CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. PIKAMÄE

van 9 september 2020 ( 1 )

Gevoegde zaken C‑225/19 en C‑226/19

R.N.N.S. (C‑225/19),

K.A. (C‑226/19)

tegen

Minister van Buitenlandse Zaken

[verzoek om een prejudiciële beslissing van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland)]

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Verordening (EG) nr. 810/2009 – Artikel 32 – Gemeenschappelijke visumcode – Beslissing tot weigering van een visum – Recht van de aanvrager om beroep tegen deze beslissing in te stellen – Recht op een voorziening in rechte – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Behoorlijk bestuur”

I. Inleiding

1. De twee verzoeken om een prejudiciële beslissing die de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Nederland), krachtens artikel 267 VWEU heeft ingediend, hebben betrekking op de uitlegging van artikel 32 van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) ( 2 ), gelezen in samenhang met de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen verzoekers in het hoofdgeding en de bevoegde Nederlandse autoriteiten over de afwijzing door deze autoriteiten van de door de respectieve verzoekers ingediende visumaanvragen. Met de gestelde prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat die een visumaanvraag definitief afwijst op grond van artikel 32, lid 1, van de Visumcode, nadat een andere lidstaat bezwaar tegen de afgifte van een visum heeft gemaakt wegens een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten, in zijn afwijzende beslissing of in de daaropvolgende beroepsprocedure dient mee te delen van welke lidstaat het bezwaar afkomstig is en welke materiële gronden die lidstaat daartoe heeft aangevoerd. Een andere vraag die aan de hoofdgedingen ten grondslag ligt, betreft de beroepsmogelijkheden die openstaan om voornoemde bezwaren tegen de afgifte van een visum te betwisten.

3. Deze zaken stellen het Hof opnieuw in de gelegenheid zich uit te spreken over het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals dit voortvloeit uit artikel 47 van het Handvest, op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid, dat wordt gekenmerkt door een gedeeltelijke harmonisatie van de wetgeving. ( 3 ) De procedurele autonomie van de lidstaten speelt nog steeds een niet te verwaarlozen rol, ondanks het feit dat de Visumcode – als instrument dat de voorwaarden voor afgifte, nietigverklaring of intrekking van eenvormige visa regelt – in beginsel een uniforme toepassing ( 4 ) door alle autoriteiten van de lidstaten – of het nu om de uitvoerende macht dan wel de rechterlijke macht gaat – vereist, teneinde een consistente uitvoering van dit beleid te waarborgen.

4. De Uniewetgever heeft het aan de lidstaten overgelaten om ervoor te zorgen dat de bepalingen van de Visumcode in overeenstemming met hun respectieve procedurevoorschriften worden toegepast. Wél dienen zij daarbij bepaalde, in de rechtsorde van de Unie erkende procedurele waarborgen in acht te nemen die een uitdrukking van de rechtsstaat zijn, namelijk de motiveringsplicht en het recht op beroep. Het is de taak van het Hof om, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het gemeenschappelijk visumbeleid, de reikwijdte van deze procedurele waarborgen te verduidelijken en uit te leggen op welke wijze hieraan uitvoering moet worden gegeven in het kader van de toepassing van nationale procedurevoorschriften wanneer beroep wordt ingesteld tegen een visumweigering. Daarmee zal het Hof niet alleen opkomen voor de rechtsstaat, maar ook bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dit beleid.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Handvest

5. Artikel 41 van het Handvest is geredigeerd als volgt: „1. Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld. 2. Dit recht behelst met name: a) het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen; b) het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim; c) de plicht van de betrokken diensten, hun beslissingen met redenen te omkleden. [...]”

6. Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest bepaalt: „Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.”

7. Artikel 51, lid 1, van het Handvest luidt als volgt: „De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.”

8. Artikel 52, lid 1, van het Handvest bepaalt: „Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”

B. Visumcode

9. De overwegingen 28 en 29 van de Visumcode luiden als volgt: „(28) Aangezien de doelstelling van deze verordening, namelijk het vaststellen van de procedure en de voorwaarden voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve beter door de Gemeenschap kan worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken. (29) Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name werden erkend in het Verdrag […] tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.”

10. Artikel 1, lid 1, van de Visumcode luidt als volgt: „In deze verordening worden de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden.”

11. Artikel 2 van de Visumcode is geformuleerd als volgt: „Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: [...] 2) ,visum’: een door een lidstaat afgegeven machtiging tot: a) doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van eerste binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten; [...] 3) ,eenvormig visum’: een visum dat geldig is voor het gehele grondgebied van de lidstaten; […]”

12. Artikel 22 van de Visumcode bepaalt het volgende: „1. Een lidstaat kan van de centrale autoriteiten van andere lidstaten verlangen dat deze zijn centrale autoriteiten raadplegen bij het onderzoeken van aanvragen van onderdanen van bepaalde derde landen of specifieke categorieën onderdanen van die landen. Deze raadpleging geldt niet voor aanvragen voor luchthaventransitvisa. 2. De geraadpleegde centrale autoriteiten geven uitsluitsel binnen zeven kalenderdagen na raadpleging. Indien binnen deze termijn geen antwoord wordt ontvangen, betekent dit dat de geraadpleegde centrale autoriteiten geen bezwaar hebben tegen de afgifte van het visum. 3. Vóór zij de verplichting tot voorafgaande raadpleging invoeren of afschaffen, stellen de lidstaten de Commissie van hun voornemen in kennis. Deze informatie wordt ook verstrekt in het kader van de plaatselijke Schengensamenwerking in het desbetreffende ambtsgebied. 4. De Commissie stelt de lidstaten op de hoogte van deze kennisgevingen. 5. Vanaf de datum van de vervanging van het Raadplegingsnetwerk van Schengen, als bedoeld in artikel 46 van de VIS-verordening, geschiedt de voorafgaande raadpleging overeenkomstig artikel 16, lid 2, van genoemde verordening.”

13. Artikel 32, leden 1 tot en met 3, van de Visumcode bepaalt: „1. Onverminderd artikel 25, lid 1, wordt een visum geweigerd: a) indien de aanvrager: [...] vi) wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name [indien] hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten; [...] 2. De afwijzende beslissing en de redenen voor de afwijzing van de aanvraag worden kenbaar gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI. 3. Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan. Het beroep wordt ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing. De lidstaten verstrekken de aanvragers informatie over de procedure in geval van een beroep, zoals gespecificeerd in bijlage VI.”

14. Bijlage VI bij de Visumcode omvat een standaardformulier dat dient te worden gebruikt bij beslissingen op een visumaanvraag. Voor de motivering van de beslissing bevat dit formulier een opsomming van weigeringsgronden die kunnen worden aangevinkt. Weigeringsgrond nr. 5 luidt als volgt: „u staat in het Schengeninformatiesysteem [(SIS)] gesignaleerd ter fine van weigering van toegang; deze signalering is ingevoerd door ... (naam lidstaat)”.

15. Weigeringsgrond nr. 6 luidt als volgt: „u wordt door één of meer lidstaten beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 19, van verordening (EG) nr. 562/2006 (Schengengrenscode), of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten”.

C. VIS-verordening

16. Artikel 38 van verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf (hierna: „VIS-verordening”) ( 5 ) bepaalt het volgende: „1. Eenieder heeft, onverminderd de verplichting tot het verstrekken van andere informatie zoals bedoeld in artikel 12, onder a), van richtlijn 95/46/EG, het recht te vernemen welke gegevens over hem in het VIS zijn opgeslagen en welke lidstaat deze gegevens aan het VIS heeft toegezonden. Deze toegang tot gegevens kan alleen door een lidstaat worden verleend. Elke lidstaat registreert alle dergelijke verzoeken om toegang. 2. Eenieder kan verzoeken dat hem betreffende onjuiste gegevens worden rechtgezet en dat onrechtmatig opgeslagen gegevens worden verwijderd. De rechtzetting en de verwijdering worden onverwijld door de bevoegde lidstaat uitgevoerd, overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat. 3. Indien het in lid 2 bedoelde verzoek tot een andere dan de bevoegde lidstaat wordt gericht, nemen de autoriteiten van de lidstaat waarbij het verzoek werd ingediend binnen 14 dagen contact op met de autoriteiten van de bevoegde lidstaat. De bevoegde lidstaat controleert de juistheid van de gegevens en de rechtmatigheid van de verwerking ervan in het VIS binnen één maand. 4. Indien blijkt dat de in het VIS opgeslagen gegevens onjuist zijn of onrechtmatig zijn opgeslagen, worden zij door de bevoegde lidstaat overeenkomstig artikel 24, lid 3, rechtgezet of verwijderd. De bevoegde lidstaat bevestigt de betrokkene onverwijld schriftelijk het nodige te hebben gedaan om de gegevens die op de betrokkene betrekking hebben recht te zetten of te verwijderen. 5. Indien de bevoegde lidstaat niet van oordeel is dat de in het VIS opgeslagen gegevens onjuist zijn of daarin onrechtmatig zijn opgeslagen, laat die lidstaat de betrokkene onverwijld schriftelijk weten waarom hij niet bereid is de gegevens die op de betrokkene betrekking hebben recht te zetten of te verwijderen. 6. De bevoegde lidstaat licht de betrokkene ook in over de stappen die deze kan ondernemen indien hij geen genoegen neemt met de verstrekte uitleg. Dit houdt mede in dat de betrokkene wordt ingelicht over de wijze waarop hij een rechtsvordering kan instellen, een klacht kan indienen bij de bevoegde autoriteiten of bij de rechter van die lidstaat, alsmede over bijstand, onder meer van de in artikel 41, lid 1, bedoelde nationale toezichthoudende autoriteiten, die hem overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat kan worden verleend.”

17. Artikel 40, lid 1, van de VIS-verordening bepaalt: „In elke lidstaat heeft eenieder het recht een rechtsvordering in te stellen of een klacht in te dienen bij de bevoegde autoriteiten of rechter van die lidstaat die hem de bij artikel 38, leden 1 en 2, geboden rechten inzake toegang tot en rechtzetting of verwijdering van gegevens die op hem betrekking hebben, hebben ontzegd.”

III. Aan de gedingen ten grondslag liggende feiten, procedures in het hoofdgeding en prejudiciële vragen

18. De noodzaak om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken wordt door de verwijzende rechter in beide zaken op eendere wijze gemotiveerd, behoudens op het punt van de individuele situatie van verzoekers.

19. Verzoeker in het hoofdgeding in zaak C‑225/19, R.N.N.S., is een Egyptische onderdaan die in zijn land van herkomst woont. Hij is op 28 augustus 2017 getrouwd met een Nederlandse onderdaan.

20. Op 7 juni 2017 heeft hij bij de Minister van Buitenlandse Zaken (Nederland) een Schengenvisum aangevraagd, teneinde zijn in Nederland woonachtige, toekomstige schoonouders te bezoeken.

21. Bij beslissing van 19 juni 2017 heeft deze minister het visum geweigerd. De afwijzende beslissing was aldus gemotiveerd dat R.N.N.S. door een of meer lidstaten – in casu Hongarije – werd beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid, als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten.

22. Op 31 oktober 2017 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken het door R.N.N.S. tegen deze beslissing ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard.

23. Op 22 november 2017 heeft R.N.N.S. tegen laatstgenoemde beslissing beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, waarbij hij stelde dat hij niet kan worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten. Verzoeker stelt met name dat een doeltreffende rechterlijke bescherming ontbreekt, aangezien hij niet in staat is de afwijzende beslissing van de Minister van Buitenlandse Zaken inhoudelijk te betwisten. De minister stelt dat de door Hongarije aangehaalde weigeringsgrond in Nederland niet voor materiële toetsing vatbaar is en dat R.N.N.S. zich daartoe dus tot de Hongaarse rechter zou moeten wenden.

24. Verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑226/18, K.A., heeft de Syrische nationaliteit en woont in Saoedi-Arabië. Zij is weduwe en heeft vier meerderjarige kinderen. Eén kind woont in Zweden, terwijl haar drie andere kinderen in Nederland woonachtig zijn.

25. Op 2 januari 2018 heeft K.A. bij de Minister van Buitenlandse Zaken een Schengenvisum aangevraagd, teneinde haar in Nederland wonende zoon te bezoeken.

26. Bij beslissing van 15 januari 2018 heeft deze minister het visum geweigerd. De afwijzende beslissing was aldus gemotiveerd dat K.A. door een of meer lidstaten – in casu de Bondsrepubliek Duitsland – werd beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid, als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten.

27. Op 14 mei 2018 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken het door K.A. tegen deze beslissing ingediende bezwaarschrift ongegrond verklaard. In het kader van deze bezwaarprocedure heeft verzoekster de minister verzocht om de Duitse autoriteiten om nadere informatie te verzoeken omtrent de redenen waarom zij door hen als een dergelijke bedreiging wordt beschouwd. Volgens de Minister van Buitenlandse Zaken bevat de Visumcode echter geen verplichting voor het Koninkrijk der Nederlanden om dergelijke informatie bij de Duitse autoriteiten in te winnen.

28. Op 28 mei 2018 heeft K.A. tegen laatstgenoemde beslissing beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, waarbij zij stelde dat zij niet kan worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten. K.A. voert met name aan dat een doeltreffende rechterlijke bescherming ontbreekt, aangezien zij niet in staat is de afwijzende beslissing te betwisten, omdat deze in te algemene bewoordingen is gesteld. Volgens K.A., die onder meer naar artikel 41 van het Handvest verwijst, had de Minister van Buitenlandse Zaken moeten vragen op welke inhoudelijke gronden de beslissing van de Duitse autoriteiten berust.

29. De verwijzende rechter wijst erop dat in beide procedures omtrent verzoekers geen signalering in het Visuminformatiesysteem (VIS) ter fine van weigering van een visum of in het Schengeninformatiesysteem (SIS) ter fine van weigering van toegang tot de Schengenzone is opgenomen.

30. In beide hoofdgedingen rijst de vraag of en hoe de in artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode bedoelde weigeringsgrond kan worden getoetst in het kader van een beroep dat wordt ingesteld tegen de definitieve beslissing tot weigering van een visum, en of deze wijze van toetsing een doeltreffende voorziening in rechte vormt.

31. In deze omstandigheden heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof in elk van de bij haar aanhangige gedingen de volgende prejudiciële vragen gesteld: „1) Is in geval van een beroep als bedoeld in artikel 32, [lid 3], van de Visumcode tegen een definitieve beslissing tot weigering van een visum op de grond genoemd in artikel 32, [lid 1], aanhef en onder a), [...] vi), van de Visumcode, sprake van een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het [...] Handvest onder de volgende omstandigheden: – in de motivering van de beslissing heeft de lidstaat volstaan met: ,u wordt door één of meer lidstaten beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid, als omschreven in artikel 2, [lid 19], althans [lid 21], van de Schengengrenscode of de internationale betrekkingen van één of meer van de lidstaten’; – bij de beslissing of in het beroep vermeldt de lidstaat niet welke specifieke grond of gronden van die vier gronden uit artikel 32, [lid 1], aanhef en onder a), [...] vi), van de Visumcode wordt tegengeworpen; – in het beroep verstrekt de lidstaat geen nadere inhoudelijke informatie of onderbouwing van de grond of gronden die ten grondslag liggen aan het bezwaar van de andere lidstaat (of lidstaten)? 2) Is onder de in vraag 1 geschetste omstandigheden sprake van behoorlijk bestuur in de zin van artikel 41 van het [...] Handvest, met name vanwege de plicht van de betrokken diensten hun beslissingen met redenen te omkleden? 3) a) Moeten de vragen 1 en 2 anders worden beantwoord als de lidstaat in het definitieve besluit over het visum verwijst naar een daadwerkelijk bestaande en daarbij voldoende duidelijk gespecificeerde beroepsmogelijkheid in de andere lidstaat tegen de met name genoemde verantwoordelijke autoriteit in die andere lidstaat (of lidstaten) die het in artikel 32, [lid 1], aanhef en onder a), [...] vi), van de Visumcode bedoelde bezwaar heeft (of hebben) gemaakt, waarin die weigeringsgrond aan de orde kan worden gesteld? 3) b) Is voor een bevestigende beantwoording van vraag 1 in verband met vraag 3.a vereist dat de beslissing in het beroep in en tegen de lidstaat die de definitieve beslissing heeft genomen, wordt opgeschort totdat de aanvrager de gelegenheid heeft gehad van de beroepsmogelijkheid in de andere lidstaat (of lidstaten) gebruik te maken en, indien de aanvrager daar gebruik van maakt, de (definitieve) beslissing op dat beroep is verkregen? 4) Maakt het voor de beantwoording van de vragen uit of (de autoriteit in) de lidstaat (of de lidstaten) die het bezwaar tegen de afgifte van het visum heeft (of hebben) gemaakt de gelegenheid kan worden geboden in het beroep tegen de definitieve beslissing over het visum als tweede wederpartij op te treden en uit dien hoofde in de gelegenheid gesteld kan (of kunnen) worden een onderbouwing van de grond of gronden in te brengen, die ten grondslag liggen aan zijn bezwaar?”

IV. Procedure bij het Hof

32. De verwijzingsbeslissingen van 5 maart 2019 zijn op 14 maart 2019 ingekomen ter griffie van het Hof.

33. De partijen in de hoofdgedingen, de Nederlandse, de Tsjechische, de Duitse, de Italiaanse, de Litouwse regering en de Poolse regering alsmede de Europese Commissie hebben binnen de termijn van artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie schriftelijke opmerkingen ingediend.

34. Bij wijze van maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het Hof op 30 april 2020 aan alle partijen en belanghebbenden vragen gesteld, die schriftelijk dienden te worden beantwoord. De schriftelijke antwoorden zijn binnen de gestelde termijn ingediend.

V. Juridische analyse

A. Inleidende opmerkingen

1. Noodzaak van uniforme toepassing van de Visumcode ondanks het ontbreken van volledige harmonisatie

35. Alvorens de aan het Hof gestelde prejudiciële vragen te analyseren, wil ik het belang van de Visumcode benadrukken en het doel dat de wetgever met dit rechtsinstrument voor ogen staat. Volgens artikel 1, lid 1, ervan worden in de Visumcode de procedures en voorwaarden vastgesteld voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden. Deze bepaling is vastgesteld om een eind te maken aan de situatie dat er allerlei verschillende bepalingen golden, met name op het gebied van de essentiële voorwaarden voor de binnenkomst en de procedurele waarborgen, zoals de motiveringsplicht en het recht op beroep tegen weigeringsbesluiten. De Uniewetgever heeft deze voorwaarden willen harmoniseren teneinde „visumshoppen” te voorkomen en een gelijke behandeling van visumaanvragers te waarborgen, zoals uit overweging 18 van de Visumcode naar voren komt.

36. Het moge echter duidelijk zijn dat bij gebreke van een volledige harmonisatie ter zake sommige aspecten die in meerdere of mindere mate verband houden met de visumverlening tot de wetgevende bevoegdheid van de lidstaten behoren. Dit vloeit in de eerste plaats voort uit het feit dat de Unie de met de lidstaten gedeelde bevoegdheid op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht waarover zij krachtens artikel 4, lid 2, onder j), VWEU beschikt, niet heeft uitgeoefend. Daarnaast kan de bevoegdheid van de lidstaten voortvloeien uit een uitdrukkelijke verwijzing naar het recht van de lidstaten. Bovendien kan aan laatstgenoemden een beoordelingsmarge of discretionaire bevoegdheid worden toegekend met betrekking tot het vervullen van specifieke taken. Dit betekent dat de respectieve bevoegdheden van de Unie en de lidstaten op wetgevend of uitvoerend gebied per geval door middel van uitlegging moeten worden afgeleid uit de relevante bepalingen.

2. Politiek gevoelig karakter van sommige aspecten

37. Gelijk elke wetgevingshandeling die de resultante is van een politiek compromis, geeft de Visumcode blijk van een aantal gevoelig liggende aspecten die de lidstaten liever zelf hebben willen regelen. De totstandkomingsgeschiedenis van de Visumcode bevat aanwijzingen over de gevoelige aard van bepaalde aspecten, zoals de onderbouwing van een beslissing tot weigering van een visum en het recht van de aanvrager om beroep in te stellen. En juist deze aspecten staan centraal in de hoofdgedingen. ( 6 )

38. Zoals reeds gezegd in de inleiding van deze conclusie, betekent dit echter niet dat de lidstaten zouden moeten worden vrijgesteld van de verplichting om de procedurele waarborgen van artikel 47 van het Handvest in acht te nemen wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Daarnaast blijkt het noodzakelijk om rekening te houden met de specifieke kenmerken op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid en de door de lidstaten aangevoerde veiligheidsoverwegingen, die evenredige beperkingen van deze procedurele waarborgen kunnen rechtvaardigen.

B. Eerste vraag

1. Algemene aspecten

a) Grieven van verzoekers in de hoofdgedingen jegens de lidstaten

39. Met zijn eerste vraag wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of de beslissing tot weigering van een visum die door de bevoegde nationale autoriteit is genomen wegens het bestaan van een van de weigeringsgronden van artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode, het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte eerbiedigt wanneer deze beslissing overeenkomstig artikel 32, lid 2, van deze code aan de visumaanvrager kenbaar is gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, kan uit dit standaardformulier niet worden opgemaakt om welke van de in artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode genoemde categorieën bedreigingen, die op verschillende gevallen van toepassing zijn, het precies gaat; evenmin verstrekt dit formulier nadere inhoudelijke informatie of een onderbouwing van de grond of gronden die ten grondslag liggen aan het bezwaar van een andere lidstaat, aangezien de lidstaat die de definitieve beslissing dient te nemen, in beginsel kan volstaan met het aanvinken van vakje 6 van het standaardformulier.

40. Het verzoek aan het Hof om na te gaan of de relevante bepalingen van de Visumcode en de daaraan gekoppelde bestuurspraktijk verenigbaar zijn met artikel 47 van het Handvest, vloeit voort uit het feit dat verzoekers in het hoofdgeding de nationale autoriteiten verwijten dat zij hun afwijzende beslissingen ontoereikend hebben gemotiveerd (1) en dat zij hun beletten gebruik te maken van het recht om beroep tegen deze beslissingen in te stellen (2). De gestelde ontoereikendheid van de motivering van de afwijzende beslissingen lijkt in meerderlei opzicht afbreuk te doen aan de rechten van verzoekers in het hoofdgeding, hetgeen a priori niet kan worden uitgesloten, temeer daar artikel 32, lid 3, van de Visumcode, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, de lidstaten ertoe verplicht een beroepsprocedure tegen beslissingen tot weigering van een visum in het leven te roepen die in een bepaald stadium van de procedure een voorziening in rechte moet waarborgen. ( 7 )

41. Om naar behoren gebruik te kunnen maken van de door de lidstaten geboden beroepsmogelijkheden, moet de aanvrager in kennis worden gesteld van de gronden waarop de afwijzende beslissing berust. Alleen onder deze voorwaarde kan hij met volledige kennis van zaken besluiten of het zinvol is zich tot de bevoegde rechter te wenden. Op zijn beurt dient de rechter de gronden te kennen, teneinde de rechtmatigheid van de betrokken nationale beslissing te kunnen toetsen. ( 8 ) De motiveringsplicht heeft dus een tweeledige doelstelling waarmee rekening moet worden gehouden, wil men een doeltreffend beroep verzekeren. Omwille van de duidelijkheid zal ik deze twee aspecten – aan de ene kant de wijze waarop een visumweigering aan de aanvrager wordt meegedeeld en aan de andere kant de rechtmatigheidstoetsing waaraan deze beslissing is onderworpen – afzonderlijk bespreken.

b) Werkingssfeer van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en in het Handvest erkende beperkingen daarop

42. Dat verzoekers in het hoofdgeding de status van onderdanen van derde landen hebben, vormt geen beletsel om artikel 47 van het Handvest op de onderhavige gevallen toe te passen. Zoals het Hof in het arrest El Hassani heeft bevestigd ( 9 ), is het recht op een toetsing in rechte van de rechtmatigheid van een beslissing tot weigering van een visum in een bepaald stadium van de procedure gewaarborgd voor elke aanvrager. Aangezien deze rechtmatigheidstoetsing uitsluitend op doeltreffende wijze kan worden verricht indien de beslissing tot weigering van een visum is gemotiveerd, zoals ik hierboven heb uitgelegd ( 10 ), moet de aanvrager geacht worden er recht op te hebben dat hij in kennis wordt gesteld van de gronden waarop de afwijzende beslissing berust. Tegen deze achtergrond moet worden geconstateerd dat ook onderdanen van derde landen binnen de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest vallen en zich dus ten overstaan van de nationale autoriteiten kunnen beroepen op het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. ( 11 )

43. Artikel 52, lid 1, van het Handvest moet echter geacht worden onder bepaalde voorwaarden beperkingen toe te staan op de uitoefening van de daarin vastgelegde rechten, daaronder begrepen het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals het Hof in het arrest ZZ heeft herhaald. ( 12 ) Deze bepaling vereist dat beperkingen de wezenlijke inhoud van het betrokken fundamentele recht eerbiedigen en dat elke beperking, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan de eisen van door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang. Wat het onderhavige geval betreft, komt het mij voor dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de Visumcode een belangenafweging heeft gemaakt tussen enerzijds de waarborgen van de rechtsstaat en anderzijds de bescherming van de openbare veiligheid, wat perfect tot uitdrukking komt in de wetgeving. De waarborgen van de rechtsstaat, meer bepaald de verplichting om bestuurshandelingen te motiveren, alsook de beroepsmogelijkheden tegen deze handelingen kunnen, zoals ik hieronder zal uiteenzetten, worden beperkt in het belang van de openbare veiligheid. ( 13 )

44. Om een nuttig antwoord op de prejudiciële vragen te kunnen geven, moet aan de hand van een uitlegging van de relevante bepalingen worden vastgesteld welke waarde de Uniewetgever aan deze belangen heeft willen toekennen en in welke mate hij deze heeft willen beschermen. Naar aanleiding van deze uitlegging zal blijken wat de huidige stand van het Unierecht op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid is. Zoals hiervoor vermeld, zal mijn analyse van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals daaraan uitvoering is gegeven in het afgeleide recht, zich toespitsen op twee aspecten, namelijk de wijze waarop een visumweigering aan de aanvrager wordt meegedeeld en de rechtmatigheidstoetsing waaraan dit bestuursbesluit is onderworpen.

2. Wijze waarop een visumweigering aan de aanvrager wordt meegedeeld

45. Ik wil bij voorbaat opmerken dat het Hof zich in zeer algemene bewoordingen heeft uitgelaten over de wijze waarop de betrokkene in kennis moet worden gesteld van de gronden waarop een jegens hem genomen bestuursbesluit is gebaseerd. Het verlangt slechts dat hij daarvan kennis kan nemen „hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit hem die redenen meedeelt”. ( 14 ) De kennisgeving van de redenen kan dus in beginsel op drie verschillende manieren plaatsvinden.

46. Om meer concreet op sommige bepalingen van de Visumcode in te gaan, artikel 32, lid 1, van deze code bepaalt dat een visum wordt geweigerd indien de aanvrager wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name indien hij om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staat in de nationale databanken van de lidstaten. Overeenkomstig artikel 32, lid 2, van deze code worden de afwijzende beslissing en de motivering daarvan aan de aanvrager kenbaar gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI. Deze afwijzende beslissing weerspiegelt de conclusies van het onderzoek van de lidstaat die met het nemen van de definitieve beslissing is belast, en de uitkomst van de raadplegingsprocedure van artikel 22 van de Visumcode. Ik wil er echter op wijzen dat de lidstaten in het betrokken standaardformulier in principe kunnen volstaan met het aankruisen van vakje nr. 6, dat de weigeringsgronden opsomt, zonder de betrokkene nadere informatie te verstrekken. Het standaardformulier maakt dus geen onderscheid tussen de specifieke weigeringsgronden van artikel 32, lid 1, van de Visumcode.

47. Dit betekent dat de aanvrager op een zeer algemene en beknopte manier wordt geïnformeerd over de redenen waarom zijn visum is geweigerd. Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht betoogt, belet dit de lidstaten niet om deze informatie op het formulier te vermelden, bijvoorbeeld door het vakje „opmerkingen” in te vullen. Deze ruimte biedt immers in beginsel de mogelijkheid om nuttige informatie aan de aanvrager te verstrekken, zodat deze de weigeringsgronden beter begrijpt, eventuele fouten kan opsporen en de bevoegde nationale autoriteit om een rectificatie kan verzoeken, aldus de Commissie. Ik wil in dit verband onderstrepen dat uit voornoemde bepalingen weliswaar geen verplichting kan worden afgeleid om meer uitvoerige informatie te verstrekken, maar dat de mogelijkheid daartoe wel degelijk wordt geboden in het standaardformulier, dat zelf integraal deel uitmaakt van de Visumcode. Derhalve moet worden uitgegaan van de premisse dat het standaardformulier, dat het bestaan van een of meer weigeringsgronden vermeldt en eventuele opmerkingen van de lidstaten bevat, de „minimale informatie” is die door de Uniewetgever als toereikend is aangemerkt om te voldoen aan de verplichting tot motivering van beslissingen tot weigering van een visum, die een uitdrukking vormt van de rechtsstaat.

48. Bovendien blijkt uit het dossier dat de aanvragers naar aanleiding van hun tot de Nederlandse autoriteiten gerichte verzoek hebben vernomen welke lidstaten in het kader van de raadplegingsprocedure van artikel 22 van de Visumcode bezwaar hadden gemaakt tegen de visumafgifte. De nationale administratieve procedure kan dus in de mogelijkheid voorzien om nadere informatie te verstrekken die voor de aanvrager van nut is, zulks ter aanvulling op de motivering van een afwijzende beslissing. Ik deel het standpunt van de Duitse regering dat de identiteit van de lidstaten die bezwaar hebben gemaakt, bekend moet worden gemaakt indien de aanvrager uitdrukkelijk hierom verzoekt, zodat hij kan opkomen tegen de beoordeling van die lidstaten met betrekking tot de bedreiging die hij zou vormen.

49. Uit de voorgaande overwegingen leid ik af dat de Uniewetgever, bij gebreke van een uitdrukkelijke regeling in de Unie inzake de vereiste mate van uitvoerigheid van de motivering van de afwijzende beslissing, het aan de lidstaten heeft willen overlaten om te bepalen welke informatie zij aan de aanvrager wensen te verstrekken. Een dergelijke uitlegging lijkt mij des te logischer omdat er objectieve redenen kunnen zijn die een minder uitvoerige motivering van voornoemde beslissing wettigen, zoals ik in deze conclusie zal toelichten.

a) Redenen in verband met de variërende context binnen de rechtsorde van de Unie

1) Beperking van de omvang van het door artikel 47 van het Handvest beschermde recht

50. In de eerste plaats kunnen objectieve redenen in verband met de specifieke kenmerken van een bepaalde regelgevende context een minder gedetailleerde motivering van een bestuurshandeling vereisen. Deze beperking van het recht van het individu op een met redenen omkleed bestuursbesluit is veelal te herleiden tot het feit dat de wetgever een aantal overwegingen van praktische orde, zoals de werklast van de administratieve diensten, in aanmerking neemt. ( 15 ) Theoretisch gezien heeft het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht, dat een toetsing van de rechtmatigheid van de bestuurlijke activiteit mogelijk maakt, op sommige gebieden van het Unierecht een beperktere omvang dan op andere gebieden, zonder dat daardoor de wezenlijke inhoud ervan wordt aangetast.

51. Ik herinner in dit verband aan de rechtspraak van het Hof dat de motivering, afhankelijk van het betrokken bestuursrechtsgebied, niet altijd even uitvoerig hoeft te zijn. Ook de rechtspraak van het Hof dat het belang dat de adressaat bij een toelichting kan hebben, bepaalt of de motivering van een bestuursbesluit toereikend kan worden geacht, lijkt mij hier van belang. ( 16 ) Het moge duidelijk zijn dat dit belang grotendeels door de wetgever zelf wordt bepaald, aangezien hij degene is die de juridische status van de adressaat op het betrokken gebied vaststelt.

52. Het Hof lijkt dit prerogatief van de wetgever te erkennen waar het in zijn rechtspraak duidelijk maakt dat de motivering niet alle relevante elementen feitelijk en rechtens hoeft te specificeren. Volgens het Hof moet bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van het Unierecht voldoet, niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context waarin zij is gegeven en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. ( 17 ) Dit betekent dat moet worden onderzocht welke juridische status het Unierecht aan de visumaanvrager toekent.

2) Het Unierecht kent geen recht op binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten of een subjectief recht op verkrijging van een visum toe

53. Ik wijs er terstond op dat het Unierecht aan onderdanen van derde landen geen recht op binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten of een subjectief recht op het verkrijgen van een visum toekent. Ik schaar mij wat dat betreft volledig achter de zienswijze van de advocaten-generaal Mengozzi, Bobek en Szpunar, die het bestaan van dergelijke rechten unaniem van de hand hebben gewezen op basis van een grondige analyse van de Visumcode, waarbij zij met name het door de wetgever nagestreefde doel, de normatieve inhoud van de bepalingen ervan en de specifieke kenmerken van het gemeenschappelijk visumbeleid in aanmerking hebben genomen. Om niet in herhaling te vervallen, volsta ik met een verwijzing naar hun respectieve conclusies in de betrokken zaken. Wél wil ik enkele van hun opmerkingen vermelden die ik voor de onderhavige zaken het meest van belang acht.

54. Zoals advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Koushkaki ( 18 ) terecht heeft opgemerkt, is het visum niet opgezet als een recht, maar als een verplichting voor degene die voor korte duur op het grondgebied van een lidstaat wenst te verblijven, dat wil zeggen als een voorafgaand vereiste voor de binnenkomst op het grondgebied van de Unie. Het visum is een instrument voor controle bij de binnenkomst, en dus voor controle op de migratiestromen. ( 19 ) Advocaat-generaal Mengozzi heeft verder nog opgemerkt dat het optreden op het niveau van de Unie op het gebied van visa een eerder defensieve doelstelling heeft, namelijk de strijd tegen de illegale immigratie en het voorkomen van „visumshoppen”, dat wil zeggen voorkomen dat een lidstaat een visumbeleid vaststelt dat duidelijk gunstiger is voor de aanvrager. Een dergelijk beleid kan immers het risico meebrengen dat de Schengenruimte wordt gedestabiliseerd wegens het gebrek aan controle aan de binnengrenzen. ( 20 ) Juist om deze reden stelt de Visumcode de weigering van een visum verplicht wanneer de aan de aanvrager gestelde voorwaarden niet zijn vervuld. ( 21 ) Het moge derhalve duidelijk zijn dat, voor zover de door de Visumcode nagestreefde gedeeltelijke harmonisering een uniforme toepassing van de regels en met name van de weigeringsgronden tot doel heeft, dit niet betekent dat de lidstaten in alle omstandigheden verplicht zijn een visum af te geven. ( 22 )

55. Advocaat-generaal Bobek is tot dezelfde conclusie gekomen in de zaak El Hassani ( 23 ), waarin hij opmerkte dat het loutere bestaan van de visumplicht op zich reeds het idee van een subjectief recht op toegang tot het grondgebied van een lidstaat uitsluit. ( 24 ) Hij verwees naar artikel 2, punt 2, onder a), van de Visumcode, waaruit volgt dat een visum „een door een lidstaat afgegeven machtiging tot [...] doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden [...]” is. Ik wijs erop dat de verplichting tot het verkrijgen van een machtiging – dat wil zeggen een voorafgaande toestemming in de zin van het bestuursrecht – die de toegang van onderdanen van derde landen tot het grondgebied van de lidstaten regelt, logischerwijs veronderstelt dat elke vorm van automatisme in de visumverleningsprocedure ontbreekt. Derhalve hebben de advocaten-generaal Mengozzi en Bobek zich terecht verzet tegen een uitlegging van de Visumcode volgens welke er een subjectief recht op verkrijging van een visum bestaat. Ik wil bovendien benadrukken dat uit de formulering van artikel 30 van de Visumcode duidelijk naar voren komt dat aan het bezit van een eenvormig visum of een visum met territoriaal beperkte geldigheid als zodanig geen automatisch recht op binnenkomst kan worden ontleend.

56. Naar mijn mening kan ook uit de bepalingen van het Handvest geen subjectief recht worden afgeleid, aangezien die bepalingen slechts in twee specifieke gevallen rechten op het gebied van het vrije verkeer aan onderdanen van derde landen verlenen. Ten eerste bepaalt artikel 15, lid 3, van het Handvest dat onderdanen van derde landen die op het grondgebied van de lidstaten mogen werken, recht hebben op arbeidsvoorwaarden die gelijkwaardig zijn aan die welke de burgers van de Unie genieten. Ten tweede bepaalt artikel 45, lid 2, van het Handvest dat „[de] vrijheid van verkeer en van verblijf [...] overeenkomstig de Verdragen [kan] worden toegekend aan onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven”. Zoals advocaat-generaal Szpunar in zijn conclusie in de zaak Fahimian heeft opgemerkt ( 25 ), veronderstelt het Handvest dus een reeds bestaande legale toegang tot de Unie en creëert het zelf geen recht op een dergelijke toegang. ( 26 )

57. In het licht van de voorgaande overwegingen acht ik het, gelet op de rechtspraak van het Hof dat het belang dat de adressaat van een bestuursbesluit kan hebben, bepalend is voor de vraag of de in dat besluit opgenomen motivering toereikend moet worden geacht, en in aanmerking genomen dat de aanvrager zich jegens de overheid niet op enig subjectief recht kan beroepen, niet onredelijk om een minder uitvoerige motivering van een beslissing tot weigering van een visum te aanvaarden.

3) Visumverlening als uitoefening van een soevereine bevoegdheid

58. Het ontbreken van een subjectief recht, dat wil zeggen van een „door het recht [van de Unie] beschermd legitiem belang” ( 27 ), „dat de Unie ertoe verplicht een bepaalde actie voor de houder van dit subjectieve recht te ondernemen” ( 28 ), duidt erop dat de visumaanvrager ten opzichte van de staat een positie inneemt die als zwak zou kunnen worden aangemerkt. Dit is echter volgens mij precies wat de wetgever voor ogen stond bij de vaststelling van de Visumcode en al helemaal indien men de afgifte van een visum aan een onderdaan van een derde land opvat als de uitoefening van een soevereine bevoegdheid, zoals advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Koushkaki heeft opgemerkt. Meer concreet heeft hij erop gewezen dat het recht van de staten om de binnenkomst van vreemdelingen te controleren een beginsel van internationaal recht is dat uiting is van de staatssoevereiniteit. ( 29 )

59. Advocaat-generaal Szpunar heeft dit argument nader uitgewerkt in zijn conclusie in de zaak Fahimian en uiteengezet dat de lidstaten volgens het geldende internationaal publiekrecht over een vrijwel onbeperkte beoordelingsvrijheid beschikken wanneer het gaat om de eerste binnenkomst met het oog op legale immigratie. ( 30 ) Volgens advocaat-generaal Szpunar wordt deze soevereiniteit niet aangetast door de internationale verplichtingen die krachtens de mensenrechtenverdragen op de lidstaten rusten ( 31 ) – die verzoekers in het hoofdgeding overigens ook niet hebben ingeroepen teneinde te worden toegelaten tot het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden. Ook het feit dat de lidstaten vrijwillig verplichtingen zijn aangegaan op het gebied van de internationale bescherming van vluchtelingen, hoe belangrijk ook, kan als zodanig geen afbreuk doen aan hun volle bevoegdheid om te besluiten onderdanen van derde landen al dan niet op hun grondgebied toe te laten. Niettemin moet duidelijkheidshalve worden gepreciseerd dat de asielregeling van de Unie, met inbegrip van het beginsel van „non-refoulement”, in casu niet van toepassing is, omdat verzoekers in het hoofdgeding niet op basis van de internationaalrechtelijke regels en procedures de status van vluchteling beogen te verkrijgen.

60. Omwille van de volledigheid merk ik nog op dat verzoekers in het hoofdgeding zich niet lijken te kunnen beroepen op de Unierechtelijke bepalingen inzake immigratie die een legaal verblijf aan sommige gezinsleden van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van de lidstaten toestaan. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging ( 32 )„de lidstaten precieze positieve verplichtingen op[legt], waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien het de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen”. ( 33 ) Aangezien de verwijzingsbeslissingen geen enkele concrete aanwijzing in die zin bevatten, moet echter worden aangenomen dat verzoekers in het hoofdgeding geen verzoek om gezinshereniging hebben ingediend. Het is ook niet zonneklaar of zij aan de in die richtlijn geformuleerde criteria voor gezinsleden voldoen. Derhalve dient ervan te worden uitgegaan dat deze bepaling in de onderhavige gevallen niet van toepassing is.

4) Visumregeling als instrument van buitenlands en veiligheidsbeleid

61. Een ander argument dat in mijn ogen lijkt te bevestigen dat de aanvrager in het kader van een visumverleningsprocedure een tamelijk zwakke juridische status heeft ten opzichte van de staat, houdt verband met de aard van de visumregeling als instrument van buitenlands en veiligheidsbeleid. ( 34 ) Dit argument is ook genoemd door advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Koushkaki ( 35 ) en nader uitgewerkt door advocaat-generaal Bobek in de zaak El Hassani ( 36 ). Het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie wordt namelijk gekenmerkt door de beslissende invloed van de lidstaten op het besluitvormingsproces binnen de Raad van de Europese Unie, dat tot gemeenschappelijke acties en standpunten leidt, waarbij de lidstaten een ruime discretionaire bevoegdheid met betrekking tot hun stemgedrag behouden, waaruit duidelijk blijkt hoe zij hun soevereiniteit uitoefenen. ( 37 ) Ook de unanimiteit die volgens artikel 24, lid 2, VEU en artikel 31 VEU voor het nemen van voornoemde besluiten is vereist, en de ondergeschikte rol die artikel 36 VEU aan het Parlement toebedeelt, tonen duidelijk aan dat de lidstaten hun soevereiniteit wensen te behouden, aangezien deze twee aspecten tot gevolg hebben dat er zonder hun instemming geen gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid kan worden vastgesteld. ( 38 ) Ik wijs erop dat de Verdragen van de Unie uitdrukkelijk erkennen dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het uitwerken en het voeren van hun buitenlands beleid en voor hun nationale vertegenwoordiging in derde landen en binnen internationale organisaties. ( 39 ) Al deze factoren zijn van invloed op het visumbeleid van de Unie, ook al geldt sedert de herziening van de Verdragen een gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor de besluitvorming op dit gebied. In de praktijk spelen de lidstaten een doorslaggevende rol. ( 40 )

62. Ik wijs er in dit verband op dat verschillende akkoorden die de Unie en haar lidstaten met derde landen hebben gesloten en ook andere rechtshandelingen in een liberalisering van de visumregeling voorzien, waardoor verplaatsingen, economische activiteiten en contacten tussen personen worden vergemakkelijkt. Deze akkoorden en rechtshandelingen maken deel uit van een strategie die de belangen van de Unie en haar lidstaten op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid weerspiegelt. ( 41 ) Deze strategie kan variëren naargelang van de internationale betrekkingen, maar ook van de diverse groepen derde landen. Privileges, zoals een vrijstelling van de visumplicht, kunnen op basis van het wederkerigheidsbeginsel worden toegekend aan de onderdanen van bepaalde derde landen en afhankelijk worden gesteld van specifieke voorwaarden die aan het toezicht van de Unie en haar lidstaten zijn onderworpen. ( 42 ) Zij kunnen derhalve ook worden ingetrokken wanneer niet langer wordt voldaan aan de toekenningsvoorwaarden. Daarnaast moeten zij kunnen worden ingetrokken wanneer het wederkerige karakter van de toekenning niet langer is verzekerd, zoals advocaat-generaal Mengozzi terecht heeft opgemerkt in de zaak Koushkaki. ( 43 ) Wanneer de Unie en haar lidstaten besluiten nemen over de wenselijkheid om dergelijke akkoorden te sluiten, oefenen zij hun soevereine bevoegdheden uit en zorgen zij ervoor dat deze besluiten stroken met de door hen geconstateerde behoeften; aldus kwijten zij zich van hun verantwoordelijkheden jegens de burgers van de Unie.

63. Naar mijn mening moet de Visumcode in het licht van de voorgaande overwegingen worden uitgelegd. Niet vergeten mag worden dat de Visumcode weliswaar een zekere juridische status aan onderdanen van derde landen toekent, maar dat deze status wordt bepaald door de Unie en haar lidstaten in het kader van de uitoefening van hun soevereine wil. Derhalve moet worden geconcludeerd dat, bij de huidige stand van het visumrecht van de Unie, het individu slechts een „begunstigde” met beperkte rechten is, omdat zijn juridische status moet stroken met de doelstellingen zoals omschreven door de Unie en haar lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

5) Ruime beoordelingsmarge van de nationale autoriteiten bij de vaststelling of een individu in aanmerking komt voor een visum

64. Er is nog een ander aspect in verband met de uitoefening van de soevereiniteit dat ik voor deze analyse van belang acht en dat enige toelichting behoeft, namelijk de rol van de nationale autoriteiten bij de behandeling van visumaanvragen.

65. Om te beginnen wijs ik erop dat het visum volgens artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode wordt geweigerd wanneer de aanvrager „wordt beschouwd als een bedreiging” als omschreven in artikel 2, lid 19, van de Schengengrenscode, hetgeen ten eerste veronderstelt dat de bevoegde autoriteiten een risicobeoordeling verrichten in de zin van artikel 21 van de Visumcode en ten tweede dat er geen absolute zekerheid omtrent het bestaan van een echte bedreiging vereist is. Integendeel, om deze bepaling te kunnen toepassen, volstaat het in beginsel dat er bepaalde aanwijzingen worden gevonden die op risico’s voor de betrokken legitieme belangen duiden. ( 44 ) Een dergelijke uitlegging kan worden verklaard door het preventieve karakter van de visumregeling, die in het leven is geroepen om de veiligheid in het hele Schengengebied te beschermen tegen externe risico’s zoals illegale migratie en mensenhandel. ( 45 ) Derhalve zou in beginsel kunnen worden gesteld dat de nationale autoriteiten zich mogen baseren op de aanwijzingen waarover zij beschikken om zich tegen de afgifte van een visum te verzetten, zonder dat zij de absolute zekerheid moeten hebben verkregen dat de aanvrager daadwerkelijk een bedreiging vormt. Logischerwijs zouden aan de motivering van een afwijzende beslissing dan minder strenge eisen moeten worden gesteld.

66. Ik merk voorts op dat het Hof in zijn arrest in de zaak Koushkaki ( 46 ) heeft beklemtoond dat de nationale autoriteiten over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling of iemand al dan niet in aanmerking komt voor een visum. Uit dit arrest volgt dat de beoordeling van de individuele situatie van de visumaanvrager, om te bepalen of zijn aanvraag niet afstuit op een weigeringsgrond, complexe evaluaties impliceert, gebaseerd op met name de persoon van de aanvrager, zijn integratie in het land waarin hij woont, zijn politieke, sociale en economische situatie, alsmede de eventuele bedreiging die de komst van die aanvrager zou vormen voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten. ( 47 ) Volgens het Hof impliceren dergelijke complexe evaluaties dat prognoses worden gemaakt over het voorzienbare gedrag van die aanvrager en moeten deze met name berusten op een uitgebreide kennis van het land waarin die aanvrager woont en op een analyse van verscheidene documenten, die inhoudelijk op hun echtheid en geloofwaardigheid moeten worden gecontroleerd, en van verklaringen van de aanvrager, waarvan de betrouwbaarheid moet worden beoordeeld, zoals bepaald in artikel 21, lid 7, van de Visumcode. ( 48 )

67. In zijn arrest in de zaak El Hassani heeft het Hof herhaald dat de nationale autoriteiten over een ruime beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de toepassingsvoorwaarden van de in de Visumcode bedoelde weigeringsgronden en de beoordeling van de relevante feiten. ( 49 )

68. Opgemerkt zij dat het Hof dezelfde redenering heeft gehanteerd in het arrest Fahimian, dat betrekking had op de uitlegging van richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk ( 50 ), dat wil zeggen een andere rechtshandeling dan de Visumcode, maar die eveneens onder het gebied van het immigratiebeleid valt. Zo onderstreepte het Hof de ruime beoordelingsmarge waarover de nationale autoriteiten bij de beoordeling van de relevante feiten beschikken teneinde te bepalen of de in artikel 6, lid 1, onder d), van richtlijn 2004/114 opgesomde redenen in verband met een bedreiging voor onder meer de openbare veiligheid zich ertegen verzetten dat de betrokken derdelander wordt toegelaten. ( 51 ) Het Hof oordeelde dat het aan die nationale autoriteiten staat om ter bepaling of de visumaanvrager een – al was het maar potentiële – bedreiging vormt voor de openbare veiligheid, een algemene beoordeling te verrichten van alle elementen die de situatie van deze persoon kenmerken. ( 52 ) Ik wil hierbij niet onvermeld laten dat het Hof bij die gelegenheid is uitgegaan van een analoge toepassing van zijn rechtspraak in de reeds aangehaalde zaak Koushkaki. ( 53 )

69. Dat de nationale autoriteiten over een dergelijke marge beschikken bij de beoordeling van de vraag of iemand al dan niet in aanmerking komt voor een visum, bevestigt naar mijn mening dat de Visumcode een zwakke juridische status aan de aanvrager toekent.

6) De regels inzake het burgerschap van de Unie en de interne markt kunnen niet worden toegepast op de situatie van de visumaanvrager

i) Verzoekers in het hoofdgeding hebben geen begunstigde status

70. Blijkens de verwijzingsbeslissingen zijn enkele familieleden van verzoekers in het hoofdgeding woonachtig in Nederland. De vraag rijst dan ook of verzoekers in het hoofdgeding in zekere zin een bevoorrechte status genieten omdat deze familieleden op het grondgebied van een lidstaat van de Unie wonen. Er zou, althans in theorie, een zeker verband kunnen worden gelegd met de fundamentele vrijheden van de interne markt van de Unie.

71. Mijns inziens moet deze vraag duidelijk ontkennend worden beantwoord. De regels inzake de interne markt van de Unie kunnen niet worden toegepast op de situatie van een visumaanvrager. Dit vormt een andere belangrijke reden waarom aan deze aanvrager geen soortgelijke bescherming kan worden toegekend als aan een persoon die het recht op vrij verkeer en verblijf uitoefent. Ik denk hierbij vooral aan de regels inzake de behandeling van de familieleden van een Unieburger die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben.

72. Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft vastgesteld, heeft de Uniewetgever de toepassing van het Unierecht op het gebied van de binnenkomst en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten verregaand uitgebreid tot personen met de nationaliteit van derde landen die de echtgenoot zijn van personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten. ( 54 ) Meer concreet kent richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG ( 55 ) aan elke onderdaan van een derde land die een familielid is van een Unieburger in de zin van artikel 2, punt 2, van deze richtlijn en die deze Unieburger begeleidt naar of zich bij hem voegt in een andere lidstaat dan die waarvan deze de nationaliteit bezit, rechten van binnenkomst en verblijf in het gastland toe.

73. Opgemerkt zij evenwel dat de regels die op deze categorie personen van toepassing zijn, in feite het vrije verkeer van de Unieburger beogen te verzekeren. De Uniewetgever heeft erkend dat het van belang is om het familieleven van personen met de nationaliteit van de lidstaten te beschermen, teneinde de belemmeringen voor de uitoefening van de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden weg te nemen. ( 56 ) Als de burgers van de Unie in het gastland geen normaal familieleven zouden mogen leiden, zou de uitoefening van de hun bij het Verdrag gegarandeerde vrijheden ernstig worden belemmerd. ( 57 ) Artikel 21, lid 1, VWEU en de bepalingen van richtlijn 2004/38 kennen aan de onderdanen van een derde land geen autonome rechten toe. De eventuele rechten die de bepalingen van het Unierecht inzake het burgerschap van de Unie aan dergelijke onderdanen verlenen, zijn rechten die zijn afgeleid uit de uitoefening van het recht van vrij verkeer door een burger van de Unie. ( 58 )

74. Los van het feit dat het onwaarschijnlijk is dat deze bepalingen op de onderhavige zaken van toepassing zijn, omdat verzoekers in het hoofdgeding geen familieleden in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 lijken te zijn, ligt het volgens mij dus voor de hand dat het niet de bedoeling van de Uniewetgever is geweest om de kring van begunstigden uit te breiden tot andere, niet uitdrukkelijk in deze richtlijn vermelde personen. Zoals ik in het vorige punt heb uiteengezet, volgt het besluit om de rechten van binnenkomst en verblijf uit te breiden tot bepaalde familieleden van de Unieburger een bepaalde logica die nauw verband houdt met het recht van de interne markt en de fundamentele rechten. De lidstaten die in de Raad waren vertegenwoordigd als medewetgevende organen hebben er, op basis van een soeverein besluit, vrijwillig mee ingestemd om rechten toe te kennen aan een specifieke kring van begunstigden, teneinde het concept van het burgerschap van de Unie verder te ontwikkelen en de interne markt te verstevigen, hetgeen dus elke analoge toepassing van artikel 21, lid 1, VWEU en van de bepalingen van richtlijn 2004/38 op andere categorieën onderdanen van derde landen uitsluit.

ii) Bescherming van de openbare veiligheid in het recht van de interne markt

75. Dit geldt ook voor de rechtsbegrippen die verband houden met het burgerschap van de Unie of die onder het gebied van de interne markt vallen, zoals het concept van de redenen van „openbare veiligheid” als uitzondering op de algemene regel van de vrijheid van verkeer. Zoals ik hiervoor in deze conclusie heb opgemerkt ( 59 ), kunnen de waarborgen van de rechtsstaat – waaronder met name de verplichting om bestuursbesluiten te motiveren – in het belang van de openbare veiligheid worden beperkt. Hoewel deze algemene stelling in beginsel correct is, moeten hierbij niettemin een paar belangrijke kanttekeningen worden geplaatst. Het feit dat zowel de Visumcode als de bepalingen ter uitvoering van de vrijheden van de interne markt verwijzen naar de „openbare veiligheid”, betekent niet dat het om hetzelfde rechtsbegrip gaat en dat dit op eendere wijze moet worden uitgelegd. Zoals ik hiervoor al heb gezegd ( 60 ), is de context van een bepaling in de rechtsorde van de Unie van doorslaggevende invloed op de uitlegging ervan.

76. Om deze reden heeft advocaat-generaal Szpunar de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de uitzonderingen op de algemene regel van de vrijheid van verkeer terecht niet willen toepassen op de in de hoofdgedingen centraal staande visumregeling. Zoals hij in de zaak Fahimian heeft opgemerkt, ligt het voor de hand dat deze uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd ( 61 ), omdat de werking van de interne markt moet worden verzekerd. Advocaat-generaal Szpunar heeft andere relevante argumenten aangevoerd die ertegen pleiten om rechtsbegrippen op het gebied van de interne markt toe te passen op de visumregeling, bijvoorbeeld het verschil in regelgevende context. ( 62 ) De omstandigheid dat iemand niet als een bedreiging voor de openbare veiligheid wordt beschouwd, houdt geen verband met een uitzondering op een ruim opgevat recht van toegang, maar is slechts een negatieve voorwaarde die aan het recht van toegang is gesteld. Zoals advocaat-generaal Szpunar heeft opgemerkt, verschilt de context gewoonweg van die van de interne markt, en die context is van belang. De specifieke context van het immigratierecht van de Unie houdt in dat een onderdaan van een derde land niet dezelfde rechten geniet als een onderdaan van een van de lidstaten, dat wil zeggen een Unieburger. Daarnaast heeft advocaat-generaal Szpunar – na te hebben opgemerkt dat richtlijn 2004/114 is gebaseerd op artikel 79 VWEU, dat deel uitmaakt van het derde deel, titel V, van het VWEU – benadrukt dat de begrippen openbare orde en openbare veiligheid in het kader van de vrijheid van verkeer niet hetzelfde betekenen als in het immigratierecht. ( 63 ) Hij heeft in dat verband verwezen naar artikel 72 VWEU, volgens hetwelk de lidstaten bij uitsluiting verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid, waarop ik hieronder nog zal terugkomen.

77. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de juridische status van een visumaanvrager niet op één lijn kan worden gesteld met die van een Unieburger of een onderdaan van een derde land die lid van diens familie is. Dit betekent dat de rechtsbegrippen betreffende het burgerschap van de Unie en de interne markt niet naar analogie kunnen worden toegepast op de visumregeling.

iii) De in de zaak ZZ geformuleerde beginselen kunnen niet integraal worden toegepast op de onderhavige gevallen

78. Ik aarzel enigszins om mij achter het voorstel van de Commissie te scharen om de in de zaak ZZ ( 64 ) geformuleerde beginselen naar analogie toe te passen op de onderhavige gevallen. Zoals de Commissie zelf toegeeft in haar schriftelijke opmerkingen, had die zaak een andere feitelijke context dan de zaken die hier worden onderzocht, waarin sprake is van een minder verreikende ingreep van de autoriteiten. In de zaak ZZ was aan een Unieburger de toegang geweigerd tot de lidstaat waar zijn vrouw en kinderen woonden en waar hij jarenlang had verbleven, omdat zijn aanwezigheid in het gastland de openbare veiligheid schaadde. In de hoofdgedingen daarentegen zijn de verzoekende partijen onderdanen van derde landen die geen enkele binding met welke lidstaat dan ook hebben en waaraan een visum is geweigerd. De juridische context van de zaken is dus volkomen anders, aangezien het Hof in de zaak ZZ de bepalingen van richtlijn 2004/38 moest uitleggen en niet, zoals in de hoofdgedingen, de bepalingen van de Visumcode.

79. Gelet op de grote feitelijke en juridische verschillen en in het licht van de voorgaande overwegingen acht ik enige terughoudendheid geboden bij de onverkorte toepassing van de door het Hof in de zaak ZZ geformuleerde beginselen, ook al speelt in de onderhavige zaken een soortgelijke problematiek. Deze gelijkenis mag ons niet uit het oog doen verliezen dat de Uniewetgever een belangenafweging heeft gemaakt tussen enerzijds de verplichting om een bestuursbesluit te motiveren en anderzijds de bescherming van de openbare veiligheid, rekening houdend met een juridische context die sterk verschilt van die van de interne markt en waarin de bescherming van de openbare veiligheid een centrale rol speelt, zoals ik in de onderstaande punten zal toelichten.

b) Redenen in verband met de bescherming van de openbare veiligheid

80. Zoals ik hiervoor heb aangegeven ( 65 ), staat artikel 52, lid 1, van het Handvest onder bepaalde voorwaarden beperkingen toe op de uitoefening van de daarin vastgelegde rechten, daaronder begrepen het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Theoretisch gezien kunnen door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang rechtvaardigen dat de uitoefening van de rechten wordt beperkt. Ik stel vast dat alle lidstaten die in de onderhavige zaken opmerkingen hebben ingediend, de bescherming van de openbare orde en van de nationale veiligheid als reden hebben genoemd om als vertrouwelijk aangemerkte informatie niet openbaar te maken. De bescherming van de openbare veiligheid, met name bij het beheer van gevoelige gegevens, vormt een dergelijke doelstelling van algemeen belang, zoals wordt bevestigd door tal van bepalingen die de vertrouwelijkheid van gegevens om veiligheidsredenen waarborgen.

81. Op grond van artikel 346, lid 1, VWEU is de lidstaat die bezwaar heeft gemaakt, niet gehouden inlichtingen te verstrekken over de redenen waarom de aanvrager als een bedreiging van de binnenlandse veiligheid in de zin van artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode wordt beschouwd, want de mededeling van informatie over de veiligheid vormt een bijzonder gevoelig gebied.

82. Artikel 72 VWEU preciseert bovendien dat het gemeenschappelijk beleid op het gebied van immigratie en controle aan de buitengrenzen de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet laat. ( 66 ) Deze bevoegdheid strekt zich ook uit tot de invoering en toepassing van bepalingen inzake de officiële bewaring van vertrouwelijke documenten en de verspreiding ervan onder derden. Dit beginsel inzake de verantwoordelijkheid van de lidstaten is door de Unie ook neergelegd in artikel 8, lid 3, van de Visumcode, dat betrekking heeft op vertegenwoordigingsregelingen en bepaalt dat de toepasselijke gegevensbeschermings- en veiligheidsvoorschriften in acht moeten worden genomen.

83. Van zijn kant heeft het Hof in zijn rechtspraak erkend dat „dwingende overwegingen in verband met de veiligheid van de Unie of haar lidstaten of het onderhouden van hun internationale betrekkingen zich ertegen kunnen verzetten dat bepaalde informatie of bepaald bewijs aan de betrokken persoon wordt meegedeeld”. ( 67 ) In uitzonderlijke gevallen en met name om redenen van staatsveiligheid is het dus mogelijk om de betrokkenen bepaalde informatie te onthouden. Dit geldt niet alleen ten aanzien van een administratieve procedure zoals die van de visumverlening, maar ook in het kader van een gerechtelijke procedure na de instelling van een beroep, zoals ik hierna zal toelichten.

c) Voorlopige conclusie

84. In het licht van de voorgaande overwegingen kom ik tot een voorlopige conclusie, die kan worden samengevat als volgt.

85. Het standaardformulier van bijlage VI bij de Visumcode stelt de lidstaten in staat om de aanvrager een voldoende uitvoerige motivering te verstrekken die rekening houdt met diens juridische status.

86. Ook al zijn de lidstaten bij de huidige stand van het Unierecht niet gehouden een uitvoerige motivering te verstrekken, er is niets dat hun belet om „opmerkingen” in het standaardformulier op te nemen teneinde een toetsing van de rechtmatigheid te vergemakkelijken.

87. Daarnaast kan de Uniewetgever na een hernieuwde afweging van de betrokken belangen besluiten om de wijze waarop de visumweigering aan de aanvrager wordt meegedeeld, te herzien. Dit heeft de wetgever namelijk onlangs gedaan met de vaststelling van verordening (EU) 2019/1155 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot wijziging van de Visumcode. ( 68 ) Deze herziening van de wetgeving leidt tot belangrijke wijzigingen, omdat in het nieuwe standaardformulier voortaan onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds de categorie „bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid” en anderzijds die van een „gevaar voor de volksgezondheid”. De drie weigeringsgronden worden dus thans over drie verschillende vakjes verdeeld. Van belang is verder ook overweging 15 van de nieuwe verordening, waaruit blijkt dat „[in] de kennisgeving van de weigering [...] gedetailleerde informatie [moet] worden opgenomen over de weigeringsgronden en over de procedures om beroep tegen afwijzende beslissingen aan te tekenen. Gedurende beroepsprocedures moet aan de aanvragers toegang worden verleend tot alle voor hun zaak relevante informatie, in overeenstemming met het nationale recht.” Men ziet dus dat de wetgever de juridische status van de visumaanvrager geleidelijk heeft willen aanpassen om zodoende beter te voldoen aan de eisen van transparantie die het recht op een doeltreffende voorziening in rechte stelt.

3. Rechtmatigheidstoetsing van de afwijzende beslissing

88. Zoals ik in deze conclusie zal aantonen, hebben de voorgaande constateringen betreffende de juridische status van de visumaanvrager en de wijze waarop de aanvrager in kennis wordt gesteld van de weigeringsgronden belangrijke gevolgen voor de analyse van de omvang van de rechterlijke toetsing in het kader van het in artikel 32, lid 3, van de Visumcode bedoelde beroep, zoals uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest.

a) De wijze waarop de rechtmatigheidstoetsing plaatsvindt, valt onder het nationale recht

89. De Uniewetgever heeft de aanvrager een beroepsrecht in overeenstemming met de interne rechtsorde van de lidstaten toegekend, met als gevolg dat de procedures tot toetsing van de rechtmatigheid van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen. Procedures van administratieve, gerechtelijke of zelfs gemengde aard zijn in beginsel mogelijk. ( 69 ) Het Hof heeft in dat verband nuttige aanwijzingen voor de uitlegging van voornoemde bepalingen gegeven door in zijn arrest in de zaak El Hassani voor recht te verklaren dat „de modaliteiten [van de beroepsprocedure tegen beslissingen tot weigering van een visum], met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, [weliswaar] een zaak van de rechtsorde van elke lidstaat zijn [, maar dat die] procedure [...] in een bepaald stadium van de procedure een voorziening in rechte [moet] waarborgen”. ( 70 )

90. In de onderhavige context wil ik bovendien herhalen dat, indien de interne rechtsorde in „gemengde procedures” voorziet, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de autoriteit die de afwijzende beslissing heeft genomen (of bij het hogere bestuursorgaan dat met het juridisch toezicht daarop is belast), niets de lidstaten belet om, voor zover mogelijk, meer uitvoerige informatie te verstrekken. Ik merk echter op dat verzoekers in het hoofdgeding – anders dan de bewoordingen van de eerste prejudiciële vraag suggereren – blijkbaar in overeenstemming met de regelgeving meer uitvoerige informatie van de Nederlandse autoriteiten hebben verkregen. Derhalve lijkt de in Nederland ingestelde procedure, zoals ik eerder in mijn analyse heb betoogd, een minimum aan transparantie te verzekeren. ( 71 )

91. Het belang van de rechtmatigheidstoetsing mag niet worden onderschat. Zoals advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Koushkaki heeft opgemerkt, beoogt de Visumcode in wezen een procedure in te stellen met voorwaarden die „voor de aanvrager beter zichtbaar en duidelijker zijn, opdat wordt gewaarborgd dat hij respectvol en menswaardig wordt behandeld” ( 72 ). Advocaat-generaal Bobek heeft er van zijn kant aan herinnerd dat er „sprake [is] van een recht op een behoorlijke en rechtmatige behandeling van de [visum]aanvraag, een recht dat als grondslag kan dienen voor een rechterlijke toetsing van de beslissing op de aanvraag”. ( 73 ) Een belangrijke vraag die in deze conclusie moet worden beantwoord om een antwoord op de eerste prejudiciële vraag te kunnen geven, is echter de vraag hoe streng de rechterlijke toetsing van beslissingen tot weigering van een visum moet zijn.

b) Minder grondige rechterlijke toetsing als gevolg van de prerogatieven van de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

92. Als instrument van het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie ( 74 ) hangt de visumregeling af van de prerogatieven die op dit terrein aan de Raad zijn verleend, waardoor deze instelling de regeling kan aanpassen naargelang van de stand van de internationale betrekkingen en de veiligheidseisen. Bijgestaan door de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, is de Raad het best in staat om dit beleid te formuleren en in wetgeving om te zetten, ook wat betreft de toegang van onderdanen van derde landen tot het grondgebied van de Unie. Op basis van de informatie die hij van de verschillende diensten van de Unie en haar lidstaten ontvangt, is de Raad in staat om te beoordelen of het visumbeleid dient te worden gehandhaafd of eventueel dient te worden gewijzigd. ( 75 ) Hij oefent zijn bevoegdheden ter zake dan ook uit in het belang van een doeltreffende verwezenlijking van de in de Verdragen omschreven doelstellingen. ( 76 )

93. Artikel 13, lid 2, VWEU bepaalt: „Iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen.” Deze bepaling brengt het voor de institutionele structuur van de Unie kenmerkende beginsel van institutioneel evenwicht tot uitdrukking, dat impliceert dat elke instelling bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere instellingen eerbiedigt. ( 77 ) De bevoegdheidsverdeling binnen de Unie en de prerogatieven van de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid impliceren noodzakelijkerwijs dat de andere instellingen een minder zwaarwegende rol ( 78 ) toebedeeld moeten krijgen. Dit geldt ook voor het rechterlijk toezicht op door de Raad vastgestelde handelingen, zoals blijkt uit artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU, die de bevoegdheid van het Hof op dit gebied uitdrukkelijk uitsluiten, met uitzondering van de onder artikel 40 VEU vallende aspecten betreffende de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen, en van het toezicht op de rechtmatigheid van jegens natuurlijke personen of rechtspersonen genomen beperkende maatregelen. ( 79 ) Zoals ik in deze conclusie zal toelichten, zijn deze overwegingen van belang voor de bepaling van de omvang van de op nationaal niveau verrichte rechterlijke toetsing van beslissingen op het gebied van visa.

94. De constitutionele orde van de lidstaten voorziet in een bevoegdheidsverdeling die vergelijkbaar is met die welke ik in de voorgaande punten heb beschreven, waarbij de prerogatieven op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid om dezelfde redenen als hiervoor vermeld van oudsher worden toegekend aan de uitvoerende macht. Doorgaans is het de taak van de uitvoerende macht van een staat om het buitenlands beleid te formuleren en de diplomatieke en consulaire vertegenwoordiging in het buitenland te verzekeren. ( 80 ) Geheel in lijn met het in deze conclusie vervatte betoog ben ik van mening dat het rechterlijk toezicht op handelingen die nauw verband houden met dit gebied, zoals beslissingen op het gebied van visa, restrictiever van aard zou moeten zijn.

95. Dienaangaande herinner ik eraan dat de nationale rechter bevoegd is om het recht toe te passen op de bij hem aanhangig gemaakte zaken, zodat hij de feiten dient te beoordelen en een uitspraak dient te doen over de eventueel in dat kader gerezen rechtsvragen. Daarentegen is de nationale rechter doorgaans niet bevoegd of deskundig op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Bovendien ontbeert hij de in zijn constitutionele orde noodzakelijke legitimatie om beslissingen op dit bijzonder gevoelige gebied te nemen. Daarnaast valt niet uit te sluiten dat zijn optreden zelfs ondermijnend is voor de doelstellingen die worden nagestreefd door de organen van de staat waaraan deze taak is toevertrouwd. Het lijkt mij dan ook geen realistische benadering om de nationale rechter een taak te willen toedelen waarvan hij zich niet zou kunnen kwijten. Dit zou naar mijn mening echter juist het gevolg zijn van onbeperkt rechterlijk toezicht, dat de rechter ertoe kan noodzaken om van geval tot geval alle gronden te toetsen waarop een beslissing tot weigering van een visum berust, teneinde aan de eisen van het Unierecht te voldoen.

96. Na alle hiervoor genoemde aspecten in het kader van de uitlegging van artikel 32, lid 3, van de Visumcode in aanmerking te hebben genomen, ben ik tot de overtuiging geraakt dat in de onderhavige gevallen een minder grondig rechterlijk toezicht door de nationale rechter nodig is. Ik wijs er daarbij op dat ik niet de enige advocaat-generaal bij het Hof ben die deze stelling ondersteunt, zoals ik hieronder zal laten zien.

c) De lidstaten kunnen voorzien in een minder grondig rechterlijk toezicht

97. Ik onderschrijf namelijk zonder voorbehoud het standpunt van de advocaten-generaal Bobek en Szpunar, die een minder grondig rechterlijk toezicht bepleiten op basis van de ruime beoordelingsmarge waarover de besluitvormende autoriteiten beschikken met betrekking tot de vraag of iemand al dan niet in aanmerking komt voor een visum.

98. Zoals advocaat-generaal Bobek terecht heeft opgemerkt, „komt de ruime beoordelingsmarge van de lidstaten logischerwijs tot uiting in een minder strenge toetsing door de gerechten van de lidstaten”. ( 81 ) Advocaat-generaal Szpunar merkt op zijn beurt op dat „[een] ruime beoordelingsmarge [...] gepaard [gaat] met een beperkte rechterlijke toetsing. Anders zou de beoordelingsmarge teniet worden gedaan en zou de rechterlijke macht taken van de uitvoerende macht vervullen.” ( 82 ) Ik acht deze redenering bijzonder overtuigend in een context als die van de verlening van visa, waarin de bevoegde autoriteiten, zoals reeds gezegd, complexe beoordelingen moeten verrichten teneinde de veiligheid in het hele Schengengebied te beschermen tegen externe risico’s, zonder dat zij de absolute zekerheid dienen te hebben dat er sprake is van een concrete dreiging. ( 83 ) Een nationale rechter kan niet in de plaats treden van de bevoegde autoriteiten, die bovendien over de bevoegdheid en de middelen beschikken om zich van deze taak te kwijten.

99. Ook advocaat-generaal Mengozzi lijkt dezelfde redenering aan te hangen waar hij schrijft dat de beroepsprocedure in het leven is geroepen om willekeurige besluiten te voorkomen. ( 84 ) Een toetsing die bedoeld is om willekeur tegen te gaan impliceert per definitie dat er een relatief hoge drempel bestaat om de onrechtmatigheid van een bestuursbesluit te kunnen vaststellen. ( 85 )

100. Deze uitlegging vindt steun in de rechtspraak van het Hof, dat in zijn arrest in de zaak Fahimian heeft geoordeeld dat het nationale rechterlijke orgaan bevoegd moet zijn om op alle relevante vragen in te gaan, waarbij de toetsing echter beperkt is tot de vraag „of er geen sprake is van kennelijke onjuistheden” ( 86 ).

101. Deze constatering betekent volgens mij dat het nationale orgaan dat belast is met de rechterlijke toetsing van een beslissing tot weigering van een visum die door de overheid is genomen op grond dat het betrokken individu wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid of van de internationale betrekkingen van een lidstaat in de zin van artikel 32, lid 1, onder a), vi), van de Visumcode, de mogelijkheid moet hebben om zelf na te gaan of de in artikel 22 van de Visumcode omschreven procedure tot raadpleging van de centrale autoriteiten van de andere lidstaten naar behoren is gevoerd en of de procedurele waarborgen in het concrete geval in acht zijn genomen.

102. Wat de inhoud van de afwijzende beslissing betreft, moet de rechterlijke toetsing dit nationale orgaan in staat stellen om na te gaan of de overheid bij de vaststelling of de aanvrager al dan niet in aanmerking komt voor een visum, de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden. Het rechterlijk orgaan zal daartoe moeten onderzoeken of voldaan is aan de relevante elementen waarvan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid afhankelijk is. Indien de overheid geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, moet het rechterlijk orgaan tot de rechtmatigheid van de beslissing tot weigering van een visum concluderen.

103. Om te onderzoeken of er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout, dient het rechterlijk orgaan zich te baseren op de gegevens in het gerechtelijk dossier, dat wil zeggen het naar behoren ingevulde standaardformulier, eventuele „opmerkingen” ter onderbouwing van de afwijzende beslissing en andere informatie die in voorkomend geval door de overheid in het kader van de administratieve en precontentieuze procedure is verstrekt. Het rechterlijk orgaan moet de specifieke omstandigheden van elk individueel geval in aanmerking nemen, waaronder met name legitieme veiligheidsoverwegingen ten aanzien van de aard en de bronnen van de informatie.

d) Hoe kunnen de legitieme veiligheidsoverwegingen van de lidstaten worden verzoend met de door de rechtsstaat vereiste procedurele waarborgen?

104. Wanneer zij hun rechterlijk toezicht uitoefenen, zullen de autoriteiten soms moeten omgaan met vertrouwelijke gegevens, waardoor de vraag rijst hoe de legitieme veiligheidsoverwegingen van de lidstaten kunnen worden verzoend met de procedurele waarborgen die de rechtsstaat vereist.

105. In beginsel vloeit het antwoord op deze vraag voort uit de voorgaande opmerkingen, waarin rekening is gehouden met zowel de juridische status van de visumaanvrager als de veiligheidsoverwegingen van de lidstaten. Bij de huidige stand van het Unierecht zijn de lidstaten niet verplicht een uitputtende uiteenzetting te geven van de redenen die ten grondslag liggen aan de afwijzende beslissing. Een dergelijke verplichting zou ertoe kunnen leiden dat zij gevoelige informatie die wellicht een ernstig risico voor hun nationale belangen oplevert, openbaar (laten) maken. Zij hoeven uitsluitend de in het standaardformulier van bijlage VI bij de Visumcode vermelde informatie – inclusief eventuele „opmerkingen” en andere informatie die, bijvoorbeeld naar aanleiding van een klacht, door de overheid is verstrekt – ter beschikking van het rechterlijk orgaan te stellen om een toetsing van de rechtmatigheid te vergemakkelijken.

106. Aangezien het Unierecht in minimumwaarborgen voorziet, waarbij het aan de lidstaten wordt overgelaten om met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid de concrete regels van de beroepsprocedure vast te stellen, is er geen enkel beletsel om onder bepaalde voorwaarden ook als vertrouwelijk aangemerkte informatie ter beschikking van het rechterlijk orgaan te stellen. Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft erkend ( 87 ), kunnen de lidstaten in voorkomend geval ter bescherming van hun nationale belangen van het rechterlijk orgaan verlangen dat het „gebruik[maakt] van technieken [...] waarmee legitieme overwegingen van [...] veiligheid ten aanzien van de aard en de bronnen van de informatie die bij de vaststelling van [het] besluit [tot weigering van een visum] in aanmerking is genomen, kunnen worden verzoend met de noodzaak om aan de justitiabele genoegzaam te garanderen dat zijn procedurele rechten, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor, worden geëerbiedigd”.

e) Voorlopige conclusie

107. Gelet op de voorgaande overwegingen kom ik tot de volgende voorlopige conclusie.

108. Het Unierecht voorziet in een beperkte rechterlijke toetsing die rekening houdt met de specifieke aard van de visumverleningsprocedure.

4. Antwoord op de eerste vraag

109. Op basis van deze analyse moet de eerste prejudiciële vraag aldus worden beantwoord dat de afwijzende beslissing die de visumaanvrager van de nationale autoriteiten ontvangt, namelijk het standaardformulier met eventuele opmerkingen, in beginsel voldoet aan de eisen van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Weliswaar zijn de lidstaten bij de huidige stand van het Unierecht niet gehouden om een uitvoerige motivering te verstrekken, maar er is niets dat hun belet om „opmerkingen” in het standaardformulier op te nemen alsmede andere informatie die, bijvoorbeeld naar aanleiding van een klacht, door de overheid is verstrekt, teneinde een rechtmatigheidstoetsing te vergemakkelijken.

110. Aangezien het Unierecht voorziet in minimumwaarborgen, waarbij het aan de lidstaten wordt overgelaten om met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid de concrete regels van de beroepsprocedure vast te stellen, is er geen enkel beletsel om onder bepaalde voorwaarden ook als vertrouwelijk aangemerkte informatie ter beschikking van het rechterlijk orgaan te stellen. In voorkomend geval kunnen de lidstaten, teneinde hun nationale belangen te beschermen, van het rechterlijk orgaan verlangen dat het gebruikmaakt van technieken waarmee legitieme veiligheidsoverwegingen ten aanzien van de aard en de bronnen van de informatie die bij de vaststelling van de betrokken beslissing tot weigering van een visum in aanmerking is genomen, kunnen worden verzoend met de noodzaak om aan de justitiabele genoegzaam te garanderen dat zijn procedurele rechten, zoals het recht om te worden gehoord en het beginsel van hoor en wederhoor, worden geëerbiedigd.

C. Tweede vraag

111. Met zijn tweede vraag wil de verwijzende rechter weten of artikel 41 van het Handvest, dat voorziet in het recht op behoorlijk bestuur, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een praktijk zoals omschreven in de eerste prejudiciële vraag.

112. Artikel 41, lid 1, van het Handvest bepaalt dat eenieder er recht op heeft dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld. Uit de formulering van artikel 41 van het Handvest blijkt dus dat het niet gericht is tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie. ( 88 )

113. Een persoon die opkomt tegen een beslissing tot weigering van een visum kan zich derhalve in een met zijn aanvraag verband houdende procedure niet beroepen op artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest, dat betrekking heeft op de plicht van de betrokken diensten om hun beslissingen met redenen te omkleden. ( 89 )

114. Ik wil hierbij echter wel aantekenen dat het recht op behoorlijk bestuur inherent is aan het bepaalde in artikel 47 van het Handvest, dat betrekking heeft op het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming en een eerlijk proces. ( 90 ) Het Hof heeft erkend dat dit recht een afspiegeling vormt van een algemeen beginsel van het Unierecht, namelijk het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. ( 91 ) Dit beginsel komt thans tot uiting in artikel 47 van het Handvest. ( 92 )

115. Gelet op deze overwegingen moet naar mijn mening in de hoofdgedingen worden geoordeeld dat het recht op behoorlijk bestuur in de in de eerste vraag genoemde omstandigheden is gewaarborgd om dezelfde redenen als die welke ik in het kader van de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag heb genoemd ter onderbouwing van mijn conclusie dat de in de betrokken zaken onderzochte situatie in overeenstemming is met artikel 47 van het Handvest.

D. Derde en vierde vraag

116. Ik geef het Hof in overweging om de derde en de vierde vraag gezamenlijk te beantwoorden, aangezien zij betrekking hebben op de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het bezwaar dat een andere lidstaat tegen de afgifte van een visum heeft gemaakt in het kader van de in artikel 22 van de Visumcode bedoelde raadplegingsprocedure.

1. Grenzen van de procedurele autonomie van de lidstaten

117. Ik herinner eraan dat de Visumcode slechts een gedeeltelijke harmonisatie van de wetgeving tot stand brengt. ( 93 ) Als gevolg hiervan voorziet deze code niet in een specifieke procedure om op te komen tegen de beoordeling van de lidstaat die op basis van artikel 22, lid 2, van de Visumcode bezwaar tegen de afgifte van een visum heeft gemaakt.

118. Bovendien merk ik op dat de procedure van artikel 8, leden 1 en 2, van de VIS-verordening niet van toepassing is op de onderhavige gevallen, aangezien verzoekers in het hoofdgeding niet in het VIS ter fine van weigering van een visum of in het SIS ter fine van weigering van toegang tot de Schengenzone zijn gesignaleerd. ( 94 )

119. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het, bij ontbreken van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingesteld ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). ( 95 ) De lidstaten kunnen zich echter niet onttrekken aan de eisen die het in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht stelt aan een doeltreffende rechterlijke bescherming. ( 96 ) Zij zijn derhalve gehouden om passende rechtsmiddelen te bieden in hun respectieve interne rechtsorde. ( 97 ) Zoals ik hieronder zal illustreren – zonder een voorkeur voor één specifiek model uit te spreken – zijn daarbij diverse opties denkbaar. ( 98 )

2. Verplichting om de aanvragers te informeren over de beschikbare beroepsmogelijkheden

120. In dit kader rijst de vraag of de lidstaten aanvragers moeten informeren over de beschikbare beroepsmogelijkheden. Ik wijs erop dat geen enkele bepaling in de Visumcode dit uitdrukkelijk regelt. Wél legt artikel 32, lid 3, van de Visumcode de verplichting op om aanvragers te informeren over de beroepsprocedures die openstaan tegen de beslissing tot weigering van een visum. Om de hiernavolgende redenen bepleit ik dat deze bepaling naar analogie wordt toegepast.

121. Zoals ik hiervoor heb uiteengezet ( 99 ), vormt de afwijzende beslissing een afspiegeling van de conclusies van het onderzoek dat is verricht door de lidstaat die met het nemen van de definitieve beslissing is belast, en van de uitkomst van de in artikel 22 van de Visumcode bedoelde raadplegingsprocedure. Dit wettigt dus de veronderstelling dat het bezwaar dat door een of meer lidstaten is gemaakt, een essentieel onderdeel van het bestuursbesluit is. Aangezien artikel 32, lid 2, van de Visumcode bepaalt dat de reden voor de afwijzing van de aanvraag aan de aanvrager moet worden kenbaar gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI van deze code, acht ik het logisch om deze informatieplicht uit te strekken tot de beroepsmogelijkheden die openstaan tegen het bezwaar dat door een of meer lidstaten is gemaakt.

122. De – althans analoge – toepassing van artikel 32, lid 3, van de Visumcode is aangewezen om de onderlinge samenhang en de doeltreffendheid van de rechterlijke bescherming in het kader van het door de Visumcode gegarandeerde beroep te verzekeren. Wanneer de nationale bestuursorganen het Unierecht ten uitvoer brengen, dienen zij onvermijdelijk vaak met elkaar in contact te treden, hetgeen tot overlappende en verwante zaken leidt. In situaties als die van de onderhavige gevallen, waarin de regels van verschillende rechtsstelsels moeten worden toegepast en waarbij diverse bestuursinstanties betrokken zijn, kan de verdediging van de rechten van de justitiabele een complexe aangelegenheid blijken te zijn. Om te vermijden dat deze verdediging illusoir wordt, zouden de lidstaten naar mijn mening moeten worden verplicht om aanvragers informatie te verstrekken over de beroepsmogelijkheden, op verzoek dan wel naar aanleiding van een klacht. ( 100 )

123. Blijkens de beschikking van het Hof in de zaak Guérin automobiles/Commissie ( 101 ) rust in het merendeel van de lidstaten een dergelijke informatieplicht op de overheid. Zoals het Hof terecht opmerkt, „is deze plicht doorgaans door tussenkomst van de wetgever opgelegd en geregeld”. ( 102 ) De Uniewetgever heeft een dergelijke informatieplicht uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 32, lid 3, van de Visumcode, teneinde het rechterlijk toezicht te vergemakkelijken. De door mij voorgestelde toepassing van deze bepaling op de beroepsmogelijkheden die openstaan tegen het door een of meerdere lidstaten gemaakte bezwaar zorgt er alleen maar voor dat de door de wetgever gewaarborgde rechterlijke bescherming wint aan consistentie en doeltreffendheid.

124. Tot slot wil ik er nog de aandacht op vestigen dat de door de Europese Ombudsman opgestelde Europese Code van goed administratief gedrag in artikel 19, lid 1, ervan de verplichting oplegt om te vermelden welke beroepsmogelijkheden openstaan tegen besluiten van de instellingen van de Unie die de rechten of belangen van een persoon kunnen schaden. Hetzelfde geldt voor de door de Commissie opgestelde gedragscode, waarin deze verplichting wordt opgelegd „voor zover dit in het Unierecht is bepaald”. Weliswaar zijn deze codes niet rechtstreeks van toepassing op de onderhavige gevallen omdat het de lidstaten zijn die uitvoering geven aan de Visumcode, maar dit neemt niet weg dat daaruit kan worden afgeleid hoe belangrijk dergelijke informatie is voor de verdediging van de rechten in het kader van een administratieve procedure. ( 103 )

3. Stof tot nadenken: mogelijke opties voor door de lidstaten uit te werken beroepsmogelijkheden

125. Zoals ik hierboven heb opgemerkt, kan de verdediging van de rechten van de justitiabele, afhankelijk van de gegevens van het concrete geval, een complexe aangelegenheid blijken te zijn, temeer daar de rechtsstelsels van de lidstaten kunnen voorzien in verschillende beroepsmogelijkheden. Bij de verstrekking van informatie over de beroepsmogelijkheden zal rekening moeten worden gehouden met de wijze waarop de verschillende bestuursinstanties samenwerken in het kader van de behandeling van een visumaanvraag.

126. Onverminderd de procedurele autonomie van de lidstaten bij het vaststellen van de procedureregels voor vorderingen in rechte die worden ingesteld ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, denk ik dat er in theorie verschillende opties voorhanden zijn. Aan de ene kant is het mogelijk om slechts een beroepsgang te bieden in de lidstaat die de definitieve beslissing neemt, welke optie het dichtst in de buurt komt van het door de verwijzende rechter genoemde „éénloketprincipe”. Aan de andere kant is het mogelijk om een beroepsgang te bieden in de lidstaat die bezwaar heeft gemaakt. Hieronder wil ik enkele punten van overweging onder de aandacht brengen, teneinde aan de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven.

a) Een beroepsmogelijkheid in de lidstaat die de definitieve beslissing neemt?

127. Volgens artikel 32, lid 3, van de Visumcode moet het beroep tegen een beslissing tot weigering van een visum worden „ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing.”

128. Bij ontstentenis van meer gedetailleerde bepalingen impliceert dit niet automatisch dat ook het door een andere lidstaat gemaakte bezwaar moet worden betwist ten overstaan van de autoriteiten van de lidstaat die de definitieve beslissing heeft genomen. Ik denk echter dat de bewoordingen van artikel 32, lid 3, van de Visumcode moeten worden gezien als een sterke aanwijzing dat de voorkeur van de wetgever uitgaat naar het in overweging 7 van de Visumcode genoemde „éénloketprincipe”, waardoor de aanvrager slechts één aanspreekpunt zou hebben en alle administratieve formaliteiten op één locatie zou kunnen vervullen. De daaruit voortvloeiende voordelen voor de behartiging van zijn belangen spreken voor zich, temeer daar hij zich dan niet de moeite zou hoeven te getroosten om actie te ondernemen bij verschillende nationale overheden, die alle volgens verschillende regels werken. Het concept van een administratieve procedure in verschillende fasen waarbij diverse gespecialiseerde instanties zijn betrokken, is zowel in de Unie als in de lidstaten geen onbekende in het bestuursrecht. Derhalve belet niets de lidstaten om in onderling overleg adequate mechanismen in het leven te roepen, in elk geval zolang de Visumcode niet is gewijzigd.

129. De bepalingen van de Visumcode verzetten zich niet tegen een dergelijke aanpak, mits het nationale procesrecht en de akkoorden die de betrokken lidstaten in het kader van de uitoefening van hun soevereine rechten hebben gesloten, hierin voorzien. Ik noem in dit verband de mogelijkheid waarover de lidstaten krachtens artikel 8 van de Visumcode beschikken om zich door andere lidstaten te doen vertegenwoordigen bij de behandeling van aanvragen en de afgifte van visa. Weliswaar heeft deze bepaling slechts betrekking op een specifiek geval, namelijk dat van de vertegenwoordiging, maar hieruit blijkt wél dat een lidstaat bij de behandeling van visumaanvragen bevoegdheden kan toe