CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 11 FEBRUARI ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verzoeker in deze zaak, Manfred Burg, is ambtenaar van het Hof. Hij werd per 1 april 1977 aangeworven als tijdelijk functionaris en op 1 maart 1978 aangesteld in vaste dienst. Thans maakt hij aanspraak op een inrichtingsvergoeding als bedoeld in artikel 5 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut alsmede op de interessen over dit bedrag vanaf het tijdstip waarop het verschuldigd was, tot aan de betaling ervan; bijgevolg vraagt hij het Hof nietigverklaring van het uitdrukkelijke besluit van de president van het Hof van 21 januari 1981, tot afwijzing van zijn klacht tegen het besluit van de griffier van 6 november 1980 waarbij hem de inrichtingsvergoeding werd geweigerd.

Artikel 5, lid 1, voor zover hier van belang, luidt als volgt:

„De ambtenaar in vaste dienst die voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage, of die aantoont verplicht te zijn geweest van woonplaats te veranderen teneinde de in artikel 20 van het statuut vermelde verplichting na te komen, heeft recht op een inrichtingsvergoeding ten bedrage van twee maanden basissalaris indien hij recht heeft op de kostwinnerstoelage en van één maand basissalaris indien dit niet het geval is.”

Dat Burg voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage, wordt niet betwist.

Volgens artikel 20 van het statuut zijn ambtenaren verplicht in hun standplaats te wonen of op zodanige afstand daarvan dat zij niet worden gehinderd in de uitoefening van hun werkzaamheden.

Artikel 5, lid 3, van bijlage VII bepaalt:

„De inrichtingsvergoeding wordt uitbetaald na overlegging van bewijsstukken waaruit blijkt dat de ambtenaar zich, met zijn gezin indien hij recht heeft op de kostwinnerstoelage, in zijn standplaats heeft gevestigd.”

Ten tijde van zijn aanstelling in 1977 woonde Burg, samen met, zijn echtgenote en zijn dochter te Perl. Dit ligt aan de Duitse oever van de Moezel, ongeveer 30 km van de stad Luxemburg. Op 8. november 1978 verzocht hij om uitbetaling van de inrichtingsvergoeding en legde een kopie over van een huurcontract, gedateerd 12 november 1978, voor een kamer te Schengen. Schengen ligt aan de Luxemburgse oever van de Moezel en is door een brug verbonden met Perl. Zijn verzoek werd door de Personeelsdienst van het Hof afgewezen in een nota van 20 december 1978. Bij brief van 4 juli 1979 betwistte Burg de redenen van de weigering. De griffier, die belast is met de toepassing van de bepalingen van bijlage VII, antwoordde hierop in zijn brief aan Burg van 7 november 1979 dat 1) het huurcontract onvoldoende bewijs vormde van de feitelijke verhuizing naar Schengen, 2) zelfs al zou de verandering van woonplaats bewezen kunnen worden, dan nog een verplaatsing van ongeveer twee kilometer niet kon worden beschouwd als „integratie in een nieuwe omgeving”, hetgeen een vereiste is voor toekenning van de inrichtingsvergoeding. De griffier gebruikte hier een formulering uit 's Hofs arrest in zaak 140/77 (Verhaaf, Jurispr. 1978, blz. 2117, r.o. 18).

In zijn antwoord van 13 november verwierp Burg de interpretatie die de griffier had gegeven aan het Ambtenarenstatuut en aan de zaak-Verhaaf, en vroeg hem precies aan te geven hoe ver van zijn plaats van herkomst hij een kamer diende te huren om te voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de inrichtingsvergoeding. Tevens wees hij erop, dat hij eerder (blijkbaar per 2 januari 1978), juist om te voldoen aan de door de Personeelsdienst gestelde voorwaarden, een flat had gehuurd te Trintange, op 20 km van Perl, maar dat hij deze flat had moeten verlaten (blijkbaar in februari 1978) toen de eigenaar ze verkocht. De brief eindigt met een verzoek aan de griffier om binnen en redelijke termijn te antwoorden, zodat een klacht kon worden ingediend in de zin van artikel 90 Ambtenarenstatuut. De griffier antwoordde op 29 november, dat hij zijn besluit vervat in de nota van 7 november, slechts kon bevestigen daar er zich geen nieuw feit had voorgedaan dat een nieuw onderzoek van de vordering van Burg rechtvaardigde. Op 3 december herhaalde Burg zijn verzoek om precies te vernemen hoe ver hij moest verhuizen, waarop de griffier op 18 december antwoordde dat de toekenning van de inrichtingsvergoeding niet afhing van de afstand tussen de plaats van herkomst en de nieuwe woonplaats, maar enkel van het bewijs dat de ambtenaar daadwerkelijk naar zijn standplaats was verhuisd.

Bij nota van 3 september 1980 herhaalde Burg zijn verzoek. Hij voegde daarbij volgende stukken: een kopie van het huurcontract dat hij reeds twee jaar eerder had overgelegd; een bestelbon voor een bed, gedateerd 26 september 1979; twee facturen voor de aankoop van een bed en twee donsdekens; een kopie van de vermelding in zijn paspoort en in dat van zijn echtgenote (kennelijk gedateerd respectievelijk juni en augustus 1980) waaruit bleek dat zij beiden naar Schengen waren verhuisd. In een toevoeging aangebracht op de kopie van het huurcontract en gedateerd 1 mei 1980 werd de huurprijs voor twee kamers vastgesteld. Een van beide facturen was gedateerd 26 oktober (zonder jaar) en naast de vermelding van Burgs adres te Schengen was er met de hand „Perl” bijgeschreven. De andere factuur is gedateerd 4 juli 1980 en vermeldt als adres Perl en niet Schengen.

Bij brief van 6 november wees de griffier het verzoek van Burg af. Hij stelde dat de inrichtingsvergoeding alleen kan worden toegekend wanneer wordt bewezen dat de ambtenaar zijn vaste woonplaats heeft overgebracht naar zijn standplaats en zich daar daadwerkelijk heeft gevestigd; zowel vóór als na zijn aanstelling was de woonplaats van Burg gelegen binnen een straal van 30 km rond de stad Luxemburg, en zijn woonplaats te Schengen was slechts 2 km verwijderd van zijn vroegere woonplaats te Perl. Op grond hiervan kon men onmogelijk besluiten dat Burg zich thans in een nieuwe omgeving had geïntegreerd en zich in zijn standplaats had gevestigd.

En paar dagen later diende Burg een klacht in tegen dit besluit. Deze klacht werd afgewezen bij besluit van de president van het Hof van 19 januari 1981, aan Burg meegedeeld op 21 januari, zulks op grond van de volgende overwegingen: 1) de klacht was gericht tegen een besluit, houdende bevestiging van eerdere besluiten uit 1978 en 1979, waartegen geen klacht was ingediend; 2) wat er ook van zij, Burg had niet aangetoond dat hij zich daadwerkelijk in zijn standplaats had gevestigd. Op 14 april 1981, binnen de gestelde termijn, stelde Burg het onderhavige beroep in.

Ter terechtzitting verklaarde Burgs raadsman, dat deze tot november 1978 met zijn gezin te Perl had gewoond. Het ganse gezin verhuisde dan naar Schengen, hoewel de kamer aldaar pas een jaar later daadwerkelijk werd gemeubileerd. Burg hield zijn woning te Perl aan en bleef zijn dochter in Duitsland naar school zenden.

Eerst moet worden bezien of de gehele briefwisseling van november 1978 af, slechts een discussie tussen partijen was die eerst op 6 november 1980 uitliep op en voor Burg bezwarend besluit — zoals de raadsman van Burg beweert —, dan wel of dit besluit alleen maar de bevestiging was van vroegere besluiten.

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat een besluit bezwarend is wanneer het de rechtspositie van de ambtenaar rechtstreeks beïnvloedt op een wijze die ingaat tegen wat hij heeft gevraagd. Welnu, wat ook de aard van de voordien gevoerde briefwisseling mag zijn, mijns inziens is de nota van de griffier van 7 november 1979 zulk besluit en kon Burg daar dus een klacht tegen indienen: het besluit was immers genomen door degene die belast was met de toepassing van bijlage VII en zijn verzoek om toekenning van de inrichtingsvergoeding werd erin afgewezen. Zo er bij hem aanvankelijk enige onduidelijkheid kon bestaan over de juiste aard van deze nota, dan werd deze ongetwijfeld weggenomen door die van 29 november 1979, waarbij de griffier naar de vorige nota verwees als naar een besluit om geen inrichtingsvergoeding toe te kennen. In zijn antwoord van 3 december 1979 leek Burg zich trouwens bij de afwijzing van zijn vordering te hebben neergelegd. Hij verklaarde immers bereid te zijn een andere kamer in Luxemburg te huren, maar om verdere moeilijkheden te voorkomen, wenste hij te vernemen hoe ver hij moest verhuizen om te voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de inrichtingsvergoeding.

Indien het besluit van de griffier van 7 november 1979 uitsluitend gebaseerd was geweest op het ontbreken van genoegzaam bewijs van de verandering van woonplaats, zou ik daarin geen hindernis hebben gezien voor een nieuw verzoek ondersteund door vollediger bewijs (in casu betwijfel ik echter of de door Burg in zijn nota van 3 september 1980 aangevoerde bewijsstukken in feite voldoende zouden geweest zijn om op het besluit over zijn verzoek terug te kunnen komen). In het besluit werd het verzoek echter ook afgewezen op grond van de overweging dat een verhuizing over een afstand van twee kilometer niet kon worden beschouwd als integratie in een nieuwe omgeving. In zoverre is het een beslissing over de rechtsgeldigheid van het verzoek. In het tweede besluit van de griffier, gedateerd 6 november 1980, werd dit bezwaar meer gedetailleerd herhaald, en dit besluit kon dan ook slechts worden beschouwd als een bevestiging van het eerste. Dat eerste besluit was mijns inziens het voor Burg bezwarende besluit en aangezien hij daartegen niet tijdig een klacht heeft ingediend, moet zijn beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.

Als het beroep ontvankelijk was geweest, zou het dan gegrond zijn?

Burg stelt dat hij ingevolge artikel 5, lid 1, van bijlage VII recht heeft op de inrichtingsvergoeding, alleen al omdat hij voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage. Hij zou dus niet verplicht zijn te bewijzen dat hij van woonplaats moest veranderen ter nakoming van de in artikel 20 van het Statuut vermelde verplichting, en evenmin zou hij vóór de uitbetaling van de inrichtingsvergoeding, verplicht zijn tot overlegging van bewijsstukken waaruit blijkt dat hij zich „in zijn standplaats heeft gevestigd” in de zin van artikel 5, lid 3, van bijlage VII. Laatstgenoemde bepaling zou alleen toepasselijk zijn op degenen die vallen onder de tweede hypothese van artikel 5, lid 1, en niet op degenen die voldoen aan de voorwaarden voor de ontheemdingstoelage. De door de inrichtingsvergoeding beoogde compensatie voor het integreren in een nieuwe omgeving zou in de eerste plaats de standplaats betreffen en niet de woonplaats. Voldoet de ambtenaar aan de voorwaarden voor de ontheemdingstoelage, dan zou dit impliceren dat hij verplicht is zich in zijn standplaats te vestigen. De nieuwe standplaats van Burg, Luxemburg, is een heel eind verwijderd van zijn vroegere plaats van tewerkstelling, namelijk de luchthaven van Frankfurt.

Verweerder stelt hiertegenover, dat verzoeker, al voldoet hij aan de door artikel 5, lid 1, gestelde voorwaarden voor de inrichtingsvergoeding, zonder bewijs van vestiging in zijn standplaats geen aanspraak kon maken op uitbetaling ervan. In casu viel uit de overgelegde bewijsstukken niet af te leiden dat de reden van het overbrengen van zijn woonplaats naar Schengen, op 2 km van Perl, gelegen was in zijn aanstelling bij het Hof van Justitie; evenmin kan worden gesteld dat de vestiging in een nieuwe omgeving en het overbrengen van zijn woonplaats naar zijn standplaats worden bewezen door het feit dat hij 2 km verder is gaan wonen. De ambtenaar die om betaling van de inrichtingsvergoeding vraagt, moet volgens artikel 5, lid 3, aantonen dat de vestiging in een nieuwe omgeving veroorzaakt werd door zijn dienst bij het Hof.

Het is duidelijk dat artikel 5, lid 3, van bijlage VII en artikel 20 van het Ambtenarenstatuut elkaar niet volledig dekken. Om te voldoen aan artikel 20 heeft de ambtenaar de keuze tussen wonen „in zijn standplaats” of „op zodanige afstand daarvan dat hij niet gehinderd wordt in de uitoefening van zijn werkzaamheden.” Als hij aantoont verplicht te zijn geweest zijn woonplaats over te brengen naar een van deze plaatsen, voldoet hij aan de door artikel 5, lid 1, gestelde voorwaarden voor de inrichtingsvergoeding. Nochtans wordt er bepaald dat de verplichting tot uitbetaling pas ontstaat na overlegging van bewijsstukken waaruit blijkt dat hij zich in zijn standplaats heeft gevestigd. Het overleggen van bewijsstukken waaruit blijkt dat hij op zodanige afstand van zijn standplaats woont, dat hij niet gehinderd wordt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, is zo gezien onvoldoende. Dit lijkt mij een duidelijke leemte in de formulering en kan niet beantwoorden aan de bedoeling. Wanneer men in artikel 5, lid 3, leest „wonen in zijn standplaats”, moet men dit aanvullen met „of op zodanige afstand daarvan dat hij niet gehinderd wordt in de uitoefening van zijn werkzaamheden”. Zo dit de bedoeling was, is het om verdere geschillen te voorkomen, wenselijk het uitdrukkelijk in artikel 5, lid 3, te zeggen.

Dit helpt Burg evenwel niet verder. Het ligt mijns inziens voor de hand dat zowel de ambtenaren die voldoen aan de voorwaarden voor de ontheemdingstoelage, als degenen die verplicht zijn van woonplaats te veranderen om te voldoen aan de voorwaarden van artikel 20, moeten aantonen dat zij gevestigd zijn in hun standplaats of (naar mijn mening) op zodanige afstand daarvan dat zij niet gehinderd worden in de uitoefening van hun werkzaamheden. Dat het om een „installatie” moet gaan, vloeit voort uit het begrip inrichtingsvergoeding zelf. Uit de structuur van het geheel der toepasselijke bepalingen volgt mijns inziens dat het moet gaan om een „installatie” wegens de aanstelling. De omschrijving van degenen die voldoen aan de voorwaarden voor de ontheemdingstoelage, toont aan dat het gaat om personen die niet regelmatig woonachtig waren in de staat waar hun standplaats is gevestigd, en die zich dus noodzakelijkerwijze aldaar daadwerkelijk zullen moeten vestigen of inrichten. Om de inrichtingsvergoeding te krijgen, staat het degenen die niet voldoen aan de voorwaarden voor de ontheemdingstoelage, aan te tonen dat zij verplicht zijn geweest te verhuizen naar hun standplaats of naar de onmiddellijke omgeving ervan.

In zijn arrest in zaak 140/77 (Verhaaf) overwoog het Hof dat „het kennelijke doel van een installatievergoeding erin bestaat de ambtenaar in staat te stellen om naast zijn verhuiskosten de onvermijdelijke lasten te dragen die het gevolg zijn van zijn integratie gedurende een onbepaalde, maar langere periode in een nieuwe omgeving.”

De inrichtingsvergoeding wordt berekend volgens het salaris en niet op basis van de werkelijke uitgaven. Zonder twijfel gebeurt dit om praktische redenen van administratieve aard. Dit neemt echter niet weg dat zij wordt betaald voor uitgaven die het gevolg zijn van de installatie of waarvan mag worden aangenomen dat zij daardoor veroorzaakt zijn. Het opschrift van afdeling 3, waaronder artikel 5 voorkomt, namelijk „vergoeding van kosten”, wijst erop dat het hier niet eenvoudig gaat om een bedrag dat moet worden uitbetaald, maar dat men hiermee gedane of vermoede kosten wil vergoeden. Het bedrag van de kosten behoeft door de ambtenaar niet gespecificeerd te worden; om een verplichting tot betaling van de vergoeding te doen ontstaan, moet hij aantonen naar een andere plaats te zijn verhuisd en zich aldaar te hebben gevestigd, waardoor daadwerkelijk of toch waarschijnlijk kosten zullen zijn veroorzaakt. Ter vergelijking zij verwezen naar het arrest van het Hof met betrekking tot de inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst, in de gevoegde zaken 27 en 39/59 (Campolongo, Jurispr. 1960, blz. 819, r.o. 5).

Dat dit de juiste interpretatie is, lijkt mij duidelijk te volgen uit artikel 71 Ambtenarenstatuut, waarin onder het opschrift „kosten” onder meer wordt bepaald: „Overeenkomstig het bepaalde in bijlage VII heeft de ambtenaar recht op vergoeding van de kosten door hem gemaakt bij de indiensttreding.”

De aanvankelijk overgelegde bewijsstukken lieten er twijfel over bestaan of verzoeker zich wel daadwerkelijk te Schengen had „gevestigd”. Laten wij, in zijn voordeel, aannemen dat hij dit inderdaad had gedaan. Toch kan dit onmogelijk worden beschouwd als integratie in een nieuwe omgeving in de zin van 's Hofs arrest in zaak 140/77. In elk geval kan niet worden aangenomen, dat het overbrengen van de woonplaats naar een 2 km verder gelegen plaats is gebeurd of noodzakelijk was om redenen die verband houden met verzoekers aanstelling bij het Hof. De verandering van woonplaats lijkt door niets anders te kunnen worden verklaard dan vooral door zijn wens om te voldoen aan de voorwaarden voor de inrichtingsvergoeding, en hoogstens door praktische redenen van persoonlijke aard. Het feit dat deze verhuizing over een korte afstand pas heeft plaatsgevonden meer dan een jaar na zijn indiensttreding bij het Hof, laat er mijns inziens geen twijfel over bestaan dat in dit geval de noodzaak daartoe niet gelegen was in zijn aanstelling bij het Hof.

Ter terechtzitting werd te verstaan gegeven dat verzoeker „onder druk was gezet” om van woonplaats te veranderen. Na onderzoek bleek echter onder geen enkele vorm aandrang te zijn uitgeoefend of te zijn gevraagd om van woonplaats te veranderen teneinde te voldoen aan de voorwaarden van artikel 20 Ambtenarenstatuut. Evenmin was er in enige vorm ongepaste druk uitgeoefend. Verzoekers bewering had enkel betrekking op de mededeling dat de inrichtingsvergoeding niet zou worden uitbetaald tenzij hij daadwerkelijk van woonplaats veranderde om redenen die verband hielden met zijn aanstelling bij het Hof.

Verzoeker is er naar mijn mening niet in geslaagd aan te tonen dat hij recht heeft op de vergoeding en evenmin dat verweerder de vergoeding ten onrechte heeft geweigerd.

Om deze redenen concludeer ik tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, of, indien het Hof het wel ontvankelijk zou verklaren, tot verwerping ervan wegens ongegrondheid, met verwijzing van elk der partijen in de eigen kosten.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.