CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

D. RUIZ-JARABO COLOMER

van 16 september 2003 ( )

Zaak C‑102/02

Ingeborg Beuttenmüller

tegen

Land Baden-Württemberg

[Verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Vrij verkeer van personen en diensten – Erkenning van diploma’s – Algemene stelsels – Richtlijnen 89/48/EEG en 92/51/EEG – Leraren basisonderwijs – In Oostenrijk verkregen diploma na opleiding van twee jaar – Erkenning in deelstaat Baden-Württemberg (Duitsland) – Erkenning onder voorwaarde dat diploma opleiding aan instelling voor hoger onderwijs van ten minste drie jaar afsluit en lesbevoegdheid voor twee vakken verleent”

1. De door het Verwaltungsgericht (administratieve rechtbank) Stuttgart (Duitsland) gestelde prejudiciële vragen betreffen de bij richtlijn 89/48/EEG( ) en richtlijn 92/51/EEG( ) ingevoerde algemene stelsels van erkenning van beroepsopleidingen.

2. De zes prejudiciële vragen zijn gerezen in een geding over de rechtsgevolgen van een in Oostenrijk verkregen diploma van leraar basisonderwijs in Baden‑Württemberg, een deelstaat van de Duitse Bondsrepubliek.

I – De feiten en het hoofdgeding

3. Ingeborg Beuttenmüller, een Oostenrijks onderdaan, volgde na haar eindexamen middelbaar onderwijs in haar land( ) een studie van vier semesters, waarna zij het diploma van leraar basisonderwijs behaalde.

4. Van 1978 tot 1988 was Beuttenmüller in het Land Niederösterreich als leraar in het basisonderwijs werkzaam. Van 1991 tot 1993 werkte zij als leerkracht in Baden‑Württemberg, aan een kerkelijke instelling voor jonge migranten. Op 6 december 1993 begon zij op basis van een arbeidscontract als leraar in het openbaar onderwijs van voormelde Duitse deelstaat.

5. Zij is evenwel in een lagere salarisschaal ingedeeld en ontvangt een lagere vergoeding dan leraars met de in Baden-Württemberg vereiste opleiding.( ) Bij brief van 16 maart 1998 heeft zij daarom het Oberschulamt Stuttgart (bevoegd administratief orgaan op het gebied van onderwijs) op grond van de richtlijnen 89/48 en 92/51 verzocht om gelijkstelling van haar in Oostenrijk behaalde diploma met die welke worden afgegeven door de deelstaat waarin zij werkzaam is, alsook om bevordering naar een hogere salarisschaal.( )

6. In de administratieve procedure legde zij een brief over van de Stadtschulrat (stadsraad voor onderwijs) van Wenen van 8 april 1999, waarin staat dat de in Oostenrijk gevolgde opleiding van vier semesters de mogelijkheid biedt tot aanstelling als leraar in het lager onderwijs, mits er vacatures zijn. De inschaling van degenen die deze opleiding hebben gevolgd, is evenwel lager( ) dan die van leraren die een opleiding van zes semesters hebben voltooid,( ) tenzij zij een bijkomende opleiding volgen en een examen levende talen en voorbereidend onderwijs of algemene pedagogiek voor leerlingen met specifieke behoeften afleggen voor de vakken die deel uitmaken van het leerprogramma. Voor het verkrijgen van een aanstelling zijn beide opleidingen in ieder geval als gelijkwaardig erkend.( )

7. Het Oberschulamt Stuttgart wees het verzoek van de betrokkene bij brief van 26 augustus 1999 af en deelde haar mee, dat gelijkstelling van haar opleiding met die welke vereist was om les te geven in het basis- en middelbaar onderwijs in Baden‑Württemberg niet mogelijk was. Deze beslissing werd bij besluit van 21 november 2000 bevestigd.

8. Op 20 december daaraanvolgend stelde Beuttenmüller bij het Verwaltungsgericht Stuttgart een administratief beroep in. Zij verzocht het Verwaltungsgericht de litigieuze besluiten nietig te verklaren en verweerder te gelasten haar in Oostenrijk verkregen diploma van leraar basisonderwijs gelijk te stellen met het diploma van leraar basis‑ en middelbaar onderwijs in Baden‑Württemberg of, subsidiair, het verzoekster mogelijk te maken via desbetreffende compensatiemaatregelen de voorwaarden voor de gewenste erkenning te vervullen.

II – De prejudiciële vragen

9. Aangezien de vordering van verzoekster op de rechtstreekse werking van de richtlijnen 89/48 en 92/51 is gebaseerd, heeft het Verwaltungsgericht Stuttgart, gelet op de verschillende argumenten die in de procedure zijn aangevoerd, besloten het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Heeft artikel 3, juncto artikel 4, van richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma’s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, rechtstreekse werking in die zin dat een onderdaan van een lidstaat zich bij een niet-richtlijnconforme omzetting in nationaal recht rechtstreeks op de bepalingen van de richtlijn kan beroepen?

2) Heeft artikel 3, juncto artikel 4, van richtlijn 92/51/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen, ter aanvulling van richtlijn 89/48/EEG, rechtstreekse werking in die zin dat een onderdaan van een lidstaat zich, wanneer niet tijdig uitvoeringsmaatregelen zijn vastgesteld, op de bepalingen van de richtlijn kan beroepen tegen elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is?

In geval van een bevestigend antwoord op de eerste en/of de tweede vraag:

3) Verzet richtlijn 89/48/EEG […] of richtlijn 92/51/EEG […] zich tegen een nationale wettelijke regeling (in casu de verordening van de minister van Onderwijs en Cultuur van Baden‑Württemberg tot omzetting van richtlijn 89/48/EEG […] voor het leraarsberoep van 15 augustus 1996 […]) die voor de erkenning van een in een andere lidstaat van de Europese Unie verkregen of erkende lesbevoegdheid

a) zonder uitzondering een opleiding aan een instelling voor hoger onderwijs van ten minste drie jaar verlangt,

b) verlangt dat de lesbevoegdheid geldt voor ten minste twee voor de betrokken onderwijsbetrekking in Baden-Württemberg voorgeschreven lesvakken?

In geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag:

4) Moet artikel 1, sub a, tweede alinea, van richtlijn 89/48/EEG dan aldus worden uitgelegd, dat de op basis van de vroegere opleiding van twee jaar in Oostenrijk verkregen lesbevoegdheid voor het basisonderwijs wordt gelijkgesteld met een diploma in de zin van artikel 1, sub a, eerste alinea, van richtlijn 89/48/EEG, wanneer de bevoegde autoriteit in Oostenrijk bevestigt, dat het na de opleiding van twee jaar verkregen certificaat voor de toepassing van artikel 1, sub a, tweede alinea, van richtlijn 89/48/EEG als gelijkwaardig wordt erkend aan het thans na drie jaar studie verkregen diploma (certificaat) en in Oostenrijk daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van het leraarsberoep in het basisonderwijs zijn verbonden?

In geval van een bevestigend antwoord op de tweede vraag:

5) Moet artikel 3, tweede alinea, van richtlijn 92/51/EEG, wat de erkenning van lesbevoegdheid betreft, aldus worden uitgelegd dat de daarin bedoelde ‚postsecundaire studiecyclus van meer dan vier jaar’ alleen de voorgeschreven hogere opleiding (studie aan een instelling voor hoger onderwijs) omvat, of aldus dat bij de ‚postsecundaire studiecyclus van meer dan vier jaar’ ook de stage (‚Lehramtsreferendariat’) meetelt?

6) Ingeval artikel 3, eerste alinea, van richtlijn 92/51/EEG van toepassing is op de na de opleiding (aan een instelling voor hoger onderwijs) van slechts twee jaar in Oostenrijk verkregen lesbevoegdheid:

Indien richtlijn 92/51/EEG niet binnen de bij artikel 17 van [deze] richtlijn gestelde termijn is omgezet, kan dan op grond van artikel 3, eerste alinea, sub a, van richtlijn 92/51/EEG aanspraak worden gemaakt op gelijkstelling van de in een lidstaat verworven lesbevoegdheid met de overeenkomstige lesbevoegdheid in de ontvangende lidstaat, zonder dat de ontvangende lidstaat eerst – wanneer aan de voorwaarden daarvoor is voldaan – een compensatiemaatregel in de zin van artikel 4 van richtlijn 92/51/EEG kan verlangen?”

III – De procedure voor het Hof

10. Binnen de termijn van artikel 20 van’s Hofs Statuut-EG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de Commissie en de Oostenrijkse regering.

11. Daar geen der partijen heeft verzocht om te worden gehoord, heeft het Hof overeenkomstig artikel 104, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering besloten af te zien van mondelinge behandeling.

IV – De erkenning in het gemeenschapsrecht van lerarendiploma’s ter afsluiting van beroepsopleidingen

A – Het primaire recht

12. Volgens artikel 3 EG, lid 1, sub c, is een van de instrumenten voor de verwezenlijking van de in artikel 2 EG genoemde doelstellingen van de Gemeenschap, de instelling van „een interne markt, gekenmerkt door de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal”.( )

13. Bij het gebruik van dit instrument is volgens artikel 12 EG (voorheen artikel 6 EG-Verdrag), eerste alinea, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden. Dit vindt bevestiging in artikel 43 EG (voorheen artikel 52 EG-Verdrag), dat eveneens in de eerste alinea bepaalt dat „beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden [zijn]”.( ) Dit artikel waarborgt derhalve de toepassing van dit algemene beginsel op het gebied van het recht van vestiging.( )

14. Enkele van de hinderpalen die artikel 3 EG beoogt weg te nemen, zijn juist ontstaan door de regels of de louter administratieve praktijken van de lidstaten die voor de uitoefening van een aantal beroepswerkzaamheden bepaalde door hun autoriteiten afgegeven diploma’s verlangen. Op deze indirecte wijze zien vele Europese burgers hun recht op vrij verkeer op ongerechtvaardigde wijze belemmerd, nu zij op grond van hun nationaliteit worden gediscrimineerd doordat de lidstaat diploma’s van het eigen onderwijssysteem verlangt.

15. Om deze redenen en teneinde de toegang tot beroepswerkzaamheden anders dan in loondienst te vergemakkelijken, belastte het Verdrag de Raad met de taak „richtlijnen vast [te stellen] inzake de onderlinge erkenning van diploma’s, certificaten en andere titels” (artikel 47 EG, lid 1; voorheen artikel 57, lid 1, EG-Verdrag).( )

16. De vrijheid van vestiging zonder discriminatie op grond van nationaliteit geldt echter ten volle, ook al zijn de relevante richtlijnen nog niet vastgesteld. Dit heeft het Hof uitgemaakt in het reeds aangehaalde arrest Reyners.( ) In dat geval blijven de lidstaten in beginsel bevoegd het voeren van beroepstitels op hun grondgebied te regelen. Deze bevoegdheid is evenwel niet onbeperkt, nu de uitoefening ervan geen belemmering voor het feitelijke gebruik van die vrijheid mag opleveren.( ) De vrijheid wordt ongerechtvaardigd beperkt indien een lidstaat een Europees onderdaan die houder is van een diploma dat als gelijkwaardig is erkend en die bovendien voldoet aan de volgens het recht van dat land geldende specifieke opleidingsvereisten, de toegang tot een bepaald beroep weigert op de enkele grond dat de betrokkene niet in het bezit is van het overeenkomstige nationale diploma.( )

17. Deze vaststelling vindt zijn grondslag in de in artikel 10 EG (voorheen artikel 5 EG-Verdrag) vastgelegde verplichting van de lidstaten, om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en zich van alle maatregelen te onthouden welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen.( ) Daaruit volgt voorts dat een lidstaat die moet beslissen op een verzoek om toelating tot een beroep dat naar nationaal recht slechts toegankelijk is voor degenen die over een diploma of een beroepskwalificatie beschikken, ook bij gebreke van sectoriële richtlijnen rekening moet houden met de diploma’s, certificaten en andere titels die de betrokkene met het oog op de uitoefening van hetzelfde beroep in een andere lidstaat heeft verworven, door de uit die diploma’s blijkende bekwaamheden te vergelijken met de in de nationale regeling verlangde kennis en ervaring.( )

18. In ieder geval is een situatie zonder richtlijnen inzake de erkenning van diploma’s verre van ideaal, aangezien de vergelijking van verschillende opleidingsstelsels met verschillende kwalificatietoetsen, die door verschillende lidstaten worden geregeld en georganiseerd, een zeer complex proces is.( )

B – Het afgeleide recht

1. De sectoriële richtlijnen

19. Teneinde die problemen te overwinnen en de feitelijke uitoefening van het recht van vestiging te vergemakkelijken, werden in de jaren tussen 1975 en 1985 specifieke richtlijnen voor verschillende beroepsactiviteiten vastgesteld. Dit als „sectorieel en verticaal”( ) aangemerkte stelsel verplichtte tot vaststelling van twee regelingen voor elk beroep: een ter coördinatie en harmonisatie van de opleiding in de lidstaten en een ter regulering van de automatische erkenning van diploma’s.

20. Op deze wijze werden de beroepsactiviteiten van artsen,( ) ziekenverplegers,( ) tandartsen,( ) dierenartsen,( ) verloskundigen,( ) architecten( ) en apothekers( ) geregeld.

2. De algemene richtlijnen

21. De vaststelling van de zeven „sectoriële richtlijnen” verliep traag en de praktische werking ervan was beperkt, zodat de Europese Raad op 25 en 26 juni 1984 op de bijeenkomst in Fontainebleau voorstelde een algemene regeling voor de erkenning van universitaire diploma’s in te voeren om uitvoering te geven aan het recht op vrije vestiging in de Gemeenschap.( )

22. Dit was het uitgangspunt voor richtlijn 89/48, waarbij een horizontaal( ), op het beginsel van wederzijds vertrouwen gebaseerd algemeen stelsel werd ingevoerd.( ) Dit beginsel gaat uit van het vermoeden dat de in de verschillende lidstaten voor een bepaald beroep vereiste opleidingen vergelijkbaar zijn.

a) Richtlijn 89/48

23. De richtlijn beoogt het vrije verkeer van personen en het vrij verrichten van diensten te vergemakkelijken door de burgers van de Gemeenschap de mogelijkheid te bieden een beroep uit te oefenen in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven.

24. Zij is derhalve van toepassing op alle onderdanen van een lidstaat die een diploma bezitten en als zelfstandige of loontrekkende een gereglementeerd beroep in een andere lidstaat willen uitoefenen. Daarvan uitgezonderd zijn de activiteiten die onder een specifieke richtlijn betreffende de erkenning van diploma’s vallen, in welk geval de bijzondere regeling van toepassing is (artikel 2).

25. Voor de toepassing van de richtlijn wordt verstaan onder „diploma”: alle documenten,( ) afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat, waaruit blijkt dat de houder met succes een postsecundaire studiecyclus van ten minste drie jaar heeft gevolgd aan een universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of een andere instelling van hetzelfde opleidingsniveau (en, in voorkomend geval, de beroepsopleiding die eventueel wordt vereist), en waaruit blijkt dat hij de vereiste beroepskwalificaties bezit om tot een gereglementeerd beroep in die lidstaat te worden toegelaten of om dat uit te oefenen (artikel 1, sub a, eerste alinea).

26. Volgens artikel 1, sub a, tweede alinea, worden daarmee gelijkgesteld alle diploma’s, certificaten en andere titels waarmee een in de Gemeenschap gevolgde opleiding wordt afgesloten die door een bevoegde autoriteit in de lidstaat die deze heeft uitgereikt als gelijkwaardig wordt erkend, indien daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep zijn verbonden.( )

27. Een beroep is in een lidstaat gereglementeerd wanneer de toegang tot of de uitoefening dan wel een van de wijzen van uitoefening van de beroepsactiviteit krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen direct of indirect afhankelijk is gesteld van het bezit van een diploma (artikel 1, sub c en d), met andere woorden, wanneer de rechtsorde een regeling kent waardoor deze beroepsactiviteit wordt voorbehouden aan personen die aan bepaalde voorwaarden voldoen en de toegang daartoe wordt ontzegd aan degenen die niet aan deze voorwaarden voldoen( ), of wanneer een indirecte wettelijke controle bestaat op de toegang tot dit beroep of de uitoefening ervan.( )

28. Artikel 3, dat uitdrukking geeft aan het voormelde beginsel van wederzijds vertrouwen, gaat uit van het vermoeden dat de beroepsopleidingen in de verschillende lidstaten die worden afgesloten met een diploma dat recht geeft op de uitoefening van eenzelfde beroep, vergelijkbaar zijn. Het bepaalt:

„Wanneer in de ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een diploma, mag de bevoegde autoriteit een onderdaan van een lidstaat de toegang tot of de uitoefening van dat beroep onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden, niet weigeren wegens onvoldoende kwalificaties, indien:

a) de aanvrager in het bezit is van het diploma dat door een andere lidstaat is voorgeschreven om tot het betrokken beroep op zijn grondgebied te worden toegelaten dan wel deze activiteit aldaar uit te oefenen, en dat in een lidstaat behaald is, of

b) de aanvrager dit beroep gedurende twee jaar tijdens de voorafgaande tien jaren voltijds heeft uitgeoefend in een andere lidstaat waar dat beroep niet gereglementeerd is in de zin van artikel 1, onder c, en van de eerste alinea van artikel 1, onder d, en een of meer opleidingstitels bezit:

– die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die is aangewezen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van die staat;

– waaruit blijkt dat de houder met succes een post-secundaire studiecyclus van ten minste drie jaar of een gelijkwaardige deeltijdstudie heeft gevolgd aan een universiteit of een instelling van hoger onderwijs of een andere instelling van hetzelfde opleidingsniveau in een lidstaat, en, in voorkomend geval, dat hij met succes de beroepsopleiding heeft gevolgd die in aanvulling op de post-secundaire studiecyclus wordt vereist,

– en die hem op de uitoefening van dit beroep hebben voorbereid.

Alle titels, dan wel elk geheel van dergelijke titels die door een bevoegde autoriteit in een lidstaat zijn afgegeven, worden met de in de eerste alinea bedoelde opleidingstitel gelijkgesteld, indien daarmee een in de Gemeenschap gevolgde opleiding wordt afgesloten welke door de lidstaat als gelijkwaardig is erkend, mits de andere lidstaten en de Commissie van deze erkenning in kennis zijn gesteld.”

29. Dit vermoeden is evenwel niet absoluut, maar laat bewijs van het tegendeel toe. Zo kan de duur van de opleiding die de aanvrager in de lidstaat van herkomst ter verkrijging van het diploma heeft gevolgd, korter zijn dan die welke de ontvangende lidstaat vereist, of kunnen wezenlijke verschillen bestaan tussen de in de respectieve lidstaten gevolgde opleiding of tussen de beroepswerkzaamheden. In die omstandigheden kan de ontvangende lidstaat volgens artikel 4 van de richtlijn naar gelang van het geval drie compensatiemaatregelen opleggen.( )

30. In de eerste plaats kan de lidstaat van de aanvrager verlangen dat hij een aanvullende beroepservaring aantoont ter compensatie van een verschil in de duur van de opleiding van ten minste één jaar. De duur van de vereiste beroepservaring hangt af van verschillende aspecten, doch kan in geen geval meer dan vier jaar bedragen. Onder beroepservaring wordt „de daadwerkelijke en geoorloofde uitoefening van het betrokken beroep in een lidstaat” verstaan.( )

31. Het volbrengen van een aanpassingsstage en het afleggen van een proeve van bekwaamheid zijn de andere twee compensatiemaatregelen. Deze dienen enkel om wezenlijke verschillen in de opleiding of op het gebied van de beroepsactiviteit op te heffen. De aanpassingsstage, die in geen geval meer dan drie jaar mag bedragen, bestaat in de uitoefening van het beroep in de ontvangende lidstaat onder verantwoordelijkheid van een gekwalificeerde beoefenaar.( ) De proeve van bekwaamheid bestaat in een controle die betrekking heeft op de vakgebieden waarvan de kennis onmisbaar is om de beroepsactiviteit in de betrokken lidstaat te kunnen uitoefenen en die niet bestreken worden door het door de aanvrager van de erkenning overgelegde diploma.( )

32. De keuze tussen deze twee compensatiemaatregelen is aan de migrerende beroepsbeoefenaar, tenzij het activiteiten betreft waarvoor een precieze kennis van het nationale recht of een beslissing van de ontvangende lidstaat op grond van artikel 10 van de richtlijn is vereist, in welk geval de keuze aan deze lidstaat is (artikel 4, lid 1, laatste alinea).

33. Als bewijs dat aan de in de artikelen 3 en 4 van de richtlijn gestelde voorwaarden is voldaan, dienen „de attesten en documenten die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden verstrekt en die de betrokkene moet overleggen ter ondersteuning van zijn aanvraag […]” (artikel 8, lid 1).

b) Richtlijn 92/51

34. Het door richtlijn 89/48 ingevoerde algemene stelsel van erkenning is zoals gezegd slechts van toepassing op diploma’s waarmee postsecundaire studies van ten minste drie jaar worden afgesloten. Het bleek noodzakelijk de regeling uit te breiden tot beroepen waarvoor weliswaar geen hoger onderwijs is vereist, maar waarvan de uitoefening in de lidstaten van het bezit van een diploma afhankelijk is gesteld.

35. Deze lacune is opgevuld door richtlijn 92/51, die tevens tot doel heeft de burgers van de Gemeenschap de mogelijkheid te bieden een van die beroepen uit te oefenen in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven.( ) De ontvangende lidstaat moet dus rekening houden met de in een andere lidstaat verworven opleiding en nagaan of die met de door zijn nationale regeling geëiste kwalificaties overeenstemt.( )

36. Hiertoe stelt richtlijn 92/51 een algemeen stelsel van erkenning van diploma’s in, dat op dezelfde beginselen is gebaseerd en dezelfde regels behelst als het in richtlijn 89/48 neergelegde stelsel, dat zij aanvult.( )

37. Haar personele werkingssfeer is dezelfde als die van richtlijn 89/48 en haar materiële werkingssfeer omvat, voorzover hier van belang, een categorie documenten die vergelijkbaar zijn met die welke in die richtlijn zijn genoemd en volgens welke de houder met succes een postsecundaire studiecyclus van ten hoogste drie jaar en ten minste één jaar (en in voorkomend geval een aanvullende beroepsopleiding) heeft gevolgd en dat hij de vereiste kwalificaties bezit om te worden toegelaten tot een gereglementeerd beroep in de lidstaat die deze documenten heeft afgegeven. Een noodzakelijke voorwaarde is dat de opleidingscyclus wordt gevolgd na voltooiing van de secundaire studiecyclus die is vereist voor toelating tot het universitair of hoger onderwijs (artikel 1, sub a, van richtlijn 92/51, in samenhang met artikel 1, sub a, tweede streepje, van richtlijn 89/48).

38. Richtlijn 92/51 stelt voorts met een diploma gelijk alle door de autoriteiten van een lidstaat afgegeven documenten, indien daarmee „een in de Gemeenschap gevolgde opleiding [wordt afgesloten] welke door een bevoegde instantie in die lidstaat als gelijkwaardig wordt erkend, en daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep zijn verbonden” (artikel 1, sub a, laatste alinea).

39. Artikel 3 luidt:

„Onverminderd de toepassing van richtlijn 89/48/EEG mag, wanneer in de ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een diploma zoals omschreven in deze richtlijn of in richtlijn 89/48/EEG, de bevoegde instantie een onderdaan van een lidstaat de toegang tot of de uitoefening van dat beroep onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden, niet weigeren wegens onvoldoende kwalificaties, indien:

a) de aanvrager in het bezit is van het diploma zoals omschreven in deze richtlijn of in richtlijn 89/48/EEG, dat door een andere lidstaat is voorgeschreven om tot het betrokken beroep op zijn grondgebied te worden toegelaten dan wel deze activiteit aldaar uit te oefenen, en dat in een lidstaat behaald is; of

b) de aanvrager dit beroep tijdens de voorafgaande tien jaren gedurende twee jaar voltijds of gedurende een gelijkwaardige periode deeltijds heeft uitgeoefend in een andere lidstaat waar dat beroep noch gereglementeerd is in de zin van artikel 1, onder e, en van de eerste alinea van artikel 1, onder f, van deze richtlijn, noch in de zin van artikel 1, onder c, en van de eerste alinea van artikel 1, onder d, van richtlijn 89/48/EEG, en hij een of meer opleidingstitels bezit:

– die zijn afgegeven door een bevoegde instantie in een lidstaat die is aangewezen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van die staat,

– waaruit blijkt dat de houder met succes een andere postsecundaire studiecyclus heeft gevolgd dan die bedoeld in het tweede streepje van artikel 1, onder a, van richtlijn 89/48/EEG, van ten minste één jaar voltijds of van een gelijkwaardige duur deeltijds, en waarvan een van de toelatingsvoorwaarden normaliter een voltooide secundaire studiecyclus is die vereist is voor toelating tot het universitair of hoger onderwijs, alsmede de beroepsopleiding die eventueel in die postsecundaire studiecyclus is geïntegreerd;

– of waarmee een gereglementeerde opleiding als bedoeld in bijlage D is afgesloten;

– en die hem op de uitoefening van dit beroep hebben voorbereid.

De in de eerste alinea van dit punt bedoelde beroepservaring van twee jaar kan echter niet worden geëist wanneer de aanvrager met de in dit punt bedoelde opleidingstitel(s) een gereglementeerde opleiding heeft afgesloten.

Alle opleidingstitels, dan wel elk geheel van dergelijke titels die door een bevoegde instantie in een lidstaat zijn afgegeven, worden met de in de eerste alinea bedoelde opleidingstitel gelijkgesteld, indien daarmee een in de Gemeenschap gevolgde opleiding wordt afgesloten welke door de lidstaat als gelijkwaardig is erkend, mits de andere lidstaten en de Commissie van deze erkenning in kennis zijn gesteld.

In afwijking van het bepaalde in de eerste alinea van dit artikel, is de ontvangende lidstaat niet gehouden dit artikel toe te passen indien de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep in dat land afhankelijk is gesteld van het bezit van een diploma zoals omschreven in richtlijn 89/48/EEG, voor de afgifte waarvan onder andere de voorwaarde geldt dat met succes een postsecundaire studiecyclus van meer dan vier jaar is gevolgd.”

40. Artikel 4 van de richtlijn voorziet in dezelfde serie compensatiemaatregelen als de richtlijn van 1989 voor de gevallen waarin de opleidingen van verschillende duur zijn of er wezenlijke verschillen bestaan in de opleiding of op het gebied van de beroepsactiviteit. De regelingen zijn, op twee punten na, identiek.

41. Het eerste verschil is dat de ontvangende lidstaat geen aanvullende beroepservaring mag verlangen van een aanvrager die in het bezit is van een diploma waarmee een postsecundaire studiecyclus is afgesloten of een opleidingsperiode als bedoeld in artikel 1, sub a, tweede streepje, van richtlijn 92/51 of in artikel 1, sub a, van richtlijn 89/48, wanneer die lidstaat voor de uitoefening van het betrokken beroep een diploma vereist van een van de opleidingen met een bijzondere structuur als bedoeld in de bijlagen C en D van richtlijn 92/51 (artikel 4, lid 1, sub a, laatste alinea).

42. Het tweede verschil betreft de keuze van de compensatiemaatregel. Over het algemeen is het de aanvrager van de erkenning die kan kiezen tussen een aanpassingsstage of een proeve van bekwaamheid (artikel 4, lid 1, sub b, tweede alinea). Deze keuze is evenwel aan de ontvangende lidstaat in de in de richtlijn van 1989 genoemde gevallen en eveneens wanneer de volgende twee voorwaarden samen vervuld zijn: 1) de ontvangende lidstaat heeft de toegang tot het beroep of tot de uitoefening ervan afhankelijk gesteld van het bezit van een diploma als omschreven in richtlijn 89/48, voor de afgifte waarvan onder andere de voorwaarde geldt dat met succes een postsecundaire studiecyclus van meer dan drie jaar is gevolgd, en 2) de aanvrager bezit een diploma of een titel in de zin van de richtlijn van 1992 (artikel 4, lid 1, sub b, derde alinea, tweede streepje).

43. Artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/51 stemt overeen met artikel 8, lid 1, van richtlijn 89/48.( )

V – De toepasselijke nationale regeling

44. In Duitsland behoort de regeling van de leraarsberoepen tot de bevoegdheid van de deelstaten.

45. In Baden-Württemberg kan volgens § 28 a, getiteld „Lesbevoegdheid naar Europees recht”, van het Landesbeamtengesestz (wet van de deelstaat houdende het statuut van het openbaar ambt), in de versie van 19 maart 1996,( ) lesbevoegdheid worden verkregen op basis van de richtlijnen 89/48 en 92/51, waarbij het aan de ministeries staat nadere uitvoeringsbepalingen vast te stellen bij wege van Rechtsverordnung.

46. Krachtens deze wettelijke bepaling stelde het ministerie van Cultuur op 15 augustus 1996 een besluit vast tot omzetting van richtlijn 89/48 voor het leraarsberoep.( ) § 1 van dit besluit, getiteld „Erkenning”, luidt:

„1) De lesbevoegdheid die in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij het Verdrag betreffende de Europese Economische Ruimte na een opleiding aan een instelling voor hoger onderwijs van ten minste drie jaar is verkregen of erkend met een diploma in de zin van richtlijn 89/48/EEG […], wordt op verzoek erkend als lesbevoegdheid in het openbaar onderwijs in Baden‑Württemberg, wanneer

1. de aanvrager onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij het Verdrag betreffende de Europese Economische Ruimte,

2. de bevoegdheid zich uitstrekt tot ten minste twee voor het betrokken leraarschap in Baden-Württemberg voorgeschreven lesvakken,

3. de aanvrager in woord en schrift beschikt over de voor het onderwijs in Baden-Württemberg vereiste kennis van het Duits,

4. de voor het diploma van de aanvrager in de zin van artikel 3, eerste alinea, sub a, van richtlijn 89/48/EEG vereiste opleiding geen wezenlijke wetenschappelijke, didactische, pedagogische of praktische tekorten vertoont tegenover de opleiding in Baden-Württemberg, en

5. de duur van de vereiste opleiding voor het diploma in de zin van artikel 3, eerste alinea, sub a, van richtlijn 89/48/EEG niet meer dan een jaar korter is dan de voor de uitoefening van het leraarsberoep in het betrokken type onderwijs in Baden-Württemberg voorgeschreven opleidingsduur.

2) Indien de opleiding inhoudelijk niet voldoet aan de vereisten van lid 1, punt 4, dan kan van de aanvrager worden verlangd, dat hij naar keuze een aanpassingsstage doorloopt of slaagt voor een proeve van bekwaamheid.

3) Indien de opleidingsduur niet voldoet aan de vereisten van lid 1, punt 5, dan kan van de aanvrager worden verlangd dat hij het bewijs levert van zijn beroepservaring.

4) Van de aanvrager mag slechts een maatregel in de zin van lid 2 of een bewijs in de zin van lid 3 worden verlangd. Wanneer het tekort zowel de inhoud (lid 1, punt 4) als de opleidingsduur betreft (lid 1, punt 5), kan alleen worden verlangd dat het inhoudelijke tekort overeenkomstig lid 2 wordt gecompenseerd.”

VI – Beoordeling van de prejudiciële vragen

A – Inleiding

47. De door het Verwaltungsgericht Stuttgart voorgelegde vragen zijn onduidelijk geformuleerd en niet gestructureerd, zodat herformulering ervan, zoals de Commissie terecht opmerkt, op zijn plaats is.

48. De discussie richt zich in wezen op de uitlegging van de artikelen 3 en 4 van beide richtlijnen en meer in het bijzonder op de vraag, of zij zich verzetten tegen een nationale regeling die voor de erkenning van een leraarsdiploma een opleiding aan een instelling voor hoger onderwijs van ten minste drie jaar en bevoegdheid voor het onderwijzen van twee lesvakken verlangt (derde vraag).

49. Voor het antwoord op deze vraag moet met betrekking tot richtlijn 89/48 allereerst worden onderzocht, of de in Oostenrijk na een opleidingsperiode van twee jaar verkregen diploma van leraar basisonderwijs een diploma is in de zin van artikel 1, sub a, tweede alinea, van richtlijn 89/48 (vierde vraag).

50. Na beantwoording hiervan moet worden onderzocht of de artikelen 3 en 4 van de twee richtlijnen rechtstreekse werking hebben zodat de onderdanen van de lidstaten daarop een beroep kunnen doen wanneer zij niet of niet op de juiste wijze in nationaal recht zijn omgezet (eerste en tweede vraag).

51. Indien een beroep op deze artikelen mogelijk is en de ontvangende lidstaat zijn wetgeving niet aan richtlijn 92/51 heeft aangepast, moet worden vastgesteld of artikel 3, eerste alinea, sub a, recht geeft op gelijkstelling van de diploma’s zonder dat de compensatiemaatregelen van artikel 4 kunnen worden opgelegd (zesde vraag).

52. Voorts dient de vraag te worden beantwoord of de „postsecundaire studiecyclus van meer dan vier jaar” als bedoeld in artikel 3, tweede alinea, van richtlijn 92/51, die de ontvangende lidstaat van de verplichting tot erkenning bevrijdt, ook de stage (Lehramtsreferendariat) omvat (vijfde vraag).

53. Voorafgaand aan de bespreking van de verschillende prejudiciële vragen wil ik echter ingaan op de werking van de in de twee richtlijnen vastgelegde algemene stelsels van erkenning.

B – De werking van de algemene stelsels van erkenning van de richtlijnen 89/48 en 92/51

54. In het voorliggende geval moeten twee soorten beroepsopleidingen worden onderscheiden, die elk in een van de richtlijnen zijn geregeld:

1) postsecundaire studies van ten minste drie jaar, afgesloten met een diploma dat door de bevoegde autoriteiten is afgegeven en waaruit blijkt dat de houder ervan de vereiste voorbereiding heeft genoten om tot een gereglementeerd beroep te worden toegelaten of om dat uit te oefenen in de lidstaat die het heeft afgegeven.( ) Daarmee worden gelijkgesteld de langs andere weg gevolgde opleidingen, mits de lidstaat van afgifte die als gelijkwaardig erkent en daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep verbindt;( )

2) postsecundaire studies van ten minste één jaar en ten hoogste drie jaar waarvoor vergelijkbare voorwaarden voor afgifte en kwalificatie gelden( ); daarmee worden gelijkgesteld de langs andere weg gevolgde opleidingen, indien daarvoor dezelfde voorwaarden gelden.( )

55. De persoon die bevoegd is een beroep uit te oefenen in de lidstaat van herkomst, kan derhalve aanspraak maken op de erkenning van zijn diploma om die beroepsactiviteit in de ontvangende lidstaat uit te oefenen.( ) Dit beginsel berust op de vergelijkbaarheid tussen de opleiding die is vereist in de lidstaat waar de betrokkene het diploma heeft verworven, en die welke de andere lidstaat voor de uitoefening van dezelfde activiteit verlangt.

56. Uitgaande van de hypothese dat het beroep, zoals in casu, in beide lidstaten is gereglementeerd, kunnen zich verschillende situaties voordoen:

1) Wanneer beide lidstaten een diploma in de zin van richtlijn 89/48 verlangen, moet de ontvangende lidstaat het erkennen, in voorkomend geval met toepassing van de in artikel 4 van die richtlijn voorziene compensatiemaatregelen.

2) Wanneer de ontvangende lidstaat de beroepsuitoefening afhankelijk stelt van het bezit van een diploma zoals omschreven in richtlijn 92/51, terwijl de lidstaat van herkomst daarentegen een diploma van een opleiding van ten minste drie jaar verlangt, volgt de erkenning automatisch.

3) Wanneer beide lidstaten een diploma in de zin van de tweede richtlijn verlangen, volgt de erkenning eveneens automatisch, behoudens eventueel noodzakelijke compensatiemaatregelen.

4) De laatste situatie is die waarin de ontvangende lidstaat een diploma in de zin van richtlijn 89/48 verlangt en de aanvrager een diploma in de zin van richtlijn 92/51 bezit. Ook in dit geval is de erkenning na toepassing van compensatiemaatregelen verplicht, behalve wanneer voor het verlangde diploma een postsecundaire studiecyclus van meer dan vier jaar moet zijn voltooid.

57. In het tweede en vierde geval kan, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen stelt, een brug tussen de twee richtlijnen worden geslagen via de zogenoemde „overbruggingsregeling”.( )

58. De discussie van de deelnemers aan deze prejudiciële procedure, die zich voornamelijk heeft toegespitst op de vraag welk soort diploma Beuttenmüller bezit, is dus niet relevant. Of het nu gaat om een diploma in de zin van de eerste dan wel de tweede richtlijn, het erkenningmechanisme is hoe dan ook van toepassing, onverminderd de in die richtlijnen vastgestelde compensatiemaatregelen of uitzonderingen.

59. Na deze preciseringen zal ik thans de prejudiciële vragen bespreken in de hierboven aangegeven volgorde.

C – De vierde prejudiciële vraag

60. Het Verwaltungsgericht Stuttgart wenst te vernemen of het vroegere, na een opleiding van vier semesters in Oostenrijk verkregen diploma voor het basisonderwijs een diploma is in de zin van richtlijn 89/48.

61. Volgens artikel 1, sub a, eerste alinea, van deze richtlijn, zijn diploma’s alle documenten waarmee postsecundaire studiecycli van ten minste drie jaar worden afgesloten. Ingevolge artikel 3, eerste alinea, sub a, worden deze in beginsel automatisch erkend. Men mag evenwel niet de via andere wegen behaalde opleidingstitels als bedoeld in artikel 1, sub a, tweede alinea, vergeten, die met een diploma in de zin van de eerste alinea van die bepaling worden gelijkgesteld.

62. Deze andere wegen kunnen opleidingen zijn die naast de hoofdopleiding bestaan, of oudere opleidingen.( ) Wordt een diploma, titel of certificaat ter afsluiting van een niet in artikel 1, sub a, eerste alinea, van de richtlijn genoemde cyclus vervangen door een diploma dat wel onder deze bepaling valt, dan geldt ten gunste van de houders het bepaalde in de tweede alinea, voorzover het nationale recht hun opleiding uitdrukkelijk als gelijkwaardig aan die van het nieuwe diploma erkent en daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot het beroep verbindt.( ) Een andere uitlegging zou elke mogelijkheid tot wijziging en ontwikkeling van de nationale onderwijsstelsels en tot aanpassing ervan aan nieuwe omstandigheden uitsluiten.

63. Met andere woorden, deze langs andere wegen behaalde diploma’s in de zin van artikel 1, sub a, tweede alinea, worden met diploma’s in de zin van de eerste alinea gelijkgesteld en geven overeenkomstig artikel 3, eerste alinea, sub a, recht op automatische erkenning.( )

64. De betrokken diploma’s vallen dus binnen de werkingssfeer van richtlijn 89/48 indien zij als gelijkwaardig zijn erkend en dezelfde toegang tot de beroepsuitoefening bieden. Het staat aan de nationale rechter om aan de hand van de feitelijke en juridische gegevens waarover hij beschikt, in elk concreet geval te oordelen of aan beide voorwaarden is voldaan.( )

D – De derde prejudiciële vraag

65. Het Duitse Verwaltungsgericht wenst tevens te vernemen of de artikelen 3 en 4 van beide richtlijnen zich verzetten tegen een nationale regeling die de erkenning van een diploma voor de beroepsuitoefening afhankelijk stelt van de voorwaarden dat 1) daarmee een opleiding aan een instelling voor hoger onderwijs van ten minste drie jaar wordt afgesloten, en 2) de lesbevoegdheid van de houder geldt voor ten minste twee van de in de ontvangende lidstaat voor de uitoefening van de onderwijsactiviteit voorgeschreven lesvakken.

1. Opleidingsperiode van ten minste drie jaar

66. Uit de voorgaande overwegingen blijkt, zonder dat dit nadere argumentatie behoeft, dat de eerste van de twee voorwaarden niet met richtlijn 92/51 verenigbaar is. De ontvangende lidstaat is verplicht diploma’s waarmee een hogere opleiding van ten minste een jaar en ten hoogste drie jaar wordt afgesloten te erkennen, zelfs al stelt hij zelf de uitoefening van het betrokken beroep afhankelijk van het bezit van een diploma van een hogere opleiding van drie tot vier jaar,( ) onverminderd zijn recht de compensatiemaatregelen van artikel 4 toe te passen.

67. Gelet op het antwoord op de vierde prejudiciële vraag moet het antwoord ten aanzien van richtlijn 89/48 hetzelfde luiden. Indien er opleidingen zijn die ondanks hun duur van minder dan drie jaar met een diploma in de zin van deze richtlijn kunnen worden afgesloten, spreekt het voor zich dat ook deze richtlijn zich verzet tegen een nationale regeling die de erkenning van het diploma afhankelijk stelt van de voorwaarde dat daarmee een opleiding van ten minste drie jaar wordt afgesloten. Dezelfde conclusie volgt overigens uit de overbruggingsregeling van richtlijn 92/51, die de ontvangende staat in beginsel verplicht diploma’s van een opleiding van ten hoogste drie jaar te erkennen, ook al verlangt het eigen rechtsstelsel een diploma waarmee een opleiding van ten minste die duur wordt afgesloten.

2. Opleiding die ten minste twee van de in de ontvangende lidstaat voorgeschreven lesvakken omvat

68. Bij het onderzoek van de tweede voorwaarde moet ik stilstaan bij de bijzonderheden van het leraarsberoep vanuit het oogpunt van de erkenning van diploma’s.

69. De lerarenopleiding is niet door het gemeenschapsrecht geharmoniseerd, zodat de lidstaten het vereiste minimumopleidingsniveau voor de uitoefening van het leraarsberoep op hun grondgebied mogen vaststellen,( ) onverminderd hun verplichting tot erkenning van de in andere lidstaten afgegeven diploma’s voor de uitoefening van die activiteit. Deze kwestie ligt vanwege de betekenis van dit beroep voor de vorming en opleiding van generaties die de maatschappij in de toekomst leiding moeten gaan geven, zeer gevoelig; dit alleen rechtvaardigt al dat de politiek verantwoordelijken de nodige maatregelen treffen om het kwalificatieniveau van hun docenten op peil te houden. Uiteindelijk is de doelstelling het vrije verkeer van gekwalificeerde docenten.( )

70. Deze maatregelen mogen echter geen middel zijn om zich te onttrekken aan de toepassing van de richtlijnen inzake erkenning van diploma’s, die zijn gebaseerd op het beginsel van wederzijds vertrouwen en op het vermoeden dat de in een lidstaat voor de uitoefening van een gereglementeerd beroep gevolgde opleiding vergelijkbaar is met de opleiding die een andere lidstaat voor de uitoefening van dezelfde activiteit verlangt, behoudens aanvullende compensatiemaatregelen indien wezenlijke verschillen in de duur of de inhoud van de opleiding, dan wel in het betrokken werkterrein bestaan.

71. Iedere lidstaat van de Europese Unie kan daarom de toegang tot het leraarsberoep naar eigen inzicht organiseren en zijn leraars basisonderwijs, zoals in de Duitse deelstaten,( ) zodanig opleiden dat zij minimaal twee vakken kunnen geven. Een burger van de Unie die in een andere lidstaat een leraarsdiploma voor slechts een van deze vakken heeft verworven en die deze activiteit op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat wenst uit te oefenen, kan evenwel de erkenning van zijn diploma niet worden geweigerd op grond dat het bij die diploma’s om verschillende beroepen zou gaan, wat de enige toelaatbare weigeringsgrond zou kunnen zijn. De erkenning zou hoogstens onderworpen kunnen worden aan de toepassing van relevante compensatiemaatregelen wegens wezenlijke verschillen in de betrokken opleiding of het werkterrein.

72. Ik meen op grond van het voorgaande dat de algemene, aan de omstandigheden van het concrete geval voorbijgaande eis, dat de uit een andere lidstaat afkomstige leraar in het bezit is van een diploma voor twee vakken noch met de geest, noch met de bewoordingen van de richtlijnen in overeenstemming is. Bovendien is de eis niet evenredig aan het doel, een adequaat opleidingsniveau van de personen die met de opleiding van de nieuwe generaties zijn belast, in stand te houden.

73. Ik ben het met de Commissie eens wanneer zij stelt( ) dat het niet met de door de richtlijnen nagestreefde doelstelling in overeenstemming is, wanneer bijvoorbeeld een leraar die in Oostenrijk bevoegd is om wiskundeles te geven, belet wordt dit vak in Duitsland te onderwijzen omdat zijn opleiding en bijbehorend diploma niet garanderen dat hij ook muziekles kan geven.

74. Ik stel het Hof derhalve voor de derde prejudiciële vraag van het Verwaltungsgericht Stuttgart bevestigend te beantwoorden.

E – De eerste en de tweede prejudiciële vraag

75. Deze twee vragen hebben betrekking op de rechtstreekse werking van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn en, bijgevolg, op de vraag of de burgers van de lidstaten daarop een beroep kunnen doen.

76. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn die rechten van particulieren tegenover de staat vastleggen, inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, ondanks eventueel daarmee strijdige nationale bepalingen een beroep op die bepalingen kan worden gedaan wanneer de betrokken lidstaat hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan.( )

77. Er bestaat geen twijfel over dat beide richtlijnen en in het bijzonder artikel 3 ervan rechten toekennen aan de onderdanen van de lidstaten. Het Hof heeft dit met betrekking tot richtlijn 89/48 uitdrukkelijk vastgesteld.( ) Ook is onbetwist dat de regeling betreffende de erkenning onvoorwaardelijk en nauwkeurig is, nu uit de formulering duidelijk blijkt dat de houder van een in een lidstaat verworven diploma, titel of certificaat in een andere lidstaat niet de toegang kan worden geweigerd tot de uitoefening van het beroep waarvoor hij volgens het diploma is gekwalificeerd, mits hij voldoet aan de overige voorwaarden van deze bepalingen, die eveneens strikt zijn geformuleerd, en onder voorbehoud van de in artikel 4 van de respectieve richtlijnen bedoelde compensatiemaatregelen. Kortom, artikel 3 van beide richtlijnen legt onvoorwaardelijke verplichtingen op aan de lidstaten en is voldoende nauwkeurig om door een particulier te kunnen worden ingeroepen en door de nationale rechter te kunnen worden toegepast.( )

78. De vraag heeft met betrekking tot artikel 4 geen zin, omdat hierbij geen rechten worden toegekend aan particulieren, maar de lidstaten de bevoegdheid wordt verleend om in bepaalde gevallen de uitoefening van de door artikel 3 verleende rechten van bepaalde aanvullende eisen afhankelijk te stellen; dat wil zeggen, deze bepaling staat de lidstaten toe deze rechten te begrenzen.

79. De rechtspraak over de rechtstreekse werking van richtlijnen, een van de meest vernieuwende en gewaagde constructies van het Hof, nam in 1970 een aanvang met het arrest Grad,( ) gebaseerd op de rechtstreekse werking van handelingen van afgeleid gemeenschapsrecht die geen verordeningen zijn. De mogelijkheid om een beroep op deze bepalingen te doen, vindt zijn grondslag in het zogeheten sanctie-effect, in de Britse terminologie aangeduid met de term „estoppel”, dat niet zozeer uit de materiële werking van de inhoud van de bepaling voortvloeit, als wel uit het feit dat de lidstaat zijn plicht tot juiste omzetting ervan heeft verzuimd. Het voornaamste gevolg van deze theorie is dat de richtlijnen uitsluitend kunnen worden ingeroepen tegen de staat, die ervoor verantwoordelijk is dat zij niet of op onjuiste wijze zijn omgezet.( )

Ofschoon het door het Hof ontwikkelde beginsel van de uitsluitend verticale werking van richtlijnen, zoals ik reeds geruime tijd geleden heb gesteld( ), een overtuigende grondslag mist en er belangrijke gronden zijn die een koerswijziging rechtvaardigen,( ) laat de huidige stand van ontwikkeling van de rechtspraak geen wijziging van de bestaande situatie zien waardoor een lidstaat die de bepalingen van een richtlijn niet tijdig of niet naar behoren heeft omgezet, op grond van die bepalingen rechten tegenover particulieren geldend zou kunnen maken.

80. Aan artikel 4 van beide richtlijnen (89/48 en 92/51) kan bijgevolg geen rechtstreekse werking worden toegekend, om de eenvoudige reden dat het niet voldoet aan de eerste voorwaarde die de rechtspraak van het Hof daaraan stelt: het erkennen van rechten ten gunste van particulieren tegenover de staat.

81. Men mag evenwel niet uit het oog verliezen dat de artikelen 3 en 4 van elk van beide richtlijnen een ondeelbaar geheel vormen. Eerstgenoemd artikel erkent het recht, terwijl laatstgenoemd artikel de lidstaten de bevoegdheid verleent in bepaalde omstandigheden de uitoefening ervan van een opschortende voorwaarde afhankelijk te stellen: de uitvoering van een van de compensatiemaatregelen. Artikel 4 komt tegemoet aan het gebrek aan harmonisatie van de opleidingen in de verschillende nationale stelsels wat de duur of de didactische inhoud betreft, dan wel van de in het kader van het betrokken beroep verrichte activiteiten. Het beoogt de eventuele tekortkomingen van de door de migrerende leraar in de lidstaat van herkomst verworven opleiding te verhelpen.

82. De rechtstreekse werking van artikel 3 van beide richtlijnen en de mogelijkheid van particulieren zich in de interne rechtsorde daarop te beroepen, wettigen niet de conclusie dat bij gebreke van de voorgeschreven omzetting door de ontvangende lidstaat alle in de richtlijn genoemde en door de autoriteiten van een andere lidstaat uitgereikte en erkende diploma’s, onafhankelijk van de overige omstandigheden, automatisch recht geven op de uitoefening van het beroep in eerstgenoemde lidstaat. Zij betekenen enkel dat een burger van de Europese Unie in dergelijke gevallen tegenover de nationale autoriteiten en ook in rechte een beroep op deze bepaling kan doen, teneinde een beslissing te verkrijgen die hem toegang tot de beroepsuitoefening verschaft.

F – De zesde prejudiciële vraag

83. Een diploma als dat van verzoekster in het hoofdgeding wordt op grond van artikel 1, sub a, tweede alinea, als een diploma in de zin van richtlijn 89/48 beschouwd, voorzover de lidstaat van afgifte het als gelijkwaardig aan een diploma in de zin van de eerste alinea erkent en daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van het beroep als aan laatstgenoemd diploma verbindt. Vanzelfsprekend valt het ook onder de definitie van diploma in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 92/51.

84. Bijgevolg is daarop artikel 3, eerste alinea, van richtlijn 92/51 van toepassing en kan het worden erkend, onverminderd de toepassing van de compensatiemaatregelen als bedoeld in artikel 4.

85. Indien de richtlijn niet binnen de in artikel 17 vastgestelde termijn is omgezet( ), kan men zich afvragen of de erkenning automatisch moet geschieden, zonder dat compensatiemaatregelen mogen worden opgelegd. Aldus luidt de zesde vraag van het Verwaltungsgericht Stuttgart.

86. De overwegingen die ik in onderdeel VI‑E van deze conclusie heb geformuleerd, helpen bij de beantwoording van deze nieuwe vraag.

87. Een lidstaat die de verplichting om de bepalingen van een richtlijn in zijn nationale rechtsorde tijdig en op de juiste wijze om te zetten, niet is nagekomen, kan de burgers van de Gemeenschap niet de uitoefening van het hun volgens die richtlijn toekomende recht weigeren en kan hun evenmin verplichtingen of beperkingen opleggen die voortvloeien uit de richtlijn die hij niet in nationaal recht heeft omgezet. De nalatige lidstaat mag uit zijn plichtsverzuim geen enkel voordeel trekken.

88. Hij kan bijgevolg niet de erkenning voor beroepsdoeleinden van een diploma dat aan alle in de richtlijn gestelde voorwaarden voldoet en derhalve onder artikel 3 valt, weigeren met het argument dat eerst een van de in artikel 4 bedoelde compensatiemaatregelen moet worden toegepast.

89. Tot ditzelfde resultaat komt men ook langs een andere weg: de voorschriften van dit laatste artikel zijn niet dwingend, zij geven de lidstaten enkel de bevoegdheid om bij verschillen in de opleiding of in de in het kader van het beroep verrichte activiteiten de ongelijkheid door middel van een proeve van bekwaamheid, een aanpassingsstage of het bewijs van een bepaalde beroepservaring te compenseren. Niets verzet zich ertegen dat de lidstaten ondanks die ongelijkheden tot erkenning overgaan, zonder dat zij maatregelen verlangen om dat verschil te verhelpen en het evenwicht te herstellen. Het lijkt dan ook redelijk te veronderstellen dat een lidstaat die de richtlijn niet binnen de voorgeschreven termijn in nationaal recht heeft omgezet, dit heeft nagelaten omdat hij het niet noodzakelijk acht maatregelen voor de gelijkstelling van de eigen en de buitenlandse opleiding en beroepsuitoefening vast te stellen.

G – De vijfde prejudiciële vraag

90. Ik heb reeds opgemerkt dat wanneer de ontvangende lidstaat voor de uitoefening van een beroep een diploma in de zin van richtlijn 89/48 vereist en de aanvrager een diploma in de zin van richtlijn 92/51 bezit, deze lidstaat het diploma – eventueel na toepassing van compensatiemaatregelen – moet erkennen, tenzij eerstgenoemd diploma eerst na voltooiing van een postsecundaire studiecyclus van ten minste vier jaar wordt verkregen (artikel 3, laatste alinea, van de richtlijn de 1992).

91. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of voor de vaststelling van de duur van een opleiding enkel de duur van de studie in enge zin telt, dan wel of ook de stage (Lehramtsreferendariat) in aanmerking mag worden genomen.

92. Het antwoord op deze vraag volgt uit de systematische uitlegging van artikel 3 zelf.

93. Wanneer het beroep in beide lidstaten is gereglementeerd, is erkenning verplicht, mits de aanvrager een diploma of titel in de zin van een van beide richtlijnen bezit (eerste alinea, sub a).

94. Wanneer het beroep in de lidstaat van herkomst niet is gereglementeerd, geldt voor de ontvangende lidstaat dezelfde verplichting indien de aanvrager het beroep in eerstgenoemde lidstaat tijdens de voorafgaande tien jaren gedurende twee jaar heeft uitgeoefend en hij één of meer opleidingstitels bezit die zijn afgegeven door de bevoegde instantie, die hem op de uitoefening van het beroep hebben voorbereid en waaruit blijkt dat hij met succes een postsecundaire studiecyclus heeft gevolgd van ten minste één jaar, waarvoor een van de toelatingsvoorwaarden een voltooide studiecyclus is die vereist is voor toelating tot het universitair of hoger onderwijs, alsmede de beroepsopleiding die eventueel in die postsecundaire studiecyclus is geïntegreerd.( ) De beroepservaring kan niet worden geëist wanneer met die opleidingstitels een gereglementeerde opleiding is afgesloten (eerste alinea, sub b).

95. Een gereglementeerde opleiding is een opleiding die specifiek is gericht op de uitoefening van een bepaald beroep en die bestaat uit een studiecyclus, aangevuld met een beroepsopleiding, beroepsstage of praktijkervaring, waarvan structuur en niveau zijn vastgesteld bij wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen of worden gecontroleerd of erkend.( )

96. In afwijking hiervan is erkenning niet verplicht indien de toegang tot of de uitoefening van het gereglementeerde beroep in de ontvangende lidstaat afhankelijk is gesteld van het bezit van een diploma zoals omschreven in richtlijn 89/48, voor de afgifte waarvan de voorwaarde geldt dat met succes een postsecundaire studiecyclus van meer dan vier jaar is gevolgd (artikel 3, laatste alinea).

97. Gelet op de structuur van de bepaling, moet het antwoord op de vraag van het Verwaltungsgericht Stuttgart ontkennend luiden: bij de berekening van de daarin genoemde postsecundaire studiecyclus van vier jaar is de stage niet inbegrepen.

98. De eerste alinea van de bepaling ziet op diploma’s waarmee studiecycli en de vereiste beroepsopleiding, doch geenszins stages worden afgesloten; voorzover er sprake is van een stage, vormt zij een uitzondering die het ervaringsvereiste doet vervallen indien het beroep in de lidstaat van herkomst niet is gereglementeerd.( ) Waar artikel 3 in zijn laatste alinea de ontvangende lidstaat ontslaat van de verplichting tot erkenning wanneer een diploma in de zin van de richtlijn van 1989 is vereist dat pas na een postsecundaire opleiding van ten minste vier jaar wordt verkregen, moet dit aldus worden opgevat dat daarmee de studiecyclus op zich en de eventueel verlangde beroepsopleiding is bedoeld, en niet de stages. Anders zou de bepaling onevenwichtig zijn en zou de cohesie tussen de begrippen worden verstoord.

99. Deze stage kan slechts bij wijze van uitzondering in aanmerking worden genomen in het geval van de in bijlage C vermelde opleidingen met een bijzondere structuur, waarnaar artikel 1, sub a, tweede streepje, sub ii, van richtlijn 92/51 bij de omschrijving van het begrip „diploma” verwijst, omdat enkele van die opleidingen stageperiodes omvatten. In geen van de gevallen gaat het echter om het beroep van leraar.

100. Ik stel het Hof dan ook voor op deze vraag te antwoorden dat voor de erkenning van leraarsdiploma’s de stage niet bij de berekening van de duur van de postsecundaire studiecyclus van ten minste vier jaar mag worden meegeteld.

VII – Conclusie

101. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de door het Verwaltungsgericht Stuttgart gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

„1) De in Oostenrijk verkregen diploma’s ter afsluiting van een vroegere, twee jaar durende opleiding tot leraar basisonderwijs, zijn ‚diploma’s’ in de zin van richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma’s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, indien zij als gelijkwaardig zijn erkend en dezelfde toegang tot de beroepsuitoefening bieden als een thans na een opleiding van drie jaar afgegeven diploma. Het staat aan de nationale rechter om aan de hand van de feitelijke en juridische gegevens waarover hij beschikt, in elk concreet geval te oordelen of aan beide voorwaarden is voldaan.

2) De artikelen 3 en 4 van richtlijn 89/48 en van richtlijn 92/51/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen, ter aanvulling van richtlijn 89/48, verzetten zich tegen een nationale regeling die, zoals de verordening van het ministerie van Cultuur van Baden‑Württemberg van 15 augustus 1996, de erkenning van een leraarsdiploma voor beroepsdoeleinden afhankelijk stelt van de volgende twee voorwaarden: 1) dat daarmee een opleiding aan een instelling voor hoger onderwijs van ten minste drie jaar wordt afgesloten; en 2) dat de lesbevoegdheid van de houder geldt voor ten minste twee van de lesvakken die de ontvangende lidstaat voor de uitoefening van de betrokken onderwijsactiviteit verlangt.

3) Artikel 3 van beide richtlijnen heeft rechtstreekse werking en kan rechtstreeks door de burgers van de lidstaten worden ingeroepen, ook al zijn de bepalingen van die richtlijnen niet of niet op de juiste wijze in nationaal recht omgezet.

4) Een lidstaat die de verplichting om de bepalingen van richtlijn 92/51 tijdig en op de juiste wijze in nationaal recht om te zetten niet is nagekomen, kan de burgers van de Gemeenschap niet de uitoefening van het hun volgens artikel 3 van die richtlijn toekomende recht ontzeggen en kan evenmin van hen verlangen dat zij eerst de compensatiemaatregelen in de zin van artikel 4 uitvoeren.

5) Voor de erkenning van leraarsdiploma’s mag de stage niet worden meegeteld bij de berekening van de duur van de postsecundaire studiecyclus van ten minste vier jaar als bedoeld in artikel 3, laatste alinea, van richtlijn 92/51.”