Gevoegde zaken T-427/04 en T-17/05

Franse Republiek en France Télécom SA

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun — Bedrijfsbelastingregeling die van 1994 tot en met 2002 van toepassing was op France Télécom — Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast — Voordeel — Verjaring — Gewettigd vertrouwen — Rechtszekerheid — Schending van wezenlijke vormvoorschriften — Collegialiteit — Rechten van verdediging en procedurele rechten van derde belanghebbenden”

Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 30 november 2009 II ‐ 4322

Samenvatting van het arrest

Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie houdende vaststelling dat steun onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt en houdende bevel tot terugvordering ervan – Mogelijkheid voor Commissie om berekening van precieze terug te betalen bedrag aan nationale autoriteiten over te laten

Krachtens artikel 219 EG worden de besluiten van de Commissie genomen bij meerderheid van stemmen van haar leden. Het hierin verankerde collegialiteitsbeginsel berust op de gedachte dat de leden van de Commissie als gelijken aan de besluitvorming deelnemen, en houdt met name in, dat de besluiten in gemeen overleg worden genomen en dat alle leden van het college collectief politiek verantwoordelijk zijn voor de genomen besluiten. Hoewel de Commissie, zonder inbreuk te maken op het collegialiteitsbeginsel, een van haar leden kan machtigen bepaalde categorieën maatregelen van beheer en bestuur te nemen, maken beschikkingen waarbij de Commissie zich uitspreekt over het bestaan van staatssteun, over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt en over de noodzaak de terugvordering ervan te gelasten, een onderzoek van complexe juridische en feitelijke vragen noodzakelijk en kunnen zij in beginsel niet worden aangemerkt als maatregelen van beheer en bestuur. Daaruit volgt dat, daar het dispositief en de motivering van dit soort beschikkingen, die ingevolge artikel 253 EG met redenen dienen te zijn omkleed, een ondeelbaar geheel vormen, het collegialiteitsbeginsel meebrengt dat uitsluitend het college bevoegd is om die beide onderdelen vast te stellen. In beginsel staat het dus aan het college van leden van de Commissie om de definitieve tekst vast te stellen van beschikkingen waarbij uitspraak wordt gedaan over het bestaan van staatssteun en over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. Na de vaststelling ervan mogen enkel nog zuiver grammaticale en spellingcorrecties in die tekst worden aangebracht, en iedere andere wijziging behoort tot de exclusieve bevoegdheid van het college. Evenwel kan niet worden uitgesloten dat het college van leden van de Commissie een of meer van zijn leden opdraagt de definitieve tekst goed te keuren van een besluit waarvan het de hoofdinhoud tijdens zijn beraadslagingen heeft vastgesteld. Wanneer het college gebruik maakt van die bevoegdheid, staat het aan de gemeenschapsrechter, aan wie de kwestie van de rechtmatigheid van de uitoefening daarvan is voorgelegd, om na te gaan of het college kan worden geacht de betrokken beschikking in al haar elementen feitelijk en rechtens te hebben vastgesteld. (cf. punten 116-119)

De eerbiediging van de rechten van verdediging in iedere procedure tegen een persoon, die tot een voor hem bezwarend besluit kan leiden, is een grondbeginsel van gemeenschapsrecht. Dit beginsel verlangt dat de persoon tegen wie de Commissie een administratieve procedure heeft ingeleid, in deze procedure in staat wordt gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de juistheid en de relevantie van de gestelde feiten en omstandigheden, alsook over de stukken waarmee de Commissie de door haar gestelde schending van het gemeenschapsrecht heeft gestaafd. Op het gebied van staatssteun kan de Commissie niet verplicht zijn, in haar mededeling betreffende de inleiding van een formele onderzoeksprocedure een volledige analyse van de betrokken steun te maken. Wel moet zij het kader van haar onderzoek op toereikende wijze vaststellen, zodat de lidstaat waartegen de procedure wordt ingeleid zich kan uiten over alle elementen feitelijk en rechtens die de motivering vormen van de definitieve beschikking waarmee de Commissie uitspraak doet over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de gemeenschappelijke markt. Derhalve kan het enkele feit dat de Commissie in de bestreden beschikking met betrekking tot de aard van de betrokken overheidsmaatregel haar analyse heeft gewijzigd, slechts tot schending van de rechten van verdediging van de betrokken lidstaat leiden wanneer de vermeldingen in het inleidingsbesluit of de gegevens die daarna bij het contradictoire debat in de administratieve procedure zijn verstrekt, de nationale autoriteiten niet in staat hadden gesteld om alle elementen feitelijk en rechtens in de bestreden beschikking naar behoren te bespreken. De verschillen tussen de bestreden beschikking en het inleidingsbesluit als gevolg van het feit dat de Commissie de argumenten van die lidstaat geheel of gedeeltelijk heeft overgenomen, kunnen echter geen schending van de rechten van verdediging van die lidstaat meebrengen. (cf. punten 136-138)

In het kader van de administratieve procedure inzake staatssteun worden de steunontvangende ondernemingen slechts als belanghebbenden beschouwd. Hieruit volgt dat zij zich niet kunnen beroepen op de rechten van verdediging die toekomen aan de personen tegen wie een procedure is ingeleid, maar enkel het recht hebben om, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, op passende wijze bij de administratieve procedure te worden betrokken. Bovendien moet de Commissie, hoewel niet kan worden verlangd dat zij in haar mededeling betreffende de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG een volledige analyse van de betrokken steun verricht, haar onderzoek wél afdoende afbakenen, zodat het recht van de belanghebbenden om hun opmerkingen in te dienen niet wordt uitgehold. Het recht op informatie van belanghebbenden gaat evenwel niet verder dan het recht om door de Commissie te worden gehoord. Met name kan het zich niet uitstrekken tot het algemene recht om zich uit te laten over alle potentieel belangrijke punten die tijdens de formele onderzoeksprocedure aan de orde komen. (cf. punten 146-149)

Het begrip voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG omvat elke maatregel die een onderneming van een last bevrijdt die zij anders had moeten dragen. Het begrip steun heeft namelijk een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden. Een maatregel waarbij de overheid aan bepaalde ondernemingen een belastingvrijstelling verleent die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, is bijgevolg als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87, lid 1, EG aan te merken. Bij haar onderzoek van een maatregel die staatssteun kan vormen, dient de Commissie alle gevolgen ervan voor de potentiële begunstigde in aanmerking te nemen, en met name in voorkomend geval de specifieke lasten die op een voordeel drukken af te trekken. Het enkele feit dat een bepaalde vrijstellingsmaatregel voor de begunstigde wordt gecompenseerd door de verzwaring van een specifieke andere last die geen verband houdt met de eerste, betekent echter niet dat de eerstgenoemde maatregel niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Of een door een onderneming in een bepaalde periode wegens een forfaitaire afdracht te veel betaalde belasting een gunstig belastingverschil compenseert dat zij in een andere periode zou hebben genoten, hangt dus af van de analyse van de objectieve kenmerken van die forfaitaire afdracht en van de vraag of zij kan worden beschouwd als een last die inherent is aan het voordeel dat in voorkomend geval voor de betrokken onderneming voortvloeit uit haar onderwerping aan de speciale belastingregeling. (cf. punten 195-196, 206-208)

De wettigheid van een beschikking inzake staatssteun wordt beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf. Bijgevolg kan de onderneming die steun heeft ontvangen niet voor de rechter aanvoeren dat de door de Commissie in de bestreden beschikking gehanteerde gegevens geen verband hielden met de werkelijkheid, wanneer de Commissie zich heeft gebaseerd op cijfers die haar in de administratieve procedure door de lidstaat zijn verstrekt. (cf. punten 219, 224)

Voor de toepassing van artikel 87, lid 1, EG moet worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregel. Het begrip staatssteun ziet evenwel niet op overheidsmaatregelen die tussen ondernemingen differentiëren, en derhalve a priori selectieve maatregelen zijn, wanneer deze differentiatie het gevolg is van de aard en de opzet van het lastenstelsel waarbinnen zij plaatsvinden. De bewijslast voor het bestaan van een rechtvaardiging ontleend aan de aard en de opzet van dat stelsel berust in beginsel op de lidstaat. Daaruit volgt dat de begunstigde onderneming zich in het kader van een beroep tot nietigverklaring niet kan beroepen op feitelijke elementen waarvan de Commissie niet op de hoogte was toen zij de bestreden beschikking gaf. (cf. punten 228-229, 232)

Uit het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat specifiek van toepassing is op het gebied van het toezicht op staatssteun krachtens artikel 14 van verordening nr. 659/1999, betreffende de toepassing van artikel 88 EG, vloeit voort dat een beroep kan worden gedaan op de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de ontvanger van staatssteun, mits deze beschikt over voldoende nauwkeurige toezeggingen, voortvloeiend uit een positieve handeling van de Commissie, op grond waarvan hij kan aannemen dat een maatregel geen steun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Wanneer de Commissie geen uitdrukkelijk standpunt inneemt over een bij haar aangemelde steunmaatregel, kan haar stilzwijgen echter niet, op basis van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen van de onderneming die de steun heeft ontvangen, in de weg staan aan de terugvordering ervan. Gelet op het dwingende karakter van het toezicht op de steunmaatregelen van de staten dat de Commissie krachtens artikel 88 EG uitoefent, kunnen ondernemingen die steun hebben genoten in beginsel evenwel slechts een gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de steun, wanneer deze met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer moet immers normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Derhalve kan een lidstaat wiens instanties een steun in strijd met de procedureregels van artikel 88 EG hebben toegekend, zich ook niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een beschikking waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Het valt echter niet uit te sluiten dat de ontvanger van onrechtmatig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van die steun konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten, indien hij het bestaan ervan aantoont. Bovendien is de aanmelding van een overheidsmaatregel die een onderneming een voordeel kan verschaffen, het in het Verdrag voorziene instrument dat de lidstaten in staat stelt zich ervan te vergewissen dat zij geen onrechtmatige steun toekennen en de ondernemingen dat zij geen dergelijke steun ontvangen. Wanneer een speciale belastingregeling een wijze van onderwerping aan de bedrijfsbelasting vormt die afwijkt van het gemene recht en die betrekking heeft op twee ondernemingen, kan niet a priori worden uitgesloten dat het om staatssteun ging. In dit verband kan, bij ontbreken van uitzonderlijke omstandigheden, de steunontvanger, indien steun is toegekend die niet vooraf bij de Commissie was aangemeld, zodat hij op grond van artikel 88, lid 3, EG onrechtmatig is, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun. (cf. punten 261-263, 270, 276)

De Commissie hoeft in de beschikking waarin de terugvordering van onwettige staatssteun wordt gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun niet aan te geven. In het gemeenschapsrecht ter zake wordt immers enkel verlangd dat de terugbetaling van de onwettige steun tot het herstel van de vroegere toestand leidt en dat de terugbetaling gebeurt overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht, zonder dat de toepassing van het nationale recht de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht mag aantasten. Voldoende is dus dat het bedrag van de terug te vorderen steun, gelet op de bewoordingen van de beschikking, zonder buitensporige moeilijkheden kan worden berekend. De Commissie kan er dus mee volstaan, vast te stellen dat de betrokken steun moet worden terugbetaald, en het aan de nationale autoriteiten overlaten om het precieze bedrag van de terug te betalen steun te berekenen, met name wanneer voor deze berekening regels van belastingrecht of sociale zekerheid in aanmerking moeten worden genomen die zijn uitgewerkt in de geldende nationale wetgeving. (cf. punten 297-299)