Zaak T-68/03

Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun — Door Helleense Republiek aan luchtvaartmaatschappij Olympic Airways verleende herstructureringssteun — Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering daarvan wordt gelast — Misbruik van steun — Nieuwe steun — Bewijslast — Recht om te worden gehoord — Criterium van particuliere schuldeiser — Feitelijke vergissing — Kennelijk onjuiste beoordeling — Motivering — Artikel 87, leden 1 en 3, sub c, EG”

Arrest van het Gerecht (Tweede kamer — uitgebreid) van 12 september 2007 II - 2919

Samenvatting van het arrest

Het staat in beginsel aan de Commissie om in een beschikking waarbij misbruik van een eerder goedgekeurde steunmaatregel wordt vastgesteld en melding wordt gemaakt van het bestaan van nieuwe, niet-aangemelde steunmaatregelen, het bewijs te leveren van zowel het misbruik van de steun als de toekenning van nieuwe steun. Uit artikel 88, leden 2 en 3, EG blijkt immers, dat indien dit niet wordt aangetoond, de bestaande steun door de eerdere goedkeuringsbeschikking wordt gedekt en de betrokken nieuwe maatregelen niet kunnen worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG. De bewijslast dat een steunmaatregel in afwijking van artikel 87, lid 1, EG verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, rust daarentegen in beginsel op de betrokken lidstaat, die moet aantonen dat aan de voorwaarden voor die afwijking is voldaan. Die verdeling van de bewijslast is evenwel afhankelijk van de naleving van de respectieve procedureverplichtingen die op de Commissie en de betrokken lidstaat rusten, in het kader van de uitoefening door die instelling van de bevoegdheid waarover zij beschikt om de lidstaat ertoe te bewegen, haar alle nodige inlichtingen te verstrekken. In het bijzonder moet de betrokken lidstaat teneinde goedkeuring van nieuwe of gewijzigde steunmaatregelen in afwijking van de verdragsregels te verkrijgen, krachtens zijn uit artikel 10 EG voortvloeiende verplichting tot samenwerking met de Commissie alle gegevens verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan of aan de voorwaarden voor de afwijking is voldaan. Verder is de Commissie bevoegd een beschikking te geven op grond van de beschikbare informatie wanneer de lidstaat in strijd met zijn medewerkingsverplichting haar niet de informatie verstrekt waarom zij hem heeft verzocht om de kwalificatie en de verenigbaarheid van een nieuwe of gewijzigde steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken of het regelmatige gebruik van een eerder goedgekeurde steunmaatregel na te gaan. Vóór de vaststelling van een dergelijke beschikking dient de Commissie evenwel de lidstaat te gelasten haar, binnen de door haar gestelde termijn, alle documenten en inlichtingen te verschaffen die nodig zijn voor de uitoefening van haar controle. Enkel wanneer de lidstaat, ondanks het bevel van de Commissie, de gevraagde inlichtingen niet verstrekt, heeft de Commissie het recht de procedure te beëindigen en op basis van de haar ter beschikking staande gegevens al naar het geval een beschikking betreffende het bestaan en de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt vast te stellen of een beschikking waarbij het regelmatige gebruik van een eerder goedgekeurde steunmaatregel wordt vastgesteld. Die procedureverplichtingen worden aan de betrokken lidstaat en de Commissie opgelegd om laatstgenoemde in staat te stellen, haar controle uit te oefenen op basis van voldoende duidelijke en nauwkeurige informatie en tevens de eerbiediging van het recht van de betrokken lidstaat om te worden gehoord te waarborgen. (cf. punten 34-37)

Artikel 88, lid 2, EG machtigt de belanghebbenden, waaronder de begunstigden van de betrokken maatregel, hun opmerkingen te maken. De belanghebbenden hebben uitsluitend het recht om, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, op passende wijze bij de administratieve procedure te worden betrokken. De eerbiediging van de aldus afgebakende procedurele rechten van de belanghebbenden is een wezenlijk vormvoorschrift waarvan schending tot nietigverklaring van de bestreden beschikking kan leiden. Dat is met name het geval wanneer de begunstigden van de terug te vorderen steun niet daadwerkelijk in staat zijn gesteld hun opmerkingen in het kader van de formele onderzoeksprocedure te maken, omdat zij door de Commissie in het inleidingsbesluit of in een later stadium niet als zodanig waren aangemerkt, en niet kan worden uitgesloten dat de procedure, indien deze onregelmatigheid zich niet had voorgedaan, eventueel een andere uitkomst had opgeleverd. Voor zover de procedure inzake staatssteun uitsluitend tegen de betrokken lidstaat wordt ingeleid, kunnen de belanghebbenden zich echter in beginsel niet beroepen op een recht van verweer als dat van personen tegen wie een procedure is ingeleid, die aanspraak kunnen maken op een debat op tegenspraak met de Commissie, zoals dit voor de betrokken lidstaat wel mogelijk is. (cf. punten 42-43)

In het kader van een krachtens artikel 230 EG ingesteld beroep tot nietigverklaring moet de rechtmatigheid van een gemeenschapshandeling worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de rechtstoestand op de datum waarop de handeling is vastgesteld. Inzonderheid de door de Commissie verrichte ingewikkelde beoordelingen mogen enkel worden onderzocht aan de hand van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het ogenblik waarop zij die beoordelingen heeft verricht. Hieruit volgt dat een verzoeker in beginsel geen feitelijke argumenten kan inroepen die de Commissie niet bekend waren en die hij niet aan de Commissie heeft meegedeeld tijdens de formele onderzoeksprocedure. Daarentegen belet niets de belanghebbende, tegen de eindbeschikking een rechtsmiddel aan te voeren dat niet tijdens de administratieve procedure is voorgedragen. (cf. punten 72-73)

Uit artikel 87, lid 3, sub c, EG juncto artikel 88, leden 2 en 3, EG, die zijn uitgevoerd bij de punten 3.2.2, sub b, f en g, en 3.2.4 van de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, volgt dat voor elke belangrijke wijziging van een herstructureringsplan dat door de Commissie in de beschikking tot goedkeuring van herstructureringssteun is aanvaard, de betrokken lidstaat in beginsel een gewijzigd plan met alle noodzakelijke gegevens moet voorleggen, zodat de Commissie de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt kan toetsen aan de in punt 3.2.4 van de richtsnoeren gestelde voorwaarden. Wat de procedure betreft, kan de Commissie in geval van niet-nakoming van één van de voorwaarden waaraan de goedkeuring van een steunmaatregel is onderworpen, doorgaans enkel een beschikking houdende afwijking van die voorwaarde geven zonder de procedure van artikel 88, lid 2, EG te heropenen, wanneer de afwijkingen van de oorspronkelijke voorwaarde relatief gering zijn. In het bijzonder wanneer de aanpassing van het herstructureringsplan aanleiding is tot twijfel aan de verenigbaarheid van de steunmaatregel, is de Commissie verplicht de verenigbaarheid van die steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt opnieuw formeel te onderzoeken. Die procedureregels bevestigen dat de Commissie, wanneer het in de beschikking tot goedkeuring van herstructureringssteun aanvaarde herstructureringsplan niet volledig is uitgevoerd, in voorkomend geval een belangrijke wijziging van dat plan enkel kan goedkeuren op basis van een uitvoerig formeel onderzoek van de vraag of het door de betrokken lidstaat voorgelegde gewijzigde plan strookt met die in de richtsnoeren gestelde voorwaarden. Wanneer de betrokken lidstaat geen gewijzigd herstructureringsplan voorlegt, is de Commissie derhalve in beginsel niet verplicht en ook niet in staat — bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steun — rekening te houden met eventuele belangrijke wijzigingen van het aanvankelijke plan op basis van loutere intentieverklaringen van de betrokken lidstaat. (cf. punten 91-93)

De Commissie beschikt bij de toepassing van artikel 87, lid 3, EG over een ruime beoordelingsvrijheid. Daar de gemeenschapsrechter zijn beoordeling van ingewikkelde economische feiten en omstandigheden niet in de plaats kan stellen van die van de Commissie, moet de toetsing door het Gerecht bijgevolg ertoe beperkt blijven na te gaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid. (cf. punt 150)

De redengeving van een beschikking moet in de beschikking zelf te vinden zijn en latere toelichtingen van de Commissie, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, kunnen niet in aanmerking worden genomen. De beschikking op zich moet dus volstaan en het kan niet zijn dat de redengeving ervan moet blijken uit schriftelijke of mondelinge toelichtingen die worden gegeven nadat tegen de beschikking al beroep bij de gemeenschapsrechter is ingesteld. (cf. punt 254)

Het loutere feit dat betalingsfaciliteiten door een openbare schuldeiser discretionair worden toegekend, volstaat niet om ze als staatssteun te kwalificeren. De toegekende betalingsfaciliteiten moeten dan nog wel duidelijk groter zijn dan die welke zouden zijn verleend door een particuliere schuldeiser die zich ten aanzien van zijn schuldenaar in een vergelijkbare situatie bevindt, gelet met name op de omvang van de schuld, de beroepsmiddelen waarover de openbare schuldeiser beschikt, de kansen op herstel van de situatie van de schuldenaar indien hij zijn activiteit mag voortzetten, alsook op het risico op nog groter verlies dat de schuldeiser bij voortzetting van de activiteit loopt. Het begrip steunmaatregel, zoals omschreven in het Verdrag, is in dit verband een juridisch begrip en moet op basis van objectieve elementen worden uitgelegd. Om deze reden moet de gemeenschapsrechter in beginsel en gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt. Wanneer de beoordeling door de Commissie van de vraag of een maatregel voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder, een ingewikkelde economische beoordeling impliceert, waarvoor de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, blijft evenwel de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag, of de procedurevoorschriften en de motiveringsplicht in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten of van misbruik van bevoegdheid. Met name staat het niet aan het Gerecht om zijn economische beoordeling in de plaats te stellen van die van de Commissie. (cf. punten 283-285)

Wanneer het gaat om een beschikking van de Commissie inzake staatssteun, mag de motivering niet worden beperkt tot de vaststelling dat het bij de betrokken maatregel om staatssteun gaat, maar moet zij verwijzen naar concrete feiten, zodat de belanghebbenden zinvol hun standpunt kenbaar kunnen maken omtrent het bestaan en de relevantie van de gestelde feiten en omstandigheden en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van het artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. (cf. punten 286-287)

Geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht vereist dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt. Voldoende is namelijk dat de beschikking van de Commissie de gegevens bevat aan de hand waarvan de adressaat van de beschikking zonder buitensporige moeilijkheden dit bedrag zelf kan vaststellen. De Commissie kan er dus mee volstaan, vast te stellen dat de betrokken steun moet worden terugbetaald, en het aan de nationale autoriteiten overlaten, het precieze bedrag van de terug te betalen steun te berekenen. In dit verband bestaat het voordeel dat voor een schuldenaar het gedogen van de niet of niet-tijdige betaling van zijn schuld betekent, in beginsel juist in het niet of niet-tijdig betalen van het bedrag van die schuld vanaf het tijdstip waarop deze opeisbaar wordt. Dat voordeel valt niet noodzakelijkerwijs samen met het bedrag dat een particuliere schuldeiser had kunnen terugkrijgen indien hij de niet of niet-tijdige betaling niet meer had getolereerd. Om vast te stellen of een schuldenaar een voordeel heeft gekregen, moet de Commissie dus enkel nagaan of uiterlijk bij de vaststelling van de bestreden beschikking een particuliere schuldeiser in een vergelijkbare situatie de niet of niet-tijdige betaling duidelijk niet nog steeds zou hebben gedoogd. Dat onderzoek vereist niet dat het precieze tijdstip wordt bepaald waarop die particuliere schuldeiser de niet of niet-tijdige betaling niet meer zou hebben gedoogd en maatregelen zou hebben genomen om betaling van zijn schuldvordering te verkrijgen. (cf. punten 291, 293-294)