Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 20 januari 2000. - Ca' Pasta Srl tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - Hogere voorziening - Verordening (EEG) nr. 4028/86 - Communautaire financiële bijstand - Procedure tot intrekking van bijstand - Schorsing van betaling van aanvankelijk toegekende bijstand - Voor beroep vatbare handeling. - Zaak C-359/98 P.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-03977



Conclusie van de advocaat generaal

1 De hogere voorziening van de Italiaanse onderneming Ca'Pasta Srl (hierna: "Ca'Pasta") betreft de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg waarbij haar beroep niet-ontvankelijk is verklaard.(1) Dit beroep was gericht tegen een brief van de Commissie over aan Ca'Pasta toegekende bijstand op grond van verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad van 18 december 1986 inzake communautaire acties voor verbetering en aanpassing van de structuur van de visserij en de aquicultuur(2).

2 Deze verordening voorzag in financiële bijstand van de Gemeenschap voor verscheidene projecten in die sector. De lidstaten leverden ook een financiële bijdrage. Op grond van artikel 44 van verordening nr. 4028/86 kon de Commissie de bijstand volgens de procedure van artikel 47 schorsen, verminderen of intrekken indien niet aan bepaalde voorwaarden werd voldaan.

3 De Commissie kende Ca'Pasta financiële bijstand toe voor een aquicultuurproject in Contarina, Veneto, ten bedrage van 40 % van het project. Daarnaast financierde Italië 30 % van de kosten.

4 Later stelde de Commissie Ca'Pasta in kennis van haar voornemen, de procedure tot intrekking van de bijstand en terugvordering van het reeds betaalde bedrag in te leiden. Na de opmerkingen van Ca'Pasta te hebben ontvangen, deelde de Commissie Ca'Pasta bij brief van 4 augustus 1997 mede, dat haar diensten de interne procedure tot intrekking van de bijstand en terugvordering van het reeds betaalde bedrag zouden voortzetten.

5 Deze brief is door Ca'Pasta aangevochten voor het Gerecht, dat het beroep bij beschikking van 16 juli 1998 niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond dat de brief geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 EG-Verdrag (thans artikel 230 EG) was.

6 In zijn beschikking wees het Gerecht erop, dat volgens vaste rechtspraak iedere maatregel die bindende rechtsgevolgen in het leven roept welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173 van het Verdrag.

7 Wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in verschillende fasen tot stand komen, met name aan het einde van een interne procedure, zijn in beginsel enkel die maatregelen vatbaar voor beroep, welke aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen, met uitsluiting van de tussentijdse maatregelen die ter voorbereiding van het definitieve besluit dienen.

8 Vervolgens verklaarde het Gerecht:

"In de omstreden brief heeft de Commissie verzoekster meegedeeld, dat $de interne procedure met het oog op intrekking van de [aan verzoekster toegekende] bijstand en terugvordering van het reeds betaalde bedrag zal worden voortgezet'. Deze formulering doet duidelijk uitkomen, dat de Commissie nog geen definitief besluit over de intrekking van de aan verzoekster toegekende financiële bijstand had genomen, maar bezig was met de voorbereiding van dat besluit. De omstreden brief vormt derhalve geen maatregel die bindende rechtsgevolgen in het leven roept, welke de belangen van verzoekster kunnen aantasten doordat zij haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (...). Zoals de Commissie heeft betoogd, is die brief zuiver informatief van aard. De ongunstige gevolgen die verzoekster zegt te ondergaan doordat die procedure bij de Commissie loopt (...), zijn niet meer dan een vanzelfsprekend uitvloeisel van de inleiding van die procedure. Wanneer de Commissie, zoals in het onderhavige geval, in het kader van die procedure voorlopige maatregelen neemt, kunnen die gevolgen niet dienen als bewijs voor het bestaan van een maatregel met bindende rechtsgevolgen waardoor de belangen van verzoekster worden aangetast. Hieruit volgt, dat de omstreden brief geen voor beroep vatbare handeling is in de zin van artikel 173 van het Verdrag."

9 In hogere voorziening verzoekt Ca'Pasta het Hof niet alleen om vernietiging van de beschikking van het Gerecht, maar ook om nietigverklaring van het vermeende besluit van de Commissie. Dit laatste verzoek is kennelijk niet-ontvankelijk. Zoals de Commissie aangeeft, kan het Hof in hogere voorziening niet de grond van de zaak onderzoeken indien het Gerecht dit ook niet heeft gedaan.

10 Ca'Pasta betwist de beschikking van het Gerecht met twee middelen. In de eerste plaats betoogt zij dat de bestreden brief een definitief besluit bevatte, waartoe zij drie argumenten aanvoert.

11 In de eerste plaats is naar haar mening sprake van een (impliciet) besluit om het tweede en het laatste deel van de bijstand niet te betalen. Dit argument lijkt mij in strijd met de duidelijke formulering van de brief, waarin sprake is van voortzetting van de procedure tot intrekking van de bijstand en terugvordering van het reeds betaalde bedrag. De brief kan naar mijn mening niet aldus worden opgevat dat deze het gestelde impliciete besluit bevat.

12 In de tweede plaats betoogt Ca'Pasta dat de brief heeft geleid tot schorsing van zowel de communautaire als de nationale bijstand tijdens de door de Commissie ingeleide procedure en daarom moet worden beschouwd als een voor beroep vatbare maatregel. Zoals de Commissie stelt, betekenen deze gevolgen echter niet dat de brief enig bindend rechtsgevolg had. Een beroep tot nietigverklaring is alleen mogelijk wanneer sprake is van een voor beroep vatbare handeling of maatregel; een loutere verstrekking van informatie kan niet worden nietig verklaard, en aangezien de brief in wezen een informatief document is, kan deze niet worden aangevochten.

13 In de derde plaats betoogt Ca'Pasta dat de in artikel 47 van de verordening geregelde procedure - waarin de Commissie niet is verplicht om bij het nemen van maatregelen rekening te houden met een negatief advies van het Permanent Comité voor de visserijstructuur - in het voordeel van de Commissie werkt, zodat de brief van de Commissie neerkomt op een standpuntbepaling die in de praktijk niet kan worden gewijzigd. Artikel 47 bepaalt echter, dat de Commissie een ontwerp van de te treffen maatregel aan het Permanent Comité dient voor te leggen en dat, indien de voorgestelde maatregel niet in overeenstemming is met het advies van het Comité, de Raad een andersluidend besluit kan nemen.

14 Ca'Pasta stelt verder, dat het des te belangrijker is dat zij de brief van de Commissie kan aanvechten omdat volgens de rechtspraak van het Hof een beroep tot nietigverklaring van een maatregel die een eerdere, niet tijdig bestreden besluit slechts bekrachtigt, niet-ontvankelijk is.(3) Dit argument getuigt echter van een onjuiste interpretatie: wanneer de brief van de Commissie zelf geen besluit is, zoals de Gerecht van eerste aanleg heeft beslist en het Hof naar mijn mening zou moeten bevestigen, kan het latere besluit uiteraard niet een eerder besluit slechts bekrachtigen.

15 Geen van de argumenten die ter staving van het eerste middel zijn aangevoerd, treft derhalve doel.

16 Met haar tweede middel betoogt Ca'Pasta, dat de beschikking onvoldoende gemotiveerd is en tegenstrijdigheden bevat. Naar mijn mening wordt in de beschikking echter voldoende duidelijk gemaakt, welke motieven het Gerecht tot het oordeel hebben gebracht dat de bestreden brief geen definitief besluit is (zie de in punt 8 geciteerde passage uit de beschikking).

17 Ca'Pasta betoogt, dat de Gerecht de brief niet als een voor beroep vatbare maatregel heeft beschouwd zoals het - gezien de ernst van de gevolgen - had moeten doen, en citeert de conclusie van advocaat-generaal La Pergola in de zaak Commissie/Lisrestal e.a.: "zoals het Hof reeds heeft verklaard, [is] de vermindering of schorsing van een reeds toegekende financiering, en zeker een beschikking tot terugbetaling aan een lidstaat van aanvankelijk toegekende bedragen, een maatregel (...) die objectief gezien ernstiger consequenties heeft, gelet op de gevolgen voor de rechten van de rechtstreeks betrokkenen, dan de afwijzing van meet af aan van de gevraagde financiering. Een dergelijke maatregel gaat namelijk in tegen de gewettigde verwachtingen waarvan de betrokkene in het kader van zijn bedrijfsactiviteit meende te kunnen uitgaan."(4) Die zaak betrof echter een formeel besluit.

18 Mogelijk zijn de argumenten van Ca'Pasta voor de stelling dat de brief negatieve gevolgen had, juist, maar deze eventuele gevolgen kunnen niet wegnemen dat er sprake moet zijn van een definitief besluit voordat een maatregel door de rechter kan worden getoetst. Terecht merkt de Commissie op, dat indien een brief waarin iemand over de inleiding van een procedure op de hoogte wordt gesteld, vatbaar voor beroep was, dit niet alleen in strijd zou zijn met de vaste rechtspraak, maar ook de rechtszekerheid zou aantasten en de Commissie in de uitoefening van haar administratieve taken zou belemmeren.

19 Het is naar mijn mening daarom gewenst dat in zaken als de onderhavige alleen definitieve besluiten vatbaar zijn voor toetsing door de rechter, en geen tussentijdse of voorbereidende besluiten. Bovendien kan in de onderhavige zaak zelfs worden verdedigd, dat er niet eens sprake was van een tussentijds besluit maar alleen van een mededeling dat er een procedure gaande was die tot een besluit kon leiden.

Conclusie

20 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:

1) de hogere voorziening af te wijzen;

2) Ca'Pasta in de kosten te verwijzen.

(1) - Beschikking van 16 juli 1998, Ca'Pasta/Commissie (T-274/97, Jurispr. blz. II-2925).

(2) - PB L 376, blz. 7.

(3) - Ca'Pasta citeert uit het arrest van 15 december 1988, Irish Cement/Commissie (166/86 en 220/86, Jurispr. blz. 6473), en uit de beschikking van 21 november 1990, Infortec/Commissie (C-12/90, Jurispr. blz. I-4265).

(4) - Arrest van 24 oktober 1996, C-32/95 P, Jurispr. blz. I-5373, punt 45 van de conclusie.