CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. LÉGER

van 22 juni 2006 1( )

Zaak C‑34/05

Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten

tegen

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[verzoek van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Landbouwstructuur – Communautaire steunregelingen – Sector rundvlees – Beschikbaar voederareaal – Perceel waarop in relevante periode tijdelijk water heeft gestaan”

1. In het kader van de in 1992 doorgevoerde hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de gemeenschapswetgever een nieuw stelsel van ondersteuning voor rundvleesproducenten ingevoerd. Dit stelsel bestaat erin, de landbouwer rechtstreeks te betalen in de vorm van speciale premies waarvan de uitkering afhankelijk is van de inachtneming van een bezettingsgetal. Dit getal wordt vastgesteld aan de hand van het aantal runderen dat op het bedrijf wordt gehouden en het „beschikbare” voederareaal van het bedrijf.

2. In het onderhavige geding gaat het om de vraag of een perceel waarop tijdelijk water heeft gestaan, kan worden aangemerkt als „beschikbaar” voederareaal.

3. Deze vraag is door het College van Beroep voor het bedrijfsleven gesteld in het kader van een geding tussen de landbouwmaatschap Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten (hierna: „Schouten”) en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: „minister”) ter zake van de toekenning van speciale premies uit hoofde van het houden en mesten van mannelijke runderen.

4. De onderhavige zaak noopt onder meer tot uitlegging door het Hof van het begrip „beschikbaar” voederareaal in artikel 12, lid 2, sub b, van verordening (EG) nr. 1254/1999( ) en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening (EEG) nr. 3887/92.( )

I – Communautair rechtskader

A – Verordening nr. 1254/1999

5. Vóór de hervorming van 1992 bestond er in de rundvleessector een tendens tot intensivering. Het communautaire beleid inzake inkomenssteun aan landbouwers door middel van hoge prijzen stimuleerde de landbouwers, hun productie te intensiveren. De voederarealen volstonden niet meer om de dieren te voederen, aangezien het aantal dieren toenam zonder dat het grondoppervlak groter werd.

6. Een van de doelstellingen van verordening nr. 1254/1999 is het tegengaan van deze tendens, onder meer door de toekenning van premies voor vee afhankelijk te stellen van een veebezettingsgetal dat wordt bepaald op grond van de voedercapaciteit van ieder bedrijf ten opzichte van het aantal gehouden dieren.( ) Deze aan het areaal gelieerde communautaire steun wordt gewoonlijk steun „oppervlakten” genoemd.

7. Artikel 4, leden 1 en 3, sub a, van deze verordening bepaalt dat aan iedere producent die daar om verzoekt een speciale premie wordt toegekend voor het houden van mannelijke runderen die gedurende een nader te bepalen periode worden gemest.

8. Krachtens artikel 12, lid 1, van deze verordening is het aantal runderen waarvoor de speciale premie kan worden verkregen, begrensd door een veebezettingsgetal van twee grootvee-eenheden (GVE) per hectare per kalenderjaar. Dit veebezettingsgetal moet volgens artikel 12, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 1254/1999 worden vastgesteld op basis van het betrokken aantal runderen en „het voederareaal [dat] gedurende het hele kalenderjaar voor de rundveehouderij [...] beschikbaar is”.

9. Artikel 12, lid 2, sub b, van deze verordening sluit van het voederareaal bepaalde percelen uit. De lijst van uitgesloten objecten luidt als volgt:

„[...] Bij de berekening van dat areaal wordt geen rekening gehouden met de oppervlakte van:

– gebouwen, bossen, vijvers en wegen,

– percelen die worden gebruikt voor andere gewassen waarvoor een communautaire steunregeling geldt, of voor meerjarige teelten of tuinbouw, behalve percelen blijvend grasland waarvoor areaaluitkeringen worden toegekend overeenkomstig artikel 17 van deze verordening en artikel 19 van verordening (EG) nr. 1255/1999[( )],

– percelen waarvoor de steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen geldt, percelen die in aanmerking komen voor de steunregeling voor gedroogde voedergewassen, of die onder een nationaal of communautair braakleggingsprogramma vallen.”

B – Verordening nr. 3887/92

10. Verordening nr. 3887/92 bevat de uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem met betrekking tot bepaalde communautaire steunregelingen, dat is ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 3508/92.( ) Dit systeem is onder meer van toepassing op de in artikel 4 van verordening nr. 1254/1999 genoemde speciale premie.( )

11. Artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 luidt als volgt:

„[E]lk voederareaal moet gedurende een periode van ten minste zeven maanden die begint op een door de lidstaat te bepalen datum tussen 1 januari en 31 maart, beschikbaar zijn voor het houden van dieren.”

12. Artikel 9, lid 2, van deze verordening betreft de verschillen tussen enerzijds de in de steunaanvraag „oppervlakten” aangegeven oppervlakte en anderzijds de oppervlakte die aan alle reglementaire voorwaarden voldoet („geconstateerde oppervlakte”). Dit artikel 9, lid 2, bepaalt dat geen steun „oppervlakten” wordt toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.

II – De feiten en het hoofdgeding

13. Op 9 mei 2001 heeft Schouten de bevoegde autoriteiten verzocht om registratie van landbouwpercelen als voederareaal.

14. Een aantal van deze percelen is gelegen in de uiterwaarden, dat wil zeggen de grond die ligt tussen de dijk die het achterland tegen overstromingen beschermt en de rivierbedding. In de loop van het jaar kunnen deze uiterwaarden gedeeltelijk onder water komen te staan, al naar gelang van de hoogte van de betreffende uiterwaard en van de toevloed van het rivierwater, welke toevloed afhangt van de toevoer van regenwater en smeltwater uit stroomopwaarts gelegen gebieden.

15. Op 1 augustus 2001 heeft Schouten op grond van verordening nr. 1254/1999 een aanvraag ingediend voor een speciale premie voor de 26 mannelijke runderen die door hem op het betrokken terrein werden gehouden.

16. Op 17 december 2001 heeft de minister Schouten meegedeeld dat het op 10 en 11 mei 2001 door middel van teledetectie geconstateerde voederareaal kleiner was dan de aangegeven oppervlakte. Omdat het vastgestelde verschil groter was dan 20 %, werd het voederareaal krachtens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 op nihil gesteld.

17. Bij besluit van 27 mei 2002 heeft de minister de aanvraag van Schouten voor een speciale premie afgewezen, aangezien de oppervlakte op nihil was gesteld en Schouten daardoor voor het houden van zijn 26 mannelijke runderen onvoldoende ruimte in zijn veebezetting had.

18. Op 3 juli 2002 heeft Schouten bij de minister een bezwaarschrift ingediend.

19. Bij besluit van 8 augustus 2003 heeft deze laatste het bezwaar van Schouten ongegrond verklaard op grond dat op het moment dat de satellietbeelden werden gemaakt een deel van de uiterwaarden onder water stond. De minister heeft derhalve geoordeeld dat deze uiterwaarden niet als voederareaal konden worden aangemerkt omdat zij niet gedurende de in artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 voorgeschreven periode van zeven maanden ononderbroken beschikbaar waren geweest. Voorts heeft hij geoordeeld dat, aangezien Schouten zelf de afweging had gemaakt van de voor‑ en nadelen van het gebruik van de uiterwaarden, het voor zijn risico was dat er op het moment van teledetectie water op de percelen kon staan.

20. Schouten heeft daarop het geding aanhangig gemaakt bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven en betoogd dat tijdens de teledetectie sprake was van uitzonderlijke omstandigheden zodat de gevolgen daarvan niet voor rekening van de maatschap moesten komen. De minister heeft zijnerzijds betoogd dat op grond van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 juncto artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 het aangegeven voederareaal voor een ononderbroken periode van zeven maanden moet dienen voor het voederen van de runderen, welke periode door de overstromingen was onderbroken.

III – De prejudiciële vragen

21. De verwijzende rechter is van oordeel dat de restrictieve uitlegging door de minister van de term „beschikbaar” niet dermate duidelijk is dat er geen ruimte meer is voor twijfel. Omdat de beslissing in het hoofdgeding afhangt van de uitlegging van deze term, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1) Dienen artikel 12, lid 2, sub b, van verordening [...] nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening [...] nr. 3887/92 aldus te worden uitgelegd, dat een als voederareaal opgegeven perceel reeds niet als ‚beschikbaar’ moet worden aangemerkt, indien op enig moment in de relevante periode water op het perceel heeft gestaan?

2) Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, zijn deze bepalingen dan verbindend, in het bijzonder in verband met de daaruit voortvloeiende consequenties?

3) Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, welke criteria gelden teneinde te kunnen beoordelen of een als voederareaal opgegeven perceel waarop tijdelijk water heeft gestaan, als ‚beschikbaar’ in de zin van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening [...] nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, onder c, van verordening [...] nr. 3887/92 kan worden aangemerkt?”

IV – Analyse

A – De eerste prejudiciële vraag

22. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 aldus moeten worden uitgelegd dat een als voederareaal opgegeven perceel ook als „beschikbaar” kan worden aangemerkt wanneer op enig moment in de relevante periode tijdelijk water op het perceel heeft gestaan.

23. Anders dan de Nederlandse regering ben ik van oordeel dat een voederareaal waarop in de relevante periode tijdelijk water heeft gestaan, kan worden aangemerkt als „beschikbaar” in de zin van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92.

24. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet voor de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft.( )

25. In de bewoordingen van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 zijn geen aanwijzingen te vinden dat een perceel waarop tijdelijk water staat niet als „beschikbaar” zou kunnen worden aangemerkt.

26. In de eerste plaats betekent „beschikbaar” „waarover beschikt kan worden”. ( ) Dit begrip is in identieke bewoordingen vertaald in het merendeel van de taalversies van verordening nr. 1254/1999.( )

27. In de tweede plaats blijkt duidelijk uit de formulering van artikel 12, lid 2, sub b, eerste, tweede en derde streepje, van verordening nr. 1254/1999, dat bepaalde percelen van het voederareaal zijn uitgesloten. Luidens deze bepaling wordt immers „[b]ij de berekening van dat areaal [...] geen rekening gehouden met de oppervlakte van” percelen die niet bijdragen tot de voedercapaciteit, zoals vijvers of bossen, noch met percelen die worden gebruikt voor andere gewassen waarvoor reeds een communautaire steunregeling geldt.

28. In navolging van de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen( ), meen ik dat de gemeenschapswetgever kennelijk een limitatieve opsomming heeft willen geven van de percelen die niet uitsluitend bestemd zijn voor het voederen van dieren en die moeten worden uitgesloten van de definitie van voederareaal dat als „beschikbaar” kan worden aangemerkt.

29. Percelen waar tijdelijk water op heeft gestaan, komen niet in deze limitatieve opsomming voor.

30. In de derde plaats wordt in artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92, dat eveneens bepaalt dat het voederareaal „beschikbaar” moet zijn, niet vermeld dat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan wanneer op het betrokken perceel tijdelijk water heeft gestaan.

31. Op grond van deze overwegingen ben ik dus van oordeel dat noch de bewoordingen van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999, noch die van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 zich ertegen verzetten dat percelen waarop tijdelijk water heeft gestaan als „beschikbare” voederarealen worden aangemerkt.

32. Hierna zal blijken dat deze conclusie wordt geschraagd door de opzet van het systeem waarvan de uit te leggen bepalingen deel uitmaken en door het doel van verordening nr. 1254/1999.

33. Zo blijkt uit het bij verordening nr. 3508/92 ingevoerde geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem dat dit ertoe strekt te waarborgen dat een perceel daadwerkelijk bestemd is voor hetzij teelt hetzij veehouderij.

34. Een landbouwer die een speciale premie ontvangt voor de rundveehouderij, mag het betrokken perceel niet gebruiken voor andere doeleinden, zoals bijvoorbeeld teelten.

35. Deze opvatting wordt gestaafd door het feit dat verordening nr. 3508/92 het begrip „perceel landbouwgrond” definieert als „een ononderbroken stuk grond waarop één enkel gewas wordt geteeld door één enkel bedrijfshoofd”.( )

36. Verordening nr. 3887/92, die zoals gezegd, de uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 3508/92 bevat, schrijft bovendien een administratieve kruiscontrole voor betreffende de aangegeven percelen en dieren, die tot doel heeft te controleren of er geen sprake is van dubbele steunverlening voor eenzelfde kalenderjaar.( )

37. Voorts moet een steunaanvraag „oppervlakten” gegevens over het perceel bevatten, met name informatie over het gebruik dat van dit perceel wordt gemaakt, met andere woorden „het gewas of vegetatietype of het ontbreken van gewas”.( )

38. Een en ander toont aan dat een perceel „beschikbaar” moet worden geacht wanneer het uitsluitend wordt gebruikt voor het voederen van dieren.

39. Klimatologische wisselvalligheden, zoals overstromingen, vorst of sneeuw, waardoor percelen tijdelijk ontoegankelijk zijn gemaakt, volstaan op zich dan ook niet om uit te sluiten dat een perceel als „beschikbaar” kan worden aangemerkt, mits dit daadwerkelijk is gebruikt voor het voederen van de erop gehouden runderen.

40. Met de Franse regering ben ik van oordeel dat de gemeenschapswetgever juist vanwege het risico van klimatologische wisselvalligheden niet heeft voorgeschreven dat de percelen gedurende een ononderbroken periode in gebruik zijn.( )

41. Deze analyse wordt tot slot bevestigd door de doelstellingen van verordening nr. 1245/1999.

42. Zoals ik al zei, heeft deze verordening onder meer tot doel de intensivering van de rundveehouderij tegen te gaan door speciale premies alleen toe te kennen als een bezettingsgetal in acht wordt genomen, dat wordt bepaald aan de hand van het „beschikbare” voederareaal en het aantal runderen dat daar wordt gehouden.

43. Ik breng ook in herinnering dat het weidegras dient voor het mesten van de runderen en dat de speciale premie wordt toegekend voor deze dieren.( )

44. Uit al deze gegevens volgt dat de voorwaarde dat het voederareaal beschikbaar moet zijn voor het houden van dieren, zoals neergelegd in artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92, aldus moet worden opgevat dat de toekenning van de speciale premie is voorbehouden aan voederarealen die uitsluitend worden gebruikt voor het voederen van runderen gedurende de relevante periode.

45. Derhalve is het niet zo, dat een voederareaal waarop op enig moment in de relevante periode water heeft gestaan, in geen geval als „beschikbaar” kan worden aangemerkt. Het feit dat een perceel onder water kan komen te staan, sluit in beginsel niet uit dat het uitsluitend wordt gebruikt voor de voedering van runderen.

46. Uit het voorgaande volgt naar mijn oordeel dat artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 aldus moeten worden uitgelegd dat een als voederareaal aangegeven perceel ook „als beschikbaar” kan worden aangemerkt wanneer op dit perceel in de loop van de relevante periode tijdelijk water heeft gestaan.

47. Nu de eerste vraag ontkennend is beantwoord, hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

B – De derde prejudiciële vraag

48. Met de derde prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof uiteen te zetten, aan de hand van welke criteria kan worden beoordeeld of een voerderareaal waarop op enig moment in de relevante periode tijdelijk water heeft gestaan, als „beschikbaar” kan worden aangemerkt.

49. Meer in het bijzonder wenst de verwijzende rechter te vernemen of de omstandigheid dat een voederareaal gedurende drie dagen onder water heeft gestaan, waardoor de dieren gedurende in totaal tien dagen niet hebben kunnen weiden, betekent dat het areaal niet als „beschikbaar” kan worden aangemerkt.

50. Mijns inziens kan op grond van twee elementen worden bepaald of een voederareaal dat tijdelijk onder water heeft gestaan, kan worden aangemerkt als „beschikbaar”. In de eerste plaats moet het perceel gedurende het gehele kalenderjaar uitsluitend zijn gebruikt voor het voederen van dieren, zoals vereist door artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999. In de tweede plaats is ingevolge artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 vereist dat het gedurende een periode van ten minste zeven maanden daadwerkelijk kon worden gebruikt voor het voederen van runderen.( )

51. Een tijdelijke onderbreking doet mijns inziens dus niet af aan de bestemming van een perceel voor de rundveehouderij, wanneer deze onderbreking kort genoeg is om de producent in staat te stellen, te voldoen aan de door artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 gestelde voorwaarde ter zake van de minimumperiode van zeven maanden per kalenderjaar. ( )

52. Daaruit volgt dat in het onderhavige geval het gedurende drie dagen onder water staan, waardoor de runderen gedurende in totaal tien dagen niet hebben kunnen weiden, niet noodzakelijkerwijze betekent dat de door verordening nr. 3887/92 voorgeschreven termijn niet kon worden geëerbiedigd. Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of ondanks deze korte periode waarin de litigieuze percelen niet beschikbaar waren, de landbouwer deze gedurende een minimumperiode van zeven maanden, te rekenen vanaf 31 maart, heeft kunnen gebruiken voor het mesten van de dieren.( )

53. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging te antwoorden dat een perceel dat tijdelijk onder water heeft gestaan, slechts als „beschikbaar” in de zin van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 kan worden aangemerkt indien het in de eerste plaats gedurende het gehele kalenderjaar uitsluitend is gebruikt voor het voederen van dieren en in de tweede plaats de landbouwer het daadwerkelijk heeft kunnen gebruiken voor het voederen van runderen gedurende een minimumperiode van zeven maanden, te rekenen vanaf de in de nationale regelgeving vastgestelde aanvangsdatum.

V – Conclusie

54. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven te beantwoorden als volgt:

„1) Artikel 12, lid 2, sub b, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, dienen aldus te worden uitgelegd dat een als voederareaal aangegeven perceel ook als ‚beschikbaar’ kan worden aangemerkt wanneer op dit perceel in de loop van de relevante periode tijdelijk water heeft gestaan.

2) Een perceel dat tijdelijk onder water heeft gestaan, kan slechts als ‚beschikbaar’ in de zin van artikel 12, lid 2, sub b, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 3887/92 worden aangemerkt indien het in de eerste plaats gedurende het gehele kalenderjaar uitsluitend is gebruikt voor het voederen van dieren en in de tweede plaats de landbouwer het daadwerkelijk heeft kunnen gebruiken voor het voederen van runderen gedurende een minimumperiode van zeven maanden, te rekenen vanaf de in de nationale regelgeving vastgestelde aanvangsdatum.”