CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

A. RANTOS

van 13 januari 2022 ( 1 )

Zaak C‑525/20

Association France Nature Environnement

tegen

Premier ministre,

Ministre de la Transition écologique et solidaire

[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2000/60/EG – Kader voor maatregelen van de Europese Unie betreffende het waterbeleid – Artikel 4, lid 1, onder a) – Milieudoelstellingen betreffende oppervlaktewateren – Verplichting van de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor projecten die een achteruitgang van de toestand van een waterlichaam kunnen teweegbrengen – Begrip ‚achteruitgang’ van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam – Beoordelingsregelingen – Artikel 4, leden 6 en 7 – Afwijkingen van het verbod op achteruitgang – Voorwaarden – Programma of project met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van een waterlichaam hebben”

I. Inleiding

1. Zoals in overweging 1 van richtlijn 2000/60/EG ( 2 ) wordt benadrukt, „[is water] geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden”. Met de opwarming van de aarde ( 3 ) is de noodzaak om dit goed in de Europese Unie te beschermen alleen maar toegenomen.

2. Deze richtlijn biedt een algemeen kader waarbinnen de autoriteiten van de Unie en de nationale en regionale autoriteiten een geïntegreerd en samenhangend waterbeleid kunnen vaststellen. ( 4 ) In dit verband is een van de doelstellingen van die richtlijn om de achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen in de Unie te voorkomen.

3. In het hoofdgeding heeft de Premier ministre de la République française (eerste minister van de Franse Republiek) een decreet vastgesteld volgens hetwelk bij de beoordeling van de verenigbaarheid van programma’s en administratieve besluiten met de doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten”. De association France Nature Environnement heeft beroep wegens bevoegdheidsoverschrijding ingesteld bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk), waarbij zij aanvoerde dat deze bepaling niet in overeenstemming is met richtlijn 2000/60, die elke achteruitgang – al was het maar tijdelijk – van de toestand van oppervlaktewaterlichamen verbiedt.

4. Het Hof dient derhalve te onderzoeken of artikel 4, lid 1, van deze richtlijn de bevoegde nationale autoriteiten toestaat om bij de procedure tot goedkeuring van een programma of project geen rekening te houden met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam hebben en, in voorkomend geval, onder welke voorwaarden de in artikel 4, leden 6 en 7, vastgestelde afwijkingen van het verbod op achteruitgang van een waterlichaam van toepassing kunnen zijn.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

5. De overwegingen 1, 25 en 33 van richtlijn 2000/60 luiden: „(1) Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden. [...] (25) Gemeenschappelijke definities van de toestand van het water in kwalitatief opzicht en – wanneer dit voor de bescherming van het milieu dienstig is – in kwantitatief opzicht dienen te worden vastgesteld. Milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Gemeenschap een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op Gemeenschapsniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen. [...] (33) Het streven naar een goede watertoestand geldt voor elk stroomgebied, met als gevolg dat de maatregelen ten aanzien van oppervlakte- en grondwater dat tot hetzelfde ecologische, hydrologische en hydrogeologische systeem behoort, worden gecoördineerd.”

6. Artikel 1 van deze richtlijn, met het opschrift „Doel”, bepaalt het volgende: „Het doel van deze richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee: a) aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd; [...]”

7. Artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt: „Voor de doeleinden van deze richtlijn gelden de volgende definities: 1. ‚oppervlaktewater’: binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren; [...] 10. ‚oppervlaktewaterlichaam’: een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater; [...]”

8. In artikel 4 van richtlijn 2000/60, „Milieudoelstellingen”, wordt bepaald: „1. Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma: a) voor oppervlaktewateren i) leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8; [...] 6. Een tijdelijke achteruitgang van de toestand van waterlichamen is niet strijdig met de voorschriften van deze richtlijn, indien deze het resultaat is van omstandigheden die zich door een natuurlijke oorzaak of overmacht voordoen en die uitzonderlijk zijn of niet redelijkerwijze waren te voorzien, met name extreme overstromingen of lange droogteperioden, of het gevolg zijn van omstandigheden die zijn veroorzaakt door redelijkerwijs niet te voorziene ongevallen, op voorwaarde dat aan alle navolgende voorwaarden is voldaan: a) alle haalbare stappen worden ondernomen om verdere achteruitgang van de toestand te voorkomen teneinde het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijn voor andere, niet door die omstandigheden getroffen waterlichamen niet in het gedrang te brengen; b) de voorwaarden waaronder uitzonderlijke of redelijkerwijs niet te voorziene omstandigheden mogen worden aangevoerd, met inbegrip van de vaststelling van passende indicatoren, worden in het stroomgebiedsbeheersplan vermeld; c) de maatregelen die in dergelijke uitzonderlijke omstandigheden moeten worden genomen, worden opgenomen in het maatregelenprogramma en mogen het herstel van de kwaliteit van het waterlichaam niet in de weg staan wanneer die omstandigheden niet meer bestaan; d) de gevolgen van uitzonderlijke of redelijkerwijs niet te voorziene omstandigheden worden jaarlijks geëvalueerd, en onder voorbehoud van de redenen zoals uiteengezet in lid 4, onder a), worden alle haalbare maatregelen genomen om het waterlichaam zo snel als redelijkerwijs haalbaar is te herstellen in de toestand waarin het zich bevond voordat de effecten van die omstandigheden intraden, en e) in de volgende bijwerking van het stroomgebiedsbeheersplan wordt een overzicht gegeven van de effecten van de omstandigheden en van de maatregelen die overeenkomstig de punten a) en d) zijn of zullen worden genomen. 7 De lidstaten maken geen inbreuk op de richtlijn, wanneer: – het niet bereiken van een goede grondwatertoestand, een goede ecologische toestand, of in voorkomend geval een goed ecologisch potentieel, of het niet voorkomen van achteruitgang van de toestand van een oppervlakte- of grondwaterlichaam het gevolg is van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand van grondwaterlichamen, of wanneer – het niet voorkomen van achteruitgang van een zeer goede toestand van een oppervlaktewaterlichaam naar een goede toestand het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling, en aan alle volgende voorwaarden is voldaan: a) alle haalbare stappen worden ondernomen om de negatieve effecten op de toestand van het waterlichaam tegen te gaan; b) de redenen voor die veranderingen of wijzigingen worden specifiek vermeld en toegelicht in het krachtens artikel 13 verplichte stroomgebiedsbeheersplan en de doelstellingen worden om de zes jaar getoetst; c) de redenen voor die veranderingen of wijzigingen zijn van hoger openbaar belang en/of het nut van het bereiken van de in lid 1 vermelde doelstellingen voor milieu en samenleving wordt overtroffen door het nut van de nieuwe veranderingen en wijzigingen voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling, en d) het nuttige doel dat met die veranderingen of wijzigingen van het waterlichaam wordt gediend, kan vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen. [...]”

9. Artikel 8 van richtlijn 2000/60, „Monitoring van de oppervlaktewatertoestand, de grondwatertoestand en beschermde gebieden”, luidt als volgt: „1. De lidstaten dragen zorg voor de opstelling van programma’s voor de monitoring van de watertoestand, teneinde een samenhangend totaalbeeld te krijgen van de watertoestand binnen elk stroomgebiedsdistrict: – Voor oppervlaktewater houden die programma’s in: i) volume en niveau of snelheid van stroming, voor zover van belang voor ecologische en chemische toestand en het ecologische potentieel, en ii) ecologische en chemische toestand en ecologisch potentieel; [...] 2. De programma’s zijn uiterlijk zes jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn operationeel, tenzij in de desbetreffende wetgeving anders bepaald. De monitoring geschiedt volgens de voorschriften van bijlage V. [...]”

10. In de punten 1.3, 1.3.1 en 1.3.4 van bijlage V bij deze richtlijn wordt bepaald: „1.3. Monitoring van de ecologische en de chemische toestand van oppervlaktewateren Het meetnet voor oppervlaktewater wordt gevormd volgens de voorschriften van artikel 8. Het meetnet wordt zo opgezet dat een samenhangend, breed overzicht van de ecologische en chemische toestand in elk stroomgebied wordt verkregen en de waterlichamen kunnen worden ingedeeld in vijf klassen overeenkomstig de normatieve definities in punt 1.2. De lidstaten verstrekken in het stroomgebiedsbeheersplan een kaart of kaarten van het meetnet voor oppervlaktewater. [...] 1.3.1. Opzet van de toestand- en trendmonitoring [...] Keuze van de meetpunten De monitoring met het oog op toezicht wordt verricht op voldoende oppervlaktewaterlichamen om de algemene toestand van het oppervlaktewater in elk stroomgebied of deelstroomgebied binnen het stroomgebiedsdistrict te kunnen beoordelen. Bij de keuze van de waterlichamen dragen de lidstaten er zorg voor dat zo nodig monitoring wordt verricht op punten: – waar het waterdebiet significant is binnen het stroomgebiedsdistrict in zijn geheel, met inbegrip van locaties in grote rivieren met een stroomgebied van meer dan 2500 km2; – waar het aanwezige watervolume significant is binnen het stroomgebiedsdistrict, met inbegrip van grote meren en reservoirs; – waar significante waterlichamen de grens van een lidstaat overschrijden; – die zijn aangewezen uit hoofde van beschikking 77/795/EEG[ ( 5 )] betreffende informatie-uitwisseling, en op andere punten die nodig zijn om de verontreinigingsvracht te schatten die de grenzen van lidstaten passeert en welke in het mariene milieu terechtkomt. [...] 1.3.4. Meetfrequentie Voor de periode van toestand- en trendmonitoring gelden de hieronder vermelde meetfrequenties voor parameters die een indicatie geven voor fysisch-chemische kwaliteitselementen, tenzij langere tussenpozen op grond van technische kennis en deskundige beoordeling gerechtvaardigd zijn. Voor biologische of hydromorfologische kwaliteitselementen wordt tijdens de toestand- en trendmonitoringsperiode ten minste één keer monitoring verricht. Voor operationele monitoring wordt door de lidstaten voor elke parameter de vereiste meetfrequentie vastgesteld met het oog op voldoende gegevens voor een betrouwbare beoordeling van de toestand van het betrokken kwaliteitselement. In de regel dient de monitoring te geschieden met tussenpozen die niet langer zijn dan aangegeven in de navolgende tabel, tenzij langere tussenpozen op grond van technische kennis en deskundige beoordeling gerechtvaardigd zijn. De frequenties worden gekozen met het oog op een aanvaardbare betrouwbaarheidsgraad en precisie. Het stroomgebiedsbeheersplan bevat schattingen van de met het gebruikte monitoringssysteem verkregen betrouwbaarheid en precisie. Bij de keuze van de meetfrequenties wordt rekening gehouden met de variabiliteit van parameters ten gevolge van natuurlijke en antropogene factoren. De monitoringstijdstippen worden zo gekozen dat de invloed van seizoenvariaties op de resultaten zo klein mogelijk is om ervoor te zorgen dat de resultaten een beeld geven van veranderingen in het waterlichaam ten gevolge van veranderingen door antropogene belasting. Indien nodig vindt tijdens verschillende seizoenen van hetzelfde jaar extra monitoring plaats om deze doelstelling te bereiken. Kwaliteitselement Rivieren Meren Overgangs-water Kustwateren Biologisch Fytoplankton Zes maanden Zes maanden Zes maanden Zes maanden Andere waterflora Drie jaar Drie jaar Drie jaar Drie jaar Macro-invertebrata Drie jaar Drie jaar Drie jaar Drie jaar Vis Drie jaar Drie jaar Drie jaar Hydromorfologisch Continuïteit Zes jaar Hydrologie Continu Eén maand Morfologie Zes jaar Zes jaar Zes jaar Zes jaar Fysisch-chemisch Thermische omstandigheden Drie maanden Drie maanden Drie maanden Drie maanden Zuurstofvoorziening Drie maanden Drie maanden Drie maanden Drie maanden Zoutgehalte Drie maanden Drie maanden Drie maanden Nutriënten Drie maanden Drie maanden Drie maanden Drie maanden Verzuringstoestand Drie maanden Drie maanden Andere verontreinigende stoffen Drie maanden Drie maanden Drie maanden Drie maanden Prioritaire stoffen Eén maand Eén maand Eén maand Eén maand [...]”

11. Punt 2.4 van bijlage V bij die richtlijn heeft betrekking op de monitoring van de chemische toestand van grondwater en bepaalt, met name, in punt 2.4.1 dat „[h]et meetnet [...] zo [wordt] opgezet dat een samenhangend totaalbeeld van de chemische toestand van het grondwater in elk stroomgebied wordt gegeven en door de mens veroorzaakte stijgende tendensen op lange termijn bij verontreinigende stoffen aan het licht treden”.

B. Frans recht

12. Artikel L. 212‑1 van de code de l’environnement (Frans milieuwetboek), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt: „I. ‐ De bestuurlijke autoriteit bakent de stroomgebieden of groepen van stroomgebieden af en stelt daarbij, in voorkomend geval, de grondwaterlichamen en de daaraan verbonden maritieme binnenwateren en territoriale zee vast. [...] III. – Voor elk stroomgebied of elke groep van stroomgebieden is voorzien in een of meer masterplannen voor waterinrichting en -beheer, waarin de in lid IV van het onderhavige artikel bedoelde doelstellingen en de richtsnoeren worden vastgelegd die het mogelijk maken te voldoen aan de beginselen van artikel L. 211‑1 en artikel L. 430‑1. [...] IV. ‐ De doelstellingen inzake de waterkwaliteit en de waterhoeveelheid die door de masterplannen voor waterinrichting en -beheer worden vastgesteld, zijn: 1° voor oppervlaktewateren, met uitzondering van kunstmatige of ingevolge menselijke activiteiten sterk veranderde waterlichamen: een goede ecologische en chemische toestand; [...] 4° het voorkomen van achteruitgang van de waterkwaliteit; [...] VII. ‐ Wijzigingen in de fysische kenmerken van wateren of nieuwe menselijke activiteiten kunnen, onder de voorwaarden die zijn vastgesteld in het decreet bedoeld in lid XIII, gemotiveerde uitzonderingen op de naleving van de in 1° tot en met 4° van lid IV en in lid VI genoemde doelstellingen rechtvaardigen. [...] XI. ‐ Programma’s en administratieve besluiten op het gebied van water moeten verenigbaar zijn of moeten verenigbaar worden gemaakt met de bepalingen van de masterplannen voor waterinrichting en -beheer. [...] XIII. – Een na advies van de Conseil d’État vastgesteld decreet stelt de uitvoeringsbepalingen voor het onderhavige artikel vast.”

13. Artikel R. 212‑13 van het milieuwetboek, zoals gewijzigd bij decreet nr. 2018‑847 ( 6 ), bepaalt het volgende: „Voor de toepassing van artikel L. 212‑1, lid IV, 4°, houdt het voorkomen van achteruitgang van de waterkwaliteit in dat: – wat de ecologische toestand en het ecologisch potentieel van de oppervlaktewateren betreft, geen van de kenmerkende kwaliteitselementen van deze toestand of dit potentieel in een toestand verkeert die overeenkomt met een lagere klasse dan die welke eerder kenmerkend was voor die toestand of dat potentieel; – wat de chemische toestand van de oppervlaktewateren betreft, de concentraties van verontreinigende stoffen niet boven de milieukwaliteitsnormen liggen wanneer zij eerder niet boven deze normen lagen; [...] Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de in artikel L. 212‑1, lid XI, genoemde programma’s en administratieve besluiten met de in lid IV, 4°, van dit artikel vermelde doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit wordt rekening gehouden met de voorkomings- en verminderingsmaatregelen, maar worden tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing gelaten.”

III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

14. Bij een verzoekschrift en een andere memorie, die op respectievelijk 1 april 2019 en 22 september 2020 zijn ingeschreven, heeft de association France Nature Environnement bij de Conseil d’État een zaak aangespannen tegen de Premier ministre en de ministre de la Transition écologique et solidaire (minister van Ecologische en Solidaire Transitie), waarbij zij verzocht om nietigverklaring van decreet nr. 2018‑847 wegens bevoegdheidsoverschrijding, voor zover het bepaalt dat aan artikel R. 212‑13 van het milieuwetboek een laatste alinea wordt toegevoegd volgens welke bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de vastgestelde programma’s en administratieve besluiten op het gebied van water met de doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten” (hierna: „litigieuze bepaling”), alsmede om nietigverklaring van het impliciete besluit dat voortvloeit uit de weigering van de Premier ministre om haar verzoek tot intrekking van deze bepaling in te willigen.

15. Tot staving van haar beroep voerde deze vereniging aan dat de litigieuze bepaling in strijd was met richtlijn 2000/60, met name artikel 4, lid 1, ervan, dat zich verzet tegen elke achteruitgang – tijdelijk of op lange termijn – van de toestand van waterlichamen.

16. De verwijzende rechter merkt op dat het Hof in zijn arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433) ( 7 ), heeft geoordeeld dat artikel 4, lid 1, onder a), i) tot en met iii), van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water op het volgens die richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengt.

17. Volgens de verwijzende rechter volgt uit richtlijn 2000/60 dat de lidstaten hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project met name een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen, behoudens in de twee gevallen van afwijking waarin artikel 4, leden 6 en 7, van deze richtlijn voorziet.

18. De ministre de la Transition écologique et solidaire heeft voor de verwijzende rechter betoogd dat de litigieuze bepaling niet valt onder de afwijking bedoeld in artikel 4, lid 6, van richtlijn 2000/60, die het resultaat moet zijn van omstandigheden die zich door een natuurlijke oorzaak of door overmacht voordoen, maar onder de in artikel 4, lid 7, van deze richtlijn vastgestelde afwijking, die stelt dat geen inbreuk wordt gemaakt op de richtlijn wanneer de achteruitgang van de toestand van een waterlichaam het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling, mits cumulatief is voldaan aan de vier in dit lid genoemde voorwaarden. Dienaangaande heeft die minister een in december 2017 door de betrokken overheidsinstanties van de lidstaten en de Europese Commissie opgesteld document overgelegd, volgens hetwelk dergelijke activiteiten die slechts een tijdelijk effect op de toestand van een waterlichaam hebben, dat van korte duur is en geen langetermijngevolgen heeft, kunnen worden toegestaan zonder dat deze toestemming afhankelijk wordt gesteld van de naleving van de in artikel 4, lid 7, van die richtlijn genoemde voorwaarden.

19. In deze omstandigheden heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient artikel 4 van richtlijn [2000/60] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten, bij het verlenen van toestemming voor een programma of project, op grond van dit artikel geen rekening hoeven te houden met de tijdelijke effecten daarvan die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van het oppervlaktewater hebben? 2) Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, aan welke voorwaarden in de zin van artikel 4 van richtlijn 2000/60, en met name de leden 6 en 7 van dit artikel, moeten deze programma’s en projecten dan voldoen?”

20. De association France Nature Environnement, de Franse, de Tsjechische en de Nederlandse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De association France Nature Environnement, de Franse en de Nederlandse regering en de Commissie hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 28 oktober 2021.

IV. Analyse

21. Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4 van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een programma of een project met de doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit, op grond van deze bepaling geen rekening hoeven te houden met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam hebben en, in voorkomend geval, de voorwaarden waaraan dat programma of project moet voldoen om te worden toegestaan op grond van de leden 6 en 7 van dit artikel 4.

22. In dit verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn is die is vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). De richtlijn stelt gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast en zorgt voor de coördinatie, de integratie en – op langere termijn – de ontwikkeling van algemene beginselen en structuren voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Unie. De gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader die in de richtlijn worden vastgesteld, moeten daarna verder worden ontwikkeld door de lidstaten door middel van specifieke maatregelen die worden genomen binnen de in die richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water. ( 8 )

23. Volgens artikel 1, onder a), van die richtlijn heeft zij tot doel een kader vast te stellen voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd.

24. Vooraf merk ik op dat de verwijzende rechter in zijn eerste prejudiciële vraag verwijst naar de toestand van „oppervlaktewateren”. Daarom zal de hiernavolgende analyse betrekking hebben op „oppervlaktewater” zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 1, van richtlijn 2000/60.

25. Dienaangaande bepaalt artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn dat lidstaten, bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma, voor oppervlaktewateren de nodige maatregelen ten uitvoer leggen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dat artikel.

26. Volgens vaste rechtspraak van het Hof formuleert artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheerplanning, maar houdt het, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, een verplichting in om achteruitgang van de waterlichamen te voorkomen die dwingende gevolgen heeft voor de lidstaten in iedere fase van de procedure die door deze richtlijn wordt voorgeschreven. ( 9 )

27. Met andere woorden, artikel 4 van die richtlijn bevat niet alleen planningsverplichtingen op langere termijn volgens de beheerplannen en maatregelenprogramma’s, maar heeft ook betrekking op specifieke projecten waarop het verbod op achteruitgang van de toestand van waterlichamen eveneens van toepassing is. ( 10 ) Een lidstaat moet bijgevolg zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betrokken waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een „goede toestand” van oppervlaktewater- of grondwaterlichamen in gevaar kan brengen, onder voorbehoud van de eveneens in dit artikel 4 voorziene afwijkingen. ( 11 )

28. Bijgevolg moeten de bevoegde nationale autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een project en dus voordat de beslissing wordt genomen, krachtens artikel 4 van richtlijn 2000/60 onderzoeken of dit project negatieve gevolgen voor het water kan hebben die in strijd zijn met de verplichtingen om achteruitgang van de toestand van de oppervlaktewater‑ en grondwaterlichamen te voorkomen en om die toestand te verbeteren. Deze bepaling staat er dus aan in de weg dat een dergelijk onderzoek pas daarna plaatsvindt. ( 12 )

29. Het begrip „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam wordt niet gedefinieerd in deze richtlijn. ( 13 ) Het Hof heeft echter belangrijke verduidelijkingen verstrekt over de criteria op basis waarvan kan worden geoordeeld tot een achteruitgang van de toestand van een waterlichaam. Zo heeft het Hof vastgesteld dat uit de opzet van artikel 4 van die richtlijn en met name uit de leden 6 en 7 van dat artikel blijkt dat verslechteringen van de toestand van een waterlichaam, ook al zijn ze tijdelijk, slechts onder strenge voorwaarden zijn toegestaan. De drempel waarboven sprake is van niet‑nakoming van de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen, moet bijgevolg zo laag mogelijk zijn. ( 14 )

30. In dat opzicht moet het begrip „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam in artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 aldus worden uitgelegd dat er sprake is van achteruitgang zodra de toestand van ten minste één van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij deze richtlijn ( 15 ) een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het betrokken oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element evenwel een „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van deze bepaling. ( 16 )

31. Het Hof heeft gepreciseerd dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheerplannen en maatregelenprogramma’s en dat de verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen dwingend blijft in ieder stadium van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2000/60 en van toepassing is op ieder type en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheerplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld. ( 17 ) Voorts moet het begrip „achteruitgang van de toestand” van wateren worden uitgelegd onder verwijzing naar zowel een kwaliteitselement als een stof. De verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen, behoudt dus volledig haar nuttige werking op voorwaarde dat die verplichting iedere verandering omvat waardoor de verwezenlijking van het voornaamste doel van die richtlijn in gevaar kan worden gebracht. ( 18 )

32. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dus in de eerste plaats dat de bevoegde nationale autoriteiten krachtens die richtlijn verplicht zijn om tijdens de procedure tot goedkeuring van een programma of project te onderzoeken of dit programma of project kan leiden tot achteruitgang van de toestand van de betrokken oppervlaktewaterlichamen. Voorts geldt dat voor alle verslechteringen van de toestand van een waterlichaam, zoals die door het Hof zijn bepaald, met inbegrip van die welke tijdelijk zijn.

33. Het is juist dat de uitlegging van het begrip „achteruitgang” van de toestand van een waterlichaam, die met name door de Grote kamer van het Hof is gegeven in het arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), veeleisend kan lijken voor de lidstaten, die een programma of project slechts onder strikte voorwaarden mogen toestaan, ook wanneer de achteruitgang van korte duur kan zijn ( 19 ). Zoals het Hof in dat arrest heeft verklaard, volgt die uitlegging echter uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 en uit de context van deze bepaling ( 20 ).

34. In casu staat in de litigieuze bepaling dat bij de beoordeling van de verenigbaarheid van programma’s en administratieve besluiten op het gebied van water met de doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit „de tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten”. ( 21 )

35. Dergelijke effecten kunnen verschillende vormen aannemen, maar in het licht van richtlijn 2000/60 is de maatstaf of er al dan niet sprake is van achteruitgang van de toestand van het betrokken waterlichaam.

36. Uit de litigieuze bepaling volgt dat tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben, niet in aanmerking worden genomen in het stadium van de procedure tot goedkeuring van een programma of project. Deze bepaling berust op het idee dat dergelijke effecten niet-significante ( 22 ) gevolgen voor de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam hebben. De betekenis die aan deze bepaling moet worden gegeven, lijkt mij echter niet voor de hand te liggen.

37. Volgens een eerste mogelijke uitlegging van de litigieuze bepaling gaan de bevoegde nationale autoriteiten op het eerste gezicht en zonder daadwerkelijke toetsing ervan uit dat bepaalde programma’s of projecten, gelet op de kenmerken ervan, niet zullen leiden tot achteruitgang van de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam. In die betekenis zou deze bepaling een petitio principii bevatten, volgens welke er bij deze programma’s of projecten per definitie geen sprake is van enig negatief gevolg voor de toestand van dat waterlichaam. In dit verband vereist die bepaling, zoals de association France Nature Environnement ter terechtzitting heeft opgemerkt, geen onderzoek naar de effecten van een programma of project op ten minste één van de in bijlage V bij richtlijn 2000/60 bedoelde kwaliteitselementen die de indeling van het betreffende waterlichaam bepalen. Als dat de uitlegging is die door de bevoegde nationale autoriteiten wordt gevolgd, lijkt mij dat vanuit conceptueel oogpunt problematisch. Hoe kan namelijk zonder daadwerkelijke toetsing worden vastgesteld dat een programma of project geen significante effecten op de toestand van een waterlichaam heeft?

38. Een dergelijke uitlegging zou dus niet in overeenstemming zijn met richtlijn 2000/60. ( 23 ) Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat de lidstaten tijdens de procedure tot goedkeuring van een project krachtens artikel 4 van deze richtlijn moeten onderzoeken of dit project kan leiden tot een achteruitgang van de toestand van een waterlichaam, al was het maar tijdelijk. ( 24 ) Bijgevolg moeten alle programma’s en projecten worden onderworpen aan een daadwerkelijke beoordeling van de effecten die zij kunnen hebben op de toestand van het betrokken waterlichaam.

39. De Franse regering geeft in haar schriftelijke opmerkingen niet uitdrukkelijk aan welke uitlegging aan de litigieuze bepaling is gegeven. Zij wijst er namelijk op dat „niettemin” overeenkomstig de nationale regeling alle effecten van een project op het water – ongeacht of het gaat om de tijdelijke effecten daarvan die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben, of om risico’s van achteruitgang van de toestand van de waterlichamen – nauwkeurig moeten worden geanalyseerd in het kader van de studies die zijn gevoegd bij het dossier voor een aanvraag van goedkeuring van het betrokken project. Bovendien gaat elk project vergezeld van maatregelen die met name de effecten van een project op de toestand van waterlichamen moeten beperken vanaf het ontwerp tot de voltooiing ervan.

40. Het is echter niet duidelijk of de litigieuze bepaling op zich deze analyse voorschrijft, dan wel of deze bepaling de nationale autoriteiten daarentegen vrijstelt van een dergelijke analyse en dat die analyse voortvloeit uit andere bepalingen van nationaal recht. Aangezien het Hof wordt gevraagd of de litigieuze bepaling verenigbaar is met richtlijn 2000/60, is het van belang de exacte betekenis van deze bepaling te kennen.

41. In dit verband is het vaste rechtspraak dat de verwijzende rechter bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangige geding vast te stellen en te beoordelen, alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen. ( 25 ) Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om na te gaan welke uitlegging van de litigieuze bepaling wordt gevolgd door de bevoegde nationale autoriteiten. Indien deze uitlegging erin bestaat dat in het kader van de goedkeuringsprocedure geen daadwerkelijke toetsing van de effecten van een programma of een project op de toestand van het betrokken waterlichaam wordt verricht omdat deze effecten niet-significant worden geacht, ben ik van mening, zoals reeds aangegeven, dat een dergelijke uitlegging niet strookt met artikel 4 van richtlijn 2000/60.

42. Wanneer daarentegen de tweede mogelijke uitlegging van de litigieuze bepaling wordt toegepast, namelijk dat die bepaling impliceert dat de effecten van een programma of een project op de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam daadwerkelijk worden getoetst tijdens de goedkeuringsprocedure, dan moet de analyse worden uitgebreid.

43. Wat deze toetsing moeilijk maakt, is het feit dat zij berust op een voorafgaande beoordeling van de effecten van het betrokken programma of project op de toestand van het oppervlaktewaterlichaam, die per definitie moeilijk te bepalen zijn, temeer omdat een waterlichaam een dynamisch systeem is waarvan de toestand in de loop van de tijd kan veranderen, zelfs zonder menselijke tussenkomst. Deze moeilijkheid, die zich per definitie voordoet bij elke milieueffectbeoordeling, houdt in dat die toetsing is gebaseerd op eerder vastgestelde wetenschappelijke modellen.

44. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, moet de toetsing dan ook de vorm aannemen van een grondig en gemotiveerd onderzoek op basis van berekeningen, modelleringstechnieken of schattingen, dat een voldoende nauwkeurig beeld geeft van de effecten van het programma of het project in tijd en ruimte op de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam, gelet op de kenmerken en de toestand van het oppervlaktewaterlichaam vóór de uitvoering van dit programma of project. ( 26 ) Bij die toetsing moet rekening worden gehouden met alle andere relevante omstandigheden, zoals het bestaan van eventuele cumulatieve effecten van meerdere programma’s of projecten of de aanwezigheid van verschillende oppervlaktewaterlichamen die zouden worden aangetast, teneinde de in artikel 4 van richtlijn 2000/60 gedefinieerde milieudoelstellingen te bereiken.

45. Indien de bevoegde nationale autoriteiten na hun toetsing tot de conclusie komen dat het betrokken programma of project slechts niet‑significante en omkeerbare effecten kan hebben op de toestand van het oppervlaktewaterlichaam en dat er hierdoor geen sprake zal zijn van „achteruitgang” in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60, dan kan dit programma of dit project op grond van deze richtlijn worden toegestaan.

46. Indien de bevoegde nationale autoriteiten op grond van hun toetsing daarentegen tot de bevinding komen dat het onderzochte programma of project een „achteruitgang” van de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen, moeten de in artikel 4 van richtlijn 2000/60 voorziene afwijkingen worden toegepast. ( 27 )

47. Hoe kan worden bepaald of er een „achteruitgang” van de toestand van een waterlichaam in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn kan optreden ingevolge de in de litigieuze bepaling bedoelde tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben? ( 28 )

48. De Commissie stelt in haar schriftelijke opmerkingen dat bij de beoordeling van de vraag wat een tijdelijk effect van korte duur is dat niet tot „achteruitgang” in de zin van deze bepaling leidt, de meetfrequenties die worden vermeld in de tabel in punt 1.3.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60, waarnaar artikel 8 van deze richtlijn verwijst, als referentie kunnen worden gehanteerd door de bevoegde nationale autoriteiten die worden verzocht om een project goed te keuren. Deze autoriteiten zouden dus kunnen overwegen om te oordelen dat een eenmalige achteruitgang die geen effect meer sorteert, dat wil zeggen aan het einde waarvan het aangetaste kwaliteitselement binnen een kortere tijdspanne dan die frequenties zich opnieuw in zijn eerdere toestand bevindt, geen „achteruitgang” in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van die richtlijn kan vormen.

49. Deze argumentering overtuigt mij niet. Ten eerste maakt richtlijn 2000/60 namelijk geen onderscheid naargelang een „achteruitgang” van korte of lange duur is. Integendeel, artikel 4, lid 6, van deze richtlijn vermeldt de „tijdelijke” achteruitgang van de toestand van waterlichamen, wat betekent dat die richtlijn ook ziet op dit soort achteruitgang. Zo heeft het Hof zelfs verwezen naar verslechteringen, ook al zijn ze maar tijdelijk ( 29 ), dat wil zeggen van voorbijgaande aard. Met andere woorden, tijdelijke verslechteringen vallen binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60.

50. Ten tweede is uit praktisch oogpunt in punt 1.3.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 bepaald dat voor de periode van toestand- en trendmonitoring de meetfrequenties voor parameters gelden die een indicatie geven voor fysisch-chemische kwaliteitselementen. Sommige bedragen een maand, zoals voor prioritaire stoffen, andere drie jaar, bijvoorbeeld voor macro-invertebrata en vissen, en weer anderen hebben een duur tot zes jaar, namelijk voor de „continuïteit” en de „morfologie”. Het tijdscriterium dat voor deze laatste twee kwaliteitselementen in aanmerking zou moeten worden genomen om te bepalen of er een achteruitgang zal optreden, zou dus zes jaar zijn. ( 30 ) Ik zie niet in hoe een dergelijke achteruitgang als „tijdelijk, van korte duur” zou kunnen worden aangemerkt.

51. Met andere woorden, de verwijzing naar de in punt 1.3.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 genoemde meetfrequenties lijkt mij geen relevant criterium voor de beoordeling of er sprake is van een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, ofschoon volgens de rechtspraak van het Hof de drempel waarboven sprake is van niet‑nakoming van de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen zo laag mogelijk moet zijn en deze verplichting elke verandering omvat die de verwezenlijking van de hoofddoelstelling van deze richtlijn in gevaar zou kunnen brengen. ( 31 )

52. In elk geval blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier niet dat de relevante Franse regeling verwijst naar de in bijlage V bij die richtlijn vastgestelde meetfrequenties.

53. Verder betoogt de Nederlandse regering dat overeenkomstig richtlijn 2000/60 allereerst de cyclus, frequentie en meetpunten zo zijn gekozen dat uit de meetgegevens een representatief en betrouwbaar beeld van de toestand van een kwaliteitselement of stof in het gehele oppervlaktewaterlichaam kan worden afgeleid. Vervolgens worden de per meetpunt verkregen gegevens omgerekend tot één waarde die naar zowel ruimte als tijd is geaggregeerd. Ten slotte wordt een kwaliteitselement of stof in een waterlichaam ingedeeld door de berekende, geaggregeerde waarde van dat kwaliteitselement of die stof te toetsen aan de normen voor de klasse-indeling in richtlijn 2000/60.

54. Dienaangaande merk ik op dat het Hof heeft geoordeeld dat uit de rol en het belang van elke monitoringslocatie in het monitoringsprogramma voor de grondwaterkwaliteit dat is vastgesteld in met name punt 2.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 blijkt dat reeds wanneer een kwaliteitselement op één enkel meetpunt niet is nageleefd, een achteruitgang van de toestand van een grondwaterlichaam in de zin van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn moet worden vastgesteld. Overeenkomstig punt 2.4 van bijlage V bij die richtlijn moet de plaatsing van de meetpunten immers een samenhangend totaalbeeld geven van de chemische toestand van het grondwater in elk stroomgebied. Daartoe bevat deze bepaling diverse criteria voor de keuze van de monitoringslocaties die, zoals wordt bevestigd in artikel 4, lid 3, van richtlijn 2006/118/EG ( 32 ), representatieve monitoringsgegevens moeten opleveren. Wanneer een kwaliteitselement op één enkel monitoringspunt niet wordt nageleefd, wijst dit dus in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), i), van richtlijn 2000/60 op een achteruitgang van de chemische toestand van op zijn minst een aanzienlijk deel van een grondwaterlichaam. ( 33 )

55. De Commissie heeft ter terechtzitting opgemerkt dat zij in het licht van deze rechtspraak van het Hof niet inziet hoe een kortstondige en volledig omkeerbare wijziging als voldoende representatief en significant voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan worden aangemerkt.

56. Het is juist dat die rechtspraak betrekking heeft op grondwater en het Hof heeft verwezen naar punt 2.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60, volgens hetwelk het meetnet zo moet worden opgezet dat een samenhangend totaalbeeld van de chemische toestand van het grondwater in elk stroomgebied wordt gegeven en door de mens veroorzaakte stijgende tendensen op lange termijn bij verontreinigende stoffen aan het licht treden.

57. Met betrekking tot oppervlaktewater wordt in punt 1.3 van bijlage V bij deze richtlijn echter op dezelfde wijze bepaald dat „[h]et meetnet voor oppervlaktewater wordt gevormd volgens de voorschriften van artikel 8. Het meetnet wordt zo opgezet dat een samenhangend, breed overzicht van de ecologische en chemische toestand in elk stroomgebied wordt verkregen en de waterlichamen kunnen worden ingedeeld in vijf klassen overeenkomstig de normatieve definities in punt 1.2.” ( 34 ) Punt 1.3.1 van deze bijlage specificeert dat de monitoring wordt uitgevoerd op punten binnen het stroomgebied waar het waterdebiet en het aanwezige watervolume significant zijn.

58. Voorts staat in overweging 33 van richtlijn 2000/60 te lezen dat de maatregelen ten aanzien van oppervlakte- en grondwater dat tot hetzelfde ecologische, hydrologische en hydrogeologische systeem behoort, moeten worden gecoördineerd. Een dergelijke coördinatie is echter niet gewaarborgd als onderscheid wordt gemaakt tussen de representativiteit van de meetpunten voor de grondwaterkwaliteit en die voor het oppervlaktewater.

59. In deze omstandigheden ben ik van mening dat de rechtspraak met betrekking tot de regelingen voor de beoordeling of er sprake is van een chemische achteruitgang van de toestand van het grondwater, kan worden toegepast op oppervlaktewater. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging te oordelen dat, wanneer een kwaliteitselement op één enkel meetpunt niet wordt nageleefd, dit in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 wijst op een achteruitgang van de chemische toestand van ten minste een significant deel van een oppervlaktewaterlichaam.

60. Ik voeg hieraan toe dat de Nederlandse regering tijdens de terechtzitting heeft aangevoerd dat de dynamiek van een oppervlaktewaterlichaam veel groter is dan die van een grondwaterlichaam en dat natuurlijke en menselijke factoren, zoals regenval, droogte, temperatuur, scheepsverkeer of recreatieve activiteiten, een invloed hebben. De toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan vanwege deze dynamiek niet bepaald worden op basis van één enkele meting op een bepaald moment.

61. Ik breng evenwel in herinnering dat de door de bevoegde nationale autoriteiten te verrichten toetsing een voorafgaande beoordeling vormt en moet berusten op eerder vastgestelde wetenschappelijke modellen. ( 35 ) In dit kader moeten deze autoriteiten de effecten van het betreffende programma of project onderzoeken en nagaan in hoeverre zij een achteruitgang van de toestand van het waterlichaam teweegbrengen, ongeacht de dynamiek van het waterlichaam.

62. Aangezien een „achteruitgang” – in de zin van deze bepaling – van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan optreden, dient te worden verwezen naar de afwijkingen waarin artikel 4 van richtlijn 2000/60 voorziet.

63. In dat opzicht bepaalt artikel 4, lid 6, van deze richtlijn dat een tijdelijke achteruitgang van de toestand van waterlichamen niet strijdig is met de voorschriften van die richtlijn, indien deze het resultaat is van omstandigheden die zich door een natuurlijke oorzaak of overmacht voordoen en die uitzonderlijk zijn of niet redelijkerwijs waren te voorzien – met name extreme overstromingen of lange droogteperioden – of het gevolg zijn van omstandigheden die zijn veroorzaakt door redelijkerwijs niet te voorziene ongevallen, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

64. Met andere woorden, deze afwijking geldt a posteriori en betreft aan toeval of overmacht te wijten achteruitgang. Zoals de Franse regering terecht heeft opgemerkt, valt de achteruitgang van de toestand van een waterlichaam die door een programma of project kan worden teweeggebracht, niet per definitie binnen de werkingssfeer van deze bepaling.

65. Voorts bepaalt artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60 dat de lidstaten geen inbreuk maken op deze richtlijn wanneer het niet bereiken van een goede grondwatertoestand, een goede ecologische toestand, of in voorkomend geval een goed ecologisch potentieel, of het niet voorkomen van achteruitgang van de toestand van een oppervlakte- of grondwaterlichaam het gevolg is van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand van grondwaterlichamen. Ook kan de lidstaten geen enkele inbreuk worden toegerekend wanneer het niet voorkomen van achteruitgang van een zeer goede toestand van een oppervlaktewaterlichaam naar een goede toestand het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling. ( 36 )

66. Met andere woorden, deze bepaling is van toepassing op nieuwe veranderingen, wijzigingen of nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling, mits bepaalde voorwaarden zijn vervuld ( 37 ) met betrekking tot de programma’s en de projecten.

67. Een project dat schadelijke gevolgen voor het water kan hebben, kan dus enkel worden goedgekeurd indien de voorwaarden van artikel 4, lid 7, onder a) tot en met d), van richtlijn 2000/60 zijn vervuld. Het staat aan de voor de vergunningverlening voor een project bevoegde nationale instanties om, alvorens een dergelijke vergunning te verlenen, te onderzoeken of deze voorwaarden zijn vervuld, onverminderd een eventuele rechterlijke toetsing. ( 38 )

68. Volgens de Franse regering zouden de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 2000/60 coherentie missen indien wordt geoordeeld dat tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben, in aanmerking moeten worden genomen en derhalve de weigering van goedkeuring van het betrokken programma of project kunnen rechtvaardigen. Terwijl programma’s of projecten die een achteruitgang van de toestand van het oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen, zouden kunnen worden toegestaan op grond van artikel 4, lid 7, van deze richtlijn, zouden programma’s of projecten met enkel tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben, om deze reden kunnen worden verboden, zonder dat zij krachtens dezelfde bepalingen bij wijze van afwijking kunnen worden toegestaan. Een dergelijke uitlegging zou dus paradoxaal genoeg tot gevolg hebben dat de programma’s of projecten die nochtans de enige zijn die een achteruitgang van de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen, worden onderworpen aan de minst strenge verbodsregeling, aangezien zij voorziet in afwijkingen.

69. Ik ben het niet eens met deze argumentatie. Alle programma’s of projecten zijn immers onderworpen aan dezelfde juridische regeling, indien zij kunnen leiden tot een „achteruitgang” van de toestand van het betrokken oppervlaktewaterlichaam. Zelfs programma’s of projecten met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben, maar die een dergelijke achteruitgang zouden teweegbrengen, zouden dus in aanmerking kunnen komen voor een afwijking uit hoofde van artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60.

70. Projecten die op korte termijn negatieve effecten kunnen hebben op de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, zoals renaturatiewerkzaamheden, die een positief effect hebben in termen van milieubescherming, zouden bijgevolg in aanmerking kunnen komen voor deze afwijking en in dat kader kunnen worden toegestaan.

71. Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering benadrukt dat de uitvoering van de in artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60 bedoelde afwijking problemen oplevert voor de lidstaten, in het bijzonder wat de daaraan verbonden kosten betreft.

72. Deze richtlijn is evenwel bedoeld om achteruitgang van de toestand van waterlichamen voor zover mogelijk te voorkomen. In die zin dienen blijkens overweging 25 van die richtlijn milieudoelstellingen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Unie een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat verslechtering van de watertoestand binnen de Unie wordt voorkomen. Deze ambitieuze doelstellingen brengen noodzakelijkerwijs lasten voor de lidstaten met zich mee, die in het licht van de huidige klimaatverandering des te meer gerechtvaardigd lijken.

73. Ten slotte verwijst de verwijzende rechter naar een beleidsdocument dat door de EU-directeuren waterbeheer is goedgekeurd tijdens de bijeenkomst op 4 en 5 december 2017 in Tallinn (Estland) ( 39 ), volgens hetwelk „[i]ndien de toestand of het potentieel van een element slechts tijdelijk, gedurende een korte periode wordt beïnvloed en dit zich naar verwachting binnen een korte periode zal herstellen, hetzij op natuurlijke wijze, hetzij als gevolg van risicobeperking, en er geen nadelige gevolgen op lange termijn zijn, [...] dergelijke schommelingen geen achteruitgang [vormen] van de toestand/het potentieel en [...] er geen artikel 4, lid 7‑test [hoeft] te worden toegepast. Indien de effecten op de toestand/het potentieel van het waterlichaam naar verwachting permanent zijn of over een lange periode zullen aanhouden, moeten de activiteiten aan een artikel 4, lid 7-test worden onderworpen.” ( 40 )

74. De Franse, de Tsjechische en de Nederlandse regering beroepen zich op dat document om te stellen dat de litigieuze bepaling in overeenstemming is met artikel 4 van richtlijn 2000/60.

75. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat in dat document – dat de uitvoering van deze richtlijn moet vergemakkelijken – uitdrukkelijk is vermeld dat het juridisch niet bindend is en dat het niet noodzakelijk de standpunten van de Commissie weergeeft, aangezien uitsluitend het Hof bevoegd is om een bindende uitlegging van het Unierecht te geven.

76. Zoals ik reeds heb aangegeven, maakt de definitie van het begrip „achteruitgang” in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 geen onderscheid naargelang een achteruitgang van korte of lange duur is. Het enige criterium dat in het kader van de procedure tot goedkeuring van een programma of een project in aanmerking moet worden genomen, is het feit of een „achteruitgang” in de zin van deze bepaling zich al dan niet kan voordoen. Bijgevolg ben ik van mening dat voornoemd document de inhoud van deze richtlijn, zoals uitgelegd door het Hof, niet weergeeft.

77. Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat artikel 4 van richtlijn 2000/60 de lidstaten niet toestaat om bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een programma of een project met de doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit geen rekening te houden met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam hebben. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten in het kader van de goedkeuringsprocedure voor een programma of een project vaststellen dat het een „achteruitgang” – in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn en zoals uitgelegd door het Hof – van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen, kan dit programma of project enkel worden goedgekeurd indien de voorwaarden van artikel 4, lid 7, onder a) tot en met d), van die richtlijn zijn vervuld.

V. Conclusie

78. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt: „Artikel 4 van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een programma of een project met de doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit geen rekening te houden met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam hebben. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten in het kader van de goedkeuringsprocedure voor een programma of een project vaststellen dat het een ‚achteruitgang’ – in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn en zoals uitgelegd door het Hof – van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen, kan dit programma of project enkel worden goedgekeurd indien de voorwaarden van artikel 4, lid 7, onder a) tot en met d), van die richtlijn zijn vervuld.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 2000, L 327, blz. 1).

( 3 ) Zie, wat betreft de gevolgen van de opwarming van de aarde, documenten in verband met het zesde beoordelingsrapport van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) – dat in september 2022 zal worden voltooid –, die kunnen worden geraadpleegd via de volgende internetlink: https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-cycle/

( 4 ) Zie de toelichting bij het oorspronkelijke voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid [COM(97) 49 def.; PB 1997, C 184, blz. 20].

( 5 ) Beschikking van de Raad van 12 december 1977 tot instelling van een gemeenschappelijke procedure voor de uitwisseling van informatie over de kwaliteit van zoet oppervlaktewater in de Gemeenschap (PB 1977, L 334, blz. 29).

( 6 ) Décret du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schemas d’aménagement et de gestion des eaux (decreet van 4 oktober 2018 betreffende masterplannen voor waterinrichting en ‑beheer en waterinrichtings- en beheerplannen) (JORF nr. 231 van 6 oktober 2018, tekst nr. 11).

( 7 ) Voor een commentaar op dit arrest, zie Clément, M., Droit européen de l’environnement, Bruylant, Brussel, 2021, blz. 456‑463. Zie ook Paloniitty, T., „The Weser Case: Case C‑461/13 Bund v Germany”, Journal of Environmental Law, 2016, deel 28, nr. 1, blz. 151‑158.

( 8 ) Arrest van 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Achteruitgang van het natuurgebied Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 9 ) Arrest van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 10 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433) – dat betrekking had op de uitdieping van een vaargeul –; 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C‑43/10, EU:C:2012:560) – dat betrekking had op de omleiding van een rivier –, en 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391) – waarin de aanleg van een stuk autosnelweg aan de orde was.

( 11 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De afwijkingen van het verbod op achteruitgang van de toestand van een waterlichaam worden vermeld in de leden 6 en 7 van genoemd artikel 4.

( 12 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 76).

( 13 ) Arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 53).

( 14 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 15 ) Deze kwaliteitselementen zijn van biologische, hydromorfologische en fysisch‑chemische aard.

( 16 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 17 ) Zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 50).

( 18 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 19 ) Zie Van Rijswick, H.F.M.W., en Backes, C.W., „Ground Breaking Landmark Case on Environmental Quality Standards?”, Journal for European Environmental & Planning Law, 2015, deel 12, nr. 3 en 4, blz. 363‑377, in het bijzonder blz. 375, volgens wie de uit dat arrest voortvloeiende verplichtingen strikter zijn dan wat veel lidstaten hadden verwacht of gehoopt.

( 20 ) Zie arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 54).

( 21 ) In het gewone taalgebruik betekent „tijdelijk”„slechts enige tijd durend, niet blijvend”. Zie Den Boon, C.A., en Hendrickx, R., Dikke Van Dale Online 2015 t/m 2017, Van Dale Uitgevers, Utrecht/Antwerpen.

( 22 ) Om de terminologie over te nemen die wordt gebruikt in artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7).

( 23 ) In dezelfde zin heeft de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen opgemerkt dat een nationale regeling die „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben”op algemene en niet-gedifferentieerde wijze uitsluit van de voorafgaande beoordeling die een bevoegde autoriteit moet uitvoeren voor een project dat een effect kan hebben op de toestand van het water, niet verenigbaar is met de rechtspraak van het Hof en dat een dergelijke regeling neerkomt op een afwijking waarin richtlijn 2000/60 niet voorziet.

( 24 ) Zie punt 29 van deze conclusie.

( 25 ) Arrest van 28 oktober 2021, X-Beteiligungsgesellschaft mbH (Btw – Opeenvolgende betalingen) (C‑324/20, EU:C:2021:880, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 26 ) In dit verband heeft punt 1.3 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 betrekking op de vaststelling van typespecifieke referentieomstandigheden voor typen oppervlaktewaterlichamen.

( 27 ) In zijn conclusie in de zaak Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2014:2324, punt 79), heeft advocaat-generaal Jääskinen een uitlegging in dezelfde zin gegeven toen hij benadrukte dat, tenzij het gaat om projecten die vrijwel geen effect hebben op de toestand van waterlichamen en daarmee op het beheer van een stroomgebiedsdistrict, op die projecten het algemene verbod van achteruitgang van waterlichamen van toepassing is, hoewel toestemming in voorkomend geval mogelijk is met toepassing van het in artikel 4 bepaalde systeem van uitzonderingen.

( 28 ) De Franse regering heeft tijdens de terechtzitting aangegeven dat de Franse wetgeving geen elementen bevat aan de hand waarvan de strekking van de begrippen „tijdelijk”, „van korte duur” en „lange termijn” in deze bepaling kunnen worden gepreciseerd en dat deze begrippen ook niet worden gedefinieerd in teksten die geen juridisch bindende waarde hebben, zoals instructies van het bestuur of relevante richtsnoeren ter zake.

( 29 ) Zie de in punt 29 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.

( 30 ) In casu gaat het in het kader van de voorafgaande beoordeling van de effecten van het betrokken programma of project niet om het concrete resultaat van de te verrichten metingen met betrekking tot fysisch-chemische kwaliteitselementen, maar om de potentiële duur van deze effecten op de toestand van het betrokken waterlichaam.

( 31 ) Zie de in de punten 29 en 31 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.

( 32 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand (PB 2006, L 372, blz. 19).

( 33 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punten 113‑115).

( 34 ) Cursivering van mij.

( 35 ) Zie punt 43 van de onderhavige conclusie.

( 36 ) Arrest van 1 juni 2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, punt 29).

( 37 ) Zie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, punt 59).

( 38 ) Arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 39 ) Dit document draagt het opschrift „Gemeenschappelijke strategie voor de implementatie van de kaderrichtlijn water en de richtlijn overstromingen – Richtsnoer nr. 36 – Uitzonderingen op de milieudoelstellingen overeenkomstig artikel 4, lid 7 – Nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van oppervlaktewaterlichamen, wijzigingen in de stand van het grondwater of nieuwe duurzame activiteiten voor menselijke ontwikkeling”. Het kan in de verschillende taalversies worden geraadpleegd op het volgende internetadres: https://circabc.europa.eu/ui/group/9ab5926d-bed4-4322-9aa7-9964bbe8312d/library/ef4bb326-ccef-4f90-a283-7bea542c7e48?p=1&n=10&sort=modified_DESC.

( 40 ) Zie blz. 24 van dit document.