CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 12 september 2019 ( 1 )

Zaak C‑513/18

Autoservizi Giordano Società cooperativa

tegen

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Palermo

[verzoek van de Commissione tributaria provinciale di Palermo (provinciale belastingrechter in eerste aanleg Palermo, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2003/96/EG – Belasting van energieproducten en elektriciteit – Artikel 7, leden 2 en 3 – Bevoegdheid van de lidstaten om een verlaagd accijnstarief vast te stellen voor commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging – Begrip ‚commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging’ – Geregeld of occasioneel vervoer van personen – Verhuur van autobussen met chauffeur – Rechtstreekse werking”

I. Inleiding

1. In de onderhavige prejudiciële verwijzing wordt het Hof verzocht om uitlegging van artikel 7 van richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit ( 2 ). Deze bepaling stelt in lid 1 de minimumbelastingniveaus voor motorbrandstoffen vast en bepaalt in lid 2 dat de lidstaten, met inachtneming van bepaalde voorwaarden, onderscheid mogen maken tussen de belasting van commerciële en niet-commerciële aanwending van gasolie gebruikt voor voortbeweging, en definieert daartoe in lid 3 het begrip „commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging”.

2. Het Hof dient vast te stellen of de lidstaten krachtens deze bepaling niet alleen een onderscheid mogen maken tussen niet-commerciële en commerciële gasolie, maar ook, binnen deze laatste categorie, tussen gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen en gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

3. De overwegingen 3, 5, 9, 11, 15, 20, 24 en 28 van richtlijn 2003/96 luiden: „(3) Voor de goede werking van de interne markt en de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautaire beleid in andere sectoren is het nodig dat op communautair niveau minimumbelastingniveaus worden vastgesteld voor de meeste energieproducten, met inbegrip van elektriciteit, aardgas en kolen. […] (5) Door vaststelling van passende communautaire minimumbelastingniveaus kunnen bestaande verschillen in de nationale belastingniveaus kleiner worden gemaakt. […] (9) De lidstaten moeten de flexibiliteit krijgen die nodig is om een aan de nationale context aangepast beleid te bepalen en uit te voeren. […] (11) Het staat elke lidstaat vrij te beslissen met welke fiscale regelingen uitvoering wordt gegeven aan dit communautaire kader voor de belasting van energieproducten en elektriciteit. […] […] (15) In bepaalde omstandigheden of onder permanente voorwaarden moet het toegestaan zijn om, met inachtneming van de communautaire minimumbelastingniveaus en de regels van de interne markt en de mededinging, op eenzelfde product gedifferentieerde nationale belastingniveaus toe te passen. […] (20) De lidstaten hebben wellicht behoefte aan een mogelijkheid om te differentiëren tussen commerciële en niet-commerciële diesel. Zij kunnen die mogelijkheid benutten om het verschil tussen de belastingheffing op niet-commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging en op benzine kleiner te maken. […] (24) Het moet de lidstaten toegestaan zijn binnen hun grondgebied bepaalde andere vrijstellingen of verlagingen toe te passen, mits dit de goede werking van de interne markt niet schaadt en niet tot concurrentieverstoringen leidt. […] (28) Met name bij gebreke van sterkere harmonisatie op gemeenschapsniveau of wegens een dreigende verslechtering van de internationale concurrentiepositie of op grond van sociale of milieuoverwegingen, kunnen bepaalde belastingvrijstellingen of belastingverlagingen nodig blijken.”

4. Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bepaalt: „De belastingniveaus die de lidstaten toepassen op de in artikel 2 genoemde energieproducten en op elektriciteit, mogen niet onder de bij deze richtlijn voorgeschreven minimumbelastingniveaus liggen.”

5. Artikel 7 van voornoemde richtlijn luidt: „1. Met ingang van 1 januari 2004 en vanaf 1 januari 2010 worden de minimumbelastingniveaus voor motorbrandstoffen vastgesteld zoals beschreven in bijlage I.A. Uiterlijk op 1 januari 2012 besluit de Raad aan de hand van een verslag en een voorstel van de [Europese] Commissie, na raadpleging van het Europees Parlement, met eenparigheid van stemmen over de minimumbelastingniveaus voor gasolie voor een verdere periode beginnende op 1 januari 2013. 2. De lidstaten mogen onderscheid maken tussen commerciële en niet-commerciële aanwending van gasolie gebruikt voor voortbeweging, op voorwaarde dat de communautaire minimumbelastingniveaus gerespecteerd worden en het belastingniveau voor commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging niet onder het op 1 januari 2003 geldende nationale belastingniveau daalt, niettegenstaande de in deze richtlijn bepaalde afwijkingen voor dit gebruik. 3. Onder commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging wordt verstaan gasolie gebruikt voor voortbeweging voor onderstaande doeleinden: a) het vervoer van goederen voor eigen rekening of voor rekening van derden met een motorvoertuig of een samenstel van voertuigen dat uitsluitend bestemd is voor het goederenvervoer over de weg met een maximaal toegelaten laadvermogen [dat] 7,5 [t] of meer bedraagt; b) het vervoer van personen, geregeld of occasioneel, met een motorvoertuig van de categorieën M2 en M3 zoals omschreven in richtlijn 70/156/EEG van de Raad van 6 februari 1970 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan[ ( 3 )]. 4. Niettegenstaande lid 2 kunnen lidstaten die een systeem van heffingen op het weggebruik invoeren voor motorvoertuigen of samenstellen van voertuigen die uitsluitend bestemd zijn voor het goederenvervoer over de weg, op door dergelijke voertuigen gebruikte gasolie een verlaagd belastingniveau toepassen dat lager is dan het op 1 januari 2003 geldende nationale belastingniveau, zolang de totale belastingdruk grotendeels gelijk blijft, de communautaire minimumbelastingniveaus gerespecteerd worden, en het op 1 januari 2003 geldende nationale belastingniveau voor gasolie gebruikt voor voortbeweging ten minste twee maal zo hoog is als het op 1 januari 2004 geldende minimumbelastingniveau.”

B. Italiaans recht

6. In artikel 6 van decreto legislativo n. 26 – Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (wetsdecreet nr. 26 tot omzetting van richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit) ( 4 ) van 2 februari 2007 is het accijnstarief voor gasolie gebruikt voor voortbeweging vastgesteld. Artikel 24 ter van decreto legislativo n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (wetsdecreet nr. 504 tot vaststelling van de geconsolideerde bepalingen voor de belasting van productie en verbruik en de daarop betrekking hebbende strafrechtelijke en administratieve sancties) ( 5 ) van 26 oktober 1995 bepaalt tevens, onder het opschrift „Commerciële gasolie”: „1. Op commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging is het accijnstarief van toepassing dat voor dit gebruik is bepaald in punt 4 bis van tabel A bij de onderhavige geconsolideerde tekst. 2. Onder commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging wordt verstaan gasolie gebruikt door voertuigen, met uitzondering van die van de categorie euro 2 of lager, die worden gebruikt door de eigenaar ervan of krachtens een andere titel die de exclusieve beschikking erover garandeert, voor de volgende doeleinden: a) goederenvervoer door voertuigen met een toegestaan maximumgewicht van 7,5 [t] of meer uitgevoerd door: […] b) personenvervoer uitgevoerd door: 1) lokale publieke entiteiten en ondernemingen die vervoer verrichten als bedoeld in decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 [wetsdecreet nr. 422 inzake de overdracht aan de regio’s en de lokale overheden van functies en taken op het gebied van het lokaal openbaar vervoer, krachtens artikel 4, lid 4, van wet nr. 59 van 15 maart 1997 ( 6 )] van 19 november 1997, en in de regionale uitvoeringsregelingen; 2) ondernemingen die onder de bevoegdheid van de staat vallende interregionale vervoersdiensten verrichten als bedoeld in decreto legislativo n. 285 – Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale [wetsdecreet nr. 285 tot reorganisatie van de interregionale openbare wegvervoersdiensten die onder de bevoegdheid van de staat vallen ( 7 )] van 21 november 2005; 3) ondernemingen die onder de regionale of lokale bevoegdheid vallende vervoersdiensten verrichten als bedoeld in wetsdecreet nr. 422 van 19 november 1997; 4) ondernemingen die geregelde vervoersdiensten verrichten binnen de Gemeenschap als bedoeld in verordening (EG) nr. 1073/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 [tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de internationale markt voor touringcar- en autobusdiensten en tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 ( 8 )]. 3. Als commerciële gasolie wordt tevens beschouwd gasolie die wordt gebruikt voor het vervoer van personen door publieke entiteiten of ondernemingen die openbare vervoersdiensten per kabelbaan verrichten. 4. Het bedrag van de teruggaaf die het gevolg is van de hogere accijns op commerciële gasolie is gelijk aan het verschil tussen het accijnstarief voor gasolie gebruikt voor voortbeweging genoemd in bijlage I, en het tarief genoemd in lid 1 van dit artikel. Met het oog op deze teruggaaf dienen de in de leden 2 en 3 genoemde entiteiten binnen een maand volgend op elk kalenderkwartaal waarin commerciële gasolie is verbruikt, een aangifte in bij het bevoegde kantoor van de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [agentschap voor douane en monopolies, Italië]. […]”

III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen

7. Autoservizi Giordano Società cooperativa, verzoekster in het hoofdgeding, is een onderneming die personenvervoer verricht door autobussen met chauffeur te verhuren.

8. Zij heeft de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio di Palermo (agentschap voor douane en monopolies – kantoor Palermo, Italië) verzocht om toepassing van het verlaagde accijnstarief voor commerciële gasolie als bedoeld in artikel 24 ter van wetsdecreet nr. 504/1995 voor het derde kwartaal van 2017. Dit verzoek is afgewezen bij een op 1 december 2017 aan verzoekster in het hoofdgeding ter kennis gebracht besluit, op de grond dat de door haar verrichte verhuur van autobussen met chauffeur niet onder een van de in artikel 24 ter van wetsdecreet nr. 504/1995 genoemde categorieën van vervoersactiviteiten viel.

9. Autoservizi Giordano heeft tegen deze weigering beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Commissione tributaria provinciale di Palermo (provinciale belastingrechter in eerste aanleg Palermo, Italië).

10. Ter ondersteuning van haar beroep betoogt zij dat het voordeel van het verlaagde tarief voortvloeit uit de rechtstreekse toepassing van artikel 7 van richtlijn 2003/96 en dat de beperking die is ingevoerd bij artikel 24 ter van wetsdecreet nr. 504/1995, dat dit verlaagde tarief uitsluitend aan bepaalde entiteiten toekent, waaronder niet de ondernemingen die autobussen met chauffeur verhuren, als willekeurig en onwettig moet worden aangemerkt.

11. De Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio di Palermo stelt daarentegen dat artikel 7 van richtlijn 2003/96 niet rechtstreeks van toepassing is, omdat het de lidstaten ter zake van de toepassing van het verlaagde accijnstarief een beoordelingsbevoegdheid verleent.

12. Volgens de verwijzende rechter hebben verzoeken als die van verzoekster in het hoofdgeding in Italië tot uiteenlopende benaderingen geleid. Sommige provinciale belastingrechters hebben de toepassing van artikel 24 ter van wetsdecreet nr. 504/1995 uitgesloten omdat de werkingssfeer van deze bepaling restrictiever zou zijn dan die van artikel 7 van richtlijn 2003/96, terwijl een andere provinciale rechter artikel 24 ter van wetsdecreet nr. 504/1995 juist heeft toegepast, door te oordelen dat de mogelijkheid om verlaagde tarieven vast te stellen, is overgelaten aan de discretionaire beoordeling van de lidstaat.

13. De verwijzende rechter merkt tevens op dat artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2003/96 verwijst naar „geregeld of occasioneel vervoer van personen”, terwijl artikel 24 ter van wetsdecreet nr. 504/1995 het verlaagde accijnstarief op commerciële gasolie uitsluitend toekent aan bepaalde ondernemingen, en ondernemingen die, net als verzoekster in het hoofdgeding, in de sector van het particuliere personenvervoer autobussen met chauffeur verhuren, de facto uitsluit van de kring van begunstigden van het verlaagde accijnstarief op gasolie.

14. De verwijzende rechter wenst derhalve te vernemen of artikel 7 van richtlijn 2003/96 rechtstreeks door particulieren kan worden ingeroepen om aanspraak te maken op het verlaagde accijnstarief en op teruggaaf van de onverschuldigd betaalde accijnzen. Hij benadrukt voorts dat het Italiaanse recht in dat geval moeilijk als verenigbaar met die bepaling kan worden beschouwd.

15. Daarop heeft de Commissione tributaria provinciale di Palermo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 7 van richtlijn [2003/96] aldus worden uitgelegd dat alle publieke en particuliere ondernemingen en entiteiten die werkzaam zijn in de sector van het personenvervoer per autobus, daaronder begrepen de verhuur van autobussen met chauffeur, binnen de werkingssfeer ervan vallen, en staat deze bepaling in de weg aan een nationale regeling tot uitvoering van [deze] richtlijn, wanneer zij tot de entiteiten die gebruikmaken van commerciële gasolie niet ook de ondernemers rekent die autobussen met chauffeur verhuren? 2) Brengt de beoordelingsbevoegdheid van de [lidstaten], waarnaar wordt verwezen in artikel 7, lid 2, van richtlijn [2003/96], mee dat de bepaling die onder commerciële gasolie ook gasolie bestemd voor het „occasioneel vervoer van personen” verstaat, niet onmiddellijk werkzaam en onvoorwaardelijk is? 3) Is de inhoud van artikel 7 van richtlijn [2003/96] voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk om rechtstreeks door een particulier te kunnen worden ingeroepen jegens de autoriteiten van de lidstaat?”

IV. Analyse

A. Eerste prejudiciële vraag

16. Met zijn eerste prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in essentie om uitlegging van artikel 7 van richtlijn 2003/96, teneinde vast te stellen of deze bepaling van toepassing is op alle particuliere of publieke ondernemingen en personen die personenvervoer verrichten, en in de weg staat aan een nationale regeling volgens welke het begrip „commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging” niet ziet op gasolie die wordt gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen.

17. In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96 de lidstaten toestaat een onderscheid in te voeren tussen accijnstarieven voor commerciële en niet-commerciële aanwending van gasolie gebruikt voor voortbeweging, met dien verstande dat de lidstaten die dit onderscheid invoeren, niet mogen afwijken van de in deze richtlijn vastgestelde minimumbelastingniveaus, en voor commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging geen tarief mogen vaststellen dat lager is dan het op 1 januari 2003 geldende nationale belastingniveau.

18. In artikel 7, lid 3, van richtlijn 2003/96 heeft de Uniewetgever een definitie opgenomen van „commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging”, die is gebaseerd op de doeleinden waarvoor de gasolie wordt gebruikt. Hieruit blijkt dat commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging gasolie is die wordt gebruikt voor het vervoer van goederen voor eigen rekening of voor rekening van derden met bepaalde voertuigen, en gasolie die wordt gebruikt voor het geregeld of occasioneel vervoer van personen met bepaalde voertuigen.

19. Het Hof wordt derhalve verzocht de werkingssfeer van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96 af te bakenen, teneinde vast te stellen of deze bepaling van toepassing is op een onderneming als die in het hoofdgeding, te weten een particuliere onderneming die in de sector van het personenvervoer per autobus werkzaam is door autobussen met chauffeur te verhuren. ( 9 )

20. Voorts wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bevoegdheid die artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96 de lidstaten verleent om een onderscheid te maken tussen commerciële en niet-commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging, hun ook de mogelijkheid biedt om ter zake van het personenvervoer een verlaagd accijnstarief toe te kennen voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, zonder evenwel hetzelfde verlaagde tarief toe te kennen voor gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen. ( 10 )

21. Wat in de eerste plaats de werkingssfeer van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96 betreft, heeft de Uniewetgever, zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, in de definitie van het begrip „commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging” niet verwezen naar de publieke of particuliere aard van de entiteiten die gasolie gebruiken, maar naar de doeleinden waarvoor de gasolie wordt gebruikt, te weten het vervoer van goederen en personen met behulp van bepaalde voertuigen.

22. Mijns inziens kan artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96 derhalve, wat het personenvervoer betreft, zowel van toepassing zijn op publieke entiteiten als op particuliere entiteiten als verzoekster in het hoofdgeding, mits de gasolie overeenkomstig artikel 7, lid 3, van deze richtlijn wordt gebruikt voor een activiteit die bestaat in het vervoer van goederen of personen.

23. Wat in de tweede plaats de mogelijkheid voor de lidstaten betreft om ter zake van het personenvervoer een verlaagd accijnstarief toe te kennen voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, zonder evenwel hetzelfde verlaagde tarief toe te kennen voor gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen, ben ik, gelet op de bewoordingen, de context en de doelstellingen van artikel 7 van richtlijn 2003/96 ( 11 ), van mening dat die mogelijkheid volgt uit deze bepaling.

24. De bewoordingen van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2003/96 wijzen in die richting, aangezien de Uniewetgever voor de definitie van het vervoer van personen gebruik heeft gemaakt van het nevenschikkend voegwoord „of” ( 12 ), dat in beginsel een alternatief aangeeft. ( 13 )

25. Op het eerste gezicht lijken de bewoordingen van deze bepaling dus voor het personenvervoer aan te geven dat voor commerciële gasolie een verlaagd accijnstarief kan gelden wanneer het wordt gebruikt voor hetzij het geregeld, hetzij het occasioneel vervoer van personen, en dat de lidstaten dienaangaande dus over een beoordelingsmarge beschikken.

26. Niettemin ben ik het met de Commissie eens dat de bewoordingen van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2003/96 niet zonder onzekerheid zijn, aangezien het voegwoord „of” behalve een alternatief ook een aanvulling of cumulatie kan uitdrukken.

27. Aangezien dit voegwoord vanuit taalkundig oogpunt een alternatieve of een cumulatieve betekenis kan hebben, moet het dus worden gelezen in de context waarin het wordt gebruikt en in het licht van de doelstellingen van de betreffende handeling. ( 14 )

28. Mijns inziens volgt ontegenzeggelijk uit de opzet en de doelstellingen van richtlijn 2003/96 dat de lidstaten krachtens artikel 7, leden 2 en 3, ervoor kunnen kiezen het verlaagde accijnstarief alleen toe te kennen voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen.

29. In dit verband is het zinvol allereerst in herinnering te brengen dat de Uniewetgever met de vaststelling van richtlijn 2003/96 geen volledige, maar een minimumharmonisatie ( 15 ) van de regels voor de belasting van energieproducten en elektriciteit tot stand heeft willen brengen. In concreto stelt richtlijn 2003/96 minimumbelastingniveaus vast om verstoringen van de mededinging of binnenlandse beschermende of discriminerende belastingen te voorkomen ( 16 ), maar laat zij de lidstaten vrij om hogere tarieven vast te stellen.

30. In dit verband moet nog worden benadrukt dat verschillende bepalingen van deze richtlijn bijzonder relevant zijn voor het meten van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken.

31. Naast artikel 7, lid 2, bieden de artikelen 5, 14, 15, 16, 17 en 19 van deze richtlijn de lidstaten de mogelijkheid gedifferentieerde belastingtarieven, vrijstellingen of accijnsverlagingen in te voeren. ( 17 )

32. Gelezen in het licht van de overwegingen 10, 15, 24 en 28 van richtlijn 2003/96 ( 18 ), blijkt uit deze bepalingen dat de Uniewetgever niet is voorbijgegaan aan het feit dat accijnzen van groot belang zijn voor de lidstaten, doordat zij een aanmoedigings- en financieringsinstrument vormen voor bepaalde domeinen van het overheidsbeleid.

33. Bijgevolg volgt mijns inziens uit de opzet van richtlijn 2003/96 dat deze richtlijn de lidstaten omwille van nationale beweegredenen of bijzonderheden een zeer ruime speelruimte laat.

34. Deze analyse vindt bovendien steun in de uitlegging van artikel 17 van richtlijn 2003/96.

35. Krachtens deze bepaling kunnen de lidstaten belastingverlagingen toepassen op het elektriciteitsverbruik van met name energie-intensieve bedrijven, op voorwaarde dat de in deze richtlijn voorgeschreven minimumbelastingniveaus gemiddeld voor elk bedrijf worden gerespecteerd.

36. In antwoord op de vraag of artikel 17, lid 1, van richtlijn 2003/96 in de weg staat aan een nationale regeling die belastingverlagingen op het elektriciteitsverbruik alleen toekent aan energie-intensieve bedrijven die tot de verwerkende industrie behoren, heeft het Hof op basis van de bewoordingen van deze bepaling en de doelstellingen van deze richtlijn geoordeeld dat dit niet het geval is. ( 19 )

37. Weliswaar heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten kunnen overgaan tot een „selectieve toepassing” ( 20 ) van de mogelijkheid om belastingvoordelen toe te kennen aan energie-intensieve bedrijven, maar ik zie niet in waarom dit niet ook zou gelden voor het verlaagde accijnstarief van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96.

38. Net als artikel 17 van richtlijn 2003/96 voorziet artikel 7 van deze richtlijn de lidstaten immers in de mogelijkheid, en niet de verplichting, om een verlaagd accijnstarief toe te passen op bepaalde activiteiten.

39. Wat voorts de doelstellingen van richtlijn 2003/96 betreft, herinner ik eraan dat het Hof reeds de gelegenheid heeft gehad te benadrukken dat uit de overwegingen 9 en 11 van deze richtlijn blijkt dat deze richtlijn de lidstaten een zekere marge wil laten om een aan de nationale context aangepast beleid te bepalen en uit te voeren, en dat de invoering van regelingen waarmee uitvoering wordt gegeven aan die richtlijn tot de bevoegdheid van elk van de lidstaten behoort. ( 21 )

40. Tevens heeft het Hof benadrukt dat uit de overwegingen 2 tot en met 5 en 24 van richtlijn 2003/96 blijkt dat deze richtlijn met de invoering van een geharmoniseerde regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit beoogt de goede werking van de interne energiemarkt te bevorderen door met name verstoringen van de mededinging te vermijden. ( 22 )

41. Aangezien de Uniewetgever in artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/96 uitdrukkelijk eist dat de minimumbelastingniveaus worden gerespecteerd, wordt aan die doelstelling geen afbreuk gedaan door de erkenning dat de lidstaten een verlaagd accijnstarief mogen vaststellen voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, zonder dezelfde behandeling toe te kennen aan gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen, zodat zij een beleid kunnen voeren dat is aangepast aan de bijzondere kenmerken van hun land, in het bijzonder wat het vervoer en de toegankelijkheid van gebieden betreft.

42. Het onderzoek van de doelstellingen van richtlijn 2003/96 bevestigt dus de uitlegging dat de lidstaten in het kader van de mogelijkheid die artikel 7, lid 2, van die richtlijn hun biedt, kunnen voorzien in een gedifferentieerde behandeling van het geregeld en het occasioneel vervoer van personen, bestaande in een verlaagd accijnstarief dat uitsluitend geldt voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen.

43. Ten slotte wordt deze uitlegging van artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96 niet ontkracht door de ratio van artikel 7 van deze richtlijn.

44. Deze bepaling lijkt namelijk door de Uniewetgever te zijn ingevoerd ( 23 ) om de lidstaten in staat te stellen om, wat accijnzen betreft, te differentiëren tussen commerciële en niet-commerciële gasolie, en om het verschil tussen de belastingheffing op niet-commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging en op benzine kleiner te maken. ( 24 )

45. Ik leid uit het voorgaande af dat artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten de mogelijkheid biedt om ter zake van het personenvervoer een verlaagd accijnstarief vast te stellen voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, zonder evenwel hetzelfde verlaagde tarief toe te kennen voor gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen.

46. Deze mogelijkheid mag echter niet op willekeurige wijze worden toegepast en moet mijns inziens worden uitgeoefend met eerbiediging van de beginselen van het Unierecht ( 25 ) en in het bijzonder het beginsel van gelijke behandeling. ( 26 )

47. Dit is mijns inziens het geval voor de Italiaanse regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, aangezien ik, anders dan de Commissie, van mening ben dat het geregeld en het occasioneel vervoer van personen verschillende kenmerken vertonen en aan specifieke behoeften beantwoorden, zodat een lidstaat het verlaagde accijnstarief kan voorbehouden aan gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen.

48. Terwijl het geregeld vervoer van personen per definitie wordt verricht met een bepaalde regelmaat en langs een vooraf bepaalde reisweg, wordt het occasioneel vervoer immers verzorgd naargelang van de specifieke behoefte waaraan het vervoer moet beantwoorden. ( 27 )

49. Bovendien is het geregeld vervoer van personen een integraal onderdeel van het vervoersbeleid, doordat het bijvoorbeeld bijdraagt aan de toegankelijkheid van gebieden.

50. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het antwoord op de eerste prejudiciële vraag moet luiden dat artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96 aldus moet worden uitgelegd dat het, wat het personenvervoer betreft, van toepassing is op zowel publieke als particuliere entiteiten, mits deze entiteiten overeenkomstig artikel 7, lid 3, van deze richtlijn personenvervoer verrichten, en dat de bevoegdheid die artikel 7, lid 2, van voornoemde richtlijn aan de lidstaten verleent, een lidstaat in staat stelt een verlaagd accijnstarief in te voeren voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, zonder evenwel dezelfde behandeling toe te kennen aan gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen.

B. Tweede en derde prejudiciële vraag

51. Met zijn tweede en derde prejudiciële vraag, die ik voorstel gezamenlijk te onderzoeken, wenst de verwijzende rechter van het Hof in essentie te vernemen of artikel 7 van richtlijn 2003/96 rechtstreekse werking heeft. In het licht van het antwoord dat ik voorstel te geven op de eerste prejudiciële vraag, is het mijns inziens niet nodig zich uit te spreken over de rechtstreekse werking van deze bepaling. ( 28 ) Ik formuleer de hiernavolgende overwegingen derhalve uitsluitend subsidiair en volledigheidshalve, voor het geval dat het Hof de eerste prejudiciële vraag anders beantwoordt.

52. Ik merk om te beginnen op dat indien een lidstaat besluit geen gebruik te maken van de mogelijkheid waarin artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96 voorziet, deze bepaling geen rechtstreekse werking heeft.

53. Indien een lidstaat van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt en artikel 7 van richtlijn 2003/96 op onjuiste wijze heeft omgezet, herinner ik eraan dat, volgens vaste rechtspraak, een bepaling voldoende nauwkeurig is om door een justitiabele te worden ingeroepen en door de rechter te worden toegepast wanneer zij een in ondubbelzinnige bewoordingen gestelde verplichting bevat, en dat een bepaling onvoorwaardelijk is wanneer zij een verplichting bevat waarvoor geen enkele voorwaarde geldt en waarvan de uitvoering of de gevolgen niet afhankelijk zijn van de tussenkomst van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten. ( 29 )

54. Wat de eerste van deze voorwaarden betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 7 van richtlijn 2003/96 de lidstaten overduidelijk toestaat een verlaagd accijnstarief in te voeren dat uitsluitend geldt voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, terwijl het ondubbelzinnig eist dat de minimumbelastingniveaus worden gerespecteerd, het belastingniveau voor commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging niet daalt onder het op 1 januari 2003 geldende nationale belastingniveau, en het vervoer wordt verricht met bepaalde categorieën van voertuigen.

55. Wat de tweede voorwaarde betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat de omstandigheid dat een bepaling van een richtlijn de lidstaten een keuzemogelijkheid biedt, niet noodzakelijk uitsluit dat de inhoud van de aan particulieren toegekende rechten met voldoende nauwkeurigheid kan worden vastgesteld op de enkele basis van de bepalingen van de richtlijn. ( 30 )

56. In casu is het juist dat artikel 7 van richtlijn 2003/96 de lidstaten de mogelijkheid biedt een verlaagd accijnstarief in te voeren en het voordeel van dit tarief te beperken tot gasolie die voor bepaalde doeleinden wordt gebruikt, zodat de onvoorwaardelijkheid van deze bepaling tot discussie kan leiden.

57. Aangezien de Italiaanse wetgever echter gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid en de door die bepaling toegekende beoordelingsmarge, doet deze beoordelingsmarge niet af aan de nauwkeurigheid en de onvoorwaardelijkheid van de verplichting om die bevoegdheid op niet-arbitraire wijze uit te oefenen en de door de wetgever gestelde voorwaarden te eerbiedigen.

58. Ik geef dan ook in overweging om op de tweede en derde prejudiciële vraag te antwoorden dat indien een nationale regeling als in het hoofdgeding in strijd is met artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96, deze bepaling rechtstreekse werking heeft, zodat zij rechtstreeks kan worden ingeroepen om aanspraak te maken op het verlaagde accijnstarief op commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging.

V. Conclusie

59. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Commissione tributaria provinciale di Palermo als volgt te beantwoorden: „1) Artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit moet aldus worden uitgelegd dat het, wat het personenvervoer betreft, van toepassing is op zowel publieke als particuliere entiteiten, mits deze entiteiten overeenkomstig artikel 7, lid 3, van deze richtlijn personenvervoer verrichten, en dat de bevoegdheid die artikel 7, lid 2, van voornoemde richtlijn aan de lidstaten verleent, een lidstaat in staat stelt een verlaagd accijnstarief in te voeren voor gasolie gebruikt voor het geregeld vervoer van personen, zonder evenwel dezelfde behandeling toe te kennen aan gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen. 2) Indien een nationale regeling als in het hoofdgeding in strijd is met artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/96, heeft deze bepaling rechtstreekse werking, zodat zij rechtstreeks kan worden ingeroepen om aanspraak te maken op het verlaagde accijnstarief op commerciële gasolie gebruikt voor voortbeweging.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB 2003, L 283, blz. 51.

( 3 ) PB 1970, L 42, blz. 1. Richtlijn 70/156 is ingetrokken bij richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (kaderrichtlijn) (PB 2007, L 263, blz. 1). De definitie van de voertuigcategorieën M2 of M3 in richtlijn 2007/46 is identiek aan die van richtlijn 70/156. Het betreft motorvoertuigen met meer dan acht zitplaatsen, die van de bestuurder niet meegerekend, en een maximummassa van ten hoogste 5 t (categorie M2) of meer dan 5 t (categorie M3).

( 4 ) GURI nr. 68 van 23 maart 2007, blz. 5.

( 5 ) GURI nr. 279 van 29 november 1995, blz. 5; hierna: „wetsdecreet nr. 504/1995”. Deze bepaling is ingevoerd bij artikel 4 ter, lid 1, onder f), van decreto-legge n. 193 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (wetsdecreet nr. 193 houdende urgente bepalingen inzake belastingen en voor de financiering van onmiddellijke behoeften), van 22 oktober 2016 (GURI nr. 249 van 24 oktober 2016, blz. 1), van kracht sinds 3 december 2016 en met wijzigingen omgezet in legge n. 225 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (wet nr. 225 tot omzetting, met wijzigingen, van wetsdecreet nr. 193 houdende urgente bepalingen inzake belastingen en voor de financiering van onmiddellijke behoeften), van 1 december 2016 (GURI nr. 282 van 2 december 2016, blz. 1).

( 6 ) GURI nr. 287 van 10 december 1997, blz. 4.

( 7 ) GURI nr. 6 van 9 januari 2006, blz. 12.

( 8 ) PB 2009, L 300, blz. 88.

( 9 ) Uit het bij het Hof ingediende dossier blijkt dat verzoekster in het hoofdgeding een particuliere onderneming is.

( 10 ) Zoals blijkt uit de opmerkingen van de Italiaanse regering, komt de omzetting van artikel 7 van richtlijn 2003/96 in Italiaans recht in concreto erop neer dat het verlaagde accijnstarief van dit artikel 7 wordt toegepast op het „geregeld” vervoer van personen, bestaande in lijnvervoersdiensten die onder staats-, regionale, of lokale bevoegdheid vallen, en derhalve wordt geweigerd aan ondernemers die „occasionele” vervoersdiensten verrichten, welke categorie het personenvervoer omvat dat wordt verricht door middel van de verhuur van autobussen met chauffeur.

( 11 ) Ik herinner eraan dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, voor de vaststelling van de draagwijdte van een bepaling van Unierecht rekening moet worden gehouden met zowel de bewoordingen en de context als de doelstellingen van die bepaling [zie arrest van 3 april 2014, Kronos Titan en Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service (C‑43/13 en C‑44/13, EU:C:2014:216, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak); zie ook, met betrekking tot de bepalingen betreffende de vrijstellingen waarin richtlijn 2003/96 voorziet, arrest van 7 maart 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].

( 12 ) In de Spaanse taalversie van richtlijn 2003/96 gebruikt de Uniewetgever het voegwoord „u”, in de Duitse taalversie het woord „oder”, in de Engelse taalversie het woord „whether”, in de Italiaanse taalversie het nevenschikkend voegwoord „o”, en in de Poolse taalversie het woord „lub”.

( 13 ) Zie Le Nouveau Petit Robert – Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Parijs, 1996, blz. 1555. Zie met name, in de rechtspraak, arrest van 6 oktober 2009GlaxoSmithKline Services e.a./Commissie e.a. (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P en C‑519/06 P, EU:C:2009:610, punt 55).

( 14 ) Zie arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk (C‑304/02, EU:C:2005:444, punt 83), en 14 mei 2019, M e.a. (Intrekking van de vluchtelingenstatus) (C‑391/16, C‑77/17 en C‑78/17, EU:C:2019:403, punt 102).

( 15 ) Zie overwegingen 2‑4 en artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/96. Zie ook conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak X (C‑426/12, EU:C:2014:446, punt 55).

( 16 ) Zie in die zin arrest van 1 maart 2007, Jan De Nul (C‑391/05, EU:C:2007:126, punten 18‑23).

( 17 ) De meeste van deze mogelijkheden, natuurlijk met uitzondering van de vrijstellingen, gaan gepaard met de verplichting om de minimumbelastingniveaus van richtlijn 2003/96 te eerbiedigen (zie artikelen 5, 7 en 17 van deze richtlijn).

( 18 ) In dit verband herinner ik eraan dat de Uniewetgever in overweging 9 van richtlijn 2003/96 uitdrukkelijk heeft aangegeven dat „[d]e lidstaten […] de flexibiliteit [moeten] krĳgen die nodig is om een aan de nationale context aangepast beleid te bepalen en uit te voeren”.

( 19 ) Zie arrest van 18 januari 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, punten 25‑52).

( 20 ) De uitdrukking „selectieve toepassing” wordt door het Hof gebruikt op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) en duidt de mogelijkheid voor de lidstaten aan om een verlaagd btw-tarief toe te passen op concrete en specifieke aspecten van een van de categorieën van diensten waarvoor zij een dergelijk verlaagd tarief mogen toepassen [zie dienaangaande mijn conclusie in de zaak Regards Photographiques (C‑145/18, EU:C:2019:184, punt 30)]. Hoewel natuurlijk onvolledig, is de analogie tussen accijnzen en btw hier in mijn ogen wel op haar plaats, aangezien het Hof erkent dat de lidstaten het verlaagde accijnstarief waarin zij kunnen voorzien, mogen voorbehouden aan bepaalde ondernemingen of activiteiten.

( 21 ) Zie arrest van 18 januari 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, punt 50).

( 22 ) Zie arresten van 7 maart 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 27 juni 2018, Turbogás (C‑90/17, EU:C:2018:498, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 23 ) Hoewel niet opgenomen in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, is deze bepaling ingevoegd tijdens de wetgevingsprocedure: zie voorstel voor een richtlijn van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten [COM(97) 30 def.].

( 24 ) Zoals blijkt uit overweging 20 van richtlijn 2003/96 en uit het persbericht van de Commissie van 27 oktober 2003 naar aanleiding van de vaststelling van richtlijn 2003/96 (document IP/03/1456, te raadplegen op: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-03‑1456_en.htm).

( 25 ) En ook van de regels voor steunmaatregelen van de staten overeenkomstig artikel 26 van richtlijn 2003/96 [zie arrest van 18 januari 2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, punt 51)].

( 26 ) Zie naar analogie arrest van 9 november 2017, AZ (C‑499/16, EU:C:2017:846, punten 29 en 30).

( 27 ) Hoewel richtlijn 2003/96 het geregeld en het occasioneel vervoer niet definieert, merk ik op dat, volgens artikel 2, leden 2 en 4, van verordening nr. 1073/2009, „geregeld vervoer” vervoer is van personen met een bepaalde regelmaat en langs een bepaalde reisweg, waarbij op vooraf vastgestelde stopplaatsen reizigers mogen worden opgenomen of afgezet, en „ongeregeld vervoer” vervoer dat niet beantwoordt aan de definitie van geregeld vervoer, met inbegrip van de bijzondere vorm van geregeld vervoer, en met name wordt gekenmerkt door het vervoer van vooraf samengestelde groepen, op initiatief van een opdrachtgever of van de vervoerder zelf.

( 28 ) Met deze vragen wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 7 van richtlijn 2003/96 rechtstreekse werking heeft, zodat een onderneming die commerciële gasolie gebruikt voor het occasioneel vervoer van personen, zoals verzoekster in het hoofdgeding, op grond van deze bepaling teruggaaf van onverschuldigd betaalde accijnzen kan verkrijgen. Ook al kunnen particulieren zich voor de nationale rechter jegens de staat beroepen op de bepalingen van een richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, wanneer die staat heeft verzuimd de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten of dit op onjuiste wijze heeft gedaan [zie met name arrest van 17 juli 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, punt 23), en beschikking van 5 februari 2015, Jednostka Innowacyjno-Wdrożeniowa Petrol (C‑275/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:75, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak)], is de vraag van de inroepbaarheid van deze norm niet aan de orde, omdat uit het antwoord dat ik voorstel te geven op de eerste prejudiciële vraag ondubbelzinnig blijkt dat de Italiaanse Republiek artikel 7 van richtlijn 2003/96 niet op onjuiste wijze heeft omgezet.

( 29 ) Zie beschikking van 5 februari 2015, Jednostka Innowacyjno-Wdrożeniowa Petrol (C‑275/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:75, punten 34 en 36).

( 30 ) Zie arrest van 17 juli 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).