CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 15 FEBRUARI 1977 ( 1 )

Mijne Heren,

Ik behoef U wel nauwelijk te herinneren aan 's Hofs uitspraak in de „suikerzaken” — 40 enz./73 Suiker Unie e.a. tegen Commissie [1975], Jurispr. 1663. U zult zich herinneren dat de boeten welke de Commissie aan sommige verzoekers had opgelegd, in het dictum — 3 b) — zijn verlaagd, in dier voege dat de verlaagde boetebedragen telkens in rekeneenheden zijn vermeld en bovendien tussen haakjes in de nationale munteenheid van de Lid-Staat waar betrokkene zijn hoofdkantoor had gevestigd. Het Hof paste daarbij de omrekeningskoers toe die in de artikelen 10 en 27 van 's Raads Financieel Reglement van 25 april 1973„van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen” (73/91/EGKS, EEG, Euratom) is voorgeschreven, te weten die welke resulteert uit de verhouding tussen het gewicht aan fijn goud van de rekeneenheid (0,88867083 gram) en het gewicht aan fijn goud dat gelijk staat met de aan het Internationale Monetaire Fonds opgegeven pariteit van de betrokken munteenheid. Alleen al uit de zaken betreffende de monetaire compenserende bedragen welke voor het Hof hebben gediend is ons terdege bekend dat die omrekeningskoersen thans volkomen irreëel zijn.

Volgens een door betrokkenen ingewonnen advies zou 's Hofs arrest echter in het licht van de desbetreffende communautaire regelingen in die zin moeten worden uitgelegd dat de verlaagde boétebedragen in rekeneenheden luiden en dat men zich van zijn schuld kon kwijten door betaling in de munteenheid van om het even welke Lid-Staat, omgerekend volgens het Financieel Reglement. Behalve één van de verzoekers (die de boete nog volledig moet betalen) vonden zij in de omstandigheid dat de Italiaanse lira destijds de zwakste munteenheid der Gemeenschap was, aanleiding om hun boetes te betalen in overeenkomstig het Financieel Reglement omgerekende lire, tot welke omrekening zij meenden gerechtigd te zijn. De Commissie heeft ons voorgerekend dat de Franse ondernemingen, indien zij hiertoe inderdaad gerechtigd waren, er 33 %, de Belgische ondernemingen 35 %, de Nederlandse ondernemingen 40 % en de Duitse ondernemingen 43 % op konden overhouden.

De Commissie wilde daarvan evenwel niet weten. De desbetreffende correspondentie is goeddeels aan het Hof overgelegd. Ik geloof niet dat wij met een bespreking van die correspondentie gebaat zijn, ofschoon de tussen verzoekers en de Commissie gerezen strijdvragen erin worden aangeroerd. Ook de Commissie blijkt van mening dat men zich tot oplossing van de gerezen vragen krachtens de artikelen 40 van het Statuut en 102 van het Reglement voor de procesvoering tot het Hof diende te wenden ten einde uitlegging te verkrijgen van punt 3 b) van het dictum van genoemd arrest.

Verzoekers in de zaken 41, 43 en 44/73 dienden toen het thans dienende verzoek om uitlegging in. Strikt genomen is er sprake van twee verzoeken, onderscheidenlijk gedaan in zaak 41/73 en in de zaken 43 en 44/73 (tussen de beide verzoeksters in die zaken kwam het inmiddels tot een fusie).

Ter terechtzitting kwam de Commissie alsnog, erg wantrouwend, aandragen met .de vraag of betrokkenen in deze verzoeken wel kunnen worden ontvangen.

Zij meende die ontvankelijkheid in twijfel te moeten trekken omdat verzoekers in de hoofdzaak hadden gesteld dat de Commissie — en daarom ook het Hof, rechtdoende op een tegen de beschikking ingesteld beroep — volgens de ten deze relevante bepalingen van verordening 17 niet bevoegd was de geldboete anders dan in rekeneenheden vast te stellen. De Commissie had in haar beschikking de boeten zowel in rekeneenheden uitgedrukt als in de nationale munteenheid der onderscheiden ondernemingen, en wel aldus dat het bedrag in nationale valuta niet tussen haken, doch met gebruikmaking van het voegwoord „of” achter het bedrag in rekeneenheden werd vermeld. De Commissie formuleerde het als volgt:

„De volgende geldboetes worden opgelegd:

a) aan de Tiense Suikerraffinaderij een geldboete van 1500000 (één miljoen vijfhonderdduizend) rekeneenheden, of 75000000 (vijfenzeventig miljoen) FB;

b) aan de Sucres & Denrées een geldboete van 1000000 (één miljoen) rekeneenheden of 5554190 (vijf miljoen vijfhonderdvierenvijftigduizend honderdnegentig) FF (PB L 140 van 25. 5. 1973);

De grief dat aan verordening 17 niet het recht tot omrekening van een geldboete in een nationale munteenheid kon worden ontleend, had daarom volgens de Commissie moeten worden opgeworpen in het kader van de vorderingen die op nietigverklaring der beschikking gericht waren, doch niet in een procedure ingesteld ten einde uitlegging te bekomen van de uitspraak door het Hof van Justitie op die vorderingen gegeven. Mocht het Hof de geldboeten niet hebben verlaagd doch de vorderingen zonder meer hebben afgewezen, dan had dit punt in een geding als het onderhavige stellig niet aan de orde kunnen komen.

Ik ben echter van mening dat het in casu helemaal niet gaat om de bewoordingen waarvan de Commissie zich in haar beschikking heeft bediend; het gaat er alleen om wat het Hof bedoelde toen het na de verschillende boetes in rekeneenheden te hebben uitgedrukt, het equivalent in een nationale valuta er tussen haakjes achter vermeldde. Ter beantwoording van die vraag zal ongetwijfeld moeten worden uitgemaakt over hoe ver gaande bevoegdheden de Commissie — en dus ook het Hof — ten deze beschikken, en dat is alleen maar een stap op de weg die tot beantwoording van de eigenlijke vraag leidt. Ik kan het dus niet met de Commissie eens zijn dat verzoekers ten deze niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard.

De ten deze relevante bepaling, van verordening 17 (PB L 204 van 21. 2. 1962) zijn de artikelen 15, tweede lid, 17 en 18.

Artikel 15, tweede lid, luidt, voor zover ten deze van belang, als volgt:

„Wanneer ondernemingen … opzettelijk of uit onachtzaamheid … inbreuk maken op artikel 85, lid 1, of artikel 86 van het Verdrag … kan de Commissie bij beschikking aan deze ondernemingen … geldboeten opleggen van ten minste 1000 en ten hoogste 1000000 rekeneenheden, of tot een bedrag van ten hoogste 10 % van de omzet van elk der betrokken ondernemingen in het voorafgaande boekjaar …

Bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete wordt niet alleen rekening gehouden met de zwaarte maar ook met de duur van de inbreuk.”

Artikel 17 — waarboven staat: Rechtsmacht van het Hof van Justitie — luidt, voorzover ten deze van belang als volgt:

„Het Hof van Justitie heeft volledige rechtsmacht in de zin van artikel 172 van het Verdrag terzake van beroep tegen beschikkingen van de Commissie waarbij een geldboete … wordt vastgesteld; het kan de opgelegde geldboete … intrekken, verlagen of verhogen.”

Artikel 18 — „Rekeneenheden” — luidt als volgt:

„Voor de toepassing van de artikelen 15 tot en met 17 is de rekeneenheid die, welke voor de opstelling van de begroting van de Gemeenschap krachtens de artikelen 207 en 209 van het Verdrag is gebezigd.”

Met rekeneenheid is hier natuurlijk bedoeld de rekeneenheid omschreven in het Financieel Reglement dat ik reeds ter sprake bracht.

Verzoekers stellen nu dat noch de Commissie noch het Hof op grond van deze basisvoorschriften bevoegd was rekeneenheden in een nationale valuta vast te stellen.

Wie alleen maar te rade gaat met de — in artikel 15, tweede lid, gebezigde — woorden (geldboeten van 1000 tot 1000000 rekeneenheden) kan gemakkelijk tot die conclusie komen. Maar in aansluiting aan die formulering is er sprake van een bedrag dat 10 % van de omzet van de betrokken onderneming niet te boven mag gaan, en zulk een bedrag zal, ten minste in de eerste plaats, moeten worden omschreven in de munteenheid die in de boekhouding der onderneming wordt aangehouden. Nog belangrijker acht ik evenwel dat boetebeschikkingen van de Commissie onweersproken kunnen worden tenuitvoergelegd krachtens artikel 192 van het Verdrag, terwijl voor uitspraken waarbij het Hof de boetebedragen verlaagt of verhoogt, krachtens artikel 192 juncto artikel 187 hetzelfde geldt. Dat wil zeggen dat zulke beschikkingen en uitspraken vatbaar zijn voor gedwongen tenuitvoerlegging overeenkomstig het burgerlijke procesrecht van de Lid-Staat op welks grondgebied die tenuitvoerlegging plaatsvindt. Volgens artikel 192 wordt de formule van tenuitvoerlegging „zonder andere controle dan de verificatie van de authenticiteit van de titel, aangebracht door de nationale autoriteit die door de Regering van elke Lid-Staat daartoe wordt aangewezen …”, terwijl „nadat de bedoelde formaliteiten op verzoek van de belanghebbende zijn vervuld”, deze „de tenuitvoerlegging volgens de nationale wetgeving [kan] voortzetten door zich rechtstreeks te wenden tot de bevoegde instantie”.

Hoewel er landen in de Gemeenschap zijn waar een veroordeling tot de betaling van een bedrag in vreemde valuta gedwongen kan worden tenuitvoergelegd, bij voorbeeld Engeland, Duitsland en Italië (zie Miliangos — George Frank (Textiles) Ltd [1976], A.C. 443 en Mann, The Legal Aspect of Money (3e Ed., blz. 351), is er naar ik meen geen Lid-Staat waar een in rekeneenheden omschreven schuld zich zonder meer voor gedwongen tenuitvoerlegging leent. Een uitlegging van de artikelen 15, tweede lid, 17 en 18 van verordening 17 in de door verzoekers voorgestane zin zou derhalve aan haar doel voorbijschieten. Zij geven dan ook toe dat zulk een geldboete slechts kan worden tenuitvoergelegd na omrekening in de munteenheid van het land waar die tenuitvoerlegging moet plaatshebben. Zij stellen echter dat het werkelijk boetebedrag het in rekeneenheden omschreven bedrag is, welk bedrag huns inziens kan worden betaald in de munteenheid van om het even welke Lid-Staat, omgerekend overeenkomstig het Financieel Reglement. Zij aarzelen niet hieraan de conclusie te verbinden dat het in feite te betalen bedrag dientengevolge kan verschillen naargelang de betaling „vrijwillig” dan wel bij wege van gedwongen tenuitvoerlegging geschiedt. Dit kan mijns inziens niet juist zijn.

De in artikel 15, tweede lid, gebezigde formulering (geldboeten van ten minste duizend en ten hoogste één miljoen rekeneenheden) is mijns inziens in die zin te verstaan dat hier een in bepaalde gevallen geldende minimum- en maximumgrens wordt vastgesteld, doch de Commissie of het Hof niet is belet boetebedragen in nationale valuta vast te stellen. Men dient te bedenken dat fluctuerende wisselkoersen nog onbekend waren toen verordening 17 werd vastgesteld. De onderlinge pariteiten der munteenheden en de pariteit van iedere munteenheid ten opzichte van de rekeneenheid waren vastgesteld, zodat het, behoudens in het zeldzame geval van devaluatie of revaluatie, geen wezenlijk verschil kon uitmaken of een een bedrag c.q. een maximum- of minimumbedrag in rekeneenheden dan wel in nationale valuta werd omschreven.

Tot staving van hun betoog hebben verzoekers erop gewezen dat de financiële bijdragen der Lid-Staten ten behoeve van de begroting der Gemeenschap in de nationale valuta der Lid-Staten ter beschikking van de Gemeenschap moeten worden gesteld, doch dat een dergelijke bepaling ontbreekt wanneer het gaat om ondernemingen die boetebedragen hebben op te brengen; ik meen evenwel dat deze beide kwesties zo weinig met elkander uitstaande hebben dat er van vergelijking geen sprake kan zijn.

Verzoekers betrokken in hun beschouwingen ook de antwoorden van de Commissie op twee — in 1970 onderscheidenlijk 1976 — in het Europese Parlement gestelde vragen, betreffende technische gegevens die in 1974 door de voorlichtingsdienst van de Commissie waren verstrekt en voorts betreffende de opvattingen van bepaalde schrijvers. Ik kan hierover slechts zeggen dat men het in die nota's niet bij het rechte eind heeft gehad, hetgeen ook voor bedoelde schrijvers geldt. De antwoorden op de beide in het Parlement gestelde vragen vermogen mijns inziens op de keper beschouwd, het standpunt van verzoekers niet te schragen. Het omstreden punt komt er nauwelijks in ter sprake.

Ten slotte hebben verzoekers betoogd dat het standpunt der Commissie in tweeërlei opzicht tot discriminatie zou leiden.

In de eerste plaats zou er huns inziens sprake zijn van discriminatie tussen ondernemingen, gevestigd in landen met zwakke munteenheden en ondernemingen in landen met een sterke valuta. Een en hetzelfde in rekeneenheden uitge drukte boetebedrag zou bij voorbeeld een Italiaanse vennootschap minder zwaar treffen dan een Duitse. Aldus redenerend gaat men mijns inziens van de onjuiste veronderstelling uit dat de Commissie of het Hof, bij vaststelling van de hoogte der boeten, slechts in rekeneenheden zou mogen denken. Integendeel, de instelling moet mijns inziens met de werkelijkheid te rade gaan. Zij heeft allereerst uit te maken in welke valuta zij de boete — met het oog op de gedwongen tenuitvoerlegging — zal vaststellen en vervolgens op welk bedrag de boete, gezien de werkelijke waarde van bedoelde rekeneenheid ware te bepalen. Omrekening in rekeneenheden is alleen maar nodig om a) te controleren dat het bedrag blijft binnen de in artikel 15, tweede lid, vastgestelde grenzen en b) het boetebedrag op de begroting van de Gemeenschap af te boeken.

In de tweede plaats zou er worden gediscrimineerd tussen ondernemingen, gevestigd binnen en buiten de Gemeenschap. Ten onrechte wordt hier mijns inziens aangenomen dat een buiten de Gemeenschap gevestigde onderneming vrij zou blijven te bepalen in welke valuta zij een geldboete wenst te betalen — en die boete om te rekenen in rekeneenheden tegen de pariteit die in het Financieel Reglement wordt voorgeschreven. Stellig kan gedwongen tenuitvoerlegging in het geval van een buiten de Gemeenschap gevestigde onderneming tot moeilijkheden aanleiding geven, doch overigens verkeert zij in dezelfde positie als een binnen de Gemeenschap gevestigde onderneming. De instelling die de boete oplegt moet ook dan het boetebedrag met het oog op de gedwongen tenuitvoerlegging in de valuta van een Lid-Staat omrekenen. Waarschijnlijk zal dit de munteenheid zijn van de Lid-Staat waar de gedwongen tenuitvoerlegging, gezien de omstandigheden, waarschijnlijk tot de minste moeilijkheden zal leiden. Zo heeft het Hof in de zaken 6 en 7/73 Commercial Solvents tegen Commissie [1974], Jurispr. 223 (258) een geldboete waarmede de Commissie een Amerikaanse vennootschap en haar Italiaanse dochtermaatschappij — ieder afzonderlijk en hoofdelijk — had gestraft tot „100000 rekeneenheden, zijnde 62500000 lire” verlaagd

Te beantwoorden blijft nog de vraag wat het Hof in een juiste rechtsopvatting geacht moet worden te hebben bedoeld toen het in de suikerzaken onder 3 b) de onderscheiden geldboetes behalve in rekeneenheden ook (daarachter) in nationale valuta vermeldde. Mijns inziens kan het Hof daarmede maar één ding hebben bedoeld, namelijk dat laatstgenoemd bedrag het werkelijk boetebedrag was waarvoor de Commissie, zonodig, tot gedwongen tenuitvoerlegging mocht overgaan. Ik zie geen reden waarom de Commissie niet eventueel betaling in een andere valuta zou mogen aanvaarden, maar met betalingen anders dan tegen de koers van de betalingsdag behoeft zij geen genoegen te nemen.

Ik ben dan ook van mening dat de gestelde vragen in de door de Commissie voorgestane zin dienen te worden beantwoord; voorts behoren verzoekers overeenkomstig de door de Commissie gedane vordering in de kosten te worden verwezen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.