Conclusie van advocaat-generaal Gulmann van 29 juni 1994. - KONINKRIJK DER NEDERLANDEN TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - LANDEN EN GEBIEDEN OVERZEE - PRODUKTEN VAN OORSPRONG - AFWIJKINGEN. - ZAAK C-430/92.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-05197



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De onderhavige zaak heeft betrekking op een besluit van de Commissie tot afwijzing van een verzoek van de Nederlandse Antillen om afwijking van de definitie van het begrip "produkten van oorsprong", neergelegd in het besluit van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap(1) (hierna: "LGO-besluit").

2. De regels betreffende de definitie van het begrip "produkten van oorsprong" zijn neergelegd in bijlage II bij het LGO-besluit. Volgens artikel 1 van deze bijlage wordt een produkt als van oorsprong uit de LGO beschouwd, "indien het aldaar ofwel geheel en al is verkregen, ofwel toereikend is be- of verwerkt".

De thans in geding zijnde produkten ° voorbespeelde videocassettes ° worden vervaardigd met materialen die door de Nederlandse Antillen worden ingevoerd. Het gaat om produkten vallende onder GS-post 8524 ("grammofoonplaten, banden en andere dragers voor het opnemen van geluid of voor dergelijke doeleinden, waarop is opgenomen ..."), die volgens bijlage II het karakter hebben van produkten van oorsprong, wanneer bij de vervaardiging "de waarde van alle gebruikte materialen niet meer bedraagt dan 40 % van de prijs af fabriek van het produkt", met dien verstande, dat binnen deze grens de materialen van post 8523 (dragers, geprepareerd voor het opnemen van geluid of voor dergelijke doeleinden) slechts tot maximaal 10 % van de prijs af fabriek van het produkt mogen worden gebruikt.

3. Ingevolge artikel 30 van bijlage II kunnen op verzoek afwijkingen van de algemene regels van oorsprong worden toegestaan. De belangrijkste voorwaarden hiervoor zijn, dat zulks ten aanzien van het betrokken LGO gerechtvaardigd is "op grond van de ontwikkeling van bestaande industrieën of de vestiging van nieuwe industrieën", dat "een ingrijpende be- of verwerking in het verzoekende LGO is verricht", en dat de afwijking "geen ernstige schade kan berokkenen aan een gevestigde industrie van de Gemeenschap".

4. De Nederlandse regering verzoekt het Hof thans om nietigverklaring van het besluit van de Commissie om het door de Nederlandse Antillen ingediende verzoek om een afwijking niet in te willigen. De Nederlandse regering betoogt primair, dat het afwijzende besluit is genomen na ommekomst van de in artikel 30 van bijlage II gestelde termijn, zodat het verzoek overeenkomstig de uitdrukkelijke bepaling van artikel 30 moet worden geacht te zijn ingewilligd. Subsidiair betoogt de Nederlandse regering, dat het besluit van de Commissie op een onjuiste toepassing van de betrokken bepalingen berust en ondeugdelijk is gemotiveerd.

De termijn voor de behandeling van de zaak

5. Artikel 30, lid 8, sub a, bepaalt, dat "de Raad en de Commissie alle nodige maatregelen treffen opdat er zo spoedig mogelijk een besluit wordt genomen en in ieder geval uiterlijk 60 werkdagen na de ontvangst van het verzoek".

Ingevolge artikel 30, lid 8, sub b, wordt het verzoek geacht te zijn ingewilligd "indien er binnen de onder a) aangegeven termijn geen besluit is genomen".

6. In casu staat vast, dat het besluit van de Commissie is genomen na het verstrijken van de termijn van 60 dagen, gerekend vanaf het moment van ontvangst van het verzoek. Het staat echter ook vast, dat de Commissie de Nederlandse regering vervolgens om nadere inlichtingen heeft verzocht en dat de Commissie er daarbij op heeft gewezen, dat de termijn van 60 dagen eerst zou ingaan op het moment van ontvangst van die nadere inlichtingen. Ten slotte kan worden vastgesteld, dat het afwijzend besluit is genomen binnen de termijn van 60 dagen, indien men rekent vanaf de dag van ontvangst van die inlichtingen.

Het gaat derhalve om de vraag, of de Commissie gerechtigd was wijziging te brengen in de datum waarop de gestelde termijn begon te lopen.

7. Voor de beantwoording van deze vraag moet in de eerste plaats worden gekeken naar de regels die gelden voor de procedure welke moet worden gevolgd ter bepaling van een standpunt over verzoeken om afwijkingen, alsmede naar de concrete omstandigheden rond het in deze zaak ingediende verzoek.

8. Ingevolge artikel 30 moeten verzoeken om afwijkingen worden voorgelegd aan de voorzitter van het comité oorsprong van goederen, dat is ingesteld bij artikel 12 van verordening nr. 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip oorsprong van goederen.(2) De verzoeken moeten worden ingediend door de betrokken Lid-Staat of, eventueel, de terzake bevoegde autoriteiten van het betrokken LGO. Artikel 30, lid 2, bepaalt, dat de aanvrager "zo volledig mogelijke gegevens" moet verstrekken omtrent een aantal nader genoemde punten, en dat hij zijn verzoek moet indienen met gebruikmaking van het in bijlage 9 bij bijlage II weergegeven formulier. Dit formulier bestaat uit 21 punten. Zo moet worden opgegeven, wat de verwachte jaarlijkse omvang van de uitvoer naar de Gemeenschap is, wat de waarde is van de gebruikte materialen van oorsprong uit derde landen, welke waarde af fabriek het eindprodukt heeft, om welke redenen voor het eindprodukt niet kan worden voldaan aan de regels van oorsprong, wat de waarde is van de te gebruiken materialen van oorsprong uit ACS-staten, de EEG of LGO, welke waarde de investeringen van de betrokken onderneming hebben, en welke oplossingen worden overwogen om ervoor te zorgen dat een afwijking in de toekomst niet meer nodig is.

9. Uit artikel 30, lid 8, sub a, blijkt voorts, dat de behandeling van de verzoeken geschiedt in overeenstemming met besluit 90/523/EEG van de Raad tot vaststelling van de procedure met betrekking tot de afwijkingen van de regels van oorsprong, vastgesteld in Protocol nr. 1 van de Vierde ACS-EEG-overeenkomst.(3) Ingevolge dit besluit wordt het besluit over een afwijking genomen door de Commissie, maar in samenwerking met het comité oorsprong van goederen. De Commissie dient het comité een ontwerp van een gemeenschappelijk standpunt voor te leggen binnen 20 werkdagen na ontvangst van het verzoek, waarna het comité over dit ontwerp advies uitbrengt binnen een door de voorzitter vast te stellen termijn. De Commissie dient de Raad onmiddellijk in te lichten, wanneer het definitieve besluit van de Commissie niet in overeenstemming is met het advies van het comité.

10. In casu werd het verzoek om afwijking ontvangen op 1 juni 1992. Het verzoek, opgesteld door de regering van de Nederlandse Antillen, werd ingediend door tussenkomst van de permanente vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Gemeenschappen. Samen met het verzoek werd het hiervoor bedoelde formulier ingevuld overgelegd. In de brief van de permanente vertegenwoordiging werd erop gewezen, dat het verzoek werd ingediend "in the interest of industrial development and on behalf of a potential investor", dat een fabriek genaamd TVTEC op Curaçao voorbespeelde videocassettes zou gaan produceren met gebruikmaking van uit Korea, Japan en de Verenigde Staten ingevoerde materialen, en dat, naar het oordeel van de regering van de Nederlandse Antillen, "such an industry could make a significant contribution to diversify its economy, strenghten its export structure and reduce unemployment". Ten slotte werd opgemerkt dat, "given the anticipated volume of exports from Curaçao and the scale of the EC-market for pre-recorded video-cassettes, no serious injury should be expected to be caused to an established EC industry. On the other hand, the establishment of TVTEC is regarded as a substantial contribution of the development of export oriented industries in the Netherlands Antilles."

11. Uit het formulier bleek, dat de verwachte jaarlijkse uitvoer naar de Gemeenschap 1,5 miljoen voorbespeelde videocassettes bedroeg, terwijl de overige produktie bestemd was voor de Amerikaanse markt. Ook bevatte het formulier een opsomming van de gebruikte materialen, met vermelding van tariefindeling, aantal en prijs.

Punt 12 van het formulier, betreffende de voorgenomen produktie, was ingevuld als volgt: "A master tape, supplied by the client, is copied on a number of mirror masters. The master tape is returned to the client. The mirror masters are recorded onto blank magnetic tape rolls (pancakes) on high speed duplicators. The quality of the recorded pancakes is checked. The recorded pancakes are loaded into the empty VHS videocassettes on a video tape loader. The pre-recorded cassettes are packed in boxes. The pre-recorded cassettes are shipped to the client for distribution."

Aangaande de oorsprong van genoemde materialen werd sub 8 van het formulier het volgende opgemerkt: "The rules of origin for the finished product can not be fulfilled because the Netherlands Antilles has no production of pancake, V-zero, master-copy material or packaging material. With the possible exception of packaging material the required investment in starting such industries is prohibitively high and not realistic."

Als duur van de gevraagde afwijkingen werd opgegeven 1 januari 1992 tot 1 januari 2002. De produktie zou 49 arbeidsplaatsen scheppen en investeringen ter waarde van 5 miljoen USD met zich meebrengen.

Onder punt 19, betreffende andere mogelijke voorzieningsbronnen voor de gebruikte materialen, was het volgende vermeld: "Pancake and Master copy material can be sourced from Germany, The Netherlands, a.o. with comparable quality but at substantially higher cost. India is also a possible supplier of Pancake. V-zero' s can be sourced form a.o. Portugal. The best price/quality however can be obtained in the U.S. Packaging material can be sourced from many different countries."

Punt 20, betreffende de "oplossingen die worden overwogen om ervoor te zorgen dat een afwijking in de toekomst niet meer nodig is", was ingevuld als volgt: "The possible import of Pancake and V-zero' s at competitive prices from Europe shall be investigated."

12. Op 5 juni 1992 zond de bevoegde dienst van de Commissie het verzoek aan de leden van het comité. In de desbetreffende nota werd opgemerkt, dat de termijn van 60 werkdagen voor het innemen van een gemeenschappelijk standpunt, was ingegaan op 1 juni 1992.

In haar opmerkingen wees de Commissie erop, dat de gevraagde afwijking betrekking had op videocassettes, een gevoelig produkt waarvoor de Gemeenschap gedwongen was geweest anti-dumpingmaatregelen te treffen, dat de activiteiten op de Nederlandse Antillen (copiëren van master en assemblage) relatief ondergeschikt waren, en dat niet te verwachten viel dat TVTEC zou trachten de regels van oorsprong door cumulatie te vervullen door de grondstoffen in de Gemeenschap, de ACS-landen of LGO te betrekken. Zij wees er ook op, dat het gebruik van goedkope ASEAN-materialen schadelijk zou zijn voor de belangen van de producenten in de Gemeenschap, die toch al onder zware concurrentiedruk stonden. Tot slot merkte zij op, dat de geplande activiteit een jaarlijkse import van 1,5 miljoen videocassettes vertegenwoordigde, terwijl slechts 49 arbeidsplaatsen zouden worden gecreëerd, hetgeen haars inziens een weinig gunstige verhouding weergaf.

13. Het comité behandelde het verzoek in juni, waarna de Nederlandse permanente vertegenwoordiging het bevoegde lid van de Commissie op 9 juli 1992 een brief zond "teneinde bij te dragen tot de discussie" in het comité, naar aanleiding van "a number of negative considerations" waarop de Commissie de aandacht van de delegaties had gevestigd.

In deze brief wees de permanente vertegenwoordiger erop, dat de Commissie geen nadere argumenten had aangevoerd voor haar bewering, dat de voorgenomen be- of verwerking niet als ingrijpend kon worden beschouwd, alsmede dat niet was aangetoond, dat de afwijking "would simply add to the injury which was found in the anti-dumping proceedings against Korea and Hong-Kong".

De brief ging verder als volgt:

"(...) if the Commission services feel that duty free imports of pre-recorded video tapes from the Netherlands Antilles as a result of the requested origin derogation will inflict severe injury, it is up to them to table the evidence showing that the non-imposition of the 5,1 % C.C.T. duty rate vis à vis third countries can indeed be expected to create considerable loss of market shares, jobs, decrease of prices etc.

In this respect, the Kingdom wishes to point out that direct consignments of Korean and Hong Kong exporters to the Community of pre-recorded video tapes (...) are not subject to anti-dumping duties and are entitled for a (limited) zero rate of duty by virtue of the GSP (...)."

Tot slot werd erop gewezen, dat ofschoon ook pancakes en V-zero' s uit de Gemeenschap konden worden gebruikt, deze circa 50 % duurder zouden zijn dan de overeenkomstige produkten uit Korea of de Verenigde Staten.

14. Nadat het verzoek opnieuw was besproken tijdens de vergadering van het comité op 13-15 juli 1992, zond de directeur-generaal van het bevoegde directoraat-generaal van de Commissie de Nederlandse permanente vertegenwoordiger op 31 juli 1992 een brief. Deze brief werd ingeleid met de volgende opmerking: "The Commission Services have examined the request and noted that the following problems need to be addressed before a decision on it can be taken." Daarop werden een aantal problemen opgesomd, die hierna zullen worden weergegeven, waarna de brief werd afgesloten met de volgende opmerking: "I should therefore be most grateful to receive at your earliest convenience clarification of these vital matters. The period of sixty working days laid down in Article 30 of Annex II will start on the date on which I receive satisfactory information concerning the above-mentioned points."

15. De Nederlandse permanente vertegenwoordiging beantwoordde deze brief op 18 augustus 1992. Zij wees erop, dat gebruikmaking van materialen uit de Gemeenschap op dat moment te hoge kosten zou meebrengen, maar dat de betrokken onderneming uiteraard de prijsontwikkeling zou volgen. Met betrekking tot de vraag, of de gevraagde afwijking de communautaire industrie schade zou berokkenen, werd opgemerkt dat "it must be noted that that question cannot be answered by the requesting authorities. It is assumed that the attendant exercise will be conducted by the Commission' s services. As far as concerns the risks for the intellectual property rights of Community nationals or companies, it must be recalled that the services to be provided by TVTEC will not require the transfer of intellectual property rights to the Antillean company. Those rights will remain with their legal owners (...) Moreover, the Netherlands Antilles' legislation protects intellectual property rights including copyrights on cinematographical products." Ten slotte werd erop gewezen, dat aangezien de produktie betrekking zou hebben op voorbespeelde videocassettes, er geen gevaar bestond voor ontduiking van de anti-dumpingheffingen, die alleen voor onbespeelde videocassettes golden. De door de Commissie uitgevoerde berekening van de termijn van 60 dagen zou afzonderlijk ter sprake worden gebracht.

16. Aangaande dit laatste punt legde de Nederlandse delegatie in het comité oorsprong van goederen in oktober 1992 een verklaring af, waaruit bleek dat het verzoek naar het oordeel van de Nederlandse regering moest worden geacht te zijn ingewilligd, aangezien de Commissie er zich niet binnen de in artikel 30, lid 8, gestelde termijn van 60 dagen over had uitgesproken.

17. Bij besluit van 6 november 1992 wees de Commissie het verzoek af. De motivering van dit besluit zal hierna worden besproken.

18. Er kan van worden uitgegaan, dat de in artikel 30, lid 8, sub a, gestelde termijn van 60 dagen verstreek op 21 augustus 1992, indien zij inging bij de ontvangst van het verzoek, dat wil zeggen op 1 juni 1992, maar dat deze termijn niet verstreken was toen de Commissie haar besluit nam, indien zij pas begon te lopen toen de Commissie het antwoord van Nederland op het in haar brief van 31 juli 1992 vervatte verzoek om nadere inlichtingen ontving.

19. De Commissie heeft mijns inziens ongetwijfeld gelijk, wanneer zij stelt, dat de in artikel 30 bedoelde termijn van 60 dagen niet hoe dan ook begint te lopen zodra een verzoek om afwijking is ingediend. Ook indien wordt gerekend in werkdagen, is de termijn betrekkelijk kort. Er moet een standpunt worden ingenomen over een betrekkelijk ingewikkelde en gevoelige kwestie, waarover bovendien overleg moet worden gepleegd tussen de diensten van de Commissie en het comité oorsprong van goederen.

20. Het komt mij voor ° en voor zover ik kan zien wordt dit door de Nederlandse regering ook niet echt bestreden ° dat de Commissie van de aanvrager kan verlangen, dat het verzoek zodanig wordt aangevuld dat het voldoende grondslag biedt voor een besluit. Met andere woorden, het ingediende verzoek moet aan bepaalde minimumeisen voldoen om als een verzoek in de zin van artikel 30 te kunnen worden aangemerkt.

21. Het lijkt mij eveneens zeker, dat er nauwe beperkingen moeten worden gesteld aan de mogelijkheid van de Commissie, door middel van verzoeken om aanvullende inlichtingen het ingaan van de termijn uit te stellen.

Ingevolge artikel 30, lid 8, sub a, dienen de bevoegde instanties "zo spoedig mogelijk", en in ieder geval "uiterlijk 60 werkdagen na de ontvangst van het verzoek" een besluit te nemen.

Deze termijn, die niet voorkwam in de eerdere besluiten van de Raad betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Gemeenschap, heeft ongetwijfeld tot doel, een zo snel mogelijke behandeling van de zaak te verzekeren opdat de betrokken autoriteiten en ondernemingen in de LGO over een duidelijke grondslag voor hun verdere maatregelen beschikken.

22. In de eerste plaats is duidelijk, dat de Commissie haar principiële bevoegdheid om aanvullende inlichtingen te verlangen, niet mag aanwenden enkel om over meer tijd te beschikken voor het nemen van een besluit.(4)

De Commissie moet aantonen, dat zij daadwerkelijk behoefte heeft aan de gevraagde inlichtingen om op verantwoorde wijze een besluit te kunnen nemen.

23. In de tweede plaats moet het gaan om feitelijke inlichtingen, die van duidelijk belang zijn voor de standpuntbepaling van de gemeenschapsorganen ° de Commissie kan niet zonder instemming van de aanvrager tot verlenging van de termijn besluiten met het oog op nadere argumenten voor de materiële gegrondheid van het verzoek ° en die het best door de verzoeker zelf kunnen worden verschaft, met andere woorden, het mogen geen inlichtingen zijn die beter door de gemeenschapsorganen kunnen worden ingewonnen.

24. In de derde plaats mag van de Commissie worden verlangd, dat zij zo snel mogelijk beslist of zij behoefte heeft aan nadere inlichtingen. Zij moet ten snelste beslissen, of het verzoek voldoet aan het in artikel 30, lid 2, gestelde vereiste, dat het "zo volledig mogelijke gegevens" bevat op de in deze bepaling en op het formulier vermelde punten, of dat zij gezien de concrete omstandigheden van het geval behoefte heeft aan aanvullende inlichtingen.

25. De Commissie betoogt, dat de inlichtingen waarom in haar brief van 31 juli 1992 werd gevraagd, van essentieel belang waren voor haar standpuntbepaling, zodat uitstel van de datum van ingang van de termijn gerechtvaardigd was.

26. Bijgevolg moet nader worden onderzocht, om welke inlichtingen de Commissie heeft gevraagd. Ik herinner eraan, dat de Commissie in haar brief opmerkte, "that the following problems need to be addressed before a decision on it can be taken", en dat zij haar brief besloot met de opmerking, dat zij een "clarification of these vital matters" wenste.

27. De Commissie wijst in de eerste plaats op het volgende probleem:

"As is indicated in the request itself, Community industries could supply the materials which the Netherlands Antilles intend to import from third countries. If Community materials are used, the final product would comply with the normal rules and a derogation would not be necessary at all. Art. 30 (4) of the O.C.T. rules of origin (Annex II to Decision No. 91/482/EEC) expressly requires that such opportunities shoud be taken to avoid the need for derogations."

28. De aldus verlangde inlichtingen of nadere opmerkingen over bovenstaand probleem zijn niet van zodanige aard, dat zij verlenging van de gestelde termijn rechtvaardigen. De regering van de Nederlandse Antillen had reeds in haar verzoek van 27 mei 1992 aangegeven, dat sommige van de benodigde materialen weliswaar in de Gemeenschap konden worden betrokken, maar dat de communautaire materialen van lagere kwaliteit en/of duurder waren dan overeenkomstige produkten uit derde landen, zodat toepassing van de regels inzake cumulatie van oorsprong zowel kwalitatief als economisch gezien geen oplossing zou bieden. Deze kwestie werd overigens ook besproken in de brief van de Nederlandse autoriteiten van 9 juli 1992. De opvatting die de Commissie te kennen geeft in het kader van haar verzoek om aanvullende inlichtingen, is uiteraard relevant voor de beoordeling van dit verzoek; zij geeft echter geen uitdrukking aan een reële behoefte aan aanvullende feitelijke inlichtingen, maar veeleer aan de wens van de Commissie, van de Nederlandse autoriteiten meer overtuigende argumenten voor het verzoek om afwijking te krijgen.

29. Hetzelfde geldt voor het door de Commissie aangeroerde tweede probleem, dat door haar is omschreven als volgt:

"Secondly, derogations are intended to provide a solution only to temporary problems, while in the long term the beneficiary territories are required to take the necessary steps to fulfill, in due course, the normal rules of origin, thus overcoming the need for a derogation.

In the present case, there is no indication that the company involved will in future comply with the normal rules."

30. De Commissie voert aan het einde van haar brief het volgende aan:

"Finally, in accordance with Article 30 (1), the question of whether the requested derogation would not cause an injury to an established Community Industry should be answered.

The kind of products in question (pre-recorded video-cassettes) can, in fact, put at risk intellectual property rights of Community nationals or companies.

Therefore, it is essential to know what protection will be afforded to the Community intellectual property rights involved in the context of these products in the Netherlands Antilles.

I also note in this respect that the Community has introduced anti-dumping duties on video-cassettes, from certain third countries, and a derogation gives raise to the risk that these duties may be circumvented."

31. De in dit punt genoemde omstandigheid kan de termijn evenmin op een later tijdstip doen ingaan. Uiteraard moet worden beoordeeld, of de gevraagde afwijking de communautaire industrie kan schaden. Maar geheel afgezien van het feit, dat niet wordt gevraagd om concrete inlichtingen, gaat het hier om inlichtingen die zo nodig het best door de gemeenschapsorganen zelf kunnen worden ingewonnen.

32. Aangaande de gevraagde inlichtingen over de bescherming van de auteursrechten, bleek uit punt 12 van het met het verzoek om afwijking overgelegde formulier, dat de door de cliënt geleverde master-tape, vanaf welke wordt gekopieerd, aan de cliënt wordt teruggestuurd, en dat de voorbespeelde videocassettes aan de cliënt worden gezonden voor distributie. Voor zover de Commissie twijfelde aan de auteursrechtelijke bescherming in verband met deze produkten in de Nederlandse Antillen, kon de door haar opgeworpen vraag sneller en eenvoudiger worden opgelost dan thans is gebeurd. Beantwoording van die vraag moet op zich in ieder geval geen grond kunnen vormen om de in artikel 30, lid 8, gestelde termijn van 60 dagen later te doen ingaan.

33. Ten slotte kan de verwijzing door de Commissie naar de bestaande anti-dumpingwetgeving niet worden opgevat als een verzoek om nadere inlichtingen(5), maar gaat het hier veeleer om een constatering van de opvatting van de Commissie op dit punt.

34. Het verzoek van de Commissie moet mijns inziens in de eerste plaats worden gezien als een ° op zich aanvaardbare ° poging, van de Nederlandse regering nadere argumenten voor inwilliging van het verzoek om afwijking te verkrijgen.

De in de brief aangevoerde omstandigheden vormen onvoldoende grondslag om de termijn later te doen ingaan. Dit wordt bevestigd doordat de meeste van de in de brief van de Commissie van 31 juli 1992 ° in een laat stadium van de onderhavige procedure ° opgeworpen problemen reeds door de Commissie waren erkend in de nota die zij op 5 juni 1992 aan de leden van het comité heeft doen toekomen.

35. Uit het voorgaande volgt, dat het verzoek om afwijking overeenkomstig artikel 30, lid 8, sub b, moet worden geacht te zijn ingewilligd en dat het verzoek om nietigverklaring reeds op die grond moet worden toegewezen.

36. Voor het geval het Hof het hiermee niet eens mocht zijn, zal ik in het kort ingaan op de overige argumenten van de Nederlandse regering.

Het besluit van de Commissie van 6 november 1992

37. Ingevolge artikel 131 EG-Verdrag is het doel van de associatie met de landen en gebieden overzee, het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van die landen en gebieden. Dienovereenkomstig volgt bij voorbeeld uit de bepalingen op het gebied van de vrijdom van invoerrechten, dat goederen van oorsprong uit de LGO bij invoer in de Gemeenschap delen in de afschaffing van douanerechten overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag, waarbij de LGO evenwel "douanerechten (kunnen) heffen welke in overeenstemming zijn met de eisen van hun ontwikkeling en de behoeften van hun industrialisatie, of welke van fiscale aard zijn en ten doel hebben in hun begrotingsmiddelen te voorzien".(6)

38. Artikel 30 van de bijlage betreffende de definitie van het begrip oorsprong van produkten, moet worden uitgelegd overeenkomstig het doel van de associatieregeling en kan voorts ook in zijn concrete uitwerking worden gezien als de uitdrukking van de tegemoetkoming van de Gemeenschap jegens de LGO. Afwijkingen kunnen worden toegestaan, "wanneer zulks op grond van de ontwikkeling van bestaande industrieën of de vestiging van nieuwe industrieën gerechtvaardigd is"; de "Gemeenschap willigt alle verzoeken in die naar behoren gerechtvaardigd zijn (...) met name wanneer een ingrijpende be- of verwerking in het verzoekende LGO is verricht" en het verzoek "geen ernstige schade kan berokkenen aan een gevestigde industrie van de Gemeenschap".

39. De Nederlandse regering betoogt, dat de Commissie met haar besluit van 6 november 1992 niet naar behoren rekening heeft gehouden met de situatie op de Nederlandse Antillen en met de welwillende houding van de Gemeenschap tegenover de LGO. Bovendien is het besluit van de Commissie volgens de Nederlandse regering onvoldoende gemotiveerd.

40. Ook al heeft de Nederlandse regering gelijk waar zij stelt, dat een verzoek om afwijking in beginsel met welwillendheid moet worden bekeken, merkt de Commissie terecht op, dat de voorwaarden die volgens de communautaire regeling moeten worden vervuld opdat het verzoek kan worden ingewilligd, een beoordeling van ingewikkelde economische omstandigheden vereisen. Dit is van belang, omdat het Hof zich bij de toetsing van die beoordeling beperkt tot de vraag, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten.(7)

41. Die toetsing moet plaatsvinden op de grondslag van de redenen waarmee de Commissie haar besluiten ingevolge artikel 190 van het Verdrag moet omkleden.

42. In casu betoogt de Commissie onder verwijzing naar de toepasselijke regels, dat in het verzoek niet wordt aangegeven of de benodigde materialen kunnen worden vervaardigd in naburige (niet-geassocieerde) ontwikkelingslanden, met de opmerking, dat het in casu gaat om gevoelige materialen waarvoor op wereldwijde schaal beschermende maatregelen zijn getroffen. De Commissie doelt hiermee waarschijnlijk op het bepaalde in artikel 30, lid 6, van de bijlage, bepalende dat bij het onderzoek, dat voor ieder geval afzonderlijk plaatsvindt, in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid om het oorsprongskarakter te verlenen aan produkten bij de samenstelling waarvan produkten zijn verwerkt die van oorsprong zijn uit naburige ontwikkelingslanden of uit de minst ontwikkelde landen.

Ik betwijfel, welke betekenis kan worden toegekend aan de omstandigheid dat het formulier niet uitdrukkelijk vermeldt, of de te verwerken produkten in dergelijke landen kunnen worden vervaardigd. Het lijkt mij echter niet onredelijk, de uitdrukkelijke vermelding in het verzoek van de landen waar de te verwerken produkten vandaan zullen komen, te beschouwen als een aanwijzing, dat zij niet uit naburige landen kunnen worden betrokken.

Nu dit de reden vormde om aan te nemen, dat de dienaangaande stilzwijgend verstrekte gegevens onjuist moesten zijn althans moesten worden betwijfeld, had de Commissie zulks uitdrukkelijk moeten vermelden.

43. In haar besluit overweegt de Commissie het volgende:

"overwegende dat het feit, dat dergelijke bestanddelen, materialen of onderdelen goedkoper verkregen kunnen worden in derde landen, in het algemeen niet een rechtvaardiging is voor het niet toepassen van de normale regels van oorsprong, vooral niet wanneer er een sterk vermoeden bestaat dat de wereldprijzen niet het resultaat zijn van normale marktprijzen".

Vervolgens overweegt zij,

"dat de onderneming ogenschijnlijk geen werkelijke poging voornemens is om onderdelen aan te schaffen in de Gemeenschap, de LGO of in ACS-landen, waardoor aan de oorsprongsregels voldaan zou kunnen worden door middel van cumulatie".

Hiermee doelt de Commissie op de omstandigheid, dat luidens artikel 30, lid 4, van de bijlage "in alle gevallen dient te worden nagegaan of de regels inzake cumulatie van oorsprong geen oplossing bieden voor het probleem", dat wil zeggen of de benodigde produkten niet kunnen worden verkregen in de Gemeenschap, ACS-landen of andere LGO. Ingevolge artikel 6 van de bijlage worden namelijk in deze landen verrichte be- of verwerkingen geacht in het betrokken LGO te hebben plaatsgevonden.

44. Hiermee wil de Commissie kennelijk zeggen, dat de afwijzing van het verzoek onder meer is gebaseerd op de omstandigheid, dat de benodigde materialen kunnen worden verkregen in de Gemeenschap, en dat het in dat verband niet van belang is, dat volgens het verzoek om afwijking de betrokken materialen goedkoper kunnen worden verkregen in de landen waar zulks gepland was. Voor de Commissie was hier vermoedelijk van wezenlijk belang, dat volgens haar het prijsniveau op wereldniveau niet wordt bepaald door het vrije spel van de marktmechanismen.

Men kan de Commissie natuurlijk geen verwijt maken van de aan haar besluit ten grondslag liggende opvatting, dat een verzoek kan worden afgewezen op grond dat de aanvrager onvoldoende gebruik heeft gemaakt van de bestaande mogelijkheden om de benodigde produkten in de Gemeenschap of in ACS-landen te kopen. Daarbij mag echter niet over het hoofd worden gezien, dat de Commissie een verzoek op die grond slechts kan afwijzen, wanneer de desbetreffende produkten uit de Gemeenschap of ACS-landen qua prijs en kwaliteit daadwerkelijk concurrerend zijn ten opzichte van de overeenkomstige produkten uit derde landen, die de aanvrager voor zijn produktie voornemens is te gebruiken.

45. De Commissie motiveert haar besluit voorts met de volgende opmerkingen:

"overwegende dat de handelingen die uitgevoerd worden op de Nederlandse Antillen betrekkelijk onbelangrijk van karakter lijken, een minimale waarde toevoegen en niet lijken te leiden tot het creëren van een duurzame en substantiële nieuwe economische aktiviteit",

en

"dat de voorziene aktiviteiten een jaarlijkse invoer van 1 500 000 voorbespeelde videocassettes vertegenwoordigen van oorsprong uit derde landen en voor een duur van tien jaren, terwijl afwijkingen juist bedoeld zijn om tijdelijke problemen van de LGO met betrekking tot de oorsprongregels op te lossen en niet om een (semi-)permanente niet-toepassing van deze regels te bewerkstelligen".

Hiermee wordt gedoeld op het bepaalde in artikel 30, dat wanneer zulks op grond van de ontwikkeling van bestaande industrieën of de vestiging van nieuwe industrieën gerechtvaardigd is, afwijkingen kunnen worden toegestaan, mits een ingrijpende be- of verwerking in het verzoekende LGO wordt verricht.

46. Volgens de Nederlandse regering stelt de Commissie ten onrechte, dat de geplande produktie betrekkelijk onbelangrijk is, een minimale waarde toevoegt en niet zal leiden tot een duurzame nieuwe economische activiteit. Zij verwijst naar de door haar verstrekte gegevens, volgens welke de waardetoevoeging 50 % zou bedragen.

Volgens de Commissie had de Nederlandse regering gegevens moeten aanvoeren ten bewijze dat de geplande produktie zou bijdragen tot een uitbreiding van de economie en een verbetering van de betalingsbalans van de Nederlandse Antillen.

47. Het valt moeilijk in te zien, hoe de Commissie de waardetoevoeging als minimaal heeft kunnen bestempelen, nu uit de overigens niet bestreden cijfers in het verzoek om afwijking blijkt, dat de waardetoevoeging 50 % bedraagt.

48. In dit verband kan worden gewezen op artikel 30, lid 7, sub a, van de bijlage, luidend als volgt:

"Onverminderd de leden 1 tot en met 6 wordt de afwijking verleend wanneer de waarde die is toegevoegd aan de niet van oorsprong zijnde produkten die in het betrokken LGO zijn bewerkt of verwerkt, hoger is dan de drempel van 45 % van de waarde van het eindprodukt, voor zover de afwijking geen ernstige schade kan berokkenen aan een economische sector van de Gemeenschap of een of meer van haar Lid-Staten."

Ik leg deze bepaling aldus uit, dat wanneer de waardetoevoeging minimaal 45 % bedraagt, de Commissie het verzoek niet kan afwijzen met de stelling, dat van een ingrijpende be- of verwerking geen sprake is. In ieder geval kan de Commissie mij niet overtuigen waar zij betoogt, dat de woorden "onverminderd de leden 1 tot en met 6" de mogelijkheid bieden, ondanks het opgegeven percentage de omvang van de waardetoevoeging alsnog te beoordelen.

49. Aangaande de opmerking van de Commissie betreffende de duur van de gevraagde afwijking, valt er mijns inziens niets tegen in te brengen, dat naar het oordeel van de Commissie een tienjarige afwijking niet gerechtvaardigd leek en dat die duur op zich al een aanwijzing kon vormen voor de problemen in verband met een blijvende uitvoering van het geplande project.

50. De Commissie motiveert haar afwijzend besluit tenslotte als volgt:

"overwegende dat de communautaire videocassette-industrie recentelijk schade heeft geleden door dumpingpraktijken door grote buitenlandse concurrenten, welke praktijken ook hebben plaatsgevonden op derde-landenmarkten, en overwegende dat anti-dumpingmaatregelen alleen maar schade kunnen herstellen op specifieke markten, maar niet een eerlijke concurrentie zelf op wereldwijde schaal kunnen herstellen, waardoor de EG-industrie bedreigd wordt door dubbele schade, op derde-landenmarkten en op haar eigen markt door de invoer van goedkope afgeleide produkten;

overwegende dat de communautaire industrie, die voorbespeelde videocassettes produceert, zelf ook onder druk staat door abnormaal laaggeprijsde invoeren, welke mogelijk worden gemaakt door goedkope basisprodukten en door vaak lagere auteursrechtelijke kosten, geheel los van de vraag of dit in overeenstemming met de wet plaatsvindt of niet".

51. De Nederlandse regering betoogt, dat de Commissie niet heeft aangetoond, dat de afwijking schade kan toebrengen aan de communautaire industrie.

52. Het kan niet juist zijn ° en door de Commissie wordt ook niet beweerd ° dat steeds door de aanvrager moet worden aangetoond dat de afwijking de communautaire industrie geen ernstige schade zal berokkenen. Geheel afzien van de voor de hand liggende moeilijkheden die aan het leveren van dat bewijs verbonden zijn, staat het veeleer aan de Commissie, die hierbij kan steunen op het comité oorsprong van goederen, om eventuele schadelijke gevolgen voor de Gemeenschap te beoordelen. Het is dan ook duidelijk, dat de Commissie als reden voor de afwijzing van het verzoek kan aanvoeren dat de verzoeker het uitblijven van schade voor de communautaire industrie niet heeft aangetoond. Zij moet op zijn minst aannemelijk maken, dat er een concrete grondslag bestaat om aan te nemen, dat ernstige schade zal kunnen ontstaan.

53. De Commissie heeft er in dit verband op gewezen, dat het gaat om gevoelige produkten, waarvoor de Gemeenschap ° zij het niet voor de in casu aan de orde zijnde voorbespeelde videocassettes, maar voor onbespeelde videocassettes ° anti-dumpingmaatregelen heeft getroffen, en dat zich bovendien voor de voorbespeelde videocassettes bijzondere concurrentieverstorende factoren kunnen voordoen in verband met de verschillen in auteursrechtelijke bescherming.

54. Op de onderhavige grondslag kan niet worden vastgesteld, of de Commissie een onjuist besluit heeft genomen. Gezien hetgeen de Commissie op mededingingsgebied heeft aangevoerd, is het niet uitgesloten, dat de Commissie er inderdaad van mocht uitgaan dat de afwijking de communautaire industrie ernstige schade zou berokkenen, en dat zij het verzoek reeds op deze grond kon afwijzen. Zij had er echter beter aan gedaan, haar overwegingen duidelijk te koppelen aan het concrete verzoek om afwijking, teneinde duidelijk te maken dat dit tot ernstige schade voor de communautaire industrie kon leiden.

Wanneer men deze onzekerheid over de houdbaarheid van de elementen waarop de Commissie haar beoordeling van de ernstige schadelijke gevolgen van het verzoek baseert, beziet in samenhang met de hiervoor vastgestelde gebreken in de motivering ° waaronder met name de gebrekkige beoordeling van het belang van de be- of verwerking ° komt het mij voor, zij het met enige twijfel, dat er voldoende grondslag bestaat om het bestreden besluit wegens gebrekkige motivering nietig te verklaren.

Conclusie

Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging

° het besluit van de Commissie van 6 november 1992 nietig te verklaren, en

° de Commissie te veroordelen in de kosten van het Koninkrijk der Nederlanden.

(*) Oorspronkelijke taal: Deens.

(1) ° Besluit 91/482/EEG, PB, L 263, blz. 1.

(2) ° PB 1968, L 148, blz. 10.

(3) ° PB 1990, L 290, blz. 33.

(4) ° In een gelijksoortige zaak (zaak 148/87, Frydendahl Pedersen, arrest van 22 september 1988, Jurispr. 1988, blz. 4993) heeft het Hof geweigerd, een dergelijke poging om aan de gevolgen van een termijnregeling te ontkomen, te aanvaarden. Het Hof veroordeelde het gedrag van de Commissie, die in het kader van een verzoek om goedkeuring van de terugbetaling van invoerrechten de Deense autoriteiten had gevraagd, hun verzoek in te trekken om vervolgens een nieuw verzoek in te dienen. De Commissie achtte de termijn van vier maanden waarover zij volgens de betrokken voorschriften beschikte, namelijk te kort om de zaak volledig te kunnen onderzoeken. Het Hof oordeelde, dat de door de Commissie gevolgde praktijk in werkelijkheid tot doel had, zich te onttrekken aan de rechtsgevolgen die zouden intreden in geval zij niet binnen de gestelde termijn een besluit zou nemen, hetgeen moest worden aangemerkt als misbruik van procedure.

(5) ° De Nederlandse regering had reeds in haar brief van 9 juli 1992 te kennen gegeven, dat van ontduiking van die wetgeving haars inziens geen sprake was, daar deze betrekking had op onbespeelde videocassettes, terwijl het bij het onderhavige verzoek ging om voorbespeelde videocassettes.

(6) ° Artikel 133, lid 3, van het Verdrag.

(7) ° Arrest van 10 maart 1992 (zaak 174/87, Ricoh, Jurispr. 1992, blz. I-1335, r.o. 68).