CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 24 OKTOBER 1978 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In het Duitse recht is voor het besturen van motorrijtuigen een officieel rijbewijs verplicht en wordt bij motorrijtuigen het rijden zonder een dergelijk rijbewijs gestraft met een vrijheidsstraf of geldboete (artikelen 2 en 24 van het Straßienverkehrsgesetz van 19 december 1952). Voor houders van buitenlandse rijbewijzen — ongeacht of het om buitenlanders of Duitse onderdanen gaat — geldt ingevolge de artikelen 6 en 7 van het Verdrag van Parijs betreffende het verkeer met motorrijtuigen van 24 april 1926 junctis de artikelen 4 en 5 van de Verordnung über den internationalen Kraftfahrzeugverkehr van 12 november 1934, zoals gewijzigd op 18 april 1940 alsmede in een publikatie van 15 november 1952, dat zij met het rijbewijs van een ander land of een internationaal rijbewijs voor de tijd van één jaar na grensoverschrijding of na de datum van uitreiking van het rijbewijs, op het grondgebied van de Bondsrepubliek motorrijtuigen mogen besturen. Daarna is het bezit van een Duits rijbewijs vereist. Artikel 15 van de Straßenverkehrszulassungsordnung, zoals gepubliceerd op 15 november 1974, bepaalt hierover het volgende:

„Aan de houder van een buitenlands rijbewijs dient het Duitse rijbewijs voor de overeenkomstige categorie motorrijtuigen te worden uitgereikt, wanneer

1. geen twijfels betreffende zijn rijvaardigheid bestaan,

2. hij in het binnenland woonachtig is,

3. hij sedert één jaar overwegend in het binnenland heeft verbleven,

4. hij gedurende deze tijd een motorrijtuig van de categorie waarvoor een rijbewijs wordt aangevraagd heeft bestuurd.

…

Voldoet de aanvrager niet aan de vereisten van lid 1, sub 2 tot 4, dan wordt het rijbewijs uitgereikt, wanneer hij in een examen blijk geeft van voldoende kennis van de Duitse verkeersregels.”

De heer Choquet, van Franse nationaliteit, is na vervulling van zijn dienstplicht als arbeider (electromonteur) in de Bondsrepubliek Duitsland gebleven en is aldaar kennelijk sedert januari 1976 woonachtig. Hij is houder van een op 22 november 1968 afgegeven Frans rijbewijs, doch bezit geen Duits rijbewijs. In oktober 1977 was hij in de buurt van Reutlingen bij een verkeersongeval betrokken. Daarop sprak het Amtsgericht Reutlingen op 3 december 1977 een „Strafbefehl” ( 2 ) tegen hem uit. Ter zake van het in gevaar brengen van het verkeer en het rijden zonder rijbewijs werd een geldboete van 1600 mark opgelegd en gelast dat binnen elf maanden geen rijbewijs mag worden uitgereikt.

Nadat tegen deze beslissing bezwaar was gemaakt, rezen bij het Amtsgericht Reutlingen twijfels betreffende de strafbaarheid van het rijden zonder Duits rijbewijs of — anders gezegd — betreffende de verplichting van onderdanen van de Lid-Staten van de EEG voor het besturen van een motorrijtuig in de Bondsrepubliek Duitsland een Duits rijbewijs te verwerven. Het Amtsgericht is van mening dat dit op taalmoeilijkheden kan stuiten en met aanzienlijke kosten is verbonden. Daarom zouden buitenlanders die deze plicht willen ontgaan, zich vaak gedwongen zien tijdelijk of blijvend buiten het Bondsgebied te gaan wonen. Men zou derhalve in de Duitse regeling een schending van de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer en het vestigingsrecht (artikel 48 e.v. EEG-Verdrag) of een miskenning van de plicht tot optreden in communautaire zin (artikel 5 EEG-Verdrag) en van het discriminatieverbod van artikel 7 kunnen zien.

Deze overwegingen noopten het Amtsgericht ertoe, de procedure te schorsen en bij beschikking van 13 februari 1978 overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de volgende vraag ter prejudiciële beslissing voor te leggen:

„Is het met het Europese gemeenschapsrecht verenigbaar, wanneer een Lid-Staat 'van onderdanen van andere Lid-Staten voor het besturen van motorrijtuigen het bezit van een nationaal rijbewijs verlangt en hen in voorkomend geval bestraft wegens het rijden zonder zodanig rijbewijs, hoewel deze gemeenschapsonderdanen ingevolge de artikelen 48 e.v. EEG-Verdrag het recht van verblijf hebben en in het bezit zijn van een vergelijkbaar nationaal rijbewijs?”

1. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft in haar schriftelijke opmerkingen in de onderhavige prejudiciële procedure erop gewezen, dat er geen communautaire bepalingen betreffende de afgifte van rijbewijzen bestaan en dat het recht betreffende de afgifte van rijbewijzen niet in het EEG-Verdrag is geregeld. Dit is stellig juist. Doch daarmee staat geenszins vast, dat het gemeenschapsrecht op dit gebied van generlei betekenis is. Er zijn beroepen, waarvoor het bezit van een officieel rijbewijs essentieel is, omdat zij het vervoer van personen of goederen in motorrijtuigen betreffen. Wanneer zij in het buitenland moeten worden uitgeoefend, is de plicht tot verkrijging van een buitenlands rijbewijs zeker relevant uit een oogpunt van het vrije verkeer van diensten, het vestigingsrecht of het vrije verkeer van personen. Het lijkt echter niet misplaatst, nog verder te gaan. Erkend moet worden, dat in onze hedendaagse beschaving het gebruik van een motorrijtuig veelvuldig ook in samenhang met de beroepsuitoefening van belang is, namelijk voor zover het voor de rit naar de arbeidsplaats of voor het zoeken naar een betrekking nodig is. Wanneer in dit verband voor houders van buitenlandse rijbewijzen, die zich ingevolge het gemeenschapsrecht vrijelijk mogen bewegen, problemen en belemmeringen opkomen door de plicht tot verkrijging van een binnenlands rijbewijs, dan kunnen daardoor de verdragsregels betreffende het vrije verkeer worden geraakt, daar deze immers moeten waarborgen dat voor onderdanen van andere Lid-Staten de aanvaarding en de uitoefening van een beroepswerkzaamheid niet ongunstiger is geregeld dan voor de eigen onderdanen van de betrokken Staat. Op deze grond kan worden gezegd, dat voor een geval als het onderhavige, waarin een Frans onderdaan zijn beroep in de Bondsrepubliek Duitsland uitoefent, ook wanneer bij daarvoor niet op het gebruik van een motorrijtuig is aangewezen, zeker niet ten onrechte de vraag wordt opgeworpen, of van hem inderdaad de verkrijging van een Duits rijbewijs naast zijn Frans rijbewijs kan worden verlangd of dat daartegen argumenten op grond van het gemeenschapsrecht zijn aan te voeren.

2. Ingevolge de hiervoor geciteerde relevante Duitse bepaling — artikel 15 van de Straßenverkehrszulassungsordnung — is het duidelijk, dat zich in casu niet de vraag voordoet, hoe het staat met een algemene voor buitenlanders bestaande plicht om een binnenlands rijbewijs op grond van een normaal rijexamen te halen, waarbij derhalve de situatie bestaat dat buitenlanders steeds op — eventueel hoge — kosten moeten rekenen, die voortvloeien uit het plaatsvinden van het examen zelf in noodzakelijke aanwezigheid van een rijinstructeur of uit omslachtige voorbereidingen op het examen wegens vaak voorkomende taalmoeilijkheden. Sterke twijfels rijzen omtrent de juistheid van de weerlegging van de Britse regering die een overeenkomstige in haar land geldende regeling heeft verdedigd op grond dat de rijvaardigheidseisen voor de afgifte van rijbewijzen in de verscheidene landen uiteenlopen, dat in één Lid-Staat een rijexamen nog niet zolang verplicht is en dat de belangen van de openbare veiligheid met name bij grote bedrijfsvoertuigen en bij openbare vervoermiddelen niet over het hoofd mogen worden gezien. Naar mijn overtuiging kan een algemene verplichting tot het afleggen van een rijexamen vóór de afgifte van een rijbewijs, in elk geval voor zover het om normale rijbewijzen gaat — rijbewijzen voor grote en bijzondere bedrijfsvoertuigen moeten thans wegens hun bijzondere problematiek en omdat zij in het hoofdgeding zeker geen rol spelen buiten beschouwing worden gelaten — en voor zover een buitenlands rijbewijs aanwezig is, dat op grond van een examen is uitgereikt, niet passend worden geacht voor de bescherming van de openbare orde. Ik neig veeleer naar de opvatting van de Commissie, dat bij aanwezigheid van een buitenlands rijbewijs een vermoeden van rijvaardigheid bestaat. Dit is verdedigbaar met het oog op de gelijksoortigheid van de in de Lid-Staten bestaande verkeerssituaties en met het oog op de vergelijkbaarheid van de vereisten die voor de afgifte van een rijbewijs gelden en die ook de Britse regering, in elk geval voor normale rijbewijzen, niet in twijfel trekt. Daartegen kan men ook niet aanvoeren dat de verkeersregelingen van de afzonderlijke Lid-Staten niet volledig overeenstemmen. In dit verband mag niet worden vergeten, dat op grond van de in de aanhef genoemde internationale overeenkomsten in alle Lid-Staten regelingen gelden volgens welke voor een tijdelijk verblijf buitenlandse rijbewijzen voldoende zijn en dat, wie daarvan gebruik maakt, voldoende gelegenheid heeft, zich aan te passen aan de verkeerssituatie van het gastland. Het lijkt mij eveneens onjuist wanneer de Britse regering in deze samenhang verwijst naar het arrest in de zaak 33/74 (J. H. M. van Binsbergen tegen Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, arrest van 3 december 1974, Jurisprudentie 1974, blz. 1299) waarin een andersoortig probleem werd behandeld onder verwijzing naar beroepsregels die in het algemeen belang waren gegeven, of wanneer zij de discriminatie denkt te kunnen ontkennen omdat niet méér wordt verlangd dan de aflegging van een examen waaraan ook eigen onderdanen zich moeten onderwerpen. Wat dit laatste punt betreft mag in feite niet worden vergeten, dat volgens de Britse regeling van buitenlanders een tweede examen wordt verlangd en dat zij daarbij op moeilijkheden, met name taalmoeilijkheden, kunnen stuiten, die onder omstandigheden met hoge kosten zijn verbonden.

3. Wat betreft het eigenlijke probleem in de onderhavige zaak, namelijk hoe het is gesteld met de Duitse rechtstoestand, waarin zoals bekend enerzijds de verkrijging van een binnenlands rijbewijs wordt vereist, anderzijds echter een vereenvoudigde afgifte, als het ware een overschrijving, wordt voorzien en slechts in twee — zeldzame — uitzonderingsgevallen examens worden verlangd, dient het volgende te worden opgemerkt: a) Het feit dat de afgifte van een binnenlands rijbewijs is voorgeschreven, kan mijns inziens moeilijk worden gelaakt. In de eerste plaats zijn daarvoor enige zakelijke gronden aan te voeren, waarop de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft gewezen. Zo wordt ongetwijfeld de controle van het rijbewijs door uitvoerende ambtenaren vergemakkelijkt, wanneer het een binnenlands document is. Zonder een dergelijk document wordt de controle van de geldigheid van een rijbewijs bemoeilijkt, wanneer het in het buitenland — zoals in Nederland — een beperkte geldigheidsduur heeft. Geldt het binnenlandse rijbewijs slechts voor beperkte duur, dan kan de vernieuwing bemoeilijkt worden, wanneer de bestuurder slechts in het bezit van buitenlandse documenten is. Bovendien bestaan problemen in verband met de inname van een rijbewijs of de ongeldigverklaring ervan. In de tweede plaats kan erop worden gewezen — en dit is eveneens van belang — dar de enkele overschrijving niet met grote onkosten en tijdverlies gepaard gaat, en dat er derhalve in dit opzicht geen sprake is van noemenswaardige hindernissen die voor de uitoefening van de rechten voortvloeiend uit het Verdrag, met name het recht van vrij verkeer, enige rol spelen. b) Evenmin kan in principe iets worden ingebracht tegen het vereiste, dat een rijexamen wordt afgelegd voor de afgifte van het rijbewijs, wanneer twijfels omtrent de rijvaardigheid van de houder van een buitenlands rijbewijs bestaan. Dit is zeker te rechtvaardigen om redenen van openbare veiligheid, waarvan in de artikelen 48 en 56 EEG-Verdrag sprake is. Weliswaar kan dit slechts worden aangenomen, wanneer twijfels omtrent de rijvaardigheid van houders van buitenlandse rijbewijzen niet systematisch worden geuit, doch worden gegrond op concrete feiten, die een voldoende duidelijke aawijzing voor een gevaarzetting vormen. Doch men kan ervan uitgaan, dat de Duitse praktijk hieraan voldoet, waar toch in het Kommentar zum Straßenverkehrsrecht van Jagusch (19e editie) bij artikel 15 van de Straßenverkehrszulassungsordnung uitdrukkelijk wordt gezegd, dat de twijfels, waarvan in dit voorschrift sprake is, op feiten moeten berusten. Over de vorm het examen dat eventueel wordt afgenomen zal hierna in een ander verband nog iets worden gezegd. c) Thans blijft nog slechts te onderzoeken hoe het staat met de overige genoemde voorwaarden voor de overschrijving van een buitenlands rijbewijs alsmede met het vereiste dat bij ontbreken daarvan een examen betreffende de kennis van de Duitse verkeersregels moet worden afgelegd. Zoals reeds vermeld, gelden in het Duitse recht drie voorwaarden; de aanvrager moet in Duitsland woonachtig zijn, hij moet sedert één jaar overwegend in het binnenland hebben verbleven, en hij moet gedurende deze tijd een motorrijtuig van de categorie waarvoor het rijbewijs wordt aangevraagd, hebben bestuurd. Voor deze voorwaarden zijn stellig zakelijke gronden aan te voeren. Dit geldt niet in de laatste plaats ook voor de derde voorwaarde, waardoor moet worden verzekerd dat een toereikende aanpassing aan de Duitse verkeerssituatie met gedeeltelijk afwijkende verkeersregels heeft plaatsgevonden. Bovendien moet worden erkend, dat ze gemakkelijk zijn te vervullen — ik denk daarbij met name aan de internationale overeenkomsten ingevolge welke een tijdelijk gebruik van buitenlandse rijbewijzen is toegestaan — en ik ben van mening dat er geen noemenswaardige moeilijkheden voortvloeien uit het feit dat de vervulling van de genoemde voorwaarden moet worden bewezen. Tenslotte kan tegen het feit, dat bij het niet-voldoen aan deze voorwaarden of bij ontbreken van genoegzaam bewijs een onderzoek naar de kennis van de verkeersregels wordt verlangd, als zodanig eveneens moeilijk bezwaar worden gemaakt. Dit is ongetwijfeld essentieel voor de verkeersveiligheid, dat wil zeggen ook hier speelt de idee van de openbare veiligheid en orde een rol; voldoende kennis van de Duitse verkeersregels kan bij een houder van een in het buitenland verkregen rijbewijs in de regel slechts worden aangenomen, wanneer hij gedurende een behoorlijke tijd in het binnenland aan het verkeer heeft deelgenomen. Twijfels met betrekking tot het laatste punt kunnen slechts rijzen met het oog op de vorm van het examen, waarover ik reeds hiervoor heb gesproken. Wanneer het als een normaal theoretisch Duits rijexamen met behulp van gecompliceerde vragenlijsten wordt gehouden, kunnen er zich voor houders van buitenlandse rijbewijzen taalmoeilijkheden voordoen, die slechts door kostbare voorbereidingen met behulp van rijinstructeurs en taaldocenten zijn op te lossen. Daarin kan inderdaad — de examenkosten zelf blijven blijkbaar binnen de perken — een onduldbare en derhalve ongeoorloofde barrière worden gezien. Daarom moet naar mijn overtuiging op dit punt worden vastgesteld, dat de toetsing van de kennis van Duitse verkeersregels, waar deze noodzakelijk wordt geacht — en dit geldt eveneens voor de rijvaardigheidstest ingevolge artikel 15 sub 1 — moet plaats hebben op een wijze — bijvoorbeeld mondeling — die voldoende rekening houdt met de bijzondere moeilijkheden van buitenlandse aanvragers. Dat de administratie daarmee te zwaar zou worden belast is in elk geval niet aan te nemen wanneer de genoemde examens geen regelmatig terugkerende gebeurtenissen zijn, waartegen bezwaar zou moeten worden gemaakt, doch slechts relatief zeldzame uitzonderingsgevallen, die door concrete, aan de persoon gebonden feiten ontstaan. 4. Samenvattend kan worden vastgesteld, dat de voor EEG-onderdanen geldende vereisten voor de verkrijging van een Duits rijbewijs het gemeenschapsrecht noch wat het discriminatieverbod noch wat het recht van vrij verkeer betreft schenden. Dit geldt in elk geval indien de in bijzondere gevallen noodzakelijk geachte examens zo worden ingericht, dat met bijzondere, moeilijkheden, met name op het gebied van de taal, die voor buitenlandse aanvragers bestaan, zoveel mogelijk rekening wordt gehouden. Ook het bestaan van een strafbepaling voor het geval een rijbewijs ontbreekt kan met oog op het gemeenschapsrecht niet worden gelaakt, wanneer zij zonder onderscheid voor buitenlanders en voor eigen onderdanen passende straffen oplegt. Ik concludeer mitsdien tot beantwoording van de door het Amtsgericht Reutlingen gestelde vraag in vorengenoemde zin.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.

( 2 ) N.v.d.v. Het „Strafbefehl” is een na een verkorte procesgang gegeven rechterlijke beslissing, conform de eis van de Officier van Justitie, waarbij een geldboete of een vrijheidsstraf van ten hoogste 3 maanden met bijkomende straffen kan worden opgelegd.