CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

C. O. LENZ

van 23 april 1986 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A —

Verordening nr. 2750/75 van de Raad tot vaststelling van de criteria voor de beschikbaarstelling van voor voedselhulp bestemd graan (PB 1975, L 281, biz. 89) bepaalt, dat bij gebruik van graan van interventiebureaus een openbare inschrijving wordt gehouden (artikel 4, lid 2). Daarbij moeten volgens artikel 4, lid 4, de inschrijvingsvoorwaarden aldus worden opgesteld dat aan elke belanghebbende, ongeacht diens plaats van vestiging in de Gemeenschap, gelijke toegang en behandeling worden gewaarborgd.

Nadere regels zijn neergelegd in verordening nr. 1974/80 van de Commissie van 22 juli 1980 (PB 1980, L 192, biz. 11). Zij gelden, aldus artikel 1, lid 2, „voor transacties in het fob-stadium of het cif-sta-dium”. Volgens artikel 2 van die verordening heeft het interventiebureau van de aangewezen Lid-Staat tot taak, de procedures van beschikbaarstelling en levering van de produkten in werking te stellen. Belanghebbenden die aan een inschrijving willen deelnemen, moeten volgens artikel 4 hun offerte vergezeld doen gaan van:

„b) de verbintenis van de inschrijver dat hij zich aan de inschrijvingsvoorwaarden zal houden;

d) wanneer een inschrijving betrekking heeft op levering van de goederen in het cif-stadium, de verbintenis... dat het zeetransport zal plaatsvinden met schepen die zijn ingedeeld in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters, die ten hoogste vijftien jaar oud zijn en waarvoor door een bevoegde instantie afgegeven gezondheidsgaranties kunnen worden voorgelegd”.

Artikel 5 van de verordening bepaalt, dat offertes slechts in aanmerking worden genomen wanneer er een waarborg is gesteld, waardoor wordt gegarandeerd dat de inschrijver zijn verplichtingen zal nakomen. Volgens artikel 11 moet de inschrijver aan wie is gegund (de „leverancier”) zijn verplichtingen nakomen overeenkomstig de verordening inzake openstelling van de inschrijving alsmede met inachtneming van de in artikel 4, lid 4, sub b, c, d en e, bedoelde verbintenissen. In artikel 20 is ten slotte geregeld, wanneer de gestelde waarborg wordt vrijgegeven. Hiervan is vooral het tweede streepje van belang, volgens hetwelk de waarborg wordt vrijgegeven „aan de leverancier, voor de volgens de desbetreffende bepalingen geleverde hoeveelheden ...”

Een uitvoeringsregeling van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1974/80 werd vastgesteld bij verordening nr. 588/81 van de Commissie inzake de levering van zachte tarwe aan Ethiopië als voedselhulp. Hierbij werd het Duitse interventiebureau met de uitvoering van de beschikbaarstellings- en leveringsprocedures belast. Bijlage A bij de verordening geeft de totale hoeveelheid van uit voorraden van Duitse interventiebureaus ter beschikking te stellen zachte tarwe (een partij van 5000 ton) aan, de verplichting van cif-levering van een haven van de Gemeenschap naar de loshaven Assab en de verschepingstermijn (van 1 tot 30 april 1981).

De inschrijving werd gegund aan verzoekster in het hoofdgeding (hierna: verzoekster). Bij de organisatie van het transport ontstonden er echter moeilijkheden, met als gevolg dat de verscheping geschiedde met twee schepen die weliswaar waren ingedeeld in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters, maar die meer dan vijftien jaar oud waren, en de verscheping pas op 5 respectievelijk 6 mei 1981 beëindigd was.

De met de uitvoering van de actie belaste Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (verweerster in het hoofdgeding, hierna: verweerster) was daarop van oordeel, dat niet aan de „desbetreffende bepalingen” in de zin van artikel 20 van verordening nr. 1974/80 was voldaan, en verklaarde de gehele waarborg verbeurd.

Daarop werd een procedure ingeleid bij het Verwaltungsgericht Frankfurt. Dit betwijfelt de geldigheid van de aan de verbeurte van de waarborg ten grondslag liggende regeling. De verbeurte van de gehele waarborg in een geval waarin de totale hoeveelheid is geleverd, zij het niet met de voorgeschreven schepen noch binnen de voorgeschreven verschepingstermijn, is volgens het Verwaltungsgericht onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel en voorts ongerijmd, omdat bij levering van de halve hoeveelheid slechts de halve waarborg verbeurd wordt verklaard. Gaat men ervan uit — sancties moeten worden afgestemd op de ernst van een inbreuk en op de mate waarin een verplichting niet is nagekomen — dat in verzoeksters geval slechts een gedeelte van de gestelde waarborg verbeurd kan worden verklaard, dan moet worden aangenomen, aldus het Verwaltungsgericht, dat in casu slechts een gering gedeelte van de waarborg wordt getroffen. Zijn inziens vormt inachtneming van de verschepingstermijn immers geen garantie voor de aankomst van het graan en de ouderdom van een schip geen verhoogd risico, wanneer de algehele toestand van het schip zo goed is, dat het in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters is ingedeeld. Volgens het Verwaltungsgericht is het voorts de vraag, of de vaststelling van een maximumouderdom voor de te gebruiken schepen niet willekeurig moet worden geacht, omdat de Commissie zelf in verordening nr. 75/84 (PB 1984, L 10, blz. 37) betreffende de levering van zachte tarwe als voedselhulp aan het Koninkrijk Lesotho, van dit criterium heeft afgezien. Onder die omstandigheden heeft het bij beschikking van 15 november 1984 de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vraag aan het Hof voorgelegd:

„Is artikel 20, lid 1, tweede streepje, van verordening (EEG) nr. 1974/80 van de Commissie van 22 juli 1980 houdende algemene voorschriften voor de uitvoering van bepaalde voedselhulpacties in de vorm van granen en rijst (PB 1980, L 192, blz. 11) verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, voor zover op grond van deze bepaling de ingevolge artikel 5 van de verordening te stellen waarborg geheel wordt verbeurd indien:

1.

de leverancier de verplichting bedoeld in artikel 4, lid 4, sub d, niet nakomt, doordat het zeetransport plaatsvindt met schepen die weliswaar zijn ingedeeld in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters, doch meer dan vijftien jaar oud zijn;

2.

de leverancier de goederen niet binnen de voorgeschreven termijn [in casu vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 588/81 van de Commissie van 4 maan 1981, bijlage A, sub 16 — PB 1981, L 60, biz. 19], doch vijf tot zes dagen later verscheept ?”

Alleen de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen gemaakt. Eerstgenoemde is van oordeel (ik ga hier niet in op details) dat niet-nakoming van de verplichting om schepen te gebruiken die ten hoogste vijftien jaar oud zijn, niet tot verbeurte van de gehele waarborg kan leiden indien de gebruikte schepen even betrouwbaar zijn; dit geldt ook voor niet-inachtneming van de voorgeschreven verschepingstermijn, wanneer het om een geringe overschrijding gaat. Volgens de Commissie daarentegen is artikel 20 van verordening nr. 1974/80 verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, en moet de waarborg derhalve verbeurd worden verklaard wanneer niet wordt voldaan aan het voor schepen geldende ouderdomscriterium of wanneer de verschepingstermijn, zij het slechts met enige dagen, wordt overschreden. Ter terechtzitting (waar de Italiaanse regering en de Commissie hun opvattingen nader hebben toegelicht) heeft ook verzoekster haar mening te kennen gegeven. Zij heeft daarbij allereerst betoogd, dat zij door overmacht verhinderd was de leveringsvoorwaarden na te komen. Voorts stelt ook zij zich op het standpunt, dat het onredelijk was het gebruik te verlangen van schepen die ten hoogste vijftien jaar oud waren, en om de waarborg verbeurd te verklaren bij een geringe overschrijding van de verschepingstermijn, die bij tegenzittende omstandigheden niet als schending van een hoofdverplichting van de leverancier kan worden aangemerkt.

B —

Ik zou in deze zaak het volgende standpunt willen innemen.

1. Welke uitlegging volgens 's Hofs rechtspraak moet worden gegeven aan het evenredigheidsbeginsel zoals het Verwaltungsgericht Frankfurt dat thans voor ogen heeft, is niet onbekend. Volgens de rechtspraak moet worden nagegaan „of de middelen die zij [een bepaling van gemeenschapsrecht] aanwendt om het gestelde doel te bereiken, beantwoorden aan het belang van dit doel en, in de tweede plaats, of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken”. ( 1 ) Volgens het arrest van 17 mei 1984 ( 2 ) gaat het eenvoudig om de vraag, „wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel”. Staat u mij toe, hier enige andere markante gevallen in herinnering te roepen. In zaak 122/78 ( 3 ) werd er bezwaar tegen gemaakt, dat de voor de afgifte van een invoercertificaat te stellen waarborg tevens werd verbeurd, wanneer de invoer niet tijdens de geldigheidsduur van het certificaat plaats had, en ook indien de invoer bewijzen niet binnen de termijn waren overgelegd. Betreffende dit laatste punt overwoog het Hof, dat het hier om een aanzienlijk minder ernstige inbreuk ging, zodat de voorgeschreven sanctie te streng moest worden geacht in verhouding tot het doel van een goed administratief beheer; veeleer zou de sanctie beter moeten worden aangepast aan de praktische gevolgen van een dergelijke nalatigheid. Een zelfde standpunt nam het Hof in in zaak 240/78 ( 4 ). Hier ging het naar bekend om — steunverlening aan — de particuliere opslag in de sector varkensvlees (waarbij ook waarborgen moeten worden gesteld), waarbij de bewijsstukken van de opslag niet binnen de termijn waren voorgelegd. Het Hof overwoog dat, ondanks de vertraagde toezending van de bewijsstukken, een recht op steunverlening was ontstaan en, met betrekking tot de in een dergelijk geval voorgeschreven verbeurte van de waarborg, dat het evenredigheidsbeginsel verlangt, dat de sanctie wordt afgestemd „op de mate waarin de contractuele verplichtingen niet zijn nagekomen, of aan de ernst van de inbreuk op die verplichtingen” (r. o. 15). Was voor deze arresten kennelijk het onderscheid tussen hoofd- en nevenverplichtingen (van zuiver administratieve aard) van belang, in de twee andere gevallen kon de ongeldigheid van een sanctieregeling niet met die argumentatie worden gemotiveerd. Het betreft hier in de eerste plaats zaak 272/81 ( 5 ), waarin het ging om de toekenning van bijzondere steun voor magere-melkpoeder voor vervoedering aan dieren en om verbeurte van de gestelde waarborg wegens niet-nakoming van de voor denaturering gestelde voorwaarden. In het arrest van 2 december 1982 overwoog de Eerste kamer, dat voor de denaturering terecht strenge voorwaarden gelden, in verband met het gevaar dat aan het produkt een andere bestemming wordt gegeven. Het werd dan ook juist geacht, dat niet-nakoming van deze verplichting tot verlies van de steun en de waarborg leidde; met name achtte het Hof het niet nodig, „die sanctie... te differentiëren naar de ernst van het verzuim van de inschrijver” (r. o. 14) (waarbij zij aangetekend, dat het slechts om een geringe afwijking van de in de betrokken verordening voorgeschreven denatureringsformule ging). Vermeldenswaard is hier ook voormeld arrest in zaak 66/82, inzake de verkoop van boter tegen verlaagde prijzen aan bepaalde verwerkingsbedrijven, waarbij — hetgeen door een waarborg werd gegarandeerd — de verwerking binnen een bepaalde tijd moest geschieden. De advocaatgeneraal was van oordeel ( 6 ), dat het onbillijk is om dezelfde sanctie (verbeurte van de gehele waarborg) voor te schrijven voor gevallen van niet-nakoming van geheel verschillende ernst, namelijk het zonder meer achterwege laten van verwerking en verwerking met enige vertraging. De Eerste kamer van het Hof sloot zich daarbij echter niet aan. Zij achtte verbeurte van de waarborg in geval van overschrijding voor de voor verwerking gestelde termijn gerechtvaardigd, waartoe zij het vooral van belang achtte, dat de strikte naleving van de verwerkingstermijn voor het goed functioneren van de bij de betrokken verordeningen ingestelde regeling van doorslaggevende betekenis is.

2. Alvorens te pogen, aan de hand van deze rechtspraak een voorstel te formuleren voor de oplossing van het onderhavige geschil, moet — aangezien zowel de verwijzende rechter als de Italiaanse regering op het belang hiervan hebben gewezen — nog worden verduidelijkt dat verordening nr. 1974/80 van de Commissie geen gedifferentieerde regeling bevat in die zin, dat bij levering van een gedeelte van de te verschepen produkten slechts een overeenkomstig deel van de waarborg vervalt. Dat blijkt, naar de Commissie overtuigend heeft aangetoond, in de eerste plaats uit artikel 15 van de verordening. In lid 2 daarvan is namelijk bepaald, dat voor de bepaling van de afgeleverde hoeveelheid beslissend is de constatering op het ogenblik waarop de goederen onder douanetoezicht worden geplaatst (dat is vóór afvaart van het schip), waarbij alleen wordt vermeld dat voor de los te leveren goederen een mancotolerantie van 2% geldt. Bovendien bepaalt lid 4 duidelijk: „Wanneer de in de voorgaande leden bedoelde conformiteitscontrole negatief uitvalt, worden de goederen geweigerd en moeten zij worden vervangen. Indien bepaalde hoeveelheden ontbreken, moet de leverancier de lading aanvullen.” Voorts kan worden gewezen op de regeling betreffende het vrijgeven van de waarborg (artikel 20). Tot vrijgave wordt overgegaan (tweede streepje) „voor de volgens de desbetreffende bepalingen geleverde hoeveelheden, met inachtneming van de bij artikel 15, lid 2, tweede alinea, vastgestelde tolerantie van 2%”. Daarenboven is in het volgende streepje sprake van „hoeveelheden die door toedoen van de begunstigde niet zijn afgeleverd”, hetgeen betekent dat bij vaststelling van onvolledigheid in de haven van ontvangst, slechts tot vrijgeven van de waarborg wordt overgegaan wanneer de onvolledigheid is toe te schrijven aan de ontvanger. Mitsdien kan worden gesteld, dat een voor de redeneringen van de verwijzende rechter en de Italiaanse regering belangrijk aanknopingspunt bij nader inzien niet is te handhaven.

3. Voor zover het in de aan het Hof gestelde vraag gaat om de vaststelling van een maximumouderdom van de in te zetten schepen en om het vraagstuk, of dienaangaande in verordening nr. 1974/80 een te strenge verplichting is neergelegd, is de Italiaanse regering zoals gezegd van oordeel, dat wanneer een schip in een zodanige toestand verkeert dat het in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters is ingedeeld, een ouderdom van meer dan vijftien jaar geen verhoogd risico oplevert. Mitsdien zou kunnen worden volstaan met de objectieve deugdelijkheid van het schip aan te tonen, zo nodig met een ad hoe-verklaring. De Italiaanse regering heeft in dit verband gewezen op de omstandigheid, dat de havens van de Middellandse Zee geen grote keuze bieden aan vrachtvaarders die aan strenge voorwaarden kunnen voldoen, alsmede op het beginsel van gelijke toegang en gelijke behandeling (artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2750/75), dat bij het stellen van te strenge voorwaarden ten nadele van belanghebbenden uit het Middellandse-zeegebied in gevaar zou komen. De Commissie betoogt daarentegen, dat de in verordening nr. 1974/80 neergelegde criteria van wezenlijk belang zijn om te waarborgen dat een levering — tijdig — plaatsvindt. In de zin van de toepasselijke rechtspraak van het Hof zou het in zoverre derhalve gaan om hoofd- (en niet om ondergeschikte neven-) verbintenissen, zodat het zonder meer past om met strenge sancties voor nakoming ervan te zorgen. In dit verband verwijst de Commissie voorts naar het in de rechtspraak gehanteerde begrip „de goede werking van het stelsel”. Daarvoor zou inderdaad het beginsel van gelijke behandeling in de zin van artikel 4 van verordening nr. 2750/75 van betekenis zijn. Dit zou echter niet in acht kunnen worden genomen zonder nauwkeurige objectieve criteria, en niet — gelijk de Italiaanse regering meent — opdat voor alle deelnemers aan een inschrijving gelijke verzekeringsvoorwaarden gelden, maar omdat anders de deelnemers die het vervoer met oudere — en daarmee goedkopere — schepen uitvoeren, zouden worden bevoordeeld. Mijns inziens heeft de Commissie in dit verband terecht beklemtoond, dat grote waarde moet worden gehecht aan een betrouwbare uitvoering van de jegens de ontvangende landen aangegane verplichtingen, zodat moet worden gezorgd voor een veilig en betrouwbaar vervoer van de voedingsmiddelen, die, wil het doel van de actie worden bereikt, snel en in onberispelijke staat ter plaatse van bestemming moeten komen. Ik kan mij ook aansluiten bij hetgeen is opgemerkt over de vraag, of schepen die ouder dan vijftien jaar zijn, kunnen worden geacht aan grotere risico's bloot te staan. De ervaring leert immers, dat zij vaker in ongevallen en bedrog verwikkeld zijn. Bovendien zijn zij — wegens hun lagere verkoopprijzen — dikwijls in handen van niet bijzonder kapitaalkrachtige eigenaren, die bij herstelwerkzaamheden geneigd zijn bijzonder zuinig te zijn. Daarom speelt de ouderdom — gelijk de Commissie aan de hand van de rechtstoestand in verschillende Lid-Staten (Verenigd Koninkrijk, Koninkrijk der Nederlanden en Bondsrepubliek Duitsland) heeft aangetoond — ook bij de verzekeringsvoorwaarden en bij de premiebepaling een rol, dat wil zeggen dat bij oudere schepen een groter risico wordt verdisconteerd (voor zover het niet gaat om lijnschepen, die evenwel bij massavervoer, zoals in casu, in de regel niet in aanmerking mogen komen). Daarnaast is de situatie kennelijk aldus — de Commissie heeft dit onweersproken betoogd — dat landen uit het Midden-Oosten (zoals Saoedi-Arabië en Jordanië) schepen die ouder zijn dan vijftien jaar aan een verscherpte controle onderwerpen, waardoor dergelijke schepen de wateren van die landen wellicht zullen mijden, hetgeen een snel vervoer niet bevordert. De Italiaanse regering heeft terecht opgemerkt, dat er stellig gevallen zijn waarin schepen van meer dan vijftien jaar oud in een dermate goede staat verkeren dat zij geen verhoogd risico meebrengen. Daar kan in een algemene regeling echter moeilijk rekening mee worden gehouden; men zou in ieder apart geval moeten overgaan tot een betrouwbaarheidskeuring (wat een bijkomende en vermijdbare en derhalve niet te rechtvaardigen administratieve rompslomp met zich mee zou brengen), of van de deelnemers aan een inschrijving ad hoe-bewijzen over de toestand van de gebruikte schepen moeten verlangen (maar ik zie niet in hoe die bewijzen zonder grote moeilijkheden zouden kunnen worden verkregen, terwijl zich ook beoordelingsproblemen zouden kunnen voordoen). In het kader van een algemene regeling is het stellig doelmatiger zich te houden aan algemene, op grond van een lange ervaring ontwikkelde criteria, niet in de laatste plaats — en ook hier heeft de Commissie dunkt mij gelijk — omdat dit de beste garantie biedt dat het voor de inschrijvingsprocedure zo belangrijke gelijkheidsbeginsel wordt geëerbiedigd. Indien achteraf kon worden afgeweken van het ouderdomscriterium, zou zulks leiden tot eenzijdige bevoordeling van de leverancier, ten nadele van alle overige inschrijvers, die zonder het ouderdomscriterium wellicht gunstiger voorwaarden hadden kunnen bieden dan de leverancier. Mitsdien mag men de leverancier niet achteraf tegemoet komen. Het door de Commissie vastgestelde ouderdomscriterium voor schepen is derhalve geenszins willekeurig maar, gemeten aan het evenredigheidsbeginsel, passend en redelijk. Dat oordeel kan dan ook niet worden ontkracht door twee andere in het geding naar voren gebrachte argumenten, te weten de verwijzing door de Italiaanse regering naar de bijzondere situatie in de Middellandsezeehavens (waar aan genoemd ouderdomscriterium beantwoordende schepen niet zonder meer beschikbaar zouden zijn) en de verwijzing naar verordening nr. 75/84 van de Commissie (PB 1984, L 10, biz. 37), krachtens welke voor de levering van zachte tarwe als voedselhulp aan het Koninkrijk Lesotho slechts de voorwaarde gold om „de goederen over zee te laten vervoeren met schepen die zijn ingedeeld in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters...”, terwijl geen ouderdomscriterium was vastgesteld. Indien het juist is wat de Commissie onweersproken heeft betoogd — dat over de gehele wereld het aandeel van meer dan vijftien jaar oude schepen 28% bedraagt — en er derhalve vanuit gegaan kan worden dat in het Middellandse-zeegebied wellicht een gelijke (maar waarschijnlijk gunstiger) situatie bestaat, valt inderdaad niet in te zien, waarom de uitsluiting van dit vervoermiddel in de te beoordelen regeling zou neerkomen op een — met het gelijkheidsbeginsel strijdige — daadwerkelijke inperking van de deelnemingsmogelijkheden voor belanghebbenden uit het Middellandse-zeegebied. Wat anderzijds de regeling voor de leveringen aan het Koninkrijk Lesotho betreft, heeft de Commissie aannemelijk gemaakt dat een uitzondering op het voor schepen geldende ouderdomscriterium (dat wel in de oorspronkelijke regeling — verordening nr. 3406/83, PB 1983, L 337, biz. 28 — voorkwam) hier onvermijdelijk was, omdat anders geen belangstellenden voor het moeilijke zee- en landvervoer naar hartje Afrika te vinden waren geweest. Bovendien moet worden opgemerkt, dat het in dat geval niet ging om levering met cif-beding, waarvoor artikel 4, lid 4, sub d, van verordening nr. 1974/80 geldt. Veeleer moest voor vervoer naar de plaats van bestemming worden gezorgd. Daarbij zijn minder strenge eisen voor de keuze van het vervoermiddel gemakkelijker voorstelbaar dan bij cif-leveringen (waarbij het slechts op een betrouwbaar vervoer aankomt), omdat mag worden aangenomen dat de leverancier, die voor het bereiken van de transportbestemming verantwoordelijk is, in zijn eigen belang geen riskante vervoermiddelen zal kiezen. Met betrekking tot het eerste onderdeel van de gestelde vraag moet derhalve worden geoordeeld, dat artikel 4, lid 4, sub d, van verordening nr. 1974/80 een doelmatige definitie van de in te zetten schepen bevat, daar het om een voor het slagen van de betrokken acties wezenlijke verplichting gaat en derhalve bij niet-nakoming van die verplichting terecht een zware sanctie in de vorm van volledige verbeurte van de gestelde waarborg is voorgeschreven.

4. Aangezien uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat in casu aan de zoeven genoemde voorwaarde niet werd voldaan (hetgeen betekent dat de waarborg terecht verbeurd is verklaard), heeft het tweede in de prejudiciële vraag vermelde aspect — overschrijding van de verschepingstermijn — voor de beslissing in het hoofdgeding in feite zijn belang verloren. Toch wil ik er nog kort op ingaan. Zoals gezegd, meent de Commissie dat inachtneming van de verschepingstermijn een hoofdverbintenis is in de zin van de desbetreffende rechtspraak, en dat overschrijding terecht tot verbeurte van de waarborg leidt. Volgens de Italiaanse regering daarentegen is inachtneming van de verschepingstermijn niet van wezenlijk belang, omdat zij geen garantie biedt dat de goederen op een bepaald tijdstip op de plaats van bestemming aankomen, alsook omdat bij overschrijding van de termijn toch wordt overgegaan tot betaling van de transportprijs (en niet tot ontbinding van de overeenkomst). Een geringe overschrijding moet volgens de Italiaanse regering derhalve zonder gevolgen blijven; overigens zou het op grond van het evenredigheidsbeginsel — juist omdat overschrijding niet tot ontbinding van de overeenkomst leidt — passender zijn voor iedere dag waarmee de verschepingstermijn wordt overschreden (tot een bepaald maximum) een geldboete op te leggen. Ik kan het moeilijk eens zijn met het argument van de Italiaanse regering, dat inachtneming van de verschepingstermijn niet van wezenlijk belang is omdat bij overschrijding niet tot ontbinding van de overeenkomst met de leverancier wordt overgegaan. Mijns inziens worden de voor levering gestelde criteria op die manier niet juist gewaardeerd. Wanneer immers — bij controle in de haven van verscheping — blijkt dat de verschepingstermijn is overschreden, is een dergelijke vertraging bij het vervoer ter bereiking van het doel van de voedselhulp nog altijd acceptabeler dan een volledige hervatting van de procedure, die een aanzienlijk tijdverlies met zich mee zou brengen. Niet onaantrekkelijk is evenwel de opvatting van de Italiaanse regering, dat in een aan de vertraging evenredige sanctie had kunnen worden voorzien (zoals in zaak 66/82, waarin de advocaatgeneraal van oordeel was dat eenvoudige overschrijding van de termijn voor verwerking van goedkope boter een geringere sanctie rechtvaardigde dan het volledig achterwege laten van de verwerking). Mij dunkt echter dat de Commissie in casu evenmin als in bovenbedoelde zaak het verwijt kan worden gemaakt dat zij, door de voorkeur te geven aan een andere oplossing, het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Daarvoor zijn vooral twee argumenten beslissend die uit de hiervoor genoemde rechtspraak kunnen worden afgeleid, te weten dat bij niet-nakoming van een in het kader van een inschrijving aanvaarde hoofdverbintenis niet naar de ernst van het verzuim behoeft te worden gedifferentieerd (zaak 272/81, Jurispr. 1982, blz. 4180, r. o. 14), alsmede dat moet worden onderzocht, wat voor de goede werking van het betrokken systeem van het grootste belang is (zaak 66/82, Jurispr. 1983, blz. 405, r. o. 13). Het valt moeilijk te ontkennen, dat inachtneming van de verschepingstermijn een wezenlijke verbintenis vormt, waarmee moet worden gegarandeerd dat de jegens het ontvangende land aangegane verplichting, de voedingsmiddelen zo snel mogelijk ter beschikking te stellen, daadwerkelijk wordt nagekomen. Ofschoon de duur van zeetransporten niet precies kan worden berekend, kan men er in de regel van uitgaan dat een schip dat later wordt beladen en met vertraging afvaart, ook op een later tijdstip in de loshaven aankomt. Volstrekt onverdedigbaar is in ieder geval de opvatting van de Italiaanse regering, dat volgens de regeling van verordening nr. 1974/80 de aankomst der goederen in het land van ontvangst niet beslissend is omdat controles slechts zijn voorgeschreven tot aan de beëindiging van de verscheping. Het is eveneens juist, dat inachtneming van de verschepingstermijn van beslissende betekenis is voor de goede werking van de regeling. Dit met het oog op het fundamentele beginsel van gelijke behandeling en omdat kennelijk de keuze van de voordeligste inschrijving (in de zin van artikel 7 van verordening nr. 1974/80) op die basis niet meer verzekerd is, wanneer zonder meer van de verschepingstermijn mag worden afgeweken. Zouden daarbij slechts onbeduidende sancties gelden, dan zouden die wellicht zonder meer kunnen worden gecompenseerd door de voordelen van overschrijding van de verschepingstermijn. Nog minder verdient het overweging om bij een geringe overschrijding van de verschepingstermijn van zulke sancties af te zien (en dit geheel afgezien van het feit dat zich dan onmiddellijk het probleem zou voordoen, waar de grens tussen geringe en niet geringe overschrijdingen moet worden getrokken). Overigens geldt ook hier bovengenoemde opmerking (blz. 3547, derde alinea), dat indien achteraf kon worden afgeweken van de vastgestelde verschepingstermijn, zulks zou leiden tot eenzijdige bevoordeling van de leverancier, ten nadele van alle andere belanghebbenden, die wellicht gunstiger voorwaarden hadden kunnen bieden dan de leverancier, indien zij hadden geweten dat termijnoverschrijding mogelijk zou zijn. Ten slotte moet volledigheidshalve nog worden opgemerkt, dat ook in dit verband de verwijzing van de Italiaanse regering naar de bijzondere situatie in de Middellandsezeehavens kennelijk irrelevant is. De Commissie heeft er terecht op gewezen, dat het zonder meer onaannemelijk is dat hier meer moeilijkheden bij de inachtneming van de verschepingsvoorwaarden zullen rijzen. Zouden die zich echter voordoen — hetgeen overigens niet is aangetoond — dan geeft de ruime verschepingstermijn zeker genoeg speelruimte om hiermee rekening te houden, en is er — in het belang van de gelijke behandeling van belanghebbenden uit het Middellandse-zeegebied — geenszins behoefte aan een bijkomende tolerantiemarge.

C —

De door het Verwaltungsgericht Frankfurt gestelde vraag moet derhalve worden beantwoord als volgt:

Artikel 20, lid 1, tweede streepje, van verordening nr. 1974/80 houdende algemene voorschriften voor de uitvoering van bepaalde voedselhulpacties in de vorm van granen en rijst is verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, voor zover volgens die bepaling de op grond van artikel 5 van de verordening te stellen waarborg geheel verbeurd wordt verklaard, wanneer de leverancier de in artikel 4, lid 4, sub d, bedoelde verplichting niet nakomt doordat het transport plaatsvindt met schepen die weliswaar zijn ingedeeld in de hoogste categorie van de erkende classificatieregisters, maar die meer dan vijftien jaar oud zijn, of wanneer de leverancier de goederen niet binnen de voorgeschreven termijn, doch vijf tot zes dagen later verscheept.

( *1 ) Vertaald uit het Duits.

( 1 ) Arrest van 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromançais, Jurispr. 1983, blz. 395, r. o. 8.

( 2 ) Zaak 15/83, Denkavit Nederland, Jurispr. 1984, blz. 2171, blz. 2185, r. o. 25.

( 3 ) Arrest van 20 februari 1979, Buitoni, Jurispr. 1979, blz. 677.

( 4 ) Arrest van 21 juni 1979, Atalanta, Jurispr. 1979, blz. 2137, blz. 2147.

( 5 ) Arrest vin 2 december 1982, RUMI, Jurispr. 1982, bh. 4167.

( 6 ) Conclusie van de advocaatgeneraal Reischl van 11 november 1982 in zaak 66/82, Fromançais, Jurispr. 1983, blz. 407.