De voorgeschiedenis van zaak nr. 96/81 kan als volgt worden samengevat.

Nadat de Commissie tweemaal had verzocht in kennis te worden gesteld van de door Nederland ter uitvoering van richtlijn nr. 76/160 genomen of te nemen maatregelen, heeft het bevoegde Nederlandse ministerie bij brief van 28 maart 1978 allereerst medegedeeld dat er een wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in voorbereiding was, waarin voorschriften werden gegeven die het mogelijk moesten maken om, in het kader van het in Nederland geldende gedecentraliseerde stelsel van controle der oppervlaktewateren, op het gehele nationale grondgebied te zorgen voor handhaving van de kwaliteit waaraan het oppervlaktewater, zijn verschillende functies in aanmerking genomen, moest voldoen. De Nederlandse overheid verklaarde die wetswijziging „voor de uitvoering van de richtlijn van groot belang” te achten.

Volgens diezelfde brief was er voorts een regeling nodig die een verbod van het gebruik van oppervlaktewater als zwemwater mogelijk moest maken, indien het niet aan de eisen van de richtlijn voldeed. Daartoe moest de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen worden gewijzigd. Voorts werd gewaagd van een uitbreiding van het bestaande bemonsteringsprogramma voor zwemwater, dat aldus aan de eisen van de richtlijn zou worden aangepast. Tenslotte werd opgemerkt dat er in Nederland, ter bescherming van de volksgezondheid, sinds geruime tijd bepaalde eisen aan het zwemwater werden gesteld; gewezen werd op een ad informandum bij de brief gevoegd voorlopig rapport, getiteld „Interimrapport zwemwater”.

Op 8 februari 1979 deelde de Commissie de Nederlandse regering mede, dat de termijn binnen welke de nodige nationale voorschriften ter uitvoering van richtlijn nr. 76/160 en de mededeling aan de Commissie hadden moeten worden vastgesteld, op 10 december 1977 was verstreken. Verwijzende naar genoemde brief van 28 maart 1978 en de bij die gelegenheid door de Nederlandse regering gedane belofte de Commissie van uitvoeringsmaatregelen als voormeld terstond te verwittigen, stelde de Commissie vast dat het uitblijven van iedere vorm van informatie ten deze was te beschouwen als schending van de in artikel 12, lid 1, der richtlijn opgelegde verplichting. Bij nota van 8 februari werd de in artikel 169 van het EEG-Verdrag bedoelde procedure ingeleid, hetgeen wil zeggen dat de staat een termijn van twee maanden was gelaten om haar opmerkingen te maken.

Op 23 mei 1979 heeft de permanente vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Gemeenschappen de nota van de Commissie beantwoord; allereerst werd de Commissie verzekerd dat de in Nederland geldende Wet verontreiniging oppervlaktewateren voorzag in een aantal middelen waarmede de kwaliteit van oppervlaktewateren kon worden gecontroleerd, terwijl in de bijlage van het indicatief meerjarenprogramma 1975-1979, de voorschriften van richtlijn nr. 76/160 waren overgenomen. Ofschoon het wetsontwerp tot wijziging van de voorschriften betreffende de verontreiniging van het oppervlaktewater nog bij het Parlement in behandeling was, kon voorshands op grond van het geldende administratieve recht „de uitvoering van de richtlijn in belangrijke mate worden verzekerd.” An'derzijds was de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen in verband met de richtlijn van 8 december 1975 in dier voege gewijzigd dat er met betrekking tot zweminrichtingen voorschriften betreffende de hoedanigheid van het zwemwater konden worden gegeven (blijkens de verdere inhoud van de brief ging het hierbij om een ontwerp, dat, naar werd aangekondigd, in 1979 aan het Parlement zou worden voorgelegd). Nadat nog was gereleveerd dat de burgemeesters, wanneer een besmetting met infectieziekten dreigt, verplicht zijn de sluiting van zweminrichtingen te gelasten, werd in de brief het voornemen aangekondigd om de ter uitvoering van de richtlijn te nemen maatregelen, krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dan wel krachtens de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, op elkander af te stemmen. Op grond van een en ander was Nederlands permanente vertegenwoordiger van mening dat de Nederlandse regering in zijn wetgeving de richtlijn reeds in praktijk bracht.

De Commissie was het hiermede niet eens en bracht op 23 juli 1979 een met redenen omkleed advies uit als bedoeld in artikel 169 van het Verdrag, waarin zij vaststelde dat de Nederlandse regering, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig waren om aan de richtlijn gevolg te geven, met de uitvoering der richtlijn in gebreke was gebleven. Met verwijzing naar haar brief van 8 februari 1979 en de opmerkingen die de Nederlandse permanente vertegenwoordiger op 23 mei 1979 had overgelegd, betoogde de Commissie dat noch de (in de opmerkingen genoemde) Wet bestrijding infectieziekten, noch het rapport betreffende de badzones was te beschouwen als een maatregel waarbij de richtlijn, in voege als in haar artikel 12 bedoeld, in nationaal recht werd omgezet, terwijl anderzijds vorengenoemde wettelijke maatregelen, waarin de Nederlandse regering uitvoering aan de richtlijn zou geven, i.e. de wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen, de fase van het ontwerp nog niet achter zich hadden gelaten.

Op 26 november 1979 wendde de Nederlandse permanente vertegenwoordiger zich andermaal schriftelijk tot de Commissie; hij bleef erbij dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren reeds een aantal instrumenten bevatte waarmede een beleid kon worden gevoerd, gericht op het bereiken, onderscheidenlijk handhaven, van de hoedanigheidseisen waaraan oppervlaktewater met een bepaalde bestemming (in casu: zwemwater) moet voldoen. De hiërarchische betrekkingen tussen de verschillende centrale en gedecentraliseerde, voor de kwaliteit van het water verantwoordelijk overheden — en de modaliteiten van het tussen die overheden gevoerde overleg — zouden een op verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater gericht beleid op gang hebben geholpen. In de brief werd erkend dat er, ter verzekering van de uitvoering van richtlijnen nrs. 76/160 en 76/464, een „wettelijk instrumentarium” moest komen, dat het mogelijk zou moeten maken tot alle voor de kwaliteit van het water aansprakelijke personen uniforme en bindende instructies te doen uitgaan, alsook dat zulk een instrumentarium thans door de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet wordt geboden; wilde de richtlijn tot toepassing komen, dan diende die wet te worden herzien. Volgens de Nederlandse regering wilde dit evenwel niet zeggen dat uitvoering van de richtlijn in Nederland zónder wetsherziening niet mogelijk is: de vaststelling van parameters als in de richtlijn omschreven, was ook voorzien in het indicatieve meerjarenprogramma dat is te beschouwen als een aanbeveling aan de plaatselijke overheden, die er zich bij de uitstippeling van hun beleid in feite door zonder doen leiden.

Ook dat het nog niet tot wijziging van de Wet hygiëne en veiligheid zweminrichtingen is gekomen, heeft provinciën en gemeenten er niet van weerhouden het zwemmen te verbieden in oppervlaktewater dat niet voldoet aan de kwaliteitseisen, in de communautaire richtlijn gesteld.

Na nogmaals te hebben verzekerd dat de procedure ter vaststelling van de indertijd aangekondigde wetswijziging zoveel mogelijk zou worden bespoedigd, heeft de Nederlandse permanente vertegenwoordiger geconcludeerd dat het er voor mocht worden gehouden dat er, ook zonder zulke maatregelen, langs bestuurlijke weg, met de bestaande wettelijke beleidsmiddelen, aan richtlijn nr. 76/160 uitvoering was gegeven.

In zijn brief van 24 maart 1981 stelde de permanente vertegenwoordiger de Commissie tenslotte in kennis van de voortgang, gemaakt in de procedure tot wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet veiligheid zweminrichtingen. Ondanks de gemaakte voortgang, was de behandeling der ontwerpen nog niet voltooid. In het feit dat de ter uitvoering van de richtlijn noodzakelijk geachte voorzieningen nog steeds niet waren getroffen, vond de Commissie op 23 april 1981 aanleiding om, tegen het Koninkrijk der Nederlanden, het beroep in te stellen dat tot zaak nr. 96/81 heeft geleid.