CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. CRUZ VILLALÓN

van 10 maart 2015 ( 1 )

Zaak C‑593/13

Presidenza del Consiglio dei Ministri e.a.

tegen

Rina Services SpA,

Rina SpA en

SOA Rina Organismo di Attestazione SpA

[verzoek van de Consiglio di Stato (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Artikelen 49 VWEU, 51 VWEU, 52 VWEU en 56 VWEU — Vrijheid van vestiging — Vrij verrichten van diensten — Werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag — Richtlijn 2006/123/EG — Artikel 14 — Artikel 16 — Vennootschappen belast met de certificering van ondernemingen die voldoen aan de wettelijke voorwaarden voor het uitvoeren van openbare werken — Nationale regeling volgens welke de statutaire zetel van die vennootschappen zich op het nationale grondgebied moet bevinden — Openbare orde en openbare veiligheid”

1. De onderhavige zaak, waaraan een verzoek van de Italiaanse Consiglio di Stato om een prejudiciële beslissing ten grondslag ligt, biedt het Hof de gelegenheid om – in feite voor het eerst – de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten die zijn opgenomen in richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt ( 2 ) (hierna: „dienstenrichtlijn”) uit te leggen en toe te passen ( 3 ) in het licht van de bepalingen van het VWEU die de vrijheden in kwestie regelen.

2. Alles wel beschouwd wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale regeling volgens welke de statutaire zetel van ondernemingen die bepaalde diensten (in casu certificeringsdiensten) in een lidstaat willen aanbieden, zich in diezelfde lidstaat moet bevinden, verenigbaar is met het Unierecht. Het vereiste dat een dienstverrichter zijn statutaire zetel (of, in het geval van een natuurlijk persoon, zijn woonplaats) op een bepaalde plaats heeft, is reeds lang geleden voor het eerst en sindsdien meermaals ter beoordeling voorgelegd aan het Hof, dat het onverenigbaar heeft verklaard met het primaire recht. ( 4 ) In de onderhavige zaak moet deze kwestie echter worden behandeld in het licht van de dienstenrichtlijn, die de vaste rechtspraak op dat gebied tot uitdrukking brengt in het afgeleide recht. Tegen die achtergrond is het belangrijkste probleem in casu niet zozeer of een lidstaat in omstandigheden als die van het hoofdgeding de verrichting van certificeringsdiensten op zijn grondgebied afhankelijk mag stellen van het voornoemde vereiste, aangezien – zoals ik hierna zal uiteenzetten – de dienstenrichtlijn dienaangaande duidelijk is, als wel in hoeverre de belemmering die dat discriminatoire vereiste vormt voor de uitoefening van de voormelde fundamentele vrijheden in het onderhavige geval gerechtvaardigd is. Bij dat onderzoek moet eerst worden vastgesteld welke bepalingen van de dienstenrichtlijn die hetzij het recht van vestiging, hetzij het vrij verrichten van diensten betreffen, op het onderhavige geval precies van toepassing zijn.

I – Toepasselijke bepalingen

A – Unierecht

3. Volgens artikel 1, lid 1, van de dienstenrichtlijn stelt deze richtlijn „algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten”. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, onder i), ervan is die richtlijn niet van toepassing op activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in het huidige artikel 51 VWEU.

4. Artikel 3 van dezelfde richtlijn, met het opschrift „Verband met andere bepalingen van het gemeenschapsrecht”, bepaalt in lid 3: „De lidstaten passen deze richtlijn toe met inachtneming van de Verdragsregels over de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten.”

5. Artikel 14 van de dienstenrichtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk III, getiteld „Vrijheid van vestiging van dienstverrichters”, bepaalt: „De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: 1) discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationaliteit of, voor ondernemingen, met de plaats van de statutaire zetel [...]; [...] 3) beperkingen van de vrijheid van de dienstverrichter om tussen een hoofd- of een nevenvestiging te kiezen, met name de verplichting dat de hoofdvestiging van de dienstverrichter zich op hun grondgebied moet bevinden, of beperkingen van de vrijheid om voor vestiging als agentschap, bijkantoor of dochteronderneming te kiezen; [...]”

6. Artikel 16 van de dienstenrichtlijn luidt als volgt: „1. De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn. De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied. De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen: a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken. 2. De lidstaten stellen geen beperkingen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door de volgende eisen te stellen: a) een verplichting voor de dienstverrichter een vestiging op hun grondgebied te hebben; [...] 3. De lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft, wordt niet verhinderd om, in overeenstemming met lid 1, eisen aan het verrichten van een dienstenactiviteit te stellen als deze gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Ook wordt die lidstaat niet verhinderd om in overeenstemming met het gemeenschapsrecht zijn voorschriften inzake de arbeidsvoorwaarden toe te passen, waaronder die welke zijn neergelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten. [...]”

B – Nationaal recht

7. Artikel 64, lid 1, van het Decreto del Presidente della Repubblica (presidentieel decreet) nr. 207/2010 van 5 oktober 2010 (hierna: „DPR nr. 207/2010”) bepaalt: „Certificeringsinstellingen worden opgericht in de vorm van naamloze vennootschappen met een firmanaam die uitdrukkelijk het woord ‚certificeringsinstelling’ bevat; hun statutaire zetel moet zich op het grondgebied van de Republiek bevinden.”

II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8. Aan de oorsprong van het verzoek van de Italiaanse Consiglio di Stato om een prejudiciële beslissing liggen drie geschillen tussen de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de Raad van Ministers) en andere Italiaanse overheidsdiensten enerzijds en respectievelijk Rina Services SpA, Rina SpA en SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (hierna: „OA Rina”) anderzijds (hierna samen: „ondernemingen van de Rina-groep”) ( 5 ), betreffende de eis die het Italiaanse recht stelt aan „certificeringsinstellingen” (Società Organismo di Attestazione; hierna: „OA”) ( 6 ) om hun statutaire zetel in Italië te hebben. De Presidenza del Consiglio dei Ministri en de andere Italiaanse overheidsdiensten zijn bij de Consiglio di Stato in elk van de drie procedures opgekomen tegen het door het Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio gewezen vonnis waarbij dit laatste, zonder een einduitspraak te doen over de grond van de zaak, de beroepen van de ondernemingen van de Rina-groep tot betwisting van de rechtmatigheid van artikel 64, lid 1, van DPR nr. 207/2010 heeft toegewezen.

9. De Consiglio di Stato heeft de drie beroepen gevoegd met het oog op de indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Verzetten de beginselen van het Verdrag inzake de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU) en het vrij verrichten van diensten (artikel 56 VWEU) alsook de beginselen in richtlijn 2006/123/EG zich tegen de vaststelling en toepassing van een nationale regeling die bepaalt dat de statutaire zetel van certificeringsinstellingen, die de rechtsvorm van een vennootschap op aandelen hebben, zich op het grondgebied van de Italiaanse Republiek moet bevinden? 2) Moet de derogatie van artikel 51 VWEU aldus worden uitgelegd dat daaronder een werkzaamheid valt als certificering door privaatrechtelijke lichamen, die enerzijds de rechtsvorm van een vennootschap op aandelen moeten hebben en in een markt met mededinging opereren, en anderzijds werkzaamheden verrichten ter uitoefening van het openbaar gezag, en daarom een vergunning moeten verkrijgen en onderworpen zijn aan strenge controles door de toezichthouder?”

10. In de onderhavige procedure zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de ondernemingen van de Rina-groep, de Italiaanse regering, de Zweedse regering en de Europese Commissie. Al deze belanghebbenden alsook de Poolse regering hebben schriftelijk geantwoord op de vragen die het Hof overeenkomstig artikel 61, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering heeft gesteld. Ter terechtzitting van 2 december 2014, waarop belanghebbenden is verzocht hun betoog toe te spitsen op de eerste prejudiciële vraag, is pleidooi gehouden door de belanghebbenden die eerder schriftelijke opmerkingen hadden ingediend.

III – Voorafgaande opmerkingen

11. Met zijn vragen – en los van hetgeen verder over de tweede vraag zal worden uiteengezet – wenst de verwijzende rechter te vernemen of de in het Verdrag (artikelen 49 VWEU en 56 VWEU) en de dienstenrichtlijn neergelegde beginselen van vrijheid van vestiging en van dienstverrichting zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke de statutaire zetel van OA’s zich in Italië moet bevinden. Vóór ik deze prejudiciële vraag beantwoord, dien ik twee kanttekeningen te plaatsen.

12. Ten eerste schuift de verwijzende rechter met zijn aldus geformuleerde vraag een dubbele maatstaf naar voren om te beoordelen of het litigieuze Italiaanse voorschrift verenigbaar is met het Unierecht: enerzijds, de bepalingen van het Verdrag en, anderzijds, die van de dienstenrichtlijn. Aangezien de nationale rechter aan het Hof een prejudiciële uitleggingsvraag voorlegt waarin de geldigheid van geen van de bepalingen van de dienstenrichtlijn ter discussie wordt gesteld, en deze richtlijn, zoals ik hierna in detail zal bespreken, de te regelen materie, wat het aspect betreft waarom het hier concreet gaat, volledig harmoniseert, kan ter beoordeling van het litigieuze Italiaanse voorschrift evenwel worden volstaan met de uitlegging van de bepalingen van deze richtlijn. ( 7 )

13. Ten tweede kan pas worden uitgemaakt of het nodig is de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter ten gronde te onderzoeken, nadat is ingegaan op het probleem van het schijnbare ontbreken van een grensoverschrijdend element in de onderhavige zaak. Blijkens de aan het Hof overgelegde stukken houden alle aspecten van de onderhavige zaak immers verband met één enkele lidstaat, te weten Italië: verzoeksters in eerste aanleg in het onderhavige geding zijn drie Italiaanse ondernemingen die in Italië hun statutaire zetel hebben en in Italië (en andere landen) onder meer certificeringsactiviteiten verrichten. Zij vechten een Italiaans voorschrift aan dat aan de uitoefening van OA-activiteiten de voorwaarde verbindt dat de statutaire zetel van de OA zich in Italië bevindt. Daar het geschil kennelijk ziet op een zuiver nationale situatie, dient allereerst te worden nagegaan of het Hof de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato wel moet beantwoorden.

14. Het moet worden erkend dat de ogenschijnlijk eenvoudige vraag van de verwijzende rechter iets „hypothetisch” heeft vanuit het oogpunt van de concrete feiten die aan de hoofdgedingen ten grondslag liggen. OA Rina, verzoekster (in eerste aanleg) in een van die gedingen, waarvan de twee andere verzoeksters (in eerste aanleg) aandeelhoudster zijn, heeft haar statutaire zetel namelijk in Italië en verricht tot op heden certificeringsdiensten in Italië. In die zin belet het litigieuze Italiaanse voorschrift OA Rina en haar aandeelhoudsters niet om in Italië certificeringsactiviteiten uit te voeren en verhindert dat voorschrift OA Rina in beginsel ook niet om haar statutaire zetel desgewenst naar een ander land te verplaatsen en zich in een andere lidstaat te vestigen. Het staat echter vast dat zij, wanneer zij dat doet, in Italië niet langer certificeringsdiensten kan verrichten ten gevolge van artikel 64, lid 1, van DPR nr. 207/2010.

15. Zoals de Commissie in haar betoog ter terechtzitting heeft opgemerkt en het Hof in de arresten Attanasio Group ( 8 ) en SOA Nazionale Costruttori ( 9 ) reeds heeft overwogen, kan bovendien niet worden uitgesloten dat ondernemingen die gevestigd zijn in andere lidstaten dan Italië belangstelling hebben of hebben gehad om in dit land certificeringsactiviteiten uit te oefenen. Ter terechtzitting heeft de Commissie in antwoord op een van de haar gestelde vragen uiteengezet dat de onderhavige situatie, in die bewoordingen omschreven, inderdaad „hypothetisch” is ten gevolge van het fundamentele vereiste dat het in deze zaak aan de orde zijnde Italiaanse voorschrift stelt, maar dat de mogelijkheid geenszins kan worden uitgesloten dat er in andere lidstaten ondernemers zijn die ten gevolge van artikel 64, lid 1, van DPR nr. 207/2010 in Italië geen certificeringsdiensten kunnen verlenen.

16. Om die redenen ben ik van mening dat het onderhavige geval voldoende verband houdt met de intracommunautaire handel, zodat de prejudiciële vragen van de verwijzende rechterlijke instantie ten gronde moeten worden onderzocht.

IV – Analyse

A – Tweede prejudiciële vraag

17. Bij de beantwoording van de twee prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato dient om te beginnen klaarheid te worden geschapen met betrekking tot de tweede daarvan, die ziet op de toepasselijkheid op de OA-activiteiten van de uitzondering die in artikel 51 VWEU (uitoefening van het openbaar gezag) wordt gemaakt en thans ook in artikel 2, lid 2, onder i), van de dienstenrichtlijn is opgenomen.

18. Het betreft hier namelijk een punt waarover het Hof zich recentelijk heeft uitgesproken in het arrest SOA Nazionale Costruttori. ( 10 ) Daarin heeft het Hof vastgesteld dat de certificeringsactiviteiten van de OA’s om de redenen die aldaar zijn uiteengezet en waarnaar ik verwijs, niet rechtstreeks en specifiek verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag. Ik kan dan ook meteen overgaan tot de behandeling van de eerste prejudiciële vraag van de Consiglio di Stato, die de kernvraag van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing vormt.

B – Eerste prejudiciële vraag

19. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de in het Verdrag en de dienstenrichtlijn vervatte beginselen van vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten zich verzetten tegen een voorschrift als het litigieuze Italiaanse voorschrift (artikel 64, lid 1, van DPR nr. 207/2010), volgens hetwelk de statutaire zetel van OA’s die in Italië certificeringsdiensten willen verrichten, zich in diezelfde lidstaat moet bevinden. Om de reeds eerder vermelde redenen (zie punt 12 van deze conclusie) moet eerst worden bepaald of de dienstenrichtlijn van toepassing is op de onderhavige zaak. Als dat het geval is, behoeft deze vraag niet te worden beantwoord uit het oogpunt van het primaire recht.

1. Dienstenrichtlijn als toetssteen en harmoniserend karakter van sommige bepalingen ervan

20. Mijns inziens is de dienstenrichtlijn ratione materiae van toepassing op de onderhavige zaak, aangezien de aan de orde zijnde certificeringsdiensten niet van de werkingssfeer ervan zijn uitgesloten (zie artikel 2, leden 2 en 3, van de richtlijn). Die diensten worden bovendien uitdrukkelijk vermeld in de in overweging 33 ervan opgenomen lijst met voorbeelden van activiteiten die binnen de materiële werkingssfeer van de richtlijn vallen.

21. In punt 12 van deze conclusie maakte ik al melding van de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke, wanneer in het Unierecht een gebied volledig is geharmoniseerd, alle op dat gebied betrekking hebbende nationale regelingen moeten worden getoetst aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht. ( 11 )

22. Aangezien de dienstenrichtlijn een horizontaal instrument is dat een breed gamma aan diensten bestrijkt (alle diensten die niet uitdrukkelijk van de materiële werkingssfeer ervan zijn uitgesloten), strekt zij er niet toe de materiële regeling van de verschillende diensten op nationaal niveau algeheel te harmoniseren. Een aantal concrete aspecten harmoniseert zij echter wél specifiek en volledig, zoals hierna zal blijken.

23. Ofschoon de dienstenrichtlijn niet goed past in het „klassieke” model van een harmonisatieregeling van de Unie, zoals ik reeds aangaf in mijn conclusie van 16 november 2011 in de zaak Duomo Gpa e.a. ( 12 ), ben ik van mening dat deze richtlijn, wat de specifieke aspecten betreft die volledig worden geharmoniseerd, als maatstaf moet worden gebruikt bij de beoordeling van de verenigbaarheid van het litigieuze nationale voorschrift met het Unierecht. ( 13 )

24. Dit geldt mijns inziens voor de artikelen 14 en 16 van de dienstenrichtlijn. Volgens mij heeft de wetgever van de Unie in die bepalingen – in wezen met toepassing van de techniek van de „negatieve integratie” ( 14 ), om ervoor te zorgen dat de lidstaten ongerechtvaardigde beperkingen van het vrij verrichten van diensten uit hun nationale recht schrappen – een „volledige” harmonisatie doorgevoerd, zodat maatregelen als die welke in deze zaak aan de orde zijn, aan die bepalingen kunnen worden getoetst.

2. Bepaling van de betrokken fundamentele vrijheid

25. Nu is uitgemaakt dat op de onderhavige zaak hoofdzakelijk de bepalingen van de dienstenrichtlijn moeten worden toegepast, aangezien de aspecten die in casu van belang zijn, volledig zijn geharmoniseerd, rijst de vraag welke bepaling of bepalingen van die richtlijn concreet moeten worden toegepast. Het mag niet uit het oog worden verloren dat de richtlijn afzonderlijke hoofdstukken wijdt aan de „vrijheid van vestiging van dienstverrichters” (hoofdstuk III) en het „vrij verkeer van diensten” (hoofdstuk IV). Elk daarvan bevat min of meer gedetailleerde voorwaarden met betrekking tot de uitoefening van hetzij de vrijheid van dienstverrichting, hetzij specifiek de vrijheid van vestiging, in de vorm van „eisen” die de lidstaat ofwel helemaal niet, ofwel slechts onder bepaalde voorwaarden mag stellen. Aangezien die regelingen logischerwijs niet identiek zijn, is de vraag welke bepalingen van de dienstenrichtlijn rechtstreeks van toepassing zijn op de onderhavige zaak, duidelijk van belang.

26. Belanghebbenden in de onderhavige procedure hebben allereerst getracht te bepalen om welke fundamentele vrijheid het precies gaat – een oefening die ertoe leidt dat de bepalingen van het ene dan wel van het andere hoofdstuk moeten worden toegepast. Het merendeel van hen is tot de bevinding gekomen dat het op het eerste gezicht om de beide vrijheden gaat, zowel die van dienstverrichting als die van vestiging. De Italiaanse Republiek stelt daarentegen dat de zaak enkel betrekking heeft op de vrijheid van vestiging.

27. Het lijdt geen twijfel dat de aan de orde zijnde vraag verband houdt met een nationale bepaling inzake de plaats waar zich de statutaire zetel bevindt van de onderneming die in een bepaalde lidstaat diensten wil verrichten. Vanuit dat perspectief en om de hierna uiteengezette redenen kan moeilijk worden ontkend dat hier sprake is van een „vestigingskwestie”.

28. Tezelfdertijd is het, vanuit het gezichtspunt van de impact die de nationale bepaling op de fundamentele vrijheden heeft, echter duidelijk dat die bepaling de verrichting van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming belet, zonder dat zij evenwel de vrijheid van deze onderneming kan beperken om zich in die andere lidstaat te vestigen.

29. Wat de vrijheid van vestiging betreft, kan samenvattend worden gesteld dat het litigieuze voorschrift het besluit van een onderneming om zich al dan niet in een andere lidstaat te vestigen, abstract beïnvloedt, waarbij de onderneming haar keuze zal laten afhangen van haar belangen, maar geenszins de uitoefening van het recht belemmert om zich in om het even welke lidstaat te vestigen.

30. Wat het vrij verrichten van diensten betreft, fungeert de nationale bepaling daarentegen regelrecht als een absoluut verbod: een in een andere lidstaat gevestigde onderneming kan in Italië geen certificeringsdiensten verrichten. ( 15 )

31. Het staat vast dat zowel hoofdstuk III als hoofdstuk IV van de dienstenrichtlijn bepalingen bevat die toepassing kunnen vinden in de situatie die thans aan de orde is [concreet artikel 14, punten 1 en 3, en artikel 16, lid 2, onder a), ervan]. In die omstandigheden moet de nationale wettelijke regeling bijgevolg zowel worden getoetst aan de bepalingen van hoofdstuk III als aan die van hoofdstuk IV.

32. Voor zover het gaat om een nationale bepaling die, enerzijds, een onoverkomelijke hindernis voor de uitoefening van een fundamentele vrijheid vormt en, anderzijds, de uitoefening van een andere fundamentele vrijheid enkel van bepaalde voorwaarden afhankelijk stelt, dient mijns inziens de kwestie eerst te worden onderzocht vanuit het perspectief van eerstbedoelde vrijheid, en slechts wanneer blijkt dat de betrokken bepaling vanuit dat oogpunt gerechtvaardigd is, ook vanuit het perspectief van laatstbedoelde vrijheid.

33. Gelet op het voorgaande zal ik nu – vanuit het perspectief van de dienstenrichtlijn, aangezien, zoals ik in punt 25 van deze conclusie al heb uiteengezet, de relevante bepalingen de te regelen materie specifiek en volledig hebben geharmoniseerd – de eis onderzoeken die het in de onderhavige zaak aan de orde zijnde Italiaanse voorschrift stelt aan OA’s die in Italië certificeringsdiensten willen verrichten, namelijk dat hun statutaire zetel zich in datzelfde land bevindt.

3. Toetsing van de litigieuze verplichting aan de in artikel 16 van de dienstenrichtlijn genoemde „verboden eisen”

34. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld in het arrest Commissie/Italië ( 16 ), is „het vereiste dat een onderneming [...] haar zetel of een bijkantoor in Italië heeft, regelrecht in strijd [...] met de vrijheid van dienstverrichting, daar het in andere lidstaten gevestigde ondernemingen belet in genoemde lidstaat diensten te verrichten”.

35. Voorts verzet het Unierecht zich in de optiek van de interne markt en om de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan mogelijk te maken, ook tegen de toepassing van een nationale regeling die ertoe leidt dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen een enkele lidstaat. ( 17 )

36. De aangehaalde rechtspraak van het Hof over het vrij verrichten van diensten is nu ook geconcretiseerd in de dienstenrichtlijn, in artikel 16 waarvan de wetgever van de Unie de eisen heeft „gecodificeerd” waarvan de lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied door dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd, niet afhankelijk mogen stellen. Concreet bevat artikel 16, lid 2, van die richtlijn een lijst met voorbeelden van dergelijke eisen, die in verschillende arresten van het Hof reeds zijn onderzocht.

37. Artikel 16, lid 2, van de dienstenrichtlijn bepaalt onder meer dat „de lidstaten [...] geen beperkingen [stellen] aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door de volgende eisen te stellen: a) een verplichting voor de dienstverrichter een vestiging op hun grondgebied te hebben”.

38. Anders dan artikel 14 van de dienstenrichtlijn refereert artikel 16, lid 2, onder a), ervan niet aan de verplichting voor de dienstverrichter zijn „statutaire zetel” op het nationale grondgebied te hebben, maar aan de „verplichting voor de dienstverrichter een vestiging op [het nationale] grondgebied te hebben”. Deels vanwege de parallellie met artikel 14 ( 18 ) ben ik echter geneigd de verwijzing naar de „vestiging” in artikel 16, lid 2, onder a), van de dienstenrichtlijn op te vatten als een verwijzing waaronder voor rechtspersonen ook de „statutaire zetel” valt. ( 19 )

39. Volgens het Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn ( 20 ) (punt 7.1.3.4.) heeft „artikel 16, lid 2, onder a), betrekking op eisen die dienstverrichters uit andere lidstaten verplichten om een vestiging te openen in de lidstaat waarin zij grensoverschrijdende diensten willen verrichten. Zoals aangegeven door het [Hof] doen dergelijke eisen afbreuk aan het recht om grensoverschrijdende diensten te verrichten dat is neergelegd in [artikel 56 VWEU], omdat zij de grensoverschrijdende verrichting van diensten onmogelijk maken door de dienstverrichter te verplichten om te beschikken over een duurzame infrastructuur in de ontvangende lidstaat”.

40. Artikel 16 van de dienstenrichtlijn is namelijk enkel van toepassing op in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters die hun diensten in de ontvangende lidstaat willen aanbieden. Als laatstbedoelde staat hen verplicht zich met het oog op het verrichten van hun diensten aldaar te vestigen, wordt hun als zodanig het recht ontzegd om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij zijn gevestigd. ( 21 ) Volgens mij gaat het hierbij niet alleen om de verplichting de statutaire zetel te vestigen in de staat waar de diensten worden verricht, maar betreft het een van de gevallen van artikel 16, lid 2, onder a), van de dienstenrichtlijn, daar ervan moet worden uitgegaan dat de zetel één van de bestanddelen is van de „duurzame infrastructuur” waaraan de definitie van vestiging in artikel 4, lid 5, van die richtlijn refereert. ( 22 ) Zoals het Hof in het arrest Commissie/Italië reeds heeft geoordeeld ( 23 ), zij „[m]et betrekking tot de verplichting [...] om ter plaatse of in het land een vaste zetel te hebben, [...] erop gewezen dat, terwijl het vergunningsvereiste een beperking op het vrij verrichten van diensten vormt, het vereiste van een vaste inrichting in feite de ontkenning van die vrijheid is. Het leidt ertoe, dat aan [artikel 56 VWEU], dat juist strekt tot opheffing van de beperkingen op het vrij verrichten van diensten door personen die niet zijn gevestigd in de staat waar de dienst moet worden verricht, ieder nuttig effect wordt ontnomen.” ( 24 )

41. Bijgevolg voert de Italiaanse regeling een ronduit discriminatoir vereiste in, dat behoort tot de eisen die uitdrukkelijk worden verboden door artikel 16, lid 2, van de dienstenrichtlijn, aangezien het ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd, belet in Italië certificeringsdiensten te verrichten, tenzij zij hun statutaire zetel naar dat land verplaatsen. Nu dit vaststaat, dient nog te worden nagegaan of de Italiaanse regering aanvaardbare redenen aanvoert ter rechtvaardiging van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde maatregel.

4. Mogelijke rechtvaardiging van de litigieuze maatregel

42. De Italiaanse regering draagt een aantal redenen aan die de litigieuze maatregel zouden rechtvaardigen. Concreet stelt zij dat „het eenvormige kwalificatiestelsel slechts goed en doeltreffend kan werken mits wordt voorzien in een permanent toezicht [...] ter uitoefening waarvan ruime bevoegdheden tot controle en tot het opleggen van sancties worden toegekend [...]. Dat systeem van controles is noodzakelijk om openbare belangen veilig te stellen waarvan het Hof reeds heeft geoordeeld dat het gaat om dwingende redenen die een beperking van de fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen omdat zij verband houden met de bescherming van de afnemers van de diensten [...], zoals de garantie dat er geen sprake is van commerciële of financiële belangen die kunnen leiden tot partijdigheid of discriminatie door de OA’s. Dergelijke controles betreffen niet alleen de aandeelhouders- en managementstructuur van de onderneming, maar ook de vertegenwoordigers en werknemers ervan die krachtens het Italiaanse recht ook individueel blijk moeten geven van een objectief gedrag [...], geen belangen mogen hebben in ondernemingen die openbare of particuliere werken uitvoeren of zich hoe dan ook niet in een andere situatie mogen bevinden die tot een belangenconflict kan leiden” (punten 37‑39 van de opmerkingen van de Italiaanse regering).

43. De Italiaanse regering zet verder uiteen dat „niet alleen de materiële bepalingen tot regeling van de activiteiten van de OA’s, maar ook de doeltreffendheid van de controlemechanismen wordt gerechtvaardigd door voor de hand liggende, dwingende redenen van algemeen belang, namelijk de bescherming van de afnemers van de diensten, zoals door het Hof reeds is erkend, en beslist ook de bescherming van de openbare orde en veiligheid” (punt 44). Volgens de Italiaanse regering kan dat toezicht maar efficiënt zijn wanneer controleur en gecontroleerde zich in elkaars nabijheid bevinden en kan worden gebruikgemaakt van de dwangmiddelen waarover de staat beschikt.

44. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering verduidelijkt dat, aangezien de overheidsdiensten de indirecte ontvangers van de diensten van de OA’s zijn, de controle op de activiteiten daarvan onder de in het vorige punt uiteengezette voorwaarden ook een kwestie van openbare orde wordt.

45. Kortom, voor de Italiaanse regering resulteert de bedreiging voor de openbare veiligheid en de openbare orde uit de aard van de taken die de OA’s verrichten: strenge controles zijn vereist om de garantie te kunnen bieden dat die ondernemingen onafhankelijk handelen van de persoonlijke belangen van hun klanten, alsook de garantie dat zij geen banden met de criminaliteit hebben – welke garanties beide van bijzonder belang zijn vanuit het oogpunt van de bescherming van de (indirecte en rechtstreekse) afnemers van de diensten. Volgens de Italiaanse regering kan de doeltreffendheid van die controles niet worden gewaarborgd als de statutaire zetel van de OA’s zich niet in Italië bevindt.

46. In de leden 1 en 3 van artikel 16 van de dienstenrichtlijn worden inderdaad een aantal redenen genoemd die in bepaalde omstandigheden maatregelen van een lidstaat kunnen rechtvaardigen die het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde ondernemer beperken. Tot die redenen behoren de openbare orde en de openbare veiligheid.

47. In dat verband moet om te beginnen worden herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof (gewezen in het kader van het primaire recht) volgens welke een duidelijk discriminerende maatregel – zoals de thans onderzochte, die gebaseerd is op de ligging van de statutaire zetel van de rechtspersoon die de diensten verricht – enkel verenigbaar is met het recht van de Unie als hij is ingegeven door redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. ( 25 )

48. Volgens mij – en zoals artikel 3, lid 3, van de dienstenrichtlijn lijkt te bevestigen – moet ook artikel 16, leden 1, derde alinea, en 3, daarvan in die zin worden uitgelegd. Bijgevolg moet worden nagegaan of de discriminerende maatregel die in de onderhavige zaak in geding is (en die in artikel 16, lid 2, van de dienstenrichtlijn uitdrukkelijk wordt verboden), gerechtvaardigd kan zijn om de redenen van openbare orde en openbare veiligheid die de Italiaanse regering in haar opmerkingen en ter terechtzitting heeft aangevoerd.

49. Zoals het Hof onder meer in zijn arrest Commissie/Spanje ( 26 ) reeds heeft vastgesteld en de Commissie ter terechtzitting in herinnering heeft gebracht, kunnen de openbare orde en de openbare veiligheid (begrippen die allebei eng moeten worden uitgelegd) slechts als rechtvaardigingsgrond worden aangevoerd indien er sprake is van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving. ( 27 )

50. Wil een maatregel als de hier in geding zijnde, die het vrij verrichten van diensten belemmert doordat hij een discriminerende voorwaarde stelt, gerechtvaardigd zijn om redenen van openbare orde en openbare veiligheid, dan moet dus ten eerste een fundamenteel belang van de Italiaanse samenleving kunnen worden aangewezen dat de overheid met de discriminerende maatregel wil veiligstellen, en dient ten tweede dat belang zonder toepassing van die maatregel werkelijk en ernstig te worden bedreigd.

51. Hetgeen de Italiaanse regering in de onderhavige zaak aanvoert als een fundamenteel belang ter bescherming waarvan de statutaire zetel van ondernemingen die in Italië certificeringsdiensten verrichten, zich in datzelfde land moet bevinden, is de noodzakelijke bescherming van de ontvangers van de diensten van de OA’s, zowel de rechtstreekse ontvangers, namelijk de ondernemingen die certificering aanvragen om overeenkomstig de in het Italiaanse recht gestelde vereisten te kunnen deelnemen aan aanbestedingen van opdrachten voor openbare werken, als de indirecte ontvangers, dat wil zeggen de aanbestedende diensten.

52. Ook al kan een lidstaat die gebruikmaakt van de speelruimte die hem is toegekend om de eisen van openbare orde af te stemmen op zijn nationale behoeften ( 28 ), de bescherming van de afnemers van certificeringsdiensten aanmerken als een fundamenteel belang van zijn samenleving dat hem toestaat de openbare orde of de openbare veiligheid als rechtvaardigheidsgrond aan te voeren, dan nog moet erop worden gewezen dat dit op zich niet voldoende is voor de vaststelling dat er sprake is van een reden van openbare orde. In elk geval moet namelijk ook aan de tweede voorwaarde van de rechtspraak zijn voldaan, te weten dat het betrokken belang werkelijk en ernstig wordt bedreigd als de litigieuze maatregel niet wordt toegepast (in de bewoordingen van overweging 41 van de dienstenrichtlijn, dat er „een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging” van dat belang bestaat).

53. Volgens de Italiaanse regering verlangt de goede werking van het eenvormige certificeringsstelsel dat ter bescherming van de belangen van de afnemers van de diensten een permanent toezicht wordt gehouden door middel van het uitvoeren van controles en het opleggen van sancties, dat enkel efficiënt kan zijn als de OA’s hun statutaire zetel in Italië hebben.

54. Mijns inziens kan niet met succes worden gesteld dat de bescherming van de afnemers van certificeringsdiensten in de omstandigheden van deze zaak werkelijk en ernstig zou worden bedreigd indien de statutaire zetel van de OA’s zich in een andere lidstaat bevond, omdat de Italiaanse autoriteiten de activiteiten van deze OA’s dan niet doeltreffend zouden kunnen controleren en er zich dan niet naar behoren van zouden kunnen vergewissen dat geen sprake is van vermenging van hun belangen met de persoonlijke belangen van hun klanten.

55. Elk bedrijf dat in een lidstaat is gevestigd of daar diensten verricht, kan immers worden gecontroleerd en bestraft, ongeacht waar de statutaire zetel van dat bedrijf zich bevindt. ( 29 ) Zoals de Commissie en de Zweedse regering ter terechtzitting hebben opgemerkt, bevatten de artikelen 28 en volgende van de dienstenrichtlijn namelijk bepalingen betreffende administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand tussen de lidstaten bij het toezicht op dienstverrichters en hun diensten. Die bepalingen behelzen voor de lidstaten de mogelijkheid om een andere lidstaat te verzoeken verificaties, inspecties en onderzoeken te verrichten (artikel 28, lid 3, van de dienstenrichtlijn).

56. Dat toont volgens mij bovendien aan dat het beoogde doel in elk geval ook zonder de thans in geding zijnde maatregel kan worden bereikt, aangezien – zoals ook de Commissie in haar opmerkingen en ter terechtzitting onder de aandacht heeft gebracht – daartoe minder beperkende maatregelen kunnen worden genomen, waarvan er enkele uitdrukkelijk zijn opgenomen in de dienstenrichtlijn zelf.

57. Gelet op een en ander meen ik dat er geen sprake is van redenen van openbaar belang en openbare veiligheid die een maatregel als die welke in de onderhavige zaak in geding is, kunnen rechtvaardigen, volgens welke „de statutaire zetel van de OA’s zich op het grondgebied van de [Italiaanse] Republiek moet bevinden”.

58. Derhalve moet mijns inziens op de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechterlijke instantie worden geantwoord dat artikel 16 van de dienstenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling als die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, volgens welke de statutaire zetel van een onderneming die certificeringsdiensten wil verrichten zich moet bevinden op het grondgebied van de lidstaat waar de diensten worden afgenomen.

V – Conclusie

59. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de Consiglio di Stato het volgende antwoord te geven: „1) Artikel 16 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling als die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, volgens welke de statutaire zetel van een onderneming die certificeringsdiensten wil verrichten zich moet bevinden op het grondgebied van de lidstaat waar de diensten worden afgenomen. 2) De certificeringsactiviteiten die worden verricht door de ‚certificeringsinstellingen’ (Società Organismi di Attestazione) houden geen rechtstreeks en specifiek verband met de uitoefening van het openbaar gezag.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Spaans.

( 2 ) PB L 376, blz. 36.

( 3 ) Om precies te zijn, in het arrest Duomo Gpa e.a., C‑357/10–C‑359/10, EU:C:2012:283, onderzocht het Hof niet of de in die zaak aan de orde zijnde bepaling verenigbaar was met de bepalingen van de dienstenrichtlijn inzake de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, aangezien het van oordeel was dat die richtlijn ratione temporis geen toepassing vond. Hetzelfde geldt voor het arrest De Clercq e.a., C‑315/13, EU:C:2014:2408. In de arresten Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517; Libert e.a., C‑197/11 en C‑203/11, EU:C:2013:288, en Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:591, ging het Hof niet in op de vraag naar de toepasselijkheid van de artikelen 14 tot en met 18 van de dienstenrichtlijn, omdat deze richtlijn ratione materiae niet van toepassing was. In het arrest OSA, C‑351/12, EU:C:2014:110, stelde het Hof vast dat artikel 16 van de dienstenrichtlijn krachtens artikel 17, punt 11, ervan niet van toepassing was op auteursrechten en naburige rechten. Tot slot kreeg het Hof in het arrest Société fiduciaire nationale d’expertise comptable, C‑119/09, EU:C:2011:208, gelegenheid tot uitlegging van artikel 24 van de dienstenrichtlijn, dat is opgenomen in het hoofdstuk betreffende de kwaliteit van de diensten, maar ook in dat arrest ging het niet in op de artikelen 14 tot en met 18 ervan.

( 4 ) Zoals advocaat-generaal Mayras aangaf in zijn conclusie van 13 november 1974 in de eerste zaak waarin die kwestie aan de orde was, namelijk de zaak Van Binsbergen, 33/74, EU:C:1974:121, die een bepaling betrof op grond waarvan beoefenaars van een vrij beroep in Nederland gevestigd moesten zijn om aldaar adviesdiensten te kunnen verlenen, „heeft zodanig vereiste onvermijdelijk tot gevolg dat een juridisch adviseur geen diensten kan verrichten voor de justitiabelen van de Nederlandse rechterlijke instanties, wanneer hijzelf in een buurland is gevestigd. Dat vereiste is derhalve onverenigbaar met de vrijheid van het dienstenverkeer binnen de Gemeenschap” (mijn cursivering). Het Hof bevestigde deze zienswijze in het arrest Van Binsbergen, 33/74, EU:C:1974:131, waarin het voor het eerst vaststelde dat een nationale wettelijke regeling de dienstverrichting door personen die op het grondgebied van een andere lidstaat zijn gevestigd, niet onmogelijk mag maken door het vereiste van vestiging op het eigen grondgebied, wanneer die dienstverrichting door de toepasselijke nationale wetgeving aan geen enkele bijzondere voorwaarde is onderworpen. Zie onder meer ook de arresten Commissie/Italië, C‑439/99, EU:C:2002:14, punt 30, en Commissie/Italië, C‑279/00, EU:C:2002:89, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 5 ) Rina SpA heeft 99 % van de aandelen van OA Rina in handen; Rina Services SpA bezit de resterende 1 %.

( 6 ) Ik breng in herinnering dat de OA’s ondernemingen met winstoogmerk zijn die certificeringsdiensten verrichten. Overeenkomstig de in de Italiaanse regeling gestelde voorwaarden kunnen personen met belangstelling voor opdrachten voor de uitvoering van openbare werken slechts naar dergelijke opdrachten meedingen wanneer zij een attest van een dergelijke onderneming hebben verkregen. Die regeling bepaalt met name dat de OA’s de technische deskundigheid en de financiële draagkracht van de te certificeren ondernemingen controleren alsook de inhoud en de waarheidsgetrouwheid van de verklaringen, attesten en documenten die worden ingediend door de personen aan wie het certificaat wordt afgegeven, en dat zij nagaan of nog steeds is voldaan aan de voorwaarden inzake de persoonlijke situatie van de gegadigde of de inschrijver. Ondernemingen die willen deelnemen aan aanbestedingsprocedures voor openbare werken zijn wettelijk verplicht gebruik te maken van de certificeringsdiensten van de OA’s. In het kader van hun certificeringsactiviteiten dienen de OA’s de relevante informatie mee te delen aan de Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (autoriteit die toezicht houdt op overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen), die erop toeziet dat die activiteiten volgens de regels worden verricht. Indien de OA’s de verplichtingen niet nakomen die krachtens de geldende nationale regeling op hen rusten, kunnen zij worden bestraft.

( 7 ) In herinnering moet worden geroepen dat volgens vaste rechtspraak, wanneer in het Unierecht een gebied volledig is geharmoniseerd, alle op dat gebied betrekking hebbende nationale regelingen moeten worden getoetst aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht [zie onder meer de arresten Tedeschi/Denkavit, 5/77, EU:C:1977:144, punt 35; Parfümerie-Fabrik 4711, C‑150/88, EU:C:1989:594, punt 28; Vanacker en Lesage, C‑37/92, EU:C:1993:836, punt 9; Hedley Lomas, C‑5/94, EU:C:1996:205, punt 18; Compassion in World Farming, C‑1/96, EU:C:1998:113, punt 47; Commissie/Italië, C‑112/97, EU:C:1999:168, punt 54; Monsees, C‑350/97, EU:C:1999:242, punt 24; DaimlerChrysler, C‑324/99, EU:C:2001:682, punt 32; National Farmers’ Union, C‑241/01, EU:C:2002:604, punt 48; Linhart en Biffl, C‑99/01, EU:C:2002:618, punt 18; Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, punt 53; Roby Profumi, C‑257/06, EU:C:2008:35, punt 14, en Lidl Magyarország, C‑132/08, EU:C:2009:281, punt 42. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 4 juli 2002, EU:C:2002:419, in de zaken Commissie/Oostenrijk, C‑221/00, en Sterbenz en Haug, C‑421/00, C‑426/00 en C‑16/01, punt 45, waarin de advocaat-generaal erop wijst dat de rechtspraak in dit opzicht enigszins incoherent is (punt 44)].

( 8 ) C‑384/08, EU:C:2010:133, punt 24.

( 9 ) C‑327/12, EU:C:2013:827, punt 48.

( 10 ) C‑327/12, EU:C:2013:827, punt 52.

( 11 ) Zie de in voetnoot 7 aangehaalde rechtspraak.

( 12 ) C‑357/10–C‑359/10, EU:C:2011:736, punt 61.

( 13 ) Uiteraard geldt dit alleen voor diensten die niet van de materiële werkingssfeer van de betrokken richtlijn zijn uitgesloten.

( 14 ) O.a. Barnard, C., „Unravelling the Services Directive”, Common Market Law Review 45, 2008, blz. 382 en 383.

( 15 ) Aan deze conclusie wordt mijns inziens niet afgedaan door het argument van de Italiaanse regering dat de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting in de onderhavige zaak wordt verhinderd door een ander vereiste dat het litigieuze Italiaanse voorschrift stelt en dat in de procedure voor de verwijzende rechter niet is besproken, volgens hetwelk een onderneming in Italië slechts als OA actief kan zijn, wanneer zij de vorm heeft van een naamloze vennootschap met als enig statutair doel de uitoefening van certificeringsactiviteiten. Aangezien de onderneming haar activiteiten volledig op certificering moet richten, is het volgens de Italiaanse regering ondenkbaar dat zij haar diensten op dit gebied occasioneel in Italië verricht vanuit haar plaats van vestiging, ook al kan die buiten Italië zijn gelegen. Los van het feit dat de prejudiciële vraag die door de Consiglio di Stato is gesteld, geen betrekking heeft op dit door de Italiaanse regering aangevoerde extra vereiste, ben ik hoe dan ook van mening dat het vereiste van „exclusiviteit” en de occasionele verrichting van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming niet per se onverenigbaar zijn, zoals artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder b), van de dienstenrichtlijn lijkt te bevestigen, dat het vereiste van exclusiviteit niet noodzakelijkerwijs koppelt aan een van de betrokken vrijheden met uitsluiting van de andere.

( 16 ) C‑279/00, EU:C:2002:89, punt 17.

( 17 ) Zie de arresten Safir, C‑118/96, EU:C:1998:170, punt 23, en Commissie/Denemarken, C‑150/04, EU:C:2007:69, punt 38.

( 18 ) Zoals Cornils uiteenzet, is er sprake van parallellie voor zover de inhoud van de artikelen 14 en 15 van de dienstenrichtlijn – althans van de in die bepalingen vervatte „verboden” of „aan evaluatie onderworpen” eisen die niet specifiek zijn voor de vrijheid van vestiging, waartoe die auteur de eisen van artikel 14, punt 1, rekent die verband houden met de nationaliteit en de verblijfplaats – zowel op dienstverrichters van toepassing is wanneer zij in de lidstaat gevestigd zijn als wanneer zij daar tijdelijk diensten verrichten. Net daarom heeft artikel 14 het over „de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk stellen”, en niet over „de vestiging op hun grondgebied niet afhankelijk stellen”. Zoals Cornils opmerkt, kunnen de eisen die de lidstaten niet mogen stellen aan dienstverrichters die op hun grondgebied zijn gevestigd, evenmin worden gesteld ten aanzien van dienstverrichters die op hun grondgebied bedrijvig zijn, maar in een andere lidstaat zijn gevestigd [Cornils, M., „Artikel 9 – Genehmigungsregelungen”, in Schlachter en Ohler (red.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Nomos, Baden-Baden, 2008, blz. 173, punt 11, en „Artikel 14 – Unzulässige Anforderungen”, ibídem, blz. 239, punt 2].

( 19 ) Zie ook Schmidt-Kessel, M., „Artikel 16 – Dienstleistungsfreiheit”, in Schlachter en Ohler (red.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Nomos, Baden-Baden, 2008, blz. 274, punten 45 en 48, die bij de uitlegging van artikel 16, lid 1, derde alinea, onder a), van de dienstenrichtlijn voor rechtspersonen de lidstaat waar zij gevestigd zijn (niedergelassen) gelijkstelt met de plaats waar zij hun statutaire zetel hebben (Satzungssitz). Dat was ook de opvatting van de Spaanse wetgever toen hij Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (wet nr. 17 van 23 november 2009 betreffende de vrije toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten, BOE nr. 283 van 24 november 2009) vaststelde, die in het Spaanse recht uitvoering geeft aan de dienstenrichtlijn (zie met name artikel 5 juncto artikel 12, lid 3, van die wet).

( 20 ) Het Handboek van de Commissie voor de implementatie van de dienstenrichtlijn (Nederlandse versie op http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_nl.pdf) is geen bindend rechtsinstrument, maar kan hulp bieden bij de uitlegging van die richtlijn.

( 21 ) Zie onder meer de arresten Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, punt 31; Commissie/Duitsland, C‑493/99, EU:C:2001:578, punt 19; Comissie/Italië, C‑279/00, EU:C:2002:89, punt 17, en Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, punt 46.

( 22 ) Zie arrest Commissie/Frankrijk, C‑334/94, EU:C:1996:90, punt 19, waarin de „statutaire zetel” wordt gelijkgesteld met de „hoofdvestiging”.

( 23 ) C‑439/99, EU:C:2002:14, punt 30.

( 24 ) Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Alber van 4 oktober 2001 in de zaak Commissie/Italië, C‑279/00, EU:C:2001:516, punt 30, waarin hij met betrekking tot het zetel- of bijkantoorvereiste teneinde in Italië tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking te kunnen stellen, uiteenzette dat „[of] het nu de zetel of een bijkantoor betreft, het [...] in ieder geval om een vaste inrichting [gaat]. Door aan de uitoefening van een economische activiteit in een lidstaat het vereiste van een vaste inrichting te verbinden, wordt ieder nuttig effect ontnomen aan de vrijheid van dienstverrichting, die juist strekt tot opheffing van de beperkingen op het vrij verrichten van diensten door personen die niet in die staat zijn gevestigd”.

( 25 ) Zie onder meer de arresten Bond van Adverteerders, 352/85, EU:C:1988:196, punten 31 en 32; Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, C‑288/89, EU:C:1991:323, punt 11; Commissie/Nederland, C‑353/89, EU:C:1991:325, punt 15; Federación de Distribuidores Cinematográficos, C‑17/92, EU:C:1993:172, punten 15 e.v.; Ciola, C‑224/97, EU:1999:212, punten 13 e.v.; Commissie/Spanje, C‑153/08, EU:C:2009:618, punt 37, en Blanco en Fabretti, C‑344/13 en C‑367/13, EU:C:2014:2311, punt 38.

( 26 ) C‑114/97, EU:C:1998:519, punt 46.

( 27 ) Zie met betrekking tot de vraag wat onder een „fundamenteel belang van de samenleving” wordt verstaan, bijvoorbeeld de arresten Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punt 17 (aansluiting bij een groep of organisatie die gevaar voor de openbare veiligheid en orde oplevert), en Calfa, C‑348/96, EU:C:1999:6, punt 22 (gebruik van verdovende middelen). Zie ook overweging 41 van de dienstenrichtlijn: „Het begrip openbare orde, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, omvat de bescherming tegen een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, en kan met name onderwerpen in verband met de menselijke waardigheid, de bescherming van minderjarigen en kwetsbare volwassenen, alsook dierenwelzijn, omvatten. Evenzo omvat het begrip openbare veiligheid vraagstukken in verband met de staatsveiligheid.”

( 28 ) Zie arrest Rutili, 36/75, EU:C:1975:137, punt 26.

( 29 ) Zie naar analogie arrest Commissie/Spanje, C‑114/97, EU:C:1998:519, punt 47.