CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 27 januari 2005 ( )

Zaak C-186/04

Pierre Housieaux

(verzoek van de Belgische Raad van State om een prejudiciële beslissing)

„Vrije toegang tot milieu-informatie – Verzoek om toegang tot informatie – Motiveringsplicht bij afwijzing – Stilzwijgen van overheidsinstantie gedurende antwoordtermijn – Fictie van stilzwijgende afwijzing – Fundamenteel recht op effectieve rechtsbescherming en recht op behoorlijk bestuur”

I – Inleiding

1. De onderhavige zaak betreft het recht van de burger op toegang tot milieu-informatie, meer bepaald de hierbij toepasselijke procedures voor nationale instanties.

2. In het Belgisch Brussels Hoofdstedelijk Gewest werden krachtens de op het tijdstip van de feiten toepasselijke wettelijke regeling aanvragen om toegang tot milieu-informatie geacht stilzwijgend te zijn afgewezen zodra de voor de behandeling ervan voorziene termijn was verstreken.

3. De vraag of een dergelijke fictie naar gemeenschapsrecht geoorloofd is, vormt de kern van het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de Belgische Raad van State aan het Hof heeft voorgelegd.

II – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht

4. Het gemeenschapsrechtelijk kader van deze zaak wordt gevormd door richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (hierna: „richtlijn 90/313”).( )

5. In artikel 3, lid 1, van richtlijn 90/313 is het beginsel neergelegd dat „ op verzoek milieu-informatie beschikbaar [moet worden gesteld] aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen”. In de leden 2 en 3 worden vervolgens de mogelijke weigeringsgronden opgesomd.

6. Krachtens artikel 3, lid 4, van de richtlijn geeft een overheidsinstantie de aanvrager „zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen twee maanden antwoord […]. Een weigering om de gevraagde informatie te verschaffen moet met redenen worden omkleed.”

7. Krachtens artikel 4 van richtlijn 90/313 kan „[e]en persoon die van oordeel is dat zijn verzoek om informatie zonder goede redenen is afgewezen of genegeerd of door een overheidsinstantie ontoereikend is beantwoord, […] overeenkomstig het nationale rechtsstelsel bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie in beroep gaan teneinde herziening van het besluit te verkrijgen”.

B – Nationaal Recht

8. De relevante nationale bepalingen zijn vervat in een ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, en wel in de ordonnantie van 29 augustus 1991 inzake de toegang tot informatie met betrekking tot het milieu in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „ordonnantie”).

9. Volgens deze ordonnantie moet om te beginnen de bevoegde overheidsinstantie in beginsel verzoeken om toegang tot milieu-informatie binnen een termijn van één maand onderzoeken en eventueel inwilligen. De afwijzing van dergelijke verzoeken is daarentegen voorbehouden aan de afgevaardigden van de Raad van het Brussels Hoofdstedelijke Gewest. Zij beschikken in beginsel over een termijn van nog een maand om een besluit te treffen. Wordt er binnen deze termijn van in totaal twee maanden vanaf het verzoek geen besluit getroffen, dan wordt het verzoek geacht te zijn afgewezen.

10. Meer precies blijkt deze rechtstoestand uit de volgende bepalingen van de ordonnantie:

„Artikel 8

Wat de gegevens betreft, niet vermeld in artikel 7 [onmiddellijk ter plaatse te raadplegen documenten], en onverminderd de mogelijkheid voor een administratie om ze onmiddellijk ter plaatse te laten raadplegen, beschikt de administratie die de aanvraag ontvangen heeft, over een maand om ze schriftelijk aan de aanvrager te beantwoorden.

Wanneer na het verstrijken van bovenvermelde termijn geen gevolg is gegeven aan de aanvraag, wordt het stilzwijgen van de administratie beschouwd als een beslissing tot toegangsweigering. In dat geval kan de aanvrager in afwijking van artikel 12, § 2, de vraag onmiddellijk aanhangig maken bij de gemachtigden van de Raad die dan erover zullen beslissen.

[…]

Artikel 12

§ 1 De afgevaardigden van de Raad zijn de enige bevoegde personen om de toegang tot een gegeven dat in het bezit is van de administratie te weigeren […]. Deze bevoegdheid wordt collegiaal uitgeoefend en rekening houdende met de beperkingen bepaald door artikel 9.

§ 2 […] elke administratie die een gegeven dat deel uitmaakt van een voorwerp van toegangsverzoek weigert bekend te maken, [moet] de verzoeker op de hoogte brengen en het tezelfdertijd bij de afgevaardigden van de Raad aanhangig maken. Deze aanhangigmaking verloopt door de overhandiging van het toegangsverzoek samen met een exemplaar of een kopie van het gegeven en de motieven die van overheidswege de weigering verantwoorden. De termijn bedoeld in artikel 8, § 1, wordt met één maand verlengd vanaf de dag dat de verzoeker van de aanhangigmaking bij de Raad op de hoogte is gebracht.

Artikel 13

Elke beslissing tot gehele of gedeeltelijke toegangsweigering dient op duidelijke, precieze, volledige en oprechte wijze met de redenen omkleed te zijn.

Artikel 14

De afgevaardigden van de Raad delen de verzoeker het aangevraagde document mee of geven kennis van de toegangsweigering binnen twee maanden die het verzoek volgen. Na het verstrijken van die termijn wordt het stilzwijgen van het bestuur beschouwd als een beslissing tot weigering van toegang. Deze beslissing wordt eveneens aan de administratie die aangezocht werd, medegedeeld.”( )

III – Procesverloop en hoofdgeding

11. Op het grondgebied van de Belgische gemeente Elsene in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest werd in 1991 ermee begonnen het terrein van een voormalig militair ziekenhuis een nieuwe stedenbouwkundige bestemming te verlenen („herverstedelijking”), waarbij hoofdzakelijk de bouw van woningen en meer groenvoorzieningen waren gepland.

12. Een publiekrechtelijke instelling, de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „GOMB”) werd met de uitvoering van dit project belast.( ) In juli 1992 sloot de GOMB vervolgens een overeenkomst met de tijdelijke vereniging SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. Hierin werd de tijdelijke vereniging belast met de oprichting van een gebouwencomplex volgens een daarvoor door de GOMB vooraf opgesteld programma.

13. Verzoeker in het hoofdgeding, Housieaux (hierna: „verzoeker”), verzocht bij schrijven van 21 maart 1993 bij de GOMB om inzage in deze overeenkomst alsook om toezending van een kopie ervan. Op 5 april 1994 wees de GOMB het verzoek af met als motivering het ontbreken van procedurebepalingen voor haar bevoegdheidsdomein.

14. Op 22 april 1994 kwam verzoeker hiertegen op bij de verweerders in het hoofdgeding, de afgevaardigden van de Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „verweerders”), en bevestigde hij zijn verzoek om inzage in de overeenkomst die het voorwerp van het geschil vormde.

15. Na verdere briefwisseling besloten verweerders tijdens hun zitting op 1 februari 1995 het verzoek van verzoeker gedeeltelijk in te willigen door hem inzage te geven in twee bijlagen bij voormelde overeenkomst, „aangezien deze betrekking hebben op het milieu”. Bij schrijven van 3 februari 1995 werd verzoeker hiervan kennis gegeven; de twee bijlagen waren bijgevoegd.

16. Op 31 maart 1995 stelde verzoeker tegen dit besluit beroep in bij de verwijzende rechterlijke instantie.

17. In het hoofdgeding werpen verweerders een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep op. Zij stellen dat hun besluit van 1 februari 1995 slechts een bevestiging van een eerder besluit is, waartegen geen beroep openstaat. Met uitzondering van de toegekende inzage in twee bijlagen bij de betrokken overeenkomst, bevestigde het besluit van 1 februari 1995 namelijk enkel het vroegere, stilzwijgende afwijzingsbesluit van verweerders. Als gevolg van het stilzwijgen van verweerders gedurende de gestelde termijn van twee maanden werd het verzoek van verzoeker overeenkomstig artikel 14 van de ordonnantie reeds vanaf het verstrijken van de termijn geacht stilzwijgend te zijn afgewezen. Tegen dit afwijzingsbesluit kan thans echter geen beroep meer worden ingesteld, aangezien verzoeker heeft nagelaten hiertegen tijdig een rechterlijke procedure te starten. Overeenkomstig artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State geldt hiervoor namelijk een beroepstermijn van 60 dagen.

18. In het hoofdgeding interveniëren de GOMB, SA Bâtipont Immobilier en SA Immomills Louis de Waele Development ter ondersteuning van de conclusies van verweerders.

IV – Prejudiciële vragen en procedure voor het Hof

19. Bij arrest van 1 april 2004 heeft de Belgische Raad van State de procedure geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1) Is de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 […] gestelde termijn van twee maanden een termijn van orde, dat wil zeggen een termijn die louter indicatief is voor de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, dan wel een dwingende termijn die deze overheidsinstantie in acht moet nemen?

2) Voor het geval dat de termijn van twee maanden een dwingende termijn is en de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, na afloop van deze termijn geen beslissing heeft genomen, tegen welk „besluit” in de zin van artikel 4, in fine, van bovengenoemde richtlijn kan dan bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep worden ingesteld „overeenkomstig het nationale rechtsstelsel”?

3) Staan de artikelen 3, lid 4, en 4 van bovengenoemde richtlijn eraan in de weg dat een „nationaal rechtsstelsel” het stilzwijgen van de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, gedurende de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn gestelde termijn van twee maanden opvat als een stilzwijgend besluit tot afwijzing van het verzoek, welk besluit dus niet met redenen is omkleed, maar waartegen het in artikel 4 ervan bedoelde beroep bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie kan worden ingesteld?

4) Voor het geval dat de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn gestelde termijn een termijn van orde is, staan de artikelen 3, lid 4, en 4 van de richtlijn dan eraan in de weg dat een „nationaal rechtsstelsel” de verzoeker om informatie de mogelijkheid biedt, de overheidsinstantie aan te manen om binnen een bepaalde termijn op zijn verzoek om informatie te antwoorden, bij gebreke waarvan het aanhoudende stilzwijgen van de overheidsinstantie wordt geacht een stilzwijgend besluit tot weigering van de informatie te zijn, waartegen bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld?

20. In de procedure voor het Hof hebben verzoeker, verweerders, de GOMB alsook de Commissie schriftelijke en mondelinge opmerkingen geformuleerd.

V – Beoordeling

21. De vier vragen van de Belgische Raad van State hebben alle betrekking op procedurele aspecten van het recht op toegang tot milieu-informatie. Ik acht het zinvol deze in licht gewijzigde volgorde te onderzoeken, dat wil zeggen door de derde vraag voor de tweede te behandelen.

A – De eerste vraag: dwingend karakter van de termijn in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313

22. Met haar eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 gestelde termijn voor de overheidsinstanties van de lidstaten een dwingend karakter heeft dan wel of het enkel een termijn van orde betreft.

23. Reeds de bewoordingen van deze bepaling pleiten ertegen louter een termijn van orde aan te nemen en pleiten voor een dwingende procedurele termijn. Hierin wordt immers bepaald dat de betrokken overheidsinstantie „zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen twee maanden” aan de verzoeker antwoordt. Bijgevolg vormt de termijn van twee maanden de maximale duur van de behandelingstermijn („uiterlijk”), terwijl daarnaast een gebod geldt om het verzoek met spoed te behandelen, op grond waarvan – in overeenstemming van het beginsel van behoorlijk bestuur( ) – „zo spoedig mogelijk” moet worden geantwoord, dus indien mogelijk in minder dan twee maanden. Ruimte voor flexibiliteit bestaat dus hooguit binnen de termijn van twee maanden – en dit enkel met het oog op spoedige behandeling –, maar niet wanneer deze termijn is verstreken.

24. Deze uitlegging is ook conform de strekking van de bepaling. Richtlijn 90/313 strekt namelijk ertoe de particulier een individueel recht op toegang tot milieu-informatie te verlenen. Aan dit recht zou echter alle betekenis kunnen worden ontnomen wanneer een overheidsinstantie naar eigen goeddunken ruim de tijd kon nemen om over een desbetreffend verzoek te beslissen. De waarde van milieu-informatie hangt immers niet in de laatste plaats ook af van het feit dat de particulier hierover zo snel mogelijk kan beschikken. Zo vergemakkelijkt een snelle toegang tot actuele milieu-informatie in het bijzonder het verdere gebruik ervan door de verzoeker, bijvoorbeeld in lopende bouwrechtelijke of planologische procedures waarbij hij mogelijkerwijze als buur is betrokken en waarin hij zijn belangen zou willen beschermen.

25. Wanneer louter een termijn van orde werd aangenomen, dan zou verder de rechtsbescherming van de particulier overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn illusoir zijn. Hierin is een verplichting van de lidstaten neergelegd om in rechtsmiddelen te voorzien wanneer een persoon van mening is dat zijn verzoek „zonder goede redenen is afgewezen of genegeerd”. Wanneer de overheidsinstantie echter in het geheel niet gebonden is aan dwingende procedurele termijnen, maar aan zuiver indicatieve termijnen van orde, dan kan uit een termijnoverschrijding niet zonder meer worden afgeleid dat een verzoek om toegang tot milieu-informatie „zonder goede redenen is genegeerd”. De in artikel 4 van de richtlijn voorziene rechtsbescherming bij stilzwijgen zou dus minstens worden bemoeilijkt, zo niet al volledig worden tenietgedaan.

26. Ten slotte moet worden bedacht dat een uitlegging van de termijn van twee maanden als louter een termijn van orde ook tot het ontstaan van uiteenlopende bestuurspraktijken in de lidstaten zou kunnen bijdragen. Al naargelang de betrokken overheidsinstantie zich bij de behandeling van verzoeken strikt of minder strikt aan de gestelde termijn van twee maanden houdt, zou de particulier snel of minder snel toegang tot de gevraagde milieu-informatie verkrijgen. In een dergelijk geval zou het recht op toegang tot milieu-informatie echter sterk of minder sterk zijn naargelang de lidstaat waarin het verzoek wordt geformuleerd, en mogelijkerwijze ook naargelang de overheidsinstantie waaraan het verzoek wordt gericht. Een dergelijke ontwikkeling zou strijdig zijn met de doelstelling van richtlijn 90/313 inzake gelijke behandeling van de gemeenschapsburgers en voorkoming van uiteenlopende concurrentievoorwaarden.( )

27. Op deze gronden ben ik het met alle partijen in de procedure eens dat de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 gestelde termijn voor de overheidsinstanties van de lidstaten een dwingend karakter heeft.( )

B – De derde vraag: impliciete afwijzing van verzoeken bij afloop van termijn

28. Met haar derde vraag wil de verwijzende rechterlijke instantie in wezen vernemen of artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke het stilzwijgen van een overheidsinstantie bij afloop van de termijn van twee maanden geldt als stilzwijgende afwijzing van het verzoek om toegang tot milieu-informatie, waarbij de afwijzing in een dergelijk geval niet met redenen is omkleed.

29. Voor de beantwoording van deze vraag moet het arrest Commissie/Frankrijk( ) als uitgangspunt worden genomen. In deze zaak heeft het Hof namelijk geoordeeld dat het binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/313 volstrekt toelaatbaar is om het stilzwijgen van een overheidsinstantie als stilzwijgend afwijzingsbesluit te laten gelden.( ) Tegelijkertijd heeft het evenwel ook beklemtoond dat in geval van een stilzwijgende afwijzing van een verzoek om milieu-informatie de motivering van deze afwijzing binnen twee maanden na de indiening van het oorspronkelijke verzoek moet worden meegedeeld, aangezien deze mededeling in dat geval als een „ antwoord” in de zin van artikel 3, lid 4, van de richtlijn moet worden beschouwd.( )

30. Op het eerste gezicht lijken deze vaststellingen in het arrest Commissie/Frankrijk tegenstrijdig: enerzijds is een stilzwijgend afwijzingsbesluit toelaatbaar, anderzijds bestaat er echter een verplichting om de verzoeker binnen een termijn van twee maanden een uitdrukkelijk antwoord te verstrekken, door hem namelijk de motivering van een eventuele afwijzing mee te delen. Beide situaties lijken niet met elkaar verenigbaar, want wanneer een overheidsinstantie verplicht is uitdrukkelijk de motivering van haar besluit aan de aanvrager mee te delen, dan blijft er geen ruimte over voor stilzwijgende afwijzingsbesluiten door het enkel laten verstrijken van een procedurele termijn.

31. Deze schijnbare tegenspraak wordt opgeheven wanneer het grondrecht op een effectieve rechtsbescherming( ) en het recht op behoorlijk bestuur( ) in de overwegingen worden betrokken. Zoals bekend is, moeten de lidstaten, voorzover zij zich binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht bewegen, de op communautair niveau erkende algemene rechtsbeginselen( ) en in het bijzonder de grondrechten van de Gemeenschap( ) naleven.( )

32. Uit het recht op behoorlijk bestuur volgt de verplichting voor de administratie om haar beslissingen met redenen te omkleden.( ) Een dergelijke motivering is niet alleen de algemene uitdrukking van de transparantie van het bestuurlijk optreden, maar moet ook in het bijzonder de particulier de mogelijkheid bieden om met volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de rechter te wenden.( ) Er bestaat dus een nauwe band tussen de motiveringsplicht en het grondrecht op effectieve rechtsbescherming.

33. Het zou daarom noch met het recht op behoorlijk bestuur, noch met het grondrecht op effectieve rechtsbescherming verenigbaar zijn, wanneer een overheidsinstantie zonder meer de termijn van twee maanden van artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 zou kunnen laten verstrijken, en dit als een wettige afwijzing van een verzoek om milieu-informatie zou gelden. Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat de burger ambtshalve de redenen voor de afwijzing van zijn verzoek moeten worden meegedeeld – weliswaar niet noodzakelijkerwijs samen met de eigenlijke beslissing, maar hoe dan ook binnen de termijn van twee maanden.( )

34. In dit licht ben ik het – anders dan verweerders en de GOMB – met Housieaux en de Commissie eens, dat het enkele stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden nooit een met de richtlijn verenigbare wijze kan zijn om een verzoek om toegang tot milieu-informatie te behandelen. Veeleer kan de uitleg bij wet van het stilzwijgen van een overheidsinstantie als afwijzing van het bij haar ingediende verzoek slechts een hulpconstructie zijn, waarmee de burger in de mogelijkheid moet worden gesteld, een effectieve rechtsbescherming tegen het (onrechtmatige) stilzitten van de overheidsinstantie naar buiten toe te verkrijgen. Aldus opgevat, is de fictie van het stilzwijgen als afwijzing (of als inwilliging) eerst en vooral een middel om overheidsinstanties te disciplineren. In eerste instantie moet zij de rechten van de betrokkene kracht bijzetten, in het gunstigste geval kan zij daarenboven ook in het algemeen van nut zijn om het overheidsoptreden te bespoedigen.

35. Dergelijke ficties zijn overigens ook op communautair vlak geenszins onbekend. In de onderhavige context is het in het bijzonder opmerkelijk dat krachtens de communautaire „transparantieverordening” een verzoek om toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad of de Commissie wordt geacht te zijn afgewezen wanneer de betrokken instelling zelfs na een tweede verzoek van de verzoeker niet binnen de gestelde termijn antwoordt.( ) Op dezelfde wijze geldt in het Europese ambtenarenrecht het stilzwijgen van het tot aanstelling bevoegd gezag op een verzoek of een klacht van een ambtenaar als stilzwijgende afwijzing.( ) En het communautaire mededingingsrecht kent zelfs de fictie van positieve beschikkingen. Volgens deze bepalingen wordt een bij de Commissie aangemelde concentratie van ondernemingen geacht te zijn goedgekeurd wanneer de Commissie binnen bepaalde procedurele termijnen geen enkele van de door de EG-concentratieverordening voorziene beschikkingen geeft( ); hetzelfde geldt wanneer de Commissie niet binnen de voorziene termijn de procedure tot onderzoek van een bij haar aangemelde staatssteun start.( )

36. Bij dergelijke ficties gaat het echter om hulpconstructies, die de rechten van de verzoeker kracht moeten bijzetten. In geen geval strekken deze ficties ertoe de betrokken gemeenschapsinstellingen te ontlasten of zelfs te bevrijden van hun wettelijke plicht de aanvrager in ieder individueel geval een uitdrukkelijk en met redenen omkleed antwoord te verstrekken.

37. Zou het een overheidsinstantie namelijk worden toegestaan, in plaats van een uitdrukkelijk antwoord op een bij haar ingediend verzoek gewoonweg de voor de behandeling daarvan voorziene termijn te laten verstrijken, dan zou de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende motiveringsplicht een dode letter worden.( ) In tegenstelling tot wat verweerders betogen, kan uit het stilzwijgen van een overheidsinstantie als zodanig namelijk nog geen enkel uitsluitsel over de eventuele gronden voor een inwilliging of een afwijzing van de aangevraagde handeling worden afgeleid.( ) Zo is krachtens artikel 3, leden 2 en 3, van richtlijn 90/313 de afwijzing van een verzoek om toegang tot milieu-informatie op de meest uiteenlopende gronden mogelijk. Hetzelfde geldt voor de eventuele weigering van de toegang tot documenten krachtens artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. En de beschikking over de verenigbaarheid van een concentratie of staatssteun met de gemeenschappelijke markt vereist in de regel zelfs een beoordeling van complexe economische situaties. Zij die worden geraakt door de beslissing (de verzoekers of derden( )) zouden in ieder geval kunnen gissen naar de gronden die in het individuele geval bij afloop van de termijn voor het stilzwijgen van de overheidsinstantie doorslaggevend waren, en zelfs naar de vraag of de overheidsinstantie zich wel binnen de de termijn een mening heeft gevormd. Maar op gissingen aangewezen zijn zou evenwel strijdig zijn met het recht van de burger op behoorlijk bestuur en zijn grondrecht op effectieve rechtsbescherming.

38. Samenvattend geldt derhalve:

Artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 staat in de weg aan een nationale regeling volgens welke een verzoek om toegang tot milieu-informatie zonder motivering door het enkele stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden kan worden afgewezen.

Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4 van de richtlijn staat echter niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden geldt als een besluit waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.

C – De tweede vraag: rechtsmiddelen bij stilzwijgen van de overheidsinstantie

39. Met haar tweede vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie te vernemen welk het „besluit” is waartegen beroep openstaat in de zin van artikel 4 van richtlijn 90/313, wanneer een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden in de zin van artikel 3, lid 4, van de richtlijn over een verzoek het stilzwijgen heeft bewaard.

40. Op het eerste gezicht lijkt deze vraag reeds beantwoord door hetgeen met betrekking tot de derde vraag werd overwogen. Bij nadere beschouwing evenwel, in het bijzonder gelet op de hier bekende feiten van het hoofdgeding, houdt deze tweede vraag bovendien in hoe situaties moeten worden behandeld waarin een impliciete afwijzing later, dat wil zeggen na afloop van de termijn van twee maanden voor de behandeling van het verzoek, wordt gevolgd door een uitdrukkelijke (althans gedeeltelijk afwijzende) beslissing van de bevoegde overheidsinstantie.

41. Artikel 4 van richtlijn 90/313 formuleert enkel het doel inzake verlening van effectieve rechtsbescherming, zoals overigens ook door de communautaire grondrechten wordt vereist.( ) Deze rechtsbescherming moet niet enkel worden verzekerd bij een uitdrukkelijk (en althans gedeeltelijk negatief) antwoord op het verzoek om milieu-informatie( ), maar ook bij een stilzitten (stilzwijgen) van de overheidsinstantie.( ) Conform artikel 249, derde alinea, EG behouden de lidstaten de bevoegdheid om de vorm en middelen te kiezen om dit doel te bereiken.

42. Dat er in artikel 4 van richtlijn 90/313 sprake is van een „besluit” waartegen de verzoeker „in beroep kan gaan”, dient enkel als voorbeeld ter illustratie van de rechtsbescherming bij een uitdrukkelijke, maar (althans gedeeltelijk) afwijzende beslissing over een verzoek om informatie. Daarentegen bevat artikel 4 voor het achterwege blijven van een antwoord op een verzoek om informatie, dus voor het stilzwijgen van de overheidsinstantie, geen concreet voorbeeld van een mogelijk rechtsmiddel, en wel vermoedelijk ook omdat de procesrechtelijke vormgeving van de rechtsbescherming bij stilzitten van de overheidsinstanties in de lidstaten zeer uiteenlopend kan zijn. Denkbaar is namelijk niet alleen een vordering wegens stilzitten( ), maar in het bijzonder ook de reeds genoemde wettelijke fictie van het stilzwijgen als afwijzing, verbonden met de mogelijkheid om tegen een dergelijke stilzwijgende afwijzing een rechtsmiddel aan te wenden.( )

43. Krachtens het beginsel van de procesautonomie van de lidstaten( ) is het daarom – zoals reeds met betrekking tot de derde vraag werd uiteengezet( ) – volstrekt geoorloofd om in een nationale regeling met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming te bepalen dat het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden als een besluit geldt waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.

44. Het gemeenschapsrecht stelt aan de procesautonomie van de lidstaten echter ook grenzen. Zo mogen de procedureregels voor vorderingen om rechten uit hoofde van het gemeenschapsrecht te doen gelden, niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke vorderingen krachtens nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door het communautaire rechtsstelsel verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).( )

45. Nationale procedurebepalingen volgens welke rechtsmiddelen tegen het stilzwijgen van de overheidsinstantie enkel kunnen worden aangewend binnen een bepaalde termijn, kunnen in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel problematisch zijn. Dit probleem wordt versterkt wanneer krachtens het nationale procesrecht verder ook geen vordering meer kan worden ingesteld tegen een later, uitdrukkelijk afwijzingsbesluit, omdat voordien reeds een uit het stilzwijgen van de overheidsinstantie voortvloeiende impliciete afwijzing was aangenomen en de termijn voor een beroep tegen deze impliciete afwijzing reeds verstreken is.

46. Het Hof heeft weliswaar in een andere context (inzake teruggaaf van ten onrechte betaalde heffingen) geoordeeld dat het verenigbaar kan zijn met het gemeenschapsrecht en in het bijzonder met het doeltreffendheidsbeginsel, dat in het belang van de rechtszekerheid redelijke beroepstermijnen worden vastgesteld die gelden op verval van recht.( ) Op eenzelfde wijze zijn situaties denkbaar waarin de verzoeker zijn beroepsrecht tegen een laattijdig uitdrukkelijk (en althans gedeeltelijk afwijzend) besluit van de overheidsinstantie verliest, wanneer hij tevoren niet reeds tijdig is opgekomen tegen het stilzwijgen van die overheidsinstantie. Een dergelijk verlies van het beroepsrecht is bijvoorbeeld voorzien in het Europese ambtenarenrecht. Zo begint voor een ambtenaar van de Gemeenschappen de beroepstermijn reeds te lopen vanaf de stilzwijgende afwijzing van een door hem ingediende klacht( ); latere uitdrukkelijke besluiten van het tot aanstelling bevoegd gezag kunnen slechts worden aangevochten wanneer zij nog binnen de oorspronkelijke beroepstermijn zijn vastgesteld. ( )

47. De situatie van een ambtenaar van de Gemeenschappen tegenover zijn tot aanstelling bevoegd gezag is echter niet vergelijkbaar met die van een burger die bij een overheidsinstantie een verzoek om toegang tot milieu-informatie indient. Ambtenaren worden immers in de regel reeds bij hun aanwerving over de belangrijkste aspecten van het ambtenarenrecht geïnformeerd en zijn bovendien vertrouwd met de dagelijkse administratieve praktijk. Hetzelfde kan niet gezegd worden van een burger, in het bijzonder niet van een burger zonder juridische kennis. Normalerwijze zal de verzoeker die toegang tot milieu-informatie wenst, in het geheel niet weten of en wanneer de termijn voor beantwoording van zijn verzoek verstrijkt en wanneer eventueel zijn termijn voor de aanwending van een rechtsmiddel begint te lopen.

48. Wanneer het tegen deze achtergrond zou worden toegestaan om dwingende beroepstermijnen vast te stellen binnen welke een burger moet opkomen tegen het stilzitten van een overheidsinstantie, dan zou de fictie van het stilzwijgen als afwijzing – die immers, zoals vermeld, juist de doeltreffendheid van zijn rechtsbescherming moet verzekeren – tot een valstrik voor de burger kunnen worden. Verzoeker heeft dit ter terechtzitting treffend geformuleerd: een verzoeker die ook na het verstrijken van de antwoordtermijn van twee maanden op een reactie van de overheidsinstantie wacht en niet meteen een rechtszaak start, zou dan voor zijn geduld bestraft worden.

49. Het recht van de burger op vrije toegang tot milieu-informatie zou op deze wijze ernstig bemoeilijkt worden. Dit is echter niet in overeenstemming met de strekking van richtlijn 90/313, die juist erop is gericht een dergelijke toegang mogelijk te maken en te vergemakkelijken.

50. Samenvattend geldt dus:

Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4, van richtlijn 90/313 staat niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden geldt als een besluit waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.

Los daarvan moet echter ook tegen een uitdrukkelijk besluit van de overheidsinstantie waarmee deze na afloop van de termijn van twee maanden de toegang tot milieu-informatie althans gedeeltelijk weigert, krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaan.

D – De vierde vraag: stilzwijgen van de overheidsinstantie bij termijnen van orde

51. In het licht van het voorgestelde antwoord op de eerste vraag – artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 bevat een dwingende termijn, niet louter een termijn van orde –, behoeft de vierde vraag geen antwoord.

VI – Conclusie

52. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Belgische Raad van State aldus te beantwoorden:

1) De in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie gestelde termijn heeft voor de overheidsinstanties van de lidstaten een dwingend karakter.

2) Artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 staat in de weg aan een nationale regeling volgens welke een verzoek om toegang tot milieu-informatie zonder motivering door het enkele stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden kan worden afgewezen.

Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4, van deze richtlijn staat daarentegen niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen van een overheidsinstantie gedurende de termijn van twee maanden geldt als een besluit waartegen krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaat.

Los daarvan moet echter ook tegen een uitdrukkelijk besluit van de overheidsinstantie waarmee deze na afloop van de termijn van twee maanden de toegang tot milieu-informatie althans gedeeltelijk weigert, krachtens het nationale rechtsstelsel beroep openstaan.