CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

A. RANTOS

van 10 februari 2021 ( 1 )

Zaak C‑719/19

FS

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 21 VWEU – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor Unieburgers en hun familieleden – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 15 – Besluit ter beperking van het vrije verkeer om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid – Onrechtmatig verblijf van een Unieburger in het gastland – Verwijderingsbesluit – Fysiek vertrek van de Unieburger uit het gastland – Werking in de tijd van het verwijderingsbesluit – Artikelen 5, 6 en 7 – Mogelijkheid voor de Unieburger om bij terugkeer naar het gastland opnieuw een inreis- en verblijfsrecht te genieten”

I. Inleiding

1. Kan een Unieburger die niet langer het recht heeft om te verblijven op het grondgebied van een lidstaat waarvan hij niet de nationaliteit bezit en ten aanzien van wie om die reden op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG ( 2 ) (hierna: „verblijfsrichtlijn”) een verwijderingsbesluit is genomen, zich bij onmiddellijke terugkeer naar die lidstaat nadat hij het grondgebied ervan ter uitvoering van dat verwijderingsbesluit heeft verlaten, op een nieuw verblijfsrecht op grond van die richtlijn beroepen? Indien het antwoord ontkennend luidt, hoelang moet die Unieburger dan buiten het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven voordat hij een nieuw verblijfsrecht in die lidstaat kan krijgen?

2. Dat zijn de vragen die in de onderhavige zaak aan de orde zijn en naar aanleiding waarvan het Hof moet vaststellen wanneer de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit dat is genomen „om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” in de zin van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn zijn uitgewerkt, en onder welke voorwaarden een Unieburger opnieuw een verblijfsrecht in het gastland kan verkrijgen.

3. Deze vragen bieden het Hof de gelegenheid om zich voor het eerst uit te spreken over zowel de werking in de tijd van een dergelijk verwijderingsbesluit als, meer in het algemeen, de verhouding tussen enerzijds artikel 15 en anderzijds artikel 5 (inreisrecht), artikel 6 (verblijfsrecht voor maximaal drie maanden) en artikel 7 (verblijfsrecht voor meer dan drie maanden) van die richtlijn. ( 3 )

4. De antwoorden liggen niet voor de hand. Die vragen vestigen namelijk de aandacht op het wankele evenwicht tussen twee rechten die niet gemakkelijk te verzoenen zijn, namelijk enerzijds het recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de Unie te verblijven en anderzijds het recht van de lidstaten om van hun grondgebied personen te verwijderen die niet het recht hebben daar te verblijven. Daarnaast maken de vragen deel uit van de specifieke regelgevende context waarin er geen controles bestaan aan de binnengrenzen van de Unie ( 4 ), hetgeen moeilijk verenigbaar is met het begrip „verwijdering” van een Unieburger uit de ene lidstaat naar een andere.

5. In deze conclusie zal ik de redenen uiteenzetten voor mijn voorstellen, die als volgt kunnen worden samengevat: – De rechtsgevolgen van een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit kunnen niet vervallen door het enkele feit dat de Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek verlaat, aangezien dit afbreuk zou doen aan het nuttige effect van die richtlijn. – De stelling dat de gevolgen van een verwijderingsbesluit gedurende een bepaalde periode na het fysieke vertrek van de betrokken persoon – te weten ten minste drie maanden – stelselmatig behoren voort te duren, leidt tot een ongerechtvaardigde beperking van het verblijfsrecht dat in artikel 21 VWEU is erkend en in die richtlijn nader is uitgewerkt. – Het staat aan de autoriteiten van het gastland om te beoordelen hoelang op grond van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluiten gevolgen blijven sorteren, en a fortiori om op basis van een grondig onderzoek van de situatie van de betrokken persoon te beoordelen of hij een nieuw verblijfsrecht kan inroepen, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante omstandigheden, in het bijzonder het bestaan van een reële en daadwerkelijke beëindiging van zijn verblijf in het gastland alsook het risico dat hij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van dat land vormt.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

6. In overweging 16 van de verblijfsrichtlijn staat het volgende te lezen: „Begunstigden van het verblijfsrecht mogen niet van het grondgebied worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Een beroep op dat socialebijstandsstelsel mag bijgevolg niet automatisch aanleiding geven tot een verwijderingsmaatregel. [...] Er kunnen in geen geval verwijderingsmaatregelen worden genomen tegen personen die onder de door het Hof van Justitie vastgestelde definitie van werknemer, zelfstandige of werkzoekende vallen, behalve om redenen van openbare orde of openbare veiligheid.”

7. Op grond van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn heeft de Unieburger die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort onder meer een inreisrecht op het grondgebied van de lidstaten.

8. Krachtens artikel 6, lid 1, van de richtlijn hebben Unieburgers het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven „zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan” de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.

9. Bij artikel 7, lid 1, van de verblijfsrichtlijn wordt aan iedere Unieburger het recht toegekend om gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven, indien hij: a) in het gastland werknemer of zelfstandige is, b) voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van die lidstaat, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in die lidstaat volledig dekt, of c) student is en in wezen voldoet aan dezelfde voorwaarden als die welke zijn genoemd onder b).

10. In artikel 14, leden 1 en 2, van de verblijfsrichtlijn is bepaald dat Unieburgers en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 6 van deze richtlijn behouden zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland, en dat zij het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 van die richtlijn behouden zolang zij voldoen aan de in die artikelen genoemde voorwaarden. In afwijking van deze bepalingen bepaalt artikel 14, lid 4, van diezelfde richtlijn dat in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van Unieburgers kan worden genomen indien zij a) werknemer of zelfstandige zijn, of b) het grondgebied van die lidstaat zijn binnengekomen om werk te zoeken.

11. Artikel 15 van de verblijfsrichtlijn, met als opschrift „Procedurele waarborgen”, bepaalt in lid 1 dat „[d]e procedures van de artikelen 30 en 31 [...] van overeenkomstige toepassing [zijn] op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”. Volgens lid 2 van dat artikel vormt „[h]et verstrijken van de geldigheidsduur van de identiteitskaart of van het paspoort op basis waarvan de betrokkene het gastland is binnengekomen en hem een verklaring van inschrijving of een verblijfskaart is verstrekt, [...] geen reden voor verwijdering uit het gastland”. Ten slotte bepaalt lid 3 van datzelfde artikel dat „[h]et gastland [...] een verwijderingsbesluit dat valt onder lid 1 niet [kan] verbinden aan een verbod het grondgebied binnen te komen”.

12. In artikel 30, lid 3, van de verblijfsrichtlijn is het volgende bepaald: „De kennisgeving [van een uit hoofde van artikel 27, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen besluit] vermeldt [...], in voorkomend geval, de termijn waarbinnen [de betrokkene] het grondgebied van de lidstaat moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan een maand na de datum van kennisgeving.”

B. Nederlands recht

13. In de artikelen 61 en 62 van de Vreemdelingenwet 2000 van 23 november 2000 (Stb. 2000, 495) is bepaald dat een vreemdeling die niet of niet langer rechtmatig verblijf heeft, Nederland uit eigen beweging dient te verlaten binnen vier weken nadat het rechtmatige verblijf is geëindigd. Op grond van artikel 63, lid 1, van die wet kan een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die Nederland niet binnen die termijn uit eigen beweging heeft verlaten, worden uitgezet.

III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

14. Verzoeker in het hoofdgeding, FS, is een Pools staatsburger die zich op 9 november 2017 in Nederland heeft laten inschrijven in de Registratie Niet-ingezetenen ( 5 ).

15. Bij besluit van 1 juni 2018 heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) (hierna: „staatssecretaris”) vastgesteld dat FS niet rechtmatig in Nederland verbleef aangezien hij niet meer voldeed aan de in artikel 7 van de verblijfsrichtlijn vastgestelde voorwaarden voor het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden ( 6 ). Bij datzelfde besluit heeft de staatssecretaris FS gelast het Nederlandse grondgebied te verlaten. In dit verband is in aanmerking genomen dat de politie FS regelmatig had aangehouden op verdenking van winkeldiefstal en zakkenrollen.

16. Bij besluit van 25 september 2018 heeft de staatssecretaris het bezwaarschrift van FS tegen het besluit van 1 juni 2018 ongegrond verklaard. Hoewel de staatssecretaris heeft erkend dat het gedrag van FS geen gevaar vormde voor de openbare orde of de openbare veiligheid in de zin van artikel 27 van de verblijfsrichtlijn, heeft hij een termijn van vier weken gesteld waarbinnen FS vrijwillig moest vertrekken. Na het verstrijken van deze termijn kon FS wegens onrechtmatig verblijf worden verwijderd. De verwijzende rechter preciseert dat dit verwijderingsbesluit een besluit ter beperking van het vrije verkeer van een Unieburger in de zin van artikel 15, lid 1, van die richtlijn is. Aangezien FS geen beroep tegen dat besluit heeft ingesteld, is het onherroepelijk geworden (hierna: „verwijderingsbesluit”).

17. FS is op 23 oktober 2018 door de Duitse politie aangehouden op verdenking van het plegen van winkeldiefstal. Partijen in het hoofdgeding zijn het erover eens dat FS heeft aangetoond dat hij Nederland binnen de hem opgelegde termijn van vier weken – namelijk vóór 24 oktober 2018 – heeft verlaten. In dit verband heeft FS ook verklaard dat hij sinds zijn vertrek, waarvan de precieze datum niet blijkt uit het dossier van de zaak, bij vrienden in Kaldenkirchen (Duitsland) verbleef, vlak over de grens tussen Nederland en Duitsland. FS heeft eveneens meegedeeld dat hij dagelijks naar Nederland ging om marihuana te kopen, waaraan hij verslaafd is. Ten slotte heeft hij verklaard dat hij Nederland op 21 november 2018 is binnengekomen, omdat hij een stuk had ontvangen waarin hij werd opgeroepen om op 23 november 2018 voor een politierechter te verschijnen.

18. Op 22 november 2018 heeft het personeel van een supermarkt in Nederland FS aangehouden op verdenking van diefstal. De opgeroepen politie heeft hem vervolgens aangehouden omdat hij geen identiteitsbewijs kon tonen. Na deze aanhouding heeft de politie FS opgehouden voor verhoor, waarin de nationale wet voor dergelijke gevallen voorziet.

19. Bij besluit van 23 november 2018 heeft de staatssecretaris FS in vreemdelingenbewaring gesteld met het oog op verwijdering naar zijn land van herkomst, Polen (hierna: „besluit tot vreemdelingenbewaring”). Dat besluit is genomen omdat het risico bestond dat FS zich aan het toezicht op vreemdelingen zou onttrekken en de voorbereiding van het vertrek of de verwijderingsprocedure zou ontwijken of belemmeren. Dit risico vloeide voort uit het feit dat FS zich, ten eerste, gedurende een bepaalde tijd aan het toezicht op vreemdelingen had onttrokken; dat er, ten tweede, een verwijderingsbesluit jegens hem was genomen op grond waarvan hij het Nederlandse grondgebied diende te verlaten en hij daaraan niet binnen de in dat besluit gestelde termijn gevolg had gegeven ( 7 ); dat hij, ten derde, geen vaste woon- of verblijfplaats had; dat hij, ten vierde, niet over voldoende bestaansmiddelen beschikte, en dat hij er, ten vijfde, van werd verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd of op grond daarvan was veroordeeld.

20. Bij uitspraak van 7 december 2018 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Nederland) (hierna: „rechtbank”), het beroep dat FS tegen het besluit tot vreemdelingenbewaring had ingesteld ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding van FS afgewezen. Daarop heeft FS hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland).

21. Op 18 december 2018 heeft FS bezwaar gemaakt tegen het besluit tot verwijdering naar Polen, waarbij de verwijdering was gepland op 21 december 2018. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (Nederland) (hierna: „voorzieningenrechter”) verzocht een voorlopige voorziening te treffen om deze verwijdering te verbieden.

22. Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen – omdat niet was aangetoond dat FS op dat tijdstip onrechtmatig in Nederland verbleef – en de staatssecretaris verboden om FS te verwijderen voordat vier weken zouden zijn verstreken nadat de staatssecretaris op het bezwaar zou hebben beslist.

23. Bij besluit van diezelfde dag en op grond van die uitspraak van de voorzieningenrechter heeft de staatssecretaris de vreemdelingenbewaring van FS opgeheven.

24. Volgens de verwijzende rechter heeft FS ondanks de opheffing van de vreemdelingenbewaring nog steeds belang bij het hoger beroep dat hij heeft ingesteld bij de Raad van State, omdat hij recht op schadevergoeding heeft indien die bewaring onrechtmatig wordt bevonden. Dat zou het geval zijn indien FS op 23 november 2018 (de dag waarop hij in vreemdelingenbewaring is gesteld) krachtens het Unierecht over een verblijfsrecht in Nederland beschikte.

25. Dienaangaande hebben partijen in het hoofdgeding in het kader van het hoger beroep bij de Raad van State twee tegengestelde standpunten verdedigd.

26. FS verwijt de rechtbank dat zij haar uitspraak van 7 december 2018 niet naar behoren heeft gemotiveerd, omdat hij Nederland daadwerkelijk binnen de in het verwijderingsbesluit gestelde termijn had verlaten en krachtens artikel 6 van de verblijfsrichtlijn op de dag waarop hij in vreemdelingenbewaring werd gesteld, opnieuw het recht had om in Nederland te verblijven.

27. Van zijn kant erkent de staatssecretaris weliswaar dat FS heeft aangetoond Nederland binnen de in het verwijderingsbesluit gestelde termijn te hebben verlaten, maar stelt hij zich op het standpunt dat de rechtsgevolgen van dat besluit niet waren uitgewerkt en dat FS dus niet opnieuw in Nederland mocht verblijven. Deze rechtsgevolgen zouden namelijk volgens de rechtspraak van het Hof ( 8 ) enkel uitgewerkt zijn geweest indien FS zich overeenkomstig artikel 7, lid 1, van de verblijfsrichtlijn en met inachtneming van de in deze bepaling vermelde voorwaarden in een andere lidstaat had gevestigd en een „daadwerkelijk verblijf” van meer dan drie maanden in die andere lidstaat kon aantonen. Gelet op de verklaringen van FS over zijn verblijf in Duitsland was dat evenwel niet het geval. Volgens de staatssecretaris kan rechtsmisbruik alleen met deze uitlegging worden voorkomen. Anders had FS slechts één dag in Duitsland hoeven te verblijven om de rechtsgevolgen van het verwijderingsbesluit teniet te doen en aldus naar Nederland te kunnen terugkeren en daar opnieuw rechtmatig te kunnen verblijven.

28. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat het feit dat thans vaststaat dat FS het Nederlandse grondgebied binnen de in het verwijderingsbesluit gestelde termijn had verlaten, met zich meebrengt dat het antwoord op de vraag of hij terecht in vreemdelingenbewaring is gesteld, afhangt van de beantwoording van de vraag of hij op die datum met name krachtens artikel 6 van de verblijfsrichtlijn opnieuw in Nederland mocht verblijven. Het antwoord op deze laatste vraag hangt op zijn beurt af van de rechtsgevolgen van het verwijderingsbesluit in de zin van artikel 15 van die richtlijn. De verwijzende rechter merkt op dat uit de bewoordingen noch de opzet van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn blijkt of een verwijderingsbesluit na het vertrek van de betrokkene uit het gastland gedurende een bepaalde periode rechtsgevolgen blijft sorteren, dan wel of dat besluit moet worden geacht volledig ten uitvoer te zijn gelegd op het tijdstip van dat vertrek.

29. In deze omstandigheden heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet artikel 15, lid 1, van [de verblijfsrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat aan een op grond van deze bepaling genomen besluit tot verwijdering van een burger van de Unie van het grondgebied van het gastland is voldaan en dit besluit geen rechtsgevolgen meer sorteert zodra deze burger van de Unie binnen de in dat besluit gestelde termijn voor vrijwillig vertrek het grondgebied van dat gastland aantoonbaar heeft verlaten? 2) Indien vraag 1 bevestigend moet worden beantwoord, heeft deze burger van de Unie bij een onmiddellijke terugkeer naar het gastland het in artikel 6, lid 1, van [de verblijfsrichtlijn] bedoelde recht van verblijf van maximaal drie maanden of mag het gastland een nieuw besluit tot verwijdering nemen om te voorkomen dat de burger van de Unie het gastland telkens voor een korte periode binnenkomt? 3) Indien vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, moet deze burger van de Unie in dat geval dan voor een bepaalde termijn buiten het grondgebied van het gastland verblijven en hoelang is die termijn?”

30. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door FS, de Nederlandse, de Tsjechische en de Deense regering alsook de Europese Commissie. Met uitzondering van de Tsjechische regering hebben zij allemaal pleidooi gehouden ter terechtzitting van 16 november 2020. Ook de Belgische regering, die geen schriftelijke opmerkingen had ingediend, heeft ter terechtzitting haar argumenten kunnen uiteenzetten.

IV. Analyse

A. Opmerkingen vooraf

31. De onderhavige prejudiciële verwijzing speelt tegen de achtergrond van een geding betreffende een Pools staatsburger, FS, ten aanzien van wie op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn een verwijderingsbesluit is genomen omdat hij zijn verblijfsrecht in Nederland op grond van artikel 7 van die richtlijn had verloren. FS heeft die lidstaat binnen de in het verwijderingsbesluit gestelde termijn vrijwillig verlaten en stelt dat hij bij vrienden verbleef in Duitsland, vlak bij de grens met Nederland, waar hij dagelijks marihuana ging kopen. Een maand na zijn vertrek is FS door de Nederlandse politie aangehouden omdat hij geen identiteitsbewijs kon tonen en is hij in vreemdelingenbewaring gesteld teneinde naar zijn land van herkomst te worden verwijderd, wegens het risico dat hij zich aan het toezicht op vreemdelingen zou onttrekken en de voorbereiding van zijn verwijdering zou ontwijken of belemmeren. Dit risico vloeide met name voort uit het feit dat hij in wezen niet volledig aan het verwijderingsbesluit had voldaan, omdat hij niet had aangetoond dat hij daadwerkelijk in een andere lidstaat had verbleven.

32. Tegen deze achtergrond wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit volledig ten uitvoer is gelegd ten gevolge van het enkele feit dat de betrokken Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek verlaat, in welk geval die Unieburger bij terugkeer een nieuw verblijfsrecht voor maximaal drie maanden op grond van artikel 6 van die richtlijn zou hebben, dan wel of dat verwijderingsbesluit na zijn fysieke vertrek nog enige tijd rechtsgevolgen blijft sorteren. In dit laatste geval wenst de verwijzende rechter te vernemen hoelang die gevolgen blijven bestaan.

33. De verwijzende rechter zet uiteen dat de beantwoording van deze vragen volstrekt noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding, dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van het besluit tot vreemdelingenbewaring. Mocht het verwijderingsbesluit geen rechtsgevolgen meer sorteren ten gevolge van het enkele feit dat FS zich – al was het maar voor één dag – naar Duitsland heeft begeven, dan zou hij bij terugkeer naar Nederland een nieuw verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn genieten. Aangezien er geen nieuw verwijderingsbesluit is genomen, zou het besluit tot vreemdelingenbewaring in dat geval onrechtmatig zijn en zou FS dus recht op schadevergoeding hebben.

34. Het belang van de vragen reikt evenwel verder dan het enigszins ongebruikelijke feitelijke kader van de onderhavige zaak. De prejudiciële vragen houden immers verband met een ruimere problematiek, die betrekking heeft op de wijze waarop een lidstaat een Unieburger die na een periode van rechtmatig verblijf nog steeds in deze lidstaat verblijft hoewel hij niet voldoet aan de in de verblijfsrichtlijn gestelde voorwaarden, en die aldus een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van die lidstaat dreigt te worden, daadwerkelijk (om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid) van zijn grondgebied kan verwijderen. Deze problematiek is des te relevanter omdat personen de binnengrenzen in de Schengenruimte ( 9 ) kunnen overschrijden zonder te worden gecontroleerd. Derhalve beschikt een lidstaat slechts over zeer beperkte middelen om na te gaan of de verwijdering van een Unieburger die onrechtmatig op het grondgebied van die lidstaat verblijft, daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.

35. In het licht van deze bevindingen lijkt de analyse van de werking in de tijd van een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit intrinsiek verband te houden met de verhouding tussen die bepaling en de overige bepalingen van hoofdstuk III van die richtlijn, die betrekking hebben op het verblijfsrecht. Het lijkt mij dan ook nuttig te zijn om mijn analyse te laten voorafgaan door een overzicht van het toepasselijke regelgevingskader (1), aan de hand waarvan tevens de strekking van de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter kan worden verduidelijkt (2).

1. Relevant regelgevingskader

36. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Unieburgerschap – zoals dit is ingevoerd bij het Verdrag van Maastricht ( 10 ) – iedere Unieburger, binnen de beperkingen van de Verdragen en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten verleent. Unieburgers genieten dit recht thans krachtens artikel 21, lid 1, VWEU, en dat recht is herbevestigd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). De verblijfsrichtlijn, waarin met name is vastgelegd onder welke voorwaarden Unieburgers en hun familieleden hun recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten kunnen uitoefenen, strekt ertoe de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken en te versterken. ( 11 )

37. De verblijfsrichtlijn bevat twee verblijfsregelingen voor Unieburgers: ten eerste het in hoofdstuk III geregelde „verblijfsrecht”, waarin het verblijfsrecht „voor maximaal drie maanden” en het verblijfsrecht „voor meer dan drie maanden” zijn opgenomen (hierna gezamenlijk: „tijdelijk verblijf”), en ten tweede het in hoofdstuk IV geregelde „duurzaam verblijfsrecht”. De voorwaarden voor laatstgenoemd verblijfsrecht zijn vastgesteld in de artikelen 16 tot en met 18 van die richtlijn. Hieronder wordt enkel ingegaan op tijdelijk verblijf, zoals in casu aan de orde is, hetgeen het mogelijk maakt vast te stellen wat de gronden zijn voor een verwijderingsbesluit in de zin van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn.

a) Tijdelijk verblijfsrecht als bedoeld in de verblijfsrichtlijn

1) Verblijfsrecht voor maximaal drie maanden

38. Krachtens artikel 6, lid 1, van de verblijfsrichtlijn hebben Unieburgers het recht om gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Hoewel in artikel 6 van de verblijfsrichtlijn geen enkele voorwaarde wordt gesteld die verband houdt met de financiële middelen van Unieburgers, behouden zij dat verblijfsrecht volgens artikel 14, lid 1, van die richtlijn gedurende die drie maanden slechts zolang zij geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van die lidstaat vormen. ( 12 ) Deze regel is in overeenstemming met artikel 24, lid 2, van de verblijfsrichtlijn, op grond waarvan het gastland gedurende de eerste drie maanden van verblijf niet verplicht is om een recht op sociale bijstand toe te kennen.

39. Wat de controle van die verblijfsvoorwaarden betreft, kan de betrokken lidstaat Unieburgers er weliswaar niet toe verplichten om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven ( 13 ), maar heeft die lidstaat wel het recht om die Unieburgers de verplichting op te leggen een bewijs van hun identiteit en nationaliteit over te leggen, mits die verplichting ook rust op eigen onderdanen wat hun identiteitskaart betreft ( 14 ). De lidstaat in kwestie mag een Unieburger het verblijfsrecht echter niet ontzeggen op de enkele grond dat die Unieburger niet een van bovengenoemde documenten heeft overgelegd, met name wanneer de betrokkene zijn nationaliteit ondubbelzinnig kan aantonen met andere middelen. ( 15 )

2) Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden

40. Een Unieburger heeft tevens het recht om gedurende meer dan drie maanden in het gastland te verblijven indien hij voldoet aan een van de voorwaarden die uitputtend worden opgesomd in artikel 7, lid 1, onder a), b) en c), van de verblijfsrichtlijn. Deze voorwaarden houden in wezen in dat de betrokken Unieburger a) in het gastland werknemer of zelfstandige is, b) voor zichzelf en voor zijn familieleden beschikt over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten in dat land volledig dekt, of c) student is en beschikt over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die zijn ziektekosten volledig dekt.

41. De lidstaten kunnen Unieburgers de verplichting opleggen om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven, maar de voor de inschrijving gestelde termijn mag niet korter zijn dan drie maanden te rekenen vanaf de datum van binnenkomst. ( 16 ) Daarnaast kunnen de lidstaten op grond van artikel 14, lid 2, tweede alinea, van de verblijfsrichtlijn, bij redelijke twijfel over de vraag of een Unieburger of zijn familieleden wel voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, zulks verifiëren. Deze verificatie mag evenwel niet stelselmatig geschieden. Ten slotte kan de lidstaat in kwestie de betrokkene verplichten om zijn aanwezigheid op het grondgebied mee te delen binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn nadat hij het grondgebied van die lidstaat is binnengekomen. ( 17 )

3) Afgeleid verblijfsrecht van familieleden

42. Familieleden van een Unieburger mogen op het grondgebied van de lidstaten verblijven mits zij voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 2 (voor een verblijf van maximaal drie maanden), of artikel 7, lid 1, onder d), en artikel 7, lid 2 (voor een verblijf van meer dan drie maanden), van de verblijfsrichtlijn. Zij mogen namelijk die Unieburger die verblijfsrecht geniet begeleiden of zich bij hem voegen. ( 18 )

b) Gronden voor een verwijderingsbesluit op basis van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn

43. In de verblijfsrichtlijn is niet alleen vastgelegd onder welke voorwaarden de verschillende soorten verblijfsrechten waarin zij voorziet, kunnen worden verkregen, maar zijn ook regels neergelegd voor de situatie die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten.

44. In dit verband worden in de verblijfsrichtlijn twee gevallen genoemd waarin de lidstaten een verwijderingsbesluit kunnen nemen: ofwel „om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” (artikel 27 van de verblijfsrichtlijn) ofwel „om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” (artikel 15, lid 1, van die richtlijn). ( 19 )

45. Met betrekking tot het tweede geval, dat in het hoofdgeding aan de orde is, moet allereerst worden vastgesteld dat artikel 15 – dat deel uitmaakt van hoofdstuk III van de verblijfsrichtlijn – alleen betrekking heeft op personen met een tijdelijk verblijfsrecht, en niet op personen met een duurzaam verblijfsrecht. ( 20 ) Uit de formulering van artikel 15 van de richtlijn blijkt niet uitdrukkelijk in welke situaties gastlanden besluiten ter beperking van het vrije verkeer, met name verwijderingsbesluiten, kunnen nemen, wat wel het geval is voor besluiten die op grond van artikel 27 van de verblijfsrichtlijn ( 21 ) worden genomen. In die artikel 15 worden de „andere redenen [dan die bedoeld in artikel 27 van deze richtlijn]” immers niet vermeld.

46. Ondanks het ontbreken van een specifieke bepaling heeft het Hof artikel 15 van de verblijfsrichtlijn aldus uitgelegd dat het voorziet in de regeling die van toepassing is wanneer een op deze richtlijn gebaseerd tijdelijk verblijfsrecht vervalt, met name wanneer een Unieburger die of een familielid dat in het verleden een tijdelijk verblijfsrecht genoot, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor het verblijfsrecht in kwestie en dus in beginsel kan worden verwijderd door het gastland. ( 22 )

47. Uit de voorgaande overwegingen kan dus worden afgeleid dat de redenen voor de vaststelling van een verwijderingsbesluit op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn slechts kunnen worden achterhaald aan de hand van een gezamenlijke lezing van de overige bepalingen van hoofdstuk III van die richtlijn, die betrekking hebben op de voorwaarden voor een tijdelijk verblijfsrecht.

48. In zoverre blijkt uit de bewoordingen van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn dat besluiten ter beperking van het vrije verkeer betrekking kunnen hebben op zowel Unieburgers als hun familieleden. ( 23 ) Een besluit tot verwijdering van een Unieburger kan dan ook worden genomen omdat die Unieburger niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1 (verblijf van maximaal drie maanden), of artikel 7, lid 1, onder a) tot en met c) (verblijf van meer dan drie maanden), van die richtlijn, zoals is uiteengezet in de punten 38 en 40 van deze conclusie. Ten aanzien van familieleden kan een verwijderingsbesluit eveneens worden genomen omdat zij niet voldoen aan de voorwaarden voor het afgeleide verblijfsrecht of het behoud daarvan, zoals is uiteengezet in punt 42 van deze conclusie.

49. De richtlijn bevat echter twee uitzonderingen op de regel dat een verwijderingsbesluit gerechtvaardigd is wanneer de betrokkene niet langer voldoet aan de voorwaarden voor tijdelijk verblijf.

50. In de eerste plaats wordt in overweging 16 van de verblijfsrichtlijn gepreciseerd dat Unieburgers en hun familieleden „niet van het grondgebied [mogen] worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland”. ( 24 ) Dit vereiste is in overeenstemming met ten eerste artikel 15, lid 2, van die richtlijn, waarin in wezen is bepaald dat het verstrijken van de geldigheidsduur van de identiteitskaart of van het paspoort op basis waarvan de betrokkene het gastland is binnengekomen geen reden voor verwijdering uit het gastland vormt; ten tweede artikel 14, lid 3, van de verblijfsrichtlijn, waarin is vastgelegd dat een beroep op het socialebijstandsstelsel niet automatisch leidt tot een verwijderingsmaatregel, en ten derde artikel 14, lid 1, en artikel 24, lid 2, van de richtlijn, die zien op het beroep op het socialebijstandsstelsel (zie punt 38 van deze conclusie).

51. In het kader van een verblijf op grond van artikel 6 of artikel 7 van de verblijfsrichtlijn kan de vaststelling van een op artikel 15, lid 1, van deze richtlijn gebaseerd verwijderingsbesluit ten aanzien van een Unieburger of een lid van zijn familie bijgevolg alleen gerechtvaardigd zijn indien de onvervulde verblijfsvoorwaarde verband houdt met het criterium van een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland, aangezien de voorwaarden inzake het bezit van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort op zichzelf klaarblijkelijk niet volstaan als rechtvaardiging voor een dergelijke verwijderingsmaatregel. ( 25 )

52. In de tweede plaats staat in artikel 14, lid 4, en in de laatste volzin van overweging 16 van de verblijfsrichtlijn in wezen te lezen dat er in geen geval verwijderingsmaatregelen kunnen worden genomen ten aanzien van werknemers, zelfstandigen of werkzoekenden, behalve om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen Unieburgers en hun familieleden namelijk niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog altijd werk zoeken en een reële kans maken om in dienst te worden genomen. ( 26 )

53. In het kader van een verblijf op grond van artikel 7 van de verblijfsrichtlijn kan dan ook geen verwijderingsbesluit worden genomen ten aanzien van een Unieburger die of een lid van zijn familie dat niet voldoet aan de verblijfsvoorwaarden van artikel 7, lid 1, onder a), van die richtlijn, dat betrekking heeft op werknemers en zelfstandigen, ook al zou die Unieburger of dat familielid een – zelfs onredelijke – belasting van het socialebijstandsstelsel van het gastland kunnen vormen.

2. Strekking van de prejudiciële vragen

54. Gelet op het voorgaande acht ik het nuttig om de strekking van de prejudiciële vragen als volgt te verduidelijken.

55. In de eerste plaats lijkt het mij zinvol eraan te herinneren dat de verwijzende rechter toelicht dat de staatssecretaris het verwijderingsbesluit ondanks het strafbare gedrag van FS niet op artikel 27, maar uitsluitend op artikel 15 van de verblijfsrichtlijn heeft gebaseerd. Het Hof hoeft zich dus niet uit te spreken over de vraag of dat strafbare gedrag een bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid in de zin van artikel 27 van die richtlijn kon vormen en om die reden een verwijderingsmaatregel kon rechtvaardigen. ( 27 )

56. In de tweede plaats zij opgemerkt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verwijderingsbesluit weliswaar is genomen omdat niet aan de voorwaarden van artikel 7 van de verblijfsrichtlijn was voldaan, maar dat de prejudiciële vragen – zoals die zijn geformuleerd door de verwijzende rechter – meer in het algemeen betrekking hebben op alle verwijderingsbesluiten die op grond van artikel 15, lid 1, van die richtlijn kunnen worden genomen. Zoals hierboven in herinnering is gebracht, is artikel 15 van de verblijfsrichtlijn van toepassing wanneer een op deze richtlijn gebaseerd tijdelijk verblijfsrecht vervalt omdat de betrokkene een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland dreigt te worden. Derhalve kan het door de verwijzende rechter gevraagde antwoord mijns inziens niet beperkt blijven tot situaties waarin een Unieburger uitsluitend wordt verwijderd om redenen die verband houden met artikel 7 van de verblijfsrichtlijn, ook al worden de meeste verwijderingsbesluiten in werkelijkheid op deze gronden genomen.

57. In de derde plaats wordt in deze analyse, zoals blijkt uit de punten 45 en 53 van de onderhavige conclusie, uitgegaan van de veronderstelling dat de betrokken Unieburgers geen burgers kunnen zijn die recht hebben op duurzaam verblijf, noch werknemers, zelfstandigen of werkzoekenden die onder de in artikel 14, lid 4, onder b), van de verblijfsrichtlijn genoemde uitzonderingen vallen.

58. In de vierde en laatste plaats dient te worden gepreciseerd dat enkel zal worden beoordeeld hoelang verwijderingsbesluiten gevolgen blijven sorteren wanneer een verwijderde Unieburger zich jegens de autoriteiten van een lidstaat opnieuw beroept op een verblijfsrecht, aangezien er geen controles aan de binnengrenzen van de Unie plaatsvinden. Derhalve valt het niet uit te sluiten dat die beoordeling anders uitvalt naargelang van de lidstaat die deze nieuwe aanvraag voor een verblijfsrecht behandelt. Indien de betrokken Unieburger zich in een andere lidstaat (of zelfs in een derde land) op een nieuw verblijfsrecht beroept nadat hij het gastland heeft verlaten, bestaat er voor die andere lidstaat in beginsel geen enkele reden om niet aan te nemen dat de rechtsgevolgen van het verwijderingsbesluit van het gastland inmiddels zijn uitgewerkt. Het hiernavolgende onderzoek heeft dus alleen betrekking op de constellatie in de onderhavige zaak, waarin de betrokken Unieburger het gastland heeft verlaten en zich in diezelfde lidstaat op een nieuw verblijfsrecht beroept, zonder dat hem in de tussentijd formeel een verblijfsrecht in een andere lidstaat is toegekend. ( 28 )

B. Beoordeling van de prejudiciële vragen

1. Fysiek vertrek van een Unieburger als toereikende omstandigheid voor de volledige tenuitvoerlegging van een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit

59. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit ten uitvoer is gelegd en dus geen rechtsgevolgen meer sorteert door het enkele feit dat de betrokken Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek verlaat.

60. De belanghebbenden die schriftelijk en mondeling opmerkingen hebben gemaakt, hebben daarin uiteenlopende standpunten ingenomen. Enerzijds stelt FS voor dat de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord, wat in wezen impliceert dat een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit volledig ten uitvoer wordt gelegd door het enkele feit dat de betrokken persoon het grondgebied van het gastland vóór het verstrijken van de gestelde termijn heeft verlaten, al was het maar voor een beperkte tijdspanne, en dat deze tenuitvoerlegging plaatsvindt op het tijdstip waarop hij dat land heeft verlaten. Die persoon moet zich dus kunnen beroepen op een nieuw verblijfsrecht van drie maanden op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn. Anderzijds ondersteunen alle regeringen die schriftelijk en mondeling opmerkingen hebben gemaakt, alsmede de Commissie, het standpunt van de staatssecretaris, dat in wezen inhoudt dat de rechtsgevolgen van een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen besluit niet kunnen vervallen ten gevolge van het enkele feit dat de betrokken Unieburger fysiek vertrokken is, omdat een dergelijke uitlegging in strijd zou zijn met de nuttige werking van die richtlijn. ( 29 )

61. Om de hiernavolgende redenen schaar ik mij achter dit tweede standpunt.

62. Om te beginnen herinner ik eraan dat voor een autonome en uniforme uitlegging van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van deze richtlijn, maar ook met haar context en haar doelstellingen. Bovendien mag deze bepaling niet restrictief worden uitgelegd en mag in geen geval haar nuttige effect worden ontnomen. ( 30 )

63. In de eerste plaats stel ik vast dat de bewoordingen van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn geen enkel mogelijk aanknopingspunt bevatten voor de beoordeling van de werking in de tijd van verwijderingsbesluiten die op grond van dat artikel worden genomen. In lid 1 van deze bepaling wordt namelijk enkel gesteld dat „[d]e procedures van de artikelen 30 en 31 [...] van overeenkomstige toepassing [zijn] op besluiten ter beperking van het vrij verkeer [...] die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”, in lid 2 dat „[h]et verstrijken van de geldigheidsduur van de identiteitskaart of van het paspoort [...] geen reden voor verwijdering [vormt]”, en in lid 3 dat „[h]et gastland [...] een verwijderingsbesluit [...] niet [kan] verbinden aan een verbod het grondgebied binnen te komen”.

64. Voorts bevatten de artikelen 30 en 31 van de verblijfsrichtlijn – waarnaar in artikel 15, lid 1, van deze richtlijn wordt verwezen en die van overeenkomstig toepassing zijn ( 31 ) – weliswaar bepalingen die van invloed zouden kunnen zijn op de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten, maar geen bepalingen over de werking van deze besluiten in de tijd ( 32 ). Dienaangaande merk ik op dat in artikel 30, leden 1 en 3, van de verblijfsrichtlijn met name is bepaald dat de lidstaten verwijderingsbesluiten schriftelijk aan de betrokkene ter kennis moeten brengen en in deze kennisgeving dienen te vermelden binnen welke termijn de betrokkene hun grondgebied moet verlaten, alsmede dat deze termijn „[b]ehalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen [...] niet korter [mag] zijn dan een maand na de datum van kennisgeving”.

65. Deze bepalingen hebben dus in wezen tot gevolg dat het verblijf van een verwijderde persoon wordt verlengd met een periode van maximaal een maand vanaf de kennisgeving van het verwijderingsbesluit. Derhalve zou kunnen worden verdedigd dat deze verlenging zinloos zou zijn indien een verwijderingsbesluit reeds volledig ten uitvoer is gelegd zodra de betrokkene zich fysiek naar een aangrenzende lidstaat begeeft. Gelezen in zijn meer algemene context strekt artikel 30, lid 3, van de verblijfsrichtlijn er echter niet toe de werking in de tijd van verwijderingsbesluiten te regelen, maar veeleer te waarborgen dat de betrokkene zinvol gebruik kan maken van de door de lidstaten gecreëerde beroepswegen ( 33 ) en hem tevens een redelijke termijn voor de organisatie van zijn vertrek toe te staan.

66. Uit het voorgaande volgt dat noch op basis van artikel 15, noch op basis van de artikelen 30 en 31 van de verblijfsrichtlijn een definitief antwoord kan worden gegeven op de vraag wanneer de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit zijn uitgewerkt.

67. In de tweede plaats dient met betrekking tot de context waarvan artikel 15 van de verblijfsrichtlijn deel uitmaakt, in herinnering te worden gebracht dat op grond van deze richtlijn het vrije verkeer van een Unieburger „om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid” en „om andere redenen dan [deze]” kan worden beperkt (zie punt 44 van deze conclusie). In die richtlijn is weliswaar niet vastgelegd met welke maatregelen de lidstaten het vrije verkeer kunnen beperken, maar er is wel een bepaling in opgenomen over de werking in de tijd van een van deze maatregelen, te weten het besluit waarbij de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd.

68. In artikel 32 van de verblijfsrichtlijn is namelijk bepaald dat personen die zijn verwijderd een aanvraag tot opheffing van dat besluit kunnen indienen na verloop van „een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het [...] definitieve besluit tot verwijdering, [...] onder aanvoering van argumenten om te bewijzen dat er een wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die het besluit rechtvaardigen om jegens hen een verwijderingsmaatregel uit te vaardigen”.

69. Dat de verblijfsrichtlijn de werking in de tijd regelt van besluiten waarbij de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd, maar geen enkele met artikel 32 van die richtlijn vergelijkbare bepaling bevat waarin de werking in de tijd is bepaald van andere besluiten waarbij het vrije verkeer van een Unieburger wordt beperkt – met name verwijderingsbesluiten op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn – toont mijns inziens noch via een uitlegging naar analogie aan dat de gevolgen van verwijderingsbesluiten gedurende een redelijke termijn blijven bestaan, noch via een uitlegging a contrario dat de Uniewetgever ervoor heeft willen zorgen dat de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit vervallen door het enkele feit dat de betrokken Unieburger het gastland fysiek verlaat. ( 34 )

70. Hieruit volgt dat een contextuele uitlegging van de verblijfsrichtlijn niet meer duidelijkheid verschaft over de wijze waarop een verwijderingsbesluit zijn werking in de tijd verliest.

71. Aangezien een letterlijke noch een contextuele uitlegging overtuigend is, moeten de verblijfsrichtlijn en de nuttige werking ervan teleologisch worden uitgelegd om eventueel elementen van een antwoord op de eerste prejudiciële vraag te vinden.

72. Wat dus in de derde plaats de doelstelling van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn betreft, merk ik meteen op dat met deze bepaling twee doelstellingen worden nagestreefd. Ten eerste strekt die bepaling ertoe om voor besluiten die op grond van dat artikel worden genomen, een regeling met procedurele waarborgen in te stellen die vergelijkbaar is met de regeling voor besluiten ter beperking van het vrije verkeer die op grond van artikel 27 van de verblijfsrichtlijn worden genomen. ( 35 ) Ten tweede wordt met artikel 15 van deze richtlijn een minder voor de hand liggende maar even belangrijke doelstelling nagestreefd voor zover op grond van dat artikel besluiten ter beperking van het vrije verkeer kunnen worden genomen wanneer Unieburgers of hun familieleden niet langer voldoen aan bepaalde voorwaarden voor tijdelijk verblijf. Artikel 15 is immers de enige bepaling van de verblijfsrichtlijn waarop de lidstaten zich kunnen beroepen om op basis van het Unierecht personen van hun grondgebied te verwijderen die niet langer voldoen aan de voorwaarden voor tijdelijk verblijf en die een onredelijke belasting voor hun socialebijstandsstelsel vormen. Met die bepaling wordt dus beoogd de nuttige werking van de bepalingen inzake het verblijfsrecht te waarborgen en tegelijkertijd de openbare financiële middelen van een lidstaat te beschermen. ( 36 )

73. Of een verwijderingsbesluit ten uitvoer is gelegd ten gevolge van het enkele feit dat de Unieburger fysiek vertrokken is, moet mijns inziens worden beoordeeld aan de hand van die tweede doelstelling van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn.

74. In dit verband ben ik van mening dat een uitlegging van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn die inhoudt dat een verwijderingsbesluit vrijwel werktuiglijk geen rechtsgevolgen meer sorteert zodra de betrokken Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek verlaat, er in wezen op zou neerkomen dat niet alleen de nuttige werking wordt ontnomen aan dat artikel, maar als gevolg daarvan ook aan alle bepalingen waarbij de voorwaarden voor tijdelijk verblijfsrecht zijn vastgesteld.

75. Zoals in de punten 43 tot en met 53 van deze conclusie is uiteengezet, kunnen de redenen voor de vaststelling van een op artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn gebaseerd verwijderingsbesluit immers verschillen naargelang van het soort verblijfsrecht dat de Unieburger of zijn familielid vóór zijn verwijdering genoot. Zij hebben echter gemeen dat ten aanzien van de betrokken persoon geen verwijderingsmaatregelen mogen worden genomen zolang hij geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland wordt.

76. Het lijkt mij duidelijk dat een Unieburger of een familielid zijn status niet van de ene op de andere dag kan wijzigen door de grens van het gastland te overschrijden, met als gevolg dat de betrokken persoon geen onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van dat land meer zou vormen. Indien dat het geval was, zouden op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen besluiten in werkelijkheid geen bindende kracht hebben. Aan het begrip „verwijdering” zou namelijk elke nuttige werking worden ontnomen indien een Unieburger bijvoorbeeld zou kunnen stellen dat hij aan het verwijderingsbesluit gevolg heeft gegeven, enkel omdat hij kortstondig fysiek aanwezig was in een aangrenzende lidstaat.

77. Gelet op een en ander geef ik in overweging om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het enkele feit dat de betrokken Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek heeft verlaten, niet met zich meebrengt dat een verwijderingsbesluit dat op grond van die bepaling is genomen ten aanzien van die Unieburger volledig ten uitvoer is gelegd en dus geen rechtsgevolgen meer sorteert.

78. Derhalve hoeft de tweede prejudiciële vraag weliswaar niet te worden beantwoord, maar moet niettemin nog worden bepaald hoelang de rechtsgevolgen van dergelijke besluiten voortduren.

2. Werking in de tijd van een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsbesluit

79. De stelling dat de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit komen te vervallen wanneer de betrokkene de grens van het gastland overschrijdt, is terzijde geschoven met het oog op de nuttige werking van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn. Omwille van de samenhang ben ik van mening dat diezelfde dwingende vereisten in verband met de nuttige werking van artikel 15 van die richtlijn als leidraad moeten dienen bij de analyse die betrekking heeft op de vraag hoelang verwijderingsbesluiten gevolgen blijven sorteren.

a) Criterium van een „wijziging in materiële zin in de omstandigheden” die het verwijderingsbesluit rechtvaardigden

80. Allereerst zij beklemtoond dat een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsmaatregel noodzakelijkerwijs zijn bestaansreden verliest en dus vervalt wanneer de verwijderde persoon erin slaagt aan te tonen dat hij na zijn verwijdering, en zelfs daags nadat hij het grondgebied van het gastland heeft verlaten, ten gevolge van een „wijziging in materiële zin in de omstandigheden” ( 37 ) wel kan voldoen aan de voorheen onvervulde verblijfsvoorwaarden die ten grondslag lagen aan het verwijderingsbesluit.

81. In dat geval moet de betrokken Unieburger bij de bevoegde instantie van het gastland kunnen aantonen dat het verwijderingsbesluit is komen te vervallen, om zich op een nieuw verblijfsrecht te kunnen beroepen, met name een verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn. Het spreekt voor zich dat een dergelijke wijziging in materiële zin in de omstandigheden zich voordoet op het tijdstip waarop die Unieburger opnieuw als werknemer, zelfstandige of werkzoekende in het voormalige gastland kan worden beschouwd, aangezien deze status uitsluit dat het verblijfsrecht op grond van artikel 15 van die richtlijn tenietgaat, zodat het gelijktijdige bestaan van een verwijderingsbesluit onverenigbaar is met die status. ( 38 )

82. Ook al zijn zulke situaties denkbaar, een dergelijke wijziging in materiële zin in de omstandigheden doet zich zelden kort na de verwijdering van de betrokkene voor. Integendeel, een dergelijke wijziging treedt meestal pas na een verblijf in een ander land op. De vraag rijst dus of de betrokken persoon enkel en alleen opnieuw in het gastland kan verblijven door aan te tonen dat zich een dergelijke wijziging in materiële zin in de omstandigheden heeft voorgedaan.

83. Deze vraag moet in mijn ogen duidelijk ontkennend worden beantwoord. Het zou namelijk indruisen tegen de geest zelf van de verblijfsrichtlijn – die ertoe strekt de uitoefening van het recht van vrij verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en te versterken – om te aanvaarden dat een verwijderingsbesluit gevolgen blijft sorteren zolang de status van de betrokkene in materiële zin niet is gewijzigd. Een dergelijke benadering zou ertoe kunnen leiden dat de gevolgen van dat besluit, mogelijkerwijs voor onbepaalde tijd, worden bestendigd, waardoor de vrijheid van verblijf onevenredig wordt belemmerd.

84. Twee oplossingen kunnen worden overwogen om een dergelijke situatie te voorkomen. Ten eerste zou kunnen worden vastgesteld hoelang de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit blijven bestaan, waarbij de precieze duur van het verblijf buiten het gastland na de verwijdering in aanmerking wordt genomen. Dit zou een systematisch aanknopingspunt vormen. Ten tweede zou niet uitsluitend op basis van de duur van het verblijf buiten het gastland, maar op basis van een geheel van andere factoren kunnen worden vastgesteld hoelang de gevolgen van het verwijderingsbesluit voortduren.

85. Om de hieronder uiteengezette redenen stel ik voor om de eerste oplossing terzijde te schuiven en voor de tweede oplossing te kiezen.

b) Criterium van een „verblijf van een bepaalde duur” buiten het grondgebied van het gastland

86. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een Unieburger ten aanzien van wie op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn een verwijderingsbesluit is genomen, gedurende een bepaalde periode buiten het grondgebied van het gastland moet verblijven opdat dit besluit wordt geacht volledig ten uitvoer te zijn gelegd. Indien dat het geval is, verzoekt de verwijzende rechter het Hof vast te stellen hoelang die periode dan duurt.

87. Hoewel de Commissie en alle regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, het erover eens zijn dat de gevolgen van een verwijderingsbesluit niet reeds vervallen door het fysieke vertrek uit het grondgebied van het gastland, is alleen de Nederlandse regering van mening dat die gevolgen vervallen wanneer een Unieburger het gastland gedurende een bepaalde periode, te weten op zijn minst drie maanden, reëel en daadwerkelijk heeft verlaten. Wat de toepassing van dit criterium betreft, heeft die regering met name ter terechtzitting verduidelijkt dat een uit het gastland verwijderde persoon zich gedurende die drie maanden niet op een nieuw verblijfsrecht kan beroepen (behalve in geval van een „wijziging in materiële zin in de omstandigheden”), maar het grondgebied van dat land krachtens artikel 5 van de verblijfsrichtlijn wel mag blijven binnenkomen. Dit inreisrecht wordt evenwel alleen toegekend indien die persoon aantoont dat er een specifieke en concrete reden is waarom hij op dat grondgebied aanwezig moet zijn (bijvoorbeeld een medisch onderzoek of een eenmalige aankoop). Bij gebreke van een dergelijke rechtvaardiging wordt de betrokkene geacht zich in het verlengde van zijn eerdere verblijfsrecht en dus in strijd met het verwijderingsbesluit op dat grondgebied te bevinden.

88. Het voorstel van de Nederlandse regering biedt ontegenzeglijk voordelen vanuit het oogpunt van een doeltreffende tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten. Wanneer binnen de gehele Unie in alle gevallen dezelfde minimale periode van verblijf buiten het gastland wordt vereist, wordt namelijk enige voorspelbaarheid en dus rechtszekerheid gewaarborgd, doordat zowel de Unieburgers als de lidstaten vooraf kunnen weten hoelang het verwijderingsbesluit kan worden geacht rechtsgevolgen te sorteren. Deze voorspelbaarheid is des te meer gewaarborgd omdat die periode overeenkomstig artikel 30, lid 3, van de verblijfsrichtlijn kan ingaan op een precieze datum, te weten een maand na kennisgeving van het verwijderingsbesluit, terwijl niet hoeft te worden bewezen dat de betrokkene daadwerkelijk is verwijderd, hetgeen wegens het ontbreken van binnengrenzen moeilijk zou kunnen worden aangetoond.

89. Indien echter wordt gesteld dat de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit altijd op zijn minst drie maanden moeten blijven bestaan, zou de betrokken Unieburger in werkelijkheid verplicht zijn om een verblijf van drie maanden buiten het gastland aan te tonen alvorens zich op een nieuw verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn te kunnen beroepen. Een dergelijke benadering is mijns inziens niet alleen in strijd met de letter, maar ook met de geest van deze richtlijn.

90. Ten eerste zou die benadering namelijk met zich meebrengen dat een verblijf van drie maanden buiten het gastland een conditio sine qua non is voor het grondrecht van iedere Unieburger op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Gelet op het fundamentele karakter van dit recht ( 39 ) mag het evenwel niet alleen niet restrictief worden uitgelegd ( 40 ), maar mag het bovendien overeenkomstig artikel 21, lid 1, VWEU slechts worden beperkt wanneer het VWEU of het afgeleide recht in een dergelijke beperking voorziet ( 41 ).

91. In dit verband moet worden vastgesteld dat bij geen enkele regel van afgeleid recht – met name de regels van de verblijfsrichtlijn – is bepaald dat Unieburgers, in het bijzonder burgers ten aanzien van wie een verwijderingsbesluit is genomen, hun verblijfsrecht enkel kunnen uitoefenen indien zij aantonen dat zij buiten het gastland hebben verbleven gedurende een bepaalde periode, ongeacht of deze periode drie maanden bedraagt of korter is. Wordt het standpunt van de Nederlandse regering gevolgd, dan ontstaat er een in de rechtspraak ontwikkelde regel, aangezien het Hof zich aldus in de plaats van de Uniewetgever zou stellen om specifiek voor te schrijven hoelang de rechtsgevolgen van verwijderingsbesluiten blijven bestaan. Dit zou niet alleen in strijd zijn met de bewoordingen van artikel 21, lid 1, VWEU, maar ook indruisen tegen het beginsel van institutioneel evenwicht en het beginsel van bevoegdheidstoedeling, zoals deze beginselen zijn neergelegd in artikel 13, lid 2, VEU. Bovendien staat niets eraan in de weg dat de Uniewetgever in de verblijfsrichtlijn bepaalt hoelang op grond van artikel 15, lid 1, van deze richtlijn genomen verwijderingsbesluiten precies rechtsgevolgen blijven sorteren, zoals hij ook heeft gedaan voor de werking in de tijd van besluiten waarbij de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd ( 42 ).

92. Ten tweede is het voorstel van de Nederlandse regering in strijd met de uitoefening van het in artikel 5 van de verblijfsrichtlijn gewaarborgde recht van vrij verkeer, aangezien er ambtshalve een aanvullende voorwaarde mee wordt opgelegd voor de uitoefening van het inreisrecht, te weten een „specifieke en concrete” reden waarom de betrokken Unieburger zich naar het gastland begeeft. De uitoefening van het inreisrecht – dat een uitdrukking vormt van het recht van vrij verkeer binnen de Unie – is moeilijk verenigbaar met een dergelijke verplichting om een reden op te geven, met name omdat het subjectieve en mogelijkerwijs willekeurige karakter van die verplichting tot gevolg zou dreigen te hebben dat betrokkenen ervan worden weerhouden dat recht daadwerkelijk uit te oefenen. Het klopt dat een dergelijke redengeving binnen de Schengenruimte wegens het ontbreken van controles aan de binnengrenzen slechts vereist zou zijn in uitzonderlijke gevallen, met name bij politiecontroles. Een dergelijke grootschalige controlepraktijk zou door de betrokken personen echter zonder twijfel worden opgevat als de indirecte invoering van een verbod om het grondgebied van het gastland binnen te komen, omdat de opgegeven redenen stelselmatig zouden kunnen worden geacht ontoereikend te zijn om de aanwezigheid van die personen op het grondgebied van het gastland te rechtvaardigen. Een dergelijke handelwijze zou in strijd zijn met de geest van artikel 15, lid 3, van de verblijfsrichtlijn, op grond waarvan het gastland een verwijderingsbesluit niet vergezeld mag doen gaan van een verbod het grondgebied binnen te komen.

93. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging te besluiten dat het voorstel van de Nederlandse regering om een verwijderingsbesluit stelselmatig ( 43 ) gedurende op zijn minst drie maanden rechtsgevolgen te laten sorteren, moet worden afgewezen.

94. Aan die gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de argumenten die de Nederlandse regering via een a-contrariolezing baseert op de bepalingen inzake „misbruik” in de richtsnoeren van de Commissie ( 44 ) en op het arrest van 12 maart 2014, O. en B. ( 45 ), waarmee die regering stelt dat een nieuw verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn pas ontstaat zodra er sprake is geweest van een „reëel en daadwerkelijk verblijf” buiten het gastland.

95. Allereerst kan het gedrag van personen die na hun verwijdering van het grondgebied van een gastland naar dat land willen terugkeren om er opnieuw te verblijven, niet als „misbruik” in de zin van de rechtspraak van het Hof en de richtsnoeren van de Commissie worden aangemerkt voor zover het niet gaat om kunstmatig gedrag dat er uitsluitend op gericht is om op grond van het Unierecht vrij te mogen reizen en te verblijven, en dat er niet toe leidt dat de met de Unieregeling nagestreefde doelstelling wordt bereikt, ook al is formeel gesproken voldaan aan de in die regeling vastgestelde voorwaarden. ( 46 ) In het onderhavige geval dient juist te worden vastgesteld of de betrokken persoon een nieuw verblijfsrecht kan verwerven door dus formeel gesproken te voldoen aan de in de betreffende regeling vastgestelde voorwaarden.

96. Voorts bestaat er ten gronde geen sterk aanknopingspunt tussen enerzijds het arrest O. en B. en anderzijds het geval van een persoon die opnieuw in het gastland wenst te verblijven, aangezien beide zaken niet vergelijkbaar zijn. In de zaak die heeft geleid tot het arrest O. en B. is het Hof namelijk verzocht de vraag te beantwoorden of het Unierecht zich ertegen verzet dat een lidstaat bij de terugkeer naar deze lidstaat van een Unieburger die er de nationaliteit van bezit, weigert om aan een derdelander die een familielid van deze Unieburger is, een verblijfsrecht toe te kennen wanneer die Unieburger vóór zijn terugkeer louter in zijn hoedanigheid van Unieburger in een andere lidstaat heeft verbleven met het betrokken familielid. In die zaak waren dus de voorwaarden voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander in het geding, en tegen die specifieke achtergrond werd het criterium van „daadwerkelijk verblijf” van de betrokken Unieburger en zijn familielid in het gastland geacht aanleiding te geven tot een afgeleid verblijfsrecht bij terugkeer van die Unieburger naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezat. ( 47 ) In een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, tracht de betrokkene echter geen afgeleid verblijfsrecht te doen gelden dat hij zou hebben verkregen door zich in een andere lidstaat dan het gastland te vestigen, teneinde dat recht bij terugkeer naar het gastland te kunnen uitoefenen.

97. Ten slotte is er, anders dan in het arrest O. en B., na een verwijderingsbesluit geen enkele reden om een „duurzaam verblijf” of een „daadwerkelijk verblijf” te eisen in een andere lidstaat dan die welke dat besluit heeft genomen. Van belang is dat de betrokkene een einde heeft gemaakt aan zijn verblijf op het grondgebied van de lidstaat die het verwijderingsbesluit heeft genomen. Dat een Unieburger het grondgebied naar aanleiding van een verwijderingsbesluit dient te verlaten, kan er immers niet toe leiden dat hij zich in een andere lidstaat moet vestigen en een nieuw „daadwerkelijk verblijf” moet verkrijgen, aangezien een dergelijke verplichting indruist tegen de fundamentele vrijheid van Unieburgers om op het grondgebied van de Unie te verblijven waar zij dat wensen.

c) Overige relevante factoren

98. Uit mijn analyse blijkt ten eerste dat de rechtsgevolgen van verwijderingsbesluiten die op grond van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn worden genomen, niet vervallen doordat de betrokken Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek verlaat, en ten tweede dat die gevolgen niet kunnen blijven bestaan voor zover die Unieburger niet opnieuw voldoet aan de voorwaarden inzake verblijf of inzake een bepaalde duur van verblijf buiten die lidstaat. Hieruit kan dus worden afgeleid dat de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties van het gastland per geval de werking in de tijd van verwijderingsbesluiten moeten inschatten.

99. Hoewel de nuttige werking van de bepalingen van de verblijfsrichtlijn de leidraad moet vormen voor de vaststelling van de relevante factoren, ben ik van mening dat het geheel van aanwijzingen die de nationale autoriteiten in aanmerking moeten nemen, ten minste drie soorten factoren moet bevatten.

100. In de eerste plaats ben ik van mening dat de gevolgen van een verwijderingsbesluit ten aanzien van een persoon pas zijn uitgewerkt en die persoon slechts opnieuw het recht verkrijgt om in het gastland te verblijven, indien hij het grondgebied van het gastland heeft verlaten en aldus zijn verblijf in dat land daadwerkelijk heeft beëindigd. In dat geval moet de betreffende instantie nagaan of een persoon daadwerkelijk alle nodige stappen heeft ondernomen om aan te tonen dat hij niet meer in die lidstaat verblijft. De volgende factoren, die verschillen naargelang van het soort verblijf dat in het geding is, kunnen relevant zijn voor de vaststelling of het verblijf in het gastland reëel en daadwerkelijk is beëindigd. Wanneer de betrokken persoon op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn in het gastland verbleef en is verwijderd omdat hij niet langer voldeed aan de voorwaarden om het verblijfsrecht in kwestie te behouden op grond van artikel 14 van die richtlijn, is het bewijs dat die persoon moet leveren om aan te tonen dat hij het grondgebied van het gastland daadwerkelijk heeft verlaten, dan ook gemakkelijker te leveren, zowel naar zijn aard als ten gevolge van het feit dat de die persoon niet de tijd heeft gehad om in het gastland te integreren. Zoals het Hof reeds in zijn rechtspraak heeft vastgesteld, heeft een Unieburger die de hem bij artikel 6, lid 1, van de verblijfsrichtlijn verleende rechten uitoefent, namelijk niet de bedoeling zich op zodanige wijze in het gastland te vestigen dat dit gunstig zou zijn voor het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven in dat land. ( 48 ) Wanneer de betrokken persoon in het gastland verbleef op grond van artikel 7 van de verblijfsrichtlijn, kunnen de bewijzen voor die persoon daarentegen lastiger te leveren zijn. Die burger zal bijvoorbeeld moeten kunnen aantonen dat hij zich heeft laten schrappen uit het bevolkingsregister, dat hij zijn huurovereenkomst of overeenkomst voor de levering van water of energie heeft opgezegd, dat hij is verhuisd, dat hij zich heeft laten uitschrijven bij een dienst voor arbeidsintegratie of dat hij een einde heeft gemaakt aan andere betrekkingen die een duurzame aanwezigheid onderstellen. In dit verband stel ik vast dat de duur van de afwezigheid van het grondgebied van het gastland weliswaar op zich niet beslissend kan zijn, noch afzonderlijk kan worden beschouwd, maar wel een van de belangrijke factoren zou kunnen vormen die de nationale autoriteiten in aanmerking nemen. Het spreekt voor zich dat een langdurige afwezigheid pleit voor een reële en daadwerkelijke beëindiging van het verblijf in het gastland, en bijgevolg voor het verval van de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit.

101. In de tweede plaats mogen begunstigden van het verblijfsrecht – zoals reeds is vastgesteld – niet van het grondgebied worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Om uit te maken of de begunstigde een dergelijke onredelijke belasting vormt en om hem in voorkomend geval te verwijderen, dient het gastland volgens overweging 16 van de verblijfsrichtlijn te onderzoeken „of het gaat om tijdelijke problemen, en [...] rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun”. Op basis van deze criteria moeten de nationale autoriteiten dus aan de hand van een individueel onderzoek kunnen nagaan of de verwijderde persoon niet langer een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt en zich dus kan beroepen op een verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn, ook al voldoet hij niet aan de voorwaarden van artikel 7 van die richtlijn. Deze beoordeling zou kunnen inhouden dat de persoonlijke omstandigheden en het gedrag van de betrokkene na zijn verwijdering worden onderzocht. In dit verband merk ik op dat „sociale bijstand” een ruim begrip is dat zich uitstrekt tot alle uitkeringen waaraan de betrokken Unieburger niet heeft bijgedragen en die uit openbare middelen worden gefinancierd. ( 49 ) Wanneer een persoon, zoals verzoeker in het hoofdgeding, na verwijdering bijvoorbeeld herhaaldelijk crimineel gedrag vertoont ( 50 ), zou dit gedrag in die zin relevant kunnen zijn dat die persoon een onredelijke belasting dreigt te vormen doordat wegens zijn gedrag aanzienlijke politiemiddelen moeten worden ingezet. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om te beoordelen of een dergelijk beroep op sociale bijstand onredelijk is.

102. In de derde en laatste plaats zou rekening kunnen worden gehouden met de bedoeling van de betrokkene om zich naar het verwijderingsbesluit te voegen en zijn bestaande banden met het gastland te verbreken. Deze factor levert bij de hantering ervan echter een aantal praktische moeilijkheden op, omdat het niet gemakkelijk lijkt om in te schatten of iemand daadwerkelijk voornemens is om zijn verblijf te beëindigen. De noodzaak om dit te achterhalen zou de betreffende nationale instantie er immers toe nopen om iemand bedoelingen toe te schrijven, hetgeen moeilijk kan worden gestaafd door objectieve aanwijzingen, vooral wanneer er weinig tijd ligt tussen de vertrekdatum en het tijdstip waarop die instantie haar controle verricht, of wanneer de plaats waar de persoon verblijft en het gastland geografisch dicht bij elkaar liggen.

V. Conclusie

103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Raad van State (Nederland) te beantwoorden als volgt: „Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011, moet aldus worden uitgelegd dat het enkele feit dat een persoon ten aanzien van wie een gastland op grond van deze bepaling een verwijderingsbesluit had genomen, het grondgebied van dat land fysiek heeft verlaten, niet met zich meebrengt dat het verwijderingsbesluit in kwestie kan worden geacht volledig ten uitvoer te zijn gelegd en geen rechtsgevolgen meer te sorteren. Het staat aan de autoriteiten van het gastland om de werking in de tijd van dergelijke besluiten te beoordelen op basis van een individueel onderzoek van de betrokken persoon, waarbij rekening wordt gehouden met een eventuele wijziging in materiële zin in de omstandigheden waardoor hij opnieuw kan voldoen aan de voorheen onvervulde verblijfsvoorwaarden die ten grondslag lagen aan het verwijderingsbesluit of, bij gebreke van een dergelijke wijziging, met een aantal factoren zoals in het bijzonder een reële en daadwerkelijke beëindiging van het verblijf in het gastland – waarbij de duur van het verblijf buiten het grondgebied van dat land een aanwijzing maar op zich geen doorslaggevend criterium vormt – en het risico dat de betrokkene een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormt.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificaties in PB 2004, L 229, blz. 35, PB 2018, L 94, blz. 32, en PB 2019, L 34, blz. 10), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 (PB 2011, L 141, blz. 1).

( 3 ) In de arresten van 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, punten 42-52), en 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punten 71-88), heeft het Hof bepaalde andere aspecten van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn uitgelegd, met name de reikwijdte van de daarin neergelegde procedurele waarborgen. Deze procedurele waarborgen zijn ook uitgelegd in de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak G. M. A. (Werkzoekende) (C‑710/19, EU:C:2020:739, punten 86-99).

( 4 ) Zie verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2006, L 105, blz. 1).

( 5 ) Deze registratie maakt integrerend deel uit van de Basisregistratie Personen en bevat onder meer gegevens van personen die korter dan vier maanden in Nederland wonen.

( 6 ) Er is namelijk vastgesteld dat FS vijf maanden in Nederland had gewerkt, maar geen enkele economische activiteit meer verrichtte, niet had aangetoond dat hij onvrijwillig werkloos was of werk zocht en niet over voldoende bestaansmiddelen beschikte om in zijn eigen onderhoud te kunnen voorzien.

( 7 ) De staatssecretaris heeft dit standpunt in de tussentijd gewijzigd en erkend dat FS wel degelijk binnen de gestelde termijn gevolg had gegeven aan dat besluit (zie punt 27 van deze conclusie).

( 8 ) Zie arrest van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punten 53 en 56).

( 9 ) Zie artikel 5, lid 1, van de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende en op 26 maart 1995 in werking getreden Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19).

( 10 ) Zie artikel 8 EG-Verdrag (PB 1992, C 191, blz. 1).

( 11 ) Met de vaststelling van de verblijfsrichtlijn heeft de Uniewetgever het eerdere afgeleide recht, dat afzonderlijke regelingen bevatte voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven, in één tekst willen codificeren om het recht van de Unieburgers op vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken (zie de overwegingen 3 en 4). Bij die richtlijn, die deze versnipperde benadering overstijgt, is dit afgeleide recht gewijzigd of ingetrokken, waardoor het vrije verkeer een nieuwe dimensie heeft gekregen op basis van het Unieburgerschap (arrest van 7 oktober 2010, Lassal, C-162/09, EU:C:2010:592, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 12 ) Zie overweging 10 van de verblijfsrichtlijn alsook arrest van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 13 ) Zie artikel 8, leden 1 en 2, van de verblijfsrichtlijn.

( 14 ) Zie arrest van 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punten 21 en 35).

( 15 ) Zie arrest van 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punten 24 en 25).

( 16 ) Zie artikel 8, leden 1 en 2, van de verblijfsrichtlijn.

( 17 ) Zie artikel 5, lid 5, van de verblijfsrichtlijn.

( 18 ) Zie arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punten 60 en 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien voorziet de verblijfsrichtlijn in situaties waarin het afgeleide verblijfsrecht blijft bestaan wanneer het niet langer mogelijk is om te voldoen aan het vereiste om de Unieburger te begeleiden of zich bij hem te voegen. Dat is namelijk het geval bij overlijden of vertrek van de Unieburger (artikel 12) dan wel bij scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van het geregistreerde partnerschap (artikel 13). In die situaties kunnen familieleden die de nationaliteit van een lidstaat bezitten, hun verblijfsrecht enkel behouden indien zij voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van de verblijfsrichtlijn (artikel 12, lid 1, en artikel 13, lid 1), terwijl familieleden die derdelanders zijn, moeten voldoen aan de specifieke voorwaarden van artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, van die richtlijn (zie arrest van 10 september 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 66).

( 19 ) Vastgesteld moet worden dat noch in artikel 27, lid 1, noch in artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn het begrip „verwijderingsbesluit” wordt gebezigd, maar dat in die bepalingen meer in het algemeen wordt verwezen naar een „[beperking van] de vrijheid van verkeer en verblijf” respectievelijk een „[besluit] ter beperking van het vrij verkeer”. Uit de overige bepalingen van deze richtlijn blijkt echter dat „verwijderingsbesluiten” onmiskenbaar deel uitmaken van die maatregelen (zie respectievelijk artikel 28, lid 1, en artikel 15, leden 2 en 3, van de verblijfsrichtlijn).

( 20 ) Op grond van artikel 28, lid 2, van de verblijfsrichtlijn kan een lidstaat immers geen verwijderingsbesluit nemen ten aanzien van Unieburgers of hun familieleden die een duurzaam verblijfsrecht op zijn grondgebied hebben verworven, behalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid.

( 21 ) Zie hoofdstuk VI van de verblijfsrichtlijn, met als opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”.

( 22 ) Arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 74).

( 23 ) Op grond van artikel 3, lid 1, van de verblijfsrichtlijn vallen ook familieleden van een Unieburger, als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van die richtlijn, die hem begeleiden of zich bij hem voegen, binnen de werkingssfeer van de verblijfsrichtlijn, en genieten zij de bij deze richtlijn verleende rechten [zie arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 24 ) Daarnaast wordt in overweging 16 van de verblijfsrichtlijn gepreciseerd dat „[h]et gastland dient te onderzoeken of het gaat om tijdelijke problemen, en [...] rekening [dient] te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun, om te kunnen uitmaken of de begunstigde een onredelijke belasting is geworden voor zijn socialebijstandsstelsel en of tot verwijdering wordt overgegaan”.

( 25 ) De toepassing van het criterium van een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel kan ook betrekking hebben op de in artikel 13, lid 2, van de verblijfsrichtlijn vastgestelde voorwaarden waaronder familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van het geregistreerde partnerschap hun verblijfsrecht behouden. Deze voorwaarden houden geen verband met het socialebijstandsstelsel.

( 26 ) Zie arresten van 20 februari 1997, Commissie/België (C‑344/95, EU:C:1997:81, punten 12‑18), en 17 december 2020, G. M. A. (Werkzoekende) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, punten 22‑27).

( 27 ) Volledigheidshalve zij eraan herinnerd dat verwijderingsmaatregelen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid volgens de rechtspraak van het Hof, zoals die is gecodificeerd in artikel 27, lid 2, van de verblijfsrichtlijn, enkel gerechtvaardigd zijn indien het gedrag in kwestie „een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving” vormt. In dit verband heeft de Commissie opgemerkt dat veelvuldig gepleegde lichte feiten onder bepaalde omstandigheden één enkel strafbaar feit kunnen vormen dat een voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde is. Zie paragraaf 3.2 van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van [de verblijfsrichtlijn] [COM(2009) 313 definitief, blz. 12; hierna: „richtsnoeren van de Commissie”]. In herinnering dient evenwel te worden gebracht dat het bestaan van meerdere veroordelingen volgens de rechtspraak van het Hof op zichzelf beschouwd niet volstaat voor de vaststelling dat er sprake is van een dergelijke bedreiging, en dat dit voorstel van de Commissie om die reden slechts bij wijze van uitzondering mag worden toegepast (zie naar analogie arrest van 4 oktober 2007, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, punten 28-39).

( 28 ) Indien een andere lidstaat dan het gastland een nieuw verblijfsrecht toekent, komt het verwijderingsbesluit door dit verblijfsrecht namelijk daadwerkelijk erga omnes te vervallen, ook ten aanzien van het gastland.

( 29 ) Zie punt 27 van deze conclusie. Indien telkens wanneer iemand de grens oversteekt, een nieuwe termijn van drie maanden zou beginnen te lopen, zou dit volgens de Nederlandse regering voor Unieburgers die niet aan de vereisten van artikel 7 van de verblijfsrichtlijn voldoen, de facto leiden tot een onbeperkt en automatisch verblijfsrecht voor opeenvolgende perioden van drie maanden.

( 30 ) Arrest van 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 31 ) Het Hof heeft uiteengezet dat het bijvoeglijk naamwoord „overeenkomstig” aldus moet worden begrepen dat de artikelen 30 en 31 van de verblijfsrichtlijn in het kader van artikel 15 ervan slechts van toepassing zijn indien zij, in voorkomend geval met de nodige aanpassingen, daadwerkelijk kunnen worden toegepast op besluiten die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (arrest van 10 september 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 81).

( 32 ) Zie ook artikel 31, lid 4, van de verblijfsrichtlijn.

( 33 ) Zie in die zin arrest van 4 juni 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 48).

( 34 ) Bovendien merk ik op dat een besluit waarbij de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd, een maatregel is waarvan de duur mogelijkerwijs onbeperkt is in de tijd (een „levenslange verwijdering van [het] grondgebied”), hetgeen onevenredige gevolgen zou hebben voor de onder de verblijfsrichtlijn vallende personen (zie overweging 27 van de verblijfsrichtlijn). Een verwijderingsbesluit kan daarentegen onmiddellijk ten uitvoer worden gelegd en de rechtsgevolgen van een dergelijk besluit kunnen weliswaar na de verwijdering blijven bestaan doordat een nieuw verblijfsrecht wordt ontzegd, maar deze ontzegging kan niet onbeperkt in de tijd voortduren, omdat er dan sprake zou zijn van een besluit waarbij een levenslang verblijfsverbod wordt opgelegd.

( 35 ) Arrest van 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punt 74).

( 36 ) Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, punt 44).

( 37 ) Deze uitdrukking is ontleend aan artikel 32, lid 1, van de verblijfsrichtlijn, dat betrekking heeft op het verbod het grondgebied binnen te komen, maar kan naar analogie van toepassing op verwijderingsbesluiten. Zie in die zin ook arrest van 18 juni 1982, Adoui en Cornuaille (115/81 en 116/81, EU:C:1982:183, punt 12).

( 38 ) Daarnaast moeten ook familieleden die vóór hun verwijdering een afgeleid verblijfsrecht genoten, dezelfde mogelijkheid hebben wanneer zij opnieuw voldoen aan de voorwaarden van artikel 6, lid 2, of artikel 7, lid 2, van de verblijfsrichtlijn. De situatie is echter minder duidelijk wat betreft familieleden die zich beroepen op het „behoud” van een dergelijk recht in de zin van de artikelen 12 en 13 van deze richtlijn, aangezien dergelijk behoud onderstelt dat het verblijfsrecht in kwestie niet is onderbroken. Van een dergelijke onderbreking is evenwel onmiskenbaar sprake wanneer het verblijfsrecht eindigt en een verwijderingsbesluit wordt genomen. Wanneer een familielid is verwijderd, kan dat lid zich mijns inziens dus niet beroepen op de bepalingen die van toepassing zijn op het behoud van het verblijfsrecht. Een wijziging in materiële zin in de omstandigheden zou dan ook alleen een nieuw verblijfsrecht rechtvaardigen wanneer het betrokken familielid zelf voldoet aan de voorwaarden van de artikelen 6 of 7 van de verblijfsrichtlijn. In dit verband zij eraan herinnerd dat bij de bepalingen van deze richtlijn geen autonome rechten aan derdelanders worden verleend, aangezien de hun eventueel toegekende rechten zijn afgeleid uit de uitoefening van het recht van vrij verkeer door een Unieburger (arrest van 12 maart 2014, O. en B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 36).

( 39 ) Zie punt 36 van deze conclusie.

( 40 ) Zie in die zin arresten van 25 juli 2008, Metock e.a. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punt 84), en 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 38).

( 41 ) In dezelfde zin moeten beperkingen van de uitoefening van dat recht, aangezien het wordt gewaarborgd door artikel 45, lid 1, van het Handvest, op grond van artikel 52 van dat Handvest „bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van [dat recht] eerbiedigen”.

( 42 ) Zie de punten 68 en 69 van deze conclusie.

( 43 ) Dit betekent niet dat een individuele beoordeling er niet toe kan leiden dat de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit langer dan drie maanden blijven bestaan.

( 44 ) Zie de in voetnoot 27 aangehaalde richtsnoeren van de Commissie, paragraaf 4.3 („Andere vormen van misbruik”), blz. 18.

( 45 ) C‑456/12, EU:C:2014:135.

( 46 ) Zie in die zin arresten van 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punten 52 e.v.), en 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 58).

( 47 ) Zie arrest van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punten 56 en 57).

( 48 ) Arrest van 12 maart 2014, O. en B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 52).

( 49 ) Conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, punt 41); zie ook arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 61).

( 50 ) De verwijzende rechter wijst erop dat de politie na „[n]a de opheffing van de bewaring [...] nog twee meldingen over de vreemdeling [heeft] geregistreerd”.