Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 31 mei 1988. - MICHELE CANTERS TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - AMBTENAAR - ONTHEEMDINGSTOELAGE. - ZAAK 159/86.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 04859



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Mag de administratie de betaling van een toelage voor verblijf in het buitenland beperken tot de periode vanaf de datum waarop een ambtenaar om toekenning ervan verzoekt, ofschoon de betrokkene al sinds de inwerkingtreding van de bepalingen waarbij de toelage is ingevoerd, aan de voorwaarden voldeed? Dat is, kort gezegd, de vraag die wij moeten beantwoorden om uitspraak te kunnen doen op het beroep ingesteld door Michele Canters, ambtenaar van Duitse nationaliteit bij het Centrum te Ispra ( Italië ). Belanghebbende vroeg op 12 maart 1985 de op 4 mei 1978 ingestelde buitenlandtoelage aan . De administratie kende ze weliswaar toe vanaf maart 1985, maar weigerde ze voor het voorafgaande tijdvak sinds 1978 .

2 . Laat ons allereerst de door verweerster opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid onderzoeken, die erop gegrond is dat de salarisafrekeningen van mei 1978 tot februari 1985, waarop de toelage voor verblijf in het buitenland niet voorkomt, moeten worden aangemerkt als bezwarende handelingen, ten aanzien waarvan de beroepstermijn is verstreken .

3 . Al kunnen salarisafrekeningen volgens 's Hofs rechtspraak in bepaalde gevallen bezwarende handelingen vormen ( 1 ), vereist is dan wél dat er duidelijk een besluit van de administratie in tot uitdrukking komt . ( 2 ) In het onderhavige geval echter kan men het stilzwijgen van de administratie niet aldus kwalificeren .

4 . De Commissie zelf stelt immers in haar verweer ten gronde, dat zij niet met verzoekers situatie bekend kon zijn, nu hij zich niet had gemeld . Het valt daarom moeilijk in te zien, dat in de salarisafrekeningen een - zij het ook stilzwijgend genomen - besluit van de Commissie tot uitdrukking kon komen met betrekking tot een situatie waarvan zij, naar zij zelf erkent, onkundig was .

5 . Het betoog van de Commissie, dat de afwijzing op 1 april 1986 van verzoekers klacht een bevestiging vormde van eerdere uit de salarisafrekeningen blijkende besluiten, kan bij nader onderzoek trouwens niet overeind blijven . Het rechtskarakter van de salarisafrekeningen kan niet afhangen van de kwalificatie die de Commissie er later aan wenst toe te kennen .

6 . Met de opmerking weliswaar dat het argument ontleend aan het nemo auditur-beginsel in feite betrekking heeft op de zaak ten gronde, stel ik dan ook voor, de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen .

7 . Als we de zaak ten gronde bezien, moet dadelijk duidelijk zijn, dat al hetgeen door de Commissie naar voren gebracht is over de persoonlijke situatie van verzoeker in Italië, irrelevant is voor de vraag of hij recht heeft op de in geding zijnde toelage . Die toelage is er eenvoudig van afhankelijk, of de ambtenaar een andere nationaliteit bezit dan die van de staat waar hij werkzaam is . Het gaat hier om een objectieve, noodzakelijke en voldoende voorwaarde ( 3 ), waaraan door Canters wordt voldaan .

8 . Het komt mij overigens voor dat de Commissie, die lijkt te stellen dat de ratio legis van de toelage geen betrekking heeft op situaties als die van verzoeker, niet alle consequenties trekt uit deze zienswijze, in zoverre zij zijn rechten vanaf de aanvraag niet betwist .

9 . Welke rechtsgrond kan de Commissie dan inroepen ter ondersteuning van haar besluit? Ter terechtzitting kon zij desgevraagd niet aangeven, welke geschreven regel of welk beginsel zij dacht toe te passen . Ik stel mijnerzijds vast, dat de in geding zijnde toelage deel uitmaakt van de bezoldiging waarvan de ambtenaar ingevolge artikel 62 van het Statuut geen afstand kan doen . Bij gebreke van een verjaringstermijn of een uitdrukkelijke bepaling dat de toelage slechts op aanvraag van de ambtenaar wordt toegekend, geniet deze derhalve dat recht zodra hij aan de voorwaarden van de regeling voldoet .

10 . De Commissie beroept zich op het arrest in de zaak Broe ( 4 ), waarin werd vastgesteld dat men de situatie van de administratie, belast met duizenden zaken, niet kan vergelijken met die van de ambtenaar, die er een persoonlijk belang bij heeft de maandelijks aan hem verrichte betalingen te controleren .

11 . Deze uitspraak schijnt mij echter niet van beslissende betekenis in de onderhavige zaak . Immers, het ging daar om terugvordering van een onverschuldigd aan de ambtenaar betaald bedrag . Een uitspraak die betrekking had op een geval waarin een ambtenaar had ontvangen wat hem niet verschuldigd was, toepassen op een geval waarin een ambtenaar niet heeft ontvangen wat hem wel verschuldigd is, lijkt mij niet zo een gelukkige oplossing . In het ene geval gaat het er voor de ambtenaar immers om een onregelmatige uitbetaling te behouden, en daartoe dient hij zijn goede trouw aan te tonen; in het andere geval gaat het erom, toepassing te verkrijgen van de regels betreffende de bezoldiging waarop hij, door het enkele feit van zijn aanstelling, krachtens artikel 62 van het Statuut recht heeft .

12 . Ten slotte komt het mij voor, dat de Commissie, als zij zich beroept op het in gebreke blijven van verzoeker, twee belangrijke punten over het hoofd ziet . In de eerste plaats ligt de eerste verantwoordelijkheid voor het administratief en financieel beheer van het personeel bij de administratie . In de tweede plaats is het combineren van nationaliteit en standplaats zeer eenvoudig en verzoeker heeft terecht gewezen op de talrijke middelen die de administratie in staat stellen zeer snel van de situatie van het personeel in dat opzicht op de hoogte te zijn .

13 . Door tegenover haar eigen nalaten de tijd te stellen die verzoeker heeft laten verstrijken alvorens zich te melden, kan de administratie dan ook niet een beperking van de betaling der buitenlandtoelage rechtvaardigen . Op de bijzondere omstandigheden van het geval berustende opportuniteitsoverwegingen kunnen geen rechtvaardiging vormen voor een inbreuk op een alleszins duidelijke regeling, die geen enkele bepaling bevat die de ambtenaar verplicht om, indien hij recht op de betrokken toelage wil krijgen, eerst een verzoek daartoe in te dienen . Het recht ontstaat op de dag dat de belanghebbende aan de voorwaarden van de regeling voldoet, dat wil in dit geval zeggen, de datum waarop de regeling inzake de buitenlandtoelage in werking is getreden .

14 . Hier is geen andere oplossing mogelijk dan in het arrest Houyoux en Guery ( 5 ), waarin een besluit van de Commissie tot weigering van een huisvestingsvergoeding voor de periode voorafgaand aan het verzoek van de ambtenaar, werd nietigverklaard, ook al was volgens de toepasselijke regeling, anders dan bij de toelage voor verblijf in het buitenland, uitdrukkelijk verificatie door het tot aanstelling bevoegd gezag vereist alvorens de vergoeding kon worden toegekend .

15 . Ik geef derhalve in overweging

- het besluit van de Commissie van 1 april 1986 nietig te verklaren, voor zover daarbij aan Canters toekenning van de toelage voor verblijf in het buitenland is geweigerd over het tijdvak tussen 4 mei 1978 en maart 1985,

- de Commissie in de kosten te verwijzen .

(*) Vertaald uit het Frans .

( 1 ) Arrest van 21 februari 1974, zaak 15/73, Kortner e.a ., Jurispr . 1974, blz . 177; arrest van 15 juni 1976, zaak 1/76, Wack, Jurispr . 1976, blz . 1017 .

( 2 ) Arrest van 2 juli 1981, zaak 185/80, Garganese, Jurispr . 1981, blz . 1785 .

( 3 ) Arrest van 16 oktober 1980, zaak 147/79, Hochstrass, Jurispr . 1980, blz . 3005, r.o . 13 .

( 4 ) Arrest van 11 juli 1979, zaak 252/78, Broe, Jurispr . 1979, blz . 2393 .

( 5 ) Arrest van 27 oktober 1987, gevoegde zaken 176 en 177/86, Jurispr . 1987, blz . 4333 .