CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. WAHL

van 11 juli 2013 ( 1 )

Zaak C‑225/12

C. Demir

tegen

Staatssecretaris van Justitie

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Associatieovereenkomst EEG-Turkije — Vrij verkeer van werknemers — Standstillverplichting van artikel 13 van besluit nr. 1/80 — Werkingssfeer — Wettelijke regeling van lidstaat die, vóór eerste toelating tot nationaal grondgebied, bezit vereist van machtiging tot voorlopig verblijf”

1. Deze zaak betreft de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad ( 2 ), ingesteld bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije ( 3 ). Die bepaling is een standstillclausule welke de overeenkomstsluitende partijen verbiedt om na 1 december 1980 nieuwe beperkingen op het vrije verkeer van werknemers in te voeren.

2. Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenst de Raad van State (Nederland) opheldering over de precieze strekking van die standstillclausule. Het gaat met name om de vraag in welke omstandigheden een Turks onderdaan zich kan beroepen op artikel 13 van besluit nr. 1/80.

I – Toepasselijke bepalingen

A – Associatie EEG-Turkije

3. De associatieovereenkomst heeft volgens artikel 2, lid 1, ervan tot doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen door geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen en beperkingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten op te heffen.

4. Op 23 november 1970 werd een Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst ondertekend (hierna: „Aanvullend Protocol”) ( 4 ), waarvan artikel 41 bepaalt: „1. De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.”

5. Op 19 september 1980 heeft de Associatieraad besluit nr. 1/80 vastgesteld.

6. Artikel 6 van besluit nr. 1/80 luidt: „1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort: — na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft; [...]”

7. In artikel 13 van dat besluit wordt bepaald: „De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.”

8. Overeenkomstig artikel 16 waren de bepalingen van besluit nr. 1/80 van toepassing vanaf 1 december 1980.

B – Nationaal recht

9. Op 1 december 1980, de relevante datum voor de toepassing van de standstillclausule van artikel 13 van besluit nr. 1/80, werden de toelating van vreemdelingen in Nederland en hun verblijf aldaar geregeld door de Vreemdelingenwet 1965 ( 5 ) (hierna: „Vw 1965”) en het Vreemdelingenbesluit 1966 ( 6 ) (hierna: „Vb 1966”).

10. Krachtens artikel 41, lid 1, sub c, van het Vb 1966, in de versie die op 1 december 1980 van kracht was, dienden vreemdelingen in het bezit te zijn van een geldig paspoort en een geldige machtiging tot voorlopig verblijf wanneer zij langer dan drie maanden in Nederland wensten te verblijven. Het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf werd evenwel niet aangemerkt als een voldoende grond om de toelating te weigeren, indien uit een grondig onderzoek bleek dat voor het overige aan de voorwaarden voor eerste toelating was voldaan.

11. Op 1 april 2001 trad de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet ( 7 ) (hierna: „Vw 2000”) in werking. Op diezelfde dag trad ook het krachtens de Vw 2000 vastgestelde Vreemdelingenbesluit 2000 ( 8 ) (hierna: „Vb 2000”) in werking.

12. Artikel 1, sub h, van de Vw 2000 definieert de „machtiging tot voorlopig verblijf” als een visum voor de toegang tot Nederland voor verblijf van meer dan drie maanden dat door de vreemdeling in persoon moet worden aangevraagd bij een diplomatieke missie of consulaat van het Koninkrijk der Nederlanden in het land van herkomst en dat door die missie of dat consulaat is afgegeven nadat voorafgaande machtiging is verkregen van de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken.

13. Krachtens artikel 8, sub a, van de Vw 2000 is een vreemdeling gerechtigd om in Nederland te verblijven indien hij beschikt over een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd.

14. Overeenkomstig artikel 8, sub f, van de Vw 2000, heeft een vreemdeling die een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd heeft aangevraagd, rechtmatig verblijf in Nederland in afwachting van de beslissing op de aanvraag, gedurende welke tijd uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven.

15. Artikel 16, lid 1, sub a, van de Vw 2000 bepaalt dat een aanvraag van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kan worden afgewezen indien de vreemdeling niet in het bezit is van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.

16. Krachtens artikel 3.71, lid 1, van het Vb 2000, wordt de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf.

17. Tot slot wordt krachtens de Vreemdelingencirculaire 2000 een aanvraag van een machtiging tot voorlopig verblijf onderzocht om te kunnen bepalen of aan alle voorwaarden voor het verlenen van een verblijfsvergunning is voldaan. Volgens die circulaire is de reden voor de verplichting om voordat naar Nederland wordt gereisd een machtiging tot voorlopig verblijf aan te vragen, erin gelegen de nationale autoriteiten van dat land in staat te stellen gemakkelijker te bepalen of de betrokken vreemdeling aan alle toelatingsvoorwaarden voldoet.

II – Feiten, procedure en prejudiciële vragen

18. C. Demir, Turks onderdaan, is op 1 oktober 1990 Nederland binnengekomen en, na te zijn aangehouden wegens illegaal verblijf, van het nationaal grondgebied verwijderd op 11 december 1991.

19. Op 19 april 1993 diende Demir een aanvraag in voor een vergunning om samen met zijn echtgenote, een Nederlands onderdaan, in Nederland te verblijven. Aan hem werd een verblijfsvergunning verstrekt voor de periode van 7 mei tot 19 september 1993. Op basis van deze verblijfsvergunning kon Demir het soort werkzaamheden aanvaarden waarvoor geen werkvergunning vereist was. De geldigheidsduur van deze vergunning werd later verlengd tot 18 juli 1995. Gedurende die tijd verrichtte Demir over een periode van meer dan 10 maanden werkzaamheden voor verschillende werkgevers.

20. Nadat zijn huwelijk was verbroken, diende Demir op 3 augustus 1995 een aanvraag in voor voortgezet verblijf. Bij besluit van 8 juli 1997 werd deze aanvraag afgewezen. Na tevergeefs administratief bezwaar te hebben ingediend, stelde Demir tegen voornoemd besluit beroep in bij de rechtbank, dat bij beslissing van 12 maart 1998 niet-ontvankelijk werd verklaard.

21. Tussen 1998 en 2007 diende Demir nieuwe aanvragen in voor een verblijfsvergunning, die alle door de bevoegde nationale autoriteiten werden afgewezen.

22. De onderhavige zaak heeft betrekking op een door Demir op 13 februari 2007 ingediende aanvraag om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen voor het verrichten van arbeid in loondienst.

23. Bij besluit van 26 april 2007 heeft de Staatssecretaris van Justitie Demirs aanvraag afgewezen, aangezien Demir niet beschikte over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf die was afgegeven voor hetzelfde doel als waarvoor de aanvraag van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd was ingediend. Vervolgens heeft de Staatssecretaris bij besluit van 10 september 2007 het door Demir tegen dat besluit van 26 april 2007 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

24. Demir heeft tegen het besluit van 10 september 2007 beroep ingesteld bij de Rechtbank ’s-Gravenhage, die dit beroep bij uitspraak van 16 juni 2008 ongegrond heeft verklaard. Volgens de rechtbank volgt uit het arrest van het Hof in de zaak Abatay e.a. ( 9 ) dat Turkse onderdanen die zich niet hebben gehouden aan de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van toegang en verblijf en die derhalve niet legaal op het grondgebied van die lidstaat verblijven, zich niet kunnen beroepen op artikel 13 van besluit nr. 1/80. De Rechtbank ’s-Gravenhage oordeelde dat Demir geen beroep kon doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80 omdat hij zich ten tijde van de onderhavige aanvraag, te weten op 13 februari 2007, niet legaal in Nederland bevond.

25. Op 16 juli 2008 heeft Demir tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die thans verzoekt om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is op een materiële en/of formele voorwaarde voor de eerste toelating, ook indien een dergelijke voorwaarde, zoals in deze zaak een machtiging tot voorlopig verblijf, mede tot doel heeft illegale binnenkomst en illegaal verblijf, voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning, tegen te gaan en in zoverre als een maatregel kan worden aangemerkt, bedoeld in punt 85 van het arrest [Abatay e.a.], die mag worden aangescherpt? 2) a) Welke betekenis moet in dat verband worden toegekend aan het vereiste van legaal verblijf in artikel 13 van besluit nr. 1/80? b) Is daarbij van belang dat het indienen van een aanvraag zelf naar nationaal recht legaal verblijf doet ontstaan zolang nog niet afwijzend op die aanvraag is beslist of is louter van belang dat het verblijf voorafgaand aan het indienen van een aanvraag naar nationaal recht als illegaal wordt aangemerkt?”

26. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Demir, de Nederlandse, de Duitse en de Italiaanse regering, alsmede de Commissie, die alle – uitgezonderd de Italiaanse regering – ter terechtzitting van 25 april 2013 hun standpunten mondeling hebben toegelicht.

III – Analyse

A – Voorafgaande vragen

27. Standstillclausules als artikel 13 van besluit nr. 1/80 en artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol beogen te verbieden dat bepaalde, op een gegeven datum bestaande voorwaarden worden aanscherpt. ( 10 ) Deze clausules werken als „quasi-procedurele regels”, die vaststellen welke de relevante bepalingen zijn die ratione temporis moeten worden toegepast bij het beoordelen van de positie van een Turks onderdaan die zijn rechten uit de associatieovereenkomst wenst uit te oefenen. ( 11 ) Met andere woorden: een standstillclausule stelt, in een zaak als in het hoofdgeding, vast wat het toepasselijke recht is.

28. De kern van de thans aan de orde zijnde zaak is gelegen in de noodzaak om twee stromingen in de rechtspraak inzake de strekking van artikel 13 van besluit nr. 1/80 en artikel 41 van het Aanvullend Protocol met elkaar in overeenstemming te brengen. Meer in het bijzonder is het de vraag of deze standstillclausules, ongeacht bepaalde verschillen in formulering, op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd.

29. Voor een beter begrip van de problematische kwesties die ten grondslag liggen aan dit verzoek om een prejudiciële beslissing, acht ik het zinvol om kort de basisprincipes van de rechtspraak van het Hof inzake de betrokken standstillclausules in kaart te brengen.

30. Enerzijds is het vaste rechtspraak van het Hof dat elk van deze standstillclausules beoogt nationale autoriteiten te beletten om nieuwe belemmeringen in te voeren voor de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, en daarmee gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke verwezenlijking van die vrijheden. Aan beide bepalingen ligt dus dezelfde doelstelling ten grondslag, namelijk het waarborgen van de geleidelijke verwezenlijking van die vrijheden met betrekking tot de overeenkomstsluitende partijen. ( 12 )

31. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de twee bovengenoemde bepalingen op dezelfde wijze de invoering verbieden van nieuwe belemmeringen voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten en het vrije verkeer van werknemers. Dit verbod betreft beperkingen met betrekking tot materiële en/of procedurele voorwaarden voor de eerste toelating tot het grondgebied van een lidstaat van ontvangst van Turkse onderdanen die gebruik wensen te maken van de economische vrijheden die in de associatieovereenkomst zijn verankerd. ( 13 )

32. Anderzijds had het Hof, zoals de verwijzende rechter opmerkt, in de eerdere zaak Abatay e.a. geoordeeld dat, hoewel de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet beperkt is tot Turkse onderdanen die reeds tot de arbeidsmarkt van een lidstaat behoren, deze standstillclausule „alleen ten goede kan komen aan een Turks onderdaan die zich heeft gehouden aan de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt”. Derhalve „mogen [de bevoegde nationale autoriteiten] dus ook na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 de maatregelen aanscherpen die kunnen worden genomen tegen Turkse onderdanen die illegaal zijn”. ( 14 )

33. Dit lijkt evenwel in strijd te zijn met de latere rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol. Binnen die context heeft het Hof specifiek geoordeeld dat de vraag of de betrokken Turkse onderdaan op het moment van zijn aanvraag al dan niet legaal verblijft in de lidstaat van ontvangst, niet relevant is voor de toepassing van de standstillclausule. ( 15 )

34. Het onderlinge verband tussen de bovengenoemde uitspraken lijkt op het eerste gezicht wat ongemakkelijk. Hoe moet de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 worden uitgelegd? En met name: welk belang moet worden gehecht aan de uitdrukking „legaal verblijf” in artikel 13, bij het vaststellen wie zich op die bepaling kunnen beroepen?

35. Hierna zal ik eerst de kwestie behandelen of artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing is op regels die gelden voor de verlening van verblijfsvergunningen als die welke in casu aan de orde zijn. Vervolgens zal ik ingaan op het belang van het criterium „legaal verblijf” voor de toepassing van die bepaling. In die context zal ik ook de vraag bespreken of, zoals de verwijzende rechter meent, de uitspraak van het Hof in het arrest Abatay e.a. ( 16 ) relevant is voor de uitlegging van artikel 13 in het kader van de bij hem aanhangige zaak.

B – Bestaan van een nieuwe beperking

36. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een voorwaarde als het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf, zoals neergelegd in de Vw 2000, een nieuwe beperking is van het vrije verkeer van werknemers, die een „materiële en/of procedurele voorwaarde voor de eerste toelating tot het grondgebied van die lidstaat van Turkse onderdanen” vormt in de zin van de hiervóór aangehaalde rechtspraak van het Hof. ( 17 )

37. Ik meen dat dit het geval is.

38. Om te beginnen moet ik benadrukken dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet treedt in de bevoegdheid van de lidstaten om zowel de toegang van een Turks onderdaan tot hun grondgebied als zijn eerste tewerkstelling te weigeren. ( 18 ) Het stelt echter wel grenzen aan de wijze waarop die bevoegdheid wordt uitgeoefend. De standstillverplichting vereiste met name niet van de lidstaten dat zij beperkingen op het vrije verkeer van werknemers die op het moment van inwerkingtreding van de standstillclausule reeds bestonden, afschaften. In plaats daarvan riep zij een verplichting in het leven om de status quo te handhaven en dus om zich te onthouden van het invoeren van nieuwe maatregelen die de geleidelijke verwezenlijking van de doelstellingen van de associatieovereenkomst kunnen verhinderen. ( 19 )

39. Na het arrest in de zaak Abatay e.a., heeft het Hof ook aanvaard dat de standstillverplichting van artikel 13 van besluit nr. 1/80 zich – net als de verplichting van artikel 41 van het Aanvullend Protocol – uitstrekt tot de invoering van alle nieuwe maatregelen die tot doel of tot gevolg hebben dat de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers wordt onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 voor de betrokken lidstaat. ( 20 )

40. Artikel 13 van besluit nr. 1/80 is in beginsel niet enkel van toepassing op maatregelen die direct samenhangen met de toegang tot werk, maar ook op regels die gelden voor de eerste toelating tot het grondgebied van de lidstaat van ontvangst van Turkse onderdanen die gebruik wensen te maken van hun recht van vrij verkeer van werknemers. In dit verband heeft het Hof artikel 13 aldus uitgelegd dat het van toepassing is op regels die gelden voor het verlenen en verlengen van verblijfsvergunningen. ( 21 ) De uitbreiding op deze wijze van de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 teneinde deze bepaling ook te doen gelden voor maatregelen inzake de eerste toelating lijkt immers, gelet op de nauwe samenhang tussen de noodzaak om een verblijfsvergunning te verkrijgen, enerzijds, en de mogelijkheid om werk te aanvaarden in de lidstaat van ontvangst, anderzijds, geschikt om de effectiviteit van die standstillclausule te garanderen.

41. Wat de onderhavige zaak betreft, blijkt uit de informatie in de verwijzingsbeslissing dat als gevolg van de inwerkingtreding van de Vw 2000 de voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer van werknemers zijn aangescherpt.

42. De voorwaarde van het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf bestond ook reeds op 1 december 1980 (zoals bepaald in het Vb 1966). Dit is de datum waarop de standstillverplichting in werking trad, en derhalve ook de relevante referentiedatum voor het beoordelen van de gevolgen van die clausule voor het geschil in het hoofdgeding.

43. Het ontbreken van een dergelijke machtiging bood evenwel volgens de rechtspraak van de verwijzende rechter onvoldoende grondslag om krachtens de Vw 1965 toelating te weigeren, indien de aanvrager aan alle andere voorwaarden voor eerste toelating voldeed. Met andere woorden, het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf vormde geen rechtvaardiging voor weigering, mits uit een grondig onderzoek van de aanvraag was gebleken dat voor het overige aan de voorwaarden voor verlening van de verblijfsvergunning was voldaan.

44. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat tot de inwerkingtreding van de Vw 2000, op 1 april 2001, het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf geen zelfstandige en voldoende grond vormde om toelating weigeren. ( 22 )

45. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat sinds 2001 onderdanen van derde landen – inclusief Turkse onderdanen – een machtiging tot voorlopig verblijf niet in Nederland maar in het buitenland moeten aanvragen. Daarmee lijkt het bezit van een (buiten het Nederlandse grondgebied verkregen) machtiging tot voorlopig verblijf thans een noodzakelijke voorafgaande voorwaarde te vormen voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd.

46. Anders gezegd: vóór de inwerkingtreding van de Vw 2000 konden buitenlanders een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aanvragen in Nederland zonder het gevaar te lopen van een automatische weigering wanneer zij niet reeds waren voorzien van een machtiging tot voorlopig verblijf. Aangezien dit niet langer het geval is, en illegale binnenkomst en illegaal verblijf voorafgaand aan de indiening van een aanvraag thans voldoende grond vormen voor weigering, lijkt het mij duidelijk dat een wettelijke regeling als die welke hier aan de orde is een nieuwe belemmering oplevert van het vrije verkeer van werknemers in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80. Zij stelt immers, in tegenstelling tot de situatie die gold vóór 1 april 2001, de eerste toelating tot het land afhankelijk van het bezit van een buiten het Nederlandse grondgebied afgegeven machtiging tot voorlopig verblijf. ( 23 )

47. Derhalve geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing is op materiële en/of procedurele voorwaarden die de eerste toelating regelen, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorwaarde, die verband houdt met het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf.

C – Criterium van legaal verblijf

1. Wie kunnen een beroep doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80?

48. Met zijn tweede vraag, die uit twee onderdelen bestaat, wenst de verwijzende rechter te vernemen welk belang in deze context moet worden gehecht aan de uitdrukking „legaal verblijf” in artikel 13 van besluit nr. 1/80. Met andere woorden: is artikel 13 enkel van toepassing op Turkse onderdanen die legaal verblijven in de lidstaat van ontvangst? ( 24 )

49. Deze vraag dient mijns inziens ontkennend te worden beantwoord. Hierna zal ik uiteenzetten waarom „legaal verblijf” mijns inziens niet kan dienen als zinvol criterium om te bepalen wie er een beroep kunnen doen op artikel 13.

50. Op dit punt moet ik benadrukken dat de toepassing van artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet afhankelijk is van de voorwaarde dat de betrokken Turkse onderdaan voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van dat besluit. De werkingssfeer van de standstillclausule is dan ook niet beperkt tot Turkse onderdanen die in loondienst werken. ( 25 ) Terwijl artikel 6 de voorwaarden voor het verrichten van arbeid regelt, waardoor wordt bijgedragen tot de geleidelijke integratie van de betrokkene in de lidstaat van ontvangst, vallen nationale maatregelen die verband houden met de toegang tot werk onder artikel 13. ( 26 ) Op laatstgenoemde bepaling kan immers ook een beroep worden gedaan door Turkse onderdanen die nog niet de rechten van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 bezitten. ( 27 ) In dit verband heeft artikel 13 een aanzienlijk ruimere werkingssfeer dan artikel 6 en geldt het in beginsel voor een brede kring van Turkse onderdanen.

51. Gezien het verschil in de context waarin artikel 13 van besluit nr. 1/80 functioneert, vergeleken met artikel 6 ( 28 ) van datzelfde besluit, betekent het feit dat een Turks onderdaan als Demir niet voldoet aan de vereisten voor de specifieke rechten van artikel 6 nog niet automatisch dat hij geen beroep kan doen op artikel 13.

52. De vraag blijft evenwel: wie kunnen er een beroep doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80?

53. In dit verband betogen de Nederlandse, de Duitse en de Italiaanse regering dat Turkse onderdanen – zoals Demir – wier verblijf illegaal is, geen beroep kunnen doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80. Derhalve kunnen alleen Turkse onderdanen die de nationale regels inzake binnenkomst en verblijf hebben nageleefd een beroep doen op die standstillclausule.

54. Volgens de Duitse regering moet artikel 13 van besluit nr. 1/80 worden onderscheiden van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, dat aanzienlijk eerder in werking is getreden dan besluit nr. 1/80. Terwijl artikel 41, lid 1, in het algemeen nieuwe beperkingen op het gebied van vestiging en dienstverlening verbiedt, verwijst artikel 13 specifiek naar legaal verblijvende werknemers en hun gezinsleden. Volgens de Duitse regering verschillen de bewoordingen van die bepalingen niet voor niets: zij verschillen omdat de overeenkomstsluitende partijen de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers bewust wensten te beperken ten opzichte van die van artikel 41, lid 1, dat van toepassing is op vestiging en op het verrichten van diensten.

55. Overeenkomstig de lijn in de rechtspraak die is voortgekomen uit het arrest Abatay e.a., kan artikel 13 van besluit nr. 1/80 alleen aan Turkse onderdanen ten goede komen indien zij zich hebben gehouden aan de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevinden. ( 29 )

56. Terwijl artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol niet vereist dat de betrokken Turkse onderdanen legaal – of überhaupt ( 30 ) – in de lidstaat van ontvangst verblijven teneinde een beroep te kunnen doen op de standstill krachtens die bepaling, bevat artikel 13 uitdrukkelijk wel een dergelijk criterium. ( 31 ) Gelet op dat criterium en op het feit dat het aanvaarden van werk in de lidstaat van ontvangst noodzakelijkerwijze een verblijf in die staat veronderstelt, wekt het geen verbazing dat het Hof in die context steeds heeft verwezen naar het criterium van legaal verblijf en steeds heeft geoordeeld dat Turkse onderdanen zich enkel op die bepaling kunnen beroepen voor zover zij legaal aanwezig zijn in de lidstaat van ontvangst. Meer recentelijk heeft het Hof deze uitspraak herhaald in het arrest Sahin. ( 32 )

57. Desalniettemin ben ik van mening dat een bijzonder gewicht moet worden toegekend aan de specifieke omstandigheden van laatstgenoemde zaak. In feite verbleef verzoeker reeds in de lidstaat van ontvangst op het moment waarop de betwiste nationale regeling in werking trad. De verzoeker was legaal het grondgebied van de lidstaat van ontvangst binnengekomen en had voldaan aan alle toepasselijke nationale regels inzake het verlenen van verblijfsvergunningen die golden voordat de betwiste nationale regeling – die bepaalde tot dan toe geldende voorwaarden aanscherpte – in werking trad. ( 33 ) In die omstandigheden hoefde het Hof zich niet uitdrukkelijk te buigen over de vraag van legaal verblijf met betrekking tot Turkse onderdanen die na de inwerkingtreding van een dergelijke regeling de lidstaat van ontvangst wensen binnen te komen.

58. Het beperken van de personele werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 tot Turkse onderdanen die op het moment van inwerkingtreding van de betwiste nationale regeling – dan wel op het moment van de aanvraag van een verblijfsvergunning, zoals de Duitse en de Nederlandse regering in de onderhavige zaak suggereren – legaal in de lidstaat van ontvangst verblijven, zou mijns inziens in feite deze standstillclausule zijn effectiviteit ontnemen.

59. Ter illustratie: stel dat lidstaat X nieuwe wetgeving invoert die op 1 februari 1981 in werking treedt en die de regels voor het verlenen en verlengen van verblijfsvergunningen aanscherpt ten opzichte van de op 1 december 1980 van kracht zijnde wetgeving. Op basis van de uitlegging die is voorgesteld door de regeringen die in de onderhavige zaak opmerkingen hebben ingediend, zouden dan enkel Turkse onderdanen die op 1 februari 1981 reeds legaal in lidstaat X verblijven, een beroep kunnen doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80. Zij die na 1 februari 1981 arriveren, zouden derhalve, alvorens zich te kunnen beroepen op die bepaling, eerst moeten voldoen aan de nieuwe voorwaarden.

60. Stel verder dat lidstaat X nadere maatregelen invoert, ditmaal op 1 juli 1982. Deze nieuwe regels scherpen de op 1 december 1980 geldende voorwaarden voor het verlenen en verlengen van verblijfsvergunningen nog verder aan. Wederom zouden enkel Turkse onderdanen die op 1 juli 1982 legaal in lidstaat X verblijven, een beroep kunnen doen op artikel 13. Zij die na 1 juli 1982 arriveren, zouden dus, alvorens zich te kunnen beroepen op die bepaling, moeten voldoen aan de strengere regels met betrekking tot binnenkomst en verblijf.

61. Zoals blijkt uit dit voorbeeld zou een restrictieve uitlegging van de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 in de praktijk lidstaten in staat stellen regels die niet strenger zouden mogen worden gemaakt, geleidelijk aan te scherpen en, bijgevolg, de standstillverplichting te omzeilen. Deze verplichting komt jegens Turkse onderdanen die een beroep kunnen doen op artikel 13 immers neer op een verplichting om iets na te laten. ( 34 ) Aangezien het doel van de standstillclausule erin bestaat te garanderen dat de werkingssfeer van het vrije verkeer van werknemers geleidelijk wordt uitgebreid tot Turkse onderdanen, vormt de hiervóór omschreven situatie nu juist de soort situatie die die clausule beoogt uit te sluiten.

62. Ik ben derhalve van mening dat, om de effectiviteit ervan te garanderen, artikel 13 van besluit nr. 1/80 evenzeer dient te gelden voor Turkse onderdanen die na de inwerkingtreding van de betwiste wetgeving voor de eerste maal de lidstaat van ontvangst wensen binnen te komen. Elke andere uitlegging zou in strijd zijn met de raison d’être zelf van de standstillclausule, die erin bestaat te garanderen dat lidstaten de krachtens de associatieovereenkomst op hen rustende verplichtingen nakomen.

2. Criterium van legaal verblijf is in deze context niet relevant

63. De uitspraak van het Hof in het arrest Abatay e.a., speelt een centrale rol in de verwijzingsbeslissing. ( 35 ) De verwijzende rechter vraagt zich met name af of dat arrest enige invloed heeft op de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80 in de onderhavige zaak.

64. Mijns inziens is dat niet het geval.

65. In het voorgaande heb ik getracht toe te lichten waarom ik van mening ben dat de aan de orde zijnde standstillclausule evenzeer dient te gelden voor Turkse onderdanen die na de inwerkingtreding van de betwiste nationale wetgeving voor de eerste maal de lidstaat van ontvangst binnenkomen. Dit standpunt maakt het criterium van legaal verblijf weliswaar niet automatisch onbruikbaar, en het zou in beginsel verenigbaar kunnen zijn met het arrest Abatay e.a., aangezien de in die zaak aan de orde zijnde wettelijke regeling betrekking had op uitzonderingen op vereisten voor werkvergunningen en niet op regels inzake eerste toelating, doch dit zou enkel denkbaar zijn indien de voorwaarden voor eerste toelating en, meer in het bijzonder, voor het verlenen van verblijfsvergunningen, niet binnen de materiële werkingssfeer van artikel 13 zouden vallen.

66. Het is juist dat het Hof, zoals ik reeds heb aangegeven in punt 31 supra, de uitgebreide werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 sinds het arrest Abatay e.a. uitdrukkelijk heeft erkend. Thans is aanvaard dat die bepaling niet alleen geldt voor „voorwaarden voor toegang tot arbeid” in de strikte zin, maar ook – net als artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol – voor nieuwe beperkingen met betrekking tot materiële en/of procedurele voorwaarden voor de eerste toelating tot het grondgebied van de betrokken lidstaat. De door de Duitse regering aangevoerde bezwaren betreffende de bewuste beperking van de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 door de overeenkomstsluitende partijen lijken moeilijk te verenigen met de rechtspraak.

67. Wat dit betreft toont de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak duidelijk aan waarom het niet verdedigbaar is enig belang te hechten aan het criterium van het „legaal verblijf” bij de vaststelling wie er een beroep kunnen doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80 in omstandigheden als die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn.

68. In het hoofdgeding legt die standstillclausule een verplichting op aan de bevoegde autoriteiten om de Vw 2000 – en met name de voorwaarde van het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf – niet toe te passen op Turkse onderdanen die in een positie zijn waarin zij een beroep kunnen doen op artikel 13 van besluit nr. 1/80. Met andere woorden, ondanks de nieuwe wetgeving dient hun aanvraag te worden onderzocht op dezelfde materiële voorwaarden en onder dezelfde regels als die welke golden vóór 1 april 2001.

69. Desalniettemin heeft, zoals de verwijzende rechter opmerkt, het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf, tot gevolg gehad dat de binnenkomst en het verblijf van een Turks onderdaan in Nederland zowel op als na 1 december 1980 alsook op en na 1 april 2001 illegaal zijn geworden. Hoewel illegale binnenkomst in Nederland geen voldoende grond vormde om de aanvraag van een verblijfsvergunning af te wijzen, indien de aanvrager voor het overige aan de voorwaarden voor het verlenen van een dergelijke vergunning voldeed, wijzigde deze niet de illegale status van de Turkse onderdaan met betrekking tot de regels voor de eerste toelating tot het grondgebied van de lidstaat van ontvangst.

70. Ter verduidelijking: stel dat een Turks onderdaan, de heer Y, het grondgebied van Nederland binnenkomt om daar in 2013 werk te aanvaarden. Ik heb reeds uitgelegd waarom artikel 13 van besluit nr. 1/80 zou moeten gelden voor Turkse onderdanen die het grondgebied van de lidstaat van ontvangst binnenkomen na de inwerkingtreding van de nationale wettelijke regeling die binnen de werkingssfeer van die bepaling valt. Bijgevolg zou Y een beroep moeten kunnen doen op artikel 13 met betrekking tot de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regels. Duidelijker gesteld, zijn aanvraag van een verblijfsvergunning zou moeten worden onderzocht op basis van de op 1 december 1980 geldende regels – of, indien die regels na die datum zijn versoepeld, op basis van de na die datum geldende meest gunstige regels ( 36 ) – niettegenstaande het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf. Indien echter aan het criterium van legaal verblijf enig belang zou worden gehecht in deze context, en indien Y niet in het bezit zou zijn van een machtiging tot voorlopig verblijf, dan zou hij geen beroep kunnen doen op de standstillclausule van artikel 13 als verweer tegen de Vw 2000. Dat komt omdat hij, net als Demir, zich zowel onder de oude als onder de nieuwe regels in een formeel onwettige positie zou bevinden.

71. Het is duidelijk dat indien in dergelijke omstandigheden enig belang zou worden gehecht aan het criterium van „legaal verblijf”, dit de standstillverplichting van artikel 13 zinloos zou maken. Voor zover nationale wetgeving, zoals de Vw 2000, de eerste binnenkomst en het verlenen van een verblijfsvergunning regelt in de lidstaat van ontvangst, en dus gevolgen heeft voor de mogelijkheid om aldaar een verblijfsrecht te verwerven, zie ik niet in hoe „legaal verblijf” een nuttig criterium kan bieden voor het bepalen van de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80. ( 37 )

72. Tot slot acht ik het aangewezen om kort in te gaan op de vaststelling van het Hof in punt 85 van het arrest Abatay e.a. In dat punt achtte het Hof de invoering van strengere maatregelen ten aanzien van Turkse onderdanen wier verblijf illegaal is, uitdrukkelijk geoorloofd.

73. Artikel 13 van besluit nr. 1/80 kent geen positieve rechten toe aan Turkse onderdanen, maar bepaalt, in plaats daarvan, de toepasselijke wetgeving ratione temporis, op basis waarvan de situatie van de betrokkene dient te worden onderzocht. Zoals is uiteengezet in punt 38 supra, beperkt artikel 13 niet de bevoegdheid van de lidstaten om onderdanen van derde landen, met inbegrip van Turkse onderdanen, de binnenkomst op hun grondgebied te weigeren. Met betrekking tot Turkse onderdanen dient een dergelijke weigering evenwel te worden gebaseerd op de meest gunstige regels die gelden sinds die bepaling in werking trad.

74. Wanneer een Turkse onderdaan ervoor kiest op het grondgebied van die staat te blijven, nadat op basis van die regels en in overeenstemming met de op dit gebied toepasselijke EU-wetgeving een afwijzend besluit was genomen, dan bevindt deze persoon zich derhalve zonder twijfel illegaal in de lidstaat van ontvangst. In dergelijke omstandigheden blijft de lidstaat bevoegd om besluiten te nemen over de gevolgen van een dergelijke illegale aanwezigheid op hun grondgebied, mits – en dit punt moet ik benadrukken – de regels die tegen dergelijke personen werken, niet onder artikel 13 vallen.

75. Gelet op het bovenstaande, ben ik van mening dat vraag 2a aldus moet worden beantwoord dat in omstandigheden als die in het hoofdgeding het criterium van legaal verblijf in artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet relevant is voor de vraag of een Turks onderdaan zich al dan niet op die bepaling kan beroepen.

76. Tot slot behoeft, indien het Hof vraag 1 en vraag 2a in de door mij voorgestelde zin mocht beantwoorden, vraag 2b niet te worden beantwoord. Desalniettemin wil ik volledigheidshalve, indien het Hof die vraag toch wenst te behandelen, de volgende opmerkingen maken.

77. Ik ben reeds tot de conclusie gekomen dat aan het criterium van „legaal verblijf” geen enkel belang zou moeten worden gehecht bij het bepalen of een Turks staatsburger een beroep kan doen op de standstillclausule van artikel 13. Het feit dat krachtens nationaal recht de indiening van een aanvraag het verblijf voor de duur van de aanvraagprocedure legaal maakt, kan mijns inziens aan deze conclusie niet afdoen. Hoewel het hechten van enig belang aan deze regel het criterium van „legaal verblijf” zeker tot leven zou brengen, zou het resulteren in een gekunstelde constructie.

78. Op basis van de conclusies die kunnen worden getrokken uit de redenering van het Hof betreffende artikel 6 van besluit nr. 1/80, kunnen Turkse onderdanen niet worden geacht te voldoen aan het criterium van legaal verblijf wanneer aan hen een verblijfsrecht is toegekend enkel op basis van nationale wetgeving die verblijf toestaat in de lidstaat van ontvangst tijdens de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning. ( 38 ) Zoals de Nederlandse regering opmerkt, is het verlenen aan een aanvrager van een tijdelijk verblijfsrecht simpelweg bedoeld om te garanderen dat de situatie van de betrokkene tijdens de procedure niet buitensporig wordt geschaad en, met name, dat buitenlandse onderdanen niet worden verwijderd van het nationale grondgebied voordat een definitief besluit is genomen. Afgezien van de opschortende werking van een in behandeling zijnde aanvraag, leidt de toepassing van dergelijke nationale bepalingen niet tot een onbetwist en onaantastbaar verblijfsrecht in de zin van de hiervóór aangehaalde rechtspraak.

IV – Conclusie

79. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Raad van State te beantwoorden als volgt: „1) Artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is op krachtens nationaal recht geldende materiële en/of formele voorwaarden voor de eerste toelating, zoals de voorwaarde die in het hoofdgeding aan de orde is, die betrekking heeft op het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf. 2) In omstandigheden als die in het hoofdgeding is het criterium van legaal verblijf in artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet relevant voor de vraag of een Turks onderdaan zich al dan niet op die bepaling kan beroepen.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Besluit van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: „besluit nr. 1/80”).

( 3 ) Op 12 september 1963 werd een overeenkomst ondertekend die een associatie tot stand bracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije. Deze overeenkomst werd namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bekrachtigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 1; hierna: „associatieovereenkomst”).

( 4 ) Dit Aanvullend Protocol werd op 23 november 1970 te Brussel ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1).

( 5 ) Staatsblad 1965, 40.

( 6 ) Staatsblad 1966, 387.

( 7 ) Staatsblad 2000, 495.

( 8 ) Staatsblad 2000, 497.

( 9 ) Arrest van 21 oktober 2003 (C-317/01 en C-369/01, Jurispr. blz. I-12301).

( 10 ) Arrest van 9 december 2010, Toprak en Oguz (C-300/09 en C-301/09, Jurispr. blz. I-12845, punten 53 en 54).

( 11 ) Arrest van 20 september 2007, Tum en Dari (C-16/05, Jurispr. blz. I-7415, punt 55).

( 12 ) Arrest Toprak en Oguz, punten 52‑54 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 13 ) Met betrekking tot artikel 13, zie arresten van 17 september 2009, Sahin (C-242/06, Jurispr. blz. I-8465, punten 63‑65), en 29 april 2010, Commissie/Nederland (C-92/07, Jurispr. blz. I-3683, punten 47‑49). Met betrekking tot artikel 41, lid 1, zie arrest Tum en Dari, punt 69, en arrest van 19 februari 2009, Soysal en Savatli (C-228/06, Jurispr. blz. I-1031, punten 47 en 49).

( 14 ) Arrest Abatay e.a., punten 84 en 85.

( 15 ) Arrest Tum en Dari, punt 59, en arrest van 21 juli 2011, Oguz (C-186/10, Jurispr. blz. I-6957, punt 33).

( 16 ) Zie punt 32 supra.

( 17 ) Zie met name arresten Sahin, punten 64‑66, en Commissie/Nederland, punten 48 en 49.

( 18 ) Zie onder meer arrest Abatay e.a., punt 80, en arrest van 29 september 2011, Unal (C-187/10, Jurispr. blz. I-9045, punt 41).

( 19 ) Ik moet hieraan toevoegen dat artikel 13 ook de aanscherping verbiedt van bepalingen die zijn ingevoerd na de datum waarop de standstillbepaling in werking is getreden en die de op deze datum geldende bepalingen versoepelen. Zie arrest Toprak en Oguz, punt 62.

( 20 ) Arrest Sahin, punt 63. Zie ook arrest van 15 november 2011, Dereci e.a. (C-256/11, Jurispr. blz. I-11315, punt 94), en arrest Toprak en Oguz, punt 54.

( 21 ) Arresten Sahin, punten 64 en 65; Commissie/Nederland, punt 50, en Toprak en Oguz, punt 44.

( 22 ) Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet alleen van toepassing kan zijn op bepalingen van een wettekst of een besluit maar ook op die van een circulaire waarin wordt uiteengezet hoe de betrokken regering de wet zal toepassen. Zie in dit verband arrest Toprak en Oguz, punt 31. Op dit punt zie ik niet in waarom die bepaling niet van toepassing zou kunnen zijn op een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, gelet op het feit dat krachtens de op 1 december 1980 geldende regels door de bevoegde nationale autoriteiten geen specifiek vereiste betreffende het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf werd gesteld.

( 23 ) Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan, zoals de verwijzende rechter lijkt te suggereren, door de doelstelling van de Vw 2000 om illegaal verblijf tegen te gaan.

( 24 ) Er zij op gewezen dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft. Zie arrest van 20 september 1990, Sevince (C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 26).

( 25 ) Arrest Sahin, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 26 ) Ibidem, punt 51.

( 27 ) Ibidem, punt 51. Zie ook arrest Toprak en Oguz, punt 45.

( 28 ) Zie punt 19 supra.

( 29 ) Zie arrest Abatay e.a., punt 84.

( 30 ) Zie arresten Abatay e.a., punt 105, en Tum en Dari, punt 59.

( 31 ) Binnen deze context merk ik op dat, als internationale overeenkomst, de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en de daarop gebaseerde instrumenten, zoals het Aanvullend Protocol en besluit nr. 1/80, volgens artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht te goeder trouw moeten worden uitgelegd, dat wil zeggen, overeenkomstig de gewone betekenis van hun termen in hun context en in het licht van hun voorwerp en hun doel moeten worden uitgelegd. Zie arrest van 2 maart 1999, Eddline El-Yassini (C-416/96, Jurispr. blz. I-1209, punt 47). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Demirkan (C‑221/11, aanhangig bij het Hof, punt 53).

( 32 ) Arrest Sahin, punt 52. Zie in die zin ook arrest Toprak en Oguz.

( 33 ) Arrest Sahin, punten 54 en 55. Zie in die zin ook arresten Toprak en Oguz, punten 15 en 21, en Dereci e.a., punten 99 en 100. In de zaak Abatay e.a. ging het daarentegen om Turkse vrachtwagenchauffeurs die woonachtig en werkzaam waren in Turkije en enkel gedurende korte tijdvakken in Duitsland verbleven.

( 34 ) Arrest Dereci e.a., punt 87.

( 35 ) Zie punt 32 supra.

( 36 ) Dit komt omdat de standstillclausule lidstaten ook verbiedt om gunstiger regels in te trekken, zelfs indien deze werden ingevoerd na de datum waarop de standstillclausule in werking trad. Dit geldt zelfs wanneer deze aanscherping de toepasselijke regels niet strenger maakt dan die welke voortvloeiden uit de bepaling die gold op de datum waarop de standstillclausule in werking trad. Zie arrest Toprak en Oguz, punt 62.

( 37 ) Hoewel het dossier geen bewijs bevat van fraude of misbruik in de onderhavige zaak, dient desalniettemin te worden opgemerkt dat, in beginsel, justitiabelen in geval van bedrog of misbruik geen beroep op het Unierecht kunnen doen, en dat de nationale rechterlijke instanties van geval tot geval rekening kunnen houden met misbruik of bedrog door de belanghebbenden en hun in voorkomend geval een beroep op de bepalingen van Unierecht waarop zij zich wensen te beroepen kunnen ontzeggen. Zie in die zin arrest Tum en Dari, punt 64.

( 38 ) Arrest van 30 september 1997, Ertanir (C-98/96, Jurispr. blz. I-5179, punten 47‑50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).