CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. PITRUZZELLA

van 28 mei 2020 ( 1 )

Gevoegde zaken C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P

Raad van de Europese Unie

tegen

Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC

en andere partijen wier naam is vermeld in bijlage I ( 2 ),

Europese Commissie,

Europese Centrale Bank (ECB),

Eurogroep,

Europese Unie (C‑597/18 P)

en

Raad van de Europese Unie

tegen

Eleni Pavlikka Bourdouvali

en andere partijen wier naam is vermeld in bijlage II ( 3 ),

Europese Commissie,

Europese Centrale Bank (ECB),

Eurogroep,

Europese Unie (C‑598/18 P)

en

Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC

en andere partijen wier naam is vermeld in bijlage I (C‑603/18 P),

Eleni Pavlikka Bourdouvali

en andere partijen wier naam is vermeld in bijlage II

(C‑604/18 P),

tegen

Raad van de Europese Unie,

Europese Commissie,

Europese Centrale Bank (ECB),

Eurogroep,

Europese Unie (C‑603/18 P en C‑604/18 P)

„Hogere voorziening – Niet-contractuele aansprakelijkheid – Economisch en monetair beleid – Programma ter ondersteuning van de stabiliteit van Cyprus – Eurogroep – Rechtskarakter – Bevoegdheid van de Unierechters”

1. Wat is de juridische aard van de Eurogroep? Welke positie heeft deze instelling in het complexe constitutionele kader van de Economische en Monetaire Unie (hierna: „EMU”)? Kan de Eurogroep worden gekwalificeerd als een „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU? Zijn de Unierechters dientengevolge bevoegd om kennis te nemen van vorderingen tot schadevergoeding die op grond van deze bepaling tegen de Eurogroep zijn ingediend voor eventuele schade die is veroorzaakt door beweerdelijk nadelige handelingen die deze instelling heeft verricht?

2. Dat zijn de vragen die worden behandeld in deze conclusie betreffende twee hogere voorzieningen die de Raad van de Europese Unie ( 4 ), ondersteund door de Europese Commissie, heeft ingesteld tegen twee arresten van het Gerecht (hierna: „bestreden arresten”) ( 5 ) waarin dat de excepties van niet-ontvankelijkheid heeft verworpen die de Raad had opgeworpen tegen de vorderingen tot schadevergoeding die tegen onder andere de Eurogroep waren ingesteld.

3. De zaken betreffende deze twee hogere voorzieningen van de Raad – waarop deze conclusie, op verzoek van het Hof, is toegespitst – zijn gevoegd met twee andere hogere voorzieningen ( 6 ) die zijn ingesteld door houders van deposito’s of aandelen van twee Cypriotische banken (vermeld in de bijlagen I en II; hierna: „verzoekers in eerste aanleg”) tegen de bestreden twee arresten. Zij vorderen de vernietiging van deze arresten voor zover het Gerecht de vorderingen tot schadevergoeding heeft afgewezen die zij hadden ingesteld tegen de Raad, de Commissie, de Europese Centrale Bank (hierna: „ECB”) en de Eurogroep voor de schade die zou zijn veroorzaakt door een reeks door hen verrichte handelingen, waaronder enkele verklaringen van de Eurogroep. ( 7 )

4. De onderhavige zaken hebben een onmiskenbaar constitutioneel belang. Zij bieden het Hof de mogelijkheid de juridische aard te verduidelijken van de Eurogroep, een entiteit met een zonder meer grote politieke invloed die in het Europese constitutionele/institutionele kader misschien wel de meest besproken en de moeilijkst te plaatsen instantie is.

I. Toepasselijke bepalingen

5. Artikel 137 VWEU bepaalt het volgende: „De nadere regels voor vergaderingen van de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, worden vastgesteld in het protocol betreffende de Eurogroep.”

6. In protocol nr. 14 bij het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie betreffende de Eurogroep (hierna: „protocol nr. 14”) staat in de preambule het volgende te lezen: „DE HOGE VERDRAGSLUITENDE PARTIJEN, VERLANGEND de voorwaarden voor een sterkere economische groei in de Europese Unie te bevorderen en daartoe een steeds nauwere coördinatie van het economisch beleid in de eurozone te ontwikkelen; ZICH ERVAN BEWUST dat er bijzondere bepalingen voor een versterkte dialoog tussen de staten die de euro als munt hebben, moeten worden vastgesteld, in afwachting dat de euro de munt van alle lidstaten van de unie wordt, HEBBEN OVEREENSTEMMING BEREIKT over de volgende bepalingen”, die in de artikelen 1 en 2 van dit protocol zijn vastgesteld.

7. Artikel 1 van protocol nr. 14 bepaalt het volgende: „De ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben vergaderen in informeel verband. De vergaderingen worden, voor zover nodig, gehouden om van gedachten te wisselen over aangelegenheden die verband houden met de specifieke bevoegdheden van de ministers inzake de ene munt. De Commissie neemt deel aan de vergaderingen. De [ECB] wordt uitgenodigd deel te nemen aan deze vergaderingen, die worden voorbereid door de vertegenwoordigers van de ministers van Financiën van de lidstaten die de euro als munt hebben en van de Commissie.”

8. Artikel 2 van protocol nr. 14 luidt als volgt: „De ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, kiezen met een meerderheid van die lidstaten een voorzitter voor de duur van tweeënhalf jaar.”

II. Feiten

9. De achtergrond van het geding is duidelijk uiteengezet in de punten 10 tot en met 46 van de bestreden arresten. Ik verwijs daarnaar voor nadere details.

10. Voor deze conclusie volstaat eraan te herinneren dat tijdens de in 2011 begonnen financiële crisis een aantal op Cyprus gevestigde banken, waaronder Cyprus Popular Bank en Bank of Cyprus, in 2012 in ernstige financiële problemen is gekomen.

11. Ter ondersteuning van haar bankwezen heeft de Republiek Cyprus in juni 2012 bij de voorzitter van de Eurogroep een verzoek om financiële bijstand ingediend, dat heeft geleid tot de totstandkoming van een memorandum van overeenstemming, in het kader van een macro-economisch aanpassingsprogramma, tussen de Commissie, samen met de ECB en het Internationaal Monetair Fonds (hierna: „IMF”), en de Cypriotische autoriteiten.

12. Dit memorandum van overeenstemming is op 24 april 2013 goedgekeurd door de raad van gouverneurs van het Europees Stabiliteitsmechanisme (hierna: „ESM”), op 26 april 2013 ondertekend en op 30 april 2013 door het Cypriotische parlement goedgekeurd.

13. Op 25 april 2013 heeft de Raad krachtens artikel 136, lid 1, VWEU besluit 2013/236 gericht tot Cyprus inzake specifieke maatregelen om de financiële stabiliteit en de duurzame groei te herstellen vastgesteld. ( 8 )

14. Zowel in de periode voorafgaand aan de vaststelling van het memorandum van overeenstemming als na de ondertekening en goedkeuring daarvan, heeft de Eurogroep meerdere openbare verklaringen afgelegd over financiële bijstand aan de Republiek Cyprus.

15. Zo heeft de Eurogroep in haar verklaring van 25 maart 2013 onder andere meegedeeld dat zij met de Cypriotische autoriteiten een akkoord had bereikt over de voornaamste punten van een toekomstig programma voor macro-economische hervorming, dat de steun genoot van alle lidstaten die de euro als munt hebben, alsook van de Commissie, de ECB en het IMF. In een verklaring van 13 mei 2013 heeft de Eurogroep het besluit van de raad van gouverneurs van het ESM houdende goedkeuring van de eerste steuntranche begroet en verklaard dat de Republiek Cyprus de in het memorandum van overeenstemming van 26 april 2013 overeengekomen maatregelen ten uitvoer had gelegd. In een verklaring van 13 september 2013 heeft de Eurogroep, onder andere, enerzijds de conclusie van de eerste controleopdracht van de Commissie, de ECB en het IMF, en anderzijds de stopzetting van de procedure van afwikkeling van Bank of Cyprus begroet.

III. Procedure bij het Gerecht en bestreden arresten

16. Bij de op 20 december 2013 (T‑680/13) en 1 december 2014 (T‑786/14) ter griffie van het Gerecht neergelegde verzoekschriften hebben verzoekers in eerste aanleg de in punt 3 supra vermelde vorderingen tot schadevergoeding ingediend tegen onder andere de Eurogroep.

17. Tijdens de procedure bij het Gerecht hebben de Raad, de Commissie en de ECB, bij afzonderlijke akten ( 9 ), krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.

18. In de bestreden arresten heeft het Gerecht de beroepen van verzoekers in eerste aanleg verworpen en hen verwezen in de kosten van de procedure.

IV. Conclusies van partijen

19. In de zaken C‑597/18 P en C‑598/18 P, waarop deze conclusie is toegespitst, verzoekt de Raad het Hof de bestreden arresten te vernietigen voor zover het Gerecht daarin de excepties van niet-ontvankelijkheid heeft verworpen die de Raad had opgeworpen met betrekking tot de tegen de Eurogroep ingediende vorderingen tot schadevergoeding, en verzoekers in eerste aanleg te verwijzen in de kosten.

20. In de voornoemde zaken wordt het Hof door verzoekers in eerste aanleg verzocht de door de Raad ingestelde hogere voorzieningen te verwerpen en deze instelling te verwijzen in de kosten.

21. De Commissie verzoekt het Hof om de door de Raad ingestelde hogere voorzieningen toe te wijzen en verzoekers in eerste aanleg te verwijzen in de kosten van de twee instanties.

22. De Republiek Finland, die bij beschikking van de president van het Hof van 21 februari 2019 is toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad, verzoekt het Hof de hogere voorzieningen van de Raad toe te wijzen en de bestreden arresten te vernietigen voor zover daarin de vorderingen tot schadevergoeding die verzoekers in eerste aanleg tegen de Eurogroep hadden ingesteld, ontvankelijk zijn verklaard.

V. Analyse van de hogere voorzieningen

23. In zijn hogere voorzieningen – waarop deze conclusie, zoals gezegd, is toegespitst – betwist de Raad de redenering van het Gerecht in de bestreden arresten (respectievelijk in de punten 106‑114 van het arrest in zaak T‑680/13 en de punten 102‑110 in het arrest in zaak T‑786/14) en de daaruit getrokken conclusie dat de Eurogroep moet worden aangemerkt als een „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, zodat de door haar verrichte schadebrengende handelingen aan de Unie kunnen worden toegerekend.

A. Redenering van het Gerecht in het relevante deel van de bestreden arresten

24. In de bestreden arresten heeft het Gerecht in de eerste plaats opgemerkt dat de in artikel 340, tweede alinea, VWEU gebruikte term „instelling” volgens de rechtspraak niet alleen de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie omvat, maar ook alle andere organen en instanties van de Unie die bij de Verdragen zijn ingesteld om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doeleinden van de Unie. ( 10 )

25. Voorts heeft het Gerecht overwogen dat de omstandigheid dat het Hof in het arrest van 20 september 2016, Mallis e.a./Commissie en ECB (C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702; hierna „arrest Mallis”; zie inzonderheid punt 61), heeft geoordeeld dat de Eurogroep niet kan worden aangemerkt als een „orgaan of instantie van de Unie” in de zin van artikel 263 VWEU, niet uitsluit dat zij kan worden aangemerkt als een „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU. In dit verband heeft het Gerecht eraan herinnerd dat uit de rechtspraak blijkt dat het beroep tot nietigverklaring en het beroep tot schadevergoeding verschillende en autonome beroepswegen met verschillende functies zijn. Daarnaast blijkt uit de rechtspraak dat het voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie voor een schadebrengende handeling of gedraging niet vereist is dat deze handeling of gedraging tevens het voorwerp kan zijn van een beroep tot nietigverklaring als bedoeld in artikel 263 VWEU. ( 11 )

26. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat de entiteiten van de Unie die als „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU kunnen worden aangemerkt, moeten worden vastgesteld aan de hand van criteria die specifiek zijn voor deze bepaling en verschillen van de in artikel 263 VWEU bedoelde criteria. Daarom dient volgens het Gerecht te worden uitgemaakt of de entiteit van de Unie waaraan de gelaakte handeling of gedraging zou kunnen worden toegerekend, door de Verdragen is ingesteld om de doeleinden van de Unie te helpen verwezenlijken. ( 12 )

27. Het Gerecht heeft dan ook geoordeeld dat in artikel 137 VWEU en in protocol nr. 14 het bestaan, de samenstelling, de wijze van vergaderen en de functies van de Eurogroep worden geregeld, en dat deze instantie derhalve moet worden aangemerkt als een entiteit van de Unie die formeel door de Verdragen is ingesteld om de doeleinden van de Unie te helpen verwezenlijken. Daarom heeft het Gerecht geconcludeerd dat de handelingen en gedragingen van de Eurogroep in de uitoefening van de bevoegdheden die het Unierecht aan de Eurogroep heeft verleend, kunnen worden toegerekend aan de Unie. ( 13 )

28. Het Gerecht heeft tot slot geoordeeld dat elke tegenovergestelde oplossing zou indruisen tegen het beginsel van een „op het recht gebaseerde Unie”, doordat zij het mogelijk zou maken dat binnen de rechtsorde van de Unie entiteiten worden ingesteld waarvan de handelingen en de gedragingen niet tot aansprakelijkheid van de Unie kunnen leiden. ( 14 )

B. Korte samenvatting van de argumenten van partijen

29. In zijn hogere voorzieningen voert de Raad één middel aan, namelijk dat de conclusie van het Gerecht in de bestreden arresten dat de handelingen van de Eurogroep kunnen leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie blijk geeft van onjuiste rechtsopvattingen.

30. In de eerste plaats zou het Gerecht het aangehaalde arrest Mallis en de in de bestreden arresten aangehaalde rechtspraak onjuist hebben uitgelegd. Uit deze arresten blijkt immers niet dat de Eurogroep op grond van het loutere feit dat zij in de Verdragen wordt vermeld, kan worden aangemerkt als een „instelling” in de zin van artikel 340 VWEU. Volgens de Raad hebben artikel 137 VWEU en protocol nr. 14 ten opzichte van de Eurogroep slechts een declaratoire en geen constitutieve strekking, aangezien zij in 1997 door de Europese Raad is opgericht.

31. Het Gerecht had niet kunnen constateren dat de Eurogroep rechtspersoonlijkheid heeft en evenmin dat zij door de Verdragen toegekende bevoegdheden heeft, zoals in de door het Gerecht aangehaalde rechtspraak is vereist. Uit louter het feit dat er bepalingen zijn over het bestaan van en de procedureregels voor een informele vergadering, kan niet worden afgeleid dat er bevoegdheden zijn toegekend. Het Gerecht heeft derhalve het in artikel 5, lid 2, VEU neergelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling geschonden.

32. Tot slot levert het feit dat de Unierechters niet bevoegd zijn om kennis te nemen van tegen de Eurogroep ingestelde vorderingen tot schadevergoeding volgens de Raad vanuit het oogpunt van het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming geen problemen op, aangezien particulieren andere mogelijkheden tot rechterlijke toetsing hebben. Ten eerste kan de Commissie aansprakelijk worden gesteld voor onrechtmatigheden in de handelingen van het ESM met betrekking waartoe zij haar bevoegdheden heeft uitgeoefend. ( 15 ) Ten tweede kunnen particulieren zich voor de bescherming van hun rechten tot de nationale rechter wenden. Ten derde hebben de Unierechters de mogelijkheid om de handelingen van de Raad die voorafgaan aan en voorbereidingen vormen voor de conditionaliteit van het ESM te toetsen. ( 16 )

33. De Commissie, die heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Raad, betoogt in de eerste plaats dat de Eurogroep niet binnen de personele werkingssfeer van artikel 340 VWEU valt, aangezien zij een informele vergadering is van de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, en dus geen deel uitmaakt van het institutionele kader van de Unie. In de tweede plaats stelt de Commissie dat de artikelen 263 en 340 VWEU dezelfde personele werkingssfeer hebben. Volgens de Commissie is het Gerecht niet in staat zijn redenering te onderbouwen met rechtspraak volgens welke een instantie waarvan de handelingen niet voor beroep krachtens artikel 263 VWEU vatbaar zijn, wel met een vordering tot schadevergoeding krachtens artikel 340 VWEU in rechte kan worden betrokken.

34. De Finse regering, die eveneens heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Raad, stelt dat de Eurogroep weliswaar door de Verdragen wordt erkend, maar dat louter de vermelding daarvan niet volstaat om haar te verheffen tot de status van „instelling” van de Unie.

35. Verzoekers in eerste aanleg voeren in de eerste plaats aan dat het aangehaalde arrest Mallis niet ter zake doet, voor zover dat arrest betrekking had op een beroep tot nietigverklaring, en niet op een beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid. Uit de rechtspraak blijkt dat de ontvankelijkheid van een beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid niet afhangt van de vraag of de instantie bevoegd is om bindende handelingen vast te stellen. Indien werd ontkend dat de Unie aansprakelijk kan worden gesteld voor door de Eurogroep verrichte handelingen, zou het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming niet worden geëerbiedigd. In de tweede plaats betwisten zij de stelling dat de Eurogroep niet bij de Verdragen is ingesteld. Het bestaan daarvan is immers in het Verdrag van Lissabon geformaliseerd bij artikel 137 VWEU en protocol nr. 14. In de derde plaats is de Eurogroep volgens hen niet louter een informeel forum voor debat, maar heeft zij verantwoordelijkheden ten aanzien van de totstandkoming van het economisch en begrotingsbeleid van de Unie. Tot slot betwisten deze verzoekers in eerste aanleg dat particulieren een beroep kunnen doen op alternatieve voorzieningen om rechterlijke bescherming te verkrijgen, en dat hoofdzakelijk om twee redenen. De aanvaarding van aansprakelijkheid door de Commissie bij de uitoefening van haar bevoegdheden kan volgens hen niet in de plaats worden gesteld van de aanvaarding van aansprakelijkheid door de Eurogroep. Bovendien is de mogelijkheid zich tot de nationale rechterlijke instanties te wenden voor particulieren ontoereikend, aangezien bij de nationale rechter uitsluitend beroep kan worden ingesteld tegen aan de nationale autoriteiten toerekenbare handelingen, en niet ook tegen handelingen van bij de Verdragen ingestelde entiteiten.

C. Juridische analyse

1. Opmerkingen vooraf

36. In de hogere voorzieningen van de Raad rijst de vraag of de Eurogroep kan worden aangemerkt als een „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, en dus of de Unierechters bevoegd zijn om kennis te nemen van op grond van deze bepaling tegen deze instantie ingestelde vorderingen tot vergoeding van eventuele schade veroorzaakt door beweerdelijk nadelige handelingen die zij heeft verricht.

37. Wat beroepen wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie betreft, moet in herinnering worden gebracht dat de Unie volgens artikel 340, tweede alinea, VWEU overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade moet vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt.

38. Volgens vaste rechtspraak moet voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, te weten de onrechtmatigheid van de aan de instelling van de Unie verweten gedraging, het daadwerkelijk bestaan van schade en het bestaan van een causaal verband tussen de gedraging van de instelling en de gestelde schade. ( 17 )

39. Uit de rechtspraak blijkt dat het begrip „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU ruimer is dan dat begrip in de zin van artikel 13, lid 1, VEU. De term „instelling” in artikel 340, tweede alinea, VWEU mag niet aldus worden opgevat dat hij alleen ziet op de in artikel 13, lid 1, VEU genoemde instellingen van de Unie in eigenlijke zin; gelet op het in de Verdragen neergelegde stelsel van niet-contractuele aansprakelijkheid vallen onder dit begrip tevens alle andere organen van de Unie die bij de Verdragen zijn ingesteld om de doeleinden van de Unie te verwezenlijken. Bijgevolg kunnen de handelingen die deze instanties in de uitoefening van de hun door het Unierecht toegekende bevoegdheden hebben vastgesteld, overeenkomstig de in artikel 340, tweede alinea, VWEU bedoelde algemene beginselen welke de lidstaten gemeen hebben, aan de Unie worden toegerekend. ( 18 )

40. Om na te gaan of de Eurogroep kan worden aangemerkt als een „instelling van de Unie” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, zodat schadelijke gevolgen van haar handelingen aan de Unie kunnen worden toegerekend, moet inzicht worden verkregen in de juridische aard van deze instantie en haar positie binnen het institutionele kader van de EMU. Daartoe zal ik eerst de constitutionele structuur van de EMU analyseren tegen de achtergrond van de rechtspraak van het Hof (deel 2). Vervolgens zal ik de Eurogroep als zodanig analyseren wat betreft haar instelling, haar functies en haar concrete werking (deel 3). Op grond van de bevindingen van deze analyse kunnen de juridische aard van de Eurogroep en haar constitutionele kwalificatie worden vastgesteld (deel 4). Tot slot zal ik enkele opmerkingen maken over de vereisten in verband met de eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (deel 5).

2. Constitutionele structuur van de EMU

41. Van begin af aan wordt de EMU gekenmerkt door een „asymmetrische” constitutionele structuur in verband met de twee elementen waaruit zij bestaat, te weten het monetair beleid en het economisch beleid. ( 19 ) Deze asymmetrie betrof de verdeling van bevoegdheden, en dus ook de feitelijke constitutionele en institutionele structuur.

42. Wat de verdeling van de bevoegdheden betreft, is namelijk, enerzijds, de exclusieve bevoegdheid op het gebied van het monetair beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben, aan de Unie toegekend ( 20 ), maar zijn, anderzijds, de lidstaten bevoegd gebleven voor het toezicht op het economisch beleid, waaronder het fiscale en het begrotingsbeleid.

43. Aangezien de Unie geen algemene bevoegdheid heeft op grond van een bevoegdheidsoverdracht, zoals bij het monetaire beleid het geval is, oefent zij op het gebied van economisch beleid – op grond van de bepalingen van hoofdstuk 1, titel VIII, van het derde deel van het VWEU – uitsluitend bevoegdheden uit met betrekking tot de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten ( 21 ), alsmede – uitsluitend ten aanzien van de lidstaten die de euro als munt hebben, uit hoofde van de specifieke bepalingen die op hen van toepassing zijn – met betrekking tot de coördinatie van en het toezicht op de begrotingsdiscipline en de vaststelling van richtsnoeren voor het economisch beleid ( 22 ).

44. Deze asymmetrie bij de verdeling van de bevoegdheden van de EMU heeft geleid tot een overeenkomstige asymmetrie in de constitutionele en institutionele organisatie van de EMU, waaruit volgt dat de EMU een eigen institutioneel evenwicht heeft.

45. Voor de uitoefening van exclusieve bevoegdheden van de Unie op het gebied van monetair beleid voorzien de Verdragen namelijk in een institutioneel kader, dat bestaat uit de ECB en het Europees Stelsel van centrale banken ( 23 ), terwijl het algehele kader voor het economisch beleid ingewikkelder blijkt.

46. Het economisch beleid van de lidstaten wordt namelijk gecoördineerd in een kader waarin noodzakelijkerwijs drie afzonderlijke operationele niveaus betrokken zijn: het nationale niveau, het Unieniveau en het intergouvernementele niveau.

47. Op nationaal niveau wordt het economisch en fiscaal beleid verwezenlijkt ten aanzien waarvan de lidstaten bevoegd zijn gebleven. Op Unieniveau wordt het economisch beleid van de lidstaten gecoördineerd, en worden voor de landen van de eurozone de voornoemde toezichtsbevoegdheden uitgeoefend. Het intergouvernementele niveau is altijd graag gebruikt om de economische integratie tussen staten te bevorderen en vormt nog steeds een parallel traject dat soms overlapt met dat van de Unie.

48. De constitutionele structuur van de EMU is na de vaststelling van de maatregelen naar aanleiding van de financiële crisis nog complexer geworden. De Unie en de lidstaten hebben namelijk ingegrepen met een reeks aanpassingsmaatregelen, die zowel binnen het institutionele en juridische kader van de Unie als daarbuiten zijn vastgesteld.

49. Terwijl binnen de grenzen van het Unierecht meerdere maatregelen zijn genomen om een nieuwe financiële crisis te voorkomen ( 24 ), hebben de lidstaten van de eurozone de samenwerking op intergouvernementeel niveau, buiten het institutionele en juridische kader van de Unie, aanzienlijk opgevoerd, met name door op 2 februari 2012 het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (hierna: „ESM-Verdrag”) en op 2 maart 2012 het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire Unie (hierna: „begrotingspact”) te sluiten.

50. Deze maatregelen, en dus ook de uitvoering daarvan, betreffen in juridisch en institutioneel opzicht weliswaar verschillende niveaus – het Unieniveau enerzijds en het intergouvernementele niveau buiten het juridische kader van de Unie anderzijds –, doch zij maken deel uit van een gemeenschappelijk kader en hangen nauw samen.

51. Gezien de sterke verwevenheid van de op Unieniveau en op intergouvernementeel niveau vastgestelde maatregelen zijn er in het kader van de EMU vormen van samenwerking ontstaan – die overigens reeds vóór de crisis tot stand begonnen te komen – die met de term „semi-intergouvernementele methode” kunnen worden aangeduid, aangezien zij zich bevinden op de scheidslijn tussen de twee niveaus. Het gaat eigenlijk om een samenwerking van intergouvernementele aard, in die zin dat zij buiten het juridische en institutionele kader van de Unie plaatsvindt. Bepaalde aspecten van deze samenwerking vertonen evenwel sterke verbondenheid en wederzijdse afhankelijkheid met zowel het recht als het institutionele kader van de Unie.

52. Zo bestaat er in juridisch opzicht een sterke koppeling tussen de door de Unie vastgestelde handelingen en de door de lidstaten op intergouvernementeel niveau vastgestelde verdragen, in die zin dat de verplichting van een lidstaat om deel te nemen aan deze verdragen rechtstreeks voortvloeit uit zijn status in het Unierecht ( 25 ) en deze handelingen kruisverwijzingen bevatten ( 26 ).

53. In institutioneel opzicht hebben deze vormen van samenwerking als kenmerk dat de Unie-instellingen tot op grote hoogte deelnemen aan de handelingen van intergouvernementele aard, en andersom. Zo oefenen de Commissie en de ECB in het kader van het ESM-Verdrag belangrijke functies uit ( 27 ), terwijl de Commissie sterk betrokken is bij de uitvoering van de bepalingen van het begrotingspact ( 28 ).

54. In een dergelijke, in constitutioneel en juridisch opzicht complexe situatie met onderlinge samenhang kan het dus lastig worden om een scherp onderscheid te maken tussen de op intergouvernementeel niveau en de op Unieniveau vastgestelde besluiten, en dus ook tussen instanties van intergouvernementele aard en instanties van de Unie.

55. In de afgelopen jaren is het Hof meermaals verzocht om, in een reeks zaken die voortvloeiden uit met de financiële crisis samenhangende situaties, vragen over de constitutionele structuur van de EMU te beantwoorden. In zijn rechtspraak heeft het Hof steeds geprobeerd het delicate constitutionele en institutionele evenwicht te handhaven dat uit de keuzen van de lidstaten voortvloeit.

56. Zo heeft het Hof in voltallige zitting in het arrest Pringle ( 29 ) geoordeeld dat het ESM-Verdrag verenigbaar is met het Unierecht. Om precies te zijn heeft het Hof in deze fundamentele zaak onder andere geoordeeld dat het Unierecht de lidstaten niet belet om de instellingen van de Unie op de gebieden die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoren buiten het kader van de Unie taken op te dragen, zoals de coördinatie van een gemeenschappelijk optreden door de lidstaten, mits deze taken de wezenlijke aard van de bevoegdheden die het VEU en het VWEU aan de instellingen toedelen, niet veranderen. ( 30 )

57. Daarnaast zijn de arresten Ledra ( 31 ) en Mallis ( 32 ) van fundamenteel belang. In deze zaken was het Hof aangezocht in hetzelfde feitelijke kader van de Cypriotische financiële en bankencrisis als in de aan het Gerecht voorgelegde zaken die tot de bestreden arresten hebben geleid.

58. Zo heeft het Hof in het arrest Ledra kunnen verduidelijken dat de omstandigheid dat de in het kader van het ESM-Verdrag aan de Commissie en de ECB toevertrouwde taken geen eigen beslissingsbevoegdheid omvatten en enkel het ESM binden, niet inhoudt dat deze instellingen niet voor de Unierechters kunnen worden aangesproken voor vergoeding van de schade als gevolg van hun onrechtmatige gedragingen bij de verrichting van deze taken. Inzonderheid heeft het Hof erop gewezen dat de Commissie, wanneer zij in het kader van het ESM-Verdrag op intergouvernementeel gebied optreedt, de rol van hoedster van de Verdragen behoudt die haar krachtens artikel 17, lid 1, VWEU toekomt. ( 33 )

59. In het arrest Mallis hadden de verzoekers daarentegen nietigverklaring van juist de verklaring van de Eurogroep van 25 maart 2013 gevorderd waarop onder andere de vorderingen tot schadevergoeding zijn gebaseerd van de verzoekers in de bij het Gerecht ingestelde zaken die tot de bestreden arresten hebben geleid. In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat deze verklaring niet kon worden aangemerkt als een gemeenschappelijk besluit van de Commissie en de ECB, alsook dat het feit dat de twee instellingen van de Unie deelnemen aan de vergaderingen van de Eurogroep niets aan de aard van de verklaringen van deze groep verandert en dat er op grond van dat feit niet kan worden aangenomen dat de litigieuze verklaring de uitdrukking van een beslissingsbevoegdheid van deze twee instellingen van de Unie vormt. ( 34 )

60. Wat meer in het bijzonder de Eurogroep betreft, heeft het Hof in punt 61 van het arrest Mallis opgemerkt „dat in het aan het VWEU gehechte protocol nr. 14 betreffende de Eurogroep de kwalificatie ,informeel' wordt gebruikt, en dat bovendien de Eurogroep niet staat vermeld op de lijst van de verschillende formaties van de Raad van de Europese Unie” ( 35 ), en dat „de Eurogroep derhalve niet [kan] worden gelijkgesteld met een Raadsformatie en evenmin worden aangemerkt als een orgaan of een instantie van de Unie in de zin van artikel 263 VWEU”.

61. Binnen de hierboven beschreven complexe constitutionele structuur van de EMU, aangevuld door de relevante rechtspraak van het Hof, moet de Eurogroep worden geplaatst.

3. Eurogroep

a) Instelling van de Eurogroep en de redenen voor de totstandbrenging daarvan

62. De Eurogroep is formeel ingesteld tijdens de Europese Raad van Luxemburg van 12 en 13 december 1997. ( 36 ) In de resolutie die tijdens deze vergadering is aangenomen, heeft de Europese Raad – na in herinnering te hebben gebracht dat „de Raad Ecofin [...] het centrale orgaan [is] voor de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten en [...] bevoegd [is] in de betrokken sectoren besluiten te nemen”, en dat „[d]eze doorslaggevende positie van de Raad Ecofin in het middelpunt van het economisch coördinatie‑ en besluitvormingsproces [...] een bevestiging van de eenheid en de samenhang van de [Unie] vormt” – bepaald dat „[d]e ministers van de landen die aan de eurozone deelnemen [...] op informele wijze [kunnen] bijeenkomen ter bespreking van vraagstukken die verband houden met de specifieke verantwoordelijkheid die zij delen op het gebied van de eenheidsmunt”, en dat „[d]e Commissie, en in voorkomend geval de [ECB], worden uitgenodigd aan die vergaderingen deel te nemen”.

63. Aan de instelling van de Eurogroep liggen twee behoeften ten grondslag, die zijn gerezen na de invoering van de euro voor de lidstaten van de Unie die de eenheidsmunt hebben. Ten eerste de behoefte aan een doeltreffendere coördinatie van het economisch beleid van deze staten, vooral, maar niet alleen, vanuit macro-economisch oogpunt; ten tweede de behoefte aan een koppeling tussen het monetair beleid en het economisch beleid.

64. Aangezien de Raad, als instelling van de Unie die wordt gevormd door vertegenwoordigers van alle lidstaten, niet doeltreffend kon tegemoetkomen aan deze behoeften aan een betere coördinatie en een koppeling – behoeften die slechts enkele van de lidstaten van de Unie hadden – en het niet de bedoeling was de door de Verdragen geschetste institutionele opzet te wijzigen of afbreuk te doen aan de rol van de Raad als instelling, is ervoor gekozen voor de lidstaten van de eurozone een exclusief forum van intergouvernementele aard te creëren dat hun de mogelijkheid biedt om op het niveau van hun ministers van Financiën van gedachten te wisselen over vraagstukken betreffende hun belangen, die wegens de invoering van de eenheidsmunt inmiddels sterk met elkaar verbonden waren. Van begin af aan kwam de instelling van de Eurogroep derhalve tegemoet aan de wens van de lidstaten om voor hen specifieke vraagstukken (die de andere lidstaten dus niet betroffen) onderling te bespreken, en met dit oogmerk op informele wijze en buiten de Raad bijeen te komen voor onderlinge coördinatie en om hun standpunten op elkaar af te stemmen, zonder evenwel een bedreiging te vormen voor of afbreuk te doen aan de positie van de Raad als middelpunt van het besluitvormingsproces op economisch gebied op Unieniveau of aan de onafhankelijkheid van de ECB.

65. De Eurogroep was derhalve bedoeld als intergouvernementeel instrument voor de coördinatie tussen een zuiver nationaal niveau en een communautair niveau, maar kreeg meteen een aanzienlijk politiek belang, waardoor zij het primaire aanspreekpunt voor de economische coördinatie van de eurozone werd.

66. De Eurogroep is voor het eerst bijeengekomen op 4 juni 1998 in Luxemburg. In de eerste jaren van haar bestaan trad zij op in een juridisch grijze zone, hoewel de informeel binnen de groep verrichte werkzaamheden steeds verder werden gereglementeerd om de activiteiten ervan te structureren en het forum nader te omschrijven teneinde de werking ervan te verbeteren. In dit verband kan bijvoorbeeld worden verwezen naar de mogelijkheid om, waar nodig, verklaringen of persberichten te verspreiden ( 37 ), of naar het besluit van 2004 om een permanente voorzitter aan te stellen met een ambtstermijn van twee jaar ( 38 ).

b) Eurogroep na de vaststelling van het Verdrag van Lissabon: samenstelling en werking

67. Pas na het Verdrag van Lissabon is de Eurogroep op het niveau van het primaire Unierecht erkend, en wel in artikel 137 VWEU en protocol nr. 14.

68. Ten aanzien van de wijze van vergaderen van de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, bevat artikel 137 VWEU louter een verwijzing naar protocol nr. 14.

69. Protocol nr. 14 heeft daarentegen een wezenlijkere inhoud. Om te beginnen wordt in de preambule ervan herinnerd aan het doel de voorwaarden voor een sterkere economische groei in de Europese Unie te bevorderen en de daaraan verbonden noodzaak een steeds nauwere coördinatie van het economisch beleid in de eurozone te ontwikkelen, en dat daarom bijzondere bepalingen moeten worden vastgesteld voor een versterkte dialoog tussen de staten die de euro als munt hebben, in afwachting ervan dat de euro de munt van alle lidstaten van de Unie wordt. Vervolgens is in artikel 1 van het protocol de samenstelling van de Eurogroep – met de specificatie van haar informele karakter – en het doel van de vergaderingen vermeld, en bepaald dat de Commissie en de ECB daaraan deelnemen. In artikel 2 is vermeld dat een voorzitter van de Eurogroep wordt gekozen.

70. De Eurogroep wordt evenwel niet alleen in het primaire Unierecht genoemd, maar ook in andere handelingen, zowel van afgeleid Unierecht als buiten het juridische kader van de Unie.

71. Zo wordt de Eurogroep op het niveau van het afgeleide Unierecht genoemd in verordening nr. 473/2013 ( 39 ) en in de verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme ( 40 ). Op het niveau van in het intergouvernementele kader vastgestelde handelingen wordt de Eurogroep of haar voorzitter zowel in het begrotingspact ( 41 ) als in het ESM-Verdrag ( 42 ) genoemd.

72. Over de samenstelling van de Eurogroep wordt in artikel 1 van protocol nr. 14 bepaald dat zij wordt gevormd door de ministers ( 43 ) van de lidstaten die de euro als munt hebben ( 44 ).

73. Volgens de derde volzin van deze bepaling neemt de Commissie deel aan de vergaderingen van de Eurogroep. Na de inwerkingtreding van protocol nr. 14 is de deelname door de Commissie dus verplicht geworden. Eerder was dat niet het geval, en woonde zij de vergaderingen van de Eurogroep uitsluitend op uitnodiging bij, ook al nam zij daar in de praktijk altijd aan deel. ( 45 )

74. Volgens de vierde volzin van artikel 1 van protocol nr. 14 wordt de ECB daarentegen „uitgenodigd” deel te nemen aan deze vergaderingen. Na de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon is deelname van deze instelling – in verband met de vereisten van haar onafhankelijkheid ( 46 ) – derhalve nog steeds facultatief, maar is alleen de uitnodiging tot de vergaderingen verplicht geworden ( 47 ).

75. In de praktijk worden zo nodig ook de directeur van het ESM en, voor besprekingen over economische programma’s waarbij het betrokken is, het IMF uitgenodigd. ( 48 )

76. Artikel 2 van protocol nr. 14 bepaalt dat de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, met een meerderheid van die lidstaten een voorzitter van de Eurogroep kiezen voor de duur van tweeënhalf jaar ( 49 ), die naar buiten toe in zekere zin het gezicht van de Eurogroep vormt ( 50 ).

77. De Eurogroep komt doorgaans eenmaal per maand vlak voor de zitting van de Ecofin-Raad bijeen, maar indien nodig kunnen extra vergaderingen worden gehouden. Zoals ter terechtzitting is verduidelijkt, heeft de Eurogroep geen eigen secretaris, maar verandert de organisatorische ondersteuning steeds, aangezien zij voor logistieke behoeften in verband met haar werking een beroep doet op het secretariaat van de Raad of eventueel dat van de Commissie. De werkzaamheden van de Eurogroep worden voorbereid in de Eurogroepwerkgroep, een voorbereidend orgaan dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten van de eurozone, van het Economisch en Financieel Comité, van de Commissie en van de ECB.

78. Wat betreft het voorwerp van de vergaderingen bepaalt de tweede volzin van artikel 1 van protocol nr. 14 dat de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, vergaderen „om van gedachten te wisselen over aangelegenheden die verband houden met de specifieke bevoegdheden van de ministers inzake de ene munt”, teneinde het in de preambule van dit protocol vermelde doel te bereiken, te weten „een steeds nauwere coördinatie van het economisch beleid in de eurozone te ontwikkelen” in het kader van „een versterkte dialoog tussen [deze] staten”.

79. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, kan de Eurogroep van gedachten wisselen over vraagstukken die zowel binnen het kader van het Unierecht als daarbuiten vallen.

80. Zo vallen besprekingen binnen de Eurogroep over de door de lidstaten verzonden nationale ontwerpbegrotingsplannen overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening nr. 473/2013 of het onderzoek van de adviezen van de Commissie over de algehele evaluatie van de begrotingssituatie en ‑vooruitzichten van de eurozone als geheel op basis van de door de Commissie uitgevoerde algehele evaluatie overeenkomstig artikel 7, lid 5, van verordening nr. 473/2013 duidelijk binnen het kader van het Unierecht. Hetzelfde geldt voor besprekingen betreffende het verslag over de uitvoering van de aan de ECB opgedragen taken op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, op grond van artikel 20, leden 2, 3, 4 en 6, van de verordening inzake het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme. ( 51 )

81. De door de Eurogroep verrichte activiteiten in verband met de Eurotop, zoals vastgesteld in het begrotingspact, passen daarentegen in een intergouvernementeel juridisch kader en vallen dus buiten het Unierecht. ( 52 )

82. Ten aanzien van het voorwerp van de vergaderingen bestaat er hoe dan ook grote flexibiliteit, aangezien de Eurogroep vrij is om elk onderwerp te bespreken dat coördinatie van de lidstaten van deze zone vereist omdat het een impact heeft op de economische situatie in de eurozone.

83. De resultaten van de vergadering worden tijdens een persconferentie door de voorzitter van de Eurogroep aan het publiek bekendgemaakt. Daarnaast kan de Eurogroep openbare schriftelijke verklaringen afleggen. Met de – mondelinge dan wel schriftelijke – verklaringen wordt het resultaat naar buiten gebracht van het informele politieke akkoord dat over de binnen de Eurogroep besproken onderwerpen is bereikt.

c) Informeel karakter van de Eurogroep

84. Een fundamenteel kenmerk van de Eurogroep betreft haar informele karakter, een vereiste dat reeds in de resolutie van de Europese Raad van 1997 werd vermeld en letterlijk in artikel 1, eerste volzin, van protocol nr. 14 is overgenomen.

85. De uitdrukkelijke specificatie dat de vergaderingen van de Eurogroep plaatsvinden „in informeel verband” beantwoordt aan de wens de groep te kenmerken als een vertrouwelijk en flexibel forum voor politiek debat met een beperkt aantal deelnemers ( 53 ), teneinde bijzondere voorwaarden te creëren die, doordat de ministers bepaalde zaken eenvoudiger onderling kunnen bespreken, van cruciaal belang zijn om meningsverschillen te overbruggen en mogelijke geschillen te beslechten, en dus bijdragen aan de totstandkoming van een politiek akkoord.

86. De reden voor de invoering van het vereiste van informaliteit is te vinden in de twee behoeften die samenhangen met de ratio van de instelling en het bestaan van de Eurogroep, die ik in de punten 63 tot en met 65 supra heb vermeld. Enerzijds beantwoordt dit vereiste aan behoeften in verband met de betrekkingen tussen lidstaten van de eurozone en andere lidstaten, en aan de wens geen afbreuk te doen aan de bevoegdheden van de Ecofin-Raad, op Unieniveau de hoogste instantie met beslissingsbevoegdheid op het gebied van economische coördinatie. Om deze reden is de Eurogroep, als informeel orgaan, opgezet zonder eigen beslissingsbevoegdheid, zoals het Hof ook heeft bevestigd in het arrest Mallis. ( 54 ) Anderzijds komt het vereiste van informaliteit tegemoet aan de bezorgdheid dat de onafhankelijkheid van de ECB moet worden gewaarborgd ten opzichte van de politieke macht, en met name de lidstaten. Informaliteit is dus tot een basisvoorwaarde gemaakt voor de dialoog tussen de voor het monetair beleid bevoegde autoriteiten en de voor het economisch beleid bevoegde autoriteiten binnen de EMU.

87. Aan de andere kant vergen kwesties als het fiscale of begrotingsbeleid of de vooruitzichten op economische groei niet altijd dat onmiddellijk besluiten worden genomen, maar impliceren zij eerder een regelmatige dialoog en een voortdurende uitwisseling van zienswijzen die elke minister in staat stelt om in alle vertrouwelijkheid de situatie van zijn lidstaat te analyseren, met name binnen de Europese context, en dus de mogelijke keuzen waarvoor hij wordt gesteld.

88. De Eurogroep oefent dus op alle governanceniveaus van de EMU grote invloed uit, zoals ook recentelijk is gebleken ( 55 ): op Unieniveau, aangezien zij binnen de Ecofin-Raad door middel van een gecoördineerd standpunt van de lidstaten van de eurozone de besluiten van deze Raad kan sturen – op dit niveau speelt de Eurogroep ook een zeer belangrijke politieke rol in de in punt 80 supra genoemde context; op nationaal niveau, door de mogelijkheid om door afzonderlijke lidstaten op nationaal niveau vastgestelde maatregelen of interventies te coördineren, en op intergouvernementeel niveau, bijvoorbeeld, voor zover de aan de Eurogroep deelnemende ministers ook leden van de raad van gouverneurs van het ESM zijn ( 56 ).

89. De Eurogroep oefent evenwel louter politieke invloed uit. Als orgaan van informele aard heeft de Eurogroep niet alleen geen eigen bevoegdheden, maar is zij ook niet bevoegd om sancties op te leggen indien een van haar deelnemers de overeengekomen politieke doelstellingen niet ten uitvoer legt. De aan de vergaderingen deelnemende ministers zijn in juridisch opzicht altijd vrij om in de nationale of intergouvernementele besluitvormingsinstellingen of in die van de Unie af te wijken van de binnen de Eurogroep bereikte politieke akkoorden. Het vermogen van de Eurogroep de economische governance te beïnvloeden hangt af van haar vermogen te bewerkstelligen dat de gemeenschappelijke standpunten vrijwillig in acht worden genomen. Met andere woorden, het resultaat van de debatten binnen de Eurogroep moet daadwerkelijk consensueel zijn. ( 57 )

90. Daarnaast houdt het ontbreken van eigen bevoegdheden in dat de politieke akkoorden die binnen de Eurogroep worden bereikt, noodzakelijkerwijs ten uitvoer worden gebracht door middel van handelingen die in een andere context worden vastgesteld. Dat kunnen handelingen zijn van de Unie, van de lidstaten, of van intergouvernementele instanties die buiten het juridisch kader van de Unie vallen, zoals het ESM.

4. Juridische aard van de Eurogroep

91. Wat is in het hierboven geschetste complexe constitutionele kader, en in het licht van de kenschetsing van de Eurogroep in het vorige deel, haar juridische aard?

92. Om die vraag te beantwoorden moeten de relevante Verdragsbepalingen worden geanalyseerd in het licht van de rol van de Eurogroep binnen de bijzondere constitutionele structuur van de EMU. Aangezien het geen twijfel lijdt dat de Eurogroep is opgericht als een instantie van intergouvernementele aard die buiten het institutionele en juridische kader van de Unie valt ( 58 ), heeft de uitlegging van de relevante bepalingen van het primaire Unierecht in dit verband tot doel na te gaan of het Verdrag van Lissabon de Eurogroep louter heeft erkend, dan wel heeft beoogd de juridische aard daarvan te wijzigen, en wel zodanig dat zij, aangezien zij inmiddels deel uitmaakt van het genoemde institutionele en juridische kader van de Unie, kan worden aangemerkt als een instelling in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU.

93. In deze optiek moet vanuit letterlijk oogpunt worden opgemerkt dat deze instantie in zowel artikel 137 VWEU als de bepalingen van protocol nr. 14 nog steeds wordt aangeduid als „groep”, en dus niet is geherkwalificeerd als „raad” of „comité”, en met name dat in deze bepalingen tevens uitdrukkelijk wordt verwezen naar vergaderingen van „ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben” en „in informeel verband”. ( 59 ) Daarmee zijn de in de resolutie van de Europese Raad van 1997 gebruikte bewoordingen vrijwel letterlijk overgenomen. ( 60 )

94. Afgezien van de kwalificatie van de vergaderingen als „informeel”, die is gekoppeld aan de specifieke functie van de Eurogroep – waarop ik hieronder zal terugkomen – ( 61 ), ben ik van mening dat de uitdrukkelijke verwijzing naar de ministers van de lidstaten aangeeft dat de deelnemers, wanneer zij vergaderingen van de Eurogroep bijwonen, in hun nationale hoedanigheid van minister optreden.

95. Deze lezing wordt mijns inziens ondersteund door de volgende zin in dezelfde bepaling, waarin staat te lezen dat de vergaderingen worden gehouden om van gedachten te wisselen over „aangelegenheden die verband houden met de specifieke bevoegdheden van de ministers inzake de ene munt”. Deze bewoordingen wijzen erop dat de verantwoordelijkheden die voorwerp zijn van de vergaderingen op de afzonderlijke ministers blijven rusten, op grond van hun bevoegdheden op nationaal niveau, en niet worden overgedragen aan de groep waarin zij samenkomen, ook al overlappen deze – aan elk van de deelnemers op nationaal niveau toegekende – verantwoordelijkheden elkaar wegens de invoering van de eenheidsmunt.

96. De letterlijke uitlegging – die als zodanig in een zaak als de onderhavige beslist niet doorslaggevend is – lijkt evenwel erop te wijzen dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon eerder de bedoeling hebben gehad akte te nemen van het bestaan van de Eurogroep als forum voor debat op intergouvernementeel niveau dan de Eurogroep als zelfstandige instantie van de Unie in te stellen.

97. Deze uitlegging lijkt in systematisch opzicht ( 62 ) te worden bevestigd door een vergelijking tussen de in artikel 137 VWEU en protocol nr. 14 gebruikte bewoordingen en die in andere Verdragsbepalingen. De met betrekking tot de Eurogroep gebruikte bewoordingen wijken in de eerste plaats duidelijk af van de bewoordingen die worden gebruikt voor de samenstelling van de Raad in artikel 16, lid 2, VEU, waar staat te lezen dat „[d]e Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van iedere lidstaat op ministerieel niveau” ( 63 ). De bepaling over de Raad verwijst derhalve niet naar de ministers die in hun nationale hoedanigheid handelen, maar naar de Raad als instelling van de Unie die bestaat uit vertegenwoordigers van elke lidstaat die deel daarvan uitmaken.

98. In de tweede plaats verschillen de in artikel 137 VWEU en in protocol nr. 14 gebruikte bewoordingen eveneens duidelijk van die in artikel 136, lid 2, en artikel 138, lid 3, VWEU, inzake besluiten over maatregelen betreffende uitsluitend lidstaten die de euro als munt hebben. ( 64 ) Volgens deze bepalingen hebben „alleen leden van de Raad die lidstaten vertegenwoordigen welke de euro als munt hebben, stemrecht” ( 65 ). In artikel 15 van verordening nr. 472/2013 worden dezelfde bewoordingen gebruikt, en artikel 139, lid 4, VWEU, gelezen in samenhang met lid 1 van dit artikel, heeft dezelfde strekking.

99. Dat dermate verschillende formuleringen zijn gebruikt, bevestigt mijns inziens dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon, waar zij hebben willen verwijzen naar de vertegenwoordigers van de lidstaten die de euro als munt hebben en die binnen een instelling of een orgaan van de Unie optreden, andere bewoordingen hebben gebruikt dan met betrekking tot de Eurogroep.

100. Overigens kan vanuit historisch oogpunt uit de lezing van de handelingen van de Conventie over de toekomst van Europa, die aan de betrokken bepalingen ten grondslag ligt, niet worden opgemaakt dat de wens bestond de Eurogroep in het institutionele kader van de Unie op te nemen; integendeel, daarin zijn aanwijzingen voor het tegendeel te vinden. ( 66 )

101. Uit teleologisch oogpunt blijkt uit de analyse van de ontstaansgeschiedenis en de functie van de Eurogroep in de constitutionele structuur van de EMU hierboven dat de vermelding van de Eurogroep in artikel 137 VWEU en in protocol nr. 14 strekt tot formele erkenning van een reeds bestaande entiteit die buiten het institutionele kader van de Unie valt. Door middel van deze erkenning is het de instellingen van de Unie eveneens formeel, met bepalingen van primair recht, toegestaan aan de Eurogroep deel te nemen, met name de Commissie (waarvan de deelname verplicht is geworden) en de ECB (waarvan de uitnodiging verplicht is geworden). Aangezien geen autonoom beslissingsorgaan voor de lidstaten van de eurozone is ingesteld, heeft deze erkenning er bovendien voor gezorgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan fundamentele rol van de Raad op het gebied van economische coördinatie, zodat aan de wensen van de andere lidstaten tegemoet wordt gekomen.

102. Doordat de Eurogroep naar haar aard buiten het juridische kader van de Unie valt, kan zij haar informele karakter behouden, een essentieel vereiste voor haar werking. Daardoor kan de Eurogroep immers fungeren als een forum voor politiek debat, waarin complexe belangen tegen elkaar kunnen worden afgewogen en vervolgens compromissen kunnen worden gesloten tussen de lidstaten die de euro als munt hebben.

103. Zoals ik reeds heb benadrukt, fungeert de Eurogroep als coördinatie-instrument, als „brug” tussen de diverse niveaus van governance van de EMU, namelijk het nationale niveau en het Unieniveau - die concreet tot stand komt doordat de Commissie en de ECB deelnemen aan de vergaderingen – en het intergouvernementele niveau buiten het juridische kader van de Unie.

104. Inzonderheid de verplichte deelname van de Commissie, die de rol van hoedster van de Verdragen behoudt die haar krachtens artikel 17, lid 1, VWEU toekomt ( 67 ), dient onder andere om te garanderen dat de activiteiten van dit discussieforum worden verricht in overeenstemming met het Unierecht waaraan zij verbonden zijn. Bovendien is de Commissie op grond van het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten verplicht neutraal te blijven en kan zij een beter overzicht geven van de aan de eurozone inherente problemen, alsook een evenwichtigere dialoog tussen de betrokken spelers tot stand brengen. ( 68 ) Wat de deelname van de ECB betreft, die beantwoordt aan de reeds vermelde behoefte om een connectie te garanderen tussen het economisch beleid en het monetair beleid binnen de EMU ( 69 ), zonder afbreuk te doen aan de onafhankelijkheid van de ECB.

105. De constatering dat de Eurogroep naar haar aard buiten het institutionele kader van de Unie valt, wordt mijns inziens niet ondermijnd door de omstandigheid dat deze instantie in bepalingen van afgeleid Unierecht wordt genoemd. In deze bepalingen worden immers geen specifieke bevoegdheden aan de Eurogroep toegekend, maar wordt zij in staat gesteld informatie te ontvangen en met kennis van zaken debatten te voeren over vraagstukken betreffende het economisch beleid in de eurozone of die relevant zijn in verband met de eenheidsmunt. Door deze bepalingen wordt de Eurogroep zonder meer opgenomen in Unierechtelijke mechanismen voor toezicht (oversight) en aansprakelijkheid (accountability), maar conform de in de punten 51 tot en met 53 supra genoemde semi-intergouvernementele benadering beantwoorden deze bepalingen aan de behoefte de bevoegdheden van de Unie in overeenstemming te brengen met het economisch beleid ten aanzien waarvan de lidstaten bevoegd blijven.

106. Kortom, mijns inziens volgt uit het bovenstaande dat de Eurogroep moet worden aangemerkt als een instantie die de uitdrukking is van een bijzondere vorm van intergouvernementalisme dat in de constitutionele structuur van de EMU aanwezig is. ( 70 ) Deze – van oorsprong louter intergouvernementele – instantie garandeert binnen het complexe kader waarbinnen het economische beleid van de lidstaten binnen de EMU wordt gecoördineerd, een verbindingsfunctie tussen de nationale sfeer en de sfeer van de Unie. Het Verdrag van Lissabon heeft het bestaan van deze buiten het rechtskader van de Unie staande instantie erkend en de deelname van de Commissie en van de ECB aan haar werkzaamheden geformaliseerd, maar heeft niet beoogd de juridische aard ervan te veranderen, die nauw samenhangt met haar „brugfunctie” tussen de lidstaten en de Unie.

107. Uit het bovenstaande volgt dat de Unierechters, aangezien de Eurogroep een instantie is die buiten het institutionele en juridische kader van de Unie staat, niet bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen tot schadevergoeding die op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU tegen deze instantie zijn ingesteld voor schade die is veroorzaakt door beweerdelijk nadelige handelingen van de Eurogroep. Hieruit volgt dat het Gerecht, door deze rechterlijke bevoegdheid in de bestreden arresten te erkennen, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, en dat deze arresten moeten worden vernietigd voor zover daarin is geoordeeld dat de Unierechters bevoegd zijn om kennis te nemen van tegen de Eurogroep ingestelde vorderingen tot schadevergoeding.

108. Deze conclusie wordt niet ondergraven door overwegingen over het rechtsstaatbeginsel (of het beginsel van een op het recht gebaseerde Unie, in de woorden van het Gerecht) met betrekking tot vereisten die verband houden met de eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming. Dit vraagstuk zal ik in het volgende deel bespreken.

5. Beginsel van effectieve rechterlijke bescherming

109. In de bestreden arresten heeft het Gerecht geoordeeld dat de niet-erkenning van de Eurogroep als een entiteit van de Unie zou indruisen tegen het beginsel van een „op het recht gebaseerde Unie” omdat het daardoor mogelijk zou worden dat binnen de rechtsorde van de Unie entiteiten worden ingesteld waarvan de handelingen en de gedragingen niet tot aansprakelijkheid van de Unie kunnen leiden. ( 71 )

110. Het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming is een algemeen beginsel van Unierecht dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 te Rome is ondertekend, en meer recentelijk in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). ( 72 )

111. De conclusie over de juridische aard van de Eurogroep dat zij niet kan worden aangemerkt als een instelling in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, doet niets af aan de volledige toepassing van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, en is niet in strijd met het concept van een „op het recht gebaseerde Unie”. De effectieve rechterlijke bescherming van particulieren is gewaarborgd doordat zij een vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid kunnen indienen tegen de instellingen die de conclusies van de Eurogroep middels handelingen en gedragingen uitvoeren en uitwerken.

112. In punt 90 supra heb ik erop gewezen dat de Eurogroep geen formele bevoegdheden heeft, zodat de politieke akkoorden die in haar midden worden bereikt, worden uitgewerkt en ten uitvoer gelegd door middel van handelingen en activiteiten van andere instanties, die binnen dan wel buiten het juridische kader van de Unie kunnen vallen. De activiteiten van de Eurogroep zijn dus preliminaire activiteiten voor de vaststelling van handelingen die aan verschillende instanties kunnen worden toegerekend. De Eurogroep treedt op in een – belangrijke – fase van een breder besluitvormingsproces.

113. Het feit dat de Eurogroep niet wordt gekwalificeerd als een „instelling” in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU sluit niet uit dat de Unie aansprakelijk is voor de handelingen waarmee de Raad en de Commissie uitvoering hebben gegeven aan de besluiten van de Eurogroep, indien aan de in punt 38 aangehaalde voorwaarden is voldaan. Particulieren kunnen op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU schadevergoeding vorderen van de instanties van de Unie – doorgaans de Raad – die de binnen de Eurogroep gesloten akkoorden ten uitvoer leggen.

114. Wat inzonderheid de onderhavige zaak betreft, hadden verzoekers in eerste aanleg in de eerste plaats een vordering tot schadevergoeding tegen de Raad kunnen instellen naar aanleiding van de vaststelling van besluit nr. 2013/236 (althans ten aanzien van enkele daarin vastgestelde maatregelen), alsook tegen de Commissie en de ECB wegens het onderzoek naar de tenuitvoerlegging van het macro-economische aanpassingsprogramma voor Cyprus in de zin van artikel 1, lid 2, van dat besluit. ( 73 )

115. Daarnaast hadden verzoekers op grond van de in het arrest Ledra uiteengezette beginselen de Commissie en de ECB kunnen aanspreken voor vergoeding van de schade die zij eventueel hebben geleden door de volgens hen onrechtmatige gedragingen van deze instellingen bij de onderhandeling en ondertekening van het memorandum van overeenstemming van 26 april 2013. ( 74 )

116. Aldus is verzoekers de mogelijkheid gegarandeerd in rechte vergoeding te vorderen van de schade die zij naar eigen zeggen hebben geleden als gevolg van de uitvoering van wat zij definiëren als het in de verklaring van de Eurogroep van 25 maart 2013„vastgestelde actieplan” ( 75 ).

117. Een vordering tegen de Eurogroep zou weinig aan een dergelijke beschermingsmogelijkheid toevoegen. Indien deze vordering mogelijk was op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU, zou zij hoe dan tot doel hebben eventuele naar eigen zeggen schadebrengende handelingen van deze instantie aan de Unie toe te rekenen. De Eurogroep heeft immers zeker geen rechtspersoonlijkheid ( 76 ), terwijl de Unie, samen met de ECB ( 77 ), de enige entiteit is die wel rechtspersoonlijkheid heeft. Eventuele schade als gevolg van de gedragingen van de Eurogroep zouden derhalve aan de Unie worden toegerekend. Zoals gezegd verandert het resultaat niet indien de Unie aansprakelijk kan worden gesteld voor de gedragingen van de Raad en de Commissie waarmee de besluiten van de Eurogroep ten uitvoer zijn gelegd.

118. Dan moet ik nog ingaan op de deelname van de Commissie aan de vergaderingen van de Eurogroep.

119. In dit verband merk ik in de eerste plaats op dat het voor de vaststelling of een inbreuk op de rechten van particulieren (die moet blijken uit een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren ( 78 )) op grond van artikel 340, tweede alinea, VWEU aan een instelling van de Unie kan worden toegerekend, essentieel is dat de aan deze instelling toerekenbare gedraging die op cruciale wijze aan de schending heeft bijgedragen, nauwkeurig wordt omschreven. Daarom moet worden bekeken of de betreffende schending had kunnen worden voorkomen indien de betrokken instelling in de opeenvolgende gebeurtenissen had besloten anders te handelen.

120. Wat specifiek de verklaringen van de Eurogroep betreft, heeft het Hof reeds verduidelijkt dat dergelijke verklaringen – waarmee de resultaten van de besprekingen die in haar midden hebben plaatsgevonden en de bereikte politieke akkoorden naar buiten worden gebracht – geen uitdrukking van een eventuele beslissingsbevoegdheid van de Commissie vormen ( 79 ), en als zodanig dus niet aan deze instelling kunnen worden toegerekend.

121. Het Hof heeft er evenwel ook op gewezen dat uit artikel 17, lid 1, VEU blijkt dat de Commissie „het algemeen belang van de Unie [bevordert]” en „[toe]ziet op de toepassing van het recht van de Unie” ( 80 ), en dat zij de rol van hoedster van de Verdragen, die haar krachtens deze bepaling van het VEU toekomt, ook behoudt wanneer zij buiten het rechtskader van de Unie optreedt ( 81 ).

122. In dit verband moet worden opgemerkt dat met de vergaderingen van de Eurogroep wordt beoogd een steeds nauwere coördinatie van het economische beleid van de lidstaten mogelijk te maken. Door haar deelname aan deze vergaderingen, die na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon verplicht is geworden, levert de Commissie een aanzienlijke bijdrage aan de binnen de Eurogroep gevoerde besprekingen en aan de activiteiten daarvan. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de Commissie, door aan de vergaderingen binnen deze instantie deel te nemen, het algemeen belang van de Unie bevordert. ( 82 )

123. In deze omstandigheden mag de Commissie, wanneer zij deelneemt aan de vergaderingen van de Eurogroep, met haar gedragingen niet bijdragen aan een inbreuk op de Unieregels. ( 83 )

124. In dit verband wijs ik erop dat de instellingen van de Unie het Unierecht ook bij hun optreden buiten het kader van de Unie nauwgezet in acht moeten nemen en dat het Handvest van de grondrechten op hen van toepassing blijft. ( 84 )

125. De verplichte deelname van de Commissie aan de vergaderingen van de Eurogroep, in het kader waarvan zij de rol van hoedster van de Verdragen behoudt die haar krachtens artikel 17, lid 1, VEU toekomt, en de functies die zij daarin vervult, stellen haar in staat toe te zien op de verenigbaarheid van de activiteiten van de Eurogroep met het Unierecht, en inzonderheid met het Handvest. ( 85 )

126. Uit het bovenstaande volgt dat het niet is uitgesloten dat de schadelijke gevolgen die zijn ontstaan doordat de Commissie heeft nagelaten te toetsen of de besluiten van de Eurogroep met het Unierecht verenigbaar zijn, in uitzonderlijke gevallen aan de Commissie kunnen worden toegerekend. ( 86 ) Daardoor wordt aan de aan particulieren gegarandeerde rechterlijke bescherming nog een extra niveau van doeltreffendheid toegevoegd.

6. Slotopmerkingen

127. Uit de bovenstaande analyse blijkt mijns inziens dat het Gerecht zich ten onrechte bevoegd heeft verklaard ten aanzien van vorderingen tot schadevergoeding die krachtens artikel 340, tweede alinea, VWEU tegen de Eurogroep zijn ingesteld. Daarom moeten de bestreden arresten worden vernietigd voor zover daarin aan het Gerecht een dergelijke rechterlijke bevoegdheid wordt toegekend.

128. In de onderhavige zaak ben ik van oordeel dat dit aspect van het geding in staat van wijzen is in de zin van artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof. Uit de conclusies in de punten 106 en 107 supra blijkt dat de excepties van niet-ontvankelijkheid die de Raad in eerste aanleg ten aanzien van de Eurogroep heeft aangevoerd, moeten worden toegewezen.

129. Tot slot de kosten. Indien het Hof het met mijn beoordeling eens is, zullen verzoekers in eerste aanleg in de zaken C‑597/18 P en C‑598/18 P in het ongelijk worden gesteld en moeten zij worden verwezen in de kosten van deze twee zaken, terwijl de Republiek Finland haar eigen kosten zal dragen. ( 87 )

VI. Conclusie

130. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt: „1) De arresten van het Gerecht van de Europese Unie van 13 juli 2018, K. Chrysostomides & Co. e.a./Raad e.a. (T‑680/13, EU:T:2018:486), en Bourdouvali e.a./Raad e.a. (T‑786/14, EU:T:2018:487), worden vernietigd voor zover daarin de door de Raad van de Unie aangevoerde excepties van niet-ontvankelijkheid ten aanzien van de Eurogroep zijn afgewezen. 2) De in eerste aanleg door K. Chrysostomides & Co. e.a. en Bourdouvali e.a. ingediende beroepen zijn niet-ontvankelijk voor zover zij zijn gericht tegen de Eurogroep. 3) K. Chrysostomides & Co. e.a. en Bourdouvali e.a. worden verwezen in de kosten van het geding in hogere voorziening in de zaken C‑597/18 P en C‑598/18 P. 4) De Republiek Finland draagt haar eigen kosten.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

( 2 ) De lijst van de andere partijen is enkel bij de aan partijen betekende versie gevoegd.

( 3 ) De lijst van de andere partijen is enkel bij de aan partijen betekende versie gevoegd.

( 4 ) Raad/K. Chrysostomides & Co. e.a. (C‑597/18 P) en Raad/Bourdouvali e.a. (C‑598/18 P).

( 5 ) Arresten van 13 juli 2018, K. Chrysostomides & Co. e.a./Raad e.a. (T‑680/13, EU:T:2018:486), en Bourdouvali e.a./Raad e.a. (T‑786/14, niet gepubliceerd, EU:T:2018:487).

( 6 ) K. Chrysostomides & Co. e.a./Raad e.a. (C‑603/18 P) en Bourdouvali e.a./Raad e.a. (C‑604/18 P).

( 7 ) Zie inzonderheid de punten 75‑79 en 71‑75 van de bestreden arresten in respectievelijk de zaken T‑680/13 en T‑786/14.

( 8 ) PB 2013, L 141, blz. 32.

( 9 ) Zie de punten 50‑55 van de bestreden arresten.

( 10 ) Punten 106 (zaak T‑680/13) en 102 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten.

( 11 ) Punten 107‑110 (zaak T‑680/13) en 103‑106 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 12 ) Punten 111‑112 (zaak T‑680/13) en 107‑108 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten. Zie de in voetnoot 18 infra aangehaalde rechtspraak.

( 13 ) Punten 113 (zaak T‑680/13) en 109 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten.

( 14 ) Punten 114 (zaak T‑680/13) en 110 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten.

( 15 ) De Raad verwijst naar de punten 56‑60 van het arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701; hierna: „arrest Ledra”).

( 16 ) De Raad verwijst naar verordening (EU) nr. 472/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 21 mei 2013 betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten in de eurozone die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit (PB 2013, L 140, blz. 1), in het bijzonder naar artikel 7.

( 17 ) Arrest Ledra, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 18 ) Zie in die zin arrest van 2 december 1992, SGEEM en Etroy/EIB (C‑370/89, EU:C:1992:482, punten 12‑16), en arrest van het Gerecht van 10 april 2002, Lamberts/Ombudsman (T‑209/00, EU:T:2002:94, punt 49), bevestigd bij arrest van het Hof van 23 maart 2004, Ombudsman/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174).

( 19 ) Dat de EMU een asymmetrische structuur zou krijgen is reeds terug te vinden in het zogeheten rapport-Delors (Rapport over de Economische en Monetaire Unie in de Europese Gemeenschap), gepubliceerd op 12 april 1989, waarvan de aanwijzingen in essentie zijn overgenomen door de Europese Raad van 26 en 27 juni 1989 te Madrid, waarin de aanvang van de totstandbrenging van de EMU in drie fasen werd vastgesteld (zie onder andere de punten 16, 17 en 19 van dat rapport).

( 20 ) Zie artikel 3, lid 1, onder c), VWEU.

( 21 ) Zie artikel 5, lid 1, VWEU.

( 22 ) Zie artikel 5, lid 1, tweede alinea, en hoofdstuk 4 van titel VIII van het derde deel van het VWEU.

( 23 ) Zie dienaangaande hoofdstuk 2 van titel VIII van het derde deel van het VWEU, deel 6, hoofdstuk 1, van titel I van het zesde deel van het VWEU, en protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank. Zie in dit verband ook de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:7, punten 107 e.v.).

( 24 ) Hier wordt verwezen naar twee reeksen maatregelen: in de eerste plaats de maatregelen die in 2011 zijn vastgesteld in het kader van het zogeheten sixpack (zie voor nadere details het document van de Europese Commissie Memo/11/898 van 12 december 2011); in de tweede plaats het in 2013 vastgestelde hervormingspakket, twopack genoemd, gericht op verdere versterking van de economische integratie en convergentie tussen de lidstaten van de eurozone [verordening nr. 472/2013, aangehaald in voetnoot 16, en verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone (PB 2013, L 140, blz. 11)]. Deze maatregelen worden momenteel herzien en zijn voorwerp van een debat (zie perscommuniqué van de Commissie van 5 februari 2020, IP/20/170).

( 25 ) Zie bijvoorbeeld overweging 7 van het ESM-Verdrag.

( 26 ) Zie bijvoorbeeld artikel 13, lid 3, van het ESM-Verdrag en artikel 2 van het begrotingspact, waarin de voorrang van het Unierecht is erkend. Zie in de andere zin bijvoorbeeld verordening nr. 472/2013, waarin meerdere malen naar het ESM-Verdrag wordt verwezen.

( 27 ) Zie dienaangaande de punten 156 en 157 van het arrest van 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756; hierna: „arrest Pringle”), waarin het Hof een lijst geeft van de taken, met de bijbehorende verwijzingen, die aan de Commissie en de ECB zijn opgedragen.

( 28 ) Zie artikel 3, lid 2, artikel 5, leden 1 en 2, de artikelen 6, 7, 8 en artikel 12, leden 1 en 4, van het begrotingspact.

( 29 ) Zie voetnoot 27 supra.

( 30 ) Zie inzonderheid de punten 55‑70 en 155‑169.

( 31 ) Zie voetnoot 15 supra.

( 32 ) Zie punt 25 supra.

( 33 ) Punten 53‑60 en inzonderheid punt 59.

( 34 ) Zie de punten 57 en 60 van het arrest Mallis.

( 35 ) In bijlage I bij het Reglement van orde van de Raad, dat is vastgesteld bij besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 (PB 2009, L 325, blz. 35), en waarnaar in artikel 16, lid 6, VEU wordt verwezen.

( 36 ) Resolutie van de Europese Raad van 13 december 1997 betreffende de coördinatie van het economisch beleid in de derde fase van de EMU, en betreffende de artikelen 109 en 109 B van het EG-Verdrag (PB 1998, C 35, blz. 1; hierna: „resolutie van de Europese Raad van 1997”; zie inzonderheid punt 6).

( 37 ) De eerste verklaring van de Eurogroep is verspreid op 8 mei 2000 (zie Agence Europe, 7712, 8/9 mei 2000, blz. 9).

( 38 ) De eerste jaren werd de Eurogroep voorgezeten door het fungerend voorzitterschap van de Raad, tenzij het voorzitterschap werd uitgeoefend door een land dat geen deel uitmaakte van de eurozone, in welk geval de functie werd vervuld door het eerste land van de eurozone dat het voorzitterschap van de Raad zou hebben uitgeoefend.

( 39 ) Zie voetnoot 24 supra. Zie inzonderheid de overwegingen 16, 23 en 34, artikel 6, lid 1, artikel 7, leden 3 en 5, artikel 8, lid 1, en, wat betreft de voorzitter van de Eurogroep, artikel 15, lid 1. In verordening nr. 472/2013 worden de Eurogroepwerkgroep en de voorzitter daarvan vermeld (zie punt 77 infra).

( 40 ) Zie artikel 20, leden 2, 3 en 6, van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63).

( 41 ) Zie inzonderheid artikel 12, lid 4, waarin is bepaald dat de Eurogroep voor de voorbereiding en de continuïteit van de bijeenkomsten van de Eurotop dient te zorgen, en is vermeld dat de voorzitter van de Eurogroep kan worden uitgenodigd om deze bijeenkomsten bij te wonen.

( 42 ) Zie in dit verband overweging 11, artikel 5, lid 2, dat voorziet in de mogelijkheid dat de raad van gouverneurs besluit te worden voorgezeten door de voorzitter van de Eurogroep, en artikel 5, lid 3 en lid 7, onder b).

( 43 ) In dit verband moet worden opgemerkt dat de tekst van zowel artikel 137 VWEU als artikel 1, eerste volzin, van protocol nr. 14 afwijkt van die van artikel 16, lid 2, VEU over de samenstelling van de Raad, waarin is bepaald dat elke lidstaat „op ministerieel niveau” wordt vertegenwoordigd. In punt 97 kom ik hierop terug. Dit tekstuele verschil houdt in dat, gezien het „exclusieve karakter” van de Eurogroep – waarvan bij de Raad geen sprake is – alleen ministers de vergaderingen van de groep kunnen bijwonen, en staatssecretarissen niet. Hoewel dat niet is gespecificeerd, nemen doorgaans de ministers van Financiën van de lidstaten die de euro als munt hebben op grond van hun bevoegdheid aan de vergaderingen deel.

( 44 ) Uit de website van de Eurogroep (https://www.consilium.europa.eu/nl/council-eu/eurogroup) blijkt dat zij in de praktijk ook vergaderen in de zogeheten „inclusieve samenstelling”, waarbij ook de ministers van de andere lidstaten aan de besprekingen deelnemen.

( 45 ) Doorgaans neemt aan de Eurogroep het lid van de Commissie deel dat bevoegd is voor economische en monetaire zaken en de euro, begeleid door de directeur-generaal van het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken van de Commissie.

( 46 ) Dat de deelname van de ECB facultatief is, wordt verklaard door het vereiste dat de ECB de mogelijkheid moet hebben te beoordelen of een eventuele deelname aan een specifieke vergadering verenigbaar is met haar onafhankelijkheid. In de praktijk woont de ECB de vergaderingen van de Eurogroep altijd bij. Normaal gesproken neemt aan de vergaderingen van de Eurogroep de president van de ECB deel, die daartoe volgens artikel 13, lid 2, van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de ECB (protocol nr. 4 bij de Verdragen) evenwel een andere persoon kan aanwijzen.

( 47 ) Protocol nr. 14 bevat niet langer de woorden „in voorkomend geval”, die in de resolutie van de Europese Raad van 1997 werden gebruikt.

( 48 ) Zoals blijkt uit de in voetnoot 44 supra genoemde site van de Eurogroep.

( 49 ) De voorzitter wordt gekozen bij gewone meerderheid van de leden met stemrecht (de ministers van elke lidstaat die de euro als munt heeft), en dus niet van de deelnemers.

( 50 ) De taken van de voorzitter van de Eurogroep worden noch in protocol nr. 14 noch in enige andere officiële openbare handeling gespecificeerd. Uit de website van de Eurogroep blijkt echter dat de president de volgende taken heeft: hij zit de vergaderingen van de Eurogroep voor en bepaalt de agenda van deze vergaderingen; hij stelt het langetermijnprogramma van de Eurogroep op; hij licht de uitkomst van de besprekingen van de Eurogroep toe voor het grote publiek en de ministers van de niet-eurozonelanden; hij vertegenwoordigt de Eurogroep in internationale fora (bijvoorbeeld G7); hij informeert het Europees Parlement over de prioriteiten van de Eurogroep (zie de in voetnoot 44 supra genoemde website van de Eurogroep). Volgens het voornoemde artikel 5, lid 2, van het ESM-Verdrag kan de voorzitter van de Eurogroep eveneens tot voorzitter van de raad van gouverneurs van het ESM worden gekozen, indien de leden van de raad daartoe besluiten.

( 51 ) Zie voetnoot 40 supra.

( 52 ) Zie voetnoot 41 supra.

( 53 ) In de praktijk nemen uitsluitend de ministers, het lid van de Commissie, de president van de ECB en slechts één medewerker deel aan de vergaderingen, zodat er een veel beperkter aantal deelnemers is (ongeveer veertig personen) dan tijdens de vergaderingen van de Ecofin-Raad, waar meer dan 150 personen aanwezig kunnen zijn.

( 54 ) Zie punt 60 supra.

( 55 ) Onlangs heeft juist de Eurogroep de opdracht gekregen het beleid uit te werken om de economische gevolgen van de COVID‑19-epidemie op te vangen. Zie de gemeenschappelijke verklaring van de leden van de Europese Raad van 26 maart 2020, punt 14.

( 56 ) Zie artikel 5, lid 1, van het ESM-Verdrag.

( 57 ) Zie voor een interessante analyse van de concrete werking van de Eurogroep, met name wat het informele karakter betreft, Puetter, U., The Eurogroup, How a secretive circle of finance ministers shape European governance, Manchester, 2006. Zie in dit verband inzonderheid blz. 5.

( 58 ) Zoals gezien in punt 62 supra is de Eurogroep aanvankelijk ingesteld bij een handeling die buiten het systeem van de EU-bronnen valt, door een orgaan – de Europese Raad – dat op het tijdstip waarop de Eurogroep is ingesteld buiten het institutionele kader van de Unie optrad.

( 59 ) Zie inzonderheid artikel 1, eerste volzin, van protocol nr. 14.

( 60 ) Het belangrijkste taalkundige verschil betreft de vervanging van de woorden „[d]e ministers [...] kunnen op informele wijze bijeenkomen” door de woorden „[d]e ministers [...] vergaderen in informeel verband”. Vanuit letterlijk oogpunt pleit deze wijziging volgens mij voor de in de hiernavolgende punten uiteengezette uitlegging dat protocol nr. 14 de ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, geen toestemming geeft om bijeen te komen, maar akte neemt van het feit dat zij bijeenkomen. De Italiaanse taalversie komt overeen met de Franse, de Duitse, de Nederlandse en de Portugese taalversie. De Spaanse taalversie gebruikt de toekomstige tijd „mantendrán. De Engelse taalversie is dubbelzinniger omdat daarin de woorden „may meet” zijn vervangen door de woorden „shall meet”. Het woord „shall”, dat meestal duidt op een verplichting, lijkt echter te verwijzen naar de informele aard van de vergadering („shall meet informally”), die zoals gezegd een fundamenteel kenmerk van de Eurogroep is (zie de punten 84 e.v. supra).

( 61 ) Zie punt 102 infra.

( 62 ) Vanuit systematisch oogpunt kan ook worden opgemerkt – als aspect dat als zodanig niet doorslaggevend, maar wel indicatief is – dat de Eurogroep in de Verdragen niet bij de instellingen wordt genoemd, maar in het hoofdstuk dat gewijd is aan bepalingen die specifiek zijn voor de lidstaten die de euro als munt hebben, en in een specifiek protocol.

( 63 ) Cursivering van mij.

( 64 ) Artikel 136, lid 2, VWEU betreft besluiten over de in lid 1 van dat artikel bedoelde maatregelen die uitsluitend betrekking hebben op lidstaten die de euro als munt hebben. Artikel 138, lid 3, VWEU betreft besluiten over op grond van lid 2 van dat artikel vastgestelde maatregelen met het oog op een gekwalificeerde vertegenwoordiging in de internationale instellingen en conferenties voor lidstaten die de euro als munt hebben.

( 65 ) Cursivering van mij.

( 66 ) Zie bijvoorbeeld de „Gezamenlijke bijdrage van Frankrijk en Duitsland over economisch bestuur” (CONV 470/02), waarin wordt voorgesteld enerzijds „reconnaître l’existence de l’Eurogroupe, dans un protocole annexé au Traité” (cursivering van mij) en anderzijds een Euro-Ecofin-Raad voor de eurozone in te stellen, waaraan alleen vertegenwoordigers van de lidstaten van de eurozone deelnemen, zoals de Commissie reeds had voorgesteld (zie CONV 391/02). Dit voorstel, waarmee binnen de Unie in wezen een ad-hocbeslissingsorgaan zou worden opgericht voor de lidstaten die de euro als munt hebben, is niet aanvaard.

( 67 ) Zie naar analogie punt 59 van het reeds aangehaalde arrest Ledra.

( 68 ) Als instantie die de voor de uitoefening van het toezicht noodzakelijke informatie verzamelt en opstelt, heeft de Commissie eveneens de taak de gemeenschappelijke economische ontwikkelingen bij te houden en is zij bij uitstek geschikt om de gemeenschappelijke diagnose van de economische situatie van de eurozone te stellen. De Commissie raadpleegt de Eurogroep over alle belangrijke beslissingen die in de EMU-zone onder haar verantwoordelijkheid vallen.

( 69 ) Zie de punten 63‑68 supra.

( 70 ) Deze instantie is beslist geen vorm van versterkte samenwerking tussen de lidstaten, aangezien niet is voldaan aan de vereisten van artikel 20 VEU en de artikelen 326‑334 VWEU, en lijkt evenmin vergelijkbaar met andere vormen van samenwerking die in het verleden bestonden, zoals de samenwerking op de terreinen justitie en binnenlandse zaken in het kader van het Verdrag van Maastricht.

( 71 ) Punten 114 (zaak T‑680/13) en 110 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten.

( 72 ) Zie onder andere arrest van 24 juni 2019, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punt 49).

( 73 ) Zie de punten 192 en 198 (zaak T‑680/13) alsmede 191 en 197 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten.

( 74 ) Zie de punten 201 en 203 (zaak T‑680/13) alsmede 200 en 202 (zaak T‑786/14) van de bestreden arresten en het aldaar aangehaalde arrest Ledra.

( 75 ) Zie punt 20 van de hogere voorziening die verzoekers in eerste aanleg hebben ingediend in zaak C‑603/18 P.

( 76 ) Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de gevoegde zaken Mallis e.a./Commissie en ECB (C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:294, punt 63).

( 77 ) Zie artikel 47 VEU en artikel 282, lid 3, VWEU.

( 78 ) Zie arrest Ledra, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 79 ) Zie arrest Mallis, punt 57.

( 80 ) Zie arresten Pringle, punt 163, en Ledra, punt 57.

( 81 ) Zie naar analogie arrest Ledra, punt 59.

( 82 ) Zie naar analogie arrest Pringle, punt 164.

( 83 ) Zie in dit verband punt 69 van de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de gevoegde zaken Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:290).

( 84 ) Zie arrest Ledra, punt 67, en de punten 69 en 85 van de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de gevoegde zaken Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:290). Zie tevens punt 176 van de standpuntbepaling van advocaat-generaal Kokott in de zaak Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:675).

( 85 ) Zie naar analogie arrest Pringle, punt 164. In dit verband moet evenwel worden opgemerkt dat, anders dan het geval is in het kader van het ESM-Verdrag – waarin artikel 13 in de leden 3 en 4 specifieke taken opdraagt en dus een bevoegdheid (verplichting) toekent om het gehele proces te blokkeren waardoor de eventueel schadebrengende gedraging heeft plaatsgevonden [zie de punten 58 en 59 van het arrest Ledra en punt 82 van de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de gevoegde zaken Mallis e.a./Commissie en ECB (C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:294)] – de Commissie in het kader van de Eurogroep geen vergelijkbare bevoegdheden heeft.

( 86 ) Zie naar analogie punt 64 van het arrest Ledra.

( 87 ) In de zin van artikel 184, lid 2, artikel 138, lid 1, en artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof; de laatste twee artikelen zijn krachtens 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing op procedures in hogere voorziening.