Conclusies van de Advocaat - Generaal Karl Roemer

van 20 mei 1965 ( 1 )

Inhoudsopgave

Blz. Juridische waardering I — Ontvankelijkheid van het beroep 1. Zijn verzoeksters individueel geraakt? 2. Zijn verzoeksters rechtstreeks geraakt ? II — Ten principale 1. Schending van wezenlijke vormvoorschriften 2. Schending van het Verdrag a) Begripsbepaling van de vereisten voor toepassing van artikel 22 van verordening no. 19 aa) Kan artikel 22 slechts voor rampen worden toegepast? bb) Kan artikel 22 toegepast worden voor een herstel van een foutieve beschikking van de Commissie? b) Zijn de vereisten voor toepassing van artikel 22 in het onderhavige geval aanwezig? aa) Over de beslissende prijzen voor maïs bb) Moest voor januari 1964 gerekend worden op een druk op de Duitse maïsmarkt door aanbod? cc) Moest gevreesd worden voor invloed op de Duitse markt voor gerst? dd) Welke hoeveelheden gerst kon voor januari 1964 op de markt verwacht worden? c) Verdere geschilpunten aa) Schending van artikel 22, lid 2, sub 2 bb) Toelaatbaarheid van een stopzetten van de invoer met terugwerkende kracht cc) Werd het beginsel van evenredigheid miskend ? 3. Détournement de pouvoir III — Samenvatting en resultaat

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Voor de feiten van de procedure, die ons heden bezighoudt, verwijs ik naar mijn conclusie van 16 juni 1964 en, voorzover sedertdien zich nieuwe gezichtspunten hebben voorgedaan, naar het ter terechtzitting voorgelezen rapport van de Rechter-Rapporteur.

Het gaat over een beschikking van de Commissie van 3 oktober 1963 (opgenomen in Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 11 oktober 1963, blz. 2479), in welke beschikking bepaald wordt, dat de door de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig artikel 22 van verordening 19 op 1 oktober 1963 getroffen vrijwaringsmaatregelen in stand kunnen blijven tot 4 oktober 1963.

Over de daartegen ingediende beroepen van Getreide-Import Gesellschaft en van Töpfer K.G. werd overeenkomstig de conclusie van de Commissie, in de eerste plaats schriftelijk en mondeling geprocedeerd ten aanzien van de ontvankelijkheid. Ik zelf heb aan het geschilpunt uitvoerig aandacht besteed ter openbare terechtzitting van 16 juni 1964. Mijn uiteindelijke indruk was toen, dat over de ontvankelijkheid van het beroep slechts op goede gronden geoordeeld kon worden na bespreking van de volledige procesmaterie, daar het mij voorkwam dat argumenten ten principale verweven leken te zijn met problemen van ontvankelijkheid.

Dienovereenkomstig heeft het Hof op 25 juni 1964 besloten, de beslissing over de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid tot zijn einduitspraak aan te houden.

Bij de regelmatige voortzetting van de procedure kwam het tot een gedegen schriftelijk en mondeling onderzoek van alle twistpunten, die samenhangen met de afkondiging en goedkeuring van de door de Bondsrepubliek uitgevaardigde vrijwaringsmaatregel.

Zoals wij zien, volhardt de Commissie bij haar standpunt, dat het beroep als niet-ontvankelijk afgewezen moet worden. Slechts subsidiair heeft zij ten principale verzocht het beroep als ongegrond af te wijzen. Daartegenover blijven verzoeksters bij hun standpunt dat de ontvankelijkheid van hun beroepen even weinig in twijfel kan worden getrokken als derzelver gegrondheid.

Juridische waardering

Wanneer ik nu ten tweede male mijn standpunt bepaal ten aanzien van de onderhavige feiten, dan dien ik in de eerste plaats wederom op de opgeworpen vragen van ontvankelijkheid in te gaan, maar ditmaal in het licht van de aanvullende uiteenzettingen, die door partijen na 16 juni 1964 zijn gegeven. Ik zou er echter terstond de nadruk op willen leggen, dat ik onafhankelijk van het resultaat van mijn overwegingen over de ontvankelijkheid, ook mijn mening wil geven ten aanzien van de hoofdzaak. Ik voel mij daartoe verplicht, omdat nog geen rechtspraak bestaat over de vraag der ontvankelijkheid, gebaseerd op het in deze zaak zo belangrijke criterium van „rechtstreeks geraakt zijn”.

I — Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de beroepen

In het werkschema voor de vragen van ontvankelijkheid is geen wijziging gekomen: aangezien wij te maken hebben met een tot een Lid-Staat gerichte beschikking, kunnen slechts twee vraagstukken de aandacht vragen :

— zijn verzoeksters individueel geraakt ?

— zijn zij door de aangevallen beschikking rechtstreeks geraakt?

1. Ten aanzien van „individueel geraakt zijn”

In mijn conclusie van 16 juni 1964 ben ik tot de overtuiging gekomen, dat de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval de erkenning van het individueel geraakt zijn van verzoeksters vorderden. De gronden daarvoor behoef ik thans niet te herhalen.

Na de voortzetting van de procedure heeft de vertegenwoordiger van de Commissie over dit vraagstuk opnieuw verklaringen afgelegd. Deze dwingen mij er toe, thans een aanvullend betoog op mijn eerdere exposé te houden.

De Commissie acht het in de eerste plaats ontoelaatbaar, om bijzondere betekenis te hechten aan de omstandigheid, dat van 2 oktober 1963 af nieuwe prijzen franco-grens voor maïs-invoer uit Frankrijk in de Bondsrepubliek vastgesteld zijn. Naar haar mening bestaat geen rechtsbetrekking tussen dit feit en de door de Bondsrepubliek getroffen en door de Commissie toegestane vrijwaringsmaatregel; met betrekking tot de vrijwaringsmaatregel zou dit feit een zuiver toevallige wijziging zijn. Deze uitspraak moet een vreemde indruk achter laten bij hem, die de bijzonderheden kent der gebeurtenissen, die zich op 1 oktober 1963 in Brussel, Frankfort en Bonn hebben afgespeeld. Door de afloop daarvan wordt duidelijk, dat een nauwe zakelijke samenhang tussen de onderscheidene nationale en supranationale maatregelen bestond, wat ook niet anders zou kunnen zijn, omdat zij alle voortspruiten uit dezelfde oorzaak, de onjuiste vaststelling van de franco-grens prijsbepaling voor maïs-importen uit Frankrijk. Voor het deel, dat tot haar machtssfeer behoorde trok de Commissie de consequentie in de vorm van een wijziging van de eerder gegeven prijsvaststelling; de betreffende Lid-Staat — zo ziet het er althans naar buiten uit — deed het zijne ter verhindering van schadelijke gevolgen, door terug te grijpen op artikel 22 van verordening no. 19 en het was wederom de Commissie, die de benodigde toestemming harerzijds gaf. Maar ook zonder een dergelijke zakelijke samenhang zou het mijns inziens aangewezen zijn om bij het onderzoek van het beroepsrecht, de ongelijksoortige rechtspositie, die op 1 oktober enerzijds en op de volgende dagen anderzijds heeft bestaan, in aanmerking te nemen. Voor de vraag van het geraakt zijn is namelijk voldoende de vaststelling, dat op onverschillig welke objectieve gronden, de belangensituatie van een verzoeker zich belangrijk van die van andere erbij betrokken belanghebbenden onderscheidt en hem daardoor in de zin van artikel 173 van het Verdrag individualiseert. Ik blijf er dus bij: een bijzondere kring van belanghebbenden kan reeds met het oog op de op 1 en 2 oktober verschillende prijssituatie worden aangewezen.

Vervolgens voert de Commissie aan, dat het niet aangaat een engere kring van belanghebbenden te creëren, doordat men zich richt op het feit van de indiening van aanvragen voor invoervergunningen. De importeurs werden rechtstreeks geraakt door de maatregelen van de Staten en bij de uitvaardiging van die maatregelen zou niet uit te maken zijn, wie van hem geraakt werd, daar die maatregelen deels op de toekomst gericht waren en omdat onzekerheid over hun geldigheidsduur bestond.

Ik kan de Commissie ook daarin met volgen. In werkelijkheid moet de vraag van het geraakt zijn worden beantwoord met het oog op de aangevallen handeling, dus aan de hand van de machtiging van de Commissie, welke betrekking had op een tot stand gekomen bestuurshandeling van de Bondsregering. Op het tijdstip van uitvaardiging kon echter worden bepaald, welke ondernemingen aanvragen voor importvergunningen hadden ingediend. Deze personen zijn naar mijn mening wel op bijzondere wijze geraakt, omdat het indienen van een aanvraag aan bepaalde in rechte bindende lasten is gekoppeld en in het algemeen onmiddellijk na de aanvraag de afsluiting van handelsovereenkomsten volgt. Om nu voor de vraag van geraakt zijn hen gelijk te stellen met diegenen, die alleen mogelijkerwijs als importeur in aanmerking konden komen, lijkt mij in elk geval niet verdedigbaar.

Ik zie dus, wat het individueel geraakt zijn betreft, geen aanleiding op het standpunt van mijn conclusie van 16 juni 1964 terug te komen. Dit criterium kan dus geen dienst doen om afwijzing van het beroep te rechtvaardigen.

2. Ten aanzien van het „rechtstreeks geraakt zijn”

Wat de vraag van het rechtstreeks geraakt zijn betreft, heb ik in mijn eerdere conclusie de principiële mening verdedigd, dat het „rechtstreekse” daar ontkend moet worden, waar een daad van de Gemeenschap voor het verkrijgen van rechtskracht tegenover de burgers van de Gemeenschap aangewezen is op constituerende nationale beoordelingshandelingen. Zulk een situatie doet zich nu voor bij het gebruik maken van de vrijwaringsclausule van artikel 22 van verordening no. 19, in elk geval in zoverre niet van de kant van de Commissie de wijziging of opheffing van de vrijwaringsmaatregel van de Staat bevolen wordt. Ook kan in beginsel de omstandigheid, dat de machtiging van de Commissie op de souvereine handeling van de Staat volgde, geen rol spelen.

Aan deze opvatting houd ik na hernieuwde bespreking van de ontvankelijkheidsvragen vast. Het daarvan afwijkende inzicht van verzoeksters berust voornamelijk op de onjuiste kenschetsing van de machtigingshandeling van de Commissie, aan welke handeling de betekenis van een definitieve bekrachtiging van de nationale maatregel zou te hechten zijn. Ik ben er echter van overtuigd, dat de Lid-Staat zelfs na de verlening van de goedkeuring door de Commissie zijn volle handelingsvrijheid behoudt in die zin, dat het de getroffen vrijwaringsmaatregel weer kan intrekken, bij voorbeeld om redenen van nationaal constitutioneel recht of wanneer bij een latere toetsing twijfel ontstaat of de markt werkelijk gevaar loopt. Deze vrijheid van de Staat is het beslissende element bij de samenwerking van de Commissie en de nationale autoriteiten en om die redenen kunnen de door verzoeksters getrokken vergelijkingen met het nationale burgerlijk recht (bekrachtiging van beschikking door een niet-gerechtigde, bekrachtiging van verklaringen van een tot vertegenwoordiging niet bevoegde vertegenwoordiger) geen waarde in het debat hebben.

Nu leek echter volgens de uiteenzettingen van verzoeksters met betrekking tot het verzoek van de Commissie om vooraf uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van de beroepen, niet met volledige zekerheid vast te staan, dat in ons geval de in elkaar grijpende handelingen van nationale en supranationale autoriteiten in het vermelde rechts-schema ingepast konden worden. Er was sprake van een bewust samenwerken, van afspraken van de erbij betrokken overheidsorganen, dus van gebeurtenissen die verre uitgaan boven wat door de Commissie beschouwd wordt als normaal (en niet af te keuren) samenspel van nationale en supranationale lichamen (zoals ter wederzijdse voorlichting). Een dergelijke samenwerking zou verklaard kunnen worden uit het streven naar gemeenschappelijke doeleinden die met de zaak zelve niet te maken hebben, namelijk het herstellen van een fout van de administratie, voor het ontstaan van welke fout beide partijen verantwoordelijk zijn en bij het verdwijnen waarvan derhalve beide partijen belang hebben. Een dergelijke samenwerking op bindende wijze zou de vraag doen rijzen, of hier van een beoordelingstaak en een vrijheid van handelen van nationale autoriteiten nog wel sprake kan zijn en dan nog onverschillig, of men er in rechte afdwingbare of alleen maar politiek bindende regelingen in ziet, daar immers de werking voor de betrokken burgers van de Gemeenschap in beide gevallen hetzelfde is.

Naar het mij voorkomt, kan thans in zoverre beter inzicht verkregen worden door de loyale en complete uiteenzetting door de Commissie van de gebeurtenissen op 1 oktober 1963. Daaraan ontlenen wij namelijk, dat veelvuldige telefonische en telegrafische contakten tussen de ambtenaren van de Einfuhr- und Vorratsstelle, van het Bundesernahrungsministerium en van de Commissie hebben plaats gevonden, nadat gemerkt was, in welke mate de vaststelling van een heffing op een niveau van 0 afweek van de werkelijke prijsverhoudingen op 1 oktober 1963. Ook valt niet te ontkennen, dat een zeker initiatief van de ambtenaren van de Commissie uitging om de ambtenaren van het Bundesernährungsministerium aan te sporen. Maar meer dan enerzijds een voorstel en anderzijds een toezegging om na te gaan of de toepassing van de vrijwaringsclausule van artikel 22 mogelijk was, kan uit de gesprekken niet opgemaakt worden en meer in het bijzonder valt er geen toezegging te ontdekken van de zijde van de ambtenaren van de Commissie, dat de toepassing van de vrijwaringsclausule door de Commissie zou worden bekrachtigd. Dit hoeft ook geen verwondering te wekken, want op het bewuste tijdstip (telefoongesprek van 15.30 uur) waren de ambtenaren van het Directoraat-Generaal Landbouw van de Commissie nog van plan, met terugwerkende kracht tot de aanvang van 1 oktober 1963 een nieuwe franco-grens prijs voor maïs-invoer in de Bondsrepubliek uit Frankrijk vast te stellen, een maatregel, die de toepassing van de vrijwaringsclausule overbodig zou hebben gemaakt. Eerst nadat reeds van Duitse zijde besloten was tot toepassing van de vrijwaringsmaatregel — deze vond telefonisch plaats tegenover de Einfuhrstelle om 15.30 uur en werd aan de laatste om 16.05 uur telegrafisch bevestigd — werd het de ambtenaren van het Directoraat-Generaal Landbouw en door hun bemiddeling de ambtenaren van het Bundesernahrungsministerium bekend, dat wegens bezwaren van de juridische afdeling van de Commissie een vaststelling met terugwerkende kracht van de franco-grens prijs niet zou plaats vinden. Ten slotte mag niet miskend worden, dat de besprekingen, waaraan de ambtenaren van de Commissie hadden deelgenomen, geen beschikkingen zijn en klaarblijkelijk geen verbindende kracht hadden. Een beschikking, zoals hier bestreden wordt, is uitsluitend aan het college van de Commissie, voorbehouden. De beschikking werd dan ook door de Commissie gegeven. Alleen zulk een beschikking is verbindend en het optreden van de ambtenaren was slechts van voorbereidende aard en kon ook de Commissie niet binden.

De indruk, die aanvankelijk mogelijk leek, dat er verbindende afspraken tussen de nationale diensten en de Commissie reeds voor de toepassing van de vrijwaringsclausule zouden zijn gemaakt, wordt dus niet bevestigd. Naar mijn gevoelen blijft het dientengevolge bij de vaststelling, dat het een rechtstreeks geraakt zijn van verzoeksters ontbreekt en dat het beroep derhalve als niet-ontvankelijk moet worden afgewezen.

Uit een oogpunt van objectiviteit zie ik mij genoopt te erkennen, dat de conslusie, waartoe ik aldus ben gekomen voor buitensporig kan worden gehouden. Ik ben mij ervan bewust, dat Uw Hof de feitelijke elementen een andere waarde kan toekennen en tot een andere slotsom kan komen. Het Hof zou zich bij voorbeeld op de chronologische volgorde van de onderscheidene nationale en supranationale handelingen kunnen richten en in dit geval aan de daarop volgende goedkeuring van de Commissie de betekenis van een onmiddellijk tegenover de burgers van de Gemeenschap werkende en voor hen verbindende maatregel toekennen, voor zover van het standpunt van de Commissie uit gezien de zekerheid bestond, dat de Staat die de machtiging gekregen heeft ook van de door de Commissie verleende machtiging gebruik zal maken.

Hoewel ik overtuigd ben, dat de feiten zulk een waardering en deductie niet toelaten, moge ik voor het geval van een afwijkende uitlegging de navolgende subsidiaire uiteenzettingen geven.

II — Ten principale

Wat de gegrondheid der beroepen betreft, zijn meerdere groepen van grieven te onderscheiden. Een eerste groep richt zich op vormfouten die begaan zouden zijn, vervolgens wordt schending van het Verdrag gesteld (onjuiste juridische uitlegging van artikel 22 van verordening no. 19, ontbreken van de feitelijke voorwaarden voor de toepassing ervan) en ten slotte zou de Commissie détournement de pouvoir hebben begaan.

1. Schending van wezenlijke vormvoorschriften

Omtrent de eerste grief zijn allereerst twee opmerkingen te maken.

— Zij omvat volgens de voorstelling van verzoeksters grieven, die mijns inziens zonder twijfel onder het begrip schending van het Verdrag gebracht dienen te worden. Ik wil dat nu niet nader aantonen maar aldus te werk gaan, dat de daarop betrekking hebbende middelen in het verband van de grief van schending van het Verdrag behandeld worden.

— Verder hebben verzoeksters onder het hoofd „schending van wezenlijke vormvoorschriften” grieven aangevoerd, die betrekking hebben op het niet naleven van vorm- en procedureregelen door autoriteiten van de Bondsrepubliek Duitsland. Deze moeten aan de hand van het nationale administratief- en staatsrecht worden onderzocht. Zij moeten leiden tot de vaststelling, dat de Commissie door haar goedkeuring een maatregel van een Staat tot de hare gemaakt heeft, welke maatregel volgens het nationale recht geen rechtskracht heeft.

Daartegenover staat volgens het systeem van verordening no. 19 vast, dat de Commissie de maatregel van de Duitse diensten niet tot de hare heeft gemaakt. Zij had niets anders te doen en heeft ook niets anders gedaan dan haar standpunt te bepalen met betrekking tot een maatregel van een Staat op grond van het recht van de Gemeenschap. Dien overeenkomstig wordt de verplichting tot controle door het Hof bepaald. Zijn taak bestaat slechts daaruit, het naleven van het gemeenschapsrecht door de Commissie te controleren en zijn uitspraak tot vernietiging kan alleen daarop berusten, dat normen van gemeenschapsrecht geschonden zijn.

Derhalve moeten de volgende vragen uit de onderhavige procedure worden gelicht:

— Werd de nationale vrijwaringsmaatregel werkelijk door de Bondsregering genomen dan wel door andere, volgens het Duitse recht niet bevoegde, instanties? (Zoals de Commissie terecht naar voren brengt, had zij in dit opzicht voldoende aan de constatering, dat de kennisgeving aan haar van de vrijwaringsmaatregel geschiedde door een bevoegde nationale autoriteit.

— Werd naar nationaal recht voor de vrijwaringsmaatregel de juiste rechtsvorm (namelijk die van een „Rechtsverordnung”) gekozen?

— Heeft de Bondsregering de getroffen vrijwaringsmaatregel behoorlijk gemotiveerd en bekendgemaakt?

— Heeft de Bondsregering het juiste uur vermeld van het van kracht worden van de vrijwaringsmaatregel en van haar kennisgeving aan de Commissie van de E.E.G.?

Wanneer men dat alles van de procesmaterie afhaalt, dan blijft in het onderhavige verband alleen over het verwijt, dat de bestreden beschikking niet voldoende gemotiveerd is.

In het bijzonder voeren verzoeksters daartoe aan, dat alinea 5 van de overwegingen der beschikking niet meer dan een herhaling van de bewoordingen van artikel 22, lid 1, van verordening no. 19 bevat. De motivering vermeldt niet het aantal ingediende aanvragen voor een invoervergunning en hun totale tonnage en geeft geen vergelijking van hoeveelheden aan. Ook zou daarin niets te vinden zijn over de inkoopprijzen van maïs in Frankrijk en over de in januari 1964 vermoedelijk geldende verkoopprijzen, dat wil zeggen er ontbreken gegevens over wijze en omvang van de gevreesde verstoring van de markt. Ten slotte wordt niet gemotiveerd, waarom minder ingrijpende maatregelen (omslag) als ontoereikend beschouwd worden.

Inderdaad krijgt men bij de lezing van de motivering van de beschikking op zijn minst de indruk, dat zij buitengewoon beknopt is gehouden. Zij beperkt zich tot de constatering dat „voor zeer aanzienlijke hoeveelheden aanvragen” op 1 oktober 1963 bij de Einfuhr-und Vorratsstelle „werden ingediend”, waaruit het gevaar ontstond, dat in januari 1964 „belangrijke hoeveelheden maïs” in de Bondsrepubliek zouden zijn ingevoerd, „tegen prijzen die aanzienlijk beneden de drempelprijs liggen”, omdat op 1 oktober 1963 geen heffingsbedrag was vastgesteld. De opschorting van de afgifte van invoervergunningen zou daarom als de meest passende beschermingsmaatregel kunnen worden beschouwd.

Gezien deze weinige en weinig nauwkeurige overwegingen moet betwijfeld worden, of daardoor aan het Hof de uitoefening van zijn controle van het recht, die immers aan de hand van de motivering van een beschikking moet geschieden, mogelijk wordt gemaakt (vergelijk zaak 24-62, Jurisprudentie, Deel IX, blz. 149-150). Ook dient [erop gewezen te worden, dat het Hof in zaak 24-62 het noodzakelijk heeft gevonden, met het oog op het beweerdelijk bestaande overschot aan produktie, gegevens over de omvang en ontwikkeling van de voor het stoken van brandewijn geschikte produktie van wijn in de Gemeenschap voorgelegd te krijgen.

Aan de andere kant moet worden toegegeven, dat er in hetzelfde arrest de nadruk op wordt gelegd, dat in de motivering van de beschikking alleen maar een toelichting behoeft te worden gegeven, die de belangrijkste feitelijke- en rechtsoverwegingen tot goed begrip van de gedachtengang van de administratie bevat. Dienovereenkomstig heeft het Hof in zaak 34-62 geen bezwaar gemaakt tegen een overweging, hoewel — zonder het noemen van cijfers — slechts in het algemeen sprake was van een prijspeil voor fruit, dat in overeenstemming was met de rechten van het gemeenschappelijke douanetarief, van passende prijzen van andere soorten fruit, enzovoort (Jurisprudentie, Deel IX, blz. 307 e.v.).

Men zou daaruit misschien kunnen opmaken een streven van de rechtspraak, om de verplichting tot motivering niet te overspannen en wel in het bijzonder wanneer beschikkingen (zoals bij toepassing van artikel 22 van verordening no. 19) in een spoedprocedure worden gegeven, hoewel daar altijd tegen in te brengen is, dat ook bij urgente handelingen van bepaalde voorwaarden moet worden uitgegaan en dat de omschrijving van deze voorwaarden in de motivering het redigeren en het uitvaardigen van een beschikking nauwelijks kan vertragen.

Ondanks de ernstige bezwaren, waarop ik zo juist gewezen heb en die aangevuld kunnen worden door te wijzen op de ontbrekende motivering van de keuze van het middel bij het uitvaardigen van de vrijwaringsmaatregel, wil ik niet de vernietiging van de beschikking wegens vormgebrek voorstellen, maar ook de verdere aangevoerde middelen aan een onderzoek onderwerpen.

2. Schending van het Verdrag

Een schending van het Verdrag als middel aanvoerend, leggen verzoeksters ons een aantal grieven voor, die in drie onderdelen kunnen worden ondergebracht.

— Ten eerste moet nagegaan worden, of de Commissie een juridisch juiste uitlegging van de voorwaarden voor de toepassing van de vrijwaringsmaatregel van artikel 22 heeft gegeven.

— Dan moet bezien worden, of deze voorwaarden in feite aanwezig waren.

— Ten slotte moet aandacht worden besteed aan de keuze van de middelen, die als vrijwaringsmaatregel volgens artikel 22 in aanmerking komen, alsmede aan hun toelaatbare draagwijdte.

a) Definitie van de voorwaarden voor de toepassing van artikel 22

aa) Volgens artikel 22 van verordening no. 19 kunnen, wanneer in een Lid-Staat, ten gevolge van de toepassing van de maatregelen betreffende de geleidelijke instelling van een gemeenschappelijke ordening van de markt voor granen, deze markt als gevolg van invoer aan ernstige verstoringen wordt blootgesteld of daarmede wordt bedreigd, die de in artikel 39 van het Verdrag gestelde doelstellingen in gevaar kunnen brengen, gedurende de overgangsperiode ten aanzien van de invoer van genoemde produkten door de belanghebbenden Lid-Staat de nodige vrij waringsmaatregelen getroffen worden. Verzoeksters wensen dat dit voorschrift, daar het om een uitzonderingsbepaling gaat, eng wordt uitgelegd. Het dient, naar hun mening, slechts in geval van rampen toegepast te worden. Het zal echter blijken — de bewijsvoering van de Commissie is in dit opzicht overtuigend — dat deze betekenis van de term „ernstige verstoring van de markt” artikel 22 praktisch nooit toepasselijk zou maken. Men moet van de volgende overwegingen uitgaan. Het moet verstoringen betreffen, die door invoer worden veroorzaakt en die de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar zouden kunnen brengen. Van deze doelstellingen kan men — zoals de Commissie terecht onderstreept — die onder letter d) en e) vermeld weg laten (de voorziening veilig te stellen; redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers, daar deze niet in gevaar gebracht worden, maar eerder bevorderd worden door goedkope invoer. Het kan dus alleen nog gaan om de doeleinden van stabilisatie van de markt en de verzekering van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking met behulp van behoorlijke producentenprijzen. Aan de andere kant staat volgens het systeem van verordening no. 19 voor de belangrijkste graansoorten (waaronder gerst, waarvoor een verstoring gevreesd werd) vast, dat de Staat verplicht is tot interventieaankopen van binnenlands graan, wanneer de producentenprijzen onder het peil van de interventieprijzen dalen. De Commissie concludeert daaruit terecht, dat voor de verbouwers van zulke graansoorten nooit enig ander gevaar bestaan kan dan het dalen van de prijzen op het peil van de interventieprijzen. Hieruit volgt, dat reeds dan kan worden aangenomen, dat er ernstige verstoringen in de zin van artikel 22 zijn, als een dergelijke druk op de prijzen te vrezen is, en wanneer aanzienlijke hoeveelheden graan daarbij betrokken zijn. Dit standpunt acht ik juist. Het kan niet worden aangetast door een verwijzing naar artikel 22, lid 5, en door de poging, daaruit een tegengestelde gevolgtrekking voor de overige leden van deze bepaling te maken. Want wanneer reeds voor de tijd na afloop van de overgangsperiode bij een aanzienlijke invoer uit derde landen de noodzaak om door de interventieorganen behoorlijk grote aankopen te laten doen, als een ernstige verstoring gezien wordt, dan moet dat eerst met recht gedurende de overgangsperiode gelden, gedurende welke van de landbouw in de Gemeenschap verwacht wordt, dat zij zich inspant om zich aan te passen, waaraan geldelijke lasten verbonden zijn. Daardoor lijkt het uitgesloten om de toepassing van artikel 22 tot zuivere rampgevallen te beperken. Een geringere mate van gevaar en verstoring moet voldoende zijn; meer valt er voor het ogenblik niet over te zeggen.

bb) Eveneens om tot een juridische uitlegging van artikel 22 te komen, leggen verzoeksters de vraag voor of dit artikel kan worden toegepast om de gevolgen van een onjuiste beschikking van de Commissie (in casu de verkeerde vaststelling van de franco-grens prijs voor Franse maïs) te herstellen. Ook op dit punt zou ik de Commissie gelijk willen geven. Artikel 22 is in zijn bewoordingen geheel algemeen gehouden waar het bepaalt, dat ten gevolge van de toepassing van de maatregelen betreffende de geleidelijke totstandkoming van de gemeenschappelijke marktorganisatie voor granen, deze markt ernstige verstoringen heeft ondergaan. Daaronder kunnen zich gevallen voordoen, waarin door fouten bij de prijsvaststelling door nationale of supranationale diensten verkeerde gegevens voor het stelsel van heffingen worden verstrekt met als gevolg een toename van de invoer tegen belangrijk lagere prijzen. Zoals de Commissie volkomen juist naar voren brengt, zijn zulke gevallen juist in het ingewikkelde systeem van de gemeenschappelijke ordeningen van de markt niet te vermijden. Zou men hier afzien van toepassing van artikel 22 dan zou een afdoende bescherming van de nationale — voorlopig maar beperkte geïntegreerde — markten voor landbouwprodukten in feite niet te verwezenlijken zijn. Op artikel 22 kan dientengevolge ook teruggegrepen worden, wanneer een vergissing of fout in de werking der marktmechanismen is ingeslopen; dit bespaart ons het onderzoek van de vraag, of in ons geval zulk een fout als oorzaak voor mogelijke verstoringen aanwezig was.

b) Zijn de feitelijke voorwaarden voor toepassing van artikel 22 aanwezig ?

Laten wij verder nagaan, hoe het in de onderhavige procedure gesteld is met de toepassing van de vrijwaringsbepaling in feitelijk opzicht.

Wij begeven ons daarbij echter wel op een gebied van economische beschouwingen, waarbij a priori plaats is voor twijfel, of de vragen die zich voordoen uiteindelijk zonder de hulp van deskundigen opgelost kunnen worden. Maar in elk geval moet geprobeerd worden, of wij aan de hand van de ons ter beschikking staande gegevens een inzicht in de feitelijke verhoudingen kunnen krijgen.

Ik moge eerst nog de beslissende overweging van de Commissie in herinnering brengen. Zij stelt: de goedkope invoer van aanzienlijke (namelijk de Duitse behoefte te boven gaande) hoeveelheden maïs in januari 1964 — voor deze maand zouden de aangevraagde invoervergunningen gelden — bracht het gevaar met zich mee van een prijsdruk door aanbod en een terugvallen van de maïsprijs. Dientengevolge moest er rekening mee gehouden worden, dat het verbruik van gerst op maïs zou overgaan met daaruit voortspruitende prijsdalingen op de markt voor gerst, welke dalingen tot aanzienlijke interventie-aankopen van Duitse gerst geleid zouden hebben.

aa) Het eerste twistpunt luidt dientengevolge: zou werkelijk in januari 1964 maïs in de Bondsrepubliek zijn ingevoerd voor een prijs, die volgens de Commissie ongeveer DM 70,— lag onder de Duitse drempelprijs voor januari 1964 (DM 434,50; zie bijlage 2 van de Verordening tot wijziging van de tweede uitvoeringsverordening graan van 19 juli 1963) en zouden deze invoeren plaats hebben gevonden met vergunningen, waarvan de afgifte op 1 oktober 1963 onder andere door verzoeksters aangevraagd was ? De Commissie beroept zich voor haar standpunt op een inlichting van de Deutsche Einfuhr- und Vorratsstelle van 1 oktober 1963, op haar ter kennis gebrachte noteringen van 30 september 1963 van Hamburgse handelshuizen voor Franse maïs c.i.f.-Duisburg, te verschepen in november en december 1963, op noteringen van Hamburgse importeurs vanaf 8 oktober 1963 voor in december 1963 te verschepen Franse maïs, alsmede op de door verzoekster sub twee overgelegde arbitrale beslissing, die na niet-nakomen van een koopovereenkomst gegeven werd en waaraan gelijksoortige cijfers ontleend kunnen worden. Verzoeksters wijzen daartegenover (met bewijsaanbod) op hun eigen prijsregelingen, welke voor een deel belangrijk hoger lagen, op opgaven van het Duitse graanbureau, alsmede op het feit, dat ten gevolge van sterke vraag naar Franse maïs op 1 oktober 1963 een prijsstijging te bemerken zou zijn geweest (waartegenover de Commissie echter op de Franse recordoogst van 1963 en op de Franse uitvoerover-schotten wijst, die tot een latere daling van de prijs zouden hebben moeten leiden). Uit deze produktie kan wellicht de indruk verkregen worden, dat de prijsopgaven van de Commissie grosso modo althans niet belangrijk van de werkelijkheid afweken. Een zuivere beoordeling van het twistpunt, dat voor de procedure zeker van belang is, lijkt mij echter niet mogelijk. Daarmee raken wij een punt, waarvoor verdere opheldering met behulp van een deskundigenonderzoek op het gebied van de prijzen nodig zou zijn. Ik zal het onderzoek echter hier niet afbreken, maar om dit voortgang te doen vinden veronderstellen, dat de prijzen voor ingevoerd maïs in januari 1964, zoals de Commissie heeft aangenomen, aanzienlijk onder de Duitse drempelprijs zou hebben gelegen, wanneer de aanvragen om een vergunning zouden zijn toegewezen.

bb) Het tweede twistpunt luidt aldus, of werkelijk bij toelating van de op 1 oktober 1963 aangevraagde invoer van maïs in januari 1964 met een de Duitse behoefte aan maïs overtreffend aanbod rekening moest worden gehouden, dus met hoeveelheden, die een invloed op de gerstmarkt waarschijnlijk maakten. De Commissie gaat uit van een normale invoerbehoefte aan maïs tot een hoogte van 80.000 à 90.000 ton per maand. Daar stelt zij tegenover de werkelijke invoeren in het tijdvak juli tot en met september 1963 (419.000 ton) en het feit, dat voor het tijdvak oktober tot en met december 1963 vergunningen voor een totale hoeveelheid van 133.000 ton afgegeven waren, hetgeen alles bij elkaar een normale dekking van de behoefte tot ultimo 1963 opleverde. Daarboven moet in aanmerking worden genomen, dat voor de maanden oktober tot en met december 1963 nog ongebruikte invoervergunningen aanwezig zouden zijn geweest en dat met het indienen van verdere aanvragen voor dit tijdvak rekening moest worden gehouden. Alles bij elkaar genomen zou men deswege hebben moeten aannemen, dat niet alleen de op de aanvragen voor invoer van 1 oktober 1963 te verwachten rond 125.000 ton, maar ook andere daarbovenopkomende invoer van maïs voor januari 1964 tot een belangrijke prijsdruk zou hebben geleid. Verzoeksters achten het daartegenover niet toelaatbaar, om van een gemiddelde maandelijks ingevoerde hoeveelheid ter hoogte van 80.000 à 90.000 ton uit te gaan, omdat deze cijfers verkregen zouden zijn uit een tijdvak (gelegen vóór het bedrijfsjaar 1961-1962), voor hetwelk nog nationale contigentering van de invoer bestond. Na opheffing in het kader van de gemeenschappelijke markt van deze regelingen viel een aanmerkelijke vergroting van de invoer te bemerken, die haar verklaring vond in de verhoging van het vleesverbruik, in het bijzonder de consumptie van gevogelte, in de Bondsrepubliek. Naar mijn mening kan niet ontkend worden dat deze tegenwerping steekhoudend is. Het Hof dient zich derhalve te baseren op de cijfers van de invoer uit de bedrijfsjaren 1961-1962 en volgende. Aan de ter zake door de Commissie overgelegde tabellen ontleen ik, dat de invoer van maïs in het bedrijfsjaar 1963-1964 rond 1,7 millioen ton heeft bedragen, wat op een maandgemiddelde van rond 140.000 ton neerkomt en dat voor dat bedrijfsjaar van enige schadelijke uitwerking op de markt van de nationale gerstverbouw geen sprake was. Uit de cijfers voor het jaar 1964-1965 kan zelfs een maandgemiddelde aan maïsinvoer ter hoogte van rond 170.000 ton worden opgemaakt. Ook voor het bedrijfsjaar 1961-1962 liggen de maandelijkse gemiddelden belangrijk boven de door de Commissie genoemde getallen (namelijk op rond 120.000 ton). Uit dit alles kan als eerste gevolgtrekking worden gemaakt, dat invoer in de grootte van rond 125.000 ton (in de officiële opgave wordt slechts van 85.000 ton gesproken), zoals deze in de maand januari 1964 op grond van de op 1 oktober 1963 ingediende aanvragen te verwachten waren, geen hoeveelheid zou zijn geweest die beangstigend was in de mate als door de Commissie aangenomen. Daar komt echter nog het volgende bij. Het is, zoals verzoeksters duidelijk doen uitkomen, zeker niet juist bij de op 1 oktober 1963 aangevraagde invoercertificaten eenvoudigweg die in te voeren hoeveelheden op te tellen, die normaliter maandelijks de Bondsrepubliek binnenkomen. In feite bestaat op de graanmarkt een vergaande doorzichtigheid van de markt, verzekerd onder andere door de maandelijkse publikatie van het totaal der aangevraagde invoervergunningen, door de mededelingen van de graanbeurs en door de persoonlijke inlichtingen, een marktdoorzichtigheid, die het de importeurs mogelijk maakt, de beschikkingen in hun eigen bedrijf tijdig af te stemmen op en in overeenstemming te brengen met de beschikkingen van de concurrentie. Dat zulks ook na de verstrekking van de aangevraagde vergunningen voor de maand januari 1964 zou zijn gebeurd, kan alleen om die reden al worden aangenomen, dat de aanvragers van 1 oktober 1963 volgens de gegevens van de Commissie ongeveer twee derde van alle graanimporten in de Bondsrepubliek verzorgen. Zakelijk inzicht zou hen zeker er toe hebben gebracht, door voor de maand januari 1964 slechts een beperkte aanvullende hoeveelheid in te voeren, de mogelijkheid om goede zaken te doen, die zij door het verkrijgen op 1 oktober 1963 van vergunningen zonder heffing zouden hebben gehad, te behouden. Ook mag aangenomen worden, dat hierbij de prijsdruk door aanbod verminderd zou zijn door voorraadvorming, die juist dan niet als een ondragelijke last gevoeld zou worden, wanneer mogelijkheden tot voordelige aankoop in Frankrijk benut hadden kunnen worden. Dat alles rechtvaardigt, geloof ik, ernstige twijfel aan de juistheid van de stelling van de Commissie, dat bij verlening der vergunningen voor de op 1 oktober 1963 ingediende aanvragen met een belangrijke druk door invoer in januari 1964 op de maïsmarkt in de Bondsrepubliek rekening had moeten worden gehouden.

cc) Gaat men echter uit van de juistheid van de prognose van de Commissie, dan moet verder de vraag onderzocht worden, of gevaarlijke invloed op de Duitse gerstmarkt te vrezen viel met het gevolg dat een belangrijke daling van de prijzen voor inheemse gerst zou intreden. Het antwoord hierop hangt in de eerste plaats af van de omvang, waarin maïs en gerst als veevoeder elkaar vervangen kunnen. In beginsel bestaat er geen twijfel omtrent de vervangbaarheid; verzoeksters bestrijden dit ook niet. Dit komt tot uiting in de mengverhoudingen, die bij voedergraan en veevoeder gevonden worden en die, zoals de Commissie aangetoond heeft, in de onderscheidene landen van de Gemeenschap aanzienlijk van elkaar afwijken. Beschouwt men nu daarvoor de door de Commissie op bladzijde 26 van haar dupliek voorgelegde cijfers dan kan niet ontkend worden, dat het aandeel van maïs in het totale veevoederverbruik in de Bondsrepubliek aanzienlijk onder dat van de nabuurlanden België en Nederland ligt, waaruit de gevolgtrekking kan worden gemaakt, dat maïs voor veevoeder in de Bondsrepubliek ten opzichte van andere soorten voergraan nog een aanzienlijke ruimte over heeft aleer het daadwerkelijk deze andere verdringt. Maar dat het gesignaleerde gevaar aan de andere kant voor het doel van ons onderzoek niet te hoog moet worden aangeslagen, hebben verzoeksters ondubbelzinnig aangetoond. Men dient volgens hen er mede rekening te houden, dat voedermaïs voor het grootste deel wordt veredeld, dat wil zeggen tot mengvoeder verwerkt. Voor de veevoederfabrieken waren echter betrekkelijk vaste mengverhoudingen voor lange duur vastgelegd, omdat de Duitse wet op het veevoeder daarop betrekking hebbende bepalingen bevat. (Wet van 22 december 1926, volgens de tekst der publikatie in het Bundesgesetzblatt III, 1963 blz. 43.) Een verrassend overvloedig aanbod van maïs voor korte duur kon er daarom niet toe leiden, dat het gerstaandeel in mengvoeder aanzienlijk werd teruggedrongen. Voor de beoordeling van de stellingen van de Commissie betekent dit: ook bij een belangrijke toeneming van de maïsinvoer in januari 1964 kon er slechts in beperkte mate mee rekening worden gehouden, dat de markt voor binnenlandse gerst er invloed van zou ondervinden.

dd) Ten slotte dient men zich, om het onderzoek volledig te maken, een voorstelling te maken van de hoeveelheden gerst, die in januari 1964 op de markt in de Bondsrepubliek Duitsland verwacht konden worden en waarvoor eventueel een gevaar van verdrongen te worden zou kunnen bestaan. Het geschil gaat in deze minder om de hoeveelheden dan om de soorten. Verzoeksters verdedigen namelijk het standpunt, dat in dit jaargetijde op de markt eigenlijk alleen maar brouwerijgerst komt. Deze is als veevoeder ongeschikt of wordt op grond van de prijs toch niet als veevoeder gebruikt, zo dat in dat opzicht maïs er niet voor in de plaats kan komen. De Commissie meent daarentegen, dat in januari vooral wintergerst (dat is veevoedergerst) op de markt komt en dat daarenboven ook zomergerst, dus brouwerijgerst, althans voor 50 % als voeder wordt gebruikt. Ik zie evenwel geen mogelijkheid om met de weinige ons ter beschikking staande gegevens over dit geschil een beslissing te geven. Maar daar hoeft het ook niet op aan te komen. Zelfs wanneer men van de cijfers van de Commissie uitgaat kan namelijk geen bedreiging van de gerstmarkt ontdekt worden. De Commissie stelt alleen maar, dat voor de tijd na januari 1964 nog met een aanbod van gerst van binnenlandse oogst ter hoogte van rond 30.000 ton rekening moest worden gehouden. Dientengevolge zou niet deze hoeveelheid in totaal, maar slechts een fractie daarvan in januari 1964 ten verkoop zijn aangeboden (misschien slechts een hoeveelheid van rond 40.000 ton, welke verzoeksters als juist beschouwen onder verwijzing naar de maandelijkse opgaven van het Bundesernahrungsministerium). Neemt men bovendien in aanmerking (wat verzoeksters onweersproken hebben gesteld) dat de binnenlandse gerstoogst niet voldoende is voor wat Duitsland nodig heeft, maar dat aanzienlijke invoer (jaarlijks rond 400.000 ton) noodzakelijk is, welk feit de prijs van gerst een opwaartse tendens geeft, dat dus invoer van maïs in januari 1964 niet slechts een druk op de markt voor binnenlandse gerst zou hebben uitgeoefend, maar ook op in te voeren gerst, dan komt daaruit bij een totale opbrengst aan binnenlandse gerst van rond 2 millioen ton, een „bedreigd” deel, waarvoor van een „ernstige verstoring van de markt” in de zin van artikel 22 geen sprake kan zijn. Ik zal nu de feitelijke beschouwingen samenvatten. Ook wanneer een door nauwkeurige cijfers gestaafd oordeel bij de huidige stand van het geding niet mogelijk is, zijn er toch zo veel gezichtspunten tegen de steekhoudendheid van de door de Commissie gegeven beoordeling in te brengen, dat de toepassing van de vrijwaringsclausule van artikel 22 geacht moet worden op feitelijke gronden niet gerechtvaardigd te zijn. Op grond van de ons ter beschikking staande gegevens moet het op zijn minst uitgesloten zijn de toepassing van de vrijwaringsbepaling goed te keuren, waarmede dan de noodzakelijkheid zou zijn aangetoond van een onderzoek door deskundigen, wanneer men al niet de door mij voorgestelde waardering van de feitelijke elementen wil aanvaarden.

c) Gezien dit resultaat acht ik het verantwoord om op de overige twistpunten van dit proces slechts vluchtig in te gaan

aa) Zo mogen bezwaren tegen de betwiste beschikking niet worden ontleend aan de omstandigheid, dat de Commissie heeft nagelaten, de Lid-Staat welke zij de machtiging had verleend, te brengen tot onderhandelingen met de betrokken exportstaat. Artikel 22, lid 2, sub 2, bepaalt wel, dat een Lid-Staat, dat van vrijwaringsmaatregelen gebruik maakt, bereid moet zijn terstond besprekingen met het oog op voorlopige overeenkomsten te beginnen, opdat verhinderd wordt, dat de exporteurs een te grote of vermijdbare schade lijden. Naar de tekst van deze bepaling is er echter in dit opzicht hoogstens sprake van een verplichting van de Lid-Staten en wel een verplichting, die slechts onder bepaalde voorwaarden en met het doel van verzachting der werking van een vrijwaringsmaatregel ontstaat. Dat de Commissie in zulke gevallen als het ware automatisch het initiatief zou moeten nemen, kan naar mijn mening niet gezegd worden en zulks te minder, wanneer in feite vaststaat, dat bezwaren over een gebrek aan bereidheid van de Bondsrepubliek om te onderhandelen door exporteurs of benadeelden van de Lid-Staat, waarvan zij onderdaan zijn, niet zijn aangevoerd.

bb) Ook zou ik, afwijkend van de mening van verzoeksters, er in beginsel geen bezwaar tegen hebben, dat in het kader van artikel 22, lid 1, van verordening no. 19 een schorsing van de invoer, zoals op 1 oktober 1963 om 15 uur plaats vond, afgekondigd wordt en dan met een zekere terugwerkende kracht, bepaald naar het tijdstip van de uitvaardiging van de nationale maatregel. Daartegen pleit niet de in artikel 22, lid 2, sub 3, gebruikte formulering, dat de Commissie moet beslissen in het streven de bescherming tussen de Lid-Staten niet te vermeerderen, omdat deze formulering niet te verstaan is in verband met de normale regeling van verordening no. 19, maar met de vóór het in werking treden bestaande nationale systemen (waarbij op te merken valt dat de vroegere Duitse marktregeling voor granen, zoals de Commissie heeft aangetoond, met haar sluiswerking voor prijzen en hoeveelheden een sterkere protectie bood, dan bij de toepassing van de vrijwaringsclausule in het onderhavige geval verkregen wordt). Evenmin pleit daartegen artikel 22, lid 5, dat een schorsing van het afgeven van vergunningen slechts regelt bij verstoringen van de markt van een bepaalde soort, namelijk verstoringen, die zijn opgetreden na afloop van de overgangsperiode op grond van invoer uit derde landen, want klaarblijkelijk heeft deze bepaling niet de betekenis, om voor invoer uit derde landen in het algemeen bijzondere regelingen te treffen, maar veeleer moet slechts duidelijk gemaakt worden, dat na afloop van de overgangsperiode vrijwaringsmaatregelen uitsluitend nog tegenover derde landen genomen kunnen worden. Ten slotte kan evenmin artikel 18 van verordening no. 19 worden aangevoerd, zoverre dit er van spreekt dat in de handel tussen Lid-Staten het gebruik maken van beperkingen naar hoeveelheid of maatregelen van gelijke strekking onverenigbaar is met toepassing van het intercommunautaire stelsel van heffingen, want artikel 18 heeft betrekking op het normale geval, terwijl artikel 22 als vrijwaringsclausule voor noodgevallen moet ingrijpen. Ik verdedig echter de opvatting, dat dermate vèrstrekkende en ingrijpende maatregelen als een schorsen van de invoer met terugwerkende kracht beperkt moeten blijven tot de alleruiterste noodgevallen, waarin elke andere maatregel tekort schiet. Na hetgeen over de feitelijke voorwaarden voor de toepassing van artikel 22 is uiteengezet, mag het onderhavige geval zeker niet tot dergelijke noodgevallen gerekend worden.

cc) Daarmee zijn wij meteen gekomen tot de grief, dat de Commissie bij de ontheffing voor de Duitse vrijwaringsmaatregel het beginsel der evenredigheid heeft geschonden. Zoals verzoeksters er terecht de nadruk op leggen, volgt dit beginsel uit de in artikel 22, lid 1, gebruikte term „nodige” vrijwaringsmaatregelen, alsmede uit de algemene regel, dat afwijkingen van een normale situatie steeds tot het volstrekt noodzakelijke beperkt moeten blijven. Nu zie ik niet in, dat het in acht nemen van dit beginsel in het onderhavige geval tot de gedachte moest voeren, dat de beweerde bedreiging van de maïs- en gerstmarkt in januari 1964, die immers in de eerste plaats uit het feit werd afgeleid, dat voor de op 1 oktober 1963 aangevraagde invoervergunningen geen heffing verschuldigd mocht zijn, op te vangen door overeenkomsten van de Duitse Einfuhr- und Vorratsstelle met de importeurs over het zich houden aan een bepaalde verkoopprijs, want dergelijke overeenkomsten zijn voor de praktijk van de administratie ongewoon en bovendien konden er moeilijkheden ontstaan met het oog op het deugdelijk verzekeren van de nakoming daarvan, waarvan dan toch uiteindelijk de preventieve waarde afhangt. Naar het voor ons kenbare beeld van de economische toestand is het echter niet uitgesloten, dat andere, minder ingrijpende maatregelen dan invoerverboden — bij voorbeeld contingentering van de aangevraagde vergunningen of aankopen van maïs door de Vorratsstelle — ter verhindering van een dreigende verstoring van de markt, afdoende zouden zijn geweest. Ook in de keuze der middelen bij de toepassing van de vrijwaringsclausule en in de bepaling van haar draagwijdte zou dus — hetgeen nu slechts ware aan te stippen — een aanvullende reden gezien worden, de beschikking van de Commissie onrechtmatig te verklaren.

3. Détournement de pouvoir

Na dit alles dienen nog enige woorden gewijd te worden aan het verwijt van détournement de pouvoir.

Dit is mijns inziens met vol te houden, voorzover daarbij aangevoerd wordt, dat de Commissie een fout van de Duitse regeringsdiensten heeft willen dekken, welke diensten de beschikking van de Commissie over de franco-grens prijs, geldig voor de tijd van 1 tot en met 6 oktober 1963, verkeerd hadden uitgelegd. Zoals wij in de Joop van het geding te horen hebben gekregen, was zulk een fout door de Duitse diensten niet gemaakt; veeleer had de in de beschikking van de Commissie met het oog op de invoer van maïs uit Frankrijk aangebrachte streep betrekkingen op vrijstelling van de heffing en niet op de weigering om invoervergunningen vrijgesteld van heffing te verlenen.

Ook overigens kon de procedure geen grond opleveren voor de overtuiging, dat de Commissie zich bij het uitvaardigen van haar beschikking door niet ter zake dienende doeleinden — zoals ondersteuning van een Duits fiscaal streven, de vermijding van de meest passende manier om de fout te herstellen of het zich veilig stellen tegen regresaanspraken van Duitse instanties — heeft laten leiden. Een zeker vermoeden van het aanwezig zijn van zulk een opzet zou slechts dan mogen worden aangenomen, indien klaarblijkelijk de voorwaarden voor toepassing van de vrijwaringsclausule niet aanwezig zouden zijn geweest, waarvan echter volgens alle gedane onderzoekingen geen sprake kan zijn.

Daarom kan ook dit middel niet slagen;

III — Samenvatting en resultaat

Laat ik dan nu mijn conclusie samenvatten: Naar mijn overtuiging kan ook een volledige bespreking van de geschilpunten niet leiden tot de vaststelling, dat verzoeksters rechtstreeks door de aangevallen beschikking geraakt zijn. Hun verzoeken moeten derhalve naar mijn mening als niet-ontvankelijk worden afgewezen. Dat is mijn primaire conclusie. Voor geval het Hof op dit punt mijn mening niet volgt, moeten verzoeksters in de hoofdzaak zeker in het gelijk worden gesteld, aangezien de voorwaarden voor het uitvaardigen van vrijwaringsmaatregelen niet aanwezig waren. In elk geval zou op dit punt een aanvullende voorlichting door een deskundigenonderzoek nodig zijn, eer een oordeel ten gunste van de Commissie mogelijk lijkt. De beslissing in het arrest over de kosten moet ingevolge mijn primaire conclusie wegens niet-ontvankelijkheid van de beroepen ten nadele van verzoeksters luiden.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.