III —

Ten aanzien van het „normatieve” aspect merken verzoeksters op dat de Commissie zich schuldig heeft gemaakt aan overschrijding of misbruik van de bevoegdheden die haar zijn verleend in de artikelen 5 en 10 van de richtlijn. Wij zullen derhalve moeten onderzoeken van welke aard de bevoegdheden zijn die de Commissie aan deze bepalingen ontleent. Zoals U weet, geeft artikel 5 de Lid-Staten de bevoegdheid om, wanneer een in de bijlage niet genoemd produkt gevaar oplevert voor de gezondheid van mens of dier, door een terstond toepasselijke maatregel de aanwezigheid daarvan in diervoeder te verbieden of een maximumgehalte vast te stellen. Wanneer de Lid-Staat gebruik maakt van deze bevoegdheid, moet hij de andere Lid-Staten en de Commissie onverwijld in kennis stellen van de inhoud en de motieven van de genomen maatregel. Artikel 5, lid 2, bepaalt dat overeenkomstig de procedure van artikel 10 onverwijld wordt besloten of de bijlage dient te worden gewijzigd; zolang door de Raad of door de Commissie geen beslissing is getroffen, kan de Lid-Staat de door hem ten uitvoer gelegde maatregelen echter handhaven. Dat wil zeggen dat de procedure van artikel 10 zelf afhankelijk is van het werktempo van het permanent comité en dat het woord „onverwijld” wel niet betekent „na onbepaalde tijd”, doch niettemin een elastische betekenis kan hebben, al naar gelang van de wijze waarop de procedure van artikel 10 wordt gehanteerd. Deze procedure behelst het nemen van een beslissing door de Commissie, na raadpleging van het permanent comité voor veevoeders. Bij gebreke van een advies van dit comité of wanneer de Commissie voornemens is maatregelen te nemen die niet in overeenstemming zijn met dit advies, moet de Commissie de te nemen maatregelen voorleggen aan de Raad die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen beslist. Indien de Raad na verloop van een termijn van vijftien dagen de maatregelen niet heeft vastgesteld, worden de passende maatregelen door de Commissie zelf genomen en onmiddellijk ten uitvoer gelegd, tenzij de Raad zich met eenvoudige meerderheid van stemmen tegen genoemde maatregelen heeft uitgesproken. Dankzij de door de Commissie op Uw verzoek overgelegde uittreksels van de verslagen der vergaderingen die het permanent comité tussen 15 oktober 1976 en april 1978 heeft gehouden, kunnen de werkzaamheden van dit comité met betrekking tot kaliumnitraten worden gereconstrueerd. Het door de vertegenwoordiger van de Commissie bij het permanent comité ingediende „ontwerp van de te nemen maatregelen” (artikel 10, lid 3) had blijkbaar ten doel grenzen te stellen aan het gehalte aan kaliumnitraten. Volgens artikel 10, lid 3, diende het comité binnen twee dagen over deze maatregelen advies uit te brengen. Volgens het door verzoeksters aangehaalde en door de Commissie overgelegde verslag gaven de andere delegaties op 7 september 1976 weliswaar te kennen dat zij verbaasd waren over de door Italië genomen maatregelen en deze betreurden, doch zij „menen dat de vraag of het gehalte aan nitraten in diervoeder al dan niet moet worden beperkt slechts kan worden opgelost op basis van de bestudering van een hiertoe opgesteld wetenschappelijk dossier”; de voorzitter van het comité eindigde met de conclusie dat het wetenschappelijk dossier, dat door de Italiaanse delegatie zo spoedig mogelijk moest worden ingediend, „zal worden voorgelegd aan het wetenschappelijk comité voor de diervoeding zodra dit aan het werk is getogen … Het advies van het wetenschappelijk comité zal door de diensten van de Commissie in aanmerking worden genomen bij het opmaken van de geëigende voorstellen die aan het permanent comité voor veevoeders zullen worden gedaan.” Een comité van deskundigen dat in staat was de Commissie wetenschappelijke gegevens te verstrekken, had zijn werkzaamheden reeds officieus aangevangen, toen de eerste maatregelen ter uitvoering van het gemeenschapsprogramma tot harmonisatie van de wetgeving op voedingsgebied werden vastgesteld. Dit comité kreeg na zijn officiële instelling op 16 april 1974 (PB L 136 van 20 mei 1974, blz. 1) als wetenschappelijk comité voor de menselijke voeding een blijvende rol toebedeeld bij de opstelling van de gemeenschapsregelingen op voedingsgebied. Daarentegen bestond op 7 september 1976 nog geen wetenschappelijk comité voor de diervoeding; dit werd eerst ingesteld bij besluit van de Commissie van 24 september 1976 (PB L 279 van 9 oktober 1976, blz. 35). Vanaf dat tijdstip moest zijn advies in aanmerking worden genomen bij de indiening van passende voorstellen bij het permanent comité, dat herhaaldelijk zijn instemming met deze procedure heeft betuigd. Op 7 juni 1977 besloot de voorzitter wederom „op verzoek van de delegaties, het advies van het permanent comité aan te houden, opdat het wetenschappelijk comité nagaat of naar aanleiding van de opmerkingen van de Duitse delegatie zijn advies moet worden gewijzigd.” Op 1 februari 1978 had het permanent comité nog steeds geen formeel standpunt bepaald over de hem door de Commissie voorgelegde ontwerpmaatregelen tot wijziging van de bijlage van 's Raads richtlijn nr. 74/63 tot vaststelling van maximumgehalten aan ongewenste stoffen en produkten in diervoeders. Toen hem op 3 mei 1978 het voorstel voor de latere beschikking van de Commissie betreffende de maatregelen van de Italiaanse Republiek werd voorgelegd, wees de voorzitter erop dat „volgens artikel 5 van richtlijn nr. 74/63 de Commissie onverwijld diende te besluiten of de bijlage diende te worden gewijzigd; dat de door Italië verstrekte gegevens op het gebied van de gezondheidszorg van meet af aan onvoldoende zijn gebleken; dat de Commissie echter, erop bedacht alle noodzakelijke voorzorgsmaatregelen op het gebied van de gezondheidszorg te nemen, het advies heeft gevraagd aan het wetenschappelijk comité, dat zich gedwongen zag het resultaat van het deskundigenonderzoek af te wachten; dat de Commissie, zodra het wetenschappelijk comité zijn advies heeft uitgebracht, onverwijld de nodige maatregelen dient te nemen.” Vandaar, dat het advies van het permanent comité nogmaals een week werd uitgesteld. Ten slotte bracht dit comité een conform advies uit, zodat de Commissie op 30 mei 1978 haar beschikking kon nemen. Het permanent comité had dus vóór mei 1978 nooit formeel over het ontwerp gestemd. Er kon dan ook geen sprake zijn van een conform of afwijkend advies of zelfs van het ontbreken van een advies, dat wil zeggen van een advies waaruit niet kon worden afgeleid of de vereiste meerderheid (41 stemmen) was bereikt voor een al dan niet conform advies. De vertraging waarmee het permanent comité tot de stemming overging kan niet worden gelijkgesteld met het ontbreken van een advies. De enige maatregel die de Commissie vóór mei 1978 voor ogen stond was trouwens, zoals gezegd, wijziging van de bijlage van de richtlijn. Zelfs indien het permanent comité dus had gestemd en de Commissie zijn advies naast zich had neergelegd, zou deze maatregel slechts hebben geleid tot de vaststelling van een nieuw maximumgehalte aan nitraten voor volledige voeders voor biggen tot vier weken, waarmee geen uitdrukkelijk standpunt zou zijn ingenomen met betrekking tot de maatregel van de Italiaanse autoriteiten. Verzoeksters opperen dat de Commissie zich had moeten bedienen van de „wetenschappelijke” procedure van de artikelen 6 en 9, en niet van de door hen als „spoed” -procedure aangemerkte procedure van de artikelen 5 en 10. Het is best mogelijk dat de Commissie aanvankelijk een verkeerde weg is ingeslagen, doch nadat de procedure van artikel 10 eenmaal was aangevangen had deze ook volledig moeten worden afgewerkt. Zelfs wanneer de Commissie de weg van artikel 9 had gekozen, had zij daarnaast de procedure van artikel 10 moeten volgen omdat Italië eenzijdige maatregelen had genomen. Overigens kan ik niet inzien hoe de procedure van de artikelen 6 en 9 toepassing kan vinden, zonder dat gelijktijdig de procedure van de artikelen 5 en 10 wordt geopend en ik meen dat beide procedures in de praktijk moeilijk zijn te onderscheiden. Verzoeksters wijzen er voorts volkomen terecht op dat de richtlijn inzake ongewenste stoffen uitgaat van de gedachte dat een verdergaande communautaire integratie moet worden gewaarborgd. U hebt (in de 35e overweging van het reeds genoemde arrest van 5 oktober 1977, Jurispr. 1977, blz. 1576) beslist dat „wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag door communautaire richtlijnen wordt voorzien in de harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, en gemeenschappelijke procedures worden ingesteld voor het toezicht op de naleving daarvan, het beroep op artikel 36 niet meer gerechtvaardigd is en de harmonisatierichtlijn het kader vormt waarbinnen de geëigende controles moeten worden uitgevoerd en de beschermende maatregelen moeten worden getroffen.” Dit wil echter alleen zeggen dat de redenen die de door de Lid-Staten krachtens artikel 36 genomen maatregelen konden rechtvaardigen, een leidraad moeten blijven voor de Commissie bij het hanteren van artikel 10. De Commissie staat hier derhalve voor een dilemma, daar zij enerzijds zorg dient te dragen voor het vrij verkeer van goederen — hetgeen mij inderdaad een hogere rechtsregel of beginsel van gemeenschapsrecht lijkt — doch anderzijds terdege rekening dient te houden met de eisen in verband met de bescherming van de gezondheid en het leven van mens en dier, welke taak zij met name op het gebied van diervoeders als het ware heeft geërfd van de Lid-Staten. Verzoeksters stellen dat één blik in het wetenschappelijk dossier dat de Italiaanse autoriteiten op 7 oktober 1976 aan de Commissie hebben overhandigd, volstaat om te zien dat het verzoek tot wijziging van deze autoriteiten totaal ongegrond is. Alle in dit dossier vermelde wetenschappelijke gegevens waren namelijk bij het vaststellen van de richtlijn reeds bekend. Voorts wijzen verzoeksters, stellig naar aanleiding van een opmerking die ik heb gemaakt in mijn conclusie van 6 juli 1977 (Jurispr. 1977, blz. 1583), er terecht op dat diervoeders ingevolge verordening nr. 804/76 van de Commissie vanaf 15 april 1976 ten minste 60 % melkpoeder moeten bevatten om in aanmerking te komen voor de in artikel 10, lid 3, van verordening nr. 804/68 van de Commissie voorziene communautaire steun. Met andere woorden, de producenten hadden er vanaf april 1976 belang bij de voor de fabricage van hun samengestelde voeders gebruikte hoeveelheid weipoeder te verlagen en het nitraatgehalte van deze produkten lag voortaan noodzakelijkerwijze lager dan voordien. Ik weet niet of dit belang van de producenten onvermijdelijk tot uitdrukking is gekomen in de door verzoeksters genoemde verlaging. In elk geval kon de vraag of nitraten onschadelijk zijn opnieuw rijzen naar gelang van de stand van de wetenschap. Indien deze onschadelijkheid reeds vóór het nemen van de richtlijn „ongewenste stoffen” definitief was vastgesteld, is dit de eminente leden van het permanent comité en het wetenschappelijk comité stellig niet ontgaan. Ik kan moeilijk aannemen dat zij uitsluitend hebben vergaderd om der wille van de vergadering, of dat het door hen verrichte aanvullende onderzoek van meet af aan zinloos was. Ik heb in mijn conclusie in de zaak Tedeschi reeds opgemerkt dat de in artikel 5 van de richtlijn geregelde procedure mij niet onwettig voorkwam; ik heb toen echter de mogelijkheid niet uitgesloten dat van deze procedure misbruik kon worden gemaakt door de Lid-Staten of de Commissie. Kan men de Commissie verwijten dat zij een conform advies van het permanent comité trachtte te verkrijgen en uiteindelijk heeft verkregen, in plaats van te riskeren een beschikking te geven zonder dat dit comité zich formeel had uitgesproken? Gezien de verantwoordelijkheden van de Commissie op dit gebied, meen ik van niet. Anders zou men ervan moeten uitgaan dat de Commissie bij de instelling van het wetenschappelijk comité, op 25 september 1976, in feite de werkzaamheden van het permanent comité met betrekking tot het maximumgehalte aan nitraten wilde verlammen. Verzoeksters zelf achten noch de instelling van het wetenschappelijk comité door de Commissie noch de raadpleging daarvan door de Commissie en door het permanent comité onwettig. De wijze waarop de Commissie in „normatief” opzicht de artikelen 5 en 10 van de richtlijn heeft gehanteerd, levert mijns inziens dan ook geen voldoende gekwalificeerd misbruik op van het begrip „bescherming van de volksgezondheid”, dat aansprakelijkheid van de Commissie kan meebrengen.