CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 11 januari 2007( )

Zaak C‑508/04

Commissie van de Europese gemeenschappen

tegen

Republiek Oostenrijk

„Instandhouding van natuurlijke habitats alsook van wilde flora en fauna – Omzetting van richtlijn 92/43”

I – Inleiding

1. In het kader van deze niet-nakomingsprocedure stelt de Commissie de uitvoering van een aantal bepalingen van richtlijn 92/43 van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna( ) (hierna: „habitatrichtlijn”) in verschillende Oostenrijkse Länder aan de orde.

2. De procedure is op 13 april 2000 ingeleid met een verzoek om opmerkingen in te dienen (aanmaningsbrief), waarna op 15 oktober 2003 een met redenen omkleed advies is gevolgd. Op 8 december 2004 heeft de Commissie ten slotte het onderhavige beroep ingesteld.

3. De Oostenrijkse regelgeving is in de loop van de procedure op verschillende punten gewijzigd. Thans verzoekt de Commissie het Hof:

1) vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk, door artikel 1, artikel 6, leden 1en 2, artikel 12, artikel 13, artikel 16, lid 1, en artikel 22, sub b, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, niet volledig respectievelijk correct in Oostenrijks recht te hebben omgezet, niet aan haar verplichting tot volledige respectievelijk correcte uitvoering van deze richtlijn heeft voldaan;

2) de Republiek Oostenrijk in de kosten te verwijzen.

4. De Republiek Oostenrijk verzoekt het Hof

1) het beroep ongegrond te verklaren, in elk geval voor zover de in Oostenrijk geldende regelgeving intussen is aangepast en

2) de Commissie in de kosten te verwijzen.

II – Beoordeling

5. Het beroep moet worden beoordeeld naar de stand van het recht bij het verstrijken van de termijn die de Commissie in het met redenen omkleed advies had gesteld. Aangezien het met redenen omkleed advies op 17 oktober 2003 bij de permanente vertegenwoordiging van de Republiek Oostenrijk is ontvangen, is in casu de relevante datum 17 december 2003.

6. Voor zover de Commissie de Republiek Oostenrijk verwijt de artikelen 12 en 13 van de habitatrichtlijn niet dan wel niet volledig in nationaal recht te hebben omgezet, betwist deze dit niet, doch stelt zij een wijziging van de geldende regelgeving in het vooruitzicht. Hetzelfde geldt voor de grief dat artikel 16, lid 1, met betrekking tot de Länder Steiermark en Tirol( ) niet correct is omgezet. Aangezien de regelgeving bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog niet was gewijzigd, moet de Republiek Oostenrijk worden geacht op dit punt de niet-nakoming toe te geven.

7. Overigens behoren, blijkens de vierde en de elfde overweging van de considerans van de habitatrichtlijn, de bedreigde habitats en soorten tot het natuurlijk erfgoed van de Gemeenschap en is de bedreiging waaraan zij zijn blootgesteld vaak van grensoverschrijdende aard, zodat de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle lidstaten is. Bijgevolg is de nauwkeurigheid van de uitvoering van bijzonder belang in een geval als het onderhavige, waarin het beheer van het gemeenschappelijk erfgoed aan de lidstaten is toevertrouwd voor hun respectieve grondgebied.( )

A – Artikel 1 van de habitatrichtlijn

8. De Commissie verwijt de Republiek Oostenrijk dat het Land Salzburg verschillende in artikel 1 van de habitatrichtlijn vervatte definities, te weten „staat van instandhouding van een natuurlijke habitat” (sub e), „soorten van communautair belang” (sub g), „staat van instandhouding van een soort” (sub i) en „specialebeschermingszone” (sub l) niet in nationaal recht heeft omgezet. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de definities in artikel 1 van de habitatrichtlijn in nationaal recht moeten worden omgezet.( )

9. Volgens de Republiek Oostenrijk worden deze definities voldoende bestreken door de combinatie van het begrip maatregelen en instandhoudingsdoelstellingen.

1. Artikel 1, sub e en i, van de habitatrichtlijn

10. In deze twee definities gaat het om de staat van instandhouding van natuurlijke habitats en soorten, alsook over de voorwaarden waaronder deze staat van instandhouding als gunstig wordt aangemerkt. Zij luiden als volgt:

„e) staat van instandhouding van een natuurlijke habitat: de som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.

De ‚staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:

– het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen, en

– de voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan,

– de staat van instandhouding van de voor die habitat typische soorten gunstig is als bedoeld sub i);

[...]

i) staat van instandhouding van een soort: het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.

De ‚staat van instandhouding’ wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:

– uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en

– het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en

– er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.”

11. De Republiek Oostenrijk is van mening dat deze definities voldoende worden bestreken door § 5, punten 8 en 9, en § 22a, leden 3 en 4, van het Salzburger Naturschutzgesetz (wet op de natuurbescherming in Salzburg).

12. Deze bepalingen geven een definitie van de begrippen het nemen van maatregelen en instandhoudingsdoelstellingen (§ 5, punten 8 en 9), de inhoud van de beschermingszoneregeling, alsook de voorwaarden om van de hierin neergelegde verbodsbepalingen af te wijken, inzonderheid de effectbeoordeling (§ 22a, leden 3 en 4). Het begrip gunstige staat van instandhouding wordt weliswaar gebruikt, doch niet omschreven.

13. Bijgevolg zijn de definities van artikel 1, sub e en i, van de habitatrichtlijn niet in nationaal recht omgezet, doch vormen zij eerder de premissen waarop de betrokken voorschriften berusten. Deze methodiek van regelgeving waarborgt evenwel niet dat bij de toepassing van de betrokken regelgeving daadwerkelijk met alle elementen van de definities rekening wordt gehouden. Toch zijn deze elementen beslissend voor de omvang van de bescherming van de habitats en de soorten.

14. Zo moet bijvoorbeeld bij de beoordeling van hetgeen van invloed is op een habitat niet alleen het algemene beeld in aanmerking worden genomen, maar ook de in deze habitat voorkomende, in artikel 1, sub e, genoemde, typische soorten. Plannen die de omvang van een type habitat van een bepaalde oppervlakte niet kleiner maken en evenmin het bestaan ervan bedreigen, maar die voor bepaalde hierin voorkomende typische soorten schadelijk zijn, hebben derhalve absoluut invloed op de staat van instandhouding van dit type habitat.

15. In verband hiermee kunnen § 5, punten 8 en 9, en § 22a, leden 3 en 4, van het Salzburger Naturschutzgesetz niet worden geacht artikel 1, sub e, en sub i, van de habitatrichtlijn op voldoende wijze in nationaal recht te hebben omgezet.

2. Artikel 1, sub g, van de habitatrichtlijn

16. Artikel 1, sub g, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

„g) soorten van communautair belang: soorten die op het in artikel 2 bedoelde grondgebied:

i) bedreigd zijn, uitgezonderd de soorten waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied slechts een marginaal gedeelte van dat grondgebied beslaat en die in het west-palearctische gebied niet bedreigd of kwetsbaar zijn of

ii) kwetsbaar zijn, dat wil zeggen waarvan het waarschijnlijk wordt geacht dat zij in de naaste toekomst bij voortbestaan van de bedreigende factoren zullen overgaan naar de categorie van bedreigde soorten, of

iii) zeldzaam zijn, dat wil zeggen waarvan de populaties van kleine omvang zijn en die, hoewel zij momenteel noch bedreigd noch kwetsbaar zijn, in die situatie dreigen te komen. Deze soorten leven in geografische gebieden die van beperkte omvang zijn, of zijn over een grotere oppervlakte versnipperd, of

iv) endemisch zijn en bijzondere aandacht vereisen wegens het specifieke karakter van hun habitat en/of de potentiële gevolgen van hun exploitatie voor hun staat van instandhouding.

Deze soorten zijn of kunnen worden opgenomen in bijlage II en/of IV of V.”

17. De omzetting van dit begrip in nationaal recht is noodzakelijk, aangezien het van toepassing is in het kader van de doelstelling van artikel 2, lid 2, van de habitatrichtlijn. Volgens dit artikel beogen de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Deze doelstellingen zijn op hun beurt van belang voor de omvang van de in artikel 11 van de habitatrichtlijn neergelegde toezichtsplicht, die gedetailleerd, duidelijk en nauwkeurig moet worden omgezet.( )

18. Volgens de Republiek Oostenrijk dekken de §§ 3a, 22a, 22b, en 29 en volgende van het Salzburger Naturschutzgesetz deze definitie voldoende.

19. De betrokken bepalingen hebben evenwel uitsluitend betrekking op de afweging van belangen en de compenserende maatregelen (§ 3a), de Europese beschermingszones (§§ 22a en 22b) alsook de bescherming van planten (§§ 29 en 30). Het begrip „soort van communautair belang” wordt hierin niet eens genoemd. Het is dus uitgesloten dat deze bepalingen artikel 1, sub g, van de habitatrichtlijn in nationaal recht omzetten.

3. Artikel 1, sub l, van de habitatrichtlijn

20. Artikel 1, sub l, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

„l) specialebeschermingszone: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen”.

21. Volgens de Republiek Oostenrijk is deze definitie voldoende omgezet in § 5, punt 9, et § 22a van het Salzburger Naturschutzgesetz. Deze bepalingen hebben betrekking op de instandhoudingsdoelstellingen van de Europese beschermingszones (§ 5, punt 9) en het voor die zones in te voeren beschermingsstelsel (§ 22a). Behalve de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde bepalingen moet ook de definitie van de Europese beschermingszone in § 5, punt 10, in aanmerking worden genomen.

22. Het begrip specialebeschermingszone wordt in het Salzburger Naturschutzgesetz niet gebruikt. In plaats daarvan wordt hierin het begrip „Europese beschermingszone” gebruikt. Anders dan de definitie in artikel 1, sub l, van de habitatrichtlijn verwijst § 5, punt 10, niet naar de door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebieden, maar naar de gebieden die door de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn zijn opgenomen in de lijst van de gebieden van communautair belang, alsook naar de gebieden die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn door het Land Salzburg zijn voorgesteld om in deze lijst te worden opgenomen. Dit doet echter geen afbreuk aan de juiste omzetting van de definitie, daar dit alleen leidt tot een in de tijd ruimere bescherming van de „Europese beschermingszones”, hetgeen zelfs wenselijk is.

23. Weliswaar verwijst § 5, punt 10, voorts louter naar de gebieden die hieronder vallen, en niet – zoals artikel 1, sub l, van de habitatrichtlijn – naar de maatregelen die daar getroffen moeten worden, maar deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met § 5, punt 9, die als instandhoudingsdoelstellingen van een Europese beschermingszone vermeldt „het behoud of herstel in een gunstige staat van instandhouding” van onder meer de in bijlage I bij de habitatrichtlijn bedoelde natuurlijke habitats, alsook van de in bijlage II bedoelde dier‑ en plantensoorten. § 22a, lid 2, van het Salzburger Naturschutzgesetz geeft aan dat de maatregelen voor de verwezenlijking van deze doelstellingen bij verordening van de deelstaatregering moeten worden genomen.

24. Wanneer de voorschriften in § 5, punten 9 en 10, in samenhang met die in § 22a, van het Salzburger Naturschutzgesetz worden bezien, komt daaruit dus een definitie van de „Europese beschermingszone” naar voren die daadwerkelijk alle elementen van de definitie van de „specialebeschermingszone” in de zin van artikel 1, sub l, van de habitatrichtlijn in aanmerking neemt. De definitie van artikel 1, sub l, van de habitatrichtlijn is in het recht van het Land Salzburg voldoende omgezet.

B – Artikel 6 van de habitatrichtlijn

1. Artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn

25. Artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om voor de specialebeschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen en luidt als volgt:

„De lidstaten treffen voor de specialebeschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.”

a) Niederösterreich

26. De Commissie stelt dat volgens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn de nodige instandhoudingsmaatregelen in alle gevallen en niet alleen „zo nodig” moeten worden genomen. Dat zou wat Niederösterreich betreft niet zijn geschied. § 9, lid 5, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz (wet op de natuurbescherming in Niederösterreich) bepaalt dat „[v]oor de Europese beschermingszones, zo nodig passende onderhouds‑, ontwikkelings‑ en instandhoudingsmaatregelen van publiekrechtelijke of privaatrechtelijke aard” moeten worden getroffen.

27. De Republiek Oostenrijk betoogt op dit punt dat artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn alleen spreekt over de „nodige instandhoudingsmaatregelen” en dat § 9, lid 5, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz aldus wordt uitgelegd dat telkens wanneer instandhoudingsmaatregelen nodig zijn, ervan wordt uitgegaan dat een geval van „zo nodig” zich voordoet en er derhalve instandhoudingsmaatregelen worden vastgesteld.

28. Zowel artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn als § 9, lid 5, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz gebruiken de term „zo nodig”. In de nationaalrechtelijke bepaling verwijst deze term echter in het algemeen naar instandhoudingsmaatregelen, terwijl deze term in de richtlijn betrekking heeft op de verschillende instandhoudingsinstrumenten.

29. Volgens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn moeten derhalve instandhoudingsmaatregelen worden vastgesteld indien die nodig zijn. Alleen ten aanzien van de keuze van de te nemen maatregelen is er een beoordelingsmarge. Daarentegen moeten volgens de bewoordingen van § 9, lid 5, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz de instandhoudingsmaatregelen niet verplicht, maar alleen „zo nodig” worden genomen. Evenwel blijft onduidelijk wanneer een dergelijk geval waarin instandhoudingsmaatregelen moeten worden getroffen, zich voordoet.

30. Derhalve kan § 9, lid 5, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz niet worden beschouwd als een toereikende omzetting in nationaal recht van de verplichting om in alle gevallen de nodige instandhoudingsmaatregelen te nemen.

31. Het argument van de Republiek Oostenrijk dat de nationale bepaling in die zin moet worden uitgelegd dat instandhoudingsmaatregelen wel degelijk worden genomen indien deze nodig zijn, doet hieraan niets af. Een richtlijnconforme uitlegging van bepalingen van intern recht kan op zich niet de helderheid en nauwkeurigheid hebben die met het oog op de rechtszekerheid noodzakelijk is.( ) Evenzo zijn eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet te beschouwen als een correcte uitvoering van de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen.( ) Dit geldt a fortiori wanneer – zoals in het geval van de habitatrichtlijn – een bijzonder nauwkeurige omzetting vereist is.( )

b) Oberösterreich

32. Volgens de Commissie is § 15, lid 2, eerste volzin, van het Oberösterreichisches Natur‑ und Landschaftsschutzgesetz (wet op de natuur‑ en landschapsbescherming in Oberösterreich) geen passende omzetting van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn. Deze bepaling van intern recht luidt als volgt:

„Voor beschermde landschapsgebieden (§ 11), beschermde landschapsbestanddelen (§ 12), Europese beschermingszones (§ 24) of natuurbeschermingsgebieden (§ 25) kan de deelstaatregering landschapsonderhoudsplannen opstellen, die voorzien in noodzakelijke maatregelen die overeenkomstig het eerste lid in het algemeen belang zijn en die de toegestane economische exploitatie van de betrokken gebieden niet aanzienlijk bemoeilijken.”

33. De Commissie betoogt dat het aan de beoordelingsbevoegdheid van de overheid is overgelaten om landschapsonderhoudsplannen vast te stellen, dat wil zeggen om instandhoudingsmaatregelen te treffen. Volgens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn is de vaststelling van wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, in tegenstelling tot het opstellen van beheersplannen, echter verplicht.

34. De Republiek Oostenrijk stelt op dit punt dat de lidstaten een vrije keuze hebben ten aanzien van soort van te treffen maatregelen, daar de uitdrukking „zo nodig” in artikel 6, lid 1, van de richtlijn niet enkel naar de beheersplannen verwijst, maar ook naar de „passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen.”

35. Het is juist dat – zoals de Republiek Oostenrijk aanvoert – de richtlijn de lidstaten op dit punt een zekere bewegingsvrijheid laat bij de keuze van het rechtsinstrument. De formulering van § 15, lid 2, van het Oberösterreichisches Natur‑ und Landschaftsschutzgesetz sluit echter niet uit dat de beoordelingsbevoegdheid van de regering van de deelstaat zich ook uitstrekt tot de vraag of al dan geen instandhoudingsmaatregelen worden getroffen. Zoals reeds uiteen is gezet, valt dit niet onder de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.( ) Alleen al daarom geeft de bestreden bepaling geen correcte uitvoering aan artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn.

36. De Commissie betoogt voorts dat volgens de bestreden bepaling de overwogen maatregelen de toegestane economische exploitatie van de betrokken gebieden niet aanzienlijk mogen bemoeilijken, welke uitzondering in artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn niet is voorzien. De Republiek Oostenrijk stelt op dit punt dat een economische exploitatie alleen dan is „toegestaan” indien deze in overeenstemming is met de beschermingsvoorschriften die voor de beschermingszone gelden.

37. Enerzijds specificeert de aangehaalde nationale bepaling niet wat onder „toegestane economische exploitatie” moet worden verstaan. De door de Republiek Oostenrijk aangevoerde uitlegging lijkt weliswaar mogelijk, doch evengoed is denkbaar dat rechtmatige economische exploitatie in de weg staat aan noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen. Derhalve is deze bepaling op zijn minst dubbelzinnig en wordt daarin artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn niet met de vereiste nauwkeurigheid omgezet.

38. Bovendien doet de formulering de vraag rijzen in hoeverre economische criteria wel in aanmerking kunnen worden genomen bij de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn.

39. Tot op heden heeft het Hof alleen geoordeeld over de mogelijkheid om niet-ecologische belangen in aanmerking te nemen bij de keuze van beschermingszones overeenkomstig artikel 4 van de vogelrichtlijn( ) en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn. Bij de keuze en de afbakening van de specialebeschermingszones mag geen rekening gehouden worden met de in andere artikelen van de richtlijn genoemde niet-ecologische belangen.( ) Deze regel wordt door sommigen aldus veralgemeend dat met niet-ecologische belangen in beginsel geen rekening kan worden gehouden, wanneer de habitatrichtlijn dit niet uitdrukkelijk bepaalt (en dus bijvoorbeeld in het kader van artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn).( )

40. Advocaat-generaal Fennelly gaat er daarentegen duidelijk van uit dat in het kader van de vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen krachtens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn de lidstaten een evenwicht moeten vinden tussen de ecologische belangen en de in artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn vervatte „vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden”.( )

41. Voor deze zienswijze pleit onder meer de noodzaak om bij de vaststelling van de instandhoudingsmaatregelen rekening te kunnen houden met het evenredigheidsbeginsel, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht behoort.( ) Zo nodig moeten in het kader van artikel 6, lid 1, evenals bij lid 2, van de habitatrichtlijn( ), de criteria van lid 4 van datzelfde artikel worden toegepast. Alsdan zou bij de vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen ook met de vereisten op economisch gebied alsmede met de bijzondere belangen van artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn, dus met de vereisten op sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden rekening kunnen worden gehouden.

42. Daaruit volgt evenwel niet dat de rechtmatige economische exploitatie automatisch voorrang heeft op de beschermingsdoeleinden, zoals uit § 15, lid 2, eerste zin, van het Oberösterreichisches Natur‑ und Landschaftsschutzgesetz zou kunnen worden opgemaakt. Veeleer is het noodzakelijk om altijd de alternatieven te onderzoeken en deze per geval tegen elkaar af te wegen, alsook, zo nodig, andere maatregelen te nemen om de samenhang van Natura 2000 te verzekeren. Daarom geeft de litigieuze bepaling ook om die reden geen toereikende uitvoering aan artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn.

2. Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn

43. Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

„De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”

44. De Commissie betoogt dat dit artikel van de richtlijn door geen van de bepalingen van het Tiroler Naturschutzgesetz (wet op de natuurbescherming in Tirol) kan worden geacht te zijn omgezet. Zij merkt op dat ook de bij wet LGBl. 50/2004 ingelaste § 14, lid 1, van het Tiroler Naturschutzgesetz, op zich een algemene bepaling is die een doelstelling vermeldt die qua inhoud vergelijkbaar is met de overwegingen van de considerans van de habitatrichtlijn .

45. De Republiek Oostenrijk geeft toe dat het Tiroler Naturschutzgesetz geen bepaling bevat die expliciet een verslechtering van de kwaliteit verbiedt. § 14, lid 1, van het Tiroler Naturschutzgesetz, die met het oog op de „Natura 2000” gebieden is ingelast, zou echter in het bijzonder met het verslechteringsverbod rekening houden.

46. Op dit punt merk ik om te beginnen op dat evenals § 22a van het Tiroler Naturschutzgesetz, deze § 14, lid 1, pas bij wijzigingswet LGBl. 50/2004 is ingelast, dat wil zeggen na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Deze bepalingen zijn derhalve voor de beoordeling van het onderhavige niet-nakomingsberoep niet relevant. De Commissie argumenteert in deze kennelijk alleen ter wille van de volledigheid, hetgeen in het bijzonder blijkt uit het feit dat zij in haar verzoekschrift verwijst naar de datum waarop de gewijzigde § 14 van het Tiroler Naturschutzgesetz in werking is getreden. Daarom dient haar vordering tot vaststelling van de gebrekkige omzetting van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn door de bepalingen van het Tiroler Naturschutzgesetz, zoals laatstelijk gewijzigd bij wet LGBl. 89/2002, ontvankelijk te worden geacht.

47. Wat de vóór de invoering van § 14 van het Tiroler Naturschutzgesetz geldende regelgeving betreft, bestrijdt de Republiek Oostenrijk de grief van gebrekkige omzetting van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn niet. Bijgevolg moet het beroep op dit punt slagen.

48. Overigens moet worden vastgesteld dat ook de bij wijzigingswet LGBl. 50/2004 vastgestelde herziene versie van het Tiroler Naturschutzgesetz artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn in onvoldoende mate in nationaal recht omzet. Het Hof heeft ten aanzien van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn vastgesteld dat het interne recht een uitdrukkelijke bepaling moet bevatten die de bevoegde instanties verplicht ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert, aangezien anders het interne recht een element van rechtsonzekerheid met betrekking tot de verplichtingen van die instanties zou inhouden.( ) Hetzelfde geldt voor het in artikel 6, lid 2, vervatte verstoringsverbod voor de soorten.

49. § 14 noch de §§ 22, 23 en 24 van het Tiroler Naturschutzgesetz voldoen hieraan. § 14, lid 1, van het Tiroler Naturschutzgesetz bevat alleen de algemene doelstelling „om de handhaving of zo nodig het herstel van de natuurlijke habitats en soorten in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te waarborgen”. Afgezien van het feit dat het verstoringsverbod voor de soorten daarin niet voorkomt, eist artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn dat ervoor wordt gezorgd dat in ieder gebied de kwaliteit niet verslechtert en er geen storende factoren optreden. Het verstoringsverbod voor de soorten wordt ook niet door § 23 van het Tiroler Naturschutzgesetz in nationaal recht omgezet, aangezien het bij deze bepaling niet gaat om de soorten die in de beschermingsgebieden voorkomen, dat wil zeggen de soorten vervat in bijlage II en de typische soorten van de typen natuurlijke habitats, maar om de krachtens artikel 12 te beschermen soorten, vervat in bijlage IV, sub a, bij de habitatrichtlijn.

C – Artikel 16 van de habitatrichtlijn

50. Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn bevat de afwijkingen op de bescherming van de soorten. Deze bepaling luidt als volgt:

„1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, sub a en b:

a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;

b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;

c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;

d) ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;

e) ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.”

1. Niederösterreich

51. Wat § 20, lid 4, en § 21 van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz betreft laakt de Commissie behalve het feit dat daarin niet wordt verwezen naar het criterium „laten voortbestaan in een gunstige staat van instandhouding”, dat deze bepaling geen uitputtende opsomming geeft van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voor een afwijking van de artikelen 12 tot en met 15 van de habitatrichtlijn.

52. Volgens de Republiek Oostenrijk is de door de habitatrichtlijn verlangde bescherming gewaarborgd, aangezien de nationale autoriteiten verplicht zijn richtlijnconform te handelen en zij, overeenkomstig het beginsel van een uniforme toepassing van de rechtsorde, daarbij ook de in het jachtrecht neergelegde criteria zullen naleven. Daardoor zouden in de praktijk de afwijkingen slechts zeer beperkt worden toegestaan. Hierop wordt ook toegezien door de rechtspraak van de hoogste rechterlijke instanties.

53. Zoals gezegd is een richtlijnconforme administratieve praktijk niet voldoende om te zorgen voor omzetting van een richtlijn in nationaal recht.( ) Zoals het Hof zowel ten aanzien van artikel 16 van de habitatrichtlijn( ) als met betrekking tot artikel 9 van de vogelrichtlijn( ) heeft geoordeeld, moeten de criteria op basis waarvan de lidstaten mogen afwijken van de door de richtlijn voorgeschreven verbodsbepalingen, veeleer worden overgenomen in duidelijke voorschriften van intern recht. Daarbij moet artikel 16 van de habitatrichtlijn restrictief worden uitgelegd, omdat daarin nauwkeurig wordt bepaald onder welke voorwaarden de lidstaten van de artikelen 12, 13, 14, en 15, sub a en b, van de richtlijn mogen afwijken.( )

54. Het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz bepaalt in § 20, lid 4, dat afwijkingen kunnen worden toegestaan „wanneer er geen aanmerkelijke bedreiging van de beschermde populatie is te duchten”. Artikel 16 van de habitatrichtlijn vereist evenwel dat de afwijking geen afbreuk doet „aan het streven de populaties van de betrokken soort [...] in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan”. De formulering van § 20, lid 4, doet vrezen dat een aantasting die verboden zou moeten worden, wordt toegestaan omdat deze niet „aanmerkelijk” zou zijn, ook wanneer de betrokken populatie zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevindt. In geval van een ongunstige staat van instandhouding zijn dergelijke aantastingen echter onverenigbaar met artikel 16.

55. Er kunnen weliswaar uitzonderlijke omstandigheden zijn waaronder het, hoewel de staat van instandhouding niet gunstig is, mogelijk is wegens dringende redenen van algemeen belang van de verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten af te wijken( ), maar het criterium van de niet significante bedreiging van de populatie stelt de aanwezigheid van dergelijke omstandigheden niet als voorwaarde.

56. Bovendien noemt § 20, lid 4, van deze wet als reden om te mogen afwijken slechts één voorbeeld doordat het „in het bijzonder” afwijkingen toestaat „voor wetenschappelijke of onderwijskundige doeleinden”. Het ontbreekt derhalve aan een uitputtende opsomming van afwijkingsgronden.

57. De Republiek Oostenrijk beroept zich verder op artikel 16, lid 1, sub e, van de habitatrichtlijn. Volgens deze bepaling kunnen de lidstaten, evenals krachtens artikel 9, lid 1, sub c, van de vogelrichtlijn, afwijkingen toestaan ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een door de bevoegde nationale instanties vastgesteld beperkt aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben. De Republiek Oostenrijk stelt terecht vast dat in deze bepaling geen reden voor de afwijking wordt verlangd.

58. Volgens artikel 16 van de habitatrichtlijn kan evenwel ook van deze afwijkingsmogelijkheid alleen gebruik worden gemaakt wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven, de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. § 20, lid 4, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz neemt deze voorwaarden niet over.

59. Bovendien zou § 20, lid 4, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz de naleving moeten eisen van de specifieke criteria van artikel 16, lid 1, sub e, van de habitatrichtlijn, namelijk strikt gecontroleerde omstandigheden, op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen. In het bijzonder zouden deze grenzen door een richtsnoer nader moeten worden aangegeven.( ) § 20, lid 4, voldoet ook niet aan deze vereisten.

60. De Republiek Oostenrijk kan de grieven met betrekking tot § 20, lid 4, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz niet terzijde schuiven door zich op de wettelijke jachtvoorschriften te beroepen. Weliswaar bestaan er voorschriften betreffende jachtmethoden en ‑middelen, maar deze gaan alleen over de jacht en worden door de Commissie ook niet bekritiseerd. Toepassing van § 20, lid 4, kan evenwel strijdig zijn met de artikelen 12 tot en met 15 van de habitatrichtlijn wanneer het niet de jacht betreft.

61. De eveneens gelaakte § 21 van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz onttrekt de bedrijfsmatige exploitatie in de land‑ en bosbouw aan de verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten. Deze uitzonderingsbepalingen zijn evenwel uitdrukkelijk niet van toepassing in geval van opzettelijke schade aan beschermde planten en dieren.

62. Artikel 16 van de habitatrichtlijn voorziet niet in de mogelijkheid, af te wijken van de verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten ten behoeve van de bedrijfsmatige exploitatie in de land‑ en bosbouw. In verband met het op de uitzonderingen gemaakte voorbehoud gelden deze uitzonderingen van § 21 van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz evenwel niet in geval van opzettelijke schade aan beschermde planten en dieren. De verbodsbepalingen van artikel 12, lid 1, sub a, b, en c, en van de artikelen 12, 13, 14, en 15 vereisen evenwel telkens expliciet of impliciet een opzettelijk handelen.( ) Hierdoor kunnen de uitzonderingen van § 21 die alleen voor onopzettelijk handelen gelden, niet in strijd zijn met deze artikelen. Het is dus niet nodig om de voorwaarden waaraan de afwijkingen krachtens artikel 16 moeten voldoen, te onderzoeken.( )

63. Anders is het gesteld met artikel 12, lid 1, sub d, van de habitatrichtlijn. Het daarin uitgevaardigde verbod op de beschadiging of de vernieling van de voortplantings‑ of rustplaatsen veronderstelt geen opzet.( ) Op dit punt moeten de afwijkingen van § 21 van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz op de verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten overeenkomstig artikel 16 gerechtvaardigd worden. § 21 voldoet daar niet aan, aangezien daarin het ontbreken van een andere bevredigende oplossing, het laten voortbestaan van de populatie in een gunstige staat van instandhouding en de specifieke afwijkingen van artikel 16, sub a tot en met e, niet worden genoemd.

64. De Republiek Oostenrijk beroept zich ten slotte ook met betrekking tot § 21 van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz op de na te leven wettelijke jachtvoorschriften. Ook wanneer de nationale autoriteiten de door de wettelijke jachtvoorschriften vastgestelde criteria naleven, schept dat echter nog geen regelgeving die qua niveau van bescherming en rechtszekerheid vergelijkbaar is met een voorschrift waarin de toegestane afwijkingsgronden uitputtend worden opgesomd. De door de Republiek Oostenrijk aangevoerde § 95 van het Niederösterreichisches Jagdgesetz (wet op de jacht in Niederösterreich) bevat geen dergelijke lijst van gronden, maar verbiedt alleen bepaalde jachtmethoden voor bepaalde diersoorten. De grief inzake ontoereikende omzetting van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn is derhalve, wat Niederösterreich betreft, in zijn geheel gegrond.

2. Salzburg

65. De Commissie voert met betrekking tot § 34 van het Salzburger Naturschutzgesetz (wet op de natuurbescherming in Salzburg) en § 104, lid 4, van het Salzburger Jagdgesetz (wet op de jacht in Salzburg) aan, dat voor de toegestane afwijkingen niet de voorwaarde geldt van het laten voortbestaan van de populaties in een gunstige staat van instandhouding, maar dat de populatie van de betrokken dier‑, planten‑ of wildsoorten niet achteruit mag gaan. Volgens de Commissie is deze formulering in strijd met de uit artikel 2 van de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting om zo nodig een gunstige staat van instandhouding te herstellen.

66. De Republiek Oostenrijk antwoordt hierop dat de term „voortbestaan” in artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn uitsluitend strekt tot het behoud, maar niet tot het herstel van een gunstige staat van instandhouding. Het is in strijd zijn met de logica van het stelsel en niet uitvoerbaar om te verlangen dat bij de verlening van een vergunning tot afwijking een verplichting wordt opgelegd tot herstel in een gunstige staat van instandhouding.

67. Inderdaad doet de term „voortbestaan” eerder vermoeden dat daarmee het behoud van een toestand wordt bedoeld. De volgens deze bepaling te behouden toestand is echter de gunstige staat van instandhouding in de zin van artikel 1, sub i, van de habitatrichtlijn. Hieruit volgt dat – voor zover een gunstige staat van instandhouding in die zin nog niet is bereikt – afwijkingen krachtens artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, behoudens exceptionele omstandigheden, in beginsel niet zijn toegestaan.

68. De nationale bepaling houdt hiermee onvoldoende rekening wanneer deze afwijkingen reeds toestaat zodra „de populatie van de betrokken dier‑, planten‑ of wildsoorten niet achteruitgaat”, zonder hieraan het absolute doel te koppelen van het laten voortbestaan van de populatie in een gunstige staat van instandhouding.

69. De Commissie laakt verder dat volgens de bewoordingen van § 34 van het Salzburger Naturschutzgesetz vergunningen tot afwijking kunnen worden verstrekt voor de drankenproductie (lid 1, punt 2) en de bouw van installaties (lid 1, punt 9). Oostenrijk spreekt deze grief niet tegen, maar kondigt daarentegen een wetswijziging aan.

70. Bijgevolg moet dit middel in zijn geheel gegrond worden verklaard.

D – Artikel 22 van de habitatrichtlijn

71. Artikel 22 van de habitatrichtlijn luidt:

„Bij de uitvoering van deze richtlijn dienen de lidstaten:

a) [...]

b) erop toe te zien dat de opzettelijke introductie in de vrije natuur van een soort die op hun grondgebied niet inheems is, zodanig aan voorschriften wordt gebonden dat daardoor geen schade wordt toegebracht aan de natuurlijke habitats in hun natuurlijke verspreidingsgebied of aan de inheemse wilde flora en fauna, en een dergelijke introductie te verbieden indien zij zulks nodig achten. De resultaten van de verrichte evaluaties worden ter informatie aan het comité gezonden;

c) [...].”

72. Volgens de Commissie staat § 17, lid 5, van het Niederösterreichisches Naturschutzgesetz toe om af te wijken van het principiële verbod op het planten van niet-inheemse planten en van de bevordering van niet-inheemse planten en dieren, mits de natuurlijke (genetische) eigenschappen van de inheemse dier‑ of plantensoorten dan wel de schoonheid en het karakteristieke aspect van het landschappelijk gebied niet „duurzaam worden aangetast”. Daarmee wordt een extra criterium ingevoerd dat niet in de richtlijn staat.

73. Hiermee kan ik het eens zijn. Anders dan de richtlijn bevat de bepaling van intern recht geen absoluut verbod op iedere beschadiging, maar verbiedt zij alleen dat de natuurlijke habitats dan wel de wilde inheemse flora en fauna door de opzettelijke introductie van niet-inheemse soorten duurzaam worden aangetast. Dit is geen correcte omzetting van het voorschrift van de richtlijn.

III – De kosten

74. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij, voor zover dit is gevorderd, in de kosten verwezen. Voor zover het beroep nog bij het Hof aanhangig is, wordt de Commissie verregaand in het gelijk gesteld, zodat de Republiek Oostenrijk in de kosten moet worden verwezen. Volgens artikel 69, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering geldt hetzelfde voor de middelen die de Commissie heeft ingetrokken. Ook voor de ingetrokken middelen is de Republiek Oostenrijk verantwoordelijk voor het beroep, aangezien de nationale wetgeving te laat aan de vereisten van het gemeenschapsrecht is aangepast. Bijgevolg moet de Republiek Oostenrijk in alle kosten worden verwezen.

IV – Conclusie

75. Derhalve geef ik het Hof in overweging als volgt te oordelen:

„1) De Republiek Oostenrijk heeft niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 10 EG en 249 EG alsook artikel 23 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, door de volgende bepalingen niet correct in nationaal recht om te zetten:

– artikel 1, sub e, g et i, wat Salzburg betreft,

– artikel 6, lid 1, wat Niederösterreich en Oberösterreich betreft,

– artikel 6, lid 2, wat Tirol betreft,

– artikel 12 wat Steiermark en Tirol betreft,

– artikel 13 wat Kärnten, Steiermark en Tirol betreft,

– artikel 16, lid 1, wat Niederösterreich, Salzburg, Steiermark en Tirol betreft, alsook

– artikel 22, sub b, wat Niederösterreich betreft.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) De Republiek Oostenrijk wordt verwezen in de kosten.”