ARREST VAN HET HOF (ZESDE KAMER) VAN 7 MEI 1992. - COLEGIO OFICIAL DE AGENTES DE LA PROPRIEDAD INMOBILIARIA TEGEN J. L. AGUIRRE BORRELL EN ANDEREN. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: JUZGADO DE INSTRUCCION N. 20 DE MADRID - SPANJE. - VRIJHEID VAN VESTIGING - ERKENNING VAN DIPLOMA'S - MAKELAARS. - ZAAK C-104/91.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-03003



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Vrij verkeer van personen ° Vrijheid van vestiging ° Makelaars ° Toegang tot beroep ° Verplichting van Lid-Staten te onderzoeken of in Lid-Staat van herkomst behaalde diploma' s en verworven bekwaamheden overeenstemmen met die welke door nationaal recht worden vereist ° Verplichting ter zake te beslissen bij met redenen omklede besluiten die vatbaar zijn voor beroep in rechte

(EEG-Verdrag, art. 52 en 57)

2. Vrij verkeer van personen ° Vrijheid van vestiging ° Uitoefening van gereglementeerd beroep door onderdaan van andere Lid-Staat die niet voldoet aan in Lid-Staat van ontvangst gestelde voorwaarden ° Toepassing van strafrechtelijke sancties ° Toelaatbaarheid ° Voorwaarden

(EEG-Verdrag, art. 52 en 57)

Samenvatting

1. De artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag moeten aldus worden uitgelegd, dat

° bij gebreke van een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten en andere titels met betrekking tot het beroep van makelaar, de autoriteiten van een Lid-Staat, die moeten beslissen op een verzoek om toelating tot dit beroep, dat is ingediend door een onderdaan van een andere Lid-Staat, die in zijn land van herkomst over een diploma of een titel voor de uitoefening van dit beroep beschikt, zijn gehouden te onderzoeken, in hoeverre de kennis en bekwaamheden die blijken uit de door de betrokkene in zijn land van herkomst verkregen diploma' s en beroepstitels overeenkomen met de in de regeling van het gastland verlangde diploma' s en beroepstitels;

° wanneer blijkt dat de diploma' s of titels slechts gedeeltelijk overeenkomen, de autoriteiten van het gastland van de betrokkene het bewijs mogen verlangen, dat hij de ontbrekende kennis en bekwaamheden heeft verworven, zo nodig door hem een examen te laten afleggen;

° het besluit, waarbij het diploma of de beroepstitel van een onderdaan van een Lid-Staat, dat door zijn eigen Lid-Staat is afgegeven, niet wordt erkend of niet gelijkwaardig wordt verklaard, vatbaar moet zijn voor beroep in rechte opdat het aan het gemeenschapsrecht kan worden getoetst, en de betrokkene kennis moet kunnen nemen van de redenen welke aan het besluit ten grondslag liggen.

2. Onder voorbehoud dat de autoriteiten van de Lid-Staat van ontvangst, bij gebreke van een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten of titels met betrekking tot een gereglementeerd beroep, verplicht zijn te onderzoeken of het diploma of de beroepstitel die door een andere Lid-Staat aan een gemeenschapsonderdaan is afgegeven, gelijkwaardig is aan het diploma of de titel die in het recht van eerstgenoemde staat wordt vereist, en onder voorbehoud dat de procedure van dit onderzoek moet voldoen aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot in het bijzonder de motivering van een afwijzend besluit en de hiertegen geopende rechtsgang, verzetten de artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag zich er niet tegen, dat een Lid-Staat strafrechtelijke sancties stelt op de uitoefening van dit gereglementeerde beroep door een onderdaan van een andere Lid-Staat die niet aan de in het recht van de Lid-Staat van ontvangst gestelde eisen voldoet.

Partijen

In zaak C-104/91,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Juzgado de Instrucción n 20 te Madrid, in het aldaar aanhangig geding tussen

Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria,

en

J. L. Aguirre Borrel,

S. K. Newman,

S. Aguirre Gil de Biedma,

M. J. Cepeda Ruiz,

P. Aguirre Gil de Biedma,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag en van richtlijn 67/43/EEG van de Raad van 12 januari 1967 betreffende de verwezenlijking van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de niet in loondienst verrichte werkzaamheden behorende tot: 1) de sector "handel in onroerende goederen (uitgezonderd 6401)" (groep ex 640 I.S.I.C.), 2) de sector bepaalde "diensten aan ondernemingen, niet elders ingedeeld" (groep 839 I.S.I.C.) (PB 1967, nr. 10, blz. 140),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: F. A. Schockweiler, kamerpresident, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, M. Diez de Velasco en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: D. Triantafyllou, administrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

° het Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, vertegenwoordigd door J. Zarzalejos Nieto, advocaat te Madrid;

° het Openbaar ministerie bij het Tribunal Superior de Justicia de Madrid, vertegenwoordigd door J. Sánchez-Covisa Villa, Officier van justitie bij het Tribunal Superior de Justicia;

° de Franse regering, vertegenwoordigd door P. Pouzoulet, plaatsvervangend directeur van de directie Juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, en H. Duchène, secretaris Buitenlandse zaken bij hetzelfde ministerie, als plaatsvervangend gemachtigde;

° de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. J. Navarro González, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en A. H. Hernández-Mora, Abogado del Estado, als gemachtigden;

° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur E. Lasnet en D. Calleja, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden;

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van het Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, vertegenwoordigd door J. Jordana de Pozas, advocaat, de Spaanse regering en de Commissie ter terechtzitting van 21 januari 1992,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 februari 1992,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 21 februari 1991, ingekomen bij het Hof op 2 april daaraanvolgend, heeft de Juzgado de Instrucción n 20 te Madrid krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag en richtlijn 67/43/EEG van de Raad van 12 januari 1967 betreffende de verwezenlijking van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor de niet in loondienst verrichte werkzaamheden behorende tot: 1) de sector "Handel in onroerende goederen (uitgezonderd 6401)" (groep ex 640 I.S.I.C.), 2) de sector bepaalde "Diensten aan ondernemingen, niet elders ingedeeld" (groep 839 I.S.I.C.; PB 1967, nr. 10, blz. 140).

2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een strafzaak die aanhangig is gemaakt door het Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, de officiële beroepsvereniging van makelaars, tegen de vennootschap Aguirre Newman, vertegenwoordigd door haar directieleden S. Aguirre en S. K. Newman, wegens wederrechtelijke uitoefening van het beroep van makelaar.

3 Van mening dat het geding vragen deed rijzen over de uitlegging van het gemeenschapsrecht, besloot de Juzgado de Instrucción n 20 te Madrid de behandeling van de zaak te schorsen, totdat het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan over de volgende vragen:

"1) Moeten de in de artikelen 52 en volgende EEG-Verdrag en in richtlijn 67/43/EEG vervatte communautaire bepalingen inzake de vrijheid van vestiging, gelet op de huidige stand van uitvoering van het bepaalde in artikel 57, lid 1, EEG-Verdrag, aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat strafrechtelijke sancties mag opleggen aan een onderdaan van een andere Lid-Staat, die in het bezit is van een in zijn land van herkomst geldig afgegeven diploma dat niet als gelijkwaardig is erkend in het land waar hij zich wil vestigen en de beroepswerkzaamheden van makelaar wil uitoefenen?

2) Moet de genoemde communautaire wettelijke regeling aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat op grond van artikel 57, lid 1, EEG-Verdrag, krachtens hetwelk de Raad verplicht is, binnen een redelijke termijn richtlijnen vast te stellen inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten en andere titels, en gelet op de omstandigheid dat met betrekking tot makelaars gedurende 24 jaar hieraan op geen enkele wijze uitvoering is gegeven, mag blijven eisen, dat een ieder die genoemde beroepswerkzaamheden wenst uit te oefenen en in zijn land van herkomst in het bezit is van het desbetreffende diploma, een examen moet afleggen?"

4 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

5 Logischerwijze moet eerst antwoord worden gegeven op de tweede vraag, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen, of de autoriteiten van een Lid-Staat die moeten beslissen op een verzoek om toelating tot het beroep van makelaar dat is ingediend door een onderdaan van een andere Lid-Staat die in zijn land van herkomst over een diploma of titel beschikt waarmee hij dit beroep kan uitoefenen, ingevolge de artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag, bij gebreke van een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten en andere titels met betrekking tot het beroep van makelaar, een examen mogen blijven eisen, en zo ja, onder welke voorwaarden.

6 Vooraf zij opgemerkt dat, zoals is vastgesteld in het arrest van 28 januari 1992 (gevoegde zaken C-330/90 en C-331/90, López Brea, Jurispr. 1992, blz. I-323), richtlijn 67/43 slechts de opheffing van rechtstreekse of zijdelinge discriminatie op grond van nationaliteit verlangt, doch niet strekt tot harmonisatie van de in de nationale wettelijke regelingen gestelde voorwaarden betreffende de toegang tot of de uitoefening van het beroep van makelaar in onroerende goederen.

7 Verder mogen de Lid-Staten, zolang de voorwaarden voor de toegang tot een beroep niet zijn geharmoniseerd, vaststellen welke kennis en bekwaamheden voor de uitoefening van dat beroep vereist zijn, en mogen zij verlangen dat een diploma wordt overgelegd, waaruit het bezit van die kennis en bekwaamheden blijkt (zie de arresten van 15 oktober 1987, zaak 222/86, Heylens, Jurispr. 1987, blz. 4097, r.o. 10, en 7 mei 1991, zaak C-340/89, Vlassopoulou, Jurispr. 1991, blz. I-2357, r.o. 9).

8 Door de verwezenlijking van de vrijheid van vestiging op het einde van de overgangsperiode te fixeren, legt artikel 52 evenwel een nauwkeurig omschreven resultaatsverplichting op, welker nakoming moet worden vergemakkelijkt, maar niet geconditioneerd, door de geleidelijke uitvoering van een programma van maatregelen (zie de arresten van 28 juni 1977, zaak 11/77, Patrick, Jurispr. 1977, blz. 1199, r.o. 10, en 7 mei 1991, Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 13).

9 Volgens vaste rechtspraak kunnen voorts, voor zover het gemeenschapsrecht zelf niets naders bepaalt, de doelstellingen van het Verdrag en in het bijzonder de vrijheid van vestiging worden verwezenlijkt door maatregelen van de Lid-Staten, die volgens artikel 5 EEG-Verdrag gehouden zijn, "alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de Instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren" en zich te onthouden "van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen." (zie de arresten van 28 april 1977, zaak 71/76, Thieffry, Jurispr. 1977, blz. 765, r.o. 16, en 7 mei 1991, Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 14).

10 Nationale kwalificatievereisten kunnen, ook wanneer zij worden toegepast zonder discriminatie op grond van nationaliteit, tot gevolg hebben, dat de uitoefening door onderdanen van andere Lid-Staten van het hun in artikel 52 EEG-Verdrag gewaarborgde recht van vestiging, wordt belemmerd. Dit kan het geval zijn, wanneer in de nationale voorschriften geen rekening wordt gehouden met door de betrokkene reeds in een andere Lid-Staat verworven kennis en bekwaamheden. (zie arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 15).

11 Hieruit volgt, dat een Lid-Staat die moet beslissen op een verzoek om toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degene die over een diploma of een beroepskwalificatie beschikt, rekening moet houden met de diploma' s, certificaten en andere titels die de betrokkene met het oog op de uitoefening van hetzelfde beroep in een andere Lid-Staat heeft verworven, door de uit die diploma' s blijkende bekwaamheden te vergelijken met de in de nationale regeling verlangde kennis en bekwaamheden (zie arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 16).

12 Deze onderzoeksprocedure moet de autoriteiten van het gastland in staat stellen, zich objectief ervan te overtuigen, dat de houder van het buitenlands diploma over kennis en bekwaamheden beschikt die zo niet identiek, dan toch ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke uit het binnenlands diploma blijken. Bij deze beoordeling van de gelijkwaardigheid van het buitenlands diploma mag uitsluitend worden gelet op het niveau van de kennis en bekwaamheden, dat de houder ervan mag worden geacht te bezitten, rekening houdend met de aard en de duur van de studie en de praktijkopleiding waarvan het de voltooiing bewijst (zie arrest van 15 oktober 1987, Heylens, reeds aangehaald, r.o. 13).

13 In het kader van dit onderzoek kan een Lid-Staat evenwel rekening houden met objectieve verschillen met betrekking tot zowel het rechtskader van het betrokken beroep in de Lid-Staat van herkomst als het werkterrein ervan. Bij het beroep van makelaar mag een Lid-Staat derhalve de diploma' s vergelijken, rekening houdend met de tussen de betrokken nationale rechtsordes vastgestelde verschillen (zie arrest van 7 mei 1991,Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 18).

14 Wanneer deze vergelijking van de diploma' s tot de conclusie leidt, dat de uit het buitenlands diploma blijkende kennis en bekwaamheden overeenkomen met de in de nationale wettelijke regeling gestelde eisen, moet de Lid-Staat erkennen, dat dit diploma aan de in de nationale regeling gestelde voorwaarden voldoet. Wanneer echter blijkt, dat deze kennis en bekwaamheden slechts gedeeltelijk overeenkomen, mag het gastland van de betrokkene het bewijs verlangen, dat hij de ontbrekende kennis en bekwaamheden heeft verworven. (zie arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 19).

15 Tot slot moeten de nationale autoriteiten bij hun onderzoek naar de vraag of de uit het buitenlands diploma blijkende kennis en bekwaamheden overeenkomen met die welke in de wettelijke regeling van het gastland zijn voorgeschreven, een procedure volgen die in overeenstemming is met de eisen van het gemeenschapsrecht betreffende de effectieve bescherming van de door het Verdrag aan de gemeenschapsonderdanen verleende fundamentele rechten. Hieruit volgt, dat elk besluit van de nationale autoriteiten in het kader van dit onderzoek vatbaar moet zijn voor beroep in rechte, opdat het aan het gemeenschapsrecht kan worden getoetst, en dat de belanghebbende kennis moet kunnen nemen van de redenen van het jegens hem genomen besluit (zie arresten van 15 oktober 1987, Heylens, reeds aangehaald, r.o. 17, en 7 mei 1991, Vlassopoulou, reeds aangehaald, r.o. 22).

16 Onder deze omstandigheden moet op de tweede vraag van de Juzgado de Instrucción n 20 te Madrid, zoals geherformuleerd, worden geantwoord, dat de artikelen 52 en 57 aldus moeten worden uitgelegd dat,

° bij gebreke van een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten en andere titels met betrekking tot het beroep van makelaar, de autoriteiten van een Lid-Staat, die moeten beslissen op een verzoek om toelating tot dit beroep, dat is ingediend door een onderdaan van een andere Lid-Staat, die in zijn land van herkomst over een diploma of een titel voor de uitoefening van dit beroep beschikt, zijn gehouden te onderzoeken, in hoeverre de kennis en bekwaamheden die blijken uit de door de betrokkene in zijn land van herkomst verkregen diploma' s en beroepstitels overeenkomen met de in de regeling van het gastland verlangde diploma' s en beroepstitels;

° wanneer blijkt dat de diploma' s of titels slechts gedeeltelijk overeenkomen, de autoriteiten van het gastland van de betrokkene het bewijs mogen verlangen, dat hij de ontbrekende kennis en bekwaamheden heeft verworven, zo nodig door hem een examen te laten afleggen;

° het besluit, waarbij het diploma of de beroepstitel van een onderdaan van een Lid-Staat, dat door zijn eigen Lid-Staat is afgegeven, niet wordt erkend of niet gelijkwaardig wordt verklaard, vatbaar moet zijn voor beroep in rechte opdat het aan het gemeenschapsrecht kan worden getoetst, en de betrokkene kennis moet kunnen nemen van de redenen welke aan het besluit ten grondslag liggen.

17 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, en zo ja onder welke voorwaarden, de artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag eraan in de weg staan, dat een Lid-Staat strafrechtelijke sancties stelt op de uitoefening van een gereglementeerd beroep door een onderdaan van een andere Lid-Staat, die niet aan de in het recht van de Lid-Staat van ontvangst gestelde eisen voldoet.

18 In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat uit het antwoord op de tweede vraag volgt, dat de autoriteiten van het gastland gehouden zijn te onderzoeken of het diploma of de beroepstitel die door een andere Lid-Staat aan een gemeenschapsonderdaan is afgegeven, gelijkwaardig is aan het diploma of de titel die in het recht van eerstgenoemde staat worden vereist, en dat voor de procedure van dit onderzoek bepaalde voorwaarden met betrekking tot in het bijzonder de motivering van een afwijzend besluit en de hiertegen geopende rechtsgang worden gesteld.

19 Mits deze voorwaarden worden geëerbiedigd, doen de verdragsvoorschriften inzake de vrijheid van vestiging niet af aan de bevoegdheid van de Lid-Staten om de wederrechtelijke uitoefening van een gereglementeerd beroep door een onderdaan van een andere Lid-Staat te bestraffen, in het bijzonder ingeval de betrokkene niet heeft verzocht om de gelijkwaardigheid te onderzoeken tussen het diploma of de beroepstitel die in zijn land van herkomst zijn afgegeven, en die welke in het gastland worden verlangd, of ingeval deze gelijkwaardigheid niet is vastgesteld.

20 Zo gezien, moet op de eerste vraag, zoals geherformuleerd, worden geantwoord, dat de artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag zich er niet tegen verzetten, dat een Lid-Staat strafrechtelijke sancties stelt op de uitoefening van een gereglementeerd beroep door een onderdaan van een andere Lid-Staat, die niet aan de in het recht van de Lid-Staat van ontvangst gestelde eisen voldoet, voor zover deze de uit het antwoord op de vorige vraag resulterende voorwaarden eerbiedigt.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

21 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

uitspraak doende op de door de Juzgado de Instrucción n 20 te Madrid bij beschikking van 21 februari 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1) De artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag moeten aldus worden uitgelegd, dat

° bij gebreke van een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma' s, certificaten en andere titels met betrekking tot het beroep van makelaar, de autoriteiten van een Lid-Staat, die moeten beslissen op een verzoek om toelating tot dit beroep, dat is ingediend door een onderdaan van een andere Lid-Staat, die in zijn land van herkomst over een diploma of een titel voor de uitoefening van dit beroep beschikt, zijn gehouden te onderzoeken in hoeverre de kennis en bekwaamheden die blijken uit de door de betrokkene in zijn land van herkomst verkregen diploma' s en beroepstitels, overeenkomen met de in de regeling van het gastland verlangde diploma' s en beroepstitels;

° wanneer blijkt dat de diploma' s of titels slechts gedeeltelijk overeenkomen, de autoriteiten van het gastland van de betrokkene het bewijs mogen verlangen, dat hij de ontbrekende kennis en bekwaamheden heeft verworven, zo nodig door hem een examen te laten afleggen;

° het besluit waarbij het diploma of de beroepstitel van een onderdaan van een andere Lid-Staat, dat door zijn eigen Lid-Staat is afgegeven, niet wordt erkend of niet gelijkwaardig wordt verklaard, vatbaar moet zijn voor beroep in rechte, opdat het aan het gemeenschapsrecht kan worden getoetst, en de betrokkene kennis moet kunnen nemen van de redenen welke aan het besluit ten grondslag liggen.

2) De artikelen 52 en 57 EEG-Verdrag verzetten zich er niet tegen, dat een Lid-Staat strafrechtelijke sancties stelt op de uitoefening van een gereglementeerd beroep door een onderdaan van een andere Lid-Staat, die niet aan in het recht van de Lid-Staat van ontvangst gestelde eisen voldoet, voor zover deze de uit het antwoord op de vorige vraag resulterende voorwaarden eerbiedigt.