Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 15 februari 1989. - R. BUET ET SARL EDUCATIONAL BUSINESS SERVICES CONTRE MINISTERE PUBLIC. - STRAFZAAK TEGEN R. BUET EN SARL EDUCATIONAL BUSINESS SERVICES. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR HET COUR D'APPEL TE PARIS. - COLPORTAGEVERBOD - VRIJ VERKEER VAN GOEDEREN. - ZAAK 382/87.



Jurisprudentie 1989 bladzijde 01235



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . De verkoop aan huis is een van de meest controversiële verkoopmethoden die deze eeuw zijn uitgedacht en ontwikkeld . Aangezien het overrompelingseffect dat kenmerkend is voor deze techniek, door een handige en ervaren verkoper met groot succes kan worden uitgebuit, wordt de consument blootgesteld aan het risico van misleiding, aangezien hij volkomen onvoorbereid met de verkoper wordt geconfronteerd en, vooral wanneer hij tot een categorie personen behoort die zich om diverse redenen gemakkelijk laat beïnvloeden, zoals bejaarden, huisvrouwen, immigranten, zich er vaak toe laat overhalen, verbintenissen aan te gaan waarvan de werkelijke draagwijdte hem ontgaat, voor goederen of diensten die soms weinig voorstellen of in ieder geval veel minder interessant zijn dan de verkoper het heeft laten voorkomen . Niet zelden is de consument zich bovendien wel ervan bewust dat de verkoper die onverwacht bij hem is komen aanbellen, hem een weinig interessante zaak voorstelt, doch neemt hij uit verlegenheid verbintenissen op zich die hij in andere omstandigheden niet zou hebben aanvaard .

2 . De talrijke misbruiken bij de verkoopbevordering aan huis hebben in veel landen de bijzondere aandacht van de wetgever getrokken, die het vaak nodig heeft geoordeeld het gebruik van deze verkoopmethode te verbieden of althans streng te reglementeren .

Frankrijk heeft bij wet nr . 71-556 van 12 juli 1971 onder meer de particuliere onderwijsinstellingen een verbod opgelegd om particulieren thuis te bezoeken om hen ertoe te bewegen "zich voor een cursus in te schrijven ".

Aangezien een aantal instellingen hadden gepoogd het verbod te omzeilen door bij de particulieren thuis lesmateriaal ten verkoop aan te bieden, los van elke "dienst" inzake onderwijs, heeft wet nr . 72-1137 van 22 december 1972 deze leemte opgevuld, door te bepalen dat het verboden is "bij particulieren thuis documenten of materiaal ten verkoop aan te bieden dat in dezelfde behoeften kan voorzien als diensten waarvoor de colportage wegens haar aard bij bijzondere bepaling is verboden ".

3 . Buet is beheerder van een vennootschap die zich bezighoudt met de verkoop aan huis van didactisch materiaal voor de studie van het Engels, dat is opgesteld door de Encyclopaedia Britannica en uit België wordt ingevoerd . Tegen hem werd een strafvervolging ingesteld en het tribunal de grande instance te Parijs veroordeelde hem wegens overtreding van de bepalingen van wet nr . 72-1137 .

De cour d' appel te Parijs bevestigde op dit punt het vonnis in eerste aanleg, doch heeft het nuttig geoordeeld het Hof om een uitspraak te verzoeken over de "verenigbaarheid met artikel 30 EEG-Verdrag van de bepalingen van voormelde Franse wetten nrs . 71-556 en 72-1137 ".

4 . Uit de verwijzingsbeschikking blijkt duidelijk dat de vraag ( de weinig orthodoxe formulering ervan buiten beschouwing gelaten ) ertoe strekt te vernemen of een verbod zoals hiervoor beschreven, is te beschouwen als een bij artikel 30 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, en of een dergelijk verbod kan worden gerechtvaardigd met een beroep op een dwingend vereiste van het gemeenschapsrecht zoals de bescherming van de consument .

5 . In de eerste plaats dient dus te worden nagegaan of het verbod op het gebruik van een bijzonder winstgevende verkoopmethode zoals de verkoop aan huis, de handel tussen de Lid-Staten ongunstig kan beïnvloeden .

6 . In dat verband wil ik er vooraf op wijzen dat door het litigieuze verbod de ingevoerde produkten in geen enkel opzicht worden gediscrimineerd, aangezien de verkoop aan huis verboden is, ongeacht de oorsprong van de betrokken produkten .

7 . Wij moeten dus onderzoeken welke de grondslag is van de opvatting van Buet, dat het verbod van verkoop bij de consument thuis een belemmering vormt voor de handel tussen de Lid-Staten, omdat de ondernemingen worden gedwongen af te zien van een bijzonder doeltreffende afzetmethode en moeten terugvallen op diverse technieken die een veel geringere omzet opleveren, waardoor het volume van de voor de verkoop in Frankrijk ingevoerde goederen sterk daalt, of de ondernemingen extra uitgaven moeten doen om in een Lid-Staat andere verkoopmethoden in te voeren dan die welke zij in andere Lid-Staten hanteren .

8 . De Commissie en de Lid-Staten die opmerkingen hebben ingediend, zijn het over dit punt niet eens .

De Commissie verwijst naar 's Hofs arrest van 15 december 1982 in zaak 286/81, Oosthoek ( 1 ), waarin het heet : "Een wettelijke regeling die bepaalde vormen van reclame of bepaalde methoden van verkoopbevordering beperkt of verbiedt, zou ook zonder rechtstreeks voorwaarden voor de invoer te stellen, de omvang hiervan kunnen beperken doordat zij de verhandelingsmogelijkheden van de ingevoerde produkten ongunstig beïnvloedt . Ook indien een dergelijke regeling zonder onderscheid van toepassing is op nationale en ingevoerde produkten, is het niet uitgesloten dat het feit dat de betrokken onderneming gedwongen is, in de diverse Lid-Staten verschillende methoden van reclame of verkoopbevordering te hanteren of een door haar bijzonder doeltreffend geachte methode op te geven, een invoerbelemmering oplevert ."

Op basis van het voorgaande stelt de Commissie dat het verbieden van een bepaalde verkoopmethode een invloed kan hebben op de omzet van een bepaald produkt en dus een daling van het importvolume kan teweegbrengen .

De Lid-Staten daarentegen leggen het accent op 's Hofs arrest van 31 maart 1982 in zaak 75/81, Blesgen ( 2 ), waarin het heet dat de gevolgen van het in een Belgische wet neergelegde verbod op de verkoop voor verbruik ter plaatse van dranken met een hoog alcoholgehalte in alle voor het publiek toegankelijke plaatsen, het vrije verkeer niet meer beperken dan die van een normale handelsregeling, aangezien het verbod geen betrekking had op de talloze andere vormen van verhandeling van deze dranken, en dus tot de maatregelen was te rekenen die ingevolge richtlijn 70/50 van de Commissie van 22 december 1969 ( 3 ) in de regel geen gelijke werking hebben als kwantitatieve beperkingen, "omdat deze uitwerking gewoonlijk inherent is aan de verschillen tussen de wettelijke regelingen die door de Lid-Staten ter zake worden toegepast ". Hetzelfde zou gelden voor de verkoop van cursussen, in het bijzonder van taalcursussen, die kan plaatsvinden in boekhandels, in gespecialiseerde secties in grootwarenhuizen, per post en op nog andere manieren .

9 . In het licht van 's Hofs rechtspraak komt het mij voor, dat de oplossing van het probleem in wezen hiervan afhangt, of het verbod op de toepassing van een bepaalde verkoopmethode de intracommunautaire handel al dan niet in aanzienlijke mate kan beperken .

Anderzijds moet ik erkennen, dat de motivering van het arrest Blesgen mij enigszins perplex laat, voor zover daarin wordt gesteld dat de beperkingen die voortvloeien uit het verkoopverbod voor ter plaatse te gebruiken alcohol niet verder gaan dan hetgeen in het kader van een handelsregeling is beoogd . Een beroep op de vereisten van de bescherming van de volksgezondheid, zou mijns inziens een solidere grondslag opleveren, aangezien de stelling dat het verbod op het verbruik ter plaatse van alcoholhoudende dranken de verkoop daarvan niet in aanzienlijke mate beïnvloedt, volgens mij aanvechtbaar is; in ieder geval zou de juistheid ervan moeten worden onderzocht op basis van een objectieve beoordeling van het importvolume .

Ook met betrekking tot de verkoop aan huis kan de zienswijze die is gesuggereerd door de Lid-Staten die opmerkingen hebben ingediend, mij niet overtuigen, omdat uit de processtukken blijkt, en de ervaring leert dat de betrokken verkoopmethode, nog afgezien van de ernstige en gerechtvaardigde bezwaren die daartegen rijzen en waarover ik het verder nog zal hebben, een zekere weg naar succes is en een omzet garandeert die geen andere methode zelfs maar kan benaderen . Buet heeft in dat verband zelfs aangevoerd, dat de verkoop aan huis 90 % van zijn omzet uitmaakt, en dat het verbod van verkoopbevordering aan huis de verkoop van zijn produkt nagenoeg onmogelijk zou maken .

Ik ben het dan ook eens met de Commissie, dat het verbod van deze verkoopmethode het intracommunautaire handelsverkeer in aanzienlijke mate beïnvloedt .

10 . Sedert het arrest Rewe ( 4 ) van 20 februari 1979 is het evenwel vaste rechtspraak dat "belemmeringen van het intracommunautaire verkeer als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen op de verhandeling der betrokken produkten, moeten worden aanvaard voor zover dringende behoeften, onder meer verband houdend met de doeltreffendheid der fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van de consumenten, ze noodzakelijk maken ".

11 . Wel is het zo dat in de onderhavige zaak de belemmering van het intracommunautaire verkeer niet het gevolg is van een dispariteit in de nationale wettelijke regelingen, aangezien het bestaan van het beletsel niet afhangt van de vraag of de Lid-Staat vanwaar het produkt afkomstig is, zoals Frankrijk, de verkoop aan huis verbiedt, dan wel toestaat, zoals de meeste Lid-Staten lijken te doen .

12 . De vraag die thans rijst, is dus betrekkelijk nieuw, en komt hierop neer, of een dwingend vereiste een maatregel die het vrije goederenverkeer beperkt, wat het gemeenschapsrecht betreft, kan rechtvaardigen, ongeacht of er dispariteiten in de wettelijke regelingen van de Lid-Staat van uitvoer en van de Lid-Staat van invoer bestaan .

13 . Ik zie geen reden om in deze zaak een andere oplossing voor te stellen, aangezien de basisgegevens van het probleem dezelfde blijven en wij ook hier geconfronteerd worden met enerzijds een nationale bepaling die indirect een beletsel vormt voor het vrije verkeer, en anderzijds een dwingend vereiste dat die bepaling zou kunnen rechtvaardigen .

14 . Een van de door het Hof in zijn rechtspraak erkende dwingende vereisten, dat hier van belang is, is de bescherming van de consument, die, ongetwijfeld mede onder impuls van 's Hofs rechtspraak, een uitdrukkelijke doelstelling van de gemeenschapswetgeving is geworden, meer in het bijzonder van richtlijn 85/577 van de Raad van 20 december 1985 betreffende de bescherming van de consument bij buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten . ( 5 )

15 . In de considerans van deze richtlijn verwijst de Raad naar het eerste en het tweede programma van de Europese Economische Gemeenschap voor een beleid inzake bescherming en voorlichting van de consument, en merkt hij op dat bij overeenkomsten die buiten de verkoopruimten van de handelaar worden gesloten, het initiatief tot de besprekingen in de regel van de handelaar uitgaat, terwijl de consument onvoorbereid wordt overvallen en dikwijls niet in staat is kwaliteit en prijs van het aanbod met andere aanbiedingen te vergelijken; aan de consument, aldus nog steeds de Raad, moet een recht tot opzegging van de in zulke omstandigheden tot stand gekomen overeenkomst worden verleend, wat niet wegneemt dat de Lid-Staten vrij blijven een algeheel of gedeeltelijk verbod op het buiten verkoopruimten sluiten van overeenkomsten te handhaven of in te stellen, indien zij dit in het belang van de consument achten .

Artikel 8 van de richtlijn bepaalt dan ook uitdrukkelijk dat zij "niet belet dat de Lid-Staten gunstiger bepalingen vaststellen of handhaven met het oog op de bescherming van de consument op het gebied dat door deze richtlijn wordt bestreken ".

16 . De verdachte in het hoofdgeding betwist ook niet dat de Lid-Staten ter bescherming van de consumenten tegen eventueel bedrog, bevoegd zijn om de verkoop aan huis aan zeer strenge regels te onderwerpen .

Hij stelt evenwel dat in casu niet is voldaan aan een ander vereiste waarop in 's Hofs rechtspraak sterk de nadruk is gelegd, namelijk dat de vastgestelde maatregel evenredig dient te zijn aan het nagestreefde doel, wat inhoudt dat de Lid-Staten aan het dwingende vereiste van bescherming van de consument moeten voldoen, zoals trouwens ook aan de andere dwingende vereisten van het gemeenschapsrecht, "door zich te bedienen van een passend middel dat de handel tussen de Lid-Staten zo min mogelijk belemmert ". ( 6 )

17 . Volgens Buet is het absolute verbod op de verkoop aan huis van didactisch materiaal kennelijk onevenredig aan het nagestreefde doel, aangezien de Franse wetgeving de verkoop aan huis toestaat van andere goederen en diensten die niet minder "gevoelig" liggen dan het produkt in geding, zoals bij voorbeeld nieuwe auto' s of levensverzekeringen, in welke gevallen de consument wordt geacht voldoende beschermd te zijn door de zeer strenge garanties, neergelegd in de desbetreffende bepalingen, zoals de verplichting om een schriftelijke overeenkomst op te stellen, het recht van de koper om een dergelijke overeenkomst binnen een zekere termijn op te zeggen en het verbod voor de verkoper om onmiddellijke betaling te verlangen . De bijzondere vereisten die wet nr . 71-556 van 12 juli 1971 aan de instellingen voor afstandsonderwijs oplegt voor het sluiten van overeenkomsten en de waarborgen die aan die overeenkomsten zijn verbonden, verzekeren de consument overigens een bescherming die niet wordt opgeheven door het enkele feit dat de overeenkomst bij de klant thuis wordt gesloten .

Er bestaan dus een aantal niet onbelangrijke voorzorgsmaatregelen, die eventueel nog kunnen worden verscherpt, bij voorbeeld door te bepalen dat eerst telefonisch contact moet worden opgenomen met de potentiële klant om het bezoek bij hem thuis op voorhand af te spreken, zonder dat evenwel nodig is daaraan al te beperkende maatregelen te verbinden, zoals het absolute verbod van verkoop aan huis .

18 . Wat dit argument betreft, moet worden nagegaan of het inderdaad mogelijk is hetzelfde resultaat te bereiken via maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder belemmeren . Weliswaar is bij gebreke van een harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen elke Lid-Staat vrij om naar eigen goeddunken een hoger of lager niveau van bescherming van de consument vast te stellen, doch blijkens een vaste tendens in 's Hofs rechtspraak kunnen de strengste maatregelen die eventueel worden vastgesteld, alleen gerechtvaardigd zijn wanneer zij noodzakelijk voorkomen ter verzekering van dat niveau van bescherming .

19 . Een recente ontwikkeling van 's Hofs rechtspraak maakt evenwel een nieuwe benadering mogelijk . Waar tot nog toe met betrekking tot het criterium van de evenredigheid van een maatregel werd onderzocht of, bij een bepaald door een Lid-Staat vastgesteld beschermingsniveau, dat niveau ook kon worden bereikt door maatregelen die de intracommunautaire handel minder belemmeren dan die welke door de betrokken staat waren vastgesteld, is het Hof er in zijn arrest van 20 september 1988 ( zaak 302/86, Commissie/Denemarken, Jurispr . 1988, blz . 4607 ) van uitgegaan dat een Lid-Staat niet kan verlangen dat een dwingend vereiste van bescherming door toepassing van een bepaalde regeling voor de volle honderd procent wordt geëerbiedigd, wanneer andere maatregelen een voldoende niveau van bescherming blijken te kunnen bieden . Op basis van deze nieuwe benadering zou in het onderhavige geval bij voorbeeld kunnen worden onderzocht, of een regeling zoals die welke beklaagde in de hoofdzaak voorstaat, een voldoende bescherming kan bieden, zodat de consument nog slechts sporadisch aan het risico van misleiding wordt blootgesteld, en de omvang van het eventuele bedrog in ieder geval beperkt blijft .

20 . In het licht van deze overwegingen is mijns inziens een onderzoek in twee fasen mogelijk, waarbij in een eerste fase wordt nagegaan of het verbod op de verkoop aan huis noodzakelijk lijkt om de bescherming van de consument op het door de nationale wettelijke regeling vastgestelde niveau te verzekeren, en in geval van een bevestigend antwoord, in een tweede fase of, wat het gemeenschapsrecht betreft, een lager beschermingsniveau dan het door de Franse wettelijke regeling gewaarborgde niveau eventueel ook aanvaardbaar is .

21 . De noodzaak om bijzonder strenge regels vast te stellen om het niveau van bescherming van de consument in het geval van verkoop aan huis ten volle te verzekeren, lijkt mij bijzonder gerechtvaardigd wanneer het gaat om de verkoop van didactisch materiaal in het algemeen, en van cursusmateriaal voor de studie van een vreemde taal in het bijzonder . Een verkoper die taalcursussen wil verkopen, zal in de eerste plaats contact opnemen met mensen die een taal willen leren waarvan zij nog geen notie hebben, en dus pas achteraf kunnen beoordelen of de voorgestelde onderwijsmethode hen daarbij heeft geholpen . Anders dan bij het aanbod van andere goederen of diensten, wordt het aanbod van didactisch materiaal en vooral van materiaal voor de studie van vreemde talen gedaan aan een potentiële koper die per definitie niet in staat is de kwaliteit van het aangeboden goed of de aangeboden dienst te beoordelen en die zich dus veel gemakkelijker laat bedriegen dan bij voorbeeld de potentiële koper van een nieuwe auto, die in de meeste gevallen toch iets moet afweten van de kenmerken en de werking van het produkt "auto ".

22 . Andere overwegingen die ons ertoe nopen bijzonder strenge maatregelen ter bescherming van de consument als evenredig te beschouwen, houden verband met de psychologische toestand van talrijke potentiële kopers van didactisch materiaal . Het gaat daarbij namelijk vaak om studenten die in het kader van hun opleiding een bepaalde kennis dienen te verwerven of om werknemers die hopen door nieuwe kennis carrière te kunnen maken . De sterk psychologisch gemotiveerde keuze kan zulke consumenten er gemakkelijk toe brengen onbewust elke twijfel te verdringen betreffende de doeltreffendheid van een studiemethode of van pedagogisch materiaal, waarvan zij veel verwachten voor het welslagen van hun studie of hun beroepsleven; zo komt het ook dat zij vaak geen juist gebruik maken van eventuele wettelijke garanties, zoals de mogelijkheid om de overeenkomst op te zeggen .

23 . Vergeleken met de verkoop van sommige andere goederen en diensten, heeft de verkoop van didactisch materiaal ten slotte als bijzonder kenmerk, dat de slechte kwaliteit van het geleverde materiaal nogal zware gevolgen kan hebben, zowel financieel, aangezien het vaak om een belangrijke uitgave gaat, als qua persoonlijke inspanning, aangezien hij in ieder geval in zijn studie veel tijd en geestelijke energie moet investeren, en deze inspanning vergeefs is wanneer resultaten uitblijven .

24 . Zoals beklaagde in het hoofdgeding heeft opgemerkt, sluit het voorgaande niet uit dat er misschien andere sectoren bestaan waarin soortgelijke overwegingen even strenge bepalingen zouden rechtvaardigen, terwijl de nationale wetgevingen zich tevreden hebben gesteld met veel minder strikte regels .

Bij gebreke van een uniforme regeling hebben de Lid-Staten evenwel een discretionaire bevoegdheid om het beschermingsniveau vast te stellen, en ofschoon men eventueel bedenkingen kan hebben aangaande de redenen waarom een Lid-Staat strenger is geweest in de ene sector dan in de andere, kan niet worden betwijfeld dat de strengere regeling de toets van het gemeenschapsrecht kan doorstaan, tenzij blijkt dat het verschillend beschermingsniveau in werkelijkheid bedoeld is om de invoer van een produkt uit een andere Lid-Staat te belemmeren .

25 . Uit bovenstaande overwegingen moet dus worden afgeleid dat het verbod op de verkoop aan huis noodzakelijk lijkt ter verzekering van de bescherming van de consument op het door de nationale wetgever gewenste niveau, zulks onafhankelijk van de degelijkheid van de individuele instelling voor afstandsonderwijs en van de waarde van het door haar ten verkoop aangeboden didactisch materiaal, op welke punten Buet bijzonder de nadruk heeft gelegd, zonder evenwel het bewijs te kunnen leveren dat de mogelijkheden tot misbruik die destijds tot de vaststelling van een strikte wettelijke regeling hadden genoopt, in de betrokken sector thans niet langer bestaan .

26 . In het licht van de recente rechtspraak van het Hof moeten wij ons nog afvragen of in casu ook een minder ruime bescherming als voldoende kan worden beschouwd .

27 . Mijns inziens is zulks niet het geval . Een minder strenge en minder absolute bescherming zal namelijk uiteindelijk tot gevolg hebben dat juist de personen die om fysieke of sociale redenen minder alert en weerlozer zijn, zoals bejaarden en immigranten, nog steeds aan het risico van misleiding blijven blootgesteld . Juist deze categorieën van personen, die in het bijzonder bescherming behoeven, blijken in feite nauwelijks in staat te zijn sommige soepeler vormen van waarborgen, zoals bij voorbeeld de mogelijkheid om de overeenkomst binnen een bepaalde termijn op te zeggen, te benutten .

28 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vraag van de cour d' appel te Parijs te beantwoorden als volgt :

"Artikel 30 EEG-Verdrag verzet zich niet tegen de toepassing door een Lid-Staat van een - zonder onderscheid op binnenlandse en ingevoerde produkten toepasselijk - nationaal voorschrift waarbij de verkoop aan huis van documenten en didactisch materiaal voor de studie van vreemde talen wordt verboden ."

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 ) Jurispr . 1982, blz . 4575 .

( 2 ) Jurispr . 1982, blz . 1211 .

( 3 ) PB 1970, L 13, blz . 29 .

( 4 ) Zaak 120/78, Jurispr . 1979, blz . 649 .

( 5 ) PB 1985, L 372, blz . 31 .

( 6 ) Zie bij voorbeeld het arrest van 1 juli 1984, zaak 51/83, Commissie/Italië, Jurispr . 1984, blz . 2793 .