CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 17 januari 2013 ( 1 )

Zaak C‑118/10

Europese Commissie

tegen

Raad van de Europese Unie

„Staatssteun — Bevoegdheid van de Raad — Artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU — Bestaande steunregelingen — Voorstel voor dienstige maatregelen — Gevolgen — Verordening nr. 659/1999 — Steun voor aankoop van landbouwgrond in Letland”

1. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie het Hof besluit 2009/991/EU van de Raad van 16 december 2009 betreffende de toekenning door de autoriteiten van de Republiek Letland van staatssteun voor de aankoop van landbouwgrond tussen 1 januari 2010 en 31 december 2013 (hierna: „bestreden besluit”) nietig te verklaren. ( 2 )

2. Met drie andere beroepschriften die de Commissie gelijktijdig heeft ingediend, komt zij op tegen drie besluiten van de Raad betreffende gelijksoortige steun die is toegekend door de Republiek Litouwen (zaak C‑111/10), de Republiek Polen (zaak C‑117/10) en Hongarije (zaak C‑121/10).

3. In alle beroepschriften gaat het om dezelfde delicate vraag: is een voorstel van dienstige maatregelen door de Commissie in het kader van het voortdurende onderzoek van de bestaande steunregelingen in de lidstaten krachtens artikel 108, lid 1, VWEU (of artikel 88, lid 1, EG in het geval van zaak C‑117/10) een definitieve standpuntbepaling van de instelling over de verenigbaarheid van de regeling in kwestie met de gemeenschappelijke markt die de uitoefening kan blokkeren van de bevoegdheid die de Raad in artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU (of artikel 88, lid 2, derde alinea, EG) is verleend om steun in afwijking van artikel 107 VWEU (of artikel 87 EG) en de andere toepasselijke bepalingen goed te keuren, indien buitengewone omstandigheden dat rechtvaardigen?

I – Toepasselijke bepalingen

4. Artikel 108, lid 1, VWEU, bepaalt: „De Commissie onderwerpt tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist.”

5. Lid 2, derde en vierde alinea, van dat artikel bepaalt: „Op verzoek van een lidstaat kan de Raad met eenparigheid van stemmen beslissen dat een door die staat genomen of te nemen steunmaatregel in afwijking van de bepalingen van artikel 107 of van de in artikel 109 bedoelde verordeningen als verenigbaar moet worden beschouwd met de interne markt, indien buitengewone omstandigheden een dergelijke beslissing rechtvaardigen. Als de Commissie met betrekking tot deze steunmaatregel de in de eerste alinea van dit lid vermelde procedure heeft aangevangen, wordt deze door het verzoek van de betrokken staat aan de Raad geschorst, totdat de Raad zijn standpunt heeft bepaald. Evenwel, indien de Raad binnen een termijn van drie maanden te rekenen van het verzoek zijn standpunt niet heeft bepaald, beslist de Commissie.”

6. Aangezien het rechtskader in deze zaak in wezen overeenkomt met het kader in zaak C‑117/10, verwijs ik voor de relevante bepalingen van bijlage IV, hoofdstuk 4, bij de akte van toetreding van Letland tot de Europese Unie (hierna: „Toetredingsakte van 2003”) ( 3 ), van verordening (EG) nr. 659/1999 van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag ( 4 ), van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (hierna: „landbouwrichtsnoeren 2000”) ( 5 ) en van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw‑ en bosbouwsector 2007‑2013 (hierna: „landbouwrichtsnoeren 2007‑2013”) ( 6 ), naar de punten 5 tot en met 16 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10.

7. Op 20 februari 2007 hebben de Letse autoriteiten de Commissie schriftelijk de „uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke instemming” van Letland met de in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 voorgestelde dienstige maatregelen meegedeeld. In een mededeling die in het Publicatieblad van 15 maart 2008 ( 7 ) is gepubliceerd, heeft de Commissie deze instemming overeenkomstig artikel 19, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vastgelegd.

II – Voorgeschiedenis van het geschil en bestreden besluit

8. In een mededeling die de Commissie in 2005 heeft gepubliceerd over de kennisgeving van de steun die de in 2004 toegetreden lidstaten overeenkomstig de procedure in bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, bij de Toetredingsakte van 2003 tot het einde van het derde jaar na de datum van toetreding beschouwd wensen te zien als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, EG, komt onder de door Letland meegedeelde maatregelen een steunregeling voor met de naam „Programma voor de verstrekking van krediet ten behoeve van de aankoop van landbouwgrond”. ( 8 )

9. Letland heeft de bovengenoemde regeling in 2002 ingesteld. De uitvoering ervan is echter op 1 januari 2006 geschorst, aangezien de voor de regeling uitgetrokken kredieten aan het einde van 2005 waren uitgeput. De steun werd toegekend aan landbouwers (natuurlijke personen of rechtspersonen) in de vorm van subsidie op rente op langlopende leningen (tot twintig jaar) die bedoeld waren om investeringen te financieren. De subsidie was aan bepaalde voorwaarden gebonden met betrekking tot de rentevoet, de maximale lening, het percentage van het inkomen van de kredietnemer dat uit de landbouw afkomstig was, de belastingpositie van de kredietnemer en de situatie van zijn eigen middelen (die in meerderheid moeten toebehoren aan Letse staatsburgers of permanent ingezetenen van Letland).

10. Bij schrijven van 30 mei 2005 heeft de Commissie de lidstaten uitgenodigd haar voorstellen te doen om de regels voor steun in de landbouwsector te vereenvoudigen. Verschillende lidstaten hebben de Commissie om toestemming verzocht om de steunregeling ten behoeve van de aankoop van landbouwgrond te handhaven en hebben daartoe voorgesteld artikel 4, lid 8, van verordening nr. 1857/2006 in te trekken en de aankoop van landbouwgrond op te nemen onder de uitgaven die in aanmerking komen voor investeringssteun, zoals in de landbouwrichtsnoeren 2000 al was voorzien. Letland heeft geen voorstel van die strekking gedaan.

11. Bij schrijven van 17 november 2009 aan de Raad Landbouw en Visserij hebben de Letse autoriteiten verzocht de steun voor de aankoop van landbouwgrond in Letland krachtens artikel 88, lid 2, derde alinea, EG bij wijze van uitzondering goed te keuren. Op 3 december 2009 heeft Letland enkele aanvullende gegevens aan de Raad doen toekomen. Op 16 december 2009 heeft de Raad met eenparigheid van stemmen (bij onthouding van acht delegaties) het bestreden besluit vastgesteld. Artikel 1 van dit besluit bepaalt: „De buitengewone staatssteun van de Letse autoriteiten ten behoeve van leningen voor de aankoop van landbouwgrond met een maximumbedrag van 8 miljoen LVL, te verlenen tussen 1 januari 2010 en 31 december 2013, wordt verenigbaar geacht met de interne markt.”

12. De verenigbaar verklaarde steun wordt in de punten 9 en 10 van het bestreden besluit als volgt beschreven: „(9) De te verlenen staatssteun bedraagt maximaal 8 miljoen Letlandse lats (LVL) en zou in de periode van 2010 tot en met 2013 de aankoop van in totaal 70000 ha landbouwgrond door ongeveer 1000 landbouwers mogelijk moeten maken. Zowel grond die aan de staat of aan gemeenten toebehoort als grond die aan particulieren toebehoort, komt in aanmerking. (10) De staatssteun zal worden verstrekt in de vorm van subsidie voor rentebetalingen op leningen ter dekking van 4 procentpunt van het door de bank gehanteerde jaarlijkse rentetarief. Indien dit jaarlijkse rentetarief onder 4 procentpunt ligt, wordt het door de lener betaalde werkelijke rentetarief volledig vergoed.”

III – Procesverloop en conclusies van partijen

13. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 februari 2010, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld. Bij beschikking van 16 september 2010 is de Republiek Litouwen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

14. De Commissie verzoekt het Hof het bestreden besluit nietig te verklaren en de Raad in de kosten te verwijzen. De Raad verzoekt het Hof het onderhavige beroep te verwerpen en de Commissie in de kosten te verwijzen. Litouwen verzoekt het Hof de hogere voorziening te verwerpen.

IV – Het beroep

15. Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie vier middelen aan, die zijn gegrond op de onbevoegdheid van de Raad om het bestreden besluit vast te stellen, misbruik van bevoegdheid, schending van het beginsel van loyale samenwerking tussen instellingen en een kennelijke beoordelingsfout.

A – Het eerste middel: onbevoegdheid van de Raad

16. Met haar eerste middel, ontleend aan onbevoegdheid van de Raad, betoogt de Commissie in wezen dat het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013, in combinatie met de aanvaarding van dat voorstel door Letland, een „besluit” oplevert waarbij zij de steunregeling die in het bestreden besluit voor de gehele toepassingsperiode van deze richtsnoeren – tot en met 31 december 2013 – is goedgekeurd, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Onder verwijzing naar de arresten van het Hof van 29 juni 2004 ( 9 ) en 22 juni 2006 ( 10 ) (zie de punten 27‑31 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 voor een analyse van deze arresten) stelt de Commissie dat de Raad in casu niet bevoegd was om het bestreden besluit vast te stellen uit hoofde van het voorrangsbeginsel, waarop het criterium voor de verdeling van de bevoegdheden over de Commissie en de Raad in artikel 108, lid 2, VWEU volgens deze arresten is gebaseerd.

17. Uit het debat dat partijen voor het Hof hebben gevoerd, komen in wezen vier vragen naar voren. De eerste vraag is of de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond waarvan Letland in 2004 kennis heeft gegeven, tot 31 december 2009 de status van „bestaande steun” heeft behouden, zoals door de Commissie gesteld en door de Raad weersproken, en dus een van de regelingen was waarop het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 betrekking had (zie hierna onder 1). De tweede vraag heeft betrekking op de status van de steunregeling die in het bestreden besluit is goedgekeurd. Voor deze vraag moet met name worden beoordeeld of deze regeling samenvalt met de regeling waarop het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van deze richtsnoeren betrekking had, zoals de Commissie stelt, dan wel nieuwe en andere steun is, zoals de Raad meent (zie hierna onder 2). De derde vraag betreft de gevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen dat door de betrokken lidstaat is aanvaard (zie hierna onder 3). In de vierde vraag ten slotte gaat het om de reikwijdte van het voorstel voor dienstige maatregelen dat in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 is geformuleerd en van de aanvaarding daarvan door Letland (zie hierna onder 4).

1. De status van de regeling voor steun voor de aankoop van landbouwgrond die Letland tot 31 december 2009 heeft verleend

18. De stelling van de Commissie berust op de premisse dat de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond die in Letland vóór toetreding tot de Gemeenschap was ingesteld, vanaf de datum van kennisgeving aan de Commissie in 2004 tot en met 31 december 2009 nooit de status van bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU heeft verloren.

19. Volgens de Raad is deze premisse onjuist. Hij stelt in de eerste plaats dat de steunregeling waarvan Letland in 2004 in de zin van bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, bij de Toetredingsakte 2003 kennis heeft gegeven, enkel tot het einde van het derde jaar na toetreding als bestaande steun kon worden beschouwd en dat de Commissie niet gerechtigd was de toepassing van deze regeling te verlengen door middel van een voorstel voor dienstige maatregelen in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU, zoals zij in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 zou hebben gedaan. Bovendien kan een dergelijk voorstel er niet toe leiden dat bepalingen van primair recht, in casu de regel in bijlage IV bij de Toetredingsakte van 2003, worden gewijzigd. In de punten 44 tot en met 47 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 heb ik een betoog van de Raad van gelijke strekking weerlegd.

20. In de tweede plaats meent de Raad dat de regeling vanaf 31 december 2005 niet meer van kracht was omdat de kredieten voor de steunregeling aan het einde van 2005 waren uitgeput, zodat de Letse autoriteiten vanaf 2006 geen nieuwe leningen meer hebben verstrekt. In dat verband blijkt uit de documenten die de Commissie heeft overgelegd en die door de Raad niet zijn weersproken, dat het de bedoeling was de regeling waarvan Letland de Commissie overeenkomstig de procedure in bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, in 2004 kennis heeft gegeven, tot 2023 toe te passen, dat in 2007 enkele technische wijzigingen zijn aangebracht en dat uitdrukkelijk is bepaald dat aanvullende middelen voor de regeling ter beschikking zouden worden gesteld. In die omstandigheden concludeert de Commissie mijns inziens terecht dat deze regeling vanaf 2006 weliswaar niet meer werd toegepast, maar op elk moment weer kon worden geactiveerd zonder dat daarvoor de wetgeving hoefde te worden gewijzigd of de kwalificatie bestaande steunregeling verloren zou gaan.

21. Kortom, zoals de Commissie stelt, heeft de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond waarvan Letland in 2004 kennis heeft gegeven, haar status van bestaande steunregeling in de zin van bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, bij de Toetredingsakte van 2003 behouden tot en met 31 december 2009, de datum die in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 voor de aanpassing aan deze richtsnoeren is neergelegd. Daaruit volgt dat deze regeling een van de regelingen kon zijn waarop de dienstige maatregelen in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 18 van verordening (EG) nr. 659/1999 betrekking hadden.

2. De steunregeling die bij het bestreden besluit is goedgekeurd

22. Tussen partijen staat vast dat zowel de door de Raad goedgekeurde regeling als de regeling waarvan Letland in 2004 kennis heeft gegeven, bestaan in subsidies voor rentebetalingen op leningen ter dekking van 4 procentpunten van de door de bank gehanteerde rente op jaarbasis. Daarnaast verwijzen de Letse autoriteiten in hun brief van 17 november 2009 aan de Raad, als referentiekader voor hun verzoek, meermaals uitdrukkelijk naar de in 2002 in Letland ingestelde steunregeling waarvan in 2004 is kennis gegeven aan de Commissie. Sterker nog, uit de strekking van de brief komt naar voren dat Letland de Raad in wezen verzocht om toestemming de regeling voor de periode 2010‑2013 opnieuw te activeren. De argumenten die de Raad aanvoert om aan te tonen dat het gaat om twee afzonderlijke regelingen, namelijk in wezen dat de regeling die in het bestreden besluit werd goedgekeurd, een andere periode bestrijkt, andere personen ten goede komt en berust op nieuwe elementen feitelijk en rechtens, moeten mijns inziens worden afgewezen om de redenen die ik in de punten 53, 54 en 56 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 uiteen heb gezet. De Raad stelt voorts dat voor de tenuitvoerlegging van de regeling die bij het bestreden besluit is goedgekeurd, een nieuw rechtskader noodzakelijk is. Uit de brief aan de Raad van 17 november 2009 blijkt echter duidelijk dat de Letse regering, afgezien van de herfinanciering, niet voornemens was wezenlijke wijzigingen aan te brengen in de bestaande regeling.

23. Anderzijds is in casu onomstreden dat de middelen die de Letse autoriteiten in 2002 hebben uitgetrokken voor de financiering van de steunregeling waarvan zij de Commissie in 2004 kennis hebben gegeven, aan het einde van 2005 uitgeput waren en dat – in elk geval tot aan het bestreden besluit – geen nieuwe middelen voor de regeling ter beschikking zijn gesteld. Uit de rechtspraak blijkt dat de toewijzing van nieuwe middelen aan een steunregeling waarvoor de lidstaat een bepaald bedrag had uitgetrokken en die door de Commissie is goedgekeurd op basis van een kennisgeving waarin dat bedrag was opgenomen, nieuwe steun vormt. ( 11 ) Deze rechtspraak is mijns inziens van overeenkomstige toepassing op de onderhavige casus.

24. Ik meen derhalve dat de steunregeling die in het bestreden besluit verenigbaar met de interne markt is verklaard, „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 vormt, omdat zij „wijziging van bestaande steun” is. ( 12 ) De consequenties van deze kwalificatie zal ik hierna onderzoeken (zie hierna onder 4).

3. De gevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen dat door de betrokken lidstaat is aanvaard

25. Op basis van de redenen die ik in de punten 62 tot en met 72 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 heb uiteengezet, ben ik van mening dat een voorstel voor dienstige maatregelen dat is aanvaard door de lidstaat waaraan het gericht is, een definitief standpunt van de Commissie over de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling is en bindende rechtsgevolgen schept die analoog zijn aan die van een besluit. Op basis van de rechtspraak van het Hof die ik in punt 16 van deze conclusie heb genoemd, kan een dergelijke handeling mijns inziens verhinderen dat krachtens artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU besluiten worden vastgesteld die daarmee strijdig zijn.

26. Enerzijds moet dus worden bepaald hoe ver het standpunt over de verenigbaarheid van de steun voor de aankoop van landbouwgrond reikt dat door de Commissie in het kader van het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 is ingenomen, en anderzijds hoe ver de verplichtingen reiken die Letland op zich heeft genomen door dat voorstel te aanvaarden. Of de Raad al dan niet bevoegd was het bestreden besluit vast te stellen, hangt immers af van de uitkomst van dit tweevoudige onderzoek. In casu moet bovendien worden nagegaan wat de impact is van de conclusie die ik in punt 23 hierboven heb verwoord, namelijk dat de door de Raad goedgekeurde regeling een wijziging van een bestaande steunregeling in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 vormt.

4. De reikwijdte van de dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 en de aanvaarding daarvan door Letland

27. In punt 74 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 heb ik opgemerkt dat in de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 weliswaar het standpunt is ingenomen dat investeringssteun voor de aankoop van landbouwgrond die niet in overeenstemming is met artikel 4, lid 8, van verordening nr. 1857/2006, in beginsel niet verenigbaar is met de interne markt, maar dat deze standpuntbepaling op zich niet als definitief kan worden beschouwd. Op basis van punt 183 van de richtsnoeren is de Commissie bij nieuwe individuele steunmaatregelen of steunregelingen hoe dan ook gehouden door middel van de controleprocedure van artikel 108 VWEU vast te stellen en te verklaren dat de steun niet verenigbaar is met de interne markt. Daarom heb ik de stelling van de Commissie afgewezen dat de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 alle – en dus ook nog niet ingestelde – steun voor de aankoop van landbouwgrond die niet met de richtsnoeren overeenstemt, vanaf 31 december 2007 tot en met 31 december 2013 niet verenigbaar met de interne markt „verklaren”, een stelling die zij in dit beroep heeft herhaald. Zoals de Raad en de Litouwse regering (die in deze zaak intervenieert) mijns inziens terecht opmerken, zou de Commissie immers over een regelgevingsbevoegdheid beschikken waarmee zij van de procedures van artikel 108 VWEU zou kunnen afwijken, als deze stelling wordt aanvaard.

28. Uit hoofde van het gecombineerde effect van het voorstel voor dienstige maatregelen dat in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 is geformuleerd en de verplichting die Polen op zich heeft genomen, heb ik in de bovengenoemde conclusie in overweging gegeven dat de standpuntbepaling van de Commissie met betrekking tot de bestaande steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond in die lidstaat definitief was en de bevoegdheid van de Raad ex artikel 88, lid 2, derde alinea, EG blokkeerde (zie de punten 75 en 76).

29. In casu heeft Letland schriftelijk zijn „uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke” instemming met de in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 voorgestelde maatregelen meegedeeld ( 13 ) en aldus de verplichting op zich genomen de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond waarvan het de Commissie in 2004 kennis had gegeven, uiterlijk op 31 december 2009 te wijzigen. Door de regeling in stand te houden en ze niet te wijzigen heeft Letland deze verplichting geschonden.

5. Conclusie over de bevoegdheid van de Raad om het bestreden besluit vast te stellen

30. In casu moet ook worden nagegaan welke gevolgen voortvloeien uit de omstandigheid dat de steun die in het bestreden besluit aan de orde is, „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 is.

31. Uit de rechtspraak die ik in punt 16 van deze conclusie heb aangehaald, blijkt dat een dergelijke omstandigheid op zich niet doorslaggevend is om de bevoegdheid van de Raad in de zin van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU uit te sluiten. Zoals ik in punt 50 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 heb toegelicht, heeft het Hof in het in dat punt genoemde arrest van 29 juni 2004, Commissie/Raad, een analoog argument van de Raad verworpen ( 14 ) en de voorkeur gegeven aan een benadering die is gegrondvest op de analyse van de gevolgen van de betrokken maatregelen, zodat de bevoegdheid van de Raad krachtens artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU niet alleen kan worden uitgesloten in geval van een steunmaatregel die de Commissie al onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard, maar ook in geval van een andere maatregel die als „nieuwe steun” kan worden aangemerkt, indien deze twee maatregelen dermate met elkaar verbonden zijn dat het een kunstgreep zou zijn om ze te onderscheiden.

32. In casu zijn de regeling waarvan de Letse autoriteiten in 2004 kennis hebben gegeven en de herfinanciering ervan mijns inziens op die manier met elkaar verbonden. Door die herfinanciering goed te keuren heeft de Raad Letland in feite ontheven van de verplichting om die regeling te wijzigen, die het jegens de Commissie op zich had genomen. Zodoende heeft hij de schending gelegitimeerd van een akkoord dat is gesloten ter uitvoering van artikel 88, lid 1, EG. Het bestreden besluit heeft ertoe geleid dat de gevolgen van de definitieve standpuntbepaling van de Commissie in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 op het punt van de verenigbaarheid van deze regeling met de gemeenschappelijke markt zijn geneutraliseerd.

33. In die omstandigheden geef ik het Hof in overweging het eerste middel te aanvaarden en met toepassing van de in punt 16 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak te verklaren dat de Raad niet bevoegd was het bestreden besluit vast te stellen. Het beroep van de Commissie moet dus worden toegewezen en het bestreden besluit moet nietig worden verklaard. Ik zal de andere middelen van de Commissie hierna kort onderzoeken voor het geval het Hof de door mij voorgestelde oplossing niet onderschrijft.

B – Tweede en derde middel: misbruik van bevoegdheid en schending van het beginsel van loyale samenwerking

34. Het tweede en het derde middel zijn gelijk aan het tweede en het derde middel in zaak C‑117/10, die ik kort heb onderzocht in de punten 80 tot en met 84 van mijn conclusie van vandaag in die zaak. In beide conclusies geef ik het Hof in overweging het eerste middel toe te wijzen, zodat de analyse in de bovengenoemde punten 80 tot en met 84 van mijn conclusie in zaak C‑117/10 wat mij betreft ook opgaat voor deze zaak.

C – Vierde middel: kennelijke beoordelingsfout van buitengewone omstandigheden en schending van het Verdrag en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht

35. Met haar vierde middel formuleert de Commissie in wezen twee grieven die ik hierna afzonderlijk zal onderzoeken. In de eerste plaats voert zij aan dat in het bestreden besluit de omstandigheden die zijn ingeroepen om de goedgekeurde steunmaatregelen te rechtvaardigen, kennelijk onjuist worden beoordeeld, daar deze niet buitengewoon zijn. In de tweede plaats stelt zij dat deze maatregelen, met name de duur van de goedgekeurde regeling, onevenredig zijn in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen.

36. Met betrekking tot het begrip „buitengewone omstandigheden” in het algemeen in de zin van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU, de aard en omvang van de discretionaire bevoegdheid van de Raad in de uitoefening van de bevoegdheid die hem door dat artikel is toegewezen en de grenzen van de toetsing van daarop gegronde besluiten door het Hof, verwijs ik naar de overwegingen in de punten 86 en 87 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10.

1. Eerste grief: kennelijke beoordelingsfout van de buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU

37. Ter onderbouwing van deze grief voert de Commissie ten eerste aan dat in het bestreden besluit ten onrechte enkele structurele problemen van de landbouw in Letland als buitengewone omstandigheden worden opgevoerd. Ik sluit mij aan bij de stelling van de Commissie dat de gegevens die de Raad in punt 2 van het bestreden besluit noemt, te weten de „ongunstige oppervlaktestructuur van de Letse landbouwbedrijven”, het feit dat „Letland de laagste rechtstreekse betalingen van alle lidstaten ontvangt op grond van het mechanisme voor geleidelijke invoering waarin de Toetredingsakte van 2003 voorziet” en de „lage landbouwinkomens” ( 15 ), alsook de omstandigheid dat een deel van landbouwgrond in bezit is van en wordt beheerd door niet-landbouwers, die in punt 3 van het besluit wordt genoemd, op zich geen buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU vormen. Enerzijds zijn dat niet meer dan beschrijvingen van de economische structuur van de Letse landbouw (beperkte omvang van de landbouwbedrijven, lage inkomens), anderzijds hebben zij betrekking op de toepassing van instrumenten voor rechtstreekse steun ( 16 ) in handelingen die zijn vastgesteld op het moment van toetreding van de betrokken lidstaat tot de Unie. Deze gegevens zijn niet conjunctuurgebonden en dus niet buitengewoon, wat een voorwaarde is.

38. Anders dan de verzoekende instelling stelt, worden deze gegevens in het bestek van het bestreden besluit evenwel niet gepresenteerd als buitengewone omstandigheden, maar juist als kenmerken van de economische structuur van de Letse landbouw. Deze gegevens dienen vooral voor de beoordeling van de economische en sociale repercussies van de recessie, de voornaamste factor die als rechtvaardiging van de goedgekeurde maatregelen moet dienen, afgaande op de punten 3 en 4 van dat besluit. Datzelfde geldt voor het gebrek aan financiële middelen van de landbouwers, genoemd in punt 7 van het bestreden besluit: de Commissie stipt enkel aan dat deze situatie structureel is, maar onderbouwt dat niet. Anderzijds blijkt duidelijk uit het arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad, dat de Raad zich in de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU mag baseren op de aanhoudende of verslechterende structurele problemen van een bepaalde sector van de economie om de effecten van een ongunstige conjunctuur op die sector te beoordelen. ( 17 )

39. De Commissie betoogt dat de verdere daling van de inkomens in 2009, vermeld in punt 2 van het bestreden besluit, de „steeds diepere recessie van de wereldeconomie ten gevolge van de mondiale crisis” in 2009, vermeld in punt 4 van het besluit, en de stijging van de prijzen van de landbouwproductiemiddelen in 2008, genoemd in punt 5 van het besluit, zich in alle lidstaten hebben voorgedaan. Op basis van de rechtspraak sluit het gegeven dat een bepaalde situatie zich tegelijkertijd in meerdere lidstaten voordoet, of eventueel in meerdere sectoren van de economie, echter niet uit dat zij niettemin een relevante omstandigheid voor de toepassing van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU kan zijn ( 18 ), ook indien rekening wordt gehouden met de bijzondere consequenties waartoe de situatie in een bepaalde lidstaat heeft gevoerd. In dat verband onderstreept de Commissie in haar memories zelf dat Letland zwaar is getroffen door de economische crisis, die de voornaamste factor is waarmee de Raad het bestreden besluit onderbouwt. De Commissie sluit overigens niet uit dat een globale economische crisis in abstracto een buitengewone omstandigheid kan opleveren.

40. Tot slot stelt de Commissie dat de gegevens in punt 8 van het bestreden besluit over de omvang van de recessie op de markt van landbouwgrond niet betrouwbaar zijn omdat als maatstaf het aantal transacties in 2007 wordt genomen, het jaar waarin de zogeheten vastgoedzeepbel op haar hoogtepunt was. Zelfs als die stelling naar behoren met bewijsmiddelen was gestaafd ( 19 ), volstaat dat niet om de buitengewone aard van de recessie, die overigens door de Commissie niet wordt betwist, en de gevolgen ervan voor de Letse landbouw ter discussie te stellen.

41. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de Raad de omstandigheden die een besluit krachtens artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU kunnen rechtvaardigen, kennelijk onjuist heeft beoordeeld.

2. Inadequate en onevenredige aard van de maatregelen die in het bestreden besluit zijn goedgekeurd

42. De Commissie voert om te beginnen aan dat de steunregelingen voor de aankoop van grond niet kunnen dienen om de structurele problemen op te lossen of de omstandigheden te verbeteren die in punt 2 van het bestreden besluit worden genoemd. Dit geldt met name voor de beperkte omvang van Letse landbouwbedrijven. Op basis van gegevens van Eurostat merkt zij op dat de gemiddelde omvang van landbouwbedrijven in Letland in de loop der jaren wezenlijk is toegenomen, ongeacht de steun voor de aankoop van landbouwgrond. De statistische gegevens die de Commissie heeft overgelegd, wijzen er echter op dat de structuur van Letse landbouwbedrijven tussen 2003 en 2005 – waarin de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond werd toegepast – sneller is gegroeid (toename van de gemiddelde omvang van een landbouwbedrijf met 5,2 ha) dan tussen 2005 en 2007 (toename met 3,2 ha). Op grond daarvan kan derhalve niet worden uitgesloten dat deze regeling rechtstreeks heeft bijgedragen aan de snellere groei in de jaren waarin zij werd uitgevoerd. Hoe dan ook, zelfs als op grond van deze gegevens zou worden aangenomen dat enkel een bescheiden deel van de groei van de gemiddelde omvang van de Letse landbouwbedrijven aan die regeling kan worden toegeschreven, dan nog is dat mijns inziens op zichzelf nog geen afdoende bewijs dat de Raad kennelijk de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door te oordelen dat de in het bestreden besluit goedgekeurde maatregelen passend waren om met name de doelstellingen na te streven die in punt 6 van het bestreden besluit zijn opgesomd, namelijk werklozen stimuleren over te schakelen op landbouw, semizelfvoorzienende landbouwers die niet langer als werknemers buiten de landbouw werken, helpen de areaalstructuur van hun bedrijf te verbeteren, en de verkoop vergemakkelijken van landbouwgrond in het bezit van werklozen die kapitaal nodig hebben om zelfstandig te worden.

43. In de tweede plaats merkt de Commissie op dat zij in 2009 een mededeling heeft vastgesteld om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de crisis. Deze mededeling behelsde een tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis ( 20 ) (hierna: „tijdelijke communautaire kaderregeling”). Op grond van deze mededeling zijn – dankzij enkele latere wijzigingen ( 21 ) – verschillende vormen van interventies door de lidstaten ten gunste van landbouwbedrijven goedgekeurd, waaronder tijdelijke steun van ten hoogste 15000 EUR tot aan het einde van 2010. De Commissie meent dat de Raad het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door geen rekening te houden met deze steun, die uitdrukkelijk is bedoeld om dezelfde, met de crisis verbonden problemen te verhelpen, en met name door niet te onderzoeken of deze steun de problemen zou kunnen verhelpen. De Commissie meent daarnaast dat de Raad rekening had moeten houden met andere instrumenten die de Commissie of de Raad zelf had vastgesteld om de problemen te verhelpen die in het bestreden besluit zijn beschreven, of door Letland voor dat doel kunnen worden gebruikt.

44. De argumenten van de Commissie vergen een beoordeling of, en zo ja binnen welke grenzen, de Raad rekening behoort te houden met de maatregelen die op het niveau van de Unie al zijn genomen om de situaties te verhelpen die de verzoekende lidstaat heeft ingeroepen als buitengewone omstandigheden. Op basis van de overwegingen in punt 96 van mijn conclusie van vandaag in zaak C‑117/10 meen ik dat op de Raad een verplichting rust om bij de beoordeling in het kader van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU ten minste de al bestaande maatregelen in aanmerking te nemen die uitdrukkelijk zijn bedoeld om situaties te verhelpen die de goedkeuring van de betrokken steun kunnen rechtvaardigen ( 22 ), maar dat deze verplichting niet zo ver gaat dat op de Raad een last rust om het geheel van de juridische bepalingen die deze materie regelen, te onderzoeken of in zijn besluit te vermelden.

45. In casu blijkt uit het bestreden besluit niet dat de Raad heeft onderzocht of Letland de mogelijkheden heeft benut die de tijdelijke communautaire kaderregeling bood en welke resultaten de interventies op basis daarvan hebben opgeleverd. ( 23 ) Niettemin had de beperkte rechtstreekse subsidie waar de Commissie op doelt weliswaar ten doel de economische repercussies van de crisis te lenigen, maar zij was niet speciaal bestemd om investeringen met het oog op een betere structuur van landbouwbedrijven aan te moedigen. Bovendien kon zij maar tot 31 december 2010 worden verleend. In die omstandigheden heeft de Raad mijns inziens terecht overwogen dat een gerichtere interventie over een langere periode – eventueel in combinatie met andere instrumenten – zowel de consequenties van de financiële crisis zou kunnen lenigen, met name de problemen van landbouwers om toegang te krijgen tot krediet, als adequater zou kunnen inspelen op de structurele problemen van de Letse agrarische sector. Daarnaast had de Raad mijns inziens in het bestreden besluit weliswaar rekening moeten houden met de maatregelen tegen de werkloosheid op het platteland in het communautaire kader voor plattelandsontwikkeling overeenkomstig verordening (EG) nr. 1698/2005 ( 24 ), maar dit verzuim is op zich niet voldoende om de rechtmatigheid van het besluit in twijfel te trekken. Dat berust immers op een reeks gronden en een globale beoordeling van de situatie van de betrokken sector in een bepaalde periode. Daarnaast hebben de Letse autoriteiten in hun brief van 3 december 2009 aan de Raad ten dele de redenen opgegeven waarom zij van oordeel zijn dat deze maatregelen geen vervanging kunnen vormen van een regeling ten behoeve van landbouwers om de aankoop van landbouwgrond te stimuleren. Mij dunkt echter niet dat de Raad uitdrukkelijk gehouden was rekening te houden met verordening (EG) nr. 1535/2007 ( 25 ), zoals de Commissie beweert. Deze verordening is namelijk niet uitdrukkelijk bedoeld om de in het besluit aangegeven doelstellingen na te streven. In elk geval strekt de in het bestreden besluit goedgekeurde regeling ertoe investeringen in landbouwgrond te stimuleren en werkt zij dus op een ander niveau dan deze verordening.

46. Tot slot voert de Commissie aan dat de goedgekeurde maatregelen alleen al door de duur en de aanhoudende gevolgen ervan (het gaat immers om leningen met een lange looptijd) onevenredig zijn.

47. Uit de buitengewone aard van de bevoegdheid van de Raad krachtens artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU vloeit mijns inziens voort dat de uitzondering in deze bepaling slechts voor een beperkte periode kan worden toegekend, enkel zolang zij strikt noodzakelijk is om de omstandigheden te verhelpen die aan het besluit ten grondslag zijn gelegd. ( 26 ) Dat impliceert dat het in geval van een besluit in de zin van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU met betrekking tot steunregelingen die bestemd zijn om gedurende een relatief lange periode te worden toegepast, zoals in casu, aan de Raad is aan te geven op grond waarvan hij meent dat zulks noodzakelijk is in het licht van de omstandigheden die hij ter onderbouwing van de verenigbaarverklaring heeft ingeroepen. De brief van de Letse autoriteiten aan de Raad van 27 november 2009 en het bestreden besluit geven weliswaar niet meer dan spaarzame aanwijzingen over de redenen waarom het noodzakelijk werd geacht de regeling in kwestie voor vier jaar goed te keuren, maar deze redenen kunnen worden opgemaakt uit de context waarin het bestreden besluit is genomen en uit de aard van de goedgekeurde maatregelen, de problemen die zij mede hadden moeten oplossen en de nagestreefde doelstellingen. Bovendien heeft de Raad in zijn memories aanvullende gegevens verstrekt.

48. Ten gronde is de grief van de Commissie in wezen gebaseerd op de constatering dat de duur van de derogatie die in het bestreden besluit wordt verleend en de werkingssfeer in de tijd van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 samenvallen. Volgens de verzoekende instelling blijkt daaruit dat de Raad er eerder naar streeft de toepassing van deze richtsnoeren te verlammen dan om de derogatie te beperken tot de periode die strikt noodzakelijk is voor het herstel van de geconstateerde onevenwichtigheden. Ook al vallen deze perioden samen, toch denk ik dat de Commissie, in het licht van de langetermijndoelstellingen die het besluit nastreeft en van de repercussies van de economische en financiële crisis, die zich eveneens over een lange periode kunnen uitstrekken en die als buitengewone omstandigheden ter onderbouwing van dit besluit zijn ingeroepen, niet heeft aangetoond dat de Raad de grenzen van de discretionaire bevoegdheid waarover hij in de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU beschikt, kennelijk heeft overschreden door de litigieuze regeling voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2013 goed te keuren.

V – Conclusie

49. Gelet op wat is uiteengezet in de punten 15 tot en met 31 hierboven geef ik het Hof in overweging: — het eerste middel ontleend aan onbevoegdheid van de Raad te aanvaarden; — het bestreden besluit nietig te verklaren; — de Raad te verwijzen in de kosten, en — te verklaren dat de interveniërende lidstaat zijn eigen kosten draagt.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

( 2 ) PB L 339, blz. 34.

( 3 ) Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, met name blz. 798).

( 4 ) PB L 83, blz. 1.

( 5 ) PB 2000, C 28, blz. 2.

( 6 ) PB 2006, C 319, blz. 1.

( 7 ) PB C 70, blz. 11.

( 8 ) PB 2005, C 147, blz. 2. Dit is de regeling in punt 23 van de lijst voor Letland. In haar beroepschrift geeft de Commissie aan dat kennis is gegeven van de regeling op basis van de procedure in bijlage IV, hoofdstuk 3, punt 1, sub c, bij de Toetredingsakte, die echter niet van toepassing is op „activiteiten die verband houden met de productie, de behandeling of het op de markt brengen van de in bijlage I bij het EG-Verdrag opgenomen producten” (producten waarop de bepalingen van het Verdrag over het gemeenschappelijk landbouwbeleid van toepassing zijn).

( 9 ) Commissie/Raad (C-110/02, Jurispr. blz. I-6333).

( 10 ) Commissie/Raad (C-399/03, Jurispr. blz. I-5629).

( 11 ) Arrest van het Gerecht van 3 februari 2011, Italië/Commissie (T-3/09, Jurispr. blz. II-95), bevestigd door de beschikking van het Hof van 22 maart 2012, Italië/Commissie (C‑200/11 P). Zie ook artikel 4, lid 1 en lid 2, sub a, van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999.

( 12 ) Deze wijziging kan worden gescheiden van de regeling waarop zij betrekking heeft. De regeling wordt daardoor dus geen nieuwe steun.

( 13 ) Zie de gepubliceerde mededeling, PB 2008, C 70.

( 14 ) Ondersteund door de Portugese regering voerde de Raad aan dat de litigieuze steun als „nieuwe steun” kon worden gekwalificeerd, omdat hij leidde tot nieuwe uitkeringen, die het gevolg waren van een andere nationale regeling dan de wetsdecreten waarbij de steunregeling was ingesteld die de Commissie onverenigbaar had verklaard, en voor de subsidieerbaarheid en betaling andere voorwaarden golden dan voor steun die op grond van die regeling was verleend (punt 21).

( 15 ) Cursiveringen alle van mij.

( 16 ) Het systeem van geleidelijke invoering van rechtstreekse betalingen, dat is ingevoerd bij de Toetredingsakte van 2003 (blz. 369 en 370), is aangepast bij besluit 2004/281/EG van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 93, blz. 1). Polen heeft tegen dit besluit beroep tot nietigverklaring ingesteld, dat door het Hof bij arrest van 23 oktober 2007, Polen/Raad (C-273/04, Jurispr. blz. I-8925), is verworpen. Zie voor een overzicht van de regeling en de werking ervan de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 21 juni 2007 in deze zaak.

( 17 ) C-122/94, Jurispr. blz. I-881, punt 21.

( 18 ) Een analoog argument van de Commissie is in punt 22 van het arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad (reeds aangehaald), afgewezen.

( 19 ) De gegevens waarnaar de Commissie verwijst in het artikel „Latvia’s Recession: the Cost of Adjustement With An ‚Internal Devaluation’” van het Center for Economic and Policy Research van februari 2010 hebben niet speciaal betrekking op de markt voor landbouwgrond.

( 20 ) PB C 83, blz. 1.

( 21 ) Mededeling van de commissie Wijziging van de tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (PB 2009, C 261, blz. 2).

( 22 ) Zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal Cosmas in zaak C‑122/94 (arrest reeds aangehaald, met name punt 85).

( 23 ) In de negende alinea van de brief van 3 december 2009 van de Letse autoriteiten aan de Raad wordt (zij het kort) melding gemaakt van de tijdelijke kaderregeling en het feit dat zij niet berekend was op de moeilijkheden die door de economische en financiële crisis werden veroorzaakt.

( 24 ) Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277, blz. 1).

( 25 ) Verordening (EG) nr. 1535/2007 van de Commissie van 20 december 2007 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun in de landbouwproductiesector (PB L 337, blz. 35).

( 26 ) Zie in deze zin arrest Commissie/Raad, C‑122/94 (reeds aangehaald, punt 25).