CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 18 JANUARI 1979 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verordening nr. 543/69, vastgesteld krachtens artikel 75 EEG-Verdrag, beoogde de harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, in het bijzonder bepalingen betreffende de arbeidsvoorwaarden van de bemanning, zulks mede in het belang van de verkeersveiligheid.

Met name werden de bemanningsleden verplicht een persoonlijk controleboekje in te vullen, ten einde te verzekeren dat men zich zou houden aan de dagelijkse en wekelijkse rij- en rusttijden.

Maar al bij de vaststelling van deze regeling was het bekend dat in de nabije toekomst het gebruik van een mechanisch controle-apparaat, de tachograaf, in de plaats zou moeten komen van het persoonlijk bij te houden controleboekje.

Daarom stelde de Raad, op voorstel van de Commissie, op 20 juli 1970 verordening nr. 1463/70 vast die, op bepaalde uitzonderingen na, de installatie en het gebruik van officieel goedgekeurde tachografen verplicht stelde in voertuigen die in de Lid-Staten waren geregistreerd en bestemd waren voor het vervoer over de weg van personen of goederen.

Deze verplichting werd per 1 januari 1975 van kracht voor voertuigen die op of na die datum zijn ingeschreven, alsmede voor voertuigen die gevaarlijke stoffen vervoeren, ongeacht de datum waarop zij in gebruik zijn gesteld.

De overige voertuigen behoefden pas per 1 januari 1978 van een tachograaf te zijn voorzien.

Krachtens artikel 21, lid 1, van de verordening stellen

„de Lid-Staten (…), na raadpleging van de Commissie, tijdig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze verordening.

Deze bepalingen hebben onder andere betrekking op de organisatie, de procedure en de controlemiddelen, alsmede op de sancties die bij overtreding kunnen worden toegepast.”

De bepalingen van verordening nr. 1463/70 zijn voor het eerst enigszins verzacht bij verordening nr. 1787/73, speciaal met het oog op het feit dat al vóór 1 januari 1975 tachografen in gebruik waren die voldeden aan de vereisten van bepaalde nationale wettelijke regelingen.

Wat de nieuwe Lid-Staten en in het bijzonder het Verenigd Koninkrijk betreft, was ingevolge de Toetredingsakte (artikel 133, juncto bijlage VII, titel III, punt 4) de inwerkingtreding van verordening nr. 1463/70 een jaar uitgesteld; daar zou zij dus eerst op 1 januari 1976 in werking treden.

De Commissie meent dat het Verenigd Koninkrijk zijn uit de gemeenschapsregeling betreffende het gebruik van tachografen voortvloeiende verplichtingen niet volledig is nagekomen, enerzijds omdat het zich niet heeft gehouden aan de in artikel 21 van de verordening voorgeschreven consultatieprocedure, anderzijds omdat het, zowel voor het nationale als voor het internationale vervoer, voor het gebruik van deze controle-apparaten slechts een stelsel op basis van vrijwilligheid heeft ingevoerd.

Daarom heeft de Commissie, na een briefwisseling tussen haar directoraat-generaal Vervoer en de Permanente Vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk van 30 januari en 21 februari 1976, op 25 juni daaropvolgend aan het ministerie van Buitenlandse Zaken en van het Gemenebest meegedeeld dat een „facultatief” stelsel geen waarborg bood voor de strikte toepassing van verordening nr. 1463/70.

Zij verzocht de regering van het Verenigd Koninkrijk dan ook om het ontwerp van de nationale regeling te wijzigen, ten einde het in overeenstemming te brengen met het geldende gemeenschapsrecht.

Deze stap had niet het gewenste resultaat: de Britse regering verklaarde uitdrukkelijk dat zij om praktische, economische en sociale redenen niet bereid was zich geheel aan de gemeenschapswetgeving aan te passen.

In die omstandigheden heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk bij met redenen omkleed advies van 13 februari 1978 uitgenodigd alle voor de aanpassing aan verordening nr. 1463/70 noodzakelijke maatregelen te treffen. Nadat de Britse regering op 14 april daaropvolgende had geantwoord dat zij niet van plan was binnen de vastgestelde termijn de geëiste maatregelen te treffen, heeft de Commissie krachtens artikel 169 van het Verdrag de huidige procedure wegens niet-nakoming bij het Hof van Justitie aanhangig gemaakt.

Als verweer voert het Verenigd Koninkrijk tweeërlei argumenten aan.

In de eerste plaats weigert het toe te geven dat het de Commissie niet heeft geraadpleegd op de wijze als artikel 21 van de betrokken verordening van de Raad verlangt. In dit verband wijst het op het feit dat het al op 2 september 1975, dat wil zeggen nog vóór de verplichte invoering van tachografen, de Commissie een memorandum heeft gezonden met een opsomming van de „ernstige hindernissen” waarop men binnenslands bij de verplichte invoering van deze apparaten zou stuiten, en herinnert het eraan dat zijn Permanente Vertegenwoordiger bij brief van 25 februari 1976 het directoraatgeneraal Vervoer van het geheel van de, door de regering geplande, maatregelen op de hoogte heeft gesteld en daarbij de Commissie erop heeft geattendeerd dat de voorgestelde nationale regeling, zowel voor het nationale als voor het internationale vervoer, een facultatief stelsel in het leven beoogde te roepen: in plaats van de tot dan toe voorgeschreven controleboekjes zou het gebruik van tachografen zijn toegestaan.

Er waren gedetailleerde regelingen vastgesteld voor het verstrekken, het gebruik, de controle en het bewaren van de registratiebladen om de naleving van de rij- en rusttijden van de chauffeurs te verzekeren, en er waren met dit doel strafsancties vastgesteld.

Ook bestonden er al nauwkeurige bepalingen betreffende de vervaardiging, de ijking en de verzegeling van de apparatuur.

De aldus geredigeerde regeling, voldeed klaarblijkelijk niet aan de dwingende voorschriften van verordening nr. 1463/70; de Commissie moest ze dus wel afwijzen, maar aan haar antwoord voegde zij een aantal opmerkingen toe die de regering van het Verenigd Koninkrijk — had zij daarmee rekening willen houden — in staat zouden hebben gesteld nieuwe voorstellen te doen, die ditmaal wel in overeenstemming zouden zijn geweest met artikel 21 van de verordening van de Raad.

Welnu, verweerder geeft niet alleen zelf toe dat het daar niets aan heeft gedaan, maar bovendien dat het tot de slotsom is gekomen dat de door de Raad vastgestelde „doelstellingen” in het Verenigd Koninkrijk eenvoudiger bereikt zouden worden met de bepalingen die door de Britse autoriteiten waren vastgesteld.

Onzes inziens kan men dit betoog alleen maar verwerpen. De Commissie stelt niet dat het Verenigd Koninkrijk volstrekt heeft nagelaten haar te raadplegen over de toepassing van verordening nr. 1463/70. Maar zij meent terecht dat de raadpleging, die nooit betrekking heeft gehad op de volledige toepassing van de verordening, doch slechts op deelmaatregelen die wezenlijke lacunes vertoonden, juist daardoor niet regelmatig was in de zin van artikel 21. Deze conclusie volgt trouwens ook duidelijk uit het, door de verwerende regering erkende, feit dat zij bewust heeft geweigerd over te gaan tot integrale toepassing van de verordening.

Onzerzijds leiden wij hieruit af dat de eerste door de Commissie aangevoerde grief gegrond is en dat het Verenigd Koninkrijk, alleen al uit hoofde hiervan, althans ten dele in gebreke is gebleven bij de nakoming van verplichtingen die hem rechtsgeldig waren opgelegd bij een gemeenschapsregeling die, in de woorden van artikel 189 van het Verdrag, in al haar onderdelen verbindend en rechtstreeks toepasselijk is in elke Lid-Staat.

Met betrekking tot de — niet nagekomen — verplichting om de voorschriften van verordening nr. 1463/70 uiterlijk op 1 januari 1976 in werking te doen treden, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat het steeds de doelstellingen van het gemeenschappelijk beleid betreffende het wegvervoer heeft gesteund, met name voor zover deze betrekking hebben op de verbetering van de verkeersveiligheid en de sociale vooruitgang van de werknemers, om vervolgens uitgebreid in te gaan op de praktische consequenties die zijns inziens onvermijdelijk uit het verplichte gebruik van tachografen zullen voortvloeien.

Allereerst is verweerder van mening dat, gezien het openlijke verzet van het betrokken bedrijfsleven en met name van de chauffeurs, een ernstig gevaar voor stakingen in een belangrijke en gevoelige sector van de economie niet kon worden uitgesloten.

Hij voegt daaraan toe dat de kosten van de operatie (100 miljoen pond voor het aanbrengen van de apparaten en ongeveer 40 miljoen per jaar voor hun onderhoud) prohibitief hoog zijn in verhouding tot de mogelijke voordelen ervan.

In de derde plaats stelt de Britse regering dat, nu het feitelijk zo is dat voertuigen die internationale transporten verrichten, uitgerust moeten zijn met tachografen, de andere Lid-Staten van de Gemeenschap geen enkel nadeel ondervinden van het feit dat het aanbrengen van deze apparaten ingevolge de nationale wetgeving niet verplicht is voor transporten op het nationale grondgebied.

Mijne heren, geen van deze argumenten lijkt ons houdbaar.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het geschil betrekking heeft op de toepassing van een verordening die, althans voor bepaalde categorieën voertuigen, op een bepaalde datum — 1 januari 1976 — in het Verenigd Koninkrijk in al haar bepalingen verbindend en toepasselijk was.

Op interne moeilijkheden, of ze nu politiek, economisch, financieel of sociaal van aard zijn, kan niet met vrucht een beroep worden gedaan ter afwering van de tenuitvoerlegging van een dergelijke regeling.

Dit is vaste rechtspraak, nog onlangs tot uitdrukking gekomen in het arrest van 11 april 1978 (zaak 100/77, Commissie t. Italië, Jurispr. 1978, blz. 879) waarin het Hof met name heeft verklaard dat „verweerster de haar verweten niet-nakoming van verplichtingen niet betwist en zich niet — ter rechtvaardiging van de niet-inachtneming van verplichtingen en termijnen welke in communautaire richtlijnen besloten liggen — ten exceptieve mag beroepen op moeilijkheden van interne aard dan wel op — eventueel constitutionele — bepalingen van haar nationale rechtsorde.”

De redenering geldt a fortiori voor de tenuitvoerlegging van een verordening.

De stelling dat zijn gedrag geen enkel nadeel zou toebrengen aan de andere Lid-Staten en aan de Gemeenschap zelf, komt erop neer dat het Verenigd Koninkrijk aanvaardt dat een Lid-Staat, zelfs ten aanzien van een verordening, de bevoegdheid heeft de mate waarin hij de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen moet nakomen, zelf te bepalen, en dat hij van zijn verplichtingen zou kunnen zijn ontheven wanneer zijn houding geen enkel nadeel zou toebrengen aan zijn partners of aan de Gemeenschap.

Artikel 189 van het Verdrag verzet zich echter duidelijk tegen een dergelijke uitlegging, die het hele stelsel van de verplichte toepassing van verordeningen, dat aan elke Lid-Staat kan worden tegengeworpen, in gevaar zou brengen.

Bovendien is niets minder evident dan de, door het Verenigd Koninkrijk gestelde, afwezigheid van ieder nadeel. De mededinging tussen de ondernemingen voor wegvervoer in de verschillende Lid-Staten worden immers noodzakelijkerwijs beïnvloed indien de interne regeling in één van die Staten de transportondernemingen de mogelijkheid biedt zich aan de kosten van installatie en gebruik van tachografen te onttrekken, ook al zou dit alleen voor binnenlands vervoer gelden.

Hieraan kan worden toegevoegd dat uit het antwoord op de vraag van het Hof valt af te leiden dat de beroepsorganisaties in de zes oorspronkelijke Lid-Staten van de Gemeenschap zich, in beginsel, geen tegenstander hebben betoond van de oorspronkelijk in verordening nr. 543/69 geregelde vervanging van het persoonlijk controleboekje door een tachograaf. Hooguit hebben zij zich moeite gegeven om te bereiken dat de datum waarop het gebruik van dat apparaat verplicht zou worden, voor sommige categorieën voertuigen werd verschoven en dat bepaalde andere categorieën eenvoudig ontheffing zouden krijgen.

Aan deze verzoeken is uiteindelijk ten dele voldaan door de versoepeling die de Raad ten slotte bij verordening nr. 2828/77 in verordening nr. 1463/70 heeft aangebracht.

De Commissie meent te kunnen signaleren dat er zich in Denemarken geen serieuze moeilijkheden hebben voorgedaan, hoewel de regering van dat land zich ten zeerste voor de vaststelling van verordening nr. 2828/77 heeft beijverd.

In Ierland daarentegen was het verzet van de transportondernemingen en hun personeel voor de regering aanleiding om het vaststellen van de noodzakelijke maatregelen ter uitvoering van verordening nr. 1463/70 voor binnenlands vervoer uit te stellen. Maar na tussenkomst van de Commissie is de Ierse regering ten slotte gezwicht en heeft zich bereid verklaard de vereiste regelingen te treffen met inachtneming van een door de Commissie goedgekeurd tijdschema.

Uiteindelijk heeft alleen het Verenigd Koninkrijk zijn negatieve beslissing gehandhaafd en geweigerd het gebruik van tachografen verplicht te stellen. Niet alleen heeft het zijn standpunt duidelijk aan de Commissie te kennen gegeven, maar het ook openbaar gemaakt door ronduit aan de betrokken vakbonden te verklaren dat het, althans wat het binnenlands vervoer betreft, niet voornemens was de noodzakelijke maatregelen, en met name wettelijke regelingen, vast te stellen.

Overeenkomstige verklaringen zijn afgelegd in het Parlement en voor de televisie.

Wij worden hier dus geconfronteerd met een openlijke, in het openbaar tot uiting gebrachte en bevestigde, weigering van een Lid-Staat om zich — althans ten dele — te kwijten van de verplichtingen die hem rechtsgeldig waren opgelegd.

Anders dan de regering van het Verenigd Koninkrijk zijn wij van mening dat, vanaf het moment waarop de Commissie overeenkomstig haar bevoegdheid een procedure wegens niet-nakoming uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag bij het Hof aanhangig heeft gemaakt, het Hof aan het Verdrag niet meer de bevoegdheid kan ontlenen die Lid-Staat geheel of ten dele van deze verplichtingen te ontheffen, zelfs niet op billijkheidsgronden.

Een dergelijke dispensatie zou in strijd zijn met het hele beginsel van de gelijkheid van behandeling van de Lid-Staten.

Uit de door de Britse regering in haar verweer aangevoerde middelen blijkt trouwens niet dat het Verenigd Koninkrijk een serieuze poging heeft gedaan zich van zijn verplichtingen te kwijten.

Wij concluderen derhalve dat het Hof verklare, dat het Verenigd Koninkrijk, door te weigeren om binnen de gestelde termijn bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen die noodzakelijk waren voor de toepassing van verordening nr. 1463/70 betreffende het gebruik van tachografen bij het wegvervoer — met inbegrip van het binnenlandse wegvervoer —, en door na te laten de Commissie over de onderhavige maatregelen te raadplegen, de verplichtingen die krachtens het Verdrag en met name krachtens artikel 23, lid 1, van genoemde gewijzigde verordening op hem rusten, niet is nagekomen.

Wij concluderen ook dat de regering van het Verenigd Koninkrijk in de kosten van het geding worde veroordeeld.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.