CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 17 september 2020 ( 1 )

Zaak C‑499/18 P

Bayer CropScience AG en Bayer AG

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – Verordening (EG) nr. 1107/2009 – Gewasbeschermingsmiddelen – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 – Werkzame stoffen clothianidin en imidacloprid – Voorwaarden voor goedkeuring – Onaanvaardbare milieueffecten – Herziening van de goedkeuring – Omvang van het onderzoek – Voorzorgsbeginsel – Bewijslast – Verbod op toepassing buiten kassen – Verbod op de verkoop van zaden die met deze werkzame stoffen zijn behandeld”

Inhoud

I. Inleiding II. Toepasselijke bepalingen III. Voorgeschiedenis en hogere voorziening A. Richtsnoeren van de EPPO B. Litigieuze uitvoeringsverordening IV. Gerechtelijke procedure V. Beoordeling in rechte A. Opmerking vooraf B. Ontvankelijkheid en voorwerp van de hogere voorziening C. Eerste middel: inleiding van de herzieningsprocedure D. Tweede middel: toepasselijke richtsnoeren bij de risicobeoordeling overeenkomstig artikel 21, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening E. Derde, vierde en vijfde middel: goedkeuringscriteria 1. Beoordeling van de aan de werkzame stoffen verbonden risico’s 2. Noodmaatregelen op grond van artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening 3. Geen verzoek om nieuwe informatie te verstrekken 4. Rechtszekerheid ten aanzien van nieuwe wettelijke vereisten 5. Verhoogde zekerheid met betrekking tot de risico’s en nieuwe gegevens 6. Omkering van de bewijslast 7. Hypothetische risico’s a) Bladbehandeling b) Verbod op niet‑professioneel gebruik F. Zesde middel: omvang van de effectbeoordeling VI. Beroep bij het Gerecht VII. Kosten VIII. Conclusie

I. Inleiding

1. De onderhavige zaak heeft betrekking op de geldigheid van een uitvoeringsverordening ( 2 ) waarbij de Commissie de goedkeuringen van twee werkzame stoffen inzake gewasbescherming heeft gewijzigd. Ingevolge deze wijziging kunnen deze werkzame stoffen nog slechts in zeer beperkte mate gebruikt worden. De gewasbeschermingsmiddelenverordening ( 3 ) staat de Commissie weliswaar toe een goedkeuring in te trekken of te wijzigen, maar Bayer CropScience AG en Bayer AG (hierna: „Bayer”) grijpen de onderhavige zaak aan om het gebruik van deze bevoegdheid fundamenteel ter discussie te stellen.

2. In dit verband verwijt Bayer de Commissie hoofdzakelijk de goedkeuringen te hebben herzien en gewijzigd, hoewel er volgens Bayer ten opzichte van de oorspronkelijke goedkeuringsprocedure geen wetenschappelijke kennis beschikbaar was die werkelijk nieuw was. Bayer eist ook een diepgaandere wetenschappelijke beoordeling van de risico’s die aan de werkzame stoffen zijn verbonden, waarbij met name bepaalde richtsnoeren moeten worden toegepast. Tot slot komt Bayer in het bijzonder op tegen het verbod op het gebruik van de werkzame stoffen voor bladbehandeling of in een niet‑professionele context.

3. Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid zich nader uit te spreken over de herzieningsprocedure en de bevoegdheid om een goedkeuring van werkzame stoffen inzake gewasbescherming te wijzigen en met name de betekenis van het voorzorgsbeginsel in dit verband te verduidelijken. Voorts rijzen er nieuwe vragen over de omvang van het procesbelang, aangezien de litigieuze uitvoeringsverordening inmiddels is ingetrokken.

II. Toepasselijke bepalingen

4. De toelating van gewasbeschermingsmiddelen en de gebruikte werkzame stoffen was aanvankelijk geregeld in de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn uit 1991 ( 4 ), waarop de goedkeuring van de litigieuze werkzame stoffen was gebaseerd. De richtlijn werd evenwel in 2009 vervangen door de gewasbeschermingsmiddelenverordening.

5. De goedkeuringscriteria voor de werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen zijn met name neergelegd in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening: „1. Een werkzame stof wordt overeenkomstig bijlage II goedgekeurd als in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, rekening houdend met de in de punten 2 en 3 van die bijlage vastgestelde goedkeuringscriteria, aan de in de leden 2 en 3 vastgestelde eisen voldoen. [...] 2. De residuen van gewasbeschermingsmiddelen die resulteren uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, voldoen aan de volgende eisen: a) zij hebben geen schadelijke effecten op de gezondheid van de mens, met name die van kwetsbare bevolkingsgroepen, of op die van dieren, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op het grondwater; b) zij hebben geen onaanvaardbaar effect op het milieu. Toxicologisch, ecotoxicologisch of ecologisch relevante residuen of residuen die relevant zijn voor het drinkwater, worden door middel van algemeen gebruikte methoden gemeten. Er moeten algemeen beschikbare analysenormen zijn. 3. Een gewasbeschermingsmiddel dat resulteert uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, voldoet aan de volgende eisen: a) het is voldoende doeltreffend; b) het heeft geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens, met inbegrip van kwetsbare groepen, of op die van dieren, rechtstreeks of via drinkwater (met inachtneming van stoffen die voortkomen uit waterbehandeling), levensmiddelen, diervoeder of lucht, noch gevolgen op de werkplek of andere indirecte effecten, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op grondwater; c) geen onaanvaardbare effecten hebben op planten of plantaardige producten; d) het veroorzaakt geen onnodig lijden of pijn bij te bestrijden gewervelde dieren; e) het heeft geen onaanvaardbare effecten op het milieu, met name rekening houdend met de volgende aspecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn: i) het gedrag en de verspreiding ervan in het milieu, met name de verontreiniging van oppervlaktewateren, met inbegrip van estuariene en kustwateren, grondwater, lucht en bodem, rekening houdende met ver van de plaats van gebruik gelegen locaties na verplaatsing over grote afstand in het milieu; ii) de gevolgen ervan voor niet‑doelsoorten, ook voor het gedrag van deze soorten; iii) de gevolgen ervan voor de biodiversiteit en het ecosysteem.”

6. Volgens artikel 7 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening dient de producent van de werkzame stof samen met zijn aanvraag voor goedkeuring verschillende stukken in waaruit blijkt dat de werkzame stof voldoet aan de goedkeuringscriteria van artikel 4.

7. Artikel 12, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening bepaalt dat de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (hierna: „EFSA”) bij de beoordeling of een werkzame stof naar verwachting beantwoordt aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria, gebruikmaakt van de beschikbare richtsnoeren.

8. Punt 1.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening ziet eveneens op de toepassing van richtsnoeren: „Tijdens het beoordelings- en besluitvormingsproces waarin de artikelen 4 tot en met 21 voorzien, houden de lidstaten en de Autoriteit rekening met verdere richtsnoeren die in het kader van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid zijn opgesteld om de risicobeoordelingen in voorkomend geval te verfijnen.”

9. Punt 3.8.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening bevat specifieke voorschriften ter bescherming van bijen: „Een werkzame stof, beschermstof of synergist wordt slechts goedgekeurd wanneer bij een passende risicobeoordeling op grond van communautaire of internationale richtsnoeren voor het uitvoeren van proeven is vastgesteld dat het gebruik onder de voorgestelde voorwaarden van gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof, beschermstof of synergist bevatten: – een verwaarloosbare blootstelling van honingbijen oplevert, of – geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.”

10. Artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening regelt de herziening van de goedkeuring: „1. De Commissie kan de goedkeuring van een werkzame stof te allen tijde opnieuw bekijken. Zij kan rekening houden met het verzoek van een lidstaat om de goedkeuring van een werkzame stof in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens opnieuw te bekijken, onder meer wanneer er na de herziening van de toelatingen overeenkomstig artikel 44, lid 1, aanwijzingen zijn dat de verwezenlijking van de overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), iv), en onder b), i), en artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2000/60/EG vastgestelde doelstellingen in het gedrang komt. Wanneer de Commissie in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis meent dat er aanwijzingen zijn dat de stof niet langer voldoet aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria, of wanneer de op grond van artikel 6, onder f), vereiste verdere informatie niet werd verstrekt, licht zij de lidstaten, de Autoriteit en de producent van de werkzame stof in en stelt zij een termijn vast waarbinnen de producent zijn opmerkingen moet doen toekomen. 2. De Commissie kan de lidstaten en de Autoriteit om advies of om wetenschappelijke of technische bijstand verzoeken. De lidstaten kunnen eveneens binnen drie maanden na de datum van het verzoek van de Commissie opmerkingen indienen. De Autoriteit doet haar advies of de resultaten van haar werk binnen drie maanden na de datum van het verzoek aan de Commissie toekomen. 3. Wanneer de Commissie concludeert dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria, of wanneer de op grond van artikel 6, onder f), vereiste verdere informatie niet is verstrekt, wordt volgens de in artikel 79, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure een verordening vastgesteld om de goedkeuring in te trekken of te wijzigen. Artikel 13, lid 4, en artikel 20, lid 2, zijn van toepassing.”

11. Dienaangaande staat in overweging 16 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening te lezen: „Er moet worden voorzien in de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden de goedkeuring van een werkzame stof te wijzigen of in te trekken wanneer niet langer aan de criteria voor goedkeuring wordt voldaan [...].”

12. Overeenkomstig artikel 53, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening mag „een lidstaat in bijzondere omstandigheden voor een periode van ten hoogste 120 dagen toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht voor beperkt en gecontroleerd gebruik, wanneer deze maatregel nodig blijkt ingevolge een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar”.

13. Noodmaatregelen zijn geregeld in artikel 69 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening: „Wanneer duidelijk is dat een goedgekeurde werkzame stof, [...] waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, en dat dit risico niet toereikend kan worden bestreden met maatregelen van de betrokken lidstaat of lidstaten, worden [...], op eigen initiatief van de Commissie [...], onmiddellijk maatregelen genomen om het gebruik en/of de verkoop van die stof of dat middel te beperken of te verbieden. [...]”

III. Voorgeschiedenis en hogere voorziening

14. Bij richtlijn 2006/41 ( 5 ) en richtlijn 2008/116 ( 6 ) heeft de Commissie de werkzame stoffen clothianidin en imidacloprid, die behoren tot de familie van de neonicotinoïden, opgenomen in bijlage I bij de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en dus toegelaten. De goedkeuring was geldig tot en met 31 juli 2016 (clothianidin) respectievelijk tot en met 31 juli 2019 (imidacloprid).

15. Binnen de Europese Unie worden imidacloprid en clothianidin geproduceerd en in de handel gebracht door de Bayer-groep.

A. Richtsnoeren van de EPPO

16. Het systeem voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor honingbijen was oorspronkelijk opgesteld door de Plantenbeschermingsorganisatie voor Europa en het gebied van de Middellandse Zee (European and Mediterranean Plant Protection Organisation; hierna: „EPPO”). Dit systeem was gepresenteerd in een document met als opschrift „Environmental risk assessment scheme for plant protection products” (systeem voor de beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor het milieu), onder de referentie PP 3/10 (hierna: „richtsnoeren van de EPPO”).

17. Op 18 maart 2011 heeft de Commissie de EFSA verzocht om de richtsnoeren van de EPPO te herzien in het licht van de beoordeling van chronische risico’s voor honingbijen, blootstelling (van honingbijen) aan lage doses, blootstelling via guttatie en de beoordeling van cumulatieve risico’s.

18. Op 23 mei 2012 heeft de EFSA, in antwoord op het verzoek van de Commissie van 18 maart 2011, een advies gepubliceerd over de wetenschappelijke benadering die ten grondslag ligt aan de uitvoering van een beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen. ( 7 ) Dit document noemde meerdere gebieden waarop de toekomstige beoordelingen van risico’s voor bijen moesten worden verbeterd. Hierin werd onder andere gewezen op verschillende zwakke punten van de richtsnoeren van de EPPO, die tot onzekerheid omtrent de werkelijke mate van blootstelling van honingbijen zouden leiden, en werden ten aanzien van de gezondheid van bijen relevante vragen opgeworpen die voorheen in de richtsnoeren van de EPPO niet waren behandeld.

19. Daarop heeft de EFSA eigen richtsnoeren opgesteld, die volgens het bestreden arrest ( 8 ) en het betoog van Bayer in hogere voorziening evenwel nog niet formeel werden goedgekeurd en dus niet bindend zijn.

20. De werkgroep van de EPPO voor gewasbeschermingsmiddelen heeft in 2018 echter vastgesteld dat zij niet meer beschikte over de nodige vakkennis om de richtsnoeren van de EPPO te beheren en heeft deze dientengevolge ingetrokken. ( 9 )

B. Litigieuze uitvoeringsverordening

21. In 2008 en 2009 hebben een reeks incidenten waarbij sprake was van verkeerd gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die de litigieuze stoffen bevatten, geleid tot het verlies van honingbijenkolonies. De betrokken lidstaten hebben gereageerd door verschillende beperkende maatregelen te treffen.

22. Als antwoord op deze incidenten heeft de Europese Commissie richtlijn 2010/21 ( 10 ) vastgesteld, waarbij voor de betrokken werkzame stoffen aanvullende bepalingen zijn vastgesteld, waaronder passende risicobeperkende maatregelen inzake de bescherming van niet-doelorganismen, met name van honingbijen.

23. De beperkende maatregelen inzake het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die de litigieuze werkzame stoffen bevatten, zijn op nationaal niveau in verschillende lidstaten van toepassing gebleven. Na overleg met deskundigen van de lidstaten in het kader van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid heeft de Commissie op 22 maart 2012 besloten de EFSA om advies te verzoeken, waarbij zij zich ook heeft gebaseerd op het eindverslag van oktober 2011 van het toezichts- en onderzoeksprogramma Apenet in Italië, waarin zorgen werden geuit over het gebruik van zaden die waren behandeld met gewasbestrijdingsmiddelen die de litigieuze werkzame stoffen bevatten.

24. Op 30 maart 2012 is in het tijdschrift Science een studie gepubliceerd naar de subletale effecten van de werkzame stof imidacloprid op bijen (hierna: „studie van Whitehorn”). De auteurs kwamen tot de conclusie dat het gebruik van deze werkzame stof op een normaal niveau aanzienlijke gevolgen kon hebben voor de stabiliteit en het overleven van honingbijen- en hommelkolonies.

25. Op 3 april 2012 heeft de Commissie de EFSA op grond van artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening verzocht de nieuwe studie te beoordelen en vóór 30 april 2012 (na verlenging, uiterlijk op 31 mei 2012) te onderzoeken of de doses die voor de in de studie van Whitehorn genoemde experimenten waren gebruikt, vergelijkbaar waren met de doses waaraan bijen in de Unie daadwerkelijk werden blootgesteld, rekening houdend met de op Unieniveau toegelaten toepassingen en de door de lidstaten verleende toelatingen (hierna: „eerste opdracht”). De Commissie heeft ook gevraagd of de resultaten van de studie konden worden gebruikt voor andere neonicotinoïden die worden gebruikt voor de behandeling van zaden, met name clothianidin.

26. Op 25 april 2012 heeft de Commissie de EFSA verzocht om de beoordelingen vóór 31 december 2012 bij te werken met, onder andere, de aan de litigieuze werkzame stoffen verbonden risico’s. Dit verzoek betrof in het bijzonder ten eerste de acute en chronische gevolgen voor de ontwikkeling en het overleven van honingbijenkolonies, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen, en ten tweede de effecten van subletale doses op het overleven en het gedrag van honingbijen (hierna: „tweede opdracht”).

27. Op 1 juni 2012 heeft de EFSA op basis van de eerste opdracht een verklaring gepresenteerd over de conclusies van recente studies naar de subletale gevolgen van bepaalde neonicotinoïden voor honingbijen in het licht van de thans in Europa toegelaten toepassingen. In deze verklaring gaf de EFSA een beoordeling van de studie van Whitehorn en van een in januari 2012 gepubliceerde studie betreffende clothianidin (hierna: „studie van Schneider”).

28. Op 25 juli 2012 heeft de Commissie, rekening houdend met een verklaring van de EFSA waarin zij de zorg had geuit de tweede opdracht niet binnen de gestelde termijn te kunnen uitvoeren, de tweede opdracht, gelet op de verklaring van 1 juni 2012 en onder handhaving van de uiterste datum van 31 december 2012, beperkt, zodat voorrang werd gegeven aan de herziening van de litigieuze werkzame stoffen en slechts één ander neonicotinoïde, thiamethoxam, doch met uitsluiting van twee andere neonicotinoïden, waarbij de aandacht werd gericht op het gebruik ervan voor de zaadbehandeling en op het gebruik in de vorm van korrels.

29. Op 16 januari 2013 heeft de EFSA haar conclusie van de beoordeling van de risico’s van de litigieuze werkzame stoffen voor honingbijen gepubliceerd (hierna: „conclusies van de EFSA”), waarin zij heeft vastgesteld dat meerdere toepassingen een hoog acuut risico voor honingbijen opleveren. Voorts werd in de conclusies van de EFSA vastgesteld dat op tal van gebieden sprake is van onzekerheid die te wijten is aan het gebrek aan wetenschappelijke gegevens.

30. De Commissie heeft Bayer bij brief van 16 januari 2013 verzocht haar opmerkingen over de conclusies van de EFSA kenbaar te maken, hetgeen zij bij brief van 25 januari 2013 heeft gedaan. De Commissie heeft Bayer bij brief van 22 februari 2013 tevens verzocht haar opmerkingen over het ontwerp van de bestreden rechtshandeling in te dienen. Bayer heeft haar opmerkingen bij brief van 1 maart 2013 ingediend. Voorts hebben vertegenwoordigers uit de fytosanitaire industrie en dus onder andere Bayer, in januari en februari 2013 deelgenomen aan verschillende vergaderingen met de diensten van de Commissie om het standpunt van de belanghebbenden (industrie, niet‑gouvernementele milieuorganisatie) over de conclusies van de EFSA en de door de Commissie voorgenomen maatregelen in te winnen.

31. Op 24 mei 2013 heeft de Commissie de litigieuze uitvoeringsverordening vastgesteld, waarbij zij voor de betrokken stoffen met name de volgende beperkingen aan de goedkeuring heeft gesteld: – verbod op het niet‑professioneel gebruik, binnen en buiten; – verbod op het gebruik als zaadbehandeling of bodembehandeling voor de volgende granen wanneer deze worden gezaaid van januari tot juni: gerst, gierst, haver, rijst, rogge, sorghum, triticale, tarwe; – verbod op bladbehandeling voor de volgende granen: gerst, gierst, haver, rijst, rogge, sorghum, triticale, tarwe; – verbod op het gebruik voor zaadbehandeling, voor bodembehandeling of voor toepassing op bladeren voor een honderdtal gewassen, waaronder koolzaad, soja, zonnebloem en mais, met uitzondering van gebruik in kassen en van bladbehandeling na de bloei; – verbod op het gebruik en het in de handel brengen van zaden van bepaalde gewassen die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die de litigieuze werkzame stoffen bevatten, met uitzondering van zaden voor gebruik in kassen. Dit betrof onder andere de zaden van zomergranen zoals koolzaad, soja, zonnebloem en mais.

32. Na de uitspraak van het bestreden arrest heeft de Commissie de goedkeuringen voor clothianidin ( 11 ) en imidacloprid ( 12 ) opnieuw geregeld en daarbij nog striktere beperkingen opgelegd. Bayer heeft deze maatregelen niet aangevochten. Voor zover kan worden nagegaan, is de goedkeuring voor clothianidin inmiddels zelfs verstreken. ( 13 )

IV. Gerechtelijke procedure

33. Bayer CropScience AG heeft tegen de litigieuze uitvoeringsverordening het beroep in zaak T‑429/13 ingesteld. De president van de Eerste kamer van het Gerecht heeft de Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), de National Farmers’ Union (hierna: „NFU”), de Europese vereniging voor gewasbescherming (European Crop Protection Association) (hierna: „ECPA”), de Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter (hierna: „Rapool-Ring”), de European Seed Association (ESA) en de Agricultural Industries Confederation Ltd (hierna: „AIC”) toegelaten tot interventie aan de zijde van Bayer CropScience AG.

34. De president van de Eerste kamer van het Gerecht heeft het Koninkrijk Zweden, de Union nationale de l’apiculture française (hierna: „UNAF”), de Deutsche Berufs- und Erwerbsimkerbund eV (hierna: „DBEB”), de Österreichische Erwerbsimkerbund (hierna: „ÖEB”), Stichting Greenpeace Council (hierna: „Greenpeace”), het Pesticide Action Network Europe (hierna: „PAN Europe”), Bee Life – European Beekeeping Coordination (hierna: „BeeLife”) en Buglife – The Invertebrate Conservation Trust (hierna: „Buglife”) toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.

35. Bij het bestreden arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie (T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280), heeft het Gerecht het beroep verworpen.

36. Op 27 juli 2018 heeft Bayer, meer bepaald Bayer CropScience AG en Bayer AG, tegen het bestreden arrest de onderhavige hogere voorziening ingesteld en het Hof verzocht: – het arrest van het Gerecht in zaak T‑429/13 te vernietigen; – het beroep toe te wijzen en de litigieuze uitvoeringsverordening nietig te verklaren, voor zover zij op rekwiranten betrekking heeft; – de Commissie te verwijzen in de kosten die haar en rekwiranten zijn opgekomen in de procedure in eerste aanleg en in de procedure in hogere voorziening.

37. De NFU en de AIC dienen dezelfde conclusies in. De ECPA ondersteunt de conclusies van Bayer, maar voert geen eigen argumenten aan.

38. De Europese Commissie verzoekt: – de hogere voorziening af te wijzen, en – Bayer te verwijzen in de kosten.

39. De UNAF, de DBEB/ÖEB, Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife en Zweden ondersteunen de conclusies van de Commissie.

40. Voorts heeft de president van het Hof de stichting de Bijenstichting toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie in het kader van de hogere voorziening.

41. Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Bayer, de NFU, de AIC, de Commissie, de DBEB/ÖEB en Greenpeace/PAN Europe/Bee Life/Buglife hebben deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 3 juni 2020.

V. Beoordeling in rechte

42. De hogere voorziening is gericht tegen de beoordeling door het Gerecht van verschillende stappen bij de toepassing van artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, die tot de litigieuze uitvoeringsverordening hebben geleid.

A. Opmerking vooraf

43. Volgens artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening kan de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof te allen tijde opnieuw bekijken (lid 1, eerste alinea, eerste volzin) en op basis daarvan de goedkeuring wijzigen of intrekken wanneer zij concludeert dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria (lid 3).

44. Zoals ook blijkt uit overweging 8 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, volgen uit artikel 4 in wezen twee voorwaarden voor de goedkeuring van een werkzame stof. Het gebruik van een werkzame stof voor gewasbeschermingsmiddelen mag ten eerste geen schadelijke effecten hebben op de gezondheid van mensen en dieren, met inbegrip van die van kwetsbare groepen, noch op het grondwater [lid 2, onder a), en lid 3, onder b)]. Ten tweede mag het geen onaanvaardbaar effect op het milieu hebben [lid 2, onder b), en lid 3, onder e)].

45. Een goedkeuring die niet voldoet aan deze voorwaarden, is onrechtmatig. Bij de herroeping van een onrechtmatig besluit moet weliswaar een evenwicht worden gevonden tussen het rechtszekerheidsvereiste en het wettigheidsvereiste ( 14 ), maar de Uniewetgever kan dit evenwicht faciliteren door specifieke bevoegdheden vast te stellen. ( 15 ) Hij heeft dit in artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening gedaan door te bepalen dat een goedkeuring slechts gewijzigd of ingetrokken wordt voor zover zij niet strookt met de criteria van artikel 4 en heeft in dit verband prioriteit gegeven aan de rechtmatigheid. Dit vormt geen probleem ten aanzien van het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de herroeping van een onrechtmatig besluit voor de toekomst te allen tijde mogelijk blijft. ( 16 )

46. De bijzonderheid in het onderhavige geval bestaat erin dat het uitsluitend betrekking heeft op milieueffecten. Schadelijke effecten op het milieu staan evenwel niet noodzakelijk in de weg aan een goedkeuring, maar alleen wanneer zij „onaanvaardbaar” zijn. Deze voorwaarde wordt in punt 3.8.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening ten aanzien van honingbijen aldus geconcretiseerd dat hun blootstelling „verwaarloosbaar” moet zijn en dat er zich geen „onaanvaardbare” acute of chronische gevolgen mogen voordoen voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.

47. De beoordeling van de rechtmatigheid van de goedkeuring hangt dus af van een complexe afweging. Zij kan niet worden beperkt tot een weging van de effecten op of de blootstelling van het te beschermen goed, dat wil zeggen de honingbijen, maar daarbij moet ook rekening worden gehouden met het belang bij het gebruik van de werkzame stof, aangezien niet kan worden uitgesloten dat dit belang zwaarder weegt dan de nadelige effecten ervan en de effecten daarom dus „aanvaardbaar” zijn. Dit is in overeenstemming met overweging 8 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, volgens welke deze verordening tot doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren. Wat meer bepaald de wijziging of intrekking van een goedkeuring betreft, rijst bovendien de vraag in hoeverre rekening moet worden gehouden met de rechten van de houder van de goedkeuring. ( 17 )

48. Uit overwegingen 6, 7, 10, 11 en 14 van de litigieuze verordening blijkt dat de Commissie op basis van de beoordelingen van de EFSA tot de conclusie kwam dat aan het gebruik van de litigieuze werkzame stoffen bepaalde zeer acute risico’s voor honingbijen verbonden zijn en dat andere onaanvaardbare risico’s niet kunnen worden uitgesloten. De vastgestelde beperkingen zijn derhalve noodzakelijk.

49. De aan deze vaststelling ten grondslag liggende beoordeling van de Commissie is van cruciaal belang voor het besluit krachtens artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening. In de hogere voorziening wordt deze beoordeling echter niet rechtstreeks aangevochten, maar wordt in de eerste plaats gelaakt dat het besluit van de Commissie berust op ontoereikende informatie en dat er sprake is van procedurefouten.

50. Deze processtrategie komt overeen met de structuur van de rechtsbescherming voor de Unierechter. In de eerste plaats beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsmarge bij de complexe wetenschappelijke en economische beoordeling overeenkomstig artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, zodat de Unierechter bij de inhoudelijke toetsing van de beoordeling enkel kan nagaan of er sprake is van kennelijke beoordelingsfouten. ( 18 ) In de tweede plaats is zelfs voor deze beperkte toetsing een beoordeling door het Gerecht van de feiten vereist, die, behoudens in het geval dat de feiten en bewijzen onjuist zijn opgevat, geen rechtsvraag is die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof in hogere voorziening. ( 19 )

51. De Unierechter moet ten aanzien van ingewikkelde besluiten echter ook nagaan of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten waarop de Commissie zich baseert, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van misbruik van bevoegdheid. ( 20 ) De Unierechter dient in het kader van zijn toetsing of de bevoegde instelling blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling, met name na te gaan of deze instelling alle relevante gegevens van het geval – gegevens die de daaruit afgeleide conclusies ondersteunen – zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht. ( 21 )

52. De hogere voorziening heeft dus betrekking op de inleiding van de herziening (zie onder C), de risicobeoordeling door de EFSA (zie onder D), de beoordeling door de Commissie of de goedkeuringscriteria vervuld zijn (zie onder E) en de beoordeling van de gevolgen van de regeling (zie onder F).

53. Om te beginnen moet evenwel worden besproken of de hogere voorziening ontvankelijk is en met name of Bayer een procesbelang heeft, aangezien de litigieuze uitvoeringsverordening inmiddels door andere regelingen is vervangen (zie onder B).

54. Voorts dienen twee opmerkingen te worden gemaakt over verscheidene referentienormen waarop meerdere deelnemers aan de procedure in hogere voorziening zich beroepen om hun standpunten te staven, namelijk de mededeling van de Commissie van 2 februari 2000 over het voorzorgsbeginsel ( 22 ) en verschillende arresten van het Gerecht. Beide bronnen kunnen beslist belangrijke argumenten opleveren, maar de veronachtzaming ervan houdt niet noodzakelijk een onjuiste rechtsopvatting in. Onjuiste rechtsopvattingen volgen immers uit schendingen van het Unierecht. Voor de inhoud ervan zijn noch de mededelingen van de Commissie, noch – en al helemaal niet in hogere voorziening – de rechtspraak van het Gerecht bepalen, maar enkel de desbetreffende rechtsvoorschriften, eventueel zoals zij door het Hof worden uitgelegd.

55. Wat in het bijzonder de voornoemde mededeling betreft, is het juist dat het Gerecht haar reeds heeft opgevat als een beperking van de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie. ( 23 ) Het Hof verwijst in zijn rechtspraak met betrekking tot het voorzorgsbeginsel evenwel uitsluitend naar het beginsel zoals het in artikel 191, lid 2, VWEU is neergelegd. ( 24 )

B. Ontvankelijkheid en voorwerp van de hogere voorziening

56. Indien een hogere voorziening krachtens artikel 56 van zijn Statuut aanhangig is bij het Hof, is het gehouden om, desnoods ambtshalve, te oordelen over de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring waarop de hogere voorziening betrekking heeft. ( 25 )

57. In casu is het twijfelachtig of er sprake is van een procesbelang, daar het voorwerp van het geding inmiddels niet langer bestaat. Het procesbelang moet, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet‑ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep. Het voorwerp van het geding moet, evenals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen veronderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld. ( 26 )

58. Tot het bestreden arrest was er ongetwijfeld sprake van een procesbelang, omdat de litigieuze uitvoeringsverordening het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op basis van de door Bayer geproduceerde werkzame stoffen clothianidin en imidacloprid aanzienlijk beperkte. Deze beperkingen zouden zijn weggevallen indien het beroep succesvol was geweest.

59. De Commissie heeft echter onmiddellijk na het bestreden arrest de goedkeuringen voor clothianidin en imidacloprid opnieuw geregeld en daarbij nog strengere beperkingen opgelegd. ( 27 ) Aan het bestaan van deze regelingen wordt niet afgedaan door de onderhavige zaak en Bayer heeft ze ook niet afzonderlijk betwist.

60. De intrekking van de bestreden handeling, die heeft plaatsgevonden na de instelling van het beroep, brengt op zich echter niet mee dat de Unierechter moet vaststellen dat op het beroep niet hoeft te worden beslist wegens het ontbreken van procesbelang op de datum van uitspraak van het arrest. ( 28 ) Een verzoeker kan er met name belang bij behouden dat het besluit nietig wordt verklaard om aldus het risico te voorkomen dat de onrechtmatigheid die beweerdelijk aan de aangevochten handeling kleeft, wordt herhaald. ( 29 ) Of de verzoeker nog procesbelang heeft, moet in concreto worden beoordeeld, waarbij in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de gevolgen van de beweerde onrechtmatigheid en de aard van de beweerdelijk geleden schade. ( 30 )

61. Tegen de opvatting dat Bayer nog steeds een procesbelang heeft, pleit om te beginnen dat zij de beperkingen van het gebruik van clothianidin en imidacloprid niet meer ter discussie stelt. Bayer heeft de nieuwe, strengere regelingen niet aangevochten en is evenmin opgekomen tegen het verstrijken van de toelating voor clothianidin. ( 31 ) Het eventuele slagen van de onderhavige hogere voorziening of zelfs van het beroep zou Bayer dan ook niet in staat stellen om deze werkzame stoffen verder op de markt te brengen.

62. In het licht van de volgende overwegingen en gelet op de wetenschappelijke complexiteit van het herzieningsbesluit van de Commissie lijkt het ook niet voor de hand te liggen dat de eventueel door de Commissie begane inbreuken voldoende gekwalificeerd zijn ter rechtvaardiging van een recht op schadevergoeding. ( 32 ) Bovendien zou een dergelijk recht volgens de Commissie ondertussen verjaard zijn.

63. Het is evenwel bekend dat Bayer heel wat andere goedgekeurde gewasbeschermingsmiddelen produceert en op de markt brengt. Deze onderneming heeft er dus een bijzonder belang bij dat de juridische kadervoorwaarden voor herziening en wijziging van krachtens artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening verleende goedkeuringen worden verduidelijkt, zodat de Commissie of de EFSA eventuele fouten bij de toepassing ervan niet opnieuw begaan ten aanzien van andere werkzame stoffen. En anders dan de Commissie stelt, ziet de onderhavige hogere voorziening niet op specifieke vragen van het onderhavige geval, maar op horizontale uitleggingsvragen.

64. Bijgevolg heeft Bayer in beginsel nog steeds een procesbelang. Wanneer de vraag rijst welke de gevolgen zijn van eventuele onjuiste rechtsopvattingen, zal ik evenwel opnieuw in detail bespreken in hoeverre dit procesbelang verdere stappen rechtvaardigt. ( 33 )

65. Het voorwerp van de hogere voorziening kan echter niet verder gaan dan dat van het beroep in zaak T‑429/13, dat Bayer heeft ingesteld bij het Gerecht. ( 34 ) Dit beroep had betrekking op de door haar geproduceerde en op de markt gebrachte werkzame stoffen clothianidin en imidacloprid, terwijl het neonicotinoïde thiamethoxam, waarvan het gebruik ook beperkt is door de litigieuze uitvoeringsverordening, het voorwerp was van het beroep van Syngenta Crop Protection AG in zaak T‑451/13, maar Syngenta heeft geen hogere voorziening ingesteld. Dienovereenkomstig strekt de vordering van Bayer enkel tot nietigverklaring van de litigieuze uitvoeringsverordening, voor zover Bayer is geraakt door de beperkingen van het gebruik van clothianidin en imidacloprid.

66. Voorts acht de UNAF de hogere voorziening in haar geheel niet‑ontvankelijk, omdat daarmee een nieuwe beoordeling van de feiten wordt beoogd. Dit argument moet evenwel worden afgewezen omdat het niet verwijst naar bepaalde elementen van het betoog van Bayer. Bovendien blijkt uit de volgende overwegingen dat dit verwijt geen hout snijdt.

67. Ten slotte moet worden besproken dat de hogere voorziening weliswaar namens Bayer CropScience AG en Bayer AG wordt ingesteld, maar dat alleen de eerstgenoemde onderneming heeft deelgenomen aan de procedure bij het Gerecht. In de bij de hogere voorziening gevoegde begeleidende brief wordt dienaangaande uiteengezet dat de bedrijfsactiviteiten met betrekking tot de werkzame stoffen imidacloprid en clothianidin in januari 2017 door Bayer CropScience AG zijn overgedragen aan Bayer AG.

68. Volgens artikel 56 van het Statuut van het Hof staat hogere voorziening enkel open voor partijen en partijen die in het geding voor het Gerecht hebben geïntervenieerd, alsmede voor lidstaten en instellingen van de Unie. Met betrekking tot overdrachten onder algemene titel heeft het Hof echter reeds beslist dat de rechtsopvolger een door de rechtsvoorganger ingeleide gerechtelijke procedure kan voortzetten ( 35 ). Het Gerecht heeft daarentegen benadrukt dat een overdracht onder bijzondere titel niet tot gevolg heeft dat de rechtsopvolger de adressaat wordt van een tot de rechtsvoorganger gerichte beslissing. De rechtsopvolger kan dus ook niet optreden in een beroep dat door de rechtsvoorganger tegen een dergelijke beslissing is ingesteld. ( 36 ) Voorts bevatten de artikelen 174 tot en met 176 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bijzondere bepalingen voor de deelneming van een rechtsopvolger aan een procedure op het gebied van de intellectuele eigendom. In casu gaat het niet om adressaten van een beslissing, maar het beroep van Bayer CropScience AG was slechts ontvankelijk omdat zij als verzoekster rechtstreeks en individueel was geraakt door de litigieuze uitvoeringsverordening.

69. Maar aangezien dit voorwerp van het geding inmiddels niet meer bestaat, is er geen reden om na te gaan of Bayer AG als rechtsopvolger onder bijzondere titel van Bayer CropScience AG aan de procedure kan deelnemen. Het procesbelang is namelijk reeds in ruime mate los komen te staan van de twee litigieuze werkzame stoffen en berust in wezen op de overige activiteiten op het gebied van gewasbescherming. Daartoe volstaat het om Bayer CropScience AG de procedure verder te laten voeren.

70. Voor zover de hogere voorziening namens Bayer AG werd ingesteld, is zij echter niet‑ontvankelijk.

C. Eerste middel: inleiding van de herzieningsprocedure

71. Met het eerste middel in hogere voorziening laakt Bayer dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat een verhoging van de mate van zekerheid van eerdere wetenschappelijke kennis als nieuwe wetenschappelijke kennis kan worden aangemerkt, zodat de Commissie de betrokken goedkeuring overeenkomstig artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening mocht herzien.

72. Overeenkomstig artikel 21, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening kan de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof te allen tijde opnieuw bekijken. De tweede volzin bepaalt dat de Commissie rekening kan houden met het verzoek van een lidstaat om de goedkeuring van een werkzame stof in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens opnieuw te bekijken. Wanneer de Commissie in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis meent dat er aanwijzingen zijn dat de stof niet langer voldoet aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria, dan licht zij overeenkomstig artikel 21, lid 1, tweede alinea, de lidstaten, de Autoriteit en de producent van de werkzame stof in en stelt zij een termijn vast waarbinnen de producent zijn opmerkingen moet doen toekomen.

73. Het Gerecht stelt dienaangaande in de punten 160 tot en met 162 van het bestreden arrest vast dat het begrip „nieuwe wetenschappelijke en technische kennis” de toepassingsdrempel van artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening omvat. De drempel wordt niet bereikt indien de nieuwe kennis louter betrekking heeft op herhalingen van eerdere kennis, nieuwe veronderstellingen zonder gegronde basis en politieke overwegingen zonder enig verband met de wetenschap. De nieuwe wetenschappelijke en technische kennis moet per slot van rekening dus daadwerkelijk relevant zijn voor de beoordeling of nog steeds is voldaan aan de goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening. Het Gerecht heeft dit in punt 179 van het bestreden arrest aldus gepreciseerd dat resultaten die reeds bestaande kennis bevestigen, als nieuwe wetenschappelijke kennis zouden kunnen worden aanvaard wanneer zij berusten op nieuwe methoden die betrouwbaarder zijn dan diegene die voordien werden gebruikt.

74. Bayer brengt hiertegen in dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de herziening van een voor bepaalde tijd verleende goedkeuring alleen gerechtvaardigd is wanneer de stand van de wetenschappelijke en technische kennis verandert. De wetgever heeft dit duidelijk tot uitdrukking gebracht door het criterium van „nieuwe” kennis toe te voegen aan het voorstel van de Commissie. De bevestiging van bestaande kennis volstaat niet om te worden aangemerkt als nieuwe kennis. Anders zouden er geen voorwaarden voor de herziening gelden en zou het doel van de goedkeuringsprocedure met een uitgebreide beoordeling van de werkzame stof worden ondermijnd. Ook de AIC stelt dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden.

75. De bevindingen van het Gerecht geven inderdaad blijk van een onjuiste rechtsopvatting, doch niet zoals zij door Bayer wordt begrepen. Artikel 21, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening staat de Commissie immers toe de goedkeuring te allen tijde opnieuw te bekijken, zonder daarvoor aanvullende voorwaarden te stellen.

76. Voor zover de wetgever in artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening het bestaan van nieuwe kennis vereist, betreft het verplichtingen in bijzondere gevallen, namelijk ten eerste ingeval een lidstaat om herziening verzoekt en ten tweede ingeval dergelijke kennis aanwijzingen bevat dat de stof niet langer voldoet aan de goedkeuringscriteria. In het geval van een verzoek leidt nieuwe kennis ertoe dat de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie ten aanzien van de herziening wordt ingeperkt. Zij is dan verplicht om de herzieningsprocedure in het licht van deze kennis in te leiden. En indien er sprake is van de aanwijzingen van het tweede geval, moet zij de lidstaten, de Autoriteit en de producent van de werkzame stof inlichten en hen dus in de gelegenheid stellen hun opmerkingen te doen toekomen.

77. Dit betekent echter niet dat de Commissie uitsluitend in het geval van nieuwe kennis een herzieningsprocedure mag inleiden. Dienovereenkomstig heeft het Hof recentelijk vastgesteld dat nieuwe wetenschappelijke en technische kennis slechts één van de mogelijke redenen voor herziening vormt („notamment”, „o. a.”) ( 37 ) en derhalve de deur opengelaten voor andere redenen.

78. Een andere reden voor herziening kan bijvoorbeeld erin bestaan dat de wetgever inmiddels heeft besloten om bepaalde beschermingsvereisten aan te scherpen. Zo verklaart de Commissie dat de bescherming van bijen in het kader van de gewasbeschermingsmiddelenverordening zwaarder moet wegen dan in het kader van de voorheen geldende gewasbeschermingsrichtlijn, op basis waarvan zij de litigieuze werkzame stoffen aanvankelijk had toegelaten. De DBEB en de ÖEB wijzen er daarenboven terecht op dat ook het advies van de EFSA over de tekortkomingen van de richtsnoeren van de EPPO aanleiding gaf om de aan de hand van deze richtsnoeren afgegeven goedkeuringen opnieuw te bekijken. Voorts is het denkbaar dat ook de ontdekking van fouten in de oorspronkelijke goedkeuringsprocedure een reden voor herziening vormt.

79. Deze uitlegging van artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening maakt het mogelijk om snel en flexibel te reageren op alle denkbare bezwaren tegen een goedkeuring. De Commissie kan dus een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid nastreven, zoals artikel 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie alsmede artikel 9, artikel 114, lid 3, en artikel 168, lid 1, VWEU vereisen ( 38 ) en tegelijkertijd overeenkomstig artikel 3, lid 3, VEU, artikel 114, lid 3, VWEU en artikel 37 van het Handvest zorgen voor een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. Deze doelstellingen zijn volgens artikel 1, lid 3, en overweging 8 overigens ook uitdrukkelijke doelstellingen van de gewasbeschermingsmiddelenverordening.

80. Aan die uitlegging wordt niet afgedaan door overweging 16 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, waarop Bayer zich beroept. In deze overweging is weliswaar sprake van „bepaalde voorwaarden”, maar die moeten vervuld zijn om een goedkeuring te wijzigen of in te trekken, doch niet om een herzieningsprocedure in te leiden. Pas in dit stadium van de procedure komen de door Bayer aangevoerde rechtszekerheid en de bescherming van het gewettigd vertrouwen aan bod. Volgens artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening kan de Commissie een goedkeuring immers slechts wijzigen of intrekken wanneer niet langer wordt voldaan aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 of wanneer bepaalde vereiste informatie niet wordt verstrekt. Met name in het licht van de rechtszekerheid staat deze bepaling niet toe dat een goedkeuring wordt ingetrokken om de enkele reden dat de Commissie op basis van een ongewijzigde feitelijke grondslag een ander besluit neemt binnen de grenzen van de beoordelingsruimte waarover zij in dat verband beschikt. ( 39 )

81. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de uitlegging van artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening in het bestreden arrest, met name in punt 162, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, omdat de inleiding van een herzieningsprocedure geen nieuwe wetenschappelijke kennis vereist. Deze onjuiste rechtsopvatting leidt echter niet tot de vernietiging van dat het arrest, aangezien zij de uitkomst van het onderzoek van het Gerecht niet ter discussie stelt. Dienaangaande kan ermee worden volstaan de motivering te preciseren. ( 40 ) Het eerste middel moet derhalve worden afgewezen.

D. Tweede middel: toepasselijke richtsnoeren bij de risicobeoordeling overeenkomstig artikel 21, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening

82. Met haar tweede middel verwijt Bayer het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de EFSA haar risicobeoordeling niet hoefde te baseren op de ten tijde van de herziening toepasselijke richtsnoeren. Dit bezwaar is in beginsel gegrond, maar valt wat het onderhavige geval betreft niet meer onder het procesbelang, zodat het niet tot de vernietiging van het bestreden arrest leidt.

83. Met betrekking tot de gegrondheid van dit verwijt moet worden vastgesteld dat de Commissie op grond van artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening een verordening vaststelt om de goedkeuring in te trekken of te wijzigen, wanneer zij concludeert dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria. Ter voorbereiding van dit besluit kan de Commissie de EFSA overeenkomstig artikel 21, lid 2, eerste volzin, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening om advies of om wetenschappelijke of technische bijstand verzoeken.

84. Artikel 12, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening bepaalt dat de EFSA bij de beoordeling of een werkzame stof naar verwachting aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria zal beantwoorden, de beschikbare richtsnoeren in aanmerking neemt. Voorts wordt een werkzame stof volgens punt 3.8.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening beoordeeld op basis van een passende risicobeoordeling op grond van communautaire of internationale richtsnoeren voor het uitvoeren van proeven.

85. Zoals het Gerecht in punt 249 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, bestonden er tijdens de beoordeling nog geen relevante richtsnoeren van de Unie, maar was er enkel sprake van een voorafgaand advies van de EFSA. ( 41 ) Er bestonden wel internationaal erkende richtsnoeren van de EPPO, die de EFSA volgens Bayer had moeten toepassen. Door de toepassing van deze richtsnoeren niet te verlangen, heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

86. Het Gerecht heeft dit betoog in de punten 266 en 271 van het bestreden arrest in wezen afgewezen op grond dat niet de richtsnoeren ten tijde van de goedkeuring van belang zijn, maar wel dat recente richtsnoeren moeten worden gehanteerd.

87. Bayer weerlegt dit argument evenwel door te stellen dat hiermee geen antwoord wordt gegeven op haar betoog voor het Gerecht. Rekwirante had zich namelijk op de bijgewerkte richtsnoeren gebaseerd. ( 42 )

88. Het is juist dat de overeenkomstig artikel 36 en artikel 53, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van de Europese Unie op het Gerecht rustende verplichting om zijn arresten te motiveren niet inhoudt dat het Gerecht bij zijn redenering alle door de partijen bij het geding uiteengezette argumenten een voor een uitputtend dient te behandelen. Wanneer de motivering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komt in de redenering van het Gerecht, kan de motivering dus impliciet zijn, mits belanghebbenden in staat zijn om de redenen voor het nemen van de betrokken maatregelen te kennen en het Hof over voldoende gegevens beschikt om zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen. ( 43 )

89. In casu heeft het Gerecht het betoog van Bayer evenwel noch expliciet, noch impliciet beantwoord, maar onjuist weergegeven. Dit levert op zijn minst een motiveringsgebrek op en voorts ook schending van het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten gewaarborgde recht op doeltreffende rechtsbescherming.

90. Los van de vraag of de verwijzingen in artikel 12, lid 2, en punt 3.8.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening naar richtsnoeren als zodanig ook gelden voor de toepassing van artikel 21, was deze onjuiste rechtsopvatting doorslaggevend voor het dictum van het bestreden arrest.

91. De beoordeling of de goedkeuringscriteria van artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening zijn vervuld, vergt namelijk een complexe wetenschappelijke beoordeling in het kader waarvan de Commissie alle relevante gegevens van het betrokken geval zorgvuldig en onpartijdig moet onderzoeken. ( 44 ) Daartoe behoren in elk geval de relevante richtsnoeren, wat artikel 12, lid 2, en punt 3.8.3 van bijlage II alleen maar bevestigen.

92. Dit betekent weliswaar niet dat de Commissie en de EFSA deze richtsnoeren letterlijk moeten volgen, aangezien een herziening niet vereist dat de goedkeuringsprocedure volledig wordt overgedaan ( 45 ), maar indien de richtsnoeren relevant zijn voor de vragen waarop de herziening betrekking heeft, moeten zij ook in aanmerking worden genomen.

93. Aangezien het Gerecht niet heeft beoordeeld of voldoende rekening is gehouden met de richtsnoeren van de EPPO, is niet vastgesteld of het bestreden besluit berust op een toereikende beoordeling van de relevante informatie. Dientengevolge geeft het bestreden arrest blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

94. Om althans deze onjuiste rechtsopvatting te verhelpen, zou het Hof de zaak moeten terugverwijzen naar het Gerecht ter uitvoering van de ontbrekende beoordeling. Dienaangaande zouden de in het advies van de EFSA vervatte beoordeling van de richtsnoeren van de EPPO en het betoog van de Commissie dat uit de richtsnoeren van de EPPO zelf blijkt dat zij geen geschikte basis vormen om bepaalde vragen te beoordelen, een rol kunnen spelen. Tevens zou het betoog van Zweden moeten worden onderzocht, volgens hetwelk de EFSA de richtsnoeren van de EPPO daadwerkelijk heeft gevolgd voor zover zij relevant waren.

95. Het procesbelang van Bayer rechtvaardigt deze rechtsgevolgen evenwel niet. Het omvat weliswaar de fundamentele vraag in hoeverre richtsnoeren in aanmerking moeten worden genomen bij een herziening, aangezien deze vraag ook in het kader van andere herzieningen kan rijzen, maar er is geenszins sprake van een rechtmatig belang om de betekenis van de richtsnoeren van de EPPO te preciseren daar de EPPO de richtsnoeren inmiddels heeft ingetrokken. ( 46 ) Tegelijkertijd bestaan er recentere richtlijnen van de EFSA, die formeel weliswaar nog niet van toepassing zijn, maar althans vanuit wetenschappelijk oogpunt relevante gegevens bevatten. ( 47 )

96. Het Hof zou zich dus moeten beperken tot de vaststelling dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat bij de vaststelling van de litigieuze uitvoeringsverordening geen rekening hoefde te worden gehouden met de richtsnoeren van de EPPO, zonder het bestreden arrest op dit punt te vernietigen.

E. Derde, vierde en vijfde middel: goedkeuringscriteria

97. Het derde, het vierde en het vijfde middel hebben betrekking op de toepassing door het Gerecht van artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening en in dat kader inzonderheid het voorzorgsbeginsel. Artikel 21, lid 3, bepaalt dat de goedkeuring wordt gewijzigd of ingetrokken wanneer de Commissie concludeert dat met name niet langer wordt voldaan aan de goedkeuringscriteria van artikel 4. Zoals reeds uiteengezet, is de cruciale vraag in casu of aan het gebruik van de werkzame stoffen onaanvaardbare milieueffecten verbonden zijn.

1. Beoordeling van de aan de werkzame stoffen verbonden risico’s

98. Met het eerste onderdeel van het derde middel en met het vijfde middel verwijt Bayer het Gerecht in de punten 309 en 310 van het bestreden arrest heeft aanvaard dat de Commissie haar besluit kon vaststellen op basis van een voorlopige risicobeoordeling van de EFSA in plaats van te wachten op een uitgebreidere en nauwkeurigere wetenschappelijke beoordeling van de aan de werkzame stoffen verbonden risico’s.

99. Bayer baseert zich daarvoor op punt 3.8.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening, volgens hetwelk de risicobeoordeling passend moet zijn, en op de rechtspraak van het Gerecht. Bayer wekt daarbij de indruk dat het Gerecht een onvolledige en overhaaste risicobeoordeling aanvaardt. Dit standpunt mist evenwel iedere onderbouwing en strookt ook niet met de overwegingen van het Gerecht.

100. Zoals blijkt uit de punten 306 tot en met 308 van het bestreden arrest berustte de risicobeoordeling van de EFSA op de beschikbare wetenschappelijke kennis. Het Gerecht heeft de gelaakte vaststellingen enkel verricht om te motiveren waarom de EFSA en de Commissie niet hoefden te wachten tot er richtsnoeren van de Unie voor de risicobeoordeling beschikbaar waren die in het bijzonder een kader voor testen in de praktijk bevatten.

101. Wat de duur van de risicobeoordeling betreft, benadrukken Zweden en de milieu- en bijenhoudersverenigingen die aan de procedure in hogere voorziening deelnemen, dat de EFSA acht maanden de tijd had om haar advies te formuleren, terwijl artikel 21, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening in een termijn van slechts drie maanden voorziet. Van een overhaast besluit kan dus geen sprake zijn.

102. Deze handelwijze wordt gerechtvaardigd door het voorzorgsbeginsel, dat ook in de onderhavige zaak van toepassing was.

103. Artikel 191, lid 2, VWEU bepaalt weliswaar dat het milieubeleid onder meer berust op het voorzorgsbeginsel, maar dat neemt niet weg dat de gewasbeschermingsmiddelenverordening niet werd vastgesteld op basis van de bevoegdheid van de Unie op het gebied van milieu. Het voorzorgsbeginsel dient echter ook te worden toegepast in andere beleidsdomeinen van de Unie, in het bijzonder dat van de bescherming van de volksgezondheid overeenkomstig artikel 168 VWEU, alsook wanneer de instellingen van de Unie in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of het internemarktbeleid maatregelen nemen ter bescherming van de menselijke gezondheid. ( 48 ) In dit verband blijkt uit overweging 8 en artikel 1, lid 4, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening dat de bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel. ( 49 )

104. Ook artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening en het passende karakter van een risicobeoordeling overeenkomstig punt 3.8.3 van bijlage II moeten dus in het licht van dit beginsel worden beoordeeld. Het verwijt van de AIC dat het Gerecht een geïsoleerde toepassing van het voorzorgsbeginsel heeft toegestaan, is daarentegen ongegrond.

105. Voor een juiste toepassing van het voorzorgsbeginsel is in de eerste plaats vereist dat wordt vastgesteld welke negatieve gevolgen het gebruik van de litigieuze werkzame stoffen kan hebben voor de gezondheid, en in de tweede plaats dat op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de recentste resultaten van internationaal onderzoek een complete beoordeling van het risico voor de gezondheid wordt gemaakt. ( 50 ) Deze overwegingen gelden ook voor milieurisico’s. ( 51 )

106. Uit het voorzorgsbeginsel volgt evenwel ook dat bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s beschermende maatregelen kunnen worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. ( 52 ) Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden vastgesteld, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dus dat beperkende maatregelen worden getroffen. Dit is het geval wanneer de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt. ( 53 ) Dienovereenkomstig kunnen in het licht van het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen worden genomen, zelfs wanneer een zo volledig mogelijke wetenschappelijke beoordeling van de risico’s in de bijzondere omstandigheden van het geval onmogelijk blijkt te zijn omdat onvoldoende wetenschappelijke gegevens beschikbaar zijn. ( 54 )

107. Het Gerecht vermeldt verschillende keren, zoals bijvoorbeeld in de punten 116, 118, 120 en 122 van het bestreden arrest, dat op grond van het voorzorgsbeginsel preventieve maatregelen kunnen worden getroffen. Daarmee verwart het Gerecht het voorzorgsbeginsel terminologisch met het eveneens in artikel 191, lid 2, VWEU genoemde beginsel van preventief handelen. Het Gerecht kan zich daarvoor weliswaar beroepen op bepaalde standpunten in de rechtsleer ( 55 ), maar het is meer aangewezen om het beginsel van preventief handelen, dat tot nu toe in de rechtspraak minder sterk is ontwikkeld, bij voorrang in verband te brengen met de verplichting om aantastingen van het milieu te voorkomen, waarvan volgens de beschikbare kennis vaststaat dat zij zich zullen voordoen ( 56 ), terwijl op grond van het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen kunnen worden genomen als er over de effecten onduidelijkheid bestaat. ( 57 ) Dit gebrek aan terminologische precisie van het Gerecht heeft evenwel geen gevolgen voor de handhaving van het bestreden arrest, aangezien hierin gronde in het algemeen geen sprake is van echte preventieve maatregelen, maar van voorzorgsmaatregelen.

108. Het is voor de onderhavige grieven tegen het bestreden arrest van cruciaal belang dat het voorzorgsbeginsel vereist dat de beste beschikbare wetenschappelijke kennis in aanmerking wordt genomen. Om die reden hoefden de EFSA en de Commissie de risicobeoordeling niet uit te stellen tot andere studies of nieuwe richtsnoeren van de Unie beschikbaar waren. Het Gerecht zag geen reden om daarbij vraagtekens te plaatsen. ( 58 )

109. De litigieuze uitvoeringsverordening had overigens niet tot doel, op voorlopige kennis gebaseerde beschermende maatregelen permanent te maken. De Commissie liep integendeel reeds vooruit op verdere stappen in het kader van de risicobeoordeling, aangezien overweging 16 van de uitvoeringsverordening uitdrukkelijk vermeldde dat de Commissie binnen twee jaar onverwijld een beoordeling instelt van de nieuwe wetenschappelijke informatie die zij heeft ontvangen. Dienovereenkomstig was in deel B van de rubriek voor de desbetreffende werkzame stof telkens bepaald dat de betrokken ondernemingen uiterlijk op 31 december 2014 nadere informatie over bepaalde risico’s moesten overleggen. ( 59 )

110. Het eerste onderdeel van het derde middel en het vijfde middel zijn derhalve ongegrond.

2. Noodmaatregelen op grond van artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening

111. Met het tweede onderdeel van het derde middel gaat Bayer nader in op het verwijt dat sprake is van een overhaast besluit en stelt zij zich op het standpunt dat indien een besluit spoedeisend was, de Commissie zich niet had moeten baseren op artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, maar op artikel 69 ervan.

112. Dit betoog was echter geen voorwerp van het beroep bij het Gerecht en is dus volgens artikel 170, lid 1, tweede volzin, van het Reglement voor de procesvoering niet‑ontvankelijk.

113. In hogere voorziening is het Hof namelijk enkel bevoegd om te oordelen over de rechtsbeslissing die in eerste aanleg is gegeven. Zo het een partij wordt toegestaan voor het Hof voor het eerst een middel aan te voeren dat gericht is tegen de bij het Gerecht bestreden maatregel, dat zij niet – of zoals in het onderhavige geval pas in het kader van de repliek – voor het Gerecht heeft aangevoerd, zou dit namelijk erop neerkomen dat zij bij het Hof, dat in hogere voorziening een beperkte bevoegdheid heeft, een geding aanhangig kan maken dat een ruimere strekking heeft dan het geding waarvan het Gerecht moest kennisnemen. ( 60 )

114. Maar ook ten gronde overtuigt dit betoog niet, aangezien niet valt in te zien waarom de Commissie de procedure van artikel 69 of artikel 70 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening zou moeten toepassen als aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 21 ervan is voldaan. ( 61 )

3. Geen verzoek om nieuwe informatie te verstrekken

115. Het derde onderdeel van het derde middel betreft de omstandigheid dat Bayer niet in de gelegenheid is gesteld geactualiseerde informatie aan de Commissie te verstrekken, teneinde de twijfel weg te nemen dat niet langer zou voldaan zijn aan de voorwaarden van artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening.

116. In dit verband komt Bayer op tegen punt 142 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie de goedkeuring van de werkzame stoffen van Bayer kan intrekken omdat de gegevens die afkomstig zijn van onderzoeken die met het oog op de oorspronkelijke goedkeuring zijn uitgevoerd, ontoereikend waren om in het licht van de gewijzigde goedkeuringsvoorwaarden alle risico’s voor bijen in kaart te brengen die gepaard gaan met de werkzame stof die aan de orde is.

117. Bayer heeft gelijk wanneer zij stelt dat de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof alleen kan intrekken of wijzigen nadat zij de producent de gelegenheid heeft geboden om zich daarover uit te spreken. Voor bepaalde gevallen is dit uitdrukkelijk geregeld in artikel 21, lid 1, tweede alinea, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening. Voorts volgt dit uit artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest, volgens hetwelk eenieder het recht heeft te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen.

118. Zoals het Gerecht in punt 435 van het bestreden arrest evenwel heeft uiteengezet, had Bayer meermaals de gelegenheid om zich in die zin te uiten. ( 62 )

119. Het recht te worden gehoord verplicht de Commissie echter niet om de producent, in het kader van een herzieningsprocedure overeenkomstig artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, de gelegenheid te bieden nieuwe onderzoeken uit te voeren om eventuele lacunes in de gegevens te dichten.

120. Het is juist dat een soortgelijke verplichting bestaat in een procedure voor de oorspronkelijke goedkeuring van de werkzame stof overeenkomstig artikel 11, lid 3, en artikel 12, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening ( 63 ) en overeenkomstig de artikelen 15 en 17 mogelijkerwijs ook inzake de verlenging van een goedkeuring, maar artikel 21 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening bevat geen vergelijkbare verwijzing.

121. Dit is ook logisch aangezien een nog niet goedgekeurde werkzame stof niet kan worden gebruikt en geen schade kan berokkenen. Als er later echter twijfels rijzen over de verenigbaarheid met artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening, op basis waarvan de Commissie een herzieningsprocedure inleidt, dan zou de periode waarin de mogelijke risico’s voor de menselijke gezondheid of het milieu blijven bestaan, door te wachten op complete informatie van de producent, worden verlengd. Het Gerecht stelt dienaangaande in punt 443 van het bestreden arrest vast dat de Commissie en Bayer het erover eens zijn dat voor het genereren van de gegevens die nodig zijn om die leemten te dichten, op zijn minst een of twee jaar nodig zou geweest zijn nadat de richtsnoeren beschikbaar waren.

122. Zoals het Gerecht in punt 442 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, strookt het dus met het voorzorgsbeginsel dat de Commissie bij de herziening van een goedkeuring niet verplicht is om de producent in staat te stellen alle informatieleemten op te vullen, maar hem enkel de gelegenheid moet geven om een advies te geven vóór de goedkeuring wordt gewijzigd. ( 64 ) Dat sluit natuurlijk niet uit dat de Commissie het gebruik van werkzame stoffen moet vergemakkelijken als de producent er later in slaagt de informatieleemten te dichten en aldus de gevreesde risico’s weg te nemen.

123. Bijgevolg is het derde onderdeel van het derde middel ongegrond.

4. Rechtszekerheid ten aanzien van nieuwe wettelijke vereisten

124. Het vierde onderdeel van het derde middel legt de vinger op een tegenstrijdigheid in de overwegingen van het Gerecht. Enerzijds heeft het Gerecht in de punten 160 tot en met 162 van het bestreden arrest geoordeeld dat nieuwe wetenschappelijke kennis beschikbaar moet zijn om de herzieningsprocedure overeenkomstig artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening in te leiden, maar anderzijds blijkt uit punt 142 van het bestreden arrest dat de intrekking of wijziging van de goedkeuring overeenkomstig artikel 21, lid 3, kan worden gebaseerd op nieuwe, aangescherpte goedkeuringscriteria. In punt 142 van het bestreden arrest wordt weliswaar ook gewag gemaakt van nieuwe kennis, maar die zou in het geval van nieuwe criteria niet absoluut noodzakelijk zijn. Het zou evenwel inderdaad tegenstrijdig zijn om voor de inleiding van de herzieningsprocedure voorwaarden te stellen die verder gaan of volstrekt anders zijn dan die voor een definitief besluit.

125. Deze tegenstrijdigheid bevestigt de onjuiste rechtsopvatting die reeds in het kader van het eerste middel is vastgesteld. ( 65 ) Nieuwe wetenschappelijke kennis is noodzakelijkerwijs slechts één van de mogelijke gevallen die een herziening rechtvaardigt. Een dergelijke herziening moet eveneens mogelijk zijn wanneer nieuwe goedkeuringsvoorwaarden gelden.

126. Deze tegenstrijdigheid leidt echter net zomin als de genoemde onjuiste rechtsopvatting tot de vernietiging van het bestreden arrest. De tegenstrijdigheid wordt verholpen indien het Hof mijn voorstel volgt en in verband met het eerste middel duidelijk maakt dat de inleiding van een procedure ter herziening van een goedkeuring geen nieuwe informatie vereist.

127. Bijgevolg is ook het vierde onderdeel van het derde middel ongegrond.

5. Verhoogde zekerheid met betrekking tot de risico’s en nieuwe gegevens

128. Met het eerste onderdeel van het vierde middel verwijt Bayer het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verzuimen een passend niveau van wetenschappelijke zekerheid voor het intreden van de gestelde risico’s vast te stellen dat vereist is om voorzorgsmaatregelen te treffen.

129. Bayer komt in dit verband weer op tegen punt 142 van het bestreden arrest, doch dit keer tegen de bevinding dat het voldoende is wanneer de Commissie ernstige en concludente aanwijzingen verschaft, op basis waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld of de betrokken werkzame stof aan de goedkeuringscriteria voldoet.

130. Volgens Bayer volgt uit de rechtspraak echter dat maatregelen die gevolgen hebben voor bestaande goedkeuringen, ten eerste een hogere mate van zekerheid vereisen met betrekking tot het intreden van het vermeende risico, die – ten tweede – berust op nieuwe wetenschappelijke informatie. ( 66 )

131. Aangaande de herziening van een goedkeuring stelt artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening als voorwaarde voor intrekking of wijziging dat niet langer is voldaan aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 of dat bepaalde informatie niet is verstrekt. Deze bepaling verlangt niet dat nieuwe wetenschappelijke kennis wordt ontwikkeld ( 67 ) en vereist geen bijzondere zekerheid met betrekking tot het intreden van het betrokken risico.

132. In artikel 21, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening is weliswaar verscheidene keren sprake van nieuwe kennis, maar daarbij gaat het enkel over bepaalde gevallen van herziening van een goedkeuring. ( 68 ) Deze verwijzing naar nieuwe kennis kan dan ook niet als grondslag dienen voor de vaststelling van aanvullende voorwaarden voor de wijziging of intrekking van een goedkeuring overeenkomstig artikel 21, lid 3.

133. Wat de goedkeuringscriteria van artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening betreft, moet de Commissie met name onderzoeken of de werkzame stoffen een onaanvaardbaar effect op het milieu hebben [artikel 4, lid 2, onder b), en lid 3, onder e)]. Aangezien het in casu om de bescherming van bijen ging, diende overeenkomstig punt 3.8.3 van bijlage II bij van de gewasbeschermingsmiddelenverordening te worden onderzocht of de blootstelling van bijen kan worden „verwaarloosd” en of er geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie optreden, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen. ( 69 )

134. Dit onderzoek is identiek aan het onderzoek dat voor de oorspronkelijke goedkeuring van de werkzame stof zou moeten worden verricht. In beginsel is daarvoor dan ook geen verhoogde zekerheid betreffende het intreden van risico’s ten opzichte van de procedure inzake de oorspronkelijke goedkeuring vereist.

135. De mate van zekerheid kan niettemin van invloed zijn op het onderzoek of bepaalde aan de werkzame stof verbonden milieurisico’s nog „aanvaardbaar” of reeds „onaanvaardbaar” zijn. Wanneer de mate van zekerheid dat een risico zal intreden groter is, kan de vrees voor schade, ook al is zij gering, ten opzichte van het belang bij het gebruik van de werkzame stof reeds zwaarder wegen dan wanneer de risico’s meer onzeker zijn.

136. Het betoog van Bayer begrijp ik derhalve aldus dat de rechtszekerheid en het vertrouwen in het voortbestaan van de goedkeuring bijkomende factoren bij de beoordeling zijn, die slechts naar de achtergrond verdwijnen wanneer de zekerheid met betrekking tot het intreden van risico’s groter is dan in het kader van de oorspronkelijke goedkeuring. Dergelijke verhoogde zekerheid zou daarenboven ook nieuwe kennis vergen, daar de in de goedkeuringsprocedure – en volgens Bayer voor een wijziging ontoereikende – verkregen zekerheid inzake risico’s immers reeds berustte op de destijds beschikbare kennis.

137. Deze redenering lijkt op het eerste gezicht weliswaar aannemelijk, maar houdt uiteindelijk geen steek. De in artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening vastgestelde drempel voor het gebruik van een werkzame stof kan immers niet ervan afhangen of de werkzame stof al dan niet reeds is goedgekeurd. Met de verwijzing in artikel 21, lid 3, naar artikel 4 heeft de wetgever precies dezelfde drempel vastgesteld als ten aanzien van de oorspronkelijke goedkeuring. Zoals de Bijenstichting en andere deelnemers aan de procedure in hogere voorziening uiteenzetten, heeft hij de goedkeuring van een werkzame stof daarbij niet opgevat als een recht om „onaanvaardbare” milieueffecten te veroorzaken, maar louter als vaststelling dat de vastgestelde effecten op en risico’s voor het milieu aanvaardbaar zijn. Indien deze vaststelling later onjuist blijkt te zijn, dan kan zij op grond van artikel 21, lid 3, worden gewijzigd of ingetrokken. Voor de toepassing van artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening is dus geen mate van zekerheid inzake het intreden van risico’s vereist die groter is dan die in het kader van de goedkeuring.

138. Het door Bayer aangevoerde arrest van het Hof in de zaak Fidenato leidt niet tot strengere vereisten voor de zekerheid betreffende milieurisico’s. Dat arrest had betrekking op noodmaatregelen met betrekking tot toegelaten genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders overeenkomstig artikel 34 van verordening (EG) nr. 1829/2003 ( 70 ). Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat de uitdrukkingen „waarschijnlijk” en „ernstig risico” in deze bepaling aldus moeten worden opgevat dat zij betrekking hebben op een aanzienlijk risico dat de gezondheid van mens en dier of het milieu kennelijk in gevaar brengt. ( 71 ) Soortgelijke maatregelen zouden in het kader van de gewasbeschermingsmiddelenverordening niet op basis van artikel 21, maar op basis van artikel 69 ervan moeten worden getroffen, waarin dezelfde begrippen worden gebruikt als in artikel 34 van verordening nr. 1829/2003.

139. Tevens heeft het Hof de genoemde noodmaatregelen uitdrukkelijk afgebakend ten opzichte van de algemene voorzorgsmaatregelen, die reeds kunnen worden vastgesteld indien na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst. ( 72 ) Althans in dit geval achtte het Hof aanzienlijke risico’s dus niet strikt noodzakelijk om niet-urgente voorzorgsmaatregelen te rechtvaardigen. Dit arrest kan dan ook niet als grondslag dienen om door uitlegging soortgelijke vereisten in artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening te lezen.

140. Bayer heeft echter gelijk wanneer zij stelt dat de Commissie haar beoordeling of bepaalde effecten op of risico’s voor het milieu „onaanvaardbaar” zijn, in beginsel niet kan wijzigen op basis van een ten opzichte van de goedkeuring ongewijzigde beschikkingsgrondslag. Een van de wezenlijke functies van de rechtszekerheid bestaat er namelijk in dat het bestuur de beoordeling van de situatie, die het op een bepaald tijdstip heeft verricht, niet zonder gegronde redenen ter discussie kan stellen. ( 73 ) Dit geldt des te meer wanneer deze beoordeling – zoals bij de goedkeuring van werkzame stoffen – slechts voor bepaalde tijd geldt, zodat de houder van de goedkeuring er een bijzonder vertrouwen mag in stellen dat de goedkeuring tijdens deze periode zal blijven bestaan.

141. Voor de beperking van een goedkeuring krachtens artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening volgt daaruit alles bij elkaar genomen dat de Commissie over nieuwe aanwijzingen moet beschikken die in de oorspronkelijke goedkeuringsprocedure hadden volstaan om de goedkeuring van meet af aan aldus te beperken.

142. Hieruit volgt echter niet dat het bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het Gerecht in punt 142 de bekritiseerde vaststelling met betrekking tot de ernstige en concludente aanwijzingen die redelijke twijfel kunnen wekken, uitdrukkelijk heeft gedaan tegen de achtergrond van een gewijzigde – en dus nieuwe – beschikkingsgrondslag.

143. Zo zijn mogelijke wijzigingen van de beschikkingsgrondslag niet beperkt tot wetenschappelijke kennis, maar omvatten zij ook de in punt 142 van het bestreden arrest genoemde wijzigingen van de toepasselijke regeling. ( 74 ) Ten opzichte van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, op basis waarvan de oorspronkelijke goedkeuringen werden afgegeven, heeft de gewasbeschermingsmiddelenverordening de bescherming van honingbijen op de voorgrond geplaatst en meer algemeen de bepalingen over de beperking van schadelijke effecten gepreciseerd.

144. Nieuw is overigens ook het in de punten 233 tot en met 240 van het bestreden arrest besproken advies van de EFSA, waaruit de huidige stand van de wetenschappelijke kennis en de tekortkomingen van de richtsnoeren van de EPPO blijken, welk advies in aanmerking is genomen bij de goedkeuring van de werkzame stoffen. Het Gerecht dicht in punt 170 dit advies weliswaar een ondergeschikte rol toe in de besluitvorming van de Commissie, maar dat neemt niet weg dat de conclusies van de EFSA met betrekking tot beide werkzame stoffen ook verwijzen naar dit advies. ( 75 )

145. Bovendien heeft de Commissie aangegeven dat de nieuwe studies uit 2012 de concrete aanleiding voor de herziening waren, waarbij het vermoedelijk gaat om de in punt 142 van het bestreden arrest genoemde nieuwe gegevens. Volgens punt 198 van het bestreden arrest vormen deze studies een zorgwekkend resultaat ten aanzien van de vraag of onaanvaardbare effecten op niet‑doelsoorten uitgesloten zijn.

146. De bezwaren tegen het door het Gerecht in punt 142 van het bestreden arrest geformuleerde criterium, die Bayer ontleent aan het gebrek aan verhoogde zekerheid over milieueffecten en op ontbrekende nieuwe kennis, zijn dus niet ter zake dienend. Het eerste onderdeel van het vierde middel is dus ongegrond.

6. Omkering van de bewijslast

147. Met het derde onderdeel van het vierde middel laakt Bayer dat het Gerecht van haar heeft verlangd dat zij het bewijs levert van bepaalde feiten, hoewel de Commissie moet aantonen dat niet langer aan de goedkeuringsvoorwaarden is voldaan.

148. Bayer gaat evenwel voorbij aan de normen voor de bewijsvoering in de herzieningsprocedure, in het kader waarvan de Commissie niet uitvoerig hoeft aan te tonen dat de werkzame stof niet voldoet aan de vereisten van artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening.

149. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening dient integendeel de aanvrager in de goedkeuringsprocedure te bewijzen dat de werkzame stof voldoet aan de in deze verordening vastgestelde criteria. ( 76 ) Deze verdeling van de bewijslast is ook van toepassing op de herzieningsprocedure, aangezien zij, zoals gezegd, hetzelfde niveau van bescherming als de goedkeuringsprocedure nastreeft.

150. Daarbij wordt weliswaar ervan uitgegaan dat de houder van de goedkeuring overeenkomstig artikel 7 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening reeds heeft bewezen dat de werkzame stof aan de criteria van artikel 4 voldoet, maar indien de Commissie – zoals in punt 142 van het bestreden arrest wordt geëist – ernstige en concludente aanwijzingen verschaft op basis waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat aan deze criteria is voldaan, geldt opnieuw de oorspronkelijke bewijslast. In dat geval moet de houder van de goedkeuring zijn bewijs aanvullen om de aanwijzingen van de Commissie te ontkrachten.

151. Erkend moet worden dat deze bewijslast op het gebied van de fytosanitaire wetgeving zwaar kan zijn wanneer de Commissie informatieleemten vaststelt. De houder van de goedkeuring had deze leemten echter reeds in de oorspronkelijke goedkeuringsprocedure moeten opvullen, dus voordat de werkzame stof voor de eerste keer werd gebruikt.

152. De grief betreffende een omkering van de bewijslast is dus ook ongegrond.

7. Hypothetische risico’s

153. Deze voorlopige conclusie sluit evenwel niet uit dat Bayer en de AIC in het tweede onderdeel van het vierde middel terecht stellen dat in het kader van de concrete toepassing van de bewijslast blijk is gegeven van onjuiste rechtsopvattingen, die betrekking hebben op het verbod op het gebruik voor bladbehandeling en het verbod op het niet‑professioneel gebruik als insecticide.

a) Bladbehandeling

154. Bayer klaagt aan dat het Gerecht het verbod op bladbehandeling in punt 534 van het bestreden arrest heeft toegelaten op grond dat bepaalde tot dan toe goedgekeurde toepassingen van de litigieuze werkzame stoffen onaanvaardbare risico’s voor bijen kunnen opleveren, hoewel de EFSA deze toepassing nog niet had onderzocht. Bayer en de AIC klagen met name aan dat de Commissie zelf de risicobeoordeling heeft verricht in plaats van deze door de EFSA te laten uitvoeren. Het staat evenwel aan de experts om de risicobeoordeling te verrichten.

155. Tegen laatstgenoemd bezwaar moet worden ingebracht dat het aan de Commissie staat om al dan niet een verzoek tot de EFSA te richten overeenkomstig artikel 21, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening ( 77 ) en dat de EFSA vervolgens binnen drie maanden haar bijdrage moet leveren. Deze bepaling gaat dus reeds uit van een in omvang beperkte risicobeoordeling door de EFSA, die ook niet strikt noodzakelijk is. De enkele omstandigheid dat de Commissie de kwestie van de bladbehandeling niet aan de EFSA heeft voorgelegd, stelt het verbod op bladbehandeling dus nog niet ter discussie.

156. Bayer en de AIC baseren zich voorts op de vaste rechtspraak met betrekking tot het voorzorgsbeginsel, volgens welke de risicobeoordeling niet mag berusten op zuiver hypothetische overwegingen ( 78 ) waarmee zuivere veronderstellingen worden bedoeld die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht ( 79 ). Daarentegen volstaan wetenschappelijk bewezen bezwaren om aan de vereisten van dit beginsel te voldoen, zelfs in het geval van aanhoudende wetenschappelijke onzekerheid. ( 80 )

157. Bayer geeft de vaststellingen van het Gerecht echter selectief weer, aangezien het Gerecht in punt 534 van het bestreden arrest een verbod op niet-beoordeelde toepassingen uitdrukkelijk slechts heeft toegelaten indien en voor zover (de Commissie) redelijkerwijs kon veronderstellen dat zij risico’s opleverden die te vergelijken vallen met die van beoordeelde toepassingen.

158. Uit de gedetailleerde analyse van de in de punten 537 tot en met 545 van het bestreden arrest aangevoerde argumenten blijkt daarenboven dat het Gerecht een zuivere veronderstelling die nog niet wetenschappelijk is onderzocht, niet als een „redelijke veronderstelling” aanvaardt. Integendeel, het Gerecht wijst in punt 542 een deel van de argumentatie van de Commissie af op grond dat de aangevoerde wetenschappelijke studie niet geschikt is om haar te staven.

159. In de punten 544 en 545 heeft het Gerecht daarentegen geoordeeld dat de overige argumenten van de Commissie volstaan ter rechtvaardiging van het verbod. Ze tonen namelijk aan dat het betrokken gewasbeschermingsmiddel in geval van bladbehandelingstoepassingen op de bodem terechtkomt, van waaruit de werkzame stoffen via de wortels kunnen worden geabsorbeerd en door de plant verspreid. Op deze wijze kunnen zij ten slotte schadelijk zijn voor bijen.

160. Anders dan Bayer stelt, heeft het Gerecht ten aanzien van het verbod op bladbehandeling dus geen risicobeoordeling op basis van louter hypothetische overwegingen toegestaan.

161. Dit bezwaar is dus ongegrond.

b) Verbod op niet‑professioneel gebruik

162. Met betrekking tot het verbod op het niet‑professioneel gebruik van de werkzame stoffen als insecticide zij om te beginnen eraan herinnerd dat de litigieuze uitvoeringsverordening bepaalde toepassingen voor professioneel gebruik weliswaar toelaat, maar niet‑professioneel gebruik volstrekt heeft verboden.

163. Gelet op dit ruimere verbod verwijt Bayer het Gerecht dat het in punt 558 van het bestreden arrest vaststelt dat verkeerd gebruik, waarbij de gebruiksinstructies niet worden nageleefd, niet kan worden uitgesloten, vooral waar het niet‑professionele gebruikers betreft. Tegelijkertijd heeft het Gerecht in punt 553 erkend dat noch de Commissie, noch verzoeksters hebben aangetoond in hoeverre een dergelijke waarschijnlijkheid al dan niet bestaat.

164. Dit bezwaar is gegrond. Het Gerecht aanvaardt in de punten 551 en 552 van het bestreden arrest het essentiële argument van de Commissie dat het aan haar staat om op basis van beleidsoverwegingen het aanvaardbare risiconiveau te bepalen. Voor zover het Gerecht in de punten 553 tot en met 556 al wetenschappelijke overwegingen in aanmerking neemt, namelijk twee enquêtes, gebeurt dit uitsluitend op initiatief van Bayer.

165. Ter terechtzitting heeft de Commissie uiteengezet dat het onderscheid tussen toepassingen voor professioneel gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en toepassingen voor niet‑professioneel gebruik daarvan in het Unierecht gebruikelijk is. Zij baseert zich ten eerste op de definitie van het begrip „professionele gebruiker” in artikel 3, punt 25, van de gewasbeschermingsmiddelenverordening en ten tweede op het feit dat de wetgever in overweging 17 van de richtlijn tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden ( 81 ) heeft geoordeeld dat de kans op onjuiste hantering door de groep van niet‑professionele gebruikers zeer groot is omdat zij de vereiste kennis missen.

166. Dat doet echter niets af aan het feit dat de Commissie voor de verboden jegens niet‑professionele gebruikers geen beoordeling heeft uitgevoerd van de beschikbare wetenschappelijke gegevens, zoals de door Bayer overgelegde enquêtes. Voor de vaststelling van preventieve maatregelen is dat evenwel noodzakelijk. ( 82 )

167. Het is mogelijk dat vervolgens in het kader van de beoordeling of sprake is van aanvaardbare risico’s, de belangen van niet‑professionele gebruikers bij het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen minder zwaar wegen dan die van professionele gebruikers. Het kan ook zijn dat niet‑professionele gebruikers bijzondere risico’s meebrengen, bijvoorbeeld vanwege hun ontbrekende vakbekwaamheid of de specifieke kenmerken van particuliere tuinen. Dat betekent echter niet dat voor beperkingen zuivere veronderstellingen volstaan en dat de beschikbare wetenschappelijke kennis kan worden veronachtzaamd.

168. Op dit punt is de hogere voorziening van Bayer dus gegrond. Het bestreden arrest moet derhalve worden vernietigd in zoverre het Gerecht daarbij het beroep heeft verworpen met betrekking tot het verbod op het niet‑professioneel gebruik van clothianidin en imidacloprid als insecticide, voor zover dit verbod verder ging dan het verbod op het professioneel gebruik. Op dit punt lijken er geen twijfels over te bestaan dat Bayer een procesbelang heeft. Het verzuim om relevante informatie in aanmerking te nemen, waaraan het Gerecht is voorbijgegaan, houdt integendeel rechtstreeks verband met de litigieuze uitvoeringsverordening, zodat het Hof haar op dit punt nietig kan verklaren.

F. Zesde middel: omvang van de effectbeoordeling

169. Met het zesde middel komt Bayer op tegen de in de punten 459 tot en met 461 van het bestreden arrest opgenomen beoordeling van de effectbeoordeling van de Commissie. Voor het Gerecht volstond het dat de Commissie kennis heeft genomen van de effecten die kunnen worden veroorzaakt door het handelen (punt 460), en het Gerecht heeft vastgesteld dat de opzet en de omvang van de effectbeoordeling binnen de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie vallen (punten 459 en 460). Uiteindelijk volstond voor het Gerecht dus een samenvatting in vier punten van een onder andere door Bayer overgelegde studie over de economische effecten, hoewel de Commissie niet beschikte over een volledig overzicht van de alternatieve gewasbeschermingsmiddelen (punt 461). Daardoor wordt de effectbeoordelingsplicht volledig uitgehold.

170. Bayer stelt terecht dat de Unie bij het bepalen van haar beleid op milieugebied overeenkomstig artikel 191, lid 3, derde streepje, VWEU rekening houdt met de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet‑optreden.

171. Het is ook juist dat het voorzorgsbeginsel moet worden toegepast met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, dat vereist dat handelingen van de Unie-instellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer er een keuze is tussen verschillende geschikte maatregelen, de minst belastende moet worden gekozen en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel. ( 83 )

172. Dienaangaande kan de Commissie er niet mee volstaan alleen rekening te houden met de nadelige effecten van de werkzame stoffen op het milieu, met name op bijen, en de in dit verband vastgestelde informatieleemten en risico’s. Ook socio‑economische belangen moeten namelijk worden onderzocht, althans voor zover artikel 21, lid 3, van de gewasbeschermingsverordening een beoordelingsmarge laat, in het kader waarvan de Commissie het evenredigheidsbeginsel kan toepassen.

173. Een dergelijke beoordelingsmarge is volgens artikel 4 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening weliswaar uitgesloten indien sprake is van schadelijke effecten op de gezondheid van de mens of op het grondwater, maar de in casu relevante milieueffecten staan de goedkeuring van een werkzame stof enkel in de weg wanneer zij „onaanvaardbaar” zijn. Specifiek voor honingbijen dienen volgens punt 3.8.3 van bijlage II bij de gewasbeschermingsmiddelenverordening „onaanvaardbare” gevolgen voor honingbijenkolonies te worden vermeden. ( 84 )

174. De Commissie moet de voor- en nadelen van de betrokken maatregel, dat wil zeggen de beperking van de goedkeuringen, en eventuele alternatieven voor de maatregel dus beoordelen.

175. De vereisten van het evenredigheidsbeginsel moeten evenwel worden onderscheiden van de rechterlijke toetsing van dit beginsel. Deze rechterlijke toetsing is met name in het kader van wetgeving beperkt, maar vereist in ieder geval dat de instellingen van de Unie die de betrokken rechtshandeling hebben vastgesteld, voor het Hof kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen. De instellingen van de Unie moeten dus op zijn minst in staat zijn om de basisgegevens waarmee rekening moest worden gehouden als grondslag voor de betwiste maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing, duidelijk en ondubbelzinnig uiteen te zetten. ( 85 ) Deze bewijsplicht moet a fortiori gelden voor de uitoefening van uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie. ( 86 )

176. Niettemin geldt de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie, waarvan de uitoefening dus door de rechter beperkt wordt getoetst ( 87 ), niet alleen voor de aard en draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, doch tot op zekere hoogte ook voor de vaststelling van de basisgegevens. ( 88 ) Met name de vorm waarin de basisgegevens zijn gepresenteerd, is irrelevant. Een uitvoerige formele effectbeoordeling kan weliswaar waardevol zijn ( 89 ), maar de Commissie kan ook alle andere informatiebronnen in aanmerking nemen. ( 90 )

177. Het Gerecht heeft de beoordeling door de Commissie van de nadelige gevolgen van de litigieuze regeling correct aan deze criteria getoetst.

178. Wat de economische gevolgen betreft, heeft het Gerecht in punt 461 van het bestreden arrest uit de genoemde vier punten terecht afgeleid dat de Commissie rekening heeft gehouden met de daarin samengevatte studie. Voorts heeft het Gerecht in de punten 464 en 465 van het bestreden arrest in aanmerking genomen dat de lidstaten die reeds ervaring met het verbod op neonicotinoïden hadden, de Commissie geen bijzondere negatieve invloed op de productiviteit of het milieu hebben gesignaleerd.

179. Bayer en vooral de NFU klagen in verband met dit middel met name aan dat de rol van alternatieve gewasbeschermingsmiddelen ontoereikend is beoordeeld.

180. In dit opzicht is het juist dat de aan de beperkingen verbonden nadelen afhangen van de gewasbeschermingsmiddelen die boeren nog kunnen gebruiken. De prijs-kwaliteitverhouding ervan heeft invloed op de opbrengsten van landbouwers en daarenboven moet ook rekening worden gehouden met de nadelige effecten van het toegenomen gebruik ervan op de gezondheid en het milieu.

181. Zoals evenwel blijkt uit punt 468 van het bestreden arrest, had de Commissie een nauwkeurig beeld van de door haar goedgekeurde werkzame stoffen en was zij dus bekend met hun nut voor de landbouw en hun effecten op de gezondheid van de mens en het milieu. Deze kennis is door de Commissie ook in aanmerking genomen, want zij was er zich van bewust dat destijds twee andere neonicotinoïden nog steeds beschikbaar waren. ( 91 )

182. De Commissie hoefde daarentegen niet te onderzoeken in hoeverre de lidstaten reeds gewasbeschermingsmiddelen op basis van andere werkzame stoffen hadden toegelaten die de stoffen zouden kunnen vervangen die ten gevolge van de litigieuze uitvoeringsverordening zouden wegvallen. Deze informatie had weliswaar kunnen worden verkregen van de lidstaten, maar dat had louter een momentopname opgeleverd. Aangenomen moest namelijk worden dat de producenten als gevolg van de nieuwe regeling kennis zouden geven van gewasbeschermingsmiddelen voor de betrokken schadelijke organismen, die gebaseerd waren op stoffen die nog steeds goedgekeurd waren.

183. Het Gerecht stelt bovendien in punt 463 van het bestreden arrest terecht vast dat op grond van artikel 53 van de gewasbeschermingsmiddelenverordening buitensporige gevolgen van de litigieuze beperkingen kunnen worden vermeden. Volgens deze bepaling mogen lidstaten namelijk voor een bepaalde periode toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen op basis van niet-toegelaten werkzame stoffen op de markt worden gebracht voor beperkt en gecontroleerd gebruik, wanneer deze maatregel nodig blijkt ingevolge een op geen enkele andere redelijke manier te beheersen gevaar. De Commissie mocht dus ervan uitgaan dat de door haar opgelegde beperkingen niet absoluut en onveranderlijk van toepassing zouden zijn, maar dat de lidstaten in dringende gevallen uitzonderingen zouden toestaan.

184. De NFU voert weliswaar aan dat de praktijk in het Verenigd Koninkrijk betreffende de toepassing van deze uitzondering zeer restrictief is, maar daarin bestaat precies de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten tot de slotsom komen dat de nadelige gevolgen in het betrokken concrete geval in de weg staan aan de toekenning van een uitzondering, met andere woorden dat de nadelen van een uitzondering zwaarder wegen dan de voordelen ervan, verlangt het evenredigheidsbeginsel geen ruimere algemene toelating.

185. Gelet op het feit dat het in dit kader aan de lidstaten staat om de tegenstrijdige belangen met elkaar te verzoenen, kan daarenboven van de Commissie niet worden verwacht dat zij vooruitloopt op hun praktijk betreffende de herziening van een goedkeuring.

186. Bijgevolg is het zesde middel ongegrond.

VI. Beroep bij het Gerecht

187. Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van het arrest van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.

188. Gelet op de voorgaande overwegingen moet het arrest van het Gerecht slechts worden vernietigd in zoverre het Gerecht daarbij het beroep heeft verworpen met betrekking tot het verbod op het niet‑professioneel gebruik van clothianidin en imidacloprid als insecticide, voor zover dit verbod verder ging dan het verbod op het professioneel gebruik. Op dit punt is de zaak in staat van wijzen, aangezien vaststaat dat de Commissie zich dienaangaande niet heeft gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke kennis. Bijgevolg moet de litigieuze uitvoeringsverordening op dit punt nietig worden verklaard.

VII. Kosten

189. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet.

190. Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Ingevolge artikel 138, lid 3, eerste volzin, draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk wordt gesteld. Artikel 134, lid 3, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bevat dezelfde regeling.

191. Bijgevolg moeten de Commissie en Bayer hun eigen kosten dragen die hun zijn opgekomen in de procedure bij het Gerecht en in die bij het Hof.

192. Dat geldt ook ten aanzien van de niet-ontvankelijke hogere voorziening namens Bayer AG, aangezien deze ten opzichte van de ontvankelijke hogere voorziening van Bayer CropScience AG niet tot extra kosten voor de andere deelnemers aan de procedure heeft geleid.

193. Voorts volgt uit artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dat een partij die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd, wanneer zij niet zelf de hogere voorziening heeft ingesteld, alleen in de kosten van de hogere voorziening kan worden verwezen indien zij aan de schriftelijke of mondelinge behandeling bij het Hof heeft deelgenomen. Wanneer een dergelijke partij aan de procedure deelneemt, kan het Hof beslissen dat zij haar eigen kosten draagt. Derhalve stel ik in het licht van de uitkomst van de procedure voor om de interveniënten in eerste aanleg, die aan de onderhavige procedure hebben deelgenomen, in hun eigen kosten te verwijzen. ( 92 )

194. Tevens moet de beslissing over de kosten ook worden gecorrigeerd ten aanzien van de interveniënten in eerste aanleg. Ook zij moeten overeenkomstig artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten dragen.

195. Wat de Bijenstichting betreft, geef ik het Hof in overweging artikel 140, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering toe te passen, volgens hetwelk het Hof kan beslissen dat zij haar eigen kosten draagt.

VIII. Conclusie

196. Ik geef het Hof derhalve in overweging om de onderhavige zaak af te doen als volgt: „1) De hogere voorziening is niet‑ontvankelijk voor zover zij namens Bayer AG werd ingesteld. 2) Het arrest van het Gerecht van 17 mei 2018, Bayer e.a./Commissie (T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280), wordt vernietigd, in zoverre het Gerecht daarbij het beroep heeft verworpen met betrekking tot het verbod op het niet‑professioneel gebruik van clothianidin en imidacloprid als insecticide, voor zover dit verbod verder ging dan het verbod op het professioneel gebruik. 3) Het arrest van het Gerecht van 17 mei 2018, Bayer e.a./Commissie (T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280), geeft blijk van een onjuiste rechtsopvatting, voor zover het Gerecht heeft geoordeeld dat bij de vaststelling van uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 van de Commissie van 24 mei 2013 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011, wat de voorwaarden voor goedkeuri