17.

Een ander argument, dat door een groot aantal verzoekers tegen de individuele boetebeschikkingen werd ingebracht, houdt in dat zij beneden de voorgeschreven minimumprijzen mochten verkopen, omdat er van een noodtoestand casu quo overmacht sprake zou zijn, ofwel omdat zij in „noodweer” zouden hebben gehandeld. Deze drie verontschuldigingsgronden worden dooreen gehaald, terwijl ook onvoldoende werd opgehelderd welke waarde er in het gemeenschapsrecht aan toekomt en binnen welke grenzen ze kunnen worden ingeroepen. Ik meen evenwel pas tot een bespreking der feiten te kunnen overgaan, nadat er dienaangaande klaarheid is geschapen. Toen ik op 15 november jongstleden voor de Eerste kamer van dit Hof had te concluderen in de zaak 42/79, Milch, Fett- und Eier-Kontor, had ik gelegenheid uit te weiden over het begrip overmacht, zoals het, op landbouwverordeningen toegepast, in uw jurisprudentie werd uitgewerkt. Ik wees erop dat het door twee elementen wordt gekenmerkt: een objectief bestanddeel, daarin gelegen dat zich een buitengewone gebeurtenis moet hebben voorgedaan, waarop betrokkene geen invloed kon uitoefenen, en een subjectief bestanddeel, daarin bestaande dat betrokkene al het mogelijke heeft gedaan — en de nodige voorzichtigheid en diligentie aan de dag heeft gelegd — om het voorval te vermijden. Het ging in uw jurisprudentie evenwel om specifieke normen van afgeleid gemeenschapsrecht, die rechtstreeks dan wel analogisch werden toegepast. Het bewijs van een algemeen beginsel, waaraan een voor alle sectoren van het gemeenschapsrecht geldend uniform begrip overmacht zou kunnen worden ontleend, is niet geleverd, en dat zou mijns inziens ook moeilijk kunnen (ik wees hierop in mijn conclusie van 18 januari 1978, genomen in de zaak 68/77, IFG, Jurispr. 1978, blz. 371). In zijn arrest van 11 juli 1968, gewezen in de zaak 4/68, Schwarzwaldmilch (Jurispr. 1968, blz. 526, inz. blz. 537) sprak het Hof uit dat „de term ‚overmacht’ op de verschillende rechtsgebieden en op de onderscheiden terreinen van rechtstoepassing niet eenzelfde inhoud heeft”, alsook dat „zijn betekenis moet worden vastgesteld in het wettelijk kader binnen hetwelk hij tot rechtsgevolgen moet leiden”. Ook in het arrest van 30 januari 1974, gewezen in de zaak 158/73, Kampffmeyer (Jurispr. 1974, blz. 101) werd op de verschillende reikwijdte van de term „overmacht” gewezen; de betekenis ervan zou moeten „worden vastgesteld naar gelang van het wettelijk kader waarin de term bestemd is effect te sorteren”. Ten slotte is in het arrest van 14 februari 1978, gewezen in voormelde zaak 68/77, IFG Qur'ispr. 1978, blz. 353) overwogen dat in de rechtsstelsels der Lid-Staten de mogelijkheid voorzien is om in geval van overmacht aan de gestrengheid der wet te ontkomen, zulks evenwel „voor bepaalde samenhangen en rechtsbetrekkingen”. Een en ander zou mijns inziens aanleiding kunnen geven tot de radicale opvatting dat men zich, bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen betreffende overmacht als verontschuldigingsgrond, naar gemeenschapsrecht nimmer ten exceptieve op overmacht zou kunnen beroepen. Aangenomen evenwel dat aan de term algemene geldigheid wordt toegedacht, dan nog moet de beweerdelijk overmacht opleverende gebeurtenis zich buiten toedoen van betrokkene hebben afgespeeld en zijn — in objectieve zin tegen het recht indruisend — handelen hebben veroorzaakt. Met andere woorden: zijn handelen moet door externe krachten — die betrokkene geen keus lieten — zijn bepaald (klassieke voorbeelden: bepaalde waren werden niet afgeleverd omdat het vrachtschip in de grond geboord werd of omdat het dooide bliksem werd getroffen). De onderhavige verzoekers stellen evenwel dat zij tot het berekenen van met beschikking nr. 962/77 strijdige prijzen gedwongen zouden zijn geweest door een complex van omstandigheden, verband houdende met de reactie van de markt op het gedrag van andere ondernemers (vooral kooplieden, die tegen vrije prijzen verkochten, en zelfs concurrerende fabrikanten die de beschikking reeds hadden geschonden), met het daaruit voortvloeiend risico van een sterke teruggang deiverkopen, en met de nadelen die daaruit voor de financiële positie der betrokkenen, voor hun produktiviteit en voor de werkgelegenheid in hun bedrijven vermoedelijk zouden voortvloeien. Met betrekking tot geen dezer omstandigheden kan evenwel gesproken worden van een van buiten komende oorzaak, die op zichzelf het gedrag van betrokkene zou hebben bepaald: de ondernemingen hebben willens en wetens lagere prijzen berekend dan andere bedrijven in soortgelijke omstandigheden (ik bedoel de kleine en middelgrote Italiaanse bedrijven die het stelsel van minimumprijzen wel eerbiedigden), ook al mochten zij menen dat zwaarwegende redenen die prijzen rechtvaardigden en dat zij alleen zo het ergste konden vermijden. Ik geloof dan ook niet dat de door verzoekers bedoelde feiten als overmacht opleverende omstandigheden kunnen worden uitgelegd; veeleer dient te worden nagegaan of er van een noodtoestand kan worden gesproken dan wel of de schending der minimumprijzen als een daad van noodweer is te beschouwen. Wij moeten ons al weer afvragen, of het gemeenschapsrecht deze beide verontschuldigingsgronden kent. De Commissie heeft die vraag (in de zaken der te Brescia gevestigde ondernemingen, niet in de zaken 83 en 85/79) ontkennend beantwoord: noodweer en noodtoestand zouden in de nationale rechtsstelsels worden aanvaard in verband met de verdediging van wezenlijke rechtsgoedereji als het leven en de onaantastbaarheid van de menselijke persoon, terwijl het in de communautaire rechtsorde zou gaan om de bescherming van belangen die met zulke primaire rechtsgoederen niet kunnen worden vergeleken, namelijk om vermogensbelangen. In deze opvatting wordt evenwel voorbijgezien aan een interessant precedent, namelijk aan het arrest, op 12 juli 1962 door uw Hof gewezen in de zaak Acciaierie, Ferriere e Fonderie di Modena (Jurispr. 1962, blz. 579), waarin het Hof noodweer als gemeenschapsrechtelijke verontschuldigingsgrond niet uitsloot, maar wel overwoog dat „de handeling noodzakelijk ... [moet zijn] ter afwending van het gevaar waardoor de pleger van het feit wordt bedreigd en dat er sprake ... [moet zijn] van een rechtstreekse bedreiging en van een onmiddellijk gevaar, dat met geen ander, geoorloofd middel kan worden bestreden”. Op grond van deze overweging verwierp het Hof de exceptie van verzoekster, die had gesteld bij het berekenen van lagere dan de op de prijsschaal vermelde prijzen uit noodweer te hebben gehandeld, omdat zij blootgesteld zou zijn geweest aan oneerlijke mededinging van sommige concurrenten, die zich aan controle van de Hoge Autoriteit hadden weten te onttrekken. Ofschoon de betrokken ondernemingen eveneens lagere dan de voorgeschreven prijzen berekenden — en betoogden daartoe te zijn gebracht door het gedrag van andere ondernemingen —, geloof ik dat er om ten minste twee redenen in hun geval níet van noodweer mag worden gesproken: zij kennen gewicht toe aan het gevaar dat door het rechtmatig handelen van sommige ondernemers (handelaren en ondernemingen in derde landen) zou zijn geschapen — zodat zij niet slechts op onrechtmatige gedragingen van anderen hebben gereageerd — en zij verwijzen ook naar later ingetreden omstandigheden (verzoekster Stefana bracht bij voorbeeld haar financieringsmoeilijkheden ter sprake, verzoekster Maximilianshiittc de ontoereikendheid der door de Commissie verrichte controle). Gezien de redenen welke verzoekers voor de door hen gevolgde gedragslijn hebben opgegeven, komt derhalve mijns inziens — in abstracto — alleen noodtoestand als verontschuldigingsgrond in aanmerking. Maar de wezenlijke voorwaarden, waaraan in geval van een beroep op noodtoestand moet zijn voldaan, zijn goeddeels dezelfde als die welke uw Hof voor het geval van noodweer in zijn voormeld arrest van 12 juli 1962 heeft opgesomd: een onmiddellijk dreigend, ernstig gevaar, dat slechts door objectief onrechtmatig gedrag kan worden afgewend. Naar internationaal recht én volgens het recht der staten moet het gevaar zo ernstig zijn, dat betrokkene's bestaan op het spel staat, terwijl zijn gedrag niet tot het ontstaan van de gevaarlijke situatie mag hebben bijgedragen. Anderzijds lijkt mij niet voor betwisting vatbaar dat de rechtsuitlegger bij het erkennen van noodtoestand erg behoedzaam tewerk moet gaan, omdat zodanige erkenning inhoudt dat betrokkene van de naleving van bepaalde verplichtingen wordt vrijgesteld, hetgeen een uitzondering moet blijven. Verzoekers betogen nu dat zij, om hun overleving niet in gevaar te brengen, genoodzaakt waren de minimumprijs te ontduiken; ik meen dat zij er evenwel in het algemeen niet in zijn geslaagd om hetzij het ophanden zijn, hetzij de uitzonderlijke ernst van het gevaar te bewijzen, dan wel dat zij niet, met gebruikmaking van geoorloofde middelen, in staat zouden zijn geweest er, althans gedeeltelijk, het hoofd aan te bieden. Uit de door verzoekers overgelegde gegevens blijkt duidelijk van een zeer onbehagelijke situatie en van door beschikking nr. 962/77 geschapen objectieve moeilijkheden; alle bedrijven klagen erover dat zij hun afnemers dreigden te verliezen en dat hun verkopen zijn achteruit gelopen als gevolg van het feit dat de kopers niet meer wensten te betalen — en door de lacunes welke het stelsel vertoonde in staat werden gesteld zich door handelaren of producenten in derde landen tegen voordeliger prijzen te doen leveren. De Italiaanse ondernemingen hebben voorts gereleveerd dat de in Italië op het gebied der werkgelegenheid bestaande crisis en de in geval van personeelsinkrimping te verwachten stakingen en sociale onrust, hun het middel van ontslagverlening aan een deel van het personeel — ter verlaging van de vaste kosten — praktisch gesproken uit de hand sloeg, terwijl de Duitse bedrijven wezen op de concurrentie, hun aangedaan door de Italiaanse fabrikanten die hadden besloten beneden de minimumprijzen te verkopen en op de ondoelmatigheid waarmede, huns inziens, de door de Commissie verrichte controles plaatsvonden. Uit een en ander blijkt wel dat er in beschikking nr. 962/77 van de ondernemingen met de sterkste concurrentiepositie grote offers zijn gevraagd; een situatie van onmiddellijk en onvermijdelijk gevaar voor het voortbestaan dier ondernemingen acht ik daarin evenwel niet gelegen. Ik meen tot staving van mijn opvatting vooral redenen van drieërlei aard te kunnen aanvoeren. In de eerste plaats was het zo, dat een iets minder sterke concurrentiepositie van de bedrijven die in staat waren tegen de laagste kosten te produceren, dat wil zeggen een inkrimping van het volume hunner verkopen, past in de gedachtengang van beschikking nr. 962/77 die er, het zij nogmaals gezegd, op gericht was tot een herverdeling van de markt te komen in die zin dat minder doelmatig gerunde bedrijven hun produkten gemakkelijker kwijt konden. Het risico dat men een deel van zijn afnemers zou verspelen, was dan ook voorzienbaar, temeer waar de invoering van een stelsel van minimumprijzen sinds geruime tijd werd overwogen. Wilde er van een noodtoestand worden gesproken, dan hadden de leemten welke de regeling vertoonde, niet alleen tot beperking der verkopen dienen te leiden, doch hun voortbestaan onmiddellijk in gevaar moeten brengen; dat gevaar heeft zich evenwel niet voorgedaan; verzoekers hebben ook zelf niet beweerd dat zij in een zo acute crisissituatie zijn geraakt. In de tweede plaats wijs ik erop dat het, ook al mochten de ondernemingen met de sterkste concurrentiepositie door beschikking nr. 962/77 in hun bestaan bedreigd zijn, niet aan geoorloofde middelen zou hebben ontbroken om aan dat gevaar het hoofd te bieden. De moeilijkheden waarin de Italiaanse ondernemingen kwamen te verkeren, vonden vooral hun neerslag in een vermindering van hun verkoopmogelijkheden op de markten der andere tot de Gemeenschap behorende landen; daarvoor en erna konden zij evenwel terecht op de Italiaanse markt (op plaatselijk niveau kwamen de producenten door de minimumprijzen niet in een ongunstiger positie te verkeren) en op de markten van derde landen (waar sommige ondernemingen inderdaad compensatie schijnen te hebben gevonden voor de teruggang hunner verkopen binnen de Gemeenschap). Aanpassing aan de prijzen van de fabrikanten in derde landen bleef bovendien mogelijk tot maart 1978, toen beschikking nr. 527/78 in werking trad. Het bestaan der hierbedoelde bedrijven kwam dus niet zodanig in gevaar te verkeren, dat er geen uitweg meer overbleef. In de derde plaats had van de beweerdelijk ingetreden noodtoestand moeten blijken uit specifieke gegevens, de omstandigheden in de onderscheiden bedrijven betreffende; de meesten hunner kwamen evenwel met algemene betogen aandragen. Ook met de gegevens, door sommige verzoekers (zoals de Ferriera Valsabbia en de Officine Laminatori Sebino) aangedragen betreffende de teruggang van de produktie en de verkoop in 1977 wordt de beweerdelijk door beschikking nr. 962/77 geschapen gevaarstoestand niet bewezen, immers van een teruggang welke hun voortbestaan op het spel zetten, is geen sprake. Anderzijds is het causaal verband tussen het prijzenstelsel en de teruglopende produktie of afzet niet steeds aangetoond. Ik wijs hier met name op de zaak van de firma Korf, verzoekster in de zaak 85/79, die onweersproken stelde dat haar marktaandeel in het derde trimester van 1977 ten opzichte van liet voorafgaande trimester van 12,3 op 10,2 was gedaald; volgens de Commissie betekende dit alleen maar dat het bedrijf — in de lijn van een reeds op gang gekomen ontwikkeling — verder terrein aan ondernemingen met een sterke concurrentiepositie had verspeeld, terwijl de firma Korf juist met ingang van het derde trimester beneden de voorgeschreven minimumprijzen was gaan verkopen. Ik concludeer dat voor de handelwijze der hierbedoelde ondernemingen in een beweerdelijk ingetreden noodtoestand geen rechtvaardiging is te vinden. Een uitzondering zou kunnen worden overwogen ten aanzien van de firma Antonio Stefana, verzoekster in de zaak 226/78. Zij bevond zich op het tijdstip van invoering der minimumprijzenregeling in een bijzonder hachelijke financiële situatie: met het oog op een herstructurering van haar bedrijf had zij zich in schulden gestoken, terwijl tijdens de werkzaamheden alom in Italië het krediet duurder werd. Een maand nadat beschikking nr. 962/77 afkwam, liet zij de Commissie (bij telex van 6 juni 1977) weten dat de werkelijke marktprijzen voor betonstaal lager bleven dan de voorgeschreven minima en dat eerbiediging dier minima haar op een aanzienlijke teruggang harer verkopen zou komen te staan. Nadat die verkopen in de eerste vier maanden van 1977 gemiddeld 6570 ton hadden belopen, waren zij in mei tot 3866 en in juni tot 2474 gedaald. Eind juni waren haar schulden van een miljard 700 miljoen lire tot bijna 3 miljard lire gestegen. Bij telex van 1 juli 1977 liet zij de Commissie dan ook weten dat zij zich, gezien het gedrag der concurrentie, genoodzaakt zag met haar prijzen beneden de voorgeschreven minima te gaan; blijkens de gegevens der Commissie werd met het her-. berekenen dier te lage prijzen op 13 juli 1977 een aanvang gemaakt en ging de onderneming er mee door tot 5 september 1977. In dit geval zijn derhalve feitelijke gegevens voorhanden, op grond waarvan de handelwijze der firma Stefana als door noodtoestand verontschuldigd zou mogen worden beschouwd: gezien haar schuldenlast, werd zij werkelijk met faillissement bedreigd. Dat die dreiging op het punt stond te worden verwezenlijkt, acht ik evenwel ook in dit geval niet bewezen, terwijl men zich mijns inziens voorts mag afvragen in hoeverre de financiële situatie van de vennootschap mede door een onzorgvuldig investeringsbeleid werd veroorzaakt; bovendien had er mogelijkerwijze voor de moeilijk- -heden een oplossing kunnen worden gezocht door een der hiervoor omschreven geoorloofde middelen aan te wenden (maar ons blijkt niet of die mogelijkheid werd onderzocht). Soortgelijke overwegingen kunnen wij doen gelden voor de firma Maximilianshütte, verzoekster in de zaak 83/79. Het lijdt geen twijfel dat ook zij na de invoering van het stelsel van minimumprijzen haar verkopen aanzienlijk zag teruggaan: bedroeg haar marktaandeel in Beieren in het eerste kwartaal van 1977 nog 29 %, in het tweede kwartaal was het tot beneden de 20 % gedaald. De Commissie heeft opgemerkt dat het marktaandeel in het eerste kwartaal 1977 abnormaal hoog was, zodat er niet op zou mogen worden afgegaan; dit zou ook blijken uit het feit dat het percentage voor het tweede kwartaal in 1978 op ongeveer hetzelfde niveau bleef liggen, ofschoon de vennootschap volgens de Commissie op 14 juni 1977 met het berekenen van beneden de minima gelegen prijzen was begonnen. Een ander argument van de Commissie is dat de teruggang van de verkopen dezer vennootschap goeddeels door buiten het stelsel der minimumprijzen gelegen oorzaken zou zijn bepaald, onder meer dooide omstandigheid dat er in de zomermaanden op de markt niet veel omgaat. Daartegenover mag echter ook worden opgemerkt dat er in het tweede halfjaar van 1977 in de Bondsrepubliek veel meer betonstaal — tegen beneden de minima gelegen prijzen — uit Zwitserland werd ingevoerd (deze importen stegen van 12000 ton in het kwartaal apriljuni tot 19000 ton in het volgende kwartaal) : de firma Maximilianshütte acht daarmede het bewijs geleverd dat de Commissie -onvoldoende controle zou hebben uitgeoefend, waarvan de fabrikanten te Brescia zouden hebben geprofiteerd om hun betonstaal via Zwitserland te verkopen. Maar al zijn de ondernemingen die tegen lagere prijzen konden verkopen, door de leemten welke het stelsel vertoonde nog meer onder druk geplaatst, aan de Commissie kan niet worden aangewreven dat zij geen controles zou hebben uitgeoefend; het blijkt wel uit de boeten die aan een groot aantal ondernemingen werden opgelegd en uit het feit dat slechts een deel hunner tegen de boetebeschikkingen is opgekomen. Ik ben dan ook van mening dat de firma Maximilianshütte niet het bewijs heeft geleverd dat haar faillissement casu quo de sluiting van haar bedrijf ophanden was en ook niet heeft aangetoond dat zij — om te kunnen overleven — tevergeefs andere oplossingen dan schending deiminimumprijzen heeft beproefd. Mijn slotsom dat er van een noodtoestand niet mocht worden gesproken, blijft dus van kracht voor alle verzoekers die zich van die verontschuldigingsgrond hebben bediend. Veeleer zullen de redenen welke sommige ondernemingen ter rechtvaardiging van hun handelwijze hebben aangevoerd, in aanmerking moeten worden genomen wanneer de vraag aan de orde komt, of de boetebeschikkingen wellicht moeten worden gewijzigd.