CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER

VAN 18 SEPTEMBER 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Bij beschikking van 20 oktober 1972 heeft het Bundessozialgericht aan het Hof een prejudiciële vraag voorgelegd over de uitlegging van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers; zij heeft betrekking op de volgende feitelijke situatie.

De heer Kunz, verweerder in cassatie in het hoofdgeding, is een in Nederland woonachtige Nederlands onderdaan, die sedert februari 1965 (toen hij 65 jaar werd) krachtens de Nederlandse Algemene Ouderdomswet (AOW) ouderdomspensioen ontvangt. Bovendien wordt hem op grond van het feit dat hij, vóór hij naar Nederland vluchtte, gedurende de jaren 1921-1938 in Duitsland in loondienst werkzaam was, sedert 1 februari 1965 door de Bundesversicherungsanscalt für Angestellte, eiseres tot cassatie in het hoofdgeding, een ouderdomsrente op grond van paragraaf 25, lid 1, van het Angestelltenversicherungsgesetz uitgekeerd.

De heer Kunz, die een zelfstandig beroep uitoefent, heeft in 1955 een ziekteverzekering gesloten bij een Nederlandse verzekeringsinstelling (het „Amsterdams Onderling Ziekenfonds”). Deze verzekering zette hij na zijn pensionering voort, omdat aan het Nederlands algemene ouderdomspensioen geen verplichte ziekteverzekering is verbonden. De maandelijkse premie bedroeg in 1971 48,75 gulden.

Krachtens het Duitse recht, meer in het bijzonder op grond van paragraaf 381, lid 4, van de Reichsversicherungsordnung, krijgen onder andere zij, die uit hoofde van de wettelijke werknemersverzekering een pensioen genieten, indien zij niet onder de verplichte ziekteverzekering voor rentetrekkers vallen en bij een particuliere instelling tegen ziekte verzekerd zijn, een bijdrage in de daartoe verschuldigde premie. Daar de heer Kunz bij gebreke van een vaste woonplaats in de Bondsrepubliek niet onder de verplichte ziekteverzekering voor rentetrekkers van paragraaf 165 van de Reichsversicherungsordnung valt, vroeg hij als rechthebbende op een krachtens het Duitse recht verschuldigde rente om een dergelijke bijdrage, en wel te rekenen vanaf de toekenning der rente. Dit verzoek deed hij in augustus 1969.

De Bundesversicherung für Angestellte wees het verzoek evenwel af. Als motief voerde zij aan dat een bijdrage in de premie alleen kan worden verleend aan hem die in beginsel onder de Duitse ziekteverzekering valt. Daarvan kon in casu geen sprake zijn, daar artikel 22 van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers een exclusieve regeling bevat ter bepaling van de rentetrekkers die onder de ziekteverzekering vallen. Daaruit zou dan volgen, dat de ziekteverzekering van een rentetrekker tijdens zijn verblijf in Nederland tot de taak van het Nederlandse verzekeringsorgaan behoort.

In het door de heer Kunz ter zake aanhangig gemaakte geding werd deze opvatting door het Sozialgericht te Berlijn echter verworpen. Ook het vervolgens geadieerde Landessozialgericht te Berlijn staat op het standpunt dat artikel 22 van verordening nr. 3 geen grondslag biedt voor de afwijzing van de bijdrage in de premie. Dit voorschrift zou namelijk voor de staat van de woonplaats geen algemene verplichting inhouden om de ziekteverzekering van een rentetrekker op zich te nemen. De Bundesversicherungsanstalt für Angestellte volhardde evenwel in haar zienswijze en voorzag zich dan ook in cassatie bij het Bundessozialgericht.

Het Bundessozialgericht neigt er klaarblijkelijk toe, het verzoek om een bijdrage in de premie naar Duits recht gegrond te verklaren. Zulks gezien het feit dat de verstrekkingen krachtens de Nederlandse vrijwillige verzekering overeenkomen met die van een volledige dekking biedende ziekteverzekering. Dit is in ieder geval de principiële lijn in de vaste rechtspraak van het Bundessozialgericht, krachtens welke de betrokkene, ook wanneer hij in het buitenland woonachtig is en aldaar een particuliere verzekering heeft gesloten, een aanspraak conform paragraaf 381, lid 4, van de Reichsversicherungsordnung heeft, mits de dekking welke zijn verzekering biedt vergelijkbaar is met die van een onder de Duitse wettelijke ziekteverzekering vallende binnenlandse rentetrekker. Het Bundessozialgericht was echter van mening, dat de grieven, gegrond op het in artikel 22 van verordening nr. 3 bepaalde omtrent door meerdere Lid-Staten verschuldigde renten, niet als kennelijk onjuist kunnen worden aangemerkt. Daarom heeft het een vraag aan het Hof voorgelegd inzake de uitlegging van artikel 22 van verordening nr. 3. Daarmee zou het tot klaarheid gebracht willen zien of „artikel 22 van verordening nr. 3 van de Raad der EEG inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers aldus dient te worden verstaan dat aan een rentetrekker, die krachtens de wettelijke regelingen van meerdere Lid-Staten rechthebbende is op een rente en in één dier staten woonachtig is, door de staat van zijn woonplaats ook dan verstrekkingen onder de ziekteverzekering van de rentetrekkers moeten worden gedaan, indien het recht van deze staat daarin niet voorziet, doch een andere Lid-Staat, krachtens welks wettelijke regelingen de rentetrekker eveneens rechthebbende op rente is, zodanige verstrekkingen dient te doen”.

Wij willen thans bezien hoe deze vraag — waarover slechts verweerder in cassatie en de Commissie der Europese Gemeenschappen zich hebben uitgesproken — dient te worden beantwoord.

Artikel 22, lid 1, van verordening nr. 3, waarop het — gezien de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten (een rentetrekker die in meerdere staten rechthebbende op een rente is en in één daarvan woonachtig is) — in het bijzonder schijnt aan te komen, luidt: „Wanneer de rechthebbende op een pensioen of een rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van meerdere Lid-Staten, woonachtig is op het grondgebied van een Lid-Staat, waar zich een van de organen die dat pensioen of die rente verschuldigd zijn, bevindt en hij volgens de wettelijke regeling van deze staat recht op verstrekkingen heeft, worden deze aan hemzelf en aan zijn gezinsleden gedaan door het orgaan van zijn woonplaats alsof hji in het genot was van een pensioen of rente, uitsluitend verschuldigd op grond van de wettelijke regeling van het land van zijn woonplaats. Genoemde verstrekkingen komen ten laste van het orgaan van de woonplaats.”

Reeds uit de tekst van deze bepaling blijkt duidelijk, dat aan rechthebbenden op meerdere renten door het orgaan van de woonplaats slechts dan verstrekkingen bij ziekte moeten worden gedaan wanneer het daartoe krachtens zijn nationale recht gehouden is. Het communautaire recht schept derhalve voor de staat van de woonplaats geen verplichting tot het doen van verstrekkingen, maar laat het bestaan van een dergelijke aanspraak kennelijk ervan afhangen of aan de daartoe in het nationale recht van de staat van de woonplaats gestelde voorwaarden is voldaan. Zo beschouwd kan er inderdaad geen sprake van zijn dat in de genoemde bepaling het beginsel ligt besloten dat de ziekteverzekering ten laste komt van de staat van de woonplaats en wel in dier voege, dat het verzekeringsrecht van andere Lid-Staten (in het hoofdgeding dat van de Bondsrepubliek Duitsland) ter zijde wordt gesteld.

Weliswaar dient de oplossing van het opgeworpen probleem niet alleen te worden gezocht in lid 1 van artikel 22, daar ook de Bundesversicherungsanstalt für Angestellte van oordeel is dat deze bepaling de casuspositie van het hoofdgeding niet precies dekt. Ter beantwoording van de vraag verdient het derhalve aanbeveling de gehele in artikel 22 van verordening nr. 3 vervatte regeling nader te beschouwen. Doet men dit, dan komt men tot het volgende beeld.

Artikel 22, lid 2, geeft een regeling voor het geval, waarin een rechthebbende op een rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van één of meer Lid-Staten, woonachtig is op het grondgebied van een Lid-Staat waar zich geen van de tot uitkering gehouden organen bevinden. Voor zodanig geval is bepaald dat aan de rentetrekker of zijn gezinsleden „de verstrekkingen . . . (worden) gedaan door het orgaan van de woonplaats alsof hij in het genot was van een . . . rente, verschuldigd op grond van de wettelijke regeling van het land van zijn woonplaats”. Ook hier geldt dus als voorwaarde dat hij op grond van de rechtsvoorschriften van die Lid-Staat aanspraak kan maken op dergelijke verstrekkingen. Een tweede voorwaarde luidt dat hij krachtens de wettelijke regeling van ten minste één andere Lid-Staat, die hem een rente verschuldigd is, eveneens aanspraak op dergelijke verstrekkingen heeft. Men kan derhalve ook van lid 2 van artikel 22 zeggen dat het als communautaire rechtsregel geen aanspraak op verstrekkingen schept jegens de staat van de woonplaats en dat daarin evenmin als in lid 1 van artikel 22 een algemeen beginsel ligt besloten dat de ziekteverzekering ten laste komt van de staat van de woonplaats, zoals de Bundesversicherungsanstalt für Angestellte zou willen aannemen.

Lid 3 van artikel 22 kan voor het onderhavige onderzoek buiten beschouwing blijven, want daarin wordt slechts de uiteindelijke lastenverdeling geregeld voor het in lid 2 behandelde geval. Hetzelfde geldt voor lid 4 van artikel 22. Daarin wordt namelijk slechts voor lid 2 naar artikel 19, leden 4 en 5, verwezen, dat wil zeggen een speciale regeling van toepassing verklaard voor gevallen, waarin de staat, waar het orgaan dat de verstrekkingen doet zich bevindt, verschillende verzekeringssystemen kent en waarin bij belangrijke verstrekkingen als regel de bewilliging van het bevoegde orgaan is vereist.

Daarentegen zijn de leden 5 en 6 van artikel 22 wederom van belang. Lid 5 regelt het geval dat gezinsleden van de, krachtens de wettelijke regeling van één of meer Lid-Staten, tot een rente gerechtigde op het grondgebied van een andere Lid-Staat wonen dan die, waar de rechthebbende zelf woonachtig is. Voor dat geval is bepaald dat de gezinsleden verstrekkingen ontvangen „alsof het gezinshoofd in hetzelfde land woonachtig was”. Bovendien is artikel 20 van overeenkomstige toepassing verklaard. Daarmede is duidelijk gemaakt, dat gezinsleden van een rentetrekker aanspraak hebben op verstrekkingen jegens de staat van hun woonplaats, alsof de rentetrekker bij het orgaan van de woonplaats der gezinsleden was verzekerd of aanspraak had op verstrekkingen. Hier volgt dus inderdaad rechtstreeks uit het Gemeenschapsrecht een zelfstandige verplichting voor het orgaan van de staat van de woonplaats. Ingevolge lid 6 van artikel 22 geldt iets dergelijks voor het geval, dat een rechthebbende op een rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten, dan wel een lid van zijn gezin, tijdelijk op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die van zijn woonplaats verblijft. Ook voor dit geval is in het communautaire recht duidelijk bepaald dat aanspraken op verstrekkingen bestaan tegenover het orgaan van de staat, waar betrokkene verblijft (wanneer er bovendien sprake van is dat deze verstrekkingen door het orgaan van de verblijfplaats worden gedaan „overeenkomstig de wettelijke regeling welke door dat orgaan wordt toegepast”, dan houdt zulks — naar de Commissie terecht heeft opgemerkt — slechts een verwijzing in naar de aard en omvang der verstrekkingen).

Uit het gehele systeem van artikel 22 en een vergelijking van de verschillende leden (het niet behandelde lid 7 doet voor het onderhavige onderzoek niet ter zake) blijkt derhalve, dat in deze bepaling een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen gevallen, waarin het communautaire recht een aanspraak op verstrekkingen schept tegenover de staat van de woon- of verblijfplaats, en die, waarin een zodanige aanspraak afhankelijk is van de vervulling van de in het nationale recht vastgelegde voorwaarden. Zo bezien kan inderdaad niet worden gesteld, dat in artikel 22 het algemeen beginsel ligt besloten, dat de staat van de woonplaats steeds voor de ziekteverzekering van een rechthebbende op meer dan één rente heeft te zorgen. Uit de opzet van artikel 22 volgt veeleer dat er juist in het meest voorkomende geval (dat een rentetrekker ziek wordt in de staat, waar hij woonachtis is) voor de verzekeringsorganen alleen een verstrekkingsplicht bestaat, voor zover hun nationale recht daarin voorziet.

Dat deze opvatting juist is volgt overigens niet alleen uit de bepalingen van artikel 24 der verordening nr. 4 waarin zij bevestiging vindt. Ook de beide volgende overwegingen kunnen — gelijk de Commissie eveneens heeft aangetoond — daartoe worden aangevoerd.

In de eerste plaats is van belang dat met verordening nr. 3 slechts een coördinering van de nationale verzekeringsstelsels wordt beoogd. Daaruit volgt dat men in geval van twijfel er niet van uit mag gaan dat het in de bedoeling heeft gelegen ingrijpende veranderingen in het nationale recht tot stand te brengen. In ieder geval kan men niet tot zulke veranderingen geraken langs de weg van analoge wetstoepassing of voorziening in lacunes. Daartoe is veeleer een uitdrukkelijke en duidelijke normering vereist (die ten aanzien van aanspraken op verstrekkingen tegenover de staat van de woonplaats in artikel 22 van verordening nr. 3 nu juist niet gegeven is).

In de tweede plaats is het leerzaam een blik te werpen op verordening nr. 1408/ 71, die vanaf 1 oktober 1972 verordening nr. 3 vervangt (vanaf een tijdstip dus dat voor het hoofdgeding niet van betekenis is). Van deze verordening is vooral artikel 28 van belang, terwijl artikel 27 in essentie een herhaling vormt van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 3. Op grond van eerstgenoemd artikel ontvangt een rechthebbende op een rente, verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van één of meer Lid-Staten, die geen recht op verstrekkingen heeft op grond van de wettelijke regeling van de Lid-Staat op welks grondgebied hij woont, niettemin deze verstrekkingen voor hemzelf en zijn gezinsleden voor zover hij op grond van de wettelijke regeling van de staat die een rente verschuldigd is, of van ten minste één van de Lid-Staten die een rente verschuldigd is, een dergelijk recht zou hebben indien hij op het grondgebied van de betrokken staat woonde. Artikel 28 van verordening nr. 1408/71 heeft dus thans een rechtstreeks op het Gemeenschapsrecht steunende aanspraak op verstrekkingen doen ontstaan tegenover de staat van de woonplaats. Het betreft hier niet slechts een verduidelijking van de reeds bestaande rechtstoestand, die een dienovereenkomstige uitlegging van verordening nr. 3 zou rechtvaardigen. Veeleer hebben wij hier met een bewuste ontwikkeling en verbetering van het Gemeenschapsrecht te doen. Dit blijkt duidelijk uit de desbetreffende voorbereidende werkzaamheden (cf. de motivering van het voorstel der Commissie van 6 november 1966 tot herziening van verordening nr. 3, evenals het rapport van de afgevaardigde Troclet, dat namens de Commissie voor Sociale Zaken en Volksgezondheid aan het Europese Parlement werd uitgebracht. In deze zin heeft ook Tantaradous zich uitgesproken op bladzijde 36 van de Revue trimestrielle de Droit Europeen 1972.

Gelijk de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht heeft voorgesteld, kan, na dit alles, de door het Bundessozialgericht gestelde vraag slechts als volgt worden beantwoord:

Artikel 22 van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers kan niet in die zin worden verstaan dat de staat, op welks grondgebied een rechthebbende op een rente woont, verschuldigd krachtens de wettelijke regelingen van meerdere Lid-Staten, verplicht zou zijn hem verstrekkingen onder de ziekteverzekering ook dan te doen, wanneer het recht van deze staat daarin niet voorziet.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.