CONCLUSIE VAN ADVOCAAT‑GENERAAL

J. KOKOTT

van 19 februari 2004 ( )

Gevoegde zaken C‑361/02 en C‑362/02

Griekse Staat

tegen

Nikolaos Tsapalos en Konstantinos Diamantakis

[verzoek van het Dioikitiko Efeteio Peiraios (Griekenland) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 76/308/EEG – Wederzijdse bijstand inzake invordering van douanerechten – Toepassing op schuldvorderingen ontstaan vóór inwerkingtreding van richtlijn”

I – Inleiding

1. Bij deze in wezen gelijkluidende verzoeken van het Dioikitiko Efeteio Peiraios (Administratief Hof van Beroep te Piraeus) om een prejudiciële beslissing gaat het om de vraag of richtlijn 76/308/EEG( ) (hierna: „richtlijn 76/308”) van toepassing is in het kader van de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van Italiaanse schuldvorderingen betreffende douanerechten in Griekenland die vóór de vaststelling en de inwerkingtreding van deze richtlijn in Griekenland zijn ontstaan. In het hoofdgeding is namelijk telkenmale de erkenning en tenuitvoerlegging van een in het jaar 1968 ontstane Italiaanse schuldvordering betreffende douanerechten jegens respectievelijk Tsapalos (zaak C‑361/02) en Diamantakis (zaak C‑362/02) in Griekenland omstreden.

II – Toepasselijke bepalingen

A – Gemeenschapsrecht

2. Richtlijn 76/308 betreft de erkenning en tenuitvoerlegging van bepaalde publiekrechtelijke schuldvorderingen die in een andere lidstaat zijn ontstaan. In de oorspronkelijke versie was deze richtlijn van toepassing op schuldvorderingen die verband houden met maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en op douanerechten. In de thans geldende versie van 2001 omvat de werkingsfeer van de richtlijn behalve schuldvorderingen die verband houden met maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, ook alle in‑ en uitvoerrechten, alsmede fiscale schuldvorderingen, in het bijzonder uit hoofde van BTW( ), accijnzen( ), belastingen op inkomen en vermogen en heffingen op verzekeringspremies.( )

3. De kern van richtlijn 76/308 wordt gevormd door artikel 8, lid 1. Op grond hiervan zijn de lidstaten verplicht om een titel waarvan de autoriteit van een andere lidstaat de tenuitvoerlegging verlangt, te erkennen en als een binnenlandse titel ten uitvoer te leggen. Ingevolge artikel 8, lid 2, kan de aangezochte autoriteit de titel ofwel als zodanig erkennen en ten uitvoer leggen ofwel aanvullen dan wel vervangen door een executoriale titel geldend op het grondgebied van de betrokken lidstaat. Bovendien bevat de richtlijn bepalingen aangaande de vorm van de executieverzoeken en de executiewijze.

B – Nationaal recht

4. De bepalingen van richtlijn 76/308 zijn in Grieks recht omgezet bij de artikelen 86 tot en met 98 (hoofdstuk 1.A, getiteld „Wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen”) van wet nr. 1402/1983 houdende aanpassing van de douanewetgeving aan het recht van de Europese Gemeenschappen( ) en het krachtens deze wet uitgevaardigde besluit nr. 1243/319 van de minister van Financiën van 26 maart 1984.( ) Artikel 86 van wet nr. 1402/1983, die overeenkomstig artikel 103 ervan terugwerkende kracht heeft tot 1 januari 1981, schrijft voor dat de bepalingen van hoofdstuk 1.A onder meer van toepassing zijn op schuldvorderingen betreffende douanerechten die verschuldigd zijn voor goederen die uit derde landen in de EEG worden ingevoerd, voorzover bij de wet niet anders is bepaald.

III – Feiten en prejudiciële vraag

5. Per (ongedateerde) brief verzond het Italiaanse ministerie van Financiën overeenkomstig richtlijn 76/308 een op 23 november 1992 gedateerd verzoek tot tenuitvoerlegging naar het Griekse ministerie van Financiën, dat aldaar op 14 december 1992 binnenkwam. Het verzoek had betrekking op een schuldvordering betreffende douanerechten jegens Tsapalos en Diamantakis, geïntimideerden in het hoofdgeding (hierna: „verweerders”), voor een totaalbedrag van 1 787 485 050 ITL( ), met inbegrip van interessen en andere kosten. Bijgevoegd was een arrest van de Corte d’appello Catania van 8 oktober 1970, waarbij verweerders veroordeeld waren tot gevangenisstraffen en betaling van douanerechten en andere belastingen wegens illegale invoer van tabaksproducten in Italië in maart 1968. Bij arrest van 31 januari 1972 had de Corte di cassazione het daartegen ingestelde beroep verworpen.

6. Bij besluit van 6 februari 1996 verklaarde de bevoegde Griekse autoriteit de titel op het Griekse grondgebied uitvoerbaar. Op het door verweerders ingestelde beroep vernietigde de rechter van eerste instantie het besluit. Als motivering voerde hij aan dat de wederzijdse bijstand tussen Griekenland en de andere lidstaten van de Europese Unie slechts zou moeten worden verleend voor schuldvorderingen die waren ontstaan na de inwerkingtreding van wet nr. 1402/1983, derhalve na bekendmaking in het Griekse Publicatieblad van 1 januari 1983. De litigieuze schuldvordering dateert evenwel van 1968 en is door de arresten van 1970 en 1972 bevestigd.

7. Het Dioikitiko Efeteio Peiraios, waarbij het hoger beroep van de Griekse Staat aanhangig was, legde het Hof bij zijn arrest van 5 juni 2002 de volgende prejudiciële vraag krachtens artikel 234 EG voor:

„Moet artikel 1 van de richtlijn […] aldus worden uitgelegd, dat de bepalingen van de richtlijn ook betrekking hebben op schuldvorderingen die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn zijn ontstaan in een lidstaat, en het voorwerp uitmaken van een titel die eveneens vóór de inwerkingtreding ervan is afgegeven door de bevoegde autoriteiten van die staat, zoals in het concrete geval de executoriale titel van de Italiaanse Staat, en dat bijgevolg die schuldvorderingen, die hangende bleven en in een andere lidstaat niet konden worden ingevorderd, thans, nu de richtlijn in werking is getreden, de overgangsperiode is verstreken en de andere lidstaten aan hun verplichting hebben voldaan om de nodige bepalingen voor de toepassing van deze richtlijn vast te stellen, kunnen worden ingevorderd na een desbetreffend verzoek van de ‚verzoekende autoriteit’ aan de ‚aangezochte autoriteit’ in de zin van artikel 3 van de richtlijn?”

IV – Argumenten van partijen

8. Verweerders wijzen erop dat het bij het arrest van de Corte d’appello Catania van 1970 gaat om een arrest dat bij verstek is gewezen, waarvan zij eerst wetenschap hebben verkregen door de betekening van het executieverzoek op 6 september 1996 (Diamantakis) respectievelijk 31 december 1996 (Tsapalos). Zij menen dat uit de bewoordingen van de richtlijn en uit wet nr. 1402/1983 voorvloeit dat de voorschriften alleen gelden voor schuldvorderingen die na de inwerkingtreding van deze voorschriften ontstaan. Het is volgens hen in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid om de bepalingen toe te passen op schuldvorderingen die daarvóór zijn ontstaan.

9. De Griekse regering is net als de Commissie van mening dat richtlijn 76/308 alleen procedureregels bevat. Procedureregels zijn, anders dan materiële bepalingen, ook van toepassing op feiten uit het verleden. De toepassing van de richtlijn op bij de inwerkingtreding ervan reeds bestaande schuldvorderingen, strookt met de doelstelling om een integrale en rechtvaardige toepassing van de communautaire voorschriften te verzekeren alsook frauduleuze handelingen te verhinderen.

10. De Commissie voegt hieraan toe dat de richtlijn in overeenstemming is met het douanerecht van de Gemeenschap. Krachtens artikel 2 van het douanewetboek( ) is de communautaire douanewetgeving in het gehele douanegebied van de Gemeenschap op eenvormige wijze van toepassing. Douaneschulden ontstaan, ongeacht de staat van invoer, tegen hetzelfde tarief en onder dezelfde voorwaarden. De richtlijn maakt dit stelsel sluitend door de voorschriften betreffende de wederzijdse bijstand inzake de tenuitvoerlegging van schuldvorderingen betreffende douanerechten.

11. Krachtens artikel 1 is richtlijn 76/308 van toepassing op alle in artikel 2 bedoelde schuldvorderingen die in een lidstaat zijn ontstaan. Behoudens de Engelse versie gebruiken alle taalversies hier de verleden tijd, hetgeen pleit voor de toepassing van de richtlijn op schuldvorderingen die zijn ontstaan vóór de inwerkingtreding hiervan. De ontstaansgeschiedenis van de richtlijn geeft geen uitsluitsel op dit punt. De Commissie heeft echter in een werkdocument van 22 december 1980 toegelicht dat de richtlijn op alle nà 1 januari 1978 voorgelegde executieverzoeken van toepassing is, ongeacht het tijdstip waarop de in te vorderen schuldvordering ontstond. De communautaire wetgever heeft de werking van de richtlijn ook niet aan een termijn gebonden door een adequate overgangsregeling, zoals hij dat in andere gevallen heeft gedaan.( )

V – Juridische beoordeling

A – Toepasselijke versie van richtlijn 76/308

12. De verwijzende rechter verlangt een uitlegging van richtlijn 76/308 met het oog op een richtlijnconforme toepassing van de nationale omzettingsbepalingen. Zonder vooruit te willen lopen op de vraag in hoeverre de richtlijn verplicht tot erkenning en tenuitvoerlegging van schuldvorderingen die vóór de inwerkingtreding ervan zijn ontstaan, moet worden onderzocht welke versie van de richtlijn voor het hoofdgeding relevant is.

13. Voorwerp van dit rechtsgeding is het besluit van de Griekse douaneautoriteiten van 6 februari 1996 inzake de erkenning en tenuitvoerlegging van de Italiaanse titel. Bijgevolg kan alleen de op dat tijdstip van kracht zijnde versie van de richtlijn( ) het criterium zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het aangevochten besluit. Buiten beschouwing blijven derhalve de wijzigingen die richtlijn 76/308 als gevolg van richtlijn 2001/44( ) heeft ondergaan.

B – Toepassing van richtlijn 76/308 op schuldvorderingen ontstaan vóór de inwerkingtreding ervan

14. Krachtens artikel 1 van richtlijn 76/308 zijn de voorschriften van deze richtlijn van toepassing op de in artikel 2 bedoelde schuldvorderingen die in een andere lidstaat zijn ontstaan. Uit de formulering van deze bepalingen kan niet worden afgeleid dat de richtlijn alleen geldt voor schuldvorderingen die na de vaststelling van deze richtlijn zijn ontstaan. De richtlijn bevat met name geen overgangsbepaling, die de werking ervan in die zin zou beperken. Ook de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Helleense Republiek( ) voorziet niet in een specifieke regeling voor de inwerkingtreding of de werkingssfeer van richtlijn 76/308 in Griekenland. Veeleer geldt de algemene regel van artikel 2 van de Toetredingsakte, dat de gemeenschapsrechtelijke besluiten in Griekenland van toepassing zijn vanaf het tijdstip van toetreding op 1 januari 1981.

15. Alleen de Engelse versie van artikel 1 van richtlijn 76/308 [„claims (…) which arise in another Member State”] zou tot een andere slotsom kunnen leiden. Gezien het feit dat alle andere taalversies hier de verleden tijd gebruiken, zou het bij de afwijking in de Engelse versie kunnen gaan om een onnauwkeurigheid bij de vertaling. Overigens moet volgens vaste rechtspraak de betekenis van een bepaling waarvan de verschillende taalversies uiteenlopen, worden vastgesteld aan de hand van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waartoe zij behoort.( )

16. De richtlijn heeft volgens de bewoordingen van de tweede overweging van de considerans tot doel de hindernissen voor de werking van de gemeenschappelijke markt op te heffen die het gevolg zijn van de moeilijkheden verbonden aan de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van bepaalde publiekrechtelijke schuldvorderingen. Bovendien moet zij verzekeren dat de gemeenschapsrechtelijke voorschriften in de gehele Gemeenschap integraal en rechtvaardig worden toegepast. De richtlijn belet in het bijzonder dat debiteuren door hun woon‑ of verblijfplaats te verplaatsen naar een andere lidstaat, zich kunnen onttrekken aan de verplichting tot betaling van de in de richtlijn bedoelde heffingen. Aldus wordt verzekerd dat de gebruikmaking van de door het Verdrag gewaarborgde rechten van vrij verkeer geen nadelige uitwerking heeft op de invordering van schuldvorderingen.

17. De richtlijn beantwoordt juist aan dit doel wanneer zij instaat voor een zo ruim mogelijke invordering van alle nog niet verjaarde schuldvorderingen, dus ook van die welke vóór de inwerkingtreding van de richtlijn zijn ontstaan. Daardoor bewerkstelligt de richtlijn ook dat het douanerecht van de Gemeenschap rechtvaardig en doeltreffend wordt uitgevoerd.

18. Daar komt nog bij dat de richtlijn in het licht van de in artikel 10 EG neergelegde verplichting van de lidstaten tot loyale samenwerking met de Gemeenschap en met elkaar( ) moet worden uitgelegd.( ) Dit beginsel verplicht tot een ruime uitlegging van de richtlijn, waardoor wordt verzekerd dat de autoriteiten van de aangezochte staat de vorderingen van de verzoekende staat op zo ruim mogelijke schaal ten uitvoer leggen. Voorzover het gaat om de invordering van heffingen die de eigen middelen van de Gemeenschap vormen, zoals douanerechten, dient de samenwerking van de lidstaten ook het financiële belang van de Gemeenschap.

19. Sinds zijn toetreding is Griekenland ook verplicht tot loyale samenwerking met de andere lidstaten. Voorzover die samenwerking noodzakelijk is om het gemeenschapsrecht uit te voeren, kan zij zich uitstrekken tot feiten die zich vóór de toetreding van Griekenlang tot de Gemeenschap hebben voorgedaan.

20. Het is echter de vraag of toepassing van richtlijn 76/308 op schuldvorderingen die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn zijn ontstaan, is uitgesloten op grond dat anders het verbod van terugwerkende kracht zou worden geschonden.

21. Volgens vaste rechtspraak moeten de materiële communautaire rechtsregels, ter verzekering van de eerbiediging van de beginselen van rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen, aldus worden uitgelegd dat zij alleen gelden ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities voorzover er blijkens hun bewoordingen, doelstelling of opzet zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend.( ) Zoals de Commissie en de Griekse regering terecht hebben aangevoerd, geldt dit beginsel daarentegen niet voor procedureregels.( )

22. Materiële voorschriften regelen het ontstaan en de inhoud van rechten, terwijl procedureregels in de eerste plaats de inrichting van de procedures inzake de handhaving van rechten betreffen. Richtlijn 76/308 bevat geen voorschriften omtrent het ontstaan van schuldvorderingen of de inhoud ervan. Wat dat betreft is alleen het nationale recht van de verzoekende staat relevant respectievelijk de in de lidstaten rechtstreeks toepasselijke materiële communautaire rechtsregels ter zake, zoals het douanewetboek. De richtlijn regelt alleen de erkenning en de tenuitvoerlegging van schuldvorderingen van de staat die in een andere lidstaat zijn ontstaan. De voorschriften van de richtlijn zijn daarom aan te merken als procedureregels die ook kunnen worden toegepast op schuldvorderingen die vóór de inwerkingtreding ervan zijn ontstaan, zonder dat de beginselen van rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen worden geschonden.

C – Bestaan van een schuldvordering in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 76/308

23. Voorwaarde voor een beroep op richtlijn 76/308 is dat het bij de litigieuze schuldvorderingen gaat om schuldvorderingen die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Uit de richtlijn kan echter niet worden afgeleid of de aangezochte autoriteit eigenlijk wel tot een dergelijke toetsing bevoegd is dan wel of zij gebonden is aan de classificatie van de schuldvordering door de verzoekende autoriteit, die als enige de aan de schuldvordering ten grondslag liggende feiten en het toepasselijke nationale recht kent.

24. Voor de stelling dat de aangezochte autoriteit daaraan gebonden is, zou artikel 6, lid 2, van richtlijn 76/308 steun kunnen bieden. Hierin wordt bepaald dat ten behoeve van de tenuitvoerlegging „elke schuldvordering ten aanzien waarvan een verzoek tot invordering bestaat, [wordt] behandeld als een schuldvordering van de lidstaat waar de aangezochte autoriteit is gevestigd, behoudens toepassing van artikel 12”. Verder lijkt de aangezochte autoriteit, behoudens het geval van artikel 12, dat gaat over de schorsing van de tenuitvoerlegging als beroep wordt ingesteld, alleen krachtens artikel 14, dat in casu niet relevant is, van de tenuitvoerlegging te kunnen afzien.

25. Het is echter in overeenstemming met het beginsel van de rechtsstaat dat de aangezochte autoriteit in elk geval van een erkenning en tenuitvoerlegging kan of zelfs moet afzien, indien de litigieuze schuldvordering op grond van de haar medegedeelde gegevens kennelijk niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 76/308 valt. In dat geval zou immers de rechtsgrondslag voor het optreden van de aangezochte autoriteit kunnen ontbreken, wanneer de nationale omzettingsbepalingen niet verder gaan dan de in de richtlijn voorziene werkingssfeer.

26. De werkingssfeer van de relevante versie van richtlijn 76/308( ) strekt zich overeenkomstig artikel 2, sub c, uit tot uit schuldvorderingen die verband houden met de douanerechten in de zin van artikel 2, sub b, van besluit 70/243/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de lidstaten door eigen middelen van de Gemeenschappen (hierna: „besluit 70/243”).( ) Onderzocht moet worden of de litigieuze douanerechten een schuldvordering in de zin van voormeld besluit zijn, niettegenstaande het feit dat de vordering al in maart 1968 is ontstaan.

27. Douanerechten en dus eigen middelen van de Gemeenschap in de zin van artikel 2, sub b, van besluit 70/243 zijn de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige rechten die door de instellingen van de Gemeenschappen op het handelsverkeer met niet-lidstaten zijn ingevoerd. Hoewel de douane-unie pas op 1 juli 1968 werd voltooid( ), werd het gemeenschappelijk douanetarief overeenkomstig de artikelen 19 en volgende EEG-Verdrag echter al daarvoor geleidelijk ingevoerd. Bijgevolg kunnen ook schuldvorderingen die al vóór 1 juli 1968 zijn ontstaan, douanerechten van het gemeenschappelijk tarief zijn, waarop richtlijn 76/308 van toepassing is.

28. Aan deze conclusie doet niet af dat het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschap in die tijd nog niet bestond, maar pas bij besluit 70/243 werd ingevoerd. Mogelijkerwijs was het oorspronkelijk de bedoeling van de gemeenschapswetgever om door de vaststelling van de richtlijn alleen de wederzijdse erkenning en grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van schuldvorderingen die aan de Gemeenschap als eigen middelen toekomen, mogelijk te maken. Daarop duidt de verwijzing naar besluit 70/243 in artikel 2 van richtlijn 76/308. Op grond van de latere wijzigingen is de werkingssfeer echter ook naar andere heffingen uitgebreid die grotendeels of uitsluitend ten goede komen aan de nationale begroting, zoals bijvoorbeeld de BTW of de accijnzen.

29. Bijgevolg vallen ook schuldvorderingen betreffende douanerechten die in maart 1968 in een lidstaat van de Gemeenschap zijn ontstaan, binnen de werkingssfeer van richtlijn 76/308, en kunnen zij overeenkomstig de nationale bepalingen ter omzetting van de richtlijn in een andere lidstaat ten uitvoer worden gelegd.

30. Evenwel zou moeten worden nagegaan of in het onderhavige geval inbreuken op – bij alle maatregelen binnen de werkingssfeer van het gemeenschaprecht na te leven – algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder die van een eerlijk proces( ), van behoorlijk bestuur( ) en van de rechtsstaat, in de weg staan aan de tenuitvoerlegging van de litigieuze schuldvordering.

31. Ten eerste is in dit verband onduidelijk of de debiteuren over de vaststelling van de douaneschuld jegens hen zijn geïnformeerd op een wijze waardoor het voor hen mogelijk was hiertegen beroep aan te tekenen. Zo hebben verweerders in de procedure voor het Hof aangevoerd dat zij voor het eerst door het op 6 september respectievelijk 31 december 1996 betekende besluit van de Griekse autoriteiten inzake de erkenning en tenuitvoerlegging van de Italiaanse titel van het bestaan van deze schuld hadden vernomen.

32. Voorts is het de vraag of de procedure vanaf het ontstaan van de douaneschuld in 1968 tot aan de inleiding van de tenuitvoerlegging in Griekenland in 1996 niet buitensporig lang geduurd heeft en wie deze lange tijdsduur eventueel moet worden aangerekend. Daarbij zou het beroep op de verjaringstermijn op zich toch geen afbreuk kunnen doen aan de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging.

33. Het staat aan de verwijzende rechter om meer duidelijkheid te verkrijgen over de nadere feitelijke omstandigheden en deze eventueel in het licht van de hier aangehaalde beginselen te beoordelen.

VI – Conclusie

34. Gelet op bovenstaande overwegingen stel ik het Hof voor de door het Dioikitiko Efeteio Peiraios gestelde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:

„Richtlijn 76/308/EEG van de Raad van 15 maart 1976 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit verrichtingen die deel uitmaken van het financieringsstelsel van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw, alsmede van landbouwheffingen en douanerechten, in de op 6 februari 1996 van kracht zijnde versie hiervan, is van toepassing op schuldvorderingen betreffende douanerechten die in een lidstaat van de Gemeenschap vóór de inwerkingtreding van de richtlijn zijn ontstaan en waarvoor de betrokken lidstaat vóór de inwerkingtreding van de richtlijn een titel heeft afgegeven.”