Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 5 oktober 1999. - Koninkrijk Spanje tegen Raad van de Europese Unie. - Visserij - Verordening houdende beperking en verdeling over de lidstaten van de vangstmogelijkheden - Ruil van visserijquota - Nietigverklaring. - Zaak C-179/95.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-06475



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Visserij - Instandhouding van rijkdommen van zee - Stelsel van vangstquota - Verdeling van beschikbare vangsthoeveelheden over lidstaten - Rechterlijke toetsing - Grenzen - Verhoging van vangstmogelijkheden voor ansjovis in sector VIII - Kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid - Voorwaarden - Aantasting van biologisch evenwicht van bestanden - Ontbreken van biologische, sociaal-economische en technische analyses of onduidelijkheid niet-concludent karakter daarvan - Geen invloed

(Verordeningen van de Raad nr. 3760/92, art. 4, lid 1, en 8, lid 4, nr. 3362/94 en nr. 764/95, bijlage I, vijfde rubriek)

2 Visserij - Instandhouding van rijkdommen van zee - Stelsel van vangstquota - Verdeling van beschikbare vangsthoeveelheden over lidstaten - Vaststelling van gemeenschappelijke totaal toegestane vangsten voor sectoren VIII en IX en machtiging tot overdracht van quota van sector IX naar sector VIII - Niet-nakoming van verplichting tot rationele en verantwoorde exploitatie van de bestanden - Geen - Schending van beginsel van relatieve stabiliteit - Geen

(Verordeningen van de Raad nr. 3760/92, art. 2, lid 1, en 8, lid 4, nr. 685/95, bijlage IV, punt 1, 1.1, tweede alinea, sub i, en nr. 746/95, bijlage I, vijfde rubriek)

Samenvatting

1 Wanneer de Raad bij de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ingewikkelde economische situatie moet beoordelen, geldt zijn discretionaire bevoegdheid niet slechts de aard en de draagwijdte der vast te stellen bepalingen, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling der basisgegevens. Zulks is het geval, wanneer de Raad op basis van artikel 8, lid 4, van verordening nr. 3760/92 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur, de totaal toegestane vangsten vaststelt en de vangstmogelijkheden over de lidstaten verdeelt. Bij zijn controle op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag de rechter alleen nagaan, of daarbij geen kennelijke dwaling of misbruik is begaan dan wel of het betrokken gezagsorgaan zich niet kennelijk buiten de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid heeft begeven.

Wat de toewijzing aan Frankrijk en Spanje van ansjovisquota voor sector VIII betreft, waartoe is overgegaan bij verordening nr. 3362/94 inzake de vaststelling van de voor 1995 geldende totaal toegestane vangsten voor bepaalde visbestanden of groepen visbestanden, alsmede de bij de visserij in dat kader in acht te nemen voorschriften, heeft de Raad gehandeld bij wijze van voorzorgsmaatregel en niet op basis van vaststaande wetenschappelijke gegevens. In die omstandigheden kan de verhoging van de vangstmogelijkheden voor ansjovis in deze sector, die voortvloeit uit bijlage I, vijfde rubriek, bij verordening nr. 746/95 tot wijziging van verordening nr. 3362/94, niet worden te zijn aangetast door kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid dan wel kennelijke overschrijding van de aan de Raad toekomende beoordelingsvrijheid, behoudens wanneer voldoende aanwijzingen voorhanden zijn die de conclusie rechtvaardigen dat die verhoging het biologisch evenwicht van de betrokken bestanden in gevaar brengt.

Overigens worden ingevolge artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3760/92 de communautaire bepalingen inzake de voorwaarden voor toegang tot de sectoren en bestanden weliswaar vastgesteld op basis van de beschikbare biologische, sociaal-economische en technische analyses, doch dit neemt niet weg, dat het ontbreken van die analyses of het feit dat zij niet concludent zijn, voor de Raad geen beletsel is om de maatregelen vast te stellen die hij noodzakelijk acht voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid. In dergelijke omstandigheden kan de Raad niet alleen strengere beschermende maatregelen nemen, maar kan hij ook, met de vereiste voorzichtigheid, toestemming verlenen voor een ruimere toegang tot de visbestanden.

2 Waar de Raad in bijlage IV, punt 1, 1.1, van verordening nr. 685/95 betreffende het beheer van de visserijinspanningen voor bepaalde vangstgebieden en visbestanden van de Gemeenschap, een gemeenschappelijk totaal toegestane vangsten voor ansjovis voor de sectoren VIII en IX heeft vastgesteld, en in bijlage I, vijfde rubriek, van verordening nr. 746/95 machtiging heeft gegeven voor overdracht van quota van sector IX naar sector VIII, heeft de Raad niet gehandeld in strijd met de verplichting inzake een rationele en verantwoorde exploitatie van de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3760/92 bedoelde bestanden. Al zijn de ansjovisbestanden van de twee betrokken sectoren biologisch verschillend en al zijn er geen voldoende aanwijzingen om te kunnen stellen, dat voormelde bepalingen het biologisch evenwicht van de bestanden in sector VIII in gevaar brengen, de Raad heeft op goede gronden maatregelen kunnen vaststellen houdende een gezamenlijk beheer van de twee bestanden.

Vorenbedoelde bepalingen zijn evenmin in strijd met het beginsel van de relatieve stabiliteit zoals dat is neergelegd in artikel 8, lid 4, sub ii, van verordening nr. 3760/92. Dit artikel, dat voorziet in de mogelijkheid om de vangstmogelijkheden aldus te verdelen dat de relatieve stabiliteit van de visserijactiviteiten van elke lidstaat voor elk betrokken bestand verzekerd is, bepaalt namelijk uitdrukkelijk, dat op verzoek van de rechtstreeks betrokken lidstaten sinds 1983 regelmatig quota worden geruild, met inachtneming van het algemeen evenwicht van de verdeling. Daaruit volgt, dat onder dit voorbehoud, dit beginsel kan worden aangetast door dergelijke ruilen die op de datum van de vaststelling van bedoelde verordening reeds plaats hadden gevonden, en zich er niet tegen verzet dat ook nadien quota worden geruild. Bovendien brengt de overdracht aan Frankrijk van 80 % van de vangstmogelijkheden van Portugal, uitsluitend te gebruiken in de wateren onder Franse soevereiniteit of jurisdictie, die plaats heeft gevonden in het kader van een gemeenschappelijk totaal toegestane vangsten voor de sectoren VIII en IX, geen stijging teweeg van de vangstmogelijkheden in deze sectoren tezamen beschouwd, en doet zij geen afbreuk aan de vangstmogelijkheden die in sector VIII, afzonderlijk beschouwd, zijn toegekend aan de lidstaten die niet bij deze ruil zijn betrokken.

Partijen

In zaak C-179/95,

Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Coördinatie communautaire juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4-6,

verzoeker,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Carbery, juridisch adviseur, en G.-L. Ramos Ruano, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,

verweerder,

ondersteund door

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door T. van Rijn, juridisch adviseur, en B. Vilá Costa, bij de juridische dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

interveniënte,

"betreffende een verzoek tot nietigverklaring van punt 1, 1.1, tweede alinea, sub i, laatste zinsdeel, van bijlage IV bij verordening (EG) nr. 685/95 van de Raad van 27 maart 1995 betreffende het beheer van de visserij-inspanningen voor bepaalde vangstgebieden en visbestanden van de Gemeenschap (PB L 71, blz. 5), en van de vijfde rubriek, betreffende ansjovis, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 746/95 van de Raad van 31 maart 1995 tot wijziging van verordening (EG) nr. 3362/94 inzake de vaststelling van de voor 1995 geldende totaal toegestane vangsten voor bepaalde visbestanden of groepen visbestanden, alsmede de bij de visserij in het kader van de totaal toegestane vangsten in acht te nemen voorschriften (PB L 74, blz. 1),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: G. Hirsch, president van de Tweede kamer, waarnemend voor de president van de Zesde kamer (rapporteur), J. L. Murray en H. Ragnemalm, rechters,

advocaat-generaal: S. Alber

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 2 juli 1998, waarbij het Koninkrijk Spanje vertegenwoordigd was door R. Silva de Lapuerta, de Raad door J. Carbery en G.-L. Ramos Ruano, en de Commissie door T. van Rijn en J. Guerra Fernández, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 september 1998,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 9 juni 1995 heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) de nietigverklaring gevorderd van punt 1, 1.1, tweede alinea, sub i, laatste zinsdeel, van bijlage IV bij verordening (EG) nr. 685/95 van de Raad van 27 maart 1995 betreffende het beheer van de visserij-inspanningen voor bepaalde vangstgebieden en visbestanden van de Gemeenschap (PB L 71, blz. 5), en van de vijfde rubriek, betreffende ansjovis, van bijlage I bij verordening (EG) nr. 746/95 van de Raad van 31 maart 1995 tot wijziging van verordening (EG) nr. 3362/94 inzake de vaststelling van de voor 1995 geldende totaal toegestane vangsten voor bepaalde visbestanden of groepen visbestanden, alsmede de bij de visserij in het kader van de totaal toegestane vangsten in acht te nemen voorschriften (PB L 74, blz. 1).

2 Bij beschikking van de president van het Hof van 15 november 1995 is de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

Juridische context

3 Bij artikel 161, lid 1, sub f, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23; hierna: "Toetredingsakte") is aan Spanje 90 % toegekend van de totaal toegestane vangsten (hierna: "TAC's") voor ansjovis van sector VIII van de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (hierna: "ICES"), en werd aan Frankrijk 10 % toegekend. Bovendien zijn overeenkomstig het beginsel van de relatieve stabiliteit in de visserijactiviteiten van elke lidstaat met betrekking tot elk van de betrokken bestanden (hierna: "beginsel van relatieve stabiliteit"), zoals neergelegd in artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden (PB L 24, blz. 1), in essentie overgenomen in artikel 8, lid 4, van verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur (PB L 389, blz. 1), de TAC's voor ansjovis van de ICES-sectoren IX en X en van gebied 34.1.1 van het Comité voor de visserij in het centraal-oostelijk deel van de Atlantische Oceaan (hierna: "Copace") onder Spanje en Portugal aldus verdeeld, dat Spanje ongeveer 48 % en Portugal ongeveer 52 % kreeg.

4 Verordening nr. 3760/92 is vastgesteld op basis van artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG). Volgens artikel 3, sub e en f, daarvan, wordt voor de toepassing van de verordening verstaan onder:

"e) $exploitatieniveau': de vangsten van een bestand gedurende een bepaalde periode in verhouding tot de totale omvang van het bestand;

f) $visserij-inspanning': voor een vaartuig, het product van de capaciteit en de visserijactiviteit; voor een vloot of groep vaartuigen, de som van de visserij-inspanningen van elk der vaartuigen".

5 Artikel 4 van verordening nr. 3760/92 bepaalt:

"1. Teneinde de rationele en verantwoorde exploitatie van de bestanden op duurzame basis te garanderen stelt de Raad, volgens de procedure van artikel 43 van het Verdrag, tenzij anders is bepaald, communautaire bepalingen vast betreffende de voorwaarden voor de toegang tot de wateren en de bestanden en de uitoefening van exploitatieactiviteiten. Deze bepalingen worden opgesteld in het licht van de beschikbare biologische, sociaal-economische en technische analyses en met name van de verslagen van het in artikel 16 bedoelde comité.

2. Deze bedoelde bepalingen kunnen met name voor elke visserijtak of groep van visserijtakken maatregelen omvatten inzake:

a) de vaststelling van zones waar de visserij wordt verboden of beperkt;

b) de beperking van exploitatieniveaus;

c) het vaststellen van kwantitatieve vangstbeperkingen;

d) de beperking van de op zee doorgebrachte tijd, rekening houdend, in voorkomend geval, met de afstand naar de viswateren;

e) de vaststelling van het voor de visserij toegestane aantal en type vissersvaartuigen;

f) de vaststelling van technische maatregelen betreffende het vistuig en de wijze waarop het dient te worden gebruikt;

g) de vaststelling van een minimummaat of een minimumgewicht voor de te vangen vis;

h) de vaststelling van stimuleringsmaatregelen, met inbegrip van economische stimuleringsmaatregelen, voor een selectievere beoefening van de visserij."

6 Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 3760/92 bepaalt, dat overeenkomstig artikel 4 het exploitatieniveau kan worden geregeld door voor de betrokken periode de omvang van de toegestane vangsten en zo nodig de visserij-inspanning te beperken. In de gevallen waarin een beperking van de vangsten niet adequaat is, kan het exploitatieniveau worden geregeld door uitsluitend de visserij-inspanning te beperken.

7 Volgens artikel 8, lid 4, sub i en ii, van de verordening stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en op voorstel van de Commissie, zo nodig voor meerdere jaren, voor elke visserijtak of groep van visserijtakken per geval de totaal toegestane vangst en/of de totaal toegestane visserij-inspanning vast; hij verdeelt de vangstmogelijkheden op een zodanige wijze over de lidstaten dat elke lidstaat verzekerd is van de relatieve stabiliteit van de visserijactiviteiten voor elk betrokken bestand; op verzoek van de rechtstreeks betrokken lidstaten kan echter de ontwikkeling van de miniquota en regelmatige quotaswaps sinds 1983 in aanmerking worden genomen, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met het algemene evenwicht van de verdeling.

8 Volgens artikel 9, lid 1, van verordening nr. 3760/92 mogen de lidstaten, na kennisgeving aan de Commissie, de hun toegewezen beschikbare vangst geheel of gedeeltelijk onderling ruilen.

9 Volgens artikel 16 van verordening nr. 3760/92 stelt de Commissie een Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij in. Dit comité wordt periodiek geraadpleegd en stelt jaarlijks een verslag op over de toestand van de bestanden en de ontwikkeling van de visserijactiviteit, onder verwijzing naar met name de biologische en technische aspecten. Het comité brengt ook verslag uit over de economische consequenties van de toestand van de bestanden. Het comité brengt jaarlijks verslag uit over de reeds uitgevoerde en nog uit te voeren werkzaamheden op het gebied van wetenschappelijk en technisch onderzoek voor de sector visserij en aquacultuur, als bepaald in artikel 41, sub a, EG-Verdrag (thans artikel 35, sub a, EG).

10 Bij verordening (EG) nr. 3362/94 van de Raad van 20 december 1994 inzake de vaststelling van de voor 1995 geldende totaal toegestane vangsten voor bepaalde visbestanden of groepen visbestanden, alsmede de bij de visserij in het kader van de totaal toegestane vangsten in acht te nemen voorschriften (PB L 363, blz. 1), dat met name is gebaseerd op artikel 8, lid 4, van verordening nr. 3760/92, zijn de TAC's voor 1995 vastgesteld. Wat ansjovis betreft, is voor de ICES-sector VIII een TAC van 33 000 ton vastgesteld, waarvan 29 700 ton is toegekend aan Spanje en 3 300 ton aan Frankrijk, zonder onderscheid naar de plaats waar de vangsten geschieden. Voor de ICES-sector IX, X, Copace 34.1.1, is een TAC van 12 000 ton vastgesteld, waarvan 5 740 ton bestemd zijn voor Spanje en 6 260 ton voor Portugal, die enkel mogen worden gevist in de wateren onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de betrokken lidstaat, of in de internationale wateren van de betrokken zone.

11 Verordening nr. 685/95 is vastgesteld op basis van artikel 43 van het Verdrag. Volgens artikel 11, lid 1, daarvan, gaan de betrokken lidstaten overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 3760/92 over tot het ruilen van vangstmogelijkheden die hun zijn toegewezen onder de voorwaarden van bijlage IV, punt 1.

12 Punt 1, 1.1, van bedoelde bijlage bepaalt:

"De ruil tussen Frankrijk en Portugal kan voor de periode 1995-2002 stilzwijgend worden verlengd, mits elke lidstaat de mogelijkheid behoudt om de voorwaarden elk jaar bij de jaarlijkse vaststelling van de TAC's en quota te wijzigen.

De ruil heeft betrekking op onderstaande TAC's:

i) aangezien voor de ICES-gebieden VIII en IX een gemeenschappelijke TAC voor ansjovis wordt vastgesteld, wordt elk jaar 80 % van de vangstmogelijkheden van Portugal afgestaan aan Frankrijk, met dien verstande dat deze uitsluitend gelden voor de wateren die onder de soevereiniteit of jurisdictie van Frankrijk vallen;

(...)"

13 Verordening nr. 746/95 is vastgesteld op basis van artikel 8, lid 4, van verordening nr. 3760/92. Blijkens de derde en de vierde overweging van de considerans is deze verordening met name bedoeld om de ruil van aan bepaalde lidstaten toegekende vangstmogelijkheden te vergemakkelijken, en wat meer in het bijzonder de vangstmogelijkheden voor ansjovis betreft, om de overdracht van een deel van de quota van het gebied waarvoor zij zijn toegewezen naar een aangrenzend gebied mogelijk te maken.

14 Uit de vijfde rubriek van bijlage I bij verordening nr. 746/95 volgt, dat van het ansjovisquotum van 6 260 ton dat aan Portugal is toegekend in de ICES-sector IX, X, Copace 34.1.1, tot 5 008 ton mag worden gevangen in de wateren van ICES-subsector VIII die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van Frankrijk vallen.

15 Tijdens de vergadering van de Raad van 27 maart 1995, tijdens welke verordening nr. 685/95 is vastgesteld, heeft de Spaanse delegatie in de notulen een eenzijdige verklaring laten opnemen, waarin zij stelt dat de voorschriften ter verzekering van een gemeenschappelijk beheer van de TAC's voor ansjovis in de ICES-sectoren VIII en IX de biologische diversiteit van de ansjovisbestanden moeten respecteren en geen wijziging van het bestaande evenwicht mogen teweegbrengen.

16 Tot staving van zijn beroep voert het Koninkrijk Spanje twee middelen aan, respectievelijk ontleend aan schending van artikel 39 EG-Verdrag (thans artikel 33 EG) en van verordening nr. 3760/92.

Het middel ontleend aan schending van artikel 39 EG-Verdrag

17 Met haar eerste middel voert de Spaanse regering aan, dat de bestreden bepalingen indruisen tegen de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals uiteengezet in artikel 39 van het Verdrag en inzonderheid met die welke ertoe strekken een optimaal gebruik van de productiefactoren te verzekeren en de markten te stabiliseren.

18 In de eerste plaats wijst de Spaanse regering erop, dat een van de mechanismen waarin verordening nr. 3760/92 voorziet ter verzekering van het behoud van de visbestanden, bestaat in een beperking van de vangsten van bedreigde soorten en een verdeling van de daartoe vastgestelde TAC's over de lidstaten (die evenwel tot ruil kunnen overgaan), rekening houdend met het beginsel van de relatieve stabiliteit. Het beheer van deze vangsten zou dus geschieden op basis van nationale quota, waarbij de lidstaten bevoegd blijven om de nodige maatregelen vast te stellen voor de verdeling en het gebruik daarvan, mits zulks geschiedt in overeenstemming met de communautaire wetgeving en het gemeenschappelijk visserijbeleid (zie arresten van 16 juni 1987, Romkes, 46/86, Jurispr. blz. 2671, en 7 mei 1992, Wood en Cowie, C-251/90 en C-252/90, Jurispr. blz. I-2873).

19 In de tweede plaats stelt de Spaanse regering, dat de Raad bij de vaststelling van de bepalingen van verordening nr. 3362/94, waarbij de TAC voor ansjovis in ICES-sector VIII voor 1995 op 33 000 ton is vastgesteld, rekening heeft gehouden met wetenschappelijke adviezen, met name het advies van het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij, en van mening was dat deze TAC de enige was die een rationele en verantwoordelijke exploitatie van de bestanden kon garanderen. Deze TAC was dus bedoeld om de visserij-inspanning en de exploitatie van de bestanden te stabiliseren, en tevens werden daarbij bepaalde historische visserijrechten van Spanje erkend en gekwantificeerd, zodat de verdere exploitatie op wetenschappelijke gronden kan worden verzekerd. Elke maatregel die een overschrijding van deze TAC zou teweegbrengen, zou dus het voortbestaan van de soort in gevaar brengen en in strijd zijn met artikel 39 van het Verdrag.

20 Volgens de Spaanse regering is zulks het geval met de bestreden bepalingen, die het mogelijk maken dat een deel van het ansjovisquotum dat bij verordening nr. 3362/94 aan Portugal is toegekend in de ICES-sector IX, niet in deze sector wordt gevist maar wel in ICES-sector VIII, waardoor voor deze zone de ansjovis-TAC van 33 000 ton op 38 008 ton wordt gebracht, zonder dat deze stijging haar rechtvaardiging vindt in een nieuw wetenschappelijk rapport.

21 In de derde plaats vormt de omstandigheid dat de Raad een TAC bij wijze van voorzorgsmaatregel heeft vastgesteld voor in ICES-sector VIII geviste ansjovis geenszins een rechtvaardiging voor de bestreden bepalingen. Enerzijds is een TAC bij wijze van voorzorgsmaatregel een bewarende maatregel met een dwingend karakter, in die zin dat de betrokken lidstaat, wanneer de TAC wordt bereikt, onmiddellijk de vangst van deze vissoort moet verbieden. Anderzijds wordt een TAC bij wijze van voorzorgsmaatregel steeds vastgesteld op basis van de vangsten in het verleden en van de bestaande wetenschappelijke rapporten. Het arrest van 24 november 1993, Mondiet (C-405/92, Jurispr. blz. I-6133), impliceert niet, dat de wetenschappelijke en technische rapporten geen enkele waarde hebben en dat de Raad de vrije keuze heeft, doch wel dat de Raad, wanneer er geen rapporten bestaan of wanneer zij niet tot duidelijke conclusies leiden, strengere beschermende maatregelen kan vaststellen. In casu zou de zienswijze van de Raad er integendeel toe leiden, dat geen beschermende maatregelen worden vastgesteld hoewel zulks door de rapporten wordt aanbevolen.

22 Ten slotte zouden de argumenten die de Commissie ontleent aan de ruil van vangstmogelijkheden tussen Spanje en Frankrijk, en aan het arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk (C-52/95, Jurispr. blz. I-4443), in de onderhavige zaak niet ter zake dienend zijn. Enerzijds zou de quotaruil tussen Spanje en Frankrijk steeds binnen de perken van de gemeenschapsvoorschriften plaats hebben gevonden, wat thans niet het geval zou zijn. Bovendien zou de overschrijding van het ansjovisquotum door Frankrijk, die in voormeld arrest Commissie/Frankrijk is afgekeurd, het bewijs vormen dat deze staat de inzake visserij op hem rustende verplichtingen niet nakomt, wat evenwel geen rechtvaardiging vormt voor de schending door de Raad van de communautaire visserijvoorschriften.

23 De Raad herinnert er vooraf aan, dat de toetreding in 1986 van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek tot de Gemeenschap ernstige aanpassingsproblemen heeft veroorzaakt inzake visserij, dat de integratie van deze twee lidstaten in het gemeenschappelijk visserijbeleid een progressief verloop heeft gekend en dat de bestreden bepalingen deel uitmaken van het met veel moeite door de Raad tot stand gebrachte vergelijk. Hij wijst op de ernst van de problemen inzake de ansjovisvangsten in de ICES-sector VIII, en voert aan dat de quotaoverdracht tussen Portugal en Frankrijk bedoeld was om de integratie van Portugal en Spanje te bevorderen.

24 Vervolgens zet de Raad uiteen, dat het ansjovisbestand van de ICES-sector VIII biologisch niet in gevaar is, en dat de huidige, bij wijze van voorzorgsmaatregel vastgestelde TAC niet het resultaat is van nauwkeurige wetenschappelijke vooruitzichten. Het essentieel verschil tussen TAC's bij wijze van voorzorgsmaatregel en analytische TAC's, bestaat hierin dat eerstbedoelde TAC's zijn vastgesteld voor bestanden waarvoor geen op een analytische beoordeling gebaseerde vangstvooruitzichten beschikbaar zijn. Wanneer hij over een analytische beoordeling van het bestand beschikt, stelt de Raad een analytische TAC op die overeenkomt met een bepaalde beheersdoelstelling. De bij wijze van voorzorgsmaatregel vastgestelde TAC's gelden voor bestanden waarvoor de precieze gevolgen van de exploitatie niet bekend zijn; zij hebben niet noodzakelijk te maken met vereisten van bescherming, en hoewel zij in de regel worden vastgesteld op niveaus die als biologisch veilig worden beschouwd, spelen vaker andere doelstellingen een rol.

25 Van overbevissing van het ansjovisbestand in ICES-sector VIII is geen sprake, doch om het quotum van Frankrijk op te trekken zou de Raad de TAC met het tienvoudige hebben moeten verhogen, om te voldoen aan artikel 161 van de Toetredingsakte, die 90 % van deze TAC aan Spanje toekent en 10 % aan Frankrijk. Een dergelijke oplossing zou tot overbevissing kunnen leiden, zodat de Raad en de Commissie hebben ingestemd met een overdracht van de ansjovisvangstmogelijkheden van de wateren ten westen van het Iberisch Schiereiland (ICES-sector IX, X, Copace 34.1.1) naar die van de Golf van Biskaje, ten noorden van Spanje (ICES-sector VIII). Aldus zou de Raad niet buiten de perken van zijn bevoegdheden zijn getreden, en zou hij evenmin hebben gehandeld in strijd met de fundamentele beginselen van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals neergelegd in de Verdragen.

26 De Raad erkent, dat de Raad en de Commissie met de vaststelling van een gemeenschappelijke TAC voor de ansjovisbestanden van ICES-sector VIII en ICES-sectoren IX en X, zijn ingegaan op de wensen van de Franse Republiek en de Portugese Republiek, aangezien tot de overdrachten wordt besloten door de lidstaten overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 3760/92, en dergelijke overdrachten een bevoegdheid blijven van de lidstaten. De Raad zou evenwel artikel 39 van het Verdrag niet hebben geschonden aangezien hij met de bekrachtiging van de tussen de lidstaten gemaakte afspraken, het ansjovisbestand van ICES-sector VIII niet in gevaar heeft gebracht.

27 De Commissie wijst er in het bijzonder op, dat het Koninkrijk Spanje ansjovisvangstmogelijkheden gewoonlijk ruilt met Frankrijk, in het kader van de uitoefening van de rechtmatige bevoegdheid die hem ingevolge artikel 9 van verordening nr. 3760/92 toekomt, en dat de ansjovisvisserij in ICES-sector VIII vanuit sociaal-economisch oogpunt bijzonder gevoelig is, zoals blijkt uit voormeld arrest Commissie/Frankrijk.

28 Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat de instellingen van de Gemeenschap bij het nastreven van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortdurend ervoor moeten zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen en, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang moeten verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen (arresten van 20 oktober 1977, Roquette, 29/77, Jurispr. blz. 1835, punt 30; 19 maart 1992, Hierl, C-311/90, Jurispr. blz. I-2061, punt 13; Mondiet, reeds aangehaald, punt 51, en 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 47).

29 Voorts is het vaste rechtspraak, dat de Raad, wanneer hij op basis van artikel 8, lid 4, van verordening nr. 3760/92 de TAC vaststelt en de vangstmogelijkheden over de lidstaten verdeelt, een ingewikkelde economische situatie moet beoordelen. In dergelijke omstandigheden geldt de discretionaire bevoegdheid van de Raad niet slechts de aard en draagwijdte der vast te stellen bepalingen, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling der basisgegevens. Bij zijn controle op de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag de rechter alleen nagaan, of daarbij geen kennelijke dwaling of misbruik is begaan en of het betrokken gezagsorgaan zich niet kennelijk buiten de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft begeven (zie arrest van 19 februari 1998, NIFPO en Northern Ireland Fishermen's Federation, C-4/96, Jurispr. blz. I-681, punten 41 en 42).

30 In casu moet er allereerst op worden gewezen dat, zoals de Raad en de Commissie onweersproken hebben uiteengezet, de bestreden bepalingen zijn vastgesteld om het hoofd te bieden aan ernstige problemen inzake de ansjovisvisserij in de ICES-sector VIII.

31 Vervolgens zij erop gewezen, dat de Raad een TAC van 33 000 ton ansjovis voor ICES-sector VIII heeft vastgesteld bij wijze van voorzorgsmaatregel, en niet op basis van vaststaande wetenschappelijke gegevens. In die omstandigheden zou de verhoging van de ansjovisvangstmogelijkheden met 5 008 ton in de betrokken sector, die voortvloeit uit de vijfde rubriek van bijlage I bij verordening nr. 746/95, alleen dan als onregelmatig kunnen worden beschouwd wegens kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid dan wel kennelijke overschrijding van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad, wanneer voldoende aanwijzingen voorhanden zijn die de conclusie rechtvaardigen dat die verhoging het biologisch evenwicht van de betrokken bestanden in gevaar brengt. Vastgesteld moet worden, dat de Spaanse regering geen aanwijzingen in die zin heeft verstrekt.

32 Overigens worden ingevolge artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3760/92 de communautaire bepalingen inzake de voorwaarden voor toegang tot de sectoren en bestanden weliswaar vastgesteld op basis van de beschikbare biologische, sociaal-economische en technische analyses, wat evenwel niet wegneemt dat het achterwege blijven van die analyses of het feit dat zij geen duidelijke conclusie opleveren, voor de Raad geen beletsel is om de maatregelen vast te stellen die hij noodzakelijk acht voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid (zie in verband met artikel 2, lid 1, van verordening nr. 170/83 dat in wezen is overgenomen in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3760/92, voormeld arrest Mondiet, punt 31). Anders dan de Spaanse regering stelt, kan de Raad in dergelijke omstandigheden niet alleen strengere beschermende maatregelen nemen, maar kan hij ook, met de vereiste voorzichtigheid, instemmen met een ruimere toegang tot de visbestanden.

33 Wat ten slotte het verwijt betreft, dat de Raad het beginsel van relatieve stabiliteit zou hebben geschonden bij de verdeling van de visserijquota over de lidstaten, valt het eerste middel van de Spaanse regering samen met het tweede onderdeel van het tweede middel, zodat het tezamen daarmee moet worden onderzocht.

34 Het middel ontleend aan schending van artikel 39 van het Verdrag kan dus niet slagen.

Het middel ontleend aan schending van verordening nr. 3760/92

35 Met haar tweede middel, dat twee onderdelen omvat, voert de Spaanse regering aan, dat de Raad met de vaststelling van de bestreden bepalingen verordening nr. 3760/92 heeft geschonden. Enerzijds verwijt zij de Raad, dat hij heeft gehandeld in strijd met het algemeen doel van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals uiteengezet in artikel 2, lid 1, van deze verordening, te weten, de rationele en verantwoorde exploitatie van de levende mariene aquatische bestanden. Anderzijds voert zij een schending aan van het beginsel van de relatieve stabiliteit, zoals dit voortvloeit uit artikel 8, lid 4, sub ii, van deze verordening.

Schending van de verplichting om te zorgen voor een rationele en verantwoorde exploitatie van de levende mariene aquatische bestanden

36 In de eerste plaats stelt de Spaanse regering, dat de TAC voor ansjovis voor 1995, die aanvankelijk was vastgesteld op 33 000 ton voor ICES-sector VIII en op 12 000 ton voor ICES-sector IX, X, Copace 34.1.1, bij de bestreden bepalingen zonder enige wetenschappelijke grondslag is gewijzigd, en daarbij voor ICES-sector VIII op 38 008 ton is gebracht. Deze wijziging zou een schending uitmaken van verordening nr. 3760/92, in die zin dat zij zou ingaan tegen de doelstelling van een rationele en verantwoorde exploitatie van de bestanden, en in ICES-sector VIII zelfs tot een overbevissing van het ansjovisbestand zou leiden. Bovendien zou deze de-factowijziging van de TAC zijn geschied met miskenning van de daartoe bij verordening nr. 3760/92 voorgeschreven procedure.

37 Het ansjovisbestand van ICES-sector VIII zou vanuit biologisch oogpunt duidelijk onderscheiden zijn van dat van ICES-sector IX, hetgeen zou blijken uit de rapporten van de ICES-werkgroep voor de evaluatie van de bestanden van makreel, horsmakreel, sardienen en ansjovis, alsmede uit het wetenschappelijk onderzoek in 1986 en 1992 inzake de identificatie van ansjovisbestanden. Bovendien zou er tussen de twee bestanden een uitgebreid geografisch gebied bestaan waarin niet op ansjovis wordt gevist, maar alleen op sardienen, wat economisch minder rendabel is. In die omstandigheden kunnen de twee bestanden niet tezamen worden beheerd.

38 Alle door de Raad aangehaalde voorbeelden van quotaruil zouden volkomen losstaan van de onderhavige zaak, omdat zij plaatsvonden tussen aangrenzende sectoren van eenzelfde bestand, terwijl de bestreden bepalingen voorzien in een ruil tussen verschillende bestanden, wat een ongerechtvaardigde stijging van de TAC van een bepaald bestand tot gevolg zou hebben. In de bij wijze van voorbeeld aangehaalde gevallen bracht de ruil tussen verschillende beheerssectoren van eenzelfde bestand dus geen wijziging mee van de TAC die voor een bepaald bestand is vastgesteld. In de betrokken regeling daarentegen wordt de TAC van een bepaald bestand, namelijk ansjovis in ICES-sector VIII, gewijzigd, aangezien die regeling voorziet in de mogelijkheid van een ruil met een voor een ander bestand toegekend quotum.

39 Volgens de Raad betrof de ruil in de onderhavige zaak inderdaad twee verschillende biologische bestanden en is een dergelijke handelwijze ongebruikelijk, wat niet wegneemt dat zulks reeds eerder is gebeurd. Analoge situaties hebben zich in verband met andere bestanden reeds voorgedaan, hoewel slechts zelden, en hebben nooit tot betwistingen geleid.

40 Niets zou de zienswijze rechtvaardigen dat de Raad verordening nr. 3760/92 heeft geschonden door een gemeenschappelijke TAC voor ansjovis in de ICES-sectoren VIII en IX vast te stellen, aangezien voor het behoud van de bestanden geen vaststelling van afzonderlijke TAC's nodig was. De toestand van de bestanden zou namelijk onbetwistbaar gunstig zijn, zodat quota van één sector naar een andere konden worden overgedragen zonder een bepaald bestand in gevaar te brengen.

41 In dit verband kan worden volstaan met eraan te herinneren dat enerzijds de ansjovisbestanden van de twee sectoren weliswaar verschillend zijn, maar dat in punt 31 van het onderhavige arrest is vastgesteld dat de Spaanse regering geen voldoende aanwijzingen verstrekt om te kunnen stellen dat de bestreden bepalingen het biologisch evenwicht van de bestanden in ICES-sector VIII in gevaar brengen. In die omstandigheden kon de Raad op goede gronden maatregelen vaststellen houdende een gezamenlijk beheer van de twee bestanden.

42 Anderzijds is verordening nr. 685/95 vastgesteld volgens de procedure van artikel 43 van het Verdrag, en verordening nr. 746/95 volgens de procedure van artikel 8, lid 4, van verordening nr. 3760/92. De Spaanse regering kan dus niet stellen, dat de bestreden bepalingen in strijd met de geldende procedures de TAC voor ansjovis in ICES-sector VIII hebben gewijzigd.

43 In die omstandigheden moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen, zonder dat behoeft te worden onderzocht of de door de partijen gegeven voorbeelden van ruil van vangstmogelijkheden al dan niet kunnen worden vergeleken met de ruil die in casu plaats heeft gevonden.

Betreffende de schending van het beginsel van de relatieve stabiliteit

44 In de tweede plaats stelt de Spaanse regering, dat de Raad met de vaststelling van de bestreden bepalingen de TAC heeft verhoogd en de verdeling van de ansjovisquota van de ICES-sector VIII heeft gewijzigd zonder rekening te houden met het beginsel van de relatieve stabiliteit. Een nieuw ansjovisquotum van 5 008 ton zou in ICES-sector VIII namelijk zijn toegekend aan een land, Portugal, dat daar nog nooit quota heeft gehad, zulks in strijd met de verplichting om het percentage te handhaven dat is vastgesteld voor elk van de twee lidstaten, Spanje en Frankrijk, waarover dit bestand is verdeeld.

45 Zou de Raad het ansjovisquotum van ICES-sector VIII op de normale wijze hebben verhoogd, dus door een nieuwe TAC vast te stellen op basis van nieuw wetenschappelijk en technisch onderzoek, dan zou de nieuwe TAC met inachtneming van het beginsel van de relatieve stabiliteit zijn verdeeld op basis van de aan elke lidstaat gegarandeerde percentages, zodat Spanje in de nieuwe TAC het quotum zou hebben gekregen waarop het recht zou hebben gehad indien zijn percentage was gehandhaafd.

46 Volgens de Spaanse regering heeft de ruil van quota tussen lidstaten voordien nooit tot een wijziging van de TAC geleid, en evenmin een wijziging van de aanvankelijk met inachtneming van het beginsel van de relatieve stabiliteit tot stand gekomen verdeling teweeggebracht, zodat elke lidstaat het hem toekomende vaste percentage behield. In het onderhavige geval daarentegen zou Portugal, dat een ansjovisquotum had in ICES-sector IX, voortaan een deel van dit quotum (5 008 ton) mogen vissen in de wateren van ICES-sector VIII die onder de soevereiniteit of jurisdictie van Frankrijk vallen. Zou Portugal dit quotum afstaan aan Frankrijk, dan zouden de schepen onder Franse vlag het niet mogen vissen in ICES-sector IX, doch uitsluitend in ICES-sector VIII, waardoor de TAC voor ansjovis in deze sector zou stijgen, in strijd met de eerdere verdeling, die plaats heeft gevonden in overeenstemming met het beginsel van de relatieve stabiliteit, en zonder dat het behoud van het aan Spanje toekomende percentage zou zijn gegarandeerd.

47 De Raad stelt, dat hij met de toekenning aan Spanje van 90 % van de TAC voor ansjovis in ICES-sector VIII, artikel 161 van de Toetredingsakte en het beginsel van de relatieve stabiliteit heeft geëerbiedigd. De extra hoeveelheid ansjovis die Portugal kan ruilen met Frankrijk, maakt kennelijk geen deel uit van de voor ICES-sector VIII vastgestelde TAC. Hoewel de Raad erkent, dat deze situatie misschien niet overeenkomt met een strikte uitlegging van het beginsel van de relatieve stabiliteit, merkt hij op, dat hij in casu is uitgegaan van een ruimere visie, die gericht is op het behoud van het algemeen evenwicht van de hoeveelheden ansjovis die rond het Iberisch Schiereiland worden gevist. Zijn uitlegging moet worden gezien in de ruimere context van de integratie van Spanje in het gemeenschappelijk visserijbeleid.

48 In dit verband zij er in de eerste plaats op gewezen, dat artikel 8, lid 4, sub ii, van verordening nr. 3760/92 weliswaar bepaalt dat de vangstmogelijkheden aldus worden verdeeld dat de relatieve stabiliteit van de visserijactiviteiten van elke lidstaat voor elk betrokken bestand is verzekerd, maar dat dit artikel uitdrukkelijk bepaalt dat op verzoek van de rechtstreeks betrokken lidstaten rekening kan worden gehouden met het feit dat sinds 1983 regelmatig quota worden geruild, waarbij rekening wordt gehouden met het algemeen evenwicht van de verdeling.

49 Hieruit volgt, dat het beginsel van de relatieve stabiliteit de gevolgen kan ondergaan van het feit dat op de datum van de vaststelling van verordening nr. 3760/92 reeds quota waren geruild tussen de lidstaten. In die omstandigheden moet eveneens worden erkend, dat dit beginsel zich er niet tegen verzet dat ook nadien quota worden geruild, voor zover het algemeen evenwicht van de verdeling wordt gerespecteerd.

50 Bovendien voorziet artikel 9, lid 1, van verordening nr. 3760/92 voor de lidstaten uitdrukkelijk in de mogelijkheid om na kennisgeving aan de Commissie, toegewezen beschikbare vangsten te ruilen.

51 En ten slotte heeft in de onderhavige zaak de ruil niet plaatsgevonden in de vorm van een loutere afspraak tussen de betrokken lidstaten, na kennisgeving aan de Commissie, doch is hij het gevolg van twee verordeningen van de Raad, waarvan de eerste, verordening nr. 685/95, is vastgesteld op basis van artikel 43 van het Verdrag, dat ook de grondslag is van verordening nr. 3760/92, waarop de Spaanse regering zich beroept. Aldus heeft de Raad uitdrukkelijk en specifiek zijn goedkeuring gehecht aan de betrokken ruil, waarvan hij heeft gepreciseerd dat hij plaatsvond in het kader van een TAC die, anders dan voordien het geval was, gemeenschappelijk was voor de ICES-sectoren VIII en IX.

52 Wat de voorwaarden betreft waaronder toelating is verleend voor deze ruil, zij in de eerste plaats opgemerkt, dat de overdracht aan Frankrijk van 80 % van de vangstmogelijkheden van Portugal, uitsluitend te gebruiken in de wateren onder Franse soevereiniteit of jurisdictie, die plaats heeft gevonden in het kader van een gemeenschappelijke TAC voor de ICES-sectoren VIII en IX, geen stijging teweegbrengt van de vangstmogelijkheden in deze sectoren tezamen beschouwd, en de totale hoeveelheid die in die sectoren aan Spanje is toegekend niet wijzigt.

53 In de tweede plaats doet deze ruil geen afbreuk aan de vangstmogelijkheden die uitsluitend in ICES-sector VIII zijn toegekend aan de lidstaten die bij deze ruil niet betrokken zijn. Spanje behoudt namelijk zijn recht op een quotum van 29 700 ton in ICES-sector VIII.

54 En ten slotte is niet aangetoond, dat de betrokken ruil de bestanden in de betrokken sectoren in gevaar brengt, en dus ook niet, dat de ruil de rechten schendt van de lidstaten, zoals Spanje, die in deze sectoren over quota beschikken.

55 In die omstandigheden kan niet worden gesteld, dat de bestreden bepalingen in strijd zijn met het beginsel van de relatieve stabiliteit, zoals neergelegd in artikel 8, lid 4, sub ii, van verordening nr. 3760/92. Het tweede onderdeel van het tweede middel kan dus evenmin slagen.

56 Nu geen der aangevoerde middelen slaagt, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

57 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, wanneer dit is gevorderd. De Raad heeft geconcludeerd tot verwijzing van het Koninkrijk Spanje in de kosten. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zal de Commissie, interveniënte, haar eigen kosten dragen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende:

1) Verwerpt het beroep.

2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.

3) Verstaat dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar eigen kosten zal dragen.