CONCLUSIE VAN ADVOCAAT GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

van 15 oktober 1985 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige zaak heeft de Commissie overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag het Hof van Justitie verzocht te verklaren dat „de Italiaanse Republiek, door beperkingen te stellen aan de doorvoer over de weg via Italiaans grondgebied van levende dieren, van oorsprong uit een Lid-Staat en bestemd voor een andere Lid-Staat of voor een derde land, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen [het beginsel van vrije doorvoer binnen de Gemeenschap, de artikelen 30-34 EEG-Verdrag, artikel 20, lid 2, van verordening nr. 805/68 en de overeenkomstige bepalingen van andere gemeenschappelijke marktordeningen voor levend vee] niet is nagekomen”.

Aanleiding tot het optreden van de Commissie in deze zaak waren klachten van met name de Belgische overheid over moeilijkheden bij het vervoer van levend vee over de weg via Italië naar onder meer Griekenland en Joegoslavië. Na een eerste gedachtenwisseling liet de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 16 maart 1982 een met redenen omkleed advies, als bedoeld in artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag toekomen. Punt 1 van dit advies luidt als volgt:

„1. De toepasselijke Italiaanse wettelijke regeling — met name de bij decreet nr. 320 van de President van de Republiek van 8 februari 1954 bekrachtigde voorschriften inzake veterinaire keuring — voorziet dat voor het vervoer van levend vee over de weg vergunning van de bevoegde instanties vereist is. Voor de invoer van dieren met Italië als eindbestemming, wordt doorgaans vergunning verleend. Voor levend vee van oorspong uit een andere Lid-Staat, dat per vrachtwagen bij de Italiaanse grens arriveert, wordt de vergunning in de regel geweigerd wanneer het vee bestemd is voor derde landen (zoals Joegoslavië) of voor een andere Lid-Staat (zoals Griekenland). In dat geval mogen de vrachtwagens met het vee niet door Italië rijden. Transito is dan alleen toegestaan, wanneer het vee voor de doorvoer op spoorwagons wordt geladen. Bij het verlaten van Italië worden zij dan weer op de betrokken vrachtwagens geladen voor het vervoer naar hun eindbestemming. Dit brengt mee dat handelaars bij invoer, bestemd voor de Italiaanse markt, in de regel kunnen kiezen tussen wegvervoer en spoorwegvervoer. Bij doorvoer naar een andere Lid-Staat of naar een derde land, is op Italiaans grondgebied evenwel alleen vervoer per spoor toegestaan.”

In punt 2 van het met redenen omklede advies verklaart de Commissie dat haars inziens „de Italiaanse handelwijze met betrekking tot het vervoer van levend vee” in strijd is met diverse, door haar opgesomde regels van gemeenschapsrecht.

Te dezen zij erop gewezen dat tegen het presidentiële decreet zelf geen bezwaar wordt gemaakt. De bezwaren van de Commissie zijn alleen gericht tegen de door haar beschreven handelwijze van de Italiaanse Republiek.

Niet kontent met de reactie van de Italiaanse Republiek op het met redenen omklede advies, stelde de Commissie bij verzoekschrift van 8 mei 1984 bij het Hof van Justitie onderhavig beroep in. In punt 2 van haar verzoekschrift maakt zij melding van „door de Italiaanse overheid veroorzaakte moeilijkheden voor de invoer en de internationale doorvoer van levend vee over de weg”, die zij beschrijft als volgt:

„De Italiaanse overheid heeft geen bezwaar tegen de invoer van dieren die over de weg worden vervoerd, mits zij voor de Italiaanse markt zijn bestemd. Wanneer het evenwel dieren van oorsprong uit een Lid-Staat betreft, die via Italië worden vervoerd met als bestemming een Lid-Staat (gewoonlijk Griekenland) of een derde land (zoals Joegoslavië), verlangt de Italiaanse overheid in de regel dat de doorvoer per spoor geschiedt. Dit betekent dat de dieren van de vrachtwagens moeten worden overgeladen op spoorwagons en eventueel dat de vrachtwagens leeg naar de Italiaanse grens moeten rijden om aldaar het vervoer over de weg voort te zetten.”

Het verzoekschrift bevat geen andere gegevens omtrent de beweerde beperkingen van de doorvoer van levende dieren over de weg. Alleen wordt in punt 3 van het verzoekschrift verklaard, dat bedoelde beperkingen worden opgelegd met gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid die is toegekend bij artikel 61 van voormelde voorschriften inzake veterinaire keuring, bekrachtigd bij decreet nr. 320 van de President van de Republiek van 8 februari 1954. Evenals in het met redenen omklede advies wordt in het verzoekschrift geen bezwaar gemaakt tegen artikel 61, doch enkel tegen de praktijken die daarop zouden zijn gebaseerd. De enige in het met redenen omklede advies en in het verzoekschrift genoemde praktijk is evenwel het vereiste dat de doorvoer van levende dieren via Italië per spoor moet gebeuren.

Het verweer van de Italiaanse regering is duidelijk en zonder omhaal: de Italiaanse Republiek onderwerpt de betrokken doorvoer niet aan enigerlei beperking. In dupliek is dit nog eens herhaald: „Italië beperkt in geen enkel opzicht de doorvoer over de weg via Italië van levende dieren van oorsprong uit enige Lid-Staat en bestemd voor enige andere Lid-Staat of enig derde land.” Ter terechtzitting heeft Italië dit herhaald.

De verplichting voor de exporteurs om dieren in transit door Italië per spoor te vervoeren, terwijl zij per vrachtwagen kunnen worden vervoerd wanneer zij voor Italië bestemd zijn, kan naar mijn oordeel een beperking vormen die in strijd is met de bepalingen van het EEG-Verdrag.

De Italiaanse regering erkent dat wel eens in een gering aantal gevallen handelaars dieren per spoor over Italiaans grondgebied moesten vervoeren. Dit zou een gevolg zijn geweest van het gebrekkig geregelde toezicht op het wegvervoer en het streven om onnodige vertragingen of ongemak voor de dieren te voorkomen. Aan deze praktijk zou evenwel een einde zijn gekomen, hetgeen de Commissie in een vroegere zaak tegen Italië, betreffende exporten uit de Bondsrepubliek Duitsland (zaak 194/81), heeft erkend.

Naar ter terechtzitting is gebleken, erkent de Commissie dat dieren niet langer per spoor behoeven te worden vervoerd. In ieder geval is er geen enkele aanwijzing, dat in de litigieuze periode zodanige eis werd gesteld. De Commissie, op wie de bewijslast rust, is er volgens mij niet in geslaagd de argumenten waarop haar met redenen omkleed advies alsook haar verzoekschrift zijn gebaseerd, aannemelijk te maken.

In de loop van de procedure werd met betrekking tot het transito van levende dieren via Italië door de Commissie evenwel gewag gemaakt van enige andere praktijken: om te beginnen zou voor het vervoer van vee door Italië een voorafgaande vergunning noodzakelijk zijn, tenzij er een bilaterale overeenkomst was gesloten. Deze maatregelen gaan verder dan de gemeenschapsregels, die alleen verlangen dat aan de grens de nodige certificaten moeten worden overgelegd. In de tweede plaats zouden de Italiaanse autoriteiten geen transitoverkeer toestaan, tenzij zij van het land van bestemming een certificaat ontvangen, waarin wordt gegarandeerd dat de dieren in transito via Italië niet zullen worden teruggestuurd. De Commissie stelde deze aspecten eerst in repliek aan de orde, en ging ter terechtzitting nader daarop in. In het verzoekschrift of in het daaraan voorafgaande met redenen omklede advies zijn zij niet vermeld.

Het onderwerp van het onderhavige beroep wordt bepaald door de punten, vermeld in het met redenen omklede advies van 16 maart 1982 (arresten van 1.12.1965, zaak 45/64, Commissie/Italië, Jurispr. 1965, blz. 1077, inz. blz. 1088-1089, en van 15.12.1982, zaak 211/81, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1982, blz. 4547, inz. blz. 4558). In de loop van de procedure mag de Commissie het onderwerp van het beroep niet uitbreiden, zoals zij in het onderhavige geding heeft pogen te doen (arrest van 9.12.1981, zaak 193/80, Commissie/Italië, Jurispr. 1981, blz. 3019, inz. blz. 3032). Zelfs indien de argumenten van de Commissie betreffende de bilaterale overeenkomsten en het vereiste van het certificaat betreffende de aanvaarding door het land van ontvangst gegrond zijn, mogen deze punten niet in het kader van de onderhavige procedure aan de orde worden gesteld.

Derhalve behoeft geen uitspraak te worden gedaan over het argument van de Italiaanse regering, dat zij met België tot overeenstemming was gekomen over alle verzoeken met betrekking tot het vervoer van dieren, zodat de handelaars niet langer afzonderlijk vooraf een bijzondere vergunning behoefden te hebben, en dat, wanneer eventueel de weigering van het land van bestemming (in casu Griekenland) om het vereiste certificaat af te geven tot moeilijkheden had geleid, Italië hiervoor geen blaam trof, aangezien dit land redelijkerwijs de zekerheid wenst te hebben dat het vee zal worden aanvaard, voordat vergunning voor doorvoer via zijn grondgebied wordt gegeven. Overigens zijn de bewijzen van de Commissie ter zake niet zeer overtuigend.

Concluderend geef ik het Hof dus in overweging, het onderhavige beroep te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de door de Italiaanse regering gemaakte kosten.

( *1 ) Vertaald uit het Engels.