CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. PITRUZZELLA

van 17 juni 2021 ( 1 )

Zaak C‑180/20

Europese Commissie

tegen

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring – Besluiten (EU) 2020/245 en 2020/246 – Standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités – Besluiten tot bepaling van de standpunten die namens de Unie moeten worden ingenomen in een krachtens een internationale overeenkomst opgericht lichaam – Keuze van de rechtsgrondslag – Overeenkomst waarvan sommige bepalingen aanknopingspunten kunnen hebben met het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB) – Vaststelling van twee afzonderlijke besluiten”

I. Inleiding

1. In het kader van het interinstitutionele geschil over de – van constitutioneel belang zijnde ( 2 ) – rechtsgrondslag van de handelingen van de Unie nemen – na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon – zaken waarin de scheidslijn tussen het externe optreden van de Europese Unie op de onder het VWEU vallende gebieden en het in het VEU ( 3 ) neergelegde gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) ter discussie wordt gesteld, een steeds belangrijkere plaats in. Het beroep dat in de onderhavige conclusie aan de orde is, valt onder deze zaken en vormt, ongeveer drie jaar na de uitspraak van het arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) ( 4 ) (hierna: „arrest Kazachstan”), een nieuwe stap in het geschil tussen de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie over de relevante rechtsgrondslagen bij het sluiten en uitvoeren van „nieuwe generatie”-partnerschapsovereenkomsten. In het arrest Kazachstan heeft het Hof zich voor het eerst moeten uitspreken over de afbakening van de bevoegdheden die onder het GBVB vallen en die welke onder het VWEU vallen in het kader van de uitvoering van een van deze overeenkomsten en, meer in het bijzonder, over de vaststelling van een besluit op grond van artikel 218, lid 9, VWEU, waarbij de Raad het standpunt van de Unie bepaalt in een krachtens deze overeenkomst opgericht lichaam ( 5 ).

2. In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie om nietigverklaring van de besluiten (EU) 2020/245 ( 6 ) en (EU) 2020/246 ( 7 ) van de Raad (hierna gezamenlijk: „bestreden besluiten”), betreffende een standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de Partnerschapsraad die is ingesteld door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds ( 8 ) (hierna: „CEPA”).

II. Toepasselijke bepalingen

A. Relevante bepalingen van het VEU

3. Hoofdstuk 1 van titel V van het VEU bevat „algemene bepalingen betreffende het externe optreden van de Unie”. In datzelfde hoofdstuk worden in lid 1 van artikel 21 VEU de beginselen uiteengezet waarop het internationaal optreden van de Unie berust, en wordt gepreciseerd dat de Unie ernaar streeft betrekkingen te ontwikkelen en partnerschappen aan te gaan, in het bijzonder met de landen die deze beginselen delen. In lid 2 van dit artikel wordt een opsomming gegeven van de doelstellingen van het externe optreden van de Unie en in lid 3, eerste alinea, van dat artikel wordt bepaald dat „[d]e Unie [...] de in de leden 1 en 2 bedoelde beginselen [eerbiedigt] en [...] de in deze leden genoemde doelstellingen [nastreeft] bij de bepaling en de uitvoering van het externe optreden op de verschillende door deze titel en het vijfde deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bestreken gebieden, alsmede van het overige beleid van de Unie wat de externe aspecten betreft”.

4. Hoofdstuk 2 van titel V van het VEU bevat specifieke bepalingen betreffende het GBVB. Artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU bepaalt dat „[h]et gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid [...] aan specifieke regels en procedures [is] onderworpen. Het wordt bepaald en uitgevoerd door de Europese Raad en door de Raad, die besluiten met eenparigheid van stemmen, tenzij in de Verdragen anders wordt bepaald.” Volgens artikel 37 VEU, dat in datzelfde hoofdstuk is opgenomen, „[kan] de Unie [...] met één of meer staten of internationale organisaties overeenkomsten sluiten op de gebieden die onder dit hoofdstuk vallen”.

B. Relevante bepalingen van het VWEU

5. In het vijfde deel van het VWEU, dat betrekking heeft op het externe optreden van de Unie, is titel V gewijd aan de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten. Deze titel omvat onder meer artikel 218 VWEU waarin de procedure is vastgelegd voor het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties. De leden 8 en 9 van dit artikel luiden als volgt: „8. Tijdens de gehele procedure besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. De Raad besluit evenwel met eenparigheid van stemmen wanneer de overeenkomst een gebied betreft waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld [...]. 9. De Raad stelt, op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, een besluit vast tot schorsing van de toepassing van een overeenkomst en tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt [...].”

III. Voorgeschiedenis van het geding

A. CEPA

6. Op 29 september 2015 heeft de Raad de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) gemachtigd om met de Republiek Armenië onderhandelingen te openen over een kaderovereenkomst. ( 9 ) Deze onderhandelingen zijn succesvol afgerond en de overeenkomst is op 21 maart 2017 geparafeerd.

7. Op 20 november 2017 heeft de Raad een besluit vastgesteld waarbij machtiging werd verleend voor de ondertekening van de CEPA namens de Unie en waarbij is besloten tot voorlopige toepassing van bepaalde delen van deze overeenkomst ( 10 ) (hierna: „besluit tot ondertekening”). Dit besluit was gebaseerd op artikel 37 VEU alsmede op artikel 91, artikel 100, lid 2, en de artikelen 207 en 209 VWEU, in samenhang met artikel 218, leden 5 en 7, en artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU. De CEPA is op 24 november 2017 ondertekend en wordt sinds 1 juni 2018 voorlopig toegepast.

8. Artikel 362 van deze overeenkomst voorziet in de oprichting van een Partnerschapsraad, die belast is met het toezicht op en regelmatige toetsing van de uitvoering van die overeenkomst en bevoegd is om besluiten vast te stellen die bindend zijn voor de partijen en om aanbevelingen ( 11 ) te doen (hierna: „Partnerschapsraad”). De Partnerschapsraad is samengesteld uit vertegenwoordigers van de partijen op ministerieel niveau en komt regelmatig bijeen, ten minste eenmaal per jaar en verder wanneer de omstandigheden zulks vereisen. Artikel 362, lid 4, van de CEPA bepaalt dat de Partnerschapsraad zijn eigen reglement van orde vaststelt. De Partnerschapsraad wordt bij de uitoefening van zijn taken bijgestaan door een overeenkomstig artikel 363 van de CEPA opgericht Partnerschapscomité dat bestaat uit vertegenwoordigers van de partijen op het niveau van hoge ambtenaren (hierna: „Partnerschapscomité”). Overeenkomstig lid 4 van dit artikel stelt de Partnerschapsraad in zijn reglement van orde de taken en de werking van dit comité vast. Volgens artikel 364 van de CEPA kan de Partnerschapsraad besluiten op specifieke terreinen subcomités of andere gespecialiseerde organen op te richten, en bepaalt hij de samenstelling, taken en werking ervan.

B. Bestreden besluiten

9. De bestreden besluiten betreffen de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en van andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, alsmede de vaststelling van de lijst van subcomités (hierna gezamenlijk: „reglementen van orde”).

10. Op 29 november 2018 hebben de hoge vertegenwoordiger en de Commissie een gezamenlijk voorstel vastgesteld voor een besluit van de Raad betreffende het namens de Unie in de Partnerschapsraad in te nemen standpunt met betrekking tot de vaststelling van besluiten inzake de reglementen van orde (hierna: „gezamenlijk voorstel”) ( 12 ). Dit voorstel was onder meer gebaseerd op artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag.

11. Op 19 juli 2019 heeft de Commissie een gewijzigd voorstel voor een besluit van de Raad ingediend, waarin de verwijzingen naar de hoge vertegenwoordiger en naar artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag ( 13 ) zijn geschrapt (hierna: „gewijzigd voorstel”). Dit besluit was gebaseerd op artikel 218, lid 9, VWEU als procedurele rechtsgrondslag en op artikel 91 en artikel 100, lid 2, VWEU alsook op de artikelen 207 en 209 VWEU als materiële rechtsgrondslag. In de motivering van dat besluit werd uiteengezet dat de schrapping van artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag met name gerechtvaardigd was in het licht van het arrest Kazachstan.

12. Op 4 december 2019 heeft het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) besloten om de rechtshandeling die moest worden vastgesteld in twee besluiten van de Raad op te splitsen, waarvan het ene besluit is gebaseerd op artikel 37 VEU en enkel betrekking heeft op titel II van de CEPA, die ziet op de samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid, en het andere besluit is gebaseerd op andere rechtsgrondslagen dan het GBVB en betrekking heeft op de CEPA als geheel, met uitzondering van titel II ervan.

13. Op 17 februari 2020 heeft de Raad de bestreden besluiten op hetzelfde moment vastgesteld. Besluit 2020/245 is vastgesteld op grond van artikel 91 en artikel 100, lid 2, alsmede de artikelen 207 en 209 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 8, eerste alinea, en artikel 218, lid 9, VWEU. Besluit 2020/246 is daarentegen vastgesteld op grond van artikel 37 VEU, in samenhang met artikel 218, lid 8, tweede alinea, en artikel 218, lid 9, VWEU. Artikel 1 van besluit 2020/245 bepaalt dat „[h]et namens de Unie in te nemen standpunt in de door de [CEPA] ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van [...] de reglementen van orde [...], met het oog op de toepassing van die overeenkomst met uitzondering van titel II ervan, wordt gebaseerd op het ontwerpbesluit van de Partnerschapsraad”. Artikel 1 van besluit 2020/246 bepaalt dat „[h]et namens de Unie in te nemen standpunt in de door de [CEPA], ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van [...] de reglementen van orde [...] met het oog op de toepassing van titel II van die overeenkomst, wordt gebaseerd op het ontwerpbesluit van de Partnerschapsraad”.

14. In twee verklaringen die in de notulen van de Raad van 4 maart 2020 zijn opgenomen, hebben de Commissie en de Tsjechische Republiek benadrukt dat het gebruik van artikel 37 VEU als rechtsgrondslag voor een van de twee besluiten van de Raad volgens hen juridisch onjuist was. ( 14 ) In een verklaring die in diezelfde notulen van de Raad is opgenomen, heeft Hongarije eveneens „zijn bedenkingen geuit met betrekking tot de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten over het standpunt van de EU”, zonder evenwel de rechtsgrondslag van artikel 37 VEU te betwisten. ( 15 ) Deze twee lidstaten hebben besloten zich van stemming te onthouden.

IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

15. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 24 april 2020, heeft de Commissie het beroep tot nietigverklaring ingesteld dat het voorwerp is van de onderhavige conclusie. De Tsjechische Republiek en de Franse Republiek zijn toegelaten tot interventie aan de zijde van respectievelijk de Commissie en de Raad.

16. De Commissie, ondersteund door de Tsjechische Republiek, verzoekt het Hof de bestreden besluiten nietig te verklaren, de gevolgen ervan te handhaven en de Raad te verwijzen in de kosten.

17. De Raad concludeert primair tot verwerping van het beroep, met verwijzing van de Commissie in de kosten, en subsidiair, indien de bestreden besluiten nietig worden verklaard, tot handhaving van de gevolgen ervan. De Franse Republiek verzoekt het Hof het beroep van de Commissie te verwerpen.

V. Analyse

18. Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan.

A. Eerste middel

1. Korte samenvatting van de argumenten van partijen

19. In het kader van haar eerste middel, dat de kern van de onderhavige procedure vormt, verwijt de Commissie de Raad, ten eerste, titel II van de CEPA van de werkingssfeer van besluit 2020/245 te hebben uitgezonderd, ten tweede, artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag voor besluit 2020/246 te hebben gekozen, en, ten derde, artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU als procedurele rechtsgrondslag voor dat besluit te hebben toegevoegd.

20. De Commissie betoogt dat de Raad met de keuze van artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag voor besluit 2020/246 de stemregel heeft gewijzigd die anders krachtens de Verdragen van toepassing zou zijn geweest, en voorbij is gegaan aan de vaste rechtspraak van het Hof inzake de keuze van de rechtsgrondslag voor handelingen van de Unie. Volgens de Commissie volgt uit die rechtspraak, en met name uit het arrest Kazachstan, dat een besluit van de Raad krachtens artikel 218, lid 9, VWEU, waarbij de Raad het namens de Unie in te nemen standpunt bepaalt in een bij een internationale overeenkomst opgericht lichaam, met gekwalificeerde meerderheid moet worden vastgesteld wanneer het zwaartepunt van deze overeenkomst bestaat uit een gebied waarvoor de materiële rechtsgrondslagen een gekwalificeerde meerderheid vereisen. De Commissie betoogt dat de CEPA hoofdzakelijk betrekking heeft op handel, ontwikkelingssamenwerking en handel in vervoersdiensten, waaraan het overgrote deel van de artikelen van deze overeenkomst is gewijd. De onder titel II van die overeenkomst opgenomen negen artikelen, die betrekking hebben op de samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid, zijn louter ondergeschikt aan de CEPA als geheel en volstaan dus niet om een onder het GBVB vallende rechtsgrondslag voor de gehele CEPA te rechtvaardigen. Ter ondersteuning van deze conclusie voert de Commissie aan dat het Hof in het arrest Kazachstan heeft geoordeeld dat de bepalingen van titel II van de versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds ( 16 ) (hierna: „overeenkomst met Kazachstan”), die inhoudelijk en qua aantal vergelijkbaar zijn met die van titel II van de CEPA, de keuze van de Raad om artikel 37 VEU te gebruiken als materiële rechtsgrondslag voor een besluit dat vergelijkbaar is met de bestreden besluiten, niet rechtvaardigen.

21. De Raad, daarin ondersteund door de Franse Republiek, betwist niet dat het gebied waaronder de bestreden besluiten vallen, moet worden beoordeeld in het licht van de CEPA. De Raad betoogt echter dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie, daaronder begrepen een handeling betreffende een internationale overeenkomst, moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder de inhoud, maar ook het doel van deze handeling. Volgens de Raad volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het onderzoek van de doelstellingen van de overeenkomst van wezenlijk belang is om het verband vast te stellen tussen de bepalingen die raakvlakken vertonen met verschillende actiegebieden van de Unie, en dat pas daarna de omvang van de in deze bepalingen vervatte verplichtingen, te weten de inhoud ervan, moet worden onderzocht. De door de Commissie aangevoerde argumenten zouden echter geen rekening houden met de doelstellingen van de CEPA en de specifieke bepalingen ervan, maar zouden zich uitsluitend richten op de inhoud van deze overeenkomst. In casu is de Raad van oordeel dat uit de analyse van de doelstellingen van de in titel II van de CEPA vervatte bepalingen blijkt dat deze laatste niet secundair en indirect zijn ten opzichte van de andere bepalingen van die overeenkomst. Bovendien verschillen de CEPA en de overeenkomst met Kazachstan, anders dan de Commissie stelt, fundamenteel wat betreft de vaststelling van hun doelstellingen en derhalve hun juridische aard. In dit verband merkt de Raad op dat de CEPA in artikel 1 ten minste één aanvullende inhoudelijke doelstelling vermeldt, die niet voorkomt in de overeenkomst met Kazachstan, te weten de doelstelling om bij te dragen aan het bevorderen van het brede politieke partnerschap (punt a) en om nauwe politieke betrekkingen tussen de partijen te bevorderen (punt b). Een aantal van de in artikel 1 van de CEPA genoemde algemene doelstellingen komt voorts tot uiting in artikel 3 van deze overeenkomst in een geheel van nauwkeuriger doelstellingen, die specifiek door de bepalingen van titel II van die overeenkomst worden nagestreefd. In het bijzonder vormt de doelstelling om de doeltreffendheid van de samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid te versterken, die in artikel 3, lid 1, van de CEPA als algemene doelstelling van de politieke dialoog met Armenië wordt aangemerkt en die het uitgangspunt vormt van alle andere doelstellingen die door deze dialoog worden nagestreefd, een afzonderlijke doelstelling die niet kan worden geacht ondergeschikt te zijn aan de andere doelstellingen van die overeenkomst. Volgens de Raad lijdt het derhalve nauwelijks twijfel dat de bepalingen van titel II van deze overeenkomst primair tot doel hebben een beleid ten uitvoer te leggen dat onder het GBVB valt, welk beleid de Unie voert in het kader van de bevoegdheden die haar op grond van titel V, hoofdstuk II, VEU zijn verleend. Aan deze conclusie, die is gebaseerd op een analyse van de doelstellingen van de bepalingen van titel II van deze overeenkomst, kan geen afbreuk worden gedaan door argumenten die enkel betrekking hebben op de inhoud ervan en met name op de vermeende declaratoire waarde ervan. In de eerste plaats blijkt uit de betrokken bepalingen immers dat de samenwerking moet worden uitgevoerd door middel van het voeren van een regelmatige politieke dialoog, en in de tweede plaats kan uit de rechtspraak van het Hof niet worden afgeleid dat bepalingen die voorzien in samenwerking in de vorm van een dialoog op zichzelf geen zelfstandige component kunnen vormen wanneer ze doelstellingen van buitenlandse veiligheid en politiek nastreven.

2. Beoordeling

a) Stand van de relevante rechtspraak

22. Om te voldoen aan de vereisten van duidelijkheid, samenhang en rationalisering voorziet artikel 218 VWEU in één enkele en algemene procedure voor met name het onderhandelen over en het sluiten van de internationale overeenkomsten die de Unie bevoegd is te sluiten op haar actiegebieden, het GBVB daaronder begrepen, tenzij de Verdragen in bijzondere procedures voorzien. ( 17 ) In het kader van deze procedure is in artikel 218, lid 9, VWEU een vereenvoudigde procedure vastgelegd voor, met name, het bepalen van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van haar deelneming aan de vaststelling, binnen het bij de betrokken internationale overeenkomst opgerichte beslissende lichaam, van handelingen die deze overeenkomst toepassen of uitvoeren. ( 18 ) Daar deze bepaling geen enkele stemregel bevat voor de vaststelling door de Raad van deze categorie besluiten, heeft het Hof geoordeeld dat op basis van artikel 218, lid 8, VWEU in elk individueel geval moet worden bepaald wat de toepasselijke stemregel is. In dit verband heeft het Hof gepreciseerd dat in de situatie waarin een dergelijk besluit aan geen van de gevallen beantwoordt waarin artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU vereist dat met eenparigheid van stemmen wordt besloten, de Raad dat besluit in beginsel overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, juncto artikel 218, lid 9, VWEU, met gekwalificeerde meerderheid moet vaststellen. ( 19 )

23. De eerste situatie waarin artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU vereist dat de Raad met eenparigheid van stemmen besluit, betreft het geval waarin de overeenkomst een gebied betreft waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld. In deze situatie wordt aldus een verband gecreëerd tussen de materiële rechtsgrondslag van een uit hoofde van dat artikel genomen besluit en de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel. Dat is het geval met het GBVB, daar artikel 31, lid 1, eerste alinea, VEU met name bepaalt dat besluiten in het kader van titel V, hoofdstuk 2, VEU met eenparigheid van stemmen worden genomen, tenzij in dat hoofdstuk anders is bepaald. ( 20 )

24. Teneinde te bepalen of een besluit dat is vastgesteld in het in artikel 218, lid 9, VWEU omlijnde kader, daadwerkelijk betrekking heeft op een gebied waarvoor eenparigheid van stemmen vereist is voor de vaststelling van een handeling van de Unie en derhalve, gelet op de eerste situatie als bedoeld in artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, met eenparigheid van stemmen moet worden vastgesteld, moet worden gekeken naar de materiële rechtsgrondslag ervan. ( 21 )

25. Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling. ( 22 ) Indien uit het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat deze twee doeleinden nastreeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. Indien daarentegen vaststaat dat de handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, zodat verschillende bepalingen van de Verdragen van toepassing zijn, moet deze maatregel bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen worden gebaseerd. ( 23 ) Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is echter uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen gelden, onverenigbaar zijn. ( 24 )

26. Volgens deze rechtspraak moet dus het „zwaartepunt” van de handeling van de Unie worden onderzocht om te beoordelen of de rechtsgrondslag of rechtsgrondslagen ervan correct is of zijn bepaald. Het Hof heeft overigens gepreciseerd dat dezelfde criteria ook gelden voor de bepaling van de rechtsgrondslag van handelingen van de Unie betreffende het sluiten en uitvoeren van een internationale overeenkomst. ( 25 )

27. Uit de discussie die tussen de partijen in het onderhavige geding is gevoerd, blijkt dat er op verschillende belangrijke onderdelen onenigheid is over de uitlegging van het door het Hof ontwikkelde „zwaartepuntcriterium”. Derhalve dienen de volgende preciseringen te worden verstrekt.

28. Ten eerste moet, gelet op de gedachtewisseling tussen de Commissie, de Raad en de Franse Republiek, worden opgemerkt dat het „doel” en de „inhoud” van de betrokken handeling van de Unie tot dezelfde categorie objectieve gegevens behoren die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn en waarop de keuze van de rechtsgrondslag moet berusten. Aangezien het bepalen van het zwaartepunt van een dergelijke handeling bij uitstek pragmatisch is, hangen de volgorde waarin het Hof deze twee elementen beoordeelt en het belang dat het daaraan toekent in het kader van het onderzoek van een concreet geval, hoofdzakelijk af van de omstandigheden van het concrete geval en kan niet worden gespeculeerd over de vraag of het ene element een „essentiëler” karakter heeft dan het andere of over de eventuele hiërarchie die tussen deze elementen bestaat.

29. Het is juist dat bij sommige toepassingen van het criterium „zwaartepunt” op handelingen die verband houden met het sluiten van internationale overeenkomsten, meer belang lijkt te worden gehecht aan het onderzoeken van het doel van de handeling. Zo heeft het Hof in advies 1/78 ( 26 ) gepreciseerd dat de kwalificatie van een overeenkomst „dient te geschieden met inachtneming van het voornaamste onderwerp van de overeenkomst en niet op basis van bijzondere clausules”, die, aangezien ze bijkomstig of ondersteunend van aard zijn, steeds tot dat voornaamste onderwerp behoren. Dezelfde redenering is door het Hof gevolgd in de arresten van 3 december 1996, Portugal/Raad ( 27 ) (hierna: „arrest Portugal/Raad”), en 11 juni 2014, Commissie/Raad ( 28 ) (hierna: „arrest Filipijnen”), ter bepaling van het doel van respectievelijk een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst en een kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking. Een dergelijke benaderingswijze betekent echter niet dat geen belang meer wordt gehecht aan het onderzoek van de inhoud van de overeenkomst. Dit onderzoek kan er in concreto zelfs toe leiden dat, gelet op de omvang van de verplichtingen die in de individuele bepalingen van de overeenkomst zijn neergelegd, afzonderlijke componenten worden vastgesteld waardoor andere rechtsgrondslagen moeten worden toegevoegd. ( 29 ) Zoals advocaat-generaal Mengozzi heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest Filipijnen ( 30 ), vormt de hierboven genoemde lijn in de rechtspraak niet meer dan een „bijzondere toepassing” van de in punt 25 van de onderhavige conclusie vermelde algemene regels die bij het bepalen van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie moeten worden gevolgd, en wordt daar niet van afgeweken. ( 31 ) Hoe dan ook lijkt de keuze voor deze benadering te worden gecompenseerd door het feit dat het Hof steeds vaker gebruikmaakt van een redenering die meer specifiek is gericht op het onderzoek van de inhoud van de overeenkomst ( 32 ), zonder dat dit op zijn beurt betekent dat het onderzoek van de doelstellingen van de handeling buiten beschouwing wordt gelaten.

30. Ten tweede kunnen, naast het doel en de inhoud ervan, nog andere objectieve gegevens in aanmerking worden genomen bij de bepaling van het zwaartepunt van een handeling van de Unie, zoals duidelijk blijkt uit de door het Hof gebruikte bewoordingen die in punt 25 van onderhavige conclusie zijn weergegeven. Met name in het geval van handelingen betreffende het sluiten en uitvoeren van een internationale overeenkomst behoort tot deze gegevens onder meer de context van de handeling en de context waarin deze handeling is vastgesteld. ( 33 ) Hoewel het belang van dit element noodzakelijkerwijs verschilt naargelang van het soort handeling en de categorie overeenkomsten in kwestie, kan het onderzoek van de context een centrale rol spelen bij de analyse van het Hof, zoals bijvoorbeeld het geval was in het arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) ( 34 ). Daarentegen zijn de overtuiging van de auteur van de handeling ( 35 ) of de „subjectieve bedoelingen en de algemene politieke doelstellingen van de betrokken partijen” ( 36 ) bij de keuze van de rechtsgrondslag van geen betekenis, aangezien deze niet objectief zijn.

31. Ten derde volgt uit de in punt 25 van onderhavige conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak dat de enkele vaststelling dat een handeling van de Unie verschillende doelstellingen of componenten heeft, op zich niet volstaat om die handeling op meerdere rechtsgrondslagen te baseren. Het Hof heeft immers het zwaartepuntcriterium gebaseerd op specifieke regels die van toepassing zijn in het geval van meerdere doelstellingen of componenten en die bepalen, ofwel dat de rechtsgrondslag wordt gekozen die vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component, hetgeen impliceert dat de andere doelstellingen of componenten als ondergeschikt moeten worden aangemerkt, ofwel – wanneer er geen sprake is van een dergelijke verhouding tussen een hoofddoel en een ondergeschikte component – dat de verschillende rechtsgrondslagen worden gekozen die overeenkomen met de verschillende doelstellingen of componenten van de handeling die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

32. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof in het arrest Filipijnen, dat aansluit bij het arrest Portugal/Raad, met betrekking tot het besluit tot ondertekening van een kaderovereenkomst inzake partnerschap en samenwerking heeft gepreciseerd dat dit criterium om te beginnen inhoudt dat moet worden nagegaan of de bepalingen van de overeenkomst die betrekking kunnen hebben op andere beleidsterreinen van de Unie dan het beleidsterrein dat als prioritair is aangemerkt, eveneens onder dat beleid kunnen vallen, dan wel of ze buiten het kader van dat beleid vallen en bijgevolg vereisen dat dit besluit wordt gebaseerd op aanvullende rechtsgrondslagen ( 37 ), en vervolgens inhoudt dat moet worden nagegaan of deze bepalingen geen verplichtingen van een zodanige reikwijdte bevatten dat ze andere doelstellingen beogen dan die welke betrekking hebben op het beleid van de Unie dat als prioritair is aangemerkt.

33. Ten vierde heeft het Hof gepreciseerd dat de keuze voor meerdere rechtsgrondslagen slechts bij wijze van uitzondering in overweging mag worden genomen. Het is juist dat na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en van artikel 40 VEU, waarin in twee alinea’s is bepaald dat het GBVB en het onder het VWEU vallende beleid geen gevolgen hebben voor de respectieve procedures en de bevoegdheden van de instellingen ( 38 ), de eventuele cumulatie van rechtsgrondslagen die onder dit Verdrag en het GBVB vallen, niet a priori lijkt te zijn uitgesloten, zoals voordien krachtens artikel 47 EU het geval was bij rechtsgrondslagen die onder het EG-Verdrag en het GBVB vielen ( 39 ). Een dergelijke cumulatie is overigens impliciet door het Hof erkend in het arrest Kazachstan. Dit neemt niet weg dat het Hof slechts zeer zelden een cumulatie van rechtsgrondslagen heeft aanvaard. ( 40 )

34. Het arrest Kazachstan heeft de in punt 25 van onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak sterk verduidelijkt.

35. In de eerste plaats heeft het Hof in dat arrest nogmaals bevestigd dat het zwaartepuntcriterium – dat in zijn klassieke rechtspraak over de keuze van de rechtsgrondslag wordt gebruikt – ook van toepassing is wanneer in het kader van het externe optreden van de Unie moet worden gekozen tussen rechtsgrondslagen die onder het GBVB vallen en die welke er niet onder vallen. ( 41 ) Onder verwijzing naar met name het unitaire karakter van de bepalingen van artikel 218 VWEU, waarin rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van het GBVB en tegelijkertijd het door het Verdrag voor elk actiegebied van de Unie tot stand gebrachte institutionele evenwicht weerspiegeld wordt ( 42 ), verklaart het Hof impliciet dat het niet gerechtvaardigd is om dit soort geschillen over de rechtsgrondslag op een speciale manier te behandelen, en bevestigt daarmee dat voor een meer algemene tendens in de rechtspraak wordt gekozen die tot doel heeft om ten volle uitvoering eraan te geven dat „bepalingen inzake het GBVB worden geïntegreerd in het algemene kader van het Unierecht”, hetgeen door het Verdrag van Lissabon is geïnitieerd ( 43 ). Hoewel het Hof artikel 40 VEU niet aanhaalt, lijkt het in het arrest Kazachstan impliciet de door advocaat-generaal Kokott in haar conclusie ( 44 ) voorgestelde lezing van deze bepaling te aanvaarden, volgens welke de twee bepalingen over onverminderde toepasselijkheid in de eerste twee alinea’s van genoemd artikel symmetrisch zijn geformuleerd en waardoor het derhalve niet mogelijk is om voorrang te geven aan bevoegdheden die onder het GBVB of onder het VWEU vallen. Een dergelijke lezing vereist op het gebied van de keuze van de rechtsgrondslag dat een „neutraal” criterium, zoals dat van het zwaartepunt, wordt toegepast, waarbij aan het GBVB dezelfde waarde wordt toegekend – met inachtneming van de specifieke regels en procedures waaraan dat beleid is onderworpen – als aan het andere externe optreden van de Unie dat onder het VWEU valt.

36. Zo heeft het Hof in punt 38 van het arrest Kazachstan gepreciseerd dat, net zoals geldt voor een besluit inzake het sluiten van een internationale overeenkomst door de Unie, een besluit waarbij de Raad uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU het standpunt bepaalt dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, en dat uitsluitend betrekking heeft op het GBVB, in beginsel met eenparigheid van stemmen moet worden genomen, overeenkomstig artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU. Indien een dergelijk besluit daarentegen meerdere componenten heeft of meerdere doeleinden nastreeft, waarvan sommige onder het GBVB vallen, moet de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel worden bepaald in het licht van het hoofddoel of de overwegende component. Indien het hoofddoel of de overwegende component van het besluit onder een gebied valt waarvoor eenparigheid van stemmen niet vereist is voor de vaststelling van een handeling van de Unie, moet dat besluit dus overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld. Het zijn dus de klassieke criteria ter bepaling van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie die in de onderhavige zaak moeten worden toegepast, hetgeen overigens niet wordt betwist door partijen in het geding.

37. In de tweede plaats heeft het Hof in het arrest Kazachstan het zwaartepuntcriterium toegepast voor de analyse van de inhoud van de internationale overeenkomst waarvan de betrokken handeling van de Unie deel uitmaakt, door een tweeledig criterium te hanteren, dat zowel „kwantitatief” als „kwalitatief” is. Het Hof heeft in punt 44 van voornoemd arrest ten eerste opgemerkt dat „het merendeel van de bepalingen van [de overeenkomst met Kazachstan], die 287 artikelen omvat, hetzij onder de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie, hetzij onder haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid [valt]”, en ten tweede heeft het Hof in punt 45 van dat arrest opgemerkt dat „de bepalingen van de [overeenkomst met Kazachstan] die een raakvlak hebben met het GBVB [...], naast het feit dat dit er weinig zijn gelet op het totale aantal bepalingen van deze overeenkomst, beperkt [blijven] tot verklaringen van de overeenkomstsluitende partijen over de doelen die met hun samenwerking moeten worden nagestreefd en de thema’s waarop de samenwerking betrekking zal hebben, zonder de concrete wijze van deze samenwerking te bepalen”, waarbij naar analogie wordt verwezen naar punt 56 van het arrest Filipijnen. ( 45 ) Stellig kan men zich afvragen – zoals de Franse Republiek doet – of die criteria, met name het kwantitatieve criterium, relevant zijn in absolute zin, gelet op het verschil tussen het externe optreden van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en handel, waarbij in de regel een gedetailleerde regeling en een aanzienlijk aantal technische voorschriften vastgesteld moeten worden, en het GBVB, waarbij de uitvoering mogelijk minder gedetailleerd moet zijn. Dit neemt echter niet weg dat, wat betreft raamovereenkomsten zoals die aan de orde in de zaak die heeft geleid tot het arrest Kazachstan en die aan de orde in de onderhavige zaak, een dergelijk criterium een nuttig instrument kan blijken te zijn om een eventuele onder het GBVB vallende zelfstandige component te identificeren (of uit te sluiten), wanneer genoemd criterium zich niet beperkt tot de enkele vaststelling dat kwantitatief voorrang wordt gegeven aan de bepalingen die niet onder het GBVB vallen en wanneer genoemd criterium samen wordt toegepast met een „kwalitatieve” beoordeling van de bepalingen van de overeenkomst die verband houden met het GBVB en waarbij rekening wordt gehouden met de meer of minder operationele aard ervan. Dit geldt temeer daar, zoals de Commissie terecht betoogt, na de door het Verdrag van Lissabon in artikel 21, lid 2, VEU tot stand gebrachte uniformering van de doelstellingen van het externe optreden van de Unie en gelet op de verplichting voor de Unie om overeenkomstig artikel 21, lid 3, VEU deze doelstellingen in al haar externe beleidsgebieden na te streven, met inbegrip van de externe aspecten van haar intern beleid, een toepassing van het zwaartepuntcriterium die uitsluitend of hoofdzakelijk op de doelstellingen van de handeling is gebaseerd, niet voldoende toereikend kan blijken te zijn. Gelet op het horizontale karakter van de in artikel 21, lid 2, VEU genoemde doelstellingen van het externe optreden van de Unie en de verwijzing in artikel 23 VEU naar deze doelstellingen op het gebied van het GBVB, kan het namelijk moeilijk zijn om de specifieke doelstellingen van dat beleid te bepalen ( 46 ).

38. In de derde plaats verduidelijkt het Hof in het arrest Kazachstan dat een besluit – zoals de bestreden besluiten – dat het standpunt bepaalt dat namens de Unie moet worden ingenomen met betrekking tot de vaststelling van reglementen van orde van lichamen die zijn opgericht op basis van een partnerschapsovereenkomst, in het algemeen betrekking heeft op de werking van deze organen. Aangezien het gebied waaronder een dergelijk besluit valt een horizontale draagwijdte heeft en niet alleen betrekking heeft op bepaalde onderwerpen die in het kader van die overeenkomst worden geregeld, moet dit gebied voor de toepassing van het zwaartepuntcriterium worden beoordeeld in het licht van de overeenkomst in haar geheel. ( 47 )

39. In de vierde plaats blijkt uit het arrest Kazachstan dat de rechtsgrondslag van het besluit tot ondertekening van de overeenkomst waartoe een handeling behoort die is vastgesteld ter uitvoering daarvan, niet van invloed is op de bepaling van het zwaartepunt van die handeling, althans wanneer er factoren zijn op grond waarvan moet worden vastgesteld dat die rechtsgrondslag niet correct is bepaald. ( 48 )

40. Het is op basis van de hierboven uiteengezette beginselen dat het eerste middel dient te worden onderzocht.

b) Toepassing in de onderhavige zaak

41. Zoals in punt 38 van onderhavige conclusie is opgemerkt, blijkt uit het arrest Kazachstan dat het gebied waaronder een besluit valt waarin het namens de Unie in te nemen standpunt wordt bepaald met betrekking tot de vaststelling van de reglementen van orde van lichamen die zijn opgericht bij een partnerschapsovereenkomst zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, moet worden beoordeeld in het licht van de overeenkomst als geheel.

42. Zoals ik al heb gepreciseerd, heeft de Raad in casu evenwel twee afzonderlijke besluiten vastgesteld, die in wezen dezelfde inhoud hebben, maar een verschillende werkingssfeer. Het eerste besluit betreft de gehele overeenkomst, met uitzondering van titel II. Het tweede besluit heeft alleen betrekking op deze titel. Ondanks deze opsplitsing lijkt de Raad het met de Commissie eens te zijn dat het zwaartepunt van de bestreden besluiten, waaronder besluit 2020/246, moet worden beoordeeld op basis van de overeenkomst als geheel.

43. Ik ben eveneens van mening dat dit de enige juiste benadering is. De vaststelling van twee afzonderlijke besluiten van de Raad, op basis van twee (of meer) verschillende rechtsgrondslagen, teneinde het standpunt te bepalen dat namens de Unie moet worden ingenomen over een aangelegenheid die horizontaal de gehele overeenkomst betreft, zoals in het geval van de goedkeuring van besluiten die in het algemeen de werking van de organen van die overeenkomst betreffen, kan, hoe dan ook, namelijk enkel worden gerechtvaardigd indien de overeenkomst, in haar geheel beschouwd, voorziet in twee (of meer) afzonderlijke componenten die overeenstemmen met de verschillende rechtsgrondslagen die voor de vaststelling van die besluiten zijn gehanteerd.

44. Bijgevolg moeten de gebieden waaronder de gezamenlijk genomen bestreden besluiten vallen, worden beoordeeld in het licht van de CEPA als geheel. Om te beginnen moeten de volgende drie opmerkingen worden gemaakt.

45. In de eerste plaats merk ik op dat de argumenten van de Commissie ter ondersteuning van haar beroep grotendeels zijn gebaseerd op de vermeende gelijkenissen tussen de CEPA en de overeenkomst met Kazachstan en op de oplossing die het Hof heeft gekozen in het arrest betreffende deze laatste overeenkomst. Dit arrest is, zoals ik eerder heb aangegeven, zelfs de reden waarom het gezamenlijke voorstel is ingetrokken en het beroep uiteindelijk is ingesteld. De argumenten van de Raad beogen op hun beurt de verschillen tussen de CEPA en de overeenkomst met Kazachstan naar voren te brengen. Ik herinner er echter aan dat het Hof steeds heeft verklaard dat bij de keuze van de rechtsgrondslag van de betrokken handeling niet van belang is welke rechtsgrondslag is gebruikt voor de vaststelling van andere handelingen van de Unie die, in voorkomend geval, soortgelijke kenmerken vertonen, dan wel in nauw verband staan met deze handeling. ( 49 ) Hoewel het arrest Kazachstan ontegenzeglijk een precedent schept voor de analyse van de onderhavige zaak, moet deze regel niettemin in gedachten worden gehouden bij de analyse van de inhoud en het doel van de CEPA.

46. In de tweede plaats merk ik op dat uit het arrest Kazachstan (punt 39 van de onderhavige conclusie) blijkt dat, anders dan de Raad lijkt aan te nemen, de omstandigheid dat het besluit tot ondertekening onder andere op artikel 37 VEU is gebaseerd, zonder dat de Commissie het gebruik van een dergelijke materiële rechtsgrondslag heeft betwist, op zich geen rechtvaardiging kan vormen voor de keuze van de Raad om besluit 2020/246 op dat artikel te baseren. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat het besluit van de Raad waarbij de Commissie en de hoge vertegenwoordiger worden gemachtigd om over de CEPA te onderhandelen, eveneens was gebaseerd op artikel 37 VEU.

47. Gelet op het voorgaande merk ik op dat de CEPA een kaderovereenkomst is die tot doel heeft „verregaande samenwerking over een breed spectrum van gebieden van gemeenschappelijk belang” tot stand te brengen. ( 50 ) Uit de preambule blijkt de wens van de partijen om de banden die in het verleden tot stand zijn gebracht verder te ontwikkelen en nauwe en intensieve samenwerking te bevorderen die is gebaseerd op gelijk partnerschap (eerste alinea van de preambule van die overeenkomst), en om de politieke, sociaal-economische en institutionele ontwikkeling van de Republiek Armenië verder te bevorderen en de eerbiediging van de democratische beginselen en de mensenrechten te versterken (derde en vijfde alinea van de preambule). Daarin worden twee fundamentele thema’s geschetst. Ten eerste wordt de bereidheid van de partijen bevestigd om een regelmatige politieke dialoog over bilaterale vraagstukken van wederzijds belang verder te ontwikkelen, evenals hun verbintenis om de internationale vrede en veiligheid te bevorderen, de verspreiding van massavernietigingswapens te bestrijden, corruptie te voorkomen en te bestrijden, de strijd tegen georganiseerde criminaliteit en terrorisme op te voeren, hun samenwerking op het gebied van migratie, asiel en grensbeheer te verdiepen, en om in toekomst een dialoog over het visumvraagstuk aan te gaan (met name derde tot en met vijfde, zevende, achtste, tiende, twaalfde en veertiende alinea van de preambule). Ten tweede wordt bevestigd dat de partijen vastbesloten zijn de economische samenwerking te verdiepen, met inbegrip van handelsgerelateerde kwesties, met het oog op de toekomstige ontwikkeling van handel en investeringen, met eerbiediging van de beginselen van duurzame ontwikkeling en met inachtneming van de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens. In dezelfde lijn verbinden de partijen zich ertoe samen te werken op andere sociaal-economische gebieden van wederzijds belang, zoals wetenschap en technologie, onderwijs en cultuur, jongeren en sport (met name vijftiende tot en met negentiende, drieëntwintigste en vierentwintigste alinea van de preambule).

48. De CEPA bestaat uit 386 artikelen en is onderverdeeld in acht titels, die respectievelijk betrekking hebben op de doelstellingen en de algemene beginselen (titel I, artikelen 1 en 2), de politieke dialoog en hervorming en de samenwerking op het gebied van het GBVB (titel II, artikelen 3 tot en met 11), justitie, vrijheid en veiligheid (titel III, artikelen 12 tot en met 21), economische samenwerking (titel IV, artikelen 22 tot en met 35), samenwerking op andere gebieden (titel V, artikelen 36 tot en met 112), handel (titel VI, artikelen 113 tot en met 342), financiële bijstand en fraudebestrijdings- en controlebepalingen (titel VII, artikelen 343 tot en met 361) en institutionele bepalingen, algemene bepalingen en slotbepalingen (titel VIII, artikelen 362 tot en met 386).

49. De doelstellingen van de CEPA, zoals in artikel 1 uiteengezet, zijn: het brede politieke en economische partnerschap en de samenwerking tussen de partijen te bevorderen; het kader voor een politieke dialoog te versterken op alle terreinen van wederzijds belang, om nauwe politieke betrekkingen tussen de partijen te bevorderen; bij te dragen tot de versterking van de democratie en de politieke, economische en institutionele stabiliteit in de Republiek Armenië; vrede en stabiliteit te bevorderen, te bewaren en te versterken, zowel op regionaal als op internationaal niveau; de samenwerking te verbeteren op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht; mobiliteit en contacten van persoon tot persoon te bevorderen; steun te verlenen aan de inspanningen van de Republiek Armenië voor de ontwikkeling van haar economische potentieel via internationale samenwerking; een nauwere handelssamenwerking op te zetten, en de voorwaarden te scheppen voor steeds nauwere samenwerking op andere terreinen van wederzijds belang. In artikel 2 van de CEPA verbinden de partijen zich ertoe de algemene beginselen in acht te nemen, te weten de democratische beginselen, de rechtsstaat, de mensenrechten, de vrije markteconomie, duurzame ontwikkeling, regionale samenwerking en effectief multilateralisme. De partijen zetten zich eveneens in voor corruptiebestrijding, de strijd tegen verschillende vormen van transnationale georganiseerde misdaad, de strijd tegen terrorisme en de bestrijding van proliferatie van massavernietigingswapens, teneinde bij te dragen tot de regionale vrede en stabiliteit.

50. De Raad is in wezen van mening dat de CEPA doelstellingen nastreeft die onder het GBVB vallen en die niet secundair of bijkomstig zijn ten opzichte van de andere doelstellingen van deze overeenkomst. Volgens de Raad bevat titel II van de CEPA bepalingen die niet kunnen vallen binnen het strategische kader van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid of het gemeenschappelijk handelsbeleid. De Commissie erkent weliswaar dat de CEPA bepaalde raakvlakken heeft met het GBVB, maar is van mening dat deze raakvlakken niet belangrijk genoeg zijn om een onder het GBVB vallende materiële rechtsgrondslag te rechtvaardigen.

51. Titel II van de CEPA, met als opschrift „Politieke dialoog en hervormingen; samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid”, bestaat uit negen artikelen. In artikel 3 van de CEPA worden de doelstellingen van de politieke dialoog opgesomd. De partijen verbinden zich tot intensivering van deze dialoog op alle gebieden van wederzijds belang, met inbegrip van het buitenlands en veiligheidsbeleid en binnenlandse hervormingen. Tot deze doelstellingen behoren: het politiek partnerschap versterken [artikel 3, lid 2, onder b)]; het bevorderen van internationale vrede, stabiliteit en veiligheid [artikel 3, lid 2, onder c)]; meer samenwerking over crisisbeheer [artikel 3, lid 2, onder d)]; versterking van de samenwerking in de strijd tegen proliferatie van massavernietigingswapens [artikel 3, lid 2, onder e)]; meer respect voor de democratische beginselen, de rechtstaat, de mensenrechten en fundamentele vrijheden [artikel 3, lid 2, onder g)]; verdere ontwikkeling van dialoog en meer samenwerking op het vlak van veiligheid en defensie [artikel 3, lid 2, onder h)], en ontwikkeling van betrekkingen van goed nabuurschap [artikel 3, lid 2, onder k)]. Artikel 4 van de CEPA is gewijd aan binnenlandse hervormingen, voor de verwezenlijking waarvan de partijen zich ertoe verbinden samen te werken, onder andere met het oog op consolidatie van de stabiliteit en doeltreffendheid van de democratische instellingen, de onafhankelijkheid en doeltreffendheid van de rechterlijke macht, de hervormingen van de overheidsdiensten en de corruptiebestrijding. Artikel 5 is specifiek gewijd aan het buitenlands en veiligheidsbeleid. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat „[de] partijen [...] hun dialoog en samenwerking op het vlak van het buitenlands en veiligheidsbeleid, met inbegrip van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid [intensiveren], met erkenning van het belang dat de Republiek Armenië hecht aan haar deelname aan internationale organisaties en samenwerkingsvormen en aan haar bestaande verplichtingen op grond daarvan, en zij [...] bijzondere aandacht [besteden] aan conflictpreventie en crisisbeheer, risicobeperking, cyberveiligheid, de hervorming van de veiligheidssector, regionale stabiliteit, ontwapening, non-proliferatie, wapenbeheersing en wapenuitvoercontrole”. Gepreciseerd wordt dat „[d]e samenwerking wordt gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en gezamenlijke belangen en is gericht op meer doeltreffendheid van het beleid, waarbij gebruik wordt gemaakt van bilaterale, internationale en regionale fora, meer bepaald de [Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE)]”. In artikel 6 van de CEPA wordt nogmaals bevestigd dat ernstige misdrijven waarmee de internationale gemeenschap wordt geconfronteerd, moeten worden vervolgd, ook op het niveau van het Internationaal Strafhof, alsmede dat samenwerking nodig is tussen de partijen ter voorkoming van deze misdrijven. Artikel 7 van de CEPA heeft betrekking op samenwerking op het vlak van conflictpreventie en crisisbeheersing, „in het bijzonder met het oog op de mogelijke deelname van de Republiek Armenië aan civiele en militaire operaties inzake crisisbeheersing onder leiding van de [Unie] en aan oefeningen en opleidingen”. Artikel 8 van de CEPA bepaalt: „De partijen voeren hun gezamenlijke inspanningen op om betere voorwaarden te creëren voor verdere regionale samenwerking door het bevorderen van open grenzen via grensoverschrijdend verkeer, betrekkingen van goed nabuurschap en democratische ontwikkeling, aldus bijdragend tot stabiliteit en veiligheid, en zij werken samen voor een vreedzame beslechting van conflicten.” Ten slotte zijn de artikelen 9 tot en met 11 van de CEPA gewijd aan respectievelijk de samenwerking ter bestrijding van de verspreiding van massavernietigingswapens en de overbrengingsmiddelen daarvoor, ter bestrijding van de illegale handel in handvuurwapens en lichte wapens en ter bestrijding van terrorisme.

52. Het valt niet te ontkennen, en de partijen zijn het erover eens, dat de CEPA bepaalde raakvlakken heeft met het GBVB. Naast de uitdrukkelijke verwijzingen naar dit beleid in de preambule en in de artikelen 1 en 3 van de CEPA, kunnen de artikelen 5 en 7 tot en met 11 van deze overeenkomst – zoals blijkt uit de uiteenzetting in het voorgaande punt – dus allemaal onder het GBVB worden gebracht. ( 51 )

53. Uit met name het arrest Kazachstan blijkt evenwel dat de omstandigheid dat een kaderovereenkomst zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, in de preambule en in de uiteenzetting van de doelstellingen ervan, een relatie vertoont met het GBVB, en dat sommige bepalingen ervan – zelfs wanneer ze in een autonome titel in het eerste deel van de overeenkomst zijn opgenomen – in verband kunnen worden gebracht met dat beleid van de Unie, niet toereikend kan zijn om ervan uit te gaan dat artikel 37 VEU moet worden opgenomen in de materiële rechtsgrondslag van elke handeling die is vastgesteld ter uitvoering van die overeenkomst met horizontale strekking. Een dergelijke toevoeging is volgens het Hof enkel gerechtvaardigd indien die bepalingen een zodanige strekking hebben dat ervan mag worden uitgegaan dat ze een afzonderlijke component van de overeenkomst vormen en niet ondergeschikt zijn ten opzichte van de andere componenten van deze overeenkomst. ( 52 )

54. Om in het arrest Kazachstan tot de slotsom te komen dat dit niet het geval was met betrekking tot de bepalingen die verband houden met het GBVB in de met dat land gesloten partnerschapsovereenkomst, heeft het Hof geen gebruik gemaakt van het in punt 32 van de onderhavige conclusie in herinnering gebrachte binaire criterium dat in het arrest Filipijnen is toegepast, maar heeft het Hof het in punt 37 van de onderhavige conclusie genoemde tweeledige „kwantitatieve” en „kwalitatieve” criterium toegepast.

55. Om redenen die ik hierna zal uiteenzetten, ben ik van mening dat, ongeacht welk criterium wordt toegepast, het GBVB in de opzet van de CEPA niet op zodanige wijze een afzonderlijke component ten opzichte van de andere componenten ervan vormt die rechtvaardigt dat artikel 37 VEU wordt toegevoegd aan de materiële rechtsgrondslag van de handelingen met een horizontale strekking die worden vastgesteld ter uitvoering van de overeenkomst.

56. Wat in de eerste plaats het door het Hof in het arrest Filipijnen gevolgde criterium betreft, herinner ik eraan dat het eerste deel van dit criterium ertoe strekt vast te stellen of de bepalingen van de overeenkomst die raakvlakken kunnen hebben met andere beleidsgebieden van de Unie dan het beleidsterrein dat als prioritair is aangemerkt, eveneens onder de werkingssfeer van dat beleid kunnen vallen, dan wel buiten het kader ervan vallen.

57. In dit verband dient te worden opgemerkt dat de ontwikkelingssamenwerking, die ontegenzeglijk een van de componenten van de CEPA vormt, een multidimensionaal karakter heeft. Het beleid op dit gebied blijft niet beperkt tot maatregelen die er rechtstreeks op zijn gericht armoede uit te bannen, dat in artikel 208, lid 1, tweede alinea, VWEU als hoofddoel van dit beleid wordt genoemd, maar streeft ook de in artikel 21, lid 2, VEU ( 53 ) genoemde doelstellingen na, waarnaar artikel 208, lid 1, eerste alinea, VWEU uitdrukkelijk verwijst. Artikel 209, lid 2, VWEU bepaalt overigens dat de Unie met derde landen alle overeenkomsten kan sluiten die dienstig zijn om de in artikel 21 VEU en artikel 208 VWEU genoemde doelstellingen te verwezenlijken, en benadrukt aldus de bestaande onderlinge samenhang tussen de algemene doelstellingen van het externe optreden van de Unie en de specifieke doelstellingen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.

58. In zijn van vóór het Verdrag van Lissabon daterende rechtspraak, die relevant blijft in het licht van met name de in het arrest Filipijnen ( 54 ) gegeven uitlegging van artikel 208 VWEU, heeft het Hof erkend dat de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking ruim zijn, aangezien met ontwikkelingssamenwerking niet alleen de duurzame economische en sociale ontwikkeling van deze landen, hun harmonische en geleidelijke integratie in de wereldeconomie en de strijd tegen armoede wordt beoogd, maar ook de ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden ( 55 ). Het Hof heeft ook reeds geoordeeld dat de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens kan worden geacht de doelstellingen van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te dienen. ( 56 )

59. Deze ruime opvatting van de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking weerspiegelt de visie van de Unie op dit gebied, die is uiteengezet in de nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling, ondertekend op 7 juni 2017 ( 57 ) (hierna: „consensus”), die de „hoeksteen vormt van het ontwikkelingsbeleid van de Unie” ( 58 ), dat deel uitmaakt van de in september 2015 door de Verenigde Naties aangenomen Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling ( 59 ). Volgens de consensus draagt ontwikkelingssamenwerking eveneens onder meer bij „tot de ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten, de handhaving van de vrede en de voorkoming van conflicten, de verbetering van de kwaliteit van het milieu en het duurzaam beheer van de mondiale natuurlijke rijkdommen, het verlenen van hulp aan volkeren, landen en regio’s die te kampen hebben met natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen, en het bevorderen van een internationaal bestel dat gebaseerd is op intensievere multilaterale samenwerking, en van goed mondiaal bestuur”. ( 60 ) Voorts wordt in punt 14 van de consensus aangegeven dat de „[p]olitieke dialoog [...] een belangrijk instrument [is] om vorderingen te maken met de ontwikkelingsbeginselen en [...] ook een preventieve werking [heeft]: hij zorgt ervoor dat de EU-waarden hoog worden gehouden”, en dat „[d]ie dialoog zal worden gevoerd met de regeringen van de partnerlanden [...], en [...] een belangrijk platform voor actie [zal] zijn, waar een gemeenschappelijke visie wordt uitgedragen, vooruitgang regelmatig wordt geëvalueerd en adequate flankerende maatregelen worden vastgesteld”.

60. Ten slotte moet worden benadrukt dat de instrumenten ter ondersteuning van het externe optreden van de Unie voor de periode 2014‑2020 zijn vastgesteld binnen het strategische kader van de ontwikkelingssamenwerking en de in artikel 212 VWEU bedoelde economische, financiële en technische samenwerking met derde landen, onder meer op het gebied van de bescherming van de mensenrechten ( 61 ) en de crisisrespons, conflictpreventie en vredesopbouw in de partnerlanden ( 62 ). In hetzelfde kader zal het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking worden vastgesteld voor het volgende meerjarig financieel kader (2021‑2027) ( 63 ), waarvan de compromistekst is goedgekeurd op 13 maart 2021 ( 64 ), dat eveneens betrekking heeft op het optreden van de Unie op het gebied van crisisrespons, conflictpreventie, vredesopbouw en de aanpak van mondiale en transregionale dreigingen.

61. Het Hof heeft evenwel voor recht verklaard dat een maatregel die weliswaar bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking, niet onder ontwikkelingssamenwerking valt indien deze maatregel hoofdzakelijk strekt tot uitvoering van een ander beleid, bijvoorbeeld het GBVB. ( 65 )

62. Dat is mijns inziens in casu niet het geval. De CEPA is immers vooral een instrument ter bevordering van de samenwerking tussen de partijen op economisch en handelsgebied, met het oog op de bevordering van de duurzame ontwikkeling ( 66 ), waarbij eisen op milieugebied ( 67 ) en sociaal gebied, de eerbiediging van de mensenrechten, de fundamentele vrijheden ( 68 ) en de menselijke gezondheid ( 69 ) in de economie worden geïntegreerd. Naast de in titel VI opgenomen bepalingen die de handel betreffen, valt onder de CEPA een breed scala aan samenwerkingsgebieden die betrekking hebben op de meest uiteenlopende sociaal-economische sectoren: energie (titel V, hoofdstuk 2), milieu en klimaatactie (titel V, hoofdstukken 3 en 4), industriebeleid (titel V, hoofdstuk 5), samenwerking op het gebied van financiële diensten (titel V, hoofdstuk 7), toerisme (titel V, hoofdstuk 9), landbouw en visserij (titel V, hoofdstukken 10 en 11), onderzoek (titel V, hoofdstuk 13), sociaal beleid (titel V, hoofdstuk 15), onderwijs en cultuur (titel V, hoofdstukken 17 en 18), sport (titel V, hoofdstuk 20) en civiele bescherming (titel V, hoofdstuk 23).

63. Uit het voorgaande volgt dat de in titel II van de CEPA opgenomen bepalingen in hun geheel ook in verband kunnen worden gebracht met de ontwikkelingssamenwerking, die een van de componenten vormt van deze overeenkomst, en dat deze bepalingen niet vereisen dat een besluit waarin het namens de Unie in te nemen standpunt wordt bepaald en dat betrekking heeft op de werkwijze van de bij die overeenkomst opgerichte instellingen, eveneens wordt gebaseerd op artikel 37 VEU als aanvullende materiële rechtsgrondslag. Deze gevolgtrekking komt mijns inziens niet op losse schroeven te staan wanneer de CEPA wordt onderzocht in het licht van de context ervan. Wat ten eerste een partnerovereenkomst als de CEPA betreft, is het namelijk weinig waarschijnlijk dat de context waarin de onderhandelingen over en het sluiten van de overeenkomst hebben plaatsgevonden, een belangrijke, laat staan een doorslaggevende rol heeft gespeeld als beoordelingscriterium bij de bepaling van de relevante rechtsgrondslag. Ten tweede is de in de elfde alinea van de preambule van de CEPA vermelde verwijzing naar het conflict in Nagorno-Karabach, waarnaar de Franse Republiek in haar opmerkingen verwijst, in casu niet voldoende om het sluiten van de CEPA in een specifieke GBVB-context te plaatsen.

64. Derhalve dient te worden overgegaan tot het tweede onderdeel van het binaire criterium dat het Hof in het arrest Filipijnen heeft toegepast, waarbij moet worden nagegaan of de bepalingen van de CEPA die eventueel verband houden met het GBVB, geen verplichtingen van een zodanige strekking bevatten dat zij overeenkomen met andere doelstellingen dan die welke verband houden met de overige componenten van de overeenkomst en, in het bijzonder, met ontwikkelingssamenwerking.

65. Naar mijn mening blijkt uit de bepalingen van titel II van de CEPA duidelijk dat deze bepalingen declaratoir van aard zijn en geen concrete regeling bevatten omtrent de wijze waarop hun samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid moet worden uitgevoerd, noch concrete positieve verplichtingen voor de partijen bevatten, die verder gaan dan de enkele algemene toezegging om samen te werken.

66. Dit geldt eveneens voor de uiteenzetting van de doelstellingen van de politieke dialoog in artikel 3, lid 2, van deze overeenkomst, waarop de Raad in het bijzonder de nadruk legt. Uit lid 1 van dit artikel blijkt immers dat de dialoog die de partijen willen versterken, betrekking heeft op alle gebieden van wederzijds belang die onder deze overeenkomst vallen. Dit sluit aan bij het in punt 59 van de onderhavige conclusie vermelde standpunt dat tot uitdrukking is gebracht in de consensus die de Raad eveneens heeft onderschreven, volgens welk standpunt de politieke dialoog een instrument is dat tevens de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking dient. Voorts wordt de opsomming van de doelstellingen van deze dialoog in de bepalingen van titel II van de CEPA, die meer specifiek in verband kunnen worden gebracht met het GBVB, niet gevolgd door concrete maatregelen die erop gericht zijn deze doelstellingen te verwezenlijken en die onder dit beleid vallen.

67. Artikel 5 van deze overeenkomst is dus niets anders dan een parafrase van artikel 3, lid 2, onder b), c), e), f), h) en i), waarbij in het bijzonder de nadruk wordt gelegd op verdere samenwerking tussen de partijen in internationale fora, zoals de Verenigde Naties en de OVSE. Hetzelfde geldt voor artikel 8 van die overeenkomst inzake de regionale stabiliteit en de vreedzame oplossing van conflicten, dat enkel de in artikel 3, lid 2, onder i), j) en k), van deze overeenkomst genoemde doelstellingen herhaalt en partijen herinnert aan de beginselen die zijn neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties, in de Slotakte van Helsinki van de OVSE en in de andere relevante multilaterale besluiten. Hetzelfde geldt eveneens voor artikel 9 van de CEPA betreffende massavernietigingswapens, waarin de partijen in wezen enkel herinnerd worden aan hun internationale verplichtingen (lid 1) en zij ertoe aangezet worden andere verbintenissen aan te gaan (lid 2, onder a). Artikel 9, lid 2, onder b), van de CEPA, dat erop gericht is een doeltreffend systeem van nationale uitvoercontroles op de uitvoer van goederen die verband houdt met massavernietigingswapens „verder op te zetten”, is een verplichting die in zeer algemene en op de toekomst gerichte bewoordingen is geformuleerd en overeenkomt met de reeds op internationaal niveau aangegane verplichtingen ( 70 ). Ten slotte gelden dezelfde overwegingen voor artikel 10 over handvuurwapens en lichte wapens ( 71 ) en voor artikel 11 betreffende terrorismebestrijding.

68. Wat artikel 7 van de CEPA betreft, waarop de Franse Republiek in het bijzonder de nadruk legt, waarin bepleit wordt dat de Republiek Armenië eventueel deelneemt „aan civiele en militaire operaties inzake crisisbeheersing onder leiding van de [Unie] en aan oefeningen en opleidingen”, dient om te beginnen te worden opgemerkt dat met betrekking tot deze deelname, waarop de praktische samenwerking tussen partijen op het gebied van conflictpreventie en crisisbeheersing gericht moet zijn, slechts de bewoordingen „met het oog op” en „mogelijke” zijn gebruikt, en voorts dat over de deelname aan oefeningen en opleidingen die betrekking hebben op operaties inzake crisisbeheersing onder leiding van de [Unie], in voorkomend geval, enkel „per geval” kan worden besloten. Hieruit volgt dat dit artikel, evenals de andere bepalingen van titel II van de CEPA, geen specifieke verplichting inhoudt en niet onmiddellijk uitvoerbaar is.

69. Uit het voorgaande volgt dat, in het licht van het door het Hof in het arrest Filipijnen vastgestelde criterium, voor de vaststelling van een besluit waarin het namens de Unie in te nemen standpunt in de Partnerschapsraad van de CEPA wordt bepaald, en dat betrekking heeft op de werkwijze van de bij die overeenkomst opgerichte instellingen niet vereist is dat artikel 37 VEU als de rechtsgrondslag van het besluit wordt toegevoegd.

70. Wanneer in de tweede plaats het door het Hof in het arrest Kazachstan gehanteerde criterium wordt toegepast, verandert het resultaat mijns inziens niet. Ten eerste moet immers worden vastgesteld dat de 386 artikelen van de CEPA voor het overgrote deel bestaan uit bepalingen die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid vallen. Ten tweede blijven de bepalingen van de CEPA die een raakvlak hebben met het GBVB en die zijn genoemd in punt 51 van de onderhavige conclusie, naast het feit dat dit er weinig zijn gelet op het totale aantal bepalingen van deze overeenkomst, beperkt tot verklaringen van de overeenkomstsluitende partijen over de doelen die met hun samenwerking moeten worden nagestreefd en de thema’s waarop de samenwerking betrekking zal hebben, zonder de concrete wijze van deze samenwerking te bepalen, zoals blijkt uit hetgeen in de punten 65 tot en met 68 van de onderhavige conclusie is uiteengezet. Meer in het algemeen, en zonder dat dit argument van doorslaggevend belang is, deel ik, zoals ik reeds in punt 45 van de onderhavige conclusie heb gesteld, de mening van de Commissie en de Tsjechische Republiek – en niet die van de Raad en de Franse Republiek – dat de bepalingen van titel II van de CEPA niet verder gaan dan de soortgelijke bepalingen in de overeenkomst met Kazachstan, en dat deze bepalingen deel uitmaken van de multidimensionale strategie van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.

c) Conclusie met betrekking tot het eerste middel

71. Gelet op een en ander dient het eerste middel mijns inziens te worden aanvaard.

B. Tweede middel

72. Met haar tweede middel verwijt de Commissie de Raad één enkele handeling in afzonderlijke delen te hebben opgesplitst teneinde kunstmatig handelingen met verschillende zwaartepunten te creëren en de toepasselijke stemregels te veranderen. Op die manier zou de Raad, ten eerste, voorbij zijn gegaan aan de in punt 25 van de onderhavige conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof, ten tweede, de bevoegdheden waarover de Commissie krachtens artikel 17, lid 2, VEU beschikt, hebben geschonden door het gewijzigde voorstel dat de vaststelling van één enkele handeling betrof, verkeerd op te vatten, ten derde, de besluitvormingsprocedure onnodig hebben verzwaard en, ten vierde, de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen als bedoeld in artikel 13, lid 1, VEU niet zijn nagekomen. ( 72 ) De Commissie stelt in haar beroep dat het tweede middel moet worden opgevat als een louter aanvullende motivering om de bestreden besluiten als onrechtmatig aan te merken, aangezien het eerste middel volgens haar volstaat om het beroep te doen slagen. In repliek stelt de Commissie dat, zelfs in geval van afwijzing van haar eerste middel, haar tweede middel echter volledig autonoom blijft, aangezien het besluit van de Raad om twee afzonderlijke besluiten vast te stellen, in plaats van één besluit, dat onder meer op artikel 37 VEU is gebaseerd, toch onrechtmatig is.

73. Ik ben het met de Commissie eens dat, indien het eerste middel wordt aanvaard, dit op zich zou moeten leiden tot nietigverklaring van de twee bestreden besluiten, het eerste besluit voor zover daarbij titel II van de CEPA van de werkingssfeer ervan wordt uitgesloten, om de in tiende alinea van de preambule ervan uiteengezette redenen, het tweede besluit voor zover daarbij artikel 37 VEU als rechtsgrondslag wordt gehanteerd. Hieruit volgt dat indien het Hof, zoals ik voorstel, het eerste middel zou aanvaarden, het niet op het tweede middel hoeft in te gaan. Mocht het Hof daarentegen besluiten om in te gaan op het tweede middel, dan zou het mijns inziens dit middel gegrond moeten verklaren. Door twee afzonderlijke, maar onderling samenhangende besluiten vast te stellen, waarvan het tweede besluit is gebaseerd op een onjuiste rechtsgrondslag, waarvoor een andere stemregel vereist is dan voor de vaststelling van het eerste besluit, heeft de Raad immers getracht de regels inzake de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie te omzeilen. ( 73 )

74. De volgende korte overwegingen zijn dus subsidiair en voor het geval dat het Hof het eerste middel zou afwijzen en zou oordelen dat het tweede middel een eigen autonomie behoudt.

75. Vast staat dat er enkel één namens de Unie in te nemen standpunt is met het oog op de vaststelling van de reglementen van orde van de organen die door de CEPA zijn opgericht. Het staat evenzeer vast dat deze reglementen ondeelbaar zijn. Het is tevens een feit dat de bestreden besluiten, zelfs met een andere werkingssfeer, inhoudelijk in wezen identiek zijn en naar hetzelfde door de Partnerschapsraad opgestelde document verwijzen. ( 74 ) In die omstandigheden blijven de redenen die de Raad ertoe hebben gebracht twee afzonderlijke besluiten vast te stellen onduidelijk, behalve dat het een poging was om het gebruik van artikel 37 VEU als rechtsgrondslag voor het tweede besluit te rechtvaardigen.

76. Mocht het Hof evenwel van oordeel zijn dat de handeling waarbij het enige door de Raad in te nemen standpunt is vastgesteld, de toevoeging van een dergelijke rechtsgrondslag vereist, dan slaagt de Commissie er volgens mij nog steeds niet in het bewijs te leveren dat de keuze van de Raad voor een dergelijke opsplitsing onrechtmatig is. Het is juist dat door de vaststelling van één enkele handeling zou zijn vermeden dat de besluitvormingsprocedure wordt verzwaard. In een dergelijke situatie kan het de Raad echter niet worden verweten de regels inzake de vaststelling van de rechtsgrondslag, of de toepasselijke stemregels te hebben omzeild. Evenals de Tsjechische Republiek betwijfel ik of de Raad in dergelijke omstandigheden kan worden verweten de plicht tot loyale samenwerking of het initiatiefrecht van de Commissie uit hoofde van artikel 17, lid 2, VEU ( 75 ) te hebben geschonden. De door de Commissie gestelde „onjuiste opvatting” lijkt mij namelijk niet bewezen, aangezien het met het gewijzigde voorstel nagestreefde doel, te weten dat het namens de Unie in te nemen standpunt in de Partnerschapsraad over de vaststelling van de reglementen van orde kan worden bepaald, is bereikt en de inhoud van dit standpunt, met uitzondering van enkele kleine wijzigingen, is vastgesteld in overeenstemming met hetgeen is voorgesteld. ( 76 ) Men zou inderdaad kunnen stellen dat, aangezien het gewijzigde voorstel enkel voorzag in de vaststelling van één enkel besluit, besluit 2020/246 is vastgesteld zonder dat de Commissie een voorstel had ingediend, hetgeen in strijd is met artikel 17, lid 2, VEU juncto artikel 218, lid 9, VWEU. Een dergelijk betoog is mijns inziens te formalistisch, althans in de omstandigheden van de onderhavige zaak, waarin besluit 2020/245 en besluit 2020/246 inhoudelijk in wezen identiek waren. ( 77 )

C. Handhaving van de gevolgen van de bestreden besluiten

77. De Commissie, de Raad en de interveniërende staten verzoeken het Hof, in het geval dat de bestreden besluiten nietig worden verklaard, de gevolgen ervan te handhaven.

78. Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van de nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd. Aangezien de nietigverklaring van de bestreden besluiten zonder dat de gevolgen ervan worden gehandhaafd, de werking van de bij de CEPA ( 78 ) opgerichte lichamen zou kunnen verstoren, de verbintenissen van de Unie ten aanzien van de door deze lichamen vastgestelde rechtshandelingen in twijfel zou kunnen trekken en aldus de goede uitvoering van die overeenkomst zou kunnen hinderen, ben ik van mening dat, mocht het Hof besluiten de bestreden besluiten nietig te verklaren, de gevolgen ervan moeten worden gehandhaafd.

D. Kosten

79. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien ik in overweging geef het beroep toe te wijzen en aangezien de Commissie heeft gevorderd dat de Raad wordt verwezen in de kosten, dient de Raad mijns inziens te worden verwezen in de kosten. Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Bijgevolg dienen de Franse Republiek en de Tsjechische Republiek hun eigen kosten te dragen.

VI. Conclusie

80. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te oordelen als volgt: „1) Besluit (EU) 2020/245 van de Raad van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van die overeenkomst met uitzondering van titel II ervan, en besluit (EU) 2020/246 van de Raad van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van titel II van die overeenkomst, worden nietig verklaard. 2) De gevolgen van de besluiten 2020/245 en 2020/246 worden gehandhaafd. 3) De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten. 4) De Franse Republiek en de Tsjechische Republiek zullen hun eigen kosten dragen.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Zie in die zin onder meer advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 5), en arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 42).

( 3 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, EU:C:2012:472), 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025), en 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435).

( 4 ) C‑244/17, EU:C:2018:662.

( 5 ) In het kader van een geschil over de relevante rechtsgrondslag van een besluit tot bepaling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in een bij een internationale overeenkomst opgericht lichaam, zijn er andere precedenten betreffende de uitlegging van artikel 218, lid 9, VWEU die echter geen betrekking hebben op de afbakening van de bevoegdheden die onder het GBVB vallen en die welke er niet onder vallen; zie arresten van 26 september 2013, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑431/11, EU:C:2013:589); 27 februari 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑656/11, EU:C:2014:97), en 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑81/13, EU:C:2014:2449).

( 6 ) Besluit van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van die overeenkomst met uitzondering van titel II ervan (PB 2020, L 52, blz. 3).

( 7 ) Besluit van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van titel II van die overeenkomst (PB 2020, L 52, blz. 5).

( 8 ) PB 2018, L 23, blz. 4.

( 9 ) Deze kaderovereenkomst moest de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds (PB 1999, L 239, blz. 3), vervangen.

( 10 ) Besluit (EU) 2018/104 van de Raad van 20 november 2017 betreffende de ondertekening, namens de Unie, en de voorlopige toepassing van de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst (PB 2018, L 23, blz. 1).

( 11 ) Overeenkomstig artikel 362, lid 6, van de CEPA stelt de Partnerschapsraad zijn besluiten en aanbevelingen vast in overleg tussen de partijen, mits deze hun respectievelijke interne procedures hebben voltooid.

( 12 ) Gezamenlijk voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het namens de Europese Unie in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad in te nemen standpunt met betrekking tot de vaststelling van de besluiten inzake de reglementen van orde van de Partnerschapsraad, het Partnerschapscomité, de gespecialiseerde subcomités of elk ander orgaan [JOIN(2018) 29 final].

( 13 ) Gewijzigd voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het namens de Europese Unie in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad in te nemen standpunt met betrekking tot de vaststelling van de besluiten inzake de reglementen van orde van de Partnerschapsraad, het Partnerschapscomité, de gespecialiseerde subcomités of elk ander orgaan [COM(2019) 345 final].

( 14 ) Zie Raad van de Europese Unie, beknopt verslag van 4 maart 2020 (6517/20; CRS CRP 9), Coreper van 12 en 14 februari 2020, Coreper-bijlage van 12 februari 2020, punt 38.

( 15 ) Zie Raad van de Europese Unie, beknopt verslag van 4 maart 2020 (6517/20; CRS CRP 9), Coreper van 12 en 14 februari 2020, Coreper-bijlage van 12 februari 2020, punt 38.

( 16 ) PB 2016, L 29, blz. 1.

( 17 ) Zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 52), en arrest Kazachstan (punt 21).

( 18 ) Zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, Raad/Commissie (C‑73/14, EU:C:2015:663, punt 65), en arrest Kazachstan (punt 25).

( 19 ) Arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 51), en arrest Kazachstan (punten 25 en 27).

( 20 ) Zie arrest Kazachstan (punt 29).

( 21 ) Zie arrest Kazachstan (punt 35).

( 22 ) Zie in die zin onder meer arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, EU:C:1987:163, punt 11), en 11 juni 1991, Commissie/Raad (C‑300/89, EU:C:1991:244, punt 10); advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 22); arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 43), en arrest Kazachstan (punt 36).

( 23 ) Zie in die zin onder meer arresten van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad (C‑178/03, EU:C:2006:4, punten 42 en 43), en 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 44), en arrest Kazachstan (punt 37).

( 24 ) Zie met name arrest van 6 november 2008, Parlement/Raad (C‑155/07, EU:C:2008:605, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het is evenwel van belang te benadrukken dat het Hof het geval waarin dubbele (of meerdere) rechtsgrondslagen zijn uitgesloten, beperkt tot de gevallen waarin sprake is van onverenigbare procedures, daaronder niet begrepen de gevallen waarin enkel de stemregel verschilt; zie arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, EU:C:2012:472, punten 45‑48).

( 25 ) Zie onder meer arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 26 ) Advies 1/78 (Internationale overeenkomst betreffende natuurlijk rubber) van 4 oktober 1979 (EU:C:1979:224).

( 27 ) C‑268/94, EU:C:1996:461 (punten 37‑39).

( 28 ) C‑377/12, EU:C:2014:1903 (punten 35‑39).

( 29 ) Zie a contrario arrest Filipijnen (punten 56 en 59).

( 30 ) C‑377/12, EU:C:2014:29 (punten 25‑28).

( 31 ) Zie punten 25‑27.

( 32 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 18 juli 2013, Daiichi Sankyo en Sanofi-Aventis Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520, punten 52‑60), en 22 oktober 2013, Commissie/Raad (C‑137/12, EU:C:2013:675, punten 58‑65), en arrest Kazachstan (punten 42‑45).

( 33 ) Zie in die zin met name arresten van 26 september 2013, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑431/11, EU:C:2013:589, punten 48 e.v.); 27 februari 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑656/11, EU:C:2014:97, punt 50); 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punt 38), en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punten 76 en 87).

( 34 ) C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punten 88‑94; zie ook arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 51), waarin de verwijzing naar de context is gebruikt om het doel van de betrokken maatregel te bepalen.

( 35 ) Zie in die zin met name advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punt 22).

( 36 ) Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:364, punt 53).

( 37 ) Zie arrest Filipijnen (punt 35).

( 38 ) Volgens artikel 40, eerste alinea, VEU „[heeft] [d]e uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid [...] geen gevolgen voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de in de artikelen 3 tot en met 6 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bedoelde bevoegdheden van de Europese Unie”. De tweede alinea van dit artikel bepaalt dat „[d]e uitvoering van de in deze artikelen bedoelde beleidsonderdelen [evenmin] gevolgen [heeft] voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op grond van dit hoofdstuk”.

( 39 ) Zie arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad (C‑91/05, EU:C:2008:288, punten 76 en 77).

( 40 ) Zie arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad (Verdrag van Rotterdam) (C‑94/03, EU:C:2006:2, punt 51); 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad (Invoer van gevaarlijke chemische stoffen) (C‑178/03, EU:C:2006:4, punt 56); 20 mei 2008, Commissie/Raad (Handvuurwapens) (C‑91/05, EU:C:2008:288, punten 99, 108 en 109), en 6 november 2008, Parlement/Raad (Verliezen van de Europese Investeringsbank) (C‑155/07, EU:C:2008:605, punt 84). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:364, punt 63).

( 41 ) Zie in die zin, na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, arresten van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 43), en 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punten 43 en 44).

( 42 ) Zie arrest Kazachstan (punt 24).

( 43 ) Zie in die zin recentelijk arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punten 47 e.v.).

( 44 ) Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:364, punt 50).

( 45 ) Ik merk op dat het Hof in het arrest van 3 december 1996, Portugal/Raad (C‑268/94, EU:C:1996:461, punt 40), reeds een criterium heeft gehanteerd dat is gebaseerd op de vraag of de onderzochte bepalingen geschikt zijn om onmiddellijk operationeel te zijn door in de concrete wijze van de samenwerking te voorzien.

( 46 ) Zie voor een poging in die zin de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:41, punten 85 e.v.).

( 47 ) Zie arrest Kazachstan, punt 40, en conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:364, punten 54 en 55).

( 48 ) Zie arrest Kazachstan (punt 43).

( 49 ) Zie onder meer arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad (Verdrag van Rotterdam) (C‑94/03, EU:C:2006:2, punt 50), en 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (Uitbreiding van socialezekerheidsregelingen tot Turkije) (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punt 36). Zoals advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:364, punt 53) opmerkt, is dat ook het geval voor het besluit tot ondertekening van de overeenkomst die dient te worden uitgevoerd via de vaststelling van het betrokken besluit.

( 50 ) Zie de vijfde alinea van de preambule van de CEPA.

( 51 ) Zie in dezelfde zin arrest Kazachstan (punt 42).

( 52 ) Zie arrest Kazachstan (punt 46).

( 53 ) Zie arrest Filipijnen (punt 37).

( 54 ) Zie arrest Filipijnen (punt 37).

( 55 ) Zie arresten van 23 oktober 2007, Parlement/Commissie (C‑403/05, EU:C:2007:624, punt 56), en 20 mei 2008, Commissie/Raad (C‑91/05, EU:C:2008:288, punt 65).

( 56 ) Zie arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad (C‑91/05, EU:C:2008:288, punten 68‑70, 98 en 99).

( 57 ) De nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling „Onze wereld, onze waardigheid, onze toekomst”, gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, het Europees Parlement en de Commissie, 8 juni 2017. Zie over de relevantie van dit soort documenten om vast te kunnen stellen onder welk gebied een internationale overeenkomst valt, met name arrest Filipijnen (punt 42).

( 58 ) Zie de consensus (punt 10).

( 59 ) Aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 25 september 2015.

( 60 ) Zie de consensus (punt 11).

( 61 ) Verordening (EU) nr. 235/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een financieringsinstrument voor democratie en mensenrechten in de wereld (PB 2014, L 77, blz. 85).

( 62 ) Zie verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit (PB 2014, L 77, blz. 1).

( 63 ) Zie voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking [COM(2018) 460 final], gewijzigd [COM(2020) 459 final], ten gevolge van de crisis door de COVID-19-pandemie.

( 64 ) Zie het persbericht op https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/03/17/neighbourhood-development-and-international-cooperation-instrument-global-europe-eu-ambassadors-greenlight-final-compromise-text-with-a-view-to-an-agreement-with-the-ep/

( 65 ) Zie in die zin arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad (C‑91/05, EU:C:2008:288, punten 71 en 72). Zie in dezelfde zin, maar in het kader van een geschil inzake rechtsgrondslagen die alle onder het VWEU vallen, arrest Filipijnen (punt 44).

( 66 ) Achttiende en drieëntwintigste alinea van de preambule van de CEPA.

( 67 ) Negentiende en drieëntwintigste alinea van de preambule en titel V, hoofdstukken 3 en 4, van de CEPA.

( 68 ) Derde en zesde alinea van de preambule van de CEPA.

( 69 ) Negenentwintigste alinea van de preambule en titel V, hoofdstuk 16, van de CEPA.

( 70 ) Zie met name resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties 1504 (2004) van 28 april 2004 en actieplan voor de uitvoering van deze resolutie, opgesteld door Armenië, beschikbaar op https://www.un.org/en/sc/1540/national-implementation/national-implementation-plans.shtml

( 71 ) Artikel 10, lid 4 van de CEPA ziet bovendien op samenwerking overeenkomstig gemeenschappelijk standpunt 2008/944/GBVB van de Raad van 8 december 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de controle op de uitvoer van militaire goederen en technologie en de relevante nationale wetgeving van de Republiek Armenië.

( 72 ) Er zij op gewezen dat – ondanks dat er een verschil in context is – een soortgelijke vraag rijst in adviesprocedure 1/19, waarin advocaat-generaal Hogan op 11 maart 2021conclusie heeft genomen (EU:C:2021:198, punten 194‑167), over de opsplitsing van een handeling in twee afzonderlijke besluiten, waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van het Verdrag van Istanbul inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld.

( 73 ) Het is echter van belang om te verduidelijken dat niet de splitsing in twee afzonderlijke besluiten als zodanig leidt tot omzeiling van de rechtspraak van het Hof inzake de keuze van de rechtsgrondslag, maar deze splitsing in combinatie met de vaststelling van een onjuiste rechtsgrondslag voor een van deze twee besluiten.

( 74 ) Het betreft het ontwerpbesluit van de Partnerschapsraad EU-Republiek Armenië tot vaststelling van zijn reglement van orde en de reglementen van orde van het Partnerschapscomité en van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en tot vaststelling van de lijst van subcomités, ST 15226/19, beschikbaar op http://register.consilium.europa.eu

( 75 ) Artikel 17, lid 2, VEU, in fine, bepaalt dat niet-wetgevingshandelingen op voorstel van de Commissie worden vastgesteld in de gevallen waarin de Verdragen daarin voorzien. Overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU stelt de Raad, op voorstel van de Commissie (of van de hoge vertegenwoordiger), besluiten vast tot bepaling van het namens de Unie in te nemen standpunt in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam.

( 76 ) Ik herinner eraan dat het Hof met betrekking tot de procedure voor de vaststelling van wetgevingshandelingen reeds de gelegenheid heeft gehad te verduidelijken dat „de Commissie het recht heeft om een wetgevingsvoorstel in te trekken, wanneer een door het Parlement en de Raad voorgenomen wijziging dit voorstel op zodanige wijze ontwricht dat de verwezenlijking van de hiermee nagestreefde doelstellingen wordt verhinderd en het voorstel dus zijn bestaansreden verliest” (zie arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie,C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 83).

( 77 ) Hooguit zou, met een evenzo formalistisch betoog, kunnen worden geoordeeld dat de Raad artikel 293, lid 1, VWEU heeft geschonden doordat besluit 2020/245, hoewel het wat de werkingssfeer betreft afwijkt van het gewijzigde voorstel, met gekwalificeerde meerderheid en niet met eenparigheid van stemmen is vastgesteld.

( 78 ) Zie naar analogie arrest Kazachstan (punt 51). Als ik mij niet vergis, zijn de reglementen van orde waarop de bestreden besluiten betrekking hebben inmiddels vastgesteld, zie https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑4555‑2020-INIT/en/pdf.