CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. PITRUZZELLA

van 6 oktober 2021 ( 1 )

Zaak C‑290/20

AS „Latvijas Gāze”

in tegenwoordigheid van

Latvijas Republikas Saeima,

Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija

[verzoek van de Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Interne markt voor aardgas – Aardgastransmissie- en aardgasdistributiesysteem – Mogelijkheid om eindklanten rechtstreeks op aardgastransmissiesystemen aan te sluiten”

1. Is het om een goed werkende interne markt te waarborgen die het mogelijk maakt om aardgas onder gelijke voorwaarden zonder discriminatie te verkopen en derden economisch redelijke en daadwerkelijke toegang tot het aardgasnet garandeert, noodzakelijk dat de lidstaten een wettelijke regeling vaststellen volgens welke eindafnemers kunnen kiezen op welk systeem – een transmissie- of een distributiesysteem – zij zich willen aansluiten? Kunnen uitsluitend niet-huishoudelijke afnemers zich aansluiten op het aardgastransmissiesysteem? Is richtlijn 2009/73/EG ( 2 ) verenigbaar met een nationale regeling volgens welke eindafnemers zich op het transmissienet kunnen aansluiten?

2. Dat zijn in essentie de vragen die worden gesteld in het verzoek van de Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) om een prejudiciële beslissing dat in de onderhavige zaak aan de orde is, en die het Hof de gelegenheid bieden om met betrekking tot richtlijn 2009/73 nader in te gaan op het transmissie- en distributiesysteem van aardgas, met name wat betreft de mogelijkheid om eindafnemers rechtstreeks op het aardgastransmissiesysteem aan te sluiten.

3. In de onderhavige conclusie zal ik uiteenzetten waarom richtlijn 2009/73 de lidstaten volgens mij uitsluitend met betrekking tot de toegang van derden tot de aardgastransmissie- en aardgasdistributiesystemen verplichtingen oplegt, en de lidstaten de mogelijkheid biedt om de gebruikers naar een bepaald type systeem te leiden, met inachtneming van het non-discriminatiebeginsel en op grond van objectieve overwegingen, zoals de veiligheid en de technische kenmerken van het netwerk.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

4. Artikel 2, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt: „In de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld die zij met de lidstaten deelt, kunnen de Unie en de lidstaten wetgevend optreden en juridisch bindende handelingen vaststellen. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid uit voor zover de Unie haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend. De lidstaten oefenen hun bevoegdheid weer uit voor zover de Unie besloten heeft haar bevoegdheid niet meer uit te oefenen.”

5. Artikel 4, lid 2, onder a) en i), VWEU luidt: „De gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten betreffen in het bijzonder de volgende gebieden: a) interne markt; [...] i) energie; [...]”

6. De overwegingen 1, 3, 6, 8, en 48 van richtlijn 2009/73 luiden als volgt: „(1) De interne markt voor aardgas, die sinds 1999 geleidelijk is ingevoerd in het geheel van de Gemeenschap, heeft tot doel een echte keuzevrijheid te bieden aan alle consumenten in de Europese Unie, zowel particulieren als ondernemingen, nieuwe mogelijkheden voor economische groei te creëren en de grensoverschrijdende handel te bevorderen en zo efficiëntieverbeteringen, concurrerende tarieven en een betere dienstverlening te bewerkstelligen, alsmede bij te dragen tot de leverings- en voorzieningszekerheid en de duurzaamheid van de economie. [...] (3) De vrijheden die de burgers van de Unie in het Verdrag worden gegarandeerd, onder meer het vrij verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, kunnen evenwel enkel verwezenlijkt worden in een volledig opengestelde markt waarop alle consumenten hun leveranciers vrijelijk kunnen kiezen en alle aanbieders vrijelijk aan hun afnemers kunnen leveren. [...] (6) Zonder een effectieve scheiding van netten en productie- en leveringsactiviteiten (‚effectieve ontvlechting’) bestaat er een risico op discriminatie, niet alleen bij de exploitatie van de netten, maar ook wat betreft de stimulansen voor verticaal geïntegreerde bedrijven om in toereikende mate in hun netten te investeren. [...] (8) Uitsluitend het wegwerken van de stimulans voor verticaal geïntegreerde bedrijven om hun concurrenten met betrekking tot nettoegang en -investeringen te discrimineren, kan een effectieve ontvlechting waarborgen. Ontvlechting van de eigendom, hetgeen met zich brengt dat de neteigenaar wordt aangewezen als de systeembeheerder en onafhankelijk is van belangen bij de productie en levering, is duidelijk een effectieve en stabiele manier om het inherente belangenconflict op te lossen en de leverings- en voorzieningszekerheid te waarborgen. Om deze reden heeft het Europees Parlement in zijn resolutie van 10 juli 2007 inzake de vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt gesteld dat het ontvlechten van de eigendom op het niveau van de transmissie het efficiëntste middel is om investeringen in infrastructuur op niet-discriminerende wijze te bevorderen en te zorgen voor eerlijke toegang tot het net voor nieuwkomers en transparantie op de markt. In het kader van ontvlechting van de eigendom moet van de lidstaten worden geëist dat zij ervoor waken dat dezelfde persoon of personen zeggenschap kan dan wel kunnen uitoefenen over een productie- of leveringsbedrijf en tegelijk zeggenschap of rechten kan dan wel kunnen uitoefenen over een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem. Omgekeerd moet zeggenschap over een transmissiesysteem of een transmissiesysteembeheerder de mogelijkheid uitsluiten zeggenschap of rechten uit te oefenen over een productie- of leveringsbedrijf. Binnen deze grenzen mogen productie- of leveringsbedrijven minderheidsbelangen hebben in transmissiesysteembeheerders of transmissiesystemen. [...] (48) De consumentenbelangen zouden in deze richtlijn centraal moeten staan, en de kwaliteit van de dienstverlening zou een kerntaak van aardgasbedrijven moeten zijn. Bestaande rechten van consumenten moeten worden versterkt en gewaarborgd, en dienen meer transparantie te omvatten. Consumentenbescherming zou moeten waarborgen dat alle consumenten in de ruimere context van de Gemeenschap profiteren van een concurrerende markt. Consumentrechten dienen door de lidstaten te worden gehandhaafd, of indien een lidstaat hierin voorziet, door de regulerende instanties.”

7. Artikel 2 van richtlijn 2009/73 bepaalt het volgende: „Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities: [...] 3. ‚transmissie’: transport van aardgas door een net dat vooral bestaat uit hogedrukpijpleidingen, anders dan een upstreampijpleidingnet en dan het gedeelte van hogedrukpijpleidingen dat in de eerste plaats voor lokale aardgasdistributie wordt gebruikt, met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen; [...] 5. ‚distributie’: transport van aardgas langs lokale of regionale pijpleidingnetten met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen; [...] 24. ‚afnemer’: een grootafnemer of een eindafnemer van aardgas of een aardgasbedrijf dat aardgas koopt; 25. ‚huishoudelijke afnemer’: een afnemer die aardgas koopt voor eigen huishoudelijk gebruik; 26. ‚niet-huishoudelijke afnemer’: een afnemer die aardgas koopt dat niet bestemd is voor eigen huishoudelijk verbruik; 27. ‚eindafnemer’: een afnemer die aardgas koopt voor eigen gebruik; [...]”

8. Artikel 9 van richtlijn 2009/73, „Ontvlechting van transmissiesystemen en van transmissiesysteembeheerders”, bepaalt: „1. De lidstaten zorgen ervoor dat per 3 maart 2012: a) ieder bedrijf dat eigenaar is van een transmissiesysteem, handelt als een transmissiesysteembeheerder; b) dezelfde persoon of personen niet het recht hebben om: i) direct of indirect zeggenschap uit te oefenen over een bedrijf dat één van de functies van productie of levering verricht, en direct of indirect zeggenschap uit te oefenen of rechten uit te oefenen over een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem, of ii) direct of indirect zeggenschap uit te oefenen over een transmissiesysteembeheerder of een transmissiesysteem, en direct of indirect zeggenschap uit te oefenen of rechten uit te oefenen over een bedrijf dat één van de functies van productie of levering verricht; [...] 8. De lidstaten kunnen besluiten lid 1 niet toe te passen, als het transmissiesysteem op 3 september 2009 toebehoort aan een verticaal geïntegreerd bedrijf. In dat geval besluit de betrokken lidstaat: a) een onafhankelijke systeembeheerder aan te wijzen overeenkomstig artikel 14, of b) de bepalingen van hoofdstuk IV na te leven. [...]”

9. Artikel 23 van deze richtlijn, „Besluitvormingsbevoegdheden inzake de aansluiting van opslaginstallaties, lng-hervergassingsinstallaties en industriële verbruikers op het transmissiesysteem”, luidt als volgt: „1. De transmissiesysteembeheerder stelt transparante en efficiënte procedures en tarieven op voor de niet-discriminerende aansluiting van opslaginstallaties, lng-hervergassingsinstallaties en industriële afnemers op het transmissiesysteem, en publiceert deze. Deze procedures worden door de regulerende instantie goedgekeurd. 2. Transmissiesysteembeheerders hebben niet het recht de aansluiting van een nieuwe opslaginstallatie, lng-hervergassingsinstallatie of industriële afnemer te weigeren op grond van mogelijke toekomstige beperkingen van de beschikbare netcapaciteiten of het argument dat extra kosten zijn verbonden aan de noodzakelijke capaciteitsvergroting. De transmissiesysteembeheerder zorgt voor voldoende entry- en exitcapaciteit voor de nieuwe aansluiting.”

10. Artikel 32 van deze richtlijn, „Toegang van derden”, bepaalt in lid 1: „De lidstaten dragen zorg voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot het transmissie- en distributiesysteem en lng-installaties, gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in aanmerking komende afnemers, inclusief leveringsbedrijven, en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen systeemgebruikers. De lidstaten zorgen ervoor dat deze tarieven of de aan de berekening daarvan ten grondslag liggende methoden voorafgaand aan hun toepassing overeenkomstig artikel 41 worden goedgekeurd door een in artikel 39, lid 1, bedoelde regulerende instantie, en dat deze tarieven en, wanneer alleen de methoden zijn goedgekeurd, de methoden worden bekendgemaakt voordat zij in werking treden.”

B. Lets recht

11. Enerģētikas likums (energiewet) van 3 september 1998 (Latvijas Vēstnesis, 1998, nr. 273/275), artikel 84.1, lid 1.

II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

12. AS „Latvijas Gāze” (hierna: „verzoekster in het hoofdgeding”) is een verticaal geïntegreerd bedrijf dat zich bezighoudt met de transmissie, distributie, verkoop, inkoop en opslag van aardgas in Letland.

13. Voordat de aardgasmarkt in Letland werd geliberaliseerd, dus tot 3 april 2017, was verzoekster in het hoofdgeding de enige aardgasmaatschappij op de Letse markt.

14. Op die datum is, als een van verzoekster in het hoofdgeding losstaande entiteit, de naamloze vennootschap Conexus Baltic Grid opgericht, waaraan de nationale infrastructuur voor de transmissie van aardgas en het enige aardgastransmissiesysteem werden overgedragen. Verzoekster in het hoofdgeding heeft geen deelneming in die vennootschap.

15. Als een van verzoekster in het hoofdgeding losstaande dochteronderneming werd de naamloze vennootschap Gaso opgericht, die op basis van een vergunning een aardgasdistributiedienst verricht op het Letse grondgebied. Verzoekster in het hoofdgeding is enig aandeelhouder van die vennootschap en overeenkomstig de vergunning is de naamloze vennootschap Gaso de enige aardgasdistributiesysteembeheerder in Letland die de levering van aardgas uit het transmissiesysteem aan de eindafnemers garandeert.

16. In het Letse recht is artikel 84.1, lid 1, van de energiewet ingevoegd bij wetswijzigingen van 2016 die, onder meer, noodzakelijk waren voor de uitvoering van richtlijn 2009/73.

17. Volgens deze Letse wettelijke bepaling dient de commissie voor de regulering van openbare diensten – dat wil zeggen, de Letse regulerende instantie als bedoeld in richtlijn 2009/73 (hierna: „Letse regulerende instantie”) – goedkeuring te verlenen aan de regels voor de aansluiting op het aardgastransmissiesysteem en het aardgasdistributiesysteem die door de aardgastransmissie- en de aardgasdistributiesysteembeheerder worden opgesteld.

18. Op 18 april 2019 heeft de Letse regulerende instantie besluit nr. 1/7 ( 3 ) vastgesteld, waarin onder andere is bepaald dat iedere gebruiker van aardgas zich zonder tussenkomst van een distributiesysteembeheerder kan aansluiten op het aardgastransmissiesysteem.

19. Volgens verzoekster in het hoofdgeding is de Letse regulerende instantie niet bevoegd om een besluit vast te stellen dat iedere eindgebruiker van aardgas toestaat zich los te koppelen van het distributiesysteem en zich rechtstreeks aan te sluiten op het aardgastransmissiesysteem. Verzoekster in het hoofdgeding stelt dat de eindgebruiker zich op het aardgasnet moet aansluiten via het aardgasdistributiesysteem, dat wordt beheerd door de distributiesysteembeheerder.

20. De Letse regulerende instantie betoogt daarentegen dat de lidstaten de niet-discriminerende aansluiting van de installaties van afnemers op het aardgastransmissiesysteem moeten waarborgen. Volgens haar voorzien noch de nationale bepalingen, noch richtlijn 2009/73 in de mogelijkheid om beperkingen te stellen aan het recht van aardgasafnemers om zich rechtstreeks op het aardgastransmissiesysteem aan te sluiten.

21. Wegens mogelijke financiële verliezen en beweerde aantasting van de uit de vergunning voortvloeiende rechten heeft verzoekster in het hoofdgeding bij de Satversmes tiesa een beroep tot ongrondwettigverklaring ingesteld, waarbij zij ten eerste heeft aangevoerd dat besluit nr. 1/7 in strijd is met de grondwet van de Republiek Letland en de energiewet, en ten tweede dat artikel 84.1, lid 1, van de energiewet in strijd is met de grondwet. In datzelfde beroep heeft verzoekster in het hoofdgeding eveneens betoogd dat bepalingen van Europees energierecht zijn geschonden.

22. In deze context heeft de Satversmes tiesa de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld: „1) Moeten artikel 23 en artikel 32, lid 1, van [richtlijn 2009/73] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke eindafnemers kunnen kiezen op welk systeem – een transmissie- of een distributiesysteem – zij zich willen aansluiten en de systeembeheerder verplicht is hun toegang tot het desbetreffende systeem te verlenen? 2) Moet artikel 23 van [richtlijn 2009/73] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke uitsluitend niet-huishoudelijke afnemers (d.w.z. industriële afnemers) zich kunnen aansluiten op het aardgastransmissiesysteem? 3) Moet artikel 23 van [richtlijn 2009/73], inzonderheid het begrip ‚nieuwe industriële afnemer’, aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke uitsluitend niet-huishoudelijke afnemers (d.w.z. industriële afnemers) die niet eerst zijn aangesloten op het distributiesysteem, zich kunnen aansluiten op het aardgastransmissiesysteem? 4) Moeten artikel 2, punt 3, en artikel 23 van [richtlijn 2009/73] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke de transmissie van aardgas het rechtstreekse transport van aardgas naar het systeem voor de levering van aardgas aan de eindafnemer omvat?”

III. Juridische analyse

A. (Gemeenschappelijke) doelstellingen van de richtlijnen 2009/73 en 2009/72 houdende bepalingen voor de interne markt voor aardgas en elektriciteit

23. Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB 2009, L 211, blz. 55) en richtlijn 2009/73 maken deel uit van het zogeheten „derde energiepakket”, en hebben als gemeenschappelijke doelstelling de totstandbrenging van een efficiënte interne markt te waarborgen om de verkoop van elektriciteit en aardgas in de Unie onder gelijke voorwaarden en zonder discriminatie of beperkingen mogelijk te maken, en om een economisch redelijke en doeltreffende toegang van derden tot het elektriciteits- en het gasnet te garanderen.

24. De organisatie van de interne markt voor aardgas is vergelijkbaar met die van de elektriciteitsmarkt, en de relevante bepalingen van deze twee richtlijnen hebben dus een vergelijkbare inhoud. Naar mijn mening is rechtspraak van het Hof over de uitlegging van richtlijn 2009/72 betreffende elektriciteit, voor zover daarin bepalingen met een vergelijkbare inhoud worden uitgelegd, van toepassing op de uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2009/73 en dus op de aardgasmarkt.

25. Uit de overwegingen 1, 3, 6 en 8 van richtlijn 2009/73 volgt dat de interne markt voor aardgas van de Unie tot doel heeft om een echte keuzevrijheid te bieden aan alle consumenten in de Unie, zowel particulieren als ondernemingen.

26. In deze context moet mijns inziens eerst worden verduidelijkt wat de draagwijdte is van het woord „keuzevrijheid” van de consumenten in de Unie, wat nuttig zal zijn voor de hiernavolgende analyse. Enerzijds voorziet de richtlijn in een algemeen recht van „toegang” tot het aardgasnet, in de zin van het recht op aardgasvoorziening, met inbegrip van kwaliteit, regelmaat en prijs van de levering. Anderzijds garandeert de richtlijn de „aansluiting” in technische zin, die op de fysieke verbinding met het systeem duidt. ( 4 )

27. In die context oefenen consumenten, zowel particulieren als ondernemingen, hun recht op toegang tot het aardgasnet uit via een leverancier die zij vrij moeten kunnen kiezen. Met het oog daarop moeten leveranciers zelf in staat worden gesteld om vrije toegang tot het aardgasnet te krijgen. ( 5 )

28. Hieruit volgt dat het „recht op toegang” niet geheel overeenkomt met het „recht op aansluiting”: het eerste recht duldt geen enkele beperking – met uitzondering van de in voornoemde richtlijn vastgestelde afwijkingen – en komt volledig en uitsluitend toe aan elke consument in de Unie; het tweede recht wordt, aangezien het betrekking heeft op de technische wijze waarop de aansluiting op het systeem plaatsvindt, in detail geregeld in het Unierecht en het recht van de lidstaten, en die regeling kan variëren naargelang de technische situaties en het energiebeleid van elke lidstaat, uiteraard met inachtneming van de algemene beginselen van Unierecht. Bij de analyse van de prejudiciële vragen kom ik op dit punt terug.

29. Vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2009/73 bestond er in de lidstaten geen regeling waarmee niet-discriminerende toegang tot het net of een zekere mate van toezicht door de nationale regulatoren werd gegarandeerd.

30. Sinds de inwerkingtreding van richtlijn 2009/73 schrijft het Unierecht ontvlechting van de transmissie- en distributiesystemen alsook van productie- en leveringsactiviteiten voor, ook al wordt de keuze tussen de verschillende modellen aan de lidstaten overgelaten, zoals hieronder zal blijken. Zonder effectieve ontvlechting van transmissie- en distributiesystemen en productie- en leveringsactiviteiten bestaat immers het risico van discriminatie bij de exploitatie van het net.

31. Discriminatie kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer een verticaal geïntegreerde marktdeelnemer productie- en leveringsactiviteiten verricht en tegelijkertijd een transmissie- en distributiesysteem voor aardgas beheert. In dat geval heeft de verticaal geïntegreerde marktdeelnemer er mogelijk geen belang bij om te waarborgen dat eventuele concurrenten op de markt voor de productie of levering van aardgas toegang krijgen tot het transmissie- en distributiesysteem dat hij beheert.

32. Daardoor zou de uitoefening van de door de Verdragen gegarandeerde vrijheden worden bemoeilijkt, aangezien niet alle consumenten vrij zouden zijn om hun aanbieder te kiezen en niet alle aanbieders vrijelijk zouden kunnen leveren aan hun afnemers.

33. In die context heeft richtlijn 2009/73 tot doel gebruikers van aardgas toegang tot het aardgasnet te garanderen, terwijl aan de lidstaten de keuze wordt overgelaten op welk type systeem de aansluiting vervolgens zal plaatsvinden.

B. Drie modellen van ontvlechting en de huidige situatie in Letland

34. De nieuwe bepalingen van de aardgasrichtlijn hebben een structurele scheiding ingevoerd tussen enerzijds transmissieactiviteiten (transmission), en anderzijds productie- en leveringsactiviteiten (supply). Zoals gezegd strekken die bepalingen ertoe belangenverstrengelingen op te heffen en te waarborgen dat de transmissiesysteembeheerder (transmission system operator, TSO) voor aardgas zijn beslissingen zelfstandig neemt en de gebruikers van het net niet discrimineert. ( 6 )

35. Volgens artikel 9 van richtlijn 2009/73 kunnen de lidstaten kiezen uit drie modellen voor de ontvlechting van transmissiesystemen en transmissiesysteembeheerders (ten opzichte van de productie- en leveringsstructuren): – ontvlechting van de eigendom (ownership unbundling) ( 7 ); – onafhankelijke systeembeheerder (independent system operator, ISO) ( 8 ); – onafhankelijke transmissiebeheerder (independent transmission operator, ITO) ( 9 ).

36. In de onderhavige zaak is in de prejudiciële vraag niet uitdrukkelijk vermeld welk model Letland heeft gekozen.

37. Uit de informatie waarover ik beschik ( 10 ) blijkt evenwel dat Letland voor het eerste model heeft gekozen, te weten ontvlechting van de eigendom. Reeds in het advies van de Europese Commissie van 25 juli 2018, „Latvia – Certification of JSC Conexus Baltic Grid” ( 11 ), was vermeld dat Conexus had verzocht om de certificatie van het model betreffende de ontvlechting van de eigendom. ( 12 )

38. De toepassing van dit model houdt in dat ieder bedrijf dat eigenaar is van een transmissiesysteem, handelt als een transmissiesysteembeheerder. Dat bedrijf kan dus niet tegelijkertijd zeggenschap uitoefenen over, of enig stemrecht uitoefenen op productie- of leveringsactiviteiten. Hetzelfde bedrijf kan uiteraard geen zeggenschap uitoefenen over productie- of leveringsactiviteiten en tegelijkertijd zeggenschap uitoefenen over of enig stemrecht uitoefenen op de transmissiesysteembeheerder. ( 13 )

39. In hun toelichting op de gevolgen van dat advies verzekeren de Letse regering en de Commissie dat de Letse regulerende instantie een besluit heeft vastgesteld waarin is geconstateerd dat is voldaan aan de voorwaarden voor de certificering van Conexus Baltic Grid op grond van de ontvlechting van de eigendom. ( 14 )

C. Prejudiciële vragen

40. De prejudiciële vragen kunnen aldus worden samengevat: ten eerste vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 23 en artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 aldus moeten worden uitgelegd dat zij een nationale regeling als besluit nr. 1/7 voorschrijven, volgens welke eindafnemers kunnen kiezen op welk systeem – een transmissie- of een distributiesysteem – zij zich willen aansluiten en de systeembeheerder verplicht is hun toegang tot het desbetreffende systeem te verlenen (eerste vraag). Ten tweede wenst hij te vernemen of artikel 23 van richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat de nationale regeling aansluiting op het aardgastransmissiesysteem voor slechts bepaalde categorieën afnemers mogelijk moet maken (tweede en derde vraag). Ten derde, en indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 2, punt 3, en artikel 23 van die richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een dergelijke nationale regeling (vierde vraag).

41. Kort gezegd definieert artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/73 het begrip „transmissie” als transport van aardgas door een net, anders dan het gedeelte van hogedrukpijpleidingen dat in de eerste plaats voor lokale aardgasdistributie wordt gebruikt, met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen.

42. Artikel 23 van richtlijn 2009/73 regelt daarentegen de aansluiting van industriële afnemers op het transmissiesysteem, door te bepalen dat de transmissiesysteembeheerders niet het recht hebben de aansluiting van een nieuwe industriële afnemer te weigeren op grond van mogelijke toekomstige beperkingen van de beschikbare netcapaciteiten of het argument dat extra kosten zijn verbonden aan de noodzakelijke capaciteitsvergroting.

43. Artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 bepaalt tot slot dat de lidstaten zorg dragen voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot het transmissie- en distributiesysteem, gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in aanmerking komende afnemers, inclusief leveringsbedrijven, en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen systeemgebruikers.

1. Opmerkingen vooraf en standpunten van partijen

44. Vooraf moet worden opgemerkt dat – zoals verzoekster in het hoofdgeding, de Letse regulerende instantie, de Commissie, alsook de Finse en de Poolse regering hebben vermeld ( 15 ) – alleen al op grond van het feit dat hoofdstuk IV van richtlijn 2009/73 als opschrift „Onafhankelijke transmissiebeheerder” heeft, kan worden gesteld dat artikel 23, dat onder dat hoofdstuk valt, uitsluitend van toepassing is indien een lidstaat heeft gekozen voor het derde ontvlechtingsmodel, te weten de onafhankelijke transmissiesysteembeheerder.

45. Deze uitlegging wordt bevestigd door overweging 16 van richtlijn 2009/73, waarin staat te lezen dat de volledige doeltreffendheid van de oplossingen van een onafhankelijke systeembeheerder (tweede model) of van een onafhankelijke transmissiebeheerder (derde model) moet worden gewaarborgd met behulp van „specifieke aanvullende regels”. Die regels zijn aangeduid in artikel 9, lid 8, onder b), van richtlijn 2009/73, waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de bepalingen van hoofdstuk IV. Deze opzet weerspiegelt de aard van het eerste ontvlechtingsmodel, dat door te voorzien in een structurele scheiding tussen transmissieactiviteiten en productie- of leveringsactiviteiten, minder controles verlangt dan de andere twee ontvlechtingsmodellen en minder kosten met zich brengt voor zowel de transmissiesysteembeheerder als de nationale regulerende instanties.

46. Daar komt nog bij dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de „specifieke aanvullende regels” niet van toepassing zijn wanneer de lidstaat voor het eerste ontvlechtingsmodel kiest. ( 16 )

47. Bovendien moet, als de lidstaat eenmaal voor een specifiek ontvlechtingsmodel heeft gekozen, aan alle criteria van het gekozen model worden voldaan, zoals de Commissie in haar toelichting betoogt ( 17 ). Het is niet toegestaan om door overlapping van de criteria van meerdere modellen een nieuw ontvlechtingsmodel te creëren waarin de richtlijn niet voorziet. De enige afwijking is vastgelegd in artikel 9, lid 9, waarin is bepaald dat een lidstaat uitsluitend kan besluiten lid 1 van artikel 9 (eerste ontvlechtingsmodel) niet toe te passen als het transmissiesysteem toebehoort aan een verticaal geïntegreerd bedrijf en er regelingen van kracht zijn die een effectievere onafhankelijkheid van de transmissiesysteembeheerder waarborgen dan de specifieke bepalingen van hoofdstuk IV (artikelen 17‑23), die van toepassing zijn op het derde ontvlechtingsmodel.

48. Gelet op de bovenstaande overwegingen ben ik het eens met de uitlegging in de opmerkingen van het merendeel van de betrokkenen bij de procedure (verzoekster in het hoofdgeding, de Letse regulerende instantie, de Commissie, alsook de Finse en de Poolse regering) dat artikel 23 niet van toepassing is op de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is omdat Letland heeft gekozen voor het eerste ontvlechtingsmodel, te weten de ontvlechting van de eigendom, waarop uitsluitend de bepalingen van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2009/73 van toepassing zijn.

49. Het lijkt mij hoe dan ook nuttig om een uitlegging te geven aan de betrokken bepalingen, waaronder artikel 23, aangezien de betrokken partijen daarover van mening verschillen.

50. Enerzijds betoogt verzoekster in het hoofdgeding dat de Uniewetgever heeft bepaald dat een aardgasafnemer recht heeft op toegang tot het net, maar in geen geval bedoelde de eindafnemer toe te staan om zelf het type aansluiting op het aardgasnet te kiezen en aldus het aardgasdistributiesysteem en de beheerder daarvan te omzeilen. Indien de distributiesysteembeheerder evenwel om technische of andere redenen of om welke objectieve reden dan ook niet in staat is om distributiediensten te verlenen, kunnen de nationale regelingen van een lidstaat voorzien in de mogelijkheid dat de afnemers zich rechtstreeks bij de transmissiesysteembeheerder aansluiten.

51. Artikel 23 van richtlijn 2009/73 is dus uitsluitend van toepassing op een specifieke groep aardgasafnemers, „nieuwe industriële afnemers”, dat wil zeggen, de industriële afnemers die niet eerder op het aardgasnet in zijn geheel, op het transmissiesysteem of op het distributiesysteem aangesloten zijn geweest.

52. Anderzijds zijn de Poolse regering en de Commissie van mening dat de lidstaten niet verplicht zijn om aan iedere afnemer een aansluiting te garanderen. In beginsel is het de lidstaten echter niet verboden om eventueel nationale bepalingen vast te stellen volgens welke eindafnemers zich op transmissie- of distributienetwerken kunnen aansluiten op grond van een objectief criterium, bijvoorbeeld de aansluitingsmogelijkheden. Het discriminatieverbod wordt volgens hen niet geschonden indien de mogelijkheid zich op het transmissienetwerk aan te sluiten tot bepaalde categorieën consumenten wordt beperkt, voor zover die beperking wordt gerechtvaardigd door objectieve technische veiligheidsnormen.

53. In die context herinnert de Letse regulerende instantie eraan dat de aansluitkosten die de eindafnemer moet betalen om op het transmissiesysteem te worden aangesloten, mogelijk aanzienlijk hoger zijn dan die voor de aansluiting op het distributiesysteem. Er is dus geen reden om aan eindafnemers, bijvoorbeeld huishoudelijke afnemers, beperkingen op te leggen voor de aansluiting op het transmissienetwerk, aangezien de aansluitkosten niet in verhouding staan tot de voordelen voor die eindafnemer. Met andere woorden, de eindafnemer heeft wellicht geen reden om zich op het transmissiesysteem aan te sluiten indien het distributiesysteem hem voldoende volume en druk kan leveren, en bovendien tegen veel lagere kosten.

54. Net als de Commissie meent de Letse regulerende instantie dat de technische kenmerken van een gasleidingnet en het vereiste van een veilige werking van de transmissie- en distributienetwerken objectieve criteria zijn die in aanmerking moeten worden genomen bij de sturing van klanten naar een bepaald type netwerk.

55. Daarnaast betoogt de Letse regering dat aardgasafnemers ingevolge artikel 23 van richtlijn 2009/73 het recht hebben om aardgas af te nemen van niet alleen aardgasdistributienetwerken, maar ook aardgastransmissienetwerken. Bijgevolg is het in strijd met het in de richtlijn vastgestelde non-discriminatiebeginsel om aardgasafnemers in categorieën in te delen.

2. Eerste prejudiciële vraag

56. Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen of artikel 23 en artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn om een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke eindafnemers kunnen kiezen op welk systeem – een transmissie- of een distributiesysteem – zij zich willen aansluiten en de systeembeheerder verplicht is hun toegang tot het gekozen systeem te verlenen.

57. Om de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden moet opnieuw worden ingegaan op het onderscheid tussen toegang en aansluiting dat ik reeds heb aangestipt in het punt over de doelstellingen van richtlijn 2009/73. Dit onderscheid is namelijk nuttig voor een beter begrip van enerzijds de omvang van het in artikel 32, lid 1, erkende beginsel van toegang aan derden, en anderzijds de aansluiting van industriële afnemers op het transmissienetwerk als bedoeld in artikel 23 van die richtlijn.

58. Zoals vermeld wordt onder het begrip „toegang” het recht om het aardgassysteem te gebruiken verstaan. Het begrip „aansluiting” komt daarentegen overeen met de fysieke verbinding met het aardgasnet.

59. Deze uitlegging is bevestigd door het Hof, dat reeds uitspraak heeft gedaan over het beginsel van toegang van derden tot de interne markt voor elektriciteit in het arrest Sabatauskas ( 18 ).

60. Volgens het Hof moest artikel 20 van de richtlijn 2003/54 ( 19 ) aldus worden uitgelegd dat dit artikel enkel de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de toegang van derden tot elektriciteitstransmissie- en ‑distributiesystemen, en niet de aansluiting daarop regelde, en dat het niet bepaalde dat het systeem voor toegang tot de netwerken, dat de lidstaten moesten invoeren, de in aanmerking komende afnemer in staat moest stellen om naar eigen goeddunken het soort systeem te kiezen waarop hij zich wil aansluiten. Het Hof heeft dus weliswaar erkend dat de lidstaten manoeuvreerruimte hebben om systeemgebruikers naar een bepaald type systeem te leiden, doch benadrukt dat zij die sturing moeten verrichten om niet-discriminerende redenen en op grond van objectieve overwegingen.

61. Voor zover de interne markt voor aardgas op vergelijkbare wijze als die voor elektriciteit is georganiseerd en artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 in wezen gelijk is verwoord als artikel 20, lid 1, van richtlijn 2003/54, kan worden geconcludeerd dat artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 enkel de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de toegang van derden tot aardgastransmissie‑ en ‑distributiesystemen regelt en niet de aansluiting daarop, en niet bepaalt dat het systeem voor toegang tot de netwerken dat de lidstaten moeten invoeren de eindafnemer in staat moet stellen om naar eigen goeddunken het soort systeem te kiezen waarop hij zich wil aansluiten. Wat telt is dat de lidstaten hun manoeuvreerruimte om gebruikers naar een bepaald type systeem te leiden gebruiken om niet-discriminerende redenen en op grond van objectieve overwegingen.

62. Het feit dat de Uniewetgever de verplichtingen van de lidstaten uitsluitend op het gebied van de toegang van derden heeft willen vaststellen, en niet met betrekking tot de aansluiting daarop, wordt bevestigd door de artikelen 35 en 36 van richtlijn 2009/73, waarin een limitatief aantal gevallen wordt genoemd waarin aardgasbedrijven derden toegang tot het systeem kunnen weigeren.

63. De richtlijn beoogt namelijk twee belangen tegen elkaar af te wegen: het belang bij toekenning van vrije toegang tot het netwerk, en het belang bij een efficiënt energiebeleid. Enerzijds moet dus wat de toegang van derden betreft het non-discriminatiebeginsel volledig in acht worden genomen, en anderzijds moet worden vastgesteld dat in bepaalde gevallen van dat beginsel kan worden afgeweken, bijvoorbeeld wanneer een nieuwe infrastructuur wordt gebouwd.

64. De ratio die aan het beginsel betreffende de toegang van derden in de aardgassector ten grondslag ligt, is dat potentiële concurrenten in staat moeten worden gesteld om toegang te krijgen tot de belangrijkste netwerken indien er geen redelijke alternatieven zijn. Dit beginsel geldt niet alleen voor bestaande, maar ook voor nieuwe infrastructuren. De strikte toepassing van dat beginsel zou evenwel kunnen leiden tot verstoringen: de aanleg van nieuwe infrastructuur brengt hoge kosten met zich, vooral in de aardgassector, en de beleggers verlangen een garantie dat zij hun investeringen kunnen terugverdienen. Zij sluiten dus liever overeenkomsten die voorzien in exclusief gebruik voor een lange termijn waardoor hun aanzienlijke inkomsten worden gegarandeerd. Een negatief effect van dergelijke exclusiviteitsovereenkomsten is dat potentiële concurrenten geen toegang tot de markt hebben, en dus het risico dat de normale concurrentiewerking wordt verstoord. Aan de andere kant zou het, indien het beginsel van vrije toegang van derden ook in geval van de aanleg van nieuwe infrastructuren te streng werd toegepast, voor beleggers minder aantrekkelijk zijn om dergelijke projecten te financieren, met als gevolg dat de capaciteit van het aardgasnet niet zou worden opgewaardeerd, en het risico dat op de lange termijn de hele sector nadeel zou ondervinden. ( 20 )

65. In het licht van de bovenstaande overwegingen lijkt het evident dat het non-discriminatiebeginsel met betrekking tot de totstandbrenging van een systeem voor de toegang van derden tot transmissie- en distributiesystemen geen absoluut beginsel is. Ook kan het recht op onbeperkte aansluiting op het transmissiesysteem negatieve gevolgen hebben voor de energiemarkten en uiteindelijk de consumenten benadelen.

66. Zoals te lezen is in de conclusie ( 21 ) in de zaak Sabatauskas, kan niet worden uitgesloten dat een afnemer rechtstreeks op een transmissiesysteem wordt aangesloten. Deze mogelijkheid moet evenwel worden beperkt door objectieve criteria als de afnamehoeveelheden en -kenmerken

67. Redenen van algemeen belang pleiten voor de invoering van een dergelijke beperking: het verhinderen dat kleine afnemers op het transmissienet worden aangesloten kan worden gerechtvaardigd door de noodzaak de werking van het transmissie- en het distributienetwerk te optimaliseren. De aansluiting van een aanzienlijk aantal kleine afnemers op het transmissienet door meer exitpunten te creëren zou afbreuk kunnen doen aan de veiligheid en de betrouwbare werking van het net. Een dergelijke beperking zou daarentegen tot gevolg hebben dat het transmissienetwerk minder exitpunten heeft en meer gebruik wordt gemaakt van bestaande distributie-infrastructuren.

68. Aan de andere kant kan het zijn dat de technische capaciteit van de distributiesystemen niet toereikend is om te voldoen aan de vraag naar aanzienlijke hoeveelheden aardgas van grote klanten, die een rechtstreekse aansluiting op het transmissienetwerk nodig hebben.

69. De bezorgdheid van verzoekster in het hoofdgeding dat de nationale regeling iedere klant de mogelijkheid biedt om rechtstreeks op het aardgastransmissiesysteem wordt aangesloten, lijkt evenwel niet volledig terecht. Indien de in besluit nr. 1/7 vastgestelde technische vereisten in aanmerking worden genomen kan, zoals de Commissie benadrukt ( 22 ), in werkelijkheid slechts een beperkte categorie eindafnemers op het transmissienetwerk worden aangesloten.

70. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of het recht om rechtstreeks op het transmissienet te worden aangesloten moet worden beperkt om redenen verband houdende met het energiebeleid of de veiligheid (teneinde het gebruik van het net te optimaliseren), om technische redenen (met name gezien beperkingen in verband met de gasdruk), en om redenen verband houdende met de efficiëntie van het net. ( 23 )

71. Dergelijke regels voor de aansluiting bevorderen de mededinging op de markt voor de levering van aardgas, aangezien zij afnemers de mogelijkheid bieden het soort aansluiting te kiezen op grond van hun capaciteit, hun behoeften en hun beperkingen. Daardoor worden systeembeheerders gestimuleerd om efficiënter te werken en de prestaties van hun installaties te verbeteren teneinde hun diensten aantrekkelijker te maken voor afnemers.

72. Daarom moet het antwoord aan de verwijzende rechter luiden dat artikel 23 en artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 niet aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn om een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke eindafnemers kunnen kiezen op welk systeem zij zich willen aansluiten, dat wil zeggen, of zij zich willen aansluiten op een transmissie- dan wel een distributiesysteem.

73. Artikel 32, lid 1, van richtlijn 2009/73 legt de lidstaten immers verplichtingen op ten aanzien van de toegang van derden tot het systeem voor de levering van aardgas, en niet ten aanzien van de aansluiting daarop, en de lidstaten behouden manoeuvreerruimte om systeemgebruikers naar het ene of het andere type systeem te leiden, terwijl de door artikel 23 van de richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichtingen inzake de aansluiting van industriële afnemers op het aardgastransmissiesysteem enkel betrekking hebben op gevallen waarin de nationale regeling een bepaald type eindafnemer naar het aardgastransmissiesysteem heeft geleid.

3. Tweede en derde prejudiciële vraag

74. Met zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 23 van richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn om een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke uitsluitend niet-huishoudelijke afnemers zich kunnen aansluiten op het aardgastransmissiesysteem. Daarbij gaat de nationale rechter er in de tweede vraag van uit dat het begrip „niet-huishoudelijke afnemer” overeenkomt met de definitie van „industriële afnemer”. In de derde vraag beschouwt de verwijzende rechter een „niet-huishoudelijke afnemer” als een „nieuwe industriële afnemer”, dat wil zeggen, een industriële afnemer die nog niet op het transmissiesysteem aangesloten is geweest.

75. Om de tweede en de derde prejudiciële vraag te beantwoorden moet kort worden geanalyseerd wat de richtlijn over verschillende aardgasgebruikers bepaalt.

76. In richtlijn 2009/73 wordt niet gespecificeerd wat onder het begrip „industriële afnemer” wordt verstaan, en daarom is het lastig om duidelijk de categorie van afnemers af te bakenen die recht heeft om op het transmissiesysteem te worden aangesloten. Van de in artikel 2, punt 24, van richtlijn 2009/73 ( 24 ) genoemde categorieën afnemers zou de kwalificatie van „industriële afnemer” kunnen worden toegekend aan eindafnemers, aangezien dat begrip betrekking zou kunnen hebben op personen die aardgas verbruiken, zoals de Poolse regering heeft opgemerkt ( 25 ).

77. De Satversmes tiesa heeft er evenwel op gewezen dat, gezien het feit dat de in artikel 2, punt 27, van richtlijn 2009/73 bedoelde eindafnemer ( 26 ) zowel een huishoudelijke als een niet-huishoudelijke afnemer kan zijn, de „industriële afnemer” uitsluitend een niet-huishoudelijke afnemer in de zin van artikel 2, punt 26, van de richtlijn kan zijn, dat wil zeggen, een afnemer die aardgas koopt dat niet bestemd is voor eigen huishoudelijk verbruik. Onder „nieuwe industriële afnemer” zou dan moeten worden verstaan een industriële afnemer die nooit eerder op het transmissienet aangesloten is geweest en zich nu op dat net wil aansluiten.

78. Voor zover in casu van belang, ziet artikel 23 van richtlijn 2009/73 op de aansluiting van industriële afnemers op het transmissiesysteem. In lid 1 van artikel 23 is het non-discriminatiebeginsel vervat met betrekking tot industriële afnemers die zich op het transmissiesysteem willen aansluiten. In lid 2 van dat artikel worden de enige twee gevallen genoemd waarin de aansluiting van een nieuwe industriële afnemer niet kan worden geweigerd, te weten op grond van mogelijke toekomstige beperkingen van de beschikbare netcapaciteiten, en op grond van het argument dat extra kosten zijn verbonden aan de noodzakelijke capaciteitsvergroting. Uit deze laatste bepaling volgt dat de transmissiesysteembeheerder in alle andere gevallen de aansluiting van een nieuwe industriële afnemer op het aardgastransmissiesysteem kan weigeren.

79. Bijgevolg kan worden gesteld dat uit artikel 23 van richtlijn 2009/73 voor de lidstaten de verplichting voortvloeit om een wettelijke regeling vast te stellen die afnemers, „althans” niet-huishoudelijke afnemers (industriële afnemers), toestaat om rechtstreeks te worden aangesloten op het aardgastransmissiesysteem.

80. Overigens is de aansluiting van nieuwe industriële afnemers op het transmissiesysteem in beginsel mogelijk; indien die mogelijkheid eenvoudigweg was uitgesloten, zou de door artikel 23, lid 2, geboden bescherming immers worden uitgehold.

81. In die zin kan de richtlijn de lidstaten niet verplichten om een regeling vast te stellen volgens welke alleen niet-huishoudelijke afnemers (in de zin van nieuwe industriële afnemers) worden aangesloten, aangezien een dergelijke regeling in strijd zou zijn met het in de richtlijn vastgelegde non-discriminatiebeginsel. In die optiek zouden er voor de aansluiting van een nieuwe industriële afnemer op het transmissiesysteem immers geen beperkingen gelden, terwijl die beperkingen er wel zouden zijn voor een industriële afnemer die reeds op het distributiesysteem is aangesloten, maar zich op het transmissiesysteem wil aansluiten.

82. Zoals hierboven uiteengezet kan het recht op aansluiting op het transmissiesysteem daarnaast voor zowel industriële afnemers als nieuwe industriële afnemers worden beperkt om technische of veiligheidsredenen, en kunnen de lidstaten dergelijke aansluitingen derhalve op grond van die objectieve criteria al dan niet toestaan.

83. Tot slot moet worden gewezen op de door de Poolse regering voorgestelde uitlegging volgens welke met artikel 23 van de richtlijn in werkelijkheid niet wordt beoogd een numerus clausus vast te stellen voor entiteiten die zich op het transmissiesysteem kunnen aansluiten.

84. Gelet op de bovenstaande overwegingen moet op de tweede en de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord dat artikel 23 van richtlijn 2009/73 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten niet verplicht zijn om een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke uitsluitend eindafnemers – in de zin van zowel „nieuwe industriële afnemers” als „industriële afnemers”tout court – zich kunnen aansluiten op het aardgastransmissiesysteem. Ten eerste bevat richtlijn 2009/73 immers geen criteria om de categorie „industriële afnemers” of „nieuwe industriële afnemers” te definiëren, en ten tweede verzet deze richtlijn zich – zoals gezien in de algemene analyse en zal worden bevestigd in het antwoord op de vierde prejudiciële vraag –, in beginsel en onder bepaalde voorwaarden, niet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke de transmissie van aardgas het rechtstreekse transport van aardgas omvat naar het systeem voor de levering van aardgas van alle categorieën eindafnemers (en dus niet alleen „industriële afnemers” of „nieuwe industriële afnemers”, zoals door de verwijzende rechter gedefinieerd).

4. Vierde prejudiciële vraag

85. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 2, punt 3, en artikel 23 van richtlijn 2009/73 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke de transmissie van aardgas het rechtstreekse transport van aardgas naar het systeem voor de levering van aardgas aan de eindafnemer omvat.

86. Voor de beantwoording van de vierde vraag van de verwijzende rechter is het nuttig onderscheid te maken tussen de termen transmissie, distributie en levering op het gebied van aardgas.

87. Volgens artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/73 wordt onder „transmissie” verstaan het transport van aardgas door een net dat vooral bestaat uit hogedrukpijpleidingen, anders dan een upstreampijpleidingnet en dan het gedeelte van hogedrukpijpleidingen dat in de eerste plaats voor lokale aardgasdistributie wordt gebruikt, met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen; in punt 5 van datzelfde artikel wordt „distributie” gedefinieerd als het transport van aardgas langs lokale of regionale pijpleidingnetten met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen; tot slot wordt volgens punt 7 van artikel 2 onder „levering” verstaan de verkoop, wederverkoop daaronder begrepen, van aardgas, met inbegrip van lng, aan afnemers.

88. Bij lezing van de onderzochte bepalingen kan uit alleen de bewoordingen van de definitie van „transmissie” niet worden afgeleid dat aansluiting van een eindafnemer op het transmissienet wordt uitgesloten, aangezien die definitie „transport van aardgas [...] met het oog op de belevering van afnemers” omvat. Onder „afnemer” wordt volgens artikel 2, punt 24, van richtlijn 2009/73 ook de „eindafnemer” verstaan. Blijkens mijn bovenstaande analyse omvat het begrip „eindafnemer” ook industriële afnemers, die overeenkomstig artikel 23 van richtlijn 2009/73 zonder onderscheid op het transmissiesysteem kunnen worden aangesloten.

89. De juistheid van die uitlegging wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof op het gebied van elektriciteit. ( 27 ) Richtlijn 2003/54 bevatte namelijk een definitie van „transport” van elektriciteit die vergelijkbaar is met die van het begrip „transmissie” van aardgas. Die definitie is ongewijzigd overgenomen in artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/72, waarin is bepaald dat onder „transmissie” wordt verstaan: „transport van elektriciteit langs het extrahoogspannings- en hoogspanningsstelsel van systemen, met het oog op de belevering van eindafnemers of distributiemaatschappijen, de levering zelf niet inbegrepen”. Dus indien het Hof in het arrest Sabatauskas heeft erkend dat eindafnemers zich op het transmissienet van het elektriciteitsnet kunnen aansluiten, moet deze mogelijkheid ook worden erkend op het gebied van aardgastransmissie.

90. Er zij aan herinnerd dat in de zaak Sabatauskas de nationale regeling een afnemer onder bepaalde voorwaarden ertoe „verplichtte” zich op het transmissienet aan te sluiten. In de onderhavige zaak is de situatie daarentegen dat de nationale regeling in beginsel „toestaat” dat afnemers zich op het transmissienet aansluiten. Het zou derhalve nuttig zijn als ook in de Letse regeling in detail objectieve en niet-discriminerende criteria werden vastgesteld die aansluiting op het transmissiesysteem mogelijk maken. Verder zouden de lidstaten er in het kader van hun energiebeleid uitdrukkelijk voor kunnen kiezen dat indien aan objectieve voorwaarden is voldaan, elke eindafnemer op het transmissienet kan worden aangesloten.

91. Ook heb ik in mijn conclusie in de zaak Elektrorazpredelenie Yug reeds verklaard dat een van de criteria om onderscheid te maken tussen de activiteiten „transmissie” en „distributie” de categorie van klanten is aan wie de elektriciteit wordt geleverd (en dus naar wie die wordt vervoerd) – een benadering die door het Hof in zijn arrest is bevestigd. ( 28 ) Gezien de soortgelijke definitie van „transmissie” in artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/72, lijdt het dus geen twijfel dat het begrip „transport” ook het transport van aardgas naar de eindafnemer omvat.

92. Tot slot wordt de uitlegging volgens welke het begrip „transport van aardgas” het transport van aardgas rechtstreeks naar het systeem voor de levering van aardgas aan de eindafnemer omvat, bevestigd door de omstandigheid dat richtlijn 2009/73 de verplichtingen van transmissiesysteembeheerders jegens de afnemers, met inbegrip van eindafnemers, regelt. Anders zouden deze verplichtingen uitsluitend voor distributiesysteembeheerders gelden.

93. Zoals de Poolse regering heeft benadrukt ( 29 ), bepaalt verordening nr. 715/2009, zoals gewijzigd bij besluit 2010/685/EU ( 30 ), waarin de voorwaarden voor toegang tot aardgastransmissiesystemen zijn vastgesteld, dat de exitpunten die zijn verbonden met een afzonderlijke eindafnemer niet worden aangemerkt als relevante punten waarvoor de transmissiebeheerder de transparantievereisten in acht moet nemen [punt 3.2, lid 1, onder a), van bijlage I bij die verordening]. De beheerder dient informatie in verband met afzonderlijke eindgebruikers die op het transmissiesysteem zijn aangesloten, echter te publiceren (punt 3.2, lid 2, van bijlage I bij die verordening).

94. Deze verplichtingen bevestigen de uitlegging dat de definitie van transmissie niet uitsluit dat een eindafnemer op het transmissienet kan worden aangesloten.

95. Om de bovenstaande redenen moet het antwoord aan de verwijzende rechter luiden dat noch artikel 2, punt 3, noch artikel 23 van richtlijn 2009/73 zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke de transmissie van aardgas het rechtstreekse transport van aardgas naar het systeem voor de levering van aardgas van de eindafnemer omvat.

IV. Conclusie

96. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Satversmes tiesa te beantwoorden als volgt: „1) Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG definieert de verplichtingen van de lidstaten uitsluitend op het gebied van de toegang van derden tot aardgastransmissie‑ en ‑distributiesystemen, maar niet tevens wat betreft de aansluiting daarop. Artikel 23 en artikel 32, lid 1, van die richtlijn moeten daarom niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn om een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke eindafnemers kunnen kiezen op welk systeem zij zich willen aansluiten. Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of de lidstaten hun manoeuvreerruimte om gebruikers naar een bepaald type systeem te leiden (transmissie- of distributiesysteem) hebben gebruikt op grond van een nationale regeling die niet in strijd is met het non-discriminatiebeginsel en rekening houdt met objectieve overwegingen, zoals de veiligheid en de technische kenmerken van het net. Het staat eveneens aan de nationale rechter om na te gaan welk ontvlechtingsmodel de lidstaat heeft gekozen en welke richtlijnbepalingen op dat model van toepassing zijn, aangezien artikel 23 van de richtlijn uitsluitend van toepassing is op het derde ontvlechtingsmodel, te weten het onafhankelijke transmissiesysteem. 2) Artikel 23 van richtlijn 2009/73 verplicht de lidstaten niet om een wettelijke regeling vast te stellen volgens welke uitsluitend eindafnemers – in de zin van zowel ‚nieuwe industriële afnemers’ als ‚industriële afnemers’tout court – zich kunnen aansluiten op het aardgastransmissiesysteem. Ten eerste bevat richtlijn 2009/73 immers geen criteria om de categorie ‚industriële afnemers’ of ‚nieuwe industriële afnemers’ te definiëren, en ten tweede verzet deze richtlijn zich, in beginsel en onder bepaalde voorwaarden, niet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke de transmissie van aardgas het rechtstreekse transport van aardgas naar het systeem voor de levering van aardgas van alle categorieën eindafnemers omvat. 3) Artikel 2, punt 3, en artikel 23 van richtlijn 2009/73 verzetten zich niet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat volgens welke de transmissie van aardgas het rechtstreekse transport van aardgas naar het systeem voor de levering van aardgas van de eindafnemer omvat. In die regeling moet het algemene non-discriminatiebeginsel in acht worden genomen en moet rekening worden houden met objectieve overwegingen, zoals de veiligheid en de technische kenmerken van het net. Het staat aan de nationale wetgever en de regulerende instantie, respectievelijk in de wetgevende en in de toepassingsfase, om ervoor te zorgen dat aan die voorwaarden is voldaan.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

( 2 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (PB 2009, L 211, blz. 94).

( 3 ) Besluit nr. 1/7 van de commissie voor de regulering van openbare diensten van 18 april 2019, „Dabasgāzes pārvades sistēmas pieslēguma noteikumi biometāna ražotājiem, sašķidrinātās dabasgāzes sistēmas operatoriem un dabasgāzes lietotājiem” [regels voor aansluiting op het aardgastransmissiesysteem voor producenten van biomethaan, beheerders van lng-systemen (systemen voor vloeibaar aardgas) en gebruikers van aardgas].

( 4 ) Zie arrest van 9 oktober 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551, punten 40‑43 en 47).

( 5 ) Zie arrest van 22 mei 2008, citiworks (C‑439/06, EU:C:2008:298, punten 43 en 44).

( 6 ) Document van de Commissie van 22 januari 2010, „Interpretative note on Directive 2009/72/EC concerning common rules for the internal market in electricity and Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas: the unbundling regime”.

( 7 ) Artikel 9, lid 1, van richtlijn 2009/73.

( 8 ) Artikel 9, lid 8, onder a), van richtlijn 2009/73.

( 9 ) Artikel 9, lid 8, onder b), van richtlijn 2009/73.

( 10 ) Zie document van de Commissie van 25 mei 2021, Antwoorden op de vragen van het Hof, blz. 5, en document van de Republiek Letland van 25 mei 2021, Antwoorden op de vragen van het Hof, blz. 5.

( 11 ) Advies van de Commissie van 25 juli 2018 krachtens artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1775/2005 (PB 2009, L 211, blz. 36) en artikel 10, lid 6, van richtlijn 2009/73, „Latvia – Certification of JSC Conexus Baltic Grid”, C(2018) 5060 final.

( 12 ) In hetzelfde document is de Commissie evenwel tot de slotsom gekomen dat de deelneming van JSC Gapzrom en Marguerite Gas I S.a r.l. in JSC Conexus Baltic Grid niet voldeed aan de vereisten van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2009/73.

( 13 ) Bel, N., en Vermeeren, R., „Unbundling in the EU Energy Sector – The Commission’s Practice in Assessing the Independence of Transmission System Operators for Electricity and Gas”, 10 European Energy Law Report (Roggenkamp, M., en Bjørnebye, H., eds.), blz. 49.

( 14 ) In haar antwoorden op de vragen van het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft de Letse regering bevestigd dat de Letse regulerende instantie voor de energiesector AS Conexus Baltic Grid naar aanleiding van het advies van de Commissie van 25 juni 2018 heeft opgedragen ervoor te zorgen dat AS Gazprom vanaf 1 januari 2020 geen rechtstreekse of indirecte zeggenschap kan uitoefenen over AS Conexus Baltic Grid, en te voorkomen dat de belangenverstrengeling die kan ontstaan door het feit dat Margarita Gas I en Margarita Gas II gelijktijdig zowel in JSC Conexus Baltic Grid als in AS „Latvijas Gāze” een deelneming hebben, zich daadwerkelijk voordoet. Marguerite en Gazprom hebben hun aandelen in Conexus Baltic Grid daarom op 21 juli 2020 verkocht.

( 15 ) Zie punt 8 van de schriftelijke opmerkingen van de Poolse regering, punt 14 van de schriftelijke opmerkingen van de Finse regering, het document van verzoekster in het hoofdgeding van 5 juni 2021, Antwoorden op de vragen van het Hof, blz. 4 en 11, het document van de Letse regulerende instantie van 21 mei 2021, Antwoorden op de vragen van het Hof, en het document van de Commissie van 25 mei 2021, Antwoorden op de vragen van het Hof.

( 16 ) Zie arresten van 26 oktober 2017, Balgarska energiyna borsa (C‑347/16, EU:C:2017:816, punt 33), en 3 december 2020, Commissie/België (Markten voor elektriciteit en aardgas) (C‑767/19, EU:C:2020:984, punt 48), en de conclusie van advocaat-generaal Pitruzzella in de zaak Commissie/Duitsland (Omzetting van de richtlijnen 2009/72 en 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:20, punt 38.

( 17 ) Document van de Commissie van 22 januari 2010„Interpretative note on Directive 2009/72/EC concerning common rules for the internal market in electricity and Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas: the unbundling regime”, blz. 5 en 6.

( 18 ) Zie arrest van 9 oktober 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551, punten 45, 47 en 49).

( 19 )

( 20 ) Van der Vijver, T., „Commission Policy on Third-Party Access Exemption Requests for New Gas Infrastructure”, 6 European Energy Law Report (Roggenkamp, M. M., en Hammer, U., eds.), blz. 115.

( 21 ) Zie de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:344, punten 24‑29 en 44).

( 22 ) Zie punt 56 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

( 23 ) Zie in deze zin punt 68 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

( 24 ) Een grootafnemer of een eindafnemer van aardgas of een aardgasbedrijf dat aardgas koopt.

( 25 ) Zie punt 67 van de schriftelijke opmerkingen van de Poolse regering. Het begrip „industriële afnemer” heeft volgens haar betrekking op entiteiten die zich eerder „downstream” van het net dan „upstream” daarvan bevinden.

( 26 ) Een afnemer die aardgas koopt voor eigen gebruik.

( 27 ) Zie arrest van 9 oktober 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551).

( 28 ) Zie arrest van 17 oktober 2019 (C‑31/18, EU:C:2019:868, punten 48 en 49): „In de tweede plaats blijkt uit de definities in artikel 2, punten 3 en 5, van richtlijn 2009/72 dat, wat het doel van de transmissie- en distributiesystemen in de zin van deze richtlijn betreft, het relevante onderscheidingscriterium – zoals de advocaat-generaal in de punten 51 en 53 van zijn conclusie heeft opgemerkt – de categorie van klanten is voor wie de elektriciteit bestemd is, waarbij een transmissiesysteem dient om elektriciteit aan eindafnemers of distributiemaatschappijen te verkopen, terwijl een distributiesysteem bedoeld is om elektriciteit aan grootafnemers of eindafnemers te verkopen.

Hieruit volgt dat systemen die tot taak hebben extrahoogspannings‑ en hoogspanningselektriciteit te vervoeren met het oog op de verkoop ervan aan eindafnemers of distributiemaatschappijen, enerzijds, en systemen die tot taak hebben hoog-, midden‑ en laagspanningselektriciteit te vervoeren met het oog op de verkoop ervan aan grootafnemers of eindafnemers, anderzijds, moeten worden beschouwd als respectievelijk transmissiesystemen en distributiesystemen die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/72 vallen.”

( 29 ) Punten 52 en 53 van de schriftelijke opmerkingen van de Poolse regering.

( 30 ) Besluit van de Commissie van 10 november 2010 tot wijziging van hoofdstuk 3 van bijlage I bij verordening nr. 715/2009 (PB 2010, L 293, blz. 67).