CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 16 DECEMBER 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Het zij mij toegestaan de twee zaken die thans aan de orde zijn, tezamen in één conclusie te behandelen. In beide gevallen is de Italiaanse Republiek verwerende partij en in beide gaat het om de uitvoering van richtlijnen die tot doel hebben, via harmonisatie van technische voorschriften belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen op te heffen, die uit de verschillen in de nationale regelingen voortvloeien.

Ik ga niet in detail in op die richtlijnen. Daarvoor verwijs ik naar de verzoekschriften van de Commissie en de rapporten ter terechtzitting. Hier wil ik enkel het volgende in herinnering brengen:

Zaak 44/80 heeft betrekking op richtlijn nr. 76/116 van 18 december 1975 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake meststoffen (PB L 24 van 1976, blz. 21). Deze richtlijn bevat voorschriften inzake de samenstelling van meststoffen, het gebruik van de vermelding „EEG-meststof” en de invoering van steekproefsgewijze controles. Doel is niet facultatieve, maar een volledige harmonisering. Dat wil zeggen: EEG-meststoffen mogen slechts onder die vermelding op de markt worden gebracht wanneer zij beantwoorden aan de richtlijn, en de Lid-Staten mogen krachtens artikel 7 van de richtlijn het in het verkeer brengen van meststoffen die voorzien zijn van de vermelding „EEG-meststof” en die voldoen aan de bepalingen van de richtlijn en de bijlagen ervan, niet verbieden, beperken of belemmeren. De richtlijn werd op 19 december 1975 ter kennis gebracht van de Lid-Staten, die volgens artikel 12 beschikten over een termijn van 24 maanden om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in te voeren en om de tekst van de bepalingen aan de Commissie mee te delen. Verder zij nog vermeld dat artikel 11 van de richtlijn een bijzondere procedure voorziet — een soort beheerscomitéprocedure — voor de wijziging van de bijlagen en de aanpassing daarvan aan de vooruitgang der techniek. Dit gebeurt door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten, onder voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Commissie. Zo het comité zich met een gekwalificeerde meerderheid uitspreekt ten gunste van een ontwerp van de Commissie, dan stelt de Commissie de door haar beoogde maatregelen vast. In het andere geval doet de Commissie aan de Raad een voorstel betreffende de vast te stellen maatregelen; de Raad beslist daarover met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Artikel 9, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat de bemonsterings- en analysemethoden ook volgens deze procedure worden vastgesteld. Dit is gebeurd in richtlijn nr. 77/535 van 22 juni 1977 (PB L 213 van 1977, blz. 1), die eveneens in zaak 44/80 aan de orde is. Krachtens artikel 2 hiervan moesten de Lid-Staten uiterlijk op 19 december 1977 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden, en de Commissie de tekst ervan meedelen. Voor de uitvoering van beide richtlijnen gold dienvolgens één termijn, die op 19 december 1977 is verstreken.

Zaak 45/80 heeft betrekking op richtlijn nr. 76/767 van 27 juli 1976 over de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake gemeenschappelijke bepalingen betreffende toestellen onder druk en keuringsmethoden voor deze toestellen (PB L 262 van 1976, blz. 153). Zoals uit het intitulé blijkt, betreft het hier de harmonisering van de bepalingen voor de controle van dergelijke toestellen. Daartoe werd voorzien in een EEG-modelgoedkeuringsprocedure voor prototypes en een EEG-keuringsprocedure voor ieder toestel afzonderlijk. Derwijze uitgevoerde controles worden wederzijds door de Lid-Staten erkend. Volgens artikel 3 van de richtlijn mogen de Lid-Staten het vrij in de handel brengen van toestellen niet verhinderen indien die met de voorschriften van de richtlijn overeenstemmen. Het gaat hier dus over een facultatieve, en dus geen volledige harmonisering. Er zij op gewezen, dat deze richtlijn slechts een algemeen kader voorziet, en dat voor elke categorie van toestellen afzonderlijke richtlijnen moeten worden vastgelegd. Dat is evenwel tot op heden niet gebeurd. Zolang bijzondere richtlijnen ontbreken, is voor toestellen die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, artikel 22 van belang. Dit bepaalt dat de keuringsinstanties van het land van bestemming toestellen die door een instantie als bedoeld in bijlage IV zijn gekeurd, als conform moeten beschouwen, en dat de controles in de staat van verzending volgens de procedure van bijlage IV moeten worden verricht. Deze richtlijn, die op 30 juli 1976 ter kennis van de Lid-Staten is gebracht, moest volgens artikel 24 binnen 18 maanden, dus vóór 30 januari 1978, worden uitgevoerd; de desbetreffende regelingen moesten de Commissie vóór die datum worden meegedeeld.

Daar zowel deze alsook de in de richtlijnen nrs. 76/116 en 77/535 vastgestelde termijn verstreek zonder dat de Italiaanse Republiek de vereiste uitvoeringsmaatregelen had getroffen, leidde de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in tegen de Italiaanse Republiek. Dit gebeurde bij brieven van 12 april en 27 juli 1978. Nadat de daarin voor het maken van opmerkingen gestelde termijn van twee maanden onbenut was verstreken, werden op 18 mei 1979 gemotiveerde adviezen uitgebracht, waarin een nieuwe termijn van twee maanden voor de uitvoering van de richtlijnen werd gesteld.

Voor wat het eerste geval betreft, werd daarop bij nota van de Permanente Vertegenwoordiging van Italië van 24 juli 1979 aan de Commissie meegedeeld, dat voor richtlijn nr. 76/116 een wetswijziging nodig was. Wegens de complexiteit van de materie en omdat het nodig was een nieuwe regeling uit te werken voor de gehele meststoffensector, was hierin vertraging ontstaan, doch een desbetreffend wetsontwerp zou binnenkort in de Italiaanse ministerraad ter discussie worden gesteld. Met betrekking tot de uitvoering van richtlijn nr. 77/535 werd enkel medegedeeld, dat die ten nauwste samenhing met de inwerkingtreding van de genoemde nieuwe, algemene regeling en daarvan dus afhing.

Wat het tweede geval (richtlijn nr. 76/767) betreft, werd eerst in een nota van de Permanente Vertegenwoordiging van Italië van 5 juni 1979 erop gewezen, dat de Italiaanse regering het Parlement een ontwerp van wet houdende toekenning van volmacht voor het vaststellen van de nodige maatregelen, had voorgelegd. Door de vervroegde ontbinding van het Parlement was dit ontwerp evenwel vervallen. In een nota van 1 oktober 1979 werd meegedeeld dat de richtlijn door middel van bestuursrechtelijke maatregelen ten uitvoer kon worden gelegd. De vaststelling van deze maatregelen kon binnenkort worden verwacht.

Daar de Commissie deze antwoorden niet bevredigend achtte en de aangekondigde maatregelen ook nadien niet tot stand kwamen of haar werden meegedeeld, heeft zij op 4 februari 1980 de onderhavige zaak bij het Hof aanhangig gemaakt.

In zaak 44/80 verzoekt zij het Hof, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek in strijd met haar verplichtingen ingevolge het EEG-Verdrag heeft gehandeld door niet binnen de voorgeschreven termijn regelen ter uitvoering van de richtlijnen nrs. 76/116 en 77/535 vast te stellen.

Voorts verzoekt zij in zaak 45/80 om vaststelling dat de Italiaanse Republiek in strijd met haar verplichtingen ingevolge het EEG-Verdrag heeft gehandeld door niet binnen de voorgeschreven termijn de ter uitvoering van richtlijn nr. 76/767 vereiste regelen in werking te doen treden.

Na wat wij daaromtrent ter terechtzitting nog hebben vernomen, is wel duidelijk dat deze conclusies gegrond zijn.

Met betrekking tot het eerste geval werd aangevoerd dat de voorbereiding van een wetsontwerp vertraging had opgelopen doordat het zo vele regeringsinstanties moest passeren. Een ontwerp van wet die niet alleen voorziet in de uitvoering van richtlijn nr. 76/116, maar ook een nieuwe regeling voor de gehele sector bevat, en die bovendien de grondslag moet bieden voor de uitvaardiging van een reeds uitgewerkt ministerieel besluit ter uitvoering van richtlijn nr. 77/535, zou reeds bij het Parlement aanhangig zijn; weliswaar wachtte men nog op de verslagen van twee commissies, maar men kon erop rekenen dat de wet in de loop van de eerstvolgende maanden zou worden aanvaard.

In het tweede geval, waarin het ontwerp van wet waarbij de regering wordt gemachtigd uitvoeringsbepalingen voor een reeks richtlijnen vast te stellen, wegens de vervroegde parlementsontbinding niet tijdens de vorige legislatuurperiode kon worden aangenomen, zou een nieuw wetsontwerp aan het Parlement zijn voorgelegd. Daarom had men ervan afgezien, voor enkele bepalingen van de richtlijn de bestuursrechtelijke voorschriften, waarvan vroeger sprake was geweest, uit te vaardigen. Het wetsontwerp werd thans in het Parlement behandeld, maar het moest vervolgens nog naar de Senaat.

Het staat dus vast, dat het tot op heden in geen der gevallen tot bindende regels is gekomen en dat ook niet kon worden meegedeeld voor welk tijdstip ze kunnen worden verwacht. Er bestaat dan ook stellig geen reden om te verklaren dat de onderhavige procedures materieel gezien hun zin hebben verloren.

In de rechtspraak is anderzijds al herhaaldelijk vastgesteld, dat een beroep op de ingewikkeldheid van een te regelen materie, of op de noodzaak om tegelijkertijd een regeling in een ruimer kader in te voeren, geen rechtvaardiging oplevert voor aanzienlijke vertragingen bij de uitvoering van richtlijnen, wanneer de daarin bepaalde termijnen, die bindend zijn, niet zijn verlengd. En gelijk de Commissie heeft aangetoond, blijkt uit de rechtspraak ook duidelijk dat in een procedure krachtens artikel 169 EEG-Verdrag een Lid-Staat zich niet op bepalingen, praktijken of omstandigheden van zijn nationale rechtsorde kan beroepen om verzuimen van de wetgever te rechtvaardigen, en dat het in een dergelijke procedure ook niet van belang is welk staatsorgaan voor het gewraakte verzuim verantwoordelijk is.

Het Hof zal derhalve niet anders kunnen dan vaststellen dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de vastgestelde termijn de nodige maatregelen te treffen ter uitvoering van de richtlijnen nrs. 76/116, 77/535 en 76/767, heeft gehandeld in strijd met haar verplichtingen ingevolge het EEG-Verdrag. De verwerende partij is voorts in de kosten te verwijzen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.