Zaak T‑79/13

Alessandro Accorinti e.a.

tegen

Europese Centrale Bank (ECB)

„Niet-contractuele aansprakelijkheid — Economisch en monetair beleid — ECB — Nationale centrale banken — Herstructurering van de Griekse staatsschuld — Programma voor de aankoop van effecten — Overeenkomst inzake de omruiling van effecten ten gunste van enkel de centrale banken van het Eurosysteem — Betrokkenheid van de particuliere sector — Collective action clauses — Kredietverbetering in de vorm van een terugkoopprogramma, bedoeld om de kwaliteit van de effecten als onderpand te onderbouwen — Particuliere schuldeisers — Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die rechten toekent aan particulieren — Gewettigd vertrouwen — Gelijke behandeling — Aansprakelijkheid wegens een rechtmatige normatieve handeling — Abnormale en bijzondere schade”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 7 oktober 2015

Recht van de Europese Unie – Beginselen – Bescherming van het gewettigd vertrouwen – Voorwaarden – Verklaringen van leden van de Europese Centrale Bank over de herstructurering van de Griekse staatsschuld – ECB onbevoegd om te beslissen over een dergelijke herstructurering – Kennis door een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer van het gevaar dat aan Griekse schuldbewijzen verbonden was – Geen gewettigd vertrouwen gewekt

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 53, 57)

Een schadevordering wordt slechts uitzonderlijk en ter voorkoming van omzeiling van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk verklaard, namelijk wanneer die vordering samen met een beroep tot nietigverklaring is ingesteld, op grond dat de schadevordering in wezen strekt tot intrekking van een individueel besluit dat gericht is tot de verzoeker en definitief is geworden, en dat deze vordering – indien zij werd toegewezen – tot gevolg zou hebben dat de rechtsgevolgen van dit besluit teniet worden gedaan. Wanneer het beroep tot nietigverklaring is ingesteld binnen de in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde termijn, kan overigens van meet af aan worden uitgesloten dat gepoogd wordt om deze termijn door middel van een schadevordering te omzeilen. Het beroep tot schadevergoeding is een zelfstandige beroepsweg die binnen het stelsel van de beroepswegen een bijzondere functie heeft en aan de aanwending waarvan voorwaarden zijn verbonden die verband houden met zijn specifieke doel. Terwijl de beroepen tot nietigverklaring en wegens nalaten ertoe strekken de onrechtmatigheid van een juridisch bindende handeling of het ontbreken van een dergelijke handeling te bestraffen, betreft het beroep tot schadevergoeding de vordering tot vergoeding van schade die voortvloeit uit een onrechtmatige handeling of handelwijze die aan een instelling of een orgaan van de Unie toe te rekenen is. Aan de zelfstandigheid van het beroep tot schadevergoeding wordt niet afgedaan door het enkele feit dat een verzoeker ervoor kiest om het beroep tot nietigverklaring en het beroep tot schadevergoeding na elkaar in te stellen. Voorts leidt de niet-ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring er niet automatisch toe dat ook een later ingesteld beroep tot schadevergoeding niet-ontvankelijk moet worden verklaard om de enkele reden dat deze beroepen op soortgelijke of zelfs identieke middelen van onwettigheid berusten. Een dergelijke uitlegging zou immers ingaan tegen het beginsel van zelfstandigheid van de beroepswegen en zou artikel 268 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 340, derde alinea, VWEU, derhalve zijn nuttige werking ontnemen. (cf. punten 60, 61)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 64‑66, 116)

Wat de eerste voorwaarde voor aansprakelijkheid van de Unie krachtens artikel 340 VWEU betreft, namelijk dat de betrokken instelling of het betrokken orgaan blijk heeft gegeven van een onrechtmatige gedraging, moet worden aangetoond dat sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren. Bij de beoordeling of aan dit vereiste is voldaan, geldt als beslissende maatstaf de kennelijke en ernstige overschrijding door de betrokken EU-instelling of het betrokken EU-orgaan van de grenzen waarbinnen deze instelling of dat orgaan haar of zijn beoordelingsbevoegdheid moet uitoefenen. Enkel indien deze instelling of dat orgaan maar een zeer beperkte of zelfs helemaal geen beoordelingsmarge heeft, kan de loutere inbreuk op het Unierecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan. De Europese Centrale Bank heeft de aan haar verweten gedragingen verricht in het kader van de taken die haar zijn toebedeeld door de artikelen 127 VWEU en 282 VWEU en door artikel 18 van het protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en de Europese Centrale Bank, namelijk het monetaire beleid van de Unie vaststellen en uitvoeren, met name door op de financiële markten in te grijpen en krediettransacties te verrichten. De voormelde bepalingen verlenen de ECB een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe evaluatie van economische en sociale gegevens en van snel evoluerende situaties vergt, die moet worden verricht binnen de context van het Eurosysteem of zelfs van de Unie als geheel. Van een voldoende gekwalificeerde schending van de aan de orde zijnde rechtsregels kan dus enkel sprake zijn indien de ECB de grenzen van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover zij bij de uitoefening van haar bevoegdheden op het gebied van het monetaire beleid beschikt, kennelijk en ernstig heeft overschreden. Dit geldt des te meer daar de ECB in het kader van de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid moet anticiperen op complexe en onzekere economische evoluties, zoals de evolutie van de kapitaalmarkten, de geldvoorraad en de rentevoet, die de goede werking van het Eurosysteem en de betaal- en kredietsystemen beïnvloeden, en zij deze evoluties moet evalueren, alsook daar zij politieke, economische en sociale keuzes moet maken die een afweging van of het zoeken naar een evenwicht tussen de verschillende doelstellingen van artikel 127, lid 1, VWEU impliceren, waarvan de hoofddoelstelling erin bestaat prijsstabiliteit te handhaven. Wat voorts de normatieve activiteiten van de instellingen betreft, met inbegrip van de vaststelling door de ECB van handelingen van algemene strekking, berust de restrictieve uitlegging van de aansprakelijkheid van de Unie voor de uitoefening van haar normatieve activiteiten op twee overwegingen. Ten eerste mag de uitoefening van de wetgevende bevoegdheid, zelfs indien de wettigheid van de handelingen aan rechterlijke toetsing is onderworpen, niet worden belemmerd door de mogelijkheid van schadevorderingen telkens wanneer in het algemeen belang van de Unie normatieve maatregelen moeten worden vastgesteld die de belangen van particulieren kunnen aantasten. Ten tweede kan de Unie in een normatieve context die wordt gekenmerkt door het bestaan van een ruime beoordelingsbevoegdheid, die onontbeerlijk is voor de tenuitvoerlegging van een Uniebeleid, slechts aansprakelijk worden gesteld indien de betrokken instelling de grenzen van haar bevoegdheden kennelijk en ernstig heeft overschreden (cf. punten 67‑69)

Iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt, kan zich op het vertrouwensbeginsel beroepen. Daarvoor moet evenwel aan drie cumulatieve voorwaarden zijn voldaan. In de eerste plaats moet de betrokkene van de instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gekregen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. In de tweede plaats moeten deze toezeggingen gegronde verwachtingen kunnen wekken bij degene aan wie zij gericht zijn. In de derde plaats moeten de gedane toezeggingen overeenstemmen met de toepasselijke voorschriften. De mogelijkheid om zich te beroepen op de bescherming van het gewettigd vertrouwen, als fundamenteel beginsel van Unierecht, geldt weliswaar voor elke marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt, maar wanneer een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige Uniemaatregel kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Marktdeelnemers mogen evenmin gewettigd vertrouwen koesteren in het behoud van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie in de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen, en dit is met name het geval op een gebied als dat van het monetaire beleid, dat voortdurende aanpassingen aan de wijzigende economische situatie vergt. (cf. punten 75, 76)

De door bepaalde leden van de Europese Centrale Bank in 2010 en 2011 afgelegde publieke verklaringen, volgens welke een herstructurering van de Griekse staatsschuld uitgesloten was, kunnen niet beschouwd worden als nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen van bevoegde en betrouwbare bronnen die bij de particuliere houders van Griekse schuldbewijzen gewettigd vertrouwen hebben kunnen wekken. Deze verklaringen konden, gelet op ten eerste hun algemene aard, ten tweede het feit dat de ECB onbevoegd was om te beslissen over een eventuele herstructurering van de staatsschuld van een lidstaat die in selectieve wanbetaling verkeert, en ten derde de toenmalige onzekerheid op de financiële markten, vooral over de vraag hoe de financiële situatie van de Helleense Republiek zou evolueren, niet worden aangemerkt als nauwkeurige en onvoorwaardelijke toezeggingen die afkomstig waren van bevoegde en betrouwbare bronnen, zeker niet wat het feit betreft dat deze lidstaat niet tot een dergelijke herstructurering zou besluiten. De ECB was in het kader van de „trojka” – die bestond uit de ECB zelf, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Commissie – weliswaar betrokken bij het toezicht op de evolutie van de financiële situatie van de Helleense Republiek, maar zij was niet bevoegd om een beslissing te nemen over een dergelijke maatregel, die hoofdzakelijk of zelfs volledig onder de soevereine bevoegdheid en de begrotingsautoriteit van de betrokken lidstaat viel, met name onder de wetgevende bevoegdheid van deze lidstaat, alsook in zekere mate binnen de coördinatie van het economisch beleid door de lidstaten op grond van de artikelen 120 VWEU en volgende. Bijgevolg moet aan het bezwaar dat de opeenvolgende voorzitters van de ECB meermaals tegen een dergelijke herstructurering hebben gemaakt in een klimaat waarin de onzekerheid bij de spelers op de financiële markten toenam, een louter politiek-economische betekenis worden toegedicht. In het bijzonder beoogden zij daarmee die spelers te waarschuwen voor ten eerste een verdere verslechtering van de toenmalige economische situatie of zelfs de mogelijkheid dat de Helleense Republiek insolvent zou worden, wat tot gevolg kon hebben dat de effecten die deze lidstaat eventueel niet meer kon terugbetalen, niet meer zouden worden aanvaard in het kader van de krediettransacties van het Eurosysteem, en ten tweede de risico’s die een dergelijke evolutie met zich kon brengen voor de stabiliteit van het financiële systeem en de werking van het Eurosysteem in zijn geheel. Voorts maakten de opeenvolgende voorzitters van de ECB weliswaar het voormelde bezwaar, maar tegelijk preciseerden zij ook dat de ECB, ingeval zich toch een dergelijke wanbetaling zou voordoen en de betrokken lidstaten tot een herstructurering van de staatsschuld zouden besluiten, zou eisen dat deze herstructurering door toereikend onderpand werd gedekt, teneinde de integriteit ervan te waarborgen en de stabiliteit en het vertrouwen van de financiële markten te behouden. De betrokkenen konden op basis van dit optreden van de ECB dus geen gewettigd vertrouwen koesteren in het feit dat de ECB haar verzet zou handhaven indien de betrokken lidstaten toch tot een dergelijke herstructurering zouden overgaan, noch in een eventueel juridisch vermogen van de ECB om een dergelijke aanpak te verhinderen, dat zij overigens niet bezat. Bovendien is de aankoop van overheidsobligaties door een belegger per definitie een transactie die een zeker financieel risico inhoudt, omdat zij onderhevig is aan de onzekere evolutie op de kapitaalmarkten. Gelet op de toenmalige economische situatie van de Helleense Republiek en de onzekerheid die toen heerste, kunnen de beleggers die Griekse schuldbewijzen hebben gekocht toen de financiële crisis van de Helleense Republiek op haar hoogtepunt was, niet beweren te hebben gehandeld als voorzichtige en bezonnen marktdeelnemers die zich op het bestaan van gegronde verwachtingen konden beroepen. Gelet op de reeds aangehaalde publieke verklaringen van de ECB werden deze beleggers daarentegen geacht op de hoogte te zijn van de erg onstabiele economische toestand, die bepaalde hoe de waarde van de door hen gekochte Griekse schuldbewijzen evolueerde, alsook van het niet te verwaarlozen risico op – eventueel slechts selectieve – wanbetaling door de Helleense Republiek. Een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer die kennis had van deze publieke verklaringen, kon de mogelijkheid van een herstructurering van de Griekse staatsschuld overigens niet uitsluiten, gelet op de meningsverschillen die daarover tussen de lidstaten van de eurozone en de andere betrokken organen, zoals de Commissie, het IMF en de ECB, bestonden. (cf. punten 78, 79, 81, 82)

Het algemene beginsel van gelijke behandeling verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld aan de hand van alle aspecten die deze situaties kenmerken. Die aspecten moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen die gelden op het gebied waaronder de betrokken handeling valt. Particuliere investeerders die louter in hun eigen patrimoniale belang Griekse schuldbewijzen hebben aangekocht, bevinden zich – ongeacht de precieze redenen voor hun beleggingsbeslissing – in een andere situatie dan de centrale banken van het Eurosysteem, die dergelijke schuldbewijzen hebben aangekocht in de uitoefening van de opdrachten die hun zijn toebedeeld bij artikel 127, leden 1 en 2, VWEU, juncto artikel 282, lid 1, VWEU en met name ook bij artikel 18, lid 1, eerste streepje, van het protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en de Europese Centrale Bank, met het oog op het behoud van prijsstabiliteit en een goede uitvoering van het monetaire beleid, waarbij zij binnen de grenzen zijn gebleven die zijn gesteld door de bepalingen van besluit 2010/281 houdende vaststelling van een programma voor de effectenmarkten. Aangezien de situaties in kwestie niet vergelijkbaar waren, konden de ondertekening en de uitvoering van een ruilovereenkomst die inhield dat de Griekse schuldbewijzen die in handen waren van de Europese Centrale Bank en de nationale centrale banken van het Eurosysteem werden omgeruild teneinde te vermijden deze laatste zouden deelnemen aan de herstructurering van de Griekse staatsschuld, geen schending van het gelijkheidsbeginsel opleveren. Evenzo bevinden particuliere beleggers zich niet in een vergelijkbare situatie als de centrale banken van het Eurosysteem, gelet op de invloed die de vermindering van de waarde van hun schuldvorderingen op de Europese economie heeft. Gelet op de totale waarde van de Griekse schuldbewijzen die deze centrale banken hebben verworven en bezaten, zou de deelname van die centrale banken aan de herstructurering van de staatsschuld van een lidstaat van de eurozone, nog los van de vraag of dit wel toegestaan was in het licht van artikel 123 VWEU, immers de financiële integriteit van het Eurosysteem in zijn geheel hebben kunnen aantasten, en met name zijn vermogen om op de kapitaalmarkten in te grijpen en de kredietinstellingen te herfinancieren op grond van artikel 18, lid 1, eerste en tweede streepje, van het protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en de Europese Centrale Bank. In dit verband dient te worden gepreciseerd dat de schuldbewijzen van de staat tezelfdertijd onderpand vormen dat deze centrale banken normaliter worden geacht te aanvaarden met het oog op krediettransacties binnen het Eurosysteem en om de toegang van de nationale kredietinstellingen tot liquiditeiten te handhaven. Bijgevolg moet ook de grief worden afgewezen dat de ECB en de nationale centrale banken van het Eurosysteem zich ten nadele van de particuliere sector de rang van bevoorrechte schuldeiser hebben toegekend, onder het voorwendsel dat zij handelden op grond van hun monetairebeleidstaken. Het feit dat door middel van de ondertekening en de uitvoering van die ruilovereenkomst de vermeende status van bevoorrechte schuldeiser is gecreëerd voor de centrale banken van het Eurosysteem, teneinde hun de mogelijkheid te geven aan de herstructurering van de Griekse staatsschuld te ontsnappen, kan bovendien niet worden aangemerkt als misbruik of als een overschrijding van de grenzen van de bevoegdheden van de ECB. Integendeel, deze maatregelen pasten binnen de uitoefening van haar bevoegdheden en haar fundamentele taken, aangezien zij er precies toe strekten de speelruimte van deze centrale banken veilig te stellen en ervoor te zorgen dat het Eurosysteem naar behoren kon blijven functioneren. De ondertekening van deze overeenkomst beoogde te vermijden dat de centrale banken van het Eurosysteem moesten deelnemen aan de herstructurering van de Griekse staatsschuld, waarbij zij een deel van de waarde van de Griekse schuldbewijzen die zij bezaten zouden opgeven. Een onvoorwaardelijke deelname van deze banken riskeerde echter juist te worden aangemerkt als een interventie met een soortgelijk gevolg als een rechtstreekse aankoop van staatsobligaties door deze centrale banken, die door artikel 123 VWEU wordt verboden. (cf. punten 87, 88, 92, 93, 108, 114)

Het feit dat artikel 1 van besluit 2012/153 van de ECB inzake de beleenbaarheid van verhandelbare schuldbewijzen die door de Helleense Republiek worden uitgegeven of volledig worden gegarandeerd in de context van het aanbod van de Helleense Republiek tot schuldenruil, bepaalde dat deze lidstaat verplicht was om ten gunste van de nationale centrale banken een onderpandversterking in de vorm van een aankoopprogramma te verstrekken teneinde de kwaliteit van de Griekse schuldbewijzen te ondersteunen, betekent nog niet dat de particuliere beleggers ongelijk zijn behandeld en dat die behandeling toerekenbaar is aan de ECB. Dankzij deze verplichting – die er enkel toe strekte te garanderen dat de mogelijkheid voor deze centrale banken om de Griekse schuldbewijzen te aanvaarden als geschikt onderpand voor krediettransacties van het Eurosysteem in de zin van artikel 18, lid 1, tweede streepje, van het protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en de Europese Centrale Bank, behouden bleef – werd immers verzekerd dat de speelruimte behouden bleef waarover de centrale banken van het Eurosysteem beschikten krachtens artikel 127, leden 1 en 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 282, lid 1, VWEU, en artikel 18, lid 1, eerste en tweede streepje, van het voornoemde protocol, zodat deze verplichting een situatie betrof die niet vergelijkbaar was met die van de particuliere beleggers. Laatstbedoelde beleggers, die de Griekse schuldbewijzen enkel voor privédoeleinden hadden gekocht en bezaten, bevonden zich namelijk in een andere situatie dan de centrale banken van het Eurosysteem, waaraan door de voormelde bepalingen bevoegdheden en taken waren opgedragen. Hieruit volgt dat deze particuliere investeerders niet krachtens het gelijkheidsbeginsel aanspraak konden maken op een soortgelijk voordeel van een programma voor de terugkoop van hun schuldbewijzen door de Griekse Staat. In dit verband kan deze maatregel niet worden aangemerkt als misbruik of als een overschrijding van de grenzen van de bevoegdheden van de ECB, maar past zij binnen de uitoefening van haar bevoegdheden en haar fundamentele taken, aangezien zij er precies toe strekte de speelruimte van deze centrale banken veilig te stellen en ervoor te zorgen dat het Eurosysteem naar behoren kon blijven functioneren. (cf. punten 94, 108)

Een zogenaamde par-condicio-creditorum-bepaling of pari-passu-bepaling, volgens welke de schuldeisers gelijkelijk moeten worden uitbetaald, bestaat in de rechtsorde van de Unie niet. Dienaangaande is in verordening nr. 1346/2000 betreffende insolventieprocedures vastgesteld dat er op dat punt grote verschillen bestonden in de nationale rechtsordes, ook wat de voorrechten van de schuldeisers betreft, en zijn enkel uniforme conflictregels vastgesteld, teneinde met name de uitdeling van de opbrengst te coördineren en er aldus voor te zorgen dat de schuldeisers zo gelijk mogelijk worden behandeld. Voor zover een regel die het pari-passu-beginsel huldigt zou inhouden dat alle schuldeisers gelijk moeten worden behandeld, zonder rekening te houden met het feit dat particuliere investeerders zich in een andere situatie bevinden dan met name de centrale banken van het Eurosysteem die optreden in de uitoefening van de taken die hun zijn toebedeeld krachtens artikel 127 VWEU en artikel 18 van het protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en de Europese Centrale Bank, zou de erkenning van een dergelijke regel in de rechtsorde van de Unie bovendien in strijd kunnen zijn met het in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde gelijkheidsbeginsel. Bijgevolg kan een pari-passu-bepaling enkel juridisch bindend zijn indien zij is opgenomen in de contractuele bedingen, met inbegrip van de bedingen betreffende de uitgifte en de verkoop van schuldbewijzen van de Staat, die de verhouding regelen tussen de emittent/schuldenaar en de houder/schuldeiser van een obligatie. (cf. punten 98‑101)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 106)