CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 15 juli 2004 ( )

Zaak C‑153/03

Caisse nationale des prestations familiales

tegen

Ursula Weide, echtgenote Schwarz

[verzoek van de Cour de cassation (Luxemburg) om een prejudiciële beslissing]

„Gezinsbijslagen – Opvoedingsuitkering – Schorsing van recht op bijslagen in lidstaat van tewerkstelling – Recht op uitkering van gelijke aard in lidstaat van wonen”

I – Inleiding

1. Deze zaak heeft betrekking op een negatief bevoegdheidsconflict. Ursula Weide, echtgenote Schwarz( ), heeft in Luxemburg gewerkt terwijl zij met haar gezin in Duitsland woonde. Zij heeft haar beroepsactiviteit onderbroken om haar kinderen te verzorgen. De Duitse autoriteiten hebben haar de opvoedingsuitkering geweigerd, terwijl de Luxemburgse autoriteiten haar enkel het verschil tussen de Duitse opvoedingsuitkering en de hogere Luxemburgse opvoedingsuitkering hebben betaald. De vraag is welke lidstaat op grond van verordening (EEG) nr. 1408/71( ) en verordening (EEG) nr. 574/72( ) bij voorrang verplicht was haar de opvoedingsuitkering te betalen.

II – De feiten en het verzoek om een prejudiciële beslissing

2. Bij de Cour de cassation van het Groothertogdom Luxemburg is een procedure aanhangig, waarin Weide tracht betaling te verkrijgen van de Luxemburgse opvoedingsuitkering.

3. Het geschil tussen Weide en de Luxemburgse bevoegde instantie, de Caisse nationale des prestations familiales (hierna: „CNPF”), heeft betrekking op de vraag of zij recht heeft op de volledige Luxemburgse opvoedingsuitkering. De CNPF betaalt haar slechts het verschil tussen de Duitse opvoedingsuitkering en de hogere Luxemburgse opvoedingsuitkering. Twee Luxemburgse rechterlijke instanties hebben de vordering van Weide toegewezen. Zij waren van mening dat het recht van Weide volgt uit de artikelen 13 en 73 van verordening nr. 1408/71. Volgens hen staat artikel 76 van verordening nr. 1408/71 de CNPF niet toe, de uitkering te schorsen ten belope van het bedrag van de overeenkomstige Duitse uitkering, aangezien Weide volgens uitspraken met kracht van gewijsde van twee Duitse rechterlijke instanties geen aanspraak kan maken op deze Duitse uitkering.

4. De derde Luxemburgse instantie, de Cour de cassation, twijfelt echter aan deze uitlegging van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 en legt het Hof derhalve de volgende prejudiciële vragen voor:

„1) Moet artikel 76 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, aldus worden uitgelegd dat het alleen geldt voor het geval dat de migrerende werknemer recht heeft op gezinsbijslagen krachtens de wetgeving van de werkstaat én krachtens de wetgeving van de woonstaat van zijn gezinsleden?

2) Zo ja, kunnen de organen van de werkstaat het recht op gezinsbijslagen schorsen indien zij van mening zijn dat de weigering om gezinsbijslagen toe te kennen in de woonstaat niet in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht?

3) Zo niet, kan de werkstaat ingevolge voormeld artikel 76 de regel van non-cumulatie van uitkeringen toepassen ingeval de echtgenoot van de migrerende werknemer krachtens de wet van de woonstaat van de gezinsleden gezinsbijslagen van dezelfde aard ontvangt of daarop aanspraak heeft?”

5. Uit het door de Cour de cassation overgelegde dossier en de opmerkingen van de bij de procedure betrokken partijen blijkt evenwel dat het verzoek om een prejudiciële beslissing aanvulling behoeft.

6. Wat de feiten betreft, dient te worden verduidelijkt dat Weide sinds 1993 in Luxemburg heeft gewerkt maar in Duitsland woont, waar ook haar echtgenoot werkt. Haar zoon is op 11 mei 1998 geboren. Na afloop van haar zwangerschapsverlof en een korte periode van onbetaald verlof heeft Weide van 1 oktober 1998 tot 15 mei 2000 haar arbeidsverhouding onderbroken om haar kinderen te verzorgen. Overeenkomstig artikel 171, punt 7, van het Luxemburgse wetboek inzake de sociale zekerheid is deze opvoedingsperiode erkend als tijdvak van aansluiting ten behoeve van de pensioenverzekering.

7. Verder dient te worden opgemerkt, dat de bevoegde autoriteiten en twee rechterlijke instanties in Duitsland Weide de opvoedingsuitkering hebben geweigerd, ofschoon zij voldeed aan alle in het Duitse recht gestelde voorwaarden. Deze beslissingen waren gebaseerd op de opvatting dat ingevolge de conflictregel van artikel 13, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 enkel Luxemburgs recht op Weide van toepassing was. Zelfs indien het Duitse recht eveneens van toepassing was, zou het recht op de Luxemburgse opvoedingsuitkering op grond van de anticumulatiebepalingen van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 en artikel 10 van verordening nr. 574/72 voorrang hebben.

III – Rechtskader

8. Verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 574/72 waren op de onderhavige zaak aanvankelijk van toepassing in de versie van verordening (EG) nr. 1223/98 van de Raad van 4 juni 1998.( ) Vervolgens zijn beide verordeningen gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1606/98 van de Raad van 29 juni 1998( ), verordening (EG) nr. 307/1999 van de Raad van 8 februari 1999( ), en verordening (EG) nr. 1399/1999 van de Raad van 29 april 1999.( ) Deze wijzigingen noch de daaropvolgende wijzigingen hebben echter gevolgen voor het onderhavige geval.

A – Het recht op de Duitse opvoedingsuitkering

9. In Duitsland worden de voorwaarden voor het recht op de opvoedingsuitkering geregeld in § 1, lid 1, van het Gesetz zum Erziehungsgeld und zur Elternzeit (wet op de opvoedingsuitkering en het ouderschapsverlof):

„Heeft recht op de opvoedingsuitkering:

1) degene die zijn woonplaats of zijn gewone verblijfplaats in Duitsland heeft;

2) tot wiens huishouden een kind behoort dat tot zijn last komt;

3) die dat kind verzorgt en opvoedt, en

4) die geen of geen volledige beroepsactiviteit uitoefent.”

10. Met betrekking tot grensarbeiders, die werknemer zijn in de ene lidstaat maar in een andere lidstaat wonen, bepaalt de conflictregel van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 het volgende:

„1. Onder voorbehoud van artikel 14 quater en artikel 14 septies zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen. De toe te passen wetgeving wordt overeenkomstig de bepalingen van deze titel vastgesteld.

2. Onder voorbehoud van het bepaalde in de artikelen 14 tot en met 17,

a) is op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, de wetgeving van die staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont [...].”

B – Het Luxemburgse recht op de opvoedingsuitkering

11. De Luxemburgse opvoedingsuitkering wordt betaald aan iedere persoon die zijn wettelijke woonplaats in Luxemburg heeft en daar daadwerkelijk woont en thuis één of meer kinderen opvoedt waarvoor aan de aanvrager of zijn echtgenoot kinderbijslag wordt betaald. De uitkering wordt betaald vanaf de eerste dag van de maand na afloop van het zwangerschapsverlof dan wel na afloop van het recht van de moeder op de zwangerschapsuitkering tot de eerste dag van de maand waarin het kind de leeftijd van twee jaar bereikt. De uitkering vormt een vast bedrag, ongeacht het aantal kinderen dat in hetzelfde gezin wordt opgevoed.

12. Ingevolge artikel 73 van verordening nr. 1408/71 is op grenswerkers de voorwaarde van een woonplaats in Luxemburg niet van toepassing. Deze bepaling luidt:

„[...] de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een lidstaat van toepassing is, [heeft] voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden.”

C – De anticumulatiebepalingen

13. De anticumulatiebepalingen van artikel 76 van verordening nr. 1408/71 en artikel 10 van verordening nr. 574/72 dienen om ongerechtvaardigde cumulatie van gezinsbijslagen te voorkomen.

14. Artikel 76 van verordening nr. 1408/71 luidt als volgt:

„1. Wanneer gezinsbijslagen in hetzelfde tijdvak, voor hetzelfde gezinslid en wegens het uitoefenen van een beroepsactiviteit worden toegekend krachtens de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, wordt het recht op de gezinsbijslagen die krachtens de wetgeving van een andere lidstaat, in voorkomend geval uit hoofde van de artikelen 73 of 74, verschuldigd zijn, geschorst ten belope van het bedrag dat bij de wetgeving van de eerstgenoemde lidstaat is vastgesteld.

2. Indien in de lidstaat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen, geen verzoek tot uitkering wordt ingediend, kan de bevoegde instelling van de andere lidstaat lid 1 toepassen alsof in de eerstgenoemde lidstaat wel bijslagen zijn uitgekeerd.”

15. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 574/72 luidt:

„a) Het recht op gezins‑ of kinderbijslag die is verschuldigd krachtens de wettelijke regeling van een lidstaat, waarin voor het verkrijgen van het recht op deze bijslag geen voorwaarden inzake verzekering, werkzaamheden in loondienst of werkzaamheden anders dan in loondienst worden gesteld, wordt geschorst wanneer tijdens een zelfde tijdvak en voor een zelfde gezinslid bijslag verschuldigd is enkel krachtens de nationale wetgeving van een andere lidstaat of krachtens artikel 73, 74, 77 of 78 van de verordening, ten belope van het bedrag van die bijslag.

b) Wanneer echter op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend:

i) in het geval van bijslag verschuldigd enkel krachtens de nationale wetgeving van een andere lidstaat of op grond van artikel 73 of 74 van de verordening, door degene die recht heeft op gezinsbijslagen of degene aan wie deze bijslag wordt uitbetaald, wordt het recht op gezinsbijslagen, verschuldigd enkel krachtens de nationale wetgeving van die andere lidstaat of krachtens deze artikelen, geschorst ten belope van het bedrag van de gezinsbijslagen zoals voorzien in de wetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan het gezinslid woont. De bijslag die wordt uitbetaald door de lidstaat op het grondgebied waarvan het gezinslid woont, komt ten laste van deze staat;

[...]”

D – Bepalingen inzake het oplossen van geschillen over de toepassing van verordening nr. 1408/71

16. In geval van onenigheid tussen twee lidstaten over de vraag welke lidstaat bevoegd is voor de betaling van een uitkering, is artikel 114 van verordening 574/72 van toepassing:

„Ingeval tussen de organen of de bevoegde autoriteiten van twee of meer lidstaten een geschil bestaat hetzij over de wetgeving die krachtens titel II van de verordening op een werknemer moet worden toegepast, hetzij over de vaststelling van het orgaan dat prestaties moet verlenen, ontvangt de belanghebbende die aanspraak op prestaties zou kunnen maken indien dit geschil niet bestond, voorlopige uitkeringen als bepaald in de wetgeving die door het orgaan van de woonplaats wordt toegepast of, indien de belanghebbende niet op het grondgebied van een der betrokken lidstaten woont, uitkeringen krachtens de wetgeving die wordt toegepast door het betrokken orgaan waarbij de aanvraag het eerst werd ingediend.”

17. Krachtens artikel 81, sub a, van verordening nr. 1408/71 kunnen de lidstaten bovendien alle vraagstukken van administratieve of interpretatieve aard, voortvloeiende uit de bepalingen van deze verordening en van latere verordeningen of van enige overeenkomst of regeling welke in het kader daarvan tot stand zal komen, voorleggen aan de bij de Commissie ingestelde Administratieve Commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Deze mogelijkheid laat evenwel het recht van de betrokken autoriteiten, instellingen en personen om gebruik te maken van de rechtsmiddelen en zich te wenden tot de rechterlijke instanties, waarin de wetgevingen van de lidstaten, deze verordening en het Verdrag voorzien, onverlet.

IV – Juridische beoordeling

A – De ontvankelijkheid en de uitlegging van het verzoek om een prejudiciële beslissing

18. De door de Cour de cassation verstrekte gegevens volstaan nog om zijn verzoek om een prejudiciële beslissing als ontvankelijk aan te merken.( ) Uit de opmerkingen van de bij de procedure betrokken partijen blijkt dat zij op basis van het verzoek om een prejudiciële beslissing een standpunt over de onderhavige procedure hebben kunnen innemen.( ) Deze opmerkingen en het rapport ter terechtzitting bevatten bovendien voldoende gegevens om andere mogelijke belanghebbenden in de zin van artikel 23 van ’s Hofs Statuut in staat te stellen tijdens de mondelinge behandeling een standpunt over alle relevante punten in te nemen.( )

19. Zoals ook de CNPF, de Luxemburgse regering en de Commissie in zekere zin suggereren, is het mijns inziens in het licht van de informatie over de feiten van het hoofdgeding, die uit het dossier en de opmerkingen van de bij de procedure betrokken partijen( ) kan worden afgeleid, evenwel nodig om de vragen te herformuleren. Er moet daarbij rekening worden gehouden met het feit dat voor de Duitse opvoedingsuitkering niet de voorwaarde wordt gesteld dat beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend. Daarom benadrukt de Commissie terecht dat een eventuele cumulatie met rechten in een andere lidstaat op grond van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 niet moet worden beoordeeld aan de hand van artikel 76 van deze verordening maar aan de hand van artikel 10 van verordening nr. 574/72.

20. Dit leidt tot de volgende vragen:

1) Sluit artikel 13, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 uit dat een grensarbeider zowel in de werkstaat als in de woonstaat recht heeft op gezinsbijslagen?

2) Zo niet, welke staat is ingevolge artikel 10 van verordening nr. 574/72 bij voorrang bevoegd voor de toekenning van gezinsbijslagen wanneer de echtgenoot van een grensarbeider zelf werknemer is in de woonstaat?

3) Kan de werkstaat weigeren om de gezinsbijslag volledig te betalen wanneer de woonstaat bij voorrang bevoegd is, maar weigert om te betalen?

B – De litigieuze rechten

21. Vaststaat dat zowel de Luxemburgse opvoedingsuitkering als de Duitse opvoedingsuitkering gezinsbijslagen in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71 zijn. Ook wordt erkend dat Weide op grond van haar aansluiting bij het Luxemburgse socialezekerheidsstelsel, als werknemer in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71, ingevolge artikel 73 van deze verordening aanspraak kan maken op de Luxemburgse opvoedingsuitkering, ofschoon zij met haar gezin in Duitsland woont.

22. Betwist wordt echter of artikel 13 van verordening nr. 1408/71 uitsluit dat er gelijktijdig een recht op de Duitse opvoedingsuitkering kan bestaan. Deze conflictregel heeft tot doel, de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijke complicaties daarvan – met inbegrip van de cumulatie van rechten – te voorkomen.( ) Voorzover ondanks de conflictregel rechten op grond van beide rechtsstelsels zouden bestaan, twisten de bij de procedure betrokken partijen ook over de vraag, welke van de twee staten bij voorrang verplicht is de uitkering te betalen. Dit dient aan de hand van anticumulatiebepalingen – in casu artikel 10 van verordening nr. 574/72 – te worden beslist. De anticumulatiebepalingen hebben tot doel, ongerechtvaardigde verrijking van migrerende werknemers te voorkomen( ) voorzover de conflictregels falen in hun doel – te weten te verhinderen dat verscheidene gelijksoortige rechten ontstaan.

23. Het arrest McMenamin( ) lijkt beide geschilpunten te hebben opgehelderd. Volgens dit arrest staat artikel 13 van verordening nr. 1408/71 er niet aan in de weg dat aanspraak op bijslagen in de woonstaat bestaat. Bovendien moet ingevolge artikel 10, sub b­‑i, van verordening nr. 574/72 de woonstaat van het gezin bij voorrang een gezinsbijslag toekennen, wanneer er gelijktijdig een recht in de werkstaat van een ouder bestaat en ten minste één ouder aan wie het kind is toevertrouwd, in de woonstaat een beroepsactiviteit uitoefent. Meer in het bijzonder:

1. De conflictregel van artikel 13 van verordening nr. 1408/71

24. Ingevolge artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen. Artikel 13, lid 2, sub a, van verordening nr. 1408/71 bepaalt dat op degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst uitoefent, de wetgeving van die staat van toepassing is, zelfs indien hij op het grondgebied van een andere lidstaat woont.

25. De Duitse regering gaat er derhalve van uit dat op Weide enkel de Luxemburgse wetgeving van toepassing is. Volgens haar sluit het stelsel van conflictregels uit dat de wetgevingen van verscheidene lidstaten op één persoon van toepassing zijn. In het onderhavige geval kunnen dan ook geen cumulatieve rechten ontstaan, die tot de toepassing van de anticumulatiebepalingen, in het bijzonder van artikel 10 van verordening nr. 574/72, zouden leiden.

26. De overige deelnemers aan de procedure gaan er echter van uit dat ondanks de toepassing van de conflictregel van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 het Duitse en het Luxemburgse recht van toepassing zijn, zodat er ruimte blijft voor de toepassing van de anticumulatiebepalingen. De Oostenrijkse regering stelt dat artikel 13 van verordening nr. 1408/71 op het gebied van gezinsbijslagen terzijde wordt geschoven ten gunste van het beginsel van de onbelemmerde uitoefening van het recht op vrij verkeer. Volgens de Commissie geldt in het onderhavige geval het recht van twee werkstaten, aangezien één echtgenoot in Duitsland werkt en de andere in Luxemburg. Het beginsel dat op elke werknemer de wetgeving van slechts één staat van toepassing is, wordt derhalve niet ter discussie gesteld.

27. Het arrest McMenamin, reeds aangehaald, bevestigt in feite deze tweede opvatting. In dit geding moest de vraag worden beantwoord, welke staat kinderbijslag moet betalen wanneer de moeder, die in de woonstaat recht heeft op bijslag, tegelijkertijd als grensarbeider rechten kan doen gelden tegenover de werkstaat, en haar echtgenoot in de woonstaat van het gezin werknemer is. Het Hof heeft dienaangaande vastgesteld dat de in artikel 13 van verordening nr. 1408/71 neergelegde regel van onderwerping aan enkel de wetgeving van de lidstaat van tewerkstelling, niet uitsluit dat bepaalde bijslagen door meer specifieke bepalingen van dezelfde verordening worden geregeld. Het geval McMenamin moest derhalve worden onderzocht met inachtneming van de anticumulatiebepalingen.( )

28. De Duitse regering brengt daartegen in, dat de anticumulatiebepalingen enkel toepassing kunnen vinden wanneer de rechten die een gezin geniet, toekomen aan verschillende personen. Deze mogelijkheid bestaat in het bijzonder bij de kinderbijslag wanneer niet één enkele persoon daarop aanspraak kan maken, maar elk van de twee ouders, omdat zij in verschillende lidstaten werken. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Duitse regering logischerwijs betoogd dat het arrest McMenamin doelde op een situatie waarin de twee ouders in verschillende lidstaten een recht op een bijslag konden doen gelden. In casu echter heeft slechts één persoon, te weten de moeder, rechten verkregen.

29. Volgens vaste rechtspraak staat het gemeenschapsrecht echter niet in de weg aan gunstiger voorschriften van nationaal recht, voorzover deze voorschriften verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.( ) In het bijzonder kan geen enkele bepaling van verordening nr. 1408/71 iemand een recht ontzeggen dat hij krachtens de wetgeving van een lidstaat, onafhankelijk van de toepassing van het gemeenschapsrecht, heeft verworven.( ) Het beginsel van de exclusieve toepasselijkheid van één enkele rechtsorde – artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 – is dus beperkt tot bijslagen waarvoor de hoedanigheid van werknemer vereist is. Wanneer het om dergelijke bijslagen gaat, is enkel de wetgeving van de werkstaat van toepassing. Wanneer de lidstaten echter aan op hun grondgebied wonende personen bijslagen toekennen waarvoor de hoedanigheid van werknemer niet is vereist, heeft artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71 geen blokkerende werking.( )

30. De conflictregel van artikel 13 van verordening nr. 1408/71 sluit dus niet uit dat een grensarbeider in de woonstaat gezinsbijslagen ontvangt wanneer daarvoor niet de hoedanigheid van werknemer is vereist.

2. De anticumulatiebepaling van artikel 10 van verordening nr. 574/72

31. Artikel 10 van verordening nr. 574/72 heeft betrekking op bepaalde vormen van cumulatie van rechten op gezinsbijslagen. In het onderhavige geval zijn bijslagen verschuldigd, enerzijds op grond van de wettelijke regeling van een lidstaat krachtens welke voor het verkrijgen van het recht op deze bijslag geen voorwaarden inzake verzekering, werkzaamheden in loondienst of werkzaamheden anders dan in loondienst worden gesteld – in casu het recht op de Duitse opvoedingsuitkering – en anderzijds op grond van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 – in casu het recht op de Luxemburgse opvoedingsuitkering.

32. Artikel 10, sub a, van verordening nr. 574/72 bepaalt dat normaliter in deze situatie het recht jegens de werkstaat ingevolge artikel 73 van verordening nr. 1408/71 voorrang heeft op het andere recht jegens de woonstaat. Daarom wordt het recht jegens de woonstaat geschorst ten belope van het bedrag van het recht jegens de werkstaat.

33. Ingevolge artikel 10, sub b‑i, van verordening nr. 574/72 heeft evenwel het recht jegens de woonstaat voorrang wanneer degene die recht heeft op gezinsbijslagen of degene aan wie deze bijslag wordt uitbetaald, op het grondgebied van deze staat beroepswerkzaamheden uitoefent. In dit geval wordt het recht jegens de werkstaat geschorst ten belope van het bedrag van het recht jegens de woonstaat.

34. Bij een letterlijke uitlegging zou artikel 10, sub a, van verordening nr. 574/72 in casu van toepassing zijn, aangezien Weide, degene die recht heeft op de gezinsbijslagen en aan wie deze moeten worden uitbetaald, geen beroepswerkzaamheden uitoefent in de woonstaat (Duitsland).

35. Dit resultaat zou echter indruisen tegen de grondgedachte van de anticumulatieregels, volgens welke de woonstaat van het gezin voorrang krijgt wanneer daar beroepswerkzaamheden worden uitgeoefend. In dit geval zijn de banden van het gezin met de woonstaat sterker dan die met de werkstaat van de grensarbeider.( ) Dit strookt ook met de uitlegging waarvoor het Hof in het arrest McMenamin heeft gekozen. Daarin heeft het Hof artikel 10, sub b‑i, van verordening nr. 574/72 toegepast, ofschoon niet de rechthebbende grensarbeider maar haar echtgenoot in de woonstaat beroepswerkzaamheden uitoefende.

36. In voornoemd arrest McMenamin heeft het Hof zich gebaseerd op de redenen die de wetgever ertoe gebracht hebben, voor de formulering „degene die recht heeft op gezinsbijslagen of degene aan wie deze bijslag wordt uitbetaald” te kiezen. Dit is gebeurd om de kring van belanghebbenden uit te breiden ten opzichte van de eerdere versie van de bepaling, die enkel betrekking had op echtgenoten. Aanleiding hiervoor waren gevallen waarin de gescheiden echtgenoot van de rechthebbende krachtens artikel 73 van verordening nr. 1408/71 in de woonstaat werkte.( ) Het was echter niet de bedoeling om deze kring te beperken tot de rechthebbende( ), hetgeen tot ongewenste resultaten zou leiden( ) en tegenstrijdigheden tussen artikel 76 verordening nr. 1408/71 en artikel 10 van verordening nr. 574/72 zou veroorzaken.( )

37. Het Hof kwam tot de volgende uitkomst: het formuleerde het beginsel, dat de krachtens artikel 73 van verordening nr. 1408/71 door de werkstaat verschuldigde bijslagen worden geschorst wanneer een persoon aan wie de kinderen zijn toevertrouwd, in de woonstaat van die kinderen beroepswerkzaamheden uitoefent.( )

38. Dit beginsel geldt nog steeds en strookt ook met de op recentere rechtspraak( ) gebaseerde opvatting van de CNPF, de Luxemburgse en de Oostenrijkse regering alsook de Commissie, dat bij de toepassing van de anticumulatieregels niet moet worden uitgegaan van de rechthebbende afzonderlijk, maar van het gezin in zijn geheel.

39. Weliswaar is artikel 10 van verordening nr. 574/72 ten opzichte van de in het arrest McMenamin uitgelegde versie gewijzigd( ), maar deze wijzigingen leiden niet tot een ander resultaat. Dat blijkt in het bijzonder uit het feit dat het Hof in het arrest McMenamin uitdrukkelijk nota heeft genomen van deze wijzigingen zonder zijn conclusie dienaangaande ter discussie te stellen.( ) De onbeduidende taalkundige aanpassingen in het kader van de bijwerking krachtens verordening (EG) nr. 118/97( ) leiden evenmin tot een andere conclusie.

40. Samenvattend stel ik derhalve vast dat krachtens de anticumulatiebepaling van artikel 10 van verordening nr. 574/72 de woonstaat bij voorrang bevoegd is voor de betaling van de gezinsbijslagen wanneer de echtgenoot van een grensarbeider die op persoonlijke titel recht heeft op een uitkering, in die staat werknemer is.

C – De gevolgen van de onrechtmatige weigering van de woonstaat om een uitkering te betalen

41. Overeenkomstig de voorgaande overwegingen is de Bondsrepubliek Duitsland bij voorrang verantwoordelijk voor de toekenning van de litigieuze gezinsbijslag. Los hiervan zouden de Duitse autoriteiten – zoals de Oostenrijkse regering en de Commissie terecht benadrukken – op grond van artikel 114 van verordening nr. 574/72 op zijn minst verplicht zijn geweest om deze uitkering voorlopig te betalen. De CNPF en de Oostenrijkse regering trekken daaruit de conclusie dat de Luxemburgse autoriteiten kunnen weigeren om de uitkering ten belope van het bedrag van de Duitse uitkering te betalen. De Commissie staat daarentegen afwijzend tegenover de eenzijdige weigering van sociale uitkeringen.

42. Uit de formulering van artikel 10 van verordening nr. 574/72, volgens welke het recht jegens de niet bij voorrang bevoegde lidstaat wordt geschorst, zou kunnen worden afgeleid dat deze lidstaat niet verplicht is om de gezinsbijslag toe te kennen. Deze conclusie druist echter in tegen de uitlegging die door het Hof is gegeven aan de anticumulatiebepalingen. Volgens de eerdere rechtspraak werd het recht jegens de niet bij voorrang verantwoordelijke lidstaat alleen geschorst wanneer in de bij voorrang verantwoordelijke lidstaat was voldaan aan alle materiële en formele voorwaarden, met inbegrip van het eventueel noodzakelijke verzoek om een uitkering.( ) In de praktijk konden de rechthebbenden kiezen in welke lidstaat zij aanspraak maakten op een uitkering, door in voorkomend geval ervan af te zien in de bij voorrang verantwoordelijke staat een verzoek in te dienen. Deze rechtspraak is door artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 ingeperkt voor het geval dat de rechthebbende in de bij voorrang verantwoordelijke lidstaat geen verzoek heeft ingediend. In dit geval kan het bevoegde orgaan van de andere lidstaat artikel 76, lid 1, van verordening nr. 1408/71 toepassen alsof in de eerste lidstaat bijslagen waren uitgekeerd.

43. Het Hof heeft dienaangaande vastgesteld dat artikel 76 van verordening nr. 1408/71 niet kan worden gezien als een dwingende prioriteitsregel, omdat deze de mogelijkheden zou beperken waarover migrerende werknemers ingevolge artikel 73 van verordening nr. 1408/71 beschikken. Artikel 76 van verordening nr. 1408/71 heeft echter niet tot doel deze mogelijkheden te beperken, maar wil enkel een daadwerkelijke cumulatie van bijslagen voorkomen.( )

44. Het voorgaande geldt mutatis mutandis ook ten aanzien van artikel 10 van verordening nr. 574/72. Volgens het Hof volgt uit het grondbeginsel van het vrije verkeer van werknemers en de doelstelling van artikel 42 EG immers dat een bepaling die cumulatie van gezinsbijslagen moet voorkomen, slechts geldt in zoverre als zij de belanghebbenden niet zonder reden een recht op uitkeringen krachtens de wetgeving van een lidstaat ontneemt.( )

45. In het onderhavige geval heeft Weide in Duitsland de noodzakelijke verzoeken ingediend en zelfs – boven de krachtens artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1408/71 op haar rustende verplichting uit – bij twee rechterlijke instanties een procedure aanhangig gemaakt.

46. Overigens dient in aanmerking te worden genomen, dat Weide haar recht op een uitkering in Duitsland mogelijkerwijze niet meer kan doen gelden, aangezien daarover reeds een beslissing met kracht van gewijsde is genomen. Weliswaar is het niet op voorhand uitgesloten dat deze onaantastbaarheid van de beslissing overeenkomstig het arrest Kühne & Heitz( ) terzijde kan worden geschoven of dat overeenkomstig het arrest Köbler( ) een schadevergoeding ten bedrage van de niet-ontvangen uitkeringen (met inbegrip van de proceskosten) moet worden betaald, doch gelet op de beschikbare informatie is het onzeker of één van deze wegen in casu tot een met het gemeenschapsrecht verenigbaar resultaat zou leiden.

47. Het zou derhalve de doelstelling van de anticumulatiebepalingen overschrijden, indien de Luxemburgse autoriteiten jegens Weide werd toegestaan geen rekening te houden met de beslissingen van de Duitse autoriteiten en Duitse uitkeringen in mindering te brengen die in de praktijk niet zijn betaald.

48. Het Groothertogdom Luxemburg zou daarmee uiteindelijk niet worden verplicht een last te dragen die volgens de anticumulatiebepalingen door de Bondsrepubliek Duitsland moet worden gedragen. De Commissie herinnert er terecht aan, dat de lidstaten geschillen niet over de rug van migrerende werknemers mogen uitvechten maar krachtens artikel 10 EG en artikel 84 van verordening nr. 1408/71 juist verplicht zijn samen te werken. Dit wordt ook onderstreept in artikel 114 van verordening nr. 574/72, dat voorziet in voorlopige betaling van sociale uitkeringen totdat de staten deze geschillen onderling hebben opgelost.

49. Deze geschillenoplossing tussen staten onderling – waarvoor de Luxemburgse autoriteiten zich blijkens de opmerkingen van de Luxemburgse regering en de CNPF vergeefs hebben ingezet – is niet beperkt tot bilaterale contacten. Zoals de Commissie benadrukt, hadden zij daarnaast op grond van artikel 81, sub a, van verordening nr. 1408/71 de mogelijkheid om zich tot de Administratieve Commissie te wenden. Voor de volledigheid wijs ik nog op de mogelijkheid van een niet-nakomingsprocedure in de zin van artikel 227 EG om een definitieve oplossing te bewerkstelligen.( ) Eventueel teveel betaalde bedragen zouden op grond van het beginsel van de gemeenschapstrouw of op zijn minst als uitvloeisel van een niet-nakomingsprocedure, bedoeld in artikel 228, lid 1, EG, moeten worden gecompenseerd.

50. Samenvattend stel ik derhalve vast dat de werkstaat niet kan weigeren de gezinsbijslag volledig te betalen wanneer de woonstaat bij voorrang bevoegd is, maar weigert om te betalen.

V – Conclusie

51. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op het verzoek om een prejudiciële beslissing te antwoorden als volgt:

„1) De conflictregel van artikel 13 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkende en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, sluit niet uit dat een grensarbeider in de woonstaat gezinsbijslagen ontvangt wanneer daarvoor niet de hoedanigheid van werknemer is vereist.

2) Krachtens de anticumulatiebepaling van artikel 10 van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71, is de woonstaat bij voorrang bevoegd voor de toekenning van gezinsbijslagen wanneer de echtgenoot van een grensarbeider die op persoonlijke titel recht heeft op een uitkering, in die staat werknemer is.

3) De werkstaat kan niet weigeren de gezinsbijslag volledig te betalen wanneer de woonstaat bij voorrang bevoegd is, maar weigert om te betalen.”