I —

Eerst zou ik een gezamenlijke bespreking willen wijden aan de gestelde onrechtmatigheid van verordening 1009/67 en aan de grief dat Raad en Commissie bij de vervulling van hun verordenende taak een zodanige dienstfout zouden hebben begaan, dat hun een verwijt mag worden gemaakt. De Raad is van mening dat bij een beoordeling van de vraag of schadevorderingen gegrond zijn juridische aspecten die normaliter in het kader van een beroep tot nietigverklaring aan de orde komen, buiten beschouwing moeten blijven, omdat een beroep tot nietigverklaring in casu — zowel omdat het te laat zou zijn ingesteld als ook omdat het door particulieren tegen een algemene verordening gericht is — tot niet-ontvankelijkverklaring zou moeten leiden. Die opvatting faalt. Het aspect der onrechtmatigheid, dat door verzoeksters aan hun beroep ten grondslag is gelegd, kan niet a priori worden geëlimineerd; het wordt immers aan een op zichzelf toelaatbare zelfstandige schadevordering ten grondslag gelegd. Het eigenlijk probleem is veeleer hoe ver de rechterlijke controle bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een handeling der Gemeenschap — in casu: een basisverordening van de Raad — dan wel bij de beoordeling van de voorwaarden, gesteld aan de uitoefening van s' Raads verordenende bevoegdheid — waarin verzoeksters de oorzaak der schade zoeken — kan gaan. In zoverre verdient het opmerking dat verzoeksters zich op kennelijke schending van het Verdrag of van de bij toepassing van het Verdrag in acht te nemen rechtsbeginselen beroepen, en wel met name op schending van het beginsel dat het rechtmatig vertrouwen van de rechtsgenoten, die normaliter op een juiste toepassing van het Verdrag en van het afgeleide gemeenschapsrecht mogen rekenen, bescherming verdient. Dat de burgers op een correcte toepassing van het Verdrag mogen vertrouwen, spreekt wel vanzelf. Een inbreuk op de bscherming welke dat vertrouwen verdient, dan wel een als dienstfout te beschouwen vertraging bij de correcties waarom zodanige schending vraagt, zijn naar hun gevolgen niet te onderscheiden van de schending van het Verdrag en de erop berustende verordeningen zelf. In casu is door verzoeksters zelf betoogd dat in artikel 39, lid 1, letter b) (verzekering van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking) en 40, lid 3, tweede volzin (uitsluiting van discriminatie tussen producenten) van het EEG-Verdrag de ten deze in acht te nemen — en in verordening 1009/67 zelf aangehaalde — beginselen zijn omschreven. Maar die beide beginselen moeten bovendien worden afgestemd op de overige in artikel 39, lid 1, omschreven doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en wel met name op het beginsel van een enkele markt — en van een enkel, zich over een jaar uitstrekkend verkoopseizoen — (artikel 40, lid 3, derde volzin) alsook met het beginsel van de daarmee samenhangende financiële verantwoordelijkheid der Lid-Staten (artikel 40, lid 4). In artikel 40, lid 4, van het Verdrag is de oprichting van het Oriënterings- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) voorzien. Overeenkomstig dit voorschrift is in verordening 25 (PB 30 van 20 april 1962, blz. 991) het op uniforme prijzen, — en, meer in het algemeen, een gemeenschappelijk beleid — berustend beginsel van gemeenschappelijke financiering opgesteld. Het werd in verordening 729/70 (PB L 94 van 28 april 1970, blz. 13) bevestigd. In artikel 227, lid 2, eerste volzin, van het Verdrag wordt de toepasselijkheid van artikel 40, lid 4, met zoveel woorden uitgesloten ten aanzien van de Franse overzeese departementen; in de tweede volzin wordt de Raad evenwel de mogelijkheid geboden de bepaling ook op deze departementen van toepassing te doen zijn. Van die mogelijkheid heeft de Raad geen algemeen gebruik gemaakt. Maar wat suiker betreft werd de werkzaamheid van het EOGFL, afdeling garantie, met ingang van 1 juli 1968 tot de Franse overzeese departementen uitgebreid (artikel 43, lid 2, van verordening 1009/67). Het stelsel van uniforme prijzen voor de gehele Gemeenschap, alsook alle voorzieningen van de gemeenschappelijke marktordeningen, zoals restituties, heffingen, compenserende bedragen, enzovoort, gelden dus ongetwijfeld voor de Franse overzeese departementen, en men kan wel zeggen dat het gemeenschappelijke suikerbeleid er reeds in 1968 nagenoeg voltooid was. De regeling draait om de eenheid van verkoopseizoen en de uniforme prijzen. Een doorbreking van de eenheid van het verkoopseizoen had tot ernstige nadelen kunnen leiden. Het gemeenschappelijk beleid en, vooral, de uniforme prijzen zouden in gevaar gebracht zijn wanneer men voor twee produkten, te weten ruwe rietsuiker en ruwe bietsuiker twee verschillende verkoopseizoenen zou hébben ingevoerd: ofschoon uit planten met een verschillende groeicyclus gewonnen, zijn de uiteindelijke gebruiksmogelijkheden van beide produkten dezelfde en kunnen zij elkaar ten volle vervangen. Het kiezen van een regeling welke, met principiële handhaving van het stelsel van één enkel verkoopseizoen en uniforme prijzen, een oplossing moet bieden voor de problemen verband houdende met de ongelijke klimatologische omstandigheden in de verschillende teeltgebieden, impliceert het nemen van een economische beleidsbeslissing van normatieve aard, waarbij aan de organen van de Gemeenschap veel speelruimte is gelaten. Voor schade welke particulieren door de praktische gevolgen van het normatieve handelen der Gemeenschap mochten hebben geleden, kan deze „extra-contractueel” slechts aansprakelijk worden gesteld wanneer er van een genoegzaam gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel sprake is (vgl. o.m. arrest van 13 juni 1972, gewezen in de gevoegde zaken 9 en 11/71 — Grands Moulins de Paris — Jurispr. 1972, blz. 391). Bezien wij de door verzoeksters geciteerde verdragsbepalingen uit deze gezichtshoek, dan kunnen wij al dadelijk artikel 39, lid 1, letter b, van het EEG-Verdrag buiten beschouwing laten, omdat dit voorschrift geen waarborgnorm behelst. In artikel 39, lid 1, worden de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid omschreven en in verband daarmede worden een heleboel eisen gesteld welke elkander, geïsoleerd beschouwd, schijnen te weerspreken. Het is de taak der gemeenschapsorganen om bij hun landbouwbeleid deze eisen en doelstellingen met elkander in overeenstemming te brengen, waarbij noorzakelijkerwijze hier en daar concessies moeten worden gedaan en, zoals het Hof in zijn arrest van 24 oktober 1973, gewezen in zaak 5/73 — Balkan-Import-Export — (Jurispr. 1973, blz. 1091) uitsprak, mogelijkerwijze zelfs aan deze of gene doelstelling tijdelijk de voorrang moet worden toegekend wanneer de economische feiten en omstandigheden daarom vragen. Dat een dergelijke bepaling reeds naar haar aard geen door particulieren in te roepen waarborgnorm kan behelzen, ligt voor de hand. Daarbij komt nog dat in artikel 39, lid 1, onder b), geheel in het algemeen sprake is van de verzekering van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking; anders dan verzoeksters menen, is hier van een inkomensgarantie geen sprake. Met betrekking tot artikel 40, lid 3, tweede volzin, heeft het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie reeds meermalen uitgesproken dat het daarin omschreven discriminatieverbod als een door particulieren in te roepen waarborgnorm is te beschouwen. Ik zou evenwel al dadelijk willen opmerken dat ook dit voorschrift door verordening 1009/67 ten aanzien van verzoeksters niet werd geschonden. Doorslaggevend is hier allereerst de wijze van berekening — krachtens artikel 3, lid 4, van verordening 1009/67 — van de interventieprijs voor de Franse overzeese departementen. Bedoelde prijzen werden onder aftrek van de transportkosten naar Italië in mindering gebracht op van de Italiaanse interventieprijs voor witte suiker, dat wil zeggen op de hogere interventieprijs voor een typisch schaarstegebied. De interventieprijs voor ruwe rietsuiker — van standaardkwaliteit (92 %) — werd, met inachtneming van een verwerkingsmarge en een forfaitair rendement, afgeleid van de voor de onderscheiden departementen geldende interventieprijzen voor witte suiker. Dit leidt er toe dat de interventieprijs voor de Franse Antillen steeds hoger is dan die voor de Europese gebieden met uitzondering van Italië. Voorts werd een hele reeks maatregelen genomen om op de Franse Antillen nadelen welke, gezien de verschillende klimatologische en economische omstandigheden, uit verordening 1009/67 mochten voortvloeien, zo veel mogelijk te compenseren. Ik beperk mij ertoe de navolgende, op communautair niveau genomen, maatregelen te vermelden: In zijn verordening 911/69 van 13 mei 1969 (PB L 118 van 17 mei 1969, blz. 1) heeft de Raad erkend dat „de economische betrekkingen tussen de Franse overzeese departementen en Europa vereisen dat een minimum hoeveelheid suiker uit genoemde departementen in Europa wordt afgezet”. Om de aanvoerkosten van rietsuiker, die in het vóór invoering van de gemeenschappelijke marktordening geldende nationale systeem volledig waren vergoed, ten dele te compenseren en de consumentenprijzen in Zuid-Frankrijk op een bevredigend peil te handhaven, werd de Franse regering gemachtigd om met toepassing van artikel 9, lid 7, eerste streepje van verordening 1009/67 tot 1 juli 1973 voor ten hoogste 250000 ton ruwe suiker uit de Franse overzeese departementen welke op Frans grondgebied, dit is in de havens van Marseille, Bordeaux en Nantes, werd geraffineerd, degressieve overheidssteun te verlenen. In het kader van de uitbreiding van de Gemeenschap werd deze nationale steun vervangen door een communautaire subsidie aan alle raffinaderijen welke ruwe suiker uit de Franse overzeese departementen verwerken: teneinde te voorkomen dat het, wat betreft de raffineringsmarges, tussen de raffinaderijen in Franse en Italiaanse havensteden waar ruwe suiker uit de Franse overzeese departementen (ongeveer 400000 ton) wordt verwerkt en de Engelse raffinaderijen welke suiker uit de Commonwealth verwerken, tot distorsies komt, is aan de raffinaderijen van het Europese continent van 1 februari 1973 tot 28 februari 1975 een degressieve communautaire compenserende subsidie toegekend (verordening 239/73 van de Raad van 31 januari 1973, PB L 29 van 1 februari 1973, blz. 14). In het verkoopseizoen 1973/1974 is aan de verkopers van ruwe suiker over in de loop van dat seizoen gewonnen en verkochte suiker een subsidie van tenminste 1,25 rekeneenheden per 100 kg witte suiker ten goede gekomen die overeenkomstig artikel 2 van verordening 834/74 van de Commissie van 5 april 1974 (PB L 99 van 9 april 1974, blz. 15) door de raffinaderijen is betaald. Voor zover aan verzoeksters, ondanks de bijzondere berekening van de interventieprijs en de geschetste nadere maatregelen nog geringe nadelen mochten worden toegevoegd — hetgeen ik niet geloof —, zou zulk nadeel zijn rechtvaardiging vinden in het als prioritair te beschouwen openbaar belang, gelegen in de principiële handhaving van de basiselementen van een uniforme ordening van de suikermarkt: de eenheid van het verkoopseizoen en het uniforme prijsstelsel. Anderzijds zijn het ten gunste van de overzeese fabrikanten werkende stelsel van verordening 3330/74 en het tijdstip waarop de in die verordening besloten liggende wijziging heeft plaatsgehad, gemakkelijk te verklaren en te rechtvaardigen. Het leidt geen twijfel „dat vroeger het bestaan van … moeilijkheden” bij de afzet van in de Franse overzeese departementen voortgebrachte suiker „is erkend” en „dat deze moeilijkheden voortduren” (verordening 1491/76 van de Raad van 22 juni 1976, PB L 167 van 26 juni 1976, blz. 17). Toen het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap toetrad, heeft het voor suiker uit de landen genoemd in de Suikerovereenkomst van het Gemenebest (Protocol 17) en uit de onafhankelijke ontwikkelingslanden van het Gemenebest in Afrika, in de Indische Oceaan, in de Stille Oceaan en in het Caraïbische gebied (Protocol 22) een zo gunstig mogelijke behandeling verlangd. Voorts betekende de uitvoering van de Overeenkomst van Lomé, aangegaan tussen de Europese Economische Gemeenschap en 46 staten uit Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan, dat de Franse overzeese departementen als gevolg van de verregaande mate waarin de markt voor de landbouwprodukten uit deze staten toegankelijk was gemaakt — en door de versterking der concurrentie ten nadele van de produktie uit deze departementen, met name wat suiker betreft — opnieuw in moeilijkheden zou kunnen geraken. Ten slotte dient te worden bedacht dat verordening 1009/67 goeddeels als een overgangsregeling was te beschouwen; volgens artikel 22, lid 2, zou er pas in de definitieve regeling geen sprake meer mogen zijn van discriminatie tussen de producentenprijzen. Een en ander leidt tot de slotsom dat verordening 1009/67 niet met hogere, ter bescherming van particulieren gegeven rechtsregelen of rechtsbeginselen in strijd is. Al evenmin kan worden gezegd dat het uitvaardigen der verordening — of haar handhaving tot aan de uitvaardiging van verordening 3330/74 — als een aan Raad of Commissie te verwijten dienstfout zou zijn te beschouwen in dier voege dat verzoeksters aanspraak op schadevergoeding zouden kunnen maken.