Zaak C‑195/05

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Italiaanse Republiek

„Niet-nakoming – Milieu – Richtlijnen 75/442/EEG en 91/156/EEG – Begrip ‚afvalstof’ – Voedselresten van agrovoederindustrie bestemd voor diervoederproductie – Keukenresten die bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren”

Conclusie van advocaat-generaal J. Mazák van 22 maart 2007

Arrest van het Hof (Derde kamer) van 18 december 2007

Samenvatting van het arrest

1. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 – Begrip afvalstof

(Art. 174, lid 2, EG; richtlijn 75/442 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, art. 1, sub a)

2. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 – Werkingssfeer

(Richtlijn 75/442 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, art. 1, sub a, en 2, lid 1)

3. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 – Begrip afvalstof

(Richtlijn 75/442 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, art. 1, sub a)

4. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 – Werkingssfeer

(Richtlijn 75/442 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, art. 1, sub a, en 2, lid 1)

5. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 – Werkingssfeer

(Richtlijn 75/442 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156)

1. De kwalificatie als „afvalstof” van een stof of een voorwerp in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, hangt vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de term „zich ontdoen van”. Deze term moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van enerzijds het hoofddoel van de richtlijn, namelijk volgens de derde overweging van de considerans ervan de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu tegen de schadelijke invloeden van het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, en anderzijds artikel 174, lid 2, EG, volgens hetwelk de Gemeenschap in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming, waarbij dit beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Deze term en dus het begrip afvalstof mogen bijgevolg niet restrictief worden uitgelegd.

(cf. punten 34‑35)

2. Aangezien richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, geen enkel beslissend criterium geeft aan de hand waarvan het voornemen van de houder om zich van een bepaalde stof of een bepaald voorwerp te ontdoen kan worden vastgesteld, zijn de lidstaten bij gebreke van gemeenschapsbepalingen vrij in hun keuze van de bewijsmethoden voor de verschillende elementen in de richtlijnen die zij in nationaal recht omzetten, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Zo kunnen de lidstaten bijvoorbeeld verschillende categorieën afvalstoffen definiëren, met name om de organisatie en de controle van het beheer ervan te vergemakkelijken, voor zover de verplichtingen die uit de richtlijn of andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen betreffende deze afvalstoffen voortvloeien, in acht worden genomen en de eventuele uitsluiting van bepaalde categorieën van de werkingssfeer van de teksten tot omzetting van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen in nationaal recht, overeenkomstig artikel 2, lid 1, daarvan geschiedt.

(cf. punt 43)

3. Uit de lijst van de categorieën afvalstoffen in bijlage I bij richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, alsook uit de opsomming van de handelingen tot verwijdering en nuttige toepassing in de bijlagen II A en II B bij deze richtlijn, blijkt dat in beginsel geen enkel type residu of andere bij het productieproces ontstane stof van het begrip afvalstof is uitgesloten.

Of inderdaad sprake is van een „afvalstof” in de zin van artikel 1, sub a, van deze richtlijn moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling ervan en ervoor moet worden gezorgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan. In die zin kunnen bepaalde omstandigheden een aanwijzing zijn voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van een stof of voorwerp te „ontdoen” in de zin van deze bepaling. Dat is met name het geval wanneer de stof een productie‑ of consumptieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig was beoogd, zonder dat de methode van behandeling of de wijze van gebruik van een stof doorslaggevend is voor de kwalificatie van deze stof als afvalstof. Naast de hoedanigheid van productieresidu van een stof blijkt dus de mate waarin deze stof waarschijnlijk zonder voorafgaande wijziging zal worden hergebruikt, een criterium te vormen dat relevant is om te beoordelen of het om een afvalstof in de zin van de richtlijn gaat. Wanneer er, naast de mogelijkheid om de stof te hergebruiken, voor de houder ervan een economisch voordeel is om dit ook te doen, is de waarschijnlijkheid van een dergelijk hergebruik groot. In een dergelijk geval kan de betrokken stof niet meer worden beschouwd als een last waarvan de houder zich wil „ontdoen”, maar is zij een echt product. Om materialen niet te kunnen beschouwen als productieresiduen, maar als bijproducten waarvan de houder die ze manifest voor hergebruik wenst te bestemmen, zich niet wil „ontdoen”, moet het hergebruik van goederen, materialen of grondstoffen, waaronder het hergebruik voor de behoeften van andere marktdeelnemers dan degene die ze heeft geproduceerd, bovendien niet alleen mogelijk, maar zeker zijn, geen voorafgaande bewerking vereisen en plaatsvinden als voortzetting van het productie‑ of gebruiksproces. Bijgevolg kan uit de omstandigheid alleen dat de betrokken materialen zullen worden hergebruikt, niet worden afgeleid dat zij geen afvalstoffen in de zin van de richtlijn vormen. De toekomstige bestemming van een voorwerp of een stof is namelijk op zich niet beslissend voor de hoedanigheid van afvalstof ervan, die overeenkomstig artikel 1, sub a, van de richtlijn wordt omschreven in termen van de handeling, het voornemen of de verplichting van de houder van dit voorwerp of deze stof om zich daarvan te ontdoen.

(cf. punten 36‑37, 40, 42, 44-46, 48-49)

4. Artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, definieert niet alleen het begrip „afvalstof” in de zin van de richtlijn, maar stelt ook samen met artikel 2, lid 1, ervan de werkingssfeer ervan vast. Dit artikel 2, lid 1, noemt namelijk de soorten afvalstoffen die buiten de werkingssfeer ervan vallen of kunnen vallen en onder welke voorwaarden, terwijl in beginsel alle afvalstoffen die aan deze definitie beantwoorden, eronder vallen. Elke bepaling van intern recht die de draagwijdte van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen in het algemeen meer beperkt dan wordt toegestaan door artikel 2, lid 1, ervan, doet noodzakelijkerwijze afbreuk aan de werkingssfeer van deze richtlijn.

(cf. punt 53)

5. Richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, kan niet worden beschouwd als residueel toepasselijk ten opzichte van de communautaire en nationale regeling inzake voedselveiligheid, wat voor diervoederproductie bestemde voedselresten van de agrovoederindustrie en keukenresten betreft. Ook al kunnen de doelstellingen van een aantal bepalingen van deze regeling eventueel gedeeltelijk overeenstemmen met die van deze richtlijn, toch verschillen zij aanmerkelijk. Bovendien blijkt uit deze richtlijn, behoudens de uitdrukkelijk in artikel 2, lid 1, ervan genoemde gevallen niet, dat zij niet cumulatief met andere regelingen van toepassing is.

(cf. punt 55)

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

18 december 2007 ( )

„Niet-nakoming – Milieu – Richtlijnen 75/442/EEG en 91/156/EEG – Begrip ‚afvalstof’ – Voor diervoederproductie bestemde voedselresten van de agrovoederindustrie – Resten van bereiding in keukens die bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren”

In zaak C‑195/05,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 2 mei 2005,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Konstantinidis als gemachtigde, bijgestaan door G. Bambara, avvocato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door G. Fiengo, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),

samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (rapporteur) en P. Lindh, rechters,

advocaat-generaal: J. Mazák,

griffier: J. Swedenborg, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 januari 2007,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 maart 2007,

het navolgende

Arrest

1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door

– operationele richtsnoeren voor het gehele nationale grondgebied te hebben vastgesteld, die met name nader worden toegelicht in de circulaire van de minister van Milieu van 28 juni 1999, waarin het begrip afvalstof nader wordt uitgelegd (hierna: „circulaire van juni 1999”), en in het communiqué van de minister van Volksgezondheid van 22 juli 2002 met richtsnoeren inzake de hygiëne‑ en gezondheidseisen voor het gebruik in diervoeders van stoffen en bijproducten uit de productie‑ en de handelscyclus van de agrovoederindustrie (GURI nr. 180 van 2 augustus 2002 en rectificatie, GURI nr. 245 van 18 oktober 2002; hierna: „communiqué van 2002”), waarbij voor diervoederproductie bestemde voedselresten van de agrovoederindustrie worden uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving, en

– bij artikel 23 van wet nr. 179 van 31 juli 2002 betreffende milieubepalingen (GURI nr. 189 van 13 augustus 2002; hierna: „wet nr. 179/2002”) resten van de bereiding in keukens van vaste, gekookte en rauwe voedingswaren die niet in het distributiecircuit zijn terechtgekomen en bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren, te hebben uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving,

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32) (hierna: „richtlijn”).

Toepasselijke bepalingen

Gemeenschapsregeling

2 Artikel 1, sub a en c, van de richtlijn verstaat onder:

„a) afvalstof: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

De Commissie stelt uiterlijk op 1 april 1993 volgens de procedure van artikel 18 een lijst op van de afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren. Deze lijst wordt periodiek opnieuw bezien en zo nodig volgens dezelfde procedure gewijzigd;

[...]

c) houder: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft.”

3 Artikel 1, sub e en f, van de richtlijn definieert de begrippen verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen als alle in de bijlagen II A en II B bedoelde handelingen.

4 Artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn noemt de afvalstoffen die buiten de werkingssfeer ervan vallen „wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen”.

5 Bijlage I bij de richtlijn, „Categorieën afvalstoffen”, omvat met name de categorieën Q 14, „Producten die voor de houder niet of niet meer bruikbaar zijn (bijvoorbeeld artikelen die zijn afgedankt door landbouw, huishoudens, kantoren, winkels, bedrijven, enz.)” en Q 16, „Alle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen”.

6 De Commissie heeft op 20 december 1993 beschikking 94/3/EG houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 (PB 1994, L 5, blz. 15) vastgesteld. Deze lijst is vernieuwd bij beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 tot vervanging van beschikking 94/3 en beschikking 94/904/EG van de Raad tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 226, blz. 3). De bij beschikking 2000/532 opgestelde afvalstoffenlijst is meermaals gewijzigd, laatstelijk bij beschikking 2001/573/EG van de Raad van 23 juli 2001 (PB L 203, blz. 18). In deze lijst worden de afvalstoffen naar oorsprong ingedeeld. Hoofdstuk 2 ervan draagt het opschrift „Afval van landbouw, tuinbouw, aquacultuur, bosbouw, jacht en visserij en de voedingsbereiding en verwerking”.

Nationale regeling

7 Artikel 6, lid 1, sub a, van wetsdecreet nr. 22 van 5 februari 1997 houdende uitvoering van de richtlijnen 91/156/EEG betreffende afvalstoffen, 91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffen en 94/62/EG betreffende verpakkingen en verpakkingsafval (gewoon supplement bij GURI nr. 38 van 15 februari 1997; hierna: „wetsdecreet nr. 22/97”) luidt:

„In dit wetsdecreet wordt verstaan onder:

a) afvalstof: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage A genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

[…]”

8 Artikel 8, lid 1, van dit decreet sluit bepaalde stoffen of materialen uit van de werkingssfeer ervan, wanneer zij onder specifieke voorschriften vallen, met name sub c, „karkassen en de volgende landbouwafvalstoffen: fecaliën en andere natuurlijke en niet-gevaarlijke stoffen die in de landbouw worden gebruikt”.

9 Artikel 23, lid 1, sub b, van wet nr. 179/2002 heeft een punt c bis aan artikel 8, lid 1, van wetsdecreet nr. 22/97 toegevoegd, waarbij van de werkingssfeer van dit decreet worden uitgesloten „residuen en overschotten afkomstig van de bereiding in keukens van vaste, gekookte en rauwe voedingswaren die niet in het distributiecircuit zijn terechtgekomen, en bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren als bedoeld in wet nr. 281 van 14 augustus 1991, zoals nadien gewijzigd, overeenkomstig de geldende wetgeving”.

10 De circulaire van juni 1999 preciseert het begrip „afvalstof” van artikel 6 van wetsdecreet nr. 22/97 en stelt in zijn derde alinea, sub b:

„materialen, stoffen en voorwerpen, voortkomend uit een productie‑ of preconsumptiecyclus, waarvan de houder zich niet ontdoet, niet verplicht of voornemens is zich te ontdoen en die dus niet worden overgedragen aan afvalinzamelings‑ of afvaltransportsystemen of aan afvalbeheerssystemen met het oog op de nuttige toepassing of de verwijdering ervan, vallen onder de grondstoffen‑ en niet onder de afvalstoffenregeling, op voorwaarde dat zij de kenmerken bezitten van secundaire grondstoffen als bedoeld in het ministeriële decreet van 5 februari 1998 [betreffende de identificatie van niet-gevaarlijke afvalstoffen die zijn onderworpen aan de vereenvoudigde terugwinningsprocedure in de zin van de artikelen 31 en 33 van wetsdecreet nr. 22/1997 (gewoon supplement bij GURI nr. 88 van 16 april 1998)], en objectief en daadwerkelijk rechtstreeks zijn bestemd om te worden gebruikt in een productiecyclus”.

11 Het communiqué van 2002 luidt als volgt:

„[...]

Materialen en bijproducten voortkomend uit verwerkingen in de agrovoederindustrie vormen ‚grondstoffen voor diervoeders’, wanneer, mits is voldaan aan de eisen van gezondheid en hygiëne, de producent ze wenst te gebruiken in de zoötechnische voedselcyclus.

In dat geval zijn deze materialen niet onderworpen aan de afvalstoffenwetgeving, maar aan de bepalingen inzake de productie en verkoop van diervoeders en, voor zover sprake is van producten van dierlijke herkomst of producten die ingrediënten van dierlijke herkomst bevatten, aan de geldende wetgeving op het gebied van de volksgezondheid [...]

[...]

Bij gebreke van voormelde waarborgen over de daadwerkelijke bestemming als diervoeders, zijn de materialen en bijproducten voortkomend uit de productie‑ en handelscyclus van de agrovoederindustrie onderworpen aan de afvalstoffenregeling. [...]

[...]”

Precontentieuze procedure

12 Bij brieven van 11 en 19 juni, 28 augustus en 6 november 2001 alsook 10 april 2002 hebben de Italiaanse autoriteiten geantwoord op een aanmaningsbrief van 22 oktober 1999 en op een eerste met redenen omkleed advies van 11 april 2001 waarbij de Commissie had gesteld dat de Italiaanse Republiek de richtlijn had geschonden door bindende operationele richtsnoeren uit te vaardigen met betrekking tot de toepassing van de Italiaanse afvalstoffenwetgeving, die bepaalde voedselresten en ‑overschotten – voortkomend uit de agrovoederindustrie, kantines en restaurants en bestemd voor diervoeders – uitsluit van de werkingssfeer van deze wetgeving.

13 In het licht van de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte inlichtingen is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de aanpassing van de Italiaanse regeling aan de in het met redenen omkleed advies gestelde eisen materiële wijzigingen vergde. Om die reden heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 19 december 2002 een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarop deze autoriteiten bij brief van 13 februari 2003 hebben gereageerd.

14 De Commissie heeft vervolgens op 11 juli 2003 een aanvullend met redenen omkleed advies uitgebracht, waarbij de Italiaanse Republiek werd uitgenodigd binnen een periode van twee maanden na ontvangst ervan daaraan te voldoen.

15 Aangezien de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 4 november 2003 de gegrondheid van de redenering van de Commissie bleven betwisten, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

Het beroep

Argumenten van partijen

16 In haar beroep stelt de Commissie in wezen dat de litigieuze nationale regeling verder gaat dan de aanwijzingen die volgen uit de rechtspraak van het Hof over de gevallen waarin een stof die voortkomt uit een productieproces, dat niet in hoofdzaak bestemd is voor de productie ervan, niet als afvalstof moet worden beschouwd.

Voedselresten van de agrovoederindustrie, bestemd voor diervoederproductie

17 De Commissie stelt dat de in de circulaire van juni 1999 en het communiqué van juli 2002 geformuleerde operationele richtsnoeren erop neerkomen dat voor diervoederproductie gebruikte voedselresten worden uitgesloten van de afvalstoffenregeling, mits specifieke normen inzake hygiëne en gezondheid in acht worden genomen. Volgens deze richtsnoeren brengt het enkele feit dat een residu van de agrovoederindustrie door het kennelijke voornemen van de houder bestemd is voor diervoederproductie, mee dat het altijd buiten de afvalstoffenregeling valt.

18 Dat een productieresidu zonder verplichte voorafgaande behandeling kan worden hergebruikt, kan volgens de Commissie evenwel niet als beslissend worden beschouwd om uit te sluiten dat de houder ervan zich ervan ontdoet of voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen in de zin van de richtlijn.

19 Weliswaar heeft het Hof voor bijproducten alleen erkend dat, wanneer de houder er een economisch voordeel uit haalt, kan worden geconcludeerd dat hij zich niet van het bijproduct „ontdoet” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn, maar aangezien het begrip afvalstof ruim moet worden uitgelegd, is de uitsluiting van de werkingssfeer van de richtlijn slechts toelaatbaar wanneer is voldaan aan de voorwaarden waarin ervan kan worden uitgegaan dat het hergebruik niet slechts mogelijk maar zeker is, zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces.

20 Volgens de Commissie dient ook te worden bepaald in hoeverre een materiaal waarschijnlijk wordt hergebruikt en vooral te worden nagegaan of het wordt hergebruikt in hetzelfde productieproces als waarin het is ontstaan. Anders dan het door de Italiaanse Republiek verdedigde standpunt, kan geen sprake zijn van één enkel productieproces wanneer voedselresten werkelijk bestemd zijn om als diervoeder te worden gebruikt. Alleen al de overdracht van deze afvalstoffen door degene die ze heeft geproduceerd, aan degene die ze zal gebruiken, veronderstelt namelijk een aantal verrichtingen (opslag, verwerking en transport), die de richtlijn nu juist beoogt te controleren.

21 Volgens de Italiaanse Republiek zijn de stoffen en de bijproducten uit het productieproces van de agrovoederindustrie „grondstoffen voor diervoeders” in de zin van het communiqué van 2002, wanneer de producent ervan voornemens is ze te gebruiken in de zoötechnische voedselcyclus, op voorwaarde dat is voldaan aan bepaalde eisen van gezondheid en hygiëne. Een dergelijk voornemen samen met het zekere hergebruik van deze bijproducten levert afdoende bewijs op dat de houder niet voornemens is zich van het betrokken materiaal te „ontdoen” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn.

22 Volgens deze lidstaat sluit de uitzondering waarin de operationele richtsnoeren voorzien, voedselresten van de agrovoederindustrie niet a priori uit van de nationale afvalstoffenregeling, daar deze uitsluiting in feite niet alleen afhangt van het manifeste voornemen van de houder van deze resten om ze in de cyclus van de diervoederproductie te gebruiken, maar ook van het zekere hergebruik van deze resten.

23 In dit geval zijn de betrokken resten niet alleen onderworpen aan de afvalstoffenregeling, maar ook aan de bepalingen betreffende de productie en de verkoop van diervoeders, met name verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, blz. 1), alsook, in het geval van bijproducten van dierlijke oorsprong, aan verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PB L 273, blz. 1).

24 Eveneens van toepassing zijn de zogenaamde „HACCP-bepalingen” [hazard analysis and critical control points (risicoanalyse en kritische controlepunten)] waarin wordt voorzien door:

– de verordeningen (EG) nrs. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (PB L 139, blz. 1), 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB L 139, blz. 55) en 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB L 139, blz. 206);

– verordening (EG) nr. 183/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 12 januari 2005 tot vaststelling van voorschriften voor diervoederhygiëne (PB L 35, blz. 1), alsook

– verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (PB L 165, blz. 1).

25 Deze verordeningen inzake voeders alsook de desbetreffende bepalingen van intern recht beogen net als de richtlijn de opslag, de verwerking en het vervoer te controleren en beschermen ook het milieu, terwijl zij tevens een passende bescherming van de gezondheid garanderen.

26 Volgens de Italiaanse Republiek zijn de controles binnen de voedersector in het bijzonder om de traceerbaarheid van de producten en de grondstoffen voor diervoeders vanaf de productie-eenheid te garanderen, van zodanige aard dat deze sector moet worden beschouwd als één enkel productieproces. Deze lidstaat herinnert er ook aan dat de activiteiten in de agrovoeder‑ en diervoedersector in Italië zijn onderworpen aan een vergunning die wordt afgegeven op basis van passende documenten ten bewijze dat zowel de personen die deze vergunning aanvragen als de transportstructuren en ‑middelen aan de voorgeschreven voorwaarden voldoen.

27 Volgens deze lidstaat wil de Commissie de afvalstoffenregeling, die algemeen maar residueel is, laten prevaleren op de wezenlijke en specifieke voorschriften voor de agrovoederindustrie.

28 Voorts heeft de benadering van de Commissie tot gevolg dat voedselbijproducten niet voor diervoederproductie zouden kunnen worden gebruikt, want krachtens de Italiaanse levensmiddelenwetgeving kunnen deze bijproducten, die in de categorie van de afvalstoffen moeten worden ingedeeld en dus in een voor afvalstoffen goedgekeurd voertuig moeten worden getransporteerd, niet aan de diervoederindustrie worden geleverd. De uitlegging van de Commissie zou er dus toe leiden dat meer afvalstoffen worden geproduceerd en moeten worden verwijderd, daar zij niet als diervoeder kunnen worden hergebruikt.

Resten en overschotten van de bereiding in keukens, bestemd voor opvangcentra voor huisdieren.

29 Volgens de Commissie heeft artikel 23 van wet nr. 179/2002 tot gevolg dat de „resten en overschotten van de bereiding in keukens van vaste, gekookte en rauwe voedingswaren die niet in het distributiecircuit zijn terechtgekomen en bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren” van de werkingssfeer van wetsdecreet nr. 22/97 worden uitgesloten. Volgens de Commissie kan niet worden gesteld dat er voor deze resten geen voornemen van de houder is zich ervan te ontdoen zoals overigens de vermelding zelf ervan in artikel 8 van dit wetsdecreet bevestigt.

30 Volgens de Italiaanse Republiek moet de houder ook in de context van de in het tweede onderdeel van het beroep van de Commissie bedoelde regeling aantonen dat hij voornemens is om zich niet van de voedselresten of ‑overschotten te ontdoen door ze daadwerkelijk te bestemmen voor door de nationale regeling goedgekeurde opvangcentra voor huisdieren. Voorts betreft de uitsluiting van de afvalstoffenregeling in feite steeds de voedseloverschotten en niet de „productieresiduen”. Hierover is nadere wetgeving in voorbereiding.

Beoordeling door het Hof

31 Vaststaat dat de in het onderhavige beroep bedoelde Italiaanse regeling enerzijds de voedselresten van de agrovoederindustrie en anderzijds de resten of overschotten van de bereiding in keukens die niet in het distributiecircuit zijn terechtgekomen (hierna, samen: „betrokken materialen”), uitsluit van de werkingssfeer van de nationale regeling tot omzetting van de richtlijn, wanneer deze materialen zijn bestemd voor diervoederproductie of rechtstreeks als voedsel voor de dieren in opvangcentra voor huisdieren.

32 Met de twee onderdelen van haar beroep, die tezamen moeten worden onderzocht, stelt de Commissie in wezen dat deze regeling het in artikel 1, sub a, van de richtlijn gedefinieerde begrip afvalstof miskent door een te algemene afwijking van de nationale afvalstoffenwetgeving in te voeren die tot gevolg heeft de betrokken materialen automatisch en ten onrechte uit te sluiten van de werkingssfeer van de uit de richtlijn voortvloeiende bepalingen inzake afvalstoffenbeheer.

33 De Italiaanse Republiek repliceert in wezen dat de betrokken materialen, wanneer is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de in het beroep bedoelde regeling, niet vallen onder het begrip afvalstof in de zin van de richtlijn, zoals uitgelegd door het Hof.

34 Dienaangaande definieert artikel 1, sub a, eerste alinea, van de richtlijn afvalstof als „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I [bij deze richtlijn] genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet [of] voornemens is zich te ontdoen [...]”. Deze bijlage licht deze definitie nader toe met een lijst van stoffen en voorwerpen die als afvalstoffen kunnen worden gekwalificeerd. Die lijst is echter louter indicatief, daar de kwalificatie als afvalstof vooral afhangt van het gedrag van de houder en van de betekenis van de term „zich ontdoen van” (zie in die zin arresten van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Jurispr. blz. I‑7411, punt 26; 7 september 2004, Van de Walle e.a., C‑1/03, Jurispr. blz. I‑7613, punt 42, en 10 mei 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, Jurispr. blz. I‑3883, punt 24).

35 Deze term „zich ontdoen van” moet worden uitgelegd niet alleen in het licht van het hoofddoel van de richtlijn, namelijk volgens de derde considerans van de overweging ervan „de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen”, maar ook in het licht van artikel 174, lid 2, EG. Dat artikel luidt: „De Gemeenschap streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Gemeenschap. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen [...]” De term „zich ontdoen van” en dus het begrip „afvalstof” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn kunnen bijgevolg niet restrictief worden uitgelegd (zie in die zin met name arrest van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C‑418/97 en C‑419/97, Jurispr. blz. I‑4475, punten 36‑40, alsook arrest Thames Water Utilities, reeds aangehaald, punt 27).

36 Bepaalde omstandigheden kunnen evenwel een aanwijzing zijn voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van een stof of voorwerp te „ontdoen” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn (arrest ARCO Chemie Nederland e.a., reeds aangehaald, punt 83). Dat is met name het geval wanneer de gebruikte stof een productie‑ of consumptieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig was beoogd (zie in die zin arrest ARCO Chemie Nederland e.a., reeds aangehaald, punt 84, en arrest van 11 november 2004, Niselli, C‑457/02, Jurispr. blz. I‑10853, punt 43).

37 Voorts is de methode van behandeling of de wijze van toepassing van een stof niet doorslaggevend voor de kwalificatie van deze stof als afvalstof (zie arrest ARCO Chemie Nederland e.a., reeds aangehaald, punt 64, en arrest van 1 maart 2007, KVZ retec, C‑176/05, Jurispr. blz. I‑1721, punt 52).

38 Het Hof heeft enerzijds gepreciseerd dat uit een handeling van verwijdering of nuttige toepassing in de zin van bijlage II A respectievelijk II B bij de richtlijn, niet op zich kan worden afgeleid dat een aan deze handeling onderworpen stof of voorwerp als afvalstof moet worden gekwalificeerd (zie in die zin met name arrest Niselli, reeds aangehaald, punten 36 en 37), en anderzijds dat het begrip afvalstof niet de stoffen en voorwerpen uitsluit die voor economisch hergebruik geschikt zijn (zie in die zin met name arrest van 25 juni 1997, Tombesi e.a., C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 en C‑224/95, Jurispr. blz. I‑3561, punten 47 en 48). Het bij de richtlijn ingevoerde stelsel van toezicht en beheer beoogt namelijk alle voorwerpen en stoffen te omvatten, waarvan de eigenaar zich ontdoet, zelfs al hebben zij een commerciële waarde en worden zij voor handelsdoeleinden opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik (zie met name arrest van 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Jurispr. blz. I‑3533, hierna: „Palin Granit”, punt 29).

39 Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel ook dat in bepaalde situaties goederen, materialen of grondstoffen die worden verkregen door delving of bij een productieproces zonder dat die handelingen in de eerste plaats op de winning daarvan zijn gericht, mogelijk niet een residu vormen, maar wel een bijproduct waarvan de houder zich niet wil „ontdoen” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn, maar dat hij in een later stadium, in voor hem gunstige omstandigheden, voornemens is te exploiteren of op de markt te brengen – waaronder in voorkomend geval voor de behoeften van andere marktdeelnemers dan degene die ze heeft geproduceerd –, mits dit hergebruik zeker is, geen voorafgaande bewerking vereist en plaatsvindt als voortzetting van het productie‑ of gebruiksproces (zie in die zin arrest Palin Granit, reeds aangehaald, punten 34‑36; arrest van 11 september 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Jurispr. blz. I‑8725, punten 33‑38; arrest Niselli, reeds aangehaald, punt 47, en arresten van 8 september 2005, Commissie/Spanje, C‑416/02, Jurispr. blz. I‑7487, punten 87 en 90, en Commissie/Spanje, C‑121/03, Jurispr. blz. I‑7569, punten 58 en 61).

40 Naast de hoedanigheid van productieresidu van een stof blijkt dus de mate waarin deze stof zonder voorafgaande bewerking waarschijnlijk zal worden hergebruikt, een criterium te vormen dat relevant is om te beoordelen of het om een afvalstof in de zin van de richtlijn gaat. Wanneer er, naast de mogelijkheid om de stof te hergebruiken, voor de houder een economisch voordeel is om dit ook te doen, is de waarschijnlijkheid van een dergelijk hergebruik groot. In een dergelijk geval kan de betrokken stof niet meer worden beschouwd als een last waarvan de houder zich wil „ontdoen”, maar is zij een echt product (zie voormelde arresten Palin Granit, punt 37, en Niselli, punt 46).

41 Wanneer een dergelijk hergebruik noopt tot opslag die lang kan duren, voor de houder dus een last vormt en mogelijkerwijs milieuschade veroorzaakt die de richtlijn nu juist probeert te beperken, is het niet zeker, en is het alleen op min of meer lange termijn mogelijk, zodat de betrokken stof in beginsel als een afvalstof moet worden beschouwd (zie in die zin voormelde arresten Palin Granit, punt 38, en AvestaPolarit Chrome, punt 39).

42 Of inderdaad sprake is van een „afvalstof” in de zin van de richtlijn, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gezorgd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (zie voormelde arresten ARCO Chemie Nederland e.a., punt 88, en KVZ retec, punt 63, alsook beschikking van 15 januari 2004, Saetti en Frediani, C‑235/02, Jurispr. blz. I‑1005, punt 40).

43 Aangezien de richtlijn geen enkel beslissend criterium geeft op grond waarvan het voornemen van de houder om zich van een bepaalde stof of een bepaald voorwerp te ontdoen, kan worden vastgesteld, zijn de lidstaten bij gebreke van gemeenschapsbepalingen vrij in hun keuze van de bewijsmethoden voor de verschillende elementen in de richtlijnen die zij omzetten, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht (zie voormelde arresten ARCO Chemie Nederland e.a., punt 41, en Niselli, punt 34). Zo kunnen de lidstaten bijvoorbeeld verschillende categorieën afvalstoffen definiëren, met name om de organisatie en de controle van hun beheer te vergemakkelijken, voor zover de verplichtingen die uit de richtlijn of andere gemeenschapsrechterlijke bepalingen betreffende deze afvalstoffen voortvloeien, in acht worden genomen en de eventuele uitsluiting van bepaalde categorieën van de werkingssfeer van de teksten tot omzetting van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen, overeenkomstig artikel 2, lid 1, daarvan geschiedt (zie in die zin arrest van 16 december 2004, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑62/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 12).

44 In casu is de Italiaanse Republiek in wezen van mening dat, aangezien de uitzonderingen waarin de in het beroep bedoelde regeling voorziet, haars inziens niet alleen afhangen van het manifeste voornemen van de houder van de betrokken materialen om ze voor diervoeder te bestemmen, maar ook van het zekere hergebruik van deze materialen, de in de punten 39 en 40 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van toepassing is, zodat deze materialen niet als productieresiduen, maar als bijproducten kunnen worden beschouwd, waarvan de houder die ze manifest voor hergebruik wenst te bestemmen, zich niet wil „ontdoen” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn. In dergelijke gevallen zijn overigens andere regelingen, in het bijzonder die inzake voedselveiligheid, van toepassing. Ook deze laatste regelingen beogen de opslag, de verwerking en het transport van de betrokken materialen te controleren en kunnen, door de bescherming van de gezondheid te bevorderen, het milieu beschermen op dezelfde wijze als de richtlijn.

45 Dienaangaande dient van meet af aan eraan te worden herinnerd dat uit de lijst van de categorieën afvalstoffen in bijlage I bij de richtlijn en uit de opsomming van de handelingen tot verwijdering en nuttige toepassing in de bijlagen II A en II B bij deze richtlijn, blijkt dat in beginsel geen enkel type residu of andere bij het productieproces ontstane stoffen van het begrip afvalstof is uitgesloten (zie voormeld arrest Inter-Environnement Wallonie, punt 28).

46 Gelet op de in punt 35 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichting het begrip afvalstof ruim uit te leggen en op de vereisten van de in de punten 36 tot en met 41 van het onderhavige arrest uiteengezette rechtspraak, kan een betoog als dat van de Italiaanse regering inzake de bijproducten waarvan de houder zich niet wenst te ontdoen, bovendien alleen worden aangevoerd in situaties waarin het hergebruik van goederen, materialen of grondstoffen, waaronder het hergebruik voor de behoeften van andere marktdeelnemers dan degene die ze heeft geproduceerd, niet alleen mogelijk, maar zeker is, geen voorafgaande bewerking vereist en plaatsvindt als voortzetting van het productie‑ of gebruiksproces.

47 Uit de in punt 21 van het onderhavige arrest weergegeven uitleg van de Italiaanse regering volgt dat de betrokken materialen op basis van de in het beroep bedoelde regeling kunnen worden uitgesloten van de werkingssfeer van de nationale afvalstoffenwetgeving, ook al worden deze materialen verwerkt overeenkomstig de geldende communautaire of nationale regeling.

48 Ook gesteld dat kan worden gegarandeerd dat de betrokken materialen werkelijk voor diervoeders zullen worden hergebruikt – waarbij alleen het voornemen om dergelijke materialen voor diervoeder te bestemmen, ondanks schriftelijke bevestiging ervan vooraf, evenwel niet gelijkstaat met werkelijk gebruik daartoe – blijkt voorts met name uit de punten 36 en 37 van het onderhavige arrest dat de wijze van gebruik van een stof niet beslissend is voor de kwalificatie ervan als afvalstof. Bijgevolg kan uit de loutere omstandigheid dat de betrokken materialen zullen worden hergebruikt, niet worden afgeleid dat zij geen „afvalstoffen” in de zin van de richtlijn vormen.

49 De toekomstige bestemming van een voorwerp of een stof is namelijk op zich niet beslissend voor het karakter van afvalstof van deze stof, dat overeenkomstig artikel 1, sub a, van de richtlijn wordt omschreven in termen van de handeling, het voornemen of de verplichting van de houder van dit voorwerp of deze stof om zich daarvan te ontdoen (zie in die zin voormelde arresten ARCO Chemie Nederland e.a., punt 64, en KVZ retec, punt 52).

50 De in het beroep bedoelde regeling lijkt dus in feite een vermoeden in te stellen dat in de erin bedoelde situaties de betrokken materialen bijproducten zijn die voor de houder ervan wegens zijn voornemen ze voor hergebruik te bestemmen een voordeel of een economische waarde vertegenwoordigen veeleer dan een last waarvan hij zich wil ontdoen.

51 Ook al kan dit in bepaalde gevallen stroken met de werkelijkheid, kan geen sprake zijn van een algemeen vermoeden dat een houder van de betrokken materialen uit hun bestemming voor hergebruik een voordeel haalt dat verder gaat dan dat als gevolg van de gewone mogelijkheid om zich ervan te ontdoen.

52 Bijgevolg worden als gevolg van deze regeling residuen die nochtans beantwoorden aan de definitie van artikel 1, sub a, van de richtlijn, naar Italiaans recht niet als afvalstof gekwalificeerd.

53 Deze laatste bepaling definieert niet alleen het begrip „afvalstof” in de zin van de richtlijn, maar stelt ook samen met artikel 2, lid 1, ervan de werkingssfeer ervan vast. Dit artikel 2, lid 1, noemt namelijk de soorten afvalstoffen die buiten de werkingssfeer ervan vallen of kunnen vallen en onder welke voorwaarden, terwijl in beginsel alle afvalstoffen die aan deze definitie beantwoorden, eronder vallen. Elke bepaling van intern recht die de draagwijdte van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen in het algemeen meer beperkt dan toegestaan door artikel 2, lid 1, ervan, doet noodzakelijkerwijze afbreuk aan de werkingssfeer van de richtlijn (zie in die zin arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 11), en schendt dus de doeltreffendheid van artikel 174 EG (zie in die zin voormeld arrest ARCO Chemie Nederland e.a., punt 42).

54 Met betrekking tot de in de punten 23 tot en met 25 van het onderhavige arrest vermelde communautaire en nationale regelingen, op basis waarvan de Italiaanse Republiek in wezen stelt dat het communautaire en nationale wetgevingskader betreffende de veiligheidsvoorwaarden voor levensmiddelen en diervoeder in zijn geheel het onmogelijk maakt de betrokken stoffen als afvalstoffen te kwalificeren, volstaat het op te merken dat deze stoffen in beginsel niet overeenkomen met de in artikel 2, lid 1, van de richtlijn genoemde stoffen en voorwerpen, zodat de door deze bepaling gestelde uitzondering op de toepassing ervan niet voor deze materialen kan gelden. Bovendien dient eraan te worden herinnerd dat nergens uit de richtlijn blijkt dat zij geen betrekking zou hebben op handelingen tot verwijdering of nuttig gebruik in het kader van een industrieel productieproces wanneer deze handelingen geen gevaar blijken te vormen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu (arrest Inter-Environnement Wallonie, reeds aangehaald, punt 30).

55 Voorts kan de richtlijn, anders dan de Italiaanse Republiek stelt, niet worden beschouwd als residueel toepasselijk tegenover de communautaire en nationale regeling inzake voedselveiligheid. Ook al kunnen de doelstellingen van een aantal bepalingen van deze regeling eventueel gedeeltelijk overeenstemmen met die van de richtlijn, toch verschillen zij namelijk aanmerkelijk. Bovendien blijkt nergens uit de richtlijn, behoudens de uitdrukkelijk in artikel 2, lid 1, ervan genoemde gevallen, dat zij niet cumulatief met andere regelingen van toepassing zou zijn.

56 Wat ten slotte het argument van de Italiaanse regering betreft dat de toepassing van de richtlijn het hergebruik van voedselresten voor diervoeders zou verhinderen, omdat deze resten zouden moeten worden vervoerd in voor afvalstoffenvervoer goedgekeurde voertuigen, die niet voldoen aan de noodzakelijke hygiënevoorschriften, heeft de Commissie er terecht op gewezen dat de oorsprong van deze situatie in de Italiaanse wetgeving en niet in de richtlijn ligt.

57 In deze omstandigheden moet het beroep van de Commissie worden toegewezen.

58 Derhalve moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door

– operationele richtsnoeren voor het gehele nationale grondgebied te hebben uitgevaardigd, die met name worden toegelicht in de circulaire van juni 1999 en in het communiqué van 2002, waarbij voor diervoederproductie bestemde voedselresten van de agrovoederindustrie worden uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving, en

– bij artikel 23 van wet nr. 179/2002 resten van de bereiding in keukens van vaste, gekookte en rauwe voedingswaren die niet in het distributiecircuit zijn terechtgekomen en bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren, te hebben uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving,

de krachtens artikel 1, sub a, van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

59 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:

1) Door

– operationele richtsnoeren voor het gehele nationale grondgebied te hebben uitgevaardigd, die met name worden toegelicht in de circulaire van de minister van Milieu van 28 juni 1999, waarin het begrip afvalstof nader wordt uitgelegd, en in het communiqué van het ministerie van Volksgezondheid van 22 juli 2002 met richtsnoeren inzake de hygiëne‑ en gezondheidseisen voor het gebruik in diervoeders van stoffen en bijproducten uit de productie‑ en de handelscyclus van de agrovoederindustrie, waarbij voor diervoederproductie bestemde voedselresten van de agrovoederindustrie worden uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving, en

– bij artikel 23 van wet nr. 179 van 31 juli 2002 betreffende milieubepalingen resten van de bereiding in keukens van vaste, gekookte en rauwe voedingswaren die niet in het distributiecircuit zijn terechtgekomen en bestemd zijn voor opvangcentra voor huisdieren, te hebben uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving,

is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991.

2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen