rode lijst in aanmerking komen of b) terugwinning van de afvalstoffen op milieuverantwoorde wijze onmogelijk wordt.”

12. Met betrekking tot afvalstoffen die op geen van de lijsten van de bijlagen II, III en IV zijn opgenomen, bepaalt artikel 17, lid 8, het volgende:

„Indien voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die in de bijlagen III en IV worden genoemd en voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die nog niet in een van de bijlagen II, III en IV zijn opgenomen worden uitgevoerd naar en via landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, geldt het volgende:

– artikel 15, uitgezonderd lid 3, is van overeenkomstige toepassing;

– gemotiveerde bezwaren mogen alleen naar voren worden gebracht overeenkomstig artikel 7, lid 4,

tenzij anders is bepaald in bilaterale en multilaterale overeenkomsten die gesloten zijn in overeenstemming met artikel 16, lid 1, sub b, en op basis van de controleprocedure van hetzij lid 4 of lid 6 van dit artikel, hetzij artikel 15.”

13. Artikel 15 regelt de procedure van voorafgaande kennisgeving en toestemming die moet worden toegepast op afvalstoffen van de rode lijst.

14. Ten slotte zij gewezen op het bepaalde in artikel 26 van de verordening:

„1. Als sluikhandel wordt beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die:

a) geschiedt zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening, [...]

b) geschiedt zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening [...]

[...]

2. Indien een dergelijke sluikhandel de verantwoordelijkheid is van de kennisgever, zorgt de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dat de betrokken afvalstoffen:

a) door de kennisgever of, zo nodig, door de bevoegde autoriteit zelf worden teruggebracht naar de Staat van verzending, of, indien dit niet mogelijk is,

b) op een andere milieuhygiënisch verantwoorde wijze worden verwijderd of nuttig toegepast,

binnen 30 dagen te rekenen vanaf het tijdstip waarop de bevoegde autoriteit in kennis is gesteld van de sluikhandel of binnen een andere, door de betrokken bevoegde autoriteiten overeen te komen termijn.

In dat geval dient een nieuwe kennisgeving te geschieden. De lidstaat van verzending of de lidstaat van doorvoer verzet zich niet tegen terugzending van deze afvalstoffen op een naar behoren gemotiveerd verzoek van de bevoegde autoriteit van bestemming waarin de redenen worden uiteengezet.”

III – Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing

15. Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft Omni Metal Service (hierna: „OMS”), een in Frankrijk gevestigde vennootschap, in maart 2004 een partij restanten elektrokabel verkocht aan een Chinese onderneming die deel uitmaakt van een Australische groep van vennootschappen die is gespecialiseerd in de recyclage van metalen.

16. OMS zou de afvalstoffen in kwestie over zee vanuit Bilbao, in Spanje, met transit in Nederland, naar China vervoeren. Deze overbrenging was vooraf, na inspectie door de China Commodities Inspection Corporation, goedgekeurd door de Chinese autoriteiten, doch aan de Nederlandse autoriteiten was geen kennisgeving gedaan van de doorvoer.

17. Na een inspectie door de Nederlandse douaneautoriteiten bleek dat de vervoerde kabels, die in de begeleidende documenten als elektrokabels zijn gekwalificeerd, waren samengesteld uit een kern van koper met een pvc-omhulsel, en verschillende diameters tot maximaal 15 cm hadden. De Nederlandse autoriteiten stonden op het standpunt dat deze combinatie van pvc en koper onder geen enkele categorie van de bijlagen II, III, en IV bij de verordening viel, in het bijzonder niet onder een categorie van de groene lijst, en hebben de betrokken partij afvalstoffen derhalve teruggestuurd naar Spanje, het land van herkomst van het transport, op grond dat de overbrenging in strijd met de procedure van kennisgeving en goedkeuring zoals bedoeld in de verordening had plaatsgevonden, en dus een geval van sluikhandel van afvalstoffen in de zin van genoemd artikel 26 vormde.

18. Intussen is er een strafprocedure ingeleid tegen OMS, die ervan wordt beschuldigd afvalstoffen te hebben overgebracht zonder voorafgaande kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten van het land van doorvoer in de zin van artikel 15 van de verordening.

19. De verwijzingsbeslissing van de Rechtbank te Rotterdam vermeldt dat het Openbaar Ministerie op het standpunt stond dat de betrokken afvalstoffen niet onder code GC 020 van de groene lijst vallen, omdat het zijns inziens ging om ondergrondse kabels met een grote diameter die niet als huishoudelijke snoeren en/of kabels konden worden gekwalificeerd.

20. Voorts kon de combinatie van pvc en koper van de kabels in kwestie, die als zodanig niet op die lijst voorkomt, volgens het Openbaar Ministerie niet worden geacht daaronder te zijn begrepen, omdat deze lijst, gelet op de doelstellingen van de verordening en gezien het feit dat de procedure die geldt voor de overbrenging van „groene” stoffen een uitzondering vormt op het daarbij ingestelde controlestelsel, restrictief moet worden uitgelegd en toegepast. Tot staving van dit standpunt heeft het Openbaar Ministerie het arrest Beside en Besselsen( ) aangevoerd, waarin het Hof zijns inziens heeft vastgesteld dat de procedure voor de overbrenging van afvalstoffen van bijlage II enkel kan worden toegepast wanneer er sprake is van „groene stoffen die naar behoren zijn gescheiden” dan wel van combinaties van „groene” stoffen die, indien zij niet gescheiden zijn, als combinatie op de groene lijst voorkomen.

21. Bijgevolg is volgens het bepaalde in artikel 17, lid 8, van de verordening artikel 15 daarvan van overeenkomstige toepassing op de overbrenging naar China, een niet-OESO-land, van afvalstoffen die bestaan in een combinatie van „groene” stoffen die niet zijn gescheiden en die als combinatie op geen van de lijsten van de verordening voorkomen. In casu had van de overbrenging, aldus het Openbaar Ministerie, derhalve kennisgeving moeten worden gedaan aan de bevoegde Nederlandse autoriteiten.

22. OMS heeft zich tegen deze stellingen verzet met het argument dat de betrokken kabels onder code GC 020 vallen, omdat de samenstelling van de kabels het beslissende gegeven is voor deze indeling en aan de herkomst of de diameter ervan geen belang mag worden gehecht. Nu de kabels uit pvc en koper bestaan, kunnen zij worden gelijkgesteld met de in code GC 020 genoemde elektronische restanten; kabels en/of draad van die categorie hebben gewoonlijk dezelfde samenstelling.

23. Subsidiair heeft OMS betoogd dat op een combinatie van twee stoffen van de groene lijst hoe dan ook de daarin aangegeven procedure moet worden toegepast, ook al staan deze stoffen niet als combinatie op de lijst. Deze uitlegging vindt bevestiging in de praktijk die wordt gevolgd in het merendeel der lidstaten, waaronder Spanje, het land van verzending, alsmede in China, het land van bestemming.

24. Aangezien de verwijzende rechter twijfel koesterde over de uitlegging van de relevante bepalingen van de verordening, heeft hij besloten de behandeling van de bij hem aanhangige zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1. Kunnen kabelrestanten als de onderhavige (deels met een diameter van 15 cm) aangemerkt worden als ‚elektronische restanten, bijvoorbeeld draad enz.’ als genoemd onder code GC 020 van de groene lijst?

2. Indien de eerste vraag door het Hof van Justitie ontkennend wordt beantwoord, kan of moet een combinatie van groene lijsstoffen, welke combinatie als zodanig niet in die lijst wordt genoemd, aangemerkt worden als een groenelijststof en kan het vervoer voor nuttige toepassing van die combinatie van stoffen plaatsvinden zonder dat de kennisgevingsprocedure van toepassing is?

3. Is het in dat verband noodzakelijk dat die afvalstoffen gescheiden worden aangeboden of vervoerd?”

25. Overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof hebben OMS, de Commissie en de Nederlandse en de Portugese regering schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting waren OMS, de Commissie alsmede de Nederlandse regering vertegenwoordigd.

IV – Juridische beoordeling

A – Eerste vraag

26. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of uit pvc en koper samengestelde kabels van verschillende diameter, op basis van code GC 020 kunnen worden aangemerkt als elektronische restanten en of zij als afvalstoffen van de groene lijst zonder voorafgaande kennisgeving kunnen worden vervoerd.

27. OMS betoogt in dit verband dat code GC 020 geen uitputtende lijst vormt, maar een restcategorie waarvoor het beslissende element voor indeling van afvalstoffen als „elektronische restanten of teruggewonnen elektronische onderdelen” de samenstelling ervan is, waarbij de huishoudelijke dan wel stedelijke herkomst – in casu van kabels en draad – dan wel hun afmeting, met name op het punt van de diameter en/of lengte, niet ter zake doet. Gelet op het doel van de betrokken verordening, te weten de bescherming van het milieu, is het voor indeling van de kabels in deze code toereikend dat de stoffen waaruit zij bestaan niet dermate zijn verontreinigd dat de terugwinning ervan risico’s voor de gezondheid van de mens en voor de bescherming van het milieu oplevert. Bijgevolg kunnen de kabels in kwestie, die, zoals de meeste elektrokabels en snoeren, bestaan uit koper en pvc en niet zijn verontreinigd met andere stoffen, worden gelijkgesteld met elektronische restanten en kunnen zij zonder voorafgaande kennisgeving worden overgebracht.

28. Tot staving van deze extensieve uitlegging van code GC 020 beroept OMS zich op richtlijn 2002/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 2003( ), waarin een gemeenschappelijke regeling is voorzien voor het beheer van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, voor zover de verwijdering of de nuttige toepassing van beide soorten apparatuur vanwege hun gelijke samenstelling geen gedifferentieerde risico’s voor het milieu oplevert.

29. Volgens de Nederlandse regering vereist de doelstelling van de verordening, die in de punten 1 tot en met 5 en 8 van de considerans daarvan uiteen wordt gezet en door het Hof is bevestigd in het arrest Parlement/Raad( ), te weten een hoog niveau van bescherming van milieu en de volksgezondheid te waarborgen, a) een beperkte toepassing van de vereenvoudigde procedure die is voorzien voor overbrenging voor nuttige toepassing van afvalstoffen van de groene lijst, aangezien hiermee wordt afgeweken van het bij de verordening ingevoerde normale controlestelsel, en b) een restrictieve uitlegging van de daarin genoemde categorieën afvalstoffen.

30. Op basis van een dergelijke restrictieve uitlegging is voor de indeling van afvalstoffen in code GC 020 dus doorslaggevend hun „herkomst”, die moet worden opgevat als „deel hebben uitgemaakt van elektronica”, wat noodzakelijkerwijs moet worden onderscheiden van het elektrische montageafval waarnaar code GC 010 nu juist uitdrukkelijk verwijst.

31. Gelet op het feit dat de betrokken afvalstoffen in de begeleidende documenten van het transport waren ingedeeld als elektrische kabels, waaronder moet worden verstaan „kabels voor ondergronds transport van elektriciteit”, komt de Nederlandse regering tot de slotsom dat zij niet onder code GC 020 van de groene lijst kunnen vallen.

32. Mijn inziens, en zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, vloeit uit een semantische analyse van code GC 020 voort dat de begrippen „restanten” en „onderdelen” louter een beschrijvende waarde hebben, die dus niet beslissend is voor de kwalificatie van de afvalstoffen. Voor de indeling in code GC 020 kan evenmin beslissend worden geacht de algemene samenstelling van de betrokken afvalstoffen (in casu koper en pvc, waaruit kabels en/of draad meestal bestaan) waarnaar in de tekst van deze post geenszins wordt verwezen, wat ook geldt voor de eventuele „huishoudelijke of stedelijke” herkomst ervan.

33. Het enige element dat relevant lijkt voor de kwalificatie van afvalstoffen in de zin van de betrokken code, is hun aard. Code GC 020 omvat immers elektronische restanten, waarvan louter als voorbeeld kabels en draad worden genoemd. Het element dat voor de kwalificatie dus beslissend lijkt, is de „elektronische” aard van de afvalstoffen, dat wil zeggen dat zij deel uitmaken of hebben gemaakt van elektronische apparatuur, ongeacht de samenstelling, afmeting of huishoudelijke/stedelijke herkomst ervan.

34. Deze uitlegging vindt steun, enerzijds in de uniformiteit van de taalversies met betrekking tot de term „elektronisch” en anderzijds in de systematische lezing van de algemene categorie GC (andere metaalhoudende afvalstoffen) waarin de subcode GC 020 is ingedeeld. De eerste code van deze algemene categorie is immers code GC 010, en voor toepassing daarvan lijken beslissend de herkomst van de afvalstoffen als elektrisch montageafval en de samenstelling ervan („uitsluitend uit metalen of legeringen bestaand”( )). Daartegenover staat de daarop volgende code GC 020, die hier aan de orde is, waarvan de beperktere strekking wordt bepaald door het feit dat deze enkel afvalstoffen van elektronische herkomst omvat, waaruit „basismetaal en edel metaal” kunnen worden teruggewonnen.

35. Daaruit volgt dat niet alle draden of kabels, die zoals reeds gezegd enkel als voorbeeld zijn genoemd, onder code GC 020 vallen, maar alleen die welke onderdeel zijn of zijn geweest van apparatuur die als elektronisch kan worden aangemerkt.

36. Wat voorts richtlijn 2002/96, inzake de zogeheten AEEA, betreft, daarbij is weliswaar een gemeenschappelijke regeling ingesteld voor afgedankte elektrische én elektronische apparatuur, welk feit suggereert dat een onderscheid tussen de genoemde categorieën van afvalstoffen voor classificatie volgens de groene lijst niet relevant is, maar in dit verband moeten wel enkele kanttekeningen worden gemaakt.

37. In de eerste plaats dient te worden gewezen op het beperkte belang van deze richtlijn voor het onderhavige geval, gelet op het feit dat de termijn voor omzetting daarvan op het tijdstip waarop de onderhavige feiten zich hebben voorgedaan, nog niet was verstreken.

38. In de tweede plaats staan zowel chronologische redenen als zelfstandige redenen betreffende de rechtsgrondslag en de werkingssfeer, in de weg aan de argumentatie van OMS. In het bijzonder is het riskant om de betrokken verordening automatisch te willen uitleggen in het licht van een latere handeling, zeker een richtlijn die negen jaar later is vastgesteld. Bovendien maakt deze zelfde richtlijn wat haar werkingssfeer betreft, het voorbehoud van toepassing van de betrokken verordening.

39. Ten slotte is het onderscheid tussen elektrisch montageafval en elektronische restanten, bedoeld in de codes GC 010 en GC 020 van de betrokken verordening, gehandhaafd in verordening nr. 1013/2006( ), die eerstbedoelde verordening vervangt en vier jaar na richtlijn 2002/96 is vastgesteld.

40. Gelet op de hierboven uiteengezette opmerkingen sta ik op het standpunt dat het onderscheid tussen de categorieën van afvalstoffen op basis van de elektronische dan wel elektrische „herkomst” ervan, ook in het licht van de regeling van de AEEA-richtlijn, richtlijn 2002/96, relevant blijft.

41. Nu dit is opgehelderd staat het aan de verwijzende rechter om als feitelijke omstandigheid, waarvan de beoordeling niet tot de bevoegdheid van het Hof behoort, te bepalen of de kabels in kwestie „afkomstig zijn uit elektronica” – waarover bovendien ter terechtzitting onenigheid is ontstaan tussen partijen – zodat deze onder code GC 020 van de verordening kunnen worden ingedeeld, hetgeen meebrengt dat op de overbrenging ervan de vereenvoudigde procedure van de groene lijst van toepassing is.

B – Tweede en derde vraag

42. De tweede en de derde vraag zal ik thans tezamen onderzoeken. De verwijzende rechter vraagt het Hof daarmee in wezen te preciseren of een combinatie van stoffen van de groene lijst, die als zodanig daarin niet is opgenomen, moet of kan worden aangemerkt als daaronder begrepen, en of het daarvoor noodzakelijk is dat de twee bestanddelen waaruit de combinatie bestaat, gescheiden worden aangeboden of vervoerd.

43. Deze precisering is belangrijk omdat op basis daarvan kan worden bepaald welke controleregeling, zoals bedoeld in de verordening in kwestie, van toepassing is op de overbrenging ervan: indien combinaties van stoffen van de groene lijst worden geacht daaronder te vallen, kan er op basis van bijlage D bij de reeds genoemde verordening nr. 1547/1999 van uit worden gegaan dat van de overbrenging ervan geen kennisgeving behoefde te worden gedaan aan China. Wanneer daarentegen wordt uitgesloten dat combinaties van „groene” stoffen onder de groene lijst vallen, moet er gelet op het feit dat zij in geen van de bijlagen bij de verordening voorkomen, van uit worden gegaan dat daarop de regeling van voorafgaande kennisgeving moet worden toegepast die is vastgesteld voor de overbrengingen van stoffen van de rode lijst (artikel 15 van de verordening).

44. Met betrekking tot de tweede en de derde vraag pleit de Nederlandse regering, die opnieuw verwijst naar de doelstellingen van bescherming van het milieu en van de menselijke gezondheid die met de verordening worden nagestreefd, voor een restrictieve uitlegging van de groene lijst, waarvoor zij verschillende argumenten aanvoert. In de eerste plaats omvat deze lijst verschillende soorten afvalstoffen die in een combinatie van twee „groene” stoffen bestaan, hetgeen doet veronderstellen dat deze lijst uitputtend is. In de tweede plaats merkt de Nederlandse regering op dat de opname van een stof op de groene lijst het gevolg is van een voorafgaande evaluatie van de risico’s die zijn verbonden aan de terugwinning van die stof op zich beschouwd, hetgeen stoffen in gecombineerde vorm, die daarop als zodanig niet voorkomen, van deze lijst lijkt uit te sluiten, omdat ten aanzien daarvan geen afweging is gemaakt van de mogelijke risico’s in verband met de terugwinning ervan.

45. Ten slotte betoogt de Nederlandse regering dat er in het geval van een combinatie van verschillende „groene” stoffen een groter risico voor het milieu kan bestaan indien slechts één van de stoffen wordt teruggewonnen en de andere voorwerp van verwijdering blijft. Indien zich in dat geval een dergelijk risico voordoet, moeten dergelijke combinaties zonder twijfel van het voor de groene lijst voorziene stelsel worden uitgesloten. Volgens de Nederlandse regering is dit in casu het geval aangezien het koper, waaruit elektriciteitskabels meestal bestaan, volgens haar in China wordt teruggewonnen middels ongecontroleerde verbranding van het pvc.

46. Deze restrictieve uitlegging wordt ook verdedigd door de Portugese regering.

47. OMS betoogt daarentegen dat een voor nuttige toepassing bestemde combinatie van twee stoffen van de groene lijst op zich geen andere risico’s voor het milieu oplevert dan die welke verband houden met de verschillende materialen afzonderlijk beschouwd, waaruit die combinatie bestaat, zodat dit soort afvalstoffen onder de groene lijst valt. Deze uitlegging vindt, zoals reeds opgemerkt, bevestiging in de praktijk in verschillende lidstaten, alsmede in China, het land van bestemming van het betrokken vervoer.

48. Bovenvermelde stelling vindt bovendien bevestiging in het OESO-besluit van 2001( ), waarin is bepaald dat het stelsel van de groene lijst ook van toepassing is op onderlinge combinaties van „groene stoffen”, indien de samengestelde vorm ervan niet afdoet aan de terugwinning op milieuverantwoorde wijze. Volgens OMS is dat besluit een belangrijk instrument om de regeling in de betrokken verordening te begrijpen, ook al is het, gelet op het feit dat China geen deel uitmaakt van de OESO, niet rechtstreeks van toepassing op het onderhavige geval.

49. De Commissie, die weliswaar de extensieve benadering deelt die OMS bij de uitlegging van de groene lijst verdedigt, stelt niettemin dat de regel dat overbrengingen van combinaties van stoffen van de groene lijst zijn vrijgesteld van kennisgevingsverplichtingen, niet automatisch kan worden toegepast. De beoordeling van de risico’s die zijn verbonden aan terugwinning van twee onderling gecombineerde groene stoffen kan beter per geval worden verricht. En in het onderhavige geval kan, vanwege de risico’s in verband met de terugwinning van pvc, niet worden aanvaard dat de kabels in kwestie onder de groene lijst vallen, zodat dit soort afvalstoffen is uitgesloten van de procedure die geldt voor het vervoer van stoffen die wél daaronder vallen.

50. Mijn standpunt is dat hoewel de groene lijst op het eerste gezicht een uitputtende opsomming lijkt te geven van de gevallen waarin de in de betrokken verordening gecodificeerde procedures van controle op de overbrengingen van afvalstoffen niet van toepassing zijn, verschillende aspecten zich tegen een dergelijke restrictieve lezing van de lijst in kwestie verzetten.

51. In de eerste plaats vormen de afvalstoffen van de groene lijst weliswaar een bijzondere categorie die buiten de werkingssfeer van de verordening valt, zoals bepaald in artikel 1, lid 3, daarvan, en vallen die afvalstoffen vanwege de in het algemeen ongevaarlijke aard ervan niet onder het bij die regeling ingevoerde controlestelsel, doch uit die omstandigheden moet mijns inziens niet worden afgeleid dat de lijst in kwestie uitputtend is, aangezien een dergelijke lezing in strijd is met de doelstellingen van de verordening en met de formulering van de inleidende zin boven de groene lijst.

52. In dit verband bepaalt immers voormelde inleidende zin – die niet alleen relevant is gelet op de tekst ervan, maar ook gelet op de betekenis ervan voor de reconstructie van de doelstellingen van de verordening – dat „of afvalstoffen nu op [de groene] lijst zijn opgenomen of niet”, zij niet mogen worden vervoerd als daarvan deel uitmakende afvalstoffen indien zij dermate „met andere stoffen verontreinigd zijn” dat de daaraan verbonden risico’s zodanig toenemen dat zij moeten worden gelijkgesteld met afvalstoffen van de oranje of de rode lijst, dan wel wanneer door de verontreiniging terugwinning ervan op correcte wijze onmogelijk wordt.

53. In de tweede plaats vormt de open formulering van de inleidende zin boven de groene lijst, die de mogelijkheid biedt om al dan niet op die lijst opgenomen afvalstoffen van die regeling uit te sluiten( ), geen op zich staand element: dit vindt bevestiging in uitdrukkingen in verschillende codes van de groene lijst, zoals „omvattende, maar niet beperkt tot”, „andere”, „andere [...] bijvoorbeeld [...]”, dan wel „andere, omvattende doch niet beperkt tot”. Dit zijn formuleringen die impliceren dat stoffen die weliswaar niet uitdrukkelijk op de groene lijst zijn genoemd, toch kunnen worden geacht daaronder te zijn begrepen indien zij kunnen worden teruggevoerd op bepaalde specifieke codes van „groene” afvalstoffen.

54. In de derde, maar zeker niet de laatste, plaats heeft het Hof in het hierboven aangehaalde arrest Beside en Besselsen de gelegenheid gehad zich over de strekking van de inleidende zin boven de groene lijst uit te spreken. In dat arrest heeft het Hof vastgesteld dat het begrip „stedelijk/huishoudelijk afval” dat wordt genoemd onder code AD 160 van de oranje lijst bij de verordening, zoals gewijzigd bij beschikking 94/721, mede omvat afval dat hoofdzakelijk bestaat uit afvalstoffen van de groene lijst bij de verordening, vermengd met andere in deze lijst genoemde categorieën afvalstoffen, en dat „stedelijk/huishoudelijk afval” zijn karakter van „oranje afval” dus enkel verliest en bijgevolg onder de groene lijst kan vallen, indien het gescheiden is ingezameld of behoorlijk is gesorteerd.

55. In punt 34 van dat arrest heeft het Hof vastgesteld dat „het begrip ‚stedelijk/huishoudelijk afval’ dat wordt genoemd onder AD 160 van de oranje lijst van bijlage III bij de verordening, [...], mede omvat afval dat hoofdzakelijk bestaat uit afvalstoffen van de groene lijst van bijlage II bij de verordening, vermengd met andere in deze lijst genoemde categorieën afvalstoffen, en voorts uit afvalstoffen van de groene lijst, vermengd met een geringe hoeveelheid aldaar niet genoemde stoffen”. Mijns inziens kan op dit punt van het arrest geen beroep worden gedaan op de wijze waarop de Nederlandse regering dit in het onderhavige geding en het Openbaar Ministerie in de aan het verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag liggende strafzaak, hebben gedaan, voor zover zij hebben betoogd dat de voor de afvalstoffen van de groene lijst vastgestelde regeling in de opzet van de verordening het karakter van een uitzondering heeft en dat de groene lijst bijgevolg in restrictieve zin moet worden begrepen.

56. Om dit arrest juist te begrijpen, moet immers vooral rekening worden gehouden met de vraag die het Hof in de punten 32 tot en met 34 van het arrest heeft willen beantwoorden en moet worden gelet op de plaats van punt 34 in de totale redenering waarvan het deel uitmaakt.

57. Wat het eerste punt betreft mag niet worden veronachtzaamd dat, zoals het Hof in punt 21 van het arrest heeft vastgesteld, het was verzocht zich uit te spreken met betrekking tot afvalstoffen die met andere afvalstoffen waren gemengd in een vorm die ik voor het gemak „externe verontreiniging” zal noemen, en niet met betrekking tot stoffen die „onlosmakelijk” gemengd zijn, zoals die waar het in casu om gaat.

58. Het Hof heeft, zoals gezien, in de zaak Beside en Besselsen weliswaar vastgesteld dat de betrokken afvalstoffen moeten worden gescheiden om deze als groenelijststoffen te kunnen kwalificeren, doch het heeft dit gedaan omdat er in het hoofdgeding sprake was van „verontreiniging” met extern materiaal, doordat meerdere als „groen” aan te merken stoffen en andere stoffen die niet in die categorie vielen met elkaar in contact waren gekomen in het kader van de overbrenging, waardoor het onmogelijk was tot een juiste indeling te komen. Daardoor was het noodzakelijk deze op gepaste wijze te scheiden en te sorteren om de stoffen te kunnen identificeren en als groene afvalstoffen te kunnen aanmerken, en daardoor te voorkomen dat stoffen die als groenelijststof waren gekwalificeerd, in werkelijkheid afvalstoffen zouden kunnen verhullen waarvan de terugwinning niet vrij was van risico’s voor het milieu.

59. In het onderhavige geval gaat het daarentegen om een vorm van een combinatie van afvalstoffen die als „onlosmakelijk” mengsel kan worden aangemerkt, dat wil zeggen een eenheid waarvan de ontleding, die geschiedt middels verbranding van het pvc of mechanische scheiding daarvan van het koper, reeds een eerste fase van terugwinning in de zin van richtlijn 75/442 vormt.( ) Daaruit volgt dat noch de vervoerder noch de producent van de afvalstoffen een sortering had kunnen maken om de betrokken stoffen te scheiden.

60. Het is dus niet mogelijk het criterium van „behoorlijke sortering en gescheiden inzameling”, dat het Hof met betrekking tot een zogeheten externe verontreiniging van afvalstoffen heeft geformuleerd, uit te breiden tot het onderhavige geval, waarin het gaat om afzonderlijke stoffen die „onlosmakelijk” zijn gemengd.

61. Wat de context betreft waarin het Hof punt 34 van het arrest Beside en Besselsen heeft geformuleerd, dient te worden opgemerkt dat het Hof om tot die formulering te komen, in punt 32 heeft vastgesteld dat huishoudelijk/stedelijk afval zijn karakter van oranje afval verliest en bijgevolg onder de groene lijst valt, enkel indien het gescheiden is ingezameld of behoorlijk is gesorteerd; het Hof heeft dit echter gedaan op basis van een uitdrukkelijke motivering in het daaropvolgende punt 33, dat, welbeschouwd, het criterium blijkt te bevatten dat volgens het Hof op dit gebied moet worden toegepast. Punt 33 luidt als volgt: „Zoals immers uit de inleidende zin van de groene lijst blijkt, mogen afvalstoffen, ongeacht of zij in die lijst zijn opgenomen, niet als afvalstoffen van de groene lijst worden vervoerd indien zij dermate met andere stoffen zijn verontreinigd, dat a) de aan de afvalstoffen verbonden risico’s zodanig toenemen, dat zij voor opname in de oranje of rode lijst in aanmerking komen, of b) terugwinning van de afvalstoffen op milieuverantwoorde wijze onmogelijk wordt.” Het criterium dat het Hof aldus heeft gevolgd is vooral een criterium dat er weliswaar gemakkelijk toe kan leiden dat een algemeen mengsel of een bulkmengsel van de groene lijst wordt uitgesloten, doch dat is bestemd om beslist veel minder invloed te hebben wat de onscheidbare mengsels betreft; en vervolgens, en met name, is het een criterium dat er op ondubbelzinnige wijze toe leidt dat wordt uitgesloten dat de groene lijst volgens het Hof het karakter van een uitzondering zou hebben, of in ieder geval restrictief zou moeten worden uitgelegd, zodat er als limitatieve en algemene regel van uit zou kunnen worden gegaan dat het eraan ten grondslag liggende stelsel enkel zou gelden voor combinaties van „groene” stoffen die daarin specifiek zijn voorzien. Uit dat criterium kan enkel worden afgeleid dat een combinatie van op de groene lijst opgenomen stoffen per geval moet worden beoordeeld op basis van de omstandigheden van elk concreet geval.

62. Deze overwegingen brengen mij tot de slotsom dat de gemeenschapswetgever niet heeft bedoeld uit te sluiten dat de regeling van de groene lijst, behalve voor de externe verontreinigingen van groene stoffen met andere materialen, ook wordt toegepast op zogeheten onscheidbare verontreinigingen van groene stoffen onderling, mits door de verontreiniging de risico’s in verband met de terugwinning van dergelijke stoffen in het land van bestemming niet groter worden.

63. Dat de zaken aldus liggen, vindt bevestiging in het feit dat advocaat-generaal Jacobs in de zaak Beside en Besselsen, in punt 33 van zijn conclusie, a) met betrekking tot de opvatting dat de groene afvalstoffen die in een hoofdrubriek vallen niet mogen zijn gemengd met afvalstoffen van een andere hoofdrubriek om voor vrijstelling van de kennisgevingsverplichting in aanmerking te komen, heeft gepreciseerd dat deze opvatting hoe dan ook niet kan opgaan met betrekking tot aan het mengsel „inherente” stoffen, en b) als inherent mengsel heeft aangemerkt een papieren etiket op glazen fles, waarmee het onderhavige geval, te weten kabels die bestaan uit een kern van koper met een pvc-omhulsel, zeker kan worden vergeleken.( )

64. De hierboven uiteengezette uitlegging vindt mijns inziens bevestiging niet alleen in de opzet en de doelstelling van de groene lijst, maar tevens in de algemene doelstellingen die ten grondslag liggen aan de gemeenschapsregeling op het gebied van het vervoer van afvalstoffen.

65. Ik breng in herinnering dat, zoals in de veertiende overweging van de considerans van de verordening uitdrukkelijk is vermeld, het doel van de groene lijst immers is om de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde stoffen, die bij hun verwerking geen gevaar voor het milieu en de menselijke gezondheid opleveren, buiten de toepassing van de normale controleprocedures te laten vallen. Dit enerzijds om de activiteiten van de bevoegde autoriteiten te concentreren op de overbrenging van afvalstoffen die een concreet gevaar voor het milieu meebrengen, door een te grote hoeveelheid niet noodzakelijk geachte kennisgevingen te vermijden, en anderzijds om de „handel” in nuttige toepassingen te stimuleren middels de vereenvoudiging van de procedure voor het vervoer van afvalstoffen die voor een bepaald soort verwerking bestemd zijn.

66. Het zou niet evenredig met dit doel zijn om te betogen dat twee stoffen die in verband met de nuttige toepassing ervan op zich geen risico’s voor het milieu meebrengen, a) enkel vanwege het feit dat zij onlosmakelijk gemengd zijn, niet onder het stelsel van de groene lijst vallen, ofschoon de nuttige toepassing ervan op milieuverantwoorde wijze geenszins in het gedrang komt door het feit dat het om een combinatie gaat, en b) niettegenstaande het ontbreken van risico’s hoe dan ook onder het stelsel van zwaardere controle vallen dat is voorzien voor de overbrenging van gevaarlijk geachte stoffen (zoals die van de rode lijst).

67. Anderzijds lijkt de in het vorige punt uiteengezette restrictieve opvatting in het licht van de doelstellingen van de verordening uitgesloten te zijn.

68. Hoewel het doel van de verordening in het algemeen de instelling van een geharmoniseerd stelsel van controleprocedures is waarmee het verkeer van overbrenging van afvalstoffen wordt beperkt teneinde de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen te verzekeren, moet niettemin worden opgemerkt dat de gehele controleregeling is gebaseerd op het fundamentele onderscheid tussen de bestemming van de afvalstoffen voor „verwijdering” dan wel voor „nuttige toepassing”.

69. Terwijl de verordening, vanuit het gezichtspunt van de milieubescherming, middels controleprocedures, de grensoverschrijdende overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen op basis van de beginselen van „zelfverzorging en nabijheid” beoogt te beperken, gaat dit beginsel niet op in het geval van uitsluitend voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.( ) Voor laatstbedoelde afvalstoffen heeft de gemeenschapswetgever daarentegen een stelsel van vrij verkeer voorzien om nuttige toepassing te stimuleren, met als enige voorwaarde dat het vervoer ervan geen gevaar voor het milieu oplevert, zodat het voor de marktdeelnemer mogelijk blijft de verwerking van dat soort afvalstoffen te laten verrichten in het land dat en door de bedrijven die de meest voordelige economische voorwaarden bieden.

70. Daaruit volgt dat combinaties van stoffen die afzonderlijk op de groene lijst voorkomen, ook al worden zij niet als combinatie vermeld, in het licht van de hierboven uiteengezette doelstellingen van vereenvoudiging van de administratieve procedure en stimulering van het terugbrengen van afvalstoffen in de economische productiekringloop, slechts kunnen worden geacht onder de regeling van de groene lijst te vallen indien de in de punten a en b van de inleidende zin boven die lijst genoemde voorwaarden worden geëerbiedigd.

71. In het bijzonder sta ik op het standpunt dat de overbrenging van afvalstoffen in gecombineerde vorm onder de regeling van de groene lijst valt, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, te weten a) dat het gaat om combinaties van twee tot de groene lijst behorende stoffen, b) dat dergelijke gecombineerde afvalstoffen bestemd zijn voor nuttige toepassing overeenkomstig richtlijn 75/442, en c) dat de combinatie van de betrokken stoffen niet zodanig is verontreinigd dat de risico’s voor het milieu in verband met de nuttige toepassing ervan groter zijn dan wanneer zij afzonderlijk zouden zijn verwerkt.

72. Daaruit volgt dat met betrekking tot het onderhavige geval in de eerste plaats moet worden nagegaan of de kabels in kwestie bestemd zijn voor nuttige toepassing in het land van bestemming, waarbij in het bijzonder moet worden vastgesteld of de eerste fase van de behandeling die de stoffen zullen ondergaan, onder handelingen voor „nuttige toepassing” vallen volgens de indeling van bijlage B bij richtlijn 75/442.( ) Gesteld bijvoorbeeld dat de eerste behandeling die de betrokken kabels zullen ondergaan, de scheiding van de kern van koper van het pvc-omhulsel is, dan moet deze in het bijzonder, om als „nuttige toepassing” te kunnen worden gekwalificeerd, geschieden volgens een van de handelingen die zijn opgenomen in bijlage B bij genoemde richtlijn.

73. In de tweede plaats moet worden beoordeeld of het gelet op de gecombineerde vorm, hoe dan ook mogelijk is de beide stoffen waaruit de kabels bestaan op milieuverantwoorde wijze terug te winnen en of er geen grotere risico’s voor het milieu bestaan dan die welke verbonden zijn aan de terugwinning van het koper en het pvc afzonderlijk gezien.

74. Tot staving van de hierboven uiteengezette uitlegging van de groene lijst, dient voorts in herinnering te worden gebracht dat afvalstoffen die bestaan uit combinaties van groenelijststoffen die als combinatie niet op die lijst staan, niet alleen in de Spaanse regeling, dat wil zeggen van het land van verzending van de afvalstoffen, maar ook in die van het land van doorvoer – Nederland – althans volgens rechterlijke uitspraken worden geacht tot de groene lijst te behoren. Dit blijkt, wat Spanje betreft, uit de schriftelijke opmerkingen van OMS, en wat Nederland betreft uit de verwijzing in de verwijzingsbeslissing van de Rechtbank te Rotterdam naar de uitspraak van 11 mei 2005 van de Raad van State.

75. Anders dan de Nederlandse regering betoogt, komt het mij bovendien voor dat aan deze uitlegging van de groene lijst geen afbreuk wordt gedaan door het feit dat op deze lijst uitdrukkelijk combinaties worden genoemd die bestaan uit afvalstoffen die daarop afzonderlijk staan vermeld, zoals bijvoorbeeld „Gebruikte luchtbanden” van code GK 020, of „Wegwerpfototoestellen, zonder batterijen” van code GO 050. Dit zijn mijns inziens klassieke combinaties van afvalstoffen ten aanzien waarvan kan worden vastgesteld dat de gemeenschapswetgever zich er om opportuniteitsredenen en louter als voorbeeld eenvoudigweg rechtstreeks over heeft willen uitspreken.

76. Zo wordt hetgeen hierboven in de punten 70 en volgende is opgemerkt, evenmin uitgesloten door het feit dat de aan de orde zijnde verordening recentelijk is vervangen door verordening nr. 1013/2006, waarin de overbrenging van de zogeheten mengsels die zijn samengesteld uit afvalstoffen die wel afzonderlijk op de groene lijst voorkomen maar niet als combinatie, specifiek is geregeld voor zover daarin is bepaald dat het stelsel van de groene lijst alleen van toepassing is op mengsels die uit twee „groene” stoffen bestaan en daarnaast zijn opgenomen in een specifieke bijlage (III A), die op voorstel van de lidstaten volgens de zogeheten comitologieprocedure kan worden aangepast. Deze wijziging van het systeem vindt immers een duidelijke rechtvaardiging in het vereiste om de milieubescherming af te wegen tegen de rechtszekerheid, welk vereiste zonder twijfel beter wordt gediend indien van een systeem van beoordeling per geval wordt overgestapt op een systeem op basis van gedetailleerde regels die nauwgezet kunnen worden toegepast.

77. Het feit dat de toepasselijke regeling, vóór een dergelijke ontwikkeling in de wetgeving, de kenmerken had zoals hierboven uiteengezet, brengt echter mee dat bij de toepassing van de oude regeling geen beroep kan worden gedaan op het nieuwe stelsel dat is voorzien in de nieuwe regeling op het gebied van het vervoer van afvalstoffen. Dit in het bijzonder op grond van de eerbiediging van het beginsel nulla poena sine lege, nu de onderzochte regeling, zoals concreet blijkt uit de feiten van de zaak, bedoeld is om in combinatie met een stelsel van strafsancties te worden toegepast.

V – Conclusie

78. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vragen van de Rechtbank te Rotterdam als volgt te beantwoorden:

„1) Afvalstoffen van kabels vallen onder code GC 020 van de groene lijst (bijlage II) bij verordening nr. 259/93 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, indien zij deel uitmaken of hebben uitgemaakt van elektronische apparatuur.

2) Een combinatie van groenelijststoffen die als zodanig niet op de lijst van verordening nr. 259/93 voorkomt, kan worden geacht daarop te zijn opgenomen en onder de desbetreffende overbrengingsregeling te vallen, indien blijkt dat het vervoer wordt verricht met het oog op de nuttige toepassing van die afvalstoffen in het land van bestemming en aan de voorwaarden van de punten a en b van de inleidende zin boven de groene lijst is voldaan.

3) In het geval van een combinatie van verschillende groenelijststoffen van verordening nr. 259/93 is het voor toepassing van de regeling van de groene lijst op de overbrenging ervan niet nodig dat deze gescheiden worden vervoerd of aangeboden.”