Gevoegde zaken C‑643/15 en C‑647/15

Slowaakse Republiek

en

Hongarije

tegen

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2015/1601 – Voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van de Helleense Republiek en van de Italiaanse Republiek – Noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen op het grondgebied van bepaalde lidstaten – Herplaatsing van die onderdanen op het grondgebied van de andere lidstaten – Toegewezen herplaatsingen – Artikel 78, lid 3, VWEU – Rechtsgrondslag – Toepassingsvoorwaarden – Begrip ‚wetgevingshandeling’ – Artikel 289, lid 3, VWEU – Conclusies van de Europese Raad dwingend voor de Raad van de Europese Unie – Artikel 15, lid 1, VEU en artikel 68 VWEU – Wezenlijke vormvoorschriften – Wijziging van het voorstel van de Europese Commissie – Vereiste van nieuwe raadpleging van het Europees Parlement en vereiste van unanimiteit binnen de Raad van de Europese Unie – Artikel 293 VWEU – Rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 6 september 2017

Grenscontroles, asiel en immigratie–Asielbeleid–Voorlopige maatregelen van de Raad ten gunste van lidstaten die ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen–Herplaatsing van die onderdanen op het grondgebied van de andere lidstaten–Verplichting te zorgen voor een doeltreffende voorziening in rechte tegen het herplaatsingsbesluit

Grenscontroles, asiel en immigratie–Asielbeleid–Voorlopige maatregelen van de Raad ten gunste van lidstaten die ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen–Herplaatsing van die onderdanen op het grondgebied van de andere lidstaten–Verplichting om rekening te houden met het bestaan van culturele of taalkundige banden tussen de onderdaan en de lidstaat van herplaatsing–Geen

Grenscontroles, asiel en immigratie–Asielbeleid–Voorlopige maatregelen van de Raad ten gunste van lidstaten die ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen–Herplaatsing van die onderdanen op het grondgebied van de andere lidstaten–Rechterlijke toetsing–Grenzen–Oplegging van een becijferde verdeling van de over de lidstaten te herplaatsen personen–Toelaatbaarheid–Eerbiediging van het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten

Grenscontroles, asiel en immigratie–Asielbeleid–Voorlopige maatregelen van de Raad ten gunste van lidstaten die ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen–Beoordelingsbevoegdheid van de Raad ter zake van de keuze van de vast te stellen maatregelen–Mogelijkheid te voorzien in aanpassingsmechanismen waarmee snel kan worden gereageerd op de ontwikkeling van de situatie

Een rechtshandeling kan slechts als een wetgevingshandeling van de Unie worden aangemerkt indien zij is vastgesteld op grond van een Verdragsbepaling die uitdrukkelijk hetzij naar de gewone wetgevingsprocedure hetzij naar de bijzondere wetgevingsprocedure verwijst. Hieruit volgt dat uit de verwijzing naar het vereiste van raadpleging van het Parlement in de Verdragsbepaling die als rechtsgrondslag voor de betrokken handeling dient, niet kan worden afgeleid dat deze handeling volgens de bijzondere wetgevingsprocedure had moeten worden vastgesteld. Voor zover artikel 78, lid 3, VWEU bepaalt dat de Raad de aldaar bedoelde voorlopige maatregelen vaststelt op voorstel van de Commissie na raadpleging van het Parlement en geen enkele uitdrukkelijke verwijzing naar de gewone wetgevingsprocedure of naar de bijzondere wetgevingsprocedure bevat, moet aldus worden geoordeeld dat maatregelen die op grond van die bepaling kunnen worden vastgesteld, als niet-wetgevingshandelingen moeten worden aangemerkt, omdat zij niet volgens een wetgevingsprocedure worden vastgesteld. (zie punten 62, 64‑66)

De bepalingen van artikel 78, leden 2 en 3, VWEU zijn elkaar aanvullende bepalingen die de Unie in staat stellen in het kader van het gemeenschappelijke asielbeleid van de Unie uiteenlopende maatregelen te treffen om zich te voorzien van de nodige instrumenten om, met name, zowel op korte als op lange termijn doeltreffend te kunnen reageren op migratiecrisissen. In dit verband moet het begrip voorlopige maatregelen die op grond van artikel 78, lid 3, VWEU kunnen worden genomen, ruim genoeg worden opgevat om de instellingen van de Unie de mogelijkheid te bieden, alle voorlopige maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om doeltreffend en snel te reageren op een noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen. (zie punten 74, 77)

Al kunnen de op basis van artikel 78, lid 3, VWEU vastgestelde voorlopige maatregelen in beginsel afwijken van bepalingen van wetgevingshandelingen, toch moeten dergelijke maatregelen, zowat wat de inhoudelijke als wat de temporele werkingssfeer ervan betreft, zodanig worden afgebakend dat zij ertoe beperkt zijn, bij wege van een voorlopige regeling snel en doeltreffend te reageren op een welbepaalde crisissituatie, wat uitsluit dat deze maatregelen tot doel of tot gevolg kunnen hebben, deze wetgevingshandelingen permanent en algemeen te vervangen of te wijzigen, en op die manier de gewone wetgevingsprocedure van artikel 78, lid 2, VWEU te omzeilen. De afwijkingen waarin besluit 2015/1601 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland voorziet, voldoen aan dit vereiste. De afwijkingen waarin dat besluit voorziet, zijn immers slechts van toepassing gedurende een periode van twee jaar onder voorbehoud van de mogelijkheid van verlenging. Bovendien betreffen zij slechts een beperkt aantal onderdanen van derde landen die in Griekenland of in Italië een verzoek tot internationale bescherming hebben ingediend en een van de in besluit 2015/1601 bedoelde nationaliteiten bezitten, die uit een van die twee lidstaten zullen worden herplaatst en in een bepaalde periode in die lidstaten zijn aangekomen of zullen aankomen. (zie punten 78‑80)

Al eist artikel 78, lid 3, VWEU dat de aldaar bedoelde maatregelen tijdelijke maatregelen zijn, toch verleent het de Raad een beoordelingsmarge om geval per geval de toepassingsperiode van de betrokken maatregelen vast te stellen aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval en in het bijzonder aan de hand van de specifieke kenmerken van de noodsituatie die deze maatregelen rechtvaardigt. Wat besluit 2015/1601 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland betreft, heeft de Raad zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk overschreden door de duur van de in dit besluit vervatte maatregelen op 24 maanden te bepalen. Deze keuze is immers gerechtvaardigd, gelet op het feit dat een herplaatsing van een groot aantal personen zowel een volkomen nieuwe als een ingewikkelde operatie is die een bepaalde tijd voor de voorbereiding en de uitvoering ervan – met name op het vlak van de coördinatie tussen de administraties van de lidstaten – vergt vooraleer zij concrete gevolgen sorteert. Dienaangaande kan niet op goede gronden worden gesteld dat besluit 2015/1601 geen voorlopige maatregel is omdat het gevolgen op lange termijn zal hebben. Indien, om uit te maken of een herplaatsingsmaatregel een voorlopige maatregel in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU is, rekening zou moeten worden gehouden met de duur van de gevolgen van een dergelijke maatregel voor de herplaatste personen, zou immers op grond van die bepaling geen enkele maatregel van herplaatsing van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, kunnen worden genomen, daar dergelijke gevolgen op min of meer lange termijn inherent zijn aan een dergelijke herplaatsing. (zie punten 92, 96‑99)

Als „plotseling” in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU kan worden aangemerkt, een toestroom van onderdanen van derde landen van een zodanige omvang dat hij onvoorzienbaar was, ook al vond hij plaats in de context van een migratiecrisis die al meerdere jaren aansleepte, en die de normale werking van het gemeenschappelijke asielstelsel van de Unie onmogelijk maakt. (zie punt 114)

Wat de uitlegging van het bijvoeglijk naamwoord „caractérisée” (gekarakteriseerd) bij noodsituatie in artikel 78, lid 3, VWEU betreft, moeten, ofschoon in een minderheid van de taalversies van die bepaling niet die term, maar de term „causée” (ten gevolge van) wordt gebruikt, deze twee termen in de context van die bepaling en gelet op het doel ervan, namelijk de snelle vaststelling van voorlopige maatregelen om doeltreffend te kunnen reageren op een noodsituatie inzake migratie mogelijk maken, worden begrepen in de zin van het vereiste van een voldoende nauwe band tussen de betrokken noodsituatie en de plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen. (zie punt 125)

Omdat het inherent is aan migratiestromen dat deze snel kunnen evolueren en met name naar andere lidstaten kunnen verschuiven, staat artikel 78, lid 3, VWEU niet in de weg aan aanpassingsmechanismen die bovenop de op grond van deze bepaling genomen voorlopige maatregelen komen. Deze bepaling verleent de Raad immers een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de keuze van de maatregelen die kunnen worden genomen om snel en doeltreffend te reageren op een bijzondere noodsituatie en op mogelijke ontwikkelingen van deze situatie. Reageren op een noodsituatie sluit niet uit dat het antwoord meebeweegt met en zich aanpast aan de ontwikkelingen, mits het antwoord zijn voorlopige karakter behoudt. (zie punten 131‑134)

Het beginsel van toedeling van de bevoegdheden en het beginsel van het institutionele evenwicht gelden voor het initiatiefrecht van de Commissie in het kader van de vaststelling van niet-wetgevingshandelingen op grond van artikel 78, lid 3, VWEU, zoals een besluit tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van bepaalde lidstaten. In dit verband stelt artikel 78, lid 3, VWEU het initiatiefrecht van de Commissie niet afhankelijk van de omstandigheid dat de Europese Raad al richtsnoeren heeft geformuleerd op grond van artikel 68 VWEU. Artikel 78, lid 3, VWEU staat de Raad toe maatregelen vast te stellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Het beginsel van het institutionele evenwicht verbiedt de Europese Raad deze stemregel te wijzigen door de Raad bij wege van overeenkomstig artikel 68 VWEU vastgestelde conclusies op te leggen met eenparigheid van stemmen te beslissen. Aangezien de regels betreffende de besluitvorming van de instellingen van de Unie zijn neergelegd in de Verdragen en de lidstaten of de instellingen zelf daarvan niet naar goedvinden mogen afwijken, kunnen alleen de Verdragen in bijzondere gevallen een instelling de bevoegdheid verlenen om een in die Verdragen neergelegde besluitvormingsprocedure te wijzigen. (zie punten 146‑149)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 160‑162)

Artikel 293, lid 2, VWEU bepaalt dat de Commissie, zolang de Raad geen besluit heeft genomen op een voorstel van de Commissie, te allen tijde gedurende de procedures die tot aanneming van een handeling van de Unie leiden, haar voorstel kan wijzigen. De gewijzigde voorstellen van de Commissie moeten niet noodzakelijk op schrift worden gesteld wanneer zij deel uitmaken van het proces van vaststelling van Uniehandelingen dat wordt gekenmerkt door een zekere soepelheid die nodig is om de standpunten van de instellingen met elkaar in overeenstemming te brengen. In het bijzondere kader van artikel 78, lid 3, VWEU kan worden geoordeeld dat de Commissie haar in artikel 293, lid 2, VWEU bedoelde wijzigingsbevoegdheid heeft uitgeoefend wanneer uit de deelname van deze instelling aan het proces van vaststelling van de betrokken handeling duidelijk blijkt dat het gewijzigde voorstel door de Commissie is goedgekeurd. Een dergelijke uitlegging spoort met het doel van artikel 293, lid 2, VWEU, dat het initiatiefrecht van de Commissie beoogt te beschermen. (zie punten 177, 179, 181)

Uit artikel 13 van het reglement van orde van de Commissie, uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 293, lid 2, VWEU dat het initiatiefrecht van de Commissie beoogt te beschermen, volgt dat het college van commissarissen bepaalde leden ervan kan machtigen om in de loop van de procedure het voorstel van de Commissie binnen vooraf vastgestelde grenzen te wijzigen. (zie punt 185)

Ook al vindt de Unie het belangrijk dat de meertaligheid in stand wordt gehouden, zoals blijkt uit artikel 3, lid 3, vierde alinea, VEU, staat niets eraan in de weg dat de Raad artikel 14 van zijn reglement van orde in die zin uitlegt dat lid 1 ervan eist dat de ontwerpen die de grondslag vormen voor de beraadslagingen van de Raad in beginsel in alle officiële talen van de Unie zijn gesteld, terwijl lid 2 van datzelfde artikel voorziet in een vereenvoudigde regeling voor de amendementen, die niet dwingend in alle officiële talen van de Unie beschikbaar moeten zijn. Slechts in geval van verzet van een lidstaat zouden de door die lidstaat aangewezen taalversies ook aan de Raad moeten worden voorgelegd vooraleer deze de beraadslaging kan voortzetten. Deze uitlegging geeft namelijk blijk van een evenwichtige en flexibele aanpak die de doeltreffendheid en de snelheid van de werkzaamheden van de Raad bevordert. (zie punten 201, 203)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 206‑208, 221)

In de bijzondere context van een ernstige noodsituatie ten gevolge van de massale en plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten, moet een besluit houdende invoering op grond van artikel 78, lid 3, VWEU van een dwingend mechanisme van herplaatsing van 120000 personen weliswaar objectieve criteria hanteren, maar kan het door het Hof slechts worden afgekeurd indien wordt vastgesteld dat de Raad bij de vaststelling van het bestreden besluit, gelet op de informatie en de gegevens die destijds beschikbaar waren, een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt in die zin dat binnen dezelfde termijn een andere, minder belastende maar even doeltreffende maatregel had kunnen worden getroffen. In dit verband heeft de Raad, met betrekking tot een betoog dat het bestreden besluit een onevenredige maatregel is omdat het onnodig voorziet in een dwingend mechanisme van becijferde en verplichte verdeling – in de vorm van toewijzingen – van de over de lidstaten te herplaatsen personen, door te kiezen voor een dergelijk dwingend herplaatsingsmechisme, geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt. De Raad kan immers, in het kader van de ruime beoordelingsmarge die hij dienaangaande heeft, op goede gronden oordelen dat de verdeling van de te herplaatsten personen een dwingend karakter moet hebben, gelet op de bijzondere noodsituatie waarin het bestreden besluit dient te worden vastgesteld. Bij de vaststelling van het bestreden besluit was de Raad overigens daadwerkelijk verplicht uitvoering te geven aan het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, dat volgens artikel 80 VWEU bij de uitvoering van het gemeenschappelijk asielbeleid van de Unie moet worden nageleefd. Bijgevolg kan aan de Raad niet worden verweten dat hij een kennelijke fout heeft begaan door te oordelen dat hij, gelet op de specifieke noodsituatie, op grond van artikel 78, lid 3, VWEU gelezen tegen de achtergrond van artikel 80 VWEU en van het daarin gehuldigde beginsel van solidariteit tussen de lidstaten, voorlopige maatregelen moest treffen die erin bestonden een dwingend herplaatsingsmechanisme in te voeren. (zie punten 235, 236, 245, 246, 252, 253)

Wanneer een of meer lidstaten in een noodsituatie in de zin van artikel 78, lid 3, VWEU verkeren, moeten de lasten die de op grond van deze bepaling ten gunste van die lidstaat of die lidstaten vastgestelde voorlopige maatregelen meebrengen, in beginsel over alle andere lidstaten worden verdeeld overeenkomstig het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten dat volgens artikel 80 VWEU voor het asielbeleid van de Unie geldt. Bijgevolg hebben de Commissie en de Raad bij de vaststelling van een besluit tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van bepaalde lidstaten terecht geoordeeld dat de verdeling van de te herplaatsen verzoekers over alle andere lidstaten overeenkomstig het in artikel 80 VWEU neergelegde beginsel een fundamenteel bestanddeel van het bestreden besluit vormt. Indien herplaatsing strikt afhankelijk moet worden gesteld van het bestaan van culturele of taalkundige banden tussen de verzoeker om internationale bescherming en de lidstaat van herplaatsing, zou verdeling van deze verzoekers over alle lidstaten met inachtneming van het door artikel 80 VWEU voorgeschreven beginsel van solidariteit, en bijgevolg de vaststelling van een dwingend herplaatsingsmechanisme, onmogelijk zijn. In elk geval kunnen overwegingen in verband met de ethnische afkomst van de verzoekers om internationale bescherming niet in aanmerking worden genomen omdat zij overduidelijk in strijd zijn met het Unierecht en met name met artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. (zie punten 291, 292, 304, 305)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 303)

Overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet worden gewaarborgd dat er op nationaal vlak een doeltreffende voorziening in rechte bestaat tegen elk besluit dat een nationale autoriteit in het kader van een herplaatsingsprocedure op grond van artikel 78, lid 3, VWEU neemt. (zie punt 325)

De regeling ingevoerd bij besluit 2015/1601 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland berust, net als de regeling ingevoerd bij verordening nr. 604/2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend, op objectieve criteria en niet op een door de verzoeker om internationale bescherming geuite voorkeur. In het bijzonder de in artikel 13, lid 1, van die verordening geformuleerde regel inzake de verantwoordelijkheid van de lidstaat van eerste binnenkomst, de enige in deze verordening vervatte regel voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat waarvan besluit 2015/1601 afwijkt, gaat niet uit van de voorkeur van de verzoeker voor een bepaalde lidstaat van ontvangst en beoogt niet specifiek ervoor te zorgen dat er een culturele, sociale of de taal betreffende band bestaat tussen deze verzoeker en de verantwoordelijke lidstaat. Bovendien beschikken de autoriteiten van de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst, weliswaar over een bepaalde beoordelingsmarge wanneer zij op grond van artikel 5, lid 3, van besluit 2015/1601 moeten bepalen welke verzoekers naar een bepaalde lidstaat kunnen worden herplaatst, doch die marge wordt gerechtvaardigd door het doel van dit besluit, te weten het Griekse en het Italiaanse asielstelsel ontlasten van een groot aantal verzoekers door dezen op korte termijn en daadwerkelijk naar andere lidstaten te herplaatsen met inachtneming van het Unierecht en in het bijzonder de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten. Het Unierecht staat de verzoekers overigens niet toe te kiezen welke lidstaat hun verzoek zal behandelen. De in verordening nr. 604/2013 geformuleerde criteria voor het bepalen van de voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming verantwoordelijke lidstaat gaan immers niet uit van de voorkeur van de verzoeker voor een bepaalde lidstaat van ontvangst. (zie punten 333, 334, 337, 339)