ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)

21 maart 1996

Zaak T-10/95

A. Chehab

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Ambtenaren — Blijvende gedeeltelijke invaliditeit — Erkenning van verergering”

Volledige Franse tekst II-419

Betreft:

Beroep tot, enerzijds, nietigverklaring van een besluit waarbij de Commissie verzoeker slechts 3 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit voor de verergering van zijn toestand heeft toegekend en, anderzijds, veroordeling van de Commissie tot vergoeding van de morele schade die in de loop van het geding aan verzoeker zou zijn berokkend.

Beslissing:

Nietigverklaring en verwerping voor het overige.

Resumé van het arrest

Verzoeker wordt getroffen door verschillende ongevallen. Na een eerste ongeval, in 1967, wordt hij voor 28 % invalide verklaard. Na een tweede ongeval, in 1978, wordt volgens de procedure van artikel 73 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (Statuut) en de Regeling voor de verzekering van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen tegen ongevallen en beroepsziekten (Regeling) vastgesteld, dat hij 10 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit heeft opgelopen. Na een nieuw ongeval, in 1983, stelt de overeenkomstig artikel 19 van de Regeling aangewezen arts 4 % bijkomende gedeeltelijke invaliditeit vast. Daarop brengt het tot aanstelling bevoegd gezag verzoeker overeenkomstig artikel 21 van de Regeling een ontwerpbesluit ter kennis, waarin het aangeeft dat het voornemens is te erkennen dat hij 4 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit heeft opgelopen, en hem erop wijst dat hij het advies van de in artikel 23 van de Regeling bedoelde medische commissie kan vragen.

Verzoeker vraagt de tussenkomst van de medische commissie. Deze concludeert dat, gelet op het feit dat verzoeker in 1978 reeds een ongeval had opgelopen, de verslechtering van zijn vroegere toestand 4 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit oplevert. Later krijgt verzoeker voor het ongeval van 1983 nog 1 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit toegekend. Daarop vraagt verzoeker om heropening van zijn dossier. Er wordt een nieuwe medische commissie samengesteld, die, vaststellend dat er een vroegere toestand bestaat waarmee rekening is gehouden, de blijvende gedeeltelijke invaliditeit op 8 % bepaalt. Zij verwijst in haar medisch rapport naar de werkzaamheden van dokter M., die de opdracht had gekregen verzoeker aan een neurologisch onderzoek te onderwerpen en die had geconcludeerd, dat de blijvende invaliditeit op dat ogenblik op 10 % kon worden geraamd. Op 22 maart 1994 bepaalt het tot aanstelling bevoegd gezag, na ambtshalve de kwestie van het verschil tussen de door de medische commissie en de door dokter M. vastgestelde graden van blijvende gedeeltelijke invaliditeit te hebben opgeworpen, verzoekers blijvende gedeeltelijke invaliditeit op 8 %, overeenkomend met een „blijvende invaliditeit van 3 % voor de verslechtering van verzoekers gezondheidstoestand ten opzichte van de conclusies van de laatste medische commissie”. Na kennisneming van een brief waarin verzoeker de conclusies van de medische commissie betwist, vraagt het tot aanstelling bevoegd gezag dokter R., het derde lid van de medische commissie, om een precieze omschrijving van verzoekers „vroegere toestand”. Het tot aanstelling bevoegd gezag deelt het antwoord van dokter R. aan verzoeker mee, doch deze handhaaft zijn klacht. Daarop wijst de Commissie de klacht af, op grond dat verzoeker geen enkel element heeft aangevoerd dat het medisch oordeel, dat de door de medische commissie in aanmerking genomen vroegere toestand voortvloeide uit de nawerking van twee eerdere ongevallen, op losse schroeven kan zetten. De Commissie is van oordeel, dat zij in die omstandigheden een besluit moet nemen op basis van de conclusies van de medische commissie.

De vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit

De ontvankelijkheid

In ambtenarenberoepen moeten de voor de gemeenschapsrechter geformuleerde conclusies hetzelfde voorwerp hebben als de conclusies van de klacht en mogen zij slechts bezwaren bevatten die op dezelfde grond berusten als de in de klacht aangevoerde bezwaren, met dien verstande evenwel, dat die bezwaren voor de gemeenschapsrechter kunnen worden gepreciseerd met behulp van middelen en argumenten die niet in de klacht voorkomen, doch er wel nauw bij aansluiten. In het onderhavige geval is het duidelijk, dat de vordering tot nietigverklaring hetzelfde voorwerp heeft als de in de klacht geformuleerde vordering, daar beide tegen het besluit van de Commissie van 22 maart 1994 zijn gericht (r.o. 26).

Referentie: Hof 20 mei 1987, Geist/Commissie, 242/85, Jurispr. blz. 2181, r.o. 9; Gerecht 30 maart 1993, Vardakas/Commissie, T-4/92, Jurispr. blz. II-357, r.o. 16

Met betrekking tot de overeenstemming van de bezwaren stelt het Gerecht vast, dat verzoeker de Commissie in zijn klacht verwijt, dat zij de door dokter M. voorgestelde blijvende gedeeltelijke invaliditeit van 10 % niet in aanmerking heeft genomen. In de klacht wordt overigens niet uitdrukkelijk melding gemaakt van het specifieke probleem van het verschil tussen de door de medische commissie op 8 % bepaalde graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit en de door het tot aanstelling bevoegd gezag erkende graad van 3 %. In het beroepschrift wordt het probleem van het verschil tussen de graden van blijvende gedeeltelijke invaliditeit weliswaar aangesneden, doch wordt niet meer betoogd, dat het tot aanstelling bevoegd gezag de door dokter M. voorgestelde 10 % had moeten overnemen. Op deze twee punten bestaat er dus geen overeenstemming. Opgemerkt zij evenwel, dat voor zover verzoeker in zijn klacht om erkenning van 10 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit in plaats van de hem toegekende 8 % heeft verzocht, het duidelijk is, dat hij tevens en des te meer opkwam tegen de toekenning van 3 %, welke hij in zijn beroepschrift betwist. Bijgevolg moet worden aangenomen, dat het bezwaar tegen de beperking tot 3 % intrinsiek vervat ligt in het bezwaar tegen de beperking tot 8 %, zodat het in de klacht geformuleerde bezwaar en het in het beroepschrift aangevoerde bezwaar elkaar gedeeltelijk overlappen (r.o. 27 en 28).

Met betrekking tot de vraag, of verzoeker een argument heeft aangevoerd dat zowel in de precontentieuze procedure en als in de procedure voor de rechter is geformuleerd, blijkt, dat verzoeker met name op grond dat hij geen „vroegere toestand” had, in zijn klacht om vaststelling van een invaliditeitsgraad van 10 % heeft verzocht; verzoeker heeft de Commissie in die klacht een ander aspect betreffende het bestaan een eventuele vroegere toestand voorgelegd, doordat hij het nodig heeft geoordeeld aan de dokter M. te laten vragen, of de door deze voorgestelde 10 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit betrekking had op de periode vanaf 1990 of op de periode vanaf de datum van het ongeval, hetgeen neerkomt op de vraag, of de periode tussen deze datum en 1990, met de graden blijvende gedeeltelijke invaliditeit die reeds voor dit ongeval zijn vastgesteld (4 % en 1 %), eventueel als een vroegere toestand moet worden beschouwd. Het is ook wegens het bestaan van een eerdere toestand dat verzoeker in zijn beroepschrift recht meent te hebben op minstens 8 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit. Na kennis te hebben genomen van de aan de medische commissie gegeven opdracht, die hem voor het eerst als bijlage bij de dupliek is meegedeeld, heeft hij bovendien overeenkomstig de artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering een grief inzake de onregelmatigheid van de vaststellingen van de medische commissie betreffende de vroegere toestand aangevoerd. Het Gerecht stelt derhalve vast, dat door de betwisting van een „vroegere ziektetoestand” in beide procedures een gemeenschappelijke argument is aangevoerd. In die omstandigheden - en gelet op het feit dat de klacht, die verzoeker zonder bijstand van een advocaat heeft ingediend, niet restrictief mag worden uitgelegd, maar in een geest van openheid moet worden gelezen - is het Gerecht van oordeel, dat in het onderhavige geval is voldaan aan de voorwaarde van overeenstemming tussen de klacht en het beroepschrift. Mitsdien moet het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk worden verklaard (r.o. 29-31).

Referentie: Hof 14 maart 1989, Del Arno Martinez/Parlement, 133/88, Jurispr.blz. 689, r.o. 11

Ten gronde

De draagwijdte van verzoekers enige middel

De Commissie is verplicht de medische vaststellingen van een medische commissie te eerbiedigen zonder haar eigen oordeel daarvoor in de plaats te kunnen stellen, en zij moet zich ertoe beperken, de juridische gevolgen ervan te beoordelen. De eigenlijke medische beoordelingen van de medische commissie moeten als definitief worden beschouwd wanneer zij onder regelmatige omstandigheden tot stand zijn gekomen. De rechter kan enkel toezicht uitoefenen op de regelmatigheid van de samenstelling en de werking van een dergelijke commissie en op de regelmatigheid van de adviezen die zij uitbrengt (r.o. 41).

Referentie: Gerecht 23 november 1995, Benecos/Commissie, T-64/94, JurAmbt. blz. II-769, r.o. 42, met verwijzingen naar de rechtspraak van het Hof en het Gerecht

Het Gerecht herinnert eraan, dat verzoekers actie uitsluitend is gericht tegen de uitlegging die de administratie van de adviezen van de medische commissie heeft gegeven. Volgens verzoeker heeft de administratie die adviezen verkeerd begrepen door de graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit tot 3 % te beperken. Deze grief komt neer op de stelling, dat het tot aanstelling bevoegd gezag een verkeerde uitlegging heeft gegeven aan de adviezen van de medische commissie, die een verslechtering van verzoekers gezondheidstoestand zou hebben vastgesteld welke, rekening houdend met alle eerder vastgestelde graden van blijvende gedeeltelijke invaliditeit, als zodanig op 8 % werd geraamd (r.o. 43).

Aangezien verzoeker zich beroept op de rechtspraak, volgens welke het aan de gemeenschapsrechter staat het door het tot aanstelling bevoegd gezag op basis van een medisch advies genomen besluit te onderzoeken, is het duidelijk, dat het in het beroepschrift opgeworpen middel ook verwijst naar het probleem van „het logisch verband” tussen de medische vaststellingen en het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag. Daarbij komt dat verzoeker, na kennis te hebben genomen van de opdracht van de medische commissie, heeft opgemerkt, dat de medische commissie in haar rapport de met een eventuele vroegere toestand in verband te brengen invaliditeitsgraad had moeten aangeven, waaruit hij concludeert, dat indien de medische commissie een totale blijvende gedeeltelijke invaliditeit wilde vaststellen, zij duidelijk had moeten aangeven, welke invaliditeitsgraad vroeger reeds was toegekend en van het eindresultaat moest worden afgetrokken. Hij heeft eraan toegevoegd, dat „bij gebreke van elementen die op het omgekeerde wijzen”, de vastgestelde blijvende gedeeltelijke invaliditeit van 8 % slechts aldus kan worden begrepen, dat zij uitsluitend betrekking heeft op de verslechtering van zijn gezondheidstoestand. Verzoeker heeft aldus de grief opgeworpen, dat het advies van de medische commissie een onregelmatigheid bevat betreffende de vaststelling en/of de beoordeling van een vroegere toestand ten opzichte van de nawerking van het ongeval van 1983. Ter terechtzitting heeft verzoeker deze grief nader uitgewerkt met het bijkomende argument, dat er geen logisch verband kan worden vastgesteld tussen de slecht opgestelde medische rapporten en het bestreden besluit, dat op die rapporten is gebaseerd, en heeft hij het Gerecht verzocht, vast te stellen dat een logisch verband als bedoeld in de aangehaalde rechtspraak ontbreekt (r.o. 44-46).

Referentie: Gerecht 18 september 1992, X/Commissie, T-121/89 enT-13/90, Jurispr. blz. II-2195, r.o. 45, met verwijzingen naar de rechtspraak van het Hof

Verzoeker heeft zijn argument inzake de onzekerheid omtrent het bestaan van een logisch verband nader uitgewerkt met gegevens die hij pas na de neerlegging van de dupliek kan hebben ontdekt. Een dergelijke handelwijze verdraagt zich met artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering. Volgens het Gerecht kan verzoekers enige middel aldus worden uitgelegd, dat de door het tot aanstelling bevoegd gezag op 3 % bepaalde graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit onwettig is, omdat de betrokken medische adviezen duidelijk concluderen dat de blijvende gedeeltelijke invaliditeit 8 % bedraagt, en subsidiair, omdat deze adviezen onregelmatigheden betreffende de vaststelling en/of de beoordeling van een vroegere toestand bevatten die van dien aard zijn, dat zij uitsluiten dat die adviezen als rechtsgrondslag voor het betreden besluit kunnen dienen (r.o. 47 en 48).

De gegrondheid van het middel

Onderzocht moet worden, of de betrokken medische adviezen regelmatig zijn, en inzonderheid, of zij duidelijk genoeg zijn om het tot aanstelling bevoegd gezag in staat te stellen tot de omstreden beperking van de graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit te komen. Dienaangaande blijkt uit het dossier dat de medische commissie onder meer tot opdracht had, aan te geven of het ongeval dat verzoeker op 29 januari 1983 had opgelopen, een blijvende invaliditeit had veroorzaakt en, zo ja, de graad van die invaliditeit vast te stellen. De medische commissie diende daarbij de eventuele invloed van verzoekers vroegere toestand in aanmerking te nemen, daar in de opdracht was gepreciseerd, dat „moet worden aangegeven, welke graad van invaliditeit in verband moet worden gebracht met deze vroegere toestand”. Een dergelijke splitsing tussen de nawerking van het ongeval van 1983 en eventuele lichamelijke letsels die aan andere voorvallen zijn te wijten, vindt haar verklaring in het feit, dat volgens het door de Regeling ingevoerde stelsel, de toekenning voor een specifiek ongeval van een bepaalde graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit met alle financiële consequenties van dien, beperkt moet blijven tot de nawerking van dat ongeval. Wanneer de medische commissie in een procedure betreffende een dergelijk ongeval vaststelt, dat nawerking van andere ongevallen voortduurt of verergert, kunnen de betrokkene en het tot aanstelling bevoegd gezag op grond van deze vaststellingen een nieuwe procedure inleiden om voor deze ongevallen een afzonderlijke graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit te laten vaststellen (r.o. 49-51).

In het onderhavige geval was een dergelijke splitsing des te meer noodzakelijk, daar verzoeker in zijn verzoek om heropening van zijn dossier had aangevoerd, dat de nawerking van de „verschillende ongevallen die hij tijdens zijn diensttijd bij de Commissie had opgelopen” was verergerd. Al heeft het tot aanstelling bevoegd gezag de opdracht van de medische commissie beperkt tot het ongeval van 1983, het was duidelijk, dat verzoeker zich beriep op een algemene verslechtering van zijn gezondheidstoestand, die hij niet wilde beperken tot het ongeval van 1983. Bovendien was voor het ongeval van 1983 reeds twee keer een invaliditeitsgraad erkend (4 % + 1 %), en om die reden was het ook van belang aan te geven, of die blijvende gedeeltelijke invaliditeit viel onder de vroegere toestand die de medische commissie eventueel in aanmerking zou nemen. In die omstandigheden, diende het tot aanstelling bevoegd gezag er op grond van zijn zorgplicht jegens zijn gewezen ambtenaar bijzonder op toe te zien, dat elke vroegere toestand daadwerkelijk wordt gepreciseerd, dat wil zeggen duidelijk wordt becijferd, teneinde verzoeker in staat te stellen in een latere procedure een eventueel recht op een andere blijvende gedeeltelijke invaliditeit geldend te maken (r.o. 52).

Het Gerecht stelt vast, dat de medische commissie in haar medisch rapport, in strijd met de bewoordingen van haar opdracht, geen enkel cijfer geeft over de invaliditeitsgraad die in verband moet worden gebracht met die vroegere toestand. Dit rapport vertoont derhalve een onregelmatigheid. Deze heeft tot gevolg, dat op basis van dit medische rapport alleen en gelet op het lange verhaal van verzoekers verschillende ongevallen, onmogelijk kan worden uitgemaakt, welk verband er bestaat tussen de vroegere toestand en de door de medische commissie op 8 % bepaalde graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit (r.o. 53).

Nagegaan moet evenwel worden, of die onregelmatigheid later niet is geregulariseerd. Het verzoek van het tot aanstelling bevoegd gezag om inlichtingen over de inaanmerkingneming van de betrokken vroegere toestand door de medische commissie kan slechts worden verklaard door twijfel omtrent het verschil tussen de graden van blijvende gedeeltelijke invaliditeit, twijfel die juist was veroorzaakt door de omstandigheid dat de in het medisch rapport genoemde vroegere toestand niet was becijferd. In een aanvullend rapport geeft de medische commissie nog steeds geen duidelijke becijfering van de betrokken vroegere toestand, maar „geeft zij toe”, dat het verschil „zijn verklaring vindt” in de inaanmerkingneming van de vroegere toestand. Deze passus geeft slechts een toelichting a posteriori bij het eerdere rapport. Derhalve moet worden vastgesteld, dat dit aanvullende rapport de door het eerdere medische rapport veroorzaakte onzekerheid niet heeft weggenomen en de bepalingen van de opdracht heeft geschonden door de vroegere toestand niet te becijferen (r.o. 54-56).

Na de klacht, waarin verzoeker onder meer wees op het ontbreken van een vroegere toestand ten opzichte van de verschillende ongevallen die hij had opgelopen, verzoekt het tot aanstelling bevoegd gezag om inlichtingen teneinde te vernemen, „waarin die vroegere toestand eigenlijk bestaat”. Het Gerecht is van oordeel, dat het antwoord van dokter R. evenmin de nodige preciseringen verstrekt over de graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit die in verband moet worden gebracht met de vroegere toestand, maar ruimte laat voor verschillende uitleggingen, hetgeen verweerster overigens tot aan het einde van de procedure voor het Gerecht heeft aangegrepen (r.o. 57-62).

Vaststaat, dat de ware betekenis van het door de medische commissie gehanteerde begrip vroegere toestand wordt gekenmerkt door onnauwkeurigheden en twijfels, waardoor het niet mogelijk is de aard van die toestand en de desbetreffende graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit te preciseren. Bijgevolg zijn de medische adviezen waarop het bestreden besluit is gebaseerd, niet in overeenstemming met de opdracht en leggen zij evenmin een logisch verband tussen de medische vaststellingen die erin voorkomen, en de conclusies die daaraan worden verbonden (r.o. 63).

Referentie: X/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 45, met verwijzingen naar de rechtspraak van het Hof; Benecos/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 42, met verwijzingen naar de rechtspraak van het Hof en het Gerecht

Deze medische adviezen kunnen de in het bestreden besluit verrichte beperking van de graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit tot 3 % derhalve niet rechtvaardigen, zodat verzoekers enige middel slaagt. Mitsdien moet het besluit van de Commissie van 22 maart 1994 nietig worden verklaard, voor zover het een dergelijke beperking van de graad van blijvende gedeeltelijke invaliditeit bevat (r.o. 64).

De vordering tot schadevergoeding

In repliek betoogt verzoeker, dat de Commissie zonder toestemming gegevens betreffende zijn gezondheidstoestand heeft verspreid en zelfs onder de medische geheimhouding vallende vertrouwelijke medische rapporten heeft overgelegd. Daardoor zou de Commissie inbreuk hebben gemaakt op verzoekers recht op bescherming van zijn privé-leven, dat is neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Wegens dit nieuwe feit, dat in de loop van het geding aan het licht is gekomen, vordert verzoeker, dat de morele schade die hij daardoor heeft geleden, wordt vergoed door de Commissie te veroordelen tot betaling van het symbolische bedrag van 1 ECU (r.o. 65).

Artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering staat weliswaar toe, dat onder bepaalde voorwaarden in de loop van het geding nieuwe middelen worden voorgedragen, doch kan in geen geval aldus worden uitgelegd, dat het een verzoeker toestaat bij de gemeenschapsrechter een nieuwe vordering in te stellen en aldus het voorwerp van het geding te wijzigen. Het Hof heeft weliswaar aangenomen, dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring een vordering die was gericht tegen een besluit dat in de loop van het geding wordt ingetrokken door de instelling die het had vastgesteld, kan worden geacht te zijn gericht tegen het nieuwe besluit dat in de plaats van het ingetrokken besluit is gekomen, doch door een dergelijke substitutie wordt de aard van het aanvankelijk ingestelde beroep tot nietigverklaring niet gewijzigd. De zaak ligt volledig anders in het onderhavige geval, waar verzoeker aan zijn vordering tot nietigverklaring een vordering tot schadevergoeding heeft toegevoegd, waardoor de aard van het aanvankelijke geding wordt gewijzigd (r.o. 66).

Referentie: Hof 25 september 1979, Commissie/Frankrijk, 232/78, Jurispr. blz. 2729, r.o. 3; Hof 18 oktober 1979, Gema/Commissie, 125/78, Jurispr. blz. 3173, r.o. 26; Hof 3 maart 1982, Alpha Steel/Commissie, 14/81, Jurispr. blz. 749, r.o. 8; Hof 14 juli 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissie, 103/85, Jurispr. blz. 4131, r.o. 11; Gerecht 18 september 1992, Asia Motor France e.a./Commissie, T-28/90, Jurispr. blz. II-2285, r.o. 43

Hieraan dient te worden toegevoegd, dat in ambtenarenberoepen de ontvankelijkheid van de vorderingen tot schadevergoeding afhankelijk is van het regelmatig verloop van de in de artikelen 90 en 91 van het Statuut bedoelde voorafgaande administratieve procedure. Daar de door verzoeker gestelde morele schade haar oorsprong vindt in de verspreiding door de Commissie van beweerdelijk vertrouwelijke gegevens, had verzoeker vóór het instellen van die vordering de administratieve procedure, bestaande uit een verzoek en een klacht als bedoeld in de artikel 90, leden 1 en 2, van het Statuut, moeten volgen, te beginnen met een verzoek aan het tot aanstelling bevoegd gezag om de gestelde schade te vergoeden. In het onderhavige geval is evenwel geen dergelijke precontentieuze procedure gevoerd. Mitsdien moet de vordering tot schadevergoeding in ieder geval niet-ontvankelijk worden verklaard (r.o. 67 en 68).

Referentie: Gerecht 8 juni 1993, Fiorani/Parlement, T-50/92, Jurispr. blz. II-555, r.o. 45 en 46

Dictum:

Het besluit van de Commissie van 22 maart 1994 wordt nietig verklaard voor zover het verzoeker slechts 3 % blijvende gedeeltelijke invaliditeit toekent.

Het beroep wordt verworpen voor het overige.