CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

D. RUIZ-JARABO COLOMER

van 12 september 2006 1( )

Zaak C‑303/05

Advocaten voor de Wereld VZW

tegen

Leden van de Ministerraad

[Verzoek van het Arbitragehof (België) om een prejudiciële beslissing]

„Europese Unie – Derde pijler – Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit (2002/584/JBZ) betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten – Rechtsgrondslag – Artikel 2, lid 2 – Afschaffing van beginsel van dubbele strafbaarheid – Gelijkheidsbeginsel en legaliteitsbeginsel in strafzaken”

I – Inleiding

1. „Les connaissances sur les règles les plus sûres que l’on puisse tenir dans les jugements criminels intéressent le genre humain plus qu’aucune chose qu’il y ait au monde”.( )

2. Het Arbitragehof te België heeft krachtens artikel 35 EU( ) het Hof verzocht uitspraak te doen over de geldigheid van kaderbesluit (2002/584/JBZ) van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten.( )

3. Het twijfelt in zowel formeel als materieel opzicht aan de verenigbaarheid van dat kaderbesluit met het Verdrag betreffende de Europese Unie. Wat het eerste punt betreft, dat moet worden gezien tegen de achtergrond van artikel 34, lid 2, sub b, EU, stelt het zich vragen over de rechtsgrondslag waarvan de Raad zich heeft bediend en de geschiktheid van het gekozen instrument.

4. Deze twijfels dwingen het Hof het stelsel van rechtsbronnen van de Unie nader te bekijken en de aard van de kaderbesluiten – tegenhangers van de richtlijnen van de communautaire pijler – te analyseren. Een goed uitgangspunt voor dit onderzoek vormt het arrest Pupino.( )

5. Op het tweede vlak, het materiële, plaatst het Arbitragehof vraagtekens bij een van de – wellicht meest relevante – innovaties van deze regeling inzake bijstand tussen de lidstaten in het kader van de aanhouding en overlevering van personen: het verbod om in bepaalde gevallen de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de feiten die daaraan ten grondslag liggen ook in de uitvoerende lidstaat strafbaar zijn gesteld. Het Arbitragehof wenst te vernemen of die innovatie zich verdraagt met het gelijkheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel in strafzaken en of zij derhalve in overeenstemming is met artikel 6, lid 2, EU.

6. De oplossing van dit vraagstuk vereist een rechtstreeks onderzoek van de rol van de grondrechten in een zo gevoelige sector als die van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.( )

7. De uitdaging is groot, want in sommige lidstaten is het kaderbesluit niet omgezet omdat het de waarborgen van de burgers zou schenden. Het Poolse Trybunał Konstytucyjny (constitutioneel hof), dat de wetten aan de grondwet mag toetsen, verklaarde bij arrest van 27 april 2005( ) dat artikel 607t, lid 1, van het wetboek van strafvordering in strijd is met artikel 55, lid 1, van de grondwet( ), omdat het de overlevering van een eigen onderdaan aan de autoriteiten van een andere lidstaat op basis van het Europees aanhoudingsbevel mogelijk maakt. Amper drie maanden later sprak het Duitse Bundesverfassungsgericht zich om vergelijkbare redenen( ) in soortgelijke bewoordingen( ) uit over de wet tot omzetting van het kaderbesluit.( ) Het Hooggerechtshof van Cyprus heeft dezelfde lijn gevolgd( ), op grond dat de aanhouding ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel niet in artikel 11 van de grondwet is voorzien. Het Tsjechische Ústavní soud (constitutioneel hof) verwierp daarentegen bij arrest van 3 mei 2006( ) het door een groep senatoren en parlementsleden ingestelde beroep tot ongrondwettigverklaring van de wet tot omzetting van het kaderbesluit, die naar hun mening in strijd is met de grondwet omdat hij de overlevering van eigen onderdanen mogelijk maakt en de controle op basis van het criterium van dubbele strafbaarheid afschaft.

8. Het gaat dus om een uiterst belangrijk debat over de mogelijke collisie tussen de grondwetten en het recht van de Unie, waarin het Hof een hoofdrol moet vervullen, teneinde bij de uitlegging van de leidende waarden en beginselen van de communautaire rechtsorde maatstaven aan te leggen die vergelijkbaar zijn met die welke in de nationale structuren leidend zijn.( )

II – Het rechtskader

A – Het Verdrag betreffende de Europese Unie

9. De Unie, die een nieuwe etappe markeert in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, is gegrond op de Europese Gemeenschappen, waaraan zij het beleid en de samenwerkingsvormen toevoegt die bij dit Verdrag zijn ingesteld (artikel 1 EU). Zij is gegrondvest op beginselen die de Europeanen gemeen hebben, zoals vrijheid, democratie, de rechtsstaat en de eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 6, lid 1, EU).

10. Volgens het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950 (hierna: „EVRM”) zijn deze rechten, zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waarvan de bescherming op grond van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en het EU-Verdrag een taak is van het Hof (artikel 6, lid 2, EU juncto artikel 46, sub d, EU).

11. Een van de doelstellingen van de Unie is de handhaving en ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid − waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is door de vaststelling van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit (artikel 2, lid 1, vierde streepje, EU) − binnen de zogeheten derde pijler, die de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken betreft (titel VI EU).

12. Deze derde pijler beoogt de burgers een hoog niveau van zekerheid te verschaffen door de ontwikkeling van beleid ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, door middel van nauwere samenwerking tussen justitiële autoriteiten en, waar nodig, onderlinge aanpassing van de nationale bepalingen betreffende strafzaken (artikelen 31 EU en 32 EU).

13. Het optreden op justitieel gebied omvat bijvoorbeeld: a) het intensiveren van de wederzijdse rechtshulp bij de behandeling van procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen, b) het vergemakkelijken van uitlevering, c) het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, d) het voorkomen van jurisdictiegeschillen, en e) het geleidelijk opstellen van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en illegale drugshandel (artikel 31, lid 1, EU).

14. Daartoe kan de Raad met eenparigheid van stemmen (artikel 34, lid 2, sub a tot en met c, EU):

1) gemeenschappelijke standpunten aannemen waarin de aanpak van de Unie ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid wordt omschreven;

2) kaderbesluiten aannemen die de onderlinge aanpassing van de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen mogelijk maken. Net als de richtlijnen van de eerste pijler zijn zij verbindend ten aanzien van het resultaat, waarbij aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen; zij hebben daarentegen geen rechtstreekse werking;

3) niet-harmoniserende besluiten aannemen voor elk ander doel dat met de doelstellingen van de derde pijler verenigbaar is; deze zijn verbindend en hebben geen rechtstreekse werking.

15. De Raad kan tevens internationale overeenkomsten vaststellen, waarvan hij de aanneming door de lidstaten aanbeveelt. Deze treden in werking zodra zij door de helft van de lidstaten zijn aangenomen (artikel 34, lid 2, sub d, EU).

B – Kaderbesluit 2002/584

16. Dit kaderbesluit, dat is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 31, lid 1, sub a en b, EU en 34, lid 2, sub b, EU, geeft gevolg aan de wens om in de Unie de formele uitleveringsprocedure af te schaffen( ) en te vervangen door een vereenvoudigd systeem van gerechtelijke overlevering van veroordeelde of verdachte personen met het oog op tenuitvoerlegging van strafrechterlijke beslissingen en vervolging (eerste en vijfde overweging van de considerans). Overeenkomstig dit voornemen vervangt het in de betrekkingen tussen de lidstaten de internationale instrumenten (artikel 31, lid 1)( ) van eerdere of latere datum, die evenwel van toepassing blijven voor zover zij verder reiken dan de doelstellingen van het kaderbesluit of de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel verder vereenvoudigen of vergemakkelijken (artikel 31, lid 2).

17. De bijstand tussen de staten wordt derhalve afgeschaft en vervangen door een vrij verkeer van rechterlijke beslissingen, dat berust op wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning (vijfde, zesde en tiende overweging van de considerans; artikel 1, lid 2).

18. De Raad van de Europese Unie heeft het kaderbesluit vastgesteld met inachtneming van het subsidiariteits‑ en het evenredigheidsbeginsel en van de grondrechten en artikel 6 EU (zevende en twaalfde overweging van de considerans; artikel 1, lid 3), en gaat daarbij zo ver dat de overlevering van een persoon moet worden geweigerd( ) wanneer objectieve redenen bestaan om aan te nemen dat het aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op vervolging, bestraffing of aantasting van de positie van die persoon op grond van zijn geslacht, ras, godsdienst, etnische afstamming, nationaliteit, taal, politieke overtuiging of seksuele geaardheid, en ook wanneer een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen wordt onderworpen. De lidstaten worden bovendien aangespoord hun grondwettelijke bepalingen betreffende het recht op een eerlijke rechtsgang in acht te nemen( ), alsook de vrijheid van vereniging, de vrijheid van drukpers en de vrijheid van meningsuiting (twaalfde en dertiende overweging van de considerans). Zij dienen ook de bij de toepassing van het kaderbesluit verwerkte persoonsgegevens te beschermen (veertiende overweging van de considerans).

19. Het Europees aanhoudingsbevel is een beslissing van een rechter van een lidstaat die tot de autoriteiten van een andere lidstaat is gericht met het oog op de aanhouding en de terbeschikkingstelling van een persoon met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel (artikel 1, lid 1).

20. Het heeft een strikt rechterlijk karakter. Het gaat om een systeem van rechterlijke samenwerking (artikelen 1 en 3 tot en met 6), die losstaat van de louter praktische en administratieve bijstand die de uitvoerende macht verleent (negende overweging van de considerans en artikel 7).

21. Het wordt uitgevaardigd ter vervolging van feiten die door de wet van de uitvaardigende staat strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, met een maximum van ten minste twaalf maanden, of wanneer een dergelijke sanctie is opgelegd met een duur van ten minste vier maanden (artikel 2, lid 1). De aangezochte staat kan de overlevering afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de feiten ook naar zijn recht strafbaar zijn (artikel 2, lid 4).

22. Deze zogeheten regel van de „dubbele strafbaarheid” moet volgens artikel 2, lid 2, wijken voor tweeëndertig categorieën van gedragingen, althans indien daarop in de verzoekende staat een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel staat met een maximum van ten minste drie jaar. De lijst omvat de volgende feiten:

– deelneming aan een criminele organisatie,

– terrorisme,

– mensenhandel,

– seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie,

– illegale handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen,

– illegale handel in wapens, munitie en explosieven,

– corruptie,

– fraude, met inbegrip van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad zoals bedoeld in de Overeenkomst van 26 juli 1995,

– witwassen van opbrengsten van misdrijven,

– vervalsing met inbegrip van namaak van de euro,

– informaticacriminaliteit,

– milieumisdrijven, met inbegrip van de illegale handel in bedreigde diersoorten en bedreigde planten‑ en boomsoorten,

– hulp bij illegale binnenkomst en illegaal verblijf,

– moord en doodslag, zware mishandeling,

– illegale handel in menselijke organen en weefsels,

– ontvoering, wederrechtelijke vrijheidsberoving en gijzeling,

– racisme en vreemdelingenhaat,

– georganiseerde of gewapende diefstal,

– illegale handel in cultuurgoederen, waaronder antiquiteiten en kunstvoorwerpen,

– oplichting,

– racketeering en afpersing,

– namaak van producten en productpiraterij,

– vervalsing van administratieve documenten en handel in valse documenten,

– vervalsing van betaalmiddelen,

– illegale handel in hormonale stoffen en andere groeibevorderaars,

– illegale handel in nucleaire en radioactieve stoffen,

– handel in gestolen voertuigen,

– verkrachting,

– opzettelijke brandstichting,

– misdrijven die onder de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof vallen,

– kaping van vliegtuigen/schepen,

– sabotage.

23. Artikel 3 omvat drie gronden tot verplichte weigering van de tenuitvoerlegging van het bevel en artikel 4 nog zeven gronden tot facultatieve weigering. Tot deze laatste groep behoren de gevallen waarin de aangezochte staat, waarvan de veroordeelde persoon onderdaan of ingezetene is, zich ertoe verbindt de straf of maatregel overeenkomstig zijn nationale recht ten uitvoer te leggen (artikel 4, lid 6). Artikel 5, lid 3, bepaalt in dezelfde lijn dat, wanneer men tot strafvervolging wil overgaan, overlevering afhankelijk kan worden gesteld van de garantie dat de betrokken persoon, na te zijn berecht, wordt teruggezonden naar zijn lidstaat om daar de eventueel opgelegde sanctie te ondergaan.

24. Tijdens de procedure, die met spoed en binnen fatale termijnen plaatsvindt (artikelen 17 en 23), heeft de betrokkene het recht te worden gehoord (artikelen 14 en 19) en te worden bijgestaan door een raadsman en een tolk (artikel 11, lid 2), en geniet hij voorts de waarborgen die aan personen in hechtenis toekomen en kan hij in voorkomend geval in voorlopige vrijheid worden gesteld, overeenkomstig het recht van de uitvoerende lidstaat (artikel 12).

25. Het bevel bevat de voor de tenuitvoerlegging noodzakelijke gegevens, waaronder die met betrekking tot de identiteit van de gezochte persoon en de aard en de omschrijving van het strafbaar feit (artikel 8, lid 1). Eventuele moeilijkheden tijdens de procedure worden verholpen door middel van rechtstreeks contact tussen de betrokken rechters, in voorkomend geval door tussenkomst van de ondersteunende administratieve autoriteiten (artikel 10, lid 5).

26. Uiterlijk op 31 december 2003 moest aan het kaderbesluit zijn voldaan (artikel 34, lid 1).

III – Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

27. Advocaten voor de Wereld, een vereniging zonder winstoogmerk, heeft bij het Arbitragehof beroep ingesteld tegen de Wet betreffende het Europees aanhoudingsbevel van 19 december 2003( ), die het kaderbesluit in nationaal recht omzet, op grond dat hij in strijd zou zijn met de artikelen 10 en 11 juncto de artikelen 36, 167, lid 2, en 168 van de grondwet. Zij stelt dat het Europees aanhoudingsbevel in een internationale overeenkomst geregeld had moeten worden en dat artikel 5, lid 5, van de wet, dat artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit in nationaal recht omzet, zowel het gelijkheidsbeginsel als het lex-certabeginsel in strafzaken schendt.

28. Gelet op de gegevens van het hoofdgeding, heeft het Arbitragehof de behandeling van de zaak geschorst( ) en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1) Is kaderbesluit [...] 2002/584 [...] in overeenstemming met artikel 34, lid 2, sub b, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, volgens hetwelk kaderbesluiten enkel kunnen worden aangenomen voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten?

2) Is artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit [...] 2002/584 [...], in zoverre het de toetsing van de vereiste van dubbele incriminatie afschaft voor de erin vermelde strafbare feiten, in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, meer specifiek met het door die bepaling gewaarborgde legaliteitsbeginsel in strafzaken en met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie?”

IV – De procedure voor het Hof

29. Het prejudiciële verzoek van het Arbitragehof is bij de griffie van het Hof ingekomen op 2 augustus 2005. Advocaten voor de Wereld, de Commissie, de Raad van de Europese Unie, alsook de Belgische, de Tsjechische, de Spaanse, de Finse, de Franse, de Britse, de Letse, de Litouwse, de Nederlandse en de Poolse regering hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 11 juli 2006 hebben de vertegenwoordigers van Advocaten voor de Wereld en van de Belgische, de Tsjechische, de Spaanse, de Franse, de Nederlandse en de Britse regering, alsook die van de Raad van de Europese Unie en van de Commissie, hun argumenten mondeling voorgedragen.

V – Analyse van de prejudiciële vragen

A – De rechtsgrondslag (eerste vraag)

30. Dat de inhoud van het kaderbesluit onder de derde pijler van de Europese Unie valt en de Raad derhalve tot regeling ervan bevoegd is( ), is geen punt van discussie. Het geschil betreft de gebruikte rechtsbron; in het hoofdgeding bestaat namelijk twijfel of een kaderbesluit het geschikte instrument is, en wel om twee redenen. Enerzijds omdat het hier niet gaat om de onderlinge aanpassing van reeds bestaande nationale wetgevingen, nu het Europees aanhoudingsbevel een nieuwe rechtsfiguur is; anderzijds omdat de intrekking van eerdere internationale overeenkomsten betreffende uitlevering niet bij kaderbesluit kan geschieden.

31. Tegen deze achtergrond moeten we in de eerste plaats tot het wezen van het Europees aanhoudingsbevel doordringen, om de aard ervan te onderzoeken en vast te stellen of dit door een harmoniserend kaderbesluit kan worden geregeld. Is het antwoord bevestigend, dan moet worden onderzocht of dit soort besluiten op dit gebied is uitgesloten op grond van het actus-contrariusbeginsel, nu deze materie voorheen in overeenkomsten tussen de lidstaten werd geregeld.

32. Voordat ik hieraan toekom, moet ik evenwel een antwoord geven op de stelling van de Tsjechische regering dat deze eerste vraag niet-ontvankelijk is.

1. De ontvankelijkheid

33. De Tsjechische regering is van mening dat het Hof voor de beoordeling van de vraag of het Europees aanhoudingsbevel bij kaderbesluit kan worden geregeld, een bepaling van primair recht (artikel 34, lid 2, sub b) moet onderzoeken „die zich aan zijn controle onttrekt”, en het Hof dus niet bevoegd is uitspraak te doen. Deze opvatting is in de grond onjuist, want de uitlegging van de Verdragen en de bescherming ervan ten opzichte van het afgeleid recht, bij uitstek taken van constitutionele aard, vallen juist onder de kernbevoegdheden van deze instelling.( )

34. Alle bevoegdheden van de Unie zijn afgeleid van en onderworpen aan de voorschriften van de „Europese wetgever”, maar het Hof moet tevens voor hun integriteit waken en hun doeltreffendheid verzekeren, door ze tegen strijdige handelingen van de andere actoren in de Europese Unie te beschermen. Het Arbitragehof vraagt niets ongewoons, enkel dat het Hof in de uitoefening van zijn bevoegdheden beoordeelt of een door de communautaire wetgever vastgestelde norm strookt met een verdragsbepaling.( ) Voor deze beoordeling moet het noodzakelijkerwijs eerst de strekking van de betrokken bepaling uitleggen en vaststellen.

35. De Tsjechische regering blijft er echter bij dat deze eerste vraag niet-ontvankelijk is, omdat in de verwijzingsbeschikking niet duidelijk is aangegeven op welke gronden het kaderbesluit ongeldig zou zijn. Voor zover verzoekster in het hoofdgeding de ongrondwettigverklaring van de Belgische omzettingswet vordert op grond dat het kaderbesluit niet het geëigende instrument voor de onderlinge aanpassing van de nationale regelingen is, had zij haar vordering met relevante argumenten moeten onderbouwen en had de verwijzende rechter die argumenten in de verwijzingsbeschikking moeten weergeven.

36. De door de verwijzende rechters verstrekte gegevens moeten de deelnemers aan de prejudiciële procedure de mogelijkheid bieden opmerkingen te maken die het Hof in staat stellen een nuttig antwoord te geven.( ) Aan deze eis is in casu voldaan, nu duidelijk is dat de controverse draait om de vraag of een kaderbesluit geschikt is om het Europees aanhoudingsbevel te regelen door onderlinge aanpassing van het recht van de lidstaten. Dit is de opvatting van de andere twaalf deelnemers aan deze procedure inzake justitiële samenwerking en van de Tsjechische regering zelf, die zich ondanks haar bezwaar tegen het gebrek aan duidelijkheid van de zijde van het Arbitragehof niet ervan heeft laten weerhouden op de zaak in te gaan.( )

37. Nu de weg vrij is voor de vraag ten gronde, kom ik toe aan het onderzoek van dit nieuwe instrument van samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten.

2. Europees aanhoudingsbevel en uitlevering

38. Sommigen hebben betoogd dat het Europees aanhoudingsbevel een vorm van uitlevering impliceert. In de literatuur is het kaderbesluit betiteld als een poging om de uitlevering tussen de lidstaten te „vergemakkelijken”( ), als een moderne versie( ), sui generis( ), van de uitlevering, met een andere benaming.( ) De gemeenschapswetgever heeft aan de verwarring bijgedragen door een beroep te doen op artikel 31, lid 1, sub b, EU. Een enkele nationale rechter, zoals het Trybunał Konstytucyjny, heeft ook aan het misverstand bijgedragen, door de overlevering ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel als variant van de uitlevering te kwalificeren( ), al heeft het dat gedaan om daarop dezelfde voorwaarden op het gebied van de bescherming van de in de grondwet van die lidstaat gewaarborgde grondrechten van toepassing te verklaren. Iets soortgelijks heeft het Bundesverfassungsgericht gedaan, dat beide figuren stilzwijgend gelijkstelt.( )

39. Niettemin is de aandacht ook gevestigd op de verschillen, zowel vanuit wetgevende hoek( ), als in de rechtsleer( ) en de rechtspraak.( )

40. De standpunten lopen echter niet zo ver uiteen; alles hangt af van het gekozen perspectief. Kijken we naar de uitkomst, dan springen de overeenkomsten in het oog, staan we stil bij de grondslagen van deze vorm van samenwerking en bij de wijze waarop zij plaatsvindt, dan treden de verschillen aan het licht.

41. De overgang van de uitlevering naar het Europees aanhoudingsbevel impliceert een copernicaanse wending. Het is duidelijk dat beide hetzelfde doel dienen, namelijk de overlevering van een verdachte of veroordeelde aan de autoriteiten van een andere staat ter berechting of executie van de straf; daar houden de overeenkomsten echter op.

42. Bij uitlevering komt contact tot stand tussen twee soevereine staten, de verzoekende en de aangezochte, die vanuit autonome posities handelen: de ene verzoekt om de medewerking van de andere, die van geval tot geval beslist of hij die zal verstrekken, op basis van overwegingen die niet alleen de zuiver juridische sfeer betreffen, maar ook het domein van de internationale betrekkingen, waar het opportuniteitsbeginsel een belangrijke rol speelt. Daarom zijn de uiteindelijke interventie van politiek verantwoordelijken en de toepassing van criteria als dat van de wederkerigheid of van de dubbele strafbaarheid gerechtvaardigd, omdat zij hun oorsprong vinden in verschillende sferen.

43. De situatie ziet er heel anders uit wanneer de bijstand wordt gevraagd en verstrekt in het kader van een op integratie gericht supranationaal rechtsstelsel, waarin de staten voor een deel afstand doen van hun soevereiniteit en competenties overdragen aan externe instanties met normatieve bevoegdheid. Deze onderlinge aanpassing, die onder de eerste pijler van de Unie valt( ), vindt ook plaats in de derde pijler, die weliswaar een intergouvernementeel karakter heeft maar duidelijk een „communautaire” doelstelling heeft, zoals uit het arrest Pupino blijkt( ), doordat grondbegrippen van de eerste pijler en enkele typische kenmerken van de richtlijnen van toepassing zijn op kaderbesluiten.( )

44. Er wordt geen verbinding tot stand gebracht tussen hermetisch afgesloten ruimten, waarbij een beoordeling van geval tot geval moet aantonen of door de bijstand niet de fundamenten van de sociale organisatie worden miskend. Het is integendeel de bedoeling bijstand te verlenen aan iemand met wie men principes, waarden en doelen deelt( ), en een institutioneel bestel in te richten, met eigen rechtsbronnen, die verschillende maar steeds bindende rechtskracht hebben en die criminaliteit willen voorkomen en bestrijden in een gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, door de samenwerking tussen de lidstaten te vergemakkelijken of door hun strafrecht te harmoniseren.

45. In deze context, die berust op wederzijds vertrouwen, komt de steun aan de samenwerking niet voort uit de samenloop van intenties van verschillende oorsprong, maar uit een gemeenschappelijke norm – het kaderbesluit – waarin de gedragingen zijn gedefinieerd die tot samenwerking leiden. De stelling dat het wederkerigheidsbeginsel een individuele toetsing vereist of dat aan de dubbele strafbaarheid een absolute waarde dient te worden toegekend, is dan ook achterhaald( ), daar de eventuele deelnemers aan het systeem het feit dat aan het verzoek ten grondslag ligt gelijkelijk strafbaar hebben gesteld en aan een verzoek in omgekeerde richting ook zou worden voldaan. Tegen deze achtergrond is iedere opportuniteitsoverweging irrelevant en beperkt het onderzoek zich tot een strikt juridische controle; met andere woorden, de politieke autoriteiten moeten terugtreden ten gunste van de rechterlijke autoriteiten en de beoordeling van ieder afzonderlijk geval moet plaats maken voor een beoordeling van algemene aard, aangezien de gemeenschappelijke regeling veronderstelt dat de nationale rechterlijke instanties de rechtsmacht hebben om de daarin genoemde delicten te vervolgen. Kortom, er zijn geen soevereine staten meer die van geval tot geval kunnen samenwerken, maar leden van de Europese Unie die elkaar onderling moeten bijstaan, althans wanneer strafbare feiten van gemeenschappelijk belang zijn gepleegd.( )

46. Ik ben dan ook van mening dat de uitlevering en het Europees aanhoudingsbevel beantwoorden aan waardenschema’s die enkel in hun doel met elkaar overeenkomen. Het kaderbesluit sluit hierbij aan, doordat het de uitlevering afschaft en vervangt door een systeem van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten, dat gebaseerd is op de onderlinge erkenning( ) en op het vrije verkeer van hun beslissingen, en berust op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten (eerste, vijfde, zesde en tiende overweging van de considerans). De wederkerigheid en de dubbele strafbaarheid worden bijgevolg voor bepaalde feiten, namelijk de meest laakbare, verondersteld en het aantal gronden tot weigering van de hulp wordt limitatief vastgesteld, zonder dat hierbij enige ruimte wordt gelaten voor politieke discretionaire bevoegdheid (artikelen 3 en 4).( )

47. Deze conclusie lijkt het standpunt te ondersteunen van degenen die stellen dat er niets te harmoniseren valt, omdat het om een nieuwe handelwijze gaat en het Europees aanhoudingsbevel dus niet bij kaderbesluit kon worden geregeld. Deze – simplistische – gevolgtrekking gaat voorbij aan de aard van die rechtsbron en het wezen van de betrokken regeling.

3. Het kaderbesluit als bron van harmonisatie

48. De hoofdpremisse van deze redenering gaat mank, omdat de omstandigheid dat het Europees aanhoudingsbevel zich – behoudens zijn doel – van de uitlevering onderscheidt, niet betekent dat het uit het luchtledige is ontstaan en dat het geen precedenten heeft in de nationale ordes die onderlinge aanpassing behoeven.

49. Het Europees aanhoudingsbevel, een onmisbaar middel voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (artikelen 2 EU en 29 EU), is een vorm van justitiële samenwerking. Het is een door een rechter uitgevaardigde beslissing met het oog op de aanhouding en de overlevering van een persoon door een buitenlandse rechterlijke autoriteit met het oog op strafvervolging of uitvoering van een strafrechtelijke sanctie (artikel 1, lid 1, van het kaderbesluit). Het gaat derhalve om een onder het procesrecht van de uitvaardigende lidstaat vallende beslissing, dat ingevolge het beginsel van wederzijdse erkenning in de andere lidstaten met nationale beslissingen wordt gelijkgesteld, wat normatieve harmonisatie noodzakelijk maakt. Arrestatiebevelen zijn vast geworteld in het strafprocesrecht van de lidstaten en het kaderbesluit kent daaraan in bepaalde omstandigheden en onder bepaalde voorwaarden grensoverschrijdende werking toe, waarvoor overeenstemming tussen de stelsels van de lidstaten is vereist. De bepalingen van het kaderbesluit dienen dit doel door de modaliteiten en de inhoud van de beslissing, de wijzen en de termijnen van toezending en tenuitvoerlegging, de gronden tot weigering van de tenuitvoerlegging, alsook de waarborgen die de aangehouden persoon tijdens de procedure beschermen en de gevolgen van de overlevering te harmoniseren.

50. Er wordt dus niet een voorheen onbestaande procedure uitgevonden en ook worden de verschillende uitleveringsregelingen niet onderling aangepast; wat wordt geharmoniseerd zijn de figuren van aanhouding en overlevering als instrument van samenwerking tussen de justitiële autoriteiten, zoals zij in iedere lidstaat bestaan.( )

51. In deze prejudiciële verwijzing staat niet het harmoniserende, maar het creatieve vermogen van het kaderbesluit ter discussie. Ook hier is echter sprake van een misverstand, aangezien het Europees aanhoudingsbevel, zoals ik zo-even heb opgemerkt, zich weliswaar van de uitlevering onderscheidt, maar geen unieke innovatie is in het recht van de lidstaten.( ) Hoe dan ook, ook al zou men dit betogen, staat niets aan een beroep op dit type regeling in de weg ingeval een onderlinge aanpassing van wetgevingen nodig is, daar het EU-Verdrag het gebruik ervan in een dergelijke situatie niet verbiedt.

4. Het bronnenstelsel in de derde pijler, in het bijzonder de verhouding tussen kaderbesluiten en overeenkomsten

52. Artikel 32, lid 2, EU somt vier rechtsbronnen van de derde pijler op en, zoals de Raad, de Commissie, Nederland en België preciseren, brengt het artikel geen rangorde of onderverdeling aan door de onderscheiden categorieën van normen voor een bepaalde materie te bestemmen. Elke categorie kan in beginsel overal voor worden gebruikt, behoudens de door de aard van het instrument en het nagestreefde doel opgelegde grenzen; binnen deze grenzen kan de wetgever vrij kiezen.

53. Binnen die discretionaire marge is geen rechterlijke toetsing mogelijk, zodat een beslissing die binnen die grenzen blijft, wat ook haar inhoud moge zijn, rechtens correct is.

54. De Raad heeft in dit geval gekozen voor een kaderbesluit, zodat allereerst moet worden onderzocht of hij gelet op het nagestreefde doel en de aangegeven weg om dit te bereiken, een beroep had kunnen doen op een andere categorie van normen. Een gemeenschappelijk standpunt komt niet in aanmerking; het is nuttig in de sfeer van de internationale betrekkingen van de Unie en de lidstaten om hun standpunt over een specifieke aangelegenheid vast te stellen (artikel 37 EU), en het kan vanzelfsprekend ook in de tweede pijler worden aangewend, tezamen met het gezamenlijk optreden (artikel 12 EU).( )

55. De overige bronnen – kaderbesluiten, besluiten en overeenkomsten – zijn geëigend voor maatregelen die in nationaal recht moeten worden omgezet.( ) Besluiten als bedoeld in artikel 34, lid 2, sub c, EU komen in dit geval evenwel niet in aanmerking, omdat zij geen enkele harmoniserende werking hebben, die voor het functioneren van het Europees aanhoudingsbevel onontbeerlijk is.

56. Het enige alternatief voor een kaderbesluit zou dus de overeenkomst zijn. Bij de keuze tussen beide categorieën beschikt de wetgever over een ruime beoordelingsmarge. Er kan niet van worden uitgegaan dat, omdat de uitlevering tussen de lidstaten traditioneel in internationale overeenkomsten is geregeld, haar „opvolger”, het Europees aanhoudingsbevel, dezelfde grondslag moet hebben omdat het actus-contrariusbeginsel een „bevriezing van de rang” van de norm zou eisen.

a) De niet-toepasselijkheid van het actus-contrariusbeginsel

57. De regel dat wanneer een materie eenmaal in een bepaalde bron is geregeld, zij steeds in andere bronnen van dezelfde rang haar beslag moet krijgen en geen verlaging van het niveau mag plaatsvinden, is niet absoluut. Deze regel is immers een weerspiegeling van een waarborg ter bescherming van de burgers in het kader van de verhouding tussen een soevereine macht (de wetgevende) en een in wezen ondergeschikte andere macht (de uitvoerende), en tussen hun respectieve handelingen (wet en verordening). Wanneer het parlement zich over een gebied ontfermt, dient de regering zich afzijdig te houden en enkel tussenbeide te komen voor zover de kamer van vertegenwoordigers haar dit toestaat ter aanvulling of omzetting van zijn besluiten, zonder dat de regering enige handeling mag verrichten waarmee zij haar wil in de plaats stelt van die van de „houder van de macht”, tenzij deze laatste haar daartoe middels „delegalisering” de bevoegdheid verleent en er geen constitutioneel voorbehoud bestaat dat de betrokken materie bij wet moet worden geregeld.( )

58. De discussie op dit punt is dus zinloos, aangezien de bronnen waarom het in casu gaat dezelfde oorsprong hebben en via dezelfde weg tot stand komen; zowel kaderbesluiten als internationale overeenkomsten worden door de Raad met eenparigheid van stemmen aangenomen op initiatief van een lidstaat of van de Commissie, na raadpleging van het Europees Parlement (artikel 34, lid 2, EU juncto artikel 39, lid 1, EU).( )

59. Deze theoretische analyse wordt door de praktijk bevestigd, aangezien de lidstaten regelmatig verdragsinstrumenten hebben vervangen door andere die specifiek zijn voor integrerende structuren. Een typisch voorbeeld is het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken( ), bekend als het „Verdrag van Brussel”, dat is vervangen door verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 (artikel 68).( )

60. In die omstandigheden rijst de vraag of de formule van de internationale overeenkomst de eerbiediging van het subsidiariteits‑ en het evenredigheidbeginsel vergemakkelijkt, waardoor de gemeenschapswetgever die formule zou moeten gebruiken.

b) Het subsidiariteits‑ en het evenredigheidsbeginsel

61. Deze twee in artikel 5 EG geformuleerde beginselen zijn van toepassing in de derde pijler: het subsidiariteitsbeginsel op grond van artikel 2, in fine, EU; het evenredigheidsbeginsel als instrument ten dienste van de subsidiariteit.( )

62. Het kaderbesluit eerbiedigt volgens de zevende overweging van zijn considerans deze beginselen, en terecht. Het gaat immers om de tenuitvoerlegging van buitenlandse aanhoudingsbevelen op het eigen grondgebied, in een gemeenschappelijke ruimte gebaseerd op wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen, en die taak kan beter met een gezamenlijke aanpak op basis van de structuren van de Unie worden verricht dan via afzonderlijke – zij het gecoördineerde – acties van de lidstaten. Een communautair optreden was dus noodzakelijk, zodat aan het subsidiariteitsvereiste is voldaan.

63. Ook een internationale overeenkomst zou aan dat vereiste voldoen, maar op grond van zijn discretionaire bevoegdheid kon de communautaire wetgever de voorkeur geven aan een kaderbesluit. Het evenredigheidsvereiste dwong evenmin tot een andere aanpak, aangezien de ervaring, zoals ik hierna nog zal toelichten, had aangetoond dat het kaderbesluit de aangewezen keuze was, gezien het fiasco van de in het verleden gesloten overeenkomsten. Wanneer het communautair optreden zich, gelet op het vereiste om de middelen aan de doelstellingen aan te passen, tot het verwezenlijken van de gestelde doelen dient te beperken, moet noodzakelijkerwijs gebruik worden gemaakt van een instrument dat de lidstaten ertoe verplicht de resultaten binnen een bepaalde termijn te bereiken.

64. Kortom, noch de vermeende verplichting tot bevriezing van de rang van de norm die traditioneel de overlevering van een burger door de ene staat aan de andere met het oog op zijn berechting of de uitvoering van zijn straf regelt, noch het subsidiariteitsbeginsel beperkte de speelruimte van de Europese wetgever. Maar zelfs al zou die speelruimte beperkt zijn, dan nog zou het kaderbesluit op grond van het genoemde evenredigheidsbeginsel en het – blijkens het arrest Pupino ook voor de derde pijler geldende – beginsel van het nuttig effect van het gemeenschapsrecht het aangewezen middel zijn.

c) De behoefte aan een grotere doeltreffendheid

65. Het omstreden kaderbesluit is niet de eerste poging tot verbetering van de justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie. De – mislukte – Overeenkomsten van 1995 en 1996 gaan hieraan rechtstreeks vooraf. Beide werden vastgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, maar hebben thans niet in alle lidstaten gelding, aangezien zij door sommige nog steeds niet zijn geratificeerd.( )

66. Juist de aan internationale overeenkomsten inherente beperkingen waren aanleiding om in de catalogus van rechtsbronnen een nieuwe soort op te nemen, die de moeilijkheden die voortvloeien uit het feit dat het de staten vrijstaat deze overeenkomsten al dan niet te ratificeren, zou omzeilen.( ) De Raad van Tampere toonde zich vastbesloten de Europese Unie te ontwikkelen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid „door volledig gebruik te maken van de mogelijkheden die het Verdrag van Amsterdam biedt”.( ) Veelzeggend is het voorstel van de Commissie, waarin zij aangeeft dat om redenen van efficiëntie is gekozen voor een kaderbesluit, gezien het beperkte succes van de eerdere verdragen.( )

67. De lidstaten en de instellingen moeten de doelstellingen van artikel 2 EU verwezenlijken en bijgevolg de genoemde ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in stand houden en ontwikkelen, waarvoor zij de meest geschikte instrumenten moeten gebruiken. Zowel de lidstaten als de instellingen moeten de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht in het algemeen( ) en dat van de Unie in het bijzonder( ) waarborgen, zodat de Raad het Europees aanhoudingsbevel niet alleen bij kaderbesluit kon regelen, maar dit ook moest( ) en hem dus geen verwijt over de gekozen weg valt te maken.( )

68. Ik geef het Hof dan ook in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat kaderbesluit 2002/584 geen inbreuk maakt op artikel 34, lid 2, sub b, EU.

B – Kaderbesluit 2002/584 en de grondrechten (tweede vraag)

69. Het kaderbesluit neemt de waarborgen ter bescherming van de persoon tot wie een aanhoudingsbevel is gericht in acht en stelt uitdrukkelijk zijn grondrechten te willen beschermen. In de punten 18 en 24 van deze conclusie ben ik ingegaan op dit streven van de regeling, die hiermee gaat in de richting van een nauwere samenwerking in strafzaken die de louter bipolaire relatie tussen staten overstijgt en er een derde dimensie bij betrekt, namelijk die van de rechten van de betrokken persoon.( )

70. Artikel 1, lid 3, van het kaderbesluit bevat in dat verband een plechtige verklaring die, zou zij ontbreken, zou moeten worden geacht impliciet in het besluit te zijn vervat, aangezien de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden een van de grondslagen van de Europese Unie is (artikel 6, lid 1, EU) en deze rechten en vrijheden zijn verheven tot algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, zoals zij voortvloeien uit het EVRM en uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten (artikel 6, lid 2, EU).( )

71. Deze overweging werpt de vraag op naar de bescherming van deze rechten in de Europese Unie en de rol die het Hof daarbij speelt.

1. De bescherming van de grondrechten in de Europese Unie

72. Dat de oorspronkelijke verdragen geen catalogus van grondrechten bevatten, betekent niet dat deze uit de communautaire rechtsorde zijn geweerd. De Gemeenschappen, die het resultaat vormen van een verdrag tussen democratisch georganiseerde staten, zijn ontstaan met het doel zich te vormen tot organisaties die worden beheerst door het recht. Het zaad werd geplant op vruchtbare grond en na verloop van tijd kwamen dankzij de rechtspraak van het Hof de subjectieve grondrechten tot bloei.

73. Vrucht van deze rechterlijke arbeid zijn een aantal uitdrukkelijk erkende rechten als het in artikel 141 EG neergelegde verbod van loondiscriminatie op grond van geslacht( ), maar ook andere rechten die niet als zodanig in het gemeenschapsrecht zijn geformuleerd, zoals de onschendbaarheid van de woning( ), de vrijheid van meningsuiting( ) of, nauwer verwant met het voorwerp van deze prejudiciële verwijzing, het beginsel nullum crimen, nulla poena sine lege.( )

74. Het Hof heeft zich van een eenvoudig en logisch syllogisme bediend: de gemeenschappelijke regels van nationaal recht van de lidstaten zijn algemene beginselen van de rechtsorde van de Gemeenschap en moeten als zodanig worden geëerbiedigd, zodat de fundamentele rechten als waarborgen die aan alle lidstaten gemeen zijn deel uitmaken van die beginselen en moeten worden beschermd.( ) Hier is duidelijk een integrerende taak weggelegd voor het Hof, dat put uit bronnen die extern zijn aan het gemeenschapsrecht( ): bovengenoemde algemene beginselen die de lidstaten gemeen hebben( ), de gemeenschappelijke aspecten van hun constitutionele tradities( ) en de internationale rechtsbeschermingsinstrumenten( ), met name het EVRM.( )

75. De gemeenschapswetgever nam de fakkel over, zette die rechtspraak bij het Verdrag van Amsterdam om in artikel 6 EU en belastte het Hof met de bescherming van de grondrechten (artikel 46, sub d, EU).

76. In het jaar 2000 vond een moeilijk te negeren gebeurtenis plaats: de afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dit document heeft geen verbindende werking, aangezien een bindende verklaring met betrekking tot de inhoud ervan ontbreekt.( ) Het gaat om een louter politieke verklaring zonder enige juridische waarde.( )

77. Maar dit wil niet zeggen dat er niets is veranderd, als ware het Handvest een waardeloos stuk papier. In de eerste plaats is het niet uit het luchtledige ontstaan, los van zijn context; het past integendeel in een fase van het door mij beschreven ontwikkelingsproces, en codificeert en bevestigt blijkens zijn preambule( ) rechten die voortvloeien uit het nationale en internationale acquis dat de lidstaten gemeen hebben( ), zodat de Unie deze heeft te eerbiedigen en het Hof deze heeft te beschermen, zoals de artikelen 6 EU en 46, sub d, EU bepalen, ongeacht het juridische statuut en de werking van de in december 2000 vastgestelde tekst.( )

78. In de tweede plaats komt het Handvest voor in de rechtspraak van het Hof, namelijk in de uitlegging ervan door de advocaten-generaal, waardoor het zijn louter programmatische en declaratoire karakter is ontstegen( ); bovendien heeft het Gerecht het Handvest in enkele van zijn arresten toegepast.( ) Het Hof verwijst daarentegen in zijn arresten zelden naar het Handvest( ), zelfs niet om het standpunt van zijn advocaten-generaal te weerleggen. Eerst zeer recent, amper twee maanden geleden, is het Hof in het arrest Parlement/Raad( ) een andere koers gaan varen door te verklaren dat het Handvest weliswaar geen bindend rechtsinstrument is, doch het belang ervan moet worden erkend (punt 38).

79. Er moet dus een einde komen aan dit stilzwijgen en het Handvest moet een uitleggingsinstrument van de hoogste orde worden bij de bescherming van de waarborgen van de burger die tot het erfgoed van de lidstaten behoren. Deze uitdaging moet bedachtzaam, maar zonder dralen worden aangegaan, in de volle overtuiging dat indien de bescherming van de grondrechten in de gemeenschapspijler absoluut noodzakelijk is, deze noodzaak ook bestaat in de derde pijler, die door de aard zelf van zijn inhoud de persoonlijke vrijheid –voorwaarde voor de overige vrijheden – in de kern kan raken.

80. Wellicht wordt zo een herhaling voorkomen van vroegere meningsverschillen met de nationale instanties, die sceptisch waren over het vermogen van de gemeenschapsinstellingen om de grondrechten te beschermen.( )

81. Deze beschermende taak voltrekt zich op drie verschillende niveaus( ): het nationale, dat van de Raad van Europa en dat van de Europese Unie, die echter gedeeltelijk samenvallen en, wat belangrijker is, van dezelfde waarden uitgaan. De snijpunten zijn talrijk en overlappingen zijn mogelijk, maar er zijn geen onoverkomelijke bezwaren om de buitenlandse bevoegdheden te eerbiedigen wanneer men erop vertrouwt dat eenieder zijn bevoegdheden op zo’n wijze uitoefent dat de maatschappelijke orde ten volle wordt gewaarborgd. De dialoog tussen de constitutionele hoven in Europa kan de grondslag leggen voor een gemeenschappelijk debat.

82. Het Hof moet bijgevolg in het voorliggende geval een antwoord geven met inachtneming van de geest van de artikelen 20 en 49 van het Handvest, waarin respectievelijk het beginsel van gelijkheid voor de wet en het legaliteitsbeginsel inzake delicten zijn vastgelegd, welke beginselen in de constitutionele kaders van de lidstaten algemeen zijn erkend. Zo nodig moet het daarbij uitgaan van de nationale rechtspraak van de lidstaten en de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens met betrekking tot de artikelen 14 en 7 EVRM.

2. Artikel 2, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 en het gelijkheidsbeginsel

a) De gelijkheid voor de wet

83. Het Arbitragehof wenst te vernemen of dit grondrecht wordt geëerbiedigd door de bepaling volgens welke bij de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel voor de in artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit genoemde gedragingen, anders dan voor de overige strafbare feiten, niet hoeft te worden nagegaan of deze in de beide betrokken lidstaten strafbaar zijn.

84. Voor het onderzoek van dit punt van de prejudiciële vraag moeten we ingaan op de structuur van artikel 2 van het kaderbesluit, teneinde het misverstand uit de weg te ruimen dat zowel uit de verwijzingsbeschikking zelf blijkt, als uit verschillende van de in deze prejudiciële procedure ingediende opmerkingen. Opdat een Europees aanhoudingsbevel zijn werking kan ontplooien, volstaat het dat in de uitvaardigende lidstaat op het strafbaar feit een sanctie van bepaalde duur staat (lid 1), al kan de overlevering afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat het feit naar het recht van het ontvangende land strafbaar is (lid 4). Deze mogelijkheid bestaat evenwel niet voor de tweeëndertig categorieën van strafbare feiten van lid 2.( )

85. Ik meen dan ook dat het onjuist is te stellen dat de regeling van het Europees aanhoudingsbevel, met uitzondering van de gedragingen van artikel 2, lid 2, is gebaseerd op het beginsel van de dubbele strafbaarheid. Het tegenovergestelde is waar; het enige vereiste is de vervolging in de verzoekende staat, ook al mogen de lidstaten bij de omzetting van het kaderbesluit( ), of hun rechterlijke instanties bij de tenuitvoerlegging van een concreet aanhoudingsbevel( ), de tenuitvoerlegging van het bevel afhankelijk stellen van de voorwaarde dat het berust op een naar hun recht strafbaar feit, wat niet mogelijk is voor de in voornoemd lid 2 opgesomde feiten.( )

86. In zoverre is de vraag van het Arbitragehof tot het verkeerde orakel gericht, daar de gestelde ongelijke behandeling niet kan worden toegeschreven aan de gemeenschapswetgever, maar slechts – afhankelijk van het geval – aan de overheidsregeling of de nationale rechterlijke beslissing, die niet onder de controle van het Hof vallen.

87. Mocht bedoeld worden dat de schending hoe dan ook indirect is terug te voeren op het kaderbesluit, omdat dit afhankelijk van de aard van de feiten verschillende regels vaststelt, zou de vraag evenmin steek houden.

88. Zo opgevat beperkt de vraag zich tot de abstracte gelijkheid voor de wet en gaat het niet over de gelijkheid bij de toepassing ervan en ook niet over het verbod van discriminatie op grond van persoonlijke of sociale omstandigheden.( )

89. De wet moet burgers gelijk behandelen; hij mag vergelijkbare situaties niet verschillend behandelen en mag evenmin op verschillende situaties dezelfde regels toepassen. De wetgever beschikt echter over een ruime marge waarbinnen hij onderscheid kan maken tussen soortgelijke gevallen, mits daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging wordt gegeven. Een rechtvaardiging voldoet aan die eisen indien het doel en de nagestreefde gevolgen rechtmatig zijn en daartussen een redelijke verhouding bestaat, zodat bijzonder bezwaarlijke of onredelijke resultaten worden uitgesloten.( )

90. Welnu, naar mijn mening is er in casu geen vergelijking mogelijk. Enerzijds is er sprake van verschillende feiten; niet de persoonlijke omstandigheden, maar de aard van het strafbaar feit wordt in aanmerking genomen, zodat van een subjectieve discriminatie geen sprake is. Anderzijds valt er vanuit het oogpunt van de strafvervolging geen parallel te trekken tussen individuen die verschillende gedragingen verrichten die niet hetzelfde gewicht hebben en niet even laakbaar zijn; het verschil in ernst van het strafbaar feit maakt gelijkstelling ervan onmogelijk.

91. De vaststelling dat vanuit het oogpunt van de gevolgen van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel (aanhouding, overlevering, strafvervolging, tenuitvoerlegging van een vonnis) de betrokkenen zich, ongeacht het strafbaar feit dat tot hun aanhouding leidt, in een vergelijkbare situatie bevinden, verandert niets aan mijn mening, daar het onderscheid objectief, redelijk, rechtvaardig en evenredig is.

92. Het is objectief, omdat het beantwoordt aan criteria die buiten het individu liggen, die autonoom en aan de hand van abstracte en algemene parameters meetbaar zijn, waardoor elk selectief voluntarisme wordt voorkomen: de aard van het strafbaar feit en de straf die daarop is gesteld.

93. Het is ook redelijk en gerechtvaardigd, omdat het beantwoordt aan een van de doelen van de Europese Unie: de strijd tegen criminaliteit in een ruimte van veiligheid, rechtvaardigheid en vrijheid (artikel 2, vierde streepje, EU juncto artikel 29 EU). De lijst van artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit omvat strafbare feiten die, zoals de Spaanse regering in haar opmerkingen heeft aangegeven (punt 121), ernstig schade toebrengen aan rechtsgoederen die in Europa bijzondere bescherming behoeven, en waarvoor in de staat die het aanhoudingsbevel uitvaardigt een bepaalde strafmaat dient te zijn vastgesteld.( ) Het betreft gedragingen waarvoor de toetsing van de dubbele strafbaarheid overbodig is, daar zij in de meerderheid van de lidstaten strafbaar zijn.( )

94. Tot slot is de maatregel ontegenzeglijk evenredig, aangezien de afwijkende regeling enkel de overlevering beoogt te verzekeren van de voor een ernstig strafbaar feit vervolgde of veroordeelde persoon aan de autoriteiten van een rechtsstelsel dat gelijkwaardig is aan het eigen rechtsstelsel, dat de beginselen van de rechtsstaat eerbiedigt en de grondrechten van de betrokkene waarborgt, met inbegrip van die welke tijdens de strafprocedure van toepassing zijn.

95. Ik sluit dit deel van mijn conclusie af met het punt waarmee verzoekster in het hoofdgeding haar betoog aanvangt, waar zij verwijst naar de – werkelijk ongewone – gevallen( ) waarin een lidstaat op grond van artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit een persoon overlevert voor een gedraging die op zijn grondgebied niet strafbaar is.( ) Deze situatie valt niet onder het gelijkheidsbeginsel, omdat van discriminatie van de betrokken persoon geen sprake is. Ik herhaal dat krachtens dit beginsel ieder Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd ter aanhouding van een persoon die in een land van de Europese Unie wordt verdacht van of is veroordeeld voor een van de in voormeld artikel 2, lid 2, voorziene feiten en aan wie een straf van de in die bepaling genoemde zwaarte is opgelegd, ten uitvoer wordt gelegd zonder dat rekening wordt gehouden met zijn persoonlijke en sociale omstandigheden.

b) De gelijkheid bij de toepassing van de wet

96. Uit de verwijzingsbeschikking komt nog een ander aspect van de geuite kritiek naar voren, namelijk het gevaar dat artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit vanwege de vaagheid van de daarin gegeven definities verschillend wordt uitgelegd.

97. Zoals de vraag geformuleerd is, is het duidelijk dat dit risico te onzeker is om af te doen aan de correctheid van de norm, die niet verantwoordelijk is voor toekomstige en hypothetische discriminatie bij de toepassing ervan. Men verwart hier de gelijkheid voor de wet met die welke bij de toepassing ervan geldt. Eerstgenoemde gelijkheid, die van materiële aard is en de gelijke behandeling van gelijke gevallen moet verzekeren, wordt geschonden wanneer de norm zonder redelijke grond gelijke gevallen aan verschillende regels onderwerpt, terwijl laatstgenoemde gelijkheid, die van formele aard is, wordt geschonden wanneer een met de uitvoering van de norm belast orgaan deze in een concreet geval anders opvat dan het voorheen in vergelijkbare situaties heeft gedaan. Er is derhalve geen sprake van ongelijkheid bij de toepassing van de wet wanneer verschillende rechterlijke instanties in de legitieme uitoefening van hun rechtsprekende bevoegdheid tot uiteenlopende beslissingen komen; de gelijkheid verlangt niet dat onafhankelijke instanties een bepaalde norm op dezelfde manier uitleggen. Het zou sarcastisch zijn een wet als discriminatoir te bestempelen omdat daaraan verschillende uitleggingen kunnen worden gegeven, die via de relevante rechtsmiddelen kunnen worden geüniformeerd.

98. In ieder geval valt nog te bezien of de gestelde onevenwichtigheden zich zullen voordoen ondanks de voorzorgsmaatregelen waarin de regeling voorziet om dit te voorkomen. Het kaderbesluit zelf biedt daarvoor nuttige instrumenten, in de vorm van de noodzakelijke uitwisseling van informatie en rechtstreeks contact tussen de betrokken rechters( ); bovendien, mocht twijfel bestaan over de betekenis van de in artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit gebruikte begrippen, dan is de prejudiciële verwijzing van artikel 35 EU de aangewezen weg om tot een uniforme uitlegging binnen de Europese Unie te komen.

99. Het voorspelde gevaar, dat het gevolg is van de ontbrekende harmonisatie van het strafrecht van de lidstaten, betreft niet het gelijkheidsbeginsel, maar houdt verband met het vereiste van zekerheid in de rechtsbetrekkingen, in het bijzonder in die welke gedwongen tussen de overheid en de burgers tot stand komen. Deze vaststelling brengt mij bij een ander aspect van de tweede prejudiciële vraag.

3. Artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit en het legaliteitsbeginsel in strafzaken

100. Dit beginsel( ), dat is uitgedrukt in het Latijnse adagium nullum crimen, nulla poena sine lege en is opgenomen in artikel 7, lid 1, EVRM en in artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, omvat volgens de reeds klassieke formulering van het Spaanse Tribunal Constitucional( ) een dubbele garantie: de eerste heeft een materieel en absoluut karakter en komt tot uitdrukking in het dwingende vereiste dat onwettige gedragingen en de bijbehorende sancties vooraf worden vastgelegd; de tweede is van formele aard en betreft de rang van de normen die dergelijke gedragingen strafbaar stellen en de sancties regelen; in het Spaanse stelsel( ) gaat het, net als in de meerderheid van de lidstaten, om wetten, vastgesteld door de wetgevende macht, bewaarder van de volkssoevereiniteit.

101. Naar aanleiding van de stelling van verzoekster in het hoofdgeding wenst het Arbitragehof te vernemen of de lijst van gedragingen van artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit gezien zijn vaagheid en onduidelijkheid aan de materiële garantie voldoet.

102. Deze garantie vormt de vertaling op strafrechtelijk gebied van het beginsel van rechtszekerheid( ); zij is des te belangrijker omdat zij fundamentele waarden als de vrijheid van het individu raakt. Doel ervan is dat de burgers vooraf weten van welke gedragingen zij zich dienen te onthouden en welke de gevolgen zijn als zij dat niet doen (lex previa)( ), wat een nauwkeurige en ondubbelzinnige omschrijving van de strafbare feiten veronderstelt (lex certa), zodat de burgers op basis van deze omschrijving, in voorkomend geval met behulp van de rechterlijke instanties( ), met redelijke voorspelbaarheid weten welk handelen of nalaten strafbaar is, waarbij analoge en extensieve uitlegging in peius, alsook retroactieve toepassing van de strafwet verboden zijn.( )

103. Het legaliteitsbeginsel geldt dus in het materieel strafrecht als een gebod voor de wetgever wanneer deze de strafbare feiten en sancties omschrijft, en voor de rechter wanneer deze in een strafprocedure de strafbare feiten onderzoekt en de straffen toepast.( ) Met andere woorden, het is van toepassing bij de uitoefening van het ius puniendi van de staat of bij de tenuitvoerlegging van beslissingen die daadwerkelijk een sanctie opleggen, zodat het kaderbesluit daarop moeilijk inbreuk kan maken, nu dit geen enkele sanctie vaststelt( ) en zelfs niet beoogt de strafrechtsystemen van de lidstaten te harmoniseren. Het giet enkel de samenwerking tussen rechters van verschillende landen in een bepaalde procedure, die tot doel heeft vast te stellen wie een strafbaar feit heeft gepleegd of een straf ten uitvoer te leggen. Voor de toepassing van dit samenwerkingsinstrument gelden enkele voorwaarden: de op te leggen straffen of maatregelen moeten van een bepaalde duur zijn en daarnaast kan worden verlangd dat het feit in de staat van de rechter die zijn medewerking verleent strafbaar is gesteld, behalve wanneer het gaat om de in artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit genoemde strafbare feiten „zoals omschreven in het recht van de uitvaardigende lidstaat”.

104. De zekerheid die het legaliteitsbeginsel vereist moet derhalve worden gewaarborgd door het materiële strafrecht van de uitvaardigende staat en bijgevolg door de wetgever en de rechter aldaar, wanneer deze de strafprocedure aanvangt en in voorkomend geval met een veroordeling afsluit. Het is evident dat een correct uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel is gebaseerd op feiten die in die staat bij wet strafbaar zijn gesteld. De strafrechtsorde van de uitvoerende staat behoeft enkel de gevraagde medewerking te verlenen en, zo de wetgeving tot omzetting van het kaderbesluit hierin voorziet, de overlevering afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de feiten ook naar zijn eigen recht strafbaar zijn, behoudens in de gevallen genoemd in artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit, waarvoor ook het legaliteitsbeginsel moet worden geëerbiedigd.

105. Los van het bovenstaande merk ik nog op dat de aanhouding en terbeschikkingstelling ten gevolge van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel niet het karakter van een sanctie hebben. De rechter die met de tenuitvoerlegging is belast, toetst of aan de voorwaarden voor overlevering van een binnen zijn jurisdictie verblijvend persoon aan de uitvaardigende rechter is voldaan, maar neemt slechts kennis van de zaak ten gronde voor zover dit voor de overleveringsprocedure noodzakelijk is; hij onthoudt zich van de waardering van het bewijs en velt geen oordeel over de schuld. De Europese Commissie voor de rechten van de mens heeft het begrip uitlevering in deze zin uitgelegd en geoordeeld dat het niet valt onder het begrip veroordeling van artikel 7 van het EVRM.( )

106. De door het Arbitragehof opgeworpen vraag heeft niet zozeer van doen met het legaliteitsbeginsel als wel met de vrees dat de begrippen van artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit in elke lidstaat een andere betekenis krijgen, met het gevaar van uiteenlopende toepassingen. Op dit gevaar, dat aan ieder abstract en algemeen voorschrift kleeft, ben ik reeds ingegaan in de punten 96 tot en met 99 van deze conclusie. Ik merk daarover thans alleen nog op dat, mocht de met de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel belaste rechter na gebruikmaking van de door het kaderbesluit geboden middelen om problemen op te lossen en na verkrijging van een uniforme uitlegging via een prejudiciële verwijzing, nog twijfels hebben over de juridische kwalificatie van de aan het bevel ten grondslag liggende feiten en over de vraag of deze al dan niet vallen onder een van de in voormeld artikel 2, lid 2, genoemde feiten, hij dient af te gaan op het bepaalde in artikel 2, leden 1 en 4, van het kaderbesluit.

107. Bijgevolg ben ik van mening dat artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit niet in strijd is met artikel 6, lid 2, EU, daar het in overeenstemming is met het gelijkheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel in strafzaken.

VI – Conclusie

108. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Arbitragehof te beantwoorden als volgt:

„1) Kaderbesluit (2002/584/JBZ) van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, is niet in strijd met artikel 34, lid 2, sub b, EU.

2) Artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit schendt door de afschaffing van de toetsing van het vereiste van dubbele strafbaarheid voor de daarin genoemde strafbare feiten noch het legaliteitsbeginsel in strafzaken, noch het gelijkheidsbeginsel, en strookt derhalve met artikel 6, lid 2, EU.”