CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 12 FEBRUARI 1981 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Evenals de verdragsschennisprocedure Commissie tegen Verenigd Koninkrijk (zaak 804/79), waarin ik zojuist conclusie heb genomen, concentreert deze prejudiciële procedure zich op de vraag of en zo ja onder welke voorwaarden de Lid-Staten na het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte voorziene overgangsperiode bevoegd zijn maatregelen vast te stellen voor de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee. In de aan het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ten gronde liggende strafzaak wordt de firma van Dam en Zonen evenals in de gevoegde zaken 185-204/78 (strafzaken tegen firma J. van Dam en Zonen e. a., arrest van 3 juli 1979, Jurispr. 1979, blz. 2345) ervan verdacht te hebben gehandeld in strijd met bepaalde door de Nederlandse autoriteiten — in het onderhavige geval na het verstrijken van bovengenoemde overgangsperiode — vastgestelde vangstbeperkingen voor de Noordzee.

Deze vangstbeperking vloeide voort uit de op 1 januari 1979 in werking getreden beschikking van de minister van Landbouw en Visserij nr. J. 4569 van 28 december 1978 (Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979, Stcrt. 1978, 253). Artikel 2 van deze beschikking, zoals gewijzigd bij beschikking van 27 juni 1979 (Stcrt. 1979, 124), voorzag — onverminderd een in artikel 3 van de beschikking genoemde ministeriële ontheffingsregeling — voor bepaalde zeegebieden in een algemeen vangstverbod voor de in de bijlage bij de beschikking genoemde vissoorten, waaronder kabeljauw. De minister van Landbouw en Visserij had van een dergelijke ontheffingsregeling gebruik gemaakt en de Nederlandse vissers toegestaan, overeenkomstig het voorstel van de Commissie in de Noordzee 10165 ton kabeljauw te vangen.

Toen dit vangstquotum naar het oordeel van de minister was uitgeput, trok hij deze ontheffing bij beschikking nr. J. 3247 van 27 augustus 1979 (Stcrt. 1979, 167) per 3 september 1979 in, en stelde hij de vangst van kabeljauw in de Noordzee door Nederlandse vissers strafbaar.

In oktober 1979 werd door een vissersvaartuig van de firma van Dam in strijd met genoemde regeling in de Noordzee kabeljauw gevangen en in de haven Stellendam aangevoerd.

Terzake van dit feit gedagvaard voor de Economische politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam, betoogde de firma van Dam dat de door de Nederlandse regering vastgestelde maatregelen in strijd waren met het gemeenschapsrecht. Bij interlocutoir vonnis van 4 maart 1980 heeft de Economische politierechter de procedure geschorst en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht zich bij wege van prejudiciële beslissing uit te spreken over de navolgende vraag:

„Zijn de door de Nederlandse overheid voor het jaar 1979 genomen maatregelen als die waarom het in de bij dagvaarding genoemde regelingen gaat, te weten de Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979 (Ned. Stcrt. 1979, 124) en de Beschikking van 27 augustus 1979 onder nummer J. 3247 (Ned. Stcrt. nr. 167 van 28 augustus 1979) gebaseerd op gemeenschapsrecht?”

Hierover zou ik het volgende willen opmerken :

Verdachte in de onderhavige strafzaak, de firma van Dam & Zonen, en de Franse regering zijn — zij het om uiteenlopende redenen — van mening dat de Lid-Staten op het tijdstip in geding niet bevoegd waren vangstbeperkingen te gelasten als in de genoemde Nederlandse beschikkingen waren vastgesteld en dat deze dus onwettig waren. Beiden gaan er daarbij van uit dat na het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte voorziene overgangsperiode — dus per 1 januari 1979 — de bevoegdheid tot vaststelling van regelen op het gebied van de zeevisserij niet meer aan de Lid-Staten, doch uitsluitend aan de Raad toekwam.

Volgens van Dam is echter een juridisch vacuüm ontstaan doordat de Raad na deze datum geen instandhoudingsmaatregelen heeft genomen, zulks ondanks de voor 1979 vastgestelde interimbesluiten van de Raad die reeds in zaak 804/79 (Commissie tegen Verenigd Koninkrijk) aan de orde zijn geweest. Bovendien zouden genoemde besluiten zijn vastgesteld zonder inachtneming van de procedure bedoeld in artikel 4 van verordening nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (PB L 20 van 1976, blz. 19), dat onder verwijzing naar artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag raadpleging van de Vergadering voorschrijft.

De Franse regering daarentegen houdt vast aan haar reeds in voornoemde zaak 804/79 ingenomen standpunt en is van mening dat de Nederlandse regering slechts bevoegd zou zijn geweest vangstquota vast te stellen, indien de betrokken besluiten een gedeeltelijke herdelegatie van de communautaire bevoegdheid tot vaststelling van vangstquota aan de Lid-Staten inhielden. Een dergelijke restitutie van bevoegdheden acht de Franse regering evenwel niet geoorloofd, daar de vaststelling van nationale vangstquota een van de fundamentele beginselen van het gemeenschappelijk visserijbeleid raakt, te weten de vrije toegang van alle vissers van de gemeenschappelijke markt tot alle wateren die onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallen. Bovendien had een dergelijke delegatie haars inziens uit-drukkelijk moeten zijn geregeld. De voor de vaststelling van vangstquota relevante bepaling sub 1 van de interimbesluiten schrijft echter enkel voor dat „de Lid-Staten ... hun visserijactiviteit zodanig uitoefenen dat de vangsten van hun schepen tijdens de interimperiode rekening houden met de TAC's (totale toegestane vangsten) die aan de Raad zijn voorgesteld in de mededelingen van de Commissie van 23 november 1978 en van 16 februari 1979 en met het gedeelte van de TAC's dat ter beschikking is gesteld van derde landen in het kader van overeenkomsten en regelingen die door de Gemeenschap met deze landen zijn gesloten”. Daarbij is — nog steeds aldus de Franse regering — geen sprake van voor de afzonderlijke Lid-Staten voorziene TAC's. Zij vervolgt dat de Commissie voor 1978 en 1979 weliswaar voorstellen heeft ingediend omtrent de totale toegestane vangsten, doch dat het voorstel voor 1979 in tegenstelling tot dat voor 1978 geen verdeling van de totale toegestane vangsten tussen de afzonderlijke Lid-Staten bevat. Zij is bovendien van mening dat dergelijke voorstellen geen rechtskracht hebben.

Daarentegen zijn de regering van het Verenigd Koninkrijk, uitgaande van haar reeds in zaak 804/79 ingenomen standpunt, alsmede de Raad en de Commissie van mening dat de onderhavige maatregelen van de Nederlandse regering verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.

Ik meen mij bij deze opvatting te moeten aansluiten om de in mijn conclusie in zaak 804/79 uitvoerig uiteengezette redenen, die ik dan ook nog slechts kort zou willen herhalen en waarvoor ik verder naar deze conclusie verwijs.

In genoemde conclusie heb ik het in die zaak van alle kanten verdedigde standpunt ingenomen dat, in tegenstelling tot hetgeen de Britse regering meent, na het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte voorziene periode de Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd is visserijmaatregelen vast te stellen in de onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallende zeegebieden.

Verder heb ik aan de hand van de rechtspraak van het Hof aangetoond dat de omstandigheid dat de Raad, die in beginsel bevoegd is instandhoudingsmaatrege-len vast te stellen, na het verstrijken van de overgangsperiode niet tot enigerlei beslissing is kunnen komen, niet tot het door van Dam genoemde juridisch vacuüm heeft geleid. Veeleer zijn in dat geval de Lid-Staten ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag gehouden in bet gemeenschappelijk belang en met inachtneming van zowel de materiële als de formele bepalingen van gemeenschapsrecht de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen vast te stellen. De voor het tijdvak na afloop van de overgangsperiode vastgestelde interimbesluiten van de Raad zijn dan ook, zoals de Raad en de Commissie terecht beklemtonen, uitsluitend aan te merken als een concretisering van de in artikel 5 EEG-Verdrag op de Lid-Staten gelegde verplichting tot samenwerking op het betrokken bijzondere gebied. Zoals met name de Raad opmerkt, dienen deze besluiten te verzekeren dat ook na het verstrijken van de overgangsperiode ten minste hetgeen op dat moment op het gebied van de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee is bereikt, wordt gehandhaafd. Sub 1 van de voor het tijdvak na het verstrijken van de overgangsperiode geldende interimbesluiten wordt dan ook ter waarborging van het communautair belang de Lid-Staten nogmaals de verplichting opgelegd, bij de uitoefening van hun visserijactiviteiten tijdens deze overgangsperiode de door de Commissie aan de Raad meegedeelde totale toegestane vangsten (TAC's) niet te overschrijden.

In antwoord op het bezwaar van de Franse regering zij gezegd dat uit het bijzondere karakter van het gemeenschappelijk visserijbeleid — zoals bekend daarin bestaande, dat alle visserijvaartuigen die de vlag van een Lid-Staat voeren en binnen de Gemeenschap zijn geregistreerd gelijkelijk toegang hebben tot alle visbanken in de wateren onder jurisdictie van de Lid-Staten, terwijl voorts de visbestanden zich vrij binnen zowel deze wateren als de wateren van derde landen bewegen — evenwel noodzakelijkerwijze volgt dat de inachtneming van de totale toegestane vangsten slechts kan worden gewaarborgd door invoering van vangstquota voor de afzonderlijke Lid-Staten. Teneinde de coördinatie van dergelijke maatregelen te verzekeren, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de belangen van derde landen, is toestemming van de gemeenschapsinstellingen vereist; zulks volgt uit een uitlegging van de betrokken besluiten overeenkomstig het EEG-Verdrag, in het bijzonder in het licht van artikel 102 Toetredingsakte. In mijn conclusie in zaak 804/79 heb ik evenwel aangetoond dat indien de Raad niet handelt, het aan de Commissie staat om toestemming te verlenen, ongeacht of de onderhavige besluiten moeten worden gezien als een restitutie van bevoegdheden aan de Lid-Staten of, hetgeen juister ware, als een concretisering van de uit artikel 5 EEG-Verdrag voortvloeiende verplichtingen.

Zoals bekend heeft de Commissie de op 1 januari 1979 in werking getreden beschikking van de minister van Landbouw en Visserij van 28 december 1978 (Beschikking voorlopige regeling vangstbeperkingen andere zeevissoorten dan tong en schol 1979), alsmede de verlenging daarvan op 25 juli 1979 uitdrukkelijk toegestaan (zie de Mededeling inzake de goedkeuring door de Commissie van nationale maatregelen tot instandhouding van de visserijbestanden, PB C 133 van 1980, blz. 4). Uit het optreden van de Commissie tot nu toe blijkt voorts dat zij akkoord gaat met de met deze beschikking samenhangende maatregelen. Daardoor is verzekerd dat de door de Nederlandse regering op grond van de interimbesluiten van de Raad ingevoerde vangstquotaregeling in overeenstemming is met het communautair belang, dat wil zeggen met de formele en materiële vereisten van gemeenschapsrecht welker eerbiediging de interimbesluiten dienen te waarborgen.

Daar deze besluiten zoals gezegd enkel de verplichting tot samenwerking die de Lid-Staten ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag op zich hebben genomen door hun toetreding tot de Gemeenschap, in het verlengde van bijlage VI bij de Haagse Resolutie ook na het verstrijken van de in artikel 102 Toetredingsakte vastgestelde overgangsperiode concretiseren, hebben zij ook geen constitutieve werking in de zin van artikel 189 EEG-Verdrag. Zoals de Raad en de Commissie terecht betogen, was voor de vaststelling van deze besluiten derhalve evenmin de in het EEG-Verdrag voorziene wetgevingsprocedure vereist.

Uit het voorgaande volgt verder dat de Raad, anders dan Van Dam betoogt, niet gehouden was de interimbesluiten, waarmee diende te worden gewaarborgd dat de door de Lid-Staten genomen maatregelen in overeenstemming zouden zijn met het gemeenschapsrecht, te baseren op artikel 4 van verordening nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976. Deze bepaling, die dient te worden gezien als een aanvulling op artikel 2 van de verordening, volgens hetwelk „de in elk van de Lid-Staten geldende regeling voor de uitoefening van de visserij in het gedeelte der zee dat onder hun soevereiniteit of hun jurisdictie valt niet mag leiden tot verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid-Staten”, bepaalt zoals bekend dat wanneer het risico bestaat dat tengevolge van de uitoefening van de visserij door een Lid-Staat in het in artikel 2 bedoelde gedeelte van de zee bepaalde visgronden worden overbevist, de Raad, op voorstel van de Commissie, volgens de pocedure van artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag de voor de instandhouding van deze visgronden noodzakelijke maatregelen kan vaststellen. Geheel afgezien van de in casu verder irrelevante vraag, of deze bepaling na het verstrijken van de overgangsperiode een rechtsgrondslag kan opleveren voor het vaststellen van vangstquota voor elke Lid-Staat afzonderlijk, onderstelt zij in elk geval een ter discretie van de Raad staande constitutieve wetgevende handeling. Een dergelijke handeling heeft de Raad evenwel niet verricht.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging de gestelde vraag te beantwoorden als volgt:

Het gemeenschapsrecht staat niet in de weg aan de door de Nederlandse overheid met toestemming van de Commissie voor 1979 vastgestelde Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979 (Stcrt. 1979, 253), noch aan de ter verlenging en uitvoering van deze beschikking vastgestelde voorschriften.

( 1 ) Vertaald uil het Duits.