ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN

VAN DE EUROPESE UNIE (Derde kamer)

5 februari 2016

Svend Leon Clausen

en

Niels Kristoffersen

tegen

Europees Parlement

„Openbare dienst — Gepensioneerde ambtenaren — Ouderdomspensioenen — Artikel 64 van het Statuut — Aanpassingscoëfficiënten — Jaarlijkse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten — Artikel 65, lid 2, van het Statuut — Tussentijdse actualisering — Artikelen 3, 4 en 8 van bijlage XI bij het Statuut — Gevoeligheidsdrempel — Wijziging van de kosten van levensonderhoud — Artikel 64, lid 4, van het Statuut — Ontbreken van actualisering voor de jaren 2013 en 2014 waartoe door de wetgever is besloten — Strekking — Verordening nr. 1416/2013 — Overwaardering van de aanpassingscoëfficiënt voor Denemarken — Vermindering van de aanpassingscoëfficiënt door het mechanisme van tussentijdse actualisering — Misbruik van bevoegdheid”

Betreft:

Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan, waarmee Clausen en Kristoffersen vragen om nietigverklaring van de besluiten van het tot aanstelling bevoegd gezag van het Europees Parlement, zoals vervat in hun respectieve pensioenafrekening over juni 2014, tot vermindering van het bedrag van hun respectieve ouderdomspensioen door de toepassing, met ingang van 1 januari 2014, van de aanpassingscoëfficiënt van 126,3 % die voor in Denemarken woonachtige gepensioneerde ambtenaren is voorzien.

Beslissing:

Het beroep wordt verworpen. Clausen en Kristoffersen dragen hun eigen kosten en worden verwezen in de kosten van het Europees Parlement.

Samenvatting

Er kan niet met succes worden gesteld dat de vaststelling door de Commissie van een besluit betreffende de tussentijdse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten die van toepassing zijn op de salarissen en pensioenen van de ambtenaren, na de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013, tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, geen rechtsgrondslag heeft. Door te bepalen dat wanneer de bezoldigingen overeenkomstig artikel 65, lid 1, van het Statuut, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013, worden geactualiseerd, deze actualisering ook voor de pensioenen geldt, betreft artikel 82, lid 2, van het gewijzigde Statuut duidelijk alleen de kwestie van de actualisering van het nominale bedrag van de ouderdomspensioenen dat in dezelfde mate moet worden geactualiseerd als de salarissen van de ambtenaren. Ter verzekering van dit parallellisme waartoe door de wetgever is besloten, verwijst deze bepaling dus naar het mechanisme van actualisering van de salarissen zoals voorzien in het gewijzigde Statuut, in casu in artikel 65, lid 1, daarvan. Uit het feit dat artikel 82, lid 2, van het gewijzigde Statuut niets zegt over de mogelijkheid om het mechanisme van jaarlijkse en/of tussentijdse actualisering toe te passen op de aanpassingscoëfficiënten die ten dele of volledig van toepassing zijn op bepaalde pensioenen, kan echter niet worden afgeleid dat die bepaling zich verzet tegen de vaststelling van tussentijdse actualiseringen van de aanpassingscoëfficiënten. Artikel 65, lid 2, van het gewijzigde Statuut, dat dezelfde normatieve strekking heeft als artikel 82, lid 2, daarvan, voorziet immers expliciet in de tussentijdse actualisering van niet alleen de salarissen, maar eveneens van de aanpassingscoëfficiënten die in artikel 64 van het gewijzigde Statuut zijn voorzien voor de salarissen en die in bepaalde gevallen van toepassing zijn op de pensioenen ingevolge artikel 20 van bijlage XIII bij het gewijzigde Statuut, in casu in afwijking van artikel 82, lid 1, tweede alinea, van het gewijzigde Statuut. Met betrekking tot de modaliteiten van die tussentijdse actualisering verwijst artikel 65, lid 2, van het gewijzigde Statuut weliswaar algemeen naar een tussentijdse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten bij een aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud, doch artikel 3, leden 5, derde alinea, en 6, van bijlage XI bij het gewijzigde Statuut betreft de actualisering van de aanpassingscoëfficiënten die ten dele of volledig op de pensioenen worden toegepast. Die bepalingen voorzien met name in de toepassing van de aanpassingscoëfficiënten vanaf de datum van hun inwerkingtreding tot de datum van inwerkingtreding van de volgende jaarlijkse actualisering, terwijl artikel 8 van bijlage XI bij het gewijzigde Statuut, dat is opgenomen in hoofdstuk 3 daarvan, betreffende de tussentijdse actualiseringen en waarnaar wordt verwezen door artikel 3, lid 5, derde alinea, van die bijlage, voorziet in de mogelijkheid dat die datum van inwerkingtreding vóór 1 januari ligt, hetgeen noodzakelijkerwijs betekent dat de wetgever van de Unie heeft gewild dat het mechanisme van tussentijdse actualisering volledig kan worden gebruikt voor de aanpassingscoëfficiënten die op de pensioenen worden toegepast. Bovendien is hoofdstuk 2 van bijlage XI bij het gewijzigde Statuut nu juist gewijd aan de tussentijdse actualisering van de salarissen en de pensioenen (artikel 65, lid 2, van het gewijzigde Statuut). Krachtens artikel 65, lid 2, van het gewijzigde Statuut, dat uitdrukkelijk de aanpassingscoëfficiënten betreft, geldt hoofdstuk 2 mutatis mutandis voor de tussentijdse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten. (cf. punten 34‑39)

Uit de bewoordingen van artikel 65, lid 4, van het Statuut, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013, tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, volgt weliswaar dat de wetgever heeft besloten dat er in 2013 en 2014 geen enkele actualisering krachtens de leden 1 en 2 van dat artikel kan plaatsvinden, doch dit verhindert niet dat de Commissie krachtens artikel 65, lid 2, van het gewijzigde Statuut voor die jaren een besluit kan nemen om de aanpassingscoëfficiënten die van toepassing zijn op de salarissen en de pensioenen van de ambtenaren tussentijds te actualiseren. Terwijl artikel 65, lid 1, van het gewijzigde Statuut betrekking heeft op de jaarlijkse actualisering van de nominale bedragen van de salarissen en de verschillende financiële voordelen, betreft artikel 65, lid 2, op zijn beurt de zogenoemde tussentijdse actualisering, bij een aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud, van niet alleen de nominale bedragen van de in lid 1 bedoelde salarissen en financiële voordelen, maar eveneens van de in artikel 64 van het gewijzigde Statuut bedoelde aanpassingscoëfficiënten, die uitsluitend worden toegepast op de pensioenen in verband met rechten die vóór 1 mei 2004 zijn verkregen. Overigens moet elke bepaling van het Unierecht worden uitgelegd op basis van de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en aan de hand van de werkelijke wil van de wetgever alsmede het door hem beoogde doel. In dit verband moet de verwijzing, in artikel 65, lid 4, van het gewijzigde Statuut, naar de actualiseringen krachtens artikel 65, leden 1 en 2, daarvan aldus worden opgevat dat deze uitsluitend betrekking heeft op de actualisering van de nominale bedragen van de salarissen en de pensioenen alsmede op de toelagen, en niet op de tussentijdse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten krachtens artikel 65, lid 2, van het gewijzigde Statuut en de jaarlijkse actualisering ervan krachtens artikel 64 van het gewijzigde Statuut. (cf. punten 50‑52 en 60) Referentie: Hof: arresten van 12 november 1969, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, punt 3; van 7 juli 1988, Moksel Import und Export, 55/87, EU:C:1988:377, punt 15, en van 29 april 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, punt 64en aldaar aangehaalde rechtspraak

Het mechanisme van automatische actualisering van de salarissen en de pensioenen zoals voorzien in artikel 65, lid 1, van het Statuut in de versie volgende uit de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013, tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, dat in de plaats is gekomen van het mechanisme van aanpassing bij verordeningen van de Raad van de salarissen en de pensioenen dat was voorzien in de versie van het Statuut die gold van 1 mei 2004 tot en met 31 december 2013, beoogt een zeker parallellisme te garanderen tussen, enerzijds, de ontwikkeling van de koopkracht van de ambtenaren en personeelsleden van de Unie, en bij uitbreiding daarvan van haar gepensioneerden, en dat van de ambtenaren van de nationale overheden anderzijds. Dit doel van parallellisme verschilt echter duidelijk van het voor de Europese openbare dienst zelf geldende beginsel van de gelijkwaardigheid van de koopkracht van de ambtenaren van de Unie, dat met name volgt uit de bepalingen van artikel 64 van het Statuut, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013, een beginsel dat eveneens geldt voor gepensioneerden wier pensioenrechten ten dele of volledig vóór 1 mei 2004 zijn verkregen. Dit beginsel, dat berust op de vaststelling van een aanzienlijk verschil tussen de economische situaties van verschillende lidstaten en bepaalde derde landen in hun hoedanigheid van plaats van tewerkstelling of, wanneer het om gepensioneerden gaat, van woonplaats, impliceert dat de financiële rechten van de ambtenaren en personeelsleden van de Unie alsmede van bepaalde gepensioneerden bij gelijkwaardige professionele en gezinssituaties een gelijke koopkracht moeten bieden, ongeacht de plaats van tewerkstelling of woonplaats. Dit beginsel, dat geïnspireerd is op het beginsel van gelijke behandeling, wordt uitgevoerd door de toepassing op het nominale bedrag van de bezoldiging of, ten dele of volledig, op dat van bepaalde pensioenen van de aanpassingscoëfficiënt die de verhouding weergeeft tussen de kosten van levensonderhoud te Brussel (België) en te Luxemburg (Luxemburg), de referentiesteden, en dat van de plaats van tewerkstelling of de woonplaats. (cf. punten 56‑58) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arrest van 25 september 2002, Ajour e.a./Commissie, T‑201/00 en T‑384/00, EU:T:2002:224, punt 45 Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 21 maart 2013, van der Aat e.a./Commissie,F‑111/11, EU:F:2013:42, punt 42

Het doel van het mechanisme van tussentijdse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten zoals voorzien in artikel 65, lid 2, van het Statuut, in de versie volgende uit de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013, tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie, is de vaststelling en toepassing op de salarissen en pensioenen van de ambtenaren en bepaalde gepensioneerden van coëfficiënten die economisch en in de tijd bezien het best de daadwerkelijke kosten van levensonderhoud in hun plaats van tewerkstelling of woonplaats weergeven. Wanneer het wordt uitgevoerd, beëindigt dit mechanisme dus de toepassing van de aanpassingscoëfficiënt als gevolg van de jaarlijkse actualisering op 1 juli van het vorige jaar en komt in de plaats daarvan een nieuwe aanpassingscoëfficiënt die in beginsel op 1 januari daaraan volgend in werking treedt, teneinde, naargelang het geval, het verlies van of de winst aan koopkracht te beperken voor de betrokken ambtenaren en gepensioneerden die gedurende het eerste halfjaar van het jaar in de betrokken plaats waren tewerkgesteld of woonachtig waren, in plaats van de volgende jaarlijkse actualisering op 1 juli daaraan volgend af te wachten. Aangezien het kostbaar en moeilijk zou zijn om te voorzien in een maandelijkse actualisering van de aanpassingscoëfficiënten teneinde de maandelijkse ontwikkelingen te volgen van de kosten van levensonderhoud in elke lidstaat of zelfs derde staat van tewerkstelling of woonplaats, heeft de wetgever een gevoeligheidsdrempel gedefinieerd boven welke Eurostat en de Commissie moeten onderzoeken of de geldende aanpassingscoëfficiënt, die het gevolg is van de vorige jaarlijkse actualisering, nog steeds de economische werkelijkheid weergeeft en, indien dat niet het geval is, een nieuwe aanpassingscoëfficiënt moeten vaststellen door middel van tussentijdse actualisering. Gelet op de berekeningselementen zoals die zijn voorzien in het Statuut, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013, met name de prognose van de ontwikkeling van de koopkracht, moet echter worden opgemerkt dat de vaststelling van een percentage van verandering van de kosten van levensonderhoud dat de gevoeligheidsdrempel overschrijdt niet noodzakelijkerwijs leidt tot een wijziging met hetzelfde percentage van het bedrag van de salarissen of pensioenen dan wel van het percentage van de aanpassingscoëfficiënt. Dit betekent dat wanneer een verandering van de kosten van levensonderhoud sinds de vorige jaarlijkse actualisering lager is dan de gevoeligheidsdrempel, het gewijzigde Statuut niet voorziet in de verplichting tot actualisering van de salarissen, pensioenen dan wel van de aanpassingscoëfficiënten die op 1 juli daaraan voorafgaand in het kader van de jaarlijkse actualisering zijn vastgesteld, zelfs al kunnen de betrokken ambtenaren en gepensioneerden in hun dagelijks leven tijdelijk, dat wil zeggen tot de jaarlijkse actualisering op 1 juli daaraan volgend, een verlies van of juist een winst aan koopkracht ondervinden in vergelijking met hun collega’s, ambtenaren en gepensioneerden, die in andere lidstaten werken of wonen. De wetgever heeft dus voorzien in een tolerantiedrempel in termen van mogelijk verlies van of winst aan koopkracht van ambtenaren en gepensioneerden als gevolg van het verschil tussen, enerzijds, de aanpassingscoëfficiënt volgende uit de jaarlijkse actualisering die sinds 1 juli daaraan voorafgaand geldt en, anderzijds, de aanpassingscoëfficiënt die de ontwikkeling zou kunnen weergeven van de reële economische gegevens sinds de voorgaande jaarlijkse actualisering. De overschrijding van de in artikel 6, lid 2, onder b), van bijlage XI bij het gewijzigde Statuut bedoelde gevoeligheidsdrempel heeft inderdaad tot gevolg dat een tussentijdse actualisering van de gevoeligheidsdrempel verplicht wordt en daarvoor moeten de in aanmerking genomen gegevens de reële gegevens zijn die door Eurostat zijn vastgesteld. Enerzijds wordt met het bestaan van een gevoeligheidsdrempel echter alleen een tussentijdse actualisering beoogd in de gevallen waarin deze kan leiden tot de vaststelling van een aanpassingscoëfficiënt die merkbaar anders is dan die welke in het kader van de jaarlijkse actualisering is vastgesteld. Met andere woorden, de wetgever heeft geen verplichting opgenomen om de aanpassingscoëfficiënt zoals die volgt uit de voorgaande jaarlijkse actualisering tussentijds te herzien wanneer er een geringe verandering van de kosten van levensonderhoud is welke slechts kan leiden tot een zeer kleine wijziging van die coëfficiënt. Anderzijds veronderstelt de uitvoering van artikel 6, lid 2, onder b), van bijlage XI bij het gewijzigde Statuut door middel van een vergelijking van de reële gegevens noodzakelijkerwijs dat die welke de grondslag zijn geweest voor de jaarlijkse actualisering, welke is vastgesteld met ingang van 1 juli van het voorgaande kalenderjaar, daadwerkelijk de reële situatie van de kosten van levensonderhoud op die datum weergaven. (cf. punten 77‑82)