ARREST VAN HET HOF VAN 14 SEPTEMBER 1994. - KONINKRIJK SPANJE TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - STAATSSTEUN AAN OVERHEIDSONDERNEMING IN VOEDINGSMIDDELENSECTOR - KAPITAALINBRENG. - ZAAK C-42/93.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-04175



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Steunmaatregelen van de staten ° Begrip ° Door Lid-Staat aan onderneming verleende financiële steun ° Beoordelingscriterium ° Redelijkheid van operatie voor particulier investeerder die beleid op middellange of lange termijn toepast

(EEG-Verdrag, art. 92, lid 1)

2. Steunmaatregelen van de staten ° Verbod ° Afwijkingen ° Toegekende steun die niet bijdraagt tot regionale of sectoriële ontwikkeling en die handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig kan beïnvloeden ° Steun uitgesloten van in artikel 92, lid 3, sub a en c, van Verdrag voorziene afwijkingen

(EEG-Verdrag, art. 92, lid 3, sub a en c)

Samenvatting

1. Ten einde vast te stellen of de deelneming van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm dan ook, staatssteun is in de zin van artikel 92 van het Verdrag, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particulier investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen.

Ofschoon het gedrag van de particuliere investeerder, waarmee de deelneming van een publiek investeerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, moet worden vergeleken, niet noodzakelijkerwijs het gedrag van een gewone investeerder behoeft te zijn, die zijn kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, moet het toch ten minste het gedrag van een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn, zijn.

2. Steun in de vorm van een kapitaalinbreng, die aan een onderneming is verleend maar onvoldoende is om deze opnieuw rendabel te maken, geen deel uitmaakt van een toereikend herstructureringsplan, is gebruikt om verliezen te compenseren en de financiële schuld te verminderen, en de concurrenten in de Gemeenschap kan benadelen door het concurrentievermogen van de onderneming op peil te houden via een kunstmatige verbetering van haar financiële positie, vertoont kenmerken waardoor hij niet in aanmerking kan komen voor een van de in artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag voorziene afwijkingen van het verbod op steun.

Partijen

In zaak C-42/93,

Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. J. Navarro González, directeur-generaal Cooerdinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Europese Gemeenschappen, en door G. Calvo Díaz, abogado del Estado voor het Hof van Justitie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4-6,

verzoeker,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. E. González Diaz en M. Nolin, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

betreffende een verzoek tot nietigverklaring van beschikking 93/133/EEG van de Commissie van 4 november 1992 betreffende de steun die de Spaanse regering heeft verleend aan de onderneming Merco (voedingsmiddelensector) (PB 1993, L 55, blz. 54),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, D. A. O. Edward, kamerpresidenten, R. Juliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg (rapporteur) en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofd-administrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 1 februari 1994,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 maart 1994,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 11 februari 1993, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 93/133/EEG van de Commissie van 4 november 1992 betreffende de steun die de Spaanse regering heeft verleend aan de onderneming Merco (voedingsmiddelensector) (PB 1993, L 55, blz. 54).

2 Nadat de Commissie had vernomen dat de Spaanse autoriteiten in 1990 de onderneming Merco steun hadden verleend in de vorm van een kapitaalinbreng van 5 900 miljoen PTA, besloot zij de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden.

3 Merco houdt zich bezig met de verkoop van landbouwprodukten en heeft als aandeelhouders de Dirección General del Patrimonio del Estado, die onder het Ministerie van Financiën valt, en de Fondo para la ordenación y regulación de la producción de los precios agrarios (hierna: "FORPPA"), een van het Ministerie van Landbouw afhankelijke overheidsinstelling. Deze beide overheidsinstellingen hebben respectievelijk een aandeel van 69,3 % en 30,7 % van het kapitaal in handen.

4 In 1990 werd besloten tot de kapitaalverhoging waarop de bestreden beschikking betrekking heeft. De onderneming had toen een omzet van 71 000 miljoen PTA, waarvan ongeveer 32 000 miljoen voor rekening kwam van de "olie"-divisie, 23 000 miljoen van de "graan"-divisie, 6 900 miljoen van de "oliehoudende zaden en katoen"-divisie en 6 000 miljoen van de "groenten en fruit"-divisie. Volgens een in 1991 opgesteld accountantsrapport leed Merco in 1990 een verlies van 8 727 miljoen PTA, waarbij nog de verliezen van de vorige boekjaren kwamen ten bedrage van 9 800 miljoen PTA. Op 31 december 1990 bedroeg het totale verlies dus 18 527 miljoen PTA. Volgens het betrokken rapport kon Merco haar activiteiten alleen voortzetten, indien nieuw kapitaal zou worden ingebracht. Daarop besloot de Spaanse regering Merco te herstructureren.

5 Tijdens de precontentieuze fase van de procedure tot toetsing van de steun betoogde de Spaanse regering, dat deze reorganisatie van de onderneming ten doel had, haar activiteiten te beperken tot de rendabele sectoren, en inhield dat de "olie"-divisie zou worden afgestoten en een kapitaalinjectie van 5 900 miljoen PTA zou worden verstrekt. De "olie"-divisie veroorzaakte een groot deel van de rentabiliteitsproblemen van de onderneming en had in 1990 een financiering van ongeveer 2 022 miljoen PTA vereist.

6 Bij artikel 1 van de bestreden beschikking verklaarde de Commissie, dat de door de Spaanse regering in 1990 aan de onderneming Merco toegekende steun in de vorm van een kapitaalinbreng van 5 900 miljoen PTA onwettig is, op grond dat deze in strijd met de procedurevoorschriften van artikel 93, lid 3, van het Verdrag is toegekend. Bovendien is deze steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, omdat hij niet beantwoordt aan de voorwaarden voor de in artikel 92, lid 3, bedoelde afwijkingen.

7 Artikel 2 van deze beschikking bepaalt:

"Spanje moet de in artikel 1 bedoelde steun ongedaan maken en van de onderneming Merco terugbetaling eisen binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking.

Ten aanzien van deze terugbetaling moeten de procedures en de bepalingen van de nationale wetgeving worden toegepast, met name die inzake de achterstallige rente betaalbaar over de schuldvorderingen van de Staat, rente die moet ingaan op de datum waarop de betrokken onwettige steun is toegekend."

8 Tot staving van zijn beroep voert het Koninkrijk Spanje vier middelen aan, ontleend aan de schending van artikel 92, leden 1 en 3, van het Verdrag en de onwettigheid van de verplichting tot terugbetaling.

Niet-bestaan van een steun die de mededinging vervalst, in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag

9 Met zijn eerste middel betwist het Koninkrijk Spanje, dat de kapitaalverhoging door het Patrimonio del Estado en de FORPPA is aan te merken als een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Het optreden van deze instellingen kan in overeenstemming worden geacht met het normale gedrag van een particulier investeerder in de zin van de rechtspraak van het Hof.

10 Ter zake is het Koninkrijk Spanje van mening, dat de Commissie bij haar onderzoek van de betrokken kapitaalverhoging is voorbijgegaan aan het doel van deze maatregel; in plaats van te proberen het bedrijf van de onderneming kunstmatig in stand te houden, werd hiermee enkel beoogd, de "olie"-divisie, die ongeveer 50 % van het totale bedrijf uitmaakt, met zo gering mogelijke kosten te sluiten. De ministerraad kon pas op 12 juli 1991 de beslissing nemen om de "olie"-divisie te sluiten, omdat de door Merco beheerde cooeperaties zich sinds eind 1989, toen de ontbinding had moeten plaatsvinden, tegen deze beslissing hadden verzet.

11 Voorts blijkt volgens het Koninkrijk Spanje uit de boekhouding, dat door de in de betrokken beschikking bedoelde kapitaalverhoging zowel bepaalde activa van de onderneming konden worden hersteld ° wat zonder die kapitaalverhoging niet mogelijk was geweest ° alsook een zeer aanzienlijk bedrag aan schulden kon worden afgelost, die grotendeels waren aangegaan jegens kleine landbouwers, die in hun bestaan zouden worden bedreigd indien deze schulden niet werden betaald.

12 Blijkens vaste rechtspraak kunnen deelnemingen van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm dan ook, staatssteun zijn wanneer aan de in artikel 92 van het Verdrag bedoelde voorwaarden is voldaan (zie arrest van 21 maart 1991, zaak C-305/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1603, r.o. 18).

13 Teneinde vast te stellen of dergelijke maatregelen het karakter van staatssteun hebben, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particulier investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen (zie arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 19).

14 Dienaangaande heeft het Hof gepreciseerd, dat ofschoon het gedrag van een particulier investeerder, waarmee de deelneming van een publiek investeerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft, moet worden vergeleken, niet noodzakelijkerwijs het gedrag van een gewone investeerder behoeft te zijn die zijn kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, het toch ten minste het gedrag van een particuliere holding of een particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn, moet zijn (zie voornoemd arrest Italië/Commissie, r.o. 20).

15 Zelfs indien de afstoting van de "olie"-divisie tot een verbetering van de financiële positie van Merco heeft bijgedragen, stelt de Commissie terecht, dat deze maatregel niet kan worden beschouwd als een toereikend herstructureringsplan, dat de rendabiliteit van Merco zou kunnen garanderen (dertiende en veertiende overweging onder VIII van de bestreden beschikking). In dit verband is uit de overwegingen onder III van de beschikking op te maken, dat de andere divisies, met uitzondering van die van oliehoudende zaden en katoen, in 1990 ook financiële verliezen hebben geleden. Verder hebben de Spaanse autoriteiten erkend, dat de kapitaalinbreng van 5 900 miljoen PTA niet voldoende is om de onderneming opnieuw te laten renderen (II, vierde overweging). Daar de betrokken steunmaatregel derhalve niet gepaard ging met een toereikend herstructureringsplan, kan het betoog van het Koninkrijk Spanje niet worden aanvaard.

16 Het Koninkrijk Spanje heeft trouwens op geen enkele wijze zijn verklaring onderbouwd, dat door de kapitaalverhoging bepaalde activa van Merco konden worden hersteld.

17 Met betrekking tot het argument dat de jegens kleine landbouwers aangegane schulden moesten worden terugbetaald, moet worden vastgesteld, dat dit doel met behulp van andere middelen dan de onderhavige steun had kunnen worden bereikt.

18 Derhalve moet het eerste middel van de Spaanse regering worden afgewezen.

De invloed op het intracommunautaire handelsverkeer

19 Met zijn tweede middel stelt het Koninkrijk Spanje zich op het standpunt, dat het kapitaal dat de Dirección General del Patrimonio del Estado en de FORPPA in casu hebben ingebracht, het intracommunautaire handelsverkeer niet ongunstig kon beïnvloeden, voor zover deze inbreng, zoals de Commissie in haar beschikking verklaart, niet beoogde de financiële positie van Merco in haar geheel te ondersteunen, doch de bedrijfssector van deze onderneming die haar de grootste problemen veroorzaakte, op te heffen. Voorts kan bezwaarlijk worden gesteld, dat de opheffing van een onderneming of van een van haar onderdelen het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig beïnvloedt, doordat zij de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt vervalst, wanneer juist als gevolg van de verdwijning van een onderneming of van een van haar bedrijfssectoren de andere op de markt overblijvende ondernemingen het opgegeven marktaandeel, op basis van hun concurrentievermogen, in beslag kunnen nemen.

20 Zoals blijkt uit hetgeen is uiteengezet in antwoord op het eerste middel, kan de betrokken steun niet worden beschouwd als steun die de opheffing van de "olie"-divisie van Merco diende te vergemakkelijken.

21 Blijkens het bij de bestreden beschikking gevoegde statistisch overzicht bestond er in alle door Merco verkochte landbouwprodukten handelsverkeer tussen de Lid-Staten. In die omstandigheden mocht de Commissie zich op het standpunt stellen, dat het intracommunautaire handelsverkeer door de onderhavige steun zou worden beïnvloed.

22 Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen.

Verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt

23 Met het derde middel voert de Spaanse regering aan, dat de onderhavige kapitaalinbreng in aanmerking moet kunnen komen voor de in artikel 92, lid 3, sub a en c, voorziene afwijkingen. Volgens deze bepalingen kunnen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd zowel steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek heerst, als steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

24 Ter zake betoogt het Koninkrijk Spanje ten eerste, dat Merco haar activiteiten nagenoeg uitsluitend uitoefent in regio' s die uit hoofde van artikel 92, lid 3, sub a en c, in aanmerking kunnen komen voor regionale steun. De handel in landbouwprodukten in Spanje heeft namelijk altijd ernstige gebreken vertoond en doet dit nog steeds.

25 Het Koninkrijk Spanje is verder van mening, dat de inbreng van 5 900 miljoen PTA de herstructurering van de activiteiten van de onderneming heeft vergemakkelijkt en onherstelbare gevolgen voor de sector heeft kunnen voorkomen. De niet-betaling van de aan de kleine landbouwers verschuldigde bedragen had immers onherroepelijk een crisis ontketend, die voor de meeste van hen hun ondergang zou hebben betekend, doordat zij waren gedwongen hun activiteit op te geven en elke mogelijkheid om de regionale en sectoriële ontwikkeling te stimuleren was gefrustreerd. Anderzijds was deze bescherming noodzakelijk gebleken en werden de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad. De betrokken kapitaalverhoging zou dus vallen onder de bepalingen van artikel 92, lid 3, sub a en c.

26 In de negende overweging onder VIII van de bestreden beschikking verklaart de Commissie dat, zelfs als deze steun als regionale steun zou worden beschouwd, hij in elk geval niet voor deze afwijkingen in aanmerking komt, aangezien steun die op grond van deze bepalingen wordt toegekend, moet bijdragen tot de lange-termijnontwikkeling van de regio ° wat in dit geval op zijn minst betekent dat de steun de onderneming opnieuw rendabel had moeten maken ° zonder dat dit onaanvaardbare negatieve gevolgen heeft voor de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap.

27 Blijkens de vierde overweging onder III van de bestreden beschikking heeft de Spaanse regering toegegeven, dat de kapitaalinbreng van 5 900 miljoen PTA niet voldoende was om Merco opnieuw rendabel te maken en dat nog andere hervormingen nodig zouden zijn, met name wat betreft de financiële structuur van de onderneming. Daar het Koninkrijk Spanje niet op deze verklaring is teruggekomen, kan de betrokken steun niet worden beschouwd als een regionale steun die in aanmerking komt voor de in artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag voorziene afwijkingen.

28 Ten aanzien van in het bijzonder de afwijking van artikel 92, lid 3, sub c, voor steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, verklaart de Commissie in de elfde overweging onder VIII van de bestreden beschikking, dat deze aan twee voorwaarden moet voldoen: 1) de steunmaatregelen moeten uit communautair oogpunt noodzakelijk zijn voor de ontwikkeling van de sector, en 2) zij mogen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

29 De Commissie merkt vervolgens in de vijftiende overweging onder VIII op, dat de betrokken steun is gebruikt om verliezen te compenseren en de financiële schuld te verminderen, dat hij geen deel uitmaakt van een toereikend herstructureringsplan en de concurrenten in de Gemeenschap heeft kunnen benadelen door het concurrentievermogen van de onderneming op peil te houden via een kunstmatige verbetering van haar financiële positie.

30 Aangezien het Koninkrijk Spanje deze bewering op geen enkele wijze heeft weersproken, moet dit middel worden afgewezen.

De onwettigheid van de verplichting tot terugbetaling

31 Met zijn laatste middel bestrijdt het Koninkrijk Spanje, dat de verplichting tot terugbetaling van de betrokken steun in artikel 2 van de bestreden beschikking wettig is. Onder verwijzing naar het arrest van 24 februari 1987 (zaak 310/85, Deufil, Jurispr. 1987, blz. 901) merkt het op, dat terugbetaling niet een automatische verplichting is en dat het niet volstaat dat een steunmaatregel onverenigbaar met de gemeenschappelijk markt in de zin van artikel 92 wordt verklaard, om tegelijkertijd de verplichting tot terugbetaling te doen ontstaan.

32 In dit verband merkt het Koninkrijk Spanje onder meer op, dat het in casu onmogelijk is, de bestreden beschikking uit te voeren, omdat de onderneming economisch gezien heeft opgehouden te bestaan. Zij heeft een einde gemaakt aan al haar activiteiten en wordt beheerd door één administrateur, die is belast met de laatste verrichtingen betreffende de liquidatie. Op dit punt zou de situatie verschillen van die waarvan het Hof kennis heeft moeten nemen in het arrest van 21 maart 1990 (zaak C-142/87, België/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-959), en waarnaar de Commissie verwijst. De bestreden beschikking zou dus zonder voorwerp zijn geraakt.

33 Blijkens 's Hofs rechtspraak kunnen eventuele procesrechtelijke of andere moeilijkheden met betrekking tot de uitvoering van de bestreden beschikking de wettigheid daarvan niet beïnvloeden (zie voornoemd arrest België/Commissie, r.o. 63). Het feit dat tegen Merco na de bestreden beschikking een faillissementsprocedure aanhangig is, is in het onderhavige geding dus niet relevant.

34 Mitsdien moet het middel inzake de onwettigheid van de verplichting tot terugbetaling worden afgewezen.

35 Daar alle door het Koninkrijk Spanje aangevoerde middelen falen, dient het beroep te worden verworpen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

36 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE

rechtdoende:

1) Verwerpt het beroep.

2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.