CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 16 december 2021 ( 1 )

Zaak C‑411/20

S

tegen

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit

[verzoek van het Finanzgericht Bremen (belastingrechter Bremen, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van personen – Burgerschap van de Unie – Gelijke behandeling – Onderdaan van een lidstaat die geen economische activiteit uitoefent en sinds minder dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft – Uitsluiting van deze persoon van gezinsbijslagen – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Artikel 4 – Gelijke behandeling – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 6 – Verblijf van minder dan drie maanden – Artikel 24, lid 2 – Afwijking van de gelijke behandeling – Begrip ‚sociale bijstand’”

I. Inleiding

1. Kan een lidstaat burgers van de Europese Unie die onderdaan zijn van een andere lidstaat, uitsluiten van kinderbijslag gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf in die lidstaat, wanneer zij gedurende deze periode geen binnenlandse inkomsten ontvangen, terwijl een onderdaan van die lidstaat die daarnaar terugkeert nadat hij krachtens het Unierecht in een andere lidstaat heeft gewoond, vanaf zijn terugkomst hiervoor in aanmerking komt zonder dergelijke inkomsten te ontvangen?

2. Dit is de vraag die de verwijzende rechter stelt in een geding tussen S, Bulgaars onderdaan, en de Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (fonds voor gezinsbijslagen voor de deelstaten Nedersaksen en Bremen van het federaal arbeidsbureau, Duitsland; hierna: „Familienkasse”) ter zake van de weigering van laatstgenoemde om haar kinderbijslag toe te kennen.

3. In deze samenhang wordt het Hof verzocht om uitlegging van artikel 24 van richtlijn 2004/38/EG ( 2 ) en artikel 4 van verordening (EG) nr. 883/2004 ( 3 ) en dient het na te gaan of deze vraag volledig op een lijn te brengen is met de rechtspraak die is ingezet met de arresten Dano ( 4 ), Alimanovic ( 5 ) en García-Nieto e.a. ( 6 )

4. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat de uitsluiting van economisch niet-actieve onderdanen van andere lidstaten van gezinsbijslagen, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, niet in deze lijn van de rechtspraak valt.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

5. Naast enkele bepalingen van primair recht, namelijk artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), zijn artikel 1, onder z), artikel 3, lid 1, onder j), artikel 4, artikel 11, leden 1 en 3, en artikel 70, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 883/2004, alsmede artikel 6, artikel 7, lid 1, onder b), artikel 14, lid 1, en artikel 24 van richtlijn 2004/38 relevant in de context van de onderhavige zaak.

B. Duits recht

6. § 62 van het Einkommensteuergesetz (Duitse wet op de inkomstenbelasting; hierna: „EStG”), in de op de omstandigheden van het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt als volgt: „(1) 1Voor kinderen in de zin van § 63 heeft recht op kinderbijslag overeenkomstig deze wet: 1. degene die in het binnenland zijn woonplaats of gewone verblijfplaats heeft [...] 2Om in aanmerking te komen voor kinderbijslag krachtens lid 1 moet de begunstigde worden geïdentificeerd aan de hand van het aan hem toegekende identificatienummer [...]. 3De latere toekenning van het identificatienummer heeft terugwerkende kracht voor de maanden waarin aan de voorwaarden, bedoeld in de eerste volzin, is voldaan. (1a) 1Indien een onderdaan van een andere lidstaat van de [Unie] of van een staat waarop de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van toepassing is, zijn woonplaats of gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied vestigt, kan hij gedurende de eerste drie maanden na vestiging van de woonplaats of gewone verblijfplaats geen aanspraak maken op kinderbijslag. 2Deze regel geldt niet indien hij aantoont dat hij binnenlandse inkomsten als bedoeld in § 2, lid 1, eerste volzin, punten 1 tot en met 4, ontvangt, met uitzondering van inkomsten bedoeld in § 19, lid 1, eerste volzin, punt 2. 3Na het verstrijken van de in de eerste volzin bedoelde termijn kan hij aanspraak maken op kinderbijslag, tenzij de voorwaarden van § 2, leden 2 of 3, van het [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (wet op het vrije verkeer van burgers van de Unie)], niet zijn vervuld of alleen aan de voorwaarden van § 2, lid 2, punt 1a, van het Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern is voldaan zonder dat eerder aan enige andere voorwaarde bedoeld in § 2, lid 2, van die wet is voldaan. 4Of is voldaan aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor kinderbijslag overeenkomstig de tweede volzin, staat uitsluitend ter beoordeling van de Familienkasse [...]. 5Als de Familienkasse in een dergelijk geval een aanvraag voor kinderbijslag afwijst, moet zij haar besluit aan de bevoegde immigratiedienst meedelen. 6Wanneer de aanvrager door gebruikmaking van vervalste of gewijzigde documenten of door bedrog de indruk heeft gewekt dat hij voldeed aan de voorwaarden om aanspraak te maken op kinderbijslag, stelt de Familienkasse de bevoegde immigratiedienst hiervan onverwijld in kennis. [...]”

III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof

7. Verzoekster in het hoofdgeding, S, haar echtgenoot V en hun drie kinderen, geboren in 2003, 2005 en 2010, zijn Bulgaarse onderdanen.

8. In mei 2015 heeft S voor het eerst kinderbijslag voor haar drie kinderen aangevraagd bij de Familienkasse.

9. Bij besluit van 13 mei 2015 heeft de Familienkasse dit verzoek ingewilligd en deze bijslag voor de drie kinderen vanaf mei 2015 conform de regels toegekend.

10. Op 25 april 2016 heeft de registratieautoriteit ambtshalve het woonadres van S en haar drie kinderen in Bremerhaven (Duitsland) doorgehaald omdat de betrokken woonruimte leegstond. Na deze doorhaling heeft de Familienkasse met ingang van 3 juni 2016 de kinderbijslag aan S stopgezet en bij besluit van dezelfde datum het besluit om haar deze kinderbijslag toe te kennen ingetrokken vanaf mei 2016 en de teruggave gevorderd van de voor deze laatste maand betaalde bijslag.

11. In december 2017 vroeg S voor twee van haar kinderen, te weten N en A, kinderbijslag aan bij de Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (fonds voor gezinsbijslagen voor de deelstaat Noordrijn-Westfalen Noord, Duitsland), waarbij een adres in Herne (Duitsland) werd vermeld. Verschillende brieven die door deze instantie naar dit adres werden gestuurd, werden haar teruggezonden met de door de postdienst aangebrachte vermelding „ontvanger onbekend”.

12. Bij besluit van 1 augustus 2018, dat door bekendmaking ervan is betekend, heeft deze autoriteit de aanvraag afgewezen, in wezen op grond dat S niet haar woonplaats of gewone verblijfplaats in Duitsland had.

13. Op 28 oktober 2019 heeft S een nieuwe aanvraag ingediend bij de Familienkasse voor kinderbijslag voor haar drie kinderen.

14. Bij besluit van 27 december 2019 heeft de Familienkasse dit verzoek afgewezen voor de periode vanaf augustus 2019. De Familienkasse was van oordeel dat S, V en hun kinderen in Duitsland verbleven sinds 19 augustus 2019, zijnde de datum die overeenkomt met hun binnenkomst vanuit Bulgarije op het grondgebied van Duitsland en hun intrek in een appartement in Bremerhaven. De Familienkasse was namelijk van mening dat S gedurende de eerste drie maanden na de vestiging van haar woonplaats in Duitsland geen binnenlandse inkomsten had ontvangen, zodat zij niet voldeed aan de voorwaarden van § 62, lid 1a, EStG om aanspraak te kunnen maken op kinderbijslag voor deze periode.

15. Bij besluit van 6 april 2020 heeft de Familienkasse het bezwaar van S ongegrond verklaard en haar afwijzingsbesluit bevestigd. Zij heeft daaraan toegevoegd dat S in de betrokken periode geen betaalde activiteit had verricht en stelde zich op het standpunt dat de door V in de periode van 5 november tot 12 december 2019 verrichte activiteit verwaarloosbaar was.

16. Op 10 mei 2020 heeft S bij de verwijzende rechter beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van de afwijzing van haar aanvraag voor kinderbijslag en veroordeling van de Familienkasse tot toekenning van kinderbijslag ten behoeve van haar drie kinderen voor de maanden augustus 2019 tot en met oktober 2019.

17. Bij beschikking van 13 juli 2020 heeft het Finanzgericht Bremen (belastingrechter Bremen, Duitsland) de procedure inzake de kinderbijslag voor de litigieuze periode, namelijk de maanden augustus tot en met oktober 2019, gescheiden van de rest van de procedure.

18. In de eerste plaats preciseert de verwijzende rechter dat kinderbijslag valt onder het begrip „gezinsbijslagen” als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004 juncto artikel 1, onder z), van die verordening. ( 7 ) De kinderbijslag, die wordt gefinancierd uit belastingen, zou namelijk onafhankelijk van het inkomen van de ouders en zonder discretionaire individuele beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager, gebaseerd op een in de wet omschreven situatie, aan de begunstigde worden toegekend. De kinderbijslag zou een dubbele functie hebben, te weten de grondwettelijk vereiste fiscale vrijstelling van het bestaansminimum van het kind en, voor zover de kinderbijslag daarvoor niet noodzakelijk is, de sociaalrechtelijke ondersteuning van het gezin.

19. In de tweede plaats merkt deze rechter op dat, kort gezegd, § 62, lid 1a, EStG, die voortvloeit uit een wetswijziging in juli 2019, een verschil in behandeling maakt tussen een onderdaan van een andere lidstaat die zijn woonplaats of gewone verblijfplaats in Duitsland vestigt en een Duitse onderdaan die zijn woonplaats of gewone verblijfplaats op het Duitse grondgebied vestigt na verblijf in een andere lidstaat. Hij preciseert dienaangaande dat op grond van die bepaling aan een onderdaan van een andere lidstaat, zoals S, gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf de kinderbijslag wordt geweigerd wanneer hij niet kan aantonen dat hij binnenlandse inkomsten uit een betaalde activiteit verkrijgt, terwijl een Duits staatsburger voor kinderbijslag in aanmerking komt, ook al oefent hij geen dergelijke activiteit uit.

20. Dienaangaande zet de verwijzende rechter uiteen dat in het wetsontwerp dat heeft geleid tot de invoeging van lid 1a in § 62 EStG, de Duitse wetgever ervan is uitgegaan dat dit verschil in behandeling in overeenstemming is met het Unierecht, omdat de kinderbijslag de toestroom uit andere lidstaten zou kunnen aanjagen, wat een onredelijke belasting voor het socialezekerheidsstelsel in Duitsland teweeg zou brengen. Voorts preciseert de verwijzende rechter dat dit verschil in behandeling volgens die wetgever kan worden gebaseerd op artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, aangezien de kinderbijslag die wordt ontvangen door onderdanen van een andere lidstaat die geen beroepsactiviteit uitoefenen, hetzelfde effect zou hebben als sociale bijstand. Voornoemde wetgever zou in dit wetsontwerp echter niet expliciet zijn ingegaan op de mogelijke impact van artikel 4 van verordening nr. 883/2004. Ten slotte heeft de Duitse wetgever onder verwijzing naar het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk ( 8 ) deze ongelijke behandeling gerechtvaardigd met de noodzaak om de financiën van de gastlidstaat te beschermen.

21. In de derde plaats merkt de verwijzende rechter echter op dat de vraag of kinderbijslag onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 valt, in de rechtsleer voorwerp is van debat. Sommige auteurs zouden namelijk stellen dat kinderbijslag strikt genomen een socialezekerheidsprestatie is, aangezien de toekenning ervan niet inkomensafhankelijk is. De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat, ook al is een lidstaat overeenkomstig verordening nr. 883/2004 bevoegd om te beslissen over de voorwaarden voor toekenning van gezinsbijslagen aan onderdanen van andere lidstaten die op zijn grondgebied verblijven zonder een betaalde activiteit uit te oefenen, artikel 4 van die verordening niettemin voorziet in een verplichting tot gelijke behandeling en dat die verordening geen enkele bepaling bevat die een verschil in behandeling toelaat zoals in casu aan de orde is.

22. In deze omstandigheden heeft het Finanzgericht Bremen bij beslissing van 20 augustus 2020, ingekomen bij het Hof op 2 september 2020, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd: „Moeten artikel 24 van [richtlijn 2004/38] en artikel 4 van [verordening nr. 883/2004] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat, op grond waarvan een onderdaan van een andere lidstaat die zijn woonplaats of gewone verblijfplaats in het binnenland vestigt en die niet aantoont dat hij binnenlandse inkomsten uit land- en bosbouw, bedrijfsactiviteiten, uit zelfstandige werkzaamheden of werkzaamheden in loondienst heeft, de eerste drie maanden na vestiging van de woonplaats of gewone verblijfplaats geen recht heeft op gezinsbijslagen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder j), juncto artikel 1, onder z), van [verordening nr. 883/2004], terwijl een onderdaan van de betrokken lidstaat die zich in dezelfde situatie bevindt, zonder bewijs van binnenlandse inkomsten uit land- en bosbouw, bedrijfsactiviteiten, uit zelfstandige werkzaamheden of werkzaamheden in loondienst wel recht heeft op gezinsbijslagen in de zin van artikel 3, lid 1, onder j), juncto artikel 1, onder z), van [verordening nr. 883/2004]?”

23. Er zijn opmerkingen ingediend door S, de Duitse, de Tsjechische en de Poolse regering, evenals door de Europese Commissie. Een terechtzitting heeft niet plaatsgevonden. Partijen hebben schriftelijk gereageerd op de vragen van het Hof.

IV. Opmerkingen vooraf

24. Wat betreft de door de Commissie geuite twijfels over de hoedanigheid van werkzoekende van verzoekster in het hoofdgeding wil ik erop wijzen dat de verwijzende rechter opmerkt dat S gedurende de betrokken periode geen betaalde activiteit heeft uitgeoefend en dat de activiteit van haar echtgenoot in de periode van 5 november tot 12 december 2019 te verwaarlozen was.

25. In ieder geval moet worden vastgesteld dat de betrokken kinderbijslag niet kan worden geschaard onder „prestaties van financiële aard” die bedoeld zijn om de toegang tot arbeid op de arbeidsmarkt van een lidstaat te vergemakkelijken en dat de prejudiciële vraag derhalve niet, zoals de Commissie in overweging geeft, onderzocht moet worden in het licht van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 45 VWEU ( 9 ), maar alleen in het licht van die eerste bepaling.

V. Analyse

26. Met zijn enige vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 24 van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat ze in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die bepaalt dat een burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat, gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf in die lidstaat enkel kinderbijslag kan ontvangen wanneer hij gedurende deze periode binnenlandse inkomsten ontvangt, terwijl een onderdaan van die lidstaat die daarnaar terugkeert nadat hij krachtens het Unierecht in een andere lidstaat heeft gewoond, in aanmerking komt voor kinderbijslag zonder inkomstenvoorwaarde.

27. Om het Hof een nuttig antwoord op deze vraag te geven, zal ik eerst onderzoeken of de situatie van verzoekster in het hoofdgeding en van haar kinderen binnen de werkingssfeer van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 valt (onderdeel A). Aangezien ik van mening ben dat dit niet het geval is, zoals blijkt uit mijn uiteenzetting hieronder, zal ik vervolgens nagaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling in overeenstemming is met het non-discriminatiebeginsel dat in artikel 18 VWEU is verankerd en in artikel 24, lid 1, van deze richtlijn alsook in artikel 4 van verordening nr. 883/2004 is geconcretiseerd (onderdeel B).

A. Toepasselijkheid van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38

28. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 „iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling [geniet] als de onderdanen van dat gastland”. Artikel 24, lid 2, van deze richtlijn bepaalt dat „[i]n afwijking van lid 1 [...] het gastland niet verplicht [is] een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, [...], aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden”.

29. Zoals ik heb aangegeven, rijst in casu de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie onder de afwijking van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 valt. Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om deze bepaling uit te leggen in de context van de zaken die hebben geleid tot de arresten Dano, Alimanovic, García-Nieto e.a. en Jobcenter Krefeld. ( 10 )

30. Om te beoordelen of de door de verwijzende rechter gestelde vraag in de lijn van deze rechtspraak ligt, lijkt het mij nuttig om eerst te schetsen welke lessen uit die arresten kunnen worden getrokken.

1. Jurisprudentiële context

a) Arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a.

31. Het Hof heeft in de arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a. aangegeven onder welke voorwaarden het gastland van een economisch niet-actieve burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat, op het gebied van sociale bijstand mag afwijken van het recht op gelijke behandeling, bedoeld in artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en in artikel 4 van verordening nr. 883/2004, dat een dergelijke burger van de Unie toekomt. De zaken die tot deze arresten hebben geleid, hadden namelijk betrekking op de weigering van de Duitse autoriteiten om burgers van andere lidstaten „uitkeringen in het kader van de basisvoorziening”, waarin de Duitse wet voorziet, met name „uitkeringen voor levensonderhoud”, te verstrekken.

32. In de zaak die is uitgemond in het arrest Dano had verzoekster nooit gewerkt in Duitsland, bleek uit niets dat zij werk zocht en had zij haar recht van vrij verkeer uitgeoefend „met als enig doel sociale bijstand” [in Duitsland] te genieten ( 11 ), waar zij sinds meer dan drie maanden woonde met haar minderjarige zoon. Het Hof heeft in dit arrest verklaard dat aangezien Dano en haar zoon niet over voldoende bestaansmiddelen beschikten en zij dus geen aanspraak konden maken op een verblijfsrecht in het gastland krachtens richtlijn 2004/38, zij zich bijgevolg niet konden beroepen op het beginsel van non-discriminatie van artikel 24, lid 1, van die richtlijn. ( 12 ) Het Hof heeft verklaard – in navolging op dit punt van advocaat‑generaal Wathelet ( 13 ) – dat indien in dergelijke omstandigheden een betrokken lidstaat de mogelijkheid wordt ontnomen om te weigeren sociale uitkeringen toe te kennen aan burgers van de Unie, dit ertoe zou „leiden dat personen die bij binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat niet over voldoende middelen beschikken om in hun onderhoud te voorzien, daarover automatisch zouden beschikken als gevolg van de toekenning van een bijzondere, niet op premie of bijdragebetaling berustende prestatie die tot doel heeft de uitkeringsgerechtigde een bestaansminimum te garanderen”. ( 14 ) Het Hof was van oordeel dat dezelfde slotsom geldt voor artikel 4 van verordening nr. 883/2004, aangezien de daarin bedoelde prestaties krachtens dat artikel uitsluitend worden toegekend door de lidstaat waarin de betrokkene woont, overeenkomstig de wetgeving van deze staat ( 15 ) en, dus, overeenkomstig het Unierecht.

33. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Alimanovic ( 16 ) had verzoekster, die sinds meer dan drie maanden in Duitsland woonde, om sociale bijstand gevraagd voor zichzelf en haar dochter. Zij waren werkzaam geweest in kortlopende banen of in werkgelegenheidsprojecten van minder dan een jaar en hadden op de datum van de weigering van de betrokken uitkeringen niet langer de hoedanigheid van werkzoekende in de zin van artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38. ( 17 ) Het Hof heeft in dat arrest verklaard dat, hoewel Alimanovic en haar dochter volgens de verwijzende rechter een verblijfsrecht konden funderen op artikel 14, lid 4, onder b), van deze richtlijn, de gastlidstaat zich in een dergelijk geval op de uitzondering in artikel 24, lid 2, van deze richtlijn kon baseren om die burger de gevraagde sociale bijstand niet te verlenen. ( 18 ) Het Hof heeft verklaard dat deze mogelijkheid van afwijking is gebaseerd op het gradueel stelsel van behoud van de status van werknemer dat ertoe strekt het verblijfsrecht en de toegang tot sociale prestaties veilig te stellen. Het Hof heeft aldus verklaard dat door dit stelsel in het leven te roepen, richtlijn 2004/38 „zelf rekening [houdt] met verschillende factoren die de individuele situatie van elke aanvrager van een sociale prestatie kenmerken, en met name de duur van de uitoefening van een economische activiteit”; daarom was in het kader van de uitvoering van deze afwijking door de gastlidstaat geen individueel onderzoek vereist, noch om rekening te houden met de individuele situatie van de betrokkene, noch om vast te stellen dat de betrokken Unieburger in het kader van diens verblijf een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel teweegbrengt. ( 19 )

34. In de zaak die is uitgemond in het arrest García-Nieto e.a. waren verzoekers in het hoofdgeding, die sinds minder dan drie maanden in Duitsland woonden, op zoek naar werk. ( 20 ) Het Hof heeft in dat arrest verklaard dat uit de bewoordingen van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 uitdrukkelijk volgt dat het gastland kan weigeren om aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen of personen die deze status hebben behouden, ook maar enige sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf. ( 21 )

35. In deze drie arresten heeft het Hof dus voor recht verklaard dat artikel 24 van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 zich niet verzetten tegen de regeling van een lidstaat op grond waarvan onderdanen van andere lidstaten zijn uitgesloten van het recht op sociale bijstand, voor zover deze onderdanen in het gastland geen verblijfsrecht op grond van die richtlijn genieten ( 22 ), dan wel in die lidstaat beschikken over een verblijfsrecht voor een periode van maximaal drie maanden op grond van artikel 6, lid 1, van die richtlijn ( 23 ), dan wel een verblijfsrecht hebben dat enkel is gebaseerd op artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn ( 24 ), terwijl deze prestaties wel worden toegekend aan onderdanen van die lidstaat die zich in dezelfde situatie bevinden. Zou namelijk worden aanvaard dat personen die geen verblijfsrecht genieten, onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor nationale onderdanen, een recht op sociale uitkeringen kunnen doen gelden, dan zou dit, aldus het Hof, indruisen tegen de in overweging 10 van richtlijn 2004/38 vermelde doelstelling van die richtlijn, namelijk te voorkomen dat burgers van de Unie die onderdanen van een andere lidstaat zijn, een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormen. ( 25 )

b) Arrest Jobcenter Krefeld

36. De situatie die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Jobcenter Krefeld, waarin het ging om een Poolse onderdaan die met zijn twee minderjarige dochters in Duitsland woonde, verschilt duidelijk van de situaties die in de drie bovengenoemde zaken aan de orde waren. JD, burger van de Unie, had namelijk, voordat hij werkloos werd in het gastland, daar gewerkt en zijn kinderen naar school laten gaan, zodat hij een verblijfsrecht genoot op grond van artikel 10 van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1).

37. Het Hof heeft in dat arrest verklaard dat de situatie van een burger van de Unie zoals JD, wat betreft de doelstelling om het financiële evenwicht van het socialebijstandsstelsel van de lidstaten te bewaren, aanzienlijk verschilt van die van de verzoekers in de gevallen die aanleiding hebben gegeven tot de arresten Dano (geen verblijfsrecht op grond van richtlijn 2004/38), Alimanovic [verblijfsrecht uitsluitend gebaseerd op artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38 voor het zoeken naar werk] en García-Nieto e.a. (verblijfsrecht op grond van artikel 6, lid 1, van die richtlijn). ( 26 ) Om tot deze slotsom te komen, heeft het Hof eraan herinnerd dat het verblijfsrecht dat wordt toegekend aan de kinderen van een (voormalige) migrerende werknemer om hun recht op toegang tot onderwijs te garanderen en, op een afgeleide manier, aan de ouder die voor hen zorgt, oorspronkelijk voortvloeit uit de hoedanigheid van werknemer van deze ouder. Eenmaal verworven, wordt dit recht echter autonoom en kan het verder reiken dan het verlies van deze hoedanigheid. ( 27 ) Het Hof heeft vervolgens verklaard dat personen die een dergelijk verblijfsrecht hebben, eveneens recht hebben op gelijke behandeling inzake de toekenning van sociale voordelen als bedoeld in verordening nr. 492/2011 ( 28 ), zelfs wanneer deze personen zich niet meer kunnen beroepen op de hoedanigheid van werknemer, waaraan zij oorspronkelijk hun verblijfsrecht hebben ontleend. ( 29 )

38. Bepaalde elementen van de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten Dano, Alimanovic, García-Nieto e.a. en Jobcenter Krefeld lijken mij nuttig voor de analyse van de in casu door de verwijzende rechter gestelde vraag, met name die met betrekking tot het begrip „sociale bijstand”. Daarom rijst de volgende vraag: lenen de lessen die uit deze rechtspraak kunnen worden getrokken, zich voor toepassing op de zaak die in het hoofdgeding aan de orde is? Ik heb hier mijn twijfels over.

2. Bijzonderheden van de onderhavige zaak

39. De gemene deler van de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is en die van de zaken die tot de arresten Dano, Alimanovic, García-Nieto e.a. en Jobcenter Krefeld hebben geleid, is dat de burger van de Unie gedurende de periode waarvoor de nationale autoriteit zijn aanvraag voor kinderbijslag heeft afgewezen, geen binnenlandse inkomsten heeft ontvangen in het gastland. Bovendien is het verblijf van S en haar kinderen in het gastland, zoals het geval was in de zaak die heeft geleid tot het arrest García-Nieto e.a., gebaseerd op artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/38.

40. Anders dan verzoekster in het hoofdgeding, hadden de burgers van de Unie in de zaken die hebben geleid tot de arresten Dano en Alimanovic daarentegen sinds meer dan drie maanden in het gastland gewoond en was hun verblijf in beginsel gebaseerd op artikel 7 van richtlijn 2004/38. ( 30 ) Belangrijker nog is dat het, zoals ik hieronder zal aantonen, in de onderhavige zaak niet gaat om „sociale bijstand”, zoals het geval was in de zaken die zijn uitgemond in de arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a., maar om kinderbijslag. ( 31 )

41. In deze omstandigheden hecht ik eraan mijn twijfels te uiten over de mogelijkheid voor het gastland om, gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval, gebruik te maken van de beperkingen van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38. Alvorens deze vraag te beantwoorden, moet worden nagegaan of S en haar kinderen het in artikel 24, lid 1, van die richtlijn vastgestelde recht op gelijke behandeling genieten, en daartoe moet worden onderzocht of zij legaal in die lidstaat verblijven. ( 32 )

3. Verblijfsrecht van artikel 6 van richtlijn 2004/38

a) Opmerkingen vooraf

42. Het Hof heeft er herhaaldelijk aan herinnerd dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn. ( 33 ) Ingevolge artikel 21, lid 1, VWEU heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Zoals bepaald in artikel 1 van richtlijn 2004/38, heeft deze richtlijn met name tot doel de voorwaarden voor de uitoefening van dit recht en de beperkingen ervan vast te stellen. ( 34 ) Deze beperkingen en voorwaarden omvatten die van artikel 3, lid 1, van die richtlijn, die betrekking hebben op de personele werkingssfeer ervan ( 35 ), en zeer zeker die van artikel 6 van die richtlijn.

b) Rechtmatigheid van het verblijf krachtens artikel 6 van richtlijn 2004/38

43. Wat betreft de personele werkingssfeer van artikel 24 van richtlijn 2004/38 breng ik in herinnering dat het Hof in de arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a. heeft verklaard dat een burger van de Unie zich voor de toegang tot „sociale bijstand” op grond van artikel 24, lid 1, van deze richtlijn alleen kan beroepen op dezelfde behandeling als een onderdaan van het gastland, indien zijn verblijf op het grondgebied van het gastland voldoet aan de voorwaarden van deze richtlijn. ( 36 ) Dit vereiste is dus een voorwaarde voor het genot van het in deze bepaling vastgestelde recht op gelijke behandeling.

44. De Commissie stelt in haar schriftelijke opmerkingen dat de burgers van de Unie weliswaar gedurende de eerste drie maanden in het gastland een verblijfsrecht hebben op grond van artikel 6 van richtlijn 2004/38, maar dat er enkel sprake kan zijn van een „legaal verblijf” in dat land wanneer is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van die richtlijn. Zij heeft deze stelling verduidelijkt in haar schriftelijke antwoord op de vraag van het Hof daarover, door aan te geven dat „het verblijfsrecht van de burger van de Unie afkomstig uit een andere lidstaat gedurende de eerste drie maanden [...] nog geen [...] legaal verblijfsrecht in de zin van artikel 7, lid 1, [van die richtlijn] vormt”. ( 37 )

45. Ik deel het standpunt van de Commissie niet en ben van mening dat de gebruikte begrippen verwarrend kunnen zijn.

46. In de eerste plaats breng ik in herinnering dat, ingevolge artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/38, „[b]urgers van de Unie [...] het recht [hebben] gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort”. ( 38 ) Dit verblijfsrecht wordt dus verleend aan alle burgers van de Unie, ongeacht of ze economisch actief zijn. Artikel 14, lid 1, van die richtlijn handhaaft dit verblijfsrecht zolang de burger van de Unie en zijn gezinsleden geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Gelet op het legale karakter van het verblijfsrecht van artikel 6 van die richtlijn in de algemene context ervan ( 39 ), kan dus niet worden ontkend dat, zoals blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, S en haar kinderen hun recht van (legaal) verblijf op het grondgebied van de gastlidstaat kunnen baseren op artikel 6, lid 1, van dezelfde richtlijn en dat zij bijgevolg op grond van artikel 24, lid 1, van die richtlijn recht hebben om binnen het toepassingsgebied van het Verdrag op dezelfde wijze te worden behandeld als de onderdanen van die lidstaat.

47. In de tweede plaats schept het feit dat de Commissie het begrip „legaal verblijfsrecht” aldus uitlegt dat het enkel verwijst naar het verblijfsrecht bedoeld in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 en niet naar het verblijfsrecht bedoeld in artikel 6 ervan, verwarring, met name bij de nationale autoriteiten van het gastland, wat moet worden vermeden. Hiermee wordt namelijk het vermoeden gewekt dat het verblijfsrecht waarin artikel 6 van richtlijn 2004/38 voorziet, geen recht van legaal verblijf is op grond van die richtlijn. Dat is echter niet het geval. De benadering van de Commissie vloeit niet voort uit de opzet of uit de bewoordingen van deze richtlijn. Evenmin vloeit zij voort uit de doelstelling ervan die blijkens vaste rechtspraak erin bestaat de uitoefening van het bij artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle Unieburgers verleende fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en dat recht te versterken. ( 40 )

48. Bovendien beroept de Commissie zich ter ondersteuning van haar betoog op de punten 68 en 75 van het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk ( 41 ). De algemene verwijzing van het Hof naar „de voorwaarden [in deze punten] om in de gastlidstaat een recht op legaal verblijf te hebben” ( 42 ) slaat evenwel niet alleen op de voorwaarden voor een recht van verblijf in de gastlidstaat van meer dan drie maanden als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 2004/38, maar ook op die voor een verblijfsrecht van maximaal drie maanden. ( 43 ) Ik wil er ook op wijzen dat het geleidelijke systeem dat door deze richtlijn is ingevoerd met betrekking tot het verblijfsrecht in het gastland, inhoudt dat de burger van de Unie en de leden van zijn gezin een of meer fasen in het proces kunnen doorlopen in de uitoefening van hun vrij verkeer in het gastland zodra zij voldoen aan de voorwaarden van die richtlijn die variëren naargelang van de duur van het verblijf.

49. Nu dit is verduidelijkt, en rekening houdend met het feit dat het evident is dat S gebruik kan maken van een recht van legaal verblijf op grond van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/38 gedurende de periode waarop de afwijzing van haar aanvraag voor kinderbijslag betrekking heeft, welke overeenkomt met de eerste drie maanden van haar verblijf in Duitsland, zal ik nu de materiële werkingssfeer van artikel 24 van deze richtlijn onderzoeken en dus het begrip „sociale bijstand” zoals gedefinieerd door het Hof in zijn rechtspraak, om te bepalen of artikel 24, lid 2, van die richtlijn van toepassing is op de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is.

4. Valt de betrokken kinderbijslag onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van richtlijn 2004/38?

a) Begrip „sociale bijstand”

50. Uit hun opmerkingen blijkt dat S, de Duitse, de Tsjechische en de Poolse regering, evenals de Commissie, van mening zijn dat de betrokken kinderbijslag niet valt onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38. Bovendien stellen de Tsjechische en de Poolse regering, evenals de Commissie, dat deze bepaling in het onderhavige geval niet van toepassing is. De vraag rijst dus of de betrokken kinderbijslag kan worden aangemerkt als „sociale bijstand” in de zin van die richtlijn.

51. Ik breng, in de eerste plaats, in herinnering dat het Hof heeft verklaard dat het begrip „sociale bijstand” ziet op alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien, en die daardoor tijdens zijn verblijf ten laste van de overheidsfinanciën van de gastlidstaat dreigt te komen, waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed. ( 44 ) Voorts heeft het Hof tevens verklaard dat uitkeringen voor levensonderhoud, die ertoe strekken de ontvangers ervan het bestaansminimum te verschaffen dat noodzakelijk is om een menswaardig leven te leiden, als „sociale bijstand” moeten worden beschouwd in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38. ( 45 )

52. In de tweede plaats merk ik op dat in het hoofdgeding, volgens de in punt 18 van deze conclusie weergegeven inlichtingen van de verwijzende rechter, deze kinderbijslag wordt bekostigd uit belastingmiddelen en aan de rechthebbenden wordt toegekend op basis van een wettelijk gedefinieerde situatie, die onafhankelijk zou zijn van de inkomsten van de ouders en geen rekening zou houden met de individuele behoeftigheid van de aanvrager. Uit deze inlichtingen blijkt ook dat de kinderbijslag volgens de rechtsleer strikt genomen tot de socialezekerheidsprestaties behoort, aangezien de toekenning ervan niet onderworpen is aan een inkomenstoets. Met andere woorden en zoals ook blijkt uit de opmerkingen van de Duitse regering ( 46 ), de toekenning van deze bijslag hangt niet af van de inkomsten van de ouders, noch van de persoonlijke behoeftigheid van de aanvragers, en is evenmin bedoeld als garantie van de bestaansmiddelen van de aanvrager en zijn gezin. Zou deze bijslag bedoeld zijn om de fiscale vrijstelling van het bestaansminimum van het kind mogelijk te maken, dan zou deze er immers ook toe strekken, zoals de verwijzende rechter duidelijk aangeeft, het gezin vanuit sociaalrechtelijk oogpunt te ondersteunen.

53. Dienaangaande moet mijns inziens worden benadrukt dat, volgens de rechtspraak van het Hof, prestaties die automatisch worden toegekend aan gezinnen die aan bepaalde objectieve criteria voldoen betreffende met name hun omvang, inkomen en vermogen, los van elke individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, en die ertoe strekken de gezinslasten te compenseren, moeten worden aangemerkt als socialezekerheidsprestaties. ( 47 ) Worden deze criteria toegepast op de betrokken kinderbijslag, dan moet deze, behoudens de verificatie die aan de verwijzende rechter staat, dus worden geschaard onder „socialezekerheidsprestaties” in de zin van artikel 3, lid 1, onder j) van verordening nr. 883/2004, gelezen in samenhang met artikel 1, onder z), daarvan. ( 48 )

54. Hieruit volgt mijns inziens dat de kinderbijslag waar het in casu om gaat niet kan worden aangemerkt als „sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, en dat deze bepaling dus niet van toepassing is op de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is.

b) Benadering van de Duitse regering

55. De Duitse regering is echter van mening dat op de betrokken kinderbijslag de ratio legis van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 moet worden toegepast. Wat de werking ervan betreft zou deze bijslag namelijk vergelijkbaar zijn met sociale bijstand voor economisch niet-actieve personen.

56. Ik deel dit standpunt niet.

57. In de eerste plaats breng ik in herinnering dat de situatie van S en haar kinderen die is van een burger van de Unie die haar verblijfsrecht op het grondgebied van het gastland baseert op artikel 6 van richtlijn 2004/38. Het is juist dat het Hof heeft verklaard dat aangezien de lidstaten van burgers van de Unie niet mogen eisen dat zij, wanneer zij gedurende een periode van maximaal drie maanden op hun respectieve grondgebieden verblijven, over voldoende bestaansmiddelen en een persoonlijke ziektekostenverzekering beschikken, het gerechtvaardigd is om deze lidstaten niet te verplichten gedurende deze periode de zorg voor deze burgers op zich te nemen. ( 49 ) Er zij echter op gewezen dat hiermee wordt verwezen naar de doelstelling om het financiële evenwicht van het socialebijstandsstelsel van de lidstaten te bewaren, dat wordt nagestreefd door richtlijn 2004/38 (overweging 10), zijnde een doelstelling die strookt met de afwijking waarin artikel 24, lid 2, van deze richtlijn voorziet. Uit deze bepaling blijkt duidelijk dat het alleen gaat om „sociale bijstand”.

58. Uitgaan van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 om, zoals de Duitse regering doet, de gevraagde kinderbijslag te weigeren, zou dus in strijd zijn met de letter van die bepaling. De Uniewetgever wilde immers niet socialezekerheidsprestaties uitsluiten, maar voorkomen dat een burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat, een onredelijke belasting zou vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Bovendien zou de uitlegging van de Duitse regering indruisen tegen de algemene geest die ten grondslag ligt aan het geleidelijke systeem dat bij richtlijn 2004/38 is ingevoerd met betrekking tot het verblijfsrecht in het gastland, aangezien het behoud van het verblijfsrecht van artikel 6 van deze richtlijn op grond van artikel 14 daarvan niet is onderworpen aan de voorwaarde dat de Unieburger en zijn gezinsleden geen onredelijke belasting vormen voor het socialezekerheidsstelsel, maar aan de voorwaarde dat zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.

59. In de tweede plaats wil ik benadrukken dat, aangezien de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten Dano en Alimanovic uitgaat van het verband tussen het beginsel van non-discriminatie van burgers van de Unie en de verblijfsvoorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, dat wil zeggen met name de voorwaarde inzake het beschikken over voldoende middelen ( 50 ), ik niet inzie hoe het mogelijk zou zijn om, zoals de Duitse regering voorstelt, deze rechtspraak toe te passen in het kader van het verblijfsrecht bedoeld in artikel 6, lid 1, van die richtlijn dat niet in een dergelijke voorwaarde voorziet. Bovendien moet eraan worden herinnerd, zoals advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe heeft gedaan, dat „het Unierecht gestoeld is op waarden van solidariteit die sinds de invoering van het burgerschap van de Unie verder zijn versterkt”. ( 51 )

60. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de kinderbijslag waar het in casu om gaat, niet valt onder het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, zoals gedefinieerd door het Hof. Bijgevolg kan de gastlidstaat zich niet op deze bepaling beroepen om, wat de toekenning van deze bijslag betreft, af te wijken van het voor burgers van de Unie geldende recht op gelijke behandeling, bedoeld in artikel 24, lid 1, van deze richtlijn.

B. Verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling met het recht op gelijke behandeling als bedoeld in artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004

1. Verhouding tussen artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004

61. Zoals ik heb aangegeven, moet mijns inziens ervan worden uitgegaan dat, aangezien S en haar kinderen, burgers van de Unie, legaal in Duitsland verblijven op grond van artikel 6 van richtlijn 2004/38, hun verblijf in overeenstemming is met Unierecht. ( 52 ) Zij hebben dus krachtens artikel 24, lid 1, van die richtlijn binnen het toepassingsgebied van het Verdrag recht op dezelfde behandeling als onderdanen van die lidstaat.

62. Hieruit volgt dat, aangezien S en haar kinderen geen sociale bijstand maar een socialezekerheidsuitkering (kinderbijslag) aanvragen, artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 van toepassing kan zijn ( 53 ) en dat daarom de afwijking van het beginsel van gelijke behandeling waarin artikel 24, lid 2, van die richtlijn voorziet, niet van toepassing is. ( 54 )

63. De verwijzende rechter merkt in wezen op dat een onderdaan van een andere lidstaat, zoals S, krachtens § 62, lid 1a, EStG gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf verstoken blijft van kinderbijslag indien hij geen bewijs levert van de uitoefening van een betaalde activiteit (binnenlandse inkomsten), terwijl een Duitse onderdaan deze bijslag wel krijgt, ook al oefent hij geen dergelijke activiteit uit. ( 55 ) Die rechter is dan ook van oordeel dat de betrokken nationale bepaling een ongelijke behandeling op grond van nationaliteit in het leven roept.

64. Dienaangaande zijn de Tsjechische en de Poolse regering van mening dat de betrokken nationale bepaling rechtstreeks discrimineert op grond van nationaliteit, hetgeen verboden is op grond van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en niet kan worden gerechtvaardigd met een beroep op de uitzondering van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38. ( 56 )

65. Dan rijst nu de vraag of een ongelijke behandeling zoals die door de verwijzende rechter is vastgesteld, een door artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en/of artikel 4 van verordening nr. 883/2004 verboden discriminatie vormt.

2. Bestaan van een rechtstreekse door artikel 4 van verordening nr. 883/2004 verboden discriminatie

66. Om te beginnen wil ik eraan herinneren dat artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 het in artikel 18 VWEU verankerde non-discriminatiebeginsel specificeren. In dit verband rijst in de context van de onderhavige zaak de vraag hoe deze twee bepalingen zich tot elkaar verhouden.

67. Mijns inziens pleiten verschillende redenen ervoor om de ongelijke behandeling die in het hoofdgeding aan de orde is, uitsluitend vanuit het oogpunt van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 te analyseren.

68. Ten eerste kan de gastlidstaat, zoals ik heb uiteengezet ( 57 ), zich niet beroepen op de afwijking waarin artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 voorziet. Dat personen zoals S en haar kinderen onder artikel 24, lid 1, van die richtlijn vallen omdat zij een verblijfsrecht genieten op grond van artikel 6 van deze richtlijn, laat evenwel onverlet dat zij, zodra zij een aanvraag voor een socialezekerheidsuitkering indienen, ook onder artikel 4 van verordening nr. 883/2004 vallen en recht hebben op gelijke behandeling onder de specifieke voorwaarden van laatstgenoemde bepaling.

69. Wat, ten tweede, met name socialezekerheidsprestaties betreft, die niet onder de afwijking van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 vallen, aangezien daarin twee specifieke voorwaarden worden gesteld, vormt artikel 4 van verordening nr. 883/2004 een lex specialis ten opzichte van artikel 24, lid 1, van die richtlijn. Artikel 4 van die verordening bepaalt namelijk dat „[t]enzij in deze verordening anders bepaald, [...] personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen [hebben] voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat” (cursivering van mij).

70. Ten derde, aangezien verordening nr. 883/2004 geen maatregel is voor de harmonisatie van de nationale socialezekerheidsstelsels, maar een handeling die tot doel heeft deze stelsels te coördineren, blijven de lidstaten bevoegd om in hun wetgeving, in overeenstemming met het Unierecht, de voorwaarden te bepalen voor de toekenning van prestaties uit een socialezekerheidsregeling. ( 58 )

71. Hoewel in het onderhavige geval een lidstaat, zoals de Bondsrepubliek Duitsland, overeenkomstig verordening nr. 883/2004 bevoegd is om te beslissen over de voorwaarden voor de toekenning van kinderbijslag op zijn grondgebied, voorziet artikel 4 van die verordening in een recht op gelijke behandeling en bevat deze bepaling geen enkele afwijking die een verschil in behandeling als dat welk in het hoofdgeding aan de orde is, zou kunnen rechtvaardigen. Bijgevolg kan een lidstaat zich niet onttrekken aan zijn verplichting ervoor te zorgen dat de onderdanen van andere lidstaten hetzelfde worden behandeld als de eigen onderdanen.

72. Er zij op gewezen dat de verwijzende rechter zich bevreesd toont dat artikel 4 van verordening nr. 883/2004 niet in acht is genomen en dat de betrokken regeling bijgevolg een rechtstreekse discriminatie vormt, waarbij de nationaliteit het doorslaggevend onderscheidend criterium is.

73. Ik ben er ook van overtuigd dat het verschil in behandeling tussen de twee betrokken situaties niet in overeenstemming is met artikel 4 van verordening nr. 883/2004. ( 59 ) In deze omstandigheden ben ik van mening dat de betrokken nationale bepaling een directe discriminatie op grond van nationaliteit invoert die, bij gebreke van een uitdrukkelijk in verordening nr. 883/2004 vastgestelde afwijking, niet kan worden gerechtvaardigd.

74. Bijgevolg is het argument van de Commissie dat, wat de toekenning van de betrokken bijslag betreft, de situatie van burgers van de Unie, zoals die van S, die gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf geen betaalde activiteit uitoefenen, en die van Duitse onderdanen die terugkeren naar hun land en die in dezelfde periode geen dergelijke activiteit uitoefenen, niet vergelijkbaar zijn, niet relevant. ( 60 ) Aangezien S legaal in het gastland verblijft, volgt uit de toepassing van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 immers dat de situatie van onderdanen van andere lidstaten waarop deze verordening van toepassing is en die van onderdanen van de gastlidstaat vergelijkbaar zijn. Bijgevolg hebben onderdanen van andere lidstaten „rechten en verplichtingen [...] onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat”.

C. Tussenconclusie

75. In het licht van al deze overwegingen geef ik in overweging om de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter in die zin te beantwoorden dat artikel 4 van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat waarin is bepaald dat een burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat, gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf in die lidstaat alleen kinderbijslag kan krijgen op voorwaarde dat hij gedurende deze periode binnenlandse inkomsten ontvangt, terwijl een onderdaan van die lidstaat die terugkeert na krachtens het Unierecht in een andere lidstaat te hebben gewoond, zonder inkomstenvoorwaarde recht heeft op kinderbijslag.

D. Bestaan van een door artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 verboden discriminatie

76. Mocht het Hof mijn voorstel betreffende de beoordeling van de betrokken ongelijke behandeling in het licht van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 overnemen, dan hoeft de vraag van de rechterlijke instantie niet vanuit het gezichtspunt van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 te worden beantwoord.

77. De navolgende analyse is dus subsidiair van aard, voor het geval het Hof met betrekking tot de beoordeling van de betrokken ongelijke behandeling tot een meer genuanceerde oplossing komt.

78. Om te beginnen verwerp ik de argumenten van de Commissie betreffende het gebrek aan vergelijkbaarheid van de betrokken situaties en voorts zal ik nagaan of, zoals de Duitse regering stelt, de weigering van de betrokken kinderbijslag door de nationale autoriteiten gerechtvaardigd en evenredig is.

1. Argumenten van de Commissie wat betreft de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties

79. Uit het schriftelijke antwoord van de Commissie op een vraag van het Hof over met name de rechtvaardiging van het door de verwijzende rechter vastgestelde verschil in behandeling, blijkt duidelijk dat de twee betrokken situaties volgens haar niet vergelijkbaar zijn. Dienaangaande is zij van mening dat het verblijfsrecht dat burgers van de Unie krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/38 gedurende de eerste drie maanden van het verblijf of gedurende een kortere periode genieten, nog geen legaal verblijfsrecht vormt in de zin van artikel 7, lid 1, van die richtlijn. Pas bij verkrijging van het recht van legaal verblijf in de zin van laatstgenoemde bepaling zou de burger van de Unie zich kunnen beroepen op het discriminatieverbod op het gebied van sociale bijstand.

80. Dit betoog snijdt geen hout.

81. Het is inderdaad juist dat, zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof, zich in beginsel niets ertegen verzet dat de toekenning van sociale prestaties aan economisch niet-actieve burgers van de Unie, afhankelijk wordt gesteld van het vereiste dat deze voldoen aan de voorwaarden om in de gastlidstaat een recht op legaal verblijf te hebben. ( 61 ) Op grond van de overwegingen in de punten 43 tot en met 49 van deze conclusie kom ik evenwel tot de slotsom dat, aangezien een onderdaan van een andere lidstaat die op grond van artikel 6 van richtlijn 2004/38 in Duitsland verblijft, en een Duitse onderdaan die terugkeert naar die lidstaat na verblijf in een andere lidstaat, beide een recht van legaal verblijf in die lidstaat hebben, zij zich in identieke ( 62 ), of op zijn minst in vergelijkbare, situaties bevinden.

82. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat, zelfs al vormt een ongelijke behandeling zoals die door de verwijzende rechter is vastgesteld, een directe discriminatie op grond van nationaliteit, deze niet willekeurig is en gerechtvaardigd kan zijn. ( 63 ) Ik zal dan ook nu de rechtvaardiging onderzoeken die de Duitse regering voor de ongelijke behandeling heeft aangevoerd.

2. Is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afwijzing objectief gerechtvaardigd?

a) De door de Duitse regering aangevoerde rechtvaardigingen: de doelstelling om de overheidsfinanciën te beschermen

83. De Duitse regering stelt dat § 62, lid 1a, EStG geen ongelijke behandeling van onderdanen van andere lidstaten ten opzichte van Duitse onderdanen in het leven roept. In elk geval is zij, onder verwijzing naar de overwegingen van het Hof in punt 80 van het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk ( 64 ) inzake kinderbijslag, van mening dat de uitsluiting van het recht op prestaties voor economisch niet-actieve gezinnen gerechtvaardigd is, omdat deze geschikt, noodzakelijk en passend zou zijn om de doelstelling van bescherming van de overheidsfinanciën te verwezenlijken. Deze bepaling zou bedoeld zijn om te voorkomen dat in Duitsland ongepast gebruik wordt gemaakt van socialezekerheidsuitkeringen, gezien het risico voor de overheidsfinanciën als gevolg van, om te beginnen, de toename van aanvragen voor kinderbijslag die tussen 2010 en 2017 door onderdanen van andere lidstaten zijn ingediend en, voorts, de toename van onrechtmatige verzoeken om kinderbijslag. De stijging van de aanvragen zou in 2020 namelijk 46,67 miljard EUR bedragen, waarvan 21,28 % zou zijn uitgekeerd aan vreemdelingen. Bovendien zou het aantal werknemers uit andere lidstaten de afgelopen jaren aanzienlijk zijn toegenomen, evenals, in sommige gevallen, het aantal kinderen uit andere lidstaten waarvoor kinderbijslag wordt uitgekeerd. ( 65 ) Voorts is het gemiddelde aantal kinderen van een gezin uit een andere lidstaat hoger dan dat van Duitse gezinnen, en daarom zijn de financiële kosten van de aan gezinnen van vreemdelingen uitgekeerde prestaties ongeveer 15 % hoger dan die van de aan Duitse gezinnen uitgekeerde prestaties.

84. Wat, ten eerste, de geschiktheid van de betrokken nationale bepaling betreft om de doelstelling van bescherming van de overheidsfinanciën te verwezenlijken, stelt deze regering dat met de weigering om aan onderdanen van andere lidstaten die economisch niet actief zijn, gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf kinderbijslag uit te keren, de prikkel voor deze onderdanen om zich in Duitsland te vestigen zou kunnen worden verminderd. Daarnaast zou de eis van een bezoldigde activiteit leiden tot een afname van het aantal kinderbijslagaanvragen.

85. Wat, ten tweede, de noodzaak van de betrokken nationale bepaling betreft, stelt de Duitse regering dat er geen andere middelen zijn waarmee de doelstelling van bescherming van de openbare financiën kan worden bereikt. Om te beginnen zou de betreffende uitsluiting alleen gelden voor de periode van de eerste drie maanden van verblijf en alleen betrekking hebben op economisch niet-actieve personen en werkzoekenden. Voorts zou een dergelijke uitsluiting gepaard gaan met maatregelen die strekken tot nader onderzoek van de feiten dat door de administratie wordt gedaan en, in geval van gegronde twijfel, gaat de Familienkasse krachtens § 62, lid 1a, EStG in het kader van een aanvraag voor kinderbijslag zelf na of is voldaan aan de voorwaarden van de wet op het vrije verkeer van burgers van de Unie, waardoor georganiseerd misbruik van prestaties in een vroeg stadium zou kunnen worden voorkomen.

86. Wat, ten derde, de geschiktheid van de betrokken nationale bepaling betreft, betoogt de Duitse regering dat aangezien de gastlidstaat op grond van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 niet verplicht is sociale bijstand toe te kennen aan economisch niet‑actieve burgers van de Unie, hij evenmin kan worden verplicht tot uitkering van andere, niet op bijdragebetaling berustende prestaties, die weliswaar onafhankelijk van de behoefte aan bijstand worden toegekend, maar die, in geval van behoefte aan sociale bijstand, worden ingehouden op de uitkeringen voor levensonderhoud en worden gefinancierd uit belastinginkomsten.

b) Beoordeling

87. Om te beginnen wijs ik erop dat de ongelijke behandeling die voortvloeit uit de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd kan zijn, indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen, en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een maatregel evenredig is wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. ( 66 ) Hoewel dit ter beoordeling van de nationale rechter staat, kan het Hof hem echter aanwijzingen geven die hem in staat stellen uitspraak te doen.

1) Bestaan van gebleken risico’s voor de overheidsfinanciën

88. Wat betreft, in de eerste plaats, het bestaan van bewezen risico’s voor de overheidsfinanciën als gevolg van de toename van aanvragen van burgers van de Unie voor kinderbijslag door onderdanen van andere lidstaten, zou ik twee reeksen opmerkingen willen maken.

89. Ten eerste ben ik van mening dat de overwegingen van de Duitse regering met betrekking tot het feit dat gezinnen uit andere lidstaten een groter aantal kinderen zouden tellen dan Duitse gezinnen, niet ter zake doen. ( 67 )

90. Ten tweede merk ik op dat de Duitse regering zich beperkt tot het argument dat 21,28 % van het bedrag aan gezinsbijslagen voor het jaar 2020 zou worden betaald voor kinderen van vreemdelingen, dat wil zeggen voor kinderen van burgers van de Unie die onderdanen zijn van andere lidstaten en voor die van onderdanen van derde landen. In het onderhavige geval is het aan laatstgenoemde groep betaalde bedrag echter niet relevant. Met betrekking tot de burgers van de Unie specificeert deze regering evenmin de bedragen die worden betaald voor de kinderen van economisch niet‑actieve burgers en voor die van economisch actieve burgers, welk laatste bedrag in casu evenmin relevant is.

91. Ik ben dan ook van mening dat er geen aanwijzingen zijn dat de hogere uitgaven voor de betrokken kinderbijslagen te wijten zijn aan onderdanen van andere lidstaten (of hun kinderen). Mijns inziens kan de stijging van een uitgavenpost, zoals de kinderbijslag, op zichzelf namelijk geen negatieve indicator zijn voor de economische situatie van een lidstaat. Het lijkt mij namelijk belangrijk eraan te herinneren dat sociale uitgaven in het algemeen kunnen bijdragen tot sociale cohesie en economische activiteit, doordat ze de begunstigden in staat stellen actiever te zijn op en in grotere mate bij te dragen aan de arbeidsmarkt. Bovendien moeten de gevolgen voor de begrotingsinkomsten en de dynamiek van de economie op lange termijn worden beoordeeld in het licht van de integratie van de arbeidsmarkt op het niveau van de Unie. De komst van onderdanen van andere lidstaten – waarbij vooral in het begin de sociale uitgaven en, voor zover van toepassing, de opleidingskosten stijgen – kan dus ook voorzien in een behoefte van de economie van de lidstaat aan voldoende arbeidskrachten voor bepaalde sectoren waar deze ontbreken, en bijdragen tot de verbetering van het concurrentievermogen. ( 68 )

92. Wat betreft de universele socialezekerheidsprestaties die, net als de kinderbijslagen in kwestie, betrekking hebben op kinderen, is het mijns inziens noodzakelijk uit te gaan van precieze en juiste gegevens om te kunnen beoordelen of een ongelijke behandeling gerechtvaardigd is. De aanname dat algemene financiële overwegingen, die vaag en onnauwkeurig zijn, een verschil in behandeling tussen onderdanen van andere lidstaten en nationale onderdanen kunnen rechtvaardigen, zou derhalve impliceren dat de toepassing en de reikwijdte van een zo fundamentele regel van het Unierecht als het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit kunnen variëren in tijd en ruimte, afhankelijk van de toestand van de overheidsfinanciën van de lidstaten ( 69 ), en zulks zonder dat de betrokken lidstaat precies en sluitend bewijs heeft geleverd van een reëel risico voor de overheidsfinanciën. ( 70 )

93. In de tweede plaats wil ik met betrekking tot het bestaan van gebleken risico’s voor het behoud van de overheidsfinanciën als gevolg van een toename van misbruik en fraude door burgers van de Unie, zijnde onderdanen van andere lidstaten, in georganiseerde vorm, het volgende in herinnering brengen.

94. Ten eerste volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het begrip „rechtsmisbruik” een autonoom Unierechtelijk begrip is, volgens hetwelk „[o]m te kunnen vaststellen dat het om een misbruik gaat, [...] enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist [is] waaruit blijkt, dat in weerwil van de formele naleving van de door [Unie]regeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt” en „[a]nderzijds [...] een subjectief element vereist [is], namelijk de bedoeling om een door de [Unie]regeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat”. ( 71 )

95. Ten tweede heeft het Hof benadrukt dat het aan de nationale rechter staat om het bewijs van het bestaan van deze twee elementen vast te stellen, volgens de bewijsregels van het nationale recht, „voor zover deze geen afbreuk doen aan de volle werking van het [Unie]recht”. ( 72 ) Het Hof heeft eveneens verklaard dat de toepassing van een nationale regel inzake rechtsmisbruik geen afbreuk mag doen aan de volle werking en de eenvormige toepassing van de Uniebepalingen in de lidstaten. In het bijzonder mogen de nationale rechterlijke instanties bij de beoordeling van de uitoefening van een uit een Uniebepaling voortvloeiend recht de strekking van deze bepaling niet wijzigen, noch de daardoor nagestreefde doelstellingen in gevaar brengen. ( 73 )

96. Dienaangaande ben ik, zoals het Hof heeft geoordeeld, van mening dat het feit dat een lidstaat, zoals de Duitse regering stelt, wordt geconfronteerd met een groot aantal gevallen van rechtsmisbruik of fraude door onderdanen van andere lidstaten die kinderbijslag ontvangen, waarbij gebruik wordt gemaakt van frauduleuze middelen, geen rechtvaardiging kan vormen voor de vaststelling van een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die berust op overwegingen van algemene preventie, met uitsluiting van elke specifieke beoordeling van het individuele gedrag van de betrokkene. ( 74 )

97. Wat het onderhavige geval betreft is het duidelijk dat de door de Duitse regering overgelegde bewijzen niet kunnen worden beschouwd als concrete bewijzen die verband houden met het individuele gedrag van verzoekster in het hoofdgeding. Dit bewijs voldoet niet aan de op objectief en subjectief niveau vereiste voorwaarden voor de vaststelling van het bestaan van rechtsmisbruik in een specifiek geval, zoals deze volgen uit de punten 94 tot en met 95 van deze conclusie. Dienaangaande heeft de verwijzende rechter niet geconstateerd dat er sprake is van rechtsmisbruik door verzoekster in het hoofdgeding. Hij wijst er in ieder geval niet op dat verzoekster in het hoofdgeding haar recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend „met als enig doel sociale bijstand van [Duitsland] te genieten”. ( 75 )

98. Er zij ook aan herinnerd dat een algemeen vermoeden van fraude niet kan volstaan als rechtvaardiging voor een maatregel die afbreuk doet aan de doelstellingen van verordening 2004/38. ( 76 ) Wat dit betreft zou de aanvaarding van de tenuitvoerlegging van maatregelen van algemene strekking door de Bondsrepubliek Duitsland erop neerkomen dat een lidstaat het recht op vrij verkeer en op gelijke behandeling mag omzeilen, en tot gevolg hebben dat andere lidstaten ook in dergelijke maatregelen voorzien en de toepassing van artikel 24, lid 1, van de richtlijn eenzijdig opschorten. ( 77 ) Daarom kan niet worden aangenomen dat S naar Duitsland is gekomen voor doeleinden die als „sociaal toerisme” worden aangemerkt met als enig doel daar kinderbijslag te ontvangen, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.

99. Het lijdt mijns inziens dan ook weinig twijfel dat wat verzoekster in het hoofdgeding betreft, de Duitse regering geen bewijs heeft geleverd van misbruik van recht, aangezien in casu geen enkel element, objectief en subjectief, duidelijk kan worden vastgesteld.

2) Evenredigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling

100. Voor het geval de verwijzende rechter desalniettemin van oordeel is dat de Duitse regering het bestaan van gebleken risico’s voor de overheidsfinanciën heeft aangetoond, zal ik nu onderzoeken of, gelet op de door deze regering verstrekte inlichtingen, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling geschikt kan worden geacht om de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de overheidsfinanciën te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om die doelstelling te verwezenlijken.

101. Wat, in de eerste plaats, de geschiktheid van een nationale bepaling als die in het hoofdgeding betreft, wil ik erop wijzen dat de situatie van S en haar kinderen niet valt onder de situaties die hebben geleid tot de arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a. ( 78 ) De verwijzende rechter dient derhalve na te gaan of de nationale autoriteiten bij het toekennen van kinderbijslag als die welke hier aan de orde is, wat het tot drie maanden beperkte verblijfsrecht betreft, voldoen aan de voorwaarden van artikel 6 van richtlijn 2004/38, aangezien de voorwaarden van artikel 7 van die richtlijn alleen van toepassing zijn in het kader van een verblijf van meer dan drie maanden. In deze context lijkt het mij namelijk moeilijk voorstelbaar om een verblijfsvoorwaarde voor bepaalde tijd op te leggen als integratieband met het gastland; wanneer deze voorwaarde een verblijf van meer dan drie maanden zou behelzen, zou dit immers rechtstreeks in strijd zijn met de aard en voorwaarden van het verblijfsrecht als bedoeld in artikel 6 van die richtlijn en mogelijk met die van artikel 7 van dezelfde richtlijn voor een verblijf van meer dan drie maanden.

102. Wat, in de tweede plaats, de evenredigheid betreft van een nationale bepaling als die waar het in het hoofdgeding om gaat, rijst de vraag of er minder beperkende maatregelen bestaan om de doelstelling van bescherming van de overheidsfinanciën te verwezenlijken.

103. Teneinde de samenhang van richtlijn 2004/38 te bewaren, is in dit verband de logica die inherent is aan de arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a., volgens welke een individueel onderzoek in het kader van artikel 24, lid 2 van richtlijn 2004/38 door de gastlidstaat niet is vereist ( 79 ), niet aan de orde in de situatie van personen zoals S en haar kinderen. Aangezien hun situatie niet onder artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 valt, lijkt een onderzoek naar de individuele situatie van de betrokkenen, wat betreft de toekenning van gezinsbijslagen onder dezelfde voorwaarden als die van nationale onderdanen, mij namelijk relevant om na te gaan of deze mensen daadwerkelijk op het grondgebied van de gastlidstaat wonen ( 80 ) en dus geen aanspraak meer kunnen maken op kinderbijslag in de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn.

104. Een dergelijk individueel onderzoek zou het dus mogelijk maken om, om te beginnen, te vermijden dat onderdanen van andere lidstaten die economisch niet actief zijn, systematisch en alleen worden uitgesloten van kinderbijslag waarbij hun grondrecht van vrij verkeer wordt geëerbiedigd, en, voorts, om gevallen van rechtsmisbruik en fraude door onderdanen van andere lidstaten te herkennen, ook in georganiseerde vorm, teneinde het aantal aanvragers van deze uitkeringen te verminderen en zo de overheidsfinanciën op peil te houden.

105. In de derde en laatste plaats breng ik in herinnering dat, aangezien de weigering waar het in het hoofdgeding om gaat, betrekking heeft op kinderbijslag, de verwijzende rechter tevens moet nagaan of de nationale autoriteiten rekening hebben gehouden met de grondrechten, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, met name het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven zoals vervat in artikel 7 van het Handvest, gelezen in samenhang met de verplichting om rekening te houden met het belang van het kind zoals erkend in artikel 24, lid 2, van het Handvest. ( 81 )

106. Daarom ben ik van mening dat wanneer het Hof de vraag van de verwijzende rechter onderzoekt vanuit het oogpunt van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38, moet worden geantwoord dat deze bepaling zich verzet tegen de nationale bepaling waar het in het hoofdgeding om gaat, die bepaalt dat een burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat, gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf in die lidstaat enkel kinderbijslag kan ontvangen wanneer hij gedurende deze periode binnenlandse inkomsten ontvangt, terwijl een onderdaan van die lidstaat die daarnaar terugkeert na krachtens het Unierecht in een andere lidstaat te hebben gewoond, zonder deze inkomstenvoorwaarde in aanmerking komt voor kinderbijslag.

VI. Conclusie

107. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Finanzgericht Bremen te beantwoorden als volgt: „Artikel 4 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen de regeling van een lidstaat die inhoudt dat een burger van de Unie die onderdaan is van een andere lidstaat, gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf in die lidstaat enkel kinderbijslag kan ontvangen wanneer hij gedurende deze periode binnenlandse inkomsten ontvangt, terwijl een onderdaan van die lidstaat die daarnaar terugkeert na krachtens het Unierecht in een andere lidstaat te hebben gewoond, zonder deze inkomstenvoorwaarde in aanmerking komt voor kinderbijslag.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2005, L 197, blz. 34).

( 3 ) Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 200, blz. 1)

( 4 ) Arrest van 11 november 2014 (C‑333/13, EU:C:2014:2358; hierna: „arrest Dano”).

( 5 ) Arrest van 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597; hierna: „arrest Alimanovic”).

( 6 ) Arrest van 25 februari 2016 (C‑299/14, EU:C:2016:114; hierna: „arrest García-Nieto e.a.”).

( 7 ) Ingevolge artikel 1, onder z) van verordening nr. 883/2004 „worden onder ‚gezinsbijslagen’ verstaan alle verstrekkingen en uitkeringen ter tegemoetkoming van de gezinslasten, met uitzondering van voorschotten op onderhoudsbijdragen, en de in bijlage I vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie”. Artikel 3, lid 1, onder j), van deze verordening bepaalt dat zij van toepassing is op alle socialezekerheidswetgeving die betrekking heeft op gezinsbijslagen.

( 8 ) Arrest van 14 juni 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 9 ) Arrest Alimanovic, punten 40‑43 en 46.

( 10 ) Arrest van 6 oktober 2020 (C‑181/19, EU:C:2020:794; hierna: „arrest Jobcenter Krefeld”).

( 11 ) Arrest Dano (punt 78).

( 12 ) Arrest Dano (punten 69 en 81).

( 13 ) Zie conclusie in de zaak Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, punt 106).

( 14 ) Arrest Dano (punt 79).

( 15 ) Arrest Dano (punt 83).

( 16 ) Punten 29 en 34.

( 17 ) Arrest Alimanovic (punten 27 en 55).

( 18 ) Arrest Alimanovic (punten 56 en 57).

( 19 ) Arrest Alimanovic (punt 60).

( 20 ) Peña Cuevas was met zijn zoon Duitsland binnengekomen om zich te herenigen met García‑Nieto die eerder met hun dochter Duitsland was binnengekomen. Zij had zich ingeschreven als werkzoekende en heeft vervolgens het beroep van keukenhulp uitgeoefend. Arrest García-Nieto e.a. (punten 28 en 29).

( 21 ) Arrest García-Nieto e.a. (punt 44).

( 22 ) Arrest Dano (punt 84 en dictum).

( 23 ) Arrest García-Nieto e.a. (punt 53 en dictum).

( 24 ) Arrest Alimanovic (punt 63 en dictum).

( 25 ) Zie arresten Dano (punt 74); Alimanovic (punt 50), en García-Nieto e.a. (punt 39).

( 26 ) Arrest Jobcenter Krefeld (punten 67 en 68).

( 27 ) Arrest Jobcenter Krefeld (punt 50). Het Hof heeft in punt 52 van dit arrest benadrukt dat met deze uitlegging aldus wordt voorkomen dat een persoon die voornemens is om met zijn gezin zijn lidstaat van herkomst te verlaten om te gaan werken in een andere lidstaat waar hij zijn kinderen naar school wil laten gaan, het risico loopt om bij verlies van zijn hoedanigheid van werknemer de kinderen van school af te moeten halen en terug te moeten keren naar zijn land van herkomst, omdat hij geen recht heeft op sociale uitkeringen waarin het gastland voor zijn eigen onderdanen voorziet en waarmee zijn gezin over voldoende bestaansmiddelen zou beschikken in deze lidstaat.

( 28 ) Zie artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 492/2011.

( 29 ) Arrest Jobcenter Krefeld (punt 54). Bovendien heeft artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, zoals in de rechtsleer wordt benadrukt onder verwijzing naar de punten 64 en 65 van dat arrest, „geen volledige codificatie uitgevoerd van de voorwaarden waaronder de burgers van de Unie die gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer, recht hebben op dezelfde behandeling als de onderdanen van het gastland en de in deze bepaling opgenomen afwijking van dit beginsel is enkel van toepassing in situaties waarin het verblijfsrecht op deze richtlijn is gebaseerd”, Lenaerts, K., en Adam, S., „La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne”, Cahiers de droit européen, nr. 2, 2021, blz. 307‑417, in het bijzonder blz. 327. In dit verband moet er ook aan worden herinnerd dat, zoals advocaat‑generaal Richard de la Tour heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EC:C:2021:515, punt 75 en voetnoot 62), een verblijfsrecht gebaseerd kan zijn op een andere bepaling van het Unierecht (zie arrest Jobcenter Krefeld, punt 90 en dictum) maar ook op een bepaling van gunstiger nationaal recht [zie onder andere arresten van 7 september 2004, Trojani (C‑456/02, EC:C:2004:488), en 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EC:C:2016:436)].

( 30 ) Zie punten 32 en 33 van deze conclusie. Artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[i]edere burger van de Unie [...] het recht [heeft] gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven [...] indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt”. Cursivering van mij.

( 31 ) Anders dan in de onderhavige zaak ging het in die drie zaken om bijzondere premievrije uitkeringen, geregeld in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004, die onder artikel 4 van die verordening vallen (arrest Dano, punt 55) en worden aangemerkt als sociale bijstand in de zin van richtlijn 2004/38.

( 32 ) Zie dienaangaande arrest García-Nieto e.a. (punt 40).

( 33 ) Zie onder andere arrest van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31).

( 34 ) Zie onder andere arrest van 6 oktober 2021, A (Overschrijding van de grens met een pleziervaartuig) (C‑35/20, EU:C:2021:813, punten 49 en 50).

( 35 ) Ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 vallen burgers van de Unie die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hun familieleden, als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn, die hen begeleiden of zich bij hen voegen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn en genieten zij de bij deze richtlijn verleende rechten. Zie in dit verband met name arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 36 ) Arresten Dano (punt 69); Alimanovic (punt 49), en García-Nieto e.a. (punt 38).

( 37 ) Cursivering van mij.

( 38 ) Cursivering van mij.

( 39 ) Er zij aan herinnerd dat wat de globale context van richtlijn 2004/38 betreft, deze „een progressief stelsel heeft ingevoerd, dat de fasen en de voorwaarden van de vóór deze richtlijn bestaande afzonderlijke instrumenten van Unierecht en rechtspraak in wezen overneemt, en dat zodoende in het duurzame verblijfsrecht resulteert”. Zie onder andere arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EU:C:2011:866, punten 38 en 39).

( 40 ) Arrest van 2 oktober 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 41 ) Arrest van 14 juni 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 42 ) Arrest van 14 juni 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436, punten 68 en 75): „in beginsel [verzet] niets zich ertegen [...] dat de toekenning van sociale prestaties aan economisch niet-actieve Unieburgers afhankelijk wordt gesteld van de materiële voorwaarde dat zij voldoen aan de vereisten die zijn gesteld voor een recht op legaal verblijf in de gastlidstaat”. Cursivering van mij.

( 43 ) Ik breng dienaangaande in herinnering dat het Hof in punt 68 van dat arrest verwijst naar punt 44 van het arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) en naar punt 83 van het arrest Dano. Uit deze punten volgt dat het gaat om „een recht op verblijf in het gastland [...] krachtens richtlijn 2004/38”. Cursivering van mij. Bijgevolg zijn de verschillende soorten verblijfsrechten waarin deze richtlijn in de artikelen 6, 7 en 16 ervan voorziet, allemaal wettelijke verblijfsrechten krachtens deze richtlijn.

( 44 ) Arresten van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 61); Dano (punt 63); Alimanovic (punt 44), en García-Nieto e.a. (punt 38).

( 45 ) Arrest Jobcenter Krefeld (punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 46 ) Ook de Duitse regering erkent dat de kinderbijslag die in het hoofdgeding aan de orde is, geen sociale bijstand is in de strikte zin van artikel 24 van richtlijn 2004/38, maar van artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004, gelezen in samenhang met artikel 1, onder z), daarvan. Zij merkt namelijk op dat deze uitkeringen vergelijkbaar zijn met een uitkering ter compensatie van gezinslasten, die zou worden betaald los van de behoefte aan bijstand.

( 47 ) Arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436, punt 60). Zie ook arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 48 ) Zie de definitie van het begrip „gezinsbijslagen” in artikel 1, onder z), van verordening nr. 883/2004, weergegeven in voetnoot 7 van deze conclusie.

( 49 ) Arrest García-Nieto e.a. (punt 45). Zie dienaangaande de conclusie van advocaat‑generaal Wathelet in de zaak Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, punt 70).

( 50 ) Ik wijs er in dit verband op dat de rechtspraak die voortvloeit uit de arresten Dano, Alimanovic en García-Nieto e.a. gebaseerd is op de door de Uniewetgever bepaalde afwijking in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 op het gebied van „sociale bijstand”. In deze arresten was het echter mogelijk de betrokken burgers van de Unie uit te sluiten van deze uitkeringen op grond van het feit dat zij langer dan drie maanden verbleven zonder te voldoen aan de verblijfsvoorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn (arrest Dano, punten 75 en 76), of alleen op grond van een verblijfsrecht krachtens artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn (arrest Alimanovic, punten 57 en 58), of korter dan drie maanden verbleven, maar sociale bijstand aanvroegen (zoals in de zaak García-Nieto e.a.).

( 51 ) Conclusie in de zaak A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:114, punt 153).

( 52 ) Zie punten 46‑49 van deze conclusie. In dat verband lijkt het mij nuttig te benadrukken dat het verblijfsrecht van verzoekster in het hoofdgeding geenszins gebaseerd is op een recht van legaal verblijf in overeenstemming met het nationale recht, dat niet zou voldoen aan de verblijfsvoorwaarden van artikel 7 van richtlijn 2004/38, zoals met name het geval was in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EC:C:2011:866, punt 47), aangehaald door de Commissie in haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Hof, of zoals ook in de zaak die is uitgemond in het arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EC:C:2021:602, punt 81). Ik herinner eraan dat het Hof in punt 46 van het arrest Ziolkowski en Szeja heeft verklaard dat “het begrip legaal verblijf dat in de bewoordingen ‚legaal [...] heeft verbleven’ in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 besloten ligt, moet worden opgevat als een verblijf in overeenstemming met de in deze richtlijn gestelde voorwaarden, in het bijzonder die van artikel 7, lid 1, ervan” (cursivering van mij). Zoals ik reeds heb aangegeven, kan een verblijf dus legaal zijn in de zin van die richtlijn, indien aan andere voorwaarden daarvoor is voldaan, zoals met name die van artikel 6 van die richtlijn. Zie in dit verband de punten 42‑49 van deze conclusie.

( 53 ) Ik merk op dat het Hof in zijn arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436, punten 66 en 68), heeft verklaard dat richtlijn 2004/38 van toepassing is op kinderbijslag, na in punt 61 te hebben gepreciseerd dat het inderdaad om een socialezekerheidsprestatie gaat. Er zij echter aan herinnerd dat het in die zaak ging om een beroep strekkende tot vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn verplichtingen krachtens artikel 4 van verordening nr. 883/2004 niet was nagekomen door de toekenning van deze prestatie afhankelijk te stellen van legaal verblijf op zijn grondgebied. Het lijkt mij nuttig op te merken dat het Hof in dat arrest direct verwees naar het verblijfsrecht bedoeld in artikel 7, lid 1, en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 alsmede in de artikelen 12 en 13 ervan (punten 81, 82 en 84 van dat arrest). Het Hof liet daarentegen artikel 6 van deze richtlijn onvermeld.

( 54 ) Zie punten 57‑60 van deze conclusie.

( 55 ) Zie punt 6 van deze conclusie.

( 56 ) De Tsjechische regering en de Commissie zijn van mening dat de vraag of de betrokken nationale bepaling discrimineert op grond van nationaliteit uitsluitend moet worden beoordeeld in het licht van artikel 4 van verordening nr. 883/2004.

( 57 ) Zie punten 29‑60 van deze conclusie.

( 58 ) Zie naar analogie arrest van 11 april 2013, Jeltes e.a. (C‑443/11, EU:C:2013:224, punt 59).

( 59 ) Bovendien strookt de betrokken nationale bepaling niet met de door richtlijn 2004/38 en verordening nr. 883/2004 gewaarborgde doelstelling van vrij verkeer.

( 60 ) Zie punt 79 van deze conclusie.

( 61 ) Arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436, punten 68 en 75).

( 62 ) Het is duidelijk dat Duitse onderdanen op grond van hun nationale recht in hun lidstaat van herkomst verblijven.

( 63 ) In de rechtsleer is er onder andere op gewezen dat „hoewel de meeste staatsburgerschapszaken beslecht zijn volgens het model van non‑discriminatie/gelijke behandeling, de meer algemene overgang naar een benadering van beperkingen/markttoegang die elders in de rechtspraak van het Hof inzake het vrije verkeer valt te bespeuren, ook kan worden waargenomen op het gebied van het burgerschap van de Unie”; zie Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford 2019 (6e druk), blz. 352‑360, in het bijzonder blz. 357, en, van dezelfde auteur, „Editorial Comments, Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?”, Common Market Law Review, deel 45, nr. 1, 2008, blz. 1‑8. Zie ook Nic Shuibhne, N., „What I Tell You Three Times Is True. Lawful Residence and Equal Treatment after Dano”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, deel 23, nr. 6, 2016, blz. 908‑936.

( 64 ) Arrest van 14 juni 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 65 ) Om dit punt te illustreren noemt deze regering Bulgarije, waar het bedrag aan gezinsbijslagen beduidend lager is dan dat in Duitsland.

( 66 ) Zie onder andere naar analogie arrest van 26 oktober 2006, Tas-Hagen en Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 67 ) Zie het document van Eurostat met de titel „Fertility Statistics” met betrekking tot vruchtbaarheidsstatistieken: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics.

( 68 ) Bij de beoordeling van het begrip „onredelijke belasting” moet niet alleen rekening worden gehouden met eventuele extra kosten bij aanvang, maar ook met de economische voordelen op lange termijn. In dit opzicht kan een parallel worden getrokken met de uitgaven voor opleiding die, in een context van vrij verkeer van personen, op bepaalde gebieden kunnen stijgen, maar passen in het perspectief van economische groei en de geschiktheid van de beroepsbevolking wat betreft de behoeften van de arbeidsmarkt.

( 69 ) Zie onder andere naar analogie arrest van 20 juni 2013, Giersch e.a. (C‑20/12, EU:C:2013:411, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 70 ) Zie dienaangaande onder andere naar analogie arrest van 13 april 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punt 71): „Een dergelijke objectieve, uitvoerige en cijfermatige analyse moet met behulp van ernstige, gelijkluidende en bewijskrachtige gegevens kunnen aantonen dat er daadwerkelijk risico’s voor de volksgezondheid bestaan.” Cursivering van mij.

( 71 ) Zie onder andere arresten van 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punten 52 en 53); 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije (C‑364/10, EU:C:2012:630, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), en 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 72 ) Arresten van 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punten 52‑54), en 16 oktober 2012, Hongarije/Slowakije (C‑364/10, EU:C:2012:630, punt 58). Cursivering van mij.

( 73 ) Zie onder andere arresten van 12 maart 1996, Pafitis e.a. (C‑441/93, EU:C:1996:92, punt 68), en 12 mei 1998, Kefalas e.a. (C‑367/96, EU:C:1998:222, punt 22).

( 74 ) Zie in die zin arrest van 18 december 2014, McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punt 55).

( 75 ) Arrest Dano, punt 78.

( 76 ) Zie in die zin arrest van 19 december 2012, Commissie/België (C‑577/10, EU:C:2012:814, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook mijn conclusie in de zaak McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punt 134).

( 77 ) Zie mijn conclusie in de zaak McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punt 139).

( 78 ) Zie punten 39 e.v. van deze conclusie.

( 79 ) Arrest Alimanovic, punt 59.

( 80 ) Ik breng in herinnering dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bepaalt dat „[d]egenen op wie deze verordening van toepassing is, [...] slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen [zijn]”. Artikel 11, lid 3, onder a) en e), van deze verordening bepaalt dat, „[b]ehoudens de artikelen 12 tot en met 16 [...] voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat [geldt]” en dat „voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats [geldt], onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten”.

( 81 ) Arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).