Conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn van 6 juli 1988. - BAYERNWALD FRUECHTEVERWERTUNG GMBH TEGEN BONDSREPUBLIEK DUITSLAND. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR HET VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN. - STEUN VOOR OP BASIS VAN GROENTEN EN FRUIT VERWERKTE PRODUKTEN - TOEKENNINGSVOORWAARDEN. - ZAAK 121/87.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 06273



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Bij verordening ( EEG ) nr . 516/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten ( PB 1977, L 73, blz . 1 ), zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 1152/78 van de Raad van 31 mei 1978 ( PB 1978, L 144, blz . 1 ), is een regeling voor produktiesteun ingesteld, waardoor bepaalde produkten verwerkt kunnen worden tegen een lagere prijs dan die welke zou voortvloeien uit de betaling van een lonende prijs aan de producenten van de verse produkten; daardoor kunnen die verwerkte produkten concurreren met die uit derde landen .

Bij verordening ( EEG ) nr . 1639/79 van 31 juli 1979 ( PB 1979, L 192, blz . 3 ) werd de lijst van de onder de regeling vallende produkten uitgebreid met geconserveerde kersen op siroop van post 20.06 B van het gemeenschappelijk douanetarief .

De steunregeling van de artikelen 3 bis tot en met 3 quater van verordening nr . 516/77 ( zoals gewijzigd ), moest worden gebaseerd op contracten tussen de producenten en de verwerkende bedrijven . In deze contracten, die voor een nader

te bepalen minimumperiode moesten gelden, moesten de hoeveelheden grondstoffen waarop zij betrekking hadden, de spreiding van de leveringen aan de verwerkende bedrijven en de aan de producenten te betalen prijzen worden vermeld . De producenten zouden een vastgestelde minimumprijs ontvangen en het bedrag van de steun moest zo worden vastgesteld, dat het verschil tussen de prijzen van de communautaire produkten en die van produkten uit derde landen werd overbrugd . De steun moest in de respectieve Lid-Staten worden uitgekeerd zodra de aangewezen instantie had geconstateerd, dat het verwerkende bedrijf aan de producent een prijs had betaald die ten minste gelijk was aan de minimumprijs, dat de produkten waarvoor het contract was afgesloten, inderdaad waren verwerkt, en dat de na verwerking verkregen produkten met de geldende kwaliteitsnormen overeenstemden ( artikel 3 ter, lid 5 ). Dit zijn zonder twijfel drie voorwaarden voor de verkrijging van het recht op steun .

Atikel 3 quater bepaalde, dat de uitvoeringsbepalingen van artikel 3 bis en artikel 3 quater zouden worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 20 - dat wil zeggen door de Commissie na raadpleging van het Comité van beheer .

Die uitvoeringsbepalingen van de steunregeling werden vastgesteld bij verordening ( EEG ) nr . 1530/78 van de Commissie van 30 juni 1978 ( PB 1978, L 179, blz . 21 ), nadien gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 1348/80 van 30 mei 1980 ( PB 1980, L 135, blz . 66 ). Met het oog op de juiste toepassing van de regeling, aldus de considerans van de verordening, moest de door de Lid-Staat aangewezen instantie het gewicht en de kwaliteit van de aan het verwerkend bedrijf geleverde produkten steekproefsgewijs controleren en de voorraadboekhouding van elk verwerkend bedrijf verifiëren . Deze boekhouding moest "ten minste de nodige gegevens bevatten om te kunnen nagaan of de gecontracteerde produkten ook zijn verwerkt ".

Behalve dat de contracten schriftelijk moesten worden vastgelegd en dat hoeveelheden en kwaliteit dienden te worden geverifieerd, bepaalde de verordening voorts in artikel 4 :

"De verwerkende bedrijven voeren een voorraadboekhouding waaruit met name blijkt :

a ) voor iedere in artikel 1, lid 2, bedoelde periode :

- de partijen basisprodukten die werden gekocht en per dag in de onderneming werden afgeleverd, met afzonderlijke opgave van de hoeveelheden waarvoor verwerkingscontracten of nadere overeenkomsten zijn gesloten en de nummers van de ontvangstbewijzen die eventueel voor deze partijen werden afgegeven,

- het gewicht van elke partij en, voor de partijen waarvoor de bovengenoemde contracten zijn gesloten, de naam en het adres van de medecontractant ."

De in elke Lid-Staat aangewezen instantie diende bij elk verwerkend bedrijf steekproefsgewijze controles uit te voeren en de voorraadboekhouding te controleren ( artikel 4, lid 3 ).

Bayernwald Fruechteverwertung GmbH heeft een aanvraag ingediend voor produktiesteun ter zake van de verwerking van 55 ton zoete kersen, die in 1980 uit hoofde van zes contracten had plaatsgevonden . De bevoegde instantie heeft die aanvraag afgewezen, op grond dat de leveringsdocumenten, de facturen en de berekeningen onderling niet overeenstemden en een voorraadboekhouding als omschreven in artikel 4, lid 2, van de uitvoeringsverordening ontbrak . Daar voor het Verwaltungsgericht de wettigheid en de draagwijdte van laatstgenoemd artikel ter discussie werden gesteld, heeft het Verwaltungsgericht de volgende vraag aan het Hof voorgelegd :

"Bevat artikel 4, lid 2, van verordening nr . 1530/78 van de Commissie van 30 juni 1978 ( PB 1978, L 179, blz . 21 ) een extra voorwaarde voor het recht op toekenning van produktiesteun, welke de Commissie zonder overschrijding van haar regelgevende bevoegdheid mocht invoeren, of houdt genoemde bepaling enkel in, dat uitsluitend de voorraadboekhouding als bewijsmiddel is toegelaten?"

In de eerste plaats wordt gesteld, dat de Commissie met artikel 4, lid 2, een extra voorwaarde heeft gesteld naast die welke de Raad reeds in artikel 3 ter, lid 5, had geformuleerd, en dat de Commissie daartoe niet bevoegd was .

Het is duidelijk, dat de Commissie de materiële voorwaarden die de Raad voor toekenning van de steun heeft vastgesteld, niet kan uitbreiden of veranderen . Daar staat tegenover, dat de Commissie uitdrukkelijk door de Raad is gemachtigd om bepalingen voor de uitvoering van de artikelen 3 bis en 3 ter vast te stellen, daar de verordening van de Raad dergelijke bepalingen niet bevat . Het komt mij voor dat, zoals het Hof naar aanleiding van een andere, vergelijkbare regeling overwoog in zaak 121/83 ( Zuckerfabrik Franken, Jurispr . 1984, blz . 2039 ), "de betrokken bepaling aldus moet worden opgevat, dat de Commissie bevoegd is om alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voor zover zij niet in strijd zijn met de basisverordening of de toepassingsvoorschriften van de Raad" ( r.o . 13 ).

Bepalingen met betrekking tot de inhoud van een aanvraagformulier of de bij te houden administratie, welke een juiste toepassing van de steunregeling moeten verzekeren en misbruik voorkomen, lijken mij op het eerste gezicht duidelijk in het kader van die gedelegeerde bevoegdheid te vallen . Zulke bepalingen hebben geen betrekking op het materiële recht op steun, maar de wijze waarop dat recht moet worden aangetoond .

Rest nog de vraag, welke de draagwijdte is van de bestreden bepaling en of de eisen die zij stelt, onevenredig zijn .

Uiteraard zijn er gevallen waarin de Commissie, ten einde de betrokken regelgeving aan haar doel te doen beantwoorden en fraude te voorkomen, gerechtigd is precieze procedures voor te schrijven, waaraan strikt de hand moet worden gehouden ( zie bij voorbeeld zaak 18/76, Duitsland/Commissie, Jurispr . 1979, blz . 343, en zaak 819/79, Duitsland/Commissie, Jurispr . 1981, blz . 21 ). Zo kan de Commissie fysieke controles opleggen of overlegging van originele documenten verlangen, en aan zulke voorwaarden moet dan ook worden voldaan .

In de onderhavige zaak komt het mij voor, dat de Commissie alleszins redelijk, en ook binnen haar bevoegdheid, heeft gehandeld, door met het oog op de door de Lid-Staten te verrichten noodzakelijke controles van de gegrondheid van de aanvragen, en op de wenselijkheid in alle Lid-Staten zoveel mogelijk over dezelfde soort informatie te beschikken, te verlangen dat een voorraadboekhouding wordt bijgehouden, met dien verstande, dat die boekhouding enkel de gegevens behoeft te bevatten die noodzakelijk zijn om te kunnen verifiëren of de contractprodukten ook zijn verwerkt . De eisen die de Commissie in concreto aan de voorraadboekhouding heeft gesteld, lijken mij niet verder te gaan dan wat zij redelijkerwijze kan verlangen .

Hoewel er geen precieze vorm voor de voorraadboekhouding is voorgeschreven, zodat op dit punt soepelheid kan worden betracht, kan een Lid-Staat weigeren steun toe te kennen, wanneer deze boekhouding met de nodige gegevens in het geheel niet aanwezig is, of zo onvolledig of onjuist is, dat de nodige informatie er niet in kan worden teruggevonden . In deze zin is het bijhouden van een voorraadboekhouding inderdaad een voorwaarde voor de toekenning van steun, ook al is dit vereiste, zoals Bayernwald betoogt, niet als een "voorwaarde" geformuleerd . De boekhouding moet dus worden bijgehouden en voor controle beschikbaar zijn .

Maar omdat het er uiteindelijk om gaat, de precieze hoeveelheden te verifiëren die voor steun in aanmerking komen, betekent dat anderzijds niet, dat men geen rekening zou mogen houden met andere documenten om vast te stellen of er recht op steun bestaat . Wanneer er dus twijfel rijst over de juistheid van de cijfers in de voorraadboekhouding, kan de bevoegde instantie de overlegging van andere documenten verlangen om de juistheid van de boekhouding te verifiëren . Evenzo, zo lijkt mij, kan het verwerkende bedrijf andere documenten aanbieden om dergelijke twijfels weg te nemen of om mogelijke discrepanties in de boekhouding te corrigeren of onopzettelijke omissies aan te vullen . Hoewel zulke fouten twijfels kunnen doen rijzen over het recht op steun en kunnen betekenen dat het verwerkende bedrijf niet aan de bewijsopdracht heeft voldaan, lijkt het mij toch te ver gaan, de steun in zijn geheel te weigeren wegens een onbetekenende fout of omissie, die met behulp van de originele documenten gemakkelijk kan worden rechtgezet . Waar het op aankomt, is dat er een voorraadboekhouding wordt bijgehouden die in wezen betrouwbaar is met betrekking tot de in artikel 4, lid 2, bedoelde gegevens .

Ik geef toe, dat er bij deze benadering een grauwe zone overblijft tussen het geval waarin er helemaal geen boekhouding is ( en dus geen recht op steun ), en het geval waarin het gaat om kleine, gemakkelijk te herstellen fouten ( en waarin dus wel steun kan worden toegekend ). In zulke gevallen kan een onderneming zonder nauwkeurige boekhouding een bijzonder zware bewijslast te dragen krijgen, waarvan zij zich alleen kan kwijten met behulp van oorspronkelijke documenten zoals facturen en leveringsbonnen, als die er zijn . Het staat dan aan de nationale rechter of aan de bevoegde nationale instantie om in elk concreet geval uit te maken, of de boekhouding, zoals die er ligt, met voldoende duidelijkheid en zekerheid kan worden aangevuld om alsnog te kunnen vaststellen of voor bepaalde transacties recht op steun bestaat .

Ik zou de gestelde vraag dan ook aldus willen beantwoorden,

"dat niet is gebleken dat artikel 4, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 1530/78 van de Commissie, dat verlangt dat een boekhouding met de aldaar genoemde gegevens wordt bijgehouden, ongeldig is wegens overschrijding van de in artikel 3 ter van verordening ( EEG ) nr . 516/77 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 1152/78 van de Raad, aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheid : het bijhouden van een dergelijke boekhouding in een in wezen betrouwbare vorm is een eerste voorwaarde om het recht op steun te kunnen vaststellen, al kunnen fouten of omissies aan de hand van andere documenten worden gecorrigeerd ."

Over de door partijen in het hoofdgeding gemaakte kosten dient door de nationale rechter te worden beslist; de kosten van de Commissie komen niet voor vergoeding in aanmerking .

(*) Vertaald uit het Engels .