ARREST VAN HET HOF VAN 30 JUNI 1992. - ITALIAANSE REPUBLIEK TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - BEROEP TOT NIETIGVERKLARING - OVERHEIDSSTEUN - BRIEF TOT INLEIDING VAN PROCEDURE VAN ARTIKEL 93, LID 2 - VOOR BEROEP VATBARE HANDELING. - ZAAK C-47/91.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-04145

Zweedse bijz. uitgave bladzijde I-00145

Finse bijz. uitgave bladzijde I-00191



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

Beroep tot nietigverklaring ° Voor beroep vatbare handelingen ° Handelingen die rechtsgevolgen in het leven roepen ° Besluit om steunmaatregel te onderwerpen aan procedure voor onderzoek van verenigbaarheid van nieuwe steunmaatregelen met gemeenschappelijke markt

(EEG-Verdrag, art. 93, lid 3, en 173)

Samenvatting

Het besluit van de Commissie de in artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde contradictoire procedure voor onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt in te leiden, wat automatisch de verplichting meebrengt de uitbetaling van de steun op te schorten, brengt rechtsgevolgen teweeg, omdat het impliceert dat de Commissie heeft gekozen tussen kwalificatie als bestaande en kwalificatie als nieuwe steunmaatregel, en de procedure in elk van beide gevallen verschillend is.

Een dergelijk besluit is overigens niet een eenvoudige voorbereidende maatregel, tegen welks onwettigheid men wordt beschermd door het beroep tot nietigverklaring van de beschikking die het einde van de procedure markeert. In de eerste plaats kan een beschikking houdende vaststelling dat de steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, of het beroep tegen een beschikking waarbij de Commissie de onverenigbaarheid van de steunmaatregel vaststelt, niet de onomkeerbare gevolgen uitwissen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de steun wegens de inachtneming van het in artikel 93, lid 3, laatste zin, neergelegde verbod eerst veel later is betaald, en in de tweede plaats, wanneer de door de Commissie als nieuw aangemerkte steunmaatregelen tot uitvoering zijn gebracht, zijn de aan die kwalificatie verbonden rechtsgevolgen definitief in die zin, dat maatregelen tot uitvoering van de steun, die in strijd met het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, zijn genomen, niet achteraf kunnen worden gedekt.

Daarom is een dergelijk besluit een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag.

Partijen

In zaak C-47/91,

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaïde 5,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur A. Abate als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

betreffende een beroep tot nietigverklaring van de brief van de Commissie van 23 november 1990 waarbij deze de Italiaanse regering in kennis heeft gesteld van haar besluit, de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden tegen het besluit van de Italiaanse autoriteiten van 12 april 1990 om steun toe te kennen aan de vennootschap Italgrani,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Diez de Velasco, M. Zuleeg en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: W. Van Gerven

griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 februari 1992,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 maart 1992,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 31 januari 1991, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173 EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van het haar bij brief van 23 november 1990 meegedeelde besluit van de Commissie, de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden.

2 Uit de stukken blijkt, dat bij de Italiaanse wet nr. 64/86 van 1 maart 1986, inzake buitengewone steunmaatregelen ten gunste van de Mezzogiorno, een steunregeling ten behoeve van dat gebied is ingevoerd met een looptijd van negen jaar. Overeenkomstig artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag werd die regeling aangemeld bij de Commissie, die ze ° althans voor wat de bepalingen betreft op grond waarvan nadien steun werd toegekend aan de vennootschap Italgrani ° goedkeurde bij haar beschikking 88/318/EEG van 2 maart 1988 inzake de buitengewone steunregeling ten gunste van de Mezzogiorno (PB 1988, L 143, blz. 37; hierna: "algemene goedkeuringsbeschikking"). Bij artikel 9 van deze beschikking werd Italië echter gewezen op de verplichting, de geldende communautaire voorschriften en verordeningen alsmede die welke de gemeenschapsinstellingen nog zouden vaststellen op het gebied van de cooerdinatie van de verschillende steunvormen in de sectoren industrie, landbouw en visserij, in acht te nemen.

3 Na die beschikking kenden de Italiaanse autoriteiten individuele steun toe aan Italgrani, gevestigd te Napels, een vennootschap die zich bezighoudt met de verwerking van graan. Deze steun is geregeld in een "programmacontract" in de zin van wet nr. 64/86 van 1 maart 1986, gesloten tussen de minister belast met maatregelen voor de Mezzogiorno enerzijds en Italgrani anderzijds en op 12 april 1990 goedgekeurd door het Interdepartementaal comité voor de cooerdinatie van het industriebeleid (hierna: "CIPI").

4 Dit contract bestond in een geïntegreerd programma voor produktie op basis van granen, fruit, sojabonen en suikerbieten en omvatte verschillende onderdelen: oprichting van industriële installaties en onderzoekcentra, uitvoering van onderzoekprojecten en scholing van personeel in deze bedrijfstak. De voorgenomen steunmaatregelen verschillen naar gelang van de betrokken sector: kapitaalsubsidies, rentesubsidies of financieringen tegen verlaagd rentetarief. De steunmaatregelen ten gunste van Italgrani bedroegen in totaal 522,3 miljard LIT en waren bestemd ter financiering van investeringen tot een bedrag van 964,5 miljard LIT.

5 In verband met een door een concurrerende onderneming, Casillo Grani, ingediende klacht verzocht de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 26 juli 1990 om inlichtingen over de betrokken steun.

6 Op 7 september 1990 zonden de Italiaanse autoriteiten de Commissie het besluit van het CIPI van 12 april 1990. Nadere inlichtingen werden verstrekt tijdens een vergadering op 28 september 1990 en bij brieven van 4 en 14 oktober daaraanvolgend.

7 Bij brief van 23 november 1990 stelde de Commissie de Italiaanse regering in kennis van haar besluit de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden ten aanzien van alle aan Italgrani toegekende steun, met uitzondering van die voor landbouwalcohol en de varkensfokkerij, en nodigde zij haar uit, haar opmerkingen te maken. De Commissie was na een eerste onderzoek van de overgelegde stukken namelijk van mening, dat die steun niet viel onder een van de afwijkingen van artikel 92, lid 3, sub a en c, EEG-Verdrag. In de motivering van haar besluit verklaarde zij voorts te betwijfelen of de Italiaanse regering zich wel had gehouden aan de twee voorwaarden die zij in haar algemene goedkeuringsbeschikking had gesteld. De eerste van die voorwaarden betrof de "steunintensiteit", de tweede de uitzonderingen en grenzen bedoeld in artikel 9 van die beschikking, die van toepassing waren wanneer de steun betrekking had op in bijlage II bij het Verdrag vermelde produkten. In de brief van 23 november 1990 werd de Italiaanse regering er verder aan herinnerd, dat "op grond van artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering mogen worden gebracht voordat de in lid 2 van dit artikel bedoelde procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."

8 De Lid-Staten en overige belanghebbenden werden van de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in kennis gesteld door bekendmaking van het besluit in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1990, C 315, blz. 7, en PB 1991, C 11, blz. 32). Zij werden verzocht hun opmerkingen binnen vier weken kenbaar te maken.

9 Tegen die brief van 23 november 1990 is het onderhavige beroep gericht. Volgens de Italiaanse regering vormt het met Italgrani gesloten en op 12 april 1990 door het CIPI goedgekeurde "programmacontract" enkel de uitvoering van de bij de Italiaanse wet nr. 64/86 ingevoerde steunregeling, die door de Commissie bij haar beschikking 88/318 is goedgekeurd. De Commissie had dus slechts moeten nagaan of de in de algemene goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarden waren nageleefd, en had de steunmaatregel niet aan een nieuwe volledige toetsing aan de verdragsbepalingen mogen onderwerpen. Het bestreden besluit zou bijgevolg nietig moeten worden verklaard in zoverre het ertoe strekt, beschikking 88/318 in te trekken. De Italiaanse regering beklemtoont, dat het beroep niet gericht is tegen het oordeel van de Commissie over de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag, daar dit oordeel naar inhoud en strekking slechts een voorbereidend karakter heeft ten opzichte van de eindbeslissing.

10 Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse regering verscheidene middelen aan, waaronder schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel en misbruik van bevoegdheid, waarbij dit laatste middel zowel met betrekking tot artikel 175 als met betrekking tot artikel 93 EEG-Verdrag moet worden beoordeeld.

11 Wat het eerste middel betreft, is de Italiaanse regering van mening, dat een intrekkingshandeling expliciet en met redenen omkleed moet zijn en moet worden ondertekend door dezelfde autoriteit die de oorspronkelijke handeling heeft verricht. Aan dit vereiste zou in casu niet zijn voldaan. Aangaande het tweede middel is de Italiaanse regering van oordeel, dat zij na de algemene goedkeuringsbeschikking mocht aannemen, dat zij gemachtigd was de door de Commissie betwiste maatregelen te nemen. Door een nieuwe procedure in te leiden, hetgeen impliceert dat een goedgekeurde steunmaatregel aan een nieuw onderzoek wordt onderworpen en dat de goedkeuring dus is ingetrokken, zou de Commissie het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel zonder geldige reden hebben geschonden. Met betrekking tot het misbruik van bevoegdheid betoogt de Italiaanse regering, dat artikel 175 de Commissie niet verplichtte, op de klacht van Casillo Grani te reageren. In werkelijkheid zou zij de uitnodiging van Casillo Grani om in te grijpen, hebben aangegrepen om een procedure in te leiden waartoe zij bevoegd noch verplicht was. Voorts zouden de door de Commissie aangevoerde redenen de inleiding van een nieuwe procedure overeenkomstig artikel 93 EEG-Verdrag niet kunnen rechtvaardigen. Daartoe zou het niet voldoende zijn, dat de Commissie alleen maar betwijfelt of de Italiaanse regering voldaan heeft aan de eerste voorwaarde die de Commissie in de algemene goedkeuringsbeschikking had gesteld. Voor de tweede voorwaarde ontbreekt in die beschikking elke grond.

12 Bij akte van 9 april 1991 heeft de Commissie krachtens artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Het Hof heeft besloten uitspraak te doen op de exceptie zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan.

13 Tegen de ontvankelijkheid van het beroep voert de Commissie aan, dat het bestreden besluit een voorbereidende handeling is, die niet vatbaar is voor beroep krachtens artikel 173 EEG-Verdrag. Op de stelling van de Italiaanse regering, dat de bestreden handeling strekt tot intrekking van een eerdere handeling en derhalve besluitkarakter heeft, antwoordt de Commissie, dat de procedure die met deze handeling wordt ingeleid, gericht is tegen een niet goedgekeurde steunmaatregel, beter gezegd, tegen een steunmaatregel waarvan misbruik wordt gemaakt in de zin van artikel 93, lid 2.

14 Verder stelt de Commissie, dat de verplichting om de uitbetaling van de voorgenomen steun op te schorten, bij de beslissing over de ontvankelijkheid van het beroep geen rol behoort te spelen, aangezien die opschorting ingevolge het Verdrag een onontkoombare consequentie is van de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag.

15 Ten slotte betoogt de Commissie, dat indien het beroep ontvankelijk werd verklaard, het door artikel 93 EEG-Verdrag ingerichte controlesysteem op losse schroeven zou komen te staan. In de eerste plaats zou de Commissie geen onderzoek- en interventiemiddel meer hebben tegenover de Lid-Staten, wanneer deze individuele steun verlenen in het kader van een algemene regeling die voordien door de Commissie is goedgekeurd. In de tweede plaats zou het Hof zich moeten uitspreken over de verenigbaarheid met het Verdrag van een steunmaatregel die door de Commissie nog niet volledig en definitief is onderzocht. In de derde plaats zou een ontvankelijkverklaring kunnen leiden tot een explosieve toeneming van het aantal beroepen tot nietigverklaring van besluiten tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag.

16 De Italiaanse regering betoogt, dat het beroep wel ontvankelijk is, omdat het bestreden besluit een handeling is die vatbaar is voor beroep krachtens artikel 173 EEG-Verdrag. Immers, niet alleen is daarbij beschikking 88/318 ingetrokken, maar als gevolg ervan is ook geen steun aan Italgrani uitbetaald, waardoor de uitvoering van het economisch en sociaal beleid van de Italiaanse regering ten gunste van de Mezzogiorno ernstig is belemmerd. Anders dan de Commissie stelt, is deze opschortende werking geen onontkoombare consequentie van de toepassing van het Verdrag, daar de Commissie weloverwogen is teruggekomen op haar beschikking 88/318, waarbij zij de door de Italiaanse regering ingevoerde algemene steunregeling had goedgekeurd.

17 Voor een nadere uiteenzetting van de betrokken wettelijke regeling, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

18 Uit het betoog van de Italiaanse regering blijkt duidelijk, dat het beroep tot nietigverklaring alleen betrekking heeft op het besluit van de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden met betrekking tot de aan Italgrani toegekende steun, voor zover daarbij de eerdere algemene goedkeuringsbeschikking is ingetrokken, maar niet voor zover daarin een oordeel wordt uitgesproken over de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag. Het Hof zal zijn onderzoek dus tot dat aspect van het besluit beperken.

19 Waar het gaat om de ontvankelijkheid van het beroep, zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat een handeling slechts vatbaar is voor beroep op grond van artikel 173 EEG-Verdrag, indien zij rechtsgevolgen teweegbrengt (zie arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad, AETR, Jurispr. 1971, blz. 263).

20 In het onderhavige geval moet er vooreerst op worden gewezen, dat het besluit om de onderzoekprocedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden, dat de Italiaanse regering bij brief van 23 november 1990 werd meegedeeld, voor haar het verbod inhield de voorgenomen steun aan Italgrani uit te betalen voordat die procedure tot een eindbeslissing had geleid.

21 Anders dan de Commissie stelt, is dit verbod een uitvloeisel van haar weloverwogen genomen besluit. Dit wordt duidelijk indien men de bestreden handeling plaatst in het kader van het gehele door artikel 93 ingerichte stelsel van toezicht op steunmaatregelen.

22 De door het Verdrag vastgestelde procedureregels verschillen naar gelang de steunmaatregelen bestaand of nieuw zijn. Terwijl de eerstgenoemde onder artikel 93, leden 1 en 2, vallen, zijn op de laatstgenoemde de leden 2 en 3 van dat artikel van toepassing.

23 Met betrekking tot bestaande steunmaatregelen is de Commissie ingevolge artikel 93, lid 1, bevoegd, deze te zamen met de Lid-Staten aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen. In het kader van dat onderzoek stelt zij de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist. Lid 2 bepaalt vervolgens dat, indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel volgens artikel 92 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, zij bepaalt dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn.

24 Met betrekking tot nieuwe steunmaatregelen bepaalt artikel 93, lid 3, dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht om haar opmerkingen te kunnen maken. Zij onderwerpt de voorgenomen steunmaatregelen dan aan een eerste onderzoek. Indien zij na dat onderzoek meent, dat zulk een voornemen volgens artikel 92 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in artikel 93, lid 2, bedoelde contradictoire onderzoekprocedure aan. In dat geval verbiedt de laatste volzin van lid 3 de betrokken Lid-Staat, de voorgenomen maatregelen tot uitvoering te brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid. Nieuwe steunmaatregelen zijn dus onderworpen aan preventief toezicht door de Commissie en kunnen in beginsel niet tot uitvoering worden gebracht zolang die instelling ze niet verenigbaar met het Verdrag heeft verklaard.

25 Blijkens het voorgaande heeft het besluit dat de belanghebbenden in gebreke stelt en dat het begin betekent van de procedure van artikel 93, lid 2, verschillende gevolgen al naar gelang de betrokken steunmaatregel een nieuwe of een bestaande maatregel is. Terwijl in het eerste geval de staat wordt belet het aan de Commissie voorgelegde steunproject tot uitvoering te brengen, geldt een dergelijk verbod niet in het geval van een reeds bestaande steunmaatregel.

26 In het onderhavige geval heeft de Commissie immers besloten om steunmaatregelen die de regering als bestaande maatregelen beschouwde omdat zij waren toegekend overeenkomstig de Italiaanse wet nr. 64/86 die door de Commissie bij een beschikking was goedgekeurd, als nieuwe maatregelen te behandelen. Bijgevolg kan niet worden aangenomen, dat in dit geval de opschorting van de betaling van de steun automatisch uit het Verdrag voortvloeit. Nu het bestreden besluit tot inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag een keuze voor de Commissie inhoudt ten aanzien van de toe te passen procedureregels, brengt het rechtsgevolgen teweeg.

27 In de tweede plaats moet worden nagegaan, of het bestreden besluit niet een eenvoudige voorbereidende maatregel vormt, tegen welks onwettigheid men voldoende wordt beschermd door de mogelijkheid van beroep tegen de beschikking die het einde van de procedure markeert (zie arrest van 24 juni 1986, zaak 53/85, AKZO Chemie, Jurispr. 1986, blz. 1965, r.o. 19).

28 In dit verband moet worden opgemerkt, dat een beschikking houdende vaststelling dat de steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, of het beroep tegen een beschikking waarbij de Commissie de onverenigbaarheid van de steunmaatregel vaststelt, niet de onomkeerbare gevolgen kan uitwissen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de steun wegens de inachtneming van het in artikel 93, lid 3, laatste zin, neergelegde verbod eerst veel later is betaald.

29 Voorts moet worden vastgesteld, dat wanneer de door de Commissie als nieuw aangemerkte steunmaatregelen tot uitvoering zijn gebracht, de aan die kwalificatie verbonden rechtsgevolgen definitief zijn. Ingevolge het arrest van 21 november 1991 (zaak C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires, Jurispr. 1991, blz. I-5505) zou zelfs een eindbeslissing van de Commissie waarbij die steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard, niet tot gevolg hebben, dat uitvoeringsmaatregelen die geacht zouden moeten worden in strijd met het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, te zijn genomen, achteraf werden gedekt.

30 Bijgevolg moet worden geconcludeerd, dat het bestreden besluit, voor zover het de keuze van de verantwoordelijke instelling impliceert voor een controleprocedure waarvan een van de kenmerken de opschorting van de uitbetaling van de voorgenomen steun is, een voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 173 EEG-Verdrag.

31 Als antwoord op het bezwaar van de Commissie, dat men aldus dreigt vooruit te lopen op de discussie over de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag, moet verder nog worden gepreciseerd, dat het in het kader van het onderzoek ten gronde van dit geschil uitsluitend aan het Hof staat te beslissen, of een ingevolge een reeds door de Commissie goedgekeurde algemene regeling toegekende steun een nieuwe steunmaatregel is die onder het verbod van artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag valt, wanneer volgens de Commissie die steun in strijd met de in de goedkeuringsbeschikking geformuleerde voorwaarden is verleend.

32 Gelet op het voorgaande, moet de krachtens artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen en het beroep ontvankelijk worden verklaard.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

33 De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1) Verwerpt de door de Commissie van de Europese Gemeenschappen opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.

2) Verstaat dat de procedure ten gronde zal worden voortgezet.

3) Houdt de beslissing omtrent de kosten aan.