Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 23 februari 1994. - ZOUBIR YOUSFI TEGEN BELGISCHE STAAT. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGIE. - SAMENWERKINGSOVEREENKOMST EEG-MAROKKO - ARTIKEL 41, LID 1 - RECHTSTREEKSE WERKING - WERKINGSSFEER - UITKERING VOOR GEHANDICAPTEN. - ZAAK C-58/93.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-01353



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De vragen van de Arbeidsrechtbank te Brussel betreffen de uitlegging van artikel 41, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko, ondertekend te Rabat op 27 april 1976 en namens de Gemeenschap gesloten bij verordening (EEG) nr. 2211/78 van de Raad van 26 september 1978 (hierna: de "Overeenkomst").(1)

De verwijzende rechter vraagt meer in het bijzonder, of artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst rechtstreeks toepasselijk is, en of uitkeringen voor gehandicapten binnen de materiële werkingssfeer van die bepaling vallen.

2. Vooraf dienen de belangrijkste bepalingen van de Overeenkomst en de relevante nationale wettelijke bepalingen in herinnering te worden gebracht.

De Overeenkomst heeft ten doel een algemene samenwerking tussen de partijen bij de Overeenkomst te bevorderen, teneinde bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van Marokko en de versteviging van hun betrekkingen in de hand te werken (artikel 1). Deze samenwerking komt tot stand en wordt geregeld op drie gebieden: de economische, technische, en financiële samenwerking (titel I), het handelsverkeer (titel II) en de arbeidskrachten (titel III).

In casu zijn de bepalingen van titel III, dus die betreffende de arbeidskrachten, van bijzonder belang. Om te beginnen herinner ik eraan, dat krachtens artikel 40 elke Lid-Staat op de werknemers van Marokkaanse nationaliteit die werkzaam zijn op zijn grondgebied, een regeling toepast die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en zijn eigen onderdanen voor wat betreft de arbeidsvoorwaarden en de lonen. Voorts bepaalt artikel 41, lid 1, de bepaling waarvan uitlegging wordt verzocht: "Behoudens het bepaalde in de onderstaande leden vallen de werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de Lid-Staten waar zij werkzaam zijn." De volgende leden bepalen, dat Marokkaanse werknemers met betrekking tot een aantal uitkeringen recht hebben op samentelling van de tijdvakken van verzekering of van woonplaats die zij in de verschillende Lid-Staten hebben vervuld, (lid 2); dat zij in aanmerking komen voor gezinsbijslagen voor de leden van hun gezin die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn (lid 3); en dat zij ouderdoms- en overlevingspensioenen en -renten vrij mogen overmaken naar Marokko (lid 4). Voor de regeling van artikel 41, leden 1, 3 en 4, geldt de voorwaarde van reciprociteit ten aanzien van in Marokko werkzame werknemers die onderdaan zijn van de Lid-Staten (lid 5). Ten slotte zij eraan herinnerd, dat artikel 42, lid 1, de Samenwerkingsraad de bevoegdheid verleent, de nodige bepalingen vast te stellen ten einde de toepassing van de in artikel 41 genoemde beginselen te verzekeren.

Met betrekking tot de relevante nationale wettelijke bepalingen zij opgemerkt, dat ten tijde van de feiten van het hoofdgeding artikel 4 van de wet van 27 februari 1987(2) van toepassing was. Krachtens die bepaling kwamen alleen Belgen, politieke vluchtelingen en staatlozen in aanmerking voor een uitkering voor gehandicapten. Die wet is gewijzigd bij wet van 20 juli 1991(3), waarbij het recht op de onderhavige uitkering werd uitgebreid tot iedereen die valt binnen de personele werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1408/71 van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.(4)

3. Ik kom thans tot de feiten die tot de onderhavige procedure hebben geleid. Z. Yousfi, een in België geboren en woonachtig Marokkaans onderdaan, werd in juli 1984 getroffen door een arbeidsongeval.(5) Hij woont thans te Brussel en is voor zijn levensonderhoud afhankelijk van zijn vader, een werknemer die de Marokkaanse nationaliteit bezit.

Nadat de bevoegde Belgische autoriteiten hem een uitkering voor gehandicapten in de zin voor voormelde wet van 27 februari 1987 hadden geweigerd, op grond dat hij de Marokkaanse nationaliteit bezat, stelde Yousfi beroep in bij de Arbeidsrechtbank te Brussel, waarbij hij betoogde, dat hij krachtens artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst recht heeft op de door hem aangevraagde uitkering. Tot staving van zijn stelling beroept hij zich in het bijzonder op het arrest Kziber(6), waarin het Hof, de betrokken bepaling uitleggend, heeft geoordeeld, dat zij rechtstreeks toepasselijk is en bovendien heeft vastgesteld dat het begrip sociale zekerheid in die bepaling analoog aan het identieke begrip in verordening nr. 1408/71 moet worden begrepen.

De verwijzende rechter, die van mening is dat Yousfi zich terecht op voormeld arrest beroept, achtte niettemin een verwijzing naar het Hof noodzakelijk om vast te stellen, of de in de Belgische regeling voorziene uitkeringen voor gehandicapten onder het begrip sociale zekerheid, en dus binnen de werkingssfeer van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst vallen. Voorts vraagt hij, of die bepaling rechtstreeks toepasselijk is in de nationale rechtsorde: uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat hij is uitgegaan van de onderstelling dat misschien onderscheid moet worden gemaakt tussen rechtstreekse toepasselijkheid en rechtstreekse werking.

° De rechtstreekse toepasselijkheid van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst

4. Om deze reden acht ik het zinvol ° zonder mij daarbij evenwel te vermeien in een discussie die zou kunnen uitvallen als een academisch dispuut en die in een ander kader verdient te worden uitgediept °, enkele korte opmerkingen te maken over het vermeende onderscheid tussen rechtstreekse toepasselijkheid en rechtstreekse werking, een onderscheid dat in de doctrine zeker niet onbekend is.(7)

Er wordt namelijk wel gesteld, dat rechtstreekse toepasselijkheid betekent, dat voor de betrokken bepaling niet een nationale omzettingshandeling nodig is, terwijl rechtstreekse werking betekent, dat de betrokken bepaling voor particulieren rechten en verplichtingen in het leven roept, hetgeen voor dezen meebrengt, dat zij de door hen aan de bepaling van gemeenschapsrecht ontleende rechten rechtstreeks voor de nationale rechter kunnen doen gelden.

Zo bezien, zou de rechtstreekse toepasselijkheid een hoedanigheid zijn van handelingen, of preciezer gezegd, bepalingen die om effect te sorteren daartoe niet een latere nationale bepaling vereisten. De rechtstreekse werking daarentegen zou een kenmerk zijn van die bepalingen (ongeacht of zij voorkomen in verordeningen, richtlijnen, of, zoals in casu, in internationale overeenkomsten waarbij de Gemeenschap partij is), die volledig betrekking hebben op verhoudingen die particulieren betreffen, aan wie zij rechten verlenen waarop rechtstreeks voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan.

Hier kan ik volstaan met de opmerking dat voor dit onderscheid geen enkele bevestiging is te vinden in de rechtspraak van het Hof, waarin beide termen (dikwijls in een en hetzelfde arrest) door elkaar worden gebruikt om die bepalingen aan te duiden die ten behoeve van particulieren rechten in het leven roepen die rechtstreeks in rechte kunnen worden gehandhaafd. Op grond van het feit dat het Hof verschillende termen gebruikt (rechtstreekse toepasselijkheid, rechtstreekse werking) om dit verschijnsel aan te duiden, mag dus worden aangenomen, dat het onderscheid tussen beide begrippen, althans in de rechtspraak, van terminologische en niet van substantiële aard is.(8)

Een redelijker, minimale hypothese lijkt mij, dat deze uitdrukkingen enkel de aandacht vestigen op verschillende aspecten: met de term rechtstreekse toepasselijkheid wordt het accent gelegd op een hoedanigheid van de bepaling, terwijl met de term rechtstreekse werking de invloed van de bepaling op de rechtspositie van de adressaat meer reliëf krijgt.

5. Ik herinner eraan, dat het Hof in het arrest Kziber, na nog eens de voorwaarden te hebben genoemd waaraan een bepaling van een overeenkomst moet voldoen om rechtstreekse werking te hebben, zeer duidelijk heeft gesteld, dat "uit de bewoordingen van artikel 41, lid 1, evenals uit het voorwerp en de aard van de Overeenkomst waarin deze bepaling is opgenomen, volgt dat deze bepaling rechtstreeks kan worden toegepast" (r.o. 23).

In de onderhavige procedure wordt evenwel betwist dat de betrokken bepaling rechtstreeks toepasselijk kan zijn, en is het Hof, in het bijzonder door de Duitse regering, uitdrukkelijk verzocht om zijn rechtspraak op dit punt in heroverweging te nemen. De meeste tot staving van dat verzoek aangevoerde argumenten zijn echter reeds grondig onderzocht in het arrest Kziber. In dat arrest heeft het Hof dus reeds geantwoord op de diverse bezwaren die zijn opgeworpen om aan te tonen dat artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst geen rechtstreekse werking heeft.

6. Met betrekking tot het argument dat op grond van het doel en de aard van de Overeenkomst haar bepalingen niet kunnen worden geacht rechtstreekse werking te hebben, volstaat hier een verwijzing naar de uitdrukkelijke overweging van het Hof, dat het feit dat de Overeenkomst niet een "associatie of een toekomstige toetreding van Marokko tot de Gemeenschappen (nastreeft), de rechtstreekse toepasselijkheid van sommige bepalingen ervan niet in de weg staat" (r.o. 21). Ook het argument dat het discriminatieverbod van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst voorwaardelijk is, omdat het "slechts geldt behoudens het bepaalde in de onderstaande leden", achtte het Hof ongegrond. In verband hiermee preciseerde het Hof, dat voor wat betreft de samentelling van tijdvakken, de toekenning van gezinsbijslagen en de overmaking van renten en pensioenen naar Marokko, het discriminatieverbod weliswaar slechts is verzekerd binnen de grenzen van de voorwaarden bepaald in de leden 2, 3 en 4 van artikel 41, doch dat "dit voorbehoud (...) echter niet aldus (kan) worden uitgelegd, dat het het discriminatieverbod zijn onvoorwaardelijk karakter ontneemt voor elke andere vraag op het gebied van de sociale zekerheid" (r.o. 18). Wat betreft het argument, dat uit artikel 42, lid 1, zou blijken dat het betrokken verbod afhankelijk is van de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de Samenwerkingsraad, oordeelde het Hof, dat die bepaling ten doel heeft, de nakoming van het discriminatieverbod te vergemakkelijken, doch "(niet) aldus (kan) worden uitgelegd dat daardoor afbreuk wordt gedaan aan de rechtstreekse toepasselijkheid van een bepaling die, wat haar uitvoering of gevolgen betreft, niet afhankelijk is van enige latere handeling" (r.o. 19).

7. Voorts is in de onderhavige procedure gesteld, dat uit de briefwisseling betreffende de Marokkaanse arbeidskrachten die in de Gemeenschap werkzaam zijn(9), volgt dat de partijen bij de Overeenkomst geen rechtstreekse werking aan de betrokken bepaling hebben willen verlenen, en dat een andersluidende uitspraak van het Hof een negatieve uitwerking zou hebben op de positie van de Lid-Staten op het ogenblik waarop zij soortgelijke overeenkomsten sluiten, waaronder de nieuwe overeenkomst met Marokko.

Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking, dat in de betrokken briefwisseling enkel een gedachtenwisseling in het kader van daartoe te organiseren besprekingen wordt voorzien ten einde "de mogelijkheden te onderzoeken om vooruitgang te boeken bij de verwezenlijking van de gelijke behandeling, voor wat betreft de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, van werknemers die onderdaan zijn van de Lid-Staten van de Gemeenschap en van werknemers die geen onderdaan zijn van de Lid-Staten van de Gemeenschap alsmede hun gezinsleden, zulks met inachtneming van de geldende communautaire bepalingen"(10), alsmede van "socio-culturele problemen", die dus buiten de werkingssfeer van de Overeenkomst vallen. Wat overigens de omstandigheid betreft, dat de rechtspraak van het Hof, door de rechtstreekse werking van bepaalde nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen van de Overeenkomst te erkennen, een "negatieve" uitwerking kan hebben op de inhoud van de samenwerkingsovereenkomsten die zich in het onderhandelingsstadium bevinden, wil ik slechts opmerken, dat de door het Hof gegeven uitlegging in ieder geval niet afhankelijk kan of moet zijn van een eventuele "instemming" van de Lid-Staten.

Bijgevolg ben ik van mening, dat de conclusies waartoe het Hof in het arrest Kziber is gekomen met betrekking tot de rechtstreekse toepasselijkheid of ° zo men verkiest ° de rechtstreekse werking van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst, niet opnieuw ter discussie kunnen worden gesteld op basis van de in de onderhavige zaak ingediende opmerkingen.

° De draagwijdte van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst

8. In het arrest Kziber preciseerde het Hof, dat "het begrip sociale zekerheid in de zin van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst moet worden begrepen analoog aan het identieke begrip in verordening (EEG) nr. 1408/71", (r.o. 25) en dat het begrip werknemer in zelfde bepaling "zowel de actieve werknemers omvat als degenen die de arbeidsmarkt hebben verlaten omdat zij de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt of omdat zij het slachtoffer zijn geweest van een van de risico' s die recht geven op uitkeringen krachtens andere takken van de sociale zekerheid" (r.o. 27).

Krachtens artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 is deze verordening van toepassing op alle "prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit". Daaruit volgt dat Yousfi, aangezien hij arbeidsongeschikt is ten gevolge van een arbeidsongeval, volledig binnen de werkingssfeer van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst valt.

Aangezien het begrip sociale zekerheid in verordening nr. 1408/71 en in artikel 41 van de Overeenkomst op dezelfde wijze moet worden uitgelegd, behoeft enkel nog te worden onderzocht, of de uitkeringen voor gehandicapten onder het begrip sociale zekerheid in de zin van verordening nr. 1408/71, en dus binnen de materiële werkingssfeer van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst vallen.

9. Dienaangaande zij opgemerkt, dat artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71, dat een opsomming geeft van de takken van sociale zekerheid waarop de verordening van toepassing is, in de ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geldende versie de uitkeringen voor gehandicapten niet vermeldde. Ook bepaalde dit artikel uitdrukkelijk, dat zij niet van toepassing was op de sociale en medische bijstand (art. 4, lid 4).

Thans is de situatie gewijzigd. Na de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71(11) zijn ook de niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties uitdrukkelijk in deze verordening voorzien en behoren zij dus, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan, tot de sector van de sociale zekerheid. In feite is bij verordening nr. 1247/92 aan artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1408/71 een lid 2 bis toegevoegd, dat de materiële werkingssfeer van laatstbedoelde verordening uitbreidt tot "de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die vallen onder een andere wetgeving of een ander stelsel dan bedoeld in lid 1 of dan die welke krachtens lid 4 zijn uitgesloten, wanneer deze prestaties bestemd zijn: a) ofwel om, bij wijze van vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie, de gebeurtenissen te dekken die onder de in lid 1, onder a) tot en met h), bedoelde takken van sociale zekerheid vallen; b) ofwel uitsluitend voor de specifieke bescherming van gehandicapten".

Aangezien deze wijziging na de feiten in het hoofdgeding is aangebracht, hebben de regeringen die in de onderhavige procedure opmerkingen hebben ingediend, enerzijds aangevoerd dat laatstvermelde bepaling hoe dan ook niet van toepassing kon zijn op de situatie van Yousfi, en anderzijds dat het feit dat deze bepaling pas recent in verordening nr. 1408/71 is ingevoegd, op zich reeds volstaat om aan te tonen dat die prestaties voordien van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 waren uitgesloten.

10. Dit argument kan niet worden gedeeld. Het volstaat op te merken, dat in verordening nr. 1247/92 zelf de invoeging van artikel 2 bis wordt toegelicht met de overweging, dat zulks noodzakelijk was ten einde "rekening te houden met de rechtspraak van het Hof van Justitie volgens welke bepaalde prestaties die worden verstrekt uit hoofde van nationale wetgevingen tegelijk onder de sociale zekerheid en de bijstand kunnen vallen wegens hun personele werkingssfeer, hun doelstellingen en hun wijze van toepassing" (derde overweging van de considerans).

Het is inderdaad vaste rechtspraak van het Hof, dat "uitkeringen voor gehandicapten op grond van artikel 4, lid 1, sub b, dat de 'prestaties bij invaliditeit' uitdrukkelijk noemt, binnen de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71, vallen".(12) Het Hof kwam tot die conclusie op grond dat een wettelijke regeling betreffende tegemoetkomingen aan minder-validen "in feite een tweeledige functie heeft, namelijk enerzijds het garanderen van een bestaansminimum aan minder-validen die volledig buiten het stelsel van sociale zekerheid vallen, en anderzijds het verzekeren van een aanvullend inkomen aan de blijvend arbeidsongeschikten die een ontoereikende uitkering van sociale zekerheid genieten"(13), zodat "ten aanzien van een werknemer of zelfstandige die reeds op grond van vroegere beroepswerkzaamheden valt onder het stelsel van sociale zekerheid van de staat waarvan een dergelijke wettelijke regeling wordt ingeroepen, die regeling derhalve moet worden geacht te behoren tot het gebied van de sociale zekerheid in de zin van artikel 51 EEG-Verdrag en de ter uitvoering van deze bepaling vastgestelde regelingen, terwijl dit ten aanzien van andere categorieën van rechthebbenden wellicht niet het geval is".(14)

11. Bijgevolg lijdt het mijns inziens, gelet op deze rechtspraak, geen twijfel dat een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, ook al heeft zij wegens enkele van haar kenmerken (zij berust namelijk niet op premie- of bijdragebetaling) het karakter van bijstand, krachtens artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 tot het gebied van de sociale zekerheid behoort, voor zover degeen die de uitkering aanvraagt, een "werknemer" in de zin van die verordening is.

Aangezien het begrip sociale zekerheid in de zin van artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst moet worden begrepen analoog aan het identieke begrip in verordening nr. 1408/71, geldt dit eveneens voor de aanvragers die de Marokkaanse nationaliteit bezitten en die "werknemer" zijn in de zin en ter fine van de relevante bepalingen van de Overeenkomst.

12. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Arbeidsrechtbank te Brussel te beantwoorden als volgt:

"Artikel 41, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko, ondertekend te Rabat op 27 april 1976 en namens de Gemeenschap gesloten bij verordening (EEG) nr. 2211/78 van de Raad van 26 september 1978, moet aldus worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet dat een Lid-Staat weigert de in zijn nationale wettelijke regeling voorziene uitkeringen voor gehandicapten toe te kennen aan een op zijn grondgebied wonende werknemer, op grond dat de betrokkene de Marokkaanse nationaliteit bezit."

(*) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

(1) - PB 1978, L 264, blz. 1.

(2) - Belgisch Staatsblad van 1.4.1987, blz. 4832.

(3) - Belgisch Staatsblad van 1.8.1991, blz. 16951.

(4) - Zie de gecodificeerde versie van verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6).

(5) - Wellicht is het nuttig erop te wijzen, dat zijn ongeval bij een arrest van het Arbeidshof te Luik, dat gezag van gewijsde heeft, als een arbeidsongeval is erkend, en dat thans enkel nog de omvang van de lichamelijke schade en het bedrag van de desbetreffende schadevergoeding moeten worden vastgesteld.

(6) - Arrest van 31 januari 1991 (zaak C-18/90, Jurispr. 1991, blz. I-199).

(7) - Zie, bij voorbeeld, De Winter: Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in community law , in CMLRev, 1972, blz. 425 e.v.; Luzzatto: La diretta applicabilità nel diritto comunitario , Milano 1980, in het bijzonder blz. 32 e.v.; Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes , Luik, 1983, blz. 142 e.v.

(8) - Zo gebruikt het Hof in het arrest Kziber zelf, dat juist artikel 41, lid 1, van de Overeenkomst betreft, zonder enig probleem zowel rechtstreekse werking als rechtstreekse toepasselijkheid .

(9) - Deze briefwisseling is aan de Overeenkomst gehecht (PB 1978, L 264, blz. 114).

(10) - Cursivering van mij.

(11) - PB 1992, L 136, blz. 1.

(12) - Zie laatstelijk arrest van 27 mei 1993 (zaak C-310/91, Schmid, Jurispr. 1993, blz. I-3011, r.o. 10). Reeds in het arrest van 28 mei 1974 (zaak 187/73, Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 553, r.o. 15) komt deze overweging voor het eerst voor.

(13) - Arrest van 28 mei 1974, Callemeyn, reeds aangehaald, r.o. 7 en 8.

(14) - Arrest van 20 juni 1991 (zaak C-356/89, Newton, Jurispr. 1991, blz. I-3017, r.o. 15). Zie in dezelfde zin, arrest van 28 mei 1974, Callemeyn, reeds aangehaald, r.o. 11).