Conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl van 11juli2002.



Jurisprudentie 2002 bladzijde I-11093



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1. Bij verzoekschrift, ingekomen bij het Hof op 3 juli 2001, heeft de Commissie krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan richtlijn 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (hierna: richtlijn"), of althans door deze bepalingen niet aan de Commissie mee te delen, de krachtens de richtlijn en met name artikel 29 ervan op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

II - De precontentieuze procedure en de conclusies

2. Op grond van artikel 29 van de richtlijn moeten de lidstaten uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding ervan de nodige omzettingsmaatregelen nemen en de Commissie daarvan in kennis stellen. De richtlijn is op 10 augustus 1998 in werking getreden, zodat deze termijn op 10 augustus 2000 afliep.

3. Bij brief van 17 augustus 2000 informeerden de Franse autoriteiten de Commissie over de stand van zaken bij de omzetting van de richtlijnbepalingen in het Franse recht. De Franse regering deelde in dit verband mee dat een wetsontwerp door de ministerraad was goedgekeurd en aan het parlement zou worden voorgelegd.

4. Aangezien de Commissie geen verdere informatie van de Franse regering ontving, verzocht zij deze regering bij brief van 22 september 2000 binnen twee maanden haar opmerkingen te maken over het uitblijven van de omzetting van de richtlijn in het nationale recht.

5. Deze regering deelde bij brief van 21 november 2000 mee dat voor de omzetting van de richtlijn verregaande veranderingen in het nationale wettelijk kader noodzakelijk waren. De Franse marktdeelnemers hadden volgens haar echter reeds overgangsmaatregelen voor de liberalisatie van de toegang tot het net genomen.

6. Op 5 februari 2001 zond de Commissie de Franse Republiek een met redenen omkleed advies in de zin van artikel 226 EG met het verzoek binnen twee maanden de nodige maatregelen te nemen.

7. Bij brief van 6 april 2001 antwoordde de Franse Republiek nogmaals dat zij voornemens was, de richtlijn in Frans recht om te zetten. Daarnaast wees zij opnieuw op het bestaan van overgangsmaatregelen die bedoeld waren om de doelstellingen van deze richtlijn onmiddellijk te verwezenlijken.

8. Aangezien de Commissie deze maatregelen ontoereikend achtte en geen verdere informatie over de vaststelling van maatregelen tot omzetting van richtlijn ontving, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen bij het Hof. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:

- vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas, althans door de Commissie niet van die bepalingen in kennis te stellen, niet heeft voldaan aan de krachtens die richtlijn, inzonderheid artikel 29, op haar rustende verplichtingen;

- de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.

9. In haar verweerschrift concludeert de Franse Republiek dat het het Hof behage:

- het beroep gedeeltelijk te verwerpen.

III - De niet-nakoming

A - Argumenten van partijen

10. Onder verwijzing naar de verplichtingen van de lidstaten krachtens de artikelen 10 EG en 249, lid 3, EG alsmede naar de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke de lidstaten zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van de in een richtlijn vastgelegde verplichtingen en termijnen niet op nationaalrechtelijke bepalingen, praktijken of situaties kunnen beroepen, stelt de Commissie dat de Franse Republiek de krachtens artikel 29 van de richtlijn op haar berustende verplichtingen niet is nagekomen.

11. In repliek stelt de Commissie bovendien dat het bestaan van een overgangssysteem zoals dat kennelijk door de marktdeelnemers is opgezet, geen voldoende duidelijke rechtssituatie schept die de lidstaat van zijn verplichting tot het vaststellen van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen kan ontslaan. In dit verband wijst zij op 's Hofs rechtspraak, volgens welke de lidstaten om de volledige toepassing van richtlijnen niet alleen rechtens, maar ook feitelijk te verzekeren, moeten zorgen voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied door rechtsvoorschriften vast te stellen die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn dat de particulier zijn rechten kan kennen en ze voor de nationale rechterlijke instanties kan doen gelden. Dit laatste is met name van belang wanneer een richtlijn de onderdanen van andere lidstaten rechten verleent, zoals juist in het onderhavige geval.

12. Voorts heeft het Hof in zijn arrest van 29 oktober 1998 in de zaak Commissie/Griekenland verklaard dat de [...] handhaving van normatieve bepalingen die, indien zij niet achterhaald waren, [...] tot onzekerheden [kan] leiden die niet zijn te verenigen met het rechtszekerheidsbeginsel, daar een dergelijke situatie het voor de potentiële rechthebbenden moeilijker maakt, de omvang van hun rechten te kennen".

13. De Franse regering betoogt dat voor de nakoming van de verplichtingen die krachtens de door de Commissie genoemde artikelen op de lidstaten rusten, geen formele vaststelling van voorschriften noodzakelijk is. Het is voldoende om in het beheer van een sector praktische wijzigingen door te voeren, waarmee de doelstellingen van de richtlijn kunnen worden bereikt.

14. Zij stelt dat zij, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, zoals deze blijken uit de zevende en de negende overweging van de considerans ervan, ten dele aan haar verplichtingen heeft voldaan aangezien de gassector in Frankrijk praktisch geliberaliseerd is, en wel door middel van een overgangsregeling.

15. Aangaande het overgangssysteem voor de toegang tot het transmissie- en distributienet voor gas merkt de Franse regering op dat deze regeling op 10 augustus 2001 in werking is getreden en dat de Commissie op 17 augustus daaraanvolgend daarover is geïnformeerd. Met deze regeling konden in aanmerking komende afnemers middels overeenkomsten van ten minste een jaar looptijd toegang tot het gasnet krijgen. De algemene voorwaarden en de tariefregeling voor deze toegang zijn door de verschillende marktdeelnemers openbaar gemaakt. Bovendien konden de in aanmerking komende afnemers op bepaalde plaatsen in het gasnet tijdelijk gas opslaan, mits zij bepaalde garanties boden dat zij dagelijks stabiele hoeveelheden zouden afnemen.

16. Volgens de Franse regering konden bepaalde klanten dankzij dit systeem opnieuw onderhandelen over hun gasleveringsovereenkomsten en zelfs van leverancier wisselen. Een jaar na de invoering van deze regeling is 14 % van de in aanmerking komende afnemers op de Franse markt reeds van leverancier gewisseld en zijn er vier nieuwe marktdeelnemers actief geworden.

17. Overigens hebben de marktdeelnemers zich ertoe verbonden om voor hun transmissie- en verhandelingsactiviteiten gescheiden boekhoudingen te voeren en de volledige transparantie van de commerciële en financiële relaties tussen deze activiteiten te verzekeren.

18. In dupliek voegt de Franse regering hieraan toe dat de Commissie alleen de wijze van uitvoering van de richtlijn betwist, maar niet de doeltreffendheid van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde maatregelen

19. Voorts stelt zij dat de liberalisatie van de gassector in Frankrijk in een verhoogd tempo plaatsvindt. In de eerste plaats is een deel van de hiertoe noodzakelijke regelingen vastgesteld. Zij wijst met name op artikel 81 van de aanvullende begrotingswet van 31 december 2001, waarin de concessieregeling voor gasnetten wordt afgeschaft. In de tweede plaats verloopt een groeiend aandeel van het verbruik van de in aanmerking komende afnemers op de open markt die door voormeld overgangssysteem tot stand is gebracht. Dit aandeel wordt door de Franse regering reeds geschat op 30 %.

20. Hieruit blijkt dat de concrete omzetting van de richtlijn niet alleen op basis van de formele omzetting ervan moet worden beoordeeld, maar vooral aan de hand van de daadwerkelijke opening van de gasmarkt in Frankrijk.

B - Beoordeling

21. Aangezien de Franse regering de vertraging bij de uitwerking van de vereiste regelgeving niet betwist, betwist zij ook niet dat de omzetting niet tijdig heeft plaatsgehad.

22. Aan deze constatering kan niet worden afgedaan door het bestaan of de invoering van bepaalde praktijken van de marktdeelnemers die - volgens de Franse regering tijdens een overgangsperiode - tot een liberalisatie van de toegang tot het net moeten leiden.

23. De Franse regering wijst er terecht op dat volgens vaste rechtspraak de uitvoering van een richtlijn [...] niet noodzakelijkerwijs een optreden van de wetgever van elke lidstaat [vereist]".

24. Aan deze mogelijkheid is echter - eveneens volgens vaste rechtspraak - de voorwaarde verbonden dat het betrokken nationale recht daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn [verzekert], [...] de uit dit recht voortvloeiende rechtssituatie voldoende bepaald en duidelijk [is en] de begunstigden in staat zijn, kennis te nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend te maken voor de nationale rechterlijke instanties".

25. Het Hof wijst er in dit verband op dat deze laatste voorwaarde van bijzonder groot belang [is] wanneer de betrokken richtlijn rechten toekent aan onderdanen van andere lidstaten".

26. De in de vaste rechtspraak van het Hof vereiste rechtszekerheid is in casu echter nauwelijks gegarandeerd, zoals de Franse regering ook zelf toegeeft.

27. In de eerste plaats heeft de Franse regering niet betwist dat de (nog steeds) geldende nationale wetgeving niet aan de vereisten van de richtlijn beantwoordt. Zij beroept zich echter op door de betrokken marktdeelnemers genomen praktische maatregelen die de doelstellingen van de richtlijn tijdens de overgangsperiode tot aan de omzetting van de richtlijn in de nationale wetgeving zouden kunnen verwezenlijken.

28. De Commissie wijst in repliek echter terecht op het arrest van het Hof van 17 november 1992 in de zaak Commissie/Ierland, waarin wordt verklaard dat eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet [zijn] te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het Verdrag oplegt".

29. Dit geldt naar mijn oordeel des te meer voor praktijken of - in het onderhavige geval - zogenaamde overgangssystemen van de betrokken marktdeelnemers. In dit verband moet erop worden gewezen dat de richtlijn tot doel heeft de markt te openen, met name voor ondernemingen uit andere lidstaten. De richtlijn verleent deze marktdeelnemers dus aanspraken in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak, zodat er meer behoefte aan rechtszekerheid is.

30. In de eerste plaats kunnen bepaalde marktdeelnemers hun eigen praktijken in beginsel naar believen wijzigen. Dit is even weinig verenigbaar met het rechtszekerheidsbeginsel als het gebrek aan transparantie van dergelijke praktijken of de waarschijnlijk geringe bekendheid ervan.

31. Ook de handhaving van met de richtlijn strijdige voorschriften, ondanks afwijkende praktische maatregelen, zorgt niet voor voldoende zekerheid en duidelijkheid in de nationale rechtsorde. Op deze plaats volstaat een verwijzing naar de vaste rechtspraak van de Hof, op grond waarvan de handhaving van een nationale wettelijke regeling die als zodanig onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, ook al handelt de betrokken lidstaat in overeenstemming met dit recht, aanleiding geeft tot een dubbelzinnige feitelijke situatie, doordat de betrokken rechtssubjecten in een toestand van onzekerheid worden gehouden over hun mogelijkheden om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen".

32. Uit al het voorgaande volgt dat het door de Franse regering uiteengezette systeem niet voldoende is voor een juiste omzetting van de richtlijn in het nationale recht. Aangezien er dus geen omzetting van de richtlijn binnen de voorgeschreven termijn heeft plaatsgehad, is het beroep van de Commissie gegrond.

33. Bijgevolg is de Franse Republiek, door niet binnen de voorgeschreven termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om aan de richtlijn te voldoen, de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

34. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk moet worden gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

IV - Conclusie

35. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging

- vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas, althans door de Commissie niet van die bepalingen in kennis te stellen, niet heeft voldaan aan de krachtens die richtlijn, inzonderheid artikel 29, op haar rustende verplichtingen;

- de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.