Conclusie van advocaat-generaal Mischo van 14 november 1990. - STRAFZAAK TEGEN JEAN-CLAUDE BELLON. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE MARSEILLE - FRANKRIJK. - VRIJ VERKEER VAN GOEDEREN - AFWIJKINGEN - BESCHERMING VAN DE VOLKSGEZONDHEID - REGELING INZAKE HET GEBRUIK VAN CONSERVEERMIDDELEN EN ADDITIEVEN IN LEVENSMIDDELEN. - ZAAK C-42/90.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-04863



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Verdachte in het hoofdgeding wordt voor het tribunal de grande instance de Marseille vervolgd in zijn hoedanigheid van directeur van een vennootschap die in 1982 in Frankrijk gebak van het type "panettone" verkocht . Dit gebak was uit Italië afkomstig en bevatte het conserveermiddel sorbinezuur, waarvan het gebruik in Italië wel, maar voor dit soort levensmiddelen in Frankrijk niet is toegestaan .

2 . De verwijzende rechter stelt het Hof dus de navolgende prejudiciële vraag :

"Is het in overeenstemming met het gemeenschapsrecht om de toegang tot Frankrijk te ontzeggen aan een levensmiddel dat in een andere Lid-Staat rechtmatig is vervaardigd en in het verkeer gebracht, op grond dat het sorbinezuur bevat, welk conserveermiddel is toegestaan door richtlijn 64/54/EEG van 5 november 1963, zoals aangevuld en gewijzigd bij richtlijn 67/427/EEG van 27 juni 1967, richtlijn 71/160/EEG van 30 maart 1971 en richtlijn 74/62/EEG van 17 december 1973, terwijl het gebruik ervan volgens de Franse regeling zonder dwingende reden slechts is toegestaan in een aantal limitatief opgesomde levensmiddelen?"

3 . Ik acht het om te beginnen van belang te preciseren, zoals de Commissie terecht heeft gedaan, dat het bij het toepasselijke gemeenschapsrecht hoofdzakelijk gaat om de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag .

4 . Weliswaar wordt in richtlijn 64/54/EEG van de Raad ( 1 ), waarnaar de nationale rechter verwijst, sorbinezuur zonder opgave van gebruiksvoorwaarden vermeld onder de conserveermiddelen waarvan de Lid-Staten het gebruik mogen toestaan, maar zij zijn daartoe niet verplicht . Die richtlijn vormt immers het eerste stadium in de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten op dit gebied en zij verbiedt de Lid-Staten in artikel 1 enkel, andere dan de in de bijlage bij de richtlijn vermelde additieven toe te staan . Zij verplicht hen echter niet, al de in de bijlage genoemde additieven toe te staan .

5 . Deze uitlegging van artikel 1 wordt door de rechtspraak bevestigd . In het arrest Grunert ( 2 ) besloot het Hof immers zijn analyse van artikel 1 van richtlijn 64/54 met de volgende overweging :

"Bij de huidige stand van de onderlinge aanpassing der nationale wetgevingen inzake conserveermiddelen en anti-oxydantia zijn de Lid-Staten dus niet verplicht het gebruik van alle door deze twee richtlijnen bruikbaar geachte stoffen in levensmiddelen toe te staan ."

6 . Dit leidt tot de conclusie, dat bij de stand waarin de onderlinge aanpassing van de wetgevingen zich in 1982 bevond, de Lid-Staten het gebruik van een conserveermiddel konden verbieden, zelfs indien dit in de bijlage bij richtlijn 64/54 was vermeld .

7 . Daarbij golden echter twee beperkingen .

8 . Zij konden dat om te beginnen slechts doen met inachtneming van artikel 2, lid 2, van de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 67/427/EEG van 27 juni 1967 ( 3 ), waarop verdachte en de Commissie in hun opmerkingen nader ingaan .

9 . Deze bepaling luidt als volgt :

"De wetgeving van een Lid-Staat mag evenwel niet volledig het gebruik uitsluiten van een der in de bijlage genoemde conserveermiddelen, behoudens wanneer er geen technologische noodzaak bestaat voor gebruik daarvan in de op zijn eigen grondgebied voortgebrachte en geconsumeerde voedingsmiddelen ."

10 . Het is duidelijk, dat dit artikel geen invloed kan hebben op de onderhavige zaak, aangezien het hier gaat om buiten Frankrijk voortgebrachte levensmiddelen . De verwijzende rechter preciseert trouwens, dat de in casu toepasselijke Franse wetgeving het gebruik van sorbinezuur in bepaalde gevallen toestaat .

11 . De Lid-Staten moesten echter ook de bepalingen van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag in acht nemen . Het is immers vaste rechtspraak,

"dat het bestaan van harmonisatierichtlijnen de toepassing van artikel 30 EEG-Verdrag niet uitsluit, en dat anderzijds het beroep op artikel 36 enkel dan niet meer gerechtvaardigd is, wanneer op gemeenschapsniveau is voorzien in een volledige harmonisatie van alle ter bescherming van de gezondheid noodzakelijke maatregelen en in communautaire procedures voor het toezicht op de naleving ervan ". ( 4 )

12 . De betrokken nationale maatregel, te weten het verbod op de verhandeling van een levensmiddel, belemmert duidelijk de invoer hiervan en vormt dus ongetwijfeld een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30, dat volgens de uitlegging van het Hof ( 5 ) van toepassing is op iedere maatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren .

13 . Dat verbod zou dus slechts gerechtvaardigd kunnen zijn uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid, in de zin van artikel 36 EEG-Verdrag . Gezien voornoemde arresten, blijft een beroep op deze bepaling immers mogelijk .

14 . Dienaangaande stelt 's Hofs rechtspraak echter nauwkeurige voorwaarden, die bij voorbeeld zijn opgesomd in het arrest van 12 maart 1987 ( Commissie/Duitsland, het zogenoemde "bierarrest ") ( 6 ), waar het volgende valt te lezen :

"44 In de eerste plaats zij erop gewezen, dat het Hof in zijn arresten-Sandoz, Motte en Muller ( reeds aangehaald ) heeft gesteld, dat het in de laatste volzin van artikel 36 EEG-Verdrag tot uitdrukking komende evenredigheidsbeginsel evenwel verlangt, dat het verbod om produkten te verhandelen die additieven bevatten die in de Lid-Staat van vervaardiging zijn toegelaten, doch in de Lid-Staat van invoer verboden zijn, niet verder gaat dan wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van rechtmatige doelstellingen van gezondheidsbescherming . Voorts heeft het Hof uit dit beginsel afgeleid, dat het gebruik van een bepaald in een andere Lid-Staat toegelaten additief in geval van invoer van een produkt uit die Lid-Staat moet worden toegelaten, wanneer het, rekening houdend met de resultaten van het internationaal wetenschappelijk onderzoek en in het bijzonder de studies van het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en van de Commissie van de Codex alimentarius van de FAO en van de Wereldgezondheidsorganisatie, alsook met de voedingsgewoonten van de Lid-Staat van invoer, geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid en aan een werkelijke, met name technologische behoefte voldoet .

45 In de tweede plaats zij eraan herinnerd, dat het Hof in zijn arrest-Muller overwoog, dat het evenredigheidsbeginsel eveneens vereist, dat de marktdeelnemers volgens een voor hen gemakkelijk toegankelijke procedure die binnen een redelijke termijn kan worden afgesloten, kunnen verzoeken, dat het gebruik van bepaalde additieven bij een handeling van algemene strekking wordt toegelaten .

46 Hierbij zij opgemerkt dat wanneer ten onrechte geen toelating is verleend, hiertegen door de marktdeelnemers moet kunnen worden opgekomen in het kader van een beroep in rechte ..."

15 . Wat de toepassing van deze voorwaarden op het onderhavige geval betreft, ben ik het grotendeels eens met de analyse van de Commissie .

16 . Deze zet allereerst uiteen, dat de hoeveelheid additief in het betrokken produkt niet groter is dan de Italiaanse wetgeving toelaat . Het gaat dus inderdaad om een produkt dat in een Lid-Staat rechtmatig is vervaardigd en in het verkeer gebracht .

17 . Bovendien vermeldt de lijst van conserveermiddelen bij richtlijn 64/54 voor sorbinezuur geen bijzondere gebruiksvoorwaarden, juist omdat het in beginsel geen ernstig gevaar voor de gezondheid van personen oplevert . De inschrijving van een additief op een dergelijke lijst door de communautaire wetgever wordt immers voorafgegaan door een onderzoek naar de eventuele gevaren die de betrokken stof voor de gezondheid van personen oplevert . Slechts in omstandigheden die specifiek zijn voor de betrokken Lid-Staat, zoals de voedingsgewoonten van zijn bevolking, zou er sprake kunnen zijn van een bedreiging van de gezondheid .

18 . Uit 's Hofs rechtspraak blijkt duidelijk, dat in het kader van de nationale toelatingsprocedure deze bewijslast op de nationale instanties rust . ( 7 )

19 . Welke conclusies dienen uit deze algemene beginselen te worden getrokken voor de oplossing van het onderhavige geschil? Het tribunal de grande instance de Marseille vraagt zich zeer uitdrukkelijk af, of het in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, om aan het betrokken levensmiddel de toegang tot Frankrijk te ontzeggen "zonder dwingende reden", dat wil zeggen zonder dat de bevoegde instanties van de Franse Republiek het verkoopverbod dat dit bepaalde levensmiddel ( rechtmatig vervaardigd en in het verkeer gebracht in het land van oorsprong ) treft, naar behoren hebben gemotiveerd met vereisten die specifiek verband houden met de bescherming van de volksgezondheid in Frankrijk .

20 . Indien, zoals in casu het geval lijkt te zijn, een dergelijke motivering duidelijk ontbreekt, moet de nationale rechter dan :

- ambtshalve het uit zijn nationale recht voortvloeiende verbod terzijde stellen als onverenigbaar met het gemeenschapsrecht;

- het Openbaar Ministerie de mogelijkheid bieden om op overtuigende wijze de schadelijkheid van de "panettoni met sorbinezuur", rekening houdend met de voedingsgewoonten van de Franse bevolking, aan te tonen;

- vaststellen dat, aangezien de Franse wetgeving bepaalt dat in individuele gevallen uitzonderingen mogelijk zijn en voor het betrokken produkt hetzij op initiatief van de overheidsinstanties hetzij op verzoek van Bellon, geen uitzondering is gemaakt, er termen aanwezig zijn om zich aan de algemene regel te houden en verdachte te veroordelen?

21 . Ik meen, met een voorbehoud dat ik verder zal uiteenzetten, dat de laatste mogelijkheid de juiste is .

22 . Uit 's Hofs rechtspraak blijkt immers, dat het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand de Lid-Staten in beginsel toestaat, het gebruik van bepaalde additieven te verbieden . In rechtsoverweging 42 van het "bierarrest" ( 8 ) staat immers te lezen, dat

"het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een nationale regeling die voor het gebruik van additieven een toelating vooraf vereist, die bij handeling met algemene strekking voor bepaalde additieven wordt verleend en al die produkten, sommige daarvan of bepaalde gebruiksdoeleinden betreft . Een dergelijke regeling strookt met de legitieme doelstelling van gezondheidsbeleid, de ongecontroleerde opneming van additieven met het voedsel te beperken ."

Het Hof preciseert vervolgens in de volgende rechtsoverweging van het arrest :

"Op geïmporteerde goederen mogen verboden op de verhandeling van produkten die additieven bevatten die in de Lid-Staat van vervaardiging zijn toegelaten, doch in de Lid-Staat van invoer zijn verboden, slechts worden toegepast voor zover dat verenigbaar is met artikel 36 EEG-Verdrag, zoals dat door het Hof is uitgelegd ."

23 . In de reeds aangehaalde rechtsoverwegingen 44 tot en met 46 van hetzelfde arrest geeft het Hof aan, welke eisen ten aanzien van dergelijke produkten voortvloeien uit artikel 36 EEG-Verdrag . In elk van die drie rechtsoverwegingen treft men de woorden "toelating" of "toegelaten" aan .

24 . Het is dus duidelijk, dat bij ontbreken van een toelating om in "panettoni" sorbinezuur te gebruiken, een Franse rechter het recht heeft het uit de wetgeving van zijn land voortvloeiende algemene verbod toe te passen en een verdachte die het heeft overtreden, te veroordelen .

25 . Het enige voorbehoud dat met betrekking tot die regel dient te worden gemaakt, betreft het bestaan van een passende procedure, die de importeurs de mogelijkheid biedt, in voorkomend geval een afwijking van het verbod te verkrijgen . De voorwaarden waaraan deze procedure moet voldoen, worden in herinnering gebracht in de boven aangehaalde passage van het "bierarrest ". Rechtsoverweging 46 van dit arrest bevat echter in de tweede zin een belangrijke precisering . Zij is geformuleerd als volgt :

"Hierbij zij opgemerkt, dat wanneer ten onrechte geen toelating is verleend, hiertegen door de marktdeelnemers moet kunnen worden opgekomen in het kader van een beroep in rechte . Gelijk het Hof reeds overwoog in zijn arrest-Muller, staat het aan de bevoegde nationale instanties van een Lid-Staat van invoer om aan te tonen, dat het verbod gerechtvaardigd is uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid, onverminderd hun bevoegdheid dat zij de marktdeelnemers kunnen vragen, de in hun bezit zijnde stukken over te leggen die van nut kunnen zijn voor de beoordeling van de feiten ."

26 . Wanneer de gevraagde toelating wordt geweigerd, moet het bewijs van de schadelijkheid van de toevoeging van het additief dus door de bevoegde nationale instantie worden geleverd .

27 . Daar het Hof zich in het kader van een prejudicieel verzoek niet kan uitspreken over de verenigbaarheid van een nationale regeling met het gemeenschapsrecht, staat het aan het tribunal de grande instance de Marseille, te beoordelen of de procedure die in Frankrijk is ingesteld bij een wet van 1 augustus 1905, een bij decreet van 12 februari 1973 gewijzigd decreet van 15 april 1912 en een circulaire van 8 augustus 1980 ( JORF van 25.9.1980, blz . 8544 ), waarnaar de gemachtigde van de Franse regering heeft verwezen, al dan niet aan voormelde eis voldoet . Indien het tribunal tot de conclusie zou komen dat dat niet het geval is, zou het mijns inziens daaruit moeten afleiden dat de procedure zelf niet in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, en de verdachte moeten vrijspreken .

28 . Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de gestelde vraag te beantwoorden als volgt :

"De artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag staan er niet aan in de weg, dat een Lid-Staat de verhandeling verbiedt van een levensmiddel, ingevoerd uit een andere Lid-Staat waar het rechtmatig is vervaardigd en in het verkeer gebracht, waaraan een van de stoffen is toegevoegd die zijn genoemd in de bijlage bij richtlijn 64/54/EEG van de Raad van 5 november 1963, mits in de eerste Lid-Staat een verzoek om toestemming tot het verhandelen van dit soort levensmiddelen kan worden ingediend en slechts kan worden afgewezen in het kader van een procedure die op alle punten beantwoordt aan de criteria die het Hof heeft vastgesteld in zijn arrest van 12 maart 1987 ( zaak 178/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1987, blz . 1227 )."

(*) Oorspronkelijke taal : Frans .

( 1 ) Richtlijn 64/54/EEG van de Raad van 5 november 1963 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake conserveermiddelen die mogen worden gebruikt in voor menselijke voeding bestemde waren ( PB 1964, nr . 12, blz . 161 ).

( 2 ) Arrest van 12 mei 1980 ( zaak 88/79, Grunert, Jurispr . 1979, blz . 1827, r.o . 8 ).

( 3 ) Richtlijn 67/427/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende het gebruik van bepaalde conserveermiddelen voor de oppervlaktebehandeling van citrusvruchten alsmede betreffende de controlemaatregelen voor de opsporing en de kwantitatieve bepaling van conserveermiddelen in en op citrusvruchten ( PB 1967, nr . 148, blz . 1 ).

( 4 ) Zie bij voorbeeld de arresten van 10 december 1985 ( zaak 247/84, Motte, Jurispr . 1985, blz . 3887, r.o . 16 ) en 6 mei 1986 ( zaak 304/84, Muller, Jurispr . 1986, blz . 1511, r.o . 14 ).

( 5 ) Zie arrest van 11 juli 1974 ( zaak 8/74, Dassonville, Jurispr . 1974, blz . 837 ).

( 6 ) Arrest van 12 maart 1987 ( zaak 178/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1987, blz . 1227 ).

( 7 ) Zie bij voorbeeld het arrest Muller, reeds aangehaald .

( 8 ) Zie noot 6 .