6.

Vervolgens vraagt de verwijzende rechter of bij afloop van de in artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804 vastgestelde en bij artikel 2 van verordening nr. 2622/69 verlengde termijn, dat wil zeggen per 1 april 1970, in verband met de artikelen 5 en 37 EEG-Verdrag een verbod is ingegaan om het brengen en verkopen van melk te beperken. Naar mij voorkomt, geeft deze vraag aanleiding tot de meeste problemen in de onderhavige procedure. Het onderzoek zal in een aantal onderdelen moeten worden gesplitst. a) Om te beginnen moet in het algemeen het verband worden nagegaan tussen artikel 37 en de bijzondere landbouwbepalingen in het tweede deel, titel II, van het Verdrag. — Verdachte in het hoofdgeding stelt zich op het standpunt dat discriminaties als gevolg van een monopolie dat mede betrekking heeft op de handel in landbouwprodukten, in ieder geval uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode moesten zijn opgeheven. Met andere woorden: artikel 37, lid 4, zou een bijzondere bepaling voor monopolies in landbouwprodukten zijn, die voorrang heeft boven de overige landbouwbepalingen, hetgeen verdachte afleidt uit het feit dat ingevolge deze bepaling bij de toepassing van de monopolievoorschriften „gelijkwaardige waarborgen voor de werkgelegenheid en de levensstandaard van de betrokken producenten” dienen te worden gegeven. Volgens de Commissie zouden daarentegen de bijzondere bepalingen betreffende de landbouw over de gehele linie voorrang hebben boven de algemene verdragsbepalingen. Naar haar mening kunnen monopolies die een onderdeel vormen van nationale marktordeningen, in stand blijven totdat zij door gemeenschappelijke marktordeningen worden vervangen, dus eventueel ook na afloop van de overgangsperiode. In deze controverse had ik aanvankelijk gevoel voor het betoog van verdachte in het hoofdgeding, met name dat in artikel 37, lid 4, ten aanzien van het verstrekken van gelijkwaardige waarborgen voor de werkgelegenheid en de levensstandaard van de landbouwproducenten soortgelijke formuleringen zijn gebezigd als in artikel 43, lid 3, in verband met de vervanging van nationale marktordeningen door een gemeenschappelijke marktordening. — Na afweging van alle argumenten en gezien de systematiek en strekking van de landbouwtitel ben ik evenwel geneigd mij bij de Commissie aan te sluiten en aan de landbouwbepalingen principieel voorrang te geven boven de andere verdragsbepalingen met inbegrip van artikel 37. Ik vind het hierbij veelzeggend dat in artikel 38, lid 2, zeer in het algemeen is gesteld dat „de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt (slechts) van toepassing zijn op de landbouwprodukten, voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niet anders is bepaald”. Daaronder valt dus ook artikel 37. Voorts is van belang dat uit de bepalingen in de landbouwtitel, in het bijzonder artikel 43, lid 3, en artikel 45, blijkt dat nationale marktordeningen met alle afwijkingen van de verdragsregels mogen blijven bestaan, totdat zij worden vervangen door gemeenschappelijke marktordeningen in de zin van artikel 40. Daar de artikelen 43 en 45 geen termijn noemen, vormt de afloop van de overgangsperiode — hierop zal ik later nog terugkomen — in dit verband geen tijdslimiet. Eveneens valt uit het voorbehoud voor overeenkomsten op lange termijn, als bedoeld in artikel 45, af te leiden dat bepaalde discriminaties ook na de overgangsperiode kunnen blijven bestaan. Voor de landbouw gelden dus zowel naar onderwerp als naar tijd zeer verstrekkende uitzonderingsbepalingen. Het is dan ook nauwelijks voorstelbaar dat juist in gevallen van landbouwmonopolies waarbij men mag aannemen dat het om zeer voorname produkten en belangen gaat, de in artikel 37 genoemde tijdslimiet voor de opheffing van discriminaties bepalend is. Om niet tot een dergelijke, door de Commissie absurd genoemde gevolgtrekking te komen, kan artikel 37, lid 4, logischerwijs alleen zo worden begrepen dat het slechts geldt voor gevallen waarin het monopolievoorschrift zin heeft, dus wanneer bij voorbeeld monopolies voor landbouwprodukten geen onderdeel vormen van een nationale marktordening, zodat geen beroep kan worden gedaan op de bijzondere bepalingen voor de landbouw. b) Nu men zich dus op het standpunt mag stellen dat aan artikel 37 de pas kan worden afgesneden door de bijzondere bepalingen van de landbouwtitel, is de volgende vraag of deze bijzondere bepalingen ook voor de Italiaanse melkcentrales met hun alleenverkooprecht gelden. In dit verband kan niet worden nagegaan of de regeling voor de melkcentrales deel uitmaakt van een nationale marktordening, want dit zou rechtstoepassing zijn, die het Hof in het kader van artikel 177 is ontzegd. Wel kan worden opgespoord wat onder marktordening in de zin van het Verdrag is te verstaan, om de nationale rechter zo in staat te stellen een overheidsregeling in verband met de artikelen 43 en 45 van het Verdrag te kwalificeren. — Hiertoe kan allereerst worden gewezen op enkele opmerkingen van het Hof over het begrip marktordening in arrest 90-63 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1279). Voorts is van belang wat de Commissie over dit begrip te berde heeft gebracht: van een marktordening zou kunnen worden gesproken in geval van voorschriften betreffende de markt van een landbouwprodukt, die waarborgen bevatten voor de werkgelegenheid en levensstandaard van de landbouwproducenten en voor de afzet van landbouwprodukten tegen stabiele en redelijke orijzen. Zo gezien — dit mag ik althans in het kader van een conclusie wel zeggen — is het inderdaad niet uitgesloten dat de regelingen inzake de Italiaanse melkcentrales (overeenkomstig de eensluidende zienswijze van de Italiaanse Regering en de Commissie) essentiële bestanddelen van een marktordening vormen. Immers, door het alleenverkooprecht der centrales en hun verplichting om de gehele melkproduktie in het voorbehouden gebied af te nemen, is de afzet verzekerd. Bovendien is het aannemelijk dat de landbouwproducenten, die van hun kant niet verplicht zijn aan de centrales te verkopen, de prijsvorming kunnen beïnvloeden, zodat bij dit systeem ook redelijke prijzen tot stand komen. — Dit zou dus betekenen dat het moeilijk is de bijzondere landbouwbepalingen niet toe te passen op de feiten die aan de verwijzende rechter zijn voorgeled. c) In dit licht dan dienen de in de derde vraag van de nationale rechter genoemde regelingen te worden beoordeeld. Hiertoe breng ik in herinnering dat de Italiaanse Republiek krachtens artikel 22, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 804 de maatregelen ter voorziening van bepaalde gebieden met consumptiemelk mocht handhaven tot 31 december 1969, welke datum bij verordening nr. 2622/69 van 21 december 1969 werd vervangen door 31 maart 1970. Daar er geen andere Italiaanse bepalingen zijn, die in aanmerking zouden kunnen komen, lijdt het haast geen twijfel dat ten deze alleen de voor de melkcentrales geldende regeling, respectievelijk bepaalde elementen van hun werking en in het bijzonder het alleenverkooprecht voor bepaalde gebieden, kunnen zijn bedoeld. Hevig omstreden is echter de vraag hoe deze tijdelijke machtiging moet worden begrepen: of — zoals de Commissie en de verdachte in het hoofdgeding menen — hieraan de gevolgtrekking kan worden verbonden dat na afloop van de termijn artikel 37 van het Verdrag toepassing moet vinden, dan wel — de mening van de Italiaanse Regering — of de algemene verdragsregels om bepaalde nader te onderzoeken redenen buiten toepassing blijven bij afloop van de termijn. Voor de beantwoording van deze vraag is enig graafwerk nodig. — Zoals bekend, werd na verordening nr. 13/64, houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de zuivelsector (PB nr. 34, blz. 549), op 27 juni 1968 verordening nr. 804/68 vastgesteld ten einde de markten in de sector melk en zuivelprodukten definitief te ordenen. Deze ordening was echter niet volledig; juist op het punt consumptiemelk, waarover het in het hoofdgeding gaat, bevatte zij leemten. Wegens interpretatiemoeilijkheden ten deze en in verband met de bescherming van de gezondheid, bepaalde artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804 dat de communautaire regeling betreffende de aanvullende maatregelen met betrekking tot de produkten welke onder post 04.01 van het gemeenschappelijk douanetarief vallen, vóór 1 april 1969 zou worden vastgesteld en uiterlijk met ingang van 1 januari 1970 toegepast. Ook zouden voor het handelsverkeer binnen de Gemeenschap in produkten van bepaalde kwaliteit overgangsmaatregelen worden vastgesteld, die op 1 januari 1969 moesten ingaan. „Totdat deze overgangsmaatregelen van toepassing worden”, aldus artikel 22, „kunnen de Lid-Staten voor deze produkten de kwantitatieve beperkingen en de maatregelen van gelijke werking, welke op het ogenblik van de inwerkingtreding der verordening worden toegepast, handhaven.” Door moeilijkheden bij het verdere verloop der beraadslagingen, kon het schema niet worden aangehouden. In feite kwam er eerst bij verordening nr. 1411/71 van 29 juni 1971 (PB nr. L 148, blz. 4) een regeling voor consumptiemelk, waarvan de toepassing eveneens nog afhankelijk werd gesteld van nadere algemene voorschriften. Volgens artikel 10 dier verordening zou zij uiterlijk 31 maart 1972 van toepassing worden. Ook de krachtens artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804 togelaten kwantitatieve beperkingen dienden dan te zijn afgeschaft. In verband met een en ander dient allereerst in het oog te worden gehouden dat het — zoals ik reeds aanduidde — welbeschouwd toch wel vaststaat dat de markt in de sector melk pas na afloop van de overgangsperiode volledig is geordend, ook al wordt ingevolge artikel 40 van het Verdrag het gemeenschappelijk landbouwbeleid tijdens de overgangsperiode ontwikkeld en uiterlijk aan het einde daarvan tot stand gebracht. Artikel 40 mag namelijk niet strikt worden geïnterpreteerd in die zin dat de nationale marktordeningen uiterlijk op dat tijdstip rechtstreeks moeten zijn vervangen; integendeel, de nodige data en modaliteiten, ook maatregelen tot aanpassing van nationale marktordeningen, kunnen overeenkomstig artikel 43, lid 2, worden vastgesteld. Dit blijkt mede uit het feit dat volgens een groot aantal bepalingen in de landbouwtitel (onder meer de artikelen 42, 44 en 45) ook na het einde van de overgangsperiode afwijkingen mogelijk zijn. Zo gezien, is echter de kernvraag of een nationale marktordening in de melksector (voor zover aanwezig) niet in alle onderdelen en krachtens eenzijdig overheidsbesluit nog gedurende een gezette tijd, namelijk tot de voltooiing van de gemeenschappelijke marktordening, kan worden aangehouden en of de algemene verdragsbepalingen, waaronder artikel 37, dus géén toepassing meer kunnen vinden. Dit is, zoals men weet, het standpunt van de Italiaanse Regering, die aan de in verordening nr. 804 verleende en bij verordening nr. 2622 verlengde machtiging dan ook slechts een declaratoir karakter toekent. Daarentegen is het volgens verdachte in het hoofdgeding voldoende dat er bepaalde elementen van een gemeenschappelijke marktordening zijn; reeds dan, in casu dus op grond van verordening nr. 804, kan de aanpassing van nationale monopoliebepalingen worden verlangd. Het standpunt van de Commissie is dat reeds bij een begin van een nationale marktordening, zelfs in de vorm van een gedeeltelijke ordening, alleen nog de Gemeenschap een regelingsen beoordelingsbevoegdheid op het betrokken gebied heeft. Nationale maatregelen tot ordening van de markt kunnen dan nog uitsluitend met machtiging van de Gemeenschap worden toegepast. Bijgevolg zouden de in verordening nr. 804 vervatte machtiging en de hiervoor geldende termijnen constitutief van aard zijn. Ik moge al dadelijk zeggen dat men ook in dit belangrijke geschilpunt na afweging van alle argumenten de opvatting van de Commissie zal moeten volgen. Inderdaad is er ook veel voor te zeggen dat de uitzonderingsbepaling inzake de tijdelijke handhaving van nationale marktordeningen eng moet worden geïnterpreteerd, vooral ook omdat zij in artikel 43 slechts stilzwijgend besloten ligt. Mede in verband met de eisen van rechtszekerheid lijkt het redelijk te veronderstellen dat nationale marktordeningsbepalingen niet eenzijdig, zonder gemeenschapsbesluit, kunnen worden gecontinueerd, indien een gemeenschappelijke marktordening op essentiële punten van kracht is geworden. In feite is voor een vervanging van nationale marktordeningen immers geen tot in detail getrouwe navolging vereist, maar is het slechts noodzakelijk „gelijkwaardige waarborgen inzake de werkgelegenheid en levensstandaard van de betrokken producenten” te verschaffen en „aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden te waarborgen als op een binnenlandse markt bestaan”. Dit houdt duidelijk een zekere beoordelingsvrijheid in, die uiteraard alleen aan de bevoegde gemeenschapsinstellingen kan toekomen. Meent een Lid-Staat dat een gemeenschappelijke marktordening geen gelijkwaardige waarborgen biedt, dan moet hij dit bij de totstandkoming dier ordening, respectievelijk bij veronachtzaming van zijn bezwaren, eventueel in rechte geldend maken. Het kan de Lid-Staat echter bezwaarlijk worden veroorloofd zonder toestemming van de gemeenschapsinstellingen en alleen op grond van de vage regels van artikel 43 bepaalde onderdelen van een nationale marktordening in stand te houden. De enige conclusie in dit verband is derhalve dat de machtiging in artikel 22 van verordening nr. 804 en de daarin — evenals in verordening nr. 2622 — gestelde termijn een constitutief karakter hebben. Dit leidt intussen nog niet tot de slotsom dat bij afloop der termijnen ook de machtiging is vervallen en de weg vrij is voor toepassing van de monopoliebepalingen van artikel 37. Hier duiken namelijk nog enkele andere problemen op. Ten eerste stelt de Italiaanse Regering een uitleggingsvraag met betrekking tot de genoemde termijnen aan de orde. Haars inziens is het onjuist alleen op het tijdsverloop af te gaan en moet men veeleer naar de gehele samenhang van artikel 22 van verordening nr. 804 kijken. Daaruit zou blijken dat de machtiging in feite is gekoppeld aan een voorwaarde, namelijk dat de vereiste aanvullende maatregelen voor consumptiemelk worden getroffen. — Op het eerste gezicht lijkt dit een plausibele redenering, omdat volgens artikel 22, lid 2, de aanvullende maatregelen vóór 1 april 1969 moeten worden vastgesteld en uiterlijk met ingang van 1 januari 1970 worden toegepast, dus juist op de datum waarop de machtigingstermijn zou aflopen. Toch houdt de redenering uiteindelijk geen stand, hetgeen aldra met twee argumenten is te bewijzen. Allereerst is opmerkelijk hoe in artikel 22 de handhaving van kwantitatieve beperkingen is geregeld: zij zouden blijven gelden tot de toepassing van de in lid 2, tweede alinea, genoemde overgangsregeling. Mijns inziens kan hieruit zonder meer worden afgeleid dat de machtiging in de vierde alinea zeker op een zelfde wijze zou zijn geformuleerd, als de door de Italiaanse Regering beweerde koppeling aan het vaststellen van aanvullende voorschriften inderdaad in de bedoeling had gelegen. — Voorts (wellicht nog van meer belang) was het bij de verlenging van de machtigingstermijn, dus bij de vaststelling van verordening nr. 2622/69 van 21 december 1969, reeds duidelijk dat de aanvullende voorschriften niet binnen afzienbare tijd zouden afkomen. Niettemin werd de verlenging tot drie maanden beperkt. Ook wordt in de desbetreffende motivering alleen verwezen naar het verloop van het melkprijsjaar en niet naar het ontbreken van aanvullende voorschriften, waarop het volgens de Italiaanse Regering zou aankomen. De interpretatiepoging van de Italiaanse Regering kan derhalve niet de conclusie dragen dat genoemde termijnen in werkelijkheid niet zijn verstreken. Een tweede probleem vloeit voort uit de omstandigheid dat verordening nr. 1411/71, houdende aanvullende voorschriften voor consumptiemelk, wederom een machtiging aan de Italiaanse Republiek bevat om „de op 31 maart 1970 op de melkcentrales van toepassing zijnde bepalingen ten aanzien van de centrales die op 31 maart 1970 in bedrijf waren in het kader van deze bepalingen tot en met 31 maart 1973 te handhaven, voor zover deze centrales de voorziening van bepaalde gemeenten met consumptiemelk verzekeren”. Hier doet zich de vraag voor, of in de machtiging tot handhaving van de regeling inzake de melkcentrales terugwerkende kracht besloten ligt en artikel 37 derhalve — zoals de Italiaanse Regering meent — hoe dan ook pas na afloop van de in verordening nr. 1411 genoemde termijn toepassing kon vinden, dan wel of dit te voorkomen is door hetzij artikel 9 van verordening nr. 1411 in die zin uit te leggen hetzij deze bepaling ongeldig te achten (wat verdachte in het hoofdgeding in laatste instantie betoogt). — De verwijzende rechter heeft deze vraag weliswaar niet gesteld, maar zou dat waarschijnlijk wel hebben gedaan, als hij vóór zijn verwijzingsbeschikking van deze verordening kennis had genomen (de verordening verscheen in het Publikatieblad op de dag van de verwijzingsbeschikking). Er ist dan ook niets tegen ter wille van een deugdelijke en uitputtende behandeling van het prejudicieel verzoek thans ook nog verordening nr. 1411 onder de loep te nemen, te meer omdat zich hier zo te zien geen bijzonder moeilijke problemen voordoen. — Zo heb ik om te beginnen geen reden tot twijfel aan de geldigheid dezer verordening, althans met betrekking tot het hoofdgeding (waarbij de vraag verder buiten beschouwing blijft, of de speciale machtiging aan de Italiaanse Republiek ook na de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening voor consumptiemelk en op grond van 's Raads motivering kan blijven gelden). Anderzijds blijkt bij een logische uitlegging mijns inziens duidelijk dat niet bedoeld was de speciale machtiging te laten terugwerken tot 1 april 1970. Dit had uitdrukkelijk moeten zijn bepaald (wat dan weer aanleiding had kunnen geven tot bezwaren tegen de geldigheid voor het geval dat intussen de mogelijkheid was ontstaan rechtstreeks aan het Verdrag rechten te ontlenen en deze tegen een nationale strafvordering in te roepen). In feite ontbreekt niet slechts een dergelijke uitdrukkelijke bepaling, maar kan ook niet worden gezegd — zoals de Italiaanse Regering dacht — dat artikel 9 van verordening nr. 1411 in de plaats is gekomen van artikel 22 van verordening nr. 804. Veeleer is eenvoudig opnieuw vastgesteld dat de voor de Italiaanse melkcentrales geldende bepalingen konden worden gehandhaafd. Daarbij is in verband met artikel 10 van verordening nr. 1411 zelfs de interpretatie houdbaar dat ook artikel 9 eerst van toepassing is, wanneer de in artikel 4 bedoelde algemene voorschriften zijn vastgesteld. Indien men, mede in verband met het feit dat artikel 9 op bestaande maatregelen doelt, deze consequentie wil vermijden, dan is de enige slotsom dat de machtiging van artikel 9 bij de inwerkingtreding der verordenirig, dus op de derde dag na haar bekendmaking in het Publikatieblad, is ingegaan. Derhalve kan ook uit verordening nr. 1411 niet worden geconcludeerd dat het verstrijken van de in verordening nr. 2622 gestelde termijn geen rol speelt bij de beoordeling van de aan de nationale rechter voorgelegde feiten. Juist omdat in april 1970 een volgens gemeenschapsrecht vereiste machtiging tot handhaving van de nationale ordeningsmaatregelen ontbrak, kan dan ook tot slot van al deze beschouwingen worden gesteld dat daardoor de weg open lag voor artikel 37 van het Verdrag, waarmee het alleenverkooprecht van de Italiaanse melkcentrales niet te verenigen is.