Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 7 november 1996. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Groot-Hertogdom Luxemburg. - Niet-nakoming - Niet-omzetting van richtlijn 91/263/EEG - Telecommunicatie - Eindapparatuur voor telecommunicatie - Onderlinge erkenning van conformiteit van apparatuur. - Zaak C-221/94.



Jurisprudentie 1996 bladzijde I-05669



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1. Harmonisatie van wetgevingen ° Eindapparatuur voor telecommunicatie ° Richtlijn 91/263 ° Uitvoering door Lid-Staten ° Nationale bepalingen waarin louter en alleen tekst van richtlijn 86/361 betreffende eerste fase van wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur wordt overgenomen ° Ontoereikendheid

(Richtlijnen 86/361 en 91/263 van de Raad)

2. Handelingen van de instellingen ° Richtlijnen ° Uitvoering door Lid-Staten ° Ontoereikendheid van praktijk die in overeenstemming is met voorschriften van richtlijnen ° Ontoereikendheid van voorontwerp van nationale regeling

(EG-Verdrag, art. 189, derde alinea)

Samenvatting

1. Voor de omzetting van richtlijn 91/263 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van de apparatuur, zijn nationale bepalingen waarin louter en alleen de tekst van richtlijn 86/361 betreffende de eerste fase van de wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur voor telecommunicatie zijn overgenomen, niet voldoende. Tussen richtlijn 86/361 en richtlijn 91/263 bestaan namelijk duidelijke verschillen, zodat een Lid-Staat niet kan stellen de tweede richtlijn te hebben uitgevoerd door het eenvoudige feit dat hij voor omzetting van de eerste richtlijn heeft gezorgd. Zo vormt richtlijn 91/263 onder meer ten opzichte van richtlijn 86/361 een tweede fase in de volledige wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur, heeft zij een ruimer doel en een bredere werkingssfeer dan richtlijn 86/361, voorziet zij in drie vereisten waaraan eindapparatuur moet voldoen die niet in de opsomming van de wezenlijke vereisten in richtlijn 86/361 voorkomen en heeft zij een CE-merkteken ingevoerd voor eindapparatuur die aan de vereisten van de richtlijn voldoet, iets waarin richtlijn 86/361 niet voorzag.

2. Dat een beleid in overeenstemming met de beschermingsvoorschriften van een richtlijn is, kan geen reden vormen om die richtlijn niet in de nationale rechtsorde om te zetten door bepalingen die zo nauwkeurig duidelijk en transparant zijn, dat de particulier zijn rechten en plichten kan kennen. Evenmin is een voorontwerp van een nationale verordening geschikt om de omzetting van een richtlijn te verzekeren.

Partijen

In zaak C-221/94,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. C. Jessen, lid van haar juridische dienst, en J.-F. Pasquier, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door N. Schmit, directeur internationale economische betrekkingen en samenwerking bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij datzelfde ministerie,

verweerder,

betreffende een beroep strekkende tot vaststelling dat het Groothertogdom Luxemburg, primair door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 91/263/EEG van de Raad van 29 april 1991 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van de apparatuur (PB 1991, L 128, blz. 1), en subsidiair door de Commissie niet onmiddellijk van die maatregelen in kennis te stellen, de krachtens de richtlijn en in het bijzonder artikel 17 daarvan op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: G. F. Mancini, kamerpresident (rapporteur), J. L. Murray, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn en H. Ragnemalm, rechters,

advocaat-generaal: C. O. Lenz

griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 13 juni 1996, waarbij het Groothertogdom Luxemburg werd vertegenwoordigd door P. Kinsch, advocaat te Luxemburg, en de Commissie door J.-F. Pasquier,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 september 1996,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 juli 1994, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat het Groothertogdom Luxemburg, primair door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 91/263/EEG van de Raad van 29 april 1991 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van de apparatuur (PB 1991, L 128, blz. 1), en subsidiair door de Commissie niet onmiddellijk van die maatregelen in kennis te stellen, de krachtens de richtlijn en in het bijzonder artikel 17 daarvan op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2 Blijkens haar titel heeft richtlijn 91/263 betrekking op de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van de apparatuur. Ingevolge artikel 17 van die richtlijn moeten de Lid-Staten de nodige maatregelen treffen om uiterlijk op 6 november 1992 aan de richtlijn te voldoen en de Commissie daarvan onverwijld in kennis te stellen.

3 Aangezien zij geen enkele mededeling over de vastgestelde maatregelen van de Luxemburgse regering had ontvangen, verzocht de Commissie haar uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag bij aanmaningsbrief van 21 december 1992 om haar opmerkingen te maken.

4 Omdat zij geen antwoord had ontvangen, zond de Commissie de Luxemburgse regering op 7 februari 1994 een met redenen omkleed advies, waarin zij haar verzocht om binnen twee maanden na kennisgeving van het advies de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om aan richtlijn 91/263 te voldoen. Omdat dit advies eveneens onbeantwoord bleef, stelde de Commissie het onderhavige beroep in.

5 Voor het Hof betoogt de Luxemburgse regering in de eerste plaats, dat richtlijn 91/263 reeds werd toegepast, omdat de groothertogelijke verordening van 15 december 1988 houdende uitvoering van richtlijn 86/361/EEG van de Raad van 24 juni 1986 betreffende de eerste fase van de wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur voor telecommunicatie (PB 1986, L 217, blz. 1), de materie van richtlijn 91/263 reeds dekt.

6 In de tweede plaats beroept de Luxemburgse regering zich op een wet van 10 augustus 1992 houdende oprichting van het post- en telecommunicatiebedrijf, waarbij de voormalige post- en telecommunicatieadministratie is omgezet in een openbaar bedrijf met financiële en administratieve zelfstandigheid en met rechtspersoonlijkheid. Zij betoogt, dat bij deze wet een nationale bestuurlijke instantie is opgericht, die onafhankelijk is van de aanbieder van de dienst, en dat het Groothertogdom op dit gebied steeds een liberaal beleid heeft gevoerd. Ten slotte merkt zij op, dat er reeds een wetsontwerp bestaat tot omzetting van richtlijn 91/263 en richtlijn 93/97/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 houdende aanvulling van richtlijn 91/263/EEG wat de apparatuur voor satellietgrondstations betreft (PB 1993, L 290, blz. 1).

7 In dat licht bezien is de Luxemburgse regering van mening, dat het door richtlijn 91/263 beoogde resultaat reeds is bereikt, en dat de beginselen ervan, namelijk het vrije verkeer van eindapparatuur en de onderlinge erkenning van de conformiteit van die apparatuur, in het Groothertogdom in acht worden genomen.

De groothertogelijke verordening van 15 december 1988

8 Aangezien richtlijn 86/361 bij de groothertogelijke verordening van 15 december 1988 is omgezet door de tekst ervan integraal in de bijlage bij deze verordening over te nemen, moeten in de eerste plaats de doelstellingen en de bepalingen van die richtlijn en van richtlijn 91/263 worden onderzocht om na te gaan, of het Groothertogdom Luxemburg door de omzetting van eerstgenoemde richtlijn de maatregelen heeft genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van laatstgenoemde richtlijn.

9 Uit de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 86/361 blijkt dat "voor de totstandkoming van een open markt voor eindapparatuur voor telecommunicatie de wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur een zeer belangrijk doel vormt". Uit de zesde overweging van de considerans van dezelfde richtlijn blijkt, dat dit doel, gezien het bestaan van uiteenlopende situaties en van beperkingen op administratief en technisch gebied in de Lid-Staten, slechts fasegewijs kan worden bereikt.

10 In de zevende overweging van de considerans van richtlijn 86/361 wordt de wederzijdse erkenning van de conformiteitsproeven voor in serie gefabriceerde eindapparatuur als eerste fase van de wederzijdse erkenning van de goedkeuring van dergelijke apparatuur aangeduid. Met het oog daarop wordt in artikel 1 van die richtlijn bepaald: "De Lid-Staten leggen de wederzijdse erkenning van de resultaten van de proeven op de conformiteit met gemeenschappelijke specificaties van conformiteit van in serie gefabriceerde eindapparatuur voor telecommunicatie ten uitvoer volgens de bepalingen van deze richtlijn."

11 Krachtens artikel 7, leden 1 en 2, van richtlijn 86/361 delen de Lid-Staten de Commissie mede, welke instanties op hun grondgebied gemachtigd zijn de goedkeuringen voor eindapparatuur te verlenen en welke erkende beproevingslaboratoria bevoegd zijn om te controleren of de eindapparatuur in overeenstemming is met de in artikel 2, sub 13, van die richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke specificaties van conformiteit. Die laboratoria zijn eveneens bevoegd tot eventuele afgifte van de verklaringen van conformiteit als bedoeld in artikel 7, lid 3, waarin alle gegevens met betrekking tot de metingen zijn opgenomen.

12 Hoewel richtlijn 86/361 de wederzijdse erkenning en harmonisatie van conformiteitsnormen tot doel heeft, blijft, zoals de advocaat-generaal in punt 12 van zijn conclusies heeft opgemerkt, in elke Lid-Staat toch nog steeds een goedkeuring nodig, omdat de erkenning in andere Lid-Staten enkel voor het resultaat van de proeven geldt.

13 Ten slotte wordt in artikel 9 van richtlijn 86/361 de Commissie opgedragen de modaliteiten te bestuderen voor de tweede fase van verwezenlijking van een open interne markt voor eindapparatuur voor telecommunicatie, die met name de toepassing van de wederzijdse erkenning van de goedkeuringen van eindapparatuur zal omvatten, alsmede om bij de Raad de desbetreffende voorstellen in te dienen.

14 In de eerste overweging van de considerans van richtlijn 91/263 wordt erop gewezen, dat in artikel 9 van richtlijn 86/361 is voorzien in een vervolgfase voor de volledige wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur. Deze vaststelling vormt een duidelijke aanwijzing van de verschillen die tussen beide richtlijnen bestaan.

15 Bovendien zij opgemerkt, dat het doel van richtlijn 91/263 ruimer is dan dat van richtlijn 86/361, namelijk een volledige wederzijdse erkenning van goedkeuringen van eindapparatuur, zodat elke betrokken eindapparatuur één enkele goedkeuring ontvangt die in de gehele Gemeenschap geldig is. Ook is de werkingssfeer van richtlijn 91/263 ruimer dan die van richtlijn 86/361, omdat deze zowel eindapparatuur omvat die bestemd is om op het openbare telecommunicatienet te worden aangesloten (artikel 1), als apparatuur die op dat net kan worden aangesloten, zonder daarvoor bestemd te zijn (artikel 2).

16 Artikel 3 van richtlijn 91/263 verplicht de Lid-Staten tot het nemen van alle dienstige maatregelen om ervoor te zorgen, dat eindapparatuur uitsluitend in de handel wordt gebracht en in bedrijf wordt gesteld, indien zij aan de voorschriften van de richtlijn voldoet, wanneer zij op de juiste wijze wordt geïnstalleerd en onderhouden en overeenkomstig haar bestemming wordt gebruikt. Hieruit volgt, dat de richtlijn niet enkel voorziet in erkenning van de resultaten van in de andere Lid-Staten verrichte proeven, maar eveneens in de erkenning van goedkeuringen.

17 Bovendien moet eindapparatuur voldoen aan drie vereisten die voortvloeien uit artikel 4, eerste alinea, sub c, e, en f, namelijk elektromagnetische compatibiliteit, doelmatig gebruik van het radiofrequentiespectrum en interactie van eindapparatuur met installaties van openbare telecommunicatienetten ten behoeve van het tot stand brengen, het wijzigen, het aanrekenen, het in stand houden en het beëindigen van reële of virtuele verbindingen. Deze vereisten zijn niet opgenomen in de lijst van de in artikel 2, punt 17, van richtlijn 86/361 bedoelde wezenlijke vereisten.

18 De Lid-Staten mogen het in de handel brengen, het vrije verkeer en het gebruik op hun grondgebied van eindapparatuur die aan de bepalingen van richtlijn 91/263 voldoet, niet belemmeren (artikel 5). Eveneens moet worden vastgesteld, dat de Lid-Staten ervan uitgaan, dat eindapparatuur voldoet aan de in artikel 4, eerste alinea, sub a en b, bedoelde wezenlijke vereisten, indien zij in overeenstemming is met de nationale normen ter uitvoering van de desbetreffende geharmoniseerde normen, waarvan de referenties in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen zijn bekendgemaakt. Bovendien bepaalt artikel 6, lid 2, van richtlijn 91/263, dat de Commissie maatregelen met betrekking tot de in de richtlijn genoemde wezenlijke vereisten moet nemen.

19 Richtlijn 91/263 heeft eveneens een CE-merkteken ingevoerd voor eindapparatuur die aan de vereisten van de richtlijn voldoet, hetgeen niet was voorzien in richtlijn 86/361.

20 Op basis van het voorgaande is het duidelijk, dat nationale bepalingen waarin louter en alleen de tekst van richtlijn 86/361 is overgenomen, niet voldoende zijn om richtlijn 91/263 om te zetten.

De wet van 10 augustus 1992

21 Zoals de advocaat-generaal in punt 25 van zijn conclusie opmerkt, was de scheiding tussen de onderneming die goederen en diensten op telecommunicatiegebied aanbiedt, en de instantie die bevoegd is goedkeuringen te verlenen, reeds verplicht krachtens artikel 6 van richtlijn 88/301/EEG van de Commissie van 16 mei 1988 betreffende de mededinging op de markten van telecommunicatie-eindapparatuur (PB 1988, L 131, blz. 73). Bijgevolg staat vast, dat de strekking en het doel van richtlijn 91/263 ruimer zijn dan die van de ter zake geldende nationale bepalingen. Bijgevolg moet dit argument worden verworpen.

Het liberale beleid van het Groothertogdom Luxemburg en het ontwerp van groothertogelijke verordening

22 Met betrekking tot de argumenten die de Luxemburgse regering ontleent aan haar liberale beleid ten aanzien van eindapparatuur, kan worden volstaan met eraan te herinneren, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de overeenstemming van een praktijk met de beschermende voorschriften van een richtlijn geen reden kan zijn om deze richtlijn in de interne rechtsorde niet door bepalingen om te zetten die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn, dat de particulier zijn rechten en plichten kan kennen (zie onder meer in die zin arrest van 30 mei 1991, zaak C-361/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-2567, r.o. 24). Evenmin is een voorontwerp van een nationale verordening geschikt om de omzetting van een richtlijn te verzekeren.

23 In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat het Groothertogdom Luxemburg, door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 91/263, de krachtens de richtlijn en in het bijzonder artikel 17 daarvan op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

24 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien verweerder in het ongelijk is gesteld, dient hij in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 91/263/EEG van de Raad van 29 april 1991 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van de apparatuur, is het Groothertogdom Luxemburg de krachtens de richtlijn en in het bijzonder artikel 17 daarvan op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het Groothertogdom Luxemburg wordt verwezen in de kosten.