CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

D. RUIZ-JARABO COLOMER

van 14 februari 2006 ( )

Zaak C‑84/04

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Portugese Republiek

„Niet-nakoming – EOGFL, afdeling Oriëntatie – Beginsel van volledige uitkering van bijdragen van Gemeenschap – Betaling van heffing als vergoeding aan nationale autoriteit in procedures inzake toekenning van steunbedragen”

I – Inleiding

1. De Commissie heeft beroep ingesteld krachtens artikel 226 EG waarin zij het Hof verzoekt vast te stellen dat Portugal, door de ontvangers van financiële bijstand uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: „EOGFL”), afdeling Oriëntatie, te verplichten om aan het Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas – Instituut voor de financiering en ondersteuning van de ontwikkeling van de landbouw en de visserij (hierna: „IFADAP”) – rechten te betalen die zijn vastgesteld op basis van de totale begroting van het gefinancierde project, waardoor de bijdrage van het EOGFL wordt verlaagd, de op hem rustende communautaire verplichtingen niet is nagekomen.

2. Het onderzoek van de grieven en het verweer laat een drieledig geschil zien, namelijk over het beginsel van de integrale uitbetaling van de bijdragen van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, over de vraag of in Portugal door de betaling van de heffing een verlaging plaatsvindt van de bijdragen, en over de aard van deze heffing.

3. Het belangrijkste is dat het Hof voor de eerste keer de gelegenheid heeft om zich over de afdeling Oriëntatie uit te spreken. Het heeft dat al dikwijls gedaan over de andere afdeling van het EOGFL, de afdeling Garantie.

II – Rechtskader

4. Voor het juiste antwoord op de gestelde vragen is een gedetailleerde uiteenzetting nodig van de regeling waarin de specifieke eigenschappen van de twee afdelingen van het EOGFL duidelijk worden geschetst, zodat kan worden vastgesteld of de rechtspraak over de afdeling Garantie ook toepasbaar is op de afdeling Oriëntatie. Ook moet worden stilgestaan bij de regelingen betreffende het IFADAP en de nationale heffing.

A – De gemeenschapsregeling

1. De landbouwfondsen

a) Oorsprong en aanvankelijke ontwikkeling

5. De verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap omvat volgens artikel 3, sub d, van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3 EG) „het tot stand brengen van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van de landbouw”.

6. Om de doeleinden van dat beleid te bereiken, voorzag artikel 40 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, 34 EG) in de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten, waarvoor „een of meer oriëntatie‑ en garantiefondsen voor de landbouw” in het leven konden worden geroepen.

7. Vanaf haar eerste voorstellen heeft de Commissie het opportuun geacht twee fondsen te creëren: een voor de markten, met autonome onderafdelingen voor productgroepen, en een voor de verbetering van de structuren.( )

8. Dit voorstel is niet overgenomen door de Raad, die bij verordening nr. 25 van 4 april 1962 inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid( ) één instrument in het leven heeft geroepen, het EOGFL, met de afdelingen Garantie en Oriëntatie.

9. Ik wijs erop dat het hier, ondanks de benaming, niet gaat om een „fonds” in de strikte zin van het woord, omdat het EOGFL geen eigen middelen heeft die bepalen hoe groot de uitgaven kunnen zijn, noch financiële autonomie heeft. ( ) Het maakt een integrerend deel uit van de communautaire begroting( ) en is, behoudens enkele bijzonderheden, onderworpen aan de financiële reglementen.

b) De afdelingen van het EOGFL

10. Hoewel beide afdelingen het landbouwbeleid financieel ondersteunen, blijken de verschillen duidelijk wanneer wij stilstaan bij beider werkingssfeer.

i) De afdeling Garantie

11. Deze afdeling financiert de uitgaven in het kader van de uitvoering van de gemeenschappelijke marktordeningen en de prijsregeling. Sinds de hervorming van het landbouwbeleid in 1993 financiert het eveneens, geheel of ten dele, andere activiteiten, zoals braakleggingsregelingen, inkomenssteun of milieubescherming.

12. Wat de aard van de maatregelen betreft, houdt de afdeling zich bezig met restituties bij uitvoer, prijsinterventies en directe steun,( ) welke laatste categorie de eerste twee ruimschoots in omvang overtreft.( )

13. De uitgaven van deze afdeling hebben een verplicht karakter en zijn moeilijk voorzienbaar; daarom moeten de ramingen in de loop van het begrotingsjaar worden aangepast aan de werkelijke behoeften.

14. De afdeling Garantie is het belangrijkst gebleken en heeft aanleiding gegeven tot een uitgebreide rechtspraak.

ii) De afdeling Oriëntatie

15. Samen met het Europees Sociaal Fonds, het Europees Fonds voor Regionale ontwikkeling en het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij maakt de afdeling Oriëntatie deel uit van de structuurfondsen van de Unie, die tot taak hebben initiatieven van de lidstaten te steunen die gericht zijn op economische en sociale samenhang.( ) Deze samenhang werd gestimuleerd door de Europese Akte( ), die aanleiding heeft gegeven tot een nieuwe regeling van deze fondsen bij verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad,( ) zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad( ) (hierna: „verordening 2052/88, zoals gewijzigd”).

16. Deze regeling is aangevuld bij verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad,( ) hoewel in de onderhavige zaak de voorschriften gelden van de versie zoals voortvloeiend uit verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad( ) (hierna: „verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd”).

17. De geschetste regelingen laten zien dat de afdeling Oriëntatie van het EOGFL steun geeft ten behoeve van initiatieven, ondernomen om de doelstellingen te bereiken van artikel 39, lid 1, sub a, van het EG-Verdrag (thans artikel 33 EG), en bijdraagt tot het bereiken van de prioritaire doelstellingen nr. 1, „bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio’s met een ontwikkelingsachterstand”, en nr. 5, „bevordering van de ontwikkeling van het platteland, door a) de aanpassing van de landbouwstructuren in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bespoedigen en b) de ontwikkeling en de structurele aanpassing van het platteland te vergemakkelijken”.( )

18. Met name is het de taak van de afdeling Oriëntatie, de genoemde structuren te verstevigen en te reorganiseren, bij te dragen tot de compensatie van de gevolgen van de natuurlijke belemmeringen voor de landbouw, de omschakeling van de landbouwproductie te verzekeren, de ontwikkeling van bijkomende activiteiten voor de landbouwers te bevorderen en hun een redelijke levensstandaard te verzekeren. Bovendien draagt zij bij tot de ontplooiing van de sociale structuur van het platteland, de bescherming van het milieu en het behoud van de landelijke ruimte. Voorts draagt zij bij tot acties op het gebied van technische bijstand en voorlichting en tot de ondersteuning van studies of proefprojecten betreffende de aanpassing van de landbouwstructuur en de bevordering van de plattelandsontwikkeling op communautair niveau.( )

19. De afdeling Oriëntatie heeft veel bescheidener middelen dan de afdeling Garantie,( ) hoewel het probleem niet ligt in haar beperkte aandeel in de begroting, maar in de vraag of de middelen die zij verschaft voldoende zijn voor de problemen die zij wil oplossen.( )

2. De werking van het EOGFL, afdeling Oriëntatie

20. Het optreden van de afdeling Oriëntatie is een „aanvulling op de overeenkomstige acties van de lidstaten”,( ) zonder dat het „de structurele uitgaven van de overheid van de lidstaat, of daarmee gelijk te stellen structurele uitgaven van de lidstaat” overneemt,( ) en komt tot stand „door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen nationale regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties”. Dit partnerschap „omvat de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties”, waarbij het partnerschap „ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner” eerbiedigt.( ) Derhalve vormt het partnerschap tussen de verschillende partijen een fundamenteel element van het stelsel.( )

21. De verdeling van de communautaire middelen heeft plaats via directe en indirecte maatregelen. De oudere directe maatregelen omvatten de verlening van kredieten voor nationale of regionale investeringsprojecten die door de lidstaten zijn opgezet en vooraf door de Commissie zijn goedgekeurd. De indirecte maatregelen, die van uiterst heterogene aard zijn, hebben betrekking op velerlei gevallen en blijken het ideale mechanisme te zijn wanneer er een groot aantal aanvragen is met een betrekkelijk gering economisch belang. In die gevallen is het de taak van de lidstaat zelf om de projecten goed te keuren.

22. De toewijzing geschiedt via een meerjarenplanning die begint met de indiening door de lidstaten, in het kader van de prioritaire doelstellingen zoals die door de Gemeenschap zijn vastgelegd, van ontwikkelingsplannen( ) die als grondslag dienen voor de uitwerking door de Commissie, in overeenstemming met de personen die door de nationale overheid daartoe zijn aangewezen, van het „Communautaire Bestek”, waarin de doelstelling, de vormen van bijstandsverlening en het indicatieve financieringsplan zijn vastgesteld.( ) In dit laatste document zet de partner van elk land de voorgestelde actieprogramma’s uiteen aan de hand van een reeks zwaartepunten, waar de plannen aan moeten voldoen om Europese subsidie te verkrijgen( ). De hoogte van de steun hangt af van de regio of van het werk in het kader van de desbetreffende plannen.( )

23. Na verkrijging van goedkeuring betaalt de nationale, regionale of lokale instantie de bijstand, hetzij als voorschot, hetzij als definitieve betaling,( ) waarbij „op de aan de eindbegunstigden uit te betalen bedragen [...] geen sommen [mogen] worden ingehouden waardoor de financiële bijstand waarop zij recht hebben, wordt verlaagd”.( )

24. De rol van de lidstaten is dus op verschillende gebieden van wezenlijk belang. Ten eerste zijn de mogelijkheden die het EOGFL hun biedt, des te groter naarmate zij op administratief gebied efficiënter werken.( ) Zo zorgt „de instantie die voor de uitvoering van een door de Gemeenschap financieel gesteunde actie verantwoordelijk is [...] voor passende publiciteit, teneinde potentiële begunstigden en beroepsorganisaties van de door de actie geboden mogelijkheden bewust te maken”.( )

25. Ten tweede is hun rol van belang bij de controle achteraf, omdat zij verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om „regelmatig te verifiëren dat de door de Gemeenschap gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd”, „onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen” en „door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren”.( ) Daarnaast mogen ambtenaren of andere personeelsleden van de Commissie de acties „ter plaatse, onder meer door steekproeven” controleren.( ) In elk geval moeten de betrokken lidstaat en de Commissie elkaar onverwijld op de hoogte stellen van „alle passende informatie betreffende de resultaten van de uitgevoerde controles”.( )

3. Slotopmerking

26. Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen,( ) heeft vanaf 1 januari 2000 de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88 vervangen.( )

27. Hieruit volgt:

– De verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88 in hun oorspronkelijke versie regelen de programmeringsperiode 1989-1993.

– Voor de programmeringsperiode 1994-1999 – waarop dit geschil betrekking heeft – geldt het bepaalde in de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88, zoals gewijzigd.

– Tenslotte is verordening nr. 1260/1999 van toepassing op de programmeringsperiode 2000-2006.

28. Bovendien heeft de ontwikkeling van het EOGFL aangetoond dat het dienstig is de twee afdelingen als autonome eenheden vorm te geven, zoals de Commissie vanaf het begin had voorgesteld.

29. Bij verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid( ) zijn verordening nr. 25, verordening (EG) nr. 723/97( ) en verordening (EG) nr. 1258/1999( ) ingetrokken. Tevens is daarbij het EOGFL vervangen door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), waarvan het eerste bestemd is voor de financiering van de marktmaatregelen en het tweede voor de financiering van programma’s voor plattelandsontwikkeling.( )

30. Artikel 11 van de nieuwe verordening, dat betrekking heeft op beide fondsen, bepaalt: „Tenzij in de communautaire regelgeving anders is bepaald, worden de betalingen die betrekking hebben op de financieringen op grond van deze verordening of op de bedragen van de financiële bijdrage van de overheid in het kader van programma’s voor plattelandsontwikkeling, volledig aan de begunstigden uitgekeerd”.

B – De Portugese wetgeving

1. Het IFADAP

31. Decreto-lei nr. 414/93 van 23 december 1993( ) voorziet ten behoeve van dit instituut in een Statuut met regels inzake naam, aard, stelsel en zetel (hoofdstuk I), taken (hoofdstuk II), organen (hoofdstuk III), vermogens‑ en financieel beheer (hoofdstuk IV) en personeelsbeheer (hoofdstuk V).

32. De toelichting vermeldt dat het instituut in 1977 is opgericht om kredietlijnen voor steun aan de landbouw, de bosbouw, de veeteelt en de visserij te beheren, als exclusieve partner van het EOGFL, afdeling Oriëntatie.

33. Omdat het een publiekrechtelijke instelling is, bezit het rechtspersoonlijkheid, administratieve en financiële autonomie en een eigen vermogen.( ) Het valt onder het toezicht van de minister van Landbouw.( )

34. Behalve tegenover derden, waar het onderworpen is aan het privaatrecht, tenzij het handelt „bekleed met prerogatieven van openbaar gezag”, wordt het IFADAP beheerst door dit Statuut en, subsidiair, door de regeling voor publiekrechtelijke ondernemingen.( )

35. Zijn taak is de bevordering van landbouw en visserij via regelingen voor directe of indirecte financiële steun.( ) Met name dient het IFADAF:

– de werking te verzekeren van de ondersteuningsregelingen en de communautaire en nationale steunmaatregelen in de landbouw‑ en de visserijsector, door deel te nemen aan de ontwikkeling en de uitvoering van vastgestelde programma’s en besluiten, en door op te treden als exclusieve nationale gesprekspartner van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, en van andere financiële instrumenten van de Gemeenschap, namelijk op het vlak van de voorschotaanvragen en de aanvragen tot terugbetaling, regularisatie en afrekening.( )

– de nationale en communautaire steun uit te betalen die is bestemd om programma’s en projecten, of de rente op de daartoe door de verschillende begunstigden aangegane leningen, te financieren( ) en daarbij in te staan voor het toezicht op en de controle van deze programma’s en projecten.( )

– mede te werken aan de evaluatie van de acties uitgevoerd in het kader van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, en andere communautaire instrumenten, en daarbij kwantitatieve en inhoudelijke informatie te verstrekken over de doeltreffendheid van deze acties.( )

36. Een van de bronnen van inkomsten van het IFADAP is de opbrengst uit de verkoop van goederen en de verlening van diensten.( )

2. De heffing

37. De Portugese minister van Financiën en de minister van Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Visserij hebben op 28 mei 1996( ) een gezamenlijk besluit ondertekend waarin aan het IFADAP krachtens artikel 5, lid 2, sub a, juncto artikel 20, lid 1, sub b, van het Statuut werd toegestaan een „heffing als vergoeding” op te leggen die niet hoger mocht zijn dan 0,9 % van het totaalbedrag van de hem voorgelegde projecten of niet hoger dan 0,45 %, indien daarmee geen activiteiten van onderzoek en besluitvorming waren gemoeid.

III – Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure

38. Bij controles in 1993 heeft de Commissie vastgesteld dat de begunstigden van de financiering van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, contractueel verplicht waren om aan het IFADAP 1,5 % van het toegekende steunbedrag te betalen.

39. Vervolgens deelde de Commissie aan de Portugese autoriteiten mede dat deze betalingen in strijd waren met de gemeenschapswetgeving, en drong zij er bij hen op aan, deze betalingen af te schaffen en de ten onrechte geheven bedragen terug te betalen.

40. In een brief van 20 januari 1999 erkende de verwerende lidstaat dat, voor de periode tussen 3 augustus 1993 en 31 december 1994, de betalingen ten onrechte waren gedaan, en ging hij akkoord met terugbetaling.

41. Vanaf laatstgenoemde datum begon Portugal een systeem van volledige betaling van de subsidies toe te passen, via een procedure die in bovengenoemd gezamenlijk besluit van 1996 was geregeld. In dat systeem was echter opgenomen dat het IFADAP bepaalde rechten mocht berekenen als vergoeding voor zijn diensten.

42. Deze rechten werden vanaf 1999 niet meer geheven, welk tijdstip samenviel met het einde van het nationale steunprogramma voor de modernisering van de landbouw en bosbouw en met de inwerkingtreding van verordening nr. 1260/1999.

43. De Commissie gaf haar twijfel te kennen over de verenigbaarheid van het tussen 1995 en 1999 in Portugal geldende stelsel met de gemeenschapsregeling, en verrichtte van 9 tot 17 maart 2000 een controle ter plaatse. Uit de verkregen gegevens leidde zij af dat de aanvrager bij de overeenkomst inzake steunverlening een formulier ontving waarop hij toestemming moest verlenen om zijn rekening ten gunste van het IFADAP te debiteren voor een bedrag dat overeenkwam met de heffing, wegens „diensten van het IFADAP in verband met de betrokken overeenkomst”. Het vrijwillige en facultatieve karakter van die bijdrage werd, naar het scheen, tijdens de mondelinge contacten tussen het instituut en de begunstigden benadrukt.

44. Op 25 juli 2001 zond de Commissie een aanmaningsbrief waarin zij uiteenzette dat de praktijk die vanaf 1 januari 1995 was toegepast, neerkwam op gedwongen bijdragen, die niet als vergoeding konden worden beschouwd voor diensten ten behoeve van de begunstigden en die vergelijkbaar waren met de voorheen bestaande heffingen.

45. Het antwoord van de Portugese autoriteiten overtuigde de Commissie niet. Zij bracht op 13 november 2002 een met redenen omkleed advies uit en maakte daarop een beroep wegens niet-nakoming aanhangig bij het Hof overeenkomstig artikel 226 EG.

IV – Procesverloop voor het Hof

46. In het verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 februari 2004, wordt het Hof verzocht om vast te stellen dat de Portugese Republiek, door toe te staan dat het IFADAP een procedure voor de verlening van financiële bijstand uit de communautaire structuurfondsen heeft ingevoerd en in stand gehouden die voorziet in wezenlijke vormvoorschriften die de betaling impliceren van rechten die vrijwillig noch facultatief zijn en evenmin een vergoeding voor diensten vormen, maar die dienen ter financiering van taken die de staat normaal dient te verrichten, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die krachtens verordening nr. 4253/88 en artikel 10 EG op haar rusten. Tevens wordt verzocht de verwerende lidstaat in de kosten te verwijzen.

47. In het verweerschrift, ingekomen op 30 april van hetzelfde jaar, wordt verzocht het beroep ongegrond te verklaren en de Commissie in de kosten te verwijzen.

48. Na de uitwisseling van memories in repliek en dupliek is de schriftelijke fase van de procedure beëindigd.

49. Op 12 januari 2006 vond de terechtzitting, waar beide partijen verschenen, plaats op initiatief van de Portugese regering.

V – Analyse van het beroep wegens niet-nakoming

A – Voorwerp van het beroep

50. De Commissie is van mening dat Portugal het gemeenschapsrecht schendt door systematisch de door het EOGFL, afdeling Oriëntatie, toegekende steun te verminderen door de begunstigden te verplichten bedragen te betalen aan het instituut dat verantwoordelijk is voor het beheer van de kredietlijnen. Deze praktijk levert schending op van de bepaling inzake de volledige betaling, die in alle teksten voorkomt die de bijstandsverlening door de structuurfondsen regelen en die voortvloeit uit artikel 21, lid 3, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd. Ook betekent deze praktijk een inbreuk op het beginsel van loyale samenwerking van artikel 10 EG.

51. De Portugese Republiek beschouwt de vergoeding die het IFADAP ontvangt voor de door hem verleende diensten als verenigbaar met de Europese regelgeving, adequaat, proportioneel en zonder gevolgen voor de bijdragen van de Gemeenschap. Zij betwist de door de Commissie aangevoerde rechtspraak en verwijt haar schending van het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5, tweede alinea, EG alsmede van het beginsel van partnerschap van artikel 4 van verordening nr. 2052/88, zoals gewijzigd.

52. De bewoordingen van het verzoekschrift laten zien dat de Commissie de wijze aan de orde stelt waarop de verwerende lidstaat bepaalde steunbedragen die zijn toegekend in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de periode 1995-1999 heeft uitgekeerd.

53. Voor een nadere beschouwing is het echter nodig de discussie op twee punten af te bakenen.

54. Ten eerste voorzien de verordeningen van de Raad in de toekenning van bijdragen door de Gemeenschap en in een partnerschap van drie partijen: de Commissie, de lidstaat en de door deze lidstaat aangewezen autoriteiten of instanties.

55. Dat wil zeggen dat er geen reden is het rechtsstelsel, de bevoegdheden, de organisatie of het functioneren van het IFADAP ter discussie te stellen, behalve wanneer deze de bijdragen van de Gemeenschap beïnvloeden.

56. Ten tweede bestaan er, zoals bekend, verschillen tussen de beide afdelingen van het EOGFL, omdat deze op verschillende gebieden betrekking hebben: de ene op de markten, de andere op de landbouwstructuren. Toch zijn de verschillen tussen de beide afdelingen van secundair belang in verhouding tot hun gemeenschappelijke kenmerk, namelijk dat beide afdelingen worden gefinancierd uit de communautaire begroting om daarmee op hun beurt de bijdragen te financieren die betrekking hebben op hun werkgebied.

57. Daarom is het nodig verschillende vragen te beantwoorden: dient de bijdrage van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, als algemene regel volledig aan de begunstigden te worden uitgekeerd? Hoe was de situatie in Portugal ten tijde dat de heffing ten gunste van het IFADAP van kracht was? En, voor zover een onterechte inhouding op de steunbijdrage zou worden geconstateerd, was deze gerechtvaardigd?

B – Het beginsel van volledige uitkering van de steunbedragen van de Gemeenschap

58. Een onderzoek van de bijzonderheden van de steun, de wetgeving en de rechtspraak bevestigt dat de bijdragen van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, „volledig” moeten worden uitgekeerd.

1. De doelstellingen en de kenmerken van de bijdragen

59. De acties van de Gemeenschap vormen een aanvulling op die van de lidstaten, die door moeten gaan met de uitvoering van de acties die tot hun taak behoren. In die zin deel ik de mening van de Portugese regering dat het Europese geld „aanvullend” is op de financiering door de lidstaat zelf. Dit kenmerk verzet zich naar mijn mening echter niet tegen volledige uitkering van de bijdragen. Beide kenmerken kunnen naast elkaar bestaan en zijn niet tegenstrijdig, omdat zij een verschillende inhoud hebben.

60. Indien werd toegestaan dat nationale autoriteiten, direct of indirect, invloed hebben op het eindbedrag van de communautaire steun, zou dat het systeem in gevaar brengen, dat niet meer eenvormig zou zijn. Elk land zou dan naar willekeur een percentage als vergoeding kunnen heffen, dat niet altijd gelijk zou zijn.

61. Ook zou er dan sprake zijn van discriminatie. In de eerste plaats tussen de lidstaten onderling, want de staten met de meeste gesubsidieerde projecten zouden via een omweg meer middelen van de Gemeenschap ontvangen, door middel van een procedure die bedoeld is om andere doeleinden te financieren, hetgeen ongelijkheid zou veroorzaken naar gelang van de gehanteerde heffingspercentages.( ) In de tweede plaats tussen de begunstigden, omdat de ongelijkheid van de heffing haar weerslag zou hebben op het toegekende bedrag, zodat, in gelijke omstandigheden, sommigen meer steun zouden ontvangen dan anderen, of het nu gaat om begunstigden binnen hetzelfde land of in verschillende landen, hetgeen alleen toelaatbaar zou zijn indien de wetgever uitdrukkelijk in een uitzondering op het beginsel van de volledige uitkering had voorzien.

62. De oorsprong van de bijdragen pleit eveneens voor deze stelling. Zo bepaalde artikel 2 van het Financieel Reglement van 1977( ), dat over de op de begroting uitgetrokken bedragen moest worden beschikt volgens beginselen van goed financieel beheer, hetgeen verwijst naar de beginselen van zuinigheid en efficiëntie. Dit laatste beginsel vereist dat de beste verhouding tussen middelen en resultaten wordt nagestreefd, ( ) aan welke voorwaarde is voldaan wanneer de begunstigden volledig over het hun toegekende bedrag kunnen beschikken, zonder dat daar een gedeelte van wordt afgetrokken om andere uitgaven mee te financieren, tenzij, zoals reeds gezegd, de wetgever dit uitdrukkelijk heeft toegestaan.

2. De regelgeving

63. Artikel 21, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, bepaalt dat op de uit te betalen bedragen „geen sommen [mogen] worden ingehouden”.

64. Het spreekt niet van een „volledige” uitkering, zoals in verordening nr. 1290/2005,( ) maar uit het feit dat dit woord ontbreekt kan niet worden afgeleid dat het om tegengestelde begrippen gaat, want de gebruikte formuleringen drukken dezelfde gedachte uit.

65. Het gedrag van de verwerende lidstaat bevestigt deze stelling, omdat hij deze heffing niet heeft toegepast in de programmeringsperiode 2000-2006, toen verordening nr. 1260/1999 gold, waarvan artikel 32, lid 1, laatste volzin, in vergelijkbare bewoordingen was gesteld als voornoemde bepaling van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd.( )

66. Ook de regels van het EOGFL, afdeling Garantie, met inbegrip van de regels van vóór verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, spreken van „volledige” betaling.( )

67. Hoewel de twee afdelingen van het EOGFL duidelijk van elkaar zijn te onderscheiden, komen zij voort uit dezelfde bron: de communautaire begroting. Het feit dat de oorsprong van de middelen gelijk is, maakt het noodzakelijk dat ook een zelfde stelsel voor de uitbetaling wordt toegepast, met regels als de regel dat het toegekende bedrag gelijk moet zijn aan het ontvangen bedrag.

3. De rechtspraak

68. Het Hof heeft zich bij verschillende gelegenheden uitgesproken over de kwestie van de „volledige betaling” van de bijdragen van het EOGFL, afdeling Garantie, en daarbij argumenten aangevoerd die, wegens de gemeenschappelijke oorsprong van de toegekende middelen, probleemloos op de afdeling Oriëntatie kunnen worden toegepast. Over deze laatste afdeling heeft het Hof zich tot nu toe nog niet uitgesproken.

69. Het arrest Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet( ) betrof een geval waarin de Deense autoriteiten steunbedragen van de Gemeenschap hadden verrekend met openstaande nationale belastingschulden.( ) Deze verrekening leidde echter niet tot verlaging van het steunbedrag.( ) Ik wil er bovendien op wijzen dat het Hof, hoewel het een ruime nationale autonomie erkende met betrekking tot het beheer van de gelden die door de Gemeenschap waren toegekend, onderstreepte dat deze autonomie haar grenzen vond in „de vereisten van een eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, welke noodzakelijk is ter voorkoming van ongelijke behandeling van de marktdeelnemers”.( )

70. Het Hof heeft dit laatste benadrukt in zijn arrest Kellinghusen en Ketelsen( ) met betrekking tot de verordeningen nrs. 805/68 en 1765/92( ), hoewel het in die zaak ging om de kosten van behandeling van de dossiers.( ) In de onderhavige niet-nakomingszaak zijn verschillende aspecten van voornoemde uitspraak van het Hof van belang. In de eerste plaats geldt dat het, in het licht van de doelstellingen van de verordeningen, tot ongelijkheid tussen de landbouwers van verschillende landen zou leiden, wat de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht in het gedrang zou kunnen brengen, indien de lidstaten de mogelijkheid hadden om de steunbedragen te verlagen door daarvan de administratiekosten af te trekken.( ) In de tweede plaats is van belang dat het Hof is afgeweken van de lijn van het arrest Denkavit Futtermittel,( ) gebaseerd op verordening (EEG) nr. 1725/79.( ) In de bepalingen van die verordening werd, in tegenstelling tot de hiervoor genoemde verordeningen, niet gesproken van een volledige uitbetaling van de bedragen en werd evenmin verboden om de kosten van de controles in rekening te brengen.( ) Tenslotte heeft het Hof opgemerkt dat bepalingen die een volledige uitbetaling voorschrijven niet kunnen worden uitgelegd in het licht van andere bepalingen die een dergelijk voorschrift niet kennen.( )

71. Deze drie uitspraken heeft het Hof bevestigd in het arrest Griekenland/Commissie,( ) waarin het zowel een beroep op het arrest Denkavit Futtermittel als op het arrest Bussone( ) uitsloot, in welk laatste arrest de mogelijkheid was erkend dat de lidstaten de financiële bijdragen afhankelijk stelden van bepaalde tegenprestaties, maar alleen bij gebreke van bepalingen over de wijze van financieren van de kosten voor controles.( )

72. Bovendien is het arrest Samvirkende Danske Landboforeninger,( ) dat door de Portugese regering samen met de twee laatstgenoemde arresten is aangevoerd tot staving van haar stelling, hier niet relevant, omdat het over een situatie ging die anders is dan die welke ten grondslag ligt aan het onderhavige beroep. Dat arrest ging namelijk over de invloed van de tijdelijke verhoging in Denemarken van de onroerende zaak-belasting op het gemeenschappelijke landbouwbeleid, welke verhoging onverenigbaar was met het EG-Verdrag, voor zover deze, hetzij door haar invloed op de prijsvorming, hetzij doordat zij de structuur van de landbouwbedrijven zou kunnen veranderen, de werking van de gemeenschappelijke marktorganisaties belemmerde.

C – De inhouding in Portugal op het steunbedrag van de Gemeenschap

1. Het bestaan van een verlaging

73. Volgens artikel 21, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, moet de gemeenschapssteun volledig aan de begunstigden worden uitbetaald, hetgeen betekent dat het verboden is om bij de uitkering ervan inhoudingen toe te passen. Het verbod op verlaging moet zich uitstrekken tot alle heffingen die rechtstreeks en onlosmakelijk zijn verbonden met de uitgekeerde bedragen.( )

74. Vanuit dit uitgangspunt moet de situatie in Portugal worden onderzocht.

75. Volgens de Portugese regering betekent het feit dat de heffing wordt berekend naar rato van de totale begroting van het project, waarvan het EOGFL, afdeling Oriëntatie, in het algemeen 75 % tot 85 % van het bedrag financiert, terwijl de rest, tussen 15 % en 25 %, wordt bijgedragen door de lidstaat, niet dat de begunstigde de heffing betaalt met Europese kredieten, die hij integraal ontvangt, zodat er geen sprake is van schending van de genoemde bepaling.

76. Dit argument moet worden verworpen, want de heffing kan niet in zijn totaliteit ten laste worden gebracht van een van de twee financieringsbronnen.( )

77. Ook al wordt het bedrag van de door het IFADAP geheven rechten bepaald naar rato van de totale kosten, dit neemt niet weg dat het de bedragen die bestemd zijn om deze kosten te dekken, evenredig raakt, zonder enige uitzondering. Als bijvoorbeeld bij een actie die 100 eenheden kost, de lidstaat 20 en de Gemeenschap 80 bijdraagt, toont een eenvoudige rekensom aan dat aan de opgelegde heffing van 0,9 eenheden de lidstaat 0,18 en de Gemeenschap 0,72 bijdraagt, waarmee dus hun respectieve bijdragen worden verlaagd.

78. De stelling dat de begunstigde het hem toegezegde geld integraal ontvangt, is dus onjuist, omdat deze heffing daarvan moet worden afgetrokken. Dit leidt mij tot de bestudering van de werking van dit systeem.

2. De werking van het systeem

79. Volgens de Commissie ontvangt de aanvrager, na het vervullen van de nodige formaliteiten, de overeenkomst inzake steunverlening, samen met een formulier dat hij binnen zestig dagen moet terugzenden en waarin hij toestemming geeft om zijn rekening te debiteren voor het bedrag dat het IFADAP in rekening brengt voor de door hem verleende diensten, zonder dat die diensten worden gespecificeerd en zonder dat op het zogenaamde vrijwillige karakter van de betaling wordt gewezen. Dit is vastgesteld tijdens de controlemissie van 9 tot 13 maart 2000 door functionarissen van de Commissie in samenwerking met het genoemde instituut.

80. De Portugese regering beroept zich ter betwisting van de bevindingen van de Commissie op het beginsel dat procespartijen hun stellingen moeten bewijzen. Zij kwalificeert deze bevindingen als louter veronderstellingen en wijst de conclusies op basis van de controle van de hand.

81. Volgens vaste rechtspraak moet met het oog op de vaststelling van een schending van het gemeenschapsrecht, de gestelde niet-nakoming worden bewezen door aan het Hof alle daarvoor nodige elementen te verschaffen, waarbij pure veronderstellingen onvoldoende bewijs opleveren.( )

82. Volgens deze rechtsregel, die zich verre houdt van simplistische concepten, is het echter mogelijk om bepaalde feiten aan de hand van een mentaal proces volgens de regels van het menselijk verstand, gebaseerd op de rationele logica, het gezond verstand en de ervaring, bewezen te achten op grond van fragmentarische gegevens.

83. Hoewel geen van partijen een kopie van de aan de begunstigden toegezonden documenten heeft overgelegd en het rapport van de controlemissie pas in repliek is meegezonden – een kwestie waarop ik later zal terugkomen – bestaan er in casu voldoende aanwijzingen om niet te twijfelen aan de waarheidsgetrouwheid van de door verzoekster beschreven gedraging.

84. Het rapport beschrijft de voorwaarden, de methode en de werkzaamheden van de inspectie. Het somt de zestien ondervraagde begunstigden en de tweeëndertig goedgekeurde projecten op en vermeldt bovendien, naast de registratienummers en de data waarop de projecten zijn goedgekeurd, de steunbedragen, de gedeelten die respectievelijk door de lidstaat en de Gemeenschap zijn gefinancierd, alsmede de hoogte van de desbetreffende heffing.( )

85. Ook zijn in het rapport verklaringen van de begunstigden opgenomen over de diensten van het IFADAP vóór en na de toekenning van de steun en over het vrijwillige en facultatieve karakter van de heffing. De ondervraagde begunstigden beschrijven het gedrag van het nationale instituut in wezen op dezelfde manier als in het verzoekschrift is gedaan, zodat ervan mag worden uitgegaan dat het systeem inderdaad functioneerde op de manier zoals door de Commissie beschreven.

86. De Portugese versie van de gebeurtenissen, waarin de nadruk wordt gelegd op het vrijwillige karakter van de heffing, wordt niet door enig feitenmateriaal ondersteund.

87. Men zou op goede gronden kunnen tegenwerpen dat het rapport pas in repliek is overgelegd, zodat het niet in detail bekend was en de inhoud ervan niet aan de betrokken lidstaat is meegedeeld. Dit maakt echter geen inbreuk op de rechten van de verdediging, want in het verzoekschrift zijn de conclusies uit dit document uitdrukkelijk vermeld,( ) die vervolgens door de verwerende partij op de daartoe geëigende wijze zijn bestreden.( ) Ook wijs ik op de aanwezigheid van het IFADAP bij de voorbereidende bijeenkomst op 9 maart 2000 in Lissabon en bij de controlebezoeken.( )

88. Met betrekking tot het andere verwijt aan het adres van de Commissie lijkt mij het geringe aantal ondervragingen niet voor kritiek vatbaar. Een uitgebreidere controle zou grote praktische problemen opleveren; bovendien spreekt verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, van „steekproeven”.( )

89. De term „heffing” suggereert een verplichting en ook de regeling vastgelegd in het gezamenlijk besluit van 1996 geeft geen aanleiding te veronderstellen dat het facultatief zou zijn om die heffing, wanneer die eenmaal is vastgesteld, te betalen.( )

90. Er bestaat tenslotte een zekere tegenspraak tussen het zogenaamd vrijwillige karakter van de heffing en de bedoeling om als vergoeding te dienen voor de door het IFADAP verleende diensten, omdat, wanneer men die vrijwilligheid aanneemt, de kosten van de aan allen verleende diensten uitsluitend worden gedragen door degenen die betalen. Bovendien zou, als men ervan uitgaat dat de bijdrage een vergoeding is – een „heffing als vergoeding” – het bedrag ervan berekend moeten worden naar rato van de geleverde dienst en niet aan de hand van twee vaste percentages van het totaalbedrag van het project.( )

D – Het bestaan van een rechtvaardigingsgrond

91. Het systeem dat door de Portugese Republiek is ingesteld, krachtens hetwelk de bijdragen uit de communautaire structuurfondsen niet volledig aan de begunstigden ten goede komen, vormt een inbreuk op artikel 21, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd. Er moet echter nog worden onderzocht of er een rechtvaardiging bestaat voor die schending.

92. In de eerste plaats wil ik erop wijzen, zoals ik reeds eerder heb uiteengezet, dat volgens de rechtspraak uitzonderingen op de regel van de volledige betaling uitdrukkelijk moeten zijn voorzien in de toepasselijke bepalingen.( )

93. Het communautaire rechtskader dat van toepassing is op het onderhavige geding, voorziet in geen enkele uitzondering. Verweerster voert echter ter rechtvaardiging van de heffing aan, dat deze ertoe dient om het IFADAP een vergoeding te bieden voor de door hem verleende diensten. Zij noemt die diensten op en maakt daarbij onderscheid tussen de werkzaamheden vóór en na de toekenning van de subsidie. Ook legt zij de nadruk op het belang van deze werkzaamheden,( ) die vallen onder het privaatrecht( ), aangezien het instituut ze verricht als elke andere marktdeelnemer in die sector.

94. Deze redenering is gekunsteld en tegenstrijdig. In de eerste plaats worden de taken van het IFADAP in casu niet ter discussie gesteld. Evenmin hoeven de taken van dit instituut als gesprekspartner van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, te worden onderscheiden van de taken die het als particulier verricht, want als de begunstigden niet het volledige door de Gemeenschap ter beschikking gestelde bedrag ontvangen, maakt het niet uit of het ingehouden bedrag als dekking van de administratiekosten dan wel als vergoeding voor technische ondersteuning dient.

95. In de tweede plaats heb ik er al op gewezen dat het tegenstrijdig is om de heffing als een vergoeding en tegelijkertijd als een vrijwillige bijdrage voor te stellen, aangezien de mogelijkheid om geen bijdrage te betalen niet rijmt met de bedoeling een tegenprestatie te vormen voor een verleende prestatie in een stelsel van open concurrentie.

96. In ieder geval rechtvaardigt het doel van de structuurfondsen dat de nationale instanties zich ervoor inzetten dat hun burgers zoveel mogelijk steunbijdragen krijgen, omdat deze tevens ten gunste komen van hun land.( ) Dit feit en de complementariteit van de bijdragen van de Gemeenschap impliceren dat de lidstaten zelf een inspanning moeten leveren, zodat een grotere administratieve efficiëntie in beginsel een verhoging van de uitgaven zal meebrengen, die, tenzij het tegendeel wordt bepaald, niet mogen worden afgewenteld op de partij die het andere deel van de steunbijdragen financiert.

E – De beginselen van loyale samenwerking en van subsidiariteit

97. De Commissie beroept zich ter ondersteuning van haar stelling op het beginsel van loyale samenwerking, terwijl Portugal zich baseert op het subsidiariteitsbeginsel.

1. Loyale samenwerking

98. Artikel 10 EG verwoordt het beginsel van loyale samenwerking, waartoe alle lidstaten worden opgeroepen om „alle algemene of bijzondere maatregelen [te treffen] welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren [...]”.

99. De doorberekening van de heffing in de bijdrage van de Gemeenschap vormt een inbreuk op die verplichting, omdat het de begunstigden belet, de bijdrage te ontvangen zonder dat daarop bedragen zijn ingehouden, zoals verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, vereist. De schending van deze verordening maakt het overbodig om de meer generieke schending van voornoemd beginsel uitdrukkelijk te vermelden.

2. Het subsidiariteitsbeginsel

100. Dit principe is in artikel 5, tweede alinea, EG gecodificeerd, waarbij de werkingssfeer ervan is beperkt tot de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.( )

101. De verwerende lidstaat beroept zich op dit beginsel in combinatie met artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88, zoals gewijzigd, waarin „partnerschap” wordt vereist tussen de Commissie, de lidstaat en de bevoegde autoriteiten of instanties, gelet op het feit dat de acties van de Gemeenschap naast nationale acties bestaan. In dat verband voert de lidstaat aan, dat noch de diensten die door het IFADAP worden verricht, noch de tegenprestatie die daarvoor in rekening wordt gebracht, kunnen worden bekritiseerd, omdat zij op passende en doelmatige wijze de toegang mogelijk maken tot de programma’s van het EOGFL, afdeling Oriëntatie.

102. Het lijkt echter duidelijk dat de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88 en de wijzigingen daarvan zijn aangenomen met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden van de Gemeenschap, omdat het onmogelijk is het nagestreefde doel, namelijk de eenvormigheid van het systeem van structurele subsidies te verzekeren, te bereiken met nationale maatregelen zoals die welke in het onderhavige geval ter discussie staan en die leiden tot een ongelijke behandeling.

103. Bovendien heeft de regel van de volledige betaling betrekking op de bijdrage van een van de samenwerkende partners, die de volledige vrijheid heeft om deze bijdrage aan voorwaarden te onderwerpen.

104. Tenslotte moet nog worden opgemerkt dat het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing is op de taakverdeling zoals deze is geregeld in het kader van structurele bijstandsverlening en daarom ook niet op de werkzaamheden van het nationale instituut.

VI – Kosten

105. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit door de andere partij is gevorderd. Aangezien het beroep van de Commissie dient te worden toegewezen, dient de Portugese Republiek overeenkomstig de vordering van deze instelling in de kosten te worden verwezen.

VII – Conclusie

106. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:

1) Te verklaren dat de Portugese Republiek, door een procedure voor de verlening van financiële bijstand uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw, afdeling Oriëntatie, in te voeren en in stand te laten die de betaling impliceert van rechten die de communautaire bijdrage ongerechtvaardigd verminderen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 21, lid 3, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993.

2) De Portugese Republiek in de kosten te verwijzen.