CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. TANCHEV

van 22 mei 2019 ( 1 )

Zaak C‑236/18

GRDF SA

tegen

Eni Gas & Power France SA,

Direct énergie,

Commission de régulation de l’énergie,

Procureur général près la cour d’appel de Paris

[verzoek van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas – Verplichtingen van distributiesysteembeheerders – Artikel 41 van richtlijn 2009/73 – Werking in de tijd van besluiten van instanties voor geschillenbeslechting – Beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid – Rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen”

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat afkomstig is van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk; hierna: „verwijzende rechter”), betreft de bevoegdheden van instanties voor geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 41 van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG. ( 2 ) De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen vanaf welk tijdstip een besluit van een instantie voor geschillenbeslechting ter beslechting van een geschil dat is ontstaan binnen het raamwerk van richtlijn 2009/73 effect kan sorteren. Kan een besluit van een instantie voor geschillenbeslechting van toepassing zijn op de gehele periode waarop dat geschil betrekking heeft of moet die periode worden beperkt?

2. Deze vraag doet zich voor in de context van een contract tussen een distributiesysteembeheerder, te weten de vennootschap GRDF, en een leverancier, te weten Direct énergie, dat gedurende een lange tijd onverenigbaar was met richtlijn 2009/73. Dit was het geval omdat het contract toeliet dat de kosten van onbetaalde rekeningen van eindafnemers ten laste werden gelegd van de leverancier, Direct énergie, terwijl de distributiesysteembeheerder, GRDF, deze had moeten dragen. Het antwoord op de prejudiciële vraag is derhalve nodig om de omvang te bepalen van de financiële consequenties die voor GRDF, in haar contractuele verhouding met Direct énergie, volgen uit deze onverenigbaarheid. Dit alles doet zich voor in de specifieke context van de zogenoemde enkelvoudige contracten voor zowel de levering als de distributie van aardgas die in Frankrijk tot stand zijn gekomen met consumenten en afnemers op kleinhandelsniveau.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

3. De overwegingen 3, 6, 25, 30, 33 en 48 van richtlijn 2009/73 luiden: „3) De vrijheden die de burgers van de Unie in het Verdrag worden gegarandeerd[,] onder meer het vrij verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten kunnen […] enkel verwezenlijkt worden in een volledig opengestelde markt waarop alle consumenten hun leveranciers vrijelijk kunnen kiezen en alle aanbieders vrijelijk aan hun afnemers kunnen leveren. [...] 6) Zonder een effectieve scheiding van netten en productie- en leveringsactiviteiten (‚effectieve ontvlechting’) bestaat er een risico op discriminatie, niet alleen bij de exploitatie van de netten, maar ook wat betreft de stimulansen voor verticaal geïntegreerde bedrijven om in toereikende mate in hun netten te investeren. [...] 25) Niet-discriminerende toegang tot het distributienet is bepalend voor de toegang tot afnemers op kleinhandelsniveau. [...] 30) Om de interne markt voor aardgas goed te laten functioneren, moeten de energieregulators besluiten kunnen nemen over alle relevante reguleringskwesties en moeten zij volledig onafhankelijk zijn van alle andere publieke of particuliere belangen. Dit sluit rechterlijke toetsing en parlementair toezicht overeenkomstig het constitutionele recht van de lidstaten niet uit. [...] [...] 33) Energieregulators moeten de bevoegdheid krijgen om bindende besluiten in verband met aardgasbedrijven vast te stellen en doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties op te leggen aan aardgasbedrijven die hun verplichtingen niet nakomen of een bevoegde rechterlijke instantie daartoe voorstellen te doen. Energieregulators moeten ook de bevoegdheid krijgen om, ongeacht de toepassing van de concurrentieregels, een besluit te nemen over passende maatregelen om voordelen voor de afnemers te waarborgen door middel van bevordering van daadwerkelijke mededinging die noodzakelijk is voor de goede werking van de interne markt voor aardgas. Het opzetten van gasafzetprogramma’s is één van de mogelijke maatregelen om daadwerkelijke mededinging te bevorderen en een goede werking van de markt te garanderen. Energieregulators moeten ook de bevoegdheid krijgen om bij te dragen tot het waarborgen van een hoog niveau van openbare dienstverlening voor wat betreft de openstelling van de markt, van de bescherming van kwetsbare afnemers, en van de effectiviteit van de maatregelen ter bescherming van de consument. Deze bepalingen laten de bevoegdheden van de Commissie op het gebied van de toepassing van de mededingingsregels, inclusief het onderzoek naar fusies met een communautaire dimensie, en de regels betreffende de interne markt, zoals het vrije verkeer van kapitaal, onverlet. De onafhankelijke instantie waarbij een door de beslissing van een nationale regulator getroffen partij beroep kan aantekenen, zou een rechtbank of een andere rechterlijke instantie kunnen zijn met de bevoegdheid om een rechterlijke toetsing uit te voeren. [...] 48) De consumentenbelangen zouden in deze richtlijn centraal moeten staan, en de kwaliteit van de dienstverlening zou een kerntaak van aardgasbedrijven moeten zijn. Bestaande rechten van consumenten moeten worden versterkt en gewaarborgd, en dienen meer transparantie te omvatten. Consumentenbescherming zou moeten waarborgen dat alle consumenten in de ruimere context van de Gemeenschap profiteren van een concurrerende markt. Consumentrechten dienen door de lidstaten te worden gehandhaafd, of indien een lidstaat hierin voorziet, door de regulerende instanties.”

4. Artikel 32 van richtlijn 2009/73 draagt het opschrift „Toegang van derden”. Lid 1 ervan luidt: „De lidstaten dragen zorg voor de invoering van een systeem voor toegang van derden tot het transmissie- en distributiesysteem en LNG‑installaties, gebaseerd op bekendgemaakte tarieven die gelden voor alle in aanmerking komende afnemers, inclusief leveringsbedrijven, en die objectief worden toegepast zonder onderscheid te maken tussen systeemgebruikers. De lidstaten zorgen ervoor dat deze tarieven of de aan de berekening daarvan ten grondslag liggende methoden voorafgaand aan hun toepassing overeenkomstig artikel 41 worden goedgekeurd door een in artikel 39, lid 1, bedoelde regulerende instantie, en dat deze tarieven en, wanneer alleen de methoden zijn goedgekeurd, de methoden worden bekendgemaakt voordat zij in werking treden.”

5. Artikel 40 van richtlijn 2009/73 draagt het opschrift „Algemene doelstellingen van de regulerende instantie” en bepaalt het volgende: „Bij de uitvoering van de in deze richtlijn omschreven reguleringstaken neemt de regulerende instantie alle redelijke maatregelen om de volgende doelstellingen te bereiken binnen het kader van haar taken en bevoegdheden zoals vastgesteld in artikel 41, waar nodig in nauw overleg met de andere betrokken nationale autoriteiten, waaronder mededingingsautoriteiten, en zonder dat wordt geraakt aan hun bevoegdheden: a) de bevordering, in nauwe samenwerking met het Agentschap, de regulerende instanties van andere lidstaten en de Commissie, van een door concurrentie gekenmerkte, zekere en vanuit milieuoogpunt duurzame interne markt voor aardgas binnen de Gemeenschap en van een daadwerkelijke openstelling van de markt voor alle afnemers en leveranciers in de Gemeenschap, en waarborging dat gasnetten op een doeltreffende en betrouwbare manier werken, rekening houdend met doelstellingen op lange termijn; [...] e) de toegang van nieuwe productiecapaciteit tot het net vergemakkelijken, met name door de belemmeringen voor de toegang van nieuwkomers op de markt en van gas uit hernieuwbare energiebronnen weg te nemen; [...]”

6. Artikel 41 heeft als opschrift „Taken en bevoegdheden van de regulerende instantie”. Het bepaalt het volgende: „1. De regulerende instantie heeft de volgende taken: a) vaststellen of goedkeuren, volgens transparante criteria, van transmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethodes hiervoor; b) waarborgen van de naleving door de transport- en distributiesysteembeheerders en waar relevant de desbetreffende systeemeigenaars, alsmede door alle aardgasbedrijven, van hun verplichtingen overeenkomstig deze richtlijn en de andere relevante communautaire wetgeving, inclusief bij grensoverschrijdende kwesties; [...] f) erover waken dat er geen kruissubsidies zijn tussen activiteiten met betrekking tot transmissie-, distributie-, opslag-, LNG- en leveringsactiviteiten; [...] 4. De lidstaten zorgen erover dat de regulerende instantie de bevoegdheden krijgt die hen in staat stellen de hen overeenkomstig de leden 1, 3 en 6 toevertrouwde taken op een efficiënte en snelle wijze uit te voeren. Daartoe beschikt de regulerende instantie ten minste over de volgende bevoegdheden: a) vaststellen van bindende besluiten voor aardgasbedrijven; [...] d) opleggen van effectieve, evenredige en afschrikkende sancties aan aardgasbedrijven die hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn of enig toepasselijk wettelijk bindend besluit van de regulerende instantie of het Agentschap niet naleven, dan wel een bevoegde rechtbank voorstellen dergelijke sancties op te leggen. Daartoe behoort de bevoegdheid om aan de transmissiesysteembeheerder of het verticaal geïntegreerde bedrijf, naargelang het geval, sancties van maximaal 10 % van de jaaromzet van de transmissiesysteembeheerder of van het verticaal geïntegreerde bedrijf op te leggen of voor te stellen deze op te leggen, wegens niet-naleving van hun respectieve verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn, [...] [...] 10. De regulerende instanties zijn bevoegd om zo nodig van de beheerders van transmissie-, opslag-, LNG- en distributiesystemen te verlangen dat zij de voorwaarden, inclusief de in dit artikel bedoelde tarieven en methodologieën, wijzigen om ervoor te zorgen dat deze evenredig zijn en op niet-discriminerende wijze worden toegepast. [...] 11. Partijen die een klacht hebben tegen de beheerder van een transmissie-, opslag-, LNG- of distributiesysteem met betrekking tot diens verplichtingen overeenkomstig deze richtlijn, kunnen deze klacht voorleggen aan de nationale regulerende instantie die fungeert als geschillenbeslechtingsinstantie en een besluit neemt binnen twee maanden na ontvangst van de klacht. Deze periode kan met twee maanden worden verlengd indien de regulerende instantie aanvullende informatie behoeft. Deze periode kan met instemming van de klager nog eens worden verlengd. De beslissing van de regulerende instantie heeft bindende kracht tenzij of totdat zij in beroep wordt herroepen. [...]”

7. Verordening (EG) nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1775/2005 ( 3 ) bepaalt in artikel 13, lid 1, ervan het volgende: „De door de transmissiesysteembeheerders toegepaste tarieven, of de voor de berekening daarvan gebruikte methoden die zijn goedgekeurd door de regulerende instanties overeenkomstig artikel 41, lid 6, van richtlijn 2009/73/EG, alsmede de tarieven die worden gepubliceerd overeenkomstig artikel 32, lid 1, van die richtlijn, zijn transparant, houden rekening met de noodzaak van systeemintegriteit en verbetering ervan en zijn een afspiegeling van de werkelijke kosten, voor zover deze overeenkomen met die van een efficiënte, structureel vergelijkbare netbeheerder en transparant zijn, waarbij tevens wordt gelet op de nodige winst op de investeringen en in voorkomende gevallen met inachtneming van de benchmarking van tarieven door de regulerende instanties. De tarieven of de voor de berekening daarvan gebruikte methoden zijn niet-discriminerend. De lidstaten kunnen besluiten dat de tarieven ook kunnen worden vastgesteld aan de hand van marktgerichte regelingen, zoals veilingen, mits dergelijke regelingen en de eruit voortvloeiende inkomsten door de regulerende instantie worden goedgekeurd. De tarieven, of de methoden voor de berekening daarvan, zijn bevorderlijk voor de efficiënte handel in gas en voor de concurrentie en zijn tegelijk gericht op het vermijden van kruissubsidiëring tussen de netgebruikers en op het bieden van stimulansen voor investeringen en het handhaven of creëren van interoperabele transmissienetten. Tarieven voor netgebruikers worden op niet-discriminerende wijze en voor elk entry- en exitpunt van het transmissiesysteem apart vastgesteld. Kostenverdelingsmechanismen en methoden voor tariefbepaling voor entry- en exitpunten worden goedgekeurd door de nationale regulerende instanties. De lidstaten zorgen ervoor dat na een overgangsperiode, dat wil zeggen uiterlijk op 3 september 2011 nettarieven niet berekend worden op basis van contractuele paden.”

B. Nationaal recht

8. Volgens de verwijzende rechter luidt artikel L 134‑20 van de code de l’énergie (energiewet; hierna: „energiewet”), in de in de betrokken periode geldende versie, als volgt: „Het besluit van het comité, waaraan een dwangsom kan worden verbonden, is met redenen omkleed en vermeldt de technische en financiële voorwaarden inzake de beslechting van het geschil waaronder de toegang tot de netten, gebouwen en installaties als bedoeld in artikel L 134‑19 of het gebruik ervan in voorkomend geval is verzekerd. Indien nodig voor de geschillenbeslechting kan het comité op een objectieve, transparante, niet discriminerende en evenredige manier de modaliteiten van de toegang tot deze netten, gebouwen en installaties of de voorwaarden voor het gebruik ervan vaststellen.” ( 4 )

II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag

9. De rechtsvoorgangers van Direct énergie, tweede verweerster in het hoofdgeding, hebben op respectievelijk 21 juni 2005 en 21 november 2008 twee contracten voor de transmissie van gas via het Franse aardgasnet gesloten met distributiesysteembeheerder GRDF, verzoekster in het hoofdgeding.

10. Op 22 juli 2013 heeft Direct énergie het comité voor geschillenbeslechting en sancties – de in artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 bedoelde geschillenbeslechtingsinstantie (hierna: „Cordis”) – van de regelgevende commissie voor energie – de regulerende instantie in Frankrijk in de zin van de artikelen 40 en 41 van richtlijn 2009/73 – verzocht om een besluit. Het door Direct énergie gevraagde besluit had betrekking op de door haar sinds de inwerkingtreding van de voornoemde contracten gedragen financiële lasten die voor rekening van GRDF hadden moeten komen (zie punten 1 en 2 supra). Eni Gas & Power France, eerste verweerster, was ook bij deze procedure betrokken.

11. Het Cordis heeft op 19 september 2014 een besluit vastgesteld. Volgens de verwijzingsbeslissing diende GRDF krachtens dit besluit binnen een termijn van zes maanden, te rekenen vanaf de betekening ervan, aan Direct énergie een nieuw contract voor de transmissie van gas via het aardgasnet te verstrekken, dat in overeenstemming diende te zijn met het beginsel dat de leverancier Direct énergie niet hoeft in te staan voor de betaling van de bedragen die de eindafnemer aan GRDF verschuldigd is. Een en ander was bedoeld voor de gehele duur van de contracten.

12. Tegen dit besluit zijn Direct énergie en Eni Gas & Power opgekomen bij de Cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk). Deze rechterlijke instantie heeft het besluit bij arrest van 2 juni 2016 bevestigd en heeft hieraan onder andere het volgende toegevoegd: – GRDF diende door middel van addenda wijzigingen aan deze tussen GRDF en Direct énergie gesloten contracten voor toegang tot het gasnet voor te stellen. Deze addenda moesten bepalen dat de bedingen die de toegang tot het contract afhankelijk stelden van de voorwaarde dat de leverancier Direct énergie ermee instemde om op te treden als agent van GRDF en om diensten te verrichten waarvoor GRDF diende in te staan, zonder te kunnen onderhandelen over de prijs van en de voorwaarden voor de levering van die diensten, moesten worden geacht nooit in het contract te zijn opgenomen. – er diende een billijke en gepaste vergoeding te worden betaald aan Direct énergie, gelet op de kosten die door GRDF werden vermeden voor de diensten die door Direct énergie voor haar rekening aan de afnemers werden geleverd.

13. GRDF is bij de verwijzende rechter tegen die uitspraak opgekomen op grond dat hierbij een bevel werd gegeven waarbij het Cordis werd gemachtigd om retroactieve besluiten vast te stellen die ertoe leidden dat de contractuele voorwaarden met terugwerkende kracht werden gewijzigd. Direct énergie betwist dit voornamelijk op basis van het vereiste van de doeltreffendheid van het Unierecht. De verwijzende rechter wijst erop dat het Hof van Justitie in het arrest van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. ( 5 ), het beginsel van de rechtszekerheid heeft bekrachtigd en heeft erkend dat dit beginsel voorrang kan hebben boven de doeltreffendheid van het recht van de Unie.

14. In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter de volgende prejudiciële vraag voorgelegd: „Moet richtlijn [2009/73], en in het bijzonder artikel 41, lid 11, ervan, aldus worden uitgelegd dat een regulerende instantie bij de beslechting van een geschil bevoegd moet zijn om een besluit te nemen dat geldt voor de gehele periode waarop het bij haar aanhangige geschil betrekking heeft, ongeacht de datum waarop dit geschil tussen de partijen is ontstaan, en daarbij met name aan het feit dat een contract niet in overeenstemming is met de richtlijn consequenties moet verbinden middels een besluit dat effect sorteert voor de gehele contractperiode?”

15. GRDF, Direct énergie, Eni Gas & Power France, de Franse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. Zij hebben alle deelgenomen aan de terechtzitting op 6 maart 2019.

III. Samenvatting van de schriftelijke opmerkingen

16. Volgens GRDF wijst het stilzwijgen van de Europese wetgever erop dat het niet de bedoeling is om instanties als het Cordis toe te staan om met terugwerkende kracht besluiten te nemen. ( 6 ) GRDF stelt ook dat de werking in de tijd van besluiten van instanties zoals het Cordis een kwestie is van nationale procesautonomie. ( 7 )

17. Bij gebreke van een regel van nationaal recht die ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding ( 8 ), zou de eventuele terugwerkende kracht van de besluiten van het Cordis moeten worden beoordeeld aan de hand van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, niet-terugwerkende kracht, rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen. Geen van deze beginselen pleit ervoor dat het Cordis besluiten kan nemen met terugwerkende kracht. Voorts betoogt GRDF dat de besluiten van het Cordis administratief en niet rechtens van aard zijn.

18. GRDF betoogt dat haar opvatting over de werking in de tijd van de besluiten van het Cordis in overeenstemming is met het gelijkwaardigheidsbeginsel. GRDF verklaart verder dat het beginsel van doeltreffendheid moet worden uitgelegd in het licht van artikel 34, lid 3, van richtlijn 2009/73, waarin wordt benadrukt dat geschillen met bekwame spoed moeten worden beslecht. Dit vereiste wordt niet ondermijnd door het feit dat de besluiten van het Cordis geen terugwerkende kracht hebben. ( 9 )

19. Wat de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen betreft, voert het GRDF onder meer aan dat het beginsel van niet‑terugwerkende kracht van administratieve besluiten van toepassing is wanneer de autoriteiten van de lidstaten administratieve besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. ( 10 ) De beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen vereisen dat de regels duidelijk en nauwkeurig zijn ( 11 ) en dat de toepassing ervan voorzienbaar is. Retroactieve maatregelen stroken niet met dit vereiste of met de bescherming van consumenten.

20. Indien de besluiten van het Cordis terugwerkende kracht zouden hebben, zou dit de juridische stabiliteit van de aardgassector ondermijnen en financiële gevolgen met zich meebrengen, zodat GRDF de kosten van haar diensten zou moeten verhogen, wat zou moeten worden omgeslagen in de prijs van aardgas die de consument uiteindelijk betaalt.

21. Eni Gas & Power France betoogt dat de rol van het Cordis niet fundamenteel kan verschillen van die van een rechtbank, aangezien het tot taak heeft om doeltreffender en sneller dan een rechtbank bescherming te bieden en niet minder doeltreffend en snel. Het doeltreffendheidsbeginsel heeft de status van een kernbepaling van het Unierecht ( 12 ), zodat de interne procedures van de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat de besluiten van het Cordis hun volledige rechtsgevolgen kunnen sorteren. Voorts is er geen sprake van schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel en is het rechtszekerheidsbeginsel naar zijn aard flexibel en biedt het geen onvoorwaardelijke garantie dat een bepaalde juridische situatie niet zal veranderen. Het Unierecht vereist dus dat de instantie voor geschillenbeslechting bevoegd is om een besluit te nemen dat de gehele periode van de schending bestrijkt.

22. Direct énergie erkent dat indien de besluiten van het Cordis geen werking zouden sorteren vanaf de datum waarop de onrechtmatige contractuele verbintenissen zijn aangegaan, de procespartijen er stelselmatig de voorkeur aan zouden geven zich te wenden tot de rechtbanken, waar zij een dergelijke uitspraak zouden kunnen verkrijgen, wat zou resulteren in uiteenlopende uitspraken en onverenigbaar zou zijn met het door richtlijn 2009/73 nagestreefde doel om geschillen met bekwame spoed te beslechten. ( 13 ) Aan richtlijn 2009/73 zou elke nuttige werking worden ontnomen en Direct énergie roept in dit verband het Hof op om de rechtspraak die is ontwikkeld op het gebied van consumentenbescherming tegen oneerlijke contractuele bedingen en van gelijke behandeling naar analogie toe te passen. ( 14 )

23. Direct énergie stelt ook dat de nationale regulerende instanties krachtens richtlijn 2009/73 moeten beschikken over ruime bevoegdheden, die met name zijn neergelegd in artikel 41, lid 4, onder d).

24. Direct énergie herinnert eraan dat het beginsel van rechtszekerheid enkel kan worden ingeroepen wanneer een bestuurshandeling kennelijk in strijd is met het Unierecht, ook al is deze handeling definitief geworden. ( 15 ) Zou aan de besluiten van het Cordis terugwerkende kracht worden onthouden, dan zouden met het Unierecht strijdige praktijken worden bekrachtigd. Direct énergie verwerpt de argumenten van GRDF met betrekking tot de destabilisatie van de markt. ( 16 ) Het primaat van het Unierecht vereist dat hiermee onverenigbare contractuele bepalingen terzijde worden geschoven, zoals ook de vereisten van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties dit voorschrijven.

25. Tot slot is Direct énergie van mening dat de verwijzende rechter ten onrechte het arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ( 17 ) aanhaalt.

26. De Franse regering benadrukt dat het hoofdgeding enkel betrekking heeft op zogenoemde enkelvoudige contracten, waarbij huishoudens één contract hebben gesloten voor zowel de levering als de distributie van gas. Leveranciers zoals Direct énergie en Eni Gas & Power France hebben transmissiecontracten gesloten met GRDF om vervolgens enkelvoudige contracten met consumenten te sluiten. Betalingen die uit hoofde van deze contracten voor distributie zijn ontvangen, moet worden doorgeleid naar GRDF. Deze contracten leiden er dus toe dat de kosten van de door consumenten niet betaalde facturen worden gedragen door de leveranciers Direct énergie en Eni Gas & Power France en niet door de distributiesysteembeheerder GRDF. Dit is de context van het geschil.

27. De Franse regering verzoekt het Hof om de prejudiciële vraag te herformuleren. Zij heeft met name problemen met het feit dat gevraagd wordt of het Cordis krachtens het Unierecht „bevoegd moet zijn om een besluit te nemen dat geldt voor de gehele periode waarop het bij haar aanhangige geschil betrekking heeft”. Indien die vraag ontkennend wordt beantwoord, is er geen garantie dat de verwijzende rechter een nuttig antwoord krijgt, omdat dan de vraag onbeantwoord blijft of een dergelijke werking in de tijd door het Unierecht wordt toegestaan, zonder dat het wordt voorgeschreven. ( 18 ) Zij geeft daarom in overweging de prejudiciële vraag aldus te herformuleren dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of het Unierecht zich ertegen verzet dat dergelijke besluiten gelden voor de gehele contractperiode waarop het geschil betrekking heeft.

28. Volgens de Franse regering pleiten zowel de nuttige werking van richtlijn 2009/73 als het doeltreffendheidsbeginsel ervoor om de aldus geherformuleerde vraag ontkennend te beantwoorden, op voorwaarde althans dat dit verenigbaar is met de beginselen van rechtszekerheid en evenredigheid en met de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde grondrechten, wat door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.

29. Wordt de prejudiciële vraag niet geherformuleerd, dan moet zij volgens de Franse regering ontkennend worden beantwoord. Bij gebreke van harmonisatie zou de werking in de tijd binnen de beoordelingsmarge van de lidstaten vallen, gelet op de speelruimte waarover zij krachtens artikel 288 VWEU beschikken bij de omzetting van richtlijnen en op hun nationale procesautonomie, die evenwel onderworpen is aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en andere algemene beginselen van het Unierecht. Om te illustreren hoe het rechtszekerheidsbeginsel een grens kan stellen aan de werking in de tijd, verwijst de Franse regering onder meer naar een arrest van het Hof op het gebied van het btw‑recht ( 19 ) en naar een arrest betreffende de terugbetaling van ten onrechte betaalde bedragen. ( 20 ) Het staat echter aan de lidstaten om te bezien hoe deze beginselen met elkaar kunnen worden verzoend. ( 21 ) Of de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden nageleefd, moet door de verwijzende rechter worden beoordeeld. ( 22 )

30. De Commissie herinnert eraan dat instanties zoals het Cordis onafhankelijke administratieve autoriteiten zijn met bevoegdheden en functies die zeer dicht aanleunen bij die van mededingingsautoriteiten. Wanneer autoriteiten zoals het Cordis besluiten vaststellen op basis van artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73, moet de doeltreffendheid van hun besluiten vergelijkbaar zijn met die van beslissingen van een rechtbank, met name wat betreft de toepassing ervan ratione temporis. In beginsel werken dergelijke besluiten ex tunc, maar de wetgever of rechter kan hiervan afwijken op grond van de overweging dat een beperking in de tijd vereist is omdat de vereisten van doeltreffendheid en voorrang van de wet moeten worden afgewogen tegen de rechtszekerheid en het gewettigd vertrouwen.

31. Op grond van de beginselen van loyale samenwerking, doeltreffendheid en voorrang van het Unierecht moeten dus alle onwettige gevolgen van een contract waarvan de voorwaarden onverenigbaar zijn met de vereisten van richtlijn 2009/73 ongedaan worden gemaakt. Niettemin beperkt het Hof zelf de werking in de tijd van zijn arresten op grond van het vereiste van rechtszekerheid. Dit vormt echter een uitzondering ( 23 ) en moet strikt worden beperkt en gerechtvaardigd door dwingende redenen van rechtszekerheid, waarbij alle belangen, zowel publieke als particuliere, in aanmerking moeten worden genomen. ( 24 ) De bescherming van rechten is ook van belang. ( 25 )

32. Ten slotte verwijst de Commissie naar een arrest betreffende energietarieven en contractuele betrekkingen die vóór de geschilfase waren vastgesteld, waarin het Hof heeft geweigerd om de werking in de tijd van zijn arrest aan te passen. ( 26 ) De Commissie is van mening dat er in het hoofdgeding geen risico bestaat dat een beperking in de tijd zou rechtvaardigen. Een regulerende instantie als het Cordis moet dan ook bevoegd zijn om besluiten vast te stellen die gelden voor de gehele periode waarop het geschil betrekking heeft, ongeacht de datum waarop het geschil tussen de partijen is begonnen. Dit is in overeenstemming met de geest en de doelstellingen van richtlijn 2009/73. Zouden besluiten van regulerende instanties als het Cordis in de tijd beperkt zijn, dan zouden zij de goede werking van de markt en de ontwikkeling van een concurrerende gasmarkt veel minder doeltreffend verzekeren.

IV. Analyse

A. Voorafgaande opmerkingen

1. Bevoegdheid van het Hof

33. Ik merk allereerst op dat in de verwijzingsbeslissing niet in detail wordt uiteengezet waarom bepaalde voorschriften van richtlijn 2009/73 – op de bepaling betreffende het rechtsmiddel na – van belang zijn voor de beslechting van het inhoudelijke geschil tussen de partijen. Kort gezegd gaat dit geschil over de vraag of de distributiesysteembeheerder dan wel de leverancier van aardgas de last van onbetaalde rekeningen van de eindafnemer moet dragen in het kader van de zogenoemde enkelvoudige contracten voor de distributie en de levering van gas, en wat moet gebeuren zodra vaststaat dat deze last moet worden gedragen door de distributiesysteembeheerder en niet door de leverancier. Het geschil gaat in bredere zin over klantenbeheersdiensten en de vergoeding die moet worden betaald aan leveranciers om deze voor rekening van een distributiesysteembeheerder uit te voeren.

34. Dit schept problemen, aangezien artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 bepaalt dat „[p]artijen die een klacht hebben tegen de beheerder van een transmissie-, opslag-, LNG- of distributiesysteem met betrekking tot diens verplichtingen overeenkomstig deze richtlijn, [...] deze klacht [kunnen] voorleggen aan de nationale regulerende instantie” (cursivering van mij). Een bepaling die een rechtsmiddel inhoudt, valt onder de uitleggingsbevoegdheid van het Hof, zodra komt vast te staan dat zij van belang is voor een vermeende wezenlijke schending van de betrokken richtlijn ( 27 ), gelet op het feit dat de Europese Unie geen algemene bevoegdheid inzake rechtsmiddelen heeft buiten de domeinen die onder haar materiële bevoegdheid vallen. Meer in het algemeen staat het aan de verwijzende rechter om het verband tussen de genoemde Unierechtelijke bepalingen en het onderhavige geschil en het onderwerp ervan uiteen te zetten. ( 28 )

35. De mondelinge opmerkingen die dienaangaande zijn gemaakt, kunnen als volgt worden samengevat.

36. GRDF heeft aangevoerd dat de diensten die een rol spelen in het geschil de klantenbeheersdiensten ten behoeve van de eindafnemer zijn die door de leverancier voor rekening van de distributiesysteembeheerder worden verricht, en dat richtlijn 2009/73 helemaal niet in die specifieke diensten voorziet. Deze diensten zijn veeleer aan het Franse recht onderworpen, zodat het hoofdgeding buiten de materiële werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt.

37. Eni Gas & Power France heeft erop gewezen dat richtlijn 2009/73 voorziet in gemeenschappelijke regels voor de distributie en levering van gas aan eindgebruikers. Zij heeft verwezen naar artikel 1 van richtlijn 2009/73, dat het toepassingsgebied van deze richtlijn afbakent, en opgemerkt dat het hoofdgeding betrekking heeft op het innen van de tarieven voor toegang tot het distributienetwerken en op het beheer van de klantendiensten dat de leverancier voor rekening van de distributiesysteembeheerder verzorgt. De vergoeding voor deze dienst vormt de kern van het geschil. Dit geschil valt dus binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73, aangezien het hier gaat om toegang tot het netwerk en om de verhoudingen tussen de distributeur en de leverancier.

38. Direct énergie heeft betoogd dat de distributiesysteembeheerder krachtens richtlijn 2009/73 verplicht is om overeenkomstig artikel 32 van deze richtlijn de toegang tot het netwerk te verzekeren en dat hij hierbij niet mag discrimineren. Artikel 35 voorziet in uitzonderingen op deze verplichting om toegang te verlenen. Direct énergie heeft aangevoerd dat indien een distributiesysteembeheerder zich zo zou opstellen dat een leverancier de toegang wordt geweigerd tenzij hij diensten voor de distributiesysteembeheerder verricht, dit zou neerkomen op een toegangsweigering in de zin van richtlijn 2009/73. Zij heeft ook verwezen naar de verplichtingen die krachtens artikel 40 op de regulerende instanties rusten, met name om de concurrentie te handhaven.

39. De Franse regering heeft met haar mondelinge opmerkingen voor meer duidelijkheid gezorgd. De gemachtigde van de Franse regering heeft verklaard dat klantenbeheersdiensten die in Frankrijk door leveranciers voor rekening van distributiesysteembeheerders als GRDF worden verricht neerkomen op een soort netwerktoegang, die door de Franse wetgever is ingevoerd ter omzetting van artikel 32 van richtlijn 2009/73 inzake toegang van derden tot het transmissie- en distributiesysteem, waarbij het hieruit voortvloeiende systeem van enkelvoudige contracten de consumenten overeenkomstig overweging 3 van richtlijn 2009/73 de vrije keuze van leverancier laat.

40. De Commissie heeft verwezen naar het feit dat in het hoofdgeding twee leveranciers van gas met elkaar in conflict liggen over distributiediensten, waarbij GRDF zelf een distributiesysteembeheerder is, zodat richtlijn 2009/73 van toepassing is.

41. Ik ben tot de slotsom gekomen dat het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73 valt, omdat uit de hierboven samengevatte mondelinge opmerkingen het noodzakelijke inhoudelijke verband tussen het inhoudelijke geschil tussen partijen en richtlijn 2009/73 blijkt. ( 29 ) Hierbij heb ik rekening gehouden met de doelstellingen van richtlijn 2009/73 (zie punt 3 supra), het toepassingsgebied ervan ( 30 ), zoals gedefinieerd in artikel 1 ervan, en met het feit dat de verwijzingsbeslissing op verschillende plaatsen vermeldt dat de betekenis van de term „distributie” in artikel 2, lid 5, van richtlijn 2009/73 relevant is voor het hoofdgeding, hoewel over deze kwestie geen vraag is gesteld. Het geschil gaat hoofdzakelijk over de tarieven die van toepassing zijn op diensten die door een leverancier voor rekening van een distributiesysteembeheerder worden verricht. Het betreft derhalve de vaststelling van tarieven en de toegang tot het netwerk, die beide ratione materie vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/73, en de relatie ervan met artikel 41, lid 11.

2. Geen herformulering van de prejudiciële vraag

42. Tegelijkertijd ben ik het niet eens met het betoog van Frankrijk dat de prejudiciële vraag moet worden geherformuleerd. Het feit dat het gebiedende woord „moet” of de in de oorspronkelijke versie van de verwijzingsbeslissing opgenomen formulering „ils commandent qu’une autorité de régulation [...] ait le pouvoir” is gebruikt met betrekking tot de bevoegdheden van een regulerende instantie inzake de werking in de tijd van haar beslissing, belet het Hof niet een genuanceerder antwoord te geven.

3. Het hoofdgeding betreft niet de terugwerkende kracht en de gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van de vraag

43. Ten slotte ben ik het niet eens met het betoog van GRDF dat het hoofdgeding betrekking heeft op een geval waarin het Cordis het Unierecht met terugwerkende kracht toepast.

44. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verklaart en – zo nodig – preciseert de uitlegging die het Hof in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheid krachtens artikel 267 VWEU aan een voorschrift van Unierecht geeft, de betekenis en strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter kan en moet worden toegepast op rechtsverhoudingen die zijn ontstaan en tot stand zijn gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht. ( 31 )

45. Het Hof heeft verklaard dat richtlijn 2009/73 ratione temporis van toepassing is vanaf 3 maart 2011, het einde van de ingevolge artikel 54 van richtlijn 2009/73 toegestane periode voor de omzetting ervan. ( 32 ) Bijgevolg moet elke door het Hof gegeven uitlegging van artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 van toepassing zijn vanaf die datum (3 maart 2011). De beslissingsbevoegdheden van het Cordis als de krachtens artikel 41, lid 11, verantwoordelijke geschillenbeslechtingsinstantie moeten noodzakelijkerwijs teruggaan tot deze datum, onder voorbehoud van de nationale procesautonomie, die op haar beurt onderworpen is aan de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid en artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73, dat voorschrijft dat uiterlijk vier maanden na ontvangst van een klacht een besluit moet worden genomen.

46. Kan evenwel het Cordis met een beroep op artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 worden gemachtigd om besluiten te nemen die voor een periode vóór 3 maart 2011 gevolgen sorteren? Deze vraag is van belang omdat de contracten waar het in het hoofdgeding om gaat op 21 juni 2005 en 21 november 2008 zijn gesloten.

47. Het antwoord op deze vraag hangt af van de uitlegging van de relevante bepalingen van de voorafgaande richtlijn, namelijk richtlijn 2003/55 en van de vraag of het Cordis naar Frans recht de rol van geschillenbeslechtingsinstantie in de zin van richtlijn 2003/55 vervult. Het staat aan de rechter van de lidstaat om zich hierover uit te spreken. Richtlijn 2009/73, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging heeft verzocht, biedt evenwel geen steun voor de stelling dat de door het Cordis genomen correctieve besluiten vóór 3 maart 2001 effect sorteren.

48. Noch de verwijzingsbeslissing, noch de schriftelijke opmerkingen bevatten informatie over de relatie tussen het Cordis en richtlijn 2003/55. Het Hof heeft weliswaar geoordeeld dat artikel 41 van richtlijn 2009/73 in wezen de inhoud van artikel 25 van richtlijn 2003/55 overneemt ( 33 ), maar richtlijn 2003/55 verschilt op belangrijke inhoudelijke punten van richtlijn 2009/73.

49. Ten eerste bevat richtlijn 2003/55 geen overweging die overeenkomt met overweging 33 van richtlijn 2009/73 en de hierin vervatte eis van doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties (zie punten 54 en 57 infra). Ten tweede bevat richtlijn 2003/55 geen met artikel 41, lid 17, van richtlijn 2009/73 vergelijkbare bepaling. Artikel 41, lid 17, bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] ervoor [zorgen] dat er geschikte mechanismen op nationaal niveau bestaan krachtens welke een partij die getroffen wordt door een besluit van de regulerende instantie beroep kan aantekenen bij een instantie die onafhankelijk is van de betrokken partijen en van regeringen”. Ten derde blijkt uit de voorgeschiedenis van richtlijn 2009/73 dat deze richtlijn onder meer tot doel heeft de bevoegdheden van de regelgevende instanties uit te breiden, onder meer door hun de bevoegdheid te verlenen om afschrikwekkende sancties op te leggen, waarmee impliciet werd aangegeven dat deze sancties verschillen van die welke worden voorgeschreven door richtlijn 2003/55. ( 34 ) Derhalve is de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op tijdvakken die dateren van vóór 3 maart 2011. ( 35 )

50. Ik zal nu antwoord geven op de prejudiciële vraag op basis van dit uitgangspunt en alleen verwijzen naar richtlijn 2009/73, de enige handeling waarover een vraag is gesteld.

B. Antwoord op de prejudiciële vraag

51. Ik ben tot de slotsom gekomen dat de Commissie bij de beantwoording van de prejudiciële vraag terecht is nagegaan wat de verantwoordelijkheden zijn van het Cordis als onafhankelijke instantie die het Unierecht dient te handhaven. Een vast beginsel van Unierecht luidt immers dat „krachtens het beginsel van voorrang van het Unierecht niet alleen rechterlijke instanties, maar ook alle overheidsorganen volledige werking moeten verlenen aan het Unierecht”. ( 36 ) De omvang van deze verplichting is onlangs als volgt bevestigd door een advocaat-generaal: „[Vast] staat […] dat de verplichting tot onmiddellijke toepassing van het Unierecht op gelijke wijze geldt voor de nationale rechters en de bestuurlijke autoriteiten. Beide zijn in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden verplicht te zorgen voor de volle werking van de Unierechtelijke bepalingen, zonder dat zij eerst de intrekking van een daarmee strijdige nationale bepaling bij wet of enige andere constitutionele procedure hoeven te vragen of af te wachten. Tot slot houdt het zorgen voor de volle werking van de Unierechtelijke bepalingen in dat alle vormen van nationale toepassing van het Unierecht, zoals de voorrang van het Unierecht, de rechtstreekse werking of de conforme uitlegging, moeten worden toegepast.” ( 37 )

52. Ingevolge de rechtspraak tot op heden zijn de lidstaten in het kader van hun verplichting om zorg te dragen voor de volle werking van het Unierecht verplicht, bij de uitoefening van hun respectieve handhavingsbevoegdheden nationale wetgeving die in strijd is met dat recht buiten toepassing te laten. ( 38 ) Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat op de instanties van de lidstaten met specifieke verplichtingen om geschillen te beslechten, zoals het Cordis, de algemeen erkende plicht tot loyale handhaving van het Unierecht rust, die thans is neergelegd in artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, VEU, althans met betrekking tot bepalingen zoals artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 ( 39 ), waarbij de verplichting wordt opgelegd om geschillen te beslechten (zie punten 54‑57 infra). Het Hof heeft zich onlangs gebogen over een geschil inzake de draagwijdte van de bepaling inzake geschillenbeslechting en handhaving van rechten van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep ( 40 ) en de beperkingen van de bevoegdheden die door het nationale recht zijn verleend aan een commissie die in het leven is geroepen om gelijke behandeling te verzekeren. ( 41 )

53. Het Hof heeft in het arrest Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána verklaard dat, wanneer als alternatief voor een gerechtelijke instantie een commissie is ingesteld ter verzekering van de handhaving van gelijke behandeling uit hoofde van richtlijn 2000/78, „[h]et [...] tegenstrijdig [zou] zijn indien particulieren het recht hadden om de bepalingen van het Unierecht op een specifiek gebied in te roepen voor een orgaan dat volgens nationaal recht bevoegd is om kennis te nemen van geschillen op dit gebied, maar dit orgaan niet verplicht was om deze Unierechtelijke bepalingen toe te passen door de daarmee strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten”. ( 42 )

54. Het staat buiten kijf dat het Cordis de geschillenbeslechtingsinstantie is die de Franse regering heeft ingesteld om haar verplichtingen uit hoofde van artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 na te komen. Het is ook onomstreden dat er een alternatief beschikbaar is, zoals het geval was in de zaak Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána, te weten de rechtsgang bij de gewone rechter (zie artikel 41, leden 15 en 17, van richtlijn 2009/73). Net zoals de bevoegdheden van de commissie in voornoemde zaak niet mochten worden beknot in vergelijking met die van de gewone rechtbanken, moet dus ook hier, zoals is betoogd door Direct énergie en Eni Gas & Power France, de conclusie luiden dat, indien de besluiten die het Cordis mocht nemen in tegenstelling tot die van de Franse rechterlijke instanties in de tijd beperkt zouden zijn, dit de procespartijen ervan zou weerhouden gebruik te maken van een procedure bij het Cordis en de doelstelling van richtlijn 2009/73 van de beschikbaarheid van een snel rechtsmiddel zou ondermijnen. ( 43 )

55. De besluiten die het Cordis dient te nemen moeten zich dan ook gelden voor de hele periode vanaf 3 maart 2011. Los daarvan valt de vraag welke specifieke sancties beschikbaar moeten zijn onder de nationale procesautonomie, onder voorbehoud van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid en de bepalingen inzake geschillenbeslechting van richtlijn 2009/73 zelf.

56. Verder wordt in overweging 33 en artikel 41, lid 4, onder d), van richtlijn 2009/73 enkel verwezen naar energieregulators en rechterlijke instanties als zijnde bevoegd om „doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties” op te leggen, maar volgens de bewoordingen van artikel 41, lid 11, van richtlijn 2009/73 vallen de geschillenbeslechtingsinstanties onder het begrip regulerende instanties. Het staat aan het Cordis en de Franse rechterlijke instanties om dienaangaande het Franse recht toe te passen, met inachtneming van de bewoordingen en de doelstellingen van richtlijn 2009/73, en vast te stellen wat doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties inhouden voor de periode die teruggaat tot 3 maart 2011, aangezien richtlijn 2009/73 geen enkel criterium voor de beoordeling hiervan aanreikt. ( 44 ) Dit betekent bijvoorbeeld dat de wijziging van de contracten met addenda die gelden vanaf 2005 en 2008 door een Franse rechtbank of het Cordis als onevenredig kan worden aangezien ( 45 ), gelet op de reikwijdte van de doelstellingen van richtlijn 2009/73 (zie punt 3 supra), die variëren van het garanderen van een eerlijke keuze voor consumenten tot gelijke toegang tot het netwerk, het bewaken van de systeemintegriteit en de weerspiegeling van werkelijk gemaakte kosten (zie punt 7 supra met betrekking tot verordening nr. 7165/2009), en op de door GRDF gestelde gevolgen voor de stabiliteit van de gassector (zie punt 21 supra).

57. Dit is evenwel niet de vraag die aan het Hof is gesteld. De vraag betreft de werking in de tijd van de doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende maatregelen die het Cordis overeenkomstig richtlijn 2009/73 voor een specifieke periode moet nemen.

58. De bovenstaande analyse volstaat dus om de gestelde vraag te beantwoorden, aangezien deze beperkt is tot de „bevoegdheden” waarmee het Cordis volgens de bewoordingen van richtlijn 2009/73 moet worden toegerust. Voor de volledigheid voeg ik hier het volgende taan oe.

59. Er zijn aan het Hof veel gegevens voorgelegd met betrekking tot de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen, die ontegenzeggelijk door de lidstaten in acht moeten worden genomen wanneer zij het Unierecht toepassen. ( 46 ) Deze beginselen zijn enkel in de hierna uiteengezette mate van belang voor de onderhavige zaak.

60. Het rechtszekerheidsbeginsel rechtvaardigt de toepassing van redelijke nationale termijnen voor het instellen van een procedure, die feitelijk „prevaleren” boven het vereiste van nuttige werking van richtlijnen voor de periode vóór de uitspraak van een arrest van het Hof ter uitlegging ervan, mits die termijnen op hun beurt voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en niet onder een aantal beperkte uitzonderingen vallen. ( 47 ) Dat gezegd zijnde is het, zodra de nationale termijnen voor het instellen van een procedure in acht zijn genomen, alleen aan het Hof en niet aan de Franse rechtbanken of het Cordis om de werking in de tijd van richtlijn 2009/73 aan te passen om perioden van 3 maart 2011 tot heden uit te sluiten. ( 48 )

61. Het Hof heeft evenwel in de context van het mededingingsrecht, met betrekking tot sancties die door de mededingingsautoriteiten van de lidstaten aan ondernemingen kunnen worden opgelegd, verklaard dat de verplichting van de nationale mededingingsautoriteiten om een mededingingsverstorende wet van een lidstaat niet toe te passen „[niet] tot gevolg kan hebben dat de betrokken ondernemingen een strafrechtelijke dan wel bestuursrechtelijke sanctie kan worden opgelegd voor een gedraging in het verleden die door deze wet werd voorgeschreven” (cursivering van mij). ( 49 ) Indien dergelijke omstandigheden zich voordoen in een zaak voor de Franse rechters, een andere nationale rechterlijke instantie of het Cordis, zou dezelfde regel ten gunste van GRDF moeten worden toegepast.

62. Wat betreft het beginsel van de bescherming van gewettigd vertrouwen vermag ik niet het belang in te zien van deze regel voor de besluiten die het Cordis krachtens het Unierecht kan nemen ter zake van de feiten van het hoofdgeding, aangezien volgens vaste rechtspraak van het Hof een nationale rechterlijke instantie zich in een geding tussen particulieren niet op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen kan beroepen om een nationale rechtsregel die in strijd is met de algemene beginselen die in richtlijnen zijn vastgelegd toe te passen. ( 50 ) In casu vloeit de verplichting van het Cordis om doeltreffende, evenredige en afschrikkende maatregelen op te leggen voort uit een richtlijn.

63. Ten slotte ben ik het eens met de opmerkingen van Direct énergie dat het arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ( 51 ) van beperkt nut is voor het oplossen van het geschil in het hoofdgeding. Dat arrest heeft betrekking op de intrekking en terugvordering van door de Unie verleende financiële bijstand en de beperkte rol die het beginsel van het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid kan spelen ten opzichte van het vereiste van de doeltreffendheid van verordeningen van de Unie die in deze specifieke context van kracht zijn.

V. Conclusie

64. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vraag van de Cour de cassation te beantwoorden als volgt: „Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG, en in het bijzonder artikel 41, lid 11, ervan, moet aldus worden uitgelegd dat een regulerende instantie bij de beslechting van een geschil bevoegd moet zijn om een besluit te nemen dat geldt voor de gehele door richtlijn 2009/73 bestreken periode, dat wil zeggen de periode vanaf 3 maart 2011, ongeacht de datum waarop de betrokken contracten in werking zijn getreden.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) PB 2009, L 211, blz. 94.

( 3 ) PB 2009, L 211, blz. 36.

( 4 ) Wet nr. 2017‑55 van 20 januari 2017 heeft aan artikel L. 134‑20 van de energiewet een vierde alinea toegevoegd, volgens welke het comité voor geschillenbeslechting en sancties op verzoek van de partij die een geschil aanhangig maakt, kan bepalen dat zijn uitspraak effect zal sorteren op een datum vóór het werd aangezocht, waarbij deze datum niet mag liggen vóór de datum waarop de betwisting formeel voor het eerst is opgeworpen door een van de partijen en, in ieder geval, niet meer dan twee jaar vóór de aanhangigmaking van het geschil mag liggen. Deze bepaling is echter ratione temporis niet relevant voor het hoofdgeding. Om geen hypothetische vraag op te werpen, moet de prejudiciële verwijzing berusten op „de behoefte aan werkelijke beslechting van een geschil”; zie arrest van 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 5 ) C‑383/06 tot en met C‑385/06, EU:C:2008:165.

( 6 ) GRDF verwijst onder andere naar de arresten van 7 februari 2002, Krauer (C‑28/00, EU:C:2002:82); 18 april 2002, Duchon (C‑290/00, EU:C:2002:234); 17 juli 2014, Panasonic Italia e.a. (C‑472/12, EU:C:2014:2082), en 15 juli 2004, Gerekens en Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454).

( 7 ) Arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

( 8 ) Wet nr. 2017‑55 van 20 januari 2017, vierde alinea, was niet van kracht op het relevante tijdstip. Zie voetnoot 4 hierboven.

( 9 ) GRDF verwijst in dit verband naar het arrest van 21 december 2016, Gutiérrez Naranjo e.a. (C‑154/15, C‑307/15 en C‑308/15, EU:C:2016:980).

( 10 ) GRDF verwijst naar de arresten van 15 juli 2004, Gerekens en Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454, punt 24), en 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C‑383/06 tot en met C‑385/06, EU:C:2008:165, punt 60).

( 11 ) GRDF verwijst onder andere naar het arrest van 25 juni 1975, Deuka (5/75, EU:C:1975:88).

( 12 ) Eni Gas & Power France verwijst onder andere naar advies 1/91 (EER‑Overeenkomst – I) van 14 december 1991 (EU:C:1991:490) en het arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

( 13 ) Direct énergie verwijst naar de arresten van 14 maart 2013, Aziz (C‑415/11, EU:C:2013:164, punt 60) en 21 januari 2015, Unicaja Banco en Caixabank (C‑482/13, C‑484/13, C‑485/13 en C‑487/13, EU:C:2015:21, punt 31).

( 14 ) Direct énergie beroept zich op de arresten van 11 december 1997, Magorrian en Cunningham (C‑246/96, EU:C:1997:605, punt 41); 16 mei 2000, Preston e.a. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punten 40 en 43); 14 maart 2013, Aziz (C‑415/11, EU:C:2013:164, punt 60), en 21 december 2016, Gutiérrez Naranjo e.a. (C‑154/15, C‑307/15 en C‑308/15, EU:C:2016:980, punt 72).

( 15 ) Direct énergie verwijst tevens naar de arresten van 4 oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punten 80‑82) en 19 april 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278, punt 38), die betrekking hebben op het gewettigd vertrouwen.

( 16 ) Wat dit punt betreft verwijst zij naar arrest van 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie (C-120/06 P en C-121/06 P, EU:C:2008:476, punt 185).

( 17 ) Arrest van 13 maart 2008 (C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165).

( 18 ) De Franse regering verwijst naar wet nr. 2017‑55, die de werking in de tijd van besluiten van instanties als het Cordis beperkt tot twee jaar. Zij erkent evenwel dat deze wet ratione temporis niet op het hoofdgeding van toepassing is (zie voetnoot 4 hierboven).

( 19 ) Arrest van 12 april 2018, Biosafe – Indústria de Reciclagens (C‑8/17, EU:C:2018:249, punt 36).

( 20 ) Arrest van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165, punt 52).

( 21 ) Met de vaststelling van wet nr. 2017‑55 heeft de Franse wetgever getracht om een dergelijk evenwicht te vinden.

( 22 ) Op dit punt beroept de Franse regering zich op de conclusie van advocaat‑generaal Wahl in de gevoegde zaken Finanzamt Neuss en Butin (C‑374/16 en C‑375/16, EU:C:2017:515, punt 71).

( 23 ) De Commissie verwijst naar het arrest van 6 maart 2007, Meilicke e.a. (C‑292/04, EU:C:2007:132, punten 35‑37).

( 24 ) Arrest van 8 november 2001, Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, punten 35‑38).

( 25 ) Arrest van 26 april 1994, Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168).

( 26 ) Arrest van 23 oktober 2014, Schulz en Egbringhoff (C‑359/11 en C‑400/11, EU:C:2014:2317, punten 54 e.v.).

( 27 ) Bijvoorbeeld arrest van 5 december 2013, Asociación de Consumidores Independientes de Castilla y León (C‑413/12, EU:C:2013:800), dat draaide om rechtsmiddelen in horizontale geschillen en waarin het Hof in punt 25 heeft opgemerkt dat „de [...] gerechtelijke procedure door een consumentenorganisatie is gestart om door een beroepsbeoefenaar gehanteerde oneerlijke bedingen in overeenkomsten te laten verbieden”. In punt 26 kwam het Hof tot de slotsom dat „[a]angezien de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, [...] het Hof […] bevoegd [is] hiervan kennis te nemen”. Zie de standpuntbepaling van advocaat‑generaal Wahl in de zaak Sánchez Morcillo en Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2110, punten 72‑74). In punt 70 trok de advocaat-generaal in twijfel of de betrokken rechtssituatie, die betrekking had op de rechtsmiddelen waarmee aan het Unierecht ontleende consumentenrechten in een horizontale relatie tussen twee particulieren kunnen worden afgedwongen, onder het Unierecht viel.

( 28 ) Arrest van 13 februari 2014, Airport Shuttle Express e.a. (C‑162/12 en C‑163/12, EU:C:2014:74, punt 39). Zie meer recentelijk arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 20).

( 29 ) Het Hof erkent dat nationale wetgeving van toepassing kan zijn op activiteiten die binnen de werkingssfeer van een richtlijn vallen, en dus de bevoegdheid van het Hof met zich kan brengen. Zie bijvoorbeeld arrest van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punt 38).

( 30 ) Bijvoorbeeld arrest van 12 januari 2010, Petersen (C‑341/08, EU:C:2010:4, punt 32).

( 31 ) Bijvoorbeeld arrest van 22 oktober 1998, IN. CO. GE.’90 e.a. (C‑10/97–C‑22/97, EU:C:1998:498, punt 23).

( 32 ) Met uitzondering van artikel 11 van richtlijn 2009/73, dat niet relevant is voor het hoofdgeding. Zie arrest van 19 maart 2015, E.ON Földgáz Trade (C‑510/13, EU:C:2015:189, punt 33). Tussen 3 september 2009, de datum van de inwerkingtreding van richtlijn 2009/73, en 3 maart 2011, de einddatum voor de omzetting ervan, mochten de lidstaten geen maatregelen nemen die de verwezenlijking van het door die richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar konden brengen. Zie de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak E.ON Földgáz Trade (C‑510/13, EU:C:2014:2325, punten 22 en 23). De advocaat-generaal verwijst naar de arresten van 18 december 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, punt 45); 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punt 78), en 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punt 57). Vóór 3 maart 2011 was richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (PB 2003, L 176, blz. 57) van toepassing. Zie de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak E.ON Földgáz Trade (C‑510/13, EU:C:2014:2325, punten 26 en 27).

( 33 ) Zie arrest van 19 maart 2015, E.ON Földgáz Trade (C‑510/13, EU:C:2015:189, punt 4).

( 34 ) COM (2007) 529 definitief, 19 september 2007, punt 2.1.

( 35 ) Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een vraag niet‑ontvankelijk wanneer zij onvoldoende inlichtingen bevat met betrekking tot het feitelijke en juridische kader van het geschil, zoals voorgeschreven door artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Zie bijvoorbeeld recentelijk arrest van 28 maart 2019, Verlezza e.a. (C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, punt 30). Zie met betrekking tot de gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid bijvoorbeeld arrest van 13 februari 2014, Crono Service e.a. (C‑419/12 en C‑420/12, EU:C:2014:81, punten 31‑33).

( 36 ) Arrest van 4 december 2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 37 ) Conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, punt 106). De advocaat-generaal verwijst naar de arresten van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punt 24); 19 januari 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, punt 55); 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punt 34); 22 juni 1989, Costanzo (103/88, EU:C:1989:256, punt 31); 12 januari 2010, Petersen (C‑341/08, EU:C:2010:4, punt 80), 10 oktober 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, punt 34), en 14 september 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme (C‑628/15, EU:C:2017:687, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Vergelijk met de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:698, punt 71): „In mijn optiek kan een bestuursorgaan of een rechterlijke instantie alleen dan verplicht zijn om een bepaling van nationaal recht buiten toepassing te laten teneinde de volle werking van het Unierecht te verzekeren, indien eerst is komen vast te staan dat dat bestuursorgaan of die rechterlijke instantie materieel bevoegd is om over de zaak te oordelen (dan wel, als het gaat om instanties in ruimere zin, om over een bepaalde kwestie te beslissen).”

( 38 ) Cursivering van mij. Arrest van 4 december 2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 39 ) Het is vaste rechtspraak van het Hof dat „de lidstaten onder meer krachtens het in artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU genoemde beginsel van loyale samenwerking, op hun respectieve grondgebied de toepassing en de eerbiediging van het recht van de Unie dienen te verzekeren en dat zij ingevolge artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU alle algemene en bijzondere maatregelen dienen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Bovendien verplicht artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU de lidstaten te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.” Zie punt 47 van arrest van 14 september 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme (C‑628/15, EU:C:2017:687).

( 40 ) PB 2000, L 303, blz. 16.

( 41 ) Arrest van 4 december 2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979).

( 42 ) Ibidem, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 43 ) Ik merk op dat het Hof in het arrest van 4 december 2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979), niet heeft geoordeeld dat de verplichtingen die in dat arrest zijn vastgesteld, enkel gelden voor instanties die bevoegd zijn om prejudiciële verzoeken in te dienen op grond van artikel 267 VWEU, maar bij de vaststelling van deze verplichtingen ook heeft verwezen naar beslissingen van zuiver administratieve autoriteiten (bijvoorbeeld arrest van 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256). In punt 47 is het Hof tot de volgende conclusie gekomen: „Voor zover de commissie voor arbeidsverhoudingen moet worden beschouwd als een ‚rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU […], kan zij het Hof bovendien krachtens dit artikel vragen stellen over de uitlegging van de relevante bepalingen van het Unierecht en moet zij, aangezien zij gebonden is aan het prejudicieel arrest van het Hof, onmiddellijk uitvoering geven aan dit arrest door zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving buiten toepassing te laten” (cursivering van mij).

( 44 ) Arrest van 23 december 2009, Spector Photo Group en Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, punt 71).

( 45 ) Het Hof heeft bijvoorbeeld verklaard dat het aan de nationale rechter staat om bij de beoordeling van de evenredigheid van sancties rekening te houden met de ernst van de overtreding. Zie bijvoorbeeld arrest van 26 september 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 46 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 21 maart, Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233, punt 34).

( 47 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 19 mei 2011, Iaia e.a. (C‑452/09, EU:C:2011:323, punten 17 en 18).

( 48 ) Bijvoorbeeld arrest van 23 oktober 2014, Schulz en Egbringhoff (C‑359/11 en C‑400/11, EU:C:2014:2317, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 49 ) Arrest van 9 september 2003, CIF (C‑198/01, EU:C:2003:430, punt 53).

( 50 ) Arrest van 19 april 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278, punt 38). Zie ook arrest van 13 oktober 2016, Polkomtel (C‑231/15, EU:C:2016:769, punt 25).

( 51 ) Arrest van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C‑383/06 tot en met C‑385/06, EU:C:2008:165). Vele van de bronnen waarop GRDF zich beroept, verwijzen naar omstandigheden waarin maatregelen van de Unie van toepassing kunnen zijn op feiten die dateren van vóór de datum van de inwerkingtreding ervan. Zie bijvoorbeeld voetnoot 6 supra. Dit feitelijke scenario doet zich in het hoofdgeding niet voor in het kader van de door mij voorgestelde benadering.