CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

VAN 30 JUNI 1983

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

1. De feiten

De heer Jerzak heeft van medio 1937 tot begin 1948 in de Duitse en van begin 1948 tot eind 1967 in de Belgische kolenmijnen gewerkt. Van 1961 tot 1973 was hij als arbeider in een cokesfabriek bij het Duitse verzekeringsregime voor de mijnen aangesloten. Wegens het oplopen van een beroepsziekte wordt hem sinds 1964 door het Belgische Fonds voor de Beroepsziektes een beroepsziekteuitkering toegekend, die in 1973 en — met terugwerkende kracht tot eind 1975 — nogmaals in 1977, wegens zijn toegenomen invaliditeit werd verhoogd. Een proratagedeelte van deze uitkeringen (ongeveer 51 %) wordt conform artikel 57, lid 3, onder c) van verordening nr. 1408/71 (PB L 149 van 1971, blz. 2), door het bevoegde Duitse verzekeringsorgaan gefinancierd. Eind 1975 deelde het Belgische Nationaal Pensioenfonds aan de heer Jerzak mede, dat het hem sinds april 1974 toekomende invaliditeits- pensioen niet werd uitbetaald, omdat de invaliditeit was ingetreden op grond van een beroepsziekte en de invaliditeitsuitkeringen op laatstgenoemde grond hoger waren dan het invaliditeitspensioen.

Naast de Belgische invaliditeitsuitkeringen geniet de heer Jerzak sinds 1973 een Duits mijnwerkerspensioen wegens invaliditeit. Dit pensioen is op grond van artikel 46, eerste lid, van verordening nr. 1408/71 uitsluitend berekend op grond van het Duitse recht, daar de in het tweede lid van dit artikel geregelde tussenstaatse aaneenkoppeling een lager bedrag zou hebben opgeleverd. In 1977 werd het Duitse mijnwerkerspensioen van de heer Jerzak met ingang van de datum, waarop de laatste Belgische uitkeringsverhoging was ingegaan, verlaagd. Zulks onder toepassing van artikel 75 van het „Reichsknappschaftsgesetz”. Dit artikel regelt de samenloop tussen invaliditeitsuitkeringen op grond van de wettelijke ongevallenverzekering met mijnwerkerspensioenen.

2. Het voorgelegde probleem

Het hoofdprobleem, dat bij de daaropvolgende gerechtelijke procedure aan de orde kwam, was de vraag of genoemde Duitse anti-cumulatiebepaling ook op samenloop van Duitse en Belgische uitkeringen kon worden toegepast. Voor de argumenten, die in deze procedure naar voren werden gebracht, alsmede voor de uitspraak in eerste instantie van het Sozialgericht te Aken verwijs ik naar blz. 6-11 van de verwijzingsbeschikking van het Landessozialgericht.

Het Landessozialgericht te Essen stelt ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 75 van het Reichsknappschaftsgesetz op het onderhavige geval voorop, dat rechtstreekse toepassing van genoemd artikel blijkens de Duitse rechtspraak in hoogste instantie uitgesloten is, omdat het daarin gebruikte begrip ongevallenuitkering uitsluitend op uitkeringen op grond van de Duitse wettelijke ongevallenverzekering betrekking heeft. De vraag die overblijft is dan, of toepassing van genoemd artikel op tussenstaatse cumulatie van pensioenen en ongevalsuitkeringen op grond van voorschriften van gemeenschapsrecht zou kunnen plaats vinden. De verwijzingsrechter en de Commissie zijn eenstemmig van oordeel, dat voor het antwoord op die vraag de uitlegging van de eerste zin van artikel 12, tweede lid, beslissend is. Voor de wijze, waarop de verwijzingsrechter zijn centrale hierop betrekking hebbende eerste vraag geformuleerd heeft, verwijs ik naar de verwijzingsbeschikking en naar het rapport ter terechtzitting. Hieruit blijkt, dat de U gestelde vraag beperkt is tot gevallen, waarin de op de binnenlandse uitkeringen in rekening te brengen buitenlandse uitkeringen, conform artikel 57, lid 3, onder c) van verordening nr. 1408/71, gedeeltelijk door het verzekeringsorgaan van de in rekening brengende staat worden gefinancierd. Ook de relevantie van de hoogte van deze medefinanciering en van de praktische resultaten voor de verzekerde van de toepassing van artikel 57, lid 1, van verordening nr. 1408/71, worden daarbij aan de orde gesteld.

De verwijzingsrechter zelf heeft aan de aldus uitgewerkte vraag op blz. 14-17 van zijn beschikking uitvoerige toelichtende beschouwingen gewijd, die veel bijdragen tot begrip van de achtergrond van de gestelde vragen. De tweede en de derde door de verwijzingsrechter gestelde vraag zijn slechts van belang, voorzover de eerste zin van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 niet geacht moet worden analoge toepassing van nationale anti-cumulatiebepalingen ook in gevallen als het onderhavige uit te sluiten.

3. Standpunt van de Commissie

De Commissie heeft er in haar schriftelijke opmerkingen terecht aan herinnerd, dat over artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 reeds een uitgebreide rechtspraak bestaat ( 1 ). Op grond van deze rechtspraak laat genoemd artikel extensieve of analoge toepassing van een intern anti-cumulatievoorschrift van een Lid-Staat op tussenstaatse samenloop van uitkeringen slechts toe op voorwaarde, dat de uitkeringen van deze Lid-Staat hebben plaats gevonden onder toepassing van het gemeenschapsrecht. Indien het gemeenschapsrecht namelijk eist, dat een Lid-Staat bij de berekening van de binnenlandse uitkeringen ten gunste van migrerende werknemers ook rekening houdt met de voorschriften van andere Lid-Staten, dient die eerste Lid-Staat ook de mogelijkheid te worden gegeven, door het nationale recht uitgesloten binnenlandse cumulaties van uitkeringen ook op vergelijkbare tussenstaatse cumulaties toe te passen. De Commissie verwijst hiervoor met name naar Uw eerder geciteerde arresten in de zaken Kaufmann (184/73) en Duffy (34/69). Daarentegen heeft Uw Hof een zodanige toepassing van het gemeenschapsrecht met inbegrip van artikel 12, lid 2 van verordening nr. 1408/71 uitgesloten, dat een Lid-Staat ook rechten op uitkeringen zou kunnen verlagen, die uitsluitend op grond van zijn nationale recht zijn verworven. De Commissie verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 13 van Uw eerste Baccini-arrest (zaak 79/81).

De Commissie wijst er vervolgens terecht op, dat op grond van deze eerdere rechtspraak toepassing van de nationale anti-cumulatievoorschriften in het voorliggende geval uitgesloten lijkt. De uitkeringen, die het bevoegde Duitse verzekeringsorgaan op grond van cumulatie met Belgische uitkeringen wil verminderen, zijn immers zelf uitsluitend op Duits recht gebaseerd. Ook de verwijzingsrechter heeft dit ingezien. Blijkens zijn vragen en de daarop gegeven toelichting meent hij echter kennelijk, dat voor toepassing van nationale anti-cumulatievoorschriften ook een goede grond zou kunnen bestaan, wanneer een verzekeringsorgaan van de betrokken Lid-Staat op grond van het gemeenschapsrecht (in casu iets meer dan de helft) heeft bijgedragen tot de in rekening te brengen buitenlandse uitkeringen, die hunnerzijds wel plaats vinden onder toepassing van gemeenschapsrecht. Dat de betrokken Belgische uitkeringen ook zelf (en dus niet alleen hun financiering) in casu gebaseerd zijn op het gemeenschapsrecht is inderdaad onomstreden. Ook is niet omstreden, dat de Belgische uitkeringen materieel vergelijkbaar zijn met de Duitse ongevalsuitkeringen, die in rekening kunnen worden gebracht op het mijnwerkerspensioen (de „Knappschaftsrente”).

De Commissie meent in punt 14 van haar schriftelijke opmerkingen op grond van een uitvoerige analyse van Uw rechtspraak, dat ieder in mindering brengen van buitenlandse uitkeringen op binnenlandse uitkeringen onverenigbaar is met artikel 51 van het EEG-Verdrag, indien de binnenlandse uitkering uitsluitend op nationaal recht is gabaseerd. Zij verwijst daarvoor met name naar Uw arresten Manzoni (zaak 112/76, Jurispr. 1977, blz. 1647) en Petroni (zaak 24/75, Jurispr. 1975, blz. 1149). Rechtsoverweging 10 van het Manzoni-arrest stelt inderdaad, in navolging van rechtsoverweging 13 van het Petroni-arrest, „dat het doel van de artikelen 48 tot en met 51 niet zou worden bereikt, indien de werknemers ten gevolge van de uitoefening van hun recht op vrij verkeer voordelen op het gebied van de sociale zekerheid zouden verliezen, welke hun in ieder geval reeds door de wettelijke regeling van een Lid-Staat zijn gewaarborgd”. Ik wijs voorts op rechtsoverweging 21 van het Petroni-arrest, waarin gesteld wordt dat „... een beperking van cumulatie van uitkeringen, welke leidt tot verlaging van de rechten die de betrokkenen reeds in een Lid-Staat hebben door de enkele toepassing vàn de nationale wetgeving, onverenigbaar is met artikel 51”.

Intussen hebben laatstgenoemde arresten uitsluitend betrekking op de vraag of de gemeenschapswetgever een dergelijke beperking van tussenstaatse cumulatie zou mogen voorzien. Zoals ook de Commissie opmerkt, verhindert het gemeenschapsrecht binnen bepaalde grenzen niet, dat de nationale wetgever naast binnenlandse cumulatie van uitkeringen ook tussenstaatse cumulatie van uitkeringen beperkt. De Commissie verwijst in dit verband naar Uw arrest in de gevoegde zaken 116-121/80 (Celestre e.a., Jurispr. 1981, blz. 1737). De belangrijkste grens, die het gemeenschapsrecht volgens dit arrest aan nationale beperkingen van tussenstaatse cumulatie stelt, is blijkens rechtsoverweging 9 van dit arrest, „dat wanneer de toepassing van die nationale wettelijke regeling minder gunstig uitvalt dan die van het stelsel van artikel 46 van verordening nr. 1408/71, dit artikel moet worden toegepast”. Zoals de Commissie in haar memorie echter terecht opmerkt, kunnen uit Uw eerder geciteerde rechtspraak ook nog andere grenzen voor de nationale wetgever worden afgeleid.

In afwijking van de Commissie ben ik, gelet op de aldus in beginsel erkende bevoegdheid van de Lid-Staten om zelf externe anti-cumulatievoorschriften uit te vaardigen, van oordeel, dat de „ongerechtvaardigde voordelen” waarover de verwijzingsrechter bij de onderhavige cumulatie van uitkeringen spreekt, niet zozeer aan het ontbreken van een harmonisatie van het sociale-zekerheidsrecht van de Lid-Staten zijn te wijten als aan het ontbreken van een met het gemeenschapsrecht verenigbare nationale anticumulatieregeling met betrekking tot tussenstaatse cumulatie van uitkeringen.

Het onderhavige Duitse voorschrift heeft immers uitsluitend op binnenlandse cumulatie betrekking en het gemeenschapsrecht is op grond van Uw rechtspraak terzake niet in staat deze lacune op te vullen. Daar de door de verwijzingsrechter duidelijk uiteengezette problemen op zichzelf reëel zijn, lijkt het mij wenselijk, deze nationale oorzaak van de problemen en de onmogelijkheid om deze op grond van het bestaande gemeenschapsrecht op te lossen, duidelijk in Uw antwoord tot uitdrukking te brengen. Wanneer ik artikel 21, lid 12, van het „Gesetz zur Wiederbelebung der Wirtschaft und Beschäftigung und zur Entlastung des Bundeshaushalts” van 20 december 1982 (BGBl. I van 23. 12. 1982, nr. 54) goed begrijp, is de betrokken lacune inmiddels ook inderdaad door de Duitse wetgever opgeheven.

4. Conclusie

Ik stel U derhalve voor, de vragen van het Landessozialgericht Essen als volgt te beantwoorden :

„Zolang een nationaal anti-cumulatievoorschrift uitsluitend op binnenlandse uitkeringen betrekking heeft, en de uitkering, waarvan vermindering wordt overwogen op grond van samenloop met andere uitkeringen, uitsluitend is gebaseerd op nationaal recht van de betrokken Lid-Staat, moet artikel 12, lid 2, eerste zin van verordening 1408/71 aldus worden uitgelegd, dat het toepassing van het nationale anti-cumulatievoorschrift ook dan uitsluit, wanneer de in rekening te brengen andere uitkeringen in een andere Lid-Staat zijn vastgesteld onder toepassing van artikel 57 van genoemde verordening. Een uitbreiding door de nationale wetgever van het nationale anti-cumulatievoorschrift tot tussenstaatse samenloop van uitkeringen wordt door dit antwoord niet uitgesloten, mits uiteraard die uitbreiding en haar toepassing met inachtneming van de beginselen van het gemeenschapsrecht plaats vinden.”

( 1 ) Zaak 34/69, Duffy, Jurispr. 1969, blz. 597; zaak 184/73, Kaufmann, Jurispr. 1974, blz. 517; zaak 75/76, Kaucie, Jurispr. 1977, blz. 495; zaken 22 en 37/77, Mura-Greco, Jurispr. 1977, blz. 1699 en 1711; zaak 98/77, Schaap, Jurispr. 1978, blz. 707; zaak 105/77, Boerboom Kersjes, Jurispr. 1978, blz. 717; zaak 26/78, Viola, Jurispr. 1978, blz. 1771; zaak 181/78, Brouwer-Kaune, Jurispr. 1979, blz. 2111; zaak 4/80, d'Amico, Jurispr. 1980, blz. 2951; zaak 79/81, Baccini, Jurispr. 1982, blz. 1063.