Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 21 april 1994. - EUROPEES PARLEMENT TEGEN MIREILLE MESKENS. - HOGERE VOORZIENING - AMBTENAAR - NIET-UITVOERING VAN EEN ARREST VAN HET GERECHT - BEROEP TOT SCHADEVERGOEDING. - ZAAK C-412/92 P.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-03757



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Welke verplichting, op het gebied van het communautaire ambtenarenrecht, heeft krachtens artikel 176, eerste alinea, EEG-Verdrag de instelling wier handeling in rechte nietig is verklaard?

2. Dit is de hoofdvraag die aan de orde is in de onderhavige hogere voorziening, waarvan ik thans de voorgeschiedenis wil schetsen.

3. In 1988 stelden achttien tijdelijke functionarissen van het Europees Parlement, onder wie mevrouw M. Meskens, een beroep tot nietigverklaring in tegen de individuele besluiten waarbij deze instelling hun de toegang had geweigerd tot een intern vergelijkend onderzoek (nr. B/164) voor de aanwerving van adjunct-assistenten.

4. Deze besluiten waren gebaseerd op een interne regeling van het Parlement uit 1979, waarvan artikel 3, tweede alinea, luidde als volgt:

"Tijdelijke functionarissen die buiten het kader van de ingevolge externe algemene vergelijkende onderzoeken opgestelde reservelijsten zijn aangeworven, worden niet toegelaten tot deelneming aan interne vergelijkende onderzoeken, behoudens een bijzonder besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag, genomen na advies van de Paritaire Commissie."

5. Bij arrest van 8 november 1990, dat in kracht van gewijsde is gegaan (hierna: "eerste arrest"), verklaarde het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen de bestreden besluiten nietig.

6. Intussen had het Parlement op 15 maart 1989 genoemde regeling gewijzigd: in de toekomst zouden ook tijdelijke functionarissen met een anciënniteit van zeven jaar naar dergelijke ambten kunnen solliciteren.

7. Doch ondanks deze wijziging, waarvan de inwerkingtreding op 1 april 1989 was bepaald, konden verzoeksters niet deelnemen aan vergelijkend onderzoek nr. B/164, dat op 6 maart 1989 werd gehouden.

8. Bijna twee jaar na die eerste procedure gaf het Gerecht van eerste aanleg ° waartoe deze keer alleen Meskens zich had gewend ° op 8 oktober 1992 een nieuwe beslissing (hierna: "tweede arrest"), dat voorwerp is van de onderhavige hogere voorziening.

9. Het bestreden arrest bevat de preciseringen die ik hierna samenvat.(1)

10. De raadsman van Meskens richtte verschillende brieven tot de secretaris-generaal van het Parlement, met het verzoek hem mee te delen, welke maatregelen die instelling krachtens artikel 176 van het Verdrag had getroffen om het eerste arrest uit te voeren.

11. Op 19 april 1991 antwoordde het Parlement, dat de nieuwe regeling "in overeenstemming met de regels van het Statuut en met de gehele desbetreffende communautaire rechtspraak kan worden geacht", en dat dus "de instelling met de toepassing van deze regeling aan de haar bij artikel 176 EEG-Verdrag opgelegde verplichting kan voldoen".

12. Meskens was het hiermee niet eens en zond op 17 juli 1991 de administratie van het Parlement een stuk met het opschrift "klacht ingediend uit hoofde van artikel 90, lid 2, van het Statuut" en gericht "tegen de weigering van het Europees Parlement om de maatregelen te nemen welke nodig [zijn] ter uitvoering van het [eerste] arrest". Na te hebben betoogd dat het Parlement ter uitvoering van die beslissing verplicht was, de procedure van intern vergelijkend onderzoek nr. B/164 voor alle verzoeksters te heropenen en de jury hun sollicatie opnieuw te laten onderzoeken, verzocht zij om nietigverklaring van genoemd afwijzingsbesluit en als vergoeding van de door haar als gevolg daarvan geleden immateriële schade, om toekenning van "een bedrag van 100 ECU per dag vanaf de dag van de indiening van deze klacht tot de dag waarop de jury van vergelijkend onderzoek B/164 bijeenkomt om haar sollicitatie opnieuw te onderzoeken in het licht" van het eerste arrest.

13. Toen het Parlement niet binnen vier maanden had geantwoord, stelde verzoekster met een verzoekschrift getiteld "beroep tot nietigverklaring" bij het Gerecht beroep in. Zij verzocht het Gerecht

° te verklaren dat het Parlement, door niet de maatregelen te nemen welke nodig waren ter uitvoering van het eerste arrest, zijn verplichtingen niet was nagekomen;

° het Parlement te veroordelen tot betaling van een bedrag van 100 ECU per dag te rekenen vanaf 17 juli 1991 tot de dag waarop de uitvoeringsmaatregelen waren genomen.

14. Het Gerecht stelde zich de vraag, of de nieuwe interne regeling van het Parlement al dan niet voldeed aan de krachtens artikel 176 van het Verdrag op hem rustende verplichting.(2)

15. Het beantwoordde deze vraag ontkennend. Het oordeelde, kort samengevat, dat die regeling bij gebreke van terugwerkende kracht voor verzoekster de gevolgen liet bestaan van het bij het eerste arrest nietig verklaarde individuele besluit tot afwijzing van haar sollicitatie. Derhalve had het Parlement jegens haar maatregelen moeten nemen die zowel in overeenstemming waren met het dienstbelang als met de noodzaak om het verzoekster aangedane onrecht ongedaan te maken. De weigering op dit punt "vormt derhalve een schending van artikel 176 EEG-Verdrag en levert een dienstfout op".

16. Na het beroep tot nietigverklaring opnieuw te hebben gekwalificeerd als een beroep tot schadevergoeding(3) en verzoeksters aanspraken inzake het bestaan van materiële schade te hebben afgewezen(4), wees het Gerecht haar een bedrag van 50 000 BFR toe als vergoeding voor de "weigering van de secretaris-generaal [van het Parlement] om enige concrete maatregel te nemen om de gevolgen van het nietig verklaarde besluit ongedaan te maken", daar deze weigering bij "verzoekster onzekerheid en ongerustheid over haar ambtelijke toekomst heeft veroorzaakt".(5)

17. Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert het Parlement thans vier middelen aan.

18. In de eerste plaats betwist het, dat het een dienstfout zou hebben gemaakt. Het heeft artikel 176 van het Verdrag niet geschonden, maar zich juist ten volle gekweten van de verplichtingen die deze bepaling oplegt, door nog vóór de uitspraak van het eerste arrest de regeling te wijzigen waarop het bij dat arrest nietig verklaarde besluit was gebaseerd.

19. Ter weerlegging hiervan, merkt Meskens enkel op, dat het Parlement, dat ingevolge artikel 176 van het Verdrag gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het eerste arrest, geweigerd heeft dit te doen.

20. Er zijn gevallen waarin de toepassing van artikel 176 geen moeilijkheden meebrengt. Laat ik het volgende geval nemen: het tot aanstelling bevoegd gezag meent ten onrechte, dat een van zijn personeelsleden niet voor bevordering in aanmerking komt. Het weigert aan diens verzoek en de daarop volgende klacht gevolg te geven. Dit besluit wordt aangevochten bij het Gerecht van eerste aanleg, dat het nietig verklaart. Het tot aanstelling bevoegd gezag voert dit arrest uit, door betrokkene in zijn rechten te herstellen vanaf de dag van het ontstaan ervan.

21. Maar er zijn ook gevallen ° en de hier aanhangige zaak bewijst dat ° waarin de uitvoering van het arrest ingewikkelder problemen doet rijzen, met name omdat andere belangen dan die van de verzoekers in het geding zijn.

22. Moet een instelling een vergelijkend onderzoek annuleren, op grond dat een sollicitant hiertoe ten onrechte niet is toegelaten? Een dergelijke maatregel ° waarom overigens in casu niet is verzocht ° zou de werking van de instelling ernstig schaden en ten onrechte de wel toegelaten kandidaten benadelen, aan wie geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Hij zou ook schadelijk kunnen blijken voor de "klanten" van de instelling: men denke aan de gebreken van handelingen die in hun nieuwe functie zijn verricht door kandidaten die zijn geslaagd voor een vergelijkend onderzoek dat toegang geeft tot leidinggevende functies. 's Hofs rechtspraak is dan ook bedacht op een juist evenwicht tussen de belangen van de dienst en die van de benadeelde ambtenaren.(6)

23. Wel moet de instelling een oplossing zoeken waarmee de schade van de sollicitant aan wie ten onrechte toelating tot het vergelijkend onderzoek is geweigerd, volledig wordt hersteld. Wanneer een soort "restitutio in integrum" niet mogelijk blijkt, wanneer bij gebreke van middelen het tot aanstelling bevoegd gezag niet in een volledig herstel slaagt, dan dient de resterende schade ° waarvan degene die stelt ze te hebben geleden, het bestaan en de omvang moet aantonen ° te worden weggenomen door schadevergoeding.

24. Dit is overigens de zin van artikel 176, tweede alinea, dat bepaalt:

"Deze verplichting [namelijk om de maatregelen te nemen, welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest tot nietigverklaring] geldt onverminderd die welke kan voortvloeien uit de toepassing van de tweede alinea van artikel 215."

Laatstgenoemd artikel betreft, zoals men weet, de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap.

25. Op dit punt blijft het bestreden besluit in gebreke. Ik zeg niet, dat de vaststelling zonder terugwerkende kracht van de nieuwe regeling bij Meskens geen schade liet bestaan die kon leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van het Parlement. Ik zeg enkel dat, waar het Gerecht deze resterende schade toeschreef aan de schending door het Parlement van de krachtens artikel 176, eerste alinea, op hem rustende verplichting, het Gerecht, zonder op de bevoegdheden van die instelling inbreuk te maken, de aanvullende maatregel had moeten vaststellen die deze instelling had moeten nemen om tot een volledig herstel te komen.

26. De in de rechtsoverwegingen 79 en 80 van zijn arrest "ter illustratie" door het Gerecht gedane suggesties voldoen niet aan dit vereiste. Het organiseren van een nieuw examen, dat openstond voor het gehele personeel van de instelling of voor de achttien verzoeksters in de eerste zaak, kon moeilijkheden doen rijzen die voor het Parlement grond opleverden om dat niet te doen. Het opnemen van "contact" met Meskens, "om te proberen tot een oplossing te komen die haar een billijke compensatie biedt voor de onwettigheid waarvan zij het slachtoffer is geweest", zou, hoe wenselijk ook, een poging tot een oplossing zijn geweest, maar niet een maatregel in de zin van artikel 176, eerste alinea, EEG-Verdrag, dat wil zeggen een handeling met rechtsgevolgen.

27. Alles bij elkaar genomen, had het Gerecht, ofschoon bij hem een beroep krachtens artikel 176 van het Verdrag was ingesteld, met toepassing van artikel 215, tweede alinea, waarnaar eerstgenoemd artikel verwijst, kunnen nagaan of er, ondanks de door het Parlement vastgestelde nieuwe regeling, bij Meskens toch nog een restschade als gevolg van de bij het eerste arrest nietig verklaarde maatregel bestond en had het het herstel hiervan kunnen gelasten door toekenning van een schadevergoeding.

28. Het kon het Parlement daarentegen niet een uit de schending van artikel 176, eerste alinea, voortvloeiende dienstfout aanwrijven zonder te bepalen welke maatregel of maatregelen met rechtsgevolg die instelling moest nemen om het eerste arrest volledig uit te voeren.

29. Het bestreden arrest moet derhalve door het Hof worden gewraakt en ik geef in overweging het te vernietigen.

30. Ten overvloede zal ik de andere door het Parlement aangevoerde middelen onderzoeken, te weten schending van

° artikel 33 van 's Hofs Statuut-EEG,

° de artikelen 4, 27 en 39 Ambtenarenstatuut,

° de artikelen 90 en 91 van het Statuut.

31. Met een beroep op artikel 33 van 's Hofs Statuut-EEG verwijt het Parlement het Gerecht, wat de rechtsoverwegingen 69-71 van het bestreden arrest betreft, zijn beslissing niet op "passende en wettige wijze" met redenen te hebben omkleed. Het verwijt het meer in het bijzonder, in een andere samenstelling zijn eerdere arrest te hebben uitgelegd, wat het slechts had kunnen doen in een uitleggingsprocedure.

32. Ik behoef niet veel woorden te wijden aan het onderdeel van het middel dat betrekking heeft op de samenstelling van het Gerecht en dat de raadsman van het Parlement ter terechtzitting trouwens heeft ingetrokken. Niet valt immers in te zien, hoe men een rechterlijke instantie, zelfs niet in een andere samenstelling, zou kunnen verbieden een eerder door haar gegeven beslissing uit te leggen, zonder dat dit op rechtsweigering uitloopt. Verhindering, pensionering of overlijden van een rechter kunnen de justitiabele toch niet een rechtsmiddel ontnemen?

33. Met betrekking tot het tweede onderdeel herinner ik aan de formulering van artikel 40 van 's Hofs Statuut-EEG betreffende de uitleggingsprocedure. Die bepaling luidt: "In geval van moeilijkheden nopens de betekenis en de strekking van een arrest, heeft het Hof tot taak dit uit te leggen, op verzoek van een der partijen of van een instelling van de Gemeenschap welke haar belang terzake aannemelijk maakt." Dit artikel vindt weliswaar toepassing zonder dat er sprake is van een nieuw geschil, maar men kan er geen verbod aan het Gerecht in lezen om bij de beslissing over een nieuw geschil tussen dezelfde partijen een eerdere door hem gegeven beslissing uit te leggen. Bovendien merk ik op, dat uit rechtsoverweging 69 van het bestreden arrest volgt, dat deze uitlegging door toedoen van het Parlement zelf noodzakelijk was geworden. Door zich immers tegen de nieuwe vordering van Meskens te verweren met de stelling, dat "geen concrete maatregelen behoefden te worden genomen, omdat het Gerecht in [het eerste] arrest de vordering van de verzoeksters om aan vergelijkend onderzoek nr. B/164 te mogen deelnemen, stilzwijgend had afgewezen", dwong het Parlement het Gerecht zijn eerdere beslissing uit te leggen om de juistheid van die stelling te kunnen beoordelen.

34. Bijgevolg moet dit middel worden afgewezen.

35. Met een beroep op de artikelen 4, 27 en 29 Ambtenarenstatuut verwijt het Parlement het Gerecht, zich in het bestreden arrest, en in het bijzonder in de rechtsoverwegingen 79 en 80, in feite te hebben begeven in de sfeer van de uitsluitende bevoegdheden van het tot aanstelling bevoegd gezag.

36. Dit middel faalt. De door het Gerecht omschreven concrete maatregelen heeft het "ter illustratie"(7) genoemd, na erop te hebben gewezen, dat het niet aan het Gerecht staat om zich "in de plaats van het administratieve gezag" te stellen(8) en zonder het Parlement hiermee ook maar enig bevel te geven.

37. Ten slotte nog het middel ontleend aan schending van de artikelen 90 en 91 Ambtenarenstatuut, dat het Parlement aanvult met de volgende grief: door het bij hem aanhangige beroep te kwalificeren als een beroep tot schadevergoeding, heeft het Gerecht in zijn arrest "de conclusies en vorderingen van verzoekster misvormd". Het middel bestaat dus uit twee onderdelen.

38. Wat de grief inzake misvorming betreft, merk ik op, dat Meskens in haar inleidend verzoekschrift, waarvan ik de inhoud hiervoor(9) kort heb weergegeven, concludeerde dat het het Gerecht behage:

"1) te verklaren, dat het Europees Parlement, door niet de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het op 8 november 1990 in zaak T-56/89 door het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen gewezen arrest, zijn verplichtingen niet is nagekomen;

2) het Europees Parlement te veroordelen tot betaling aan verzoekster van een bedrag van 100 ECU per dag te rekenen vanaf 17 juli 1991, de datum waarop verzoekster de klacht heeft ingediend, tot de dag waarop de uitvoeringsmaatregelen zullen zijn genomen;

3) verweerder in de kosten te verwijzen."

39. Hoewel het opschrift "beroep tot nietigverklaring" dragend, moet een dergelijke rechtsvordering als een beroep tot schadevergoeding worden gekwalificeerd, zoals het Gerecht terecht heeft gedaan, nadat het verzoekster het voorwerp van haar verzoek had laten preciseren.(10) Het beroep strekt immers niet tot nietigverklaring van een administratieve maatregel, maar tot betaling van een geldsom.

40. Overigens heeft het Gerecht, wanneer het gaat om een verzoek van geldelijke aard, krachtens artikel 91, lid 1, tweede zin, van het Statuut volledige rechtsmacht.

41. Volgens de rechtspraak van het Hof betreffende het communautaire ambtenarenrecht is in een dergelijk geval het Hof ° dus sedert zijn oprichting het Gerecht van eerste aanleg °

"zelfs indien een aan de voorschriften beantwoordende conclusie ontbreekt, niet alleen bevoegd een handeling nietig te verklaren, doch ook indien nodig verweerster ambtshalve te veroordelen tot betaling van een vergoeding wegens de door haar dienstfout toegebrachte morele schade".(11)

Bovendien kan dan

"(...) het Hof, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval, de geleden schade ex aequo et bono vaststellen"(12).

42. Dan het tweede onderdeel van dit middel.

43. Ik heb reeds herinnerd aan de briefwisseling die na het eerste arrest heeft plaatsgehad tussen Meskens' raadsman en het Parlement.(13)

44. In zijn brief van 19 april 1991 preciseerde het Parlement, dat "de instelling met de toepassing van deze [nieuwe interne] regeling aan de [haar] bij artikel 176 EEG-Verdrag opgelegde verplichting [kon] voldoen", waarmee het impliciet, maar duidelijk te kennen gaf, dat het definitief had besloten geen enkele andere maatregel te nemen.

45. Het Gerecht kon derhalve op goede gronden tot het oordeel komen, dat Meskens' brief van 17 juli 1991 aan het Parlement(14) een klacht was tegen een voor haar bezwarende handeling.

46. Ik herhaal nog eens, dat mijn opmerkingen inzake het tweede, het derde en het vierde middel ten overvloede zijn gemaakt en dat ik van oordeel ben, dat het eerste door het Parlement ter ondersteuning van zijn hogere voorziening aangevoerde middel gegrond is.

47. Mitsdien concludeer ik tot:

° vernietiging van het op 8 oktober 1992 door het Gerecht van eerste aanleg (Vijfde kamer) in zaak T-84/91 gewezen arrest;

° verwijzing van Meskens in de kosten van de hogere voorziening, behoudens die welke op de interventie zijn gevallen en die ten laste van interveniënte moeten blijven.

(*) Oorspronkelijke taal: Frans.

(1) ° R.o. 10-13.

(2) ° R.o. 76-81 van het tweede arrest.

(3) ° R.o. 28 van het tweede arrest.

(4) ° R.o. 83-88 van het tweede arrest.

(5) ° R.o. 89-92 van het tweede arrest.

(6) ° Arrest van 14 juli 1983 (zaak 144/82, Detti, Jurispr. 1983, blz. 2421, r.o. 33).

(7) ° R.o. 79.

(8) ° Ibidem.

(9) ° Punt 13 supra.

(10) ° R.o. 28 van het bestreden arrest.

(11) ° Arrest van 5 juni 1980 (zaak 24/79, Oberthuer, Jurispr. 1980, blz. 1743, r.o. 14).

(12) ° Arrest van 27 oktober 1987 (gevoegde zaken 176/86 en 177/86, Houyoux en Guery, Jurispr. 1987, blz. 4333, r.o. 16).

(13) ° Punten 10 en 11 supra.

(14) ° Zie punt 13 supra.