Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, alsmede het vertrouwensbeginsel, verzetten zich er niet tegen dat een lidstaat, ten eerste, een verklaring van inschrijving die ten onrechte is verstrekt aan een burger van de Europese Unie voor wie nog steeds een besluit houdende ontzegging van toegang tot het grondgebied geldt, intrekt en, ten tweede, jegens hem op basis van de enkele constatering dat de maatregel houdende ontzegging van toegang tot het grondgebied nog steeds van kracht is, een verwijderingsbesluit neemt.

Wat om te beginnen de intrekking van de verklaring van inschrijving betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het recht van de staatsburgers van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven met de in het EG‑Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks wordt toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. De afgifte van een verblijfstitel aan een staatsburger van een lidstaat moet dus niet worden beschouwd als een handeling die rechten doet ontstaan, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een staatsburger van een andere lidstaat uit het oogpunt van de bepalingen van Unierecht vaststelt (arrest van 21 juli 2011, Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, punt 48en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Net zoals deze declaratoire aard er dus aan in de weg staat dat het verblijf van een burger als illegaal in de zin van het recht van de Unie wordt aangemerkt, enkel op grond van de omstandigheid dat deze niet over een verblijfskaart beschikt, zo staat zij tevens eraan in de weg dat het verblijf van een burger als legaal in de zin van het recht van de Unie wordt aangemerkt, enkel op grond van het feit dat een dergelijke kaart hem geldig is afgegeven (arrest van 21 juli 2011, Dias, C‑325/09, EU:C:2011:498, punt 54).

Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is die benadering a fortiori van toepassing in het kader van het VWEU, zoals overigens ook wordt opgemerkt in overweging 11 van richtlijn 2004/38.

Deze declaratoire aard is dus ook eigen aan de verklaring van inschrijving bedoeld in artikel 8, lid 2, van richtlijn 2004/38, zodat de afgifte van dit document op zichzelf bij de betrokkene niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan wekken dat hij het recht heeft om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven.

Wat de voorwaarden voor de vaststelling van een terugkeerbesluit in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding betreft, dient eraan te worden herinnerd dat artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 er, onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI ervan, in voorziet dat de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, kunnen beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

Ingevolge artikel 28, lid 1, van de genoemde richtlijn zijn de bevoegde autoriteiten verplicht om de duur van het verblijf van de betrokkene op het grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, sociale en culturele integratie in de gastlidstaat en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging te nemen alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen.

Deze bepalingen, die gelden voor alle verwijderingsbesluiten, zijn dus met name ook van toepassing op de uitdrukkelijk in artikel 32 van richtlijn 2004/38 genoemde besluiten tot verwijdering van het grondgebied.

Hoewel richtlijn 2004/38 geen specifieke bepalingen bevat voor het geval dat een persoon ten aanzien van wie een dergelijk besluit houdende ontzegging van toegang tot het grondgebied is genomen, in strijd met dat besluit naar de betrokken lidstaat terugkeert, volgt uit het samenstel van de bepalingen van die richtlijn en in het bijzonder de bepalingen inzake een eventuele opheffing van dit soort ontzegging, dat de bevoegde autoriteiten over de nodige bevoegdheden beschikken om de naleving daarvan te verzekeren.

In dit verband dient te worden opgemerkt dat richtlijn 2004/38 regels bevat voor de voorwaarden waaronder de bevoegde autoriteiten dat besluit vanwege gewijzigde omstandigheden kunnen opheffen.

In artikel 32, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2004/38 wordt immers verduidelijkt dat personen die het voorwerp van een besluit houdende ontzegging van toegang tot het grondgebied zijn, na verloop van een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van dat het besluit, een aanvraag tot opheffing van dit besluit kunnen indienen onder aanvoering van argumenten om te bewijzen dat er een wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die de uitvaardiging van dat besluit hadden gerechtvaardigd.

In artikel 32, lid 2, van die richtlijn is evenwel aangegeven dat die personen gedurende de behandeling van hun aanvraag „geen recht van toegang tot het grondgebied” van de betrokken lidstaat hebben.

Uit de bewoordingen van deze bepalingen volgt bijgevolg uitdrukkelijk dat richtlijn 2004/38 een lidstaat geenszins belet om een terugkeerbesluit te nemen jegens een persoon die op grond van artikel 32, lid 1, van die richtlijn heeft verzocht om opheffing van het voor hem geldende besluit houdend ontzegging van toegang tot het grondgebied, zolang de behandeling van die aanvraag niet tot een gunstig resultaat heeft geleid.

Hetzelfde geldt noodzakelijkerwijs wanneer, zoals in het hoofdgeding, de betrokkene opnieuw is binnengekomen op het grondgebied van de betrokken lidstaat zonder te hebben verzocht om opheffing van het op hem betrekking hebbende besluit houdende ontzegging van toegang tot het grondgebied.

Wat de vraag betreft of de bevoegde autoriteiten opnieuw moeten nagaan of is voldaan aan de voorwaarden van de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38, vloeit uit de aard van een maatregel houdende ontzegging van toegang tot het grondgebied voort dat deze van kracht blijft zolang hij niet is opgeheven, en dat het enkele feit dat die autoriteiten constateren dat die maatregel wordt geschonden, volstaat om jegens de betrokkene een nieuw verwijderingsbesluit te nemen.

(zie punten 32‑35, 39‑49, dictum 1)