CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS

VAN 19 MEI 1983 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Deze zaak betreft een beroep tot nietigverklaring, door Théo Nebe, ambtenaar in de rang A 4, ingesteld tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens een besluit van 24 november 1981 betreffende zijn overplaatsing van afdeling VI/D/1 (Zuivelprodukten) naar afdeling VÏ/D/4 (Afwikkeling van de rekeningen, onregelmatigheden en fraude) van het directoraatgeneraal Landbouw.

I — De feiten zijn de volgende:

Nebe werd op grond van artikel 29, lid 2, Ambtenarenstatuut aangeworven als ambtenaar op proef van de Commissie. Na zijn aanstelling in vaste dienst werd hij een aantal keren bevorderd, laatstelijk op 13 juli 1973 naar de rang A 4 met ingang van 1 januari van dat jaar. Gedurende meer dan 19 jaren werkte hij op het directoraatgeneraal Landbouw bij de afdeling die, na verscheidene naamswijzigingen in de loop der jaren, thans de benaming „Zuivelprodukten” draagt.

Op 12 maart 1981 verspreidde de directeurgeneraal Landbouw, Villain, een nota onder het personeel van zijn directoraatgeneraal, waarin hij zijn zienswijze uiteenzette over de mobiliteit van de ambtenaren onder zijn gezag. Daarvan zijn drie elementen van belang:

— de verwijzing naar het mobiliteitsbeleid dat de Commissie zelf tussen 23 juli en 27 oktober 1980 geleidelijk had uitgewerkt;

— de toepassing van dat mobiliteitsbeleid op de ambtenaren van 30 tot 55 jaar, in de loopbanen A 5/4 en B 3/2 en in de rang B 1, die sinds tenminste vijf jaar dezelfde werkzaamheden verrichtten, en in de loopbanen A 7/6 en B 5/4 die sinds tenminste drie jaar dezelfde werkzaamheden verrichtten;

— de toepassing ervan op basis van vrijwilligheid, wat evenwel de mogelijkheid van herplaatsing ambtshalve, indien dat nodig was, niet uitsloot.

Op 13 oktober 1981 stelde Villain verzoeker, voor, hem te herplaatsen bij de afdeling „Afwikkeling van de rekeningen, onregelmatigheden en fraude” van het directoraat „Europees Oriëntatieen Garantiefonds voor de Landbouw” (EOGFL).

Na een onderhoud met hoge EOGFL-ambtenaren, waarbij hem was verteld welke taken hem daar wachtten, wees verzoeker het voorstel van de hand, en hij motiveerde dit in een aan Villain gerichte nota.

Op 29 oktober herhaalde deze schriftelijk zijn voorstel. Na te hebben geantwoord op verzoekers bezwaren, verzocht hij hem zijn nieuwe functie per 1 december 1981 te aanvaarden.

Op 4 november zond Villain de directeurgeneraal Personeelszaken en algemeen beheer de lijst toe van door het tot aanstelling bevoegd gezag vast te stellen herplaatsingsbesluiten. Op die lijst kwam ook Nebe voor.

Op 24 november werd het formele herplaatsingsbesluit genomen. Verzoekers ambt werd met ingang van 1 december daaropvolgend overgeplaatst van afdeling VI/D/1, „Zuivelprodukten”, naar afdeling VI/G/4, „Afwikkeling van rekeningen, onregelmatigheden en fraude”. Het onderhavige beroep richt zich tegen dit besluit.

Stappen van de Duitse minister van Landbouw en van de Luxemburgse minister van Buitenlandse zaken om verzoeker op zijn vroegere post te laten, hadden geen resultaat.

Op 30 november deelde Nebe de directeurgeneraal Personeelszaken en algemeen beheer mee, dat hij van plan was een klacht in te dienen tegen het besluit dat te zijnen aanzien zou worden genomen en waarvan hij uiteindelijk kennis kreeg op 18 december 1981.

Diezelfde dag diende hij een klacht in als bedoeld in artikel 90, lid 2, Ambtenarenstatuut. Daarin voerde hij aan, dat het besluit van 24 november 1981 onwettig was om drie redenen:

— gelet op zijn specialisatie, om wille waarvan hij via de procedure van artikel 29, lid 2, Ambtenarenstatuut, was aangeworven, was het besluit in strijd met het algemeen belang van de Commissie;

— het voldeed niet aan de beginselen van de Commissie ter zake van de mobiliteit van het personeel;

— het was in strijd met het dienstbelang en schond artikel 7, lid 1, Ambtenarenstatuut.

Omdat de Commissie gedurende vier maanden het stilzwijgen bewaarde, werd deze klacht geacht op 18 april 1982 te zijn afgewezen. Op 1 oktober 1982, dus wel heel erg Iaat, werd zij vervolgens uitdrukkelijk afgewezen.

Inmiddels had verzoeker het onderhavige beroep ingesteld, dat ter griffie van het Hof is ingeschreven op 12 juli 1982. Het verweerschrift van de Commissie is zelfs al op 20 september ingediend.

II —

Alvorens in te gaan op verzoekers middelen, dienen wij na te gaan of het bestreden besluit al dan niet is genomen in het kader van de zogenoemde mobiliteitsprocedure. De beginselen daarvan zijn door de Commissie vastgelegd op 23 juli 1980 en de uitvoeringsmodaliteiten op 29 oktober daaropvolgend. In het kader van deze procedure dienen bij de herplaatsing van een ambtenaar een aantal formele en materiële voorwaarden in acht te worden genomen. Verder wijst de Commissie erop, dat het niet de bedoeling is dat deze nieuwe procedure in de plaats komt van het bestaande systeem van overplaatsing of herplaatsing met het ambt. In dit system behoeven besluiten slechts te voldoen aan de twee in artikel 7 lid 1, Ambtenarenstatuut neergelegde voorwaarden: inachtneming van het belang van de dienst, en overeenstemming tussen ambt en rang (arrest van 24. 2. 1981, gevoegde zaken 161 en 162/80, Carbognani en Coda Zabetta, Jurispr. 1981, blz. 543, r.o. 21).

Het onderzoek van deze prealabele vraag is van wezenlijk belang. Zou immers het besluit ter zake van verzoekers tewerkstelling niet zijn genomen op basis van het besluit inzake de mobiliteit van 29 oktober 1980, maar een gewone maatregel tot herplaatsing met het ambt zijn, dan behoeven wij niet in te gaan op zijn tweede middel, ontleend aan schending van dat besluit, noch op de daarop gebaseerde argumenten die bij elk der andere middelen zijn aangevoerd.

De Commissie nu verklaart dat het tweede geval zich voordoet, en het Hof heeft haar gevraagd, tot staving daarvan twee stukken over te leggen :

— een afschrift van een besluit dat tegelijk met het bestreden besluit, dat wil zeggen in november 1981, in het kader van de mobiliteit bij DG VI is genomen;

— de definitieve lijst voor 1981, die het tot aanstelling bevoegd gezag krachtens artikel 5 van het besluit inzake de mobiliteit heeft vastgesteld, voor zover het DG VI betreft.

Analyse van deze twee teksten laat er geen twijfel aan bestaan, dat het besluit betreffende Nebe van 24 november 1981 niet kan zijn genomen in het kader van de door de Commissie op 29 oktober 1980 vastgestelde mobiliteitsprocedure. De eerste fase van deze procedure, te weten de publikatie van de voorlopige lijsten van alle ambtenaren wier taak gedurende een bepaald tijdvak (bijvoorbeeld: drie jaar of langer voor ambtenaren in de rangen A 6 en A 7; langer dan vijf jaar voor ambtenaren in de rangen A 4 en A 5) geen wijziging van betekenis had ondergaan, vond eerst op, 15 februari 1982 plaats (Personeelskoerier nr. 353). Voor wat de categorie A betreft, gold zij slechts de ambtenaren in de rangen A 7 en A 6. Bovendien is deze procedure van toepassing op alle diensten van de Commissie, behalve het wetenschappelijk en technisch personeel. Over de uitvoering ervan wordt dus niet door elk directoraatgeneraal afzonderlijk beslist.

Hieruit blijkt dat het ten aanzien van verzoeker genomen besluit valt onder artikel 7, lid 1, Ambtenarenstatuut.

Toch is er wat vreemds aan, want volgens de gegevens waarover wij beschikken, is het genomen in het kader van het mobiliteitsbeleid, door de directeurgeneraal Landbouw omschreven in zijn nota van 12 maart 1981, en is het uitgevoerd binnen dit directoraatgeneraal.

Wij behoeven dus niet in te gaan op verzoekers middel en argumenten voor zover betrekking hebbend op schending van het besluit van de Commissie van 29 oktober 1980.

III — Aangezien de ontvankelijkheid van het beroep niet kan worden betwist, kom ik thans tot de grond van de zaak.

Verzoeker voert vier middelen aan :

— schending van artikel 7 Ambtenarenstatuut,

— schending van het besluit van de Commissie van 29 oktober 1980,

— onvoldoende motivering,

— misbruik van bevoegdheid.

Het eerste middel

Verzoeker beroept zich vooreerst op artikel 7, lid 1, Ambtenarenstatuut, dat twee voorwaarden stelt: het dienstbelang en de gelijkwaardigheid van de ambten. In deze bepaling heet het immers, dat „het tot aanstelling bevoegde gezag ... de ambtenaar, uitsluitend in het belang van de dienst ..., bij wege van ... overplaatsing, overeenkomstig zijn rang te werk (stelt) in een tot zijn categorie ... behorend ambt.”

Het in casu genomen besluit betreft geen overplaatsing, want dan had er een vacature moeten zijn, maar een herplaatsing mét het ambt.

Verzoeker stelt overigens niet, dat zijn nieuwe ambt niet overeenkomt met zijn rang, en zeker niet dat het beneden zijn rang zou zijn, maar betwist, dat zijn overplaatsing uitsluitend in het belang van de dienst was.

A —

Het Hof heeft in zijn rechtspraak het begrip „uitsluitend in het belang van de dienst” gepreciseerd. Het heeft de gemeenschapsinstellingen een ruime discretionaire bevoegdheid ingeruimd, met betrekking tot de organisatie van hun diensten in overeenstemming met de hun opgedragen taken en de tewerkstelling met het oog daarop van het te hunner beschikking staand personeel (arrest van 21. 5. 1981, zaak 60/80, Kindermann, Jurispr. 1981, blz. 1329, r.o. 17; zie ook voor het bijzondere geval van de reorganisatie van de medische dienst het arrest van 9. 7. 1981, gevoegde zaken 59 en 129/80, Turner, Jurispr. 1981, blz. 1883, r.o. 44 en 45).

Bovendien moet, aldus het Hof, de ambtenaar bewijzen dat het te zijnen aanzien genomen besluit in strijd is met het dienstbelang of, in de woorden van het arrest-Kindermann, „dat de Commissie bij het nemen van het bestreden besluit de aan [haar beoordelings-] bevoegdheid gestelde grenzen zou hebben overschreden” (r.o. 17, in fine).

B —

Verzoeker doet zijn middel hoofdzakelijk steunen op vier argumenten, die wij stuk voor stuk zullen bespreken:

— hij is oorspronkelijk aangeworven op basis van artikel 29, lid 2, Ambtenarenstatuut;

— door zijn overplaatsing is zijn vroegere afdeling gedesorganiseerd, maar is de situatie in zijn nieuwe afdeling er niet op vooruitgegaan;

— bij zijn ambtshalve herplaatsing heeft men volstrekt geen oog gehad voor zijn persoonlijk belang;

— op zijn herplaatsing is van buiten de Commissie negatief gereageerd.

Eerste argument: Aanwerving op basis van artikel 29, lid 2, Ambtenarenstatuut

In zijn klacht en ook nog in zijn verzoekschrift betoogde verzoeker, dat het feit dat hem andere werkzaamheden zijn toegewezen dan die waarvoor hij rechtstreeks en buiten de normale procedure om was aangeworven, in strijd is met de rechtsgrondslag van zijn aanwerving en met het dienstbelang. Hij heeft deze — stellig ver gezochte — stelling inmiddels teruggenomen, en betoogt thans:

— dat een simpele verwijzing naar het belang van de dienst niet volstaat om een besluit automatisch een rechtsgrondslag te geven, en

— dat een besluit tot overplaatsing of herplaatsing van een ambtenaar die wegens bepaalde bijzondere kundigheden voor een ambt is aangeworven, bepaaldelijk met betrekking tot het belang van de dienst moet zijn gemotiveerd.

Het is juist, dat de administratie „niet met een abstracte verwijzing naar het dienstbelang kan volstaan, wil de wijziging van de taakstelling van een ambtenaar ipso facto rechtmatig zijn. Wie met de zo weinig scherpe, wellicht usantieel geworden, maar geen concrete inhoud dekkende term dienstbelang komt aandragen, maakt daarmee zelfs geen beperkte rechterlijke controle mogelijk” (conclusie van advocaatgeneraal Reischl in hogergenoemde zaak-Kindermann, Jurispr. 1981, blz. 1329, 1351). De administratie moet dan ook kunnen aangeven „waarin het belang in concreto is gelegen” (I.e.).

Betreffende het tweede punt meen ik dat, wanneer een ambtenaar is aangeworven op basis van artikel 29, lid 2, Ambtenarenstatuut, in ieder geval zeer zorgvuldig moet worden nagegaan, of het besluit om hem te ontheffen van de werkzaamheden waarvoor bij zijn aanwerving bijzondere kwalificaties waren vereist, wel in overeenstemming is met het dienstbelang. Die aanwervingsmethode wijst er immers op dat het om een specialist gaat, en dit schept het vermoeden dat de betrokkene in die functie beter tot zijn recht komt dan in een andere. In een dergelijk geval zou de discretionaire bevoegdheid van de administratie minder ruim moeten zijn dan normaal. Wanneer daarentegen de specialist zijn oorspronkelijk ambt eenmaal heeft verlaten, kan, zo meen ik, de gewone rechtspraak toepassing vinden.

Tweede argument: Desorganisatie van de oude afdeling zonder baat voor de nieuwe

Verzoekers vertrek zou de afdeling Zuivelprodukten hebben gedesorganiseerd, zonder dat zijn nieuwe afdeling met zijn komst zou zijn gebaat. Het belang van de dienst vereiste derhalve, dat men hem in zijn functie bij zijn oorspronkelijke afdeling liet.

Verzoeker voert aan dat:

1. de desorganisatie van de afdeling Zuivelprodukteri inzonderheid blijkt uit de in een nota van juli 1982 vermelde omstandigheid, dat het onderzoek van een aan een Lid-Staat verweten niet-nakoming niet volledig kon worden verricht. De Commissie antwoordt, dat verzoeker in die afdeling niet met deze zaak was belast;

2. zijn komst bij de afdeling „Afwikkeling van de rekeningen” heeft in de situatie daar geen verbetering gebracht. a) De reden voor de achterstand in de afwikkeling was immers niet een gebrek aan personeel, maar de ingewikkeldheid en traagheid van de gevolgde procedures. De Commissie betwist dit en noemt cijfers waaruit blijkt dat zij moeite heeft gedaan om afdeling VI/G/4 te versterken. Deze overwegingen van algemene aard lijken mij evenwel niet relevant voor, de beantwoording van de onderhavige vraag. Ook indien de betrokken afdeling moest worden versterkt, volgt daaruit niet automatisch, dat de keuze op verzoeker moest vallen als de man die de groep afwikkeling moest leiden. Zonder de aan de rechterlijke controle gestelde grenzen te overschrijden, moet in concreto worden getoetst of deze concrete keuze overeenstemde met het dienstbelang. b) Tegen deze keuze heeft verzoeker verscheidene argumenten aangevoerd. Hij wijst erop, dat er bij DG VI relatief veel ambtenaren werken, ook in dezelfde rang, en dat er meer liefhebbers waren voor een overplaatsing dan er feitelijk zijn overgeplaatst. Bovendien waren er daaronder waarschijnlijk enkelen die niet op basis van artikel 29, lid 2, waren aangeworven en die dus niet als specialist voor een bepaald produkt of een bepaalde materie konden worden beschouwd. Verzoeker daarentegen is door zijn opleiding en ervaring in zijn eigen ogen een zuiveldeskundige. Dit specialisme is in zijn nieuwe functie van geen enkel nut. Het belang van de dienst zou dus beter zijn gediend met een andere keuze. c) Vóór de keuze van verzoeker valt ook het nodige aan te voeren:

1. Nebe is stellig een bijzonder waardevolle ambtenaar; dit blijkt uit de brief van de Luxemburgse minister van Buitenlandse Zaken, eens zijn collega, en vooral uit zijn beoordelingsrapporten.

2. Beziet men zijn loopbaan, dan blijken bovendien zijn verantwoordelijkheden voortdurend groter te zijn geworden naar gelang de zuivelproblematiek ingewikkelder en moeilijker werd. Daarnaast werd hij belast met twee andere taken: de coördinatie van het beheer van de voedselhulp en de verzoeken om toetreding van Griekenland) Spanje en Portugal voor wat de zuivelsector betreft.

3. Als allround deskundige op zuivelgebied heeft Nebe zijn kennis voortdurend verdiept en uitgebreid. Zo is hij tevens landbouweconoom. Vóór zijn indiensttreding bij de Commissie heeft hij economie gestudeerd aan de „Leibniz-Akademie (Verwaltungs- und Wirtschaftsakademie)” te Hannover en aan de „Mittelrheinische Verwaltungs- und Wirtschaftsakademie” te Bonn.

4. Bovendien bezit hij een redelijke juridische kennis, verworven tijdens zijn studies te Hannover en Bonn en in praktijk gebracht door zijn medewerking aan de opstelling van gemeenschapsverordeningen voor de zuivelsector. Hij is coauteur van het boek „Das Recht der Milchwirtschaft”, terwijl zijn laatste opdracht bij de afdeling Zuivelprodukten bestond in een codificatie van de voedselhulp in de zuivelsector.

5. In zijn nieuwe functie tenslotte is hij in het bijzonder verantwoordelijk voor de controle van de uitgaven in de zuivelsector. Uit een en ander volgt dat de wijziging van verzoekers tewerkstelling overeenstemt met het belang van de dienst.

Derde argument: Er is geen rekening gehouden met verzoekers persoonlijk belang

De Commissie en verzoeker zijn het erover eens, dat men bij een wijziging van tewerkstelling het dienstbelang zoveel mogelijk moet trachten te verzoenen met het persoonlijk belang van de ambtenaar. Verzoeker erkent, dat bij een belangenconflict het dienstbelang voorrang heeft op het persoonlijk belang.

Partijen verschillen evenwel van mening over de toepassing van deze beginselen in de onderhavige zaak. Volgens verzoeker heeft de administratie duidelijk gehandeld in strijd met haar zorgplicht jegens hem. Door hem werkzaamheden op te dragen die niet met zijn specialisme overeenkomen, zou zij geen rekening hebben gehouden met zijn persoonlijk belang.

a) De zorgplicht, aldus de rechtspraak van het Hof, is de weerspiegeling van „het door het Statuut geschapen evenwicht tussen de wederzijdse rechten en verplichtingen in de betrekkingen tussen het administratief gezag en de ambtenaren” (arrest van 9. 12. 1982, zaak 191/81, Plug, Jurispr. 1982, r.o. 21). „Dit evenwicht houdt onder meer in, dat het betrokken gezag ... alle elementen in aanmerking neemt die zijn besluit kunnen beïnvloeden, en dat het daarbij niet enkel rekening houdt met het belang van de dienst, maar ook met dat van de betrokken ambtenaar” (arrest van 12. 5. 1980, gevoegde zaken 33 en 75/79, Kuhner, Jurispr. 1980, blz. 1677, r.o. 18 en 22). Dit behoeft de administratie evenwel „niet te beletten een noodzakelijk geachte rationalisatie van de diensten door te voeren” (arrest van 29. 10. 1981, zaak 125/80, Arning, Jurispr. 1981, blz. 2539, r.o. 19).

b) Toen de Commissie verzoeker overplaatste naar de afdeling Afwikkeling van de rekeningen, heeft zij toen inderdaad voldoende rekening gehouden met alle elementen, daaronder begrepen die welke verband houden met verzoekers persoonlijk belang?

Volgens verzoeker moet op twee elementen worden gelet:

— het maken van regelmatige én langere dienstreizen naar de Lid-Staten, noodzakelijk voor de controles ter afwikkeling van de EOGFL-rekeningen, zou hij wegens zijn gezinsomstandigheden moeten weigeren;

— hij zou contractueel verplicht zijn verder mee te werken aan het bijwerken van „Das Recht der Milchwirtschaft”, een losbladige gecommentarieerde verzameling van wettelijke regelingen met analytisch inhoudsoverzicht.

Ervan in kennis gesteld, meende Villain echter dat deze elementen niet beslissend konden zijn, „gelet op de dwingende vereisten van de dienst”.

Dit standpunt lijkt mij juist. Verzoeker heeft overigens in zijn administratieve klacht en tijdens de procedure voor het Hof niet meer over die gezinsomstandigheden gesproken. En wat het probleem van zijn verdere medewerking aan „Das Recht der Milchwirtschaft” betreft, meent de Commissie, dat dat niet moet worden overdreven.

Anderzijds meen ik, dat het „persoonlijk belang” van de ambtenaar niet enkel factoren van persoonlijke aard omvat — zelfs indien deze in rechtstreeks verband staan met de beroepswerkzaamheid —, maar ook factoren die meer met de beroepsuitoefening zijn verbonden. Vaststaat, dat verzoeker door zijn herplaatsing grotere verantwoordelijkheden heeft gekregen. Dit blijkt duidelijk wanneer men zijn taakomschrijving bij de afdeling Zuivelprodukten (beoordelingsrapport over 1977-1979) vergelijkt met die van zijn nieuwe functie. Verder wijst de Commissie erop, dat verzoeker thans werkzaam is in een sector die door de bevoegde instanties als prioritair wordt beschouwd, en dat hij thans de leiding heeft van een groep van een twintigtal ambtenaren. Daaruit concludeert zij, dat, „ook al is de herplaatsing geen garantie voor een promotie, de kans daarop in elk geval stellig groter is geworden”.

Dit alles in aanmerking genomen, meen ik te mogen zeggen dat de bevoegde instanties van de Commissie overeenkomstig hun zorgplicht inderdaad rekening hebben gehouden met verzoekers persoonlijk belang, in de mate waarin 's Hofs rechtspraak dat verlangt.

Vierde argument: Negatieve reacties van buiten de Commissie

Tenslotte moet het belang van de dienst, volgens verzoeker, niet alleen worden beoordeeld in het licht van het intern administratief beheer, maar ook in het licht van de betrekkingen van de diensten met de buitenwereld. Dit zou vooral van belang zijn wanneer de overgeplaatste ambtenaren voortdurend contacten moesten onderhouden met allen (van de nationale autoriteiten tot het bedrijfsleven) die bij de toepassing van de gemeenschappelijke marktordeningen betrokken zijn, zoals dat met hem het geval was in zijn functie bij de afdeling Zuivelprodukten.

Blijkens de brief van 24 november 1981 van de Duitse minister van Landbouw aan het lid der Commissie, belast met landbouwaangelegenheden, en een artikel in het Duitse blad „Welt der Milch, Fachzeitschrift für die europäische Milch- und Nahrungsmittelindustrie” van 26 februari 1982 heeft verzoekers overplaatsing in de betrokken kringen negatieve reacties uitgelokt.

Zonder op het probleem zelf in te gaan, brengt de Commissie op overtuigende wijze hiertegen in, dat het argument betreffende de negatieve reacties van een vakblad of van een nationaal politicus, met de nodige scepsis moet worden benaderd. Terecht stelt zij, dat dergelijke artikelen in de pers en — zou ik daaraan willen toevoegen — reacties van politici vaak van buiten zijn geïnspireerd. Verder wijst zij erop, dat verzoeker ook in zijn nieuwe functie geregeld contacten moet onderhouden met de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten.

Met verzoekers overplaatsing binnen het directoraatgeneraal Landbouw, van de afdeling Zuivelprodukten naar de afdeling „Afwikkeling van de EOGFL-reke-ningen”, heeft de Commissie, oordelende dat deze maatregel in overeenstemming was met het dienstbelang, de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid dus niet overschreden, ook niet wanneer men in aanmerking neemt dat de betrokkene een specialist is.

Tweede middel

Daar het bestreden besluit niet is genomen op basis van het besluit van de Commissie van 29 oktober 1980 inzake de mobiliteit, behoeven wij niet in te gaan op verzoekers tweede middel, dat op schending van laatstgenoemd besluit is gebaseerd.

Derde middel

In verzoekers derde middel gaat het om artikel 25, tweede alinea, tweede zin, Ambtenarenstatuut, volgens hetwelk ieder bezwarend besluit met redenen moet zijn omkleed.

Laten wij beginnen met een overzicht van de rechtspraak van het Hof over de draagwijdte van deze verplichting waar het overplaatsing en herplaatsing met het ambt betreft.

Het doel van de motiveringsplicht is tweeërlei: de motivering moet de betrokkene in staat stellen „te beoordelen of het besluit een gebrek vertoont waardoor zijn wettigheid kan worden betwist” en zij moet „rechterlijke toetsing mogelijk” maken (arrest van 28. 5. 1980, gevoegde zaken 33 en 75/79, Kuhner, Jurispr. 1980, blz. 1677, r.o. 15). Aan deze dubbele voorwaarde is volgens het Hof voldaan, „wanneer uit de omstandigheden waaronder het aangevochten besluit is vastgesteld en aan de betrokkene is meegedeeld, alsmede uit de dienstnota's en de andere mededelingen waarop het besluit steunt, de wezenlijke elementen bekend kunnen zijn waardoor de administratie zich bij haar besluitvorming heeft laten leiden” (arrest van 17. 12. 1981, zaak 791/79, Démont, Jurispr. 1981, blz. 3105, r.o. 12).

Bovendien heeft het Hof gepreciseerd dat „de verplichting om een maatregel betreffende de inrichting van de dienst te motiveren, moet worden gezien in verhouding tot de discretionaire bevoegdheidsmarge waarover het tot aanstelling bevoegd gezag terzake beschikt, alsook tot het bijkomstig karakter van de nadelen die een nieuwe tewerkstelling waardoor de rang en materiële positie van de ambtenaar onverlet worden gelaten, voor deze kan opleveren” (zaak 125/80, Arning, Jurispr. 1981, blz. 2539, r.o. 12).

Tenslotte heeft het Hof overwogen dat „de omvang van die verplichting steeds in concreto moet worden beoordeeld” (gevoegde zaken 33 en 75/79, Kuhner, Jurispr. 1980, blz. 1677, r.o. 15).

In de recente rechtspraak heb ik maar één arrest gevonden waarin een overplaatsingsbesluit werd nietigverklaard wegens verkeerde motivering (arrest van 9. 7. 1981, gevoegde zaken 59 en 129/80, Turner, Jurispr. 1981, blz. 1883, r.o. 62-65, inzonderheid r.o. 63).

Deze laatste zaak betrof de ambtshalve overplaatsing van een arts van de medische dienst van de Commissie bij DG XII, op de enkele grond dat zij zich niet zou hebben weten aan te passen aan de haar bij de medische dienst opgedragen taken, die zeer onduidelijk bleken te zijn. Het Hof oordeelde, dat deze redengeving een onverdiend verwijt aan het adres van de betrokkene was, „en dat bijgevolg het besluit tot overplaatsing in strijd met de vereisten van artikel 25, tweede alinea, tweede zin, Ambtenarenstatuut hoe dan ook niet met redenen is omkleed” (r.o. 63).

In casu, stel ik vast, is het besluit van 24 november 1981 enkel gemotiveerd met het belang van de dienst. Men vindt er dus geen bijzondere negatieve motivering, zoals die waarop het bovenbedoelde besluit betreffende mevrouw Turner was gebaseerd.

Wij moeten dus zien naar wat er aan het bestreden besluit vooraf is gegaan: het onderhoud van Villain met verzoeker op 13 oktober 1981' en de tussen deze beiden gewisselde nota's.

Uit een en ander zou volgens verzoeker blijken, dat de motivering tegenstrijdig en onvoldoende is.

1. Verzoeker wijst vooreerst op contradicties tussen het mobiliteitsbeleid zoals dit is omschreven in de nota van Villain, en de toepassing ervan in zijn geval. a) Ik wil echter opmerken, dat er hoe dan ook geen tegenstrijdigheid bestaat tussen de wijze waarop de mobiliteit in de nota is gepresenteerd, en de ambtshalve herplaatsing, tegen zijn wil, van verzoeker. Villains circulaire wijst immers uitdrukkelijk op de mogelijkheid van ambtshalve herplaatsingen. Hij schrijft immers: „Ik hoop op een groot aantal aanvragen, zodat dit beleid op basis van vrijwilligheid kan worden uitgevoerd. Het is evenwel duidelijk, dat om degenen die voor mobiliteit hebben gekozen ter wille te kunnen zijn, in een aantal gevallen ambtenaren zullen moeten worden overgeplaatst die hoewel zij reeds sinds geruime tijd op dezelfde post werkzaam zijn, niet om overplaatsing hebben gevraagd. Dat is de prijs die moet worden betaald voor het evenwicht binnen de diensten en om degenen die verandering wensen, tegemoet te kunnen komen.” b) Verzoeker wijst erop, dat het verzoek van een aantal ambtenaren van DG VI, die een overplaatsing wensten, is afgewezen, wat in strijd zou zijn met het gewenste vrijwilligheidskarakter. Hij weerlegt echter niet het antwoord van de Commissie, dat aan een klein aantal aanvragen om herplaatsing geen gevolg kon worden gegeven „omdat moest worden voorkomen dat bepaalde diensten zouden worden gedesorganiseerd — wat het tegengestelde zou hebben opgeleverd van het beoogde doel, te weten een evenwichtiger verhouding tussen de diensten en een betere inzet van het beschikbare personeel —, en omdat in bepaalde gevallen moest worden gekozen tussen ambtenaren die dezelfde voorkeur hadden uitgesproken.” c) Tenslotte verwijt verzoeker de directeurgeneraal, dat geen „breed overleg met de vertegenwoordigers van het personeel” heeft plaatsgevonden, terwijl volgens diens nota een dergelijk overleg de uitvoering van het mobiliteitsbeleid moest begeleiden. Ging het hier om overleg over de mobiliteitsactie als zodanig of over de individuele gevallen? Ik meen dat slechts het eerste bedoeld was. Niets in de algemene bewoordingen van de nota wettigt de conclusie, dat het in elk van de 39 gevallen van ambtenaren van de categorie A, die bij de actie waren betrokken, tot een overlegprocedure had moeten komen. Bovendien is het duidelijk dat de wettigheid van een ambtshalve herplaatsing niet afhangt van de instemming van de personeelsvertegenwoordigers; om zijn toezegging gestand te doen, is het voor de verantwoordelijke chef voldoende dat hij hen raadpleegt. Op 7 oktober 1981 nu is er een bijeenkomst geweest van een contactcommissie uit de personeelsvertegenwoordiging en de vertegenwoordiger van Villain, adjunct-directeurgeneraal Pizutti. Daar is aan de personeelsvertegenwoordigers uiteengezet hoe de mobiliteit bij het directoraatgeneraal Landbouw zou worden verwezenlijkt.

2. Is de motivering van het bestreden besluit onvoldoende, niet terzake of zelfs verkeerd? a) Verzoeker is van mening, dat het in aanmerking nemen van mobiliteit als een positieve factor bij bevorderingsvoorstel-Ien juist is bij pas aangeworven ambtenaren, maar niet bij ambtenaren die zoals hij al een loopbaan van twintig jaar bij de Commissie achter de rug hebben. Deze bewering steunt op niets. Het is duidelijk dat de Commissie de mobiliteit aanmoedigt, die voor alle ambtenaren gunstig is, en ik constateerde reeds, dat zich in verzoekers loopbaan de laatste tijd een voortdurende toeneming van zijn verantwoordelijkheden aftekent. b) Verzoeker stelt dat, gezien het grote aantal vrijwilligers, men iemand anders had kunnen kiezen als hoofd van de groep die met de afwikkeling van de EOGFL-rekeningen is belast, vooral omdat hij door zijn opleiding en ervaring op zijn oude post meer kan bijdragen aan de goede werking van de dienst dan op zijn huidige post. Het te zijnen aanzien genomen besluit zou derhalve ten onrechte met een beroep op het dienstbelang zijn gemotiveerd. Waar het om de herplaatsing zelf ging, heb ik deze tegenwerping reeds van de hand gewezen. Ik doe het opnieuw waar het, meer beperkt gezien, om de motiveringsplicht gaat. Op verzoekers argumenten die met zijn specialisatie verband hielden, heeft Villain uitdrukkelijk geantwoord, dat deze specialisatie alsook verzoekers kennis van de verordeningen en andere bepalingen en zijn ervaring terzake, juist de gronden zijn die hem ertoe hadden gebracht de overplaatsing in overweging te nemen (nota van 29. 10. 1981). Toen het besluit van 24 november hem werd meegedeeld, wist verzoeker al op welke elementen het was gebaseerd. In zoverre is het dus voldoende gemotiveerd. c) Tenslotte wijst verzoeker erop, dat zijn naam voorkwam op de op 25 september opgestelde lijst van „door het nt aanstelling bevoegd gezag te nemen besluiten tot overplaatsing van ambtenaren van DG VI”. Hij concludeert daaruit, dat zijn onderhoud met Villain van 13 oktober daaropvolgend louter formeel was: geen enkel argument, hoe zwaarwegend ook, had, zo zegt hij, zijn gesprekspartner ertoe kunnen bewegen zijn mening over zijn herplaatsing te herzien. Leest men het door verzoeker bedoelde stuk aandachtig, dan blijkt echter dat de lijst van 25 september voorlopig was en dus nog kon worden gewijzigd. Deze lijst is immers pas op 4 november 1981 aan de directeurgeneraal Personeelszaken toegestuurd. Zo gezien, kan men bezwaarlijk stellen dat, ook als zijn bezwaren gegrond waren bevonden, zijn naam toch op de betrokken lijst zou zijn blijven staan. Ik meen dat aan de verschillende vereisten van de rechtspraak is voldaan: toen op 24 november 1981 tot herplaatsing van verzoeker werd besloten, kende deze de wezenlijke elementen die dat besluit uit het oogpunt van het belang van de dienst rechtvaardigden. Bovendien heeft hij de gelegenheid gehad zijn bezwaren te formuleren, en zijn deze onderzocht en gewogen.

Vierde middel

In zijn vierde middel stelt verzoeker, dat het te zijnen aanzien genomen overplaatsingsbesluit ongeldig is wegens misbruik van bevoegdheid.

1. Dit middel is evenwel nog slechts relevant indien het Hof anders dan ik het tweede middel gegrond zou achten. Het is dus van subsidiaire aard en veronderstelt dat het bestreden besluit niet in het belang van de dienst is genomen. Zo daarentegen het besluit, zoals ik meen, wel in overeenstemming is met het belang van de dienst — en tot dit doel heeft het tot aanstelling bevoegd gezag de bevoegdheid om het te nemen (conclusie van advocaatgeneraal Reischl van 10. 3. 1983, zaak 85/82, Schloh, Jurispr. 1983) —, dan volgt daaruit ipso facto dat met het bestreden besluit niet „een ander dan het wettige doel” is beoogd (arrest van 25. 11. 1976, zaak 123/75, Küster, Jurispr. 1976, blz. 1701, r.o. 15; zie ook arrest van 5. 5. 1966, gevoegde zaken 18 en 35/65, Gutmann, Jurispr. 1966, blz. 149; arrest-Kindermann, reeds aangehaald, r.o. 20, en de conclusie van advocaatgeneraal Reischl in die zaak, blz. 1350).

2. Maar zelfs indien het Hof mijn analyse van het tweede middel niet volgt, kan verzoeker dan „rechtens en genoegzaam” (arrest-Küster, r.o. 15) aan de hand van „objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen” (arrest-Gutmann) „aantonen” (conclusie Reischl in de zaak-Schloh), dat het tot aanstelling bevoegd gezag slechts ogenschijnlijk de wettelijke doelstellingen heeft nagestreefd waartoe zij haar bevoegdheden heeft gekregen? Hij verwijst naar de volgende elementen: — men tracht het voor te stellen, alsof in zijn nieuwe functie zijn oude specialisatie verder een rol kan spelen; — de verklaarde wil om hem ambtshalve over te plaatsen, ondanks de bezwaren die hij bij de directeurgeneraal van DG XI heeft aangevoerd in verband met zijn specialisatie en de bij zijn aanwerving gevolgde buitengewone procedure; — de louter speculatieve — en niet bewezen — bewering, dat hij als specialist op zijn nieuwe post nuttiger is voor de Commissie dan op zijn vorige post. Voor zover deze elementen niet opgaan in hetgeen tot staving van het tweede middel is betoogd, lijken zij mij duidelijk onvoldoende als bewijs dat het bestreden besluit is genomen met een ander doel dan dat waarvoor de Commissie ambtenaren mag herplaatsen. Dit middel moet bijgevolg eveneens worden verworpen.

IV — Tot slot nog enkele woorden omtrent de kosten.

Zoals ik in het begin al zei, zou dit beroep anders zijn verlopen — en waarschijnlijk ook een andere afloop hebben gekend —, indien was gebleken dat verzoeker was herplaatst op basis van de mobiliteitsprocedure die de Commissie bij haar besluit van 29 oktober 1980 heeft geregeld. Zoals ik echter zal trachten duidelijk te maken, heeft er tot ver in de contentieuze procedure veel verwarring geheerst over de rechtsgrondslag van het besluit. Zo gezien is het volstrekt begrijpelijk, dat verzoeker lange tijd heeft geloofd, dat het besluit tot wijziging van zíjn tewerkstelling rechtstreeks krachtens het besluit van de Commissie was genomen en niet, zoals inmiddels is gebleken, krachtens een procedure binnen het directoraatgeneraal Landbouw die, hoewel geïnspireerd door „de door de Commissie op 23 juli 1980 vastgestelde beginselen inzake de mobiliteit” (antwoord van de Commissie van 12. 4. 1983 op het verzoek van het Hof om overlegging van een aantal documenten), slechts behoefde te voldoen aan de voorwaarden van de nota waarmee zij werd aangekondigd, en aan die van artikel 7, lid 1, Ambtenarenstatuut.

De daaruit voortgevloeide onduidelijkheid had men mijns inziens eerder moeten wegnemen. De Commissie had dat moeten doen zodra zij verzoekers nota van 30 november 1981 aan de directeurgeneraal Personeelszaken en algemeen beheer had ontvangen, waarin hij zegt: „[De handelwijze van Villain] is in strijd met het besluit van de Commissie inzake de mobiliteit, volgens hetwelk deze maatregelen slechts met instemming van de betrokken ambtenaar kunnen worden getroffen.”

Wat erger is, zelfs het verweerschrift van 22 september — ten Hove ingeschreven op 30 september — laat die onduidelijkheid bestaan. In haar antwoord op het derde middel betreffende de motivering voert de Commissie tegen verzoekers argument, dat in het besluit geen rekening is gehouden met zijn hoedanigheid van zuiveldeskundige, aan dat deze omstandigheid slechts relevant zou kunnen zijn indien zijn specialisatie van dien aard was, dat er bij de Commissie geen andere post was te vinden, die voor heni voldoende interessant was of waarop hij zijn carrière met voldoende nut voor de Commissie zou kunnen voortzetten. Hiermee sluit zij aan bij de bewoordingen van punt 3, sub b, van haar besluit van 29 oktober 1980 inzake de mobiliteit. Nog in het stadium van de repliek bestond er dus nog onzekerheid over het punt dat ons hier bezig houdt. Tenslotte komt in het uitdrukkelijke besluit van 1 december 1982 tot afwijzing van verzoekers klacht de volgende passage voor: „Zo u het te uwen aanzien genomen besluit hebt kunnen beschouwen als een maatregel in het kader van de actie ter bevordering van de mobiliteit, dan is dat omdat daartoe is besloten tegelijk met een herindeling van de diensten van DG VI krachtens de door de Commissie op 29 oktober 1980 vastgestelde beginselen, die voorlopig niet de ambtenaren in de rangen A 5 en A 4 betreft.” Deze passage moet wel een vergissing zijn, want de besluiten op grond van de mobiliteitsprocedure van 29 oktober zijn, wat de eerste fase ervan betreft, zoals gezegd pas op 15 februari 1982 in werking getreden en betroffen niet enkel DG VI, maar alle diensten van de Commissie (antwoord van de Commissie van 15. 4. 1983 op de vragen van het Hof).

Derhalve geef ik het Hof in overweging, toepassing te geven aan artikel 69, paragraaf 3, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering krachtens hetwelk het Hof ook de in het gelijk gestelde partij kan veroordelen tot vergoeding van de kosten welke zij aan de wederpartij heeft doen opkomen, indien het van oordeel is dat deze nodeloos dan wel vexatoir zijn veroorzaakt.

Bijgevolg concludeer ik tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van de Commissie in de kosten, die van verzoeker daaronder begrepen.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.