ARREST VAN HET HOF VAN 24 NOVEMBER 1992. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN BONDSREPUBLIEK DUITSLAND. - NIET-OMZETTING VAN RICHTLIJN 80/778/EEG VAN DE RAAD - VOOR MENSELIJKE CONSUMPTIE BESTEMD WATER. - ZAAK C-237/90.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-05973



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Harmonisatie van wetgevingen ° Kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water ° Richtlijn 80/778 ° Uitvoering door Lid-Staten ° Toestemming voor overschrijding van maximaal toelaatbare concentraties ° Voorwaarden

(Richtlijn 80/778 van de Raad, art. 10, lid 1)

2. Harmonisatie van wetgevingen ° Kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water ° Richtlijn 80/778 ° Uitvoering door Lid-Staten ° Toestemming voor overschrijding van maximaal toelaatbare concentraties ° Verplichting Commissie in kennis te stellen van toegestane afwijkingen

(Richtlijn 80/778 van de Raad, art. 9, lid 1, en 10, lid 3)

Samenvatting

1. De toestemming ° voorzien in artikel 10, lid 1, van richtlijn 80/778 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water ° voor overschrijding van de in bijlage I bij die richtlijn vermelde maximaal toelaatbare concentraties mag slechts worden verleend in een noodgeval, namelijk wanneer de verantwoordelijke instanties onverhoeds het hoofd moeten bieden aan moeilijkheden bij de voorziening met voor menselijke consumptie bestemd water.

Een nationale wettelijke regeling die als voorwaarde voor het verlenen van die toestemming niet het bestaan van een noodgeval eist en die bepaalt dat zij kan worden verleend wanneer er geen gevaar voor de volksgezondheid bestaat, doch bevoorrading met inachtneming van de maximaal toelaatbare concentraties onmogelijk is, tenzij tegen een onredelijke kostprijs, houdt geen correcte omzetting van de richtlijn in. Laatstgenoemde hypothese is niet te rechtvaardigen met een beroep op het evenredigheidsbeginsel, daar de richtlijn ten doel heeft een eenvormige sanitaire minimumnorm voor drinkwater in de Gemeenschap in te voeren.

2. Aan de door de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van richtlijn 80/778 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd drinkwater aan de Lid-Staten opgelegde verplichting om de Commissie in kennis te stellen van het gebruik dat zij maken van de mogelijkheid om bepaalde afwijkingen van de maximaal toelaatbare concentraties toe te staan, wordt niet voldaan door de enkele mededeling van de algemene parameters voor die afwijkingen en van de redenen die tot vaststelling ervan hebben geleid.

Voorts voldoet een Lid-Staat niet aan die verplichting, wanneer hij de gedecentraliseerde instanties niet verplicht de inlichtingen betreffende toegestane afwijkingen binnen een zodanige termijn aan de centrale overheid mee te delen, dat deze ze tijdig aan de Commissie kan meedelen.

Partijen

In zaak C-237/90,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I. Pernice, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat, en J. Karl, Regierungsdirektor, beiden bij het Bundesministerium fuer Wirtschaft, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade, Avenue Emile Reuter 20-22,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor het volgen van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980, L 229, blz. 11), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, C. N. Kakouris, G. C. Rodríguez Iglesias en M. Zuleeg, kamerpresidenten, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco en P. J. G. Kapteyn, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 14 januari 1992,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 februari 1992,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 27 juli 1990, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor het volgen van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980, L 229, blz. 11, hierna: de "richtlijn"), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2 Ingevolge artikel 18, lid 1, van de richtlijn doen de Lid-Staten binnen twee jaar te rekenen vanaf de kennisgeving ervan de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn en haar bijlagen te voldoen en stellen zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis. Voor de Bondsrepubliek Duitsland verstreek deze termijn op 18 juli 1982.

3 De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat zij de richtlijn in nationaal recht heeft omgezet bij wege van de Trinkwasserverordnung van 22 mei 1986 (BGBl. 1986 I, blz. 760, hierna: "Trinkwasserverordnung"). De Trinkwasserverordnung is op 1 oktober 1986 in werking getreden en is gewijzigd bij de op 1 januari 1991 in werking getreden Verordnung zur AEnderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung van 5 december 1990 (BGBl. 1990 I, blz. 2600).

4 In de loop van de schriftelijke procedure voor het Hof heeft de Commissie zeven van de tien oorspronkelijk in haar verzoekschrift geformuleerde grieven ingetrokken, doch zij heeft beklemtoond dat, anders dan verweerster stelt, de richtlijn pas bij genoemde Verordnung van 5 december 1990 naar behoren in Duits recht is omgezet.

5 De drie grieven waarover nog uitspraak moet worden gedaan, betreffen de schending van artikel 10, lid 1, van de richtlijn, het ontbreken van de bij de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, voorgeschreven kennisgeving van toegestane afwijkingen en het ontbreken van maatregelen die de bevoegde autoriteiten in staat stellen specifieke afwijkingen binnen de gestelde termijnen mee te delen.

6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Schending van artikel 10, lid 1, van de richtlijn

7 Artikel 10, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:

"In noodgevallen mogen de bevoegde nationale autoriteiten, gedurende een beperkte tijdsduur en tot een maximumwaarde die zij vaststellen, overschrijding van de in bijlage I vermelde maximaal toelaatbare concentraties toelaten, voor zover deze overschrijding geen enkel onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid meebrengt en de voorziening van voor menselijke consumptie bestemd water op geen enkele andere manier kan worden bewerkstelligd."

8 Deze bepaling van de richtlijn is bij § 4, lid 1, van de Trinkwasserverordnung in Duits recht omgezet.

9 In de oorspronkelijke versie van de Trinkwasserverordnung van 22 mei 1986 luidde § 4, lid 1, als volgt:

"In individuele gevallen mag de bevoegde autoriteit gedurende een beperkte tijdsduur en tot een maximumwaarde die zij vaststelt, afwijking van de in bijlage 2 bepaalde grenswaarden toestaan, voor zover dit geen risico voor de volksgezondheid meebrengt en de voorziening van voor menselijke consumptie bestemd water op geen enkele andere manier tegen een redelijke kostprijs kan worden bewerkstelligd."

10 In de vanaf 1 januari 1991 geldende versie van de Verordnung van 5 december 1990 luidt § 4, lid 1, van de Trinkwasserverordnung als volgt:

"In noodgevallen mag de bevoegde autoriteit gedurende een beperkte tijdsduur en tot een maximumwaarde die zij vaststelt, afwijking van de in bijlage 2 bepaalde grenswaarden toestaan, voor zover dit geen risico voor de volksgezondheid meebrengt en de voorziening van voor menselijke consumptie bestemd water op geen enkele andere manier kan worden bewerkstelligd."

11 De Commissie is van mening, dat artikel 10, lid 1, van de richtlijn door de oorspronkelijke versie van § 4, lid 1, van de Trinkwasserverordnung niet naar behoren in nationaal recht was omgezet, omdat volgens het Duitse recht afwijkingen niet alleen in "noodgevallen" mochten worden toegestaan, doch ook wanneer de drinkwatervoorziening niet op een andere wijze "tegen een redelijke kostprijs" kon worden bewerkstelligd.

12 Verweerster stelt, dat de grief van de Commissie ongegrond is, daar slechts in noodgevallen afwijkingen op grond van de litigieuze bepaling waren toegestaan en de zinsnede "tegen een redelijke kostprijs" enkel de naleving van het evenredigheidsbeginsel beoogde te garanderen.

13 Dit betoog kan niet worden gevolgd.

14 In zijn arrest van 22 september 1988 (zaak 228/87, X, Jurispr. 1988, blz. 5099) oordeelde het Hof, dat de bepalingen inzake afwijkingen van de richtlijn strikt moeten worden uitgelegd (r.o. 10) en dat het begrip "noodgevallen" in de zin van artikel 10, lid 1, van de richtlijn moet worden uitgelegd als dringende situaties, waarin de verantwoordelijke instanties onverhoeds het hoofd moeten bieden aan moeilijkheden bij de voorziening met voor menselijke consumptie bestemd water (r.o. 14).

15 De afwijking waarin § 4 van de Trinkwasserverordnung voorzag, kon echter onder andere voorwaarden dan de in artikel 10, lid 1, van de richtlijn genoemde voorwaarden worden toegestaan. Een noodsituatie was niet vereist; de afwijking kon worden toegestaan wanneer er geen risico voor de volksgezondheid bestond en de drinkwatervoorziening, zij het niet tegen een redelijke kostprijs, mogelijk was.

16 Het evenredigheidsbeginsel kan geen rechtvaardiging vormen voor overschrijding van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde maximaal toelaatbare concentraties. De Commissie stelt terecht, dat een andere uitlegging in strijd zou zijn met het doel van de richtlijn, namelijk de invoering van een eenvormige sanitaire minimumnorm voor drinkwater in de Gemeenschap.

17 Bijgevolg is de grief, dat artikel 10, lid 1, van de richtlijn bij § 4, lid 1, van de Trinkwasserverordnung in de oorspronkelijke versie van 22 mei 1986 niet naar behoren in Duits recht was omgezet, gegrond.

18 In repliek erkent de Commissie, dat de gewijzigde versie van § 4, lid 1, van de Trinkwasserverordnung woordelijk overeenstemt met artikel 10 van de richtlijn. Daar de Duitse autoriteiten de vereisten van de richtlijn in de praktijk evenwel niet in acht nemen, dient het Hof haars inziens vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland op dit punt in gebreke is gebleven.

19 Dit betoog kan niet worden gevolgd.

20 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie met name het arrest van 7 februari 1984, zaak 166/82, Commissie/Italië, Jurispr. 1984, blz. 459, r.o. 16) wordt het onderwerp van een beroep krachtens artikel 169 afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze fase en door het petitum van het verzoekschrift, en dienen het met redenen omkleed advies van de Commissie en het verzoekschrift op dezelfde overwegingen en middelen te berusten.

21 In haar verzoekschrift en in de precontentieuze fase heeft de Commissie verweerster enkel verweten, dat deze artikel 10 van de richtlijn niet in nationaal recht heeft omgezet. Daar de Commissie toegeeft, dat de nieuwe versie van § 4, lid 1, van de Trinkwasserverordnung woordelijk overeenstemt met artikel 10 van de richtlijn, breidt zij het onderwerp van het beroep uit wanneer zij verweerster verwijt, dat deze in de praktijk een na de instelling van het beroep vastgestelde Verordnung niet naleeft.

22 De grief, dat de Duitse autoriteiten de vereisten van artikel 10 van de richtlijn in de praktijk niet in acht hebben genomen, valt dus buiten het kader van de onderhavige niet-nakomingsprocedure en moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.

Het ontbreken van de bij de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van de richtlijn voorgeschreven kennisgeving van toegestane afwijkingen

23 De Commissie betoogt, dat de oorspronkelijke versie van de Trinkwasserverordnung de bevoegde autoriteiten van de Laender niet de verplichting oplegde, de federale autoriteiten de op grond van de Trinkwasserverordnung toegestane afwijkingen mee te delen, ofschoon alleen een dergelijke kennisgeving door de Laender de federale staat in staat zou hebben gesteld, te voldoen aan zijn verplichting om dergelijke afwijkingen onder de voorwaarden en binnen de termijnen van de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van de richtlijn aan de Commissie ter kennis te brengen.

24 De Bondsrepubliek Duitsland komt op tegen deze grief. Reeds door de overlegging van de Trinkwasserverordnung van 22 mei 1986 is de Commissie onder opgave van de aldaar genoemde redenen in kennis gesteld van de voorwaarden voor afwijking ° op grond van artikel 9, lid 1, van de richtlijn ° van de grenswaarden voor de parameters ammonium, kalium, magnesium en sulfaten. Tot op heden zijn geen afwijkingen op grond van die bepaling toegestaan.

25 Bovendien verlangt de richtlijn haars inziens niet, dat de in de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, vervatte kennisgevingsplicht in het nationale recht wordt opgenomen, daar zij rechtstreeks voortvloeit uit de richtlijn. De richtlijn voorziet niet in de verplichting voor de autoriteiten van de Laender om de federale regering in te lichten; dat is overigens niet nodig, daar deze verplichting reeds voortvloeit uit het beginsel van loyaliteit ten opzichte van de federale staat (Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens).

26 Ten slotte is § 4, lid 3, van de Trinkwasserverordnung in de versie van de Verordnung van 5 december 1990 in ieder geval in overeenstemming met de richtlijn.

27 Dit betoog kan niet worden aanvaard.

28 Om te beginnen wordt aan de kennisgevingsplicht van artikel 9, lid 1, van de richtlijn niet voldaan door de mededeling van de parameters voor elke afwijking en van de voornaamste redenen voor de afwijking. De kennisgevingsplicht beoogt de Commissie in staat te stellen na te gaan, of de in een concreet geval toegestane afwijkingen in overeenstemming zijn met artikel 9 van de richtlijn; de enkele mededeling van de Trinkwasserverordnung is daartoe onvoldoende.

29 Voorts betreft de grief van de Commissie niet het verzuim om de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van de richtlijn in nationaal recht om te zetten, maar het ontbreken van maatregelen die de bevoegde nationale autoriteiten in staat stellen de Commissie overeenkomstig de richtlijn, en vooral binnen de gestelde termijnen, in te lichten. Zoals de Commissie opmerkt, garandeert het beginsel van loyaliteit ten opzichte van de federale staat niet, dat de federale regering tijdig over de door de Laender toegestane afwijkingen wordt ingelicht. De Commissie heeft overigens verschillende voorbeelden van aan de federale autoriteiten te laat verstrekte informatie gegeven, zonder dat zij op dat punt is weersproken.

30 Ten slotte kan verweerster zich niet beroepen op wijzigingen van de regeling die zij pas na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn heeft vastgesteld.

31 Bovendien is ook deze nieuwe regeling niet in overeenstemming met de richtlijn. Thans bevat § 4, lid 3, van de Trinkwasserverordnung weliswaar een kennisgevingsplicht, doch uit bijlage 4, punt III, bij die Verordnung blijkt, dat afwijkingen betreffende bepaalde parameters niet onder die kennisgevingsplicht vallen wanneer de overschrijdingen worden veroorzaakt door bodemfactoren en een bepaalde grenswaarde niet overschrijden. Dit zijn dus algemene afwijkingen, die om de hierboven in rechtsoverweging 28 genoemde redenen niet aan de eisen van de richtlijn voldoen.

32 Derhalve is de grief inzake het ontbreken van de door de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van de richtlijn voorgeschreven kennisgeving van de afwijkingen gegrond.

Het ontbreken van kennisgeving van specifieke afwijkingen van bepaalde maximaal toelaatbare concentraties

33 De Commissie heeft deze grief ingetrokken, voor zover hij betrekking had op de afwijkingen die de Trinkwasserverordnung voor ijzer en zilver voorzag en die bij de Verordnung van 5 december 1990 zijn afgeschaft. Deze grief betreft dus enkel nog het ontbreken van maatregelen die een tijdige kennisgeving aan de Commissie overeenkomstig artikel 9, lid 1, mogelijk maken.

34 Deze grief valt samen met de vorige, zodat het Hof deze niet afzonderlijk dient te behandelen.

35 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door tot 1 januari 1991 toe te staan dat van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water wordt afgeweken in gevallen die in artikel 10, lid 1, van die richtlijn niet worden genoemd, en door de Laender niet te verplichten haar de toegestane afwijkingen mee te delen teneinde de inachtneming van de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van de richtlijn te garanderen, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

36 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE

rechtdoende, verstaat:

1) Door tot 1 januari 1991 toe te staan dat van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water wordt afgeweken in gevallen die in artikel 10, lid 1, van die richtlijn niet worden genoemd, en door de Laender niet te verplichten haar de toegestane afwijkingen mee te delen teneinde de inachtneming van de artikelen 9, lid 1, en 10, lid 3, van de richtlijn te garanderen, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure.