Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. MEDINA

van 6 oktober 2022 ( )

Gevoegde zaken C‑438/21 P tot en met C‑440/21 P

Europese Commissie (C‑438/21 P),

Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P),

Europees Geneesmiddelenbureau (C‑440/21 P)

tegen

Pharmaceutical Works Polpharma S.A.

„Hogere voorziening – Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera – Besluit van het EMA houdende weigering om de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen te valideren – Eerder besluit van de Europese Commissie waarin werd geoordeeld dat Tecfidera niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm – Exceptie van onwettigheid – Richtlijn 2001/83 – Artikel 6, lid 1, tweede alinea – Begrip ‚algemene vergunning voor het in de handel brengen’ en doelstellingen daarvan – Artikel 10, lid 1 – Wettelijke gegevensbeschermingsperiode – Verordening nr. 726/2004 – Gedecentraliseerde toepassing van het geneesmiddelenrecht van de Unie – Beginsel van wederzijdse erkenning”





I. Inleiding

1. Deze conclusie betreft drie hogere voorzieningen die zijn ingesteld door de Europese Commissie, Biogen Netherlands BV (hierna: „Biogen”) en het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) en strekken tot vernietiging van het arrest van 5 mei 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241) (hierna: „bestreden arrest”). Bij dit arrest heeft het Gerecht het besluit van het EMA van 30 juli 2018 (hierna: „litigieus besluit”) houdende weigering om de aanvraag van Pharmaceutical Works Polpharma S.A. (hierna: „Polpharma”) voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van het geneesmiddel Tecfidera-dimethylfumaraat (hierna: „Tecfidera”) te valideren, nietig verklaard.

2. Het Hof heeft verzocht twee rechtsvragen te onderzoeken, die de drie zaken grotendeels gemeen hebben. Deze conclusie is dus toegespitst op de middelen die verband houden met het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83/EG( ) en met het criterium dat het Gerecht heeft toegepast om na te gaan of de twee in de onderhavige zaak aan de orde zijnde geneesmiddelen onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen. Overeenkomstig dit criterium had de Commissie in wezen, op basis van de wetenschappelijke beoordeling van het EMA, de therapeutische bijdrage moeten nagaan van de bestanddelen van een eerder door de bevoegde nationale autoriteit toegelaten geneesmiddel om te bepalen of een nieuw ontwikkeld geneesmiddel onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel.

3. De betrokken hogere voorziening stelt het Hof in de gelegenheid om de geldende vereisten te verduidelijken voor respectievelijk de goedkeuring voor het in de handel brengen van een geneesmiddel in de Europese Unie en de beoordeling of twee geneesmiddelen onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen. Deze zaak biedt het Hof tevens de mogelijkheid om zowel de verhouding tussen de bevoegdheden van de Commissie, het EMA en de bevoegde nationale autoriteiten in het kader van die beoordeling vast te stellen als de mate van (de)centralisatie die voortvloeit uit richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004( ) bij de toepassing van de Uniewetgeving inzake farmaceutica.





II. Toepasselijke bepalingen

A. Richtlijn 2001/83

4. In de overwegingen 9 en 12 van richtlijn 2001/83 staat te lezen:

„(9) De ervaring heeft uitgewezen dat het dienstig is nog duidelijker de gevallen te omschrijven waarin voor het verkrijgen van een vergunning voor een geneesmiddel dat in wezen gelijkwaardig is aan een geneesmiddel waarvoor reeds een vergunning is verleend, de resultaten van de toxicologische, farmacologische of klinische proeven niet behoeven te worden verschaft, waarbij ervoor moet worden gewaakt dat innoverende ondernemingen worden benadeeld.

[...]

(12) Een vergunning om een geneesmiddel voor menselijk gebruik in één lidstaat in de handel te brengen, behalve voor geneesmiddelen waarvoor de vergunning moet worden verleend volgens de gecentraliseerde communautaire procedure van [verordening nr. 2309/93( )], moet door de bevoegde autoriteiten van de overige lidstaten worden erkend, tenzij er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de vergunning voor het betrokken geneesmiddel voor menselijk gebruik gevaren voor de volksgezondheid kan opleveren. Bij een verschil van mening tussen lidstaten omtrent de kwaliteit, de veiligheid of de werkzaamheid van een geneesmiddel behoort er op gemeenschappelijk niveau een wetenschappelijke beoordeling te gebeuren om tot één enkele, voor de betrokken lidstaten bindende beslissing over de geschilpunten te komen. Deze beslissing moet tot stand komen met gebruikmaking van een snelle procedure, waarbij zorg wordt gedragen voor nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten.”

5. Artikel 1 van richtlijn 2001/83 bevat de volgende definities van „geneesmiddel” en „werkzame stof”:

„[...]

2. Geneesmiddel:

a) elke enkelvoudige of samengestelde substantie, aangediend als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij de mens; of

b) elke enkelvoudige of samengestelde substantie die bij de mens kan worden gebruikt of aan de mens kan worden toegediend om hetzij fysiologische functies te herstellen, te verbeteren of te wijzigen door een farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect te bewerkstelligen, hetzij om een medische diagnose te stellen.

[...]

3 bis. Werkzame stof:

een substantie die of een mengsel van substanties dat bestemd is om gebruikt te worden bij de vervaardiging van een geneesmiddel en die/dat bij gebruik bij de vervaardiging ervan een werkzaam bestanddeel van dat middel wordt, waarbij dat werkzaam bestanddeel bestemd is om een farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect te bewerkstelligen om fysiologische functies te herstellen, te verbeteren of te wijzigen, of bestemd is om een medische diagnose te stellen.

[...]”

6. Artikel 6 van richtlijn 2001/83 luidt:

„1. Een geneesmiddel mag in een lidstaat slechts in de handel worden gebracht wanneer door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat een vergunning voor het in de handel brengen is afgegeven overeenkomstig deze richtlijn of wanneer een vergunning is afgegeven overeenkomstig verordening [...] nr. 726/2004 [...].

Wanneer voor een geneesmiddel oorspronkelijk een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig de eerste alinea is verleend, wordt voor bijkomende concentraties, farmaceutische vormen, toedieningswijzen en aandieningsvormen ervan, alsmede voor iedere wijziging en uitbreiding die wordt aangebracht, eveneens een vergunning overeenkomstig de eerste alinea verleend of worden deze toegelaten op grond van de oorspronkelijke vergunning voor het in de handel brengen. Al deze vergunningen voor het in de handel brengen worden geacht deel uit te maken van dezelfde vergunning, met name voor de toepassing van artikel 10, lid 1.

[...]”

7. Artikel 8 van richtlijn 2001/83 bepaalt:

„[...]





3. Bij de aanvraag moeten de navolgende gegevens en bescheiden worden gevoegd, gepresenteerd overeenkomstig bijlage I:

[...]

c) de kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling van alle bestanddelen van het geneesmiddel, met vermelding van de door de WHO aanbevolen internationale generieke benaming (INN) van het geneesmiddel, wanneer deze bestaat, of van de chemische naam.

[...]”

8. Artikel 10 van richtlijn 2001/83 luidt:

„1. In afwijking van artikel 8, lid 3, onder i), en onverminderd het recht inzake de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, is de aanvrager niet gehouden de resultaten van de preklinische en klinische proeven over te leggen indien hij kan aantonen dat het geneesmiddel generiek is ten opzichte van een referentiegeneesmiddel waarvoor sinds ten minste acht jaar in een lidstaat of in de [Europese Unie] een vergunning in de zin van artikel 6 is verleend.

Een generiek geneesmiddel waarvoor overeenkomstig deze bepaling een vergunning werd verleend mag vóór het verstrijken van de periode van tien jaar volgend op het verlenen van de oorspronkelijke vergunning voor het referentiegeneesmiddel niet in de handel worden gebracht.

[...]

De in de tweede alinea genoemde periode van tien jaar wordt verlengd tot maximaal elf jaar indien de houder van de vergunning voor het in de handel brengen gedurende de eerste acht jaar van de genoemde periode van tien jaar een vergunning voor een of meer nieuwe therapeutische indicaties verkrijgt die bij de wetenschappelijke beoordeling met het oog op het verlenen van een vergunning hiervoor worden beschouwd als een belangrijk klinisch voordeel ten opzichte van de bestaande behandelingen.

2. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:

a) referentiegeneesmiddel: geneesmiddel waarvoor overeenkomstig artikel 8 een vergunning in de zin van artikel 6 is verleend;

b) generiek geneesmiddel: een geneesmiddel met dezelfde kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling aan werkzame stoffen en dezelfde farmaceutische vorm, waarvan de biologische equivalentie met het referentiegeneesmiddel is aangetoond in relevante studies inzake biologische beschikbaarheid. De verschillende zouten, esters, ethers, isomeren, mengsels van isomeren, complexen en derivaten van een werkzame stof worden beschouwd als dezelfde werkzame stof, tenzij de eigenschappen daarvan aanzienlijk afwijken wat betreft veiligheid of werkzaamheid. In dat geval moet de aanvrager aanvullende gegevens verstrekken om aan te tonen dat de verschillende zouten, esters of derivaten van een toegelaten werkzame stof wel degelijk veilig en/of effectief zijn. De verschillende orale farmaceutische vormen voor directe vrijgifte worden beschouwd als één farmaceutische vorm. Onderzoek naar de biologische beschikbaarheid hoeft niet te worden geëist van de aanvrager, indien deze kan aantonen dat het generieke geneesmiddel aan de in de passende gedetailleerde richtsnoeren omschreven relevante criteria voldoet.”

9. Artikel 11 van richtlijn 2001/83 bepaalt:

„De samenvatting van de kenmerken van het product bevat, in onderstaande volgorde, de volgende gegevens:

[...]

2. Kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling aan werkzame stoffen en bestanddelen van de hulpstof, waarvan de kennis onmisbaar is voor een juiste toediening van het geneesmiddel. De gebruikelijke algemene benamingen of de scheikundige benamingen moeten worden gebruikt.

[...]”

10. Artikel 30 van richtlijn 2001/83 luidt:

„1. Indien voor een geneesmiddel verscheidene aanvragen voor een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig de artikelen 8, 10, 10 bis, 10 ter, 10 quater en 11 zijn ingediend en de lidstaten onderling afwijkende beslissingen hebben genomen over de verlening, schorsing of intrekking van deze vergunning, kan een lidstaat, de Commissie of de aanvrager of houder van de vergunning voor het in de handel brengen deze zaak aan het Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik, hierna ,Comité’ genoemd, voorleggen om de procedure van de artikelen 32, 33 en 34 te volgen.”

11. Artikel 31 van richtlijn 2001/83 bepaalt:

„1. De lidstaten, de Commissie, de aanvrager of de houder van de vergunning voor het in de handel brengen kunnen in bijzondere gevallen, wanneer de belangen van de Unie in het geding zijn, de aangelegenheid aan het Comité voorleggen met het oog op toepassing van de in de artikelen 32, 33 en 34 bedoelde procedure alvorens een beslissing wordt genomen over een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen, over de schorsing of de intrekking van een vergunning voor het in de handel brengen of over een wijziging in de vergunning voor het in de handel brengen die noodzakelijk lijkt.

[...]”

12. Bijlage I, deel II, punt 3, bij richtlijn 2001/83 bepaalt:

„Indien de werkzame stof van een in wezen gelijkwaardig geneesmiddel hetzelfde therapeutische deel bevat als het oorspronkelijk toegelaten geneesmiddel in combinatie met een ander zout of ester complex of derivaat, wordt aangetoond dat in de farmacokinetiek van het deel, in de farmacodynamiek en/of in de toxiciteit geen wijziging optreedt die het veiligheids- en werkzaamheidsprofiel kan veranderen. Indien dit niet wordt aangetoond, wordt deze combinatie als een nieuwe werkzame stof beschouwd.”

B. Verordening nr. 726/2004

13. In de overwegingen 9 en 19 van verordening nr. 726/2004 staat te lezen:

„(9) Op het gebied van geneesmiddelen voor menselijk gebruik moet ook in de gevallen waarin het gebruik van één enkele procedure een meerwaarde voor de patiënt oplevert, worden voorzien in facultatieve toegang tot de gecentraliseerde procedure. Deze procedure moet facultatief blijven voor geneesmiddelen die, hoewel zij niet onder de genoemde categorieën vallen, toch een therapeutische innovatie vormen. Het is ook wenselijk deze procedure toegankelijk te maken voor geneesmiddelen die, ofschoon zij niet ‚innoverend’ zijn, een voordeel voor de maatschappij of voor de patiënten kunnen opleveren indien daarvoor van meet af aan op communautair niveau een vergunning wordt verleend, bijvoorbeeld voor bepaalde geneesmiddelen die zonder medisch recept worden afgegeven. Dit facultatieve karakter kan worden uitgebreid tot de generieke preparaten van geneesmiddelen waarvoor de Gemeenschap een vergunning heeft verleend, onder de strikte voorwaarde dat de bij de beoordeling van het referentiegeneesmiddel bereikte harmonisatie en de resultaten van deze beoordeling behouden blijven.

[...]

(19) De voornaamste taak van het [EMA] moet erin bestaan wetenschappelijk advies van het hoogst mogelijke niveau te verstrekken aan de instellingen van de Gemeenschap en aan de lidstaten, zodat deze de hun door de communautaire wetgeving op het gebied van geneesmiddelen verleende bevoegdheden kunnen uitoefenen met betrekking tot geneesmiddelenvergunningen en geneesmiddelenbewaking. Pas nadat het [EMA] een uniforme wetenschappelijke beoordeling op het hoogst mogelijke niveau van de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van met behulp van hoogwaardige technieken vervaardigde geneesmiddelen heeft verricht, mag door de Gemeenschap een vergunning voor het in de handel brengen worden afgegeven door middel van een snelle procedure die nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten garandeert.”

14. Artikel 3 van verordening nr. 726/2004 luidt:

„[...]

2. Voor elk niet in de bijlage genoemd geneesmiddel kan de Gemeenschap overeenkomstig deze verordening een vergunning voor het in de handel brengen afgeven, indien:

[...]

b) de aanvrager aantoont dat dit geneesmiddel een belangrijke innovatie uit therapeutisch, wetenschappelijk of technisch oogpunt inhoudt of dat de afgifte van een vergunning overeenkomstig deze verordening voor de patiënten of uit het oogpunt van de diergezondheid op communautair niveau van belang is.

[...]

3. Voor een generiek geneesmiddel van een referentiegeneesmiddel waarvoor de Gemeenschap een vergunning heeft verleend, kunnen de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig richtlijn 2001/83/EG en [richtlijn 2001/82/EG( )] een vergunning verlenen als aan [bepaalde] voorwaarden wordt voldaan.”

15. Artikel 14 van verordening nr. 726/2004 luidt:

„[...]

11. Voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik waarvoor overeenkomstig de bepalingen van deze verordening een vergunning is verleend, gelden onverminderd de wettelijke bepalingen inzake de bescherming van de industriële en commerciële eigendom een termijn van 8 jaar voor de bescherming van gegevens en een beschermingstermijn van tien jaar met betrekking tot het in de handel brengen, welke laatste termijn wordt verlengd tot maximaal 11 jaar indien in de eerste acht van genoemde tien jaar de houder van de vergunning voor het in de handel brengen een vergunning voor een of meer nieuwe therapeutische indicaties verkrijgt die, volgens de aan het verlenen van de vergunning voorafgaande wetenschappelijke beoordeling, een significant klinisch voordeel zullen bieden in vergelijking tot bestaande therapieën.”

16. Artikel 57 van verordening nr. 726/2004 luidt:

„1. Het [EMA] verstrekt de lidstaten en de instellingen van de Gemeenschap het best mogelijke wetenschappelijk advies over alle vraagstukken in verband met de beoordeling van de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van geneesmiddelen voor menselijk of diergeneeskundig gebruik, die in overeenstemming met de bepalingen van het Gemeenschapsrecht inzake geneesmiddelen aan dit bureau worden voorgelegd.

[...]”

17. Artikel 60 van verordening nr. 726/2004 bepaalt:

„Het [EMA] verzamelt, met betrekking tot geneesmiddelen waarvoor een vergunning voor het in de handel brengen is verleend, op verzoek van de Commissie alle beschikbare informatie over de methoden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om de therapeutische meerwaarde van een nieuw geneesmiddel te bepalen.”

III. Feiten en procedure

A. Voorgeschiedenis van het geding

18. De voorgeschiedenis van het geding is beschreven in de punten 1 tot en met 51 van het bestreden arrest. In het kader van deze conclusie kan deze voorgeschiedenis worden samengevat met de volgende niet-betwiste feiten, die relevant zijn voor de hogere voorziening.

19. Fumaderm is een geneesmiddel waarvoor het Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (federaal instituut voor geneesmiddelen en medische producten, Duitsland; hierna: „BfArM”) in 1994 in Duitsland een vergunning voor het in de handel brengen heeft verleend. Fumaderm is geïndiceerd voor de behandeling van psoriasis als combinatiegeneesmiddel dat dimethylfumaraat (hierna: „DMF”) en verschillende zouten van mono-ethylfumaraat (hierna: „MEF”) bevat. De vergunning was aangevraagd door Fumapharm AG, een onderneming die in 2006 is overgenomen door Biogen. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83 is de wettelijke gegevensbeschermingsperiode voor Fumaderm verstreken in 2004. De vergunning voor het in de handel brengen ervan is in juni 2013 echter verlengd door het BfArM.

20. Tecfidera is een geneesmiddel dat slechts één bestanddeel bevat, namelijk DMF, en geen MEF. Op verzoek van Biogen heeft de Commissie op 30 januari 2014 dit geneesmiddel toegestaan voor de behandeling van multiple sclerose, bij uitvoeringsbesluit C(2014) 601 final tot verlening van een vergunning krachtens verordening (EG) nr. 726/2004 voor het in de handel brengen van „Tecfidera – dimethylfumaraat”, een geneesmiddel voor menselijk gebruik (hierna: „besluit van 2014”).

21. In het kader van de beoordeling van de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van Tecfidera heeft de Commissie het Comité voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik (hierna: „CHMP”) van het EMA verzocht te beoordelen of Tecfidera en Fumaderm – beide eigendom van Biogen – verschillende geneesmiddelen waren, teneinde de wettelijke gegevensbeschermingsstatus van Tecfidera te bepalen.

22. In dit verband heeft het CHMP geoordeeld dat het bij DMF en MEF niet om dezelfde werkzame stof ging, aangezien het therapeutische deel verschilde. Bovendien heeft het CHMP geoordeeld dat de kwalitatieve samenstelling van Tecfidera, dat alleen uit DMF bestond, en die van Fumaderm, dat bestond uit een combinatie van DMF en MEF, verschillend waren. Het CHMP is dan ook tot de slotsom gekomen dat Fumaderm en Tecfidera verschillende geneesmiddelen waren.

23. Op basis van de wetenschappelijke vaststellingen van het CHMP heeft de Commissie in het besluit van 2014 vastgesteld dat Tecfidera aan de eisen van richtlijn 2001/83 had voldaan en dat het passend was een vergunning voor het in de handel brengen van dit geneesmiddel af te geven. De Commissie heeft voorts geoordeeld dat Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 bedoelde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen. Overweging 3 van dat het besluit van 2014 luidt als volgt:

„Dimethylfumaraat (DMF), de werkzame stof van ‚Tecfidera – dimethylfumaraat’, maakt deel uit van de samenstelling van het toegelaten geneesmiddel Fumaderm, dat [bestaat] uit DMF en uit calciumzout van ethylfumaraat, magnesiumzout van ethylhydrogeenfumaraat en zinkzout van ethylhydrogeenfumaraat (MEF-zouten) van dezelfde vergunninghouder. Het [CHMP] heeft geconcludeerd dat MEF en DMF beide werkzaam zijn maar niet uit dezelfde werkzame stof bestaan, aangezien het therapeutische deel verschilt. Daarom wordt geoordeeld dat Tecfidera, dat DMF bevat, verschilt van Fumaderm (het andere reeds toegelaten geneesmiddel dat uit DMF en MEF-zouten bestaat). Daarom vallen ‚Tecfidera – dimethylfumaraat’, waarvan de aanvraag voor een vergunning gebaseerd was op artikel 8, lid 3, van [richtlijn 2001/83], en het reeds toegelaten geneesmiddel Fumaderm niet onder dezelfde in artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2001/83] bedoelde algemene vergunning voor het in de handel brengen.”

24. Als gevolg van het besluit van 2014 gold voor Tecfidera een afzonderlijke gegevensbeschermingsperiode vanaf de datum van kennisgeving van dat besluit. Het was dus voor andere ondernemingen gedurende 8 jaar niet toegestaan te verwijzen naar preklinische en klinische gegevens in het Tecfidera-dossier en gedurende nog eens 10 jaar om een generieke versie van Tecfidera in de handel te brengen.

25. In 2017 heeft Polpharma, een farmaceutisch bedrijf dat verschillende geneesmiddelen ontwikkelt en verhandelt, een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera. In zijn aanvraag heeft Polpharma aangevoerd dat de wettelijke gegevensbeschermingsperiode voor Tecfidera reeds was verstreken, aangezien de vergunning voor dit geneesmiddel moest worden geacht deel uit te maken van dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen als Fumaderm.

26. Met het litigieuze besluit heeft het EMA geweigerd de aanvraag van Polpharma te valideren. Het EMA heeft er met name op gewezen dat, overeenkomstig het besluit van 2014, Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen, omdat zij verschilden wat de kwalitatieve samenstelling van hun werkzame stoffen betreft. Het EMA heeft ook verwezen naar de verklaring in overweging 3 van het besluit van 2014 en heeft geweigerd om de aanvraag van Polpharma voor een vergunning voor het in de handel brengen te valideren op grond dat de wettelijke gegevensbeschermingsperiode van Tecfidera nog niet was verstreken.

B. Bij het Gerecht ingesteld beroep tot nietigverklaring en bestreden arrest

27. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht, heeft Polpharma een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingediend.

28. Ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring heeft Polpharma één middel aangevoerd, waarmee zij stelde dat het besluit van 2014 onwettig was en overeenkomstig artikel 277 VWEU niet-toepasselijk moest worden verklaard. In wezen was Polpharma van oordeel dat, om vast te stellen of Tecfidera en Fumaderm met het oog op de algemene vergunning voor het in de handel brengen verschillend waren, de Commissie en het EMA niet alleen de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van Fumaderm en Tecfidera hadden moeten beoordelen, maar ook had moeten nagaan of MEF een therapeutische bijdrage in Fumaderm leverde. Derhalve heeft zij aangevoerd dat het litigieuze besluit waarbij is geweigerd de aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen van een generieke versie van Tecfidera te valideren, geen rechtsgrondslag had en nietig moest worden verklaard.

29. In het bestreden arrest heeft het Gerecht ten eerste geoordeeld dat de door Polpharma tegen het besluit van 2014 opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk was.

30. In zijn redenering heeft het Gerecht onder meer aangegeven dat Polpharma niet rechtstreeks kon opkomen tegen het besluit van 2014 omdat zij niet voldeed aan de relevante criteria van artikel 263, lid 4, VWEU. In dit verband heeft het Gerecht ten eerste geoordeeld dat Polpharma niet individueel werd geraakt door het besluit van 2014. Ten tweede heeft het geoordeeld dat dit besluit een regelgevingshandeling was die uitvoeringsmaatregelen met zich meebracht. Hoe dan ook heeft het Gerecht opgemerkt dat het procesbelang van Polpharma bij de nietigverklaring van het besluit van 2014 geen verkregen en daadwerkelijk belang was, zoals in vaste rechtspraak wordt geëist, maar op de datum waarop zij een beroep tot nietigverklaring van dat besluit had kunnen instellen een toekomstige en hypothetische situatie betrof.

31. Ten tweede heeft het Gerecht de exceptie van onwettigheid aanvaard en geoordeeld dat het litigieuze besluit, voor zover het berustte op het besluit van 2014, geen rechtsgrondslag had en nietig moest worden verklaard.

32. In de eerste plaats heeft het Gerecht het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” en de doelstellingen ervan onderzocht. Het heeft ook opgemerkt dat de Commissie bij de vaststelling van het besluit van 2014 voor het eerst op Unieniveau werd geconfronteerd met een nieuwe vraag, namelijk of de vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel waarvan de enige werkzame stof een bestanddeel was van een eerder toegelaten combinatiegeneesmiddel, al dan niet deel uitmaakte van de algemene vergunning voor het in de handel brengen van dat combinatiegeneesmiddel. Bovendien was het Gerecht van oordeel dat de Commissie ermee rekening moest houden dat de stand van het Unierecht inzake combinatiegeneesmiddelen en de wetenschappelijke kennis aanzienlijk anders waren in 1994, toen het BfArM de vergunning voor Fumaderm had afgegeven. In deze context heeft de Commissie volgens het Gerecht ook terecht aan het CHMP gevraagd om te beoordelen of de enige werkzame stof van Tecfidera verschilde van die van Fumaderm.

33. In de tweede plaats heeft het Gerecht opgemerkt dat de lidstaten, de Commissie, een aanvrager of de houder van de vergunning voor het in de handel brengen in bijzondere gevallen, wanneer de belangen van de Unie in het geding zijn, de aangelegenheid aan het CHMP moeten voorleggen, dat op Unieniveau zijn eigen beoordeling van het betrokken geneesmiddel dient te verrichten, onafhankelijk van de beoordeling die is uitgevoerd door de nationale autoriteiten. Volgens het Gerecht hebben het EMA en de Commissie in het kader van de procedures voor het verlenen van vergunningen voor het in de handel brengen een bijzondere rol, die niet vergelijkbaar is met die van de nationale autoriteiten. In dit verband kon het beginsel van wederzijdse erkenning er niet aan in de weg staan dat het CHMP de eerder door een nationale autoriteit uitgevoerde beoordelingen onderzocht of zelf een onafhankelijke beoordeling uitvoerde. Dit zou met name gelden wanneer op Unieniveau een vergunning voor het in de handel brengen wordt aangevraagd voor een stof die deel uitmaakt van de samenstelling van een combinatiegeneesmiddel waarvoor vijftien jaar eerder een nationale vergunning voor het in de handel brengen is verleend. De vraag of Tecfidera onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm was immers een bijzonder geval, waarbij de belangen van de Unie in het geding waren gelet op de doelstellingen van richtlijn 2001/83 in het algemeen en van het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” in het bijzonder.

34. In de derde plaats heeft het Gerecht opgemerkt dat het EMA en de Commissie ten tijde van de vaststelling van het besluit van 2014 over gegevens beschikten of konden beschikken die de plausibiliteit weerlegden van de hypothese dat de stof MEF die in Fumaderm aanwezig was, maar niet in Tecfidera, een rol speelde in Fumaderm. Volgens het Gerecht mocht de Commissie niet concluderen dat Tecfidera onder een andere algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als Fumaderm, terwijl zij niet had geverifieerd of aan het CHMP had gevraagd om na te gaan welke rol MEF speelde in Fumaderm. Bij gebreke van een dergelijk onderzoek en gelet op het feit dat de Commissie niet alle relevante gegevens had geanalyseerd die in aanmerking moesten worden genomen voor de vaststelling dat Tecfidera en Fumaderm niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen, heeft het Gerecht geoordeeld dat het besluit van 2014 een kennelijke beoordelingsfout bevatte.

IV. Conclusies van partijen voor het Hof

35. Met hun respectieve hogere voorzieningen verzoeken de Commissie, Biogen en het EMA het Hof van Justitie om het bestreden arrest te vernietigen, het in eerste aanleg ingestelde beroep te verwerpen en Polpharma te verwijzen in de kosten. In voorkomend geval verzoekt Biogen eveneens de zaak voor afdoening naar het Gerecht terug te verwijzen, indien de zaak wegens de stand van de procedure niet definitief kan worden afgedaan door het Hof.

36. Polpharma verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen, het bestreden arrest te bevestigen en rekwiranten te verwijzen in de kosten van de hogere voorzieningen.

V. Analyse

37. Ter ondersteuning van hun hogere voorzieningen voeren de Commissie, Biogen en het EMA in respectievelijk de zaken C‑438/21 P, C‑439/21 P en C‑440/21 P vier middelen aan, waarvan de inhoud nagenoeg identiek is.

38. In wezen betreffen deze middelen ten eerste de kennelijk onjuiste opvatting van de feiten van de zaak en in het bijzonder het feit dat niet de juiste rechtsgevolgen zijn afgeleid uit de beoordeling door het BfArM bij de verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm in 2013; ten tweede de schending van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83, betreffende het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” en de doelstellingen ervan, zoals deze in de rechtspraak van het Hof zijn uitgelegd; ten derde de schending van het stelsel voor de gedecentraliseerde toepassing van de Unieregelgeving inzake farmaceutica, zoals gedefinieerd in richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004, en van het beginsel van wederzijds vertrouwen; ten vierde de schending van de maatstaf voor rechterlijke toetsing in verband met wetenschappelijke beoordelingen en wetenschappelijk bewijs.

39. Daarnaast beroept Biogen zich ook op schending van artikel 277 VWEU, voor zover het Gerecht in eerste aanleg de exceptie van onwettigheid die Polpharma tegen het besluit van 2014 had opgeworpen, ontvankelijk heeft verklaard.

40. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal mijn analyse zich in de eerste plaats toespitsen op de uitlegging van het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” en de doelstellingen ervan, zoals vastgelegd in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83, waarop het tweede middel in de zaken C‑438/21 P en C‑439/21 P en het derde middel in zaak C‑440/21 P betrekking hebben. Aangezien het antwoord op deze middelen afhangt van de rechtsgevolgen die moeten worden afgeleid uit de verlenging door het BfArM van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm in 2013, zal ik in mijn analyse bovendien nagaan of het Gerecht zich voor zijn redenering heeft gebaseerd op een onjuiste feitelijke aanname waardoor de in het bestreden arrest getrokken eindconclusie mogelijkerwijs op losse schroeven komt te staan, zoals de drie rekwiranten stellen. Dit houdt verband met het eerste middel in de zaken C‑438/21 P en C‑440/21 P en met het derde middel in zaak C‑439/21 P.

41. In de tweede plaats zal ik onderzoeken of het Gerecht rechtmatig kon vaststellen, in het licht van de bepalingen van richtlijn 2001/83 en verordening 726/2004 en het beginsel van wederzijds erkenning, dat de Commissie en het EMA bevoegd zijn om de door een bevoegde nationale autoriteit verleende vergunning voor het in de handel brengen van een combinatiegeneesmiddel opnieuw te beoordelen wanneer er moet worden beslist of een geneesmiddel waarvan de enige werkzame stof een bestanddeel van dat combinatiegeneesmiddel is, onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen als dat combinatiegeneesmiddel valt. Deze kwestie is aan de orde in respectievelijk het derde middel in zaak C‑438/21 P, het vierde middel in zaak C‑439/21 P en het tweede middel in zaak C‑440/21 P.

A. Middelen ontleend aan schending van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 en aan de onjuistheid van de feitelijke aannames van het Gerecht

42. In het bestreden arrest is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat „aangezien noch het CHMP noch de Commissie, ondanks de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, de rol van MEF in Fumaderm heeft beoordeeld of informatie dienaangaande heeft opgevraagd bij het BfArM”, het besluit van 2014 „een kennelijke beoordelingsfout [bevatte]”.( )

43. Deze slotsom is onder meer gebaseerd op de volgende redenering, die voortvloeit uit punt 282 van dat arrest:

„[...] Gelet [(i)] op de oogmerken van de algemene vergunning voor het in de handel brengen, [(ii)] op het in 1994 toepasselijke Unierecht inzake combinatiegeneesmiddelen, op de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis tussen 1994 en 2014, [(iii)] op de bijzondere rol van het EMA en de Commissie, en [(iv)] op de gegevens waarover deze laatste beschikten of konden beschikken en die de plausibiliteit weerlegden van de hypothese dat MEF een rol speelde in Fumaderm [...], moet namelijk worden geoordeeld dat de Commissie niet mocht concluderen dat Tecfidera onder een andere algemene vergunning voor het in de handel brengen viel als het eerder toegelaten Fumaderm, terwijl zij niet had geverifieerd of aan het CHMP had gevraagd om na te gaan of het BfArM de rol van MEF in Fumaderm had beoordeeld, en zo ja hoe, en evenmin aan het CHMP had gevraagd om te onderzoeken welke rol MEF speelde in Fumaderm.”

44. Volgens rekwiranten geeft de bovenstaande vaststelling van het Gerecht blijk van verschillende onjuiste rechtsopvattingen, aangezien zij impliceert dat de Commissie en het EMA de therapeutische bijdrage van MEF in Fumaderm, een geneesmiddel waarvoor op nationaal niveau een vergunning was verleend, opnieuw hadden moeten beoordelen om te kunnen bepalen of Tecfidera al dan niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen viel.

45. In wezen betogen zij dat deze verplichting tot herbeoordeling niet wordt ondersteund door de bewoordingen van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83, en evenmin door de doelstellingen van de betrokken regelgeving die ten grondslag liggen aan het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen”. Overeenkomstig deze bepaling is het volgens hen passend een vergelijking te maken van de kwalitatieve samenstelling van twee geneesmiddelen zoals deze blijkt uit de respectieve besluiten tot afgifte van een vergunning voor het in de handel brengen ervan, teneinde te bepalen of geneesmiddelen onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen. Rekwiranten stellen voorts dat het Gerecht in het bestreden arrest op onrechtmatige wijze een voor de goedkeuring van het in de handel brengen van een geneesmiddel geldende beoordeling heeft verricht, als basis voor het onderzoek van de vraag of twee geneesmiddelen onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen. Bovendien zou de benadering van het Gerecht tot twee uiteenlopende begrippen van „algemene vergunning voor het in de handel brengen” leiden, naargelang de vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel op nationaal of Europees niveau wordt verleend. Tot slot betwisten rekwiranten dat er een risico bestaat dat innoverende ondernemingen misbruik plegen door vergunningen aan te vragen voor geneesmiddelen die stoffen zonder echte therapeutische bijdrage bevatten, en deze stoffen uit een later geneesmiddel weg te halen, waardoor zij bijkomende wettelijke gegevensbeschermingsperioden verkrijgen.

46. Polpharma betwist de door rekwiranten aangevoerde argumenten. Zij is van mening dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de Commissie de therapeutische bijdrage van MEF in Fumaderm diende te beoordelen om vast te stellen of Tecfidera en Fumaderm al dan niet verschillende geneesmiddelen waren. Daarnaast voert Polpharma aan dat wanneer een vergunning wordt aangevraagd voor het in de handel brengen van een werkzame stof die een bestanddeel is van een eerder toegelaten combinatiegeneesmiddel, de beoordeling of er sprake is van een verschil tussen die combinatie van stoffen en die werkzame stof afzonderlijk, afhangt van de vraag of de afzonderlijke werkzame stoffen waaruit het combinatiegeneesmiddel bestaat, een belangrijke en relevante therapeutische bijdrage leveren in dit middel. In dit verband stelt Polpharma dat het onjuist is om twee producten als verschillend te beschouwen enkel omdat een van die producten een bepaalde verbinding bevat die een zeker farmacologisch effect heeft dat niet aanwezig is in het vergeleken product. Anders zou de houder van een vergunning voor het in de handel brengen te gemakkelijk een lange bijkomende wettelijke gegevensbeschermingsperiode kunnen verkrijgen door op het moment waarop het product een nieuwe therapeutische indicatie krijgt, een stof toe te voegen of weg te halen die farmacologisch gezien werkzaam is maar klinisch irrelevant.

1. Bewoordingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83

47. Wat de vraag betreft of de bewoordingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 de door het Gerecht gegeven uitlegging ondersteunen, moet ik er om te beginnen aan herinneren dat in de eerste alinea van deze bepaling voor elk geneesmiddel dat in een lidstaat in de handel wordt gebracht, de verlening van een vergunning voor het in de handel brengen als voorwaarde wordt gesteld. Deze vergunning moet worden verleend door de bevoegde nationale autoriteiten overeenkomstig richtlijn 2001/83 of door de Commissie overeenkomstig verordening nr. 726/2004.

48. Artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 bepaalt dat „[w]anneer voor een geneesmiddel oorspronkelijk een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig de eerste alinea is verleend, [...] voor bijkomende concentraties, farmaceutische vormen, toedieningswijzen en aandieningsvormen ervan, alsmede voor iedere wijziging en uitbreiding die wordt aangebracht, eveneens een vergunning overeenkomstig de eerste alinea [wordt] verleend of [...] deze [worden] toegelaten op grond van de oorspronkelijke vergunning voor het in de handel brengen. Al deze vergunningen voor het in de handel brengen worden geacht deel uit te maken van dezelfde vergunning, met name voor de toepassing van artikel 10, lid 1 [van richtlijn 2001/83]”.

49. Uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 blijkt dus dat deze bepaling niet alleen de eis vaststelt om een vergunning voor het in de handel brengen van een geneesmiddel in de Unie te verkrijgen, maar ook de soorten latere ontwikkelingen van een oorspronkelijk geneesmiddel beschrijft waarvan de vergunningen worden geacht deel uit te maken van dezelfde „algemene vergunning voor het in de handel brengen”. Hieruit volgt dat er, in de meeste gevallen, voor die ontwikkelingen één enkele wettelijke gegevensbeschermingsperiode, als bedoeld in artikel 10, lid 1, van richtlijn 2001/83, van toepassing is en dat die periode aanvangt met de afgifte van de vergunning voor het oorspronkelijke geneesmiddel.( )

50. Een bepalend element van het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” is dus het nauwe verband ervan met de wettelijke gegevensbeschermingsstatus die wordt toegekend aan geneesmiddelen en wijzigingen ervan.( ) Artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 is immers in deze richtlijn ingevoegd( ) om de bestaande rechtspraak van het Hof te codificeren inzake de categorieën van vergunningen die geen ander geneesmiddel opleveren, maar veeleer worden geacht onder dezelfde gegevensbeschermingsperiode te vallen die is aangevangen met de afgifte van de vergunning voor het oorspronkelijke geneesmiddel.( ) In dit verband heeft deze bepaling tot doel te voorkomen dat de wettelijke gegevensbeschermingsperiode van een bestaand geneesmiddel wordt verlengd op basis van loutere wijzigingen ervan die geen eigen wettelijke gegevensbeschermingsperiode verdienen.

51. Wat de onderhavige zaak betreft moet worden benadrukt dat de wijziging van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van een toegelaten geneesmiddel niet lijkt te vallen onder de specifieke categorieën van vergunningen van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83, te weten bijkomende concentraties, farmaceutische vormen, toedieningswijzen, aandieningsvormen of wijzigingen en uitbreidingen.

52. Om te beginnen moet ervan worden uitgegaan dat deze categorieën limitatief zijn opgesomd. Overweging 9 van richtlijn 2001/83 beklemtoont dat artikel 6, lid 1, tweede alinea, van deze richtlijn tot doel heeft „nog duidelijker de gevallen te omschrijven” waarin voor het verkrijgen van een vergunning voor een geneesmiddel dat in wezen gelijkwaardig is aan een geneesmiddel waarvoor reeds een vergunning is verleend, de resultaten van klinische of andere proeven niet behoeven te worden verschaft. Overwegingen van rechtszekerheid liggen dus ten grondslag aan de vaststelling van deze bepaling, die ertoe aanzet deze aldus uit te leggen dat zij een limitatief aantal bevat van vergunningen die geen recht geven op een afzonderlijke wettelijke gegevensbeschermingsperiode.

53. Vervolgens is duidelijk dat een verschil in de kwalitatieve samenstelling van twee geneesmiddelen geen „bijkomende concentratie” is, een term die, zoals blijkt uit artikel 1, punt 22, van richtlijn 2001/83, verwijst naar „het gehalte aan werkzame stoffen, uitgedrukt in hoeveelheid per doserings-, volume- of gewichtseenheid, naargelang van de presentatie”. Dit verschil is evenmin een „farmaceutische vorm”, te weten de vorm waarin het geneesmiddel wordt aangeboden – tablet, capsule, oplossing voor injectie, crème enz.( ) Het verwijst evenmin naar een „toedieningswijze” of een „aandieningsvorm”, termen die respectievelijk betrekking hebben op de manier waarop een geneesmiddel wordt toegediend – oraal, intraveneus, onderhuids enz. –( ) en op de verschillen in farmaceutische vorm, concentratie en verpakkingsformaat van een geneesmiddel – bijvoorbeeld het aantal pillen in een doosje( ).

54. Bovendien kan een wijziging van de kwalitatieve samenstelling van een geneesmiddel niet worden geacht onder „iedere wijziging en uitbreiding” in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 te vallen.

55. In dit verband merk ik op dat in verordening nr. 1234/2008( ) de wijzigingen van een geneesmiddel worden beschreven die moeten worden aangemerkt als een wijziging of uitbreiding van een oorspronkelijke vergunning voor het in de handel brengen.( ) Met name wat veranderingen in de werkzame stoffen betreft, bepaalt punt 1, onder a), van bijlage I bij deze verordening dat een uitbreiding van een vergunning voor het in de handel brengen voortvloeit uit de „vervanging van een chemische werkzame stof door een ander zout/ester/complex/derivaat (met dezelfde therapeutische groep), wanneer de kenmerken inzake werkzaamheid/veiligheid niet significant verschillen”.( )

56. Uit deze definitie vloeit voort dat een wijziging van een geneesmiddel slechts kan worden erkend als een uitbreiding – en niet als een nieuw ontwikkeld geneesmiddel waarvoor een afzonderlijke vergunning voor het in de handel brengen is vereist – indien de werkzame stof of stoffen van dat geneesmiddel niet kan of kunnen worden vervangen door andere stoffen met een ander therapeutisch deel. ( )

57. Het is dienaangaande nuttig er om te beginnen op te wijzen dat artikel 1 van richtlijn 2001/83 het begrip „werkzame stof” definieert als een substantie die of een mengsel van substanties dat bestemd is om gebruikt te worden bij de vervaardiging van een geneesmiddel en die/dat bij gebruik bij de vervaardiging ervan een werkzaam bestanddeel van dat middel wordt. Volgens diezelfde bepaling zijn werkzame bestanddelen de bestanddelen die bestemd zijn om een farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect te bewerkstelligen om fysiologische functies te herstellen, te verbeteren of te wijzigen, of bestemd zijn om een medische diagnose te stellen. Hieruit volgt dat een bestanddeel van een geneesmiddel als een werkzame stof kan worden beschouwd wanneer het bijdraagt aan het therapeutische effect van dat geneesmiddel.

58. Voorts is het therapeutische deel van een werkzame stof, zoals rekwiranten hebben opgemerkt, het deel van de molecule van die stof dat, na toediening aan de patiënt, verantwoordelijk is voor de fysische of farmacologische werking ervan.( ) Om die reden zijn werkzame stoffen die niet hetzelfde therapeutische deel hebben, per definitie verschillend. Wanneer een verandering in een werkzame stof een patiënt blootstelt aan een ander therapeutisch deel, wordt er bovendien van uitgegaan dat een nieuw geneesmiddel is gecreëerd dat van het eerste geneesmiddel verschilt. Dat betekent ook dat geneesmiddelen met een andere werkzame stof of werkzame stoffen verschillende geneesmiddelen zijn.

59. Het Hof heeft zich in de zaak SmithKline Beecham reeds uitgesproken over het belang van het therapeutische deel voor de vaststelling van een verschil tussen werkzame stoffen.( ) Bovendien wordt in andere Unierechtelijke bepalingen het therapeutische deel als criterium gebruikt om vast te stellen of geneesmiddelen gelijk of verschillend zijn.( )

60. Uit het voorgaande volgt dat een wijziging van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van een geneesmiddel niet kan worden ondergebracht bij een van de in artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 vastgestelde categorieën van vergunningen. Bijgevolg vallen geneesmiddelen met een verschillende kwalitatieve samenstelling niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen.

61. Deze uitlegging wordt ontegenzeglijk bevestigd in de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Novartis, waar ik mij bij aansluit.( )

62. In die conclusie heeft advocaat-generaal Bobek erop gewezen dat het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” gebaseerd is op twee elementen: de houder van de vergunning en de werkzame stof(fen).( ) Als de houder of de werkzame stof verandert, dan is dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen, volgens hem, niet langer van toepassing.( ) Hij heeft voorts verklaard dat een vergunning voor het in de handel brengen die wordt verleend voor een geneesmiddel dat is gebaseerd op een andere werkzame stof dan het oorspronkelijke geneesmiddel, niet kan worden beschouwd als een ontwikkeling, maar moet worden beschouwd als een vernieuwing die recht geeft op een afzonderlijke wettelijke gegevensbeschermingsperiode. Onder verwijzing naar de mededeling aan aanvragers van vergunningen voor geneesmiddelen( ) heeft hij tot slot vastgesteld dat dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen niet van toepassing is wanneer een werkzame stof van een eerdere samenvoeging van werkzame stoffen wordt afgescheiden.( )

63. Anders dan in het bestreden arrest is geoordeeld( ), ben ik van mening dat het Hof in het arrest Novartis het standpunt heeft bevestigd dat het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” geen veranderingen in de kwalitatieve samenstelling van een geneesmiddel omvat. Het is juist dat het Hof zich aldaar niet heeft uitgesproken over een zaak betreffende een combinatiegeneesmiddel en een geneesmiddel met één werkzame stof. De in die zaak aan de orde zijnde geneesmiddelen bevatten beide slechts één werkzame stof, die overigens hetzelfde was.( ) Het Hof benadrukte evenwel dat een wijziging van de therapeutische indicatie van eenzelfde werkzame stof als een wijziging in de zin van de verordening moest worden beschouwd, hetgeen inhield dat beide geneesmiddelen – krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 – moesten worden geacht deel uit te maken van dezelfde „algemene vergunning”.( ) Uit dit oordeel van het Hof kan logischerwijs worden afgeleid dat twee geneesmiddelen met een verschillende kwalitatieve samenstelling niet als een wijziging kunnen worden beschouwd, en dus niet kunnen worden geacht deel uit te maken van dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen.

64. In het licht van het voorgaande moet ik concluderen dat uit de bewoordingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83 blijkt dat het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” niet van toepassing is op wijzigingen van geneesmiddelen die uit een wijziging van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen bestaan. Dit geldt redelijkerwijs voor een geneesmiddel met één werkzame stof en een combinatiegeneesmiddel dat is samengesteld uit ten minste twee werkzame stoffen met verschillende therapeutische delen. Een vergelijking van hun kwalitatieve samenstelling lijkt derhalve een geschikte methode te zijn om te bepalen of deze twee geneesmiddelen overeenkomstig de tweede alinea van deze bepaling onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen.

2. Doelstellingen van algemene vergunningen voor het in de handel brengen

65. Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.( ) Het begrip „algemene vergunning voor het in de handel brengen” – en de gegevensbeschermingsperiode die daarin centraal staat – hebben als overkoepelend doel te zorgen voor een billijk evenwicht tussen de bescherming van innoverende ondernemingen en het algemeen belang dat wordt gediend door het in de handel brengen van generieke geneesmiddelen. Zoals in het bestreden arrest is opgemerkt( ), zou aan die doelstelling afbreuk worden gedaan indien de fabrikant van het oorspronkelijke geneesmiddel de wettelijke gegevensbeschermingsperiode eindeloos zou kunnen verlengen en aldus de producenten van generieke geneesmiddelen zou kunnen verhinderen om het als referentiegeneesmiddel te gebruiken.

66. In dit verband wil ik er om te beginnen op wijzen dat van de andere traditionele uitleggingsmethoden dan letterlijke uitlegging, zoals contextuele en teleologische uitlegging, gebruik dient te worden gemaakt wanneer de tekst van een bepaling op zich dubbelzinnig is of de letterlijke betekenis ervan tot een onlogisch resultaat zou leiden.( ) Een dergelijke uitlegging kan evenwel geen zodanig andere vorm aan de bewoordingen van een duidelijke bepaling geven dat daarmee de rechtszekerheid en de voorzienbaarheid worden ondermijnd.

67. Aangezien in casu niets in de bewoordingen van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 erop wijst dat het begrip „dezelfde vergunning voor het in de handel brengen” van toepassing is op geneesmiddelen die een verschillende kwalitatieve samenstelling hebben wat de werkzame stoffen ervan betreft, kunnen mijns inziens de doelstellingen van deze bepaling op zich niet worden gebruikt om méér te verlangen dan een kwalitatieve vergelijking van deze geneesmiddelen wanneer wordt beoordeeld of zij onder dezelfde vergunning voor het in de handel brengen vallen. Deze doelstellingen kunnen evenmin dienen ter onderbouwing van een verplichting voor de Commissie en het EMA om de kwalitatieve samenstelling van een geneesmiddel waarvoor reeds een vergunning is verleend door een bevoegde nationale autoriteit, opnieuw te beoordelen.

68. Hoe dan ook ben ik het met rekwiranten eens dat het beroep op de doelstellingen van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 niet kan rechtvaardigen dat de procedure waarin de Uniewetgeving inzake farmaceutica uitdrukkelijk voorziet voor de oorspronkelijke vergunning voor geneesmiddelen in de Europese Unie, wordt toegepast op het terrein van algemene vergunningen voor het in de handel brengen.

69. De kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van een geneesmiddel maakt immers deel uit van het dossier dat de aanvrager van een vergunning voor het in de handel brengen overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder c), van richtlijn 2001/83 bij de bevoegde autoriteit moet indienen. Deze bepaling verplicht de aanvrager van een vergunning voor het in de handel brengen om de „kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling van alle bestanddelen van het geneesmiddel” bij de aanvraag te voegen. Deze informatie is ook opgenomen in de samenvatting van de productkenmerken – ook SmPC genoemd – die overeenkomstig artikel 11, lid 2, van richtlijn 2001/83 bij de vergunning voor het in de handel brengen wordt gevoegd en die, volgens de rechtspraak van het Hof, samen met de vergunning voor het in de handel brengen moet worden goedgekeurd.( )

70. De beoordeling van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van een geneesmiddel, met inbegrip van de farmacologische werking en de therapeutische bijdrage van deze stoffen, behoort dus tot de bevoegdheid van de bevoegde autoriteit, hetzij op nationaal niveau, hetzij op het niveau van de Unie. Deze autoriteit is verplicht de bewering van een aanvrager te onderzoeken dat de werkzame stof(fen) van een geneesmiddel, zoals gedefinieerd in artikel 1 van richtlijn 2001/83( ), een aantoonbaar farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect bewerkstelligen. Indien dit niet het geval is, wordt er geen vergunning voor het in de handel brengen verleend.

71. Bij een combinatiegeneesmiddel houdt dit in dat moet worden beoordeeld of de werkzame stoffen ervan een gedocumenteerde therapeutische bijdrage leveren in het combinatiegeneesmiddel, wat ook betekent dat moet worden aangetoond dat de werkzame stoffen in dat combinatiegeneesmiddel niet hetzelfde zijn. Indien dit niet wordt aangetoond, wordt, zoals rekwiranten opmerken, voor een geneesmiddel geen vergunning als combinatiegeneesmiddel, maar wel als geneesmiddel met één werkzame stof verleend.

72. Hieruit volgt dat een nieuwe beoordeling van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van een toegelaten geneesmiddel, met inbegrip van de gedocumenteerde therapeutische bijdrage van elke werkzame stof in een combinatiegeneesmiddel, niet lijkt te worden vereist door de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de analyse of twee geneesmiddelen al dan niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen. Hoewel het voor deze analyse natuurlijk noodzakelijk is, zoals de Commissie opmerkt, dat de bevoegde autoriteiten de werkzame stoffen van elk van deze producten correct identificeren, betekent dit nog niet dat bij de beoordeling van de toepasselijkheid van een algemene vergunning voor het in de handel brengen de samenstelling aan werkzame stof(fen) van het oorspronkelijke geneesmiddel moet worden gecontroleerd.

73. Polpharma voert aan dat, ter beoordeling van de vraag of een combinatiegeneesmiddel en een mono-bestanddeelgeneesmiddel onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vallen, niet enkel het bewijs dient te worden geleverd dat elk bestanddeel van het eerdere geneesmiddel als zodanig een therapeutisch voordeel oplevert. Gelet op de doelstellingen van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 moet dit voordeel klinisch „belangrijk en relevant” zijn. In zoverre wil ik erop wijzen dat het Gerecht in het bestreden arrest niet heeft geconcludeerd dat het besluit van 2014 mank ging door een kennelijke onjuistheid wegens het verzuim van het BfArM om na te gaan of MEF een „belangrijke” of „relevante” therapeutische bijdrage aan Fumaderm leverde. Het Gerecht heeft louter vastgesteld dat het wegens de bijzondere omstandigheden van de zaak niet zeker was dat de bevoegde Duitse nationale autoriteit daadwerkelijk de rol van MEF in dat geneesmiddel had onderzocht. In die context is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat de Commissie de rol die MEF speelde in Fumaderm had moeten nagaan, of minstens het BfArM om informatie daarover had moeten verzoeken. Ik denk dan ook dat het argument van Polpharma geen doel dient in het kader van de onderhavige hogere voorziening, aangezien het Gerecht haar argument in eerste aanleg juist niet heeft toegewezen.

74. Mijns inziens gelden de voorgaande overwegingen ongeacht het door het Gerecht aangegeven mogelijke risico dat een farmaceutisch bedrijf een werkzame stof zonder klinische relevantie aan een combinatiegeneesmiddel toevoegt om deze stof er later uit te halen om zo een nieuw geneesmiddel te creëren dat recht geeft op een afzonderlijke wettelijke gegevensbeschermingsperiode. Afgezien van het feit dat dit probleem in casu theoretisch van aard is, aangezien elk concreet bewijs ter zake ontbreekt, moet ervan worden uitgegaan dat de bevoegde autoriteiten weten hoe zij gebrekkige of onrechtmatige vergunningsaanvragen moeten aanpakken. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, kan dit risico van manipulatie derhalve niet rechtvaardigen dat wordt afgeweken van de duidelijke bewoordingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83, noch dat vraagtekens worden geplaatst bij het stelsel van gedecentraliseerde vergunningen en wederzijdse erkenning, zoals omschreven in deze richtlijn en in verordening nr. 7264/2004.

75. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de doelstellingen van algemene vergunningen voor het in de handel brengen niet als grondslag kunnen dienen om méér te eisen dan een kwalitatieve vergelijking van twee geneesmiddelen bij de beoordeling van de vraag of deze onder dezelfde vergunning voor het in de handel brengen vallen, en evenmin ter rechtvaardiging van de conclusie dat een nieuwe beoordeling van de kwalitatieve samenstelling van een toegelaten geneesmiddel door de Commissie of het EMA vereist is wanneer moet worden vastgesteld of een nieuw geneesmiddel onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen valt.

3. Door het Gerecht aangehaalde „bijzondere omstandigheden”

76. Volgens mij is de conclusie van het Gerecht in het bestreden arrest niet noodzakelijk in strijd met de bovenstaande uitlegging van de bewoordingen en doelstellingen van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/83. Zoals hierboven is opgemerkt, blijkt immers uit de punten 282 en 293 van het bestreden arrest, in onderlinge samenhang gelezen, dat het Gerecht van oordeel was dat er in de onderhavige zaak sprake was van „bijzondere omstandigheden”, namelijk dat het niet zeker was dat het BfArM de therapeutische bijdrage van MEF in Fumaderm had beoordeeld bij de afgifte van de vergunning, gelet op het Unierecht inzake combinatiegeneesmiddelen dat in 1994 van toepassing was. Dit betekent in wezen dat er voor het Gerecht twijfel bleef bestaan over de vraag of de bevoegde Duitse autoriteit in 1994 had onderzocht of het bij MEF daadwerkelijk om een werkzame stof ging die een aantoonbare therapeutische bijdrage aan dit geneesmiddel leverde.( )

77. Maar zelfs indien de fundamentele uitgangspunten van voornoemde conclusie juist zijn, dan nog voeren rekwiranten mijns inziens terecht aan dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met een – in het dossier van het Gerecht opgenomen( ) – feitelijk gegeven dat een beslissende invloed zou hebben gehad op de in het bestreden arrest ontwikkelde redenering.

78. De laatste beoordeling van Fumaderm door het BfArM heeft immers niet plaatsgevonden bij de verlening van de vergunning voor het in de handel brengen ervan in 1994, maar bij de verlenging van de vergunning in 2013. Anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft aangenomen, is dus voorafgaand aan het besluit van 2014 en volgens het op dat tijdstip geldende rechtskader een nieuwe wetenschappelijke beoordeling van de werkzaamheid en veiligheid van Fumaderm uitgevoerd.

79. Ik moet er hier op wijzen dat tot het in 2013 toepasselijke rechtskader voor de verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm onder meer artikel 24 van richtlijn 2001/83 behoort, waarin is bepaald dat de bevoegde nationale autoriteiten verplicht zijn om bij die beoordeling rekening te houden met een „geconsolideerde versie van het dossier met betrekking tot kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid, inclusief de beoordeling van de gegevens in meldingen van vermoedelijke bijwerkingen en periodieke veiligheidsverslagen die overeenkomstig titel IX zijn ingediend en informatie betreffende alle wijzigingen die zijn aangebracht sedert de vergunning is verleend”.( ) Bovendien moeten volgens artikel 117, lid 1, van richtlijn 2001/83 de bevoegde nationale autoriteiten het geneesmiddel verbieden en het uit de handel nemen wanneer het geneesmiddel niet de opgegeven kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling bezit. Tot slot stond in de ten tijde van de verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm geldende mededeling aan aanvragers dat vergunningen voor het in de handel brengen moesten worden verlengd „op grond van een nieuwe beoordeling van de baten‑risicoverhouding”, waarvoor de houder „aan de bevoegde nationale autoriteit een geconsolideerde versie van het dossier met betrekking tot kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid” diende te verstrekken.( )

80. Zoals de Commissie en het EMA betogen, moest het BfArM bij de verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm in 2013 dus rekening houden met alle relevante wetenschappelijke gegevens die tussen 1994 en juni 2013 aan het licht waren gekomen, en de middelen voor de beoordeling van wetenschappelijke gegevens toepassen volgens de normen van juni 2013, en niet volgens die van 1994. Daarnaast was het BfArM verplicht hetzelfde regelgevingskader toe te passen als het kader dat van toepassing was op het besluit van 2014, te weten de in 2009 bijgewerkte versie van de richtsnoeren van 1996 (1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products).( ) In het bestreden arrest haalt het Gerecht deze richtsnoeren inderdaad aan om aan te tonen dat pas na de toelating van Fumaderm in 1994 in de Uniewetgeving de verplichting is opgenomen om van elke in een combinatiegeneesmiddel aanwezige stof na te gaan of zij een gedocumenteerde bijdrage levert in dit middel.( ) Derhalve had het BfArM in 2013 moeten nagaan of MEF een gedocumenteerde therapeutische bijdrage leverde in Fumaderm, zoals door dat regelgevingskader werd vereist.

81. In dit verband wijs ik er volledigheidshalve op dat verlengingen van een vergunning voor het in de handel brengen door het BfArM worden geregeld in § 31, lid 2, van het Arzneimittelgesetz (Duitse geneesmiddelenwet; hierna: „AMG”)( ). Deze wet bepaalt dat „[een vergunning voor het in de handel brengen] [...] wordt verlengd nadat hiervoor een aanvraag is ingediend [...] op voorwaarde dat geen enkele van de weigeringsgronden uit [§ 25, lid 2, punt 5a] aanwezig is”. In § 25, lid 2, punt 5a, AMG is ook bepaald dat „[d]e bevoegde hogere federale autoriteit [...] de afgifte van de vergunning voor het in de handel brengen slechts [kan] weigeren indien: [...] bij een geneesmiddel dat meer dan één werkzame stof bevat, onvoldoende wordt aangetoond dat elke werkzame stof bijdraagt tot een positieve beoordeling van het geneesmiddel, waarbij in het kader van een risicobeoordeling rekening moet worden gehouden met de bijzonderheden van het geneesmiddel”.

82. Anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft verklaard, was er dus geen reden om eraan te twijfelen dat het BfArM bij de verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm in 2013 rekening heeft gehouden met de toen geldende voorschriften. Op grond daarvan had dus besloten kunnen worden dat de kwalitatieve samenstelling van dit geneesmiddel afdoende was gecontroleerd.

83. Volgens vaste rechtspraak is het Hof in een procedure in hogere voorziening in beginsel niet bevoegd om de feiten vast te stellen, noch om de bewijzen te onderzoeken die het Gerecht tot staving van die feiten in aanmerking heeft genomen. Er bestaan echter uitzonderingen op dit beginsel wanneer de materiële onjuistheid van de vaststellingen in een bepaald arrest waartegen hogere voorziening is ingesteld, duidelijk volgt uit de in eerste aanleg ingediende processtukken. Een dergelijke onjuistheid moet duidelijk uit de processtukken blijken, zonder dat een nieuwe beoordeling van de feiten en van het bewijs nodig is.( )

84. Om de hierboven uiteengezette redenen geef ik het Hof in overweging in deze zaak vast te stellen dat de verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen van Fumaderm in 2013 rechtens onvoldoende is geanalyseerd, voor zover de motivering van het bestreden arrest berust op de feitelijke aanname dat dit geneesmiddel voor de eerste en enige keer is beoordeeld in 1994. Bijgevolg geef ik het Hof ook in overweging te oordelen dat er in de onderhavige zaak geen sprake was van „bijzondere omstandigheden”, zoals het Gerecht die heeft vastgesteld, op een wijze die suggereert dat de beoordeling van het BfArM met betrekking tot Fumaderm achterhaald zou kunnen zijn of dat daarbij de relevante regelgevingscriteria niet zouden zijn toegepast.

85. Ten slotte, aangezien de slotsom waartoe het Gerecht is gekomen in punt 293 van het bestreden arrest( ) noch kan worden gerechtvaardigd in het licht van de „bijzondere omstandigheden” van deze zaak noch kan worden gebaseerd op de bewoordingen of doelstellingen van „algemene vergunningen voor het in de handel brengen” zoals vastgesteld in richtlijn 2001/83, ben ik van mening dat het tweede middel in de zaken C‑438/21 P en C‑439/21 P en het derde middel in zaak C‑440/21 P enerzijds, en het eerste middel in de zaken C‑438/21 P en C‑440/21 P en het derde middel in zaak C‑439/21 P anderzijds, moeten worden toegewezen.

B. Middel ontleend aan schending van het beginsel van bevoegdheidstoedeling en het beginsel van wederzijdse erkenning

86. Zoals reeds is opgemerkt, heeft het Gerecht in punt 282 van het bestreden arrest geoordeeld dat „gelet [...] op de bijzondere rol van het EMA en de Commissie”( ), de Commissie aan het CHMP had moeten vragen om na te gaan welke rol MEF in Fumaderm speelde, en dit hetzij alleen hetzij via het BfArM.

87. Deze vaststelling vloeit voort uit de analyse in de punten 219 tot en met 238 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht verschillende overwegingen en bepalingen van richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004 heeft onderzocht, die zijns inziens de conclusie ondersteunden dat de Commissie en het EMA een bijzondere rol vervullen op grond waarvan zij hadden moeten (laten) beoordelen wat de therapeutische werking van MEF in Fumaderm was.

88. In diezelfde punten wijst het Gerecht erop dat het „door het EMA ingeroepen beginsel van wederzijdse erkenning [...] er [...] niet aan in de weg [kan] staan dat het CHMP na de indiening van een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen volgens de gecentraliseerde procedure, de eerder door een nationale autoriteit uitgevoerde beoordelingen onderzoekt of zelf een onafhankelijke beoordeling uitvoert”.

89. Rekwiranten betwisten beide vaststellingen. Zij stellen ten eerste dat de in het betreden arrest geformuleerde overwegingen kennelijk onjuist zijn in het licht van de bepalingen van richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004, waarop het Gerecht zich baseert. Ten tweede wordt het beginsel van de wederzijdse erkenning van wetenschappelijke beoordelingen – in het bijzonder die van bevoegde nationale instanties – in de relevante Uniewetgeving en in de rechtspraak van het Hof uitdrukkelijk erkend. De vaststellingen van het Gerecht doen afbreuk daaraan en zijn ermee in tegenspraak.

90. Polpharma is harerzijds van mening dat de vaststellingen van het Gerecht geenszins onverenigbaar zijn met de werking van de regeling houdende een gedecentraliseerde toepassing van het geneesmiddelenrecht van de Unie. De beslissing van het Gerecht stelt de door het BfArM met betrekking tot Fumaderm verrichte beoordeling niet ter discussie, aangezien deze nationale autoriteit nooit enig onderzoek heeft verricht naar de draagwijdte van de algemene vergunning voor het in de handel brengen van dit geneesmiddel. Bovendien is het betoog van rekwiranten strikt gebaseerd op de bewoordingen van de bepalingen van richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004, zoals het Gerecht deze heeft aangehaald.

1. Door het Gerecht aangevoerde bepalingen van richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004

91. Om te beginnen mag niet worden vergeten dat elke instelling of elk agentschap van de Europese Unie haar of zijn bevoegdheid moet ontlenen aan een rechtshandeling en de rechtsgrondslag van het vast te stellen besluit moet vermelden om bevoegdheidsoverschrijding te voorkomen. In het bestreden arrest heeft het Gerecht zich gebaseerd op drie reeksen bepalingen om vast te stellen dat in het kader van een algemene vergunning voor het in de handel brengen opnieuw moet worden onderzocht of moet worden gecontroleerd of de beoordeling door een nationale autoriteit van de kwalitatieve samenstelling aan werkzame stoffen van het oorspronkelijke geneesmiddel correct is. Concreet gaat het om de volgende bepalingen:

– ten eerste, overweging 12 en artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/83 en overweging 17 van verordening nr. 726/2004, betreffende de zogenoemde „verwijzing naar arbitrage”;

– ten tweede, artikel 31 van richtlijn 2001/83, dat betrekking heeft op de verwijzingsprocedure wanneer de belangen van de Unie in het geding zijn, en

– ten derde, overweging 19, artikel 57, lid 1, en artikel 60 van verordening nr. 726/2004, die betrekking hebben op de verplichting van het EMA om zo goed mogelijk wetenschappelijk advies te verstrekken en op de aan de Commissie verleende bevoegdheid om bij de lidstaten informatie te verzamelen over de „therapeutische meerwaarde” van nieuwe geneesmiddelen.

92. Aangezien in richtlijn 2001/83 of verordening nr. 726/2004 geen uitdrukkelijke bevoegdheid wordt verleend aan de Commissie en het EMA, kunnen de door het Gerecht aangehaalde bepalingen volgens mij niet worden aangevoerd – zelfs niet als zij in samenhang worden gelezen – om de stelling te ondersteunen dat de Commissie in casu bevoegd was om de kwalitatieve beoordeling die het BfArM had uitgevoerd bij de verlening van de vergunning voor het geneesmiddel Fumaderm – laat staan bij de verlenging van die vergunning in 2013 – opnieuw te beoordelen.

93. De eerste reeks aangehaalde overwegingen en bepalingen – te weten overweging 12 en artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/83 en overweging 17 van verordening nr. 726/2004 – verwijzen naar het belang om eventuele meningsverschillen tussen lidstaten over de verlening van een vergunning voor een bepaald geneesmiddel in het kader van de procedure inzake wederzijdse erkenning en de gedecentraliseerde procedure op te lossen door middel van een gecentraliseerd beoordelings- en besluitvormingssysteem. Meer in het bijzonder hebben deze bepalingen betrekking op de situatie waarin de lidstaten het niet eens zijn met de verlening van een vergunning voor het in de handel brengen door een nationale autoriteit van een andere lidstaat omdat zij van mening zijn dat het geneesmiddel ernstige gevaren voor de volksgezondheid kan opleveren. Enkel wanneer de lidstaten, in geval van gevaren voor de volksgezondheid, geen overeenstemming bereiken, moet de kwestie op grond van artikel 29, lid 4, van richtlijn 2001/83 aan het EMA worden voorgelegd.

94. De onderhavige zaak betreft echter een geneesmiddel dat slechts in één lidstaat is toegelaten. Er was dus geen sprake van een procedure inzake wederzijdse erkenning of een gedecentraliseerde procedure, en evenmin van een geschil over de gevolgen van Fumaderm voor de menselijke gezondheid of een meningsverschil tussen lidstaten dat de toepassing van artikel 29, lid 4, van richtlijn 2001/83 zou rechtvaardigen.

95. In het kader van de tweede reeks aangehaalde bepalingen verwijst het Gerecht naar artikel 31, lid 1, van richtlijn 2001/83, dat de verwijzingsprocedure regelt wanneer de belangen van de Unie in het geding zijn. Zoals de Commissie en het EMA in hun schriftelijke opmerkingen hebben uiteengezet, heeft deze procedure betrekking op geneesmiddelen die in meer dan één lidstaat zijn toegelaten. De procedure kan in gang worden gezet wanneer „[d]e lidstaten, de Commissie, de aanvrager of de houder van de vergunning voor het in de handel brengen [...] in bijzondere gevallen, wanneer de belangen van de Unie in het geding zijn, de aangelegenheid aan het [CHMP] voorleggen [...] alvorens een beslissing wordt genomen over een aanvraag voor een vergunning voor het in de handel brengen, over de schorsing of de intrekking van een vergunning voor het in de handel brengen of over een wijziging in de vergunning voor het in de handel brengen die noodzakelijk lijkt”.

96. Ik wijs erop dat het Gerecht zich in het arrest August Wolff en Remedia/Commissie( ) heeft uitgesproken over de werkingssfeer van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2001/83 en daarin heeft geoordeeld dat het begrip „belangen van de Unie” pas ten volle speelt wanneer in verschillende lidstaten vergunningen voor hetzelfde geneesmiddel zijn verleend en er onzekerheid over de werkzame stof bestaat. Dit begrip is van toepassing in situaties waarin een geneesmiddel in meer dan één lidstaat is toegelaten. Een verwijzing op grond van artikel 31, lid 1, van richtlijn 2001/83/EG is niet mogelijk voor geneesmiddelen die slechts in één lidstaat zijn toegelaten.

97. Het door het Gerecht gelegde verband tussen artikel 31, lid 1, van richtlijn 2001/83 en de bevoegdheid van de Commissie om het dossier te controleren van een geneesmiddel dat slechts in één lidstaat is toegelaten, kan mijns inziens dan ook niet op deze bepaling worden gebaseerd in de onderhavige zaak.

98. In de derde reeks bepalingen die het Gerecht aanhaalt, wordt verwezen naar artikel 60 van verordening nr. 726/2004, dat verband houdt met het verzamelen van informatie waarover de lidstaten beschikken om de therapeutische meerwaarde van een nieuw geneesmiddel te beoordelen ter wille van prijsstelling en terugbetaling. Volgens mij is het duidelijk dat deze bepaling de Commissie niet de bevoegdheid verleent om een op nationaal niveau verrichte wetenschappelijke beoordeling te controleren die is uitgevoerd met het oog op het in de handel brengen van een geneesmiddel op het grondgebied van die lidstaat.

99. Ten slotte, en in dezelfde geest, pleiten overweging 19 en artikel 57, lid 1, van verordening nr. 726/2004 niet voor een toekenning van bevoegdheid aan de Commissie en het EMA, zoals het Gerecht dat wel doet. In de eerste volzin van overweging 19 staat enkel dat het EMA „wetenschappelijk advies van het hoogst mogelijke niveau [moet] verstrekken aan de instellingen van de [Unie] en aan de lidstaten”. Op grond van deze volzin moet het EMA dus bij de vaststelling van zijn adviezen een hoog niveau van wetenschappelijke uitmuntendheid in acht nemen in het kader van de procedures waarin het EMA die bevoegdheid heeft. Hij verleent het EMA ter zake evenwel geen enkele bevoegdheid ten aanzien van de lidstaten. In artikel 57, lid 1, van verordening nr. 726/2004 wordt een hoog niveau van uitmuntendheid opgelegd, alsook een verplichting om advies te verstrekken over vraagstukken in verband met de beoordeling van de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van geneesmiddelen. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt echter duidelijk dat dit hoge niveau en die verplichting gelden voor „alle vraagstukken [...] die in overeenstemming met de bepalingen van het [Unierecht] inzake geneesmiddelen [...] worden voorgelegd”, hetgeen betekent dat uit verordening nr. 726/2004 een uitdrukkelijke bevoegdheid moet voortvloeien voordat artikel 57, lid 1, ervan kan worden toegepast.

100. Om alle hierboven uiteengezette redenen mocht het Gerecht volgens mij niet concluderen dat de Commissie en het EMA een „bijzondere rol” vervullen, die een van beide instanties specifiek zou toestaan – of zelfs verplichten – om de door een bevoegde nationale autoriteit verleende vergunning voor het in de handel brengen van een combinatiegeneesmiddel opnieuw te beoordelen naar aanleiding van een besluit over de vraag of een geneesmiddel waarvan de enige werkzame stof een bestanddeel van dat combinatiegeneesmiddel is, onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen als dat combinatiegeneesmiddel valt.

2. Beginsel van wederzijdse erkenning van eerdere wetenschappelijke beoordelingen van geneesmiddelen

101. In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004, zoals het Gerecht in zijn arresten reeds zelf heeft verklaard, „een uniforme en geharmoniseerde regeling vormen van het materiële recht dat van toepassing is op vergunningen voor geneesmiddelen”, waarbij „[de geneesmiddelen] ongeacht de procedure [– op nationaal of Unieniveau –] moeten [...] voldoen aan dezelfde materiële vereisten en [...] aanspraak [kan] gemaakt worden op dezelfde bescherming”.( ) Het beginsel van de wederzijdse erkenning van eerdere wetenschappelijke beoordelingen van geneesmiddelen vloeit namelijk voort uit het feit dat zowel de autoriteiten van de Unie als de bevoegde nationale autoriteiten onderworpen zijn aan dezelfde volledig geharmoniseerde voorschriften, met als doel, zoals het EMA opmerkt, een gemeenschappelijke markt voor geneesmiddelen tot stand te brengen.

102. Ik merk verder op dat de harmonisering van het EU-geneesmiddelenrecht, ongeacht de gevolgde procedure voor het verlenen van een vergunning voor een geneesmiddel – nationaal of gecentraliseerd – ook tot uiting komt in overweging 14 van verordening nr. 726/2004. Volgens die overweging „dient [er] te worden bepaald dat de criteria kwaliteit, veiligheid en werkzaamheid die in [de richtlijnen 2001/83 en 2001/82] worden gehanteerd, tevens gelden voor geneesmiddelen waarvoor de [Europese Unie] een vergunning verleent, en zodanig moeten zijn dat voor ieder geneesmiddel zowel bij het in de handel brengen als bij de verlenging en steeds wanneer de bevoegde instantie zulks dienstig acht, de voordelen tegen de risico’s kunnen worden afgewogen”.

103. Aangaande het beginsel van de wederzijdse erkenning van eerdere wetenschappelijke beoordelingen kan erop worden gewezen, zoals ook het EMA opmerkt, dat de Commissie volgens overweging 9 van verordening nr. 726/2004 generieke geneesmiddelen op centraal niveau kan toelaten wanneer het referentiegeneesmiddel hetzij door de Commissie via de gecentraliseerde procedure hetzij door een bevoegde nationale autoriteit via de procedure van wederzijdse erkenning of de gedecentraliseerde procedure is toegelaten. Diezelfde overweging preciseert dat de Commissie bij de gecentraliseerde verlening van een vergunning voor een generiek geneesmiddel ervan moet afzien de harmonisatie te ondermijnen die tot stand is gebracht toen het referentiegeneesmiddel – hetzij centraal, hetzij nationaal – is toegelaten.

104. Ook in de arresten van het Hof in de zaken Synthon( ) en Astellas( ) ging het in hoofdzaak om het beginsel van de wederzijdse erkenning van eerdere wetenschappelijke beoordelingen. In het eerstgenoemde arrest heeft het Hof geoordeeld dat niet kan worden aanvaard dat de lidstaat waarbij een aanvraag om wederzijdse erkenning is ingediend ook buiten het in artikel 29 van richtlijn 2001/83 bedoelde geval van een risico voor de volksgezondheid, de gegevens inzake de wezenlijke gelijkwaardigheid die de referentielidstaat ertoe hebben gebracht een verkorte aanvraag te aanvaarden, opnieuw kan beoordelen. Volgens het Hof zou een dergelijke uitlegging niet alleen in strijd zijn met de bewoordingen van de artikelen 28 en 29 van richtlijn 2001/83, maar zou zij die bepalingen hun nuttige werking ontnemen. Indien een lidstaat die wordt verzocht een reeds door een andere lidstaat verleende vergunning te erkennen, die erkenning zou kunnen doen afhangen van een tweede beoordeling van de gehele of van een deel van de vergunningaanvraag, zou dit immers de door de Uniewetgever ingevoerde procedure van wederzijdse erkenning elke zin ontnemen en de verwezenlijking van de door richtlijn 2001/83 nagestreefde doelstellingen ernstig in gevaar brengen.( ) Ook al ging het in dat arrest om een geschil tussen de nationale autoriteiten van verschillende lidstaten, deze uitlegging dient ook te gelden wanneer de Commissie en het EMA bij de zaak betrokken zijn.

105. Overigens blijkt uit het arrest Astellas duidelijk dat de bevoegde rechterlijke instanties van andere lidstaten niet bevoegd zijn om op verzoek van een producent van generieke geneesmiddelen na te gaan of een in een andere lidstaat genomen besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen in overeenstemming met richtlijn 2001/83 is genomen. Een vergelijkbare benadering dient a fortiori te gelden voor de organen van de Europese Unie, te weten de Commissie en het EMA, die, tenzij de toepasselijke wetgeving daarin uitdrukkelijk voorziet, de door de lidstaten genomen besluiten niet mogen betwisten. De rechtspraak in het arrest Astellas staaft immers, zoals de Commissie betoogt, de uitlegging dat een producent van een generiek geneesmiddel die een vergunning voor het in de handel brengen ervan aanvraagt – op nationaal niveau dan wel op EU-niveau – de mogelijkheid heeft om beroep in te stellen tegen het besluit tot verlening van een vergunning voor het in de handel brengen van het oorspronkelijke geneesmiddel bij de nationale rechterlijke instanties van de lidstaat waar die vergunning is verleend. Deze mogelijkheid bestaat ook voor een door de nationale autoriteiten genomen besluit tot verlenging van de vergunning voor het in de handel brengen. Dat betekent dat kan worden opgekomen tegen de door de desbetreffende nationale autoriteit uitgevoerde beoordeling van de kwalitatieve samenstelling van het betrokken geneesmiddel.

106. Op basis van het voorgaande is het duidelijk dat niet alleen de autoriteiten van de lidstaten maar ook de organen van de Europese Unie ertoe gehouden zouden moet zijn de eerdere wetenschappelijke beoordelingen in verband met een bepaald geneesmiddel te erkennen, tenzij er specifieke redenen zijn die verband houden met de volksgezondheid – bijvoorbeeld twijfels over de veiligheid van het geneesmiddel – en daarom tot een nieuwe beoordeling kunnen leiden. Zoals reeds gezegd berust deze vaststelling op het bestaan van één wettelijk regelgevingskader, dat steeds tot hetzelfde resultaat dient te leiden en waardoor de noodzaak om de eerdere beoordeling van de bevoegde autoriteit te verifiëren, vervalt.

107. Om alle voormelde redenen stel ik mij op het standpunt dat het beginsel van wederzijdse erkenning in casu aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat aan de Commissie en het EMA de verplichting wordt opgelegd om het therapeutische belang van MEF in Fumaderm na te gaan, aangezien dit zou impliceren dat de kwalitatieve samenstelling van dit geneesmiddel, waarvoor een vergunning voor het in de handel brengen was verleend door het BfArM, opnieuw wordt beoordeeld.

108. Bovendien kom ik tot de slotsom, gelet op het ontbreken van een door richtlijn 2001/83 en verordening nr. 726/2004 verleende uitdrukkelijke bevoegdheid, dat het Gerecht niet rechtmatig kon oordelen dat de Commissie en het EMA bevoegd waren om de door een bevoegde nationale autoriteit verleende vergunning voor het in de handel brengen van een combinatiegeneesmiddel opnieuw te beoordelen naar aanleiding van een besluit over de vraag of een geneesmiddel waarvan de enige werkzame stof een bestanddeel van dat combinatiegeneesmiddel is, onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen als dat combinatiegeneesmiddel valt.

109. Het derde middel in zaak C‑438/21 P, het vierde middel in zaak C‑439/21 P en het tweede middel in zaak C‑440/21 P moeten derhalve door het Hof worden toegewezen.

C. Slotopmerkingen

110. In de punten 85 en 109 van deze conclusie geef ik het Hof in overweging de middelen toe te wijzen die zijn ontleend aan, ten eerste, schending van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2001/83 en het ontbreken van „bijzondere omstandigheden” die de door het Gerecht in het bestreden arrest getrokken conclusie zouden kunnen rechtvaardigen en, ten tweede, schending van het beginsel van bevoegdheidstoedeling en het beginsel van wederzijdse erkenning. Bijgevolg dient het bestreden arrest te worden vernietigd.

111. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, kan het Hof, nadat het een beslissing van het Gerecht heeft vernietigd, de zaak zelf afdoen wanneer zij in staat van wijzen is. Daaraan geef ik in dit geval de voorkeur. Zonder de vastgestelde schendingen zou het Gerecht hebben geconstateerd dat de Commissie in het besluit van 2014 terecht heeft geconcludeerd dat Fumaderm en Tecfidera verschillende geneesmiddelen waren en zij dus niet onder dezelfde algemene vergunning voor het in de handel brengen vielen. Bijgevolg zou de door Polpharma in eerste aanleg opgeworpen exceptie van onwettigheid zijn afgewezen en zou het litigieuze besluit niet nietig zijn verklaard.

112. Ten slotte beslist het Hof volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering over de kosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het de zaak zelf afdoet. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat ingevolge artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien Polpharma naar mijn mening in casu in het ongelijk dient te worden gesteld, moet zij in dat geval overeenkomstig de vordering van rekwiranten worden verwezen in haar eigen kosten alsmede in de kosten die rekwiranten hebben gemaakt in de procedure in eerste aanleg en in hogere voorziening.

VI. Conclusie

113. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

– het arrest van het Gerecht van de Europese Unie (Zevende kamer – uitgebreid) van 5 mei 2021, Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241), te vernietigen;

– het door Pharmaceutical Works Polpharma S.A. in eerste aanleg ingestelde beroep tot nietigverklaring te verwerpen;

– Pharmaceutical Works Polpharma te verwijzen in de kosten.