Conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn van 30 juni 1987. - THE QUEEN TEGEN H. M. CUSTOMS AND EXCISE EX PARTE THE NATIONAL DRIED FRUIT TRADE ASSOCIATION. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR DE HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION. - GEDROOGDE DRUIVEN - VRIJWARINGSMAATREGELEN. - ZAAK 77/86.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 00757



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De National Dried Fruit Trade Association ( hierna : de Association ) vertegenwoordigt importeurs en verdelers van gedroogde vruchten in het Verenigd Koninkrijk . In een geding voor de High Court of England and Wales betwist zij de geldigheid van een door de Commissioners of Customs & Excise ten uitvoer gelegde gemeenschapsregeling, waarbij voor rozijnen die uit derde landen in de Gemeenschap worden ingevoerd, een minimumprijs bij invoer ( MIP ) en een compenserende heffing bij invoer beneden de MIP werden ingesteld . Deze vraag is van belang voor de leden van de Association, want het Verenigd Koninkrijk is een belangrijk importeur van krenten en rozijnen, en voor degenen die in een aantal andere Lid-Staten handel drijven in deze produkten; zij is eveneens van belang voor de producenten in Griekenland, destijds de enige Lid-Staat waar rozijnen, met name sultanarozijnen, werden geproduceerd .

De High Court heeft het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld :

" 1 ) Was verordening ( EEG ) nr . 2742/82 van de Commissie ( zoals herhaaldelijk gewijzigd ) bij invoering of op enig later tijdstip ( en zo ja, wanneer ) ongeldig of onwettig, in zoverre zij voorzag in maatregelen waarvoor de verordeningen van de Raad nrs . 516/77 ( inzonderheid artikel 14 ) en 521/77 geen machtiging verleenden, dan wel voor zover zij bepalingen bevatte en effecten sorteerde die niet in verhouding stonden tot de doelstellingen van die verordeningen, dan wel doordat zij onvoldoende met redenen was omkleed?

2 ) Zijn verordening ( EEG ) nr . 2089/85 van de Raad en de verordeningen van de Commissie nrs . 2237/85 dan wel 2238/85 ( zoals gewijzigd ) ongeldig en onwettig, voor zover zij bepalingen bevatten en effecten sorteren die niet in verhouding staan tot de doelstellingen met het oog waarop zij zijn ingevoerd, dan wel doordat zij onvoldoende met redenen zijn omkleed?"

De eerste vraag heeft betrekking op de verordeningen waarbij de MIP en de compenserende heffing voor de periode 1982-1985 werden vastgesteld; de tweede vraag betreft de verordeningen waarbij een dergelijk stelsel werd vastgelegd met ingang van 1 september 1985 . Ik noem deze verordeningen respectievelijk "het eerste MIP-stelsel" en "het tweede MIP-stelsel ".

Het eerste MIP-stelsel

De basisverordening betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit ( met inbegrip van krenten en rozijnen ) verwerkte produkten was destijds de herhaaldelijk gewijzigde verordening nr . 516/77 van de Raad, die onder andere voorzag in een systeem van gemeenschappelijke prijzen en heffingen ( PB 1977, L 73, blz . 1 ).

In de twaalfde overweging van de considerans werd erkend, "dat het systeem van gemeenschappelijke prijzen en heffingen, in uitzonderlijke omstandigheden, tekort kan schieten; dat, ten einde de gemeenschappelijke markt in een dergelijk geval te kunnen beschermen tegen de verstoringen die daarvan het gevolg zouden kunnen zijn, snel de noodzakelijke maatregelen moeten kunnen worden getroffen ".

In artikel 14, lid 1, wordt dienovereenkomstig bepaald : "Indien in de Gemeenschap de markt voor één of meer van de in artikel 1 bedoelde produkten als gevolg van de invoer of uitvoer ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, waardoor de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar kunnen worden gebracht, kunnen voor het handelsverkeer met derde landen passende maatregelen worden toegepast tot deze verstoringen zijn opgeheven of het gevaar daarvoor geweken is ."

Tot deze produkten behoren ook krenten en rozijnen .

In verordening nr . 521/77 van de Raad ( PB 1977, L 73, blz . 28 ) werd omschreven op welke wijze deze bepalingen moesten worden toegepast . In de considerans van de verordening werd verklaard, dat de toepassing van de op grond van artikel 14 genomen maatregelen moet worden beëindigd zodra de verstoring of het gevaar van verstoring is verdwenen; zij dienen op de omstandigheden te worden afgestemd om te vermijden dat zij andere dan de gewenste gevolgen hebben . Bij de beoordeling of de markt een verstoring ondergaat of dreigt te ondergaan, moet onder meer rekening worden gehouden met de omvang van de werkelijke of de te verwachten invoer, met de beschikbare hoeveelheden van de produkten op de markt van de Gemeenschap, met de prijzen voor de inheemse produkten op de markt van de Gemeenschap en met de te verwachten ontwikkeling daarvan, en

"d ) indien de in de aanhef bedoelde situatie zich voordoet ten gevolge van de invoer, met de tot een vergelijkbaar stadium teruggebrachte prijzen op de markt van de Gemeenschap van de produkten uit derde landen, met name met hun neiging tot buitensporige daling" .

Artikel 2 bepaalt dat, wanneer de markt ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, voor produkten die onderworpen zijn aan het stelsel van invoercertificaten, de afgifte van certificaten kan worden stopgezet of de aanvragen van certificaten kunnen worden afgewezen, en voor produkten die niet zijn onderworpen aan het stelsel van invoercertificaten, de invoer geheel of gedeeltelijk kan worden opgeschort . Bovendien wordt vastgesteld :

" 1 ) ...

c ) voor alle produkten :

- een stelsel van minimumprijzen beneden welke de invoer kan worden onderworpen aan de voorwaarde dat die invoer plaatsvindt tegen een prijs die ten minste gelijk is aan de voor het desbetreffende produkt vastgestelde minimumprijs ."

Artikel 2 bepaalt verder :

"2 ) De in lid 1 bedoelde maatregelen mogen slechts worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn ... Zij kunnen worden beperkt tot produkten met een bepaalde ... kwaliteit of aanbiedingsvorm ."

In de considerans van verordening nr . 2742/82 van de Commissie ( PB 1982, L 290, blz . 28 ) werd overwogen dat voor rozijnen beschermende maatregelen nodig waren, omdat in het verkoopseizoen 1981/1982 de prijzen bij invoer wezenlijk lager waren dan de in de Gemeenschap geldende prijzen, zodat in oktober 1982 60 % van de oogst van sultanarozijnen van dat seizoen nog niet was afgezet . Hierdoor werd de markt van de Gemeenschap ernstig verstoord, zodat de in artikel 39 van het Verdrag genoemde doeleinden in gevaar konden worden gebracht .

Voor de invoer van rozijnen werd een minimumprijs van 106,7 ecu per 100 kg nettogewicht vastgesteld en artikel 2, lid 2, bepaalde : "Indien de minimumprijs niet in acht wordt genomen, wordt een compenserende heffing van 16,0 ecu per 100 kg nettogewicht toegepast ."

De Association voert aan, dat de verordening van de Commissie waarbij het eerste MIP-stelsel is vastgesteld, ongeldig was wegens bevoegdheidsoverschrijding en schending van het evenredigheidsbeginsel en omdat de motivering ervan niet voldeed aan de vereisten van artikel 190 EEG-Verdrag .

Met betrekking tot de bevoegdheidsoverschrijding wordt allereerst gesteld, dat artikel 14 van verordening nr . 516/77 noch artikel 2, lid 1, van verordening nr . 521/77 een uitdrukkelijke machtiging tot het instellen van enige compenserende heffing bevat en dat artikel 13, lid 2, van verordening nr . 516/77 de toepassing van enige heffing van gelijke werking als een douanerecht alsmede de toepassing van enige maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking verbiedt . Dit is ongetwijfeld juist .

Verder wordt gesteld, dat er hoegenaamd geen impliciete machtiging was om een compenserende heffing op te leggen; de Association wijst erop, dat vóór de invoering van het tweede MIP-stelsel verordening nr . 988/84 van de Raad ( PB 1984, L 103, blz . 11 ) in verordening nr . 516/77 een artikel 4 bis had ingevoegd, waarbij het opleggen van een compenserende heffing uitdrukkelijk werd toegestaan . Daaruit zou blijken dat dit tevoren niet het geval was .

Dit laatste argument kan ik niet aanvaarden . Indien een vraag was gerezen omtrent het bestaan van een impliciete bevoegdheid, was het verstandig om een uitdrukkelijke bepaling op te nemen . Het blijft echter de vraag of de machtiging reeds impliciet uit de verordening voortvloeide .

De Commissie beroept zich op de arresten van het Hof in gevoegde zaken 41 tot en met 44/70 ( International Fruit Company, Jurispr . 1971, blz . 411 ) en in zaak 345/82 ( Woensche, Jurispr . 1984, blz . 1995 ). In deze laatste zaak, die betrekking had op artikel 14, lid 1, van verordening nr . 516/77 en artikel 2, lid 1, van verordening nr . 521/77, verklaarde het Hof, dat "nu de Commissie vrijwaringsmaatregelen kan nemen, leidende tot volledige stopzetting van de invoer uit derde landen, zij a fortiori minder beperkende maatregelen kan vaststellen ".

Mijns inziens kan niet worden gesteld, dat de toepassing van een compenserende heffing op zichzelf bevoegdheidsoverschrijding oplevert . Een compenserende heffing is een middel om de MIP te doen naleven en ik zou in principe zowel aanvaarden, dat er een impliciete machtiging is om voor dit doel een dergelijk middel aan te wenden, als dat een MIP voorzien van een compenserende heffing een minder beperkende vrijwaringsmaatregel kan vormen dan een algehele opschorting van de invoer of een weigering van vergunningen .

Moeilijker is de vraag, of de compenserende heffing waar het hier om gaat, een bevoegdheidsoverschrijding oplevert .

Allereerst wordt aangevoerd, dat een forfaitaire heffing niet noodzakelijkerwijs voldoet aan de voorwaarde van artikel 2, lid 1, van verordening nr . 521/77, doordat zij niet waarborgt dat de som van de invoerprijs en de compenserende heffing "ten minste gelijk is aan de voor het desbetreffende produkt vastgestelde minimumprijs" bij invoer .

In de considerans van verordening nr . 2742/82 van de Commissie wordt overwogen, dat de compenserende heffing moet worden berekend op basis van de door de voornaamste derde landen toegepaste prijzen . De Commissie is dus duidelijk bevoegd om de compenserende heffing aldus vast te stellen, dat zelfs de laagste prijzen tot boven de invoerprijs worden opgetrokken . Theoretisch zou de Commissie een lagere heffing kunnen vaststellen, waardoor de som van de invoerprijs van bepaalde produkten en de compenserende heffing nog steeds lager zou zijn dan de MIP, en in dat geval zou die invoer in strijd zijn met artikel 2 van verordening nr . 2742/82 . Niets wijst er evenwel op, dat met de in het onderhavige geval vastgestelde heffing goederen beneden de MIP konden worden ingevoerd . Het bewijs dat de heffing tot een dergelijk resultaat leidde, zou aanleiding geven tot andere overwegingen, maar ik meen niet dat het enkele feit dat een forfaitaire heffing wordt toegepast, om die reden bevoegdheidsoverschrijding oplevert .

Verder wordt gesteld, dat deze verordening van de Commissie ongeldig was omdat zij gold voor alle rozijnen . De Association betoogt dat rozijnen zowel sultanarozijnen als andere rozijnen omvatten . Deze twee soorten verschillen op het gebied van produktiewijze en kenmerken en hebben een verschillende culinaire bestemming . Zo worden sultanarozijnen toegedekt met een produkt om ze zacht te houden en in de schaduw gedroogd, terwijl andere rozijnen onbedekt in de zon worden gedroogd en veel minder zacht zijn . De Nederlandse regering wijst erop, dat dit onderscheid wordt erkend in verordening nr . 426/86 ( PB 1986, L 49, blz . 1 ) die thans de gemeenschappelijke ordening der markten in deze sector regelt . Zij verklaart, dat "andere rozijnen" in de Gemeenschap niet worden geproduceerd en in een aantal Lid-Staten zelfs niet worden verbruikt; sultanarozijnen worden evenwel in aanzienlijke hoeveelheden in Griekenland en in de gehele Gemeenschap verbruikt . Bijgevolg was er geen enkele reden om de compenserende heffing ( die blijkbaar verbonden is met de MIP ) toe te passen op rozijnen ( andere dan sultanarozijnen ), daar dit geen communautair produkt was dat bescherming behoefde .

De Griekse regering en de Commissie verwijzen evenwel naar post 08.04 van het gemeenschappelijk douanetarief, waarin slechts twee categorieën van gedroogde druiven worden vermeld, te weten "krenten en andere ". Volgens hen moeten alle gedroogde druiven, andere dan krenten, als rozijnen worden aangemerkt . Sultanarozijnen en andere rozijnen zijn substitueerbaar en in de handel bestaat er inderdaad een produkt genaamd "sultanarozijnen ".

Het argument van de Commissie, dat het gemeenschappelijk douanetarief het enkel heeft over "krenten" en "andere gedroogde druiven" is niet relevant, want het blijft de vraag of er meer dan één soort "andere" gedroogde druiven bestaat .

Al behoort het beslechten van dit soort feitenkwesties - voor zover nodig - in wezen tot de taak van de verwijzende rechter, toch is de opmerking van de Association ( dat de begrippen "sultanarozijnen" en "rozijnen", ook al zijn beide produkten afkomstig van dezelfde soort druiven zonder pitten, elkaar niet dekken ) mijns inziens relevant voor deze prejudiciële vraag . In de eerste overweging van de considerans van verordening nr . 2742/82 wordt gesproken over in de Gemeenschap geoogste "sultana' s" en uiteindelijk erkennen de Raad, en naar ik meen ook de Commissie, in feite dat sultanarozijnen een soort rozijnen zijn en dus in bepaalde opzichten verschillen van andere rozijnen . Deze toegeving lijkt te beantwoorden aan de eetgewoonten of de smaak in ten minste een aantal Lid-Staten .

Maar, aangenomen dat tussen sultanarozijnen en andere rozijnen verschillen bestaan, dit betekent mijns inziens nog niet, dat een MIP en een compenserende heffing voor alle rozijnen bevoegdheidsoverschrijding oplevert . De invoer van een produkt dat niet in de Gemeenschap wordt geproduceerd, zou de communautaire markt van een in de Gemeenschap vervaardigd produkt ernstig kunnen verstoren, indien beide produkten voldoende gelijkaardige kwaliteiten hebben en in voldoende mate voor vergelijkbare doeleinden worden of kunnen worden gebruikt . Artikel 14, lid 1, van verordening nr . 516/77 van de Raad beperkt de aldaar voorziene maatregelen niet tot de invoer van hetzelfde produkt . Al heb ik op het eerste gezicht de indruk dat er verschillen bestaan tussen "sultanarozijnen" en wat althans in een aantal Lid-Staten in de volksmond "rozijnen" wordt genoemd, toch lijkt het mij niet mogelijk in een prejudiciële verwijzing als deze en zonder feitelijke vaststellingen van de verwijzende rechter te stellen, dat deze twee produkten helemaal niet substitueerbaar zijn en dat de Commissie noodzakelijkerwijs haar bevoegdheid overschreed door voor alle rozijnen passende maatregelen te treffen .

De vraag of het gezien de feiten gerechtvaardigd was een compenserende heffing op te leggen en deze zo lang te handhaven, even buiten beschouwing latend, stel ik vast, dat de andere argumenten betreffende de bevoegdheidsoverschrijding gedeeltelijk samenvallen met die welke worden aangevoerd tot staving van de stelling dat deze heffing overdreven was; deze argumenten dienen derhalve gemakshalve te zamen te worden onderzocht . Gesteld wordt, dat het opleggen van deze compenserende heffing verder ging dan wat redelijkerwijs noodzakelijk was om een rechtmatig doel te bereiken, en bovendien repressief, willekeurig en onzeker was . De Commissie kon dit derhalve niet gebruiken als een wettig middel om de naleving van de MIP af te dwingen; bovendien was het stelsel in strijd met het allesoverheersende evenredigheidsbeginsel .

De Association stelt dat de regeling grote onzekerheid meebracht . Tot aan de inklaring van de goederen kon de importeur niet weten of hij de MIP had in acht genomen; indien dit niet het geval was en hij hieraan geen schuld had, was de boete onverantwoordbaar zwaar .

Aangevoerd wordt dat deze stelling berust op de commerciële realiteit . De contractprijs moet lang vóór de inklaring van de goederen worden vastgesteld . Hij wordt volgens internationaal gebruik vastgesteld in US-dollars en moet bij invoer worden omgezet in de nationale munteenheid . De in ecu uitgedrukte minimumprijs en compenserende heffing moeten worden omgezet in de nationale valuta die vervolgens met een coëfficiënt worden vermenigvuldigd . De invoerprijs en de overeenkomstige MIP moeten worden vergeleken op de dag waarop de douaneformaliteiten bij invoer worden vervuld ( artikelen 2 en 3 van verordening nr . 2742/82 ). Tijdens de geldigheidsduur van het eerste MIP-stelsel werd de MIP drie keer gewijzigd; de coëfficiënten werden 18 keer gewijzigd en de door de douaneautoriteiten gehanteerde koers om US-dollars in pond sterling om te zetten 107 keer . Bij wijziging van coëfficiënten werd de vorige koers gehandhaafd voor de goederen die het land van uitvoer reeds hadden verlaten en binnen een bepaalde termijn werden ingevoerd . Hierdoor werd een zekere prijsstabiliteit gewaarborgd . Niettemin wordt aangevoerd en niet weersproken, dat herhaaldelijk is vastgesteld dat goederen, die volgens de op de datum van het contract geldende wisselkoers tegen of boven de minimumprijs waren verkocht, bij de vergelijking op het ogenblik van de invoer beneden de minimumprijs bleken te zijn verkocht . Als gevolg hiervan moest de volledige compenserende heffing worden betaald, die op een bepaald ogenblik 25 % van de MIP bedroeg . Dit zou billijk kunnen zijn, indien de omgezette prijs ook 25 % lager was dan de MIP . Het was volstrekt ongerechtvaardigd en leverde bevoegdheidsoverschrijding op, een stelsel in te voeren volgens hetwelk de gehele compenserende heffing moest worden betaald ook al lag de omgezette invoerprijs slechts voor een - zelfs onbeduidend - breukdeel beneden de MIP .

De Commissie erkent, dat in een periode waarin de dollarkoers aanzienlijk fluctueerde, een handelaar voor de verrassing kon komen te staan dat een prijs die op het ogenblik van het contract hoger was dan de MIP op de datum van invoer onder de MIP lag . Om dit te vermijden hadden de handelaars volgens haar hun transacties in Duitse Mark moeten verrichten . Dit is mijns inziens geen afdoend antwoord . Indien de doelstelling van de verordeningen op een andere wijze kan worden bereikt, lijkt het mij volstrekt buiten verhouding - voor zover het al uitvoerbaar is - te verlangen dat de internationale handelspraktijk wordt gewijzigd om een ernstige verstoring van de markt op te vangen ( en dit slechts voor de periode dat de markt wordt of dreigt te worden verstoord ). De bij verordening nr . 2186/83 ( PB 1983, L 210, blz . 11 ) ingevoerde mogelijkheid voor een handelaar om zich schriftelijk te verbinden tot inachtneming van de MIP, omgerekend in nationale valuta op de dag van de aanvraag ( van de invoervergunning ) en verhoogd met 4 %, volstaat evenmin als rechtvaardiging, aangezien, zoals de Association stelt, dit systeem onaantrekkelijk was daar de marges minder dan 4 % bedroegen, hetgeen de Commissie niet betwist .

Tot staving van haar stelling, dat het heffen van de volledige compenserende heffing, ongeacht hoeveel de invoerprijs beneden de MIP bleef, onevenredig en bevoegdheidsoverschrijdend is, beroept de Association zich op het arrest van het Hof in zaak 240/78 ( Atalanta, Jurispr . 1979, blz . 2137 ) en op het arrest van 24 september 1985 in zaak 181/84 ( Man ( Sugar ), Jurispr . 1985, blz . 2889 ). Daarin werd erkend, dat elke sanctie in verhouding moet staan tot de mate waarin de desbetreffende verplichting niet is nagekomen, of tot de ernst van de inbreuk op die verplichting . Deze zaken zijn niet helemaal te vergelijken met de onderhavige, aangezien zij betrekking hadden op de toepassing van een sanctie die veeleer de inachtneming van een bijkomende verplichting dan de inachtneming van een hoofdverplichting moest waarborgen . Niettemin bieden zij een leidraad voor deze zaak .

Mijns inziens was de regeling in wezen erop gericht, een MIP in stand te houden voor een produkt dat gedeeltelijk in de Gemeenschap werd geproduceerd en door de Gemeenschap moest worden ingevoerd . Anders dan in de zaak Woensche, waar de importeurs wisten dat een boete zou moeten worden betaald bij overschrijding van een maximumhoeveelheid en er de voorkeur aan konden geven om niet in te voeren, konden handelaars in de onderhavige zaak slechts weten of zij de MIP hadden in acht genomen, nadat de betrokken vergelijking was gemaakt aan de hand van de op dat ogenblik geldende pariteiten en coëfficiënten . Mijns inziens ware het rechtmatig en billijk geweest om hen het tekort te doen betalen . De handelaars de volledige compenserende heffing doen betalen, ongeacht het tekort, gaat veel verder dan nodig is om de MIP te doen in acht nemen . Een dergelijke heffing is een discriminerende sanctie geworden en is niet meer het noodzakelijke middel om de MIP te doen in acht nemen, dat impliciet uit het eerste MIP-stelsel kan voortvloeien . Daarom ben ik van mening, dat de Commissie met verordening nr . 2742/82 haar bevoegdheden heeft overschreden en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, voor zover die verordening voorziet in een compenserende heffing die hoger kan zijn dan het verschil tussen de invoerprijs en de MIP op het ogenblik van de inklaring .

De Association stelt verder, dat de vastgestelde MIP in feite vaak hoger, en in sommige perioden aanzienlijk hoger, was dan de prijzen in de Gemeenschap . Aangezien het eerste MIP-stelsel was ingevoerd om de invoer uit derde landen tegen "abnormaal lage prijzen" tegen te gaan, zou de vaststelling van een MIP die aanzienlijk boven deze communautaire prijs lag, niet gerechtvaardigd zijn .

Voor zover de MIP meer dan verwaarloosbaar hoger was dan de prijs die in de Gemeenschap voor sultanarozijnen werd betaald, kan hij mijns inziens niet worden beschouwd als een middel dat noodzakelijk was om het doel van de verordening te bereiken ( zaak 66/82, Fromançais, Jurispr . 1983, blz . 395 ). Uitmaken of dit het geval was, vergt echter een gedetailleerd onderzoek van de feiten, met name van het niveau van de prijzen in de Gemeenschap in de verschillende perioden . Dit lijkt mij een taak die door het Hof in het kader van een prejudiciële vraag niet kan worden verricht . Pas wanneer de feiten zijn vastgesteld ( en tot op heden heeft de nationale rechter dit nog niet gedaan ), kan worden nagegaan of de MIP onverantwoordbaar hoog was .

Verder betoogt de Association, dat de heffing zonder onderscheid werd toegepast op invoer van verpakte en onverpakte goederen . Aangezien verpakking duur is, betekende dit een stimulans om verpakte goederen in te voeren; dit had nadelige gevolgen voor de verpakkers in het land van invoer en voor de importeurs, waaronder leden van de Association, die zelf over verpakkingsinstallaties beschikten . De Commissie antwoordt hierop, dat het voor verpakte goederen geen problemen zou mogen opleveren om de MIP te bereiken en dat het verkeerd zou zijn geweest om, uitgaande van de prijs voor verpakte goederen, een MIP vast te stellen die ook voor onverpakte goederen zou gelden . Ofschoon dit argument van de Association niet zonder grond lijkt, is het overgelegde bewijsmateriaal mijns inziens onvoldoende om te stellen, dat de regeling alleen al om deze reden bevoegdheidsoverschrijding oplevert .

In dit verband wordt ten slotte nog aangevoerd, dat, wanneer bij ontvangst werd vastgesteld dat de gekochte goederen niet de overeengekomen kwaliteit hadden - bij voorbeeld omdat zij vuil of beschadigd waren - alle overeengekomen of door een arbiter bepaalde prijsreducties van de invoerprijs werden afgetrokken . Als gevolg daarvan kon de uiteindelijke prijs onder de MIP komen te liggen en de compenserende heffing verschuldigd worden .

De Commissie brengt hiertegen in a ) dat de goederen dienen te worden geïnspecteerd vóór zij de Gemeenschap binnenkomen en b ) dat het verkoopcontract een clausule diende te bevatten krachtens welke, ingeval een gebrek aan de goederen aanleiding zou geven tot prijsreductie en daardoor de invoerder volgens de MIP-regeling de compenserende heffing zou moeten betalen, de verkoper het bedrag van deze heffing aan de importeur zou betalen . Het eerste argument van de Commissie lijkt mij onrealistisch; het tweede legt een te grote last op de importeur .

In de verordening zelf wordt niet gepreciseerd, dat de in aanmerking te nemen prijs deze is die overblijft na aftrek van de reductie die na de invoer is overeengekomen of toegekend, zodat op het eerste gezicht niet kan worden gesteld dat de verordening op deze grond een bevoegdheidsoverschrijding oplevert . Het lijkt mij evenwel de bedoeling van de verordening te zijn, dat met de MIP moet worden vergeleken de invoerprijs voor goederen die worden geacht van de overeengekomen kwaliteit te zijn . Indien blijkt dat in een bepaald geval de invoerprijs werd verminderd met het bedrag van de reductie wegens onvoldoende kwaliteit, is er mijns inziens sprake van een verkeerde toepassing van de regeling . Dit is evenwel een feitenkwestie en daarover dient de nationale rechter te beslissen .

Een fundamenteler argument is, dat er helemaal geen reden was om deze regeling in te voeren of om haar gedurende zo lange tijd te handhaven .

Gelet op de considerans van verordening nr . 2742/82 en op de niet weersproken feiten, kan mijns inziens niet worden gesteld, dat de - voor het overige geldige - MIP en een compenserende heffing ten tijde van de invoering van de regeling ongerechtvaardigd waren . Om wat voor reden ook, misschien omdat de prijzen in de voorafgaande periode hoog waren gehouden in afwachting van de toetreding van Griekenland tot de Gemeenschap, op dat ogenblik waren de voorraden sultanarozijnen groot, daalden de prijzen van gedroogde druiven uit derde landen en steeg de invoer daarvan . Bijgevolg was de Commissie bevoegd om een MIP met een passende compenserende heffing vast te stellen .

Er wordt evenwel aangevoerd, dat deze verordening langer dan nodig werd gehandhaafd . Sedert het verkoopseizoen 1981/1982 werd de Griekse aanvoer van sultanarozijnen in de eerste drie maanden van het jaar afgezet . Tot de volgende oogst in Griekenland moesten dan sultanarozijnen worden ingevoerd . Andere rozijnen moesten het hele jaar door worden ingevoerd . Hoe het ook zij, tegen het einde van het jaar waren de voorraden gedroogde druiven steeds laag - geenszins vergelijkbaar met de 52 500 ton die op het einde van het verkoopseizoen 1981/1982 waren opgeslagen . Op het einde van het verkoopseizoen 1982/1983 bedroegen de voorraden 7 000 ton; tegen het einde van het verkoopseizoen 1983/1984 waren zij gedaald tot 1 000 ton . De Association stelt dat de betrokken maatregelen toen niet meer gerechtvaardigd waren, omdat de prijzen in de derde landen stegen . Nog in 1983 stelde de Raad de Commissie voor de noodmaatregelen in een permanente marktordening om te zetten ( PB 1983, C 94, blz . 3 ).

De Commissie antwoordt hierop, dat de regeling moest worden gehandhaafd om de voorraden laag te houden; indien de MIP en de compenserende heffing niet waren gehandhaafd, zouden de voorraden opnieuw zijn gestegen .

Hierover bestaan geen feitelijke gegevens . Bij gebreke daarvan kan het Hof zich naar mijn mening niet uitspreken over de reële gevolgen van de verordening, zoals in de verwijzingsbeschikking wordt gevraagd . Wel kan worden gesteld, dat voor de geldigheid van de bij deze verordening vastgestelde maatregelen vereist is dat het gaat om maatregelen die geschikt zijn om te voorkomen dat de markt voor rozijnen ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan . Zodra deze verstoring of het gevaar voor een ernstige verstoring is verdwenen, vervalt de rechtsgrondslag voor de handhaving van de verordening . Dit blijkt uit de considerans van verordening nr . 521/77, volgens welke de toepassing van deze maatregelen moet worden beëindigd zodra de verstoring of het gevaar van verstoring is verdwenen, en uit de considerans van verordening nr . 2742/82 zelf, waarin wordt gesteld dat de beschermende maatregelen moeten voorkomen dat de ingevoerde gedroogde druiven de produkten van oorsprong uit de Gemeenschap wegconcurreren . Ik aanvaard het argument van de Nederlandse regering dat er sprake zou zijn van bevoegdheidsoverschrijding, indien de regeling eerder als een instrument van marktbeheer zou worden gehandhaafd dan als een maatregel die bescherming beoogt te bieden in een noodsituatie . Indien de nationale rechter vaststelt, dat dergelijke verstoringen of de dreiging ervan niet langer bestonden, staat het hem vrij te verklaren dat verordening nr . 2742/82 haar rechtsgrondslag had verloren en rechtens niet meer kon worden toegepast .

Als derde middel voert de Association tegen de eerste MIP-regeling aan, dat de verordening niet voldoet aan het motiveringsvereiste van artikel 190 EEG-Verdrag . In de eerste plaats wordt niet verklaard waarom de vrijwaringsmaatregelen van toepassing waren op rozijnen en is er ook geen aanwijzing dat de Commissie rekening heeft gehouden met de marktsituaties van de verschillende soorten gedroogde druiven . De enige reden die in de verschillende verordeningen houdende verlenging van de geldigheidsduur van verordening nr . 2742/82 wordt gegeven, is dat "de invoerprijzen te laag blijven", terwijl, zoals gezegd, artikel 1 van verordening nr . 521/77 verschillende factoren noemt waarmee rekening moet worden gehouden . Verder was er in de praktijk geen logisch wiskundig verband tussen de heffing en de wereldprijzen, ofschoon in de vierde overweging van de considerans van verordening nr . 2742/82 wordt verklaard, dat de compenserende heffing moet worden berekend "op basis van de door de voornaamste leverancierslanden toegepaste prijzen ". De ratio werd in de praktijk dus niet gevolgd .

Volgens de Commissie is de motivering van verordening nr . 2742/82 en van alle verordeningen tot uitbreiding of wijziging ervan afdoende en duidelijk . Met name de vereisten van artikel 1 van verordening nr . 521/77 werden nauwgezet in acht genomen . Zij verwijst naar de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de motivering van verordeningen, in tegenstelling tot individuele beschikkingen, en in het bijzonder naar zaak 5/67, Beus, ( Jurispr . 1968, blz . 119, 135 ) waarin het Hof overwoog :

" dat ten deze van een verordening sprake is, dat wil zeggen van een handeling welke algemeen toepassing moet vinden en in welker motivering kan worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden welke tot haar uitvaardiging hebben geleid enerzijds en van haar algemene doelstellingen anderzijds;

dat derhalve geen specifieke opsomming mag worden verlangd van de soms talrijke en ingewikkelde feiten met het oog waarop zij werd uitgevaardigd en zeker niet een min of meer volledige beoordeling dier feiten mag worden verwacht" .

Gelet op het dictum in het arrest Beus, lijkt mij dat, alles welbeschouwd, de considerans van verordening nr . 2742/82 voldoende ingaat op de in artikel 1 van verordening nr . 521/77 genoemde punten . Zoals gezegd, heeft de considerans het met name over sultanarozijnen als een soort "gedroogde druiven ". Mijns inziens kan kritiek worden geleverd op de motivering, omdat deze niet voldoende duidelijk aangeeft om welke redenen de Commissie vrijwaringsmaatregelen toepast op andere soorten gedroogde druiven, die niet in de Gemeenschap worden geproduceerd . Mijns inziens is dit gebrek echter niet van dien aard dat het de geldigheid van de verordening kan aantasten . De algemene doelstelling en de opzet zijn duidelijk .

Het tweede MIP-stelsel

Het eerste MIP-stelsel werd per 1 september 1985 vervangen door het tweede . De juridische grondslag van het tweede MIP-stelsel is niet artikel 14 van verordening nr . 516/77, maar het bij verordening nr . 988/84 van de Raad ( PB 1984, L 103, blz . 11 ) ingevoegde artikel 4 bis . Deze verordening beoogde de aanpassing en eenmaking van de produktiesteunregeling die voor krenten en rozijnen gold . De tiende overweging van de considerans luidt als volgt :

" ... dat om de stabiliteit van de markt te bevorderen en de steunregeling vlotter te doen functioneren, voor bepaalde produkten van de sector waarvan de Gemeenschap grote hoeveelheden invoert, een minimumprijs bij invoer moet worden vastgesteld en tevens een compenserende heffing moet worden vastgesteld als garantie voor de naleving daarvan" .

Bij het nieuwe artikel 4 bis wordt, onder meer voor krenten en rozijnen, een MIP ingesteld, die overeenkomstig lid 2 wordt vastgesteld met inachtneming van de prijs franco grens bij invoer in de Gemeenschap, van de wereldmarktprijzen, van de situatie op de markt van de Gemeenschap en van de ontwikkeling van het handelsverkeer met derde landen . Lid 3 bepaalt : "Indien de minimumprijs bij invoer niet wordt nageleefd, wordt naast het douanerecht een compenserende heffing toegepast die wordt berekend op basis van de prijzen die door de voornaamste derde landen die deze produkten leveren, worden toegepast ." Er wordt dus uitdrukkelijk voorzien in een compenserende heffing .

De algemene voorschriften met betrekking tot het tweede MIP-stelsel zijn vastgesteld bij verordening nr . 2089/85 van de Raad ( PB 1985, L 197, blz . 10 ) en de uitvoeringsbepalingen bij verordening nr . 2237/85 ( PB 1985, L 209, blz . 25 ). De MIP en de compenserende heffingen voor het verkoopseizoen 1985/1986 zijn vastgesteld bij verordening nr . 2238/85 van de Commissie ( PB 1985, L 209, blz . 26 ). Deze verordeningen komen ter sprake in de tweede prejudiciële vraag .

Volgens de Association verschillen de twee stelsels met name op de volgende punten : de Raad voorziet in de mogelijkheid om rekening te houden met de waardeverschillen tussen verpakt en onverpakt fruit ( artikel 1, lid 3, van verordening nr . 2089/85 ), mogelijkheid waarvan de Commissie in haar uitvoeringsverordening geen gebruik heeft gemaakt; artikel 2 van de verordening van de Raad voorziet in een variabele schaal, gebaseerd op het verschil tussen de MIP en de contractprijs ( welk verschil echter nog steeds op het ogenblik van de invoer wordt bepaald ); de coëfficiënten worden voortaan om de twee maanden vastgesteld, terwijl zij voordien iedere week konden veranderen . Volgens de Association wordt dit laatste voordeel evenwel tenietgedaan door de afschaffing van de in het eerste MIP-stelsel voorkomende standstill-bepaling voor transitgoederen, waarnaar reeds is verwezen .

De Association stelt niet, dat het tweede MIP-stelsel op zichzelf ongeldig is of dat de toepassing van een compenserende heffing op zichzelf onwettig is - dit laatste is thans immers uitdrukkelijk toegestaan -, maar dat communautaire instanties bij de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden en hun motiveringsplicht niet zijn nagekomen . In dit verband wordt verwezen naar heel wat argumenten die reeds zijn aangevoerd .

De Association herhaalt, dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden omdat er geen enkele grond was voor het vaststellen van marktstabiliseringsmaatregelen voor rozijnen die in de Gemeenschap niet worden geproduceerd, en dat de geldigheid van die maatregelen wordt aangetast door het feit dat niet is aangegeven waarom stappen werden ondernomen om de markt van rozijnen te stabiliseren .

Verder wordt herhaald, dat het in strijd was met het evenredigheidsbeginsel dit stelsel te handhaven in perioden ( zoals maart en april 1986 ) waarin de voorraden in de Gemeenschap waren uitgeput en dat hiervoor geen redenen zijn aangevoerd . Er zijn nog steeds geen maatregelen genomen om de moeilijkheden die de importeurs als gevolg van de koersschommelingen ondervinden, te verzachten . Een compenserende heffing met een variabele schaal is weliswaar beter dan een forfaitaire heffing, doch het maximum werd aanzienlijk verhoogd en de gehele schaal is buitensporig hoog, gelet op de zware vereisten . De MIP zelf werd aanzienlijk opgetrokken, doch is nog steeds te hoog . In de uitvoeringsverordeningen wordt geen enkel onderscheid gemaakt tussen verpakte en onverpakte vruchten zonder dat hiervoor enige reden wordt gegeven . Kortingen voor beschadigde goederen of goederen van mindere kwaliteit worden nog steeds als prijsverminderingen behandeld .

De Nederlandse regering steunt het standpunt van de Association inzake het tweede MIP-stelsel zonder veel enthousiasme . Zij merkt mijns inziens terecht op, dat de twee stelsels een verschillende rechtsgrondslag hebben : het eerste was bedoeld om ernstige korte-termijnproblemen op te lossen, terwijl het tweede een wezenlijk deel van de steunregeling is . Er blijft evenwel twijfel bestaan : de MIP is te hoog en het is niet duidelijk, waarom het stelsel van toepassing is op alle rozijnen en niet enkel op sultanarozijnen . Dit is overdreven, maar misschien niet zo overdreven, dat de verordeningen er ongeldig door worden .

De Commissie beriep zich voornamelijk op haar argumenten met betrekking tot het eerste MIP-stelsel . Zij betwistte dat de MIP beduidend was opgetrokken en stelde dat de tweemaandelijkse vaststelling van de coëfficiënten de standstill-bepaling overbodig had gemaakt .

Hoewel de tweede vraag de geldigheid van verordening nr . 2237/85 van de Raad betreft, heeft de Association verklaard dat zij de geldigheid ervan niet betwist . In het kader van deze verwijzing is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten .

Wat het tweede MIP-stelsel betreft, twijfel ik eraan of het toepassen van de regeling op alle gedroogde druiven en niet enkel op sultanarozijnen, wanneer de invoer van alle druiven de markt van sultanarozijnen kan verstoren, wel noodzakelijkerwijs bevoegdheidsoverschreiding oplevert . Dit lijkt mij eerder door de verwijzende rechter dan bij wege van een prejudiciële beslissing krachtens artikel 177 te moeten worden beslecht . Of de MIP te hoog was gezien de prijzen in de Gemeenschap, of de compenserende heffing - zelfs met een variabele schaal - de prijzen tot ver boven de prijs in de Gemeenschap optrok, of het niet-aangrijpen van de mogelijkheid om onderscheid te maken tussen verpakte en onverpakte goederen leidde tot resultaten die discriminerend of in strijd met de doelstelling van het stelsel met betrekking tot onverpakte goederen waren, zijn feitenkwesties die een onderzoek behoeven en waarover het Hof mijns inziens geen uitspraak kan doen op basis van het door partijen aangebrachte en bediscussieerde bewijsmateriaal .

Mitsdien ben ik van mening, dat de vragen van de nationale rechter aldus moeten worden beantwoord, dat verordening nr . 2742/82 van de Commissie en de verordeningen tot wijziging daarvan ongeldig zijn, voor zover daarbij een compenserende heffing met een vast bedrag is vastgesteld, ongeacht het bedrag waarmee de invoerprijs beneden de door de Commissie vastgestelde MIP bleef . In deze zaak is niet aangetoond dat verordening nr . 2089/85 van de Raad en verordening nr . 2237 van de Commissie ( zoals gewijzigd ) zelf ongeldig zijn . Of zij werden toegepast op een wijze die bevoegdheidsoverschrijding opleverde, onevenredig was of de verschillende aanbiedingsvormen ongelijk behandelde, zijn feitenkwesties die de nationale rechter heeft te beslechten .

Over de door de Association gemaakte kosten dient in het kader van de procedure voor de nationale rechter te worden beslist; de kosten door de Nederlandse en de Griekse regering alsmede door de Commissie en de Raad gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen .

(*) Vertaald uit het Engels .