Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 3 oktober 2002. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Europees Parlement en Raad van de Europese Unie. - Comitologie - Besluit 1999/468/EG van de Raad tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden - Criteria voor keuze tussen verschillende procedures tot vaststelling van uitvoeringsmaatregelen - Gevolgen - Motiveringsplicht - Gedeeltelijke nietigverklaring van verordening (EG) nr.1655/2000 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het financieringsinstrument voor het milieu (LIFE). - Zaak C-378/00.



Jurisprudentie 2003 bladzijde I-00937



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1. Deze zaak heeft betrekking op de zogeheten comitologie". Daaronder wordt een procedure van besluitvorming begrepen waarbij comités die bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten en die worden voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie, deze laatste instelling ondersteunen en adviseren bij de uitvoering van taken die haar door de gemeenschapswetgever zijn opgedragen. De Commissie kan daardoor op pragmatische wijze rekenen op noodzakelijke bijstand van nationale experts in dossiers met een hoog technisch gehalte. Tegelijkertijd houden de lidstaten een zekere controle op de wijze waarop de Commissie haar uitvoerende taak vervult, en kan onder omstandigheden ook de Raad bij de uitvoeringsmaatregelen betrokken worden.

2. Het beroep van de Commissie strekt tot gedeeltelijke nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1655/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 betreffende het financieringsinstrument voor het milieu (LIFE) (hierna: LIFE-verordening" of bestreden verordening"). Zij verzoekt het Hof de LIFE-verordening nietig te verklaren voorzover daarin de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van het LIFE-programma wordt onderworpen aan de regelgevingsprocedure van artikel 5 van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (hierna: tweede comitologiebesluit" of besluit").

3. Krachtens artikel 202, derde streepje, EG kan de Raad de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie aan voorafgaande voorwaarden onderwerpen. Uit hoofde van deze bepaling is het tweede comitologiebesluit vastgesteld, dat het eerste comitologiebesluit van de Raad van 1987 heeft vervangen. Het tweede comitologiebesluit heeft de zogeheten regelgevings- en beheersprocedures vereenvoudigd. Daarnaast heeft het besluit in artikel 2 criteria geïntroduceerd voor de keuze van de procedure voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen. Het is de toepassing van deze criteria waarop het onderhavige geschil zich toespitst.

4. De Commissie betoogt dat de uitvoeringsmaatregelen in het LIFE-programma het karakter hebben van beheersmaatregelen, vanwege de aanzienlijke gevolgen voor de begroting. De gemeenschapswetgever zou op grond van de selectiecriteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit ten onrechte hebben gekozen voor de regelgevingsprocedure. Hoewel de Commissie toegeeft dat de selectiecriteria geen bindende werking hebben, zou de gemeenschapswetgever de juridische gevolgen van artikel 2 hebben miskend door de van de criteria afwijkende procedurekeuze in de LIFE-verordening niet toereikend gemotiveerd te hebben.

5. Het Parlement en de Raad betogen dat de Commissie uitgaat van een onjuiste uitlegging van artikel 202 EG en bestrijden dat de criteria in artikel 2 van het besluit enig juridisch effect sorteren. Het zou de gemeenschapswetgever volledig vrijstaan bij de keuze van de comitologieprocedure van de selectiecriteria af te wijken, zonder daarvoor de noodzakelijke motivering te verstrekken. Subsidiair stelt de Raad dat de keuze voor de regelgevingsprocedure in de LIFE-verordening wel degelijk afdoende is gemotiveerd.

6. Het beroep van de Commissie komt niet als een verrassing. In een verklaring bij de vaststelling van de LIFE-verordening kondigde zij feitelijk reeds aan beroep in te stellen bij het Hof in verband met de comitéprocedure. De keuze voor de regelgevingsprocedure dan wel de beheersprocedure bepaalt de bewegingsvrijheid van de Commissie ten opzichte van het Parlement en de Raad in het uitvoeringsproces. De uitspraak van het Hof is dan ook van principiële betekenis voor het institutionele evenwicht tussen de instellingen van de Unie, met name waar het de verhouding aangaat tussen de wetgevende en de uitvoerende macht.

II - Rechtskader

7. Deze zaak heeft een tamelijk omvangrijk juridisch kader. Niet alleen moet rekening worden gehouden met de inhoud van de bestreden verordening en het tweede comitologiebesluit, maar ook met bijbehorende verklaringen alsmede met de tekst van het Verdrag.

A - Het EG-Verdrag

8. Artikel 202 EG ziet op de taken van de Raad en bepaalt:

Ter bereiking van de doelstellingen van dit Verdrag en overeenkomstig de bepalingen daarvan: [...]

- verleent de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden ter uitvoering van de regels die hij stelt. De Raad kan de uitoefening van deze bevoegdheden aan bepaalde voorwaarden onderwerpen. Hij kan zich ook het recht voorbehouden in bijzondere gevallen bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen. De hierboven bedoelde voorwaarden dienen te beantwoorden aan de beginselen en regels die de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, vooraf met eenparigheid van stemmen heeft vastgesteld."

B - Het tweede comitologiebesluit

9. Zoals gezegd, heeft het tweede comitologiebesluit het eerste comitologiebesluit van de Raad van 1987 vervangen. Het besluit is inzonderheid gebaseerd op artikel 202, derde streepje, EG.

10. Volgens de vijfde overweging van de considerans beoogt het besluit in de eerste plaats, teneinde meer consistentie en voorspelbaarheid te bereiken wat de keuze van het type comité betreft, criteria vast te stellen voor de keuze van de comitéprocedures, met dien verstande dat deze criteria niet bindend zijn.

11. Luidens de negende overweging van de considerans is het besluit er in de tweede plaats op gericht de voorwaarden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden in hun geheel te vereenvoudigen en de betrokkenheid van het Parlement te verbeteren in de gevallen waarin het basisbesluit waarbij aan de Commissie beschikkingsbevoegdheden worden verleend, is aangenomen volgens de procedure van artikel 251 EG.

12. In de derde plaats beoogt het besluit, volgens de tiende overweging van de considerans, de informatieverstrekking aan het Parlement te verbeteren. In de vierde plaats strekt het besluit ertoe, aldus de elfde overweging van de considerans, de voorlichting van het publiek over de comitéprocedures te verbeteren.

13. Artikel 2 bevat de criteria voor de keuze van het type comitéprocedure. Deze bepaling luidt als volgt:

De keuze van de procedure voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen wordt op het volgende gebaseerd:

a) beheersmaatregelen zoals die welke betrekking hebben op de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouw- en visserijbeleid of op de uitvoering van programma's met aanzienlijke gevolgen voor de begroting worden volgens de beheersprocedure vastgesteld;

b) maatregelen van algemene strekking die ten doel hebben essentiële onderdelen van een basisbesluit toe te passen, met inbegrip van maatregelen die de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van mensen, dieren of planten beogen, worden volgens de regelgevingsprocedure vastgesteld.

Wanneer een basisbesluit bepaalt dat sommige niet-essentiële onderdelen van dat besluit door middel van uitvoeringsmaatregelen kunnen worden aangepast of bijgewerkt, worden die maatregelen volgens de regelgevingsprocedure vastgesteld;

c) de raadplegingsprocedure wordt gebruikt wanneer zij het meest geschikt wordt geacht, onverminderd het bepaalde onder a) en b)."

14. In de artikelen 3 tot en met 6 van het tweede comitologiebesluit worden vier procedures gedefinieerd, respectievelijk getiteld raadplegingsprocedure" (artikel 3); beheersprocedure" (artikel 4); regelgevingsprocedure" (artikel 5), en vrijwaringsprocedure" (artikel 6). Hier zijn in het bijzonder de procedures van de artikelen 4 en 5 van betekenis:

Artikel 4

Beheersprocedure

1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité van beheer, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.

2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp van de te nemen maatregelen voor. Het comité brengt binnen een termijn die de voorzitter naar gelang van de urgentie van de materie kan vaststellen, advies over dit ontwerp uit. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 205, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie moet aannemen. De stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité worden gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.

3. Onverminderd artikel 8 stelt de Commissie maatregelen vast die onmiddellijk van toepassing zijn. Indien de vastgestelde maatregelen echter niet in overeenstemming zijn met het advies van het comité, worden zij onverwijld door de Commissie ter kennis van de Raad gebracht. In laatstgenoemd geval kan de Commissie de toepassing van de maatregelen waartoe zij heeft besloten, uitstellen voor een termijn die in elk basisbesluit wordt vastgelegd en die in geen geval langer mag zijn dan drie maanden te rekenen vanaf de datum van de kennisgeving.

4. De Raad kan binnen de in lid 3 genoemde termijn met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit nemen.

Artikel 5

Regelgevingsprocedure

1. De Commissie wordt bijgestaan door een regelgevend comité, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.

2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp van de te nemen maatregelen voor. Het comité brengt binnen een termijn die de voorzitter naar gelang van de urgentie van de materie kan vaststellen, advies over dit ontwerp uit. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 205, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie moet aannemen. De stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité worden gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.

3. Onverminderd artikel 8 stelt de Commissie de beoogde maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité.

4. Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het comité of wanneer geen advies is uitgebracht, dient de Commissie onverwijld bij de Raad een voorstel betreffende de te nemen maatregelen in en brengt zij het Europees Parlement op de hoogte.

5. Indien het Europees Parlement van mening is dat een voorstel dat de Commissie op grond van een volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag aangenomen basisbesluit heeft ingediend, de uitvoeringsbevoegdheden waarin het basisbesluit voorziet, overschrijdt, brengt het de Raad van zijn standpunt op de hoogte.

6. Al naargelang van het geval kan de Raad in het licht van dat standpunt binnen een termijn die in elk basisbesluit wordt vastgelegd en die in geen geval langer mag zijn dan drie maanden na de datum van indiening van het voorstel bij de Raad, met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit nemen over het voorstel.

Wanneer de Raad binnen die termijn met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen te kennen geeft dat hij zich tegen het voorstel verzet, neemt de Commissie het voorstel opnieuw in behandeling. Zij kan bij de Raad een gewijzigd voorstel indienen, haar voorstel opnieuw indienen of een wetgevingsvoorstel indienen op basis van het Verdrag.

Wanneer de Raad bij afloop van die termijn het voorgestelde uitvoeringsbesluit niet heeft aangenomen of niet te kennen heeft gegeven dat hij zich tegen het voorstel voor uitvoeringsmaatregelen verzet, wordt het voorgestelde uitvoeringsbesluit door de Commissie vastgesteld."

15. Naast artikel 5, lid 5, van het besluit, ziet ook artikel 8 op de betrokkenheid van het Parlement bij het nemen van uitvoeringsmaatregelen. Wanneer het Parlement in een met redenen omklede resolutie te kennen geeft dat een ontwerp van uitvoeringsmaatregelen waarvan aanneming wordt overwogen en dat op grond van een volgens de procedure van artikel 251 EG aangenomen basisbesluit aan een comité is voorgelegd, de bij het basisbesluit verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt, behandelt de Commissie dat ontwerp opnieuw. Rekening houdend met de resolutie kan de Commissie binnen de termijnen van de lopende procedure het comité een nieuw voorstel van maatregelen voorleggen, de procedure voortzetten of bij het Parlement en de Raad een voorstel op basis van het Verdrag indienen.

16. Volgens artikel 7, lid 1, van het besluit stelt elk comité zijn reglement van orde vast op basis van een standaardreglement dat in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt gepubliceerd. Artikel 7, lid 2, bepaalt dat de voor de Commissie geldende beginselen en voorwaarden inzake de toegang van het publiek tot documenten ook gelden voor documenten van de comités. In artikel 7, leden 3 tot en met 5, worden de Commissie verplichtingen opgelegd betreffende de informatievoorziening aan het Parlement, alsmede betreffende de jaarlijkse publicatie van een lijst van comités die haar terzijde staan en van een verslag over de werking van de comités.

17. Bij de aanvaarding van het tweede comitologiebesluit hebben de Raad en de Commissie de volgende verklaring afgelegd:

De Commissie en de Raad komen overeen dat de bepalingen met betrekking tot de comités die de Commissie in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden bijstaan, die op grond van besluit 87/373/EEG zijn vastgelegd, onverwijld moeten worden aangepast, teneinde deze volgens de passende wetgevingsprocedures met de artikelen 3 tot en met 6 van dit besluit in overeenstemming te brengen.

Deze aanpassing geschiedt als volgt:

- de huidige procedure I wordt de nieuwe raadplegingsprocedure;

- de huidige procedures IIa) en IIb) worden de nieuwe beheersprocedure;

- de huidige procedures IIIa) en IIIb) worden de nieuwe regelgevingsprocedure.

Een wijziging van het type van een comité dat bij een basisbesluit is ingesteld dient per geval plaats te vinden in het kader van de normale herziening van de wetgeving aan de hand van onder meer de criteria van artikel 2.

De aanpassing of wijziging dient te gebeuren met inachtneming van de verplichtingen van de Gemeenschapsinstellingen. Zij mag de verwezenlijking van de doelstellingen van het basisbesluit of de doeltreffendheid van het Gemeenschapsoptreden niet in gevaar brengen."

C - De LIFE-verordening

18. Volgens artikel 1 van de bestreden verordening bestaat de algemene doelstelling van LIFE erin, bij te dragen tot de uitvoering, de actualisering en de ontwikkeling van het communautaire milieubeleid en van milieuwetgeving, met name wat betreft de integratie van het milieuaspect in de andere takken van het beleid, en tot duurzame ontwikkeling in de Gemeenschap. Daartoe is het financieringsinstrument voor het milieu LIFE ingesteld, dat procedurevoorschriften bevat die verband houden met de verstrekking van financiële steun aan projecten die een bijdrage leveren aan deze algemene doelstelling.

19. Artikel 8 van de LIFE-verordening bevat onder meer het financiële kader:

Duur van de derde fase en financiële middelen

1. LIFE wordt in fasen uitgevoerd. De derde fase gaat in op 1 januari 2000 en eindigt op 31 december 2004. Het financiële kader voor de uitvoering van de derde fase (2000-2004) wordt hierbij vastgesteld op 640 miljoen euro.

2. De begrotingsmiddelen die worden uitgetrokken voor de acties waarin deze verordening voorziet, worden jaarlijks ingeschreven in de algemene begroting van de Europese Unie. De begrotingsautoriteit stelt, binnen de perken van de financiële vooruitzichten, de omvang vast van de middelen die voor ieder begrotingsjaar beschikbaar worden gesteld.

[...]."

20. De twintigste overweging van de considerans luidt als volgt:

De maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van deze verordening worden vastgesteld overeenkomstig besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden."

21. Artikel 11 van de bestreden verordening bepaalt:

Comité

1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité (hierna ,het comité genoemd).

2. In de gevallen waarin naar dit lid wordt verwezen, zijn de artikelen 5 en 7 van besluit 1999/468/EG van toepassing, met inachtneming van de bepalingen van artikel 8 van dat besluit.

De in artikel 5, lid 6, van besluit 1999/468/EG bedoelde termijn wordt vastgesteld op drie maanden.

3. Het comité stelt zijn reglement van orde vast."

22. Aan de LIFE-verordening zijn twee verklaringen gehecht van de Commissie en één van de Raad, die samen met de verordening in het Publicatieblad zijn gepubliceerd.

Verklaring van de Commissie

De Commissie neemt nota van het feit dat het Europees Parlement en de Raad het erover eens zijn dat bij de selectie van de projecten de regelgevingsprocedure moet worden toegepast, en niet de beheersprocedure zoals gesteld in het gewijzigde voorstel dat de Commissie naar aanleiding van de tweede lezing in het Parlement indiende.

De Commissie beklemtoont - zoals zij dat ook ter gelegenheid van de vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt heeft gedaan - het belang van een strikte toepassing van de criteria van artikel 2 van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.

De Commissie is de mening toegedaan dat bij de selectie van de projecten de beheersprocedure moet worden gevolgd, aangezien dit een maatregel met aanzienlijke gevolgen voor de begroting is.

De Commissie is van mening dat het negeren van de bepalingen van artikel 2 van besluit 1999/468/EG van de Raad in een zo duidelijk geval als het onderhavige, strijdig is met de letter en de geest van het besluit van de Raad.

De Commissie ziet zich derhalve verplicht in deze kwestie het passende voorbehoud te maken; zij behoudt zich met name het recht voor terzake in de toekomst een procedure bij het Hof in te leiden.

Verklaring van de Raad

De Raad neemt nota van de verklaring van de Commissie over de keuze van de comitéprocedure voor de aanneming door de Commissie van de uitvoeringsmaatregelen in het kader van de LIFE-verordening.

Bij de keuze voor de regelgevingsprocedure bedoeld in artikel 5 van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, heeft de Raad rekening gehouden met de ervaring die in de eerste fase (vanaf 1992) en de tweede fase (vanaf 1996) met de regelgevingsprocedure in het kader van het LIFE-instrument is opgedaan, alsmede met de aard van dit instrument, dat een essentiële rol speelt bij de bescherming van het milieu in de Gemeenschap en bijdraagt aan de uitvoering en de ontwikkeling van het communautaire beleid op dat gebied.

De Raad herinnert eraan dat de in artikel 2 van besluit 1999/468/EG van de Raad genoemde criteria juridisch niet bindend zijn en slechts een indicatief karakter hebben. De Raad is van mening dat het toepassingsgebied van de uitvoeringsbevoegdheden in de onderhavige verordening het gebruik van de regelgevingsprocedure volledig rechtvaardigt.

Verklaring van de Commissie

[...]"

23. De LIFE-verordening bouwt voort op de eerste twee fasen die waren voorzien in verordening (EEG) nr. 1973/92 van 21 mei 1992 (LIFE-I), zoals ingrijpend gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1404/96 van 15 juli 1996 (LIFE-II). De twee laatstgenoemde verordeningen zijn bij de bestreden verordening ingetrokken.

III - Procedure

24. Het beroep is bij de griffie van het Hof op 13 oktober 2000 geregistreerd.

25. De Commissie verzoekt het Hof:

1. de LIFE-verordening nietig te verklaren, voorzover zij de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van het LIFE-programma onderwerpt aan de regelgevingsprocedure van artikel 5 van het tweede comitologiebesluit;

2. de gevolgen van bovengenoemde verordening in stand te houden tot aan de wijziging van de verordening, die zo snel mogelijk na het arrest van het Hof dient plaats te vinden;

3. verweerders in de kosten te verwijzen.

26. Het Parlement en de Raad concluderen tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van de Commissie in de kosten.

27. Bij beschikking van 30 april 2001 heeft de president van het Hof het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement en de Raad. Een hoorzitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2002.

IV - Middelen en voornaamste argumenten van partijen

28. De Commissie merkt preliminair op dat de beginselen en regels als bedoeld in artikel 202 EG een organiek karakter bezitten. Dit vloeit uitdrukkelijk voort uit het feit dat in de zin van artikel 202 EG de voorwaarden voor de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden dienen te beantwoorden" aan de beginselen en regels die de Raad vooraf heeft vastgesteld. Daaruit zou volgen dat elk basisbesluit van de gemeenschapswetgever, ook in het kader van de medebeslissingsprocedure, de aldus vastgestelde regels moet respecteren.

29. Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan. Deze zijn ontleend aan, enerzijds, schending van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit en, anderzijds, schending van letter en doel van dit besluit.

30. In het kader van het middel ontleend aan de inbreuk op artikel 2 van het tweede comitologiebesluit, beroept de Commissie zich op de niet-naleving van de criteria die deze bepaling bevat. Waar artikel 2, sub a, bepaalt dat programma's met aanzienlijke gevolgen voor de begroting volgens de beheersprocedure moeten worden vastgesteld, beoogt het klaarblijkelijk de uitvoering van al die programma's aan die procedure te onderwerpen. De uit hoofde van de LIFE-verordening te treffen uitvoeringsmaatregelen zijn in de ogen van de Commissie klassieke beheersmaatregelen, waarvoor ook in andere communautaire programma's de beheersprocedure is voorzien.

31. Daarnaast stelt de Commissie dat de juridische gevolgen van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit en de verplichtingen die uit deze bepaling voortvloeien, zijn miskend. Volgens de vijfde overweging van de considerans van het tweede comitologiebesluit hebben de criteria van artikel 2 geen bindend karakter. Van artikel 2 kan echter niet elk juridisch effect worden ontkend, aangezien het een juridische bepaling zou zijn en geen politieke verklaring. Indien de Raad louter een indicatieve betekenis had willen toekennen aan de betrokken criteria, had hij er eenvoudigweg van kunnen afzien de criteria in artikel 2 te noemen en ze in een verklaring of in het proces-verbaal van zijn vergadering van 28 juni 1999 kunnen vermelden.

32. Daarom kunnen alleen specifieke gronden rechtvaardigen dat de wetgever in een bijzonder geval afwijkt van de voorziene procedure met vermelding van de redenen waarom hij een andere dan de aanbevolen procedure heeft gevolgd. Voorzover de verklaring die de Raad bij de aanvaarding van de LIFE-verordening heeft afgegeven formeel al in overweging kan worden genomen, volstaat deze volgens de Commissie niet om aan de motiveringsplicht te voldoen. Het argument van de Raad ontleend aan de opgedane ervaring kan slechts de handhaving van de regelgevingsprocedure rechtvaardigen indien ervan wordt uitgegaan dat de criteria van het tweede comitologiebesluit geen enkele bindende werking hebben en volledig genegeerd kunnen worden. Een dergelijke motivering" gaat, aldus de Commissie, in tegen de verklaring van de Raad en de Commissie bij de aanvaarding van het tweede comitologiebesluit, volgens welke de criteria van artikel 2 in aanmerking genomen zullen worden. De Commissie bestrijdt evenzeer het argument ontleend aan de aard van het LIFE-instrument. Zij stelt dat het LIFE-programma bedoeld is om projecten te financieren op vrijwillige basis. Het programma bevat geen verplichtingen voor de lidstaten, noch maatregelen van algemene strekking in de zin van artikel 2, sub b, van het tweede comitologiebesluit.

33. In verband met het middel dat is ontleend aan de schending van de letter en het doel van het tweede comitologiebesluit, betoogt de Commissie dat de keuze van de regelgevingsprocedure voor de uitvoering van het LIFE-programma indruist tegen het in het tweede comitologiebesluit uitdrukkelijk genoemde oogmerk de comitéprocedures te verduidelijken. In het eerste comitologiebesluit kwam geen enkel criterium voor en werd de keuze overgelaten aan de vrije beoordeling van de wetgever. Deze aanpak heeft geleid tot een weinig doorzichtige praktijk, met als gevolg voortdurende moeilijkheden tussen de instellingen, waaraan het tweede comitologiebesluit nu juist een einde beoogt te maken. Door de criteria te miskennen en het LIFE-programma te onderwerpen aan de regelgevingsprocedure, heeft de gemeenschapswetgever wederom een situatie gecreëerd van onvoorzienbaarheid en inconsistentie.

34. De Commissie erkent dat het doel van voorzienbaarheid en consistentie ook door niet-bindende criteria bereikt kan worden. Deze behoren dan echter in een duidelijk geval als bij het LIFE-programma wel toegepast te worden. Een eventueel afwijkende oplossing dient gemotiveerd te zijn, hetgeen in casu geenszins het geval is. De Commissie betoogt dat de gemeenschapswetgever onder het regime van het tweede comitologiebesluit niet kan handelen zoals onder het voorgaande besluit uit 1987, dat geen enkel criterium bevatte voor de keuze van de procedures.

35. Uit de bewoordingen en het systeem van het tweede comitologiebesluit leidt de Commissie af dat er onderscheid bestaat tussen de uitvoeringsmaatregelen die onderworpen moeten zijn aan de beheersprocedure of de raadplegingsprocedure, en de meer algemene maatregelen, die zich op de grens bevinden van uitvoering en regulering en waarop derhalve de regelgevingsprocedure van artikel 5 van het tweede comitologiebesluit van toepassing is. Deze bepaling ziet, aldus de Commissie, met name op maatregelen betreffende de bescherming van de gezondheid en de veiligheid, relatief nieuwe beleidsterreinen voor de Gemeenschap die een snelle aanpassing aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang vergen. Daarentegen kunnen voor de meer traditionele communautaire terreinen als het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid, waar de wetgever reeds een nauwkeurig kader heeft vastgesteld, de uitvoeringsmaatregelen aan de beheersprocedure onderworpen zijn.

36. Anders dan de Raad in zijn verklaring bij de bestreden verordening stelt, volgt hieruit dat de aard van het LIFE-instrument en de werkingssfeer van de uitvoeringsmaatregelen zoals die aan de Commissie zijn toegekend, niet overeenkomen met de strekking van de regelgevingsprocedure, zoals omschreven in artikel 2, sub b, van het tweede comitologiebesluit.

37. Bovendien betoogt de Commissie dat de regelgevingsprocedure niet geschikt is voor de uitvoering van het LIFE-programma. De omstandigheid dat krachtens artikel 5 van het tweede comitologiebesluit de Raad zich in deze procedure tegen een voorstel van de Commissie kan verzetten, waardoor uiteindelijk geen uitvoeringsbesluit wordt genomen, druist in tegen de gedachte van een doeltreffende besluitvorming, die juist ten grondslag ligt aan de beheersprocedure.

38. De Commissie concludeert dat artikel 11 van de bestreden verordening in strijd is met het tweede comitologiebesluit en derhalve nietig verklaard moet worden. Om echter de praktische uitvoering van het LIFE-programma niet te verstoren, verzoekt zij de gevolgen van deze bepaling te handhaven tot de wijziging ervan, die zo snel mogelijk na het arrest van het Hof dient plaats te vinden.

39. Het Parlement betoogt in de eerste plaats dat de Commissie op onjuiste wijze artikel 202 EG uitlegt, en verwerpt het standpunt volgens welke het tweede comitologiebesluit een organiek karakter bezit waaraan de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van een basisbesluit gehouden zou zijn.

40. Er bestaat geen enkele aanwijzing dat de Raad op basis van artikel 202 EG zich bij voorbaat en op abstracte wijze zou moeten vastleggen op de keuze van een bepaalde comitéprocedure. De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 202 EG zou, aldus het Parlement, de democratische controle op de uitvoerende macht beperken. De Commissie pretendeert immers dat artikel 202 EG de rechtsbasis kan vormen voor een besluit van afgeleid recht dat de beoordelingsmarge van de gemeenschapswetgever beperkt in de keuze van de procedure voor de vaststelling van een bepaalde uitvoeringsmaatregel. In het kader van de medebeslissingsprocedure in de zin van artikel 251 EG omvat de term Raad" ook het Parlement. Daardoor zou een orgaan van de wetgevingsautoriteit, te weten het Parlement, zijn deelname aan de medebeslissingsprocedure beperkt zien op grond van het tweede comitologiebesluit, dat is aanvaard in het kader van een besluitvormingsprocedure welke uitsluitend voorziet in een eenvoudige raadpleging van het Parlement.

41. De juiste uitleg van de betrokken bepalingen van artikel 202 EG is, zo meent het Parlement, dat de Raad, die in voorkomend geval samen met het Parlement handelt, de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie kan onderwerpen aan bepaalde procedures. De term voorwaarden" in artikel 202 EG verwijst naar de mogelijkheid van de gemeenschapswetgever om volgens de omstandigheden van elk geval voor een van de mogelijke procedurele alternatieven te kiezen.

42. Het Parlement vindt overigens dat het standpunt van de Commissie tegenstrijdig is daar waar zij enerzijds betoogt dat de criteria van artikel 2 niet juridisch bindend zijn en anderzijds aanvoert dat het niet respecteren ervan door de gemeenschapswetgever de nietigheid met zich meebrengt van het bestreden besluit. Indien de criteria niet bindend zijn - wat de Commissie toegeeft -, kan dat er niet toe leiden dat er een juridische verplichting bestaat voor de gemeenschapswetgever om elk besluit te motiveren waarin van de genoemde criteria wordt afgeweken.

43. In de tweede plaats betoogt het Parlement dat de juridische betekenis die de Commissie toekent aan de criteria van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit niet is terug te vinden in de bewoordingen, het doel en het systeem van het besluit.

44. Het Parlement herinnert eraan dat in de oorspronkelijke versie zoals aanvaard door de Commissie, artikel 2 van het ontwerp voor een tweede comitologiebesluit geredigeerd was in termen die de criteria voor de keuze van de comitéprocedures een bindend karakter zouden geven. De uiteindelijke tekst van de considerans en de bepalingen van het door de Raad vastgestelde besluit, en de gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie, tonen echter duidelijk aan dat het de bedoeling van de communautaire wetgever is geweest aan die criteria een bindend juridisch karakter te onthouden.

45. Anders dan de Commissie meent, zo vervolgt het Parlement, kan uit het gegeven dat de criteria van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit voorkomen in een bindend juridisch instrument, nog niet worden afgeleid dat deze criteria op zichzelf bindend zouden zijn.

46. In de derde plaats betoogt het Parlement dat een vermeende inbreuk op artikel 2 van het tweede comitologiebesluit in geen geval kan leiden tot een nietigverklaring van de bestreden verordening. De redenering van de Commissie komt erop neer dat de verordening onrechtmatig is omdat een keuze is gemaakt voor de regelgevingsprocedure in plaats van de beheersprocedure. In zijn arrest van 10 mei 1995 in de zaak Parlement/Raad diende het Hof te beoordelen of de vervanging door de Raad van een beheerscomité door een reglementeringscomité een wezenlijke wijziging inhield van het voorstel van de Commissie waarover het Parlement geraadpleegd moest worden. Het Hof stelde vast dat het globale evenwicht tussen de aan de Commissie en aan de Raad verleende bevoegdheden niet op beslissende wijze beïnvloed werd door de keuze tussen de twee soorten van betrokken comités. Aangezien de procedures van beheer en reglementering niet ingrijpend zijn aangepast door het tweede comitologiebesluit, moet deze rechtspraak, aldus het Parlement, ook in het onderhavige geval worden toegepast.

47. Bovendien stelt het Parlement onder meer vast dat het verschil tussen beide procedures minimaal is in termen van institutioneel evenwicht tussen de instellingen. Zelfs een inbreuk op artikel 2 van het tweede comitologiebesluit zou niet voldoende serieus zijn om de nietigheid van de bestreden verordening te rechtvaardigen.

48. In zijn verweerschrift wijst de Raad er allereerst op dat de Commissie in haar oorspronkelijke voorstel betreffende de bestreden verordening voorzag in procedure III, variant A, in de zin van het eerste comitologiebesluit, die overeenkomt met de huidige regelgevingsprocedure. Na de inwerkingtreding van het tweede comitologiebesluit is de Commissie van mening veranderd. Een wijziging van haar voorstel is echter nooit gepubliceerd, en de Commissie tracht met het onderhavige beroep een resultaat te verkrijgen dat zij door de gebruikmaking van de prerogatieven die haar door artikel 250 EG zijn toegekend, langs wetgevende weg niet heeft kunnen bereiken. Deze gedraging strookt niet met de geest van loyale samenwerking tussen de instellingen, aldus de Raad.

49. Betreffende de door de Commissie aangevoerde middelen, voert de Raad aan dat de wetgever de letter en de geest van het tweede comitologiebesluit heeft gerespecteerd, aangezien de in artikel 2 vermelde criteria geen bindend karakter kennen en de wetgever de vrijheid heeft ervan af te wijken.

50. Waar het gaat om de voorspelbaarheid en consistentie bij de keuze tussen de comitéprocedures, gaf de Raad bij de vaststelling van het tweede comitologiebesluit niet de voorkeur aan bindende criteria, zoals de Commissie voorstond. De vrees bestond dat een dergelijk rigide stelsel zou leiden tot belangrijke geschillen voor de rechter vanwege de onduidelijke aard van de bewuste criteria door het gebruik van termen als aanzienlijke gevolgen voor de begroting" of essentiële onderdelen van een basisbesluit". Om die reden wijkt de definitieve tekst af van het voorstel. Uit de door de Commissie geciteerde voorbeelden van programma's waarin de beheersprocedure is opgenomen, blijkt dat de gemeenschapswetgever zich in het algemeen laat leiden door de criteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit.

51. Hoewel de Commissie volgens de Raad erkent dat de betrokken criteria geen bindend karakter kennen, gaat zij er bij de uitlegging van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit vanuit dat de Raad slechts in bijzondere gevallen van deze criteria kan afwijken. Zij baseert zich daarbij op de tekst van artikel 202 EG, zonder daarnaar te verwijzen. Volgens de Raad gaat het echter om twee verschillende gevallen. In artikel 202 EG bepaalt het Verdrag zelf dat de Raad de Commissie uitvoeringsbevoegdheden verleent, en dat hij zich slechts in bijzondere gevallen" het recht kan voorbehouden deze rechtstreeks uit te oefenen. Het Hof heeft daaruit een motiveringsplicht afgeleid, die is neergelegd in artikel 1 van het tweede comitologiebesluit. In artikel 2 van het tweede comitologiebesluit is daarentegen geen enkele verwijzing te vinden naar welke bijzondere gevallen dan ook. De eenvoudige verklaring daarvoor is dat artikel 2 van dit besluit, anders dan artikel 202 EG, geen beginsel vastlegt waarvan men slechts in bijzondere gevallen kan afwijken. Deze bepaling geeft enkel een richtsnoer voor handelen. Daaruit valt geen ander nuttig effect af te leiden dan dat de auteur van het besluit elk bindend karakter ervan heeft willen uitsluiten. De Raad zou het aldus vrijstaan om van de door artikel 2 gegeven indicatoren af te wijken. Indien bij een afwijkende keuze een bijzondere motiveringsplicht zou zijn gewenst, dan had de Raad dat wel uitdrukkelijk in het besluit opgenomen.

52. Betreffende de motivering in de bestreden verordening, merkt de Raad op dat de keuze voor een regelgevingscomité in ieder geval wel degelijk gemotiveerd is. Die motivering is te vinden in de twintigste overweging van de considerans en gepreciseerd in de verklaring van de Raad die is opgenomen in het proces-verbaal en gepubliceerd in het Publicatieblad. Daaruit zou blijken dat de Raad rekening heeft gehouden met eerdere ervaringen en met de aard van het instrument. Uit de ervaringen die zijn opgedaan met de uitvoeringsmaatregelen onder de twee voorafgaande programma's, blijkt dat de regelgevingsprocedure een efficiënte uitvoering van de programma's toestaat zonder extra vertragingen. De aard van het instrument dat betrekking heeft op het gehele milieugebied, is zodanig dat het van invloed is op vragen betreffende bijvoorbeeld de inrichting van het grondgebied van de lidstaten of het beheer van waterbronnen, en het instrument gaat daardoor de bewoners van die betrokken gebieden aan. Dat is een reden te meer waarom de Raad het nodig heeft gevonden aan het LIFE-programma niet dezelfde uitvoeringsmodaliteiten te verbinden als in onder meer de door de Commissie genoemde voorbeelden betreffende derde landen, de bevordering van bepaalde activiteiten, of de vergroting van de mobiliteit van de onderdanen van de lidstaten. In deze omstandigheden acht de Raad de keuze voor een regelgevingscomité genoegzaam gemotiveerd in de bestreden verordening, ondanks dat een plicht daartoe volgens hem niet bestaat.

53. De regering van het Verenigd Koninkrijk en Noord-Ierland beperkt haar opmerkingen tot de vraag wat de aard is van de verplichtingen die op de Raad rusten op grond van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit. Uit de bewoordingen en de ontstaansgeschiedenis van dit besluit zou blijken dat deze criteria geen bindend karakter kennen. De enige juridische verplichting die op de gemeenschapswetgever rust, is met deze richtsnoeren rekening te houden. Overigens zou de Raad vrij zijn om de procedure te kiezen die hem goeddunkt.

V - Beoordeling

A - Inleiding

54. De Commissie wenst dat het Hof zich uitspreekt over de rechtmatigheid van de opneming van de regelgevingsprocedure in de LIFE-verordening. Dat moet gebeuren aan de hand van twee middelen die met name zijn ontleend aan de strekking van het tweede comitologiebesluit en de criteria vermeld in artikel 2 ervan. Hoewel het formeel om gescheiden middelen gaat, zijn zij inhoudelijk met elkaar verbonden en de middelen zullen dan ook gezamenlijk worden behandeld. In deze procedure is daarnaast door het Parlement, zij het impliciet, de vraag aan de orde gesteld of het tweede comitologiebesluit op zijn beurt wel verenigbaar is met artikel 202 EG. Ik meen dat de inhoud van het tweede comitologiebesluit inderdaad niet los kan worden gezien van de uitlegging van artikel 202, derde streepje, EG.

55. Dit leidt mij tot de volgende opzet van deze conclusie, in overigens de eerste zaak waarin het Hof uitdrukkelijk wordt gevraagd zich te uiten over het tweede comitologiebesluit. Hierna volgt eerst een globaal overzicht van de geschiedenis en de ratio van het comitologiesysteem (paragraaf B). Vervolgens worden het karakter en de reikwijdte van de betrokken delegatiebepaling in artikel 202 EG onderzocht (paragraaf C). In aansluiting daarop wordt ingegaan op de juridische betekenis van de in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit vermelde criteria en de inhoud van de door de Commissie aan de orde gestelde motiveringsplicht (paragraaf D). Met behulp van al deze ingrediënten kan ten slotte, aan de hand van de inhoud van de LIFE-verordening, de gegrondheid van het beroep van de Commissie worden beoordeeld (paragrafen E en F).

56. De opmerking van de Raad dat de Commissie met de onderhavige procedure een resultaat tracht te bereiken dat zij met behulp van haar wetgevingsprerogatieven overeenkomstig artikel 250 EG niet heeft kunnen verwezenlijken, kan strikt genomen worden opgevat als een ontvankelijkheidsverweer. Zoals ook door de Commissie is gesteld, kan het betoog mijns inziens niet leiden tot aantasting van de ontvankelijkheid. Het staat immers aan de Commissie overeenkomstig artikel 230, tweede alinea, EG beroep tot nietigheid in te stellen tegen een handeling van het Parlement en de Raad gezamenlijk, indien zij meent dat is voldaan aan de beroepsgronden die in deze bepaling staan vermeld. Van de Commissie wordt, als bevoorrecht persoon, niet gevraagd een nadere motivering te geven. Evenals de Raad en de lidstaten hoeft zij geen belang aan te tonen bij het beroep. De beweegredenen die de Commissie heeft gehad voor het instellen van het onderhavige beroep, zijn dus niet relevant voor de ontvankelijkheidsvraag.

B - De geschiedenis van het comitologiesysteem

57. Het fenomeen van de comitologie" heeft zich in het communautaire bestuur ontwikkeld in de eerste helft van de jaren zestig van de vorige eeuw. De comitéprocedures zijn ontstaan in de uitvoeringspraktijk van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Nadat de bevoegdheden van de comités aanvankelijk ad hoc werden vastgesteld, ontstond in de tweede helft van de jaren zestig een zekere stroomlijning doordat de procedures waarin comités optraden zich tot een aantal hoofdprocedures uitkristalliseerden. Vanaf die periode ontstonden ook comitéprocedures op andere beleidsterreinen, zoals de voedselveiligheid, het vervoer, de douane, de financiële dienstverlening en het milieu. Het aantal comités dat de Commissie en de Raad terzijde staat werd in 1996 geschat op in totaal meer dan 600.

58. In de dagelijkse praktijk zijn de comités globaal bekeken van aanzienlijke betekenis voor het communautaire bestuur. De werkelijke invloed van een specifiek comité op de communautaire besluitvorming is afhankelijk van een aantal factoren. In de eerste plaats hangt de invloed samen met de omvang van de bevoegdheden die de gemeenschapswetgever aan de Commissie heeft gedelegeerd, waarbij de eventuele competenties die de gemeenschapswetgever zich in het basisbesluit heeft voorbehouden ook van belang zijn. Daarnaast spelen, zoals in casu, de bevoegdheden die aan de comités in de verschillende procedures zijn toegekend een rol. Een comité kan invloedrijk zijn indien de Raad in een basisbesluit ruime uitvoeringsbevoegdheden verleent aan de Commissie en daaraan een zware" procedure als de regelgevingsprocedure koppelt. Bij wijze van concreet voorbeeld kan worden gewezen op de belangrijke adviserende functie van het Permanent Comité voor levensmiddelen bij het in de handel brengen en de controle van levensmiddelen in de Gemeenschap. Het Permanent Veterinair Comité is voorts bekend geworden bij het nemen van spoedmaatregelen ter beperking van de productie en de handel in de veeteeltsector in geval van BSE, varkenspest of mond- en klauwzeer. De Commissie neemt deze maatregelen na advisering van dit invloedrijke comité. Daarnaast toont de onderhavige zaak aan dat de comités een voorname rol vervullen bij het aanwijzen van publieke en private projecten die in aanmerking komen voor communautaire financiering.

59. Aanvankelijk werden de comités praeter legem opgezet. De comitéprocedures konden echter al spoedig rekenen op voorwaardelijke goedkeuring van het Hof. De rechtspraak heeft randvoorwaarden gesteld aan de inhoud en de omvang van de delegatie van de Raad. Zo moet de Raad in zijn basisverordening de hoofdzaken van de te regelen materie vastleggen. Hij kan niettemin aan de Commissie de algemene bevoegdheden tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften delegeren, zonder dat hij de belangrijkste elementen van de gedelegeerde bevoegdheden behoeft te preciseren. Indien de Raad eenmaal de uitvoeringsbevoegdheid heeft gedelegeerd, is de Commissie binnen de grenzen van de desbetreffende kaderregeling bevoegd om al de noodzakelijke en geschikte maatregelen te nemen voor de uitvoering ervan. De rechtspraak heeft ook criteria gesteld voor de legitieme overdracht van uitvoeringsbevoegdheden aan agentschappen.

60. In verband met de onderhavige zaak is voorts van belang dat het Hof erop toeziet dat het evenwicht tussen de instellingen wordt gegarandeerd en de van tevoren overeengekomen procedures worden nageleefd. De Raad heeft in zijn verweerschrift herinnerd aan het arrest Commissie/Raad, waarin is overwogen dat hij een bijzondere motiveringsplicht heeft in geval van zelfmachtiging. Illustratief is voorts het arrest Duitsland/Commissie van 10 februari 1998. In deze zaak verklaarde het Hof een beschikking van de Commissie ter uitvoering van een basisbesluit nietig wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift. Het in acht te nemen advies van het betrokken permanente comité was vastgesteld zonder dat de Duitse permanente vertegenwoordigers tijdig het in stemming gebrachte ontwerp hadden ontvangen in hun eigen taal en ondanks een formeel verzoek van Duitsland tot uitstel van stemming. Het Hof verwierp daarmee de stelling van de Commissie dat het slechts een geringe vormfout betrof, omdat de Engelse versie tijdig en de Duitse versie slechts met minieme vertraging was toegezonden.

61. Ofschoon de positieve kanten van de comitéprocedures breed zijn erkend, heeft het aan kritiek nooit ontbroken. Het comitologiemechanisme heeft het mogelijk gemaakt dat de Raad op beleidsterreinen met een hoge beslissingsdichtheid veel uitvoerende bevoegdheden aan de Commissie kan delegeren in plaats van de besluitvorming zelf af te doen. Daardoor kan worden voorkomen dat de Raad overbelast raakt. Van meet af aan is terechte kritiek uitgeoefend op deze praktijk, omdat zij tot gevolg kan hebben dat het basisbesluit grotendeels van de materiële inhoud wordt ontdaan. Daarmee kunnen de prerogatieven van het Parlement, als medewetgever, in het geding komen. Het comitologiemechanisme biedt de Raad immers de gelegenheid om in de basistekst algemene normen vast te stellen betreffende onderwerpen die vervolgens via een comitéprocedure worden uitgewerkt en uitgevoerd zonder dat het Parlement daarop nog invloed kan uitoefenen. Dit bezwaar is klemmender geworden naarmate de invloed van het Parlement in het wetgevingsproces is toegenomen. Daarnaast is het complexe en weinig transparante karakter van de veelheid aan comitéprocedures gehekeld, waardoor het uitoefenen van politieke en juridische controle op de werkzaamheden van de comités werd bemoeilijkt. In de derde plaats waren principiële bezwaren mogelijk tegen de comitéprocedure waarin de Raad zijn veto kan uitspreken over de voorgenomen maatregelen van de Commissie zonder daarvoor zelf maatregelen in de plaats te stellen (het zogeheten contra-filet"). Bij die procedure kan het voorkomen dat op zich noodzakelijke maatregelen niet worden genomen.

62. Als reactie op deze kritiek, is in de Europese Akte van 1986 aan het optreden van de comités een verdragsrechtelijke basis gegeven. Artikel 145, derde streepje, EEG-Verdrag (thans artikel 202, derde streepje, EG) bepaalt dat de Raad de uitoefening door de Commissie van uitvoerende bevoegdheden aan voorwaarden" kan onderwerpen, die moeten beantwoorden aan de beginselen en regels" die de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, vooraf met eenparigheid van stemmen heeft vastgesteld. De Raad heeft deze beginselen en regels" in 1987 vastgelegd in het eerste comitologiebesluit.

63. Het eerste comitologiebesluit heeft de toen bestaande procedures in belangrijke mate gecodificeerd. Volgens artikel 1, tweede alinea, van dit besluit kon de Raad de uitoefening van de betrokken uitvoeringsbevoegdheden onderwerpen aan voorwaarden die in overeenstemming moesten zijn met de in de artikelen 2 en 3 van het eerste comitologiebesluit beschreven procedures. Beide bepalingen bevatten in totaal zeven procedures: de adviescomitéprocedure, de beheerscomitéprocedure met twee varianten, de reglementeringcomitéprocedure met twee varianten, en de vrijwaringsprocedure met twee varianten. De alternatieven waarover de Raad beschikte beperkten zich derhalve tot de genoemde procedures, maar de Raad bleef overigens vrij in de keuze voor een bepaalde procedure.

64. Het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft door de invoering van de medebeslissingsprocedure in het huidige artikel 251 EG een impuls gegeven aan de discussie over het gebrek aan invloed van het Europees Parlement in de comitologie. In het geval de besluitvorming verloopt volgens de procedure van artikel 251 EG, kan het Parlement zich verzetten tegen de opneming in een basisbesluit van een comitéprocedure of de keuze van een bepaalde variant indien hij meent dat zijn invloed daarbij te zeer in het gedrang komt. De Raad, het Europees Parlement en de Commissie vonden voor dit gevoelige probleem een oplossing door op 20 december 1994 een interinstitutioneel akkoord te sluiten, dat was bedoeld als tijdelijke regeling van de problematiek in afwachting van een definitieve oplossing die de Intergouvernementele Conferentie van 1996 zou moeten brengen. De Conferentie kwam uiteindelijk echter niet verder dan een verklaring waarin de Commissie werd opgeroepen om uiterlijk eind 1998 een voorstel bij de Raad in te dienen tot wijziging van het eerste comitologiebesluit. Nadat de Commissie al op 16 juli 1998 een voorstel voor een besluit had ingediend, werd het tweede comitologiebesluit op 28 juni 1999 door de Raad aanvaard.

65. Uit de considerans blijkt dat de Raad door de vaststelling van het tweede comitologiebesluit ten opzichte van zijn voorganger de volgende veranderingen heeft nagestreefd:

- opneming van niet-bindende criteria voor de keuze van het type comitéprocedure bij uitvoeringsmaatregelen, teneinde meer consistentie en voorspelbaarheid te bereiken;

- vermindering van het aantal procedures van zeven naar vier en vereenvoudiging van de inhoud van deze procedures;

- verbetering van de betrokkenheid van het Parlement in die gevallen waarin het basisbesluit is vastgesteld volgens de medebeslissingsprocedure van artikel 251 EG, en in het algemeen verbetering van de informatievoorziening aan het Parlement;

- verbetering van de voorlichting van het publiek over de comitéprocedures.

66. In casu is de keuze in het geding tussen de beheers- en de regelgevingsprocedure in de zin van het tweede comitologiebesluit. Deze procedures zijn de opvolgers van de beheerscomitéprocedures en de reglementeringscomitéprocedures in het eerste comitologiebesluit.

67. In de voorgangers van de huidige LIFE-verordening is gekozen voor de lichte versie van de reglementeringscomitéprocedure, procedure III, variant A. In deze procedure adviseerde het comité over het ontwerp van de Commissie van de te nemen uitvoeringsmaatregelen. Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming waren met het advies van het comité, of indien binnen de daarvoor gestelde termijn in het geheel geen advies was uitgebracht, behoorde de Commissie een voorstel in te dienen bij de Raad. De Raad besloot vervolgens met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Indien de Raad na ten hoogste drie maanden geen besluit had genomen, herleefde de beslissingsbevoegdheid van de Commissie: het zogeheten filet". De zwaardere reglementeringscomitéprocedure, procedure III, variant B, kende het contra-filet" waarbij de Raad zich uiteindelijk met gewone meerderheid van stemmen tegen de voorgenomen maatregelen kon uitspreken zonder daarvoor een eigen besluit in de plaats te stellen.

68. De beheerscomitéprocedure in het eerste comitologiebesluit in de lichte versie van procedure II, variant A, kenmerkte zich eveneens door het feit dat de Raad binnen een bepaalde termijn - van ten hoogste één maand - met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zelf een maatregel in de plaats kon stellen van de door de Commissie getroffen maatregel, indien de maatregel van de Commissie niet strookte met het advies van het comité. Wanneer het comité door het ontbreken van de vereiste meerderheid van stemmen niet tot een advies kon komen, was de Raad echter niet bevoegd het voorgenomen besluit van de Commissie te overstemmen. Het verschil met de zwaardere procedure II, variant B, lag onder meer in het feit dat de termijn waarbinnen de Raad bij een afwijkend advies een andersluidend besluit kon nemen, ten hoogste drie maanden bedroeg. Voorts moest de Commissie in variant B de toepassing van de maatregelen bij een afwijkend advies voor een bepaalde termijn uitstellen, terwijl zij daartoe in variant A de bevoegdheid had.

69. Bij een vergelijking met hun voorgangers in het eerste comitologiebesluit, valt het op dat de beheersprocedure, zoals beschreven in artikel 4 van het tweede comitologiebesluit, in belangrijke mate overeenkomt met het beheersmechanisme in het eerste comitologiebesluit. In essentie is de Commissie bevoegd het voorgenomen besluit vast te stellen, indien een andersluidend advies van het comité is uitgebracht en de Raad binnen ten hoogste drie maanden geen besluit neemt, of indien het comité binnen een vastgestelde termijn geen advies heeft uitgebracht. De variant waarin deze maximale beslissingstermijn voor de Raad één maand bedroeg, is komen te vervallen. Een verschil met de oude beheersprocedures is dat de Commissie beslist of de toepassing van de maatregelen wordt uitgesteld voor een termijn van ten hoogste drie maanden, waar in de oude procedure II, variant B, de Commissie gedwongen werd de toepassing van de maatregelen uit te stellen. In dat opzicht is de speelruimte van de Commissie ten opzichte van het eerste comitologiebesluit vergroot.

70. Meer verschillen zijn er tussen de reglementeringscomitéprocedures in de zin van het eerste comitologiebesluit en de huidige regelgevingsprocedure in artikel 5 van het tweede comitologiebesluit, dat in de bestreden verordening van toepassing is verklaard. Enerzijds geldt de procedure van het contra-filet, waarbij de Raad de beslissende stem heeft om de door de Commissie voorgestelde maatregelen niet te aanvaarden, thans standaard voor alle regelgevingstypen. Voorheen kende de in de eerste LIFE-verordening toegepaste lichtere procedure III, variant A, nog het filet-mechanisme. Anderzijds heeft de Commissie bij de regelgevingsprocedure ook meer bewegingsvrijheid gekregen, omdat vanuit haar oogpunt bezien het contrafilet-mechanisme is versoepeld. Zo kan de Raad in laatste instantie nog slechts met gekwalificeerde meerderheid de voorgenomen uitvoeringsmaatregel van de Commissie blokkeren, waar voorheen in procedure III, variant B, besluitvorming met gewone meerderheid van stemmen volstond. Bovendien kan de Commissie altijd een al dan niet gewijzigd voorstel bij de gemeenschapswetgever indienen. Een ander verschil is voorts dat thans de betrokkenheid van het Parlement in het comitologiebesluit is geformaliseerd.

71. Al met al zijn de verschillen tussen de twee procedures in vergelijking met de vergelijkbare procedures in het eerste comitologiebesluit verminderd. Er bestaat echter nog steeds een duidelijk onderscheid tussen de beheers- en de regelgevingsprocedure. Het Parlement in zijn schriftelijke opmerkingen en de vertegenwoordiger van de Raad ter terechtzitting hebben de nog bestaande verschillen tussen de twee procedures mijns inziens ten onrechte gebagatelliseerd. Vanuit de positie van de Commissie bezien, biedt de regelgevingsprocedure immers minder bewegingsruimte dan de beheersprocedure, onder meer door de grotere betrokkenheid van het Parlement en met name door het mechanisme van het contra-filet dat uitsluitend voor de regelgevingsprocedure bestaat.

C - Karakter en reikwijdte van de delegatiebepaling in artikel 202 EG

72. In deze procedure stelt de Commissie zich op het standpunt dat de voorwaarden", respectievelijk de beginselen en regels" van artikel 202 EG een organiek karakter bezitten, waaraan de gemeenschapswetgever gebonden is en waaraan dus secundaire regelgeving moet voldoen. De stelling van de Commissie wordt vooral bestreden door het Parlement, met het betoog dat artikel 202 EG slechts de bevoegdheid heeft geschapen om de uitvoering van regels aan bepaalde procedures te binden.

73. Het Hof heeft in het arrest Duitsland/Commissie van 27 oktober 1992 vastgesteld dat besluit 87/373, als maatregel van afgeleid recht, niets kan toevoegen aan de bepalingen van het Verdrag. Het is in dit verband tevens evident dat de in het tweede comitologiebesluit vervatte voorwaarden geen afbreuk kunnen doen aan de bepaling van artikel 202 EG.

74. Lezing van artikel 202, derde streepje, EG doet veronderstellen dat de Raad bij de regulering van uitvoeringsmaatregelen in een basisbesluit kan kiezen uit een aantal alternatieven. De uitzonderlijke situatie is dat de Raad in bijzondere gevallen" bepaalde uitvoeringsbevoegdheden zelf uitoefent (zelfmachtiging). De hoofdregel luidt dat de Raad de bevoegdheid tot de uitvoering van de regels moet overlaten aan de Commissie. Strikt op grond van de tekst is niet uitgesloten dat de Raad de bevoegdheden delegeert aan de Commissie zonder daarbij nadere eisen te stellen. Die variant doet echter niet meer ter zake, nu de Raad de delegatie van bevoegdheden aan de Commissie heeft onderworpen aan bepaalde voorwaarden" die in overeenstemming dienen te zijn met de beginselen en regels" die hij voorafgaand heeft vastgesteld.

75. De tekst van artikel 202, derde streepje, EG kenmerkt zich door open normen en onbepaalde rechtsbegrippen, waaraan de Raad en in voorkomend geval het Hof nadere invulling moeten geven.

76. In het bijzonder verzuimt het Verdrag de omvang van de delegatiebevoegdheid verder te duiden. Een definitie van het begrip uitvoering" ontbreekt. Zoals eerder opgemerkt, is in de rechtspraak overwogen dat de door de Raad vastgestelde regels een algemeen karakter kunnen hebben, en volstaat het dat de Raad de essentiële elementen vaststelt van de te regelen materie. De verleende delegatiebevoegdheid is echter niet onbeperkt; het is de Raad niet toegestaan de aan het Verdrag ontleende uitvoeringsbevoegdheid ongecontroleerd aan de Commissie over te dragen.

77. Het Verdrag geeft evenmin richtsnoeren voor de inhoud en de omvang van de voorwaarden" die de Raad aan de uitoefening van zijn delegatiebevoegdheden verbindt. Deze voorwaarden dienen slechts te beantwoorden aan beginselen en regels" die de Raad vooraf vaststelt. Hieruit blijkt mijns inziens dat de Raad, indien hij voorwaarden vaststelt, verplicht is bij de keuze van de comitéprocedures zichzelf te onderwerpen aan de beginselen" en regels". Bij de uitwerking daarvan kan de Raad zijn beoordelingsvrijheid echter gedifferentieerd, dat wil zeggen, in meer of mindere mate beperken.

78. Zoals het Parlement stelt, kan op grond van artikel 202, derde streepje, EG geen verplichte keuze voor een bepaalde comitéprocedure in een basisbesluit worden afgeleid. Omgekeerd verzet deze bepaling zich er ook niet tegen dat de Raad zich, op grond van de verplichting tot het vaststellen van voorafgaande voorwaarden, vastlegt op een keuze tussen een beperkt aantal procedurevarianten. Dat moet a fortiori eveneens gelden voor de vastlegging van criteria aan de hand waarvan de procedurekeuze wordt bepaald. Tekstueel bezien impliceert het gebruik van het begrip regels" dat er inhoudelijke criteria kunnen worden gesteld die als grondslag dienen voor de keuze van de gemeenschapswetgever voor een bepaald type procedure. Sterker nog, in het licht van de ontstaansgeschiedenis en de strekking van artikel 202, derde streepje, EG ligt het zelfs voor de hand dat deze bepaling de Raad daartoe de bevoegdheid verleent. Niets verzet zich er bovendien tegen dat de criteria in een dergelijk organiek besluit sui generis ook voor de Raad bindend zijn.

79. Ik acht het argument van het Parlement niet houdbaar dat de erkenning van het organieke karakter van het tweede comitologiebesluit onmogelijk is doordat het afbreuk zou doen aan het beginsel van democratische controle op de uitvoerende macht. Het staat vast dat de invloed van het Parlement bij de aanvaarding van de besluiten die de Raad baseert op artikel 202, derde streepje, EG beperkt is. Het Parlement wordt immers slechts geraadpleegd" in de procedure van de vaststelling van de voorwaarden" die de Raad met eenparigheid van stemmen kan stellen aan de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie. Hoezeer het uit een oogpunt van democratische legitimiteit ook valt te betreuren dat artikel 202, derde streepje, EG tot dusverre niet is aangepast, het is kennelijk een keuze van de verdragsopstellers geweest om het Parlement slechts een bescheiden rol te laten spelen bij de vaststelling van de voorwaarden voor de delegatie van uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie.

80. De controle van het Parlement op door de Commissie te nemen uitvoeringsmaatregelen blijft overigens niet volledig achterwege. Indien een basisbesluit in het kader van de medebeslissingsprocedure wordt vastgesteld, kan het Parlement zijn prerogatieven uitoefenen. Tegen deze achtergrond zijn de gemeenschapsinstellingen in 1994 de in het interinstitutioneel akkoord vastgelegde modus vivendi overeengekomen. Het verklaart eveneens de toegenomen betrokkenheid van het Parlement in het tweede comitologiebesluit in de gevallen waarin het basisbesluit waarbij de Commissie beschikkingsbevoegdheden verkrijgt, volgens de procedure van artikel 251 EG wordt vastgesteld.

81. De bevoegdheden van het Parlement worden bovendien ook om een andere reden niet uitgekleed. Indien de Raad criteria heeft vastgesteld voor de keuze van de comitéprocedure, kan het Parlement op voorhand nagaan welke procedurekeuze voor de hand ligt, en er als medewetgever al bij de vormgeving van het basisbesluit rekening mee houden. Het opnemen van selectiecriteria draagt zodoende bij aan een verbetering van de democratische controle.

82. Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat het tweede comitologiebesluit een organiek karakter heeft en zich, voorzover hier relevant, verdraagt met artikel 202, derde streepje, EG. De Raad is mijns inziens op grond van deze bepaling bevoegd regels en beginselen vast te stellen waarbij het aantal in aanmerking te nemen comitéprocedures wordt beperkt, en criteria te omschrijven voor de keuze van de comitéprocedure.

D - De juridische betekenis van de criteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit

83. Tegen deze achtergrond moeten de juridische effecten van de criteria voor de keuze van de comitéprocedure in het tweede comitologiebesluit worden beoordeeld.

84. Geen van de betrokken partijen betwist dat de gemeenschapswetgever bij de keuze van een bepaald type comitologie kan afwijken van de criteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit. In haar verzoekschrift erkent ook de Commissie dat de criteria niet bindend zijn. De argumenten die daarvoor pleiten zijn inderdaad overtuigend.

85. Bezien we allereerst de tekst van artikel 2, dan geeft het gebruik van de voorwaardelijke wijs in de meeste taalversies een aanwijzing dat de criteria voor de keuze van de beheers- dan wel de regelgevingsprocedure niet bindend zijn.

86. Een meer doorslaggevend argument is dat de vijfde overweging van de considerans van het tweede comitologiebesluit ondubbelzinnig stelt dat de criteria voor de keuze van de comitéprocedures niet bindend" zijn. Hoewel de considerans van een gemeenschapshandeling geen bindende rechtskracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen zelf van die handeling af te wijken, vormt de preambule volgens vaste rechtspraak een belangrijk gegeven voor de uitlegging van het dispositief. Het komt mij voor dat de considerans niet afwijkt van de bepalingen van het besluit. Er is immers een principieel verschil tussen de materiële inhoud van de norm en de juridische bindingsgraad die aan die norm toekomt. De tekst van de considerans moet bovendien worden gelezen in de context van de totstandkoming van het tweede comitologiebesluit. In het oorspronkelijke voorstel leek de Commissie uit te gaan van bindende criteria, maar de Raad heeft deze versie niet aanvaard.

87. Ook de verklaring van de Raad en de Commissie bij het tweede comitologiebesluit bevestigt dat de criteria van artikel 2 van het besluit als niet bindend zijn bedoeld. Gesteld wordt dat de aanpassing of wijziging van de bestaande comitologieprocedures per geval" gewijzigd moeten worden in het kader van de normale herziening van de wetgeving aan de hand van onder meer" de criteria van artikel 2. Zoals de Raad en het Parlement terecht hebben aangevoerd, is het kennelijk de bedoeling geweest de basisbesluiten aan te passen aan de normen van het tweede comitologiebesluit, doch hoeven daarbij de criteria van artikel 2 niet doorslaggevend te zijn. Hieraan valt toe te voegen dat de verbindendheid van de criteria evenmin volgt uit de bewoordingen en de strekking van artikel 202, derde streepje, EG. Regels en beginselen" hoeven niet in alle gevallen bindend te zijn, want ook niet-bindende criteria kunnen, zoals de Commissie heeft toegegeven, een bijdrage leveren aan de doelstellingen van het op deze bepaling gebaseerde tweede comitologiebesluit. Het argument van de Commissie in repliek dat het beter zou zijn geweest in het geheel geen criteria op te nemen, dan wel om die criteria in een verklaring op te nemen, is om die reden niet steekhoudend.

88. Een en ander laat onverlet dat het Hof zich zal moeten uitspreken over de vraag of, en zo ja, in hoeverre de opneming van de criteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit juridische gevolgen heeft. In deze procedure staan twee stellingen tegenover elkaar. Enerzijds zijn de Raad en het Parlement van oordeel dat een afwijkende keuze niet of niet specifiek gemotiveerd hoeft te worden, omdat het de gemeenschapswetgever volledig vrij zou staan de criteria van artikel 2 bij de keuze van de comitéprocedure niet te volgen. Anderzijds meent de Commissie dat een bijzondere motivering ter verklaring van een afwijkende keuze noodzakelijk is.

89. Ik ben het niet eens met het standpunt van de Raad en het Parlement.

90. Om te beginnen valt niet te ontkennen dat ook indicatieve normen in een verder bindend besluit een zeker juridisch effect kunnen hebben. In die zin heeft de Commissie terecht opgemerkt dat de opneming van keuzecriteria in een besluit onmiskenbaar een zekere juridificering tot gevolg heeft gehad, zoals ook andere aspecten van de comitologie binnen het bereik van het recht zijn gebracht. Op voorhand kan dus niet elk juridisch effect aan de criteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit worden ontzegd.

91. De juridische betekenis van de criteria dient overigens niet alleen uit de tekst van artikel 2 en de vijfde overweging van de considerans van het besluit te worden afgeleid. Die betekenis wordt mijns inziens mede bepaald door de strekking van het besluit als zodanig om de voorspelbaarheid en de consistentie bij de keuze van de comitéprocedures te verbeteren. In de vereenvoudiging van deze procedures en het betrekken van het Parlement bij de toepassing van het besluit komt voorts het streven naar meer transparantie en een verbetering van de democratische dekking tot uiting. De gemeenschapswetgever zal zich van deze achtergrond rekenschap moeten geven bij de keuze van een bepaalde comitéprocedure. En mede tegen deze achtergrond zal zijn keuze ook moeten worden beoordeeld.

92. In de wettelijke inkadering van de comitéprocedures, zo blijkt uit het voorgaande, komt een voortschrijdende rechtsontwikkeling tot uiting. Voor de betrekkelijke wanorde van de jaren zestig en zeventig is inmiddels een verdragsrechtelijk kader in de plaats gekomen op grond waarvan de comitéprocedures zijn gecodificeerd en criteria, die bij de keuze daarvan tot leidraad strekken, zijn geformuleerd. Deze transformatie heeft plaatsgevonden onder invloed van veranderende inzichten over de eisen waaraan hedendaags bestuur moet voldoen. Het besef is gegroeid dat democratische controle ook in de uitvoeringsfase noodzakelijk is. Doordat de keuzemogelijkheden zijn beperkt en de keuzen zijn geïndiceerd, zijn voorts de besluitvormingskosten teruggedrongen. De verbetering van de consistentie, voorspelbaarheid en transparantie alsmede de vereenvoudiging van de comitéprocedures hebben een voorlopig eindpunt bereikt in het tweede comitologiebesluit.

93. De toenemende juridische inkadering van de comitéprocedures heeft ertoe geleid dat de oorspronkelijk zeer grote beleidsvrijheid heeft plaatsgemaakt voor gebondenheid van de gemeenschapswetgever aan regels en beginselen", zoals bedoeld door het Verdrag. De omvang en de intensiteit van die gebondenheid verschilt echter nog naar gelang het onderwerp. Het meest opvallend is de gebondenheid aan de keuze uit een beperkt aantal comitéprocedures indien de uitvoeringsmaatregelen van een basisbesluit door de Commissie zullen plaatsvinden met ondersteuning van een comité. Thans is aanvaard dat in een basisbesluit geen andere procedures mogen worden uitgewerkt voor het nemen van uitvoeringsmaatregelen dan de vier die in het tweede comitologiebesluit zijn opgenomen. Tevens zijn in dit besluit onder meer bindende regels gesteld ten aanzien van het reglement van orde van elk comité en voor de toegang van het publiek tot de documenten van de comités.

94. Ook waar het de criteria voor de keuze van de procedure voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen betreft, heeft een kentering plaatsgevonden. Onder vigeur van het eerste comitologiebesluit was de Raad nog volledig vrij. Door het ontbreken van specifieke criteria bestond er voor de gemeenschapswetgever geen juridische noodzaak om de keuze voor een bepaalde comitéprocedure te motiveren. Welnu, deze praktijk is doorbroken met de vaststelling van het tweede comitologiebesluit.

95. Voorop staat dat de Raad de vrijheid behoudt om de criteria van artikel 2 voor de keuze van de beheersprocedure, de regelgevingsprocedure of de raadplegingsprocedure al dan niet te volgen. De criteria zijn niet bindend.

96. De criteria zijn echter evenmin vrijblijvend. Er bestaat thans een potentiële spanning tussen de strekking van het tweede comitologiebesluit en de niet-bindende aard van de selectiecriteria. De Commissie heeft treffend opgemerkt dat de gemeenschapswetgever onder het regime van het tweede comitologiebesluit daarom niet meer kan handelen zoals onder het eerste comitologiebesluit, dat geen enkel criterium bevatte voor de keuze van de procedures. Het tweede comitologiebesluit dwingt de wetgever zich rekenschap te geven van de redenen om de criteria niet te volgen. Het afleggen van die rekenschap vindt plaats in de motivering van zijn beslissing.

97. Wanneer de wetgever op geen enkele wijze uitleg zou hoeven te verschaffen over zijn afwijkende keuze voor een comitéprocedure, zou daarmee iedere substantie aan artikel 2 van het besluit worden ontnomen. Dat staat haaks op de eerder vermelde rechtsontwikkeling naar grotere transparantie en consistentie bij de inschakeling van comités. De criteria beogen ook naar buiten toe een zeker houvast te bieden waar het gaat om de keuze voor een bepaalde comitéprocedure in de basiswetgeving. Dat ze zijn vastgesteld in een bindend besluit met een organiek karakter, schept in dit opzicht zekere verwachtingen. De criteria voldoen bovendien aan de door artikel 202, derde streepje, EG, opgelegde verplichting tot het vaststellen van voorafgaande voorwaarden. Een afwijking van deze criteria, niet-bindende normen die echter essentieel zijn voor de strekking van een overigens bindend besluit, kan niet anders dan restrictief worden uitgelegd.

98. Het terugdringen van het aantal in aanmerking komende comitéprocedures en de vereenvoudiging ervan in overeenstemming met de aard van de besluitvorming, versterkt de werking die aan de keuzecriteria moet worden toegekend. Naarmate immers een procedure meer is afgestemd op de aard van de besluitvorming waarin zij wordt gehanteerd, krijgt de keuze voor een andere procedure meer het karakter van een anomalie. Daarvoor is dan een gedegen motivering des te meer noodzakelijk. In punt 81 van deze conclusie heb ik al uiteengezet dat de keuzecriteria ook het Parlement in staat stellen zijn rol als medewetgever beter te vervullen. Mede daarom dient met die criteria zorgvuldig te worden omgegaan.

99. De plicht tot het motiveren van een afwijkende keuze stemt bovendien overeen met de rechtspraak waarin het Hof de delegatiebevoegdheden van de Raad op het gebied van de uitvoeringsmaatregelen heeft gebonden aan randvoorwaarden. Illustratief is het reeds aangehaalde arrest Commissie/Raad van 24 oktober 1989, waarin is overwogen dat in de bijzondere gevallen" waarin de Raad bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks kan uitoefenen, een dergelijke beslissing omstandig moet worden gemotiveerd". Het Hof gaat er klaarblijkelijk van uit dat in toegestane uitzonderingsgevallen een gekwalificeerde motiveringsplicht bestaat. Om de hierboven uiteengezette gronden bestaat een analoge verplichting indien de Raad de keuze maakt voor een type comitéprocedure dat niet strookt met de criteria van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit.

100. Indien moet worden aangenomen dat de keuzecriteria van artikel 2 van het besluit een zekere juridisch effect sorteren, waaruit ten minste een verplichting tot het motiveren van een daarvan afwijkende keuze voortvloeit, dient deze motivering zodanig te zijn dat zij vatbaar is voor een, zij het marginale, toetsing door de gemeenschapsrechter. Dat kwalificeert de verplichting tot motivering nader, in die zin dat afwijkende keuzen niet door standaardformules kunnen worden gedekt. De motivering dient de specifieke zakelijke of functionele redenen voor de afwijking te bevatten. Was dat anders, dan zou de afwijkende keuze zich aan de controle van de gemeenschapsrechter onttrekken.

101. Slechts indien aan het motiveringsvereiste is voldaan, kan de Raad rechtmatig van de door artikel 2 van het besluit vastgestelde criteria afwijken. Is niet adequaat aan het motiveringsvereiste voldaan, dan dient het Hof in mijn ogen de nietigheid van de desbetreffende regeling vast te stellen. Een inbreuk op een dergelijk wezenlijk vormvoorschrift leidt daartoe.

102. De Raad heeft zich ter terechtzitting afgevraagd of een dergelijke motiveringsplicht zou moeten voortvloeien uit de algemene bepaling van artikel 253 EG, dan wel of het een bijzondere verplichting betreft die zou moeten worden afgeleid uit artikel 2 van het tweede comitologiebesluit, al dan niet in samenhang met artikel 202 EG.

103. Naar mijn mening gaat het om een bijzondere verplichting die niettemin kan worden afgeleid uit de algemene motiveringsplicht van artikel 253 EG. Volgens vaste rechtspraak moet de betreffende deze bepaling vereiste motivering aan de hand van de aard van de betrokken handeling worden beantwoord. De algemene motiveringsplicht veronderstelt dat op duidelijke en ondubbelzinnige wijze de redenen van de instelling waarvan de handeling in het geding is, kenbaar gemaakt worden, zodat belanghebbenden in staat zijn de rechtvaardigingsgronden voor de genomen maatregel te kennen en het Hof zijn controlerende functie kan uitoefenen. Of een motivering deugdelijk is, moet bovendien niet alleen worden beantwoord aan de hand van haar inhoud, maar ook aan de hand van de context van het besluit en van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Andere factoren die het Hof in aanmerking neemt bij de motiveringseis zijn de omstandigheden van het geval, de inhoud van het besluit, de aard van de aangevoerde middelen en het belang dat betrokkenen bij het verkrijgen van een nadere uitleg kunnen hebben.

104. Het vereiste van een deugdelijke motivering volgens artikel 253 EG is aldus flexibel en de inhoud ervan kan variëren naar gelang de omstandigheden van het geval. Toegepast op de onderhavige situatie, ligt het voor de hand dat naarmate de feitelijke keuze voor een comitéprocedure verder van de door artikel 2 van het tweede comitologiebesluit geïndiceerde keuze afwijkt, de inhoud van de motivering aan hogere eisen moet voldoen.

105. In dit verband moet het argument worden verworpen dat de criteria de transparantie zouden hebben vergroot, omdat ze toch in ieder geval een richtsnoer opleveren voor de keuze van de procedure voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen. Die transparantie bestaat slechts indien de criteria in de praktijk ook worden gevolgd. Ik ben van mening dat de richtsnoeren bij willekeurige toepassing geen wezenlijke bijdrage leveren aan deze doelstelling van het tweede comitologiebesluit.

106. Ook de overige door het Parlement en de Raad aangevoerde argumenten ter bestrijding van het standpunt van de Commissie moeten mijns inziens worden verworpen.

107. Het betoog van het Parlement dat de opvatting van de Commissie paradoxaal is doordat zij enerzijds erkent dat de criteria niet juridisch bindend zijn, maar anderzijds beweert dat het niet respecteren van de criteria door de gemeenschapswetgever moet leiden tot nietigheid, gaat voorbij aan de bijzondere functie van het motiveringsbeginsel. Hoewel de in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit vermelde selectiecriteria niet dwingend zijn, in de zin dat de gemeenschapswetgever daarvan mag afwijken, dient hij de redenen daarvoor wel terdege te motiveren. Schending van deze rechtsplicht heeft nietigheid als sanctie.

108. De Raad meent voorts dat indien hij daadwerkelijk een bijzondere motiveringsverplichting had gewenst in de gevallen waarin wordt afgeweken van de criteria van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit, hij deze wel in het besluit tot uitdrukking had gebracht. Zo'n specifieke verplichting is ook, onder invloed van de rechtspraak van het Hof, te vinden in artikel 1 van het tweede comitologiebesluit in de gevallen waar de Raad de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden aan zichzelf voorbehoudt. De motiveringsplicht en de eisen waaraan deze moeten voldoen worden echter bepaald, zo meen ik, door de inhoud en de aard van de handeling die moet worden gemotiveerd. Daarvoor is niet vereist dat zij specifiek worden omschreven in een gemeenschapsbesluit. Het bestaan ervan vindt zijn grondslag in artikel 253 EG. Dat de Raad in artikel 1 van het tweede comitologiebesluit de rechtspraak van het Hof heeft gecodificeerd volgens welke bij zelfmachtiging een gekwalificeerde motiveringsplicht geldt, doet hieraan niet af.

109. Vervolgens moet worden ingegaan op het door de Raad zijdelings aan de orde gestelde argument dat de criteria van artikel 2 dusdanig vaag zijn dat een deugdelijke motivering moeilijk voorstelbaar is. Indien de Raad dit argument ernstig zou nemen, diskwalificeert hij daarmee het nota bene door hemzelf genomen besluit als vrijblijvend en onhanteerbaar. Het argument is overigens onjuist. Ondanks het gebruik van termen als aanzienlijke gevolgen voor de begroting" of essentiële onderdelen van een basisbesluit", zijn de verschillen in de context waarvoor de afzonderlijke comitéprocedures zijn bedoeld, duidelijk. Dat wordt in casu ook niet betwist. Waar uitvoeringsmaatregelen primair het beheer van programma's betreffen, is de beheersprocedure of eventueel de raadgevingsprocedure van toepassing. Indien de uitvoeringsmaatregelen zich in de overgangszone bevinden van uitvoering en regulering, is de regelgevingsprocedure het meest geëigend. Juist van de Raad, de instelling die de criteria heeft vastgesteld - en daartoe ook uitsluitend bevoegd is - mag worden verwacht dat hij aan deze wel terdege selecterende normen een invulling geeft door een klaarblijkelijk afwijkende keuze te motiveren.

110. Met de Commissie ben ik van mening dat het argument dat het Parlement heeft ontleend aan het arrest van 19 mei 1995 in de zaak Parlement/Raad om te betogen dat een inbreuk op artikel 2 van het tweede comitologiebesluit in geen geval kan leiden tot enige nietigverklaring van de LIFE-verordening, niet steekhoudend is. In die zaak voorzag een voorstel van de Commissie tot wijziging van het TACIS-programma voor bijstand aan de voormalige Sovjet-Unie en sommige buurlanden in een beheersprocedure, als bedoeld in procedure II, variant B, van besluit 87/373. De Raad koos uiteindelijk voor een reglementeringsprocedure, als bedoeld in procedure III, variant A, van het eerste comitologiebesluit. De betrokken TACIS-verordening was gebaseerd op verdragsbepalingen die het Parlement een recht tot raadplegen gaven. In casu oordeelde het Hof dat het globale evenwicht tussen de aan de Commissie en de aan de Raad verleende bevoegdheden niet op beslissende wijze beïnvloed was door de keuze voor een andere dan de oorspronkelijk voorgestelde comitéprocedure, zodat er geen wezenlijke wijziging was aangebracht in het voorstel van de Commissie en het Parlement niet opnieuw geraadpleegd hoefde te worden.

111. In het onderhavige geval gaat het echter niet om een beweerdelijk gebrek in de totstandkomingsprocedure. Het betreft hier de vraag of het schenden van het motiveringsvereiste een schending van een wezenlijk vormvoorschrift oplevert die tot nietigheid kan leiden, en het antwoord daarop is mijns inziens bevestigend. Deze schending kon ten tijde van de feiten in de zaak C-417/93 nog niet aan de orde zijn, omdat destijds in het eerste comitologiebesluit criteria ontbraken voor de keuze van de procedure voor de uitvoeringsmaatregelen.

E - Is de keuze van de comitéprocedure in de LIFE-verordening in overeenstemming met de criteria van het tweede comitologiebesluit en, zo nee, is dan voldaan aan de motiveringsplicht?

112. Op grond van het voorgaande moet vervolgens worden onderzocht of de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van de LIFE-verordening de comitéprocedure heeft gekozen conform de niet-bindende selectiecriteria in artikel 2 van het tweede comitologiebesluit. Is dat niet het geval, dan rijst de vraag of genoegzaam aan de plicht tot motivering van de afwijkende keuze is voldaan.

113. Dienaangaande zal eerst dieper worden ingegaan op de context van de comitéprocedure in de LIFE-verordening.

114. Het betreft hier de delegatie van uitvoeringsbevoegdheden met gevolgen voor de communautaire begroting. De LIFE-verordening bevat procedurevoorschriften die verband houden met de verstrekking van financiële steun aan projecten die een bijdrage leveren aan de uitvoering en de ontwikkeling van het communautaire milieubeleid en van de milieuwetgeving. Bij de verstrekking van de gelden heeft de gemeenschapswetgever de Commissie een centrale rol gegund.

115. De rechtmatigheid van de delegatie aan de Commissie tot het nemen van uitvoeringsmaatregelen met budgettaire consequenties staat niet ter discussie. Het Hof heeft in het arrest Commissie/Raad geoordeeld dat de Raad op grond van artikel 2, derde streepje, EG, de Commissie bevoegd kan verklaren om individuele besluiten te nemen, wanneer deze besluiten financiële implicaties hebben.

116. De LIFE-verordening legt voor de duur van de derde fase die loopt van 31 december 1999 tot 31 december 2004 de financiële middelen vast. Voor de begrotingsautoriteit is deze vastlegging in de begrotingsprocedure in beginsel een gegeven feit. Concreet wordt in artikel 8 het financiële kader voor de uitvoering van de derde fase vastgesteld op 640 miljoen euro. De begrotingsmiddelen worden ingeschreven in de algemene begroting van de Europese Unie, aldus dezelfde bepaling. De begrotingsautoriteit stelt de omvang vast van de middelen die voor ieder begrotingsjaar beschikbaar worden gesteld.

117. Het complete LIFE-programma bestaat uit de drie thematische onderdelen LIFE-Natuur (artikel 3), LIFE-Milieu (artikel 4) en LIFE-Derde Landen (artikel 5), die elk specifieke doelstellingen kennen. Artikel 2 bevat de algemene criteria en vervolgens wordt in de verordening per onderdeel aangegeven wat de bijzondere criteria zijn waar projecten aan moeten voldoen om voor steun in aanmerking te kunnen komen. Per onderdeel wordt eveneens aangeven welke vorm de financiële steun aanneemt, wat het maximale financieringspercentage bedraagt en eventueel welke eigen bijdrage van de begunstigden wordt verwacht.

118. Bij de selectie van de projecten die voor financiering door de Gemeenschap in aanmerking komen, speelt de comitéprocedure een rol. Die procedure verloopt in grote lijnen als volgt:

- Voorstellen voor te financieren projecten worden door de lidstaten aan de Commissie doorgeleid. De Commissie stuurt de lidstaten een samenvatting van de ontvangen voorstellen toe.

- Ten aanzien van de voor financiering in het kader van LIFE-Natuur en LIFE-Milieu in aanmerking genomen projecten wordt de comitéprocedure toegepast zoals vermeld in artikel 11 van de verordening.

- Artikel 11, lid 2, verklaart de artikelen 5 en 7 van het tweede comitologiebesluit van toepassing. Daardoor geldt de regelgevingsprocedure in de zin van dat besluit.

- Op initiatief van de Commissie en na raadpleging van het betrokken comité wordt in het kader van LIFE-Natuur en LIFE-Milieu met betrekking tot bepaalde te financieren begeleidende maatregelen opgeroepen tot het indienen van blijken van belangstelling. Deze worden, met vermelding van de vereiste specifieke criteria, in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt.

- Overeenkomstig artikel 4, lid 4, worden in het kader van LIFE-Milieu voor demonstratieprojecten door de Commissie met toepassing van de procedure van artikel 11 - derhalve de regelgevingsprocedure - richtsnoeren vastgesteld die in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen worden bekendgemaakt. De richtsnoeren dienen, aldus deze bepaling, de synergie te bevorderen tussen de demonstratieprojecten en de leidende beginselen van het communautaire milieubeleid met het oog op duurzame ontwikkeling.

- Voor LIFE-Natuur en LIFE-Milieu stelt de Commissie een tot de lidstaten gericht kaderbesluit vast houdende de geselecteerde voorstellen en tot de begunstigden gerichte individuele beschikkingen betreffende het steunbedrag, de financierings- en controleregelingen alsmede alle specifieke technische voorwaarden in samenhang met het goedgekeurde project. Voor LIFE-Derde Landen sluit de Commissie met betrekking tot de goedgekeurde projecten een contract met de begunstigden waarin het bedrag van de financiële steun, de financierings- en controleregelingen alsmede alle specifieke technische voorwaarden in samenhang met het goedgekeurde projecten worden vastgesteld. De lijst van de geselecteerde voorstellen wordt aan de lidstaten meegedeeld.

119. Uit deze beschrijving vloeit voort dat de LIFE-verordening, in de bewoordingen van artikel 1 van het tweede comitologiebesluit, een klassiek basisbesluit" betreft waarin de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen aan specifieke procedurevoorwaarden" zijn onderworpen. De verordening maakt een duidelijk onderscheid tussen het wetgevingsgedeelte, waarin de doelstellingen van het programma, de criteria voor toekenning van financiële steun en de principiële keuze voor comitologie zijn vervat, en de uitvoeringsmaatregelen in de vorm van de selectie van de concrete projecten die voor financiering in aanmerking komen. De gemeenschapswetgever heeft ervoor gekozen de bevoegdheden tot het nemen van uitvoeringsmaatregelen te delegeren aan de Commissie, die moet handelen met inachtneming van de regelgevingsprocedure. De basisverordening biedt de gemeenschapswetgever geen enkele mogelijkheid om, al dan niet in speciale gevallen, van de in de verordening neergelegde procedure tot de verstrekking van financiële steun af te wijken. Er is derhalve niet voorzien in zelfmachtiging. Slechts door de basisverordening zelf aan te passen, kan de delegatieverlener de bevoegdheidsverdeling herzien zoals die is neergelegd in de LIFE-verordening.

120. Aangekomen bij de concrete beoordeling van de door de Commissie aangevoerde middelen, doet zich ten eerste de vraag voor of de gemeenschapswetgever in het licht van de criteria van artikel 2 van het tweede comitologiebesluit de correcte comitéprocedure heeft vastgesteld. Ik ben het met de Commissie eens dat objectief bezien in het kader van de LIFE-verordening een keuze gemaakt had moeten worden voor het type beheersprocedure in plaats van het type regelgevingsprocedure. Naar mijn indruk betreft het in casu de uitvoering van programma's met aanzienlijke gevolgen voor de begroting" in de zin van artikel 2, sub a, van het tweede comitologiebesluit.

121. Niet valt te ontkennen dat de vastlegging van een totaal bedrag van 640 miljoen euro, wat neerkomt op jaarlijks gemiddeld 108 miljoen euro, zowel in absolute zin als gerelativeerd naar het percentage van de totale uitgaven voor milieubescherming of zelfs de onderafdeling waartoe de begroting voor milieu behoort, leidt tot aanzienlijke" gevolgen voor de begroting". Dit wordt door de Raad en het Parlement ook niet betwist. Relatief geringe jaarlijkse uitgaven kunnen over vele jaren tezamen genomen een grote financiële inspanning vormen. En in vergelijking tot de kredieten die voor aanverwante communautaire beleidsterreinen zijn vastgelegd, zoals consumentenaangelegenheden en volksgezondheid, liggen de geplande uitgaven voor het LIFE-programma aanzienlijk hoger.

122. De LIFE-verordening heeft bovendien betrekking op klassieke uitvoeringsmaatregelen die bestaan uit het vaststellen van gunningscriteria, het selecteren van projecten en het daadwerkelijk toekennen van gelden. Dit zijn bij uitstek maatregelen die passen bij de beheersprocedure, zoals dat ook in andere communautaire programma's is voorzien. De Commissie heeft in haar stukken verwezen naar programma's betreffende de samenwerking met een derde land, de bevordering van efficiënt gebruik van energie, en de bevordering van mobiliteit op onderwijsgebied. Anders dan de Raad meent, zijn deze programma's vergelijkbaar met het LIFE-programma. Het betreft immers in alle gevallen financiële programma's met een jaarlijks budget dat redelijk overeenkomt met dat van het LIFE-programma, en waarbij de desbetreffende comités eveneens als taak hebben de Commissie te ondersteunen in het proces van de distributie van de gelden. Dat het LIFE-programma eventueel betrekking heeft op het gehele milieugebied en van invloed kan zijn op zaken die de bewoners van de lidstaten rechtstreeks aangaan, lijkt mij niet relevant voor wat betreft het bepalen van het karakter van de uitvoeringsmaatregelen.

123. Het feit dat de Commissie overeenkomstig artikel 4 van de LIFE-verordening en met toepassing van de regelgevingsprocedure richtsnoeren" dient vast te stellen voor demonstratieprojecten, is mijns inziens evenmin van invloed op de keuze voor de beheersprocedure. Het betreft hier een praktische handleiding die erop gericht is de potentiële kandidaten te informeren over de aard van de projecten die voor LIFE-financiering in aanmerking komen. Met de richtsnoeren worden de condities gesteld op grond waarvan projecten in aanmerking komen voor financiering. Dat is een noodzakelijke voorwaarde voor een niet-willekeurige selectie. In die zin zijn ze nauw verbonden met de tenuitvoerlegging van het programma en kan niet worden gesproken van maatregelen van algemene strekking die ten doel hebben essentiële onderdelen van een basisbesluit toe te passen" in de betekenis van artikel 2, sub b, van het tweede comitologiebesluit.

124. Ik constateer dat getoetst aan de criteria van artikel 2 van het besluit, de verkeerde procedure, dat wil zeggen de regelgevingsprocedure, is gekozen waar de beheersprocedure geïndiceerd was. De tweede vraag luidt dan of is voldaan aan de motiveringseis ter verklaring van de afwijkende keuze voor de regelgevingsprocedure.

125. De considerans van de verordening bevat geen motivering voor de keuze van de gemeenschapswetgever. De twintigste overweging maakt slechts melding van het feit dat gebruik wordt gemaakt van een comitéprocedure voor de uitvoering. Ook in het dispositief van de verordening is geen onderbouwing aan te treffen. De enige motivering staat in de verklaring die de Raad heeft vastgesteld als reactie op het dreigement van de Commissie een procedure voor het Hof te starten. De kern van de verklaring van de Raad is dat hij rekening heeft gehouden" met de ervaringen opgedaan in de eerste twee fasen van het LIFE-programma, alsmede met de aard van dit instrument dat een essentiële rol speelt bij de bescherming van het milieu in de Gemeenschap en bijdraagt aan de uitvoering en de ontwikkeling van het communautaire beleid op dat gebied".

126. Dienaangaande merk ik allereerst op dat het de transparantie niet ten goede komt wanneer op basis van verklaringen over en weer van de betrokkenen in het besluitvormingsproces de onderliggende motieven voor een besluit moeten worden afgeleid. Daarbij komt dat het Parlement zich als medewetgever niet uitdrukkelijk heeft uitgelaten over de verklaring van de Commissie, waar een gezamenlijke verklaring van de Raad en het Parlement voor de hand zou hebben gelegen. Dat doet op zichzelf al afbreuk aan de geloofwaardigheid van de verklaring van de Raad als motivering" voor de afwijkende comitékeuze. De door de vertegenwoordiger van de Raad ter terechtzitting gemaakte opmerking dat het Parlement impliciet zou hebben ingestemd met de afgelegde verklaring en wellicht heeft nagelaten een expliciete verklaring op te stellen vanwege de delicate positie van het Parlement in deze procedure, komt op mij niet echt geloofwaardig over. Het kan mijns inziens het ontbreken van een standpunt van het Parlement - als medewetgever - nooit rechtvaardigen.

127. De rechtspraak van het Hof suggereert dat bij de uitlegging van de gemeenschapshandelingen rekening gehouden kan worden met de door de instellingen afgelegde verklaringen indien en voorzover de inhoud ervan voor de justitiabelen kenbaar is. In casu is de verklaring in het Publicatieblad kenbaar gemaakt. De verklaring heeft daarmee een zekere juridische betekenis, doch is naar mijn mening niet toereikend om de afwijkende keuze voor de regelgevingsprocedure afdoende te motiveren.

128. De verwijzing naar de voortzetting van de bestaande praktijk" is als motivering voor de keuze van de regelgevingsprocedure niet overtuigend. De context heeft zich immers gewijzigd doordat de Raad ongeveer een jaar voor de vaststelling van de LIFE-verordening het tweede comitologiebesluit had aanvaard. Daarin zijn voor het eerst criteria opgenomen voor de keuze van de procedure voor het treffen van uitvoeringsmaatregelen. Het Hof heeft recentelijk nog gesteld dat indien de omstandigheden van het geval zich wijzigen, de motivering niet identiek mag zijn. Van de gemeenschapswetgever mocht daarom worden verlangd dat hij de keuze voor de regelgevingsprocedure in plaats van de beheersprocedure deugdelijk zou hebben gemotiveerd.

129. De verwijzing naar de aard van het instrument" levert evenmin een steekhoudende motivering op. Integendeel, de aard van het LIFE-programma als financieringsinstrument veronderstelt juist dat de beheersprocedure de terechte keuze zou zijn geweest. De aanvullingen in de verklaring dat het LIFE-instrument een essentiële rol speelt bij de bescherming van het milieu in de Gemeenschap" en bijdraagt aan de uitvoering en de ontwikkeling van het communautaire beleid op dat gebied" zien bovendien eerder op de doelstellingen van het wetgevende deel van de bestreden verordening dan op de aard van de uitvoeringsmaatregelen.

130. Aangezien de LIFE-verordening mijns inziens is vastgesteld onder miskenning van de motiveringsverplichting, bestaan er gronden voor het Hof de handeling wegens schending van een wezenlijk vormvereiste nietig te verklaren.

F - De (gedeeltelijke) nietigverklaring van de LIFE-verordening

131. Het Parlement heeft gesteld dat een eventuele inbreuk op artikel 2 van het tweede comitologiebesluit in geen geval zou kunnen leiden tot nietigverklaring van de bestreden verordening, onder meer omdat het verschil tussen beide procedures slechts minimaal zou zijn.

132. Dit argument is echter niet houdbaar. Deze omstandigheid kan in geen geval een grond opleveren om af te zien van de nietigverklaring wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift. Bovendien bestaan er, zoals aangegeven, wel degelijk essentiële verschillen tussen de beheers- en de regelgevingsprocedure in de zin van het tweede comitologiebesluit.

133. De Commissie heeft het Hof echter verzocht de LIFE-verordening slechts gedeeltelijk nietig te verklaren, namelijk voorzover daarin de uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld overeenkomstig de regelgevingsprocedure in de zin van het tweede comitologiebesluit.

134. Hierbij doet zich een complicatie voor die door geen van de partijen is aangeroerd. Denkbaar is dat het Hof niet kan voldoen aan het verzoek van de Commissie, omdat de keuze voor de procedure van de uitvoeringsmaatregelen een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de verordening. De LIFE-verordening zou dan in zijn geheel nietig verklaard moeten worden. Volgens vaste rechtspraak is gedeeltelijke nietigverklaring immers alleen mogelijk voorzover het gedeelte waarop deze verklaring betrekking heeft, niet onafscheidelijk met het geheel van de handeling samenhangt, zodat deze handeling zonder het bestanddeel waarvan gedeeltelijke nietigverklaring wordt gevraagd niet langer rechtsgevolgen teweeg kan brengen. Indien het Hof echter de LIFE-verordening in haar geheel nietig zou verklaren, beslist hij ultra petita, omdat de door hem uitgesproken nietigverklaring niet verder kan gaan dan wat de verzoeker heeft gevorderd. De eventuele nietigverklaring van de overige bestanddelen van de LIFE-verordening behoren niet tot het voorwerp van het door hem te beslechten geschil. Het Hof zou zich dan, met andere woorden, niet-ontvankelijk moeten verklaren.

135. Derhalve dient te worden onderzocht of de LIFE-verordening gedeeltelijk nietig verklaard kan worden, namelijk voorzover daarin de uitvoeringsmaatregelen worden onderworpen aan de regelgevingsprocedure, zonder dat daardoor de wezenlijke inhoud van de verordening wordt gewijzigd. Meer in concreto doet zich de vraag voor of het type comitéprocedure een onlosmakelijk geheel vormt met de doelstelling en de opzet van het LIFE-programma.

136. Hoe belangrijk ik de keuze voor de juiste comitéprocedure ook vind, het lijkt mij niet dat het Hof zich onbevoegd moet verklaren omdat het gedwongen zou zijn de volledige nietigheid van LIFE-verordening vast te stellen. De keuze voor de regelgevingsprocedure in artikel 11 kan mijns inziens worden losgemaakt van de overige bepalingen van de bestreden verordening.

137. Ten eerste doet een gedeeltelijke nietigverklaring van de keuze voor de regelgevingsprocedure niet wezenlijk afbreuk aan het wetgevende gedeelte van de verordening. Weliswaar bevat de LIFE-verordening specifieke procedurevoorschriften voor de toekenning van financiële steun aan milieuprojecten, maar de doelstellingen van het programma en de algemene criteria en voorwaarden voor steunverlening blijven overeind. Ten tweede heeft de vaststelling van de schending van een wezenlijk vormvoorschrift wegens een ontoereikende motivering niet automatisch tot gevolg dat de regelgevingsprocedure als zodanig niet zou kunnen voorkomen in het LIFE-programma. Het staat de gemeenschapswetgever immers vrij om van de door artikel 2 van het tweede comitologiebesluit genoemde criteria af te wijken, mits dit maar deugdelijk gemotiveerd gebeurt.

138. In het geheel genomen is bovendien geen van de betrokken instellingen en partijen gebaat bij een onnodige vertraging van de uitvoering van het LIFE-