CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 24 JANUARI 1973 ( 1 )

Mijnbeer de President,

mijne heren Rechters,

Het gaat in deze zaak om juridische vraagstukken die verwantschap vertonen met de problemen die wij voor U mochten uiteenzetten, toen onlangs voor Uw Hof het beroep diende dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Italiaanse Republiek had ingesteld omdat deze de communautaire premieregelingen voor het slachten van melkkoeien en het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten niet zou hebben uitgevoerd dan wel daaraan te laat toepassing zou hebben gegeven.

Vandaag zijn de maatregelen tot sanering van de fruitproduktie in de Gemeenschap aan de orde.

In deze sector van de gemeenschappelijke landbouwmarkt moeten de schalen van vraag en aanbod normaliter reeds in evenwicht zijn wanneer de referentie-, basis- en verkoopprijzen op een bepaald niveau zijn vastgesteld, althans zolang de Lid-Staten zich van steunverlening aan hun nationale markten onthouden. Bij toevallige en tijdelijke overproduktie mag de Commissie krachtens de geldende regeling (met name de artikelen 2 en 7 van verordening nr. 158/66 van de Raad) besluiten dat produkten die niet aan de kwaliteitsnormen voldoen niet in de handel zullen worden gebracht en, zo nodig, strengere normen stellen. Blijkt echter dar met maatregelen tot marktstabilisatie op korte termijn niet kan worden volstaan, dan moet door een beleid op langere termijn naar beperking der potentiële produktie worden gestreefd.

Hiertoe meende de Raad einde 1969 ten aanzien van tafelappelen en peren en perziken te moeten overgaan. Het te grote aanbod dezer fruitsoorten bleek structureel te zijn bepaald: in de voorgaande jaren was er veel aangeplant, doch de oude boomgaarden waren niet gerooid. Dit produktieoverschot was bovendien veelal van minderwaardige kwaliteit, terwijl ook de variëteiten soms onvoldoende aan de behoeften der verbruikers bleken te zijn aangepast.

Op het voetspoor van sommige staten, zoals België en Nederland, heeft de Raad de telers dus een financiële prikkel willen geven om hun areaal te beperken: bij verordening nr. 2517/69 van 9 december 1969 (later gewijzigd bij verordening nr. 2475/70) voerde hij een premieregeling in, waarvan de uitvoeringsbepalingen zijn te vinden in verordeningen nrs. 2637/69 en 2565/70 van de Commissie. Deze door de Lid-Staten uit te voeren regeling kan in grote lijnen als volgt worden geschetst:

Telers die zich schriftelijk verbonden om gedurende 5 jaar geen nieuwe fruitbomen aan te planten en voor 1 maart 1973 tot rooiing overgingen, hadden recht op een van de wijze van aanplant afhankelijk premiebedrag per gerooide hectare.

De termijn voor het aanvragen der premies liep tot 1 maart 1971.

Door de afzonderlijke Lid-Staten aange wezen instanties hadden deze aanvragen te behandelen, de daarin verstrekte gegevens te controleren en na te gaan of geregistreerde schriftelijke verbintenissen als voormeld „ontvankelijk” waren (in behandeling konden worden genomen). Voorts moesten zij nagaan of de rooiverplichtingen waren nagekomen en, zo ja, aan de teler een verklaring afgeven op grond waarvan hem de premie door de nationale overheid werd uitbetaald. De premiefinanciering was dus zaak van de Lid-Staten, doch het Europees Oriënterings- en Garantiefonds voor de Landbouw moest aan elke Lid-Staat die aantoonde deswege uitgaven te hebben gedaan, de helft dezer kosten vergoeden.

Technisch gezien, bedient men zich hier — om een beperking van de produktie te bevorderen — van dezelfde middelen die de Raad reeds enkele weken tevoren met het oog op de resorptie der zuiveloverschotten aan de hand had gedaan. Ook die regeling was in haar toepassing afhankelijk van door de Lid-Staten te nemen bestuurs- en begrotingsmaatregelen. Hadden in het dienstjaar 1971 vier der Lid-Staten bij het Europees Fonds verzoeken om terugbetaling der aan hun onderdanen betaalde premies ingediend, in Italië bleek er nog in het geheel geen premieregeling te zijn vastgesteld, hoewel er voor afloop van de termijn (1 maart 1971) door bijna 20000 telers aanvragen waren ingediend voor een totale oppervlakte van ongeveer 40000 hectaren. Verder dan enkele administratieve voorschriften van het Ministerie van Landbouw, de behandeling der aanvragen betreffende, was men nog niet gekomen; en de eerste financiële maatregel voor de betaling der premies moest nog worden genomen.

Toch had de Commissie er de Italiaanse Regering — op 3 februari 1971 — wel degelijk op gewezen dat deze vertraging de voor het communautair beleid nodige efficiency in gevaar bracht — met verzoek alsnog binnen twee maanden de noodzakelijke nationale maatregelen te nemen —.

Aan dit verzoek om meer voortvarendheid werd niet voldaan, waarna de Commissie besloot de procedure van artikel 169 van het Verdrag van Rome in te leiden. Op 2 juni 1971 heeft zij er de Italiaanse Regering uitdrukkelijk op gewezen dat niet-uitvoering van de premieregeling voor het rooien van fruitbomen „schending der desbetreffende Gemeenschapsverordeningen inhoudt en het marktbeleid ongunstig beïnvloedt” en de regering verzocht binnen één maand haar opmerkingen te maken. Aangezien deze er ook toen het zwijgen toe deed, stond de Commissie niets anders meer te doen dan — op 14 oktober — een met redenen omkleed advies uit te brengen en daarmede een beroep ex artikel 176 mogelijk te maken.

Het moest tot 29 november 1971 duren voordat de Commissie van de permanente vertegenwoordiger van Italië de magere toezegging kreeg dat een wetsontwerp — om de middelen ter financiering der rooipremies te verschaffen — enkele weken tevoren ter kennis van de betrokken ministers was gebracht en „op zeer korte termijn” aan de Raad van ministers zou worden voorgelegd.

Ten slotte wist de Italiaanse permanente vertegenwoordiger, in antwoord op vragen die een maand later door de Directeur-generaal Landbouw waren gesteld — betreffende het stadium van behandeling der premieaanvragen, de gerooide oppervlakten en de controle op het rooien — in zijn verklaring van 25 maart 1972 alleen maar te zeggen dat er al lang voorschriften inzake het in behandeling nemen der aanvragen en de voorafgaande controles ter plaatse waren gegeven; desondanks had men „zich jegens de aanvragers niet formeel kunnen verbinden, omdat de nationale maatregel tot opening van de nodige kredieten de legislatieve procedure nog niet geheel had doorlopen”.

Ter informatie werd hieraan toegevoegd dat er binnen de gestelde termijn 19706 aanvragen — betreffende een te rooien oppervlakte van 40415 hectare — waren binnengekomen.

Overwegende dat Italië zich aldus niet naar het met redenen omkleed advies had gedragen en dat het verzuim „perfect” geworden was, heeft de Commissie zich op 8 juni jongstleden tot Uw Hof gewend met verzoek te verklaren voor recht dat de Italiaanse Republiek de voor haar uit de verordeningen (EEG) nrs. 2517/69 en 2637/69 voortvloeiende verplichtingen niet was nagekomen, immers niet de nodige bepalingen had vastgesteld om op haar grondgebied aan de premieregeling voor het rooien van fruitbomen feitelijk toepassing te geven.

Een volledige analyse van het standpunt der Commissie is in het rapport ter terechtzitting te vinden; wij behoeven het dus niet nogmaals weer te geven. Wel zou ik willen opmerken dat het er de Commissie niet om begonnen is geweest aan te tonen dat de Italiaanse Republiek opzettelijk geen uitvoering heeft gegeven aan het rooipremiestelsel of geen enkele uitvoeringsbepaling heeft vastgesteld. Wat de Commissie Italië verwijt, is dat men aldaar niet tijdig alle uitvoeringsbepalingen heeft vastgesteld, hetgeen tot objectief gevolg heeft gehad dat de communautaire verordeningen op Italiaans grondgebied niet tot toepassing konden komen.

In verband hiermede hebt U verzoekster gevraagd om vóór de terechtzitting schriftelijk op te geven welke maatregelen, behalve betaling der premies, de Italiaanse staat had moeten nemen — en binnen welke termijn — om aan haar verplichtingen te voldoen.

Wij willen dus allereerst nagaan welke verplichtingen op ieder der Lid-Staten rustten en vervolgens beoordelen welke maatregelen de Italiaanse instanties hebben genomen — en welke betekenis daaraan toekomt —; ten slotte zal moeten worden onderzocht of het feit dat deze instanties tempore utili geen maatregelen hebben genomen om uitvoering te kunnen geven aan de premieregeling voor het rooien van fruitbomen, volgens Uw jurisprudentie een verzuim oplevert als in artikel 169 bedoeld.

De verordeningen nrs. 2517/69 en 2637/69 houden, zoals in 1970 gewijzigd, voor de Lid-Staten tweeërlei verplichtingen in:

— het invoeren van een — vrij eenvoudige — administratieve procedure, waarbij allereerst nader moet worden geregeld wat er vóór het rooien ingevolge de artikelen 4 en 5 van uitvoeringsverordening nr. 2637/69 moet gebeuren; daartoe behoort: 1. het aanwijzen van de instantie waarbij de premieaanvragen kunnen worden ingediend; 2. controle door daartoe aangewezen beambten van de gegevens in de aanvragen vermeld (oppervlakte voor aaneengesloten aanplantingen; aantal bomen voor verspreide aanplantingen of gemengde teelt; ouderdom bij benadering en boomvorm; dezelfde gegevens voor de te rooien bomen en bovendien: variëteiten, geoogste hoeveelheden in de laatste drie jaren en voorgenomen rooidatum); 3. registratie van de schriftelijke verbintenis van de teler om gedurende vijf jaar na rooiing geen nieuwe appelbomen, perebomen en perzikbomen aan te planten. Na deze voorafgaande controles moet de bevoegde nationale instantie „constateren dat het verzoek ontvankelijk is”. Opgemerkt zij dat de communautaire verordeningen deze instantie geen enkele speelruimte laten; haar bevoegdheid is gebonden in die zin dat zij iedere aanvraag die aan de voorwaarden der verordeningen voldoet, in behandeling zal moeten nemen. Na deze eerste fase moeten de nationale beambten constateren dat er werkelijk is gerooid en een verklaring afgeven waaruit de rooidatum blijkt. Door overlegging dezer verklaring levert de teler het bewijs dat volgens artikel 3 van verordening nr. 2517/69 voor betaling der premie noodzakelijk — en voldoende — is.

— Door een tweede reeks op de Lid-Staten rustende verplichtingen moet de betaling der premies worden verzekerd — op de nationale begroting moeten daartoe dus de nodige middelen zijn uitgetrokken —.

Dit had door een algemene machtiging van het parlement aan de uitvoerende macht kunnen worden bereikt: de administratie had dan in de loop van ieder begrotingsjaar voor de uitvoering van het beleid waartoe de communautaire organen hadden besloten over de nodige kredieten kunnen beschikken. Doch wij weten dat in Italië de wetgever er van geval tot geval aan te pas moet komen wanneer er ter uitvoering van een communautaire bepaling een beroep op de schatkist wordt gedaan.

Ten slotte zij opgemerkt dat de premieregeling voor het rooien van fruitbomen een tijdelijk karakter draagt: de sanering moet in drie jaar haar beslag krijgen;1 maart 1973 is de laatste rooidatum. De aanvragen moesten vóór 1 maart 1971 zijn ingediend.

Hoewel aan de nationale instanties dus voor haar verschillende uitvoeringsmaatregelen geen strikte termijn is gesteld, mag het er redelijkerwijs voor worden gehouden dat een en ander zo tijdig moest geschieden dat de bedoelingen der Commissie konden worden gerealiseerd. Enerzijds blijkt ons nu dat de basisverordening en de eerste uitvoeringsverordening op 1 januari 1970 in werking getreden — en met ingang van die datum voor iedere Lid-Staat bindend — zijn.

Anderzijds is de normale rooiperiode gelegen tussen oktober en maart, dat wil zeggen tussen het einde van de oogst en de nieuwe vruchtzetting. De Lid-Staten hadden dus 8 à 9 maanden de tijd om de nodige voorzieningen te treffen opdat in de herfst van 1970 met het rooien kon worden begonnen.

Al deze uitvoeringsmaatregelen moesten door de nationale instanties binnen voormeld tijdsbestek worden genomen, zodat telers die in oktober of november 1970 hadden gerooid daarmede, alleen op grond van de rechtstreekse werking der verordeningen, een subjectief recht op de premie verkregen.

Thans moet worden nagegaan of de premieregeling als voormeld door de maatregelen van de Italiaanse instanties toepassing kon vinden.

Uit het dossier blijkt dat de minister van Land- en Bosbouw de lokale autoriteiten op 14 februari 1970 van de publikatie van verordening nr. 2517/69 op de hoogte heeft gesteld — met aankondiging dat hij zich voorbehield zo spoedig mogelijk de nodige instructies betreffende de premietoekenning te geven —, waarmede hij een eerste, strikt conservatoire, maatregel heeft genomen, die voor deze plaatselijke overheden het verbod inhield de aanleg van appelboomgaarden en het aanplanten van peren- en perzikenbomen te subsidiëren. Het ging er dus alleen maar om verdere aanplantingen te voorkomen; inkrimping van het areaal werd niet beoogd.

Wel heeft de minister in een rondschrijven van 12 mei 1970 aan de provinciale inspecties nauwkeurige instructies gegeven ten aanzien van het in behandeling nemen der premieaanvragen, de controle der daarin gedane opgaven, de controle op het rooien en de toewijzing der premie. De daartoe te gebruiken formulieren waren bij dit rondschrijven gevoegd. Deze instructies waren volledig; ze zijn ook tijdig gegeven. Maar er kon niet meer worden gewerkt, immers het rondschrijven beval in fine der mededeling dat „in afwachting van de wettelijke maatregel waarbij de noodzakelijke kredieten ter uitvoering der voorziene maatregelen zullen worden uitgetrokken” de provinciale diensten aan de circulaire wel de nodige publiciteit hadden te geven, doch zich overigens tot het in ontvangst nemen van de aanvragen der betrokken telers moesten beperken.

De regering blokkeerde hiermede de daadwerkelijke toepassing der premieregeling, die immers afhankelijk werd gesteld van een wettelijke maatregel waartoe destijds zelfs nog geen voorstel blijkt te zijn gedaan.

Vervolgens heeft de minister van Landbouw op 26 november 1970, op aandrang van bepaalde aanvragers, doch ook van plaatselijke verenigingen en groeperingen, een nieuwe circulaire doen uitgaan waarin hij zijn provinciale inspecteurs machtigde tot de nodige controles ter plaatse over te gaan. Maar dat zijn dan ook alle rechtstreeks toepasselijke instructies die de minister heeft gegeven; wederom wees hij erop dat niet was af te zien wanneer de wet er zou komen. De inspecties konden zich dan ook niet formeel tot toekenning der premies verbinden. Niet alleen de betaling der premies werd sine die uitgesteld, doch de overheid kon ook niet controleren of tot het rooien was overgegaan en evenmin de desbetreffende verklaringen — met datumvermelding — afgeven.

Hoogstens mochten de inspecteurs ingevolge dit nieuwe rondschrijven desgeraden voorlopige rooivergunningen afgeven.

Dit was, wat de administratieve procedure betreft, een stap vooruit; maar ook wanneer telers, daartoe gemachtigd, met het rooien konden aanvangen, waren zij van hun premie geenszins zeker. Men ziet dat de verordeningen der Gemeenschap aldus niet tot toepassing konden komen.

Bovendien bracht de minister in de procedure een in de verordeningen niet voorzien discretionair element; hij stelde de rooivergunning van een doelmatigheidsoordeel van zijn bureaus afhankelijk.

Maar in ieder geval kwam ook dit rondschrijven — van 26 november 1970 — te laat; de rooitijd was, wat de winter 1970-1971 betreft, al twee maanden tevoren begonnen.

Met de legislatieve procedure welke naar Italiaans publiekrecht ter opening van de kredieten voor de betaling der premies moet worden gevolgd, was destijds nog geen aanvang gemaakt: op 29 november 1971, toen ook de termijn genoemd in het met redenen omkleed advies der Commissie was verstreken, werd haar medegedeeld dat er een „schema” voor een wetsontwerp was opgesteld en aan de betrokken ministers medegedeeld. In maart 1972 bevond dit voorontwerp zich nog in het stadium van interministerieel beraad; het was nog niet bij het parlement ingediend. En nog weer later werd het aan de wetgevende organen voorgelegd. Wel kon de vertegenwoordiger van de Italiaanse Regering U ter zitting van 10 januari jongstleden mededelen dat de landbouwcommissie van de senaat die zelfde dag een gunstig advies had uitgebracht.

Al ligt het dus thans in de lijn der verwachtingen dat het ontwerp in de nabije toekomst zal worden aangenomen, wij moeten vaststellen dat Italië bij het verstrijken van de termijn die in het met redenen omkleed advies was genoemd en ook op de dag waarop de Commissie in beroep kwam bij Uw Hof, nog niet alle bepalingen had vastgesteld die voor de toepassing van de rooipremieregeling noodzakelijk waren; het had zijn administratie voor de betaling dezer premies niet de nodige middelen ter beschikking gesteld. En al zou de regering alle administratieve maatregelen hebben genomen om de telers in staat te stellen tot rooiing over te gaan, dan nog zou het achterwege laten van de premiebetaling op zichzelf reeds niet-nakoming der op Italië rustende verplichtingen opleveren.

Ook dat is een verplichting die uit het voor de Lid-Staten geldende Gemeenschapsrecht resulteert.

Om aan te tonen dat van zodanig verzuim in casu sprake is, behoeven wij slechts een ogenblik bij Uw jurisprudentie stil te staan.

In de eerste plaats dient men ter beantwoording van de vraag of van een verzuim van een der staten sprake is, uit te gaan van de dag waarop het beroep is ingesteld. Uw Hof heeft dan uit te spreken of er van zodanig verzuim sprake is, en daarbij moet buiten beschouwing blijven of de betrokken staat nadien de noodzakelijke maatregelen ter beeindiging van de inbreuk heeft genomen. In die zin met name Uw arresten van 19 december 1961 (zaak 7-61, Commissie/Italiaanse Republiek, Jurisprudentie, Deel VII, blz. 677) en 13 juli 1972 (zaak 48-71, Commissie/Italiaanse Republiek).

In de tweede plaats kan het feit dat de gezagsorganen van de Lid-Staat niet de nodige maatregelen nemen tot uitvoering ener voor die staat geldende communautaire verordening die bovendien rechtstreeks bindend is — dat wil zeggen: voor particulieren subjectieve rechten doet ontstaan — een verzuim in de zin van artikel 169 van het Verdrag opleveren (arrest van 17 februari 1970, zaak 31-69, Commissie/Italiaanse Republiek, Jurisprudentie blz. 33).

De materiële — werkelijke — toepassing der communautaire voorschriften is aan de staten opgedragen; niet alleen het buiten toepassing laten dier voorschriften, doch ook een te late uitvoering moet als verzuim worden aangemerkt.

Wij hebben in casu gezien dat aan de communautaire actie tot sanering van de fruitproduktie, die zich over drie jaar zou uitstrekken en volgens de voorschriften in 1970 terstond zou aanvangen, met ingang van de herfst van dat jaar uitvoering had moeten worden gegeven. Het staat vast dat daarvan in Italië niets is terechtgekomen; de desbetreffende instructies stonden de bevoegde diensten alleen toe vanaf mei 1970 de aanvragen in ontvangst te nemen de gegevens te controleren en een voorlopige machtiging tot het rooien der bomen af te geven, maar daarbij werd geen enkele verbintenis tot toekenning der premies aanvaard.

En ten slotte: de Verdragsverplichtingen — of die welke uit het afgeleid Gemeenschapsrecht voortvloeien — rusten op de staten als zodanig; zij zijn ex artikel 169 aansprakelijk, onafhankelijk van de vraag welke staatsorganen door hun handelen of nalaten het verzuim veroorzaakten, zelfs al betreft het constitutioneel onafhankelijke instellingen — zoals het parlement — (arrest van 5 mei 1970, Commissie/Koninkrijk België, zaak 37-69, Jurisprudentie blz. 244; arrest van 18 november 1970, zaak 8-70, Commissie/Italiaanse Republiek, Jurisprudentie blz. 967).

Men kan zich derhalve ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van een communautaire verplichting niet op het stilzitten van het parlement — als een overmacht opleverende omstandigheid — beroepen.

De Italiaanse Regering heeft zich echter, zonder formeel tot verwerping van het beroep van de Commissie te concluderen, trachten te verontschuldigen door er op te wijzen dat zijzelf — en het parlement — de procedure tot opening van de kredieten ter betaling der premies niet ten einde hebben kunnen brengen als gevolg van de ernstige politieke crisis waarvoor de Italiaanse constitutionele instellingen zich tussen einde 1971 en de eerste maanden van 1972 gesteld zagen. Na de verkiezingen van het staatshoofd zouden de vervroegde ontbinding van het parlement — en de uitschrijving van nieuwe kamerverkiezingen — een onoverkomelijke hinderpaal hebben opgeleverd, waardoor het eerst in november 1971 opgestelde schema-ontwerp van wet niet kon worden ingediend en behandeld.

Dit argument gaat niet op. U hebt een dergelijk middel reeds van de hand gewezen in de zaak 8-70, Commissie/Italië, waarin U uitsprak dat een Lid-Staat zich te zijner rechtvaardiging niet mag beroepen op beletselen — zoals een ministerscrisis — welke zich pas geruime tijd na het ontstaan der verplichtingen welker niet-nakoming hem wordt verweten, hebben voorgedaan.

Zoals gezegd, zijn de communautaire verordeningen inzake de rooipremies op 1 januari 1970 in werking getreden. De ingeroepen moeilijkheden deden zich volgens verweerder zelf eerst in de herfst van 1971, of wel meer dan 18 maanden later, woor. Doch al waren er aan de economische en sociale herstructurering van het land voor de staat zware lasten verbonden, waardoor de nodige financiële middelen bezwaarlijk konden worden uitgetrokken, dan nog kan daarmede een zo langdurige vertraging bij het opstellen, indienen en behandelen van het wetsontwerp onmogelijk worden gerechtvaardigd.

Wat hiervan zij, de niet-nakoming van staatsverplichtingen is een objectief begrip. U kunt in casu met vaststelling van zodanig verzuim volstaan: het is gelegen in het vaststaande feit dat op de dag waarop de Commissie haar beroep instelde aan de premieregeling voor fruitbomen nog geen toepassing werd gegeven — met name doordat de wet welke de administratie de nodige financiële middelen moest verschaffen, nog niet was afgekomen —.

Wij concluderen dat Uw Hof verklare voor recht dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen welke voor haar uit de verordeningen nrs. 2517/69 en 2637/69 voortvloeien niet is nagekomen, immers niet alle bepalingen had vastgesteld waardoor op haar grondgebied toepassing had kunnen worden gegeven aan de premieregeling voor het rooien van fruitbomen.

Wij concluderen voorts dat verweerder in de kosten worde veroordeeld.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.