CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J. P. WARNER

VAN 11 OKTOBER 1973 ( 1 )

Mijnbeer de President,

mijne heren Rechters,

Deze zaken zijn aan het Hof voorgelegd bij wege van verzoeken van de Arbeidsrechtbank te Antwerpen om een prejudiciële beslissing. Zij werpen bijzonder belangrijke vragen op met betrekking tot de werkingssfeer van het gemeenschappelijk douanetarief.

Een Belgische wet van april 1960, gewijzigd in juli 1962, bepaalt dat (behoudens onbelangrijke uitzonderingen) over alle invoer van ruwe diamanten in België een bijdrage van 1 / 3 % van de waarde wordt geheven ten behoeve van het Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders. Deze instelling dient, zoals de naam aangeeft, aan arbeiders in de Belgische diamantbewerkingsindustrie bepaalde uitkeringen van sociale zekerheid te doen. Het Fonds treedt als verzoeker op in de gedingen voor de Arbeidsrechtbank. Van verweerders, importeurs van ruwe diamant in België, verlangt het Fonds de bijdragen die zij krachtens de wet verschuldigd zijn over het jaar 1968, met boete en interest. Verweerders voeren ter verdediging onder meer aan dat de bijdragen en derhalve ook de bijkomende boeten en interest, in strijd zijn met het Gemeenschapsrecht.

Dit is niet de eerste keer dat het punt van de verenigbaarheid van de Belgische wet met het Gemeenschapsrecht ter sprake komt. Zoals U zich zult herinneren, was dit ook reeds het geval in de zaken 2 en 3-69 Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/Brachfeld en Chougol (Jurisprudentie 1969, blz. 211). In die zaken besliste Uw Hof dat bijdragen, zoals bij deze wet opgelegd, heffingen van gelijke werking als douanerechten zijn, als bedoeld in de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag. Hieruit volgt dat het een Lid-Staat is verboden deze toe te passen bij invoer uit andere Lid-Staten. Het Hof oordeelde echter tevens dat het Verdrag zich niet verzet tegen oplegging van dergelijke lasten op de invoer uit derde landen, althans niet in het tijdvak voorafgaand aan de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief. Het Hof kwam in die zaken niet toe aan de situatie ingeval van importen uit derde landen nà de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief, omdat het in die zaken ging om bijdragen over het tijdvak van 1 januari 1960 tot 30 september 1963. Het Hof liet die vraag open en verklaarde alleen dat de doelstellingen die de Lid-Staten door de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief in hun betrekkingen met derde landen nastreven, in het gedrang zouden kunnen komen doordien een Lid-Staat dergelijke maatregelen eenzijdig neemt of handhaaft, met name wanneer de regel van het vrije verkeer der in een Lid-Staat vrij verhandelbare goederen niet toereikend zou blijken om de gevolgen van deze nationale maatregelen weg te nemen. In zodanige gevallen zou de vraag zich kunnen voordoen of het Verdrag de vrijheid van de Lid-Staten dienaangaande implicite beperkt. Het voorbehoud had niet omzichtiger kunnen worden geformuleerd.

Overeenkomstig de beslissing van het Hof in de zaken 2 en 3-69 liet verzoeker zijn aanspraken op bijdragen over de invoer van verweerders uit andere Lid-Staten (een betrekkelijk gering deel van hun totale importen) vallen. De Arbeidsrechtbank besliste dat geen enkele bepaling van Gemeenschapsrecht het heffen van bijdragen over hun importen uit derde landen verbood voor het tijdvak tot 1 juli 1968, toen het gemeenschappelijk douanetarief werd ingevoerd bij 's Raads verordening (EEG) nr. 950/68. De vragen die de Arbeidsrechtbank aan het Hof voorlegt, hebben bijgevolg alleen betrekking op importen uit derde landen vanaf 1 juli 1968. U zult zich thans derhalve hebben uit te spreken over de vragen die in de zaken 2 en 3-69 werden opengelaten.

Het standpunt van verweerders steunt op twee hoofdstellingen. Ten eerste dat het invoeren of handhaven door een Lid-Staat van heffingen van gelijke werking als douanerechten over importen uit derde landen per se strijdig is met de inwerkingtreding van een gemeenschappelijk douanetarief voor alle Lid-Staten (één der doelstellingen van het Verdrag). Ten tweede dat onder deze omstandigheden artikel 5 van het Verdrag elke Lid-Staat verplicht zich ervan te onthouden dergelijke heffingen na de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief in te voeren of te handhaven.

Het is wellicht overbodig de zeer aantrekkelijke en overtuigende argumenten te herhalen, die door gedaagden tot staving van deze stellingen naar voren zijn gebracht. Het is met enige spijt dat ik tot de conclusie ben gekomen dat zij moeten worden verworpen.

Het gaat hier in wezen om een punt van uitlegging van het Verdrag.

De eerste plaats in het Verdrag, waar sprake is van het gemeenschappelijk douanetarief, is artikel 3, dat de „activiteiten” opsomt welke de Gemeenschap moet ondernemen om de in artikel 2 neergelegde doeleinden te bereiken. De beide eerste van deze activiteiten zijn:

„a) de afschaffing tussen de Lid-Staten van de douanerechten en de kwantitatieve beperkingen bij in-en uitvoer van goederen, alsmede van alle overige maatregelen van gelijke werking;

b) de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief en van een gemeenschappelijke handelspolitiek ten opzichte van derde Staten”.

Voorts worden nog genoemd:

„d) het tot stand brengen van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van de landbouw;

e) het tot stand brengen van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van het vervoer;

f) de invoering van een regime waardoor wordt gewaarborgd dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt niet wordt vervalst;”

Het valt onmiddellijk op dat de afschaffing van maatregelen van gelijke werking als douanerechten of kwantitatieve beperkingen wel uitdrukkelijk wordt genoemd sub a) in verband met de handel tussen Lid-Staten, doch niet voorkomt (sub b)) in verband met de handel met derde landen. De vraag rijst hier of de auteurs van het Verdrag de afschaffing door afzonderlijke Lid-Staten van heffingen van gelijke werking als douanerechten voor de handel met derde Staten hebben willen rangschikken onder de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief, dan wel onder de vaststelling van gemeenschappelijke beleidsvormen op andere terreinen, met name de gemeenschappelijke handelspolitiek en het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Voor de beantwoording van deze vraag moet men, zoals artikel 3 zelf al aangeeft, te rade gaan bij de nadere bepalingen van het Verdrag.

Hiervan zijn die met betrekking tot de douane-unie, ingeleid door artikel 9, lid 1, van het meest directe belang. Ik geloof niet dat artikel 9, lid 1, zelf enig licht op de zaak werpt. Het luidt:

„De Gemeenschap is gegrondvest op een douane-unie welke zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer en zowel het verbod medebrengt van in-en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de Lid-Staten onderling als de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief voor hun betrekkingen met derde landen”.

Hieruit blijkt dat in de zienswijze van de Verdragsauteurs verband bestaat tussen de afschaffing van douanerechten en heffingen van gelijke werking tussen de Lid-Staten enerzijds en de vaststelling van een gemeenschappelijk douanetarief anderzijds, hetgeen niet geldt voor de andere activiteiten, sub a) en b) van artikel 3, namelijk de afschaffing van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten en de invoering van een gemeenschappelijke handelspolitiek ten opzichte van derde staten. Verder gaat dit artikel niet.

Naar mijn mening is aan artikel 10, waarop een beroep werd gedaan, evenmin een bepaalde conclusie te verbinden. Dit heeft kennelijk betrekking op de voldoening van heffingen van gelijke werking als douanerechten over goederen die in de Lid-Staten worden ingevoerd uit derde landen. Maar dit kunnen heffingen zijn die door afzonderlijke Lid-Staten zijn opgelegd vóór de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief, of heffingen die door de Gemeenschap zelf werden opgelegd. Artikel 10 vormt zeker geen vrijbrief voor de afzonderlijke Lid-Staten om dergelijke heffingen te blijven toepassen. Hetzelfde kan gezegd worden van artikel 112, lid 2, dat een soortgelijke bepaling bevat.

Wat mij, weliswaar node zoals ik zei, tot de overtuiging heeft gebracht dat de argumenten van de verweerders moeten worden verworpen, is de nauwkeurige lezing van de artikelen van het Verdrag onder het hoofdstuk „de douane-unie”. Dit hoofdstuk omvat twee afdelingen. De eerste afdeling, — met de artikelen 12 tot en met 17 — is getiteld: „afschaffing van de douanerechten tussen de Lid-Staten” en de tweede afdeling, — met de artikelen 18 tot en met 29 — ,: „vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief”. Het verschil tussen de bepalingen van de beide afdelingen is frappant.

Artikel 12, het eerste artikel van de eerste afdeling, bepaalt:

„De Lid-Staten onthouden zich ervan onderling nieuwe in-en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking in te voeren en de rechten en heffingen te verhogen welke zij in hun onderlinge handelsbetrekkingen toepassen”.

Hier vindt men de weerklank van artikel 3 en ook wel van artikel 9 door de uitdrukkelijke vermelding van heffingen van gelijke werking in een adem met douanerechten in verband met de handel tussen de Lid-Staten.

Artikel 13 bepaalt:

„1. De tussen de Lid-Staten bestaande invoerrechten worden geleidelijk afgeschaft, overeenkomstig de artikelen 14 en 15.

2. Heffingen van gelijke werking als invoerrechten, tussen de Lid-Staten van toepassing, worden door hen in de loop van de overgangsperiode geleidelijk opgeheven. De Commissie stelt bij wege van richtlijnen het ritme van deze opheffing vast. Zij laat zich leiden door de regels vervat in artikel 14, leden 2 en 3, alsook door de richtlijnen welke de Raad met toepassing van genoemd lid 2 heeft vastgesteld.”

Derhalve dient de geleidelijke afschaffing van douanerechten tussen de Lid-Staten volgens een andere procedure plaats te vinden dan de geleidelijke afschaffing van de tussen hen geldende heffingen van gelijke werking. De conclusie ligt voor de hand en is trouwens ook door het Hof getrokken in de zaken 2 en 3-69, dat er in het gemeenschapsrecht een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen douanerechten en heffingen van gelijke werking. Het Hof besliste in de zaken 2 en 3-69 dat het begrip „heffingen van gelijke werking” iedere geldelijke last omvat, welke — zonder een douanerecht in eigenlijke zin te zijn — wegens grensoverschrijding op goederen wordt gelegd. Men kan dan ook onmogelijk staande houden dat verwijzingen in het Verdrag naar douanerechten ruim moeten worden uitgelegd, en dat verwijzingen naar heffingen van gelijke werking moeten worden geacht slechts voorzichtigheidshalve te zijn opgenomen.

Artikel 14 regelt tot in detail het ritme van de achtereenvolgende verlagingen der douanerechten tussen de Lid-Staten evenals de wijze waarop de omvang van elke verlaging wordt vastgesteld. Hoewel men na lezing van artikel 13 anders zou

verwachten, worden heffingen van gelijke werking nergens genoemd. Het is hierop blijkbaar alleen indirect binnen de grenzen van artikel 13, lid 2, van toepassing.

Uit artikel 15 is niet veel af te leiden. Ook dit heeft alleen betrekking op douanerechten en noemt geen heffingen van gelijke werking.

Artikel 16 bepaalt:

„De Lid-Staten heffen, uiterlijk aan het einde van de eerste etappe, de tussen hen bestaande invoerrechten en heffingen van gelijke werking op.”

Artikel 17 is van groot belang, omdat het de nadruk legt op de beperkte zin waarin de verdragsauteurs de term „douanerechten” gebruiken. De eerste alinea luidt:

„1. De bepalingen van de artikelen 9 tot en met 15, lid 1, zijn van toepassing op de douanerechten van fiscale aard. Deze rechten komen echter niet in aanmerking voor de berekening van de totale opbrengst der rechten noch voor de verlaging van alle rechten bedoeld in artikel 14, leden 3 en 4.”

Artikel 17 bevat verder uitvoerige bepalingen over douanerechten van fiscale aard.

Uit een analyse van de artikelen in afdeling 1 kan mijns inziens de volgende conclusie worden getrokken: de Verdragsauteurs maken welbewust onderscheidtussen douanerechten enerzijds en heffingen van gelijke werking anderzijds. Wanneer zij deze beide op het oog hebben, wordt dit uitdrukkelijk gezegd, wanneer alleen douanerechten worden genoemd, is dit met opzet gebeurd.

Dit moet men naar mijn mening goed in gedachten houden bij lezing van de tweede afdeling over de vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief.

Ik behoef Uw tijd niet in beslag te nemen met een gedetailleerd overzicht van de artikelen in deze afdeling. Men kan volstaan met de opmerking dat zij bepalingen bevatten voor de geleidelijke invoering van het gemeenschappelijk douanetarief, evenals een tijdschema en voorschriften inzake de omvang van de achtereenvolgende wijzigingen in de douanetarieven, die door de Lid-Staten moeten worden aangebracht; deze bepalingen zijn even gedetailleerd als die in de eerste afdeling betreffende de geleidelijke afschaffing van de rechten tussen de Lid-Staten. Kenmerkend is dat in de tweede afdeling nergens wordt gerept van heffingen van gelijke werking, doch uitsluitend van douanerechten. Naar mijn mening is de enige mogelijke conclusie dat de afschaffing of harmonisatie van heffingen van gelijke werking, toegepast door de Lid-Staten in de handel met derde landen, in de ogen van de Vertragsauteurs geen onderdeel vormen van de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief. Als dit wel was bedoeld, zou het zeker uitdrukkelijk zijn bepaald.

Wij kunnen voorbijgaan aan de vraag waarom de auteurs van het Verdrag nu juist deze gedragslijn kozen; wel zij gewezen op de opmerking van de Commissie dat de eenzijdige afschaffing door alle Lid-Staten van alle heffingen van gelijke werking als douanerechten op de handel met derde landen, de positie van de Gemeenschap bij haar onderhandelingen inzake tarieven en handel met die landen, zou hebben verzwakt en nog zou verzwakken. Het is ook interessant (hoewel niet meer dan dat, omdat noch de mening van de Raad, noch die van de Commissie het Hof kunnen binden) dat de uitlegging van het Verdrag, waartoe ik concludeer, overeenstemt met die welke de Raad en de Commissie bij hun optreden hebben gevolgd. De Commissie gaat in haar opmerkingen na wat er eigenlijk is gebeurd met de heffingen van gelijke werking als douanerechten op de handel met derde landen. Dit zou als volgt kunnen worden samengevat: ten aanzien van de landbouwprodukten zijn al deze heffingen afgeschaft ingevolge de bepalingen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid en ten aanzien van andere goederen zijn zij in vele gevallen afgeschaft op grond van verdragen, die door de Gemeenschap met derde landen zijn gesloten in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek.

Verweerders beroepen zich voor hun standpunt op de uitspraken van Uw Hof in de zaken 40-69 Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe/Bollmann (Jurisprudentie 1970, blz. 69) en 74-69 Hauptzollamt Bremen-Freihafen/Krohn (ibid. blz. 451). Maar daarin ging het volgens mij om iets anders, namelijk om de vraag of het een Lid-Staat vrijstond in zijn eigen wetgeving de uitlegging en het effect van Gemeenschapsverordeningen vast te leggen. In het onderhavige geval daarentegen beweegt de Belgische wet zich, als mijn uitlegging van het Verdrag juist is, geheel buiten het terrein van het gemeenschappelijk douanetarief.

Uiteraard kan onder bepaalde omstandigheden de toepassing van heffingen van gelijke werking als douanerechten door de Lid-Staten tot zodanige handelsdistorsies of tot een zodanige verstoring van de concurrentieverhoudingen leiden, dat de doelstellingen van het Verdrag worden doorkruist. Maar bij gebreke van een — uitdrukkelijke of impliciete — positieve Verdragsverplichting van de Lid-Staten om al deze heffingen af te schaffen, meen ik dat alleen op initiatief van de Commissie maatregelen kunnen worden genomen om aan dergelijke situaties een einde te maken. Anders zou men immers moeten aannemen dat de Verdragsauteurs de rechterlijke instanties van de Lid-Staten een jurisdictie hebben willen toekennen, waarvoor zij veelal niet zijn toegerust, omdat zij dan — aan de hand van zeer vage criteria — zouden moeten beslissen over in hoofdzaak economische kwesties die de Gemeenschap als geheel betreffen. Ik moge opmerken dat men aldus, zij het langs een iets andere weg, met betrekking tot heffingen van gelijke werking als douanerechten tot dezelfde conclusie komt als Uw Hof in de zaken 51 tot 54-71 International Fruit Company/Produktschap voor Groenten en Fruit (Jurisprudentie 1971, blz. 1117) ten aanzien van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking.

Mogelijkerwijs, zoals de Commissie oppert, is het de Lid-Staten door de gezamenlijke werking van de artikelen 5 en 113, verboden na 31 december 1969 nieuwe heffingen van gelijke werking als douanerechten in te voeren. Maar deze vraag behoeft in de onderhavige zaken niet te worden beantwoord.

Eveneens kunt U voorbijgaan aan de vraag of het heffen van de bijdragen ingevolge de onderhavige Belgische wet in feite een verstorende invloed heeft op de handel of de mededinging. Ik zeg dit in verband met de statistieken die door verzoeker zijn overgelegd om aan te tonen dat dit niet zo was, en het bewijsaanbod van verweerders voor het tegendeel. Als mijn rechtsopvatting juist is, kan deze feitelijke vraag noch door Uw Hof, noch door de Arbeidsrechtbank worden beslist. Maar zelfs als ik dit niet juist zie vermag het Hof deze vraagpunten niet uit te maken.

Terugkerend tot de acht vragen die in feite door de Arbeidsrechtbank aan het Hof zijn gesteld, bevindt men dat zij enigermate in herhaling vervallen en in sommige opzichten een breder gebied bestrijken dan nodig is om deze zaken af te doen. Derhalve behoeven wij, zoals ik zojuist heb uiteengezet, voor de beslissing van deze zaken niet na te gaan, of en zo ja, welke beperkingen zijn aangebracht, en vanaf welk tijdstip, op de vrijheid van de Lid-Staten om nieuwe heffingen van gelijke werking als douanerechten in te voeren. De bijdragen waarom het in deze zaken gaat, gelden sedert 1962 en uit de beslissing van het Hof in de zaken 2 en 3-69 is het reeds duidelijk dat zij toenmaals rechtmatig mochten worden toegepast in de handel met derde landen.

Bijgevolg concludeer ik dat de door de Arbeidsrechtbank aan het Hof voorgelegde vragen niet afzonderlijk doch gezamenlijk worden beantwoord als volgt:

1. Noch het EEG-Verdrag noch 's Raads verordening (EEG) nr. 950/68 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief verplicht de Lid-Staten tot afschaffing van alle heffingen van gelijke werking als douanerechten op de invoer van goederen die rechtstreeks afkomstig zijn uit derde landen.

2. Een verplichting van een Lid-Staat tot afschaffing van een dergelijke heffing kan alleen voortvloeien uit een handeling van een bevoegde gemeenschapsinstelling krachtens het Verdrag.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.