CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 24 APRIL 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Deze prejudiciële zaak biedt het Hof de gelegenheid de omvang van de verplichtingen van de Lid-Staten af te bakenen met betrekking tot richtlijnen inzake de aanpassing van de nationale wettelijke regelingen betreffende de additieven waarvan het gebruik in levensmiddelen ingevolge deze richtlijnen is toegestaan.

I —

De procedure vindt haar oorsprong in een controle die op 13 augustus 1975 werd verricht door de Service de la Répression des Fraudes van het Département du Nord. Deze controle had onder meer betrekking op een conserveringszout dat in vleeswaren en gezouten levensmiddelen wordt gebruikt en dat door de vennootschap ADITEC te Straatsburg wordt vervaardigd en in de handel gebracht. Deze vennootschap, waarvan de heer Siegfried Grunert directeur is, vervaardigt produkten bestemd voor de levensmiddelenindustrie en met name additieven voor vleeswaren. Uit de verrichte analyses bleek dat één van de door haar verkochte conserveermiddelen melkzuur en citroenzuur bevatte.

De Franse wetgeving staat het gebruik van deze stoffen in vleeswaren niet toe. Krachtens artikel 1 van het gewijzigde decreet van 15 april 1912, houdende een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de wet van 1 augustus 1905„sur la répression des fraudes”, is namelijk de toevoeging aan levensmiddelen van alle stoffen waarvoor geen voorafgaande vergunning is verleend, verboden. Dit is het zogenaamde beginsel van de positieve lijsten van additieven.

Ingevolge deze bepaling mag een additief slechts worden gebruikt wanneer het gebruik hiervan toelaatbaar is verklaard bij besluiten die, na advies van de Conseil supérieur d'Hygiène publique de France en de Académie nationale de Médecine, door verschillende ministers, waaronder die van Landbouw en van Volksgezondheid, gezamenlijk worden vastgesteld; dat wil dus zeggen na een bijzonder zware procedure.

Daar het gebruik van melkzuur en citroenzuur in voor vleeswaren bestemde conserveermiddelen nergens is toegestaan, is het dus verboden. Op grond hiervan is tegen Grunert, in zijn hoedanigheid van aansprakelijk persoon voor de gedragingen van zijn vennootschap, strafvervolging ingesteld voor de tweede correctionele kamer van het Tribunal de grande Instance te Straatsburg, ter zake van vervalsing van levensmiddelen in de zin van artikel 3 van de wet van 1 augustus 1905.

Verdachte heeft de hem verweten feiten op zichzelf niet betwist, maar gesteld dat de Franse wetgeving in strijd is met 's Raads richtlijnen nr. 64/54 van 5 november 1963 en nr. 70/357 van 13 juli 1970, die volgens hem, het gebruik van melkzuur en citroenzuur in voor vleeswaren bestemde additieven in Frankrijk toestaan. Op grond van de voorrang van het gemeenschapsrecht boven daarmee strijdige nationale bepalingen in samenhang met de rechtstreekse werking van sommige bepalingen in richtlijnen, zoals deze in de rechtspraak van het Hof is erkend, meent hij hieraan subjectieve rechten- te kunnen ontlenen waarop hij zich in rechte kan beroepen.

Daar het Openbaar Ministerie ontkent dat de genoemde richtlijnen de door Grunert daaraan toegekende draagwijdte hebben, hangt de oplossing van het geschil dus af van hun uitlegging. Het Tribunal de grande Instance te Straatsburg gaf er dan ook de voorkeur aan, het Hof krachtens artikel 177, tweede alinea, EEG-Verdrag te vragen

— „of de Lid-Staten verplicht waren, in hun nationale wetgeving het gebruik van alle in genoemde richtlijnen vermelde conserveermiddelen voor levensmiddelen toe te staan, of dat zij slechts het gebruik dienden te verbieden van alle stoffen die niet in de EEG-lijsten voorkomen,

— en eventueel, of de gemeenschapsonderdaan die door de — met het gemeenschapsrecht strijdige — nationale wetgeving wordt bezwaard, een beroep kan doen op de niet-toepasselijkheid te zijnen aanzien van die nationale wetgeving.”

II —

Met betrekking tot de eerste vraag van de verwijzende rechter zij vooraf het volgende opgemerkt. Uit de enkele lezing ervan blijkt duidelijk dat zij betrekking heeft op het gebruik van de in de bijlagen bij de richtlijnen opgesomde stoffen in levensmiddelen. Zij betreft niet het in de handel brengen ervan.

Ik wees er reeds op, dat blijkens het dossier de door Grunert geleide vennootschap zich niet bezighoudt met de vervaardiging van vleeswaren, zoals de Commissie meende, maar dat haar werkzaamheden in een eerdere fase liggen, namelijk de vervaardiging en het in de handel brengen van additieven voor deze levensmiddelen. ADITEC gebruikt dus niet zelf additieven in levensmiddelen; zij verkoopt ze. De Nederlandse regering was zich hiervan wel bewust toen zij bij de beantwoording van de vraag uitging van de verhandeling van conserveermiddelen en anti-oxydantia.

Moeten wij de vraag nu aanpassen en ze beantwoorden alsof zij inderdaad de verhandeling en niet het gebruik betreft?

Gelet op de gevallen waarin het Hof de vrijheid heeft genomen af te wijken van de vragen zoals die door de nationale rechter waren geformuleerd — van welke gevallen advocaat-generaal Warner in zijn, door het Hof gevolgde, conclusie in de zaak-Greenwich (zaak 22/79, Greenwich Film Production, Jurispr. 1979, blz. 3275) een overzicht heeft gegeven —, geloof ik niet dat wij dat kunnen doen. Deze vraag, die volstrekt ondubbelzinnig is, is in abstracte termen geformuleerd en heeft uitsluitend betrekking op het gemeenschapsrecht. Zij handelt niet over de uitlegging van een gemeenschapsbepaling die kennelijk niet van toepassing is op de door de nationale rechter vastgestelde feiten. En bovendien verwijst zij naar een gemeenschapsbepaling die duidelijk wel van toepassing is op deze feiten. Daarom zal de uitlegging van de richtlijn, die ik u zal voorstellen, zich beperken tot het gebruik van additieven, en geen betrekking hebben op de verhandeling ervan.

Ik wil hier echter wel aan toevoegen, dat dit onderscheid mij in de praktijk nogal kunstmatig voorkomt. Wanneer het in de Franse regeling vervatte verbod om bepaalde zuren in voor bepaalde levensmiddelen bestemde additieven te gebruiken, niet in strijd is met het gemeenschapsrecht, dan heeft de verhandeling van deze additieven in Frankrijk geen enkele zin; de Franse levensmiddelenfabrikanten zullen immers geen additief kopen waarvan het gebruik hun verboden is, tenzij zij bewust hun nationale wetgeving willen overtreden. Met andere woorden, voor de verhandeling van een produkt geldt, als een noodzakelijke voorfase van het gebruik ervan, hetzelfde als voor het gebruik.

III —

Zoals de Commissie reeds opmerkte, zijn melkzuur en citroenzuur eigenlijk smaakstoffen: zij maken het behandelde voedingsmiddel zuurder. Als zodanig vallen zij helaas buiten iedere gemeenschapsregeling, want op dit punt bestaat thans geen enkele richtlijn.

1. Toch zijn er, zoals Grunert aanvoert, één respectievelijk twee richtlijnen van de Raad die op deze stoffen betrekking hebben. Als produkt dat naast zijn gewone werking „ook conserverend kan werken”, komt melkzuur voor op de lijst in bijlage van de gewijzigde zogenoemde richtlijn conserveermiddelen van de Raad van 5 november 1963 (PB 1964, blz. 161), en als „stof die de oxydatie tegengaande werking van andere stoffen (kan) versterken”, op de lijst in bijlage van de gewijzigde zogenoemde richtlijn anti-oxydantia van de Raad van 13 juli 1970 (PB L 157 van 1970, blz. 31). Citroenzuur wordt enkel genoemd in de lijst bij de richtlijn anti-oxydantia, en wel als produkt met dezelfde eigenschap als melkzuur.

2. Welke betekenis heeft deze vermelding? Hebben de zojuist door mij geciteerde richtlijnen tot gevolg dat, zoals de verdachte stelt, het gebruik van alle daarin genoemde stoffen is toegestaan, of slechts dat, zoals het Openbaar Ministerie staande houdt, het gebruik van de stoffen die zij niet noemen, verboden is? De richtlijnen die hier aan de orde zijn, zijn evanals de richtlijn inzake kleurstoffen (gewijzigde richtlijn van de Raad van 23 oktober 1962, PB 1962, blz. 2645) en die betreffende emulgatoren (gewijzigde richtlijn van de Raad van 18 juli 1974, PB L 189 van 1974, blz. 1) horizontale richtlijnen, dat wil zeggen dat zij betrekking hebben op het gebruik van een bepaalde categorie additieven in levensmiddelen in het algemeen. Dit soort richtlijnen hebben als bijlage lijsten met stoffen die als voornaamste of secundaire eigenschappen de door de richtlijnen genoemde eigenschappen hebben. De aldus opgesomde stoffen zijn krachtens artikel 1 van al deze richtlijnen de enige stoffen waarvan de Lid-Staten het gebruik in levensmiddelen mogen toestaan. A contrario is het gebruik in levensmiddelen van stoffen die niet op de lijsten bij de richtlijnen voorkomen, voor de in elke richtlijn aangegeven doeleinden in de gehele Gemeenschap verboden. Dit algemene verbod van niet opgenomen stoffen is de eerste stap in een proces dat volgens het intitulé van de richtlijnen het doel ervan is: wat beoogd wordt, is een verbetering van de gezondheidsbescherming van de consument en tegelijkertijd een gelijkmaking van de mededingingsvoorwaarden, resultaten die, zoals uit de considerans van de richtlijnen blijkt, met de aanpassing van wetgevingen worden nagestreefd.

3. De Raad heeft echter niet gemeend al direct een verdergaande harmonisatie tot stand te kunnen brengen. Zowel de richtlijn conserveermiddelen (artikel 2, lid 2) als de richtlijn anti-oxydantia (artikel 9) verklaart immers in overeenkomstige bewoordingen dat hun bepalingen de nationale wettelijke voorschriften waarbij wordt vastgesteld aan welke levensmiddelen de in hun bijlage vermelde stoffen mogen worden toegevoegd, en onder welke voorwaarden dit mag gebeuren, onverlet laten. Aan d^e vrije keus van de Lid-Staten met betrekking tot de levensmiddelen waarvoor zij het gebruik van een bepaald additief willen toestaan, is slechts één — schijnbaar belachelijke — grens gesteld. Deze grens volgt uit artikel 2, lid 2, in fine, van de richtlijn conserveermiddelen en uit artikel 9 van de richtlijn-antioxydantia. Volgens deze bepalingen mogen de nationale voorschriften „niet tot gevolg hebben dat het gebruik van een der in de bijlage vermelde stoffen in levensmiddelen geheel wordt uitgesloten.” Om de op hem rustende verplichtingen niet te schenden, is het dus voldoende dat een Lid-Staat het gebruik van elk communautair additief in één enkel levensmiddel toestaat. Volgens de inlichtingen die de Commissie ons heeft verschaft, voldoet de Franse regeling aan deze eis met betrekking tot de litigieuze additieven. Zo is onder meer — melkzuur bij circulaire van 27 januari 1930 naast andere stoffen toegelaten als conserveermiddel in koolzuurhoudende dranken en limonades en bij circulaire van 17 juni 1965 als anti-oxydans in suikerwerken, — citroenzuur toegelaten als anti-oxydans in mosterd krachtens een decreet van 10 september 1937.

4. Het is dit blijven bestaan van verschillen tussen nationale wetgevingen, dat er in belangrijke mate de oorzaak van is dat de eveneens in de considerans van de richtlijnen genoemde doelstelling van het vrije verkeer van levensmiddelen bij de huidige stand van zaken slechts gedeeltelijk wordt bereikt. De technische handelsbelemmeringen die het gevolg zijn van deze verschillen in wetgeving, blijven bestaan daar het verbod van het gebruik van een additief in een levensmiddel niet enkel geldt voor de nationale produktie, maar ook voor de import.

Om het vrije verkeer van goederen, waarvan niet genoeg kan worden herhaald dat het een van de pijlers van de Gemeenschap is, hier werkelijk te verzekeren, dient de gemeenschapswetgever de tweede fase van de wetgevingsharmonisatie aan te vatten, die hij zelf aan het eind van de considerans van de hier besproken richtlijnen aankondigt. Deze fase moet immers betrekking hebben op de afzonderlijke levensmiddelen waaraan de in de bijlagen genoemde stoffen mogen worden toegevoegd, en op de voorwaarden waaronder deze toevoeging dient plaats te vinden.

Een ander middel om tot hetzelfde resultaat te komen, is, zo werd ons gezegd, de opneming van de zojuist door mij genoemde gegevens in verticale richtlijnen, die betrekking hebben op een bepaald levensmiddel. Het gebruik van melkzuur en citroenzuur is, resp. zou moeten worden toegestaan en de wijze van gebruik omschreven voor druivesap (ingevolge de inmiddels gewijzigde richtlijn nr. 75/726 van de Raad van 17 november 1975; PB L 311 van 1975, blz. 40) en voor caseïne en caseïnaten (zie het voorstel voor een richtlijn van 30 januari 1979, PB C 50 van 1979, blz. 5). Maar zo een verticale richtlijn bestaat niet voor vleeswaren.

Mitsdien concludeer ik dat het Hof op de eerste vraag van het Tribunal de grande Instance te Straatsburg antwoorde:

— dat krachtens artikel 1 van richtlijn nr. 64/54 van de Raad van 5 november 19673 en artikel 1 van richtlijn nr. 70/357 van de Raad van 13 juli 1970 de Lid-Staten uitsluitend het gebruik van additieven moeten verbieden die niet in deze richtlijnen zijn genoemd,

— dat zij krachtens artikel 2, lid 2, van richtlijn nr. 64/54 en artikel 9 van richtlijn nr. 70/357 het gebruik van de daarin genoemde stoffen slechts in één enkel levensmiddel te hunner keuze behoeven toe te laten, en

— dat bijgevolg de nationale bepalingen waarbij van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, zijn te beschouwen als door de betrokken Lid-Staat geldig vastgesteld in het kader van deze richtlijnen.

IV —

Met dit antwoord is ook het antwoord op de tweede vraag gegeven.

Deze vraag rijst enkel indien een nationale wettelijke regeling in strijd zou worden geacht met de richtlijnen, omdat zij niet het gebruik van alle in de richtlijnen genoemde stoffen in alle levensmiddelen toestaat. Nu dit niet het geval is, hoeft op die vraag niet te worden geantwoord.

Daarbij komt nog dat, zoals advocaat-generaal Warner nog onlangs onder de aandacht heeft gebracht in zijn conclusie in de zaak-Santillo (zaak 131/79, arrest van 25 mei 1980, nog niet gepubliceerd), „wanneer een Lid-Staat nalaat uitvoering te geven aan een bepaling van een richtlijn, dit op zichzelf uiteraard niet betekent dat particulieren zich rechtstreeks op die bepaling kunnen beroepen.” 's Hofs arrest van 4 december 1974 (Van Duyn, zaak 41/74, Jursispr. blz. 1349) citerend, voegde Warner hieraan toe, dat „in ieder afzonderlijk geval moet worden onderzocht of ‚aard, opzet en bewoordingen van het betrokken voorschrift’ meebrengen dat het directe werking kan hebben.”

In casu zijn het de richtlijnen conserveermiddelen en anti-oxydantia in hun geheel waarvan Grunert stelt dat zij hem niet kunnen worden tegengeworpen en dat zij rechtstreekse werking hebben.

Aan één van de voorwaarden evenwel die 's Hofs rechtspraak in elk geval stelt voor het toekennen van rechtstreekse werking aan een bepaling van een richtlijn, is in casu klaarblijkelijk niet voldaan: teksten die, naast een verbod om de niet genoemde stoffen te gebruiken, de Lid-Staten als enige verplichting opleggen, het gebruik van de wel genoemde stoffen in één enkel levensmiddel van hun keuze toe te staan, laten immers de Lid-Staten de vrijheid om te bepalen in welke levensmiddelen een dergelijk additief mag worden gebruikt. Dit nu verhindert het aanvaarden van ook maaide minste rechtstreekse werking.

Dus zelfs wanneer men zou aannemen dat een Lid-Staat de richtlijnen nrs. 64/54 en 70/357 niet juist had uitgevoerd, dan nog kan men niet stellen dat de wetgeving van die staat, die het gebruik van een welomschreven additief, zoals melkzuur of citroenzuur, in een bepaald levensmiddel of een groep levensmiddelen zoals vleeswaren, niet toestaat, niet aan de justitiabele kan worden tegengeworpen.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.