CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. WAHL

van 26 april 2018 ( 1 )

Zaak C‑18/17

Danieli & C. Officine Meccaniche SpA

Dragan Panic

Ivan Arnautov

Jakov Mandic

Miroslav Brnjac

Nicolai Dorassevitch

Alen Mihovic

in tegenwoordigheid van:

Arbeitsmarktservice Leoben

[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Toetreding van nieuwe lidstaten – Kroatië – Overgangsmaatregelen – Vrij verkeer van werknemers – Artikelen 56 en 57 VWEU – Vrij verrichten van diensten – Richtlijn 96/71/EG – Terbeschikkingstelling van werknemers – Werkingssfeer – Terbeschikkingstelling van Kroatische staatsburgers en derdelanders in Oostenrijk via een in Italië gevestigde onderneming – Artikel 1, lid 3 – Terbeschikkingstelling – Terbeschikkingstelling van arbeidskrachten”

1. In de onderhavige zaak is het Hof verzocht zich uit te spreken over de vraag of de Republiek Oostenrijk het recht heeft te verlangen dat voor werknemers die zijn overgeplaatst naar een Italiaanse onderneming die een dienst verricht in Oostenrijk, een werkvergunning wordt verkregen wanneer i) die werknemers Kroatische staatsburgers zijn die in dienst zijn van een Kroatische onderneming, of ii) die werknemers derdelanders zijn die legaal werken voor een andere Italiaanse onderneming.

2. Hieronder zal ik toelichten waarom de Republiek Oostenrijk naar Unierecht – overeenkomstig de artikelen 56 en 57 VWEU, gelezen in samenhang met de overgangsbepalingen in hoofdstuk 2 van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012 ( 2 ) – kan verlangen dat voor Kroatische staatsburgers die zijn overgeplaatst naar een Italiaanse onderneming die een dienst verricht in Oostenrijk, een werkvergunning wordt verkregen. Daartegenover staat dat zij daartoe – op grond van de artikelen 56 en 57 VWEU – niet gerechtigd is als het gaat om de derdelanders die zijn overgeplaatst naar een Italiaanse onderneming die een dienst verricht in Oostenrijk, aangezien die derdelanders legaal werken in Italië.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Toetredingsakte van 2012

3. De voorwaarden voor de toetreding van de Republiek Kroatië tot de Europese Unie zijn vastgelegd in de Toetredingsakte van 2012. Artikel 18 van deze akte bepaalt dat de in bijlage V daarbij vermelde maatregelen van toepassing zijn onder de in die bijlage gestelde voorwaarden.

4. Bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012 heeft als opschrift „Lijst bedoeld in artikel 18 van de Toetredingsakte: overgangsmaatregelen”. Hoofdstuk 2 van deze bijlage bevat overgangsmaatregelen betreffende het vrij verkeer van personen. In dit hoofdstuk wordt onder meer bepaald: „1. Wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 96/71/EG tussen Kroatië enerzijds en elk van de [bestaande] lidstaten anderzijds, zijn artikel 45 en de eerste alinea van artikel 56 VWEU slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 13. 2. In afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening (EU) nr. 492/2011 zullen de [bestaande] lidstaten tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Kroatië nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Kroatische onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De [bestaande] lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding. Kroatische onderdanen die op de datum van toetreding legaal in een [bestaande] lidstaat werken, en wier toelating tot de arbeidsmarkt van die lidstaat voor een ononderbroken periode van 12 maanden of meer geldt, hebben toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat, maar niet tot de arbeidsmarkt van andere lidstaten die nationale maatregelen toepassen. Kroatische onderdanen die na de toetreding gedurende een ononderbroken periode van 12 maanden of meer tot de arbeidsmarkt van een [bestaande] lidstaat zijn toegelaten, genieten dezelfde rechten. De in de tweede en derde alinea bedoelde Kroatische onderdanen verliezen de aldaar bedoelde rechten indien zij de arbeidsmarkt van de betrokken huidige lidstaat vrijwillig verlaten. Kroatische onderdanen die op de datum van toetreding of gedurende een periode waarin nationale maatregelen worden toegepast, legaal werkten in een [bestaande] lidstaat, en die voor minder dan 12 maanden tot de arbeidsmarkt van die lidstaat waren toegelaten, genieten de in de tweede en derde alinea bedoelde rechten niet. […] 12. Teneinde in te spelen op ernstige verstoringen of dreigende verstoringen in specifieke, gevoelige dienstensectoren op de arbeidsmarkten van Duitsland en Oostenrijk, die in bepaalde regio’s als gevolg van de in artikel 1 van richtlijn 96/71/EG bedoelde transnationale dienstverrichtingen zouden kunnen ontstaan, en zolang zij uit hoofde van bovenstaande overgangsregelingen, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen op het vrij verkeer van Kroatische werknemers toepassen, mogen Duitsland en Oostenrijk na kennisgeving aan de Commissie afwijken van artikel 56, lid 1, VWEU, teneinde in de context van dienstverrichting door in Kroatië gevestigde ondernemingen, het tijdelijk verkeer van werknemers wier recht om in Duitsland en Oostenrijk werk aan te nemen onder nationale maatregelen valt, te beperken.”

5. De lijst van dienstensectoren die onder deze in punt 12 neergelegde afwijkende regeling kunnen vallen, omvat onder meer bouwnijverheid, zoals in die bepaling gedefinieerd.

2. Richtlijn 96/71/EG

6. Richtlijn 96/71/EG ( 3 ) regelt de terbeschikkingstelling van werknemers in het kader van het verrichten van diensten.

7. In artikel 1 wordt de werkingssfeer van de richtlijn gedefinieerd. Dit artikel luidt: „1. Deze richtlijn is van toepassing op in een lidstaat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een lidstaat. […] 3. Deze richtlijn is van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen: a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een lidstaat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze lidstaat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of b) een werknemer op het grondgebied van een lidstaat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een lidstaat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.”

8. Krachtens artikel 3 van de richtlijn dienen de lidstaten erop toe te zien dat de in artikel 1, lid 1, bedoelde ondernemingen, ongeacht welk recht van toepassing is op het dienstverband, voor de op hun grondgebied ter beschikking gestelde werknemers de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden garanderen die – naargelang van het geval – zijn vastgelegd in wettelijke bepalingen of in collectieve arbeidsovereenkomsten, en die betrekking hebben op maximale werk‑ en minimale rustperioden; minimumaantal betaalde vakantiedagen; minimumlonen, inclusief vergoedingen voor overwerk; voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers; gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk; beschermende maatregelen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden van zwangere of pas bevallen vrouwen, kinderen en jongeren; gelijke behandeling van mannen en vrouwen, alsmede andere bepalingen inzake niet-discriminatie.

B. Nationaal recht

9. § 18 van het Ausländerbeschäftigungsgesetz (Oostenrijkse wet betreffende de tewerkstelling van vreemdelingen; hierna: „AuslBG”) ( 4 ) bepaalt: „Ter beschikking gestelde vreemdelingen Voorwaarden voor de tewerkstelling; terbeschikkingstellingsvergunning (1) Voor vreemdelingen die in Oostenrijk worden tewerkgesteld door een buitenlandse werkgever zonder zetel op het Oostenrijkse grondgebied, is een werkvergunning vereist, tenzij hierna anders is bepaald. Indien deze werkzaamheden niet langer dan zes maanden duren, is voor vreemdelingen een terbeschikkingstellingsvergunning vereist, die hoogstens voor de duur van vier maanden kan worden verleend. […] (12) Vreemdelingen die voor het verrichten van tijdelijke arbeid in Oostenrijk ter beschikking worden gesteld door een onderneming waarvan de zetel zich bevindt in een andere lidstaat van de Europese Economische Ruimte, behoeven geen werk‑ of terbeschikkingstellingsvergunning indien 1. zij op correcte wijze toestemming hebben verkregen om, voor een langere periode dan de duur van de terbeschikkingstelling in Oostenrijk, werkzaamheden te verrichten in de staat van de zetel en legaal werkzaam zijn bij de onderneming van herkomst, en 2. de Oostenrijkse loon‑ en arbeidsvoorwaarden […] en de sociale regelgeving in acht worden genomen. De centrale coördinatiedienst van het federale ministerie van Financiën voor de controle op illegale tewerkstelling […] moet de […] melding van de tewerkstelling van ter beschikking gestelde vreemdelingen onverwijld doen toekomen aan het bevoegde regionale kantoor van de Arbeitsmarktservice [(Oostenrijkse dienst voor arbeidsvoorziening; hierna: „AMS”)]. Binnen twee weken na ontvangst van de melding moet het regionale kantoor van de [AMS] aan de onderneming en aan de opdrachtgever bij wie de betrokkene wordt tewerkgesteld, bevestigen dat aan de voorwaarden is voldaan (‚EU-bevestiging van de terbeschikkingstelling’), of de terbeschikkingstelling verbieden indien niet aan de voorwaarden is voldaan. […]”

10. § 32a AuslBG, die overgangsbepalingen met betrekking tot de uitbreiding van de Europese Unie omvat, bepaalt onder meer het volgende: „(1) Het […] vrij verkeer van werknemers geldt niet voor onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie die op 1 januari 2007 tot de Europese Unie zijn toegetreden op grond van het Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie […], behalve indien zij familieleden zijn van een onderdaan van een andere EER-lidstaat die een verblijfsrecht heeft op grond van het [Unierecht], […] […] (11) Op grond van [de Toetredingsakte van 2012] zijn de leden 1 tot en met 9, vanaf de toetreding van Kroatië tot de Europese Unie, van overeenkomstige toepassing op onderdanen van de Republiek Kroatië en op werkgevers die hun zetel hebben in de Republiek Kroatië.”

II. Feiten, procedure en prejudiciële vragen

11. De onderhavige zaak vloeit voort uit een geschil tussen enerzijds Danieli & C. Officine Meccaniche SpA (hierna: „Danieli”), vier Kroatische staatsburgers alsmede een Russische en een Belarussische staatsburger (hierna gezamenlijk: „verzoekende partijen”), en anderzijds het regionale kantoor van de AMS in Leoben (Oostenrijk) (hierna: „AMS Leoben”) anderzijds.

12. Danieli, een in Italië gevestigde onderneming, heeft van een Oostenrijkse onderneming een opdracht aangenomen voor de bouw van een draadwalserij in Oostenrijk. Danieli maakt deel uit van een concern waartoe het in Kroatië gevestigde DS d.o.o. (hierna: „Kroatische werkgever”) en het in Italië gevestigde DA-S.p.A. (hierna: „Italiaanse werkgever”) behoren. Om het bouwproject af te ronden, wilde Danieli arbeidskrachten inzetten die waren overgeplaatst van de Kroatische en de Italiaanse werkgever.

13. Meer bepaald wilde Danieli vier Kroatische staatsburgers inzetten die in dienst zijn van de Kroatische werkgever en in Kroatië zijn aangesloten bij het stelsel van sociale zekerheid. Ook wilde Danieli twee derdelanders – te weten een Rus en een Belarus – inschakelen die in dienst zijn van de Italiaanse werkgever en in Italië zijn aangesloten bij het stelsel van sociale zekerheid.

14. Op 18 januari 2016 heeft Danieli bovengenoemde werknemers aangemeld bij de bevoegde autoriteit en verzocht om EU-bevestiging van de terbeschikkingstelling van die werknemers.

15. Blijkens de verwijzingsbeslissing had Danieli gepreciseerd dat de betrokken werknemers niet bij haar in dienst waren, maar haar door respectievelijk de Kroatische en de Italiaanse werkgever ter beschikking zouden worden gesteld om het project in Oostenrijk af te ronden.

16. De AMS Leoben heeft de verzoeken om bevestiging van de terbeschikkingstelling van vreemdelingen binnen de Europese Economische Ruimte overeenkomstig § 18, lid 12, AuslBG afgewezen en de terbeschikkingstelling verboden.

17. Vervolgens zijn tegen deze beslissing beroepen ingesteld. Deze beroepen zijn door het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk) ongegrond verklaard. Volgens deze rechter vielen de terbeschikkingstellingen buiten de werkingssfeer van richtlijn 96/71. Naar zijn oordeel was de richtlijn niet van toepassing, omdat er geen dienstverband bestond tussen Danieli en de werknemers die zij wenste in te zetten om het project in Oostenrijk uit te voeren.

18. Vervolgens zijn tegen deze beslissing hogere beroepen ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk). Deze rechter twijfelde over de juiste uitlegging van de relevante Unierechtelijke bepalingen. Daarom heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dienen de artikelen 56 en 57 VWEU, richtlijn [96/71] [en hoofdstuk 2 (‚Vrij verkeer van personen’), punten 2 en 12,] van bijlage V bij de [Toetredingsakte van 2012] aldus te worden uitgelegd dat Oostenrijk het recht heeft om de terbeschikkingstelling van werknemers die in dienst zijn van een in Kroatië gevestigde vennootschap, te beperken door een werkvergunning te verlangen, wanneer deze terbeschikkingstelling zodanig plaatsvindt dat werknemers naar een in Italië gevestigde vennootschap worden overgeplaatst met het oog op de verrichting door de Italiaanse vennootschap van een dienst in Oostenrijk, de werkzaamheden van de Kroatische werknemers voor de Italiaanse vennootschap bij de bouw van een draadwalserij in Oostenrijk beperkt zijn tot de verrichting van deze dienst in Oostenrijk, en tussen hen en de Italiaanse vennootschap geen dienstverband bestaat? 2) Dienen de artikelen 56 en 57 VWEU en richtlijn [96/71] aldus te worden uitgelegd dat Oostenrijk het recht heeft om de terbeschikkingstelling van Russische en Belarussische werknemers die in dienst zijn van een in Italië gevestigde vennootschap, te beperken door een werkvergunning te verlangen, wanneer deze terbeschikkingstelling zodanig plaatsvindt dat werknemers naar een in Italië gevestigde tweede vennootschap worden overgeplaatst met het oog op de verrichting door de tweede vennootschap van een dienst in Oostenrijk, de werkzaamheden van de Russische en Belarussische werknemers voor de tweede vennootschap beperkt zijn tot de verrichting van haar dienst in Oostenrijk, en tussen hen en de tweede vennootschap geen dienstverband bestaat?”

19. Verzoekende partijen, de Oostenrijkse, de Duitse en de Nederlandse regering, alsmede de Europese Commissie, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen, met uitzondering van de Nederlandse regering, hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van 28 februari 2018.

III. Beoordeling

20. Voordat ik inga op de voorgelegde vragen, zal ik eerst enkele inleidende opmerkingen maken over met name het rechtskader inzake het recht van ondernemingen om diensten te verrichten binnen de Europese Unie. In dit verband zal ik ook uiteenzetten hoe de regeling waarbij Danieli met het oog op de verrichting van een dienst in Oostenrijk een beroep doet op Kroatische staatsburgers en derdelanders die legaal werken voor respectievelijk de Kroatische en Italiaanse werkgever in de betrokken staten (hierna: „regeling die in het hoofdgeding aan de orde is”), Unierechtelijk moet worden gekwalificeerd. Zoals zal worden toegelicht, is deze kwestie namelijk rechtstreeks van invloed op de beoordeling van met name de eerste prejudiciële vraag.

A. Inleidende opmerkingen

21. Voor vreemdelingen die in Oostenrijk worden tewerkgesteld door een buitenlandse werkgever die niet in Oostenrijk is gevestigd, is een werkvergunning vereist. Dit vereiste geldt evenwel niet in geval van zogenoemde terbeschikkingstellingen in de Unie, dat wil zeggen wanneer vreemdelingen in Oostenrijk door een in een andere lidstaat van de Europese Economische Ruimte gevestigde onderneming ter beschikking worden gesteld om tijdelijke arbeid te verrichten. Als voorwaarde geldt onder meer dat de betrokken werknemers op correcte wijze toestemming hebben verkregen om, voor een langere periode dan de duur van de terbeschikkingstelling in Oostenrijk, werkzaamheden te verrichten in de staat van de zetel, en dat zij legaal werkzaam zijn bij de onderneming van herkomst. Gedurende een overgangsperiode die eindigt op 30 juni 2018, is voor Kroatische staatsburgers evenwel een werkvergunning vereist overeenkomstig de relevante nationale voorschriften (§§ 18 en 32a AuslBG).

22. In de onderhavige zaak heeft Danieli, een Italiaanse onderneming, verzocht om terbeschikkingstelling in de Unie zonder werkvergunning voor de Kroatische staatsburgers en derdelanders die zij voornemens is in te zetten voor de bouw van een draadwalserij in Oostenrijk. Dit verzoek is afgewezen omdat voor dergelijke werknemers een werkvergunning is vereist.

23. De vraag rijst of dit vereiste verenigbaar is met het Unierecht, gelet op het feit dat de Kroatische staatsburgers en de derdelanders tijdelijk zijn overgeplaatst naar een Italiaanse onderneming (Danieli) die een dienst verricht in Oostenrijk. De Kroatische staatsburgers worden aan Danieli ter beschikking gesteld door een Kroatische onderneming en de derdelanders door een Italiaanse onderneming.

1. Rechtskader: het vrij verrichten van diensten en de terbeschikkingstelling van werknemers

24. Om te beginnen dient te worden bedacht dat de vraag of het vereiste van een werkvergunning verenigbaar is met het Unierecht, in deze specifieke zaak moet worden beantwoord aan de hand van de in de artikelen 56 en 57 VWEU vervatte relevante Verdragsregels inzake het vrij verrichten van diensten. ( 5 ) Daarnaast moet, met name wat de Kroatische staatsburgers betreft, eveneens rekening worden gehouden met de door de wetgever vastgestelde bijzondere voorschriften waarbij gedurende een overgangsperiode na de toetreding van de Republiek Kroatië tot de Europese Unie beperkingen worden gesteld aan het vrij verkeer van werknemers en aan het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 96/71. Deze voorschriften maken deel uit van hoofdstuk 2 van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012.

25. Richtlijn 96/71 is daarentegen in de onderhavige zaak niet rechtstreeks van belang. Anders dan de prejudiciële vragen en de ter terechtzitting aan richtlijn 96/71 bestede aandacht zouden kunnen doen vermoeden, is deze richtlijn slechts van ondergeschikt belang voor de beoordeling van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde kwestie of het vereiste van een werkvergunning verenigbaar is met het Unierecht.

26. Richtlijn 96/71 heeft tot doel werknemers te beschermen door ter beschikking gestelde werknemers in de specifieke context van grensoverschrijdende dienstverrichting bepaalde minimale rechten toe te kennen. In de richtlijn wordt „een kern van dwingende bepalingen voor minimale bescherming” vastgelegd die onder meer verband houdt met minimumloon en vakantiedagen. Deze bepalingen moeten in het ontvangende land in acht worden genomen door ondernemingen die aldaar tijdelijk werknemers ter beschikking stellen. ( 6 ) Meer bepaald dient de ontvangende lidstaat, overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn, erop toe te zien dat ondernemingen die werknemers ter beschikking stellen op zijn grondgebied, voldoen aan de in die bepaling genoemde minimale voorwaarden.

27. Richtlijn 96/71 bevat geen regels inzake de administratieve vereisten waaraan een (buitenlandse) dienstverlener in de ontvangende lidstaat eventueel moet voldoen. De beperkingen waaraan dergelijke vereisten zijn onderworpen, vloeien voort uit de artikelen 56 en 57 VWEU (en, indien van toepassing, uit de overgangsmaatregelen die als bijlage bij de Toetredingsakte van 2012 zijn gevoegd).

28. Richtlijn 96/71 is voor de oplossing van de onderhavige zaak niettemin relevant om andere redenen. Zoals hieronder omstandiger zal worden toegelicht, maakt het Hof in zijn rechtspraak onderscheid tussen verschillende soorten terbeschikkingstelling. Naargelang een onderneming die in de ontvangende lidstaat een dienst verricht, daartoe haar eigen werknemers in deze lidstaat ter beschikking stelt [traditionele terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71], dan wel werknemers ter beschikking stelt van een onderneming in de ontvangende lidstaat [beschikbaar stellen van arbeidskrachten aan een andere onderneming in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71; hierna: „uitzending”], wordt namelijk bij de toetsing van de regeling aan de voorschriften inzake het vrij verrichten van diensten en aan de relevante overgangsbepalingen een verschillende redenering gevolgd.

29. Werknemers die worden overgeplaatst naar de ontvangende lidstaat, vallen binnen de werkingssfeer van de richtlijn, ongeacht of die overplaatsing gebeurt in het kader van traditionele terbeschikkingstelling dan wel uitzending van arbeidskrachten. Het is evenwel vaste rechtspraak dat werknemers die worden overgeplaatst naar de ontvangende lidstaat in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71, anders dan werknemers die door hun werkgever ter beschikking worden gesteld in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van die richtlijn, worden geacht beschikbaar te worden gesteld op de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat en dus toegang krijgen tot deze arbeidsmarkt. ( 7 )

30. Dit verschil is met name van belang bij de toepassing van de overgangsbepalingen van hoofdstuk 2, punten 2 en 12, van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012. De lidstaten hebben immers, met betrekking tot de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten, tijdens de overgangsperiode meer speelruimte bij de toepassing van nationale voorschriften.

31. Op grond van punt 2 is het een lidstaat toegestaan het vrij verkeer van (Kroatische) werknemers tijdens de overgangsperiode in te perken door nationale maatregelen toe te passen. Volgens het Hof omvat het vrij verkeer van werknemers zowel de situatie waarin een werknemer rechtstreeks toegang wenst te krijgen tot de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat, als de situatie waarin een werknemer op de arbeidsmarkt van die staat beschikbaar is gesteld in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71. ( 8 ) Daartegenover staat dat het op grond van punt 12 mogelijk is om af te wijken van artikel 56 VWEU en om de traditionele terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71 met betrekking tot het verrichten van diensten te beperken. Deze mogelijkheid staat evenwel enkel open met betrekking tot in Kroatië gevestigde ondernemingen die actief zijn in bepaalde gevoelige sectoren, die in punt 12 worden vermeld. ( 9 )

32. Daarom moet vooraf worden bepaald hoe de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, Unierechtelijk dient te worden gekwalificeerd.

2. Hoe dient de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, uit het oogpunt van het Unierecht te worden opgevat?

33. Wat betreft de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, zij om te beginnen benadrukt dat de betrokken werknemers niet rechtstreeks in dienst zijn van Danieli, maar werken voor andere ondernemingen die tot hetzelfde concern behoren. Terwijl de Kroatische staatsburgers een arbeidsovereenkomst hebben met de Kroatische werkgever en in Kroatië zijn aangesloten bij het stelsel van sociale zekerheid, hebben de derdelanders een arbeidsovereenkomst met de Italiaanse werkgever en zijn zij in Italië aangesloten bij het stelsel van sociale zekerheid.

34. De werknemers zouden ter beschikking worden gesteld van Danieli, opdat deze onderneming de bouw van een draadwalserij in Oostenrijk, een bouwproject waarvoor Danieli kennelijk de hoofdaannemer is, zou kunnen voltooien. Gedurende hun detachering in Oostenrijk zouden de werknemers hun taken verrichten onder leiding van Danieli. Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de werknemers niet in Italië hebben gewerkt voor Danieli, maar door hun werkgevers rechtstreeks naar Oostenrijk zijn overgeplaatst. Met andere woorden, de Kroatische staatsburgers zijn niet actief geweest op de arbeidsmarkt in Italië. De derdelanders werken daarentegen legaal in Italië, waar zij gewoonlijk werkzaam zijn bij de Italiaanse werkgever.

35. Hoe moet de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, tegen deze achtergrond worden opgevat uit het oogpunt van het Unierecht?

36. Ingevolge artikel 1, lid 1, van richtlijn 96/71 is deze richtlijn van toepassing op ondernemingen die in een lidstaat zijn gevestigd en die in het kader van transnationale dienstverrichtingen – overeenkomstig artikel 1, lid 3, van die richtlijn – werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een lidstaat.

37. Op grond van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71 is deze richtlijn van toepassing wanneer een onderneming werknemers voor haar rekening en onder haar leiding op het grondgebied van een lidstaat ter beschikking stelt, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze lidstaat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.

38. Zoals hierboven reeds is aangestipt, betreft artikel 1, lid 3, van richtlijn 96/71 ook de overplaatsing van arbeidskrachten van de ene onderneming naar de andere. In dit verband is inzonderheid artikel 1, lid 3, onder c), van die richtlijn van belang. ( 10 )

39. Richtlijn 96/71 is ook van toepassing wanneer een uitzendbedrijf of onderneming van herkomst – overeenkomstig artikel 1, lid 3, onder c), van deze richtlijn – een werknemer ter beschikking stelt van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een lidstaat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband bestaat tussen het uitzendbedrijf of de onderneming van herkomst en de werknemer.

40. Eenvoudig gezegd, de richtlijn is van toepassing op een breed scala aan situaties waarin werknemers in het kader van grensoverschrijdende dienstverrichting worden overgeplaatst van de ene lidstaat naar de andere.

41. De regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, lijkt op het eerste gezicht enigszins moeilijk in te passen in de in artikel 1, lid 3, onder a) en c), bedoelde situaties. Het is dan ook geen verrassing dat de partijen die opmerkingen hebben ingediend, het niet eens zijn over de vraag of de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, binnen de werkingssfeer van richtlijn 96/71 valt en, zo ja, op welke gronden.

42. Onder voorbehoud van de noodzakelijke controles die de verwijzende rechter dient te verrichten ten aanzien van de feitelijke omstandigheden die aan de onderhavige zaak ten grondslag liggen, blijkt bij nadere bestudering evenwel dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, een geval is van uitzending van arbeidskrachten in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71.

43. In de zaak Vicoplus e.a. ( 11 ) werd het Hof verzocht uitspraak te doen over de verenigbaarheid met het Unierecht van een Nederlandse wettelijke regeling die voor Poolse staatsburgers een werkvergunning verlangde in verband met hun uitzending naar Nederlands grondgebied na de toetreding van Polen tot de Europese Unie. Het Hof werd tevens verzocht handvatten aan te reiken in verband met de criteria die moeten worden gehanteerd om uit te maken of werknemers zijn uitgezonden in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71.

44. Het Hof heeft geoordeeld dat de uitzending van arbeidskrachten een dienstverrichting tegen vergoeding is, waarbij de uitgezonden werknemer in dienst blijft van de onderneming die de dienst verricht en waarbij er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de ontvangende onderneming (eerste voorwaarde). Voorts is voor uitzending kenmerkend dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt (tweede voorwaarde) en dat deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de ontvangende onderneming vervult (derde voorwaarde). ( 12 )

45. In het arrest Martin Meat ( 13 ) heeft het Hof nadere aanwijzingen gegeven wat met name de tweede hierboven genoemde voorwaarde betreft. Het heeft gepreciseerd welke gegevens erop zouden kunnen wijzen dat de verrichte (grensoverschrijdende) dienst een geval is van uitzending van arbeidskrachten en geen geval van terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71. In zoverre heeft het Hof geoordeeld dat met name rekening moet worden gehouden met alle factoren waaruit blijkt dat de consequenties van het feit dat de in de overeenkomst vastgelegde dienst niet is uitgevoerd conform de overeenkomst, niet voor rekening van de dienstverlener komen. Meer bepaald heeft het Hof vastgesteld dat het in beginsel minder waarschijnlijk is dat sprake is van uitzending van werknemers wanneer de dienstverlener de in de overeenkomst vastgelegde dienst naar behoren moet uitvoeren, dan wanneer de consequenties van het feit dat die dienst niet is uitgevoerd conform de overeenkomst, niet voor zijn rekening komen. ( 14 )

46. De regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, voldoet aan al deze voorwaarden die in de rechtspraak zijn geformuleerd in verband met de uitzending van arbeidskrachten. ( 15 )

47. Ten eerste staat vast dat de werknemers uit Kroatië en uit derde landen in dienst blijven van de ondernemingen die hen detacheren naar Oostenrijk, dat wil zeggen de Kroatische en Italiaanse werkgevers (eerste voorwaarde). Daaraan wordt niet afgedaan door het feit dat Danieli en de werkgevers tot hetzelfde concern behoren.

48. Ten tweede is ter terechtzitting met betrekking tot de overplaatsing zelf gepreciseerd dat de verplaatsing van de werknemers naar Oostenrijk het doel op zich van de regeling tussen Danieli en de Kroatische en Italiaanse werkgevers vormt (tweede voorwaarde). Daarvan getuigt ook de omstandigheid dat de betrokken werknemers niet hebben gewerkt onder leiding van Danieli in Italië, als deel van de arbeidskrachten die zij aldaar aanhoudt. Bovendien blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van verzoekende partijen, in overeenstemming met de handvatten die het Hof in het arrest Martin Meat heeft aangereikt, dat de nakoming van de contractuele verplichtingen die voortvloeien uit de in Oostenrijk verrichte dienst, voor rekening komt van Danieli en niet van de Kroatische en Italiaanse werkgevers.

49. Ten derde dienen de naar Oostenrijk overgeplaatste werknemers hun taken te verrichten onder toezicht en leiding van de ontvangende onderneming, te weten Danieli (derde voorwaarde).

50. Weliswaar kan hiertegen worden ingebracht dat de Kroatische en Italiaanse werkgevers geen uitzendbedrijf of onderneming van herkomst zijn als bedoeld in artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71, maar dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof – mijns inziens terecht – in zijn rechtspraak weinig belang heeft gehecht aan dit gegeven.

51. Zoals reeds is vermeld, heeft richtlijn 96/71 tot doel werknemers te beschermen door hun in de specifieke context van transnationale dienstverrichting bepaalde minimale rechten toe te kennen. Met het oog op die bescherming dient de ontvangende lidstaat erop toe te zien dat ondernemingen die op hun grondgebied werknemers ter beschikking stellen [in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71] of naar hun grondgebied uitzenden, ervoor zorgen dat bepaalde minimale rechten worden geëerbiedigd. ( 16 )

52. In dit verband blijkt uit de considerans van de richtlijn dat het begrip „terbeschikkingstelling” ruim moet worden opgevat: de richtlijn is van toepassing ongeacht of het verrichten van diensten geschiedt in de vorm van het voor rekening en onder leiding van een onderneming uitvoeren van werkzaamheden, in het kader van een tussen die onderneming en de ontvanger van de dienst gesloten overeenkomst, of in de vorm van de uitzending van werknemers voor de uitvoering van een overheids‑ of particuliere opdracht door een onderneming. ( 17 )

53. Het doel werknemers een bepaald minimumniveau aan bescherming te garanderen, zou naar mijn mening in gevaar komen indien een regeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, buiten de werkingssfeer van richtlijn 96/71 zou vallen, enkel omdat de activiteiten van de onderneming die de betrokken werknemers uitzendt, niet hoofdzakelijk worden verricht binnen de sector van uitzending van arbeidskrachten aan andere ondernemingen.

54. Ten slotte zij beklemtoond dat de omstandigheid dat het gaat om een Italiaanse onderneming die in Oostenrijk een dienst wil verrichten door een beroep te doen op arbeidskrachten die naar haar zijn overgeplaatst vanuit ondernemingen die respectievelijk in Kroatië en Italië zijn gevestigd, niet tot verwarring mag leiden bij de toetsing aan richtlijn 96/71. Uit het oogpunt van de richtlijn is relevant dat de betrokken werknemers, in het kader van grensoverschrijdende dienstverrichting, vanuit een lidstaat zijn overgeplaatst naar een ontvangende onderneming die in de ontvangende lidstaat, te weten Oostenrijk, is gevestigd of aldaar werkzaamheden uitvoert. ( 18 ) In casu is dat onmiskenbaar het geval.

55. Uit het oogpunt van richtlijn 96/71 verschilt de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet van een situatie waarin de hoofdaannemer voor het project in Oostenrijk in plaats van Danieli een Oostenrijkse onderneming zou zijn die werknemers rechtstreeks uit Kroatië (wat betreft de Kroatische staatsburgers) en Italië (wat betreft de derdelanders) zou inlenen. Met andere woorden, hier is sprake van uitzending in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71.

56. Niettemin stellen verzoekende partijen en de Europese Commissie in het bijzonder dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden aangemerkt als terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71, omdat de werkgever en Danieli tot hetzelfde concern behoren. Meer bepaald bepleiten zij een ruime uitlegging van het in die bepaling gebezigde begrip „dienstverband”, gelet op het feit dat deze bepaling uitsluitend kan worden toegepast wanneer er een dienstverband bestaat tussen de onderneming van herkomst en de betrokken werknemers.

57. In zoverre staat vast dat er in de onderhavige zaak geen sprake is van een dergelijk dienstverband tussen Danieli en de betrokken werknemers. De door verzoekende partijen en de Commissie verdedigde uitlegging zou er derhalve toe leiden dat artikel 1, lid 3, onder a), van de richtlijn 96/71 buitengewoon ruim zou worden opgevat.

58. Ik zou deze benadering willen afraden. Ten eerste is een dergelijke uitlegging niet gerechtvaardigd in het licht van de noodzaak om de betrokken werknemers te beschermen, wat het belangrijkste doel van de richtlijn is. De reden daarvoor is dat deze werknemers hoe dan ook binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, ongeacht of de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, onder artikel 1, lid 3, onder a), dan wel onder artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71 valt. Ten tweede zou deze uitlegging het onderscheid doen vervagen dat in de rechtspraak wordt gemaakt tussen terbeschikkingstelling [in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71] en uitzending in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van deze richtlijn, terwijl dit onderscheid van bijzonder belang is in het kader van de toepassing van overgangsbepalingen zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn.

59. Gelet op deze overwegingen zal ik hierna overgaan tot het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag.

B. Eerste prejudiciële vraag: is het vereiste van een werkvergunning voor de Kroatische onderdanen verenigbaar met het Unierecht?

60. De eerste vraag luidt in essentie of de artikelen 56 en 57 VWEU, gelezen in samenhang met hoofdstuk 2, punten 2 en 12, van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012, aldus moeten worden uitgelegd dat de Republiek Oostenrijk het recht heeft voor Kroatische onderdanen die door een Italiaanse onderneming worden ingezet om een dienst te verrichten in Oostenrijk, een werkvergunning te verlangen.

61. Die vraag moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord.

62. Ten eerste blijkt uit de rechtspraak van het Hof, zoals hierboven is uiteengezet, dat er een intrinsiek onderscheid bestaat tussen de terbeschikkingstelling van werknemers [in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71] en de uitzending van arbeidskrachten. Daarom is het gerechtvaardigd dat zij verschillend worden behandeld in het kader van de toepasselijke overgangsbepalingen.

63. Dit beginsel is reeds geformuleerd in de zaak Rush Portuguesa ( 19 ), die betrekking had op Portugese werknemers die door een Portugese onderneming naar Frankrijk waren gezonden na de toetreding van Portugal tot de (toenmalige) Europese Gemeenschap. Wat in het bijzonder de uitzending van arbeidskrachten betreft – die volgens de rechtspraak van het Hof een dienstverrichting vormt in de zin van artikel 57 VWEU ( 20 ) – heeft het Hof geoordeeld dat dit een activiteit is die de uitgezonden werknemers toegang geeft tot de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat. In een dergelijk geval heeft de ontvangende lidstaat volgens het Hof in beginsel het recht de toegang van die werknemers tot zijn arbeidsmarkt te beperken, voor zover de relevante overgangsbepalingen van de Toetredingsakte hierin voorzien. ( 21 )

64. Deze overweging heeft het Hof meer recentelijk toegepast in het kader van overgangsregels die van toepassing waren nadat nieuwe lidstaten tot de Europese Unie waren toegetreden in 2004. Deze rechtspraak is in casu van bijzonder belang, aangezien de overgangsregels die in de onderhavige zaak van toepassing zijn, inhoudelijk identiek zijn.

65. In het arrest Vicoplus e.a. ( 22 ) heeft het Hof in wezen de overweging van het arrest Rush Portuguesa herhaald door te oordelen dat een overeenkomstig artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71 uitgezonden werknemer gedurende het tijdvak waarin hij beschikbaar is gesteld, binnen de ontvangende onderneming gewoonlijk een functie bekleedt die anders door een werknemer van die onderneming zou zijn bekleed. ( 23 ) Om die reden heeft het Hof geoordeeld dat het in die zaak door de Nederlandse autoriteiten gestelde vereiste van een werkvergunning moest worden beschouwd als een met de artikelen 56 en 57 VWEU verenigbare maatregel om de toegang van Poolse staatsburgers tot de arbeidsmarkt van de ontvangende staat te regelen in de zin van hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 ( 24 ). ( 25 )

66. Met andere woorden, oude lidstaten konden zich op die bepaling beroepen om gedurende een overgangsperiode te eisen dat voor werknemers die vanuit een nieuwe lidstaat werden uitgezonden, een werkvergunning werd verkregen. Deze bepaling stemt overeen met hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012.

67. In zoverre lijken de twijfels van de verwijzende rechter met betrekking tot de vraag of de in die zaak door het Hof gemaakte overweging kan worden toegepast op de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, voort te vloeien uit de bijzondere kenmerken van die regeling, meer bepaald het feit dat de Kroatische werknemers worden gedetacheerd bij een Italiaanse onderneming die een dienst verricht in Oostenrijk.

68. In dit verband zij eraan herinnerd dat hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012 de toegang van Kroatische werknemers tot de arbeidsmarkt van andere lidstaten gedurende een overgangsperiode regelt, net als de relevante overgangsbepaling in de Toetredingsakte van 2003. In de context van de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 heeft het Hof uiteengezet dat die bepaling tot doel had te voorkomen dat zich na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Unie verstoringen zouden voordoen op de arbeidsmarkt van de oude lidstaten ten gevolge van de onmiddellijke komst van een groot aantal werknemers die onderdaan van die nieuwe lidstaten zijn. ( 26 ) Om dergelijke verstoringen te voorkomen, bieden de overgangsbepalingen de lidstaten de mogelijkheid om de verplaatsing van werknemers vanuit nieuwe lidstaten te beperken.

69. Zoals het Hof heeft gepreciseerd, zou het gekunsteld zijn om ten aanzien van de instroming van werknemers op de arbeidsmarkt van een lidstaat onderscheid te maken naargelang die werknemers toegang krijgen tot die arbeidsmarkt door uitzending dan wel rechtstreeks en zelfstandig. ( 27 ) In dit opzicht is het evenmin relevant of de werknemers die naar de ontvangende lidstaat worden uitgezonden, daar in werkelijkheid wensen te blijven nadat het werk voor de ontvangende onderneming is beëindigd, dan wel of zij meteen na de detachering terugkeren naar hun lidstaat van herkomst. Volgens het Hof is daarentegen van belang dat de naar de ontvangende lidstaat uitgezonden werknemers worden aangesteld in een functie die had kunnen worden bekleed door een werknemer uit de ontvangende lidstaat. ( 28 )

70. Naar mijn mening zou het even gekunsteld zijn om onderscheid te maken tussen enerzijds een situatie waarin een Oostenrijkse onderneming voor de voltooiing van een project in Oostenrijk een beroep wenst te doen op Kroatische werknemers die door een Kroatische werkgever worden uitgezonden, en anderzijds een situatie waarin, zoals in casu, de ontvangende onderneming die een dienst in Oostenrijk wenst te verrichten, is gevestigd in een andere lidstaat die er overigens niet voor heeft gekozen om de toepassing van de overgangsbepalingen te verlengen. In beide situaties worden Kroatische werknemers beschikbaar gesteld op de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat.

71. In feite zou een dergelijk onderscheid aan de overgangsbepalingen die het vrij verkeer van werknemers regelen, goeddeels hun nuttige werking ontnemen. Niet uit het oog mag namelijk worden verloren dat de Kroatische staatsburgers in de onderhavige zaak, gedurende de periode waarin zij beschikbaar worden gesteld, onder de leiding van Danieli in Oostenrijk worden aangesteld in een functie die, op zijn minst potentieel, had kunnen worden bekleed door een werknemer van die onderneming in Oostenrijk.

72. Deze omstandigheid onderscheidt de onderhavige zaak tevens van de situatie die aan de orde was in de zaak Rush Portuguesa en waarop ook artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 96/71 het oog heeft, waarin een dienstverlener zich met zijn eigen arbeidskrachten naar de ontvangende lidstaat verplaatst voor de duur van het verrichte werk. Als dat het geval was geweest, zou op een dergelijke regeling in beginsel hoofdstuk 2, punt 12, van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012 van toepassing zijn geweest.

73. De eerste prejudiciële vraag dient dan ook in die zin te worden beantwoord dat de artikelen 56 en 57 VWEU en hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage V bij de Toetredingsakte van 2012, aldus moeten worden uitgelegd dat de Republiek Oostenrijk het recht heeft om de terbeschikkingstelling van Kroatische werknemers die in dienst zijn van een in Kroatië gevestigde vennootschap, te beperken door een werkvergunning te verlangen, wanneer deze terbeschikkingstelling zodanig plaatsvindt dat die werknemers naar een in Italië gevestigde vennootschap worden overgeplaatst met het oog op de verrichting door de Italiaanse vennootschap van een dienst in Oostenrijk.

C. Tweede prejudiciële vraag: is het vereiste van een werkvergunning voor de derdelanders verenigbaar met het Unierecht?

74. De tweede vraag luidt in essentie of de artikelen 56 en 57 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat de Republiek Oostenrijk het recht heeft te eisen dat voor derdelanders die door een Italiaanse onderneming worden overgeplaatst naar een andere Italiaanse onderneming die een dienst wenst te verrichten in Oostenrijk, een werkvergunning wordt verkregen.

75. Die vraag moet mijns inziens ontkennend worden beantwoord.

76. Om te beginnen zij beklemtoond dat de derdelanders legaal in Italië werken voor de Italiaanse onderneming en onder het Italiaanse socialezekerheidsstelsel vallen.

77. Wat de werkingssfeer van artikel 56 VWEU betreft, zij opgemerkt dat deze bepaling uitdrukkelijk uitsluitend ziet op de situatie van een dienstverlener die is gevestigd in een andere lidstaat dan die waarin de ontvanger van de dienst is gevestigd. De situatie die aan de tweede prejudiciële vraag ten grondslag ligt, betreft evenwel de uitzending van arbeidskrachten door de Italiaanse werkgever naar Danieli, een andere Italiaanse onderneming, die op haar beurt een dienst verricht in Oostenrijk.

78. Zoals het Hof heeft vastgesteld, heeft artikel 56 VWEU tot doel een einde te maken aan de beperkingen op het vrij verrichten van diensten ten aanzien van personen die niet zijn gevestigd in de staat op het grondgebied waarvan de dienst moet worden verricht. ( 29 ) Om die reden legt het Hof die bepaling ruim uit: enkel indien de betreffende activiteit zich in al haar relevante aspecten binnen één lidstaat afspeelt, zijn de Verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten niet van toepassing. ( 30 ) Omgekeerd blijkt uit de rechtspraak dat de regels inzake het vrij verrichten van diensten toepassing dienen te vinden in alle gevallen waarin een dienstverlener zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waar hij is gevestigd, ongeacht de plaats waar de ontvangers van die diensten zijn gevestigd. ( 31 )

79. Voor de toepasselijkheid van artikel 56 VWEU volstaat het dat de dienstverrichting zelf wordt verplaatst van de ene lidstaat naar de andere. ( 32 )

80. Gelet op het feit dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, betrekking heeft op de grensoverschrijdende verrichting van een dienst (in casu de uitzending van arbeidskrachten en, bij uitbreiding, de door Danieli in Oostenrijk verrichte dienst) op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waar de dienstverlener is gevestigd, moet artikel 56 VWEU worden toegepast op de situatie die ten grondslag ligt aan de tweede prejudiciële vraag. ( 33 )

81. Na deze precisering wens ik erop te wijzen dat een nationale maatregel krachtens welke voor de terbeschikkingstelling van werknemers in de ontvangende lidstaat het vereiste van een werkvergunning geldt, volgens vaste rechtspraak een beperking in de zin van artikel 56 VWEU vormt. ( 34 ) Zoals het Hof heeft vastgesteld, kan het vereiste van een werkvergunning voor derdelanders die in de ontvangende lidstaat in het kader van een grensoverschrijdende dienstverrichting worden ingezet, het wegens de formaliteiten en de procedurele vertraging die daarmee gepaard gaan, oninteressant maken om op het grondgebied van lidstaten gebruik te maken van de vrijheid van diensten met behulp van ter beschikking gestelde werknemers uit derde landen. ( 35 )

82. Niettemin heeft het Hof aanvaard dat de eis van een werkvergunning in beginsel gerechtvaardigd kan zijn voor zover hij ten eerste beantwoordt aan een dwingend vereiste van algemeen belang, waarbij dit belang niet reeds wordt gewaarborgd door de regels die voor de dienstverlener gelden in de lidstaat waar hij is gevestigd, ten tweede geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en ten derde niet verder gaat dan noodzakelijk is om dit doel te bereiken. ( 36 )

83. Afgezien van dit voorbehoud heeft het Hof evenwel in het algemeen geoordeeld dat vereisten die verder gaan dan een eenvoudige voorafgaande verklaring, onevenredig zijn aan de doelstellingen die bestaan in het waarborgen van bijvoorbeeld de stabiliteit van de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat of de bescherming van werknemers, en dientengevolge in strijd zijn met de regels inzake het vrij verrichten van diensten. ( 37 )

84. Recentelijk heeft het Hof eveneens in die zin geoordeeld in de specifieke context van de uitzending van arbeidskrachten in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71.

85. In de zaak Essent is het Hof verzocht uitspraak te doen over de vraag of het vereiste van een werkvergunning in een situatie waarin derdelanders door een in een lidstaat (Duitsland) gevestigde onderneming werden uitgezonden naar een in de ontvangende lidstaat (Nederland) gevestigde ontvangende onderneming, verenigbaar was met het Unierecht. In die zaak heeft het Hof uiteengezet dat het vermijden van verstoringen van de arbeidsmarkt weliswaar een dwingend vereiste van algemeen belang vormt, maar dat werknemers die in dienst zijn van een in een lidstaat gevestigde onderneming en die aan een onderneming in een andere lidstaat beschikbaar worden gesteld om daar diensten te verrichten, niet de bedoeling hebben zich op de arbeidsmarkt van laatstbedoelde lidstaat te begeven, aangezien zij in beginsel naar hun land van herkomst of woonplaats terugkeren nadat hun taak is volbracht. ( 38 ) Anders dan Unieburgers, die in beginsel recht hebben op vrij verkeer en dus door uitzending toegang kunnen krijgen tot de arbeidsmarkt van de ontvangende staat, kunnen derdelanders zich namelijk niet vrij verplaatsen binnen de Europese Unie.

86. In diezelfde context – en ongetwijfeld omdat derdelanders geen recht op vrij verkeer hebben – heeft het Hof aanvaard dat de ontvangende lidstaat bepaalde maatregelen mag treffen om ervoor te zorgen dat de onderneming de vrijheid van dienstverrichting niet gebruikt voor andere doeleinden dan het verrichten van de dienst in kwestie, alsook om na te gaan of de situatie van de betrokken werknemers legaal is en zij hun hoofdactiviteit uitoefenen in de lidstaat waar de dienstverlener is gevestigd. ( 39 ) Het Hof heeft echter geoordeeld dat dergelijke controles moeten geschieden met inachtneming van de door het Unierecht gestelde beperkingen, met name die welke voortvloeien uit de vrijheid van dienstverrichting, die niet illusoir mag worden gemaakt en waarvan de uitoefening niet aan de beoordelingsvrijheid van de administratie onderworpen mag zijn. ( 40 )

87. De uitoefening van deze controlebevoegdheid geeft de ontvangende lidstaat met andere woorden niet het recht om onevenredige vereisten op te leggen.

88. Van bijzonder belang voor de onderhavige zaak is dat het Hof in de zaak Essent specifiek heeft geoordeeld dat de permanente handhaving door een lidstaat van het vereiste van een werkvergunning voor derdelanders die beschikbaar worden gesteld aan een in die lidstaat gevestigde onderneming door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming, verder gaat dan noodzakelijk is om de stabiliteit van de arbeidsmarkt te waarborgen. ( 41 )

89. In de zaak Essent zijn de overwegingen van het Hof over de toelaatbaarheid van het vereiste van een werkvergunning voor derdelanders die ter beschikking zijn gesteld [in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71] en die in dienst zijn van een onderneming die een grensoverschrijdende dienst verricht in de ontvangende lidstaat, uitdrukkelijk uitgebreid tot het geval waarin arbeidskrachten worden uitgezonden.

90. Ik zie geen overtuigende reden waarom die overwegingen niet eveneens van toepassing zouden behoren te zijn op de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is. Zoals hierboven is uiteengezet, gaat het namelijk bij deze regeling, net als in de zaak Essent, om de uitzending van arbeidskrachten in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71.

91. In dit verband zij beklemtoond dat de eerste en de tweede vraag betrekking hebben op twee wezenlijk verschillende situaties.

92. Zoals hierboven reeds is toegelicht, heeft het Hof in de context van de toepassing van overgangsmaatregelen overwogen dat de uitzending van arbeidskrachten in de zin van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71 een vorm van toegang tot de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat vormt. Dat is de reden waarom de uitzending van werknemers aan het vereiste van een werkvergunning kan worden gebonden tijdens een overgangsperiode na de toetreding tot de Unie van nieuwe lidstaten, welke periode wordt gekenmerkt door een toegenomen risico van onmiddellijke, aanmerkelijke verstoring van de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat. ( 42 ) Om dergelijke verstoringen te voorkomen, heeft de wetgever specifieke overgangsbepalingen bedacht op grond waarvan lidstaten indien nodig gedurende een beperkte periode inbreuk mogen maken op het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten, zoals verankerd in de Verdragen. Deze situatie ligt ten grondslag aan de eerste prejudiciële vraag.

93. Wat derdelanders betreft, bestaat een soortgelijk risico daarentegen niet, aangezien zij geen recht op vrij verkeer hebben en in de regel voor hen een werkvergunning is vereist in de lidstaat waar zij hun verblijfplaats hebben (alwaar zij legaal moeten werken). Niet uit het oog mag namelijk worden verloren dat de uitzending van werknemers, voor zover het gaat om derdelanders, alleen kan resulteren in tijdelijke toegang tot de arbeidsmarkt van de lidstaat waar zij ter beschikking worden gesteld. Uit het oogpunt van het vrij verrichten van diensten zou het dan ook eenvoudigweg onevenredig zijn om te verlangen dat is voldaan aan alle vereisten die worden gesteld aan de toegang tot de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat of aan specifieke vereisten inzake de tewerkstelling van derdelanders, kwesties die niet zijn geharmoniseerd op het niveau van de Unie. Bedacht dient namelijk te worden dat derdelanders – in tegenstelling tot werknemers uit nieuwe lidstaten – ook in de lidstaat waar zij hun verblijfplaats hebben, moeten voldoen aan formaliteiten die verband houden met immigratie en toegang tot de arbeidsmarkt. Indien de ontvangende lidstaat aanvullende vereisten zou opleggen, zou derhalve de vrijheid van ondernemingen om een dienst te verrichten in de ontvangende lidstaat en daartoe derdelanders als die in het hoofdgeding in te zetten, ernstig worden belemmerd.

94. Fundamenteel dient voor ogen te worden gehouden dat de betrokken derdelanders in de onderhavige zaak legaal werken in de lidstaat waar zij hun verblijfplaats hebben en waarnaar zij zullen terugkeren wanneer het werk in de ontvangende lidstaat is voltooid. In een dergelijke situatie valt moeilijk in te zien hoe de permanente handhaving van het vereiste van een werkvergunning voor derdelanders die in de ontvangende lidstaat worden ingezet door een onderneming die is gevestigd in een andere lidstaat, zou kunnen worden beschouwd als een maatregel die noodzakelijk is om de stabiliteit van de arbeidsmarkt van de ontvangende lidstaat te beschermen.

95. Hoe dan ook heeft het Hof aanvaard dat lidstaten van de onderneming die de dienst verricht, kunnen verlangen dat zij inlichtingen verstrekt waaruit blijkt dat de betrokken werknemers in de lidstaat waar zij werken, voldoen aan alle voorschriften, met name inzake verblijf, werkvergunning en sociale zekerheid. ( 43 ) Dit vereiste zorgt namelijk voor een juist evenwicht tussen de legitieme belangen van de ontvangende lidstaat en die van een in een andere lidstaat gevestigde onderneming die in de ontvangende lidstaat een grensoverschrijdende dienst wil verrichten door er derdelanders in te zetten. Een dergelijke maatregel biedt de ontvangende lidstaat aantoonbaar voldoende garanties dat de situatie van de derdelanders legaal is en dat zij hun hoofdactiviteit uitoefenen in de lidstaat waar de dienstverlenende onderneming is gevestigd, zonder onnodig inbreuk te maken op de in het VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting. ( 44 )

96. De tweede prejudiciële vraag dient dan ook in die zin te worden beantwoord dat de artikelen 56 en 57 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat de Republiek Oostenrijk niet het recht heeft om de terbeschikkingstelling van Russische en Belarussische werknemers die legaal werken voor een in Italië gevestigde vennootschap, te beperken door een werkvergunning te verlangen, wanneer deze terbeschikkingstelling zodanig plaatsvindt dat die werknemers naar een in Italië gevestigde tweede vennootschap worden overgeplaatst met het oog op de verrichting door die tweede vennootschap van een dienst in Oostenrijk.

IV. Conclusie

97. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) te beantwoorden als volgt: „1) De artikelen 56 en 57 VWEU, gelezen in samenhang met hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage V bij de Akte van 24 april 2012 betreffende de voorwaarden voor de toetreding van de Republiek Kroatië en de aanpassing van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, moeten aldus worden uitgelegd dat de Republiek Oostenrijk het recht heeft om de terbeschikkingstelling van Kroatische werknemers die in dienst zijn van een in Kroatië gevestigde vennootschap te beperken door een werkvergunning te verlangen, wanneer deze terbeschikkingstelling zodanig plaatsvindt dat die werknemers naar een in Italië gevestigde vennootschap worden overgeplaatst met het oog op de verrichting door die Italiaanse vennootschap van een dienst in Oostenrijk. 2) De artikelen 56 en 57 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat de Republiek Oostenrijk niet het recht heeft om de terbeschikkingstelling van Russische en Belarussische werknemers die legaal werken voor een in Italië gevestigde vennootschap, te beperken door een werkvergunning te verlangen, wanneer deze terbeschikkingstelling zodanig plaatsvindt dat die werknemers naar een in Italië gevestigde tweede vennootschap worden overgeplaatst met het oog op de verrichting door de tweede vennootschap van een dienst in Oostenrijk.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Akte van 24 april 2012 betreffende de voorwaarden voor de toetreding van de Republiek Kroatië en de aanpassing van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2012, L 112, blz. 21; hierna: „Toetredingsakte van 2012”).

( 3 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1).

( 4 ) BGBl. 218/1975, zoals gewijzigd bij BGBl. I, 72/2013.

( 5 ) Wanneer het vrij verrichten van diensten in het geding is, kan doorgaans ook richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36) relevant zijn. Dat is in deze zaak echter niet het geval. Die richtlijn is immers – overeenkomstig artikel 1, lid 6, ervan – niet van toepassing op aangelegenheden die verband houden met het arbeidsrecht. Zie aangaande de uitzondering inzake het arbeidsrecht de voor het Hof aanhangige zaak C‑33/17, Čepelnik.

( 6 ) Overweging 13 van richtlijn 96/71.

( 7 ) Arresten van 27 maart 1990, Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142, punt 16, en 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punten 30 en 31. Zie in die zin ook arrest van 18 juni 2015, Martin Meat, C‑586/13, EU:C:2015:405, punt 28.

( 8 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 35.

( 9 ) De vraag of punt 12 van toepassing is op de activiteit van Danieli in Oostenrijk (de installatie van een draadwalserij die van de daartoe tewerkgestelde arbeidskrachten hightech vaardigheden vereist), een kwestie die ter terechtzitting tamelijk uitvoerig is besproken door inzonderheid Danieli, is slechts relevant indien de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden geacht terbeschikkingstelling te vormen in de zin van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71.

( 10 ) Blijkens de toelichting bij richtlijn 96/71 [Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de detachering van werknemers met het oog op het verlenen van diensten, COM (91) 231 def., blz. 14] moet artikel 1, lid 3, onder b) – anders dan artikel 1, lid 3, onder a) en c) – voorkomen dat ondernemingen de toepassing van de richtlijn kunnen omzeilen. Daartoe is in de werkingssfeer van de richtlijn de zogeheten intragroepsmobiliteit opgenomen. Zoals in de literatuur is uiteengezet, heeft deze bepaling specifiek tot doel te voorkomen dat ondernemingen dochtermaatschappijen oprichten in een andere lidstaat, uitsluitend om er enkele van hun werknemers te plaatsen voor het verrichten van tijdelijke opdrachten en zo de toepassing van de richtlijn te ontwijken. Zie Barnard, C., EU Employment Law, 4e druk, Oxford University Press, Oxford, 2012, blz. 218. Zie ook arrest van 12 februari 2015, Sähköalojen ammattiliitto, C‑396/13, EU:C:2015:86, punten 3 en 11‑13.

( 11 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64.

( 12 ) Idem, punt 51.

( 13 ) Arrest van 18 juni 2015, Martin Meat, C‑586/13, EU:C:2015:405.

( 14 ) Idem, punten 35 en volgende.

( 15 ) Daarbij komt dat – zoals het Hof eveneens heeft geoordeeld – de toepassing van artikel 1, lid 3, onder c), van richtlijn 96/71 onderstelt dat de dienst, dat wil zeggen het beschikbaar stellen van arbeidskrachten, wordt verricht tegen vergoeding. De wijze waarop deze vergoeding plaatsvindt, kan uiteraard verschillende vormen aannemen, naargelang van onder meer de relatie tussen de dienstverlener en de ontvangende onderneming.

( 16 ) Zie met name artikel 3 van richtlijn 96/71.

( 17 ) Overweging 4 van richtlijn 96/71.

( 18 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 39.

( 19 ) Arrest van 27 maart 1990, Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142.

( 20 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 17 december 1981, Webb, 279/80, EU:C:1981:314, punt 9; 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 27, en 11 september 2014, Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, punt 37.

( 21 ) Arrest van 27 maart 1990, Rush Portuguesa, C‑113/89, EU:C:1990:142, punt 16.

( 22 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64.

( 23 ) Idem, punt 31.

( 24 ) Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassingen van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33).

( 25 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punten 40 en 41.

( 26 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 34.

( 27 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 35.

( 28 ) Arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a., C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64, punt 31.

( 29 ) Arresten van 10 februari 1982, Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, punt 14, en 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk, C‑154/89, EU:C:1991:76, punt 9.

( 30 ) Arresten van 18 maart 1980, Debauve e.a., 52/79, EU:C:1980:83, punt 9, en 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk, C‑154/89, EU:C:1991:76, punt 9.

( 31 ) Arrest van 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk, C‑154/89, EU:C:1991:76, punt 10.

( 32 ) Arrest van 1 juli 1993, Hubbard, C‑20/92, EU:C:1993:280, punt 12. Zie in die zin ook arrest van 18 december 2007, Laval un Partneri, C‑341/05, EU:C:2007:809, punt 114.

( 33 ) Conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:312, punten 66‑78, met betrekking tot de vraag wie artikel 56 VWEU mag inroepen.

( 34 ) Arrest van 9 augustus 1994, Vander Elst, C‑43/93, EU:C:1994:310, punt 15.

( 35 ) Zie met name arrest van 21 oktober 2004, Commissie/Luxemburg, C‑445/03, EU:C:2004:655, punten 30 en 41.

( 36 ) Zie arrest van 11 september 2014, Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 37 ) Arresten van 21 oktober 2004, Commissie/Luxemburg, C‑445/03, EU:C:2004:655, punt 50; 19 januari 2006, Commissie/Duitsland, C‑244/04, EU:C:2006:49, punt 64; 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C‑168/04, EU:C:2006:595, punt 68, en 11 september 2014, Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, punten 58‑60.

( 38 ) Arrest van 11 september 2014, Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 39 ) Idem, punten 52 en 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 40 ) Idem, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 41 ) Idem, punt 56.

( 42 ) Conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:312, punt 118.

( 43 ) Arrest van 11 september 2014, Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, punt 57.

( 44 ) Zie in die zin arresten van 21 oktober 2004, Commissie/Luxemburg, C‑445/03, EU:C:2004:655, punt 46; 19 januari 2006, Commissie/Duitsland, C‑244/04, EU:C:2006:49, punt 41; 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C‑168/04, EU:C:2006:595, punt 57, en 11 september 2014, Essent Energie Productie, C‑91/13, EU:C:2014:2206, punt 57.