CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 21 FEBRUARI 1978 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In deze zaak, welke de Pretore te Alessandria naar U heeft verwezen met verzoek om een prejudiciële beslissing, wordt U wederom gesteld voor de veterinaire keuring van ingevoerd vlees.

De firma Simmenthal SpA, verzoekster in het hoofdgeding voor de Pretore, heeft op 29 november 1971 en op 11 januari 1973 partijen Uruguyaans bevroren rundvlees in Italië ingevoerd via het douanekantoor te Alessandria. Ingevolge artikel 32 van de eenvormige Italiaanse wet van 27 juli 1934 op de volksgezondheid „testo unico delle leggi sanitarie”, GU nr. 186 van 9 augustus 1934) werd het vlees bij aankomst in Italië aan een veterinaire keuring onderworpen. De vergoedingen voor dit soort keuringen zijn geregeld bij wet nr. 1239 van 30 december 1970 (GU nr. 26 van 1 februari 1971). Zij bedroegen LIT 128370 voor de eerste partij en LIT 186775 voor de tweede. Verzoekster betaalde deze bedragen aan de Amministrazione delle Finanze dello Stato, die de verweerster is in het hoofdgeding, waarin verzoekster terugbetaling van de vergoeding verlangt op grond dat de heffing hiervan onverenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht.

De desbetreffende Italiaanse bepalingen zijn reeds in een aantal eerdere zaken voor Uw Hof aan de orde gekomen. Zoals U zich zult herinneren, heeft de Commissie die bepalingen omstandig uiteengezet in de zaak 35/76, de eerste Simmenthalzaak (Jurispr. 1976, blz. 1871), waarbij zij in de voorgeschiedenis is teruggegaan tot 1888. Voor de onderhavige zaak is mijn inziens vooral van belang dat bij wet nr. 1239 van 30 december 1970 de veterinaire keurlonen forfaitair werden vastgesteld per gewichtseenheid gekeurde goederen, en wel — naar verzoekster mededeelde — voor vlees als hier in het geding op LIT 1000 per 100 kg.

Na de mondelinge behandeling van deze zaak ten onzent hebben zich in Italië twee feiten van enig belang voorgedaan. Ten eerste verscheen wet nr. 889 van 14 november 1977, waarbij voor de toekomst (naar ik heb begrepen) de in wet nr. 1239 van 30 december 1970 voorgeschreven vergoedingen ten aanzien van goederen, ingevoerd uit of uitgevoerd naar andere Lid-Staten of geassocieerde staten, werden afgeschaft en als gevolg hiervan nadere bepalingen, in het bijzonder op begrotingsgebied, werden gegeven. Het tweede feit is de uitspraak van het Constitutionele Hof van Italië van 22 december 1977 (Sentenza nr. 163 van 1977) in de zaak UNIL-IT en ARIETE tegen Amministrazione delle Finanze dello Stato, waarbij wet nr. 1239, voor zover betrekking hebbend op zodanige goederen, onverenigbaar met het gemeenschapsrecht en derhalve met artikel 11 van de Italiaanse grondwet werd verklaard. Dit bracht mee, naar ik begrijp, dat ten aanzien van dergelijke goederen die wet ook ongeldig was voor het verleden. In deze uitspraak heeft het Italiaanse Constitutionele Hof onder meer rekening gehouden met Uw beslissingen in de zaak 29/72, de tweede Marimexzaask (Jurispr. 1972, blz. 1309), de zaak 87/75, de Brescianizaak (Jurispr. 1976, blz. 129), de reeds genoemde eerste Simmenthalzaak, de zaak 21/75, Schroeder t. Stad Keulen (Jurispr. 1975. blz. 905), de zaak 46/76, Bauhuis tegen Nederland (Jurispr. 1977, blz. 5) en de zaak 89/76, Commissie t. Nederland (Jurispr. 1977, blz. 1355).

Ook de desbetreffende gemeenschapsbepalingen zijn U wel bekend. Ingevolge artikel 12, lid 2, van 's Raads verordening nr. 14/64/EEG houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, is het de Lid-Staten verboden bij de invoer uit derde landen enig ander douanerecht of enige andere heffing toe te passen dan die welke in de verordening worden genoemd. Ditzelfde verbod keert terug in artikel 20, lid 2, van 's Raads verordening (EEG) nr. 805/68 van 27 juni 1968„houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees” (PB L 148 van 1968), welke op verordening nr. 14/64 is gevolgd en in de tijd van de beide onderhavige importen van kracht was. Het verbod in artikel 20, lid 2, werd nog aangevuld met de zinsnede: „behoudens andersluidende bepalingen van deze verordening of afwijkingen waartoe de Raad op voorstel van de Commissie volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag besluit”.

In de reeds genoemde zaak Schroeder besliste het Hof, in navolging van eerdere uitspraken, dat geen redenen bestonden voor verschillende uitleggingen van de term „heffing van gelijke werking”, zoals deze voorkomt in artikel 20, lid 2, van verordening nr. 805/68 en in de bepalingen van gemeenschapsrecht over het handelsverkeer binnen de Gemeenschap. Dienovereenkomstig verklaarde het Hof voor recht dat „als heffingen van gelijke werking als een douanerecht moeten worden beschouwd geldelijke lasten, ongeacht hun grootte, die worden geheven wegens sanitaire keuring van uit derde landen ingevoerde produkten en vastgesteld aan de hand van eigen criteria welke niet vergelijkbaar zijn met de criteria ter vaststelling van geldelijke lasten die eventueel — en ik moge hier toevoegen „geldig” — op soortgelijke communautaire produkten worden toegepast”.

In het geval van eenzijdig door een Lid-Staat opgelegde lasten voor een verplichte keuring doet het verder niet ter zake of die lasten evenredig zijn aan de kosten van de keuring, daar een in het algemeen belang voorgeschreven keuring niet kan worden beschouwd als een aan de importeur bewezen dienst, die de oplegging van een geldelijke last als tegenprestatie zou kunnen rechtvaardigen. Een last wegens de verplichte keuring van ingevoerde goederen zou alleen dan niet zijn te beschouwen als van gelijke werking als een douanerecht, wanneer die last kan worden geacht deel uit te maken van een binnenlands belastingstelsel dat systematisch en op dezelfde wijze op nationale en ingevoerde goederen van toepassing is (zie onder meer de reeds genoemde zaak Bresciani, op blz. 138 en 139).

Dit is mijns inziens het thans geldend recht met betrekking tot de eerste import in deze zaak.

De Commissie heeft echter ook nog een argument ontleend aan artikel 9 van richtlijn nr. 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964„inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees” (PB 121 van 1964). (Vers vlees omvat hier bevroren vlees: zie artikel 1, lid 3, van de richtlijn). De richtlijn beoogde de opheffing van de ongelijkheid van de gezondheidsvoorschriften der Lid-Staten op het gebied van vlees, waardoor het handelsverkeer tussen hen werd belemmerd. Zij liep parallel aan richtlijn nr. 64/432/EEG „inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens”, waarmee U te maken kreeg in de reeds genoemde zaak Bauhuis. Artikel 9 van de richtlijn nr. 64/433 luidt:

„Indien de communautaire regeling voor de invoer van vers vlees uit derde landen op het ogenblik van de tenuitvoerlegging van deze richtlijn nog niet van toepassing is, mogen in afwachting hiervan, de nationale bepalingen voor de uit die landen ingevoerde produkten niet gunstiger zijn dan die welke voor het intracommunautaire handelsverkeer gelden.”

Naar het oordeel van de Commissie nu volgt uit Uw arresten in de zaak Bauhuis en de zaak Commissie tegen Nederland dat de door een Lid-Staat geheven vergoedingen voor gezondheidskeuringen welke worden verricht niet krachtens een eenzijdig voorschrift van die Lid-Staat, doch op grond van een verplichting krachtens het gemeenschapsrecht of krachtens een voor alle Lid-Staten bindend verdrag, niet zijn te beschouwen als heffingen van gelijke werking als douanerechten, mits hun bedrag de werkelijke keuringskosten niet tebovengaat. Volgens eenzelfde redenering kunnen — aldus de Commissie — vergoedingen voor keuringen die door een Lid-Staat worden verricht krachtens artikel 9 van richtlijn nr. 64/433 niet worden beschouwd als van gelijke werking als douanerechten, indien zij de keuringskosten niet tebovengaan.

Op dit punt is in de opmerkingen van zowel verzoekster als de Commissie mijns inziens terecht naar voren gebracht dat het begrip „heffing van gelijke werking als een douanerecht” weliswaar in wezen hetzelfde is in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer als in het kader van het handelsverkeer met derde landen, maar dat het gemeenschapsbelang bij het verbod van dergelijke heffingen in het eerste geval een ander is als het gemeenschapsbelang in het laatste geval, ook al zijn zij beide uitingsvormen van het begrip van één enkele markt. Zoals ik heb gezegd in mijn conclusie in de zaak Schroeder (Jurispr. 1975, blz. 915), heeft het verbod in de handel tussen Lid-Staten ten doel het verbod in de handel tussen Lid-Staten ten doel het vrije goederenverkeer tussen Lid-Staten te waarborgen, terwijl het in de handel met derde landen ten doel heeft eenheid te brengen in de houding van de Lid-Staten ten opzichte van derde landen. Juist vanwege het belang dat werd gehecht aan het verbod voor de Lid-Staten om de in het gemeenschappelijk douanetarief neergelegde eenheid van bescherming aan de buitengrenzen der Gemeenschap te doorbreken, oordeelde het Hof in de zaken 37 en 38/73, Diamantarbeiders t. Indiamex (Jurispr. 1973, blz. 1609), dat ook zonder uitdrukkelijk verbod in het Verdrag de Lid-Staten niet eenzijdig nieuwe heffingen op importen uit derde landen mogen invoeren of het peil van de reeds bestaande heffingen mogen verhogen, en dat een verbod van reeds bestaande heffingen kan voortvloeien uit, onder meer, bepalingen van de Raad in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie blz. 1623-1624).

Naar mijn mening gaat het betoog van de Commissie eraan voorbij dat hetgeen aan 's Hofs arresten in elk van beide zaken Bauhuis/Nederland en Commissie/ Nederland ten grondslag lag, namelijk in de eerste zaak het keuringsstelsel ingevoerd bij richtlijn nr. 64/432 en in de tweede zaak het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten, erop was gericht de handel tussen de betrokken Lid-Staten te vergemakkelijken. Aldus gezien, zou het welhaast kwaadwillig zijn geweest te beslissen dat de gevraagde vergoedingen voor de op grond daarvan verrichte keuringen een gelijke werking hebben als douanerechten.

Een dergelijke redenering kan uit de aard der zaak niet worden gevolgd voor de handel met derde landen, waar het niet gaat om de opheffing van invoeren uitvoerbelemmeringen maar om de opheffing van verschillen in de behandeling van importen of exporten door Lid-Staten.

Eveneens komt het mij voor dat het betoog der Commissie, hoewel in theorie niet onjuist, in de onderhavige zaak nauwelijks steekhoudend is, daar ons uit het eerder genoemde arrest van het Italiaanse Constitutionele Hof zelf is gebleken dat de in wet nr. 1239 van 30 december 1970 voorgeschreven vergoedingen niet waren gerelateerd aan de kosten van de keuringen waarvoor zij werden geheven. Bovendien blijkt uit dat arrest dat deze vergoedingen in het relevante tijdvak ten onrechte werden geheven bij importen in Italië uit andere Lid-Staten. Derhalve kan een heffing van deze vergoedingen bij importen uit derde landen niet noodzakelijk zijn geweest om te voldoen aan het voorschrift van artikel 9 van richtlijn nr. 64/433 dat dergelijke importen niet gunstiger mogen worden behandeld dan importen uit Lid-Staten.

Op 12 december 1972, dat wil zeggen vóór de datum van de tweede onderhavige import, stelde de Raad richtlijn nr. 72/462/EEG „inzake gezondheidsvraagstukken bij de invoer van runderen en varkens en van vers vlees uit derde landen” vast (PB L 302 van 1972). (Ook in deze richtlijn omvat „vers vlees” bevroren vlees: zie artikel 2, sub o). De meeste vragen van de Pretore te Alessandria, evenals merendeels de vertogen van partijen, hebben betrekking op deze richtlijn.

De richtlijn bevat drie bepalingen over de keuringskosten.

De eerste is artikel 12, lid 8. Dit artikel gaat over de veterinaire controle van levende dieren (runderen en varkens) bij aankomst op het grondgebied van de Gemeenschap. Lid 8 luidt:

„Alle kosten verbonden aan de toepassing van de in dit artikel genoemde maatregelen, met inbegrip van het slachten en het vernietigen der dieren, komen ten laste van de verzender, de geadresseerde of hun gemachtigde zonder schadeloosstelling van staatswege.”

De tweede bepaling is artikel 23, lid 4. Volgens dit artikel moeten de Lid-Staten erop toezien dat vers vlees na aankomst op het grondgebied van de Gemeenschap onverwijld aan een veterinaire controle wordt onderworpen, „onverschillig onder welke douaneregeling het wordt aangegeven”. Naar de Com missie uiteenzette, heeft artikel 23 vooral betrekking op transitogoederen. Evenals artikel 12 heeft het kennelijk ten doel de verspreiding van dierziekten in de Gemeenschap te voorkomen. Lid 4 bepaalt:

„Alle kosten die voortvloeien uit de toepassing van dit artikel komen zonder schadeloosstelling van staatswege ten laste van de afzender, de geadresseerde of hun gemachtigde.”

De derde bepaling is artikel 26 dat betrekking heeft op de kosten verbonden aan de toepassing van de artikelen 24 en 25. Artikel 24 schrijft de Lid-Staten voor dat zij iedere partij vers vlees bij invoer moeten onderwerpen aan een keuring alsmede aan een veterinaire controle door een officiële dierenarts. Ingevolge artikel 25 moet iedere partij vlees welke voor het verkeer in de Gemeenschap is toegelaten, vergezeld gaan van een bepaald certificaat. Artikel 26 luidt:

„Alle kosten verbonden aan de toepassing van de artikelen 24 en 25, met name de kosten van keuring en controle van het verse vlees, de kosten van de opslag alsmede eventuele kosten van de vernietiging van dit vlees, komen ten laste van de verzender, de geadresseerde of van hun gemachtigde, zonder vergoeding van staatswege.”

De zinswending in elk van deze bepalingen is, ook in het Engels, iets afwijkend. Daar zij echter in de andere officiële talen telkens gelijk is, zullen de bepalingen in dezelfde zin moeten worden opgevat.

Te Uwen overstaan is betoogd, met name door de Italiaanse regering, dat deze bepalingen, en vooral de laatste twee betreffende vers vlees, Italië zouden hebben gemachtigd de in wet nr. 1239 van 30 december 1970 voorgeschreven vergoedingen te handhaven. Mij lijkt dit een volstrekt onhoudbare stelling. Wat die bepalingen ook mogen inhouden, zij kunnen zeker niet worden uitgelegd als een machtiging voor een Lid-Staat om een stelsel van vergoedingen die niet zijn gerelateerd aan de gemaakte kosten, te handhaven. Ik wijs erop dat het Italiaanse Constitutionele Hof, in zijn reeds meermals genoemde arrest, met betrekking tot deze bepalingen te kennen heeft gegeven dat Italië, juist zoals de andere Lid-Staten, maatregelen ter uitvoering van die bepalingen zou hebben te treffen.

Het betoog is hiermee eigenlijk al genoegzaam afgedaan.

Mijns inziens dient het echter ook nog op een andere grond te worden afgewezen. Het is duidelijk dat de bedoelde bepalingen alleen betrekking hebben op de kosten in verband met de keuringen verricht ingevolge de richtlijn. Er is hier uitvoerig gedebatteerd over de uitlegging van artikel 32, lid 1, van de richtlijn, waarin is voorgeschreven op welke data de Lid-Staten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn om gevolg te geven aan de verschillende onderdelen van de richtlijn, in werking moesten doen treden. Doch zoals verzoekster en de Commissie beiden hebben opgemerkt, verlangt de richtlijn voor haar tenuitvoerlegging — behalve op ondergeschikte punten ten aanzien van goederen in transitoverkeer van het ene naar het andere derde land via de Gemeenschap — ook een aantal maatregelen op gemeenschapsniveau, die tot op heden nog niet zijn afgekomen. Derhalve is thans nog geen enkele Lid-Staat in de gelegenheid om de richtlijn op enige hier ter zake doende wijze toe te passen, laat staan daarvoor vergoedingen vragen.

Ik kom nu dan aan de vragen van de Pretore, waarbij ik eerst nog een voorop merking moge maken. De verwijzingsbeschikking in het onderhavig geval is gegeven in een niet-contradictoire procedure ex artikel 633 sequentes van het Italiaanse wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Zoals reeds ettelijke malen tevoren, heeft de Italiaanse regering ook thans weer betwijfeld of het aangaat in een dergelijke procedure vragen naar het Hof te verwijzen, welke zijn gefor muleerd zonder dat de verweerder daarover is gehoord. U hebt echter reeds herhaaldelijk uitgemaakt dat zulks op zichzelf geen grond oplevert om U in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag onbevoegd te verklaren (zie o.m. zaak 162/73, Birra Dreher, Jurispr. 1974, blz. 201, en de door advocaat-generaal Mayras in die zaak genoemde vroegere uitspraken, ibid. blz. 221-222). In de zaak 52/76, Benedetti-Mura (Jurispr. 1977, blz. 163), heeft U echter te verstaan gegeven dat een prejudiciële verwijzing ex artikel 177 vóórdat alle betrokken partijen zijn gehoord, weliswaar geldig maar niet noodzakelijkerwijs gewenst is. Mijns inziens zouden nationale rechtscolleges deze uitlating ter harte moeten nemen, al is het uiteraard aan hen om telkenmale te beslissen of niettemin zal worden verwezen.

De eerste vraag van de Pretore luidt:

„Moeten artikel 12 van verordening nr. 14/64/EEG en artikel 20, lid 2, van verordening nr. 805/68/EEG aldus worden uitgelegd, dat enige geldelijke last die in een Lid-Staat wordt opgelegd wegens veterinaire keuring aan de grens bij de invoer van runderen en rundvlees uit derde landen, een heffing van gelijke werking als een douanerecht is?”

Op deze vraag ware te antwoorden dat als heffing van gelijke werking als een douanerecht moet worden beschouwd een geldelijke last, ongeacht zijn grootte, die eenzijdig door een Lid-Staat wordt opgelegd voor een verplichte veterinaire of sanitaire keuring van uit derde landen ingevoerde produkten en wordt vastgesteld aan de hand van criteria welke niet vergelijkbaar zijn met de criteria ter vaststelling van geldelijke lasten die geldig op soortgelijke communautaire produkten worden gelegd.

De tweede vraag van de Pretore luidt:

„Zo ja, vanaf welk tijdstip is het verbod tot heffing van bedoelde geldelijke lasten gaan werken?”

In de zaak 84/71, de eerste Marimexzaak (Jurispr. 1972, blz. 89), heeft het Hof na onderzoek van de vrij ingewikkelde wetgeving op dit gebied bevonden dat het verbod op 1 november 1964 is gaan werken en sindsdien is blijven gelden.

Ditzelfde ware hier te antwoorden.

De Pretore stelt een omvangrijke derde vraag over de uitlegging van richtlijn nr. 72/462, inzonderheid de artikelen 23, lid 4, en 26, en over de datum van hun inwerkingtreding.

Naar mijn mening dient hierop te worden geantwoord dat, voor zover het importen in de Gemeenschap betreft, noch artikel 23, lid 4, noch artikel 26 thans van toepassing zijn.

Bij deze antwoorden zijn de overige vragen van de Pretore zonder voorwerp geraakt.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.