Conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn van 14 juli 1988. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN HELLEENSE REPUBLIEK. - BEROEP WEGENS NIET-NAKOMING - ONTVANKELIJKHEID - MAATREGELEN VAN GELIJKE WERKING - TOETREDING VAN HELLEENSE REPUBLIEK. - ZAAK 229/87.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 06347



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Artikel 49, lid 1, van de Griekse wet nr . 1089 van 12 november 1980 voorziet in de oprichting van een Vereniging van Kamers van koophandel en industrie van Griekenland ( hierna : de Vereniging ). Ingevolge artikel 49, lid 3, sub g, van die wet dient de Vereniging :

"volgens besluit van de minister van Handel, inlichtingen in te winnen en te verstrekken aan de banken die wisseltransacties mogen uitvoeren, ten einde een doeltreffende controle te kunnen uitoefenen op de werkzaamheden bedoeld in artikel 1, lid 3, van wet nr . 936/1979 houdende wijziging en aanvulling van de bepalingen inzake de buitenlandse handel ..."

Artikel 49, lid 6, betreft de financiering die nodig is opdat de Vereniging de verschillende haar opgedragen taken kan verwezenlijken . Volgens artikel 49, lid 6, sub b, wordt het bedrag van de vergoeding die door de Vereniging wordt berekend voor de in overeenstemming met artikel 49, lid 3, sub g, verleende diensten, vastgesteld bij besluit van de minister van Handel; de opbrengst van die vergoeding wordt verdeeld "over alle instanties die hun medewerking verlenen aan het onderzoek van de vergaarde informatie", dus over de betrokken Kamers van koophandel .

Rondschrijven nr . EG/8324/2714 van 10 december 1980 bevat gedetailleerde uitvoeringsbepalingen betreffende die vergoeding; in dat rondschrijven wordt uitdrukkelijk gerefereerd aan de toetreding van Griekenland tot de EEG en aan het bepaalde in de artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag . In paragraaf I is de deviezencontrole ter bescherming van de rechten van de Griekse staat op het gebied van deviezen opgedragen aan de banken die als tussenpersoon optreden bij de verlening van een invoer - of betalingsvergunning voor goederen . Paragraaf II, sub b, bepaalt, dat de vergoeding gelijk is aan 0,1 % van de op de factuur vermelde cif-waarde van de goederen, met een minimum van 250 DR en een maximum van 5 000 DR . De vergoeding bedraagt de helft indien de invoer of betaling voor rekening van een publiekrechtelijke rechtspersoon geschiedt, terwijl de staat volledige vrijstelling geniet . De geïnde bedragen worden overgemaakt aan de Griekse Nationale Bank, die ze op een speciale rekening plaatst . De verdeling van het creditsaldo wordt bij ministerieel besluit geregeld .

In de loop van de overgangsperiode heeft de Commissie de in artikel 169 EEG-Verdrag bedoelde procedure ingeleid op basis van artikel 28 van de Toetredingsakte Griekenland, luidende : "Elke heffing van gelijke werking als een invoerrecht, die met ingang van 1 januari 1979 wordt ingevoerd in het handelsverkeer tussen de Gemeenschap in haar huidige samenstelling en Griekenland, wordt op 1 januari 1981 afgeschaft ."

Die actie had het normale verloop . In de schriftelijke ingebrekestelling van 26 maart 1984 waren de hoofdlijnen van het standpunt van de Commissie uiteengezet, te weten dat de door Griekenland geheven vergoeding een heffing van gelijke werking als een invoerrecht vormde en in strijd was met artikel 28 van de Toetredingsakte . Te zijner tijd volgde hierop het met redenen omkleed advies en werd een beroep ingesteld bij het Hof van Justitie ( zaak 138/85 ). Na de beëindiging van de schriftelijke behandeling en in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof, legde de Griekse regering wetteksten over waaruit bleek dat de bestreden vergoeding haar grondslag had in een wettelijke regeling die oorspronkelijk in 1947 werd ingevoerd . De bestreden maatregelen vielen bijgevolg kennelijk niet meer onder artikel 28 van de Toetredingsakte ( waarin het namelijk gaat om "met ingang van 1 januari 1979" ingevoerde heffingen ).

In ieder geval heeft de Commissie in zaak 138/85 afstand gedaan van instantie en bij beschikking van het Hof van 3 oktober 1986 werd de zaak doorgehaald in het register van het Hof . Toen had de Commissie reeds een nieuwe niet-nakomingsprocedure ingeleid, ditmaal op basis van artikel 29 van de Toetredingsakte, waarin is voorzien dat de heffingen van gelijke werking als invoerrechten in de loop van een overgangsperiode via successieve verlagingen, waarvan de laatste diende plaats te vinden op 1 januari 1986, geleidelijk zouden worden afgeschaft .

In haar nieuwe schriftelijke ingebrekestelling van 8 augustus 1986 noemde de Commissie als rechtsgrondslag voor het voorgenomen nieuwe beroep "artikel 29 van de Toetredingsakte juncto artikel 13 EEG-Verdrag", doch verwees voor het overige naar haar argumenten in zaak 138/85, en impliciet dus onder meer naar artikel 28 van de Toetredingsakte . In haar antwoord bestreed de Griekse regering de geldigheid van die brief, omdat daarin werd verwezen naar een reeks argumenten in een andere, juridisch afgedane zaak . De Commissie zette de in artikel 169 EEG-Verdrag voorziene precontentieuze procedure voort en in het met redenen omkleed advies zette zij omstandig de juridische argumenten uiteen, waarop zij zich beriep . Na ook hierop van de Griekse regering een antwoord te hebben ontvangen waarin deze zowel de ontvankelijkheid als de gegrondheid van de actie betwistte, stelde de Commissie op 29 juli 1987 het onderhavige beroep in, strekkende tot vaststelling dat Griekenland, door een vergoeding te heffen voor de prijscontrole op uit andere Lid-Staten van de Gemeenschap ingevoerde goederen, de krachtens de artikelen 12 en volgende EEG-Verdrag en artikel 29 van de Toetredingsakte op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen .

De Griekse regering bestrijdt de ontvankelijkheid van het beroep op grond dat de verwijzing naar zaak 138/85 in de brief van 8 augustus 1986 in strijd is met artikel 169 EEG-Verdrag, omdat de Griekse regering hierdoor de mogelijkheid is ontnomen in dat stadium van de procedure al haar opmerkingen te maken over het haar ten laste gelegde . Zij verwijst in dit verband naar zaak 45/64 ( arrest van 1 december 1965, Commissie/Italië, Jurispr . 1965, blz . 1078, 1082-1083 ), zaak 20/59 ( arrest van 15 juli 1960, Italië/Hoge Autoriteit, Jurispr . 1960, blz . 681, betreffende artikel 88 EEG-Verdrag ), en zaak 31/69 ( arrest van 17 februari 1970, Commissie/Italië, Jurispr . 1970, blz . 25, r.o . 13 ). De Commissie betoogt, dat de vormvoorschriften van artikel 169 zijn geëerbiedigd en stelt, zonder evenwel ter zake tot vaststelling van een schending van het verdrag te concluderen, dat de Griekse regering niet de volledige medewerking heeft verleend, die krachtens artikel 5 EEG-Verdrag van een Lid-Staat mocht worden verwacht .

Griekenland onderstreept weliswaar geheel terecht het belang van de schriftelijke ingebrekestelling waarmee de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid en die tot doel heeft de betrokken Lid-Staat de nodige informatie over het haar ten laste gelegde te verstrekken, doch in casu bestaat er bij mij geen enkele twijfel, dat de Griekse regering goed en volledig over de grieven van de Commissie was geïnformeerd . De in zaak 138/85 aangespannen procedure betrof dezelfde wettelijke regeling en werd, gelijk de Griekse regering wist, enkel gestaakt omdat de Griekse regering in een zeer laat stadium van de procedure bewijsmateriaal heeft overgelegd waaruit de Commissie concludeerde, dat zij haar beroep had moeten instellen op basis van artikel 29 en niet van artikel 28 van de Toetredingsakte .

Dat in de formele brief via een verwijzing de eerdere argumenten werden opgenomen, is mijns inziens niet misleidend, en ik meen dat daardoor geen afbreuk is gedaan aan de voor de Lid-Staat uit artikel 169 voortvloeiende wezenlijke procedurewaarborgen, zodat het beroep derhalve ontvankelijk is ( zie het arrest van 15 december 1982, Jurispr . 1982, zaak 211/81, Jurispr . 1982, blz . 4547, r.o . 7-12 ). Hieraan doet niet af, dat de via een verwijzing geformuleerde argumenten voorkwamen in memoriën in een reeds afgesloten zaak .

Wat de grond van de zaak betreft, meent de Commissie, dat door de Griekse wettelijke regeling duidelijk een verboden heffing van gelijke werking als een invoerrecht wordt opgelegd, daar de geheven vergoeding een eenzijdig opgelegde geldelijke last vormt die uit een andere Lid-Staat ingevoerde goederen treft bij het overschrijden van de Griekse grens, en die niet van toepassing is op in Griekenland geproduceerde goederen . Met een beroep op, onder meer, de arresten van 16 juni 1966 ( gevoegde zaken 52 en 55/65, Duitsland/Commissie, Jurispr . 1966, blz . 309, 323-325 ), 1 juli 1969 ( zaak 24/68, Commissie/Italië, Jurispr . 1969, blz . 193, r.o . 7-10 ), 18 november 1970 ( zaak 8/70, Commissie/Italië, Jurispr . 1970, blz . 961, r.o . 2-3 ), 11 oktober 1973 ( zaak 39/73, Rewe, Jurispr . 1973, blz . 1039, r.o . 3-4 ) en 5 februari 1976 ( zaak 87/75, Bresciani, Jurispr . 1976, blz . 129, r.o . 8-9 ) betoogt de Commissie, dat het controleren van invoerfacturen door de Kamers van koophandel - waarmee de bestreden heffing wordt gerechtvaardigd - een bestuurlijke handeling is die verband houdt met het openbaar bestuur, het algemeen belang of het belang van de nationale economie, doch niet met de bescherming van de belangen van de importeur . De Commissie erkent dat indien de importeur een dienst wordt bewezen, de heffing van een vergoeding gerechtvaardigd kan zijn .

Van haar kant betoogt de Griekse regering dat de betrokken bedragen enkel worden geheven als vergoeding voor een door de Vereniging bewezen dienst . Zij worden door deze laatste geheven in verband met werkzaamheden die binnen haar specifieke bevoegdheid vallen, en het bedrag en de heffingsmodaliteiten ervan worden vastgesteld door de minister van Handel . Het zou dus gaan om een heffing waarvan de opbrengst over alle leden van de Vereniging wordt verdeeld als compensatie voor het werk dat zij verrichten in het kader van de door hen aan de Commissie voor de wisselcontrole verleende assistentie .

Ter terechtzitting is door de Griekse regering deze redenering nader uitgewerkt . Zij stelde dat er een verband bestond tussen de "geheven tegenprestatie" ( de vergoeding ) en de factuurprijs van de ingevoerde goederen . Naar zij verklaarde, bestond de door de leden van de Kamers van koophandel verleende dienst hierin, dat zij erop toezagen dat het inderdaad om een wisselcontrole ging en niet om een verkapte handelsbeperking : de geheven rechten dienden dus niet ter financiering van het staatsbestuur, doch ter financiering van een werkelijke dienst aan de importeurs . Noch qua aard, noch qua gevolgen kon de geheven vergoeding volgens haar dus een invoerbelemmering opleveren, en zij had dan ook niets gemeen met een heffing van gelijke werking als een invoerrecht .

Dit argument van de Griekse regering moet worden verworpen . Ik zie geen enkel echt verband tussen de vergoeding en een door de Kamers van koophandel aan hun leden bewezen dienst . Uit het aan het Hof overgelegde bewijsmateriaal blijkt mijns inziens, dat het controleren van de invoerfacturen - de zogenaamde dienst - een algemene beleidsmaatregel is, die weinig of geen verband houdt met de belangen van de importeurs zelf . Op grond van de beschikbare gegevens komt het mij voor dat de werkzaamheden, zelfs indien zij door de Kamers van koophandel met hun eigen personeel worden verricht, een nevenactiviteit vormen van de door de staat verrichte wisselcontrole en niet een dienst aan de handelaars over wier importen de vergoeding wordt geheven . Zelfs indien de Kamers van koophandel de bankbedienden en ambtenaren, die in eerste instantie met de controle van de wisseltransacties zijn belast, bijstand verlenen, dan is dat in wezen in het openbaar belang gedaan en niet als een dienst aan hun leden .

Aan het eind van de terechtzitting verklaarde de Griekse regering, dat zij kon bewijzen dat de importeurs belang hadden bij de geheven vergoeding . Als dat zo is, dan had dat bewijs tijdens de schriftelijke behandeling moeten worden geleverd . In dit stadium kan het in geen geval worden toegelaten, en ook kan de suggestie dat het bestaat, de uitspraak over de zaak niet beïnvloeden .

Ik meen dat de bestreden rechten duidelijk en onbetwistbaar onder de definitie van heffing van gelijke werking als een invoerrecht vallen : "Ongeacht benaming en structuur, ( is ) een eenzijdig opgelegde geldelijke last die wegens grensoverschrijding op ingevoerde goederen uit een andere Lid-Staat wordt gelegd, een heffing van gelijke werking als een douanerecht" ( arrest Bresciani, reeds aangehaald, r.o . 9 ).

Subsidiair heeft de Griekse regering aangevoerd, dat de bestreden vergoeding niet over de invoer als zodanig werd geheven, doch enkel wanneer de wisselprocedure moest worden ingeleid, wat op een totaal ander tijdstip kon zijn . Dat argument overtuigt mij niet . De wisselvergunning lijkt mij zo nauw met de invoer van goederen verbonden - zij is alleen op ingevoerde goederen van toepassing - dat een dergelijk onderscheid nergens op berust .

Nog meer subsidiair betoogt de Griekse regering, dat het beschermend effect van de heffing te verwaarlozen is; zij illustreert dit met drie voorbeelden . Zelfs de geringste geldelijke last, wegens grensoverschrijding op goederen gelegd, levert evenwel een belemmering op van het goederenverkeer ( zie onder meer de voornoemde arresten in zaak 87/75, r.o . 8, en in zaak 24/68, r.o . 7 ). Dit argument faalt dus . Overigens kan worden betwijfeld, of het totale betrokken bedrag wel zo verwaarloosbaar is .

Aan de aard van de vergoeding doet ook niet af, dat zij over kleine verrichtingen niet verschuldigd is .

Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep van de Commissie gegrond te verklaren en verweerster te verwijzen in de kosten van de procedure .

(*) Vertaald uit het Engels .