Conclusie van advocaat-generaal Léger van 21 februari 2002. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk Spanje. - Niet-nakoming - Richtlijn 89/369/EEG - Luchtverontreiniging - Installaties voor verbranding van stedelijk afval op eiland La Palma. - Zaak C-139/00.



Jurisprudentie 2002 bladzijde I-06407



Conclusie van de advocaat generaal

1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld tot vaststelling dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 89/369/EEG van de Raad van 8 juni 1989 ter voorkoming van door nieuwe installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging, door niet de nodige maatregelen te nemen om met betrekking tot de drie te Mazo en te Barlovento op het eiland La Palma (Spanje) gevestigde verbrandingsovens de toepassing te verzekeren van:

- artikel 2 van richtlijn 89/369, voorzover de drie ovens in werking zijn zonder dat daartoe enige vergunning is verleend;

- artikel 6 van deze richtlijn, voorzover de bevoegde autoriteiten met betrekking tot de genoemde ovens

- niet de periodieke metingen van de in dat artikel genoemde parameters hebben verricht,

- niet vooraf de procedures voor monsterneming en metingen hebben goedgekeurd, en evenmin de meetpunten hebben bepaald,

- geen meetprogramma hebben vastgesteld;

- artikel 7 van deze richtlijn, voorzover de drie ovens niet zijn uitgerust met steunbranders, waardoor in het bijzonder bij het opstarten en stilleggen van de installaties een minimale verbrandingstemperatuur van 850 ° C niet kan worden verzekerd.

2. De Commissie vordert verder het Koninkrijk Spanje in de kosten te veroordelen.

I - Juridisch kader

3. Richtlijn 84/360/EEG van de Raad van 28 juni 1984 betreffende de bestrijding van door industriële inrichtingen veroorzaakte luchtverontreiniging, stelt maatregelen en procedures vast ter voorkoming en/of vermindering van door industriële inrichtingen binnen de Gemeenschap veroorzaakte luchtverontreiniging.

4. Richtlijn 89/369 heeft de uit richtlijn 84/360 voortvloeiende verplichtingen met betrekking tot nieuwe installaties voor de verbranding van stedelijk afval nader uitgewerkt door regels vast te stellen betreffende de vergunning, de uitrusting en de werking van deze installaties.

5. Volgens artikel 1, punt 5, van richtlijn 89/369 wordt onder nieuwe installatie voor de verbranding van stedelijk afval" verstaan een installatie voor de verbranding van stedelijk afval waarvoor vanaf de in artikel 12, lid 1, genoemde datum een exploitatievergunning wordt verleend".

Artikel 12, lid 1, van richtlijn 89/369 bepaalt: De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 1 december 1990 aan deze richtlijn te voldoen."

6. Artikel 2 van richtlijn 89/369 luidt:

Onverminderd het bepaalde in artikel 4 van richtlijn 84/360/EEG treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat in de vooraf te verlenen exploitatievergunning voor iedere nieuwe verbrandingsinstallatie voor stedelijk afval, zoals vereist op grond van artikel 3 van richtlijn 84/360/EEG en van artikel 8 van richtlijn 75/442/EEG, de in de artikelen 3 tot en met 10 van deze richtlijn vastgestelde voorwaarden worden opgelegd."

7. Artikel 6 van richtlijn 89/369 bepaalt:

1. Bij nieuwe verbrandingsinstallaties voor stedelijk afval worden de volgende metingen verricht:

a) concentraties van bepaalde stoffen in verbrandingsgassen:

i) continu worden gemeten en geregistreerd: de concentraties van stofdeeltjes totaal, CO, zuurstof en HCl bij installaties met een nominale capaciteit van ten minste 1 ton/h;

ii) periodiek worden gemeten:

- de concentraties van de zware metalen genoemd in artikel 3, lid 1, HF en SO2 bij installaties met een nominale capaciteit van ten minste 1 ton/h;

- de concentraties van stofdeeltjes totaal, HCl, CO en zuurstof bij installaties met een nominale capaciteit van minder dan 1 ton/h;

- de concentraties van alle organische verbindingen samen (uitgedrukt als koolstof totaal);

b) bedrijfsparameters:

i) continu worden gemeten en geregistreerd de temperatuur van de vrijkomende gassen in de zone waar aan de in artikel 4, lid 1, gestelde voorwaarden wordt voldaan, alsmede het gehalte aan waterdamp van de verbrandingsgassen. De continumeting van het waterdampgehalte is niet nodig, op voorwaarde dat het verbrandingsgas voor de analyse van de emissies wordt gedroogd;

ii) de tijd die de verbrandingsgassen op de in artikel 4, lid 1, aangegeven minimumtemperatuur van 850 ° C blijven, moet onder de meest ongunstige bedrijfsomstandigheden op passende wijze worden gecontroleerd en ten minste eenmaal bij de eerste ingebruikneming van de verbrandingsinstallatie.

[...]

3. Alle meetresultaten worden op passende wijze geregistreerd, uitgewerkt en gepresenteerd, zodat de bevoegde autoriteiten volgens de door hen vastgestelde modaliteiten kunnen nagaan of aan de gestelde voorwaarden is voldaan.

4. De procedures voor monsterneming en metingen, die worden gebruikt om aan de in lid 1 gestelde verplichtingen te voldoen, moeten vooraf door de bevoegde autoriteiten worden goedgekeurd. Hetzelfde geldt voor de plaats van monsterneming of het meetpunt.

5. De bevoegde autoriteiten stellen passende meetprogramma's voor periodieke metingen vast om ervoor te zorgen dat de meetresultaten een representatief beeld geven van het normale emissieniveau van de betrokken stoffen.

De verkregen resultaten moeten het mogelijk maken na te gaan of de voor die stoffen geldende grenswaarden in acht zijn genomen."

8. Artikel 7 van richtlijn 89/369 luidt:

Elke nieuwe verbrandingsinstallatie voor stedelijk afval wordt met steunbranders uitgerust. Deze branders moeten automatisch in werking treden zodra de temperatuur van de verbrandingsgassen onder 850 ° C komt. Deze steunbranders worden ook gebruikt bij het opstarten en stilleggen van de installatie om er zeker van te zijn dat gedurende deze verrichtingen en zolang het afval zich in de verbrandingskamer bevindt, de temperatuur permanent boven de minimumwaarde blijft."

II - Feiten en precontentieuze procedure

9. In 1993 heeft de Commissie een klacht ontvangen over de door de Eilandenraad van La Palma verleende vergunning voor de installatie van vijf verbrandingsovens op verschillende plaatsen op het eiland (namelijk twee te El Paso, twee te Mazo en een te Barlovento), op grond van onregelmatigheden met betrekking tot de vergunningverlening en de werking van de ovens.

10. Bij brief van 4 februari 1994 en bij rappel van 3 augustus 1994 heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten uitgenodigd om hun opmerkingen over de grieven binnen een termijn van twee respectievelijk een maand kenbaar te maken.

11. Bij brief van 19 december 1994 hebben de Spaanse autoriteiten erkend dat de ovens niet voldeden aan de eisen van de communautaire regelgeving, aangezien zij niet waren voorzien van hulpsystemen voor brandstofinjectie en evenmin van gasverbrandingskamers. Daarom zouden die ovens na 1 december 1995 niet meer worden gebruikt. Uit het dossier blijkt dat de Commissie het Koninkrijk Spanje op 26 juni 1995 een aanmaningsbrief heeft gezonden waarbij geen rekening is gehouden met het antwoord van de Spaanse autoriteiten van 19 december 1994.

12. Op 20 november 1995 heeft de Commissie het dossier met de Spaanse autoriteiten doorgenomen tijdens een vergadering te Madrid (Spanje). Tijdens die vergadering hebben de Spaanse autoriteiten aangegeven dat het na het in werking stellen van de nieuwe verbrandingsoven van Mendo op het eiland La Palma mogelijk was geworden om vier van de vijf ovens die het voorwerp van de klacht waren, te sluiten. Bovendien werd medegedeeld dat bij gebreke van andere oplossingen de verbrandingsinstallatie te Barlovento bleef functioneren en dat de autoriteiten van de Canarische eilanden het op zich hadden genomen, dat probleem in de loop van het jaar 1996 op te lossen.

13. De door de Spaanse autoriteiten aan de Commissie verstrekte gegevens zijn medegedeeld aan de klagers. Die hebben de sluiting van vier van de vijf ovens die het voorwerp van de klacht waren, betwist en gesteld dat de twee ovens te Mazo en de oven die in Barlevento was gebouwd, nog steeds in werking waren.

14. Bij brief van 18 december 1996 en bij rappel van 11 februari 1997 heeft de Commissie aan de Spaanse autoriteiten gevraagd hun opmerkingen te maken over de verklaringen van de klagers.

15. Op 20 februari 1997 hebben de Spaanse autoriteiten haar een brief gestuurd die echter geen antwoord gaf op de beweringen van de klagers. Ze hebben aan de Commissie het plan voor geïntegreerd afvalbeheer voor de Canarische eilanden medegedeeld. Derhalve heeft de Commissie bij brief van 4 april 1997 opnieuw aan de Spaanse autoriteiten gevraagd hun opmerkingen door te geven.

16. Bij brief van 16 juni 1997 hebben de Spaanse autoriteiten medegedeeld dat de Eilandenraad van La Palma het plan voor geïntegreerd afvalbeheer op 4 april 1997 had goedgekeurd.

17. Op 23 september 1997 heeft de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief doen uitgaan, waarin de Spaanse autoriteiten werden uitgenodigd om hun opmerkingen betreffende de verbrandingsovens van Mazo en Barlovento kenbaar te maken.

18. In hun antwoorden van 24 november 1997 en 28 november 1998 hebben de Spaanse autoriteiten de verschillende acties opgesomd die ter verbetering van het afvalbeheer op het eiland La Palma waren genomen.

19. Omdat de Commissie van mening was dat het Koninkrijk Spanje bepaalde krachtens de richtlijnen 89/369 en 84/360 op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft zij deze lidstaat op 24 juli 1998 krachtens artikel 169 EEG-Verdrag (thans artikel 226 EG) een met redenen omkleed advies gezonden.

20. Bij brief van 6 augustus 1998 hebben de Spaanse autoriteiten verzocht om de termijn voor antwoord op het met redenen omkleed advies met een maand te verlengen. De verlenging is door de Commissie toegestaan, waardoor de termijn voor het antwoord op het met redenen omkleed advies afliep op 24 oktober 1998. Het eerste antwoord op het advies is te vinden in een brief van 20 november 1998, waaraan een nota van de Eilandenraad van La Palma is gehecht waarin werd beschreven hoever het stond met de behandeling van het ontwerpplan voor geïntegreerd afvalbeheer voor het eiland en welke maatregelen waren genomen met betrekking tot de inzameling en verwerking van afval.

21. De Spaanse autoriteiten hebben de Commissie bij brief van 3 februari 1999 aanvullende informatie verstrekt, die volgens laatstgenoemde het navolgende behelst. Ten eerste zijn de ovens van Mazo en Barlovento in werking gesteld zonder dat de vereiste vergunning tot inbedrijfstelling was verkregen. Ten tweede is het ontwerp van de Dinoze-ovens die gebruikt zijn in die twee verbrandingsinstallaties, niet in overeenstemming met de communautaire regelgeving inzake nieuwe verbrandingsinstallaties voor stedelijk afval, en konden zij in de praktijk niet met steunbranders of gasverbrandingskamers worden uitgerust. Ten derde zijn de emissies niet gemeten.

22. Op 28 mei 1999 heeft de Commissie per brief aan de Spaanse autoriteiten gevraagd om haar een kopie te bezorgen van het plan voor geïntegreerd afvalbeheer voor het eiland La Palma, het tijdschema te bevestigen van de sluiting van de ovens en haar informatie te verstrekken over de maatregelen die zijn genomen om te voldoen aan een besluit van het Departement van Handel en Industrie.

23. In antwoord op die brief hebben de Spaanse autoriteiten bij brief van 21 juni 1999 de Commissie de kopie gezonden van het plan voor geïntegreerd afvalbeheer voor het eiland La Palma dat is goedgekeurd op 2 oktober 1998, evenals een voorstudie van de Universiteit van La Laguna van 10 juni 1999, waarin een arbeidsplanning werd voorgesteld voor de tenuitvoerlegging van controlemaatregelen met betrekking tot de emissies en immissies van de verbrandingsovens.

24. Van mening dat volgens de door de Spaanse regering verstrekte gegevens de in het met redenen omkleed advies verweten niet-nakomingen niet waren verholpen, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.

25. De Spaanse regering betwist de ontvankelijkheid van het beroep, dat zij bovendien ongegrond acht.

III - De ontvankelijkheid van het beroep

Argumenten van partijen

26. De Spaanse regering betoogt dat de Commissie tijdens de precontentieuze procedure het bestaan van een vergunning steeds heeft erkend door te preciseren dat de in de richtlijn bedoelde werkingsvoorwaarden niet waren vastgelegd in de voor de installatie van de ovens verleende vergunning". Thans stelt zij voor het Hof dat voor de installatie van de ovens te Mazo en Barlovento geen vergunningen voor inbedrijfstelling waren verleend.

27. Volgens de Spaanse regering is die laatste verklaring in strijd met hetgeen de Commissie in de precontentieuze fase heeft aangevoerd en geeft een dergelijk standpunt bovendien een onjuiste interpretatie aan het rapport van het Departement van Handel en Industrie van de Canarische Eilanden van 30 november 1998, dat op 3 februari 1999 is gericht aan de Commissie. In dat rapport wordt enkel te kennen gegeven dat een vergunning van de kant van dat departement niet nodig is, maar niet dat geen enkele andere vergunning vereist zou zijn. Voor de installaties te Mazo en Barlovento zijn namelijk twee vergunningen afgegeven.

28. In de eerste plaats is op 24 april 1990 voor die installaties een vergunning voor bodemgebruik" verleend door het Directoraat-Generaal Urbanisme van het Departement van Ruimtelijke Ordening van de Canarische Eilanden. Daarin werden de werken van algemeen nut verklaard en werd aangegeven dat het definitieve ontwerp in overeenstemming moest zijn met de technische beschrijvingen die aan de vergunning zullen worden gehecht. In de tweede plaats dienden voor deze ovens een aantal formaliteiten te worden vervuld - kwalificatie van de activiteiten en beoordeling van de corrigerende maatregelen -, wat de Eilandenraad van La Palma op 9 januari 1992 heeft gedaan.

29. De Commissie heeft derhalve haar grief met betrekking tot artikel 2 van richtlijn 89/369 gewijzigd, in strijd met de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke het met redenen omkleed advies en het beroep van de Commissie gebaseerd moeten zijn op dezelfde grieven als de aanmaningsbrief waarmee de precontentieuze fase aanvangt. Het onderhavige beroep is derhalve niet-ontvankelijk, bij gebreke van overeenstemming tussen de in de precontentieuze fase geformuleerde en de in het verzoekschrift vervatte grief.

30. Volgens de Commissie betekent het vereiste dat het met redenen omkleed advies en het beroep van de Commissie op dezelfde grieven berusten, niet dat de formulering van het voorwerp van het geschil in het met redenen omkleed advies en in het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn.

31. De genoemde rechtspraak met betrekking tot gevallen waarin het voorwerp van het geschil in het beroep is beperkt ten opzichte van de voorafgaande fase, is uitgebreid tot die gevallen waarin de conclusies zijn geherformuleerd in het stadium van het verzoekschrift of de repliek om rekening te houden met de argumenten die de lidstaat heeft aangevoerd bij het antwoord op het met redenen omkleed advies of in het verweerschrift.

32. Die rechtspraak is hier van toepassing, omdat in het verzoekschrift rekening is gehouden met de middelen die de Spaanse regering heeft aangevoerd in haar antwoord van 3 februari 1999 op het met redenen omkleed advies. Volgens de Commissie blijkt uit het rapport dat een vergunning tot inbedrijfstelling niet is verleend, ofschoon deze was vereist.

33. Voorts wordt volgens vaste rechtspraak de overeenstemming tussen het voorwerp van het beroep en dat van de precontentieuze fase gerechtvaardigd door de overweging dat de aan de betrokken staat geboden mogelijkheid om zijn opmerkingen in te dienen, een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg vormt en de eerbiediging van die mogelijkheid een substantieel vormvereiste is voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de op hem rustende verplichtingen.

34. Als de Spaanse regering zelf in haar antwoord op het met redenen omkleed advies heeft erkend dat de drie verbrandingsovens op het eiland La Palma zijn opgestart zonder dat een voorafgaande vergunning tot inbedrijfstelling is verkregen, kan zij toch bezwaarlijk de Commissie ervan beschuldigen haar rechten van de verdediging te hebben geschonden.

35. Door zich ertoe te beperken de grieven te herformuleren in verband met de argumenten die de Spaanse regering heeft aangevoerd in haar antwoord op het met redenen omkleed advies, heeft zij derhalve in het verzoekschrift het voorwerp van het geschil niet uitgebreid.

36. De Spaanse regering houdt in haar dupliek vol dat de rechten van de verdediging werden geschonden wanneer het standpunt van de Commissie zou worden aanvaard. Het gaat in dit geval niet om een eenvoudige herformulering van het voorwerp van het geschil, doch om een andere grief, die gebaseerd is op een verkeerde lezing van het rapport door de Commissie.

Beoordeling

37. Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het voorwerp van een krachtens artikel 226 EG ingesteld beroep afgebakend door de precontentieuze procedure waarin die bepaling voorziet, en moeten bijgevolg het met redenen omkleed advies van de Commissie en het beroep op dezelfde grieven berusten.

38. Volgens dezelfde rechtspraak betekent dit evenwel niet dat de formulering van de grieven in de aanmaningsbrief, in het dispositief van het met redenen omkleed advies en in het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn, wanneer het voorwerp van het geschil niet is verruimd of gewijzigd, maar integendeel enkel is beperkt.

39. Ik ben van mening dat in het onderhavige geval het voorwerp van het geschil weliswaar niet is beperkt, maar evenmin is verruimd of gewijzigd.

40. In de precontentieuze procedure hield de door de Commissie aan het Koninkrijk Spanje verweten niet-nakoming inderdaad in dat de in de richtlijn bedoelde werkingsvoorwaarden niet waren vastgelegd in de voor de installatie van de ovens verleende vergunning, terwijl de Commissie in het verzoekschrift ervan uitgaat dat de niet-nakoming louter bestaat in het ontbreken van een vergunning in de zin van artikel 2 van de richtlijn.

41. Die wijziging bij de presentatie van de grief moet niet worden beschouwd als een uitbreiding of een wijziging van het voorwerp van het geschil, doch als een herformulering bedoeld om het antwoord van de Commissie aan te passen aan wat is voorgedragen in het antwoord op het met redenen omkleed advies.

42. Wat dat betreft moet ik onderstrepen dat de door de Commissie zowel in de aanmaningsbrieven als in het met redenen omkleed advies en in het verzoekschrift geformuleerde grief betrekking heeft op het niet nakomen door het Koninkrijk Spanje van de verplichtingen ex artikel 2 van de richtlijn.

43. Ook al konden latere inlichtingen en speciaal het antwoord van de Spaanse regering op het met redenen omkleed advies van 3 februari 1999 door de Commissie aldus worden uitgelegd dat die regering heeft erkend dat een vergunning ontbrak, dit neemt dat niet weg dat het voorwerp van de aangevoerde grieven in wezen hetzelfde blijft, namelijk de naleving van de verplichtingen ex artikel 2 van de richtlijn.

44. Ik breng in herinnering dat het doel van de precontentieuze procedure is de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen of om zinvol verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.

45. Ik ben van mening dat, gezien die doelstelling, de rechten van het Koninkrijk Spanje niet zijn geschonden.

46. De wijzigingen die de Commissie heeft aangebracht in de formulering van het beroep, zijn niet zodanig dat het Koninkrijk Spanje van zijn verweer wordt beroofd. Door uiteen te zetten waarom het van mening is dat de litigieuze vergunning niet de onregelmatigheden vertoont die de Commissie aanvankelijk had aangegeven, betoogt het Koninkrijk Spanje onvermijdelijk dat de vergunning bestaat. De gegevens die het aanvoert ter ondersteuning van zijn antwoord op de grief zoals die oorspronkelijk is geformuleerd, gelden dus a fortiori voor dezelfde grief zoals uiteindelijk verwoord in het verzoekschrift.

47. Het Koninkrijk Spanje is evenmin beroofd van de mogelijkheid om zijn verplichtingen na te leven. Of het nu erom gaat dat een vergunning ontbreekt of dat deze onregelmatig is, de maatregel die moet worden genomen op grond van de niet-nakoming bestaande in de schending van artikel 2 van de richtlijn, is dezelfde, aangezien het de taak is van de betrokken lidstaat om een regelmatige vergunning te verlenen.

48. De door de Spaanse regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid kan dus niet worden gehonoreerd.

IV - Ten gronde

49. Het beroep wegens niet-nakoming dat door de Commissie is ingesteld, bestaat uit drie verschillende grieven: het ontbreken van een vooraf te verlenen exploitatievergunning, onregelmatigheden betreffende de periodieke metingen en het ontbreken van steunbranders bij de drie ovens.

50. Ik zal de grieven achtereenvolgens onderzoeken.

Vooraf te verlenen exploitatievergunning

51. De Commissie herinnert eraan dat ingevolge artikel 2 van de richtlijn voor nieuwe verbrandingsinstallaties een vooraf te verlenen exploitatievergunning" is vereist waarin de in de artikelen 3 tot en met 10 van deze richtlijn vastgelegde voorwaarden worden opgelegd.

52. Zij is van mening dat het Koninkrijk Spanje in casu de verplichtingen ex artikel 2 van richtlijn 89/369 niet is nagekomen, aangezien voor de verbrandingsovens te Mazo en Barlovento geen inbedrijfstellingsvergunning is afgegeven.

53. De Spaanse regering betoogt dat de richtlijn niet van toepassing is op de desbetreffende ovens, waarna zij subsidiair concludeert dat de daarvoor afgegeven exploitatievergunning conform de richtlijn is.

Toepasselijkheid van de richtlijn

54. Volgens de Spaanse regering is de kwalificatie nieuwe verbrandingsinstallatie voor stedelijk afval" voorbehouden aan installaties waarvoor na 1 december 1990 de exploitatievergunning is verleend. De installatie van de ovens berust op een vergunning voor bodemgebruik" verleend op 24 april 1990, zodat ze moeten worden beschouwd als reeds bestaande installaties".

55. De Commissie is van mening dat de vergunning van 24 april 1990 geen vooraf te verlenen exploitatievergunning is in de zin van artikel 2 van de richtlijn, doch een vergunning in het kader van het toezicht op de ruimtelijke ordening, waarbij toestemming wordt verleend om ovens te bouwen en niet om ze te exploiteren.

56. Ingevolge artikel 1, punt 5, en artikel 12, lid 1, van de richtlijn is deze van toepassing op verbrandingsinstallaties voor stedelijk afval waarvan de exploitatievergunning is afgegeven na 1 december 1990.

57. Aangezien de vergunningen waarop de Spaanse regering zich beroept, zijn afgegeven op 24 april 1990, ofwel vóór de datum die is bepaald in de richtlijn, is deze niet van toepassing als wordt aangetoond dat de vergunningen van 24 april 1990 daadwerkelijk exploitatievergunningen zijn.

58. Om voor die juridische kwalificatie in aanmerking te komen, moeten zij voldoen aan de voorwaarden die zijn bepaald in de communautaire regelgeving voorafgaand aan de richtlijn. Uit de bewoordingen van artikel 2 van de richtlijn blijkt namelijk dat een vooraf te verlenen exploitatievergunning reeds vereist was ingevolge artikel 3 van richtlijn 84/360 en artikel 8 van richtlijn 75/442. Het nieuwe element dat artikel 2 aandraagt houdt in dat de lidstaten voortaan erop toezien dat in genoemde exploitatievergunningen de in de richtlijn vastgestelde voorwaarden worden opgelegd.

59. Om te voldoen aan de bepalingen van de richtlijnen 84/360 en 75/442, moet de vooraf te verlenen exploitatievergunning in wezen worden afgegeven door een bevoegde instantie die er speciaal mee belast is zich ervan te vergewissen dat maatregelen ter afwending van de gevaren van luchtvervuiling zijn genomen.

60. De vergunningen van 24 april 1990, die verleend zijn onder de werking van Ley 5/1987 sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Communidad Autónoma de Canarias (wet op de stedenbouwkundige planning van landbouwgrond van de autonome gemeenschap van de Canarische eilanden), blijken op grond van hun formulering handelingen te zijn waarmede de bouw van de ovens werd toegestaan door ze van algemeen nut te verklaren. Uit die handelingen blijkt evenwel niet dat de daarbij verleende vergunning volstaat voor de inbedrijfstelling van de ovens noch dat de technische voorschriften, waarvan de verlening afhankelijk is, daadwerkelijk gericht zijn op het afwenden van de gevaren van luchtverontreiniging.

61. Daarin is integendeel vermeld dat de verleende vergunning niet ontslaat van de verplichting tot het verkrijgen van een gemeentelijke vergunning. Volgens de verklaringen van de Spaanse regering ter terechtzitting is de gemeentelijke vergunning de handeling die naar Spaans recht overeenkomt met de vergunning die bedoeld is in de richtlijnen 84/360 en 75/442. Volgens haar is de enige wezenlijke vergunning die werkelijk verplicht is voor de installatie van vervuilende industrieën, de gemeentelijke vergunning voor de installatie, de opening en de werking, verleend krachtens Reglamento 2414/1961 de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas et Peligrosas (verordening inzake hinderlijke, ongezonde, schadelijke en gevaarlijke activiteiten) van 30 november 1961.

62. De Spaanse regering heeft evenwel erop gewezen dat, overeenkomstig de verordening van 1961, de verplichte formaliteit van kwalificatie van de activiteit en beoordeling van de correctiemaatregelen door de Eilandenraad van La Palma was vervuld op 9 januari 1992. Het besluit waarnaar de Spaanse regering verwijst en dat zij tijdens de zitting als de gemeentelijke vergunning heeft aangemerkt, is vastgesteld na 1 december 1990, welke datum wordt genoemd in artikel 1, punt 5, en artikel 12, lid 1, van de richtlijn.

63. Derhalve is het buiten iedere twijfel dat de in 1990 verleende vergunningen geen vooraf te verlenen exploitatievergunningen vormen in de zin van de richtlijnen 84/360 en 75/442 en dat voor de gemeentelijke vergunning op grond waarvan de ovens vanaf januari en mei 1992 zijn opgestart, de wettelijke regeling van de richtlijn gold.

Verenigbaarheid met de richtlijn van de vooraf te verlenen exploitatievergunning

64. De Spaanse regering stelt dat het Koninkrijk Spanje niet is te kort geschoten in de nakoming van de verplichtingen voortvloeiend uit artikel 2 van de richtlijn, dat de Commissie onjuist heeft uitgelegd.

65. Haars inziens verplicht artikel 2 de lidstaten om de noodzakelijke maatregelen te nemen zodat in de vooraf te verlenen exploitatievergunning voor iedere vuilverbrandingsinstallatie de in de artikelen 3 tot en met 10 van de richtlijn vastgestelde voorwaarden worden opgelegd. Aan die verplichting is voldaan met Real Decreto 1088/1992 de normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales (koninklijk besluit houdende bepalingen betreffende de beperking van de emissie van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door verbrandingsinstallaties voor stedelijk afval) van 11 september 1992.

66. De Commissie deelt die uitlegging niet, die naar haar oordeel de inhoud van artikel 2 van de richtlijn zou terugbrengen tot de verplichting voor de lidstaten om deze richtlijn in hun nationale recht om te zetten zonder dat de niet-toepassing van dat artikel in een concreet geval als het onderhavige zou kunnen worden beschouwd als een niet-nakoming.

67. Op het argument van de Spaanse regering dat de bevoegde autoriteiten niet slechts de vergunningen voor bodemgebruik van 24 april 1990 hebben verleend, maar ook de vergunningen voor bepaalde geklasseerde activiteiten van 9 januari 1992, antwoordt de Commissie dat die vergunningen niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 2 van de richtlijn en dus niet kunnen worden gelijkgesteld aan vooraf te verlenen exploitatievergunningen.

68. De Spaanse regering brengt daartegen in dat, aangezien milieubeschermingsmaatregelen zijn geïncorporeerd in de vergunningen voor bepaalde geklasseerde activiteiten, de doelstelling die met deze vergunningen wordt nagestreefd, gelijkgesteld kan worden met het oogmerk van doeltreffende milieubescherming als bedoeld in de elfde overweging van de considerans van de richtlijn. Zij voegt daaraan toe dat de richtlijn eerst na de dagtekening van deze vergunningen in Spaans recht is omgezet.

69. Ik zal beide reeksen argumenten die door de Spaanse regering zijn ontwikkeld achtereenvolgens behandelen.

70. Ten aanzien van het eerste punt, de omzetting van de richtlijn bij besluit 1088/1992, moet ik in herinnering brengen dat richtlijnen volgens artikel 249, derde alinea, EG ten aanzien van het te bereiken resultaat verbindend zijn voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd zijn. Dit houdt voor elke staat waarvoor een richtlijn bestemd is, de verplichting in om in het kader van zijn nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van de richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren.

71. In dit geval is de communautaire norm, waarvan de verplichtingen volgens de Commissie door het Koninkrijk Spanje zijn geschonden, artikel 2 van de richtlijn. Dit legt aan de lidstaten de verplichting op om ervoor te zorgen dat in de vooraf te verlenen exploitatievergunning voor iedere nieuwe verbrandingsinstallatie voor stedelijk afval de in de artikelen 3 tot en met 10 van deze richtlijn bepaalde voorwaarden worden opgelegd.

72. Door te stellen dat de uit die bepaling van de richtlijn voortvloeiende verplichting is nageleefd met de vaststelling van besluit 1088/1992, waarmee de richtlijn is omgezet, verklaart de Spaanse regering dat zij het nationaal juridisch kader heeft geschapen om de volle werking van de richtlijn te verzekeren, zonder echter aan te tonen dat voornoemde verplichting daadwerkelijk is nageleefd wat de onderhavige verbrandingsinstallaties betreft.

73. Gesteld al dat de omzetting van de richtlijn bij besluit 1088/1992 in overeenstemming met artikel 2 van genoemde richtlijn zou zijn, dan moet overigens worden opgemerkt dat dat besluit is uitgevaardigd op 11 september 1992, ofwel na afloop van de termijn voor omzetting van de richtlijn en na januari en mei 1992, toen de ovens in bedrijf zijn gesteld.

74. Onder die omstandigheden is de Spaanse regering haar verplichtingen ingevolge artikel 2 van de richtlijn enkel nagekomen wanneer komt vast te staan dat de vergunningen van 9 januari 1992 voldoen aan de eisen van artikel 2 van de richtlijn, hetgeen het tweede argument is dat door de Spaanse regering is aangevoerd.

75. Wil de kwalificatie als vooraf te verlenen exploitatievergunning in de zin van artikel 2 van de richtlijn gerechtvaardigd zijn, dan dienen in de door de nationale autoriteiten uitgevaardigde handeling de voorwaarden te zijn opgelegd die in de artikelen 3 tot en met 10 van de richtlijn zijn bepaald; hierbij gaat het nu net om de twee andere grieven die door de Commissie jegens de Spaanse regering naar voren zijn gebracht, te weten het verrichten van de periodieke metingen als bedoeld in artikel 6 en de uitrusting van de ovens met steunbranders op grond van artikel 7.

76. Ik moet derhalve nagaan of aan die verplichtingen is voldaan.

Periodieke metingen

77. Volgens de Commissie hebben de bevoegde autoriteiten noch in de nieuwe verbrandingsinstallaties de in artikel 6 van de richtlijn voorgeschreven periodieke metingen van de parameters verricht, noch vooraf de procedures voor monsterneming en metingen goedgekeurd, noch de meetpunten bepaald, noch meetprogramma's vastgesteld.

78. Bij bestudering van de inhoud van de vergunningen van 9 januari 1992 blijkt niet dat zij zijn verleend op voorwaarde dat dergelijke maatregelen werden getroffen. Deze grief is overigens niet betwist door de Spaanse regering, die nooit heeft gesteld dat zij tot de periodieke metingen als voorgeschreven in artikel 6 van de richtlijn is overgegaan.

79. Die grief moet derhalve gegrond worden verklaard.

Steunbranders

80. Volgens de Commissie hadden de drie verbrandingsinstallaties uitgerust moeten worden met steunbranders, teneinde permanent een verbrandingstemperatuur van minstens 850 ° C te garanderen overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn.

81. De vergunningen van 9 januari 1992 maken evenmin melding van dergelijke eisen voor het in werking stellen van de installaties. De Spaanse regering heeft overigens niet betwist dat de werking van de ovens hierdoor werd beïnvloed.

82. Die grief moet dus worden aanvaard.

83. Nu de in de artikelen 6 en 7 van de richtlijn voorgeschreven verplichtingen zijn geschonden, stel ik vast dat de vergunningen die zijn verleend op 9 januari 1992, de essentiële kenmerken ontberen waarvan artikel 2 van de richtlijn de kwalificatie vooraf te verlenen exploitatievergunning" afhankelijk stelt. Daaruit volgt dat het Koninkrijk Spanje, door vergunning te verlenen voor de exploitatie van de installaties zonder erop toe te zien dat alle voorwaarden bepaald in artikel 2 van de richtlijn worden nageleefd, de verplichtingen die ingevolge die bepaling op hem rusten niet is nagekomen.

84. Voorts kunnen de argumenten van de Spaanse regering inzake de geringe impact op het milieu van de werking van deze installaties en de ontmanteling ervan na april 2000, de niet-nakoming door het Koninkrijk Spanje niet rechtvaardigen.

85. Met betrekking tot de gevolgen van de werking van de ovens voor het milieu merk ik op dat, zelfs al zou het milieueffect van de ovens binnen redelijke grenzen zijn gebleven, het resultaat dat de Spaanse autoriteiten beweren te hebben behaald hen niet ontslaat van de verplichtingen van de artikelen 2, 6 en 7 van de richtlijn, op grond waarvan de lidstaten de daarin zeer nauwkeurig omschreven maatregelen dienen te nemen.

86. Wat de ontmanteling van de installaties betreft, kan ik volstaan met een verwijzing naar de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie zoals die bestaat aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en het Hof met nadien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden.

87. In dit geval eindigde de termijn van het met redenen omkleed advies op 28 oktober 1998. Op die datum waren de ovens nog in bedrijf; zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft bevestigd, is de exploitatie beëindigd in september 2000.

88. Uit het voorgaande volgt dat het beroep wegens niet-nakoming moet worden toegewezen.

89. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover zulks is gevorderd, hetgeen hier het geval is. Ik concludeer dus tot veroordeling van de Spaanse regering in de kosten.

Conclusie

90. Derhalve geef ik het Hof in overweging vast te stellen:

1) Door niet de nodige maatregelen te nemen om met betrekking tot de drie te Mazo en te Barlovento op het eiland La Palma (Spanje) gevestigde verbrandingsovens de toepassing te verzekeren van:

- artikel 2 van richtlijn 89/369/EEG van de Raad van 8 juni 1989 ter voorkoming van door nieuwe installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging, voorzover de drie ovens in werking zijn zonder dat een vergunning ingevolge dit artikel is verleend;

- artikel 6 van richtlijn 89/369, voorzover de bevoegde autoriteiten met betrekking tot deze ovens:

- niet de periodieke metingen van de in dat artikel genoemde parameters hebben verricht,

- niet vooraf de procedures voor monsterneming en metingen hebben goedgekeurd, en evenmin de meetpunten hebben bepaald,

- geen meetprogramma hebben vastgesteld;

- artikel 7 van richtlijn 89/369, voorzover de drie ovens niet zijn uitgerust met steunbranders,

is het Koninkrijk Spanje de krachtens de genoemde artikelen van richtlijn 89/369 op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten."