Conclusie van advocaat-generaal Mischo van 15 mei 1986. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN KONINKRIJK BELGIE. - " GEZINGSTOELAGEN TEN LASTE VAN EEN LID-STAAT, BETAALD AAN PERSONEN DIE GEZINSTOELAGEN TEN LASTE VAN DE GEMEENSCHAPSINSTELLINGEN ONTVANGEN - NATIONAAL ANTI-CUMULATIEVOORSCHRIFT ". - ZAAK 186/85.



Jurisprudentie 1987 bladzijde 02029



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming wenst de Commissie door het Hof te laten vaststellen dat het Koninkrijk België, door te bepalen dat de krachtens de Belgische wetgeving verschuldigde gezinsbijslag wordt verminderd met het bedrag van de uitkeringen krachtens het Ambtenarenstatuut of de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen ( hierna : RAP ), zijn verplichtingen krachtens de artikelen 67, lid 2, en 68, tweede alinea, Ambtenarenstatuut, artikel 20 van de RAP, artikel 5 EEG-Verdrag en de artikelen 15 en 19 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen ( hierna : het Protocol ), niet is nagekomen .

I - De feiten kunnen worden samengevat door middel van een chronologisch overzicht van de communautaire en nationale teksten ter zake en van de wijze waarop die werden toegepast .

1 . Artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut bepaalt : "De ambtenaar die de in dit artikel bedoelde gezinstoelagen geniet, is verplicht opgave te doen van soortgelijke toelagen uit andere bron; deze komen in mindering op die welke uit hoofde van de artikelen 1, 2 en 3 van bijlage VII worden uitbetaald" ( te weten de kostwinnerstoelage, de toelage voor ten laste komende kinderen en de schooltoelage ).

Artikel 68, tweede alinea, Ambtenarenstatuut bevat een zelfde bepaling voor de ter beschikking gestelde en de om redenen van dienstbelang van het ambt ontheven ambtenaren, alsmede voor die welke recht hebben op de vergoeding bedoeld in de artikelen 34 en 42 van het oude personeelsstatuut van de EGKS .

Dezelfde regel is krachtens artikel 20 van de RAP van toepassing op tijdelijke functionarissen .

2 . De belangrijkste bepaling ter zake in België is artikel 60 van de bij Koninklijk Besluit van 19 december 1939 gecooerdineerde wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders .

Tot juli 1982 luidde dit artikel als volgt : "De bepalingen van de onderhavige wet zijn niet van toepassing op de kinderen in wiens voordeel gezinsbijslagen zijn verschuldigd krachtens andere wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen ..."

In die tijd ( en ook al vóór de inwerkingtreding van het huidige Ambtenarenstatuut en de RAP, dus onder vigeur van de oude regelingen betreffende de ambtenaren en personeelsleden van de EEG, Euratom en de EGKS ) werd er in België van uitgegaan, dat artikel 60 niet van toepassing was wanneer de krachtens "andere wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen" toegekende uitkeringen in die bepalingen als aanvullend werden bestempeld . De Belgische kinderbijslag werd daarom bij voorrang betaald, zodat hij in mindering kon worden gebracht op de uitkeringen van dezelfde aard die krachtens het Ambtenarenstatuut en de RAP waren verschuldigd .

3 . Genoemd artikel 60 is bij Koninklijk Besluit nr . 54 van 15 juli 1982 gewijzigd; het luidt thans : "... het bedrag van de gezinsbijslag ( wordt ) verminderd met het bedrag van de uitkeringen van dezelfde aard waarop ten behoeve van een rechtgevend kind aanspraak kan worden gemaakt bij toepassing van andere buitenlandse wets - of reglementsbepalingen of krachtens regelen van toepassing op het personeel van een volkenrechtelijke instelling, zelfs indien de toekenning van deze uitkeringen op grond van voormelde bepalingen of regelen als aanvullend wordt aangemerkt met betrekking tot de gezinsbijslag verleend bij toepassing van deze wetten ".

Artikel 29 van het Koninklijk Besluit van 8 april 1976 houdende regeling van de gezinsbijslag ten voordele van de zelfstandigen, is in dezelfde zin gewijzigd bij een Koninklijk Besluit van 19 november 1982 .

De gezinsbijslagen die tevoren door de Belgische instanties werden uitgekeerd, komen dus sinds 1982 ten laste van het budget van de Gemeenschappen .

4 . Alvorens in te gaan op de bezwaren van de Commissie, een opmerking met betrekking tot het onderwerp van het geschil .

Dit betreft de situatie van een Europees ambtenaar wiens echtgenoot eveneens - doch niet bij de Europese Gemeenschappen - beroepswerkzaamheden verricht, alsmede het geval van een Europees ambtenaar die een nevenwerkzaamheid heeft, bij voorbeeld als docent aan een universiteit .

In ieder geval beweert de Commissie in deze zaak niet, dat de gezinstoelagen van een Europees ambtenaar wiens echtgenoot geen bezoldigde activiteit uitoefent, en die zelf geen nevenwerkzaamheid heeft, ten minste in principe bij voorrang ten laste van het gastland zouden moeten komen en dat de Gemeenschappen zich zouden kunnen beperken tot het betalen van een aanvulling . Het lijkt mij trouwens ook niet mogelijk, een dergelijke regeling af te leiden uit het Protocol, uit artikel 67 of uit enige andere bepaling van het Ambtenarenstatuut .

Weliswaar heeft het Hof in zijn arrest van 13 juli 1983 ( zaak 152/82, Forcheri, Jurispr . 1983, blz . 2334, r.o . 9 ) overwogen "dat de rechtspositie van de gemeenschapsambtenaren in de Lid-Staat waar zij zijn tewerkgesteld, om tweeërlei redenen tot de werkingssfeer van het EEG-Verdrag behoort, te weten hun dienstbetrekking met de Gemeenschap en op grond dat zij alle voordelen moeten genieten die ter zake van het vrije verkeer van personen, het vestigingsrecht en de sociale zekerheid voor de onderdanen van de Lid-Staten uit het gemeenschapsrecht voortvloeien", maar het beginsel dat inzake de sociale zekerheid de regels van het land van tewerkstelling van toepassing zijn, kan slechts gelden voor zover het Ambtenarenstatuut geen bijzondere regeling heeft ingevoerd .

Dit nu is het geval voor de ziektekosten - en de ongevallenverzekering en voor de pensioenregeling, ten aanzien waarvan de Europese ambtenaar onder een speciale regeling valt en niet onder die van het land waar hij zijn functie uitoefent .

Het zou dan ook onbegrijpelijk zijn wanneer de gezinstoelagen, waarvoor het Ambtenarenstatuut eveneens een regeling bevat, bij voorrang zouden vallen onder de regeling van het gastland, te meer daar in het Ambtenarenstatuut de bepalingen inzake gezinstoelagen in het hoofdstuk "Bezoldiging" zijn opgenomen .

Aan deze gedachte wordt kracht bijgezet door het feit dat verordening nr . 1408/71 betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers ( PB 1971, L 149, blz . 2 ), bijzondere regels bevat voor de hulpfunctionarissen van de Europese Gemeenschappen . Krachtens artikel 16, lid 3, van deze verordening kunnen dezen "met betrekking tot andere bepalingen dan die betreffende de kinderbijslag, waarvoor een bijzondere regeling geldt, kiezen tussen toepassing van de wetgeving van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan zij werkzaam zijn, en toepassing van de wetgeving van de Lid-Staat waaraan zij het laatst onderworpen waren of van de Lid-Staat waarvan zij onderdaan zijn ".

Dit vindt zijn verklaring in het feit dat volgens artikel 65 van de RAP de artikelen van het Ambtenarenstatuut betreffende de gezinstoelagen ( met uitzondering van die inzake de schooltoelage ) wel op deze functionarissen van toepassing zijn, doch niet de bepalingen inzake de sociale zekerheid ( zie artikel 70 van de RAP ).

Dit lijkt te bevestigen dat, zodra het Ambtenarenstatuut een bijzondere regeling kent, deze voorrang heeft op het "normale" gemeenschapsrecht .

Tot zover deze toelichting, die me noodzakelijk leek in verband met bepaalde argumenten die zijn uitgewisseld in het kader van de parallelle zaak 189/85, die zich nog in het stadium van de schriftelijke behandeling bevindt .

II - De conclusies van de Commissie steunen in het bijzonder op drie middelen rechtens :

A . inbreuk op artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut,

B . ontbreken van voorafgaand overleg als bedoeld in de artikelen 15 en 19 van het Protocol en in artikel 5 EEG-Verdrag,

C . schending van het non-discriminatiebeginsel .

A - De inbreuk op artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut

Volgens de Commissie volgt uit artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut duidelijk, dat de gemeenschapswetgever de financiële last van de Gemeenschappen heeft willen beperken door middel van een systeem waarbij de gezinstoelagen "uit andere bron" ( in dit geval de Belgische organen ) in mindering worden gebracht op de - aanvullende - toelagen die uit hoofde van het Statuut worden toegekend . De Belgische regering zou de voorrang van het gemeenschapsrecht en in het bijzonder de rechtstreekse toepasselijkheid van de bepalingen van het Ambtenarenstatuut hebben miskend, door bij de gewraakte Koninklijke Besluiten een maatregel van gelijke aard maar volstrekt tegengestelde strekking vast te stellen .

De verwerende partij betwist de uitlegging die de Commissie geeft aan artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut . Volgens haar gaat het enkel om een anti-cumulatieregel, die geenszins afbreuk doet aan het aanvullende karakter van toelagen die ingevolge sommige bepalingen zijn verschuldigd, ten opzichte van ingevolge andere bepalingen verschuldigde toelagen . De Belgische wettelijke regeling in de versie van het Koninklijk Besluit nr . 54 zou overigens geen recht geven op uitkering van kinderbijslag . Bijgevolg zou niet zijn voldaan aan de voorwaarde, dat gelijkaardige gezinstoelagen worden uitgekeerd uit andere bron, en zou de Gemeenschap de uit hoofde van het Ambtenarenstatuut verschuldigde toelagen volledig moeten betalen . Was het 's Raads bedoeling geweest om door middel van artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut de financiële last van de Gemeenschap te verlichten door de last van deze toelagen naar de Lid-Staten over te hevelen, dan had hij de Lid-Staten moeten verplichten hun regels inzake de toekenning van gezinstoelagen in die zin aan te passen, dat deze bij voorrang ten laste van de Lid-Staten komen .

Ik stel voorop, dat verweerder zonder omwegen heeft verklaard, dat hij de rechtstreekse toepasselijkheid van het Ambtenarenstatuut en de voorrang van het gemeenschapsrecht niet betwist . Daarmee trekt hij de juiste conclusies uit het arrest van 20 oktober 1981 ( zaak 137/80, Commissie/België, Jurispr . 1981, blz . 2393 ), waarin het Hof erop heeft gewezen ( r.o . 7 ), dat "het Ambtenarenstatuut is vastgesteld bij verordening nr . 259/68 van de Raad van 29 februari 1968, die alle in artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag omschreven kenmerken vertoont . Volgens deze bepaling heeft een verordening algemene strekking, is zij verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke Lid-Staat ."

Het Hof vervolgde, dat "hieruit volgt dat het Statuut, naast de werking die het binnen de communautaire administratie heeft, tevens de Lid-Staten bindt in al die opzichten waarin hun medewerking noodzakelijk is voor de toepassing ervan" ( r.o . 8 ), en dat "in een geval waarin een bepaling van het Statuut uitvoeringsmaatregelen op nationaal niveau vereist, de Lid-Staten bijgevolg krachtens artikel 5 EEG-Verdrag gehouden zijn alle passende, algemene of bijzondere maatregelen te treffen" ( r.o . 9 ).

Evenals de andere Lid-Staten is België dus gehouden, de relevante bepalingen van het Ambtenarenstatuut en de RAP te eerbiedigen, dat wil zeggen zich te onthouden van iedere maatregel die de toepassing ervan in gevaar kan brengen, en zelfs alle maatregelen te treffen die nuttig en noodzakelijk zijn om hun volle werking te verzekeren .

Uitgaande van dit beginsel, dienen wij ons de vraag te stellen, wat het doel en de betekenis is van artikel 67, lid 2 : is het enkel een anti-cumulatieregel, zoals verweerder stelt, of beoogt het aan de communautaire gezinstoelagen een aanvullend karakter te verlenen ten opzichte van de nationale toelagen, die bij voorrang zouden moeten worden uitgekeerd ten einde de financiële last van de Gemeenschappen te beperken?

In zijn arresten met betrekking tot artikel 67 overwoog het Hof, "dat lid 2 kennelijk bedoeld is om te voorkomen dat een echtpaar voor dezelfde kinderen tweemaal gezinstoelagen zou ontvangen" ( arresten van 13 oktober 1977, zaak 106/76, Deboeck, r.o . 16, en zaak 14/77, Emer, r.o . 5, Jurispr . 1977, blz . 1623 en 1683 ), en "dat artikel 67 beoogt elk gezin slechts in het genot van één kostwinnerstoelage te stellen" ( arrest van 11 oktober 1979, zaak 142/78, Berghmans, Jurispr . 1979, blz . 3125, r.o . 7 ).

De Commissie was toen trouwens zelf van mening, dat "de anti-cumulatiebepalingen van het Statuut er uitsluitend op gericht zijn te voorkomen dat een echtpaar voor dezelfde kinderen tweemaal gezinsuitkeringen toucheert" ( arrest-Deboeck, blz . 1628-29 ).

De opvatting dat deze bepaling de financiële last van de Gemeenschappen beoogt te beperken, kan mij niet overtuigen .

Artikel 67, lid 2, vertoont geen van de kenmerken die men van een dergelijke bepaling zou moeten verwachten .

1 ) De destinatarissen van artikel 67, lid 2, zijn in de eerste plaats de ambtenaren, die "verplicht zijn opgave te doen van soortgelijke toelagen uit andere bron", en in de tweede plaats de gemeenschapsinstellingen, die deze toelagen in mindering moeten brengen op die welke uit hoofde van het Ambtenarenstatuut worden betaald . Aan de Lid-Staten wordt geen enkele gedragsregel voorgeschreven .

2 ) De formulering van de bepaling is meer pragmatisch dan juridisch . Men had dan een formulering moeten verwachten in de aard van : "Dit artikel verleent slechts recht op gezinstoelagen voor zover geen aanspraak kan gemaakt worden op soortgelijke toelagen krachtens een nationale wettelijke regeling ..." ( zie artikel 2, lid 6, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut ).

3 ) Ik wees er reeds op, dat de bepalingen inzake gezinstoelagen zijn opgenomen in afdeling 1 van hoofdstuk 1 van titel V van het Ambtenarenstatuut, onder het hoofd "Bezoldiging", en niet in hoofdstuk 2 betreffende de sociale zekerheid . Is het denkbaar dat de Europese Gemeenschappen een deel van de bezoldiging van hun ambtenaren aan de Lid-Staten zouden overlaten?

4 ) Lid 3 van artikel 1 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut bepaalt, dat de Europese ambtenaar geen recht heeft op de door het Statuut vastgestelde kostwinnerstoelage, indien de echtgenoot als beroep een winstgevende bezigheid uitoefent die een inkomen oplevert van een bepaald niveau .

Met betrekking tot de gezinstoelagen in het algemeen of de toelagen voor een ten laste komend kind in het bijzonder is niets dergelijks voorzien . Het Ambtenarenstatuut heeft dus - a contrario - niet beoogd de budgettaire last van de Gemeenschappen in deze te beperken .

5 ) Krachtens artikel 16, lid 3, van verordening nr . 1408/71 en van artikel 70 van de RAP, zijn hulpfunctionarissen ter zake van ziekte, ongeval, invaliditeit en overlijden, alsook voor het ouderdomspensioen verzekerd bij een nationaal stelsel van sociale zekerheid, terwijl met betrekking tot de gezinstoelagen artikel 67 Ambtenarenstatuut van toepassing is . Als men de budgettaire lasten van de Gemeenschap had willen beperken, zou men er dan niet voor gezorgd hebben hen ook hiervoor onder een nationaal stelsel te brengen?

6 ) De "andere bron" van gezinstoelagen behoeft niet per se een Lid-Staat te zijn . Het is ook mogelijk dat de echtgenoot ambtenaar is bij een andere internationale organisatie ( bij voorbeeld Eurocontrol, zoals in zaak 142/78, Berghmans, Jurispr . 1979, blz . 3125 ) waarbij alle of sommige Lid-Staten zijn aangesloten, en waarvan de begroting dan zou worden belast . Waarom eerder dit budget dan dat van de Gemeenschappen?

7 ) Kan men zich overigens een lastenverlichting voorstellen

- waarvan de omvang wordt overgelaten aan de betrokken landen, die het niveau van hun nationale gezinstoelagen vrijelijk kunnen bepalen en deze zelfs geheel kunnen afschaffen,

- die afhankelijk is van de individuele discretionaire beslissing van de echtgenoot van de ambtenaar, om in het gastland al dan niet een beroep uit te oefenen,

- die in de eerste plaats ten koste zou gaan van de Lid-Staten waar de instellingen van de Gemeenschap voorlopig zijn gevestigd?

Vermindering van de budgettaire last van de Gemeenschap kan dus een gevolg zijn van artikel 67, lid 2, maar het is er niet het doel van .

Nu het niet mogelijk is om uit deze bepaling een verplichting voor de Lid-Staten af te leiden, zou men geneigd kunnen zijn te concluderen, dat de Lid-Staten volledig vrij blijven om het recht van de echtgenoten van Europese ambtenaren op gezinstoelagen naar eigen goeddunken te regelen .

Een argument voor deze opvatting zou men kunnen halen uit het arrest van het Hof van 23 april 1986 ( zaak 153/84, Ferraioli, Jurispr . 1986, blz . 1401 ), waarin verwezen wordt naar het arrest van 13 november 1984 ( zaak 191/83, Salzano, Jurispr . 1984, blz . 3741 ).

Het ging daar om de uitlegging van artikel 76 van verordening nr . 1408/71, dat bepaalt dat het recht op gezinsbijslagen in het land waar de migrerende werknemer is tewerkgesteld, wordt geschorst indien krachtens de wettelijke regeling van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, op grond van verrichte beroepswerkzaamheden eveneens gezins - of kinderbijslagen verschuldigd zijn . In die arresten verklaarde het Hof voor recht, dat het recht op gezinsbijslagen in de Lid-Staat waar één van de ouders is tewerkgesteld, niet wordt geschorst indien de andere ouder met de kinderen in een andere Lid-Staat woont en er een beroep uitoefent, zonder evenwel voor de kinderen gezinsbijslagen te ontvangen doordat niet is voldaan aan alle materiële en formele voorwaarden die door de wetgeving van deze Lid-Staat worden gesteld om die uitkeringen daadwerkelijk te ontvangen .

Vooropgesteld zij, dat er een belangrijk verschil bestaat tussen de zaak-Ferraioli en het onderhavige geval, in die zin dat de Commissie niet weigert de volledige krachtens het Ambtenarenstatuut verschuldigde gezinsbijslagen te betalen aan de Europese ambtenaren wier echtgenoot in België een bezoldigde werkzaamheid verricht, wanneer zij geen gezinsbijslagen krijgen uit hoofde van één der Belgische stelsels .

In de huidige context is het arrest-Ferraioli niettemin in drie opzichten interessant :

- het Hof heeft geen belang gehecht aan de woorden "eveneens ... bijslagen verschuldigd"; het heeft dit begrip uitgelegd in de zin van "daadwerkelijk uitgekeerd";

- het heeft zelfs aanvaard, dat een subjectieve omstandigheid de toepassing van artikel 76 kon verhinderen, namelijk het feit dat de echtgenote niet gevraagd had om betaling van de gezinstoelagen waarop zij recht had;

- ten slotte heeft het Hof eenvoudig verwezen naar de materiële en formele voorwaarden van de wetgeving van het land waar de echtgenote en de kinderen wonen .

Vaststaat dat het Verdrag de stelsels van sociale uitkeringen van de verschillende Lid-Staten niet heeft willen harmoniseren en dat de autonomie van de Lid-Staat op het gebied van de sociale zekerheid tot uitdrukking komt in het stelsel van gezinsbijslagen . Een verplichting om de desbetreffende nationale wetgevingen in een bepaalde zin aan te passen, ligt immers noch vervat in de sociale bepalingen van het EEG-Verdrag, dat wil zeggen de artikelen 117 tot en met 122, noch in artikel 51 EEG-Verdrag noch ook, zoals wij zagen, in het Ambtenarenstatuut of de RAP .

Dient men zich dan ook in het kader van artikel 67, lid 2, ertoe te beperken, akte te nemen van de betrokken nationale wetgeving? Indien deze wetgeving geen uitkering van gezinsbijslagen voorziet ten gunste van echtgenoten van Europese ambtenaren, of indien zij bepaalt dat de krachtens de nationale wetgeving verschuldigde gezinsbijslagen worden verminderd met het bedrag van de uit het Ambtenarenstatuut voortvloeiende gezinsbijslagen, kunnen de instellingen van de Gemeenschap dan enkel maar tot de conclusie komen, dat het in dit geval de uit het Ambtenarenstatuut voortvloeiende gezinsbijslagen zijn die betaald moeten worden?

Men moet erkennen dat deze opvatting op het eerste gezicht verleidelijk is . Laten we evenwel nagaan welke argumenten ertegen kunnen worden aangevoerd .

1 . In de reeds aangehaalde zaak-Forcheri overwoog het Hof, dat Europese ambtenaren en hun gezinsleden alle voordelen moeten genieten welke voor de onderdanen van de Lid-Staten voortvloeien uit het gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van personen, het recht van vestiging en de sociale voorzieningen . Anders gezegd, Europese ambtenaren en hun gezinsleden vallen onder de normale regels van de wetgeving van het land waar zij wonen, behalve in de gevallen waarin het gemeenschapsrecht anders bepaalt .

We stellen evenwel vast, dat de gewraakte bepalingen van de Belgische wetgeving gelijkelijk van toepassing zijn op Belgische onderdanen en op onderdanen van andere Lid-Staten . Waar het bij deze bepalingen op aankomt, is niet de nationaliteit van de personen, maar het feit dat zij eventueel gezinsbijslagen uit andere bron ontvangen . Anders dan in het arrest-Forcheri, bevinden we ons hier niet op het terrein van de non-discriminatieclausule van artikel 7 van het Verdrag .

Het aan dit arrest ontleende tegenargument is dus niet relevant .

2 . Men kan evenwel een andere overweging aanvoeren, die mijns inziens in deze zaak de doorslag geeft . Zij kan worden samengevat als volgt .

De autonomie van de Lid-Staten om hun nationaal stelsel van gezinstoelagen naar eigen goeddunken te regelen, gaat niet zo ver, dat zij eenzijdig bijzondere bepalingen kunnen vaststellen die van toepassing zijn op Europese ambtenaren of hun echtgenoten als zodanig .

Door eenzijdig dergelijke bepalingen vast te stellen, is België zijn verplichtingen krachtens artikel 5 EEG-Verdrag niet nagekomen .

Volgens dit artikel zijn de Lid-Staten verplicht de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken . ( 1 ) Hieruit vloeit voor hen een plicht tot loyale samenwerking en bijstand voort, die zijn verlengde vindt in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, dat volgens artikel 239 EEG-Verdrag een integrerend deel uitmaakt van dat Verdrag .

Krachtens artikel 15 van het Protocol "stelt de Raad ... de regeling vast inzake de sociale voorzieningen, welke op de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschap van toepassing zijn ". Artikel 19 bepaalt, dat voor de toepassing van het Protocol "de instellingen van de Gemeenschappen handelen in overeenstemming met de verantwoordelijke autoriteiten van de betrokken Lid-Staten ". Doordat België de gewraakte maatregelen zonder overleg met de instellingen of met de andere Lid-Staten heeft genomen, heeft het deze twee artikelen en alsook artikel 5 EEG-Verdrag ontegenzeglijk geschonden .

De aan artikel 67, lid 2, toegekende betekenis en het stelsel dat van toepassing is op de echtgenoten van Europese ambtenaren, die een bezoldigde werkzaamheid verrichten, moeten in de hele Gemeenschap dezelfde zijn .

De inbreuk op artikel 5 EEG-Verdrag en de artikelen 15 en 19 van het Protocol is des te ernstiger daar België van mening schijnt te zijn geweest dat de krachtens het Ambtenarenstatuut verschuldigde uitkeringen in wezen slechts een aanvullend karakter hadden ten opzichte van die krachtens de Belgische wetgeving . Immers, volgens het nieuwe artikel 60 moet de vermindering van de Belgische uitkeringen zelfs plaatsvinden "indien de toekenning van deze uitkeringen" ( dat wil zeggen die krachtens het Ambtenarenstatuut ) "als aanvullend wordt aangemerkt ".

Het is uiteraard ontoelaatbaar dat een Lid-Staat eenzijdig beslist dat, voor zover het haar aanbelangt, een bepaling van het Ambtenarenstatuut ophoudt een aanvullend karakter te hebben ( ook al heeft deze bepaling, zoals ik heb uiteengezet, in werkelijkheid dat karakter niet ).

Men kan nog een extra argument aanvoeren .

In zijn arrest-"Europese School" van 15 januari 1986 ( zaak 44/84, Hurd, r.o . 44 en 45 ) besliste het Hof, dat een handelwijze van een Lid-Staat die zou leiden "tot een ware overdracht van fondsen van de gemeenschapsbegroting naar de nationale begrotingen, waarvan de financiële gevolgen rechtstreeks nadelig zouden zijn voor de Gemeenschappen", in strijd is met de verplichtingen die krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op de Lid-Staten rusten .

In de onderhavige zaak is dit zeker het geval . De wijzigingen van de Belgische wetgeving hadden niet enkel ten gevolge, maar evenzeer tot doel, de financiële last van de Gemeenschap te verzwaren ten voordele van de Belgische organen .

Blijkens het "verslag aan de koning" bij het Koninklijk Besluit nr . 54 is dit Koninklijk Besluit vastgesteld krachtens een wet van 2 februari 1982, die de koning de bevoegdheid verleent om alle nuttige maatregelen te nemen ten einde het financieel evenwicht van alle stelsels van sociale zekerheid van werknemers en zelfstandigen te verzekeren .

In deze context is het van geen belang, of artikel 67, lid 2, Ambtenarenstatuut en de overeenkomstige bepaling van de RAP al dan niet tot doel hebben de financiële last van de Gemeenschap te beperken .

Het enkele feit dat de nieuwe Belgische maatregelen ten gevolge konden hebben, en hebben gehad, dat gezinsbijslagen die voordien door Belgische organen werden betaald, ten laste van de gemeenschapsbegroting kwamen, had de Belgische regering aanleiding moeten geven, deze maatregelen niet vast te stellen zonder instemming van de andere Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen .

In voornoemde zaak 44/84 ( r.o . 39 ) overwoog het Hof, dat een maatregel met de hierboven beschreven gevolgen in strijd is met de uit artikel 5, tweede alinea, EEG-Verdrag voortvloeiende verplichtingen, zelfs indien zij is getroffen in het kader van de uitvoering van een tussen de Lid-Staten gesloten overeenkomst buiten de werkingssfeer van de Verdragen . Dit is dan zeker het geval voor nationale maatregelen met dezelfde gevolgen, die betrekking hebben op een onder de werkingssfeer van de Verdragen vallend gebied, zoals de rechtspositie van de ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschap en hun gezinsleden .

Dit brengt mij tot de conclusie, dat België weliswaar geen inbreuk heeft gemaakt op de artikelen 67, lid 2, en 68, tweede alinea, Ambtenarenstatuut, noch op artikel 20 van de RAP, doch wel op haar verplichtingen ex artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 19 juncto artikel 15 van het Protocol .

Dit betekent evenwel niet, dat de enige met het Verdrag en het Ambtenarenstatuut verenigbare oplossing van het probleem van de gezinstoelagen van de echtgenoten van de Europese ambtenaren hierin zou bestaan, dat alle Lid-Staten zonder meer terugkeren naar de regeling, dat de nationale gezinstoelagen bij voorrang worden betaald en dat de instellingen zich ertoe beperken in voorkomend geval een aanvulling te betalen .

Indien, zoals ik voorstel, het Hof zou oordelen dat artikel 67, lid 2, de Lid-Staten geen welbepaalde verplichting oplegt en niet tot doel heeft de begroting van de Gemeenschap te ontlasten, dan zouden ook andere oplossingen mogelijk zijn .

Men zou dan het probleem moeten proberen te regelen aan de hand van een objectief criterium, gebaseerd op een zo billijk mogelijke verdeling van de lasten .

Zo is het bij voorbeeld moeilijk te begrijpen waarom, zodra de echtgenoot van een Europees ambtenaar een bezoldigde werkzaamheid verricht, het grootste deel van de gezinstoelagen ten laste zou moeten komen van het sociale-zekerheidsstelsel van het gastland, ook wanneer de ambtenaar de voornaamste "kostwinner" van het paar blijft, dat wil zeggen een hoger loon ontvangt dan zijn echtgenoot .

Omgekeerd lijkt het mij niet logisch dat de gezinstoelagen door de Gemeenschappen zouden moeten worden betaald, zodra de echtgenoot van een Belgisch onderdaan met een goed bezoldigde betrekking ambtenaar van de Europese Gemeenschappen wordt .

Het lijkt mij, dat men zich zou kunnen laten leiden door artikel 1, lid 4, van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut, dat bepaalt dat "indien ... echtgenoten die in dienst van de Gemeenschappen zijn beiden recht hebben op de kostwinnerstoelage, deze slechts wordt uitgekeerd aan de echtgenoot met het hoogste basissalaris ".

Dit is echter slechts een overweging "de lege ferenda", die in voorkomend geval grondiger zou moeten worden onderzocht door de vertegenwoordigers van de gemeenschapsinstellingen en van de Lid-Staten .

B - Het ontbreken van voorafgaand overleg

Aangezien ik hierboven tot de conclusie ben gekomen, dat de verplichtingen die voor de Lid-Staten voortvloeien uit artikel 5 EEG-Verdrag en de artikelen 15 en 19 van het Protocol, meer inhouden dan de verplichting tot overleg, behoeft deze grief van de Commissie niet meer te worden onderzocht .

C - De schending van het non-discriminatiebeginsel

Het derde middel dat de Commissie aanvoert, is niet ontvankelijk .

Zoals verweerder terecht opmerkt, is dit middel, dat ontleend is aan een beweerde discriminatie van bepaalde werknemers die hun werkzaamheid in België verrichten, hetzij omdat hun echtgenoot ambtenaar of personeelslid van de Gemeenschappen is, hetzij omdat zij dat zelf zijn, maar daarnaast een nevenwerkzaamheid verrichten, voor het eerst aangevoerd in het inleidend verzoekschrift . Noch in de schriftelijke ingebrekestelling, noch in het met redenen omkleed advies is er een beroep op gedaan . Het is vaste rechtspraak, dat "het onderwerp van een beroep krachtens artikel 169 EEG-Verdrag wordt bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie", zodat het beroep en het advies "op dezelfde overwegingen en middelen dienen te berusten" ( arrest van 15 december 1982, zaak 211/81, Commissie/Denemarken, Jurispr . 1982, blz . 4547; zie ook arrest van 7 februari 1984, zaak 166/82, Commissie/Italië, Jurispr . 1984, blz . 459 ).

Dit wordt trouwens door de Commissie in haar repliek impliciet toegegeven en het feit dat verweerder in zijn verweerschrift op de gegrondheid van het middel is ingegaan, doet niet af aan de exceptie van niet-ontvankelijkheid, die hij primair heeft opgeworpen .

Met betrekking tot de grond van het middel kan ik mij dus tot enige korte opmerkingen beperken .

Vooreerst moet worden vastgesteld dat het middel in de repliek gebaseerd is op andere argumenten en feiten dan die welke in het verzoekschrift zijn vermeld, en dat de Commissie bijgevolg haar conclusies heeft gewijzigd .

In haar verzoekschrift zag de Commissie het als een discriminatie, dat bepaalde onder het Belgische stelsel verplicht verzekerden niet voor gezinstoelagen in aanmerking komen, hoewel zij verplicht zijn tot betaling van de desbetreffende bijdragen alsook van een bijzondere bijdrage welke ten laste van alleenstaanden en kinderloze gezinnen is ingevoerd bij de Koninklijke Besluiten nr . 129 van 30 december 1982 en nr . 227 van 9 december 1983 .

In repliek oefende zij enkel kritiek op het feit dat werknemers die hun werkzaamheid in België verrichten, maar waarvan de kinderen in aanmerking komen voor communautaire gezinstoelagen, geen recht hebben op andere bijzondere Belgische uitkeringen met gezinskarakter, zoals het vakantiegeld, die in het gemeenschapsrecht niet bestaan .

In het algemeen geloof ik niet, dat er hier sprake is van discriminatie tussen werknemers . Ik stel nogmaals vast, dat er geen enkele discriminatie is op grond van nationaliteit, aangezien de Belgische wetgeving zonder onderscheid van toepassing is op alle werknemers die in België werkzaam zijn .

Anderzijds erkent de Commissie zelf in haar repliek, dat het solidariteitsbeginsel waarop de sociale zekerheid berust, alle werknemers ( stelsel voor zelfstandigen ) en alle werkgevers ( stelsel voor loonarbeiders ) verplicht bijdragen te betalen, ook indien de werknemers niet voor uitkeringen in aanmerking komen .

Ten slotte is de situatie van werknemers die voor hun kinderen een kindertoelage ontvangen krachtens andere bepalingen dan de Belgische wet, zeker verschillend van die van hun collega' s die die toelage niet krijgen . Hun situatie is niet objectief vergelijkbaar en het aldus gemaakte onderscheid is bijgevolg niet discriminerend .

Laten wij niet vergeten, dat in veel van onze landen verschillende regelingen van toepassing zijn naargelang de sociaal-economische categorie waartoe de werknemer behoort, zonder dat die regelingen als discriminerend worden beschouwd . Zo voorzien bepaalde stelsels in een door de werknemer zelf te betalen bijdrage en andere niet .

Dit geldt ook voor de bijzondere bijdrage ten laste van alleenstaanden en gezinnen zonder kinderen .

Weliswaar heeft het iets schokkends wanneer de Belgische wetgeving eerst bepaalde personen de kindertoelage ontneemt en hen vervolgens belast met de aan kinderloze gezinnen opgelegde bijzondere bijdrage, maar wij hebben hier niet te maken met een discriminatie op grond van nationaliteit, want de Belgische echtgenoten van Europese ambtenaren bevinden zich in dit opzicht in dezelfde situatie als echtgenoten met een andere nationaliteit .

Met betrekking tot de beweerde discriminatie inzake bepaalde bijzondere uitkeringen zoals het vakantiegeld, merk ik op dat de gewraakte Koninklijke Besluiten in werking zijn getreden op 1 augustus 1982 en dat het vakantiegeld voor gezinnen per 1 januari 1983 is afgeschaft bij het Koninklijk Besluit nr . 131 van 30 december 1982 .

Als regel werd het vakantiegeld voor gezinnen jaarlijks in de loop van mei uitbetaald . Uitzonderingen daargelaten - waarvan de Commissie het bestaan niet heeft aangetoond - was er dus vanaf 1 augustus 1982 geen vakantiegeld voor gezinnen verschuldigd .

Ten slotte blijkt niet uit het dossier, dat andere bijzondere gezinstoelagen die normaliter in België verschuldigd zijn, niet zijn of zullen worden uitgekeerd aan werknemers wier kinderen in aanmerking komen voor communautaire gezinstoelagen .

In zijn repliek toont verweerder zich er integendeel van bewust dat, zo dergelijke uitkeringen verschuldigd waren, hij ze niet zou mogen onthouden aan personen die voor communautaire gezinstoelagen in aanmerking komen, aangezien het Hof in de voornoemde arresten 106/76 en 14/77 heeft beslist dat bijzondere toelagen of om buitengewone redenen verstrekte uitkeringen niet zijn te beschouwen als "soortgelijke" toelagen welke vallen onder de artikelen 67, lid 2, en 68, tweede alinea, Ambtenarenstatuut en artikel 20 van de RAP .

Ik concludeer bijgevolg, dat het derde middel van de Commissie, indien het ontvankelijk zou zijn, als ongegrond moet worden afgewezen .

III - Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging, vast te stellen dat het Koninkrijk België, door de vaststelling van het Koninklijk Besluit nr . 54 van 15 juli 1982 houdende wijziging van artikel 60 van de samengeordende wetten betreffende de kinderbijslag voor loonarbeiders, en van het Koninklijk Besluit van 19 november 1982 tot wijziging van het Koninklijk Besluit van 8 april 1976 houdende regeling van de gezinsbijslag ten voordele van de zelfstandigen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag en artikel 19 juncto artikel 15 van het Protocol .

Waar ik tot de conclusie ben gekomen, dat één van de door de Commissie aangevoerde middelen niet ontvankelijk en, subsidiair, ongegrond is en dat een ander middel niet kan worden aanvaard, geef ik in overweging de Commissie in de helft van haar eigen kosten te verwijzen, waarbij België de rest van de kosten zal hebben te dragen .

(*) Vertaald uit het Frans .

( 1)De uit dit artikel voortvloeiende verplichtingen gelden eveneens met betrekking tot het Ambtenarenstatuut en de RAP, die zijn vastgesteld krachtens artikel 24 van het Verdrag van 8 april 1965 tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben .