CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 17 FEBRUARI 1976 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Bij lezing van de feiten in de onderhavige prejudiciële zaak wordt men bekropen door een gevoel van ergernis en de neiging krachtige taal te gebruiken.

Wat is het geval?

De heer Balsamo, een Italiaan, heeft eerst jarenlang gewerkt in Italië, vervolgens van 1946 tot 1958 als mijnwerker in België en tenslotte als landarbeider in Italië, waar hij na terugkeer uit België weer is gaan wonen. Sedert 1 november 1968 — men houde deze data goed in het oog — is hij om gezondheidsredenen niet meer beroepshalve werkzaam.

In verband met zijn gezondheidstoestand die hem noopte tot een spoedige beëindiging van zijn beroepsactiviteit, diende hij op 26 oktober 1968 een aanvraag voor invaliditeitspensioen in bij het Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (afgekort INPS), het voor hem bevoegde verzekeringsorgaan in Italië. Dit pensioen werd hem op grond van zijn werkzaamheid in Italië overeenkomstig het Italiaanse recht per 1 november 1968 verleend. Met gebruikmaking van de in het gemeenschapsrecht — de verordeningen nrs. 3 en 4 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (PB nr. 30 van 16. 12. 1958) — voorgeschreven formulieren zond het INPS in juni 1970 de aanvraag door aan het bevoegde Belgische verzekeringsorgaan. In dit formulier was onder meer de naam van de laatste werkgever vermeld evenals de datum (1 november 1968) waarop de heer Balsamo zijn werkzaamheden had beëindigd en een Italiaans invaliditeitspensioen was gaan trekken.

Toen de heer Balsamo zonder bericht bleef uit België, ging hij achtereenvolgens in augustus 1973, in februari en in maart 1974 — deze data zijn géén vergissing — bij het betrokken Belgische verzekeringsorgaan, het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering (afgekort RIZIV), schriftelijk navraag doen hoe het met zijn zaak stond. Via de Italiaanse sociale verzekering kreeg hij tenslotte in oktober 1974 mededeling van een op 24 juli 1974 genomen besluit van de Belgische sociale verzekering, waarbij zijn verzoek om Belgisch invaliditeitspensioen werd afgewezen. Dit geschiedde niettegenstaande het feit dat de onder het RIZIV ressorterende Geneeskundige Raad, die invaliditeitsgevallen dient te beoordelen, de heer Balsamo arbeidsongeschikt had verklaard voor het tijdvak van 31 oktober 1968 tot 31 maart 1976, op welke datum hij ouderdomspensioen zou krijgen. Voor het afwijzend besluit beriep het RIZIV zich op artikel 56 van de Belgische wet van 9 augustus 1963, waarin de beëindiging van iedere beroepsactiviteit als voorwaarde wordt gesteld voor een verklaring van arbeidsongeschiktheid. Deze voorwaarde was volgens het RIZIV nog niet vervuld bij de indiening der aanvraag op 26 oktober 1968, doch pas enkele dagen daarna, zodat een nieuwe pensioenaanvraag moest worden ingediend.

Van dit besluit ging de heer Balsamo in beroep bij de Arbeidsrechtbank te Brussel. Hij betoogde dat de Italiaanse sociale verzekering zijn aanvraag eerst op 10 juni 1970 naar Brussel had doorgezonden en dat hij slechts uitkeringen vroeg vanaf 1 november 1968, toen hij reeds elke beroepsactiviteit had beëindigd. In een dergelijk geval was de indiening van een tweede pensioenaanvraag niet noodzakelijk te achten, gezien de bepalingen van artikel 28, lid 1, sub f en g van verordening nr. 3, artikel 30, lid 1, van verordening nr. 4 en de sedert 1 oktober 1970 geldende overeenkomstige bepalingen van artikel 49, lid 3, van verordening nr. 1408/71 (PB nr. L 149 van 5. 7. 1971) en van artikel 36, lid 1, van verordening nr. 574/72 (PB nr. L 74 van 27. 3. 1972).

Van mening dat deze bepalingen van gemeenschapsrecht nadere uitleg behoefden, besloot de Arbeidsrechtbank, overeenkomstig verzoekers subsidiaire conclusie, bij vonnis van 6 oktober 1975 het geding te schorsen en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële beslissing te vragen

„over de uitlegging van artikel 28, lid 1, sub f en g van verordening nr. 3 en artikel 49 van verordening nr. 1408/71 van de Raad der Europese Gemeenschappen, en met name over de vraag of ingevolge deze artikelen telkens een nieuwe pensioenaanvraag moet worden ingediend op de wijze bepaald in artikel 30, lid 1, van verordening nr. 4 en artikel 36, lid 1, van verordening nr. 574/72 van de Raad der Europese Gemeenschappen”.

Evenals de Commissie lijkt het ook mij nuttig de beschouwing van deze vraag te doen voorafgaan door enkele opmerkingen over het ten deze in België en in Italië geldende recht.

Volgens het Italiaanse recht kan men aanspraak maken op invaliditeitspensioen onafhankelijk van een voorafgaande ziekte, en wel — bij vervulling van alle voorwaarden — vanaf de eerste dag van de maand na die van de indiening der aanvraag. Wellicht in verband met dit laatste is het naar Italiaans recht niet vereist dat men ten tijde van de indiening der aanvraag alle beroepsactiviteit heeft gestaakt. Tevens is van belang dat, zolang een ingediende aanvraag in behandeling is, geen nieuwe aanvraag behoeft te worden ingediend. Ingevolge artikel 18 van een decreet van de President der Republiek nr. 488 van 27 april 1968 geldt de ingediende aanvraag integendeel voor alle uitkeringen, waarop men aanspraak kan maken tót de beslissing van de sociale verzekering op de aanvraag.

De Belgische ziekte- en invaliditeitsverzekering kende volgens de wet van 9 augustus 1963 drie soorten uitkeringen. Ten eerste de „primaire ongeschiktheidsuitkering” die vanaf de arbeidsongeschiktheid gedurende één jaar, voor mijnwerkers gedurende zes maanden, wordt toegekend. Daarna wordt gedurende twee jaar een „uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid” betaald en vervolgens, bij blijvende arbeidsongeschiktheid, een „invaliditeitsuitkering” tót de ouderdomsgrens (bij mannen 65). Bij wet van 7 juni 1969 werd deze regeling per 1 januari 1970 in zoverre gewijzigd dat na een jaar sinds het begin van de ziekte, bij mijnwerkers na zes maanden, ook de invaliditeitsuitkering wordt betaald. Volgens mededeling van de Commissie kan voor de verkrijging van de primaire ongeschiktheidsuitkering worden volstaan met de overlegging van een arbeidsongeschiktheidsattest. Na afloop van de genoemde termijnen wordt bij voldoening aan de voorwaarden de invaliditeitsuitkering ambtshalve, dus zonder speciale aanvraag, betaald. Wanneer een verzekerde, die onder deze regeling in België valt, ook in andere Lid-Staten heeft gewerkt en daar aanspraak op invaliditeitspensioen kan maken, zendt de Belgische sociale verzekering, na zelf haar beslissing inzake het Belgische invaliditeitspensioen te hebben genomen, de stukken zonder verdere aanvraag door aan de bevoegde verzekeringsorganen in de andere Lid-Staten. Aldus geeft men kennelijk uitvoering aan de bepaling van artikel 37 van verordening nr. 4, dat voor de toepassing van de wettelijke regelingen van type A (invaliditeitspensioen, ongeacht de duur van de vervulde verzekeringstijdvakken) de laatste dag van het tijdvak waarover uitkeringen bij ziekte worden betaald, als datum van indiening van de pensioenaanvraag wordt beschouwd.

Alleen al bij kennisneming van deze rechtstoestand zal men enige verbazing voelen opkomen over het standpunt van de Belgische verzekering, die bij ontstaan van invaliditeit in het buitenland, dus wanneer geen Belgische „primaire ongeschiktheidsuitkering” werd betaald, voor een Belgisch invaliditeitspensioen zo nadrukkelijk een aanvraag verlangt en met name eist dat reeds bij de indiening der aanvraag, welke volgens verordening nr. 4 bij een buitenlands verzekeringsorgaan kan geschieden, alle voorwaarden — arbeidsongeschiktheid en beëindiging van iedere beroepsactiviteit — zijn vervuld. Zoals ten processe terecht werd opgemerkt, komt zulks erop neer dat bij intreden van de verzekerde gebeurtenis in het buitenland bijkomende voorwaarden gelden en bijzondere formaliteiten moeten worden vervuld, namelijk die welke voor toekenning van de primaire ongeschiktheidsuitkering zijn vereist: overlegging van een arbeidsongeschiktheidsattest waarbij ook de beëindiging van de beroepsactiviteit wordt geconstateerd. Men kan zich op goede gronden afvragen of dit is te verenigen met de gedachte die aan de gemeenschapsvoorschriften over de sociale zekerheid van migrerende werknemers ten grondslag ligt, namelijk dat werknemers uit andere Lid-Staten in geen enkel opzicht mogen worden gediscrimineerd. Voorzover het Belgische instituut zich ten deze beroept op artikel 56, lid 1, van de wet van 9 augustus 1963, waarin wordt bepaald dat alleen diegene als arbeidsongeschikt wordt beschouwd, die elke werkzaamheid heeft beëindigd en wiens verdiencapaciteit met een bepaald percentage is verminderd, kan men zich eveneens afvragen of die bepaling wel zo dient te worden begrepen dat die voorwaarden reeds bij indiening van de aanvraag moeten zijn vervuld. Immers, de formulering „wordt als arbeidsongeschikt erkend” laat ook alleszins toe dat de voorwaarden pas zijn vervuld bij de behandeling van de aanvraag.

Wij kunnen echter niet volstaan met deze bevindingen, en zeker niet met de laatste die op het terrein komt van de interpretatie van nationaal recht, welke wij onzerzijds niet tegen de gangbare admi nistratieve praktijk vermogen om te buigen.

Doorslaggevend is derhalve hoe de onderhavige situatie en de wetsuitlegging door het Belgische instituut moeten worden beoordeeld in het licht van het sociale gemeenschapsrecht en met name van de in het verwijzingsvonnis genoemde bepalingen.

Om te beginnen artikel 28, lid 1, sub f en g, van verordening nr. 3 — overeenkomend met artikel 49 van verordening nr. 1408/71 —, waarvan de tekst luidt:

„f) indien de belanghebbende op een bepaald tijdstip niet aan de voorwaarden, door alle op hem van toepassing zijnde wettelijke regelingen gesteld, voldoet, doch wel voldoet aan de voorwaarden van een dezer wettelijke regelingen zonder dat het noodzakelijk is een beroep te doen op de tijdvakken welke zijn vervuld onder een of meer der andere wettelijke regelingen, wordt het bedrag van de uitkering vastgesteld uitsluitend krachtens de wettelijke regeling waaraan recht kan worden ontleend, waarbij alleen rekening wordt gehouden met de tijdvakken welke krachtens die wettelijke regeling zijn vervuld;

g) in de gevallen bedoeld in de alinea's e en f van dit lid worden uitkeringen welke reeds zijn vastgesteld, herzien overeenkomstig de bepalingen van alinea b van dit lid, naargelang aan de voorwaarden gesteld door een of meer andere wettelijke regelingen is voldaan, de in het vorige artikel bedoelde samentelling van tijdvakken in aanmerking genomen.”

Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, blijkt reeds uit de bewoordingen van deze bepaling dat zij voor het onderhavige geval niet is geschreven. Enerzijds staat immers vast dat op 1 november 1968, toen het Italiaanse invaliditeitspensioen inging, ook de voorwaarden van de Belgische wet waren vervuld. Anderzijds zou, wanneer dit niet het geval was, de Italiaanse sociale verzekering moeten overgaan tot een ambtshalve herziening, zodra ook de Belgische sociale verzekering de verschuldigde uitkeringen had vastgesteld. Uit artikel 28 kan dan ook bezwaarlijk worden afgeleid, dat het Belgische instituut verplicht was ambtshalve invaliditeitspensioen toe te kennen vanaf het tijdstip dat aan alle materiële voorwaarden was voldaan.

Veeleer komt het eveneens genoemde artikel 30, lid 1, van verordening nr. 4, te zamen met andere bepalingen uit hetzelfde hoofdstuk van deze verordening, in aanmerking voor de beantwoording van de vraag of de heer Balsamo na 26 oktober 1968 bij beëindiging van zijn beroepsactiviteit een nieuwe pensioenaanvraag aan het Belgische instituut moest richten.

Artikel 30, lid 1, bepaalt dat een werknemer die in aanmerking wil komen voor uitkeringen op grond van de artikelen 26 tot en met 28 van verordening nr. 3, zijn aanvraag overeenkomstig de wettelijke regeling van het land van zijn woonplaats moet indienen bij het verzekeringsorgaan van de woonplaats. Luidens artikel 31, lid 1, sub b, kunnen de door de aanvrager verstrekte gegevens ook door de bevoegde organen van het land van zijn woonplaats worden bevestigd. Artikel 33 bepaalt dat voor de behandeling van aanvragen een formulier moet worden gebruikt, waarvan de toezending aan het bevoegde orgaan van een andere Lid-Staat geldt als toezending van de bewijsstukken.

Bij deze voorschriften gaat het er mijns inziens niet zozeer om, wat de juiste betekenis van met name artikel 30 is en — in verband met de opmerking van het Belgische instituut dat zijn bezwaren niet deze of gene formaliteiten maar de materiële toekenningsvoorwaarden betroffen — wat deel uitmaakt van het materiële recht. Belangrijker lijkt mij de grondgedachte van de genoemde bepalingen, en in het bijzonder van artikel 30 dat een einde maakt aan de verplichting in elke Lid-Staat aanvragen in te dienen over eenkomstig de daar geldende voorschriften. Die grondgedachte is heel wel aldus te omschrijven, dat migrerende werknemers die bij intreden van de verzekerde gebeurtenis in verschillende Lid-Staten aanspraak op uitkeringen hebben, hun rechten gemakkelijker geldend moeten kunnen maken. In een stelsel dat slechts is gericht op een coördinatie van de nationale rechten, en niet op een gelijktrekking van de sociale verzekering waarbij alle moeilijkheden uit de weg worden geruimd, brengt die grondgedachte naar mijn mening voor alle betrokken verzekeringsorganen de duidelijke verplichting mee elk onnodig formalisme — met het daaraan verbonden gevaar van verlies van rechten — te voorkomen, of anders gezegd bij de toepassing van het nationale recht de gemeenschapsbelangen zoveel mogelijk tot gelding te brengen, vooral wanneer dit zonder ernstige verstoring van het stellig gecompliceerde nationale bestuursmechanisme mogelijk is.

Na hetgeen wij ten processe hebben vernomen, is het Belgische verzekeringsorgaan echter zeker het verwijt te maken dat het dit fundamentele oogmerk van het gemeenschapsrecht miskent door van de heer Balsamo in 1974 de indiening van een tweede aanvraag te verlangen, omdat hij na zijn pensioenaanvraag in Italië in 1968 nog vijf dagen had gewerkt.

Het Belgische verzekeringsorgaan is tot zijn afwijzend besluit gekomen op grond van de overweging dat geen uitkeringen kunnen worden aangevraagd voor verzekerde gebeurtenissen die zich nog niet hebben voorgedaan. Het is derhalve van mening dat de materiële voorwaarden voor de toekenning van een pensioenaanspraak reeds op het moment van de aanvraag moeten zijn vervuld. Anderzijds beroept het zich op de bepaling dat de indiening der aanvraag bij een buitenlands verzekeringsorgaan volgens het gemeenschapsrecht geldt als indiening bij het voor de aanspraak bevoegde orgaan.

Dit betoog lijkt in het eerste onderdeel niet ongegrond. Inderdaad kan van verzekeringsorganen niet worden gevergd aanvragen voor onbepaalde tijd in dossier te houden, wanneer bij indiening van een aanvraag nog niet alle gestelde voorwaarden zijn vervuld, om dan later bij vervulling dier voorwaarden — met alle moeilijkheden van de controle hierop vooral bij zaken met vertakkingen in het buitenland — de aangevraagde uitkeringen ambtshalve toe te kennen. Uit de uiteenzetting van de feiten is het echter zonneklaar dat het Belgische verzekeringsorgaan zich in het geheel niet in een dergelijke situatie bevond. Want toen na geruime tijd, in verband met de omstandige procedure van artikel 34 van verordening nr. 4, de stukken uit Italië bij het Belgische instituut binnenkwamen, beschikte het over alle noodzakelijke gegevens om zonder enige moeilijkheid op de aanvraag terstond in positieve zin te kunnen beslissen, en wel met werking vanaf de datum van vervulling der voorwaarden. Wat het tweede onderdeel van het betoog betreft, kan ik in de verwijzing van het Belgische instituut naar de gemeenschapsrechtelijke fictie — de indiening van de aanvraag in het buitenland geldt als indiening bij het instituut in België — en in het daarop gebaseerde argument dat op dat tijdstip nog niet aan alle voorwaarden was voldaan, niets anders zien dan een regelrechte omkering van de zin dier bepaling die toch in het voordeel en niet in het nadeel van de verzekerde beoogt te werken.

Daarbij komt nog het volgende:

Volgens de Italiaanse bepalingen, waarnaar een aanvrager in Italië zich toch in eerste instantie heeft te richten, kan bij vervulling van alle voorwaarden pensioen worden toegekend vanaf de eerste dag van de maand na die van de indiening der aanvraag. Ook in zoverre was een beeindiging der beroepsactiviteit op het tijdstip van indiening niet vereist. Bovendien is het volgens het Italiaanse recht niet nodig tijdens de behandeling van een aanvraag een nieuwe aanvraag in te dienen.

Wanneer men nu het standpunt van het Belgische instituut spiegelt aan deze rechtstoestand, zou de heer Balsamo slechts de keus hebben gehad tussen het opschorten van zijn aanvraag tot de beeindiging van zijn beroepsactiviteit en het indienen met korte tussenpoos van twee aanvragen aan het verzekeringsorgaan van zijn woonplaats. Het eerste zou voor hem stellig een verlies van rechten hebben betekend, iets dat de gemeenschapsverordeningen blijkens ettelijke uitspraken van Uw Hof juist willen voorkomen, en het tweede is volgens de ten deze in eerste instantie beslissende bepalingen van het Italiaanse recht onmogelijk. Gezien de structuur en de geest van het gemeenschapsrecht acht ik beide oplossingen zonder meer onaannemelijk.

In deze situatie zie ik als enige redelijke oplossing, die geenszins overmatig veel goede wil veronderstelt en voor de administratieve afwikkeling niet de minste moeilijkheden meebrengt, dat men rekening houdend met het gemeenschapsrecht tot een zodanige toepassing van het Belgische recht komt, dat het voldoende is wanneer op het ogenblik van feitelijke binnenkomst der aanvraag bij het Belgische verzekeringsinstituut alle materiele voorwaarden zijn vervuld, en dat een pensioenaanspraak wordt erkend vanaf het tijdstip van vervulling van die voorwaarden. Ik zie daarentegen geen enkele redelijke grond voor de eis van een tweede aanvraag, die het risico heeft dat de uitkering eerst met ingang van de datum dier aanvraag wordt verleend.

Met name de structuur en de geest van de gemeenschapsverordeningen op het gebied van de sociale zekerheid evenals de grondgedachte van artikel 30 van verordening nr. 4 en de overeenkomstige bepaling van verordening nr. 574/72 brengen mij tot de conclusie dat de vraag van de Arbeidsrechtbank te Brussel is te beantwoorden als volgt:

Indien volgens het recht van een Lid-Staat invaliditeitspensioen wordt toegekend zonder dat hiertoe een aanvraag is ingediend, dan heeft een aanvraag die overeenkomstig artikel 30 van verordening nr. 4 of artikel 36 van verordening nr. 574/72 bij het verzekeringsorgaan van deze Staat inkomt via het orgaan van het land van de woonplaats van de betrokkene, rechtsgevolg, wanneer op het tijdstip van binnenkomst de aanvraag bij het verzekeringsorgaan van eerstgenoemde Staat is voldaan aan alle in de wettelijke regeling van die Staat gestelde voorwaarden voor de toekenning van invaliditeitspensioen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.