a)

In de eerste plaats verlangt de Hoge Autoriteit naar het oordeel van verzoeksters ten onrechte, dat het openbaar maken of ter kennis brengen van de vrachtprijzen ingevolge artikel 70, lid 3, dienstbaar wordt gemaakt aan het prijsrecht van de Gemeenschap (artikel 60). Deze grief snijdt het centrale probleem van het onderhavige proces aan. Wij willen voorop stellen, dat wij — in tegenstelling met verzoeksters — van mening zijn, dat het Hof zich in de arresten 20-59 en 25-59 over deze vraag niet heeft uitgesproken. Wat dat aangaat moet men zich er voor hoeden te vergaande conclusies te trekken uit bepaalde zinsneden van het arrest, die uit hun verband zijn gelicht. Wel wordt het probleem in de rechtsoverwegingen van het arrest aangeroerd, met dien verstande dat het Hof betoogt, dat volgens het standpunt van de Hoge Autoriteit de bepalingen van artikel 60 er van uitgaan, dat de prijsschalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen, die bij het vervoer van kolen en staal worden toegepast, worden gepubliceerd. Doch in de daarop volgende overwegingen beperkt het Hof zich er toe vast te stellen, dat een verkoper niet verplicht kan zijn de vervoerkosten als element van zijn kostprijs openbaar te maken. Voorts constateert het Hof, dat ook de Hoge Autoriteit in haar beschikkingen ingevolge artikel 60 de publikatie van vervoerkosten door de producenten niet heeft opgenomen. Als het Hof ten slotte opmerkt, dat er geen organische en functionele samenhang bestaat tussen de plicht tot openbaarmaking van de prijzen en de verplichting tot publikatie van vervoerkosten, dan wordt daaraan slechts deze conclusie verbonden, dat de Hoge Autoriteit „. . . aan bedoeld beginsel geen bevoegdheid kan ontlenen tot invoering van een preventieve controle (op de naleving van het discriminatieverbod) . . .” ( 2 ) Aangezien het arrest zich niet begeeft buiten het kader van de vraagstelling of met betrekking tot de materie van artikel 70, lid 3, een verordenende bevoegdheid van de Hoge Autoriteit uit het Verdrag kan worden afgeleid, bestond er voor het Hof geen aanleiding zich bezig te houden met de vraag, welke grenzen met het oog op het prijsrecht van het Verdrag moeten worden gesteld aan de verdragsverplichtingen van de Staten op het gebied van het vervoer. Het staat vast, dat het Verdrag de integratie van de nationale economieën tot een nauw omgrensd gebied beperkt. Algemeen wordt erkend, dat het noodzakelijk is op bepaalde gebieden in te grijpen in de sfeer, die tot de soevereiniteit van de Staten is blijven behoren, teneinde de partiële integratie met haar speciale spelregels, hetzij met behulp van exceptionele aan de Gemeenschap toekomende bevoegdheden tot ingrijpen, hetzij met behulp van speciale verdragsverplichtingen van de Staten, te beveiligen tegen invloeden van buiten af. Het was alle betrokkenen duidelijk, dat vooral het vervoerwezen voor de kolen- en staalmarkt van grote betekenis is. Aan dit inzicht danken wij de bijzondere bepalingen van artikel 70, waaronder artikel 70, lid 3, welks interpretatie ons thans tot taak is gesteld. Wanneer men zich voor de opgave ziet gesteld om de betekenis van het derde lid van artikel 70 te bepalen, is het theoretisch natuurlijk denkbaar, uitsluitend het directe verband, waarin deze bepaling is geplaatst, te bezien, d.w.z. artikel 70, dat in het Verdrag een hoofdstuk op zichzelf vormt. Deze uitlegging kan steun vinden in het beginsel, volgens hetwelk op gebieden, die aan de competentie van de Staten zijn voorbehouden, iedere uitzonderingsbepaling beperkt dient te worden geïnterpreteerd. Of deze interpretatie de enige mogelijke is en of zij juist is, moet blijken uit de wijze, waarop zij het gehele stelsel van het Verdrag beïnvloedt. In de tekst van de bepaling van artikel 70 verwijzen de Hoge Autoriteit en interveniënten naar lid 5, dat met betrekking tot het nationale vervoerbeleid niet slechts een voorbehoud ten gunste van artikel 70 bevat, doch tevens een algemeen voorbehoud ten gunste van „de overige bepalingen van dit Verdrag”. Indien artikel 70 een op zichzelf staande regeling zou bevatten, zodat lid 3 dus slechts een functie zou hebben binnen het kader van het discriminatieverbod, dan zou dit voorbehoud onbegrijpelijk zijn. Artikel 70, lid 5, slaat dus zelf een belangrijke bres in de argumentatie van verzoeksters. Hieruit kan met zekerheid worden afgeleid, dat bij de interpretatie van artikel 70 op zijn minst rekening moet worden gehouden met die grondbeginselen van het Verdrag, die kenmerkend, ja zelfs essentieel zijn voor de Gemeenschap en haar functies. Men kan immers niet aannemen, dat de verdragsluitende partijen deze beginselen aanvaarden, doch tegelijkertijd regeringsmaatregelen gedogen, waardoor deze beginselen mogelijkerwijze op losse schroeven zouden komen te staan. De grondbeginselen van het Verdrag zijn neergelegd in de artikelen 2 tot en met 5. Van deze artikelen verdienen artikel 2, lid 2, artikel 3, sub a), b), en c), artikel 4, sub b) en c) en artikel 5 hier in het bijzonder de aandacht. Vooral willen wij wijzen op artikel 5, dat de Gemeenschap verplicht tot vestiging, handhaving en inachtneming van normale concurrentieverhoudingen. Artikel 60 vormt een belangrijke hoeksteen van het concurrentie-systeem van het Verdrag. Met betrekking tot de prijzen verbiedt dit artikel de gedragingen, die strijdig zijn met de artikelen 2, 3 en 4 en wel met name oneerlijke concurrentie en discriminerende praktijken. Met het oog op dit verbod schrijft het artikel voorts nauwkeurige publikatie en strikte inachtneming voor van de prijsschalen en verkoopvoorwaarden, welke op de gemeenschappelijke markt worden toegepast, waarbij de ondernemingen tot op zekere hoogte vrij zijn in de keuze van hun „basing point”. Afwijking van de gepubliceerde prijzen wordt ingevolge artikel 60 slechts dan toegestaan, wanneer aan de voorwaarden voor prijsaanpassing is voldaan. Het valt niet te ontkennen, dat dit systeem een zekere kennis van de vervoerkosten veronderstelt voor de berekening van de eigen kostprijs af „basing point” en ter plaatse van aflevering, alsook voor de berekening van de kostprijzen van concurrerende ondernemingen. Zonder een dergelijke kennis is het voorschrift van artikel 60 niet uitvoerbaar en kan het prijssysteem van het Verdrag niet functioneren; met name is prijsaanpassing — naar het oordeel van het Hof (zaak 1-54, Jurisprudentie van het Hof van Justitie, deel I, blz. 28) „een recht, dat door het Verdrag aan de ondernemingen is toegekend en niet slechts een bevoegdheid …” — slechts dan op nauwkeurige en daardoor juiste wijze mogelijk, wanneer de vervoerprijzen bekend zijn. Doch wanneer eenmaal is bewezen, dat publiciteit van de vrachtprijzen noodzakelijk is voor het goed functioneren van de gemeenschappelijke markt, moet men ook aannemen, dat de opstellers van het Verdrag dit doel voor ogen heeft gestaan, toen zij in artikel 70, lid 3, de Staten de verplichting oplegden om schalen, vrachtprijzen en tariefbepalingen, welke van toepassing zijn op het vervoer van kolen en staal binnen ieder land afzonderlijk en tussen de landen van de Gemeenschap, openbaar te maken of ter kennis van de Hoge Autoriteit te brengen. Het was hun wens, dat de „doorzichtigheid” van de transportmarkt zou worden gewaarborgd door verplichtingen, die het Verdrag de Staten oplegt. De door de Nederlandse Regering verdedigde geheimhouding van bijzondere tarieven is in ieder geval onverenigbaar met deze opvatting. Hoe de publiciteit van de vrachtprijzen in concreto wordt gewaarborgd, laat zich niet afleiden uit de aanbeveling van de Hoge Autoriteit, die slechts de doelstelling omschrijft. Het behoort evenmin tot de taak van het Hof zich hiermede bezig te houden. Met name kan de vraag onbeantwoord blijven, of het Verdrag voorziet in de individuele mededeling van iedere vervoerovereenkomst afzonderlijk en in het doorgeven van de daarin vervatte gegevens aan de belanghebbenden, d.w.z. aan de gebruikers van het vervoer. Het valt niet te ontkennen, dat een dergelijke gang van zaken zowel de Regeringen als de Hoge Autoriteit voor onverkomelijke moeilijkheden zou kunnen plaatsen en daarenboven voor de transportgebruikers slechts weinig waarde zou hebben. Voor de praktische verwezenlijking van de publiciteit der vrachtprijzen kan een samenvatting der verschillende gegevens in de vorm van marktberichten, hetzij door de Regeringen, hetzij door de Hoge Autoriteit, dus zeer wel in aanmerking komen. In ieder geval is de veronderstelling, dat de Hoge Autoriteit naar algemene tarifering zou streven, onjuist. Ook al zijn interveniënten van oordeel, dat zulks nuttig of zelfs noodzakelijk zou zijn, moet toch worden vastgesteld, dat enige doelstelling van dien aard niet uit de aanbeveling zelf valt af te leiden. In zoverre zijn de argumenten van de Italiaanse Regering, die gebaseerd zijn op bepaalde publicaties van een adviseur van de Hoge Autoriteit, welke niet in de bestreden aanbeveling voorkomen, ongegrond. Na deze opmerkingen van principiële aard, dienen wij thans nog enige speciale argumenten te bespreken. De vraag rijst, of er voldoende mate van publiciteit van de vrachtprijzen bestaat zonder dat de Staat daaraan medewerkt. Interveniënten hebben in dit proces aannemelijk gemaakt, dat dit althans in sommige gedeelten van de gemeenschappelijke markt niet het geval is, aangezien inlichtingen slechts worden verstrekt bij concrete navraag naar nauwkeurig omschreven vervoerprestaties in een afzonderlijk geval. Doch ook wanneer men dergelijke objectieve moeilijkheden buiten beschouwing laat en er van uitgaat, dat ook particuliere ondernemingen zelfstandig in staat zijn om zich met behulp van een goede informatiedienst uit betrouwbare bron bepaalde gegevens betreffende vrachtprijzen en vervoervoorwaarden te verschaffen — hetgeen zonder moeite en aanzienlijke kosten zeker niet het geval is — moet men zich wel realiseren, dat middelgrote en kleine ondernemingen hiertoe stellig niet in staat zijn. Indien van medewerking van staatswege ter verzekering van de „doorzichtigheid” van de markt werd afgezien, zou dit dus noodzakelijkerwijze leiden tot discriminatie op de markt: in de eerste plaats discriminatie tussen ondernemingen, die hun zetel hebben in de Staten die de publiciteit bevorderen, en ondernemingen, die hun activiteiten ontplooien in Staten die geen publiciteit van vrachtprijzen kennen; voorts ook discriminatie tussen grote en kleine ondernemingen, naar gelang zij al dan niet in de gelegenheid zijn zich de nodige gegevens te verschaffen. Doch dit is een resultaat, dat volstrekt onverenigbaar is met de beginselen van het Verdrag. Bovendien mag bij de beoordeling van de juridische aspecten van de zaak, waarmede wij ons hier uitsluitend hebben bezig te houden, de bewering, dat de gemeenschappelijke markt tot nu toe nauwelijks enig nadeel heeft ondervonden van het ontbreken van volledige publiciteit op de vervoermarkt, ons niet tot een onjuiste conclusie voeren. De vertegenwoordiger van interveniënten heeft in treffende bewoordingen betoogd, dat het bestaan van een rechtsplicht niet afhankelijk mag worden gesteld van de mate waarin deze wordt nageleefd. Ontkent men nl. dat de Lid-Staten de plicht hebben om de publiciteit van de vrachtprijzen te waarborgen, dan valt een ontwikkeling te verwachten, die uitloopt op een toestand waarin geheimhouding op de vervoermarkt regel is. Afgezien van het feit, dat een dergelijke ontwikkeling regelrecht in strijd zou zijn met de pogingen die in het kader van het vervoerbeleid der E.E.G. worden gedaan, zal niemand kunnen betwisten, dat de verwezenlijking van fundamentele beginselen van de E.G.K.S. hierdoor onmogelijk zou worden gemaakt. Daarmede is onzes inziens aangetoond, dat de medewerking, die de Hoge Autoriteit op vervoergebied van de nationale Regeringen verlangt, juist in verband met de voorschriften van artikel 5 en artikel 60, die voor de gemeenschappelijke markt van fundamenteel belang zijn, onontbeerlijk is. Artikel 70, lid 3, heeft o.a. ten doel deze medewerking te waarborgen. Na dit alles vragen nog slechts twee door de Nederlandse Regering aangevoerde grieven onze aandacht. De Nederlandse Regering is van oordeel, dat de door de Hoge Autoriteit voorgestane interpretatie in feite het door artikel 70, lid 3, geboden alternatief uitschakelt, aangezien in alle gevallen het bekend maken van de vrachtprijzen aan de ondernemingen is voorzien. Volgens de Nederlandse Regering laat artikel 70, lid 3, de Lid-Staten in werkelijkheid echter de keuze tussen openbaarmaking der tarieven en mededeling der vrachtprijzen voor het uitsluitend gebruik van de Hoge Autoriteit. Onzes inziens is deze conclusie onjuist. Er is slechts dan sprake van een werkelijk alternatief, wanneer de geboden mogelijkheden in hun gevolgen ongeveer gelijkwaardig zijn, doch niet wanneer twee uitersten tegenover elkander worden gesteld, zoals het geval is bij openbaarmaking van tarieven enerzijds en geheimhouding van aan de Hoge Autoriteit medegedeelde vrachtprijzen anderzijds. Van zulk een echt alternatief is wèl sprake in de interpretatie van de Hoge Autoriteit, want er bestaat voor betrokkenen en belanghebbenden (vervoerondernemingen en -gebruikers) bepaaldelijk verschil tussen tarifering van overheidswege of tarifering door het bedrijfsleven enerzijds en de mogelijkheid om in elk afzonderlijk geval over de vrachtprijs te onderhandelen met de verplichting deze prijs aan de Hoge Autoriteit mede te delen anderzijds. Als tweede grief voert de Nederlandse Regering aan, dat de door de Hoge Autoriteit verlangde maatregelen zouden leiden tot een fundamentele wijziging in de economische structuur van het Nederlandse vervoerwezen, dat wordt gekenmerkt door het principe van de vrije mededinging. Ook deze grief, die zich wel beschouwd richt tegen het Verdrag en de geest van het Verdrag, is niet gegrond. Afgezien van artikel 70, lid 5, volgens hetwelk het nationale vervoerbeleid in het belang van de Gemeenschap beperkingen moet aanvaarden, valt trouwens niet in te zien in hoeverre de concurrentie in de transportsector zou worden uitgeschakeld door publiciteit der vrachtprijzen. Ook voor het Verdrag en voor de Gemeenschap vormt de vrije mededinging één van de meest essentiële elementen. Uit artikel 60 blijkt, dat de verplichting om de doorzichtigheid van de markt te bewerkstelligen, het tot stand komen van werkelijke mededinging met uitsluit.