Conclusie van advocaat-generaal Cosmas van 24 september 1998. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk België. - Niet-nakoming - Richtlijn 91/157/EEG inzake batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten - Verzuim van lidstaat om de in artikel 6 van de richtlijn bedoelde programma's op te stellen. - Zaak C-347/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-00309



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1 Met het onderhavige beroep krachtens artikel 169 EG-Verdrag verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat het Koninkrijk België, door niet alle maatregelen vast te stellen en ter kennis van de Commissie te brengen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan artikel 6 van richtlijn 91/157/EEG van de Raad van 18 maart 1991 inzake batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten(1) (hierna: "richtlijn"), de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

II - De juridische context

2 Artikel 1 van de richtlijn bepaalt:

"Deze richtlijn heeft onderlinge aanpassing ten doel van de wetgevingen van de lidstaten met betrekking tot de nuttige toepassing en gecontroleerde verwijdering van gebruikte batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten zoals aangegeven in bijlage I."

3 Artikel 6 van de richtlijn bepaalt:

"De lidstaten stellen programma's op ter verwezenlijking van de volgende doelstellingen:

- vermindering van de hoeveelheid zware metalen in batterijen en accu's;

- bevordering van het in de handel brengen van batterijen en accu's die een geringere hoeveelheid gevaarlijke stoffen en/of minder verontreinigende stoffen bevatten;

- geleidelijke vermindering in het huisvuil van de hoeveelheid onder bijlage I vallende gebruikte batterijen en accu's;

- bevordering van het onderzoek naar de vermindering van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in batterijen en accu's en naar de vervanging hiervan door andere, minder verontreinigende stoffen, alsmede naar methoden voor recycling ervan;

- gescheiden verwijdering van gebruikte batterijen en gebruikte accu's die onder bijlage I vallen.

De programma's worden voor de eerste maal vastgesteld voor een op 18 maart 1993 aanvangende periode van vier jaar. Zij moeten uiterlijk 17 september 1992 bij de Commissie worden ingediend.

De programma's worden regelmatig, ten minste om de vier jaar, opnieuw bezien en bijgesteld in het licht van met name de vooruitgang van de techniek, de toestand van de economie en die van het milieu. De gewijzigde programma's moeten tijdig aan de Commissie worden overgelegd."

4 Artikel 7 van de richtlijn luidt:

"1. De lidstaten zien erop toe dat de gescheiden inzameling en in voorkomend geval de invoering van een statiegeldregeling, doeltreffend worden georganiseerd. Teneinde recycling aan te moedigen kunnen de lidstaten bovendien maatregelen invoeren bijvoorbeeld in de vorm van economische instrumenten. Deze maatregelen moeten worden ingevoerd na overleg met de betrokken partijen, dienen te berusten op deugdelijke ecologische en economische criteria en mogen geen concurrentiedistorsies meebrengen.

2. Bij de toezending van de in artikel 6 bedoelde programma's stellen de lidstaten de Commissie in kennis van de door hen krachtens lid 1 genomen maatregelen."

III - De feiten

5 Ingevolge vorenbedoelde regeling dienen de lidstaten de in artikel 6 beschreven programma's en de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde maatregelen vast te stellen en ter kennis te brengen. Op 11 mei 1994 heeft het Koninkrijk België de Commissie enkel bepaalde maatregelen ter kennis gebracht van het Vlaamse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waalse Gewest, die zijn vastgesteld om te voldoen aan de richtlijn. De Commissie was van mening, dat deze maatregelen leemten vertoonden en op bepaalde punten ontoereikend waren. Zij heeft meer in het bijzonder vastgesteld, dat haar geen kennisgeving was gedaan van programma's die voldeden aan de voorwaarden van artikel 6 van de richtlijn, en voorts van maatregelen ter uitvoering van het bepaalde in artikel 7, lid 1, van de richtlijn. Op basis van de inlichtingen waarover zij beschikte, stelde de Commissie zich op het standpunt, dat het Koninkrijk België zeer waarschijnlijk niet had voldaan aan de ingevolge de artikelen 6 en 7, lid 2, van de richtlijn op hem rustende verplichtingen.

6 Op deze grond heeft de Commissie op 3 juli 1995 overeenkomstig de procedure van artikel 169 van het Verdrag de Belgische regering aangemaand om binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen te maken over bedoelde inbreuk.

7 Toen het Koninkrijk België hierop niet antwoordde, liet de Commissie hem op 27 december 1996 een met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij de betrokken lidstaat het verwijt maakte de ingevolge de artikelen 6 en 7, lid 2, van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen door de Commissie slechts onvolledig te informeren over het in artikel 6 van de richtlijn bedoelde programma en door haar niet in kennis te stellen van de maatregelen die zij diende te nemen ingevolge artikel 7 van de richtlijn. Tegelijkertijd nodigde zij het Koninkrijk België uit binnen een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving ervan aan het met redenen omklede advies te voldoen.

8 Op 24 februari 1997 liet de Belgische regering de Commissie het antwoord toekomen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, waarin het heet, dat de tenuitvoerlegging van de in artikel 6, eerste alinea, derde en vijfde streepje, van de richtlijn bedoelde doelstellingen tot de bevoegdheidssfeer van dit Gewest behoort. Voorts is in dit antwoord melding gemaakt van de resultaten van de genomen maatregelen inzake de afzonderlijke inzameling en recyclage van gebruikte batterijen; tevens heeft de Belgische regering de Commissie meegedeeld, dat een protocolovereenkomst was gesloten tussen de drie Gewesten van het land en de VZW Bebat, waarbij de inzameling en recyclage van gebruikte batterijen is georganiseerd. Ten slotte geeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest informatie over de voorgenomen inhoud van een project inzake afvalstoffen, dat in voorbereiding is.

9 Op 29 april 1997 liet de Belgische regering de Commissie het antwoord van het Waalse Gewest toekomen, waarin een actieprogramma is uiteengezet voor het beheer van afvalstoffen, met name gebruikte batterijen en accu's. Dit programma zal waarschijnlijk worden bijgesteld bij de vaststelling van het tweede Waalse plan inzake afvalstoffen, waarvan het een onderdeel vormt.

10 Op 9 juli 1997 heeft het Koninkrijk België de Commissie het koninklijk besluit van 17 maart 1997 doen toekomen, inzake batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten. Artikel 3 daarvan bepaalt, dat de federale minister die het leefmilieu onder zijn bevoegdheid heeft, programma's opstelt ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje, van richtlijn 91/157.

11 De elementen waarover de Commissie beschikte, kwamen hierop neer, dat de gewestelijke autoriteiten van het land maatregelen hadden genomen inzake de derde en de vijfde doelstelling als bedoeld in artikel 6, lid 1, van de richtlijn, en dat nog programma's moesten worden opgesteld op federaal niveau wat de eerste, de tweede en de vierde doelstelling betreft; de Commissie leidde hieruit af, dat niet alle bij artikel 6 van de richtlijn voorgeschreven maatregelen waren genomen. Anderzijds heeft de Commissie vastgesteld, dat de Belgische autoriteiten, weliswaar niet in direct verband met richtlijn 91/157, de wetgeving betreffende de "milieutaksen" (die onder meer geldt voor batterijen), hebben meegedeeld, zodat zij afstand heeft gedaan van haar grief betreffende schending van artikel 7, lid 2, van de richtlijn, en zich het recht heeft voorbehouden op dit punt terug te komen indien andere maatregelen zouden worden vastgesteld zonder haar ter kennis te worden gebracht.

12 Van mening dat het Koninkrijk België zich niet heeft geschikt naar het met redenen omkleed advies van 26 december 1996, heeft de Commissie besloten op 6 oktober 1997 het onderhavige beroep in te stellen.

13 Hierbij zij nog aangetekend, dat de Belgische autoriteiten op 26 november 1997 de Commissie bepaalde elementen ter kennis hebben gebracht ter aanvulling van het antwoord van de regering van het Vlaamse Gewest op het met redenen omkleed advies van de Commissie van 26 december 1996.

IV - De standpunten van partijen

14 De Commissie baseert haar beroep op artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag en op artikel 5, eerste alinea, van dat Verdrag, bepalende dat de lidstaten tot wie een richtlijn is gericht, de daarin voorgeschreven resultaten dienen te bereiken binnen de in de richtlijn vastgestelde termijn. De Commissie verwijst naar de vaste rechtspraak van het Hof, dat een lidstaat zich niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of omstandigheden in zijn nationale rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit communautaire richtlijnen voortvloeiende verplichtingen en termijnen.

15 Zij stelt, dat in de loop van de administratieve procedure niet is betwist, en overigens onbetwistbaar was, dat het Koninkrijk België niet alle nodige maatregelen heeft genomen om de in artikel 6 van de richtlijn bedoelde programma's vast te stellen. De door de Gewesten genomen maatregelen waren ontoereikend, omdat zij geen betrekking hadden op de eerste, de tweede en de vierde doelstelling van artikel 6, eerste alinea, van de richtlijn, terwijl inzake deze doelstellingen aanvullende maatregelen hadden moeten worden genomen op federaal vlak, wat overigens ook volgt uit de tekst van artikel 3 van het koninklijk besluit van 17 maart 1997.

16 Bovendien voert verzoekster aan, dat het Koninkrijk België tot het verstrijken van de termijn van artikel 6, tweede alinea, van de richtlijn, haar nooit heeft meegedeeld dat de doelstellingen van artikel 6 waren bereikt en dat het niet meer nodig was de programma's op te stellen voor de tenuitvoerlegging van de doelstellingen als bedoeld in artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje. Zij wijst er eveneens op, dat de maatregelen die in het algemeen zijn beschreven in de brief van het Koninkrijk België, haar voordien nooit waren meegedeeld.

17 De Commissie wijst er voorts nog op, dat artikel 6 van de richtlijn bepaalt, dat programma's worden opgesteld voor opeenvolgende periodes van vier jaar, in het kader van een dynamisch proces ter bereiking van een zo gunstig mogelijk resultaat, telkens op basis van de concrete situatie, zodat de hoeveelheid kwik en zware metalen in batterijen en accu's tot nul kan worden teruggebracht. Zij is ook van mening, dat de door het Koninkrijk België uiteengezette maatregelen aan deze voorwaarden niet voldoen. Meer in het bijzonder stelt zij, dat de verlaging van het kwikgehalte niet een van de verplichtingen van artikel 6 van de richtlijn is, doch wel een verplichting voorgeschreven bij artikel 3, lid 1. Ook wijst zij erop dat, anders dan de verwerende lidstaat uiteenzet, artikel 6, eerste alinea, eerste en tweede streepje, van de richtlijn geen grenswaarden vaststellen inzake het gehalte aan gevaarlijke stoffen, en dat de inspanningen die op nationaal niveau worden gedaan, slechts tot het gewenste resultaat zullen leiden indien het gebruik van deze stoffen definitief achterwege blijft. Ten slotte merkt de Commissie op, dat de "milieutaksen" deel uitmaken van de verplichtingen als bedoeld in artikel 7, lid 2, van de richtlijn, waarvan zij niet langer stelt dat het geschonden is, en dat de maatregelen ter bevordering van het onderzoek, waarop het Koninkrijk België zich beroept, haar niet werden meegedeeld. Bovendien, aldus de Commissie, vermeldt het Bebat-systeem, blijkens artikel 3 van voormelde overeenkomst, een selectieve inzameling en recyclage van accu's, en niet de doelstellingen van artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje, van de richtlijn.

18 In dit verband stelt de Commissie, dat weliswaar bepaalde resultaten zijn bereikt vóór de door de richtlijn vastgestelde datum voor de verwezenlijking van de opeenvolgende programma's telkens voor een periode van vier jaar, doch dat dit de lidstaat niet ontslaat van de verplichting om de voorgeschreven programma's vast te stellen. In ieder geval heeft het Koninkrijk België haar geen enkele kennisgeving doen toekomen betreffende de inhoud van enig programma verband houdend met artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje, van de richtlijn, binnen de in artikel 6, tweede alinea, van de richtlijn vastgestelde termijn, ook niet binnen de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies vastgestelde termijn, en zelfs niet vóór de indiening van de repliek van de Commissie.

19 Op deze gronden verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat het Koninkrijk België, door niet alle nodige maatregelen vast te stellen en/of mee te delen, niet heeft voldaan aan artikel 6 van richtlijn 91/157, en deze lidstaat te verwijzen in de kosten van het geding.

20 Het Koninkrijk België betwist niet, dat de kennisgeving van de programma's achterwege is gebleven, zoals de Commissie stelt. In dupliek verklaart België uitdrukkelijk, dat het de op federaal niveau gesloten overeenkomsten niet ter kennis van de Commissie heeft gebracht.

21 België voert evenwel aan, dat toen de bij artikel 6 van de richtlijn voorgeschreven programma's voor het eerst moesten worden opgesteld voor een periode van vier jaar(2), de federale overheid ter zake niet bevoegd was. Milieubescherming was in beginsel een bevoegdheid van de Gewesten. Eerst bij de hervorming van 16 juli 1993 is de federale overheid bevoegd geworden om de maatregelen vast te stellen als bedoeld bij artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje, van de richtlijn.

22 Anderzijds voert het Koninkrijk België aan, dat de vaststelling van de programma's zoals bedoeld in artikel 6, eerste alinea, van de richtlijn slechts als noodzakelijk is te beschouwen voor zover de doelstellingen van de richtlijn nog niet zijn bereikt. België stelt, dat het heeft voldaan aan de uit artikel 6 van richtlijn 91/157 voortvloeiende verplichtingen, en dus geen aanvullende maatregelen moet nemen.

23 Meer in het bijzonder bevestigt de Belgische regering, dat zij ten tijde van de vaststelling van voormelde richtlijn, reeds talrijke maatregelen had genomen ter verwezenlijking van deze doelstellingen. Volgens haar zijn deze maatregelen aangevuld met andere maatregelen, die zijn genomen na de vaststelling van de richtlijn. Zij verwijst ter zake naar vorenbedoelde programma's van de Gewesten en naar het koninklijk besluit van 17 maart 1997. Volgens haar is dit koninklijk besluit niet een loutere omzetting en overname van de richtlijn, en is het niet te beschouwen als een erkenning dat de programma's niet vóór deze datum zijn vastgesteld, doch is het een bevestiging van een bestaande toestand en vormt het de juridische context voor eventuele latere regelingen die de federale overheid in deze materie nog zal vast stellen. Tevens maakt het Koninkrijk België gewag van twee overeenkomsten, hoewel het erkent dat het de tekst daarvan voor het eerst in zijn verweerschrift heeft meegedeeld. Meer in het bijzonder verwijst België in de eerste plaats naar de overeenkomst van 1989 met de batterijenproducenten, strekkende tot beperking van de hoeveelheid zware metalen, met name kwik, in batterijen, en in de tweede plaats naar de door de Europese producenten opgestelde programma's met het oog op de beperking van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen en de ontwikkeling van minder verontreinigende vervangingsproducten. België voegt daaraan nog toe, dat in april 1990 de Federatie van de Elektriciteitssector en Fabrimetal bij overeenkomst de verplichting hebben aangegaan zich te voegen naar de gedragscode van 1 januari 1988, strekkende tot een verlaging van de hoeveelheid kwik in primaire elektrische batterijen die in België in de handel zijn.

24 De verwerende lidstaat wijst eveneens op het belang van de VZW Bebat, die in augustus 1995 is opgericht in het kader van de wet van 16 maart 1993, zoals gewijzigd bij de wet van 7 maart 1996, inzake de inzameling en recyclage van batterijen. Deze VZW heeft op 17 juni 1996 een protocolovereenkomst gesloten met de drie Gewesten, en zij neemt maatregelen ter bevordering van het onderzoek met het oog op een grootschalige inzameling van batterijen. Bovendien wijst het Koninkrijk België erop, dat de "milieutaksen" niet alleen onder de doelstellingen van artikel 7 van de richtlijn zijn in te delen; deze regeling slaagt in ruime mate in zijn opzet om batterijen en accu's met minder gevaarlijke of minder verontreinigende stoffen op de markt te brengen, en om het onderzoek te bevorderen naar mogelijkheden om de hoeveelheden gevaarlijke stoffen te beperken en ze te vervangen door minder verontreinigende stoffen.

25 Het Koninkrijk België voert aan, dat het begrip "programma's" in de zin van de richtlijn formeel geen nauwkeurig afgebakende juridische inhoud heeft. Elk geheel van maatregelen ter verwezenlijking van de door de richtlijn vastgestelde doelstellingen - ongeacht de juridische aard en de vorm van die maatregelen - moet worden beschouwd als een "programma" in de zin van de richtlijn. In dit verband stelt het Koninkrijk België, dat voormelde overeenkomsten zijn te beschouwen als programma's die voldoen aan de eisen van artikel 6 van de richtlijn, omdat zij verband houden met de doelstellingen van artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje, en omdat zij een dynamisch proces op gang brengen teneinde in het kader van een concrete situatie tot een zo doeltreffend mogelijke verlaging van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen te komen. Bovendien, aldus België, stelt de richtlijn geen in cijfers uitgedrukt doel vast voor de verlaging van het gehalte aan gevaarlijke of verontreinigende stoffen en voor de bevordering van de verkoop van batterijen en accu's die minder gevaarlijke of verontreinigende stoffen bevatten; het is dus onmogelijk te bepalen op welk tijdstip dit doel is bereikt.

26 Gelet op een en ander, stelt het Koninkrijk België zich op het standpunt, dat de doelstellingen van artikel 6 van de richtlijn zijn bereikt, en dat haar verzuim uitsluitend hierin bestaat, dat zij heeft nagelaten de Commissie kennis te geven van de op federaal niveau gesloten overeenkomsten, welk verzuim volgens haar evenwel slechts een louter formeel karakter heeft. Mitsdien verzoekt België het Hof het beroep te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de kosten.

V - Standpuntbepaling

27 Volgens de grieven van de Commissie is het Koninkrijk België de ingevolge artikel 6 van richtlijn 91/157 op hem rustende verplichtingen niet nagekomen. Bijgevolg moet nauwkeurig worden vastgesteld welke deze verplichtingen zijn, gelet op de omstandigheid dat partijen ter zake zeer uiteenlopende interpretaties verdedigen. Hierbij zij evenwel aangetekend, dat het Hof tot op heden nog niet de gelegenheid heeft gehad de richtlijn grondig te onderzoeken.(3)

28 Vooraf wil ik erop wijzen, dat vanuit methodologisch oogpunt de bepalingen van artikel 6 van de richtlijn vanuit twee verschillende invalshoeken kunnen worden geïnterpreteerd. De eerste benadering is gebaseerd op de uitdrukkelijke bewoordingen van dit artikel, en houdt in dat op de lidstaten twee verschillende verplichtingen rusten: a) de vaststelling van programma's ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 6, eerste alinea, en b) de mededeling van deze programma's aan de Commissie overeenkomstig het bepaalde in artikel 6, tweede en derde alinea. Volgens de tweede benadering, die uitgaat van de systematische en teleologische interpretatie van de betrokken bepalingen, verdient het aanbeveling geen onderscheid te maken tussen deze twee afzonderlijke verplichtingen; het gaat namelijk om één verplichting, namelijk het opstellen en ter kennis brengen van de voorgeschreven programma's, wat meebrengt dat, indien wordt vastgesteld dat de nationale maatregelen gebreken vertonen wat de vaststelling ervan betreft, er automatisch van is uit te gaan dat de lidstaat niet heeft voldaan aan alle verplichtingen die ingevolge artikel 6 van de richtlijn op hem rusten (c). Met het oog op een exhaustief onderzoek, zal ik achtereenvolgens de twee benaderingswijzen onderzoeken, hoewel zij uiteindelijk tot hetzelfde antwoord leiden.

a) De verplichting om programma's op te stellen

29 Volgens artikel 6, eerste alinea, van richtlijn 91/157, stellen de lidstaten programma's op ter verwezenlijking van vijf in die alinea vermelde doelstellingen.

30 Mijns inziens kan de verplichting om programma's op te stellen, absoluut niet ten uitvoer worden gelegd bij wege van afzonderlijke maatregelen of van specifieke detailvoorschriften op het gebied van batterijen en accu's. Ik herinner eraan, dat de litigieuze richtlijn onder meer de bescherming van het milieu op het oog heeft, zoals in de considerans uitdrukkelijk is gepreciseerd. De verwezenlijking van deze doelstelling brengt noodzakelijkerwijs mee, dat parallel met elkaar bestuursrechtelijke maatregelen worden genomen én materiële acties worden gevoerd; milieubescherming is eveneens in belangrijke mate afhankelijk van de planning van de totale activiteit van de overheid - zowel de nationale als die van de Gemeenschap - in de sectoren die voor het milieu van belang zijn. Met andere woorden, een adequate planning door middel van de opstelling van volledige programma's, zoals artikel 6 van de richtlijn verlangt, kan in geen geval worden vervangen door acties ad hoc van nationale instanties in de sectoren waarvoor een planning is voorgeschreven.(4)

31 De zienswijze van de Commissie, dat de omstandigheid dat bepaalde resultaten zijn verwezenlijkt door maatregelen ter uitvoering van het eerste van een reeks programma's voor vier jaar, die een lidstaat heeft genomen op het door artikel 6, tweede alinea, van de richtlijn voorgeschreven tijdstip, deze lidstaat niet ontslaat van de verplichting om programma's op te stellen, is dus gegrond.

32 Het Koninkrijk België erkent, dat programma's stricto senso op het federale niveau niet zijn vastgesteld ter verwezenlijking van de eerste, de tweede en de vierde doelstelling van artikel 6, eerste alinea, doch voegt hieraan toe, dat de door hem vermelde overeenkomsten en de door hem genomen maatregelen ertoe hebben geleid, dat de in artikel 6 van de richtlijn bedoelde doelstellingen ten volle zijn verwezenlijkt en dus in ieder geval ook als "programma's" kunnen worden beschouwd. Nu de richtlijn niet formeel omschrijft wat onder "programma's" is te verstaan, stelt het Koninkrijk België, dat elk geheel van maatregelen met het oog op de verwezenlijking van de door de richtlijn vastgestelde doelstelling, ongeacht het rechtskarakter en de vorm van die maatregelen, als een programma moet worden beschouwd.

33 Nog afgezien van wat voorafgaat, is in ieder geval vereist, dat de op nationaal vlak genomen maatregelen alle elementen omvatten van een "programma" als bedoeld in artikel 6 van de richtlijn.(5) Zoals gezegd, heeft het Hof nog niet de gelegenheid gehad zich uit te spreken over de vraag wat is te verstaan onder het begrip "programma" in de zin van artikel 6 van richtlijn 91/157. Deze omschrijving zal moeten worden vastgesteld aan de hand van de door de richtlijn zelf verschafte gegevens. In dit verband zij erop gewezen, dat artikel 6 van de richtlijn de inhoud van de programma's vaststelt (gelet op de vijf doelstellingen in artikel 6, eerste alinea) alsmede de timing ervan (artikel 6, tweede en derde alinea).

34 Uit de tekst van deze bepaling en de algemene opzet van de richtlijn volgt, dat de gemeenschapswetgever voorschrijft dat het probleem van de bijzondere afvalstoffen (zoals batterijen en accu's) in fasen, en volgens een precieze timing, wordt aangepakt. Daarom is bepaald, dat nationale programma's worden vastgesteld, die "regelmatig, ten minste om de vier jaar, opnieuw worden bezien en bijgesteld in het licht van met name de vooruitgang van de techniek, de toestand van de economie en die van het milieu".(6) Bovendien stelt de Commissie terecht, dat uit het gebruik van de termen "vermindering" en "bevordering" in artikel 6, eerste alinea, eerste, tweede en vierde streepje, en uit de omstandigheid dat dit artikel voorziet in een opeenvolgende reeks van programma's, telkens voor vier jaar, volgt, dat geen enkel kwantitatief plafond is vastgesteld voor de definitieve verwezenlijking van de concrete doelstellingen van de richtlijn. De procedure van de richtlijn komt integendeel hierop neer, dat de hoeveelheden gevaarlijke stoffen, namelijk kwik en zware metalen, moeten blijven dalen, in afwachting van het definitief verbod van die stoffen.

35 Vervolgens zal ik ingaan op de argumenten van het Koninkrijk België in het licht van de criteria van artikel 6 van de richtlijn. Wat de overeenkomsten betreft waarop de Belgische regering zich beroept, wil ik het volgende opmerken:

- de timing van deze overeenkomsten is niet in overeenstemming met artikel 6 van de richtlijn, nu daarin niet is bepaald dat zij regelmatig zullen worden herzien en bijgesteld en meegedeeld aan de Commissie, conform artikel 6, tweede alinea. Zowel de gedragscode, die is vastgesteld op 1 januari 1988 en die gold tot 31 december 1991, als de overeenkomst tot aanpassing van die gedragscode, die is ondertekend op 20 april 1990, blijven beperkt tot een algemene intentieverklaring van partijen, die zich ertoe verbinden de middelen te onderzoeken om de hoeveelheid gevaarlijke stoffen te verlagen (de gedragscode na 1990 en de overeenkomst na 1992) en de vervanging van die stoffen te bevorderen (uiterlijk in 1991). Er zij op gewezen, dat artikel 3 van de overeenkomst van 20 april 1990 bepaalt, dat de eerste twee bepalingen van deze overeenkomst "geen beletsel vormen voor een versnelling van het programma inzake de beperking of de invoering van een geringer kwikgehalte, telkens wanneer zulks technisch mogelijk is"; volgens de geest van deze overeenkomst is de permanente inspanning om het gehalte aan gevaarlijke stoffen te doen dalen tot beneden een bepaald percentage, slechts een mogelijkheid die niet mag worden uitgesloten, terwijl artikel 6 van de richtlijn juist verlangt, dat deze verlaging het wezenlijk doel is. De overeenkomsten waar de Belgische regering het over heeft, gaan dus voorbij aan de specifieke bepalingen van de richtlijn, en zijn in ieder geval niet in overeenstemming met de geest en de precieze timing waarin het communautaire programma voorziet(7);

- anderzijds schrijven artikel 1 van de overeenkomst van 20 april 1990 en artikel 1 van de gedragscode van 1988 de verlaging voor van het kwikgehalte. Ook is, zoals reeds gezegd, in artikel 2 van deze twee overeenkomsten in zeer algemene termen het voornemen geformuleerd om het onderzoek naar de middelen om de hoeveelheden gevaarlijke stoffen te verminderen, voort te zetten. Hoewel de artikelen 5 en 6 van de overeenkomst van 20 april 1990 bepalen, dat de overheid jaarlijks zal worden ingelicht over de evolutie en de mate van verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst, en over de mogelijkheid om tussen partijen overeenstemming te bereiken indien er een meningsverschil bestaat over wat in de gedragscode is afgesproken, zijn deze bepalingen dus niet in overeenstemming met de inhoud en de geest van de programma's in de zin van artikel 6 van de richtlijn, nu daarmee niet wordt gestreefd naar de volledige afschaffing van de gevaarlijke stoffen.

36 Wat de inhoud betreft van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de regeling inzake "milieutaksen", is duidelijk, dat het daarbij gaat om economische maatregelen als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn. Dat deze maatregelen ook - min of meer belangrijke - neveneffecten kunnen hebben op het vlak van de doelstellingen van artikel 6 van de richtlijn, zoals de Belgische regering stelt, is uiteraard niet toereikend om die maatregelen te beschouwen als programma's ter verwezenlijking van deze doelstellingen.

37 Dat op de begroting van Bebat aanzienlijke kredieten zijn ingeschreven voor onderzoek, wil niet noodzakelijk zeggen, dat er een onderzoeksprogramma bestaat dat in overeenstemming is met de doelstellingen en vooral met de voorwaarden van artikel 6 van de richtlijn.

38 Ten slotte kan ook artikel 3 van het koninklijk besluit van 17 maart 1997 niet worden beschouwd als een omzetting van de richtlijn. In dat artikel is weliswaar het juridisch kader vastgesteld waarbinnen de bevoegde instanties de maatregelen ter verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn zullen nemen. De vaststelling van dit juridisch kader door de tekst van de richtlijn letterlijk over te nemen in een bepaling van nationaal recht, is evenwel geen volledige omzetting van artikel 6 van de richtlijn, en kan niet het verzuim goedmaken dat erin bestaat, dat de specifieke programma's niet overeenkomstig dit artikel zijn opgesteld.(8)

39 Uit een en ander volgt, dat het Koninkrijk België niet heeft voldaan aan de verplichting om programma's op te stellen overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 91/157. Hoewel België maatregelen heeft genomen, die positieve gevolgen hebben gehad op het vlak van de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn, komen die maatregelen niet overeen met wat moet worden verstaan onder "programma's", in de betekenis van dit begrip ingevolge artikel 6 van de richtlijn; met de vaststelling van deze maatregelen kan dus niet zijn voldaan aan de verplichting om binnen de termijnen en onder de bijzondere voorwaarden van artikel 6 van de betrokken richtlijn, programma's op te stellen.

40 Nu het Koninkrijk België niet binnen de door de richtlijn vastgestelde termijn - en overigens ook niet binnen de door de Commissie in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn - artikel 6 van de richtlijn in nationaal recht heeft omgezet, moet mijns inziens het beroep van de Commissie op dit punt gegrond worden verklaard.(9)

b) De verplichting om de programma's mee te delen

41 Ingevolge artikel 6, tweede alinea, van richtlijn 91/157 moesten de lidstaten uiterlijk op 17 september 1992 aan de Commissie mededeling doen van de programma's die waren vastgesteld ter uitvoering van de eerste alinea, voor de periode van vier jaar die inging op 18 maart 1993; ook moesten zij de gewijzigde programma's tijdig aan de Commissie overleggen.

42 Bijgevolg en subsidiair is, afgezien van het feit dat België niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om de programma's op te stellen overeenkomstig artikel 6 van de betrokken richtlijn, duidelijk en onbetwist, dat het Koninkrijk België die maatregelen niet binnen de in dit artikel vastgestelde termijn ter kennis heeft gebracht. De verschillende maatregelen die zijn genomen door de autoriteiten van de Gewesten, zijn eerst op 11 mei 1994 meegedeeld, terwijl, afgezien van het antwoord van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 24 februari 1997, alle andere kennisgevingen van maatregelen van het Koninkrijk België plaats hebben gevonden na het verstrijken van de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies van 27 december 1996 vastgestelde termijn.

43 Bovendien erkent de Belgische regering in haar dupliek uitdrukkelijk, dat zij niet binnen de gestelde termijnen aan de Commissie mededeling heeft gedaan van de overeenkomsten die op federaal vlak zijn gesloten en waarop zij zich beroept tot staving van haar argument dat zij de in artikel 6 van de richtlijn beoogde doelstellingen heeft verwezenlijkt. De Commissie heeft kennis genomen van het bestaan en de inhoud van deze overeenkomsten via de documenten die de Belgische regering in de loop van de schriftelijke behandeling voor het Hof heeft neergelegd.

44 Voor zover het Koninkrijk België ten slotte niet heeft toegezien op de uitvoering van de programma's, ten minste om de vier jaar, zoals voorgeschreven in artikel 6, derde alinea, van de richtlijn, en ook niet tijdig mededeling heeft gedaan van de maatregelen die het beweert te hebben genomen ingevolge de voorgeschreven programma's, heeft het de herziene en bijgewerkte programma's in de zin van deze alinea niet ter kennis van de Commissie gebracht, wat overigens materieel onmogelijk was.

45 Hieruit volgt, dat het Koninkrijk België niet heeft voldaan aan de mededelingsplicht die voortvloeit uit artikel 6, tweede en derde alinea, van richtlijn 91/157, en dat verzoeksters argumenten ter zake als gegrond zijn te beschouwen.

c) Het opstellen en de mededeling van de programma's als ondeelbare verplichting

46 Hoewel het Koninkrijk België in zijn dupliek uitdrukkelijk erkent, dat het de op federaal niveau gesloten overeenkomsten niet aan de Commissie heeft meegedeeld, is het van mening dat dit verzuim een louter formeel karakter heeft en op zich geen rechtvaardiging vormt voor een veroordeling door het Hof. Ik kan mij bij deze zienswijze niet aansluiten. Enerzijds is het onbetwiste achterwege blijven van de mededeling op zich een schending van een specifieke verplichting, die uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 6, tweede alinea, van de richtlijn. Anderzijds heeft het achterwege blijven van de mededeling rechtstreekse en ernstige gevolgen voor de daadwerkelijke uitvoering van de materiële verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de richtlijn; mijns inziens volgt dus uit de algemene opzet van dit artikel, dat het opstellen en de mededeling van de voorgeschreven programma's, een ondeelbare verplichting vormen.

47 De richtlijn is vastgesteld krachtens artikel 100 A EG-Verdrag, en strekt dus tot onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Zoals is uiteengezet in de considerans van de richtlijn, is de onderlinge aanpassing van de wetgevingen noodzakelijk omdat "een dispariteit tussen door de lidstaten genomen wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen belemmeringen voor het communautaire handelsverkeer en concurrentiedistorsies kan veroorzaken en daardoor rechtstreeks van invloed kan zijn op de instelling en de werking van de interne markt". Het toezicht op de programma's, maatregelen en andere handelingen van de nationale autoriteiten in de door de richtlijn bestreken sector, is dus van bijzonder groot belang.

48 Opdat deze controle mogelijk zou zijn, is niet alleen vereist dat de programma's als bedoeld in artikel 6 van de richtlijn zijn opgesteld, maar ook dat zij ter kennis van de Commissie zijn gebracht. Men kan dus niet stellen dat de concrete verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de richtlijn zijn nageleefd, zolang de handelingen van de lidstaten op dit gebied niet aan de Commissie zijn meegedeeld.(10) De verplichting voor de lidstaten om de door hen opgestelde programma's ter kennis van de Commissie te brengen, is geen louter formele verplichting, doch raakt de grond van de zaak, nu aan deze verplichting moet zijn voldaan opdat de Commissie haar toezicht op de nationale maatregelen zou kunnen uitoefenen.

49 Uit een en ander volgt, dat het Koninkrijk België, door de genomen maatregelen, en a fortiori de programma's in de zin van artikel 6, te laat of niet mee te delen, welke feiten het erkent, alleen reeds op deze gronden niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten ingevolge artikel 6 van richtlijn 91/157.

50 Verzoeksters argumenten zijn dus volkomen gegrond. Dit is een standpunt dat het Hof kan innemen ongeacht de interpretatie die het geeft van de litigieuze bepaling van artikel 6 van de richtlijn.(11)

51 Ten slotte wens ik nog te verwijzen naar de vaste rechtspraak van het Hof, dat een lidstaat zich niet kan beroepen op de op zijn grondgebied gevolgde praktijken, en op bepalingen of omstandigheden in zijn nationale rechtsorde, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen en termijnen.(12) Bijgevolg kunnen de beweringen van de gewestelijke en federale autoriteiten inzake de vaststelling van de bevoegdheden met betrekking tot de doelstellingen van artikel 6 van de richtlijn, geen rechtvaardiging opleveren voor de niet-nakoming door die autoriteiten van de verplichting om de door dat artikel voorgeschreven programma's op te stellen en mee te delen. Voor zover deze programma's tot de bevoegdheid van de Gewesten zou behoren, brengt de omstandigheid dat de Gewesten ze niet tijdig hebben meegedeeld, de aansprakelijkheid van de federale staat teweeg, die aldus zijn verplichtingen niet nakomt.(13)

VI - Conclusie

52 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat het Koninkrijk België niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 6 van richtlijn 91/157/EEG van de Raad van 18 maart 1991 inzake batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten;

2) het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten, overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

(1) - PB L 78, blz. 38.

(2) - Dit wil zeggen op 18 maart 1993.

(3) - Zie arresten van 11 juli 1996, Commissie/Italië (C-303/95, Jurispr. blz. I-3859) (artikel 11 van richtlijn 91/157 - onbetwiste niet-nakoming); 13 november 1997, Commissie/Duitsland (C-236/96, Jurispr. blz. I-6397); 29 mei 1997, Commissie/Frankrijk (C-282/96 en C-283/96, Jurispr. blz. I-2929), en beschikking Hof van 30 maart 1998, Commissie/Italië (C-286/96).

(4) - Zie arrest van 28 mei 1998, Commissie/Spanje (C-298/97, Jurispr. blz. I-3301), en mijn conclusie van 19 maart 1998 bij dat arrest.

(5) - Anders gezegd, het Koninkrijk België zou de krachtens artikel 6 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen wél zijn nagekomen voor zover de door België genomen maatregelen en de gesloten overeenkomsten kunnen worden beschouwd als "programma's" in de zin van artikel 6 van de richtlijn. In dit verband wil ik in het bijzonder verwijzen naar de zaak Commissie/Frankrijk, waarin het ging over de niet-omzetting door de Franse Republiek van artikel 3 van richtlijn 85/339/EEG van de Raad van 27 juni 1985, betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen (PB L 176, blz. 18). Ter verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn, legde bedoeld artikel de verplichting op ten minste om de vier jaar, en voor het eerst voor het tijdvak ingaande op 1 januari 1987, programma's op te stellen die vóór die datum aan de Commissie moesten worden meegedeeld. In die zaak, die veel gelijkenis vertoont met de onderhavige zaak, heeft het Hof verklaard, dat om het geschil te beslechten, moet worden nagegaan of de vrijwillige overeenkomsten waarop de Franse regering zich beroept, alle kenmerken vertonen van de in artikel 3 bedoelde verminderingsprogramma's. Zie arrest van 5 oktober 1994 (C-255/93, Jurispr. blz. I-4949, punt 20).

(6) - Artikel 6, laatste alinea, van de richtlijn.

(7) - Wat het feit betreft, dat de omzettingsmaatregelen van de richtlijn in nationaal recht het door de richtlijn voorgeschreven tijdschema moeten overnemen en naleven, zie het arrest van 29 mei 1997, Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 3 (punten 24, 25 en 27).

(8) - Anders dan de Belgische regering onrechtstreeks stelt, is niet vereist dat de bepalingen van de richtlijn formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen. Volgens de rechtspraak van het Hof kan voor een juiste tenuitvoerlegging van de richtlijn worden volstaan met een algemene juridische context, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert. Zie arresten van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punt 6); 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, Jurispr. blz. 3029, punt 9), en 8 juli 1987, Commissie/Italië (262/85, Jurispr. blz. 3073, punt 9).

(9) - Zie bijvoorbeeld arrest van 20 maart 1997, Commissie/België (C-294/96, Jurispr. blz. I-1781), en arrest van 29 mei 1997, Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 3 (punt 29).

(10) - Zie de punten 12 en 13 van mijn conclusie van 19 maart 1998 bij het arrest Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 4.

(11) - Indien evenwel zou worden geopteerd voor de interpretatie dat er twee afzonderlijke verplichtingen zijn, namelijk de verplichting om de noodzakelijke maatregelen vast te stellen om te voldoen aan artikel 6 van de richtlijn, en de verplichting om deze maatregelen ter kennis van de Commissie te brengen, betekent de vaststelling dat de lidstaat een specifieke schending kan worden verweten voor zover hij de maatregelen niet tijdig ter kennis heeft gebracht, niet noodzakelijk dat hij evenmin heeft voldaan aan de verplichting om de betrokken maatregelen vast te stellen. Andersom, indien wordt uitgegaan van de tweede interpretatie - die mijns inziens meer in overeenstemming is met de gestrengheid van de betrokken regeling - namelijk dat het gaat om een ondeelbare verplichting om maatregelen vast te stellen en mee te delen, behoeft niet eveneens te worden onderzocht of de door het Koninkrijk België genomen maatregelen voldoen aan de andere voorschriften van artikel 6 van de richtlijn, aangezien het Hof een schending vaststelt van de verplichting om de maatregelen ter kennis te brengen, welke schending door het Koninkrijk België overigens wordt erkend.

(12) - Zie onder meer arrest van 20 maart 1997, Commissie/België.

(13) - Zie in dit verband arresten van 11 juni 1991, Commissie/België (C-290/89, Jurispr. blz. I-2851), en 13 december 1991, Commissie/Italië (C-33/90, Jurispr. blz. I-5987, punt 24).