CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 21 MEI 1976 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In het geding dat een der ambtenaren, de heer De Wind, tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft aangespannen, gaat het om de bevordering van ambtenaren naar de eerstvolgende rang.

Volgens artikel 45 van het statuut wordt tot bevordering overgegaan bij keuze uit ambtenaren die een minimumdiensttijd in hun rang hebben vervuld, waarbij „de verdiensten der ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen, alsmede de beoordelingsrapporten die over hen zijn uitgebracht, onderling worden vergeleken”.

Om zoveel mogelijk een gelijke toepassing van deze zeer algemeen geredigeerde bepaling te verzekeren heeft de Commissie in een besluit van december 1970 de procedure geregeld welke bij bevorderingen binnen de loopbaan zou worden gevolgd. Dit in juli 1973 gewijzigd besluit voorziet in de instelling van bevorderingscomités, mede samengesteld uit leden die door het centrale Personeelscomité van de Commissie worden aangewezen. De comités stellen op grond van een lijst, waarop alle ambtenaren die per 31 december van het lopende dienstjaar voor bevordering in aanmerking komen — en hun personeelsdossiers — zijn vermeld en gezien de voorstellen van de directeuren-generaal, een ontwerp-lijst op waarop de meest verdienstelijke ambtenaren in alfabetische volgorde worden genoemd. Bij de vaststelling van het aantal op laatstgenoemde lijst te plaatsen ambtenaren moeten de comités van de te verwachten budgettaire mogelijkheden uitgaan, dat wil zeggen: ze kunnen voor iedere categorie ongeveer 25 % meer ambtenaren noemen dan er posten beschikbaar zijn. Op grond van de lijsten der comités, waarbij gemotiveerde voorstellen worden gevoegd, stelt het tot aanstelling bevoegde gezag zelf — dat wil zeggen voor ambtenaren in de rang A 5: de Commissie — de lijst van de meest verdienstelijke ambtenaren vast — en deelt die aan het personeel mede —. De individuele bevorderingsbesluiten worden dan aan de hand van deze lijst genomen.

Het comité dat zich over de bevorderbare A 5-ambtenaren heeft uit te laten, moet volgens een bijzondere, door de Commissie op 18 juni 1973 vastgelegde, methode te werk gaan. Die methode berust op het aantal punten dat, gezien de bevorderingsvoorstellen van de directeuren-generaal, moet worden toegekend en op een beoordeling van de ingevolge artikel 43 van het statuut opgemaakte rapporten, loopbaan, anciënniteit, leeftijd alsmede de plaatsing op vroegere lijsten. Met zoveel woorden is voorts voorzien dat ook allerlei andere — onmogelijk op te sommen — imponderabilia mogen meetellen.

Verzoeker, die als wetenschappelijk ambtenaar op 14 september 1964 bij de Commissie in dienst is getreden en op 1 oktober 1964 tot ambtenaar in de salarisgroep A 5 werd benoemd, is door zijn directeur-generaal op genoemde lijst van bevorderbare ambtenaren geplaatst. Op deze in de personeelskoerier van 4 juli 1974 gepubliceerde lijst stonden de namen van twaalf voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren van het directoraat-generaal; verzoeker stond op de zesde plaats. Na onderzoek van de bevorderbare ambtenaren door het bevorderingscomité voor de categorie A, dat in juli en oktober 1974 meermalen bijeenkwam, werden aan verzoeker slechts 106 punten toegekend, en wel omdat hem, op grond van zijn rang, volgens voormelde beoordelingsmethode voor ambtenaren in de rang A 5 op de lijst van de bevoegde directeur-generaal geen extra punten konden worden toegekend. Zijn puntentotaal was onvoldoende voor een plaats op de lijst van het bevorderingscomité, waarop slechts 66 ambtenaren konden worden geplaatst, aangezien er slechts op 55 beschikbare A 4-posten kon worden gerekend. De door het bevorderingscomité opgestelde ontwerp-lijst van bevorderbare ambtenaren — die allen ten minste 130 punten hadden behaald — werd vervolgens door de Commissie op haar vergadering van 23 oktober 1974 onderzocht. Uiteindelijk bleken er op deze lijst, die op 28 oktober werd gepubliceerd, 69 ambtenaren te kunnen worden geplaaatst, maar verzoekers naam kwam er niet op voor. Hij behoorde dan ook niet tot de 55 ambtenaren in de rang A 5 die bij besluit van 20 november 1974 werden bevorderd. Wel bevorderd werden twee andere ambtenaren van verzoekers directoraat-generaal, te weten de heren E. en P., wier namen ook reeds op de lijst van het bevorderingscomité voorkwamen.

De in 1974 gevolgde bevorderingsprocedure is volgens verzoeker niet correct verlopen. Het feit dat hij niet op de lijst van bevorderbare ambtenaren werd geplaatst, gaf hem aanleiding zich op 17 december 1974 bij het tot aanstelling bevoegd gezag te beklagen. Op het klaagschrift werd niet binnen de in artikel 90 van het statuut voorziene termijn van vier maanden geantwoord. Pas in een brief die hem op 22 mei 1975 bereikte werd er met zoveel woorden afwijzend op beschikt.

Verzoeker heeft zich op 14 juli 1975 tot het Hof van Justitie gewend en verlangt nietigverklaring van de navolgende stukken:

— de op 28 oktober 1974 gepubliceerde lijst van de meest verdienstelijke A 5-ambtenaren;

— het besluit de heren P. en E. op bedoelde lijst te plaatsen;

— het besluit tot bevordering van deze beide ambtenaren naar de rang A 4 en

— het stilzwijgend genomen besluit tot afwijzing van de op 17 december 1974 door verzoeker ingediende klacht.

Bij een onderzoek naar dit een en ander zal, gezien de door verzoeker gegeven motivering, op drieërlei problematiek moeten worden ingegaan:

Ten eerste: is het onjuist dat de door de Commissie vastgestelde beoordelingsprocedure aan de directeuren-generaal het belangrijke recht van voorstel inruimt?

Ten tweede: dient er aanmerking te worden gemaakt op de wijze waarop dit recht in het jaar 1974 is uitgeoefend?

Ten derde: is het verwijt juist dat de Commissie bij de opstelling van de bevorderingslijst en bij het nemen van de daarop gebaseerde bevorderingsbesluiten bepalingen van het statuut zou hebben miskend?

1. Wat het eerste punt van onderzoek betreft: als ik het goed zie maakt verzoeker geen aanmerking op het feit dat voorstellen van de directeuren-generaal in de bevorderingsprocedure hoe dan ook een rol spelen. Men dient ook te erkennen dat dit in het kader van een zo grote organisatie als de Commissie zinvol is. Het tot aanstelling bevoegde gezag — voor de bevordering van A 5 ambtenaren is dat, zoals gezegd, de Commissie zelf. — kan anders niet voldoende weten over alle voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren. Juist de directeuren-generaal zijn met de verhoudingen in hun ressort, met name via contacten met de onder hen staande afdelingschefs, op de hoogte. Bovendien zijn de bevorderingsvoorstellen der directeuren-generaal niet slechts te beschouwen als een waardevolle aanvulling op de voor de bevorderingsprocedure eveneens belangrijke rapporten bedoeld in artikel 43 van het statuut — waarin men geenszins over alle belangrijke factoren wordt geïnformeerd —; de bevorderingsvoorstellen verhelpen in zekere zin ook het feit dat bedoelde rapporten — uiteraard — niet steeds ieders belang voldoende recht doen wedervaren en niet altijd met behulp van gelijkwaardige maatstaven zijn opgesteld. Verzoeker maakt er veeleer bezwaar tegen dat objectieve criteria, waarmede bij de opstelling van de bevorderingsvoorstellen — en ter beoordeling van de daarin neergelegde waarderingen — te rade zou moeten worden gegaan, ontbreken. Voorts zou aan de opstelling dier voorstellen geen vergelijkend onderzoek naar de verdiensten dergenen die uitzicht op bevordering hadden, zijn voorafgegaan. Ik acht deze kritiek niet juist. De directeuren-generaal zijn gehouden in hun bevorderingsvoorstellen een rangorde aan te geven. Uit het getuigenverhoor is voorts duidelijk geworden dat de directeuren-generaal daarbij afgaan op de volgens artikel 43 van het statuut op te maken rapporten, aanbevelingen van de onder hen gestelde afdelingschefs of anderen die tot zakelijke beoordeling in staat zijn, in aanmerking nemen en zich, voorzover doenlijk, zelf een oordeel trachten te vormen. Het is mijns inziens voorts van belang dat er voor de opstelling van de bevorderingsvoorstellen in het kader van de directoraten-generaal besprekingen met de onderscheiden afdelingschefs plaatsvinden, waarbij de waarde van de aanbevelingen der verschillende afdelingschefs wordt getoetst. Er bestaat dus geen grond in twijfel te trekken of de voorstellen op een vergelijkende beoordeling van de verdiensten der betrokken ambtenaren — in de zin van artikel 45 van het statuut — berusten. Dat dit onderzoek ook verzoeker heeft betroffen, blijkt alleen al uit het feit dat zijn naam, zij het op een bescheiden plaats, ook op de door directoraat-generaal V met het oog op de bevorderingen opgemaakte lijst voorkomt. Anderzijds is het ontbreken van objectieve criteria voor het opstellen van de bevorderingsvoorstellen door de directeuren-generaal — en dus ook voor de toekenning van extra punten — mijns inziens reeds niet als een lacune te beschouwen nu de ten deze in aanmerking te nemen aspecten niet uitputtend zijn opgesomd en ook nauwelijks kwantificeerbaar zijn. Met name dient te worden bedacht — en in zoverre moge ik verwijzen naar de conclusie in de zaken 27 en 30-74 (Fulvio Fonzi t. Commissie van de EEA, arrest van 8. 7. 1965, deel 1965, blz. 691) —, dat bij bevorderingen ook met betrokkenes karakter en persoonlijkheid samenhangende subjectieve gezichtspunten — waarvoor kennelijk geen objectieve criteria kunnen worden opgesteld — een rol mogen spelen. Heel belangrijk acht ik voorts dat er, wat de bevorderingsprocedure betreft, voor gezorgd is dat de voorstellen niet alleen de subjectieve beoordeling van de directeuren-generaal weergeven. Zo vernamen wij dat de voorstellen worden gedaan nadat de directeuren-generaal met hun afdelingschefs hebben gesproken. Voorts is van wezenlijke betekenis dat de voorstellen vóór de eerste vergadering van het bevorderingscomité worden gepubliceerd, zodat de betrokken ambtenaren hun bezwaren aan het comité kunnen kenbaar maken. Bovendien heeft het bevorderingscomité te allen tijde het recht nadere inlichtingen te verlangen en het daarheen te leiden dat de voorstellen worden gewijzigd. Juist zo, dat wil zeggen met behulp van het recht tot onderzoek dat werd ingeruimd aan het bevorderingscomité (waarin, zoals gezegd, ook personeelsvertegenwoordigers zitting hebben), is ten aanzien van de bevorderingsvoorstellen stellig voor voldoende coördinatie gezorgd. Een en ander leidt tot de conclusie dat de tot staving van de eerste grief voorgedragen argumenten, voorzover het systeem der bevorderingsvoorstellen als zodanig betreffend, geen steek houden.

2. Vervolgens moet worden onderzocht of er in concreto iets aan te merken valt op de door het directoraat-generaal V voor het jaar 1974 gedane bevorderingsvoorstellen. Daarbij moet de aandacht worden geschonken aan drie omstandigheden: — het feit dat de ambtenaar E. voor verzoeker als eerste werd geplaatst op de lijst die aan de bevorderingsvoorstellen ten grondslag lag; — het feit dat de ambtenaar P. eveneens vóór verzoeker werd geplaatst en — de omstandigheid dat verzoeker zich slechts een kansloze zesde plaats op de lijst zag toegewezen. a) Tegen de plaatsing van de ambtenaar E. op de lijst van het directoraat-generaal V brengt verzoeker in de eerste plaats in dat deze ambtenaar destijds in de salarisgroep A 5 slechts een anciënniteit van drie jaar had. Bovendien bestreek het laatste rapport over deze ambtenaar — dat voor de bevordering meetelt — niet een tijdvak van twee jaar — te weten de periode 1 juli 1971 — 30 juni 1973 —, maar een korter tijdvak (de heer E. kwam namelijk pas op 1 oktober 1971 in de salarisgroep A 5). Ik vind in deze beide omstandigheden evenwel geen aanleiding het bevorderingsvoorstel te wraken. Een korte diensttijd in de rang A 5 — die in het kader van de hierbedoelde beoordelingsmethode trouwens net de leeftijd (54 jaar) en de totale anciënniteit (13 jaar) in aanmerking wordt genomen — sluit geenszins een goede plaatsing op de voordracht uit. Naar wij vernamen, hebben daaraan veeleer de uitstekende prestaties van de betrokken ambtenaar en het belang van zijn taak ten grondslag gelegen. Omdat wij ons oordeel niet voor dergelijke waardeoordelen in de plaats kunnen stellen, wil ik het laten bij de opmerking dat zulke overwegingen stellig ter zake dienende zijn. Verzoeker heeft de juistheid van dit oordeel trouwens ook geenszins bestreden. Het laatste rapport over de ambtenaar E. heeft weliswaar geen diensttijd van twee jaren in de salarisgroep A 5 betroffen. Dit lijkt mij evenwel niet ernstig: er ontbraken maar een paar maanden aan, die bovendien nog gedeeltelijk in de vakantietijd vielen en omdat de bevorderingsvoorstellen pas in juni 1974 zouden worden gedaan, was een aanvullende beoordeling door de superieuren voor de periode na 30 juni 1973 alleszins mogelijk. Het bevorderingsvoorstel hing dan ook geenszins in de lucht. b) Met betrekking tot de plaats welke de ambtenaar P. op de voordracht verwierf wijst verzoeker erop dat hij in het laatste beoordelingsrapport slechts tweemaal de beoordeling „zeer goed” en eenmaal de beoordeling „goed” verkreeg, terwijl verzoeker zelf in alle drie kolommen van het rapport de aantekening „zeer goed” kreeg. Verzoeker wijst er bovendien op dat deze ambtenaar eerst de kansloze vijfde plaats op de voordracht innam en vervolgens vanwege zijn leeftijd (59 jaar) door tussenkomst van leden van het bevorderingscomité op de derde plaats is gezet. Wat het eerste deel van dit betoog betreft: men dient niet te vergeten dat de laatste — over de periode in juli 1971 — 30 juni 1973 opgemaakte — rapporten niet geheel het tijdvak hebben gedekt waarop het aankwam voor de bevorderingsvoorstellen die in juni 1974 moesten worden gedaan. Voorts is van belang dat aan de bevorderingen volgens artikel 45 van het statuut niet alleen genoemde rapporten ten grondslag liggen. Ook andere factoren, waarover de rapporten zwijgen, kunnen een rol spelen en ik wijs in dit verband nogmaals op de conclusie in de zaken 27 en 30-64. Ook lijkt mij van belang dat aan de woorden „zeer goed” — een van de drie mogelijke beoordelingen — volgens de getuige Shanks niet in alle gevallen dezelfde waarde moet worden gehecht. Het kan zowel „zeer goed” betekenen als bij voorbeeld „uitstekend”, en zo kunnen ten slotte drie zeer goede beoordelingen van de ene ambtenaar uiteindelijk niet meer waard zijn dan twee zeer goede beoordelingen en een goede beoordeling van een andere ambtenaar. Op grond van de verklaring van deze getuige kan voorts worden gezegd dat er op de wijziging van de oorspronkelijke voordracht ten gunste van de ambtenaar P. evenmin aanmerkingen kunnen worden gemaakt. Mijns inziens is het principieel niet als onjuist — en stellig niet als een kennelijke fout — te beschouwen wanneer bij het opstellen van bevorderingsvoorstellen betreffende ambtenaren die de hoogste rang van hun loopbaan hebben bereikt, met betrekking tot een ambtenaar die in de 'lagere rang van zijn loopbaan reeds een langdurige diensttijd achter de rug heeft ook in aanmerking wordt genomen dat hij in enkele jaren de leeftijdsgrens zal hebben bereikt. En in ieder geval mag daarop de nadruk worden gelegd wanneer verschillende, ongeveer even verdienstelijke ambtenaren voor bevordering in aanmerking komen. Dit nu was het geval met genoemde ambtenaar P. en verzoeker, die evenwel veel jonger is. Volgens de door de Commissie vastgestelde wijze van beoordeling hadden beiden, afgezien van de beoordelingsvoorstellen van de directeur-generaal, even veel punten verkregen. Bovendien heeft de getuige Shanks verklaard dat hij bij informatie van verzoekers onmiddellijke superieur, die ook de ambtenaar P. onder zich had, had vernomen dat er wat deze beide ambtenaren betreft niet van een zodanig verschil in prestatieniveau kon worden gesproken dat verzoeker in de plaats van de ambtenaar P. voor bevordering had moeten worden voorgedragen. c) Wat ten slotte de ongunstige plaatsing van verzoeker op de voordracht van het directoraat-generaal V betreft: het is mijns inziens al voldoende dat niet werd aangetoond dat verzoekers verdiensten in het kader van de bevorderingsvoorstellen kennelijk onjuist zouden zijn beoordeeld. En dit zou nodig geweest zijn, nu wij de waardeoordelen van de bevoegde directeur-generaal in rechte niet door een andere beoordeling kunnen vervangen. Anderzijds heeft de Commissie bestreden dat het in het bevorderingsbeleid gebruikelijk zou zijn de voorkeur te geven aan ambtenaren die, zoals verzoeker, in de rapporten driemaal de beoordeling „zeer goed” hebben verkregen en ook de laatste fase van hun salarisgroep hebben bereikt. Dit is ook logisch: het laat zich moeilijk denken dat het bevorderingsbeleid zo automatisch zou verlopen dat de vrijheid van beoordeling en het in artikel 45 van het statuut verankerde recht van het tot aanstelling bevoegd gezag tussen betrokkenen te kiezen in zo vergaande mate zou worden ondergraven. Op grond van een en ander moet het er derhalve voor worden gehouden dat ook de kritiek met betrekking tot de door het directoraat-generaal V in het jaar 1974 gedane concrete bevorderingsvoorstellen faalt.

3. Bespreking behoeven thans nog slechts de grieven welke de handelwijze van het tot aanstelling bevoegd gezag zelf, dat wil zeggen de Commissie, betreffen. Verzoeker meent dat zij bij de definitieve opstelling van de lijst der bevorderbare ambtenaren in de salarisgroep A 5 een vergelijkend onderzoek van de verdiensten van alle in aanmerking komende ambtenaren achterwege heeft gelaten en zich beperkt heeft tot de beoordeling van de ambtenaren die het bevorderingscomité op zijn lijst had geplaatst. Bovendien zou de Commissie hebben verzuimd de beoordelingsrapporten bedoeld in artikel 43 van het statuut in aanmerking te nemen. Omdat wij hier echter niet zozeer met bepaalde grieven als wel met punten van twijfel en opgeworpen vragen te maken hebben, kan ik met een enkele opmerking volstaan. De Commissie heeft naar aanleiding van verzoekers grieven ten processe verklaard dat zij bij het opstellen van de lijst der meest verdienstelijke ambtenaren niet de beschikking had over de door het bevorderingscomité opgestelde ontwerp-lijst, doch over de lijst van alle voor bevordering in aanmerking komende ambtenaren en over de gezamenlijke voorstellen van de directeuren-generaal. Bovendien kan aan de door de Commissie overgelegde notulen betreffende de hierbedoelde vergadering worden ontleend dat zij de persoonsdossiers en beoordelingsrapporten van alle ambtenaren met uitzicht op bevordering heeft kunnen controleren en dat de in artikel 45 van het statuut bedoelde „vergelijking” van „de verdiensten der ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen” heeft plaatsgehad. Het onderzoek heeft ook inderdaad tot een aanvulling van de door het bevorderingscomité opgestelde lijst geleid. In die situatie zie ik, in aanmerking genomen dat verzoeker zijn opvatting dat het proces-verbaal van de Commissie uit loze kreten zou bestaan geenszins heeft gestaafd, geen aanleiding de Commissie te verwijten dat zij bij het opstellen van de lijst en bij het nemen van de bevorderingsbesluiten artikel 45 van het statuut zou hebben miskend.

4. Op grond van een en ander kan ik slechts voorstellen het beroep geheel ongegrond te verklaren. Ten aanzien van de kosten zal overeenkomstig artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering moeten worden beslist, nu van buitengewone omstandigheden, die een afwijking zouden kunnen rechtvaardigen, niets is gebleken.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.