CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 9 JULI 1981 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De dienst Vertalingen op middellange en lange termijn maakt deel uit van directoraat-generaal IX van de Commissie, Personeelszaken en algemeen beheer. Op het hier relevante tijdstip omvatte dit directoraat-generaal vijf directoraten in Brussel en één in Luxemburg. Eén van de directoraten in Brussel, genaamd „Vertaling, documentatie, vermenigvuldiging en bibliotheek”, bestond destijds uit elf afdelingen, waarvan zeven zich bezighielden met vertaalwerk: één afdeling Algemene zaken en een voor elk der officiële talen. Het directoraat in Luxemburg was verdeeld in zeven afdelingen, waaronder de dienst Vertalingen op middellange en lange termijn. Deze was weer onderverdeeld in acht secties, één voor elke officiële taal, één voor algemene zaken en planning en één voor terminologie.

In de onderhavige procedure klagen vijf van de hoofden van die secties over de stilzwijgende afwijzing door de Commissie van hun verzoek om de dienst Vertalingen op middellange en lange termijn te herstructureren, in die zin dat de bestaande secties zouden worden omgezet in afdelingen zoals in Brussel bestaan, met het gevolg dat de sectiehoofden zouden worden bevorderd tot afdelingshoofd. Het geschil heeft een lange geschiedenis.

Reeds in juni 1973 schreven de sectiehoofden te Luxemburg een brief aan de toenmalige voorzitter van de Commissie, de heer Ortoli, waarin zij stelden dat zij minder gunstig werden behandeld dan hun collega's in Brussel en bij het Parlement, die de titel afdelingshoofd en de rang L/A 3 hadden. Zij verzochten hun posten op overeenkomstige wijze om te zetten. De heer Ortoli antwoordde dat, ofschoon de rang van sectiehoofd volstrekt beantwoordde aan de aard van hun werkzaamheden en aan de bestaande organisatie en behoeften van de dienst in Luxemburg, de Commissie met het oog op de te verwachten toeneming der werkzaamheden overwoog de structuur van de dienst Vertalingen op middellange en lange termijn te herzien, en in de ontwerpbegroting voor 1975 middelen zou vragen om dit probleem te kunnen oplossen. In de jaren 1973 en 1974 werd de briefwisseling tussen de sectiehoofden en de voorzitter van de Commissie in goeddeels dezelfde zin voortgezet.

In 1974 en 1975 stelden twee leden van het Europees Parlement de Commissie schriftelijke vragen over het onderwerp: zie de schriftelijke vragen 19/74 van 20 maart 1974 (PB C 61 van 1974, blz. 24), 189/74 van 21 juni 1974 (PB C 113 van 1974, blz. 14) en 614/74 van 10 januari 1975 (PB C 86 van 1975, blz. 24). In haar antwoorden, in het bijzonder haar antwoord op de laatste vraag, bevestigde de Commissie dat zij voornemens was over te gaan tot een geleidelijke reorganisatie van de dienst Vertalingen op middellange en lange termijn, waarbij de secties zouden worden omgezet in afdelingen, en dat met het oog daarop in de begroting 1975 twee L/A 3-ambten waren voorzien.

Deze ambten werden toegewezen aan twee sectiehoofden te Luxemburg, die de rang van raadadviseur kregen. In antwoord op een brief van alle zeven sectiehoofden, waarin zij zeiden het te betreuren dat de in de nieuwe ambten benoemde ambtenaren niet tot directeur waren benoemd, verklaarde de voorzitter van de Commissie bij brief van 19 november 1975, dat het besluit de twee betrokkenen de rang van raadadviseur toe te kennen, uitsluitend was ingegeven door de noodzaak in Luxemburg een homogene administratieve structuur te handhaven. Hij bevestigde dat de Commissie vasthield aan haar plan om de dienst Vertalingen op middellange en lange termijn geleidelijk te herstructureren.

Op 12 juli 1978, kort na de inwerkingtreding van verordening nr. 912/78 van de Raad van 2 mei 1978 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren (PB L 119 van 1978, blz. 1), richtten de sectiehoofden in Luxemburg (toen acht in getal) zich opnieuw tot de voorzitter van de Commissie. Zij stelden dat het voor de hand liggend en logisch zou zijn om hen in de rang L/A 3 in te delen, daar hun huidige loopbaan L/A 4 was gewijzigd in L/A 5/4, hetgeen als een verlaging in rang ware te beschouwen. Voorts stelden zij dat verder uitstel van hun indeling als afdelingshoofd door niets werd gerechtvaardigd. De Commissie schreef de brief in als een verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut, doch antwoordde er in dat stadium niet op. Op 12 maart 1979 schreven de sectiehoofden een nieuwe brief aan de voorzitter van de Commissie, die in hoofdzaak overeenkwam met de brief van 12 juli 1978, doch dit keer met de nadruk op het feit dat de Commissie een relatief kleiner aantal L/A 3-ambtenaren had dan andere gemeenschapsinstellingen. Drie maanden later hadden zij op geen van beide brieven antwoord ontvangen.

In verband daarmee schreven de vijf verzoekers op 21 juni 1979 elk een nota aan de Commissie, met het opschrift „Demande au titre de l'article 90, paragraphe 1, du Statut”, waarin zij de Commissie verzochten alle nodige administratieve en budgettaire stappen te doen om zijn of haar ambt om te zetten in dat van afdelingshoofd met de rang L/A 3. Op 31 juli 1979 beantwoordde het lid van de Commissie Tugendhat de brief van 12 juli 1978. Hij verklaarde dat de Commissie in de ontwerpbegroting voor 1980 middelen had gevraagd die het mogelijk moesten maken, in Luxemburg een assistent-directeur-generaal voor het directoraat-generaal IX te benoemen. Dit zou een eerste stap moeten zijn voor een herstructurering van het directoraat-generaal in het kader van de begroting voor 1981. De brief bevatte echter geen nadere toezeggingen.

Met het oog daarop dienden verzoekers op 17 januari 1980 een klacht in krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut. Toen een antwoord uitbleef, stelden zij op 16 augustus 1980 beroep in krachtens artikel 91, lid 3.

De Commissie stelt dat de onderhavige beroepen niet ontvankelijk zijn. Volgens haar was de brief van 12 juli 1978 een verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut, was hij als zodanig ingeschreven en was hij het beginpunt van de in artikel 90 en volgende gestelde termijnen. Zo gezien, konden de brieven van verzoekers van 21 juni 1979 geen nieuwe termijn voor het indienen van klachten en het instellen van beroep doen ingaan, daar zij hetzelfde onderwerp betroffen als het eerdere gezamenlijke verzoek.

Het is thans vaste rechtspraak dat iemand die nalaat binnen de termijnen van de artikelen 90 en 91 van het Statuut op te komen tegen een besluit, dit verzuim niet kan herstellen door eenvoudig op te komen tegen een latere mededeling van het bevoegde gezag, waarin het eerdere besluit wordt bevestigd. In het onderhavige geval is het de vraag, of de brief van 12 juli 1978 werkelijk als een verzoek kan worden beschouwd.

Een schriftstuk dat niet het opschrift „verzoek” („demande”) draagt en niet uitdrukkelijk verwijst naar artikel 90 van het Statuut, kan niettemin een verzoek in de zin van dat artikel zijn, wanneer het bevoegde gezag daarin genoegzaam duidelijk wordt uitgenodigd, een bepaald besluit te nemen jegens met name genoemde personen (zie bijvoorbeeld de gevoegde zaken 22 en 23/60, Elz, Jurispr. 1961, blz. 381, en zaak 79/70 Mul-Iers, Jurispr. 1971, blz. 689). Beziet men de brief op zich, dan is het verdedigbaar dat men te maken heeft met een „verzoek”, hoewel hij in hoofdzaak eerder betrekking heeft op de rang L/A 3 dan op het ambt van afdelingshoofd. Het lijkt mij echter niet erg realistisch de brief geïsoleerd te bezien. Hij moet worden gelezen in de context van de langdurige briefwisseling tussen verzoekers (en hun voorgangers) en de opeenvolgende voorzitters van de Commissie, waarin eerstgenoemden herhaaldelijk hebben gepleit voor een herstructurering van hun dienst.

Zo gezien, lijkt de brief van 12 juli 1978 mij geen verzoek aan het bevoegde gezag te zijn om jegens de ondertekenaars van de brief een besluit te nemen in de zin van artikel 90, lid 1. Hij past veeleer in een lange reeks brieven die ten doel hadden de bevoegde autoriteiten te overreden bepaalde veranderingen in de organisatiestructuur aan te brengen. Daarom geloof ik niet dat de onderhavige beroepen niet-ontvankelijk zijn.

Maar ook indien de brief van 12 juli 1978 een „verzoek” in de zin van artikel 90 was, leidt dat niet tot de niet-ontvankelijkheid van het beroep dat door de heer Bauer is ingesteld. Deze behoort immers niet tot de ondertekenaars van de brief. Zijn beroep zou dan dus ten gronde moeten worden onderzocht.

Verzoekers betogen in deze procedure dat de Commissie in strijd handelt met haar verplichtingen jegens hen, door bij het directoraat-generaal in Luxemburg geen afdelingen (in plaats van secties) in te stellen, waaruit althans de mogelijkheid zou voortvloeien dat zij tot afdelingshoofd werden benoemd.

Ik moet mij al aanstonds aansluiten bij de stelling van de Commissie, dat de brieven en de antwoorden op de vragen van het Parlement, waarop verzoekers zich beroepen, op zichzelf geen door verzoekers afdwingbare verbintenis scheppen. Zij vormen hoogstens een intentieverklaring of — gelijk in de debatten werd gezegd — een morele verplichting om onder de genoemde omstandigheden een onderzoek in te stellen naar en zo mogelijk over te gaan tot herstructurering van de dienst.

Daarmee is de zaak echter niet afgedaan. Verzoekers baseerden hun vordering in de eerste plaats op de bepalingen van het Statuut en op algemene rechtsbeginselen. Het feit dat nog niet is gedaan wat in de brieven en de antwoorden in het vooruitzicht werd gesteld, voeren zij aan als bewijs dat het Statuut en deze rechtsbeginselen zijn geschonden. Artikel 5, lid 3, van het Statuut bepaalt dat „voor de ambtenaren die tot een zelfde categorie of groep behoren, onderscheidenlijk dezelfde bepalingen met betrekking tot aanwerving en loopbaan gelden.” De relevante groep is dus een „categorie”, en geen rang, of ambten binnen hetzelfde gespecialiseerde vakgebied bij diensten die een aantal rangen in één of meer categorieën omvatten.

Wat nu precies wordt bedoeld met „dezelfde bepalingen met betrekking tot ... loopbaan” is — voor mij althans — niet direct duidelijk. Het kan kennelijk niet om gelijke arbeidsvoorwaarden gaan, want dan zouden bijvoorbeeld de salarissen binnen een categorie gelijk moeten zijn. In elk geval lijkt het te impliceren dat degenen die gelijke werkzaamheden verrichten, gelijk moeten worden behandeld, met name wat hun rang betreft, en dezelfde bevorderingsmogelijkheden moeten hebben. Dit wordt tenminste gesuggereerd door de Franse tekst: „des conditions identiques de recrutement et de déroulement de carrière”. Het lijkt ook te zijn erkend in 's Hofs arrest in zaak 102/63 (Boursin, Jurispr. 1964, blz. 1419), waarin wordt overwogen dat „met het beginsel van overeenstemming tussen de uitgeoefende functies en de rang, hetwelk aan bijlage I, alsmede aan de in artikel 5 bedoelde, door elke instelling te geven omschrijving der werkzaamheden en bevoegdheden ten grondslag ligt, wordt beoogd te vermijden, enerzijds dat ambtenaren aan wie vergelijkbare taken werden opgedragen, ongelijk zouden worden behandeld en anderzijds, dat van een ambtenaar diensten zouden worden verlangd welke niet vallen binnen de omschrijving van de aan zijn post verbonden functies” (I.e. blz. 1446-1447).

Het is waar dat volgens artikel 4 aanstelling of bevordering slechts ertoe kan strekken in een vacature te voorzien overeenkomstig de bepalingen van het Statuut. Wanneer iemand dus in een bepaald ambt wordt benoemd, doch desgevraagd werkzaamheden behorend bij een hoger ambt verricht, kan hij niet enkel uit dien hoofde verlangen dat zijn ambt in een hogere rang wordt ingedeeld (zie genoemde zaak-Boursin en zaak 77/70, Prelle, Jurispr. 1971, blz. 561, blz. 567). Doch hiermee is, zoals ik het zie, de vordering niet beantwoord, want in eerste instantie beklagen verzoekers zich niet over het feit dat zij niet bevorderd zijn, doch dat geen ambten van afdelingshoofden zijn ingesteld.

Deze beweerde schending van artikel 5 houdt nauw verband met een tweede argument, namelijk dat is gehandeld in strijd met algemene beginselen inzake gelijkheid en non-discriminatie, die de verhouding tussen de Commissie en haar ambtenaren dienen te beheersen.

Aangenomen dat artikel 5 moet worden uitgelegd als mede betrekking hebbende op bovenbedoelde zaken en dat het algemene beginsel van toepassing is, dan is daar nog de vraag of degenen die men met elkaar wenst te vergelijken, in feite wel in een vergelijkbare situatie verkeren. Mij dunkt dat dit ter beoordeling van de Commissie staat. Enerzijds — aldus advocaat-generaal Reischl in zaak 14/79 (Loebisch, Jurispr. 1979, blz. 3679, op blz. 3701) — „moet in principe worden voorkomen dat door het hanteren van afwijkende waarderingscriteria het niveau van een ambt van een zekere rang bij het ene orgaan geheel anders wordt bepaald dan bij het andere. Anderzijds is het duidelijk dat instellingen bij de inrichting van hun diensten over een zeer ruime eigen bevoegdheid beschikken. Van een ongelijke behandeling kan derhalve slechts sprake zijn, indien ambtenaren van verschillende instellingen, die gelijkwaardige werkzaamheden verrichten, op verschillende wijze worden behandeld.” Beide uitspraken lijken mij van toepassing in een situatie waarin het gaat om ambtenaren die tewerkgesteld zijn bij verschillende diensten bij dezelfde instelling.

Gelijk het Hof verklaarde in de zaak-Loebisch (blz. 3692), „beschikt elke instelling zelf over haar organisatieschema en heeft zij bij de inrichting van haar diensten een ruime bevoegdheid”. Het staat in de eerste plaats aan de Commissie om de behoeften van haar organisatie te bepalen en de relatieve gelijkwaardigheid van ambten te beoordelen. Dit betekent uiteraard niet dat de besluiten van de Commissie terzake volledig aan de rechterlijke controle zijn onttrokken. Juist zoals het Hof in zaak 61/70 (Vistosi, Jurispr. 1971, blz. 542) meende dat, indien aan een ambtenaar diensten worden onttrokken die hij voorheen verrichtte, zulks schending kan opleveren van de artikelen 5 en 7, zo komt het mij voor dat het Hof kan ingrijpen wanneer de Commissie blijkt te hebben gehandeld zoals geen redelijk werkgever, gelet op het Statuut en bovengenoemde algemene beginselen, in redelijkheid had kunnen doen. Wanneer een besluit is gebaseerd op een verkeerd begrip van het Statuut of op irrelevante overwegingen, dan zou dat voor het Hof grond opleveren om te verklaren dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid heeft overschreden.

Een zelfde discretie en een zelfde toetsingsbevoegdheid bestaan ten aanzien van het besluit, hoeveel ambtenaren bij de verschillende instellingen in een bepaalde rang (in casu L/A 3) moeten worden benoemd.

In de onderhavige zaak was de aanvankelijke teneur van de opstelling van de Commissie, dat de organisatie in Luxemburg beantwoordde aan de omstandigheden aldaar, met inbegrip van de hoeveelheid werk en het aantal ambtenaren. De voorgestelde reorganisatie hield enkel verband met toekomstige behoeften en ontwikkelingen. Zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting bleef de Commissie volhouden dat er verschillen bestaan tussen Brussel en Luxemburg — zowel in de omvang van de organisatie en als in de hoeveelheid werk —, die het verschil in structuur rechtvaardigen, ook al is het werk grotendeels hetzelfde en brengt het dezelfde mate van verantwoordelijkheid mee.

De omvang van de administratieve eenheid zou een rechtens relevante factor kunnen zijn die de Commissie bij haar besluitvorming in aanmerking moet nemen. De commandant van een divisie staat op een ander niveau dan de commandant van een brigade, al zijn beiden bevelvoerende officieren. Het is dan ook de Commissie die moet beoordelen wat nodig is. En wat uit begrotingsoverwegingen mogelijk is. Ik geloof niet dat uit het feit dat de Commissie heeft gezegd in de toekomst, wanneer de middelen het toestaan, ambten van afdelingshoofd te willen instellen, per se volgt dat de Commissie in strijd met artikel 5 heeft gehandeld. Of bij toekomstige wijzigingen in de omvang en arbeidsbelasting van de dienst de zaak anders komt te liggen, is geen vraag waarin het Hof zich behoeft te verdiepen.

Voorts is gesteld dat de Commissie in strijd heeft gehandeld met haar eigen besluit van 4 mei 1978 tot wijziging van de omschrijving van de werkzaamheden die verbonden zijn aan de in bijlage I van het Statuut genoemde functies. Als ik het goed begrijp, kwam dit middel erop neer, dat de verzoekers die tot raadadviseur in de rang L/A 3 zijn benoemd, in feite de werkzaamheden van sectiehoofd met de rang L/A 4 blijven verrichten, terwijl in het besluit van 4 mei 1978 adviseurs worden omschreven als hoog gekwalificeerde ambtenaren, die onder het gezag van een directeur-generaal of een directeur als adviseur op het gebied van de talendienst optreden of belast zijn met een specifieke opdracht op dit gebied. Ik geloof niet dat dit middel stand houdt. De drie verzoekers die zijn bevorderd tot de rang L/A 3, blijven misschien wel de werkzaamheden van een sectiehoofd in de rang L/A 4 verrichten, doch het valt moeilijk aan te nemen dat zij sinds hun benoeming tot raadadviseur erop achteruit zijn gegaan. De overige verzoekers betwisten niet dat hun functies in het besluit juist zijn omschreven.

Tenslotte werd betoogd dat het bestreden besluit onverenigbaar is met artikel 24 van het Statuut, betreffende de verplichting van de Commissie haar ambtenaren te beschermen tegen aantasting van hun persoon of goede naam, waaraan zij uit hoofde van hun functie blootstaan. Genoemd artikel heeft het oog op bescherming tegen handelingen van derden: zie zaak 116/78 (Bellintani, Jurispr. 1979, blz. 1585, op blz. 1600). Het artikel wordt aldus uitgelegd dat ook bescherming moet worden verleend tegen aantasting door een andere ambtenaar: zie zaak 18/78 (V., Jurispr. 1979, blz. 2093, op blz. 2102). Het legt mijns inziens de Commissie echter niet de verplichting op, ambtenaren tegen de Commissie zelf te beschermen. In zaak 115/76 (Leonardini, Jurispr. 1978, blz. 735, op blz. 745-746), besliste het Hof dat artikel 24 niet van toepassing was in een geval waarin de aanspraak van een ambtenaar op een vergoeding wegens een arbeidsongeval door de nalatigheid van de Commissie met buitensporige en abnormale vertraging was afgehandeld. Ook in casu kan dit artikel mijns inziens geen soelaas bieden.

De teleurstelling van de ambtenaren (waarvan enkele thans gepensioneerd zijn), die hadden gehoopt op een reorganisatie op basis van de brieven en de antwoorden op de vragen van het Parlement, is na al deze tijd volkomen begrijpelijk, doch verzoekers (op wie de bewijslast rust) hebben mij er niet van weten te overtuigen dat de Commissie zozeer is tekortgeschoten in haar taak, dat het Hof haar zou kunnen veroordelen.

Op grond van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat de beroepen ontvankelijk zijn, doch moeten worden verworpen. Krachtens de artikelen 69, paragraaf 2, en 70 van het Reglement voor de procesvoering zal elk der partijen in haar eigen kosten moeten worden verwezen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.