Zaak C‑372/97

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun – Goederenvervoer over weg – Beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten en verstoring van mededinging – Voorwaarden voor afwijking van verbod van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) – Bestaande of nieuwe steunmaatregelen – Evenredigheids‑ en vertrouwensbeginsel – Motivering”

Samenvatting van het arrest

1. Steunmaatregelen van de staten – Beschikking waarbij Commissie vaststelt dat niet-aangemelde steunmaatregel onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Motiveringsplicht – Omvang

[EG-Verdrag, art. 93, lid 3, en 190 (thans art. 88, lid 3, EG en 253 EG]

2. Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten – Aantasting van mededinging – Beoordelingscriteria – Steun van geringe omvang op individueel niveau, maar uitgekeerd in sector die wordt gekenmerkt door hevige concurrentie en door groot aantal kleine ondernemingen

[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG)]

3. Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten – Vervoersector – Begunstigden die alleen plaatselijk actief zijn – Geen invloed

[EG-Verdrag, art. 92, lid 1 (thans, na wijziging, art. 87, lid 1, EG)]

4. Steunmaatregelen van de staten – Aantasting van mededinging – Overheidsmaatregelen om mededingingsvoorwaarden in bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen

[EG-Verdrag, art. 92, lid 1 (thans, na wijziging, art. 87, lid 1)]

5. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking waarbij Commissie vaststelt dat steunmaatregel onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Noodzakelijke vermeldingen

[EG-Verdrag, art. 92, lid 1 (thans, na wijziging, art. 87, lid 1, EG) en art. 190 (thans art. 253 EG)]

6. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Samenwerkingsplicht van lidstaat die om afwijking verzoekt

[EG-Verdrag, art. 92, lid 2 (thans, na wijziging, art. 87, lid 2, EG)]

7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingvrijheid van Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen

[EG-Verdrag, art. 92, lid 3 (thans, na wijziging, art. 87, lid 3, EG)]

8. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Schending van evenredigheidsbeginsel – Geen – Discretionaire bevoegdheid van Commissie

[EG-Verdrag, art. 93, lid 2, eerste alinea (thans art. 88, lid 2, eerste alinea, EG)]

9. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Toelaatbaar voor begunstigde – Uitgesloten voor lidstaat die steun heeft toegekend in strijd met procedureregels van artikel 93 van Verdrag (thans art. 88 EG)

[EG-Verdrag, art. 92 (thans, na wijziging, art. 87 EG) en art. 93 (thans art. 88 EG)]

1. Indien een lidstaat steun heeft verleend zonder het voornemen daartoe bij de Commissie te hebben aangemeld, hoeft ter motivering van de beschikking waarin wordt vastgesteld dat deze steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, het werkelijke effect van deze steun op de mededinging of de handel tussen lidstaten niet te worden aangetoond. Een ander oordeel terzake zou lidstaten die in strijd met de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) steun verlenen, bevoordelen ten nadele van lidstaten die hun steunvoornemens wel aanmelden.

(cf. punt 45)

2. Wanneer financiële steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed.

De betrekkelijk geringe omvang van de steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming sluiten niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed.

Steun van betrekkelijk geringe omvang beïnvloedt de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten, wanneer de mededinging in de sector waarin de steunontvangende ondernemingen werkzaam zijn, intens is. Bovendien kan, wanneer een sector wordt gekenmerkt door een groot aantal kleine ondernemingen, steun die individueel gezien weliswaar van geringe omvang is, maar waarvoor potentieel alle of een zeer groot gedeelte van de ondernemingen in die sector in aanmerking komen, gevolgen hebben voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten.

(cf. punten 52‑54, 57, 114)

3. Het antwoord op de vraag of is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) dat de steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, hangt niet af van de plaatselijke of regionale aard van de geleverde vervoerdiensten of van de omvang van het betrokken werkterrein.

(cf. punt 60)

4. De omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, ontneemt die maatregelen niet het karakter van staatssteun.

(cf. punt 67)

5. De door artikel 190 van het Verdrag (thans artikel 253 EG) vereiste motivering moet worden aangepast aan de aard van de handeling en moet de redenering van de instelling waarvan de bestreden handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig doen uitkomen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de gronden voor de getroffen maatregel, en de bevoegde rechterlijke instantie haar toetsing kan verrichten. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld naar gelang van de omstandigheden van het geval, waarbij met name in aanmerking zijn te nemen de inhoud van de handeling, de aard van de motivering en het mogelijke belang dat de adressaten of andere personen die door de handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Niet is vereist dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.

Al blijkt in bepaalde gevallen reeds uit de omstandigheden waaronder de staatssteun is verleend, dat die steun de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen of dreigen te vervalsen, toch dient de Commissie die omstandigheden aan te geven in de motivering van haar beschikking.

(cf. punten 69‑71)

6. Een lidstaat die verzoekt om machtiging om in afwijking van de Verdragsregels steun te verlenen, is verplicht om met de Commissie samen te werken. Ingevolge deze verplichting dient hij met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan, of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.

(cf. punt 81)

7. Voor de toepassing van artikel 92, lid 3, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, EG) geniet de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die in een communautair kader dient plaats te vinden. Bij het onderzoek van het effect van een steunmaatregel op de mededinging en de intracommunautaire handel, moet de Commissie de positieve effecten van de steun afwegen tegen de negatieve effecten op de voorwaarden waaronder de handel plaatsvindt, en op het instandhouden van een onvervalste mededinging. Bij de rechterlijke toetsing van het gebruik van deze beoordelingsvrijheid wordt alleen nagegaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn en of er geen sprake is van een dwaling ten aanzien van het recht, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid.

(cf. punten 82‑83)

8. De ongedaanmaking van onwettige steun door middel van terugvordering is het logische gevolg van de vaststelling dat steun onwettig is. Bijgevolg kan de terugvordering van onwettige staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun.

Door de terugbetaling van de steun wordt aan de begunstigde het voordeel ontnomen dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten had genoten, en wordt de toestand hersteld zoals die bestond voordat de steun werd verleend. Uit deze functie van de terugbetaling volgt ook dat de Commissie, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, in de regel de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid niet overschrijdt wanneer zij een lidstaat verzoekt, als onwettige steun toegekende bedragen terug te vorderen, aangezien daarmee slechts de vroegere toestand wordt hersteld.

(cf. punten 103‑104)

9. Niet valt uit te sluiten, dat de ontvanger van onwettig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen, in welk geval hij zich tegen terugbetaling kan verzetten.

Een lidstaat wiens autoriteiten steun hebben toegekend in strijd met de procedureregels van artikel 93 van het Verdrag (thans art. 88 EG), kan zich daarentegen niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een beschikking waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Indien dit werd toegestaan, zouden de artikelen 92 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en 93 van het Verdrag elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale autoriteiten zich dan op hun eigen onwettig gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze Verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen.

(cf. punten 111‑112)