Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 13 september 2001. - Koninkrijk Spanje tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Begrotingsjaar 1995 - Consumptiesteun voor olijfolie - Ooien- en geitenpremies. - Zaak C-374/99.



Jurisprudentie 2001 bladzijde I-05943



Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Landbouw - EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Weigering uitgaven ten laste te brengen die gevolg zijn van onregelmatigheden bij toepassing van gemeenschapsregeling - Financiële correctie - Voorwaarden

Partijen

In zaak C-374/99,

Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door M. López-Monís Gallego als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoeker,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Guerra Fernández als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

betreffende een beroep strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 1999/596/EG van de Commissie van 28 juli 1999 tot wijziging van beschikking 1999/187/EG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 226, blz. 26), voor het gedeelte dat het Koninkrijk Spanje betreft,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: A. La Pergola, kamerpresident, M. Wathelet, D. A. O. Edward, P. Jann (rapporteur) en L. Sevón, rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: R. Grass,

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 april 2001,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 7 oktober 1999, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 1999/596/EG van de Commissie van 28 juli 1999 tot wijziging van beschikking 1999/187/EG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 226, blz. 26; hierna: bestreden beschikking"), voorzover deze beschikking Spanje betreft.

2 De bestreden beschikking strekt tot wijziging en aanvulling van beschikking 1999/187/EG van de Commissie van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 61, blz. 37). Beschikking 1999/187 was vastgesteld vóór de afwikkeling van de bemiddelingsprocedure waartoe een aantal lidstaten, waaronder het Koninkrijk Spanje, hun toevlucht hadden genomen krachtens beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45). De bestreden beschikking is vastgesteld ter goedkeuring van de rekeningen ter zake van de uitgaven waarvoor de bemiddelingsprocedure was beëindigd.

3 Voor het Koninkrijk Spanje stelt de bestreden beschikking het totaal van de erkende uitgaven vast op 868 161 191 634 ESP en het totaal van de niet-erkende uitgaven op 30 727 280 399 ESP. Van dit laatste bedrag was een bedrag van 24 935 116 620 ESP reeds bij beschikking 1999/187 van financiering uitgesloten. De bij de bestreden beschikking toegepaste correctie heeft derhalve betrekking op een bijkomend bedrag van 5 792 163 779 ESP.

4 De redenen voor de aldus op de uitgaven toegepaste correcties zijn samengevat in de syntheseverslagen over de resultaten van de controles voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over de begrotingsjaren 1994 (document nr. VI/7421/97; hierna: syntheseverslag 1994") en 1995 (document nr. VI/6462/98; hierna: syntheseverslag 1995") alsmede in een aanvulling van 7 juni 1999 op het syntheseverslag 1995.

5 De in de sector consumptiesteun voor olijfolie toegepaste correcties vertegenwoordigen 10 % van de in Spanje in deze sector tijdens de begrotingsjaren 1994 en 1995 gedane uitgaven. De in de sector ooien- en geitenpremies toegepaste correcties vertegenwoordigen 5 % van de uitgaven in vier Spaanse provincies en 2 % van de uitgaven in een vijfde Spaanse provincie tijdens de begrotingsjaren 1993 tot en met 1995.

De consumptiesteun voor olijfolie

6 De correcties ter zake van consumptiesteun voor olijfolie worden in de syntheseverslagen 1994 en 1995 alsmede in de aanvulling op het syntheseverslag 1995 gemotiveerd door de tekortkomingen van de door de Spaanse autoriteiten opgezette stelsels voor respectievelijk de betaling van de steun, de controles en de sancties.

7 De Spaanse regering betwist zowel de door de Commissie gevolgde correctieprocedure als de vaststellingen in de bestreden beschikking.

De door de Commissie gevolgde correctieprocedure

De inaanmerkingneming van het door het bemiddelingsorgaan opgestelde rapport

8 De Spaanse regering verwijt de Commissie, geen rekening te hebben gehouden met het rapport van het bij beschikking 94/442 ingestelde bemiddelingsorgaan (hierna: bemiddelingsorgaan"). Zij voert aan dat het bemiddelingsorgaan luidens artikel 1, lid 1, sub b, van beschikking 94/442 tot taak heeft de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar te brengen". Dat betekent dat de Commissie het door dit orgaan opgestelde rapport moet onderzoeken en er rekening mee moet houden, alvorens een beschikking te geven.

9 Artikel 1, lid 2, sub a, van beschikking 94/442 bepaalt dat het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruitloopt". Bijgevolg is de Commissie bij het geven van haar beschikking niet aan de conclusies van het bemiddelingsorgaan gebonden (arrest van 21 oktober 1999, Duitsland/Commissie, C-44/97, Jurispr. blz. I-7177, punt 18).

10 In casu blijkt uit het dossier, dat de Commissie kennis heeft genomen van het door het bemiddelingsorgaan opgestelde rapport en dat zij de door haar aanvankelijk voorgestelde financiële correctie op een aantal punten heeft gewijzigd, rekening houdend met de overwegingen van het bemiddelingsorgaan.

11 In deze omstandigheden mist de grief van de Spaanse regering feitelijke grondslag en moet hij dan ook worden verworpen.

De representativiteit van de verificaties van de Commissie

12 De Spaanse regering stelt dat de 22 dossiers waarop de Commissie haar conclusies heeft gebaseerd, betrekking hebben op bedrijven waarin de nationale controlerende instantie onregelmatigheden had ontdekt. De omstandigheid dat het hier geen echte steekproef betreft, terwijl in Spanje meer dan 400 verpakkingsbedrijven bestaan, verzet zich ertegen dat deze dossiers als representatief kunnen worden beschouwd. Bovendien kunnen de resultaten van een bijkomende controle bij 6 grote bedrijven het Koninkrijk Spanje niet worden tegengeworpen, nu zij hem niet tijdig zijn medegedeeld en zijn beweringen hoe dan ook staven.

13 De Commissie antwoordt dat haar conclusies niet gebaseerd zijn op een onderzoek van concrete dossiers, maar op een onderzoek van het door de Spaanse autoriteiten ingevoerde algemene stelsel van beheer van consumptiesteun voor olijfolie. De steekproef van de 22 door de Spaanse regering bedoelde dossiers heeft alleen gediend om de doeltreffendheid van de opgelegde sancties te beoordelen.

14 Vooraf zij eraan herinnerd, dat uitsluitend de overeenkomstig de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten verrichte interventies door het EOGFL worden gefinancierd (zie arresten van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, C-247/98, Jurispr. blz. I-1, punt 7, en 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punt 38).

15 Hoewel het aan de Commissie staat om schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, behoeft zij de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet volledig aan te tonen; zij moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert (zie reeds aangehaalde arresten Griekenland/Commissie, punten 7 en 8, en Nederland/Commissie, punten 39 en 40).

16 Wanneer de Commissie een lidstaat verwijt, dat hij geen doeltreffend stelsel van toezicht en controle heeft opgezet, is de aanwijzing van de individuele gevallen waarin zij niet-eerbiediging van de toepasselijke landbouwregeling constateert, overigens slechts één van de argumenten waarop zij haar verwijt kan baseren dat het in die lidstaat bestaand stelsel van controle en toezicht niet doeltreffend is (arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 42, en 10 november 1993, Nederland/Commissie, C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 32).

17 Gelet op de in casu door de Commissie geformuleerde verwijten over het gebrek aan doeltreffendheid van het door de Spaanse autoriteiten opgezette stelsel, vormen de door haar aangehaalde individuele gevallen slechts een aanvullend element, dat steun kan bieden aan haar kritiek. De gegrondheid van die kritiek moet in een onderzoek ten gronde worden bepaald.

18 De grief van de Spaanse regering betreffende een beweerd gebrek aan representativiteit van de bedrijven waarop verificaties zijn verricht, treft bijgevolg geen doel en moet dan ook worden verworpen.

De vastgestelde tekortkomingen

Het stelsel van betaling van de steun

19 De Spaanse regering betwist de uitlegging die de Commissie aan de communautaire regelgeving geeft, namelijk dat bij ieder verzoek om steun een controle ter plaatse moet worden verricht voordat het recht op steun wordt erkend.

20 Zij erkent dat artikel 9, lid 3, van verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie van 24 september 1985 houdende uitvoeringsbepalingen van de consumptiesteunregeling voor olijfolie (PB L 254, blz. 5), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 643/93 van de Commissie van 19 maart 1993 (PB L 69, blz. 19; hierna: verordening nr. 2677/85, zoals gewijzigd"), bepaalt dat [d]e lidstaat [...] binnen 150 dagen na de dag van indiening van de aanvraag de steun uit[keert] voor de hoeveelheden waarvoor op grond van de controles ter plaatse het recht op steun is erkend". Zij merkt evenwel op, dat artikel 12, lid 1, van verordening nr. 2677/85, zoals gewijzigd, alleen vereist dat elk bedrijf minstens eenmaal per twaalf maanden [wordt] bezocht" in het kader van de controle bedoeld in verordening (EEG) nr. 3089/78 van de Raad van 19 december 1978 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van consumptiesteun voor olijfolie (PB L 369, blz. 12).

21 Volgens de Spaanse regering moet gezien de tegenstrijdigheid tussen deze twee bepalingen het door de Spaanse autoriteiten opgezette stelsel correct worden geacht. Volgens deze methode wordt over een steunaanvraag geen rapport opgesteld zolang de onderneming niet ter plaatse is gecontroleerd, worden de rapporten over latere verzoeken tijdens hetzelfde verkoopseizoen vastgesteld op basis van de door de onderneming maandelijks aangeleverde boekhouding en worden de nodige boekhoudkundige controles verricht.

22 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat artikel 12 van verordening nr. 2677/85 reeds was gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 571/91 van de Commissie van 8 maart 1991 (PB L 63, blz. 19), opdat elke betrokken onderneming ten minste eenmaal per verkoopseizoen" aan een controle zou worden onderworpen. Verordening nr. 643/93, die luidens de tweede overweging van de considerans tot doel heeft de controle van de hoeveelheden waarvoor de steun wordt toegekend, doeltreffender te maken", heeft voormeld artikel licht gewijzigd in dier voege, dat de controle krachtens deze bepaling ten minste eenmaal per twaalf maanden" moet plaatsvinden. Teneinde de controles te versterken heeft verordening nr. 643/93 artikel 9 van verordening nr. 2677/85 bovendien in die zin gewijzigd dat elke steun afhankelijk wordt van een voorafgaande controle ter plaatse.

23 Gelezen in de algemene context van verordening nr. 2677/85, zoals gewijzigd, zijn de artikelen 9, lid 3, en 12, lid 1, van deze verordening dus niet tegenstrijdig, maar complementair. Artikel 12, lid 1, moet aldus worden uitgelegd, dat het een minimumeis bevat, namelijk dat ten minste eenmaal per twaalf maanden een controlebezoek plaatsvindt. Deze minimumeis wordt versterkt door artikel 9, lid 3, dat ter zake van elk verzoek om steun een voorafgaande controle ter plaatse voorschrijft.

24 Bijgevolg weerleggen de argumenten van de Spaanse regering niet het verwijt van de Commissie, dat het door de Spaanse autoriteiten opgezette stelsel voor de betaling van consumptiesteun voor olijfolie niet aan de eisen van de communautaire regelgeving voldoet.

Het controlestelsel

25 De Spaanse regering betoogt, dat de Commissie zelf heeft toegegeven dat de door de Spaanse autoriteiten opgezette controleprocedures verbeterd waren ten opzichte van de begrotingsjaren 1992 en 1993. Voor deze jaren was slechts een forfaitaire correctie toegepast van 2 %. Nu van recidive geen sprake is, is het niet gerechtvaardigd de forfaitaire correctie te verhogen tot 10 %.

26 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat indien de Commissie tijdens een begrotingsjaar tekortkomingen vaststelt, doch daaraan geen financiële gevolgen verbindt, dit haar niet het recht ontneemt om dat tijdens latere begrotingsjaren wel te doen, vooral wanneer de tekortkomingen voortduren. Bovendien mag zij bij de vaststelling van het niveau van de forfaitaire correcties ook rekening houden met nieuwe geconstateerde tekortkomingen (arrest van 21 oktober 1999, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 14).

27 Volgens het rapport Belle van de Commissie (document nr. VI/216/93 van 1 juni 1993), dat richtsnoeren bevat voor het geval jegens een lidstaat financiële correcties moeten worden toegepast, kan een financiële correctie van 10 % worden opgelegd wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL".

28 In casu blijkt uit het syntheseverslag 1994, dat voor het begrotingsjaar 1993 een forfaitaire correctie van 2 % was toegepast omdat het door de beperkte omvang van de voorbereidende werkzaamheden voor het boekjaar 1993 niet mogelijk was geweest strengere en waarschijnlijk passender conclusies te trekken.

29 Het toepassen van een forfaitaire correctie van 10 % voor de uitgaven gedurende de begrotingsjaren waarop de bestreden beschikking betrekking heeft, is in het syntheseverslag 1995 gemotiveerd met de overweging, dat de vastgestelde tekortkomingen betrekking hadden op het gehele systeem (betaling, controles en sancties), dat het om een bijzonder fraudegevoelige sector ging en dat de Spaanse autoriteiten niet bereid waren om opnieuw corrigerend op te treden.

30 In deze omstandigheden vormen de argumenten van het Koninkrijk Spanje geen bewijs, dat de toepassing van een forfaitaire correctie van 10 % ter zake van consumptiesteun voor olijfolie niet gerechtvaardigd was.

Het sanctiestelsel

31 De Spaanse regering merkt op, dat krachtens artikel 2, lid 4, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) de procedures betreffende de toepassing van de communautaire controles, maatregelen en sancties door het nationale recht van de lidstaten (worden) geregeld".

32 Aangaande de gevallen waarin de Spaanse autoriteiten, na onregelmatigheden in de voorraden van de gecontroleerde ondernemingen te hebben vastgesteld, enkel de omvang van de in de loop van de maand van de inspectie gevraagde steun hebben verminderd, merkt de Spaanse regering op dat de sanctie volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2988/95 moet worden vastgesteld rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid". Omdat van opzet of ernstige nalatigheid geen sprake was, was de door de Spaanse autoriteiten opgelegde sanctie niet alleen passend, maar ook voldoende afschrikkend.

33 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat luidens artikel 2, lid 4, van verordening nr. 2988/95 de procedures betreffende de toepassing van de communautaire sancties weliswaar door nationaal recht worden geregeld, maar onder voorbehoud van het toepasselijke gemeenschapsrecht". Inzonderheid mogen de bepalingen van nationaal recht er niet toe leiden, dat de uitvoering van de communautaire regelgeving nagenoeg onmogelijk wordt of dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan (arresten van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633, punt 19, en 14 december 2000, Emsland-Stärke, C-110/99, Jurispr. blz. I-11569, punt 54).

34 Volgens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 wordt als onregelmatigheid waarop een sanctie kan worden gesteld, elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen [...] [wordt] of [zou] kunnen worden benadeeld". Zoals de Commissie terecht opmerkt, is derhalve het resultaat van de onregelmatigheid bepalend, en niet de vraag of daarbij sprake is van opzet of ernstige nalatigheid. Het ontbreken van een van deze elementen rechtvaardigt dan ook niet, dat de in de communautaire regeling gestelde sanctie niet wordt opgelegd voor een onregelmatigheid die is komen vast te staan.

35 Bijgevolg wordt de grief van de Commissie, dat het door de Spaanse autoriteiten opgezette sanctiestelsel niet voldoet aan de eisen van de communautaire regelgeving, door het betoog van de Spaanse regering niet weerlegd.

36 In deze omstandigheden moeten alle argumenten van de Spaanse regering betreffende de in de bestreden beschikking toegepaste correcties ter zake van consumptiesteun voor olijfolie worden verworpen.

De ooien- en geitenpremies

37 De Spaanse regering voert aan, dat de bedragen die in aanmerking zijn genomen voor de berekening van de correctie voor het begrotingsjaar 1994, niet overeenstemmen met de in dat begrotingsjaar gedane uitgaven, maar ook uitgaven betreffende het begrotingsjaar 1993 omvatten. Dit laatste begrotingsjaar was evenwel reeds goedgekeurd bij de beschikkingen 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 139, blz. 30), en 97/608/EG van de Commissie van 30 juli 1997 tot wijziging van beschikking 97/333 (PB L 245, blz. 20).

38 De Spaanse regering betoogt dat de voorlaatste overweging van de considerans van beschikking 97/333, volgens welke deze beschikking niet vooruitloopt op de financiële consequenties die de Commissie bij een toekomstige goedkeuring van de rekeningen zal trekken uit op de datum van de beschikking lopende onderzoeken", uitsluitend doelt op de onderzoeken die op de datum van vaststelling van deze beschikking lopende waren en aanleiding hadden gegeven tot splitsing van de desbetreffende uitgaven. In het geval van Spanje waren de betrokken uitgaven echter niet gesplitst.

39 De Commissie voert aan dat voor de ooien- en geitenpremies, die worden beheerst door de verordeningen (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees (PB L 289, blz. 1) en nr. 2700/93 van de Commissie van 30 september 1993 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapen- en geitenvleesproducenten (PB L 245, blz. 99), een uiterst ingewikkelde betalingsprocedure geldt, aangezien de begunstigden voor eenzelfde verkoopseizoen gedurende meerdere begrotingsjaren betalingen ontvangen. Zo waren de betalingen voor het verkoopseizoen 1993 gespreid over de begrotingsjaren 1993 tot en met 1995. Om deze reden is de communautaire controle van het Spaanse stelsel voor de begrotingsjaren 1993 tot en met 1995 in één keer verricht.

40 In dit verband moet worden vastgesteld, dat de door de Spaanse regering voorgegane restrictieve uitlegging van de voorlaatste overweging van de considerans van beschikking 97/333 door diverse elementen van het dossier wordt ontkracht. Zo werd in het syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1993 geconcludeerd, dat de controles in Spanje bij komende audits zouden worden onderzocht. Zoals de advocaat-generaal bovendien in punt 72 van zijn conclusie opmerkt, moesten de Spaanse autoriteiten blijkens documenten van eerdere datum dan dat verslag weten, dat het Spaanse controlestelsel inadequaat, zelfs inexistent werd geacht, en dat de Commissie voor de goedkeuring van de rekeningen ter zake van de ooien- en geitenpremies rekening pleegde te houden met betalingen over meerdere begrotingsjaren.

41 De argumenten van de Spaanse regering betreffende de in de bestreden beschikking toegepaste correcties ter zake van ooien- en geitenpremies kunnen dan ook niet worden aanvaard.

42 Gelet op bovenstaande overwegingen moet het beroep van het Koninkrijk Spanje worden verworpen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

43 Krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

rechtdoende:

1) Verwerpt het beroep.

2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.