CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. BOBEK

van 6 februari 2019 ( 1 )

Zaak C‑395/17

Europese Commissie

tegen

Koninkrijk der Nederlanden

„Niet-nakoming – Eigen middelen – Besluit 91/482/EEG – Besluit 2001/822/EG – Associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Unie – Invoer van melkpoeder en rijst uit Curaçao en gries en griesmeel uit Aruba – Ten onrechte door de douaneautoriteiten van een land of gebied overzee afgegeven EUR.1-certificaten – Door de lidstaten van invoer niet-geïnde douanerechten – Financiële aansprakelijkheid van de lidstaat waarmee een LGO bijzondere betrekkingen heeft – Vergoeding van in een andere lidstaat veroorzaakte verliezen aan eigen middelen van de Unie”

I. Inleiding

1. De Europese Commissie verzoekt om vaststelling dat het Koninkrijk der Nederlanden heeft nagelaten zijn verplichting tot loyale samenwerking op grond van – ten tijde van de feiten – artikel 5 EG-Verdrag te vervullen. Zij beweert dat dit te wijten is aan het feit dat geen vergoeding is verstrekt voor het verlies aan eigen middelen die ter beschikking hadden moeten worden gesteld van de begroting van de Europese Unie. Dit verlies heeft zich voorgedaan doordat de douaneautoriteiten van Curaçao en Aruba, twee landen en gebieden overzee (hierna: „LGO”) van het Koninkrijk der Nederlanden, EUR.1-certificaten hadden afgegeven in strijd met de LGO-besluiten ( 2 ). De Commissie is van mening dat het Koninkrijk der Nederlanden krachtens het Unierecht aansprakelijk is voor het door deze LGO veroorzaakte verlies aan eigen middelen. Zij stelt dat een lidstaat er op grond van de verplichting tot loyale samenwerking voor moet zorgen dat niet-geïnde douanerechten (met inbegrip van de opgelopen rente) door die lidstaat ter beschikking worden gesteld van de begroting van de Unie.

2. Het betoog van de Commissie in deze zaak berust op dezelfde grondslag als die van haar vordering in een parallelle zaak, namelijk C‑391/17, Commissie/Verenigd Koninkrijk, waarin ik parallel met de onderhavige zaak conclusie neem. Kan de Commissie door middel van een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU verzoeken om vaststelling dat een lidstaat de verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen, omdat hij het verlies voor de Uniebegroting niet heeft vergoed, en daarmee dus tegelijkertijd verzoeken om een vaststelling van onrechtmatigheid en een beoordeling van de te betalen schadevergoeding? Zo ja, wat moet dan worden vastgesteld om de vordering te doen slagen?

3. De onderhavige zaak verschilt van het beroep tegen het Verenigd Koninkrijk wat betreft de afzonderlijke vermeende schendingen: de vermeende aan het Koninkrijk der Nederlanden toegeschreven schendingen zijn niet alleen feitelijk verschillend, maar hebben ook betrekking op verschillende bepalingen van de betrokken LGO-besluiten. Het grootste verschil is dat het Koninkrijk der Nederlanden zich niet verzet tegen de vaststelling dat de douaneautoriteiten van Curaçao en Aruba inderdaad EUR.1-certificaten hebben afgegeven in strijd met het LGO-besluit. Het betwist echter wel dat het krachtens het Unierecht financieel aansprakelijk kan worden gesteld voor deze schendingen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

4. De desbetreffende bepalingen van het stelsel van eigen middelen die ten tijde van de feiten van toepassing waren, zijn dezelfde als die welke ik heb opgenomen in de punten 4 tot en met 10 van mijn conclusie in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk.

5. Wat de LGO-besluiten betreft, waren op de invoer uit Curaçao en de invoer uit Aruba verschillende wetgevingsinstrumenten van toepassing.

6. Het LGO-besluit van 1991 was van toepassing op de feiten met betrekking tot de invoer uit Curaçao in de periode 1997‑2000.

7. Artikel 101, lid 1, van het LGO-besluit van 1991 bepaalt dat „producten van oorsprong uit de LGO [...] met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap [mogen] worden ingevoerd”.

8. Artikel 1 van bijlage II bij het LGO-besluit van 1991 betreffende de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en methoden van administratieve samenwerking bepaalt dat „[v]oor de toepassing van de bepalingen van het besluit betreffende de commerciële samenwerking [...] een product als ‚product van oorsprong’ uit de [LGO], uit de Gemeenschap of uit de ACS-staten [wordt] beschouwd, indien het aldaar of wel geheel en al is verkregen, of wel toereikend is be- of verwerkt”.

9. In artikel 12, leden 1, 2, 6 en 8, van bijlage II bij het LGO-besluit van 1991 is, voor zover hier relevant, het volgende bepaald: „1. Als bewijs van het karakter van oorsprong van de producten in de zin van deze bijlage geldt een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1, waarvan het model in bijlage 4 van deze bijlage voorkomt. 2. Certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 mogen slechts worden afgegeven wanneer zij als bewijsstuk kunnen dienen voor de toepassing van het besluit. [...] 6. Certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 worden door de douaneautoriteiten van de LGO van uitvoer afgegeven indien de goederen kunnen worden beschouwd als producten van oorsprong in de zin van deze bijlage. [...] 8. De douaneautoriteiten van de staat van uitvoer moeten erop toezien dat de formulieren bedoeld in lid 1, op de juiste wijze zijn ingevuld. Zij gaan met name na of het vak dat voor de omschrijving van de goederen is bestemd, zodanig is ingevuld dat elke mogelijkheid van frauduleuze toevoegingen is uitgesloten. [...]”

10. Het LGO-besluit van 2001 was daarentegen van toepassing op de invoer van gries en griesmeel van rijst uit Aruba in de periode 2002‑2003.

11. Artikel 35 van het LGO-besluit van 2001 luidt: „1. Producten van oorsprong uit de LGO mogen vrij van invoerrechten in de Gemeenschap worden ingevoerd. 2. Het begrip ‚producten van oorsprong’ en de desbetreffende methoden van administratieve samenwerking worden beschreven in bijlage III.”

12. Artikel 2 van bijlage III bij het LGO-besluit van 2001 betreffende de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en methoden van administratieve samenwerking bepaalt: „1. Voor de toepassing van de bepalingen inzake de samenwerking op het gebied van de handel van het besluit worden de volgende producten geacht van oorsprong te zijn uit de LGO: a) geheel en al in de LGO verkregen producten in de zin van artikel 3 van deze bijlage; b) in de LGO verkregen producten, waarin materialen zijn verwerkt die daar niet geheel en al zijn verkregen, mits deze materialen in de LGO een be‑ of verwerking hebben ondergaan die toereikend is in de zin van artikel 4 van deze bijlage. 2. Voor de toepassing van lid 1 worden de gebieden van de LGO als één gebied beschouwd. [...]”

13. Artikel 15 van bijlage III bij het LGO-besluit van 2001 bepaalt: „1. Een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 wordt afgegeven door de douaneautoriteiten van het LGO van uitvoer op schriftelijke aanvraag van de exporteur of, onder diens verantwoordelijkheid, van zijn gemachtigde vertegenwoordiger. [...] 4. Het certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 wordt door de douaneautoriteiten van het LGO van uitvoer afgegeven indien de betrokken goederen kunnen worden aangemerkt als producten van oorsprong uit de LGO, de Gemeenschap of de ACS-staten en aan de andere voorwaarden van deze bijlage wordt voldaan. [...]”

B. Nederlands recht

14. Artikel 51 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden luidt: „1. Wanneer een orgaan in Aruba, Curaçao of Sint Maarten niet of niet voldoende voorziet in hetgeen het ingevolge het Statuut, een internationale regeling, een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur moet verrichten, kan, onder aanwijzing van de rechtsgronden en de beweegredenen, waarop hij berust, een algemene maatregel van rijksbestuur bepalen op welke wijze hierin wordt voorzien. 2. Voor Nederland wordt in dit onderwerp voor zover nodig in de Grondwet voorzien.”

15. Artikel 52 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden luidt dat „[d]e landsverordening [...] aan de Koning als hoofd van het Koninkrijk en aan de Gouverneur als orgaan van het Koninkrijk met goedkeuring van de Koning bevoegdheden met betrekking tot landsaangelegenheden [kan] toekennen”.

III. Feiten en precontentieuze procedure

A. Feiten

1. EUR.1-certificaten afgegeven in Curaçao

16. Curaçao is een van de „[LGO] van het Koninkrijk der Nederlanden” opgenomen in bijlage II bij het EG-Verdrag waarop de bepalingen van het vierde deel van dat Verdrag van toepassing zijn. Het LGO-besluit van 1991 was ten tijde van de feiten eveneens van toepassing op dat gebied.

17. In september 2000 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) overeenkomstig artikel 26, lid 6, van bijlage II bij het LGO-besluit van 1991 en met medewerking van de Duitse en Nederlandse douaneautoriteiten een missie uitgevoerd in Curaçao. Daarbij is vastgesteld dat de Curaçaose douaneautoriteiten 109 EUR.1-certificaten voor melkpoeder en rijst hadden afgegeven in de periode 1997‑1999, hoewel de betrokken goederen niet aan de voorwaarden voldeden om als goederen van preferentiële oorsprong te worden aangemerkt. Zowel in het op 24 oktober 2000 gepubliceerde missieverslag van OLAF als door de afdeling Oorsprong van het Comité Douanewetboek is vastgesteld dat melkpoeder afkomstig uit de Unie of derde landen in Curaçao is gemengd met rijst uit Suriname of Guyana. Volgens het verslag verleenden de „mengwerkzaamheden” in Curaçao aan het eindproduct niet de status van „goed van oorsprong” om te kunnen profiteren van de regels van oorsprong.

18. Voorts heeft de Commissie aangegeven dat, aangezien de betrokken goederen nadien in Nederland en Duitsland zijn ingevoerd zonder dat daarop douanerechten van toepassing waren, de autoriteiten van deze twee lidstaten is verzocht over te gaan tot navordering van de douanerechten die niet waren geïnd als gevolg van de onterecht verleende preferentiële behandeling.

19. In juli 2005 heeft Nederland een bedrag van 778510,54 EUR ter beschikking gesteld, wat overeenkomt met het bedrag dat niet kon worden teruggevorderd wegens verjaring van de vorderingen, plus rente. De Commissie is van mening dat Nederland zijn verplichtingen met betrekking tot die bedragen is nagekomen.

20. Op basis van de stukken die in het kader van de OLAF-missie zijn verkregen, heeft de Commissie het totaalbedrag aan niet-geïnde douanerechten op de invoer naar Duitsland tussen 20 februari 1997 en 22 februari 2000 berekend op 18192641,95 EUR. De Duitse autoriteiten hebben slechts een klein deel daarvan (4838383 EUR) kunnen vaststellen en aangevoerd dat het resterende bedrag verjaard was.

21. Op 19 mei 2009 heeft de Commissie een besluit aangenomen in zaak REC 04/07. Dit besluit werd aangenomen naar aanleiding van het verzoek van Duitsland, waarin de Commissie werd verzocht een besluit te nemen over een specifiek geval. Dat geval betrof de invoer van een product dat bestond uit een mengsel van melkpoeder en rijst uit Curaçao door een Duitse onderneming tussen januari 1999 en april 2000. Op 20 december 2006 hebben de Duitse autoriteiten, gezien de bevindingen van OLAF uit 2000 en na een aantal beroepen, de onderneming ervan in kennis gesteld dat zij douanerechten verschuldigd was. De onderneming verzocht om vrijstelling van deze rechten op grond van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek ( 3 ). In het besluit van de Commissie is in het licht van het OLAF-verslag vastgesteld dat de douaneautoriteiten van de Nederlandse Antillen wisten of hadden moeten weten dat het product niet in aanmerking kwam voor een preferentiële behandeling. Aangezien de fout door de douaneautoriteiten was begaan en redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door een te goeder trouw handelende marktdeelnemer, heeft de Commissie besloten dat de boeking achteraf van de invoerrechten in dat geval niet gerechtvaardigd was. Bovendien werd bij dat besluit de vrijstelling van de boeking achteraf van rechten goedgekeurd in gevallen waarin zich feitelijk en juridisch vergelijkbare omstandigheden hadden voorgedaan.

22. Bij brief van 27 januari 2012 heeft de Commissie meegedeeld dat zij het Koninkrijk der Nederlanden aansprakelijk stelt voor de fout van de Curaçaose douaneautoriteiten. De Commissie heeft Nederland dan ook verzocht de Uniebegroting voor dit verlies aan eigen middelen ten bedrage van 18192641,95 EUR uiterlijk op 20 maart 2012 te vergoeden om accumulatie van achterstandsrente – op grond van artikel 11 van verordening (EG) nr. 1150/2000 – te voorkomen.

23. Na twee herinneringsbrieven van 12 juni 2012 en 21 januari 2013 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op 14 juni 2013 geantwoord dat het niet akkoord gaat met het juridische standpunt van de Commissie en dat het geen financiële aansprakelijkheid aanvaardt.

2. EUR.1-certificaten afgegeven in Aruba

24. Ook Aruba is een van de in bijlage II bij het EG-Verdrag opgenomen LGO van het Koninkrijk der Nederlanden waarop het vierde deel van dat Verdrag van toepassing is. Ten tijde van de feiten was het LGO-besluit van 2001 eveneens van toepassing op dat gebied.

25. In de periode van 4 augustus 2002 tot en met 18 juni 2003 werden in Nederland 1929 invoeraangiften samen met EUR.1-certificaten ingediend voor het in het vrije verkeer brengen in Nederland van goederen die zijn aangegeven als zendingen gries en griesmeel van rijst van oorsprong uit Aruba.

26. Na een onderzoek heeft OLAF de Nederlandse autoriteiten op 23 december 2004 meegedeeld dat de Arubaanse autoriteiten EUR.1-oorsprongscertificaten hadden afgegeven voor producten die niet voldeden aan de voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als producten van preferentiële oorsprong, aangezien de uitgevoerde verwerkingswerkzaamheden niet toereikend waren om de betrokken goederen te verklaren als van Arubaanse oorsprong.

27. Op 1 augustus 2005 hebben de Nederlandse autoriteiten de importeur een betalingsopdracht gestuurd voor een bedrag van 298080 EUR. Daarop heeft de importeur beroep aangetekend bij de nationale rechter. De rechtbank Haarlem oordeelde dat, ook al hadden de producten de oorsprong „Aruba” niet gekregen, het verzoek van de importeur op grond van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek moest worden toegewezen. De Nederlandse autoriteiten hebben de Commissie in 2010 van deze uitspraak in kennis gesteld in het kader van artikel 870, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie ( 4 ).

28. Bij brief van 31 mei 2012 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden financieel aansprakelijk gesteld voor de door de Arubaanse douaneautoriteiten gemaakte fout en verzocht het overeenkomstige bedrag van 298080 EUR uiterlijk op 20 juli 2012 beschikbaar te stellen.

29. Na twee herinneringsbrieven van 5 oktober 2012 en 9 april 2013 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op 14 juni 2013 geantwoord dat het niet akkoord gaat met het juridische standpunt van de Commissie en geen financiële aansprakelijkheid aanvaardt.

B. Precontentieuze procedure

30. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden zijn verplichtingen uit hoofde van het Verdrag niet is nagekomen, heeft de Commissie op 21 november 2013 een schriftelijke aanmaning gezonden.

31. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft deze aanmaning op 20 februari 2014 beantwoord. In zijn antwoord heeft het verklaard de feiten van de zaak niet te betwisten, maar heeft het elke financiële aansprakelijkheid voor de gevolgen van de administratieve fouten van de Arubaanse en Curaçaose douaneautoriteiten van de hand gewezen.

32. Op 17 oktober 2014 heeft de Commissie haar met redenen omkleed advies aan het Koninkrijk der Nederlanden gezonden, waarin zij het in de schriftelijke aanmaning uiteengezette standpunt herhaalt. De toegekende termijn om de nodige maatregelen te nemen om aan dit met redenen omkleed advies te voldoen, verstreek op 17 december 2014. Een verzoek van het Koninkrijk der Nederlanden om deze termijn te verlengen tot januari 2015 werd door de Commissie afgewezen bij brief van 22 december 2014.

33. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft het met redenen omklede advies beantwoord bij brief van 19 november 2015 en meegedeeld dat het geen financiële aansprakelijkheid aanvaardt.

34. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden het bedrag van 18490721,95 EUR, plus rente, niet ter beschikking van de Uniebegroting heeft gesteld, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

IV. Procedure bij het Hof en conclusies van de partijen

35. Met haar beroep van 30 juni 2017 verzoekt de Commissie het Hof: – vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden nagelaten heeft zijn verplichtingen te vervullen ingevolge artikel 5 EG-Verdrag (vervolgens artikel 10 EG en thans artikel 4, lid 3, VEU), door het verlies niet te vergoeden van de bedragen aan eigen middelen die ingevolge de artikelen 2, 6, 10, 11 en 17 van verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/1989 ( 5 ) hadden moeten zijn vastgesteld en voor de begroting van de Unie beschikbaar gesteld, als geen certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 waren afgegeven in strijd met artikel 101, lid 1, van besluit 91/482 van de Raad en artikel 12, lid 6, van bijlage II bij dat besluit voor de invoer van melkpoeder en rijst uit Curaçao in de periode 1997‑2000, respectievelijk artikel 35, lid 1, van besluit 2001/822 van de Raad en artikel 15, lid 4, van bijlage III bij dat besluit voor de invoer van gries en griesmeel uit Aruba in de periode 2002‑2003; – het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.

36. Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Hof: – het beroep niet-ontvankelijk te verklaren; – subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren; – de Commissie te verwijzen in de kosten.

37. Bij beslissing van de president van het Hof van 4 januari 2018 werd het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk der Nederlanden.

38. Zowel de Commissie als de Nederlandse regering heeft pleidooi gehouden ter terechtzitting van 2 oktober 2018, waar ook het Verenigd Koninkrijk aan heeft deelgenomen.

V. Beoordeling

39. Alvorens in te gaan op de gegrondheid van het beroep, zal ik mij eerst buigen over de door het Koninkrijk der Nederlanden opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.

40. Volgens vaste rechtspraak moeten de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf. Het beroep moet van dien aard zijn dat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen. Het moet de lidstaat in staat stellen nuttig verweer te voeren en het Hof in staat stellen het bestaan van de vermeende niet-nakoming te beoordelen. ( 6 )

41. In casu betwist het Koninkrijk der Nederlanden de ontvankelijkheid van het beroep op grond dat het niet aan deze vereisten voldoet. Het benadrukt met name dat het verzoekschrift van de Commissie niet coherent is. De Commissie lijkt in sommige punten van haar beroep namelijk te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden krachtens het Unierecht rechtstreeks aansprakelijk is voor de handelingen van de autoriteiten van LGO, alsof het om de eigen autoriteiten gaat, terwijl de Commissie er in andere punten op wijst dat het Koninkrijk der Nederlanden geen „passende maatregelen” heeft genomen om de onterechte afgifte van EUR.1-certificaten door de Arubaanse en Curaçaose douaneautoriteiten te voorkomen.

42. Mijns inziens is de Commissie hier inderdaad niet duidelijk. Volgens mij is deze tekortkoming echter niet meer dan een zwakte in de redenering van de Commissie over de gegrondheid van de zaak, die te wijten is aan de moeilijkheid om precies te formuleren welke specifieke wettelijke verplichting het Koninkrijk der Nederlanden niet zou zijn nagekomen door het verlies voor de Uniebegroting niet te vergoeden.

43. Naar mijn mening is dit gebrek aan juridische precisie echter niet voldoende om het beroep onbegrijpelijk en dus niet-ontvankelijk te maken. Het komt mij voor dat het Koninkrijk der Nederlanden de aard en de omvang van de verweten niet-nakoming heeft kunnen begrijpen. Volgens mij heeft het zijn recht op verweer daadwerkelijk uitgeoefend met betrekking tot deze beschuldigingen. Het voorwerp van het beroep is voldoende gedetailleerd omschreven, zodat het Hof niet ultra petita zal beslissen. Bijgevolg ben ik van mening dat het onderhavige beroep ontvankelijk moet worden verklaard.

A. Precieze aard van de vordering

44. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen ingevolge artikel 5 EG. Zij stelt dat dit te wijten is aan het feit dat het Koninkrijk der Nederlanden het verlies niet heeft vergoed van de bedragen aan eigen middelen die ingevolge de artikelen 2, 6, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1552/89 hadden moeten zijn vastgesteld en beschikbaar gesteld voor de begroting van de Unie. Zij betoogt dat dat wel het geval zou zijn geweest indien geen certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 waren afgegeven in strijd met de LGO-besluiten. Geschonden zijn met name: (a) artikel 101, lid 1, van het LGO-besluit van 1991 en artikel 12, lid 6, van bijlage II bij dat besluit voor de invoer van melkpoeder en rijst uit Curaçao in de periode 1997‑2000, en (b) artikel 35, lid 1, van het LGO-besluit van 2001 en artikel 15, lid 4, van bijlage III bij dat besluit voor de invoer van gries en griesmeel van rijst uit Aruba in de periode 2002‑2003.

45. In de punten 33 tot en met 46 van mijn parallelle conclusie in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk heb ik de moeilijkheden geschetst die gepaard gaan met de gelaagde opbouw – zoals matroesjka’s – van de vordering van de Commissie. Na mijn analyse van de vordering van de Commissie in die conclusie heb ik echter gesteld dat met de vordering, wat de aard ervan betreft, in feite wordt verzocht om de vaststelling dat het niet vergoeden van verlies van/schade aan de eigen middelen van de Unie als gevolg van de vermeende onrechtmatigheid toe te schrijven is aan een lidstaat. Het belangrijkste verschil is het voorwerp van het beroep, dat niet alleen betrekking heeft op de abstracte vaststelling dat een lidstaat het Unierecht nog steeds niet naleeft, maar in feite ook op het verzoek om de onrechtmatigheid vast te stellen en de schade te kwantificeren met betrekking tot specifieke schendingen van het Unierecht in het verleden.

46. In de punten 48 tot en met 64 van dezelfde conclusie heb ik als mijn mening te kennen gegeven dat er in de bewoordingen, het doel en de algemene opzet van de Verdragen niets staat wat de Commissie er in beginsel van zou weerhouden om een dergelijk beroep bij het Hof in te stellen als een niet-nakomingsprocedure overeenkomstig artikel 258 VWEU. Daarentegen heb ik ook aangegeven dat indien de Commissie om de betaling verzoekt van specifieke en precieze bedragen van verliezen die door een lidstaat zouden zijn veroorzaakt door specifieke schendingen van het Unierecht, zij zowel de onrechtmatigheid als de verliezen in kwestie moet vaststellen overeenkomstig de normen en voorwaarden inzake aansprakelijkheid van de staat (punten 65 tot en met 73). Zij kan het specifieke stelsel van eigen middelen niet „overzetten” op een andere lidstaat waarop deze norm duidelijk niet van toepassing is (punten 74 tot en met 84).

47. Al deze elementen zijn in de context van de onderhavige zaak in dezelfde mate van toepassing, zeker wat de situatie in Curaçao betreft. Ook daar zou er sprake zijn van verlies aan eigen middelen in een andere lidstaat (B). De situatie in Aruba verschilt enigszins. Aangezien de Commissie in deze zaak het pleidooi voert dat Nederland dezelfde schending heeft gepleegd met betrekking tot beide LGO, zal ik beide situaties samen bespreken. Tot slot wil ik echter nog wijzen op de relevantie van het feit dat bij de invoer uit Aruba het verlies aan eigen middelen rechtstreeks op het grondgebied van Nederland (C) is toegebracht.

B. Toepassing op de onderhavige zaak

48. De Commissie stelt dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van het beginsel van loyale samenwerking. Het heeft namelijk de verliezen niet vergoed van de bedragen aan eigen middelen die krachtens verordening nr. 1552/89 en verordening nr. 1150/2000 hadden moeten zijn vastgesteld en beschikbaar gesteld voor de begroting van de Unie indien in strijd met de toepasselijke bepalingen van de LGO-besluiten geen certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 waren afgegeven voor de invoer van melkpoeder en rijst uit Curaçao in de periode 1997‑2000 en van gries en griesmeel van rijst uit Aruba in de periode 2002‑2003.

49. Om vast te stellen of niet is voldaan aan de verplichting tot vergoeding van verliezen, zoals de Commissie stelt, moet worden nagegaan of een dergelijke verplichting tot vergoeding überhaupt bestaat: welke precieze wettelijke verplichting zou het Koninkrijk der Nederlanden niet hebben vervuld door de begroting van de Unie niet te vergoeden voor de verliezen? Om de staat aansprakelijk te kunnen stellen voor de aldus aan de Unie toegebrachte verliezen, moet er sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending en moet er een oorzakelijk verband bestaan tussen de voldoende gekwalificeerde schending en de vermeende schade die zich heeft voorgedaan en ten aanzien waarvan om vergoeding wordt verzocht.

1. Onrechtmatigheid (die een voldoende gekwalificeerde schending oplevert)

50. Overeenkomstig de LGO-besluiten (artikel 101, lid 1, van het LGO-besluit van 1991 en artikel 35, lid 1, van het LGO-besluit van 2001) worden producten van oorsprong uit de LGO in de Unie ingevoerd zonder dat zij worden onderworpen aan douanerechten en heffingen van gelijke werking. De kwaliteit van de producten van oorsprong moet worden opgegeven op EUR.1-certificaten zoals beschreven in bijlage II bij het LGO-besluit van 1991 en in bijlage III bij het LGO-besluit van 2001.

51. In de loop van de precontentieuze procedure heeft het Koninkrijk der Nederlanden erkend dat de douaneautoriteiten van zowel Curaçao als Aruba niet hebben voldaan aan de desbetreffende bepalingen inzake EUR.1-certificaten. Zij hebben certificaten afgegeven voor producten die niet aan bovengenoemde voorwaarden voldeden. Derhalve wordt niet betwist dat de autoriteiten van Curaçao en Aruba fouten hebben gemaakt door EUR.1-certificaten af te geven die in strijd waren met de toepasselijke LGO-besluiten.

52. Evenmin heeft het Koninkrijk der Nederlanden betwist dat de door de Commissie gevorderde bedragen (18490721,95 EUR, wat overeenkomt met 18192641,95 EUR voor de in Curaçao afgegeven certificaten en 298080 EUR voor de in Aruba afgegeven certificaten) de totale waarde vertegenwoordigen van de douanerechten die zouden zijn geïnd indien de ingevoerde goederen geen preferentiële status hadden gekregen.

53. De „oorspronkelijke schending” in de onderhavige zaak wordt, in tegenstelling tot in zaak C‑391/17, Commissie/Verenigd Koninkrijk ( 7 ), dus niet betwist. Het is mij inderdaad bekend dat in de rechtspraak van het Hof is vastgesteld dat het „hoe dan ook aan het Hof [staat] om vast te stellen of de gestelde niet-nakoming al dan niet bestaat, zelfs indien de betrokken lidstaat de niet-nakoming niet betwist”. ( 8 ) Deze vaststelling moet naar mijn mening echter redelijkerwijze worden uitgelegd in de zin dat deze van toepassing is op de strekking en de omvang van de wettelijke verplichtingen die in het kader van een niet-nakomingsprocedure worden ingeroepen, en die onafhankelijk door het Hof moeten worden uitgelegd en beoordeeld. Zij is daarentegen veel minder van toepassing op feiten die niet worden betwist.

54. In de onderhavige zaak komt het er dus op neer te achterhalen wat de precieze grondslag is van de wettelijke verplichting voor het Koninkrijk der Nederlanden om in een dergelijke situatie het verlies voor de Uniebegroting te vergoeden (a), en of het niet nakomen van die verplichting kan worden beschouwd als een voldoende gekwalificeerde schending (b).

a) Voornaamste verplichting waarvan de schending moet worden vastgesteld

55. De Commissie beweert niet dat de schendingen van de LGO-besluiten rechtstreeks toe te schrijven zijn aan het Koninkrijk der Nederlanden. Zoals aangegeven bij het onderzoek van de exceptie van niet-ontvankelijkheid ( 9 ), heeft de Commissie, ondanks enige verwarring over deze kwestie in haar schriftelijke opmerkingen, op uitdrukkelijk verzoek om verduidelijking hieromtrent ter terechtzitting bevestigd dat haar beroep niet tot doel had vast te stellen aan wie de schendingen van de LGO-besluiten toe te schrijven zijn.

56. Om de redenen die ik in de punten 91 tot en met 97 van mijn parallelle conclusie in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk heb uiteengezet, erken ik dat er op een lidstaat die bijzondere betrekkingen heeft met de betrokken LGO, in elk geval een algehele verantwoordelijkheid rust om alle passende maatregelen te nemen ter voorkoming en monitoring van schendingen van het Unierecht die kunnen voortvloeien uit de gedragingen (handelingen of nalatigheden) in het kader van de associatieregeling. Zoals ik in die conclusie echter ook heb toegelicht, zijn er behoorlijk wat argumenten nodig om de kloof te overbruggen (voor zover dat mogelijk is) tussen die algemene verklaring en de slotsom dat die lidstaat dan ook automatisch financieel aansprakelijk is voor elk door de Commissie genoemd bedrag dat in een andere lidstaat als eigen middelen van de Unie had moeten worden vastgesteld en beschikbaar gesteld. Betekent dit dan automatisch ook dat de Commissie door middel van de procedure van artikel 258 VWEU lidstaten die bijzondere betrekkingen met een LGO hebben, kan verzoeken om betaling wegens elke vermeende schending van de LGO-besluiten, ongeacht de aard van die schending en/of de geschillenbeslechtingsprocedures waarin de respectieve associatieregelingen voorzien? Zou het Unierecht dan in wezen vereisen dat rechtstreeks bestuur volledig wordt heringevoerd door de lidstaat waarmee de LGO „bijzondere betrekkingen” hebben?

57. Net als in zaak C‑391/17, Commissie/Verenigd Koninkrijk, ben ik van mening dat het Hof deze kwestie in de onderhavige zaak niet in detail hoeft te behandelen. Zelfs indien in het kader van de algemene regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat voor aan de Unie toegebrachte verliezen zou worden aanvaard dat de aan de lidstaat verweten onrechtmatigheid erin is gelegen dat niet voldoende waarborgen en controles zijn ingevoerd die de afgifte van illegale certificaten door de autoriteiten van het LGO hadden kunnen voorkomen ( 10 ), zie ik op basis van de feiten en de context van de onderhavige zaak eenvoudigweg niet in hoe een dergelijke schending als voldoende gekwalificeerd kan worden beschouwd.

b) Voldoende gekwalificeerde schending?

58. In tegenstelling tot de objectieve norm die wordt gehanteerd bij de beoordeling van een schending van het Unierecht in het kader van een traditionele niet-nakomingsprocedure, geldt een strengere norm bij de beoordeling van een schending van het Unierecht die aantoonbaar heeft geleid tot verliezen aan eigen middelen die door een lidstaat moeten worden vergoed. Niet elke onrechtmatigheid geeft automatisch aanleiding tot aansprakelijkheid. Zo moet er sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending opdat een verplichting tot vergoeding van de door een lidstaat aan de Unie toegebrachte schade ontstaat.

59. Volgens de rechtspraak van het Hof is het criterium om na te gaan of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending „afhankelijk van de beoordelingsbevoegdheid”. Wanneer de lidstaten over een beoordelingsbevoegdheid beschikken, houdt een voldoende gekwalificeerde schending in dat een lidstaat kennelijk en ernstig de grenzen heeft miskend die aan die bevoegdheid zijn gesteld. ( 11 )

60. Bovendien omvatten andere elementen die in beschouwing moeten worden genomen bij de beoordeling of een schending van het Unierecht „voldoende gekwalificeerd” is onder meer „de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale of [Unie-instanties] laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is, de omstandigheid dat de handelwijze van een [Unie-instelling] heeft kunnen bijdragen tot het verzuim, [en] de vaststelling of de instandhouding van met het [Unierecht] strijdige nationale maatregelen of praktijken”. ( 12 )

61. Drie elementen zijn in dit verband bijzonder relevant in deze zaak. Het eerste element is de ruime beoordelingsvrijheid die het Koninkrijk der Nederlanden bij het nemen van passende maatregelen om te voldoen aan de „voornaamste verplichting” heeft in het licht van het beginsel van eerbiediging van zijn constitutionele regelingen en constitutionele identiteit. Het tweede is de verdeling van bevoegdheden en het institutionele kader van het LGO-besluit, dat de autoriteiten van het LGO rechtstreeks belast met bevoegdheden ter uitvoering van het LGO-besluit. Het derde, en wellicht een bijzonder belangrijk, element is de onduidelijke aard van de regeling inzake de aansprakelijkheid van een lidstaat die in het kader van de LGO-besluiten bijzondere betrekkingen heeft met een of meer LGO, waar het gaat om administratieve fouten van de autoriteiten van de LGO.

62. In de eerste plaats heeft de Commissie, zonder specifiek te wijzen op de maatregelen die het Koninkrijk der Nederlanden volgens haar had moeten nemen, verwezen naar de artikelen 51 en 52 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. ( 13 ) De Nederlandse regering heeft geantwoord dat het zou indruisen tegen artikel 4, lid 2, VEU om Nederland aansprakelijk te stellen voor de handelingen van de douaneautoriteiten van Aruba en Curaçao. ( 14 )

63. In de LGO-besluiten wordt immers uitdrukkelijk erkend dat het grondwettelijke kader van de betrekkingen tussen LGO en de lidstaten waarmee zij bijzondere betrekkingen hebben, moet worden geëerbiedigd. Het specifieke partnerschapsmechanisme dat binnen het systeem van de LGO-besluiten is opgezet, is erop gericht de grondwettelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de LGO en de lidstaten in acht te nemen, zoals met name blijkt uit overweging 12 en artikel 10 van het LGO-besluit van 1991, en verder uit de artikelen 234 tot en met 236 van dat besluit en artikel 7 van het LGO-besluit van 2001. Uit deze bepalingen blijkt dat de Uniewetgever een evenwicht wilde vinden tussen enerzijds het waarborgen van de doeltreffendheid van de associatie met de LGO en anderzijds het naleven van de bijzondere en vaak vrij complexe constitutionele regelingen van de lidstaten en hun LGO (wat de kern vormt van het vierde deel van het EG-Verdrag met betrekking tot de associatie van de LGO).

64. In de tweede plaats voorzien de LGO-besluiten, zoals de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen naar voren heeft gebracht, in uitdrukkelijke bevoegdheden voor de autoriteiten van de LGO, welke autoriteiten verschillend zijn van die van de lidstaten, met name in het partnerschapsmechanisme en in de specifieke bepalingen inzake administratieve samenwerking. Volgens de LGO-besluiten hebben de autoriteiten van de LGO specifieke bevoegdheden, zowel met betrekking tot het algemene partnerschapsmechanisme als binnen het specifieke systeem van administratieve samenwerking op het gebied van de afgifte van EUR.1-certificaten. ( 15 ) Bovendien wordt in artikel 9 van het LGO-besluit van 2001 uitdrukkelijk de primaire rol van de autoriteiten van de LGO bij de dagelijkse uitvoering van het besluit op het gebied van handel erkend alsmede de subsidiaire rol van de lidstaten („zo nodig”), en altijd „overeenkomstig de institutionele, wettelijke en financiële bevoegdheden van elke partner”.

65. Het valt dan ook moeilijk in te zien hoe de fouten van de douaneautoriteiten van een LGO in die specifieke context van bevoegdheidsverdeling automatisch en onmiddellijk tot een schending van de verplichting tot loyale samenwerking door de betrokken lidstaat zouden leiden als er geen sprake is van andere kwalificerende omstandigheden, die in dit geval niet aanwezig lijken te zijn. De Commissie heeft immers geen enkel ander argument aangevoerd, zoals het negeren van waarschuwingen, niet-medewerking met OLAF, het negeren of niet monitoren van onrechtmatige handelingen waarvan die lidstaat op de hoogte was of redelijkerwijze had moeten zijn, en het ontbreken van deelname aan of samenwerking binnen de mechanismen van de partnerschapsprocedure of het systeem van administratieve samenwerking.

66. In de derde plaats, en volgens mij zeker niet onbelangrijk, is het een feit dat er in het LGO-besluit geen expliciete verplichtingen zijn opgenomen (en nooit zijn geweest) tot vaststelling van een specifieke regeling inzake de aansprakelijkheid van de lidstaten voor handelingen van de LGO, noch in de specifieke context van de douanesamenwerking noch in het algemeen. Beide partijen in deze niet-nakomingsprocedure hebben het Hof immers gewezen op de voorbereidende werkzaamheden van het LGO-besluit van 2013, in het kader waarvan een dergelijke bepaling door de Commissie werd voorgesteld ( 16 ), maar duidelijk werd verworpen in het wetgevingsproces in de Raad. Uit de bij de notulen van de Raad gevoegde verklaringen over het voorstel van de Commissie – zowel van de Commissie als van een groep lidstaten ( 17 ) – blijkt dat de kwestie van de aansprakelijkheid van de lidstaten voor de handelingen van hun LGO die betrekking hebben op administratieve fouten van die LGO, moeilijk kan worden beschouwd als een onomstreden kwestie die duidelijk is geregeld in de verschillende versies van het LGO-besluit.

67. In het licht van al deze feiten en omstandigheden kan, ook al zou worden aanvaard dat de verplichting tot loyale samenwerking zo ver kan worden opgerekt dat de verplichting om verliezen voor de Unie te vergoeden die het gevolg zijn van schendingen van het Unierecht door een LGO, rust op de lidstaat waarmee die LGO bijzondere betrekkingen heeft, het Koninkrijk der Nederlanden niet worden verweten dat het in casu een voldoende gekwalificeerde schending van de verplichting tot loyale samenwerking heeft gepleegd.

2. Opmerking over het temporele aspect

68. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft in zijn verweer ook aangevoerd dat zijn aansprakelijkstelling voor fouten van de Arubaanse en Curaçaose douaneautoriteiten een schending van de beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur zou inhouden. De reden hiervoor is dat de Commissie niet binnen een redelijke termijn heeft gehandeld. ( 18 ) De Commissie heeft de situatie pas elf jaar (voor Curaçao) en zeven jaar (voor Aruba) na de constatering van onregelmatigheden door OLAF onderzocht.

69. In antwoord op dit argument heeft de Commissie verklaard dat de verliezen aan „eigen middelen” pas in 2009 definitief zijn geworden door de vaststelling van het REC-besluit en de uitspraak van een nationale rechter. Daarom mag de aansprakelijkheid van het Koninkrijk der Nederlanden niet verjaren. Ter terechtzitting heeft de Commissie erop aangedrongen dat er volgens de rechtspraak van het Hof geen verjaringstermijnen gelden voor niet-nakomingsprocedures. Bovendien heeft de Commissie ter terechtzitting verklaard dat de analoge toepassing van artikel 73 bis van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 ( 19 ), dat voorziet in een verjaringstermijn van vijf jaar voor de vorderingen van de Unie op derden en vorderingen van derden op de Unie, niet mag worden toegestaan. De Commissie betoogt voorts dat er volgens de rechtspraak van het Hof geen verjaringstermijnen voor de inning van de eigen middelen bestaan. ( 20 )

70. Het kan verbazing wekken dat de kwestie van de eventuele toepasselijke termijnen voor een beroep aan het einde van de inhoudelijke beoordeling van dat beroep wordt vermeld. Daar ik het Hof echter in overweging geef om het onderhavige beroep en de parallelle zaak tegen het Verenigd Koninkrijk ongegrond te verklaren, is het in dit stadium inderdaad niet nodig om de kwestie van de termijnen afzonderlijk te bespreken. Niettemin breng ik dit ter sprake om iets anders te illustreren: de gevolgen van de „drie-in-éénaanpak” die de Commissie in deze twee zaken heeft gehanteerd ( 21 ), waardoor het in feite lastig wordt om aan te geven welke termijn eventueel van toepassing zou moeten zijn op een dergelijk beroep.

71. In haar betoog heeft de Commissie immers zowel elementen opgenomen die behoren tot de specifieke aard van de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU (geen verjaringstermijn voor het instellen van een niet-nakomingsprocedure) ( 22 ) als elementen die betrekking hebben op de handhaving van het specifieke stelsel van eigen middelen (geen verjaringstermijn voor beroepen in verband met terugvordering) ( 23 ). Zij stelt dat deze elementen van toepassing zijn op een beroep dat uiteindelijk ziet op de vaststelling van een verplichting tot vergoeding van verliezen, maar gaat daarbij voorbij aan het feit dat voor beroepen wegens aansprakelijkheid van de staat in de regel verjaringstermijnen gelden ( 24 ).

C. Afsluitende opmerking over het geval van Aruba

72. Tot slot heeft de Commissie in dit hele dossier betoogd dat er sprake is van één gemeenschappelijke schending van het Unierecht die voortvloeit uit de onterechte afgifte van EUR.1-certificaten in Aruba en Curaçao.

73. Wat de situatie in Aruba betreft, moet er echter op worden gewezen dat de EUR.1-certificaten zijn afgegeven en aanvaard via de door Nederland uitgevoerde douaneprocedures. De Nederlandse douane heeft getracht de douanerechten te innen door de importeur een betalingsopdracht te sturen. De importeur heeft deze betalingsopdracht echter met succes aangevochten voor de nationale rechter, die zich op grond van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek in het voordeel van de importeur heeft uitgesproken.

74. Toch moet eraan worden herinnerd dat, zoals volgt uit het arrest van het Hof in de zaak Commissie/Denemarken, de toepassing van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek niet in de weg staat aan de verplichting van de lidstaat om middelen vast te stellen en beschikbaar te stellen die tot de eigen middelen van de Unie behoren en die niet zijn geïnd bij particuliere importeurs. De lidstaten zijn immers gehouden de eigen middelen van de Unie vast te stellen zodra hun douaneautoriteiten in staat zijn om het bedrag van de uit een douaneschuld voortvloeiende rechten te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen, en dit los van de vraag of is voldaan aan de criteria voor toepassing van artikel 220, lid 2, onder b), van het douanewetboek. Alleen als aan de in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1552/89 gestelde voorwaarden (overmacht of wanneer inning om redenen onafhankelijk van de wil van de lidstaat onmogelijk is) is voldaan, kan een lidstaat worden vrijgesteld van die verplichting. ( 25 )

75. Zoals het Koninkrijk der Nederlanden in zijn schriftelijke opmerkingen echter terecht heeft aangevoerd, heeft de Commissie zich niet beroepen op een rechtstreekse schending van de „eigenmiddelenverordening” die aan de Nederlandse douaneautoriteiten kan worden toegerekend wegens het niet innen van douanerechten bij invoer naar het grondgebied van Nederland. De Commissie heeft dus geen informatie verstrekt om na te gaan of de voorwaarden van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1552/89, zoals gewijzigd, in casu waren vervuld. De Commissie heeft er daarentegen voor gekozen een ander pleidooi te voeren.

76. Aangezien de Commissie niet om een dergelijke vaststelling heeft verzocht en het Hof hierover hoe dan ook geen uitspraak zou kunnen doen door het gebrek aan bewijs, geef ik in overweging dat het beroep van de Commissie eveneens ongegrond wordt verklaard met betrekking tot de situatie in Aruba.

VI. Kosten

77. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft gevorderd dat de Commissie in de kosten wordt verwezen en de Commissie is in het ongelijk gesteld. Mitsdien moet de Commissie in de kosten worden verwezen.

78. Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Overeenkomstig die bepaling draagt het Verenigd Koninkrijk zijn eigen kosten.

VII. Conclusie

79. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging: 1) het beroep te verwerpen; 2) de Europese Commissie te verwijzen in de kosten; 3) het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland te verwijzen in zijn eigen kosten.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de [LGO] met de Europese Economische Gemeenschap (PB 1991, L 263, blz. 1; hierna: „LGO-besluit van 1991”) en besluit 2001/822/EG van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de Europese Economische Gemeenschap (PB 2001, L 314, blz. 1; hierna: „LGO-besluit van 2001”).

( 3 ) Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1).

( 4 ) Verordening van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1993, L 253, blz. 1).

( 5 ) Verordening van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1989, L 155, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG, Euratom) nr. 1355/96 (PB 1996, L 175, blz. 3).

( 6 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 22 oktober 2014, Commissie/Nederland (C‑252/13, EU:C:2014:2312, punten 33 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 7 ) Zie punten 101‑106 van die conclusie.

( 8 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 22 juni 1993, Commissie/Denemarken (C‑243/89, EU:C:1993:257, punt 30); 3 maart 2005, Commissie/Duitsland (C‑414/03, EU:C:2005:134, punt 9); 6 oktober 2009, Commissie/Zweden (C‑438/07, EU:C:2009:613, punt 53), en 16 januari 2014, Commissie/Spanje (C‑67/12, EU:C:2014:5, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 9 ) Punten 39‑43 van deze conclusie.

( 10 ) Daarop kan natuurlijk alleen worden geantwoord dat een dergelijke verplichting eenvoudigweg onmogelijk is, omdat geen enkel systeem onfeilbaar is. Bovendien komt de norm om „erop toe te zien dat een ingevoerd systeem geen fouten voortbrengt en, indien dit wel het geval is, die lidstaat daarvoor verantwoordelijk is” in feite neer op een suggestie van rechtstreekse aansprakelijkheid en rechtstreeks bestuur ten aanzien van de LGO, hetgeen de Commissie volgens haar verklaringen niet wenst te bepleiten (zie punten 41, 42, 55 en 56 van deze conclusie).

( 11 ) Zie bijvoorbeeld, met betrekking tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, arrest van 4 april 2017, Europese Ombudsman/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punt 37). Wat een lidstaat betreft, moet er voor een voldoende gekwalificeerde schending evenzeer sprake zijn van „een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van diens discretionaire bevoegdheid”. Zie bijvoorbeeld arrest van 4 oktober 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punt 105).

( 12 ) Arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 56), en 26 maart 1996, British Telecommunications (C‑392/93, EU:C:1996:131, punten 42‑45).

( 13 ) Reeds aangehaald, punten 14 en 15 van deze conclusie.

( 14 ) Artikel 4, lid 2, VEU stelt de verplichting van de Unie vast om „[de] nationale identiteit [van de lidstaten te eerbiedigen] die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur”.

( 15 ) Zie, met betrekking tot het LGO-besluit van 1991, artikel 12, lid 6, van bijlage II; zie ook artikel 108, lid 1. Wat het LGO-besluit van 2001 betreft, zie artikel 15, lid 5, en artikel 32 van bijlage III.

( 16 ) Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Unie („LGO-besluit”), COM(2012) 362 final.

( 17 ) Document van de Raad 16832/13 ADD 1 van 19 december 2013. Volgens de verklaring van de Commissie zou de nieuwe regel inzake financiële aansprakelijkheid slechts een codificatie zijn van een verplichting die reeds op grond van de Verdragen bestaat. Denemarken, Nederland en het Verenigd Koninkrijk hebben dat standpunt krachtig van de hand gewezen.

( 18 ) Het Koninkrijk der Nederlanden verwijst in dit verband naar het arrest van 13 november 2014, Nencini/Parlement (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punten 38, 47 en 48).

( 19 ) Verordening van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1).

( 20 ) Zie arrest van 12 september 2000, Commissie/Frankrijk (C‑276/97, EU:C:2000:424, punt 63).

( 21 ) Dit is het zoveelste voorbeeld van de algemene „combinatiebenadering” die wordt gehanteerd met betrekking tot toepasselijke regels uit verschillende regelingen, welke benadering in beide zaken sterk aanwezig is en in detail wordt besproken in mijn parallelle conclusie in zaak C‑391/17, Commissie/Verenigd Koninkrijk, met name in de punten 38‑42 en 65‑84.

( 22 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 6 mei 2010, Commissie/Polen (C‑311/09, niet gepubliceerd, EU:C:2010:257, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in verband met deze discussie de conclusie van advocaat-generaal Alber in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑359/97, EU:C:2000:42, punt 96). De buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure mag echter geen inbreuk maken op het recht van verweer van de lidstaat. Zie in dit verband arresten van 16 mei 1991, Commissie/Nederland (C‑96/89, EU:C:1991:213, punt 16), en 12 september 2000, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑359/97, EU:C:2000:426, punt 28).

( 23 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Nederland (C‑312/04, EU:C:2006:643, punt 32).

( 24 ) Wat de aansprakelijkheid van de Unie betreft, stelt artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie een verjaringstermijn vast van vijf jaar na het feit dat tot deze aansprakelijkheid aanleiding heeft gegeven. De verjaring wordt gestuit hetzij door een bij het Hof ingesteld beroep, hetzij door een verzoek dat de benadeelde partij heeft gericht tot de bevoegde instelling van de Unie. Wat de aansprakelijkheid van de lidstaten betreft, worden de door het nationale recht opgelegde termijnen voor vorderingen ten aanzien van schulden van de staat toegestaan indien zij voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Zie bijvoorbeeld arrest van 24 maart 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punten 31‑35).

( 25 ) Arrest van 15 november 2005, Commissie/Denemarken (C‑392/02, EU:C:2005:683, punt 66). Zie ook arrest van 17 juli 2014, Commissie/Portugal (C‑335/12, EU:C:2014:2084, punt 79).