ARREST VAN HET HOF (ZESDE KAMER) VAN 16 OKTOBER 1991. - HAUPTZOLLAMT HAMBURG-JONAS TEGEN WUENSCHE HANDELSGESELLSCHAFT KG. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: BUNDESFINANZHOF - DUITSLAND. - CHAMPIGNONCONSERVEN - VRIJWARINGSMAATREGELEN. - ZAAK C-25/90.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-04939



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Op basis van groenten en fruit verwerkte produkten - Vrijwaringsmaatregelen bij invoer van champignonconserven - Heffing van extra bedrag - Heffingplichtige produkten - Zonder geldig invoercertificaat in vrije verkeer gebrachte goederen - Daaronder begrepen

(Verordening nr. 3429/80 van de Commissie, art. 1)

2. Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Op basis van groenten en fruit verwerkte produkten - Vrijwaringsmaatregelen bij invoer van champignonconserven - Heffing van extra bedrag - Forfaitaire vaststelling op grondslag van in Gemeenschap geproduceerde champignonconserven van eerste keus - Onevenredige financiële belasting voor importeurs van produkten van lagere kwaliteit - Schending van evenredigheidsbeginsel - Onwettigheid

(Verordening nr. 521/77 van de Raad, art. 2, lid 2; verordening nr. 3429/80 van de Commissie, art. 1)

Samenvatting

1. Het extra bedrag voorzien in artikel 1 van verordening nr. 3429/80 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen, moet niet alleen worden geheven wanneer champignonconserven worden ingevoerd in grotere hoeveelheden dan waarvoor een invoercertificaat is afgegeven, maar ook wanneer na het in het vrije verkeer brengen van de conserven in de Gemeenschap wordt vastgesteld, dat het invoercertificaat waarvan zij vergezeld gingen, niet geldig was.

2. Door bij verordening nr. 3429/80 het bij de invoer van champignonconserven geheven extra bedrag zodanig vast te stellen, dat dit overeenkomt met de kostprijs op de grootste gemeenschappelijke markt van champignonconserven van eerste kwaliteit uit het belangrijkste producerende land in de Gemeenschap, heeft de Commissie het evenredigheidsbeginsel geschonden. De vaststelling van dit bedrag op deze hoogte was immers niet noodzakelijk om het doel te bereiken waarvoor het is ingevoerd, namelijk verstoringen op de gemeenschappelijke markt te voorkomen, en leidt ertoe dat de importeurs van champignons van lagere kwaliteit door de oplegging van een onevenredige financiële belasting worden gestraft, ofschoon dit niet het doel is dat met het betrokken bedrag werd beoogd en de Commissie op grond van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 onder meer rekening mocht houden met de oorsprong of de kwaliteit van de champignons en, gelet op deze factoren, eventueel verschillende extra bedragen mocht vaststellen. Derhalve is artikel 1 van verordening nr. 3429/80 ongeldig voor zover daarbij de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.

Partijen

In zaak C-25/90,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Bundesfinanzhof, in het aldaar aanhangig geding tussen

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

en

Wuensche Handelsgesellschaft mbH & Co. KG, te Hamburg,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van verordening (EEG) nr. 3429/80 van de Commissie van 29 december 1980 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1980, L 358, blz. 66),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, G. F. Mancini en C. N. Kakouris, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- Wuensche Handelsgesellschaft, vertegenwoordigd door K. Landry, advocaat te Hamburg,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur D. Booss en U. Woelker, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van Wuensche Handelsgesellschaft en de Commissie, ter terechtzitting van 6 juni 1991,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 juli 1991,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 24 oktober 1989, ingekomen bij het Hof op 24 januari 1990, heeft het Bundesfinanzhof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van verordening (EEG) nr. 3429/80 van de Commissie van 29 december 1980 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen (PB 1980, L 358, blz. 66).

2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: "Hauptzollamt") en Wuensche Handelsgesellschaft KG, te Hamburg (hierna: "Wuensche"), over de betaling van een extra bedrag van 15 827 239,90 DM, dat het Hauptzollamt heeft gevorderd op grond van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB 1979, L 197, blz. 1) en op grond van verordening nr. 3429/80, reeds aangehaald.

3 Het betrokken extra bedrag is geregeld in artikel 1 van verordening nr. 3429/80, luidend als volgt:

"Gedurende de periode van 1 januari tot en met 31 maart 1981 wordt steeds bij het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van andere dan in artikel 4 bedoelde champignonconserven van post 20.02 A waarbij de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overschreden, een extra bedrag geheven van 175 Ecu per 100 kg netto."

4 Blijkens de verwijzingsbeschikking voerde Wuensche ongeveer 3 300 ton champignonconserven uit de Volksrepubliek China in de Bondsrepubliek Duitsland in. Deze produkten waren in oktober 1980 bij een Chinese onderneming gekocht en in dezelfde maand doorverkocht aan een Griekse onderneming, die ze met verkoopbevestiging en rekening gedateerd 2 januari 1981 aan Wuensche terugverkocht. Wuensche voerde de goederen tussen 27 januari en 25 maart 1981 via verschillende douanekantoren in Hamburg in de Bondsrepubliek Duitsland in, zonder een invoercertificaat over te leggen. De produkten gingen vergezeld van een verzenddocument T 2L, dat door het douanekantoor te Piraeus was opgegeven.

5 De Duitse douanekantoren hieven aanvankelijk invoerrechten met toepassing van het preferentieel tarief voor importen vanuit Griekenland. Later bestreden zij echter de echtheid van het verzenddocument en daarmee de regelmatigheid van de inklaring van de goederen in de Gemeenschap. Daar het Hauptzollamt zich bijgevolg op het standpunt stelde, dat er voor de invoer geen geldig certificaat was overgelegd, paste het op de ingevoerde goederen het voor invoer uit derde landen geldende tarief van 23 % toe en hief het bovengenoemd bedrag als extra bedrag na.

6 Nadat haar bezwaarschrift bij beschikking van het Hauptzollamt was afgewezen, stelde Wuensche beroep in bij het Finanzgericht, dat de beschikking nietig verklaarde. Het Hauptzollamt stelde vervolgens beroep tot "Revision" in bij het Bundesfinanzhof. Dit was van oordeel dat de beslechting van het geding afhing van de uitlegging en de geldigheid van verordening nr. 3429/80 en heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

"1) Moet een extra bedrag in de zin van artikel 1 van verordening EEG nr. 3429/80 ook worden geheven voor champignonconserven die zonder geldig invoercertificaat in het vrije verkeer zijn gebracht ?

2) Zo ja, is verordening EEG nr. 3429/80 geldig, met name voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld ?"

7 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De eerste vraag

8 Volgens Wuensche blijkt zowel uit de bewoordingen als uit het doel van artikel 1 van verordening nr. 3429/80, dat het criterium voor de heffing van het extra bedrag alleen gelegen is in het in het vrije verkeer brengen van goederen waarmee de in deze verordening vastgestelde hoeveelheden worden overschreden. Derhalve zou deze verordening niet mogen worden toegepast op reeds verrichte importen, omdat na het in het vrije verkeer brengen de bescherming van de gemeenschappelijke markt niet meer kan worden verzekerd.

9 Dit argument moet worden afgewezen. Volgens artikel 1 van verordening nr. 3429/80 moet het extra bedrag steeds worden geheven wanneer bij het in het vrije verkeer brengen van champignonconserven de in artikel 2, leden 1 en 3, vastgestelde hoeveelheden worden overschreden. Deze bepaling maakt generlei onderscheid naar gelang de wijze waarop de goederen in het vrije verkeer worden gebracht. Volgens het bij deze verordening ingevoerde systeem wordt de naleving van de vastgestelde hoeveelheden verzekerd doordat de marktdeelnemers invoercertificaten worden toegekend waarvan het totaal deze hoeveelheden niet overschrijdt. De doeltreffendheid van dit systeem zou derhalve worden geschaad indien goederen in de Gemeenschap in het vrije verkeer konden worden gebracht zonder dat door overlegging van een invoercertificaat kan worden nagegaan, of de betrokken hoeveelheden goederen de in verordening nr. 3429/80 vastgestelde hoeveelheden niet overschrijden.

10 De doeltreffendheid van de in verordening nr. 3429/80 neergelegde regeling wordt verzekerd door de heffing van het extra bedrag. Daaruit volgt, dat elke invoer die zonder geldig invoercertificaat wordt verricht, ook wanneer de importeur te goeder trouw is, moet worden geacht de in deze verordening vastgestelde hoeveelheden te overschrijden en tot heffing van het extra bedrag moet leiden. Deze functie van het extra bedrag heeft tot gevolg, dat dit bedrag ook dan moet worden geheven, wanneer eerst na het in het vrije verkeer brengen van de betrokken goederen wordt vastgesteld dat de invoer zonder geldig invoercertificaat is verricht.

11 Mitsdien moet op de eerste vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat het in artikel 1 van verordening nr. 3429/80 voorziene extra bedrag ook moet worden geheven wanneer champignonconserven in de Gemeenschap in het vrije verkeer zijn gebracht en daarna is vastgesteld, dat zij niet vergezeld gingen van een geldig invoercertificaat.

De tweede vraag

12 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in hoofdzaak te vernemen, of het in de verordening voorziene extra bedrag wettig is en, inzonderheid, of de hoogte van dit bedrag strookt met het evenredigheidsbeginsel.

13 Volgens vaste rechtspraak zijn ingevolge dit beginsel maatregelen waarbij de deelnemers aan het economisch verkeer financiële lasten worden opgelegd, slechts wettig, wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd. Daarbij geldt, dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich meebrengt; voorts mogen de op te leggen lasten niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel (zie bij voorbeeld het arrest van 11 juli 1989, zaak 265/87, Schraeder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 21). Voor de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag moet derhalve allereerst het doel van verordening nr. 3429/80 in herinnering worden gebracht.

14 Rechtsgrondslag van deze verordening is verordening (EEG) nr. 516/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 1), in het bijzonder artikel 14, lid 2, volgens hetwelk de Commissie op verzoek van een Lid-Staat of op eigen initiatief de te nemen maatregelen treft, die aan de Lid-Staten worden meegedeeld en onmiddellijk van toepassing zijn.

15 Ter uitvoering van deze bepaling is in artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 521/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende omschrijving van de wijze van toepassing van de vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB 1977, L 73, blz. 28) in een reeks van maatregelen voorzien.

16 Wat de draagwijdte van deze maatregelen betreft, bepaalt artikel 2, lid 2, van laatstgenoemde verordening onder meer, dat de maatregelen slechts mogen worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn, en dat zij kunnen worden beperkt tot produkten met een bepaalde herkomst, oorsprong, bestemming, kwaliteit of aanbiedingsvorm.

17 Op de grondslag van deze verschillende bepalingen is bij verordening nr. 3429/80 de heffing van het extra bedrag als vrijwaringsmaatregel ingevoerd. Ofschoon deze maatregel niet behoorde tot de uitdrukkelijk in verordening nr. 521/77 opgesomde maatregelen, is de wettigheid ervan door het Hof erkend (zie het arrest van 12 april 1984, zaak 345/82, Wuensche, Jurispr. 1984, blz. 1995, r.o. 24).

18 In dit verband moet erop worden gewezen, dat verordening nr. 3429/80 volgens de eerste twee overwegingen van haar considerans ertoe strekt, vrijwaringsmaatregelen in te voeren ter bescherming van de gemeenschappelijke markt voor champignons, waarop als gevolg van de invoer uit derde landen ernstige verstoringen zouden kunnen optreden die de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag in gevaar zouden kunnen brengen.

19 Luidens de derde overweging van de considerans van deze verordening heeft het de Commissie gezien de traditionele handelsstromen met de derde uitvoerende landen nuttig geleken, geen maatregelen tot schorsing van de invoer toe te passen, maar bij invoer die het traditionele volume overschrijdt tot een minder beperkende maatregel over te gaan, te weten de heffing van een extra bedrag om het evenwicht van de communautaire markt te bewaren.

20 Gelet op deze doelstelling van de bestreden verordening moet worden vastgesteld, dat het vereiste van een extra bedrag geschikt en noodzakelijk was voor de bereiking daarvan. Daar dit bedrag echter forfaitair op 175 ECU per 100 kg netto is vastgesteld, zonder differentiëring op grond van de kwaliteit van de goederen en de omstandigheden waaronder deze zijn ingevoerd, moet worden nagegaan of dit bedrag niet de grens overschrijdt die de naleving van het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 tot uiting komende evenredigheidsbeginsel gebiedt.

21 Dienaangaande betoogt de Commissie, dat zij het evenredigheidsbeginsel in acht heeft genomen, aangezien de bestreden maatregel het handelsverkeer minder beperkt dan een volledig invoerverbod, waartoe zij ook had kunnen overgaan, en flexibeler is, omdat hij door een enkele wijziging van het extra bedrag aan de vereisten van de markt kan worden aangepast.

22 Dit argument kan niet worden aanvaard, omdat verordening nr. 3429/80 niet tot doel had importen die bepaalde hoeveelheden overschreden te verbieden, maar, ook bij overschrijding van de vastgestelde hoeveelheden, de mogelijkheid van afgifte van invoercertificaten tegen betaling van een extra bedrag open te laten (vergelijk het arrest van 12 april 1984, Wuensche, reeds aangehaald, r.o. 25). De Commissie had dus geen verbod kunnen uitvaardigen.

23 Aangaande de hoogte van het extra bedrag betoogt de Commissie, dat dit bedrag op een hoog niveau moest worden vastgesteld om afschrikwekkend te werken.

24 Ook dit argument moet worden verworpen om de reeds genoemde reden, dat de verordening niet tot doel had, importen waarmee de vastgestelde hoeveelheden werden overschreden volledig uit te sluiten. Bovendien strekte de verordening er niet toe, de invoer zonder invoercertificaat te bestraffen, maar de gemeenschappelijke markt voor champignons te beschermen tegen ernstige verstoringen als gevolg van importen uit derde landen.

25 Dienaangaande betoogt de Commissie, dat de hoogte van het extra bedrag gerechtvaardigd was, daar zij overeenkwam met de kostprijs van champignonconserven van eerste kwaliteit afkomstig uit Frankrijk en verkocht op de Duitse markt. De reden voor deze keus zou zijn, dat Frankrijk de grootste producent van de Gemeenschap is en Duitsland de grootste afnemer. Indien het extra bedrag slechts het verschil had bedragen tussen de prijs in het land van uitvoer en de in de Gemeenschap gehanteerde prijs, zou bereiking van de doelstellingen van verordening nr. 3429/80 onmogelijk zijn geweest.

26 Dit argument moet worden afgewezen. Zoals de advocaat-generaal in zijn conclusie (nr. 41) heeft aangetoond, zijn door de in verordening nr. 3429/80 vastgestelde hoogte van het extra bedrag, overeenkomend met de kostprijs van in de Gemeenschap geproduceerde champignons, de kosten van champignonconserven die - zoals in casu - in de Volksrepubliek China zijn geproduceerd, aanmerkelijk hoger komen te liggen dan die van op de gemeenschappelijke markt geproduceerde champignonconserven.

27 Voorts moet erop worden gewezen, dat volgens de verklaringen van de Commissie het extra bedrag in verordening nr. 3429/80 uitsluitend was vastgesteld op basis van de kosten van in de Gemeenschap geproduceerde champignonconserven van eerste keus. Daaruit volgt, dat de hoogte van het extra bedrag voor uit derde landen ingevoerde lagere categorieën champignons veel ernstiger gevolgen heeft gehad en de kosten van in de Gemeenschap geproduceerde champignonconserven van lagere categorieën zeer aanmerkelijk heeft overschreden. Een dermate hoog extra bedrag, dat voor de importeurs een aanzienlijke financiële belasting heeft gevormd, is bijgevolg onevenredig aan het doel dat de Commissie zich met de vaststelling van verordening nr. 3429/80 had gesteld.

28 In dit verband moet nog worden opgemerkt dat, zoals het Hof in zijn arrest van 11 februari 1988 (zaak 77/86, National Dried Fruit Trade Association, Jurispr. 1988, blz. 757, r.o. 29) oordeelde ten aanzien van een als vrijwaringsmaatregel voor krenten en rozijnen ingevoerde compenserende heffing, een dergelijke compenserende heffing niet onwettig is op de enkele grond dat zij op een vast bedrag is bepaald. De wettigheid ervan hangt af van een hele reeks factoren, zoals de bij invoer toegepaste prijzen en hetgeen ter bereiking van het gestelde doel noodzakelijk is.

29 In dit zelfde arrest overwoog het Hof, dat het doel van deze vrijwaringsmaatregel er niet in bestond een economische sanctie op te leggen aan de handelaar die beneden de minimumprijs heeft ingevoerd (r.o. 32). Het instellen van één compenserende heffing met een vast bedrag, die zelfs wordt toegepast wanneer het verschil tussen de invoerprijs en de minimumprijs zeer klein is, staat evenwel gelijk met het opleggen van een economische sanctie.

30 Hetzelfde geldt voor het in verordening nr. 3429/80 op 175 ECU per 100 kg netto vastgestelde extra bedrag, dat zonder enig onderscheid geldt voor alle champignonconserven, ongeacht oorsprong en categorie, en er derhalve toe leidt, dat de importeurs van champignons van lagere kwaliteit strenger worden gestraft dan de importeurs van champignons van eerste kwaliteit, ofschoon de Commissie op grond van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 onder meer rekening mocht houden met de oorsprong of de kwaliteit van de champignons en gelet op deze factoren eventueel verschillende extra bedragen mocht vaststellen.

31 Mitsdien moet op de tweede vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat artikel 1 van verordening nr. 3429/80 van de Commissie ongeldig is voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

32 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening harer opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

uitspraak doende op de door het Bundesfinanzhof bij beschikking van 24 oktober 1989 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1) Het extra bedrag voorzien in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3429/80 van de Commissie van 29 december 1980 tot vaststelling van de voor de invoer van champignonconserven geldende vrijwaringsmaatregelen, moet ook worden geheven wanneer champignonconserven in de Gemeenschap in het vrije verkeer zijn gebracht en daarna is vastgesteld, dat zij niet vergezeld gingen van een geldig invoercertificaat.

2) Artikel 1 van deze verordening is ongeldig voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.