Conclusies van de Advocaat-Generaal

K. ROEMER

18 november 1964

Vertaald uit het Duits

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Mijn heden te nemen conclusies hebben betrekking op twee zaken. Hierin worden vraagstukken aan de orde gesteld betreffende de bepaling van de rang van ambtenaren overeenkomstig de door de Commissie gegeven omschrijving der werkzaamheden. Tevens komen vragen aan de orde met betrekking tot de bevoegdheid om een meerdere in de uitoefening van diens functie te vervangen.

Hoewel deze vraagstukken door een ambtenaar bij de Commissie van de Europese Economische Gemeenschap in twee afzonderlijke beroepen aan het Hof zijn voorgelegd, zijn zij ingevolge een beschikking van het Hof van 1 juli 1964 in een gemeenschappelijke mondelinge procedure behandeld en derhalve zal ook ik deze vraagstukken in gemeenschappelijke conclusies onderzoeken.

De ambtenaar die de processen heeft aangevangen was gedurende de periode waarin hij op arbeidscontract bij de Commissie werkzaam was, op grond van analogische toepassing van de bepalingen van het Personeelsstatuut der E.G.K.S. ingedeeld in categorie B (aanvankelijk B7 - 3, later B6 - 3 en B6 - 5). Ook nadat ingevolge de beschikking van de Commissie van 12 december 1962 het Statuut op hem van toepassing was verklaard, bleef hij ambtenaar in categorie B1 (welke categorie correspondeert met rang B 6 van het oude Personeelsstatuut der E.G.K.S.). Hij is evenwel van mening, dat hij, gezien de werkzaamheden die hij als ambtenaar bij het Directoraat-Generaal Algemeen Beheer, Directie Personeelszaken, afdeling „salarissen en reiskosten” in feite verricht, sedert de bekendmaking van de door de Commissie gegeven omschrijving der werkzaamheden van 29 juli 1963 aanspraak kan maken op indeling in een hogere rang. Derhalve heeft hij zich bij brief van 28 augustus 1963 tot de Commissie gewend met het verzoek om met ingang van 1 januari 1962 in categorie A, groep 5 of 4 te worden ingedeeld. Toen op zijn verzoek slechts werd geantwoord, dat de Commissie de zaak in onderzoek had, besloot hij na het verstrijken van de in artikel 91, lid 2, van het Personeelsstatuut voorziene termijn, beroep bij het Hof in te stellen (zaak 109-63).

Aanleiding tot de tweede procedure was een beschikking van de Commissie van 29 juli 1963, waarin werd bepaald, dat in alle afdelingen welke slechts één post in categorie A tellen, namelijk die van het afdelingshoofd, diens vervanging zal geschieden door het hoofd van een andere afdeling. Door deze beschikking werd verzoeker in zijn belangen getroffen, aangezien hem in feite de waarneming van de functie van het hoofd van de afdeling salarissen en reiskosten bij diens afwezigheid was toevertrouwd. Bij beschikking van 11 september 1963 van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer werd hem dan ook medegedeeld, dat deze bevoegdheid met onmiddellijk effect op een andere ambtenaar van categorie A was overgedragen, zodat verzoeker niet langer gerechtigd was het afdelingshoofd te vervangen.

Ook in deze aangelegenheid trachtte hij in de eerste plaats zijn belangen te verdedigen door binnen het kader van de administratieve procedure van artikel 90 van het Personeelsstatuut bij schrijven van 16 december 1963 tegen genoemde beschikking bezwaar te maken. Toen hij binnen de daartoe vastgestelde termijn op deze brief geen positief antwoord had ontvangen, in die zin dat de genomen maatregelen zouden worden ingetrokken, stelde hij het tweede beroep in (zaak 13-64).

In de beide zaken dienen wij thans de volgende conclusies aan een onderzoek te onderwerpen :

CONCLUSIES VAN VERZOEKER :

Zaak 109-63:

— nietigverklaring van de stilzwijgende afwijzing door de Commissie van zijn verzoek van 28 augustus 1963;

— nietigverklaring van de vaste aanstelling van verzoeker voor zover hij daarbij werd ingedeeld in rang B 1;

— verklaring voor recht dat de Commissie gehouden is verzoeker met ingang van 1 januari 1962 in te delen in rang A 5 (na wijziging van de eis bij repliek: althans met ingang van 28 augustus 1963);

— veroordeling van de Commissie om aan verzoeker wegens achterstallig salaris de som van Bfr. 1,— te voldoen (na wijziging van de eis bij repliek: tot uitbetaling van achterstallig salaris zonder meer);

— veroordeling van de Commissie om aan verzoeker ter vergoeding van geleden onstoffelijke schade de som van Bfr. 1,— te betalen.

Zaak 13-64 :

— nietigverklaring van de beschikking van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer van 11 september 1963;

— voor zover bedoelde beschikking zou zijn genomen op grond van het besluit van de Commissie van 29 juli 1963: tevens nietigverklaring van dit besluit;

— veroordeling van de Comissie om aan verzoeker ter vergoeding van geleden onstoffelijke schade de som van Bfr. 1,— te betalen.

CONCLUSIES VAN DE COMMISSIE

— in de eerste zaak: de vordering tot nietigverklaring van de beschikking tot aanstelling in vaste dienst niet ontvankelijk te verklaren, althans het beroep in al zijn onderdelen als ongegrond te verwerpen;

— in de tweede zaak: het beroep in al zijn onderdelen als niet ontvankelijk te verwerpen.

Beoordeling rechtens

Hoewel beide zaken zijn gevoegd, verdient het mijns inziens aanbeveling bij de beoordeling van de juridische aspecten de beroepen afzonderlijk te behandelen. In de eerste plaats zal ik mij dan ook met het beroep 109-63 bezig houden, welks conclusies ik zal onderzoeken in de volgorde waarin zij in het verzoekschrift voorkomen.

I — ZAAK 109-63

1. Alvorens op de verschillende vorderingen van verzoeker in te gaan, menen wij ook in dit proces enige opmerkingen te moeten maken over de wijze waarop de verwerende partij als zodanig wordt aangeduid; het betreft hier een punt waarop de vertegenwoordiger van verzoeker zeer nadrukkelijk heeft geïnsisteerd. Hij is van oordeel dat niet alleen de Commissie van de E.E.G., doch ook de Gemeenschap als zodanig verweerster in het proces is, hetgeen ten gevolge heeft, dat ook de Raad van Ministers als procespartij dient te worden beschouwd. Verzoeker wijst in dit verband op artikel 90 van het Personeelsstatuut en stelt tevens dat het opportuun is om van de Raad in de loop van het proces overlegging van de stukken met betrekking tot de totstandkoming van het Personeelsstatuut te eisen. Voorts vestigt hij de aandacht op het feit, dat de Commissie de Raad tevergeefs heeft verzocht op haar lijst van ambten een post in categorie B 1 om te zetten in een post in categorie A 5. Hiermede zou het belang zijn aangetoond om van de Raad bevestiging van deze feiten te verkrijgen en zijn verantwoordelijkheid te doen vaststellen. Een en ander zou tevens van betekenis zijn met het oog op de vordering tot schadevergoeding. Op deze uiteenzetting zou ik slechts willen antwoorden, dat al deze argumenten meermalen aan het Hof zijn voorgelegd en zowel in de conclusies als in de arresten uitputtend zijn behandeld. Ik moge er dan ook mede volstaan naar genoemde precedenten te verwijzen en te constateren dat volgens onze vaste processuele praktijk in een geding als het onderhavige alleen de Commissie verwerende partij is. In ieder geval is het niet mogelijk de Raad in het geding te betrekken door het beroep aan de Economische Gemeenschap als zodanig te adresseren. Wat andere processuele vraagstukken betreft — met name het vraagstuk van de ontvankelijkheid van bepaalde onderdelen van de eis — deze zal ik steeds behandelen in het verband waarin ze zich voordoen.

2. Met het eerste onderdeel van zijn eis vordert verzoeker nietigverklaring van de stilzwijgende beschikking tot afwijzing van zijn verzoek om te worden ingedeeld in de rang A 5, welke beschikking geacht moet worden te zijn genomen nu de Commissie niet binnen de in artikel 91 van het Personeelsstatuut voorziene termijn op het tot haar gerichte verzoek heeft geantwoord. Verzoeker stelt dat de afwijzing van zijn verzoek onwettig is aangezien hij — gezien de in feite door hem verrichte werkzaamheden — ingevolge artikel 102, artikel 5 en bijlage I tot het Personeelsstatuut juncto de door de Commissie gegeven omschrijving der werkzaamheden in categorie A 5 zou dienen te worden ingedeeld.

a) Het citeren van de tekst van artikel 102 van het Personeelsstatuut, waarop verzoeker zijn vordering onder meer heeft gebaseerd, meen ik achterwege te mogen laten, aangezien het Hof deze bepaling reeds meermalen heeft behandeld. Evenmin behoeven wij langer stil te staan bij de opvatting van verzoeker, dat een rang „stilzwijgend” is „verkregen” in de zin van artikel 102, indien aan de betrokkene bepaalde werkzaamheden zijn opgedragen en vaststaat dat zij indeling in een bepaalde rang medebrengen. Sedert het arrest-Maudet (gevoegde zaken 20 en 21-63) staat vast, dat de woorden „stilzwijgend verkregen” zo moeten worden verstaan, dat zij niet naar de feitelijke werkzaamheden verwijzen, doch naar een salarisberekening voor de ambtenaren die volgens het zogenaamde „stelsel van Brussel” zijn aangesteld, waarbij dan de salaristrappen van het Personeelsstatuut der E.G.K.S. analogisch worden toegepast. Er is mijns inziens geen reden om van deze opvatting af te wijken. Daar evenwel nauwkeurig bekend is welke rangen verzoeker op bovenomschreven wijze ingevolge verscheidene beschikkingen van de Commissie heeft „verkregen” en voorts tussen partijen als onbetwistbaar vaststaat dat de laatste rang welke hij als arbeidscontractant heeft verkregen in overeenstemming is met de rang welke hem ingevolge de aanstelling in vaste dienst werd toegekend, kan verzoeker op grond van artikel 102 van het Personeelsstatuut geen aanspraak maken op indeling in een hogere rang.

b) Moeilijker is echter de vraag, of een recht op indeling in een andere rang dan die waarop verzoeker op grond van artikel 102 aanspraak kan maken, mag worden afgeleid uit bijlage I van het Personeelsstatuut juncto de door de Commissie gegeven omschrijving van de werkzaamheden, indien wordt aangetoond dat de feitelijke werkzaamheden indeling in een hogere rang rechtvaardigen. Verzoeker is van mening dat er in zijn geval van een dergelijk recht sprake is. Hij beroept zich hiertoe op de volgende door de Commissie gegeven omschrijving van de werkzaamheden van een hoofdadministrateur (administrateur principal, categorie A 5, 4): „— hoofd ener, met een afdeling gelijkstaande, sectie; — hoofd van een gespecialiseerde dienst; — ambtenaar met een speciale opleiding, belast met een creatieve functie, een studieopdracht of met de controle binnen een sectie; — adjunct-hoofd ener afdeling”. ( 1 ) Voorts beroept hij zich op het arrest-Maudet en met name op de volgende beslissende overweging (deel X, blz. 245): „Overwegende evenwel dat elke ambtenaar, die na afloop van de integratie-procedure een ambt blijft bekleden waarbij, op grond van de daarmede verbonden werkzaamheden, volgens het nieuwe Statuut een hogere rang behoort dan die, welke hem op grond van artikel 102 is toegekend, recht heeft op wijziging van zijn positie, overeenkomstig het in bijlage I neergelegde beginsel, dat er verband behoort te bestaan tussen werkzaamheden en rangen.” Doch, zo eenvoudig als de oplossing van de onderhavige kwestie na kennisneming van deze citaten mag schijnen, is zij bij nadere beschouwing toch niet. Ook wanneer men het verschil rechtens tussen beide casusposities buiten beschouwing laat — verzoeker Maudet kon zijn aanspraken rechtstreeks op de tekst van het Statuut (bijlage I) baseren, terwijl in het onderhavige proces een beroep moet worden gedaan op de omschrijving van de werkzaamheden, welker juridische betekenis en rechtskracht wellicht niet op één lijn mogen worden gesteld met die van bijlage I van het Statuut — blijven er toch essentiële verschillen in de feitelijke aspecten van beide zaken. In het geval-Maudet stond als onbetwist tussen partijen vast, dat hij als afdelingshoofd bij de Commissie in dienst was getreden, dat hij ten tijde van het instellen van het beroep de functie van afdelingshoofd uitoefende, dat hij in alle officiële stukken als afdelingshoofd werd aangeduid en dat zij die bij de Commissie soortgelijke ambten bekleden in de bij de functie van afdelingshoofd behorende rang A 3 zijn ingedeeld. Het enige wezenlijke verweer van de Commissie tegen de vordering van Maudet om in een hogere rang te worden ingedeeld, was dat er in haar lijst van ambten geen vacante budgettaire post beschikbaar was. In het onderhavige geval hebben wij met een andere situatie te doen. Hier bestrijdt de Commissie nadrukkelijk, dat verzoeker in feite de werkzaamheden van een hoofdadministrateur (administrateur principal) zou verrichten, dat hij als adjunct-afdelingshoofd (adjoint d'un chef de division) zou zijn aangesteld en dat hij als zodanig werkzaam zou zijn geweest. Dientengevolge kunnen wij niet volstaan met het enkele overnemen van de in het arrest-Maudet gevolgde redenering, doch zullen wij de bijzonderheden van de onderhavige casuspositie nauwkeurig dienen te onderzoeken. Ik zal dit doen aan de hand van de door de Commissie gegeven omschrijving van de werkzaamheden, welke met betrekking tot de functie waarin verzoeker tewerk is gesteld, de volgende vragen opwerpt: — Is of was de verzoeker adjunct-hoofd van een afdeling (adjoint d'un chef de division) ? — Is of was verzoeker hoofd van een met een afdeling gelijkstaande sectie (chef d'un secteur d'activité d'une division) ? — Is of was verzoeker ambtenaar met een speciale opleiding, belast met een creatieve functie, een studieopdracht of met de controle binnen een sectie (fonctionnaire qualifié chargé de tâches de conception, d'études ou de controle d'un secteur d'activité) ?

Ten aanzien van punt 1

Hier rijst, naar ik meen, in de eerste plaats de volgende rechtsvraag: wordt de rang van een ambtenaar bepaald door de in feite door hem uitgeoefende functies of door de functies welke het tot aanstelling bevoegde gezag, hetwelk immers over rangindeling en bevordering beslist, de ambtenaar heeft toevertrouwd?

Deze vraag dient naar mijn overtuiging ongetwijfeld in laatstgenoemde zin te worden beantwoord. Ware dit niet het geval, dan zou aan de rechtszekerheid op ontoelaatbare wijze te kort worden gedaan en zou een ambtenaar, die zich zelf — eventueel gedekt door zijn directe meerdere — hogere functies aanmatigt, daarmede de bevoegdheid van een overheidsinstantie om zelf haar eigen diensten in te richten, kunnen uithollen.

Tegen deze opvatting kan niet worden aangevoerd, dat het begrip „tot aanstelling bevoegde gezag” eerst na de inwerkingtreding van het Personeelsstatuut is ontstaan. Het spreekt vanzelf, dat men ten aanzien van de prestatutaire periode ervan dient uit te gaan dat slechts handelingen van de Commissie zelf in haar hoedanigheid van werkgever beslissend zijn, zolang niet kan worden bewezen dat er sprake is geweest van een handelen krachtens delegatie van bevoegdheden ontleend aan het ambtenarenrecht.

Hoe moet men nu — in het licht van deze opvatting — oordelen over verzoekers bewering dat hij de functie van adjunct-afdelingshoofd (adjoint d'un chef de division) zou hebben bekleed ?

Het feit dat het organigram van de Commissie niet in een dergelijke post voorzag is stellig niet van beslissende betekenis, daar het blijkens het arrest-Maudet desondanks mogelijk is een ambtenaar zekere, aan een hogere rang inherente werkzaamheden op te dragen, met als gevolg dat hij op indeling in die hogere rang aanspraak kan maken.

Anderzijds is evenmin van beslissende betekenis welke titel verzoeker heeft gevoerd, daar een stilzwijgende toewijzing van functies bij wege van het dulden van een bepaalde gedraging van ambtenaren niet kan worden erkend. Voorts wil het mij voorkomen, dat beloften van de huidige directe superieur van verzoeker en van de Directeur Personeelszaken van de Commissie, welke vóór het indiensttreden van verzoeker zouden zijn gegeven, even weinig bewijskracht bezitten als al die stukken uit de overstelpende hoeveelheid van ons voorgelegde documenten die niet van het tot aanstelling bevoegde gezag zelf afkomstig zijn of althans haar goedkeuring hebben. Ik denk hierbij aan stukken afkomstig van de huidige meerdere van verzoeker (zoals instructies aan de ambtenaren van de afdeling „salarissen en reiskosten” of gericht tot andere afdelingen en directoraten van de Commissie), van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer (betreffende verzoekers bevoegdheid om zijn hiërarchische meerdere te vervangen), van een Chef van een Kabinet bij de Commissie of van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer (betreffende de beoordeling van verzoekers gedrag in de dienst en bestemd voor de nationale overheid van zijn land), ja zelfs van een Lid van de Hoge Autoriteit in diens hoedanigheid van Commissaris-Generaal der Gemeenschappen bij de internationale tentoonstelling te Turijn, waar ook verzoeker als „adjoint” van zijn directe superieur werkzaam zou zijn geweest. Zij van wie deze stukken afkomstig zijn, waren immers niet bevoegd tot het geven van enig bindend voorschrift met betrekking tot de tewerkstelling van verzoeker in een hogere functie dan die welke de Commissie hem rechtstreeks had toevertrouwd. — Veeleer achten wij het van beslissende betekenis, dat er in geen van de stukken die werkelijk van belang zijn — zoals de aanstellingsbrief, de beschikking tot aanstelling in vaste dienst en de rapporten betreffende verzoekers werkzaamheden en bekwaamheden — sprake van is dat hem de taak van een adjunct-afdelingshoofd zou zijn toevertrouwd (vergelijk de aanstellingsbrief van 18 november 1958, waarin in dit verband slechts de aanduiding „Prévu pour traitements et missions” voorkomt; de nota van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer aan de Secretaris-Generaal van de Commissie van 30 april 1959 betreffende het indelen van verzoeker in een hogere rang, waarin verzoeker slechts als „chef de la section frais et missions” wordt aangeduid; de nota van de Secretaris-Generaal van de Commissie aan de Directeur-Generaal van 26 mei 1959 betreffende de indeling van verzoeker in rang B 6-3 als „chef de section” en ten slotte de brief van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer aan verzoeker van 26 mei 1959 betreffende zijn indeling in de rang A6 - 3, waarin eveneens slechts van de functie van een „chef de section” wordt gesproken). De functie van adjunct van zijn afdelingshoofd werd door verzoeker derhalve niet krachtens bevoegd gegeven instructies uitgeoefend.

Volledigheidshalve zij overigens nog opgemerkt, dat het ons op grond van alle ons bekende documenten bovendien nog twijfelachtig voorkomt of verzoeker in feite als adjunct-afdelingshoofd werkzaam is geweest. Terecht merkt de Commissie op dat daarvan slechts sprake had kunnen zijn, indien verzoekers werkzaamheden voornamelijk hadden bestaan uit het permanent bijstaan van het afdelingshoofd, met de mogelijkheid diens functies volledig waar te nemen. Wel beschouwd blijkt uit de documenten waarop verzoeker zich beroept slechts dat hij het afdelingshoofd somtijds bij diens afwezigheid verving, waarbij zijn bevoegdheid ten aanzien van betalingsopdrachten beperkter was dan die van het afdelingshoofd. Ook bevatten de door het afdelingshoofd voor zijn afwezigheid gegeven instructies nadrukkelijk de aanwijzing dat brieven van principiële betekenis ter ondertekening dienden te worden voorgelegd aan de Directeur Personeelszaken of aan de Directeur-Generaal Algemeen Beheer, een beperking die zich bezwaarlijk met de functie van een adjunct-hoofd van een afdeling laat verenigen.

Hieruit moge blijken, dat eiser niet kan pretenderen dat hij als adjunct van het afdelingshoofd recht heeft op indeling in een hogere rang.

Ten aanzien van punt 2

Vervolgens dienen wij ons af te vragen of verzoeker zijn aanspraak kan baseren op de stelling dat hij hoofd is van een met een afdeling gelijkstaande sectie (chef d'un secteur d'une division).

Op het eerste gezicht is men geneigd deze vraag bevestigend te beantwoorden.' Vast staat immers, dat het tot aanstelling bevoegde gezag hem binnen het kader van de afdeling „salarissen en reiskosten” belast heeft met de leiding van de onderafdeling „reiskosten”; in deze onderafdeling staat hij aan het hoofd van een groep ambtenaren van de categorieën B en C.

Toch betwijfel ik of een dergelijke oppervlakkige oriëntering naar de bewoordingen van de omschrijving der werkzaamheden — zonder rekening te houden met haar context — hier wel op haar plaats is. Voorts ben ik niet overtuigd van de juistheid van verzoekers stelling dat onderafdelingen binnen het kader van een afdeling bepaaldelijk „secteurs d'activité” in de zin van categorie A 5 moeten zijn, omdat een consequente indeling van de ambtelijke loopbanen zou moeten corresponderen met een sluitende indeling van de ambtelijke organisatie. Het is zeer wel denkbaar dat in een door een hoge functionaris geleide administratieve eenheid weliswaar onderafdelingen voorkomen, doch dat deze onderafdelingen — gezien de daar verrichtte werkzaamheden — niet noodzakelijkerwijze afdelingen of secties in de zin van de omschrijving der werkzaamheden behoeven te zijn.

Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, is het in feite zo, dat het bij de omschrijving der werkzaamheden, welke uitgaat van een waardering der functies, in de eerste plaats aankomt op de aard van de werkzaamheden en eerst daarna op de ambtelijke organisatie. Dit blijkt uit artikel 5 van het Personeels-statuut, blijkens hetwelk categorie A functies omvat, waarvoor kennis op universitair niveau of een gelijkwaardige beroepservaring is vereist. Naar mijn mening vormt de aard van de door verzoeker verrichte werkzaamheden dan ook het enige juiste uitgangspunt voor onze beschouwingen en alleen daaruit dienen wij conclusies te trekken met betrekking tot de gegrondheid van zijn aanspraken.

Ten aanzien van punt 3

Het voorgaande voert ons tot punt 3 van onze analyse, namelijk tot de vraag of de door verzoeker verrichte werkzaamheden kunnen worden gekwalificeerd als een creatieve functie of studieopdracht (tâches de conception) in de zin van de omschrijving der werkzaamheden. Het is duidelijk dat dit één van de moeilijkste vragen van dit proces is. Het antwoord op deze vraag zal moeten worden gevonden aan de hand van uitermate vage begrippen (creatieve functie, studieopdracht, controle — „conception”, „études”, „controle”), welke krachtens hun aard uitsluitend subjectief gewaardeerd kunnen worden. Bovendien kan het niet de taak van het Hof zijn de plaats van de administratie in te nemen; het Hof mag hoogstens nagaan of de administratie op correcte wijze van haar discretionaire bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. De beantwoording van de vraag wordt bovendien nog bemoeilijkt door de omstandigheid dat de werkelijk relevante gegevens, namelijk die welke van het tot aanstelling bevoegde gezag afkomstig zijn, slechts weinig aanknopingspunten bieden met betrekking tot de bijzonderheden van verzoekers werkzaamheden. Het spreekt immers vanzelf dat ook hier elementen, welke bij de beoordeling een rol zouden kunnen spelen, buiten beschouwing moeten blijven voor zover zij berusten op een van verzoeker zelf afkomstige voorstelling van zaken (rapporten over de werkzaamheden) of op verklaringen van zijn directe superieur, die — zoals men weet — de neiging had verzoeker in toenemende mate tot zijn plaatsvervanger (adjoint) te maken.

Aanvaardt men dit uitgangspunt dan is men in hoofdzaak aangewezen op het integratierapport waarin verzoeker wordt aangeduid als hoofdassistent voor de behandeling van reiskosten. In tegenstelling tot zijn vertegenwoordiger ben ik van mening dat het feit dat hij in het integratierapport tevens als „bestuursambtenaar” ( 2 ) wordt aangeduid rechtens irrelevant is, aangezien deze aanduiding in het Duitse spraakgebruik neutraal is, d.w.z. niet op ambtelijke werkzaamheden van een bepaald niveau duidt. — Tot de specifieke werkzaamheden van de assistent voor de behandeling van reiskosten behoort volgens de verklaringen van de Commissie het opmaken van afrekeningen voor reiskosten, dat wil zeggen de toepassing van gedetailleerde bepalingen van het Statuut op concrete gevallen, het uitwerken en controleren van rekenwerk. Deze werkzaamheden zijn ongetwijfeld niet altijd even eenvoudig, doch zij worden, zoals de ervaring (vooral ook bij vergelijking met de nationale praktijk) leert, terecht beschouwd als behorende tot de middelbare bestuursdienst, doch in geen geval als een functie waartoe een universitaire opleiding is vereist. De juistheid van deze opvatting wordt bevestigd door het feit dat ook bij de Hoge Autoriteit en bij de Commissie van de Gemeenschap voor Atoomenergie overeenkomstige werkzaamheden door ambtenaren van categorie B worden verricht. Hiertegen voert verzoeker aan, dat de werkzaamheden bij de Commissie van de E.E.G. veel omvangrijker zijn in verband met het grotere aantal ambtenaren en de bijzondere aard van de werkzaamheden van de E.E.G.-Commissie, doch dit argument is mijns inziens niet van beslissende betekenis, aangezien het niet gaat om de omvang, doch uitsluitend om de aard van de verrichte werkzaamheden.

Derhalve leiden de ons ter beschikking staande gegevens niet tot de conclusie dat de Commissie bij de waardering van de werkzaamheden van verzoeker haar discretionaire bevoegdheid heeft misbruikt.

Nu is de vertegenwoordiger van verzoeker er echter in geslaagd de Commissie tot overlegging te bewegen van een door hem aangeduid stuk, waaruit zou moeten blijken, dat de Commissie zelf de werkzaamheden van verzoeker inmiddels anders is gaan appreciëren en deze thans als een functie van categorie A gewaardeerd wil zien. Het betreft hier een geschrift ter motivering van een tot de Raad van Ministers gericht verzoek tot verkrijging van begrotingskredieten voor het jaar 1964. De vraag rijst nu of het tot dusver bij ons onderzoek bereikte resultaat hierdoor wordt aangetast.

Stellig is dit niet in volle omvang het geval daar uit genoemd stuk hoogstens een waardering over de jaren 1963-1964 kan worden afgeleid. Doch ook afgezien hiervan heb ik ernstige bezwaren tegen het gebruik van dit stuk als bewijsmateriaal voor de vraag welke ons thans bezighoudt. Klaarblijkelijk is de situatie deze, dat de Commissie streeft naar uitbreiding van haar ambtelijk apparaat, en wel onder andere naar uitbreiding van de afdeling „salarissen en reiskosten”. Een dergelijk doel wordt — zoals de vertegenwoordiger van de Commissie bij de mondelinge behandeling heeft betoogd — bij onderhandelingen over begrotingsposten in het algemeen eerder bereikt wanneer geen nieuwe posten worden aangevraagd, doch slechts omzetting van reeds bestaande posten. Gelet op dit doel, dient het geschrift te worden beoordeeld als een stuk ter voorbereiding van onderhandelingen met de Raad van Ministers over een reeks van vragen, dat wil zeggen als een lijst van desiderata. Mijns inziens is het echter niet gerechtvaardigd uit de inhoud van dit stuk de dwingende conclusie te trekken, dat de Commissie reeds nu — hoewel haar nog geen nieuwe posten in de hogere rangen zijn toegewezen — op een voor haar verbindende wijze erkent dat de aan de functie van verzoeker verbonden werkzaamheden anders gewaardeerd behoren te worden en dat zij definitief besloten is om, indien de budgettaire onderhandelingen een voor haar gunstig verloop zouden nemen, de alsdan hoger gewaardeerde post aan verzoeker toe te wijzen. Het wil mij dan ook voorkomen, dat aan het voor de begrotingsdebatten van de Commissie bestemde document niet zoveel bewijskracht kan worden toegekend dat op grond daarvan een antwoord kan worden gegeven op de vraag of de Commissie binnen het kader van haar beoordelingsbevoegdheid de werkzaamheden van verzoeker op juiste wijze heeft gekwalificeerd.

Al met al blijven wij bij onze aanvankelijke conclusie dat verzoeker noch als „chef de section” noch als ambtenaar belast met „tâches de conception” noch als „adjoint” van zijn hiërarchische meerdere aanspraak kan maken op indeling in categorie A 5. Niettemin zou ik — voor het geval het Hof bij zijn waardering tot een andere conclusie mocht komen — met nadruk willen wijzen op de noodzakelijkheid van een beoordeling in tegengestelde zin, op zijn minst voor de periode na de opstelling van genoemd begrotingsdocument.

3. Uit onze tot dusver gegeven uiteenzettingen blijkt, dat ook het tweede onderdeel van de eis, strekkende tot nietigverklaring van de aanstellingsbeschikking voor zover verzoeker daarbij werd ingedeeld in rang B 1, niet gegrond kan zijn. Het komt mij evenwel juist voor volledigheidshalve tevens nog in te gaan op de ontvankelijkheid, welke door de Commissie wordt betwist. Feitelijk staat vast dat het beroep geruime tijd na het verstrijken van de in artikel 91 voorziene termijn van drie maanden (namelijk op 23 december 1963) bij het Hof aanhangig is gemaakt, waarbij er van wordt uitgegaan dat deze termijn begint te lopen op 18 december 1962, de dag waarop het aanstellingsbesluit van 12 december 1962 ter kennis van verzoeker werd gebracht. Verzoekers tegenwerping dat gedurende de beroepstermijn een vordering tot nietigverklaring niet voor toewijzing vatbaar zou zijn geweest, aangezien een voor de beoordeling van de vordering essentieel juridisch element, namelijk de omschrijving van de werkzaamheden, ontbrak, is stellig juist. Het is evenwel niet zo, dat op grond van deze omstandigheid een nieuwe termijn begint te lopen, zodat na het verstrijken van de wettelijke termijn niettemin beroep zou kunnen worden ingesteld. Het enige rechtsgevolg van genoemde omstandigheid is, dat op grond van de aanwezigheid van een novum een verzoek tot wijziging van de beschikking tot aanstelling in vaste dienst kon worden gedaan en dat — indien de Commissie een dergelijk verzoek zou hebben afgewezen — een beroep wegens nalaten had kunnen worden ingesteld, hetgeen verzoeker in het eerste onderdeel van zijn eis in feite ook heeft gedaan. Het is ons inziens echter niet mogelijk daarnaast tevens een vordering tot nietigverklaring van de aanstellingsbeschikking in te stellen. Wij komen dan ook tot de conclusie dat het tweede onderdeel van de eis niet slechts ongegrond, doch tevens niet ontvankelijk is.

4. Wat het derde onderdeel van de eis betreft — vaststelling dat verzoeker recht heeft op indeling in een bepaalde rang, zulks met ingang van 1 januari 1962 — zou ik willen opmerken dat ik, in tegenstelling tot de Commissie, dit onderdeel van de eis wel degelijk ontvankelijk acht. In dit verband moge ik verwijzen naar de rechtspraak van de Eerste Kamer van het Hof (zaak 18-63). Daaruit blijkt dat in geschillen van ambtenarenrecht, ontvankelijk zijn, niet alleen vorderingen tot nietigverklaring en vorderingen ter verkrijging van een veroordeling tot het doen van bepaalde prestaties, doch tevens vorderingen ter verkrijging van een declaratoire uitspraak. Wij behoeven op deze stelling evenwel niet dieper in te gaan, aangezien uit hetgeen wij tot dusverre bij onze beoordeling van de onderhavige casuspositie hebben betoogd blijkt, dat de eis van verzoeker in ieder geval niet gegrond is.

5. Dat ook het vierde onderdeel van de eis — betaling van achterstallig salaris — ongegrond is, behoeft geen nader betoog; deze vordering berust immers op de vooronderstelling dat verzoekers aanspraken op indeling in een bepaalde rang zouden worden erkend.

6. Wat ten slotte de vordering tot schadevergoeding betreft moet worden gezegd, dat — naar de Commissie terecht opmerkt — hier ernstige bedenkingen bestaan met betrekking tot de regelmatigheid van het verzoekschrift. Verzoeker heeft geen enkele poging gedaan om aan te tonen in welk opzicht de Commissie bij de bepaling van zijn salaristrap een dienstfout zou hebben begaan, daarbij kennelijk in de onjuiste veronderstelling verkerende dat het bewijs van een objectief onrechtmatig nalaten van de Commissie voldoende grondslag vormt voor zijn recht op schadevergoeding. Afwijzing van deze vordering is derhalve reeds op formele gronden mogelijk. Bovendien is het wel duidelijk, dat de vordering tevens ongegrond is, aangezien — zoals ik bij de behandeling van de overige onderdelen van de eis heb uiteengezet — de Commissie geen onrechtmatig optreden kan worden verweten.

7. Al met al kan dan ook — zonder nader betoog — worden vastgesteld dat de vorderingen in de zaak 109-63 ten dele als niet ontvankelijk en in ieder geval als niet gegrond dienen te worden afgewezen.

II — ZAAK 13-64

In het tweede geding stelt verzoeker, dat hem de bevoegdheid tot het vervangen van het hoofd van de afdeling „salarissen en reiskosten” ten onrechte is ontnomen. Hij vordert nietigverklaring van de betreffende beschikkingen en baseert deze vordering op de stelling dat de Directeur-Generaal Algemeen Beheer niet bevoegd is een dergelijke regeling te treffen, dat hij, verzoeker, het recht heeft in zijn functie te worden gehandhaafd, dat de betreffende besluiten onvoldoende gemotiveerd zijn en dat — zo deze besluiten van algemene strekking mochten zijn — publikatie daarvan ten onrechte achterwege is gebleven. — Bovendien vordert hij ook in deze zaak vergoeding van de door de gewraakte maatregel beweerdelijk veroorzaakte onstoffelijke schade.

De Commissie acht dit tweede beroep niet ontvankelijk en wel in de eerste plaats omdat de bestreden beschikkingen naar haar aard niet door de betrokken ambtenaren met een beroep tot nietigverklaring zouden kunnen worden aangevallen.

Inderdaad moet — naar aanstonds zal blijken — het zwaartepunt van ons onderzoek in deze tweede zaak op het gebied van de ontvankelijkheid liggen.

I — Ontvankelijkheid van het beroep

a) Ten aanzien van de vorderingen tot nietigverklaring

Ingevolge artikel 91 van het Personeelsstatuut wordt elk geschil tussen één der Gemeenschappen en „een persoon waarop dit Statuut van toepassing is”, betreffende de wettigheid van een voor deze persoon bezwarend besluit, aan het Hof voorgelegd. Wij zullen derhalve dienen te onderzoeken wat onder „bezwarend besluit” in de zin van het Statuut moet worden verstaan. Het spreekt ons inziens immers vanzelf dat een ambtenaar niet iedere beschikking welke de overheidsinstantie waaronder hij ressorteert tot hem richt kan bestrijden met een beroep tot nietigverklaring, daar anders het Hof zou dreigen overbelast te geraken en het goed functioneren van de administratie in gevaar zou kunnen komen. Ook in het nationale recht komt dit probleem regelmatig aan de orde, want ook daar trachten literatuur en rechtspraak voortdurend in het ambtenarenrecht op redelijke wijze een grens te bepalen tussen bestuurshandelingen waartegen beroep tot nietigverklaringen openstaat en beschikkingen betreffende de dienst, welke niet. voor bestrijding vatbaar zijn.

Wat het Duitse recht betreft is men algemeen van mening dat ambtenaren geen beroep bij de rechter kunnen instellen tegen administratieve beschikkingen betreffende de regeling van de dienst, de inwendige dienst, de structuur van de dienst en de verdeling der werkzaamheden ( 3 ). Daaronder begrijpt men ook gevallen als die waarin een ambtenaar bij dezelfde overheidsdienst ander werk krijgt toebedeeld en besluiten betreffende de verdeling der werkzaamheden waardoor aan een ambtenaar belangrijke gedeelten van zijn arbeidsterrein worden ontnomen ( 4 ). Een beroep tot nietigverklaring wordt slechts ontvankelijk geoordeeld indien het zich richt tegen maatregelen welke de positie van de ambtenaar als zodanig, de ambtenaar als drager van eigen rechten, dan wel andere aspecten van zijn rechtspositie betreffen.

Een soortgelijke opvatting vindt men in het Franse recht, naar ik meen te mogen opmaken uit de literatuur ( 5 ) en een reeks beslissingen van de Conseil d'Etat, volgens welke in het algemeen geen beroep tot nietigverklaring mogelijk is tegen beschikkingen inzake de organisatie en het functioneren van de dienst. Een dergelijk beroep wordt wel ontvankelijk geoordeeld in gevallen waarin voorrechten van de ambtenaar of aan zijn ambt verbonden hoedanigheden in het geding zijn, uit het Statuut voortvloeiende rechten zijn geschonden, de mogelijkheid om carrière te maken nadelig wordt beïnvloed of dienstmaatregelen het karakter van een sanctie dragen. Enige voorbeelden uit de jurisprudentie: beroep werd mogelijk geacht tegen maatregelen betreffende de vaststelling van de wekelijkse diensttijd ( 6 ), opheffing van een post ( 7 ), beperking van het stakingsrecht ( 8 ), afschaffing van voorrechten waarop de oudste garnizoensofficier van de hoogste rang als „commandant d'armes” aanspraak kan maken ( 9 ) en dergelijke. Daarentegen werd beslist dat geen beroep openstaat tegen maatregelen strekkende tot wijziging van aanstellingsvoorwaarden ( 10 ) , tot indeling van ambten in een officieel rangenstelsel ( 11 ) of tot het creëren van nieuwe functies ( 12 ) .

In deze jurisprudentie zijn mijns inziens ook nuttige aanwijzingen te vinden voor de oplossing van het onderhavige geval.

Van essentieel belang is dat de bestreden maatregelen geen aantasting vormen van het arbeidsveld hetwelk inherent is aan de functie van verzoeker gelijk deze hem door het tot aanstelling bevoegde gezag werd opgedragen. Dit blijkt duidelijk uit hetgeen bij de behandeling van het beroep 109-63 werd vastgesteld, met name met betrekking tot de bewering van verzoeker dat hij als „adjoint” van het afdelingshoofd bij de Commissie in dienst is getreden. Als hoofd van de onderafdeling „reiskosten” van de afdeling „salarissen en reiskosten” behoudt hij al zijn bevoegdheden, dat wil zeggen: zijn schriftelijk vastgelegde ambtelijke status (categorie, rang, salaristrap) — welke alleen voor zijn verdere loopbaan bepalend is — wordt door de bestreden maatregel niet aangetast. Een wijziging van de algemene regel welke artikel 26 van het Reglement van Orde van de Commissie voor de vervanging geeft, is echter — naar de Commissie terecht opmerkt — naar haar aard uitsluitend een organisatorische maatregel, die geen inbreuk maakt op de rechten van de betrokken ambtenaar, aangezien aan bedoeld Reglement geen individuele rechten kunnen worden ontleend. Dit volgt uit het in artikel 26 gemaakte voorbehoud dat de Commissie bevoegd is de plaatsvervanging in het belang van de dienst naar eigen goedvinden anders te regelen dan oorspronkelijk was voorzien.

Ik zou dan ook — ten gunste van de Commissie — willen aannemen dat de nieuwe regeling van de plaatsvervanging in die afdelingen waarin — afgezien van het afdelingshoofd — geen ambtenaren van categorie A werkzaam zijn, een organisatorische maatregel van de werkgever is waarvan geen rekenschap behoeft te worden afgelegd aan de eventueel bij die maatregel betrokken ambtenaren. Aangezien hier dus geen sprake is van een bezwarend besluit in de zin van artikel 91 van het Personeelsstatuut dient het eerste onderdeel van de eis als niet ontvankelijk te worden afgewezen.

b) Ten aanzien van de vordering tot schadevergoeding

Dienaangaande stelt verzoeker in zijn verzoekschrift dat de Commissie door hem zijn bevoegdheid tot vervanging te ontnemen inbreuk heeft gemaakt op zijn verkregen rechten en dat hem daardoor immateriële schade heeft toegebracht. — Deze argumentatie, waaraan vier regels zijn gewijd, kan naar mijn mening niet worden beschouwd als een toereikende uiteenzetting van de grondslag van de eis tot schadevergoeding. Hoewel het Statuut van het Hof van Justitie en het Reglement voor de procesvoering slechts een summiere uiteenzetting van de aangevoerde gronden voorschrijven, dient deze weergave — naar men terecht aanneemt — toch wel in zoverre gesubstantieerd te zijn dat alle voor de vordering vereiste elementen althans worden aangeduid. Dat betekent dat bij het instellen van een eis tot schadevergoeding een dienstfout dient te worden gesteld en bewezen. Aangezien het verzoekschrift op dit punt volkomen zwijgt, dient de vordering tot schadevergoeding — evenals in de zaak 109-63 — als niet ontvankelijk te worden afgewezen.

c) In feite blijkt dus, dat het beroep 13-64 in al zijn onderdelen niet ontvankelijk is. Niettemin wil ik nog trachten met een enkel woord aan te tonen dat het beroep tevens ongegrond is.

II — De gegrondheid

a) De vorderingen tot nietigverklaring

aa) Eerste grief

In de eerste plaats stelt verzoeker dat de Directeur-Generaal Algemeen Beheer, die de beschikking van 11 september 1963 heeft gegeven, niet bevoegd was tot regeling van de plaatsvervanging in de afdeling van verzoeker. Wil men aan deze grief enige betekenis toekennen, dan dient deze aldus te worden verstaan dat alleen de Commissie zelf daartoe bevoegd zou zijn geweest. Doch daarmede is reeds terstond de onhoudbaarheid van de grief aangetoond. In feite steunt het ontnemen van de bevoegdheid tot plaatsvervanging, welke in de afdeling „salarissen en reiskosten” door verzoeker werd uitgeoefend, namelijk op het besluit van de Commissie van 29 juli 1963, waarbij is bepaald dat afdelingshoofden niet langer door ambtenaren van categorie B kunnen worden vervangen. De beschikking van de Directeur-Generaal Algemeen Beheer van 11 september 1963 strekt slechts tot uitvoering en mededeling van deze beschikking met betrekking tot het geval van verzoeker. Daartoe was de Directeur-generaal ongetwijfeld gevoegd. De vraag of hij tevens bevoegd was de plaatsvervanging van het afdelingshoofd in positieve zin te regelen door een bepaalde ambtenaar tot plaatsvervanger te benoemen kan onbeantwoord blijven, aangezien het voor verzoeker kennelijk uitsluitend aankomt op dat gedeelte van de beschikking, waarbij hem de bevoegdheid tot plaatsvervanging werd ontnomen.

bb) Tweede grief

Verzoeker is van oordeel dat de beschikking van de Commissie van 29 juli 1963 een actus contrarius oplevert ten aanzien van het voorschrift van artikel 26 van het Reglement van Orde, waarin een algemene regeling van de plaatsvervanging bij de diensten van de Commissie wordt gegeven. Als zodanig zou deze beschikking verzoeker in zijn persoonlijke belangen treffen en zij derhalve ingevolge artikel 25 van het Personeelsstatuut met redenen omkleed dienen te zijn. — Het is duidelijk dat het uitgangspunt van deze redenering onjuist is. Uit de bewoordingen van de beschikking van 29 juli 1963 blijkt duidelijk dat de Commissie hiermede een maatregel heeft beoogd, bestemd voor alle afdelingen waarin geen enkele ambtenaar — behalve het afdelingshoofd — een functie in categorie A bekleedt en dit niet alleen voor het tijdstip waarop de beschikking werd gegeven, doch tevens voor de toekomst. Daaruit volgt dat de beschikking van de Commissie een algemeen karakter draagt. Dit impliceert echter, dat het motiveringsvereiste van artikel 25 van het Personeelsstatuut hier niet van toepassing is.

cc) Derde grief

Subsidiair gaat verzoeker vervolgens uit van de veronderstelling dat genoemde beschikking — zoals wij zojuist hebben uiteengezet — een algemeen karakter draagt. Hij is van mening dat deze kwalificatie medebrengt dat het hier een maatregel betreft tot wijziging van het Reglement van Orde van de Commissie (artikel 26) en dat zij derhalve evenals dit Reglement zelf ingevolge artikel 162 van het E.E.G.-Verdrag gepubliceerd had moeten worden. — Ook deze opvatting komt mij onjuist voor. Artikel 26 van het Reglement van Orde van de Commissie bepaalt, dat bij besluit van de algemene regeling der plaatsvervanging kan worden afgeweken. Dergelijke besluiten zijn echter mogelijk niet alleen in de vorm van regelingen voor een speciaal geval, doch ook in de vorm van algemene, voor een reeks of groep van gevallen geldende beschikkingen. Wanneer dergelijke besluiten van algemene strekking het voorschrift van artikel 26 slechts voor enkele gevallen doorbreken, zonder dit voorschrift als zodanig aan te tasten, dragen zij niet het karakter van een maatregel welke het Reglement van Orde wijzigt of aanvult, doch vormen zij slechts een toepassing daarvan. Derhalve kan men ons inziens terecht stellen dat er in het onderhavige geval geen verplichting tot publikatie heeft bestaan, hetgeen betekent dat verzoeker zich al evenmin met succes op artikel 162 van het Verdrag kan beroepen.

dd) Vierde grief

Ten slotte is verzoeker van mening dat de beschikking dient te worden vernietigd aangezien zij zijn verkregen rechten zou miskennen. — Zoals ik in de zaak 109-63 reeds heb uiteengezet, kan in het onderhavige geval een subjectief recht tot vervanging van een hiërarchische meerdere evenwel niet worden erkend. De bevoegdheid tot vervanging van het afdelingshoofd vormde geen onderdeel van de aan de functie van verzoeker inherente werkzaamheden. Derhalve kan hij aan het feit dat hem deze functie werd opgedragen geen recht op uitoefening van de bevoegdheid tot plaatsvervanging ontlenen. Voor zover de vervanging was gebaseerd op artikel 26 van het Reglement van Orde van de Commissie dient verzoeker een recht op handhaving van de algemene regeling te worden ontzegd, aangezien de Commissie zich in haar Reglement van Orde uitdrukkelijk het recht heeft voorbehouden om naar eigen goedvinden van deze algemene regeling afwijkende besluiten te nemen. In feite is dit de enige oplossing van de onderhavige rechtsvraag welke te rijmen valt met de vereisten van een effectieve organisatie der administratie, die in het algemeen vrij moet zijn om in het belang van de dienst noodzakelijke interne maatregelen te treffen. Derhalve kan verzoeker zich al evenmin met succes op schending van subjectieve rechten beroepen.

b) De vordering tot schadevergoeding

Na al hetgeen wij met betrekking tot de vorderingen tot nietigverklaring hebben betoogd, is het wel duidelijk dat ook de vordering tot schadevergoeding in ieder geval ongegrond is, al ware het slechts omdat de door de Commissie genomen maatregelen niet onwettig zijn.

III — Samenvatting en conclusie

Derhalve dient ook het tweede beroep 13-64 in al zijn onderdelen als niet ontvankelijk of althans ongegrond te worden verworpen.

Ik heb dan ook de eer als volgt te concluderen:

De met de beroepen 109-63 en 13-64 ingestelde vorderingen zijn deels niet ontvankelijk, deels ongegrond en moeten worden afgewezen. Verzoeker dient in de proceskosten te worden verwezen, met uitzondering van de door de Commissie gemaakte kosten (artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering).

( 1 )

( 2 ) Duits: Verwaltungsbeamter.

( 3 ) Plog-Wiedow, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 172, opmerkingen 8, 9 en 11; Bochalli, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, 2 de druk, opmerkingen bij § 172.

( 4 ) Vergelijk bij voorbeeld OVG Lüneburg, uitspraak van 14-8-1953, DOV 54, 509.

( 5 ) Plantey, Traité Pratique de la Fonction Publique, 1963, Deel II, blz. 569 e.v.

( 6 ) CE, 1135.

( 7 ) CE 58, 58.

( 8 ) CE 58, 596.

( 9 ) CE 59, 921.

( 10 ) CE 48, 336.

( 11 ) CE 36, 670.

( 12 ) CE 20, 523.