CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

van 21 SEPTEMBER 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

De feiten in de onderhavige prejudiciële zaak, die betrekking heeft op de uitlegging van artikel 30 EEG-Verdrag, kunnen worden samengevat als volgt:

Bij verkoopbevestiging van 23 juli 1980 verbond de Duitse firma Walter Rau Lebensmittelwerke, te Hilter, — verzoekster in het hoofdgeding — zich contractueel tegenover de Belgische firma PVBA De Smedt, te Zemst, — verweerster in het hoofdgeding — tot levering van 15000 kg plantaardige margarine van het merk Deli in ronde kuipjes van 500 g tegen de prijs van DM 290 per 100 kg.

Aangezien ten tijde van de sluiting van de overeenkomst dergelijke margarine naar Belgisch recht alleen in kubusvorm op de markt mocht worden gebracht, garandeerde de verkoopster contractueel dat de door haar geleverde margarine op grond van de bepalingen van het EEG-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen en de desbetreffende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het verkeer mocht worden gebracht. Partijen waren het er voorts over eens, dat de waar slechts zou worden afgenomen en betaald indien zij in België ook in de vorm van ronde kuipjes mocht worden verhandeld.

Na sluiting van de overeenkomst werd de betrokken Belgische regeling vervangen door artikel 8 van het Koninklijk Besluit van 2 oktober 1980 betreffende de fabricage en het in de handel brengen van margarine en voedingsvetten, dat luidt als volgt:

„Het is verboden margarine en samengesteld voedingsvet die niet volledig vloeibaar zijn bij 20 ° C, in de kleinhandel te brengen, wanneer de massa of de uiterlijke verpakking van de individuele klomp niet kubusvormig is. Deze bepaling geldt niet voor waren waarvan het nettogewicht kleiner is dan 50 g of groter is dan 2 kg.”

Nadat het bevoegde Belgische ministerie de koopster desgevraag had bevestigd dat de verhandeling van margarine in ronde kuipjes in België verboden was, zegde zij op die grond de overeenkomst op. Daarop vorderde de verkoopster voor het Landgericht Hamburg nakoming van de overeenkomst.

De Ve burgerlijke kamer van het Landgericht Hamburg heeft bij beschikking van 16 september 1981 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vraag gesteld :

„Is er sprake van een in de zin van artikel 30 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, wanneer zoals in artikel 8 van het Belgisch Koninklijk Besluit van 2 oktober 1980 betreffende de fabricage en het in de handel brengen van margarine en voedingsvetten, wordt bepaald dat het verboden is margarine of voedingsvet in het verkeer te brengen wanneer de massa of de uiterlijke verpakking niet kubusvormig is, en dit tot gevolg heeft dat de in een andere Lid-Staat overeenkomstig de nationale voorschriften in een daarvan afwijkende vorm verpakte margarine speciaal voor de invoer in het Koninkrijk België kubusvormig moet worden verpakt?”

I — De ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek

De Belgische regering, die in de onderhavige zaak opmerkingen heeft ingediend, acht het verzoek, gelet op het arrest van het Hof van 11 maart 1980 (zaak 104/79, Foglia I, Jurispr. 1980, blz. 745), niet-ontvankelijk, omdat er in het hoofdgeding geen sprake zou zijn van een echt geschil. Dat het hier om een fictief proces gaat, blijkt haars inziens met name uit de omstandigheid dat tegen verweerster in het hoofdgeding en haar beheerder een strafzaak aanhangig is, waarbij hun ten laste wordt gelegd door de verhandeling van produkten van verzoekster in het hoofdgeding de Belgische verpakkingsvoorschriften voor margarine te hebben overschreden.

Ofschoon dit vermoeden wellicht niet geheel ongegrond is — de Commissie had namelijk ook op instigatie van verzoekster in het hoofdgeding met betrekking tot de oorspronkelijke Belgische verpakkingsregeling een procedure wegens verdragsschennis ingeleid, die zij na wijziging van deze voorschriften weer heeft gestaakt —, ben ik evenwel met de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding van mening dat het bij de verwijzende rechter aanhangige geschil fundamenteel verschilt van de feiten die het Hof in voornoemde zaak Foglia I waren voorgelegd. Zoals bekend, werd laatstgenoemde zaak daardoor gekenmerkt dat de partijen in het hoofdgeding naar's Hofs overtuiging alstoen enkel uit waren op een veroordeling van de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat via een procedure voor een nationale rechter tussen twee particulieren die het eens waren over het te bereiken resultaat en in hun overeenkomst een clausule hadden opgenomen die bedoeld was om de nationale rechter tot een uitspraak op dat punt te brengen. Gezien het kunstmatige karakter van deze constructie, verklaarde het Hof zich onbevoegd uitspraak te doen op de gestelde vragen.

Op hernieuwd verzoek van de betrokken nationale rechter werd dan in het arrest van 16 december 1981 (zaak 244/80), Foglia II, Jurispr. 1981, blz. 3045) gepreciseerd dat artikel 177 het Hof niet opdraagt rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te formuleren, doch bij te dragen aan een goede rechtsbedeling in de Lid-Staten. Bijgevolg — aldus het arrest — is het Hof niet bevoegd om te antwoorden op uitleggingsvragen die hem worden gesteld in het kader van procedurele constructies, door partijen opgezet om een uitspraak van het Hof over bepaalde problemen van gemeenschapsrecht uit te lokken, zonder dat daaraan werkelijk behoefte bestaat met het oog op de beslechting van een geschil.

Anderzijds had het Hof er in de zaak Foglia I uitdrukkelijk op gewezen dat hem de taak is opgedragen, de rechterlijke instanties van de Gemeenschap de gegevens voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen, die zij nodig hebben voor de oplossing van echte geschillen waarvan zij kennis nemen (r.o. 11). Daarbij mag — aldus het Hof in de zaak Foglia II — de mate van rechtsbescherming in beginsel niet verschillen naargelang een dergelijke vraag wordt opgeworpen in een proces tussen particulieren dan wel in een actie waarbij de staat waarvan de wetgeving wordt betwist, op enigerlei wijze partij is.

Zoals beklemtoond in het arrest-Foglia II, staat het bijgevolg in beginsel aan de verwijzende rechter, in het licht van de hem ter oplossing voorgelegde feiten te beoordelen of het voor het wijzen van zijn vonnis noodzakelijk is, een prejudiciële vraag te stellen. Worden in het kader van een geschil tussen particulieren vragen opgeworpen waarop het antwoord de rechter in staat moet stellen de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat aan het gemeenschapsrecht te toetsen, dan dienen blijkens het arrest zowel de verwijzende rechter als het Hof er alleen bijzonder nauwlettend op toe te zien dat de procedure van artikel 177 door partijen niet wordt aangewend voor doeleinden die het EEG-Verdrag niet heeft beoogd.

Gelet op voornoemde criteria, blijkt in casu evenwel niet van een dergelijk misbruik van procedure. Zo gingen partijen in het hoofdgeding na het arrest van 20 februari 1979 (zaak 120/78, Rewe-Zentral AG, „Cassis de Dijon”, Jurispr. 1979, blz. 649) niet geheel ten onrechte uit van de mogelijkheid dat de Belgische overheid de invoer van overeenkomstig de Duitse wet verpakte margarine niets in de weg zou leggen. In dit verband is het ook begrijpelijk, dat zij de contractuele verplichting tot afname en betaling afhankelijk stelden van de afzetmogelijkheid in België.

Toen deze voorwaarden niet intraden, kwam het tot een „echt geschil”, waarbij partijen — anders dan in de zaak Foglia I — het blijkbaar niet eens zijn over het te bereiken resultaat. Zoals de verwijzende rechter duidelijk vaststelt, is een antwoord op de vraag betreffende de uitlegging van artikel 30 EEG-Verdrag dan ook noodzakelijk om het geschil te beslechten. Bijgevolg moet het verzoek als ontvankelijk worden beschouwd.

II — Ten gronde

Om zich over de verenigbaarheid van de Belgische regeling met het gemeenschapsrecht te kunnen uitspreken, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het in artikel 8 van voornoemd Koninklijk Besluit van 2 oktober 1980 vervatte verbod om margarine met een nettogewicht van meer dan 50 g en minder dan 2 kg in de kleinhandel te brengen wanneer de massa of de uiterlijke verpakking van de individuele klomp niet kubusvormig is, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag is.

1. Bij de beantwoording van deze vraag zij er vooreerst aan herinnerd, dat het vaste rechtspraak van het Hof is (vgl. de arresten van 7 april 1981, zaak 132/80, United Foods en Van den Abeele, Jurispr. 1981, blz. 995; 17 juni 1981, zaak 113/80, Commissie t. Ierland, Jurispr. 1981, blz. 1625; en 17 december 1981, zaak 272/80, strafgeding tegen Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten, Jurispr. 1981, blz. 3277), dat bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling voor de produktie en de verhandeling van een bepaald produkt het in beginsel aan de Lid-Staten staat om, ieder op zijn eigen grondgebied, regelingen te treffen voor al hetgeen de produktie en de verhandeling van dat produkt betreft — en daartoe behoren ook de verpakkingsvoorschriften —, onverminderd communautaire maatregelen welke beogen de desbetreffende nationale wettelijke regelingen nader tot elkaar te brengen. Zoals het Hof sinds het arrest van 11 juli 1974 (zaak 8/74, strafzaak tegen B. en G. Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837) herhaaldelijk heeft verklaard, mogen deze regelingen de intracommunautaire handel echter niet rechtstreeks of indirect, daadwerkelijk of potentieel belemmeren. Vervolgens moet dan worden onderzocht in hoeverre een dergelijke belemmering haar rechtvaardiging vindt in de in artikel 36 EEG-Verdrag genoemde rechtsgoederen of in dwingende eisen in verband met de eerlijkheid van de handelstransacties en de beschemring van de verbruiker.

2. Verweerster in het hoofdgeding en de Belgische regering nu betogen zakelijk gezien eenstemmig dat de betrokken Belgische regeling reeds om verschillende redenen niet als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag kan worden beschouwd. Bijgevolg kan huns inziens in casu geen beroep worden gedaan op de rechtspraak van het Hof zoals onder meer neergelegd in het arrest-Cassis de Dijon (reeds genoemd) en het arrest van 26 juni 1980 (zaak 788/79, strafgeding tegen H. Gilli en P. Andres, Jurispr. 1980, blz. 2071), aangezien in laatstgenoemde gevallen de kwaliteit van de betrokken produkten, die niet aan de voorschriften van het land van invoer beantwoordde, het volstrekt onmogelijk maakte deze in te voeren of in de handel te brengen. In het onderhavige geval behoeft daarentegen enkel de voorgeschreven uiterlijke opmaak van de produkten — overigens vergelijkbaar met de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende verpakkingsregeling — te worden overgenomen om de margarine in België te kunnen invoeren. Tenslotte verbiedt de betrokken bepaling niet zonder meer de invoer en verhandeling van margarine, doch regelt zij enkel de bijzondere voorwaarden waaronder deze in de kleinhandel mag worden gebracht. Evenals verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie, meen ik echter dat deze argumentatie niet steekhoudend is. In de eerste plaats zij erop gewezen dat — zoals het Hof onlangs in het arrest van 31 maart 1982 (zaak 75/81, Blesgen, nog niet gepubliceerd) nogmaals heeft beklemtoond — in beginsel elke regeling inzake de verhandeling, zelfs indien zij niet rechtstreeks betrekking heeft op de feitelijke grensoverschrijding van de betrokken produkten, een maatregel van gelijke werking als bedoeld in artikel 30 EEG-Verdrag kan zijn. Het Hof heeft ook niet alleen voorschriften betreffende de kwaliteit van bepaalde produkten als verboden maatregelen aangemerkt; zoals onder meer blijkt uit de arresten van 20 februari 1975 (zaak 12/74, Commissie t. Duitsland, „Sekt-Weinbrand”-zaak, Jurispr. 1975, blz. 181), 9 december 1981 (zaak 193/80, Commissie t. Italië, de „azijn”-zaak, Jurispr. 1981, blz. 3019) en 16 december 1980 (zaak 27/80, strafgeding tegen A. A. Fietje, Jurispr. 1980, blz. 3839), vielen volgens het Hof ook regelingen die enkel betrekking hadden op de aanduiding, dus op de uiterlijke opmaak, onder de werkingssfeer van artikel 30. Wordt echter — gelijk in voornoemde zaak Fietje — aanvaard dat bepaalde etiketteringsvoorschriften een dergelijke handelsbelemmerende werking kunnen hebben, dan moet dit eerst recht gelden voor regelingen die een bepaalde verpakking voorschrijven; in zoverre zulke verpakkingsvoorschriften niet met de desbetreffende voorschriften van andere Lid-Staten overeenstemmen, brengen zij immers voor de aldaar gevestigde producenten, die hun produkten op de betrokken markt wensen af te zetten, in ieder geval extra inspanningen en bijzondere kosten mee. In dit verband is van belang dat volgens, artikel 2, lid 1, van de Duitse margarinewet (Gesetz über Margarine, halbfette Margarine und Kunstspeisefett, zoals bekendgemaakt in de nieuwe versie van 11 juli 1975, Bundesgesetzblatt I, blz. 1841) margarine enkel mag worden verhandeld in verpakkingen met een vierkante basis of een afgeknotte kegelvorm. Zoals wij hebben vernomen, wordt in de Bondsrepubliek met name hoogwaardige margarine in de praktijk overwegend in laatstgenoemde vorm — die neerkomt op een ronde kuipvorm — op de markt gebracht. Een Duitse producent, die zijn totale produktie rechtmatig in deze vorm verpakt en verhandelt, wordt bijgevolg belet, deze waar op de Belgische kleinhandelsmarkt af te zetten, tenzij hij bereid is een speciale produktielijn op te zetten, hetgeen zeer duur is. Derhalve kan de betrokken regeling, ook al verhindert zij de invoer niet volledig, de intracommunautaire handel daadwerkelijk en indirect belemmeren, zodat zij volgens de rechtspraak van het Hof als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag moet worden beschouwd. Anders dan verweerster in het hoofdgeding en de Belgische regering betogen, wordt aan deze kwalificatie ook niet afgedaan door de omstandigheid dat de regeling enkel betrekking heeft op de detailverkoop van margarine met een gewicht van 50 g tot 2 kg, aangezien in zoverre de verkoop aan de eindverbruiker van uit andere Lid-Staten ingevoerde, in de handel gebruikelijke verpakkingen met een andere vorm dan de voorgeschreven kubusvorm zonder meer onmogelijk wordt gemaakt.

3. Daarom moet alleen nog worden nagegaan of de kwalificatie verboden maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen geen stand kan houden omdat genoemde regeling, gelijk het Hof in de zaak Gilli (reeds genoemd) heeft vastgesteld, „... haar rechtvaardiging vindt in dwingende ejsen verband houdend met, inzonderheid, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid van de handelstransacties en de bescherming van de consumenten” (in dezelfde zin voornoemd arrest-Cassis de Dijon; vgl. ook het arrest van 19 februari 1981, zaak 130/80, strafzaak tegen Fabriek voor Hoogwaardige Voedingsprodukten Kelderman, Jurispr. 1981, blz. 527). Aangezien geen der in het proces optredende partijen in ernst aanvoert dat margarine schadelijk zou zijn voor de gezondheid, behoeft hier niet te worden onderzocht of de verpakkingsvorm gerechtvaardigd is uit hoofde van de in artikel 36 EEG-Verdrag uitdrukkelijk genoemde bescherming van de volksgezondheid. Wel is het echter de vraag of, gelijk verweerster in het hoofdgeding en de Belgische regering menen, de voorgeschreven kubusvorm voor margarine kan worden gerechtvaardigd met een beroep op de bescherming van de verbruiker — om het risico van verwarring met boter te voorkomen. Nu de overheid er een volkomen gewettigd belang bij kan hebben een dergelijk risico van verwarring tegen te gaan, behoeft in casu ook niet te worden ingegaan op het probleem van de bewijslast, dat door de Belgische regering wordt opgeworpen onder verwijzing naar de „nisine”-zaak (arrest van 5 februari 1981, zaak 53/80, strafzaak tegen Koninklijke Kaasfabriek Eyssen, Jurispr. 1981, blz. 409). Beslissend is enkel de vraag of het met het oog op het nagestreefde doel — de bescherming van de verbruiker — gepast is, voor margarine een bijzondere vorm voor te schrijven, dan wel of dit doel ook niet kan worden bereikt met andere middelen, die minder diep ingrijpen in de handelsbetrekkingen tussen de staten. Uit de reeds genoemde arresten Cassis de Dijon en Kelderman en de „azijn”-zaak volgt, dat dit laatste moet worden beaamd, in zoverre het Hof tot dusver in alle gevallen waarin invoerstaten met een beroep op de bescherming van de verbruiker bepaalde kwaliteitsvoorschriften hebben vastgesteld, voor recht heeft verklaard dat dit gewettigd belang ook met minder ingrijpende middelen, zoals een gepaste etikettering, kan worden verwezenlijkt. Dit nu is ook het geval wanneer het met verpakkingsvoorschriften nagestreefde doel even goed met een gepaste etikettering van de waren kan worden bereikt. Wordt op de buitenverpakking van de margarine in voldoende grote letters aangegeven dat de inhoud „margarine” is, dan volstaat dit redelijkerwijze om te voorkomen dat de koper zich omtrent de inhoud van de verpakking vergist. Vergeleken met het verbod om in andere Lid-Staten toegelaten verpakkingsvormen te gebruiken, is een dergelijk aanduidingsvoorschrift ongetwijfeld minder ingrijpend, aangezien daarvoor geen speciale en dure verpakkingsmachines nodig zijn. Zoals verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie terecht betogen, is het voor de bescherming van de verbruiker tegen het risico van verwarring niet nodig, gebruik te maken van een middel als het verbod van bepaalde, in andere Lid-Staten toegelaten verpakkingsvormen. Wat het verdere betoog van de Belgische regering betreft, zij slechts opgemerkt dat een overheidsmaatregel die volgens het gemeenschapsrecht verboden is omdat hij als een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten moet worden beschouwd, ook niet kan worden gerechtvaardigd met een beroep op nationale tradities. Tenslotte kan ik mij ook niet aansluiten bij het standpunt van verweerster in het hoofdgeding, dat uit de rechtspraak van het Hof, met name de arresten in de zaken Fietje en Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten (beide reeds genoemd), rechtens valt af te leiden dat de Lid-Staten bij de keuze van de middelen ter bescherming van doelstellingen van algemeen belang over een zekere discretionaire bevoegdheid beschikken. In werkelijkheid zijn ook deze arresten slechts op te vatten als een uitdrukking van het in het gemeenschapsrecht verankerde beginsel van evenredigheid der middelen.

III — Ik concludeer mitsdien, dat de gestelde vraag worde beantwoord als volgt:

Het begrip „maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking” in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag is aldus te verstaan, dat het in een wettelijke regeling van een Lid-Staat neergelegde verbod om margarine in de kleinhandel te brengen wanneer de massa of de uiterlijke verpakking van de individuele klomp niet kubusvormig is, onder dit begrip valt, wanneer daardoor wordt verhinderd dat in een andere Lid-Staat rechtmatig verpakte margarine op de markt wordt gebracht.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.