Conclusie van advocaat-generaal Elmer van 6 maart 1997. - Süleyman Eker tegen Land Baden-Württemberg. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Bundesverwaltungsgericht - Duitsland. - Associatieovereenkomst EEG-Turkije - Besluit van Associatieraad - Vrij verkeer van werknemers - Verlenging van verblijfsvergunning na één jaar legale arbeid - Werkzaamheid achtereenvolgens bij twee werkgevers verricht. - Zaak C-386/95.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-02697



Conclusie van de advocaat generaal

Inleiding

1 In de onderhavige zaak verzoekt het Bundesverwaltungsgericht het Hof om een antwoord op de vraag, of een Turkse werknemer volgens artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije (hierna: "besluit nr. 1/80") recht heeft op verlenging van zijn arbeidsvergunning in een Lid-Staat, wanneer hij gedurende het eerste jaar van tewerkstelling weliswaar ononderbroken, maar bij verschillende werkgevers werkzaam is geweest, en hij thans zijn dienstverband bij de laatste werkgever wenst voort te zetten.

De toepasselijke communautaire bepalingen

2 De Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije(1) heeft volgens artikel 2, lid 1, tot doel, "de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de Partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren".

Ingevolge artikel 12 van de Overeenkomst komen de overeenkomstsluitende partijen overeen, "zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap, ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen".

3 Volgens artikel 36 van het Aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst van 23 november 1970(2) bepaalt de Associatieraad de nodige regels om het vrije verkeer van werknemers tussen de Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije geleidelijk tot stand te brengen overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen.

4 Krachtens dit artikel stelde de Associatieraad op 19 september 1980 besluit nr. 1/80 vast, dat op 1 juli 1980 in werking trad.(3) Volgens artikel 6, lid 1, van dit besluit

"1. (...), heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:

- na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;

- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep(4) bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat;

- na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze".

De feiten

5 S. Eker, een in 1966 geboren Turks onderdaan, kwam op 1 december 1988 illegaal de Bondsrepubliek Duitsland binnen, en werd daarom op 13 februari 1989 definitief uitgezet.

6 Op 17 januari 1991 huwde Eker in Turkije een Duits onderdaan en op 6 april 1991 keerde hij met een inreisvergunning naar Duitsland terug.

Op zijn aanvraag van 8 april 1991 verkreeg hij op 24 juli 1991 een tot 24 juli 1992 geldige verblijfsvergunning. Reeds op 17 april 1991 had hij een qua tijd en plaats onbeperkte arbeidsvergunning voor alle soorten werkzaamheden verkregen.

7 Van 15 juni 1991 tot en met 30 september 1991 werkte Eker in Hotel Flora te Schluchsee. Per 1 oktober 1991 ging hij in de St. Georg Kur- und Rehabilitationskliniken te Höchenschwand werken.

8 Op 24 juli 1991 - na ongeveer zes maanden huwelijk en drie maanden na zijn binnenkomst in Duitsland - gingen Eker en zijn Duitse echtgenote uit elkaar. Op 10 april 1992 bevestigde hij de scheiding tegenover de Duitse vreemdelingenpolitie en verklaarde hij, dat een echtscheidingsprocedure was ingeleid. Op 22 juli 1992 vroeg hij de verlenging van zijn verblijfsvergunning aan. Naar aanleiding van die aanvraag verstrekte de vreemdelingenpolitie hem een verklaring, op grond waarvan hij tot en met 11 augustus 1992 in Duitsland mocht verblijven, doch zij wees hem er tegelijkertijd op, dat zij van plan was zijn aanvraag om een verblijfsvergunning af te wijzen. Bij beschikking van 12 augustus 1992 wees de vreemdelingenpolitie Ekers aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning af en gelastte zij hem binnen een bepaalde termijn het Duitse grondgebied te verlaten om te voorkomen dat hij zou worden uitgezet. Het door Eker hiertegen ingediende administratieve bezwaar slaagde niet.

9 Daarop stelde Eker beroep in bij het Verwaltungsgericht, dat het beroep bij vonnis van 14 juli 1994 toewees en de vreemdelingenpolitie van Baden-Württemberg gelastte de verblijfsvergunning te verlengen. Van dit vonnis kwam het Land Baden-Württemberg in hoger beroep en bij arrest van 30 november 1994 wijzigde het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg het vonnis in eerste aanleg en verwierp het het beroep. Ter motivering werd aangevoerd, dat Eker volgens het nationale verblijfsrecht geen aanspraak op verlenging van zijn verblijfsvergunning heeft, en dat hij evenmin aan artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 een aanspraak op een arbeids- of verblijfsvergunning kan ontlenen, daar deze bepaling een tewerkstelling van één jaar bij dezelfde werkgever verlangt.

10 Met toestemming van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg stelde Eker "Revision" in bij het Bundesverwaltungsgericht. Daarin vorderde hij bevestiging van het vonnis in eerste aanleg. Hij stelde, dat hij krachtens artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 recht heeft op een arbeidsvergunning en derhalve ook op een verblijfsvergunning, aangezien deze bepaling enkel verlangt, dat om verlenging van de arbeidsvergunning voor tewerkstelling bij de laatste werkgever wordt verzocht.

De prejudiciële vraag

11 Bij beschikking van 29 september 1995 heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

"Voldoet een Turkse werknemer ook aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije wanneer hij gedurende het eerste jaar van tewerkstelling met toestemming van de nationale autoriteiten weliswaar ononderbroken, doch bij verschillende werkgevers werkzaam was en hij het dienstverband bij zijn laatste werkgever wil voortzetten?"

Discussie

12 Met zijn vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of een Turkse werknemer krachtens artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 gedurende zijn eerste jaar van tewerkstelling van werkgever mag veranderen.

13 Volgens Eker verlangt artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 niet, dat de Turkse werknemer gedurende het eerste jaar van legale arbeid in een Lid-Staat bij dezelfde werkgever werkzaam is, aangezien de bepaling volgens haar bewoordingen aldus moet worden uitgelegd, dat voor de verlenging van de arbeidsvergunning van een Turkse werknemer enkel wordt geëist dat de betrokkene zijn dienstverband bij zijn laatste werkgever wenst voort te zetten.

14 De Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden-Württemberg, de Duitse, de Griekse, de Franse en de Oostenrijkse regering alsmede de Commissie en het Landratsamt Waldshut zijn daarentegen van mening, dat artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 volgens de rechtspraak van het Hof en de opbouw van artikel 6 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turkse werknemer die gedurende het eerste jaar van legale arbeid in een Lid-Staat van werkgever verandert, aan het einde van dat jaar niet kan worden geacht aan de voorwaarden voor verlenging van zijn arbeidsvergunning te voldoen.

15 Artikel 6, lid 1, eerste streepje, heeft rechtstreekse werking.(5) De bepaling handelt volgens haar bewoordingen alleen over het recht op tewerkstelling, doch volgens vaste rechtspraak van het Hof kan uit het recht op tewerkstelling een verblijfsrecht worden afgeleid.(6)

16 Het Hof heeft laatstelijk in zijn arrest van 5 oktober 1994(7) (hierna: "arrest Eroglu") geoordeeld, dat

"besluit nr. 1/80 niet afdoet aan de bevoegdheid van de Lid-Staten om zowel de toegang van Turkse onderdanen tot hun grondgebied als de voorwaarden voor hun eerste tewerkstelling te reglementeren (...)"

Artikel 6, lid 1, eerste streepje, geeft een Turkse werknemer dus geen recht op toegang en verblijf in een Lid-Staat; een dergelijk recht hangt van het nationale recht van de Lid-Staten af.

17 Volgens artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 heeft een Turkse werknemer echter "na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever (...)". De bewoordingen van deze bepaling zijn niet geheel duidelijk.(8)

Enerzijds kan zij - gelijk Eker heeft aangevoerd - aldus worden opgevat, dat zij enkel verlangt dat de arbeidsvergunning wordt verlengd voor de voortzetting van het dienstverband bij de werkgever waarbij de betrokkene op het tijdstip van zijn aanvraag om verlenging werkt. Hiertegen pleiten echter de bewoordingen "bij dezelfde werkgever", waarbij niet wordt gepreciseerd, of wordt gedoeld op de oorspronkelijke werkgever, op de laatste of eventueel op enige andere werkgever waarbij de betrokkene voor kortere of langere tijd werkzaam is geweest. Indien de Associatieraad deze betekenis had gewild, had bijvoorbeeld de formulering "recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij de laatste werkgever" kunnen worden gebruikt om duidelijk te maken, dat de bepaling slechts deze voorwaarde bevat en niet die van een dienstverband bij één enkele werkgever gedurende het eerste jaar van tewerkstelling.

18 Derhalve pleit er meer voor, de bepaling aldus uit te leggen, dat zij verlangt dat de Turkse werknemer gedurende het eerste jaar van legale arbeid bij één en dezelfde werkgever werkzaam is geweest en het dienstverband bij deze werknemer kan voortzetten.

19 Voor deze uitlegging pleit ook, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 een gefaseerde opbouw heeft: na één jaar arbeid verkrijgt de Turkse werknemer een recht op voortzetting van het dienstverband bij dezelfde werkgever, na drie jaar arbeid verkrijgt hij een recht om in hetzelfde beroep, doch bij een werkgever van zijn keuze te werken, en na nog één jaar verkrijgt hij het recht van vrije toegang tot elke arbeid in de Lid-Staat. Deze gefaseerde opbouw heeft tot doel, de Turkse werknemer meer rechten te verlenen naarmate hij langer in een Lid-Staat werkzaam is en dus meer in deze Lid-Staat is geïntegreerd.

20 In de eerste fase heeft de Turkse werknemer geen recht om in de betrokken Lid-Staat werk te zoeken. Hij heeft echter het recht zijn huidige dienstverband voort te zetten, indien zijn werkgever hem dit aanbiedt. In de tweede fase krijgt hij het recht om werk te zoeken, doch uitsluitend binnen hetzelfde beroep. In de derde fase krijgt de Turkse werknemer ten slotte het recht, vrij te solliciteren naar elke arbeid in loondienst in de Lid-Staat. Indien een Turkse werknemer dus reeds gedurende het eerste jaar van legale arbeid in een Lid-Staat van werkgever zou mogen veranderen, zou deze gefaseerde opbouw van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 zijn zin verliezen, aangezien de Turkse werknemer dan in feite reeds gedurende het eerste jaar van zijn tewerkstelling het recht zou hebben om werk te zoeken en van werkgever te veranderen, welk recht hij volgens artikel 6, lid 1, tweede streepje, pas na drie jaar arbeid dient te verkrijgen.

21 Bovendien verlangt artikel 6, lid 1, eerste streepje, niet, dat de arbeidsvergunning van een Turkse werknemer voor arbeid in hetzelfde beroep wordt verlengd. Dit verlangt artikel 6, lid 1, tweede streepje, echter wel. Indien een Turkse werknemer volgens artikel 6, lid 1, eerste streepje, gedurende het eerste jaar van legale arbeid van werkgever zou mogen veranderen, zou hij ook de mogelijkheid hebben in een ander beroep te gaan werken en zou hij dus reeds vóór afloop van het eerste jaar van tewerkstelling een recht genieten, dat hij volgens artikel 6, lid 1, derde streepje, pas na vier jaar arbeid moet verkrijgen, namelijk het recht om elke arbeid in loondienst uit te oefenen, ongeacht in welk beroep. De enige logische verklaring voor het feit dat artikel 6, lid 1, eerste streepje, niet eist dat de Turkse werknemer in hetzelfde beroep werkzaam blijft, is derhalve, dat die bepaling een tewerkstelling van één jaar bij dezelfde werkgever verlangt, hetgeen de bijzondere voorwaarde van tewerkstelling in hetzelfde beroep overbodig maakt.

22 Op grond van de opbouw van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 moet daarom worden aangenomen, dat artikel 6, lid 1, eerste streepje, verlangt, dat de Turkse werknemer gedurende het eerste jaar van legale arbeid bij dezelfde werkgever werkzaam is.

23 Deze uitkomst lijkt ook in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof over artikel 6 van besluit nr. 1/80. Het Hof heeft weliswaar nog niet de gelegenheid gehad zich rechtstreeks uit te spreken over de vraag, of een Turkse werknemer volgens artikel 6, lid 1, eerste streepje, gedurende het eerste jaar van legale arbeid bij dezelfde werkgever werkzaam moet zijn geweest, doch het heeft in verband met andere vragen betreffende artikel 6 van besluit nr. 1/80 geoordeeld(9):

"Artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 moet aldus worden uitgelegd, dat een Turks onderdaan die een vergunning tot verblijf op het grondgebied van een Lid-Staat heeft gekregen (...), en die aldaar sedert meer dan een jaar met een geldige arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever heeft gewerkt, krachtens deze bepaling recht heeft op verlenging van zijn arbeidsvergunning (...)".

24 Bovendien verklaarde het Hof in het arrest Eroglu over artikel 6, lid 1:

"Na een jaar legale arbeid heeft een Turkse werknemer recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever (eerste streepje) (...)

Artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 beoogt enkel de continuïteit van de tewerkstelling bij dezelfde werkgever te garanderen, en is dus slechts van toepassing wanneer de Turkse werknemer om verlenging van zijn arbeidsvergunning verzoekt om na het eerste jaar van legale arbeid bij dezelfde werkgever te blijven werken.

Indien de toepassing van deze bepaling werd uitgebreid tot een Turkse werknemer die na een jaar legale arbeid van werkgever is veranderd en die nadien om verlenging van zijn arbeidsvergunning verzoekt om weer in het bedrijf van zijn eerste werkgever te kunnen gaan werken, zou enerzijds die werknemer op grond van die bepaling vóór het verstrijken van de in het tweede streepje bepaalde termijn van drie jaar van werkgever kunnen veranderen, en zouden anderzijds de werknemers uit de Lid-Staten de hun bij dat streepje verleende voorrang verliezen, wanneer de Turkse werknemer van werkgever verandert."

25 In deze arresten gebruikte het Hof bij de behandeling van de vraag, of in het concrete geval was voldaan aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, een formulering die erop wijst, dat die bepaling zijns inziens verlangt, dat de Turkse werknemer gedurende het eerste jaar van legale arbeid bij dezelfde werknemer werkzaam is. Voorts blijkt uit het arrest Eroglu duidelijk, dat volgens het Hof, het recht om van werkgever te veranderen pas wordt verworven wanneer is voldaan aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, tweede streepje.

26 Derhalve ben ik van mening, dat op de prejudiciële vraag moet worden geantwoord, dat artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turkse werknemer pas het recht krijgt om zijn dienstverband bij een werkgever voort te zetten, nadat hij één jaar ononderbroken legaal werkzaam is geweest bij dezelfde werkgever.

Conclusie

27 Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:

"Artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980, ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd, dat een Turkse werknemer pas het recht verkrijgt om zijn dienstverband bij een werkgever voort te zetten, nadat hij één jaar ononderbroken legaal werkzaam is geweest bij dezelfde werkgever."

(1) - Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend en namens de Gemeenschap bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, blz. 3685) gesloten, goedgekeurd en bevestigd.

(2) - PB 1972, L 293, blz. 3.

(3) - Dat besluit is niet gepubliceerd.

(4) - Uit de Deense versie blijkt niet, dat het om hetzelfde beroep moet gaan. Dit blijkt echter uit de overige taalversies, bijvoorbeeld de Duitse: "den gleichen Beruf", de Engelse: "for the same occupation" en de Franse: "dans la même profession".

(5) - Zie arrest van 20 september 1990, zaak C-192/89, Sevince, Jurispr. 1990, blz. I-3461.

(6) - Zie voetnoot 5.

(7) - Zaak C-355/93, Eroglu, Jurispr. 1994, blz. 5113.

(8) - De formulering van de bepaling in bijvoorbeeld de Engelse, de Franse en de Duitse versie komt overeen met die in de Deense versie.

(9) - Arrest van 16 december 1992, zaak C-237/91, Kus, Jurispr. 1992, blz. I-6781.