CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MISCHO

van 25 juni 1986 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht om uitlegging van een bepaling van verordening nr. 649/78 van de Commissie van 31 maart 1978 betreffende de afzet tegen verlaagde prijs van interventieboter bestemd voor onmiddellijk verbruik in de vorm van boterconcentraat (PB 1978, L 86, blz. 33).

Artikel 5, lid 1, derde streepje, van deze verordening luidt als volgt:

„1. Boterconcentraat moet: — ... — ... — in de handel worden gebracht in bakjes van ten hoogste 250 gram, waarvan de uiterlijke vorm het onderscheid tussen de verpakking van boterconcentraat met die van boter waarborgt, waarop op de bovenkant in letters van ten minste 5 mm één of meer van de volgende aanduidingen zijn aangebracht: — ‚Braadboter’ of ‚boterconcentraat voor keukengebruik’ — ...”

In het kader van deze verordening sloot de vennootschap Nicolas Corman et Fils (hierna: Corman) tussen 25 maart 1978 en 12 februari 1979 met de Belgische dienst voor Bedrijfsleven en Landbouw (hierna: BDBL) vijf overeenkomsten betreffende de aankoop van 210 ton interventieboter tegen verlaagde prijs. Om te verzekeren dat de boter overeenkomstig verordening nr. 649/78 tot boterconcentraat werd verwerkt en in de handel gebracht, moest Corman waarborgen stellen als voorzien in artikel 2 van de verordening.

Zij heeft het boterconcentraat vervolgens doorverkocht in bakjes met een doorzichtig plastic deksel.

Op het boterconcentraat was een blaadje papier aangebracht, waarop de in de verordening voorgeschreven aanduidingen waren vermeld. Deze konden door het doorzichtige deksel worden gelezen.

Na een onderzoek deelde de Commissie de BDBL mee, dat deze verpakking niet in overeenstemming was met de voorschriften van genoemd artikel en bij later gebruik van de boter bedrog kon bevorderen.

Op dat tijdstip waren de waarborgen voor twee van de vijf overeenkomsten reeds vrijgegeven. De drie overige waarborgen weigerde de BDBL vrij te geven.

Om vrijgifte daarvan te verkrijgen, daagde Corman de BDBL voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel.

De BDBL vorderde daarop in reconventie terugbetaling van de beide andere waarborgen.

Ten einde de juiste strekking van genoemd artikel 5 te bepalen, heeft de rechtbank het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 5, lid 1, derde streepje, van verordening nr. 649/78 van de Commissie van 31 maart 1978 aldus worden uitgelegd, dat het verpakken van boterconcentraat in bakjes van 250 gram met een doorzichtig plastic deksel, zodat men door de boven kant van de verpakking de in de verordening voorgeschreven aanduidingen kan lezen op een aan de binnenkant direct op de boter aangebracht blaadje papier, volkomen in overeenstemming is met de doelstelling van de verordening ?”

Ten betoge dat haar verpakking van het boterconcentraat in overeenstemming met de verordening was, heeft Corman de volgende argumenten aangevoerd:

— de tekst van artikel 5, lid 1, derde streepje, verwijst naar de bovenkant van de verpakking en niet naar een eventueel deksel; de omschrijving van het woord „bakje” impliceert niet de aanwezigheid van een deksel. Het belang van de consumenten is gewaarborgd, indien de in de verordening voorgeschreven aanduidingen leesbaar blijven;

— de gebruikte verpakking maakt eventuele fraude moeilijker, omdat het makkelijker is een bedrukt deksel door een andere te vervangen dan te trachten een blaadje papier te verwijderen met de kans op verontreiniging van het boterconcentraat waarop het is aangebracht;

— het voornaamste vereiste is de verpakking in kleine bakjes. Het is van weinig belang, of de aanduidingen zijn aangebracht op een papier dat leesbaar is door een doorzichtig deksel, of op het deksel zelf.

Laten wij deze argumenten één voor één onderzoeken.

1) Impliceert de term bakje al dan niet de aanwezigheid van een deksel ? Verzoekster merkt terecht op, dat volgens de definitie van het woord „godet” in de Petit Robert een deksel niet noodzakelijk is, want daarin wordt hoofdzakelijk verwezen naar „petits récipients à boire sans pied ni anse”. Volgens de Nouveau Larousse Universel vallen er echter ook onder „les petits récipients à divers usages”. De Duitse, Deense en Nederlandse versies van verordening nr. 649/78 gebruiken respectievelijk de term „Bechern, baegere, bakjes”, waarbij een deksel niet zonder meer noodzakelijk is. De in de Engelse en Italiaanse tekst gebruikte termen „plastic packs” en „contenitori di plastica”, impliceren daarentegen, dat de verpakking de waar geheel omsluit. De in de Franse versie gebruikte formulering „godets... portant sur la face supérieure” impliceert, dat de in deze verordening bedoelde bakjes zelf moeten zijn voorzien van een bovenkant, dus een deksel. De woorden „face supérieure” slaan namelijk ontegenzeglijk op het woord „bakjes” en niet op het woord „verpakking”. Hetzelfde geldt voor de Deense („i baegere... og som pa oversiden”), Nederlandse („bakjes... waarop op de bovenkant”) en a fortiori voor de Engelse („plastic packs... bearing on the upper surface”) en de Italiaanse versie („contenitori di plastica... recanti sulla parte superiore”). Alleen de Duitse tekst kan niet zonder meer op dezelfde wijze worden uitgelegd („in Bechern... vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung eine oder mehrere Aufschriften tragen”) ( 1 ). Het gebruik van het woord „Verpackung” impliceert echter, dat alle zijden van het produkt geheel van de buitenwereld moeten zijn afgesloten. Het bakje moet dus zijn afgedekt hetzij met een hard deksel in eigenlijke zin hetzij met een flexibel blad dat echter zodanig aan de randen van het bakje is bevestigd, dat het geheel een echte verpakking vormt (hetgeen niet het geval was met het door de firma Corman op de boter aangebrachte blad). Wij kunnen dus concluderen, dat het verpakken van het boterconcentraat in bakjes waarop geen deksel is aangebracht, doch eenvoudig een niet aan de randen van het bakje bevestigd blaadje, niet in overeenstemming was met artikel 5 van verordening nr. 649/78.

2) Houden de woorden „bakjes... waarop op de bovenkant... een of meer van de volgende aanduidingen zijn aangebracht” in, dat de betrokken tekst op het deksel van het bakje moest worden vermeld, of kon aan deze voorwaarde ook worden voldaan door een bedrukt blaadje tussen een doorzichtig deksel en het produkt zelf aan te brengen ? Volgens de verschillende taalversies moet de tekst zijn aangebracht op: — de bovenkant van het bakje (Deense, Franse en Nederlandse versies), — de „upper surface” van de „packs”, — de „Oberseite” van de „Verpackung”, — de „parte superiore...” van de „contenitori”. In al deze teksten is dus de buitenkant van de verpakking bedoeld, dit wil zeggen het deksel van het bakje of eventueel een aan de randen van het bakje bevestigd blaadje dat als deksel fungeert.

3) Maakt de litigieuze verpakkingswijze fraude gemakkelijker ? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moeten wij voor beide verpakkingswijzen de materiaal- en de loonkosten (aantal bewerkingen) vergelijken die een poging tot fraude zou meebrengen. Wanneer de aanduiding „boterconcentraat” op het deksel van het bakje is aangebracht, kan de fraudeur ermee volstaan: — (al dan niet doorzichtige) deksels zonder aanduiding te kopen; — de oude deksels te vervangen door nieuwe. Indien het bakje van een doorzichtig deksel is voorzien: — behoefde de fraudeur geen nieuwe deksels te kopen, aangezien de bestaande doorzichtige deksels opnieuw kunnen worden gebruikt; — moet de fraudeur de deksels openen, het losse blaadje verwijderen en het doorzichtige deksel opnieuw aanbrengen. Uit een oogpunt van materiaalkosten is de ingreep in het tweede geval veel goedkoper, aangezien geen nieuwe deksels behoeven te worden gekocht. Het zal trouwens goedkoper zijn, meteen geheel blanco bakjes te kopen dan bakjes voorzien van een deksel met opdruk, omdat dan in grote hoeveelheden geproduceerde bakjes kunnen worden gekocht waarin ook allerlei andere produkten kunnen worden verpakt. Uit een oogpunt van bewerkingskosten moet in het tweede geval een extra handeling worden verricht, namelijk het verwijderen van het op de boter aangebrachte blaadje, doch dit is betrekkelijk eenvoudig. De met deze extra handeling gepaard gaande loonkosten zullen overigens wel niet al te hoog zijn. Corman heeft immers toegegeven zelf een zekere hoeveelheid boterconcentraat te hebben verkocht aan een Duitse groothandelaar, na eerst het oorspronkelijke tussenblad te hebben vervangen door een ander blaadje gemetalliseerd papier met daarop de door de Duitse autoriteiten voorgeschreven aanduidingen. Deze ingreep is dus blijkbaar lonend gebleven ondanks de daarvoor noodzakelijke tweede bewerking, namelijk het aanbrengen van een nieuw tussenblad (en ondanks de kosten van het bedrukken van dit blaadje). Door deze verkooptransactie wordt meteen ook het argument van Corman ontzenuwd, dat het verwijderen van het oorspronkelijke tussenblad de boter zou verontreinigen en de ingreep daarom onaantrekkelijk zou maken. Op dit punt is mijn conclusie derhalve, dat bij een eventuele fraude de materiaalkosten bij bakjes met een doorzichtig deksel lager zouden zijn dan in het andere geval. Dit voordeel wordt in een moeilijk te bepalen mate gecompenseerd door de extrakosten van het verwijderen van het blaadje. Al met al bood de door Corman gebruikte verpakkingsmethode mijns inziens niet meer mogelijkheden tot fraude dan de door de Commissie voorgeschreven methode. Om fraude werkelijk te bemoeilijken, had de Commissie moeten voorschrijven dat de vermelding „boterconcentraat” op de zijkanten van het bakje moest worden aangebracht. Volledigheidshalve wil ik eraan herinneren, dat het Hof in zijn rechtspraak op het gebied van communautaire steunregelingen zeer strenge eisen stelt ter zake van de naleving van bepalingen die fraude beogen tegen te gaan. In het arrest van 29 april 1982 (gevoegde zaken 66 en 99/81, Pommerehnke, Jurispr. 1982, blz. 1363), dat eveneens betrekking had op de wijze van doorverkoop van boterconcentraat, heeft het Hof ten aanzien van verordening nr. 349/73 van de Commissie — de voorloper van verordening nr. 649/78 — voor die uitlegging gekozen, waarbij een onttrekking van het boterconcentraat aan de voorziene bestemming het best kon worden voorkomen. In het arrest van 2 december 1982 (zaak 272/81, RUMI, Jurispr. 1982, blz. 4167) besliste het Hof, dat de omstandigheid dat bij de denaturering van een produkt ook maar in geringe mate was afgeweken van het voorgeschreven procédé, reeds ertoe leidde dat de aanspraak van de handelaar op toekenning van de in de desbetreffende verordening voorziene bijzondere steun geheel verviel. In die zaak was de denaturering van het magere-melkpoeder echter kennelijk de belangrijkste verplichting, en de verordening bepaalde uitdrukkelijk dat de steun slechts werd betaald, nadat het controleorgaan een denatureringsbewijs had afgegeven. Het arrest van 2 december 1982 (zaak 273/81, Société laitière de Gacé, Jurispr. 1982, blz. 4193) illustreert duidelijk, hoe streng het Hof zich opstelt op het gebied van de steunverlening aan de verwerking van bepaalde produkten. Het feit dat het produkt niet voldeed aan de criteria, was in dat geval te wijten aan een mankement aan een machine dat de fabrikant was ontgaan. Tengevolge van dat mankement bleek het verkregen produkt echter niet meer te voldoen aan de in de gemeenschapsregeling voorgeschreven kwaliteitscriteria. Evenmin wenste het Hof te onderzoeken, of een door een Lid-Staat toegepast nationaal controlesysteem doeltreffender was dan dat waarin de gemeenschapsregeling voorzag. Het Hof beperkte zich tot de uitspraak, dat de gemeenschapsverordeningen in alle Lid-Staten eenvormig moesten worden toegepast (arrest van 14 januari 1981, zaak 819/79, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1981, biz. 21).

4) Leverde de gekozen verpakkingswijze Corman een concurrentievoordeel op ten opzichte van haar concurrenten in de andere Lid-Staten ?

In twee arresten van 7 februari 1979 (zaak 11/76, Nederland/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 245, r. o. 9, en zaak 18/76, Duitsland/Commissie, ibid. blz. 343, r. o. 8) overwoog het Hof:

„Het voeren van een gemeenschappelijk landbouwbeleid waarbij de bedrijven der Lid-Staten gelijk worden behandeld laat immers niet toe dat de nationale autoriteiten van een Lid-Staat met behulp van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze staat bevoordelen ten koste van de bedrijven van andere lid-Staten waar een engere uitlegging wordt toegepast. Doet een dergelijke concurrentievervalsing tussen de Lid-Staten zich voor...”

In de onderhavige zaak hebben wij gezien, dat het gebruik van bakjes met een doorzichtig deksel te zamen met het aanbrengen van een blaadje met een gedrukte vermelding waarschijnlijk goedkoper was dan het gebruik van bakjes met een op- het deksel gedrukte tekst. Dit blijkt wel uit het feit, dat Corman boterconcentraat in Duitsland heeft kunnen leveren, niettegenstaande dat zij eerst nog het oorspronkelijke blaadje moest verwijderen en vervangen door een nieuw blad met de voorgeschreven vermeldingen in het Duits. Er kan dus sprake geweest zijn van een zekere concurrentievervalsing.

De conclusie ligt derhalve voor de hand, dat de door Corman gekozen verpakking:

— niet in overeenstemming was met de bepalingen van verordening nr. 649/78;

— deze firma een bepaald concurrentievoordeel kon opleveren.

De nationale rechter dient na te gaan, welk belang eventueel moet worden gehecht aan het feit dat de door Corman gekozen verpakkingswijze door de BDBL althans stilzwijgend is goedgekeurd, nu deze instantie bij het te zamen met de Nationale Zuiveldienst ter plaatse uitgeoefende toezicht op de verwerking en verpakking geen bezwaren heeft gemaakt. Voor iedere verpakking is blijkbaar zelfs een door beide instanties ondertekende conformiteitsverklaring afgegeven.

Het staat vast, dat de BDBL zonder meer tijdig bij de Commissie inlichtingen had kunnen inwinnen over de precieze uitlegging van artikel 5. Deze mogelijkheid bestond echter ook voor Corman.

Ik wil er voorts terloops op wijzen, dat ik in het gemeenschapsrecht geen bepaling heb kunnen vinden waaruit duidelijk blijkt, dat de terugbetaling van de verwerkingswaarborg moet worden geweigerd wanneer een verpakking niet voldoet aan de voorschriften van genoemd artikel 5.

Verordening nr. 649/78 kent wel een bepaling betreffende het verlies van de waarborg; deze is ingelast bij verordening nr. 131/79 van de Commissie van 25 januari 1979 (PB 1979, L 19, blz. 19).

Dit is het nieuwe artikel 10 bis, waarin het verlies van de waarborg enigszins wordt afgezwakt ingeval de termijn voor het verpakken van de boter met minder dan twintig dagen is overschreden; het vierde lid luidt als volgt:

„4. Behalve in geval van overmacht wordt de in artikel 2, lid 3, tweede streepje, bedoelde verwerkingswaarborg verbeurd voor de hoeveelheden waarvoor de in verordening (EEG) nr. 1687/76 bedoelde bewijzen niet binnen ten hoogste twaalf maanden na de dag van overname worden overgelegd.”

Verordening nr. 1687/76 van de Commissie van 30 juni 1976 behelst gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie (PB 1976, L 190, blz. 1). Deze verordening is herhaaldelijk gewijzigd.

Artikel 13, lid 4, van deze verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1723/77 van de Commissie van 28 juli 1977 (PB 1977, L 189, biz. 39) luidt als volgt:

„De waarborg wordt slechts vrijgegeven indien naargelang van het geval het in artikel 8, lid 2, dan wel het in artikel 12 bedoelde bewijsstuk... wordt overgelegd.”

Artikel 12, dat in casu van toepassing lijkt, luidt als volgt:

„Het bewijs dat aan de voorwaarden met betrekking tot de in artikel 2, lid 1, bedoelde controle is voldaan, wordt als volgt geleverd:

a) voor de produkten waarvan de uitslag uit de interventievoorraden en het gebruik en/of de bestemming zijn gecontroleerd door de instanties van één enkele Lid-Staat, door de door deze Lid-Staat voorgeschreven documenten.”

Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1687/76 luidt als volgt:

„De in artikel 1 bedoelde produkten worden vanaf het tijdstip, waarop zij uit de interventievoorraden worden uitgeslagen en totdat het voorgeschreven gebruik en/of de voorgeschreven bestemming is gecontroleerd, onderworpen aan een douanecontrole of aan een gelijkwaardige administratieve controle.”

Ten slotte bepaalt artikel 3 van verordening nr. 1687/76, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3135/76 (PB 1976, L 353, blz. 38):

„Aan de voorschriften inzake voorgeschreven gebruik en/of bestemming wordt geacht te zijn voldaan indien is geconstateerd:

...

d) ten aanzien van produkten die dienen te worden verkocht voor rechtstreekse consumptie als geconcentreerde produkten, dat zij werden geconcentreerd, verwerkt, in pakketten werden verpakt en door de kleinhandel werden overgenomen.”

De Commissie lijkt derhalve over het hoofd te hebben gezien om verordening nr. 1687/76 aan te passen wat de verpakking in bakjes betreft.

Anderzijds kan mijns inziens uit de aangehaalde bepalingen moeilijk worden afgeleid, dat een wijze van verpakking als die welke Corman heeft gekozen, die slechts op onderdelen afwijkt van de voorgeschreven verpakkingswijze, zonder meer moet leiden tot algehele verbeurte van de waarborg.

Deze opmerkingen vallen echter buiten het bestek van de door de Rechtbank in eerste aanleg te Brussel gestelde vragen die ik U wil voorstellen als volgt te beantwoorden:

„Artikel 5, lid 1, derde streepje, van verordening nr. 649/78 van de Commissie moet aldus worden uitgelegd, dat de op het als verpakking van het boterconcentraat gebruikte bakje voorkomende aanduiding(en) moet(en) worden vermeld op de bovenzijde van dit bakje en niet op een onder het deksel van het bakje aangebracht blaadje papier.”

( *1 ) Vertaald uit het Frans.

( 1 ) „Das Buttcrrcinfctt muß: — in Bechern von höchstens 250 g, die so aufgemacht sind, daß Bulterreinfett nicht mit Butter verwechselt werden kann, vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung in mindestens 5 mm großen Buchstaben eine oder mehrere der folgenden Aufschriften tragen.”