Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 21 juni 2001. - Telefónica de España SA tegen Administración General del Estado. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunal Supremo - Spanje. - Richtlijn 97/33/EG - Telecommunicatie - Interconnectie van netwerken - Verplichtingen van organisaties die netwerken verstrekken. - Zaak C-79/00.



Jurisprudentie 2001 bladzijde I-10075



Conclusie van de advocaat generaal

1. In deze zaak verzoekt het Spaanse Tribunal Supremo om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 4, lid 2, en artikel 9, lid 2, van alsmede bijlage VII bij richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP) (hierna: richtlijn 97/33").

2. Het Tribunal Supremo wenst in wezen te vernemen of het een lidstaat op grond van deze bepalingen is toegestaan regels vast te stellen die een exploitant van een openbaar telecommunicatienetwerk die beschikt over een aanmerkelijke macht op de markt, verplichten om:

- interconnectie aan te bieden in de plaatselijke en in de hogere schakelcentrales, en/of

- toegang te verlenen tot het abonneenet.

Richtlijn 97/33

3. Het huidige kader van gemeenschapswetgeving op het gebied van telecommunicatie bestaat hoofdzakelijk uit liberalisatierichtlijnen die door de Commissie overeenkomstig artikel 86 EG (vroeger artikel 90 EG-Verdrag) zijn vastgesteld en harmonisatierichtlijnen die door het Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 95 EG (vroeger artikel 100A EG-Verdrag) zijn vastgesteld.

4. De laatste groep richtlijnen betreft de harmonisatie van de voorwaarden voor open en efficiënte toegang tot en gebruik van openbare telecommunicatienetwerken en -diensten. Zij worden tezamen vaak aangeduid als Open Network Provision (ONP)-richtlijnen" of ONP-kader". Richtlijn 97/33 neemt hier wellicht een sleutelpositie in.

5. Artikel 1 van richtlijn 97/33 bepaalt onder het opschrift Toepassingsgebied en doelstelling":

Bij deze richtlijn wordt een regelgevingskader vastgesteld teneinde in de Gemeenschap de interconnectie van telecommunicatienetwerken en met name de interoperabiliteit van telecommunicatiediensten te waarborgen, onder meer om het verstrekken van universele diensten in een open en door concurrentie gekenmerkte marktomgeving te kunnen garanderen.

De richtlijn betreft de harmonisatie van de voorwaarden voor open en efficiënte interconnectie van en toegang tot openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten."

6. Interconnectie" betekent volgens artikel 2, lid 1, sub a: het fysiek en logisch verbinden van telecommunicatienetwerken die door dezelfde of een andere organisatie worden gebruikt om het de gebruikers van een organisatie mogelijk te maken te communiceren met die van dezelfde of van een andere organisatie of toegang te hebben tot diensten die door een andere organisatie worden verstrekt. Diensten kunnen worden verstrekt door de betrokken partijen of andere partijen die toegang hebben tot het netwerk."

7. Artikel 4, lid 1, bepaalt:

De organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en/of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten als vermeld in bijlage II te verstrekken, hebben het recht en, indien organisaties in die categorie daarom verzoeken, de plicht met elkaar over interconnectie te onderhandelen [...]"

8. Bijlage II noemt vier soorten organisaties (hierna: bijlage II-organisaties") die

- vaste en/of mobiele openbare geschakelde telecommunicatienetwerken en/of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten verstrekken en daarbij de middelen van toegang beheersen tot een of meer netwerkaansluitpunten,

- huurlijnen bij de gebruiker op locatie verstrekken,

- circuits aan derde landen mogen verstrekken, of

- telecommunicatiediensten verstrekken en in die categorie interconnecties in overeenstemming met de toepasselijke nationale vergunningstelsels of machtigingsregelingen tot stand mogen brengen.

9. Artikel 4, lid 2, bepaalt:

De organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten als vermeld in bijlage I te verstrekken en die een aanmerkelijke macht op de markt hebben, dienen te voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk ook op andere punten dan de aansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden."

10. Bijlage I somt drie specifieke categorieën openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten op die als van groot belang op Gemeenschapsniveau [worden] beschouwd", namelijk het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare telefoondienst (deel 1), de huurlijnendienst (deel 2) en openbare mobiele telefoonnetwerken en -diensten (deel 3). De organisaties die deze netwerken of diensten verstrekken, worden hierna aangeduid als bijlage I-organisaties".

11. Het begrip aanmerkelijke macht op de markt" in artikel 4, lid 2, wordt in artikel 4, lid 3, gedefinieerd als volgt: een organisatie wordt in de regel geacht een aanmerkelijke macht op de markt te hebben wanneer zij een aandeel van meer dan 25 % heeft in een bepaalde telecommunicatiemarkt in het geografisch gebied waarin zij haar activiteiten mag ontplooien. De bevoegde nationale regelgevende instantie (hierna: NRI") mag evenwel op basis van een economische evaluatie vaststellen dat een organisatie met een marktaandeel van minder dan 25 % een aanmerkelijke macht op de markt heeft of dat een organisatie met een marktaandeel boven die drempel geen aanmerkelijke macht op de markt heeft.

12. De artikelen 6 tot en met 8 bevatten andere specifieke regels voor bijlage I-organisaties met aanmerkelijke macht op de markt. Bijlage I-organisaties die bijvoorbeeld het vaste openbare telefoonnet of de vaste openbare telefoondienst verstrekken en van hun NRI mededeling hebben ontvangen dat zij een aanmerkelijke macht op de markt hebben, moeten:

- zich aan de beginselen van niet-discriminatie en transparantie met betrekking tot de aan anderen aangeboden interconnectie houden (artikel 6),

- zich aan de beginselen van kostenoriëntatie en transparantie houden wat de interconnectieprijzen betreft (artikel 7, lid 2),

- een referentie-interconnectieaanbieding bekendmaken (artikel 7, lid 3),

- interconnectieprijzen uitsplitsen, zodat van de aanvrager niet wordt verlangd te betalen voor wat niet strikt verband houdt met de gevraagde dienst (artikel 7, lid 4),

- kostenberekeningssystemen gebruiken voor de tenuitvoerlegging van deze bepalingen (b.v. gescheiden boekhoudingen voor interconnectie- en andere activiteiten) (artikel 7, lid 5, en artikel 8, lid 2).

13. Artikel 9 is getiteld Algemene verantwoordelijkheden van de nationale regelgevende instanties".

14. Volgens artikel 9, lid 1, moeten de NRI's [...]in het belang van alle gebruikers adequate interconnectie [bevorderen en garanderen], waarbij zij hun verantwoordelijkheden zodanig uitoefenen dat maximale economische efficiëntie wordt bereikt en de eindgebruikers maximaal profijt trekken". Wat dit betreft dienen zij onder meer rekening te houden met de noodzaak de totstandkoming van een door concurrentie gekenmerkte markt te bevorderen", de noodzaak om te zorgen voor de eerlijke en behoorlijke ontwikkeling van een geharmoniseerde Europese telecommunicatiemarkt" en de beginselen van niet-discriminatie (met inbegrip van gelijke toegang) en evenredigheid".

15. Artikel 9, lid 2, - de bepaling die in onderhavige zaak centraal staat - luidt:

Algemene voorwaarden die van tevoren door de nationale regelgevende instantie worden vastgesteld, worden overeenkomstig artikel 14, lid 1, gepubliceerd.

In het bijzonder met betrekking tot de interconnectie tussen organisaties die in bijlage II zijn vermeld,

- kunnen de nationale regelgevende instanties ex ante voorwaarden vaststellen voor de gebieden die zijn opgesomd in bijlage VII, deel 1;

- dienen de nationale regelgevende instanties te bevorderen dat in de interconnectieovereenkomsten de in bijlage VII, deel 2, vermelde onderwerpen worden bestreken."

16. Bijlage VII is getiteld Kader voor de onderhandelingen over interconnectieovereenkomsten" en bepaalt:

Deel 1

Gebieden waarvoor de nationale regelgevende instantie ex ante voorwaarden kan vaststellen

a) Geschillenbeslechtingsprocedure

b) Eisen ten aanzien van de publicatie van/toegang tot interconnectieovereenkomsten en andere periodieke publicatieverplichtingen

c) Eisen ten aanzien van de verstrekking van gelijke toegang en nummerportabiliteit

d) Eisen teneinde te voorzien in gedeeld gebruik van faciliteiten, met inbegrip van collocatie

e) Eisen om toe te zien op de instandhouding van de essentiële eisen

f) Eisen voor de toewijzing en het gebruik van nummerbronnen (met inbegrip van de toegang tot nummerinformatiediensten, alarmdiensten en pan-Europese nummers)

g) Eisen betreffende het behoud van de eind-tot-eindkwaliteit van de dienst

h) Voorzover van toepassing, vaststelling van het ontkoppelde deel van de interconnectieprijs dat een bijdrage aan de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking vertegenwoordigt

Deel 2

Andere onderwerpen waarvan opname in interconnectieovereenkomsten moet worden aangemoedigd

a) Beschrijving van de te verstrekken interconnectiediensten

b) Betalingsvoorwaarden, met inbegrip van factureringsprocedures

c) Locaties van de interconnectiepunten

[...]"

17. Krachtens artikel 9, leden 3 tot en met 6,

- mag de bevoegde NRI te allen tijde op eigen initiatief optreden, en dient zij zulks te doen indien een der partijen daarom verzoekt, teneinde aan te geven welke onderwerpen in een interconnectieovereenkomst dienen te worden opgenomen of specifieke voorwaarden vast te stellen waaraan door een of meer partijen bij een dergelijke overeenkomst moet worden voldaan (artikel 9, lid 3);

- mag de bevoegde NRI in uitzonderlijke gevallen eisen dat in reeds gesloten interconnectieovereenkomsten wijzigingen worden aangebracht, voorzover dit gerechtvaardigd is om daadwerkelijke mededinging en/of interoperabiliteit van diensten voor gebruikers te waarborgen (artikel 9, lid 3);

- mag de bevoegde NRI te allen tijde op eigen initiatief dan wel op verzoek van een der partijen termijnen stellen waarbinnen de interconnectieonderhandelingen moeten zijn voltooid; wanneer binnen de gestelde termijn geen overeenkomst wordt bereikt, neemt de NRI stappen om een overeenkomst tot stand te brengen volgens de procedures die zijzelf heeft vastgesteld (artikel 9, lid 3);

- heeft de bevoegde NRI het recht alle interconnectieovereenkomsten te toetsen die zijn aangegaan door organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten te verstrekken (artikel 9, lid 4);

- dient de bevoegde NRI bij een interconnectiegeschil tussen organisaties in een lidstaat en op verzoek van een der partijen, de nodige stappen te nemen om het geschil binnen zes maanden te beslechten; bij de beslechting van het geschil moet een billijk evenwicht gevonden worden tussen de legitieme belangen van beide partijen (artikel 9, lid 5);

- mag de bevoegde NRI in gevallen waarin organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten te verstrekken nog geen interconnectie van hun faciliteiten tot stand hebben gebracht, van deze organisaties overeenkomstig het beginsel van evenredigheid", in het belang van de gebruikers" en als uiterste maatregel" eisen dat zij interconnectie tot stand brengen, en in voorkomend geval interconnectievoorwaarden vaststellen (artikel 9, lid 6).

18. De Commissie startte in 1999 een discussie over een nieuw en uitgebreider regelgevingskader voor elektronische communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten". Het beoogde kader dient het huidige ONP-kader te vervangen en niet alleen telecommunicatie, maar alle communicatie-infrastructuur en -diensten te omvatten. In juli 2000, dus nadat de verwijzing in onderhavige zaak had plaatsgevonden, deed de Commissie zes concrete voorstellen voor een wettelijke regeling. Een van deze voorstellen, dat voor een verordening inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet, is reeds aanvaard. Een ander voorstel, dat voor een richtlijn tot vervanging van richtlijn 97/33, is nog in discussie.

Toepasselijke nationale wetgeving

19. Ter implementatie van het communautaire regelgevingskader stelde Spanje Ley 11/1998 General de Telecomunicaciones (algemene telecommunicatiewet) van 24 april 1998 (hierna: wet 11/1998") vast.

20. Artikel 23 van wet 11/1998 definieert als dominante exploitant" een exploitant van netwerken of diensten die - in een gemeente, een autonome regio, de staat of ander afgebakend geografisch gebied in het onmiddellijk voorafgegane jaar - een marktaandeel heeft gehaald van 25 % of meer.

21. Krachtens artikel 24 dienen eigenaren van openbare telecommunicatienetwerken die als dominant worden beschouwd, alle gebruikers en aanbieders van telecommunicatiediensten die daarom verzoeken, op objectieve, transparante en niet-discriminatoire voorwaarden toegang tot hun netwerken te verschaffen. Voorts dienen zij te voldoen aan alle technisch haalbare en naar behoren onderbouwde verzoeken om toegang tot het netwerk op andere punten dan de aansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden. Gedetailleerde voorwaarden voor open toegang moeten in een uitvoeringsbesluit worden neergelegd.

22. Op basis van de bepalingen van wet 11/1998 stelde de Spaanse regering het litigieuze koninklijk decreet 1651/1998 van 24 juli 1998 vast, houdende goedkeuring van het besluit tot uitvoering van titel II van wet 11/1998, algemene telecommunicatiewet, wat de interconnectie en de toegang tot de openbare netwerken en de nummering betreft (hierna: koninklijk decreet 1651/1998"). Volgens de considerans ervan wordt met dit decreet de inhoud van de relevante communautaire richtlijnen, met name richtlijn 97/33, in Spaans recht omgezet.

23. Artikel 9 van koninklijk decreet 1651/1998 is getiteld Verplichtingen van als dominant beschouwde exploitanten", en bepaalt voorzover van belang:

Voor als dominant beschouwde exploitanten van openbare telecommunicatienetwerken gelden de volgende verplichtingen:

[...]

3. Interconnectie bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales.

Ingeval in bepaalde schakelcentrales van de dominante exploitant interconnectie om technische redenen tijdelijk onmogelijk is, moet de exploitant het tijdschema aangeven voor de uitvoering van de voorgenomen technische aanpassingen in de centrales om de interconnectie mogelijk te maken.

De Commissie voor de Telecommunicatiemarkt kan de exploitanten verzoeken om een technische verklaring voor de omstandigheid dat zij in bepaalde schakelcentrales geen interconnectie aanbieden, en kan eisen dat zij in die centrales technische alternatieven aanbrengen [...]

4. Toegang tot het abonneenet verschaffen op de datum en onder de voorwaarden die daartoe in voorkomend geval worden vastgesteld door het ministerie van Openbare Werken na overlegging van een rapport door de Commissie voor de Telecommunicatiemarkt.

[...]"

Het hoofdgeding

24. In het hoofdgeding voor het Tribunal Supremo heeft Telefónica de España SA (hierna: Telefónica") verzocht een aantal bepalingen van koninklijk decreet 1651/1998 nietig te verklaren. Telefónica stelt onder meer dat met het gemeenschapsrecht niet compatibel zijn:

- de verplichting van de dominante exploitant om interconnectie aan te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales overeenkomstig artikel 9, lid 3, van koninklijk decreet 1651/1998, en

- de verplichting van de dominante exploitant om toegang tot het abonneenet te verschaffen overeenkomstig artikel 9, lid 4, van koninklijk decreet 1651/1998.

25. Het Tribunal Supremo heeft zijn twijfels omtrent de compatibiliteit van artikel 9, leden 3 en 4, van koninklijk decreet 1651/1998 met richtlijn 97/33 en ziet met name twee alternatieve uitleggingen van artikel 4, lid 2, en artikel 9, lid 2, van alsmede bijlage VII bij de richtlijn.

26. Enerzijds lijkt richtlijn 97/33 de nauwkeurige vaststelling van de interconnectiepunten volledig over te laten aan de exploitanten die hierover afspraken kunnen maken, aangezien deze aangelegenheid niet behoort tot de gebieden waarvoor de NRI krachtens bijlage VII, deel 1, ex ante voorwaarden kan vaststellen. Dit is kennelijk niet louter een omissie, maar een werkelijke uitsluiting, omdat bijlage VII, deel 2, sub c, expressis verbis de interconnectiepunten rangschikt onder de onderwerpen waarover onderhandeld dient te worden.

27. Anderzijds kan men stellen dat de algemene bepaling van artikel 4, lid 2, die exploitanten met aanmerkelijke macht op de markt verplicht te voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk", impliciet erkent dat alle interconnectiepunten voor andere exploitanten toegankelijk zouden moeten zijn. De NRI's zouden daarom exploitanten met aanmerkelijke macht op de markt ex ante kunnen verplichten om hun plaatselijke schakelcentrales en hogere schakelcentrales ter beschikking te stellen van andere exploitanten, en toegang te verlenen tot het lokale abonneenet. Deze verplichtingen zouden daarom slechts een toepassing of een verduidelijking van de bij artikel 4, lid 2, van richtlijn 97/33 opgelegde verplichting betekenen.

28. De twijfels van de verwijzende rechter worden versterkt door het feit dat de Commissie voor de Telecommunicatiemarkt gedurende de voorbereiding van koninklijk decreet 1651/1998 een rapport publiceerde waarin werd voorgesteld de leden 3 en 4 van artikel 9 te schrappen. De commissie was van mening dat de daarin vermelde situaties niet behoorden tot de gebieden waarop de NRI ex ante voorwaarden mocht vaststellen overeenkomstig artikel 9, lid 2, in samenhang met bijlage VII.

29. Bij beschikking van 14 februari 2000 heeft het Tribunal Supremo besloten het Hof de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:

Moeten de artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, in samenhang met bijlage VII, deel 2, sub c, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP),

a) aldus worden uitgelegd, dat de nationale regelgevende instanties een exploitant die een aanmerkelijke macht op de markt heeft, ex ante de verplichting kunnen opleggen, de overige exploitanten toegang te verlenen tot het abonneenet en interconnectie te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales?

b) of moeten zij integendeel aldus worden uitgelegd, dat de nationale regelgevende instanties, wat de toegang tot en de interconnectie op die specifieke punten van het netwerk betreft, enkel de sluiting van overeenkomsten tussen de verschillende exploitanten kunnen ,bevorderen, zonder dat zij de exploitant met een aanmerkelijke macht op de markt ex ante de verplichting kunnen opleggen, die toegang te verlenen en die interconnectie te bieden?"

Bij het Hof ingediende opmerkingen

30. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Telefónica, de Spaanse, de Italiaanse en de Belgische regering alsmede door de Commissie. De partijen die schriftelijk opmerkingen hebben ingediend waren, met uitzondering van de Belgische regering, ook bij de mondelinge behandeling aanwezig.

31. Volgens Telefónica volgt uit de tekst en de structuur van artikel 9, lid 2, samengenomen met bijlage VII bij richtlijn 97/33, dat de NRI's alleen ex ante voorwaarden kunnen stellen op de gebieden die in deel 1 van die bijlage zijn opgesomd. Op de in deel 2 daarvan vermelde gebieden dienen de NRI's zich te beperken tot het aanmoedigen van opname ervan in interconnectieovereenkomsten. Het onderwerp locaties van de interconnectiepunten" is opgenomen sub c op de lijst van deel 2 van bijlage VII. Hieruit volgt dat de bepaling van de interconnectiepunten een zaak is voor onderhandeling tussen partijen. Daarom was het de NRI's verboden om ex ante te eisen dat een exploitant interconnectie in zijn plaatselijke schakelcentrales of hogere schakelcentrales moet aanbieden. Indien de NRI's de interconnectiepunten ex ante konden bepalen, dan was het onderscheid tussen twee categorieën onderwerpen in artikel 9, lid 2, en bijlage VII zinloos. Die uitlegging wordt bevestigd door verschillende bepalingen van richtlijn 97/33 en overwegingen in de considerans ervan, die aantonen dat deze richtlijn onderhandelingen tussen partijen aanmoedigt en regelgevend optreden ex ante alleen toestaat wanneer dat absoluut noodzakelijk is.

32. De uitlegging die zij voorstaat is niet in tegenspraak met artikel 4, lid 2. Deze bepaling legt alleen een algemeen beginsel vast en moet worden gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, dat voorrang geeft aan onderhandelingen tussen partijen. Bovendien dient volgens artikel 4, lid 2, alleen aan redelijke" verzoeken te worden voldaan.

33. Wat de toegang tot het abonneenet betreft, betoogt Telefónica in wezen dat de Spaanse autoriteiten in 1998 nog niet het recht hadden exploitanten te verplichten, toegang te verlenen tot dat bijzondere segment van het telecommunicatienetwerk. Het feit dat de gemeenschapswetgever pas onlangs specifieke regels vaststelde omtrent ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk, laat zien dat richtlijn 97/33 de NRI's niet machtigde ex ante op dit gebied verplichtingen op te leggen.

34. De Spaanse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie stellen dat de bepalingen van richtlijn 97/33 de NRI's niet verbieden een organisatie met een aanmerkelijke macht op de markt ex ante de verplichting op te leggen, interconnectie in plaatselijke schakelcentrales en hogere schakelcentrales en toegang tot het abonneenet aan te bieden.

35. Zij zijn van mening dat in geval van letterlijke uitlegging de door Telefónica voorgestelde lezing van artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/33 niet de enig mogelijke is. Verder geeft richtlijn 97/33 weliswaar in beginsel voorrang aan onderhandelingen tussen partijen, maar zij bevat ook, teneinde open en door concurrentie gekenmerkte markten te waarborgen, enerzijds asymmetrische" bepalingen die het de lidstaten mogelijk maken, speciale verplichtingen op te leggen aan organisaties met een aanmerkelijke macht op de markt, en anderzijds bepalingen die de NRI's omvangrijke bevoegdheden verlenen om tussenbeide te komen in onderhandelingen over toegang of interconnectie. Richtlijn 97/33 geeft de lidstaten in dit verband een ruime vrijheid van handelen.

36. De ter discussie staande nationale regels stemmen ook overeen met internationale verplichtingen en in het bijzonder met de verplichtingen van Spanje en de Gemeenschap die voortvloeien uit het vierde protocol betreffende basistelecommunicatiediensten bij de algemene overeenkomst betreffende de handel in diensten.

37. Artikel 4, lid 2, van richtlijn 97/33 - dat in samenhang met artikel 16 van richtlijn 98/10 gelezen moet worden - betreft ten slotte alleen gedeelde toegang tot het aansluitnetwerk". Richtlijn 97/33 is daarom niet toepasselijk op de volledig ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk". Bij gebreke van toepasselijke gemeenschapsbepalingen stond het de lidstaten vrij om organisaties met een aanmerkelijke macht op de markt de verplichting op te leggen, de toegang tot het abonneenet te verschaffen.

38. De Belgische regering neemt geen definitief standpunt over de prejudiciële vraag in, maar bespreekt enkel de verhouding tussen volledig ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk en de eigendomsrechten van de betrokken exploitant.

Beoordeling

Reikwijdte van de prejudiciële vraag

39. De verwijzende rechter vraagt of de NRI's ingevolge de litigieuze gemeenschapsbepalingen een organisatie die een aanmerkelijke macht op de markt heeft, ex ante de verplichting kunnen opleggen, de overige exploitanten toegang te verlenen tot het abonneenet en interconnectie aan te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales, dan wel of integendeel de NRI's wat deze onderwerpen betreft enkel het recht hebben de sluiting van overeenkomsten tussen partijen aan te moedigen.

40. Ik merk op dat deze vraag gerezen is in de context van een vordering tot nietigverklaring van nationale bepalingen inzake de desbetreffende toegangs- en interconnectieverplichtingen en niet in die van, bijvoorbeeld, een concreet geschil over interconnectie.

41. In wezen wordt het Hof derhalve alleen gevraagd om de vraag te beoordelen of richtlijn 97/33 een lidstaat verbiedt bepalingen vast te stellen als artikel 9, leden 3 en 4, van koninklijk decreet 1651/1998.

42. Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen deze beperkte negatieve" vraag en de ruimere en moeilijkere vraag, welk positief regelgevend optreden richtlijn 97/33 eigenlijk van de lidstaten verlangt.

43. Ik ben van mening dat het Hof zich in deze zaak dient te concentreren op deze beperkte vraag en zich niet behoeft uit te spreken over de precieze verplichtingen van de lidstaten krachtens, bijvoorbeeld, artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 97/33. Een beperkter benadering is passender, aangezien het de eerste keer is dat het Hof gevraagd wordt de bepalingen van richtlijn 97/33 uit te leggen. De ruimere onderwerpen die deze richtlijn bestrijkt, zijn belangrijk en liggen gevoelig. Bovendien hebben de bij het Hof ingediende opmerkingen, gezien de bijzondere aard van het hoofdgeding, deze ruimere onderwerpen niet echt behandeld.

44. Ik herinner eraan dat het Hof verzocht wordt de artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, van richtlijn 97/33 uit te leggen.

45. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, dienen bepaalde organisaties die openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten verstrekken en die een aanmerkelijke macht op de markt hebben, te voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk ook op andere punten dan de aansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden". Hoewel de precieze positieve inhoud van deze bepaling niet duidelijk is (b.v. de betekenis van toegang tot het netwerk" of redelijke verzoeken"), is het wel duidelijk - en geen van de partijen die opmerkingen hebben ingediend, betwist deze interpretatie - dat deze bepaling een lidstaat niet verbiedt regels vast te stellen als die welke in deze zaak ter discussie staan.

46. In het kader van de door mij voorgestane beperkte benadering zal ik mij derhalve nu bezighouden met de analyse van artikel 9, lid 2, juncto bijlage VII en onderzoeken of deze bepaling nationale regels verbiedt die van een organisatie die een aanmerkelijke macht op de markt heeft, verlangt dat zij interconnectie biedt in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales en toegang verleent tot het abonneenet.

Letterlijke uitlegging

47. Volgens artikel 9, lid 2, eerste alinea, [worden] algemene voorwaarden die van tevoren door de nationale regelgevende instantie worden vastgesteld, [...] overeenkomstig artikel 14, lid 1, gepubliceerd". In deze verplichting tot publicatie ligt besloten dat er omstandigheden moeten zijn waarin de NRI's de bevoegdheid hebben ex ante algemene voorwaarden te stellen.

48. Artikel 9, lid 2, tweede alinea, bepaalt:

In het bijzonder met betrekking tot de interconnectie tussen organisaties die in bijlage II zijn vermeld,

- kunnen de nationale regelgevende instanties ex ante voorwaarden vaststellen voor de gebieden die zijn opgesomd in bijlage VII, deel 1;

- dienen de nationale regelgevende instanties te bevorderen dat in de interconnectieovereenkomsten de in bijlage VII, deel 2, vermelde onderwerpen worden bestreken."

49. Bijlage VII, deel 1, geeft een opsomming van de gebieden waarvoor de nationale regelgevende instantie ex ante voorwaarden kan vaststellen". Deel 2 bevat een lijst van andere onderwerpen waarvan opname in interconnectieovereenkomsten moet worden aangemoedigd". Deel 2, sub c, vermeldt locaties van de interconnectiepunten".

50. Op het eerste gezicht biedt de structuur in twee delen weliswaar steun aan de argumenten van Telefónica. Uit de hierboven vermelde tekst volgt echter dat Telefónica's uitlegging niet de enig mogelijke is. Niets in deze bepalingen wijst duidelijk erop dat de lijst in deel 1 uitputtend is. Er is ook geen duidelijke aanwijzing dat wat de onderwerpen van deel 2 betreft, de NRI's niet verder mogen gaan dan het aanmoedigen van opname van deze onderwerpen in interconnectieovereenkomsten. Het feit dat richtlijn 97/33 de instanties verplicht de opname in interconnectieovereenkomsten aan te moedigen van onderwerpen van deel 2 en hun toestaat ex ante voorwaarden vast te stellen voor de gebieden van deel 1, betekent niet automatisch dat het een lidstaat verboden is een dominante exploitant te verplichten, toegang tot het abonneenet te verschaffen of interconnectie op bepaalde interconnectiepunten aan te bieden.

51. Verder is het twijfelachtig of de bepalingen van richtlijn 97/33 überhaupt toepasselijk zijn.

52. Aangezien artikel 9, lid 2, tweede alinea, begint met de woorden in het bijzonder" en betrekking heeft op de interconnectie tussen organisaties die in bijlage II zijn vermeld", lijkt deze bepaling in de allereerste plaats niet toepasselijk te zijn op de daarvan verschillende situatie van toegang tot of interconnectie met faciliteiten van een organisatie die vermeld is in bijlage I en die een aanmerkelijke macht op de markt heeft. In deze context herinner ik eraan dat de litigieuze Spaanse bepalingen, namelijk artikel 9, leden 3 en 4, van koninklijk decreet 1651/1998, alleen van toepassing zijn op als dominant beschouwde exploitanten van openbare telecommunicatienetwerken" en dat overeenkomstig artikel 23 van wet 11/1998 het begrip dominante exploitant" in gelijkaardige bewoordingen wordt omschreven als het begrip organisatie met een aanmerkelijke macht op de markt" in het gemeenschapsrecht.

53. Aan bijlage II kan men een argument ontlenen ter ondersteuning van de stelling dat artikel 9, lid 2, tweede alinea, alleen van toepassing is op interconnectie tussen bijlage II-organisaties. Volgens de inleidende zinnen van bijlage II is interconnectie tussen organisaties met rechten en plichten om met elkaar te interconnecteren overeenkomstig artikel 4, lid 1, onderworpen aan aanvullend toezicht door de nationale regelgevende instanties, overeenkomstig artikel 9, lid 2". Bijlage I daarentegen verwijst niet naar artikel 9, lid 2, en vermeldt alleen dat bijlage I-organisaties die over een aanmerkelijke macht op de markt beschikken, zijn onderworpen aan specifieke verplichtingen ten aanzien van interconnectie en toegang, zoals vermeld in artikel 4, lid 2, artikel 6 en artikel 7".

54. Bovendien zou men kunnen aanvoeren dat de uitdrukking locaties" van de interconnectiepunten in bijlage VII, deel 2, sub c, alleen op de geografische ligging van de interconnectiepunten slaat. Nationale regels die alleen het vereiste niveau van toegang of interconnectie bepalen, zouden dus in elk geval niet door bijlage II, deel 2, sub c, worden geraakt. Er zou dus kunnen worden gesteld dat een verplichting om interconnectie aan te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales" of een verplichting om toegang te verschaffen tot het abonneenet", de kwestie van de precieze locaties" van de interconnectiepunten niet aanroert.

55. Naar het mij voorkomt houdt noch artikel 9, lid 2, noch bijlage VII dus noodzakelijkerwijze in dat de lijst in deel 1 van die bijlage uitputtend is en dat de NRI's alleen opname van de onderwerpen van deel 2 in interconnectieovereenkomsten mogen aanmoedigen. Bovendien kan men bij een letterlijke uitlegging ernstig twijfelen aan de toepasselijkheid van artikel 9, lid 2, juncto bijlage VII op de Spaanse bepalingen in kwestie.

Ontstaansgeschiedenis van de regeling

56. In het voorstel van de Commissie voor richtlijn 97/33 schreef de met de tweede alinea van artikel 9, lid 2, corresponderende bepaling voor, dat de NRI's met betrekking tot de interconnectie tussen bijlage II-organisaties

- ex-ante-voorwaarden dienden vast te stellen op de gebieden die thans zijn opgesomd in bijlage VII, deel 1,

- erop dienden toe te zien dat in de interconnectieovereenkomsten verscheidene onderwerpen worden bestreken die thans zijn opgesomd in bijlage VII, deel 2,

- dienden te bevorderen dat in de interconnectieovereenkomsten de thans in bijlage VII, deel 2, sub m tot en met sub s, vermelde onderwerpen worden bestreken.

57. Volgens de toelichting van de Commissie diende de richtlijn onder meer te worden gekenmerkt door duidelijke verantwoordelijkheden voor de nationale regelgevende instanties".

58. Gedurende het wetgevingsproces heeft de Raad de formulering van artikel 9, lid 2, en van bijlage VII voorgesteld zoals die uiteindelijk is vastgesteld. De Raad verklaarde in zijn motivering dat hij bij zijn standpuntbepaling hoofdzakelijk onder meer voor ogen had de beoogde bepalingen soepeler te formuleren".

59. Hieruit blijkt derhalve dat de gemeenschapswetgever door middel van artikel 9, lid 2, en bijlage VII een open en soepel kader wilde scheppen voor de onderhandeling over interconnectieovereenkomsten. Niets in de ontstaansgeschiedenis van de regeling wijst erop dat de lijst van deel 1 als uitputtend bedoeld was of dat de NRI's alleen opname van de onderwerpen van deel 2 in interconnectieovereenkomsten mochten aanmoedigen.

Argumenten van systematische en teleologische aard

60. Richtlijn 97/33 beoogt de interconnectie van telecommunicatienetwerken, de interoperabiliteit van telecommunicatiediensten en het verstrekken van universele diensten in een open en door concurrentie gekenmerkte marktomgeving te waarborgen (artikel 1, eerste alinea). De richtlijn heeft tot doel de voorwaarden voor open en efficiënte interconnectie van en toegang tot openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten" te scheppen (artikel 1, tweede alinea).

61. Teneinde dit doel te bereiken - en dat is het eerste algemene kenmerk van richtlijn 97/33 - wordt in beginsel de voorkeur gegeven aan commerciële onderhandelingen tussen partijen.

62. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/33 bepaalt bijvoorbeeld dat technische en commerciële interconnectieregelingen dienen tussen de betrokken partijen te worden overeengekomen" en dat lidstaten [...] alle nodige maatregelen [nemen] tot opheffing van alle beperkingen waardoor organisaties die door de lidstaten gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten aan te bieden, worden belemmerd om onderling [...] interconnectieovereenkomsten aan te gaan".

63. Volgens de vijfde overweging van de considerans [moeten] organisaties die gerechtigd zijn om in de gehele Gemeenschap of in een deel daarvan openbare telecommunicatienetwerken of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten te verstrekken op een commerciële basis interconnectieovereenkomsten [...] kunnen aangaan in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht".

64. In de tweede plaats erkent richtlijn 97/33 echter dat er verschillende soorten marktdeelnemers in de lidstaten zullen zijn en beoogt zij voor elke categorie een evenwicht te vinden tussen hun rechten en plichten in overeenstemming met hun positie op de markt. Richtlijn 97/33 maakt, zo lijkt het tenminste, in het algemeen genomen een onderscheid tussen drie categorieën marktdeelnemers: bijlage II-organisaties, organisaties die niet onder bijlage II vallen en bijlage I-organisaties met een aanmerkelijke macht op de markt.

65. Bijlage II-organisaties zijn hoofdzakelijk organisaties die openbare telecommunicatienetwerken of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten verstrekken en daarbij de middelen van toegang beheersen tot een of meer netwerkaansluitpunten. Het lijkt wel of de begrenzing van deze categorie niet volledig is geharmoniseerd, aangezien alle verstrekkers van telecommunicatiediensten die door de lidstaten zijn gerechtigd in die categorie te interconnecteren, ook deel ervan uitmaken. Bijlage II-organisaties hebben overeenkomstig artikel 4, lid 1, het recht en ook de plicht met elkaar over interconnectie te onderhandelen. De verhouding tussen bijlage II-organisaties wordt blijkbaar gekenmerkt door verstrekkende wederkerige rechten en plichten.

66. Organisaties die niet onder bijlage II vallen en daardoor ook niet onder artikel 4, lid 1, hebben kennelijk minder rechten, maar ook minder plichten. Een verstrekker van datadiensten die door zijn lidstaat niet is gerechtigd overeenkomstig bijlage II te interconnecteren, kan bijvoorbeeld geen bijzonder a priori toegekend recht hebben op interconnectie met een bijlage II-organisatie, maar ook geen enkele verplichting om in te gaan op aanvragen voor interconnectie door anderen. In het geval van een geschil over toegang of interconnectie lijken alle partijen echter het recht te hebben de NRI te vragen op te treden (artikel 9, lid 3).

67. De derde categorie marktdeelnemers, namelijk organisaties die onder bijlage I vallen en/of aanmerkelijke macht op de markt hebben, is voor de onderhavige zaak bijzonder relevant. In dit verband heeft de Gemeenschap onlangs een lijst gepubliceerd van organisaties die door de lidstaten overeenkomstig richtlijn 97/33 zijn aangemeld als vallende onder bijlage I en/of beschikkende over een aanmerkelijke macht op de markt. Die lijst somt op het gebied van de vaste spraaktelefonie hoofdzakelijk de vroegere telecommunicatiemonopolisten op. Organisaties die onder bijlage I vallen en/of aanmerkelijke macht op de markt genieten zijn onderworpen aan een vorm van asymmetrische regelgeving in die zin dat zij specifieke verplichtingen moeten nakomen met betrekking tot interconnectie en toegang krachtens de artikelen 4, lid 2, 6, 7 en 8, lid 2.

68. Het derde algemene kenmerk van het door richtlijn 97/33 in het leven geroepen kader is de belangrijke toezichthoudende rol van de NRI's. De vijfde overweging van de considerans vermeldt bijvoorbeeld dat het partijen vrijstaat om te onderhandelen over interconnectieovereenkomsten, waarbij nationale regelgevende instanties toezicht kunnen uitoefenen en zo nodig stappen kunnen ondernemen". De uitgebreide bevoegdheden van NRI's wat toegang en interconnectie betreft zijn niet alleen geregeld in de algemene bepaling van artikel 9, maar ook bijvoorbeeld in artikel 7, lid 3, dat voorschrijft dat NRI's over de mogelijkheid beschikken om wijzigingen aan te brengen in de referentie-interconnectieaanbieding van bepaalde organisaties met een aanmerkelijke macht op de markt.

69. Het vierde algemene kenmerk is dat richtlijn 97/33 de lidstaten een belangrijke vrijheid van handelen laat bij de omzetting ervan.

70. Artikel 1, lid 1, gebruikt het begrip kader", dat in de tweede overweging van de considerans algemeen" wordt genoemd teneinde de aard van de regels in richtlijn 97/33 te omschrijven. Richtlijn 97/33 beoogt dus niet volledige harmonisatie tot stand te brengen.

71. Voorts gebruikt richtlijn 97/33 ten aanzien van bepaalde sleutelbegrippen onnauwkeurige definities (b.v. interconnectie"), verleent zij de lidstaten een discretionaire bevoegdheid wat de personele werkingssfeer van de toepasselijke regels betreft (b.v. organisaties die een aanmerkelijke macht op de markt hebben", bijlage II-organisaties"), of geeft zij in het geheel geen definitie (toegang tot het netwerk"). Het Economisch en Sociaal Comité merkte in zijn advies over het voorstel van de Commissie inderdaad op dat voor dit belangrijke normatieve voorstel meer duidelijkheid gewenst [zou zijn]; er zouden concrete definities en scheidslijnen moeten worden vastgesteld, terwijl er tevens voor een meer systematische en logischer structuur moet worden gezorgd."

72. Gebleken is dat de Raad tijdens het wetgevingsproces het voorstel niet strakker heeft geformuleerd, maar de bepalingen ervan zelfs in soepeler bewoordingen heeft gevat.

73. Deze soepelheid is wellicht een noodzakelijk gevolg van de snelheid van de technologische en economische ontwikkelingen op het gebied van de telecommunicatie en van de verschillende niveaus van liberalisatie in de Gemeenschap. In lidstaten waar ten gevolge van vroegere bijzondere of uitsluitende rechten de betrokken organisatie een zeer sterke positie op de markt heeft, zijn asymmetrische regelgeving en nauwkeurig toezicht op toegang en interconnectieovereenkomsten onmisbaar teneinde door concurrentie gekenmerkte markten te scheppen. In andere landen, waar de markten al door concurrentie worden gekenmerkt, zou een strenge normatieve benadering daarentegen nadelige gevolgen kunnen hebben voor de investeringen in de infrastructuur. Lidstaten moeten derhalve noodzakelijkerwijze een zekere vrijheid van handelen hebben om hun regelgevingskader aan te passen aan de economische ontwikkeling van hun nationale telecommunicatiemarkt.

74. De wezenlijke kenmerken van richtlijn 97/33 zijn dus:

- voorrang voor commerciële onderhandelingen tussen interconnecterende partijen,

- asymmetrische" bepalingen die speciale verplichtingen opleggen aan marktdeelnemers met een sterke positie op de markt,

- toezicht op toegang en interconnectieovereenkomsten door NRI's,

- een zekere soepelheid in de bewoordingen ervan.

75. Volgens Telefónica's uitlegging van artikel 9, lid 2, en bijlage VII kunnen NRI's in geen geval ex ante verplichtingen opleggen op andere terreinen dan die welke zijn opgesomd in bijlage VII, deel 1.

76. Uit de hierboven aangeduide doelstellingen en algemene kenmerken van richtlijn 97/33 vloeit echter voort dat deze uitlegging niet juist kan zijn; zij kan met name geen toepassing vinden wanneer van een bijlage I-organisatie met aanmerkelijke macht op de markt wordt gevraagd toegang of interconnectie aan te bieden. In een dergelijk geval zou het ex ante opleggen van voorwaarden op alleen die gebieden die in bijlage VII, deel 1, zijn opgesomd, onvoldoende zijn om het algemene doel van het scheppen van voorwaarden voor een open en doelmatige interconnectie en toegang te bereiken. Bovendien weerspiegelt de lijst van bijlage VII, deel 1, niet de specifieke verplichtingen waaraan een organisatie met aanmerkelijke macht op de markt moet worden onderworpen krachtens de artikelen 4, lid 2, 6, 7 en 8 van richtlijn 97/33. Dit betekent dat tenminste wat bijlage I-organisaties met aanmerkelijke macht op de markt betreft, de lijst met gebieden van deel 1 in het geheel niet van toepassing is of niet uitputtend kan zijn.

77. De uitlegging van Telefónica is ook moeilijk in overeenstemming te brengen met andere bepalingen van richtlijn 97/33.

78. Overeenkomstig de algemene regel van artikel 9, lid 1, dienen de NRI's adequate interconnectie in het belang van alle gebruikers niet alleen te bevorderen, maar ook te garanderen". Althans wat dominante exploitanten betreft, lijkt het opleggen van bepaalde ex ante voorwaarden die verder gaan dan de lijst van bijlage VII, deel 1, onontbeerlijk.

79. Overeenkomstig artikel 9, lid 3, mogen de NRI's bij het nastreven van de in artikel 9, lid 1, vermelde doeleinden op eigen initiatief" en te allen tijde" optreden. Dit lijkt te impliceren dat zij reeds kunnen optreden voordat commerciële onderhandelingen beginnen.

80. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, dienen de NRI's te beschikken over de mogelijkheid wijzigingen aan te brengen in de referentie-interconnectieaanbiedingen. Het aanbrengen van een wijziging in de referentie-interconnectieaanbieding, die algemeen van aard is en standaardvoorwaarden bevat, heeft daarom hetzelfde effect als het ex ante opleggen van voorwaarden.

81. Op grond van het bovenstaande kan artikel 9, lid 2, van, juncto bijlage VII bij richtlijn 97/33 niet aldus worden uitgelegd dat het een lidstaat verbiedt om een exploitant van een openbaar telecommunicatienetwerk met aanmerkelijke macht op de markt te verplichten, interconnectie in de plaatselijke en in de hogere schakelcentrales aan te bieden.

Artikel 16 van richtlijn 98/10/EG en het vierde protocol bij de algemene overeenkomst betreffende de handel in diensten

82. Als verdere ondersteuning van haar stelling dat de Spaanse bepalingen niet in strijd zijn met richtlijn 97/33 verwijst de Commissie naar artikel 16 van richtlijn 98/10, terwijl de Spaanse regering verwijst naar de Additional commitment by the European Communities and their Member States", een bijlage bij het vierde protocol bij de algemene overeenkomst betreffende de handel in diensten.

83. Daar geen van de partijen die opmerkingen hebben ingediend, de suggestie doet dat deze bepalingen een lidstaat verbieden regels vast te stellen als die welke thans in het hoofdgeding worden onderzocht, is het niet nodig dat ik een standpunt bepaal ten aanzien van de uitlegging ervan of de gevolgen ervan in de communautaire rechtsorde.

Toegang tot het aansluitnetwerk

84. Wat de toegang tot het abonneenet betreft, betoogt de Commissie dat richtlijn 97/33 gedeelde toegang tot het aansluitnetwerk" omvat, maar niet volledig ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk" in de zin van verordening nr. 2887/2000. De Commissie is daarom van mening dat bij ontbreken van een communautaire regeling met betrekking tot dit laatste onderwerp, de lidstaten altijd vrij zijn bepaalde organisaties te verplichten, volledige ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk te verschaffen.

85. Ik ben van mening dat het wederom niet nodig is een standpunt te formuleren en het precieze toepassingsveld van richtlijn 97/33 met betrekking tot de toegang tot het aansluitnetwerk te bepalen. De bepalingen van richtlijn 97/33 verbieden een lidstaat in elk geval niet een organisatie met een aanmerkelijke macht op de markt te verplichten, interconnectie aan te bieden of toegang tot haar netwerk op bepaalde van te voren vastgestelde punten te verschaffen.

86. Verder komt het mij voor dat de kwestie van de verplichting om toegang te verschaffen tot het abonneenet in zekere zin hypothetisch van aard is. Ik herinner eraan dat krachtens artikel 9, lid 4, van koninklijk decreet 1651/1998 de desbetreffende exploitant toegang tot het abonneenet moet verschaffen alleen op de datum en onder de voorwaarden" die door de verantwoordelijke minister worden vastgesteld. Tijdens de mondelinge behandeling verklaarde de Commissie dat de Spaanse regering tot voor kort een dergelijke beslissing nog niet had genomen. De Spaanse regering blijkt pas op 22 december 2000, vier dagen dus na de vaststelling van verordening nr. 2887/2000, een koninklijk decreet te hebben vastgesteld dat verplichtte tot het verlenen van ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk.

Conclusie

87. Ik geef het Hof derhalve in overweging de prejudiciële vraag van het Tribunal Supremo als volgt te beantwoorden:

Artikel 4, lid 2, en artikel 9, lid 2, van, juncto bijlage VII bij richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP), verbieden een lidstaat niet een exploitant van een openbaar telecommunicatienetwerk die een aanmerkelijke macht op de markt heeft, te verplichten

- interconnectie in de plaatselijke en in de hogere schakelcentrales aan te bieden, en

- toegang te verschaffen tot het abonneenet.