CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 15 DECEMBER 1983 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De kapiteins van twee Duitse vissersschepen, de „Hannover” en de „Kiel”, werden op 10 juli 1981 voor de Schotse westkust betrapt bij het vissen op haring. Zij werden aangehouden en vervolgd wegens overtreding van de krachtens de Sea Fish (Conservation) Act 1967 (zoals nadien gewijzigd) vastgestelde West Coast Herring (Prohibition of Fishing) Order 1981, die de visserij in het gebied waar de schepen werden aangetroffen, verbood. De kapiteins werden op 13 juli 1981 door de rechter schuldig bevonden en berispt, terwijl hun vangst verbeurd werd verklaard. De betrokkenen gingen in beroep bij de High Court of Justiciary, waar zij stelden dat de Order strijdig was met het gemeenschapsrecht. Deze appèlrechter heeft het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht om een antwoord op de volgende vraag: „Wanneer een Lid-Staat na 1 januari 1979 de Commissie in kennis stelt van de hernieuwde vaststelling — zonder materiële wijziging — van een nationale instandhoudingsmaatregel die zelf in overeenstemming met het gemeenschapsrecht was vastgesteld en gehandhaafd, moet dan de opnieuw vastgestelde maatregel worden geacht te zijn genomen en gehandhaafd in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, ook indien een uitdrukkelijke goedkeuring van de Commissie ontbreekt?”

De achtergrond van de vraag is deze. Overeenkomstig een aanbeveling van de Internationale Raad voor het onderzoek der zee deed de Commissie, met het oog op de dreigende uitputting van het haringbestand op dat moment, op 16 juni 1978 het voorstel om met ingang van 1 juli 1978 de haringvangst te verbieden in een zone die ook het gebied omvatte waarom het in deze zaak gaat, bekendstaande als ICES-sector Vla. Overeenkomstig de regeling van de resolutie van Den Haag van 3 november 1976 stelde de regering van het Verenigd Koninkrijk de Commissie op 3 juli 1978 in kennis van een Order die zij voornemens was vast te stellen en waarbij de haringvangst in het betrokken gebied met ingang van 6 juli 1978 zou worden verboden. Na een bevredigend antwoord te hebben gekregen op haar vraag waarom één zone niet onder de Order viel, keurde de Commissie de regeling (hierna: de Order van 1978) op 22 december 1978 goed.

Bij arrest van 15 april 1981(Dunkley v. Evans [1981] 1 WLR 1522) verklaarde de High Court te Londen de Order van 1978 ongeldig, voor zover hij ook toepasselijk was op bepaalde aan Noord-Ierland grenzende wateren, die niet onder de vorengenoemde wet van 1967 vielen, maar onder de Fisheries Act (Northern Ireland) 1966 (zoals gewijzigd). De Noordierse wateren omvatten 0,8 % van het gebied waarop de Order van 1978 betrekking had.

Daarop werden afzonderlijke Orders vastgesteld voor elk van de onder de respectieve wetten vallende wateren. De op de wet van 1967 gebaseerde Order, krachtens welke de onderhavige strafvervolging is ingesteld (hierna: de Order van 1981), werd vastgesteld op 6 april 1981 en trad in werking op 1 mei daaraanvolgend. Tezamen bestreken de twee Orders het gehele gebied waarvoor de Order van 1978 had gegolden, en afgezien van de beschreven verdeling waren zij ook inhoudelijk daaraan gelijk. De twee nieuwe Orders werden bij brief van 4 mei 1981 aan de Commissie meegedeeld, met de toelichting dat „het noodzakelijk was geweest om een ondergeschikte technische fout in de Order van 1978 te corrigeren.” In haar antwoord van 1 juli 1982 op een vraag van de Commissie van 27 mei 1982, verklaarde de Britse regering, waarom deze twee Orders na het arrest van de High Court waren vastgesteld.

Als voornaamste rechtsmiddel voeren de twee verdachten aan, dat de Commissie om goedkeuring had moeten worden gevraagd vóórdat de Order van 1981 werd vastgesteld, maar dat dit niet was gebeurd.

Op 1 januari 1979 — de Order van 1978 was toen reeds vastgesteld — verstreek de in artikel 102 Toetredingsakte voorziene overgangsperiode van zes jaar. In zaak 804/79 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1981, blz. 1045) verklaarde het Hof, dat de bevoegdheid ter zake van de instandhouding van de visbestanden sindsdien uitsluitend aan de Gemeenschap toekwam en dat de Lid-Staten de op dat ogenblik bestaande ¡n-standhoudingsmaatregelen niet meer mochten wijzigen, behalve voor zover dat nodig was in verband met de ontwikkeling van de biologische en technische gegevens, zonder dat dit evenwel tot een wijziging van het beleid mocht leiden. Voor nationale instandhoudingsmaatregelen moest de Commissie worden geraadpleegd en haar goedkeuring worden verkregen. In de praktijk verlengde de Raad de nationale instandhoudingsmaatregelen die op 31 december 1978 van kracht waren, bij besluiten voor respectievelijk de jaren 1979 en 1980. Op 27 maart 1981, verklaarde de Raad, zonder dat hij nog een definitief akkoord had bereikt over wat er voor 1981 moest gebeuren, dat de Lid-Staten een aantal maatregelen moesten treffen. In de Engelse tekst van de notulen heet het, dat de Lid-Staten „would take conservation measures similar to those which had been taken in previous years” („soortgelijke instandhoudingsmaatregelen zullen treffen als die welke zij reeds in de voorgaande jaren hadden genomen”). De Duitse tekst lijkt ¡ets anders te zeggen: er moesten passende maatregelen worden genomen ter voorkoming van verstoringen, en niet zozeer maatregelen die overeenkwamen met die van de voorafgaande jaren. In de Franse tekst is dan weer sprake van „mesures de conservation analogues à celles qu'ils avaient déjà prises durant les années précédentes.”

Op 5 mei 1981 gaf de ICES-werkgroep Haring, gelet op de situatie van het haringbestand op dat moment, de Adviescommissie voor visserijbeheer (ACFM) in overweging, de totaal toegelaten vangst (TAC) voor de ICES-sector Vla op 62500 ton te bepalen. De Commissie nam deze aanbeveling over in haar voorstel van 12 juni aan de Raad. Op 29 juni daaropvolgend gaf de Bondsrepubliek Duitsland aan de twee kapiteins een visvergunning af voor dat gebied. Op 3 juli beval de ACFM aan, de toegestane hoeveelheid tot 65000 ton te verhogen, en deze hoeveelheid werd door de Commissie op 24 juli weer aan de Raad voorgesteld. Op 27 juli 1981 kwam de Raad bijeen, maar bleek niet in staat overeenstemming te bereiken, en op 28 juli legde de Commissie een officiële verklaring af (PB C 244 van 1981, blz. 1), waarin zij een beroep deed op de Lid-Staten om de voorstellen toe te passen „die zij in de huidige situatie als bindend voor de Lid-Staten (beschouwde) en die zij met alle middelen die haar ten dienste stonden zou doen naleven.” De dag daarop deelde de Commissie, onder verwijzing naar haar voorstellen aan de Raad, de regering van het Verenigd Koninkrijk mee, dat zij de Orders van 1981 niet kon goedkeuren, „daar de instandhoudingsvereisten ze thans niet rechtvaardigen.” Soortgelijke bepalingen als die van de Order van 1978 konden „in hun huidige redactie” evenmin de instemming van de Commissie verkrijgen. De Britse regering werd verzocht deze maatregelen niet toe te passen, ze eventueel in te trekken en te vervangen door maatregelen die verenigbaar waren met de nieuwe voorstellen. De Order van 1981 werd ingetrokken per 11 augustus, de Northern Ireland Order drie dagen later.

De vervolgende instantie — de Procurator Fiscal te Stornoway —, daarin bijgetreden door de Britse regering en de Commissie, betoogt dat de Order van 1981 op 10 en 13 juli geldig was. Het enige wat er was gebeurd, was dat de Order van 1978 in verband met een vergissing opnieuw moest worden vastgesteld, maar aan de inhoud ervan was niets veranderd. Voor de wateren waarom het hier gaat, maakte het geen enkel verschil, of men de partieel geldige tekst van de Order van 1978 eenvoudig behield, dan wel er een wijziging in aanbracht teneinde de Noordierse wateren eruit te schrappen. De Order van 1978 was goedgekeurd en een daarmee volledig overeenstemmende tekst behoefde geen goedkeuring van de Commissie, daar hij geen enkele wijziging bevatte.

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat alle maatregelen, ongeacht of ze al dan niet materiële wijzigingen meebrengen, door de Commissie moeten worden goedgekeurd. Gebeurt dit niet vóór hun vaststelling, dan zijn zij automatisch nietig. Op zijn minst moet er vóór hun vaststelling mededeling van worden gedaan. Bovendien was het in dit geval al vóór de vergadering van de ICES-werkgroep van april/mei bekend, dat het haringbestand in de paaigebieden veel hoger was dan de voor de hervatting van de visserij vereiste 200000 ton. Die wetenschap en inzonderheid de voorstellen van 5 mei maakten een zo groot verschil, dat een verlenging van de Order van 1978 door die van 1981 rechtens uitgesloten was. De logica van dit betoog dwong de Duitse regering tot de stelling, dat de Order van 1978 uiterlijk had moeten worden vervangen bij de bekendmaking van de voorstellen van de ICES-werkgroep Haring. Zij gaat zelfs nog verder en betoogt, dat de Order van 1978 ongeldig was omdat hij voor onbepaalde tijd gold, terwijl de situatie jaarlijks diende te worden bezien. En vóór alles, toen de Commissie haar voorstel van 12 juni eenmaal had voorgelegd, verloor de Order van 1981 haar geldigheid en kon hij dus op 10 juli niet meer worden overtreden. Dit laatste punt wordt, naar het lijkt opzettelijk, in de vraag van de nationale rechter, niet met zoveel woorden aan de orde gesteld. Toch dienen wij er enkele woorden aan te wijden, teneinde te beoordelen of dit argument relevant is voor de situatie ten tijde van de vaststelling van de Order van 1981.

In het Verdrag, in verordening nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (PB L 20 van 1976, blz. 19), en in de arresten van het Hof in de zaken 804/79 (Commissie t. Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1981, blz. 1045) en 269/80 (Tymen, Jurispr. 1981, blz. 3079) kan ik niets vinden waaruit zou volgen dat goedgekeurde nationale maatregelen een beperkte geldigheidsduur moeten hebben of op jaarbasis moeten worden vastgesteld. Voldoende is, dat zij bij wijziging van het gemeenschapsbeleid vervangen of gewijzigd worden. Evenmin geloof ik, dat een wijziging in de omstandigheden — in casu de toeneming van het haringbestand — tot gevolg heeft dat nationale maatregelen rechtens hun geldigheid verliezen en niet kunnen worden verlengd. Aanbevelingen van de ICES-werkgroep Haring aan het ACFM en adviezen van het ACFM aan de Commissie spelen stellig een belangrijke rol bij de formulering van een gemeenschapsbeleid, maar die instanties bestaan niet uitsluitend uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en het zijn ook geen organen van de Commissie. Hun rapporten konden dan ook niet leiden tot ongeldigheid van de Order van 1978 en betekenen ook niet dat de situatie zo sterk was gewijzigd, dat, ook al was de voorgeschreven procedure gevolgd, vaststelling van de Order van 1981 was uitgesloten. Mijns inziens is de High Court of Justiciary bij haar vraagstelling terecht ervan uitgegaan, dat de Order van 1978 niet alleen geldig was vastgesteld, maar ook geldig „was gehandhaafd.” Een andere oplossing zou leiden tot onzekerheid en uiteenlopende beslissingen en lijkt ook in beginsel onjuist, aangezien zij onderstelt dat nationale regelingen zonder ingrijpen van een gemeenschapsinstelling hun geldigheid kunnen verliezen.

Ik geloof ook niet, dat de notulen van de zitting van de Raad van 27 maart 1981, welke taalversie men ook volgt, daarin verandering brengen, voor zover het de geldigheid van de Order van 1981 betreft. Indien men de visserij weer wilde toestaan, dan had men dat mijns inziens duidelijker moeten zeggen dan door een eenvoudige vermelding van de voornemens van de Lid-Staten. De voorstellen van de Commissie van 12 juni en haar gewijzigde voorstellen van 24 juli waren duidelijker. Toch was het — zeker gezien de vele mislukte pogingen om tot een akkoord te komen — niet zeker of die voorstellen zouden worden aangenomen; op 12 juni behield de Commissie zich trouwens het recht voor om de voorstellen te wijzigen, wat zij in feite ook heeft gedaan. Deze voorstellen dateren van na de vaststelling van de Order van 1981; zij konden niet tot gevolg hebben dat deze op het moment van zijn vaststelling al ongeldig was, en aangezien zij nog konden worden gewijzigd, lijkt het mij ook uitgesloten dat de Order zijn geldigheid verloor op het moment dat de Raad die voorstellen aanvaardde; zij kunnen dus niet in de weg staan aan een strafvervolging wegens overtreding van de Order ter zake van feiten die op 10 juli plaatsvonden. Indien dit juist is, is de stelling dat de Order al nietig was vóór de Commissie haar voorstellen van 12 juni formuleerde, nog zwakker.

Voor de onderhavige zaak ga ik ervan uit, dat de verklaring van de Commissie van 27 juli 1981 en haar brief van 28 juli daaraanvolgend de nodige zekerheid en duidelijkheid hebben gebracht, maar omdat de regering van het Verenigd Koninkrijk zich eraan heeft geconformeerd, kunnen zij geen invloed hebben op de geldigheid van de Order van 10 juli 1981.

De Duitse regering baseert zich voorts op de notulen van de zitting van de Raad van 15, 16 en 17 december 1980, waarin wordt geconstateerd dat de Lid-Staten bij het uitoefenen van hun visserijactiviteiten rekening zullen houden met de toegestane maximumvangsten (TAC's) die de Commissie op 18 november en 16 december 1980 voor 1981 had voorgesteld. Die voorstellen betroffen evenwel een negatieve TAC en uit de notulen kan niet worden afgeleid dat de Lid-Staten verplicht waren rekening te houden met onverschillig welk voorstel dat de Commissie later zou doen.

Mijns inziens was er dus niets wat de Order van 1978 ongeldig maakte en wat verhinderde dat hij door de Order van 1981 werd verlengd, of wat tot ongeldigheid van deze laatste Order op 13 juli 1981 leidde. Het zou, zo komt het mij voor, anders zijn geweest indien de Commissie haar verklaring vóór de vaststelling van de Order van 1981 had afgelegd.

Wat de procedure betreft, is het uiteraard wenselijk dat maatregelen vooraf aan de Commissie worden voorgelegd, omdat men anders het risico loopt, ongewild materiële wijzigingen in te voeren. Zo ook kan het rechtens ook noodzakelijk zijn, zoals de Commissie betoogt, om vooraf mededeling te doen van wijzigingen met betrekking tot de geldigheidsduur van een maatregel die voor een bepaalde tijd is ingevoerd. Wanneer evenwel een voor onbepaalde tijd vastgestelde maatregel wordt verlengd of, tijdens zijn geldigheidsduur en voor de oorspronkelijke periode opnieuw wordt vastgesteld zonder dat iets aan de inhoud wordt gewijzigd, dan verliest zij haar geldigheid niet op grond dat zij niet eerst ter goedkeuring aan de Commissie is meegedeeld. De rechtstoestand wordt immers niet gewijzigd en er is niets in de arresten van het Hof, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de mededeling een voorwaarde voor geldigheid is, ook al kan mededeling wenselijk zijn uit een oogpunt van goed administratief beheer. Inhoudelijk was er in casu niets wat dooide Commissie moest worden beoordeeld of waarop zij toezicht moest oefenen; de Britse regering schond in geen enkel opzicht haar verplichtingen als „beheerder van het gemeenschappelijk belang” en is geenszins tekort geschoten in de samenwerking met de Commissie.

Tenslotte betoogt de Bondsrepubliek Duitsland, dat indien de maatregel geldig zou zijn, het Hof zou moeten verklaren, dat degene die iets doet wat een overtreding zou zijn geweest indien zijn handelen niet het gevolg was van een onvermijdbare dwaling, niet kan worden veroordeeld voor wat hij heeft gedaan. In de verwijzingsbeschikking lijkt dit punt mij niet aan de orde te zijn gesteld, en als het al wordt opgeworpen, zal de High Court of Justiciary er overeenkomstig nationaal recht over hebben te beslissen.

Concluderend geef ik in overweging de gestelde vraag te beantwoorden als volgt: „Wanneer een Lid-Staat na 1 januari 1979 de Commissie in kennis stelt van de hernieuwde vaststelling, zonder materiële wijziging, van een nationale maatregel voor de instandhouding van de visbestanden, die zelf in overeenstemming met het gemeenschapsrecht was vastgesteld en gehandhaafd, dan is de opnieuw vastgestelde maatregel getroffen overeenkomstig het gemeenschapsrecht, ook indien hij niet uitdrukkelijk door de Commissie is goedgekeurd, en blijft hij in overeenstemming met het gemeenschapsrecht zolang de Raad of de Commissie geen besluit heeft genomen op grond waarvan die maatregel moet worden opgeheven of gewijzigd om niet in strijd te komen met het instandhoudingsbeleid van de Gemeenschap.”

Voor zover de Procurator Fiscal in het kader van de prejudiciële procedure bijzondere kosten heeft gemaakt, zal de High Court daarover in het hoofdgeding moeten beslissen. De Commissie en de Britse en de Duitse regering zullen hun eigen kosten moeten dragen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.