CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 8 juli 2004 ( )

Zaak C‑117/03

Società Italiana Dragaggi SpA e.a.

tegen

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

en

Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia

[verzoek van de Consiglio di Stato (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van natuurlijke habitats – Wilde flora en fauna – Voorgestelde gebieden van communautair belang”

I – Inleiding

1. In deze zaak wordt het Hof verzocht te oordelen over de toepassing van artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna( ) (hierna: „habitatrichtlijn”). Een overheidsdienst in Italië heeft een procedure voor de gunning van een overheidsopdracht voor het verrichten van baggerwerkzaamheden in een haven geannuleerd, omdat het terrein waarop de baggerspecie moest worden gestort binnen een gebied lag dat door Italië overeenkomstig de habitatrichtlijn als beschermingszone aan de Commissie was voorgesteld. Omstreden is of de Italiaanse overheidsdienst zich daartoe op de beschermingsbepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn kon beroepen, hoewel de in de richtlijn neergelegde procedure voor de aanwijzing van de zone nog niet was afgesloten.

II – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht

2. De habitatrichtlijn is overeenkomstig artikel 191, lid 2, EEG-Verdrag op 10 juni 1992( ) in werking getreden, toen zij ter kennis van de lidstaten is gebracht. Artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn bepaalt dat er een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Natura 2000 bestaat enerzijds uit de speciale beschermingszones bedoeld in richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake de instandhouding van wilde vogels( ) (hierna: „vogelrichtlijn”) en anderzijds uit de overeenkomstig artikel 4 en bijlage III bij de habitatrichtlijn aangewezen gebieden van communautair belang.

3. In de gebieden van communautair belang komen bepaalde typen natuurlijke habitats en soorten voor die in de bijlagen I en II bij de habitatrichtlijn zijn opgenomen. Een deel van deze typen natuurlijke habitats en soorten geldt als prioritair, omdat de Gemeenschap voor de instandhouding ervan een bijzondere verantwoordelijkheid draagt, daar een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied op het Europees grondgebied van de lidstaten ligt.

4. Volgens de procedure van artikel 4 van de habitatrichtlijn moeten de lidstaten eerst de Commissie binnen drie jaar – derhalve vóór 10 mei 1995 – op basis van de wetenschappelijke criteria van bijlage III (fase 1) alle gebieden voorstellen die op grond van de aanwezigheid van typen natuurlijke habitats en soorten van bijlagen I en II in aanmerking komen om deel uit te maken van Natura 2000. Op grond van de in bijlage III neergelegde criteria (fase 2) moet de Commissie vervolgens binnen drie jaar – derhalve vóór 10 mei 1998 – aan de hand van deze voorstellen een gemeenschapslijst uitwerken van gebieden van communautair belang, die in Natura 2000 worden opgenomen.

5. De relevante passages van artikel 4 van de habitatrichtlijn luiden als volgt:

„1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen [...]

De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied [...]

2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere lidstaat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c, sub iii, genoemde biogeografische regio’s en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de lidstaten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.

De lidstaten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.

De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.

3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.

4. [...]

5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”

6. Ten behoeve van de beoordeling van het communautair belang van de in de nationale lijsten genoemde gebieden bepaalt bijlage III (fase 2):

„1. Alle door de lidstaten in fase 1 aangewezen gebieden met prioritaire typen natuurlijke habitats en/of prioritaire soorten worden beschouwd als gebieden van communautair belang.

2. De beoordeling van het communautaire belang van de overige gebieden die voorkomen op de lijsten van de lidstaten, d.w.z. van de bijdrage die zij leveren tot het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een natuurlijke habitat uit bijlage I of van een soort uit bijlage II en/of de coherentie van Natura 2000, geschiedt met inachtneming van de volgende criteria:

a) de relatieve betekenis van het gebied op nationaal niveau;

b) de geografische ligging van het gebied ten opzichte van de trekroutes van diersoorten van bijlage II, mede gelet op de vraag of het gebied eventueel deel uitmaakt van een samenhangend ecosysteem aan weerszijden van een of meer binnengrenzen van de Gemeenschap;

c) de totale oppervlakte van het gebied;

d) het aantal typen natuurlijke habitats van bijlage I en soorten van bijlage II in het gebied;

e) de algemene ecologische waarde van het gebied voor de betrokken bio-geografische regio’s en/of voor het gehele in artikel 2 bedoelde grondgebied, zowel wat betreft het karakteristieke of unieke aspect van de bestanddelen als wat betreft de combinatie daarvan.”

7. De bepalingen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, waarnaar artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn verwijst, stellen de beschermingsregeling voor gebieden van communautair belang vast. Krachtens artikel 6, lid 2, treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben. De leden 3 en 4 regelen de verlening van goedkeuring van plannen of projecten. Indien deze plannen of projecten voor een gebied van communautair belang significante gevolgen kunnen hebben, moet een beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Als deze beoordeling van de gevolgen negatief is, kan slechts toestemming worden verleend overeenkomstig het bepaalde in lid 4. Volgens deze bepaling kan een plan of project om dwingende redenen van openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, worden gerealiseerd indien er geen alternatieve oplossing voorhanden is en de lidstaat alle compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.

B – Nationaal recht

8. Italië heeft de habitatrichtlijn bij presidentieel decreet nr. 357 van 8 september 1997 omgezet. Volgens de verwijzende rechter gaat het daarbij in wezen om een getrouwe en nagenoeg letterlijke omzetting van de richtlijn( ), met als enige bijzonderheid dat de in artikel 5 van decreet nr. 357 neergelegde procedure van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied beperkt is tot de projecten die onderworpen zijn aan een nationale of regionale milieueffectrapportage en die de drempelwaarden die de toepasselijkheid van de milieueffectrapportage begrenzen, overschrijden. Artikel 3, lid 2, van presidentieel decreet nr. 357 koppelt de toepassing van de beschermingsregeling aan de vaststelling van de lijst met gebieden door de Europese Commissie.

9. Na de feiten die aanleiding gaven tot het hoofdgeding, heeft Italië bij presidentieel decreet nr. 120 van 12 maart 2003 de categorie van de „voorgestelde gebieden van communautair belang” vastgesteld. Plannen en projecten die op deze gebieden betrekking hebben moeten ook worden onderworpen aan een beoordeling van de gevolgen.

III – Feiten

10. Italië heeft het gebied „Foce del Timavo” (monding van de Timavo) aan de Commissie voorgesteld als gebied van communautair belang. In dit gebied komen onder meer prioritaire habitats overeenkomstig bijlage I bij de habitatrichtlijn voor. De Commissie heeft tot op heden nog niet besloten of dit gebied op de lijst van gebieden van communautair belang van artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn wordt opgenomen. Vooralsnog heeft de Commissie alleen nog maar de lijsten voor de alpiene biogeografische regio( ) en de biogeografische regio Macaronesië( ) vastgesteld. Het litigieuze gebied ligt in de continentale biogeografische regio.

11. De verzoekende ondernemingen in het hoofdgeding (hierna: „Dragaggi”) hebben gezamenlijk aan een aanbestedingsprocedure voor baggerwerkzaamheden in de haven van Monfalcone deelgenomen. In het gunningsbericht is de opdracht aan hen toegewezen. De baggerspecie zou worden gestort op een drooggelegd terrein in het gebied „Foce del Timavo”.

12. Het ministerie van Milieubeheer heeft de gunning echter niet goedgekeurd en vervolgens de aanbesteding geannuleerd op grond van het feit dat het betrokken drooggelegde terrein als gebied van communautair belang moet worden beschouwd. Het storten van de baggerspecie moet overeenkomstig presidentieel decreet nr. 357 derhalve worden onderworpen aan een beoordeling van de gevolgen. Volgens het ministerie was het uitgesloten dat in die procedure toestemming voor het project zou worden gegeven.

13. Verzoekers menen dat de annulering van de aanbesteding onrechtmatig is, aangezien de beschermingsregeling voor gebieden van communautair belang pas geldt, nadat de Commissie het betrokken gebied in de lijst van gebieden van communautair belang heeft opgenomen.

14. De Consiglio di Stato heeft het Hof daarom de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Moet artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn aldus worden uitgelegd dat de maatregelen van artikel 6 van de richtlijn, in het bijzonder die van artikel 6, lid 3, pas verbindend zijn voor de lidstaten na de definitieve goedkeuring op communautair niveau van de lijst van de gebieden volgens artikel 21, of moet juist naast de vaststelling van het tijdstip van de gewone inwerkingtreding van de instandhoudingsmaatregelen onderscheid worden gemaakt tussen declaratoire en constitutieve inschrijvingen (waarbij de inschrijvingen voor prioritaire gebieden tot de eerstgenoemde behoren), en moet niet ter bescherming van het nuttig effect van de richtlijn betreffende de instandhouding van de habitats worden aangenomen dat, wanneer een lidstaat een gebied van communautair belang met prioritaire typen natuurlijke habitats of prioritaire soorten heeft aangewezen, er reeds een verplichting bestaat om plannen en projecten die significante gevolgen voor het gebied hebben, zelfs vóór de opstelling van de ontwerp-lijst van de gebieden door de Commissie of de definitieve vaststelling van die lijst overeenkomstig artikel 21 van de richtlijn en in feite dus vanaf de opstelling van de nationale lijst, aan een beoordeling van de gevolgen te onderwerpen?”

IV – Juridische beoordeling

15. Bij de vraag van de Consiglio di Stato gaat het er in wezen om of en zo ja, onder welke voorwaarden, de lidstaten potentiële gebieden van communautair belang krachtens de habitatrichtlijn moeten beschermen, voordat de Commissie de lijst van gebieden van communautair belang heeft vastgesteld. Hoewel artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn toepassing van de beschermingsbepalingen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, pas voorschrijft nadat de Commissie een gebied in de gemeenschapslijst van gebieden van communautair belang heeft opgenomen, meent de regio Friuli-Venezia Giulia dat de lidstaten de voorgestelde gebieden met prioritaire bestanddelen al daarvóór aan deze beschermingsbepalingen moeten onderwerpen. De Zweedse regering breidt deze verplichting uit tot alle voorgestelde gebieden. De Commissie gaat nog verder, aangezien zij de beschermingsbepalingen op alle gebieden wil toepassen die op grond van hun kenmerken op de gemeenschapslijst zouden moeten worden opgenomen.

16. Dragaggi sluit echter met een beroep op de formulering van artikel 4, lid 5, iedere verplichting tot bescherming uit hoofde van de habitatrichtlijn uit, zolang de Commissie een gebied nog niet op de gemeenschapslijst heeft geplaatst. De Franse regering is het met Dragaggi eens wat de toepassing betreft van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn op gebieden die nog niet in de lijst van de Gemeenschap zijn opgenomen, doch zij gaat ervan uit dat de lidstaten verplicht zijn te voorkomen dat de kwaliteit van gebieden verslechtert, aangezien anders de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen ernstig in gevaar zouden komen.

A – Rechtstreekse toepasselijkheid van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn

17. Italië zou verplicht zijn het gebied „Foce del Timavo” te beschermen, indien de bepalingen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn rechtstreeks toepasselijk zijn op gebieden van communautair belang vóór het vaststellen van de gemeenschapslijst. Bepalingen van een richtlijn die niet of onvolledig zijn omgezet in nationaal recht, zijn in beginsel na het verstrijken van de termijn voor omzetting rechtstreeks toepasselijk, indien en voorzover zij inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.( ) De habitatrichtlijn moest uiterlijk op 10 juni 1994 zijn omgezet.

18. Voor de toepassing van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn op gebieden van communautair belang geldt echter, zoals Dragaggi en de Franse regering benadrukken, ingevolge artikel 4, lid 5, de voorwaarde dat de Commissie het betrokken gebied in de gemeenschapslijst heeft opgenomen. Deze voorwaarde staat aan rechtstreekse toepassing van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn in de weg. Een rechtstreekse toepassing van deze voorschriften zou op ongeoorloofde wijze vooruitlopen op de door de Commissie te maken keuze. Zoals Dragaggi aanvoert, kan in beginsel alleen de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 2, in samenhang met bijlage III (fase 2) bij de habitatrichtlijn uiteindelijk beoordelen, of een gebied in de gemeenschaplijst moet worden opgenomen, aangezien zij als enige het gehele Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is, overziet.( ) De Commissie moet namelijk bij het opstellen van de gemeenschapslijst de voorstellen van de lidstaten aan een ingewikkelde wetenschappelijke beoordeling onderwerpen, waarbij het ene gebied wordt vergeleken met andere gebieden. Dat blijkt voor de gebieden waarin geen prioritaire typen natuurlijke habitats of soorten voorkomen reeds uit de criteria van bijlage III (fase 2), punt 2.

19. Voorgestelde gebieden met prioritaire bestanddelen worden weliswaar volgens bijlage III, fase 2, punt 1, bij de habitatrichtlijn automatisch als gebieden van communautair belang beschouwd, doch gaat niet meer op wanneer aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2, tweede alinea, is voldaan. Op grond van deze bepaling kunnen de lidstaten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast. Het lijkt zinvol deze flexibiliteit ook toe te passen op gebieden met prioritaire bestanddelen, aangezien de criteria voor de selectie van andere gebieden toch al voldoende ruimte voor flexibiliteit bieden.

20. In deze context pleit het argument van de Commissie dat de gemeenschapslijst niet volledig was vastgesteld om de enkele reden dat de lidstaten niet voldoende voorstellen hadden ingediend, niet vóór maar tegen de toepassing van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn. Of aan de voorwaarden voor een meer flexibele toepassing is voldaan, kan in geval van twijfel immers pas beoordeeld worden wanneer alle voorstellen van de betrokken lidstaat zijn ingediend.

21. Ook de door de regio Friuli-Venezia Giulia, de Zweedse regering en de Commissie gemaakte vergelijking met de rechtspraak inzake niet aangewezen speciale beschermingszones voor vogels gaat niet op. Met betrekking tot die gebieden heeft het Hof vastgesteld dat gebieden die niet als speciale beschermingszone waren aangewezen, hoewel dat wel had gemoeten, ingevolge artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn moeten worden beschermd.( ) Dragaggi en de Franse regering voeren hiertegen terecht aan dat beschermingszones voor vogels uitsluitend door de lidstaten worden aangewezen, terwijl voor gebieden van communautair belang door de lidstaten slechts een voorstel wordt gedaan en de uiteindelijke selectie door de Commissie geschiedt.

22. Rechtstreekse toepassing van artikel 6, leden 2 tot en met 4, is dus in casu uitgesloten.

B – Een voorlopig verbod van kwaliteitsverslechtering

23. Verzuimen van de lidstaten en de Commissie bij de omzetting mogen er echter niet toe leiden dat het door de richtlijn nagestreefde beschermingsdoel uiteindelijk niet wordt bereikt. Neemt men bovendien het algemene rechtsbeginsel „nemini licet venire contra factum proprium” en het beginsel van loyale samenwerking in aanmerking, dan vloeit daaruit op zijn minst een voorlopig verbod van kwaliteitsverslechtering voort.

1. De gronden voor een voorlopig verbod van kwaliteitsverslechtering.

24. Zoals de Zweedse regering en de regio Friuli-Venezia Giulia benadrukken, zou het tegenstrijdig zijn indien de lidstaten enerzijds gebieden voor Natura 2000 voorstellen en anderzijds afbreuk doen aan de kenmerken die deze gebieden voorbestemmen om in dat ecologisch netwerk te worden opgenomen.( ) Een dergelijke handelwijze zou onverenigbaar zijn met het beginsel „nemini licet venire contra factum proprium”.

25. Dit beginsel krijgt een bijzondere betekenis in de vaststellingsprocedure van de gemeenschapslijst, aangezien de schade aan of verslechtering van de kwaliteit van de voorgestelde gebieden ook het regelmatige besluitvormingsproces op losse schroeven zou zetten en daarmee het beginsel van loyale samenwerking zou schenden. De Commissie kan de beste gebieden slechts met kennis van zaken selecteren voorzover de door de lidstaten doorgegeven lijsten de toestand van de betrokken gebieden juist weergeven. Indien de kwaliteit van bepaalde gebieden daarentegen in de tussenliggende tijd werd aangetast dan wel anderszins verslechterde, zou de Commissie haar beslissing op een onjuiste grondslag baseren. In de praktijk spitst het probleem zich nog meer toe, aangezien de lidstaten slechts met grote vertraging gebieden hebben voorgesteld( ) en deze voorstellen volgens de Commissie tot op heden nog niet in overeenstemming zijn met de vereisten van de richtlijn.( ) De Commissie heeft daarom samen met de lidstaten de voorstellen aan een tussentijdse beoordeling onderworpen( ) om eventuele gebreken aan het licht te brengen. Ook de resultaten van deze tussentijdse beoordeling zouden door een verslechtering van de kwaliteit van de reeds voorgestelde gebieden opnieuw discutabel worden.

26. Een verplichting tot bescherming volgt bovendien ook uit het verbod om de doelstellingen van het Verdrag te ondermijnen. Volgens artikel 10, lid 2, EG, waarop de regio Friuli-Venezia Giulia, de Zweedse regering en de Commissie zich beroepen, onthouden de lidstaten zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen. Onder het begrip „doelstellingen van het Verdrag” vallen ook de door het secundaire recht en in het bijzonder de door de richtlijnen nagestreefde doelstellingen. Zoals de Commissie en de Franse regering opmerken, heeft het Hof namelijk uit artikel 10, lid 2, EG, juncto artikel 249, lid 3, EG de conclusie getrokken dat de lidstaten zich gedurende de in een richtlijn vastgestelde termijn voor de omzetting ervan in nationaal recht dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door die richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.( )

27. De habitatrichtlijn strekt er onder meer toe een netwerk tot stand te brengen dat de door de Commissie erkende gebieden van communautair belang omvat. Daartoe moet de Commissie zich baseren op een uitputtende lijst van de gebieden die op nationaal niveau een relevant ecologisch belang hebben voor de door de richtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna.( ) Indien er geen verplichting tot bescherming was, moet ervoor worden gevreesd dat zolang de lijst niet is vastgesteld, er voldongen feiten ontstaan en onvervangbare delen van het gemeenschappelijk Europees natuurerfgoed onherstelbaar verloren gaan. Daardoor zouden zowel de doelstelling van de habitatrichtlijn als het – door de regio Friuli-Venezia Giulia, de Zweedse regering en de Commissie aangevoerde – nuttig effect ervan ernstig in gevaar worden gebracht.

28. Derhalve staat ook het verbod om de doelstellingen van het Verdrag te ondermijnen eraan in de weg, dat aan de voorgestelde gebieden schade wordt toegebracht of dat de kwaliteit ervan verslechtert, voorzover daardoor de toekomstige totstandbrenging van Natura 2000 in het gedrang zou komen. Dit zou het geval zijn, indien de betrokken gebieden niet langer in aanmerking kwamen om in Natura 2000 te worden opgenomen of hun bijdrage aan dit ecologisch netwerk geringer werd. In casu kan buiten beschouwing blijven of – anders dan de hierboven uiteengezette andere gronden voor een beschermingsverplichting – het verbod om de doelstellingen van het Verdrag te ondermijnen ook de verplichting inhoudt om niet voorgestelde gebieden die op grond van hun kenmerken duidelijk in Natura 2000 zouden moeten worden opgenomen, te beschermen. Italië heeft, zoals bekend, het gebied „Foce del Timavo” – dat in casu als enige in geding is – als gebied van communautair belang voorgesteld.

29. Bijgevolg zou het onverenigbaar zijn met de habitatrichtlijn, met het beginsel „nemini licet venire contra factum proprium” in samenhang met het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie – in het bijzonder met het oog op een regelmatig besluitvormingsproces – alsook met het verbod om de doelstellingen van het Verdrag te ondermijnen, indien de lidstaten schade toebrachten aan de door de Commissie voorgestelde gebieden dan wel anderszins de kwaliteit daarvan verslechterden, vóórdat de Commissie haar beschikking heeft gegeven.

2. De reikwijdte van het voorlopige verbod van kwaliteitsverslechtering

30. De duur van het aan de lidstaten opgelegde voorlopige verbod van kwaliteitsverslechtering kan na indiening van een voorstel niet onbeperkt zijn, omdat dit verbod de periode tot de vaststelling van de gemeenschapslijst moet overbruggen. Uit het in artikel 4, leden 1 en 3, van de habitatrichtlijn vastgestelde tijdschema blijkt dat de Commissie na indiening van de voorstellen van de lidstaten drie jaar de tijd heeft om een beslissing over de vaststelling van de gemeenschapslijst te nemen. Deze termijn dient pas in te gaan nadat de lidstaten hun verplichting om een voorstel te doen overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn, volledig zijn nagekomen, aangezien de Commissie pas op basis daarvan met kennis van zaken kan besluiten welke gebieden in de gemeenschapslijst moeten worden opgenomen. De lidstaten zijn hun verplichting nagekomen wanneer zij de Commissie een uitputtende lijst hebben verstrekt van de gebieden die op nationaal niveau een relevant ecologisch belang hebben voor de door de richtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna.( )

31. De materiële reikwijdte van de beschermingsverplichting vloeit voort uit het doel van de richtlijn, namelijk de instandhouding van Natura 2000 waarbij rekening gehouden wordt met andere belangen.( ) Om dit doel te verwezenlijken moeten de materieelrechtelijke bepalingen van de beschermingsregeling reeds effect sorteren. Daarom zijn de lidstaten verplicht om er overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn voor te zorgen dat de kwaliteit niet verslechtert en er geen storende factoren optreden. Verder mogen zij voor projecten die gevolgen voor een betrokken gebied als zodanig kunnen hebben, slechts toestemming geven overeenkomstig de criteria van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, dat wil zeggen op grond van dwingende redenen van openbaar belang en bij ontstentenis van alternatieve oplossingen.( ) Wanneer de eventueel noodzakelijke maatregelen om de samenhang van Natura 2000 te waarborgen daarbij worden betrokken, blijven uiteindelijk ook de grondslagen voor de beoordeling door de Commissie ongewijzigd. Ten slotte behoort de in deze bepaling neergelegde informatieplicht toepassing te vinden, zodat de Commissie wordt geïnformeerd over wijzigingen in de grondslagen voor haar beoordeling. Het lijkt daarentegen niet nodig de andere procedurevoorschriften van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn naar analogie toe te passen.( )

32. In casu moet bijgevolg de conclusie worden getrokken dat het door Italië voorgestelde gebied „Foce del Timavi” moet worden beschermd tegen kwaliteitsverslechtering, indien de termijn van drie jaar na indiening van toereikende voorstellen door Italië nog niet is verstreken.( ) Uit het verbod van kwaliteitsverslechtering volgt niet dwingend dat de uitvoering van de aanbestede opdracht onverenigbaar zou zijn met deze beschermingsverplichting. In zoverre zou de nationale rechter de grieven van Dragaggi moeten onderzoeken, namelijk dat het niet begrijpelijk was om het gebied „Foce del Timavi” met betrekking tot het kunstmatig drooggelegde terrein af te bakenen en dat er op het drooggelegde terrein geen prioritaire typen natuurlijke habitats en soorten voorkomen die aangetast kunnen worden. In dit verband moet er echter op worden gewezen dat tevens moet worden voorkomen dat niet-prioritaire typen natuurlijke habitats en soorten van de habitatrichtlijn, daaronder begrepen de voor deze habitats typische soorten( ), worden aangetast.

3. Voorlopige conclusie

33. Samenvattend moet worden vastgesteld dat de lidstaten op grond van de habitatrichtlijn, in samenhang met in het bijzonder het beginsel van gemeenschapstrouw, verplicht zijn ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de door hen voorgestelde gebieden niet verslechtert, zolang de termijn van drie jaar na indiening van een uitputtende lijst van gebieden die op nationaal niveau een relevant ecologisch belang hebben voor de door de richtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna, niet is verstreken.

C – Derdenwerking

34. Op grond van bovenstaande overwegingen is de Italiaanse overheid voorlopig verplicht er voor te zorgen dat de kwaliteit van het gebied „Foce del Timavo” niet verslechtert. Het is de vraag of deze verplichting aan particulieren – in casu Dragaggi – kan worden tegengeworpen.

35. Volgens vaste rechtspraak kan een richtlijn geen verplichtingen aan particulieren opleggen en kan zij als zodanig niet tegenover hen worden ingeroepen.( ) In deze arresten ging het enerzijds om de toepassing van richtlijnen in een civielrechtelijke verhouding tussen particulieren( ) en anderzijds om de verplichtingen van particulieren jegens de staat, in het bijzonder wat het strafrecht betreft.( ) Uit het arrest Busseni( ), dat ging over de rang van een schuldvordering van de Gemeenschap in geval van een samenloop van schuldeisers, leid ik bovendien af dat rechtstreeks toepasselijke richtlijnen de door het gemeenschaprecht beschermde rechtsposities niet kunnen aantasten. Deze beginselen zijn ook van toepassing op het verbod van kwaliteitsverslechtering zoals dat in casu uit een voorwaardelijke bepaling van een richtlijn voortvloeit.

36. Alleen een door het gemeenschapsrecht beschermde rechtspositie van Dragaggi wat de gunning van de litigieuze opdracht betreft zou zich in casu kunnen verzetten tegen toepassing van het verbod van kwaliteitsverslechtering. Het aanbestedingrecht biedt aanknopingspunten, dat de Italiaanse overheid haar beschermingsverplichting mocht nakomen door de aanbestedingsprocedure te annuleren. De gemeenschapsbepalingen betreffende de aanbesteding van overheidsopdrachten, waarvan de toepasselijkheid hier, bij gebreke van aanvullende gegevens, niet kan worden onderzocht, verplichten een aanbestedende overheidsdienst niet om een aanbestedingsprocedure te voltooien.( ) Het gemeenschaprecht voorziet er zelfs niet in, dat het afbreken van een aanbestedingsprocedure enkel mogelijk is in uitzonderlijke gevallen of noodzakelijkerwijs op gewichtige redenen moet berusten.( )

37. Mocht Dragaggi reeds een door het gemeenschapsrecht beschermde rechtspositie hebben verworven, dan is de Italiaanse overheid op zijn minst gehouden om alle andere mogelijkheden te benutten om aantasting van het gebied te voorkomen. Te denken valt aan een beroep op eventuele rechten om de overeenkomst te beëindigen of het streven naar minnelijke oplossingen, bijvoorbeeld met het doel schade bij de uitvoering van de opdracht te voorkomen.

V – Conclusie

38. Ik geef het Hof derhalve in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:

„Op grond van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, in samenhang met in het bijzonder het beginsel van gemeenschapstrouw, zijn de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de door hen voorgestelde gebieden niet verslechtert, zolang de termijn van drie jaar na indiening van een uitputtende lijst van gebieden die op nationaal niveau een relevant ecologisch belang hebben voor de door de richtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna, niet is verstreken.”