3)

Nog steeds uitgaande van de veronderstelling, dat er sprake is van een beschikking, rijst de vraag of deze bovendien een schending van het Verdrag bevat. Dit middel is uitdrukkelijk opgeworpen. Ter ondersteuning van het middel bevatten de beroepschriften een aantal stellingen of, beter gezegd, beweringen. De Hoge Autoriteit heeft hierop geantwoord, door een beknopte, doch niettemin duidelijke uiteenzetting te geven van de redenen waarom zij van mening was, dat de huidige organisaties van de Ruhr niet hadden beantwoord aan de voorwaarden, welke bij de vroeger verleende dispensaties werden gesteld en evenmin beantwoordden aan de wettelijke voorwaarden van artikel 65. Bij repliek zijn verzoeksters echter niet verder op dit punt ingegaan; in de pleidooien is het niet ter sprake gekomen; men krijgt de indruk, dat verzoeksters op dit terrein niet wensen te discussiëren. Wij geloven niet, dat hierin een toegeven moet worden gezien, doch dat verzoeksters zich op dit punt willen sparen voor beroepen, die zij wellicht zullen instellen tegen toekomstige beschikkingen, indien daarbij althans met haar wensen geen rekening wordt gehouden. Dit bewijst nog eens, dat het huidige geding louter processueel van aard is, daar beide partijen het eens zijn over de juridische grondslag van het probleem, namelijk de grenzen waarbinnen de Hoge Autoriteit, in het raam van het tweede lid van artikel 65, haar beschikkingsbevoegdheid moet uitoefenen. De conclusie luidt dat de beschikking, nog steeds er van uitgaande dat deze als zodanig wordt erkend, moet worden nietig verklaard wegens onbevoegdheid en zonodig ten overvloede wegens gebrekkige motivering, doch niet wegens schending van het Verdrag. Immers, bij de huidige stand van het dossier, beschikt het Hof niet over de nodige gegevens om zich te kunnen uitspreken over een probleem, dat kennelijk buitengewoon moeilijk is, indien men bedenkt, dat de Hoge Autoriteit er na zeven jaren nog niet in is geslaagd het op te lossen … Er zijn derhalve twee mogelijkheden: ofwel de bestreden gedeelten van de motivering van de beschikking en van de brief van21 februari hebben niet het karakter van een „beschikking”, zoals de Hoge Autoriteit beweert, hebben geen rechtsgevolgen en benadelen verzoeksters niet, in welk geval deze geen belang hebben bij een vordering tot nietigverklaring en derhalve niet ontvankelijk zijn; — ofwel, volgens de stelling van verzoeksters, de onderhavige bepalingen hebben het karakter van een beschikking waardoor zij worden gegriefd, en moeten daarom worden vernietigd. Doch in beide gevallen is de rechtstoestand gelijk: de Hoge Autoriteit blijft vrij bij het nemen van haar toekomstige beschikkingen, ook al zijn deze in strijd met de standpunten, welke in de overwegingen en in de brief zijn neergelegd; anderzijds behouden verzoeksters onbeperkt het recht, beroep in te stellen tegen die toekomstige beschikkingen, indien deze in overeenstemming zouden zijn met de huidige opvattingen van de Hoge Autoriteit, welke dan zouden worden herhaald en ongetwijfeld verder uitgewerkt en welke partijen uitvoerig zouden kunnen bespreken. Thans dienen wij partij te kiezen. Wat ons betreft, wij menen dat er geen doorslaggevende reden bestaat om aan de bestreden passages het karakter van een beschikking (of aanbeveling) in de zin van artikel 14 toe te kennen. Toch is een dergelijke doorslaggevende reden vereist, indien wordt uitgegaan van de formele tekst, daar de schijn ten gunste van de Hoge Autoriteit is: de beschikking 17-59 bevat een zorgvuldige indeling, welke, zoals wij gezien hebben, bestaat uit een opschrift, de gebruikelijke verwijzingen, de considerans en een in artikelen ingedeeld dispositief. De considerans bevat ontegenzeggelijk een motivering. De brief van 21 februari 1959 bevat zoals wij reeds zeiden, de betekening van de beschikking. De beschikking heeft ten doel, op grond van het tweede lid van artikel 65 te beschikken op de verzoeken om verlenging met een jaar. Het antwoord van de Hoge Autoriteit is te vinden in de artikelen 1 en 12: de bepalingen van de vroegere dispensatiebeschikkingen betreffende de gemeenschappelijke verkoop (artikel 1) en de gemeenschappelijke organen (artikel 12) worden verlengd tot 31 maart 1960, hetgeen er op neerkomt dat de verzoeken om verlenging voor de gevraagde periode zijn toegestaan. Alleen zijn de voorwaarden voor de dispensatie op enkele punten gewijzigd, namelijk wat betreft de leveringscontracten op lange termijn en de handelsregeling. De artikelen 2 tot 10 bevatten een nauwkeurige opsomming van de nieuwe voorwaarden, welke onmiddellijk in werking treden, en waaraan de overeenkomsten zich terstond moeten aanpassen. De considerans valt in twee wèl onderscheiden gedeelten uiteen; het eerste bevat een motivering voor de toekenning van de verlenging met een jaar overeenkomstig de ingediende verzoeken, het tweede een motivering van de in de dispensatievoorwaarden aangebrachte wijzigingen. In dit geding is alleen het eerste gedeelte van belang. De redenering van de Hoge Autoriteit is als volgt samen te vatten: Eerst veroordeelt zij het huidige systeem, en wel, zoals wij gezien hebben, op dusdanige wijze dat dit in het normale geval kortweg tot een weigering van de dispensatie zou leiden. Vervolgens stelt zij in zeer algemene bewoordingen de beginselen vast, waaraan de toekomstige regeling haars inziens zou moeten beantwoorden. (Zij schijnt derhalve niet van plan te zijn, deze geheel en al te willen afschaffen.) Hierop laat zij volgen dat, doordat de tegenwoordige afzetmoeilijkheden van de kolenindustrie thans nog niet kunnen leiden tot de afschaffing van het huidige verkoopsysteem, een „gepaste overgangsperiode” noodzakelijk is, gedurende welke de toepassing van het systeem blijft voortbestaan. Voor de verkoopkantoren beloopt deze periode een jaar, met de mogelijkheid van verlenging, voor de gemeenschappelijke organen een jaar, doch niet langer. Conclusie: De verzoeken om verlenging moeten worden toegewezen, zoals zij zijn geformuleerd: dit is bepaald in het dispositief, en wel, in de artikelen 1 en 12. In dit verband kan worden opgemerkt, dat weliswaar de verzoeken van de vennootschappen en van de kantoren zijn toegewezen, doch om geheel andere redenen dan laatstgenoemde op het oog hadden, toen zij de overeenkomsten sloten en de verzoeken om ontheffing indienden. Bij een beroep tot nietigverklaring van een administratieve handeling kan de motivering als onwettig worden bestreden. Doch in het onderhavige geval vorderen verzoeksters niet de nietigverklaring van de artikelen 1 en 12 van de beschikking 17-59, hoewel zij ons inziens daartoe het recht hadden, daar het voor haar van groot belang kon zijn, terstond een uitspraak te verkrijgen over de wettigheid van de motivering van de Hoge Autoriteit, zonder af te wachten totdat deze motivering een jaar later zou worden herhaald in een beschikking, die onmiddellijk in werking zou kunnen treden. Indien dit beroep was toegewezen, zou de Hoge Autoriteit verplicht zijn geweest, met terugwerkende kracht een nieuwe dispensatiebeschikking te geven overeenkomstig het arrest van het Hof. Doch, het zij herhaald, verzoeksters hebben een dergelijke vordering niet ingesteld en hebben, zoals wij zagen, afgezien van een debat ten principale omtrent de wettigheid van de motivering: reden te minder om op min of meer kunstmatige wijze aan de motivering het karakter toe te schrijven van een „beschikking” die, door het enkele feit dat zij een dergelijk karakter zou dragen, kennelijk onwettig zou zijn. De vroegere arresten, waarop verzoeksters zich beroepen, met name het arrest in de zaak 8-55, zijn in het geheel niet van belang. Wel heeft het Hof verschillende malen erkend, dat de vraag, of er sprake is van een „beschikking” in de zin van artikel 14, niet uitsluitend moet worden gezocht in een formeel criterium, doch daarbij is wèl vereist, dat de als beschikking gekwalificeerde handeling rechtsgevolgen heeft of kan hebben. In de zaak 8-55 heeft het Hof van de E.G.K.S. het karakter van een beschikking toegekend aan een passage uit een brief van de Hoge Autoriteit, omdat de Hoge Autoriteit in deze passage een regel vaststelde, welke eventueel zou kunnen worden toegepast: deze bepaling maakte deel uit van een beschikking, die het Hof heeft beschouwd als een algemene beschikking met eigen rechtsgevolgen, waarop derhalve uitvoeringsmaatregelen konden worden gebaseerd. Zoals wij hebben gezien, is dit in casu niet het geval: de beschikking 17-59 is een eenvoudige individuele beschikking betreffende de verlening van dispensatie. In werkelijkheid heeft de Hoge Autoriteit in het onderhavige geval te zelfder tijd twee bevoegdheden van verschillende aard uitgeoefend: enerzijds heeft zij de haar bij het tweede lid van artikel 65 toegekende beschikkingsbevoegdheid uitgeoefend, door te beslissen op de verzoeken om ontheffing, en door haar beschikking (welke op het punt dat ons bezighoudt gunstig luidt) overeenkomstig het Verdrag met redenen te omkleden. Doch anderzijds heeft zij een andere taak willen vervullen, die geen juridisch karakter draagt en die haar de verplichting oplegt, te handelen „in nauwe samenwerking met de belanghebbenden”, volgens de tekst van artikel 5 in fine van het Verdrag, ofwel „hen bij dit optreden voor te lichten en dit te vergemakkelijken”, zoals in het tweede lid van artikel 5 wordt gezegd. In het onderhavige geval was deze houding bijzonder wenselijk. Immers, het moeilijke probleem van de verkooporganisaties van de Ruhr kan de Hoge Autoriteit niet oplossen door de verzoeken, die regelmatig aan haar worden voorgelegd, slechts uit administratief en juridisch oogpunt te onderzoeken. Nodig zijn een voortdurende waakzaamheid en nauwe betrekkingen, zowel met de belanghebbenden als met de Regeringen, zoals trouwens van begin af aan het geval is geweest. Het is derhalve normaal, dat zij de belanghebbenden tijdig van te voren mededeelde, dat zij tot het inzicht was gekomen, dat het systeem, hetwelk zij tot die tijd had goedgekeurd, geheel moest worden herzien. Indien zij dit op dat ogenblik niet had gedaan en een jaar later had besloten om elke verlenging eenvoudig te weigeren, had zij zich terecht aan de scherpste kritiek blootgesteld. Thans echter heeft haar houding tot gevolg gehad, dat de belanghebbenden met hun verantwoordelijkheden werden geconfronteerd. Zij hadden de keus, ofwel de beschikking 17-59 te accepteren en een begin te maken met de voorbereiding van nieuwe overeenkomsten, welke aan de gestelde beginselen beantwoordden, ofwel het risico te lopen dat elke nieuwe verlenging zou worden geweigerd, behoudens eventueel beroep op het Hof, ofwel rechtstreeks contact op te nemen met de Hoge Autoriteit om de toekomstige voorwaarden voor de organisatie te bespreken. Volgens de Hoge Autoriteit was dit het doel van het uitstel van een jaar. Ongetwijfeld zou het de juristen meer voldoening geschonken hebben, indien deze zo zeer verschillende bevoegdheden in concreto op duidelijk omschreven wijze waren uitgeoefend. Doch wij zijn van mening, dat de rechter tot taak heeft het evenwicht te herstellen en in de „overwegingen” van de beschikking 17-59 onderscheid te maken tussen de 'motivering van een door de Hoge Autoriteit ter uitoefening van een bepaalde bevoegdheid gegeven beschikking enerzijds en de omschrijving van een beleid, waarvan de kennisneming voor belanghebbenden bijzonder nuttig is, anderzijds. Hoewel wij erkennen, dat een tegengestelde opvatting zeer wel verdedigbaar is, stellen wij U voor te beslissen, dat geen van de passages uit de considerans van de beschikking 17-59 het karakter draagt van een beschikking, waartegen beroep kan worden ingesteld, en dat de tegen deze passages ingestelde beroepen niet ontvankelijk zijn. Al hetgeen wij over de considerans hebben gezegd is eveneens van toepassing op de brief van 21 februari 1959.