Conclusie van advocaat-generaal Gulmann van 8 april 1992. - SANDERS ADOUR SNC EN GUYOMARC'H ORTHEZ NUTRITION ANIMALE SA TEGEN DIRECTEUR DES SERVICES FISCAUX DES PYRENEES-ATLANTIQUES. - VERZOEKEN OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE PAU - FRANKRIJK. - PARAFISCALE HEFFING OP GRANEN. - GEVOEGDE ZAKEN C-149/91 EN C-150/91.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-03899



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Twee Franse vennootschappen die, hoofdzakelijk uit granen, diervoeders produceren en in zekere mate ook granen verhandelen, hebben tegen de Franse belastingdienst beroep ingesteld bij het Tribunal de grande instance de Pau, waarbij zij terugbetaling vorderen van bedragen die zij van 1 juli 1986 tot en met 31 mei 1988 terzake van een parafiscale heffing hebben betaald. Zij betogen dat deze heffing in strijd is met het gemeenschapsrecht.

Het gaat hier om een heffing waarover reeds door een andere Franse rechter een prejudiciële vraag aan het Hof is gesteld. Het Hof heeft op die vraag uitspraak gedaan bij arrest van 19 november 1991, zaak C-235/90, Aliments Morvan (Jurispr. 1991, blz. I-5419, hierna: "arrest Morvan").

2. Daar het Hof dus reeds bekend is met die heffing, bepaal ik mij tot een korte herhaling van de voornaamste kenmerken ervan:

° de heffing wordt geïnd bij erkende inkopers, bij producenten en bij importeurs van graan over elke partij zachte tarwe, durumtarwe, gerst en maïs die wordt doorverkocht, gebruikt of ingevoerd;

° zij wordt geïnd op het moment van doorverkoop of gebruik dan wel van invoer;

° zij wordt niet geheven over uitgevoerd graan;

° zij wordt geheven of terugbetaald bij in- respectievelijk uitvoer van van granen afgeleide produkten, op de grondslag van de gebruikte hoeveelheden graan;

° zij wordt terugbetaald in het geval het graan wordt gebruikt voor de produktie van zetmeel;

° zij moet worden opgebracht door de gebruikers van graan;

° de opbrengst van de heffing wordt aangewend ter dekking van de uitgaven voor opslag door het Franse interventiebureau ONIC;

° het tarief van de heffing bedroeg destijds 3 FF per ton.

Dat tarief is vervolgens geleidelijk verminderd totdat het in het seizoen 1990/1991 tot 0 FF was teruggebracht.

De prejudiciële vraag in het arrest Morvan was zeer algemeen geformuleerd. De verwijzende rechter verzocht het Hof hem de nodige gemeenschapsrechtelijke gegevens aan te reiken om te kunnen beslissen over de verenigbaarheid van de Franse heffing met het gemeenschapsrecht. Evenals verzoeksters in de onderhavige zaken, vorderde verzoekster in de zaak Morvan terugbetaling van de tussen 1 juli 1986 en 31 mei 1988 betaalde heffing.

In de opmerkingen die in de zaak Morvan bij het Hof werden ingediend, werd de prejudiciële vraag vooral besproken in het licht van de gemeenschappelijke marktordening voor granen en de artikelen 9 en 95 EEG-Verdrag. Daarnaast behandelde advocaat-generaal Mischo, die in die zaak op 11 juni 1991 conclusie nam, de heffing ook in het licht van de artikelen 16 en 92 EEG-Verdrag. Bij de beantwoording van de prejudiciële vraag ging het Hof alleen in op het aspect van de gemeenschappelijke marktordening voor het betrokken landbouwprodukt. Het Hof verklaarde voor recht:

"Het gemeenschapsrecht en in het bijzonder de regelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals deze in de sector granen met name voortvloeien uit de bepalingen van verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, staan in de weg aan de toepassing door een Lid-Staat van een heffing die gedurende langere tijd op een beperkt aantal landbouwprodukten wordt gelegd, wanneer die heffing de marktdeelnemers ertoe kan brengen hun produktie- of consumptiestructuur te wijzigen. Het staat aan de nationale rechter, te beoordelen of de heffing waarop een bij hem aanhangig geding betrekking heeft, een dergelijke werking heeft gehad."

3. In de onderhavige zaken heeft het Tribunal de grande instance de Pau het Hof drie vragen voorgelegd.

De eerste vraag betreft de uitlegging van het in het EEG-Verdrag neergelegde verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten en van discriminerende binnenlandse belastingen.

De tweede vraag betreft de betekenis die de communautaire voorschriften op landbouwgebied voor de Franse heffing hebben.

De derde vraag betreft de betekenis voor die heffing van de bepalingen van het EEG-Verdrag inzake steunmaatregelen van de staat.

Verzoeksters in de hoofdgedingen, de Franse regering en de Commissie, die opmerkingen hebben ingediend, nemen standpunten in die in wezen overeenkomen met die in de zaak Morvan.

4. Voor een groot deel kan ik dan ook verwijzen naar

° het arrest van het Hof in de zaak Morvan en

° de conclusie van advocaat-generaal Mischo in die zaak.

De betekenis van de gemeenschapsvoorschriften op landbouwgebied voor de Franse heffing

5. Uiteraard kan op deze vraag hetzelfde antwoord worden gegeven als in de zaak Morvan.

Het in het EEG-Verdrag neergelegde verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten en van discriminerende binnenlandse belastingen

6. Ik kan hier in hoofdzaak verwijzen naar de conclusie van advocaat-generaal Mischo, die aangaande dit verbod het Hof in overweging gaf de vraag te beantwoorden als volgt:

"Het gemeenschapsrecht dient aldus te worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een heffing als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, indien

° de opbrengst van de heffing geheel of ten dele wordt aangewend voor uitgaven die uitsluitend de binnenlandse producenten ten goede komen;

° de heffing wordt toegepast bij de invoer van van granen afgeleide produkten, maar wordt gerestitueerd bij de produktie van dezelfde afgeleide produkten op het nationale grondgebied.

(...)."

De opmerkingen van de Commissie en van de verzoekende ondernemingen in de onderhavige zaken vragen evenwel om de volgende aanvullende opmerkingen.

Terzake van de aanwending van de opbrengst van de heffing heeft het Hof onlangs zijn rechtspraak bevestigd in het arrest van 11 maart 1992 (gevoegde zaken C-78/90 tot en met C-83/90, Compagnie commerciale de l' Ouest e.a., waarin het ging om Franse parafiscale heffingen op aardolieprodukten (Jurispr. 1992, blz. I-1847, r.o. 24-27).

Terzake van het moment van inning van de heffing heeft advocaat-generaal Mischo onderzocht, of er sprake was van discriminatie op grond dat de heffing bij invoer op het moment van de invoer wordt verlangd, terwijl de heffing op binnenlandse produkten pas wordt verlangd op het moment van doorverkoop dan wel van verwerking. Volgens hem was er geen discriminatie, nu "zowel bij binnenlandse als bij ingevoerde produkten de heffing (...) wordt toegepast op het moment dat het produkt tot verbruik wordt aangeboden". Verzoeksters in de hoofdgedingen stellen dat de heffing op ingevoerde produkten in de praktijk eerder wordt geïnd dan die op binnenlandse produkten. Hoewel er op dit punt geen volledige zekerheid bestaat, geloof ik toch dat advocaat-generaal Mischo in feite tot de juiste conclusie is gekomen. Zoals reeds gezegd, wordt de heffing op binnenlandse produkten niet alleen verlangd in geval van verwerking, maar ook bij doorverkoop, dat wil zeggen op het moment waarop de verkrijger aan het verwerkingsbedrijf of aan andere handelaren verkoopt. Men mag er volgens mij van uitgaan, dat de invoer van graan in Frankrijk in de praktijk gelijk te stellen is met doorverkoop van binnenlands graan. In de praktijk dient men de exporteur op één lijn te stellen met een binnenlands bedrijf dat het graan van de producent heeft gekocht.

Wat het toepassingsgebied van de heffing betreft, stellen verzoeksters evenals de Commissie dat zich een bijzonder probleem voordoet doordat de Franse heffing ook wordt toegepast op van graan afgeleide en op basis van graan verwerkte produkten (hierna: "afgeleide produkten"). Het fundamentele probleem is, dat de heffing op ingevoerde afgeleide produkten strekt tot compensatie van de fiscale last die indirect op de Franse afgeleide produkten drukt vanwege de heffing die is betaald voor de granen die bij de vervaardiging van het afgeleide produkt worden gebruikt. De heffing drukt op het ingevoerde afgeleide produkt, zonder dat het overeenkomstige binnenlandse produkt rechtstreeks wordt belast, terwijl de door de importeur opgelegde heffing niet als betaling voor een door de overheid aan hem verstrekte dienst kan worden beschouwd. Gelet op deze omstandigheden ben ik eveneens van mening, dat de heffing op dit punt in strijd met het verbod van artikel 9 EEG-Verdrag moet worden geacht. De onderhavige regeling vertoont gelijkenis met die welke aan de orde was in het arrest van 31 mei 1979 (zaak 132/78, Denkavit, Jurispr. 1979, blz. 1923). Het Hof gaf in rechtsoverweging 8 van dat arrest te verstaan:

"Er zij evenwel op gewezen dat, wil een heffing op ingevoerde produkten deel uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, zij gelijksoortige binnenlandse en geïmporteerde produkten even zwaar en in hetzelfde stadium van verhandeling dient te belasten en dat ook het belastbare feit voor beide produkten hetzelfde moet zijn. Het is dus niet voldoende dat de belasting op het ingevoerde produkt dient ter compensatie van een last die op een gelijksoortig binnenlands produkt ° of op een produkt waarvan het is afgeleid ° wordt of is gelegd in een vroeger produktie- of commercialisatiestadium dan waarin het ingevoerde produkt wordt belast. Zou men een aan de grens toegepaste heffing niet als heffing van gelijke werking kwalificeren, terwijl zij niet, dan wel in andere commercialisatiestadia of wegens een ander belastbaar feit, op het gelijksoortige binnenlandse produkt drukt, omdat die heffing zou dienen ter compensatie van een op hetzelfde produkt toegepaste binnenlandse fiscale last, dan zou men niet enkel geen rekening houden met fiscale lasten die in de Lid-Staat van herkomst op het ingevoerde produkt drukten, maar bovendien het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten van zijn inhoud en strekking beroven."

7. Verzoeksters in de hoofdgedingen betogen voorts, dat de teruggave van de heffing die plaatsvindt bij de uitvoer van bepaalde afgeleide produkten, in strijd is met artikel 96 EEG-Verdrag, waarin is bepaald dat bij uitvoer van produkten naar het grondgebied van een der Lid-Staten de teruggave van binnenlandse belastingen niet het bedrag mag overschrijden dat daarop al dan niet rechtstreeks is geheven. Ter onderbouwing van dit argument voeren zij aan, dat de teruggave bij uitvoer hoger is dan de heffing die bij invoer van gelijksoortige produkten wordt verlangd. Het is duidelijk dat dit argument niet direct ter zake doet voor de toepassing van het verbod van artikel 96, dat zich richt tegen de teruggave, bij uitvoer, van binnenlandse belastingen tot een hoger bedrag dan al dan niet rechtstreeks op de uitgevoerde produkten is geheven. Wel zou dit argument wellicht kunnen dienen als indirecte bevestiging, dat de teruggave van heffingen bij uitvoer in strijd is met artikel 96. Het is aan de nationale rechterlijke instanties om uit te maken of de feitelijke omstandigheden van dien aard zijn, dat van inbreuk op artikel 96 sprake is.

Uit het voorgaande volgt, dat de Franse belastingregeling in bepaalde opzichten in strijd zou kunnen zijn met de artikelen 9, 95 en 96 EEG-Verdrag. Ik wil daarbij benadrukken, dat de vaststelling van deze onverenigbaarheid niet betekent dat de regeling over de gehele lijn met het gemeenschapsrecht in strijd is. Zo verzetten de hier relevante gemeenschapsbepalingen zich niet tegen de inning van een heffing op in Frankrijk geproduceerde granen die in dat land worden doorverkocht en verwerkt.

De betekenis voor de Franse heffing van de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen van de staten

8. De verwijzende rechter vraagt in hoeverre de heffing, gelet op de bestemming van de opbrengst en de teruggaveregeling, te beschouwen is als een door artikel 92 EEG-Verdrag verboden steunmaatregel van de staat.

In de eerste plaats is van belang, dat artikel 92 niet ten behoeve van particulieren rechten schept waarop dezen zich voor de nationale rechterlijke instanties rechtstreeks kunnen beroepen. Het Hof heeft dit laatstelijk vastgesteld in het arrest in de gevoegde zaken C-78/90 tot en met C-83/90, Compagnie commerciale de l' Ouest e.a. (reeds aangehaald), waarin het onder meer verklaarde:

"Volgens deze rechtspraak is de onverenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt absoluut noch onvoorwaardelijk. Door bij artikel 93 het voortdurende onderzoek van en het toezicht op steunmaatregelen aan de Commissie op te dragen, beoogt het Verdrag de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te doen vaststellen door middel van een geëigende procedure, voor de toepassing waarvan de Commissie verantwoordelijk is, zulks onder toezicht van het Hof van Justitie. Particulieren kunnen mitsdien niet met een beroep op alleen artikel 92 de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het gemeenschapsrecht voor de nationale rechter betwisten, noch hem ten principale dan wel bij wege van incident verzoeken de onverenigbaarheid ervan vast te stellen (arresten van 22 maart 1977, zaak 74/76, Iannelli en Volpi, reeds aangehaald, en zaak 78/76, Steinike en Weinlig, Jurispr. 1977, blz. 595)" (r.o. 33).

Een eventuele materiële onverenigbaarheid met artikel 92 kan zeer wel door de nationale rechter worden bestraft, mits de Commissie die onverenigbaarheid heeft geconstateerd overeenkomstig de haar in de artikelen 92 en 93 toegekende bevoegdheden. Vast staat dat de Commissie ten aanzien van de thans aan de orde zijnde regeling geen beschikking in die zin heeft uitgevaardigd.

Volgens de rechtspraak van het Hof kan de nationale rechter er bovendien op toezien, dat bij de invoering van een onder artikel 92 vallende nationale steunregeling het vereiste wordt nageleefd, dat de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, op de hoogte wordt gebracht van nieuwe steunmaatregelen.(1) Een inbreuk op artikel 93, lid 3, kan door particulieren voor de nationale rechter worden ingeroepen.

De verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen van de staten kunnen voor de oplossing van de hoofdgedingen dus slechts van belang zijn, voor zover de Franse regeling geheel of gedeeltelijk bestaat uit onder artikel 92 vallende steunmaatregelen en deze maatregelen zijn ingevoerd met overtreding van het bepaalde in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag.

In casu is er geen informatie voorhanden, of de oorspronkelijk in 1953 ingevoerde en vervolgens herhaaldelijk gewijzigde Franse regeling vóór of tijdens de periode waarop het hoofdgeding betrekking heeft, overeenkomstig artikel 93 aan de Commissie bekend is gemaakt.

Het is dan ook zaak dat het Hof zich uitspreekt over de vraag, of de Franse regeling inzake de litigieuze heffing elementen van staatssteun bevat die onder artikel 92 vallen. De Commissie en verzoeksters in de hoofdgedingen hebben betoogd, dat de regeling zulke elementen bevat, maar advocaat-generaal Mischo kwam in zijn conclusie in de zaak Morvan tot het tegengestelde resultaat.

De zeer summiere redenering waarmee de Commissie haar standpunt onderbouwt, bevat, zo komt mij voor, evenmin als de argumenten van verzoeksters enig element dat steun biedt voor een andere opvatting dan die welke advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie heeft verwoord.

Ook kan in dit verband de vermelding op haar plaats zijn, dat de constatering dat een of meerdere elementen van de Franse regeling wellicht staatssteun opleveren en in strijd met artikel 93, lid 3, zijn ingevoerd, niet betekent dat die regeling over de gehele lijn onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht.

Conclusie

9. Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de door het Tribunal de grande instance de Pau gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

"Het gemeenschapsrecht dient aldus te worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een heffing als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, indien

° de heffing gedurende langere tijd op een beperkt aantal landbouwprodukten drukt, waardoor zij de marktdeelnemers ertoe kan brengen hun produktie- of consumptiestructuur te wijzigen;

° de opbrengst van de heffing geheel of ten dele wordt aangewend voor uitgaven die uitsluitend binnenlandse producenten ten goede komen;

° de heffing wordt geïnd voor afgeleide produkten die worden ingevoerd, terwijl overeenkomstige binnenlandse produkten er niet aan onderworpen zijn, en

° de teruggave van de heffing die plaatsvindt bij uitvoer van afgeleide produkten, meer bedraagt dan de heffing waaraan die produkten al dan niet rechtstreeks zijn onderworpen.

Er zijn geen gegevens voorhanden op grond waarvan een heffing als de onderhavige moet worden geacht onder artikel 92 EEG-Verdrag te vallen; bovendien is de nationale rechter niet bevoegd zich uit te spreken over een verzoek vast te stellen dat een steunmaatregel waartegen de Commissie geen beschikking heeft uitgevaardigd, inhoudende dat de betrokken Lid-Staat de maatregel moet opheffen of wijzigen, dan wel een nieuwe steunmaatregel die overeenkomstig artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag is ingevoerd, onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht."

(*) Oorspronkelijke taal: Deens.

(1) ° Zie bij voorbeeld het arrest van het Hof van 21 november 1991 (zaak C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des negociants et transformateurs de saumon, Jurispr. 1991, blz. I-5505).