Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 6 maart 1990. - THE QUEEN TEGEN INTERVENTION BOARD FOR AGRICULTURAL PRODUCE EX PARTE FISH PRODUCERS'ORGANISATION LTD EN GRIMSBY FISH PRODUCERS'ORGANISATION LTD. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: COURT OF APPEAL - VERENIGD KONINKRIJK. - GEMEENSCHAPPELIJK LANDBOUWBELEID - FINANCIELE VERGOEDING VOOR BEPAALDE VISSERIJPRODUKTEN. - ZAAK 301/88.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-03803



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . De Court of Appeal te Londen heeft het Hof een vijftal prejudiciële vragen voorgelegd over de uitlegging van enkele bepalingen van verordening ( EEG ) nr . 3796/81 van de Raad van 29 december 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector visserijprodukten ( 1 ) ( hierna : "basisverordening "), van verordening ( EEG ) nr . 2202/82 van de Raad van 28 juli 1982 tot vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van een financiële vergoeding voor bepaalde visserijprodukten ( 2 ) en van verordening ( EEG ) nr . 3137/82 van de Commissie van 19 november 1982 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van de financiële vergoeding voor bepaalde visserijprodukten . ( 3 )

2 . Ik wil mij niet begeven in een uitvoerige beschrijving van de onderhavige regeling, die trouwens in het rapport ter terechtzitting al voldoende is toegelicht, en waarnaar ik wel mag verwijzen .

Niettemin is het voor een juist begrip van de aan het Hof voorgelegde vragen onontbeerlijk om een summiere schets te geven van de marktordening in de sector visserijprodukten, en van de daarmee nagestreefde doeleinden .

3 . Uitgangspunt van de regeling waarmee wij ons hier bezighouden, is de overweging, dat om de rentabiliteit van de produktie in de visserijsector te verbeteren, een eerlijke concurrentie met produkten van goede kwaliteit en uniforme kenmerken op deze markt nodig is ( vierde overweging van de considerans van de basisverordening ).

Daartoe schrijft de basisverordening de vaststelling voor van gemeenschappelijke handelsnormen ( titel I ) en verplicht zij de Lid-Staten, te controleren of de produkten waarvoor zulke normen zijn vastgesteld, daarmee in overeenstemming zijn, en alle dienstige maatregelen te nemen om eventuele overtredingen te bestraffen ( artikel 4 ).

4 . Gelet op de bijzondere kenmerken van de markt voor visserijprodukten, heeft men gemeend dat de oprichting van de producentenorganisaties, waarvan de leden verplicht zouden zijn bepaalde regels ten aanzien van produktie en afzet in acht te nemen, zou kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van genoemde doeleinden ( zesde overweging van de considerans van de basisverordening ).

Om de oprichting en het functioneren van deze organisaties te vergemakkelijken, staat de verordening de Lid-Staten toe om steun te verlenen, die ten dele door de Gemeenschap wordt gefinancierd ( zevende overweging van considerans en titel II ).

5 . De regeling schrijft voorts de vaststelling van een ophoudprijs voor, waaronder de producentenorganisaties bij wijze van interventie de produkten van de eigen leden die deze prijs niet hebben gehaald, uit de markt kunnen nemen; zij ontvangen tegelijkertijd een financiële vergoeding ( die uitdrukkelijk ten laste van de gemeenschapsbegroting komt ) voor de uit de markt genomen hoeveelheden ( artikelen 9, 12 en 13 van de basisverordening ).

Blijkens de vijftiende overweging van de considerans van de basisverordening heeft de regeling van de financiële vergoeding tot doel, de aansluiting van vissers bij producentenorganisaties te bevorderen .

6 . Artikel 13, lid 3, van de basisverordening ten slotte voorziet in een geleidelijke vermindering van de financiële vergoeding evenredig aan de uit de markt genomen hoeveelheden, om de vissers ertoe aan te zetten hun aanbod af te stemmen op de behoeften van de markt .

7 . Deze samenvatting, ofschoon noodgedwongen kort en selectief, geeft voldoende inzicht in de strekking en het doel van de communautaire regeling, te weten het streven naar stabilisatie van de markt, wat in hoofdzaak moet worden gerealiseerd via de producentenorganisaties .

8 . Ik kom dan nu tot de feiten die aan de oorsprong liggen van het geschil in het hoofdgeding .

Eind 1985 besloot de Intervention Board for Agricultural Produce ( hierna : IBAP ) om aan twee producentenorganisaties, te weten de Fish Producers' Organization Ltd en de Grimsby Fish Producers' Organization Ltd, geen financiële vergoeding toe te kennen voor de meeste soorten vis die tussen september 1983 en december 1985 uit de markt waren genomen . Vastgesteld was namelijk, dat de door deze organisaties in deze periode ten verkoop aangeboden vis, in tegenstelling tot de uit de markt genomen vis waarvoor vergoeding was aangevraagd, in belangrijke mate niet voldeed aan de in de gemeenschapsregeling gestelde handelsnormen .

De rechter in eerste aanleg stelde de twee producentenorganisaties in het gelijk, maar IBAP stelde tegen deze uitspraak hoger beroep in .

Van oordeel dat het geschil draaide om de vraag, in hoeverre de gemeenschappelijke regels inzake kwaliteitscontrole en die inzake de financiële vergoeding onderling verband houden, besloot de Court of Appeal bij beschikking van 7 juni 1988 de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de prejudiciële vragen voor te leggen die in deze procedure aan de orde zijn .

9 . Met de eerste vraag informeert de verwijzende rechter, of de bepalingen van het Verdrag, van de basisverordening, van verordening nr . 2202/82 van de Raad en verordening nr . 3137/82 van de Commissie aldus moeten worden uitgelegd, dat een Lid-Staat een producentenorganisatie een financiële vergoeding moet toekennen voor uit de markt genomen vis die is ingedeeld en te koop aangeboden overeenkomstig verordening ( EEG ) nr . 103/76 van de Raad ( 4 ), wanneer die producentenorganisatie in belangrijke mate heeft nagelaten aan de in die verordening neergelegde handelsnormen te voldoen voor andere vis van de uit de markt genomen soorten, die in dezelfde periode te koop werd aangeboden, maar niet uit de markt werd genomen .

10 . Ik wil hierop aanstonds zeggen, dat alleen al zuiver logisch gezien de houding mij bevreemdt van iemand die enerzijds verandering brengt in de marktmechanismen door een niet aan de kwaliteitsnormen beantwoordend produkt op de markt te brengen - met als gevolg dat het aanbod toeneemt en de prijzen dalen - en anderzijds een vergoeding verlangt voor het wel aan de gemeenschappelijke handelsnormen beantwoordende gedeelte van de produktie, dat niet tegen de ophoudprijs kon worden verkocht .

Wanneer deze gang van zaken werd getolereerd, zouden de vissers steeds meer in de verleiding komen, inferieure vis op de markt te brengen en de wel aan de kwaliteitsnormen beantwoordende vis uit de markt te doen nemen . Er zou zich dan een wel zeer speciale variant voordoen van de bekende "wet van Gresham" volgens welke "bad money drives out good money", omdat de vis van slechte kwaliteit de neiging heeft om de vis van goede kwaliteit van de markt te verdringen .

11 . Wanneer ik mij vervolgens bepaal tot de strikt juridische kant, dat wil zeggen de uitlegging van de bewuste bepalingen, moet ik meteen zeggen, dat de argumenten waarmee de producentenorganisaties pleiten voor een zodanige uitlegging van de regeling, dat zij voor de verlangde financiële vergoeding in aanmerking komen, mij weinig overtuigend voorkomen .

De betrokken organisaties stellen in feite, dat de betaling van de financiële vergoeding voor de uit de markt genomen vis slechts zou afhangen van die voorwaarden die uitdrukkelijk in artikel 13, lid 1, van de basisverordening zijn genoemd en die in artikel 3 van verordening nr . 2202/82 van de Raad zijn herhaald, aan welke voorwaarden in casu zou zijn voldaan .

Wanneer men hun in deze omstandigheden het recht op vergoeding onthoudt - zo vervolgen zij -, wordt op volledig onrechtmatige wijze een extra, niet in de gemeenschapsregeling genoemde voorwaarde gesteld voor verkrijging van de financiële vergoeding .

In dit verband herinneren zij tevens aan de verplichting die de basisverordening aan de Lid-Staten oplegt om te waken over de naleving van de handelsnormen en om specifieke sancties in te voeren op overtreding van die normen ( artikel 4 ).

De genoemde bepaling, te zamen met de in artikel 9 van verordening ( EEG ) nr . 2062/80 van de Commissie ( 5 ) neergelegde verplichting voor de Lid-Staten om de erkenning in te trekken van producentenorganisaties die de gemeenschappelijke handelsnormen niet in acht nemen, zou duidelijk maken dat de wetgever op zulke overtredingen specifieke sancties heeft gesteld, hetgeen een extra reden is om toepassing van een niet uitdrukkelijk genoemde sanctie, zoals weigering van de financiële vergoeding, uitgesloten te achten .

12 . Deze redenering lijkt op het eerste gezicht niet geheel van alle grond ontbloot, maar kan naar mijn mening bij een systematische uitlegging van de aangehaalde bepalingen toch geen stand houden .

Hoewel naleving door de producentenorganisaties van de voorschriften voor het op de markt brengen van de produkten inderdaad geen specifieke voorwaarde in de zin van artikel 13 van de basisverordening vormt voor verkrijging van de vergoeding, is naleving van die normen toch wel te beschouwen als een meer algemeen vereiste dat onontbeerlijk is voor een goed functioneren van de gemeenschapsregeling zoals hierboven geschetst, waarin de producentenorganisaties een essentiële rol spelen .

13 . Een nadere beschouwing van enkele bepalingen uit de gemeenschappelijke regeling van de markt voor visserijprodukten toont de juistheid van mijn stelling aan .

In de eerste plaats brengt de verkoop van produkten die niet aan de kwaliteitsnormen voldoen, verandering in de gehele gemeenschappelijke prijsregeling te weeg .

Ingevolge artikel 10, lid 2, van de basisverordening wordt de oriëntatieprijs immers vastgesteld op basis van het gemiddelde van de prijzen die tijdens de laatste drie visseizoenen op de representatieve groothandelsmarkten of in de representatieve havens zijn geconstateerd .

Een vergroting van het aanbod, door aanvoer op de markt van produkten van mindere kwaliteit, heeft een negatief effect op de marktprijzen en daarmee op de oriëntatieprijs .

En niet alleen dat, maar ook op de ophoudprijs zelf, die ingevolge artikel 12 van de basisverordening wordt vastgesteld op basis van de oriëntatieprijs, werkt dit negatieve effect door, zodat deze op een lager niveau zal uitkomen .

De producentenorganisaties hebben weliswaar gelijk met hun stelling, dat de gemeenschapsregeling aan de Lid-Staten de verplichting oplegt om toe te zien op de naleving van de handelsnormen voor de betrokken produkten, doch daar staat tegenover dat de producentenorganisaties, zoals ik reeds heb uitgelegd, in gelijke mate medeverantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van die normen : dat is zelfs hun belangrijkste reden van bestaan .

14 . In de tweede plaats gaat de regeling voor de berekening en uitbetaling van de financiële vergoeding ervan uit, dat alle te koop aangeboden vis die niet uit de markt wordt genomen, naar behoren is ingedeeld .

Artikel 13, lid 3, van de basisverordening stelt het bedrag van de financiële vergoeding immers vast op de percentuele verhouding tussen de uit de markt genomen vis en de hoeveelheden van het betrokken produkt die jaarlijks overeenkomstig de gemeenschappelijke handelsnormen ten verkoop worden aangeboden .

Niet aanvaardbaar lijkt mij de stelling van de producentenorganisaties, als zou de genoemde bepaling afdoende zijn gehandhaafd, wanneer de financiële vergoeding wordt berekend aan de hand van de totale hoeveelheid ten verkoop aangeboden vis van een bepaalde soort, verminderd met de hoeveelheden van dezelfde soort die met voorbijgaan aan de gemeenschappelijke handelsnormen ten verkoop zijn aangeboden .

Afgezien van de problemen rond de bewijslast geloof ik niet dat de hier voorgestelde oplossing, ook al lijkt daar op het eerste gezicht wel wat voor te zeggen, garant kan staan voor een juiste werking van de regeling en in alle opzichten de zekerheid geeft, dat de vergoeding werkelijk op hetzelfde bedrag uitkomt als waarop bij volledige naleving van de gemeenschapsregeling recht zou hebben bestaan .

Volstaan kan worden met de opmerking, dat hoe meer vis er op de markt wordt aangevoerd, des te lager de prijzen worden en des te meer vis er uiteindelijk weer uit de markt moet worden genomen .

Met andere woorden : wanneer met de handelsnormen de hand wordt gelicht, verandert daardoor het evenwicht van de markt en wordt het onmogelijk om het juiste bedrag van de financiële vergoeding te berekenen die aan de producentenorganisaties moet worden uitbetaald .

15 . Verliezen wij voorts niet uit het oog, dat ook andere bepalingen in de onderhavige regeling, zoals bij voorbeeld artikel 6 van verordening nr . 3137/82 van de Commissie, dat de producentenorganisaties verplicht tot het bijhouden van een register waarin naast de uit de markt genomen hoeveelheden, ook de maandelijks gedurende het visseizoen te koop aangeboden hoeveelheden worden aangetekend, er duidelijk van uitgaan, dat de op de markt gebrachte hoeveelheden in overeenstemming zijn met de voor de betrokken produkten opgestelde kwaliteitsnormen .

16 . Wat ten slotte het bestaan betreft van specifieke sancties op niet-naleving van de handelsnormen, en in het bijzonder de mogelijkheid van intrekking van de erkenning van een organisatie die zich aan een dergelijke overtreding schuldig heeft gemaakt, geloof ik, in het licht van mijn betoog tot nog toe, niet dat dit voor de nationale autoriteiten de verplichting met zich kan brengen om zelfs in geval van een aanzienlijke overtreding van de betrokken normen een financiële vergoeding toe te kennen .

Hierbij dient te worden bedacht, dat intrekking van de erkenning een uiterste sanctie is, die nogmaals bevestigt hoeveel belang de wetgever hecht aan handhaving van die normen en aan de rol die in dit geheel aan de producentenorganisaties is toebedacht . Intrekking van de erkenning staat vrijwel gelijk aan opheffing van een orgaan, dat overbodig, zo niet gevaarlijk is gebleken, omdat het niet de toezichthoudende taak heeft uitgeoefend waarvoor het speciaal in het leven was geroepen .

17 . Daar wil ik aan toevoegen, dat goedkeuring van de betaling van financiële vergoeding aan een producentenorganisatie die de gemeenschappelijke handelsnormen in aanzienlijke mate heeft verwaarloosd en dus in strijd met de door de gemeenschapsregeling nagestreefde doelen heeft gehandeld, een nieuwe bron van problemen op de markt voor visserijprodukten zou betekenen, aangezien andere organisaties die de nodige kosten hebben gemaakt om de naleving van de handelsnormen door hun eigen leden te verzekeren, daardoor zouden worden benadeeld .

18 . Gezien mijn betoog naar aanleiding van de eerste vraag kan ik bespreking van de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter achterwege laten ( 6 ). Ik ga dus verder met de bespreking van de vierde en de vijfde vraag, waarin het Hof wordt gevraagd of, en in hoeverre, men kan zeggen dat een producentenorganisatie, door te koop aangeboden, maar niet uit de markt genomen vis in strijd met de communautaire handelsnormen niet naar behoren in te delen, "de regeling inzake de financiële vergoeding in lichte mate heeft overtreden" in de zin van artikel 13 van verordening nr . 3137/82 van de Commissie, en of, indien genoemde bepaling kan worden toegepast ingeval te koop aangeboden vis niet naar behoren is ingedeeld, de Lid-Staat dan, alvorens te weigeren een vergoeding te betalen, a ) eerst moet nagaan of de regeling in lichte mate werd overtreden, en b ) daarbij rekening moet houden met de hoeveelheid te koop aangeboden en niet uit de markt genomen vis van de betrokken soort, die niet naar behoren werd ingedeeld .

19 . Volgens de door de verwijzende rechter bedoelde bepaling wordt, indien een producentenorganisatie of één van haar leden de regeling inzake de financiële vergoeding in lichte mate heeft overtreden en deze organisatie kan aantonen dat deze overtreding niet met bedrieglijke opzet of uit ernstige onachtzaamheid is begaan, door de Lid-Staat een bedrag ingehouden, gelijk aan 10% van de gemeenschappelijke ophoudprijs die geldt voor de betrokken hoeveelheden welke uit de markt werden genomen en niet bestemd waren voor toepassing van de uitstelpremie .

Op grond van de letterlijke formulering van deze bepaling en van de voorlaatste overweging van de considerans van deze verordening, waarin staat dat ingeval de regeling inzake de financiële vergoeding in lichte mate wordt overtreden - rekening houdende met het feit dat deze regeling vrij nieuw is -, het geringe financiële voordeel dat uit vermelde overtreding voortvloeit niet kan worden bestraft door de volledige opheffing van het recht op financiële vergoeding maar alleen door een forfaitaire vermindering van deze vergoeding, meen ik mét de Commissie, dat het niet-toepassen van de handelsnormen, doordat het gevolgen voor de financiële vergoeding met zich brengt, valt onder het in de bepaling gebezigde begrip "overtreding van de regeling inzake de financiële vergoeding ".

20 . Hier wil ik dadelijk aan toevoegen, dat de formulering van deze vragen mij enigszins verbaast, aangezien de verwijzende rechter zelf verklaart dat de betrokken organisaties in belangrijke mate hebben nagelaten aan de gemeenschappelijke handelsnormen te voldoen, en ik kan moeilijk inzien hoe een overtreding tegelijkertijd belangrijk en toch van lichte aard kan zijn .

In ieder geval meen ik, dat in geval van verzuim van de kwaliteitsnormen onder een lichte overtreding moet worden verstaan, een nalatigheid met betrekking tot een uiterst beperkte hoeveelheid produkten die hoe dan ook geen verstoring van de markt kan veroorzaken .

21 . Wat ten slotte de afbakening van de omvang van de overtreding betreft, geloof ik niet dat dit een taak kan zijn voor de nationale autoriteiten .

Artikel 13 van verordening nr . 3137/82 van de Commissie houdt immers een afwijking in op het meer algemene beginsel, dat inbreuk op de regeling inzake financiële vergoeding het verval van dat voordeel met zich brengt .

Wanneer de betrokken autoriteiten dus hebben vastgesteld dat een producentenorganisatie nagelaten heeft de gemeenschappelijke handelsnormen toe te passen, dan is het aan de organisatie zelf om zich op het geringe belang van de begane overtreding te beroepen en dat aan te tonen .

22 . In het licht van bovenstaande overwegingen geef ik het Hof derhalve in overweging de vragen van de Court of Appeal te beantwoorden als volgt :

"1 ) De bepalingen van verordening ( EEG ) nr . 3796/81 van de Raad, van verordening ( EEG ) nr . 2202/82 van de Raad en van verordening ( EEG ) nr . 3137/82 van de Commissie moeten aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat aan een producentenorganisatie geen financiële vergoeding mag toekennen voor vis die, ingedeeld en te koop aangeboden overeenkomstig verordening ( EEG ) nr . 103/76 van de Raad, tegen de communautaire ophoudprijs uit de markt werd genomen, wanneer die producentenorganisatie in belangrijke mate heeft nagelaten aan de in laatstgenoemde verordening neergelegde handelsnormen te voldoen met betrekking tot andere, in dezelfde periode te koop aangeboden maar niet uit de markt genomen vis van dezelfde soort als uit de markt werd genomen .

2 ) Van een producentenorganisatie die vis te koop heeft aangeboden, welke niet in overeenstemming met de communautaire handelsnormen was ingedeeld en niet uit de markt is genomen, kan niet worden gezegd dat zij "de regeling inzake de financiële vergoeding in lichte mate heeft overtreden" in de zin van artikel 13 van verordening ( EEG ) nr . 3137/82 van de Commissie, tenzij die overtreding een uiterst beperkte hoeveelheid produkten betreft, die op geen enkele wijze een storend element voor de markt kan vormen . Worden de gemeenschappelijke handelsnormen in belangrijke mate niet nageleefd, kan in geen geval van een lichte overtreding in de zin van genoemde bepaling worden gesproken .

3 ) Het bewijs, dat de begane overtreding slechts van lichte aard was in de zin van artikel 13 van verordening ( EEG ) nr . 3137/82 van de Commissie, rust op de producentenorganisaties ."

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 ) PB 1981, L 379, blz . 1 .

( 2 ) PB 1982, L 235, blz . 1 .

( 3 ) PB 1982, L 335, blz . 1 .

( 4 ) PB 1976, L 20, blz . 29 .

( 5 ) PB 1980, L 200, blz . 82 .

( 6 ) Deze luiden :

2 ) Indien op vraag 1 wordt geantwoord, dat aan de producentenorganisatie een financiële vergoeding moet worden toegekend, dient deze vergoeding dan te worden berekend :

a ) op grond van de totale hoeveelheid vis van de betrokken soort die te koop werd aangeboden, ook al werd een deel van die hoeveelheid vis van de betrokken soort te koop aangeboden in strijd met de communautaire handelsnormen, of

b ) op grond van de totale hoeveelheid vis van de betrokken soort die te koop werd aangeboden, verminderd met het gedeelte dat in strijd met de communautaire handelsnormen te koop werd aangeboden?

3 ) Indien op vraag 2 wordt geantwoord, dat de vergoeding moet worden berekend op grond van de hoeveelheid vis, die resteert na aftrek van de hoeveelheid die in strijd met de communautaire handelsnormen te koop werd aangeboden, moet dan de Lid-Staat aantonen in hoeverre de producentenorganisatie haar verplichtingen niet is nagekomen, of de producentenorganisatie in hoeverre zij ze wel is nagekomen?