Conclusie van advocaat-generaal Alber van 6 juni 2000. - Raad van de Europese Unie tegen Silvio Busacca e.a. en Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen. - Hogere voorziening - Ambtenaren - Geschil tussen Gemeenschap en haar personeelsleden - Hogere voorziening van instelling die niet in eerste aanleg is tussengekomen - Niet-ontvankelijkheid. - Zaak C-434/98 P.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-08577



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1. Met de onderhavige hogere voorziening komt de Raad op tegen de nietigverklaring door het Gerecht van eerste aanleg van besluiten die de Rekenkamer in zijn hoedanigheid van tot aanstelling van S. Busacca e.a. (verzoekers in eerste aanleg; hierna: verzoekers") bevoegd gezag heeft vastgesteld. Bij deze besluiten heeft de Rekenkamer afwijzend beslist op het verzoek van verzoekers om te worden geplaatst op de lijst van personen die blijk hebben gegeven van belangstelling voor een maatregel tot (vervroegde) definitieve beëindiging van de dienst als die waarin wordt voorzien door verordening (EG, Euratom, EGKS) nr. 2688/95 van de Raad van 17 november 1995 tot vaststelling van bijzondere maatregelen betreffende de beëindiging van de dienst van ambtenaren van de Europese Gemeenschappen naar aanleiding van de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden (hierna: verordening"). Deze verordening staat de vaststelling van dergelijke maatregelen evenwel alleen toe voor ambtenaren van het Europees Parlement.

2. In casu zullen de feiten en de argumenten enkel worden weergegeven in de mate waarin zij afwijken van die in de gevoegde zaken Raad/Chvatal e.a. Voor het overige verwijs ik naar mijn vandaag genomen conclusie in deze zaken.

3. Het voornaamste verschil met de gevoegde zaken Raad/Chvatal e.a. is gelegen in het feit dat de Raad, die de hogere voorziening heeft ingesteld, in eerste aanleg niet aan de zijde van de Rekenkamer is tussengekomen. Verzoekers zijn van mening dat de Raad daardoor ook geen hogere voorziening kan instellen.

II - Rechtskader

4. Krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG kan:

(...) bij het Hof hogere voorziening worden ingesteld tegen eindbeslissingen van het Gerecht (...)

Hogere voorziening staat open voor iedere partij die geheel of gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld. Voor andere tussenkomende partijen dan lidstaten en instellingen van de Gemeenschap staat hogere voorziening evenwel slechts open wanneer de beslissing van het Gerecht hun situatie rechtstreeks aantast.

Met uitzondering van zaken betreffende geschillen tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden, staat hogere voorziening eveneens open voor de lidstaten en de instellingen van de Gemeenschap die niet in het geding voor het Gerecht zijn tussengekomen (...)"

III - Conclusies van partijen

5. De Raad concludeert dat het het Hof behage:

- het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 30 september 1998 in zaak T-164/97, Busacca e.a./Rekenkamer, te vernietigen;

- vrijelijk over de kosten van de procedure voor het Gerecht te beslissen.

6. Verzoekers verzoeken het Hof:

- de door de Raad van de Europese Unie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 30 september 1998 in zaak T-164/97 (Busacca e.a./Rekenkamer) niet-ontvankelijk te verklaren;

- over de exceptie van niet-ontvankelijkheid te beslissen als naar recht;

- rekwirant te verwijzen in de kosten.

7. De Rekenkamer heeft geen verweer ten gronde gevoerd en zich ter terechtzitting beperkt tot het verzoek aan het Hof, alleen in de eigen kosten te worden verwezen.

IV - Juridische beoordeling

Argumenten van partijen

8. Volgens de Raad heeft de in artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG neergelegde beperking van de bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen, uitsluitend betrekking op beroepen van ambtenaren over individuele rechten, en niet op beroepen die betrekking hebben op de wettigheid van handelingen van algemene strekking, met name verordeningen. De ratio van deze bepaling is dat de instellingen en de lidstaten normaliter geen legitiem belang hebben bij een nieuw onderzoek van de behandeling in eerste aanleg van interne ambtelijke geschillen van andere instellingen. Het bestreden arrest heeft daarentegen betrekking op een algemene, door de Raad vastgestelde regeling. Hoewel het een ambtenarenzaak betreft, gaat het hier om een arrest dat in velerlei opzichten belangrijk is, vooral uit institutioneel oogpunt. Bovendien is de betwisting van de geldigheid van de verordening van de Raad praktisch het enige voorwerp van het oorspronkelijke beroep.

9. Ten slotte verwijst de Raad naar de gevoegde zaken Raad/Chvatal e.a., waarin dezelfde vragen aan de orde waren. Aangezien de Raad in deze procedures reeds in eerste aanleg was tussengekomen, zijn de hogere voorzieningen die hij in deze zaken heeft ingesteld, in elk geval ontvankelijk. De duidelijkheid van het recht vereist dat in deze drie zaken uniforme beslissingen worden genomen, en dat wordt vermeden dat één arrest van het Gerecht kracht van gewijsde krijgt, terwijl de twee andere worden vernietigd.

10. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Raad het Hof met een beroep op de rechtspraak inzake het beroepsrecht van het Parlement verzocht, met zijn uitspraak de rechtsgrondslag voor het instellen van hogere voorziening te verruimen.

11. Het Koninkrijk Spanje, interveniënt aan de zijde van de Raad, ondersteunt deze argumentatie en acht het derhalve gewenst dat artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG restrictief wordt uitgelegd. Het uitsluiten van de instellingen en lidstaten van de bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen, is alleen gerechtvaardigd bij minder belangrijke vraagstukken die slechts betrekking hebben op individuele rechtsgeschillen. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Spaanse regering eraan herinnerd dat uitzonderingen op algemene beginselen strikt moeten worden uitgelegd. In casu is de bevoegdheid van de Raad om hogere voorziening in te stellen in beginsel onbeperkt, en vormt de beperking van deze bevoegdheid in ambtenarenzaken een uitzondering.

12. Voorts hebben de Raad en het Koninkrijk Spanje een gedetailleerde argumentatie aangevoerd voor de gegrondheid van de hogere voorziening. Hiervoor verwijs ik nogmaals naar mijn conclusie in de gevoegde zaken Raad/Chvatal e.a..

13. Verzoekers blijven er echter bij dat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is en behouden zich het recht voor, opmerkingen ten gronde te maken voor het geval dat het Hof de hogere voorziening wel ontvankelijk zou achten.

14. Zij betogen dat de Raad per slot van rekening in de procedure in eerste aanleg had kunnen tussenkomen en zo zijn rechten had kunnen waarborgen. Artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG voorziet niet in een uitzondering op de beperking van de bevoegdheid van de bevoorrechte partijen om - ook wanneer zij niet in de procedure in eerste aanleg zijn tussengekomen - hogere voorziening in te stellen wanneer ambtenarenzaken betrekking hebben op de geldigheid van algemene regelingen of budgettaire effecten hebben. Dergelijke zaken komen overigens vaak voor.

15. Verzoekers zijn van mening dat de buiten het beperkte kader van ambtenarenzaken aan instellingen en lidstaten verleende bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen toch al veel te ruim is, aangezien normaliter derden niet bevoegd zijn om hogere voorziening in te stellen tegen een arrest dat door alle bij de procedure betrokken partijen is geaccepteerd. Zij beroepen zich op de eerste werkdocumenten van de Raad betreffende de regeling van de bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen, alsmede op de standpunten die de Commissie en het Parlement daarover hebben ingenomen, zoals die worden vermeld in de rechtsleer. Volgens hen mag dit dubbele voorrecht niet door middel van uitlegging nog verder worden verruimd.

16. Volgens verzoekers doen de overwegingen van de Raad over de afbakening van zijn bijzondere bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen in ambtenarenzaken waarin hij in eerste aanleg niet is tussengekomen, afbreuk aan de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen. Enerzijds is het onduidelijk wie er dan bevoegd zijn om hogere voorziening in te stellen. Anderzijds hebben alle ambtenarenzaken minstens betrekking op één handeling van algemene strekking, namelijk het Ambtenarenstatuut.

17. Verzoekers beschuldigen de Raad ervan, met zijn argumentatie simpelweg te willen ontkomen aan de consequenties van zijn eigen nalatigheid. De Raad was ongetwijfeld op de hoogte van het bestaan van het geschil, aangezien verzoekers zich tot hem hadden gericht om toegang te krijgen tot de documenten inzake de bijzondere maatregelen betreffende de definitieve beëindiging van de dienst naar aanleiding van de toetreding van de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland.

18. Wat de noodzaak van coherentie met de gevoegde zaken Raad/Chvatal e.a. betreft, zijn verzoekers van mening dat ook arresten waarin impliciet de ongeldigheid van algemene regelingen wordt vastgesteld, alleen rechtskracht hebben tussen de partijen. Derden kunnen zich niet rechtstreeks op deze vaststelling beroepen.

19. Voorts merken zij op dat de Raad niet alleen de uiteenzetting van het Gerecht betreffende de geldigheid van de verordening bestrijdt, maar ook diens oordeel inzake de ontvankelijkheid van het beroep.

20. In een later stadium van de procedure hebben verzoekers de Raad en het Koninkrijk Spanje verweten, de procedure tot elke prijs te willen vertragen om de tenuitvoerlegging van het arrest in eerste aanleg te verhinderen. Zowel de hogere voorziening als de interventie van het Koninkrijk Spanje leveren rechtsmisbruik op, aangezien het voor verzoekers door het tijdsverloop praktisch onmogelijk wordt om hun rechten nog te kunnen uitoefenen.

Beoordeling

21. De bewoordingen van artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG sluiten de bevoegdheid van de Raad om hogere voorziening in te stellen duidelijk uit. In casu gaat het om een geschil (...) tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden" waarin de Raad in eerste aanleg niet is tussengekomen.

22. De Raad en het Koninkrijk Spanje stellen weliswaar uitdrukkelijk dat het hier gaat om een atypische ambtenarenzaak - in zekere zin om een verkapt rechtstreeks beroep tegen de verordening - aangezien het voorwerp van deze zaak de geldigheid van een handeling van algemene strekking is, en niet de toepassing ervan in een concreet geval. Dienaangaande moet evenwel, in navolging van verzoekers, worden opgemerkt dat de beroepen van ambtenaren altijd gevolgen kunnen hebben voor de geldigheid van algemene regelingen.

23. Ook de uitlegging van artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG zal niet tot een ander resultaat voeren. De regeling van de bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen in ambtenarenzaken kan niet worden beschouwd als een - strikt te interpreteren - uitzondering op het algemene beginsel dat de instellingen en de lidstaten beschikken over een onbeperkte bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen. De systematiek van de relevante regeling pleit veeleer voor een heel ander algemeen beginsel, namelijk het beginsel volgens hetwelk de onbeperkte bevoegdheid van de instellingen en de lidstaten om in andere dan ambtenarenzaken hogere voorziening in stellen een uitzondering vormt. Volgens artikel 49, tweede alinea, van 's Hofs Statuut-EG staat hogere voorziening immers in beginsel alleen open voor partijen en interveniënten die door de beslissing van het Gerecht rechtstreeks worden geraakt. Alleen al de bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen die deze bepaling toekent aan instellingen en lidstaten die, ook al zijn zij tussenkomende partijen, door het arrest niet rechtstreeks worden geraakt, vormt een anomalie binnen het beroepsrecht. Het loslaten, in artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG, van de voorwaarde dat men in het geding voor het Gerecht moet zijn tussengekomen, gaat nog een stap verder. Dit, volgens verzoekers, dubbele voorrecht" wordt op zijn beurt weer beperkt door de uitzondering voor ambtenarenzaken. Hier behoeft niet te worden ingegaan op de vraag of het algemene beginsel van strikte uitlegging van uitzonderingen wel kan worden toegepast op deze bijzonder complexe situatie van beginsel, uitzondering en uitzondering op de uitzondering. Ook een strikte uitlegging is namelijk in beginsel gebonden aan de bewoordingen van de tekst.

24. De Raad en het Koninkrijk Spanje merken evenwel terecht op dat de opzet en het doel van de aan instellingen en lidstaten verleende, verruimde bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen, pleiten tegen een beperking van deze bevoegdheid in ambtenarenzaken met een wezenlijk juridisch belang. De verruimde bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen dient er immers toe om de bevoorrechte verzoekers in hun hoedanigheid van hoeders van het recht" in staat te stellen, zich tot het Hof te wenden om de coherentie van de rechtspraak te handhaven wanneer de bij de procedure voor het Gerecht betrokken partijen de beslissing van het Gerecht accepteren. Deze bevoegdheid heeft zijn pendant in het verruimde beroepsrecht dat artikel 173, tweede alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, tweede alinea, EG) aan de lidstaten, de Raad en de Commissie toekent.

25. Voor ambtenarenzaken heeft de wetgever evenwel uitdrukkelijk ervan afgezien deze functie door een dubbele bevoorrechting van instellingen en lidstaten te verzekeren, en hun beroepsmogelijkheden beperkt tot de bevoorrechting van artikel 49, tweede alinea, van 's Hofs Statuut-EG. Deze uitdrukkelijke regeling kan het Hof niet op grond van de omstandigheden in één rechtszaak door middel van teleologische reductie in het tegenovergestelde ervan wijzigen.

26. De creatieve uitlegging waarom hier wordt verzocht, veronderstelt in beginsel het bestaan van een niet-gewilde lacune in de regeling. De regeling waarmee wij hier te maken hebben, is echter zeer duidelijk. Ook is niet gebleken dat deze regeling door veranderingen in het stelsel van rechtsbescherming of in het institutionele evenwicht binnen de Europese Gemeenschap haar bestaansrecht heeft verloren. Veeleer is het zo dat krachtens artikel 168 A, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 225, lid 2, EG) de Raad zelf, in zijn functie van wetgever, de enige was - en is - die doorslaggevende beslissingen kan nemen over de reikwijdte van zijn bevoorrechte bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen. In deze omstandigheden is een creatieve uitlegging door de rechter onverenigbaar met het institutionele evenwicht en met daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheid van de Raad in zijn functie van wetgever.

27. Verder wijzen verzoekers er terecht op dat de Raad op de hoogte moet zijn geweest van het bestaan van het geschil. Bijgevolg had hij - net als in de gevoegde zaken Raad/Chvatal e.a. - zijn bevoegdheid om hogere voorziening in te stellen eenvoudig kunnen waarborgen door ook in de zaak Busacca e.a./Rekenkamer tussen te komen. In casu heeft de Raad geen enkel argument aangevoerd ter rechtvaardiging van dit verzuim.

28. Er zijn derhalve geen termen aanwezig om de hogere voorziening van de Raad in strijd met de letter van artikel 49, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG ontvankelijk te achten.

V - Kosten

29. Artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt, dat wanneer de hogere voorziening ongegrond is, het Hof beslist over de proceskosten. In casu is de Raad in het ongelijk gesteld en hebben verzoeksters verwijzing van de Raad in de kosten gevorderd. Overeenkomstig artikel 69, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dient deze vordering te worden toegewezen. Deze kosten blijven beperkt tot die van de hogere voorziening. Met betrekking tot de kosten van de procedure in eerste aanleg geldt de beslissing van het Gerecht omtrent de kosten. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Aangezien de Rekenkamer heeft verzocht in de eigen kosten te worden verwezen, dient dit verzoek te worden ingewilligd.

VI - Conclusie

30. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:

1) De hogere voorziening af te wijzen.

2) De Raad te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening. Het Koninkrijk Spanje en de Rekenkamer te verwijzen in hun eigen kosten.