CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. HOGAN

van 30 september 2021 ( 1 )

Zaak C‑247/20

VI

tegen

Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs

[verzoek van de Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (rechter in tweede aanleg in socialezekerheidszaken Noord-Ierland, Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 16 – Kind dat onderdaan is van een lidstaat en in een andere lidstaat verblijft – Economisch actieve moeder uit een derde land die over voldoende bestaansmiddelen beschikt – Afgeleid verblijfsrecht van de moeder in de gastlidstaat – Recht op child tax credit en gezinstoelagen (kinderbijslag) – Vereiste van ‚verzekering die de ziektekosten volledig dekt’”

I. Inleiding

1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 7 en 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG ( 2 ).

2. Het verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen VI en Her Majesty’s Revenue and Customs (belasting- en douanedienst van het Verenigd Koninkrijk; hierna: „HMRC”) betreffende het recht van verzoekster om in de perioden van 1 mei 2006 tot en met 20 augustus 2006 en van 18 augustus 2014 tot en met 25 september 2016 in het Verenigd Koninkrijk te verblijven en voor deze perioden child tax credit (belastingkrediet voor kinderen) en kinderbijslag te ontvangen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Richtlijn 2004/38

3. De overwegingen 10 en 18 van richtlijn 2004/38 luiden: „(10) Personen die hun recht van verblijf uitoefenen mogen evenwel tijdens het begin van hun verblijfsperiode geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Daarom dient het recht van verblijf van een burger van de Unie en zijn familieleden voor perioden van meer dan drie maanden aan bepaalde voorwaarden te zijn verbonden. [...] (18) Met het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van het gastland waar de burger van de Unie woont, mogen, wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal verworven is geen voorwaarden meer worden gesteld.”

4. Het verblijfsrecht is geregeld in hoofdstuk III van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Verblijfsrecht”. In dat hoofdstuk behandelt artikel 7 het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden. Hierin wordt bepaald: „1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven: a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is, b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of [...] d) indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt. 2. Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, en voldoen aan de voorwaarden onder a), b) of c). [...]”

5. Artikel 8, lid 4, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] niet het bedrag van de bestaansmiddelen [mogen] vaststellen dat zij als toereikend beschouwen, maar [...] rekening [moeten] houden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Dit bedrag mag in geen geval hoger liggen dan het minimumbedrag waaronder onderdanen van het gastland in aanmerking komen voor sociale bijstand, of, indien dit criterium niet voorhanden is, dan het minimale socialezekerheidspensioen dat het gastland uitkeert.”

6. In hetzelfde hoofdstuk III bepaalt artikel 12, met als opschrift „Behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van overlijden of vertrek van de burger van de Unie”: „1. Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, zijn het overlijden van een burger van de Unie of zijn vertrek uit het gastland niet van invloed op het verblijfsrecht van zijn familieleden die de nationaliteit van een lidstaat bezitten. Alvorens het duurzame verblijfsrecht te verkrijgen, dienen de betrokkenen zelf aan de in artikel 7, lid 1, onder a), b), c) of d), genoemde voorwaarden te voldoen. 2. Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, leidt het overlijden van een burger van de Unie niet tot verlies van het verblijfsrecht voor zijn familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, indien zij vóór dit overlijden gedurende ten minste één jaar in het gastland hebben verbleven. Alvorens het duurzame verblijfsrecht te verkrijgen, blijft hun recht van verblijf onderworpen aan de voorwaarde dat is aangetoond dat zij werknemer of zelfstandige zijn, of voor zichzelf en hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, dat zij over een ziektekostenverzekering voor alle risico’s in het gastland beschikken, of dat zij lid zijn van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. De ‚toereikende bestaansmiddelen’ zijn omschreven in artikel 8, lid 4. Deze familieleden behouden hun verblijfsrecht op uitsluitend persoonlijke basis. [...]”

7. In hetzelfde hoofdstuk III van richtlijn 2004/38 bepaalt artikel 14, lid 2, eerste alinea, het volgende: „Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.”

8. In hoofdstuk IV, met als opschrift „Duurzaam verblijfsrecht”, bepaalt artikel 16: „1. Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III. 2. Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland bij de burger van de Unie hebben gewoond. [...]”

2. Verordening nr. 492/2011

9. In aanvulling op richtlijn 2004/38 heeft de Uniewetgever een specifieke tekst betreffende het vrije verkeer van werknemers vastgesteld, namelijk verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie ( 3 ).

10. Artikel 10, eerste alinea, van verordening nr. 492/2011 bepaalt: „De kinderen van een onderdaan van een lidstaat, die op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verricht of heeft verricht, worden, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze staat toegelaten tot het algemeen onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding.”

B. Recht van het Verenigd Koninkrijk

11. Richtlijn 2004/38 is in het recht van het Verenigd Koninkrijk omgezet bij de Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (immigratieregeling van 2006 inzake immigratie vanuit de Europese Economische Ruimte (EER); hierna: „immigratieregeling van 2006”), die vervolgens zijn geconsolideerd bij de Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (hierna: „immigratieregeling van 2016”).

12. Regulation 4, lid 1, van de immigratieregeling van 2016 definieert de verschillende in artikel 7, lid 1, onder a) tot en met c), van richtlijn 2004/38 bedoelde categorieën van burgers van de Unie, namelijk die van respectievelijk werknemers, zelfstandigen, personen die zelfvoorzienend zijn en studenten. Volgens regulation 4, lid 1, onder c), van de immigratieregeling van 2016 wordt onder een „persoon die zelfvoorzienend is” verstaan: „een persoon die (i) beschikt over voldoende bestaansmiddelen om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van het Verenigd Koninkrijk, en (ii) beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het Verenigd Koninkrijk volledig dekt”.

13. Regulation 4, lid 3, onder b), van de immigratieregeling van 2016 wijst erop dat „aan de eis dat de student of de zelfvoorzienende persoon een verzekering heeft die alle ziektekosten in het Verenigd Koninkrijk volledig dekt, alleen [is] voldaan als die dekking zich uitstrekt tot zowel de student of de zelfvoorzienende persoon als al hun relevante gezinsleden”.

14. Regulation 15 van de immigratieregeling van 2016 heeft als opschrift „Duurzaam verblijfsrecht”. Hierin wordt bepaald: „(1) De volgende personen verwerven het recht om permanent in het Verenigd Koninkrijk te verblijven: (a) een onderdaan van de EER die overeenkomstig deze regeling gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven; (b) een gezinslid van een EER-onderdaan dat geen EER-onderdaan is, maar dat overeenkomstig deze regeling gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar met de EER-onderdaan in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven; [...]”

15. Regulation 16 van de immigratieregeling van 2016 heeft als opschrift „Afgeleid verblijfsrecht”. Het komt overeen met regulation 15 bis van de immigratieregeling van 2006 en bepaalt: „(1) Een persoon heeft een afgeleid verblijfsrecht gedurende de periode waarin hij(a) niet is vrijgesteld, en (b) voldoet aan elk van de voorwaarden van een of meer van de leden 2 tot en met 6. (2) De voorwaarden in dit lid zijn dat: (a) de persoon de voornaamste verzorger is van een EER-onderdaan, en (b) de EER-onderdaan (i) jonger is dan 18 jaar; (ii) in het Verenigd Koninkrijk verblijft als zelfvoorzienend persoon, en (iii) niet in staat zou zijn in het Verenigd Koninkrijk te blijven indien de persoon het Verenigd Koninkrijk voor onbepaalde tijd zou verlaten. [...]”

III. Feiten in het hoofdgeding

16. De verwijzende rechter heeft een bijzonder bondige beschrijving van de feitelijke omstandigheden gegeven.

17. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing kan niettemin worden afgeleid dat VI een Pakistaans onderdaan is die in Noord-Ierland (Verenigd Koninkrijk) verblijft, waar haar zoon in 2004 is geboren. Haar kind is Iers staatsburger krachtens het bepaalde in artikel 2 van de Ierse grondwet dat op het tijdstip van zijn geboorte van toepassing was. Op grond van dit artikel (dat sindsdien ingrijpend is gewijzigd) is een persoon die op het eiland Ierland is geboren, van geboorte een Iers staatsburger.

18. Voorts blijkt dat de partijen in het hoofdgeding het erover eens zijn dat VI en haar gezin, althans in de periode van 17 augustus 2006 tot en met 16 augustus 2014, met het oog op uitkeringen een recht van verblijf hadden, wanneer zij voor zichzelf en haar gezin beschikte over een verzekering die de ziektekosten volledig dekte.

19. Haar afgeleid verblijfsrecht is ontstaan uit hoofde van regulation 15 bis, leden 1 en 2, van de immigratieregeling van 2006, op grond van het feit dat zij de hoofdverzorger is van een kind met de nationaliteit van een lidstaat van de EER dat zelfvoorzienend is.

20. Voorts zijn partijen het erover eens dat de zoon van VI, door zijn rechtmatig verblijf in het Verenigd Koninkrijk gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar, een duurzaam verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk heeft verkregen.

21. Partijen in het hoofdgeding verschillen daarentegen van mening over de vraag of VI voor de perioden van 1 mei 2006 tot en met 20 augustus 2006 en van 18 augustus 2014 tot en met 25 september 2016 recht heeft op ten eerste een belastingkrediet voor kinderen en ten tweede kinderbijslag.

22. Volgens de HMRC is van een dergelijk recht geen sprake, aangezien VI gedurende die perioden niet beschikte over een verzekering die alle ziektekosten dekte. Bijgevolg had zij voor die perioden geen recht op belastingkrediet voor kinderen, noch op kinderbijslag. De HMRC geeft nu echter toe dat het te veel betaalde bedrag niet van VI kan worden teruggevorderd, aangezien zij geen onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven en evenmin heeft verzuimd belangrijke feiten bekend te maken.

23. De twee samenhangende beroepen die bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig zijn, zijn door die instantie gevoegd met het oog op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing omdat zij hetzelfde voorwerp hebben, namelijk het verblijfsrecht van VI in het Verenigd Koninkrijk gedurende de betrokken perioden.

IV. Prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

24. In die omstandigheden heeft de Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (rechter in tweede aanleg in socialezekerheidszaken Noord-Ierland, Verenigd Koninkrijk) bij beslissing van 11 maart 2020, ingekomen bij het Hof op 7 april 2020, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient een kind dat onderdaan is van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte en een duurzaam verblijfsrecht heeft, te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt teneinde zijn verblijfsrecht te behouden, zoals het geval zou zijn voor een zelfvoorzienende persoon in de zin van regulation 4, lid 1, van de [immigratieregeling van 2016]? 2) Is het in regulation 4, lid 3, onder b), van de [immigratieregeling van 2016] opgenomen vereiste – namelijk dat een student of een zelfvoorzienende persoon in het licht van regulation 16, lid 2, onder b), ii), van de [immigratieregeling van 2016] pas wordt geacht over een verzekering te beschikken die alle ziektekosten in het Verenigd Koninkrijk dekt wanneer die verzekering geldt voor deze persoon en voor al zijn betrokken familieleden – onrechtmatig onder het Unierecht, gelet op artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 en de rechtspraak van het [Hof] in punt 70 van [het arrest van 23 februari 2010, Teixiera (C‑480/08, EU:C:2010:83)]? 3) Dienen de tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland afgesproken wederkerigheidsregelingen inzake ziektekostenverzekering binnen de Common Travel Area [(gemeenschappelijke reiszone)] in navolging van de beslissing in punt 53 van het arrest Ahmad tegen Secretary of State for the Home Department, [2014] EWCA Civ 988, te worden beschouwd als ‚wederkerigheidsregelingen’ en komen zij bijgevolg neer op een verzekering die de ziektekosten volledig dekt voor de toepassing van regulation 4, lid 1, van de immigratieregeling van 2016?”

25. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door VI, de Noorse regering en de Europese Commissie. Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Hof beslist om geen pleitzitting te houden. Bij een maatregel tot organisatie van de procesgang van 2 juli 2021 heeft het Hof aan verzoekster in het hoofdgeding en aan alle belanghebbenden vragen ter schriftelijke beantwoording voorgelegd. De vragen die het voorwerp van deze maatregelen tot organisatie van de procesgang vormen, zijn binnen de gestelde termijn schriftelijk door VI en de Commissie beantwoord.

26. Overeenkomstig het verzoek van het Hof wordt deze conclusie toegespitst op de eerste twee vragen van de verwijzende rechter.

V. Inleidende opmerking over de bevoegdheid van het Hof

27. Op 1 februari 2020, de datum van inwerkingtreding van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie ( 4 ), heeft deze staat zich uit de Europese Unie teruggetrokken en is daarmee een derde land geworden. Hieruit volgt dat de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk vanaf die datum niet meer als rechterlijke instanties van een lidstaat kunnen worden beschouwd.

28. Dat akkoord voorziet in artikel 126 echter in een overgangsperiode tussen de datum van inwerkingtreding ervan op 1 februari 2020 en 31 december 2020. Artikel 127 van dat akkoord bepaalt dat, tenzij daarin anders is bepaald, tijdens voornoemde periode het recht van de Unie van toepassing is op en in het Verenigd Koninkrijk, dit recht dezelfde rechtsgevolgen heeft als in de Unie en haar lidstaten, en het volgens dezelfde methoden en algemene beginselen wordt uitgelegd en toegepast als die welke in de Europese Unie toepasselijk zijn.

29. Artikel 86, lid 2, van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk bepaalt voorts dat het Hof bevoegd blijft om bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen naar aanleiding van verzoeken van rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk die vóór het eind van de overgangsperiode zijn ingediend. Bovendien wordt volgens artikel 86, lid 3, van dat akkoord een verzoek om een prejudiciële beslissing geacht te zijn ingediend in de zin van lid 2 op het tijdstip dat de indiening van de procesinleiding is geregistreerd ter griffie van het Hof.

30. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is op 7 april 2020, dus vóór het einde van de overgangsperiode, door een rechter van het Verenigd Koninkrijk aan het Hof voorgelegd in het kader van een geschil over het verblijfsrecht van VI en haar aanspraak op bepaalde overheidsuitkeringen.

31. Hieruit volgt ten eerste dat de feiten van het hoofdgeding ingevolge de artikelen 126 en 127 van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk binnen de werkingssfeer ratione temporis van het Unierecht vallen, en ten tweede dat het Hof bevoegd is om in ieder geval over de eerste twee vragen van de verwijzende rechter een prejudiciële beslissing te geven ingevolge artikel 86, lid 2, van dat akkoord.

VI. Analyse

A. Eerste vraag

32. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een kind dat onderdaan is van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte en een duurzaam verblijfsrecht heeft, moet beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt teneinde een verblijfsrecht te behouden, zoals het geval zou zijn voor een zelfvoorzienende persoon overeenkomstig regulation 4, lid 1, van de immigratieregeling van 2016.

33. Zo geformuleerd kan men zich afvragen of de vraag ontvankelijk is en zelfs of het Hof bevoegd is om deze te beantwoorden. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking op een duidelijke scheiding van de taken van de rechterlijke instanties van de lidstaten en die van het Hof berust. In een krachtens dat artikel ingeleide procedure is het de taak van de rechterlijke instanties van de lidstaten en niet van het Hof om uitlegging te geven aan de nationale bepalingen, en is het niet aan het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van nationale normen met de bepalingen van Unierecht. Het Hof is daarentegen wel bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingselementen van Unierecht te geven die hem in staat stellen te beoordelen of de nationale normen verenigbaar zijn met de Unieregeling. ( 5 )

34. Daartoe kan het nodig zijn dat het Hof de gestelde vragen herformuleert. Het Hof heeft immers tot taak alle bepalingen van Unierecht uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van de bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door die rechterlijke instanties gestelde vragen. ( 6 ) Het is in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven. ( 7 )

35. In het licht van die rechtspraak en gelet op de gegevens in het verwijzingsbeslissing, lijkt het duidelijk dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 16 van richtlijn 2004/38 vereist dat een kind dat een onderdaan is van een lidstaat van de EER, voor het behoud van zijn duurzame verblijfsrecht beschikt over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, zoals op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 is vereist tijdens de periode van tijdelijk verblijf.

36. Wanneer de vraag in deze zin wordt begrepen, moet ze zeer duidelijk en ontkennend worden beantwoord. Hoewel de bewoordingen van een rechtsregel maar zelden eenduidig zijn, komt het toch voor: artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 is hiervan een voorbeeld. In deze bepaling wordt uitdrukkelijk gesteld dat „iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, [...] aldaar een duurzaam verblijfsrecht [heeft]. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.” ( 8 )

37. Het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt is evenwel opgenomen in een van de bepalingen van dat hoofdstuk, namelijk in artikel 7, lid 1, onder b). Als zodanig is deze voorwaarde dus niet langer vereist voor een burger van de Unie die vijf jaar legaal in de gastlidstaat heeft verbleven.

38. Voor zover dit nodig zou zijn, zou ook kunnen worden verwezen naar overweging 18 van richtlijn 2004/38, waarin ondubbelzinnig de bedoeling van de Uniewetgever wordt bevestigd om burgers van de Unie die een duurzaam verblijfsrecht hebben verkregen, vrij te stellen van alle voorwaarden. Volgens deze overweging mogen immers „[m]et het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van het gastland waar de burger van de Unie woont, [...] wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal verworven is geen voorwaarden meer worden gesteld”.

39. Met andere woorden: zodra het duurzame verblijfsrecht is verworven, behoeven de burgers van de Unie niet meer te voldoen aan de voorwaarden van artikel 7 van richtlijn 2004/38. ( 9 )

40. Het Hof heeft deze uitlegging van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 overigens al eerder in soortgelijke omstandigheden gegeven. Uit het arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), volgt dat wanneer het kind van een onderdaan van een derde land op grond van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 een duurzaam verblijfsrecht in een lidstaat heeft verworven, het verblijfsrecht van dat kind „niet [is] onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III van deze richtlijn, en met name niet aan die van artikel 7, lid 1, onder b), ervan” ( 10 ).

41. Ten slotte voeg ik hieraan toe dat artikel 16, lid 2, van richtlijn 2004/38 benadrukt dat deze regel ook van toepassing is ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in de gastlidstaat bij de in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde burger van de Unie hebben gewoond.

42. Op grond van de voorgaande overwegingen is het bijgevolg duidelijk dat artikel 16 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat een kind dat onderdaan is van een lidstaat van de EER en dat op grond van die bepaling een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen, voor het behoud van zijn duurzaam verblijfsrecht niet hoeft te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.

B. Tweede vraag

43. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat voor een economisch niet-actieve persoon slechts is voldaan aan het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, wanneer een dergelijke dekking zich uitstrekt tot zowel deze persoon als al zijn relevante gezinsleden. De verwijzende rechter verwijst in zijn vraag tevens naar punt 70 van het arrest van het Hof van 23 februari 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83; hierna: „arrest Teixeira”). Deze twee punten zal ik achtereenvolgens onderzoeken. Ik zal afsluiten met een opmerking over het begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt”.

1. Personen die krachtens artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 moeten beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt

44. Volgens artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 heeft iedere burger van de Unie het recht om meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven „indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt”.

45. Hoewel de formulering in de Engelse versie van die bepaling aanleiding had kunnen geven tot twijfel over de draagwijdte van de verplichting op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 om te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, moet worden opgemerkt dat het Hof deze bepaling onlangs heeft uitgelegd en de door de verwijzende rechter gestelde vraag heeft beantwoord.

46. In zijn arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595), heeft het Hof geoordeeld dat „uit artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van overweging 10 ervan, volgt dat de lidstaten van burgers van de Unie die staatsburger van een andere lidstaat zijn en die aanspraak willen maken op het recht om meer dan drie maanden op hun grondgebied te verblijven zonder een economische activiteit uit te oefenen, mogen vereisen dat zij voor zichzelf en voor hun familieleden over een verzekering beschikken die de ziektekosten in de gastlidstaat volledig dekt, en over voldoende bestaansmiddelen beschikken om tijdens hun verblijf niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van die lidstaat” ( 11 ).

47. Zoals in dat arrest is uiteengezet, blijkt uit artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 dat het recht van burgers van de Unie en hun familieleden om op grond van artikel 7 van die richtlijn in de gastlidstaat te verblijven, alleen behouden blijft als die burgers en familieleden voldoen aan de in de laatstgenoemde bepaling gestelde voorwaarden. Uit artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 2, ervan, volgt dus dat de economisch niet-actieve burger van de Unie gedurende de gehele periode van verblijf van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar op het grondgebied van de gastlidstaat, voor zichzelf en voor zijn familieleden met name moet beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt om te voorkomen dat hij een onredelijke belasting voor de overheidsfinanciën van die lidstaat vormt. ( 12 )

48. Ofschoon de formulering van artikel 7, lid 1, onder b), in de Engelse taalversie mogelijk niet eenduidig is, is deze uitlegging volledig in overeenstemming met de andere taalversies van de bepaling. ( 13 ) Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering evenwel niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of voorrang hebben boven de andere taalversies. ( 14 )

49. Bovendien is de door het Hof gegeven uitlegging van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 ook in overeenstemming met de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan die bepaling deel uitmaakt. In dat verband kan ik verwijzen naar respectievelijk artikel 12, lid 2, en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 en naar overweging 10 van die richtlijn.

50. Gelet op het voorgaande kan ik niet anders dan bevestigen dat artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat economisch niet-actieve burgers van de Unie gedurende een verblijf van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar in de gastlidstaat moeten beschikken over een verzekering die de ziektekosten voor henzelf en voor hun familieleden volledig dekt.

2. Draagwijdte van de uitlegging in het arrest Teixeira

51. In punt 70 van het arrest Teixeira heeft het Hof geoordeeld dat voor het aan artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap ( 15 ) ontleende recht van verblijf in de gastlidstaat van de ouder die daadwerkelijk de zorg heeft voor een kind dat gebruikmaakt van het recht om onderwijs te volgen, niet als voorwaarde geldt dat die ouder over toereikende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van die lidstaat, en over een verzekering die de ziektekosten aldaar volledig dekt.

52. In herinnering moet worden gebracht dat, hoewel artikel 12 van verordening nr. 1612/68 is ingetrokken en vervangen door artikel 10 van verordening nr. 492/2011, de bewoordingen van die twee bepalingen identiek zijn en de rechtspraak van het Hof met betrekking tot eerstgenoemde bepaling dus relevant blijft voor de uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 492/2011. ( 16 )

53. Het lijdt dus geen twijfel dat de kinderen van een onderdaan van een lidstaat die werkt of heeft gewerkt in de gastlidstaat, evenals de ouder die daadwerkelijk voor hen zorgt, in deze laatste staat een zelfstandig recht van verblijf hebben op de enkele grondslag van artikel 10 van verordening nr. 492/2011, zonder dat zij behoeven te voldoen aan de in richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden, met inbegrip van de voorwaarde dat de betrokkenen beschikken over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten in die staat volledig dekt. ( 17 )

54. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevatte in dit verband geen informatie. In haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Hof heeft VI echter verklaard dat haar echtgenoot, die de vader is van het kind waarop het geding betrekking heeft, net als zij de Pakistaanse nationaliteit heeft. In haar antwoord erkent VI zelf dat zij derhalve niet betoogt dat de situatie binnen de werkingssfeer van artikel 10 van verordening nr. 492/2011 valt. ( 18 )

55. Gelet op het voorgaande kan artikel 10 van verordening nr. 492/2011 niet van invloed zijn op het antwoord op de tweede prejudiciële vraag.

3. Afsluitende opmerking over het begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt”

56. Mijns inziens kan er niet aan voorbij worden gegaan dat wellicht een andere fundamentele vraag die aan het geschil tussen de partijen in het hoofdgeding ten grondslag ligt, luidt of het recht om gebruik te maken van gezondheidszorg die door een publiek gezondheidszorgstelsel (namelijk de National Health Service; hierna: „NHS”) wordt geleverd, een „verzekering die de ziektekosten volledig dekt” vormt in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38. ( 19 ) Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt bovendien dat tijdens het debat voor de verwijzende rechter uitdrukkelijk aan de orde is gekomen of vraag over de verzekering die de ziektekosten volledig dekt moest worden gesteld.

57. Evenwel moet worden toegegeven dat enerzijds de vertegenwoordiger van verzoekster duidelijk heeft geantwoord dat „de tweede ontwerpvraag [...] niet opnieuw [hoeft] te worden geformuleerd of opgesplitst om te vragen wat onder een ‚verzekering die de ziektekosten volledig dekt’ dient te worden verstaan” ( 20 ), en dat anderzijds de verwijzende rechter het niet nodig heeft geacht om deze kwestie aan het Hof voor te leggen. De tweede prejudiciële vraag heeft namelijk geen betrekking op de „aard” of de materiële werkingssfeer van het vereiste van „ziektekostenverzekering”.

58. Voorts bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing geen nadere informatie dienaangaande, behalve de verwijzing naar een beslissing van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (hoogste rechter in burgerlijke zaken in Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk) ( 21 ) in de formulering van de derde vraag, betreffende de wederkerigheidsregelingen van de gemeenschappelijke reiszone tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland.

59. Ten slotte kan ik alleen maar betreuren dat het Verenigd Koninkrijk het niet nuttig heeft geacht om schriftelijke opmerkingen in te dienen of te verzoeken om een hoorzitting, zodat het de werking en de draagwijdte van zijn publieke gezondheidszorgstelsel aan het Hof had kunnen toelichten. ( 22 )

60. Gelet op het voorgaande lijkt het mij allesbehalve het juiste moment om op deze kwestie in te gaan, ook al zal de verwijzende rechter niet langer de mogelijkheid hebben om zich over dit onderwerp tot het Hof te wenden, aangezien het Verenigd Koninkrijk ervoor heeft gekozen om de Europese Unie te verlaten.

61. Bijgevolg kan in dit verband alleen kan worden gezegd dat, ten eerste, de Uniewetgever rekening heeft gehouden met de vrees van de lidstaten dat hun overheidsfinanciën door de uitoefening van het recht van vrij verkeer zouden kunnen worden geraakt ( 23 ), maar dat, ten tweede, hij niet zo ver is gegaan dat het vereiste van de „verzekering die de ziektekosten volledig dekt” door een particuliere marktdeelnemer moest aangeboden en dat, ten derde, hij de voorkeur heeft gegeven aan de bewoordingen „verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt”, terwijl artikel 1, lid 1, van richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB 1990, L 180, blz. 28) voorheen eiste dat de ziektekostenverzekering „alle risico’s in het gastland” dekte. ( 24 )

62. Hoewel in richtlijn 2004/38 niet nader wordt aangegeven hoe het begrip „volledig” moet worden opgevat, verwijst de richtlijn voor de betekenis die aan dit begrip moet worden gegeven al evenmin naar het nationale recht. Daaruit volgt dat dit begrip voor de toepassing van deze richtlijn moet worden geacht te duiden op een autonoom Unierechtelijk begrip, dat op het grondgebied van alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd. ( 25 ) Daarnaast mogen de bepalingen van richtlijn 2004/38, gelet op de context en de doelstellingen ervan, niet restrictief worden uitgelegd en mag aan deze bepalingen in geen geval hun nuttig effect worden ontnomen. ( 26 ) Dit betekent a contrario dat een voorwaarde die het vrije verkeer nadelig kan beïnvloeden, zoals de voorwaarde betreffende de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 bedoelde verzekering die de ziektekosten volledig dekt, restrictief moet worden uitgelegd.

63. In deze omstandigheden ben ik van mening dat de dekking van een ziektekostenverzekering als „volledig” moet worden beschouwd in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, wanneer de dekking die de burger van de Unie geniet overeenkomt met de dekking die de gastlidstaat kosteloos aan zijn eigen onderdanen verstrekt, temeer daar de lidstaten kunnen bepalen dat de toegang tot hun ziektekostenverzekeringsstelsel niet kosteloos is ( 27 ), of met de dekking die een lidstaat van zijn eigen onderdanen verlangt, met name wanneer burgers van de Unie op dezelfde wijze als de onderdanen van de betrokken lidstaat bijdragen aan de belastingen waaruit het gezondheidsstelsel wordt gefinancierd.

64. Deze uitlegging is niet van dien aard dat daarmee de overheidsfinanciën buitensporig belast zouden kunnen worden, en is in zoverre in overeenstemming met het onderliggende doel van richtlijn 2004/38. Daarnaast sluit ze, mutatis mutandis, aan bij hetgeen is vereist met betrekking tot de voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen, die ook op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 zijn vereist. Volgens artikel 8, lid 4, van richtlijn 2004/38 mag het bedrag dat als „voldoende bestaansmiddelen” wordt beschouwd, niet hoger liggen dan het minimumbedrag waaronder onderdanen van de gastlidstaat in aanmerking komen voor sociale bijstand, of, indien dit criterium niet voorhanden is, dan het minimale socialezekerheidspensioen dat de gastlidstaat uitkeert. Het is daarom logisch dat de ziektekosten als „volledig” gedekt worden beschouwd wanneer de dekking overeenstemt met hetgeen aan de onderdanen van de gastlidstaat wordt gegeven of van hen wordt verlangd.

VII. Conclusie

65. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste twee vragen van de Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) te beantwoorden als volgt: „1) Artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat een kind dat onderdaan is van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte (EER) en dat op grond van die bepaling een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen, voor het behoud van zijn duurzaam verblijfsrecht niet hoeft te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. 2) Artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 moet aldus worden uitgelegd dat economisch niet-actieve burgers van de Europese Unie gedurende een verblijf van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar in de gastlidstaat voor zichzelf en voor hun familieleden moeten beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35.

( 3 ) PB 2011, L 141, blz. 1.

( 4 ) PB 2020, L 29, blz. 7 (hierna: „Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk”).

( 5 ) Zie in dat verband arrest van 18 november 2020, Syndicat CFTC (C‑463/19, EU:C:2020:932, punt 29).

( 6 ) Zie in dat verband arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 33).

( 7 ) Zie in dat verband arrest van 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punt 34).

( 8 ) Cursivering van mij.

( 9 ) Zie Mantu, S., en Minderhoud, P., „Exploring the links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens”, European Journal of Migration and Law, 2019 (21), blz. 313‑337, met name blz. 327.

( 10 ) Punt 47.

( 11 ) Punt 53, cursivering van mij.

( 12 ) Zie in dat verband arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punten 54 en 55). Opgemerkt zij dat deze uitlegging reeds was gegeven in eerdere arresten over de vorige toepasselijke bepaling, te weten artikel 1, lid 1, van richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB 1990, L 180, blz. 26), of in een formulering die in de Engelse taalversie dubbelzinnig kan overkomen. Zie in dat verband respectievelijk arresten van 17 september 2002, Baumbast en R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punt 87), en 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 47). Hoewel mijn onderzoek niet de pretentie heeft volledig te zijn, wordt deze uitlegging ook gevolgd in de rechtsleer die ik heb geraadpleegd. Zie in dat verband onder meer Sarolea, S., „De Strasbourg à Luxembourg, quels droits pour les familles migrantes?”, Revue Québecoise de Droit International, 2020, 33 (bijzondere uitgave), blz. 439‑464, met name blz. 444; De Mars, S., „Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?”, E.L. Rev., 2014, 39(6), blz. 770‑789, met name blz. 772, en Sokol, T., „Comprehensive Sickness Insurance as a Condition for EU Citizens’ Residence in Other Member States: a Need for a Reform?”, European Journal of Social Security, 2016, deel 18, blz. 380‑398, met name blz. 381 en 394.

( 13 ) Vergelijk bijvoorbeeld de Engelse versie van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 met de Duitse taalversie („für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt [...] und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfüge”), de Spaanse taalversie („dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes [...] así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida”), de Franse taalversie („s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes [...] et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil”), of de Italiaanse taalversie („disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti [...] e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante”).

( 14 ) Zie in dat verband arrest van 20 december 2017, Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:1004, punt 34).

( 15 ) PB 1968, L 259, blz. 2, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2434/92 van de Raad van 27 juli 1992 (PB 1992, L 245, blz. 1).

( 16 ) Zie in dat verband arrest van 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punt 34).

( 17 ) Zie in dat verband arresten van 23 februari 2010, Ibrahim en Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punten 50 en 59), en 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punt 39).

( 18 ) Zie punt 14 van het antwoord van verzoekster op de vragen voor schriftelijk antwoord.

( 19 ) Deze vraag staat dus los van de vraag of de gastlidstaat verplicht is om een economisch niet-actieve burger van de Unie die op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 op zijn grondgebied verblijft, kosteloos toe te laten tot zijn stelsel van publieke ziektekostenverzekering. Zoals bekend heeft het Hof deze vraag ontkennend beantwoord in zijn arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punten 56 en 58).

( 20 ) Proces-verbaal van de zitting van de Appeal Tribunal van 28 februari 2020 in het Spires Centre (Belfast, Verenigd Koninkrijk), dat bij wijze van verzoek om een prejudiciële beslissing in de onderhavige zaak is toegezonden.

( 21 ) Ahmad tegen Secretary of State for the Home Department, [2014] EWCA Civ 988. In die zaak heeft de Court of Appeal geoordeeld dat de dekking van de NHS geen ziektekostenverzekering met volledige dekking vormt. Volgens VI zou de kwestie worden besproken. Zie in dat verband De Mars, S., „Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?”, E.L. Rev., 2014, 39(6), blz. 770‑789.

( 22 ) Het lijkt mij dat er evenmin conclusies kunnen worden getrokken uit het feit dat het Hof in de uiteenzetting van feiten van het arrest van 23 februari 2010, Ibrahim en Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punt 20), heeft verklaard dat Ibrahim „niet over een volledige ziektekostenverzekering [beschikte] en [was] aangewezen op de National Health Service (nationaal stelsel van gezondheidszorg)”.

( 23 ) Zie overweging 10 van richtlijn 2004/38, en in dat verband arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punten 55 en 62).

( 24 ) Cursivering van mij.

( 25 ) Zie in dat verband arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EU:C:2011:866, punt 33).

( 26 ) Zie in dat verband recentelijk arrest van 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 27 ) Zie in dat verband arrest van 15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punten 58 en 62).