Conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 26 juni 1991. - FRANSE REPUBLIEK TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - EOGFL - NIET-ERKENNING VAN UITGAVEN - EXTRA HEFFING OP MELK. - ZAAK C-22/90.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-05285



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Bij beschikking 89/627/EEG van 15 november 1989 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (1), heeft de Commissie onder meer een bedrag van 10 569 874 FF ten laste gelegd van de Franse Republiek. Dit bedrag komt overeen met de extra heffing over de hoeveelheid melk die tijdens de derde toepassingsperiode van de heffing (1986/1987) de bij artikel 5 quater, lid 3, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad (2) voor leveringen vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheid zou hebben overschreden (5 192 ton).

De Franse regering meent, dat deze beschikking nietig is en voert tot staving daarvan twee middelen aan. In de eerste plaats betoogt zij, dat de beschikking steunt op een verkeerde uitlegging van artikel 6 bis van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad. (3) Subsidiair stelt zij, dat de beschikking onwettig is doordat de berekeningen van de Commissie geen rekening houden met alle mogelijkheden die de melkfabrieken die geacht werden hun hoeveelheid te overschrijden, hadden om het gemiddelde vetgehalte van hun melk te berekenen.

Het eerste middel

2. Voor een goed begrip van het eerste middel moet eraan worden herinnerd, dat bij verordening (EEG) nr. 856/84 een extra heffing is ingesteld over de geleverde of verkochte hoeveelheden melk die een bepaalde referentiehoeveelheid overschrijden. Het stelsel van de heffing is van toepassing, ongeacht de manier waarop de produktie wordt afgezet: door levering aan een koper (melkfabriek) of door rechtstreekse verkoop aan de consument. Het maakt echter duidelijk onderscheid naar gelang van de gekozen methode. Aldus beschikt de producent die tijdens de referentieperiode zijn produktie via de twee methodes tegelijk heeft afgezet, over twee individuele referentiehoeveelheden, één voor leveringen en één voor rechtstreekse verkoop.

Dit onderscheid vindt men terug bij de gegarandeerde totale hoeveelheden van de Lid-Staten: artikel 5 quater, lid 3, van verordening nr. 804/68 (zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84, zie voetnoot 2) legt de gegarandeerde totale hoeveelheid voor de leveringen vast, de bijlage bij de algemene toepassingsverordening nr. 857/84 die voor de rechtstreekse verkoop. De eerste is een veelvoud van de tweede. Voor de eerste toepassingsperiode van de heffing bedroeg de gegarandeerde totale hoeveelheid voor de leveringen in Frankrijk 25 585 000 ton, en die voor de rechtstreekse verkoop slechts 1 183 000 ton.

3. Oorspronkelijk bood het heffingstelsel niet de mogelijkheid om naar gelang van de afzetbehoeften van de producenten referentiehoeveelheden van de ene activiteit naar de andere over te dragen. Enkel het geval van producenten die geheel of gedeeltelijk hun rechtstreekse verkoop of hun leveringen beëindigen, werd in aanmerking genomen. In dit verband bepaalt artikel 4, lid 5, van verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie (4), die tijdens de door de litigieuze beschikking bestreken periode van toepassing was (5):

"Producenten aan wie een referentiehoeveelheid is toegewezen overeenkomstig lid 4 (dat wil zeggen, voor hun rechtstreekse verkoop tijdens de referentieperiode) en die hun rechtstreekse verkoop geheel of gedeeltelijk beëindigen, mogen hun melk en zuivelprodukten aan een koper leveren in het kader van de formules A en B, op voorwaarde dat de Lid-Staat hun een referentiehoeveelheid kan toewijzen binnen de grenzen van de in artikel 5 quater van Verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde gegarandeerde hoeveelheid". (6)

Deze bepaling stelt de producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken en die, hoewel zij eventueel hun zuivelproduktie handhaven, deze verkoop geheel of gedeeltelijk beëindigen, in staat om binnen de grenzen van de gegarandeerde totale hoeveelheid "leveringen" van de Lid-Staat een overeenkomstige referentiehoeveelheid "leveringen" te verkrijgen.

4. Rekening houdend met de schommelingen in het onderscheiden aandeel van de twee economische activiteiten en om het de producenten die over twee referentiehoeveelheden beschikken, mogelijk te maken het hoofd te bieden aan bepaalde specifieke commercialisatiebehoeften ((zie de vijfde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 590/85)), heeft de Raad in verordening nr. 857/84 een bepaling ingevoegd die de betrokken producenten in staat stelt, referentiehoeveelheden van de ene activiteit naar de andere over te dragen. Het betreft het nieuwe artikel 6 bis, dat luidt:

"De producenten die over twee referentiehoeveelheden beschikken, voor leveringen en voor rechtstreekse verkoop, verkrijgen op hun verzoek, om het hoofd te bieden aan een wijziging in hun afzetbehoeften, een verhoging van een van de twee referentiehoeveelheden binnen een periode van twaalf maanden. Een voorwaarde voor deze verhoging is dat de andere referentiehoeveelheid gedurende dezelfde periode van twaalf maanden met dezelfde hoeveelheid wordt verlaagd. Deze verlaging en gelijktijdige verhoging worden geboekt in de overeenkomstige reserves bedoeld in de artikelen 5 en 6.

Het in de eerste alinea bedoelde verzoek van de producent is slechts ontvankelijk als het alle nodige gegevens bevat ter beoordeling van:

- de omvang van het melkveebedrijf van de aanvrager;

- de totale omvang van zijn melkproduktie, leveranties en rechtstreekse verkoop van melk en/of zuivelprodukten;

- de aard en draagwijdte van de wijziging van zijn afzetbehoeften."

5. Partijen leggen artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 zeer verschillend uit. Over een aantal punten zijn zij het echter eens.

In de eerste plaats gaan zij ermee akkoord, dat enkel producenten die over twee referentiehoeveelheden beschikken, ervan kunnen profiteren. Om te verzekeren dat de tweevoudige referentiehoeveelheid niet louter theoretisch is en dat een gedeelte van de overgedragen referentiehoeveelheid steeds beschikbaar blijft, hebben de Franse autoriteiten trouwens vanaf het door de bestreden beschikking bestreken melkjaar 1986/1987 de overdraagbare referentiehoeveelheid beperkt tot 97 % (99 % in bergachtige gebieden) van de basisreferentiehoeveelheid. Deze in de Franse uitvoeringsregeling van het heffingstelsel gestelde voorwaarde speelt in de onderhavige zaak echter nauwelijks een rol (zie echter voetnoot 8). Geen der partijen beroept zich op deze voorwaarde om haar betoog te onderbouwen. (7)

Voorts erkennen partijen, dat de toestemming voor de overdracht enkel geldt binnen een periode van twaalf maanden. Deze toestemming vervalt dus op het einde van elk melkjaar, maar zij kan worden verlengd indien de producent daartoe een nieuwe aanvraag doet.

Partijen zijn het er ook over eens, dat artikel 6 bis geen toepassing kan vinden wanneer de producent de rechtstreekse verkoop van zijn zuivelproduktie definitief heeft beëindigd. In dat geval moet artikel 5, leden 5 en 7, van verordening (EEG) nr. 1546/88 (destijds - zie punt 3 - artikel 4, leden 5 en 7, van verordening nr. 1371/84) worden toegepast. Deze bepalingen stellen een regeling in die sterk verschilt van die van artikel 6 bis. Terwijl dit laatste artikel de mogelijkheid creëert om hoeveelheden "rechtstreekse verkoop" naar de activiteit "leveringen" over te dragen, waarbij de producent op het einde van de periode van twaalf maanden waarin de overdracht plaatsheeft, zijn basishoeveelheid terugvindt, brengt de definitieve stopzetting van de rechtstreekse verkoop de schrapping mee van de referentiehoeveelheid "rechtstreekse verkoop" en de overdracht ervan aan een nationale reserve, waardoor aan andere producenten die rechtstreeks aan de consument verkopen, specifieke of aanvullende referentiehoeveelheden kunnen worden toegekend. Daarenboven geeft deze schrapping van de referentiehoeveelheid "rechtstreekse verkoop" geen recht op een overeenkomstige verhoging van de hoeveelheid "leveringen", maar enkel op de mogelijkheid van een dergelijke verhoging indien de Lid-Staat daarvoor over een reservehoeveelheid beschikt.

Ten slotte zijn partijen het erover eens, dat artikel 6 bis het de Lid-Staten mogelijk maakt, overdrachten toe te staan aan producenten die hun rechtstreekse verkoop volledig, maar tijdelijk hebben onderbroken. Zij verschillen echter van mening over de vraag, vanaf wanneer deze onderbreking als een definitieve beëindiging van de activiteit moet worden beschouwd.

6. Het onderhavige geschil is het gevolg van het onderzoek door de controleurs van het EOGFL van 72 dossiers betreffende overdrachten waarvoor de Franse autoriteiten krachtens artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 toestemming hebben verleend. De controleurs hebben geconstateerd, dat de producenten in 29 gevallen de rechtstreekse verkoop definitief hadden beëindigd. (8) Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Commissie gepreciseerd, dat deze vaststelling volgde uit de aanvragen tot overdracht zelf, daar deze gewag maakten van de definitieve beëindiging van de rechtstreekse verkoop en dat soms sinds de eerste toepassingsperiode van de heffing. Daaruit volgt - wat de Franse regering niet heeft betwist -, dat de aan deze 29 producenten toegestane overdrachten niet conform de regels waren.

Mijns inziens had de Commissie kunnen oordelen, dat deze 29 dossiers een belangrijk element vormden tot staving van het verwijt, dat de Franse autoriteiten niet de naleving hadden geverifieerd van de voorwaarde dat een overdracht op grond van artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 slechts kan worden toegestaan aan een producent die de rechtstreekse verkoop definitief heeft beëindigd, of dat zij in elk geval geen doelmatig stelsel van controle op de naleving van deze voorwaarde hadden ingericht (zie het arrest van 12 juni 1990, zaak C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321, r.o. 42).

7. De Commissie heeft echter niet voor deze oplossing gekozen. Op grond van de door de Franse autoriteiten verstrekte inlichtingen heeft zij geconstateerd, dat op een totale nettohoeveelheid van 72 100 ton die krachtens artikel 6 bis waren overgedragen, 28 540 ton (39 %) betrekking had op producenten die de maximaal toegestane hoeveelheid van de rechtstreekse verkoop naar de leveringen hadden overgedragen. (9) Het aandeel van deze overdrachten in het geheel van de tijdens het melkjaar 1986/1987 toegestane overdrachten (39 %) stemt overeen met dat van de dossiers waarin de controleurs van het EOGFL een definitieve beëindiging van de rechtstreekse verkoop hadden geconstateerd in het geheel van de onderzochte dossiers (40 %).

Ik weet niet, of deze samenloop van omstandigheden de beschikking van de Commissie heeft beïnvloed. Zij heeft Frankrijk hoe dan ook niet verweten, niet systematisch in concreto (dat wil zeggen, rekening houdend met de elementen van hun dossier) te hebben geverifieerd, of de aanvragers van een overdracht de rechtstreekse verkoop niet definitief hadden beëindigd. Zij verkoos zelf in abstracto het begrip "definitieve beëindiging" te definiëren. Volgens de Commissie kunnen "producenten die de maximaal toegestane hoeveelheid van de rechtstreekse verkoop naar de leveringen hebben overgedragen", worden geacht "de rechtstreekse verkoop te hebben beëindigd". (10) De Commissie baseert deze definitie op de uitlegging die zij geeft aan artikel 6 bis van verordening nr. 857/84: volgens haar "kan artikel 6 bis slechts toepassing vinden indien de producenten binnen een periode van twaalf maanden twee economische activiteiten uitoefenen" (11)(mijn cursivering). Daaruit volgt, dat de hoeveelheid van 28 540 ton die betrekking heeft op producenten die de maximaal toegestane hoeveelheid van de rechtstreekse verkoop naar de leveringen hebben overgedragen, niet in aanmerking kan worden genomen om de gegarandeerde totale hoeveelheid van Frankrijk voor leveringen te bepalen.

8. Ik deel de mening van de Franse regering, dat de uitlegging die de Commissie aldus aan artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 heeft gegeven, niet de juiste is. Dit artikel wil de producenten die over twee referentiehoeveelheden beschikken en die, hoewel zij eventueel het niveau van hun zuivelproduktie handhaven, volgens de bewoordingen van deze bepaling "het hoofd (moeten) bieden aan een wijziging in hun afzetbehoeften" (12), een soepele beheersvorm bieden. De verhoging van een van de twee referentiehoeveelheden is daarenboven afhankelijk van de voorwaarde, "dat de andere referentiehoeveelheid gedurende dezelfde periode van twaalf maanden met dezelfde hoeveelheid wordt verlaagd". De zojuist geciteerde tekst van artikel 6 bis, eerste alinea, geeft aldus de twee essentiële voorwaarden weer waarvan een overdracht op grond van dit artikel afhankelijk is. Het moet gaan om een producent die tijdelijke moeilijkheden ondervindt om zijn produktie via rechtstreekse verkoop te commercialiseren, maar die deze activiteit op het niveau van vóór de aanvraag tot overdracht wil hervatten wanneer deze moeilijkheden verdwenen zijn. Voorts mag de overdracht niet leiden tot een verhoging van de totale individuele referentiehoeveelheid van de betrokken producent. De producent wordt met andere woorden niet gemachtigd om het volume van de produktie die hij zonder heffing mag commercialiseren, te verhogen, maar wel om dit volume te handhaven.

9. Noch de bewoordingen van artikel 6 bis van verordening nr. 857/84, noch de door dit artikel beoogde doelstellingen leggen mijns inziens de door de Commissie voorgestane voorwaarde op, dat de producent niet enkel over twee referentiehoeveelheden moet beschikken, maar binnen dezelfde periode van twaalf maanden ook daadwerkelijk de twee commercialiseringsactiviteiten moet uitoefenen. Terecht stelt de Franse regering, dat de gevolgen van een wijziging in de afzetbehoeften zich over verschillende melkjaren kunnen uitstrekken. Zij geeft in dit verband het sprekende voorbeeld van een producent die behalve een referentiehoeveelheid voor leveringen ook een hoeveelheid "rechtstreekse verkoop" heeft verkregen wegens zijn verkoop aan een openbare instantie (gemeente, ziekenhuis, school, enz.) en dat op grond van een contract waarvoor hij had ingeschreven. Die producent kan deze afzetmarkt gedurende verschillende jaren buiten zijn wil om verliezen, maar met behoud van de hoop - en de nodige infrastructuur om ze te gelegener tijd te concretiseren - ze bij een latere aanbesteding terug te krijgen.

10. De door de Commissie verdedigde uitlegging zou tot gevolg hebben, dat aan een producent die zich in de hiervoor beschreven situatie bevindt, geen overdracht op grond van artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 meer zou kunnen worden toegestaan, indien hij binnen twaalf maanden geen andere afzetmarkt heeft gevonden voor de rechtstreeks aan de consument te verkopen zuivelprodukten. Derhalve zou het in artikel 5 van verordening nr. 1546/88 geregelde stelsel voor definitieve overdrachten op hem moeten worden toegepast. Dat zou de schrapping van zijn referentiehoeveelheid "rechtstreekse verkoop" tot gevolg hebben, zodat de betrokken producent, gelet op het dissuasieve karakter van de heffing, niet alleen zou worden beroofd van "de vruchten van zijn inspanningen en van zijn investeringen" - bewoordingen die ik ontleen aan het arrest Wachauf (13) - om zijn zuivelproduktie rechtstreeks te verkopen, maar ten belope van de referentiehoeveelheid "rechtstreekse verkoop" ook van de zuivelproduktie zelf, terwijl hij deze produktie nooit heeft willen onderbreken of verminderen.

Weliswaar voorziet het stelsel van definitieve stopzetting in de mogelijkheid een referentiehoeveelheid "leveringen" toe te kennen aan producenten die de rechtstreekse verkoop staken, maar het garandeert niet, dat aan de betrokken producent in elk geval een dergelijke hoeveelheid wordt toegekend, daar de toegekende hoeveelheden moeten blijven binnen de gegarandeerde totale hoeveelheid "leveringen" van de Lid-Staat. De door de Commissie verdedigde uitlegging garandeert de betrokken producent dus niet, dat hij niet van "de vruchten van zijn inspanningen en van zijn investeringen" wordt beroofd, doordat hem een referentiehoeveelheid "leveringen" wordt toegekend die overeenstemt met de geschrapte hoeveelheid "rechtstreekse verkoop".

Gelet op de hoger beschreven gevolgen, komt het mij voor, dat indien de Raad de producenten die de rechtstreekse verkoop gedurende meer dan één melkjaar onderbreken zonder hem definitief te beëindigen, het voordeel van artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 had willen ontzeggen, hij uitdrukkelijk een daartoe strekkende bepaling zou hebben ingevoerd. Ik acht de stelling van de Franse regering, dat de bestreden beschikking is gebaseerd op een verkeerde uitlegging van artikel 6 bis en dat zij moet worden nietigverklaard, derhalve gegrond.

Het subsidiaire middel

11. Ik beperk mij tot een bondig onderzoek van het subsidiaire middel, daar dit slechts belang heeft indien het Hof, anders dan ik voorstel, het eerste middel verwerpt.

Ik sluit mij aan bij de argumenten waarmee de Commissie de stelling van de Franse regering betwist, dat het EOGFL zijn berekeningen betreffende het vetgehalte had moeten maken door de Lid-Staat te beschouwen in de situatie waarin hij zich zou hebben bevonden indien hij artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 had uitgelegd conform de (volgens mij verkeerde) interpretatie van de Commissie.

Zoals blijkt uit de door de Commissie vermelde chronologie van de gebeurtenissen, is dit betoog in de eerste plaats tardief. De rekeningen zouden niet kunnen worden goedgekeurd indien de Commissie nieuwe betwistingen die na de gestelde termijn zijn gerezen, niet mocht afwijzen.

Daarenboven is het niet aan de Commissie, te veronderstellen wat de Franse autoriteiten zouden hebben gedaan indien zij artikel 6 bis van verordening nr. 857/84 anders hadden uitgelegd. Zoals de Commissie terecht opmerkt, moet zij daarentegen haar beschikking geven op grond van de gegevens waarover zij op de gestelde uiterste datum beschikt. Als dan blijkt, dat de bevoegde instanties van de Lid-Staat geen gebruik hebben gemaakt van alle mogelijkheden die de regeling aan de melkfabrieken biedt om aan de heffing te ontsnappen, kan de Commissie ze bij de goedkeuring van de rekeningen niet in aanmerking nemen.

Daarom meen ik, dat het subsidiaire middel van de Franse regering, in tegenstelling tot het eerste middel, niet gegrond is.

Conclusie

12. Ik geef het Hof in overweging beschikking 89/627/EEG van de Commissie van 15 november 1989 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1987 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, nietig te verklaren, voor zover daarbij voor het melkjaar 1986/1987 aan Frankrijk een extra heffing van 10 569 874 FF wordt opgelegd wegens niet-toelating van de overdracht van 28 540 ton uit hoofde van artikel 6 bis van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad, en de Commissie te verwijzen in de kosten van het geding.

(*) Oorspronkelijke taal: Frans.

(1) PB 1989, L 359, blz. 23.

(2) Verordening van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13). Artikel 5 quater is ingevoegd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 (PB 1984, L 90, blz. 10).

(3) Verordening van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13). Artikel 6 bis is ingevoegd bij verordening (EEG) nr. 590/85 van de Raad van 26 februari 1985 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 857/84 (PB 1985, L 68, blz. 1).

(4) Verordening van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB 1984, L 132, blz. 11).

(5) De bepalingen van verordening (EEG) nr. 1371/84 zijn sindsdien gecodificeerd bij verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 (PB 1988, L 139, blz. 12). De met artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1371/84 overeenstemmende bepaling staat daar in artikel 5, lid 5.

(6) Artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1371/84 (momenteel artikel 5, lid 6, van verordening nr. 1546/88) regelt op een analoge manier het - hier niet in aanmerking te nemen - geval van producenten die een referentiehoeveelheid voor leveringen hebben verkregen en die hun leveringen aan een koper beëindigen.

(7) Weliswaar vraagt de Commissie zich in dupliek af, of een beperking van de overdraagbare hoeveelheden geoorloofd is, doch deze vraag valt buiten het bestek van het onderhavige geschil.

(8) Punt 4.3.11.4 van het syntheseverslag betreffende de uitkomsten van controles met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1987 (Doc. VI/200/89 - FR - Addendum 2 Rév. 1(1) van 5 oktober 1989) (hierna: syntheseverslag). Dit punt van het syntheseverslag is als bijlage I bij het verweerschrift van de Commissie gevoegd. De constatering is te vinden sub ii, zesde alinea.

(9) Zie punt 4.3.11.4, sub ii, zevende alinea, van het syntheseverslag. Het criterium van de producenten die de "maximaal toegestane hoeveelheid" van de hoeveelheid "rechtstreekse verkoop" hebben overgedragen, vindt zijn verklaring in de door Frankrijk opgelegde beperking van de overdraagbare hoeveelheid tot 97 % (99 % in bergachtige gebieden) van de basisreferentiehoeveelheid (zie punt 5).

(10) Zie punt 4.3.11.4, sub ii, zevende alinea, van het syntheseverslag.

(11) Zie punt 4.3.11.4, sub ii, derde alinea, van het syntheseverslag.

(12) De vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 590/85 stelt van haar kant, dat rekening moet worden gehouden "met de schommelingen in het onderscheiden aandeel van deze twee vormen van economische activiteit".

(13) Arrest van 13 juli 1989 (zaak 5/88, Jurispr. 1989, blz. 2609). Het citaat is ontleend aan rechtsoverweging 19 van het arrest.