Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 11 juni 1998. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Groot-Hertogdom Luxemburg. - Niet-nakoming - Niet-omzetting van richtlijn 76/464/EEG. - Zaak C-206/96.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-03401



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Beroep wegens niet-nakoming - Precontentieuze procedure - Voorwerp - Bepaling van voorwerp van geschil door met redenen omkleed advies

(EG-Verdrag, art. 169)

2 Milieu - Waterverontreiniging - Richtlijn 76/464 - Verplichting tot opstelling van programma's ter vermindering van verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen - Draagwijdte

(Richtlijn 76/464 van de Raad, art. 7, lid 1)

Samenvatting

3 In het kader van het beroep wegens niet-nakoming heeft de precontentieuze procedure tot doel, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.

Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag wordt derhalve afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Mitsdien kan het beroep niet op andere grieven worden gebaseerd dan die welke in het met redenen omkleed advies zijn genoemd.

4 Onder "verontreiniging" van het water, waarvan de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 76/464 bedoelde programma's de vermindering tot doel hebben, wordt volgens de definitie van artikel 1, lid 2, sub e, van deze richtlijn verstaan "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd". De verplichting tot vaststelling van de programma's in de zin van artikel 7, lid 1, geldt dus met betrekking tot wateren waarin dergelijke lozingen plaatsvinden.

Partijen

In zaak C-206/96,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door R. Wainwright, juridisch hoofdadviseur, en J.-F. Pasquier, bij de juridische dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door N. Schmit, directeur internationale economische betrekkingen en samenwerking bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,

verweerder,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen, dat het Groothertogdom Luxemburg de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), de programma's tot vermindering van de verontreiniging met kwaliteitsdoelstellingen voor het water niet vast te stellen, dan wel die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mee te delen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: H. Ragnemalm, kamerpresident, R. Schintgen, G. F. Mancini, J. L. Murray en G. Hirsch (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: G. Tesauro

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 15 mei 1997, waar de Commissie was vertegenwoordigd door R. Wainwright en J.-F. Pasquier en het Groothertogdom Luxemburg door P. Kinsch, advocaat te Luxemburg,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 juni 1997,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 juni 1996, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag verzocht vast te stellen, dat het Groothertogdom Luxemburg de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23; hierna: "richtlijn"), de programma's tot vermindering van de verontreiniging met kwaliteitsdoelstellingen voor het water niet vast te stellen, dan wel die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mee te delen.

2 De richtlijn beoogt de beëindiging van de verontreiniging van het aquatisch milieu door bepaalde bijzonder gevaarlijke stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage bij de richtlijn, en de vermindering van de verontreiniging van het aquatisch milieu door bepaalde andere gevaarlijke stoffen die in lijst II van de bijlage worden genoemd. Om dit doel te bereiken moeten de lidstaten ingevolge artikel 2 van de richtlijn passende maatregelen nemen.

3 Lijst I omvat stoffen die voornamelijk zijn geselecteerd op grond van hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie. Krachtens de artikelen 3 en 6 van de richtlijn moeten de lidstaten iedere lozing van deze stoffen in het aquatisch milieu onderwerpen aan een voorafgaande vergunning van de bevoegde autoriteiten en moeten zij emissienormen vaststellen die de grenswaarden die door de Raad zijn vastgesteld op basis van de werking van de stoffen op het aquatisch milieu, niet mogen overschrijden.

4 Lijst II omvat volgens het eerste streepje om te beginnen de onder lijst I vallende stoffen waarvoor de Raad nog geen grenswaarden heeft vastgesteld. Zo maken thans 99 stoffen die op lijst I voorkomen, deel uit van lijst II.

5 Lijst II omvat volgens het tweede streepje verder de stoffen waarvan de schadelijke werking op het milieu tot een bepaald gebied beperkt kan zijn en afhangt van de kenmerken en de plaats van het water waarin zij worden geloosd. Tijdens een vergadering van nationale deskundigen op 31 januari en 1 februari 1989 is een lijst van dergelijke als prioritair beschouwde stoffen opgesteld.

6 Ter vermindering van de verontreiniging van de wateren door de stoffen van lijst II, moeten de lidstaten ingevolge artikel 7 van de richtlijn programma's opstellen, voor de uitvoering waarvan zij met name iedere lozing die een van de stoffen van lijst II bevat, aan een voorafgaande vergunning onderwerpen en kwaliteitsdoelstellingen voor het water vaststellen. Ingevolge artikel 7, lid 6, van de richtlijn moeten de programma's en de resultaten van de toepassing hiervan in beknopte vorm aan de Commissie worden medegedeeld.

7 In de richtlijn wordt geen implementatietermijn genoemd. Artikel 12, lid 2, bepaalt echter, dat de Commissie, voor zover mogelijk binnen een termijn van 27 maanden na de kennisgeving van de richtlijn, de Raad de eerste voorstellen toezendt, die op basis van het vergelijkend onderzoek van de door de lidstaten opgestelde programma's worden gedaan. Van mening dat de lidstaten niet in staat waren, haar binnen deze termijn relevante gegevens te verstrekken, stelde de Commissie hun bij brief van 3 november 1976 voor, 15 september 1981 aan te houden als datum voor de opstelling van de programma's en 15 september 1986 als datum voor de uitvoering ervan.

8 Na de vergadering van deskundigen op 31 januari en 1 februari 1989 nodigde de Commissie bij schrijven van 26 september 1989 de Luxemburgse regering uit, haar gegevens te verstrekken over de vaststelling van de programma's voor de in het tweede streepje van lijst II bedoelde, als prioritair beschouwde stoffen. De Luxemburgse regering heeft niet op dit verzoek gereageerd.

9 Bij brief van 4 april 1990 verzocht de Commissie de Luxemburgse regering haar mee te delen, in de eerste plaats, een bijgewerkte lijst waarop aangegeven welke van de 99 stoffen van lijst I, die volgens het eerste streepje van lijst II als stoffen van deze lijst moeten worden behandeld, in het aquatisch milieu van Luxemburg werden geloosd; in de tweede plaats, de kwaliteitsdoelstellingen die golden op het moment waarop de vergunningen voor lozingen die een van deze stoffen kunnen bevatten, werden verleend, en, ten slotte, de redenen waarom die doelstellingen niet waren vastgesteld, alsmede een tijdschema met de data waarop deze doelstellingen zouden worden vastgesteld. Ook deze brief bleef onbeantwoord.

10 Bij brief van 26 februari 1991 maande de Commissie de Luxemburgse regering aan, binnen twee maanden haar opmerkingen te maken, hetgeen zij niet heeft gedaan.

11 Op 25 mei 1993 deed de Commissie de Luxemburgse regering een met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij verklaarde, dat het Groothertogdom Luxemburg zijn verdragsverplichtingen niet was nagekomen door in strijd met artikel 7 van de richtlijn de programma's tot vermindering van de verontreiniging met de kwaliteitsdoelstellingen met betrekking tot de in de bijlage genoemde 99 gevaarlijke stoffen niet vast te stellen, dan wel die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mee te delen, en door in strijd met artikel 5 van het Verdrag de ter zake gevraagde inlichtingen niet te verstrekken. De Commissie nodigde het Groothertogdom Luxemburg uit, de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden aan het met redenen omkleed advies te voldoen. Dit advies vermocht al evenmin een reactie van de Luxemburgse regering los te maken.

De ontvankelijkheid van het beroep

12 Overeenkomstig artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof in iedere stand van het geding ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, in behandeling nemen.

13 Volgens vaste rechtspraak (zie arrest van 20 maart 1997, Commissie/Duitsland, C-96/95, Jurispr. blz. I-1653, punt 22) heeft de precontentieuze procedure tot doel, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag wordt derhalve afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Mitsdien kan het beroep niet op andere grieven worden gebaseerd dan die welke in het met redenen omkleed advies zijn genoemd (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 23).

14 In casu heeft de Commissie het Groothertogdom Luxemburg in het met redenen omkleed advies verweten, dat het de programma's tot vermindering van de verontreiniging "met betrekking tot de 99 in de bijlage genoemde gevaarlijke stoffen" - te weten de stoffen van lijst I die, nu er geen grenswaarden voor zijn vastgesteld, overeenkomstig het eerste streepje van lijst II voorlopig in deze lijst zijn opgenomen - niet heeft vastgesteld dan wel niet heeft meegedeeld. In haar verzoekschrift evenwel vraagt de Commissie het Hof, meer in het algemeen vast te stellen, dat het Groothertogdom Luxemburg zijn verplichtingen ingevolge artikel 7 van de richtlijn niet is nagekomen door geen programma's tot vermindering van de verontreiniging vast te stellen of mee te delen.

15 De gestelde niet-nakoming moet dus worden begrepen als betrekking hebbende op alle in het eerste en het tweede streepje van lijst II bedoelde stoffen, en niet slechts op de 99 onder het eerste streepje vallende stoffen, waarop het met redenen omkleed advies betrekking heeft. Derhalve moet het beroep voor zover strekkende tot vaststelling, dat het Groothertogdom Luxemburg zijn verplichtingen ingevolge artikel 7 van de richtlijn niet is nagekomen met betrekking tot de stoffen die, hoewel vallend onder lijst II, niet behoren tot de 99 prioritaire stoffen, niet-ontvankelijk worden verklaard.

Ten gronde

16 De Commissie stelt, dat waar vaststaat dat het met betrekking tot de stoffen van lijst II te bereiken resultaat bestaat in de opstelling en toepassing van de programma's, alsmede de analyse en mededeling van de resultaten ervan aan de Commissie, het Groothertogdom Luxemburg, dat nimmer is overgegaan tot vaststelling en uitvoering van de programma's, de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

17 Wat met name de in het eerste streepje van lijst II bedoelde stoffen betreft, aldus de Commissie, gelden de artikelen 2 en 7 van de richtlijn niet uitsluitend voor lozingen door de sectoren industrie en handel. Niet de omstandigheid dat er geen sectoren zijn waarin bedoelde stoffen omgaan, maar de afwezigheid van verontreiniging van het aquatisch milieu zou overigens het ontbreken van een programma kunnen rechtvaardigen. Maar ook in dat geval moet de lidstaat de Commissie ervan in kennis stellen, dat er geen verontreiniging bestaat, om te rechtvaardigen dat hij geen programma's vaststelt.

18 De Luxemburgse regering betoogt, dat zij de in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde programma's niet heeft vastgesteld omdat daartoe geen enkele noodzaak bestond. In Luxemburg bestaat geen industrie- of handelssector waarin één van de betrokken 99 stoffen omgaat. In die sectoren wordt dus ook geen afvalwater geloosd waarin die stoffen zouden kunnen voorkomen.

19 Zou echter een vergunning worden aangevraagd voor de exploitatie van een inrichting waarin een van de betrokken stoffen wordt verwerkt, dan zouden de op de vereiste lozingsvergunning toepasselijke normen met name worden vastgesteld op grond van de wet van 29 juli 1993 betreffende de bescherming en het beheer van het water, alsmede van de wet van 9 mei 1990 inzake gevaarlijke, ongezonde of hinderlijke bedrijven; daarbij zou worden uitgegaan van de beste beschikbare techniek.

20 In de eerste plaats zij eraan herinnerd, dat de in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde programma's de vermindering van de verontreiniging van het water tot doel hebben. Onder "verontreiniging" wordt volgens de definitie van artikel 1, lid 2, sub e, van de richtlijn verstaan "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd". De verplichting tot vaststelling van de programma's in de zin van artikel 7, lid 1, geldt dus met betrekking tot wateren waarin dergelijke lozingen plaatsvinden. De Luxemburgse regering en de Commissie zijn het daarover eens.

21 Wat vervolgens de mate van de waterverontreiniging in Luxemburg betreft, moet worden vastgesteld, dat de Commissie de Luxemburgse regering herhaaldelijk heeft verzocht mee te delen, in de eerste plaats, een bijgewerkte lijst waarop aangegeven welke van de 99 stoffen van lijst I, die volgens het eerste streepje van lijst II als stoffen van deze lijst moeten worden behandeld, in het aquatisch milieu van Luxemburg worden geloosd; in de tweede plaats, de kwaliteitsdoelstellingen die golden op het moment waarop de vergunningen voor lozingen die een van deze stoffen kunnen bevatten, werden verleend, en, ten slotte, de redenen waarom die doelstellingen niet waren vastgesteld, alsmede een tijdschema met de data waarop deze doelstellingen zouden worden vastgesteld. Op deze verzoeken is nooit gereageerd.

22 Ter terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van de Luxemburgse regering de verklaring van de Commissie, dat bedrijven zoals die welke in Luxemburg actief zijn, stoffen als waarop de richtlijn betrekking heeft, in het water plegen te lozen, niet weersproken. Hij heeft zelfs erkend, dat sommige van die stoffen in het aquatisch milieu van Luxemburg worden geloosd, zonder evenwel te preciseren welke. Hij heeft ook erkend, dat de Luxemburgse wettelijke regeling geen kwaliteitsdoelstellingen in de zin van artikel 7, lid 3, van de richtlijn bevat.

23 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Groothertogdom Luxemburg, door de programma's tot vermindering van de verontreiniging met betrekking tot 99 stoffen die onder lijst I van de bijlage bij de richtlijn vallen en die volgens het eerste streepje van lijst II als stoffen van deze lijst moeten worden behandeld, niet vast te stellen, de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

24 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Groothertogdom Luxemburg op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende:

1) Door niet de programma's vast te stellen tot vermindering van de verontreiniging met betrekking tot 99 stoffen die vallen onder lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, en die volgens het eerste streepje van lijst II als stoffen van deze lijst moeten worden behandeld, is het Groothertogdom Luxemburg de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.

3) Het Groothertogdom Luxemburg wordt in de kosten verwezen.