Zaak T‑236/07

Bondsrepubliek Duitsland

tegen

Europese Commissie

„EOGFL – Afdeling ‚Garantie’ – Goedkeuring van rekeningen – Begrotingsjaar 2006 – Tijdstip van toepassing van artikel 32, lid 5, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1290/2005 – Bindende kracht van eenzijdige verklaring van Commissie die is gehecht aan notulen van vergadering van Coreper”

Samenvatting van het arrest

1. Procedure – Inleidend verzoekschrift – Conclusies – Wijziging in loop van geding – Voorwaarde

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub d, et 48, lid 2)

2. Landbouw – EOGFL – Goedkeuring van rekeningen – Verordening nr. 1290/2005 – Toepassing ratione temporis – Op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 meegedeelde gevallen – Strekking

(Verordeningen van de Raad nr. 595/91, art. 3 en 5, lid 2, en nr. 1290/2005, art. 32 en 49, derde alinea, tweede streepje)

3. Gemeenschapsrecht – Uitlegging – Handelingen van de instellingen – In notulen opgenomen verklaring – Inaanmerkingneming – Ontoelaatbaarheid bij gebreke van steun in handeling zelf

1. Volgens artikel 44, lid 1, sub d, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet het verzoekschrift de conclusies van de verzoeker bevatten. Alleen de in het inleidend verzoekschrift uiteengezette conclusies kunnen dus in aanmerking worden genomen en de gegrondheid van het beroep dient uitsluitend te worden onderzocht gelet op de conclusies van het inleidend verzoekschrift.

Artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering staat de voordracht van nieuwe middelen enkel toe onder de voorwaarde dat zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Deze voorwaarde beheerst a fortiori elke wijziging van de conclusies en, bij gebreke van gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken, kunnen enkel de conclusies van het verzoekschrift in aanmerking worden genomen.

(cf. punten 27‑28)

2. De uitdrukking „voor de op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 meegedeelde gevallen” in artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft een ruime strekking, aangezien zij naar haar aard alle gevallen omvat die zijn meegedeeld op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald. Daartoe behoren noodzakelijkerwijs ook de gevallen die het voorwerp zijn geweest van een eerste mededeling op grond van artikel 3 en vervolgens van een speciale kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2.

Voor de inwerkingtreding van verordening nr. 1290/2005 werd de procedure betreffende onregelmatigheden immers met name geregeld door de artikelen 3 en 5 van verordening nr. 595/91. Zo moesten de lidstaten overeenkomstig dit artikel 3 de Commissie elk kwartaal een lijst zenden met de onregelmatigheden ten aanzien waarvan een eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal was opgemaakt. Ingevolge artikel 5, lid 1, moesten zij vervolgens de Commissie elk kwartaal mededeling doen van de procedures die waren ingeleid naar aanleiding van de uit hoofde van artikel 3 meegedeelde onregelmatigheden, en artikel 5, lid 2, bepaalde dat de lidstaten een speciale kennisgeving moesten sturen voor de bedragen die zij huns inziens niet konden terugvorderen. Derhalve betreffen artikel 3 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 niet verschillende gevallen, maar verschillende fasen, waarbij artikel 5, lid 2, betrekking heeft op de onregelmatigheden die tevoren op grond van artikel 3 waren gemeld en waarvoor volgens de lidstaat geen terugvordering kon plaatsvinden.

Bovendien zijn volgens genoemd artikel 49 van verordening nr. 1290/2005 de artikelen daarvan betreffende de boekhoudkundige goedkeuring (artikelen 30 en 31) en de onregelmatigheden (artikel 32) van toepassing met ingang van 16 oktober 2006. Het zou derhalve, gelet op de door de wetgever nagestreefde doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de gemeenschapsbegroting, niet logisch zijn om ervan uit te gaan dat deze impliciet een specifieke regeling in het leven wilde roepen voor onregelmatigheden die het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, hoewel hij heeft bepaald dat alle bepalingen betreffende de boekhoudkundige goedkeuring en de onregelmatigheden van toepassing zijn vanaf 16 oktober 2006.

(cf. punten 46‑47, 50)

3. Een bij de vaststelling van een voorschrift in de notulen van de Raad opgenomen verklaring kan niet worden gebruikt voor de uitlegging van een bepaling van afgeleid recht, wanneer de inhoud van die verklaring niet in de tekst van de betrokken bepaling is terug te vinden en dus geen rechtskracht heeft. Dit geldt ook voor eenzijdige verklaringen van een lidstaat.

(cf. punt 65)

ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)

26 oktober 2010 ( )

„EOGFL – Afdeling Garantie – Goedkeuring van rekeningen – Begrotingsjaar 2006 – Tijdstip van toepassing van artikel 32, lid 5, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1290/2005 – Bindende kracht van eenzijdige verklaring van Commissie die is gehecht aan notulen van vergadering van Coreper”

In zaak T‑236/07,

Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Lumma en J. Möller, vervolgens door J. Möller en N. Graf Vitzthum als gemachtigden,

verzoekster,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Erlbacher als gemachtigde,

verweerster,

betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2007/327/EG van de Commissie van 27 april 2007 inzake de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2006 (PB L 122, blz. 51),

wijst

HET GERECHT (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: I. Pelikánová, kamerpresident, K. Jürimäe en S. Soldevila Fragoso (rapporteur), rechters,

griffier: K. Andová, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 mei 2010,

het navolgende

Arrest

Toepasselijke bepalingen

Verordening (EEG) nr. 595/91

1 Artikel 3 van verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 283/72 (PB L 67, blz. 11) bepaalt:

„1. De lidstaten zenden aan de Commissie binnen twee maanden na het einde van elk kwartaal een lijst met de onregelmatigheden ten aanzien waarvan een eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal is opgemaakt.

Daartoe verstrekken zij zo veel mogelijk nadere gegevens omtrent:

– het voorschrift dat werd overtreden,

– de aard en de omvang van de uitgaven; indien geen betaling is verricht, de bedragen die onverschuldigd zouden zijn betaald indien de onregelmatigheid niet was geconstateerd, behalve wanneer het door marktdeelnemers begane vergissingen of verzuimen betreft die vóór de betaling zijn ontdekt en geen aanleiding geven tot administratieve of gerechtelijke sancties,

– de gemeenschappelijke marktordeningen en het betrokken product of de betrokken producten dan wel de desbetreffende maatregel,

– het tijdstip waarop of de periode waarin de onregelmatigheid werd begaan,

– de bij de onregelmatigheid toegepaste praktijken,

– de ontdekking van de onregelmatigheid,

– de nationale diensten of instellingen die de onregelmatigheid hebben vastgesteld,

– de financiële gevolgen ervan en de mogelijkheden tot terugvordering,

– de datum waarop voor het eerst inlichtingen zijn verstrekt die tot het vermoeden hebben geleid dat een onregelmatigheid is begaan, en de bron van die inlichtingen,

– de datum waarop de onregelmatigheid is geconstateerd,

– eventueel, de betrokken lidstaten en derde landen,

– de identiteit van de natuurlijke en rechtspersonen die bij de zaak zijn betrokken, behalve indien deze informatie, gezien de aard van de desbetreffende onregelmatigheid, voor de bestrijding van de onregelmatigheden geen nut heeft.

2. Ingeval sommige van deze gegevens, met name die omtrent de bij de onregelmatigheid toegepaste praktijken en de ontdekking van de onregelmatigheid, niet beschikbaar zijn, vullen de lidstaten die gegevens voor zover mogelijk aan wanneer zij de volgende kwartaallijsten aan de Commissie toezenden.

3. Indien de nationale bepalingen voorzien in geheimhouding van het onderzoek, kunnen deze inlichtingen slechts met toestemming van de bevoegde rechterlijke instantie worden medegedeeld.”

2 In artikel 5, lid 1, van die verordening heet het: „Binnen twee maanden na elk kwartaal doen de lidstaten de Commissie mededeling van de procedures die zijn ingeleid naar aanleiding van de onregelmatigheden die uit hoofde van artikel 3 zijn meegedeeld, alsmede van de belangrijke wijzigingen die tijdens deze procedures hebben plaatsgevonden [...]”. Artikel 5, lid 2, bepaalt dat „[w]anneer een lidstaat van mening is dat de totale terugvordering van een bedrag niet kan worden gerealiseerd of verwacht, [...] hij, door middel van een speciale kennisgeving, het bedrag aan[geeft] dat niet kan worden teruggekregen, alsmede de redenen waarom dit bedrag, naar zijn mening, ten laste van de Gemeenschap of van de lidstaat komt”, dat „[d]eze gegevens [...] voldoende gedetailleerd [moeten] zijn om de Commissie de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening (EEG) nr. 729/70, een besluit te nemen over de vraag aan wie de financiële gevolgen moeten worden toegerekend” en dat „[d]it besluit [...] overeenkomstig de procedure van artikel 5 van genoemde verordening [wordt] genomen”.

Verordening (EG) nr. 1287/95

3 Artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 729/70 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 125, blz. 1) luidt als volgt:

„artikel 5 wordt vervangen door:

?Artikel 5

[...]

2. [...]

c) [...]

[...]

Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. Deze bepaling geldt echter niet voor de financiële gevolgen die moeten worden getrokken:

– uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2,

– [...]’.”

Verordening (EG) nr. 1258/1999

4 Bij verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, zijn de algemene regels op het gebied van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgesteld. Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103) is in de plaats gekomen van verordening nr. 729/70 en is van toepassing op de uitgaven vanaf 1 januari 2000.

5 Overeenkomstig artikel 1, lid 2, sub b, en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 729/70 alsmede artikel 1, lid 2, sub b, en artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 financiert de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten de interventies ter regulering van die markten waartoe volgens de communautaire voorschriften wordt overgegaan.

6 Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 bepaalt:

„De Commissie neemt een besluit over de bedragen die van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.

Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden dienaangaande, waarna beide partijen overeenstemming proberen te bereiken over het daaraan te geven gevolg.

Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om opening van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt toegezonden en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.

De Commissie bepaalt de van financiering uit te sluiten bedragen met name aan de hand van de mate waarin de voorschriften niet zijn uitgevoerd. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.

Financiering kan niet worden geweigerd voor:

a) in artikel 2 bedoelde uitgaven die meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, zijn gedaan;

b) uitgaven voor in artikel 3 bedoelde maatregelen waarvoor de definitieve betaling meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, is verricht.

De bepaling van de vijfde alinea geldt echter niet voor de financiële consequenties die moeten worden getrokken:

a) uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2,

b) in verband met nationale steunmaatregelen of inbreuken waarvoor de procedure van artikel 88 [EG] of die van artikel 226 [EG] in gang is gezet.”

7 Artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 luidt als volgt:

„Bij gebreke van volledige terugvordering draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten zijn.

De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het Fonds.”

Verordening (EG) nr. 1290/2005

8 Volgens artikel 32, lid 3, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1) „[bezorgen de lidstaten] bij de indiening van de jaarrekeningen overeenkomstig artikel 8, lid 1, sub c‑iii, [...] de Commissie een samenvattend overzicht van de in verband met onregelmatigheden ingeleide terugvorderingsprocedures, waarbij zij de nog niet teruggekregen bedragen uitsplitsen per administratieve en/of gerechtelijke procedure en per jaar van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal van de onregelmatigheid”. Er wordt eveneens gepreciseerd dat „[d]e lidstaten [...] het gedetailleerde overzicht van de individuele terugvorderingsprocedures en van de nog niet teruggekregen individuele bedragen ter beschikking van de Commissie [houden]”.

9 Artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 bepaalt:

„Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken, worden de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting gedragen.

De betrokken lidstaat vermeldt de bedragen waarvoor de invordering niet binnen de in de eerste alinea van het onderhavige lid genoemde termijnen heeft plaatsgevonden, afzonderlijk in het in lid 3, eerste alinea, bedoelde samenvattende overzicht.

De verdeling, overeenkomstig de eerste alinea van het onderhavige lid, van de financiële last die het gevolg is van het achterwege blijven van invordering, doet niet af aan de verplichting voor de betrokken lidstaat om de terugvorderingsprocedures overeenkomstig artikel 9, lid 1, voort te zetten. De daarbij teruggekregen bedragen worden, na toepassing van de in lid 2 bedoelde inhouding, voor 50 % aan het [Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)] gecrediteerd.

Indien in het kader van de terugvorderingsprocedure in een administratief of gerechtelijk besluit met een definitief karakter wordt geconstateerd dat er geen sprake is van een onregelmatigheid, declareert de betrokken lidstaat de financiële last die hij op grond van de eerste alinea van het onderhavige lid heeft gedragen, aan het ELGF als uitgave.

Indien evenwel, om redenen die niet kunnen worden toegeschreven aan de betrokken lidstaat, de terugvordering niet binnen de in de eerste alinea van dit lid gespecificeerde termijnen kon plaatsvinden en het terug te vorderen bedrag meer dan 1 miljoen EUR bedraagt, kan de Commissie op verzoek van de lidstaat de termijnen met maximaal de helft van de oorspronkelijke termijnen verlengen.”

10 Volgens artikel 32, lid 6, van verordening nr. 1290/2005 „[kunnen de lidstaten i]n naar behoren gemotiveerde gevallen [...] besluiten de terugvordering niet voort te zetten”. Volgens deze bepaling kan een dergelijk besluit alleen in de volgende gevallen worden genomen:

„a) indien het totaal van de reeds gemaakte en de nog te verwachten terugvorderingskosten hoger is dan het terug te vorderen bedrag;

b) indien de invordering onmogelijk blijkt als gevolg van de overeenkomstig het nationale recht van de betrokken lidstaat geconstateerde en erkende insolventie van de debiteur of van de personen die juridisch aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheid.”

In die bepaling staat dat „[d]e betrokken lidstaat [...] de bedragen waarvoor hij heeft besloten de terugvorderingsprocedures niet voort te zetten, afzonderlijk in het in lid 3, eerste alinea, bedoelde samenvattende overzicht [vermeldt], onder opgave van de redenen voor zijn besluit”.

11 Artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 bepaalt: „Na de procedure van artikel 31, lid 3, te hebben gevolgd kan de Commissie in de volgende gevallen besluiten ten laste van de gemeenschapsbegroting gebrachte bedragen aan communautaire financiering te onttrekken:

a) in het kader van de toepassing van de leden 5 en 6 van het onderhavige artikel, indien zij constateert dat de onregelmatigheid of het achterwege blijven van invordering het gevolg is van onregelmatigheden of nalatigheden die te wijten zijn aan overheidsdiensten of andere instanties van de betrokken lidstaat;

b) in het kader van de toepassing van lid 6 van het onderhavige artikel, indien zij van mening is dat de door de lidstaat aangevoerde redenen niet voldoende zijn om zijn besluit de terugvorderingsprocedure stop te zetten te rechtvaardigen.”

12 Artikel 46 van die verordening luidt:

„Verordening [...] nr. 595/91 wordt als volgt gewijzigd:

1. Artikel 5, lid 2, wordt geschrapt.

2. Artikel 7, lid 1, wordt geschrapt.”

13 Artikel 47, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 bepaalt dat „[v]erordening nr. 25, verordening [...] nr. 723/97 en verordening [...] nr. 1258/1999 worden ingetrokken”.

14 Artikel 49, eerste tot en met derde alinea, inzake de inwerkingtreding van die verordening, luidt ten slotte:

„Deze verordening treedt in werking op de zevende dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie [18 augustus 2005].

Zij is van toepassing met ingang van 1 januari 2007, met uitzondering van artikel 18, leden 4 en 5, die, onverminderd het bepaalde in artikel 47, van toepassing zijn vanaf de inwerkingtreding van deze verordening.

De volgende bepalingen zijn evenwel van toepassing met ingang van 16 oktober 2006:

– [...]

– artikel 32 voor de op grond van artikel 3 van verordening [...] nr. 595/91 meegedeelde gevallen waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige invordering heeft plaatsgevonden;

[...]”

Voorgeschiedenis van het geding

15 Op 12 februari 2007 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie overeenkomstig het bepaalde in artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 een samenvattend overzicht van de in verband met onregelmatigheden ingeleide terugvorderingsprocedures doen toekomen, met inbegrip van de gevallen die onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 vallen. Op 30 maart 2007 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een document betreffende het besluit tot goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 2006 gestuurd, waarbij zij de voor haar berekeningen gehanteerde methode heeft uiteengezet en een tabel heeft verstrekt met voor elk betaalorgaan de terug te vorderen bedragen. Zij was derhalve voornemens om artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 toe te passen op alle onregelmatigheden ten aanzien waarvan een eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal was opgemaakt, overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 595/91. Bijgevolg was 50 % van de bedragen voor twee soorten onregelmatigheden ten laste van de Bondsrepubliek Duitsland gebracht:

– onregelmatigheden ten aanzien waarvan meer dan vier jaar tevoren (acht jaar wanneer een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken) een administratief proces-verbaal was opgemaakt en die nog geen aanleiding tot terugvordering hadden gegeven;

– onregelmatigheden ten aanzien waarvan een administratief proces-verbaal was opgemaakt of waarover een zaak was aangespannen bij nationale rechtbanken, en die vervolgens meer dan vier of acht jaar later het voorwerp van een speciale kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 waren geweest en over de toerekening waarvan de Commissie nog geen besluit had genomen op basis van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999.

16 Op 16 april 2007 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie vragen gesteld over de wijze van berekening van het op 30 maart 2007 meegedeelde bedrag, waarbij zij erop wees dat het Saarland er niet in slaagde die berekening te begrijpen. Bij e-mail van 18 april 2007 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland geantwoord met een uiteenzetting van de methode die is gevolgd voor de berekening van het door het Saarland op grond van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 verschuldigde bedrag. De Bondsrepubliek Duitsland heeft de Commissie niet om aanvullende inlichtingen verzocht. Op de 14e bijeenkomst van het Comité voor de landbouwfondsen van 20 april 2007 heeft de Commissie op verzoek van verschillende lidstaten, waaronder de Bondsrepubliek Duitsland, deze wijze van berekening opnieuw toegelicht.

17 Bij beschikking 2007/327/EG van 27 april 2007 inzake de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2006 (PB L 122, blz. 51; hierna: „bestreden beschikking”) heeft de Commissie het bedrag van de aan de Bondsrepubliek Duitsland verleende bijstand met 22 008 515,16 EUR verlaagd.

Procesverloop en conclusies van partijen

18 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 juli 2007, heeft de Bondsrepubliek Duitsland het onderhavige beroep ingesteld. Het verweerschrift is neergelegd op 26 september 2007, de repliek op 26 november 2007 en de dupliek op 14 januari 2008.

19 De Bondsrepubliek Duitsland concludeert dat het het Gerecht behage:

– de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover daarbij een bedrag van 1 750 616,27 EUR te haren laste komt;

– de Commissie te verwijzen in de kosten.

20 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:

– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het betrokken bedrag het bedrag van 1 602 814,31 EUR te boven gaat;

– het beroep ongegrond te verklaren;

– de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.

In rechte

Ontvankelijkheid

Argumenten van partijen

21 In haar verweerschrift heeft de Commissie verklaard dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het een bedrag van meer dan 1 602 814,31 EUR betreft, dat wil zeggen het bedrag waarvoor zij in feite artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 heeft toegepast. De Bondsrepubliek Duitsland heeft zich namelijk in de eerste plaats vergist bij de berekening van de helft van het uitgangsbedrag van 3 347 636,98 EUR voor de 34 gevallen van terugvordering waarom volgens haar het geschil draait, dat 1 673 818,49 EUR bedraagt en niet 1 750 616,27 EUR, en heeft in de tweede plaats ten onrechte zes gevallen van terugvordering meegerekend die geen verband houden met artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005, voor een bedrag van 71 004,18 EUR.

22 In repliek heeft de Bondsrepubliek Duitsland te kennen gegeven haar conclusies te handhaven. Niettemin wenste zij het bepaalde in de bestreden beschikking om de nietigverklaring waarvan zij verzocht, inhoudelijk gedeeltelijk gewijzigd te zien, teneinde bepaalde rekenfouten te kunnen corrigeren en wegens gegevens die tijdens de schriftelijke procedure aan het licht zijn gekomen. In de eerste plaats heeft zij toegegeven het bedrag dat overeenkomt met de helft van het uitgangsbedrag van 3 347 636,98 EUR dat betrekking heeft op de 34 litigieuze onregelmatigheden, verkeerd te hebben berekend. In de tweede plaats heeft zij vastgesteld dat zij ten onrechte zes gevallen had meegerekend die in totaliteit ten laste van de gemeenschapsbegroting waren gebracht voor een bedrag van 71 004,18 EUR. Ten slotte heeft zij in de derde plaats erop gewezen dat zij drie gevallen had weggelaten die haar voor 50 %, voor een bedrag van 862 413,65 EUR, waren toegerekend. Derhalve wenste zij de gevallen die zij ten onrechte in haar verzoekschrift had meegerekend te compenseren met een deel van de gevallen die zij had weggelaten.

23 Als verklaring waarom zij het bepaalde in de bestreden beschikking om de nietigverklaring waarvan zij verzocht, gewijzigd wilde zien, heeft de Bondsrepubliek Duitsland gepreciseerd dat het haar niet mogelijk was geweest om vast te stellen welke gevallen die onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 vallen, bij de indiening van haar verzoekschrift door de bestreden beschikking in aanmerking waren genomen, aangezien de Commissie haar nooit een lijst van die gevallen had doen toekomen, en dat zij enkel aan de hand van het verweerschrift van de Commissie die materiële fouten had kunnen rechtzetten. Tevens had zij zich vóór de indiening van haar verzoekschrift tevergeefs tot de Commissie gewend om een lijst te verkrijgen van de gevallen die onder die bepaling vallen.

24 Ter terechtzitting heeft de Bondsrepubliek Duitsland bevestigd dat zij afstand heeft gedaan van haar vordering tot nietigverklaring met betrekking tot de zes in het verzoekschrift genoemde gevallen, die in totaliteit ten laste van de gemeenschapsbegroting waren gebracht voor een bedrag van 71 004,18 EUR. Het Gerecht heeft hiervan akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.

25 Voorts heeft zij te kennen gegeven dat zij haars inziens haar conclusies niet had gewijzigd, maar dat de opneming van drie nieuwe onregelmatigheden in haar vordering tot nietigverklaring als een nieuw middel moest worden aangemerkt dat zij in het stadium van de repliek mocht aanvoeren. De Commissie heeft dit argument van de hand gewezen.

Beoordeling door het Gerecht

26 Het Gerecht moet uitspraak doen over de ontvankelijkheid van de door de Bondsrepubliek Duitsland in repliek geformuleerde conclusies, namelijk de vordering tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking voor zover zij het bedrag van 1 602 814,31 EUR te boven gaat en betrekking heeft op de drie onregelmatigheden die haar voor 50 % waren toegerekend, die zij in haar verzoekschrift had weggelaten.

27 Volgens artikel 44, lid 1, sub d, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet het verzoekschrift de conclusies van de verzoeker bevatten. Alleen de in het inleidend verzoekschrift uiteengezette conclusies kunnen dus in aanmerking worden genomen (arrest van het Hof van 8 juli 1965, Krawczynski/Commissie, 83/63, Jurispr. blz. 805, punt 2) en de gegrondheid van het beroep dient uitsluitend te worden onderzocht gelet op de conclusies van het inleidend verzoekschrift (arrest van het Hof van 25 september 1979, Commissie/Frankrijk, 232/78, Jurispr. blz. 2729, punt 3).

28 Artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering staat de voordracht van nieuwe middelen enkel toe onder de voorwaarde dat zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Uit de rechtspraak volgt dat deze voorwaarde a fortiori elke wijziging van de conclusies beheerst en dat, bij gebreke van gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken, enkel de conclusies van het verzoekschrift in aanmerking kunnen worden genomen (arrest Krawczynski/Commissie, punt 27 supra, punt 2).

29 In casu voert de Bondsrepubliek Duitsland aan dat het haar niet mogelijk was geweest om, toen zij haar verzoekschrift indiende, vast te stellen welke gevallen in de bestreden beschikking in aanmerking waren genomen, aangezien de Commissie haar nooit een lijst had doen toekomen van de gevallen die onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 vallen, en dat zij enkel aan de hand van het verweerschrift van de Commissie die materiële fouten had kunnen rechtzetten.

30 In de eerste plaats moet evenwel worden opgemerkt dat de Bondsrepubliek Duitsland volledig op de hoogte was van de door de Commissie bij de toepassing van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 gebruikte wijze van berekening, aangezien die haar tot driemaal toe is uiteengezet, zoals in de punten 15 en 16 hierboven wordt verklaard. De Commissie heeft haar namelijk op 30 maart 2007, dat wil zeggen vóórdat zij de bestreden beschikking gaf, een document betreffende het besluit tot goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 2006 gestuurd, waarvan bijlage 3 een gedetailleerde uiteenzetting van die methode bevatte. Voorts heeft de Commissie op 18 april 2007 de Bondsrepubliek Duitsland geantwoord door haar die methode opnieuw uit te leggen en die toe te passen op het geval van het Saarland. Bovendien heeft zij op de 14e bijeenkomst van het Comité voor de landbouwfondsen van 20 april 2007 op verzoek van verschillende lidstaten, waaronder de Bondsrepubliek Duitsland, deze wijze van berekening opnieuw toegelicht. Ten slotte is in haar verweerschrift, zoals de Commissie beklemtoont, geen specifieke aanwijzing met betrekking tot de gebruikte berekeningswijze verstrekt.

31 In de tweede plaats heeft de Commissie, zoals zij heeft onderstreept, haar berekeningen gemaakt op basis van de gegevens die de lidstaten haar moeten verstrekken overeenkomstig artikel 6, sub f, van en bijlage III, tabellen 1, 2 en 5, bij verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het ELFPO (PB L 171, blz. 90).

32 De Bondsrepubliek Duitsland, die dus de beschikking had over de methode en de relevante gegevens, was derhalve in beginsel in staat om reeds toen zij haar verzoekschrift indiende zelf vast te stellen welke gevallen die onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 vallen, door de Commissie in de bestreden beschikking in aanmerking waren genomen. Zij heeft hoe dan ook niet aangetoond dat de wijziging van haar conclusies was toe te schrijven aan gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken. Derhalve is haar vordering tot nietigverklaring niet-ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op een hoger bedrag dan 1 602 814,31 EUR.

33 Ten slotte moet worden gepreciseerd dat, ook al heeft de Bondsrepubliek Duitsland zich ter terechtzitting op het standpunt gesteld dat zij haar conclusies niet had gewijzigd, maar dat de opneming van drie nieuwe onregelmatigheden in haar vordering tot nietigverklaring als een nieuw middel moest worden aangemerkt, deze verklaring hoe dan ook niet van invloed is op de ontvankelijkheid, aangezien, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, volgens artikel 44, lid 1, sub c, en artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering het verzoekschrift een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen door de verzoeker moet bevatten en nieuwe middelen alleen mogen worden voorgedragen wanneer zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.

Ten gronde

34 De Bondsrepubliek Duitsland steunt haar conclusies op twee middelen: de Commissie heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 en zij heeft gehandeld in strijd met haar eenzijdige verklaring van 4 mei 1995.

Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005

– Argumenten van partijen

35 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland heeft de Commissie blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat zij vanaf 16 oktober 2006 de regel van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 heeft toegepast dat 50 % van de bedragen die niet door de lidstaat waren teruggevorderd binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak was aangespannen bij nationale rechtbanken, ten laste van die lidstaat komt. Artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 was namelijk op dat tijdstip op grond van de artikelen 46 en 49 van die verordening enkel van toepassing op de gevallen voorzien in artikel 3 van verordening nr. 595/91, namelijk die waarvoor de lidstaten aan de Commissie binnen twee maanden na het einde van elk kwartaal een lijst hadden gezonden met de onregelmatigheden die het voorwerp waren geweest van een eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal en waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige terugvordering had plaatsgevonden, en niet op de gevallen die onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 vallen, dat betrekking heeft op de speciale kennisgevingen die een lidstaat aan de Commissie zendt wanneer hij van mening is dat de totale terugvordering van een bedrag niet kan worden gerealiseerd of verwacht na op grond van artikel 3 van die verordening meegedeelde onregelmatigheden. Lopende gevallen van terugvordering die het voorwerp zijn geweest van speciale kennisgevingen in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, moesten derhalve tot en met 31 december 2006 worden behandeld op de grondslag van de ten tijde van die kennisgevingen toepasselijke regels, namelijk artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999, volgens hetwelk gevallen van niet-terugvordering volledig voor rekening van de gemeenschapsbegroting komen, voor zover de betrokken lidstaat daarvoor niet verantwoordelijk is.

36 Een andere uitlegging, die erop zou neerkomen dat alle gevallen van terugvordering die het voorwerp van een speciale kennisgeving zijn geweest, ook die in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, vanaf 16 oktober 2006 binnen de werkingssfeer van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 zouden vallen, zou artikel 46 van verordening nr. 1290/2005 uithollen, volgens hetwelk artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 pas met ingang van 1 januari 2007 wordt geschrapt, en zou dus indruisen tegen de wil van de wetgever.

37 Bovendien is haar uitlegging van verordening nr. 1290/2005 op grond van de in het arrest van het Hof van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie (C‑339/00, Jurispr. blz. I‑11757, punt 38), ontwikkelde beginselen niet in strijd met artikel 47, lid 1, van die verordening, waarbij verordening nr. 1258/1999 wordt ingetrokken.

38 Tevens moet onderscheid worden gemaakt tussen situaties die worden geregeld door artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, dat betrekking heeft op afgesloten gevallen, en gevallen die onder artikel 3 van die verordening vallen, dat enkel betrekking heeft op gevallen waarvoor de terugvordering nog aan de gang is en enkel de Commissie kan beslissen over de financiële gevolgen van de onmogelijkheid om de toegekende bedragen terug te vorderen. De gevallen die het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 zijn niet meer werkelijk hangende, aangezien zij zijn afgesloten voor de lidstaat die de mogelijkheid heeft uitgesloten om het bedrag ervan terug te vorderen, en het enkel aan de Commissie is om te beslissen over de financiële gevolgen van deze feitelijke situatie. Ervan uitgaan dat er geen verschil bestaat tussen deze twee soorten gevallen, zou betekenen dat alle op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 gemelde gevallen na afloop van de in artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 gestelde termijnen van vier respectievelijk acht jaar automatisch ten laste van de gemeenschapsbegroting komen, wat aan die termijnen elke betekenis zou ontnemen. Bovendien zijn er weinig gevallen die het voorwerp zijn van een kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91.

39 Voorts heeft de wetgever niet aan een goedkeuringsfunctie met betrekking tot de specifieke gevallen van insolventie van de debiteur gedacht, aangezien artikel 32, lid 6, sub b, van verordening nr. 1290/2005 bepaalt dat de lidstaten in die gevallen vrijelijk van terugvordering kunnen afzien en het bedrag vervolgens integraal ten laste van de gemeenschapsbegroting komt.

40 Ten slotte heeft de Bondsrepubliek Duitsland in een op 12 februari 2007 overeenkomstig artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 toegezonden samenvattend overzicht van de in verband met onregelmatigheden ingeleide terugvorderingsprocedures de gevallen opgenomen die vallen onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, met behoud van het identificatienummer dat zij hadden in de speciale kennisgeving op grond van dat artikel 5.

41 De Commissie betwist de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland en heeft haars inziens geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005.

– Beoordeling door het Gerecht

42 Vooraf moet worden opgemerkt dat de Bondsrepubliek Duitsland in het kader van dit middel tracht aan te tonen dat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard op grond dat de Commissie een verkeerde uitlegging heeft gegeven aan artikel 49, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1290/2005, volgens hetwelk de verordening van toepassing is met ingang van 1 januari 2007, met uitzondering van onder meer artikel 32, dat geldt vanaf 16 oktober 2006, „voor de op grond van artikel 3 van verordening [...] nr. 595/91 meegedeelde gevallen waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige invordering heeft plaatsgevonden”. De Commissie is namelijk ervan uitgegaan dat artikel 32 van verordening nr. 1290/2005 eveneens vanaf 16 oktober 2006 van toepassing was op de op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 meegedeelde gevallen, die vervolgens het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, en waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige terugvordering had plaatsgevonden.

43 Er zij op gewezen dat uit artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1290/2005 volgt dat het begrotingsjaar begint op 16 oktober en eindigt op 15 oktober van het daaropvolgende jaar, waarbij de uitgaven van de lidstaten in de periode van 1 tot en met 15 oktober worden beschouwd als in de maand oktober verrichte uitgaven, terwijl de uitgaven in de periode van 16 tot en met 31 oktober worden beschouwd als in de maand november verrichte uitgaven. Artikel 32 van verordening nr. 1290/2005 betreft de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de terugvordering van bedragen van begunstigden die onregelmatigheden hebben begaan of nalatig hebben gehandeld. Artikel 32, lid 5, van die verordening heeft betrekking op de specifieke situaties waarin de lidstaat de bedragen niet heeft teruggevorderd binnen vier jaar na de datum van het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal, of binnen acht jaar na die datum als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken. Voor dergelijke situaties wordt gepreciseerd dat „de financiële gevolgen van het achterwege blijven van de invordering voor 50 % door de betrokken lidstaat en voor 50 % door de gemeenschapsbegroting [worden] gedragen”.

44 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar eveneens met de context en met de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie arrest van het Hof van 7 juni 2005, VEMW e.a., C‑17/03, Jurispr. blz. I‑4983, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, alsmede arrest van het Gerecht van 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, T‑22/02 en T‑23/02, Jurispr. blz. II‑4065, punt 47).

45 Met inachtneming van deze beginselen moet worden nagegaan of de uitdrukking „voor de op grond van artikel 3 van verordening [...] nr. 595/91 meegedeelde gevallen waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige invordering heeft plaatsgevonden” in artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005 aldus moet worden begrepen dat zij enkel de gevallen betreft die op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 zijn meegedeeld en waarvoor op 16 oktober 2006 geen terugvordering heeft plaatsgevonden, dan wel eveneens de gevallen die op grond van dit artikel 3 zijn meegedeeld, vervolgens het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, en waarvoor op 16 oktober 2006 geen terugvordering heeft plaatsgevonden.

46 In de eerste plaats kan het antwoord op deze vraag worden afgeleid uit een letterlijke uitlegging van artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005, gelet op de duidelijke betekenis van de uitdrukking „voor de op grond van artikel 3 van verordening [...] nr. 595/91 meegedeelde gevallen”. In dit verband moet worden opgemerkt dat deze uitdrukking een ruime strekking heeft, aangezien zij naar haar aard alle gevallen omvat die op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 zijn meegedeeld. Daartoe behoren noodzakelijkerwijs ook de gevallen die het voorwerp zijn geweest van een eerste mededeling op grond van artikel 3 en vervolgens van een speciale kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2.

47 Vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1290/2005 werd de procedure betreffende de onregelmatigheden namelijk met name geregeld door de artikelen 3 en 5 van verordening nr. 595/91. Zo moesten de lidstaten overeenkomstig dit artikel 3 de Commissie elk kwartaal een lijst zenden met de onregelmatigheden ten aanzien waarvan een eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal was opgemaakt. Ingevolge artikel 5, lid 1, moesten zij vervolgens de Commissie elk kwartaal mededeling doen van de procedures die waren ingeleid naar aanleiding van de uit hoofde van artikel 3 meegedeelde onregelmatigheden, en artikel 5, lid 2, bepaalde dat de lidstaten een speciale kennisgeving moesten sturen voor de bedragen die zij huns inziens niet konden terugvorderen. Derhalve betreffen artikel 3 en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 niet verschillende gevallen, zoals de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, maar verschillende fasen, waarbij artikel 5, lid 2, betrekking heeft op de onregelmatigheden die tevoren op grond van artikel 3 waren gemeld en waarvoor volgens de lidstaat geen terugvordering kon plaatsvinden.

48 Voorts moet worden gepreciseerd dat de Bondsrepubliek Duitsland zich niet kan beroepen op de door het Hof in het arrest Ierland/Commissie (punt 37 supra) ontwikkelde beginselen, aangezien het onderhavige geschil niet dezelfde kenmerken vertoont als die welke voor het Hof aanleiding waren om uitlegging te geven aan verordening nr. 1258/1999, die geen overgangsbepalingen bevatte. In casu regelt verordening nr. 1290/2005 namelijk gedetailleerd haar inwerkingtreding, haar toepassing, de daardoor noodzakelijk geworden intrekkingen en de overgangsmaatregelen met betrekking tot de overige bepalingen inzake het EOGFL. Zij bepaalt met name dat artikel 32 vanaf 16 oktober 2006 toepassing vindt op de op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 meegedeelde gevallen waarvoor nog geen volledige invordering had plaatsgevonden.

49 In de tweede plaats is de hierboven in punt 46 genoemde uitlegging eveneens in overeenstemming met de algemene opzet van de nieuwe procedure voor de goedkeuring van de rekeningen die is ingevoerd bij verordening nr. 1290/2005. In het vorige stelsel droeg namelijk op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeiden uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten waren. De Raad van de Europese Unie wilde evenwel met de vaststelling van verordening nr. 1290/2005 onder meer een procedure invoeren die het de Commissie mogelijk maakt de belangen van de gemeenschapsbegroting te beschermen door te besluiten dat de betrokken lidstaat een deel van de bedragen voor zijn rekening moet nemen die wegens onregelmatigheden verloren zijn gegaan en niet binnen een redelijke termijn zijn teruggevorderd (punten 25 en 26 van de considerans). Derhalve bepaalt artikel 32, lid 5, van die verordening dat de bedragen die niet binnen vier of acht jaar na het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal zijn teruggevorderd, thans voor gelijke delen door de lidstaat en de gemeenschapsbegroting worden gedragen.

50 Dienaangaande moet worden gepreciseerd dat volgens artikel 49 van verordening nr. 1290/2005 de artikelen betreffende de boekhoudkundige goedkeuring (artikelen 30 en 31) en de onregelmatigheden (artikel 32) van toepassing zijn met ingang van 16 oktober 2006. Het zou derhalve, gelet op de door de wetgever nagestreefde doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de gemeenschapsbegroting, niet logisch zijn om ervan uit te gaan dat deze impliciet een specifieke regeling in het leven wilde roepen voor onregelmatigheden die het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, hoewel hij heeft bepaald dat alle bepalingen betreffende de boekhoudkundige goedkeuring en de onregelmatigheden van toepassing zijn vanaf 16 oktober 2006.

51 In de derde plaats zou de door de Bondsrepubliek Duitsland voorgestelde uitlegging de toepassing van een door de wetgever geschrapte bepaling tot gevolg hebben. Volgens artikel 49 raakt namelijk de toepassing van de verordening vanaf 1 januari 2007 niet het bepaalde in artikel 47, betreffende de intrekkingen, met name die van verordening nr. 1258/1999. Artikel 47 van verordening nr. 1290/2005 bepaalt dat verordening nr. 1258/1999 wordt ingetrokken zodra verordening nr. 1290/2005 in werking treedt, dat wil zeggen op 18 augustus 2005, behalve voor de door de lidstaten verrichte uitgaven, waarvoor de verordening van toepassing blijft tot en met 15 oktober 2006, en voor de door de Commissie verrichte uitgaven, waarvoor de verordening van toepassing blijft tot en met 31 december 2006. Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de gevallen die het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 vóór 1 januari 2007 niet binnen de werkingssfeer van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 vielen en derhalve tot dat tijdstip voor de toerekening ervan een besluit van de Commissie nodig was, zou de Commissie hebben verplicht om de voorschriften van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 toe te passen, hoewel deze op 16 oktober 2006 waren geschrapt voor de door de lidstaten verrichte uitgaven. Een dergelijke uitlegging zou duidelijk indruisen tegen de wil van de wetgever.

52 In de vierde plaats is het met de hierboven in punt 46 genoemde uitlegging verenigbaar dat artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 van kracht is gebleven tot en met 31 december 2006. Het staat namelijk vast dat de in artikel 46 voorziene wijzigingen, met name de schrapping van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, pas vanaf 1 januari 2007 gelden. Dat de wetgever die bepaling tussen 16 oktober en 31 december 2006 heeft willen handhaven, wordt, zoals de Commissie betoogt, verklaard door de noodzaak om haar in staat te stellen inlichtingen te verkrijgen over de speciale kennisgevingen met betrekking tot de onregelmatigheden van het derde kwartaal van 2006, teneinde over informatie te beschikken ten behoeve van haar taak van fraudebestrijding, en wel los van de procedure voor goedkeuring van de rekeningen.

53 In de vijfde en laatste plaats kunnen de overige door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde argumenten de hierboven in punt 46 genoemde uitlegging van artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005 niet in twijfel trekken.

54 Zo is de omstandigheid dat de Bondsrepubliek Duitsland in een op 12 februari 2007 overeenkomstig artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 aan de Commissie toegezonden samenvattend overzicht van de in verband met onregelmatigheden ingeleide terugvorderingsprocedures de gevallen heeft opgenomen die vallen onder artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, met behoud van het identificatienummer dat zij hadden in de speciale kennisgeving op grond van dat artikel 5, zonder belang voor het onderhavige middel, omdat die twee artikelen niet verschillende gevallen, maar verschillende fasen omvatten (zie punt 47 supra).

55 Ook de omstandigheid, gesteld al dat die vaststaat, dat weinig gevallen het voorwerp zijn geweest van een kennisgeving in de zin van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, is zonder betekenis voor de uitlegging van artikel 49 van verordening nr. 1290/2005, nu een dergelijk zuiver kwantitatief gegeven geen enkele invloed kan hebben op een rechtsregel.

56 Voorts heeft de hierboven in punt 46 genoemde uitlegging, door de gelijke behandeling van de op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 gemelde onregelmatigheden en die welke vervolgens het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving op grond van artikel 5, lid 2, van die verordening, niet tot gevolg dat de in artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 voorziene termijnen van vier en acht jaar zinloos worden. Volgens de methode die de Commissie heeft uiteengezet in haar document van 30 maart 2007 betreffende de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 2006 (zie punt 15 supra), leidt deze uitlegging namelijk alleen tot een sanctie voor de lidstaten wanneer zij meer dan vier jaar (acht jaar in geval van een gerechtelijke procedure) na de eerste vaststelling van een onregelmatigheid een speciale kennisgeving hebben gestuurd, wat strookt met de doelstelling om de lidstaten ertoe aan te zetten binnen een redelijke termijn de bedragen terug te vorderen waarbij onregelmatigheden zijn vastgesteld.

57 Ten slotte is de hierboven in punt 46 genoemde uitlegging verenigbaar met artikel 32, lid 6, sub b, en artikel 32, lid 8, van verordening nr. 1290/2005 inzake de gevallen van insolventie van de debiteur, die volledig ten laste van de gemeenschapsbegroting komen op voorwaarde dat zij niet het gevolg zijn van onregelmatigheden of nalatigheden van de lidstaat en de door de lidstaat aangevoerde redenen voor het besluit om zijn terugvorderingsprocedure stop te zetten voldoende zijn. De omstandigheid, gesteld al dat die vaststaat, dat de onregelmatigheden die het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, bepaalde gevallen van insolventie van debiteuren bestreken, volstaat niet om ervan uit te gaan dat de wetgever die bepaling in de plaats heeft willen stellen van artikel 32, lid 6, sub b, van verordening nr. 1290/2005.

58 Uit het voorgaande volgt dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 49, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 1290/2005 door ervan uit te gaan dat artikel 32, lid 5, van die verordening vanaf 16 oktober 2006 van toepassing was op de op grond van artikel 3 van verordening nr. 595/91 meegedeelde gevallen, die vervolgens het voorwerp zijn geweest van een speciale kennisgeving overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91, en waarvoor op dat tijdstip geen terugvordering had plaatsgevonden.

Tweede middel: schending van de eenzijdige verklaring van de Commissie van 4 mei 1995

– Argumenten van partijen

59 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is de bestreden beschikking in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur, omdat zij de eenzijdige verbintenis schendt die de Commissie is aangegaan in een verklaring die is gehecht aan de notulen van de vergadering van het Coreper van 4 mei 1995, waarbij de Raad is verzocht om op zijn bijeenkomst van 22 mei 1995 de ontwerpverordening tot wijziging van verordening nr. 729/70 vast te stellen en om die verklaring aan zijn eigen notulen te hechten. In die verklaring heeft de Commissie zich ertoe verbonden om uiterlijk 24 maanden na de kennisgeving op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 een besluit te nemen over de toerekening van de niet-teruggevorderde bedragen. 6 van de 34 gevallen waarom het in de bestreden beschikking gaat, waarmee een bedrag was gemoeid van 280 638,03 EUR, dat voor de helft, te weten 140 319,01 EUR, ten laste van haar begroting was gebracht, zijn op 1 januari 2002 en 1 januari 2003 aan de Commissie meegedeeld, dat wil zeggen meer dan 24 maanden voordat de bestreden beschikking is gegeven. Volgens haar was deze verklaring van de Commissie juridisch bindend.

60 De Commissie wijst de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland van de hand.

61 In repliek heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar verzoekschrift aldus gewijzigd dat dit middel in werkelijkheid enkel betrekking had op twee van de zes aanvankelijk genoemde gevallen, voor een bedrag van 195 165,46 EUR, dat voor de helft, dat wil zeggen voor 97 582,73 EUR, ten laste van haar nationale begroting is gebracht.

– Beoordeling door het Gerecht

62 Om te beginnen moet worden gepreciseerd dat dit tweede middel enkel strekt tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking, ten belope van 97 582,73 EUR, nu partijen het tijdens de tweede uitwisseling van memories over dit bedrag eens zijn geworden.

63 Vooraf moet eveneens worden beklemtoond dat, waarover partijen het overigens eens zijn, geen enkele verordeningsbepaling de Commissie ertoe verplichtte om binnen een specifieke termijn een besluit te nemen met betrekking tot een speciale kennisgeving op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91. Het onderzoek van het tweede middel is voor het Gerecht daarentegen aanleiding om uitspraak te doen over de bindende kracht van de eenzijdige verklaring van de Commissie die is gehecht aan de notulen van de vergadering van het Coreper van 4 mei 1995, waarbij de Raad is verzocht om op zijn bijeenkomst van 22 mei 1995 de ontwerpverordening tot wijziging van verordening nr. 729/70 vast te stellen en om die verklaring aan zijn eigen notulen te hechten. In die verklaring betreffende artikel 5, lid 2, sub c, van de ontwerpverordening, die verordening nr. 1287/95 is geworden, had de Commissie te kennen gegeven dat zij zich ertoe verbond om uiterlijk 24 maanden na toezending van de speciale kennisgeving op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 595/91 een besluit te nemen over de eventuele toerekening van de door de lidstaten niet teruggevorderde bedragen.

64 Opgemerkt moet evenwel worden dat de Raad bij de vaststelling van de ontwerpverordening tot wijziging van verordening nr. 729/70 geen bepaling over een dergelijke termijn heeft ingevoegd. Artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, bepaalt integendeel uitdrukkelijk dat de maximale termijn van 24 maanden tussen het tijdstip waarop de uitgave door de lidstaat is verricht en de weigering van financiering door de Commissie, niet geldt voor de financiële gevolgen van de onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2. Verordening nr. 1258/1999, waarbij verordening nr. 729/70 is ingetrokken, heeft deze bepaling overgenomen in artikel 7, lid 4, vijfde alinea, sub a, dat hierboven in punt 6 is aangehaald.

65 Volgens vaste rechtspraak kan een bij de vaststelling van een voorschrift in de notulen van de Raad opgenomen verklaring niet worden gebruikt voor de uitlegging van een bepaling van afgeleid recht, wanneer de inhoud van die verklaring niet in de tekst van de betrokken bepaling is terug te vinden en dus geen rechtskracht heeft (arresten van het Hof van 23 februari 1988, Commissie/Italië, 429/85, Jurispr. blz. 843, punt 9; 26 februari 1991, Antonissen, C‑292/89, Jurispr. blz. I‑745, punt 18, en 19 maart 1996, Commissie/Raad, C‑25/94, Jurispr. blz. I‑1469, punt 38). Dit geldt ook voor eenzijdige verklaringen van een lidstaat (arrest van het Hof van 30 januari 1985, Commissie/Denemarken, 143/83, Jurispr. blz. 427, punt 13).

66 In casu is zelfs niet aangetoond dat deze verklaring van de Commissie is opgenomen in de notulen van de bijeenkomst van 22 mei 1995 waarop de Raad die verordening heeft vastgesteld. Hoe dan ook, en a fortiori, kan een dergelijke verklaring derhalve overeenkomstig voormelde rechtspraak niet worden gebruikt voor de uitlegging van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95.

67 Ten slotte moet met betrekking tot de stelling van de Bondsrepubliek Duitsland dat de bindende kracht van die verklaring van de Commissie voortvloeit uit de toepassing van het beginsel van behoorlijk bestuur, eraan worden herinnerd dat dit beginsel niet in een verplichting kan omzetten wat de wetgever niet als zodanig heeft beschouwd (zie in die zin arrest van het Hof van 31 maart 1992, Burban/Parlement, C‑255/90 P, Jurispr. blz. I‑2253, punt 20).

68 Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen en moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

Kosten

69 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.

70 Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Tweede kamer),

rechtdoende, verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.

Pelikánová Jürimäe Soldevila Fragoso

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 oktober 2010.

ondertekeningen