CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. HOGAN

van 23 september 2021 ( 1 )

Zaak C‑165/20

ET, in de hoedanigheid van curator van Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG (AB KG)

tegen

Bundesrepublik Deutschland

[verzoek van het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Milieu – Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten – Richtlijn 2008/101/EG – Opnemen van luchtvaartactiviteiten – Kosteloze toewijzing van luchtvaartemissierechten aan vliegtuigexploitanten voor de handelsperiode 2013‑2020 – Beëindiging van luchtvaartactiviteiten in 2017 wegens insolventie van een vliegtuigexploitant – Intrekking van emissierechten voor de jaren 2018‑2020 – Rechtszekerheidsbeginsel – Verordening (EU) nr. 389/2013 – Artikel 10, lid 5, artikel 29, artikel 55, lid 1, onder a), en lid 3, en artikel 56 – Geldigheid – Verzoek om toewijzing dat niet is gehonoreerd aan het einde van een handelsperiode – Overdracht naar de volgende handelsperiode”

I. Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) van 30 maart 2020, dat op 16 april 2020 is ingekomen ter griffie van het Hof, is ingediend in het kader van een procedure tussen ET [in de hoedanigheid van curator van Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG (AB KG) (hierna: „Air Berlin”)] en de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland; hierna: „verweerster”) [vertegenwoordigd door de Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Duitse autoriteit voor de handel in emissierechten van de federale dienst voor het milieu; hierna: „DEHSt”)]. De gestelde vragen hebben in wezen betrekking op de wijze waarop eerder aan een vliegtuigexploitant toegewezen broeikasgasemissierechten moeten worden behandeld in een insolventieprocedure, nadat die exploitant zijn activiteiten heeft gestaakt.

2. Die procedure heeft onder meer betrekking op het besluit van de DEHSt van 28 februari 2018 om een deel van de broeikasgasemissierechten die Air Berlin, een commerciële vliegtuigexploitant, eerder kosteloos waren toegewezen, in te trekken. Die emissierechten betroffen de emissiehandelsperiode 2013‑2020. De intrekking, die specifiek betrekking had op de jaren 2018‑2020, kwam voort uit het feit dat Air Berlin haar luchtvaartactiviteiten in oktober 2017 wegens insolventie had gestaakt.

3. Aldus wordt het Hof verzocht om uitlegging van enkele bepalingen van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de [Unie] en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad ( 2 ), zoals in het bijzonder gewijzigd bij richtlijn 2008/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de [Unie] ( 3 ) en verordening (EU) nr. 389/2013 van de Commissie van 2 mei 2013 tot instelling van een EU-register overeenkomstig richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, beschikkingen nrs. 280/2004/EG en 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van de verordeningen (EU) nr. 920/2010 en 1193/2011 van de Commissie ( 4 ).

4. De onderhavige prejudiciële verwijzing werpt dus de ruimere vraag op in hoeverre dergelijke kosteloos toegewezen emissierechten kunnen worden beschouwd als een soort immaterieel vermogensbestanddeel dat kan worden verhandeld ongeacht de actuele situatie van de vliegtuigexploitant waaraan zij aanvankelijk zijn toegewezen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Richtlijn 2003/87

5. In de overwegingen 5 en 7 van richtlijn 2003/87 staat te lezen: „(5) De [Europese Unie] en haar lidstaten zĳn overeengekomen gezamenlĳk aan hun verplichtingen uit hoofde van het Protocol van Kyoto betreffende de reductie van de antropogene broeikasgasemissies te voldoen, overeenkomstig beschikking 2002/358/EG. De richtlijn draagt ertoe bij dat de Europese [Unie] en haar lidstaten door middel van een efficiënte Europese markt voor broeikasgasemissierechten doeltreffender en met een zo gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid aan hun verplichtingen voldoen. [...] (7) [Uniebepalingen] inzake de toewĳzing van emissierechten door de lidstaten zĳn noodzakelĳk om de eenheid van de interne markt te helpen bewaren en concurrentieverstoring te voorkomen.”

6. Overweging 20 van richtlijn 2008/101 tot wijziging van richtlijn 2003/87 heeft betrekking op luchtvaartactiviteiten en luidt: „Om concurrentieverstoringen te vermijden, moet een geharmoniseerde methode worden uitgewerkt voor het bepalen van de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten en voor de verdeling van de rechten onder vliegtuigexploitanten. Een deel van de emissierechten zal worden geveild, in overeenstemming met door de Commissie uit te werken regels. Om ervoor te zorgen dat nieuwe vliegtuigexploitanten tot de markt kunnen toetreden en ter ondersteuning van vliegtuigexploitanten die hun aantal gerealiseerde tonkilometers sterk verhogen, moet een bijzondere emissierechtenreserve worden opzijgezet. Vliegtuigexploitanten die hun vluchten staken, moeten emissierechten blijven krijgen tot het einde van de periode waarvoor kosteloze emissierechten al zijn toegewezen.”

7. Ik neem hier even de tijd om te benadrukken dat de laatste zin van overweging 20 – ik ben zo vrij geweest deze te cursiveren – in de onderhavige zaak omstreden is in die zin dat de Commissie stelt dat hij bij vergissing in richtlijn 2003/87 is opgenomen en gehandhaafd. Ik kom hier uiteraard later in de conclusie op terug, maar voor het moment is het wellicht handig om verder te gaan met het beschrijven van de relevante wettelijke voorschriften.

8. Artikel 1 van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Onderwerp”, bepaalt het volgende: „Bij deze richtlijn wordt een [Unieregeling] vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten, hierna ‚het EU-ETS’ genoemd, teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. [...]”

9. In artikel 2 van die richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, wordt het volgende bepaald: „1. Deze richtlijn is van toepassing op emissies uit de in bijlage I genoemde activiteiten en de in bijlage II genoemde broeikasgassen. [...]”

10. In artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Definities”, is het volgende opgenomen: „In deze richtlijn wordt verstaan onder: [...] (b) ,emissie’: emissie van broeikasgassen in de atmosfeer door in een installatie aanwezige bronnen, of de emissie door een vliegtuig dat een in bijlage I genoemde luchtvaartactiviteit uitoefent, van de met betrekking tot die activiteit gespecificeerde gassen; [...] (o) ,vliegtuigexploitant’: persoon die een luchtvaartuig exploiteert op het moment dat [hij] een in bijlage I genoemde luchtvaartactiviteit uitoefent of, wanneer die persoon niet bekend is of niet is geïdentificeerd door de eigenaar van het vliegtuig, de eigenaar van het vliegtuig; [...]”

11. Artikel 3 bis is bij richtlijn 2008/101 ingevoegd in hoofdstuk II van die richtlijn met als opschrijft „Luchtvaart”. Artikel 3 bis heeft als opschrift „Toepassingsgebied van hoofdstuk II” en bepaalt het volgende: „De bepalingen van dit hoofdstuk zijn van toepassing op het toewijzen en verlenen van emissierechten voor de in bijlage I genoemde luchtvaartactiviteiten.”

12. In artikel 3 quater, met als opschrift „Totale hoeveelheid emissierechten voor de luchtvaart” is het volgende opgenomen: „1. Voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012 is de totale hoeveelheid aan vliegtuigexploitanten toe te wijzen emissierechten gelijk aan 97 % van de historische luchtvaartemissies. 2. Voor de in artikel 13 bedoelde periode die ingaat op 1 januari 2013, en, indien er na de in artikel 30, lid 4, bedoelde evaluatie geen wijzigingen zijn aangebracht, voor iedere volgende periode, is de totale hoeveelheid aan vliegtuigexploitanten toe te wijzen emissierechten gelijk aan 95 % van de historische luchtvaartemissies vermenigvuldigd met het aantal jaren in de periode. [...] 3 bis. Elke toewijzing van emissierechten voor luchtvaartactiviteiten naar of van luchtvaartterreinen gelegen in landen buiten de Europese Economische Ruimte (‚EER’) na 31 december 2023 is onderworpen aan de in artikel 28 ter bedoelde evaluatie. [...]”

13. Artikel 3 quinquies van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Toewijzingsmethode voor emissierechten voor de luchtvaart door veiling”, luidt: „1. Voor de in artikel 3 quater, lid 1, bedoelde periode wordt 15 % van de rechten geveild. 2. Vanaf 1 januari 2013 wordt 15 % van de rechten geveild. De Commissie bestudeert in hoeverre de luchtvaarsector met betrekking tot het EU-ETS en de door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) ontwikkelde wereldwijde marktgebaseerde maatregel de kosten van CO2 kan doorberekenen aan zijn klanten. Deze studie onderzoekt het vermogen van de luchtvaartsector om de kosten van vereiste emissie-eenheden door te rekenen door deze kosten te vergelijken met andere nijverheidssectoren en de energiesector, zulks met de bedoeling een voorstel op te stellen om het percentage te veilen rechten te verhogen ingevolge de in artikel 28 ter, lid 2, bedoelde evaluatie, rekening houdend met de analyse van de doorgerekende kosten en met inaanmerkingneming van de afstemming op andere sectoren en van de concurrentie tussen verschillende vervoerswijzen. 3. De Commissie is bevoegd om overeenkomstig artikel 23 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter aanvulling van deze richtlijn wat betreft de gedetailleerde regelingen voor de veiling door de lidstaten van luchtvaartemissierechten in overeenstemming met de leden 1 en 2 van dit artikel of met artikel 3 septies, lid 8. Het aantal door een lidstaat te veilen rechten in elke periode is evenredig met het aandeel van die lidstaat in de totale hoeveelheid aan de luchtvaart toegewezen emissies voor alle lidstaten, voor het referentiejaar als gerapporteerd ingevolge artikel 14, lid 3, en geverifieerd op grond van artikel 15. Voor de in artikel 3 quater, lid 1, bedoelde periode is het referentiejaar 2010; voor elke volgende in artikel 3 quater bedoelde periode is het referentiejaar het kalenderjaar dat 24 maanden vóór het begin van de periode waarop de veiling betrekking heeft, afloopt. In de gedelegeerde handelingen wordt de eerbiediging van de beginselen in artikel 10, lid 4, eerste alinea, gewaarborgd. [...]”

14. In artikel 3 sexies van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Toewijzing en verlening van emissierechten aan vliegtuigexploitanten”, valt te lezen: „1. Voor elke in artikel 3 quater bedoelde periode kan elke vliegtuigexploitant een aanvraag indienen voor een toewijzing van kosteloos toe te wijzen emissierechten. Een aanvraag kan worden ingediend door aan de bevoegde instantie in de administrerende lidstaat geverifieerde tonkilometergegevens over te leggen over de in bijlage I vermelde luchtvaartactiviteiten die door die vliegtuigexploitant zijn uitgevoerd in het jaar waarop de bewaking betrekking heeft. Voor de toepassing van dit artikel is het jaar waarop de bewaking betrekking heeft het kalenderjaar dat 24 maanden vóór het begin van de periode waarop de veiling betrekking heeft, afloopt, overeenkomstig bijlage IV en V, of voor de periode bedoeld in artikel 3 quater, lid 1, 2010. Aanvragen moeten ten minste 21 maanden vóór het begin van de periode waarop de aanvraag betrekking heeft, worden ingediend, of uiterlijk op 31 maart 2011 voor de periode bedoeld in artikel 3 quater, lid 1. 2. Ten minste 18 maanden vóór het begin van de periode waarop de aanvraag betrekking heeft, of uiterlijk op 30 juni 2011 voor de periode bedoeld in artikel 3 quater, lid 1, leggen de lidstaten de op grond van lid 1 ontvangen aanvragen voor aan de Commissie. 3. Ten minste 15 maanden vóór het begin van iedere in artikel 3 quater, lid 2, bedoelde periode, of uiterlijk op 30 september 2011 voor de periode bedoeld in artikel 3 quater, lid 1, berekent de Commissie in een besluit: a) de totale hoeveelheid emissierechten die overeenkomstig artikel 3 quater voor die periode zal worden toegewezen; b) de hoeveelheid emissierechten die overeenkomstig artikel 3 quinquies in die periode zal worden geveild; c) de hoeveelheid rechten in de bijzondere reserve voor vliegtuigexploitanten in die periode overeenkomstig artikel 3 septies, lid 1; d) de hoeveelheid voor die periode kosteloos toe te wijzen rechten, zijnde de totale hoeveelheid rechten waartoe onder a) is besloten, minus de hoeveelheid rechten onder b) en c), en e) de benchmark die zal worden gebruikt voor de kosteloze toewijzing van emissierechten aan vliegtuigexploitanten wier aanvragen overeenkomstig lid 2 zijn ingediend bij de Commissie. De onder e) bedoelde benchmark, uitgedrukt als rechten per tonkilometer, wordt berekend door het aantal onder d) bedoelde emissierechten te delen door de som van de tonkilometergegevens in de overeenkomstig lid 2 bij de Commissie ingediende aanvragen. 4. Binnen 3 maanden na de datum waarop de Commissie een besluit krachtens lid 3 neemt, berekent en publiceert iedere administrerende lidstaat de volgende hoeveelheden: a) de totale hoeveelheid van emissierechten die voor de periode wordt toegewezen aan iedere vliegtuigexploitant van wie de aanvraag overeenkomstig lid 2 is ingediend bij de Commissie, berekend door de in de aanvraag opgenomen tonkilometergegevens te vermenigvuldigen met de in lid 3, onder e), bedoelde benchmark, en b) de hoeveelheid van emissierechten die voor elk jaar aan iedere vliegtuigexploitant wordt toegewezen; die wordt bepaald door diens onder a) berekende totale hoeveelheid emissierechten voor de betreffende periode te delen door het aantal jaren in de periode waarin die vliegtuigexploitant een in bijlage I vermelde luchtvaartactiviteit uitvoert. 5. Vóór 28 februari 2012 en vóór 28 februari van elk daaropvolgend jaar, verleent de bevoegde autoriteit van de administrerende lidstaat iedere vliegtuigexploitant het aantal emissierechten dat die vliegtuigexploitant krachtens dit artikel of artikel 3 septies voor dat jaar is toegewezen.”

15. In artikel 3 septies van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Bijzondere reserve voor bepaalde vliegtuigexploitanten”, wordt het volgende bepaald: „1. In elke in artikel 3 quater, lid 2, bedoelde periode, wordt 3 % van de totale toe te wijzen hoeveelheid rechten opzijgezet in een bijzondere reserve voor vliegtuigexploitanten: a) die een luchtvaartactiviteit in de zin van bijlage I aanvangen na het jaar waarvoor tonkilometergegevens zijn ingediend volgens artikel 3 sexies, lid 1, met betrekking tot een periode, bedoeld in artikel 3 quater, lid 2, of b) wier tonkilometergegevens gemiddeld met meer dan 18 % per jaar zijn gestegen tussen het jaar waarvoor tonkilometergegevens zijn ingediend overeenkomstig artikel 3 quinquies, lid 1, betreffende een periode, bedoeld in artikel 3 quater, lid 2, en het tweede kalenderjaar van die periode, en waarvan de activiteit onder a), of bijkomende activiteit onder b), niet geheel of gedeeltelijk een voortzetting is van een eerder door een andere vliegtuigexploitant uitgevoerde luchtvaartactiviteit. 2. Een vliegtuigexploitant die volgens lid 1 in aanmerking komt, kan bij de bevoegde instantie van zijn administrerende lidstaat een verzoek voor een kosteloze toewijzing van rechten uit de bijzondere reserve indienen. Het verzoek moet worden gedaan vóór 30 juni in het derde jaar van de in artikel 3 quater, lid 2, genoemde periode waarop het betrekking heeft. Een toewijzing aan een luchtvaartexploitant overeenkomstig lid 1 ter mag 1000000 rechten niet overschrijden. [...] 8. Niet toegewezen rechten in de bijzondere reserve worden door de lidstaten geveild.”

16. Artikel 10 bis, lid 19, van richtlijn 2003/87 luidt als volgt: „Er worden geen kosteloze toewijzingen verstrekt aan installaties waarvan de werking beëindigd is, tenzij de exploitant aan de bevoegde autoriteit aantoont dat de productie binnen een concrete en redelijke termijn zal worden hervat. Van installaties waarvoor de broeikasgasemissievergunning is vervallen of is ingetrokken en installaties die technisch gezien niet meer kunnen werken of in werking kunnen worden gesteld, wordt de werking geacht beëindigd te zijn.”

17. Artikel 12 van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Overdracht, inlevering en annulering van rechten”, bepaalt: „1. De lidstaten dragen er zorg voor dat emissierechten kunnen worden overgedragen tussen a) personen binnen de Unie; b) personen in de Unie en personen in derde landen, waar zulke emissierechten worden erkend volgens de procedure van artikel 25, zonder andere beperkingen dan de bĳ of krachtens deze richtlijn vastgestelde beperkingen. [...] 2 bis. De administrerende lidstaten dragen er zorg voor dat elke vliegtuigexploitant uiterlijk 30 april van elk jaar een hoeveelheid emissierechten inlevert die gelijk is aan de totale emissies, gedurende het voorgaande kalenderjaar, van in bijlage I genoemde luchtvaartactiviteiten waarvoor deze de vliegtuigexploitant is, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15. De lidstaten dragen er zorg voor dat de overeenkomstig dit lid ingeleverde rechten vervolgens worden geannuleerd. [...]”

18. Artikel 13 van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Geldigheid van emissierechten”, is als volgt verwoord: „Emissierechten die met ingang van 1 januari 2013 worden verleend, zijn voor onbepaalde tijd geldig. Emissierechten die met ingang van 1 januari 2021 worden verleend, bevatten een aanduiding waaruit blijkt in welke periode van tien jaar te rekenen vanaf 1 januari 2021 zij zijn verstrekt, en zijn geldig voor emissies met ingang van het eerste jaar van die periode.”

19. In artikel 19 van die richtlijn, met als opschrift „Registers”, is vermeld: „1. Met ingang van 1 januari 2012 verleende emissierechten worden in het register van de Unie opgenomen voor de uitvoering van processen met betrekking tot het bijhouden van in de lidstaten geopende tegoedrekeningen en het toewijzen, inleveren en annuleren van toewijzingen overeenkomstig de in lid 3 bedoelde handelingen van de Commissie. [...] 3. De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 23 gedelegeerde handelingen vast te stellen ter aanvulling van deze richtlijn met alle noodzakelijke voorschriften betreffende het EU-register voor de handelsperiode vanaf 1 januari 2013 en daarop volgende perioden, in de vorm van gestandaardiseerde elektronische databanken die gemeenschappelijke gegevens bevatten om de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering, naargelang van het geval, van emissierechten te volgen, en om voor toegang van het publiek en geheimhouding te zorgen waar nodig. Die gedelegeerde handelingen bevatten daarnaast bepalingen voor regels inzake de wederzijdse erkenning van emissierechten in overeenkomsten om regelingen voor de handel in emissierechten aan elkaar te koppelen. 4. De in lid 3 bedoelde handelingen bevatten passende bepalingen inzake het uitvoeren door het register van de Unie van transacties en andere activiteiten ter uitvoering van de in artikel 25, lid 1 ter, bedoelde regelingen. In deze handelingen worden ook procedures opgenomen voor het beheer, ten behoeve van het register van de Unie, van ruiltransacties en incidenten met betrekking tot de in lid 1 van dit artikel bedoelde aangelegenheden. De handelingen bevatten passende bepalingen inzake het waarborgen door het register van de Unie dat de lidstaten initiatieven kunnen nemen inzake efficiencyverbetering, het beheer van de administratiekosten en maatregelen inzake kwaliteitscontrole.”

20. Artikel 20 van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Centrale administrateur”, luidt als volgt: „1. De Commissie benoemt een centrale administrateur voor het bĳhouden van een onafhankelĳk transactielogboek waarin de verlening, het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten worden vastgelegd. 2. De centrale administrateur oefent via het onafhankelĳke transactielogboek een geautomatiseerde controle uit op elke transactie in de registers om te verzekeren dat er bĳ de verlening, de overdracht en de annulering van emissierechten geen onregelmatigheden geschieden. [...]”

21. In artikel 28 bis van die richtlijn, met als opschrift „Afwijkingen die gelden vooruitlopend op de tenuitvoerlegging van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel van de ICAO”, staat: „1. In afwijking van artikel 12, lid 2 bis, artikel 14, lid 3, en artikel 16, beschouwen de lidstaten de in die bepalingen vastgestelde voorschriften als voldaan en ondernemen zij geen actie tegen vliegtuigexploitanten wat betreft: a) alle emissies van vluchten naar of van luchtvaartterreinen gelegen in landen buiten de [Europese Economische Ruimte (EER)] in elk kalenderjaar van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2023, onder voorbehoud van de in artikel 28 ter bedoelde evaluatie; b) alle emissies van vluchten tussen een luchtvaartterrein dat gelegen is in een ultraperifere regio in de zin van artikel 349 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en een luchtvaartterrein dat gelegen is in een andere regio van de EER in elk kalenderjaar van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2023, onder voorbehoud van de in artikel 28 ter bedoelde evaluatie. [...] 2. In afwijking van de artikelen 3 sexies en 3 septies, wordt aan vliegtuigexploitanten waarvoor de afwijkingen gelden waarin in lid 1, onder a) en b), van dit artikel wordt voorzien, elk jaar een aantal kosteloze emissierechten toegewezen dat is gereduceerd in verhouding tot de in die punten bepaalde reductie van de verplichting om emissierechten in te leveren. In afwijking van artikel 3 septies, lid 8, worden emissierechten die niet zijn toegewezen uit de bijzondere reserve geannuleerd. Vanaf 1 januari 2021 wordt het aantal aan vliegtuigexploitanten toegewezen emissierechten onderworpen aan de toepassing van de in artikel 9 bedoelde lineaire factor, onder voorbehoud van de in artikel 28 ter bedoelde evaluatie. Wat de activiteiten in de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2023 betreft, publiceren de lidstaten vóór 1 september 2018 het aantal luchtvaartemissierechten dat zij aan elke vliegtuigexploitant hebben toegewezen. 3. In afwijking van artikel 3 quinquies veilen de lidstaten een aantal luchtvaartemissierechten dat gereduceerd is in verhouding tot de reductie van het totale aantal toegewezen emissierechten. 4. In afwijking van artikel 3 quinquies, lid 3, wordt het aantal emissierechten dat elke lidstaat veilt, voor de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2023 gereduceerd, zodat het overeenstemt met het aandeel van de toegewezen emissierechten voor vluchten die niet vallen onder de afwijking bepaald in lid 1, onder a) en b), van dit artikel. [...]”

22. Artikel 28 ter, met als opschrift „Verslag en evaluatie door de Commissie over de tenuitvoerlegging van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel van de ICAO”, vermeldt in lid 2 het volgende: „Binnen twaalf maanden na de goedkeuring door de ICAO van de relevante instrumenten, en voordat de wereldwijde marktgebaseerde maatregel ingaat, dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in waarin zij onderzoekt hoe die uit te voeren instrumenten door middel van een herziening van deze richtlijn in het Unierecht kunnen worden opgenomen. [...]”

23. Bijlage I bij richtlijn 2003/87, met als opschrift „Categorieën activiteiten, bedoeld in deze richtlijn”, bepaalt met betrekking tot de categorie „Luchtvaart”: „[...] Buiten deze activiteit vallen: [...] j) vluchten die zonder dit punt onder deze activiteit zouden vallen, uitgevoerd door commerciële luchtvervoersondernemingen die: – gedurende drie opeenvolgende perioden van vier maanden minder dan 243 vluchten per periode uitvoeren, of – vluchten met een totale emissie van minder dan 10000 t per jaar uitvoeren. [...]”

2. Verordening nr. 389/2013

24. Artikel 6 van verordening nr. 389/2013, met als opschrift „Het EU-transactielogboek”, luidt: „1. Voor transacties die binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen, wordt overeenkomstig artikel 20 van richtlijn 2003/87 een transactielogboek van de Europese Unie (EUTL) aangelegd in de vorm van een gestandaardiseerde elektronische databank. Het EUTL dient tevens om alle informatie vast te leggen die overeenkomstig artikel 6, lid 2, van beschikking nr. 280/2004/EG over de tegoeden en de overdrachten van Kyoto-eenheden beschikbaar wordt gesteld. 2. De centrale administrateur beheert het EUTL en houdt het bij overeenkomstig de bepalingen van deze verordening. [...]”

25. In artikel 9 van die verordening, met als opschrift „Rekeningen”, staat te lezen: „1. De lidstaten en de centrale administrateur zorgen ervoor dat elk PK-register en het EU-register de in bijlage I genoemde rekeningen bevat. [...]”

26. In artikel 10, met als opschrift „Rekeningstatus”, wordt het volgende bepaald: „1. De rekeningen kunnen zich in de volgende status bevinden: open, geblokkeerd, uitgesloten of afgesloten. [...] 3. Vanaf afgesloten rekeningen kunnen geen processen worden geïnitieerd. Een afgesloten rekening kan niet worden heropend en kan geen eenheden verwerven. 5. Na kennisgeving door de bevoegde autoriteit dat de vluchten van een vliegtuigexploitant overeenkomstig bijlage I bij richtlijn 2003/87 in een gegeven jaar niet langer onder de EU-regeling vallen, geeft de nationale administrateur de betrokken vliegtuigexploitanttegoedrekening de status ,uitgesloten’, na de vliegtuigexploitant vooraf hiervan in kennis te hebben gesteld, totdat de bevoegde autoriteit meedeelt dat de vluchten van de vliegtuigexploitant opnieuw onder de EU-regeling vallen. 6. Vanaf uitgesloten rekeningen kunnen geen processen worden geïnitieerd, met uitzondering van de in de artikelen 25 en 68 omschreven processen en de in de artikelen 35 en 67 bedoelde processen voor zover zij betrekking hebben op de periode waarin de rekening nog niet de status ,uitgesloten’ had.”

27. Artikel 29 van verordening nr. 389/2013, met als opschrift „Afsluiting van vliegtuigexploitanttegoedrekeningen”, luidt als volgt: „Vliegtuigexploitanttegoedrekeningen worden uitsluitend door de nationale administrateur afgesloten indien de bevoegde autoriteit hem daartoe opdracht heeft gegeven omdat zij heeft ontdekt, via kennisgeving door de rekeninghouder of ander bewijs, dat de vliegtuigexploitant met een andere vliegtuigexploitant is gefuseerd of al zijn onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallende activiteiten heeft stopgezet.”

28. In artikel 32 van die verordening, met als opschrift „Positief saldo op af te sluiten rekeningen”, is opgenomen: „1. Als een rekening die door een administrateur overeenkomstig de artikelen 28, 29 of 27 moet worden afgesloten, een positief saldo aan emissierechten of Kyoto-eenheden te zien geeft, verzoekt de administrateur de rekeninghouder een andere rekening aan te geven waarop de betrokken emissierechten of Kyoto-eenheden moeten worden overgedragen. Als de rekeninghouder niet binnen 40 werkdagen op het verzoek van de administrateur heeft gereageerd, draagt de administrateur de emissierechten of Kyoto-eenheden over naar zijn nationale tegoedrekening. [...]”

29. Artikel 40 van die verordening, met als opschrift „Aard van de emissierechten en definitief karakter van transacties”, bepaalt: „1. Een emissierecht of Kyoto-eenheid is een fungibel, gedematerialiseerd instrument dat op de markt kan worden verhandeld. 2. Wegens de gedematerialiseerde aard van de emissierechten en de Kyoto-eenheden zijn de in het EU-register opgeslagen gegevens een afdoend ‚prima facie’-bewijs voor het eigendomsrecht op een emissierecht of Kyoto-eenheid en voor alle andere zaken die op grond van deze verordening in het EU-register moeten of mogen worden opgenomen. [...] 4. Een koper of houder van een emissierecht of Kyoto-eenheid die te goeder trouw handelt, verwerft het eigendomsrecht op een emissierecht of Kyoto-eenheid vrij van de gebreken van het eigendomsrecht van de cedent.”

30. In artikel 41 van dezelfde verordening, met als opschrift „Creatie van emissierechten”, staat te lezen: „1. De centrale administrateur kan naargelang van het geval een EU‑rekening voor de totale hoeveelheid emissierechten, een EU‑rekening voor de totale hoeveelheid luchtvaartemissierechten, een EU-veilingrekening, een EU-luchtvaartveilingrekening, een EU‑kredietuitwisselingsrekening en/of een EU‑internationaalkredietrekening creëren en hij creëert of annuleert rekeningen en emissierechten naargelang dit op grond van besluiten van de Unie nodig is, met inbegrip van die welke vereist kunnen zijn krachtens artikel 3 sexies, lid 3, artikel 9, artikel 9 bis, artikel 10 bis, lid 8, en artikel 11 bis van richtlijn 2003/87, artikel 10, lid 1, van verordening (EU) nr. 1031/2010 [(PB 2010, L 302, blz. 1)] en artikel 41, lid 1, van verordening (EU) nr. 920/2010 [(PB 2010, L 270, blz. 1)]. [...]”

31. Artikel 46 van verordening nr. 389/2013, met als opschrift „Overdracht van luchtvaartemissierechten die kosteloos moeten worden toegewezen”, luidt: „1. De centrale administrateur draagt tijdig luchtvaartemissierechten over van de EU-rekening voor de totale hoeveelheid luchtvaartemissierechten naar de EU-luchtvaarttoewijzingsrekening, zulks ten belope van een hoeveelheid die overeenstemt met het kosteloos toe te wijzen aantal luchtvaartemissierechten dat bij een op grond van artikel 3 sexies, lid 3, van richtlijn 2003/87 aangenomen besluit van de Commissie wordt vastgesteld. 2. Als het aantal kosteloos toe te wijzen luchtvaartemissierechten wordt verhoogd bij een op grond van artikel 3 sexies, lid 3, van richtlijn 2003/87 aangenomen besluit, draagt de centrale administrateur opnieuw luchtvaartemissierechten over van de EU-rekening voor de totale hoeveelheid luchtvaartemissierechten naar de EU‑luchtvaarttoewijzingsrekening, zulks ten belope van de hoeveelheid die overeenstemt met de toename van het aantal luchtvaartemissierechten dat kosteloos moet worden toegewezen. 3. Als het aantal kosteloos toe te wijzen luchtvaartemissierechten wordt verlaagd bij een op grond van artikel 3 sexies, lid 3, van richtlijn 2003/87 aangenomen besluit, schrapt de centrale administrateur luchtvaartemissierechten op de EU-luchtvaarttoewijzingsrekening, zulks ten belope van de hoeveelheid die overeenstemt met de afname van het aantal luchtvaartemissierechten dat kosteloos moet worden toegewezen.”

32. In artikel 50 van die verordening, met als opschrift „Afschrijving van luchtvaartemissierechten”, is het volgende vastgelegd: „De centrale administrateur ziet erop toe dat alle emissierechten die aan het einde van een handelsperiode nog op de EU-luchtvaarttoewijzingsrekening staan, naar de EU-rekening voor de afschrijving van emissierechten worden overgedragen.”

33. In artikel 54 van die verordening, met als opschrift „Invoer van de nationale luchtvaarttoewijzingstabellen in het EUTL”, staat vermeld: „1. Elke lidstaat stelt de Commissie uiterlijk op 30 september 2012 in kennis van zijn nationale luchtvaarttoewijzingstabel voor de periode 2013‑2020. De lidstaten zien erop toe dat de nationale luchtvaarttoewijzingstabellen de in bijlage XI omschreven informatie bevatten. 2. De Commissie geeft de centrale administrateur de opdracht de nationale luchtvaarttoewijzingstabel in het EUTL in te voeren als zij van mening is dat die tabel in overeenstemming is met richtlijn 2003/87, en met name met de toewijzingen die de lidstaten overeenkomstig artikel 3 sexies, lid 4, van die richtlijn hebben berekend en gepubliceerd. Zo niet wijst zij de nationale luchtvaarttoewijzingstabel binnen een redelijke termijn af en stelt zij de betrokken lidstaat daarvan onverwijld in kennis, met opgave van de redenen en van de criteria waaraan een volgende kennisgeving moet voldoen om te kunnen worden aanvaard. Die lidstaat dient binnen drie maanden een herziene nationale luchtvaarttoewijzingstabel bij de Commissie in.”

34. Artikel 55 van die verordening, met als opschrift „Wijzigingen in de nationale luchtvaarttoewijzingstabellen”, bepaalt het volgende: „1. De nationale administrateur brengt wijzigingen in de nationale luchtvaarttoewijzingstabel in het EUTL aan als: a) een vliegtuigexploitant alle onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallende activiteiten heeft gestaakt; [...] 2. Lidstaten stellen de Commissie in kennis van wijzigingen in hun nationale luchtvaarttoewijzingstabel, met betrekking tot: a) toewijzingen uit de bijzondere reserve op grond van artikel 3 septies van richtlijn 2003/87; b) elke aanpassing na de vaststelling van maatregelen overeenkomstig artikel 25 bis van richtlijn 2003/87; c) alle niet in lid 1 genoemde wijzigingen. 3. De Commissie geeft de centrale administrateur de opdracht de overeenkomstige wijzigingen in de in het EUTL ingevoerde nationale luchtvaarttoewijzingstabel aan te brengen als zij van mening is dat de wijzigingen in die tabel in overeenstemming zijn met richtlijn 2003/87, en met name, als het gaat om toewijzingen uit de bijzondere reserve, in overeenstemming zijn met de toewijzingen die overeenkomstig artikel 3 septies, lid 7, van die richtlijn zijn berekend en gepubliceerd. Zo niet wijst zij de wijzigingen binnen een redelijke termijn af en stelt zij de lidstaat daarvan onverwijld in kennis, met opgave van de redenen en van de criteria waaraan een volgende kennisgeving moet voldoen om te kunnen worden aanvaard. [...]”

35. Artikel 56 van verordening nr. 389/2013, met als opschrift „Kosteloze toewijzing van luchtvaartemissierechten”, bepaalt: „1. De nationale administrateur vermeldt voor elke vliegtuigexploitant en voor elk jaar of de vliegtuigexploitant voor dat jaar al dan niet een toewijzing in de nationale luchtvaarttoewijzingstabel moet krijgen. 2. Met ingang van 1 februari 2013 ziet de centrale administrateur erop toe dat het EU-register luchtvaartemissierechten automatisch overdraagt van de EU-luchtvaarttoewijzingsrekening naar de betrokken open of geblokkeerde vliegtuigexploitanttegoedrekening, in overeenstemming met de desbetreffende toewijzingstabel, met inachtneming van de in de technische en gegevensuitwisselingsspecificaties als bedoeld in artikel 105 vastgestelde wijzen van automatische overdracht. 3. Wanneer een uitgesloten vliegtuigexploitanttegoedrekening geen emissierechten overeenkomstig lid 2 ontvangt, dan worden deze emissierechten niet naar de rekening overgedragen mocht deze vervolgens de status ,open’ krijgen.”

B. Duits recht

1. Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz

36. § 2 van het Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (wet inzake de handel in broeikasgasemissierechten) van 21 juli 2011 (BGBl. 2011 I, blz. 1475; hierna: „TEHG”) draagt het opschrift „Toepassingsgebied” ( 5 ) en luidt: „[...] (6) Met betrekking tot luchtvaartactiviteiten strekt het toepassingsgebied van deze wet zich uit tot alle emissies van een luchtvaartuig die het gevolg zijn van brandstofverbruik. Ook het brandstofverbruik van hulpmotoren maakt deel uit van het brandstofverbruik van een vliegtuig. Deze wet is alleen van toepassing op luchtvaartactiviteiten die worden uitgevoerd: 1. door vliegtuigexploitanten die houder zijn van een Duitse exploitatievergunning [...]; of 2. door vliegtuigexploitanten waaraan Duitsland als administrerende lidstaat is toegewezen [...] en die niet beschikken over een geldige exploitatievergunning die is afgegeven door een andere bij de [EER-Overeenkomst] aangesloten staat. [...]”

37. In § 9, lid 6, TEHG, met als opschrift „Kosteloze toewijzing van emissierechten aan exploitanten”, is bepaald: „Het toewijzingsbesluit wordt ingetrokken indien het ten gevolge van een rechtshandeling van de Europese Unie met terugwerkende kracht moet worden gewijzigd. De §§ 48 en 49 van het Verwaltungsverfahrensgesetz [(wet inzake administratieve procedures; hierna: ‚VwVfG’)] blijven onaangetast.”

38. § 11, met als opschrift „Algemene kosteloze toewijzing van emissierechten aan vliegtuigexploitanten” ( 6 ), bepaalt: „(1) De vliegtuigexploitant krijgt voor een handelsperiode een aantal luchtvaartemissierechten kosteloos toegewezen dat overeenkomt met het product van de vervoersprestatie in het referentiejaar, uitgedrukt in tonkilometers, en de benchmark die wordt berekend in overeenstemming met artikel 3 sexies, lid 3, eerste volzin, onder e), en artikel 3, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/87. (2) Het referentiejaar voor de vervoersprestatie is het kalenderjaar dat afloopt 24 maanden vóór het begin van de periode waarop de toewijzing betrekking heeft. Voor de handelsperiode 2012 en de handelsperiode 2013‑2020 is 2010 het referentiejaar. (3) Om een toewijzing voor een handelsperiode te verkrijgen, dient de vliegtuigexploitant ten minste 21 maanden vóór het begin van die periode een aanvraag in bij de bevoegde autoriteit. Als de aanvraag te laat wordt ingediend, verliest de vliegtuigexploitant zijn recht op de kosteloze luchtvaartemissierechten. De eerste en de tweede volzin zijn niet van toepassing op de handelsperiode 2012 en de handelsperiode 2013‑2020. (4) In zijn aanvraag geeft de vliegtuigexploitant aan welke vervoersprestaties hij met zijn luchtvaartactiviteiten in het referentiejaar heeft gerealiseerd. Deze worden vastgesteld overeenkomstig de vereisten van verordening [(EU) nr. 601/2012] van de Commissie [van 21 juni 2012] inzake de monitoring [en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn 2003/87 (PB 2012, L 181, blz. 30)]. Als de vliegtuigexploitant overeenkomstig § 5, lid 1, eerste volzin, van de Datenerhebungsverordnung 2020 [(besluit gegevensverzameling 2020)] een rapport over de afstand en de betalende vracht heeft ingediend, wordt dit rapport beschouwd als een aanvraag voor een toewijzing voor de handelsperiode 2012 en de handelsperiode 2013‑2020, tenzij de vliegtuigexploitant binnen een maand na de inwerkingtreding van deze wet bezwaar maakt. In geval van bezwaar heeft de vliegtuigexploitant geen recht op een kosteloze toewijzing overeenkomstig lid 1. De informatie over de vervoersprestaties moet overeenkomstig § 21 door een inspectie-orgaan zijn geverifieerd. Deze bepaling is niet van toepassing wanneer een verklaring inzake afstand en betalende vracht reeds overeenkomstig § 11 van Datenerhebungsverordnung 2020 is gecontroleerd. (5) Ten minste 18 maanden vóór aanvang van de handelsperiode dient de bevoegde autoriteit de aanvraag in bij de Europese Commissie. De bevoegde autoriteit verifieert de door de aanvrager verstrekte informatie over de vervoersprestaties en doet de [Commissie] alleen die informatie toekomen die bij het verstrijken van de voor het doorsturen van de aanvraag gestelde termijn voldoende betrouwbaar blijkt. Indien de bevoegde autoriteit aanvullende informatie of ondersteunende stukken nodig heeft om de aanvraag en de daarin opgenomen informatie te kunnen beoordelen, verstrekt de vliegtuigexploitant die informatie op verzoek van de bevoegde autoriteit binnen de door haar te bepalen termijn. (6) De bevoegde autoriteit wijst kosteloos emissierechten toe binnen drie maanden nadat de [Commissie] de benchmark overeenkomstig artikel 3 sexies, lid 3, van richtlijn 2003/87 heeft bekendgemaakt. De bevoegde autoriteit publiceert een lijst met de namen van de vliegtuigexploitanten en het aantal toegewezen emissierechten in de Bundesanzeiger [(Duits staatsblad)].”

39. In § 11 TEHG, met als opschrift „Kosteloze toewijzing van emissierechten aan vliegtuigexploitanten” ( 7 ), staat te lezen: „(1) Voor een vliegtuigexploitant die krachtens § 11 of § 12, in de tot en met 24 januari 2019 geldende versie, voor de handelsperiode 2013‑2020 een kosteloze toewijzing van emissierechten heeft ontvangen, blijft de toewijzing krachtens artikel 28 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87 van toepassing voor de jaren 2021 tot en met 2023, tot maximaal het aantal voor 2020 toegewezen emissierechten. De in artikel 9 van richtlijn 2003/87 bedoelde lineaire verminderingsfactor moet worden toegepast op de toewijzing voor de jaren vanaf 2021. [...] (6) Het toewijzingsbesluit wordt ingetrokken indien het achteraf moet worden gewijzigd als gevolg van een rechtshandeling van de Europese Unie en met name na de evaluatie als bedoeld in artikel 28 ter van richtlijn 2003/87, of wanneer een vliegtuigexploitant zijn luchtvaartactiviteiten staakt. De §§ 48 en 49 [VwVfG] blijven onverminderd van kracht.

40. § 30, lid 3, TEHG, met als opschrift „Uitvoering van de inleveringsverplichting”, luidt: „De exploitant blijft verplicht om ontbrekende emissierechten uiterlijk op 31 januari van het volgende jaar in te leveren; indien de emissies overeenkomstig lid 2 zijn geschat, worden de emissierechten overeenkomstig de gemaakte schatting ingeleverd. Indien de exploitant niet voldoet aan zijn verplichting overeenkomstig de eerste volzin om de ontbrekende emissierechten uiterlijk op 31 januari van het volgende jaar in te leveren, worden deze in mindering gebracht op de emissierechten op de toewijzing of de verlening waarvan hij aanspraak kan maken.”

2. Verwaltungsverfahrensgesetz

41. § 48 VwVfG, met als opschrift „Intrekking van onrechtmatige administratieve besluiten”, bepaalt: „(1) Een onrechtmatig administratief besluit kan, zelfs wanneer het niet meer voor beroep vatbaar is, geheel of gedeeltelijk met terugwerkende kracht of met gevolgen voor de toekomst worden ingetrokken. Een administratief besluit waarmee een recht of voordeel in het leven wordt geroepen dat relevant is in het kader van een gerechtelijke procedure of waarmee een dergelijk recht of voordeel wordt bevestigd (begunstigend administratief besluit), kan slechts worden ingetrokken onder voorbehoud van de in de leden 2 tot en met 4 vermelde beperkingen. (2) Een onrechtmatig administratief besluit dat voorziet in een eenmalige of doorlopende financiële prestatie of een deelbaar materieel voordeel, of dat daar een voorwaarde voor is, kan niet worden ingetrokken voor zover de begunstigde op de handhaving van dat besluit heeft vertrouwd en dat vertrouwen bescherming verdient tegenover het bij intrekking bestaand algemeen belang. In het algemeen verdient vertrouwen bescherming wanneer de begunstigde gebruik heeft gemaakt van de ontvangen prestaties of voordelen, of een financiële regeling heeft getroffen die hij niet meer ongedaan kan maken of slechts ongedaan kan maken door zichzelf te benadelen op een wijze die redelijkerwijs niet van hem kan worden verlangd. De begunstigde kan zich niet op zijn vertrouwen beroepen wanneer hij: 1. het administratief besluit heeft verkregen onder valse voorwendselen, bedreiging of omkoping; 2. dat besluit heeft verkregen door substantieel onjuiste of onvolledige inlichtingen te verstrekken; 3. op de hoogte was van de onrechtmatigheid van dat besluit of daarvan door grove nalatigheid niet op de hoogte was. In de in de derde volzin bedoelde gevallen wordt het administratief besluit in de regel met terugwerkende kracht ingetrokken. (3) Indien een niet onder lid 2 vallend onrechtmatig administratief besluit wordt ingetrokken, vergoedt de autoriteit op verzoek van de getroffen persoon het nadeel dat voor hem is ontstaan doordat hij erop vertrouwde dat het besluit van kracht bleef, voor zover zijn vertrouwen gelet op het algemeen belang bescherming verdient. Lid 2, derde volzin, is van toepassing. Het financiële nadeel wordt echter slechts vergoed tot een bedrag dat niet hoger is dan het belang dat de benadeelde heeft bij handhaving van het besluit. Het te vergoeden financiële nadeel wordt door de autoriteit bepaald. Een vordering moet worden ingesteld binnen het jaar; die termijn gaat in zodra de autoriteit de benadeelde daarvan in kennis heeft gesteld. (4) Indien de autoriteit kennis krijgt van feiten die de intrekking van een onrechtmatig administratief besluit rechtvaardigen, dient de intrekking plaats te vinden binnen een jaar na de datum waarop de autoriteit daarvan kennis heeft gekregen. Dit geldt niet in het geval van lid 2, derde volzin, punt 1. (5) Zodra het administratief besluit niet meer vatbaar is voor beroep, wordt de beslissing tot intrekking genomen door de overeenkomstig lid 3 bevoegde autoriteit. Dit geldt tevens indien het in te trekken administratief besluit door een andere autoriteit is genomen.”

42. § 49 VwVfG, met als opschrift „Intrekking van een rechtmatig administratief besluit”, bepaalt: (1) Een rechtmatig niet-begunstigend administratief besluit kan, zelfs indien beroep niet meer mogelijk is, geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken met gevolgen voor de toekomst, behalve wanneer een administratief besluit van gelijke strekking zou moeten worden vastgesteld of intrekking om andere redenen niet is toegestaan. (2) Een rechtmatig begunstigend administratief besluit kan, zelfs indien beroep niet meer mogelijk is, slechts geheel of gedeeltelijk met gevolgen voor de toekomst worden ingetrokken: 1. wanneer intrekking bij wet is toegestaan of het recht op intrekking in het administratief besluit zelf is voorbehouden; 2. wanneer het administratief besluit gepaard gaat met een verplichting waaraan de begunstigde niet of niet binnen de gestelde termijn heeft voldaan; 3. wanneer de autoriteit op grond van later gewijzigde omstandigheden het recht zou hebben om het administratief besluit niet vast te stellen, en het in strijd zou zijn met het openbaar belang dat het besluit niet wordt ingetrokken; 4. wanneer de autoriteit op grond van een gewijzigde wettelijke bepaling het recht zou hebben om het administratief besluit niet vast te stellen, voor zover de begunstigde nog geen gebruik heeft gemaakt van het voordeel of op grond van het administratief besluit nog geen prestaties heeft ontvangen, en het in strijd zou zijn met het openbaar belang dat het besluit niet wordt ingetrokken, of 5. om ernstige schade voor het algemeen belang te voorkomen of ongedaan te maken. § 48, lid 4, is van overeenkomstige toepassing. (3) Een rechtmatig administratief besluit dat voorziet in een eenmalige of doorlopende financiële prestatie of een deelbaar materieel voordeel voor een bepaald doel, of dat daar een voorwaarde voor is, kan, ook wanneer het niet meer voor beroep vatbaar is, geheel of gedeeltelijk en met terugwerkende kracht worden ingetrokken, 1. indien de prestatie, nadat deze is verricht, niet onmiddellijk of niet voor het in het administratief besluit beoogde doel wordt gebruikt; 2. indien aan het administratief besluit een verplichting is verbonden die de begunstigde niet of niet binnen de gestelde termijn is nagekomen. § 48, lid 4, is van overeenkomstige toepassing. (4) Het ingetrokken administratief besluit wordt ongeldig zodra de intrekking in werking treedt, tenzij de autoriteit een andere datum vaststelt. (5) Zodra het administratief besluit niet meer vatbaar is voor beroep, worden beslissingen tot intrekking genomen door de overeenkomstig lid 3 bevoegde autoriteit. Dit geldt tevens indien het in te trekken administratief besluit door een andere autoriteit is vastgesteld. (6) Wanneer een begunstigend administratief besluit wordt ingetrokken in de in lid 2, punten 3 tot en met 5, bedoelde gevallen, vergoedt de autoriteit op verzoek van de getroffen persoon het nadeel dat voor hem is ontstaan doordat hij erop vertrouwde dat het besluit van kracht bleef, voor zover zijn vertrouwen bescherming verdient. § 48, lid 3, derde tot en met vijfde volzin, is van overeenkomstige toepassing. Geschillen over vergoedingen worden beslecht door de gewone rechter.”

III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen

43. Air Berlin was tot de tweede helft van 2017 actief als commerciële vliegtuigexploitant en was in die periode onderworpen aan de verplichtingen van de Unieregeling voor de handel in emissierechten (hierna: „EU‑ETS-verplichtingen”). Bij besluit van 12 december 2011 heeft de DEHSt voor de handelsperioden 2012 en 2013‑2020 in totaal 28759739 luchtvaartemissierechten toegewezen aan Air Berlin. Voor de jaren 2013‑2020 werd per jaar een totaal van 3174922 luchtvaartemissierechten toegewezen. Bij besluit van 15 januari 2015 heeft de DEHSt het toewijzingsbesluit van 12 december 2011 gedeeltelijk ingetrokken en de toewijzing vastgesteld op 18779668 luchtvaartemissierechten. Die intrekking had te maken met het bij verordening (EU) nr. 421/2014 ( 8 ) ingestelde moratorium op het onderwerpen van de in die verordening bedoelde internationale vluchten aan de verplichtingen van de emissierechtenhandel voor de jaren 2013‑2016. Dat intrekkingsbesluit werd als definitief aangemerkt.

44. Op 15 augustus 2017 heeft Air Berlin een verzoek ingediend tot inleiding van de insolventieprocedure ten aanzien van haar vermogen. De bevoegde insolventierechter heeft Air Berlin voorlopige surseance van betaling verleend. Op 28 oktober 2017 heeft Air Berlin haar vluchten officieel gestaakt. Bij beslissing van de insolventierechter van 1 november 2017 werd de hoofdinsolventieprocedure geopend. Op 16 januari 2018 werd ET (hierna: „verzoeker”) als curator aangesteld.

45. Op 28 februari 2018 heeft de DEHSt een besluit genomen ten aanzien van verzoeker in diens hoedanigheid van curator, dat in totaal zes punten telde. Onder punt 1 heeft de DEHSt het besluit van 12 december 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 15 januari 2015 tot gedeeltelijke intrekking, gedeeltelijk ingetrokken op grond van onwettigheid en de toewijzing voor de jaren 2013‑2020 aangepast tot 12159960 emissierechten. Onder punt 2 heeft de DEHSt de toewijzing voor de handelsperiode 2013‑2020 gedeeltelijk ingetrokken, voor zover deze meer dan 7599975 luchtvaartemissierechten bedroeg na aftrek van het aantal luchtvaartemissierechten dat was toegewezen voor de handelsperiode 2012. De DEHSt stelde dat het voor de jaren 2013‑2017 herziene aantal toegewezen emissierechten reeds volledig was verleend, en gaf aan dat er voor de jaren 2018‑2020 geen rechten zouden worden toegewezen. De DEHSt heeft bij wijze van voorzorgsmaatregel de onmiddellijke tenuitvoerlegging gelast van de in de punten 1 en 2 bedoelde gedeeltelijke intrekking op grond van onwettigheid (punt 3). Bovendien is de status van de rekening in het EU-register met onmiddellijke ingang gewijzigd in „uitgesloten” (punten 4 en 5) en is het recht voorbehouden om de intrekking van de toewijzing en de wijziging van de status van de rekening in die van „uitgesloten” terug te draaien (punt 6).

46. De DEHSt heeft verklaard dat de intrekking waarin punt 1 van het besluit van 28 februari 2018 voorziet, gebaseerd was op verordening (EU) 2017/2392 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017 tot wijziging van richtlijn 2003/87 om de huidige beperkingen van het toepassingsgebied voor luchtvaartactiviteiten voort te zetten en de tenuitvoerlegging van een wereldwijde marktgebaseerde maatregel vanaf 2021 voor te bereiden ( 9 ), waardoor de uitsluiting van bepaalde internationale vluchten van de EU-ETS-verplichtingen voor de jaren 2017‑2020 is gehandhaafd. ( 10 ) De in punt 2 bedoelde intrekking was het gevolg van het feit dat Air Berlin volgens haar eigen verklaringen na de inleiding van de insolventieprocedure haar vluchten op 28 oktober 2017 had gestaakt. ( 11 )

47. De DEHSt heeft het bezwaar van verzoeker tegen het besluit van 28 februari 2018 verworpen bij besluit van 19 juni 2018. De DEHSt heeft het standpunt ingenomen dat verzoeker zich niet kon beroepen op het vertrouwensbeginsel, aangezien overeenkomstig artikel 10, lid 5, van verordening nr. 389/2013 geen luchtvaartemissierechten meer kunnen worden verleend wanneer de betrokken vliegtuigexploitant geen vluchten meer uitvoert die onder de EU-ETS-verplichtingen vallen. Voorts was de DEHSt van mening dat de vierde volzin van overweging 20 van richtlijn 2008/101 buiten beschouwing moest worden gelaten, aangezien de inhoud ervan niet is meegenomen in de materiële bepalingen van de Uniewetgeving en de Uniewetgever geen uitvoering heeft gegeven aan de overweging.

48. Op 23 juli 2018 heeft verzoeker om rechtsbijstand verzocht met het oog op het instellen van beroep in rechte tegen delen van het besluit van de DEHSt. Bij beslissing van 16 december 2019 heeft het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Berlijn-Brandenburg, Duitsland) verzoeker rechtsbijstand verleend voor de procedure in eerste aanleg. In die beslissing heeft de nationale rechter in wezen geoordeeld dat zowel het doel als de opzet van richtlijn 2008/101 erop wijst dat de beëindiging van vluchten geen grond vormt voor de intrekking van het toewijzingsbesluit. Die uitkomst – waar ook die rechter niet van overtuigd lijkt te zijn – vindt vooral steun in het feit dat het overeenkomstig artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 niet mogelijk is om luchtvaartemissierechten toe te wijzen aan nieuwkomers op de markt indien de nieuwe of uitgebreide luchtvaartactiviteiten geheel of gedeeltelijk een voortzetting zijn van eerder door een andere vliegtuigexploitant uitgevoerde luchtvaartactiviteiten. De zeer beperkte mogelijkheid om emissierechten toe te wijzen uit de reserve voor nieuwe vliegtuigexploitanten zou leiden tot een aanzienlijke vermindering van het totale aantal beschikbare emissierechten indien de toewijzing tegelijk met de beëindiging van de luchtvaartactiviteiten zou worden ingetrokken.

49. De verwijzende rechter vraagt zich derhalve af of dat verenigbaar is met de bedoeling van de Uniewetgever, aangezien aanvankelijk was voorzien in een toewijzing ter hoogte van 100 % van de historische emissies van de luchtvaartsector en die hoeveelheid uiteindelijk is verlaagd tot respectievelijk 97 % en 95 % (artikel 3 quater, leden 1 en lid 2, van richtlijn 2003/87). Het Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg voegt daaraan toe dat de Uniewetgever, die in artikel 10 bis, leden 19 en 20, van richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de [Unie] te verbeteren en uit te breiden ( 12 ) reeds specifieke regels had vastgesteld voor de toewijzing van emissierechten aan vaste installaties in geval van stopzetting of aanzienlijke vermindering van de activiteiten, het voorschrift van artikel 10 bis, lid 20, heeft aangepast toen richtlijn 2003/87 bij richtlijn 2018/410 werd gewijzigd, zonder van die gelegenheid gebruik te maken om de procedure te regelen voor gevallen waarin een vliegtuigexploitant zijn activiteiten gedeeltelijk of volledig stopzet.

50. Bij aan verzoeker gericht besluit van 26 april 2019 heeft de DEHSt vastgesteld dat verzoeker op 30 april 2018 in totaal 795754 emissierechten te weinig had teruggegeven en 82806161,24 EUR diende te betalen. De DEHSt heeft nog geen standpunt ingenomen over de tegen dit besluit ingediende klacht.

51. In het beroep dat verzoeker op 2 januari 2020 bij de verwijzende rechter heeft ingesteld, betoogt hij dat er geen rechtsgrond is voor de gedeeltelijke intrekking van de emissierechten in punt 2 van het besluit van de DEHSt van 28 februari 2018. De intrekking kan niet worden gebaseerd op § 48 of § 49 VwVfG (intrekking van een onrechtmatig administratief besluit of herroeping van een rechtmatig administratief besluit), aangezien noch § 11 TEHG, noch de overige voorschriften van het TEHG een regeling bevatten voor de intrekking van een reeds vastgesteld besluit tot toewijzing van emissierechten aan een vliegtuigexploitant. Ook de bedoeling van de Uniewetgever verzet zich tegen het intrekken van de toewijzing, aangezien in overweging 20 van richtlijn 2008/101 ondubbelzinnig is vermeld dat het recht op toewijzing blijft bestaan. Deze benadering klopt ook omdat de totale hoeveelheid toegewezen emissierechten ongewijzigd blijft.

52. Bij Air Berlin was hoe dan ook sprake van gewettigd vertrouwen in de handhaving van het toewijzingsbesluit en zij had het merendeel van de haar in 2017 verleende luchtvaartemissierechten reeds in het voorjaar/de zomer van 2017 verkocht. Dit heeft zij gedaan met het vooruitzicht van en vertrouwend op de emissierechten die in de volgende jaren van de emissiehandelsperiode moesten worden verleend. Toen de in 2017 verleende luchtvaartemissierechten werden verkocht, kon de insolventie niet worden voorzien.

53. Op basis van de thans voor verzoeker beschikbare informatie is Air Berlin op 11 augustus 2017 financiering geweigerd. De weigering van verdere kredietfaciliteiten was onverwacht en heeft derhalve geleid tot de insolventie van Air Berlin. Zelfs indien die insolventie reeds voorzienbaar was geweest op het moment van de verkoop, zou het door Air Berlin gekoesterde gewettigd vertrouwen toch beschermwaardig zijn geweest.

54. Alle vliegtuigen uit de vloot van Air Berlin waren gehuurd bij diverse lessors. In de loop van de voorlopige insolventieprocedure en ook na opening van de insolventieprocedure zijn de aan Air Berlin toegewezen slots in het kader van de verkoop van activa verkocht aan andere luchtvaartmaatschappijen. Verzoeker wist niet of die ondernemingen de overgenomen slots daadwerkelijk op dezelfde wijze als Air Berlin hebben gebruikt, dan wel voor andere vliegroutes hebben ingezet. De verkochte slots waren slots voor korte- en middellangeafstandsvluchten.

55. Verzoeker is van mening dat de voortzetting van de luchtvaartactiviteiten in de zin van artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 niet relevant is voor de vraag of de toewijzing aan vliegtuigexploitanten wordt gehandhaafd. Bovendien is de vraag „wanneer” er sprake is van een voortzetting van luchtvaartactiviteiten in de zin van voornoemde bepaling, in de rechtspraak tot dusver niet beantwoord.

56. Voorts stelt verzoeker dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van § 49, lid 2, punt 3, VwVfG. Hij begrijpt niet waarom het algemeen belang bij de werking van het EU-ETS in gevaar zou komen indien het toewijzingsbesluit niet zou worden ingetrokken, en waarom Air Berlin een ongerechtvaardigd voordeel zou krijgen ten nadele van andere marktdeelnemers. Van een gevaar voor verstoring van de mededinging is geen sprake aangezien Air Berlin niet meer op de markt concurreert.

57. Verweerster betoogt dat de §§ 48 en 49 VwVfG een toereikende grondslag vormen voor de intrekking van de toewijzing voor de jaren 2018‑2020. De toewijzing betrof aanvankelijk de jaren 2013‑2020, en wel op basis van de veronderstelling dat Air Berlin haar onder de verplichtingen van het EU-ETS vallende luchtvaartactiviteiten zou uitoefenen tot en met 2020. Sinds zij haar vluchten definitief heeft gestaakt, valt Air Berlin niet langer onder het EU-ETS en derhalve ook niet meer binnen de werkingssfeer van het TEHG. Na het vervallen van haar exploitatievergunning is Air Berlin als vliegtuigexploitant opgehouden te bestaan. Volgens het TEHG is het recht op toewijzing gekoppeld aan het bestaan van de verplichting tot deelname aan het EU-ETS. Het Unierecht staat daaraan niet in de weg. In het arrest van 28 februari 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127), heeft het Hof uitdrukkelijk vastgesteld dat een installatie slechts binnen de werkingssfeer van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten valt wanneer zij directe CO2-emissies teweegbrengt. Volgens dit arrest kunnen alleen installaties waarvan de activiteiten op grond van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/87 onder het EU-ETS vallen, in aanmerking komen voor de kosteloze toewijzing van emissierechten. Die uitspraken zijn van overeenkomstige toepassing op luchtvaartactiviteiten.

58. In artikel 10, lid 5, van verordening nr. 389/2013 wordt aldus bepaald dat de rekening van een vliegtuigexploitant die geen onder het EU-ETS vallende vluchten meer uitvoert, de status „uitgesloten” krijgt. Vanaf een dergelijke rekening kunnen volgens artikel 10, lid 6, van verordening nr. 389/2013 geen processen worden geïnitieerd, tenzij voor de periode waarin de rekening nog niet de status „uitgesloten” had. In artikel 56, lid 1, van verordening nr. 389/2013 wordt bepaald dat de nationale administrateur voor elke vliegtuigexploitant en voor elk jaar vermeldt of de vliegtuigexploitant voor dat jaar een toewijzing in de nationale luchtvaarttoewijzingstabel moet krijgen. Uit het feit dat deze bepalingen in verordening nr. 389/2013 zijn opgenomen, blijkt dat het zonder meer rechtmatig is om toewijzingsbesluiten in te trekken.

59. Overweging 20 van richtlijn 2008/101 is in strijd met het EU‑ETS. Die overweging dateert van vóór de vaststelling van verordening nr. 389/2013, waarmee zij duidelijk in tegenspraak is, en is niet meer opgenomen in verordening nr. 421/2014, en ook niet in verordening 2017/2392, waarbij richtlijn 2003/87 met betrekking tot de luchtvaart werd gewijzigd.

60. Verzoeker kan zich ook niet met succes beroepen op een beschermwaardig gewettigd vertrouwen. Die aanname kan noch op de toewijzingsregels, noch op verweersters gedrag worden gegrond. De intrekking dient ook het algemeen belang. Het beginsel van het recht inzake de handel in emissierechten zou worden ondermijnd indien de emissierechten in de handel zouden worden gebracht. Daarmee zou de marktprijs worden verstoord.

61. Volgens verweerster is handhaving van de toewijzing na beëindiging van de luchtvaartactiviteiten onverenigbaar met het verbod op staatssteun van artikel 107 VWEU, het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging overeenkomstig artikel 119, lid 1, VWEU, het recht op eigendom overeenkomstig artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en het gelijkheidsbeginsel van artikel 20 van het Handvest.

62. In het licht van bovenstaande overwegingen heeft het Verwaltungsgericht Berlin besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moeten [richtlijn 2003/87] en [richtlijn 2008/101] in het licht van overweging 20 van [richtlijn 2008/101] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de intrekking van de kosteloze toewijzing van luchtvaartemissierechten aan een vliegtuigexploitant voor de jaren 2018‑2020, wanneer de toewijzing voor de jaren 2013‑2020 is geschied en de vliegtuigexploitant zijn luchtvaartactiviteiten in 2017 heeft beëindigd wegens insolventie? Moet artikel 3 septies, lid 1, van [richtlijn 2003/87] aldus worden uitgelegd dat de intrekking van het toewijzingsbesluit na de beëindiging van de luchtvaartactiviteiten wegens insolventie ervan afhangt of de activiteiten door andere luchtvervoersondernemingen worden voortgezet? Moet artikel 3 septies, lid 1, van [richtlijn 2003/87] aldus worden uitgelegd dat sprake is van voortzetting van de luchtvaartactiviteiten wanneer landingsrechten op zogenoemde gecoördineerde luchthavens (slots) gedeeltelijk (voor de korte- en middellange-afstandsvluchten van de insolvente luchtvervoersonderneming) zijn verkocht aan drie andere luchtvervoersondernemingen? 2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: Zijn de regelingen van artikel 10, lid 5, artikel 29, artikel 55, lid 1, onder a), en lid 3, en artikel 56 van [verordening nr. 389/2013] geldig en verenigbaar met de [richtlijnen 2003/87 en 2008/101], indien zij zich ertegen verzetten dat toegewezen maar nog niet verleende kosteloze luchtvaartemissierechten worden verleend wanneer de luchtvervoersonderneming haar vluchten wegens insolventie staakt? 3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: Moeten de [richtlijnen 2003/87 en 2008/101] aldus worden uitgelegd dat het Unierecht vereist dat het besluit omtrent de kosteloze toewijzing van luchtvaartemissierechten wordt ingetrokken? 4) Voor het geval de eerste vraag bevestigend en de derde vraag ontkennend wordt beantwoord: Moeten artikel 3 quater, lid 3 bis, artikel 28 bis, leden 1 en 2, en artikel 28 ter, lid 2, van [richtlijn 2003/87], zoals gewijzigd bij [richtlijn 2018/410], aldus worden uitgelegd dat de derde handelsperiode voor vliegtuigexploitanten niet eind 2020 afloopt, maar pas in 2023? 5) Indien de vierde vraag ontkennend wordt beantwoord: Kunnen aanspraken op de toewijzing van extra kosteloze emissierechten aan vliegtuigexploitanten voor de derde handelsperiode na afloop van deze periode worden gehonoreerd met emissierechten voor de vierde handelsperiode wanneer het bestaan van zulke aanspraken pas na afloop van de derde handelsperiode bij een rechterlijke uitspraak wordt vastgesteld, of vervallen nog niet gehonoreerde toewijzingsaanspraken bij afloop van de derde handelsperiode?”

IV. Procedure bij het Hof

63. Verzoeker, verweerster, de Duitse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

64. Aan partijen en de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden is een aantal schriftelijk te beantwoorden vragen en een aantal mondeling ter terechtzitting te beantwoorden vragen voorgelegd. De schriftelijke vragen zijn beantwoord door verzoeker, verweerster, de Duitse regering en de Commissie. Zij hebben ter terechtzitting bij het Hof op 10 juni 2021 ook pleidooi gehouden.

V. Beoordeling

A. Eerste vraag

1. Eerste onderdeel

65. Met het eerste onderdeel van zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd, in de weg staat aan de intrekking ( 13 ) van de kosteloze toewijzing van luchtvaartemissierechten aan een vliegtuigexploitant voor de jaren 2018‑2020 indien de toewijzing voor de jaren 2013‑2020 heeft plaatsgevonden en de vliegtuigexploitant zijn luchtvaartactiviteiten in 2017 heeft gestaakt wegens insolventie. In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich met name af welk gewicht moet worden toegekend aan de vierde volzin van overweging 20 van richtlijn 2008/101, waarin meer bepaald te lezen staat dat „[v]liegtuigexploitanten die hun vluchten staken, [...] emissierechten [moeten] blijven krijgen tot het einde van de periode waarvoor kosteloze emissierechten al zijn toegewezen”.

a) Inleidende opmerkingen

66. De emissierechten waar het in de eerste vraag om gaat, hebben betrekking op de handelsperiode die begint op 1 januari 2013 en eindigt op 31 december 2020. Aangezien de luchtvaartactiviteiten bij richtlijn 2008/101 in richtlijn 2003/87 zijn opgenomen, vallen vliegtuigexploitanten in beginsel onder het EU-ETS en moeten zij op grond van artikel 12, lid 2 bis, van richtlijn 2003/87 jaarlijks een hoeveelheid emissierechten inleveren die gelijk is aan hun totale emissies, gedurende het voorgaande kalenderjaar, van de in bijlage I bij die richtlijn genoemde luchtvaartactiviteiten. ( 14 )

67. Overeenkomstig de procedure van artikel 3 sexies van richtlijn 2003/87, die betrekking heeft op zowel de toewijzing als de verlening van emissierechten aan vliegtuigexploitanten, konden vliegtuigexploitanten een aanvraag indienen ( 15 ) voor een kosteloze toewijzing van emissierechten voor onder meer de op 1 januari 2013 beginnende handelsperiode. ( 16 ) Ingevolge artikel 3 sexies, lid 4, onder a), van richtlijn 2003/87 wordt de totale hoeveelheid emissierechten die kosteloos wordt toegewezen voor onder meer de periode 2013‑2020, door de administrerende lidstaat voor elke vliegtuigexploitant berekend volgens de in die richtlijn vastgelegde methode. ( 17 )

68. Voorts stelt de administrerende lidstaat in overeenstemming met artikel 3 sexies, lid 4, onder b), de jaarlijks aan een vliegtuigexploitant toe te wijzen hoeveelheid emissierechten vast door de totale toewijzing van die exploitant voor onder meer de periode 2013‑2020 te delen door het „aantal jaren in de periode waarin de vliegtuigexploitant een in bijlage I vermelde luchtvaartactiviteit uitvoert” ( 18 ).

69. Uit artikel 3 sexies, lid 4, van richtlijn 2003/87 blijkt duidelijk dat de totale toewijzing en de jaarlijkse toewijzing van emissierechten aan elke vliegtuigexploitant aan het begin van elke handelsperiode worden vastgesteld, dat wil zeggen binnen drie maanden na de datum waarop de Commissie een besluit neemt krachtens artikel 3 sexies, lid 3, van die richtlijn, waarin onder meer de totale hoeveelheid in de handelsperiode toe te wijzen emissierechten wordt vastgelegd.

70. Daarentegen wordt in artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87 bepaald dat de emissierechten die zijn toegewezen krachtens artikel 3 sexies en ook krachtens artikel 3 septies ervan, dat voorziet in een bijzondere reserve voor bepaalde vliegtuigexploitanten, jaarlijks op 28 februari worden verleend.

71. Richtlijn 2003/87 regelt niet specifiek hoe met de kosteloze toewijzing van emissierechten moet worden omgegaan wanneer een vliegtuigexploitant waaraan die rechten zijn toegewezen, zijn activiteiten beëindigt. Dit staat in schril contrast met artikel 10 bis, lid 19, dat in richtlijn 2003/87 werd ingevoegd door richtlijn 2009/29. ( 19 ) Hierin wordt met betrekking tot vaste installaties bepaald dat „[e]r [...] geen kosteloze toewijzingen [worden] verstrekt aan installaties waarvan de werking beëindigd is”. ( 20 )

b) Argumenten

72. Verzoeker stelt dat dit verschil in benadering voortkomt uit een bewuste keuze van de Uniewetgever, zoals blijkt uit overweging 20, vierde volzin, van richtlijn 2008/101. Volgens verzoeker blijkt uit de wetgevingsprocedure die ertoe heeft geleid dat de luchtvaartsector in richtlijn 2003/87 is opgenomen, dat een „ontwerpkeuze” is gemaakt op grond waarvan nieuwkomers de benodigde emissierechten in beginsel tegen betaling moeten verwerven, via een veiling of op de markt, en dat in geval van bedrijfsbeëindiging reeds toegewezen emissierechten tot het einde van de handelsperiode verleend moeten blijven worden. De intrekking van dergelijke rechten zou er anders toe leiden dat de totale hoeveelheid rechten kunstmatig wordt verminderd en zou het door de wetgever in overweging 5 van richtlijn 2003/87 nagestreefde evenwicht tussen klimaatbescherming en economische overwegingen verstoren. Artikel 3 quater, lid 2, van richtlijn 2003/87 bepaalt derhalve in wezen dat voor de handelsperiode die ingaat op 1 januari 2013, de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten 95 % van de historische luchtvaartemissies bedraagt. ( 21 ) Volgens verzoeker betekent de beëindiging van luchtvaartactiviteiten niet noodzakelijkerwijs dat de desbetreffende verkeersvolumes van de markt verdwijnen. Andere exploitanten kunnen hun marktaandeel nog steeds vergroten en veel van de routes van de failliete exploitant zullen in de toekomst door andere luchtvaartmaatschappijen worden geëxploiteerd.

73. Omdat na het verstrijken van de in artikel 3 septies, lid 2, van richtlijn 2003/87 bedoelde termijn – 30 juni 2015 – geen kosteloze toewijzing van emissierechten uit de bijzondere reserve meer kan worden aangevraagd, moeten marktdeelnemers volgens verzoeker emissierechten op de markt verwerven. Het is dus logisch dat de toewijzing van rechten aan een exploitant die zijn luchtvaartactiviteiten heeft gestaakt, wordt gehandhaafd. Verzoeker is voorts van mening dat de handhaving van de toewijzing niet afhangt van de vraag of een andere exploitant de luchtvaartactiviteit voortzet in de zin van artikel 3 septies, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/87, aangezien de vraag van de „voortzetting” van de luchtvaartactiviteit enkel relevant is voor uitsluiting van de bijzondere reserve, hetgeen in deze zaak niet aan de orde is. Volgens verzoeker wordt in artikel 3 septies, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/87 niet geregeld wat er met de toegewezen emissierechten gebeurt bij beëindiging van de activiteiten, maar wordt het daarin als vanzelfsprekend beschouwd dat vliegtuigexploitanten die hun activiteiten beëindigen, hun emissierechten in de regel behouden. Bovendien wordt in overweging 20 geen onderscheid gemaakt naargelang de activiteiten al dan niet door een andere onderneming worden voortgezet.

74. De Duitse regering is daarentegen van mening dat noch richtlijn 2003/87, noch richtlijn 2008/101 zich ertegen verzet dat emissierechten voor luchtvaartactiviteiten worden ingetrokken wanneer de vliegtuigexploitant insolvent wordt. In dat verband beroept zij zich onder meer op artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/87, gelezen in samenhang met bijlage I bij deze richtlijn en met artikel 3, onder o), en artikel 3, onder f), ervan. De Duitse regering stelt dat de verkoop van de betrokken emissierechten door verzoeker eerder de schuldeisers van Air Berlin ten goede komt dan dat het doel van richtlijn 2003/87, namelijk de bescherming van het milieu, erdoor wordt bevorderd. Zij merkt in het bijzonder op dat het aantal aan Air Berlin verleende emissierechten ongeveer 30 % betrof van het totale aantal emissierechten dat de DEHSt in 2017 heeft verleend. Indien die rechten zouden worden verleend voor de periode 2018‑2020, zou dit neerkomen op een verdubbeling van het aantal geveilde emissierechten, dat overeenkomstig artikel 3 quinquies, lid 2, van richtlijn 2003/87 15 % van de luchtvaartemissierechten vertegenwoordigt.

75. De Duitse regering meent dat er voor de luchtvaart geen bepaling bestaat die vergelijkbaar is met artikel 10 bis, lid 19, van richtlijn 2003/87 betreffende vaste installaties, zodat de lidstaten in overeenstemming met het beginsel van procedurele autonomie regels kunnen vaststellen voor de intrekking of herroeping van emissierechten ingeval een vliegtuigexploitant zijn activiteiten staakt. Zij betoogt dat in de bepalingen van verordening nr. 389/2013, met name artikel 10, leden 3, 5 en 6, artikel 29, artikel 55, lid 1, onder a), en artikel 56, leden 2 en 3, wordt bevestigd dat de beëindiging van de luchtvaartactiviteiten tot gevolg heeft dat het recht op toewijzing en het recht op toegang tot emissierechten op een rekening komen te vervallen.

76. De Commissie stelt dat het bij gebreke van Unierechtelijke voorschriften over de kwestie volgens vaste rechtspraak een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de toepasselijke regels vast te stellen krachtens het beginsel van procedurele autonomie, waarbij er evenwel op moet worden toegezien dat zij niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke interne situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). ( 22 ) De Commissie merkt op dat indien de betrokken kosteloze toewijzing niet wordt ingetrokken, de regeling voor de emissiehandel ernstig zou worden verstoord. De situatie van Air Berlin is identiek aan die van meer dan 40 andere vliegtuigexploitanten die hun activiteiten sinds 2013 hebben gestaakt. Zonder de mogelijkheid om de toewijzing in te trekken, zouden die bedrijven, in weerwil van de beëindiging van hun vluchten, tot eind 2023 ongeveer 28 miljoen emissierechten kosteloos toegewezen hebben gekregen. Bovendien zou de combinatie van kosteloze toewijzingen en veilingen leiden tot een totale toename van ongeveer 33 miljoen emissierechten, een hoeveelheid die gelijk is aan de jaarlijkse, onder het EU-ETS vallende emissies van Bulgarije of Noorwegen (alle sectoren inbegrepen), ofwel 40 % van alle luchtvaartemissies in 2019. De totale waarde van deze emissierechten bedraagt meer dan 700000000 EUR. De kosteloze toewijzing van een zo grote hoeveelheid emissierechten zonder overeenkomstige verplichting voor de begunstigden om ze in te leveren, zou de markt voor de handel in emissierechten ongunstig beïnvloeden en de integriteit van het EU-ETS ernstig in gevaar brengen.

c) Analyse

77. Anders dan de Commissie en in mindere mate de Duitse regering in hun opmerkingen betogen, ben ik van mening dat het intrekken van de kosteloze toewijzing van emissierechten aan een vliegtuigexploitant in geval van insolventie niet uitsluitend een kwestie van nationale procedurele autonomie is waarvoor de lidstaten bevoegd zijn indien de kwestie niet uitdrukkelijk door het Unierecht wordt geregeld op een met artikel 10 bis, lid 19, van richtlijn 2003/87 vergelijkbare wijze. Zoals ik zal aantonen, verzetten heel wat bepalingen van richtlijn 2003/87 zich ertegen dat kosteloos aan een vliegtuigexploitant toegewezen luchtvaartemissierechten hem nog worden verleend wanneer hij zijn luchtvaartactiviteiten stopzet.

78. Aangezien de betrokken emissierechten kosteloos zijn toegewezen op grond van een Unieregeling en niet voortvloeien uit het vermogen of de beroepsactiviteit van een luchtvaartexploitant, in casu Air Berlin, vormen zij geen eigendomsrechten die overeenkomstig met name artikel 17 van het Handvest door de rechtsorde van de Unie moeten worden beschermd. ( 23 ) De regeling voor de handel in emissierechten is niet meer dan een mechanisme dat een bepaald economisch gedrag (namelijk het verminderen van broeikasgassen) moet stimuleren. De emissierechten konden weliswaar worden verhandeld en zijn ook verhandeld ( 24 ), maar dit was toegestaan in de context van ondernemingen die nog commerciële activiteiten verrichten (zoals de luchtvaart) waarmee milieuverontreiniging onvermijdelijk in de hand wordt gewerkt. Het is nooit de bedoeling geweest dat die emissierechten los van die economische activiteiten te gelde zouden kunnen worden gemaakt of zouden worden beschouwd als een vorm van quasi-valuta die in geval van insolventie vervolgens als liquide middelen zou kunnen worden gebruikt.

79. Indien een luchtvaartexploitant blijft voldoen aan de voorwaarden voor de kosteloze toewijzing en de verlening van dergelijke emissierechten, zou het niettemin in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, dat in het bijzonder verlangt dat een regeling die nadelige gevolgen voor particulieren of ondernemingen heeft duidelijk en nauwkeurig is en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar is ( 25 ), en tevens met het recht op gelijkheid voor de wet dat is neergelegd in artikel 20 van het Handvest ( 26 ), indien die emissierechten niet overeenkomstig artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87 worden verleend.

80. Uit dit alles blijkt dat dit soort handelsregelingen – of het nu gaat om de melkquota van vroeger dan wel om regelingen voor de handel in emissierechten zoals hier – het ontstaan van een bijzonder soort activa in de hand werken. Hoewel die activa een zekere geldwaarde hebben – zij kunnen immers worden verhandeld – verschillen zij van de gewone in geld uitdrukbare activa die de basis vormen voor de traditionele opvattingen over eigendomsrechten, zoals erkend in het Handvest, het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de grondwetten van de lidstaten, in die zin dat zij intrinsiek verbonden zijn met de economische activiteit zelf en met de wettelijke bepalingen betreffende de toewijzing, de verlening en de duur ervan. Bijgevolg moet iemand die stelt dat zijn wettelijke rechten met betrekking tot middelen uit de regeling voor emissiehandel zijn geschonden, zich over het algemeen eerder verlaten op het vertrouwensbeginsel dan op de eigendomsrechten als zodanig.

81. Dat is ook hier het geval, aangezien verzoeker zich eveneens op het vertrouwensbeginsel heeft beroepen. Hoewel de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen in zekere mate samenhangen, berust dit laatste beginsel volgens mij onder meer op het bestaan van bepaalde toezeggingen. Zo heeft het Hof bijvoorbeeld in zijn arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 97), geoordeeld dat de betrokkene zich alleen kan beroepen op het vertrouwensbeginsel indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, kan zich op dat beginsel beroepen. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen zijn als dergelijke toezeggingen aan te merken, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld. ( 27 ) Omdat het aan het Hof overgelegde dossier geen aanwijzingen bevat dat Air Berlin dergelijke toezeggingen heeft gekregen, in het bijzonder van een instelling van de Unie of van de DEHSt, lijkt dit beginsel in casu geen rol te spelen.

82. Thans moet worden ingegaan op de relevante wettelijke bepalingen om te beoordelen of dat het geval is. ( 28 ) Zoals ik reeds heb aangegeven, steunt verzoeker in zijn opmerkingen in grote mate op de vierde volzin van overweging 20 van richtlijn 2008/101. In die volzin heet het uitdrukkelijk dat vliegtuigexploitanten die hun activiteiten staken wegens insolventie er niettemin recht op hebben om „emissierechten [te] krijgen tot het einde van de periode waarvoor kosteloze emissierechten al zijn toegewezen”.

83. Hoewel de bewoordingen van die volzin uit overweging 20 duidelijk en ondubbelzinnig zijn, bevat richtlijn 2003/87 of richtlijn 2008/101 geen enkele materieelrechtelijke bepaling die daarbij aansluit of daar op enigerlei wijze mee overeenkomt. Hoe is dit kunnen gebeuren?

84. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de Commissie bevestigd dat de bewoordingen van de vierde volzin van overweging 20 van richtlijn 2008/101 per abuis in de definitieve wetstekst zijn gehandhaafd. Ter terechtzitting van 10 juni 2021 heeft de vertegenwoordiger van de Commissie zelfs gezegd dat hij zich ervoor geneerde dat een dergelijke fout in het wetsontwerp was geslopen en dat de richtlijn was vastgesteld zonder dat dit was opgemerkt.

85. De Commissie heeft benadrukt dat die fout eraan te wijten was dat in de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van richtlijn 2008/101 heeft geleid, meerdere opties zijn voorgesteld. Het voorstel van de Commissie voorzag in de aankoop van emissierechten door nieuwkomers, gekoppeld aan de mogelijkheid voor marktverlaters om hun emissierechten tijdens de handelsperiode te behouden, zodat de beschikbaarheid van voldoende emissierechten kon worden gewaarborgd. Aangezien uiteindelijk is besloten om voor nieuwkomers overeenkomstig artikel 3 septies van richtlijn 2003/87 een bijzondere reserve aan te leggen, is volgens de Commissie het behoud van de kosteloos toegekende emissierechten bij stopzetting van activiteiten zonder voorwerp geraakt.

86. Hoewel de tekst van een overweging van een richtlijn kan worden gebruikt om een bepaling van die richtlijn te verduidelijken en een belangrijk interpretatief hulpmiddel is, ( 29 ) is het vaste rechtspraak dat de overwegingen van een wetgevingshandeling van de Unie, zoals een richtlijn, op zichzelf beschouwd geen bindende rechtskracht hebben. Dergelijke overwegingen kunnen niet worden aangevoerd om van de bepalingen van die richtlijn af te wijken, en evenmin om deze bepalingen uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan (contra legem). ( 30 ) Aangezien een overweging zelf geen juridische waarde heeft, kan zij bij gebreke van gelijkwaardige of ondersteunende bepalingen in de tekst van een richtlijn niet zelfstandig worden ingeroepen als grondslag voor wettelijke rechten of verplichtingen. ( 31 )

87. Een andere conclusie zou immers op zich reeds een schending van het rechtszekerheidsbeginsel – een wezenlijk bestanddeel van de rechtsstaat – opleveren. Er moet van worden uitgaan dat de Uniewetgever zich uitdrukt door middel van de materieelrechtelijke bepalingen van een wetgevingshandeling, zoals een richtlijn, en dat de overwegingen van die richtlijn aanvullende aanwijzingen geven voor de uitlegging van die bepalingen. Indien deze materieelrechtelijke bepalingen evenwel zwijgen op een bepaald punt, kan de aanwezigheid van een overweging (ongeacht of die per abuis is ingevoegd) die een andere conclusie suggereert, niet met succes worden ingeroepen om die wettelijke bepalingen tegen te spreken of aan te vullen.

88. In ieder geval pleit een aantal bepalingen van richtlijn 2003/87 duidelijk tegen de verlening van luchtvaartemissierechten overeenkomstig artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87 aan een voormalige vliegtuigexploitant als Air Berlin, die niet langer luchtvaartactiviteiten uitvoert in de zin van artikel 3 sexies, lid 4, onder b), van die richtlijn.

89. Ten eerste is artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/87 van toepassing op emissies als gevolg van de in bijlage I bij deze richtlijn bedoelde activiteiten. Luchtvaart is een van de in bijlage I opgenomen activiteiten. De verwijzende rechter heeft aangegeven dat Air Berlin haar activiteiten officieel heeft gestaakt op 28 oktober 2017. ( 32 ) Het is derhalve duidelijk dat Air Berlin in de relevante periode 2018‑2020 geen luchtvaartactiviteiten meer uitvoerde. Daaruit volgt dat Air Berlin volgens artikel 3 bis van richtlijn 2003/87 buiten het toepassingsgebied viel van hoofdstuk II („Luchtvaart”) van deze richtlijn en de bepalingen daarvan die gelden voor de toekenning en, belangrijker nog, de verlening van emissierechten met betrekking tot luchtvaartactiviteiten in die periode. Dit wordt bevestigd door de in bijlage I, Luchtvaart, onder j), bij richtlijn 2003/87 bedoelde uitzonderingen voor luchtvaartactiviteiten, waarin wordt bepaald dat wanneer een vliegtuigexploitant gedurende drie opeenvolgende perioden van vier maanden minder dan 243 vluchten per periode uitvoert of vliegt met een totale jaarlijkse emissie van minder dan 10000 ton per jaar, de bepalingen van hoofdstuk II van die richtlijn niet op hem van toepassing zijn.

90. Ten tweede was Air Berlin, die haar activiteiten op 28 oktober 2017 heeft gestaakt, overeenkomstig artikel 3, onder o), van richtlijn 2003/87 op dat tijdstip niet langer een „vliegtuigexploitant”„die een luchtvaartuig exploiteert op het moment dat [hij] een in bijlage I [van die richtlijn] genoemde luchtvaartactiviteit uitoefent”.

91. Ten derde ben ik van mening dat artikel 3 sexies, leden 4 en 5, van richtlijn 2003/87 in de onderhavige context van bijzonder belang is. Zoals ik al heb uiteengezet, voorziet artikel 3 sexies, lid 4, onder a), van richtlijn 2003/87 in de berekening van de totale toewijzing van emissierechten aan een vliegtuigexploitant voor onder meer de periode 2013‑2020 en artikel 3 sexies, lid 4, onder b), in de berekening van de jaarlijkse kosteloze toewijzing van emissierechten aan een vliegtuigexploitant. Deze laatste bepaling gaat ervan uit dat een vliegtuigexploitant in een bepaald jaar een luchtvaartactiviteit uitvoert. Bovendien bepaalt artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87 dat „de bevoegde autoriteit van de administrerende lidstaat [vóór 28 februari] iedere vliegtuigexploitant het aantal emissierechten [verleent] dat [hem krachtens artikel 3 sexies of artikel 3 septies] voor dat jaar is toegewezen” ( 33 ).

92. Uit de formulering van artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87, gelezen in samenhang met in het bijzonder artikel 3 sexies, lid 4, onder b), ervan, blijkt mijns inziens duidelijk dat de DEHSt weliswaar verplicht is om een vliegtuigexploitant op 28 februari de emissierechten te verlenen die hem overeenkomstig de artikelen 3 sexies en 3 septies van richtlijn 2003/87 voor dat jaar zijn toegewezen, maar dat niet mag doen bij een voormalig vliegtuigexploitant als Air Berlin, die haar activiteiten heeft gestaakt en dus, in casu in de jaren 2018‑2020, geen luchtvaartactiviteiten meer uitvoerde.

93. Ten vierde viel Air Berlin, aangezien zij in de periode 2018‑2020 geen vliegtuigexploitant was en geen luchtvaartactiviteiten ontplooide, in die periode niet onder de EU-ETS-verplichtingen conform artikel 12, lid 2 bis, van richtlijn 2003/87 en kon zij derhalve voor die periode geen recht hebben op kosteloze verlening van emissierechten. In dat verband zij naar analogie opgemerkt dat overeenkomstig artikel 28 bis, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/87 ( 34 ) vliegtuigexploitanten niet onder de EU-ETS-verplichtingen vallen met betrekking tot emissies van vluchten van en naar buiten de EER gelegen luchtvaartterreinen. In artikel 28 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87, dat afwijkt van de artikelen 3 sexies en 3 septies van die richtlijn, wordt onder meer bepaald dat vliegtuigexploitanten waarop de in artikel 28 bis, lid 1, onder a), bedoelde afwijking van toepassing is, elk jaar een aantal kosteloze emissierechten krijgen toegewezen dat is gereduceerd in verhouding tot de in de artikelen 3 sexies en 3 septies bepaalde reductie van de verplichting om emissierechten in te leveren. ( 35 )

94. Ik ben derhalve van oordeel dat de jaarlijkse verlening op 28 februari van een kosteloze toewijzing van luchtvaartemissierechten overeenkomstig artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87 onlosmakelijk verbonden is met het behoud van de hoedanigheid van vliegtuigexploitant, de uitvoering van luchtvaartactiviteiten en het voortbestaan van actuele EU-ETS-verplichtingen. Het mag dan spijtig zijn dat de Uniewetgever voor de luchtvaart niet heeft voorzien in een specifieke regeling die vergelijkbaar is met die van artikel 10 bis, lid 19, van richtlijn 2003/87 voor vaste installaties, de DEHSt is niettemin niet gerechtigd om Air Berlin die emissierechten voor de periode 2018‑2020 te verlenen, aangezien zij niet langer een vliegtuigexploitant is, geen luchtvaartactiviteiten uitoefent en voor de betrokken periode niet onderworpen is aan de EU‑ETS‑verplichtingen. Gelet op de duidelijke en precieze formulering van onder meer artikel 2, lid 1, artikel 3, onder o), artikel 3 bis, artikel 3 sexies, leden 1 en 5, artikel 12, lid 2 bis, en artikel 28 bis, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/87 en van bijlage I daarbij, waardoor de voorspelbare toepassing ervan wordt gewaarborgd, kan verzoeker zich niet met succes op het rechtszekerheidsbeginsel beroepen om te eisen dat de betrokken emissierechten hem worden verleend.

95. Deze uitlegging vindt ook steun in de doelstellingen van richtlijn 2003/87 en de algemene opzet ervan. Ik ben van mening dat het in strijd zou zijn met het nuttig effect van richtlijn 2003/87, die beoogt milieubescherming en economische ontwikkeling met elkaar te verzoenen, indien de DEHSt aan verzoeker, de curator van Air Berlin, kosteloos toegewezen luchtvaartemissierechten zou verlenen voor de periode 2018‑2020, terwijl die voormalige vliegtuigexploitant haar activiteiten heeft gestaakt en niet langer onderworpen is aan de EU‑ETS-verplichtingen. ( 36 ) In een dergelijke situatie bestaat de hele logica die ten grondslag ligt aan de kosteloze toewijzing en de verlening van emissierechten aan Air Berlin in het kader van het EU-ETS ( 37 ) niet meer, wat enkel leidt tot een meevaller voor verzoeker ten koste van het EU-ETS. ( 38 )

96. In antwoord op de derde vraag van de verwijzende rechter mogen derhalve krachtens artikel 3 sexies, lid 5, van richtlijn 2003/87 geen kosteloos toegewezen emissierechten meer worden verleend nadat een vliegtuigexploitant zijn activiteiten heeft gestaakt. ( 39 ) Een andersluidend oordeel zou afbreuk doen aan de geharmoniseerde Uniebrede regels voor de toewijzing en verlening van kosteloze emissierechten, die een essentieel bestanddeel van richtlijn 2003/87 vormen. ( 40 )

97. Verzoeker hecht veel belang aan het feit dat de intrekking van de emissierechten de doelstellingen van richtlijn 2003/87 zou ondermijnen en het door deze richtlijn nagestreefde evenwicht tussen de vermindering van emissies enerzijds en economische ontwikkeling en werkgelegenheid anderzijds zou verstoren. ( 41 ) In dat verband merkt hij op dat de bij artikel 3 quater, lid 2, van richtlijn 2003/87 voor de handelsperiode 2013‑2020 vastgestelde drempel of bovengrens van 95 % van de historische emissies de uitkomst is van een politiek compromis en een complex evenwicht vormt, dat ook is beïnvloed door de economische gevolgen die een reductie van de emissierechten zou kunnen hebben. De Commissie daarentegen heeft betoogd dat het EU-ETS ernstig wordt verstoord wanneer de kosteloze toewijzing van emissierechten niet wordt ingetrokken.

98. Artikel 3 quater, lid 2, van richtlijn 2003/87 voorziet weliswaar in een bovengrens of limiet van 95 % van de historische emissies voor de aan vliegtuigexploitanten toe te wijzen emissierechten, maar dit percentage ligt mijns inziens niet onwrikbaar vast, aangezien het overeenkomstig artikel 3 quater, lid 2, eerste volzin, van richtlijn 2003/87 in het kader van de algemene evaluatie van richtlijn 2003/87 kan worden herzien. ( 42 ) Bovendien is het aantal kosteloze emissierechten dat overeenkomstig de artikelen 3 sexies en 3 septies van richtlijn 2003/87 moet worden verleend – en uiteindelijk dus ook het plafond van 95 % van artikel 3 quater, lid 2, van die richtlijn – verminderd bij verordening nr. 421/2014 en verordening 2017/2392 om het EU-ETS voor de luchtvaart aan te passen door het toepassingsgebied ervan te beperken met het oog op het sluiten van een toekomstige internationale overeenkomst om broeikasgasemissies van de luchtvaart te beheersen. ( 43 ) Ik ben derhalve van mening dat het uitsluitend aan de Uniewetgever staat om vermeende bedreigingen van het bij richtlijn 2003/87 nagestreefde evenwicht als gevolg van te veel of te weinig kosteloze emissierechten ( 44 ) te beoordelen en uiteindelijk op te lossen.

99. Ik geef derhalve in overweging om op het eerste onderdeel van de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 2, lid 1, artikel 3, onder o), artikel 3 bis, artikel 3 sexies, leden 1 en 5, artikel 12, lid 2 bis, en artikel 28 bis, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/87 en bijlage I bij deze richtlijn zich ertegen verzetten dat kosteloos toegewezen emissierechten nog langer jaarlijks aan een vliegtuigexploitant worden verleend nadat die exploitant zijn luchtvaartactiviteiten heeft beëindigd.

2. Tweede onderdeel

100. Met het tweede onderdeel van zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de intrekking van een toewijzingsbesluit nadat een vliegtuigexploitant zijn luchtvaartactiviteiten wegens insolventie heeft gestaakt, afhangt van de vraag of andere luchtvaartexploitanten de luchtvaartactiviteiten hebben voortgezet. De verwijzende rechter vraagt in wezen ook of er sprake is van een voortzetting van luchtvaartactiviteiten in de zin van artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 in het geval dat Air Berlin haar luchthavenslots deels heeft verkocht aan andere vliegtuigexploitanten, namelijk Deutsche Lufthansa, easyJet en Thomas Cook.

101. Voor nieuwe of extra luchtvaartactiviteiten voorziet artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 in de vorming van een bijzondere reserve voor de kosteloze toewijzing van emissierechten conform deze richtlijn, voor zover die activiteiten niet de gehele of gedeeltelijke voortzetting betreffen van door een andere vliegtuigexploitant uitgevoerde activiteiten. Ook al wordt het begrip „voortzetting” in richtlijn 2003/87 niet gedefinieerd, toch heeft die bepaling mijns inziens tot doel om ervoor te zorgen dat geen bijkomende of aanvullende kosteloze emissierechten worden toegewezen voor in wezen dezelfde luchtvaartactiviteiten. ( 45 )

102. De krachtens artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 gevormde bijzondere reserve bestaat uit een vast percentage, te weten 3 %, van de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten. ( 46 ) Overeenkomstig artikel 3 septies, lid 8, van richtlijn 2003/87 moeten alle niet toegewezen emissierechten in de bijzondere reserve door de lidstaten worden geveild. Krachtens artikel 3 quinquies, lid 2, van richtlijn 2003/87 moet 15 % van de emissierechten worden geveild. ( 47 ) Dit betekent dat 82 % van de luchtvaartemissierechten overeenkomstig artikel 3 sexies van richtlijn 2003/87 kosteloos wordt toegewezen en verleend. ( 48 )

103. Volgens mij is er geen rechtstreeks verband tussen de kosteloze luchtvaartemissierechten die op grond van de krachtens artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 ingestelde bijzondere reserve zijn toegewezen en de rechten die krachtens artikel 3 sexies van deze richtlijn zijn toegewezen en verleend. Ik ben derhalve van oordeel dat de intrekking van een toewijzingsbesluit nadat een vliegtuigexploitant zijn luchtvaartactiviteiten wegens insolventie heeft beëindigd, niet afhangt van de vraag of er een voortzetting van luchtvaartactiviteiten door andere vliegtuigexploitanten heeft plaatsgevonden overeenkomstig artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87.

104. Er was in ieder geval geen sprake van „voortzetting” van de luchtvaartactiviteiten in de zin van artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 toen Air Berlin haar slots na het staken van haar activiteiten in oktober 2017 (gedeeltelijk) verkocht aan andere vliegtuigexploitanten, te weten Deutsche Lufthansa, easyJet en Thomas Cook. Artikel 3 septies, lid 1, van richtlijn 2003/87 is in temporeel opzicht niet relevant in het kader van de onderhavige procedure, die meer in het bijzonder betrekking heeft op de periode 2018‑2020. Aanvragen voor kosteloze toewijzing uit de bijzondere reserve voor de handelsperiode 2013‑2020 krachtens artikel 3 septies van richtlijn 2003/87 moeten zijn ingediend vóór 30 juni 2015, ( 49 ) een datum die ruim vóór de insolventie van Air Berlin en de beëindiging van haar activiteiten ligt.

105. Voorts blijkt weliswaar dat als onderdeel van de verkoop van activa slots ( 50 ) die voorheen in handen waren van Air Berlin, zijn verkocht ( 51 ) aan Deutsche Lufthansa, easyJet en Thomas Cook, maar het aan het Hof overgelegde dossier bevat geen enkele duidelijke aanwijzing dat de DEHSt daadwerkelijk voornemens is om de kosteloze emissierechten die eerder aan Air Berlin waren toegewezen voor 2018‑2020, toe te wijzen of te verlenen aan die andere luchtvaartexploitanten, hoewel de DEHSt van mening is dat een dergelijke overdracht naar nationaal recht onder bepaalde omstandigheden kan plaatsvinden. ( 52 ) Het lijkt er namelijk op dat een dergelijke mogelijke overdracht aan Deutsche Lufthansa, easyJet en Thomas Cook op krachtig verzet van verzoeker stuit. ( 53 )

106. Gelet op de specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak valt de vraag of Deutsche Lufthansa, easyJet en Thomas Cook na de aankoop van de slots van Air Berlin recht hebben op emissierechten voor de jaren 2018‑2020, in mijn optiek buiten het bestek van dit verzoek om een prejudiciële beslissing.

B. Tweede vraag

107. Voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter met zijn tweede vraag duidelijkheid te verkrijgen over de geldigheid van artikel 10, lid 5, artikel 29, artikel 55, lid 1, onder a), tot en met lid 3, en artikel 56 van verordening nr. 389/2013.

108. Gelet op het antwoord dat ik op de eerste vraag heb voorgesteld, vind ik dat het niet nodig is de tweede vraag te beantwoorden. Ik ben in ieder geval van mening dat de betrokken bepalingen van verordening nr. 389/2013 niet in tegenspraak zijn met het standpunt dat ik heb ingenomen over de eerste vraag.

109. Krachtens artikel 19, lid 1, van richtlijn 2003/87 moeten alle met ingang van 1 januari 2012 verleende emissierechten in een EU-register worden bijgehouden. Verordening nr. 389/2013 is, zoals met name blijkt uit artikel 1 ervan, door de Commissie vastgesteld om algemene, operationele en onderhoudsvoorschriften vast te stellen met betrekking tot onder meer het EU-register voor emissierechten voor de op 1 januari 2013 beginnende handelsperiode en de daaropvolgende perioden. In die context moest de Commissie het aldus bij richtlijn 2003/87 vastgestelde rechtskader in acht nemen, waaronder met name het toepassingsgebied ervan en de grenzen van de aan haar gedelegeerde bevoegdheden. ( 54 ) Hieruit volgt voorts dat de bepalingen van verordening nr. 389/2013 moeten worden uitgelegd in het licht van de uit richtlijn 2003/87 voortvloeiende vereisten. ( 55 )

110. In artikel 10, lid 5, van verordening nr. 389/2013 staat dat na kennisgeving door de bevoegde autoriteit dat de vluchten van een vliegtuigexploitant overeenkomstig bijlage I bij richtlijn 2003/87 in een gegeven jaar niet lang