Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. PITRUZZELLA

van 30 juni 2022 ( )

Zaak C‑205/21

Strafrechtelijke procedure

tegen

V.S.,

in tegenwoordigheid van:

Ministerstvo na vatreshnite raboti, Glavna direktsia za borba s organiziranata prestapnost

[verzoek van de Spetsializiran nakazatelen sad (bijzondere strafrechter, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Richtlijn (EU) 2016/680 – Inverdenkinggestelde – Politiële registratie van persoonsgegevens – Persoonsgegevens van gevoelige aard – Biometrische en genetische gegevens – Verrichting onder dwang – Doelstelling van voorkoming en opsporing van strafbare feiten – Lopende strafrechtelijke procedure – Vergelijking met tijdens eerdere onderzoeken verzamelde persoonsgegevens – Doeltreffende voorziening in rechte – Gegevensverwerking – Beginselen – Minimale gegevensverwerking – Strikte noodzakelijkheid”





1. Technologische evolutie die ten dienste wordt gesteld van de bestrijding van strafbare feiten, is uit het oogpunt van de grondrechten zowel fascinerend als bedreigend.( ) De onderhavige prejudiciële verwijzing biedt het Hof – andermaal – de gelegenheid om een instrument van Unierecht uit te leggen dat is gewijd aan de bescherming van persoonsgegevens en dat beoogt bescherming te bieden tegen een strafrechtelijk beleid dat gericht is op maximale doeltreffendheid, terwijl een democratische samenleving in een rechtsstaat – paradoxaal genoeg – de feilbaarheid van een dergelijk beleid tot op zekere hoogte zou moeten inzien. In zekere zin vormt deze zaak op het gebied van bescherming van persoonsgegevens een toepassing van het beginsel dat beter het risico wordt genomen een schuldige te redden dan een onschuldige te veroordelen.( )

I. Toepasselijke bepalingen

A. Richtlijn 2016/680

2. Artikel 4 van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad( ) is gewijd aan de beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens. Het luidt als volgt:

„1. De lidstaten schrijven voor dat persoonsgegevens:

a) rechtmatig en eerlijk worden verwerkt;

b) voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doeleinden worden verzameld en niet op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt;

c) toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig in verhouding tot de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, zijn;

[...]”

3. Artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680 bepaalt:

„De lidstaten schrijven voor dat de verwerkingsverantwoordelijke, in voorkomend geval en voor zover mogelijk, een duidelijk onderscheid maakt tussen persoonsgegevens betreffende verschillende categorieën van betrokkenen, zoals:

a) personen ten aanzien van wie gegronde vermoedens bestaan dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd of zullen plegen”.

4. Artikel 8 van richtlijn 2016/680 heeft betrekking op de rechtmatigheid van de verwerking en luidt als volgt:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat verwerking alleen rechtmatig is indien en voor zover die verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering door een bevoegde autoriteit van een taak voor de in artikel 1, lid 1, bedoelde doeleinden, en dat die verwerking gebaseerd is op het Unierecht of het lidstatelijke recht.

2. In het lidstatelijke recht dat verwerking binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn regelt, worden ten minste de verwerkingsdoeleinden, de te verwerken persoonsgegevens en de doeleinden van de verwerking gespecificeerd.”

5. Artikel 10 van richtlijn 2016/680 bepaalt:

„Verwerking van persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijkt, en verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een natuurlijke persoon, gegevens over gezondheid of gegevens over seksueel gedrag of seksuele gerichtheid van een natuurlijke persoon zijn slechts toegelaten wanneer de verwerking strikt noodzakelijk is, geschiedt met inachtneming van passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene, en:

a) bij het Unierecht of het lidstatelijke recht is toegestaan;

b) noodzakelijk is om vitale belangen van de betrokkene of een andere natuurlijke persoon te beschermen; of

c) die verwerking betrekking heeft op gegevens die kennelijk door de betrokkene zelf openbaar zijn gemaakt.”

B. Bulgaars recht

6. Artikel 68 van de zakon sa Ministerstvo na vatreshnite raboti (wet op het ministerie van Binnenlandse Zaken( ); hierna: „ZMVR”) luidt als volgt:

„1. De politiediensten verrichten een politiële registratie van personen die in verdenking zijn gesteld wegens een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit. De voor het vooronderzoek bevoegde instanties nemen de nodige maatregelen opdat de politiediensten de registratie verrichten.

2. De politiële registratie is een vorm van verwerking van persoonsgegevens van de in lid 1 bedoelde personen en wordt verricht volgens de bepalingen van de onderhavige wet.

3. Met het oog op politiële registratie gaan de politiediensten over tot:

1) het verzamelen van de persoonsgegevens zoals vermeld in artikel 18 van de zakon za balgaskite lichni dokumenti[( )];

2) het nemen van vingerafdrukken en foto’s van de betrokkenen;

3) het nemen van stalen voor het opstellen van een DNA-profiel van de betrokkenen.

4. De toestemming van de betrokkene is niet vereist voor het uitvoeren van de in lid 3, punt 1, bedoelde handelingen.

5. De betrokkene dient zijn medewerking te verlenen aan de uitvoering van de in lid 3 genoemde handelingen door de politiediensten en mag hen daarin niet hinderen of belemmeren. In geval van weigering door de betrokkene worden de in lid 3, punten 2 en 3, bedoelde handelingen onder dwang uitgevoerd na toestemming hiertoe door de rechter in eerste aanleg die bevoegd is voor het ambtshalve vervolgbare strafbare feit waarvoor de betrokkene in verdenking werd gesteld.

6. De politiële registratie wordt opgeheven op grond van een schriftelijk besluit van de verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens of van ambtshalve door hem gemachtigde functionarissen, of op een met redenen omkleed schriftelijk verzoek van de geregistreerde persoon, indien:

1) de registratie is verricht in strijd met de wet;

2) de strafrechtelijke procedure is gestaakt, behoudens in de gevallen als bedoeld in artikel 24, lid 3, van de [nakazartelno-protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering; hierna: ,NPK’)];

3) de strafrechtelijke procedure is afgesloten met een onherroepelijke vrijspraak;

4) de betrokken persoon niet strafrechtelijk aansprakelijk is gesteld en hem een administratieve sanctie is opgelegd;

5) de betrokken persoon is overleden, in welk geval het verzoek door zijn rechtsopvolgers kan worden ingediend.

7. De wijze van verrichting en opheffing van de politiële registratie wordt vastgesteld bij verordening van de ministerraad.”

7. Artikel 2, lid 1, van de naredba za reda za izvarshvane i snemane na politseyska registratsia (verordening tot vaststelling van de wijze van verrichting en opheffing van de politiële registratie; hierna: „NRISPR”)( ) bepaalt dat „[d]e politiële registratie [...] een verwerking van persoonsgegevens [is] die wordt verricht overeenkomstig de bepalingen van de [ZMVR] met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, de bestrijding van criminaliteit en de handhaving van de openbare orde”.

II. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

8. Een strafzaak is aanhangig gemaakt tegen V.S. in verband met de niet-vaststelling en niet-betaling van belastingschulden door twee handelsvennootschappen. Op 1 maart 2021 is V.S. in verdenking gesteld voor deelneming aan een criminele organisatie met het oog op verrijking. De akte van inverdenkingstelling is op 15 maart 2021 aan V.S. betekend. Diezelfde dag nog is haar verzocht om medewerking te verlenen aan de politiële registratie bestaande in het nemen van vingerafdrukken( ), foto’s( ) en een staal voor het opstellen van haar DNA-profiel. Aangezien zij aan dit verzoek geen gevolg wilde geven, heeft zij in een formulier verklaard dat zij in kennis was gesteld van het bestaan van een wettelijke grondslag voor het verrichten van deze registratie, maar dat zij niet bereid was zich hieraan te onderwerpen.

9. Op 24 maart 2021 heeft de adjunct-directeur van de Glavna direktsiya za borba s organiziranata prestapnost (directoraat-generaal voor bestrijding van georganiseerde criminaliteit) bij de Ministerstvo na vatreshnite raboti (ministerie van Binnenlandse Zaken, Bulgarije) de verwijzende rechter, de Spetsializiran nakazatelen sad (bijzondere strafrechter, Bulgarije), verzocht om toestemming te verlenen voor de verrichting onder dwang van de politiële registratie waaraan V.S. haar medewerking had geweigerd.

10. In dat verzoek wordt verwezen naar de aanhangige strafzaak tegen V.S. en wordt voorts gesteld dat er voldoende bewijzen bestaan voor haar schuld. Ook wordt vermeld dat V.S. formeel wordt vervolgd voor het plegen van een strafbaar feit en dat zij heeft geweigerd vingerafdrukken te laten nemen, zich te laten fotograferen en stalen af te staan voor het opstellen van haar DNA-profiel ten behoeve van de politiële registratie. Bij het verzoek zijn slechts twee documenten gevoegd: een afschrift van de akte van inverdenkingstelling en een afschrift van de verklaring waarbij V.S. haar toestemming voor de politiële registratie heeft geweigerd. De overige in het dossier opgenomen stukken zijn niet overgelegd aan de verwijzende rechter.

11. In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 10 van richtlijn 2016/680, dat de verwerking van biometrische en genetische gegevens onder bepaalde voorwaarden toestaat, correct in Bulgaars recht is omgezet. In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat de bepalingen inzake de politiële registratie alleen verwijzen naar richtlijn (EU) 2016/679( ) en niet naar richtlijn 2016/680. Hij wijst erop dat de AVG volgens artikel 2, lid 2, onder d), ervan niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens door de bevoegde autoriteiten met het oog op voorkoming, onderzoek, opsporing en vervolging van strafbare feiten, aangezien een dergelijke verwerking wordt geregeld door richtlijn 2016/680 overeenkomstig artikel 1, lid 1, ervan.

12. In de tweede plaats, indien moet worden aangenomen dat artikel 10 van richtlijn 2016/680 correct in Bulgaars recht is omgezet of dat dit recht voorziet in een geldige rechtsgrondslag voor de verwerking van biometrische en genetische gegevens, vraagt de verwijzende rechter zich af of is voldaan aan het vereiste van artikel 10, onder a), van deze richtlijn, volgens hetwelk een dergelijke verwerking bij het Unierecht of het lidstatelijke recht is toegestaan, ondanks het feit dat er sprake zou zijn van een tegenstrijdigheid tussen de toepasselijke bepalingen van nationaal recht.

13. In de derde plaats merkt de verwijzende rechter op dat overeenkomstig artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680 met het oog op de bestrijding van criminaliteit persoonsgegevens mogen worden verwerkt van personen ten aanzien van wie gegronde vermoedens bestaan dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd. Bovendien wijst hij erop dat overweging 31, derde volzin, van deze richtlijn aangeeft dat de verwerking van persoonsgegevens van personen die van een strafbaar feit worden verdacht, maar niet zijn veroordeeld, geen afbreuk mag doen aan de toepassing van het recht op het vermoeden van onschuld. Volgens hem volgt hieruit de toepasselijkheid van artikel 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

14. De verwijzende rechter merkt echter ten eerste op dat krachtens artikel 219, lid 1, NPK „voldoende bewijzen voor de schuld van een bepaald persoon” moeten worden vergaard. Hij betwijfelt of dit criterium overeenkomt met dat van „gegronde vermoedens [...] dat [personen] een strafbaar feit hebben gepleegd” als bedoeld in artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680. Hij is veeleer de mening toegedaan dat voor de verwerking van genetische en biometrische gegevens meer overtuigende bewijzen moeten worden aangedragen dan die welke naar nationaal recht zijn vereist voor de inverdenkingstelling van een persoon, aangezien die inverdenkingstelling ertoe strekt de betrokkene in kennis te stellen van de jegens hem bestaande verdenkingen en van de mogelijkheid om zich in rechte te verdedigen.

15. Ten tweede stelt de verwijzende rechter vast dat artikel 68 ZMVR de aangezochte rechter in het kader van de procedure tot verrichting onder dwang van de politiële registratie geen mogelijkheid biedt om enige controle uit te oefenen wat het bestaan van gegronde vermoedens in de zin van artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680 betreft, aangezien de loutere vaststelling dat de betrokken persoon in verdenkding is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit volstaat. De rechter is dus niet bevoegd om te beoordelen of deze inverdenkingstelling is onderbouwd met voldoende of gegronde bewijzen. Het is voor hem ook feitelijk onmogelijk om een dergelijke beoordeling te maken, aangezien hij alleen beschikt over een afschrift van de akte van inverdenkingstelling en van de verklaring waarbij de betrokkene heeft geweigerd zich aan de politiële registratie te onderwerpen. In die omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af of de persoon die geweigerd heeft zich aan de politiële registratie te onderwerpen, kan worden geacht te beschikken over een doeltreffende voorziening in rechte en het vermoeden van onschuld te genieten, zoals gewaarborgd door de artikelen 47 en 48 van het Handvest.

16. In de vierde plaats wijst de verwijzende rechter erop dat artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2016/680 bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doeleinden worden verzameld, en dat in artikel 8, lid 2, ervan wordt gepreciseerd dat in het lidstatelijke recht ten minste de verwerkingsdoeleinden en de doeleinden van de verwerking moeten zijn gespecificeerd. Bovendien merkt hij op dat overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 8, lid 1, van deze richtlijn de verzameling van persoonsgegevens niet verder mag gaan dan nodig is. Specifiek in verband met genetische en biometrische gegevens wijst hij er tevens op dat artikel 10 van richtlijn 2016/680 bepaalt dat de verwerking ervan slechts toegelaten is wanneer deze „strikt noodzakelijk” is.

17. Uit deze bepalingen van richtlijn 2016/680 leidt de verwijzende rechter af dat het nationale recht de bevoegde autoriteiten een zekere beoordelingsbevoegdheid moet verlenen bij het verrichten van de politiële registratie. Deze bevoegdheid moet zien op zowel de vraag of deze gegevensverzameling dient te worden verricht, als de vraag of zij al deze gegevens dient te omvatten. Bovendien is deze rechter eveneens van mening dat uit het vereiste van „strikte noodzakelijkheid” volgt dat het verzamelen van dergelijke gegevens alleen kan worden toegestaan wanneer de noodzakelijkheid ervan naar behoren is gemotiveerd. De politiële registratie is echter verplicht van toepassing op alle personen die in verdenking zijn gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit, waarbij die verplichting geldt voor de drie in artikel 68 ZMVR genoemde categorieën te verzamelen persoonsgegevens, te weten foto’s, vingerafdrukken en een DNA-staal.

18. De verwijzende rechter merkt bovendien op dat alleen de doelstellingen van deze verwerking in de ZMVR worden vermeld, namelijk het verrichten van een onderzoekshandeling, onder meer met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid, de bestrijding van criminaliteit en de handhaving van de openbare orde. Daarentegen vereist de nationale wetgeving niet dat in het concrete geval wordt vastgesteld dat het verzamelen van alle betreffende genetische en biometrische gegevens noodzakelijk is of dat in voorkomend geval het verzamelen van een deel ervan al zou volstaan. Derhalve vraagt de verwijzende rechter zich af of de in het nationale recht gestelde voorwaarde voor de politiële registratie – namelijk de inverdenkingstelling voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit – volstaat om te voldoen aan de vereisten van richtlijn 2016/680.

19. In die omstandigheden heeft de Spetsializiran nakazatelen sad de behandeling van de zaak geschorst en bij een op 31 maart 2021 ter griffie van het Hof ingekomen beslissing de volgende prejudiciële vragen aan het Hof gesteld:

„1) Is artikel 10 van richtlijn 2016/680 rechtsgeldig omgezet in nationaal recht door de verwijzing in de nationale wet [...] naar de soortgelijke bepaling van artikel 9 van [de AVG]?

2) Is voldaan aan het in artikel 10, onder a), van richtlijn 2016/680 – gelezen in samenhang met de artikelen [3, 8 en 52] van het Handvest [...] – gestelde vereiste dat een beperking van het recht op menselijke integriteit en van het recht op bescherming van persoonsgegevens bij wet moet zijn voorzien, wanneer er sprake is van tegenstrijdige nationale bepalingen met betrekking tot de vraag of de verwerking van genetische en biometrische gegevens met het oog op registratie door de politie is toegestaan?

3) Verzet artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680 juncto artikel 48 van het Handvest zich tegen nationale wettelijke bepalingen – met name artikel 68, lid 4, ZMVR – volgens welke, wanneer een persoon die in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit weigert vrijwillig mee te werken aan de registratie van persoonsgegevens (door middel van foto’s, vingerafdrukken en stalen met het oog op het aanmaken van een DNA-profiel), de rechter gehouden is te bevelen dat de verzameling van die persoonsgegevens onder dwang wordt verricht, zonder dat de rechter kan beoordelen of er gegronde vermoedens bestaan dat deze persoon het strafbare feit heeft gepleegd waarvoor hij in verdenking is gesteld?

4) Verzetten artikel 10, artikel 4, lid 1, onder a) en c), en artikel 8, leden 1 en 2, van richtlijn 2016/680 zich tegen nationale wettelijke bepalingen – met name artikel 68, leden 1 tot en met 3, ZMVR – volgens welke als algemene regel geldt dat van alle personen die in verdenking zijn gesteld voor ambtshalve vervolgbare en opzettelijk gepleegde strafbare feiten foto’s en vingerafdrukken moeten worden genomen, alsook stalen met het oog op het aanmaken van een DNA-profiel?”

20. De Bulgaarse en de Franse regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. De Ministerstvo na vatreshnite raboti, de Bulgaarse en de Franse regering alsook de Commissie hebben tevens de door het Hof gestelde schriftelijke vragen beantwoord.

21. Op verzoek van het Hof zal ik mij in deze conclusie toespitsen op de derde en vierde prejudiciële vraag.

III. Beoordeling

22. Vooraf wil ik het volgende in herinnering brengen.

23. Wat betreft de kwalificatie van de bij de politiële registratie verzamelde en verwerkte gegevens( ), is het genomen staal met het oog op het opstellen van het DNA-profiel van de betrokkene duidelijk een genetisch gegeven in de zin van artikel 3, punt 12, van richtlijn 2016/680. Vingerafdrukken( ) zijn biometrische gegevens, zoals wordt bevestigd in artikel 3, punt 13, van deze richtlijn. Ook foto’s( ) kunnen biometrische gegevens zijn, zoals eveneens valt op te maken uit artikel 3, punt 13, van richtlijn 2016/680. De politiële registratie heeft dus betrekking op twee categorieën persoonsgegevens: zogenoemde „klassieke” gegevens zoals de burgerlijke staat, die vallen onder de bij richtlijn 2016/680 ingestelde algemene regeling, en zogenoemde „bijzondere” – om niet te zeggen gevoelige – gegevens zoals foto’s, vingerafdrukken en stalen met het oog op het opstellen van een DNA-profiel van de betrokkene. Ik wijs evenwel erop dat de verwijzende rechter in de formulering van zijn vragen alleen verwijst naar deze „bijzondere” gegevens. Maatregelen die strekken tot een verplichte verzameling en verwerking van – ook gevoelige – persoonsgegevens door de onderzoeksinstanties, vormen duidelijk – onverminderd de eventuele rechtvaardiging ervan – een inmenging in het recht van de betrokkene op eerbiediging van zijn privéleven en op bescherming van zijn persoonsgegevens.( ) Deze inmenging is des te ernstiger wanneer het gevoelige gegevens betreft.( ) Ondanks de gevaren van misstanden en misbruik waarvan de Uniewetgever zich terdege bewust is, is de verwerking van deze bijzondere categorie gegevens door de politiediensten, met name voor registratiedoeleinden, evenwel niet verboden, aangezien een dergelijke verwerking doeltreffend is gebleken voor de uitvoering van de aan deze diensten opgedragen taken.( ) Bijgevolg moet in deze zaak het juiste evenwicht worden gevonden tussen de dwingende vereisten in verband met het goede verloop van het strafrechtelijk onderzoek en het niet minder dwingende vereiste om ervoor te zorgen dat deze bijzondere persoonsgegevens een verhoogde bescherming genieten.

A. Derde prejudiciële vraag

24. Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680, gelezen in het licht van de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke, wanneer een persoon die in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit weigert mee te werken aan de procedure van registratie van zijn persoonsgegevens (te weten minstens één foto, zijn vingerafdrukken en zijn DNA-profiel dat is opgesteld aan de hand van een genomen staal), de daartoe aangezochte rechter gehouden is te bevelen dat de verzameling van die gegevens onder dwang wordt verricht zonder dat hij kan beoordelen of er gegronde vermoedens bestaan dat deze persoon het strafbare feit waarvoor hij in verdenking is gesteld, daadwerkelijk heeft gepleegd.

25. Het nationale wet- en regelgevingskader kenmerkt zich door de navolgende elementen. De verwijzende rechter geeft aan dat vrijwel alle in het Bulgaarse strafwetboek opgenomen strafbare feiten ambtshalve worden vervolgd, dat wil zeggen op aanklacht van de officier van justitie. Het NPK bepaalt dat wanneer er voldoende bewijs is verzameld dat een bepaalde persoon een ambtshalve vervolgbaar strafbaar feit heeft gepleegd, deze persoon in verdenking wordt gesteld.( ) De personen die voor dit type strafbare feiten in verdenking zijn gesteld, worden onderworpen aan de politiële registratie, zoals die met name is geregeld in artikel 68 ZMVR. Deze registratie wordt verricht door de politiediensten, en niet door de autoriteiten die de strafrechtelijke procedure ten uitvoer leggen. De volgende persoonsgegevens worden geregistreerd: informatie over de burgerlijke staat van de persoon (naam, geboortedatum en -plaats, geslacht, nationaliteit), adresgegevens, administratief identificatienummer en fysieke kenmerken (lengte, kleur van de ogen). Voorts worden geregistreerd minstens één foto van de betrokken persoon, zijn vingerafdrukken en zijn DNA-profiel dat na het nemen van een staal wordt opgesteld. De inverdenkinggestelde is verplicht om medewerking te verlenen en mag het verzamelen van zijn persoonsgegevens niet belemmeren. Hij wordt pas formeel in staat van beschuldiging gesteld nadat de officier van justitie het requisitoir bij de rechter heeft ingediend, waarna de gerechtelijke fase van de strafrechtelijke procedure een aanvang neemt.

26. Aangezien niet kan worden geëist dat de inverdenkinggestelde toestemming verleent voor de verwerking van zijn persoonsgegevens met het oog op de bestrijding van criminaliteit, kan hij in geval van weigering een schriftelijke verklaring in die zin ondertekenen. De met de politiële registratie belaste politiedienst wendt zich vervolgens tot de rechter – die bevoegd zal zijn indien de strafrechtelijke procedure inzake het strafbare feit in kwestie de gerechtelijke fase bereikt – met het verzoek om toestemming voor de verrichting onder dwang van deze registratie. De beoordelingsbevoegdheid van de rechter is beperkt, aangezien hij alleen dient vast te stellen dat de betrokkene in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit en effectief heeft geweigerd om zich te onderwerpen aan de politiële registratie. In de verzoekprocedure inzake de verrichting onder dwang van de politiële registratie bestaat het dossier dan ook alleen uit een afschrift van de akte van inverdenkingstelling en van de verklaring waarbij de betrokkene de gegevensregistratie heeft geweigerd. Zodra de aangezochte rechter heeft vastgesteld dat de betrokkene in verdenking is gesteld en effectief heeft geweigerd om zich aan de politiële registratie te onderwerpen, moet hij toestemming verlenen voor de verrichting onder dwang van deze registratie.

27. Artikel 6 van richtlijn 2016/680, dat centraal staat in deze derde prejudiciële vraag, verplicht de lidstaten om „in voorkomend geval en voor zover mogelijk” een duidelijk onderscheid te maken tussen persoonsgegevens betreffende verschillende categorieën van betrokkenen, zoals „personen ten aanzien van wie gegronde vermoedens bestaan dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd of zullen plegen”.( ) Zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht, beoogt deze bepaling dat slachtoffers van strafbare feiten niet in dezelfde mate worden geraakt in hun grondrecht op bescherming van persoonsgegevens als bijvoorbeeld personen die van het plegen van dergelijke feiten worden verdacht.( )

28. Alleen al uit de bewoordingen van deze bepaling vloeit voort dat de aan de lidstaten opgelegde verplichting veeleer laag in intensiteit en ook niet geheel duidelijk afgebakend is, aangezien de opsomming van de categorieën personen niet limitatief is en de richtlijn het aan de lidstaten overlaat om de gevolgen te trekken uit het duidelijke onderscheid dat zij dienen te maken. Strikt letterlijk bezien acht ik het gelet op deze bepaling zonder meer volstrekt toelaatbaar dat een lidstaat de categorie van inverdenkinggestelde personen, dat wil zeggen personen ten aanzien van wie voldoende bewijs is verzameld dat zij een strafbaar feit hebben gepleegd, als een „duidelijk onderscheiden categorie” aanmerkt.

29. Wat betreft de door de rechter toegestane verrichting onder dwang van de politiële registratie, zij ten eerste opgemerkt dat richtlijn 2016/680 niet tot doel heeft om de procedurele voorwaarden vast te stellen voor het verzamelen van persoonsgegevens van de personen als bedoeld in artikel 6, onder a)( ), van deze richtlijn, en ten tweede dat, zoals de Franse regering heeft opgemerkt, de bevoegde autoriteiten hoe dan ook van natuurlijke personen kunnen eisen dat zij aan de gedane verzoeken gevolg geven, waaruit volgt dat de toestemming van de betrokkene geen rechtsgrond vormt voor de verwerking van persoonsgegevens door deze autoriteiten.( ) Deze vaststelling geldt tevens voor gevoelige persoonsgegevens.( )

1. Beperkte rechterlijke toetsing in het kader van de procedure waarbij wordt verzocht om toestemming voor de verrichting onder dwang van de politiële registratie en eerbiediging van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte

30. Aangezien richtlijn 2016/680 niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling volgens welke de bevoegde autoriteiten met betrekking tot inverdenkinggestelde personen kunnen bevelen dat hun biometrische en genetische gegevens worden verzameld bij weigering daartoe, zonder dat zij evenwel ziet op de procedureregels die bij een dergelijke verrichting onder dwang moeten worden gevolgd, moet in die omstandigheden – in navolging van de Franse regering – worden vastgesteld dat de lidstaten inderdaad kunnen beslissen om een dwingende juridische of bestuursrechtelijke procedure in te voeren en daarbij kunnen bepalen dat de beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de verrichting onder dwang van de gegevensverzameling toekomt aan een gerechtelijke dan wel bestuursrechtelijke autoriteit.

31. In hoofdstuk VIII van richtlijn 2016/680 wordt gepreciseerd welke rechtsmiddelen ter beschikking moeten staan van personen van wie de gegevens zijn verwerkt. Deze rechtsmiddelen omvatten de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij één toezichthoudende autoriteit( ), de mogelijkheid om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen tegen een hem betreffend juridisch bindend besluit van een toezichthoudende autoriteit( ) en de mogelijkheid om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen indien de betrokkene van mening is dat een inbreuk is gepleegd op zijn rechten uit hoofde van richtlijn 2016/680, zoals ten uitvoer gelegd in bepalingen van nationaal recht, als gevolg van een verwerking van zijn persoonsgegevens die niet aan die bepalingen voldoet.( ) De in deze derde prejudiciële vraag aan de orde zijnde situatie vindt echter plaats in een stadium voorafgaand aan deze verschillende hypothesen.

32. Niettemin brengt artikel 68 ZMVR, waarin de voorwaarden zijn vastgesteld voor de verrichting onder dwang van de politiële registratie die geldt voor de bijzondere categorie personen die in verdenking zijn gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit, het Unierecht( ) ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat het noodzakelijk is ervoor te zorgen dat daarbij het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt geëerbiedigd.

33. Artikel 47 van het Handvest bepaalt dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Het recht op eerbiediging van het privéleven en op bescherming van persoonsgegevens is verankerd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Zoals het Hof recentelijk in herinnering heeft gebracht, heeft „[g]een van deze drie fundamentele rechten [...] absolute gelding, aangezien zij in relatie tot hun functie in de maatschappij moeten worden beschouwd”.( ) Bovendien bepaalt artikel 52, lid 1, van het Handvest dat er beperkingen kunnen worden gesteld op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden, op voorwaarde dat deze beperkingen, ten eerste, bij wet worden gesteld, ten tweede, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, ten derde, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Zodoende kan een beperking op de uitoefening van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte worden gesteld door de Uniewetgever of, bij gebreke van een Unieregeling ter zake, door de lidstaten, mits aan de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest is voldaan.( )

34. Wat de eerste voorwaarde betreft, is de verplichting die is opgelegd aan de inverdenkinggestelde voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit om goedschiks of kwaadschiks mee te werken aan de politiële registratie, in voorkomend geval op bevel van de rechter in eerste aanleg die bevoegd is voor het betrokken strafbare feit, wel degelijk gesteld bij de ZMVR en verduidelijkt in de NRISPR. De gebonden bevoegdheid van deze rechter en de onmogelijkheid om in dit stadium van de procedure na te gaan of er voldoende bewijzen zijn die kunnen aantonen dat de persoon het strafbare feit heeft gepleegd waarvoor hij in verdenking is gesteld, waarbij de procedure tot het verkrijgen van een bevel tot verrichting onder dwang van de politiële registratie zich overigens kenmerkt door een zekere spoedeisendheid en niet-contradictoir is, zijn wel degelijk bij wet gesteld in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

35. Wat de tweede voorwaarde betreft, heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de wezenlijke inhoud van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte er onder andere in bestaat dat de houder van dit recht toegang moet hebben tot een gerecht dat bevoegd is om de eerbiediging van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten te waarborgen en om daartoe alle voor het bij hem aanhangige geding relevante feitelijke en juridische kwesties te onderzoeken.( ) Het vereiste dat de wezenlijke inhoud van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt geëerbiedigd, brengt als zodanig evenwel niet met zich mee dat de houder van dit recht rechtstreeks beroep moet kunnen instellen dat er primair toe strekt een bepaalde maatregel aan te vechten, voor zover er voor de verschillende bevoegde nationale rechters een of meer rechtsmiddelen bestaan waarmee hij incidenteel een rechterlijke toetsing van die maatregel kan verkrijgen waarmee de eerbiediging van de hem door het Unierecht verleende rechten en vrijheden wordt gewaarborgd.( )

36. Zoals de Bulgaarse regering heeft verduidelijkt, zij in dit verband erop gewezen dat het bevel tot het verrichten van de politiële registratie wordt uitgevaardigd tijdens de preliminaire fase van de strafrechtelijke procedure, dat wil zeggen het stadium waarin de onderzoekshandelingen worden verricht en het bewijsmateriaal wordt vergaard en na afloop waarvan dient te worden vastgesteld of er een strafbaar feit is gepleegd, wie het heeft gepleegd en of deze persoon strafrechtelijk aansprakelijk moet worden gesteld. Zodra het strafrechtelijk onderzoek is afgerond en het bewijsmateriaal is overgelegd, moet de officier van justitie beslissen of hij de strafrechtelijke procedure afsluit, opschort, vrijstelling van strafrechtelijke aansprakelijkheid met oplegging van een administratieve boete voorstelt, een schikkingsovereenkomst voorstelt of de verdachte formeel in staat van beschuldiging stelt door middel van een aanklacht. Zodra deze aanklacht bij de rechter is ingediend, neemt de gerechtelijke fase van de strafrechtelijke procedure een aanvang.

37. Het bestaan van bewijsmateriaal tegen de persoon die gedwongen is geweest om zich te onderwerpen aan de politiële registratie, moet in ieder geval kunnen worden beoordeeld bij aanvang van de gerechtelijke fase van de strafrechtelijke procedure, waarin de aangezochte rechter de mogelijkheid moet hebben om alle relevante rechtsvragen en feitelijke kwesties te onderzoeken, met name om na te gaan of de bewijzen waarop de inbeschuldigingstelling berust niet zijn verkregen of gebruikt in strijd met de door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden van de betrokkene.( )

38. Wat de derde voorwaarde betreft, moet de door het Hof te onderzoeken nationale wettelijke regeling – met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. Artikel 68 ZMVR regelt de verzameling en verwerking van bijzondere persoonsgegevens voor een bijzondere categorie van personen en sluit in dat opzicht aan bij richtlijn 2016/680, waarbij een specifieke regeling is ingesteld met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens door de bevoegde autoriteiten met het oog op voorkoming, onderzoek, opsporing en vervolging van strafbare feiten. Aldus vormt de doelstelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling noodzakelijkerwijs een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang.( ) Bovendien kunnen ook de behoeften van het onderzoek een verklaring bieden voor de keuze van de nationale wetgever om de procedure inzake de verrichting onder dwang van de politiële registratie, in weerwil van de daarmee gepaard gaande ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, te onttrekken aan de verificatiebevoegdheid van de rechter wat de eerbiediging van de werkingssfeer ratione personae van deze registratie betreft en die verificatie uit te stellen naar een later stadium van de procedure. De nationale wettelijke regeling lijkt kennelijk geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en blijkt niet onevenredig te zijn, op voorwaarde dat de inverdenkinggestelde op een later tijdstip daadwerkelijk kan opkomen tegen de politiële registratie, hetzij bij de rechter die de verrichting onder dwang ervan heeft bevolen, hetzij bij een andere rechter.

2. Geen verificatie of er sprake is van voldoende bewijzen en eerbiediging van het vermoeden van onschuld

39. Tot slot drukt de verwijzende rechter zijn bezorgdheid uit met betrekking tot de eerbiediging van het vermoeden van onschuld, zoals verankerd in artikel 48 van het Handvest.( ) Hij vraagt zich met name af of de omstandigheid dat de bevoegde rechter op het ogenblik dat hij de politiële registratie moet bevelen niet kan beoordelen of de inverdenkingstelling met voldoende bewijzen is onderbouwd, geen schending oplevert van het vermoeden van onschuld van de inverdenkinggestelde.

40. Overweging 31 van richtlijn 2016/680 heeft betrekking op artikel 6, onder a), van deze richtlijn en werpt meer licht op de betekenis van deze bepaling door aan te geven dat de vorming van verschillende categorieën betrokkenen waarvan de persoonsgegevens op verschillende wijze worden behandeld „geen afbreuk [mag] doen aan de toepassing van het recht op het vermoeden van onschuld zoals gewaarborgd bij het Handvest en het EVRM”.

41. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de verwijzende rechter bezorgd over het feit dat de bevoegde rechter de politiële registratie moet bevelen na afloop van een procedure die deze rechter enkel de mogelijkheid biedt om te beoordelen of de betrokkene daadwerkelijk in verdenking is gesteld en effectief heeft geweigerd zich aan de politiële registratie te onderwerpen. Met betrekking tot strafrechtelijke procedures is artikel 48 van het Handvest in het Unierecht ten uitvoer gelegd bij richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn.( ) Deze richtlijn is van toepassing op „natuurlijke personen die verdachten [...] zijn” en „op elk stadium van strafprocedures, vanaf het moment waarop iemand ervan wordt verdacht [...] een strafbaar feit [...] te hebben begaan, tot de beslissing inzake de uiteindelijke vaststelling of de betrokkene het strafbaar feit heeft begaan onherroepelijk is geworden”.( ) Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2016/343 verplicht de lidstaten tot het nemen van „de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een verdachte of beklaagde in openbare verklaringen van overheidsinstanties en in andere rechterlijke beslissingen dan die welke betrekking hebben op de vaststelling van schuld, niet als schuldig wordt aangeduid zolang zijn schuld niet in rechte is komen vast te staan”. Deze bepaling doet echter „geen afbreuk aan handelingen van de vervolgende instanties die erop zijn gericht te bewijzen dat de verdachte of beklaagde schuldig is, noch aan voorlopige beslissingen van procedurele aard, die zijn genomen door rechterlijke of andere bevoegde instanties, en die zijn gebaseerd op verdenkingen of belastend bewijsmateriaal”.( ) Bovendien preciseert artikel 7, lid 3, van richtlijn 2016/343 dat „[d]e uitoefening van het recht om zichzelf niet te belasten [...] de bevoegde autoriteiten niet [mag] beletten bewijsmateriaal te vergaren dat rechtmatig wordt verkregen door gebruik van legale dwang en dat onafhankelijk van de wil van de verdachten of beklaagden bestaat”.

42. In die omstandigheden kan mijns inziens worden gesteld dat de beslissing waarbij de bevoegde rechter – na loutere kennisneming van de akte van inverdenkingstelling waarvan in dit stadium wordt aangenomen dat zij berust op voldoende bewijzen dat de betrokkene heeft deelgenomen aan het plegen van een ambtshalve vervolgbaar strafbaar feit, en van de weigering van de betrokkene om zich aan de politiële registratie te onderwerpen – de politiediensten toestemming verleent om over te gaan tot de verrichting onder dwang van deze registratie, niet kan worden opgevat als een stellingname over de schuld van de betrokkene en derhalve ook niet als een inbreuk op het vermoeden van onschuld van deze persoon.( )

43. Integendeel, aangezien de rechter die de politiële registratie moet bevelen dezelfde is als de rechter bij wie in voorkomend geval de gerechtelijke fase van de strafrechtelijke procedure zal worden ingeleid, lijkt de omstandigheid dat hij in deze fase van de strafrechtelijke procedure – en bovendien in het kader van een procedure die kennelijk niet-contradictoir is – niet kan beoordelen of er sprake is van voldoende bewijzen de inverdenkinggestelde de waarborg te bieden dat deze rechter, zoals het vermoeden van onschuld vereist, „bij het onderzoek van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de verdachte vrij [zal zijn] van vooroordelen en vooringenomenheid”.( ) Hoe dan ook is het „teneinde te verifiëren of het vermoeden van onschuld is geëerbiedigd, [...] vereist dat een rechterlijke beslissing en de motivering ervan steeds in hun geheel worden onderzocht in het licht van de bijzondere omstandigheden waarin zij zijn vastgesteld”.( )

44. Uit de voorgaande analyse volgt dat artikel 6, onder a), van richtlijn 2016/680, gelezen in het licht van de artikelen 47 en 48 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, volgens welke de toetsing door de bevoegde strafrechter die wordt verzocht toestemming te verlenen voor de verrichting onder dwang van de politiële registratie van met name biometrische en genetische persoonsgegevens, waaraan de persoon die in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit heeft geweigerd zich te onderwerpen, beperkt is tot de vaststelling van het bestaan van de beslissing tot inverdenkingstelling en van de weigering van de betrokkene, zonder dat deze rechter kan beoordelen of de beslissing tot inverdenkingstelling van de betrokkene op voldoende bewijzen berust, voor zover de vraag of er sprake is van voldoende bewijzen voor de inverdenkingstelling met succes kan worden opgeworpen voor de rechter, in voorkomend geval in een latere fase van de strafrechtelijke procedure.

B. Vierde prejudiciële vraag

45. Met zijn vierde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen hoe artikel 4, lid 1, onder b) en c)( ), alsook de artikelen 8 en 10 van richtlijn 2016/680 moeten worden uitgelegd, teneinde de verenigbaarheid met die bepalingen te beoordelen van artikel 68 ZMVR, volgens hetwelk foto’s, vingerafdrukken en stalen met het oog op het opstellen van een DNA-profiel systematisch worden verzameld en verwerkt wanneer een persoon in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit.

46. Richtlijn 2016/680 wijdt een specifieke bepaling aan de verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens, zoals die welke zijn genoemd in de vierde prejudiciële vraag, namelijk in artikel 10 ervan, dat in wezen bepaalt dat de verwerking van genetische en biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een natuurlijke persoon „slechts [is] toegelaten wanneer de verwerking strikt noodzakelijk is, geschiedt met inachtneming van passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene, en [...] bij het Unierecht of het lidstatelijke recht is toegestaan”.( )

47. Dat artikel 10 van toepassing is, betekent bovendien en a fortiori niet dat de verwerking van deze bijzondere gegevens niet moet voldoen aan de overige in richtlijn 2016/680 gestelde eisen. Zo moet elke verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens met name voldoen aan artikel 4, lid 1, onder b) en c), en artikel 8 van deze richtlijn. Een opeenvolgend onderzoek van deze bepalingen zou echter leiden tot overlappende resultaten, zodat het mij mogelijk lijkt om de in deze bepalingen gestelde eisen mee te nemen in de analyse die wordt verricht op grond van artikel 10 van richtlijn 2016/680.

48. Zo moet mijns inziens immers in de eerste plaats worden nagegaan of de verwerking van de gegevens die binnen de werkingssfeer van artikel 10 van richtlijn 2016/680 vallen, strikt noodzakelijk is. Dit houdt ten eerste in dat de vereiste mate van noodzakelijkheid wordt vastgesteld, en ten tweede dat ook het in artikel 4, lid 1, onder c), van deze richtlijn( ) neergelegde beginsel van minimale gegevensverwerking in deze noodzakelijkheidstoets wordt meegenomen. In dit stadium van de analyse kan ook worden onderzocht in hoeverre de gebruikte middelen in verhouding staan tot de beoogde doeleinden die overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), en artikel 8, lid 1, van richtlijn 2016/680 welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en legitiem dienen te zijn. In de tweede plaats moet worden nagegaan of de verwerking wel degelijk is toegestaan bij het lidstatelijke recht. Zoals ik zal aantonen, moet daarbij worden gekeken naar de kwaliteit van de wet in het licht van met name artikel 8, lid 2, van richtlijn 2016/680. In de derde plaats moet worden beoordeeld of de onder artikel 10 van deze richtlijn vallende verwerking voldoet aan de eis dat passende waarborgen worden geboden voor de rechten en vrijheden van de betrokkene.

1. Strikte noodzakelijkheid van de verwerking van de gegevens die bij de politiële registratie worden verzameld

49. Als eerste voorwaarde geldt dus dat de verwerking van biometrische en genetische gegevens strikt noodzakelijk moet zijn. Mijns inziens lijdt het geen twijfel dat het hier gaat om een aangescherpte eis, aangezien artikel 8, lid 1, van richtlijn 2016/680 enkel bepaalt dat, om rechtmatig te zijn, de verwerking noodzakelijk moet zijn. Zonder volledigheid te willen pretenderen, wijs ik er evenwel op dat, anders dan de Franse taalversie van artikel 10 van deze richtlijn („absolument nécessaire”), de Spaanse, de Duitse, de Engelse, de Italiaanse, de Poolse, de Portugese en ook de Roemeense taalversie ervan de vereiste mate van noodzakelijkheid anders formuleren omdat zij verwijzen naar een strikt noodzakelijke verwerking.( ) Hoewel hier sprake is van een – zij het subtiele – nuance, brengt dit mijns inziens niet echt gevolgen met zich mee voor de aard van de daaruit voortvloeiende test. Daarentegen wordt in artikel 10 van richtlijn 2016/680 duidelijk een strengere eis gesteld om reden van de ernst van de inmenging in het recht op bescherming van persoonsgegevens( ) in vergelijking met hetgeen is toegestaan in het kader van de algemene regeling die voor niet-bijzondere gegevens geldt. Bijgevolg moet de idee van een strikte noodzakelijkheid voortdurend voor ogen worden gehouden.

50. Met het oog op de coherentie zal ik mij eerst buigen over de doeleinden. Persoonsgegevens dienen te worden verzameld voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doeleinden, en mogen vervolgens niet op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt, hetgeen een onderzoek vereist van het nationale recht bestaande in verschillende bronnen die de wettelijke regeling voor de politiële registratie vormen. Het staat aan de verwijzende rechter om dit onderzoek te voeren. De enkele vermelding van een door artikel 1, lid 1, van richtlijn 2016/680 nagestreefd doeleinde kan niet volstaan voor de vaststelling dat aan de eis van artikel 4, lid 1, onder b), van deze richtlijn is voldaan. Hoewel richtlijn 2016/680 erkent dat het noodzakelijk is dat de bevoegde autoriteiten de persoonsgegevens die zij in het kader van voorkoming, onderzoek, opsporing en vervolging van bepaalde strafbare feiten hebben verzameld ook buiten dat kader verwerken, teneinde inzicht te verwerven in criminele activiteiten en verbanden te leggen tussen verschillende opgespoorde strafbare feiten( ), moet het nationale recht dat het kader vormt voor die activiteit, de doeleinden van de verwerking vaststellen, hetgeen betekent dat deze duidelijk moeten zijn geformuleerd( ). Wat bovendien de doelstelling betreft om strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, kunnen „enkel de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen voor de openbare veiligheid een rechtvaardiging vormen voor ernstige inmengingen in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten [...]. De doelstelling strafbare feiten in het algemeen te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, kan derhalve enkel niet-ernstige inmengingen in die grondrechten rechtvaardigen”.( )

51. De nationale bepalingen dienen duidelijk en nauwkeurig te zijn( ) opdat de betrokken personen bewust worden gemaakt van de risico’s, regels, waarborgen en rechten( ) in verband met de voorgenomen verwerking. Mijns inziens mag de toetsing van de legitimiteit van de nagestreefde doelstelling zich niet beperken tot het onderzoek van de enkele vermelding, in het nationale recht, van een met richtlijn 2016/680 gedeelde doelstelling, aangezien de doelstelling haar legitimiteit ook ontleent aan de voorwaarden waaronder zij wordt nagestreefd. Daarbij komt dat de nagestreefde doelstelling, hoewel legitiem, niet kan worden beschouwd als uitdrukkelijk omschreven en welbepaald – nog steeds in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2016/680 – aangezien de voorwaarden voor het daadwerkelijk bereiken ervan onvoldoende nauwkeurig zijn omschreven. Het verduidelijken en het afbakenen van de doelstellingen zijn stappen die essentieel zijn om het onderzoek van de strikte noodzakelijkheid te kunnen verrichten.

52. Het beginsel dat de verzamelde en verwerkte persoonsgegevens toereikend en ter zake dienend zijn alsook niet bovenmatig in verhouding tot de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, komt neer op het beginsel van minimale gegevensverwerking( ), zoals tot uitdrukking gebracht in artikel 4, lid 1, onder c), van richtlijn 2016/680.

53. Wat de vraag betreft of de gegevens toereikend en ter zake dienend zijn, lijken er a priori geen problemen te bestaan, aangezien foto’s, vingerafdrukken en DNA-stalen bekende factoren van unieke identificatie zijn, waarmee aan de hand van vergelijking de vermoedelijke deelname van de betrokkene aan het plegen van een strafbaar feit kan worden bewezen, hetzij in het kader van de lopende strafrechtelijke procedure hetzij op basis van een vergelijking met bewijsmateriaal dat in het kader van eerdere procedures is vergaard.

54. Volgens overweging 26 van richtlijn 2016/680 omvat het beginsel van minimale gegevensverwerking de verificatie van de noodzakelijke bewaartermijn van de betrokken gegevens( ) en mogen gegevens „alleen worden verwerkt indien het doel van de verwerking niet redelijkerwijs op een andere manier kan worden verwezenlijkt”.( ) Bovendien geldt met betrekking tot afwijkingen en beperkingen van het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens dat deze afwijkingen en beperkingen binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven.( ) Er moet een redelijk verband worden gelegd tussen de te bewaren gegevens en het nagestreefde doel.( ) Zonder afbreuk te willen doen aan de efficiënte bijdrage die de – door nationale autoriteiten geraadpleegde – databanken leveren aan de bestrijding van bepaalde strafbare feiten, soms van de meest ernstige aard, heeft het EHRM niettemin reeds geoordeeld dat dergelijke systemen niet kunnen worden toegepast in een overdreven logica van maximalisering van de erin opgenomen informatie en van de bewaartermijn ervan. Zonder de inachtneming van een noodzakelijke evenredigheid ten aanzien van de legitieme doelstellingen die eraan worden toegekend, zouden de voordelen die zij bieden, immers niet opwegen tegen de ernstige aantastingen die zij zouden veroorzaken voor de rechten en vrijheden die de Staten moeten waarborgen.( )

55. In de context van de AVG en met betrekking tot het beginsel van minimale gegevensverwerking heeft het Hof recentelijk in herinnering gebracht dat om te voldoen aan het evenredigheidsvereiste waaraan uitdrukking wordt gegeven in de bepaling waarin dit beginsel is neergelegd, „de regeling waarop de verwerking is gebaseerd duidelijke en nauwkeurige regels moet bevatten over de reikwijdte en de toepassing van de betrokken maatregel en minimumvereisten moet opleggen, zodat degenen van wie de persoonsgegevens worden verwerkt, over voldoende waarborgen beschikken dat die gegevens doeltreffend worden beschermd tegen het risico van misbruik. Die regeling moet wettelijk verbindend zijn naar intern recht en in het bijzonder aangeven in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden een maatregel die voorziet in de verwerking van dergelijke gegevens kan worden genomen, en aldus waarborgen dat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt”.( ) Bovendien moet deze regeling „aan de hand van objectieve criteria [...] bepalen in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden( )” een persoon zijn persoonsgegevens moet doorgeven met het oog op de verwerking ervan door de bevoegde autoriteiten.

2. Vereiste dat de verwerking is toegestaan bij nationaal recht

56. Als één van de voorwaarden voor verwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens stelt artikel 10 dat deze bij het Unierecht of het lidstatelijke recht moet zijn toegestaan. Overweging 33 van richtlijn 2016/680 preciseert wat moet worden verstaan onder „lidstatelijk recht” en welke eigenschappen dit recht moet bezitten. Zo moet het lidstatelijke recht duidelijk en nauwkeurig zijn, en dient de toepassing daarvan voorspelbaar te zijn. De inhoud ervan is vastgesteld in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn, volgens hetwelk het lidstatelijke recht dat verwerking binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn regelt, „ten minste de verwerkingsdoeleinden, de te verwerken persoonsgegevens en de doeleinden van de verwerking” specificeert. Het onderscheid tussen de verwerkingsdoeleinden en de doeleinden van de verwerking lijkt op het eerste gezicht niet voor de hand liggend. Het komt mij evenwel voor dat waar het doeleinde van de verwerking op een meer algemene wijze kan worden geformuleerd, de verwerkingsdoeleinden het concrete en onmiddellijke nut van de voorgenomen verwerking moeten preciseren.( ) Het nationale recht moet bijgevolg voldoende duidelijk aangeven om welke redenen de verwerking van deze bijzondere categorie persoonsgegevens is toegestaan.

3. Bestaan van passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene

57. Gelet op de risico’s die de verwerking van zogenoemde gevoelige persoonsgegevens met zich meebrengt, moeten daarbij passende waarborgen worden ingebouwd voor de rechten en vrijheden van de betrokkene. Om passend te zijn, moeten deze waarborgen – het mag niet verbazen – bij wet zijn vastgelegd.( ) Om te kunnen beoordelen of in deze waarborgen is voorzien, is er nood aan een totaalbeeld van alle voorwaarden teneinde de precieze reikwijdte van de betrokken verwerking te kunnen vaststellen en zich ervan te kunnen vergewissen dat er een doeltreffende bescherming bestaat tegen oneigenlijke en onrechtmatige verwerkingen.( ) Als voorbeelden van dergelijke waarborgen vermeldt overweging 37 van richtlijn 2016/680 namelijk „dat die gegevens enkel mogen worden verzameld in samenhang met andere gegevens over de natuurlijke persoon in kwestie, dat de verzamelde gegevens afdoende kunnen worden beveiligd, dat strengere regels gelden voor de toegang van het personeel van de bevoegde autoriteit tot de gegevens, en dat de doorzending van die gegevens wordt verboden”. Wat de verwerking van gevoelige gegevens betreft, zijn de duur van de bewaring ervan en de toegang die de bevoegde autoriteiten daartoe hebben fundamentele vraagstukken, aangezien er sprake is van een ernstige inmenging en gelet op de risico’s op onrechtmatig gebruik die verband houden met de intrinsieke aard van deze gegevens. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de voorgenomen verwerking met de bepalingen van artikel 10 van richtlijn 2016/680 moet bijgevolg eveneens een grondig onderzoek worden verricht van alle aspecten van de voorgenomen verwerking, welke derhalve duidelijk moeten zijn omschreven in het nationale recht( ) en moeten voldoen aan de normen die zijn vastgesteld door het Unierecht.

4. Conclusie en voorlopige toepassing

58. Gelet op een en ander dient artikel 10 van richtlijn 2016/680, gelezen in samenhang met artikel 4, onder b) en c), en artikel 8 van deze richtlijn en uitgelegd in het licht van de artikelen 7, 8 en 52, lid 1, van het Handvest, aldus te worden uitgelegd dat de verzameling en verwerking van biometrische en genetische gegevens, zoals foto’s, vingerafdrukken en een staal met het oog op het opstellen van een DNA-profiel een ernstige inmenging in het recht op bescherming van persoonsgegevens vormen en derhalve alleen zijn toegestaan wanneer zij strikt noodzakelijk zijn voor het nastreven van doeleinden in verband met zware criminaliteit, welke duidelijk moeten zijn omschreven in het nationale recht. De aard en het aantal verwerkte persoonsgegevens moeten strikt toereikend zijn voor het nagestreefde algemene en concrete doeleinde en daarmee in overeenstemming zijn. In dit verband moet het nationale recht stroken met een van de door richtlijn 2016/680 nagestreefde algemene doeleinden. Dit recht moet tevens aangeven welke nagestreefde concrete doelstellingen kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van dat algemene doeleinde. Voorts moet concreet worden gespecificeerd waarom de verwerking van deze gegevens, en met name van genetische gegevens, strikt noodzakelijk blijkt voor dit doel, in weerwil van het feit dat het gaat om een ernstige inmenging. Bovendien moet het nationale recht duidelijk de verwerkingsvoorwaarden vermelden in alle opzichten, dat wil zeggen de voorwaarden voor het verzamelen van de gegevens, de nauwkeurige en noodzakelijkerwijs strikt beperkte afbakening van de personele werkingssfeer van de gegevensverzameling en -verwerking en de voorwaarden voor toegang tot de gegevens en voor het wissen ervan. Elk van deze voorwaarden moet beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke. De aldus vastgestelde regeling moet in staat blijken om de betrokkenen een doeltreffende bescherming te bieden tegen de risico’s op onrechtmatig gebruik, die in het bijzonder bestaan bij de verwerking van genetische gegevens. Het staat aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat aan al deze eisen strikt is voldaan.

59. Het Hof beschikt mijns inziens immers niet over alle informatie met betrekking tot de stand van het nationale recht inzake politiële registratie om zelf uitspraak te kunnen doen over de verenigbaarheid van de politiële registratie met het Unierecht. Toch moet worden opgemerkt dat bepaalde elementen die kenmerkend zijn voor deze registratie, reeds enkele vragen doen rijzen en zelfs zorgen baren.

60. In zijn verwijzingsbeslissing geeft de verwijzende rechter aan dat de verwerking voor onderzoeksdoeleinden dient en deel uitmaakt van de uitvoering van aan het ministerie van Binnenlandse Zaken opgedragen taken. Bovendien volgt uit artikel 27 ZMVR dat de door de politiediensten op grond van artikel 68 van deze wet geregistreerde gegevens „uitsluitend” worden gebruikt in het kader van de bescherming van de nationale veiligheid, de bestrijding van criminaliteit en de handhaving van de openbare orde.( ) De bij de politiële registratie verzamelde gegevens zullen worden verwerkt ten behoeve van de tegen de inverdenkinggestelde ingestelde strafrechtelijke procedure, maar volgens de schrifturen van de Bulgaarse regering ook „voor andere doeleinden die verband houden met de bestrijding van criminaliteit”, in voorkomend geval met gebruikmaking van gegevensvergelijking. Het is weliswaar juist dat deze doeleinden op het eerste gezicht blijken overeen te stemmen met die welke zijn vermeld in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2016/680, waaronder met name het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten. Het ontbreken van een nauwkeurige afbakening van het nagestreefde doeleinde, de accumulatie van aangevoerde doeleinden en het ontbreken van enige toelichting bij de redenen waarom één of meer van deze doeleinden een dergelijke maatregel rechtvaardigen (te weten, ik herhaal, de verplichte en stelselmatige verzameling en verwerking van drie soorten persoonsgegevens die behoren tot bijzondere categorieën die op grond van artikel 10 van richtlijn 2016/680 verhoogde bescherming genieten, waaronder het DNA-profiel van personen die in verdenking zijn gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit)( ), zijn onmiskenbaar en dreigen de overige stappen van de uit te voeren toets te belemmeren. Wat in het bijzonder het opslaan van het DNA-profiel van de betrokkene in een geautomatiseerd gegevensbestand betreft, moet de noodzakelijkheid van een dergelijke verwerking in het nationale recht bijzonder omstandig en expliciet worden onderbouwd teneinde aan te tonen dat het bereikte resultaat voortvloeit uit een grondige afweging van de betrokken belangen.

61. Zelfs indien de met de politiële registratie beweerdelijk nagestreefde doeleinden blijken overeen te stemmen met die welke zijn bedoeld in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2016/680, neemt dit niet weg dat er in het nationale recht geen verbanden zijn vastgesteld of gespecificeerd tussen de omvang van de gegevensverzameling – of het nu het aantal betrokken personen betreft dan wel het aantal verzamelde en verwerkte gegevens – en de nagestreefde doeleinden.

62. Aangezien het Hof reeds heeft geoordeeld dat de efficiëntie van strafvervolging doorgaans niet afhangt van één onderzoeksmaatregel, maar van alle onderzoeksmaatregelen die de bevoegde nationale autoriteiten ter beschikking staan( ), moet ingeval een lidstaat deze autoriteiten toestaat om dermate gevoelige persoonsgegevens als het DNA-profiel te verzamelen en te verwerken, duidelijk worden gespecificeerd waarom deze gegevens ten behoeve van het lopende onderzoek moeten worden verwerkt.

63. Ik wijs er eveneens op dat alle personen die in verdenking zijn gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit, zich moeten onderwerpen aan de politiële registratie. De verwijzende rechter preciseert evenwel dat vrijwel alle in het strafwetboek opgenomen strafbare feiten onder deze categorieën (opzettelijk gepleegd strafbaar feit/ambtshalve vervolgbaar strafbaar feit) vallen. Alle gegevens worden verzameld in het stadium van de inverdenkingstelling, terwijl reeds voldoende bewijzen voor de schuld van de inverdenkinggestelde zijn vergaard, zoals vereist door het Bulgaarse strafprocesrecht. Met betrekking tot de politiële registratie worden de na afloop van de procedure daadwerkelijk schuldig bevonden personen evenwel niet anders behandeld dan degenen die onschuldig zijn bevonden, afgezien blijkbaar van een recht op wissing van de verwerkte gegevens zodra de betrokkene definitief is vrijgesproken. Aangezien er sprake is van ernstige inmengingen en van gevoelige gegevens die een verhoogde bescherming vereisen, vraag ik mij af waarom in dit geval geen omgekeerde logica wordt gevolgd, dat wil zeggen waarom de politiële registratie niet pas wordt uitgevoerd nadat de betrokkene is veroordeeld voor de hem ten laste gelegde feiten, wat op zijn minst de verdienste zou hebben dat de selectiviteit van de maatregel wordt versterkt. Het Hof beschikt evenwel niet over informatie over de redenen die aan de keuze van de nationale wetgever ten grondslag hebben gelegen.

64. Bovendien wordt er evenmin rekening gehouden met de aard van het strafbare feit waarvoor de inverdenkingstelling is gebeurd. In het uiterste geval zou kunnen worden gesteld dat iemand die in verdenking is gesteld voor een verkeersovertreding, op dezelfde wijze zal worden behandeld als iemand die in verdenking is gesteld wegens moord. De wetgeving blijkt niet te voorzien in gevallen waarin de politiële registratie niet alle betrokken gegevens omvat. Wat minstens de lopende strafrechtelijke procedures betreft, is evenwel niet in alle gevallen vereist dat een DNA-profiel wordt opgesteld om de schuld van de betrokkene te bewijzen. Hoewel de maatregel op zich geen algemene gelding heeft, aangezien hij „beperkt” is tot inverdenkinggestelde personen, roept de ongedifferentieerde toepassing ervan op de overgrote meerderheid van deze personen daarentegen duidelijk vragen op. Door bovendien geen onderscheid te maken naar de ernst van het strafbare feit blijkt het nationale recht alleen al op dit punt moeilijk te verzoenen met de in punt 50 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak.

65. Bijzondere aandacht dient ook uit te gaan naar de voorwaarden voor de bewaring van de gegevens en de toegang daartoe. Dienaangaande beschikt het Hof over weinig informatie.

66. Tot slot wil ik nog twee opmerkingen maken over de vergelijking van de aldus verzamelde gegevens. Wat om te beginnen de vergelijking betreft met bewijsmateriaal dat tijdens eerdere onderzoeken is vergaard, kan een strikt noodzakelijke uitlegging van dit doeleinde hooguit een onmiddellijke sporenvergelijking rechtvaardigen, zonder dat het nodig is om de gegevens van de inverdenkinggestelde personen voor een min of meer lange periode te bewaren. Mocht het voorts de bedoeling zijn om een databank samen te stellen die behulpzaam kan zijn bij het oplossen van toekomstige strafbare feiten, dat wil zeggen bij recidive, bestaat er duidelijk geen gegronde reden om in deze databank gevoelige persoonsgegevens op te nemen van personen ten aanzien van wie, hoewel zij nog niet schuldig zijn bevonden, middelen worden ingezet ter bestrijding van het volstrekt hypothetische risico op recidive dat van hen uitgaat.

IV. Conclusie

67. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de derde en vierde prejudiciële vraag van de Spetsializiran nakazatelen sad te beantwoorden als volgt:

„Artikel 6, onder a), van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad, gelezen in het licht van de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, volgens welke de toetsing door de bevoegde strafrechter die wordt verzocht toestemming te verlenen voor de verrichting onder dwang van de politiële registratie van met name biometrische en genetische persoonsgegevens, waaraan de persoon die in verdenking is gesteld voor een ambtshalve vervolgbaar en opzettelijk gepleegd strafbaar feit heeft geweigerd zich te onderwerpen, beperkt is tot de vaststelling van het bestaan van de beslissing tot inverdenkingstelling en van de weigering van de betrokkene, zonder dat deze rechter kan beoordelen of de beslissing tot inverdenkingstelling van de betrokkene op voldoende bewijzen berust, voor zover de vraag of er sprake is van voldoende bewijzen voor de inverdenkingstelling met succes kan worden opgeworpen voor de rechter, in voorkomend geval in een latere fase van de strafrechtelijke procedure.

Artikel 10 van richtlijn 2016/680, gelezen in samenhang met artikel 4, onder b) en c), en artikel 8 van deze richtlijn en uitgelegd in het licht van de artikelen 7, 8 en 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dient aldus te worden uitgelegd dat de verzameling en verwerking van biometrische en genetische gegevens, zoals foto’s, vingerafdrukken en een staal met het oog op het opstellen van een DNA-profiel een ernstige inmenging in het recht op bescherming van persoonsgegevens vormen en derhalve alleen zijn toegestaan wanneer zij strikt noodzakelijk zijn voor het nastreven van doeleinden in verband met zware criminaliteit, welke duidelijk moeten zijn omschreven in het nationale recht. De aard en het aantal verwerkte persoonsgegevens moeten strikt toereikend zijn voor het nagestreefde algemene en concrete doeleinde en daarmee in overeenstemming zijn. In dit verband moet het nationale recht stroken met een van de door richtlijn 2016/680 nagestreefde algemene doeleinden. Dit recht moet tevens aangeven welke nagestreefde concrete doelstellingen kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van dat algemene doeleinde. Voorts moet concreet worden gespecificeerd waarom de verwerking van deze gegevens, en met name van genetische gegevens, strikt noodzakelijk blijkt voor dit doel, in weerwil van het feit dat het gaat om een ernstige inmenging. Bovendien moet het nationale recht duidelijk de verwerkingsvoorwaarden vermelden in alle opzichten, dat wil zeggen de voorwaarden voor het verzamelen van de gegevens, de nauwkeurige en noodzakelijkerwijs strikt beperkte afbakening van de personele werkingssfeer van de gegevensverzameling en -verwerking en de voorwaarden voor toegang tot de gegevens en voor het wissen ervan. Elk van deze voorwaarden moet beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke. De aldus vastgestelde regeling moet in staat blijken om de betrokkenen een doeltreffende bescherming te bieden tegen de risico’s op onrechtmatig gebruik, die in het bijzonder bestaan bij de verwerking van genetische gegevens. Het staat aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat aan al deze eisen is voldaan.”