Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 25 november 1998. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk Spanje. - Niet-nakoming - Niet-omzetting van richtlijn 76/464/EEG. - Zaak C-214/96.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-07661



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Lidstaten - Verplichtingen - Uitvoering van richtlijnen - Niet-nakoming - Rechtvaardiging - Ontoelaatbaarheid

(EG-Verdrag, art. 169)

2 Beroep wegens niet-nakoming - Onderzoek van gegrondheid door Hof - In aanmerking te nemen situatie - Situatie bij verstrijken van in met redenen omkleed advies gestelde termijn

(EG-Verdrag, art. 169)

3 Milieu - Waterverontreiniging - Richtlijn 76/464 - Verplichting tot opstelling van specifieke programma's ter vermindering van verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen - Draagwijdte

(Richtlijn 76/464 van de Raad, art. 7)

Samenvatting

1 Een lidstaat kan zich niet beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen.

2 In het kader van een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden.

3 De programma's die de lidstaten ingevolge artikel 7 van richtlijn 76/464 moeten opstellen ter vermindering van de verontreiniging van de continentale wateren en de territoriale zeewateren door de onder lijst II van de bijlage bij de richtlijn vallende stoffen, moeten specifiek zijn en, overeenkomstig lid 3 van voornoemde bepaling, kwaliteitsdoelstellingen voor de betrokken wateren bevatten. Dergelijk programma's zijn immers een handeling die de bescherming van de wateren tegen die verontreiniging in een bepaalde samenhangende vorm dienen te regelen, waardoor onder meer de verschillende in de lidstaten geldende regelingen tot bescherming van de wateren kunnen worden vergeleken.

Als een programma in de zin van artikel 7 van de richtlijn kan derhalve niet worden aangemerkt een regeling die slechts een reeks van op zichzelf staande normatieve maatregelen is, die geen samenhangend stelsel van kwaliteitsdoelstellingen voor een bepaalde waterloop of waterbekken kunnen vormen.

Partijen

In zaak C-214/96,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door R. Wainwright, juridisch hoofdadviseur, en F. Castillo de la Torre, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,$

verzoekster,

tegen

Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door P. Plaza García, abogado del Estado, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard E. Servais 4-6,$

verweerder,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de programma's tot vermindering van de verontreiniging van de wateren voor de stoffen van lijst II op te stellen en aan de Commissie mee te delen, zoals vereist in artikel 7, lid 1, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), de krachtens het EG-Verdrag en artikel 7 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, kamerpresident, G. Hirsch (rapporteur), J. L. Murray, H. Ragnemalm en K. M. Ioannou, rechters,

advocaat-generaal: A. Saggio

griffier: R. Grass

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 juni 1998,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 25 juni 1996, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet de programma's tot vermindering van de verontreiniging van de wateren voor de stoffen van lijst II op te stellen en aan de Commissie mee te delen, zoals vereist in artikel 7, lid 1, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23; hierna: "richtlijn"), de krachtens dit Verdrag en artikel 7 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De richtlijn

2 Volgens artikel 1 is de richtlijn van toepassing op oppervlaktewateren in het binnenland en op kustwateren, op territoriale zeewateren en op grondwateren.

3 Blijkens de zevende en de negende overweging van de considerans en artikel 2 beoogt de richtlijn in de eerste plaats de beëindiging van de verontreiniging van het aquatisch milieu door het lozen van verschillende gevaarlijke stoffen van een eerste lijst, de zogenoemde "lijst I", en in de tweede plaats de vermindering van de verontreiniging door stoffen van een tweede lijst, de zogenoemde "lijst II". Die twee lijsten zijn als bijlage bij de richtlijn gevoegd.

4 Lijst I omvat stoffen die voornamelijk zijn geselecteerd op grond van hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie. Krachtens de artikelen 3 en 6 van de richtlijn moeten de lidstaten iedere lozing van deze stoffen in het aquatisch milieu onderwerpen aan een voorafgaande vergunning van de bevoegde autoriteiten, en moeten zij emissienormen vaststellen die de grenswaarden die door de Raad zijn vastgesteld op basis van de werking van de stoffen op het aquatisch milieu, niet mogen overschrijden.

5 Met betrekking tot de andere stoffen bepaalt de richtlijn in haar bijlage met de titel "Lijst II van families en groepen van stoffen":

"Lijst II omvat:

- de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van deze richtlijn niet worden vastgesteld;

- sommige afzonderlijke stoffen en bepaalde categorieën stoffen die deel uitmaken van onderstaande families en groepen van stoffen,

die een schadelijke werking op het water hebben, welke echter beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan."

6 Lijst II omvat derhalve volgens het eerste streepje de onder lijst I vallende stoffen waarvoor de Raad nog geen grenswaarden overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn heeft vastgesteld. Thans maken 99 stoffen die op lijst I voorkomen, deel uit van lijst II.

7 Met betrekking tot de stoffen van lijst II bepaalt artikel 7 van de richtlijn:

"1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.

2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.

3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.

4. De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn.

5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.

6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.

7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad."

De precontentieuze procedure

8 Bij twee brieven aan het Koninkrijk Spanje van 26 september 1989 en 4 april 1990 verzocht de Commissie om inlichtingen over de programma's tot vermindering van de verontreiniging, welke in artikel 7 van de richtlijn zijn voorgeschreven voor een aantal van de stoffen van lijst II, die de Commissie duidelijkheidshalve had gehergroepeerd op een - niet uitputtende - prioritaire lijst die als bijlage bij de eerste brief was gevoegd. De Commissie verzocht ook om mededeling van de programma's tot vermindering van de verontreiniging die voor andere onder lijst II vallende doch niet in de bijlage vermelde stoffen waren vastgesteld.

9 In de tweede brief breidde de Commissie haar verzoek om inlichtingen uit tot de 99 stoffen die in lijst I kunnen worden opgenomen, maar die voor het ogenblik op lijst II voorkomen omdat geen grenswaarden zijn vastgesteld. Met betrekking tot die stoffen verzocht zij de Spaanse autoriteiten onder meer om haar een bijgewerkte lijst van de lozingen in de Spaanse wateren te doen toekomen, alsmede om haar mee te delen welke kwaliteitsdoelstellingen voor de afgifte van lozingsvergunningen voor een of meer van deze stoffen waren vastgesteld, dan wel, bij gebreke van deze doelstellingen, waarom het Koninkrijk Spanje deze niet had vastgesteld.

10 Blijkens het antwoord van de Spaanse regering in een schrijven van 26 juli 1990, dat echter door de Commissie als bijlage bij een brief van 29 januari 1991 was ontvangen, maken de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's betreffende de continentale wateren deel uit van de waterhuishoudingsplannen die door de regionale lichamen voor waterstaatszorg moeten worden opgesteld; de programma's inzake lozingen van gevaarlijke stoffen in zee worden door de autonome gemeenschappen opgesteld. Maar ofschoon die programma's bij de regionale lichamen voor waterstaatszorg in voorbereiding zijn, hebben deze regionale lichamen of de autonome gemeenschappen nog geen programma's tot vermindering van de lozingen van gevaarlijke stoffen opgesteld.

11 Bij brief van 19 december 1990 en bij aanvullende brief van 30 november 1993 maande de Commissie de Spaanse regering aan, haar opmerkingen betreffende de opstelling en de uitvoering van de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's in te dienen.

12 In haar antwoord van 3 maart 1994 wees de Spaanse regering onder meer op het bestaan van ontwerp-normen voor de stroomgebieden van het Noorden van Spanje, de Douro, de Taag, de Guadiana, de Guadalquivir, de Segura, de Júcar en de Ebro. Zij maakte ook melding van een project voor permanente controle van de kwaliteit van het water (SAICA-project).

13 Van mening dat de antwoorden van de Spaanse regering niet bevredigend waren, bracht de Commissie op 17 november 1994 een met redenen omkleed advies uit, waarin die regering een termijn van twee maanden werd gesteld om de nodige maatregelen te treffen om dat advies op te volgen. Op verzoek van de Spaanse regering werd deze termijn vervolgens bij schrijven van de Commissie van 18 januari 1995 met twee maanden verlengd.

14 De Spaanse regering antwoordde hierop pas bij brieven van 8 september 1995 en 16 oktober 1995. Zij maakte daarin melding van een aanvullend verslag betreffende de programma's tot vermindering van de verontreiniging voor de continentale wateren en, wat de lozingen in zee betreft, van verslagen van de Junta de Andalucía, het Principado de Asturias, de Generalitat de Cataluña en de Región de Murcia. Bij de tweede brief voegde zij een afschrift van de door de Generalitat Valenciana en de Baskische regering opgestelde verslagen.

15 Aangezien de Commissie geen enkel bericht had ontvangen, waaruit zij kon opmaken, of het Koninkrijk Spanje aan de bij artikel 7 van de richtlijn opgelegde verplichtingen had voldaan, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

Ten gronde

Het middel inzake interne moeilijkheden

16 De Spaanse regering stelt om te beginnen, dat overeenkomstig artikel 395 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen, de richtlijn voor het Koninkrijk Spanje weliswaar verbindend is sinds zijn toetreding tot de Gemeenschap, maar dat sinds de afkondiging van de grondwet van 6 december 1978, enerzijds, en de toetreding van het Koninkrijk Spanje tot de Gemeenschap op 1 januari 1986, anderzijds, in het Spaanse bestuur vele ingrijpende veranderingen hebben plaatsgevonden.

17 Bovendien had de Spaanse wettelijke regeling inzake de milieubescherming ten tijde van de toetreding nog niet het niveau van de regeling van de Europese Gemeenschap bereikt.

18 Met betrekking tot het betoog inzake interne moeilijkheden volstaat een verwijzing naar de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke een lidstaat zich niet ten exceptieve op nationale bepalingen, praktijken of situaties kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen (zie onder meer arresten van 6 juli 1995, Commissie/Griekenland, C-259/94, Jurispr. blz. I-1947, punt 5, en 12 december 1996, Commissie/Duitsland, C-298/95, Jurispr. blz. I-6747, punt 18).

19 Dit betoog van de Spaanse regering kan derhalve niet slagen.

De "continentale wateren"

20 Met betrekking tot de voor continentale wateren geldende Spaanse regeling merkt de Spaanse regering om te beginnen op, dat in Ley 29/1985, van 2 augustus 1985, de Aguas ("waterwet") en in Real Decreto 849/1986 van 11 april 1986 tot goedkeuring van het Reglamento del Dominio Público Hidráulico ("verordening inzake de waterstaat"), twee lijsten van verontreinigende stoffen zijn opgesteld, die overeenkomen met die van de lijsten I en II van de richtlijn.

21 De Spaanse regering erkent evenwel, dat de kwaliteitsdoelstellingen in het kader van elk waterhuishoudingsplan moeten worden vastgesteld overeenkomstig Real Decreto 927/1988 van 29 juli 1988 tot goedkeuring van het Reglamento de la Administración Pública del Agua ("verordening inzake het openbaar waterbeheer en het watermanagement"), en overeenkomstig Real Decreto 650/1987 van 8 mei 1987 houdende definitie van de territoriale bevoegdheid van de waterschappen en de waterhuishoudingsplannen voor stroomgebieden, alsook dat de waterhuishoudingsplannen voor alle stroomgebieden, waarvan de programma's als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn slechts een onderdeel vormen, niet definitief zijn goedgekeurd.

22 Derhalve moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de Spaanse regering zelf toegeeft, dat met de waterhuishoudingsplannen, die overigens nog niet zijn goedgekeurd, niet wordt voldaan aan de verplichting om de in artikel 7 van de richtlijn voorgeschreven programma's op te stellen.

23 In de tweede plaats konden volgens de Spaanse regering de doelstellingen van de programma's in de zin van artikel 7 van de richtlijn worden verwezenlijkt door Real Decreto 484/1995 van 7 april 1995 tot vaststelling van aanvullende maatregelen tot regularisatie en controle van de lozingen, ook al wordt deze handeling niet een "programma tot vermindering van de verontreiniging" genoemd.

24 De Spaanse regering preciseert dienaangaande, dat de studies ter voorbereiding van de toepassing van de regularisatiemaatregelen aan het licht hebben gebracht, dat slechts 30 van de 99 stoffen in de Spaanse continentale wateren voorkwamen. Op grond van deze studies konden ook voor elk van de stoffen van lijst II de kwaliteitsdoelstellingen worden vastgesteld, die bij de beslissing om al dan niet een lozingsvergunning te verlenen in aanmerking moeten worden genomen. Volgens de toelichtingen van de Spaanse regering worden deze kwaliteitsdoelstellingen gevormd door de minimumconcentratie, waarmee met name de maximale grenswaarden kunnen worden gewaarborgd die door de verschillende richtlijnen bijvoorbeeld voor drinkwater, het leven van vissen en het zwemwater, zijn toegestaan.

25 Met betrekking tot deze opmerkingen betreffende Real Decreto 484/1995 zij in de eerste plaats herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (arresten van 17 september 1996, Commissie/Italië, C-289/94, Jurispr. blz. I-4405, punt 20, en 11 juni 1998, Commissie/Griekenland, C-232/95 en C-233/95, Jurispr. blz. I-3343, punt 38).

26 Bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, die bij brief van de Commissie van 18 januari 1995 met twee maanden is verlengd, was Real Decreto 484/1995 nog niet van kracht, omdat het pas op 7 april daaraanvolgend werd goedgekeurd.

27 Verder kunnen volgens de rechtspraak van het Hof enkel de specifieke programma's die overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de richtlijn kwaliteitsdoelstellingen voor de in artikel 1 bedoelde wateren bevatten, als programma's in de zin van artikel 7 van de richtlijn worden beschouwd (arrest van 11 juni 1998, Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 35).

28 Zoals de advocaat-generaal in punt 20 van zijn conclusie heeft gepreciseerd, is een dergelijk programma immers een handeling die de bescherming van de wateren tegen de verontreiniging door de stoffen van lijst II in een bepaalde samenhangende vorm dient te regelen, waardoor onder meer de verschillende in de lidstaten geldende regelingen tot bescherming van de wateren kunnen worden vergeleken.

29 In het licht van de zesde overweging van de considerans lijkt een dergelijke samenhangende regeling des te noodzakelijker, waar de schadelijke werking van de onder lijst II vallende stoffen beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan. Derhalve wordt met een dergelijk programma een uniforme toepassing beoogd van de in artikel 7, lid 2, bedoelde lozingsvergunningen, waarin de emissienormen worden vastgesteld op basis van de kwaliteitsdoelstellingen die in de vorm van een programma voor specifieke waterlopen en waterbekkens worden vastgesteld.

30 Hoewel volgens de verklaringen van de Spaanse regering enkele lozingsbeperkingen en enige kwaliteitsdoelstellingen voor ongeveer 30 stoffen van lijst II zijn vastgesteld op basis van Real Decreto 484/1995 en deze hetzelfde doel nastreven als een programma in de zin van artikel 7 van de richtlijn, is een dergelijke regeling slechts een reeks van op zichzelf staande normatieve maatregelen die geen samenhangend stelsel van kwaliteitsdoelstellingen voor een bepaalde waterloop of waterbekken kunnen vormen, en kan zij derhalve niet als een programma in de zin van artikel 7 van de richtlijn worden aangemerkt.

31 Bijgevolg moet met betrekking tot de continentale wateren worden vastgesteld, dat het Koninkrijk Spanje niet de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's heeft opgesteld. Derhalve moet het beroep van de Commissie op dit punt worden toegewezen.

Lozingen in zeewateren

32 Gelijk de advocaat-generaal in punt 19 van zijn conclusie heeft vastgesteld, blijkt met betrekking tot de lozingen in zee uit de stukken, dat de autonome gemeenschappen die bevoegd zijn om de algemene voorwaarden voor de lozingen en de regeling van de administratieve vergunningen daarvoor vast te stellen, geen programma's tot vermindering van de verontreiniging in de zin van artikel 7 van de richtlijn hebben opgesteld. De Spaanse regering heeft deze grief van de Commissie overigens niet betwist.

33 Gelet op het voorgaande, moet derhalve worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door niet de programma's tot vermindering van de verontreiniging van de continentale wateren en van de territoriale zeewateren voor de onder lijst II van de richtlijn vallende stoffen op te stellen, de krachtens artikel 7 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

34 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Aangezien verweerder in het ongelijk is gesteld, moet hij in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door niet de programma's tot vermindering van de verontreiniging van de continentale wateren en van de territoriale zeewateren op te stellen voor de stoffen die vallen onder lijst II van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, is het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 7 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.