CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

C. STIX-HACKL

van 5 februari 2004 ( )

Zaak C‑400/02

Gerard Merida

tegen

Bondsrepubliek Duitsland

[Verzoek van het Bundesarbeitsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Vrij verkeer van werknemers - Gelijke behandeling in collectieve arbeidsovereenkomsten - Overbruggingsuitkering - Discriminatie van in Frankrijk wonende voormalige werknemers in Duitsland”

I – Inleiding

1. Deze procedure betreft de berekening van een bepaalde prestatie („Überbrückingsbeihilfe”; hierna: „overbruggingsuitkering”) die bij beëindiging van het dienstverband wordt betaald krachtens een collectieve arbeidsovereenkomst.

II – Rechtskader

A – Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers in de Gemeenschap( ) (hierna: „verordening 1612/68”).

2. Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68 luidt:

„Bepalingen van collectieve of individuele arbeidsovereenkomsten of van enige andere collectieve regeling inzake het aanvaarden van arbeid, de tewerkstelling, de beloning, de overige arbeidsvoorwaarden en de voorwaarden voor ontslag zijn van rechtswege nietig, voorzover daarin discriminerende voorwaarden worden vastgesteld of toegestaan ten opzichte van werknemers die onderdaan zijn van andere lidstaten.”

B – Nationaal recht

3. Volgens niet bestreden gegevens van de verwijzende rechter in de verwijzingsbeschikking en van de gemachtigde van de Bondsrepubliek Duitsland tijdens de mondelinge behandeling is het relevante Duitse rechtskader als volgt:

4. Tot hun terugtrekking hadden de op Duits grondgebied gelegerde Franse strijdkrachten burgerpersoneel in dienst. Het Franse leger was hun werkgever. Hun loon werd namens en voor rekening van het Franse leger door de autoriteiten van de Bondsrepubliek Duitsland betaald. Op grond van de Duits-Franse overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting was het belastingrecht van de woonplaats van de werknemer op dat loon van toepassing. In overeenstemming daarmee hieven de Duitse autoriteiten geen loonbelasting over het brutosalaris van in Frankrijk wonende werknemers, maar betaalden aan hen een hoger bedrag dan aan in Duitsland wonende werknemers. Over dit door de voormalige werkgever betaalde bedrag werd in Frankrijk loonbelasting geheven.

5. De overbruggingsuitkering is een sociale uitkering die de Bondsrepubliek Duitsland op grond van het Tarifvertrag vom 31 August 1971 zur sozialen Sicherung der Arbeitnehmer bei den Stationierungsstreitkräften im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland; collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 inzake de sociale zekerheid van werknemers bij de op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland gelegerde strijdkrachten; hierna: „collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971”) in eigen naam en uit de Duitse begroting aan voormalige werknemers van „Franse strijdkrachten op Duits grondgebied” betaalt, wanneer hun dienstverband wegens de terugtrekking van de in Duitsland gelegerde strijdkrachten is opgezegd.

6. Volgens de voor het hoofdgeding relevante bepalingen van de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 wordt het bedrag van de overbruggingsuitkering voor alle rechthebbenden op dezelfde wijze berekend. De berekening houdt kort gezegd in dat van elke basisvergoeding waarop de werknemer op het tijdstip van het ontslag over een volledige kalendermaand volgens de collectieve arbeidsovereenkomst recht had, behalve reëel ontvangen werkloosheidsuitkeringen onder meer de fictieve Duitse loonbelasting wordt afgetrokken, en wel volgens de op het tijdstip van betaling van de overbruggingsuitkering geldende belastingregels. De fictieve Duitse loonbelasting wordt dus ook afgetrokken in het geval van in Frankrijk wonende voormalige werknemers die naar Duits recht geen loonbelasting over hun toenmalige loon verschuldigd waren.

7. Van in Duitsland wonende rechthebbenden wordt, na toepassing van een belastingvrije voet, over de aldus berekende overbruggingsuitkering belasting geheven. In Frankrijk wonende rechthebbenden moeten over de overbruggingsuitkering Franse belasting betalen. § 4, punt 4, tweede alinea van de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 bepaalt: „Wanneer de overbruggingsuitkering in aanvulling op de uitkeringen van de Bundesanstalt für Arbeit (...) wordt betaald, wordt zij verhoogd met het bedrag dat nodig is om de loonbelasting te dekken”. Volgens de uitlatingen van de gemachtigde van de Duitse regering tijdens de mondelinge behandeling leidt „deze verhoging (...) tot neutralisering van een eventuele belastingheffing. Daarbij is niet relevant welke lidstaat die belasting heft. (...) De ontvanger wordt in Duitsland steeds in een zodanige positie gebracht, dat hij economisch niet door de belasting wordt getroffen. In het onderhavige geval kan de in Frankrijk over de overbruggingsuitkering verschuldigde belasting aan verzoeker worden terugbetaald. Daarvoor is slechts een bewijs van het betaalde belastingbedrag nodig. Eigen onderdanen en buitenlanders worden met betrekking tot de werkelijk te betalen belasting steeds strikt gelijk behandeld.”

III – De feiten, het hoofdgeding en de prejudiciële vraag

8. Merida is Frans onderdaan en woont in Frankrijk. Tot zijn ontslag werkte hij bij de in Duitsland gelegerde Franse strijdkrachten. Na beëindiging van zijn dienstverband ontving hij een overbruggingsuitkering op grond van de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971. Het bedrag van deze uitkering werd op basis van die overeenkomst berekend, dat wil zeggen, uitgaande van het voormalige brutoloon werden de in Frankrijk werkelijk ontvangen werkloosheidsuitkeringen en de fictieve Duitse loonbelasting afgetrokken. De aldus berekende overbruggingsuitkering moest volgens de betrokken Duitse-Franse overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting als loon worden belast en viel dus onder de Franse belasting.

9. Merida was van mening dat de aftrek van fictieve Duitse loonbelasting hem ten opzichte van in Duitsland wonende werknemers ongeoorloofd benadeelde, en stelde beroep in tegen de Bondsrepubliek Duitsland. Dit beroep werd door het bevoegde Arbeitsgericht en het Landesarbeitsgericht verworpen. Tegen het vonnis van het Landesarbeitsgericht stelde Merida bij het Bundesarbeitsgericht Revision in. Dit gerecht betwijfelt of de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 met betrekking tot de berekening van de overbruggingsuitkering verenigbaar is met het gemeenschapsrecht betreffende het vrije verkeer van werknemers in gevallen als dat van het hoofdgeding. Daarom heeft het Bundesarbeitsgericht bij beschikking van 27 juni 2002 de behandeling van zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is er sprake van schending van artikel 39 EG indien bij de vaststelling van de berekeningsgrondslag van de overbruggingsuitkering in het geval van § 4, punt 1, sub b, TV SozSich de fictieve Duitse loonbelasting in aanmerking moet worden genomen (§ 4, punt 3, sub b, tweede volzin, TV SozSich), wanneer de voormalige werknemer in het buitenland woont en aldaar belastingplichtig is?”

IV – De prejudiciële vraag

A – Voornaamste ingediende opmerkingen

10. Merida en de Commissie zijn van mening dat in Frankrijk wonende rechthebbenden op de overbruggingsuitkering door de aftrek van fictieve Duitse loonbelasting indirect worden gediscrimineerd. Als gevolg van de wijze van berekening van de overbruggingsuitkering ontvangen deze rechthebbenden in totaal minder dan het vroeger door hun voormalige werkgever betaalde bedrag. Voor een op grond van zijn Duitse woonplaats aan het Duitse belastingrecht onderworpen werknemer worden, naast de aftrek van fictieve loonbelasting en werkloosheidsuitkeringen, namelijk geen verdere bedragen van de overbruggingsuitkering afgetrokken. In Frankrijk wonende rechthebbenden op de overbruggingsuitkering moeten echter, naast de aftrek van fictieve Duitse loonbelasting, ook nog reële Franse belasting over de overbruggingsuitkering betalen. Het doel van de overbruggingsuitkering is echter om het behoud van het volledige door de voormalige werkgever betaalde loon te garanderen gedurende het eerste jaar na beëindiging van het dienstverband. Dit is voor in Duitsland wonende rechthebbenden gegarandeerd. Op grond van de overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting ontvingen in Frankrijk wonende rechthebbenden echter een hoger loon, omdat werkgeversuitkeringen nog aan de Franse loonbelasting waren onderworpen. Bij de overbruggingsuitkering wordt thans echter het bedrag van het brutoloon verminderd met zowel de fictieve Duitse loonbelasting als met de reële Franse belasting. Redenen van administratieve vereenvoudiging kunnen deze achterstelling niet rechtvaardigen. Daardoor kan het communautaire beginsel van het vrije verkeer van werknemers van artikel 39 EG niet worden beperkt.

11. De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat de berekening van het bedrag van de overbruggingsuitkering onder aftrek van de fictieve Duitse loonbelasting in een geval als dat van Merida niet discriminerend is. Zij beroept zich daarvoor onder meer op redenen van administratieve vereenvoudiging en op het feit dat het bij de overbruggingsuitkering niet gaat om voortzetting van loonbetaling in het geval van werkloosheid. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de gemachtigde van de Duitse regering verklaard, dat het eerder gaat om een vrijwillige sociale uitkering van de Bondsrepubliek Duitsland aan voormalige werknemers van andere staten die beoogt „de sociale gevolgen van het veranderingsproces te verlichten” in het geval van werkloosheid, en „een zekere bijstand in de vorm van een sociale uitkering” is. De overbruggingsuitkering wordt daarom voor alle rechthebbenden op gelijke wijze berekend. Het gemeenschapsrecht vormt geen basis voor een recht om grensarbeiders gunstiger te behandelen dan in eigen land wonende werknemers. Tijdens de mondelinge behandeling voerde de Bondsrepubliek Duitsland verder aan, dat ook van in Duitsland wonende rechthebbenden in beginsel belasting wordt geheven over de overbruggingsuitkering als zodanig. Eventueel verschuldigde belasting wordt echter bij de berekening van de overbruggingsuitkering door een passende verhoging van de uitkering „geneutraliseerd”. Deze regeling geldt ook voor belasting die in Frankrijk over de overbruggingsuitkering moet worden betaald.

B – Beoordeling

1. De formulering van de prejudiciële vraag

12. De verwijzende rechter twijfelt aan de verenigbaarheid van § 4, punt 3, sub b, tweede zin, van de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 met artikel 39 EG, voorzover deze bepaling, wat de „berekeningsgrondslag” (kennelijk wordt de berekening van het bedrag bedoeld) van de overbruggingsuitkering betreft, ook voor in Frankrijk wonende rechthebbenden voorziet in aftrek van fictieve Duitse loonbelasting. Daarom verzoekt hij om uitlegging van artikel 39 EG. Uitkeringen op grond van een collectieve arbeidsovereenkomst, zoals de overbruggingsuitkering, vallen echter ook onder de werkingssfeer van het discriminatieverbod van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68. In soortgelijke gevallen heeft het Hof tot dusver het Verdrag en verordening nr. 1612/68 tezamen onderzocht en vastgesteld dat de verordening de rechten die migrerende werknemers aan artikel 39 EG ontlenen nader uitwerkt, voorzover het gaat om verplichtingen die uit een dienstverband en/of een collectieve arbeidsovereenkomst voortvloeien.( )

13. Ik stel dus voor om de prejudiciële vraag te herformuleren als volgt:

Moeten artikel 39 EG en artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap aldus worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling in een collectieve arbeidsovereenkomst op grond waarvan het bedrag van een sociale uitkering als de „overbruggingsuitkering” in het hoofdgeding, in het geval van in een andere lidstaat wonende rechthebbenden die daar ook belastingplichtig zijn, zodanig wordt berekend dat de fictieve nationale loonbelasting van het vroegere brutoloon wordt afgetrokken, hoewel van de genoemde rechthebbenden tijdens hun actieve dienstverband op grond van een overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting geen nationale loonbelasting werd ingehouden?

2. De uitlegging van de artikelen 39 EG en 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68

a) Eventuele discriminatie op grond van een feitelijke dubbele belasting

14. Merida en de Commissie zien een ongeoorloofde discriminatie in het feit dat bij de berekening van de overbruggingsuitkering voor in Frankrijk wonende rechthebbenden de fictieve Duitse loonbelasting wordt afgetrokken, hoewel deze uitkering tevens in Frankrijk wordt belast. Kennelijk heeft ook de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter betrekking op dit aspect, omdat zij uitgaat van een belastingplicht in Frankrijk.

15. In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat, voorzover de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 de grondslag voor eventuele discriminatie zou vormen, de verwijzende rechter deze overeenkomst niet volledig heeft weergegeven. Pas tijdens de mondelinge behandeling heeft de Bondsrepubliek Duitsland, de desbetreffende passage van die overeenkomst citerend, zonder tegenspraak verklaard dat ook van rechthebbenden in Duitsland belasting over de overbruggingsuitkering wordt geheven, doch dat die belasting wordt teruggegeven en dat ook in Frankrijk wonende rechthebbenden aanspraak op die teruggave kunnen maken. Daarmee vervalt de door Merida en de Commissie in hun betoog kennelijk aangenomen en door de verwijzende rechter voor mogelijk gehouden benadeling van in Frankrijk wonende rechthebbenden die bij een quasi „dubbele” belasting (fictief in Duitsland en reëel in Frankrijk) zou hebben geresulteerd.

b) Eventuele discriminatie op grond van het feit dat het bedrag van de overbruggingsuitkering voor in Frankrijk wonende rechthebbenden niet overeenkomt met het door hun voormalige werkgever betaalde bedrag

16. Bij de berekening van de overbruggingsuitkering wordt voor alle rechthebbenden, dat wil zeggen ongeacht of zij in Duitsland wonen, de voor een in Duitsland wonende vergelijkbare persoon verschuldigde fictieve loonbelasting afgetrokken van het individuele brutoloon. Daardoor komen in Frankrijk wonende rechthebbenden in een slechtere positie te verkeren dan in Duitsland wonende rechthebbenden, omdat de hoogte van de overbruggingsuitkering voor eerstgenoemden anders dan voor laatstgenoemden niet overeenkomt met het door de voormalige werkgever betaalde bedrag.

17. De vraag rijst of daarin een door de artikelen 39 EG en 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68 verboden indirecte discriminatie moet worden gezien.

18. De artikelen 39 EG en 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68 verbieden niet enkel discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door de toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.( ) Volgens ’s Hofs rechtspraak moet een bepaling van nationaal recht, voorzover zij niet objectief gerechtvaardigd en evenredig aan het nagestreefde doel is, als indirect discriminerend worden beschouwd, wanneer zij door haar aard zelf migrerende werknemers eerder kan treffen dan nationale werknemers en derhalve migrerende werknemers meer in het bijzonder dreigt te benadelen.( )

19. De collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 maakt weliswaar geen onderscheid tussen de nationaliteit van de ontvangers van een overbruggingsuitkering, maar de werking ervan kan toch verschillen naar gelang de werknemer op het tijdstip van ontvangst van de overbruggingsuitkering in Duitsland of in Frankrijk woont. Woonachtig zijn in eigen land komt bij onderdanen van dat land echter veel vaker voor dan bij voormalige migrerende werknemers, zodat een dergelijk criterium de neiging heeft om voormalige grensarbeiders te benadelen.( ) Het zou dus om een geval van indirecte discriminatie kunnen gaan.

20. Er is sprake van indirecte discriminatie, wanneer verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of dezelfde regel wordt toegepast op verschillende situaties en dit niet door een objectief verschil of doel valt te rechtvaardigen.( ) Bij de berekeningswijze van de overbruggingsuitkering kan het om een regel gaan waarbij dezelfde regel op verschillende situaties wordt toegepast.

21. Meestal heeft het Hof aan de hand van het doel van de betwiste maatregel beoordeeld of er sprake van indirecte discriminatie was.( )

22. Volgens het op dit punt aannemelijke betoog van de Bondsrepubliek Duitsland tijdens de mondelinge behandeling strekt de overbruggingsuitkering niet tot handhaving van het individuele inkomensniveau in geval van werkloosheid, maar tot toekenning van een van het dienstverband onafhankelijke sociale overheidsuitkering die dient om de sociale gevolgen van de werkloosheid te verlichten. Dat blijkt uit het feit dat de uitkering niet voor rekening van de voormalige werkgever wordt betaald, maar uit eigen middelen en zonder tegenprestatie door een derde, namelijk de Bondsrepubliek Duitsland.

23. Mijns inziens strookt het volledig met dit doel om deze sociale uitkering op dezelfde wijze te berekenen voor rechthebbenden met woonplaats in eigen land en vergelijkbare rechthebbenden met woonplaats in een andere lidstaat, dat wil zeggen in casu met inachtneming van de fictieve Duitse loonbelasting.

24. Dat brengt weliswaar mee dat het bedrag van de overbruggingsuitkering voor in Frankrijk wonende rechthebbenden niet overeenkomt met het door de voormalige werkgever betaalde bedrag, maar dit nominaal hogere bedrag voor in Frankrijk wonende werknemers was slechts het natuurlijke gevolg van de omstandigheid dat hun inkomen tijdens hun actieve dienstverband op grond van de desbetreffende overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting was vrijgesteld van de Duitse loonbelasting.

25. Volgens ’s Hofs rechtspraak is een dergelijk verschil in de situatie van in verschillende lidstaten wonende belastingplichtigen in samenhang met overeenkomsten ter voorkoming van dubbele belasting verenigbaar met het gemeenschapsrecht, als die situatie hoofdzakelijk voortvloeit uit de dispariteiten tussen de belastingtabellen van de betrokken lidstaten, waarvan de vaststelling tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort.( ) Uit het feit dat de zich in het hoofdgeding voordoende ongelijke behandeling van in Duitsland en in Frankrijk wonende actieve werknemers verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, mag echter niet worden afgeleid dat dit ook moet doorwerken in de berekening van een door de staat onafhankelijk van de werkgever verstrekte sociale uitkering, die ertoe strekt de sociale gevolgen van werkloosheid te verlichten.

26. Er moet dus worden vastgesteld dat de artikelen 39 EG en 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68 zich niet verzetten tegen de berekening van de overbruggingsuitkering volgens de collectieve arbeidsovereenkomst van 31 augustus 1971 in het geval van in Frankrijk wonende rechthebbenden, voorzover het bij de overbruggingsuitkering gaat om een van de werkgever onafhankelijke sociale uitkering van de staat, die ertoe strekt de sociale gevolgen van werkloosheid te verlichten.

V – Conclusie

27. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vraag te beantwoorden als volgt:

Artikel 39 EG en artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling in een collectieve arbeidsovereenkomst op grond waarvan het bedrag van een sociale uitkering als de „overbruggingsuitkering” in het hoofdgeding, in het geval van in een andere lidstaat wonende rechthebbenden die daar ook belastingplichtig zijn, zodanig wordt berekend dat de fictieve nationale loonbelasting van het vroegere brutoloon wordt afgetrokken, hoewel van de genoemde rechthebbenden tijdens het actieve dienstverband op grond van een overeenkomst ter voorkoming van dubbele belasting geen nationale loonbelasting werd ingehouden, op voorwaarde dat de in een andere lidstaat over de overbruggingsuitkering verschuldigde belasting precies zo wordt terugbetaald als eventueel nationaal verschuldigde belasting.