CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 12 november 2019 ( 1 )

Zaak C‑502/19

Strafzaak

in tegenwoordigheid van

Oriol Junqueras Vies,

Ministerio Fiscal,

Abogacía del Estado,

Vox

[verzoek van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – In voorlopige hechtenis genomen onderdaan van een lidstaat die als lid van het Europees Parlement is verkozen in de mondelinge fase van een strafprocedure – Weigering om de betrokkene toestemming te geven om te voldoen aan een vereiste van het nationale recht – Protocol (nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie – Artikel 9 – Toepassingsgebied en draagwijdte van de parlementaire onschendbaarheid – Begrippen ‚verkozene’ en ‚lid van het Europees Parlement’ – Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 39 – Recht van verkiesbaarheid”

Inleiding

1. Bij de opening van elke nieuwe zittingsperiode van het House of Commons (Lagerhuis, Verenigd Koninkrijk) richt de speaker (voorzitter) een verzoekschrift tot de koning (of, zoals in het huidige geval, de koningin) opdat die de Kamer „vrijheid van meningsuiting, bescherming tegen arrestatie, toegang tot Zijne Majesteit, indien de gelegenheid dit vereist, en de gunstigste uitlegging van haar werkzaamheden” zou verlenen. De Koning bevestigt in zijn antwoord alle door hem of zijn talrijke voorgangers verleende voorrechten ( 2 ).

2. De parlementaire immuniteit vindt haar oorsprong immers in de geschiedenis van het Britse parlement, waar zij parliamentary privilege wordt genoemd. Het belangrijkste onderdeel van dat voorrecht, de vrijheid van meningsuiting, is aan het einde van de zestiende eeuw geïnstitutionaliseerd en is in 1689 opgenomen in de Bill of Rights (grondwettelijke overeenkomst). Daaruit is de huidige onschendbaarheid (of materiële immuniteit) ontstaan ten aanzien van tijdens de uitoefening van het parlementaire mandaat gedane uitspraken of gestelde handelingen.

3. In het continentaal recht wordt het verschijnen van de parlementaire immuniteit gewoonlijk in verband gebracht met de Franse Revolutie. De tijdens die revolutie ontstane nieuwe instelling, de Assemblée nationale, had immers een vorm van bescherming nodig tegen de – tot dan toe absolute – macht van de monarch. De eerste uitdrukking van die immuniteit is terug te vinden in de wetsbesluiten van de Assemblée nationale zelf. Zij omvatte reeds de twee bestanddelen van de parlementaire immuniteit zoals deze thans bekend is: de materiële immuniteit (onschendbaarheid), die geldt ten aanzien van de handelingen die tijdens de uitoefening van de parlementaire functies worden gesteld ( 3 ), en de gerechtelijke immuniteit (onvervolgbaarheid), die geldt ten aanzien van alle andere feiten, behalve wanneer de Assemblée toestemming geeft tot vervolging ( 4 ). De parlementaire immuniteit is vervolgens opgenomen in de grondwet van 1791.

4. Die immuniteit in de vorm zoals zij tijdens de Franse revolutie is vastgesteld, namelijk bestaande uit de twee onderdelen onschendbaarheid en onvervolgbaarheid, is grotendeels overgenomen in de parlementaire rechten van de staten van continentaal Europa.

5. Ook al heeft de parlementaire immuniteit de vorm van een bescherming die aan elk lid van het parlement persoonlijk wordt verleend, haar uiteindelijke doel is anders. Zij is geen voorrecht van de afgevaardigde dat is bedoeld om hem aan de werking van het gemene recht te onttrekken, maar een beschermingsmechanisme voor het parlement als geheel. ( 5 )

6. Wat meer in het bijzonder de onvervolgbaarheid betreft, is een van de doelstellingen van die bescherming ervoor te zorgen dat het voltallige parlement kan vergaderen zonder dat bepaalde leden van de debatten zijn uitgesloten ten gevolge van onrechtmatige of vexatoire strafrechtelijke (of civielrechtelijke) vervolgingen. ( 6 )

7. Momenteel wordt de rechtvaardiging van die immuniteit dikwijls opnieuw ter discussie gesteld. Er wordt namelijk aangevoerd dat die immuniteit een anachronisme is, een overblijfsel uit een tijd waarin de parlementen waren blootgesteld aan aanvallen van zowel de uitvoerende als de rechterlijke macht – een rechterlijke macht die dikwijls ten dienste van de uitvoerende macht stond. In een moderne rechtsstaat daarentegen zou de onafhankelijkheid van de rechters de beste waarborg bieden tegen ongerechtvaardigde aanvallen die de goede werking of de samenstelling van het parlement kunnen aantasten, zodat de gerechtelijke immuniteit haar bestaansreden verliest. Dergelijke immuniteit zou bovendien een bron van misbruik vormen, alsook een schending van het fundamentele recht op toegang tot de rechter voor personen die schade hebben geleden door handelingen die door parlementsleden buiten de uitoefening van hun functie zijn gesteld ( 7 ).

8. Die kritieken bevatten zeker een flink stuk waarheid.

9. Daarbij zij enerzijds evenwel aangetekend dat zij een erg optimistisch beeld van de stand van zaken geven. De vooruitgang van de rechtsstaat is immers niet overal op hetzelfde niveau en de politieke ontwikkelingen gaan niet altijd uitsluitend in de richting van de versterking ervan. En ook al blijven rechters in beginsel onafhankelijk, dat is niet noodzakelijk het geval voor rechtshandhavingsinstanties en het openbaar ministerie ( 8 ).

10. Anderzijds is het een feit dat maatregelen zoals de rechterlijke controle van beslissingen om de immuniteit op te heffen, de beperking van de omvang of de draagwijdte ervan, evenals de praktijk van parlementen om de immuniteit in beginsel op te heffen behalve wanneer sprake is van fumus persecutionis, het mogelijk maken misbruik tegen te gaan en de immuniteit te beperken binnen de grenzen van de rol ervan als schild voor het parlement.

11. Correct toegepast is de immuniteit van de parlementsleden dus een van de waarborgen voor hun onafhankelijkheid en derhalve voor de onafhankelijkheid van alle parlementen, waaronder het Europees Parlement.

12. Om die immuniteit te genieten, moet men echter eerst de hoedanigheid van parlementslid verwerven. In de institutionele orde van de Europese Unie wordt het verkrijgen van die status deels geregeld door het nationale recht van de lidstaten en deels door het Unierecht. Deze zaak stelt de afbakening van de respectieve toepassingsgebieden van die verschillende rechtsstelsels aan de orde. Zij heeft dus een constitutioneel belang dat een stuk verder gaat dan de persoonlijke situatie van de verzoeker in het hoofdgeding en het nationale politieke debat waarbij hij betrokken is. Vanuit dit constitutioneel perspectief wil ik de in deze zaak opgeworpen juridische kwesties onderzoeken.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

13. Artikel 9 van het Protocol (nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie ( 9 ), gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: „Protocol”), bepaalt: „Tijdens de zittingsduur van het Europees Parlement genieten de leden: a) op hun eigen grondgebied, de immuniteiten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend, b) op het grondgebied van elke andere lidstaat, vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook. De immuniteit beschermt hen eveneens, wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees Parlement begeven of daarvan terugkeren. Op deze immuniteit kan geen beroep worden gedaan in geval van ontdekking op heterdaad, terwijl zij evenmin kan verhinderen dat het Europees Parlement het recht uitoefent de immuniteit van een van zijn leden op te heffen.”

14. De procedure voor de verkiezing van de leden van het Parlement wordt geregeld door de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976 ( 10 ), zoals gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 ( 11 ) (hierna: „Akte van 1976”). Artikel 5 van de Akte van 1976 bepaalt: „1. De periode van vijf jaar waarvoor de leden van het Europees Parlement zijn gekozen begint bij de opening van de eerste zitting na iedere verkiezing. [...] 2. Het mandaat van ieder lid van het Europees Parlement begint en eindigt tegelijk met de in lid 1 bedoelde periode.”

15. Artikel 6, lid 2, van de Akte van 1976 bepaalt: „De leden van het Europees Parlement genieten de voorrechten en immuniteiten die op hen van toepassing zijn uit hoofde van het Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen.”

16. Artikel 8, eerste alinea, van die Akte bepaalt: „Behoudens de bepalingen van deze akte gelden voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen.”

17. Artikel 12 van de Akte van 1976 luidt: „Het Europees Parlement onderzoekt de geloofsbrieven van de leden van het Europees Parlement. Hiertoe neemt het nota van de officieel door de lidstaten bekendgemaakte uitslagen en beslist zij over de bezwaren die eventueel kunnen worden ingebracht op grond van de bepalingen van deze akte met uitsluiting van de nationale bepalingen waarnaar deze akte verwijst.”

18. Ten slotte bepaalt artikel 13, lid 1, van de Akte van 1976: „Een zetel wordt vacant wanneer het mandaat van een lid van het Europees Parlement ten einde loopt ten gevolge van zijn aftreden, zijn overlijden, of het vervallen van zijn mandaat.”

Spaans recht

19. Artikel 71 van de Spaanse grondwet bepaalt: „1. Afgevaardigden en senatoren genieten onschendbaarheid (inviolabilidad)[ ( 12 )] voor de in de uitoefening van hun taken geuite opvattingen. 2. Afgevaardigden en senatoren genieten gedurende hun mandaat immuniteit (inmunidad) en kunnen slechts worden aangehouden in het geval van ontdekking op heterdaad. Zij kunnen niet in staat van beschuldiging worden gesteld of worden vervolgd zonder voorafgaande toestemming van de desbetreffende Kamer. 3. In zaken tegen afgevaardigden en senatoren is de Sala de lo Penal (strafkamer) van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) bevoegd. [...]”

20. Het Spaanse kiesstelsel wordt geregeld door de Ley Orgánica 5/1985, de 9 de junio, del Régimen Electoral General (organieke wet 5/1985 van 19 juni 1985 houdende de algemene regeling voor de organisatie van verkiezingen) ( 13 ), zoals gewijzigd (hierna: „kieswet”). Titel VI van de kieswet bevat bijzondere bepalingen voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. In artikel 224, leden 1 en 2, van de kieswet, wordt met name het volgende bepaald: „1. De Junta Electoral Central (Spaanse centrale kiesraad) gaat uiterlijk op de twintigste dag na de verkiezingen over tot het tellen van de stemmen op nationaal niveau, het toewijzen van de zetels aan de kandidaten en het bekendmaken van de gekozen afgevaardigden. 2. Gekozen kandidaten moeten binnen vijf dagen na hun verkiezing de eed of gelofte van trouw aan de grondwet afleggen ten overstaan van de Junta Electoral Central. Na het verstrijken van deze termijn verklaart de Junta Electoral Central de zetels van afgevaardigden die geen trouw aan de grondwet hebben gezworen of beloofd vacant en schorst hij alle door hen uit hoofde van hun ambt genoten voorrechten totdat die eed of gelofte van trouw is afgelegd.”

21. Artikel 384 bis van het Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal (koninklijk wetsbesluit van 14 september 1882 tot goedkeuring van de wet betreffende de strafvordering, hierna: „strafvorderingswet”) ( 14 ) bepaalt: „Nadat een vervolgingsbeschikking definitief is geworden en de voorlopige hechtenis is gelast van een persoon die lid is van, of is verbonden met, een gewapende bende of een terrorist of opstandeling, wordt de verdachte die een openbaar ambt of openbare functie bekleedt automatisch geschorst in de uitoefening van dat ambt of die functie zolang hij zich in hechtenis bevindt.”

22. De artikelen 750 tot en met 755 van de strafvorderingswet bepalen: „Artikel 750 De rechter die of het gerecht dat redenen ziet voor vervolging van een senator of afgevaardigde wegens een strafbaar feit, onthoudt zich van het voeren van de procedure tegen de betrokkene indien de Cortes (het Spaanse parlement) zijn geopend, totdat er toestemming is verkregen van het medewetgevende lichaam waartoe de senator of afgevaardigde behoort. Artikel 751 Indien de senator of afgevaardigde op heterdaad is betrapt, kan hij worden aangehouden en vervolgd zonder de in het vorige artikel bedoelde toestemming; het medewetgevende lichaam moet evenwel binnen 24 uur na de aanhouding of instelling van strafvervolging in kennis worden gesteld van de feiten. Het betrokken medewetgevende lichaam wordt tevens in kennis gesteld van de grond die is ingebracht tegen een verdachte die is gekozen in de Senaat of het Huis van Afgevaardigden (Congreso de los Diputados) van de Cortes. Artikel 752 Indien een senator of afgevaardigde wordt vervolgd in een overgangsperiode tussen twee parlementaire zittingsperioden, moet de rechter die of het gerecht dat de zaak behandelt het betrokken medewetgevende lichaam daar onverwijld van in kennis stellen. Datzelfde is van toepassing indien een senator of afgevaardigde wordt vervolgd voordat de Cortes bijeen zijn gekomen. Artikel 753 In ieder geval schorst de griffier de procedure vanaf de dag waarop de Cortes daarvan in kennis worden gesteld, ongeacht of de Cortes reeds zijn geopend of niet, waarbij de zaak wordt aangehouden in de toestand waarin deze zich op dat moment bevindt, totdat het betrokken medewetgevende lichaam heeft beslist hetgeen hij passend acht. Artikel 754 Indien de Senaat of het Huis van Afgevaardigden de gevraagde toestemming weigert, wordt de procedure tegen de senator of afgevaardigde beëindigd; de zaak tegen de overige verdachten wordt evenwel voortgezet. Artikel 755 De toestemming wordt gevraagd in de vorm van een verzoekschrift, dat vergezeld gaat van, onder voorbehoud, een verklaring waarin de aan de senator of afgevaardigde ten laste gelegde feiten worden vermeld, met inbegrip van de adviezen van de openbare aanklager en de particuliere verzoekschriften waarin om de toestemming is verzocht.”

Feiten, procedure en prejudiciële vragen

23. Verzoeker in het hoofdgeding, Oriol Junqueras Vies, was vicevoorzitter van de Gobierno autonómico de Cataluña (regionale regering van Catalonië, Spanje) op het tijdstip waarop het Parlamento de Cataluña (parlement van Catalonië, Spanje) de Ley 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación (wet 19/2017 van 6 september 2017 betreffende het referendum over zelfbeschikking) ( 15 ) en de Ley 20/2017, de 8 de septiembre, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República (wet 20/2017 van 8 september 2017 inzake de juridische overgang naar en stichting van de Republiek Catalonië) ( 16 ) heeft vastgesteld en op 1 oktober 2017 het referendum over zelfbeschikking is gehouden zoals dat is vastgesteld door de eerstgenoemde wet, waarvan de bepalingen intussen bij een beslissing van de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje) waren geschorst.

24. Naar aanleiding van die gebeurtenissen hebben het Ministerio Fiscal (openbaar ministerie, Spanje), de Abogado del Estado (landsadvocaat, Spanje) en de politieke partij VOX strafvervolging ingesteld tegen een aantal personen, waaronder Junqueras Vies, die zij ervan beschuldigen te hebben deelgenomen aan een afscheidingsproces en in dat kader feiten te hebben gepleegd die onder drie strafrechtelijke kwalificaties vallen, te weten rebellie (of oproer), insubordinatie en verduistering.

25. Junqueras Vies is tijdens de onderzoeksfase van die strafprocedure in voorlopige hechtenis genomen krachtens een beslissing van 2 november 2017. Die beslissing is sindsdien steeds verlengd.

26. Nadat de mondelinge behandeling van de tegen hem ingestelde strafprocedure reeds was geopend, heeft Junqueras Vies zich kandidaat gesteld bij de verkiezingen voor het Congreso de los Diputados (Spaanse huis van afgevaardigden) van 28 april 2019 en hij is daarbij verkozen als afgevaardigde.

27. Bij beschikking van 14 mei 2019 ( 17 ) heeft de Tribunal Supremo geoordeeld dat het niet nodig was de in artikel 71, lid 2, van de Spaanse grondwet en in artikel 755 van de strafvorderingswet bedoelde voorafgaande toestemming te vragen aan de Congreso de los Diputados, aangezien Junqueras Vies was verkozen nadat reeds een aanvang was genomen met de mondelinge behandeling van de tegen hem ingestelde strafprocedure. Volgens die rechterlijke instantie geldt de uit die grondwettelijke bepaling voortvloeiende immuniteit immers enkel voor een tegen een afgevaardigde of senator ingestelde strafprocedure die zich nog niet in de fase van de mondelinge behandeling bevindt.

28. Bij diezelfde beschikking heeft die rechterlijke instantie, in antwoord op een desbetreffend verzoek van Junqueras Vies, hem een buitengewoon gevangenisverlof verleend waardoor hij onder politietoezicht en in veilige omstandigheden aan de eerste plenaire vergadering van het Congreso de los Diputados kon deelnemen, teneinde bij die gelegenheid te voldoen aan de vereisten voor het innemen van zijn zetel, met name het afleggen van de eed zoals bepaald in artikel 20 van het Reglement van het Congreso de los Diputados.

29. Nadat Junqueras Vies aan die vereisten had voldaan en zijn zetel had ingenomen, en vervolgens naar de gevangenis was teruggekeerd, werd hij bij besluit van het bureau van het Congreso de los Diputados van 24 mei 2019 overeenkomstig artikel 384 bis van de strafvorderingswet geschorst in de uitoefening van zijn functie van afgevaardigde.

30. Junqueras Vies heeft zich eveneens kandidaat gesteld bij de verkiezingen van 26 mei 2019 voor het Europees Parlement. Hij werd verkozen, waarna hij, overeenkomstig artikel 224, lid 1, van de kieswet, bij besluit van de Junta Electoral Central van 13 juni 2019 tot uitroeping van de bij de verkiezingen van 26 mei 2019 voor het Europees Parlement verkozen afgevaardigden ( 18 ), officieel tot verkozen afgevaardigde is uitgeroepen.

31. Bij beschikking van 14 juni 2019 (hierna: „beschikking van 14 juni 2019”) heeft de Tribunal Supremo uitspraak gedaan op een verzoek van Junqueras Vies tot verkrijging van een buitengewoon gevangenisverlof teneinde ten overstaan van de Junta Electoral Central de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen, zoals door artikel 224, lid 2, van de kieswet wordt opgelegd aan de verkozen leden van het Europees Parlement. Die rechterlijke instantie heeft geweigerd het gevraagde verlof toe te kennen.

32. Op 20 juni 2019 heeft de Junta Electoral Central een besluit goedgekeurd waarin hij vaststelde dat Junqueras Vies de betreffende eed niet had afgelegd, en heeft hij, overeenkomstig artikel 224, lid 2, van de kieswet, de zetel van de betrokkene in het Parlement vacant verklaard en alle door hem uit hoofde van zijn ambt genoten voorrechten geschorst. Tegelijkertijd heeft die raad het Europees Parlement een lijst van in Spanje verkozen leden meegedeeld waar de naam van Junqueras Vies niet op voorkwam.

33. Op 2 juli 2019 werd de eerste bijeenkomst van de negende zittingsperiode van het Parlement gehouden.

34. In de tussentijd heeft Junqueras Vies bij de Tribunal Supremo beroep ingesteld tegen de beschikking van 14 juni 2019, waarbij hij zich beriep op de in artikel 9 van het Protocol bedoelde immuniteit.

35. In deze omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Is artikel 9 van [het Protocol] vóór de aanvang van de ‚zitting’ van toepassing op een persoon die wordt verdacht van ernstige strafbare feiten en die zich in voorlopige hechtenis bevindt op grond van een beslissing die is gegeven vóór het begin van het verkiezingsproces waarin de betrokkene is gekozen in het Europees Parlement, maar aan wie bij een rechterlijke beslissing een buitengewoon gevangenisverlof, dat hem in staat zou stellen om te voldoen aan de bepalingen van de nationale verkiezingswetgeving als bedoeld in artikel 8 van de [Akte van 1976], is geweigerd? 2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, houdt de ruime uitlegging van de term ‚zittingsperiode’ dan stand indien het bij de nationale verkiezingswetgeving aangewezen orgaan, op grond van de vaststelling dat de gekozen afgevaardigde de in die verkiezingswetgeving neergelegde vereisten niet heeft vervuld (gezien de onmogelijkheid om de zetel in te nemen als gevolg van een beperking van zijn persoonlijke vrijheid die voortvloeit uit de voorlopige hechtenis waarin hij zich bevindt in het kader van een strafprocedure wegens ernstige strafbare feiten), het Europees Parlement heeft meegedeeld dat de betrokkene de hoedanigheid van afgevaardigde niet heeft verworven zolang hij niet aan die vereisten voldoet, niettegenstaande de tijdelijk gefnuikte verwachting van de betrokkene dat hij zijn zetel kan innemen? 3) Indien het antwoord op de tweede vraag bevestigt dat een ruime uitlegging moet worden gegeven, is de rechterlijke autoriteit die de hechtenis heeft gelast dan gehouden, gezien de zinsnede ‚wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees Parlement begeven of daarvan terugkeren’ in artikel 9 van [het Protocol], tot het opheffen van de hechtenis in absolute zin, op nagenoeg automatische wijze, teneinde de betrokkene in staat te stellen de formaliteiten voor het innemen van zijn zetel in het Europees Parlement te verrichten en zich te verplaatsen naar en van het Europees Parlement, indien de gekozene zich reeds sedert geruime tijd, van lang vóór de aanvang van het verkiezingsproces, in voorlopige hechtenis bevindt in het kader van de procedure die tegen hem wordt gevoerd wegens ernstige strafbare feiten, of moet die autoriteit een criterium toepassen van relatieve weging, tegen de achtergrond van de specifieke omstandigheden van de zaak, van de rechten en belangen die voortvloeien uit het belang van de rechtspleging en de behoorlijke procesgang enerzijds en die welke verband houden met de ingestelde immuniteit anderzijds, zowel met betrekking tot de inachtneming van de werking en onafhankelijkheid van het Parlement als ten aanzien van het recht van de gekozene om openbare ambten uit te oefenen?”

36. In zijn verwijzingsbeslissing heeft de Tribunal Supremo benadrukt dat de vragen over de uitlegging van het Unierecht waarmee hij zich tot het Hof wendde niet waren gerezen in het kader van de voorbereiding van het arrest ten gronde dat in de strafprocedure tegen Junqueras Vies in beraad was, maar in het kader van een procedureel incident dat was ontstaan naar aanleiding van het door de betrokkene tegen de beschikking van 14 juni 2019 ingestelde beroep. Hij heeft ook aangegeven dat hij, als rechterlijke instantie die uitspraak doet in eerste en laatste aanleg, volgens artikel 71, lid 3, van de Spaanse grondwet verplicht was om die vragen voor te leggen aan het Hof.

37. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij het Hof binnengekomen op 1 juli 2019. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Junqueras Vies, het openbaar ministerie, de politieke partij VOX, de Spaanse regering, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Deze partijen waren ook vertegenwoordigd op de terechtzitting van 14 oktober 2019.

38. Op diezelfde datum heeft de verwijzende rechterlijke instantie arrest nr. 459/2019 (hierna: „arrest van 14 oktober 2019”) uitgesproken waarbij Junqueras Vies werd veroordeeld tot een effectieve gevangenisstraf van dertien jaar en een even lange ontzetting uit zijn burgerlijke rechten (inhabilitación absoluta). Diezelfde dag nog heeft zij het Hof via een brief laten weten dat zij het verzoek om een prejudiciële beslissing niet introk.

Analyse

39. De verwijzende rechterlijke instantie verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing over drie vragen die in wezen betrekking hebben op de personele en temporele werkingssfeer van de in artikel 9 van het Protocol bedoelde immuniteit van de leden van het Europees Parlement. Uit door verscheidene partijen in deze zaak ingediende opmerkingen blijkt echter dat in het geval van verzoeker in het hoofdgeding een voorafgaande en veel fundamenteler vraag rijst: heeft Junqueras Vies de hoedanigheid van afgevaardigde in het Parlement ( 19 )? Ik zal in mijn analyse dan ook eerst die vraag behandelen.

De hoedanigheid van lid van het Parlement

40. De leden van het Parlement genieten de in artikel 9 van het Protocol bedoelde parlementaire immuniteit. De partijen in het hoofdgeding die opmerkingen hebben ingediend, met uitzonderling vanzelfsprekend van verzoeker in het hoofdgeding, zijn evenwel van mening dat deze laatste die hoedanigheid niet, of althans niet volledig, heeft verworven. Zij stellen immers dat de Akte van 1976 bepaalt dat de verkiezingsprocedure voor de verkiezingen voor het Parlement wordt geregeld door het nationale recht van de lidstaten. Volgens die partijen vormt de door artikel 224 van de kieswet aan de verkozenen voor het Parlement opgelegde verplichting om de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen immers een fase van de verkiezingsprocedure in Spanje, zodat een persoon die tot verkozene is uitgeroepen het mandaat van afgevaardigde in het Parlement, en met alle ermee verbonden voorrechten waaronder immuniteit, slechts verwerft zodra aan die verplichting is voldaan. Op basis van die logica heeft de Junta Electoral Central het Parlement een lijst van de verkozenen doen toekomen waarop de naam van verzoeker in het hoofdgeding niet was vermeld.

41. Die redenering wordt gedeeld door het Parlement en in wezen ook door de Commissie in haar in deze zaak ingediende opmerkingen. Het lijkt eveneens het standpunt te zijn van de verwijzende rechter, zoals dit in het verzoek om een prejudiciële beslissing is uiteengezet.

42. Ik ben het niet eens met die redenering, en wel om de hiernavolgende redenen.

Opmerkingen vooraf

43. Volgens artikel 14, lid 2, VEU bestaat het Parlement uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie. Zij worden door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen gekozen overeenkomstig artikel 14, lid 3, VEU. Die verkiezingen worden geregeld door de Akte van 1976. Artikel 8 van die Akte bepaalt dat, behoudens de in de Akte geharmoniseerde kwesties, de verkiezingsprocedure wordt geregeld door het nationale recht van de lidstaten. Die verwijzing naar het nationale recht betreft, naast de eigenlijke verkiezingsprocedure, zaken zoals het actief en passief kiesrecht, het toezicht op de geldigheid van de verkiezingen en, ten dele, de onverenigbaarheden.

44. Daarentegen kan het statuut van de afgevaardigden in het Parlement, als vertegenwoordigers van de burgers van de Unie die rechtstreeks zijn verkozen en lid zijn van een instelling van de Unie, alleen maar door het Unierecht worden geregeld. Indien het nationale recht van de lidstaten het statuut van de afgevaardigden in het Parlement zou kunnen regelen, zou immers niet enkel afbreuk worden gedaan aan de onafhankelijkheid van het Parlement ten opzichte van de lidstaten, maar ook aan de autonomie van de rechtsorde van de Unie in haar geheel.

45. De vraag hoe de hoedanigheid van lid van het Parlement wordt verkregen, moet vanuit dit perspectief van institutionele onafhankelijkheid en juridische autonomie worden beoordeeld.

De aard van rechtstreekse verkiezingen

46. Ten eerste is de redenering dat de hoedanigheid van afgevaardigde in het Parlement pas wordt verworven wanneer de door het nationale recht vereiste formaliteiten, zoals het afleggen van de eed, zijn vervuld, mijns inziens in strijd met de idee zelf van rechtstreekse algemene verkiezingen en een representatief mandaat. De verwerving van een dergelijk mandaat kan immers uitsluitend voortvloeien uit de enkele stem van de kiezers en kan niet afhankelijk worden gesteld van de naleving van enige verdere formaliteit, waarvan de vervulling, zoals blijkt uit deze zaak, niet altijd uitsluitend van de verkozene afhangt. De kiezers kiezen immers afgevaardigden, en geen „personen die aanspraak maken op de hoedanigheid van afgevaardigde”. De uit de stemming van die kiezers voortkomende resultaten zijn aan geen enkele „bekrachtiging” of „bevestiging” onderworpen.

47. Het spreekt voor zich dat het parlementaire mandaat en de toekenning ervan aan een aantal formele vereisten en beperkingen zijn onderworpen, met name de verkiesbaarheid van de kandidaat, de onverenigbaarheden en de geldigheid van de verkiezingen. Dat zijn echter objectieve omstandigheden die verband houden met de hoedanigheid van de verkozen persoon of de kenmerken van de verkiezingsprocedure. De niet-vervulling van die vereisten maakt het wettelijk onmogelijk om het mandaat te verwerven of te behouden, en dit mandaat kan daardoor voortijdig eindigen.

48. Tevens is het juist dat het in verscheidene parlementaire stelsels vereist is dat de parlementsleden een aantal formele verplichtingen vervullen voordat zij daadwerkelijk in functie treden, zoals de verplichting om de eed af te leggen of hun financiële belangen bekend te maken. Die verplichtingen gelden echter voor parlementsleden, dat wil zeggen personen die het mandaat reeds hebben verworven. Zij vormen daarentegen geen voorwaarde voor die verwerving, die louter voortvloeit uit de tijdens de verkiezingen uitgedrukte wil van het volk. ( 20 )

49. Bijgevolg betreft de bekendmaking van de uitslagen de handeling die de verkiezingsprocedure beëindigt en is het op basis daarvan dat de verkozenen hun mandaat verwerven. ( 21 ) Alle formaliteiten die na die handeling plaatsvinden, met uitzondering van de eventuele ongeldigverklaring van de verkiezingen, hebben slechts een declaratoir karakter en kunnen geen voorwaarde zijn voor de verwerving van het mandaat.

50. Ik kan dan ook aanvaarden dat het Spaanse recht het afleggen van de eed van trouw aan de Spaanse grondwet, zoals door artikel 224 van de kieswet verplicht wordt gesteld voor de in Spanje verkozen afgevaardigden in het Parlement, als voorwaarde kan stellen voor het daadwerkelijk in functie treden van die afgevaardigden. ( 22 ) Die formaliteit kan daarentegen voor hen geen voorwaarde zijn voor het verwerven van de hoedanigheid van lid van het Parlement en van de ermee verbonden voorrechten, met name de immuniteit. De redenering dat de hoedanigheid van afgevaardigde, en dus de daarbij horende immuniteit, enkel toebehoort aan wie in alle rust is begonnen met de daadwerkelijke uitoefening van zijn functie, leidt tot een vicieuze cirkel: de verkozene kan zich niet op zijn immuniteit beroepen, aangezien hij niet de hoedanigheid van afgevaardigde heeft, maar bij gebreke van die immuniteit wordt hij verhinderd de verplichting na te komen op basis waarvan hij die hoedanigheid en de eruit voortvloeiende immuniteit kan verwerven. Verhinderen dat iemand die rechtmatig voor een openbare functie is verkozen de voor het opnemen van die functie voorgeschreven eed aflegt, is een perfecte manier om die persoon de betreffende functie te ontnemen, tegen de wil in van hen die wettelijk bevoegd zijn om hem aan te stellen.

51. Het is waar dat artikel 3 van het interne Reglement van het Parlement bepaalt dat de procedure inzake het onderzoek van de geloofsbrieven van de afgevaardigden wordt uitgevoerd op basis van de mededeling van de namen van de gekozen leden door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Het is niet meer dan logisch dat het Parlement officieel op de hoogte dient te worden gesteld van de uitslag van de verkiezingen, aangezien niet ervan kan worden verlangd dat het het publicatieblad van elke lidstaat doorbladert om die informatie te verkrijgen. Die mededeling vormt echter slechts een technische handeling die, in tegenstelling tot wat de Commissie beweert, niet de verwerving van het mandaat meebrengt. Aangenomen moet overigens worden dat die mededeling de uitslag van de verkiezingen getrouw weergeeft, aangezien volgens artikel 3, lid 3, tweede alinea, van het interne Reglement van het Parlement het onderzoek van de geloofsbrieven is gebaseerd op „de officiële bekendmaking door elke lidstaat van de volledige verkiezingsuitslag, onder vermelding van de namen van de gekozen kandidaten”. Bovendien neemt het Parlement overeenkomstig artikel 12 van de Akte van 1976 nota van „de officieel door de lidstaten bekendgemaakte uitslagen” ( 23 ), met het oog op het onderzoek van de geloofsbrieven van zijn leden. Als normatieve handeling heeft de Akte van 1976 in zoverre voorrang op het interne Reglement van het Parlement. ( 24 )

Naleving van de Akte van 1976

52. Ten tweede is het gevolg dat het Spaanse recht verbindt aan de niet-aflegging van de eed van trouw aan de Spaanse grondwet, namelijk dat het mandaat (tijdelijk) vacant wordt verklaard en de erbij horende voorrechten worden geschorst tot de verplichting om die eed af te leggen is vervuld, mijns inziens onverenigbaar met de relevante bepalingen van de Akte van 1976.

53. Deze Akte belast de lidstaten weliswaar met de verkiezing van de afgevaardigden in het Parlement, maar zij staat hun niet toe om vrijelijk over hun mandaat te beschikken. Stellig zijn de lidstaten bevoegd om allereerst de geldigheid van de verkiezingen na te gaan. Dat lijkt logisch, aangezien de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het verloop van de stemmingsprocedure. Indien onregelmatigheden worden vastgesteld, kunnen de verkiezingen, en dus ook de resultaten ervan, nietig worden verklaard, wat in beginsel aanleiding geeft tot een nieuwe stemming. Vervolgens kunnen de lidstaten het mandaat van een afgevaardigde in het Parlement vervallen verklaren. De reden daarvoor kan met name het feit zijn dat de afgevaardigde niet langer verkiesbaar is of dat een onverenigbaarheid met het mandaat van de afgevaardigde in het Parlement is opgetreden.

54. In casu is echter geen sprake van een van die gevallen, althans niet tot de uitspraak van het arrest van 14 oktober 2019. Dat verzoeker in het hoofdgeding de vereiste eed nog niet heeft afgelegd, leidt immers niet tot het vervallen van zijn mandaat, maar louter, volgens de woorden van de verwijzende rechter zelf, tot het „tijdelijk uitstel [van de daadwerkelijke verwerving ervan], totdat, afhankelijk van de uiteindelijke uitkomst van de procedure, de obstakels voor het effectueren van zijn hoedanigheid van lid van het Europees Parlement zijn verdwenen”. Noch de Akte van 1976, noch enige andere bepaling van het Unierecht, verleent de lidstaten evenwel de bevoegdheid om, voor een periode van onbepaalde duur die zich eventueel over de gehele zittingsperiode kan uitstrekken, het mandaat van een afgevaardigde in het Parlement (tijdelijk) te schorsen.

Spaans recht

55. Ten derde volgt de stelling dat de in artikel 224 van de kieswet opgenomen verplichting om de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen een onderdeel is van de verkiezingsprocedure mijns inziens niet uit het Spaanse recht zelf.

56. Die verplichting geldt inderdaad voor elke verkozene krachtens artikel 108, lid 8, van de kieswet. Volgens dat artikel is de betrokken eedaflegging echter vereist „op het ogenblik dat de zetel in bezit wordt genomen, om de volledige verantwoordelijkheid van het ambt te verwerven”. Anders dan de Spaanse regering ter terechtzitting heeft aangevoerd, volgt uit dat artikel dus niet dat die verplichting een voorwaarde is voor de verwerving van het mandaat.

57. Die conclusie wordt met name bevestigd met betrekking tot de verkozenen voor de Cortes (het Spaanse parlement). De desbetreffende verplichting wordt geregeld door het interne reglement van elke kamer van de Cortes. De eedaflegging wordt verricht voor de respectieve kamer van elk lid van de Cortes, in beginsel tijdens de eerste plenaire vergadering ervan. De leden beschikken evenwel over drie plenaire vergaderingen om aan die verplichting te voldoen voordat het mandaat bij wijze van sanctie vacant wordt verklaard.

58. Het betreft hier mijns inziens dan ook duidelijk een formaliteit die moet worden vervuld door de leden van de Cortes, die de enigen zijn voor wie de bepalingen van de interne reglementen gelden en die mogen deelnemen aan de plenaire zittingen van de kamers. Deze formaliteit is weliswaar een voorwaarde voor de daadwerkelijke uitoefening van het mandaat, maar is geenszins een voorwaarde voor de verwerving ervan, die uitsluitend voortvloeit uit de verkiezingsuitslag.

59. Dit wordt uitdrukkelijk bevestigd door de Tribunal Constitucional, die met betrekking tot de verplichting om de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen, heeft verklaard dat „bij eventuele niet-nakoming ervan de betrokkene niet de hoedanigheid van afgevaardigde of senator verliest, aangezien die hoedanigheid enkel van zijn verkiezing door het volk afhangt, maar hij enkel de functies die eigen zijn aan die hoedanigheid nog niet kan uitoefenen” ( 25 ). Het gaat hier dus wel degelijk om de uitoefening van de parlementaire functie en niet om de verwerving van het mandaat.

60. Indien dat het geval is voor de leden van het Spaanse parlement, zie ik niet in hoe dit anders zou kunnen zijn voor de afgevaardigden in het Parlement. Een formele verplichting die op een afgevaardigde (of senator) rust en die een voorwaarde is voor het daadwerkelijk opnemen van zijn functie, te weten de verplichting om de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen, kan immers niet plots van aard veranderen en een noodzakelijk onderdeel van de verkiezingsprocedure worden dat van wezenlijk belang is voor de verwerving van het mandaat van afgevaardigde in het Parlement.

De ongelijke behandeling van de leden van het Parlement ten opzichte van de leden van het nationale parlement

61. Ten vierde, ten slotte moet met betrekking tot de vragen die rechtstreeks verband houden met de uitlegging van artikel 9 van het Protocol worden opgemerkt dat de stelling dat het voldoen aan de verplichting om de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen een voorwaarde is voor de verwerving van het mandaat door de in Spanje verkozen afgevaardigden in het Europees Parlement, die afgevaardigden, net als dit Parlement zelf, met betrekking tot het voordeel van de parlementaire onschendbaarheid en de bevoegdheid om die immuniteit op te heffen of te handhaven, in een kennelijk minder gunstige positie plaatst dan de leden van het Spaanse parlement en het Spaanse parlement zelf.

62. De leden van het Spaanse parlement leggen die eed af voor hun respectieve kamers, in beginsel tijdens de eerste plenaire zitting waaraan zij deelnemen. Die eedaflegging wordt geregeld door het interne reglement van elke kamer. Het betreft dus een interne procedure van de desbetreffende kamer, waarbij geen enkele derde instelling betrokken is. Voorts is die verplichting, zoals ik al heb opgemerkt, geen voorwaarde voor de verwerving van de hoedanigheid van parlementslid, maar enkel voor de volledige uitoefening van het betrokken mandaat. Bovendien wordt de sanctie inzake de schorsing van de voorrechten van de afgevaardigde, in elk geval wat het Congreso de los Diputados betreft, pas toegepast nadat drie plenaire vergaderingen hebben plaatsgevonden zonder dat de afgevaardigde aan de verplichting in kwestie heeft voldaan. ( 26 ) Het is overigens niet zeker dat die schorsing eveneens betrekking heeft op de parlementaire immuniteit. ( 27 )

63. In het geval van leden van het Europees Parlement wordt de eed daarentegen afgelegd voor de Junta Electoral Central, een instantie buiten dit Parlement, zonder dat het daarbij betrokken is. Indien een afgevaardigde in het Parlement (of een „verkozen kandidaat” volgens de bewoordingen van artikel 224 van de kieswet) niet aan die verplichting voldoet, ook om redenen buiten zijn wil, wordt zijn mandaat onmiddellijk en automatisch vacant verklaard, zodat zijn naam zelfs niet als een van de verkozenen aan het Parlement wordt meegedeeld en hij, zoals reeds is gezegd, geen parlementaire onschendbaarheid geniet.

64. Volgens artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol genieten de leden van het Parlement evenwel, op hun eigen grondgebied, „de immuniteiten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend”, waarbij de bevoegdheid om die immuniteit op te heffen krachtens artikel 9, derde alinea, van het Protocol aan het Parlement toekomt. Ik zie echter niet in hoe die immuniteit kan worden geacht gelijkwaardig te zijn aan die van de nationale parlementsleden, wanneer voor de verkrijging van de hoedanigheid van parlementslid, vóór de erkenning van de immuniteit, niet dezelfde voorwaarden gelden.

Conclusie en slotopmerkingen

65. Uit het voorgaande volgt dat, anders dan de in de punten 40 en 41 van deze conclusie genoemde partijen betogen, de aflegging van de eed van trouw aan de Spaanse grondwet geen onderdeel is van het verkiezingsproces voor het Europees Parlement in Spanje, dat als afgesloten moet worden beschouwd met de officiële bekendmaking van de resultaten. De hoedanigheid van lid van het Parlement moet dus worden geacht verworven te zijn louter door en vanaf die officiële bekendmaking.

66. Voorts is verzoeker in het hoofdgeding, gelet op de gegevens die in het verzoek om een prejudiciële beslissing en in de opmerkingen van de Spaanse regering zijn opgenomen, volgens artikel 384 bis van de strafvorderingswet ook geschorst wat zijn door verkiezing verkregen nationale functies (die van afgevaardigde in het Catalaanse regionale parlement en afgevaardigde in het Spaanse Congreso de los Diputados) betreft.

67. Opnieuw in tegenstelling tot wat de Spaanse regering stelt, lijkt het mij duidelijk dat een dergelijke schorsingsmaatregel verzoeker in het hoofdgeding niet mag treffen in zijn hoedanigheid van lid van het Europees Parlement. Het is zeker waar dat de afgevaardigden in dit Parlement worden verkozen in de lidstaten en volgens de in het nationale recht vastgestelde procedures, die op een aantal punten zijn geharmoniseerd door de Akte van 1976. Met het oog op die verkiezingen verdeelt het Verdrag de zetels in het Parlement onder de lidstaten volgens de regel van „degressieve evenredigheid” (artikel 14, lid 2, derde volzin, VEU). Het is ook om die reden dat de lidstaten, naast de zuiver procedurele bepalingen, hun eigen regels toepassen inzake, met name, de verkiesbaarheid. Zij zijn eveneens gerechtigd om op de leden van het Parlement die op hun grondgebied zijn verkozen hun eigen regels inzake de onverenigbaarheden toe te passen, in aanvulling op de in artikel 7 van de Akte van 1976 opgenomen lijst van onverenigbaarheden. Het spreekt ook vanzelf dat de controle op de geldigheid van de verkiezingen door het nationale recht van de lidstaten wordt geregeld.

68. Zodra de leden van het Parlement zijn verkozen, beschikken zij echter over een onder het Unierecht vallend mandaat dat de lidstaten niet kunnen intrekken of beperken zonder een uitdrukkelijke machtiging op basis van dat recht. De enige omstandigheid waarin het mandaat van een lid van het Parlement eindigt vóór het einde van de normale termijn, behalve in geval van aftreden of overlijden, is het vervallen van het mandaat (artikel 13, lid 1, van de Akte van 1976). Het vervallen van het mandaat kan voortvloeien uit de nationale wetgeving van de lidstaat waarin de betrokken afgevaardigde is verkozen. Dat is logisch, aangezien het mandaat van het Parlement normaal gesproken vervalt ofwel omdat de betrokkene niet langer verkiesbaar is, ofwel omdat een onverenigbaarheid is vastgesteld – twee elementen die (wat het tweede element betreft, ten dele) door het nationale recht van de lidstaten worden geregeld.

69. Daarentegen biedt de Akte van 1976 een lidstaat niet de mogelijkheid om het mandaat van een lid van het Parlement of de daarmee verbonden voorrechten te schorsen, om welke reden dan ook en ongeacht of dat parlementslid in die lidstaat zelf dan wel in een andere lidstaat is verkozen. ( 28 ) Behalve wanneer het mandaat ten einde loopt ten gevolge van een van de gevallen die in artikel 13, lid 1, van de Akte van 1976 zijn vermeld, behoudt een lid van het Parlement die hoedanigheid tijdens de volledige normale termijn van zijn mandaat.

70. Tot slot van dit onderdeel kom ik tot de slotsom ik dat een persoon van wie de verkiezing in het Europees Parlement officieel is bekendgemaakt door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar deze verkiezing heeft plaatsgevonden, door dat enkele feit en vanaf dat tijdstip de hoedanigheid van lid van het Parlement verkrijgt, ongeacht welke verdere formaliteit die persoon nog zou moeten vervullen op grond van het Unierecht of het nationale recht van die lidstaat. Die persoon behoudt die hoedanigheid tot het einde van zijn mandaat, behalve wanneer het mandaat ten einde loopt wegens een van de in artikel 13, lid 1, van de Akte van 1976 genoemde situaties.

Immuniteit van de leden van het Parlement

71. De verwijzende rechter stelt het Hof drie vragen over de uitlegging van artikel 9 van het Protocol. Meer bepaald hebben de eerste en de tweede vraag betrekking op de temporele en de personele toepasselijkheid van artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol. De derde vraag betreft de toepasselijkheid en de draagwijdte van artikel 9, tweede alinea, van het Protocol.

Opmerkingen vooraf

72. De parlementaire onschendbaarheid van de leden van het Parlement is geregeld in de artikelen 8 en 9 van het Protocol.

73. Artikel 8 van het Protocol stelt de onschendbaarheid van die leden vast voor de mening of de stem die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht (materiële immuniteit). Dit artikel is duidelijk niet van toepassing op deze zaak.

74. Artikel 9 van het Protocol stelt de onvervolgbaarheid van de leden van het Parlement vast (gerechtelijke immuniteit). Krachtens artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol genieten die leden op hun eigen grondgebied de immuniteiten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend. ( 29 ) Deze bepaling vormt het voorwerp van de eerste twee prejudiciële vragen. Op het grondgebied van de andere lidstaten genieten die leden krachtens artikel 9, eerste alinea, onder b), van het Protocol „vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook”. Krachtens artikel 9, tweede alinea, van het Protocol wordt de immuniteit van de leden van het Parlement eveneens beschermd wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees Parlement begeven of daarvan terugkeren. Deze bepaling vormt het voorwerp van de derde prejudiciële vraag. Volgens artikel 9, derde alinea, van het Protocol, kan de zowel in de eerste alinea, onder a) en b), als in de tweede alinea van dat artikel vastgestelde immuniteit door het Parlement worden opgeheven. Die bevoegdheid sluit de bevoegdheid van elke andere nationale instelling of Unie-instelling uit.

75. De tekst van het huidige artikel 9, eerste alinea, van het Protocol is nog nagenoeg identiek aan die van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal van 1951. Ik deel de opvatting van de rechtsleer dat de verwijzing naar het nationale recht met betrekking tot de immuniteit van de afgevaardigden in het Europees Parlement in hun eigen lidstaat een overblijfsel is uit de tijd dat de leden van dit Parlement eveneens lid waren van hun nationaal parlement. Zij genoten toen reeds immuniteit krachtens het nationale recht en het was dus niet nodig daaraan een tweede immuniteit toe te voegen. Die oplossing is reeds een anachronisme sinds de leden van het Parlement via rechtstreekse verkiezingen worden verkozen, en des te meer sinds het verboden is de twee mandaten te combineren. Zij wordt overigens sterk bekritiseerd, als zodanig en als bron van ongelijke behandeling. ( 30 )

76. Er zij op gewezen dat de voorstellen van het Parlement tot gelijkstelling van de parlementaire immuniteit nog geen resultaat hebben opgeleverd. ( 31 )

77. Dit neemt niet weg dat artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol aldus dient te worden uitgelegd dat de samenhang en de eenheid van het statuut van de leden van het Parlement behouden blijft.

Eerste prejudiciële vraag: de duur van de door artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol geboden bescherming

78. Volgens artikel 9, eerste alinea, van het Protocol, geldt de erin vastgestelde immuniteit „[t]ijdens de zittingsduur van het Europees Parlement”. Die bepaling betreft zowel de uit het nationale recht voortvloeiende immuniteit [als bedoeld in artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol], als de „Europese” immuniteit [als bedoeld in artikel 9, eerste alinea, onder b), van het Protocol]. Ook al hangt de materiële inhoud van de uit het nationale recht voortvloeiende immuniteit af van dat recht, de duur van de bescherming wordt niettemin geregeld door het Unierecht, op gelijke wijze voor alle leden van het Parlement. Gelet op de verschillen tussen de wetgevingen van de lidstaten met betrekking tot de temporele omvang van de parlementaire immuniteit zou elke andere uitlegging de ongelijkheid inzake de behandeling van de afgevaardigden in het Parlement, naargelang de lidstaat waarin zij zijn verkozen, vergroten. Het begrip „zitting” van het Parlement moet dus worden uitgelegd als een autonoom begrip van het Unierecht. ( 32 )

79. Volgens artikel 229 VWEU houdt het Parlement jaarlijks een zitting. De eerste zitting van het nieuwgekozen Parlement vangt aan op de eerste dinsdag na het verstrijken van de termijn van een maand, te rekenen vanaf het einde van de verkiezingsperiode (artikel 11, lid 3, van de Akte van 1976). ( 33 ) De vaststelling van het einde van de jaarlijkse zittingen is aan het Parlement overgelaten als interne organisatorische maatregel. Volgens de huidige praktijk is de zitting de jaarlijkse periode, wat betekent dat het Parlement ononderbroken in zitting blijft. ( 34 ) Het Hof heeft reeds eerder geoordeeld dat het begrip „zitting” in de zin van artikel 9, eerste alinea, van het Protocol die gehele periode bestrijkt, ongeacht of het Parlement al dan niet daadwerkelijk vergadert. ( 35 )

80. Derhalve dient de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter aldus te worden beantwoord dat de zittingsduur van het Parlement, in de zin van artikel 9, eerste alinea, van het Protocol, begint bij de opening van de eerste zitting van het nieuw verkozen Parlement, te weten op de datum die is vastgesteld in artikel 11, lid 3, van de Akte van 1976. Het is op die datum dat voornoemde bepaling van het Protocol van toepassing wordt.

Tweede prejudiciële vraag: de personele toepassing van de immuniteit waarin artikel 9, eerste alinea, van het Protocol voorziet

81. De tweede prejudiciële vraag betreft de vraag of de in artikel 9, eerste alinea, van het Protocol vastgestelde immuniteit ook van toepassing is op een persoon die als afgevaardigde in het Parlement is verkozen maar die zijn functie niet heeft kunnen opnemen omdat hij niet heeft voldaan aan de in het Spaanse recht neergelegde verplichting om de eed af te leggen.

82. Zoals ik in het eerste deel van deze conclusie heb aangegeven, moet een persoon die zich in de situatie van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, worden beschouwd als iemand die het parlementaire mandaat en dus de hoedanigheid van lid van het Parlement heeft verworven. Die persoon kan dus de in artikel 9, eerste alinea, van het Protocol bedoelde immuniteit genieten. Er dient echter nog te worden nagegaan vanaf welk tijdstip een dergelijke afgevaardigde aanspraak kan maken op die immuniteit.

83. De immuniteit die in artikel 9, eerste alinea, van het Protocol is vastgesteld geldt voor de leden van het Parlement in beginsel vanaf de opening van de eerste zitting van het nieuw verkozen Parlement. Op datzelfde ogenblik neemt het mandaat van die afgevaardigden een aanvang (artikel 5, lid 2, van de Akte van 1976). Aangezien het Parlement permanent in zitting is, valt de duur van de immuniteit dus samen met de duur van het mandaat.

84. Volgens artikel 5, lid 2, van de Akte van 1976, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 1, van die Akte, begint het mandaat van „ieder” lid van het Parlement bij de opening van de eerste zitting na iedere verkiezing. ( 36 ) Noch die bepaling, noch enige andere bepaling stelt het begin van het mandaat afhankelijk van het daadwerkelijk bijwonen door de afgevaardigde in het Parlement van de eerste bijeenkomst van het nieuw verkozen Parlement, van het daadwerkelijk opnemen van zijn functie in het algemeen of van enige andere omstandigheid. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat ook het mandaat van een afgevaardigde in het Parlement die zijn functie nog niet daadwerkelijk heeft opgenomen omdat hij niet alle door het nationale recht vereiste formaliteiten heeft vervuld, een aanvang neemt bij de opening van de eerste zitting van het nieuw verkozen Parlement. Het is dus vanaf dat tijdstip dat de parlementaire immuniteit waarin artikel 9, eerste alinea, van het Protocol voorziet, dat parlementslid beschermt.

Derde prejudiciële vraag: artikel 9, tweede alinea, van het Protocol

85. De derde prejudiciële vraag betreft de uitlegging van artikel 9, tweede alinea, van het Protocol.

86. Volgens deze bepaling beschermt de parlementaire immuniteit de afgevaardigden in het Parlement eveneens wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees Parlement begeven of daarvan terugkeren. Het is nuttig om eerst de precieze aard van die immuniteit te verduidelijken.

87. De betrokken bepaling is dienaangaande niet expliciet: zij verwijst eenvoudigweg naar „immuniteit”. Ik ben van mening dat die term moet worden opgevat als een verwijzing naar de immuniteit die in artikel 9, eerste alinea, onder a) en b), van het Protocol is vastgesteld. De afgevaardigde die zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Parlement begeeft of daarvan terugkeert, is dus op het grondgebied van zijn lidstaat beschermd door de immuniteit die aan de leden van de volksvertegenwoordiging in die lidstaat wordt verleend.

88. Die uitlegging wordt bevestigd door het feit dat artikel 9, derde alinea, van het Protocol, dat met name betrekking heeft op de opheffing van de immuniteit van de afgevaardigden in het Parlement, eveneens de term „immuniteit” gebruikt, zonder verdere verduidelijking. Vast staat dat het in die bepaling gaat om de immuniteit waarvan sprake is in artikel 9, eerste alinea, van het Protocol.

89. Wat de temporele omvang van de in artikel 9, tweede alinea, van het Protocol bedoelde immuniteit betreft, heeft het Hof reeds eerder opgemerkt dat die immuniteit van toepassing kan zijn buiten de periode waarin het Parlement in zitting is, namelijk na de sluiting van de zitting. ( 37 )

90. Ik zie geen reden waarom die immuniteit niet ook van toepassing zou kunnen zijn vóór die periode, daarin begrepen vóór de opening van de eerste zitting na de verkiezingen. Dat lijkt me zelfs heel logisch, aangezien de afgevaardigden worden geacht zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Parlement te begeven vóór het begin van die bijeenkomst.

91. Ik ben het niet eens met de door de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen naar voren gebrachte en tijdens de terechtzitting herhaalde stelling dat artikel 9, tweede alinea, van het Protocol enkel in het verleden relevant was, toen het Parlement niet permanent in zitting was, en die bepaling sindsdien achterhaald is. De bewoordingen ervan gelden onverkort en kunnen niet worden uitgelegd op basis van hypothetische functies die zij in een vroegere normatieve context zouden hebben vervuld, maar in het licht van de huidige omstandigheden. Volgens de logica van de Commissie zou men ook de verwijzing naar het nationale recht in artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol als achterhaald kunnen beschouwen.

92. Het is juist dat dit ertoe leidt dat de immuniteit reeds geldt vóór het begin van het mandaat van de afgevaardigden. Ik vind dat echter geenszins schokkend. In het nationale recht van de lidstaten is het niet uitzonderlijk dat de immuniteit van toepassing is vanaf de bekendmaking van de verkiezingsuitslagen, hoewel het mandaat, of de uitoefening ervan, formeel op een later tijdstip begint. ( 38 ) Die benadering strookt volkomen met de doelstelling van de parlementaire onvervolgbaarheid, namelijk ervoor te zorgen dat het Parlement voltallig zijn werkzaamheden kan aanvatten. Zoals de verwijzende rechter zelf erkent, kan die doelstelling in gevaar komen indien de gekozen leden niet door de immuniteit worden beschermd vanaf het ogenblik dat hun namen bekend zijn.

93. Blijft nog de vraag hoe de woorden „wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees Parlement begeven” moeten worden uitgelegd. Volgens een strikt letterlijke uitlegging zou deze uitdrukking enkel betrekking hebben op het ogenblik waarop de afgevaardigde zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Parlement verplaatst. Een dergelijke beperkende uitlegging zou de bepaling volgens mij echter elke betekenis ontnemen.

94. Waar het op aankomt, is immers niet zozeer dat de afgevaardigde niet wordt gearresteerd wanneer hij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Parlement verplaatst, maar dat hij die verplaatsing dienstig kan verrichten, met andere woorden dat hij in alle vrijheid de nodige stappen kan ondernemen om zijn functie daadwerkelijk op te nemen en zich naar die vergaderplaats te begeven. Op die wijze is de bescherming van de afgevaardigden in het Parlement door de in artikel 9 van het Protocol bedoelde immuniteit compleet en heeft zij haar volledig nuttig effect. De functie van de immuniteit, te weten de werking en de onafhankelijkheid van het Parlement te beschermen, vereist immers niet dat de leden van het Parlement vóór het begin van de zittingen ervan worden beschermd tegen welke maatregel dan ook die kan voortvloeien uit een strafvervolging. Die functie vereist daarentegen wel dat zij niet worden verhinderd om hun functie op te nemen op het tijdstip waarop die zittingen een aanvang nemen.

95. Bijgevolg moeten de nationale autoriteiten van de lidstaat waar de betrokken afgevaardigde is verkozen, zich onthouden van elke maatregel die deze afgevaardigde zou kunnen belemmeren het nodige daarvoor te doen en dienen zij reeds genomen maatregelen te schorsen, tenzij zij de opheffing van de immuniteit hebben verkregen van het Parlement. Aangezien artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol aangaande de materiële inhoud van de immuniteit naar het nationale recht verwijst, geldt deze verplichting uiteraard alleen voor de maatregelen die volgens dit nationale recht onder de parlementaire immuniteit vallen.

Gevolgen van het arrest van 14 oktober 2019

96. Er zij aan herinnerd dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een procedure ter betwisting van de weigering door de verwijzende rechter om verzoeker in het hoofdgeding toestemming te geven de gevangenis te verlaten teneinde de eed van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen, wat een noodzakelijke voorwaarde is om het mandaat van afgevaardigde in het Parlement daadwerkelijk te kunnen uitoefenen.

97. Door de uitspraak van het definitieve arrest tegen verzoeker in het hoofdgeding, op dezelfde dag als de terechtzitting in deze zaak, is het voorwerp zelf van die procedure, en derhalve ook dat van het verzoek om een prejudiciële beslissing, ter discussie komen te staan.

98. Het is juist dat de verwijzende rechter zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft gehandhaafd door erop te wijzen dat „het antwoord van het [Hof] noodzakelijk is, ongeacht of [Junqueras Vies] voorlopig dan wel na een veroordeling wordt vastgehouden”.

99. Het probleem betreft echter niet de grondslag voor de detentie van verzoeker in het hoofdgeding, maar de bijkomende straf van ontzetting uit zijn burgerlijke rechten waartoe hij eveneens is veroordeeld. Volgens de beschikbare informatie brengt die straf onder meer het definitieve verlies met zich mee van elk openbaar ambt, inclusief een door verkiezingen verkregen ambt, en ook van de verkiesbaarheid daarvoor (passief kiesrecht). ( 39 ) Aangezien de verkiesbaarheid voor de functie van afgevaardigde in het Parlement, als onderdeel van de verkiezingsregeling, onder het nationale recht valt ( 40 ), ziet het ontzeggen van verkiesbaarheid ook op de verkiesbaarheid voor het Parlement, en moet zij dus het verval van het mandaat in de zin van artikel 13 van de Akte van 1976 tot gevolg hebben.

100. Aangezien het arrest van 14 oktober 2019 ertoe leidt dat het mandaat van verzoeker in het hoofdgeding vervalt ( 41 ), heeft het mijns inziens dus geen enkele zin om na te gaan of de desbetreffende toestemming hem al dan niet moest worden verleend, daar zijn eventuele eedaflegging hoe dan ook nietig wordt.

101. Ik heb dan ook mijn twijfels over de bevoegdheid van het Hof om de prejudiciële vragen in deze zaak te beantwoorden. Stellig bepaalt artikel 100, lid 1, eerste volzin van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie dat een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof aanhangig blijft zolang de rechterlijke instantie die het Hof heeft aangezocht, dit verzoek niet heeft ingetrokken. Volgens artikel 100, lid 2, van dat Reglement kan het Hof evenwel in elke stand van het geding vaststellen dat de voorwaarden voor zijn bevoegdheid niet langer vervuld zijn. Het Hof is krachtens artikel 267 VWEU bevoegd om vragen te beantwoorden over de uitlegging van het Unierecht in het kader van reële, bij een rechterlijke instantie van een lidstaat aanhangige, geschillen. Het Hof is dus niet langer bevoegd wanneer het hoofdgeding niet meer actueel is, aangezien het antwoord hypothetisch zou zijn.

102. Uit het arrest van 14 oktober 2019, bezien in samenhang met de draagwijdte die de beschikking van 14 mei 2019 heeft, volgt dat verzoeker in het hoofdgeding is berecht en strafrechtelijk veroordeeld zonder dat het Parlement zich heeft kunnen uitspreken over de opheffing of de eventuele handhaving van zijn parlementaire immuniteit, hoewel hij verkozen is als lid van het Parlement en, zoals ik in deze conclusie heb uiteengezet, die hoedanigheid ook heeft verworven, zonder dat hij evenwel zijn mandaat daadwerkelijk heeft kunnen opnemen.

103. Volgens een letterlijke uitlegging van artikel 9 van het Protocol is alles verlopen volgens de regels. In zijn lidstaat geniet een afgevaardigde in het Parlement de immuniteit zoals die is bepaald in het nationale recht, dat slechts door de nationale rechterlijke instanties kan worden uitgelegd.

104. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de tekst van artikel 9 van het Protocol echter ongewijzigd gebleven sinds het EGKS-Verdrag en het bijhorende Protocol nr. 7. Afgezien van dat Protocol is in de normatieve omgeving ervan evenwel alles veranderd.

105. Van een louter raadgevende en toezichthoudende vergadering is het Parlement het belangrijkste wetgevende en politieke orgaan van de Unie geworden, dat de democratische legitimiteit ervan waarborgt. Het is niet langer samengesteld uit vertegenwoordigers van de volkeren van de lidstaten, maar uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie. Die vertegenwoordigers worden niet langer afgevaardigd door de nationale parlementen, maar worden verkozen via rechtstreekse algemene verkiezingen. Het verbod op dubbele mandaten versterkt de onafhankelijkheid van het Parlement ten opzichte van de nationale parlementen.

106. Bovendien is het kiesrecht thans in artikel 39, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) vastgelegd als grondrecht. Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat artikel 39, lid 2, van het Handvest, dat bepaalt dat „[d]e leden van het Europees Parlement worden gekozen door middel van rechtstreekse, vrije en geheime algemene verkiezingen”„de uitdrukking is in het Handvest van het stemrecht van burgers van de Unie bij de verkiezingen voor het Europees Parlement”. ( 42 ) Zo artikel 39, lid 2, van het Handvest weliswaar het actieve kiesrecht van de burgers van de Unie (stemrecht) beschermt, moet het evenwel noodzakelijkerwijs ook hun passief kiesrecht beschermen, met andere woorden hun recht om zich kandidaat te stellen en verkozen te worden. Het rechtstreekse en vrije stemrecht heeft immers geen enkele waarde zonder het recht van de kandidaten om zich vrij verkiesbaar te stellen en vervolgens, zodra zij verkozen zijn, hun functie uit te oefenen en in voorkomend geval de door de parlementaire immuniteit geboden bescherming te genieten.

107. In het licht van die wijzigingen moet worden geconstateerd dat het resultaat van de letterlijke uitlegging van artikel 9 van het Protocol weinig bevredigend is. Men kan zich dan ook afvragen of de uitlegging van die bepaling onveranderd dezelfde moet blijven als in de tijd van kolen en staal, dan wel of zij de ontwikkeling van het normatieve en institutionele landschap moet volgen.

108. Die uitlegging kan de bevoegdheid van het Parlement inzake de immuniteit van zijn leden versterken, zonder dat wordt afgedaan aan de verwijzing naar het nationale recht in artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol. Deze bepaling verwijst met name naar de nationale regels wat de materiële inhoud van de immuniteit betreft, maar laat het aan het Parlement over om die regels toe te passen. Het lijkt me dan ook vanzelfsprekend dat, wanneer het nationale recht van een lidstaat immuniteit aan parlementsleden verleent, niet de bevoegde nationale rechterlijke instantie over de wenselijkheid van de opheffing van die immuniteit oordeelt, maar dat het aan het Parlement toekomt om te oordelen over de wenselijkheid van de opheffing of de handhaving ervan.

Slotopmerking

109. In zijn derde prejudiciële vraag heeft de verwijzende rechter het ook nog over de afweging van de belangen die zou moeten worden verricht in het kader van de beslissing om verzoeker in het hoofdgeding eventueel toe te staan de gevangenis te verlaten. Die vraag is evenwel zonder voorwerp geworden door de uitspraak van het arrest van 14 oktober 2019. De enige vraag die relevant blijft, is de vraag of verzoeker in het hoofdgeding, op het tijdstip van de uitspraak van dat arrest, immuniteit genoot als lid van het Parlement.

Conclusie

110. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) te beantwoorden als volgt: „1) Een persoon van wie de verkiezing in het Europees Parlement officieel is bekendgemaakt door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar deze verkiezing heeft plaatsgevonden, verkrijgt door dat enkele feit en vanaf dat tijdstip de hoedanigheid van lid van het Parlement, ongeacht welke verdere formaliteit die persoon nog zou moeten vervullen op grond van het Unierecht of het nationale recht van die lidstaat. Hij behoudt die hoedanigheid tot het einde van zijn mandaat, behalve wanneer dat ten einde loopt in een van de gevallen als bedoeld in artikel 13, lid 1, van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 20 september 1976, zoals gewijzigd bij besluit 2002/772/EG, Euratom van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002. 2) De zittingsduur van het Parlement, in de zin van artikel 9, eerste alinea, van het Protocol (nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, begint bij de opening van de eerste zitting van het nieuw verkozen Parlement, te weten de datum die is vastgesteld in artikel 11, lid 3, van de Akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan besluit 76/787, zoals gewijzigd bij besluit 2002/772. Het is op die datum dat voornoemde bepaling van het Protocol van toepassing wordt. Dat geldt ook voor een lid van het Parlement dat niet daadwerkelijk zijn functie heeft opgenomen omdat hij niet alle door het nationale recht vereiste formaliteiten heeft vervuld. 3) Artikel 9, tweede alinea, van het Protocol (nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 9, eerste alinea, onder a), van dat Protocol, moet aldus worden uitgelegd dat de autoriteiten van de lidstaat waar een lid van het Parlement is verkozen zich vóór de opening van de eerste zitting van het Parlement na de verkiezingen dienen te onthouden van elke maatregel die dit parlementslid zou kunnen belemmeren het nodige te doen om zijn functie daadwerkelijk op te nemen en zij reeds genomen maatregelen dienen te schorsen, tenzij zij de opheffing van de immuniteit hebben verkregen van het Parlement. Deze verplichting geldt alleen voor de maatregelen die volgens het nationale recht onder de parlementaire immuniteit vallen. 4) Wanneer het nationale recht van een lidstaat immuniteit verleent aan leden van het nationale parlement, dient artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol (nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 9, derde alinea, van dit Protocol, aldus te worden uitgelegd dat het aan het Europees Parlement toekomt om te oordelen over de wenselijkheid van de opheffing of de handhaving van de immuniteit van een van zijn leden.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Hardt, S., Parliamentary Immunity. A Comprehensive Study of the Systems of Parliamentary Immunity in the United Kingdom, France, and the Netherlands in a European Context, Intersentia, Cambridge, 2013, blz. 62.

( 3 ) Décret de l’Assemblée nationale du 23 juin 1789 sur l’inviolabilité des députés (wetsbesluit van de Assemblée nationale van 23 juni 1789 betreffende de onvervolgbaarheid van de leden).

( 4 ) Décret de l’Assemblée nationale des 26‑27 juin 1790 qui règle provisoirement les cas où les députés à l’Assemblée nationale peuvent être arrêtés, et la forme des procédures à faire contre eux (wetsbesluit van de Assemblée nationale van 26 en 27 juni 1790 tot voorlopige regeling van de gevallen waarin de leden van de Assemblée nationale kunnen worden gearresteerd, alsook van de vorm van de tegen hen te voeren procedures).

( 5 ) Zie artikel 5, lid 2, tweede volzin, van het Reglement van het Europees Parlement, waarin wordt bepaald dat „[d]e parlementaire immuniteit [...] geen persoonlijk voorrecht van de leden [is], maar een garantie voor de onafhankelijkheid van het Parlement als geheel en van zijn leden”.

( 6 ) Die opvatting is perfect verwoord door de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje) in zijn arrest 90/1985 van 22 juli 1985 (ES:TC:1985:90), waarin wordt gesteld dat de gerechtelijke immuniteit bedoeld is om te „voorkomen dat de strafrechtelijke weg wordt bewandeld om de werking van de Kamers te verstoren of de door de wil van het volk vastgelegde samenstelling te wijzigen” (vertaling van mij).

( 7 ) Zie bijvoorbeeld Santaolalla López, F., Derecho parlamentario español, Dykinson, Madrid, 2013, blz. 143. Over het verband tussen immuniteit en grondrechten, zie Muylle, K., „L’immunité parlementaire face à la Convention européenne des droits de l’Homme”, Administration publique, 3/2008, blz. 207‑216.

( 8 ) Met deze opmerking refereer ik niet aan een welbepaalde staat (en inzonderheid niet aan het Koninkrijk Spanje). Het is een objectieve vaststelling, zoals met name wordt erkend door de Commissie van Venetië, die overigens zeer kritisch staat tegenover de parlementaire onvervolgbaarheid (zie Europese Commissie voor democratie door middel van het recht, Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities, zoals dit op 21 en 22 maart 2014 is aangenomen in Venetië, www.venice.coe.int, punt 154).

( 9 ) PB 2012, C 326, blz. 266.

( 10 ) PB 1976, L 278, blz. 1‑4.

( 11 ) PB 2002, L 283, blz. 1‑4.

( 12 ) In de Spaanse juridische taal verwijst inviolabilidad naar wat in feite onschendbaarheid of materiële immuniteit is, en inmunidad naar wat elders onvervolgbaarheid of gerechtelijke immuniteit wordt genoemd.

( 13 ) BOE nr. 147 van 20 juni 1985, blz. 19110.

( 14 ) BOE nr. 260 van 17 september 1882, blz. 803 (BOE-A-1882‑6036).

( 15 ) DOGC nr. 7449A van 6 september 2017, blz. 1.

( 16 ) DOGC nr. 7451A van 8 september 2017, blz. 1.

( 17 ) Beschikking van de Tribunal Supremo 5051/2019 (ES:TS:2019:5051A).

( 18 ) BOE nr. 142 van 14 juni 2019, blz. 62477.

( 19 ) Aangezien de terminologie niet in alle officiële talen gelijkloopt, gebruik ik de termen „lid van het Parlement” en „afgevaardigde in het Parlement” als synoniemen.

( 20 ) Over dat onderscheid tussen de verwerving en de uitoefening van het parlementaire mandaat, zie met name Avril, P., Gicquel, J., Droit parlementaire, Montchrestien, Parijs, 2004, blz. 35 en 36, en Grajewski, K., Status prawny posła i senatora, Wydawnictwo Sejmowe, Warschau, 2016, blz. 12.

( 21 ) Zie bijvoorbeeld in het Franse recht Gicquel, J., Gicquel, J.‑E., Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ, Parijs, 2015, blz. 678; in het Poolse recht Gierach, E., in: Safjan, M., Bosek, L., Konstytucja RP. Komentarz, C. H. Beck, Warschau, 2016, deel 2, blz. 329 en 330; en in het Spaanse recht, Álvarez Conde, E., Tur Ausina, R., Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 2013, blz. 557 e.v.

( 22 ) Volgens mij roept dit vereiste als zodanig echter twijfels op over de verenigbaarheid ervan met het Unierecht, met name in het licht van artikel 14, lid 2, eerste zin, VEU, waarin wordt bepaald dat „[h]et Europees Parlement bestaat uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie” (cursivering van mij). Ik laat dit probleem echter buiten beschouwing, aangezien het in casu niet gaat om die verplichting op zich, maar om de gevolgen van de niet-nakoming ervan.

( 23 ) Cursivering van mij. Verdere conclusies kunnen niet worden getrokken uit de rechtspraak van het Hof, met name de rechtspraak waarnaar de Spaanse regering en de Commissie in hun opmerkingen verwijzen, te weten de arresten van 7 juli 2005, Le Pen/Parlement (C‑208/03 P, EU:C:2005:429), en 30 april 2009, Italië en Donnici/Parlement (C‑393/07 en C‑9/08, EU:C:2009:275). Die zaken hadden betrekking op specifieke gevallen inzake, respectievelijk, het vervallen van het mandaat wegens van een strafrechtelijke veroordeling en de – nadien opnieuw ingetrokken – afstand van het mandaat. Er was geen verschil tussen de bekendmaking van de verkiezing tot het mandaat (of de terugtreding) door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat en de mededeling aan het Parlement. Bovendien heeft de onderhavige zaak geen betrekking op een eventuele controle door het Parlement van de door de lidstaat bekendgemaakte of meegedeelde resultaten van de verkiezingen, maar op de beoordeling door een nationale rechterlijke instantie van het statuut van het verkozen lid van het Parlement.

( 24 ) Zie in die zin het arrest van 30 april 2009, Italië en Donnici/Parlement (C‑393/07 en C‑9/08, EU:C:2009:275, punt 48).

( 25 ) Arrest 119/1990 van 21 juni 1990, ES:TC:1990:119 (door mij vertaald). Zie eveneens de volgende commentaar bij dat arrest: Santaolalla López, F., „El juramento y los reglamentos parlamentarios”, Revista española de derecho constitutional, nr. 30, 1990, blz. 149. Deze auteur meent dat het feit dat de verplichting om de eed van trouw aan de grondwet af te leggen geen voorwaarde is voor het verwerven van het parlementaire mandaat „algemeen aanvaard is en geen verdere commentaar behoeft”.

( 26 ) Over het afleggen van de eed door de leden van de Cortes, zie met name Álvarez Conde, E., Tur Ausina, R., op. cit., aangehaald in voetnoot 21, blz. 571 en 572.

( 27 ) Zie Santaolalla López, F., op. cit., aangehaald in voetnoot 7, blz. 113. Volgens die auteur kan een dergelijke uitlegging in strijd zijn met de Spaanse grondwet, die bepaalt dat de immuniteit van toepassing is voor de duur van het mandaat, dus vanaf het ogenblik van de verkiezing.

( 28 ) Een schorsing wegens een strafvervolging als bedoeld in artikel 384 bis van de strafvorderingswet kan logischerwijs een afgevaardigde in het Parlement treffen die is verkozen in een andere lidstaat dan die waarin hij wordt vervolgd.

( 29 ) Het is juist dat deze bepaling, door van „immuniteiten” te gewagen, letterlijk lijkt te verwijzen naar alle vormen van parlementaire immuniteit, met inbegrip van de onschendbaarheid (materiële immuniteit). Een dergelijke uitlegging zou mijns inziens echter zinloos zijn. Ten eerste wordt de onschendbaarheid in het nationale recht van de lidstaten immers gewoonlijk beperkt tot handelingen die worden verricht in het kader van de uitoefening van de parlementaire functie. Volgens artikel 7, lid 2, van de Akte van 1976 is de hoedanigheid van lid van het Europees Parlement onverenigbaar met die van lid van een nationaal parlement. De uit het nationale recht voortvloeiende onschendbaarheid kan dus in geen geval gelden voor de afgevaardigden in het Europees Parlement. Voor hen wordt diezelfde waarborg geboden door artikel 8 van het Protocol. Ten tweede zou het geen zin hebben om de duur van de onschendbaarheid te beperken tot de zittingsperiode van het Parlement en vervolging toe te staan voor de meningen die in de uitoefening van de parlementaire functie na afloop van die zittingsperiode zijn uitgebracht. Om doeltreffend te zijn, moet onschendbaarheid onbeperkt zijn in de tijd. Ten derde en ten laatste vormt onschendbaarheid een absolute immuniteit en zou zij dus in strijd zijn met de in artikel 9, derde alinea, van het Protocol vastgestelde mogelijkheid voor het Parlement om de immuniteit op te heffen. Ik ben derhalve van mening dat artikel 9, eerste alinea, onder a), van het Protocol aldus moet worden uitgelegd dat het enkel betrekking heeft op de onvervolgbaarheid (gerechtelijke immuniteit).

( 30 ) Zie met name Corbett, R., Jacobs, F., Neville, D., The European Parliament, John Harper Publishing, Londen, 2016, blz. 76 en 77; Hardt, S., op. cit., aangehaald in voetnoot 2, blz. 45; Lis-Staranowicz, D., Galster, J., „Immunitet posła do Parlamentu Europejskiego”, Przegląd Sejmowy, 2006, nr. 6, blz. 9, en Schultz-Bleis, Ch., Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, Duncker & Humblot, Berlijn, 1995, blz. 29 e.v.

( 31 ) Zie met name de resolutie van het Parlement van 15 september 1983 over het Statuut van de leden van het Europees Parlement (PB 1983, C 277, blz. 135), het ontwerp van herziening van Protocol (nr. 7) [COM(84) 666], en de verslagen Donnez (A2‑0121/86) en Rothley (A5‑0193/03) van het Parlement.

( 32 ) Arrest van 10 juli 1986, Wybot (149/85, EU:C:1986:310, punten 11‑13).

( 33 ) De eerste zitting van het Parlement van de negende zittingsperiode is begonnen op 2 juli 2019.

( 34 ) Zie artikel 153, lid 2, van het Reglement van het Europees Parlement van de negende zittingsperiode.

( 35 ) Arrest van 10 juli 1986, Wybot (149/85, EU:C:1986:310, dictum).

( 36 ) De enige vanzelfsprekende uitzondering betreft de situatie van een persoon die de plaats heeft ingenomen van een afgevaardigde wiens mandaat voortijdig is afgelopen.

( 37 ) Zie arrest van 10 juli 1986, Wybot (149/85, EU:C:1986:310, punt 25).

( 38 ) Bij wijze van voorbeeld verwijs ik naar artikel 105, lid 2, van de Poolse grondwet, dat bepaalt dat parlementsleden vanaf de dag van de bekendmaking van de verkiezingsuitslagen niet strafrechtelijk kunnen worden vervolgd, alsook naar de in punt van deze conclusie vermelde artikelen 751 en 752 van de Spaanse strafvorderingswet.

( 39 ) Volgens een op de website van de Consejo General del Poder Judicial (algemene raad van de magistratuur, Spanje) gepubliceerde informatieve nota houdt het verlies van de burgerrechten het definitieve verlies in van alle openbare functies, betrekkingen en ambten, met inbegrip van die welke zijn verkregen door verkiezing, evenals de onmogelijkheid om dergelijke openbare functies, betrekkingen of ambten te verkrijgen of voor een openbaar ambt te worden verkozen [zie artikel 41 van de Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (organieke wet 10/1995 van 23 november 1995 van het strafwetboek)]. Bovendien leidt de veroordeling tot een vrijheidsstraf volgens artikel 6, leden 2 en 4, van de kieswet tot onverkiesbaarheid en onverenigbaarheid.

( 40 ) Zie in die zin het arrest van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk (C‑145/04, EU:C:2006:543, punt 78).

( 41 ) Uiteindelijk staat het aan de verwijzende rechter om de precieze gevolgen van het arrest van 14 oktober 2019 te beoordelen.

( 42 ) Zie arrest van 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 44).