Voorlopige editie

ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid)

1 juni 2022 ( )

„Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Afwikkelingsprocedure die van toepassing is indien een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen – Vaststelling door de GAR van een afwikkelingsregeling voor Banco Popular Español – Beroep tot nietigverklaring – Handeling waartegen beroep kan worden ingesteld – Ontvankelijkheid – Recht om te worden gehoord – Eigendomsrecht – Motiveringsplicht – Artikelen 18, 20 en 24 van verordening (EU) nr. 806/2014”

In zaak T‑481/17,

Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno, gevestigd te Madrid (Spanje),

Stiftung für Forschung und Lehre (SFL), gevestigd te Zürich (Zwitserland),

vertegenwoordigd door R. Pelayo Jiménez, A. Muñoz Aranguren en R. Pelayo Torrent, advocaten,

verzoeksters,

tegen

Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), vertegenwoordigd door J. King en M. Fernández Rupérez als gemachtigden, bijgestaan door B. Meyring, S. Schelo, F. Fernández de Trocóniz Robles, T. Klupsch en S. Ianc, advocaten,

verweerder,

ondersteund door

Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta, L. Aguilera Ruiz, S. Jiménez García en J. Rodríguez de la Rúa Puig als gemachtigden,

door

Europees Parlement, vertegenwoordigd door P. López-Carceller, M. Martínez Iglesias, L. Visaggio, J. Etienne, M. Menegatti en M. Sammut als gemachtigden,

door

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. de Gregorio Merino, J. Bauerschmidt, A. Westerhof Löfflerová en H. Marcos Fraile als gemachtigden,

door

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en A. Steiblytė als gemachtigden,

en door

Banco Santander, SA, gevestigd te Santander (Spanje), vertegenwoordigd door J. Rodríguez Cárcamo, A. Rodríguez Conde, D. Sarmiento Ramírez-Escudero en J. Remón Peñalver, advocaten,

interveniënten,

betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit SRB/EES/2017/08 betreffende de vaststelling door de GAR, tijdens zijn bestuursvergadering van 7 juni 2017, van een afwikkelingsregeling voor Banco Popular Español, S.A.

wijst

HET GERECHT (Derde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, M. Jaeger, V. Kreuschitz, G. De Baere (rapporteur) en G. Steinfatt, rechters,

griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 juni 2021,

het navolgende

Arrest

Toepasselijke bepalingen

1 In de nasleep van de financiële crisis van 2008 is besloten om in de Europese Unie een bankenunie tot stand te brengen op basis van één alomvattend en gedetailleerd rulebook voor financiële diensten dat voor de gehele interne markt geldt en een gemeenschappelijk toezichtmechanisme alsook nieuwe kaders voor de depositogarantie en voor de afwikkeling van banken omvat.

2 De eerste stap op weg naar de totstandbrenging van de bankenunie was de instelling van een gemeenschappelijk toezichtmechanisme (GTM) bij verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63). Volgens overweging 12 van deze verordening moet een GTM ervoor zorgen dat het Uniebeleid inzake het prudentiële toezicht op kredietinstellingen op coherente en doeltreffende wijze ten uitvoer wordt gelegd, dat het rulebook voor financiële diensten op gelijke wijze wordt toegepast op kredietinstellingen in alle betrokken lidstaten, en dat die kredietinstellingen worden onderworpen aan een zo hoogwaardig mogelijk toezicht dat niet wordt doorkruist door andere, niet-prudentiële overwegingen. Daartoe worden bij verordening nr. 1024/2013 aan de Europese Centrale Bank (ECB) specifieke taken opgedragen die betrekking hebben op het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, teneinde bij te dragen tot de veiligheid en soliditeit van de kredietinstellingen en tot de stabiliteit van het financiële stelsel binnen de Unie en in elke lidstaat.

3 Vervolgens is richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190) vastgesteld. In overweging 1 van die richtlijn staat te lezen:

„De financiële crisis heeft aangetoond dat er op het niveau van de Unie een groot tekort aan adequate instrumenten bestaat om doeltreffend te kunnen omgaan met zwakke of falende kredietinstellingen en beleggingsondernemingen [...]. Dergelijke instrumenten zijn in het bijzonder nodig om insolventie te voorkomen of, indien insolventie zich voordoet, de negatieve gevolgen ervan tot een minimum te beperken door de systeemkritische functies van de betrokken instelling te vrijwaren. Tijdens de crisis waren deze uitdagingen een belangrijke factor die de lidstaten ertoe noopte instellingen met het geld van de belastingbetaler te redden. Het doel van een geloofwaardig herstel- en afwikkelingskader bestaat erin dergelijke maatregelen zoveel mogelijk overbodig te maken.”

4 Richtlijn 2014/59 heeft tot doel gemeenschappelijke regels vast te stellen voor een minimale harmonisatie van de nationale bepalingen betreffende de afwikkeling van banken in de Unie en voorziet in samenwerking tussen afwikkelingsautoriteiten bij grensoverschrijdende bankfaillissementen. In dit verband bepaalt richtlijn 2014/59 met name in artikel 3, lid 1, dat elke lidstaat een of, in buitengewone gevallen, meer afwikkelingsautoriteiten aanwijst waaraan de bevoegdheid wordt verleend om de afwikkelingsinstrumenten toe te passen en de afwikkelingsbevoegdheden uit te oefenen.

5 Gelet op het feit dat richtlijn 2014/59 niet heeft geleid tot de centralisatie van het besluitvormingsproces inzake afwikkeling, voornamelijk gemeenschappelijke afwikkelingsinstrumenten en afwikkelingsbevoegdheden ter beschikking van de nationale autoriteiten van elke lidstaat heeft gesteld en deze autoriteiten een beoordelingsmarge heeft gelaten bij het gebruik van die instrumenten en bij het gebruik van nationale financieringsregelingen voor afwikkeling, alsmede gelet op het feit dat die richtlijn afzonderlijke en potentieel uiteenlopende besluiten over de afwikkeling van grensoverschrijdende groepen door de lidstaten niet volledig heeft voorkomen, is evenwel besloten om een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) in te stellen.

6 De tweede stap naar de totstandbrenging van de bankenunie was dan ook de vaststelling van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een GAM en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).

7 Overweging 12 van verordening nr. 806/2014 luidt:

„Voor de voltooiing van de interne markt voor financiële diensten is het van essentieel belang om voor doeltreffende afwikkelingsbesluiten voor falende banken in de Unie en voor het gebruik van op Unieniveau aangetrokken financiering te zorgen. Binnen de interne markt, kan het falen van een bank in één lidstaat de stabiliteit van de financiële markten in de gehele Unie aantasten. Doeltreffende en eenvormige afwikkelingsvoorschriften, alsmede gelijke voorwaarden voor de financiering van de afwikkeling in alle lidstaten is als middel om te zorgen voor de gelijke mededingingsvoorwaarden [...] en de werking van de interne markt te verbeteren, niet alleen van belang voor de lidstaten waarin de banken actief zijn, maar meer in het algemeen voor alle lidstaten. De bankstelsels op de interne markt zijn sterk met elkaar verweven, bankgroepen zijn internationaal en banken hebben een hoog percentage aan buitenlandse activa in bezit. Zonder een GAM zou een bankencrisis in lidstaten die aan het GTM deelnemen, ook in de niet-deelnemende lidstaten sterkere negatieve systeemeffecten sorteren. De instelling van het GAM zal ervoor zorgen dat een neutrale aanpak wordt gehanteerd bij het behandelen van falende banken en zal derhalve de stabiliteit van de banken in de deelnemende lidstaten vergroten en het overslaan van een crisis naar niet-deelnemende lidstaten voorkomen, zodat het de werking van de interne markt in zijn geheel ten goede zal komen. De mechanismen voor samenwerking tussen zowel in deelnemende als niet-deelnemende lidstaten gevestigde instellingen moeten transparant zijn, en een lidstaat of groep van lidstaten mag als platform voor financiële diensten niet direct of indirect worden gediscrimineerd.”

8 Verordening nr. 806/2014 heeft volgens artikel 1, eerste alinea, tot doel eenvormige regels en een eenvormige procedure vast te stellen voor de afwikkeling van de in artikel 2 gedefinieerde entiteiten die gevestigd zijn in de deelnemende lidstaten, te weten banken waarvan de toezichthouder van de lidstaat van herkomst de ECB is dan wel de bevoegde nationale autoriteit in lidstaten die de euro als munt hebben of de bevoegde nationale autoriteit in lidstaten die niet de euro als munt hebben en die overeenkomstig artikel 7 van verordening (EU) nr. 1024/2013 een nauwe samenwerking tot stand hebben gebracht (zie overweging 15 van verordening nr. 806/2014).

9 Artikel 1, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat die eenvormige regels en die eenvormige procedure worden toegepast door de overeenkomstig artikel 42 van deze verordening opgerichte Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), die daarbij samenwerkt met de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie alsook met de nationale afwikkelingsautoriteiten in het kader van het bij die verordening ingestelde GAM. Voorts wordt bepaald dat het GAM wordt ondersteund door een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF).

10 Krachtens artikel 16, lid 1, van verordening nr. 806/2014 moet de GAR een besluit over een afwikkelingsmaatregel nemen ten aanzien van een in een deelnemende lidstaat gevestigde financiële instelling indien aan de drie in artikel 18, lid 1, van die verordening gestelde voorwaarden is voldaan.

11 De eerste voorwaarde houdt in dat de betrokken entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen. Of aan deze voorwaarde is voldaan, wordt beoordeeld door de ECB – na raadpleging van de GAR – of door de GAR. Die entiteit wordt geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen indien zij zich in een of meer van de in artikel 18, lid 4, van verordening nr. 806/2014 opgesomde omstandigheden bevindt.

12 De tweede voorwaarde onderstelt dat redelijkerwijs niet te verwachten valt dat alternatieve maatregelen van de particuliere sector of van een toezichthouder binnen een redelijk tijdsbestek het falen van de betrokken entiteit zouden voorkomen.

13 De derde voorwaarde houdt in dat een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk is in het algemeen belang, dat wil zeggen noodzakelijk is om een of meer van de afwikkelingsdoelstellingen te verwezenlijken, en dat deze doelstellingen met een liquidatie van de entiteit in kwestie volgens een normale insolventieprocedure niet in dezelfde mate zouden worden bereikt.

14 In artikel 14 van verordening nr. 806/2014 worden de afwikkelingsdoelstellingen als volgt geformuleerd: het garanderen van de continuïteit van kritieke functies, het vermijden van significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit, met name door besmetting te voorkomen, het beschermen van overheidsmiddelen door het beroep op buitengewone openbare financiële steun zoveel mogelijk te beperken, het beschermen van deposanten en beleggers, en het beschermen van de gelden en activa van cliënten.

15 Artikel 20, lid 1, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat de GAR er, alvorens een besluit te nemen over afwikkelingsmaatregelen of over het uitoefenen van de bevoegdheid om relevante kapitaalinstrumenten af te schrijven of om te zetten, zorg voor draagt dat een eerlijke, prudente en realistische waardering van de activa en passiva van de betrokken entiteit wordt verricht door een persoon die onafhankelijk is van een overheidsinstantie, daaronder begrepen de GAR en de nationale afwikkelingsautoriteit, alsook van die entiteit.

16 Volgens artikel 20, lid 15, van verordening nr. 806/2014 vormt de waardering een integrerend onderdeel van het besluit om een afwikkelingsinstrument toe te passen of een afwikkelingsbevoegdheid uit te oefenen of van het besluit om de bevoegdheid tot het afschrijven of omzetten van kapitaalinstrumenten uit te oefenen.

17 Indien aan de in artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 gestelde voorwaarden is voldaan, stelt de GAR een afwikkelingsregeling vast.

18 Wanneer de GAR, de Raad en de Commissie handelen volgens de afwikkelingsprocedure, moeten zij ervoor zorgen dat de afwikkelingsmaatregel wordt genomen in overeenstemming met een aantal beginselen die worden opgesomd in artikel 15 van verordening nr. 806/2014, waaronder het beginsel dat de aandeelhouders van de instelling in afwikkeling de eerste verliezen dragen en het beginsel dat geen enkele crediteur grotere verliezen lijdt dan hij zou hebben geleden indien de entiteit waarop de afwikkelingsmaatregel betrekking heeft, volgens een normale insolventieprocedure zou zijn geliquideerd.

19 In de afwikkelingsregeling bepaalt de GAR welk afwikkelingsinstrument wordt toegepast. Artikel 22, lid 2, van verordening nr. 806/2014 bevat een opsomming van de verschillende afwikkelingsinstrumenten die kunnen worden toegepast, te weten het instrument van verkoop van de onderneming, het instrument van de overbruggingsinstelling, het instrument van afsplitsing van activa en het instrument van bail-in.

20 In de afwikkelingsregeling kan de GAR tevens onder de in artikel 21 van verordening nr. 806/2014 gestelde voorwaarden de bevoegdheden tot afschrijving of omzetting van de kapitaalinstrumenten van de betrokken entiteit uitoefenen. Volgens artikel 19 van die verordening kan een afwikkelingsmaatregel ook inhouden dat staatssteun wordt verleend of dat een beroep wordt gedaan op het GAF.

21 In artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 is bepaald dat de GAR de afwikkelingsregeling onmiddellijk na de vaststelling ervan doet toekomen aan de Commissie. Binnen 24 uur vanaf de toezending van de afwikkelingsregeling door de GAR bevestigt de Commissie de afwikkelingsregeling of maakt zij daartegen bezwaar met betrekking tot de andere discretionaire aspecten ervan dan die welke worden genoemd in de derde alinea van dat lid, te weten de inachtneming van het criterium van algemeen belang of een materiële wijziging van het bedrag uit het GAF. Wat laatstgenoemde discretionaire aspecten betreft, kan de Commissie de Raad – binnen 12 uur na toezending van de afwikkelingsregeling door de GAR – voorstellen om bezwaar te maken tegen de door de GAR vastgestelde afwikkelingsregeling omdat deze niet voldoet aan het criterium van algemeen belang, of om zijn goedkeuring te hechten aan of bezwaar te maken tegen een materiële wijziging van het in de afwikkelingsregeling van de GAR bepaalde bedrag uit het GAF. De afwikkelingsregeling kan enkel in werking treden als de Raad noch de Commissie binnen 24 uur na toezending van de regeling door de GAR bezwaar heeft gemaakt.

22 In artikel 18, lid 9, van verordening nr. 806/2014 staat te lezen dat de GAR er zorg voor draagt dat de afwikkelingsmaatregel wordt genomen die noodzakelijk is voor de uitvoering van de afwikkelingsregeling door de relevante nationale afwikkelingsautoriteiten. De afwikkelingsregeling wordt tot deze autoriteiten gericht en bevat instructies voor die autoriteiten, die alle maatregelen nemen die noodzakelijk zijn om de regeling in overeenstemming met artikel 29 van die verordening uit te voeren door uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden.

23 Nadat een afwikkelingsmaatregel is genomen, moet de GAR er krachtens artikel 20, lid 16, van verordening nr. 806/2014 zorg voor dragen dat een onafhankelijke persoon een waardering verricht met het oog op de beoordeling of aandeelhouders en crediteuren beter zouden zijn behandeld indien er een normale insolventieprocedure ten aanzien van de instelling in afwikkeling was geopend. Deze waardering kan er op grond van artikel 76, lid 1, onder e), van verordening nr. 806/2014 toe leiden dat een compensatie wordt betaald aan aandeelhouders of crediteuren die bij de afwikkeling grotere verliezen hebben geleden dan zij zouden hebben geleden bij een liquidatie in normale insolventieprocedures.

Voorgeschiedenis van het geding en feiten van na de instelling van het beroep

24 Verzoeksters, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno en Stiftung für Forschung und Lehre (SFL), waren aandeelhouder van Banco Popular Español, SA (hierna: „Banco Popular”) vóór de vaststelling van een afwikkelingsregeling voor deze vennootschap.

Situatie van Banco Popular vóór de vaststelling van de afwikkelingsregeling

25 Ten tijde van de afwikkeling was de groep Banco Popular, waarvan Banco Popular de moedermaatschappij was, de zesde grootste Spaanse bankgroep.

26 In 2016 heeft Banco Popular een kapitaalverhoging van 2,5 miljard EUR doorgevoerd.

27 Op 5 december 2016 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering een afwikkelingsplan voor de groep Banco Popular vastgesteld. Het afwikkelingsinstrument waaraan in dat afwikkelingsplan de voorkeur werd gegeven, was het in artikel 27 van verordening nr. 806/2014 opgenomen instrument van bail-in.

28 Op 3 februari 2017 heeft Banco Popular haar jaarverslag over 2016 gepubliceerd, waarin zij aankondigde dat uitzonderlijke voorzieningen ten belope van 5,7 miljard EUR nodig waren – wat resulteerde in een geconsolideerd verlies van 3,485 miljard EUR – en dat er een nieuwe voorzitter zou worden benoemd.

29 Op 10 februari 2017 heeft DBRS Ratings Limited (DBRS) (inmiddels DBRS Morningstar) de rating van Banco Popular verlaagd, met een negatieve outlook, in het licht van de verzwakte kapitaalpositie van deze bank ten gevolge van een groter nettoverlies dan het in punt 28 hierboven vermelde verlies dat in haar jaarverslag werd verwacht, alsmede in het licht van de inspanningen die Banco Popular leverde om haar nog steeds hoge voorraad niet-rendabele activa te verminderen.

30 Op 3 april 2017 heeft Banco Popular het resultaat van interne audits bekendgemaakt waaruit bleek dat het jaarverslag over 2016 mogelijkerwijs moest worden gecorrigeerd. Deze correcties zijn doorgevoerd in het financiële verslag van Banco Popular over het eerste kwartaal van 2017.

31 Op 10 april 2017 heeft de voorzitter van de raad van bestuur tijdens de algemene aandeelhoudersvergadering van Banco Popular aangekondigd dat de bank wegens de kapitaalpositie van de groep en de omvang van haar niet-rendabele activa een kapitaalverhoging of een bedrijfstransactie overwoog. De CEO van Banco Popular werd minder dan een jaar na zijn aantreden vervangen.

32 Nadat op 3 april 2017 was bekendgemaakt dat de financiële resultaten van 2016 moesten worden aangepast, heeft DBRS op 6 april de rating van Banco Popular verlaagd, waarbij de negatieve outlook werd gehandhaafd. Ook Standard & Poor’s – op 7 april – en Moody’s Investors service (hierna: „Moody’s”) – op 21 april 2017 – hebben de rating van Banco Popular verlaagd, eveneens met een negatieve outlook.

33 In april 2017 heeft Banco Popular een onderhandse verkoopprocedure gelanceerd met het oog op haar verkoop aan een sterke concurrent, waardoor haar financiële positie zou worden hersteld. De uiterste datum voor het uitbrengen van een bod door mogelijkerwijs in de overname van Banco Popular geïnteresseerde kopers werd vastgesteld op 10 juni 2017 en vervolgens verlengd tot eind juni 2017.

34 Op 5 mei 2017 heeft Banco Popular haar financieel verslag over het eerste kwartaal van 2017 gepresenteerd, waarin een verlies van 137 miljoen EUR werd bekendgemaakt.

35 Op 12 mei 2017 daalde het liquiditeitsdekkingsvereiste (Liquidity Coverage Requirement) van Banco Popular tot onder de minimumdrempel van 80 %, die is vastgesteld in artikel 460, lid 2, onder c), van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1).

36 Bij brief van 16 mei 2017 heeft Banco Santander, SA aan Banco Popular meegedeeld dat zij niet in staat was een bindend bod uit te brengen in het kader van de onderhandse verkoopprocedure.

37 Op 16 mei 2017 heeft Banco Popular in een mededeling van een relevant feit aan de Comisión nacional del mercado de valores (CNMV, nationale commissie voor de effectenmarkt, Spanje) vermeld dat potentiële kopers hun belangstelling voor de onderhandse verkoopprocedure kenbaar hadden gemaakt, maar dat er geen enkel bindend bod was ontvangen.

38 Op 19 mei 2017 heeft het ratingbureau FITCH de langetermijnrating van Banco Popular verlaagd.

39 Op 23 mei 2017 heeft de voorzitter van de GAR, Elke König, een interview gegeven aan de televisiezender Bloomberg, waarin haar onder meer werd gevraagd naar de situatie van Banco Popular.

40 In de loop van mei 2017 werd in talrijke persartikelen bericht over de moeilijkheden van Banco Popular. Als voorbeeld zij verwezen naar een op de website elconfidencial.com gepubliceerd artikel van 11 mei 2017 met als titel „Saracho encarga la venta urgente del Popular a JP Morgan y Lazard por riesgo de quiebra” (Saracho belast JP Morgan en Lazard met de dringende verkoop van Popular omdat er een risico op faillissement bestaat). In dat artikel stond te lezen dat de voorzitter van de bank aan JP Morgan en Lazard de opdracht had gegeven de dringende verkoop van de bank te organiseren omdat er een risico op faillissement bestond ten gevolge van de massale opname van deposito’s door particuliere en institutionele klanten, en dat de levensvatbaarheid van de bank volgens hem enkel kon worden gewaarborgd door de volledige en onmiddellijke verkoop van de hele groep. In dat artikel werd vermeld dat „gezien de aanhoudende uitstroom van deposito’s en de afsluiting van externe financieringsbronnen, [...] de bank een ernstig faillissementsrisico [liep] en dat [haar voorzitter] daarom gedwongen was geweest de meest drastische maatregel te nemen en geleidelijk af te zien van de verkoop van haar activa teneinde de kapitaalratio’s te verbeteren en te voldoen aan de eisen van de ECB”.

41 Op 15 mei 2017 werd in een op de website elconfidencial.com gepubliceerd artikel met als titel „El BCE inspecciona a Banco Popular durante dos meses en pleno proceso de venta” (De ECB houdt gedurende twee maanden midden in de verkoopprocedure toezicht op Banco Popular), gemeld dat het door de voorzitter van Banco Popular opgezette plan om de bank te verkopen, gestalte had gekregen na de inspectie door de ECB, die had bevestigd dat de voorzieningen te laag waren. Volgens dat artikel hadden de inspecteurs van de ECB geconcludeerd dat de moeilijkheden van Banco Popular verband hielden met haar te lage voorzieningen om haar vastgoedblootstelling te dekken en dat de incidentele uitstroom van deposito’s moest worden voorkomen. Die inspecteurs zouden tevens hun ontevredenheid hebben geuit over de presentatie van de rekeningen van 2016.

42 Op 31 mei 2017 heeft het agentschap Reuters een artikel gepubliceerd met als titel „La UE, advertida de riesgo de una resolución ordenada en Banco Popular ” (EU waarschuwt voor risico op afwikkeling van Banco Popular). In dit artikel wordt met name vermeld dat volgens een niet bij name genoemde hoge ambtenaar van de Unie een van Europa’s belangrijkste waakhonden voor banken de ambtenaren van de Unie had gewaarschuwd dat Banco Popular mogelijkerwijs zou moeten worden afgewikkeld als zij er niet in zou slagen een koper te vinden. Volgens datzelfde artikel zei die ambtenaar eveneens dat de voorzitter van de GAR recentelijk een „vroegtijdige waarschuwing” had afgegeven en had verklaard dat de GAR de procedure (van Banco Popular) met bijzondere aandacht volgde om eventueel te interveniëren.

43 Op dezelfde dag heeft de GAR een perscommuniqué gepubliceerd waarin de inhoud van dat artikel werd betwist.

44 Tijdens de eerste dagen van juni 2017 werd Banco Popular geconfronteerd met massale geldopnamen.

45 Op 5 juni 2017 heeft Banco Popular wegens aanzienlijke liquiditeitsbewegingen ’s ochtends een eerste verzoek om noodliquiditeitssteun ingediend bij de Banco de España (centrale bank van Spanje), gevolgd door een tweede verzoek in de namiddag, waarbij het gevraagde bedrag werd verhoogd. Op verzoek van de Banco de España heeft de Raad van bestuur van de ECB, na de op diezelfde dag door de ECB verrichte beoordeling van het verzoek van Banco Popular om noodliquiditeitssteun, geen bezwaar gemaakt tegen het verstrekken van noodliquiditeitssteun aan Banco Popular voor de periode tot en met 8 juni 2017. Banco Popular heeft een deel van deze noodliquiditeitssteun ontvangen, waarna de Banco de España heeft verklaard dat zij Banco Popular geen extra noodliquiditeitssteun kon verlenen.

46 Op 6 juni 2017 hebben DBRS en Moody’s de rating van Banco Popular verlaagd.

Overige feiten die zich vóór de vaststelling van de afwikkelingsregeling hebben voorgedaan

47 Op 23 mei 2017 heeft de GAR Deloitte als onafhankelijke deskundige aangesteld om Banco Popular te waarderen overeenkomstig artikel 20 van verordening nr. 806/2014.

48 Op 24 mei 2017 heeft de GAR Banco Popular op de grondslag van artikel 34 van verordening nr. 806/2014 verzocht om informatie die hij nodig had om zijn waardering uit te voeren. Op 2 juni 2017 heeft hij Banco Popular tevens verzocht om informatie te verstrekken over de onderhandse verkoopprocedure en om toegang te verlenen tot de beveiligde virtuele dataroom die Banco Popular in het kader van die procedure had opgezet.

49 Op 3 juni 2017 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering het tot het Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB, fonds voor de ordelijke herstructurering van bankinstellingen, Spanje) gerichte besluit SRB/EES/2017/06 vastgesteld, dat betrekking heeft op de verkoop van Banco Popular (hierna: „besluit over de verkoop”). De GAR heeft zijn goedkeuring gehecht aan de onmiddellijke lancering van de procedure voor de verkoop van Banco Popular door het FROB en heeft het FROB gewezen op de voorwaarden voor de verkoop overeenkomstig artikel 39 van richtlijn 2014/59. De GAR heeft er met name op gewezen dat het FROB contact moest opnemen met de vijf potentiële kopers die waren uitgenodigd om in het kader van de onderhandse verkoopprocedure een bod uit te brengen.

50 Van de vijf potentiële kopers hebben er twee besloten om niet aan de verkoopprocedure deel te nemen en is er één door de ECB uitgesloten om prudentiële redenen.

51 Op 4 juni 2017 hebben de twee potentiële kopers die hadden besloten om aan de verkoopprocedure deel te nemen – Banco Santander en Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, SA (BBVA) – een geheimhoudingsovereenkomst ondertekend en op 5 juni 2017 hebben zij toegang gekregen tot de virtuele dataroom.

52 Op 5 juni 2017 heeft de GAR overeenkomstig artikel 20, lid 5, onder a), van verordening nr. 806/2014 een eerste waardering opgesteld (hierna: „eerste waardering”), die tot doel had als onderbouwing te dienen voor de vaststelling of voldaan was aan de in artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 vastgelegde voorwaarden voor afwikkeling.

53 Op 6 juni 2017 heeft de ECB – overeenkomstig artikel 18, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 – na raadpleging van de GAR beoordeeld of Banco Popular faalde of waarschijnlijk zou falen.

54 In die beoordeling heeft de ECB opgemerkt dat de liquiditeitspositie van Banco Popular in de voorgaande maanden aanzienlijk was verslechterd, met name doordat haar depositobasis in belangrijke mate was uitgehold. Banco Popular had te kampen met een aanzienlijke uitstroom van liquide middelen in alle klantensegmenten. De ECB heeft een opsomming gegeven van de gebeurtenissen die tot de liquiditeitsproblemen van Banco Popular hadden geleid.

55 Dienaangaande heeft de ECB opgemerkt dat Banco Popular in februari 2017 bij de presentatie van haar jaarrekening had bekendgemaakt dat er uitzonderlijke voorzieningen nodig waren voor een bedrag van 5,7 miljard EUR, wat resulteerde in een verlies van 3,485 miljard EUR in 2016, en dat haar sedert lang fungerende voorzitter, die de strategie van de bank had herzien, zou worden vervangen. Ten gevolge van de aankondiging van extra voorzieningen en verliezen bij de afsluiting van het boekjaar had DBRS op 10 februari 2017 de rating van Banco Popular verlaagd en was er bij de klanten van Banco Popular grote bezorgdheid ontstaan, hetgeen had geleid tot onverwacht grote deposito-opnamen en een groot aantal bezoeken van klanten aan de filialen van de bank.

56 De ECB heeft er tevens op gewezen dat de openbaarmaking door Banco Popular op 3 april 2017 van een publieke ad-hocverklaring waarin informatie werd verstrekt over de uitkomst van meerdere interne audits die een wezenlijke impact konden hebben op de financiële staten van de instelling, alsmede de bevestiging dat de CEO van de instelling minder dan een jaar na zijn indiensttreding zou worden vervangen, een nieuwe golf van deposito-opnamen had uitgelokt. De ECB heeft opgemerkt dat deze golf van deposito-opnamen tevens werd aangewakkerd door:

– een verlaging van de rating van Banco Popular door Standard & Poor’s op 7 april 2017;

– de aankondiging door Banco Popular op 10 april 2017 dat zij geen dividenden zou uitkeren en dat een kapitaalverhoging of een bedrijfstransactie nodig kon zijn wegens de gespannen kapitaalpositie en de noodzaak om de afdekking van niet-rendabele activa af te stemmen op die van haar sectorgenoten;

– een verlaging van de rating van Banco Popular door Moody’s op 21 april 2017;

– de bekendmaking van de resultaten over het eerste kwartaal van 2017, die slechter waren dan verwacht;

– de aanhoudende negatieve berichtgeving in de media, zoals de in de punten 40 en 41 hierboven vermelde artikelen van 11 en 15 mei 2017, waarin werd gesuggereerd dat de voorzitter van Banco Popular opdracht had gegeven tot dringende verkoop van de bank wegens een dreigend faillissementsrisico of een gebrek aan liquiditeit, alsmede dat de bank werd geconfronteerd met een aanzienlijke extra behoefte aan voorzieningen ten gevolge van een inspectie ter plaatse door de toezichthouder.

57 De ECB heeft tevens vastgesteld dat het verlies aan deposito’s bijzonder betekenisvol was sinds 31 mei 2017, nadat in de media was bekendgemaakt dat de bank zou kunnen worden geliquideerd indien de lopende verkoopprocedure niet binnen zeer korte tijd zou slagen.

58 Bovendien heeft de ECB opgemerkt dat Banco Popular weliswaar in de voorafgaande weken verschillende aanvullende liquiditeitsgenererende maatregelen had uitgewerkt en was begonnen met het doorvoeren ervan, maar dat de omvang van de gerealiseerde en nog te verwachten instroom op het tijdstip van de beoordeling ontoereikend was om een oplossing te bieden voor de uitputting van de liquide middelen van Banco Popular. Zij heeft er eveneens op gewezen dat de liquiditeitspositie op dat tijdstip, zelfs met gebruikmaking van de noodliquiditeitssteun waartegen de Raad van bestuur van de ECB op 5 juni 2017 geen bezwaar had gemaakt, ontoereikend was om te waarborgen dat Banco Popular haar verplichtingen uiterlijk 7 juni 2017 kon nakomen.

59 Volgens de ECB waren de reeds door Banco Popular genomen maatregelen niet doeltreffend genoeg geweest om de verslechtering van haar liquiditeitspositie om te keren. Zij heeft opgemerkt dat Banco Popular als alternatieve maatregel om zeker haar verbintenissen te kunnen nakomen wanneer deze opeisbaar werden, een bedrijfstransactie trachtte door te voeren, namelijk haar verkoop aan een sterkere concurrent. De ECB was evenwel van mening dat – gelet op de verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular, het gebrek aan bewijs dat zij haar liquiditeitspositie in de nabije toekomst zou kunnen omkeren, en het feit dat de onderhandelingen tot nog toe niet tot een positief resultaat hadden geleid – geen uitsluitsel over een dergelijke onderhandse transactie te verwachten viel binnen een tijdsbestek dat Banco Popular in staat zou stellen om haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden.

60 De ECB heeft vastgesteld dat er evenmin toezichthoudende of vroegtijdige interventiemaatregelen beschikbaar waren waarmee de liquiditeitspositie van Banco Popular onmiddellijk zou kunnen worden hersteld en die haar voldoende tijd zouden geven om een bedrijfstransactie door te voeren of een andere oplossing toe te passen. Gelet op de omvang en het tempo van de waargenomen verslechtering van de liquiditeit kon met de maatregelen waarover de ECB als bevoegde autoriteit beschikte ten gevolge van de nationale omzetting van artikel 104 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338), de artikelen 27 tot en met 29 van richtlijn 2014/59 of artikel 16 van verordening nr. 1024/2013, niet worden gewaarborgd dat Banco Popular in staat zou zijn om haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden.

61 Concluderend heeft de ECB – gelet op met name de al te grote uitstroom van deposito’s, de snelle verslechtering van de liquiditeitspositie van Banco Popular en het feit dat deze bank niet in staat was om andere liquide middelen te genereren – vastgesteld dat er objectieve gegevens voorhanden waren waaruit bleek dat Banco Popular in de nabije toekomst waarschijnlijk niet in staat zou zijn om haar schulden of andere passiva te betalen wanneer deze opeisbaar werden. De ECB is tot de slotsom gekomen dat Banco Popular moest worden geacht te falen of althans in de nabije toekomst waarschijnlijk te zullen falen als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder a), en lid 4, onder c), van verordening nr. 806/2014.

62 Op 6 juni 2017 heeft de raad van bestuur van Banco Popular de ECB laten weten dat hij tot de conclusie was gekomen dat de bank waarschijnlijk zou falen.

63 Op dezelfde dag heeft het FROB een brief opgesteld met de informatie over de verkoopprocedure (hierna: „procedurele brief”), waarin de uiterste datum voor het uitbrengen van een bod werd vastgesteld op 6 juni 2017 om middernacht.

64 Nog steeds op diezelfde dag heeft BBVA, een van de twee potentiële kopers van Banco Popular, het FROB laten weten dat zij geen bod zou uitbrengen.

65 Eveneens op 6 juni 2017 heeft Deloitte de GAR een tweede waardering (hierna: „tweede waardering”) doen toekomen die werd opgesteld overeenkomstig artikel 20, lid 10, van verordening nr. 806/2014. De tweede waardering had tot doel de waarde van de activa en passiva van Banco Popular te bepalen, een inschatting te geven van de behandeling die de aandeelhouders en crediteuren zouden hebben genoten indien er een normale insolventieprocedure ten aanzien van Banco Popular was geopend, als onderbouwing te dienen voor het besluit over de aandelen en eigendomsinstrumenten die moeten worden overgedragen, en mede vorm te geven aan de opvatting van de GAR over de commerciële voorwaarden voor het instrument van verkoop van de onderneming. In die waardering is onder meer de economische waarde van Banco Popular geraamd op 1,3 miljard EUR in het beste scenario, op minus 8,2 miljard EUR in het slechtste scenario en op minus 2 miljard EUR voor de beste raming.

66 Op 7 juni 2017 heeft Banco Santander een bindend bod uitgebracht.

67 Bij brief van 7 juni 2017 heeft het FROB de GAR meegedeeld dat Banco Santander op 7 juni om 3.12 uur een bod had uitgebracht en dat de door Banco Santander geboden prijs voor de koop van de aandelen van Banco Popular 1 EUR bedroeg. Het FROB heeft erop gewezen dat zijn directiecomité Banco Santander had geselecteerd als de succesvolle bieder in de op concurrentie gebaseerde procedure voor de verkoop van Banco Popular en had besloten om de GAR voor te stellen Banco Santander als koper aan te wijzen in het besluit van de GAR over een afwikkelingsregeling voor Banco Popular.

Afwikkelingsregeling voor Banco Popular van 7 juni 2017

68 Op 7 juni 2017 heeft de GAR tijdens zijn bestuursvergadering besluit SRB/EES/2017/08 over een afwikkelingsregeling voor Banco Popular (hierna: „afwikkelingsregeling”) vastgesteld op de grondslag van verordening nr. 806/2014.

69 Volgens artikel 1 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR – gelet op het feit dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 was voldaan – besloten om Banco Popular vanaf de afwikkelingsdatum in afwikkeling te plaatsen.

70 De GAR was namelijk ten eerste van mening dat Banco Popular faalde of waarschijnlijk zou falen, ten tweede dat er geen alternatieve maatregelen waren die binnen een redelijk tijdsbestek het falen van Banco Popular zouden kunnen voorkomen, en ten derde dat een afwikkelingsmaatregel in de vorm van het instrument van verkoop van Banco Popular noodzakelijk was in het algemeen belang. Dienaangaande heeft de GAR opgemerkt dat de afwikkeling noodzakelijk was voor en evenredig was aan de verwezenlijking van twee in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 806/2014 genoemde doelstellingen, te weten het garanderen van de continuïteit van kritieke functies van de bank en het vermijden van significante nadelige gevolgen voor de financiële stabiliteit.

71 In artikel 5.1 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR het volgende beslist:

„Het op Banco Popular toegepaste afwikkelingsinstrument zal bestaan in de verkoop van de onderneming overeenkomstig artikel 24 van verordening nr. 806/2014 door overdracht van de aandelen aan een koper. De afschrijving en omzetting van kapitaalinstrumenten zal onmiddellijk vóór de verkoop van de onderneming plaatsvinden.”

72 Artikel 6 van de afwikkelingsregeling heeft betrekking op de afschrijving van de kapitaalinstrumenten en op het instrument van verkoop van de onderneming. In lid 1 van dat artikel heeft de GAR vermeld welke maatregelen hij had genomen op grond van zijn afschrijvingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 21 van verordening nr. 806/2014.

73 Zo heeft de GAR in artikel 6.1 van de afwikkelingsregeling besloten om:

– eerst het nominale bedrag van het maatschappelijk kapitaal van Banco Popular af te schrijven ten belope van 2 098 429 046 EUR, waardoor 100 % van de aandelen Banco Popular werden ingetrokken;

– vervolgens de volledige hoofdsom van de door Banco Popular uitgegeven en op de datum van het afwikkelingsbesluit in omloop zijnde aanvullende tier 1-instrumenten om te zetten in nieuw uitgegeven aandelen Banco Popular, de „nieuwe aandelen I”;

– daarna de nominale waarde van de „nieuwe aandelen I” tot nul af te schrijven, waardoor 100 % van deze „nieuwe aandelen I” werden ingetrokken;

– tot slot de volledige hoofdsom van de door Banco Popular uitgegeven en op de datum van het afwikkelingsbesluit in omloop zijnde tier 2-kapitaalinstrumenten om te zetten in nieuw uitgegeven aandelen Banco Popular, de „nieuwe aandelen II”.

74 Artikel 6.3 van de afwikkelingsregeling bepaalt dat die afschrijvings- en omzettingsmaatregelen berusten op de tweede waardering, die wordt ondersteund door de resultaten van een door de Spaanse afwikkelingsautoriteit, het FROB, gevoerde transparante en open verkoopprocedure.

75 In artikel 6.5 van de afwikkelingsregeling heeft de GAR erop gewezen dat hij de bevoegdheden heeft uitgeoefend die hem bij artikel 24, lid 1, onder a), van verordening nr. 806/2014 zijn toegekend met betrekking tot het instrument van verkoop van de onderneming, en dat hij heeft gelast om de „nieuwe aandelen II” onbelast en zonder enig recht of voorrecht van een derde over te dragen aan Banco Santander tegen betaling van een aankoopprijs van 1 EUR. Gepreciseerd werd dat de koper reeds met de overdracht had ingestemd.

76 Tevens heeft de GAR opgemerkt dat de overdracht van de „nieuwe aandelen II” moet plaatsvinden op basis van het bindende bod van de koper van 7 juni 2017 en door het FROB moet worden uitgevoerd overeenkomstig de Ley 11/2015 de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión (wet 11/2015 voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen) van 18 juni 2015 (BOE nr. 146 van 19 juni 2015, blz. 50797; hierna: „wet 11/2015”).

77 De afwikkelingsregeling is op 7 juni 2017 om 5.13 uur ter goedkeuring voorgelegd aan de Commissie.

78 Op 7 juni 2017 om 6.30 uur heeft de Commissie besluit (EU) 2017/1246 tot goedkeuring van de afwikkelingsregeling voor Banco Popular (PB 2017, L 178, blz. 15) vastgesteld en de GAR daarvan in kennis gesteld. De afwikkelingsregeling is bijgevolg op dezelfde dag in werking getreden.

79 Uit overweging 4 van besluit 2017/1246 blijkt het volgende:

„De Commissie stemt in met de afwikkelingsregeling. Met name stemt zij in met de door de GAR opgegeven redenen ter motivering van de noodzaak van een afwikkeling in het algemeen belang overeenkomstig artikel 5 van [verordening nr. 806/2014].”

80 Diezelfde dag heeft het FROB overeenkomstig artikel 29 van verordening nr. 806/2014 de nodige actie ondernomen om uitvoering te geven aan de afwikkelingsregeling. In dit verband heeft het FROB ingestemd met de overdracht aan Banco Santander van de nieuwe aandelen van Banco Popular die waren voortgekomen uit de omzetting van de tier 2-kapitaalinstrumenten (de „nieuwe aandelen II”).

Feiten die zich hebben voorgedaan na de vaststelling van het afwikkelingsbesluit

81 Op 14 juni 2018 heeft Deloitte de GAR de in artikel 20, leden 16 tot en met 18, van verordening nr. 806/2014 geregelde waardering van het verschil in behandeling doen toekomen die zij had uitgevoerd om vast te stellen of aandeelhouders en crediteuren beter zouden zijn behandeld indien er een normale insolventieprocedure ten aanzien van Banco Popular was geopend (hierna: „derde waardering”). Op 31 juli 2018 heeft Deloitte de GAR een addendum bij die waardering toegezonden waarin een aantal vormfouten was rechtgezet.

82 Op 28 september 2018 is Banco Santander na een fusie door overneming Banco Popular opgevolgd onder algemene titel.

83 Op 17 maart 2020 heeft de GAR besluit SRB/EES/2020/52 vastgesteld om te bepalen of compensatie moest worden toegekend aan de aandeelhouders en crediteuren die getroffen waren door de afwikkelingsmaatregelen ten aanzien van Banco Popular. Met betrekking tot dat besluit is een aankondiging gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 20 maart 2020 (PB 2020, C 91, blz. 2). In dat besluit heeft de GAR geoordeeld dat de door de afwikkeling van Banco Popular getroffen aandeelhouders en crediteuren krachtens artikel 76, lid 1, onder e), van verordening nr. 806/2014 geen recht hadden op compensatie uit het GAF.

Procedure en conclusies van partijen

84 Bij het op 2 augustus 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegde verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.

85 Bij een op 30 oktober 2017 ter griffie neergelegde akte heeft de GAR het Gerecht overeenkomstig artikel 92, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht om maatregelen van instructie te gelasten met betrekking tot de overlegging van bepaalde in de bijlage genoemde documenten. Bij beslissing van 30 november 2017 heeft het Gerecht besloten dit verzoek om maatregelen van instructie in dat stadium van het geding niet in te willigen.

86 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 3, 26 en 27 oktober 2017 en op 10 en 14 november 2017, hebben Banco Santander, het Koninkrijk Spanje, het Europees Parlement, de Raad en de Commissie verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de GAR. Bij beslissingen van 1 augustus 2018 heeft de president van de Achtste kamer van het Gerecht het Koninkrijk Spanje, het Parlement de Raad en de Commissie toegelaten tot interventie. Bij beschikking van 12 april 2019 heeft hij eveneens Banco Santander toegelaten tot interventie. Het Koninkrijk Spanje, het Parlement, de Raad, de Commissie en Banco Santander hebben hun memories neergelegd en de hoofdpartijen hebben binnen de gestelde termijnen hun opmerkingen daarover ingediend.

87 Op 13 februari 2018 heeft het Gerecht de GAR in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht om indiening van de laatste niet-vertrouwelijke versie van de afwikkelingsregeling en een niet-vertrouwelijke versie van de tweede waardering, die waren gepubliceerd op zijn website. De GAR heeft de documenten binnen de gestelde termijn ingediend.

88 Op 6 juli 2018 heeft het Gerecht in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang schriftelijke vragen gesteld aan de hoofdpartijen. Verzoeksters en de GAR hebben daarop binnen de gestelde termijn geantwoord.

89 Bij een op 15 november 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoeksters het Gerecht verzocht om de GAR via een maatregel tot organisatie van de procesgang te gelasten een aantal documenten naar het Spaans te vertalen. De GAR heeft binnen de gestelde termijn zijn opmerkingen over dat verzoek ingediend.

90 Nadat de samenstelling van de kamers van het Gerecht was gewijzigd in de zin van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, waaraan de onderhavige zaak bijgevolg is toegewezen.

91 Op voorstel van de Derde kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van het Reglement voor de procesvoering besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.

92 Bij een op 8 september 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoeksters een nieuw bewijsaanbod overgelegd overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering. De GAR, het Koninkrijk Spanje, het Parlement, de Raad, de Commissie en Banco Santander hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen ingediend.

93 Op 16 maart 2021 heeft het Gerecht de GAR in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht om meerdere documenten over te leggen. Bij brief van 30 maart 2021 heeft de GAR geantwoord dat de gevraagde documenten gedeeltelijk vertrouwelijk waren en dat zij konden worden overgelegd indien het Gerecht een maatregel van instructie zou vaststellen.

94 Bij een op 20 april 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief hebben verzoeksters een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend. De GAR, het Parlement, de Raad, de Commissie en Banco Santander hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen over dat verzoek ingediend.

95 Bij beschikking van 12 mei 2021 heeft het Gerecht de GAR op grond van artikel 24, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie alsook artikel 91, onder b), artikel 92, lid 3, en artikel 103 van het Reglement voor de procesvoering gelast om de volledige versies over te leggen van de afwikkelingsregeling, de tweede waardering, de door de ECB op 6 juni 2017 verrichte beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen van Banco Popular, de brief van Banco Popular aan de ECB van 6 juni 2017 – daaronder begrepen de bijlage – en de brief van de ECB aan Banco Popular van 18 mei 2017. Tevens heeft het Gerecht de GAR gelast om de niet-vertrouwelijke versies over te leggen van de brief van Banco Popular aan de ECB van 6 juni 2017 – daaronder begrepen de bijlage – en de brief van de ECB aan Banco Popular van 18 mei 2017.

96 Bij brief van 28 mei 2021 hebben verzoeksters een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang ingediend en een nieuw bewijsaanbod overgelegd. De GAR, het Koninkrijk Spanje, het Parlement, de Raad, de Commissie en Banco Santander zijn ter terechtzitting verzocht hun opmerkingen in te dienen.

97 Bij beschikking van 9 juni 2021 heeft het Gerecht de vertrouwelijke versies van de door de GAR ter uitvoering van de beschikking van 12 mei 2021 overgelegde documenten uit het dossier verwijderd en de brief van 6 juni 2017 van Banco Popular aan de ECB – zonder de bijlage erbij – toegestuurd aan verzoeksters, het Koninkrijk Spanje, het Parlement, de Raad, de Commissie en Banco Santander.

98 Aangezien twee leden van de uitgebreide Derde kamer verhinderd waren, heeft de president van het Gerecht twee andere rechters aangewezen om de kamer te completeren.

99 Partijen hebben pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht ter terechtzitting van 14 juni 2021.

100 Bij een op 27 juli 2021 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte hebben verzoeksters overeenkomstig artikel 113, lid 2, onder c), van het Reglement voor de procesvoering verzocht om de mondelinge behandeling te heropenen. Bij beslissing van 27 augustus 2021 heeft de president van de uitgebreide Derde kamer van het Gerecht dat verzoek afgewezen omdat in casu aan geen van de voorwaarden van artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering was voldaan en de door verzoeksters aan hun verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling ten grondslag gelegde gegevens geen doorslaggevende invloed konden hebben op de beslissing van het Gerecht.

101 Verzoeksters verzoeken het Gerecht:

– de afwikkelingsregeling nietig te verklaren;

– de GAR te verwijzen in de kosten.

102 De GAR verzoekt het Gerecht:

– het beroep te verwerpen;

– verzoeksters te verwijzen in de kosten.

103 Banco Santander, het Koninkrijk Spanje, de Raad en de Commissie verzoeken het Gerecht:

– het beroep te verwerpen;

– verzoeksters te verwijzen in de kosten.

104 Het Parlement verzoekt het Gerecht:

– het beroep te verwerpen voor zover het is gebaseerd op de excepties van onwettigheid van verordening nr. 806/2014 en richtlijn 2014/59;

– verzoeksters te verwijzen in de kosten.

In rechte

105 Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters in het verzoekschrift tien middelen aan. Het eerste middel is gebaseerd op niet-nakoming van de motiveringsplicht, schending van het in artikel 41, lid 2, onder b) en c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde recht op behoorlijk bestuur en van het in artikel 47 van het Handvest erkende recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Het tweede middel berust op een exceptie van onwettigheid waarmee wordt gesteld dat artikel 18, artikel 24, lid 2, onder a), en artikel 27 van verordening nr. 806/2014 alsook de artikelen 32, 38 en 43 van richtlijn 2014/59 inbreuk maken op het in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest neergelegde recht om te worden gehoord. In het derde middel wordt een exceptie van onwettigheid opgeworpen waarmee wordt aangevoerd dat de artikelen 21, 22, 24 en 27 van verordening nr. 806/2014 alsook de artikelen 38 en 63 van richtlijn 2014/59 inbreuk maken op het in artikel 17, lid 1, van het Handvest erkende eigendomsrecht en indruisen tegen het in artikel 16 van het Handvest neergelegde beginsel van vrijheid van ondernemerschap. Het vierde middel is gebaseerd op schending van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Het vijfde middel berust op schending van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 806/2014 en artikel 32 van richtlijn 2014/59. In het zesde middel wordt gesteld dat het voorzorgbeginsel in de banksector is geschonden. Het zevende middel is gebaseerd op schending van het vertrouwensbeginsel. Het achtste middel berust op schending van het eigendomsrecht en het evenredigheidsbeginsel, die zijn neergelegd in de artikelen 17 en 52 van het Handvest. In het negende middel wordt aangevoerd dat artikel 20, lid 1, van verordening nr. 806/2014 is geschonden. In het tiende middel wordt gesteld dat de procedure voor de verkoop van Banco Popular in strijd is met artikel 24 van verordening nr. 806/2014 en artikel 39, lid 2, onder a), b), d) en f), van richtlijn 2014/59.

106 In de repliek voeren verzoeksters drie nieuwe middelen aan. Het eerste berust op schending van artikel 20, leden 3 en 11, van verordening nr. 806/2014, het tweede op schending van de motiveringsplicht, de rechten van de verdediging en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, en het derde op schending van wezenlijke vormvoorschriften. Aangezien verzoeksters met deze drie nieuwe middelen in wezen opkomen tegen het feit dat de GAR geen definitieve waardering ex post als bedoeld in artikel 20, lid 11, van verordening nr. 806/2014 zal laten uitvoeren, zullen zij gezamenlijk worden behandeld als een elfde middel.

Ontvankelijkheid

107 De Commissie voert in haar memorie in interventie aan dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de afwikkelingsregeling een tussenhandeling is die geen bindende gevolgen sorteert. Zij betoogt dat zij bij haar besluit 2017/1246 de afwikkelingsregeling heeft goedgekeurd, deze tot de hare heeft gemaakt en er bindende kracht aan heeft verleend, zodat een uitsluitend tegen de afwikkelingsregeling gericht beroep niet-ontvankelijk is.

108 Voorts betogen het Parlement en de Raad in hun memories in interventie dat de afwikkelingsregeling op zichzelf beschouwd geen rechtsgevolgen ten aanzien van derden sorteert in de zin van artikel 263 VWEU.

109 Verzoeksters stellen dat de argumenten van interveniënten betreffende de niet-ontvankelijkheid van het beroep niet-ontvankelijk zijn omdat de GAR de niet-ontvankelijkheid van het beroep niet heeft aangevoerd. Subsidiair stellen zij dat het beroep ontvankelijk is.

110 In herinnering moet worden gebracht dat de interventie volgens artikel 142, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering geen ander doel mag dienen dan de conclusies van een van de hoofdpartijen geheel of ten dele te ondersteunen. In artikel 142, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering is bovendien bepaald dat de interveniënt het geding moet aanvaarden in de stand waarin het zich bevindt ten tijde van zijn interventie.

111 In casu heeft de GAR in zijn conclusies enkel verzocht om het beroep ongegrond te verklaren en heeft hij de ontvankelijkheid ervan niet betwist.

112 Het is juist dat blijkens vaste rechtspraak interveniënten niet gerechtigd zijn om zelfstandig een middel van niet-ontvankelijkheid aan te voeren en dat het Gerecht bijgevolg een uitsluitend door een interveniënt aangevoerd middel van niet-ontvankelijkheid niet hoeft te onderzoeken (arresten van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90, EU:C:1993:111, punt 22, en 13 december 2018, Post Bank Iran/Raad, T‑559/15, EU:T:2018:948, punt 63).

113 Aangezien het evenwel gaat om een middel van niet-ontvankelijkheid dat de openbare orde raakt, moet de ontvankelijkheid van het beroep ambtshalve worden onderzocht (zie in die zin arresten van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C‑313/90, EU:C:1993:111, punt 23, en 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 36).

114 Uit vaste rechtspraak blijkt dat als handelingen die in de zin van artikel 263 VWEU vatbaar zijn voor beroep, alle door de instellingen vastgestelde bepalingen – ongeacht de vorm daarvan – worden aangemerkt die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen (zie arresten van 25 oktober 2017, Slowakije/Commissie, C‑593/15 P en C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

115 Om vast te stellen of een handeling dergelijke rechtsgevolgen in het leven roept en er dus overeenkomstig artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring tegen kan worden ingesteld, moet worden gelet op de essentie van deze handeling en moeten die gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de bevoegdheden van de instelling die de betreffende handeling heeft vastgesteld en met de context waarin deze vaststelling heeft plaatsgevonden (zie arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

116 Dienaangaande zij opgemerkt dat de GAR de hem bij verordening nr. 806/2014 toegekende bevoegdheden uitoefent, met name de in artikel 16, lid 1, van die verordening neergelegde bevoegdheid om „een besluit over een afwikkelingsmaatregel ten aanzien van een in een deelnemende lidstaat gevestigde financiële instelling [te nemen] indien aan de in artikel 18, lid 1, opgenomen voorwaarden is voldaan”. De Uniewetgever heeft de GAR dus uitdrukkelijk besluitvormingsbevoegdheid toegekend.

117 Een besluit van de GAR over een afwikkelingsmaatregel is een handeling die in werking kan treden. De afwikkelingsregeling is volgens artikel 12 ervan in werking getreden op 7 juni 2017 om 6.30 uur.

118 Volgens artikel 23, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 worden in de overeenkomstig artikel 18 van deze verordening door de GAR vast te stellen afwikkelingsregeling bovendien de bijzonderheden vastgelegd die betrekking hebben op de op de instelling in afwikkeling toe te passen afwikkelingsinstrumenten die door de nationale afwikkelingsautoriteiten moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van richtlijn 2014/59, zoals deze zijn omgezet in nationaal recht.

119 Zo staat het overeenkomstig artikel 9 van de afwikkelingsregeling aan het FROB om alle nodige maatregelen te nemen om dat besluit uit te voeren en in werking te stellen. Met name moet het FROB de verkoop van Banco Popular uitvoeren op de in de afwikkelingsregeling bepaalde wijze. Artikel 10 van de afwikkelingsregeling bepaalt tevens dat de GAR overeenkomstig artikel 28 van verordening nr. 806/2014 toezicht moet houden op de uitvoering van de afwikkelingsregeling door het FROB.

120 Derhalve moet worden geoordeeld dat de afwikkelingsregeling, gelet op de wezenlijke inhoud ervan, bindende rechtsgevolgen teweegbrengt.

121 Voorts zij opgemerkt dat artikel 86, lid 1, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat tegen beslissingen van het beroepspanel of – bij het ontbreken van een recht om bezwaar aan te tekenen bij het beroepspanel, tegen beslissingen van de GAR – overeenkomstig artikel 263 VWEU beroep kan worden ingesteld bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Volgens artikel 86, lid 2, van die verordening kunnen de lidstaten en de instellingen van de Unie, alsmede iedere natuurlijke of rechtspersoon, overeenkomstig artikel 263 VWEU bij het Hof van Justitie van de Europese Unie rechtstreeks beroep instellen tegen de besluiten van de GAR.

122 Dienaangaande heeft het Hof opgemerkt dat artikel 86, lid 2, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat de lidstaten en de instellingen van de Unie alsook iedere natuurlijke of rechtspersoon, overeenkomstig artikel 263 VWEU bij het Hof van Justitie van de Europese Unie beroep kunnen instellen tegen de besluiten van de GAR, die wordt genoemd met uitsluiting van alle andere instellingen, organen of instanties van de Unie (arrest van 6 mei 2021, ABLV Bank e.a./ECB, C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punt 56).

123 Tevens heeft het Hof geoordeeld dat de afwikkelingsprocedure moet worden beschouwd als een complexe administratieve procedure waarbij meerdere autoriteiten betrokken zijn en waarvan alleen het eindresultaat, dat voortvloeit uit de uitoefening door de GAR van zijn bevoegdheid, kan worden onderworpen aan de in artikel 86, lid 2, van verordening nr. 806/2014 bedoelde rechterlijke toetsing (arrest van 6 mei 2021, ABLV Bank e.a./ECB, C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punt 66).

124 Uit de bewoordingen van artikel 86 van verordening nr. 806/2014 en de rechtspraak van het Hof volgt dus dat de afwikkelingsregeling – waartegen geen bezwaar kan worden aangetekend bij het beroepspanel – een handeling is waartegen bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.

125 Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de argumenten van het Parlement, de Raad en de Commissie.

126 In de eerste plaats hebben het Parlement en de Commissie ter terechtzitting aangevoerd dat in een procedure waarbij meerdere instellingen betrokken zijn, alleen tegen de laatste handeling beroep kan worden ingesteld. De Commissie heeft betoogd dat zij de afwikkelingsregeling door de goedkeuring ervan tot de hare heeft gemaakt en de auteur ervan is geworden, wat volgens haar strookt met de in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), neergelegde beginselen inzake de delegatie van bevoegdheden. Het Parlement heeft betoogd dat de afwikkelingsregeling vervat is in het besluit van de Commissie en dat tegen deze regeling – als onderdeel van het besluit van de Commissie – geen beroep kan worden ingesteld.

127 Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, treedt de afwikkelingsregeling pas in werking na de goedkeuring ervan, maar dit betekent niet dat de goedkeuring van de Commissie tot gevolg heeft dat de autonome rechtsgevolgen van de afwikkelingsregeling worden tenietgedaan ten gunste van de rechtsgevolgen van het besluit van de Commissie alleen.

128 Gelet op de met name in artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 gebezigde bewoordingen moet de goedkeuring door de Commissie worden geacht een voor de inwerkingtreding van de afwikkelingsregeling noodzakelijke stap te zijn die aan deze regeling rechtskracht verleent.

129 Anders dan de Commissie stelt, impliceert de eerbiediging van de in het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), geformuleerde beginselen inzake de delegatie van bevoegdheden evenwel niet dat alleen het door de Commissie vastgestelde besluit rechtsgevolgen sorteert. Volgens dat arrest brengt een delegatie van een discretionaire bevoegdheid, die een grote beoordelingsvrijheid onderstelt en waarvan de uitoefening zelfs kan resulteren in het voeren van een waar economisch beleid, een „werkelijke overdracht van verantwoordelijkheid” met zich mee, doordat de keuzen niet langer worden gemaakt door het delegerende gezag, maar door het gezag waaraan de bevoegdheden zijn gedelegeerd.

130 Vastgesteld moet worden dat de Commissie op grond van artikel 18, lid 7, tweede alinea, van verordening nr. 806/2014 de afwikkelingsregeling met betrekking tot de discretionaire aspecten ervan moet bevestigen opdat zij rechtsgevolgen zou sorteren, zodat een „werkelijke overdracht van verantwoordelijkheid” in de zin van het arrest van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit (9/56, EU:C:1958:7), wordt voorkomen.

131 In dit verband staat met name in overweging 26 van verordening nr. 806/2014 het volgende te lezen:

„[...] De procedure inzake de vaststelling van de afwikkelingsregeling, waarbij de Commissie en de Raad zijn betrokken, zet de noodzakelijke operationele onafhankelijkheid van de [GAR] meer kracht bij, onder inachtneming van het beginsel van de delegatie van bevoegdheden aan agentschappen, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie [...]. In deze verordening is derhalve bepaald dat de door de [GAR] vastgestelde afwikkelingsregeling enkel in werking treedt als noch de Raad, noch de Commissie daartegen binnen 24 uur na de vaststelling door de [GAR] bezwaar maakt dan wel indien zij wordt goedgekeurd door de Commissie. [...]”

132 Voorts moet worden vastgesteld dat het argument van de Commissie dat zij de afwikkelingsregeling door de goedkeuring ervan tot de hare maakt, geen steun vindt in de in verordening nr. 806/2014 geregelde bevoegdheidsverdeling tussen haar en de GAR. De Commissie beschikt immers over een eigen bevoegdheid om de discretionaire aspecten van de afwikkelingsregeling te beoordelen. Bovendien kan de Commissie op grond van artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 de afwikkelingsregeling goedkeuren of tegen de discretionaire aspecten van deze regeling bezwaar maken. Zij kan daarentegen niet de aan de GAR voorbehouden bevoegdheden uitoefenen, noch de afwikkelingsregeling of de rechtsgevolgen ervan wijzigen.

133 In de tweede plaats heeft de Commissie ter terechtzitting aangevoerd dat de afwikkelingsregeling haar niet bindt. Indien zij het niet eens is met de betreffende regeling, hoeft zij deze niet goed te keuren. Volgens haar is de in het arrest van 6 mei 2021, ABLV Bank e.a./ECB (C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369), gekozen oplossing met betrekking tot de door de ECB verrichte beoordeling van het falen of waarschijnlijk zullen falen van de betrokken entiteit naar analogie van toepassing op de afwikkelingsregeling. De afwikkelingsregeling is bijgevolg een voorbereidende handeling waartegen geen beroep kan worden ingesteld overeenkomstig artikel 263 VWEU.

134 Volgens de rechtspraak staat tegen handelingen die tot stand komen in een uit meerdere fasen bestaande interne procedure, in beginsel alleen beroep open wanneer het gaat om maatregelen die aan het einde van die procedure het standpunt van de betrokken instelling definitief vastleggen. Hiertoe behoren dus niet de tussenmaatregelen die tot doel hebben het eindbesluit voor te bereiden en waarvan de eventuele onrechtmatigheid op dienstige wijze kan worden aangevoerd in een beroep tegen dat eindbesluit (zie beschikking van 6 mei 2019, ABLV Bank/ECB, T‑281/18, EU:T:2019:296, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

135 In punt 66 van het arrest van 6 mei 2021, ABLV Bank e.a./ECB (C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369), oordeelde het Hof dat de beoordeling door de ECB van het falen of waarschijnlijk zullen falen van de betrokken entiteit als zodanig geen bindende rechtsgevolgen had teweeggebracht die de belangen van de verzoekende partijen konden aantasten door hun rechtspositie aanmerkelijk te wijzigen, aangezien alleen de vaststelling en de daaropvolgende inwerkingtreding van een afwikkelingsregeling alsook de toepassing van afwikkelingsinstrumenten in de zin van artikel 22, lid 2, van verordening nr. 806/2014 die positie konden wijzigen.

136 Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking dat – anders dan wat geldt voor de afwikkelingsregeling – in geen enkele bepaling van verordening nr. 806/2014 staat te lezen dat de beoordeling van de ECB in werking treedt.

137 Bovendien kan de afwikkelingsregeling in het kader van de bij verordening nr. 806/2014 ingevoerde complexe administratieve procedure niet worden geacht een voorbereidende handeling te vormen, in die zin dat zij tot doel zou hebben het besluit van de Commissie voor te bereiden. In dit verband zij eraan herinnerd dat ten eerste de goedkeuring van de afwikkelingsregeling door de Commissie volgens artikel 18, lid 7, van verordening nr. 806/2014 tot gevolg heeft dat die regeling in werking treedt, en dat ten tweede de Commissie tegen de afwikkelingsregeling bezwaar kan maken met betrekking tot de discretionaire aspecten ervan, maar dat zij geen bezwaar kan maken tegen de puur technische aspecten van die regeling en deze aspecten evenmin kan wijzigen.

138 In de derde plaats hebben het Parlement en de Raad ter terechtzitting aangevoerd dat artikel 86 van verordening nr. 806/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het alleen betrekking heeft op autonome besluiten van de GAR die geen goedkeuring van de Commissie behoeven.

139 In zoverre moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak waarin wordt geoordeeld dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen van deze bepaling, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel [zie arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid), C‑543/17, EU:C:2019:573, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 24 oktober 2019, Liaño Reig/GAR, T‑557/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:771, punt 59].

140 Opgemerkt dient te worden dat volgens artikel 86 van verordening nr. 806/2014 tegen alle besluiten van de GAR, met uitzondering van de besluiten waartegen bezwaar kan worden aangetekend bij het beroepspanel, beroep kan worden ingesteld krachtens artikel 263 VWEU. Afwikkelingsregelingen behoren per definitie tot deze categorie van besluiten en er wordt in dat artikel of enige andere bepaling van verordening nr. 806/2014 geen voorbehoud gemaakt op grond waarvan die regelingen zouden kunnen worden uitgesloten.

141 Tevens dient te worden opgemerkt dat artikel 20, lid 15, van verordening nr. 806/2014 bepaalt dat de waardering een integrerend onderdeel vormt van het besluit om een afwikkelingsinstrument toe te passen of een afwikkelingsbevoegdheid uit te oefenen of van het besluit om de bevoegdheid tot het afschrijven of omzetten van kapitaalinstrumenten uit te oefenen, alsmede dat de waardering zelf niet vatbaar is voor een afzonderlijk beroep maar wel vatbaar kan zijn voor een beroep samen met het besluit van de GAR.

142 Die bepaling biedt dus de mogelijkheid om de waardering aan te vechten in het kader van een beroep tegen de door de GAR vastgestelde afwikkelingsregeling, maar verwijst niet naar het door de Commissie vastgestelde besluit.

143 Derhalve moet worden geoordeeld dat uit de bewoordingen zelf van artikel 86 van verordening nr. 806/2014 – maar ook uit andere bepalingen van verordening nr. 806/2014 – volgt dat tegen een door de GAR vastgestelde afwikkelingsregeling beroep openstaat, zonder dat vereist is dat ook beroep wordt ingesteld tegen het besluit van de Commissie waarbij die regeling is goedgekeurd.

144 Bovendien voldoet de door het Parlement, de Raad en de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 86 van verordening nr. 806/2014 niet aan de in de vaste rechtspraak geformuleerde vereisten op grond waarvan een tekst van afgeleid Unierecht zoveel mogelijk aldus moet worden uitgelegd dat hij strookt met het gehele primaire recht en in het bijzonder met de bepalingen van de Verdragen en het Handvest, alsook met de algemene Unierechtelijke beginselen [zie in die zin arresten van 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 2 februari 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 24 oktober 2019, Liaño Reig/GAR, T‑557/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:771, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak], waaronder de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming.

145 Ten eerste vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, zodat de belanghebbenden er houvast aan hebben in door het Unierecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen [arresten van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 111; 25 november 2020, ACRE/Parlement, T‑107/19, niet gepubliceerd, EU:T:2020:560, punt 66, en 9 december 2020, Adraces/Commissie, T‑714/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:591, punt 37]. De eerbiediging van de uit dit beginsel voortvloeiende vereisten is met name van belang wanneer de rechtsregels in kwestie nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen [zie in die zin arresten van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 111, en 26 maart 2020, Hungeod e.a., C‑496/18 en C‑497/18, EU:C:2020:240, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Dat beginsel vereist in het bijzonder dat een Unieregeling de belanghebbenden in staat stelt om ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen te treffen [zie in die zin arresten van 10 maart 2009, Heinrich, C‑345/06, EU:C:2009:140, punt 44; 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a., C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 41, en 29 april 2021, Banco de Portugal e.a., C‑504/19, EU:C:2021:335, punt 51].

146 Wat ten tweede het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming betreft, bepaalt artikel 47, eerste alinea, van het Handvest dat eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dat artikel gestelde voorwaarden. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de doeltreffendheid van de door die bepaling gewaarborgde rechterlijke toetsing onder meer vereist dat de belanghebbende zijn rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden kan verdedigen en met volledige kennis van zaken kan beslissen of hij er baat bij heeft om bij de bevoegde rechter een vordering tegen een bepaalde entiteit aanhangig te maken (zie arrest van 29 april 2021, Banco de Portugal e.a., C‑504/19, EU:C:2021:335, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

147 Een uitlegging op grond waarvan de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een door de GAR vastgestelde afwikkelingsregeling afhankelijk is van het instellen van een gelijktijdig beroep tegen het goedkeuringsbesluit van de Commissie, zou niet alleen in strijd zijn met de in de punten 140 en 141 hierboven genoemde bepalingen van verordening nr. 806/2014, maar ook met de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming, aangezien eenieder die wordt geraakt door een door de GAR vastgesteld afwikkelingsbesluit, voor de ontvankelijkheid van zijn beroep zou moeten voldoen aan een voorwaarde die niet uitdrukkelijk is gesteld.

148 Tot slot moet het door het Parlement ter terechtzitting aangevoerde argument worden afgewezen dat de afwikkelingsregeling niet nietig kan worden verklaard indien het besluit van de Commissie van kracht blijft. Opgemerkt moet namelijk worden dat het besluit van de Commissie tot goedkeuring van een afwikkelingsregeling zonder voorwerp raakt indien het Gerecht die regeling nietig verklaart naar aanleiding van een daartegen ingesteld beroep.

149 Uit het voorgaande volgt dat de door de GAR vastgestelde afwikkelingsregeling na de goedkeuring ervan door de Commissie rechtsgevolgen sorteert en een handeling vormt waartegen een zelfstandig beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.

150 Derhalve moet het onderhavige beroep ontvankelijk worden verklaard.

Ten gronde

Opmerkingen vooraf

– Draagwijdte van het beroep

151 In de eerste plaats zij opgemerkt dat verzoeksters in het deel van de repliek dat betrekking heeft op de voorgeschiedenis van het geding, aanvoeren dat de verklaringen die de voorzitter van de GAR op 23 mei 2017 heeft afgelegd in het in punt 39 hierboven vermelde interview met de televisiezender Bloomberg, de liquiditeitscrisis bij Banco Popular hebben veroorzaakt en de onderhandse verkoopprocedure hebben doen stranden. Zij betogen dat de afwikkelingsregeling in geval van niet-nakoming van de geheimhoudingsplicht nietig moet worden verklaard indien komt vast te staan dat zij zonder dat lek een andere inhoud zou hebben gehad. Zij voegen daaraan toe dat de bewijslast met betrekking tot de bron van het door Reuters gepubliceerde en in punt 42 hierboven vermelde lek op de GAR rust.

152 Volgens de GAR kunnen die argumenten geen nieuw middel vormen en worden zij aangevoerd in het inleidende deel van de repliek. Hij wijst erop dat verzoeksters geen middel tot nietigverklaring hebben aangevoerd dat gebaseerd is op zijn vermeend gedrag. De GAR betoogt dat, mocht het Gerecht oordelen dat die beweringen van verzoeksters een middel vormen, dit middel niet-ontvankelijk zou zijn op grond van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, omdat verzoeksters vóór de indiening van het verzoekschrift kennis hadden van de informatie waarop die beweringen berusten.

153 Volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering mogen in de loop van het geding geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij deze steunen op juridische of feitelijke gegevens waarvan pas in de loop van de behandeling is gebleken. Artikel 84, lid 2, van dat Reglement bepaalt dat, indien daartoe aanleiding bestaat, de nieuwe middelen worden voorgedragen tijdens de tweede memoriewisseling en als zodanig worden aangeduid.

154 Ten eerste moet worden geconstateerd dat de beweringen van verzoeksters – zoals de GAR stelt – niet zijn opgenomen in een specifiek middel, maar in het deel van de repliek dat betrekking heeft op de voorgeschiedenis van het geding, en dat verzoeksters deze beweringen dus niet hebben aangeduid als een nieuw middel. Aangezien die beweringen bovendien geen zodanig nauwe band met de aanvankelijk in het verzoekschrift uiteengezette middelen of grieven vertonen dat zij kunnen worden geacht voort te vloeien uit het normale verloop van het debat in een contentieuze procedure, vormen zij ook geen uitwerking van een in het verzoekschrift aangevoerd middel (zie in die zin arrest van 8 juli 2020, VQ/ECB, T‑203/18, EU:T:2020:313, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

155 Ten tweede moet worden vastgesteld dat zelfs indien voornoemde beweringen zouden kunnen worden aangemerkt als een nieuw middel dat voor het eerst wordt aangevoerd in de repliek, verzoeksters niet aanvoeren dat dit middel gebaseerd is op juridische of feitelijke gegevens waarvan pas na het instellen van het beroep is gebleken.

156 In dit verband volstaat de opmerking dat zowel het interview met de voorzitter van de GAR van 23 mei 2017 als het artikel van Reuters van 31 mei 2017, waarop verzoeksters zich baseren, reeds in het verzoekschrift zijn vermeld. Worden die beweringen dus beschouwd als een in de repliek aangevoerd nieuw middel, dan is dit middel niet-ontvankelijk en hoeft er dus niet op te worden geantwoord.

157 In de tweede plaats hebben verzoeksters bij een op 8 september 2020 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering een nieuw bewijsaanbod overgelegd dat ziet op twee interne e-mails van de GAR van respectievelijk 10 en 18 augustus 2017 over een mogelijkerwijs aan het artikel van Reuters van 31 mei 2017 ten grondslag liggend informatielek. Verzoeksters wijzen erop dat zij toegang tot die documenten hebben verkregen ten gevolge van het besluit van de GAR van 24 augustus 2020 om die documenten openbaar te maken, dat is vastgesteld op grond van de beslissing van het beroepspanel van de GAR van 15 april 2020 met betrekking tot een door een derde ingediend verzoek om toegang tot documenten.

158 Verzoeksters stellen dat uit deze e-mails kan worden afgeleid dat de GAR geen doeltreffend intern onderzoek heeft gevoerd om de oorsprong van het vermeende informatielek te achterhalen.

159 De GAR en Banco Santander betogen dat die nieuwe documenten niet-ontvankelijk zijn omdat zij geen verband houden met een van de in de repliek aangevoerde middelen. De Commissie en het Koninkrijk Spanje stellen dat de documenten in kwestie niet relevant zijn voor de beslechting van het geding en de Raad voert aan dat verzoeksters de relevantie ervan niet hebben aangetoond.

160 Volgens artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kunnen de hoofdpartijen bij wijze van uitzondering nog bewijs overleggen of aanbieden hun stellingen nader te bewijzen voordat de mondelinge behandeling is gesloten, mits de vertraging waarmee dit geschiedt wordt gerechtvaardigd.

161 Opgemerkt dient te worden dat verzoeksters niet uiteenzetten ter ondersteuning van welk middel of welk argument die documenten zijn overgelegd, noch welke relevantie zij hebben voor de beoordeling van de geldigheid van de afwikkelingsregeling.

162 In zoverre zij eraan herinnerd dat uit de punten 151 tot en met 156 hierboven blijkt dat de beweringen die zien op het artikel van Reuters enkel voorkomen in het deel van de repliek dat betrekking heeft op de voorgeschiedenis van het geding, en dat verzoeksters in het verzoekschrift of in de repliek geen enkel middel hebben aangevoerd aangaande dat artikel en de vermeende informatielekken. Vastgesteld werd dat zelfs indien die beweringen moeten worden aangemerkt als een in de repliek aangevoerd nieuw middel, dit middel niet-ontvankelijk zou zijn.

163 Derhalve moet worden geoordeeld dat de bij dit bewijsaanbod overgelegde documenten geen verband houden met de in het verzoekschrift of in de repliek regelmatig aangevoerde middelen, zodat zij niet relevant zijn voor de beslechting van het geding en moeten worden afgewezen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of de vertraging bij de overlegging ervan gerechtvaardigd was.

– Omvang van de toetsing door het Gerecht

164 Verzoeksters betogen dat het Gerecht de materiële juistheid, de betrouwbaarheid en de samenhang van de economische en financiële gegevens waarop de GAR zich heeft gebaseerd, moet toetsen en zich ervan moet vergewissen dat de afwikkelingsregeling een voldoende solide feitelijke grondslag heeft.

165 De GAR stelt dat het Gerecht in geval van ingewikkelde technische kwesties de feitelijke en juridische vaststellingen van de autoriteit moet toetsen en dient na te gaan of er bij het nemen van de maatregel geen sprake was van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, alsmede of die autoriteit niet kennelijk de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden. Volgens de GAR moest hem, bij zijn oordeel dat de tweede waardering geschikt was voor de vaststelling van de afwikkelingsregeling, een ruime beoordelingsmarge worden gelaten, aangezien die regeling berust op een ingewikkelde feitelijke of technische beoordeling.

166 Dienaangaande zij opgemerkt dat de rechtspraak de omvang van de toetsing door het Gerecht heeft beperkt, zowel in situaties waarin de bestreden handeling berust op een beoordeling van uitermate ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten als in gevallen waarin er sprake is van ingewikkelde economische beoordelingen.

167 Ten eerste moet de toetsing door de Unierechter in situaties waarin de autoriteiten van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken – met name met betrekking tot de beoordeling van uitermate ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten teneinde de aard en de omvang te bepalen van de maatregelen die zij vaststellen – beperkt blijven tot de vraag of er bij de uitoefening van die bevoegdheid geen sprake was van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of die autoriteiten de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten immers niet in de plaats stellen van die van de autoriteiten van de Unie waaraan het VWEU deze taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd (arresten van 21 juli 2011, Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, punt 60, en 7 maart 2013, Bilbaína de Alquitranes e.a./ECHA, T‑93/10, EU:T:2013:106, punt 76; zie ook arrest van 11 mei 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, punt 163 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

168 Ten tweede is de toetsing door de Unierechter van ingewikkelde economische beoordelingen die worden verricht door de autoriteiten van de Unie, een beperkte toetsing. Deze gaat noodzakelijkerwijs niet verder dan de vraag of de procedure- en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid. Bij die toetsing mag de Unierechter dus evenmin zijn economische beoordeling in de plaats stellen van die van de bevoegde autoriteit van de Unie (zie in die zin arresten van 11 juli 1985, Remia e.a./Commissie, 42/84, EU:C:1985:327, punt 34; 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 januari 2020, Iberpotash/Commissie, T‑257/18, EU:T:2020:1, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

169 Aangezien de door de GAR in het kader van een afwikkelingsprocedure vast te stellen besluiten berusten op uitermate ingewikkelde economische en technische beoordelingen, moeten de beginselen die voortvloeien uit de in de punten 167 en 168 hierboven vermelde rechtspraak, worden geacht van toepassing te zijn op de toetsing die de rechter dient te verrichten.

170 Dat de GAR op economisch en technisch gebied over een beoordelingsmarge beschikt, betekent evenwel niet dat de Unierechter de interpretatie die de GAR geeft aan de economische gegevens waarop zijn besluit berust, niet mag toetsen. Zoals het Hof heeft geoordeeld, moet de Unierechter immers zelfs in geval van ingewikkelde beoordelingen niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen alsook de betrouwbaarheid en samenhang ervan controleren, maar ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen dragen (zie arresten van 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 26 maart 2019, Commissie/Italië, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

171 De door de verzoekende partij aangedragen bewijzen tonen slechts aan dat de GAR bij de beoordeling van de feiten een kennelijke fout heeft begaan die de nietigverklaring van de afwikkelingsregeling kan rechtvaardigen, indien deze bewijzen volstaan om de in die regeling in aanmerking genomen beoordeling van de feiten te ontzenuwen (zie naar analogie arresten van 14 juni 2018, Lubrizol France/Raad, C‑223/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:442, punt 39; 12 december 1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, T‑380/94, EU:T:1996:195, punt 59, en 13 december 2018, Comune di Milano/Commissie, T‑167/13, EU:T:2018:940, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

172 Volgens het Gerecht is het raadzaam om eerst de in het kader van het tweede en het derde middel opgeworpen excepties van onwettigheid te onderzoeken, en om het eerste en het vierde middel gezamenlijk te behandelen aangezien deze gebaseerd zijn op schending van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.

Tweede middel: exceptie van onwettigheid waarmee wordt gesteld dat artikel 18, artikel 24, lid 2, onder a), en artikel 27 van verordening nr. 806/2014 alsook de artikelen 32, 38 en 43 van richtlijn 2014/59 inbreuk maken op het in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest neergelegde recht om te worden gehoord

173 Verzoeksters werpen overeenkomstig artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid tegen artikel 18, artikel 24, lid 2, onder a), en artikel 27 van verordening nr. 806/2014 alsook tegen de artikelen 32, 38 en 43 van richtlijn 2014/59 op waarmee zij stellen dat deze bepalingen inbreuk maken op het in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest neergelegde recht om te worden gehoord, omdat zij niet voorzien in het voorafgaand horen van de aandeelhouders van de entiteit waarvoor een afwikkelingsmaatregel wordt vastgesteld.

174 Volgens vaste rechtspraak vormt artikel 277 VWEU de uitdrukking van een algemeen beginsel dat iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een besluit dat haar rechtstreeks en individueel raakt, de rechtsgeldigheid van eerdere, aan het bestreden besluit ten grondslag liggende institutionele handelingen kan betwisten wanneer zij niet het recht had om krachtens artikel 263 VWEU rechtstreeks op te komen tegen die handelingen, waarvan zij dus de gevolgen moet dragen zonder in staat te zijn geweest de nietigverklaring ervan te vorderen (zie arrest van 17 december 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:1048, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

– Draagwijdte van de exceptie van onwettigheid

175 In de eerste plaats betogen het Parlement en de Raad dat de tegen de artikelen 32, 38 en 43 van richtlijn 2014/59 opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat richtlijn 2014/59 niet de rechtsgrondslag van de afwikkelingsregeling vormt en er geen verband mee houdt.

176 Verzoeksters betogen dat de exceptie van onwettigheid volgens de rechtspraak niet alleen kan worden opgeworpen tegen verordeningen maar ook tegen richtlijnen, en dat zij zich moet uitstrekken tot handelingen die weliswaar formeel gesproken niet de rechtsgrondslag van de bestreden handeling vormen maar daarmee een rechtstreeks juridisch verband vertonen. De exceptie van onwettigheid moet dus ook kunnen worden opgeworpen tegen de bepalingen van richtlijn 2014/59.

177 Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft een partij de mogelijkheid te bieden om bij de behandeling van elk door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten, moet de handeling waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd direct of indirect van toepassing zijn op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie (zie arrest van 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a., C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

178 Zo heeft het Hof naar aanleiding van beroepen tot nietigverklaring tegen individuele besluiten erkend dat rechtsgeldig een exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen tegen de bepalingen van een handeling van algemene strekking die aan die besluiten ten grondslag liggen of er rechtstreeks juridisch verband mee houden. Het Hof heeft daarentegen geoordeeld dat een exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk is wanneer zij gericht is tegen een handeling van algemene strekking waarvan het bestreden individuele besluit geen uitvoeringsmaatregel vormt (zie arrest van 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a., C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punten 69 en 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

179 Volgens vaste rechtspraak is een exceptie van onwettigheid die overeenkomstig artikel 277 VWEU incidenteel wordt opgeworpen naar aanleiding van de primaire betwisting van de wettigheid van een andere handeling, slechts ontvankelijk indien er een samenhang bestaat tussen deze handeling en de regel waarvan wordt gesteld dat hij onwettig is. De draagwijdte van een exceptie van onwettigheid moet worden beperkt tot wat noodzakelijk is voor de beslechting van het geding (zie arresten van 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commissie, T‑296/12, EU:T:2015:375, punt 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 december 2018, Janoha e.a./Commissie, T‑517/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:874, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

180 Opgemerkt dient te worden dat de door de GAR in de afwikkelingsregeling gevolgde procedure uitsluitend gebaseerd is op de bepalingen van verordening nr. 806/2014, en dat de artikelen 32, 38 en 43 van richtlijn 2014/59 – die betrekking hebben op de door de nationale autoriteiten vastgestelde afwikkelingsmaatregelen – in casu niet zijn toegepast en in die regeling niet worden vermeld.

181 Verzoeksters voeren aan dat de richtlijn nauw samenhangt met de afwikkelingsregeling aangezien verordening nr. 806/2014 in navolging van richtlijn 2014/59 is vastgesteld en dezelfde tekortkomingen bevat.

182 Met een dergelijk argument wordt slechts gewezen op een gelijkenis tussen de bepalingen van verordening nr. 806/2014 en die van richtlijn 2014/59, maar kan niet worden aangetoond dat er een rechtstreeks juridisch verband bestaat tussen de afwikkelingsregeling en richtlijn 2014/59, zoals de in de punten 177 tot en met 179 hierboven vermelde rechtspraak vereist.

183 Bovendien kan de wettigheid van de door verzoeksters aangehaalde artikelen van richtlijn 2014/59 eventueel in het kader van een beroep tegen een door een nationale autoriteit vastgesteld afwikkelingsbesluit worden betwist bij wege van een prejudiciële vraag over de geldigheid ervan.

184 Derhalve moet in navolging van het Parlement en de Raad worden geoordeeld dat de eventuele vaststelling dat de artikelen 32, 38 en 43 van richtlijn 2014/59 – zoals verzoeksters stellen – onwettig zijn en dat zij in casu niet van toepassing zijn, geen gevolgen zou hebben voor de geldigheid van de afwikkelingsregeling, zodat de exceptie van onwettigheid van die artikelen niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

185 Wat in de tweede plaats artikel 27 van verordening nr. 806/2014 betreft, dat ziet op het instrument van bail-in, kan worden volstaan met de vaststelling dat de GAR dit artikel in de afwikkelingsregeling niet heeft toegepast en dat bijgevolg ook de exceptie van onwettigheid van dat artikel niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

186 In de derde plaats bepaalt artikel 24, lid 2, onder a), van verordening nr. 806/2014 in verband met het instrument van verkoop van de onderneming dat in de afwikkelingsregeling de in overeenstemming met artikel 38, leden 1 en 7 tot en met 11, van richtlijn 2014/59 door de nationale afwikkelingsautoriteit over te dragen instrumenten, activa, rechten en verplichtingen moeten worden vastgelegd. Die bepaling ziet niet op het verloop van de afwikkelingsprocedure en verzoeksters zetten niet uiteen hoe de toepassing ervan tot gevolg zou kunnen hebben dat inbreuk wordt gemaakt op het recht van de aandeelhouders om vóór de vaststelling van een afwikkelingsmaatregel te worden gehoord.

187 De exceptie van onwettigheid van artikel 24, lid 2, onder a), van verordening nr. 806/2014 moet dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.

188 Bovendien zij opgemerkt dat verzoeksters in hun opmerkingen over de memorie in interventie van de Raad betogen dat zij met hun exceptie van onwettigheid opkomen tegen het feit dat de afwikkelingsprocedure van artikel 18 van verordening nr. 806/2014 geen waarborgen bevat die het gedrag van de GAR bij de vaststelling van een afwikkelingsmaatregel regelen. Zij erkennen dus dat hun exceptie van onwettigheid enkel betrekking heeft op de in dat artikel neergelegde procedure.

189 Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters met hun in het kader van het tweede middel opgeworpen exceptie van onwettigheid moeten worden geacht enkel de geldigheid van artikel 18 van verordening nr. 806/2014 te betwisten op grond dat deze bepaling inbreuk maakt op hun door artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest gewaarborgde recht om te worden gehoord, doordat zij niet voorziet in het horen van de aandeelhouders door de GAR voordat een afwikkelingsmaatregel wordt vastgesteld.

– Exceptie van onwettigheid van artikel 18 van verordening nr. 806/2014

190 Verzoeksters betogen dat de in artikel 18 van verordening nr. 806/2014 geregelde afwikkelingsprocedure inbreuk maakt op de rechten van de verdediging, omdat zij de door de afwikkelingsmaatregel getroffen personen niet de mogelijkheid biedt te interveniëren. De afwikkelingsmaatregel wordt vastgesteld zonder dat de betrokken personen worden gehoord en zonder dat zij toegang kunnen krijgen tot het waarderingsverslag waarop de maatregel berust, zodat zij dit verslag niet kunnen aanvechten. Het enige mogelijke rechtsmiddel tegen de in artikel 20 van verordening nr. 806/2014 bedoelde voorlopige waardering bestaat erin op te komen tegen de afwikkelingsmaatregel zelf, die reeds onherroepelijk is omdat hij leidt tot een overdracht aan een derde.

191 De GAR betoogt dat het feit dat verordening nr. 806/2014 niet voorziet in het formeel horen van aandeelhouders of crediteuren voordat een afwikkelingsmaatregel wordt vastgesteld, gerechtvaardigd is om redenen van algemeen belang. De afwikkelingsmaatregelen zien volgens hem niet alleen op een entiteit, maar ook op de stabiliteit van de financiële markten. De afwikkelingsmaatregel is bovendien niet gericht tot de aandeelhouders van de betrokken entiteit, die bijgevolg niet hoeven te worden gehoord.

192 Het Parlement en de Raad stellen dat de aandeelhouders van een in afwikkeling geplaatste entiteit niet het recht hebben om in het kader van de afwikkelingsprocedure te worden gehoord op grond van artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest. Zij zijn van mening dat indien de aandeelhouders van een entiteit zich zouden kunnen beroepen op het recht om te worden gehoord, aan dat recht hoe dan ook beperkingen zouden kunnen worden gesteld.

193 Voorts voeren het Parlement, de Raad en de Commissie aan dat, in de veronderstelling dat de aandeelhouders van een in afwikkeling geplaatste instelling het in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest neergelegde recht om te worden gehoord zouden hebben, dit recht ook bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling in verordening nr. 806/2014 zou worden erkend. Dat artikel 18 van deze verordening geen uitdrukkelijke bepaling bevat die voorziet in het horen van de aandeelhouders, maakt die verordening niet onwettig, aangezien geen enkele bepaling verbiedt dat de aandeelhouders worden gehoord.

194 Opgemerkt dient te worden dat artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest bepaalt dat het recht op behoorlijk bestuur zich mede uitstrekt tot het recht van eenieder om te worden gehoord voordat te zijnen aanzien een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen.

195 Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld om naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden Vervolgens moet worden gepreciseerd dat het recht om te worden gehoord een tweeledig doel heeft. Ten eerste wordt het gebruikt om het dossier te onderzoeken en om de feiten zo nauwkeurig en correct mogelijk vast te stellen, en ten tweede maakt het recht het mogelijk om een effectieve bescherming van de betrokkene te waarborgen. Het recht om te worden gehoord strekt er in het bijzonder toe om te waarborgen dat elk bezwarend besluit met volledige kennis van zaken wordt genomen en heeft met name tot doel de bevoegde autoriteit de mogelijkheid te bieden om een vergissing recht te zetten of de betrokken persoon in staat te stellen om met betrekking tot zijn persoonlijke situatie omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of dat in een bepaalde zin wordt besloten (zie arrest van 4 juni 2020, EDEO/De Loecker, C‑187/19 P, EU:C:2020:444, punten 68 en 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

196 Opgemerkt dient te worden dat het Hof heeft gewezen op het belang van het recht om te worden gehoord en op de zeer ruime draagwijdte ervan in de rechtsorde van de Unie, doordat het Hof heeft geoordeeld dat dit recht moet worden toegepast op elke procedure die tot een bezwarende handeling kan leiden. Volgens de rechtspraak van het Hof moet dat recht zelfs worden geëerbiedigd wanneer de toepasselijke regeling niet uitdrukkelijk voorziet in een dergelijke formaliteit (zie arresten van 22 november 2012, M., C‑277/11, EU:C:2012:744, punten 85 en 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 18 juni 2020, Commissie/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 november 2019, ADDE/Parlement, T‑48/17, EU:T:2019:780, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

197 Derhalve kan een regelgevende bepaling de toepassing van het beginsel van de rechten van de verdediging – dat fundamenteel en algemeen in het Unierecht is en dat het recht om te worden gehoord omvat – niet uitsluiten of beperken, zodat het zowel in acht moet wo