CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 7 november 2013 ( 1 )

Zaak C‑604/12

H. N.

tegen

Minister for Justice, Equality and Law Reform

[verzoek van de Supreme Court (Ierland) om een prejudiciële beslissing]

„Gemeenschappelijk Europees asielstelsel — Richtlijn 2004/83/EG — Minimumnormen voor erkenning als vluchteling of als persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt — Richtlijn 2005/85/EG — Minimumnormen voor procedures in lidstaten voor toekenning of intrekking van vluchtelingenstatus — Nationale procedureregel die behandeling van verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van voorafgaande afwijzing van verzoek tot toekenning van vluchtelingenstatus — Toelaatbaarheid — Inachtneming van recht op behoorlijk bestuur — Snelheid en onpartijdigheid van onderzoeksprocedure”

1. Het onderhavige prejudiciële verzoek doet opnieuw de vraag rijzen naar de organisatie van de procedure voor de toekenning van internationale bescherming in Ierland en ligt in de lijn van de arresten M. ( 2 ) en D. en A. ( 3 ).

2. De Supreme Court (Ierland) wenst met name van het Hof te vernemen of een nationale procedureregel die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek tot toekenning van vluchtelingenstatus, in overeenstemming is met de eisen van richtlijn 2004/83/EG ( 4 ) en met name het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 5 ).

3. Subsidiaire bescherming is internationale bescherming die volgens artikel 2, sub e, van richtlijn 2004/83 gericht is tot onderdanen van derde landen die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komen, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat zij, wanneer zij naar hun land van herkomst terugkeren, een reëel risico zouden lopen op ernstige schade.

4. In het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vormt subsidiaire bescherming een aanvulling op de in het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen neergelegde regeling inzake de vluchtelingenstatus. ( 6 ) De meeste lidstaten hebben een eenheidsprocedure ingevoerd waarin zij de door de betrokkene ingediende asielaanvraag onderzoeken in het licht van beide vormen van internationale bescherming. Ierland is gebleven bij een meer opgedeelde regeling door twee onderscheiden procedures in te voeren. Aldus kan een verzoek om subsidiaire bescherming in Ierland pas worden ingediend nadat de procedure tot toekenning van de vluchtelingenstatus is afgerond en de Minister for Justice, Equality and Law Reform de betrokkene in kennis heeft gesteld van zijn voornemen om jegens hem een uitzettingsbesluit vast te stellen. In het kader van deze regeling – zoals overigens in het kader van elke andere regeling – kan een individu geen zelfstandig verzoek tot toekenning van subsidiaire bescherming indienen.

5. Op grond van deze wettelijke regeling heeft de Minister for Justice, Equality and Law Reform het door M. N. ingediende verzoek om subsidiaire bescherming afgewezen.

6. Laatstgenoemde is een Pakistaans staatsburger die sinds 2003 in Ierland verblijft. M. N. had eerst een studentenvisum en verkreeg daarna, wegens zijn huwelijk met een Iers staatsburger, een verblijfstitel die geldig was tot en met 31 december 2005. Op 23 februari 2006 heeft de Minister for Justice, Equality and Law Reform M. N. in kennis gesteld van zijn voornemen om jegens hem een uitzettingsbesluit vast te stellen, op grond dat zijn verblijfstitel niet was vernieuwd omdat hij gescheiden was van zijn echtgenote. Hij is echter als student op het Ierse grondgebied gebleven en heeft in 2007 een diploma in de economische wetenschappen behaald. Daarnaast heeft hij tegen de Minister for Justice, Equality and Law Reform en de Ierse Staat een rechtsvordering ingesteld met het betoog dat de wettelijke uitzettingsregeling gedeeltelijk in strijd was met de grondwet.

7. M. N. heeft in Ierland nooit een asielaanvraag ingediend. Hij verklaart niet te vrezen voor vervolging op grond van zijn ras, religie, nationaliteit, politieke overtuigingen of omdat hij behoort tot een bepaalde sociale groep, zodat hij niet als een vluchteling in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83 kan worden aangemerkt. Hij betoogt echter wel dat hij risico loopt op ernstige schade indien hij naar Pakistan zou moeten terugkeren, met name wegens het willekeurige geweld in de Swat-vallei, waar zijn familie woont.

8. Op 16 juni 2009 heeft M. N. dan ook een verzoek om subsidiaire bescherming ingediend. De Minister for Justice, Equality and Law Reform heeft dit verzoek afgewezen op grond dat hij niet voorafgaandelijk om toekenning van de vluchtelingenstatus had verzocht. Na verwerping van zijn bij de High Court (Ierland) ingediend beroep tot nietigverklaring van deze beslissing, heeft M. N. bij de Supreme Court cassatieberoep ingesteld.

9. Aangezien deze nationale procedureregel vragen doet rijzen over de doeltreffendheid, de onpartijdigheid en de duur van de procedure, heeft de Supreme Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag: „Staat richtlijn 2004/83[...], uitgelegd tegen de achtergrond van het Unierechtelijke beginsel van behoorlijk bestuur zoals dit met name is vastgelegd in artikel 41 van het Handvest [...], een lidstaat toe om in zijn wetgeving te bepalen dat een verzoek tot toekenning van de subsidiaire-beschermingsstatus enkel in behandeling kan worden genomen wanneer de aanvrager eerst de vluchtelingenstatus heeft aangevraagd en deze hem is geweigerd overeenkomstig het nationale recht?”

10. Vereist de inachtneming van het recht op behoorlijk bestuur, in het kader van de uitvoering van richtlijn 2004/83, met andere woorden van een lidstaat dat hij een op zichzelf staande procedure invoert voor de verkrijging van de subsidiaire-beschermingsstatus?

11. Hoewel de vraag die de verwijzende rechter aan het Hof stelt, ziet op de verenigbaarheid van de Ierse wetgeving met het Unierecht, betreft zij in werkelijkheid een procedureregel die in elke lidstaat voorkomt. Ongeacht de structuur van de behandelingsprocedure, of het nu gaat om een één-loketprocedure of een procedure als die welke in het hoofgeding aan de orde is, onderzoekt de bevoegde nationale autoriteit namelijk altijd eerst of de betrokkene in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus alvorens na te gaan of hij subsidiaire bescherming kan genieten. In die zin is de Ierse procedure dus niet zo verschillend van de procedures in de andere lidstaten. Bovendien voorziet thans geen enkel stelsel in de invoering van een op zichzelf staande procedure voor de toekenning van subsidiaire bescherming.

12. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom het beginsel van behoorlijk bestuur in het kader van de procedure voor de behandeling van een asielverzoek vooral moet waarborgen dat de behoefte aan internationale bescherming correct wordt vastgesteld, wat vereist dat de aanvraag volledig wordt beoordeeld in het licht van beide vormen van internationale bescherming. Ik zal dan ook toelichten waarom ik ervan overtuigd ben dat de betrokken procedureregel, door te vereisen dat de aanvraag voorafgaandelijk wordt onderzocht op basis van de voorwaarden voor de toekenning van de vluchtelingenstatus, degene die rechtmatig om internationale bescherming verzoekt de toekenning van een passende status en de effectieve toegang tot de hem bij richtlijn 2004/83 verleende rechten kan waarborgen, en zulks op basis van een behandeling in overeenstemming met de geest en de teksten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

I – Iers recht

13. In Ierland bestaat de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming uit een aantal procedurele stappen.

14. De procedureregels voor verzoeken om toekenning van de vluchtelingenstatus liggen vervat in de Refugee Act 1996 (vluchtelingenwet van 1996) ( 7 ).

15. Overeenkomstig section 8 van de Refugee Act worden asielaanvragen ingediend bij de Refugee Applications Commissioner. Section 11 van deze wet bepaalt dat dit lid van het Office of the Refugee Applications Commissioner (dienst van de commissaris voor asielaanvragen) belast is met het voeren van een onderhoud met de asielzoeker en met het verrichten van de noodzakelijke onderzoeken en verzoeken om inlichtingen. Bedoeld lid stelt vervolgens een rapport op waarin hij een positieve of negatieve aanbeveling doet betreffende de toekenning van de vluchtelingenstatus aan de betrokken asielzoeker en zendt dat verslag aan de Minister for Justice, Equality and Law Reform. ( 8 )

16. Is de aanbeveling van de Refugee Applications Commissioner positief, dan is de Minister for Justice, Equality and Law Reform volgens section 17, lid 1, van de Refugee Act verplicht om de betrokken asielzoeker de vluchtelingenstatus toe te kennen. Zou worden aanbevolen om de asielzoeker de vluchtelingenstatus te weigeren, dan kan deze krachtens section 16 van die wet tegen de aanbeveling beroep instellen bij het Refugee Appeals Tribunal (Ierland). Indien deze rechtbank de asielzoeker in het gelijk stelt en oordeelt dat de aanbeveling positief moet zijn, is de Minister for Justice, Equality and Law Reform volgens section 17, lid 1, van genoemde wet, verplicht om de vluchtelingenstatus toe te kennen. Indien het Refugee Appeals Tribunal de negatieve aanbeveling van de Refugee Applications Commissioner echter bevestigt, behoudt de Minister for Justice, Equality and Law Reform een discretionaire bevoegdheid om die status al dan niet toe te kennen.

17. Krachtens section 5 van de Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000 kunnen asielzoekers de rechtsgeldigheid van aanbevelingen van de Refugee Applications Commissioner en beslissingen van het Refugee Appeals Tribunal bij de High Court betwisten, onder voorbehoud van de op asielzaken toepasselijke bijzondere voorwaarden. Overeenkomstig die bepaling kan tegen het arrest van de High Court bij de Supreme Court slechts beroep worden ingesteld indien de High Court zelf een arrest wijst waarbij het dit beroep toestaat („certificate of leave to appeal”).

18. Wanneer de asielaanvraag definitief wordt afgewezen, kan de Minister for Justice, Equality and Law Reform de betrokkene in kennis stellen van zijn voornemen om jegens hem een uitzettingsbesluit („proposal to deport”) vast te stellen overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de Immigration Act 1999.

19. Het is in dit stadium van de procedure dat de voor de verzoeken om subsidiaire bescherming geldende procedureregels toepassing vinden. Deze zijn neergelegd in de European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (regeling van 2006 inzake de voorwaarden om in het kader van de Europese Gemeenschappen voor bescherming in aanmerking te komen), die op 9 oktober 2006 is vastgesteld door de Minister for Justice, Equality and Law Reform en met name strekt tot omzetting van richtlijn 2004/83 ( 9 ).

20. Overeenkomstig regulation 4, lid 1, van de Regulations 2006 bevat de kennisgeving van de Minister for Justice, Equality and Law Reform een bericht aan de betrokkene dat hij kan verzoeken om de subsidiaire-beschermingsstatus en een tijdelijke verblijfsvergunning kan aanvragen („application for leave to remain”). Te dien einde zijn een informatieve nota over de subsidiaire bescherming en het aanvraagformulier bij die brief in bijlage opgenomen. Behalve de persoonlijke gegevens wordt de aanvrager verzocht om alle bijkomende documenten mee te delen en een omstandige beschrijving te geven van de redenen die specifiek verband houden met de tot staving van zijn verzoek om subsidiaire bescherming aangevoerde omstandigheden, door met name te preciseren aan welke ernstige schade hij zich bij de terugkeer naar zijn land van herkomst blootstelt.

21. De Minister for Justice, Equality and Law Reform spreekt zich bij een met redenen omklede beslissing uit over het verzoek om subsidiaire bescherming. Tegen deze beslissing kan bij de rechter beroep tot nietigverklaring worden ingesteld.

22. Luidens regulation 4, lid 2, van de Regulations 2006 is de Minister for Justice, Equality and Law Reform niet verplicht een verzoek om subsidiaire bescherming te behandelen wanneer het is ingediend door een persoon van wie de asielaanvraag niet is afgewezen. In zijn arrest van 9 juli 2010, Izevbeckhai e.a./Minister for Justice, Equality and Law Reform ( 10 ), heeft de Supreme Court geoordeeld dat de Minister for Justice, Equality and Law Reform overeenkomstig deze bepaling enkel verzoeken om subsidiaire bescherming mag behandelen die zijn ingediend door personen van wie de asielaanvraag voorafgaandelijk is afgewezen.

II – Beoordeling

23. Ik herinner eraan dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen van het Hof wenst te vernemen of een nationale procedureregel die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus, in overeenstemming is met de eisen van richtlijn 2004/83 en, in het bijzonder, met het in artikel 41 van het Handvest neergelegde beginsel van behoorlijk bestuur.

24. Mijns inziens ligt het voor de hand dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.

A – Voorafgaande opmerkingen

25. Alvorens de vraag te onderzoeken, wens ik twee opmerkingen te maken.

26. In de eerste plaats vereist de vraag die de verwijzende rechter aan het Hof stelt, dat rekening wordt gehouden met andere rechtsnormen dan die waar de Supreme Court in zijn verwijzingsbeslissing uitdrukkelijk naar verwijst. ( 11 ) Hoewel deze haar vraag toespitst op de door richtlijn 2004/83 en artikel 41 van het Handvest aan de asielzoeker verleende rechten, meen ik dat eveneens melding moet worden gemaakt van de in richtlijn 2005/85/EG ( 12 ) neergelegde procedureregels inzake de toekenning van internationale bescherming.

27. Richtlijn 2004/83 strekt blijkens de inhoud en het doel ervan niet ertoe de procedureregels vast te stellen voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming en beoogt dus evenmin de vaststelling van de procedurele waarborgen die de asielzoeker daartoe moeten worden geboden. ( 13 ) Deze richtlijn strekt uitsluitend tot de vaststelling van voor alle lidstaten gemeenschappelijke criteria inzake de materiële voorwaarden waaraan onderdanen van derde landen moeten voldoen om voor internationale bescherming in aanmerking te komen ( 14 ), alsmede van de materiële inhoud van deze bescherming. ( 15 ) In deze context bepaalt richtlijn 2004/83 in artikel 2, sub c en e, wie voor de vluchtelingenstatus en de subsidiaire-beschermingsstatus in aanmerking komt, en in hoofdstuk VII welke rechten inherent zijn aan elk van deze statussen.

28. De proceduregels voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming liggen vervat in richtlijn 2005/85. Overeenkomstig artikel 1 ervan, beoogt zij voor alle lidstaten gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen inzake de procedure voor de toekenning en intrekking van de vluchtelingenstatus en preciseert zij in de hoofdstukken II en III de rechten en procedurele verplichtingen die gelden voor de verzoeker en de lidstaat inzake de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming.

29. Ik zal de verenigbaarheid van de betrokken regeling met het Unierecht dan ook niet enkel beoordelen in het licht van de bewoordingen en de doelstelling van richtlijn 2004/83, maar zal ook rekening houden met de in richtlijn 2005/85 neergelegde bepalingen.

30. In de tweede plaats vereist de vraag die de verwijzende rechter aan het Hof stelt, dat rekening wordt gehouden met de procedurele autonomie waarover Ierland beschikt bij de organisatie van de behandeling van verzoeken om internationale bescherming. Gepreciseerd moet namelijk worden dat de Europese Unie, bij de huidige stand van het op het onderhavige geschil toepasselijke recht, geen procedureregels heeft vastgesteld voor de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming wanneer deze behandeling deel uitmaakt van een andere procedure dan die tot toekenning van de vluchtelingenstatus.

31. Net zoals richtlijn 2004/83 beoogt richtlijn 2005/85 de regels minimaal te harmoniseren. Zij kent de lidstaten dan ook een beoordelingsmarge toe bij de uitvoering van de bepalingen ervan en met name bij de organisatie van de behandeling van asielaanvragen. ( 16 ) Voorts is deze richtlijn, overeenkomstig artikel 3 ervan, enkel van toepassing wanneer de lidstaat een verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus behandelt of wanneer zij een eenheidsprocedure heeft ingevoerd waarmee zij verzoeken in het licht van beide vormen van internationale bescherming, zijnde de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming, behandelt.

32. Richtlijn 2005/85 laat de lidstaten dus vrij om de procedure voor de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming te organiseren wanneer zij ervoor hebben gekozen dit verzoek te behandelen in het kader van een andere procedure dan de procedure tot verkrijging van de vluchtelingenstatus, zoals het geval is in Ierland.

33. Deze verwijzing naar de procedurele autonomie van de lidstaten wordt traditioneel echter afgezwakt door de verplichting om de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht te nemen ( 17 ) en door de noodzaak ervoor te zorgen dat de grondrechten worden geëerbiedigd.

34. Het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat de in deze context door de lidstaten vastgestelde procedureregels niet minder gunstig zijn dan die waarin is voorzien voor een soortgelijk verzoek op basis van het nationale recht. In casu is deze vraag niet aan de orde.

35. Het doeltreffendheidsbeginsel vereist dat deze procedureregels de uitoefening van de door de Unierechtsorde aan de betrokkene verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. In de onderhavige zaak moet dan ook worden onderzocht of de betrokken procedureregel de personen die om internationale bescherming verzoeken, effectieve toegang waarborgt tot de rechten die richtlijn 2004/83 hun toekent.

36. Voorts moeten de lidstaten zorgen voor de eerbiediging van de grondrechten en de algemene beginselen van het Unierecht wanneer zij beslissingen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Dit is het geval voor beslissingen inzake de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming. ( 18 ) Het lijdt dus geen twijfel dat de Ierse autoriteiten de eerbiediging van het recht van de betrokkenen op behoorlijk bestuur niet enkel moeten verzekeren omdat dit recht een algemeen beginsel van het Unierecht vormt ( 19 ), maar ook omdat het gaat om een grondrecht dat is neergelegd in artikel 41 van het Handvest. Hoewel de bewoordingen van artikel 41, lid 1, van het Handvest verwijzen naar de verhoudingen tussen de justitiabelen en de „instellingen, organen en instanties van de Unie” ( 20 ), ben ik namelijk van mening dat het recht op behoorlijk bestuur op dezelfde wijze geldt voor de lidstaten wanneer zij uitvoering geven aan het Unierecht. ( 21 )

37. Op basis van deze gegevens zal ik thans onderzoeken of de betrokken procedureregel verenigbaar is met de eisen van richtlijn 2004/83 en in overeenstemming is met de beginselen van doeltreffendheid en behoorlijk bestuur.

B – Inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel

38. Mijns inziens waarborgt de betrokken wettelijke regeling dat de asielzoeker effectieve toegang heeft tot de hem bij richtlijn 2004/83 verleende rechten, en zulks op basis van een behandeling die strookt met de geest en de teksten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

39. Om te beginnen verzekert deze regel de volledige inachtneming van artikel 78 VWEU door te vereisen dat het verzoek om internationale bescherming voorafgaandelijk wordt onderzocht aan de hand van de aan de vluchtelingenstatus gestelde voorwaarden.

40. In herinnering moet worden gebracht dat de richtlijnen 2004/83 en 2005/85 zijn vastgesteld op basis van artikel 63, eerste alinea, punt 1, EG (thans artikel 78 VWEU), volgens hetwelk de Raad van de Europese Unie belast was om op grond van een „volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève” ( 22 ) maatregelen te nemen inzake asiel. Deze twee richtlijnen dragen aldus bij aan de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat overeenkomstig het nieuwe artikel 78, lid 1, VWEU in overeenstemming moet zijn met dat Verdrag.

41. Het Verdrag van Genève is een volkenrechtelijk verdrag dat als dusdanig alle verdragsluitende partijen, waaronder de lidstaten van de Unie, bindt. Zoals de Uniewetgever in punt 3 van de considerans van richtlijn 2004/83 erkent, vormt het de basis of ook wel de „hoeksteen” van het internationale vluchtelingenrecht, aangezien het een omschrijving geeft van het begrip „vluchteling” en van de rechten en verplichtingen die inherent zijn aan deze status. Ter aanvulling van de in het kader van het Verdrag van Genève vastgestelde regels heeft de Uniewetgever andere vormen van internationale bescherming ingevoerd, waaronder subsidiaire bescherming. Artikel 78, lid 2, sub a en b, VWEU preciseert aldus dat het Europees Parlement en de Raad maatregelen moeten vaststellen voor een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat niet enkel „een uniforme asielstatus voor onderdanen van derde landen die in de hele Unie geldt” omvat, maar ook „een uniforme subsidiaire-beschermingsstatus voor onderdanen van derde landen die, als zij geen asiel krijgen in de Europese Unie, internationale bescherming behoeven” ( 23 ).

42. Uit het gebruik van de term „subsidiair” en de tekst van artikel 2, sub e, van richtlijn 2004/83 blijkt aldus ondubbelzinnig dat de subsidiaire-beschermingsstatus is bedoeld voor onderdanen van derde landen die niet in aanmerking komen voor de vluchtelingenstatus. ( 24 ) Artikel 2, sub b, van richtlijn 2005/85 voegt daar voorts aan toe dat elk op grond van richtlijn 2004/83 ingediend verzoek om internationale bescherming als een asielverzoek in de zin van het Verdrag van Genève wordt beschouwd.

43. Bijgevolg wenst de Uniewetgever, door in het gemeenschappelijk Europees asielstelsel een subsidiaire vorm van bescherming in te voeren, niet de mogelijkheid te bieden om voor de ene of de andere vorm van internationale bescherming te kiezen. Hij beoogt het „primaat” van het Verdrag van Genève te waarborgen door ervoor te zorgen dat subsidiaire vormen van bescherming in de Unie niet afdoen aan de wezenlijke draagwijdte van dit Verdrag. Een dergelijke doelstelling blijkt duidelijk uit de voorstukken van richtlijn 2004/83. In haar richtlijnvoorstel ( 25 ) heeft de Commissie uitdrukkelijk aangegeven dat „doorgaans slechts [zal] worden nagegaan of een verzoeker in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming wanneer is vastgesteld dat hij niet als vluchteling kan worden erkend” ( 26 ), en heeft zij zich daarbij gebaseerd op de noodzaak om een „onbeperkte en omvattende toepassing van het Verdrag van Genève” ( 27 ) te verzekeren en op de noodzaak om de daarin neergelegde regeling niet te verzwakken.

44. In beginsel moet de door de vluchtelingenstatus geboden bescherming dus eerst worden onderzocht, aangezien de Uniewetgever ter aanvulling van de in het kader van dat Verdrag vastgestelde regeling andere – als „subsidiair”, „aanvullend” of „tijdelijk” ( 28 ) aangemerkte – vormen van internationale bescherming heeft ingevoerd.

45. Opgemerkt moet worden dat een dergelijke uitlegging ook geldt wanneer de verzoeker kennelijk niet kan worden beschouwd als een vluchteling in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83, zoals M. N. in casu aanvoert. In een dergelijk geval bepaalt artikel 23, lid 4, sub b, van richtlijn 2005/85 namelijk uitdrukkelijk dat de lidstaat het onderzoek of is voldaan aan de voorwaarden voor de toekenning van de vluchtelingenstatus kan versnellen, maar – terecht – stelt de Uniewetgever deze lidstaat in geen geval vrij van dit voorafgaande onderzoek. ( 29 ) Terecht. Enkel op basis van dit onderzoek kan de betrokkene een „passende status” in de zin van artikel 78, lid 1, VWEU worden toegekend. Dit laat elke lidstaat namelijk toe een volledige beoordeling te verrichten van de aanvraag teneinde de behoefte van de betrokkene aan internationale bescherming correct te bepalen. Dit vereist dat de nationale beslissingsautoriteit, voorafgaandelijk aan de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming, zich ervan kan vergewissen dat de bedreiging waaraan de betrokkene meent te zijn blootgesteld niet kan worden aangemerkt als „vervolging” in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83 en niet vereist dat hem de vluchtelingenstatus wordt toegekend.

46. In dit verband mag niet worden vergeten dat de vluchtelingenstatus onder vigeur van richtlijn 2004/83 ruimere rechten en economische en sociale voordelen biedt dan die welke voortvloeien uit de toekenning van subsidiaire bescherming. ( 30 ) Bijgevolg maakt deze voorafgaande beoordeling het eveneens mogelijk om de betrokkene het maximum aan rechten te waarborgen. Zoals het Hof heeft overwogen in zijn arrest M., reeds aangehaald, verschillen de aan de vluchtelingenstatus en de subsidiaire-beschermingsstatus inherente rechten namelijk qua aard. ( 31 ) In hoofdstuk VII, „Kenmerken van de internationale bescherming”, maakt richtlijn 2004/83 een onderscheid naargelang de betrokkene vluchteling is of subsidiaire bescherming geniet. ( 32 ) Ten aanzien van personen die subsidiaire bescherming genieten, staat zij de lidstaten toe strengere voorwaarden te stellen aan de afgifte van verblijfstitels of reisdocumenten. ( 33 ) Hoewel de lidstaten vluchtelingen een verblijfstitel van ten minste drie jaar moeten toekennen, kunnen zij de duur van deze titel beperken tot één jaar wanneer deze wordt toegekend aan een persoon die subsidiaire bescherming geniet. Genoemde richtlijn staat de lidstaten eveneens toe de toegang tot bepaalde economische en sociale rechten, zoals de toegang tot de arbeidsmarkt of sociale voorzieningen, te beperken. ( 34 ) Hoewel lidstaten dus zijn gehouden om personen die internationale bescherming genieten dezelfde noodzakelijke sociale bijstand te bieden als die waarin is voorzien voor nationale onderdanen, kunnen zij deze bijstand in het geval van personen die subsidiaire bescherming genieten, beperken tot de essentiële prestaties.

47. Geconstateerd moet worden dat het in het belang is van elke asielzoeker dat zijn aanvraag wordt onderzocht aan de hand van de voorwaarden voor de vluchtelingenstatus. Ik begrijp dan ook niet welke redenen aan de basis liggen van de handelwijze van M. N. in deze zaak.

48. In dit verband ben ik van mening dat het niet aan de asielzoeker staat om te bepalen welke status best past bij zijn situatie. Dat valt onder de uitsluitende bevoegdheid van de nationale beslissingsautoriteit, die de aanvraag overeenkomstig de in de richtlijnen 2004/83 en 2005/85 vastgestelde regels behandelt op basis van de bij de betrokkene en haar diensten ingewonnen informatie.

49. Voor ogen moet worden gehouden dat de verwachte beslissing van vitaal belang is voor degene die rechtmatig om internationale bescherming verzoekt. Ook mag niet worden vergeten dat deze zich in een uiterst moeilijke materiële en menselijke situatie bevindt en dat de door hem bij de nationale autoriteiten ingeleide procedure hem in staat moet stellen om zijn meest essentiële rechten te vrijwaren. Het is echter weinig waarschijnlijk dat de betrokkene steeds in staat is te bepalen of zijn situatie voldoet aan de criteria voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus dan wel voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van subsidiaire bescherming. Het kan uiterst moeilijk zijn om de scheidingslijn te trekken tussen beide vormen van internationale bescherming, inzonderheid in situaties die worden gekenmerkt door willekeurig geweld ten aanzien van bepaalde groepen, wat in werkelijkheid steeds van de nationale beslissingsautoriteiten vereist dat zij een grondig en strikt onderzoek verrichten van de verklaringen en bewijselementen die de verzoeker heeft verstrekt. Ook moet rekening worden gehouden met de psychologische ontreddering en de moeilijkheden die de asielzoeker, bijvoorbeeld door zijn taal, kan ondervinden om de procedureregels te begrijpen, maar ook om zijn rechten en verplichtingen te kennen. In dat verband zullen velen niet de middelen hebben om over rechtsbijstand te beschikken. Het risico kan dan ook niet worden gelopen dat een persoon die een toevluchtsoord zoekt, nalaat te verzoeken om de vluchtelingenstatus terwijl hij daar recht op heeft.

50. Tot slot mag niet worden vergeten dat deze voorafgaande beoordeling het mogelijk maakt om de procedure tot toekenning van internationale bescherming af te ronden en aldus verzekert dat in de Unie geen enkele andere aanvraag zal worden ingediend en zodoende secundaire bewegingen van asielzoekers op het grondgebied van de Unie, een fenomeen dat beter bekend staat onder de naam „asylum shopping”, beperkt. ( 35 )

51. Gelet op al deze elementen kan ik het moeilijk eens zijn met de standpunten die M. N. en de Commissie in hun opmerkingen hebben uiteengezet. Zij stellen immers dat Ierland, gelet op de toepasselijke bepalingen, een op zichzelf staande procedure voor de verkrijging van de subsidiaire-beschermingsstatus zou moeten invoeren.

52. Gelet op het voorgaande kan een dergelijke uitlegging van de rechtsregels mijns inziens indruisen tegen de geest waarop het gemeenschappelijk Europees asielstelsel berust en met name tegen de doelstelling en de bewoordingen van artikel 78 VWEU en de richtlijnen 2004/83 en 2005/85.

53. Allereerst zou zij kunnen afdoen aan het primaat van het Verdrag van Genève, aangezien de subsidiaire vormen van bescherming de wezenlijke draagwijdte van dat Verdrag uiteindelijk zouden kunnen verzwakken. Daarnaast zou zij afbreuk kunnen doen aan de door de Uniewetgever nagestreefde harmonisatie van de voorschriften van het asielrecht ( 36 ) door aldus de door de Unie bestreden secundaire bewegingen van asielzoekers te bevorderen. Zoals de Duitse regering in haar opmerkingen stelt, valt immers niet uit te sluiten dat een asielzoeker verzoekt om subsidiaire bescherming in een andere lidstaat dan die welke verantwoordelijk is voor de asielprocedure en dat een zelfde situatie dan in twee lidstaten parallel wordt onderzocht vanuit twee verschillende juridische gezichtspunten.

54. Voorts zou de invoering van een op zichzelf staande procedure – dit is zeker het sterkste argument – niet kunnen waarborgen dat het verzoek om internationale bescherming volledig wordt beoordeeld, hetgeen nochtans de bij richtlijn 2004/83 aan de asielzoeker toegekende rechten waarborgt. Met andere woorden zou een zware slag kunnen worden toegebracht aan de bescherming van de grondrechten van de kwetsbaarste personen. Het door de Commissie voorgestane stelsel zou namelijk ertoe leiden dat wordt afgezien van een fase die noodzakelijk is voor het waarborgen van de rechten van de betrokkenen. Het is juist dat de Commissie ter terechtzitting erop heeft gewezen dat de situatie waarin de betrokkene geen verzoek indient, weinig voorkomt. Toch betreft dit een argument dat ik niet in aanmerking wil nemen, aangezien de grondrechten van de persoon uiteraard niet mogen worden aangetast op grond dat slechts een klein aantal mensen aan deze aantasting zou worden blootgesteld.

55. Tot slot ben ik van mening dat het, afgezien van het ontbreken van een rechtsgrondslag, geen zin heeft om van Ierland te verlangen dat het een op zichzelf staande procedure invoert voor de verkrijging van de subsidiaire-beschermingsstatus, terwijl de lidstaten thans in een „één-loketprocedure” moeten voorzien. Mijn beoordeling zou namelijk niet volledig zijn indien ik zou voorbijgaan aan de doelstellingen die de Uniewetgever nastreeft in het kader van de tweede fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en met name met richtlijn 2013/32, ook al is deze tekst niet toepasselijk op de feiten van het hoofdgeding. ( 37 )

56. Overeenkomstig punt 11 van de considerans van deze richtlijn, voert zij namelijk een eenheidsprocedure in om een volledige en doeltreffende beoordeling van de behoefte aan internationale bescherming van asielzoekers te garanderen. Artikel 10, lid 2, van deze richtlijn bepaalt thans dat „[b]ij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming [...] de beslissingsautoriteit eerst na[gaat] of de verzoekers als vluchteling kunnen worden aangemerkt en zo niet, of zij voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen” ( 38 ). De invoering van een eenheidsprocedure is niet langer een loutere mogelijkheid zoals het geval was onder vigeur van richtlijn 2005/85, maar is thans een verplichting die de Uniewetgever eveneens toelaat de procedures voor de behandeling van asielverzoeken te vereenvoudigen en te rationaliseren en de administratieve last voor de lidstaten te verminderen.

57. Deze elementen tonen – voor zover dit nodig is – aan dat de asielzoeker niet beschikt – en evenmin hoeft te beschikken – over de mogelijkheid om te kiezen voor de ene of de andere vorm van internationale bescherming. Zoals de Belgische regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, mag de toekenning van internationale bescherming dus niet afhangen van een subjectieve beoordeling van de verzoeker en mag hij niet daarover kunnen beschikken op grond van daadwerkelijke of veronderstelde belangen. Zijn verzoek moet noodzakelijkerwijs worden beoordeeld aan de hand van de criteria voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus en hij kan enkel verzoeken om een subsidiaire vorm van bescherming wanneer hij niet in aanmerking komt voor die vluchtelingenstatus. Deze beoordeling geldt ongeacht de procedurestructuur – een één-loketprocedure of een stelsel als dat in het hoofdgeding – die de lidstaat heeft gekozen, aangezien beide procedures dienaangaande erg weinig verschillen.

58. Gelet op al het voorgaande ben ik dan ook ervan overtuigd dat de betrokken procedureregel de asielzoeker effectieve toegang tot de hem bij richtlijn 2004/83 verleende rechten waarborgt, en zulks in overeenstemming met het doeltreffendheidsbeginsel.

59. Ik ben eveneens van mening dat een dergelijke regeling verzekert dat het verzoek om internationale bescherming naar behoren wordt behandeld, aangezien zij vereist dat dit verzoek voorafgaandelijk wordt onderzocht aan de hand van de voorwaarden voor de vluchtelingenstatus.

C – Inachtneming van het recht op behoorlijk bestuur

60. Volgens punt 10 van de considerans van richtlijn 2004/83 en punt 8 van de considerans van richtlijn 2005/85 heeft de Uniewetgever zich ertoe verbonden de grondrechten te eerbiedigen bij de vaststelling van de materiële en procedurele voorschriften inzake de toekenning van internationale bescherming. Hij heeft er dan ook op toegezien dat de bevoegde nationale autoriteiten het recht van de betrokkene op behoorlijk bestuur waarborgen, met name door hun in hoofdstuk II van richtlijn 2005/85 bepaalde procedurele verplichtingen op te leggen.

61. Zoals gezegd zijn de lidstaten inderdaad niet verplicht om deze procedurele waarborgen toe te passen bij de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming wanneer dit verzoek deel uitmaakt van een andere administratieve procedure dan die tot toekenning van de vluchtelingenstatus. Dit vloeit voort uit de grenzen die zijn gesteld aan de werkingssfeer van richtlijn 2005/85. Niettemin herinner ik eraan dat zij nog steeds ervoor moeten zorgen dat het recht van de betrokkene op behoorlijk bestuur in acht wordt genomen, aangezien de toekenning van subsidiaire bescherming binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt en het recht op behoorlijk bestuur niet enkel een algemeen beginsel van het Unierecht vormt, maar ook een grondrecht.

62. Dit recht heeft een uiterst ruime draagwijdte.

63. Overeenkomstig artikel 41, lid 1, van het Handvest vereist het recht op behoorlijk bestuur het „recht [...] dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn [...] worden behandeld”. Luidens artikel 41, lid 2, van het Handvest behelst dit recht „met name” het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen ( 39 ), het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van de rechtmatige belangen van de vertrouwelijkheid en het beroeps‑ en het zakengeheim en de verplichting voor de overheidsinstantie om zijn beslissingen met redenen te omkleden. Zoals het Hof heeft overwogen in eerdergenoemd arrest M., is deze bepaling blijkens haar bewoordingen van algemene strekking. ( 40 )

64. In het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel is het recht op behoorlijk bestuur verankerd in hoofdstuk II van richtlijn 2005/85. Het krijgt concreet gestalte in de vaststelling van procedurele verplichtingen voor de overheidsinstantie en de invoering van een nauwe samenwerking tussen deze overheidsinstantie en de asielzoeker. Het recht op behoorlijk bestuur moet het aldus mogelijk maken om de behoefte van de betrokkene aan internationale bescherming correct vast te stellen. Daartoe vereist artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 2005/85 dat de nationale beslissingsautoriteit het verzoek om internationale bescherming individueel, objectief en onpartijdig onderzoekt. Artikel 23, lid 2, eerste alinea, van deze richtlijn schrijft voorts voor dat deze procedure zo spoedig mogelijk moet worden afgerond op basis van een passende en volledige behandeling van de feiten en omstandigheden waarop het verzoek is gebaseerd. Tot slot moet de nationale beslissingsautoriteit, overeenkomstig de artikelen 10 en 13 van richtlijn 2005/85, de inachtneming verzekeren van het recht van de betrokkene om te worden gehoord via persoonlijke onderhouden tijdens welke hij zijn persoonlijke situatie in alle vertrouwelijkheid en zo nodig met behulp van een tolk moet kunnen uiteenzetten. Ik breng nogmaals in herinnering dat al deze procedurele verplichtingen tot doel hebben de betrokkene een passende status te verlenen in de zin van artikel 78, lid 1, VWEU en effectieve toegang te geven tot de hem bij richtlijn 2004/83 verleende rechten.

65. Zoals gezegd, draagt de betrokken procedureregel ten volle bij aan deze doelstellingen door te vereisen dat het verzoek voorafgaandelijk wordt onderzocht aan de hand van de voorwaarden voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus.

66. Niettemin voeren M. N. en de Commissie aan dat deze procedureregel niet waarborgt dat de behandeling onpartijdig en spoedig verloopt.

67. In de eerste plaats wijzen zij erop dat degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, ten gevolge van die regeling, een aantal procedurele stappen moet doorlopen, die de reeds buitensporige duur van procedures in Ierland noodzakelijkerwijs verlengen. De Commissie merkt dienaangaande op dat deze regeling „van de verzoeker verlangt dat hij deelneemt aan een fictie” ( 41 ) bij de indiening van zijn verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus of „[hem zelfs verplicht] te voldoen aan de formaliteit van een tot mislukken gedoemde procedure” ( 42 ), wat onvermijdelijk ertoe leidt dat de beoordeling van het verzoek om subsidiaire bescherming vertraging oploopt.

68. In de tweede plaats zijn M. N. en de Commissie van mening dat de procedureregel niet voldoet aan het vereiste van onpartijdigheid, aangezien het verzoek om subsidiaire bescherming wordt ingediend wanneer de Minister for Justice, Equality and Law Reform niet alleen het verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus heeft afgewezen, maar ook op het punt staat om een jegens hem een besluit tot terugleiding tot aan de grens vast te stellen. Bijgevolg zou de procedure volgens de Commissie, in strijd met de vereisten van billijkheid en onpartijdigheid, „reeds gericht zijn op de verwijdering [en zou de Minister for Justice, Equality and Law Reform] geneigd zijn te kiezen voor de uitzetting”. ( 43 )

69. Hoewel ik de bezorgdheid over de duur van de procedures voor de behandeling van asielaanvragen in Ierland deel ( 44 ), meen ik dat de in dat verband door M. N. en de Commissie geuite kritiek veeleer ziet op de opzet van de procedure in haar geheel dan op de betrokken regeling. Het is juist dat zij een procedurele stap toevoegt door de nationale beslissingsautoriteit te verplichten het verzoek om internationale bescherming te onderzoeken aan de hand van de voorwaarden die in artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83 aan de verkrijging van de vluchtelingenstatus zijn gesteld en, in voorkomend geval, aan de hand van de voorwaarden die in artikel 2, sub e, van die richtlijn aan de toekenning van subsidiaire bescherming zijn gesteld. Voorts meen ik dat de snelheid van de procedure niet enkel bijdraagt tot de rechtszekerheid maar ook tot de integratie van de aanvrager.

70. Zoals gezegd, vormt dit onderzoek evenwel een noodzakelijke voorwaarde waaraan de lidstaten moeten voldoen, omdat anders de betrokkene de hem bij richtlijn 2004/83 toegekende rechten zouden worden ontnomen en zou worden afgedaan aan de geest die aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel ten grondslag ligt.

71. Voorts lijkt dit voorafgaand onderzoek niet de oorzaak te zijn van de buitensporige vertragingen in de procedure, aangezien de vertraging volgens de ons ter beschikking staande gegevens zich eerder voordoet in het stadium van de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming. ( 45 ) In dit verband zij opgemerkt dat het voorafgaande onderzoek niet leidt tot buitensporige vertragingen in het kader van in andere lidstaten ingestelde procedures. Ik denk dan ook niet dat een tijdsbesparing rechtvaardigt dat het verzoek niet wordt onderzocht aan de hand van de aan de vluchtelingenstatus gestelde voorwaarden. Dit onderzoek is daarentegen noodzakelijk om te verzekeren dat de rechten worden gewaarborgd en volledig zijn.

72. Thans kom ik tot de beoordeling van de door M. N. en de Commissie geuite bezorgdheid over de onpartijdigheid van de procedure.

73. Volgens vaste rechtspraak van het Hof behelst het vereiste van onpartijdigheid twee aspecten: de subjectieve onpartijdigheid en de objectieve onpartijdigheid. De subjectieve onpartijdigheid schrijft voor dat geen enkel lid van de betrokken instelling blijk mag geven van partijdigheid of persoonlijke vooringenomenheid, waarbij deze persoonlijke onpartijdigheid wordt vermoed tot bewijs van het tegendeel. De objectieve onpartijdigheid schrijft voor dat de instelling voldoende waarborgen biedt om elke gerechtvaardigde twijfel dienaangaande uit te sluiten. ( 46 )

74. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het dossier geen enkel element bevat dat kan afdoen aan de persoonlijke onpartijdigheid van de Minister for Justice, Equality and Law Reform, aangezien M. N. dienaangaande geen enkel gegeven aanvoert ter ondersteuning van een dergelijke analyse.

75. Voorts deel ik niet de bezorgdheid inzake de objectieve onpartijdigheid van de procedure.

76. In de eerste plaats zij nogmaals eraan herinnerd dat een verzoek om subsidiaire bescherming, ongeacht de structuur van de procedure, altijd wordt behandeld nadat een besluit tot afwijzing van de vluchtelingenstatus is vastgesteld.

77. In de tweede plaats zij erop gewezen dat wanneer de Minister for Justice, Equality and Law Reform begint met de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming, hij nog geen uitzettingsbesluit jegens de betrokkene heeft vastgesteld. Overeenkomstig section 3, lid 3, van de Immigration Act van 1999 heeft de Minister for Justice, Equality and Law Reform enkel kennis gegeven van zijn voornemen om een dergelijk besluit vast te stellen. Deze kennisgeving stelt de betrokkene, na afwijzing van zijn verzoek om de vluchtelingenstatus, ervan in kennis dat hij niet langer over een rechtmatige verblijfstitel beschikt, wat een gevolg is dat zich in alle lidstaten voordoet. Deze kennisgeving moet hem eveneens op de hoogte stellen van de rechten waarover hij in dit stadium van de procedure beschikt. Met name wordt de betrokkene in die kennisgeving overeenkomstig regulation 4, lid 1, van de Regulations 2006 meegedeeld dat hij de subsidiaire-beschermingsstatus en een tijdelijke verblijfsvergunning kan aanvragen. Daartoe is bij de kennisgeving een informatieve nota over de subsidiaire bescherming en het aanvraagformulier gevoegd. Behalve de persoonlijke gegevens wordt de aanvrager verzocht om alle bijkomende documenten mee te delen en een omstandige beschrijving te geven van de redenen die specifiek verband houden met de tot staving van zijn verzoek om subsidiaire bescherming aangevoerde omstandigheden, door met name te preciseren aan welke ernstige schade hij zich bij de terugkeer naar zijn land van herkomst blootstelt. Om deze redenen lijkt het mij dan ook moeilijk om aan te nemen dat de Minister for Justice, Equality and Law Reform „geneigd zal zijn te kiezen voor de uitzetting”, aangezien de betrokkene via de toekenning van subsidiaire bescherming een reguliere verblijfsvergunning kan verkrijgen.

78. Tot slot ben ik het niet eens met de opmerkingen van de Commissie dat een dergelijke regeling „van de verzoeker verlangt dat hij deelneemt aan een fictie” of „[hem zelfs verplicht] te voldoen aan de formaliteit van een tot mislukken gedoemde procedure”, wat zou afdoen aan de doeltreffendheid van de procedure. De doelstelling van deze procedure mag namelijk niet uit het oog worden verloren. Het gaat hier niet om een klassieke administratieve procedure die bijvoorbeeld strekt tot toekenning van een belastingvermindering of een rijbewijs. De administratieve procedure strekt tot toekenning van een grondrecht op asiel en op grond van dat voorafgaand onderzoek moet een beslissing kunnen worden genomen die van vitaal belang is voor degene die rechtmatig om internationale bescherming verzoekt. Het gaat dus niet erom hem te „verplichten” een extra administratieve stap te zetten, maar veeleer om hem te verzekeren dat zijn verzoek volledig wordt behandeld, en hem in de lidstaat van ontvangst de voor zijn situatie meest geschikte rechten te waarborgen. Het gaat evenmin om een deelname aan een fictie, aangezien het soms hoe dan ook uiterst moeilijk is om in een vroeg stadium van het dossier met zekerheid te kunnen vaststellen of een individu bij de terugkeer in zijn land van herkomst het risico loopt om te worden „vervolgd” in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83 of om „ernstige schade” te lijden in de zin van artikel 2, sub e, van deze richtlijn, wat overigens ook genoegzaam blijkt uit de rechtspraak van het Hof.

79. Gelet op het voorgaande ben ik dan ook van mening dat de betrokken procedureregel, voor zover deze vereist dat het verzoek om internationale bescherming voorafgaandelijk wordt onderzocht aan de hand van de voorwaarden voor de vluchtelingenstatus, voldoet aan het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest.

80. Niettemin blijft Ierland gehouden om haar procedure aldus te organiseren dat asielverzoeken zo efficiënt mogelijk worden behandeld, in overeenstemming met de door richtlijn 2005/85 nagestreefde doelstelling van een snelle beslissing. In dit verband kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 23, lid 4, van richtlijn 2005/85 de behandelingsprocedure inzake de voorwaarden voor de verkrijging van de vluchtelingenstatus versnellen wanneer de asielzoeker kennelijk niet kan worden beschouwd als een vluchteling of het asielverzoek wegens onwaarschijnlijke of ontoereikende verklaringen kennelijk weinig overtuigend is.

81. Gelet op een en ander geef ik het Hof dan ook in overweging voor recht te verklaren dat richtlijn 2004/83, gelezen tegen de achtergrond van de in richtlijn 2005/85 neergelegde procedurele voorschriften en waarborgen en het beginsel van behoorlijk bestuur, aldus moet worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een nationale procedureregel die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus.

III – Conclusie

82. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van de Supreme Court te beantwoorden als volgt: „Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, gelezen tegen de achtergrond van de procedurele voorschriften en waarborgen die zijn neergelegd in richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, en tegen de achtergrond van het beginsel van behoorlijk bestuur, moet aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staat aan een nationale procedureregel die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Arrest van 22 november 2012 (C‑277/11).

( 3 ) Arrest van 31 januari 2013 (C‑175/11).

( 4 ) Richtlijn van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderzins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB L 304, blz. 12, met rectificatie in PB 2005, L 204, blz. 24).

( 5 ) Hierna: „Handvest”.

( 6 ) Dit op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag [Recueil des traités des Nations Unies, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954); hierna: „Verdrag van Genève”], is op 22 april 1954 in werking getreden. Het is aangevuld bij het op 4 oktober 1967 in werking getreden Protocol betreffende de status van vluchtelingen van 31 januari 1967.

( 7 ) Zoals gewijzigd bij artikel 11, lid 1, van de Immigration Act 1999 (immigratiewet van 1999), artikel 9 van de Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000 (wet op de illegale immigratie van 2000) en artikel 7 van de Immigration Act 2003 (immigratiewet van 2003) (hierna: „Refugee Act”).

( 8 ) Artikel 13 van die wet.

( 9 ) Hierna: „Regulations 2006”.

( 10 ) [2010] IESC 44.

( 11 ) Ik herinner eraan dat uit vaste rechtspraak blijkt dat in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking met de nationale rechterlijke instanties, het de taak van het Hof is om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan oplossen. Hiertoe kan het Hof bepalingen van het recht van de Unie in aanmerking nemen die de nationale rechter in zijn prejudiciële vragen niet heeft vermeld, voor zover deze bepalingen noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het hoofdgeding [zie met name arrest van 8 december 2011, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C-157/10, Jurispr. blz. I-13023, punten 18‑20 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].

( 12 ) Richtlijn van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB L 326, blz. 13, met rectificatie in PB 2006, L 236, blz. 36).

( 13 ) Arrest M., reeds aangehaald (punt 73).

( 14 ) Zie artikel 1 van deze richtlijn.

( 15 ) Zie punt 19 van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest M., reeds aangehaald, alsook het arrest M., reeds aangehaald (punt 72).

( 16 ) Zie in dit verband punt 11 van de considerans van richtlijn 2005/85 en arrest D. en A., reeds aangehaald (punten 62‑66).

( 17 ) Zie met name arresten van 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 10 september 2013, G. en R. (C‑383/13 PPU, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 18 ) Zie in dit verband artikel 6, lid 3, VEU. Zie ook de arresten van 21 december 2011, N. S. e.a. (C-411/10 en C-493/10, Jurispr. blz I-13905, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, punten 18‑21), en arrest G. en R., reeds aangehaald (punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie eveneens punt 111 van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 6 september 2011, Scatollon (C-108/10, Jurispr. blz. I-7491), en de punten 32 en 114 van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest M., reeds aangehaald.

( 19 ) Zie de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) betreffende artikel 41, waarin valt te lezen: „Artikel 41 is gebaseerd op het bestaan van de Unie als een rechtsgemeenschap waarvan de kenmerken zijn ontwikkeld door de jurisprudentie, die met name behoorlijk bestuur heeft erkend als algemeen rechtsbeginsel (zie onder meer [het arrest van 31 maart 1992, Burban/Parlement, C-255/90 P, Jurispr. blz. I-2253])”. Zie ook arrest van 18 december 2008, Sopropé (C-349/07, Jurispr. blz. I-10369, punten 33 en 38).

( 20 ) Zie arrest van 21 december 2011, Cicala (C-482/10, Jurispr. blz. I-14139, punt 28).

( 21 ) Zie de toelichtingen bij het Handvest, betreffende artikel 51, lid 1, ervan, alsook het arrest van 15 november 2011, Dereci e.a. (C-256/11, Jurispr. blz. I-11315, punt 72) en het arrest M., reeds aangehaald (punten 82‑84).

( 22 ) Zie punt 2 van de considerans van richtlijn 2004/83.

( 23 ) Eigen cursivering.

( 24 ) Zie de punten 5 en 24 van de considerans van richtlijn 2004/83.

( 25 ) Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de erkenning en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven [COM(2001) 510 definitief].

( 26 ) Bladzijde 15.

( 27 ) Ibidem. In zijn advies over het „voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de erkenning en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven” (PB 2002, C 221, blz. 43) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité voorts erop gewezen dat „de Commissie [zelf erop wijst] dat steeds éérst moet worden onderzocht of de verzoeker voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt [en dat d]e subsidiaire beschermingsstatus [niet] mag [...] worden gebruikt om het beschermingsniveau dat de vluchtelingenstatus met zich mee zou hebben gebracht, te verlagen” (punt 2.3.5).

( 28 ) Zie richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB L 212, blz. 12).

( 29 ) Deze bepaling luidt als volgt:

„De lidstaten kunnen [...] bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II voorrang krijgt of wordt versneld indien:

[...]

b) de asielzoeker duidelijk niet in aanmerking komt als vluchteling [...] in een lidstaat overeenkomstig richtlijn 2004/83[...]”.

( 30 ) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB L 180, blz. 60) maakt een einde aan de niet langer gerechtvaardigde verschillen die bestaan tussen de aan vluchtelingen toegekende rechten en de rechten van degenen die subsidiaire bescherming genieten. De amendementen zien op de duur van de verblijfstitels en de toegang tot sociale voorzieningen, gezondheidszorg en de arbeidsmarkt.

( 31 ) Zie punt 92 van dat arrest.

( 32 ) Dit hoofdstuk bevat met name nadere voorschriften inzake de voorwaarden waaronder personen die internationale bescherming genieten een verblijfstitel en reisdocumenten kunnen verkrijgen en toegang kunnen krijgen tot werk, onderwijs, sociale voorzieningen, gezondheidszorg en huisvesting.

( 33 ) Zie respectievelijk de artikelen 24 en 25 van deze richtlijn.

( 34 ) Zie respectievelijk de artikelen 26 en 28 van richtlijn 2004/83.

( 35 ) Dit fenomeen wordt veroorzaakt door het feit dat de voorwaarden voor het verlenen van internationale bescherming tussen de lidstaten verschillen. Het beschrijft de situatie van een asielzoeker die is binnengekomen in een lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming en desondanks beslist om dit verzoek in een andere lidstaat in te dienen omdat deze lidstaat meer kans biedt op succes of omdat de opvangvoorwaarden hem gunstiger voorkomen.

( 36 ) Zie met name de punten 6 en 7 van de considerans van richtlijn 2004/83, de punten 3‑6 van de considerans van richtlijn 2005/85, de punten 8‑10 alsook 12 en 13 van de considerans van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB L 337, blz. 9), alsook punt 13 van de considerans van richtlijn 2013/32.

( 37 ) Richtlijn 2013/32 is in werking getreden op 19 juli 2013. Blijkens punt 58 van de considerans van deze richtlijn is zij, overeenkomstig de artikelen 1, 2 en 4 bis, lid 1, van protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en aan het VWEU, echter niet bindend voor Ierland.

( 38 ) Zie ook punt 22 van de considerans van richtlijn 2013/32. Eigen cursivering.

( 39 ) Arrest M., reeds aangehaald (punt 82).

( 40 ) Ibidem (punt 84).

( 41 ) Punt 43 van de opmerkingen van de Commissie.

( 42 ) Punt 41 van deze opmerkingen.

( 43 ) Punt 42 van deze opmerkingen.

( 44 ) Zie hierover de punten 112‑115 van mijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest M., reeds aangehaald.

( 45 ) In het kader van de zaak die heeft geleid tot het arrest M., reeds aangehaald, heb ik geconstateerd dat de behandeling van het door de betrokkene ingediende verzoek tot toekenning van de vluchtelingenstatus zes en een halve maand en die van zijn verzoek om subsidiaire bescherming 21 maanden heeft geduurd.

( 46 ) Zie beschikking van 15 december 2011, Altner/Commissie (C‑411/11 P, punt 15), en arrest van 11 juli 2013, Ziegler/Commissie (C‑439/11 P, punt 155 en aldaar aangehaalde rechtspraak).