CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 15 december 2005 1( )

Zaak C‑221/04

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Koninkrijk Spanje

„Instandhouding van natuurlijke habitats en van wilde flora en fauna – Jacht met gebruik van vallen met stuitnok – Castilla y León – Begrip opzet”

I – Inleiding

1. In het onderhavige geding zijn partijen het er niet over eens of het met richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: „habitatrichtlijn”)( ) verenigbaar is om in bepaalde jachtzones de vossenjacht waarbij vallen met stuitnok worden gebruikt, toe te staan.

2. De habitatrichtlijn verbiedt onder meer het opzettelijk doden en vangen van otters (Lutra lutra). De Commissie vreest dat in de toegestane vallen niet alleen vossen – zoals bedoeld – maar ook otters worden gevangen.

II – Toepasselijke bepalingen

A – De voorschriften van de habitatrichtlijn

3. Artikel 12, lid 1, sub a, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, sub a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:

a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;

[...]”.

4. Ter aanvulling van de bescherming bepaalt artikel 12, lid 4, van de habitatrichtlijn als volgt:

„De lidstaten stellen een systeem in van toezicht op het bij toeval vangen en doden van de diersoorten, genoemd in bijlage IV, sub a. In het licht van de verkregen gegevens verrichten de lidstaten de verdere onderzoekwerkzaamheden of treffen zij de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om te verzekeren dat het bij toeval vangen en doden geen significante negatieve weerslag heeft op de betrokken soorten.”

5. De otter wordt in bijlage IV, sub a, van de habitatrichtlijn genoemd, de vos daarentegen niet.

B – Het Verdrag van Bern

6. Artikel 6 van het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa( ) bevat soortgelijke bepalingen als artikel 12 van de habitatrichtlijn:

„Iedere Verdragsluitende Partij neemt passende en noodzakelijke maatregelen in de vorm van wetten en voorschriften om te zorgen voor bijzondere bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in bijlage II. Waar het deze soorten betreft is met name verboden:

a) Iedere vorm van opzettelijk vangen, in het bezit houden en opzettelijk doden;

b) Het opzettelijk aantasten of vernielen van broed‑ of rustplaatsen;

c) Het opzettelijk verstoren van van de in het wild voorkomende diersoorten, met name gedurende de broedperiode, de periode waarin de jongen afhankelijk zijn, en de overwinteringsperiode, voorzover hiermee duidelijk wordt ingegaan tegen de doelstellingen van dit verdrag,

[...]”.( )

III – Feiten, precontentieuze procedure en vorderingen van partijen

7. Voorwerp van de niet-nakomingsprocedure is de vergunning voor het gebruik van vallen met stuitnok voor de vossenjacht. Het gaat om de vergunningen van 10 januari 2000 en 13 december 2002 met betrekking tot de jachtzone SA-10.328 te Aldeanueva de la Sierra, in de provincie Salamanca en die van 24 mei 2001 met betrekking tot de jachtzone AV-10.198 te Mediana de la Voltoya in de provincie Ávila. Beide provincies behoren tot de regio Castilla y León.

8. Meer in het bijzonder bepalen deze vergunningen dat alleen op vossen mag worden gejaagd. De stuitnok van de vallen belet dat de gevangen dieren worden gewurgd. De vallen moeten dagelijks worden gecontroleerd, bij voorkeur ’s morgens vroeg.

9. De vergunning van 24 mei 2001 met betrekking tot de jachtzone AV-10.198 te Mediana de la Voltoya gold van 3 mei tot en met 15 juni 2001.

10. Voor het jachtgebied SA-10.328 te Aldeanueva de la Sierra was al in de vergunning van 10 januari 2000 bepaald dat ingeval andere dieren dan vossen gevangen werden, deze onmiddellijk bevrijd moesten worden. De vallen mochten alleen in tegenwoordigheid van een „Agente Forestal”( ) geplaatst of verplaatst worden. De vergunning van 13 december 2002 wijzigt deze vergunning en bevat nadere bepalingen. Op grond van deze laatste vergunning mogen de vallen alleen door zogenoemde jachtopzieners („guarda de caza”)( ) geplaatst of verplaatst worden. Op rivieroevers mogen geen vallen worden geplaatst. De locatie van de vallen moet binnen 10 dagen na afgifte van de vergunning worden medegedeeld aan de voor de jacht bevoegde instantie.

11. De Commissie heeft door klachten kennis gekregen van de vergunningen en de Spaanse regering op 19 april 2001 alsook op 21 december 2001 in gebreke gesteld. Op 3 april 2001 volgde een met redenen omkleed advies.

12. Met haar beroep verzoekt de Commissie het Hof

– vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, doordat de autoriteiten van Castilla y León het plaatsen van vallen met stuitnok in verschillende privé-jachtgebieden hebben toegestaan, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 12, lid 1, en bijlage VI van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna;

– het Koninkrijk Spanje in de kosten van de procedure te verwijzen.

13. Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof

– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens onvoldoende nauwkeurigheid van het voorwerp van beroep, ontoereikend bewijs en ontoereikende omschrijving van de gestelde schendingen;

– subsidiair het ingestelde beroep af te wijzen

– de Commissie in de kosten te verwijzen.

IV – Beoordeling

A – Ontvankelijkheid

14. De Spaanse regering voert verschillende bezwaren tegen de ontvankelijkheid van het beroep aan.

15. Om te beginnen verzet de Spaanse regering zich ertegen dat het voorwerp van het beroep is uitgebreid tot de vergunningen van 24 mei 2001 betreffende het jachtgebied AV-10.198 te Mediana de la Voltoya in de provincie Ávila en van 13 december 2002 betreffende het jachtgebied SA-10.328 te Aldeanueva de la Sierra, in de provincie Salamanca. De eerste vergunning is reeds op 29 mei 2001 door de bevoegde autoriteiten ingetrokken. De tweede vergunning is voor de eerste keer in het met redenen omkleed advies genoemd.

16. Ten aanzien van de vergunning van 24 mei 2001 is het irrelevant of deze al op 29 mei 2001 is ingetrokken, een feit waarvan de Commissie zegt niet op de hoogte te zijn en dat zij dus bestrijdt. Overeenkomstig de in punt 7 van de vergunning vervatte termijn heeft deze vergunning namelijk uiterlijk op 15 juni 2001 haar geldigheid verloren.

17. Overeenkomstig artikel 226 EG kan de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maken, indien de betrokken staat het met redenen omkleed advies niet binnen de door haar vastgestelde termijn opvolgt. De vergunning van 24 mei 2001 had echter al ruim vóór het uitbrengen van het met redenen omkleed advies op 3 april 2003 geen rechtsgevolgen meer. Bijgevolg kon de Spaanse regering ook geen maatregelen meer nemen om het met redenen omkleed advies wat deze vergunning betreft na te leven. Het beroep is derhalve in zoverre niet-ontvankelijk.( )

18. Met betrekking tot de vergunning van 13 december 2002 stelt de Commissie weliswaar eerst in het verzoekschrift dat deze vergunning in het met redenen omkleed advies slechts als voorbeeld is genoemd, doch zij maakt deze vergunning vervolgens wel concreet tot voorwerp van het beroep, waarvoor zij als motivering geeft dat deze vergunning alleen maar die van 10 januari 2000 zou verlengen.

19. In zoverre beroept de Commissie zich terecht op de rechtspraak, volgens welke zij in een niet-nakomingsberoep omstandigheden kan aanvoeren die zich nà het met redenen omkleed advies hebben voorgedaan, voorzover zij van dezelfde aard zijn en eenzelfde gedrag opleveren als die bedoeld zijn in dat advies.( ) Het kan namelijk niet zo zijn dat een lidstaat, door tijdens de precontentieuze procedure de bestreden wettelijke maatregelen te veranderen, de niet-nakomingsprocedure voortdurend kan vertragen. In de vergunning van 13 december 2002 worden de voorwaarden voor de jacht met vallen in het betrokken jachtgebied weliswaar gewijzigd en aangevuld, maar zij maakt geen einde aan de jacht met vallen.

20. De stellingen van de Commissie in haar verzoekschrift bevatten, wat deze vergunning betreft, weliswaar enige tegenstrijdigheden, doch laten duidelijk zien dat de Commissie deze vergunning mede tot voorwerp van het beroep maakt. Aangezien de vergunning op een zo vroeg mogelijk tijdstip – in het met redenen omkleed advies – is genoemd, komt deze grief voor Spanje niet als een verrassing.

21. Voorzover de Spaanse regering in haar memorie van dupliek aanvoert dat de Commissie afzonderlijke vergunningen niet tot voorwerp kan maken van een niet-nakomingsprocedure zonder tegelijkertijd de aan deze vergunningen ten grondslag liggende omzettingsmaatregelen aan te vechten, miskent zij de discretionaire bevoegdheid van de Commissie in het kader van de niet-nakomingsprocedure. Als hoedster van het Verdrag kan de Commissie verzoeken een niet-nakoming vast te stellen, hierin bestaande dat in een bepaald geval het door een richtlijn beoogde resultaat niet is bereikt.( )

22. Voorts stelt de Spaanse regering dat de Commissie tijdens de precontentieuze procedure grieven heeft geuit die betrekking hebben op de overeenstemming van het Spaanse recht met de habitatrichtlijn, het in gevaar brengen van andere diersoorten dan de otter en de jacht met klemmen, om het beroep vervolgens te beperken tot het in gevaar brengen van de otter door middel van de vergunningverlening voor de jacht met vallen. Deze bezwaren kunnen echter geen twijfel doen rijzen over de ontvankelijkheid van het beroep. Het feit dat de precontentieuze procedure en het beroep dienen overeen te stemmen, betekent namelijk niet dat het voorwerp van het geschil niet kan worden beperkt.( )

23. Uit alle bezwaren tegen de betrokken vergunningen en de grieven die niet verder zijn doorgezet, leidt de Spaanse regering echter af dat aan de gehele precontentieuze procedure ernstige gebreken kleven. De Commissie heeft het voorwerp van het geschil niet in het met redenen omkleed advies vastgelegd, maar de precontentieuze procedure gebruikt om het voorwerp van het beroep stap voor stap vast te stellen.

24. Aldus miskent de Spaanse regering echter de functie en de inrichting van de precontentieuze procedure overeenkomstig artikel 226 EG. Het is juist dat de schriftelijke aanmaning – de „aanmaningsbrief” – tot doel heeft, het voorwerp van het geschil af te bakenen.( ) Ook moet de Commissie in het met redenen omkleed advies nauwkeurig de bezwaren omschrijven die zij reeds meer in het algemeen in de schriftelijke aanmaning heeft uiteengezet en die zij aan de betrokken lidstaat tegenwerpt, na kennis te hebben genomen van de eventueel door deze lidstaat op basis van artikel 226, eerste alinea, EG gemaakte opmerkingen.( ) Zoals hierboven al is uiteengezet, belet dit haar evenwel niet om het voorwerp van het geschil te beperken, noch om het uit te breiden tot latere maatregelen die in hoofdzaak met de bestreden maatregelen verwant zijn. Integendeel, het is een van de kernfuncties van de precontentieuze procedure om de grieven die bij het begin van de procedure nog van betrekkelijk algemene aard zijn, te concretiseren en uit te maken welke punten niet verder doorgezet hoeven te worden.

25. Bovendien meent de Spaanse regering dat het verzoekschrift niet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering voldoet. Daarmee bedoelt zij waarschijnlijk artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, volgens welke bepaling het verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten.( ) Deze aanduidingen moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk in de tekst van het verzoekschrift zelf moeten worden weergegeven.( )

26. In het onderhavige geval voldoet het verzoekschrift aan deze vereisten. De Commissie betwist drie nauwkeurig omschreven vergunningen op grond dat deze, wegens het in gevaar brengen van de otter, artikel 12, lid 1, en bijlage VI van de habitatrichtlijn schenden.

27. Ten slotte voert de Spaanse regering aan dat het beroep niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van een rechtsgrondslag. Deze grief zou gegrond zijn, indien de Commissie geen schending van het gemeenschapsrecht aanvoerde. In casu stelt de Commissie echter dat Spanje artikel 12, lid 1, en bijlage VI van de habitatrichtlijn – en dus gemeenschapsrechtelijke bepalingen – heeft geschonden. In werkelijkheid betwist de Spaanse regering de motivering van het beroep. Dit is echter geen ontvankelijkheidskwestie, maar houdt verband met de gegrondheid van het beroep. Derhalve moet ook deze grief worden afgewezen.

28. Kortom, vastgesteld moet worden dat het beroep niet-ontvankelijk is, voorzover het is gebaseerd op de vergunning van 24 mei 2001 betreffende het jachtgebied AV-10.198 te Mediana de la Voltoya in de provincie Ávila. Voor het overige is het beroep ontvankelijk.

B – Gegrondheid

29. Bijgevolg dient te worden onderzocht of de vergunning voor de vossenjacht met vallen in het jachtgebied SA-10.328 te Aldeanueva de la Sierra in de provincie Salamanca artikel 12, lid 1, en bijlage VI van de habitatrichtlijn schendt.

1. Bijlage VI van de habitatrichtlijn

30. Bijlage VI van de habitatrichtlijn bevat een lijst van verboden methoden en middelen voor het vangen en doden, en van verboden wijzen van vervoer. Voor zoogdieren worden onder het tiende streepje, sub a, vallen genoemd die qua werking en gebruik niet-selectief zijn.

31. De genoemde methoden en middelen zijn evenwel niet dwingend en in alle gevallen verboden, maar alleen uit hoofde van de criteria van artikel 15 van de habitatrichtlijn. Dit is de enige bepaling van de habitatrichtlijn die naar bijlage VI verwijst. Hierin worden alle niet-selectieve, en in het bijzonder de in bijlage VI genoemde middelen verboden wat betreft het vangen of doden van de in bijlage V, sub a, genoemde wilde diersoorten, alsook in de gevallen waarin overeenkomstig artikel 16 afwijkingen worden toegepast voor het aan de natuur onttrekken, het vangen of het doden van de in bijlage IV, sub a, genoemde soorten. Zelfs in deze gevallen zijn alleen de niet-selectieve middelen verboden die de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de rust van de populaties van deze soorten tot gevolg kunnen hebben.

32. De litigieuze vergunning heeft betrekking op de vos, die noch in bijlage IV, sub a, noch in bijlage V van de habitatrichtlijn wordt genoemd. Bijgevolg is het verbod van niet-selectieve middelen niet van toepassing en kan dus geen schending van bijlage VI van de habitatrichtlijn worden vastgesteld.

2. Artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn

33. Derhalve moet worden onderzocht of de vergunning artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn schendt. Volgens deze bepaling zijn de lidstaten verplicht een systeem van strikte bescherming in te voeren voor de in bijlage IV, sub a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied. Dit systeem moet volgens artikel 12, lid 1, sub a, een verbod instellen op het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten.

34. Wat de reikwijdte van het verbod van artikel 12, lid 1, sub a, betreft, moet duidelijkheid worden verkregen of het aldaar gehanteerde begrip „opzet” zowel op het vangen als op het doden van de beschermde dieren betrekking heeft. Dit is weliswaar in tegenspraak met de Franse versie, waarin het begrip „intentionnelle”, dat in het enkelvoud wordt gebruikt, alleen op het doden slaat, doch vloeit voort uit de andere taalversies waarin de richtlijn is vastgesteld. In het Spaans, het Duits, het Grieks en het Portugees heeft het begrip „opzet” zonder enige twijfel betrekking op beide handelingen. In het Engels, het Nederlands en het Deens kan de opzet zowel alleen slaan op het vangen als op beide handelingen. Alleen de Italiaanse versie kan net als de Franse versie worden uitgelegd, maar ook in het Italiaans is het mogelijk de opzet op beide handelingen te laten slaan. Het strookt overigens ook met het Verdrag van Bern, dat in de Gemeenschap door de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn( ) is omgezet( ), om het begrip opzet grammaticaal op beide handelingen te laten slaan.

35. Bijgevolg moet worden onderzocht of de vergunning verenigbaar is met het in artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn voorgeschreven systeem van strikte bescherming, waarbij een verbod op het opzettelijk vangen of doden van otters moet worden ingesteld.

a) „opzettelijke” schade aan otters

36. De vergunning zou alleen al in strijd zijn met artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn indien bij de gebruikmaking van de vergunning opzettelijk( ) schade aan otters werd toegebracht.

37. In het Duitse strafrecht is voor opzet vereist dat het doden of vangen van beschermde diersoorten het doel van de handeling is. In die richting gaan ook de Franse term intentionel en de Engelse term deliberate. Deze beide taalversies zijn van bijzondere betekenis voor de uitlegging, aangezien het Verdrag van Bern op dit punt met de richtlijn overeenkomt. De Franse term intentionel komt overeen met intention, het begrip voor opzet in het Franse strafrecht.( ) Volgens Frans recht is voor opzet zowel het weten als ook het willen van het plegen van een strafbaar feit noodzakelijk. Daarentegen staat de voorwaardelijke opzet – dolus eventualis respectievelijk dol éventuel, het weten dat er een strafbaar feit wordt gepleegd en het welbewust aanvaarden van de gevolgen daarvan – slechts gelijk aan opzet, indien dit uitdrukkelijk bij wet is bepaald.( ) De Engelse term deliberate wordt in het juridisch spraakgebruik anders opgevat. De Engelse term die met het Duitse begrip „Vorsatz” overeenkomt is intention. Niettemin omvat ook deliberate wellicht elementen van het weten en willen.

38. Volgens deze semantische uitlegging van artikel 12, lid 1, sub a, van de habitatrichtlijn – die met name op het gebruik van het begrip in het strafrecht is afgestemd – zouden alleen handelingen verboden moeten worden die willens en wetens worden begaan om schade aan de beschermde soorten toe te brengen. In de praktijk zouden deze verboden slechts aan weinig rechtstreeks op beschermde diersoorten gerichte handelingen, zoals bijvoorbeeld de jacht, bestrijding van ongedierte en dierenmishandeling, in de weg staan.

39. Anderzijds pleit resolutie 1/89 van 9 juni 1989( ) van het Permanent comité van het Verdrag van Bern ervoor, dat althans de begrippen intentionel/deliberate in dit Verdrag in bepaalde omstandigheden ook ruimer moeten worden uitgelegd. Wat betreft de broed‑ of rustplaatsen in artikel 6, sub b, van het Verdrag moeten deze begrippen namelijk aldus worden uitgelegd dat zij ook daden omvatten die niet worden begaan met het doel om de broed‑ of rustplaatsen schade toe te brengen, maar alleen in de wetenschap dat dat gevolg waarschijnlijk daaruit zou voortvloeien.

40. Uit het oogpunt van de systematiek moet worden bedacht dat het in artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn voorziene systeem van strikte bescherming wordt aangevuld door artikel 12, lid 4, van diezelfde richtlijn, alsook door richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade( ), en met name door artikel 5 hiervan.

41. Artikel 12, lid 4, van de habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten toezicht houden op het bij toeval vangen en doden van specimens van de beschermde diersoorten en eventueel de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen treffen.( )

42. Volgens artikel 5 van richtlijn 2004/35 moet voorzienbare schade aan de beschermde soorten worden voorkomen, wanneer deze aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten. Het moet derhalve gaan om regelmatig voorkomende gebeurtenissen die een groot aantal specimens betreffen. Deze verplichting geldt in principe voor beroepswerkzaamheden, indien sprake is van opzet of nalatigheid, alsook voor bepaalde – meestal industriële – activiteiten, zelfs los van opzet en nalatigheid.

43. Het Hof heeft het begrip opzet in het kader van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn al behandeld naar aanleiding van een niet-nakomingsprocedure inzake de beschermde zeeschildpad Caretta caretta.( ) Deze strikt te beschermen soort maakt voor de voortplanting alleen nog maar gebruik van enkele stranden aan de Middellandse Zee. De belangrijkste stranden bevinden zich aan de golf van Laganas op het Griekse eiland Zakynthos. Het gebruik door de zeeschildpad van deze stranden als broedplaats wordt verstoord wanneer bromfietsen op het strand rijden, aldaar ligstoelen en parasols aanwezig zijn en er illegale bouwwerken worden opgericht, terwijl waterfietsen en andere kleine bootjes in de kustzones varen. Daarom waren al deze activiteiten verboden door verbodsborden.

44. Aangezien de Commissie bij haar bezoeken aan dit eiland heeft vastgesteld dat deze verstoringen zich op grote schaal voordeden, heeft zij beroep ingesteld teneinde te doen vaststellen dat Griekenland artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn had geschonden.

45. Advocaat-generaal Léger overwoog in zijn conclusie in deze zaak dat het verkeer van bromfietsen, het plaatsen van ligstoelen en zonneschermen, alsook de oprichting van illegale bouwwerken opzettelijk waren en de betrokken soort konden verstoren gedurende een periode waarin deze volgens het gemeenschapsrecht bijzonder zou moeten worden beschermd.( ) Aldus heeft hij het opzet van degene die handelden primair gebaseerd op hun gedragingen en niet op de aantasting van de dieren.

46. Ik acht deze zienswijze echter niet overtuigend. Het begrip „opzet” in artikel 12, lid 1, sub a en b, van de habitatrichtlijn heeft betrekking op de verboden aantasting van beschermde diersoorten. Dit begrip zou bijna geheel worden uitgehold wanneer het volstond dat de schade is veroorzaakt door een handeling waaraan een ander oogmerk ten grondslag ligt. Bovendien zouden de aanvullende beschermingsvoorschriften van artikel 12, lid 4, van de habitatrichtlijn en artikel 5 van richtlijn 2004/35 hun praktische werking grotendeels verliezen, indien iedere in artikel 12, lid 1, sub a en b, van de habitatrichtlijn bedoelde aantasting verboden was, mits veroorzaakt door een opzettelijke gedraging.

47. Het arrest was gebaseerd op een ander begrip opzet. Het feit dat ondanks de verbodsborden op het strand met bromfietsen werd gereden en dat er aanlegplaatsen aanwezig waren, vormden volgens het oordeel van het Hof handelingen die de zeeschildpad opzettelijk verstoren tijdens de periode van voortplanting in de zin van artikel 12, lid 1, sub b, van de habitatrichtlijn.( )

48. Deze conclusie zou in die zin kunnen worden begrepen, dat er reeds sprake is van opzet wanneer degene die handelt gezien de betrokken omstandigheden had moeten weten dat zijn gedraging beschermde soorten in gevaar brengt. Dit betekent dat loutere nalatigheid reeds opzet in de zin van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn zou zijn.

49. Er kan evenwel niet vanuit worden gegaan dat het Hof het begrip opzet zodanig heeft willen uitbreiden dat hiervan sprake kan zijn, ongeacht de wil van degene die handelt. In alle drie onderzochte taalversies bevat het begrip opzet namelijk een sterk wilselement. Bijgevolg moeten de uiteengezette feiten in die zin worden opgevat dat vermoed diende te worden dat de gebruikers van bromfietsen en boten, gelet op de waarschuwingsborden, wisten dat zij de schildpad in gevaar brachten. Uit dit weten kan ook worden afgeleid dat zij schadetoebrenging aan de beschermde schildpad op zijn minst op de koop toe namen. Bijgevolg is het criterium voor opzet of de dader wist dat hij beschermde diersoorten in gevaar bracht, en hij dit risico niettemin heeft aanvaard.

50. Een nadere beperking van het begrip opzet tot de betekenis ervan in het strafrecht zou in strijd zijn met het „systeem van strikte bescherming”, dat door de in artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn vervatte verboden verwezenlijkt moet worden. Een beschermingssysteem dat een verbod op het doden, vangen of verstoren van soorten van gemeenschappelijk belang instelt dat zich uitsluitend uitstrekt tot een paar rechtstreeks op die soorten gerichte handelingen, maar waarbij de mogelijkheid van schade aan die soorten door vele andere handelingen bewust wordt aanvaard, kan niet als „strikt” worden aangemerkt.

51. Anders dan de door advocaat-generaal Léger voorgestelde uitlegging leidt de uitlegging van het Hof er niet toe dat artikel 12, lid 4, van de habitatrichtlijn en richtlijn 2004/35 ter zijde worden geschoven.

52. Bij deze uitlegging van het begrip opzet vallen onder artikel 12, lid 4, van de habitatrichtlijn namelijk de gevallen waarin het risico voor de beschermde soorten niet op de koop toe wordt genomen. De eventueel noodzakelijke beschermingsmaatregelen kunnen met name bestaan uit het op gepaste wijze bewust maken van het risico door het geven van informatie of waarschuwingen.

53. Wat richtlijn 2004/35 aangaat, is de bescherming van artikel 5 restrictiever geformuleerd waar het gaat om de te voorkomen soorten schade, doch duidelijk ruimer waar het gaat om de vereiste subjectieve elementen. Alleen aanmerkelijke negatieve effecten op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van de soorten moeten namelijk worden voorkomen, terwijl de verbodsbepalingen van artikel 12, lid 1, ook voor aantastingen gelden die een minder ernstige uitwerking hebben, omdat zij op slechts enkele specimens betrekking hebben. De in richtlijn 2004/35 neergelegde plicht ter voorkoming van schade geldt echter in principe ook voor nalatig handelen en voor bepaalde – voornamelijk industriële – activiteiten, zelfs los van opzet of nalatigheid. Aldus voorkomt de uitlegging van het begrip opzet door het Hof dat tussen de door artikel 12 van de habitatrichtlijn geboden bescherming van afzonderlijke specimens en de door richtlijn 2004/35 geboden bescherming van populaties een lacune ontstaat, doch laat het nog een eigen werkingssfeer aan richtlijn 2004/35.

54. Bijgevolg moet van een opzettelijke schade aan beschermde diersoorten worden uitgegaan wanneer die schade voorvloeit uit een handeling waarbij degene die handelde het gevaar voor de beschermde dieren kende en aanvaardde.

55. In die zin kunnen ook de stellingen van de Commissie worden begrepen. De Commissie meent namelijk dat in een gebied waar de aanwezigheid van otters is vastgesteld, de jacht met niet-selectieve middelen niet als het niet-opzettelijk jagen op een beschermde soort kan worden opgevat. De verwijzing naar vossen zou louter voor de vorm zijn.

56. De Commissie gaat derhalve uit van het objectieve risico dat aan het gebruik van niet-selectieve jachtmethoden is verbonden. Daaruit leidt zij impliciet het in gevaar brengen van beschermde diersoorten af. Deze conclusie is echter alleen toelaatbaar wanneer de jagers wisten dat specimens van deze soorten aan voornoemde jachtmethode werden blootgesteld.

57. In het onderhavige geval zijn er echter onvoldoende aanknopingspunten dat de jagers bij het plaatsen van vallen wisten dat de otters gevaar liepen. Terwijl bekend was dat de stranden van Zakyntos een van de weinige broedplaatsen van de zeeschildpad (Caretta caretta) in de Middellandse Zee zijn, is tussen partijen nog altijd in geschil of de otter überhaupt in het hier aan de orde zijnde jachtgebied voorkomt. Nog tijdens de precontentieuze procedure heeft de Commissie de otter alleen genoemd als een andere betrokken soort en heeft zij vooral op de Spaanse lynx (Lynx pardinus) de nadruk gelegd. Bijgevolg kunnen de jagers, zolang het tegenbewijs niet is geleverd, niet worden geacht zich bewust te zijn van de aanwezigheid van otters in hun jachtgebieden en derhalve van de gevaren die deze dieren liepen.

58. Bovendien waren er op het strand van Zakynthos verbodsborden geplaatst, waarbij de litigieuze gedragingen uitdrukkelijk werden verboden. Daarentegen was in het onderhavige geval het plaatsen van vallen zelfs toegestaan. De jagers behoefden derhalve geen overtreding van de wettelijke regels te verwachten.

59. Bijgevolg kan de eventuele schadetoebrenging aan otters door de jacht met vallen niet als opzettelijk worden aangemerkt.

b) De vereisten voor een vergunning

60. Het is echter de vraag of een overheidsvergunning reeds met het systeem van strikte bescherming van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn verenigbaar is wanneer de toegestane handelingen niet per se in strijd zijn met de uitdrukkelijk sub a tot en met d vervatte verbodsbepalingen.

61. Ook op dit punt bevat het arrest over de zeeschildpad (Caretta caretta) waardevolle aanwijzingen. Griekenland heeft namelijk volgens dit arrest artikel 12 van de habitatrichtlijn ook geschonden, doordat de voor Zakynthos getroffen beschermingsmaatregelen niet volstonden om de daadwerkelijke bescherming van de zeeschildpadden bij de voortplanting te waarborgen.( ) Bovendien is Griekenland veroordeeld, omdat het de bestaande regelingen om de schildpad te beschermen niet effectief heeft toegepast tegen de voortdurende overtredingen.( )

62. Bijgevolg kunnen de lidstaten niet volstaan met het vaststellen van algemene verbodsbepalingen overeenkomstig de bewoordingen van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn. Veeleer moeten zij in bepaalde omstandigheden ook specifieke voorschriften vaststellen en toepassen teneinde een beschermde soort op bepaalde plaatsen te behoeden, wanneer deze plekken voor de instandhouding van die soort van bijzonder belang zijn en die soort aldaar aan bijzondere risico’s is blootgesteld.( )

63. Weliswaar verlangt de Commissie in het onderhavige geval niet dat dergelijke lokale maatregelen ter bescherming van de otter worden vastgesteld of toegepast, maar zij maakt bezwaar tegen de vergunning voor de jacht met vallen.

64. Wanneer lidstaten echter zelfs verplicht kunnen zijn om actief bijzondere lokale voorschriften vast te stellen en toe te passen, dan moeten zij er in het kader van hun vergunningsbevoegdheden zeker op toezien dat de door hen toegestane maatregelen de beschermde diersoorten geen schade kunnen toebrengen.

65. In het kader van deze preventieve toepassing van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn is het irrelevant of degenen die handelen de beschermde dieren opzettelijk schade toebrengen. Beslissend is veeleer of de bevoegde instanties ervan moeten uitgaan dat het vergunde gedrag tot de krachtens artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn verboden aantastingen zal leiden. Indien dat het geval is, mag de betrokken vergunning alleen met inachtneming van de criteria voor de in artikel 16 van de habitatrichtlijn voorziene uitzonderingen worden verleend. Anders zouden de bevoegde autoriteiten indirect de verbodsbepalingen van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn schenden.

66. Deze verplichting voor de bevoegde autoriteiten veronderstelt geen opzet in strafrechtelijke zin. Het subjectieve element van opzet geldt niet voor een overheidsorgaan. Deze instanties moeten veeleer de best beschikbare wetenschappelijke gegevens toepassen.( ) In bepaalde omstandigheden kan het noodzakelijk zijn aanvullende gegevens te vergaren om algemene kennis op het betrokken bijzondere geval toe te passen.

67. Bijgevolg dient te worden nagegaan of de Spaanse autoriteiten er bij de vergunningverlening voor de jacht met vallen zonder inwinning van nadere inlichtingen van uit mochten gaan dat aan otters geen schade zou worden toegebracht.

68. Bij de beoordeling van deze vraag moet het Hof het gehele aan hem voorgelegde dossier in aanmerking nemen. Weliswaar voert de Spaanse regering voor het eerst in haar memorie van dupliek uitdrukkelijk aan, dat de op de kaart in het jachtgebied SA-10.328 bij Aldeanueva de la Sierra voorkomende beken vaak droog liggen, doch deze stelling is geen nieuw bewijsmiddel, dat in verband met de vertraging waarmee het is voorgedragen krachtens artikel 42, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dient te worden gemotiveerd. Integendeel, de Spaanse regering heeft al in haar reactie op de eerste aanmaningsbrief aangevoerd dat de aanwezigheid van otters onwaarschijnlijk is vanwege de eigenschappen van het terrein. Dit argument wordt verduidelijkt door de verwijzing naar het droogvallen van de waterlopen. Bovendien heeft de Commissie pas in haar memorie van repliek voor het eerst de litigieuze beken genoemd.

69. Wat de publicaties betreft die de Spaanse regering in haar memorie van repliek en de Commissie na het sluiten van de schriftelijke behandeling heeft overgelegd, dit zijn strikt genomen geen bewijsmiddelen. Het zijn slechts verwijzingen naar algemeen bekende feiten ter ondersteuning van de respectieve standpunten.

70. Voorzover na toetsing van deze bewijsmiddelen nog twijfel bestaat, ligt hier een taak voor de Commissie, aangezien zij in een niet-nakomingsprocedure de schending van het gemeenschapsrecht moet aantonen.( )

71. Partijen zijn het oneens over de vraag of otters in het jachtgebied SA-10.328 aanwezig zijn. De Commissie baseert zich op een standaardformulier van de Spaanse autoriteiten inzake een voorstel voor opname van een Spaans gebied in het netwerk Natura 2000, namelijk het gebied „Quilamas”. Volgens dit formulier is de otter in het voorgestelde gebied aanwezig. Quilamas heeft een oppervlakte van 10 000 hectare. Het jachtgebied bevindt zich weliswaar in de onmiddellijke nabijheid, aan de noordwestelijke zijde van dit gebied, maar de belangrijkste waterlopen binnen Quilamas, bijvoorbeeld de Arroyo de las Quilamas, lijken in zuidoostelijke richting weg te stromen. Tussen deze waterlopen en het jachtgebied bevindt zich een heuvelketen met een hoogteverschil van verschillende honderden meters.( ) Het is derhalve onwaarschijnlijk dat otters uit de populaties van dit waterwegennet het jachtgebied opzoeken.

72. De Commissie wijst er echter tevens op dat de beek Mina het jachtgebied doorkruist en dat de beken Zarzosa en Media in de buurt van het jachtgebied stromen. Deze beken lijken tot het waterwegennet ten westen van Quilamas te behoren, waar de aanwezigheid van otters ook is aangetoond.( ) De Spaanse regering brengt echter, zonder te worden tegengesproken, tegen het argument van de Commissie in, dat deze beken regelmatig droogvallen. Uit de overgelegde studies komt in zoverre naar voren dat, ook al maken otters incidenteel gebruik van beken die slechts periodiek water bevatten, zij daar in principe amper aanwezig zijn.( )

73. Weliswaar is op grond van het voorgaande de aanwezigheid van otters in het jachtgebied niet uit te sluiten, doch zij is eerder onwaarschijnlijk.

74. Behalve met de waarschijnlijkheid van de aanwezigheid van otters moest bij de beoordeling van de aan de vergunningverlening voor de jacht met vallen verbonden risico’s ook rekening worden gehouden met het objectieve risico van de jachtmethode en de omvang van eventuele schade.

75. Anders dan de Spaanse regering stelt, bestaat er daadwerkelijk een risico dat otters in vallen terechtkomen en daarbij levensgevaarlijk gewond raken.( ) De Spaanse regering heeft echter op een publicatie gewezen op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het vangen van otters met op harde bodem geplaatste vallen betrekkelijk onwaarschijnlijk is.( ) Otters schijnen veel vaker te worden overreden of in fuiken of ander visgerei te verdrinken.( ) Het plaatsten van vallen met medewerking van vakmensen en het verbod deze op rivieroevers te plaatsen maken de aan de vallen verbonden risico’s nog kleiner.

76. Bovendien lijkt niet in geschil dat de otterpopulatie in Salamanca – alsook in de meeste andere regio’s van Spanje en andere delen van Europa – na een sterke teruggang in het verleden thans een toename of althans een stabilisatie laat zien.( )

77. Resumerend dient te worden vastgesteld dat alleen al de aanwezigheid van de otter in het jachtgebied SA‑10.328 niet erg waarschijnlijk is. Bovendien dient het risico voor een otter die eventueel het jachtgebied toch opzoekt, eerder als gering te worden ingeschat. Mochten otters tenslotte niettemin worden gevangen, dan is dat weliswaar te betreuren, doch levert dat, gelet op de gunstige staat van instandhouding van de populaties van otters in Salamanca, geen aanmerkelijke schade op.( ) Bijgevolg moet op grond van de aan het Hof verstrekte gegevens worden geconcludeerd, dat de voor de jacht bevoegde instanties zonder inwinning van nadere informatie ervan uit mochten gaan dat de vergunningverlening voor de jacht met vallen de otter niet in gevaar zou brengen.

c) Conclusie

78. Derhalve kan een schending door Spanje van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn niet worden vastgesteld. Het beroep moet dus worden verworpen.

V – Kosten

79. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Spanje in de kosten te worden verwezen.

VI – Conclusie

80. Ik geef het Hof derhalve in overweging:

„1) Het beroep te verwerpen.

2) De Commissie in de kosten van de procedure te verwijzen.”