Zaak T‑219/14

Regione autonoma della Sardegna

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Zeevervoer – Compensatie voor openbare dienst – Kapitaalsverhoging – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Begunstigde onderneming in liquidatie – Behoud van het procesbelang – Geen afdoening zonder beslissing – Begrip steun – Dienst van algemeen economisch belang – Criterium van de particuliere investeerder – Kennelijke beoordelingsfout – Onjuiste rechtsopvatting – Exceptie van onwettigheid – Motiveringsplicht – Rechten van de verdediging – Besluit 2011/21/EU – Richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden – EU‑kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor openbare dienst – Arrest Altmark”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 6 april 2017

Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden – Onderneming in moeilijkheden – Begrip

Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Tweede in het arrest Altmark geformuleerde voorwaarde – Onderzoek of is voldaan aan de voorwaarde van objectieve en doorzichtige vaststelling van de parameters voor de berekening van de compensatie – Compensatie die later is verleend – Kwalificatie als compensatie voor openbare dienstverlening – Uitgesloten

Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Onderscheid tussen de Altmark-test, gebruikt om uit te maken of er sprake is van steun, en de test van artikel 106, lid 2, VWEU, waarmee kan worden uitgemaakt of steun verenigbaar is met de interne markt

Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie houdende vaststelling dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de interne markt – Beroep ingesteld door de subnationale entiteit die de adressaat van het besluit is – Ontvankelijkheid – Voorwaarden

Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat een steun onverenigbaar is met de interne markt, en terugvordering ervan wordt gelast – Beroep ingesteld door de subnationale entiteit die de steun heeft verleend – Begunstigde in liquidatie – Ontvankelijkheid – Voorwaarden

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 42)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 43)

Het in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde recht van beroep van de natuurlijke personen en rechtspersonen is afhankelijk van het bestaan van een procesbelang ten tijde van de instelling van het beroep, een ontvankelijkheidsvoorwaarde die verschilt van de procesbevoegdheid. Dit procesbelang moet, net als het voorwerp van het beroep, op straffe van afdoening zonder beslissing nog steeds bestaan op het tijdstip van de uitspraak van de rechterlijke beslissing. Een dergelijk procesbelang veronderstelt dat de nietigverklaring van de bestreden handeling op zich rechtsgevolgen kan hebben, en dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het beroep heeft ingesteld. Een besluit waarbij de Commissie door een subnationale entiteit verleende steun onverenigbaar met de interne markt en onrechtmatig verklaart en de terugvordering daarvan gelast, waarvan die subnationale entiteit de nietigverklaring vordert, is bezwarend voor de verzoeker voor zover deze voordeel kan halen uit de nietigverklaring ervan. Door het enkele feit van de nietigverklaring van dat besluit zouden de rechtsgevolgen van dat besluit voor de geldigheid van de handelingen waarbij de verzoeker de litigieuze steun heeft toegekend, en voor de verplichtingen die daaruit voor hem voortvloeiden, te weten het verbod om die handelingen ten uitvoer te leggen en de verplichting om de betrokken steun terug te vorderen, immers automatisch wegvallen, en zou zijn rechtspositie noodzakelijk worden gewijzigd. Deze slotsom wordt niet aangetast door de omstandigheid dat de begunstigde van de steun in de loop van het geding in liquidatie komt te verkeren, wanneer het bestreden besluit niet wordt opgeheven of ingetrokken, zodat het beroep nog steeds een voorwerp heeft. Voorts sorteert het bestreden besluit ten aanzien van de verzoeker nog steeds rechtsgevolgen die niet zijn vervallen door het enkele feit dat de begunstigde van de steun in liquidatie is. De enkele omstandigheid dat de onderneming het voorwerp van een faillissementsprocedure is, met name wanneer die procedure leidt tot liquidatie van de onderneming, doet immers niet af aan het beginsel dat de steun moet worden teruggevorderd. In dat geval kunnen het herstel van de vroegere toestand en de opheffing van de distorsie van de mededinging als gevolg van de onrechtmatig verleende steun in beginsel immers gebeuren door de inschrijving van een verplichting tot terugbetaling van de betrokken steun op de passiefzijde van de balans van de onderneming in liquidatie. De verzoeker blijft dus op zijn minst verplicht, erop toe te zien dat de schuldvorderingen die hij uit hoofde van het reeds betaalde gedeelte van de litigieuze steun op de begunstigde heeft, op de passiefzijde van de balans van deze vennootschap worden ingeschreven. Het antwoord op de vraag of de begunstigde zijn economische activiteit kan voortzetten, en bijgevolg het antwoord op de vraag of verzoeker belang heeft bij de voortzetting van die activiteit, zijn overigens niet ter zake dienend voor het voortbestaan van het procesbelang van de verzoeker. Aangezien de verzoeker niet in zijn hoedanigheid van schuldeiser van de begunstigde, maar in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie die de litigieuze steun heeft verleend, het recht heeft om het beroep in te stellen, is de omstandigheid dat hij als schuldeiser van de begunstigde geen belang zou hebben bij de nietigverklaring van het bestreden besluit wegens het feit dat laatstgenoemde in liquidatie is, evenmin ter zake dienend. (zie punten 45, 50, 56‑58, 60, 63, 64)

Een subnationale entiteit van een lidstaat die de adressaat is van een besluit waarin de Commissie uitspraak doet over de verenigbaarheid met de interne markt en de rechtmatigheid van een door deze staat ingestelde steun, kan ter zake van haar procesbevoegdheid onder bepaalde omstandigheden worden geacht door dit besluit rechtstreeks en individueel te worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Enerzijds moet deze entiteit als rechtstreeks geraakt worden beschouwd wanneer het bestreden besluit rechtstreekse gevolgen kan hebben voor de door haar vastgestelde handelingen waarbij de litigieuze steun is toegekend, en voor haar verplichtingen inzake terugvordering van deze steun, zonder dat de nationale autoriteiten waaraan het bestreden besluit officieel ter kennis is gebracht, dienaangaande enige beoordelingsbevoegdheid hebben. Anderzijds moet deze entiteit als individueel geraakt worden beschouwd wanneer zij de auteur is van de handeling of de handelingen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, en dat besluit haar belet haar eigen bevoegdheden naar eigen inzicht uit te oefenen, zodat haar belang bij het opkomen tegen dat besluit verschilt van het belang van de betrokken lidstaat. (zie punt 47)

Het staat niet aan de instellingen van de Unie, in het bijzonder aan de rechterlijke instanties van de Unie, om uitspraak te doen over de uit de institutionele regels van het interne recht voortvloeiende bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende nationale entiteiten en over de op die entiteiten rustende verplichtingen. Een argument inzake de gestelde onbevoegdheid van een subnationale entiteit om staatssteun te verlenen, kan dus niet worden aanvaard. (zie punten 52, 65)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 75, 76)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 78, 79, 220)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 86)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 89)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 91‑94)

De lidstaten beschikken niet alleen bij de omschrijving van een openbaredienstverleningstaak, maar ook bij de vaststelling van de compensatie voor de kosten van die openbare dienst, over een ruime beoordelingsmarge. Bij ontbreken van een geharmoniseerde Unieregeling ter zake van diensten van algemeen economisch belang is de Commissie aldus niet bevoegd zich uit te spreken over de omvang van de openbaredienstverleningstaken van de openbare exploitant, in het bijzonder over de hoogte van de daarmee gepaard gaande kosten, noch over de opportuniteit van de politieke keuzen van de nationale autoriteiten dienaangaande, noch over de economische efficiëntie van de openbare exploitant. De ruime beoordelingsbevoegdheid die deze nationale autoriteiten aldus hebben, is echter niet onbeperkt. In het bijzonder in het kader van de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU mag deze ruime beoordelingsbevoegdheid de Commissie niet beletten, na te gaan of de afwijking van het verbod van staatssteun waarin deze bepaling voorziet, kan worden toegekend. Verder impliceert de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie in het kader van artikel 106, lid 2, VWEU beschikt om uit te maken of een overheidsmaatregel die zij als staatssteun heeft aangemerkt, verenigbaar is met de interne markt, een complexe afweging van economische en sociale gegevens. Bij de toetsing van de rechtmatigheid van de uitoefening van die bevoegdheid kan de Unierechter zijn oordeel dan ook niet in de plaats stellen van dat van de Commissie. Bovendien kunnen de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten en die van de Commissie in het kader van de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU worden beperkt door de richtlijnen en de besluiten die deze instelling op grond van die bepaling kan vaststellen. (zie punten 101, 136‑139)

Het is juist omdat de vaststelling van de compensatie van de kosten van openbaredienstverlening slechts aan een beperkte toetsing door de instellingen is onderworpen, dat de tweede Altmark-voorwaarde eist dat de instellingen moeten kunnen nagaan of er sprake is van vooraf vastgestelde objectieve en doorzichtige parameters, waarbij deze parameters aldus moeten worden gepreciseerd dat de lidstaat geen misbruik van het begrip diensten van algemeen economisch belang kan maken om aan de openbare exploitant een economisch voordeel in de vorm van een compensatie te verlenen. Deze voorwaarde laat de lidstaten dus vrij in de keuze van de wijze waarop zij in de praktijk aan deze voorwaarde voldoen, mits de parameters voor de berekening van de compensatie op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. Het oordeel van de Commissie dienaangaande moet berusten op een analyse van de concrete juridische en economische omstandigheden ten aanzien waarvan deze parameters zijn bepaald. In dit verband kan een compensatie die achteraf aan een onderneming is verleend wegens het uit de activiteit van deze onderneming voortvloeiende exploitatietekort, niet als een compensatie voor openbare dienst in de zin van het arrest Altmark worden aangemerkt. Aangezien niet vooraf in die compensatie was voorzien, kon deze immers niet worden berekend op basis van objectieve en doorzichtige parameters die eveneens vooraf waren vastgesteld, zoals de tweede Altmark-voorwaarde eist. (zie punten 102, 103, 108)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 113, 200)

Ook al zijn de in het arrest Altmark geformuleerde voorwaarden tot op zekere hoogte onderling verweven, dit neemt niet weg dat de litigieuze compensatiemaatregel slechts dan aan de kwalificatie als staatssteun kan ontsnappen, wanneer aan al deze voorwaarden afzonderlijk is voldaan. Gelet op het cumulatieve en autonome karakter van de Altmark-voorwaarden, is de Commissie niet verplicht al deze voorwaarden te behandelen wanneer zij vaststelt dat niet is voldaan aan een van die voorwaarden, en dat de litigieuze maatregel dus als staatssteun moet worden aangemerkt. Evenzo kan, indien de Commissie op goede gronden een dergelijke vaststelling heeft gedaan, de eventuele onjuistheid van haar oordeel betreffende een of meer van de andere voorwaarden in beginsel niet tot nietigverklaring van het bestreden besluit leiden. (zie punten 119, 124)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 122)

Staatssteun moet worden geacht te zijn toegekend wanneer de bevoegde nationale autoriteiten een juridisch bindende handeling hebben vastgesteld waarbij zij zich ertoe verbinden de betrokken steun te betalen, of wanneer het recht om deze steun te ontvangen bij de toepasselijke wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan de begunstigde is toegekend. (zie punt 142)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 177)

Uit punt 9 van de richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden blijkt dat het begrip onderneming in moeilijkheden een objectief begrip is dat uitsluitend moet worden begrepen aan de hand van de concrete aanwijzingen inzake de financiële en economische situatie van de betrokken onderneming die erop wijzen dat deze niet in staat is de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zullen leiden. Bijgevolg kan de oorsprong van de tekorten van deze onderneming, in het bijzonder wanneer deze oorsprong verband houdt met het verlenen van een openbare dienst, geen relevante factor vormen om uit te maken of de onderneming al dan niet in moeilijkheden verkeert. (zie punten 178, 184)

Aan de voorwaarden van artikel 106, lid 2, VWEU is slechts voldaan wanneer de onderneming zonder de litigieuze rechten of subsidies de haar opgedragen bijzondere taak niet kan vervullen, of wanneer de handhaving van die rechten of subsidies noodzakelijk is om de betrokken onderneming in staat te stellen de haar opgedragen taak van algemeen economisch belang in economisch aanvaardbare omstandigheden te vervullen. Voor de toepassing van de afwijking waarin die bepaling voorziet, is het bijgevolg noodzakelijk dat de economische en financiële situatie van de onderneming die deze rechten of subsidies ontvangt, op het ogenblik waarop deze haar worden toegekend, deze onderneming daadwerkelijk in staat stelt de haar opdragen openbaredienstverleningstaak te vervullen. Anders zou aan de afwijking waarin artikel 106, lid 2, VWEU voorziet, elk nuttig effect en bijgevolg elke rechtvaardiging worden ontnomen, zodat niet zou kunnen worden uitgesloten dat de lidstaten misbruik maken van het begrip diensten van algemeen economisch belang. Een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden is echter op korte of minder korte termijn in haar bestaan zelf bedreigd, zodat niet kan worden geoordeeld dat zij in staat is de haar opgedragen openbaredienstverleningstaken op passende wijze te vervullen zolang haar voortbestaan niet is verzekerd. In die omstandigheden kan de subsidie die aan een dergelijke onderneming in moeilijkheden ter aanvulling van de uit de vervulling van die openbaredienstverleningstaken voortvloeiende tekorten wordt toegekend, niet onder de in artikel 106, lid 2, VWEU bepaalde afwijking vallen, maar in voorkomend geval alleen onder die waarin artikel 107, lid 3, onder c), VWEU voorziet. Volgens de voorwaarden voor toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU, volgens welke de compensatie strikt evenredig moet zijn aan de lasten van de openbare dienst, zal deze compensatie immers niet kunnen garanderen dat die taken worden vervuld, wegens de moeilijkheden waarmee de onderneming wordt geconfronteerd. Een dergelijke compensatie kan daarentegen bijdragen tot het herstel van de levensvatbaarheid van de betrokken onderneming wanneer is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, zoals die nader zijn bepaald in de richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun. Op die manier behoudt de in laatstgenoemde bepaling van het Verdrag neergelegde afwijking van het verbod van staatssteun haar nuttige werking en bijgevolg haar rechtvaardiging. Evenzo kan aan een met een openbare dienst belaste onderneming in moeilijkheden verleende steun a fortiori niet worden goedgekeurd in het kader van besluit 2012/21 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen, dat per definitie slechts betrekking heeft op compensaties voor openbare dienst die worden geacht in overeenstemming te zijn met de doelstellingen van de afwijking waarin artikel 106, lid 2, VWEU voorziet. Om dezelfde redenen worden de compensaties voor openbare dienst waarop besluit 2012/21 van toepassing is, niet verleend in een situatie die vergelijkbaar is met die van de aan openbaredienstverrichters in moeilijkheden verleende steun. (zie punten 194‑196, 199)