2)

Veel lastiger is evenwel de vraag, wie in het geval van een positieve beschikking beroep kan instellen; op dit punt lopen de meningen van partijen uiteen. Hier dient opnieuw te worden onderscheiden naargelang het geschil betrekking heeft op de erkenning van de in het eerste lid beschreven toestand — d.w.z. het bestaan van economische moeilijkheden en het causaal verband tussen die moeilijkheden en een handelen of nalaten van de Hoge Autoriteit — dan wel op de maatregelen, waartoe de Hoge Autoriteit heeft besloten om aan deze toestand een einde te maken. a) Wij zijn van mening, dat in het eerste geval alle Staten van de Gemeenschap en niet alleen de Staat, die door de moeilijkheden wordt getroffen, gerechtigd zijn bedoeld beroep in te stellen, doch niet de ondernemingen of verenigingen van ondernemingen. Zoals wij zagen is hier sprake van een belangenafweging tussen de fundamentele economische belangen van een der Lid-Staten en de wezenlijke belangen van de Gemeenschap. Nu zijn wij van mening, dat iedere Lid-Staat gerechtigd is op te komen voor de algemene belangen van de Gemeenschap, tot wier oprichting hij heeft bijgedragen en waarvan hij krachtens artikel 1 van het Verdrag deel uitmaakt. Er moge aan worden herinnerd, dat voor het instellen van het beroep tot nietigverklaring ex artikel 33 door de Lid-Staten geen enkele bijzondere voorwaarde is gesteld, zelfs niet het aantonen van een belang: op grond van dit artikel kunnen zij iedere willekeurige beschikking van de Hoge Autoriteit aanvechten. Het zou wel vreemd zijn, indien hun het recht werd ontzegd beroep in te stellen tegen een beschikking die een gevaar zou kunnen betekenen voor „de wezenlijke belangen van de Gemeenschap”, welke bovendien in bepaalde gevallen kunnen samenvallen met hun eigen belangen. Vanzelfsprekend behoort hetzelfde recht te worden toegekend aan de Raad. Daarentegen lijkt het ons ondenkbaar, dat ondernemingen en verenigingen het recht zouden hebben die „wezenlijke belangen van de Gemeenschap” te verdedigen in een dergelijk geschil, dat gelegen is in het vlak van de constitutionele betrekkingen tussen de Staten en de Gemeenschap. Het spreekt vanzelf, dat de ondernemingen in de door economische moeilijkheden getroffen Lid-Staat niet gerechtigd zijn om zelve — in plaats van de regeringen van hun land — de vraag te beoordelen of er sprake is van fundamentele moeilijkheden in de nationale economie en of het zin heeft, met een beroep op deze moeilijkheden om toepassing van de vrijwaringsclausule te verzoeken. Doch zo bezien wordt het onbegrijpelijk dat andere ondernemingen, wier arbeidsveld in hetzelfde land of in andere landen van de Gemeenschap gelegen is, gerechtigd zouden zijn de belangen van de Gemeenschap te bepleiten, indien geen enkele Staat het nodig heeft geoordeeld zulks te doen. Is het overigens niet ongewoon, om niet te zeggen: enigszins stuitend, wanneer een particuliere onderneming zich opwerpt als beoordelaar van de vraag, of er al dan niet sprake is van moeilijkheden, die de algemene economische toestand van een vreemde Staat nadelig beïnvloeden en daarbij een oordeel uitspreekt over de ernst en oorzaak van die moeilijkheden? Anderzijds kan de opschorting van de normale toepassing van het Verdrag, voor zover het de voorschriften inzake de gemeenschappelijke markt betreft, niet beschouwd worden als een schending van de „grondrechten” van de mens, zoals die bijvoorbeeld door de grondwet van de Bondsrepubliek worden beschermd. Voor de ondernemingen betekent deze opschorting, dat bepaalde maatregelen worden genomen, die een uitvloeisel zijn van economisch interventionisme en die als zodanig in ieder land mogelijk zijn. Slechts ten opzichte van de Staten heeft de kwestie een constitutioneel karakter. Dat is de reden waarom een dergelijke rechtsstrijd in ieder geval niet gevoerd kan worden zonder dat de Staat, die zich in zijn economische belangen geschaad acht, als de eigenlijke verwerende partij, in het proces wordt betrokken. De procedure van artikel 37 kan slechts door die Staat geëntameerd worden en in dit zeer speciale geval vervult de Hoge Autoriteit, hoewel zij geen rechtscollege is, in feite in zekere mate de functie van een rechter in eerste instantie. Weliswaar voorziet ons reglement voor de procesvoering niet uitdrukkelijk in de mogelijkheid, een Staat op een dergelijke wijze ambtshalve in het proces te betrekken, doch volgens algemene beginselen zou dit toch mogelijk moeten zijn, vooral wanneer men te maken heeft met een vorm van rechtspraak, die — zoals de onze — beheerst wordt door een procedure van „inquisitoir” karakter. Een dergelijke gedwongen deelneming aan het proces zou, voor het geval het beroep wordt toegewezen, het enige middel zijn ter voorkoming van een derden-verzet, dat ongetwijfeld ontvankelijk zou zijn en de noodzaak zou scheppen het proces opnieuw te beginnen. En dat zou des te ernstiger zijn, aangezien het arrest van het Hof intussen uitvoerbaar zou zijn geworden en dientengevolge de eventueel reeds geheel of ten dele ten uitvoer gelegde maatregelen ter beëindiging van de economische moeilijkheden vernietigd of gewijzigd zouden zijn, zodat de moeilijkheden van economische aard nog met moeilijkheden van gerechtelijke oorsprong zouden worden vermeerderd. b) Laat ons thans het tweede geval van een beroep tegen een positieve beschikking bezien, d.w.z. het beroep dat zich richt tegen de maatregelen, waartoe de Hoge Autoriteit heeft besloten om aan de crisistoestand een einde te maken. Indien aan de hand van artikel 37 wordt gelet op het doel van deze maatregelen, kan men slechts tot dezelfde conclusie komen: de te nemen maatregelen moeten geschikt zijn om, onder waarborging van de wezenlijke belangen van de Gemeenschap, een einde te maken aan de de toestand. Het gaat hier dus om de uitoefening van de scheidsrechterlijke bevoegdheid, neergelegd in artikel 37, welke leidt tot een afweging van de tegenstrijdige belangen en tot een waarde-oordeel omtrent de maatregelen van allerlei aard, met behulp waarvan een billijke oplossing van het conflict kan worden bereikt. Een dergelijke bevoegdheid valt, evenals in het hierboven behandelde geval, buiten het kader van een beroep tot nietigverklaring. Voorts zijn — op de gronden die wij zojuist uiteengezet hebben — alleen de overige Lid-Staten bevoegd in een dergelijk geschil voor de belangen van de Gemeenschap op te komen. Eén moeilijkheid, die verreweg het grootste probleem vormt in deze zaak, blijft echter bestaan. Deze moeilijkheid houdt verband met de in artikel 37 lid 2 voorkomende zinsnede „overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag” („dans les conditions prévues au présent Traité”). De vraag is nl. gerechtvaardigd of deze woorden niet een beperking inhouden van de scheidsrechterlijke bevoegdheid, neergelegd in artikel 37, welke beperking de betekenis heeft van een rechtsregel, tegen schending waarvan een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld ingevolge artikel 33. Aldus zou enerzijds een beroep tot nietigverklaring mogelijk zijn op grond van het bestaan van een rechtsregel, terwijl anderzijds op dit punt lichter een beroepsrecht aan de ondernemingen zou kunnen worden toegekend, voor zover zij op grond van het Verdrag bevoegd zijn ongeldige beschikkingen, waardoor zij zich bezwaard gevoelen, aan te tasten. Hier stuit men op het moeilijke, in het interne recht welbekende probleem, dat zich voordoet wanneer twee verschillende procedures elkaar doorkruisen en tevens op de vraag, die zich in het bijzonder in het administratieve recht voordoet, in hoeverre het beroep tot nietigverklaring openstaat in een materie, die ontworpen is aan rechtspraak in volle omvang. Zo maakt de Franse rechtspraak op het gebied van de administratiefrechtelijke overeenkomsten (bijv. consessies voor openbare diensten) onderscheid tussen de concessionaris, contractspartij, enerzijds en anderzijds degenen, die van die openbare diensten gebruik maken: de eerste kan zich tegenover de overheid uitsluitend voor de rechter, die terzake van een dergelijk contract bevoegd is, op de bepalingen van zijn contract beroepen, terwijl laatstgenoemden daarentegen gerechtigd zijn om door middel van een beroep tot nietigverklaring op te komen tegen een administratieve beschikking, die een weigering inhoudt om te hunnen gunste een bepaling van het contract toe te passen (Conseil d'Etat, 21 december 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-Tivoli te Bordeaux, Rec. bl. 961, conclusies Romieu). De vraag van de doorkruising van artikel 37 door het beroep tot nietigverklaring ingevolge artikel 33 is herhaaldelijk door verschillende schrijvers ter sprake gebracht (zowel in de schriftelijke procedure als bij de mondelinge behandeling is hierop gewezen), doch hierbij zijn voor geen van beide standpunten werkelijk overtuigende argumenten naar voren gebracht. Naar onze mening hangt alles af van de interpretatie van de zinsnede „overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag” („dans les conditions prévues au présent Traité”), Stelt men zich op het standpunt dat deze zinsnede letterlijk moet worden geïnterpreteerd, dan volgt hieruit, zoals wij zagen, dat „derden”, d.w.z. ondernemingen die door de maatregelen getroffen zijn, bevoegd zijn op grond van artikel 33 een beroep tot nietigverklaring in te stellen. Wordt echter voor een vrijere interpretatie gekozen, uitgaande van het standpunt dat toepassing van de betreffende bepaling meer of minder nauw betrekking heeft op het algemeen onderzoek, waartoe de Hoge Autoriteit en het Hof bij de uitoefening van hun scheidsrechterlijke functie zijn gehouden, dan is er voor een dergelijk „op zichzelf staand” beroep tot nietigverklaring geen plaats meer. Persoonlijk zijn wij van mening, dat in het onderhavige geval een letterlijke interpretatie niet in aanmerking komt. De vrijwaringsclausule voorzien in artikel 37 heeft nl. — zoals wij gezien hebben — ten doel de normale regels van de gemeenschappelijke markt tijdelijk buiten werking te stellen, teneinde het ontstaan van ernstige moeilijkheden voor de economie van een Lid-Staat te voorkomen en het gevaar van dergelijke moeilijkheden zo spoedig mogelijk af te wenden. Het is duidelijk dat de vrijwaringsclausule van artikel 37 iedere betekenis verliest, indien niet in bepaalde gevallen kan worden afgeweken van de toepassing van die regels van het Verdrag, die bepalend zijn voor de gemeenschappelijke markt, dat wil zeggen hoofdzakelijk artikel 2 lid 2 en artikel 4. Met name kan het voorlopig vaststellen van invoer- of uitvoercontingenten noodzakelijk blijken. Het spreekt vanzelf dat, indien de normale toepassing van het Verdrag, met inbegrip van het gehele arsenaal van middelen, welke het Verdrag kent, afdoende was om het gevaar voor economische moeilijkheden af te wenden, die bepalingen eenvoudigweg zouden moeten worden toegepast; indien dit niet geschiedde, zou de belanghebbende Staat slechts de voor dit geval ingestelde procedure behoeven te volgen, nl. de procedure van artikel 35. Weliswaar zouden dan nog de beperkingen gelden, die artikel 33 stelt aan de beoordelingsbevoegdheid van het Hof, doch in een dergelijk geval, waarin ernstige moeilijkheden dreigen voor de economie van een Staat, zouden die beperkingen ongetwijfeld weinig gewicht in de schaal leggen. Het is in ieder geval ondenkbaar, dat het de bedoeling van de opstellers van het Verdrag is geweest een zo machtig bouwsel als dat van artikel 37 op te trekken om een zo onbeduidend scheurtje te dichten: hier zou het spreekwoord van de berg, die een muis baarde op zijn plaats zijn. Wij zijn dan ook van mening, dat de in artikel 37 voorkomende woorden „overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag” („dans les conditions prévues au présent Traité”) aldus zijn te verstaan, dat de te nemen maatregelen de bepalingen van het Verdrag moeten eerbiedigen, voor zover zulks met hun doelstelling overeenkomt. Dit betekent bijvoorbeeld, dat bij gebruikmaking van de in het Verdrag voorziene stelsels de voorgeschreven vormen in acht moeten worden genomen, dat binnen het kader van de genomen maatregelen discriminaties worden vermeden, enz.. Verzoeksters wijzen echter op de bepaling van artikel 95 lid 3 en 4 die herziening van het Verdrag mogelijk maakt, alsmede op de in het Verdrag neergelegde procedure voor het in het leven roepen van nieuwe bevoegdheden (artikel 95 lid 1). In beide gevallen geldt het vereiste van instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald; zelfs in het minder belangrijke geval van artikel 58 betreffende de afkondiging van een crisistoestand wordt nog het vereiste van instemming van de Raad gesteld. Bovendien mag in al deze gevallen nimmer inbreuk worden gemaakt op de fundamentele bepalingen van de inleidende artikelen 2, 3 en 4. Het is dus onaannemelijk, dat artikel 37 zou toestaan dat de verbodsbepalingen van artikel 4 genegeerd worden, mits de Raad maar gehoord is. Het antwoord hierop is eenvoudig. Enerzijds heeft artikel 95 betrekking op het geval dat de regels, die de werking van de gemeenschappelijke markt bepalen, definitief gewijzigd of aangepast worden. Hier gaat het evenwel om het geval, dat deze regels voorlopig buiten werking worden gesteld, hetgeen iets geheel anders is. Anderzijds is het duidelijk dat de Staat, die zich over moeilijkheden in zijn economie beklaagt en die zeer wel met de meerderheid van de overige Staten in conflict kan zijn, van iedere waarborg zou worden beroofd door het vereiste van instemming van de Raad, zelfs indien hiervoor slechts een absolute meerderheid nodig zou zijn (het is overigens algemeen bekend dat hier een gewogen meerderheid vereist is). Het vraagstuk is er niet minder moeilijk om, want het is maar al te duidelijk dat hier sprake is van een tegenstelling tussen de letter en de doelstelling van het voorschrift. Indien Gij van mening zijt dat van een letterlijke interpretatie moet worden uitgegaan, dan is het — zoals wij zagen — moeilijk een rechtvaardiging te vinden voor het volledig uitsluiten van het beroep tot nietigverklaring ex artikel 33. Op het beginsel van het autonome karakter van artikel 37 zou ongetwijfeld een uitzondering moeten worden gemaakt ten aanzien van het punt dat ons thans bezighoudt, d.w.z. de vraag of de genomen maatregelen in overeenstemming zijn met de bepalingen van het Verdrag. Persoonlijk zijn wij — op grond van alle redenen, die wij reeds hebben genoemd — van mening, dat de ruime interpretatie moet worden gekozen. Wellicht kan bovendien een aanvullend argument te baat worden genomen, dat door dè Hoge Autoriteit is aangevoerd ter verdediging van een „vrije” interpretatie van de zinsnede „overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag” („dans les conditions prévues au présent Traité”). In de Duitse tekst zijn deze woorden nl. vertaald door „im Rahmen dieses Vertrages”, letterlijk: „in het kader van dit Verdrag” („dans le cadre de ce Traité”), terwijl in andere bepalingen (artt. 4, 5 en 8), waar dezelfde uitdrukking „dans les conditions prévues au présent Traité” voorkomt, de vertaling anders en wel iedere keer verschillend luidt. De Duitse vertaling bedient zich dus steeds overeenkomstig de aard en de doelstelling van de betreffende bepaling van verschillende nuances, welke van groot belang zijn. Nu is het duidelijk, dat wat artikel 37 betreft, de uitdrukking „dans le cadre de ce Traité”, of beter „du présent Traité” volkomen overeenstemt met de enige interpretatie, die ons redelijk voorkomt en die wij derhalve hebben verdedigd. Dit argument is in juridisch opzicht ongetwijfeld slechts van weinig waarde, aangezien alleen de Franse tekst rechtskracht heeft; doch misschien kan aan de Duitse tekst toch een zekere betekenis worden toegekend als aanduiding van de bedoelingen van de auteurs van het Verdrag in de tijd waarin dit tot stand kwam. Bij aanvaarding van de „vrije” interpretatie, is er ons inziens op dit punt geen ruimte meer voor een afzonderlijk beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 33. De inachtneming van de bepalingen van het Verdrag hangt dan samen met de aard en het doel van de genomen maatregelen en van de mate waarin deze noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de doeleinden van het betreffende voorschrift, nl. het op zo kort mogelijke termijn afwenden van de dreiging van economische moeilijkheden, onder waarborging van de wezenlijke belangen van de Gemeenschap. De beperking, die het onderhavige voorschrift aan de Hoge Autoriteit oplegt, heeft dan niet meer het karakter van een objectief vereiste voor de geldigheid harer beschikkingen, maar wordt tot één van de factoren, waarmede de Hoge Autoriteit en eventueel het Hof bij hun subjectieve waardering der feiten rekening moeten houden. Resumerend zijn wij van oordeel, dat de beroepen niet ontvankelijk zijn, noch op grond van artikel 33, aangezien er in casu geen ruimte is voor een beroep tot nietigverklaring, noch op grond van artikel 37, aangezien de beroepen niet zijn ingesteld door een van de Lid-Staten of door de Raad. Indien Gij U echter niet met deze opvattingen kunt verenigen, in het bijzonder waar het gaat om de conclusies strekkende tot vernietiging van de „genomen maatregelen” (artt. 3 en 5 van de bestreden beschikking) voor zover deze conclusies zijn gegrond op schending van „de bepalingen van dit Verdrag” („les conditions prévues au présent Traité”), hebt Gij te onderzoeken of en in hoeverre de verzoekschriften voldoen aan de vereisten voor de ontvankelijkheid, genoemd in artikel 33. Kan de bestreden beschikking worden beschouwd als een „individuele beschikking”, die verzoeksters „betreft” ? Op grond van de jurisprudentie van Uw Hof, die op dit punt bijzonder ruim is (arresten 7 en 9-54 van 23 april 1956, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises, Jurisprudentie Deel II, bl. 91-92; 18-57 van 20 maart 1959, Nold, Jurisprudentie Deel V, bl. 116-117; 24 en 34-58 van 15 juli 1960, Chambre Syndicale de la sidérurgie de l'Est de la France e.a., Jurisprudentie Deel VI, bl. 614; 30-59 van 23 februari 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg), zoudt Gij wellicht geneigd zijn de bestreden beschikking, die uitsluitend tot de Belgische Regering is gericht, een individueel karakter toe te kennen en te beslissen dat de beschikking verzoeksters „betreft”, aangezien haar belangen erdoor worden getroffen. Niettemin is een zekere mate van twijfel wellicht niet misplaatst. Het betreft hier immers een beschikking, waarbij de voorwaarden voor een voor België geldende algemene regeling worden vastgelegd, en een systeem van in- en uitvoercontingenten met maximum hoeveelheden wordt ingevoerd. Het is het voorbeeld van een algemene en onpersoonlijke bestuurshandeling. Weliswaar raakt de beschikking de belanghebbenden niet rechtstreeks, doch zij verplicht de Belgische Regering uitvoeringsmaatregelen te treffen, die op hun beurt — zij het in de tweede graad — weer maatregelen van normatieve aard zijn. De situatie is hier dus geheel anders dan bijvoorbeeld in de zaak Nold, waarin bij de bestreden beschikkingen (zoals Gij hebt overwogen) „onder bepaalde voorwaarden en beperkingen, ontheffing is verleend ten aanzien van voornoemde regelingen en van bedoelde overeenkomst (het betrof hier handelsregelingen en een associatie-overeenkomst van de verkoopkantoren voor Ruhrkolen) en (zoals Gij hebt overwogen) derhalve de rechtsgeldigheid van concrete besluiten van bepaalde afzonderlijke ondernemingen is erkend”. In de onderhavige zaak gaat het om een geval, dat grote overeenkomst vertoont met de situatie die zich in het nationale rechtsbestel zou voordoen, wanneer een wet de grote lijnen en hoofdregels van een contingenteringsregeling zou vaststellen en de uitwerking van nadere bijzonderheden betreffende de uitvoering aan lagere regelingen zou overlaten. Zoals wij reeds opmerkten, is er op zijn minst reden tot enige gerechtvaardigde twijfel ten aanzien van de vraag of particuliere personen rechtstreeks beroep kunnen instellen tegen een handeling, die in een der Lid-Staten normaliter tot de bevoegdheid van de wetgevende macht zou behoren alsmede of diezelfde handeling, als zij binnen het kader van de Gemeenschap valt, kan worden beschouwd als een individuele beschikking, die een bepaalde onderneming betreft. De vraag of er sprake is van „misbruik van bevoegdheid ten opzichte van” verzoeksters, welk punt aan de orde zou komen, indien de beschikking als van algemene aard zou worden beschouwd, zullen wij aanstonds bij de behandeling van de zaak ten principale onderzoeken, waartoe deze vraag immers volgens de rechtspraak van Uw Hof altijd behoort, aangezien het voor de ontvankelijkheid van het beroep voldoende is, dat het middel détournement de pouvoir wordt gesteld (arrest Assider, 3-54, Jurisprudentie Deel I, blz. 146).