CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

van 1 juli 1987 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

De onderhavige zaak vloeit voort uit een ongeval op 22 augustus 1973 in Frankrijk, waarbij M. Demouche gewond raakte door een in de Bondsrepubliek Duitsland geregistreerd voertuig, dat verzekerd was bij de Duitse verzekeringsmaatschappij Allianz. De bestuurder van het voertuig was blijkbaar niet in het bezit van een rijbewijs.

Op 25 januari 1978 veroordeelde het tribunal de grande instance te Colmar de bestuurder van het voertuig tot betaling van schadevergoeding aan Demouche. Het tribunal verleende het vonnis gezag van gewijsde jegens het Fonds de garantie automobile (hierna: Waarborgfonds), dat verkeersslachtoffers in Frankrijk dient te vergoeden, wanneer bij voorbeeld de aansprakelijke persoon niet verzekerd of identificeerbaar is. Het fonds weigerde Demouche schadevergoeding te betalen, waarop hij het voor de rechter daagde. Het Waarborgfonds verweerde zich met een beroep op artikel R 420-1 van de Franse Code des Assurances, volgens hetwelk het Waarborgfonds pas aansprakelijk is voor de vergoeding van slachtoffers van ongevallen, die zijn veroorzaakt door in een Lid-Staat van de Gemeenschap ingeschreven voertuigen, indien de vergoeding van bedoelde slachtoffers niet ten laste komt van het Bureau central français, een instelling, die is opgericht ten einde de afwikkeling te vergemakkelijken van schadeclaims van buitenlanders die in een andere Lid-Staat zijn verzekerd, doch in Frankrijk aan het verkeer deelnemen, of van Fransen die buiten Frankrijk aan het verkeer deelnemen, doch bij een van de leden van het Bureau zijn verzekerd.

Demouche riep dan ook het Bureau central français in het geding. Dit laatste verweerde zich niet alleen tegen de eis van Demouche, doch riep op zijn beurt het Duitse HUK-Verband — naar ik begrijp het Duitse centrale bureau — in vrijwaring op.

Bij vonnis van 6 juli 1983 stelde het tribunal de grande instance te Colmar het Waarborgfonds buiten de zaak en veroordeelde het het Bureau central français tot betaling van schadevergoeding aan Demouche. Het geschilpunt, dat tussen het Bureau central français enerzijds en Allianz en het HUK-Verband anderzijds leek over te blijven, betrof de vraag, of het Bureau central français het verlies diende te dragen, dan wel of het recht op terugbetaling had. Ik gebruik de uitdrukking „leek”, omdat het Hof vandaag heeft gehoord, dat het HUK-Verband het Bureau central — dat tevoren Demouche had vergoed — heeft terugbetaald.

In de loop van de procedure betoogde het Duitse HUK-Verband, dat de Franse rechter op grond van een compromissoire clausule in artikel 13 van een overeenkomst tussen de respectieve bureaus van 17 december 1953 onbevoegd was om kennis te nemen van het geschil.

Bedoelde clausule bepaalt, dat elk geschil tussen de bureaus over de uitlegging en de werking van de overeenkomst aan een college van scheidsmannen dient te worden voorgelegd. Het Bureau central antwoordde daarop, dat die clausule ingrijpend was gewijzigd door een aanvullende overeenkomst van 16 oktober 1972. Deze zou de compromissoire clausule beperken tot geschillen tussen de bureaus over de uitlegging van het begrip „gewoonlijk gestald”, dat in de aanvullende overeenkomst voorkomt.

De verwijzende rechter heeft het Hof derhalve om een prejudiciële beslissing verzocht over de vraag, of de aanvullende overeenkomst van 16 oktober 1972 de werkingssfeer van de compromissoire clausule, die in de overeenkomst van 17 december 1953 in algemene termen was geformuleerd, heeft beperkt tot het geval waarin tussen de bureaus verschil van mening bestaat over de uitlegging van het begrip „gewoonlijk gestald”.

Het eerste vraagstuk dat moet worden opgelost, is of het Hof wel bevoegd is om kennis te nemen van de verwijzing. Volgens het Bureau central français, ondersteund door de Britse en de Deense regering en de Commissie, is het Hof niet bevoegd; het HUK-Verband daarentegen stelt dat het wel bevoegd is.

De reden waarom het Hof onbevoegd zou zijn, is dat in casu niet de geldigheid of de uitlegging van een door een instelling van de Gemeenschap verrichte handeling in geding is, noch de uitlegging van de statuten van bij besluit van de Raad ingestelde organen wanneer die statuten in de bevoegdheid van liet Hof voorzien. Daartegen wordt ingebracht, dat de overeenkomst van 1972 dient te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Gemeenschap, of met een dergelijke handeling moet worden gelijkgesteld.

De geschiedenis van deze aangelegenheid kan in een paar woorden worden verteld. In 1953 bestond er een uniforme modelovereenkomst ter vergemakkelijking van de afwikkeling van schadeclaims betreffende ongevallen die waren veroorzaakt door voertuigen, ingeschreven in een andere staat dan die waar het ongeval had plaatsgevonden en waar de verzekerde in het bezit was van een groene kaart. Schadeclaims werden op basis van wederkerigheid geregeld volgens het systeem, dat bekend stond onder de benaming „groene-kaartsysteem”. Een van die overeenkomsten is de overeenkomst van 17 december 1953 tussen het Franse en het Duitse bureau. Het was duidelijk een privaatrechtelijke overeenkomst van vóór het Verdrag van Rome, die derhalve als zodanig zeker niet als een door een instelling van de Gemeenschap verrichte handeling is aan te merken.

Nadien, in 1972, is een gemeenschapsrichtlijn vastgesteld [richtlijn 72/166 van de Raad van 24 april 1972, PB 1972, L 103, biz. 1] ten einde de vergoeding van personen die schade hebben geleden ten gevolge van een ongeval in een andere Lid-Staat dan die waarvan zij onderdaan zijn, uit te breiden en te verbeteren. In de considerans van de richtlijn heet het, dat „voor voertuigen die gewoonlijk zijn gestald in een Lid-Staat en die binnenkomen op het grondgebied van een andere Lid-Staat de opheffing van de controle op de groene kaart kan worden verwezenlijkt op basis van een overeenkomst tussen de zes nationale bureaus van verzekeraars, volgens welke elk nationaal bureau, overeenkomstig de nationale wetgeving, de vergoeding waarborgt van schaden waarvoor recht op vergoeding bestaat en die op zijn grondgebied zijn veroorzaakt door een van deze — al dan niet verzekerde — voertuigen”.

Dienovereenkomstig bepaalde de richtlijn in artikel 2 dat het bepaalde in de richtliin ten aanzien van voertuigen die gewoonlijk op het grondgebied van een der Lid-Staten zijn gestald, van kracht wordt „nadat tussen de zes nationale bureaus van verzekeraars een overeenkomst tot stand is gekomen, waarbij elk nationaal bureau de afwikkeling van ongevallen waarborgt die zich op zijn grondgebied hebben voorgedaan en zijn veroorzaakt door deelneming aan het verkeer van al dan niet verzekerde voertuigen die gewoonlijk op het grondgebied van een andere Lid-Staat zijn gestald, overeenkomstig de eigen nationale wetgeving betreffende de verplichte verzekering”. De richtlijn zou in werking treden op de datum die de Commissie zou vaststellen nadat zij zich in nauwe samenwerking met de Lid-Staten ervan had vergewist, dat bovengenoemde overeenkomst tot stand was gekomen; de bepalingen van de richtlijn zouden slechts van kracht blijven voor de duur van de overeenkomst.

Bijgevolg hebben de nationale bureaus van een aantal landen (waaronder Zwitserland en Liechtenstein) op 16 oktober 1972 een aanvullende overeenkomst gesloten, waarin werd verklaard, dat zij op de in artikel 2, lid 2, van de richtlijn bedoelde datum in werking zou treden. In navolging van de richtlijn aanvaardde de overeenkomst het „gewoonlijk gestald” zijn als criterium en in artikel 2, sub d, is bepaald, dat elk geschil over de uitlegging van de uitdrukking „gewoonlijk gestald” door arbitrage diende te worden opgelost. Nadien deed de Commissie de oorspronkelijke Lid-Staten de aanbeveling om per 1 juli 1973 af te zien van controle op de verzekering (aanbeveling nr. 73/185 van de Commissie van 15 mei 1973, PB 1973, L 194, biz. 13).

Later is die overeenkomst uitgebreid of vervangen door een andere, op 12 december 1973 ondertekende aanvullende overeenkomst tussen de nationale bureaus van de Lid-Staten en een aantal andere landen. De voor onderhavige zaak relevante bepalingen van die overeenkomst zijn dezelfde als in de overeenkomst van 16 oktober 1972.

In haar beschikking van 6 februari 1974 stelde de Commissie vast, dat laatstbedoelde overeenkomst in overeenstemming was met artikel 2 van de richtlijn, en bepaalde zij, dat iedere Lid-Staat per 15 mei 1974 diende af te zien van controle op de wettelijke aansprakelijkheidsverzekering voor voertuigen die gewoonlijk op het Europese grondgebied van een andere Lid-Staat waren gestald en die onder de overeenkomst tussen de nationale bureaus van verzekeraars van 12 december 1973 vielen. Een tweede beschikking van dezelfde datum betrof de niet-Lid-Sta-ten waarvan de bureaus partij waren bij de overeenkomst (beschikkingen 74/166 en 74/167, PB 1974, L 87, biz. 13-15). De overeenkomst van 12 december 1973 was in bijlage bij bedoelde beschikkingen gevoegd.

Op grond van de band tussen de richtlijn en de aanvullende overeenkomst, stelt het HUK-Verband dat het Hof bevoegd is. Tussen de richtlijn en bedoelde overeenkomst bestaat duidelijk een band. De overeenkomst komt tot leven door de richtlijn, die zelf weer eerst in werking treedt na de totstandkoming van de overeenkomst en slechts van kracht is voor de duur ervan. Niettemin lijkt het mij duidelijk, niet alleen dat de overeenkomst van 1953 een privaatrechtelijke overeenkomst is, maar ook dat de aanvullende overeenkomsten privaatrechtelijke overeenkomsten zijn, die niet als door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen kunnen worden beschouwd. Ik deel de mening van de Commissie, dat de banden tussen de richtlijn en de overeenkomsten niets veranderen aan de aard van de overeenkomsten zelf. De omstandigheid dat het systeem berust op een tussen nationale bureaus gesloten overeenkomst en dat de beschikking het bestaan van de tweede aanvullende overeenkomst (tussen de bureaus van de Lid-Staten én van derde landen) erkent, maakt de overeenkomst niet tot een door een instelling verrichte handeling. Ik zie niet, hoe zij als een door een instelling verrichte handeling kan worden beschouwd of worden behandeld, ook al zou zij dusdoende binnen de werkingssfeer van artikel 177 EEG-Verdrag vallen. Het blijft een handeling van onafhankelijke partijen. Derhalve ben ik van mening, dat het Hof niet bevoegd is om de voorgelegde vraag te beantwoorden.

In zijn arrest van 21 juni 1984 (zaak 116/83, Belgisch Bureau van de autoverzekeraars, Jurispr. 1984, blz. 2481, r. o. 11) verklaarde het Hof, dat „het Hof slechts bevoegd is tot uitlegging van artikel 2, lid 2, van richtlijn nr. 72/166, met uitsluiting van latere contractuele bepalingen”.

Evenwel wordt aangevoerd, dat een ander arrest van het Hof, namelijk dat van 9 juni 1977 (zaak 90/76, Van Ameyde, Jurispr. 1977, blz. 1091), zo het het probleem al niet heeft opgelost, op zijn minst een andere richting heeft aangeduid. Gewezen wordt op de dertiende rechtsoverweging waarin het Hof verklaarde dat „met deze overeenkomsten en beschikking de doelstelling van de richtlijn (die in onderhavige zaak aan de orde is), namelijk de vergemakkelijking van het vrije verkeer van goederen en personen, is verwezenlijkt”. Ook wordt beroep gedaan op de conclusie van advocaatgeneraal M. Reischl (blz. 1137), waar hij stelt: „Een en ander leidt tot de slotsom dat ook de overeenkomst tussen bureaus, die in zekere zin bestanddeel van de communautaire regeling is, geen machtiging tot enigerlei met de mededinging strijdige handeling behelst.”

Geen van beide passages acht ik relevant in deze zaak. In het betrokken arrest onderzocht het Hof, of de overeenkomsten zich verdroegen met de bepalingen van de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag en met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten. Het verklaarde niet, dat die overeenkomsten als door de instellingen verrichte handelingen waren aan te merken, doch dat daarmee de doelstelling van de richtlijn was verwezenlijkt. Bij zijn onderzoek of artikel 85 van belang was, was advocaatgeneraal M. Reischl bereid ze in algemene zin als een onderdeel van het gemeenschapsrecht te beschouwen. Indien hij daarmee wilde zeggen, dat zij bijgevolg door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen waren, dan ben ik het — met alle respect — niet met hem eens; ik denk evenwel niet, dat hij zover is gegaan.

Het tweede vraagstuk dat aan de orde is gesteld, behoeft niet te worden opgelost indien het Hof niet bevoegd is, en aangezien — zo ik het bij het rechte eind heb — het vraagstuk elders zal moeten worden opgelost, is het wellicht niet wenselijk, op dit punt te concluderen. Voor het geval het Hof evenwel een andere mening toegedaan mocht zijn, voeg ik met betrekking tot het tweede vraagstuk daaraan toe, dat mijns inziens de clausule in de aanvullende overeenkomsten van 1972 en 1973 duidelijk niet kan worden gelezen alsof zij de compromissoire clausule van de overeenkomst van 1953 elke werking ontneemt. Ongetwijfeld diende uitdrukkelijk in arbitrage voor de uitlegging van het begrip „gewoonlijk gestald” te worden voorzien; niets in artikel 2, sub d, beperkt evenwel in enig opzicht de werking van de vroegere compromissoire clausule. Opgemerkt zij, dat in de latere aanvullende overeenkomsten uitdrukkelijk wordt verklaard, dat zij „pro tanto de in de vorm van de Internationale Overeenkomst tussen de huidige partijen bestaande overeenkomsten wijzigen, doch de bestaande overeenkomsten, met uitzondering van deze wijzigingen, van kracht blijven”.

Ten slotte verzoekt het Bureau central het Hof voor recht te verklaren, dat de compromissoire clausule in elk geval niet van toepassing kan zijn op onderwerpen als verzekeringsgaranties en de uitzonderingen daarop, de uitlegging van de richtlijn zelf of van haar uitvoeringsbepalingen.

Deze problemen lijken mij niet binnen het kader van de verwijzingsbeschikking te vallen, die beperkt is tot de vraag of de aanvullende overeenkomst tot gevolg heeft, dat alleen nog geschillen over de uitlegging van het begrip „persoonlijk gestald”voor arbitrage in aanmerking komen. In weerwil van de argumenten van de raad van het Bureau central behoeven mijns inziens deze — moeilijke en delicate — vragen in onderhavige zaak niet te worden beantwoord.

Ik geef derhalve in overweging, dat het Hof zich onbevoegd verklaart om de voorgelegde vraag te beantwoorden. Indien het Hof van mening mocht zijn, dat het de vraag moet beantwoorden, geef ik in overweging voor recht te verklaren, dat de aanvullende overeenkomst van 1972 de in de overeenkomst van 17 december 1953 vervatte compromissoire clausule niet beperkte tot geschillen tussen de bureaus over de uitlegging van het begrip „gewoonlijk gestald”.

Het staat aan de nationale rechter om te beslissen over de kosten van het hoofdgeding. De kosten door de Commissie en door de regeringen wegens indiening hunner opmerkingen gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen.

( *1 ) Vertaald uit het Engels.