Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. TANCHEV

van 15 april 2021 ( )

Zaak C‑487/19

W.Ż.

gevoegde partijen:

Prokurator Generalny zastępowany przez Prokuraturę Krajową, voorheen: Prokurator Prokuratury Krajowej Bożena Górecka,

Rzecznik Praw Obywatelskich

[verzoek van de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 2, artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikel 267 VWEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechtsstaat – Effectieve rechterlijke bescherming – Gerecht dat bij wet is ingesteld – Beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht – Benoeming tot rechter bij de Sąd Najwyższy door de president van de Republiek Polen op voordracht van de Krajowa Rada Sądownictwa – Rechter benoemd ondanks een aanhangig beroep tegen het besluit van de Krajowa Rada Sądownictwa waarin de betrokkene wordt voorgedragen en een rechterlijke beslissing waarin de schorsing van dit besluit wordt gelast”





1. In de onderhavige prejudiciële verwijzing verzoekt de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen; hierna ook: „verwijzende rechter”) om uitlegging van artikel 2, artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 267 VWEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is verwezen in de context van een door rechter W.Ż. aangespannen procedure tot wraking van rechters bij de Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor bijzondere controle en publieke zaken; hierna: „IKNiSP”) van de Sąd Najwyższy. Deze rechters zijn gehouden kennis te nemen van een door W.Ż. ingesteld beroep tegen een besluit van de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak, Polen; hierna: „KRS”) met betrekking tot de overplaatsing van W.Ż. tussen twee kamers van het gerecht waaraan hij is toegewezen. Zijn overplaatsing komt feitelijk neer op een demotie, aangezien hij is overgeplaatst van de kamer van tweede aanleg naar een kamer van eerste aanleg van het betrokken gerecht. W.Ż. was lid en woordvoerder van de voormalige KRS en heeft de in Polen door de regeringspartij doorgevoerde justitiële hervormingen publiekelijk bekritiseerd.

3. De toepasselijke nationale bepalingen hoeven in deze conclusie niet te worden overgenomen, aangezien dat niet strikt noodzakelijk is voor de juridische analyse.( )

I. Voorgeschiedenis van het geding en prejudiciële vraag

4. W.Ż. is rechter bij de Sąd Okręgowy w K. (rechter in eerste of tweede aanleg K., Polen). Bij besluit van 27 augustus 2018 is hij overgeplaatst van de kamer van dat gerecht waarin hij tot dan toe zitting had naar een andere kamer van dat gerecht. W.Ż. heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij de KRS, die bij besluit van 21 september 2018 (hierna: „litigieus besluit”) de bezwaarprocedure heeft geschorst. Op 14 november 2018 heeft W.Ż. het litigieuze besluit aangevochten bij de Sąd Najwyższy.

5. Na de instelling van het beroep tegen het litigieuze besluit heeft W.Ż. een verzoek ingediend tot wraking van alle rechters van de Sąd Najwyższy die zitting hebben in de IKNiSP van de Sąd Najwyższy. Hij heeft aangevoerd dat de IKNiSP, gelet op haar institutionele kader en de manier waarop haar leden worden gekozen door de KRS, die in strijd met de grondwet is ingesteld, zijn beroep niet op onpartijdige en onafhankelijke wijze kan behandelen, ongeacht wie de rechters zijn uit wie deze kamer is samengesteld.

6. Het voorstel tot benoeming van alle rechters van de IKNiSP op wie het wrakingsverzoek betrekking heeft, is opgenomen in besluit nr. 331/2018 van de KRS van 28 augustus 2018 (hierna: „besluit nr. 331/2018 van de KRS”). Dit besluit is in zijn geheel aangevochten bij de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) door partijen bij de benoemingsprocedure die de KRS niet als rechter bij de Sąd Najwyższy had voorgedragen aan de Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (president van de Republiek Polen; hierna: „Poolse president”).

7. Bij beschikking van 27 september 2018 heeft de Naczelny Sąd Administracyjny de tenuitvoerlegging van besluit nr. 331/2018 van de KRS geschorst. Hoewel het besluit in zijn geheel is aangevochten, de Naczelny Sąd Administracyjny de tenuitvoerlegging ervan heeft geschorst en de procedure bij de Naczelny Sąd Administracyjny niet is beëindigd, heeft de Poolse president op 10 oktober 2018 de akten van benoeming tot rechter bij de IKNiSP van de Sąd Najwyższy overhandigd aan degenen op wie het door W.Ż. ingediende wrakingsverzoek betrekking had.

8. Op 21 november 2018 heeft de Naczelny Sąd Administracyjny het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht in verband met een ander besluit van de KRS (besluit nr. 317/2018), waarin bepaalde personen als rechter bij de Sąd Najwyższy werden voorgedragen aan de Poolse president. Hangende de uitspraak van het Hof betreffende de verenigbaarheid van artikel 44, leden 1b en 4, van de wet inzake de KRS met het Unierecht (zaak C‑824/18( )) heeft de Naczelny Sąd Administracyjny de beroepsprocedure tegen besluit nr. 331/2018 van de KRS op 22 november 2018 geschorst.

9. Ofschoon de procedure nog aanhangig was, heeft de Poolse president op 20 februari 2019 een akte van benoeming tot rechter bij de IKNiSP overhandigd aan A.S. (de alleensprekende rechter die het door W.Ż. ingestelde beroep in behandeling heeft).

10. Het voorstel tot benoeming van A.S. was opgenomen in besluit nr. 331/2018 van de KRS. A.S. is derhalve benoemd nadat besluit nr. 331/2018 van de KRS in zijn geheel was aangevochten bij de Naczelny Sąd Administracyjny en deze rechter de tenuitvoerlegging van dit besluit had geschorst, en hoewel de procedure bij deze rechter niet was beëindigd. Aangezien A.S. op 20 februari 2019 tot rechter bij de Sąd Najwyższy is benoemd, dus nadat W.Ż. zijn wrakingsverzoek op 14 november 2018 had ingediend, is A.S. niet in dat verzoek meegenomen.

11. Op 8 maart 2019, net vóór het begin van de terechtzitting van de civiele kamer van de Sąd Najwyższy, heeft de IKNiSP, bij monde van de alleensprekende rechter (A.S.), die niet in het bezit was van het dossier van zaak I NO 47/18, een beschikking in deze zaak gegeven, waarbij hij het door W.Ż. ingestelde beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard (hierna: „bestreden beschikking”). In deze beslissing is ingestemd met het standpunt van de Prokurator Generalny (procureur-generaal) zonder dat W.Ż. vooraf de mogelijkheid is geboden om opmerkingen in te dienen. Bovendien oordeelde de IKNiSP dat het door W.Ż ingestelde beroep niet-ontvankelijk was hoewel W.Ż. reeds een procedure bij de civiele kamer van de Sąd Najwyższy had aangespannen tot wraking van alle rechters van de IKNiSP.

12. De rechtsprekende formatie van de Sąd Najwyższy die ter terechtzitting van 20 maart 2019 belast was met de behandeling van het wrakingsverzoek, oordeelde dat de beschikking van 8 maart 2019 in zaak I NO 47/18 (gegeven voordat het wrakingsverzoek in behandeling kon worden genomen) in strijd was met artikel 50, lid 3, onder 2, van de kodeks postępowania cywilnego (wetboek van burgerlijke rechtsvordering), artikel 45, lid 1, van de grondwet van de Republiek Polen, artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) en artikel 47, tweede alinea, van het Handvest.

13. De Sąd Najwyższy heeft zich ook gebogen over de vraag of A.S., gelet op de omstandigheden waarin hij is benoemd, rechter bij de Sąd Najwyższy is. Dat is van belang voor de beoordeling van de vraag of de beschikking van de Sąd Najwyższy in zaak I NO 47/18, die op 8 maart 2019 is gegeven door een alleensprekende rechter (A.S.), juridisch gezien als rechterlijke uitspraak bestaat. De beantwoording van die vraag is van belang voor het resultaat van de behandeling van het wrakingsverzoek. Indien de beschikking van 8 maart 2019 juridisch gezien bestaat, dient de wrakingsprocedure te worden beëindigd (gestaakt) op grond dat deze procedure zonder voorwerp is. Indien de beschikking van 8 maart 2019 evenwel juridisch niet bestaat, dient het wrakingsverzoek in behandeling te worden genomen.

14. Bij de beoordeling van deze vraag zijn bij de Sąd Najwyższy ernstige twijfels gerezen over het verdere verloop van de procedure en heeft deze de volgende rechtsvraag voorgelegd aan een rechtsprekende formatie van zeven rechters van de Sąd Najwyższy: kan er in juridische zin sprake zijn van een rechterlijke uitspraak van een alleensprekende rechter die tot rechter bij de Sąd Najwyższy is benoemd, hoewel het besluit van de KRS met betrekking tot het voorstel tot benoeming van deze rechter voordien was aangevochten bij de Naczelny Sąd Administracyjny, de tenuitvoerlegging van dit besluit was geschorst en de procedure bij de Naczelny Sąd Administracyjny niet was beëindigd vóór de overhandiging van de benoemingsakte aan deze rechter?

15. De zeven rechters van de Sąd Najwyższy zijn van mening dat een uitspraak van het Hof nodig is, zodat zij zich over de bovenstaande rechtsvraag kunnen uitspreken. Het antwoord van het Hof kan tot gevolg hebben dat beslissingen van de Sąd Najwyższy, als die uitsluitend door in dergelijke omstandigheden benoemde personen worden gegeven, geacht worden juridisch gezien non-existent te zijn, omdat zij dan zijn gegeven door een persoon of personen die geen rechter is of zijn.

16. De verwijzende rechter heeft geoordeeld dat er in de procedure op grond waarvan A.S. tot rechter bij de Sąd Najwyższy is benoemd, sprake was van een flagrante en doelbewuste schending van Poolse rechtsregels inzake de benoeming van rechters.

17. Bijgevolg heeft de civiele kamer van de Sąd Najwyższy, in haar uitgebreide formatie van zeven rechters, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag.

„Moeten artikel 2, artikel 6, leden 1 en 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, [VEU], gelezen in samenhang met artikel 47 [van het Handvest] en artikel 267 [VWEU], aldus worden uitgelegd dat er geen sprake is van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld in de zin van het Unierecht, indien het daarbij gaat om een gerecht dat zitting houdt in een enkelvoudige kamer waarvan de zittende rechter in zijn ambt is benoemd onder kennelijke schending van de rechtsregels van de betrokken lidstaat inzake de benoeming van rechters, welke schending er met name in bestaat dat deze rechter is benoemd ofschoon het besluit van de nationale autoriteit [(de KRS)] dat betrekking had op het voorstel tot benoeming van deze rechter voordien was aangevochten bij de bevoegde nationale rechter [(de Naczelny Sąd Administracyjny)], de tenuitvoerlegging van dit besluit overeenkomstig het nationale recht was geschorst en de procedure voor de bevoegde nationale rechter [(de Naczelny Sąd Administracyjny)] niet was beëindigd voordat de benoemingsakte werd overhandigd?”

II. Analyse

A. Bevoegdheid van het Hof

18. De Prokurator Generalny heeft in wezen gesteld dat het Hof niet bevoegd is om de prejudiciële vraag te beantwoorden. De Unie beschikt immers niet over bevoegdheid op het gebied van de procedures voor de benoeming van rechters, de geldigheid van dergelijke benoemingen en de procedures tot wraking van rechters of tot vaststelling van het mogelijke juridische niet-bestaan van beslissingen van nationale rechters. Bovendien is het Hof niet bevoegd om te bepalen of een bepaalde persoon de hoedanigheid van nationale rechter bezit.

19. In dit verband kan echter ten eerste worden volstaan met de opmerking dat „de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder hun eigen bevoegdheid valt, maar dit [niet wegneemt] dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen moeten nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht en, in het bijzonder, uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU”.( ) Dat kan met name het geval zijn wat betreft nationale voorschriften aangaande de basisvoorwaarden en procedureregels voor besluiten waarbij rechters worden benoemd en, waar van toepassing, voorschriften aangaande het rechterlijk toezicht dat bij dergelijke benoemingsprocedures geldt.( )

20. Ten tweede tracht verzoeker in het hoofdgeding (W.Ż.) – die zich als rechter kan uitspreken over vragen aangaande de toepassing en uitlegging van het Unierecht – rechtstreeks de bescherming te verkrijgen die voortvloeit uit het Unierecht, voor zover de tegen hem genomen bestuurlijke maatregelen (die feitelijk op een demotie lijken neer te komen) mogelijk een negatieve invloed op zijn onafhankelijkheid hebben. Ook het beroep van W.Ż. – ingesteld om zijn professionele hoedanigheid te beschermen – moet aan het Unierecht voldoen: met name aan het vereiste dat uitsluitend een rechter of rechterlijke instantie die aan de vereisten van artikel 19 VEU en artikel 47 van het Handvest voldoet, van een dergelijk beroep kennis mag nemen.

21. Ten derde moet worden opgemerkt dat de door de Prokurator Generalny aangevoerde argumenten in feite betrekking hebben op de strekking van de hier besproken bepalingen van het Unierecht zelf en dus op de uitlegging van deze bepalingen. Een dergelijke uitlegging valt duidelijk onder de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 267 VWEU.( )

B. Ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag

22. De Poolse regering heeft een aantal argumenten naar voren gebracht waarom de prejudiciële vraag haars inziens niet-ontvankelijk is. In wezen heeft zij zich op dit standpunt gesteld omdat (i) de vraag niet de uitlegging van het Unierecht betreft, maar enkel is bedoeld om de stelling van de verwijzende rechter te bevestigen dat de desbetreffende rechter niet onafhankelijk en onpartijdig is, noch rechtsgeldig is benoemd – voor al deze kwesties is onder andere uitlegging van het nationale recht en vaststelling van de feiten nodig –; (ii) een herformulering door het Hof van de prejudiciële vraag van de Sąd Najwyższy onmogelijk is, daar duidelijk uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt een arrest te wijzen waarin feiten worden beoordeeld en wordt verklaard dat de desbetreffende rechter geen bij wet ingesteld gerecht is; (iii) een antwoord op de prejudiciële vraag voor de verwijzende rechter niet noodzakelijk is om zich over het hoofdgeding uit te spreken (met name is het door W.Ż. ingestelde beroep op grond van de bestreden beschikking al niet-ontvankelijk verklaard en is de verwijzende rechter hoe dan ook niet bevoegd om een vonnis te wijzen waarbij het mandaat van een rechter vervallen zou worden verklaard), en (iv) de in de prejudiciële vraag aangehaalde Unierechtelijke bepalingen niet op het hoofdgeding van toepassing zijn.

23. In aanvulling op argumenten analoog aan het hierboven uiteengezette betoog van de Poolse regering heeft de Prokurator Generalny zich ook op het standpunt gesteld dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is voor zover (i) het verzoek tot wraking van de rechters van de IKNiSP dat in het hoofdgeding aan de orde is, op grond van de nationale rechtspraak niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard; (ii) de Sąd Najwyższy bij zijn beoordeling van een beroep tegen een besluit van de KRS (zoals hier aan de orde is) niet handelt als rechter die wordt verzocht kennis te nemen van een geschil op basis van wettelijke bepalingen, maar als orgaan van rechtsbescherming dat intervenieert in een procedure waarmee getracht wordt een „abstract” besluit te verkrijgen; (iii) de hier gevraagde uitlegging niet toepasbaar is in het hoofdgeding, daar het Hof – in verband met de vraag of de rechter die de bestreden beschikking heeft gegeven, onafhankelijk en onpartijdig is, en de vraag inzake de rechtsgrondslag of het mogelijke niet-bestaan van deze beslissing – niet een arrest kan wijzen dat geen twijfel laat over de oplossing in het hoofdgeding, maar enkel juridische richtlijnen kan bieden op basis waarvan de nationale rechter zijn beslissing moet geven, terwijl de prejudiciële vraag enkel gebaseerd is op subjectieve en ongefundeerde beweringen dat de nationale benoemingsprocedure is geschonden, en (iv) de redenering in de verwijzingsbeslissing niet aan artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie voldoet, daar het door de verwijzende rechter aangehaalde nationale recht selectief is en een onjuist beeld geeft, en de vermeende schending van de nationale benoemingsprocedure daardoor niet wordt onderbouwd.

24. Allereerst, bij wijze van algemene opmerking: het Hof is mijns inziens duidelijk bevoegd en is in feite de enige rechter die bevoegd is om een vraag te beantwoorden over de criteria waaraan een onafhankelijk gerecht op grond van het Unierecht moet voldoen( ) en om vervolgens te bepalen welke gevolgen daaruit dienen voort te vloeien voor de beslissingen van een persoon die of orgaan dat niet aan die criteria voldoet. Om die redenen moeten ook vragen als de onderhavige prejudiciële vraag ontvankelijk worden verklaard.

25. Daarnaast ben ik het, in weerwil van alle bovenstaande argumenten van de Poolse regering en de Prokurator Generalny, eens met de verwijzende rechter, de Europese Commissie en de Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsman, Polen) dat het antwoord op de prejudiciële vraag – te weten of de desbetreffende rechter inderdaad beschikte over de hoedanigheid van rechter die bevoegd was om de bestreden beschikking te nemen – noodzakelijk is om het hoofdgeding te beslechten.

26. Anders dan in de zaak Miasto Łowicz( ) is de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in deze zaak immers direct van invloed op de beslissing van de verwijzende rechter, daar die uitlegging het hem mogelijk maakt om de vraag in limine litis te beantwoorden en het van het antwoord op die vraag afhangt of het nodig is om te oordelen over het verzoek tot wraking van de rechters van de IKNiSP in een zaak waarin de bestreden beschikking de door W.Ż. aangespannen procedure op rechtmatige wijze zou beëindigen, dan wel of het daarentegen noodzakelijk is om te concluderen dat de bestreden beschikking in rechte niet bestaat en derhalve dat het beroep en het wrakingsverzoek moeten worden behandeld.

27. Een vraag te dien aanzien in limine litis kan met name betrekking hebben op een procedureel aspect van het hoofdgeding( ) of de bevoegdheid van de verwijzende rechter om zich daarin uit te spreken( ). In dat opzicht verschilt de onderhavige zaak niet veel van de zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest A. K. e.a., waarin in punt 99 wordt vermeld: „In het onderhavige geval moet [...] worden benadrukt dat de verwijzende rechter met de door hem aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen en de in het onderhavige geval door hem verzochte uitlegging van het Unierecht, geen verduidelijking beoogt te verkrijgen over de bij hem aangebrachte gedingen ten gronde die zelf betrekking hebben op andere Unierechtelijke vraagstukken, maar veeleer over een probleem van procedurele aard dat hij in limine litis moet oplossen, aangezien het betrekking heeft op de eigen bevoegdheid van deze rechter om kennis te nemen van deze gedingen.”

28. Het antwoord van het Hof zal het de verwijzende rechter mogelijk maken om tot een beoordeling te komen van de hoedanigheid van zowel de bij de Sąd Najwyższy benoemde persoon als de IKNiSP, en van de geldigheid van de beschikking van A.S. van 8 maart 2019 (inzake de niet-ontvankelijkheid van het door W.Ż. ingestelde beroep). Het zal hem daarenboven in staat stellen om het verzoek tot wraking van alle rechters van de IKNiSP te beoordelen.

29. Bovendien is artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU onafhankelijk van de aard van het hoofdgeding in de onderhavige zaak van toepassing. De IKNiSP is immers een rechterlijke instantie die kan worden verzocht om wezenlijke kwesties te beslechten over de rol van de overheid op basis van het beginsel van rechtsstaat, zoals het bekrachtigen van de uitkomst van verkiezingen in Polen, en om te oordelen over vragen die verband houden met de toepassing en de uitlegging van het Unierecht, niet in de laatste plaats vanwege haar bevoegdheid op het gebied van mededingingsrecht, energieregelgeving, telecommunicatie, spoorvervoer en mediatoezicht.( )

C. Ten gronde

1. Korte samenvatting van de argumenten van partijen

30. W.Ż., de Prokurator Generalny, de Rzecznik Praw Obywatelskich, de Poolse regering en de Commissie hebben opmerkingen bij het Hof ingediend.

31. De Poolse regering heeft in wezen aangevoerd dat de prejudiciële vraag aldus dient te worden beantwoord dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU, aldus moet worden uitgelegd dat de IKNiSP een onafhankelijk gerecht is en dat de hoedanigheid van zijn rechters niet door de verwijzende rechter in een aan hem voorgelegde zaak in twijfel kan worden getrokken. Immers: (i) het litigieuze besluit is thans overeenkomstig artikel 44, lid 1d, van de wet inzake de KRS jegens de voorgedragen deelnemers aan de procedure definitief, zodat niets aan hun benoeming in de weg staat en de Naczelny Sąd Administracyjny niet bevoegd is om zich over dat gedeelte van het besluit uit te spreken of om de tenuitvoerlegging ervan te schorsen; (ii) de bepalingen op grond waarvan de Naczelny Sąd Administracyjny is aangezocht, zijn op grond van het arrest van 25 maart 2019 van de Trybunał Konstytucyjny (grondwettelijk hof, Polen; hierna: „TK”) ongrondwettig verklaard en de door dat beroep ingeleide procedure is van rechtswege geschorst, gezien dit arrest en artikel 3 van de wet van 26 april 2019, en (iii) de procedure voor de benoeming van rechters bij de IKNiSP overeenkomstig artikel 179 van de grondwet en de wet inzake de KRS wijkt niet af van de procedure in andere lidstaten en kent zelfs stringentere vereisten dan sommige van die nationale systemen, en heeft geen invloed op de onafhankelijkheid van benoemde rechters, die in ieder geval volledig gewaarborgd wordt door de artikelen 178 tot en met 181 van de grondwet, op basis waarvan benoeming voor onbeperkte tijd, de onmogelijkheid om rechters af te zetten, strafrechtelijke immuniteit en beloning worden gewaarborgd en tegelijkertijd van rechters wordt geëist dat zij onder andere apolitiek zijn.

32. De Prokurator Generalny heeft geen opmerkingen aangaande de inhoud van de prejudiciële vraag ingediend. Al zijn opmerkingen hebben betrekking op de bevoegdheid van het Hof en de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing. Daaraan heeft hij toegevoegd dat bij de procedure voor de benoeming van de desbetreffende rechter geen bepalingen van Pools recht zijn geschonden en dat de rechter die kennisnam van de zaak van W.Ż. over alle kenmerken van onafhankelijkheid, onpartijdigheid en oorsprong in het recht beschikt.

33. W.Ż. heeft voornamelijk gewezen op het arrest Ástráðsson van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en op de rechtspraak van het Hof (arrest A. K. e.a.). Blijkens deze rechtspraak zijn voor de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die voortvloeien uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 6 EVRM, regels voor de benoeming van rechters nodig die bij de justitiabelen elke legitieme twijfel uitsluiten over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door met elkaar strijdende belangen, met name die van de wetgevende en uitvoerende macht. W.Ż. heeft aangevoerd dat het Hof heeft geoordeeld dat niet aan deze vereisten is voldaan wanneer de objectieve voorwaarden waaronder een instantie is ingesteld, de kenmerkende eigenschappen ervan en de manier waarop de leden ervan zijn benoemd, van dien aard zijn dat zij kunnen leiden tot een ontbreken van de schijn van onafhankelijkheid of onpartijdigheid van die instantie, hetgeen het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving bij de justitiabelen moet wekken (arrest A. K. e.a.). Volgens W.Ż. voldoen echter noch de KRS, noch de leden van de IKNiSP (die door de KRS zijn voorgedragen aan de Poolse president) aan deze vereisten.

34. Uit de rechtspraak van het Hof (arrest A. K. e.a.) volgt zelfs dat, „[o]ok al kan het ene of het andere [...] argument [voor de onlangs in het gerechtelijke systeem doorgevoerde wijzigingen] op zich niet worden bekritiseerd en kan het in dit geval behoren tot de bevoegdheid van de lidstaten en de door hen gemaakte keuzen, de combinatie daarvan kan, samen met de omstandigheden waarin deze keuzen zijn gemaakt, daarentegen aanleiding geven tot twijfels over de onafhankelijkheid van een orgaan”, zoals de IKNiSP en haar rechters. Uit de diverse uit deze rechtspraak voortvloeiende criteria blijkt dat de nieuwe bij de procedure voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy betrokken KRS niet de waarborgen voor onafhankelijkheid biedt die noodzakelijk zijn om te waarborgen dat de IKNiSP van de Sąd Najwyższy, die uit het niets is ingesteld, en de leden ervan onafhankelijk en onpartijdig kunnen worden geacht, zoals door het Unierecht wordt vereist.

35. De Rzecznik Praw Obywatelskich en W.Ż. hebben in wezen gesteld dat de desbetreffende rechter zich niet kon uitspreken over een beroep dat binnen de reikwijdte van het Unierecht valt, zoals het beroep in het hoofdgeding. Deze rechter was immers in strijd met het nationale recht en met het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming benoemd, en vormt geen bij wet ingesteld gerecht of onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest. In een dergelijk geval is iedere nationale bepaling of (wetgevende, bestuurlijke of rechtelijke) praktijk bovendien onverenigbaar met de inherente vereisten van het Unierecht, als deze de werking van het recht van de Unie vermindert door de bevoegde rechter bij de toepassing van het Unierecht de bevoegdheid te ontzeggen om (ten tijde van deze toepassing zelf) al het nodige te doen om de nationale bepalingen buiten toepassing te laten die potentieel een beletsel vormen voor de volle werking van rechtstreeks toepasselijke Unierechtelijke normen (zoals artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest), zonder dat hij de vernietiging van de betreffende handeling via de wetgevende route of een andere grondwettelijke procedure hoeft te vragen of af te wachten.( )

36. De Commissie heeft zich in wezen op het standpunt gesteld dat het eerste deel van de prejudiciële vraag ontkennend dient te worden beantwoord. Het tweede deel moet volgens haar echter bevestigend worden beantwoord.

2. Beoordeling

a) Inleiding: de verwijzende rechter heeft reeds vastgesteld dat er in de onderhavige zaak sprake is van flagrante en doelbewuste schendingen van Poolse rechtsregels inzake de benoeming van rechters

37. Met zijn vraag, die betrekking heeft op artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en op artikel 47 van het Handvest, wenst de civiele kamer van de Sąd Najwyższy van het Hof te vernemen of deze bepalingen van het Unierecht zich verzetten tegen een situatie waarin de Poolse president een persoon tot rechter bij de Sąd Najwyższy benoemt, in de uit het niets ingestelde IKNiSP, en waarin (i) het besluit van de KRS waarin de desbetreffende rechter voor die functie wordt voorgedragen, het onderwerp vormt van een bij de Naczelny Sąd Administracyjny aanhangig beroep (eerste deel van de prejudiciële vraag), en (ii) de Naczelny Sąd Administracyjny in de loop van die beroepsprocedure de tenuitvoerlegging van dit besluit heeft geschorst (tweede deel van de vraag).

38. De prejudiciële vraag dient onder andere aan de hand van de hiernavolgende verwante zaken van het Hof te worden beoordeeld: (i) zaak C‑824/18 (zie mijn conclusie van 17 december 2020 en het arrest van het Hof van 2 maart 2021( )), waarin de Naczelny Sąd Administracyjny bij de rechterlijke toetsing van een besluit van de KRS waarin kandidaat-rechters van de Sąd Najwyższy werden voorgedragen aan de Poolse president, de onafhankelijkheid van nationale rechters als Unierechtelijke gerechten in twijfel trok; (ii) zaak C‑508/19 (zie mijn eveneens vandaag, op 15 april 2021, genomen parallelle, afzonderlijke conclusie in deze nog aanhangige zaak), die door de Sąd Najwyższy bij het Hof is ingediend en waarin een van de juridische problemen betrekking heeft op de kennelijk onwettige benoeming van een rechter die zich heeft uitgesproken over de uitlegging en toepassing van het Unierecht, alsook op het effect van een dergelijke benoeming voor de beslissingen van een dergelijke rechter, en (iii) zaak C‑791/19 (zie mijn op 6 mei 2021 te nemen conclusie in deze nog aanhangige zaak, waarin ik in het kader van de waarborgen op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU ook het recht bespreek op toegang tot een gerecht dat bij wet is ingesteld).

39. De verwijzende rechter heeft reeds vastgesteld dat er in de benoemingsprocedure op grond waarvan A.S. tot rechter bij de Sąd Najwyższy is benoemd, sprake was van flagrante en doelbewuste schendingen van Poolse rechtsregels inzake de benoeming van rechters.

40. Deze schendingen bestonden er voornamelijk in dat de Poolse president A.S. tot rechter bij de Sąd Najwyższy had benoemd hoewel andere bij de benoemingsprocedure betrokken partijen voordien besluit nr. 331/2018 van de KRS, dat betrekking had op het voorstel om hem te benoemen, bij de Naczelny Sąd Administracyjny hadden aangevochten en de procedure bij de Naczelny Sąd Administracyjny voorafgaand aan de uitreiking van de benoemingsakte niet was beëindigd.

41. De verwijzende rechter licht ten eerste toe dat rechters in Polen overeenkomstig artikel 179 van de grondwet voor onbepaalde tijd worden benoemd door de Poolse president op voordracht van de KRS. Chronologisch beschouwd moeten deze twee complementaire lichamen met elkaar samenwerken. Een voordracht van de KRS houdt enkel een advies in, maar leidt wel tot bepaalde bevoegdheden – de Poolse president wordt pas bevoegd om de in de voordracht genoemde persoon tot rechter te benoemen nadat hem een dergelijke voordracht is voorgelegd.

42. Een bij de Poolse president ingediend voorstel van de KRS tot benoeming van een rechter wordt voorafgegaan door een benoemingsprocedure die in overeenstemming met de grondwettelijke eisen bij wet is geregeld. Om de rechten te beschermen van kandidaten die aan de benoemingsprocedure deelnemen, zoals het recht op toegang tot de openbare dienst onder gelijke voorwaarden (artikel 60 van de grondwet) en het recht op toegang tot een rechter in elke afzonderlijke zaak (artikel 45, lid 1, en artikel 77, lid 2, van de grondwet), is voorzien in een rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de besluiten van de KRS inzake voorstellen tot benoeming van een rechter die bij de Poolse president worden ingediend (artikel 44 van de wet inzake de KRS). Wat de kandidaat-rechters van de Sąd Najwyższy betreft, is deze toetsing toevertrouwd aan de Naczelny Sąd Administracyjny – die met de antwoorden van het Hof op zijn prejudiciële vragen in zaak C‑824/18( ) rekening moet houden en zich over de verenigbaarheid van die nationale bepalingen (artikel 44, leden 1b en 4, van de wet inzake de KRS) met het Unierecht moet uitspreken, en die moet waarborgen dat het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht wordt uitgelegd.

43. Ten tweede wordt, in een situatie waarin het besluit met het voorstel tot benoeming van een persoon tot rechter bij de Sąd Najwyższy voorafgaand aan de afgifte van de akte van benoeming van die persoon is aangevochten bij de Naczelny Sąd Administracyjny, de juridische status van dit besluit afhankelijk van de uitspraak van deze rechter. Als het beroep ontvankelijk wordt verklaard, kan vervolgens worden geoordeeld dat een randvoorwaarde voor de benoeming van deze rechter ontbreekt. Zolang de procedure bij de Naczelny Sąd Administracyjny niet is beëindigd, kan de Poolse president derhalve zijn prerogatief tot benoeming van rechters niet uitoefenen. In een dergelijk geval is er namelijk geen stabiele rechtsgrond op basis waarvan dit prerogatief kan worden uitgeoefend.

44. De schendingen van Poolse rechtsregels inzake de benoeming van rechters in de onderhavige zaak hebben plaatsgevonden in een context waarin meerdere maatregelen zijn ingevoerd ter voorkoming van een doeltreffende rechterlijke toetsing van besluiten van de KRS waarin personen worden voorgedragen voor benoeming tot rechter bij de Sąd Najwyższy.( )

45. In dat opzicht wijst de verwijzende rechter erop dat er zich, naast de in die zaak te beoordelen kwesties, nog andere onregelmatigheden hebben voorgedaan bij de benoeming die in het hoofdgeding aan de orde is, zoals het feit dat de leden van de KRS die rechter zijn door de Sejm (een van de kamers van het Poolse parlement) zijn aangewezen en niet, zoals in het verleden het geval was, door hun collega-rechters. Bovendien konden deze leden worden aangewezen doordat de termijn van het mandaat van de voorafgaande KRS was verkort, hoewel die termijn in de grondwet is neergelegd. Dergelijke kwesties zijn in het arrest A. K. e.a. aan de orde gekomen.

b) Vormt A.S. als alleensprekende rechter een gerecht dat bij wet is ingesteld?

46. Allereerst, wat betreft artikel 47 van het Handvest als opzichzelfstaande bepaling in een zaak: zoals blijkt uit de eerste alinea van deze bepaling beroept de persoon die dit recht inroept zich op door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden.( )

47. Uit de informatie in de verwijzingsbeslissing blijkt echter niet dat het geschil in het hoofdgeding de erkenning betreft van een recht dat op grond van een bepaling van het Unierecht is toegekend aan verzoeker in het hoofdgeding. Hieruit volgt dat artikel 47 van het Handvest niet op de onderhavige zaak van toepassing is.

48. Vervolgens betreft de nationale procedure die tot indiening van de prejudiciële vraag heeft geleid, zoals de Rzecznik Praw Obywatelskich heeft benadrukt, een geval van inmenging in de loopbaan van een nationale rechter die zijn taken vervult bij een rechterlijke instantie die deel uitmaakt van het systeem van gewone Poolse rechtbanken. Deze rechter kan derhalve worden verzocht om zich uit te spreken over vragen van toepassing of uitlegging van het Unierecht en is ook een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU, en maakt deel uit van het Poolse systeem van rechtsmiddelen „op de onder het recht van de Unie vallende gebieden” op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Deze bepaling verplicht de betreffende lidstaat echter om te waarborgen dat een dergelijke rechter aan de vereisten voldoet die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming en met name aan het vereiste van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Daarvoor is vereist dat W.Ż. tegen overplaatsingen wordt beschermd, die net als afzettingen onderhevig zouden moeten zijn aan voldoende waarborgen om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel uit te sluiten over de vraag of de desbetreffende rechters niet gevoelig zijn voor externe factoren.

49. Aangezien W.Ż. onder de reikwijdte valt van de bescherming die gewaarborgd wordt door artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, heeft hij op grond van deze bepalingen – die rechtstreeks uit het Unierecht voortvloeien( ) – recht op effectieve rechterlijke bescherming. Dat betekent dat zijn beroep in behandeling moet worden genomen door een orgaan dat de hoedanigheid heeft van „rechterlijke instantie” zoals door het Unierecht bepaald, te weten een orgaan dat onafhankelijk en onpartijdig is en bij wet is ingesteld.( ) Aangezien de KRS geen rechterlijke instantie is, is de Sąd Najwyższy in deze zaak de enige rechterlijke instantie die aan de hierboven vermelde vereisten kan voldoen, zijnde de enige en definitieve rechterlijke instantie die kan worden verzocht te bepalen of de inmenging in de professionele hoedanigheid van W.Ż. niet de waarborgen heeft ondermijnd die hem op grond van diezelfde bepalingen, gelezen in samenhang met artikel 6 EVRM, toekomen. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of de betrokken rechter (A.S.) aan deze vereisten voldeed.

1) Eerste deel van de prejudiciële vraag: benoeming van rechters voordat de Naczelny Sąd Administracyjny zich had uitgesproken in het aanhangige beroep tegen besluit nr. 331/2018 van de KRS

50. Het saillante punt hier is de vraag of het feit dat er sprake was van doorlopende rechterlijke toetsing van besluiten van de KRS (genomen in de loop van de procedure voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy) opschortende werking heeft (of zou moeten hebben).

51. De Commissie heeft gesteld dat artikel 184 van de grondwet lijkt te bepalen dat de Naczelny Sąd Administracyjny binnen de bij wet gestelde grenzen rechterlijke toetsingen verricht, en dat het uit artikel 44, leden 1b en 4, van de wet inzake de KRS lijkt te volgen dat een tegen een besluit van de KRS ingesteld beroep geen opschortende werking heeft met betrekking tot het gedeelte van dit besluit waarin een persoon als rechter bij de Sąd Najwyższy wordt voorgedragen.

52. Mijns inziens is de beoordeling van de Commissie van het eerste deel van de prejudiciële vraag echter slechts in schijn aannemelijk, niet in de laatste plaats vanwege de huidige algehele situatie in Polen. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak A.B. e.a. heb gesteld en zoals het Hof inmiddels in het arrest in die zaak heeft bevestigd( ), is een beroep als hetwelk krachtens artikel 44, leden 1a tot en met 4, van de wet inzake de KRS bij de Naczelny Sąd Administracyjny is ingesteld, niet daadwerkelijk doeltreffend en vormt dat slechts een schijnberoep.

53. Dat is met name zo op grond van het bepaalde in artikel 44, leden 1b en 4, van de wet inzake de KRS. Daaruit volgt in wezen dat de besluiten van de KRS, ondanks het instellen van beroep door een niet door de KRS voorgedragen kandidaat, altijd definitief zijn wat betreft de in deze besluiten vervatte beslissing om kandidaten voor te dragen, aangezien die kandidaten dan door de Poolse president in de desbetreffende functies kunnen worden benoemd zonder het resultaat van het beroep af te wachten, zoals hier het geval was. Onder die omstandigheden is het duidelijk dat de eventuele vernietiging van de in een dergelijk besluit vervatte beslissing om een sollicitant op het einde van de door hem aangespannen procedure niet voor te dragen, nog steeds geen daadwerkelijk effect heeft op zijn situatie wat betreft de functie die hij ambieerde en die dus reeds op basis van dit besluit is vervuld.

54. Zoals het Hof in de punten 159 tot en met 164 van het arrest A.B. e.a. heeft toegelicht, is het van belang met het volgende rekening te houden: (i) de aan de orde zijnde nationale bepalingen hebben de voorheen geldende nationale rechtssituatie aanzienlijk gewijzigd; (ii) deze bepalingen hebben tot gevolg dat de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing die tot dusverre uit de nationale wettelijke regeling voortvloeide, wordt ondermijnd; (iii) deze bepalingen hebben een vermindering van de intensiteit van de voorheen geldende rechterlijke toetsing van besluiten van de KRS teweeggebracht; (iv) de in artikel 44, leden 1a tot en met 4, van de wet inzake de KRS ingevoerde beperkingen hebben enkel betrekking op beroepen tegen besluiten van de KRS betreffende de indiening van sollicitaties voor rechterlijke ambten bij de Sąd Najwyższy; (v) de context is ook van belang, namelijk alle andere wijzigingen die onlangs gevolgen hebben gehad voor de Sąd Najwyższy en de KRS (zie de punten 130‑135 van het arrest A.B. e.a.), en (vi) de bepalingen van artikel 44, leden 1b en 4, van de wet inzake de KRS zijn ingevoerd bij de ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (wet van 20 juli 2018 houdende wijzigingen van de wet inzake de organisatie van gewone rechtbanken en bepaalde andere wetten), en zijn in werking getreden op 27 juli 2018, dus zeer kort voordat de KRS in zijn nieuwe samenstelling is verzocht zich uit te spreken over de sollicitaties die waren ingediend om de talrijke ambten van rechter bij de Sąd Najwyższy in te vullen die als gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe wet inzake de Sąd Najwyższy vacant waren geworden of in het leven waren geroepen, en met name over de sollicitaties van verzoekers in de hoofdgedingen van de zaak A.B. e.a.

55. Bovendien was de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen besluiten van de KRS in individuele gevallen betreffende de benoeming tot rechter bij de Sąd Najwyższy als gevolg van nadere wetswijzigingen per 23 mei 2019 geheel uitgesloten. Hier kan worden volstaan met de opmerking dat uit mijn conclusie en het arrest in de zaak A.B. e.a. volgt dat de opeenvolgende wijzigingen van de wet inzake de KRS die hebben geleid tot de eliminatie van doeltreffend rechterlijk toezicht op de besluiten van die raad waarin kandidaat-rechters bij de Sąd Najwyższy worden voorgedragen aan de Poolse president, het Unierecht kunnen schenden (zie de analyse ten aanzien van het antwoord op de derde prejudiciële vraag in die zaak, in het bijzonder de punten 108 e.v. van dat arrest).

56. Uit het voorgaande volgt dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU mijns inziens – hoewel het aan de verwijzende rechter is om tot zijn eigen beoordeling te komen – wordt geschonden door de terugwerkende kracht van de desbetreffende nationale bepalingen, die van invloed is op de doeltreffendheid van het rechtsmiddel dat beschikbaar is tegen de besluiten van de KRS waarin rechters voor benoeming bij de Sąd Najwyższy worden voorgedragen.

57. Bij zijn beoordeling dient de nationale rechter rekening te houden met de lering die uit deze conclusie en uit het arrest A.B. e.a. kan worden getrokken en alle andere relevante omstandigheden die hem ter kennis komen, en dient hij in voorkomend geval rekening te houden met de specifieke gronden of doelstellingen die ter rechtvaardiging van de betrokken maatregelen bij hem worden aangevoerd. Daarnaast dient de rechter te beoordelen of nationale bepalingen – zoals de bepalingen die in artikel 44, leden 1a tot en met 4, van de wet inzake de KRS zijn neergelegd – van dien aard zijn dat bij de justitiabelen legitieme twijfel kan ontstaan over de vraag of de op basis van besluiten van de KRS benoemde rechters niet gevoelig zijn voor externe factoren, in het bijzonder voor directe of indirecte invloed van de Poolse wetgevende en uitvoerende macht, alsook of deze rechters onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, en of deze bepalingen er derhalve toe kunnen leiden dat die rechters niet de indruk geven onafhankelijk en onpartijdig te zijn, hetgeen het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische, op de rechtsstaat gebaseerde samenleving bij deze justitiabelen moet wekken.

58. In de huidige algehele situatie in Polen vereist artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zelfs dat de beslissingen die in de loop van de procedure voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy worden genomen, aan rechterlijke toetsing met opschortende werking worden onderworpen.

59. In zijn arrest van 27 mei 2008 (zaak SK 57/06) heeft de TK zelfs beslist dat de beperking van de toegang tot rechterlijke toetsing van besluiten van de KRS om een rechterlijke kandidatuur niet aan de Poolse president voor te dragen, ongrondwettig was.

60. Zoals de Rzecznik Praw Obywatelskich terecht heeft gesteld, moet de benoemingsprocedure volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest bij de justitiabelen geen gegronde twijfel doen ontstaan over de vraag of de betrokken rechters, als zij eenmaal zijn benoemd, zich niet laten beïnvloeden door externe factoren. Gezien de cruciale rol die de KRS in de procedure voor de benoeming van rechters speelt en het ontbreken van rechterlijke toetsing van de besluiten van de Poolse president waarbij een rechter wordt benoemd, is het derhalve noodzakelijk dat er voor de kandidaat-rechters sprake is van doeltreffend rechterlijk toezicht. Dat is vooral het geval waar de overheid zich door middel van haar handelwijze mengt in de procedure voor de benoeming van rechters op een wijze die een bedreiging vormt voor de toekomstige onafhankelijkheid van deze rechters, zoals in casu. Het vereiste rechterlijke toezicht dient: (a) vóór benoeming plaats te vinden, zodat de rechter dan a posteriori door het beginsel van onafzetbaarheid van rechters wordt beschermd; (b) ten minste overschrijding of misbruik van bevoegdheid, onjuiste rechtsopvatting of een kennelijke beoordelingsfout te bestrijken, en (c) alle aspecten van de benoemingsprocedure te kunnen verduidelijken, inclusief de vereisten van het Unierecht, in voorkomend geval, door vragen aan het Hof voor te leggen over onder andere de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.( )

61. Zoals de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing heeft opgemerkt, is er sprake van een tweeledige schending van artikel 179 van de grondwet. In de eerste plaats heeft de Poolse president A.S. benoemd in een situatie waarin de juridische status van besluit nr. 331/2018 van de KRS, dat betrekking had op het voorstel voor zijn benoeming, niet vaststond (punten 24 e.v. van de verwijzingsbeslissing). Bovendien is er volgens de verwijzende rechter sprake van schending van het beginsel van scheiding der machten en evenwicht tussen de machten, alsook van het legaliteitsbeginsel. Gelet op de grondwettelijke positie van de Naczelny Sąd Administracyjny als rechterlijke instantie, het feit dat aan deze rechterlijke instantie de wettelijke bevoegdheid is toegekend om – in het onderhavige geval – de rechtmatigheid van de besluiten van de KRS te toetsen, en de noodzaak om het toekomstige resultaat van procedures bij deze rechterlijke instantie te eerbiedigen, kon de Poolse president geen gebruik maken van zijn prerogatief om een rechter bij de Sąd Najwyższy te benoemen voordat de procedure bij deze rechterlijke instantie was beëindigd.

62. Zoals volgt uit de verwijzingsbeslissing – en ook is bevestigd in het besluit van 23 januari 2020( ) (punt 35, bladzijde 45) van de drie verenigde kamers van de Sąd Najwyższy – waren de besluiten van de KRS niet definitief, in die zin dat er sprake was van een lopende beroepsprocedure die tot de vernietiging van deze besluiten kon leiden. De besluiten boden geen gronden voor een voorstel tot benoeming door de Poolse president van de desbetreffende personen in vacante rechterlijke ambten. Aangezien de besluiten zijn aangevochten, zijn de vacante rechterlijke ambten niet overeenkomstig de wet vervuld.

63. Dientengevolge vormt de benoeming tot rechter bij de Sąd Najwyższy door de Poolse president voordat de Naczelny Sąd Administracyjny zich definitief in het tegen besluit nr. 331/2018 van de KRS ingediende beroep had uitgesproken, een flagrante schending van nationale voorschriften voor de procedure voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy, als die voorschriften in overeenstemming met het toepasselijke Unierecht (met name artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU) worden uitgelegd.

2) Tweede deel van de prejudiciële vraag: benoeming tot rechter bij de Sąd Najwyższy ondanks de beschikking van de Naczelny Sąd Administracyjny op grond waarvan de tenuitvoerlegging van het besluit van de KRS waarin kandidaten werden voorgedragen, was geschorst

64. Uiteindelijk is het aan de verwijzende rechter om dit punt aan de hand van alle relevante elementen ervan te beoordelen. Mijns inziens vloeit de onregelmatigheid die bij de benoeming van de betreffende rechter van de IKNiSP( ) (rechter A.S.) is begaan, echter a fortiori voort uit het feit dat hij bij de Sąd Najwyższy en de betrokken kamer is benoemd ondanks de beslissing van de Naczelny Sąd Administracyjny op grond waarvan de tenuitvoerlegging van besluit nr. 331/2018 van de KRS moest worden geschorst.

65. Ik ben het dan ook eens met de verwijzende rechter, W.Ż., de Rzecznik Praw Obywatelskich en de Commissie dat de doelbewuste en opzettelijke schending door de uitvoerende macht van een rechterlijke beslissing, in het bijzonder een beschikking van de Naczelny Sąd Administracyjny waarin voorlopige maatregelen worden gelast (te weten de beschikking van 27 september 2018) – kennelijk met het doel ervoor te zorgen dat de regering invloed heeft op de benoeming van rechters – getuigt van een gebrek aan eerbiediging voor het beginsel van de rechtsstaat en op zichzelf een schending vormt door de uitvoerende macht van „fundamentele regels die een integrerend deel vormen van de instelling en werking van dat gerechtelijke systeem” in de zin van punt 75 van het arrest van 26 maart 2020, Heroverweging Simpson/Raad en HG/Commissie (C‑542/18 RX-II en C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232; hierna: „arrest Simpson en HG”).

66. De betreffende voorlopige maatregelen zijn bedoeld ter behoud van de volle werking van de beslissing van de Naczelny Sąd Administracyjny ingeval deze rechter het beroep toewijst waarmee besluit nr. 331/2018 van de KRS wordt aangevochten en dit besluit op verzoek van verzoekers vernietigt.

67. Het is duidelijk dat de beschikking waarin de voorlopige maatregelen werden gelast, een juridisch bindende en definitieve beslissing was.

68. Hieruit volgt dat het aan de verwijzende rechter is om, onder verwijzing naar punt 75 van het arrest Simpson en HG, te beoordelen of de benoeming van de betreffende rechter van de IKNiSP (rechter A.S.) een onregelmatigheid vormt die het reële risico doet ontstaan dat andere onderdelen van de overheid, in het bijzonder de uitvoerende macht, een onbehoorlijke discretionaire bevoegdheid kunnen uitoefenen die afbreuk doet aan de integriteit van het resultaat van het benoemingsproces en aldus bij de justitiabelen legitieme twijfel oproept over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de betrokken rechter.

69. Met het vereiste dat een gerecht bij wet is ingesteld, wordt beoogd te waarborgen dat de organisatie van het gerechtelijke systeem gebaseerd is op regels die afkomstig zijn van de wetgevende macht, en dus noch afhankelijk is van de discretionaire bevoegdheid van de uitvoerende macht, noch van de discretionaire bevoegdheid van de rechterlijke macht zelf.

70. Het recht op effectieve rechterlijke bescherming op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest omvat het recht op toegang tot een bij wet ingesteld gerecht. De reikwijdte van deze bepalingen en van deze notie moet worden vastgesteld met inachtneming van de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 6, lid 1, en artikel 13 EVRM.

71. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat „[v]oor [de] waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid [...] regels nodig [zijn], onder andere met betrekking tot de samenstelling van het orgaan, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van zijn leden, die geschikt moeten zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat dit orgaan zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen”.( )

72. Ook heeft het Hof verduidelijkt dat „[u]it de toelichtingen op artikel 47 van het Handvest, die volgens artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest in acht moeten worden genomen bij de uitlegging van het Handvest, blijkt dat de eerste en de tweede alinea van dat artikel 47 overeenkomen met artikel 6, lid 1, en artikel 13 [EVRM]”.( )

73. Artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat de inhoud en reikwijdte van de rechten in het Handvest dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door dat verdrag.

74. Blijkens artikel 6, lid 1, EVRM „moet een gerecht altijd ‚bij de wet [zijn] ingesteld’”.( )

75. Zoals het EHRM heeft benadrukt „[heeft] het begrip ‚wet’ in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM niet alleen betrekking [...] op wetten die de instelling en bevoegdheid van rechterlijke instanties reguleren, maar ook op alle overige nationaalrechtelijke bepalingen waarvan de niet-inachtneming met zich brengt dat de deelname van een of meerdere rechters aan het onderzoek van de zaak onregelmatig is [...]. Tot deze bepalingen behoren met name bepalingen over de onafhankelijkheid van de rechters van een rechterlijke instantie, hun ambtstermijn en hun onpartijdigheid [...]. De uitdrukking ‚dat bij de wet is ingesteld’ heeft dus niet alleen betrekking op de rechtsgrondslag voor het bestaan zelf van het betreffende ‚gerecht’, maar ook op de naleving door dat gerecht van de specifieke regels waaraan het onderhevig is”.( )

76. Derhalve heeft het begrip „instellen” door de aard ervan ook betrekking op de procedure voor de benoeming van rechters binnen het betreffende gerechtelijke systeem, welke procedure overeenkomstig het beginsel van de heerschappij van het recht strikt met inachtneming van de toepasselijke regels van het nationale recht dient te worden uitgevoerd.

77. In het arrest Ástráðsson tegen IJsland heeft de grote kamer van het EHRM geoordeeld – en daarbij goeddeels het arrest van de kamer van 12 maart 2019 bevestigd – dat het recht op toegang tot een „gerecht dat bij wet is ingesteld” gezien de potentiële gevolgen van een gevonden schending en de gewichtige belangen die op het spel staan, niet zo breed mag worden uitgelegd dat elke onregelmatigheid in een procedure voor de benoeming van rechters een bedreiging kan vormen voor dat recht. Bijgevolg heeft het EHRM een uit drie stappen bestaande toets geformuleerd waarmee kan worden bepaald of onregelmatigheden in een procedure voor de benoeming van rechters dusdanig ernstig zijn dat zij een overtreding van het recht op toegang tot een bij wet ingesteld gerecht met zich brengen: stap 1, is er sprake van een kennelijke schending van het nationale recht (§§ 244 en 245 van dit arrest); stap 2, hebben de schendingen van het nationale recht betrekking op een fundamentele regel van de procedure voor de benoeming van rechters (§§ 246 en 247), en stap 3, is de vermeende overtreding van het recht op toegang tot een „gerecht dat bij de wet is ingesteld” op doeltreffende wijze getoetst en door de nationale rechter hersteld (§§ 248‑252).

78. De bovenstaande beginselen zijn niet alleen van toepassing bij de schending van bepalingen die specifiek voor de benoemingsprocedure in strikte zin gelden, maar dienen ook te worden toegepast bij niet-eerbiediging van de rechterlijke toetsing die is ingevoerd in relatie tot eerdere benoemingshandelingen met een constitutief karakter ten opzichte van de betrokken benoeming (zoals in dit geval besluit nr. 331/2018 van de KRS), zoals uit de onderhavige zaak blijkt.

79. Zoals de Commissie heeft benadrukt, is het in relatie tot de regels voor de benoeming van rechters niet verrassend dat zowel het EHRM (in het arrest Ástráðsson tegen IJsland van 1 december 2020, § 247( )) als het Hof (in het arrest Simpson en HG, punt 75( )) een direct verband legt tussen het vereiste dat een gerecht bij wet is ingesteld en het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, in de zin dat het noodzakelijk is om te onderzoeken of een onregelmatigheid die is begaan bij de benoeming van de rechters „het reële risico doet ontstaan dat andere onderdelen van de overheid, in het bijzonder de uitvoerende macht, een onbehoorlijke discretionaire bevoegdheid kunnen uitoefenen die afbreuk doet aan de integriteit van het resultaat van het benoemingsproces en aldus bij de justitiabelen legitieme twijfel oproept over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de betrokken rechter of rechters” (arrest Simpson en HG, punt 75).

80. Uit bovenstaande rechtspraak blijkt dat het vereiste dat een gerecht bij wet is ingesteld en de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechterlijke instanties en rechters zeer nauw met elkaar zijn verbonden.

81. Hoewel de drempel die in het arrest Simpson en HG (punten 75 en 79) door het Hof wordt vereist, lijkt op de drempel die in het arrest A. K. e.a. wordt opgelegd( ), bestaat het verschil tussen deze twee arresten erin dat het arrest Simpson en HG criteria biedt voor de beoordeling van een inbreuk op de regelgeving ter zake van de organisatie van de rechtsbedeling en met name ter zake van de benoeming van rechters. Dit arrest heeft bijgevolg betrekking op een schending van regels, waar het arrest A. K. e.a. criteria biedt om te beoordelen of het rechtskader betreffende de organisatie van de rechtsbedeling an sich de noodzakelijke waarborgen biedt om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters te waarborgen.

82. Aangezien het in de onderhavige zaak om een beoordeling gaat van een potentiële onregelmatigheid in de procedure voor de benoeming van rechters (rechter A.S. van de IKNiSP), is het arrest Simpson en HG rechtstreeks van belang.

83. Om te bepalen of een dergelijke onregelmatigheid een schending vormt van het vereiste dat een gerecht bij wet is ingesteld in de zin van artikel 19 VEU, moet blijkens punt 75 van het arrest Simpson en HG worden beoordeeld of die onregelmatigheid „door haar aard en ernst het reële risico doet ontstaan dat andere onderdelen van de overheid, in het bijzonder de uitvoerende macht, een onbehoorlijke discretionaire bevoegdheid kunnen uitoefenen die afbreuk doet aan de integriteit van het resultaat van de benoemingsprocedure en aldus bij de justitiabelen legitieme twijfel oproept over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de betrokken rechter of rechters, wat het geval is wanneer fundamentele regels in het geding zijn die een integrerend deel vormen van de instelling en werking van dat gerechtelijke systeem” (cursivering van mij).

84. Voor zover het gaat om het vereiste dat het gerecht „bij wet is ingesteld”, is de strikte eerbiediging van benoemingsregels noodzakelijk, zoals de Rzecznik Praw Obywatelskich heeft benadrukt. Dat geeft de benoemde rechter immers het gevoel dat hij de functie louter op basis van zijn kwalificaties en objectieve criteria en na afloop van een betrouwbare procedure heeft gekregen, zodat er geen relatie van afhankelijkheid tot stand kan komen tussen deze rechter en de instanties die bij zijn benoeming betrokken zijn geweest. In de onderhavige zaak heeft de verwijzende rechter enerzijds overtuigend vastgesteld dat doeltreffend rechterlijk toezicht op de procedure voor de benoeming van rechters een vereiste vormt dat voortvloeit uit de constitutionele beginselen inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de subjectieve rechten van toegang tot een openbaar ambt en tot een gerecht, en anderzijds dat de benoeming van de desbetreffende rechter tot stand is gekomen in strijd met dit doeltreffende rechterlijke toezicht en met de rechterlijke beslissing op grond waarvan de uitvoerbaarheid van besluit nr. 331/2018 van de KRS was geschorst.

85. Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat de rechters van de IKNiSP van de Sąd Najwyższy die zaak I NO 47/18 in behandeling hadden, in hun ambt zijn benoemd ondanks dat de Poolse president zich bewust was van de beschikking van de Naczelny Sąd Administracyjny van 27 september 2018. Derhalve kan de verwijzende rechter mijns inziens tot de slotsom komen dat de benoemingshandeling bewust in strijd met deze beschikking is vastgesteld.

86. Bovendien ben ik van mening dat besluit nr. 331/2018 van de KRS door de akte waarmee de Poolse president in dat besluit vermelde kandidaat-rechters heeft benoemd bij de Sąd Najwyższy, zonder twijfel ten uitvoer wordt gelegd – hoewel het nog niet uitvoerbaar was – hetgeen neerkomt op een kennelijke schending van de beschikking van de Naczelny Sąd Administracyjny op grond waarvan de tenuitvoerlegging van dit besluit was geschorst terwijl op de beslissing in het bij deze rechter aanhangige beroep werd gewacht.

87. Het kennelijke en doelbewuste karakter van de schending van de beschikking van de Naczelny Sąd Administracyjny op grond waarvan de tenuitvoerlegging van besluit nr. 331/2018 van de KRS is geschorst (een schending die is begaan door een belangrijk overheidslichaam als de Poolse president, dat de macht heeft een rechter bij de Sąd Najwyższy te benoemen), wijst op een flagrante schending van de regels van het nationale recht die op de procedure voor de benoeming van rechters van toepassing zijn.

88. In verband met het criterium van ernst zijn mijns inziens, gezien de algehele context van de omstreden justitiële hervormingen in Polen, de schendingen in de onderhavige zaak ernstiger dan de onregelmatigheden die in de zaak Ástráðsson tegen IJsland aan de orde waren.

89. In ieder geval kan de ernst van de begane schending worden opgemaakt uit het feit zelf dat de Poolse president geen acht heeft geslagen op de definitieve beslissing van de Naczelny Sąd Administracyjny – de hoogste bestuursrechter – waarin voorlopige maatregelen werden gelast en waarbij de tenuitvoerlegging van besluit nr. 331/2018 van de KRS werd geschorst totdat deze rechter zich over de bij hem aanhangige hoofdactie zou hebben uitgesproken.

90. Het Hof heeft reeds verduidelijkt dat de eerbiediging, door de bevoegde nationale instanties van een lidstaat, van door de nationale rechter gelaste voorlopige maatregelen „inherent is aan de in artikel 2 VEU verankerde waarde van de rechtsstaat, waarop de Unie is gegrondvest”.( )

c) Effect van de benoeming van A.S. tot rechter bij de Sąd Najwyższy en/of van de beschikking van 8 maart 2019 in het licht van het beginsel van rechtszekerheid en dat van de onafzetbaarheid van rechters

91. Teneinde de verwijzende rechter een uitlegging van het Unierecht te verschaffen die voor hem van nut kan zijn bij de beoordeling van het effect van deze of gene bepaling van dat recht( ), is het noodzakelijk om ook het effect te onderzoeken van het oordeel dat A.S. als alleensprekende rechter wellicht geen bij wet ingesteld gerecht vormt.

92. Blijkens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten de lidstaten op de onder het recht van de Unie vallende gebieden voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van artikel 47 van het Handvest te verzekeren (arrest A. K. e.a., punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat betekent dat deze laatste bepaling bij de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU naar behoren in acht moet worden genomen.( )

93. Zoals ik in de punten 94 en 95 van mijn conclusie in de zaak A.B. e.a. heb benadrukt, heeft het Hof reeds impliciet erkend dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU rechtstreekse werking heeft. Dat is thans ook expliciet bevestigd in het arrest in die zaak (punt 146): „artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU [legt] de lidstaten een duidelijke en nauwkeurige resultaatsverplichting [op] waaraan geen enkele voorwaarde is verbonden met betrekking tot de onafhankelijkheid die de rechterlijke instanties moet kenmerken die gehouden zijn het Unierecht uit te leggen en toe te passen”.

94. Een justitiabele of een nationale rechter kan dientengevolge onder verwijzing naar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU controleren of een rechterlijke beslissing gegeven is door een gerecht dat voldoet aan de vereisten van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.

95. Zoals het Hof in punt 57 van het arrest Simpson en HG heeft beklemtoond, „[vormen] de waarborgen voor toegang tot een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht – met name de waarborgen die zowel voor dat begrip als voor de samenstelling van een dergelijk gerecht bepalend zijn – de hoeksteen van het recht op een eerlijk proces [...]. Dit recht impliceert dat elke rechterlijke instantie moet nagaan of zij, gelet op haar samenstelling, een gerecht in vorenbedoelde zin is, wanneer er op dit punt ernstige twijfel rijst. Deze verificatie is in een democratische samenleving noodzakelijk voor het vertrouwen van de justitiabelen in de rechterlijke instanties. In die zin vormt een dergelijke controle een wezenlijk vormvoorschrift waarvan de eerbiediging de openbare orde raakt en [dat] ambtshalve moet worden getoetst”.

96. Indien niet aan deze vereisten wordt voldaan, kan een dergelijke onverenigbaarheid in beginsel, gelet op de onregelmatige formatie van het betreffende gerecht, als vernietigingsgrond voor een rechterlijke beslissing worden aangevoerd.

97. Een dergelijk oordeel dient binnen de voorgeschreven termijnen plaats te vinden, waarbij rekening dient te worden gehouden met het beginsel van rechtszekerheid.

98. Zoals de Commissie heeft benadrukt, betekent dat in de context van de onderhavige zaak dat de rechtsgeldigheid van de beslissing van A.S., die als alleensprekende rechter de zaak niet-ontvankelijk heeft verklaard (tegen welke beslissing geen beroep openstaat) – ervan uitgaande dat deze enkelvoudige kamer niet voldoet aan de vereisten van een gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld –beperkt moet zijn.

99. Dientengevolge zou de verwijzende rechter deze beslissing kunnen vernietigen (of buiten beschouwing kunnen laten) en zich kunnen uitspreken over het door W.Ż. ingeleide verzoek tot wraking van de rechters van de IKNiSP, zodat diens beroep in behandeling kan worden genomen door een gerecht dat wel voldoet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (te weten de verwijzende rechter).

100. Mijns inziens vormen de schendingen die in de onderhavige zaak in de loop van de procedure voor de benoeming van rechters zijn begaan en het risico dat W.Ż. effectieve rechterlijke bescherming wordt ontzegd, omstandigheden die, in weerwil van het beginsel van rechtszekerheid, de beperking van het bindende karakter van de beschikking van 8 maart 2019 rechtvaardigen.

101. Vervolgens moet ik ingaan op het beginsel van onafzetbaarheid van rechters en op de vraag of een schending van de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vooraf bij wet ingesteld gerecht in de onderhavige zaak ook gevolgen voor de handeling van benoeming zelf (van A.S. tot rechter bij de Sąd Najwyższy) moet hebben.

102. De vereisten die voortvloeien uit deze bepaling, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, zijn bedoeld ter bescherming van het grondrecht van een justitiabele op effectieve rechterlijke bescherming bij de toepassing van het Unierecht op zijn geval.

103. Derhalve zijn dergelijke vereisten ook bedoeld ter waarborging van de effectieve rechterlijke bescherming van verzoeker in zijn werk als rechter. Indien noodzakelijk kan dergelijke bescherming worden gewaarborgd door het vernietigen (of buiten beschouwing laten) van een beslissing van een alleensprekende rechter die niet aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU voldoet.

104. Ik ben (met de Commissie en de Rzecznik Praw Obywatelskich) van mening dat het niet noodzakelijk is dat het Unierecht ingrijpt in de sfeer van de benoeming van rechters of in de rechtsverhouding tussen een rechter en de lidstaat die deze rechter heeft benoemd, zolang deze bescherming wordt gewaarborgd door de bestreden beschikking te vernietigen (of buiten beschouwing te laten) op grond van de voorrang van het Unierecht.

105. Met andere woorden: in de onderhavige zaak impliceert een potentiële schending in het hoofdgeding van het vereiste dat een gerecht vooraf bij wet is ingesteld, niet dat de benoeming van rechter A.S. – de rechter die de zaak niet-ontvankelijk heeft verklaard – op zichzelf ongeldig is.

III. Conclusie

106. Om de hierboven gegeven redenen geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Sąd Najwyższy te beantwoorden als volgt:

„Het recht op toegang tot een gerecht dat bij wet is ingesteld, dat is verankerd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat een rechter als de alleensprekende rechter van de Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor bijzondere controle en publieke zaken van de Sąd Najwyższy, Polen) niet voldoet aan de vereisten voor een gerecht dat bij wet is ingesteld in een situatie waarin de betreffende rechter in zijn ambt is benoemd onder kennelijke schending van de rechtsregels van de lidstaat inzake de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen), hetgeen de verwijzende rechter dient vast te stellen. De verwijzende rechter moet in dat opzicht het kennelijke en doelbewuste karakter van deze schending evenals de ernst ervan beoordelen, en rekening houden met het feit dat de benoeming plaatsvond hoewel (i) tegen het besluit van de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak, Polen) dat betrekking had op het voorstel om deze rechter te benoemen, voordien beroep was ingesteld bij de bevoegde nationale rechter en dat beroep op dat moment nog aanhangig was, en/of (ii) de tenuitvoerlegging van dat besluit overeenkomstig het nationale recht was geschorst en de procedure bij de bevoegde nationale rechter niet was beëindigd voordat de benoemingsakte werd overhandigd.”