1.

Zoals wij vernamen, gaat het er in de eerste plaats om of tariefpost 20.06-B-II-a-6-bb juncto aanvullende aantekening 2 bij hoofdstuk 20 van het gemeenschappelijk douanetarief aldus moet worden verstaan, dat abrikozen met een suikergehalte van meer dan 9, doch minder dan 13 % eronder vallen, ongeacht of er suiker aan is toegevoegd, met andere woorden om de vraag of in de aanvullende aantekening een fictie, een definitio juris, een onwederlegbaar vermoeden is vervat (zowel de Commissie als de Bondsregering menen dat dit het geval is), dan wel of zij — zoals verzoekster meent — slechts als een aanwijzing is te beschouwen, bedoeld om de tariefindeling te vergemakkelijken, zodat tegenbewijs — i.e. het bewijs dat er geen suiker is toegevoegd — niet is uitgesloten. Bíj de beantwoording van deze vraag dient ervan te worden uitgegaan, dat de aanvullende aantekening en de hierbedoelde tariefpost als een geheel zijn te beschouwen, en wel omdat de aanvullende aantekening kennelijk slechts een „buiten de haken” geplaatste definitie bevat, bedoeld om het douanetarief overzichtelijker te maken. — Over het rechtskarakter van deze aantekening, haar juridische betekenis voor de opgeworpen vraag, is daarmede evenwel nog niets gezegd. In zoverre moeten andere overwegingen de doorslag geven. Ik wil vooropstellen, dat de door de Commissie en de Bondsregering voorgedragen argumenten veel indruk op mij hebben gemaakt. — In de opbouw van hun betoog gaan beiden uit van de stelregel, dat het douanerecht — dat alle waren wil omvatten — uit den aard der zaak moet „typeren” en een indeling der produkten volgens bepaalde typen een onontbeerlijk hulpmiddel is. Daarom, doch ook omdat met het oog op de belangen van de buitenlandse handel veelal speciale criteria moeten worden aangelegd, kent het douanerecht in vergaande mate een eigen begrippenwereld, waarbij de normale woordbetekenis buiten het gezichtsveld komt te liggen. Zo wees de Bondsregering op de afbakening van ruwe en bewerkte vetten in hoofdstuk 15, welke afbakening niet aan wetenschappelijke inzichten beantwoordt. De Commissie heeft op bladzijde 11 van haar memorie een aantal andere voorbeelden genoemd (bij voorbeeld de definitie van kalveren in de aanvullende aantekening bij hoofdstuk 1 en die van ivoor in de aanvullende aantekening bij hoofdstuk 5 van het gemeenschappelijk douanetarief). Voorts acht ik van belang dat er, zoals eveneens door de Commissie en de Bondsregering is betoogd, niet alleen in het tariefrecht van de Lid-Staten, doch ook in het gemeenschappelijk douanetarief veelvuldig met ficties wordt gewerkt, terwijl wederlegbare vermoedens er niet in schijnen voor te komen. Daarop wijzen veelal formuleringen als: een waar wordt „ingedeeld als”, „gelijkgesteld met”, dan wel „valt onder” een bepaalde onderverdeling. Volgens het onweersproken betoog van de Bondsregering (blz. 7 e.v. van haar memorie) komt de term „gelten” in de Duitse versie van de nomenclatuur van Brussel 50 maal voor en 30 maal in aanvullende aantekeningen die bij EEG-verordeningen in het douanetarief zijn opgenomen. Dat hiermede werkelijk een bindende aanwijzing voor de tarifering is bedoeld, blijkt uit het feit, dat afwisselend veelal andere, gelijkwaardige, formules worden gebruikt als „omvat niet” („zijn uitgezonderd”), „onder … worden niet ingedeeld”, „worden uitsluitend, ingedeeld” („omvat uitsluitend”) of „als … worden aangemerkt”. Deze formules zijn dan ook in de Douaneraad en in de constante praktijk der Lid-Staten blijkbaar steeds als ficties opgevat. — Daarom zou het hoogst bevreemdend zijn, indien men ze in de onderhavige aanvullende aantekening bij hoofdstuk 20 van het gemeenschappelijk douanetarief slechts als een aanwijzing, als een uitleggingsregel, zou willen aanmerken, er slechts een voor tegenbewijs vatbaar vermoeden in zou willen zien. Laatstgenoemde opvatting kan in ieder geval niet — zoals verzoekster tracht te doen — worden gemotiveerd door het feit dat volgens het Verdrag de doeleinden van de artikelen 39 en 110 in aanmerking moeten worden genomen. Zulke argumenten zijn veel te vaag om er concrete conclusies aan te verbinden voor het douanetariefrecht, waar de wetgever principieel over verstrekkende vrijheden beschikt (de Bondsregering en de Commissie hebben hierop eenparig gewezen). — Ook met de door verzoekster ingeroepen constitutioneelrechtelijke beginselen betreffende de toelaatbaarheid van ficties in het algemeen en de daarbij volgens het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen grenzen kunnen wij hier niets beginnen. Het blijkt namelijk niet, dat zulke beginselen juist ook voor het douanerecht — met zijn bijzondere administratieve en handelspolitieke problemen — aanspraak op gelding maken en dat zij ten deze met name aan alle Lid-Staten gemeen zijn. Omgekeerd kunnen ten gunste van de opvatting der Commissie en van de Bondsregering, dat in de aanvullende aantekening bij hoofdstuk 20 een onwederlegbaar vermoeden besloten ligt, ten minste nog twee, zo al geen drie, belangrijke argumenten worden aangevoerd. Om te beginnen zijn de in het kader van de GATT gevoerde onderhandelingen van de Dillon-ronde — die in 1962 leidden tot een overeenkomst over douaneconcessies en consolidatie van douanetarieven — van belang. Deze onderhandelingen werden gevoerd op grondslag van het gemeenschappelijk douanetarief in de redactie van 's Raads beschikking van 13 februari 1960, waarin ten aanzien van hoofdstuk 20 reeds aanvullende aantekeningen waren gegeven, die qua inhoud aan de thans geldende bepalingen beantwoorden. Daarbij is van wezenlijk belang, dat de verdragspartners der Gemeenschap ten aanzien van tariefpost 20.06 de door de Gemeenschap voorgestelde suikerpercentages blijkbaar zonder meer hebben aanvaard en dus voor het gehalte aan natuurlijke suiker van vaste forfaitaire waarden zijn uitgegaan. Zou men hiermede namelijk geen absolute waarden hebben bedoeld, dan hadden de partners der Gemeenschap — naar de Commissie overtuigend betoogt — stellig een dienovereenkomstige duidelijke uitspraak verlangd. — Bovendien hebben zij — wat nog veelzeggender is — een voorbehoud ten gunste van de Gemeenschap geaccepteerd volgens hetwelk deze ten aanzien van bepaalde tariefposten het recht heeft om behalve de geconsolideerde percentages een aanvullend bedrag te heffen, wanneer bepaalde suikerpercentages worden overschreden. Ook in zoverre had men derhalve niet speciaal toegevoegde suiker op het oog. Zou men, afgezien hiervan, bij de uitlegging van het gemeenschappelijk douanetarief de term „toevoeging” letterlijk verstaan, dan zou dit erop neerkomen dat de Gemeenschap autonoom verdergaande concessies heeft gedaan. Van zodanige bedoeling blijkt echter nergens. Een tweede, zij het minder belangrijk, argument betreft de wordingsgeschiedenis van het gemeenschappelijk douanetarief. De Commissie meent hier de beslissende invloed van het Franse douanetarief uit het jaar 1957 te onderkennen. Daarin werd — voor zover thans van belang — tussen vruchtenconserven „sans sucre ni sirop” en (hoger te belasten) vruchtenconserven „dans un liquide sucré” onderscheiden. Te dien aanzien gold aantekening V van hoofdstuk 20 (bepaalde maximumpercentages aan suiker) en de aanwijzing „sans qu'il y ait lieu de rechercher l'origine du sucre”. Gezien de overgelegde stukken moet het inderdaad niet uitgesloten worden geacht dat men het gemeenschappelijk douanetarief dienovereenkomstig heeft willen inrichten en met name de door deskundigen nauwkeurig berekende cijfers voor het natuurlijke suikergehalte absoluut heeft willen opvatten. In het gemeenschappelijk douanetarief wordt weliswaar toch van toegevoegde suiker gesproken, doch waarschijnlijk heeft men aldus aansluiting gezocht bij tariefpost 20.06 van de nomenclatuur van Brussel (waar van vruchten ook met toegevoegde suiker sprake is) en bovendien de in het Franse tarief voorkomende paradoxale term „vruchten zonder suiker” willen vermijden. Belangrijker, waarschijnlijk het belangrijkste, is een derde argument dat ten gunste van het standpunt van de Commissie en de Bondsregering is voorgedragen. Het komt erop neer, dat er in de praktijk veelal ernstige moeilijkheden zouden ontstaan wanneer men in de aanvullende aantekening bij hoofdstuk 20 van het gemeenschappelijk douanetarief slechts een wederlegbaar vermoeden zou willen zien, zodat via tegenbewijs zou mogen worden aangetoond dat er aan een waar géén suiker is toegevoegd. — Men dient in dit verband het volgende te weten. Blijkens hetgeen wij ten processe vernamen, schijnt weliswaar via chemische analyse toevoeging van suiker te kunnen worden bewezen in gevallen waarin er in de vruchten geen of slechts weinig natuurlijke suiker voorkomt c. q. de toegevoegde suiker nevenstoffen (zoals bij voorbeeld glucosestroop) bevat. Men bedenke echter, dat suikertoevoeging op deze wijze niet dikwijls voorkomt en praktisch te verwaarlozen is. Daarentegen kan het bewijs van toevoeging van gewone suiker (saccharose, dat wil zeggen een verbinding van dextrose en fructose), zoals die in den regel plaatsvindt, bij vruchtenconserven niet langs chemisch-analytische weg worden geleverd. Blijkens het uitgebrachte advies wordt zulke toegevoegde suiker namelijk door de verhitting bij de verduurzaming en door inwerking van vruchtzuren ontleed en zozeer met de natuurlijke vrucht suiker vermengd, dat zij niet meer van deze, in kwantitatief verschillende verhouding voorkomende, vrachtsuiker kan worden Onderscheiden. Het bewijs van toevoeging van suiker zou hier dus alleen kunnen worden geleverd door het totale suikergehalte van vruchtenconserven te Vergelijken met het suikergehalte dat in zulke vruchten normaliter wordt aangetroffen. Dat zou echter een hachelijk onderzoek noodzakelijk maken met betrekking tot het natuurlijk suikergehalte, waarvoor blijkbaar een ruime marge geldt; . afhankelijk van vruchtsoort, oogstjaar, teeltgebied, oogsttijdstip en wijze van bereiding (verduurzaming met toevoeging c. q. onttrekking van water). Als toegevoegd zou deze suiker bovendien alleen kunnen worden beschouwd voor zover het percentage de op grond van de ervaring vastgestelde limiet te boven gaat. Er zou dus kunnen worden gemanipuleerd en de toevoeging van suiker zou veelal niet kunnen worden achterhaald. — Zou men met het oog op deze problemen zijn toevlucht willen zoeken bij het zogenaamde administratief bewijs, dan zouden de moeilijkheden in den regel nog groter zijn. Verzoekster heeft zich er voor haar geval op beroepen, dat de waar uit Spanje afkomstig is en dat de geïmporteerde abrikozenpulp in dozen van meer dan 4,5 kg was verpakt. Zulks wettigt volgens haar de stellige conclusie, dat er van een typisch halffabrikaat zonder toevoeging van suiker sprake is geweest. En hoewel hierover door ons Hof geen prejudiciële uitspraak behoeft te worden gedaan (dat is zaak van de rechter in het hoofdgeding), zou ik willen opmerken dat verzoekster mijns inziens onvoldoende bewijs heeft aangedragen ten gunste van haar stelling dat er sprake zou zijn van typische halffabrikaten, waarbij toevoeging van suiker economisch niet verantwoord is, al zou ik in zoverre een uitzondering willen maken voor de door haar aangehaalde exportverordening van het Spaanse. Ministerie van Handel, waarin blijkbaar met betrekking tot het natuurlijk suikergehalte van abrikozenpulp en het suikergehalte van vruchtenconserven bepaalde minimumeisen worden gesteld en exportcontrole is voorzien; — Het ware echter stellig onjuist bij het zoeken van een oplossing voor het opgeworpen principiële vraagstuk alleen de speciale casuspositie van het bodemgeschil voor ogen te houden. De thans te bespreken aanvullende, aantekeningen gelden immers niet slechts voor de door verzoekster ingevoerde produkten en niet alleen voor het onderhavige exportland. Beziet men de zaak echter in ruimer verband — en dat komt mij noodzakelijk voor — dan komt de problematiek inzake de toelaatbaarheid van het administratieve bewijs (in snel af te wikkelen douaneaangelegenheden toch al weinig op zijn plaats) ten volle aan het licht. Men zou dan principieel hebben te kiezen: stringente bewijsvoering, ja dan neen? De term „bewijs” wijst liet meest in eerstbedoelde richting, doch dan zou het handelsverkeer dikwijls zeer worden geschaad. Zou men echter ten aanzien van de toelaatbaarheid der bewijsmiddelen een ruim standpunt innemen, dan zou de bedoeling van de wetgever, namelijk op vruchten met toegevoegde suiker in ieder geval hogere douanerechten toe te passen, wellicht onvoldoende worden gerealiseerd. Dit blijkt vooral wanneer men zich — met verzoekster en overeenkomstig een decreet van het Bundesfinanzministerium van 8 juli 1971 — alleen op verklaringen van de importeur of fabrikant c. q. op exportcertificaten van het land van uitvoer zou willen verlaten. Gezien de vele in aanmerking komende landen met hun verschillend opgezette bestuurssystemen en controlemogelijkheden en de talrijke bij de handel betrokken firma's, zou de deur voor misbruik dan kennelijk ver worden opengezet. — En ten slotte dient te worden bedacht dat zulk een bewijspraktijk ertoe zou leiden dat het bewijsmateriaal van land tot land geheel verschillend zou worden beoordeeld, hetgeen stellig niet met de ene gemeenschappelijke markt te rijmen valt. Onze conclusie moet dus tot nu toe wel luiden, dat het nauwelijks in de bedoeling van de wetgever kan hebben gelegen de term „worden geacht” in de aanvullende aantekening 2 bij hoofdstuk 20 anders te verstaan dan in andere delen van het douanetarief en er alleen maar een wederlegbaar vermoeden in te lezen. Alvorens dit als een uitgemaakte zaak te beschouwen moet echter nog een door verzoekster voorgedragen tegenargument — in haar ogen stellig niet het minst belangrijke — worden besproken. Het heeft betrekking op 's Raads verordening nr. 865/68, volgens welke op verwerkte produkten waaraan suiker is toegevoegd een heffing wordt toegepast, en op de desbetreffende overwegingen van het arrest 3-71. Zoals men weet, werd hierin uitgesproken dat artikel 2 van verordening nr. 865, dat overeenkomt met de aanvullende aantekening bij hoofdstuk 20 van het gemeenschappelijk douanetarief, slechts een wederlegbaar vermoeden behelst, zodat de importeur van zijn kant mag bewijzen dat aan de ingevoerde waar geen suiker is toegevoegd. Wanneer dit juist is, dan kan volgens verzoekster voor de uitlegging van de aanvullende aantekening bij hoofdstuk 20 logischerwijze slechts hetzelfde gelden. Toegegeven zij dat het op zichzelf weinig aanbeveling verdient — en dat de duidelijkheid in rechte er niet bij is gebaat — wanneer in feite gelijkluidende voorschriften van het gemeenschapsrecht verschillend worden uitgelegd. De Commissie bepleit dan ook principieel dat het Hof op bedoelde uitspraak zal terugkomen en deze aangelegenheid opnieuw in overweging zal nemen. Dit ware uiteraard de meest zuivere oplossing; doch ook wanneer men hetgeen tot dusver werd betoogd onderschrijft, is het mijns inziens niet zonder meer nodig zover te gaan. Men kan namelijk staande houden dat de problemen van het onderhavige geval (indeling volgens het douanetarief) logisch kunnen worden gescheiden van de vraagstukken waarom het in de zaak 3-71 ging (toepassing der heffing), zodat het arrest 3-71 niet op de ten deze te geven beslissing prejudicieert en het Hof zich ook bij een uitspraak in andere zin niet op onaanvaardbare wijze zou tegenspreken. — Allereerst bedenke men, dat genoemde aanvullende aantekening reeds vóór verordening nr. 865 in het douanetarief stond. Voorts moet men zich realiseren, dat het in het arrest 3-71 ging om de tekst van artikel 2 van verordening nr. 865, de desbetreffende uitdrukkelijke overwegingen van de considerans en de kennelijke bedoeling van de handelsregeling om alleen toegevoegde suiker, doch niet de in de vruchten voorkomende natuurlijke suiker aan een heffing te onderwerpen. Het douanerecht heeft echter kennelijk een andere doelstelling; de wetgever is hier, zoals gezegd, veel vrijer. Niets belet ons dus om de subsidiaire stelling der Commissie, dat de voorschriften tot ordening van de markt onafhankelijk zijn van het tariefrecht en van de tariferingsvraagstukken, over te nemen. Daartoe kan zelfs worden gewezen op overwegingen van het arrest 3-71, volgens welke „dit voorschrift, voorkomende in een verordening betreffende de douanerechten (te weten aanvullende aantekening 2 bij hoofdstuk 20 van het gemeenschappelijk douanetarief) geen wijziging kan brengen in de grondslag van een landbouwheffing, te minder nu daarnaar in artikel 9, lid 2, van verordening nr. 865/68 alleen wordt verwezen voor de „klassificatie” van de produkten die onder de verordening vallen”. Dit betekent vooral dat wanneer overwegingen inzake de tarifering tot toepassing van een tariefpost met het teken H (= heffing) leiden, er niet noodzakelijkerwijze ook een heffing moet worden toegepast. De letter H houdt eigenlijk alleen een indicatie in als bedoeld in de algemene bepalingen — onder B 5 — van het gemeenschappelijk douanetarief. Uiteindelijk moet derhalve uit de desbetreffende marktordeningsvoorschriften worden af geleid, of de voorwaarden voor toepassing van een heffing (die immers ook van de prijssituatie afhangt) zijn vervuld. Wanneer de met het arrest 3-71 samenhangende problemen aldus kunnen worden opgelost, is er niets tegen aan te nemen dat in de aanvullende aantekening 2 bij hoofdstuk 20 van het gemeenschappelijk douanetarief een definitio juris, c. q. een fictie zonder de mogelijkheid van tegenbewijs; besloten ligt. — In die zin ware derhalve de eerste vraag van het Finanzgericht Hamburg te beantwoorden.