Zaak C‑510/16

Carrefour Hypermarchés SAS e.a.

tegen

Ministre des Finances et des Comptes publics

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Conseil d’État (Frankrijk)]

„Prejudiciële verwijzing – Staatssteun – Artikel 108, lid 3, VWEU – Verordening (EG) nr. 794/2004 – Aangemelde steunregelingen – Artikel 4 – Wijziging in bestaande steun – Aanzienlijke verhoging, in vergelijking met de bij de Europese Commissie aangemelde ramingen, van de opbrengst van belastingen ter financiering van steunregelingen – Drempel van 20 % van de oorspronkelijk voorziene middelen”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 20 september 2018

Om te beginnen heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat heffingen niet binnen de werkingssfeer van de Verdragsbepalingen betreffende staatssteun vallen, tenzij zij de wijze van financiering van een steunmaatregel vormen, zodat zij integrerend onderdeel uitmaken van deze maatregel. Wanneer de wijze van financiering van de steun middels een heffing integrerend deel uitmaakt van de steunmaatregel, strekken de gevolgen van de niet-inachtneming door de nationale autoriteiten van het uitvoeringsverbod van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU zich ook tot dit aspect van de steunmaatregel uit, zodat de nationale autoriteiten in beginsel gehouden zijn de in strijd met het Unierecht geïnde heffingen terug te betalen (zie in die zin arresten van 13 januari 2005, Streekgewest, C‑174/02, EU:C:2005:10, punten 16, 24 en 25; 27 oktober 2005, Distribution Casino France e.a.,C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 en C‑321/04–C‑325/04, EU:C:2005:657, punt 35; 7 september 2006, Laboratoires Boiron, C‑526/04, EU:C:2006:528, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissie, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak). (zie punt 14)

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet er, om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, krachtens de relevante nationale regeling een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt (arresten van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissie, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punt 68). Ook heeft het Hof reeds geoordeeld dat wanneer het orgaan dat is belast met de toekenning van steun die uit een belasting wordt gefinancierd, over de discretionaire bevoegdheid beschikt om de opbrengst van die belasting te bestemmen voor andere maatregelen dan die welke alle kenmerken van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vertonen, het op grond van een dergelijke omstandigheid kan worden uitgesloten dat er een dwingend bestemmingsverband tussen de belasting en de steun bestaat. Wanneer van een dergelijke discretionaire bevoegdheid sprake is, kan de opbrengst van de belasting immers geen rechtstreekse invloed hebben op de omvang van het aan de begunstigde van die steun toegekende voordeel. Een dergelijk dwingend bestemmingsverband kan daarentegen wel bestaan wanneer de opbrengst van de belasting integraal en bij uitsluiting wordt bestemd voor de toekenning van steun, zelfs wanneer dat verschillende soorten steun zijn (zie in die zin arresten van 13 januari 2005, Pape, C‑175/02, EU:C:2005:11, punt 16; 27 oktober 2005, Distribution Casino France e.a., C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 en C‑321/04–C‑325/04, EU:C:2005:657, punt 55, en 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punten 102 en 104). Daarnaast blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een dergelijk dwingend bestemmingsverband kan ontbreken wanneer het bedrag van de toegekende steun uitsluitend aan de hand van objectieve criteria wordt bepaald, zonder enig verband met de bestemde fiscale inkomsten, en aan een absoluut wettelijk plafond is onderworpen (zie in die zin arrest van 27 oktober 2005, Distribution Casino France e.a., C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 en C‑321/04–C‑325/04, EU:C:2005:657, punt 52). Zo heeft het Hof met name geoordeeld dat er geen dwingend bestemmingsverband tussen de belasting en de steun was wanneer het bedrag van de toegekende steun werd bepaald aan de hand van criteria die geen verband hielden met de bestemde fiscale inkomsten en wanneer de nationale wettelijke regeling erin voorzag dat een eventueel overschot aan inkomsten ten opzichte van deze steun, naargelang van het geval, moest worden gestort in een reservefonds of moest terugvloeien naar de schatkist, waarbij bovendien een absolute bovengrens was gesteld aan deze inkomsten, zodat elk overschot eveneens terugvloeide naar de algemene staatsbegroting (zie in die zin arrest van 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissie, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punten 70‑72). In casu staat het aan de verwijzende rechterlijke instantie om na te gaan of haar premisse dat de drie belastingen in de betrokken periode integrerend onderdeel uitmaakten van de steunregelingen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, gegrond is, rekening houdend met de factoren die in de punten 16 tot en met 22 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet. Daarbij zal deze rechterlijke instantie meer in het bijzonder moeten onderzoeken of het in reserve plaatsen van een deel van de inkomsten van het CNC tot gevolg heeft gehad dat het betrokken bedrag een nieuwe bestemming heeft gekregen voor een andere maatregel dan die welke alle kenmerken van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vertoont en moeten beoordelen welke weerslag het terugvloeien van een deel van deze inkomsten naar de algemene staatsbegroting in de betrokken periode heeft kunnen hebben op het bestaan van een dwingend bestemmingsverband tussen deze belastingen en die regelingen. (zie punten 19‑23)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 25, 26)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 27‑35)

Een toename van de opbrengst van belastingen ter financiering van meerdere steunregelingen die aan de hand van de bij de Commissie aangemelde ramingen zijn goedgekeurd, zoals de toename die in de hoofdgedingen aan de orde is, vormt een wijziging in bestaande steun in de zin van artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU], en artikel 4, lid 1, eerste volzin, van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999, gelezen in het licht van artikel 108, lid 3, VWEU, tenzij die toename niet meer beloopt dan de drempel van 20 % in artikel 4, lid 1, tweede volzin, van die laatste verordening. In een situatie als die in de hoofdgedingen moet die drempel aan de hand van de voor de steunregelingen in kwestie bestemde inkomsten worden beoordeeld, en niet aan de hand van de daadwerkelijk toegekende steun. (zie punten 36‑60 en dictum)

In dat verband moet eraan worden herinnerd dat de besluiten waarbij de Commissie steunregelingen goedkeurt, als afwijkingen van het algemene beginsel in artikel 107, lid 1, VWEU dat staatssteun met de interne markt onverenigbaar is, strikt moeten worden uitgelegd (zie in die zin arresten van 29 april 2004, Duitsland/Commissie, C‑277/00, EU:C:2004:238, punten 20 en 24, en 14 oktober 2010, Nuova Agricast en Cofra/Commissie, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punt 74). Bovendien is het vaste rechtspraak van het Hof dat, om dergelijke besluiten van de Commissie te kunnen uitleggen, niet alleen de tekst zelf ervan moet worden onderzocht, maar ook de aanmelding die door de betrokken lidstaat is verricht (zie in die zin arresten van 20 mei 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, EU:C:2010:291, punt 31, en 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 44, en beschikking van 22 maart 2012, Italië/Commissie, C‑200/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:165, punt 27). Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat de draagwijdte van een besluit waarbij een steunregeling is goedgekeurd, in beginsel wordt beperkt door de voorziene middelen die de lidstaat in haar aanmeldingsbrief heeft vermeld, zelfs wanneer die voorziene middelen niet in de tekst zelf van dit besluit worden overgenomen (zie in die zin beschikking van 22 maart 2012, Italië/Commissie, C‑200/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2012:165, punten 26 en 27). (zie punten 37, 38)

Ook de noodzaak om het rechtszekerheidsbeginsel te eerbiedigen staat er niet aan in de weg dat een verhoging van de voor een steunregeling voorziene middelen ten opzichte van de door de Commissie goedgekeurde middelen, in omstandigheden als die in de hoofdgedingen wordt beschouwd als een wijziging van bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. Uit overweging 4 van verordening nr. 794/2004 volgt namelijk dat het juist om redenen van rechtszekerheid is dat in artikel 4, lid 1, tweede volzin, van deze verordening een precieze drempel is vastgesteld waaronder een verhoging van de voor een steunregeling voorziene middelen niet wordt beschouwd als een wijziging van bestaande steun. Doordat die drempel is vastgesteld op het vrij hoge niveau van 20 %, voorziet die bepaling in een veiligheidsmarge die afdoende rekening houdt met de onzekerheden in verband met de toepassing van het bij artikel 108, lid 3, VWEU ingevoerde preventieve toezicht op steunregelingen waarvan het budget fluctueert, zoals het geval is bij de steunregelingen die in de hoofdgedingen aan de orde zijn. Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat een lidstaat het rechtszekerheidsbeginsel niet kan inroepen om de informatie die hij in het kader van de aanmelding van een steunregeling aan de Commissie heeft verschaft, waarvan de draagwijdte van het besluit van de Commissie tot goedkeuring van die regeling afhangt, zomaar naast zich neer te leggen, maar er integendeel rekening mee moet houden, zodat de steunregeling in overeenstemming met deze informatie ten uitvoer wordt gebracht (zie in die zin arrest van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 47). Daarnaast moet erop worden gewezen dat de ramingen die de Franse autoriteiten hadden gemaakt van de toename van de opbrengst van de drie belastingen na de hervorming van de belasting op televisieomroepdiensten, in casu in het document van de Commissie met de titel „Goedkeuring van de steunmaatregelen van de staten in het kader van de bepalingen van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag – Gevallen waartegen de Commissie geen bezwaar maakt” dat in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt (PB 2007, C 246, blz. 1), zijn gepresenteerd als de „begrotingsmiddelen” van de goedgekeurde steun. In het bij artikel 108, lid 3, VWEU ingevoerde stelsel van preventief toezicht kan noch de betrokken lidstaat noch de steunbegunstigde zich erop beroepen dat hij er gewettigd op mocht vertrouwen dat een goedkeuringsbesluit meer dekt dan de maatregel zoals die in het Publicatieblad van de Europese Unie is beschreven (zie in die zin arrest van 14 oktober 2010, Nuova Agricast en Cofra/Commissie, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, punten 72‑74). (zie punten 44‑47)