Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 21 februari 1991. - VERENIGD KONINKRIJK, FRANSE REPUBLIEK EN BONDSREPUBLIEK DUITSLAND TEGEN RAAD VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - TWEEDE FASE VAN HET PROGRAMMA BETREFFENDE SAMENWERKING TUSSEN UNIVERSITEIT EN ONDERNEMING INZAKE OPLEIDING OP HET GEBIED VAN DE TECHNOLOGIE (COMETT II) (1990-1994) - BEROEP TOT NIETIGVERKLARING - RECHTSGRONDSLAG - BEROEPSOPLEIDING - ONDERZOEK. - GEVOEGDE ZAKEN C-51/89, C-90/89 EN C-94/89.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-02757



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. In de onderhavige procedure vorderen het Verenigd Koninkrijk (zaak C-51/89), Frankrijk (zaak C-90/89) en de Bondsrepubliek Duitsland (zaak C-94/89) nietigverklaring van besluit 89/27/EEG van de Raad van 16 december 1988 tot aanneming van de tweede fase van het programma betreffende samenwerking tussen universiteit en onderneming inzake opleiding op het gebied van de technologie (Comett II) (1) wegens het ontbreken van een rechtsgrondslag.

2. Het Comett II-besluit werd vastgesteld op basis van artikel 128 EEG-Verdrag alsmede van besluit 63/266/EEG van de Raad van 2 april 1963 houdende vaststelling van de algemene beginselen voor de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding (2); dit laatste besluit is eveneens gebaseerd op artikel 128 en is derhalve niet van dien aard, zoals partijen zelf erkennen, dat het de werkingssfeer van dat artikel kan uitbreiden.

Volgens verzoekers had het Comett II-besluit ook op artikel 235 EEG-Verdrag moeten worden gebaseerd, zoals dat trouwens reeds was gebeurd bij de aanneming van het eerste Comett-programma (3), waarvan het bestreden besluit de tweede fase is.

Het is overduidelijk dat een dergelijk geschil over de juiste rechtsgrondslag niet louter formeel is. Aangezien de artikelen 128 en 235 verschillende regels bevatten over de besluitvorming in de Raad, kon de uitsluiting van artikel 235 en bijgevolg van de regel van eenparigheid van stemmen gevolgen hebben voor de inhoud van het bestreden besluit (4); de keuze van een onjuiste rechtsgrondslag zou derhalve een schending van wezenlijke vormvoorschriften inhouden, waardoor de wettigheid van de handeling in het geding zou kunnen komen.

3. Verzoekers zijn het er niet mee eens dat enkel artikel 128 als juiste rechtsgrondslag is aangegeven. Zij betogen, dat de instellingen op grond van dit artikel, waarin sprake is van de vaststelling van de algemene beginselen voor de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding, de nationale beleidsmaatregelen ter zake mogen cooerdineren, maar niet autonome opleidingsacties mogen ondernemen in het kader van een programma als Comett II. Zij stellen in het bijzonder, dat dit programma van operatieve aard is, aanzienlijke financiële en budgettaire gevolgen heeft en acties omvat die niet tot het gebied van de beroepsopleiding, doch tot dat van het wetenschappelijk onderzoek behoren: kenmerken op grond waarvan artikel 128 niet als toereikende rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan kan worden beschouwd.

4. Ten aanzien van de eerste twee opmerkingen van verzoekers, te weten het operatieve karakter van het programma en de aanzienlijke financiële en budgettaire gevolgen, wil ik alleen opmerken, dat deze al zijn verworpen in het Erasmus-arrest (5), dat na de instelling van onderhavige beroepen is gewezen. In dat arrest heeft het Hof namelijk allereerst bevestigd, dat de uitdrukkelijke verlening van een bepaalde bevoegdheid, in casu de toepassing van een gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding, betekent dat de instellingen "de middelen (worden toegekend) die nodig zijn om dat beleid succesvol te kunnen voeren" (r.o. 9). Vervolgens heeft het Hof, inzonderheid om het nuttig effect van artikel 128 te waarborgen, bevestigd dat de Raad "bevoegd moet worden geacht om rechtshandelingen te verrichten die voorzien in communautaire acties op het terrein van de beroepsopleiding en die de Lid-Staten te dien einde tot samenwerking verplichten" (r.o. 11).

Met betrekking tot de procedurele vereisten van artikel 128, die minder streng zijn dan die in andere verdragsbepalingen betreffende de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen voor een gemeenschappelijk beleid zijn voorgeschreven, heeft het Hof duidelijk gesteld dat daaraan geen argument kan worden ontleend om de werkingssfeer van de betrokken bepaling te beperken. Evenzo zijn, aldus het Hof, "de voorwaarden voor de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid en die voor de uitoefening van de begrotingsbevoegdheid niet identiek" en derhalve kan daaraan niet de consequentie worden verbonden dat de voor de begrotingsbesluiten vereiste procedurele voorwaarden strenger zijn dan die van artikel 128.

In het licht van die overwegingen concludeerde het Hof derhalve dat het Erasmus-besluit (6) niet verder gaat dan "de bevoegdheden waarover de Raad ingevolge artikel 128 op het terrein van de beroepsopleiding beschikt" en zich - in hoofdzaak - ertoe beperkt, te voorzien in "communautaire voorlichtings- en stimuleringsacties" en "de Lid-Staten tot samenwerking" te verplichten (r.o. 19).

Gelet op het voorgaande ben ik niet van mening, dat het bestreden besluit elementen bevat die de conclusies waartoe het Hof in het Erasmus-arrest is gekomen, op losse schroeven kunnen stellen.

Voorts hebben verzoekers zelf, reeds in repliek en daarna tijdens de mondelinge behandeling, juist wegens voornoemd arrest niet op die grieven geïnsisteerd en alleen nietigverklaring van het bestreden besluit gevorderd omdat het het kader van de loutere beroepsopleiding te buiten zou gaan en evenals het Erasmus-besluit ook het onderzoek zou betreffen.

5. Hier komt bij dat de Raad, zoals de Duitse regering stelt, op basis van artikel 128 alleen bevoegd zou zijn, maatregelen op het gebied van de "initiële" opleiding te nemen, en derhalve niet maatregelen op het gebied van de "permanente" opleiding, dat wil zeggen op het gebied van de bijscholing.

Die stelling moet worden verworpen, aangezien daarvoor geen enkele steun is te vinden in de letterlijke tekst van artikel 128, dat zonder enige verdere precisering verwijst naar het "gemeenschappelijk beleid met betrekking tot de beroepsopleiding", of in enig ander overtuigend argument.

De uitdrukking "beroepsopleiding" kan namelijk niet worden beperkt tot de initiële opleiding; het is duidelijk dat een opleidingsprogramma dat niet de permanente opleiding omvat, zijn nut grotendeels zou verliezen. De opleiding is inderdaad in ieder stadium van het beroepsleven van belang, juist omdat zij de functie vervult van een permanente aanpassing aan de eisen van de actieve beroepsbevolking en aan de beroepsontwikkelingen, vooral als gevolg van economische en technologische herstructureringen.

Voorts merk ik op dat het reeds aangehaalde besluit 63/266 de permanente opleiding tot de doelstellingen van de beroepsopleiding rekent (vgl. eerste beginsel, derde alinea; tweede beginsel, onder f en g, en negende beginsel, tweede alinea) en dat communautaire programma' s, zoals Eurotecnet (7) en Force (8), die beide alleen op artikel 128 zijn gebaseerd en door geen enkele Lid-Staat worden bestreden, juist gericht zijn op de bevordering van de voortgezette opleiding.

6. Thans moet nog worden nagegaan, of het bestreden besluit uitsluitend ziet op de beroepsopleiding of, zoals verzoekers stellen (9), eveneens de sector van het onderzoek betreft, zodat gebruik had moeten worden gemaakt van de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 128 en 235.

Dit punt behoeft nog een nadere verklaring.

Zoals zojuist gezegd stellen verzoekers, dat het bestreden besluit ook op artikel 235 moest worden gebaseerd, aangezien het, wat het aspect van het onderzoek betreft, het gebied van de beroepsopleiding te buiten zou gaan. Te deze herinner ik er allereerst aan dat, zoals het Hof meermaals heeft verklaard, "reeds uit de bewoordingen van artikel 235 blijkt, dat op dit artikel slechts een beroep kan worden gedaan als rechtsgrondslag van een handeling, wanneer geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent." (10)

Wat dit betreft is het bekend, dat bij de Europese Akte een nieuwe titel betreffende onderzoek en technologische ontwikkeling (artikelen 130 F tot en met 130 Q) in het Verdrag is ingevoegd en dat het Hof in hetzelfde Erasmus-arrest heeft verklaard dat vóór de inwerkingtreding van de Europese Akte de onderzoekactiviteiten alleen op artikel 235 konden worden gebaseerd, waarbij het duidelijk te verstaan gaf, zoals trouwens voor de hand ligt, dat vanaf dat tijdstip deze een adequate grondslag vonden in de toepasselijke specifieke bepalingen: de in titel VI EEG-Verdrag opgenomen bepalingen.

Met deze elementen voor ogen vind ik het eerlijk gezegd moeilijk te begrijpen om welke redenen verzoekers, waar er toch specifieke bepalingen betreffende het onderzoek bestaan, stellen dat het bestreden besluit als rechtsgrondslag voor de onderzoekacties ook nog artikel 235 nodig zou hebben.

Het lijkt mij daarentegen dat, indien in het bestreden besluit tot de gebieden van het onderzoek en de technologie behorende elementen of acties worden vastgesteld, dat besluit behalve op artikel 128 ook op de toepasselijke bepalingen van titel VI zou moeten worden gebaseerd.

Hier komt nog bij, dat een dergelijke conclusie de termen van het onderhavige geschil ongewijzigd laat, omdat het eveneens in dat geval niet louter formeel is. Artikel 130 Q, dat in dat geval de geschikte rechtsgrondslag zou vormen, bevat evenwel - zowel voor de stemmingsprocedure als voor de deelneming van het Parlement - andere regels dan artikel 128. Indien men tot de conclusie zou komen dat het bestreden besluit als juiste rechtsgrondslag de artikelen 128 en 130 Q nodig had, zou dat besluit nietig zijn wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften.

7. Ten slotte kom ik bij de juridische kwalificatie van het bestreden besluit, waarbij ik om te beginnen het doel alsmede de inhoud van de betrokken handeling wil onderzoeken. (11)

Het doel volgt duidelijk uit artikel 1, waarin Comett II wordt omschreven als een "intracommunautair programma betreffende samenwerking tussen universiteit en onderneming inzake initiële en permanente opleiding op het gebied van de geavanceerde technologie"; een actieprogramma dus dat ondubbelzinnig gericht is op de bevordering van de beroepsopleiding.

Die conclusie wordt betwist door verzoekers, die wijzen op enkele bepalingen van het besluit zelf waaruit zou blijken dat het eveneens gericht is op bevordering van onderzoekactiviteiten.

Met name wordt beroep gedaan op artikel 3, op grond waarvan het betrokken programma, "via de opleidingsacties waaraan steun wordt verleend, ertoe bijdraagt dat de door het communautaire onderzoek- en ontwikkelingsbeleid ontwikkelde resultaten, methoden en instrumenten van de technologie worden benut en geëxploiteerd" en "de innovatie en overdracht van technologie alsmede de evenwichtige economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap bevordert" (zie verder de dertiende overweging).

Volgens mij is het niet aannemelijk dat, zoals de Britse regering stelt, een programma met dergelijke effecten wel onderzoekactiviteiten moet omvatten. Mijns inziens is het namelijk duidelijk, dat de betrokken bepaling, zoals zij is geformuleerd, eenvoudigweg betekent dat de resultaten van het (reeds verrichte) onderzoek worden benut; dat onderzoek vormt derhalve de voorwaarde voor de in Comett II bedoelde opleidingsactie en niet het doel.

Met andere woorden, een programma voor beroepsopleiding op het gebied van de geavanceerde technologie moet de menselijke hulpbronnen valoriseren, de wetenschappelijke bases van de industrie verstevigen en een impuls aan de vernieuwing geven; dat moet geschieden door de industrie hoog gekwalificeerd personeel ter beschikking te stellen, dat derhalve in staat is de op technologisch gebied gerealiseerde vooruitgang toe te passen en te ontwikkelen. Bijgevolg gaat het om logische en natuurlijke consequenties die er een duidelijk bewijs van zijn, dat er een verband bestaat tussen het hier besproken programma en het onderzoek- en ontwikkelingsbeleid, maar waardoor even zeer wordt uitgesloten dat het programma op zich als doel heeft het onderzoek te bevorderen en derhalve invloed te hebben op die doelstelling, behalve voor zover dat kenmerkend is voor elk programma voor beroepsopleiding op het gebied van de technologie.

Verder vind ik niet, dat de omstandigheid, dat ingevolge artikel 5, lid 10, de Commissie erop moet toezien dat "Comett II wordt afgestemd op de andere reeds geplande onderzoek- en ontwikkelingsactiviteiten", doorslaggevend moet worden geacht. Die bepaling kan namelijk niet aldus worden gelezen dat voornoemd Comett II-programma zelf op die manier als onderzoekprogramma kan worden aangemerkt; zij dient daarentegen aldus te worden gelezen dat voor een samenhang met de onderzoekprogramma' s moet worden gezorgd en zulks niet alleen door overlappingen met aspecten van die programma' s, die in zekere zin de opleiding betreffen, te vermijden, maar ook door een optimale cooerdinatie tot stand te brengen tussen twee beleidsonderdelen die, hoewel verschillend, toch onderling samenhangen.

Die uitlegging wordt overigens bevestigd door de vijfde overweging van dat besluit waarin, na een vermelding van de beschikkingen waarbij programma' s op het gebied van onderzoek en ontwikkeling zijn ingevoerd, wordt gesteld dat de door die programma' s ingevoerde technologische en industriële samenwerking "ondersteund dient te worden door een parallelle inspanning op het gebied van de beroepsopleiding".

8. Na in het voorgaande nader op het doel van de onderhavige handeling te zijn ingegaan, dient ook even bij de inhoud ervan stil te worden gestaan en derhalve bij het soort van acties die in het bestreden besluit zijn genoemd en in de bijlage ervan zijn omschreven.

De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de in punt 4 B a, inzonderheid onder ii en iii, vermelde acties, voor zover daarin in de toekenning van beurzen wordt voorzien, zeer waarschijnlijk betrekking hebben op activiteiten op het gebied van het wetenschappelijk onderzoek.

Met betrekking tot de betrokken beurzen, die volgens de Raad uitsluitend op een opleiding gericht zijn, lijkt de Britse regering inderdaad niet zozeer te stellen dat hun functie is onderzoekwerkzaamheden te stimuleren, als wel dat zij te dien einde kunnen worden gebruikt, hetgeen wil zeggen dat men daarmee het uitdrukkelijk bepaalde te buiten gaat en het gebied van het onderzoek betreedt.

Welbeschouwd is dit het element dat in argumenten van verzoekers het meeste reliëf krijgt: het Comett II-programma zou als zodanig het onderzoek- en ontwikkelingsbeleid niet raken, maar zou het mogelijkerwijs kunnen doen, gezien de natuurlijke en onvermijdelijke interferentie van een dergelijk programma en de onderzoek- en ontwikkelingsactiviteiten.

Deze optiek lijkt mij rijkelijk te zijn bevestigd tijdens de mondelinge behandeling, toen verzoekers, in het bijzonder de vertegenwoordiger van de Britse regering en die van de Franse regering, juist de nadruk legden op de omstandigheid dat Comett II geen gemengd programma (beroepsopleiding plus onderzoek), maar een opleidingsprogramma zou zijn dat enige gevolgen op het gebied van het onderzoek zou kunnen hebben.

9. Na deze precisering lijkt mij dat allereerst moet worden vastgesteld of een communautair actieprogramma, dat zoals in casu ontegenzeggelijk gericht is op de bevordering van de beroepsopleiding, alleen op artikel 128 kan worden gebaseerd, ook al kan het, althans in aanleg, een weerslag hebben - wat de gevolgen betreft - op het beleid met betrekking tot het onderzoek en de technologische ontwikkeling.

Mijn antwoord hierop luidt bevestigend; ik ben namelijk van mening dat de loutere mogelijkheid dat in het kader van het Comett II-programma voorziene acties een weerslag kunnen hebben op het gebied van het onderzoek, niet als zodanig de conclusie kan rechtvaardigen, dat het bestreden programma het kader van het beleid met betrekking tot de beroepsopleiding te buiten zou gaan en de Raad kan beletten het alleen op grond van artikel 128 vast te stellen.

Aan deze conclusie wordt mijns inziens niet afgedaan door de omstandigheid dat het Hof een andere oplossing met betrekking tot het Erasmus-besluit heeft gekozen en zulks om de eenvoudige reden dat het, anders dan verzoekers stellen, niet mogelijk is de redenering die het Hof bij het Erasmus-programma heeft gevolgd, zonder meer op het Comett II-programma te transponeren, aangezien de beide betrokken programma' s qua doel en inhoud verschillen.

In dat verband merk ik allereerst op dat het Erasmus-programma beperkt is tot de universitaire wereld: het is derhalve alleen gericht op docenten en studenten aan universiteiten en heeft behalve de mobiliteit van de studenten ook als doelstelling de bevordering van "een intensievere samenwerking tussen de universiteiten".

Juist wegens die kenmerken heeft het Hof in het Erasmus-arrest, na eraan te hebben herinnerd dat het begrip beroepsopleiding ook universitaire studies omvat, met als enige uitzondering studierichtingen "die bestemd zijn voor personen die veeleer hun algemene kennis willen vergroten dan een beroep willen gaan uitoefenen" (12), niettemin gepreciseerd dat het wetenschappelijk onderzoek op bijzondere wijze een van de kenmerkende taken van de universiteit is: het is niet alleen het exclusieve werkterrein van een deel van het universitaire personeel, maar het is ook een wezenlijk onderdeel van de werkzaamheden van het merendeel der universitaire docenten alsmede van een deel van de studenten.

Op grond van deze uitgangspunten en bij gebreke van een uitdrukkelijk voorbehoud ten aanzien van het wetenschappelijk onderzoek, kwam het Hof met betrekking tot het Erasmus-programma tot de conclusie dat "ten minste een deel van de voorziene acties zowel het terrein van het onderzoek als dat van de beroepsopleiding bestrijkt" (13), en dat bijgevolg voor de vaststelling ervan absoluut gebruik moest worden gemaakt van artikel 235 EEG-Verdrag.

10. Die conclusie kan niet op het Comett II-programma worden toegepast. Anders dan het Erasmus-programma betreft het Comett II-programma, zoals reeds gezegd, de ontwikkeling van de betrekkingen tussen universiteiten en ondernemingen op het gebied van de beroepsopleiding. Hieruit volgt dat docenten en onderzoekers die van dat programma gebruik maken, zulks in hun hoedanigheid van opleiders en niet als "onderzoekers" doen. Voorts is de transnationale uitwisseling tussen universiteiten en ondernemingen, als bedoeld in punt 4 B van de bijlage, hoogstens een aanwijzing voor het feit dat het programma qua gevolgen beperkt is tot de exploitatie en de verspreiding van de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek, maar zelf geen onderzoekactiviteiten omvat.

Ook al is in artikel 130 G, sub c, EEG-Verdrag sprake van de "verspreiding en exploitatie van de resultaten van de activiteiten inzake communautair onderzoek, communautaire technologische ontwikkeling en demonstratie", het is evenzeer duidelijk en volgt uit de letter van die bepaling, dat zij betrekking heeft op de communautaire onderzoekprogramma' s en als wezenlijk doel heeft alle ondernemingen en de betrokken marktdeelnemers toegang te verzekeren tot de resultaten van het door de Gemeenschap gefinancierde onderzoek.

Omgekeerd gaat het in een programma zoals Comett II eerder om de organisatie van de beroepsopleiding als zodanig en omvat het bijgevolg op zich geen specifieke onderzoek- of ontwikkelingsactiviteiten die zouden behoren tot de bevoegdheden als bedoeld in titel VI van het Verdrag.

Zoals reeds gezegd vormen de verspreiding en het valoriseren van de onderzoekactiviteiten als gevolg van de toepassing van Comett II namelijk de natuurlijke consequenties, zo niet de noodzakelijke aanvulling, van iedere actie inzake de beroepsopleiding op het gebied van de geavanceerde technologie.

11. Uit bovenstaande overwegingen blijkt duidelijk, dat de Raad zich bij de vaststelling van het bestreden besluit terecht alleen op artikel 128 heeft gebaseerd.

Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, de beroepen te verwerpen en verzoekers te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die van interveniënten.

(*) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

(1) PB 1989, L 13, blz. 28.

(2) PB 1963, 63, blz. 1338.

(3) Besluit 86/365/EEG van de Raad van 24 juli 1986 tot aanneming van het programma betreffende samenwerking tussen universiteit en onderneming inzake opleiding op het gebied van de technologie (PB 1986, L 222, blz. 17).

(4) Zie arrest van 26 maart 1987 (zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493, r.o. 12).

(5) Arrest van 30 mei 1989 (zaak 242/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 1425); zie ook het arrest van 30 mei 1989 (zaak 56/88, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1989, blz. 1615).

(6) Besluit 87/327/EEG van de Raad van 15 juni 1987 tot vaststelling van het communautaire actieprogramma inzake de mobiliteit van studenten (PB 1987, L 166, blz. 20).

(7) Besluit 89/657/EEG van de Raad van 18 december 1989 tot vaststelling van een actieprogramma ter bevordering van de innovatie op het gebied van de beroepsopleiding in verband met de technologische verandering in de Europese Gemeenschap (Eurotecnet) (PB 1989, L 393, blz. 29).

(8) Besluit 90/267/EEG van de Raad van 29 mei 1990 tot vaststelling van een actieprogramma voor de ontwikkeling van de voortgezette beroepsopleiding in de Europese Gemeenschap (Force) (PB 1990, L 156, blz. 1).

(9) In dit verband acht ik het niet zonder belang op te merken, zelfs zonder daaraan enige conclusie te willen verbinden, dat het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk die stelling alleen bij repliek hebben aangevoerd en zulks nadat het Hof in het Erasmus-arrest had bevestigd, dat het bestreden besluit niet alleen het terrein van de beroepsopleiding betrof, maar ook dat van het wetenschappelijk onderzoek en dat de Raad bijgevolg niet bevoegd was om het besluit enkel op grond van artikel 128 vast te stellen, doch het vóór de inwerkingtreding van de Europese Akte alleen maar tevens op artikel 235 kon baseren.

(10) Zie arrest van 26 maart 1987 (reeds aangehaald in voetnoot 4), r.o. 13.

(11) Zie arrest van 29 maart 1990 (zaak C-62/88, Griekenland/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1527).

(12) Arrest van 2 februari 1988 (zaak 24/86, Blaizot, Jurispr. 1988, blz. 379, r.o. 20).

(13) Erasmus-arrest, reeds aangehaald, r.o. 36.