Conclusie van advocaat-generaal Elmer van 26 juni 1997. - Somalfruit SpA en Camar SpA tegen Ministero delle Finanze en Ministero del Commercio con l'Estero. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunale di Salerno - Italië. - Bananen - Gemeenschappelijke ordening der markten - Invoerregeling - ACS-Staten - Somalië - Geldigheid van de verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad, verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie en verordening (EEG) nr. 1443/93 van de Commissie. - Zaak C-369/95.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-06619



Conclusie van de advocaat generaal

1 In deze zaak heeft het Tribunale di Salerno (Italië) enkele prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van drie verordeningen, te weten verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen(1) (hierna: "basisverordening"), verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie van 10 juni 1993 houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap(2) (hierna: "toepassingsverordening"), en verordening (EEG) nr. 1443/93 van de Commissie van 10 juni 1993 houdende overgangsmaatregelen voor de toepassing van de regeling voor de invoer, in 1993, van bananen in de Gemeenschap(3) (hierna: "overgangsverordening"). Die vragen zijn met name gesteld met het oog op de Vierde Overeenkomst van Lomé van 15 december 1989(4) (hierna: "Overeenkomst van Lomé") en protocol nr. 5 daarbij (hierna: "protocol nr. 5").

De toepasselijke regels van gemeenschapsrecht

2 Artikel 168 van de Overeenkomst van Lomé luidt als volgt:

"1. Produkten van oorsprong uit de ACS-Staten(5) mogen met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd.

2.a) Produkten van oorsprong uit de ACS-Staten:

- die zijn genoemd in de lijst van bijlage II van het Verdrag, voor zover zij aan een gemeenschappelijke marktordening in de zin van artikel 40 van het Verdrag zijn onderworpen,

(...)

worden in afwijking van de algemene regeling die ten aanzien van derde landen geldt, overeenkomstig de volgende bepalingen in de Gemeenschap ingevoerd:

i) produkten waarvoor de op het moment van invoer van kracht zijnde gemeenschapsbepalingen behoudens douanerechten geen andere maatregel inzake de invoer behelzen, mogen met vrijdom van douanerechten worden ingevoerd;

ii) voor andere dan de onder i) bedoelde produkten neemt de Gemeenschap de nodige maatregelen om een regeling te waarborgen die gunstiger is dan die welke krachtens de clausule van de meestbegunstigde natie voor dezelfde produkten op derde landen wordt toegepast.

(...)"

3 Artikel 1 van protocol nr. 5 bepaalt, dat "bij uitvoer van bananen naar de markten van de Gemeenschap (...) geen enkele ACS-Staat ten aanzien van de toegang tot en de voordelen op zijn traditionele markten minder gunstig [wordt] behandeld dan vroeger of thans".

4 De gemeenschappelijke verklaring betreffende protocol nr. 5, opgenomen in bijlage LXXIV bij de Overeenkomst van Lomé (hierna: "gemeenschappelijke verklaring"), luidt:

"(...) dat artikel 1 van protocol nr. 5 de Gemeenschap niet belet om in open overleg met de ACS-Staten gemeenschappelijke regels vast te stellen voor bananen, op voorwaarde dat geen enkele ACS-Staat die een traditioneel leverancier van de Gemeenschap is, ten aanzien van de toegang tot de Gemeenschap en de voordelen van die Staat in de Gemeenschap minder gunstig wordt behandeld dan vroeger of thans (...)"

5 Artikel 17, eerste alinea, van de basisverordening bepaalt, dat voor elke invoer van bananen in de Gemeenschap een invoercertificaat moet worden overgelegd. Ingevolge de tweede en derde zin van de tweede alinea van dat artikel is de afgifte van zo een certificaat afhankelijk van het stellen van een zekerheid, als garantie dat zal worden voldaan aan de verbintenis tot invoer onder de voorwaarden van de verordening tijdens de geldigheidsduur van het certificaat.(6)

6 Artikel 18 van de basisverordening voorziet in een jaarlijks tariefcontingent - 2,1 miljoen ton voor 1994 en 2,2 miljoen ton voor 1995 - voor bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen(7); binnen dat tariefcontingent is de invoer van bananen uit derde landen onderworpen aan een invoerrecht van 75 ECU per ton, terwijl dat recht voor niet-traditionele ACS-bananen nul bedraagt; buiten dat contingent bedraagt het invoerrecht voor die twee categorieën bananen 850 respectievelijk 750 ECU per ton.

7 De toepassingsverordening bevat in titel II, betreffende de niet-traditionele ACS-bananen, onder meer de volgende bepalingen:

"Artikel 14

(...)

2. De invoercertificaataanvragen worden in de eerste week van de laatste maand van elk kwartaal bij de bevoegde autoriteiten van eender welke Lid-Staat ingediend.

(...)

Artikel 17

1. De bevoegde nationale autoriteiten geven de certificaten uiterlijk op de 21e van de laatste maand van elk kwartaal af. Indien deze dag geen werkdag is, worden de certificaten uiterlijk op de eerstvolgende werkdag afgegeven.

2. De geldigheidsduur van de invoercertificaten verstrijkt op de zevende dag van de vierde maand na de maand van afgifte.

(...)"

De feiten en de prejudiciële vragen

8 Somalfruit SpA (hierna: "Somalfruit") is een Somalische bananenexporteur, Camar SpA (hierna: "Camar") is een Italiaanse bananenimporteur. Op 20 september 1994 vroeg Camar bij het Ministerie van Buitenlandse handel een invoercertificaat aan voor een lading van 533 ton bananen uit Somalië, die in het laatste kwartaal van 1994 in Italië zouden aankomen. De bananen moesten worden afgeboekt van het aan Somalië toegewezen quotum van traditionele ACS-bananen.

9 De aanvraag werd overeenkomstig een advies van de Commissie door het Ministerie van Buitenlandse handel afgewezen, omdat zij niet was ingediend in de eerste week van de laatste maand van het kwartaal, in de zin van artikel 14, lid 2, van de toepassingsverordening.

10 Daarop spanden Camar en Somalfruit een kort geding aan bij het Tribunale di Salerno. Dit stelde vast, dat indien de weigering van het invoercertificaat wettig was, het ging om invoer van niet-traditionele ACS-bananen buiten het tariefcontingent van 2,1 miljoen ton. Het gelastte derhalve het plaatselijke douanekantoor de lading tot het vrije verkeer toe te laten tegen betaling van 750 ECU per ton of tegen een zekerheidstelling voor het overeenkomstige bedrag.

11 Camar en Somalfruit stelden beroep in tegen de Ministeries van Financiën en van Buitenlandse handel teneinde de wettigheid van de weigering van het invoercertificaat te doen toetsen; tevens vorderden zij schadevergoeding. Bij beschikking van 12 oktober 1995 heeft het Tribunale di Salerno de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

"1) Is [de basisverordening] geldig, voor zover zij een beperking inhoudt van het recht om Somalische bananen in te voeren, dus van het recht van toegang, zoals dat is erkend door de Overeenkomst van Lomé (...) in protocol nr. 5 en in de (...) gemeenschappelijke verklaring, en met name:

1A) doordat zij een verschillende invoerregeling instelt voor traditionele bananen, niet-traditionele bananen, en bananen ingevoerd buiten het daartoe vastgestelde contingent, met de daaruit voortvloeiende kwantitatieve beperkingen;

1B) doordat zij een invoercertificaat met verplichte zekerheidstelling voorschrijft, welk certificaat niet enkel een statistisch doel heeft en slechts wordt afgegeven op lastige en moeilijk na te komen voorwaarden;

1C) doordat zij een douanerecht van 750 ECU per ton voor buiten het tariefcontingent ingevoerde bananen oplegt?

2) Zijn de [toepassings- en de overgangsverordening], zoals door latere verordeningen gewijzigd en aangevuld, geldig, voor zover zij het recht van toegang van Somalische bananen, zoals dat door voornoemde overeenkomst en door [de basisverordening] is gewaarborgd, onnodig en in een ten opzichte van het gestelde doel buitensporige mate beperken, inperken en verminderen, en met name:

2A) doordat zij bepalen dat aanvragen voor invoercertificaten uiterlijk drie maanden en drie weken vóór de betrokken invoer moeten worden ingediend, en de periode voor het indienen van die aanvragen beperken tot slechts vier maal per jaar één week;

2B) doordat zij, voor het geval de termijn niet in acht wordt genomen, slechts één sanctie kennen, te weten verval van het recht op invoer voor een heel kwartaal, en niet voorzien in een bijzondere regeling of uitzonderingen voor overmacht, toeval en dergelijke;

2C) doordat zij de afgifte van invoercertificaten afhankelijk stellen van een zekerheidstelling?"

Het verband met de Overeenkomst van Lomé

12 Met zijn eerste vraag en het eerste onderdeel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in werkelijkheid te vernemen, of de basisverordening en/of de toepassingsverordening ongeldig zijn wegens strijd met de Overeenkomst van Lomé.

13 De Franse regering, de Raad en de Commissie hebben betoogd, dat Somalië de Overeenkomst van Lomé niet heeft geratificeerd en dat Camar en Somalfruit de wettigheid van het gemeenschapsrecht derhalve niet kunnen betwisten met een beroep op die overeenkomst.

14 Camar en Somalfruit erkennen dat Somalië de overeenkomst niet heeft geratificeerd, maar betogen dat de Gemeenschap, voor zover het gaat om producten uit Somalië, er niettemin aan gebonden is, omdat het gemeenschapsrecht Somalië als een ACS-staat behandelt. Zelfs in het geval van een eenzijdige uitbreiding van de overeenkomst tot Somalië is de Gemeenschap gehouden ze in acht te nemen. Camar en Somalfruit betogen verder, dat de overeenkomst van Lomé ten aanzien van Somalië gewoonterechtelijke geldigheid heeft.

15 Somalië heeft de Overeenkomst van Lomé niet geratificeerd. De toezegging van de Gemeenschap in het kader van, onder meer, die overeenkomst om een gunstige regeling voor bepaalde Somalische producten in te voeren, was natuurlijk gebaseerd op de onderstelling dat Somalië de overeenkomst zou ratificeren en daardoor ook zelf de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen op zich zou nemen, die de tegenhanger zijn van de rechten die de overeenkomst verleent, en de noodzakelijke tegenprestatie om in het genot ervan te komen. Deze onderstelling heeft zich echter niet bewaarheid.

16 De Raad van Ministers ACS-EU blijkt op 28 juni 1996 de volgende conclusies te hebben vastgesteld:

"De Raad van Ministers ACS-EU

1. bekrachtigt de politieke toetreding van Somalië tot de Overeenkomst van Lomé, ofschoon het land door omstandigheden waarop het geen invloed heeft, de Overeenkomst niet heeft kunnen ratificeren;

(...)"

Deze conclusie is mijns inziens een verklaring van politieke aard, waarvan niet kan worden aangenomen dat zij de Gemeenschap ten aanzien van Somalië rechtens bindt in dier voege, dat dat land zich tegenover de Gemeenschap op de bepalingen van de Overeenkomst van Lomé zou kunnen beroepen.

17 Niettemin wordt Somalië overeenkomstig die politieke verklaring in de gemeenschappelijke ordening van de bananenmarkt behandeld als een ACS-staat en krijgt het een quotum voor traditionele ACS-bananen toegewezen. Het betoog dat de Gemeenschap zich daardoor tegenover Somalië uit hoofde van de Overeenkomst van Lomé heeft gebonden, kan mijns inziens de toets der kritiek niet doorstaan. Het feit dat de Gemeenschap Somalië eenzijdig, feitelijk en politiek, een begunstigingsregeling toekent, kan geen verplichting tegenover Somalië in het leven roepen, juist omdat het een eenzijdige begunstiging door de Gemeenschap is.

18 In de loop van de procedure is ook niets aan het licht gekomen wat steun zou kunnen geven aan de onderstelling, dat Somalië langs gewoonterechtelijke weg partij bij de overeenkomst is geworden. Dat zou immers betekenen, dat Somalië zich van zijn kant, door een gedraging die voldoet aan de strenge eisen van de volkenrechtelijke gewoonte, verbonden heeft de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen na te komen die de tegenhanger en tegenprestatie van de door de overeenkomst verleende rechten zijn. Gezien de gegevens waarover wij met betrekking tot de situatie in Somalië beschikken, kan dat echter niet worden aangenomen.

19 Wanneer het zoals nu om Somalische bananen gaat, kan men dan ook niet onder verwijzing naar de Overeenkomst van Lomé de geldigheid van de gemeenschappelijke marktordening voor bananen ter discussie stellen. Het gedeelte van de vragen dat de overeenstemming van het gemeenschapsrecht met de Overeenkomst van Lomé betreft, is dus hypothetisch voor de zaak die bij de nationale rechter aanhangig is.

20 Wegens het hypothetisch karakter van dat gedeelte van de vragen zou men de mogelijkheid in overweging kunnen nemen, dat het Hof ze weigert te beantwoorden op grond van onbevoegdheid. Men dient echter te bedenken, dat de prejudiciële procedure van artikel 177 van het Verdrag uitgaat van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties en tot doel heeft deze laatsten gegevens te verschaffen die kunnen bijdragen tot de beslechting van bij hen aanhangige gedingen. Ik meen daarom dat de beste oplossing deze is, dat het Hof in zijn antwoord de nationale rechter duidelijk zegt, dat de Overeenkomst van Lomé voor de onderhavige zaak niet relevant is.

21 Ik geef het Hof dan ook in overweging, de eerste vraag en het eerste onderdeel van de tweede vraag, betreffende de overeenstemming van de toepassingsverordening met de Overeenkomst van Lomé, aldus te beantwoorden, dat in een zaak die betrekking heeft op de heffing van een douanerecht op bananen ingevoerd uit een land dat de Overeenkomst van Lomé niet heeft geratificeerd, de vraag of de basis- en de toepassingsverordening ongeldig zijn wegens strijd met genoemde overeenkomst, irrelevant is.

Het verband met de basisverordening

22 Met het tweede onderdeel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de toepassingsverordening dan wel de overgangsverordening ongeldig is wegens strijd met de basisverordening.

23 Zoals wij zagen, bevat de overgangsverordening tijdelijke maatregelen voor de toepassing van de gemeenschappelijke invoerregeling voor bananen in 1993. Die verordening heeft dus geen enkel belang voor de bij de nationale rechter aanhangige zaak, die de invoer van bananen in het laatste kwartaal van 1994 betreft. In zoverre is de vraag dus hypothetisch voor de zaak waarover de nationale rechter heeft te oordelen, en behoeft zij derhalve niet te worden beantwoord.

24 Camar en Somalfruit betogen, dat artikel 14, lid 2, van de toepassingsverordening aldus moet worden uitgelegd, dat overschrijding van de termijn niet leidt tot verval van het recht van de importeurs om een invoercertificaat voor ACS-bananen aan te vragen, zolang het quotum van traditionele ACS-bananen uit het betrokken land niet is uitgeput. Een andere uitlegging zou in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, artikel 17 van de basisverordening en artikel 16, lid 3, van de toepassingsverordening, volgens welke niet-traditionele ACS-bananen bananen zijn die geïmporteerd worden nadat invoercertificaten voor de gehele traditionele hoeveelheid met dezelfde oorsprong zijn afgegeven. In casu waren geen certificaten afgegeven voor de gehele hoeveelheid traditionele bananen uit Somalië.

25 De Franse en de Italiaanse regering en de Commissie betogen, dat de toepassingsverordening niet in strijd is met de basisverordening.

26 Ingevolge artikel 14, lid 2, van de toepassingsverordening moeten aanvragen voor invoercertificaten in de eerste week van de laatste maand van elk kwartaal worden ingediend. Uiterlijk twee dagen na afloop van de termijn delen de nationale autoriteiten de Commissie mee, voor welke hoeveelheden certificaten zijn aangevraagd, en de Commissie bepaalt onverwijld de hoeveelheden waarvoor certificaten kunnen worden afgegeven (artikel 16, lid 1). Indien de aanvragen voor invoercertificaten voor bananen uit ACS-landen de traditionele hoeveelheid voor elk land overschrijden, stelt de Commissie een uniform verminderingspercentage vast, dat wordt toegepast op elke certificaataanvraag met betrekking tot bananen uit dat land. Wanneer certificaten zijn afgegeven voor de gehele traditionele hoeveelheid met een bepaalde oorsprong, stelt de Commissie de Lid-Staten en de importeurs ervan in kennis, dat alle verdere invoer uit dat land gedurende het betrokken jaar zal gelden als niet-traditionele invoer. De invoercertificaten worden uiterlijk op de 21e van dezelfde maand afgegeven (artikel 17, lid 1, van de toepassingsverordening) en behouden hun geldigheid tot de zevende dag van de vierde maand na de maand van afgifte (artikel 17, lid 2).

27 De termijn voor indiening van aanvragen voor invoercertificaten verstrijkt dus drie weken vóór het begin van het kwartaal waarop het certificaat betrekking heeft. De eerste twee weken dienen voor de berekening van de aangevraagde hoeveelheden en de opstelling van de certificaten, die dus beschikbaar zijn één week voor het begin van het kwartaal waarin zij zullen worden gebruikt.

28 Bedoelde indieningstermijn is om verscheidene redenen noodzakelijk. In de eerste plaats moet de Commissie allerlei berekeningen maken en met name een uniform verminderingspercentage vaststellen wanneer de aanvragen voor bananen uit een bepaald ACS-land de totale traditionele hoeveelheid van dat land overschrijden. Die berekeningen kunnen enkel worden gemaakt wanneer de Commissie de hoeveelheden waarvoor certificaten zijn aangevraagd, kan overzien. In de tweede plaats maakt die termijn een goede administratieve afwikkeling en de afgifte van de certificaten vóór het begin van het nieuwe kwartaal mogelijk.

29 De niet gebruikte traditionele hoeveelheden van het eerste, het tweede en het derde kwartaal worden overgedragen naar het/de volgende kwartaal/kwartalen van hetzelfde jaar. De niet gebruikte hoeveelheden van het laatste kwartaal worden volgens de toepassingsverordening niet naar het volgende jaar overgedragen en zijn dus verloren. Dit is omdat het stelsel van de basisverordening uitgaat van een traditionele hoeveelheid per jaar. Om deze jaarlijkse traditionele hoeveelheid tussen de concurrerende aanvragers te verdelen, heeft men eenvoudig enige tijd nodig. Tegen het feit dat de Commissie er in de toepassingsverordening voor gekozen heeft deze verdeling per kwartaal te verrichten, valt niets in te brengen. Meer dan met een verdeling eenmaal per jaar, is het op deze wijze mogelijk het stelsel flexibel te beheren, en omgekeerd zou de administratieve taak heel wat zwaarder zijn indien men het contingent dagelijks, wekelijks of elke maand zou verdelen.

30 Evenmin kan men mijns inziens de termijnregels van de toepassingsverordening aldus uitleggen, dat de aanvraagtermijn niet zou gelden wanneer de traditionele hoeveelheid door de tijdig ingediende aanvragen niet uitgeput zou zijn. De tekst van de verordening bevat niets wat daarvoor zou kunnen pleiten, en bovendien zou die uitlegging het noodzakelijk maken een aanvullende termijn te bepalen voor de indiening van aanvragen voor het gedeelte van de traditionele hoeveelheid van het betrokken land, dat na aftrek van de op basis van de tijdig ingediende aanvragen afgegeven invoercertificaten is overgebleven, met name om een uniform verminderingspercentage te kunnen vaststellen indien de nagekomen aanvragen betrekking zouden hebben op grotere hoeveelheden dan op dat moment nog beschikbaar zijn.

31 Zo de importeurs in aanmerking willen komen voor het nultarief van het invoerrecht, overeenkomstig hetgeen in de gemeenschappelijke marktordening is bepaald voor traditionele ACS-bananen uit Somalië, dan mag men op zijn minst van hen verwachten dat zij hun aanvragen tijdig indienen. Dat de toepassingsverordening geen enkele uitzondering op de termijnregeling bevat, kan mijns inziens niet betekenen dat die verordening onwettig is.

32 Anders dan vermeld in de vraag van de nationale rechter, is het de basisverordening - en niet de toepassingsverordening - die in artikel 17, tweede alinea, bepaalt, dat de afgifte van certificaten afhankelijk is van het stellen van een zekerheid. De vraag of de toepassingsverordening op dit punt inbreuk maakt op de basisverordening, kan zich dus niet voordoen.

33 Mitsdien stel ik het Hof voor, op de tweede vraag te antwoorden, dat bij onderzoek van de toepassingsverordening in het licht van de verwijzingsbeschikking en van andere gegevens uit het dossier niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.

Conclusie

34 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Tribunale di Salerno te beantwoorden als volgt:

"1) In een zaak die betrekking heeft op de heffing van een douanerecht op bananen ingevoerd uit een land dat de Vierde Overeenkomst van Lomé van 15 december 1989 niet heeft geratificeerd, behoeft niet te worden nagegaan, of verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen, en verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie van 10 juni 1993 houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap, ongeldig zijn wegens strijd met die overeenkomst.

2) Bij onderzoek van verordening nr. 1442/93 in het licht van de verwijzingsbeschikking en van andere gegevens uit het dossier is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten."

(1) - PB 1993, L 47, blz. 1.

(2) - PB 1993, L 142, blz. 6.

(3) - PB 1993, L 142, blz. 16.

(4) - Goedgekeurd bij besluit van de Raad en de Commissie van 25 februari 1991 (PB 1991, L 229, blz. 1).

(5) - De landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Zuidzee die bij de Overeenkomst van Lomé zijn aangesloten.

(6) - Uitzonderingen op dit beginsel kunnen worden vastgesteld volgens de procedure van het Comité van beheer (artikel 27 van de basisverordening). In feite is echter niet in uitzonderingen voorzien.

(7) - "Niet-traditionele ACS-bananen" zijn bananen uit ACS-staten, die in de Gemeenschap worden ingevoerd boven de in een bijlage bij de basisverordening vermelde traditionele hoeveelheden. Voor Somalië bedroeg de traditionele hoeveelheid 60 000 ton.