CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. A. GEELHOED

van 10 maart 2005 ( )

Zaak C-392/02

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Koninkrijk Denemarken

„Niet-nakoming, artikel 10 EG en artikelen 2 en 8 van besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen – Financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor de eigen middelen – Verzuim om bedrag van 140 409,60 DKK te betalen wegens douanerechten die niet geïnd zijn ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken (artikel 220, lid 2, sub b, van verordening (EEG)nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek)”

I –





II – Inleiding

1. In deze zaak verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken niet aan de op hem krachtens het gemeenschapsrecht rustende verplichtingen (in het bijzonder artikel 10 EG, alsmede de artikelen 2 en 8 van besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Eigenmiddelenbesluit 1994”)( ) heeft voldaan, doordat de Deense autoriteiten hebben verzuimd een bedrag van 140 409,60 DKK vermeerderd met vertragingsrente te berekenen vanaf 20 december 1999, ter beschikking van de Commissie te stellen.

2. Achter dit op het eerste gezicht technisch schijnende geschil gaat een principieel verschil van inzicht schuil over de aard en omvang van de verplichtingen die ingevolge het besluit 94/728 op de lidstaten rusten. Dat heeft een aantal lidstaten – het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk België, de Portugese Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Italiaanse Republiek – aanleiding gegeven te interveniëren ter ondersteuning van het Koninkrijk Denemarken.

3. Het verschil van inzicht tussen enerzijds de Commissie en anderzijds het Koninkrijk Denemarken en de lidstaten die dat land ondersteunen, doet zich voor in de bredere context van de titel in het EG-Verdrag houdende de financiële bepalingen (artikelen 268 EG tot en met 280 EG), zoals deze bepalingen worden toegepast sinds de aanvaarding van het zogeheten „Drieluik van Delors”, in 1988. Daarmee werd een einde gemaakt aan de conflicten tussen de Raad en het Europees Parlement, als mede-begrotingswetgevers, over de omvang en samenstelling van de gemeenschapsbegrotingen, die zich van 1979 tot 1987 bijna jaarlijks hebben voorgedaan. Bij de beschrijving van het juridisch kader van deze zaak, zal aan die bredere context aandacht worden geschonken, omdat deze niet zonder belang is voor de beoordeling van de verschillende rechtsvragen die in deze zaak aan de orde zijn.

III – De algemene context en het juridisch kader

A – De eigen middelen

4. Door verschillende oorzaken was sinds 1979 de jaarlijkse besluitvorming over de gemeenschapsbegroting steeds gecompliceerder geworden. In de eerste plaats waren door de toetreding van Griekenland, Spanje en Portugal de welvaartsverschillen binnen de Europese Gemeenschap aanzienlijk groter geworden. Men vreesde dat door de voorgenomen voltooiing van de interne markt die welvaartsverschillen nog groter zouden worden. Dat leidde tot een versterking van de politieke vraag naar een omvangrijker bijdrage van de Gemeenschap aan de minder welvarende regio’s. In de tweede plaats bleek in die periode de beheersing van de verplichte landbouwgarantie-uitgaven steeds meer problemen op te leveren. Het beslag van deze uitgaven op de toch al overbelaste gemeenschapsuitgaven rees tot boven de 70 %. Doordat zo de verplichte gemeenschapsuitgaven de niet-verplichte gemeenschapsuitgaven, waarover het Europees Parlement ingevolge artikel 272 EG mede-begrotingsautoriteit een bijzondere bevoegdheid had, dreigden te verdringen, ontstond, in de derde plaats, een bijna permanente patstelling tussen de Raad en het Europees Parlement.

5. Om uit de impasse te komen, diende de Commissie in februari 1987 een pakket voorstellen in om de openbare financiën van de Gemeenschap ingrijpend te wijzigen (het zogenaamde Drieluik van Delors). Hierover wist de Europese Raad van februari 1988 in hoofdlijnen overeenstemming te bereiken. Die besluitvorming had betrekking op vier wezenlijke elementen van de communautaire financiën. Deze vier elementen zijn sinds 1988 bepalend gebleven voor het communautaire begrotingsproces en voor de inhoud van de gemeenschapsbegroting. De besluitvorming over de jaarlijkse begroting, zoals deze formeel is geregeld in artikel 272 EG, pleegt plaats te vinden binnen het speelveld dat door deze vier elementen is afgebakend.

6. Deze elementen zijn:

a. Het financiële kader voor de middellange termijn

Dit kader pleegt op voorstel van de Commissie door de Europese Raad te worden bepaald voor een periode van vijf of zes jaar. Na 1988 is het nogmaals vastgesteld in december 1992 door de Europese Raad van Edinburgh en in maart 1999 door de Europese Raad van Berlijn. In deze kaders wordt de ontwikkeling van de maximumuitgaven van de Gemeenschap in hun totaliteit en voor de belangrijkste begrotingsonderdelen afzonderlijk vastgelegd. Zij vormen, in meer uitgewerkte vorm, het onderwerp van interinstitutionele akkoorden (hierna: „IIA’s”) tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Met deze IIA’s worden de kwantitatieve kaders waarbinnen de begrotingswetgever in de desbetreffende periode moet opereren vastgelegd.

Uiteraard spelen verdelingspolitieke overwegingen in de opbouw en samenstelling van de financiële kaders voor de middellange termijn een grote rol.

b. Het Eigenmiddelenbesluit

Ieder financieel kader voor de middellange termijn heeft als tegenhanger een Eigenmiddelenbesluit, waarin de ontvangsten die de Gemeenschap nodig heeft voor het doen van de in het financiële kader voorziene uitgaven, worden geregeld. Bij de dimensionering van de verschillende „eigen middelen” van de Gemeenschap en van de bijdragen van de lidstaten daaraan, spelen, uiteraard, ook verdelingspolitieke motieven een grote rol. Daarbij plegen de lidstaten nauw te letten op de positieve c.q. negatieve saldi die voor hen uit de som van ontvangsten en bijdragen voortvloeien.

c. De begrotingsdiscipline

Het fragiele begrotingspolitieke evenwicht tussen de financiële kaders voor de middellange termijn en de eigen middelen is intrinsiek kwetsbaar voor begrotingsoverschrijdingen. Daarom worden sinds 1988 bij ieder nieuw financieel perspectief maatregelen vastgesteld ter voorkoming van niet-voorziene uitgaveontwikkelingen. Deze maatregelen, die thans zijn vastgelegd in verordening (EG) nr. 2040/2000 van de Raad van 26 september 2000 betreffende de begrotingsdiscipline( ), behelzen inhoudelijk vooral de beheersing van de landbouwuitgaven.

d. De structuurfondsen

In het al gememoreerde verdelingsperspectief met het oog op de welvaartsverschillen binnen de Europese Gemeenschap nemen de uitgaven voor de structuurfondsen, met inbegrip van het Cohesiefonds, een centrale plaats in. Bij de besluitvorming over de financiële perspectieven pleegt de verdeling van de middelen uit de structuurfondsen per lidstaat nauwkeurig te worden uitgewerkt. Na iedere vaststelling van de financiële perspectieven pleegt de communautaire regelgeving voor de structuurfondsen te worden herijkt.

7. In de onderhavige zaak is vooral de samenhang tussen het financiële perspectief voor de middellange termijn en het daarop betrekking hebbende Eigenmiddelenbesluit van betekenis. Zoals gezegd berust de kwetsbare overeenstemming over beide besluiten in de Europese Raden vooral op de saldi die uit de gecombineerde toepassing van die besluiten voor de lidstaten voortvloeien. Aan de bijdragen steken de gevolgen die de dimensionering van de verschillende eigen middelen voor de lidstaten afzonderlijk heeft nauw. Hierbij moet nog worden opgemerkt dat uit het voorschrift van artikel 268, laatste volzin, EG, namelijk dat de uitgaven en ontvangsten van de gemeenschapsbegroting in evenwicht moeten zijn, voortvloeit dat tegenvallende ontvangsten bij het ene eigen middel ofwel zullen moeten worden gecompenseerd bij het andere eigen middel ofwel zullen moeten leiden tot een aanpassing van de in de financiële perspectieven voorziene bestedingen. In beide hypotheses loopt de aan de besluitvorming over de uitgaven en inkomsten van de Gemeenschap ten grondslag liggende consensus een zeker risico. Met het oog op de achtergrond van deze intrinsieke kwetsbaarheid van het communautaire begrotingsproces zijn de verplichtingen van de lidstaten in de Eigenmiddelenbesluiten en de daarop betrekking hebbende uitvoeringsregelingen nauwkeurig omschreven en plegen zij door de Commissie scherp te worden bewaakt.

8. In de onderhavige zaak gaat het om de uitlegging van enkele bepalingen van het Eigenmiddelenbesluit 1994 en van verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen( ), zoals gewijzigd bij verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 van de Raad van 8 juli 1996 tot wijziging van verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen( ) (hierna: „verordening nr. 1552/89”). Deze bepalingen hebben betrekking op de verplichtingen van de lidstaten jegens de Gemeenschap bij de inning, boeking en overdracht van douanerechten als „eigen middelen” van de Gemeenschap.

9. In casu zijn van het Eigenmiddelenbesluit 1994 de volgende bepalingen relevant.

Artikel 2, lid 1:

„Vormen op de begroting van de Gemeenschappen opgevoerde eigen middelen, de ontvangsten uit:

a) de heffingen, premies, extra bedragen of compenserende bedragen, aanvullende bedragen of aanvullende elementen en de overige door de Instellingen van de Gemeenschappen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten, alsmede de bijdragen en andere heffingen die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zijn vastgesteld;

b) de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de overige door de Instellingen van de Gemeenschappen ingevoerde of in te voeren rechten op het handelsverkeer met niet-lidstaten, alsmede de douanerechten op de onder het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal vallende producten;

[…]”

Artikel 2, lid 3:

„De lidstaten houden 10 % van de overeenkomstig lid 1, sub a en b, over te maken bedragen in als inningskosten.”

Artikel 8, lid 1:

„De in artikel 2, lid 1, sub a en b, bedoelde eigen middelen van de Gemeenschappen worden door de lidstaten geïnd overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, die in voorkomend geval aan de communautaire voorschriften worden aangepast. De Commissie onderzoekt regelmatig de nationale bepalingen waarvan de lidstaten haar in kennis stellen, deelt aan de lidstaten aanpassingen mee die zij noodzakelijk acht om deze bepalingen in overeenstemming te brengen met de communautaire voorschriften, en brengt verslag uit aan de begrotingsautoriteit. De lidstaten stellen de in artikel 2, lid 1, sub a tot en met d, bedoelde middelen ter beschikking van de Commissie.”

Artikel 8, lid 2, laatste zinsnede:

„[…] stelt de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, de bepalingen vast die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van dit besluit, alsmede de bepalingen betreffende het toezicht op de inning van de in de artikelen 2 en 5 bedoelde ontvangsten, de wijze waarop deze ter beschikking van de Commissie worden gesteld en de storting ervan”.

10. In casu zijn de volgende bepalingen van verordening nr. 1552/89, zoals deze luidden in de van belang zijnde periode, relevant.

Artikel 2:

„1. Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht van de Gemeenschappen op de in artikel 2, lid 1, sub a en b, van besluit 88/376/EEG, Euratom [thans besluit 94/728] genoemde eigen middelen als vastgesteld zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.

1 bis. Het voor de in lid 1 bedoelde vaststelling in aanmerking te nemen tijdstip is het tijdstip van de boeking, bedoeld in de douanevoorschriften. […]

1 ter. In geval van een geschil worden de bevoegde overheidsorganen geacht het bedrag van het verschuldigde recht uiterlijk wanneer de eerste administratieve beslissing genomen wordt waarbij de schuld aan de belastingschuldige wordt meegedeeld, of wanneer het geschil bij de rechter aanhangig wordt gemaakt, indien dit laatste eerder plaatsvindt, met het oog op de in lid 1 bedoelde vaststelling te kunnen berekenen. […]”

Artikel 6:

„1. Bij de schatkist van iedere lidstaat of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, gespecificeerd naar de aard van de middelen.

1. bis. […]

2. a) De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde sub b, uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad in de boekhouding opgenomen.

b) Vastgestelde rechten die niet in sub a bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de sub a vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.”

3 en 4. Deze leden van artikel 6 omschrijven de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot het periodiek toezenden aan de Commissie van overzichten van de boekhouding.

Artikel 17:

„1. De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.

2. De lidstaten behoeven de bedragen van de vastgestelde rechten slechts dan niet ter beschikking van de Commissie te stellen, indien door overmacht geen inning heeft kunnen plaatsvinden. Bovendien is het de lidstaten in bijzondere gevallen toegestaan deze bedragen niet ter beschikking van de Commissie te stellen wanneer na een diepgaand onderzoek van alle relevante gegevens van het betrokken geval blijkt dat de inning om redenen onafhankelijk van hun wil definitief onmogelijk is. De gevallen moeten, voorzover de bedragen meer dan 10 000 ECU belopen, worden vermeld in het in lid 3 bedoelde rapport, omgerekend in de nationale munteenheid tegen de wisselkoers van de eerste werkdag van oktober van het voorbije kalenderjaar; in dit verslag moeten de redenen worden vermeld waarom de lidstaat de betrokken bedragen niet ter beschikking heeft kunnen stellen. De Commissie beschikt over een termijn van zes maanden om, in voorkomend geval, haar opmerkingen aan de betrokken lidstaat te doen toekomen.

[…]”

B – De lidstaten en de belastingschuldigen

11. In het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89 zijn de verplichtingen van de lidstaten tegenover de Gemeenschap uitgewerkt bij de vaststelling, inning, boeking en overdracht van de in artikel 2, lid 1, sub a en b, omschreven eigen middelen. Het kenmerkende van deze „traditionele” eigen middelen is dat zij geheel door de communautaire wetgever zijn gedefinieerd en dat de verplichtingen van de lidstaten bij de inning en overdracht van deze middelen van zuiver uitvoerende aard zijn. Die uitvoering brengt mee dat zij ten opzichte van de particuliere belastingschuldigen gezagshandelingen moeten verrichten om te bereiken dat de verschuldigde heffingen inderdaad worden afgedragen en uiteindelijk ter beschikking van de Gemeenschap kunnen worden gesteld. De daarvoor nodige voorschriften zijn, voorzover het om de vaststelling en invordering van douanerechten en daarmee verwante heffingen gaat, uitgewerkt in verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: „CDW”).( )

12. Uit het omvangrijke CDW zijn voor de beoordeling van het onderhavige geschil in het bijzonder van belang de volgende bepalingen.

Artikel 4, lid 9, waarin de definitie is vervat „douaneschuld: de op een persoon rustende verplichting tot betaling van de rechten bij invoer (douaneschuld bij invoer) of de rechten bij uitvoer (douaneschuld bij uitvoer) die op bepaalde goederen van toepassing zijn uit hoofde van de geldende communautaire bepalingen”.

Artikel 4, lid 10, omschrijft wat onder „rechten bij invoer” dient te worden verstaan:

– „de douanerechten en heffingen van gelijke werking die bij de invoer van goederen van toepassing zijn;

– de landbouwheffingen en andere belastingen bij invoer die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of in het kader van de specifieke regelingen die op bepaalde door verwerking van landbouwproducten verkregen goederen van toepassing zijn.”

Artikel 201 heeft betrekking op het ontstaan van de douaneschuld bij invoer.

„1. Een douaneschuld bij invoer ontstaat:

a) wanneer aan rechten bij invoer onderworpen goederen in het vrije verkeer worden gebracht, of

b) wanneer dergelijke goederen onder de regeling tijdelijke invoer met gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer worden geplaatst.

2. De douaneschuld ontstaat op het tijdstip waarop de desbetreffende douaneaangifte wordt aanvaard.

3. […]”

De boeking en de mededeling van het bedrag van de rechten aan de belastingschuldige komt in de artikelen 217 en volgende aan de orde. In de context van deze zaak zijn vooral van belang:

Artikel 217

„1. Elk bedrag aan rechten bij invoer of aan rechten bij uitvoer dat voortvloeit uit een douaneschuld, hierna ‚bedrag aan rechten’ genoemd, dient door de douaneautoriteiten te worden berekend zodra deze over de nodige gegevens beschikken en dient door deze autoriteiten in de boekhouding of op iedere andere drager die als zodanig dienst doet, te worden geregistreerd (boeking).

De eerste alinea is niet van toepassing in gevallen:

a) […]

b) […]

c) […]

De douaneautoriteiten mogen afzien van de boeking van bedragen aan rechten waarvan de schuldenaar, overeenkomstig artikel 218, lid 3, niet in kennis mag worden gesteld omdat de termijn daarvoor is verstreken.

2. De lidstaten stellen nadere voorschriften vast voor de boeking van de bedragen aan rechten. Deze voorschriften kunnen verschillen naargelang de douaneautoriteiten, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de douaneschuld is ontstaan, er al dan niet verzekerd van zijn dat de genoemde bedragen zullen worden betaald.

Artikel 218

1. Indien door de aanvaarding van de aangifte van goederen voor een andere douaneregeling dan die van tijdelijke invoer met gedeeltelijke vrijstelling van rechten bij invoer, of door enige andere handeling die dezelfde rechtsgevolgen heeft als die aanvaarding, een douaneschuld ontstaat, dient het met die douaneschuld overeenkomende bedrag te worden geboekt zodra dit bedrag is berekend, of uiterlijk op de tweede dag volgende op de dag waarop de goederen zijn vrijgegeven. […]

2. […]

3. […]

Artikel 219 […]

Artikel 220

1. Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.

2. Behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 217, lid 1, tweede en derde alinea, wordt niet tot boeking overgegaan wanneer:

a) het oorspronkelijke besluit om de rechten niet te boeken of een lager bedrag te boeken dan het wettelijk verschuldigde bedrag is genomen op grond van algemene bepalingen die naderhand bij een rechterlijke uitspraak ongeldig zijn verklaard;

b) het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan;

c) de volgens de procedure van het Comité vastgestelde bepalingen de autoriteiten ontheffing verlenen achteraf van bedragen aan rechten die kleiner zijn dan een bepaald bedrag.

Artikel 221

1. Het bedrag van de rechten dient onmiddellijk na de boeking op een daartoe geëigende wijze aan de schuldenaar te worden medegedeeld.

2. Indien het verschuldigde bedrag aan rechten ter informatie in de douaneaangifte is vermeld, kunnen de douaneautoriteiten bepalen dat de in lid 1 bedoelde mededeling slechts wordt gedaan indien het vermelde bedrag aan rechten van het door hen vastgestelde bedrag afwijkt.

Indien van de in de eerste alinea van dit lid geboden mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, geldt, onverminderd de toepassing van artikel 218, lid 1, tweede alinea, de vrijgave van de goederen door de douaneautoriteiten als mededeling van het geboekte bedrag van de rechten aan de schuldenaar.

3. De mededeling aan de schuldenaar mag niet meer geschieden na het verstrijken van een termijn van drie jaren te rekenen vanaf de datum waarop de douaneschuld is ontstaan. Wanneer de douaneautoriteiten evenwel ingevolge een strafrechtelijk vervolgbare handeling niet in staat waren het juiste bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten vast te stellen, mag de vorenbedoelde mededeling, voorzover de geldende bepalingen daarin voorzien, nog na het verstrijken van de genoemde termijn van drie jaar worden gedaan.”

13. Bij verordening heeft de Commissie nadere uitvoeringsbepalingen van het CDW vastgesteld. In dit verband zijn van belang:

– Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: „verordening nr. 2454/93”) ( );

– Verordening (EG) nr. 1677/98 van de Commissie van 29 juli 1998 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: „verordening nr. 1677/98”) ( );

– Verordening (EG) nr. 1335/2003 van de Commissie van 25 juli 2003 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: „verordening nr. 1335/2003”). ( )

14. Ten tijde dat de feiten die aan het onderhavige geschil ten grondslag liggen, zich voordeden, luidde artikel 869, sub b, van verordening nr. 2454/93 als volgt:

„De douaneautoriteiten beslissen zelf om niet over te gaan tot boeking achteraf van niet geïnde rechten:

a) […]

b) wanneer zij van oordeel zijn dat aan alle in artikel 220, lid 2, sub b, van het Wetboek bedoelde voorwaarden is voldaan en voorzover het ten gevolge van eenzelfde vergissing van de betreffende belanghebbende niet geïnde bedrag, dat in voorkomend geval uit verscheidene invoer‑ of uitvoerverrichtingen voortvloeit, lager is dan 2 000 ECU.”

Bij artikel 1, punt 5, van verordening nr. 1677/98 zijn de woorden „2 000 ECU” in genoemd artikel 869, sub b, in fine, vervangen door de woorden „50 000 ECU”.

15. Artikel 871, lid 1, van verordening nr. 2454/93 luidt: „ Wanneer de douaneautoriteiten in andere dan de in artikel 869 bedoelde gevallen, van oordeel zijn dat aan de in artikel 220, lid 2, van het Wetboek bedoelde voorwaarden is voldaan, of twijfels hebben omtrent de toepasbaarheid van de criteria van deze bepaling op het betreffende geval, leggen zij dit geval aan de Commissie voor opdat het wordt behandeld overeenkomstig de procedure bedoeld in de artikelen 872 tot en met 876. […]”

16. Bij artikel 1, punten 1 en 2, van verordening nr. 1335/2003 zijn de artikelen 869, sub b, en 871 van verordening nr. 2454/93 vervangen. Artikel 1 van verordening nr. 1335/2003 is van toepassing vanaf 1 augustus 2003 op gevallen die voor deze datum niet aan de Commissie zijn voorgelegd.

17. De gewijzigde artikelen 869, sub b, en 871 van verordening nr. 2454/93 luiden thans als volgt.

Artikel 869, sub b

„De douaneautoriteiten beslissen zelf om niet over te gaan tot boeking achteraf van niet geïnde rechten:

a) […]

b) Wanneer zij van oordeel zijn dat aan alle in artikel 220, lid 2, sub b, van het douanewetboek gestelde voorwaarden is voldaan, met uitzondering van de gevallen waarin het dossier overeenkomstig artikel 871 naar de Commissie moet worden verwezen. Wanneer artikel 871, lid 2, tweede streepje, van toepassing is, mogen de douaneautoriteiten het besluit de betrokken rechten niet achteraf te boeken pas nemen na afloop van de overeenkomstig de artikelen 871 tot en met 876 ingeleide procedure.”

Artikel 871, leden 1 en 2:

„1. De douaneautoriteit verwijst een zaak naar de Commissie voor afhandeling overeenkomstig de in de artikelen 872 tot en met 876 bedoelde procedure wanneer zij meent dat aan de voorwaarden van artikel 220, lid 2, sub b, van het wetboek is voldaan en

– zij van oordeel is dat de Commissie een vergissing in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, van het wetboek heeft begaan, of

– de omstandigheden van het betrokken geval verband houden met een communautair onderzoek op grond van verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften( ), dan wel op grond van enige andere communautaire bepaling of door de Gemeenschap met bepaalde landen of groepen van landen gesloten overeenkomst die in de mogelijkheid van dergelijke communautaire onderzoeken voorziet, of

– het ingevolge eenzelfde vergissing van een marktdeelnemer niet-geïnde bedrag dat, in voorkomend geval, met meerdere in‑ of uitvoerverrichtingen verband houdt, hoger is dan of gelijk is aan 500 000 EUR.

2. De in lid 1 bedoelde wijziging vindt niet plaats wanneer:

– de Commissie overeenkomstig de procedure van de artikelen 872 tot en met 876 reeds een beschikking heeft genomen in een geval waarin zich feitelijk en juridisch vergelijkbare omstandigheden hebben voorgedaan;

– reeds een geval dat feitelijk en juridisch vergelijkbaar is bij de Commissie is ingeleid.”

18. Artikel 873, eerste alinea, van verordening nr. 2454/93 bepaalt: „Na raadpleging van een groep van deskundigen bestaande uit vertegenwoordigers van alle lidstaten die in het kader van het comité bijeenkomen teneinde het betrokken geval te onderzoeken, neemt de Commissie een beschikking waarbij zij vaststelt dat hetzij de onderzochte situatie van zodanige aard is dat niet behoeft te worden overgegaan tot boeking achteraf van de betreffende rechten, hetzij dat deze situatie niet van dien aard is.”

IV – De feiten die ten grondslag liggen aan de procedure

19. In het begin van de jaren negentig heeft een Deense onderneming (hierna: „importeur”) in Denemarken diepgevroren peulen afkomstig uit de Volksrepubliek China ingevoerd. Tot het eind van 1995 werden zij voor inklaring aan een Deense groothandel verkocht, die zelf de douaneformaliteiten afhandelde. Deze groothandel was in het bezit van een vergunning tot invoer tegen het nultarief, omdat bij haar de peulen voor eindverbruik bestemd waren. Vanaf 1 januari 1996 ging de importeur ertoe over zelf de aangevoerde producten in te klaren. De plaatselijke douaneautoriteiten van Ballerup (Denemarken) aanvaardde de douaneaangiften zonder na te gaan of de importeur wel beschikte over een vergunning tot eindverbruik voor de handelswaar in kwestie en is doorgegaan met het toepassen van het nultarief.

20. Op 12 mei 1997 hebben de lokale douaneautoriteiten van Vejle (Denemarken) vastgesteld dat de importeur niet beschikte over de vereiste toestemming tot toepassing van het nultarief. Zij hebben daarop een tweetal douaneaangiften gerectificeerd met toepassing van een invoerrecht van 16,8 %. Dezelfde dag nog heeft de importeur zich tot de douaneautoriteiten van Ballerup gewend, die de rectificaties hebben gecorrigeerd en opnieuw het nultarief hebben toegepast, zonder na te gaan of de importeur beschikte over de vereiste toestemming tot eindverbruik van de betrokken waren.

21. Bij een controle achteraf van 25 douaneaangiftes, ingediend tussen 9 februari 1996 en 24 oktober 1997, hebben de bevoegde douaneautoriteiten vastgesteld dat de importeur niet beschikte over de vereiste vergunning voor het eindverbruik. Daarop hebben zij de betaling van de ten onrechte niet geheven invoerrechten tot een bedrag van 509 707,30 DKK (ongeveer 69 000 EUR) geëist. Evenwel nadat de Deense autoriteiten hadden vastgesteld dat de correctie van de rectificaties door de plaatselijke douane van Ballerup op 12 mei 1997, bij de importeur het gewettigde vertrouwen had kunnen doen postvatten dat de gevolgde inklaringsprocedure correct was, hebben deze de Commissie gevraagd of het overeenkomstig artikel 220, lid 2, sub b, van het CDW, gerechtvaardigd was af te zien van de boeking van de van de importeur gevorderde invoerrechten voor de na die datum ingediende douaneaangiftes.Het ging daarbij om een bedrag van 140 409,60 DKK (ongeveer 19 000 EUR).

22. Bij beschikking van 19 juli 1999 heeft de Commissie op die vraag in bevestigende zin gereageerd. In haar beschikking heeft de Commissie met name overwogen dat de correctie door de plaatselijke douaneautoriteiten van Ballerup op 12 mei 1997 van de rectificaties door de lokale douane van Vejle, moest worden aangemerkt als een door de bevoegde Deense autoriteiten begane vergissing, die de belanghebbende redelijkerwijs niet kon ontdekken.

23. Bij brief van 21 oktober 1999 heeft de Commissie de Deense autoriteiten verzocht haar het bedrag van 140 409,60 DKK als eigen middelen ter beschikking te stellen voor de eerste werkdag volgende op de 19e van de tweede maand na verzending van de brief, te weten 20 december 1999, bij gebreke waarvan de vertragingsrente voorzien in de van toepassing zijnde communautaire regelgeving zou worden toegepast. De Commissie verzocht eveneens dat het bedrag op een herkenbare manier zou worden vermeld in het boekhoudingsoverzicht dat haar maandelijks wordt overgelegd.

24. Nadat de Deense autoriteiten bij brief van 15 december 1999 te kennen hadden gegeven aan deze verzoeken geen gehoor te geven, heeft de Commissie de Deense regering bij brief van 19 juli 2000 in gebreke gesteld. Niet tevreden gesteld door de reactie daarop van de Deense regering van 29 september 2000, heeft de Commissie op 6 april 2001 haar met redenen omkleed advies verzonden, waarbij het Koninkrijk Denemarken werd verzocht aan het advies te voldoen binnen twee maanden na de betekening ervan. Aangezien de Deense regering in haar antwoord bleef volharden in haar opvatting dat lidstaten niet financieel aansprakelijk kunnen worden gehouden voor misslagen van de douaneautoriteiten die, met toestemming van de Commissie, niet op de heffingsplichtigen kunnen worden verhaald, heeft de Commissie het onderhavige beroep bij het Hof ingesteld.

V – De standpunten van partijen

25. In de hieronder volgende weergave van de standpunten zal ik me beperken tot een weergave van enkele hoofdlijnen van de uitvoerige schriftelijke en mondelinge gedachtewisseling tussen, enerzijds, de Commissie en, anderzijds, het Koninkrijk Denemarken en de dit land in zijn conclusies ondersteunende lidstaten. Waar nodig, zal ik hieronder bij de beoordeling van de ingenomen standpunten meer in detail op de aangevoerde argumenten ingaan.

26. De Commissie stelt dat de „traditionele” eigen middelen als bedoeld in artikel 2 van het Eigenmiddelenbesluit 1994 met het ontstaan van de douaneschuld bestaan en dat, dientengevolge, het bedrag van 140 409,60 DKK te harer beschikking had moeten worden gesteld op grond van artikel 8, lid 1, van genoemd besluit. Derhalve hadden de Deense autoriteiten, overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1552/89, een recht van de Gemeenschap op deze inkomsten moeten vaststellen door de relevante douanebepalingen correct toe te passen en de, bij afwezigheid van de vereiste eindverbruikersverklaring, de verschuldigde douanerechten moeten innen.

27. De bepaling van het moment waarop de Deense autoriteiten het bestaan van een douaneschuld hadden moeten vaststellen, zou het ook mogelijk maken om, overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1552/89, de termijn te berekenen waarbinnen de desbetreffende eigen middelen hadden moeten worden geboekt op de rekening van de Commissie. Uit de miskenning van deze termijn zou de verplichting voortvloeien tot betaling van vertragingsrente, als bedoeld in artikel 11 van genoemde verordening. Ter staving van deze opvatting wijst de Commissie op het arrest Commissie/Duitsland in de zaak 303/84.( )

28. Volgens de Commissie dient een scherp onderscheid te worden gemaakt tussen, enerzijds, de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten en, anderzijds, de betrekkingen tussen de lidstaten en de belastingschuldigen bij de inning door de lidstaten van douanerechten en vervolgens de afdracht daarvan aan haar. De rechtsbetrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten worden beheerst door de bepalingen over de financiering van de Gemeenschap, met name het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89, alsmede door het in artikel 10 EG vervatte beginsel van gemeenschapstrouw. De betrekkingen tussen de lidstaten en de economische actoren zouden daarentegen geheel worden beheerst door het CDW en de nadere uitvoeringsvoorschriften daarbij, zoals verordening nr. 2454/93.

29. Inderdaad bestaat er, zo vervolgt de Commissie, een zuiver technisch-juridisch verband tussen beide complexen van regelingen, omdat in verordening nr. 1552/89 wordt verwezen naar de verschillende stappen die moeten worden gezet bij het ontstaan, de vaststelling en de inning van een douaneschuld. Evenwel die verwijzingen hebben geen betekenis voor de financiële aansprakelijkheid van de nationale autoriteiten jegens de Gemeenschap voor de fouten die zij maken bij de inning van de „traditionele” eigen middelen. Indien een lidstaat, om welke reden dan ook, nalaat die middelen te innen, kan hij slechts op grond van artikel 17 van verordening nr. 1552/89 ontheven worden van zijn verplichting die middelen aan de Commissie af te dragen, en dat alleen onder de in die bepaling uitputtend omschreven voorwaarden. Derhalve kan de omstandigheid dat een onderneming wordt ontheven van de betaling van douanerechten, ingevolge artikel 220, lid 2, sub b, CDW, als zodanig geen invloed hebben op de verplichting van de betrokken lidstaat tot afdracht van die rechten.

30. De verwijzing in artikel 2 van verordening nr. 1552/89, naar het CDW, meer in het bijzonder wat betreft de boeking van een douaneschuld, dient noodzakelijkerwijs te worden begrepen als verwijzing naar de objectieve omstandigheden die het CDW vereist voor het kunnen plaatsvinden van de boeking en niet naar de vraag of de nationale autoriteiten al dan niet daadwerkelijk tot de boeking zijn overgegaan. Hieruit leidt de Commissie af dat, vanaf het moment van de feitelijke invoer van de goederen binnen het douanegebied van de Gemeenschap, en dus van het ontstaan van de douaneschuld, de douanerechten en de landbouwheffingen aan de Gemeenschap en niet aan de lidstaten toebehoren.

31. De Gemeenschap zou echter de inning van deze inkomsten aan de lidstaten hebben toevertrouwd, omdat deze beschikken over de operationele infrastructuur daarvoor. Als tegenprestatie daarvoor zouden de lidstaten, overeenkomstig artikel 2, lid 3, van het Eigenmiddelenbesluit 1994 10 % (thans 25 %) van de over te dragen eigen middelen mogen inhouden. De Commissie leidt hieruit af dat de Gemeenschap met des te meer recht mag verwachten dat de lidstaten zich nauwgezet van hun taken kwijten. Derhalve zijn het de lidstaten die de financiële consequenties moeten dragen van hun eventuele nalatigheden bij de inning van de eigen middelen.

32. Ter staving van haar stelling verwijst de Commissie naar het in de artikelen 248 EG en 274 EG neergelegde beginsel van een goed financieel beheer, zoals dat was neergelegd in artikel 2 van het Financieel Reglement van 21 december 1977, van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen( ), zoals dat laatstelijk is gewijzigd bij verordening (EG, EGKS, Euratom) nr. 762/2001.( ) Miskenning van dat beginsel zou tot gevolg hebben dat de gederfde inkomsten via het zogenaamde BNP-middel over de gezamenlijke lidstaten zouden moeten worden omgeslagen. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan het nauwstekende evenwicht in de financiering van de communautaire middelen.

33. De Commissie voert in dit verband de arresten Pretore di Cento in zaak 110/76( ) en Commissie/Nederland in zaak C‑96/89( ) aan. Op de inhoud en betekenis daarvan voor de oplossing van het onderhavige geschil zal ik hieronder bij de beoordeling van de aangevoerde argumenten nader terugkomen.

34. De Deense regering brengt in een uitvoerig betoog tegen de opvatting van de Commissie in, dat het in casu relevante gemeenschapsrecht niet voorziet in de financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor fouten die door hun nationale autoriteiten zijn gemaakt bij de inning van de eigen middelen van de Gemeenschap. Daartoe zou een uitdrukkelijke rechtsgrondslag in de relevante communautaire regelingen moeten zijn voorzien. Evenwel noch uit de tekst zelf, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis van het Eigenmiddelenbesluit 1994 of van verordening nr. 1552/89 – en de voorgangers van deze regelingen – kan worden afgeleid dat het de bedoeling is geweest de financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor fouten en nalatigheden bij de inning van de eigen middelen in te voeren. De artikelen 2 en 8 van het Eigenmiddelenbesluit 1994 omschrijven slechts de verplichting dat de ontvangsten aan in‑ en uitvoerrechten aan de Commissie ter beschikking moeten worden gesteld. Zij bepalen niet wat de gevolgen zijn van eventuele fouten of tekortkomingen van de nationale douaneautoriteiten.

35. In dit verband wijst de Deense regering nog erop dat deze zaak voor de Commissie het karakter van een proefprocedure heeft. Al herhaaldelijk heeft de Commissie getracht in de Eigenmiddelenbesluiten en de daarbij behorende uitvoeringsregelingen het beginsel van de financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor misslagen bij de inning van de eigen middelen opgenomen te krijgen. Tot dusver tevergeefs, omdat haar voorstellen daartoe niet door de Raad zijn aanvaard.

36. Weliswaar onderschrijft de Deense regering dat uit het in artikel 10 EG neergelegde loyaliteitsbeginsel voortvloeit dat de lidstaten de verplichting hebben door middel van een effectieve organisatie van hun douaneadministratie ervoor te zorgen dat de eigen middelen worden geïnd en aan de Commissie ter beschikking worden gesteld. Uit dat loyaliteitsbeginsel kan echter niet worden afgeleid dat een lidstaat aansprakelijk is voor eventuele fouten van die autoriteiten. Zij meent dat de daaruit voortvloeiende verliezen, als het bijkans onvermijdelijke gevolg van de delegatie van de inning van de eigen middelen ten behoeve van de Gemeenschap, door de Gemeenschap moeten worden gedragen. In het tegenovergestelde geval zouden vooral de lidstaten waarover de belangrijkste handelskanalen van de Gemeenschap met derde landen lopen, disproportioneel worden geraakt.

37. Bij een nauwkeurige analyse van de letterlijke bewoordingen en het systeem van het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89 zou blijken dat het betoog van de Commissie geen hout snijdt. Met name de bepalingen waarop zij in het bijzonder haar stellingen baseert, de artikelen 2 en 8 van het Eigenmiddelenbesluit 1994, houden niet meer in dan dat de ontvangsten uit invoerrechten aan de Commissie ter beschikking moeten worden gesteld. Zij regelen niet de situatie waarin er geen inkomsten zijn, omdat de nationale douaneadministratie een fout heeft begaan. Verordening nr. 1552/89 kenmerkt zich voorts door een grote gedetailleerdheid. Daaruit zou, a contrario, af te leiden zijn dat, indien de Raad de bedoeling zou hebben gehad dat de lidstaten zouden moeten instaan voor door fouten of nalatigheden van hun douaneautoriteiten door de Gemeenschap gederfde middelen, hij ongetwijfeld een expliciet daartoe strekkende bepaling in deze verordening zou hebben opgenomen.

38. Anders dan de Commissie, is de Deense regering van mening dat in het onderhavige geval geen argument valt te ontlenen aan artikel 17 van verordening nr. 1552/89. Die bepaling omschrijft de voorwaarden waaronder lidstaten ontheven kunnen worden van de verplichting om door hen eenmaal vastgestelde rechten aan de Commissie ter beschikking te stellen. In casu is die situatie echter niet aan de orde. Hier gaat het om een situatie waarin de douanerechten als eigen middelen niet zijn vastgesteld, omdat de Commissie in het kader van de in artikel 220, lid 2, CDW juncto artikel 869, sub b, van verordening nr. 2454/93 bedoelde procedure ermee heeft ingestemd dat ten onrechte niet geboekte invoerrechten niet alsnog zouden worden gevorderd van de heffingsplichtige, omdat deze erop mocht vertrouwen dat de door de bevoegde douaneautoriteit afgegeven verklaringen correct waren. Welnu, als betrokken douanerechten niet meer hoeven te worden geboekt, is er geen bedrag om vast te stellen naar de bewoordingen van artikel 2 van verordening nr. 1552/89. Ergo, kan er geen boeking van dat bedrag plaatsvinden in de boekhouding van de eigen middelen, als bedoeld in artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1552/89 en kan dat bedrag ook niet aan de Commissie ter beschikking worden gesteld.

39. De Deense regering geeft de Commissie toe dat het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89, enerzijds, en het CDW, anderzijds, een verschillend object hebben. Niettemin is zij van oordeel dat er in situaties als die welke aan het geding ten grondslag liggen, waarin op basis van een correcte toepassing van het CDW en de daarvoor geldende uitvoeringsregels bepaalde douanerechten niet meer van de heffingsplichtige kunnen worden gevorderd, de Commissie niet bevoegd is die rechten alsnog als eigen middelen op te eisen. Dit geldt a fortiori waar – ingevolge artikel 873 van verordening nr. 2454/93 – het de Commissie zelf is die bevoegd is te bepalen of lidstaten mogen afzien van de invordering van invoerrechten bij ondernemingen in de gevallen bedoeld in artikel 220, lid 2, sub b, CDW. Men zou toch normaliter mogen veronderstellen dat, als de Commissie de bevoegdheid heeft gekregen om te beslissen of de lidstaten de invordering van bepaalde douanerechten achterwege mogen laten, dit zo is gedaan, omdat uit dergelijke beslissingen het verlies van eigen middelen voor de Commissie voortvloeit.

40. Voor het bestaan van een dergelijk verband tussen de bepalingen voor de eigen middelen en de gemeenschappelijke douanebepalingen voert de Deense regering nog een rechtshistorisch argument aan. Zij ontleent dat aan verordening nr. 1697/79.( ) Artikel 9 van deze bij het CDW ingetrokken verordening houdt in dat tot de inwerkingtreding van communautaire voorschriften die de voorwaarden omschrijven waaronder de lidstaten moeten overgaan tot de vaststelling van eigen middelen uit de toepassing van invoerrechten of uitvoerrechten, in het geval waarin zij met toepassing van de onderhavige verordening niet zijn overgegaan tot het opeisen achteraf van deze rechten, de lidstaten niet gehouden zijn deze vast te stellen als daarmee overeenkomende eigen middelen in de zin van „de verordening” (vervangen door verordening nr. 1552/89).

41. Ten slotte zet de Deense regering in een zeer uitvoerig betoog uiteen waarom naar haar mening de door de Commissie aangehaalde rechtspraak van het Hof niet steekhoudend zou zijn voor de huidige zaak. Die rechtspraak betrof gevallen waarin de betrokken lidstaat verplicht was achteraf tot opeising van een landbouwheffing of een invoerrecht bij een onderneming over te gaan, zelfs indien die opeising niet tijdig had plaatsgevonden. Het juridisch kader voor die gevallen bracht niet de toepassing mee van bepalingen overeenkomend met artikel 220, lid 2, sub b, CDW. Daarom mocht in die gevallen wel tot invordering achteraf van de desbetreffende heffingen bij de betrokken ondernemingen worden overgegaan. Die rechtspraak zou derhalve geen houvast bieden in gevallen waarin een lidstaat niet meer mag invorderen ten gevolge van een door de douaneadministratie gemaakte vergissing.

42. De Belgische, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese en de Zweedse regering hebben zich achter het standpunt van de Deense regering geschaard. Ofschoon zij in hun argumentatie onderling wat uiteenlopende accenten plaatsen, menen zij net als de Deense regering dat de lidstaten niet aansprakelijk kunnen worden gesteld voor fouten of nalatigheden van de nationale douaneadministraties. Evenals de Deense regering zijn zij van oordeel dat de door de Commissie aangehaalde rechtspraak van het Hof op het onderhavige geval niet van toepassing is. Die rechtspraak heeft namelijk niet betrekking op gevallen waarin de betrokken lidstaten niet meer tot invordering achteraf van de douanerechten of landbouwheffingen kunnen overgaan. In dit verband hebben enkele lidstaten nog opgemerkt dat fouten als bedoeld in artikel 220, lid 2, sub b, CDW ook gemaakt kunnen worden door de Commissie zelf of door autoriteiten van derde landen.

43. In enkele interventies is er nog op gewezen dat, ook bij een diligente uitvoering van de douanewetgeving door een adequaat optredende douaneadministratie, fouten onvermijdelijk zullen blijken. De omvang van de handel met derde landen maakt het eenvoudigweg onmogelijk om foutloos te handelen. Het door de Commissie voorgestane standpunt brengt mee dat de lidstaten waarlangs de grote handelsstromen verlopen, disproportionele financiële risico’s lopen, ook al doen zij alles waartoe het in artikel 10 EG neergelegde beginsel van gemeenschapstrouw hun verplicht.

44. De argumenten van de Duitse regering onderscheiden zich wat van die van andere interveniërende lidstaten. Zij begint met het opwerpen van de ontvankelijkheidsvraag. Met toepassing van artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering zou het Hof ambtshalve moeten nagaan of het beroep wel ontvankelijk is, aangezien het niet bevoegd is tot kennisneming van de onderhavige zaak. Het huidige beroep zou in feite een beroep tot schadevergoeding zijn wegens schending van het CDW. Aangezien een dergelijk beroep niet is voorzien in het rechtsbeschermingsstelsel van het EG-Verdrag, zouden het de Deense gerechtelijke instanties zijn, die tot kennisneming ervan bevoegd zijn, zulks overeenkomstig artikel 240 EG.

45. In de tweede plaats merkt de Duitse regering op dat uit het objectieve gegeven dat een foutloze administratie van het douaneverkeer niet mogelijk is, voortvloeit dat alleen gevallen van een kennelijke en voldoende gekwalificeerde schending van het communautaire douane‑ en landbouwrecht, waaruit financiële verliezen voor de Gemeenschap voortvloeien, een dergelijk beroep tot schadevergoeding toewijsbaar zou zijn, een en ander naar analogie van de criteria die het Hof daarvoor heeft ontwikkeld in zijn rechtspraak over de aansprakelijkheid van de Gemeenschap en lidstaten tegenover particulieren. Het onderhavige geval zou niet aan die criteria beantwoorden.

VI – Beoordeling

A – Ten aanzien van de ontvankelijkheid

46. Het komt mij voor dat de stelling van de Duitse regering inhoudende dat het in casu niet om een beroep wegens nalatigheid, maar om een verkapt beroep tot schadevergoeding gaat, berust op een onjuiste lezing van het verzoekschrift van de Commissie, dat niet concludeert tot de veroordeling van het Koninkrijk Denemarken tot betaling van een bepaald bedrag, maar tot de vaststelling dat deze lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 10 EG en het Eigenmiddelenbesluit 1994 niet is nagekomen. Dat in het verzoekschrift het bedrag van 140 409,60 DKK is genoemd, hangt onverbrekelijk samen met het object van dit beroep wegens nalatigheid, namelijk het beweerdelijk niet nakomen door het Koninkrijk Denemarken van de verplichtingen die voor dit land uit het Eigenmiddelenbesluit 1994 voortvloeien. De conclusie is derhalve dat het beroep van de Commissie ontvankelijk is.

47. Vooruitlopend op de beoordeling ten gronde van dit beroep, teken ik bij het voorgaande nog aan dat partijen, met inbegrip van de interveniënten, niet altijd even zorgvuldig zijn in de terminologie van hun schriftelijke en mondelinge stellingen. Centraal in deze zaak staat de vraag welke verplichtingen voor de lidstaten uit het Eigenmiddelenbesluit 1994 en uitvoeringsverordening nr. 1552/89 voortvloeien en tot hoever die reiken in feitelijke situaties als dewelke aan dit geding ten grondslag liggen. Of het Koninkrijk Denemarken al dan niet het genoemde bedrag moet afdragen, wordt in essentie bepaald door de inhoud en reikwijdte van die verplichtingen. Het is daarom niet juist de, omstreden, verplichting tot betaling te kwalificeren als voortvloeiend uit een, omstreden, aansprakelijkheid voor dat bedrag.

B – Ten gronde

48. Over de feiten die aan deze zaak ten grondslag liggen, bestaat tussen de Commissie en de Deense regering overeenstemming. Ook de Deense regering erkent dat de bevoegde douaneautoriteiten van Ballerup een vergissing hebben gemaakt door ten onrechte een aantal partijen tegen het nultarief tot het douanegebied van de Gemeenschap toe te laten, ofschoon de importeur niet over de vereiste vergunning tot eindverbruik beschikte. Aangezien de betrokken onderneming een gewettigd vertrouwen mocht hebben in de juistheid van de beslissing van de douaneautoriteiten, konden de verschuldigde douanerechten niet achteraf van haar worden ingevorderd.

49. Voor de beoordeling van de vraag of de Deense regering daarmee tekort is geschoten in haar nakoming van de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen en of ze uit dien hoofde verplicht is de door de Gemeenschap gederfde eigen middelen alsnog af te dragen, moet een antwoord worden gevonden op drie nauw met elkaar samenhangende vragen:

– Welke zijn de verplichtingen die voor de lidstaten voortvloeien uit de artikelen 2, lid 1, sub a en b, en 8, lid 1 van het Eigenmiddelenbesluit 1994 in samenhang met de artikelen 2, lid 1, 6, lid 2, en 17 van verordening nr. 1552/1989?

– Wat is het verband tussen, enerzijds, het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/1989 en, anderzijds, het CDW en uitvoeringsverordening nr. 2454/93?

– Meer in het bijzonder, heeft de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW in samenhang met de artikelen 871 en 873 van uitvoeringsverordening nr. 2454/93 gevolgen voor de verplichtingen van de lidstaten op grond van het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89?

C – De verplichtingen ingevolge het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89

50. Voor de beantwoording van de eerste vraag is de uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1552/89 bepalend. Het gaat daarbij in het bijzonder om de volgende elementen: „[…]” een recht van de Gemeenschap [geldt] als vastgesteld zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het recht („la prise en compte du montant du droit”) en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.

51. De Commissie stelt dat onder „geldt als vastgesteld” niet slechts de situatie moet worden begrepen waarin de boeking van de rechten en de kennisgeving door de nationale autoriteiten aan de belastingschuldige feitelijk hebben plaatsgevonden – waarna de inning van de rechten en de overdracht ervan als eigen middelen kunnen volgen – maar ook de situatie waarin de nationale autoriteiten op grond van de objectieve feiten dit hadden moeten doen, maar dit hebben nagelaten.

52. De Deense regering, daarin gesteund door de Belgische, de Nederlandse en de Portugese regering, leest de bepaling van artikel 2, lid 1, anders en restrictiever: het recht van de Gemeenschappen op eigen middelen geldt als vastgesteld, zodra het overeenkomstig de douanevoorschriften wordt geboekt en daarvan aan de belastingplichtige kan worden kennisgegeven.

53. Ofschoon de tekst van artikel 2, lid 1, beide interpretaties toelaat, meen ik dat de door de Commissie verdedigde opvatting de juiste is. In zijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland( ) heeft advocaat-generaal Mancini over een vergelijkbare interpretatievraag ten aanzien van verordening nr. 2981/77 – de regeling waarvoor verordening nr. 1552/89 in de plaats is gekomen – opgemerkt, dat de vaststelling niet de handeling is waardoor het recht op de eigen middelen ontstaat, maar alleen het feit waardoor de op de lidstaat rustende verplichting ontstaat om deze middelen ter beschikking van de Commissie te stellen. De aanspraak op het eigen middel ontstaat, derhalve, zodra de daartoe door de gemeenschapswetgever gestelde voorwaarden zijn vervuld. Ware het anders, dat wil zeggen indien het ontstaan van dit recht afhankelijk zou zijn van het initiatief van de nationale autoriteiten, dan zou dat tot gevolg kunnen hebben dat de boeking van het eigen middel voor de Gemeenschap ad libitum zou kunnen worden uitgesteld, of, zo voeg ik eraan toe, zou kunnen worden verhinderd.

54. Het arrest van het Hof in deze zaak is, zonder dat daarin de bredere beschouwing van de advocaat-generaal wordt overgenomen, volstrekt in overeenstemming met diens analyse. Het Hof stelt namelijk dat voor de verplichting tot het overschrijven van de desbetreffende heffingen niet bepalend is het moment waarop deze zijn vastgesteld, maar het ogenblik waarop zij hadden moeten zijn vastgesteld.( ) Die rechtspraak is naderhand bevestigd in de arresten Commissie/Griekenland( ) en Commissie/Nederland.( )

55. Deze rechtspraak is naar mijn mening in de context van de voorliggende zaak onverkort relevant. Indien de rechten van de Gemeenschap slechts als vastgesteld zouden worden beschouwd, indien de lidstaten daadwerkelijk hebben geboekt, zouden de beoogde „optimale voorwaarden” waaronder de Gemeenschap moet kunnen beschikken over de eigen middelen niet zijn verzekerd. Immers, de rechten en heffingen die door fouten of nalatigheden van de nationale administraties ten onrechte niet zijn geboekt, zouden dan, in strijd met de uitdrukkelijke strekking van de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1552/89, niet als eigen middelen kunnen worden vastgesteld.

56. Een dergelijk resultaat zou, bovendien, ook onverenigbaar zijn met het systeem van deze verordening. Die voorziet in artikel 17, lid 2, in een aan zeer strikte voorwaarden gebonden ontheffing van de lidstaten van hun verplichting om de vastgestelde rechten en heffingen als eigen middelen ter beschikking van de Gemeenschappen te stellen: namelijk indien inning door overmacht niet heeft kunnen plaatsvinden en indien, na diepgaand onderzoek blijkt dat inning, onafhankelijk van de wil van de betrokken lidstaat, onmogelijk is geworden. Welnu, aan de restrictieve strekking van deze bepaling wordt op welhaast fatale wijze afbreuk gedaan, indien zij niet zou slaan op gevallen waarin de betrokken lidstaten op grond van de objectieve feiten en de daarop van toepassing zijnde douanevoorschriften, douanerechten hadden moeten constateren, doch dat niet, onvolledig of te laat hebben gedaan. Het heeft immers weinig zin hoge eisen te stellen aan de lidstaten bij de nakoming van de verplichtingen die een vervolg zijn op de constatering van de eigen middelen, wanneer de verplichting tot constatering zelf niet zou berusten op het gegeven dat aan de objectieve voorwaarden daartoe feitelijk en juridisch is voldaan.

57. In de rechtspraak, waarin het Hof heeft uitgemaakt dat er een onverbrekelijk verband bestaat tussen de verplichting het bestaan van de douaneschuld te constateren en die op de rekening van de Commissie over te boeken binnen de gestelde termijn, eventueel vermeerderd met vertragingsrente( ), vind ik het bovenstaande bevestigd. Het gestelde onverbrekelijke verband staat en valt namelijk met de constatering van de eigen middelen. Die mag niet afhankelijk zijn van het arbitraire, dan wel nalatige gedrag van een lidstaat.( )

58. Ten slotte, hierboven bij de beschrijving van de context van deze zaak heb ik er al op gewezen dat het systeem van de gemeenschapsfinanciën wordt gekenmerkt door een samenstel van kwetsbaar evenwicht: tussen inkomsten en uitgaven, binnen de samenstelling van de inkomsten en binnen de samenstelling van de uitgaven. De kwetsbaarheid van dit samenstel vergt dat de verplichtingen van de lidstaten bij het vaststellen, de inning en de overboeking van de eigen middelen strikt zijn omschreven en strikt worden nageleefd. Daarmee is onverenigbaar een situatie waarin de nalatigheid bij de vaststelling van de traditionele eigen middelen door een lidstaat zonder meer wordt omgeslagen via het zogenaamde BNP-middel over alle lidstaten. Die eventualiteit, die in strijd is met de loyaliteit die de lidstaten ook elkaar verschuldigd zijn, dient door een strikte interpretatie en toepassing van de gemeenschapsvoorschriften juist te worden voorkomen.

59. Op grond van het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat de Deense autoriteiten ingevolge artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1552/89 op grond van de feiten die aan deze zaak ten grondslag liggen, een bedrag van 104 409,60 DKK aan douanerechten hadden moeten vaststellen als eigen middelen van de Gemeenschap. Die nalatigheid levert op zichzelf reeds een inbreuk op de verplichtingen op, die ingevolge het gemeenschapsrecht op die lidstaat rusten.

D – De samenhang tussen de voorschriften voor de eigen middelen en de communautaire douanewetgeving

60. Ofschoon de Deense regering toegeeft dat haar douaneautoriteiten een fout hebben begaan, waardoor douanerechten niet als eigen middelen zijn geconstateerd, betwist zij dat uit die tekortkoming zou voortvloeien dat zij alsnog gehouden is het bedrag van de ten onrechte niet-geconstateerde middelen aan de Commissie over te dragen. Zij voert daarvoor aan dat waar in dit geval de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW het haar belet de betrokken rechten bij de belastingschuldige te innen en dat, bij het ontbreken van een uitdrukkelijke rechtsbasis daarvoor in het gemeenschapsrecht, zij niet „aansprakelijk” kan worden geacht voor de door haar administratie gemaakte beoordelingsfout.

61. Naar mijn oordeel is dit verweer niet houdbaar. Indien, zoals hierboven vastgesteld in punt 59 moet worden aangenomen dat de Deense regering tekortgeschoten is in de toepassing van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1552/89, dan is ten onrechte een bedrag van 140 409,60 DKK niet geconstateerd als eigen middel van de Gemeenschap en ten onrechte niet overgemaakt op de rekening van de Commissie. Een vrijstelling op een van de in artikel 17, lid 2, van deze verordening genoemde gronden is niet mogelijk, omdat de onmogelijkheid van de inning een direct gevolg is van een beoordelingsfout van de Deense administratie. Hieruit vloeit voort dat op grond van de gemeenschapsvoorschriften voor de eigen middelen de Deense regering gehouden is tot overboeking alsnog van de ten onrechte niet geconstateerde eigen middelen.

62. Evenmin acht ik de argumenten die de Deense regering ontleent aan de beweerdelijke samenhang tussen de voorschriften over de eigen middelen en de communautaire douanevoorschriften, houdbaar. Het eerstgenoemde complex van voorschriften beheerst de rechtsverhouding tussen de Gemeenschap en de lidstaten wat betreft de vaststelling en overdracht van de eigen middelen. Het laatstgenoemde complex beheerst de rechtsverhoudingen tussen de lidstaten en ondernemingen bij de aangifte, oplegging en inning van in‑ en uitvoerrechten. Weliswaar bestaat er een verband tussen beide complexen in de zin dat als eigen middelen vastgestelde douanerechten volgens de toepasselijke douanevoorschriften zullen moeten worden bepaald, opgelegd en geïnd door de bevoegde nationale douaneautoriteiten, maar dat verband is primair technisch en functioneel.

63. In beginsel werken de eventualiteiten, die zich in de verhouding van douaneautoriteiten en belastingplichtigen kunnen voordoen, niet door in de afwikkeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten van de inkomsten uit douanerechten als eigen middelen die als zodanig zijn geconstateerd of hadden moeten zijn geconstateerd.( ) Ware het anders, dan zou de afwikkeling tussen de lidstaten en de Gemeenschap van de desbetreffende eigen middelen afhankelijk worden van de risico’s die aan de administratieve afwikkeling van het douaneverkeer inherent zijn. Die risico’s heeft de communautaire wetgever juist willen vermijden door in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1552/89 uitputtend de voorwaarden op te sommen, waaronder de lidstaten vrijgesteld kunnen worden van hun verplichting tot overboeking aan de Commissie van de eigen middelen, die zij hebben geconstateerd of hadden moeten constateren.

64. De hoofdregel dat voor de eigen middelen een uitputtend samenstel van voorschriften geldt, dat in de onderhavige zaak bestaat uit het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89, lijdt slechts uitzondering indien en voorzover de communautaire wetgever zelf aan bepaalde eventualiteiten die zich bij de oplegging en de inning van in‑ en uitvoerrechten kunnen voordoen, uitdrukkelijk bepaalde gevolgen heeft verbonden voor de verplichtingen van de lidstaten ingevolge de voorschriften voor de eigen middelen.( )

65. De Deense regering en de regeringen die haar conclusies ondersteunen, hebben hiertegen ingebracht dat dit de „aansprakelijkheid” van de lidstaten zou meebrengen voor fouten en nalatigheden bij de toepassing van de douanewetgeving. Daardoor zouden vooral de lidstaten worden getroffen met een bovenproportioneel omvangrijk handelsverkeer met derde landen. Ervan afgezien dat, naar in punt 47 al is gesteld, het gebruik van het begrip aansprakelijkheid onjuist is, lijkt mij dit argument ook op andere gronden onhoudbaar. Nu ingevolge artikel 2, lid 3, van het Eigenmiddelenbesluit 1994 de lidstaten 10 % van de over te maken traditionele eigen middelen mochten inhouden( ), kan worden gesteld dat de lidstaten die zeggen disproportionele risico’s te lopen, volgens dezelfde redenering ook disproportionele inkomsten hebben. Overigens is dit argument ook curieus, omdat het erop neerkomt dat deze risico’s zonder meer op de Gemeenschap en, indirect, op de andere lidstaten worden afgewenteld. Die moeten dus de financiële consequenties ondergaan van de administratieve onzorgvuldigheden die betrokken lidstaten in de toepassing van de douanevoorschriften begaan. Kortom, deze lidstaten willen wel de lusten incasseren, maar de lasten niet dragen.

E – De gevolgen van de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW voor de verplichtingen voortvloeiend uit de eigenmiddelenvoorschriften

66. De Deense regering heeft gesteld dat de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW in samenhang met de artikelen 871 en 873 van uitvoeringsverordening nr. 2454/93 in casu tot gevolg heeft dat het bedrag aan invoerrechten dat de douaneautoriteiten hadden moeten opleggen niet meer kan worden opgelegd noch geïnd. Daarmee zou de door de Commissie aangevoerde rechtspraak van het Hof in de zaken Commissie/Duitsland( ), Commissie/Griekenland( ) en Commissie/Nederland( ) niet op de onderhavige situatie van toepassing zijn. Bovendien zou de Commissie in de overeenkomstig de artikelen 871 en 873 van de uitvoeringsverordening gevolgde procedure positief hebben bewilligd in de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW. Daarbij zou zij uiteraard ook de consequenties voor de vaststelling en afdracht van de eigen middelen onder ogen hebben moeten zien.

67. Nu vaststaat dat in de onderhavige zaak de Deense regering het bestaan van een douaneschuld van 140 409,60 DKK had moeten vaststellen en innen, alsmede dat de bevoegde Deense douaneautoriteiten door hun optreden aanleiding hebben gegeven tot de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW, waardoor de inning onmogelijk is geworden, valt alleen nog na te gaan of in verband met de toepassing van laatstgenoemde bepaling het CDW, of een daarop berustende regeling, de Deense regering ontslaat van de verplichting om de douanerechten die zij als eigen middelen had moeten vaststellen, aan de Commissie over te dragen.

68. Bij de beantwoording van deze vraag wil ik vooropstellen dat er geen enkele algemene rechtsgrondslag is voor de stelling dat douanerechten, die als eigen middelen hadden moeten worden vastgesteld, niet aan de Commissie zouden hoeven te worden overgedragen. De hierboven in de punten 53 tot en met 57 besproken rechtspraak van het Hof betrof gevallen waarin de betrokken lidstaten in gebreke waren met het tijdig vaststellen van heffingen of douanerechten. Daarin had het tardief voldoen aan de verplichtingen voortvloeiend uit de eigenmiddelenvoorschriften van het gemeenschapsrecht tot gevolg dat de bewuste eigen middelen alsnog, vermeerderd met vertragingsrente, moesten worden afgedragen. Er bestaat geen principieel verschil tussen arbitrair of nalatig gedrag van een lidstaat dat leidt tot vertraging in inning van de rechten en vergelijkbaar gedrag dat de inning van die rechten rechtens onmogelijk maakt. In beide gevallen is de betrokken lidstaat ervoor verantwoordelijk dat het door voorschriften over de eigen middelen beoogde resultaat wordt bereikt, namelijk de overboeking van de eigen middelen die de lidstaat had moeten vaststellen.

69. Het antwoord zelf op de vraag is eenvoudig. Noch het CDW, noch uitvoeringsverordening nr. 2454/93, bevatten een bepaling die uitdrukkelijk inhoudt dat de lidstaten die door de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW niet de rechten van de belastingschuldige kunnen innen, die zij als eigen middelen hadden moeten vaststellen, van de overdracht van de daarmee gemoeide bedragen aan de Commissie vrijgesteld zouden zijn.

70. Hieruit volgt dat de niet-correcte nakoming door het Koninkrijk Denemarken van de verplichtingen die voor dat land voortvloeien uit het Eigenmiddelenbesluit 1994 en verordening nr. 1552/89, meebrengt dat het alsnog een bedrag van 140 409,60 DKK, vermeerderd met vertragingsrente, aan de Commissie moet afdragen.

71. Volledigheidshalve merk ik nog op dat aan de betrokkenheid van de Commissie in de procedure die is voorzien in de artikelen 871 en 873 van uitvoeringsverordening nr. 2454/93 geen argumenten zijn te ontlenen voor een vrijstelling van de lidstaten van hun verplichtingen uit hoofde van de voorschriften voor de eigen middelen bij de toepassing van artikel 220, lid 2, sub b, CDW.

72. In de eerste plaats voorzien die bepalingen niet in een daartoe strekkende bevoegdheid van de Commissie. In de tweede plaats zou een dergelijke bevoegdheid in het kader van juist die procedure ongepast zijn, omdat dan de Commissie de toepassing van het rechtsbeginsel van de bescherming van het gewettigde vertrouwen bij de belastingschuldige had moeten afwegen tegen de mogelijke consequenties daarvan voor de communautaire financiën. In de derde plaats behelst de betrokkenheid van de Commissie in de bewuste procedure een geheel andere verantwoordelijkheid dan het toezicht op de naleving van de voorschriften voor de eigen middelen, namelijk die voor de gelijkheid en eenheid in de toepassing van het communautaire douanerecht.

F – Kosten

73. Aangezien ik van oordeel ben dat de Commissie in haar middelen dient te slagen, acht ik het juist te concluderen dat het Koninkrijk Denemarken in de kosten wordt verwezen.

VII – Conclusie

74. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:

1) De Commissie in haar verzoekschrift ontvankelijk te verklaren.

2) Vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken, door na te laten een bedrag van 140 409,60 DKK aan invoerrechten correct vast te stellen en als eigen middelen, vermeerderd met vertragingsrente te rekenen vanaf 20 december 1999, aan de Commissie ter beschikking te stellen, de verplichtingen die ingevolge het gemeenschapsrecht op hem rusten niet is nagekomen, in het bijzonder die welke voortvloeien uit de artikelen 2 en 8 van besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen, alsmede artikel 2, lid 1, van verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen.

3) Het Koninkrijk Denemarken in de kosten te veroordelen.