CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. LÉGER

van 9 september 2004 ( )

Zaak C‑460/02

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Italiaanse Republiek

„Niet-nakoming – Richtlijn 96/67/EG betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap – Onjuiste omzetting – Gedeeltelijke intrekking”

1. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap( ) (hierna: „richtlijn”) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2. Ter onderbouwing van haar beroep voert de Commissie aan dat de Italiaanse Republiek verschillende artikelen van de richtlijn heeft geschonden, enerzijds doordat zij heeft verzuimd:

– de in artikel 11, lid 1, sub d, van de richtlijn bedoelde periode van maximaal zeven jaar voor de selectie van de verleners van grondafhandelingsdiensten vast te stellen;

en anderzijds doordat zij twee nationale bepalingen heeft vastgesteld die in strijd met de richtlijn zijn, te weten:

– een sociale maatregel die onverenigbaar is met artikel 18 van de richtlijn;

– overgangsbepalingen die niet in de richtlijn zijn toegestaan.

I – Rechtskader

A – De communautaire regelgeving

3. Overeenkomstig de vijfde overweging van de considerans ervan heeft de richtlijn tot doel, de markt van de grondafhandelingsdiensten in alle luchthavens die zich op het grondgebied van een lidstaat bevinden toegankelijk te maken( ), teneinde de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen te verlagen en de kwaliteit voor de gebruikers te verbeteren. Deze vrije toegang moet geleidelijk tot stand worden gebracht.( )

4. In het kader van het toegankelijk maken van de markt voor de grondafhandelingsdiensten kunnen de lidstaten, met volledige inachtneming van de doelstelling van de richtlijn, maatregelen vaststellen om de naleving van de vereisten van de veiligheid, de beveiliging, de bescherming van het milieu en de adequate sociale bescherming te garanderen.( )

5. Voor de toepassing van de richtlijn( ) wordt verstaan onder:

„[...]

d) ‚gebruiker van een luchthaven’: iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die vanaf of naar de desbetreffende luchthaven door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert;

e) ‚grondafhandeling’: de diensten die op een luchthaven aan een gebruiker worden verleend, zoals beschreven in de bijlage;

f) ‚zelfafhandeling’: situatie waarbij een gebruiker zichzelf rechtstreeks een of meer categorieën afhandelingsdiensten verleent en met derden geen enkel contract, hoe ook genaamd, dat de verlening van dergelijke diensten tot doel heeft, afsluit. Voor de toepassing van deze definitie worden gebruikers onderling niet als derden aangemerkt:

– als de één een meerderheidsbelang in de ander heeft

of

– als een zelfde entiteit in elk van beide een meerderheidsbelang heeft;

g) ‚verlener van grondafhandelingsdiensten’: iedere natuurlijke of rechtspersoon die aan derden een of meer categorieën grondafhandelingsdiensten verleent.”

6. Dit toegankelijk maken van de markt van de afhandelingsdiensten op luchthavens vormt evenwel geen absoluut gebod; de lidstaten mogen namelijk in uitzonderingen voorzien door het aantal dienstverleners te beperken of door bepaalde grondafhandelingsdiensten aan één dienstverlener voor te behouden.( ) Zo kan een lidstaat het verrichten van grondafhandelingsdiensten of de uitoefening van zelfafhandeling overeenkomstig de artikelen 6, lid 2, en 7, lid 2, van de richtlijn voorbehouden aan, respectievelijk beperken tot ten minste twee dienstverrichters. Volgens de richtlijn kan deze beperking alleen worden toegepast op de diensten „bagageafhandeling”, „platformafhandeling”, „brandstof‑ en olielevering” en „vracht‑ en postafhandeling”.

7. Artikel 9 van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten de markt van de grondafhandelingsdiensten niet volledig toegankelijk behoeven te maken wanneer specifieke belemmeringen, met name wat de capaciteit betreft, de in de richtlijn voorgeschreven openstelling van de markt niet mogelijk maken. De afwijking kan hierin bestaan dat het aantal verleners van grondafhandelingsdiensten wordt beperkt of dat zelfafhandeling wordt voorbehouden aan bepaalde gebruikers, dan wel zelfs wordt verboden. Deze afwijkingen moeten volgens een bepaalde procedure ter kennis van de Commissie worden gebracht.

8. Artikel 11 van de richtlijn voorziet in een op objectieve maatstaven gebaseerde specifieke selectieprocedure voor dienstverleners waaraan toestemming wordt verleend om grondafhandelingsdiensten te verrichten, wanneer hun aantal wordt beperkt als gevolg van een besluit van een lidstaat overeenkomstig de hierboven uiteengezette bepalingen. De dienstverleners worden volgens de richtlijn geselecteerd voor een periode van maximaal zeven jaar.

9. Op grond van de richtlijn kunnen de lidstaten de activiteit van een dienstverlener of van een zelfafhandelende gebruiker afhankelijk stellen van de goedkeuring door een overheidsinstantie die geen bindingen heeft met de luchthavenbeheerder.( )

10. Ten slotte bepaalt artikel 18 van de richtlijn:

„Onverminderd de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn en met inachtneming van de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht, kunnen de lidstaten de maatregelen nemen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers en de bescherming van het milieu.”

B – De nationale regelgeving

11. Voornoemde richtlijn is in Italië omgezet bij decreto legislativo nr. 18 van 13 januari 1999 houdende toepassing van de richtlijn( ) (hierna: „DL 18/99”).

12. Ente nazionale per l’aviazione civile (Nationale dienst voor de burgerluchtvaart; hierna: „ENAC”), een nationale overheidsinstantie, is belast met de toepassing van de voorschriften van DL 18/99.

13. De Italiaanse Republiek heeft besloten gebruik te maken van de mogelijkheid het aantal dienstverleners krachtens artikel 6, lid 2, van de richtlijn te beperken door op de selectie van de dienstverleners de specifieke procedure van artikel 11 van die richtlijn toe te passen.( ) DL 18/99 voorziet eveneens in de voorwaarden voor de goedkeuring van de verleners van grondafhandelingsdiensten.

14. Artikel 14 van DL 18/99 betreft inzonderheid de sociale bescherming en bepaalt:

„1. Bij het waarborgen van de vrije toegang tot de markt voor grondafhandelingsdiensten moeten tijdens de 30 maanden volgend op de dag waarop het onderhavige decreto in werking treedt, de tewerkstelling en de continuïteit van de arbeidsverhoudingen van het personeel van de vorige beheerder worden gehandhaafd.

2. Behalve in het geval van een overgang van een bedrijfstak, impliceert elke overgang van activiteiten betreffende een of meer van de in bijlagen A en B bedoelde categorieën van grondafhandelingsdiensten ook de overgang van het door de betrokken justitiabelen in overeenstemming met de vakverenigingen van de werknemers aangewezen personeel van de vorige dienstverrichter op de overnemer in verhouding tot het door deze laatste overgenomen aandeel van het handelsverkeer of van de activiteiten.”

15. Ten slotte bevat artikel 20 van DL 18/99 de volgende overgangsbepaling:

„Het op 19 november 1998 geldende contractuele statuut van het personeel van de grondafhandelingsdiensten, dat in verscheidene organisatorische en contractuele regelingen voorziet, wordt gehandhaafd tot aan het aflopen van de desbetreffende contracten, zonder dat deze kunnen worden verlengd, en in elk geval niet langer dan zes jaar.”

II – De precontentieuze procedure

16. Naar aanleiding van een op 29 maart 1999 ontvangen gedetailleerde klacht van de Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (Vereniging voor de bescherming van de rechten van gebruikers en consumenten) heeft de Commissie de relevante bepalingen van DL 18/99 waarbij de richtlijn werd omgezet, onderzocht. Na te hebben vastgesteld dat het gemeenschapsrecht op verschillende punten werd geschonden, heeft de Commissie de Italiaanse regering op 3 mei 2000 een aanmaningsbrief gestuurd.

17. Aangezien zij het door deze regering gegeven antwoord onbevredigend achtte, heeft de Commissie haar op 24 juli 2001 een met redenen omkleed advies gezonden. De Italiaanse regering heeft via haar permanente vertegenwoordiging verscheidene nota’s aan de Commissie gezonden. Daarop vonden ontmoetingen plaats tussen vertegenwoordigers van de bevoegde diensten van de Commissie en deskundigen van het Italiaanse Ministerie van Infrastructuur en Transport, tijdens welke de Italiaanse regering voorstellen tot wijziging van de bepalingen van DL 18/99 heeft gedaan.

18. Zo vermeldde de nota van de permanente vertegenwoordiging van 10 mei 2002 dat de Italiaanse autoriteiten zich het recht voorbehielden de Commissie van latere ontwikkelingen in deze kwestie in kennis te stellen. Verder gaven zij hierin blijk van hun wil de bestaande inbreuken te beëindigen. Omdat zij nadien niets over die latere ontwikkelingen vernam, heeft de Commissie het onderhavige beroep, gebaseerd op artikel 226 EG, op 19 december 2002 ingesteld.

III – Het beroep

19. In haar verzoekschrift formuleert de Commissie drie grieven. Zij verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek:

– de in artikel 11, lid 1, sub d, van de richtlijn bedoelde maximumduur van zeven jaar voor de selectie van verleners van grondafhandelingsdiensten niet in DL 18/99 heeft omgezet;

– bij artikel 14 van DL 18/99 een met artikel 18 van de richtlijn onverenigbare sociale maatregel heeft ingevoerd, en

– in artikel 20 van DL 18/99 overgangsbepalingen heeft opgenomen die de richtlijn niet toestaat.

20. Bij brief van 19 januari 2004 heeft de Italiaanse regering het Hof meegedeeld dat de uitdrukkelijke vermelding van de maximumduur van zeven jaar voor de selectie van de dienstverrichters uiteindelijk is ingevoerd bij wet nr. 306 van 31 oktober 2003 tot wijziging van DL 18/99.

21. Bij op 24 maart 2004 ter griffie van het Hof binnengekomen brief heeft de Commissie meegedeeld, dat zij gedeeltelijk afstand deed van haar beroep voorzover betrekking hebbende op de eerste grief.( ) Bij brief van 22 april 2004 heeft de Italiaanse regering hiermee ingestemd.

22. Daarom zal ik eerst de tweede grief van de Commissie onderzoeken en vervolgens haar derde grief.

A – De grief betreffende een met de richtlijn onverenigbare sociale maatregel

1. Argumenten van partijen

23. De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek artikel 14 van DL 18/99 te hebben ingevoerd, dat onverenigbaar is met de richtlijn en inzonderheid met artikel 18 daarvan. Artikel 14 verplicht de verleners van grondafhandelingsdiensten in te staan voor de overgang van het personeel van de vorige dienstverrichter, en zulks naar rato van de omvang van de overgenomen activiteiten.

24. Een dergelijke verplichting gaat verder dan wat bij artikel 18 van de richtlijn is toegestaan en zelfs van hetgeen dienaangaande is bepaald in richtlijn 2001/23/EG van de Raad inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of vestigingen.( ) Artikel 14 van DL 18/99 behelst de stelselmatige verplichting het personeel bij overdracht van activiteiten over te nemen, dus in alle gevallen en niet alleen in de gevallen bepaald in richtlijn 2001/23.

25. Volgens de Commissie begunstigt een dergelijke verplichting, in het kader van de doelstelling om de markt van grondafhandelingsdiensten toegankelijk te maken, de reeds gevestigde ondernemingen, die niet de werknemers van een andere onderneming hoeven over te nemen; de dienstverrichters die tot de markt willen toetreden kunnen immers hun werknemers niet selecteren omdat zij het personeel van de vorige dienstverrichter moeten overnemen. Een dergelijke situatie leidt volgens haar tot beperking van de vrijheid van dienstverrichting van iedere nieuwe concurrent.

26. De Italiaanse regering is van mening dat de sociale beschermingsmaatregelen van artikel 14 van DL 18/99 niet indruisen tegen de doelstelling van de richtlijn. In wezen zijn zij de concretisering van de bij artikel 18 van de richtlijn aan de lidstaten toegekende bevoegdheid. Dit artikel strookt bovendien met het door de richtlijn beoogde geleidelijke proces.

27. Volgens de Italiaanse regering dient artikel 14 in de context van DL 18/99 te worden gezien, dat is vastgesteld in een situatie waarin enerzijds het land werd geteisterd door een uitzonderlijk hoog werkloosheidspercentage terwijl anderzijds de activiteiten op de luchthavens werden beheerst door reeds lang bestaande collectieve arbeidsovereenkomsten. Daarom was het volgens de Italiaanse autoriteiten raadzaam de wijzigingen geleidelijk tot stand te brengen, gezien de massieve aanwezigheid van vakverenigingen die eventueel tot onrust zou kunnen leiden. In deze situatie heeft de Italiaanse regering zich gematigd willen opstellen door een overgangsmaatregel vast te stellen voor de rechten van de werknemers die anders niet langer door de Italiaanse rechtsorde konden worden beschermd.( )

28. Volgens deze regering mogen de lidstaten op grond van de achtste en de vierentwintigste overweging van de considerans en artikel 18 van de richtlijn, wat de bescherming van de rechten van de werknemers betreft, de reeds in het gemeenschapsrecht voorziene garanties aanvullen.( ) De nationale omzettingsbepalingen moeten noodzakelijkerwijs een evenwicht vinden tussen de twee fundamentele vereisten van liberalisering van de markt van afhandelingsdiensten en bescherming van de rechten van de werknemers. In feite betwisten de Italiaanse autoriteiten het standpunt van de Commissie, die aan de doelstelling van liberalisering een overwegend belang toekent.

29. Ik wijs erop dat blijkens een nota van de permanente vertegenwoordiging van 31 oktober 2001( ) de Italiaanse autoriteiten voornemens waren artikel 14 van DL 18/99 te vervangen door een concreet te definiëren verplichting om ervoor te zorgen dat iedere nieuwe ondernemer die grondafhandelingsdiensten wenst te verrichten, gedurende enige tijd verplicht voorrang verleent aan werknemers van de vertrekkende onderneming die werkloos zijn geworden.( )

2. Beoordeling

30. Ter beoordeling van de tweede grief dient de draagwijdte van artikel 18 van de richtlijn te worden onderzocht. Vervolgens moet worden vastgesteld hoe de draagwijdte van dit artikel moet worden uitgelegd. Is de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten ondergeschikt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn, zoals de Commissie betoogt? Of moet zij daarentegen, overeenkomstig het standpunt van de Italiaanse regering, aldus worden uitgelegd dat de lidstaten in het kader van de uitvoering van de richtlijn tot op zekere hoogte bevoegd zijn maatregelen ter zake van de sociale bescherming vast te stellen?

31. Evenals de Commissie ben ik van mening dat deze maatregelen niet de doelstellingen en het nuttig effect van de richtlijn mogen ondergraven. Overeenkomstig de door het Hof gehanteerde uitleggingsmethoden( ) zal ik de bewoordingen van artikel 18 alsmede de opzet en de doelstellingen van voornoemde richtlijn onderzoeken om de draagwijdte van de betrokken bepaling te kunnen bepalen.

32. Zoals we weten, bepaalt artikel 18 dat „[o]nverminderd de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn en met inachtneming van de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht, [...] de lidstaten de maatregelen [kunnen] nemen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers [...]”. Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met de vierentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn, die bepaalt dat de „lidstaten de bevoegdheid moeten behouden om voor het personeel van de bedrijven die grondafhandelingsdiensten verlenen, een adequate sociale bescherming te garanderen”.

33. Uit deze bewoordingen volgt dat de lidstaten in het kader van de uitvoering van de genoemde richtlijn maatregelen van sociale bescherming mogen vaststellen. De tekst van deze bepalingen verleent echter geen onbeperkte regelgevende bevoegdheid aan de lidstaten op het gebied van de sociale bescherming. Aan deze bevoegdheid worden namelijk drie voorwaarden gesteld. Om te beginnen mag de lidstaat bij de uitoefening van deze bevoegdheid geen afbreuk doen aan de toepassing van de richtlijn in haar geheel. Voorts moet hij de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht in acht nemen. Ten slotte moeten de in het kader van deze bevoegdheid getroffen maatregelen noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers.

34. Volgens de eerste voorwaarde mag de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten de verwezenlijking van de, hieronder te onderzoeken, doelstellingen van de richtlijn niet doorkruisen. De tweede in de tekst van artikel 18 van de richtlijn vervatte voorwaarde betreft de verplichting om de andere bepalingen van het gemeenschapsrecht in acht te nemen wanneer de lidstaten besluiten sociale maatregelen vast te stellen. Zo mogen de lidstaten bij de uitvoering van de door hen vastgestelde sociale maatregelen geen inbreuk maken op richtlijn 2001/23. Ten slotte verlangt de genoemde bepaling dat de nationale maatregel evenredig is.

35. De systematische uitlegging van de bepaling betreffende de sociale bescherming verschaft inzicht in de plaats van artikel 18 in de structuur van de richtlijn. Wij zien namelijk dat artikel 18 bijna een van haar laatste artikelen is.( ) De richtlijn regelt in de eerste plaats het toepassingsgebied van de toegang tot de markt van de grondafhandeling en de betekenis van de in de richtlijn gebruikte begrippen. Alle bepalingen van de richtlijn bevatten communautaire voorschriften die door de lidstaten in het kader van de openstelling van de grondafhandelingsmarkt moeten worden toegepast. Deze bepalingen zijn van velerlei aard en betreffen zowel de selectie van de dienstverleners, de goedkeuring en de afwijkingen als voorschriften betreffende de toegang tot de voorzieningen.

36. De sociale beschermingsgedachte komt pas aan de orde na de bepalingen inzake de toegang tot de grondafhandelingsmarkt en de verplichting voor de lidstaten om de veiligheid en de beveiliging te waarborgen.( )

37. In deze context is zonder meer duidelijk welke uitlegging, gelet op de structuur van de richtlijn, aan artikel 18 moet worden gegeven. Dit artikel brengt weliswaar een ongetwijfeld reëel streven tot uiting, doch is nochtans slechts een aanvulling op de uitvoering van de richtlijn in haar geheel. Deze analyse lijkt mij eveneens te stroken met de doelstellingen van dit artikel.

38. De doelstelling van de richtlijn, zoals verwoord in de overwegingen van de considerans van de richtlijn, is, zoals de Commissie terecht in herinnering roept, tweeledig. Enerzijds is dit het geleidelijk realiseren van de vrije toegang tot de markt en anderzijds de invoering van een daadwerkelijke en loyale mededinging op de grondafhandelingsmarkt.( ) Ik heb eveneens geconstateerd dat de bepalingen in hun geheel genomen betrekking hebben op de voorwaarden van toegang tot de grondafhandelingsmarkt. De overwegingen aangaande de sociale bescherming hebben derhalve een aanvullend karakter. Het gaat er evenwel niet om, zoals de Italiaanse Republiek ten onrechte betoogt, de overwegingen betreffende de liberalisering te laten prevaleren boven de bescherming van de werknemers in het kader van de richtlijn. Mijns inziens heeft de doelstelling van de richtlijn slechts betrekking op de grondafhandelingsmarkt. De bepalingen van de richtlijn hebben tot doel de toegang daartoe te verzekeren.

39. Deze doelstelling van de richtlijn mag naar mijn mening niet in het gedrang komen doordat de lidstaten op grond van artikel 18 sociale maatregelen treffen. Artikel 14 van DL 18/99 brengt de verwezenlijking van de doelstelling van de richtlijn echter in gevaar.

40. Volgens de uiteenzettingen van de Italiaanse autoriteiten verzet de Italiaanse bepaling zich niet tegen de liberalisering van de grondafhandelingssector; zij beoogt slechts een geleidelijke overgang van het oude naar het nieuwe stelsel te bewerkstelligen, zonder dat dramatische breuken in de arbeidsverhoudingen ontstaan. De Italiaanse Republiek verwerpt de argumenten van de Commissie dat de litigieuze regeling de mededinging op de markt van luchthavendiensten vervalst ten gunste van reeds gevestigde ondernemingen en ten nadele van potentiële concurrenten. Zij is namelijk van mening dat het beginsel van de vrije mededinging niet als voorwendsel mag dienen om deze marktdeelnemers te bevrijden van de verplichtingen die de sociale wetgeving aan de betrokken activiteitensector oplegt.( )

41. Ik herinner eraan dat artikel 14 van DL 18/99 bij wijze van tijdelijke maatregel( ) bepaalt dat, teneinde de tewerkstelling en de continuïteit van de arbeidsverhoudingen van het personeel van de vorige beheerder te handhaven, „[b]ehalve in het geval van een overgang van een bedrijfstak, [...] elke overgang van activiteiten betreffende een of meer van de in bijlagen A en B bedoelde categorieën van grondafhandelingsdiensten ook de overgang [impliceert] van het door de betrokken justitiabelen in overeenstemming met de vakverenigingen van de werknemers aangewezen personeel van de vorige dienstverrichter op de overnemer, naar rato van het door deze laatste overgenomen aandeel van het handelsverkeer of van de activiteiten”. Deze bepalingen voorzien derhalve in een verdergaande sociale bescherming dan richtlijn 2001/23. Deze aanvullende sociale bescherming kan op artikel 18 van de richtlijn worden gebaseerd, mits de hiervoor door mij genoemde voorwaarden in acht worden genomen.

42. De nationale wettelijke bepaling verplicht iedere nieuwe concurrent om bij wijze van aanvullende sociale bescherming het personeel van de vorige dienstverrichter over te nemen naar rato van het overgenomen aandeel van het handelsverkeer of van de activiteiten. Evenals de Commissie ben ik van mening, dat een dergelijke verplichting de openstelling van de grondafhandelingsmarkt in het gedrang kan brengen en afbreuk kan doen aan het nuttig effect van de richtlijn. De richtlijn heeft tot taak een markt die in het verleden als een monopolie functioneerde, open te stellen voor de mededinging. Het besluit daartoe, dat stapsgewijs moet worden uitgevoerd, is een bijzonder besluit in die zin dat aan nieuwe ondernemingen de gelegenheid wordt geboden om activiteiten die tot dusverre door één eenheid werden uitgeoefend, over te nemen. Deze geleidelijke openstelling moet, zoals de Commissie beklemtoont, leiden tot een rationeel gebruik van de infrastructuur van de luchthavens en verlaging van de exploitatiekosten.

43. De Italiaanse maatregel heeft mijns inziens echter tot gevolg dat, zoals de Commissie eveneens betoogt, nieuwe potentiële concurrenten ten opzichte van reeds gevestigde ondernemingen in een nadelige positie worden geplaatst. Ondernemingen die geïnteresseerd zijn in de toegang tot de grondafhandelingsmarkt wordt het immers onmogelijk gemaakt hun eigen personeel te selecteren. In het kader van de betrokken activiteiten, dat wil zeggen een dienstverleningsactiviteit, is de selectie van het personeel van doorslaggevende betekenis, omdat het het personeel is dat de diensten moeten verlenen. Door aan nieuwe ondernemingen die de nieuwe markt waar concurrentie heerst, willen penetreren, beperkingen te stellen aangaande de selectie en de vrijheid van organisatie van hun personeel, legt de Italiaanse bepaling verplichtingen op die voor die ondernemingen zwaarwegende gevolgen hebben. Deze verplichtingen hebben tot gevolg dat deze nieuwe ondernemingen worden benadeeld ten gunste van reeds gevestigde ondernemingen. Aldus leidt een dergelijke maatregel er daadwerkelijk toe, dat de handelingsvrijheid van nieuwe concurrenten wordt beperkt, omdat hun bij nationale maatregel wordt voorgeschreven hoe zij een zo belangrijk element als de organisatie van hun personeel moeten regelen.

44. Ik ben bovendien van mening dat de Commissie op goede gronden stelt dat de Italiaanse maatregel verder gaat dan de maatregelen die geacht kunnen worden noodzakelijk te zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers overeenkomstig artikel 18 van de richtlijn.

45. Deze maatregel voorziet immers in de stelselmatige overgang van het personeel op de nieuwe dienstverrichter, weliswaar in verhouding tot de overgenomen activiteit, maar op onvoorwaardelijke wijze. Mijns inziens zijn dergelijke bepalingen onevenredig. Het is in dit verband interessant erop te wijzen, dat de Italiaanse regering in het kader van de precontentieuze procedure had voorgesteld het bepaalde in artikel 14 van DL 18/99 te vervangen door een „verplichting voor de nieuwe ondernemer die voornemens is personeel aan te werven, om gedurende een bepaalde tijd voorrang te geven aan de werknemers van de vorige onderneming die werkloos zijn geworden”.( ) Dit alternatief voor de bestaande voorschriften van artikel 14 van DL 18/99 zou concurrerende nieuwe ondernemingen meer speelruimte hebben gelaten.

46. Uitsluitend ter informatie, omdat de Commissie dit ter terechtzitting heeft genoemd, merk ik nog op dat als alternatief tevens een nationale maatregel denkbaar is die, in plaats van de overname van de werknemers door de nieuwe onderneming voor te schrijven, de lasten en de zorg in verband met de bescherming van de rechten van de werknemers van de vorige dienstverrichter verdeelt tussen deze laatste en de nieuwe dienstverrichter. Zo zou bijvoorbeeld de nieuwe onderneming gezamenlijk met de onderneming waarvan zij de activiteiten heeft overgenomen en eventueel met de vakverenigingen, een nieuwe inschakeling in het arbeidsproces of een schadevergoeding voor bepaalde werknemers kunnen overwegen. Een dergelijke maatregel zou als voordeel hebben dat nieuwe ondernemingen die de nieuwe, voor mededinging opengestelde markt willen penetreren, niet door de daaraan verbonden sociale lasten worden afgeschrikt.

47. Derhalve moet de grief van de Commissie dat de Italiaanse omzettingsregeling een sociale maatregel bevat die onverenigbaar is met de richtlijn, worden aanvaard.

B – De grief ontleend aan de invoering van overgangsbepalingen die de richtlijn niet toestaat

48. In haar verzoekschrift heeft de Commissie aangevoerd dat de bepalingen van artikel 20 van DL 18/99 inbreuk op de richtlijn maken, omdat zij ondernemingen met „bijzondere organisatorische regelingen” toestaan om op het gebied van de zelfafhandeling actief te zijn samen met andere, overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn geselecteerde zelfafhandelende gebruikers. De Commissie stelt dat de Italiaanse autoriteiten de aandacht hebben gevestigd op de tijdelijke en ondergeschikte aard van deze bepalingen alsmede op hun voornemen dit artikel in te trekken.

49. De richtlijn definieert duidelijk, welke categorieën ondernemers kunnen worden aangemerkt als verleners van grondafhandelingsdiensten en als zelfafhandelende gebruikers. De entiteiten die niet voldoen aan de bij de richtlijn gestelde criteria kunnen slechts optreden als dienstverrichters ten behoeve van derden. De richtlijn voorziet er namelijk niet in dat de lidstaten overgangsmaatregelen kunnen treffen voor ondernemingen die een „bijzondere organisatorische regeling” hebben. Door dergelijke overgangsmaatregelen in te voeren heeft DL 18/99 bepalingen ingevoerd die in strijd zijn met de letter van de richtlijn.

50. Artikel 20 van DL 18/99 is derhalve onverenigbaar met de richtlijn. De op dit artikel gebaseerde grief van de Commissie is bijgevolg gegrond.

IV – Conclusie

51. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„1) Door bij artikel 14 van decreto legislativo nr. 18 van 13 januari 1999 een onverenigbare sociale maatregel in te voeren, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 18 van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap.

2) Door in artikel 20 van decreto legislativo nr. 18 van 13 januari 1999 ongeoorloofde overgangsbepalingen op te nemen, heeft de Italiaanse Republiek voornoemde richtlijn geschonden.

3) De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen.”