Zaak T‑166/98

Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl e.a.

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Gemeenschappelijke ordening van wijnmarkt – Verordening (EEG) nr. 2499/82 – Communautaire steun – Beroep tot nietigverklaring – Beroep wegens nalaten – Beroep tot schadevergoeding”

Arrest van het Gerecht (Tweede kamer) van 23 november 2004

Samenvatting van het arrest

1. Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Instelling die niet bevoegd is om verlangde handeling vast te stellen – Daarvan uitgesloten – Afwijzing van verzoek tot wijziging van bepaling van verordening – Ontbreken van procesbevoegdheid

[EG-Verdrag, art. 173 (thans, na wijziging, art. 230 EG); verordening nr. 2499/82 van de Commissie]

2. Procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van voorwerp van geschil

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c)

3. Beroep wegens nalaten – Natuurlijke of rechtspersonen – Nalaten dat vatbaar is voor beroep – Nalaten van Commissie om verzoek tot betaling van steun die verschuldigd zou zijn krachtens verordening nr. 2499/82, in te willigen – Niet-ontvankelijkheid

[EG-Verdrag, art. 175, derde alinea (thans art. 232, derde alinea, EG); verordening nr. 2499/82 van de Commissie]

4. Beroep wegens nalaten – Natuurlijke of rechtspersonen – Gevraagde handeling – Verordening – Niet-ontvankelijkheid

[EG-Verdrag, art. 175 (thans art. 232 EG)]

5. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Vordering tot schadevergoeding op grond van beweerde onwettigheid van door lidstaat ter uitvoering van gemeenschapsregeling genomen besluit – Verordening nr. 2499/82 – Communautaire steun voor preventieve distillatie van tafelwijn – Keuze van lidstaat om voor betaling van die steun procedure van artikel 9 van verordening toe te passen – Ontbreken van mechanisme voor betaling van steun aan producent in geval van insolventie van distilleerder – Onwettigheid van verordening nr. 2499/82 zelf – Toerekenbaarheid van gestelde onwettigheid aan gemeenschapsinstelling

[EG-Verdrag, art. 215, tweede alinea (thans art. 288, tweede alinea, EG); verordening nr. 2499/82 van de Commissie, art. 8 en 9]

6. Beroep tot schadevergoeding – Zelfstandig karakter – Voorafgaande uitputting van interne rechtsmiddelen – Uitzondering – Onmogelijkheid voor nationale rechter om vordering tot betaling toe te wijzen bij gebreke van gemeenschapsbepaling die nationale autoriteiten machtigt gevorderde bedragen te betalen – Ontvankelijkheid van beroep dat is ingesteld zonder dat interne rechtsmiddelen zijn uitgeput

[EG-Verdrag, art. 178 en 215, tweede alinea (thans art. 235 EG en 288, tweede alinea, EG)]

7. Beroep tot schadevergoeding – Zelfstandig rechtsmiddel ten opzichte van beroep tot nietigverklaring en beroep wegens nalaten – Grenzen – Beroep tot schadevergoeding dat kan leiden tot resultaat dat vergelijkbaar is met dat van andere rechtsmiddelen – Ontvankelijkheid

[EG-Verdrag, art. 178 (thans art. 235 EG)]

8. Beroep tot schadevergoeding – Verjaringstermijn – Aanvang – Aansprakelijkheid voor normatieve handeling – Datum waarop nadelige gevolgen van handeling zich hebben voorgedaan

[EG-Verdrag, art. 178 en 215, tweede alinea (thans art. 235 EG en 288, tweede alinea, EG); Statuut van het Hof van Justitie, art. 46]

9. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Voldoende gekwalificeerde schending van gemeenschapsrecht – Artikel 9 van verordening nr. 2499/82 – Communautaire steun voor preventieve distillatie van tafelwijn – Ontbreken van mechanisme voor betaling van steun aan producent in geval van insolventie van distilleerder – Schending van verbod van ongerechtvaardigde verrijking – Schending van non-discriminatiebeginsel

[EG-Verdrag, art. 178 en 215, tweede alinea (thans art. 235 EG en 288, tweede alinea, EG); verordening nr. 2499/92 van de Commissie]

1. Alleen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, zijn te beschouwen als handelingen die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring.

Dit is niet het geval voor handelingen waarbij een verzoek wordt afgewezen, wanneer de instelling niet bevoegd is om de gevraagde handeling vast te stellen en die afwijzing dus niet het karakter van een beschikking heeft.

Een beroep dat is gericht tegen de weigering van de Commissie om een handeling met terugwerkende kracht te corrigeren, is niet-ontvankelijk wanneer de verlangde correctie moet worden verricht in de vorm van een verordening met algemene strekking, omdat de verzoeker geen procesbevoegdheid heeft.

(cf. punten 64, 76)

2. Daar een verzoekschrift volgens artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht het voorwerp van het geschil moet vermelden, zijn de conclusies tot nietigverklaring van andere handelingen dan de bestreden handeling, of van handelingen waarop zij steunt, die ermee samenhangen of ermee verband houden, zonder nader te zijn bepaald, niet-ontvankelijk omdat zij onvoldoende nauwkeurig zijn.

(cf. punt 79)

3. Daar de Commissie niet bevoegd is voor het inwilligen van een verzoek van wijnbouwers strekkende tot betaling van de steun die hun verschuldigd zou zijn krachtens verordening nr. 2499/82 tot vaststelling van de bepalingen inzake de preventieve distillatie voor het wijnoogstjaar 1982/1983, is een tegen dat verzuim gericht beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk. De Commissie kan immers niet worden verweten dat zij heeft nagelaten, jegens verzoekers een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies in de zin van artikel 175, derde alinea, van het Verdrag (thans artikel 232, derde alinea, EG).

(cf. punten 70, 81)

4. Particulieren die niet-ontvankelijk zijn in een beroep strekkende tot betwisting van de wettigheid van een regelgevende handeling, zijn evenmin ontvankelijk in een beroep wegens nalaten met betrekking tot de niet-vaststelling van die handeling, nadat zij een gemeenschapsinstelling hebben uitgenodigd die handeling vast te stellen.

(cf. punt 82)

5. Daar het stelsel van uitkering van de steun, waarin artikel 9 van verordening nr. 2499/82 tot vaststelling van de bepalingen inzake de preventieve distillatie voor het wijnoogstjaar 1982/1983 voorziet, met name in het geval van faillissement van een distilleerder niet garandeert dat voor de aan die distilleerder geleverde wijn die overeenkomstig de verordening wordt gedistilleerd, aan de betrokken producenten indirect de steun wordt betaald die is inbegrepen in de minimumaankoopprijs, is een eventuele onrechtmatigheid die erin bestaat dat de producenten geen garantie hebben dat zij die steun zullen ontvangen, een rechtstreeks gevolg van een lacune in verordening nr. 2499/82, en niet van de op grond van artikel 8 van die verordening gemaakte keuze van de betrokken lidstaat voor het bij artikel 9 geregelde stelsel van indirecte uitkering van de steun. De gestelde onrechtmatigheid betreft dus de verordening zelf, en niet de gedraging van de betrokken lidstaat, die niet meer heeft gedaan dan de verordening correct toe te passen. Zij kan dan ook worden toegerekend aan de Commissie, die de auteur is van de betrokken verordening.

(cf. punten 109‑112)

6. Hoewel het beroep tot schadevergoeding moet worden beoordeeld in het licht van het gehele stelsel van rechtsbescherming van de particulieren, en de ontvankelijkheid daarvan dus in bepaalde gevallen afhankelijk kan zijn van de vraag, of de interne rechtsmiddelen uitgeput zijn, is daarvoor wel nodig dat die nationale rechtsmiddelen de bescherming van de rechten van de particulieren die zich door de handelingen van de gemeenschapsinstellingen gelaedeerd achten, doeltreffend waarborgen en dat zij tot vergoeding van de gestelde schade kunnen leiden.

Voor de ontvankelijkheid van een beroep tot schadevergoeding kan de uitputting van de interne rechtsmiddelen niet als voorwaarde worden gesteld, wanneer, zo de gelaakte gemeenschapsregeling bij een prejudicieel arrest van het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag (thans artikel 234 EG) ongeldig wordt verklaard, de nationale rechter een vordering tot betaling – of enige andere adequate vordering – niet zou kunnen toewijzen zonder voorafgaand optreden van de gemeenschapswetgever, omdat een gemeenschapsbepaling ontbreekt die de bevoegde nationale autoriteiten machtigt de gevorderde bedragen te betalen. In die veronderstelling zou het namelijk niet alleen indruisen tegen een goede rechtsbedeling en het vereiste van proceseconomie, maar ook tegen de voorwaarde dat geen doeltreffend intern rechtsmiddel bestaat, de betrokkenen te verplichten de nationale rechtsmiddelen uit te putten alvorens een beroep tot schadevergoeding in te stellen.

(cf. punten 115‑117)

7. Het beroep tot schadevergoeding is een zelfstandig rechtsmiddel met een eigen functie in het stelsel der rechtsmiddelen en de aanwending ervan is afhankelijk van voorwaarden die aan het bijzondere doel ervan beantwoorden. Het is slechts gericht op vergoeding van door een gemeenschapsinstelling berokkende schade. Het zou dan ook in strijd zijn met de autonomie van deze actie en met de doeltreffendheid van het bij het Verdrag ingevoerde stelsel van rechtsmiddelen om een beroep tot schadevergoeding niet-ontvankelijk te verklaren op grond dat het althans voor de verzoekers tot een resultaat kan leiden dat vergelijkbaar is met de resultaten van een beroep tot nietigverklaring of van een beroep wegens nalaten. Slechts wanneer een beroep tot schadevergoeding in werkelijkheid de intrekking van een tot de verzoeker gerichte en definitief geworden individuele beschikking beoogt – zodat het hetzelfde voorwerp en gevolg zou hebben als een beroep tot nietigverklaring – kan dit beroep tot schadevergoeding als een misbruik van procedure worden beschouwd.

(cf. punt 122)

8. De in artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie gestelde verjaringstermijn voor vorderingen wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschappen kan niet ingaan voordat is voldaan aan alle vereisten voor het ontstaan van de schadevergoedingsplicht, namelijk het bestaan van een onrechtmatige handeling van de gemeenschapsinstellingen, werkelijke schade en een causaal verband daartussen. Aan de voorwaarde inzake het bestaan van vaststaande schade is voldaan wanneer de schade op handen is en met voldoende zekerheid te verwachten valt, zelfs wanneer het nadeel nog niet nauwkeurig kan worden becijferd.

Daaruit volgt dat in gevallen waarin de aansprakelijkheid van de Gemeenschap voortvloeit uit een normatieve handeling, de verjaringstermijn niet kan ingaan voordat de nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan, en derhalve niet voordat de betrokkenen een vaststaande schade hebben geleden. In casu gaat de verjaringstermijn in op het tijdstip dat de verzoeker zich daadwerkelijk rekenschap kan geven van die schade, die op handen is en te verwachten valt.

(cf. punten 129‑131, 145, 149, 154)

9. Door in de structuur van verordening nr. 2499/82 tot vaststelling van de bepalingen inzake de preventieve distillatie voor het wijnoogstjaar 1982/1983, het stelsel van uitkering van de communautaire steun van artikel 9 van de verordening niet te voorzien van een mechanisme dat garandeert dat in geval van insolventie van de distilleerder de steun aan de betrokken producenten wordt betaald, heeft de Commissie de grenzen van haar beoordelingsvrijheid kennelijk en ernstig overschreden.

Dit stelsel is immers kennelijk in strijd met het algemene beginsel van gemeenschapsrecht dat ongerechtvaardigde verrijking verbiedt, aangezien het niet voorziet in een mechanisme dat kan waarborgen dat de steun wordt betaald aan de producenten die aan al hun verplichtingen hebben voldaan, en de distillatie hebben verricht in de bij de verordening gestelde termijn.

Bovendien leidt de keuze tussen de procedures van de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 2499/82 voor betaling van de communautaire steun in geval van insolventie van de distilleerder juist op het punt van de garantie dat de steun aan de betrokken producenten wordt betaald, tot een verschillende behandeling naar gelang van de lidstaat, terwijl deze steun hun in beginsel verschuldigd is krachtens de toepasselijke gemeenschapsregeling. Een dergelijke ongelijkheid is niet objectief gerechtvaardigd doordat de betrokken situaties verschillen, aangezien zij geen verband houdt met de voorwaarden voor toekenning van de steun voor preventieve distillatie, maar alleen met de administratieve regels voor die toekenning en dus niet kan worden verklaard door verschillen in de situatie van de wijnbouwers of, meer algemeen, van de wijnbouwsector in de verschillende lidstaten.

Verordening nr. 2499/82 levert dus een voldoende gekwalificeerde schending van het non-discriminatiebeginsel en van het verbod van ongerechtvaardigde verrijking op, zodat de Gemeenschap niet-contractueel aansprakelijk is voor de door de instellingen veroorzaakte schade.

(cf. punten 157, 161, 172‑174, 176)