CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

F. G. JACOBS

van 26 mei 2005 1( )

Zaak C‑71/04

Administración del Estado

tegen

Xunta de Galicia





1. In de onderhavige zaak heeft het Tribunal Supremo (Spanje) het Hof een vraag gesteld met betrekking tot de strekking van de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 88, lid 3, EG, gelezen in samenhang met richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (hierna: „zevende richtlijn”).( ) Het Tribunal Supremo vraagt het Hof te preciseren of steun voor de bouw of de verbouwing van schepen of sleepboten die niet binnen de werkingssfeer van de zevende richtlijn valt omdat de tonnage of het vermogen van deze schepen geringer is dan de in deze richtlijn vastgestelde drempels, op grond van artikel 88, lid 3, EG van te voren bij de Commissie moet worden aangemeld.

Het Verdrag

2. Luidens artikel 87, lid 1, EG zijn „behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

3. Artikel 87, lid 3, EG bepaalt: „Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:

[...]

c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad,

[...]

e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.”

4. Artikel 88, lid 3, EG luidt: „De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. [...] De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

5. In artikel 89 EG heet het: „De Raad kan op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement met gekwalificeerde meerderheid van stemmen alle verordeningen vaststellen, dienstig voor de toepassing van de artikelen 87 en 88, en met name de voorwaarden voor de toepassing van artikel 88, lid 3, bepalen alsmede de van die procedure vrijgestelde soorten van steunmaatregelen.”

De richtlijn

6. De zevende richtlijn maakt deel uit van een reeks richtlijnen inzake steunverlening aan de scheepsbouw, waarvan de eerste in 1969 is vastgesteld.( ) Zij bevatte de bepalingen van gemeenschapsrecht die ten tijde van de feiten in het hoofdgeding van toepassing waren, en was vastgesteld op basis van de artikelen 92, lid 3, sub d, en 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, sub e, EG en artikel 133 EG). Op grond van deze richtlijn kan staatssteun aan scheepsbouwondernemingen voor werking, investeringen, sluiting, onderzoek en ontwikkeling verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard, mits aan de daarin vastgestelde criteria is voldaan.

7. Luidens artikel 1 van deze richtlijn, wordt „voor de toepassing van deze richtlijn verstaan onder:

a) scheepsbouw:

de bouw in de Gemeenschap van de volgende zeeschepen met metalen casco:

– koopvaardijschepen voor het vervoer van passagiers en/of goederen van 100 brt of meer,

– visserijschepen van 100 brt of meer,

– baggermolens of andere schepen voor werk op zee van 100 brt of meer, met uitzondering van boorplatforms,

– sleepboten van 365 kW of meer;

b) scheepsverbouwing:

de verbouwing in de Gemeenschap van zeeschepen met metalen casco als omschreven sub a, van 1 000 brt of meer, voorzover de uitgevoerde werkzaamheden een ingrijpende wijziging van het laadplan, de romp, het voortstuwingsmechanisme of de passagiersverblijven met zich brengen;

c) scheepsreparatie:

de reparatie van de sub a genoemde zeeschepen;

d) steunmaatregelen:

de in de artikelen [87 en 88 EG] bedoelde steunmaatregelen van de staten; onder dit begrip valt niet alleen de staatssteun als zodanig, maar ook de door de regionale of lokale overheden toegekende steun, alsmede de steunelementen die eventueel besloten liggen in de financieringsmaatregelen van de lidstaten ten aanzien van de rechtstreeks of zijdelings onder hun zeggenschap vallende scheepsbouw‑ en scheepsreparatieondernemingen, welke niet worden beschouwd als aan een onderneming volgens de in een markteconomie normale gebruiken verschaft risicodragend kapitaal.

Deze steunmaatregelen kunnen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits zij aan de in deze richtlijn genoemde uitzonderingscriteria voldoen;

[...].”

8. De artikelen 2 tot en met 10 van de zevende richtlijn bevatten de criteria waaronder staatssteun voor de bouw en de verbouwing van de in artikel 1 bedoelde schepen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.

9. Artikel 11 bepaalt dat voor steunmaatregelen ten behoeve van scheepsbouw‑, scheepsverbouwings‑ en scheepsreparatieondernemingen, als bedoeld in de zevende richtlijn, naast de artikelen 87 EG en 88 EG de speciale kennisgevingsvoorschriften van lid 2 gelden. Dit lid verlangt in wezen, dat de lidstaten alle in de zevende richtlijn bedoelde steun van te voren bij de Commissie aanmelden.

De nationale procedure en de prejudiciële vraag

10. Volgens de verwijzingsbeschikking heeft de Xunta de Galicia, de regering van de autonome gemeenschap Galicia, in de uitoefening van haar bevoegdheden krachtens het nationale grondwettelijke recht decreto nr. 217/1994 van 23 juni 1994 (hierna: „decreto”) vastgesteld, waarbij een „nieuwe steunregeling” voor de scheepsbouw‑ en scheepsverbouwingssector van Galicia wordt ingevoerd. Zoals blijkt uit de preambule van het decreto, betreft de steunregeling de bouw en de verbouwing van schepen die „wegens hun bruto registertonnage, hun vermogen – in het geval van sleepboten – of wegens het materiaal van het casco, het type, de omvang en/of de kenmerken van de bouw of de verbouwing” niet binnen de werkingssfeer vallen van de zevende richtlijn zoals omgezet in nationaal recht door de Spaanse Staat. Het decreto betreft hoofdzakelijk steun aan schepen van minder dan 100 brt en sleepboten met een vermogen van minder dan 365 kW.

11. De Spaanse Staat heeft het decreto in eerste aanleg betwist voor de nationale bevoegde rechter, te weten het Tribunal Superior de Justicia de Galicia, met name op grond dat het in strijd was met het gemeenschapsrecht. Het Tribunal Superior de Justicia de Galicia heeft bij arrest van 16 december 1996 het beroep van de Spaanse Staat verworpen.

12. De Spaanse Staat heeft tegen dit arrest bij het Tribunal Supremo beroep in cassatie ingesteld. Hij stelde met name dat de steunregeling staatssteun in de zin van artikel 87 EG opleverde en in strijd met artikel 88, lid 3, EG, zonder voorafgaande aanmelding ten uitvoer was gebracht. Bijgevolg had de nationale rechter in eerste aanleg blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, voorzover hij het decreto wegens strijd met het gemeenschapsrecht nietig had moeten verklaren. De raadsman van de Xunta de Galicia heeft zich tegen deze zienswijze verzet.

13. In zijn verwijzingsbeschikking is het Tribunal Supremo van oordeel dat het probleem vanuit gemeenschapsrechtelijk perspectief niet duidelijk is, omdat naar zijn mening twee tegengestelde interpretaties mogelijk lijken.

14. Enerzijds kan de zevende richtlijn aldus worden uitgelegd dat de algemene aanmeldingsverplichting niet geldt voor steunmaatregelen ten behoeve van de bouw of de verbouwing van schepen die onder de minimumdrempels van de zevende richtlijn blijven. De grond voor deze uitlegging is, aldus het Tribunal Supremo, dat steunmaatregelen voor grotere schepen als bedoeld in de zevende richtlijn, naar de mening van de gemeenschapswetgever als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, zodat uit het stilzwijgen van de zevende richtlijn met betrekking tot steunmaatregelen voor kleinere schepen kan worden afgeleid dat dit soort van maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt en bijgevolg niet een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG oplevert.

15. Anderzijds kan eveneens worden gesteld dat de zevende richtlijn niet beoogt de lidstaten vrij te stellen van de verplichting uit hoofde van artikel 88, lid 3, EG tot aanmelding van steunmaatregelen voor kleinere schepen of schepen met een geringer vermogen die niet binnen haar werkingssfeer vallen.

16. In deze omstandigheden verzoekt het Tribunal Supremo het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Kan op grond van het bepaalde in artikel 87, leden 1 en 3, sub c en [e]( ), en artikel 88, lid 3, [...] EG, gelezen in samenhang met richtlijn 90/684/EEG van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw, zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen een nationale regeling worden vastgesteld – zoals de in decreto nr. 217/1994 van 23 juni 1994 van de Xunta de Galicia vervatte regeling – waarin een ‚nieuw stelsel van steunmaatregelen’ wordt ingevoerd voor een specifieke sector van scheepsbouw en ‑verbouwing, te weten de sector die wegens de bruto registertonnage, het vermogen en andere factoren van de betrokken schepen niet binnen de werkingssfeer van bovengenoemde richtlijn 90/684 valt?”

17. De Xunta de Galicia, het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er is geen terechtzitting geweest.

Beoordeling

18. Volgens vaste rechtspraak vereist de kwalificatie als staatssteun dat aan alle voorwaarden van artikel 87, lid 1, EG is voldaan, dat wil zeggen dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat hij de begunstigde een voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.( )

19. Indien al deze elementen aanwezig zijn, moet de steunregeling op grond van artikel 88, lid 3, EG in beginsel worden aangemeld voordat zij tot uitvoering wordt gebracht, tenzij zij ingevolge een van de automatische afwijkingen van artikel 87, lid 2, EG, of een andere relevante bepaling van gemeenschapsrecht van aanmelding is vrijgesteld.

20. In casu wenst de nationale rechter in wezen te vernemen of de zevende richtlijn impliciet in een dergelijke afwijking voorziet voor een „nieuwe steunregeling” als die welke bij het decreto is ingevoerd, die bedoeld is voor schepen die niet binnen de werkingssfeer van de zevende richtlijn vallen.

21. Volgens de Xunta de Galicia volgt uit het feit dat bepaalde steunmaatregelen voor schepen met een grotere omvang en een groter vermogen op grond van de zevende richtlijn als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, dat steunmaatregelen voor kleinere schepen en schepen met een geringer vermogen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden. De zevende richtlijn verklaart deze steunmaatregelen impliciet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en voert in dat opzicht een impliciete de minimis-regel in.

22. Ik ben het om verschillende redenen niet eens met deze zienswijze.

23. De zevende richtlijn is met name vastgesteld op basis van het huidige artikel 87, lid 3, sub e, EG, dat de Raad machtigt op voorstel van de Commissie de soorten van steunmaatregelen vast te stellen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Als een uitzondering op het algemene verbod van artikel 87, lid 1, EG, dienen de bepalingen van de zevende richtlijn eng te worden uitgelegd en kan bijgevolg niet worden uitgegaan van een impliciet oogmerk om een volledige categorie van maatregelen van het verbod vrij te stellen. ( )

24. Zoals de Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden benadrukken, wijst niets in de zevende richtlijn erop dat de wetgever de bedoeling heeft gehad steun die wegens de geringere omvang van de bedoelde schepen niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, van de verplichting tot voorafgaande aanmelding vrij te stellen. De zevende richtlijn bevat geen de minimis-regel noch een bepaling die ook maar enigszins daarop lijkt en kan, gelet op de rechtsgrondslag ervan, ook niet een dergelijke regel bevatten, zoals ik hierna zal uiteenzetten. Overigens stelt de zevende richtlijn zelfs de binnen haar werkingssfeer vallende steun niet vrij van aanmelding. Artikel 11, lid 1, van de richtlijn bepaalt immers, dat alle in de richtlijn bedoelde steun aan de vereisten van de artikelen 87 EG en 88 EG moet voldoen en bovendien bij de Commissie moet worden aangemeld.

25. Het feit dat volgens de bepalingen van de zevende richtlijn steunmaatregelen met betrekking tot een specifieke categorie van schepen en sleepboten verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden verklaard, weerspiegelt een beleidskeuze van de gemeenschapswetgever. Uit de preambule van de zevende richtlijn blijkt dat deze richtlijn, net als haar voorgangsters, de efficiëntie en het concurrentievermogen van de scheepsbouwindustrie in de Europese Unie beoogt te versterken en te verbeteren in de context van de mondiale concurrentie door, onder meer, een einde te maken aan de structurele overcapaciteit van de scheepswerven in de Europese Gemeenschap.( ) Gelet op dit doel, is het misschien niet verwonderlijk dat de gemeenschapswetgever zijn aandacht heeft gericht op de soorten van schepen in de Europese scheepsbouwsector die wegens hun kenmerken met mondiale concurrentie te maken hebben.( )

26. Anders dan de Xunta de Galicia stelt, betekent dit echter niet dat bouwers en herstellers van kleinere schepen en sleepboten met een geringer vermogen niet op een concurrerende EG-markt actief zijn en dat het handelsverkeer tussen de lidstaten door steun aan deze soorten van schepen niet ongunstig kan worden beïnvloed. Volgens de rechtspraak van het Hof, „is er geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed of de concurrentie wordt vervalst.”( ) Ook indien de betrokken steun naar ondernemingen gaat die enkel plaatselijk of regionaal actief zijn en buiten hun staat van vestiging geen diensten verrichten of goederen leveren, kan het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig worden beïnvloed.( ) Zoals Spanje in zijn opmerkingen stelt, lijkt bovendien in de preambule van het decreto zelf ervan te worden uitgegaan dat de bedoelde Galicische scheepswerven buitenlandse concurrenten hebben.

27. Naar mijn mening stelt de Commissie terecht, dat het feit dat de bij het decreto goedgekeurde steunregeling niet binnen de werkingssfeer van de zevende richtlijn valt, enkel betekent dat de bepalingen van deze richtlijn niet voor deze steunregeling gelden en dat, bij ontstentenis van een andersluidend voorschrift, de algemene regeling van het EG-Verdrag inzake staatssteun erop van toepassing is.

28. Bovendien biedt de rechtsgrondslag van de zevende richtlijn, namelijk artikel 87, lid 3, sub e, EG, zoals de Commissie opmerkt, de Raad de mogelijkheid de soorten van reeds als steun aangemerkte maatregelen vast te stellen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, maar verleent deze de gemeenschapswetgever niet de bevoegdheid het begrip staatssteun zelf te definiëren. Bijgevolg kon de zevende richtlijn niet, zoals de Xunta de Galicia poogt te suggereren, impliciet (of zelfs expliciet) steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren omdat zij het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden; evenmin kon deze richtlijn op deze grond een steunmaatregel van aanmelding vrijstellen. Deze vrijstelling kan uitsluitend op basis van artikel 89 EG worden verleend, dat de Raad machtigt de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG te regelen en, in het bijzonder, de soorten van steunmaatregelen te bepalen die van de procedure van voorafgaande aanmelding van artikel 88, lid 3, EG zijn vrijgesteld.( )

29. Ik concludeer dan ook dat artikel 87, leden 1 en 3, sub c en e, EG en artikel 88, lid 3, EG, gelezen in samenhang met de zevende richtlijn, voor een nationale regeling als die welke in het decreto is vervat, geen vrijstelling verlenen van de algemene bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun, met inbegrip van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, EG.

30. Indien, gelet op een en ander, de nationale rechter vaststelt dat de bij het decreto ingevoerde steunregeling in strijd met de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 88, lid 3, EG ten uitvoer is gebracht, dient hij volgens vaste rechtspraak het rechtstreeks werkende verbod van artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG toe te passen, dat geldt voor elke steunmaatregel die zonder aanmelding tot uitvoering is gebracht. De rechtspraak verlangt van de nationale rechters dat zij „overeenkomstig hun nationale recht uit een schending van artikel [88, lid 3, laatste volzin EG] alle consequenties zullen trekken, zowel wat de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen betreft, als wat de terugvordering van in strijd met deze bepaling of met eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun betreft”.( )

31. Alvorens af te sluiten, wil ik nog even ingaan op een aspect van de onderhavige zaak dat interessante vragen had kunnen doen rijzen.

32. Naar Spaans grondwettelijk recht hebben de autonome gemeenschappen een exclusieve bevoegdheid voor bepaalde gebieden die binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen. Aangezien alle autonome gemeenschappen voor de toepassing van het gemeenschapsrecht als organen van de lidstaat worden beschouwd, heeft de Spaanse Staat ten overstaan van de Gemeenschap tot taak toe te zien op de naleving van het gemeenschapsrecht op gebieden die naar nationaal recht niet onder zijn bevoegdheid vallen en met betrekking waartoe, zoals in casu, zijn belangen en die van de autonome gemeenschappen niet samenvallen.

33. In het kader van de bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun dient, vanuit gemeenschapsrechtelijk perspectief, de Spaanse Staat immers de verplichting na te komen, alle nieuwe steunmaatregelen die onder de bepalingen van het EG-Verdrag vallen vooraf aan te melden. Deze verplichting staat echter mogelijk haaks op de nationale bevoegdheidsverdeling, zoals uit de onderhavige zaak blijkt, hetgeen interessante vragen van gemeenschapsrecht kan doen rijzen.

34. De Spaanse Staat zou, met zijn verzoek aan de nationale rechter om de betrokken steunregeling nietig te verklaren omdat zij niet bij de Commissie is aangemeld, kunnen worden geacht zich in een nationale gerechtelijke procedure erop te beroepen dat hijzelf een krachtens het Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen door een handeling van een lagere entiteit nietig te laten verklaren wegens strijd met het gemeenschapsrecht.

35. Aangezien evenwel deze vragen door het Tribunal Supremo in de verwijzingsbeschikking niet zijn opgeworpen en evenmin door een van de partijen in het geding zijn besproken, en zij hoe dan ook niet van invloed zijn op het antwoord dat aan de nationale rechter dient te worden gegeven, zal ik ze niet verder onderzoeken.

Conclusie

36. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging als volgt te antwoorden op de vraag van de nationale rechter:

– Artikel 87, leden 1 en 3, sub c en e, EG en artikel 88, lid 3, EG, gelezen in samenhang met richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw, verlenen geen vrijstelling van de algemene toepassing van de bepalingen van het EG-Verdrag inzake staatssteun voor een steunregeling als die welke in decreto nr. 217/1994 van de Xunta de Galicia van 23 juni 1994 is vervat, waarin een „nieuw stelsel van steunmaatregelen” wordt ingevoerd voor een specifieke sector van scheepsbouw en ‑verbouwing, te weten de sector die wegens de bruto registertonnage, het vermogen en andere factoren van de betrokken schepen niet binnen de werkingssfeer van bovengenoemde richtlijn 90/684 valt.

– Indien de nationale rechter vaststelt dat de betrokken steunregeling in strijd met de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 88, lid 3, EG ten uitvoer is gebracht, dient hij daaraan overeenkomstig zijn nationale recht alle consequenties te verbinden, zowel wat de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregelen betreft, als wat de terugvordering van in strijd met deze bepaling of met eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun betreft.