Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 16 januari 1991. - PANAGIOTIS GIAGOUNIDIS TEGEN STADT REUTLINGEN. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - DUITSLAND. - VRIJ VERKEER VAN PERSONEN - UITLEGGING VAN RICHTLIJN 68/360- RECHT VAN VERBLIJF - IDENTITEITSBEWIJS. - ZAAK C-376/89.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-01069



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . De onderhavige prejudiciële verwijzing van het Bundesverwaltungsgericht heeft betrekking op de draagwijdte van artikel 4 van richtlijn 68/360/EEG van de Raad ( 1 ) ( hierna : de richtlijn ) betreffende de toekenning door de Lid-Staten van het recht van verblijf op hun grondgebied aan de communautaire onderdanen . Over deze bepaling heeft het Hof reeds talrijke uitspraken gedaan . Hier wordt zij evenwel in een nieuw licht bezien .

2 . De door de verwijzende rechter uiteengezette feiten kunnen worden samengevat als volgt . Giagounidis, Grieks onderdaan, is in 1973 op vertoon van een paspoort de Bondsrepubliek Duitsland binnengekomen . Hij kreeg daar een verblijfskaart en vanaf 1981, toen de toetredingsakte van Griekenland tot de Europese Gemeenschappen in werking trad, een verblijfskaart van een onderdaan van een Lid-Staat der EEG . Sinds de beëindiging van zijn studie is hij in Duitsland als leraar werkzaam . Toen hij in november 1984 een verblijfsvergunning aanvroeg, die meer bescherming biedt dan de verblijfskaart van een communautair onderdaan, weigerden de Duitse autoriteiten aan zijn verzoek te voldoen . Nadat de vergunning hem wederom was geweigerd, stelde het Verwaltungsgerichtshof hem in hoger beroep in het ongelijk op grond dat hij zich in strijd met de bepalingen van het Auslaendergesetz ( vreemdelingenwet ) ( 2 ) en het Aufenthaltsgesetz ( wet op de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap, hierna : AufenthG ) ( 3 ) gedurende enige tijd niet had kunnen legitimeren . Deze verwijzing naar twee wettelijke regelingen valt als volgt te verklaren . In de eerste plaats gaat het hier om de in de vreemdelingenwet geregelde verblijfsvergunning, die meer bescherming biedt dan de verblijfskaart van een communautair onderdaan . De verwijzing naar het AufenthG heeft te maken met de hoedanigheid van de aanvrager die de nationaliteit van een Lid-Staat bezit . In ieder geval komt de voorwaarde die in deze zaak problemen oplevert, namelijk het vereiste van geldige nationale identiteitspapieren, in beide wetten voor . Afgezien daarvan gaat het in de vraag van het Bundesverwaltungsgericht, waar Giagounidis beroep in "Revision" heeft ingesteld, alleen om de toekenning van het recht van verblijf krachtens gemeenschapsrecht . De motivering van de verwijzingsbeschikking berust alleen op paragraaf 10 AufenthG . Overigens had van een weigering tot afgifte even goed sprake kunnen zijn bij de aanvraag van een verblijfskaart .

3 . Het Bundesverwaltungsgericht wenst met andere woorden te vernemen, of een Lid-Staat ingevolge artikel 4 van de richtlijn het recht van verblijf op zijn grondgebied mag of moet toekennen aan de in artikel 1 van die richtlijn genoemde personen die een identiteitskaart overleggen waarvan de Lid-Staat van afgifte de geldigheid tot zijn grondgebied heeft beperkt .

4 . Luidens haar eerste overweging strekt de richtlijn ertoe, in maatregelen te voorzien die in overeenstemming zijn met de rechten en bevoegdheden welke bij verordening ( EEG ) nr . 1612/68 van de Raad ( 4 ) worden toegekend aan de onderdanen van een Lid-Staat die zich verplaatsen ten einde arbeid in loondienst te verrichten, alsmede aan hun familieleden . Ingevolge artikel 1 zijn de Lid-Staten verplicht, de beperkingen op te heffen ten aanzien van de verplaatsing en het verblijf van bovenbedoelde personen, onder de voorwaarden bepaald in de volgende artikelen, die een logische ontwikkelingslijn vertonen . Artikel 2 voorziet in het recht om het grondgebied van een Lid-Staat te verlaten, en artikel 3 regelt de toelating op het grondgebied van een Lid-Staat .

5 . Artikel 4, lid 1, ten slotte, houdt zich bezig met de toekenning van het recht van verblijf :

"De Lid-Staten kennen het recht van verblijf op hun grondgebied toe aan de in artikel 1 bedoelde personen die de hierna in lid 3 genoemde documenten kunnen overleggen (...)."

Die documenten zijn een door de werkgever verstrekte verklaring van indienstneming of tewerkstelling, waarvan de overlegging in casu niet wordt betwist, alsmede het document op vertoon waarvan de gemeenschapsonderdaan het grondgebied heeft betreden . Deze laatste voorwaarde veroorzaakt hier problemen .

6 . Zoals bekend, moeten de Lid-Staten volgens artikel 3 van de richtlijn de in artikel 1 bedoelde personen op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toelaten . De Duitse wetgever ( 5 ) heeft zich dan ook gebaseerd op de gezamenlijke bepalingen van artikel 3 en artikel 4 van de richtlijn en verlangt voor de toekenning van het recht van verblijf een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, waartegen a priori geen bezwaar lijkt te bestaan .

7 . In het arrest Sagulo van 14 juli 1977 ( 6 ) overwoog het Hof, dat het vereiste van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort voor de betrokkenen de bewijslevering van hun rechtspositie met het oog op de toepassing van de verdragsbepalingen mogelijk maakte en tegelijkertijd de Lid-Staten in staat stelde, gegevens te verzamelen over de bevolkingsbewegingen op het nationaal grondgebied . Voorts verklaarde het Hof, dat dit vereiste gold voor een persoon die "krachtens het gemeenschapsrecht gerechtigd is op het grondgebied van de betrokken staat te verblijven ". ( 7 )

8 . In de onderhavige zaak wordt dit vereiste in beginsel niet bestreden . De verwijzende rechter verzoekt het Hof evenwel, de strekking ervan te preciseren met het oog op het recht van verblijf, vooral wanneer de communautaire onderdaan een identiteitskaart overlegt waarvan de territoriale geldigheid tot het grondgebied van de staat van afgifte beperkt is .

9 . Dank zij de door de rechtspraak van het Hof verduidelijkte bepalingen van gemeenschapsrecht zijn een reeks problemen die bij de afgifte van documenten door de nationale autoriteiten konden rijzen, opgelost .

10 . Artikel 2 van de richtlijn regelt de situatie van communautaire onderdanen die hun grondgebied verlaten ten einde op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid in loondienst te aanvaarden . "Voor de uitoefening van dit recht behoeft slechts een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort te worden overgelegd ." Die geldigheid veroorzaakt moeilijkheden bij de toekenning van het recht van verblijf . Er wordt hier stellig gedoeld op de geldigheidsduur, maar gaat het hier ook om de territoriale geldigheid? Artikel 2, lid 3, luidt als volgt : "Het paspoort moet ten minste geldig zijn voor alle Lid-Staten alsook voor de landen die een rechtstreekse verbinding tussen de Lid-Staten vormen . Ingeval het paspoort het enige geldige document is waarmede men het land mag verlaten, moet zijn geldigheidsduur ten minste vijf jaar bedragen ." Waarom wordt er geen vergelijkbaar vereiste gesteld aan de identiteitskaarten? Mijns inziens vindt dit zijn verklaring in de aard van het paspoort, een echt reisdocument, dat door de autoriteiten van de staat van herkomst naar goeddunken wordt afgegeven . De Raad had blijkbaar niet aan beperkingen betreffende de territoriale geldigheid van identiteitskaarten gedacht . In artikel 2, lid 4, ten slotte worden uitreisvisa of vergelijkbare verplichtingen verboden .

11 . Voor de toelating op het grondgebied herhaalt artikel 3 van de richtlijn bepaalde vereisten : overlegging van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, verbod van een inreisvisum of een vergelijkbare verplichting . ( 8 )

12 . Ten slotte moet op een bepaling van richtlijn 64/221/EEG van de Raad ( 9 ) worden gewezen . Volgens artikel 3, lid 4, "( laat ) de staat die het identiteitsbewijs heeft afgegeven, (...) de houder van dit bewijs zonder formaliteiten op zijn grondgebied toe, zelfs indien dit bewijs is verlopen of de nationaliteit van de houder wordt betwist ".

13 . Welke gevolgtrekkingen kan men uit die bepalingen maken? Geen van deze bepalingen biedt a priori een oplossing voor het probleem dat aan het Hof is voorgelegd . Artikel 3 van richtlijn 68/360 staat geen bijzondere beperkingen ten aanzien van de vereiste identiteitspapieren toe . De Commissie merkt terecht op, dat de identiteitskaart in beginsel een "typisch nationaal document" is, dat in het buitenland alleen op grond van speciale overeenkomsten kan worden gebruikt . Voor de binnenkomst en het verblijf in de Lid-Staten van de Gemeenschap zou deze kaart evenwel een communautaire betekenis krijgen, daar de richtlijn twee mogelijkheden biedt ( een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort ). Nu deze bepalingen van de richtlijn derhalve geen oplossing bieden, moet naar de context ervan worden gekeken .

14 . Alle bepalingen die ik hiervoor heb aangehaald en die op artikel 48 EEG-Verdrag zijn gebaseerd, beogen het vrije verkeer van de werknemers der Lid-Staten te vergemakkelijken, onder meer door het de Lid-Staten te verbieden aan het vrije verkeer en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten ook maar zuiver administratieve belemmeringen op te werpen . Hoewel het in deze zaak gaat om het recht van verblijf in de ontvangende staat, vindt de in geding zijnde belemmering haar oorsprong al in de staat van herkomst . Moet dan ook niet worden aangenomen, dat de ontvangende staat dergelijke beperkingen moet negeren?

15 . De toekenning van het recht van verblijf aan onderdanen van de Lid-Staten, die zich verplaatsen ten einde arbeid in loondienst te verrichten, is juist een verplichting en geen bevoegdheid van de Lid-Staten, daar de betrokkenen dat recht rechtstreeks aan het Verdrag ontlenen .

16 . Volgens vaste rechtspraak van het Hof immers wordt het recht van de onderdanen van een Lid-Staat om het grondgebied van een andere Lid-Staat binnen te komen en er te verblijven met de in het Verdrag genoemde oogmerken - met name om er al dan niet in loondienst een beroepsactiviteit te zoeken of uit te oefenen, of om zich bij hun echtgenote of hun gezin te voegen - rechtstreeks toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen . ( 10 )

17 . Wanneer de Lid-Staten op dit gebied een discretionaire bevoegdheid werd gelaten, zou daarmee afbreuk worden gedaan aan de bescherming van de individuele rechten die een justitiabele aan de rechtstreeks toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht ontleent .

18 . Wat is bovendien de praktische draagwijdte van dergelijke beperkingen? Door gemeenschapsrechtelijke gevolgen te verbinden aan het feit dat een Lid-Staat de territoriale geldigheid van de identiteitskaart beperkt, zou het vrije verkeer van werknemers die geen paspoort bezitten, in gevaar kunnen worden gebracht . Wanneer de identiteitskaart in de nationale wetgeving is voorzien, moet deze doorgaans zowel voor het verrichten van talrijke dagelijkse handelingen op het nationale grondgebied als voor het verblijf op het grondgebied van de andere Lid-Staten kunnen worden gebruikt . Het zou onaanvaardbaar zijn om in een dergelijk geval het vrije verkeer van communautaire onderdanen afhankelijk te stellen van het bezit van een paspoort, dat een echt reisdocument is en nog kostbaar ook .

19 . Voorts is de door de Griekse autoriteiten aangebrachte beperking des te ernstiger en hinderlijker, daar zij geldt voor alle personen aan wie een identiteitskaart wordt afgegeven, en niet alleen voor bepaalde categorieën personen .

20 . Gaat het er in werkelijkheid niet om, zich met het oog op de toepassing van het Verdrag, met name de artikelen 48 en volgende, en van verordening ( EEG ) nr . 1612/68, ervan te vergewissen dat de onderdaan inderdaad de nationaliteit van een Lid-Staat heeft en dat hij daadwerkelijk een werkzaamheid uitoefent? In het arrest Royer ( 11 ) verklaarde het Hof dat

"het verblijfsrecht door de autoriteiten van de Lid-Staten derhalve moet worden toegekend aan een ieder die onder een der in artikel 1 der richtlijn genoemde categorieën valt en zulks door overlegging van de in artikel 4, lid 3, gespecificeerde documenten ook kan bewijzen ". ( 12 )

Het accent wordt daarmee gelegd op het bewijs dat de onderdaan behoort tot de categorieën personen bedoeld in de gemeenschapsrechtelijke bepalingen . Indien de Lid-Staten bij de toekenning van het recht van verblijf rekening moesten houden met andere elementen, zouden zij het vrije verkeer kunnen belemmeren, onder meer met een beroep op de soevereiniteit van andere Lid-Staten . ( 13 )

21 . Op de hoofdvraag van het Bundesverwaltungsgericht moet dan ook worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht de Lid-Staten verplicht het recht van verblijf op hun grondgebied toe te kennen aan de in artikel 1 van richtlijn 68/360 genoemde personen die een identiteitskaart overleggen waarvan de staat van afgifte de territoriale geldigheid heeft beperkt tot het eigen grondgebied, mits de nationaliteit van die personen vaststaat .

22 . De verwijzende rechter stelt nog enkele aanvullende vragen, die geen problemen hoeven op te leveren .

23 . In de eerste plaats de vraag, of er rekening mee moet worden gehouden, dat de identiteitskaart vóór de toetreding van de staat van afgifte tot de Europese Gemeenschappen is opgesteld en voordat het vrije verkeer voor de onderdanen van die staat ging gelden . Hiervoor is gebleken, dat de communautaire onderdaan zijn identiteit en nationaliteit moet kunnen bewijzen . De omstandigheid dat een geldig identiteitsbewijs vóór de toetreding van de Helleense Republiek tot de Gemeenschappen is afgegeven, heeft dan ook geen invloed op de geldigheid : volgens de richtlijn hoeven voor de toekenning van het recht van verblijf geen communautaire papieren te worden overgelegd, maar alleen geldige nationale identiteitspapieren . Wat het andere aspect van de vraag betreft maakt het geen verschil, of de identiteitskaart werd afgegeven voordat de houder recht had op het vrije verkeer van personen . Die kaart of het paspoort moest bestaan vóór de vrije uitoefening van dit recht door de betrokkene, en geen gemeenschapsrechtelijke bepaling verplicht hem dit document na de toetreding te vervangen .

24 . In de tweede plaats wijst de nationale rechter erop, dat de betrokkene het grondgebied niet op vertoon van de identiteitskaart, maar van een paspoort heeft betreden . Artikel 4 van de richtlijn verlangt de overlegging van het document op vertoon waarvan de onderdaan het grondgebied heeft betreden . In haar schriftelijke opmerkingen betoogde de stad Reutlingen, dat deze bepaling betrokkene verplichtte, zijn identiteit te bewijzen met het document waarmee hij het grondgebied heeft kunnen betreden, dat wil zeggen zijn paspoort . De Commissie merkt echter terecht op, dat de richtlijn hier niet doelt op een en hetzelfde document, omdat anders het recht van verblijf zou kunnen worden geweigerd wanneer het paspoort intussen werd vervangen wegens verloop of verlies . Evenzo moet rekening worden gehouden met het geval van iemand die wegens geldgebrek zijn paspoort niet wil verlengen, wetende dat met de identiteitskaart kan worden volstaan . Deze gelijkwaardigheid moet worden erkend, te meer daar zowel identiteitskaart als paspoort de identiteit en de nationaliteit moeten bewijzen en een aantal gemeenschappelijke gegevens moeten bevatten .

25 . Ten slotte wenst het Bundesverwaltungsgericht te vernemen, of het van belang is dat de beperking van de geldigheid van het document tot het grondgebied van de staat van afgifte niet vermeld staat op de identiteitskaart zelf . Gelet op het antwoord dat ik het Hof in overweging geef, geloof ik dat zulks voor de toekenning van het recht van verblijf van een communautaire werknemer irrelevant is .

26 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren :

"1 ) Artikel 4, lid 1, van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 moet aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat het recht van verblijf op zijn grondgebied moet toekennen aan de in artikel 1 van die richtlijn bedoelde personen die een identiteitskaart overleggen waarvan de territoriale geldigheid beperkt is tot het nationale grondgebied van de staat van afgifte, mits de identiteit en de hoedanigheid van onderdaan van een Lid-Staat van die personen vaststaan .

2 ) De omstandigheid dat de identiteitskaart werd afgegeven vóór de toetreding van de staat van afgifte tot de Gemeenschappen en voordat het vrije verkeer van personen voor de onderdanen van die staat ging gelden, dat de beperkte territoriale geldigheid van de kaart daarop niet wordt vermeld en dat de belanghebbende ten slotte bij binnenkomst op het grondgebied van de ontvangende Lid-Staat geen identiteitskaart, maar een paspoort heeft overgelegd, laat de verplichting van de autoriteiten van de ontvangende staat het recht van verblijf in een dergelijke situatie toe te kennen, onverlet ."

(*) Oorspronkelijke taal : Frans .

( 1 ) Richtlijn van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap ( PB 1968, L 257, blz . 13 ).

( 2 ) BGBl . 1965, I, blz . 353 .

( 3 ) BGBl . 1980, I, blz . 116 .

( 4 ) Verordening van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap ( PB 1968, L 257, blz . 2 ).

( 5 ) Paragraaf 10 AufenthG .

( 6 ) Zaak 8/77, Jurispr . 1977, blz . 1495, r.o . 4 .

( 7 ) Ibidem, r.o . 10 .

( 8 ) Zie voor een voorbeeld het arrest van 3 juli 1980 ( zaak 157/79, Pieck, Jurispr . 1980, blz . 2171, r.o . 10 ) .

( 9 ) Richtlijn van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid ( PB 1964, blz . 850 ).

( 10 ) Arrest van 8 april 1976, zaak 48/75, Royer, Jurispr . 1976, blz . 497, r.o . 31; arrest van 15 maart 1989, gevoegde zaken 389/87 en 390/87, Echternach en Mortiz, Jurispr . 1989, blz . 723, r.o . 25; arrest van 18 mei 1989, zaak 249/86, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jurispr . 1989, blz . 1263, r.o . 9 .

( 11 ) Zaak 48/75, reeds aangehaald .

( 12 ) r.o . 36, door mij gecursiveerd .

( 13 ) De vertegenwoordiger van de stad Reutlingen spreekt van "ontoelaatbare inmenging" in de soevereiniteit van de Helleense Republiek .