3.

In de derde plaats vraagt de Nederlandse rechter of artikel 215, tweede alinea, van het EEG-Verdrag in die zin dient te worden uitgelegd, dat de Gemeenschap wegens de uitvaardiging van een naderhand door het Hof ongeldig verklaarde verordening, jegens de gelaedeerde rechtstreeks aansprakelijk is wanneer bedoelde verordening door het bevoegde nationale bureau normaal is toegepast. Ik wil beginnen met erop te wijzen dat in 's Hofs jurisprudentie (en wel met name in het reeds genoemde arrest-HNL van 25 mei 1978) is uitgemaakt welke voorwaarden moeten zijn vervuld, wil de Gemeenschap wegens schade resulterende uit een ongeldige normatieve handeling, aansprakelijk kunnen worden gesteld. Ik behoef die voorwaarden niet nogmaals op te sommen. Het is er de verwijzende rechter in feite niet om begonnen dat de in 's Hofs rechtspraak uitgewerkte beginselen inzake de aansprakelijkheid van de Gemeenschap wegens schaden door derden als gevolg van de uitvaardiging van onwettige normatieve handelingen geleden, nogmaals worden geformuleerd. Zij heeft er veeleer belang bij dat wordt uitgemaakt of wegens een schending als bedoeld in 's Hofs arrest van 5 juli 1977, gewezen in de zaken 114/76, Bela-Mühle, 116/76, Granaría en 119-120/76, Ölmühle-Becher (Jurispr. 1977, blz. 1211, 1247, 1269) — waarin het om 's Raads voormelde verordening ging — niet slechts de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld, doch ook de Staten wier bureaus de ongeldige communautaire rechtsvoorschriften hebben toegepast. Daarom gaat het in de vierde vraag, die nauw met de voorafgaande vraag is verweven, immers van een rechtstreekse en principale aansprakelijkheid van de Gemeenschap uitgaat, en alleen de mogelijkheid aansnijdt dat de Staat als hoofdelijk of proportioneel mede-aansprakelijk is te beschouwen. Er zij in dit verband allereerst op gewezen dat de voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de Gemeenschap zelve en die voor de eventuele mede-aansprakelijkheid van de Lid-Staat niet samenvallen. De Gemeenschap kan aansprakelijk worden gesteld terzake dat zij een besluit — het economisch beleid betreffende — heeft doen uitgaan, dat tegen bepaalde communautaire rechtsbeginselen indruist; in geval van zodanig gedrag is zij verplicht de gelaedeerden schadeloos te stellen in voege als voorzien bij artikel 215, tweede alinea — uiteraard indien de voorwaarden zijn vervuld welke laatstelijk in genoemd arrest-HNL van 25 mei 1978 zijn omschreven —. Daarentegen is het, wat de betrokken Lid-Staat betreft, de vraag of zij mede aansprakelijk kan worden gesteld terzake dat zij een naderhand door het Hof ongeldigverklaarde en tegen die beginselen indruisende communautaire normatieve handeling heeft toegepast. Dit is een ander gedrag, dat stellig ontkomt aan de regel van artikel 215, tweede alinea, die uitsluitend betrekking heeft op schaden, door de communautaire instelling, dan wel door gemachtigden van de Gemeenschap in de uitoefening hunner functies, veroorzaakt. Dit leidt ons tot een tweede belangrijke vaststelling: een gemeenschapsrechtelijke bepaling betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid der Lid-Staten bestaat niet. Het is zeer wel denkbaar dat een Lid-Staat wordt geroepen tot vergoeding van schaden, door particulieren geleden als gevolg van een ongeoorloofd niet-contractueel optreden van die Lid-Staat, in schending van het gemeenschapsrecht bestaande of daaruit voortvloeiende; maar die aansprakelijkheid dient door de nationale rechter te worden vastgesteld „in het kader van de nationale bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van de Staat” (al moet de schending van het gemeenschapsrecht natuurlijk ook naar dat recht worden vastgesteld). Het Hof heeft dit ten duidelijkste uitgesproken in het arrest van 22 januari 1976, gewezen in de zaak 60/75, Russo-AIMA (Jurispr. 1976, blz. 45 e.v.; men zie de 9e rechtsoverweging). Derhalve dient in het bestek van de onderscheiden nationale rechtssystemen te worden bepaald of de Staat gehouden is schade, voortgevloeid uit niet-inachtneming van het gemeenschapsrecht, te vergoeden; die niet-inachtneming moet dan evenwel, ik wijs er met nadruk op, aan haar te wijten zijn. Dat is hier evenwel geenszins het geval. Van schending van het gemeenschapsrecht door een Lid-Staat is in casu geen sprake; er bestaat dan ook geen aanleiding aan te nemen dat hier een Staat aansprakelijk kan worden gesteld. Ik wees er reeds op dat naar gemeenschapsrecht een bindende handeling van algemene strekking, behept met een fout welke tot nietigverklaring kan leiden (waarbij met name te denken valt aan schending van het Verdrag en zijn uitvoeringsregelen) jegens de „bestemmelingen” rechtsgevolgen sorteert zolang zij door het Hof niet ongeldig is verklaard. Het komt erop neer dat een onwettige verordening tot dan toe, haar onwettigheid ten spijt, bindt. Van een onrechtmatige daad van de Lid-Staat — of een van die Lid-Staat afhankelijk bureau — kan dan ook niet worden gesproken wanneer wij te doen hebben met maatregelen ter uitvoering van het geldende gemeenschapsrecht. Met deze beschouwingen doel ik op communautaire verordeningen die niet alleen onrechtmatig zijn, doch ook tot aansprakelijkheidsacties tegen de Gemeenschap kunnen leiden. A fortiori gelden ze voor verordeningen als de onderhavige die, ofschoon onwettig en ongeldig, niet van dien aard zijn dat de Gemeenschap voor schaden zou hebben op te komen. Kortom, er is meer dan een reden om in de verhouding tussen een Lid-Staat die een naderhand ongeldig verklaarde verordening heeft toegepast en de deswege aansprakelijke Gemeenschap, van een solidaire of proportionele aansprakelijkheid van die Lid-Staat niet te willen weten. Daar is de verscheiden aard van de gedragingen der Gemeenschap en de Lid-Staat, waarvan voor zodanige aansprakelijkheidsstelling zou moeten worden uitgegaan; daar is de verscheiden aard der rechtssystemen waarin de niet-contractuele aansprakelijkheden van Gemeenschap en Staat zijn geregeld; daar is ten slotte — en vooral — de omstandigheid dat de Lid-Staat door een geldende verordening, ook al mocht zij zich met hogere communautaire rechtsregelen niet hebben verdragen, toe te passen, geen onrechtmatige daad heeft begaan. Twee nadere opmerkingen lijken mij hier evenwel op hun plaats (al wordt het aan de nationale rechter te geven antwoord er niet door beïnvloed). In de eerste plaats: het kan voorkomen dat de Lid-Staten bij de uitvoering van een verordening over een zekere discretionaire bevoegdheidsmarge beschikken; dit geldt vooral wanneer die uitvoering om nationale — integrerende of organisatorische — rechtsregelen vraagt. Van die discretionaire bevoegdheid gebruik makend, kan een Staat zich laten vinden voor maatregelen die met het gemeenschapsrecht in strijd komen, al was het alleen maar omdat het gemeenschapsrecht in die maatregelen een onjuiste toepassing vindt. Het is duidelijk dat men, om de Staat in zodanig geval vrijuit te doen gaan, niet volstaan kan met te stellen dat er met die maatregelen uitvoering is gegeven aan een communautaire verordening. Voorzover de Staat in zijn uitvoeringshandelingen door een verkeerde keus het gemeenschapsrecht mocht hebben geschonden, kan zij deswege aansprakelijk worden gesteld. Hoe die aansprakelijkheidsvraag in concreto moet worden opgelost, hangt dus niet alleen van de vaststelling van schending van gemeenschapsrecht af, doch ook van de vraag of de voorwaarden zijn vervuld, waaronder de Staat naar national recht aansprakelijk kan worden gesteld. In de tweede plaats kan ook van de maatregelen welke de Lid-Staat op grondslag van een verordening verplicht is te nemen, gezegd worden dat zij alleen „van toepassing” zijn zolang de verordening van kracht is zodat zij moeten worden uitgevoerd. Wordt een verordening ongeldig verklaard, dan houdt zij op rechtsgevolg te sorteren. Zou een Lid-Staat zijn ter uitvoering van de verordening genomen maatregelen ook nadien handhaven, dan zou zijn gedrag in de verplichting geldend gemeenschapsrecht te eerbiedigen, niet langer een rechtvaardiging vinden.