CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 23 FEBRUARI 1984 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Onderhavig beroep is ingesteld door een Nederlandse staalproducent, te weten Estel. Estel is lid van Eurofer, de Europese Vereniging van Ondernemingen in de ijzer- en staalindustrie.

Estel vordert gehele, althans gedeeltelijke, nietigverklaring van een beschikking van de Commissie van 24 maart 1983. Volgens deze beschikking had Estel in het vierde kwartaal van 1981 inbreuk gemaakt op beschikking nr. 1831/81 van de Commissie van 24 juni 1981 (PB L 180 van 1981, blz. 1), door overschrijding van de gedeelten van de quota voor de produkten van de categorieën Ib en V, die zij op de gemeenschappelijke markt mocht leveren. Het quotum voor de produkten van categorie Ib zou Estel met zo'n 22132 ton hebben overschreden en dat voor de produkten van categorie V met 4334 ton. Op grond van deze inbreuken legde de Commissie een geldboete op van Ecu 2183445. Subsidiair vordert Estel in elk geval verlaging van de geldboete.

Ingevolge artikel 5 van beschikking nr. 1831/81 stelt de Commissie per kwartaal voor elke onderneming om te beginnen de produktiequota vast, en vervolgens het gedeelte van deze quota, dat op de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd, zulks op de grondslag welke in de beschikking is genoemd. Krachtens artikel 10 is de Commissie bevoegd de quota voor produkten van categorie Ia, die in de staat van warmgewalst produkt worden gebruikt voor de fabricage in de Gemeenschap van gelaste buizen met een geringe doorsnede, aan te passen en mag zij goedkeuring verlenen voor de desbetreffende leveringen op de gemeenschappelijke markt. Volgens artikel 11, lid 1, zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 6, van beschikking nr. 1832/81 van de Commissie van 3 juli 1981 (PB L 184 van 1981, blz. 1), is per produktiequotum een overschrijdingsmarge van 3 % toegestaan, „met dien verstande dat de totale produktie van deze categorieën het totaal van de voor elk van deze categorieën produkten toegekende quota niet mag overschrijden”. De onderhavige procedure heeft gedeeltelijk betrekking op deze overschrijdingsmarge. Artikel 12 van de beschikking voorziet in geldboetes voor door de Commissie vastgestelde overschrijdingen. „In de regel” bedraagt deze boete 75 Ecu voor iedere ton waarmee het quotum wordt overschreden, doch deze boete kan het dubbele van dit bedrag belopen, indien het quotum met 10 % of meer wordt overschreden of indien de onderneming ook in een voorafgaand kwartaal haar quotum had overschreden.

Kort samengevat zijn de feiten in de onderhavige zaak de volgende:

Op 10 november 1981 deelde de Commissie Estel haar referentieproduktiecijfers en haar quota voor het vierde kwartaal van 1981 mee. Nadat Estel op 16 januari 1982 om een aanpassing krachtens artikel 10 van de beschikking had verzocht, verhoogde de Commissie bij brief van 8 maart 1982 het voor categorie Ia vastgestelde produktiequotum en het gedeelte daarvan dat op de gemeenschappelijke markt mocht worden geleverd, met een hoeveelheid die later werd gecorrigeerd tot 84343 ton. Dit was 12300 ton minder dan waarom Estei had verzocht, doch Estel is niet tegen de in de brief van 8 maart 1982 vervatte beschikking opgekomen.

Bij een volgende brief van 6 oktober 1982 stelde de Commissie Estel ervan op de hoogte, dat zij de quota in het vierde kwartaal van 1981 had overschreden en dat haar bijgevolg een boete kon worden opgelegd. Er werd een hoorzitting gehouden, tijdens welke Estéis vertegenwoordigers hun standpunten met betrekking tot de aangelegenheid weergaven, en daarna stelde de Commissie de beschikking vast, waartegen het onderhavige beroep is gericht.

De beschikking zelf vermeldt, dat Estel eerder, in het derde kwartaal van 1981, haar quota had overschreden en dat haar daarvoor een boete was opgelegd. De Commissie achtte het dan ook gerechtvaardigd om de boete voor het vierde kwartaal te verhogen, zodat zij werd vastgesteld op 82,5 Ecu per ton — een verhoging niet 10 % van de normale boete van 75 Ecu.

Estel heeft bij het Hof reeds beroep ingesteld tegen de beschikking waarbij een geldboete is opgelegd voor de overschrijding in het derde kwartaal. In mijn conclusie in die zaak heb ik het standpunt verdedigd dat de boete weliswaar zou moeten worden verlaagd, doch dat de beschikking van de Commissie niet zou moeten worden nietigverklaard, omdat Estel haar quota had overschreden. In haar opmerkingen in de onderhavige zaak erkende Estel dat indien het Hof haar primaire vordering in de eerste zaak afwijst, zij er niet in zal slagen de gehele beschikking, waarbij haar in de onderhavige zaak een boete is opgelegd, nietigverklaard te krijgen.

De eerste grief, welke Estel aanvoert tot staving van haar vordering tot nietigverklaring, is dat de Commissie in strijd met artikel 15 EGKS-Verdrag haar beschikking niet voldoende met redenen heeft omkleed. Volgens haar heeft de Commissie de door Estel aangevoerde argumenten niet in aanmerking genomen en heeft zij niet verklaard waarom zij werden verworpen, of waarom de zaak onder de in artikel 12 van beschikking nr. 1831/81 bedoelde algemene regel betreffende de boete viel.

Dit argument moet, dunkt mij, worden verworpen. In haar boetebeschikkingen behoeft de Commissie niet alle punten te bespreken, die onder haar aandacht zijn gebracht. Het is voldoende, indien zij de motieven uiteenzet, waarop de beschikking is gebaseerd. Zij behoeft niet alle door haar verworpen argumenten uitdrukkelijk te behandelen. Voor deze opvatting is mijns inziens steun te vinden in de arresten van het Hof, met inbegrip van de arresten van 21 februari 1984 (zaak 86/82, Hasselblad, r.o. 17, Jurispr. 1984, blz. 883, en van 16 februari 1984 (zaak 76/83, Usines Gustave Boel, r.o. 9, Jurispr. 1984, blz. 859). In de eerste zaak-Estel heb ik verklaard — en naar het mij voorkomt word ik terzake gesteund in het arrest van het Hof van 19 oktober 1983 (zaak 179/82, Lucchini, r.o. 7 en 8, Jurispr. 1983, blz. 3083) — dat wanneer voor de op te leggen boetes in het algemeen een vast tarief geldt, redenen enkel behoeven te worden gegeven wanneer de algemene regel niet wordt toegepast.

In casu lijdt het geen twijfel, dat de Commissie niet duidelijk heeft uiteengezet, op grond waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat Estel enkel behoefde te worden beboet voor overschrijdingen van de gedeelten van de produkten in de categorieën Ib en V, die op de gemeenschappelijke markt mochten worden geleverd, aangezien in de beschikking wordt verklaard dat het quotum was overschreden voor alle produkten, behalve voor die van categorie Ia, het quotum was overschreden. Dit levert evenwel geen moeilijkheden op, aangezien het aannemelijk is dat de door mij reeds genoemde overschrijdingsmarge van 3 % de overschrijding in de andere categorieën dan Ib en V compenseerde en Estel zich niet erover beklaagt, dat hiervoor geen voldoende redenen zijn gegeven.

Het tweede argument van Estel is, dat de Commissie onwettig handelde met betrekking tot 5459 ton, dat wil zeggen een gedeelte van de overschrijding waarvoor zij was beboet, door voor haar beschikking uit te gaan van een wijze van toepassing van artikel 10 van beschikking nr. 1831/81, die zij eerst na het vierde kwartaal van 1981 heeft bekend gemaakt.

Tussen partijen staat vast dat Estel het quotum niet heeft overschreden wat de produkten van categorie Ia betreft, die door Estel in het vierde kwartaal op de gemeenschappelijke markt zijn geleverd of zijn geproduceerd. Partijen aanvaarden namelijk, dat van het quotum voor produkten van categorie Ia een hoeveelheid van 5056 ton die had kunnen worden geleverd, niet is geleverd.

Estel nu beweert het volgende: indien de aanpassing van het quotum voor categorie Ia door de Commissie krachtens artikel 10 groter was geweest, zouden alle quota van Estel gezamenlijk hoger zijn geweest, en zou het niet door Estel geleverde gedeelte van onder categorie Ia vallende produkten eveneens hoger zijn uitgevallen. Dit zou ertoe hebben geleid, dat de in artikel 11 voorziene overschrijdingsmarge van 3 % groter zou zijn geweest en voldoende zou zijn geweest om de extra 5459 ton te compenseren, waardoor de totale overschrijding lager zou zijn uitgevallen.

Voor dit argument wordt aangenomen dat de bepalingen van artikel 11, die enkel spreken van produktiequota, ook gelden voor leveringen op de gemeenschappelijke markt. Aangezien hiertegen niets is ingebracht, lijkt het mij niet noodzakelijk in deze zaak nader hierop in te gaan.

Estéis argument dient mijns inziens evenwel te worden verworpen. Het is zonneklaar, dat zij de wettigheid van de beschikking van 8 maart 1982 waarbij de aanpassing krachtens artikel 10 werd vastgesteld, niet heeft bestreden, ofschoon zij in dat stadium wist dat zij 12300 ton warmgewalst produkt voor de fabricage van gelaste buizen met een geringe doorsnede meer had geproduceerd en geleverd dan de door de Commissie toegestane aanpassing; deze hoeveelheid maakte echter deel uit van de hoeveelheid waarom Estel in feite had gevraagd. Estel bleef enkel binnen het totale quotum voor produkten van categorie Ia, omdat zij de levering van andere produkten binnen categorie Ia had verminderd, kennelijk met de bedoeling om te trachten binnen het totale quotum te blijven en daarbij ook van de overschrijdingsmarge van 3 % te kunnen profiteren wanneer zij van sommige produkten in andere categorieën meer had geproduceerd.

Het komt mij voor dat de onderschrijding van het quotum voor produkten van categorie Ia lager was dan Estel dacht, en dit enkel omdat de 12300 ton buiten de aanpassing krachtens artikel 10 vielen.

Desalniettemin had Estel, indien de Commissie artikel 10 verkeerd had toegepast, de situatie kunnen proberen te corrigeren, door op te komen tegen de beschikking waarbij de oorspronkelijke aanpassing was vastgesteld. Zulks heeft zij echter niet gedaan. Dit punt kan zij dunkt mij thans dan ook niet opnieuw aansnijden. De in de beschikking van 8 maart 1982 vastgestelde hoeveelheid produkten van categorie Ia, die op de gemeenschappelijke markt konden worden geleverd, is bindend voor Estel, en de Commissie kan mijns inziens dan ook niet worden verweten onrechtmatig te hebben gehandeld door deze hoeveelheid bij de berekening van de overschrijdingsmarge van 3 % in aanmerking te nemen.

Dientengevolge is het noch voor het Hof, noch voor mijzelf nodig gedetailleerd te onderzoeken of de wijze waarop de Commissie artikel 10 toepaste, juist was.

Vandaag lijkt de Commissie mij echter een sterk argument te hebben naar voren gebracht, namelijk dat het in elk geval niet zo kan zijn, dat de 12300 ton in twee stadia van de berekening in aanmerking kan worden genomen.

Tot staving van haar bewering dat de Commissie onrechtmatig handelde, betoogde Estel verder dat de Commissie de wijze waarop zij artikel 10 toepaste, eerst na afloop van het vierde kwartaal 1981 heeft bekendgemaakt. Volgens mij is niet komen vast te staan dat zulks het geval was, opfschoon ik blijf bij mijn opvatting in mijn conclusie in de eerste zaak-Estel, dat de Commissie er beter aan doet, een uitleggingsmethode ten aanzien waarvan twijfel kan heersen, in de tekst van haar beschikking uiteen te zetten. Uit de in de eerste zaak-Estel aan het Hof voorgelegde documenten lijkt te kunnen worden afgeleid dat Eurofer een mondelinge uitleg heeft gekregen omtrent de wijze waarop de Commissie artikel 10 toepaste, en dat zij haar leden onmiddellijk daarvan op de hoogte heeft gesteld bij telexbericht van 2 november 1981. De Commissie heeft de door haar aanvaarde methode schriftelijk bevestigd bij haar brief van 10 november. Na interne besprekingen stelde Eurofer de Commissie op 12 november schriftelijk ervan in kennis, dat haar leden een wijziging van het standpunt van de Commissie wensten. Het lijkt mij dat de leden van Eurofer in ieder geval op dat moment het standpunt van de Commissie kenden. Mogelijk waren zij het daarmee niet eens — en Estel houdt inderdaad staande, dat gedurende de maanden december en januari van het daaropvolgende jaar tussen haar en de Commissie besprekingen plaatsvonden — maar zij kunnen niet stellen dat de wijze waarop artikel 10 werd toegepast, niet was vastgesteld of dat zij de hoeveelheid van de aanpassingen vóór eind 1981 niet konden voorspellen. In deze omstandigheden lijkt het mij niet nodig afzonderlijk in te gaan op de ondernemingen die een andere methode dan Estel zouden hebben toegepast, ofschoon, zoals Estel vandaag stelt, de overgelegde brieven geen sterk of duidelijk bewijs daarvan schijnen te leveren.

Subsidiair stelt Estel echter, dat zelfs indien zij op de tot dusverre behandelde punten ongelijk heeft, haar terzake geen blaam treft, omdat zij is uitgegaan van een opvatting — een uitlegging — die redelijk was en ten aanzien waarvan geen twijfel was geopperd. Mitsdien zou haar geen boete moeten worden opgelegd.

Dit argument dient eveneens te worden verworpen. Estel wist wat de consequenties zouden zijn indien zij warmgewalste produkten produceerde en leverde, die buiten de aanpassingen krachtens artikel 10 vielen. Als gevolg van de contacten tussen Eurofer en de Commissie was het Estel tegen de tweede week van november bekend hoe de Commissie artikel 10 toepaste. Zij wist dan ook, of had moeten weten, dat zij bij toepassing van een andere methode het risico liep dat haar een boete zou worden opgelegd, hetzij omdat zij de produktiequota voor de produkten van categorie Ia — of de hoeveelheid die op de markt kon worden geleverd — had overschreden, hetzij omdat de met betrekking tot de overschrijdingen van de quota in andere categorieën toegestane marge zou worden verlaagd.

Door desondanks in het vierde kwartaal haar eigen uitlegging toe te passen lijkt Estel het door haar genomen risico te hebben aanvaard. Ook hier geldt weer, dat indien Estel was opgekomen tegen het door de Commissie ingenomen standpunt, zij had kunnen proberen haar rechtspositie te beschermen door de zaak aan het Hof voor te leggen. Of zij daarbij succes zou hebben gehad is iets anders, maar aangezien zij verkoos om dit niet te doen, moet zij dunkt mij de consequenties daarvan dragen.

Tenslotte betoogt Estel, dat de Commissie bij het vaststellen van de boete ten onrechte geen acht heeft geslagen op de omstandigheden welke tot de overschrijding hebben geleid. Zij had geen rekening gehouden met de ernst van de inbreuk en de mate van schuld van Estel.

In haar schriftelijke opmerkingen betoogt de Commissie dat het haar niet vrij staat om bij de vaststelling van de boete krachtens artikel 12, eerste alinea, subjectieve overwegingen in aanmerking te nemen. Om de door mij in mijn conclusie in de eerste zaak-Estel uiteengezette redenen lijkt dit mij onjuist; de Commissie heeft de vrijheid om het bedrag van 75 Ecu in passende omstandigheden te verlagen.

Ongeacht evenwel of de Commissie zelf ten onrechte geen acht heeft geslagen op de begeleidende omstandigheden in de onderhavige zaak, of, zoals Estel stelt, omstandigheden buiten beschouwing heeft gelaten die uitzonderlijk genoeg waren om een verlaging van de normale boete van 75 Ecu te rechtvaardigen, heeft het Hof krachtens artikel 36 EGKS-Verdrag volledige rechtsmacht ten aanzien van geldboetes, en kan het zelf bepalen hoe hoog de boete behoort te zijn.

In deze zaak lijken de omstandigheden mij, anders dan in de eerste zaak-Estel, geen verlaging van de boete te rechtvaardigen. Dit is geen geval waarin kan vorden gezegd dat onduidelijkheden met betrekking tot de juiste uitlegging of toepassing van artikel 10 van beschikking nr. 1831/81 een onderneming ertoe hebben gebracht de quota voor de produkten van categorie Ia of het gedeelte daarvan dat op de gemeenschappelijke markt kan worden geleverd, te overschrijden, waardoor zij het risico van een boete liep. De onderhavige overschrijding betreft produkten van de categorieën Ib en V. Estéis enige grief is, dat zij het effect van deze overschrijding niet voldoende naar haar zin kan verminderen, omdat de Commissie geen grotere aanpassing krachtens artikel 10 van de beschikking toestond. Had Estel de door de Commissie aan artikel 10 gegeven uitlegging in acht genomen of toegepast en haar produktie en levering van warmgewalste produkten gedurende het vierde kwartaal van 1981 beperkt, dan zou zij niet in deze positie verkeren. Had zij anderzijds geprobeerd zich in te dekken door op te komen tegen de beschikking betreffende de aanpassing en was dit succesvol geweest, dan zou zij eveneens het risico van een boete hebben ontlopen. Geen van deze gebeurtenissen heeft plaatsgevonden, en mijns inziens is niet van omstandigheden gebleken, op grond waarvan het Hof de in casu door de Commissie opgelegde boete zou kunnen wijzigen.

Concluderend geef ik mitsdien in overweging het beroep te verwerpen en Estel zowel in de kosten van de Commissie als in haar eigen kosten te verwijzen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.