CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

van 28 april 2016 ( 1 )

Zaak C‑240/15

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

tegen

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell'Economia e delle Finanze

[verzoek van de Consiglio di Stato (raad van state, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Elektronischecommunicatienetwerken en -diensten — Aantasting van de onpartijdigheid en de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties — Onderwerping van de nationale regelgevende instanties aan bepalingen inzake de beperking en rationalisering van overheidsuitgaven”

1. Kan het parlement van een lidstaat de zogenoemde „nationale regelgevende instanties” ( 2 ) (hierna: „NRI’s”) onderwerpen aan voor de overige overheidsinstanties geldende wettelijke maatregelen inzake de beheersing en rationalisering van de uitgaven? Dit is, kort gezegd, de prejudiciële vraag die de Consiglio di Stato (raad van state, Italië) het Hof voorlegt in het kader van een geding over de mogelijke gevolgen van wetgeving inzake beheersing van overheidsuitgaven voor de onafhankelijkheid van de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (toezichthouder voor communicatie, Italië; hierna: „AGCOM”).

I – Toepasselijke bepalingen

A – Unierecht

2. Overweging 11 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (hierna: „kaderrichtlijn”) ( 3 ), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG ( 4 ), luidt als volgt: „Overeenkomstig het beginsel van scheiding van regelgevende en operationele functies moeten de lidstaten de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instantie of instanties waarborgen teneinde ervoor te zorgen dat hun besluiten onpartijdig zijn. Deze eis van onafhankelijkheid doet niet af aan de institutionele autonomie en de constitutionele verplichtingen van de lidstaten of aan het beginsel van neutraliteit met betrekking tot de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten, dat is neergelegd in artikel [345 VWEU]. De nationale regelgevende instanties moeten over de nodige middelen (personeel, expertise en geldelijke middelen) beschikken om de hun opgedragen taken te kunnen uitvoeren.”

3. In overweging 13 van richtlijn 2009/140, houdende wijziging van de kaderrichtlijn, wordt gepreciseerd: „De onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties zou moeten worden versterkt om te zorgen voor een meer doeltreffende toepassing van het regelgevingskader en hun autoriteit en de voorspelbaarheid van hun besluiten te verhogen. Hiertoe zouden uitdrukkelijke bepalingen moeten worden opgenomen in de nationale wetgeving om ervoor te zorgen dat een nationale regelgevende instantie die verantwoordelijk is [voor] marktregulering ex ante of voor geschillenbeslechting tussen ondernemingen, bij het uitoefenen van haar taken, beschermd is tegen externe interventie of politieke druk die haar onafhankelijke oordeel over de vraagstukken die haar worden voorgelegd in gevaar zouden kunnen brengen. Dergelijke externe invloed maakt een nationale instantie ongeschikt om volgens het regelgevingskader op te treden als een nationale regelgevende instantie. [...] Het is van belang dat de nationale regelgevende instanties die verantwoordelijk zijn voor ex-antemarktregelgeving, over hun eigen begroting beschikken, zodat zij met name voldoende gekwalificeerd personeel kunnen aanwerven. Met het oog op transparantie zou die begroting jaarlijks gepubliceerd moeten worden.”

4. Artikel 3 van de kaderrichtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, bepaalt: „1. De lidstaten zorgen ervoor dat alle taken die bij deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen aan de nationale regelgevende instanties worden opgedragen, door een bevoegd lichaam worden uitgevoerd. 2. De lidstaten waarborgen de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instanties door ervoor te zorgen dat zij juridisch gezien onderscheiden zijn van en functioneel onafhankelijk zijn van alle organisaties die elektronischecommunicatienetwerken, -apparatuur of -diensten aanbieden. Lidstaten die de eigendom van of de zeggenschap over elektronischecommunicatienetwerken en/of -diensten aanbiedende ondernemingen behouden, zorgen voor een daadwerkelijke structurele scheiding tussen de regelgevende taken en de met eigendom of zeggenschap verband houdende activiteiten. 3. De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties hun bevoegdheden op onpartijdige en transparante wijze en tijdig uitoefenen. De lidstaten zien erop toe dat de nationale regelgevende instanties over voldoende financiële en menselijke middelen beschikken om de hun toegewezen taken uit te voeren. 3 bis. Onverminderd de bepalingen van de leden 4 en 5, treden de nationale regelgevende instanties die verantwoordelijk zijn voor marktregulering ex ante of voor de beslechtingen van geschillen tussen ondernemingen overeenkomstig artikel 20 of 21 van deze richtlijn, onafhankelijk op en vragen of aanvaarden zij geen instructies van andere instanties in verband met de uitoefening van deze taken die hun op grond van de nationale wetgeving tot omzetting van het gemeenschapsrecht zijn toegewezen. Dit vormt geen beletsel voor toezicht overeenkomstig de nationale grondwet. Alleen beroepsinstanties die zijn opgezet in overeenstemming met artikel 4, zijn bevoegd besluiten van de nationale regelgevende instanties te schorsen of ongedaan te maken. [...] De lidstaten zorgen ervoor dat de in de eerste alinea bedoelde nationale regelgevende instanties over afzonderlijke jaarlijkse begrotingen beschikken. De begroting wordt openbaar gemaakt. De lidstaten zorgen er eveneens voor dat de nationale regelgevende instanties over voldoende financiële middelen en personeel beschikken om hen in staat te stellen actief deel te nemen aan en bij te dragen tot het orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (BEREC). ( 5 ) [...]”

5. In overweging 30 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (hierna: „machtigingsrichtlijn”) ( 6 ) wordt uiteengezet: „Aanbieders van elektronischecommunicatiediensten kunnen worden verplicht tot betaling van een administratieve bijdrage ter financiering van de werkzaamheden van de nationale regelgevende instantie bij het beheer van het machtigingssysteem en het verlenen van gebruiksrechten. Dergelijke bijdragen mogen het bedrag van de feitelijke administratieve kosten van die werkzaamheden niet overschrijden. Hiertoe dient te worden gezorgd voor transparantie ter zake van de inkomsten en de uitgaven van de nationale regelgevende instanties, door middel van een jaarlijkse rapportage over het totale bedrag aan ontvangen bijdragen en de totale administratiekosten. Dit stelt ondernemingen in staat te controleren of de administratiekosten en de bijdragen met elkaar in overeenstemming zijn.” Overweging 31 voegt hieraan toe: „Stelsels voor administratieve bijdragen mogen de concurrentie niet verstoren, noch belemmeringen scheppen voor toegang tot de markt.”

6. Artikel 12 van de machtigingsrichtlijn luidt: „1. Administratieve bijdragen die worden opgelegd aan ondernemingen die een dienst of een netwerk aanbieden in het kader van de algemene machtiging of waaraan een gebruiksrecht is verleend: a) dienen uitsluitend ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het beheer, de controle van en het toezicht op de naleving van het algemene machtigingssysteem van de gebruiksrechten en van de specifieke verplichtingen van artikel 6, lid 2, die ook de kosten kunnen omvatten voor internationale samenwerking, harmonisatie en normering, zeggenschap, controle op de naleving en ander markttoezicht, alsmede regelgevende werkzaamheden in het kader van de opstelling en handhaving van afgeleide wetgeving en administratieve besluiten, zoals besluiten betreffende toegang en interconnectie; en b) worden opgelegd aan individuele ondernemingen volgens een objectieve, transparante en evenredige verdeling, die de extra administratiekosten en daarmee samenhangende bijdragen tot een minimum beperkt. 2. Wanneer de nationale regelgevende instanties administratieve bijdragen heffen, publiceren zij een jaarlijks overzicht van hun administratieve kosten en het totale bedrag van de geïnde bijdragen. In het licht van het verschil tussen het totale bedrag aan vergoedingen en het totale bedrag aan administratieve kosten, vinden de nodige aanpassingen plaats.”

B – Nationaal recht

7. Artikel 1, lid 9, van wet nr. 249 van 31 juli 1997 ( 7 ) tot oprichting van de AGCOM kent deze instantie aanzienlijke organisatorische autonomie toe en bepaalt dat zij „een regeling vaststelt voor de organisatie en de werking, de begrotingen, de overzichten van inkomsten en uitgaven en het beheer van de uitgaven, eventueel in afwijking van de algemene regels inzake overheidsfinanciën, en de juridische en economische positie van het personeel [...]”.

8. Artikel 7, lid 2, van wetsbesluit nr. 259 van 1 augustus 2003 tot vaststelling van de wet elektronische communicatie ( 8 ) kent AGCOM de in artikel 3 van de kaderrichtlijn bedoelde taken van een NRI toe.

9. Wet nr. 311 van 30 december 2004 (begrotingswet 2005) ( 9 ) heeft een limiet gesteld aan de stijging van de overheidsuitgaven, en bepaalt in artikel 1, lid 5: „Om ervoor te zorgen dat de doelstellingen voor de overheidsfinanciën die in het kader van de Europese Unie zijn vastgesteld, worden bereikt, [...] mogen de totale uitgaven van de overheidsdiensten in de geconsolideerde resultatenrekening voor de jaren 2005‑2007, die voor het jaar 2005 zijn opgenomen in lijst 1 bij de onderhavige wet en voor de daaropvolgende jaren worden vastgesteld door het Istituto nazionale di statistica (ISTAT) bij besluit dat niet later dan 31 juli van elk jaar wordt bekendgemaakt in de Gazzetta Ufficiale [Italiaans Staatsblad], niet meer dan 2 % hoger zijn dan de bijgewerkte overeenkomstige uitgaven die voor het voorafgaande jaar waren begroot, zoals naar voren komen uit het begrotings- en programmaverslag.”

10. Wet nr. 266 van 23 december 2005 (begrotingswet 2006) ( 10 ) kent financiële autonomie toe aan onafhankelijke overheidsinstanties zoals AGCOM. Artikel 1, lid 65, ervan luidt: „Met ingang van 2007 worden de operationele kosten [van AGCOM] voor het deel dat niet ten laste van de staatsbegroting komt gefinancierd door de betrokken markt, op de wijze voorzien in de geldende regelgeving en ten belope van bedragen waartoe elk van de instanties met inachtneming van de wettelijke maxima beslist. De bijdragen worden rechtstreeks aan de instanties betaald.”

11. Voorlopig wetsbesluit nr. 223 van 4 juli 2006, na wijziging omgezet in wet nr. 248 van 4 augustus 2006 ( 11 ), heeft niet-territoriale overheidslichamen en -organen verlaging van hun operationele kosten opgelegd. Artikel 22, lid 1, bepaalt: „De kredieten voor het jaar 2006 voor intermediaire uitgaven van de begroting van niet-territoriale overheidslichamen en ‑organen [...], vastgesteld in de zin van artikel 1, leden 5 en 6, van wet nr. 311 van 30 december 2004 [met enkele uitzonderingen] worden met 10 % verlaagd,” Deze verlaging betrof alle op de lijst van het ISTAT opgenomen instanties, waaronder AGCOM.

12. Wet nr. 196 van 31 december 2009 houdende de algemene regeling voor de overheidsboekhouding en -financiën ( 12 ) heeft een nieuwe regelgeving op dit gebied ingesteld. Artikel 1, lid 2, van die wet (zoals vervangen door artikel 5, lid 7, van wetsbesluit nr. 16 van 2 maart 2012) ( 13 ) bepaalt: „Voor de toepassing van de bepalingen betreffende de overheidsfinanciën worden, voor het jaar 2011, onder overheidsdiensten verstaan, de lichamen en personen die voor statistische doeleinden zijn opgenomen in de lijst bedoeld in de mededeling van het Istituto nazionale di statistica (ISTAT) van 24 juli 2010, die op dezelfde dag is bekendgemaakt in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr. 171, alsook met ingang van het jaar 2012 de lichamen en personen die door de ISTAT voor statistische doeleinden zijn opgenomen in de lijst bedoeld in de mededeling van de ISTAT van 30 september 2011, die op dezelfde dag is bekendgemaakt in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr. 228, zoals nadien gewijzigd in de zin van lid 3 van het onderhavige artikel, op basis van de definities in de specifieke verordeningen van de Europese Unie, de onafhankelijke autoriteiten en, hoe dan ook, de diensten bedoeld in artikel 1, lid 2, van decreto legislativo nr. 165 van 30 maart 2001, zoals gewijzigd.” ( 14 )

13. Op 28 september 2012 heeft het ISTAT in de GURI de lijst van in de geconsolideerde resultatenrekening van de overheid opgenomen overheidsdiensten in de zin van wet nr. 196 van 2009 bekendgemaakt. ( 15 ) Op die lijst stond AGCOM vermeld.

II – Nationaal geding en prejudiciële vragen

14. AGCOM is bij het Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (bestuursrechter van de regio Lazio, hierna: „TAR”) in beroep gegaan tegen de in 2012 door het ISTAT opgestelde lijst. Zij heeft haar vermelding op die lijst aangevochten alsook het besluit van de Italiaanse wetgever om haar te onderwerpen aan de wetgeving inzake overheidsfinanciën, in het bijzonder aan die met betrekking tot de beheersing en de rationalisering van de overheidsuitgaven.

15. In zijn uitspraak van 12 juni 2013 heeft het TAR de vorderingen van AGCOM af, onder meer op grond dat de Consiglio di Stato in een andere, maar daarmee verband houdende zaak nr. 6014/2012 had geoordeeld dat de vermelding van AGCOM op de lijst van het ISTAT rechtmatig was. Ondanks haar onafhankelijkheid en autonomie viel AGCOM niet buiten de categorie „overheidsdienst” en van de dienovereenkomstige toepassing van de regels inzake overheidsfinanciën. Haar niveau van zelffinanciering was hier niet relevant, want de bijdragen die zij inde van de exploitanten waren naar Italiaans recht heffingen.

16. AGCOM is van de uitspraak van de TAR in hoger beroep gegaan bij de Consiglio di Stato en heeft aangevoerd dat haar doeltreffendheid als regelgevende instantie in de telecommunicatiesector afneemt als gevolg van de financiële en organisatorische beperkingen die voortvloeien uit het feit dat zij zowel is onderworpen aan nationale bepalingen betreffende overheidsfinanciën ( 16 ) als aan nationale bepalingen inzake beheersing en rationalisering van overheidsuitgaven. ( 17 ) Daarnaast heeft zij aangevoerd dat de Italiaanse wetgever gunstigere bepalingen op haar had moeten toepassen, analoog aan die welke gelden voor de Italiaanse centrale bank Banca d’Italia, of op zijn minst de uitgavenverlaging had moeten beperken tot het deel van haar financiering dat uit de staatsbegroting komt. De toepassing van nationale regels ter beperking van haar uitgaven vormt volgens AGCOM dan ook een schending van artikel 3 van de kaderrichtlijn en van artikel 12 van de machtigingsrichtlijn.

17. De zienswijze van AGCOM is bestreden door het ISTAT, de voorzitter van de ministerraad en het ministerie van Economie en Financiën.

18. De Consiglio di Stato stelt in zijn verwijzingsbeslissing dat de rechtmatigheid van de lijst van het ISTAT niet meer wordt betwist, aangezien artikel 1, lid 2 van wet nr. 196 van 31 december 2009 is gewijzigd bij wetsbesluit nr. 16 van 2 maart 2012 teneinde onafhankelijke instanties (zoals AGCOM) uitdrukkelijk op te nemen op de lijst van overheden en overheidsdiensten die zijn onderworpen aan de regelgeving inzake overheidsfinanciën.

19. De Consiglio di Stato zet in zijn beslissing de redenen uiteen waarom hij het Hof verzoekt om een uitspraak over de verenigbaarheid van de litigieuze nationale maatregelen met de kaderrichtlijn en met de machtigingsrichtlijn. Indien wordt vastgesteld dat deze maatregelen strijdig zijn met de beginselen van onpartijdigheid, onafhankelijkheid en zelffinanciering, waarvan de lidstaten de NRI’s de eerbiediging moeten waarborgen, kunnen ze niet worden toegepast op AGCOM aangezien ze een schending zouden vormen van het Unierecht. De Consiglio di Stato is echter van mening dat deze onverenigbaarheid zich niet voordoet.

20. Desalniettemin acht hij het noodzakelijk dat zijn twijfels worden weggenomen en legt hij het Hof de volgende vraag voor: „Staan de beginselen van onpartijdigheid en onafhankelijkheid op het gebied van de financiën en de organisatie, die de in artikel 3 van richtlijn 2002/21/EG bedoelde nationale regelgevende instanties toekomen, alsook het in artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG bedoelde beginsel van substantiële zelffinanciering, in de weg aan een nationale regeling (zoals de regeling die in de onderhavige zaak aan de orde is) krachtens welke deze instanties in algemene zin onderworpen zijn aan de bepalingen op het gebied van overheidsfinanciën en inzonderheid aan bijzondere bepalingen betreffende beheersing en rationalisering van de uitgaven van overheidsdiensten?”

21. Tijdens de schriftelijke procedure voor het Hof zijn opmerkingen ingediend door AGCOM, de Italiaanse regering, de Nederlandse regering en de Europese Commissie. Het Hof heeft ervoor geopteerd de vraag te beantwoorden zonder over te gaan tot mondelinge behandeling van de zaak.

III – Analyse van de prejudiciële vraag

22. Met zijn vraag wenst de Consiglio di Stato, kort gezegd, te vernemen of de artikelen 3 van de kaderrichtlijn en 12 van de machtigingsrichtlijn eraan in de weg staan dat een NRI in algemene zin wordt onderworpen aan de Italiaanse wetgeving op het gebied van overheidsfinanciën en inzonderheid aan de door het parlement aangenomen wetten inzake beheersing en rationalisering van de overheidsuitgaven.

23. Het Hof dient bij de beantwoording van de vraag rekening te houden met de feiten en het nationale recht, zoals uiteengezet door de verwijzende rechter, die beoordeelt welke nationale bepalingen op het hoofdgeding van toepassing zijn. ( 18 ) Bijgevolg zijn de te onderzoeken maatregelen die de onafhankelijkheid van AGCOM beweerdelijk beperken uitsluitend die welke de Consiglio di Stato in zijn verwijzingsbeslissing vermeldt. ( 19 )

24. AGCOM heeft in haar schriftelijke opmerkingen verwezen naar latere besluiten van de Italiaanse wetgever in dezelfde lijn, die haar onderwerpen aan de voor alle Italiaanse overheidsinstanties geldende algemene regels inzake beheersing en rationalisering van uitgaven. Voor de beantwoording van de prejudiciële vraag lijkt het mij niet zinvol, de bepalingen die de Consiglio di Stato in zijn verwijzingsbeslissing niet vermeldt in aanmerking te nemen, hoewel het antwoord dat ik het Hof in overweging zal geven eerlijk gezegd waarschijnlijk hetzelfde zou zijn, ook wanneer die nieuwe maatregelen wel in aanmerking zouden worden genomen.

A – De onafhankelijkheid van de NRI’s in de rechtspraak van het Hof

25. AGCOM is een van de „onafhankelijke instanties” of „onafhankelijke bestuurlijke instanties” die in de lidstaten van de Unie zijn opgericht teneinde de toepassing van de regels ter liberalisering van bepaalde economische sectoren te waarborgen. ( 20 ) Deze instanties behoren niet tot het klassieke hiërarchisch opgebouwde bestuur, en opdat zij zowel hun regulerende als hun toezichthoudende technische taken op onpartijdige wijze kunnen vervullen ( 21 ) beschikken zij over onafhankelijkheid, zowel ten opzichte van de marktdeelnemers als, naargelang het geval, ten opzichte van de nationale politieke instanties. ( 22 )

26. Deze onafhankelijkheid geldt ten eerste ten opzichte van de marktdeelnemers. Ingevolge artikel 3, lid 2, van de kaderrichtlijn ( 23 ) Doet dit zich voor in het specifieke geval van de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector. Dit aspect van de onafhankelijkheid van de NRI’s is stevig verankerd in het afgeleide Unierecht en is, in het geval van AGCOM, in het kader van haar geschil met de Italiaanse regering door niemand ter discussie gesteld.

27. Het Hof ( 24 ) heeft de onafhankelijkheid van de NRI’s ten opzichte van de marktdeelnemers onderzocht en heeft zich uitgesproken over de scheiding tussen de regelgevende en de commerciële-exploitatietaken. Het heeft in diverse arresten overwogen dat de lidstaten volgens artikel 3 van de kaderrichtlijn, ofschoon zij bij de organisatie en samenstelling van hun NRI’s over institutionele autonomie beschikken, ervoor moeten zorgen dat alle taken die aan die instanties worden opgedragen door een bevoegd lichaam worden uitgevoerd. Tevens moeten zij de onafhankelijkheid van deze instanties waarborgen door ervoor te zorgen dat zij juridisch gezien onderscheiden en functioneel onafhankelijk zijn van de organisaties die elektronischecommunicatienetwerken, -apparatuur of -diensten aanbieden en erop toezien dat de instanties hun bevoegdheden onpartijdig, op transparante wijze en tijdig uitoefenen. ( 25 )

28. Niettemin heeft het Hof erkend dat de wetgever van een staat de hoedanigheid van NRI in de zin van de kaderrichtlijn kan hebben, voor zover hij in het kader van de uitoefening van deze functie voldoet aan de in deze richtlijn gestelde voorwaarden inzake bevoegdheid, onafhankelijkheid, onpartijdigheid en transparantie, er tegen zijn besluiten beroep kan worden ingesteld bij een onafhankelijk lichaam en taken die de richtlijnen uitdrukkelijk aan de NRI opdragen niet worden beperkt of tenietgedaan. ( 26 ) Het Hof heeft ook geoordeeld dat de NRI’s bij de uitoefening van hun functies een uitgebreide bevoegdheid hebben om de noodzaak van regulering van een markt per geval te kunnen beoordelen. ( 27 )

29. Complexer is het feit dat de onafhankelijkheid van de NRI’s het mogelijk maakt dat zij niet onderworpen zijn aan de invloed van de nationale autoriteiten, met name de regering. Dit is een probleem dat in bepaalde lidstaten constitutionele dimensies kan aannemen, want in wezen krijgen de NRI’s dan een onafhankelijke positie ten opzichte van de politieke autoriteiten, ( 28 ) terwijl deze laatste democratische legitimiteit hebben. De bij richtlijn 2009/140 doorgevoerde wijziging van artikel 3 van de kaderrichtlijn heeft juist dit NRI-model ingevoerd in de elektronischecommunicatiesector.

30. De onafhankelijkheid van de NRI’s brengt mijns inziens niet mee dat deze instanties zich niet hoeven te onderwerpen aan de basisregels voor het functioneren van een overheidsinstantie of aan de controle en het toezicht van het parlement. Deze onafhankelijkheid, verankerd in artikel 3 van de kaderrichtlijn, omvat in wezen het volgende: ( 29 ) — Institutionele onafhankelijkheid, wat impliceert dat de NRI’s worden ingericht als afzonderlijke organisaties, naast de ministeries en andere openbare lichamen. — Functionele onafhankelijkheid, dat wil zeggen, autonomie om hun taken uit te oefenen zonder tussenkomst van andere autoriteiten. — Onafhankelijkheid van hun leden en personeel ten opzichte van druk of inmenging van andere autoriteiten. — Financiële onafhankelijkheid, die zich laat vertalen in de beschikbaarheid van financiële en materiële middelen om hun activiteiten op autonome wijze uit te oefenen. Juist de omvang van de financiële onafhankelijkheid van AGCOM is in de onderhavige zaak aan de orde.

31. Het Hof heeft zich tot op heden niet uitgesproken over de politieke onafhankelijkheid van de NRI’s in de communicatiesector, maar wel over die van de nationale toezichthoudende instanties op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens. De over deze laatste instanties gewezen arresten (met name, Commissie/Duitsland, Commissie/Oostenrijk en Commissie/Hongarije) bieden steunpunten die, met enig voorbehoud, extrapoleerbaar zijn naar de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector. Aan de omstandigheid dat de autoriteiten op het gebied van gegevensbescherming en eerbiediging van het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer waarborgen, hecht het Hof groot belang met het oog op de bescherming van hun onafhankelijkheid ( 30 ), wat niet het geval is bij de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector.

32. Volgens het Hof moeten de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens een onafhankelijkheid genieten die hen in staat stelt om hun taken zonder beïnvloeding van buitenaf te vervullen. Deze onafhankelijkheid sluit met name elk bevel en elke andere – rechtstreekse of indirecte – beïnvloeding van buitenaf uit, in welke vorm ook, die hun beslissingen zou kunnen sturen en aldus de vervulling door deze autoriteiten van hun taak om een juist evenwicht tussen de bescherming van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het vrije verkeer van persoonsgegevens te vinden, in het gedrang zou kunnen brengen. ( 31 ) De functionele onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten is een noodzakelijke voorwaarde opdat deze instanties aan het criterium van onafhankelijkheid in de zin van artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 95/46 kunnen voldoen, maar volstaat als zodanig niet volstaat om elke beïnvloeding van buitenaf uit te sluiten. ( 32 )

33. Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat het loutere gevaar dat de nationale toezichthoudende instanties een politieke invloed kunnen uitoefenen op de beslissingen van de toezichthoudende autoriteiten, volstaat om de onafhankelijke vervulling van de taken van deze autoriteiten te hinderen. Daaruit zou immers een „geanticipeerde gehoorzaamheid” van deze autoriteiten kunnen voortvloeien in het licht van de beslissingspraktijk van de instantie die belast is met het overheidstoezicht. Gehoorzaamheid van deze autoriteiten aan de politieke macht is onverenigbaar met het onafhankelijkheidsvereiste. ( 33 )

34. Zelfs ten aanzien van de nationale toezichthoudende autoriteiten voor gegevensbescherming heeft het Hof overwogen dat hun onafhankelijkheid niet onbeperkt is, waardoor het volledig ontbreken van parlementaire invloed over hen ondenkbaar is. ( 34 ) De personen die de toezichthoudende autoriteiten leiden kunnen worden benoemd door het parlement of de regering. De wetgever kan de bevoegdheden van deze autoriteiten omschrijven en hun de verplichting opleggen om over hun activiteiten verantwoording af te leggen aan het parlement. ( 35 )

35. Om de omvang van de politieke onafhankelijkheid van de NRI’s, zoals opgevat in het Unierecht, te kunnen vaststellen moet dan ook het moeilijke evenwicht wordt bereikt tussen enerzijds de bevoegdheden die hun moeten worden toegekend om hun handelingsvrijheid te waarborgen, en anderzijds, de noodzaak dat zij onderworpen zijn aan het democratische toezicht dat eigen is aan de rechtsstaat en aan de algemene regels van overheidsfunctioneren.

B – Mogelijke beperking van de financiële onafhankelijkheid van AGCOM

36. De Consiglio di Stato verzoekt het Hof zich uit te spreken over de mogelijke gevolgen die nationale maatregelen ter beheersing van overheidsuitgaven kunnen hebben voor de door artikel 3 van de kaderrichtlijn gewaarborgde onafhankelijkheid en onpartijdigheid van AGCOM. Hij wenst in wezen te vernemen of de financiële onafhankelijkheid van een NRI (wezenlijk bestanddeel van haar politieke onafhankelijkheid) wordt beperkt op een wijze die onverenigbaar is met artikel 3 van de kaderrichtlijn, wanneer een lidstaat bij wet (in dit geval met twee procent) de jaarlijkse stijging van het budget van een NRI beperkt, haar onderwerpt aan wetgeving op het gebied van overheidsfinanciën die geldt voor alle overheidsinstanties en haar operationele kosten met tien procent kort. Deze beperkingen zijn algemeen van aard, dat wil zeggen, zij gelden voor alle Italiaanse overheidsinstanties en niet alleen voor AGCOM.

37. AGCOM is van mening dat de door Italië getroffen maatregelen haar budgettaire onafhankelijkheid indammen en bijgevolg schadelijk zijn voor haar onafhankelijkheid op een wijze die niet verenigbaar is met het Unierecht. Naar haar mening is het onverenigbaar met de budgettaire autonomie van de NRI’s dat ze op algemene wijze worden onderworpen aan nationale regels inzake overheidsfinanciën met inbegrip van die welke bovengrenzen opleggen aan de stijging van de uitgaven en die welke lineaire verlagingen van hun beheerskosten vaststellen, want die hebben gevolgen voor hun vrijheid om hun financiële middelen in het licht van hun functionele behoeften zo adequaat mogelijk te beheren.

38. AGCOM betoogt tevens dat dit type maatregelen die haar financiële autonomie indammen niet worden gerechtvaardigd door de noodzaak om overheidsuitgaven te korten, want haar beheerskosten worden niet gefinancierd uit de nationale begroting; haar middelen zijn voor honderd procent afkomstig van bijdragen die de aan haar regelgevende activiteit onderworpen marktdeelnemers betalen.

39. AGCOM stelt, ten slotte, dat Italië over andere, voor haar financiële autonomie en onafhankelijkheid minder beperkende oplossingen beschikte om de beperking van de overheidsuitgaven te combineren met de eerbiediging van de autonomie van de NRI’s. Volgens AGCOM had de Italiaanse staat haar op dezelfde wijze moeten behandelen als de Italiaanse centrale bank, waarop de maatregelen tot beheersing van overheidsuitgaven niet automatisch zijn toegepast.

40. De Commissie, Italië en Nederland zijn een tegengestelde mening toegedaan, die overeenkomt met die van de Consiglio di Stato in zijn verwijzingsbeslissing.

41. Zoals het Hof heeft overwogen ten aanzien van overheidsorganen, betekent het begrip „onafhankelijkheid” normaal gezien dat wordt gewaarborgd dat het betrokken orgaan in alle vrijheid kan handelen, vrij van instructies en druk. ( 36 ) Deze onafhankelijkheid wordt zoals gezegd zowel erkend in verband met de marktdeelnemers op de markt waar de NRI actief is, als ten aanzien van de politieke autoriteiten van de lidstaten. ( 37 )

42. Inderdaad zouden de politieke autoriteiten van een staat in theorie de onafhankelijkheid van hun NRI’s kunnen beperken en invloed op hen kunnen uitoefenen door hun financiële middelen en personeel drastisch te verlagen. ( 38 ) Om dit te voorkomen en de positie van de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector te verstevigen, heeft richtlijn 2009/140 ter versterking van hun financiële onafhankelijkheid een aantal wijzigingen ingevoerd in artikel 3 van de kaderrichtlijn. ( 39 ) Daarnaast zijn in artikel 3, lid 3 bis, in fine, twee uitdrukkelijke voorwaarden opgenomen: zij moeten beschikken over afzonderlijke jaarlijkse begrotingen en over voldoende financiële middelen en personeel om actief te kunnen deelnemen aan en bijdragen tot het BEREC.

43. De kaderrichtlijn geeft de NRI’s echter geen onbeperkte financiële onafhankelijkheid, want er is „geen beletsel voor toezicht overeenkomstig de nationale grondwet”. Deze bewering sluit aan bij de rechtspraak van het Hof in het arrest Commissie/Duitsland ( 40 ), op grond waarvan parlementair toezicht op de nationale instanties die toezien op de bescherming van persoonsgegevens toelaatbaar is. Deze rechtspraak kan ook worden toegepast op de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector, die dan ook kunnen onderworpen aan bepaalde regels die voortvloeien uit de voorrang die inherent is aan democratische legitimiteit. ( 41 ) Zo past onder meer het afleggen van verantwoording aan het nationale parlement en het onderwerpen aan accountantscontrole door de nationale rekenkamer binnen de grenzen die de kaderrichtlijn toestaat op het gebied van elektronische communicatie.

44. Zoals ook de Nederlandse regering in haar opmerkingen beklemtoont, maakt de uitoefening door het nationale parlement van begrotingstoezicht op de NRI’s (die zoals gezegd verenigbaar is met de financiële onafhankelijkheid die artikel 3 van de kaderrichtlijn hun toekent) het mogelijk dat zij, ook ex ante, worden onderworpen aan maatregelen tot beheersing van de overheidsuitgaven. Deze maatregelen zouden slechts met artikel 3 van de kaderrichtlijn onverenigbare gevolgen voor hun onafhankelijkheid hebben indien zij onevenredig zouden zijn en de NRI’s zouden beletten hun taken uit te oefenen of zouden leiden tot het wegvallen van hun afzonderlijke begroting.

45. In het Italiaanse geval hebben de op AGCOM toegepaste wettelijke maatregelen niet geleid tot het wegvallen van haar openbaar te maken jaarlijkse afzonderlijke begroting, en volgens de Consiglio di Stato hebben zij evenmin afbreuk gedaan aan haar vermogen om gebruik te maken van de middelen die nodig zijn voor de uitoefening van haar taken. De verwijzende rechter benadrukt, als feit dat alleen hij kan beoordelen, dat AGCOM geen concreet bewijs heeft geleverd voor de beweerde negatieve gevolgen, maar enkel heeft verklaard dat de regeling in kwestie haar financiële autonomie en haar onafhankelijkheid schendt.

46. Daarnaast beantwoordt de wetgeving inzake de overheidsfinanciën en de beheersing van de overheidsuitgaven (drempel van twee procent stijging van de uitgaven in de begrotingswet van 2005 en verlaging met tien procent van de intermediaire uitgaven bij wet nr. 248 van 4 augustus 2006) aan een door de Italiaanse staat algemeen nagestreefde legitieme begrotingsdiscipline, en niet aan een specifiek tot AGCOM gericht individueel besluit.

47. Nu AGCOM voor de verwijzende rechter niet heeft aangetoond dat de omstreden maatregelen werkelijke gevolgen hebben gehad voor haar activiteiten, noch dat de algemene budgettaire kortingen haar in concreto hebben belet „over de nodige middelen (personeel, expertise en geldelijke middelen) [te] beschikken om de [...] [haar] opgedragen taken te kunnen uitvoeren” (overweging 11 van de kaderrichtlijn), kan moeilijk worden geconcludeerd dat deze maatregelen haar onafhankelijkheid in de hierboven beschreven zin hebben aangetast. ( 42 )

48. De vordering van AGCOM om van de Italiaanse staat dezelfde bijzondere behandeling te krijgen als de Banca d’Italia, en alleen te worden onderworpen aan resultaatsverplichtingen, lijkt mij evenmin gerechtvaardigd, en opnieuw deel ik het standpunt dienaangaande van de verwijzende rechter.

49. Artikel 3 van de kaderrichtlijn bepaalt niet dat de financiële onafhankelijkheid van de NRI’s vereist dat de lidstaten enkel resultaatsverplichtingen op begrotingsgebied opleggen en geen transversale maatregelen tot beheersing en beperking van de uitgaven. Evenmin bevat de kaderrichtlijn bepalingen die de onafhankelijkheid van de NRI’s gelijkstellen aan die van een centrale bank in een lidstaat.

50. De onafhankelijkheid van de nationale centrale banken is neergelegd in regels van primair recht (artikel 130 VWEU en artikel 7 van Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank) en komt voort uit het feit dat zij tot bijzondere taak hebben, onder leiding van de Europese Centrale Bank het gemeenschappelijke monetaire beleid uit te voeren teneinde te zorgen voor prijsstabiliteit. ( 43 ) Daarnaast moeten deze centrale banken onafhankelijk zijn opdat zij het aan hen opgelegde verbod op kredietverstrekking aan de overheden van de lidstaten, zoals neergelegd in artikel 123 VWEU, daadwerkelijk toepassen. Geen van deze doelstellingen is toepasbaar op de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector, waarvan de positie in de overeenkomstige richtlijnen is omschreven.

51. AGCOM stelt dat zij wordt gefinancierd uit de begroting van de Italiaanse staat, en met name uit de administratieve bijdragen die zij int van de ondernemingen in de elektronischecommunicatiemarkt. Bovendien zou zij zich de laatste jaren volledig zelf hebben gefinancierd, waardoor haar uitgaven niet leiden tot een overheidstekort en de toepassing van de door de Italiaanse staat getroffen algemene maatregelen op dit gebied in strijd is met artikel 12 van de machtigingsrichtlijn. Volgens ACCOM zouden deze maatregelen in voorkomend geval beperkt moeten blijven tot het aandeel van haar financiering dat afkomstig is uit de nationale begroting.

52. Zoals ook de verwijzende rechter, de Commissie, de Italiaanse regering en de Nederlandse regering opmerken, is deze redenering niet opportuun. De aan de ondernemingen opgelegde bijdragen worden beheerst door artikel 12 van de machtigingsrichtlijn en zijn niet bedoeld ter dekking van alle soorten administratiekosten van de NRI, maar, volgens artikel 12, lid 1, onder a), van de administratiekosten die voortvloeien uit het beheer en de controle van en het toezicht op de naleving van het algemene machtigingssysteem, van de gebruiksrechten en van de specifieke verplichtingen van artikel 6, lid 2, van die richtlijn, die ook de kosten kunnen omvatten voor internationale samenwerking, harmonisatie en normering, marktanalyse, controle en ander markttoezicht, alsmede regelgevende werkzaamheden in het kader van de opstelling en handhaving van afgeleide wetgeving en administratieve besluiten, zoals besluiten betreffende toegang en interconnectie. ( 44 )

53. Ofschoon de lidstaten vrij kunnen bepalen hoe zij deze bijdragen juridisch gezien vaststellen, volgt volgens het Hof uit artikel 12, lid 2, van de machtigingsrichtlijn dat genoemde bijdragen de kosten moeten dekken die feitelijk met de in deze richtlijn genoemde werkzaamheden samenhangen en dat zij met die kosten in overeenstemming moeten zijn. Het totaal van de inkomsten van de lidstaten uit de bijdrage kan dus niet méér bedragen dan het totaal van de kosten die met die werkzaamheden samenhangen. ( 45 ) Daarnaast bepaalt artikel 12, lid 1, onder b, van de machtigingsrichtlijn dat de lidstaten genoemde administratieve bijdragen volgens een objectieve, transparante en evenredige verdeling aan de ondernemingen moeten opleggen.

54. De bijdragen waarmee AGCOM zich financiert zijn door de Italiaanse staat vastgestelde heffingen, en artikel 12 van de machtigingsrichtlijn kent de NRI’s geen absolute bevoegdheid toe om de hoogte hiervan te bepalen ( 46 ) zonder de algemene door de staat vastgestelde regels inzake beperking en beheersing van de overheidsuitgaven in acht te nemen. De bijdragen moeten evenredig zijn met de kosten van AGCOM die voortvloeien uit vier activiteiten, (namelijk de afgifte, het beheer, de controle en de toepassing van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen) en AGCOM mag deze kosten niet zonder toezicht verhogen en evenmin nalaten ze te verlagen buiten de algemene begrotingsregels van de staat om. Deze heffingen bepalen, samen met de rest van de heffingen die worden opgelegd aan ondernemingen in de elektronischecommunicatiesector, een deel van de belastingdruk voor de belastingbetaler (ondernemingen berekenen ze gewoonlijk door aan de consument) en het parlement kan, wanneer dit economisch noodzakelijk is, wetten ter zake aannemen. Indien, zoals in casu, de regelgeving inzake kostenbeheersing er niet toe heeft geleid dat AGCOM haar taken niet kan uitoefenen, valt hier vanuit het perspectief van financiële onafhankelijkheid niets op aan te merken.

55. Ik ben dan ook van mening dat de beginselen van onpartijdigheid en onafhankelijkheid, die ingevolge artikel 3 van de kaderrichtlijn toekomen aan de NRI’s, alsook het in artikel 12 van de machtigingsrichtlijn bedoelde beginsel van substantiële zelffinanciering, niet in de weg staan aan een nationale regeling krachtens welke deze instanties in algemene zin onderworpen zijn aan de bepalingen op het gebied van de overheidsfinanciën en inzonderheid aan bijzondere bepalingen betreffende beheersing en rationalisering van de uitgaven van overheidsdiensten.

IV – Conclusie

56. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van de Consiglio di Stato als volgt te beantwoorden: „De beginselen van onpartijdigheid en onafhankelijkheid, die toekomen aan de nationale regelgevende instanties ingevolge artikel 3 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten, alsook het beginsel van substantiële zelffinanciering van artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en –diensten, staan niet in de weg aan een nationale regeling krachtens welke deze instanties in algemene zin onderworpen zijn aan de bepalingen op het gebied van overheidsfinanciën en inzonderheid aan bijzondere bepalingen betreffende beheersing en rationalisering van de uitgaven van overheidsdiensten.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Spaans.

( 2 ) [Voetnoot niet relevant voor de Nederlandse versie].

( 3 ) PB 2002, L 108, blz. 33.

( 4 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 tot wijziging van richtlijn 2002/21/EG inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten, richtlijn 2002/19/EG inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten, en richtlijn 2002/20/EG betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (PB 2009, L 337, blz. 37).

( 5 ) Verordening (EG) nr. 1211/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 tot oprichting van het orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (BEREC) en het Bureau (PB 2009, L 337, blz. 1).

( 6 ) PB 2002, L 108, blz. 21.

( 7 ) Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI nr. 177 van 31 juli 1997).

( 8 ) Wetsbesluit nr. 259 van 1 augustus 2003, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI nr. 214 van 15 september 2003).

( 9 ) Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI nr. 306 van 31 december 2004).

( 10 ) Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (GURI nr. 306 van 29 december 2005).

( 11 ) Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI nr. 153 van 4 juli 2006, blz. 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI nr. 186 van 11 augustus 2006).

( 12 ) Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI nr. 303 van 31 december 2009).

( 13 ) Decreto-legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI nr. 52 van 2 maart 2012).

( 14 ) Cursivering van mij.

( 15 ) Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI nr. 227 van 28 september 2012).

( 16 ) Hier wordt verwezen naar artikel 1, lid 2, van wet nr. 196 van 31 december 2009.

( 17 ) AGCOM verwijst hier naar wet nr. 311 van 30 december 2004 (begrotingswet 2005) en wetsbesluit nr. 223 van 4 juli 2006.

( 18 ) Arresten van 26 juni 2008, Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365, punt 39), en 21 maart 2013, Belgacom e.a. (C‑375/11, EU:C:2013:185, punt 30).

( 19 ) De verwijzende rechter verwijst enerzijds naar de bepalingen op grond waarvan de totale uitgaven van de overheidsinstanties in de geconsolideerde resultatenrekening, voor 2005 opgenomen in bijlage 1 bij wet nr. 311 van 30 december 2004, en voor de daaropvolgende jaren vast te stellen bij besluit van het nationaal bureau voor statistiek (ISTAT) dat uiterlijk op 31 juli van elk jaar wordt bekendgemaakt in de Gazzetta Ufficiale, niet meer dan twee procent hoger mogen zijn dan de bijgewerkte uitgaven die voor het voorafgaande jaar waren begroot overeenkomstig de financiële overzichten (artikel 1, lid 5, van wet nr. 311 van 30 december 2004). Anderzijds verwijst de Consiglio di Stato naar wetsbesluit nr. 223 van 4 juli 2006, na wijziging omgezet in wet nr. 248 van 4 augustus 2006, tot vaststelling van verlaging van de operationele kosten van niet-territoriale overheidslichamen en organen. Luidens artikel 22, lid 1, hiervan wordt „het voor 2006 aan niet-territoriale overheidslichamen en -organen [...] toegekende budget voor intermediaire uitgaven, zoals vastgesteld bij artikel 1, leden 5 en 6, van wet nr. 311 van 30 december 2004 [met enkele uitzonderingen], [...] verlaagd met 10 procent”.

( 20 ) Over dit begrip, dat zo relevant is in het Europees publiekrecht van de laatste jaren, bestaat omvangrijke literatuur. Ik verwijs naar de publicaties van Caranta, R.; Andenas, M.; Fairgrieve, D. (red.), Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, Londen, 2005; García Álvarez, G., „La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes”, Revista de Administración Pública, 2014, nr. 1, blz. 79‑111; Hanretty, C.J.; Larouche, Pierre; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012; Ottow, A., „The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape”, in Comtois, S.; de Graaf, K. (red.), On judicial and quasi-judicial Independence, Eleven International Publishing, Den Haag, 2013, blz. 139‑166.

( 21 ) De taken die zij gewoonlijk krijgen toegewezen liggen onder meer op het gebied van regelgeving, toezicht, inspectie en controle, en eventueel het opleggen van boetes. Niet alle NRI’s hebben uiteraard hetzelfde bevoegdhedenniveau.

( 22 ) Arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (C‑518/07, EU:C:2010:125, punt 42).

( 23 ) Weergegeven in punt 4.

( 24 ) De rechtspraak van het Hof op het gebied van de onafhankelijkheid van de beheerders van spoorweginfrastructuur draagt weinig bij dat van belang is voor het onderhavige geval, aangezien die onafhankelijkheid in het afgeleide recht minder uitgebreid is gereguleerd en de behandelde zaken betrekking hadden op de onafhankelijkheid van de beheerder van het spoorwegnetwerk ten opzichte van de bedrijven in de sector. Zie de arresten van 25 oktober 2012, Commissie/Portugal (C‑557/10, EU:C:2012:662); van 28 februari 2013, Commissie/Duitsland (C‑556/10, EU:C:2013:116), en van 18 april 2013, Commissie/Frankrijk (C‑625/10, EU:C:2013:243).

( 25 ) Arresten van 6 maart 2008, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143, punt 24); van 6 oktober 2010, Base e.a. (C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 29), en van 17 september 2015, KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610, punten 53 en 54).

( 26 ) Arrest van 6 oktober 2010, Base e.a. (C‑389/08, EU:C:2010:584, punt 30), en conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245, punten 110‑117).

( 27 ) Arresten van 24 april 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punten 153‑156), en van 3 december 2009, Commissie/Duitsland (C‑424/07, EU:C:2009:749, punt 61).

( 28 ) Sommige auteurs hebben opgemerkt dat wanneer een richtlijn een onafhankelijke NRI exclusieve bevoegdheden toekent, zij in werkelijkheid een „bestuurlijk voorbehoud” bevordert, dat wil zeggen het optreden van de wetgever op het betrokken gebied uitsluit. Zie Baño León, J.M., „Reserva de administración y Derecho comunitario”, Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001, nr. 7, blz. 7.

( 29 ) Zie in dit verband Lavrijssen, S.; Ottow, A., „Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept”, Legal Issues of Economic Integration, 2012, nr. 4, blz. 427‑428.

( 30 ) Artikel 28, lid 1, tweede alinea van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31) legt de lidstaten de verplichting op een of meer toezichthoudende autoriteiten in te stellen die de hun opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid vervullen. Het Hof heeft verklaard dat „[h]et vereiste dat door een onafhankelijke autoriteit toezicht wordt gehouden op de naleving van de Unievoorschriften betreffende de bescherming van natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens, [...] tevens voort[vloeit] uit primair Unierecht, met name uit artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en uit artikel 16, lid 2, VWEU” (arrest van 8 april 2014, Commissie/Hongarije, C‑288/12, EU:C:2014:237, punt 47). Voorts overweegt het Hof dat „de instelling van onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten in de lidstaten [...] dus van wezenlijk belang [is] voor de eerbiediging van de bescherming van personen bij de verwerking van persoonsgegevens” (arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, C‑518/07, EU:C:2010:125, punt 23, en van 16 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk, C‑614/10, EU:C:2012:631, punt 37).

( 31 ) Zie in die zin arresten van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (C‑518/07, EU:C:2010:125, punt 30), en van 16 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (C‑614/10, EU:C:2012:631, punten 41 en 43).

( 32 ) Arresten van 16 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (C‑614/10, EU:C:2012:631, punt 42), en van 8 april 2014, Commissie/Hongarije (C‑288/12, EU:C:2014:237, punt 52).

( 33 ) Arrest van 16 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (C‑614/10, EU:C:2012:631, punt 51).

( 34 ) Zie voor een onderzoek naar het evenwicht tussen onafhankelijkheid en verantwoordelijkheid van de NRI’s: Hanretty, C.J.; Larouche, P.; Reindl, A., Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.

( 35 ) Arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (C‑518/07, EU:C:2010:125, punten 43‑45).

( 36 ) Arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (C‑518/07, EU:C:2010:125, punt 18).

( 37 ) Volgens het Hof moeten de toezichthoudende autoriteiten „bij de uitoefening van hun taken [...] objectief en onpartijdig handelen. Daartoe moeten zij vrij zijn van beïnvloeding van buitenaf, daaronder begrepen de – rechtstreekse of indirecte – beïnvloeding door de staat” (arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland, C‑518/07, EU:C:2010:125, punt 25).

( 38 ) Op het belang van financiële onafhankelijkheid voor de NRI’s is gewezen door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014, blz. 99, en door het Center on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities, 2014, blz. 6, te raadplegen op http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.

( 39 ) Weergegeven in punt 4. Ik wijs erop dat, overeenkomstig dit artikel 3, lid 3, de NRI’s moeten beschikken over „voldoende financiële en menselijke middelen [...] om de hun toegewezen taken uit te voeren”.

( 40 ) Arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (C‑518/07, EU:C:2010:125, punten 43‑46).

( 41 ) Arrest van 9 maart 2010, Commissie/Duitsland (C‑518/07, EU:C:2010:125, punt 46).

( 42 ) Ook lijken de door Italië aan AGCOM opgelegde maatregelen tot uitgavenbeheersing en ‑vermindering haar niet te beletten, over voldoende financiële middelen en personeel te beschikken om in staat te zijn actief deel te nemen aan en bij te dragen tot het BEREC, in de zin van artikel 3, lid 3 bis, in fine, van de kaderrichtlijn. Hoe dan ook staat het aan de nationale rechter, deze eventuele schending aan de hand van het in de procedure geleverde bewijs te beoordelen.

( 43 ) Het Hof heeft in het arrest van 10 juli 2003 (Commissie/ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, punten 134 en 135) geoordeeld dat „artikel 108 EG in hoofdzaak tot doel [heeft] de ECB te vrijwaren van politieke druk, zodat zij de bij die taken behorende doelstellingen zo goed mogelijk kan verwezenlijken door de onafhankelijke uitoefening van de specifieke bevoegdheden waarover zij daartoe ingevolge het EG-Verdrag en de statuten van het ESCB beschikt. [...] [Daarentegen] heeft de erkenning dat de ECB deze onafhankelijkheid bezit, [...] niet tot gevolg dat zij volledig losstaat van de Europese Gemeenschap en buiten elke communautaire rechtsregel valt.”

( 44 ) Arrest van 18 juli 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 – C‑232/12 en C‑254/12 – C‑258/12, EU:C:2013:495, punten 38 en 40).

( 45 ) Dit is de analyse die het Hof (juist in verband met de door AGCOM in Italië geïnde bijdragen) heeft verricht in het arrest van 18 juli 2013, Vodafone Omnitel e.a. (C‑228/12 – C‑232/12 en C‑254/12 – C‑258/12, EU:C:2013:495, punt 41). Zie ook in die zin het arrest van 27 juni 2013, Vodafone Malta en Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, punt 23).

( 46 ) Bovendien luidt overweging 31 van de machtigingsrichtlijn: „Stelsels voor administratieve bijdragen mogen de concurrentie niet verstoren, noch belemmeringen scheppen voor toegang tot de markt.” Het zou in strijd met dit doel zijn als AGCOM buitensporig hoge administratieve kosten zou maken.