CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL C. O. LENZ

VAN28 MAART 1984 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In deze prejudiciële procedure gaat het om de verhouding tussen de Benelux-bepalingen en de gemeenschapsbepalingen inzake douanevervoer. De feiten kunnen worden samengevat als volgt:

A — Eind 1976 respectievelijk begin 1977 deed verzoekster in het hoofdgeding, de douaneagent Pakvries BV, te Rotterdam, overeenkomstig de regeling voor extern communautair douanevervoer, destijds neergelegd in verordening nr. 542/69 van de Raad (PB L 77 van 1969, blz. 1), bij het kantoor van de ontvanger der invoerrechten en accijnzen te Rotterdam aangifte van het vervoer per auto van zes partijen bevroren rundvlees zonder been, afkomstig uit Argentinië, van Rotterdam als kantoor van vertrek naar Milaan als kantoor van bestemming.

De Nederlandse fiscale recherche kwam later tot de ontdekking, dat de goederen niet aan het kantoor van bestemming waren aangebracht, doch op onregelmatige wijze in België in het verkeer waren gebracht. Daarop zond de ontvanger verzoekster op 19 september 1979„uitnodigingen tot betaling” van, onder meer, de verschuldigde landbouwheffingen voor een totaal van HFL 695945,30.

In haar beroep tegen deze „uitnodigingen tot betaling” betwist verzoekster de feiten niet; zij stelt echter dat de ontvanger niet het recht heeft die landbouwheffingen in te vorderen. Wanneer immers bij communautair douanevervoer een overtreding of onregelmatigheid is begaan, wordt ingevolge artikel 36, lid 1, van verordening nr. 542/69 de actie tot invordering van de eventueel opeisbare rechten en andere heffingen ingesteld door de Lid-Staat waar die overtreding is begaan, volgens de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van deze staat.

Verweerder, de minister van Landbouw en Visserij, stelt daarentegen dat Nederland tot invordering bevoegd is; hij beroept zich hiertoe op artikel 59 van verordening nr. 542/69, dat bepaalt:

„In afwijking van deze verordening mogen België, Luxemburg en Nederland op de documenten voor communautair douanevervoer de overeenkomsten toepassen, welke tussen deze Staten zijn of worden gesloten met het oog op beperking of opheffing van formaliteiten bij overschrijding van de Belgisch-Luxemburgse en Belgisch-Nederlandse grens.”

Een overeenkomst in de zin van dit artikel is, volgens de minister, het Aanvullend Protocol houdende bijzondere bepalingen op het stuk van de belastingen van 29 april 1969 (hierna: Aanvullend Protocol) bij de Overeenkomst van dezelfde datum, inzake de administratieve en strafrechtelijke samenwerking op het gebied van de regelingen die verband houden met de verwezenlijking van de Benelux Economische Unie.

In casu zou artikel 5 van het Aanvullend Protocol van toepassing zijn, dat een bijzondere regeling bevat voor navordering van heffingen ingeval een voor gebruik in twee of meer Benelux-landen bestemd document is afgegeven. Ingevolge artikel 5, lid 2, zouden de heffingen door Nederland, als het land waar het document is afgegeven, moeten worden ingevorderd.

Hierop heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij uitspraak van 20 mei 1983 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag:

„Moet artikel 59 van verordening (EEG) nr. 542/69, zoals dat luidde en gold vóór 1 juli 1977, zo worden uitgelegd dat Nederland op een document voor communautair douanevervoer een Benelux-overeenkomst mag toepassen, voor zover daarbij in afwijking van artikel 36, lid 1, van die verordening is bepaald dat de actie tot invordering van heffingen wordt ingesteld door het Benelux-land waarin het document is afgegeven, ook indien wordt vastgesteld dat bij het communautair douanevervoer een onregelmatigheid is begaan in een ander Benelux-land?”

B — Mijn standpunt in deze is het volgende :

Genoemd artikel 59 bevat een voorbehoud ten gunste van België, Luxemburg en Nederland. Op grond van dit voorbehoud mogen Benelux-landen van verordening nr. 542/69 afwijken en op de documenten voor communautair douanevervoer de overeenkomsten toepassen die tussen hen zijn of worden gesloten met het oog op de beperking of opheffing van de formaliteiten aan hun binnengrenzen. De Nederlandse regering en de Commissie menen, dat de Benelux-overeenkomst, waarvan het Aanvullend Protocol deel uitmaakt, als overeenkomst in de zin van dit artikel moet worden aangemerkt en toegepast. Verzoekster is daarentegen van mening, dat enkel Bene-lux-bepalingen die in engere zin de opheffing van formaliteiten aan de binnengrenzen van de Benelux dienen, van de toepassing van de regeling van het communautair douanevervoer zijn uitgesloten. Daartoe behoort niet de competentieregeling voor de afhandeling van onregelmatigheden.

1. Verzoekster moet worden toegegeven, dat artikel 5 van het Aanvullend Protocol als zodanig, los gezien van zijn context, niet rechtstreeks bijdraagt tot de opheffing van grensformaliteiten. De bepaling heeft veeleer ten doel om bij onregelmatigheden die zich in verband met de opheffing van grensformaliteiten kunnen voordoen, te verzekeren dat de belastingen en heffingen worden ingevorderd.

Volgens artikel 36 van verordening nr. 542/69 is in principe de Lid-Staat waarin de overtreding is begaan, bevoegd om dergelijke heffingen in te vorderen. Artikel 5, lid 2, van het Aanvullend Protocol bepaalt daarentegen, dat dergelijke heffingen moeten worden ingevorderd door het land waar het document oorspronkelijk is afgegeven of geldig gemaakt.

Een dergelijke regeling draagt inderdaad niet rechtstreeks bij tot de opheffing van grensformaliteiten in engere zin, doch daarmee is, anders dan verzoekster in het hoofdgeding meent, nog niet gezegd dat zij, als een noodzakelijk bestanddeel van overeenkomsten met een dergelijk doel, niet onder het voorbehoud van artikel 59 valt. Een dergelijke, van artikel 36 van verordening nr. 542/69 afwijkende regeling is in elk geval dan als een noodzakelijk bestanddeel van een overeenkomst in de zin van artikel 59 van deze verordening aan te merken, wanneer de feitelijke verwevenheid van de opheffing van de grensbelemmeringen en het toezicht op de naleving, respectievelijk de regeling van de gevolgen van nietnaleving, tot een dergelijke afwijking dwingt.

Zoals de Nederlandse regering en de Commissie opmerken, pleit een reeks argumenten voor het aannemen van een feitelijke verwevenheid van de geleidelijke opheffing van de grensformaliteiten in het kader van een procedure voor het douanevervoer en het noodzakelijke toezicht op het gebruik van de goederen. Blijkens de considerans van de onderhavige verordening inzake communautair douanevervoer streeft de verordening er in de eerste plaats naar, het vervoer binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken en met name de formaliteiten bij het overschrijden van de binnengrenzen te vereenvoudigen. Evenals de Benelux-regeling bevat zij, in artikel 36, een bepaling die de gevolgen van een eventuele overtreding van de regels van het douanevervoer regelt.

Artikel 36 beantwoordt aan het doel van de regeling inzake communautair douanevervoer, om de inklaring van de goederen te doen plaatsvinden in de nabijheid van de plaats van verbruik en om deze, wanneer zij niet kan worden bepaald, zo veel mogelijk aan de hand van de grensdocumenten te reconstrueren. Niet in de laatste plaats valt de competentieregeling van artikel 36 te verklaren uit het feit, dat bij de huidige stand der integratie in de Gemeenschap een Lid-Staat niet bevoegd is heffingen in te vorderen die een andere Lid-Staat toekomen.

De situatie ligt echter anders binnen de douane-unie, die bij de overeenkomst van 29 april 1969 tot eenmaking van het Benelux-douanegebied tot stand is gebracht. Deze unie wordt onder meer gekenmerkt door het feit dat er tussen de drie Benelux-landen geen grenscontrole plaatsvindt. De Benelux-overeenkomst inzake de administratieve en strafrechtelijke samenwerking op het gebied van de regelingen die verband houden met de verwezenlijking van de doelstellingen van de Benelux Economische Unie en het daarbij behorend Aanvullend Protocol regelen de administratieve en strafrechtelijke samenwerking binnen de Benelux. Een communautair douanedocument dat in meer dan één Lid-Staat geldig is, moet ingevolge artikel 5 van het Aanvullend Protocol als een Benelux-document worden behandeld. Teneinde de zaak administratief te vereenvoudigen, bepaalt artikel 5, dat bij overtreding van de regeling van het Benelux-douanevervoer de rechten, accijnzen en andere belastingen, ook indien zij aan een ander Benelux-land toekomen, bij uitsluiting worden ingevorderd door het land waar het document is afgegeven of geldig gemaakt.

Daar het wegens het ontbreken van grenscontroles tussen de Benelux-landen moeilijker is, om de weg die een produkt genomen heeft, precies te volgen, lijkt een dergelijke regeling onontbeerlijk. In de eerste plaats verhindert zij conflicten over de vraag welk Benelux-land tot invordering van de verschuldigde heffingen bevoegd is. In de tweede plaats voorkomt zij het gevaar van manipulaties, uitgelokt door de mogelijkheid dat de bedrijven een voordeel behalen door de heffingen te betalen in het Benelux-land met de laagste tarieven. En in de derde plaats sluit zij de mogelijkheid van een toevallige bevoegdheid van het uitvoerende Benelux-land uit.

2. Volgens artikel 233 EEG-Verdrag vormen de bepalingen van dit Verdrag geen beletsel voor het bestaan en de voltooiing van een economische en douaneunie tussen de Benelux-landen, voor zover de daarmee nagestreefde doelstellingen niet reeds via het EEG-Verdrag zijn bereikt. Deze bepaling moet het voortbestaan en de verdere uitbreiding van de — vergeleken met het EEG-Verdrag — relatief meer intensieve economische integratie van de Benelux gemeenschapsrechtelijk mogelijk maken. Verder wordt in artikel 19, lid 1, EEG-Verdrag het grondgebied van de Benelux-landen ook voor de vaststelling van het gemeenschappelijk douanetarief als één douanegebied aangemerkt.

Ook in het secundaire gemeenschapsrecht wordt rekening gehouden met de Benelux-douaneunie. Ingevolge artikel 3 van onze verordening kan elke Lid-Staat bepalen, dat in plaats van de regeling voor extern of intern communautair douanevervoer een nationale regeling wordt toegepast wanneer de goederen over zijn grondgebied worden vervoerd. Wat het interne Benelux-goederenverkeer betreft, wordt grondgebied van de Benelux Economische Unie als het grondgebied van één Lid-Staat beschouwd.

Tenslotte wordt ook in artikel 59 van deze verordening de economische eenheid van de Benelux-landen erkend. Dit artikel biedt namelijk de mogelijkheid om, ongeacht de plaats van bestemming, Benelux-overeenkomsten inzake de beperking of opheffing van grensformaliteiten toe te passen op de documenten voor communautair douanevervoer.

3. De opheffing van grensformaliteiten kan enkel functioneren wanneer ook het toezicht op de naleving van de bepalingen van het douanevervoer is geregeld. Het is dus zinvol, dat de Benelux-landen op grond van artikel 59 van onze verordening ook kunnen bepalen, welk Benelux-land bij onregelmatigheden bevoegd is om de verschuldigde heffingen in te vorderen. Dit geldt te meer, waar het doen samenvallen van de plaats van invoer en de plaats van invordering van de heffingen ontegenzeglijk ertoe bijdraagt de administratie te vereenvoudigen.

Tenslotte doet ook enkel een dergelijke uitlegging van artikel 59 recht aan artikel 233 EEG-Verdrag, dat ervan uitgaat dat het gemeenschapsrecht enkel boven het Benelux-recht prevaleert voor zover met dit laatste niet een verdere eenwording van de Benelux-landen wordt beoogd.

4. Het andere probleem dat verzoekster in het hoofdgeding aan de orde stelt, namelijk of de verwijzende rechter bevoegd is om te beslissen over de wettigheid van de invordering van de litigieuze heffingen en zo ja, welk recht hij daarbij moet toepassen, is een vraag van nationaal respectievelijk Benelux-recht, waarvan de beantwoording niet tot de competentie van het Hof behoort. Het ontslaat ons niet van de plicht om de voorgelegde vraag van gemeenschapsrecht te beantwoorden.

C — Ik stel daarom voor, deze vraag te beantwoorden als volgt:

Artikel 59 van verordening (EEG) nr. 542/69 van de Raad van 18 maart 1969 betreffende communautair douanevervoer, moet aldus worden uitgelegd, dat Nederland op een document voor communautair douanevervoer een bepaling van een Benelux-overeenkomst mag toepassen, die in afwijking van artikel 36, lid 1, van genoemde verordening bepaalt, dat de actie tot invordering van de heffingen wordt ingesteld door het Benelux-land waarin het document is afgegeven. Dit geldt ook indien wordt vastgesteld, dat in het kader van communautair douanevervoer een onregelmatigheid is begaan in een ander Benelux-land.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.