2)

Op dit punt aangekomen, is het ons niet wel mogelijk de volgende vragen achtereenvolgens en in de volgorde waarin zij werden gesteld te onderzoeken. Vraag B heeft betrekking op de gevolgen van de artikelen 31 en 32 voor de na het Verdrag tot stand gekomen regelingen; vraag C ziet op de uitwerking van artikel 33 — handelende over de geleidelijke afschaffing der contingenten -— op het Franse stelsel voor de import van aardolie; vraag D ten slotte raakt de geleidelijke afschaffing van de o verheidsmonopolies. Over het verband tussen deze verschillende artikelen, hun exclusieve of cumulatieve toepassing, zijn zowel bij de schriftelijke behandeling als bij pleidooi de meest uiteenlopende meningen voorgedragen. Voor de Franse Regering en — zij het meer genuanceerd — ook voor de Commissie is alleen artikel 37 op een stelsel gelijk het Franse van toepassing. De Belgische Regering daarentegen betwijfelt of een zo gecompliceerde regeling wel beantwoordt aan de in artikel 37, eerste lid, omschreven gevallen. De Nederlandse Regering betoogt met grote stelligheid dat in hoofdstuk 2 een scherpe scheiding wordt gemaakt tussen kwantitatieve invoerbeperkingen, maatregelen vangelijke werking en maatregelen van „staatshandel” of de monopolies, dat alle bepalingen van dit hoofdstuk voor de drie typen van maatregelen van belang zijn en dat zij niet door onderling verschillende regels worden beheerst. Alvorens zich over deze punten uit te spreken en daarna de gestelde vragen te beantwoorden, dient logisch derhalve eerst te worden onderzocht of artikel 37 ziet op een regeling gelijk die welke bij de inwerkingtreding van het Verdrag in Frankrijk voor de invoer van aardolie gold en, zo ja, of dit artikel al of niet in verband gebracht moet worden met de voorgaande artikelen waarnaar de Rechtbank van Rome verwijst. Artikel 37 (1) bepaalt het toepassingsgebied van de in de volgende paragrafen nader ontwikkelde regeling. Het handelt over de nationale monopolies van commerciële aard, de door de Staat gedelegeerde monopolies, alsmede over „elk lichaam waardoor een Lid-Staat de invoer of de uitvoer tussen de Lid-Staten in rechte of in feite rechtstreeks of zijdelings beheerst”. Deze laatste dienen geleidelijk te worden „aangepast” in dier voege dat aan het einde van de overgangsperiode elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten, wat de voorwaarde van de voorziening en afzet betreft, is uitgesloten. Dit artikel bevat een standstill-bepaling waarvan Gij in Uw arrest van 15 juli j.l. (6-64, Costa tegen ENEL) de strekking hebt gedefinieerd en waaraan een self-executing karakter werd toegekend. Het regelt het ritme van de in paragraaf 1 beoogde maatregelen en draagt aan de Commissie op om van de eerste etappe af aanbevelingen te doen met betrekking tot de wijze waarop en het ritme waarin de voorgeschreven aanpassing moet worden verwezenlijkt. Het bestaan van een bijzondere regeling voor de monopolies en de daarmede gelijkgestelde organen kan uit twee redenen worden verklaard, nl. een politieke en een technische. Het feit dat ten tijde van het sluiten van het Verdrag bepaalde produkten aan een monopolistisch regiem van commerciële aard waren onderworpen, toont genoegzaam aan dat de betrokken Staten aan deze produkten een zodanig belang toekenden dat zij in alle opzichten aan het vrije spel van de markt moesten worden onttrokken; deze vrije concurrentie vormde overigens het beginsel van hun eigen handel, ook al werd die in grote mate door contingentering beïnvloed. De regeling van de invoer door middel van een monopolie geschiedde binnen het kader van een algemene politiek welke van beduidend wijder strekking is dan de economische of financiële politiek. Het zou derhalve nutteloos — en bovendien in feite onmogelijk — geweest zijn van de Staten een onmiddellijke en radicale opheffing van deze monopolies te vergen. Doch met name scheen de opzet der voorgaande artikelen van hoofdstuk 2 weinig geschikt om op het stuk van de monopolies de door het Verdrag gewilde doeleinden te bereiken. Indien een Staat door middel van een monopolie waren van mindere kwaliteit wenst in te voeren dan het geval zou zijn op een markt met vrij goederenverkeer, dan kan deze beperking met andere middelen dan contingentering bereikt worden. Indien op het gebied van de particuliere handel een contingent eenmaal is toegestaan, zal de importeur daarvan gebruik maken overeenkomstig de afzetmogelijkheden op de nationale markt. De Staat zal bij de invoer van het gecontingenteerde produkt zijn gedragslijn bepalen geheel overeenkomstig de overwegingen welke hem tot het instellen van dit monopolie hebben geleid en niet overeenkomstig de werkelijke behoefte van de markt. Zo manifesteert zich bij de controle van de invoer de actie van het monopolie door een inwerking op de prijzen en soms ook op de groot- en detailhandel. Hieruit volgt dat, ook al is de regeling niet dezelfde, de monopolies — althans op de duur — niet aan de fundamentele en in hoofdstuk II uitgewerkte beginselen van het Verdrag onttrokken zijn. Aan het einde van de overgangsperiode dienen zij te zijn aangepast in dier voege dat zij geen enkele discriminatie tussen de onderdanen der Lid-Staten meer inhouden. Dat wil dus zeggen dat, ook indien het monopolie als instelling niet noodzakelijkerwijs behoeft te verdwijnen, zijn werking toch een diepgaande wijziging zal moeten ondergaan. Na deze algemene opmerkingen komen wij tot de vraag of een regeling als het Franse invoerstelsel voor aardolie in het kader van artikel 37 van het Verdrag past. Gezien onze beschouwingen tot dusver met betrekking tot de omschrijving van die regeling zullen wij ons aan de wezenlijke punten mogen houden en ons, wat de tijd betreft, beperken tot het tijdstip waarop voor de Rechtbank van Rome het geding aanving hetwelk tot het onderhavige renvooi aanleiding gaf. De wet van 30 maart 1928 onderwerpt de invoer van ruwe aardolie, haar bijprodukten en residuen aan de controle van de Staat en aan het bezit van speciale bij, beschikking gegeven, vergunningen. Het stelsel varieert op sommige punten naargelang de vergunning op de eerste of tweede categorie van deze produkten betrekking heeft, waarbij wij opmerken dat de tussen de vennootschappen Albatros en Sopeco gesloten overeenkomst niet betrekking had op de invoer van ruwe aardolie, maar van benzine. In alle gevallen wordt echter bij de beschikking de duur van de vergunning binnen de grenzen van een in de wet voorziene maximum grens bepaald. Het besluit stelt voorts het beloop van de toegestane importen vast. Betreft het afgewerkte produkten, dan is de omvang „voorlopig onbegrensd” voor alle andere produkten dan benzine en smeerolie, ten aanzien waarvan de tonnage bij de vergunningen nader wordt bepaald. Voor ruwe aardolie wordt de toegelaten hoeveelheid vastgesteld op basis van de bewerking en de levering voor het verbruik van een gegeven hoeveelheid benzine en smeerolie. De bedoeling is hier kennelijk de raffinering aan te moedigen. — De toegestane hoeveelheden kunnen door de Staat nog tijdens de duur van de vergunning met een bepaald percentage worden verhoogd of verlaagd, doch slechts bij algemene maatregel en in gelijke verhouding. Bij deze bijzondere vergunningen, welke aan een bepaalde tijdsduur zijn gebonden worden bovendien een aantal verplichtingen aan de importeurs opgelegd. Deze moeten van Franse nationaliteit zijn of, waar het vennootschappen betreft, Franse bestuurders hebben; zij zijn met name gehouden periodiek nauwkeurige gegevens over hun bedrijvigheid te verschaffen en vooraf voor alle belangrijke transacties goedkeuring te vragen. Zij dienen over de nodige installaties te beschikken voor opslag en levering en reservevoorraden te vormen; in geval van nood dienen zij bij voorkeur aan de overheidsdiensten te leveren; ten slotte kan de Staat hen dwingen tot het uitvoeren van overeenkomsten, aangegaan met het oog op het „nationaal belang” en zulks naar verhouding van de omvang van de hun toegestane invoer. Bovendien moeten de importeurs van ruwe aardolie voor zover zij tevens houders zijn van een vergunning tot invoer van afgewerkte produkten in hun bedrijven 90 % raffineren van het door hen op de nationale markt te leveren produkt. Afgezien van enkele wijzigingen met betrekking tot de duur der vergunningen, onderging het stelsel van de wet van 1928 noch wat haar beginsel noch wat haar toepassing betreft, enige verandering tot op het ogenblik van de inwerkingtreding van het Verdrag. Korte tijd daarna werd de verordening van 24 september 1958 gegeven, welke de aanleiding vormde tot het stellen van vraag B en waarop wij hieronder nader zullen terugkomen. Voorts volgden nog verschillende door Sopeco in haar memorie geanalyseerde voorschriften: besluit van 16 oktober 1961 waarbij het stelsel voor ingevoerde produkten werd uitgebreid tot de produkten van nationale oorsprong en de besluiten van 27 februari 1963 betreffende de invoer van ruwe aardolie. Deze besluiten blijven buiten beschouwing daar zij, als zijnde van latere datum dan de weigering van de door Sopeco gevraagde vergunning, door de Italiaanse rechter niet zijn opgenomen onder de teksten naar aanleiding waarvan U om uitlegging van het Verdrag werd verzocht. Bovendien betreffen de besluiten van 27 februari 1963 uitsluitend de invoer van ruwe aardolie, terwijl de door de vennootschap beoogde transactie slechts op de invoer van benzine betrekking had. Ziet artikel 37 nu mede op een zo ingewikkelde regeling als de hierboven weergegevene? Waar het hier een begrip van gemeenschapsrecht betreft zullen wij voor de beantwoording van deze vraag de — overigens met elkander strijdige — gedurende de schriftelijke behandeling gegeven uiteenzetting over de bedoelingen van de auteurs der wet van 1928 buiten beschouwing laten; ditzelfde geldt — en op grond van gelijke overweging — voor het arrest van 19 juni j.l. van de Franse Conseil d'Etat. Waar het de interpretatie betreft van zin en strekking van een verdragsartikel, is — onder voorbehoud van het bepaalde in het tweede lid van artikel 177 — uitsluitend Uw Hof bevoegd. Dit artikel betreft nl. twee onderling sterk verschillende gevallen: t.w. niet alleen de nationale monopolies, maar eveneens de door een Staat gedelegeerde monopolies en voorts elk lichaam waardoor een Lid-Staat de invoer of de uitvoer rechtstreeks of zijdelings beheerst, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt. Met andere woorden: zowel het geval waarin de Staat zich exclusief zijn bemoeiingen ten aanzien van een bepaald produkt voorbehoudt, als dat waarin hij dit exclusieve recht aan een door hem aangewezen vertegenwoordiger — een concessionaris bij voorbeeld — overdraagt en ten slotte het geval — hetwelk weliswaar minder nauwkeurig bepaald, doch anderzijds begrijpelijker is — waarin hij de invoer of de uitvoer tussen de Lid-Staten controleert, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt. Het feit dat zich verschillende importeurs met elkaar in concurrentie bevinden, sluit uit dat de Franse regeling als een staatsmonopolie of een door de Staat gedelegeerd monopolie mag worden beschouwd. Wij menen veeleer dat deze regeling een der vormen is ter beheersing van de invoer als bedoeld in artikel 37 (1) van het Verdrag. Hoe fragmentarisch ook de gegevens mogen zijn waarover wij met betrekking tot de aan het Verdrag voorafgaande onderhandelingen beschikken, het schijnt niet te kunnen worden betwist dat het Franse stelsel te dien tijde beschouwd werd als een regeling in de zin van artikel 37. De Commissie heeft, na zich aanvankelijk haar beslissing voorbehouden te hebben, haar standpunt duidelijk in deze zin bepaald en op 24 juli 1963 een op dit artikel gebaseerde aanbeveling tot de Franse Regering gericht. Dit is eveneens de opvatting van Catalano (Manuel de droit des Communautés européennes, blz. 287), en van Karl Schilling in een verhandeling over het E.E.G.-Verdrag en de nationale monopolies van commerciële aard (Sociaal-Economische Wetgeving, december 1960, blz. 241-248). En, ter beantwoording van een door de Belgische Regering gemaakte opmerking, voegen wij hieraan toe dat de samengestelde aard van deze regeling zich er niet tegen verzet — integendeel — dat men haar onderbrengt in de bij artikel 37, paragraaf 1, tweede lid, voorziene categorie. Indien dit eerste punt al geen aanleiding schijnt te geven tot ernstige moeilijkheden, zo is de vraag van de verhouding tussen dit artikel en de voorafgaande, stellig van meer delicate aard. Twee opvattingen kunnen hier worden onderscheiden. Of wel, men ontbindt het stelsel van artikel 37 en past op elk der elementen, waaruit van een monopolie blijkt, de regels der voorafgaande artikelen toe overeenkomstig de daar gestelde voorwaarden: de bepaling van het ritme bij voorbeeld, 'of de mogelijkheid voor de Commissie om bepaalde regels bij richtlijnen vast te stellen — of wel men acht artikel 37 slechts rechtstreeks van toepassing op de monopolies en de daarmee gelijk te stellen lichamen, hetgeen dan niet wil zeggen dat toepassing der in de voorgaande artikelen neergelegde regelen geheel is uitgesloten, doch dat deze artikelen via artikel 37 worden toegepast voor zover dit artikel daarnaar verwijst. Het is niet zonder enige aarzeling dat wij U uiteindelijk voorstellen deze tweede, door de Commissie verdedigde, stelling te aanvaarden. Gezien echter de redactie der verschillende paragrafen van artikel 37 gelijk wij die zoëven in het kort hebben geanalyseerd — en waarop ik thans terug moge komen — achten wij die opvatting de meest logische. De volgende punten blijven nog ter behandeling over : Artikel 37, paragraaf 1 verplicht allereerst de Lid-Staten, welke houders zijn van een monopolie, deze aan te passen. Deze aanpassingdient geleidelijk te geschieden; hiervoor is een termijn gesteld nl. het einde van de overgangsperiode. De bepaling legt het te bereiken resultaat vast: op dat tijdstip dient iedere discriminatie tussen de onderdanen der Lid-Staten verdwenen te zijn zowel wat de voorwaarden van voorziening als van afzet betreft. Niets is algemener van aard dan de term „discriminatie” welke, gezien in verband met de bewoordingen „voorwaarden van voorziening en afzet”, met name — doch niet uitsluitend — de verschillende vormen van kwantitatieve beperkingen bij in- of uitvoer omvat. Voorts duidt niets erop dat de geleidelijkheid der aanpassing niet mede zou gelden voor alle maatregelen welke van discriminerende aard mochten zijn. Vermeden moet worden dat het uitsluiten van iedere discriminatie aan het einde van bedoelde periode door handelingen van een Lid-Staat na de inwerkingtreding van het Verdrag bemoeilijkt zou worden. De standstill-clausule welke artikel 37, paragraaf 2, voorziet om dit gevaar af te wenden en die, naar Gij hebt beslist, een self-executing bepaling is, is van zeer algemene aard. Haar strekking bepaalt zich zelfs niet tot hoofdstuk II over de opheffing van kwantitatieve beperkingen, daar zij mede ten doel heeft een zijdelingse handhaving der douanerechten te verhinderen. Deze clausule is op zich zelf derhalve voldoende en sluit, naar het ons voorkomt, op het stuk der monopolies ieder beroep uit op een andere standstill-clausule in de voorgaande artikelen welker toepassingsgebied zij dekt. Paragraaf 1 voorziet de termijn voor de afschaffing der discriminaties, doch het ritme daarvan dient nader te worden bepaald en de daarop uit te oefenen controle moet worden verzekerd. Daarom voorzien de paragrafen 3 en 6 dat het ritme waarin deze maatregelen genomen moeten worden zal worden aangepast aan de bij de artikelen 30 e.v. voorgeschreven opheffing van de kwantitatieve beperkingen en dat de Commissie van de eerste etappe af aan de Lid-Staten aanbevelingen zal doen met betrekking tot de modaliteiten. Opvallend is hier de soepelheid, om niet te zeggen de vaagheid der te volgen methode. Geen enkele nauwkeurige datum wordt gesteld; doch de term aanpassing die een zekere marge van waardering overlaat, is niettemin beperkt. Met name zijn wij met de Belgische Regering van oordeel dat het geleidelijke karakter der aanpassingen een Lid-Staat verbiedt deze tot aan het einde van de overgangsperiode uit te stellen en ze willekeurig te vertragen; het verplicht die Staat om het tempo daarvan te richten naar het ritme van het Verdrag en niet om dit letterlijk na te volgen. Wat de Commissie betreft — welke met het toezicht op het beleid van de Staat belast is — haar middelen schijnen beperkt te zijn, daar zij na de eerste etappe slechts met eenvoudige aanbevelingen kan optreden, een bevoegdheid welke van geringere omvang is dan die waarover zij krachtens artikel 33, paragraaf 7 voor de opheffing van maatregelen van gelijke werking als contingenten beschikt. De Commissie heeft trouwens in dit verband in haar schriftelijke opmerkingen erop gewezen dat artikel 37 eveneens op deze laatste vraag betrekking heeft en dat een parallelle toepassing van artikel 33 op dit punt tot een onaanvaardbaar wetsconflict zou leiden: tegenstrijdigheid tussen de begrippen trapsgewijze afschaffing en geleidelijke aanpassing welke resp. in beide artikelen voorkomen, tussen het verplichte programma en de vrije keus van de Staat bij het bepalen van zijn optreden, tussen dwingende richtlijnen en de enkele aanbeveling. Dit alles brengt ons tot de slotsom dat, waar het staatsmonopolies betreft of een lichaam hetwelk het Verdrag aan gelijke regeling onderwerpt, alleen artikel 37 van rechtswege van toepassing is en dat de voorafgaande bepalingen van hetzelfde hoofdstuk slechts van toepassing zijn voor zover dit artikel daarnaar verwijst en voorts met inachtneming van de nuances welke het daarin aanbrengt. Betekent dit, gelijk wel werd beweerd, een derogatie aan de fundamentele beginselen van het Verdrag? Zeer zeker niet, want geenszins wordt betwist dat de monopolies aan de doelstellingen van het Verdrag zijn onderworpen; erkend wordt slechts dat het Verdrag te hunnen opzichte bijzondere modaliteiten en een bijzonder ritme ter bereiking van die doelstellingen voorschrijft. Is het nog nodig hieraan toe te voegen dat de regeling welke tot het huidige verzoek om interpretatie aanleiding gaf niet de enige is waarop artikel 37 ziet? Men heeft er in de 6 landen 19 geteld, elk van een enigszins verschillend type, en de Commissie heeft in de aanbevelingen welke zij ten aanzien daarvan heeft gedaan steeds dezelfde gedragslijn gevolgd en steeds dezelfde — uiteindelijk door ons aanvaarde — stelling als in het onderhavige geval verdedigd.