CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

A. DUTHEILLET DE LAMOTHE

VAN 2 DECEMBER 1970 ( 1 )

Mijnbeer de President,

mijne heren Rechters,

De vier thans aan U voorgelegde zaken (11-70, 25-70, 26-70 en 30-70) vragen op tal van punten om een uitspraak over dezelfde of zeer verwante onderwerpen. In hoofdzaak gaat het :

1. om de geldigheid van de in drie gemeenschapsverordeningen, nr. 102/64 nr. 120/67 en nr. 473/67, voorkomende bepalingen, op grond waarvan de verkrijging van een in- ofuitvoercertificaat voor de in basisverordening nr. 19 bedoelde produkten afhankelijk is van het stellen van een waarborg welke, behoudens in geval van overmacht, wordt verbeurd indien de houder van het certificaat niet in feite tot de in- of uitvoer overgaat;

2. in één van de zaken, 30-70, om de geldigheid, getoetst aan de gemeenschapsregels, van Verordening nr. 87/62 en van de waarborgregeling welke op 30 juli 1962 in een Lid-Staat in werking was getreden, dat wil zeggen voordat in 1964 de eerste gemeenschapsverordening tot nadere regeling van de waarborgstelling voor de gehele Gemeenschap was verschenen.

Deze vragen werden aan Uw Hof voorgelegd door twee Duitse rechterlijke colleges: een beroepsinstantie, het Hessische Verwaltungsgerichtshof, in de zaken 25, 26 en 30-70, en een in eerste aanleg rechtsprekende instantie, het Verwaltungsgerichtshof van Frankfurt am Main, in de zaak 11-70.

De vragen werden U in deze zaken echter niet in dezelfde vorm gesteld. In de zaken 11, 25 en 26-70 wordt om een beoordeling van de geldigheid gevraagd en in zaak 30-70 om uitlegging van artikel 16 van 's Raads Verordening nr. 19 van 4 april 1962, te zamen met een vraag naar de geldigheid van artikel 7, tweede alinea, van Verordening nr. 87 van de Commissie.

Ten principale maakt dit echter weinig uit, want deze verschillen zijn alleen van invloed op de vorm van de door U in deze zaken te wijzen arresten; aan het slot van onze conclusie zullen wij op dit punt terugkomen. De vier zaken werpen tal van vraagpunten op, die onzes inziens in drie groepen uiteenvallen :

die betreffende hetgeen wij de externe wettigheid der bestreden bepalingen willen noemen, dat wil zeggen de bevoegdheid der gemeenschapsinstanties om bedoelde voorschriften te geven, en de juistheid van de procedure volgens welke dit is geschied;

— die betreffende de interne wettigheid van deze bepalingen, waartegen als voornaamste grief wordt aangevoerd dat het evenredigheidsbeginsel waaraan de gemeenschapsinstanties zich zouden hebben te houden, is geschonden;

— en ten slotte die betreffende de geldigheid van Verordening nr. 87/62 en de verenigbaarheid van het vóór Verordening nr. 120/64 in de Bondsrepubliek ingevoerde stelsel met de gemeenschapsregels.

I

Bezien wij om te beginnen de vragen aangaande de externe wettigheid van de bestreden bepalingen.

Op dit punt zijn vele bezwaren ingebracht, die echter tot drie rubrieken zijn te herleiden :

1. De onbevoegdheid van welke gemeenschapsinstantie ook om die voorschriften te geven;

2. De onrechtmatigheid van de procedure, gevolgd bij de totstandkoming der verordeningen, en met name het onrechtmatig optreden van de beheerscomités;

3. Ten slotte, subsidiair, de gebreken, eigen aan slechts enkele der bestreden bepalingen, welke in ieder geval de externe wettigheid dier bepalingen zouden aantasten.

A — Ten aanzien van het eerste punt, de volstrekte onbevoegdheid van welke gemeenschapsinstantie ook om de bestreden voorschriften te geven, zijn twee argumenten voorgedragen, die bij het Verwaltungsgericht te Frankfurt voor een deel gehoor schijnen te hebben gevonden.

1. Volgens het eerste argument scheppen de teksten een verplichting tot invoer of uitvoer, dus een verplichting om te doen, zulks terwijl geen enkele verdragsbepaling de gemeenschapsinstanties toestaat particulieren een dergelijke verplichting op te leggen. Bij dit argument behoeven wij nauwelijks stil te staan. Allereerst is het zeer de vraag of sommige verdragsbepalingen, vooral ook op landbouwgebied, de gemeenschapsinstanties niet machtigen economische subjecten verplichtingen tot handelen op te leggen; mocht deze vraag beantwoording behoeven, dan zouden wij op het eerste gezicht geneigd zijn haar bevestigend te beantwoorden. Maar in feite doet deze vraag zich hier volgens ons niet voor. Immers, de bestreden bepalingen scheppen eigenlijk in het geheel geen verplichting tot invoer of uitvoer. Met deze bepalingen wordt alleen bedoeld te zeggen dat het certificaat niet lichtvaardig kan worden aangevraagd, maar alleen om daadwerkelijk tot een in- of uitvoertransactie over te gaan. In zoverre scheppen zij geen verplichting, doch stellen zij slechts een voorwaarde voor de afgifte van een noodzakelijk document voor de transactie waartoe de ondernemer reeds had besloten. Importeurs of exporteurs zijn niet alleen vrij het in- of uitvoercertificaat niet aan te vragen — dit is duidelijk —, maar evenzeer om de invoer of uitvoer, waartoe zij het voornemen te kennen hadden gegeven, niet te realiseren. In dat geval verbeuren zij hun waarborgsom, maar rechtens behouden zij volledig hun vrijheid van handelen, al zullen zij in hun beslissingen zeker worden be-invloed door het vooruitzicht de waarborgsom te verbeuren. Het stelsel schept dus geen verplichting tot handelen, maar stelt alleen een voorwaarde voor de verlening van het verlof tot handelen.

2. Het tweede argument dat voor de volstrekte onbevoegdheid van de gemeenschapsinstanties tot vaststelling van de betwiste bepalingen werd aangevoerd, vraagt een diepgaander beschouwing. Betoogd wordt dat dit systeem, waarbij de aanvragers van een invoer- of uitvoercertificaat verplicht worden een waarborgsom te storten, welke behoudens in geval van overmacht wordt verbeurd, indien de in- of uitvoer niet binnen de in het certificaat gestelde termijn wordt gerealiseerd, in feite neerkomt op het invoeren van een sanctieregeling. Men stelt dat de Lid-Staten in het algemeen geen repressieve bevoegdheden aan de gemeenschapsinstanties hebben verleend buiten de in het Verdrag uitdrukkelijk genoemde gevallen, zoals bij kartels en misbruik van machtsposities waar in artikel 87, lid 2, sub a) met zoveel woorden sprake is van het instellen van geldboeten en dwangsommen. Allereerst is de bewering dat de gemeenschapsinstanties uitsluitend in de explicite in het Verdrag aangewezen gevallen bevoegd zijn sancties te stellen, uiterst aanvechtbaar. Met name op landbouwgebied kan de gemeenschappelijke marktordening luidens artikel 40, lid 3, alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken. De vraag is gewettigd of een zo ruime formulering niet mede de mogelijkheid omvat zo nodig geldboeten voor te schrijven om de naleving van de gemeenschapsverordeningen te verzekeren. Aan deze vraag zult U naar onze mening echter niet toekomen, want men behoeft volgens ons slechts het rechtskarakter van de in de teksten bedoelde waarborg te onderzoeken en te analyseren om te bevinden dat de verbeurte in genen dele het karakter van een sanctie heeft. Om te beginnen zij opgemerkt dat de termen „caution” (waarborg) en „cautionnement” (waarborgstelling) in het hedendaagse Frans een dubbelzinnige betekenis hebben; reeds geruime tijd hebben de schrijvers hierop gewezen en enkele malen voorgesteld hieraan een einde te maken. Tot omstreeks de helft van de vorige eeuw had de term „cautionnement” (waarborgstelling) slechts één betekenis, namelijk die van artikel 2011 van het Franse Burgerlijk Wetboek, de oude romeinsrechtelijke „fidejussio”, dat wil zeggen de verbintenis van een derde in de betrekking tussen schuldeiser en schuldenaar om ten behoeve van de schuldeiser aan de verplichtingen van de schuldenaar te voldoen, indien deze niet zelf daaraan voldoet. Alras kwam echter een ander begrip „borgtocht” op, soms wel „administratieve” borgtocht (waarborg) genoemd, waarmee werd bedoeld de verplichting een geldsom te deponeren alvorens bepaalde handelingen te kunnen verrichten of functies te kunnen uitoefenen, zulks als zekerheidsstelling voor de aansprakelijkheid die daaruit met name jegens de overheid zou kunnen voortvloeien. Waarborgstelling in deze laatste zni ligt in het burgerlijk recht dichter bij inpandgeving en verschilt zeer sterk van de „fidejussio”, de borgtocht in zijn eerste betekenis. Borgtocht en waarborgstelling zijn echter heel wel te combineren, wanneer bij voorbeeld — zoals in de praktijk vaak voorkomt — ter zake van een „pandborgtocht”, om het zo te noemen, wederom zekerheid wordt gegeven door een „fidejussor”, meestal een bank. Maar wat is een „pandborgtocht” in feite? Onzes inziens is dit niets anders dan een vorm van zekerheidsstelling voor de nakoming van tevoren of gelijktijdig aangegane verbintenissen. Nu is het duidelijk dat een zekerheids-stelling nauwelijks is te vergelijken met een sanctiestelling. Een sanctie is een strafbepaling. Een zekerheid wil voorkomen en eventueel herstellen. Het tegen de bestreden bepalingen gerichte punt van verweer dat de gemeenschapsinstanties niet bevoegd zijn sancties in te stellen, faalt onzes inziens dan ook „feitelijk” : bij deze bepalingen werd geen sanctieregeling maar een zekerheidsregeling ingesteld.

B — Wij gaan thans over tot de tweede reeks vragen betreffende de externe wettigheid van de bestreden bepalingen, en wel die volgens welke bij de totstandkoming der verordeningen waarin die bepalingen zijn vervat, een onrechtmatige procedure zou zijn gevolgd.

Al deze verordeningen zijn tot stand gekomen volgens de „beheerscomité-procedure” waarvan het beginsel U bekend is.

De Raad stelt op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Parlement de basisverordeningen vast, maar laat de opstelling van de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen onder bepaalde voorwaarden aan de Commissie over.

De uitoefening van deze door de Raad aan de Commissie verleende bevoegdheden is als volgt geregeld: de Commissie stelt een ontwerp van de te nemen maatregelen op en legt dit voor aan een beheerscomité, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en onder voorzitterschap staat van een vertegenwoordiger der Commissie. Het advies van het comité wordt medege deeld aan de Commissie. Deze stelt na kennisneming van het advies maatregelen vast, die onmiddellijk van toepassing zijn.

Indien deze maatregelen echter niet in overeenstemming zijn met het advies van het beheerscomité, kan enerzijds de Commissie de toepassing een maand uitstellen en kan anderzijds de Raad, aan wie de maatregelen onverwijld ter kennis zijn gebracht, deze eveneens binnen een maand afschaffen of wijzigen.

De wettigheid van dit stelsel dat een zeer ruime toepassing heeft gevonden — het werd bij de opstelling van over de tweeduizend gemeenschapsverordeningen gevolgd —, wordt betwist en althans één van de Duitse rechterlijke instanties die zich tot Uw Hof hebben gewend, schijnt haar in twijfel te trekken.

Men heeft voor U betoogd dat bedoelde procedure in tweeledig opzicht in strijd is met het Verdrag :

— enerzijds omdat zij het beheerscomité het recht zou geven deel te nemen aan de legislatieve arbeid van de Commissie;

— anderzijds omdat de Lid-Staten aldus een mogelijkheid zouden krijgen commissieverordeningen door de Raad te doen „casseren”.

Ten slotte werd vooral in de pleidooien naar voren gebracht dat deze procedure de prerogatieven van het Parlement aantast.

Daarmede zou het gehele institutionele evenwicht in de Gemeenschap door deze procedure worden verstoord.

Dit punt is reeds zeer uitvoerig besproken in het Europese Parlement en is eveneens op magistrale wijze door de Juridische Commissie van het Parlement weerlegd aan de hand van een verslag van de heer Jozeau-Marigné die de hoedanigheden van wetgever en van voortreffelijk jurist op gelukkige wijze in zich verenigt. Wij sluiten ons goeddeels bij de conclusies van dit verslag aan. Voormelde redenering houdt namelijk geen stand bij een serieuze vergelijking van de bepalingen van de beheerscomité-procedure met de verdragsteksten.

De kernbepaling is hier artikel 155, laatste alinea, die als volgt luidt : „de Commissie oefent de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij vaststelt.” Hier komen volgens ons drie punten duidelijk naar voren :

1. De Raad heeft institutioneel niet alleen een algemene en fundamentele regelgevende bevoegdheid, maar tevens de bevoegdheid de door hem vastgestelde algemene regels zelf van de nodige uitvoeringsbepalingen te voorzien.

2. Deze bevoegdheid tot uitvoering kan de Raad ofwel zelf uitoefenen ofwel aan de Commissie delegeren.

3. Geen enkele bepaling beperkt het recht van de Raad al dan niet van de hem in de tekst verleende mogelijkheid gebruik te maken of verbiedt hem de voorwaarden vast te leggen, waaronder de Commissie de aan haar gedelegeerde bevoegdheid zal uitoefenen.

Hoe valt het systeem van de beheerscomités nu te analyseren?

1. De Raad laat het aan de Commissie, en aan haar alleen, over om de maatregelen ter uitvoering van een basisverordening te treffen;

2. Aan deze delegatie is echter een grens gesteld.

Indien tussen het beheerscomité en de Commissie geen overeenstemming bestaat, kan de Raad zijn bevoegdheid in zekere zin terugnemen en binnen een maand zelf een besluit over de kwestie nemen door de tekst van de Commissie in te trekken of te wijzigen.

Dit gehele stelsel lijkt ons volmaakt in overeenstemming met artikel 155 van het Verdrag.

Laten wij thans de stelling bezien dat de beheerscomité-procedure — zelfs wanneer zij niet in strijd is met het Verdrag — inbreuk maakt op het institutionele evenwicht volgens het verdragssysteem.

Wij kunnen ons op dit punt slechts aansluiten bij genoemd verslag van de heer Jozeau-Marigné, waar deze — alvorens politieke bezwaren kenbaar te maken — nagaat in hoeverre de beheers comité-procedure juridisch verenigbaar is met de verdragsteksten.

1. De Raad mag aan de toekenning van bevoegdheden aan de Commissie krachtens artikel 155 ter uitvoering van de regels die hij vaststelt, bepaalde voorwaarden verbinden ter zake van de wijze van uitvoering;

2. De Commissie verkeert ten opzichte van het comité niet in een positie van ondergeschiktheid, omdat de Commissie haar voorstel in eigen hand houdt;

3. Er worden geen bevoegdheden overgedragen van de Commissie aan de Raad, omdat volgens het Verdrag de Raad de uitvoering kan opdragen aan de Commissie;

4. Ten slotte zou de Raad de hem in het Verdrag gestelde grenzen alleen overschrijden, indien hij de beheerscomités enige beslissingsbevoegdheid zou toekennen, wat in casu niet het geval is. Een procedure waarbij aan de Raad zelf een beslissingsrecht in laatste instantie wordt toegekend, moet daarentegen verenigbaar met het Verdrag worden geacht. Wat voorts de rechten van het Parlement aangaat, maakt de bij Verordening nr. 19 ingestelde beheerscomité-procedure als zodanig daarop stellig geen inbreuk. Hiervoor herleze men slechts de op 3 oktober 1968 aangenomen resolutie, waarin het Parlement het bestaan en de wettigheid der procedure erkent, al worden aan de toepassing politieke en juridische grenzen gesteld. Wij menen derhalve dat het bij artikel 26 van Verordening nr. 19 ingestelde systeem van beheerscomités niet in strijd is met artikel 155 noch met het institutionele evenwicht, zoals voorzien in het Verdrag. Blijft een laatste punt: voor het Hessische Verwaltungsgerichtshof is de stelling verdedigd — en dit college heeft U daaromtrent een vraag gesteld — dat deze procedure in strijd is met artikel 189 van het Verdrag, dat de verschillende soorten besluiten aangeeft welke door de Commissie of de Raad kunnen worden genomen: verordeningen, richtlijnen, enzovoort. De bedoeling van deze grief, welke hier bij de pleidooien trouwens niet werd herhaald door degenen die haar aanvankelijk hadden opgeworpen, is ons niet recht duidelijk. Juist het feit dat de Raad op grond van artikel 155 de Commissie de bevoegdheid kan verlenen maatregelen te nemen ter uitvoering van de regels die hij vaststelt, heeft implicite en noodzakelijkerwijs tot gevolg dat de Commissie aan deze regels de vorm moet geven, welke beantwoordt aan hun rechtskarakter: verordening of richtlijn, en voorts dat ook de Raad deze zelfde vorm zal kiezen voor de intrekking of wijziging van een door de Commissie vastgestelde tekst. Samenvattend stellen wij U voor uit te spreken dat de in artikel 26 van Verordening nr. 19 omschreven beheerscomité-procedure, welke bij de vaststelling der bestreden verordeningen werd gevolgd, in overeenstemming is met het Verdrag in zoverre de Raad de Commissie slechts de bevoegdheid verleende verordeningen vast te stellen ter uitvoering van de door hem zelf vastgestelde basisverordeningen.

C — Dit brengt ons rechtstreeks tot de derde reeks bezwaren die subsidiair tegen de externe wettigheid der bestreden verordeningen werden ingebracht. Deze bezwaren zijn als volgt samen te vatten :

Ook al acht men de beheerscomitéprocedure wettig, dan nog had de Commissie deze procedure niet mogen aanwenden voor de uitvaardiging van de bestreden voorschriften inzake de waarborg, enerzijds omdat men — door de afgifte van de certificaten aan een dergelijke voorwaarde te binden — het kader van uitvoeringsmaatregelen verre te buiten gaat, en anderzijds in het bijzonder omdat de Raad in Verordening nr. 19 uitdrukkelijk had bepaald dat deze voorwaarde alleen mocht worden gesteld voor de invoer van granen en niet, zoals de bestreden bepalingen doen, voor de invoer en uitvoer van granen en voor de invoer en uitvoer van graanprodukten.

Het eerste gedeelte van deze stelling kan worden afgedaan met een korte opmerking :

Het gaat er hier vooral om dat het instellen van een waarborg voortvloeit uit hetzij teksten van de Raad zelf, hetzij teksten van de Commissie, vastgesteld volgens de beheerscomité-procedure; ook al is hier wel eens sprake van een zekere onsamenhangendheid, toch kan uit dit feit op zichzelf niet worden geconcludeerd dat de volgens de beheerscomité-procedure opgestelde teksten onwettig zijn.

Zoals wij zojuist hebben gezegd en aanstonds nogmaals zullen herhalen, is de Raad immers volstrekt vrij de vaststelling van een uitvoeringsmaatregel aan zich te houden dan wel aan de Commissie over te laten.

De enige vraag die zich voordoet en die wij naar aanleiding van Verordening nr. 19 zullen onderzoeken, is of de instelling van een waarborgregeling al dan niet als een maatregel ter uitvoering van een basisverordening kan worden beschouwd.

Artikel 16 van Verordening nr. 19 werpt in dit opzicht een netelig probleem op en wij willen U niet verhelen dat wij lang hebben geaarzeld met het antwoord dat wij U voorstellen hierop te geven.

Artikel 16 houdt het volgende in :

— In lid 1 wordt voor alle invoer en alle uitvoer van de in artikel 1 van Verordening nr. 19 genoemde produkten de afgifte van een certificaat aan de belanghebbende voorgeschreven.

— Lid 2 gaat uitsluitend over het invoercertificaat voor granen. Het geeft de geldigheidsduur van de certificaten aan evenals de procedure voor wijziging van de geldigheidsduur. Tevens wordt echter bepaald dat de afgifte van het certificaat afhankelijk wordt gesteld van het stellen van een waarborg die de verplichting tot invoer tijdens de geldigheidsduur van het certificaat garandeert en die wordt verbeurd indien de invoer niet plaatsvindt binnen deze termijn.

— Lid 3 ten slotte verwijst naar de in artikel 26 voorgeschreven procedure — dat wil zeggen die van het beheerscomité — voor de wijze van toepassing van het artikel en „met name” voor de geldigheidsduur van de invoercertificaten voor alle onder Verordening nr. 19 vallende produkten.

Gezien deze formulering, kan men zich inderdaad afvragen of de Raad de verplichte waarborgstelling niet heeft willen beperken tot de uitdrukkelijk vermelde invoer van granen en of derhalve de uitbreiding van deze verplichting tot enerzijds de uitvoer van granen en anderzijds de invoer en uitvoer van graanprodukten niet onwettig is. Zulks te meer, omdat volgens de toelichting op dit punt, die ons in de onlangs gehouden pleidooien werd gegeven, blijkbaar twee stromingen in de Raad naar voren zijn getreden, de „valken” om zo te zeggen, die een zeer vergaande en stringente waarborgrege-ling wensten, en de „duiven” die minder dwingende oplossingen voorstelden.

De uiteindelijk aanvaarde tekst zou als een compromis kunnen worden gezien: de valken hebben bereikt dat de waar-borgregeling tevens geldt voor de invoer van granen, en de duiven dat de regeling noch voor de uitvoer van granen noch voor de in- of uitvoer van graanprodukten dwingend wordt voorgeschreven.

Na, zoals gezegd, lang te hebben geaarzeld, stellen wij U voor de vraag ontkennend te beantwoorden, en wel om drie redenen :

1. Alleen de tekst zelf dient voor een oplossing van deze vraag in aanmerking te worden genomen, omdat geen documenten over de voorbereiding van deze basisverordening bestaan, waardoor de rechter zich bij zijn uitlegging zou kunnen laten leiden.

2. Lid 1 van artikel 16 poneert ondub-belzining het beginsel dat de belanghebbende een in- of uitvoercertificaat dient aan te vragen voor alle invoer of uitvoer van alle in artikel 1 genoemde produkten, dat wil zeggen zowel granen als graanprodukten of verwerkte produkten.

3. Lid 3 van dit artikel laat het ten slotte uitdrukkelijk aan de Commissie over, de wijze van toepassing van de in lid 1 gegeven algemene regels volgens de in artikel 26 voorgeschreven procedure vast te stellen. Onzerzijds menen wij dat met de invoering van een waarborg in feite slechts een van de noodzakelijke voorwaarden voor de in artikel 16, lid 1, bedoelde afgifte van in- en uitvoercertificaten is vastgesteld, met andere woorden dat het hier een wijze van toepassing van genoemd artikel betreft.

Weliswaar is het beginsel van de waarborg en de verbeurte daarvan bij achterwege blijven der transactie in sommige gevallen neergelegd in een basisverordening en in andere gevallen in een verordening welke door de Commissie volgens de beheerscomité-procedure werd vastgesteld.

Op zichzelf geeft dit echter niet de doorslag omdat, naar wij zojuist hebben opgemerkt, de Raad steeds vrij blijft de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van basisverordeningen aan zich te houden of de Commissie daarmee te belasten.

De vraag is alleen of de invoering van een waarborgregeling wel is te beschouwen als een maatregel ter uitvoering van een verordening die een in- of uitvoercertificaat verplicht stelt.

Onzes inziens is dit inderdaad het geval; immers, zodra de Raad het in- of uitvoercertificaat verplicht stelde, waren de voorwaarden voor afgifte van het certificaat, uit een oogpunt van externe wettigheid, slechts bepalingen ter uitvoering van die verplichting, althans voor zover — en dat is een vraag van interne wettigheid, die wij aanstonds zullen bezien — die bepalingen de importeurs en exporteurs geen lasten opleggen die in geen verhouding staan tot de doelstellingen; met het oog waarop het invoercertificaat was ingesteld.

Indien U kunt meegaan met deze uitlegging, die — wij geven het nogmaals gaarne toe — wel enige inspanning vergt, houdt zulks tevens de erkenning in van de wettigheid van de bestreden bepalingen, waardoor de waarborgregeling mede van toepassing werd verklaard op enerzijds de uitvoer van granen en anderzijds de uitvoer en invoer van andere produkten dan granen, welke onder Verordening nr. 19 vallen.

Nog een laatste argument ten aanzien van de externe wettigheid van de bestreden bepalingen is in de schriftelijke procedure aangevoerd: de ontbrekende of ontoereikende motivering van de verordeningen waarin de bepalingen voorkomen.

Indien U meent hierop te moeten antwoorden, hoewel geen der Duitse rechterlijke instanties zulks uitdrukkelijk heeft gevraagd, zoudt U kunnen volstaan met de vaststelling dat alle bestreden verordeningen zijn gemotiveerd en wel ruimschoots gemotiveerd.

Tot zover de vragen betreffende de externe wettigheid der bestreden bepalingen. Thans zullen wij overgaan tot die betreffende hun interne wettigheid.

II

De U voorgelegde vragen met betrekking tot de interne wettigheid van de bestreden maatregelen houden alle verband met één en hetzelfde probleem, namelijk of daarin het „evenredigheidsbeginsel” wordt geëerbiedigd; op grond van dit beginsel kunnen, met het oog op een doel van algemeen belang, aan de burgers uitsluitend die verplichtingen worden opgelegd die volstrekt noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken.

Hier rijst echter onmiddellijk de prealabele vraag, aan welke rechtsbron dit beginsel zijn kracht moet ontlenen, wil het aan een besluit van de gemeenschapsinstanties kunnen worden tegengeworpen.

Drie opvattingen staan hier tegenover elkaar :

1. die van het Verwaltungsgericht Frankfurt, volgens welke het evenredigheidsbeginsel voortvloeit uit artikel 2 juncto artikel 12 van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland en gemeenschapsbesluiten deze constitutionele bepalingen niet mogen schenden; het college heeft uit deze opvatting de consequenties getrokken door, alvorens dit vraagpunt naar U te verwijzen, de thans voor U bestreden bepalingen als strijdig met de grondwet ongeldig te verklaren;

2. de door het Hessische Verwaltungsgerichtshof geschetste opvatting dat de rechtsbron van het evenredigheidsbeginsel moet worden gezocht in het ongeschreven recht van de Gemeenschap, in de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht;

3. ten slotte die welke wij U voorstellen en die er in casu op neerkomt dat het beginsel zijn rechtsbron vindt in een uitdrukkelijke en glasheldere verdragsbepaling.

Ook al zou men, ongeacht het gekozen stelsel, uiteindelijk tot dezelfde oplossing komen, dan nog zoudt U zich naar onze mening op dit punt dienen uit te spreken, daar anders het gevaar bestaat dat zich in de Lid-Staten een onderling afwijkende, zo niet tegenstrijdige rechtspraak ontwikkelt.

Eén ding lijkt ons duidelijk: de opvatting waardoor het Verwaltungsgericht te Frankfurt zich heeft laten leiden, moet categorisch worden afgewezen.

De wettigheid van een gemeenschapshandeling kan slechts aan de geschreven of ongeschreven lex communis worden getoetst en nimmer aan de nationale wet, ook al is dat de grondwet. Zoals U in Uw arrest Costa hebt uitgesproken, kan een gemeenschapsbesluit „op grond van zijn bijzonder karakter niet door enig voorschrift van nationaal recht opzij worden gezet, zonder zijn gemeenschapsrechtelijk karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de Gemeenschap zelf daardoor wordt aangetast”.

Volgens Uw rechtspraak geldt dit beginsel ongeacht het nationale rechtsvoorschrift dat wordt ingeroepen; met name werd door U reeds uitgesproken dat de wettigheid van een communautaire beschikking niet kon worden getoetst aan de Duitse grondwet (Verkoopkantoren voor Ruhrkolen tegen Hoge Autoriteit, Jurisprudentie 1960, blz. 885) en met name niet aan de artikelen 2 en 12 van deze grondwet, dat wil zeggen juist die waarop hier beroep wordt gedaan (zaak 1-58, Stork & Co. tegen Hoge Autoriteit, Jurisprudentie 1958-1959, blz. 66).

Wil dit zeggen dat de grondbeginselen van de nationale rechtsstelsels niet gelden voor het gemeenschapsrecht? Zeker niet, zij dragen bij tot de vorming van het filosofisch, politiek en juridisch substraat dat de Lid-Staten gemeen hebben en dat als voedingsbodem dient voor een pretoriaanse ontwikkeling van het ongeschreven gemeenschapsrecht waarvan het juist een der wezenlijke doelstellingen is de grondrechten van de individu te doen eerbiedigen.

Aldus gezien, kan het gemeenschapsrecht juist mede op grond van de fundamentele beginselen van de nationale rechtsstelsels in zichzelf de bronnen vinden om zo nodig de grondrechten die het gemeenschappelijk erfdeel van de Lid-Staten vormen, te doen eerbiedigen.

Dat het gemeenschapsrecht uit zichzelf de bescherming van de als fundamenteel erkende rechten van de mens onder alle omstandigheden kan verzekeren, werd door U reeds bevestigd in Uw arrest Stauder van 12 november 1969, Jurisprudentie 1969, blz. 419. Naar onze mening zult U deze uitspraak thans nog met te meer klem moeten herhalen, omdat de onderhavige zaak zich hiertoe bij uitstek leent.

Immers, het hier ingeroepen fundamentele recht van de individu, inhoudende dat zijn vrijheid van handelen slechts mag worden beperkt in de mate waarin het algemeen belang zulks vordert, wordt toch reeds gewaarborgd door zowel de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, als door een uitdrukkelijke verdragsbepaling.

— Door de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht: in althans twee van Uw arresten werd dit met zoveel woorden uitgesproken, namelijk dat van 29 november 1956, Belgische Steenkool-Federatie, Jurisprudentie 1955-1956, blz. 323, en dat van 13 juni 1950, Hauts Fourneaux de Chasse, Jurisprudentie 1958, blz. 201.

— Door een uitdrukkelijke verdragsbepaling, namelijk die van artikel 40 van titel II betreffende de landbouw, waaruit blijkt dat de gemeenschappelijke ordening van de markten slechts de maatregelen kan meebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken.

Derhalve zal het U niet slechts geen enkele moeite kosten voor het voor U ingeroepen recht uitsluitend gemeenschapsrechtelijke grondslagen te vinden, maar zult U zelfs nog kunnen twijfelen welke van deze grondslagen dient te worden gekozen.

Wat ons aangaat, stellen wij U voor uit te gaan van het geschreven recht, enerzijds omdat het onzes inziens een juiste techniek van de rechtspraak is met het ongeschreven recht eerst te rade te gaan, indien het geschreven recht onduidelijk, ontoereikend of lacuneus is, en anderzijds omdat artikel 40 van het Verdrag — dat niet verwijst naar min of meer welomschreven doelstellingen van algemeen belang, maar inzonderheid op de in artikel 39 omschreven doelstellingen is gericht — ten deze een nauwkeuriger waarborg voor de rechten van de individu biedt dan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Kortom, naar onze mening komt het probleem dat in een zeer ruime en soms zelfs politiek-filosofische formulering aan U werd voorgelegd, neer op een eenvoudiger vraag : „Hebben de communautaire organen, door de bestreden waarborgregeling in te voeren, inbreuk gemaakt op artikel 40 van het Verdrag, krachtens hetwelk slechts die maatregelen kunnen worden uitgevaardigd, welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doeleinden te bereiken ?”

De beantwoording van deze vraag vereist naar onze mening een onderzoek van achtereenvolgens :

1. het beginsel van het waarborgstelsel;

2. de verschillende onderdelen van dit stelsel.

A — Het gewraakte systeem is onzes inziens in zijn beginsel niet alleen volstrekt noodzakelijk voor de normale werking van de gemeenschappelijke markt voor granen en graanprodukten, maar waarschijnlijk is het — hoewel vatbaar voor verbetering — ook de minst knellende maatregel die men zich kan voorstellen om een behoorlijk functioneren van de markt te verzekeren. Wij zullen trachten dit aan te tonen door het stelsel in het verband te plaatsen, waarin het thuishoort en moet worden beoordeeld. De ordening van de graanmarkt heeft voornamelijk ten doel de Europese producenten een redelijke levensstandaard te verzekeren, zulks met eerbiediging van de overige, voor het gemeenschappelijk beleid in het Verdrag neergelegde doelstellingen. Met betrekking tot de interne prijzen is voorzien in omvangrijke steun- en interventiemaatregelen. Allereerst wordt jaarlijks een richtprijs vastgesteld, dat wil zeggen de wenselijk geachte prijs bij transacties op de interne markt der Gemeenschap. Uitgaande van deze richtprijs wordt een interventieprijs vastgesteld, die iets lager ligt ten einde het intracommunautaire handelsverkeer niet te blokkeren. Dit is de prijs die in zekere zin aan de producent wordt gewaarborgd. Het zijn — onder andere factoren — de schommelingen van deze prijs die tot een optreden van de interventiebureaus leiden, in de vorm van verplichte aankopen zonder kwantitatieve beperking, of steunverlening voor particuliere opslag, ofwel indirecte maatregelen zoals denaturering. Het is duidelijk dat een dergelijk systeem alleen kan werken, als het wordt aangevuld en geschraagd door maatregelen aan de buitengrenzen der Gemeenschap, dus maatregelen voor de externe handel in de betrokken produkten. De binnen de Gemeenschap geldende prijzen die zowel door sociale als door economische doelstellingen worden bepaald, liggen namelijk boven de wereldmarktprijzen die overigens, zoals men weet, in het algemeen een zeer kunstmatig karakter hebben en allerminst overeenkomen met de ideale prijs op een volmaakte markt, zoals de liberale economen van de 19 e eeuw zich die voorstelden. Zonder maatregelen, in enigerlei vorm, aan de buitengrenzen der Gemeenschap zou men al spoedig met twee verschijnselen worden geconfronteerd. 1. Geen enkele uitvoer zou mogelijk zijn, zelfs wanneer een produktie-overschot in de Gemeenschap zulks wenselijk zou maken. 2. De gemeenschappelijke markt zou dreigen te worden overspoeld door importen uit derde landen, hetgeen tot een ineenstorting van de prijzen en tot maatregelen van de interventiebureaus zou leiden; aldus zouden de lasten, welke de burgers van de Lid-Staten hebben aanvaard om hun landbouwers te ondersteunen, ten onrechte — direct of indirect — ten goede komen aan de producenten in derde landen of van de importeurs van granen of graanprodukten. De noodzaak van een optreden aan de buitengrenzen der Gemeenschap staat derhalve buiten kijf, maar de keuze van de manier waarop zou worden opgetreden, heeft degenen die hieromtrent hadden te beslissen, voor een moeilijk probleem gesteld. Het was stellig de eenvoudigste oplossing geweest om een dienst van de Gemeenschap of enkele namens de Gemeenschap optredende bureaus het monopolie van de buitenlandse handel te verlenen. Deze instanties, die volledig op de hoogte zouden zijn van de voorzieningsproblematiek, zouden importeren in geval van tekort, met verlies exporteren bij overschotten en trachten de tegengestelde financiële saldi van de twee operaties te compenseren. Een andere oplossing zou zijn om, in beginsel met handhaving van de vrijheid van buitenlandse handel, van tijd tot tijd aan de hand van de marktsituatie in- en uitvoercontingenten vast te stellen. Deze oplossingen zijn door tal van deskundigen verdedigd en zouden de noodzakelijke controle op de buitenlandse handel ongetwijfeld op de betrouwbaarste wijze hebben gewaarborgd. Zij werden echter niet aanvaard, wellicht omdat in de ogen van de verantwoordelijke bestuursorganen de vrijheid van de economische subjecten hierdoor werd onderworpen aan te vergaande belemmeringen en dwangmaatregelen die volgens velen niet volstrekt noodzakelijk waren om de gestelde doeleinden te bereiken. Derhalve werd een veel soepeler systeem — bepaald het minst dwingende dat men zich kan voorstellen — aanvaard. Geen sprake van een in- of uitvoer-monopolie of kwantitatieve beperkingen. Een volledig op het beginsel van aansporing en niet van dwang gebaseerde regeling. Aan de exportzijde niet alleen vrijheid van uitvoer, maar — opdat die vrijheid geen dode letter blijft — een uitvoer-subsidie: de „restitutie” die globaal gezegd ten doel heeft het verschil tussen de koersen of prijzen van deze produkten in de Gemeenschap en op de wereldmarkt te neutraliseren. Aan de importzijde : 1. een door de gemeenschapsinstanties vastgestelde drempelprijs die grosso modo, met geografische correcties, overeenkomt met de interventieprijs en de minimumprijs is, onder welke de produkten op de markten van de Gemeenschap niet mogen worden verhandeld; 2. een communautair invoerrecht, de „heffing” die in tegenstelling tot het traditionele douanerecht kan variëren en grosso modo, in de meeste gevallen, gelijk is aan het verschil tussen de drempelprijs en de aanbiedingsprijs aan de grens; 3. ten slotte, bij importen en exporten, de mogelijkheid tot toepassing van een aantal vrijwaringsmaatregelen, op grond waarvan bij ontsporing van het mechanisme op de gemeenschappelijke markt snel op passende wijze kan worden ingegrepen. Derhalve zijn, behoudens in geval van een acute crisis, de enige middelen om het evenwicht op de markt — een der in artikel 39 uitdrukkelijk genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid — te verzekeren : — het manipuleren met de heffing, — het manipuleren met de restitutie. Bij een vraagoverschrijdende tendens van het aanbod op de gemeenschappelijke markt wordt de restitutie verhoogd om de overschotten gemakkelijker te kunnen afzetten. Indien omgekeerd de vraag het aanbod dreigt te overtreffen, wordt de heffing verlaagd om het communautaire voorzieningstekort te dekken. Ten einde de heffing of de restitutie echter in de „goede richting” te kunnen aanwenden, heeft men bepaalde gegevens nodig. — Allereerst over de interne marktsituatie, hetgeen nauwelijks problemen geeft, gezien de nauwe contacten tussen de betrokken gemeenschapsinstanties en de bevoegde diensten van de Lid-Staten; — Tevens dient men echter op de hoogte te zijn van omvang en voorwaarden van de in- en uitvoertrans-acties welke de ondernemers — die te dien aanzien geheel vrij blijven — in een bepaald tijdvak zullen verrichten. Zonder kennis van dit laatste tast de Gemeenschap bij haar optreden op het gebied van de buitenlandse handel in het duister. Zij zou wel op de hoogte zijn van de interne evenwichtsverstoringen maar niet van de ondernemersbeslissingen die deze verstoringen eventueel kunnen vergroten dan wel verminderen; zij zou dus niet kunnen optreden in de richting die het marktevenwicht verlangt. Indien men de importeurs en exporteurs hun economische vrijheid wil laten behouden, is het derhalve noodzakelijk, ja onontbeerlijk, enerzijds hun transacties aan een in- of uitvoercertificaat te binden en anderzijds te zorgen dat dit document geen vage verklaring van intentie is maar uitsluitend wordt afgegeven op voorwaarde dat de belanghebbende zich onder garantie van een waarborgstelling verplicht de transactie waartoe hij had besloten, ook te realiseren. Zo gezien, komt het in zijn juiste verband geplaatste systeem van in- en uitvoercertificaten, en de verbintenis de transactie waartoe werd besloten ook uit te voeren, en ten slotte de waarborgregeling als garantie voor deze verbintenis, in een geheel ander daglicht te staan als sommigen hebben willen doen geloven. Dit systeem is geenszins bedoeld om de een of andere zuiver statistische verplichting te waarborgen, zoals het Verwaltungsgericht Frankfurt schijnt te denken. Allerminst kan men, zoals hier onlangs werd gesuggereerd, zeggen dat de ondernemers worden getreiterd door bureaucraten die hun ramingstabellen uiteindelijk willen laten kloppen met de werkelijkheid. Neen, het is een fundamenteel element in de marktordening voor granen, zonder hetwelk de vrijheid die men aan de economische subjecten heeft willen laten, dreigde onder te gaan in ordeloosheid en chaos, ofwel de verantwoordelijke instanties zouden worden verplicht dwangmaatregelen te nemen. Daarenboven is het — en men mag dit aspect niet veronachtzamen — een noodzakelijk middel om te zorgen dat de stijging der uitgaven bij verhoging van de restitutie, of de daling van de ontvangsten bij verlaging van de heffing, uitsluitend het belang van de markt dient, en dat de lasten welke de Lid-Staten hun onderdanen ter ondersteuning van de landbouwmarkt opleggen, ook voor dit doel worden aangewend. De verplichtingen welke dit stelsel voor de importeurs en exporteurs meebrengt, zijn onzes inziens de — onvermijdelijke — minimumprijs die voor de hun gelaten vrijheid van handelen moet worden betaald. Men heeft getracht U te bewijzen dat in- en uitvoercertificaten enerzijds en waarborg anderzijds niet onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn en dat minder dwingende oplossingen denkbaar zijn, die — wat het marktevenwicht aangaat — tot hetzelfde resultaat leiden. Een van deze oplossingen werd aangegeven in de beschikking van het Verwaltungsgericht Frankfurt en is hier onlangs voor U verdedigd door de gemachtigde van de graanfirma's. Men stelde voor, onder handhaving van de verplichte afgifte van een in- of uitvoercertificaat, de importeur of exporteur die uiteindelijk besluit de aanvankelijk voorgenomen transactie niet te laten doorgaan, uitsluitend te verplichten tot schriftelijke aangifte, op straffe van boete, van niet-invoer of niet-uitvoer. Maar wanneer de ondernemer deze aangifte bij de bevoegde instanties doet, is het kwaad al geschied. In de beoordeling van de marktsituatie is de invoer waartoe aanvankelijk was besloten en die nu wordt geannuleerd, reeds verdisconteerd. Dit is, als U mij deze gemeenzame uitdrukking veroorlooft, „de put dempen als het kalf verdronken is”. Men heeft hier onlangs bij de pleidooien wel omstandig trachten aan te tonen dat het bestreden stelsel niet waterdicht is en dat het beoogde doel daarmede niet in alle gevallen kon worden bereikt; anders gezegd, dat de put nog niet behoorliijk was gedempt. Wij willen het gaarne geloven, maar juist uit de gesignaleerde onvolmaaktheden blijkt dat alleen met een stringenter systeem het doel volledig te bereiken ware geweest en dat het bestreden stelsel moet worden beschouwd als het „absolute minimum” aan dwang dat de ondernemer moet dulden, als hij de vrijheid wil houden om de transacties te verrichten waarover het hier gaat. Naar onze mening is derhalve het door de bestreden verordeningen ingevoerde stelsel, waarbij de afgifte van in- en uitvoercertificaten wordt omgeven met de verplichting de voorgenomen transactie te realiseren alsmede met een waarborg als zekerheid voor de nakoming dier verplichting, in beginsel volstrekt noodzakelijk voor de werking van de gemeenschappelijke graanmarkt overeenkomstig de hiervoor geldende ordening, zodat de gemeenschapsinstanties met het invoeren van dit stelsel de bepalingen van artikel 40 van het Verdrag niet hebben geschonden. U heeft zich op 11 juli 1968 bij Uw arrest 4-68 reeds in die zin uitgesproken ten aanzien van de gemeenschappelijke markt voor zuivelprodukten. U zoudt dit naar onze mening eveneens dienen te doen voor de gemeenschappelijke graanmarkt.

B — Rest ons nog de vraag of bepaalde uitvoeringsbepalingen van het systeem niet te ver gaan, of hier niet moet worden gesproken van maatregelen welke de gemeenschapsinstanties uit hoofde van artikel 40 aan de economische subjecten niet hadden mogen opleggen. Twee vragen zijn U dienaangaande gesteld : 1. De eerste heeft betrekking op het verschil dat volgens sommigen moet worden gemaakt in de regeling van de twee in de verordeningen genoemde groepen certificaten : — de in- of uitvoercertificaten waarvoor het heffings- of restitutiepercentage geldt, dat van kracht is op de dag waarop de transactie wordt gerealiseerd, — de in- of uitvoercertificaten waarvoor het heffings- of restitutiepercentage geldt, dat van kracht is op de dag van aanvraag van het certificaat, behoudens aanpassingen op grond van de ten tijde der transactie geldende drempelprijs. Hiervoor werden de volgende argumenten aangevoerd. Zelfs indien U aanvaardt dat de certificaten- en waarborgregeling in beginsel voor de economische subjecten alleen de voor de marktordening strikt noodzakelijke dwang meebrengt, zult U eveneens moeten erkennen dat zij overbodig is met betrekking tot certificaten waarvoor het heffings- of restitutiepercentage geldt dat van kracht is op de dag waarop de transactie wordt gerealiseerd. Hier is immers geen enkel gevaar voor speculaties of misbruik, geen enkele geldige reden om de afgifte aan een waarborgstelling te binden. Deze redenering zou althans voor een deel aanvaardbaar zijn, indien het bestreden systeem alleen ten doel had de financiën van de Gemeenschap te beschermen. In dit opzicht is het gevaar voor misbruik of „détournement” bij de onderhavige certificaten immers geringer dan bij de certificaten waarvoor de heffing of restitutie tevoren wordt vastgesteld; terloops zij opgemerkt dat juist dit verklaart dat de waarborg welke kan worden verbeurd, bij beide transacties een verschillende rol speelt. Maar de bescherming van de gemeenschapsfinanciën is, zoals wij U zojuist hebben trachten aan te tonen, slechts één der overwegingen die het aanvaarde stelsel noodzakelijk maakten. De belangrijkste is naar onze mening de noodzaak de trend van het communautaire voorzieningspatroon zo nauwkeurig en exact mogelijk te doorzien om op grond hiervan de drempelprijzen, de heffingspercentages en de restitutiepercentages te kunnen vaststellen. Zo gezien, vormen de gezamenlijke in- en uitvoercertificaten — ongeacht de clausules der afzonderlijke certificaten — één geheel. Wanneer men hieraan een deel onttrekt door toe te laten dat ondernemingen certificaten kunnen aanvragen zonder het vaste voornemen de transactie ook daadwerkelijk te realiseren, zou men het gehele ramingssysteem omverwerpen, een systeem dat — naar wij U zojuist hebben proberen duidelijk te maken — onontbeerlijk is voor de regulering van de uiterst liberaal geordende markt. Wij menen dan ook dat de bepalingen van de communautaire verordeningen, welke voor beide soorten certificaten een waarborgstelling voorschrijven, noodzakelijk zijn voor de ordening van de graanmarkt en derhalve niet in strijd zijn met artikel 40, lid 3, van het Verdrag. 2. De tweede vraag die U werd gesteld en waarin het erom gaat of met betrekking tot bepaalde onderdelen van het waarborgstelsel van misbruik kan worden gesproken, slaat op de bepaling dat, indien de in- of uitvoertransactie waarvoor het certificaat werd verleend, niet doorgaat, de waarborg alleen in geval van overmacht niet wordt verbeurd. Dienaangaande werd U gevraagd : a) of U Uw rechtspraak nopens de „overmacht” bevestigt; b) anderzijds na te gaan of de gemeenschapsinstanties — door uitsluitend deze uitzondering te maken op de regel dat de waarborg bij achterwege blijven van de in- of uitvoer wordt verbeurd — hun bevoegdheden niet hebben overschreden en de economische subjecten niet aan een onnodig strenge regeling hebben onderworpen. In antwoord op de eerste vraag behoeft U onzes inziens slechts de overwegingen van Uw zojuist genoemd arrest van 11 juli 1968 in de zaak 4-68 (Jurisprudentie 1968, blz. 525) over te nemen; zij kunnen als volgt worden samengevat : 1. De importeur of exporteur is ontslagen van de verplichting tot in- of uitvoer, waarvoor hij het certificaat had gevraagd, indien het hem wegens buiten zijn toedoen intredende omstandigheden onmogelijk is de in- of uitvoer binnen de gestelde termijnen te realiseren. 2. Daartoe is het echter nodig : a) dat de gebeurtenis die de in- of uitvoer onmogelijk maakte, een abnormaal karakter heeft; b) dat de gevolgen van deze abnormale gebeurtenis onvermijdelijk waren of althans slechts ten koste van een onevenredig nadeel voor de houder van het in- of uitvoercertificaat te vermijden waren geweest. Ten aanzien van de tweede vraag — inzake de geldigheid van de bepaling dat de waarborgsom alleen bij overmacht wordt teruggegeven — is voor U betoogd dat de bepaling in verhouding tot het nagestreefde doel buitensporig gestreng is en zou moeten worden vervangen door een soepeler regeling waarin met name rekening wordt gehouden met het gedrag van de certificaathouder en met moeilijkheden welke hij mocht hebben ondervonden bij het realiseren van de in- of uitvoer waarvoor hij het certificaat had gevraagd. Wij stellen U voor dit betoog af te wijzen om twee redenen : Enerzijds wordt in de door U gegeven omschrijving van het overmachtsbegrip zeer veel plaats — meer dan in vele nationale rechtsstelsels — gelaten aan het gedrag van de importeur, doordat mede de beoordeling van zijn prognose, zijn diligentie en de offers die hij had moeten brengen om de invoer tot alle prijs te laten doorgaan, in aanmerking worden genomen. Al deze elementen verschaffen de nationale rechten een ruime beoordelingsmarge, zodat het stelsel lang niet zo strak is als sommigen tegenover U staande hebben gehouden. Anderzijds, en vooral, vonden wij in het voor U gehouden betoog inzake overmacht hetzelfde uitgangspunt terug als in de poging de verbeurte van de waarborg gelijk te stellen met een sanctie, waarvan onzes inziens, als gezegd, geen sprake kan zijn. Immers, juist omdat men in de verbeurte van de waarborgsom een sanctie ziet, verzoekt men U te verstaan dat deze slechts kan worden toegepast, wanneer alle factoren in aanmerking worden genomen — de bedoeling van de betrokkenen, subjectieve factoren of de omstandigheden — die het niet-door-gaan van de transactie waarvoor het certificaat was aangevraagd, verklaren. Maar, zoals wij hebben gezegd, de waarborgregeling lijkt ons allerminst een sanctieregeling! Wij zien er een regeling in om de nakoming van een verbintenis, aangegaan bij de afgifte van het certificaat, te garanderen en de gemeenschapsinstanties hebben dan ook terecht besloten dat alleen overmacht de betrokkene kan vrijstellen van de door hem aanvaarde verplichting. Ons oordeel inzake deze vragen betreffende de interne wettigheid der bestreden bepalingen samenvattend, menen wij dat de daarbij ingevoerde waarborgregeling, zowel in haar beginsel als in haar modaliteiten, noodzakelijk en zelfs volstrekt onmisbaar is voor de goede werking van de gemeenschappelijke graanmarkt en dat de gemeenschapsinstanties zich bij de vaststelling dezer bepalingen volledig hebben gehouden aan de voor hen uit artikel 40, lid 3, van het Verdrag voortvloeiende verplichtingen.

III

Ten slotte de derde reeks vragen in deze zaak: die inzake de geldigheid, getoetst aan het gemeenschapsrecht, van de waarborgregeling die in een Lid-Staat was getroffen vóór de inwerkingtreding van de, ingevolge artikel 16, lid 3, van Verordening nr. 19, door de Commissie vastgestelde uitvoeringsverordeningen, alsmede inzake de geldigheid van Verordening nr. 87/62.

Om de volgende redenen zult U dit probleem hebben te onderzoeken :

Verordening nr. 19 is op 4 april 1962 vastgesteld en op 21 april 1962 in werking getreden.

Verordening nr. 87, die op 25 juli 1962 door de Commissie werd vastgesteld en op 30 juli 1962 in werking trad, bepaalt in artikel 7 :

„De verstrekking van in- en uitvoer certificaten voor de in artikel 1 van Verordening nr. 19 van de Raad genoemde produkten hangt af van het stellen van een waarborg. Behoudens het bepaalde in artikel 8 wordt deze waarborg geheel of gedeeltelijk verbeurd, wanneer aan de verplichting tot in- of uitvoer niet is voldaan.

Totdat overeenkomstig de procedure van artikel 26 van Verordening nr. 19 van de Raad harmonisatie plaatsvindt, worden de voorschriften betreffende het stellen en het verbeuren alsmede het bedrag van de waarborg door de Lid-Staten vastgesteld en onverwijld ter kennis van de Commissie en de overige Lid-Staten gebracht.”

De Bondsrepubliek spreidde een uitzonderlijke activiteit ten toon, daar ter uitvoering van Verordening nr. 19 reeds op 26 juli een wet in Duitsland verscheen, waarbij met werking van 30 juli 1962 een waarborgregeling voor de afgifte van in- en uitvoercertificaten voor granen en graanprodukten werd getroffen volgens bepalingen die grotendeels overeenkwamen met de latere voorschriften van de gemeenschapsverordening.

Sommigen achtten dit enigszins overijld en het Hessische Verwaltungsgerichtshof heeft U in de zaak 30-70 daarover dan ook een vraag gesteld, zowel in de vorm van een verzoek om interpretatie van artikel 16 van Verordening nr. 19 en artikel 7 van Verordening nr. 87/62 als in die van een verzoek om beoordeling van de geldigheid van deze laatste verordening.

In deze zeer omstandig geformuleerde vraag wordt U, naar het schijnt, verzocht U uit te spreken over de verenigbaarheid van de Duitse wet van 26 juli 1962 met het gemeenschapsrecht, een oordeel dat U, volgens vaste jurisprudentie, niet vermag te geven.

Wel zult U de vraag onzes inziens moeten interpreteren en wij menen dat, zoals de Commissie voorstelt, de vraag als volgt kan worden begrepen :

„Hadden de Lid-Staten, gelet op de bepalingen van artikel 16 van Verordening nr. 19 en artikel 7 van Verordening nr. 87, het recht vóór de vaststelling van een communautaire regeling het stellen, de verbeurte en het bedrag van de voor de afgifte van invoercertificaten vereiste waarborgsom in onderdelen te regelen?”

Alvorens te bezien hoe de vraag moet worden beantwoord, lijkt ons een voorafgaande opmerking op haar plaats.

Na de inwerkingtreding van Verordening nr. 87 waarbij de waarborgregeling werd ingevoerd en op grond waarvan de waarborg wordt verbeurd bij achterwege blijven van de in- of uitvoer waarvoor het certificaat was afgegeven, berust de bevoegdheid der Lid-Staten tot het nemen van de noodzakelijke maatregelen ter uitvoering van deze bepaling op een formele en volstrekt duidelijke grondslag: de tweede alinea van artikel 7 van Verordening nr. 87, welke er juist toe strekt hun deze bevoegdheid te verlenen.

Het door verzoeksters in het bodemgeschil gestelde en breedvoerig besproken probleem dat betrekking heeft op de vraag of de Lid-Staten bij ontbreken van casu quo onafhankelijk van deze bepaling een oorspronkelijke regelgevende bevoegdheid te dier zake bezitten, is naar onze mening dan ook uitsluitend van theoretisch belang; het behoeft niet te worden opgelost, indien U de vraag over de geldigheid van Verordening nr. 87 bevestigend beantwoordt.

Voorts is gesteld dat de bepalingen van artikel 7, tweede alinea, van Verordening nr. 87 ongeldig zijn, omdat zij:

— enerzijds zijn vastgesteld volgens de „beheerscomité-procedure”;

— anderzijds in strijd zijn met zowel algemene beginselen van het Verdrag van Rome als het bepaalde in artikel 16 van Verordening nr. 19 van de Raad.

Het op deze twee punten ontwikkelde betoog houdt onzes inziens echter om twee redenen geen stand :

1. Voor het gedeelte van het betoog volgens hetwelk Verordening nr. 87 ongeldig zou zijn, omdat zij volgens de beheerscomité-procedure tot stand was gekomen, volstaan wij met een verwijzing naar hetgeen wij in het voorgaande hebben opgemerkt.

2. Aangaande de onverenigbaarheid van de tweede alinea van artikel 7 van Verordening nr. 87 met de algemene beginselen van het Verdrag en het gemeenschapsrecht wordt gewag gemaakt van : a) een algemeen beginsel dat de gemeenschapsinstanties in zekere zin zou verplichten aan een gemeenschappelijke markt eerst dan volledig uitvoering te geven, indien deze in alle onderdelen en over de gehele Gemeenschap door communautaire verordeningen kan worden geregeld. Wij zullen echter aanstonds uiteenzetten, dat als beginsel integendeel de geleidelijke invoering van maatregelen ter verzekering van het evenwicht en de goede werking van de gemeenschappelijke markt geldt. b) voorts het non-discriminatiebeginsel op grond waarvan de Lid-Staten geen uitvoeringsmaatregelen mogen nemen omdat anders het gevaar bestaat dat deze onderling uiteenlopen. Discriminatie mag echter niet worden verward met uiteenlopende nationale situaties. Non-discriminatie mag niet gelijk worden gesteld met voorafgaande volledige harmonisatie van de nationale wetgeving. Het non-discriminatiebeginsel komt slechts aan de orde, als een zelfde gezagsorgaan uiteenlopende maatregelen neemt tegenover personen die in gelijke of soortgelijke omstandigheden verkeren. Hierop kan dus niet met vrucht een beroep worden gedaan, indien er niet sprake is van één maar van verschillende gezagsorganen. c) ten slotte de buitensporige lasten die op de ondernemers zouden drukken; ook wat dit punt betreft behoeven wij echter niet terug te komen op hetgeen wij reeds hebben uiteengezet.

3. Een neteliger probleem wordt aangesneden in het betoog omtrent de onverenigbaarheid van de bestreden bepalingen van Verordening nr. 87 der Commissie met het bepaalde in artikel 26 van Verordening nr. 19 van de Raad. Lid 3 van artikel 16 bepaalt immers, zoals U zich herinnert, dat „de wijze van toepassing van dit artikel en met name de geldigheidsduur van de invoer- certificaten… volgens de in artikel 26 voorgeschreven procedure [worden] vastgesteld”, dat wil zeggen door de Commissie na advies van het beheerscomité. Nu is zeker de vraag gewettigd of de letter van deze bepaling niet uitsluitend de Commissie en eventueel de Raad bevoegd verklaart alle voorwaarden voor de afgifte van in- of uitvoercertificaten vast te stellen.

Onzerzijds menen wij dat een letterlijke uitlegging niet dwingend tot een dergelijke oplossing leidt en dat deze oplossing bij een teleologische uitlegging van de tekst zelfs moet worden verworpen.

Ten aanzien van de letterlijke interpretatie zijn drie opmerkingen te maken :

Ten eerste: zoals de Commissie te kennen geeft, wordt hier nergens bepaald dat alle maatregelen ter uitvoering van artikel 16 van Verordening nr. 19 uitsluitend volgens de beheerscomité-procedure kunnen worden genomen; opvallend is slechts dat sommige maatregelen, de belangrijkste, wel volgens deze procedure moeten worden genomen.

Dit is echter ook gebeurd, omdat de Commissie in Verordening nr. 87 enerzijds de waarborg verplicht heeft gesteld en anderzijds in de verbeurte hiervan heeft voorzien bij achterwege blijven van de in- of uitvoer; slechts de vaststelling van aanvullende maatregelen heeft zij aan de Lid-Staten overgelaten.

Ten tweede: er zij nogmaals met klem op gewezen dat, blijkens het gebruik van de aantonende wijs in de tegenwoordige tijdsvorm, de auteurs van de verordening kennelijk vooral de algemene maatregelen in het kader van de volledige marktordening op het oog hadden en niet noodzakelijkerwijs alle noodzakelijke overgangsmaatregelen voor haar geleidelijke totstandbrenging.

Derhalve is in de letter van de tekst op zichzelf niet voldoende steun te vinden voor de betekenis die de verzoekster in het hoofdgeding daaraan toeschrijft.

De denkwijze die hier klaarheid moet verschaffen, leidt juist tot verwerping van die betekenis.

Immers, ook hier moet de bestreden bepaling in haar verband worden gelezen.

Wat is dat verband?

— enerzijds een algemene bepaling, te weten artikel 40, lid 1, van het Verdrag, op grond waarvan de Lid-Staten het gemeenschappelijk landbouwbeleid tijdens de overgangsperiode geleidelijk tot stand dienen te brengen (de bestreden tekst is juist tijdens deze periode verschenen);

— anderzijds een nog algemenere bepaling, namelijk de eerste alinea van artikel 5 van het Verdrag, waarin de Lid-Staten verklaren de Gemeenschap de vervulling van haar taak te zullen vergemakkelijken;

— ten derde: in Verordening nr. 19 vinden deze beginselen juist volledig toepassing, daar zij bepaalt dat de ingestelde regeling geleidelijk ten uitvoer zal worden gelegd met medewerking van de Lid-Staten, wier bevoegdheden in de loop van deze overgangsperiode gaandeweg zullen worden aangepast.

In deze samenhang gezien — en zelfs daargelaten dat elke andere oplossing de tenuitvoerlegging van de niettemin essentiële bepalingen van de communautaire marktordening voor granen sterk zou hebben vertraagd — lijkt het ons duidelijk dat de auteurs van Verordening nr. 87, toen zij het beginsel van de waarborg en zijn verbeurte bij achterwege blijven van de in- of uitvoer poneerden en bepaalden dat om zo te zeggen het overschot van de uitvoeringsmaatregelen door de Lid-Staten zou worden vastgesteld, geenszins de verdragsbepalingen hebben geschonden of de bepalingen van Verordening nr. 19 hebben miskend, doch integendeel nauwkeurig en volgens hun bedoeling hebben toegepast.

Ten besluite van deze omstandige uiteenzetting zullen wij de voorgaande overwegingen in enkele zinnen samenvatten en toespitsen op de vragen die U door de Duitse rechterlijke instanties werden gesteld.

Wij concluderen derhalve dat het den Hove behage deze vragen als volgt te beantwoorden :

1. De procedure, voorgeschreven in artikel 26 van 's Raads Verordening nr. 19 van 4 april 1962, is in overeenstemming met het Verdrag.

2. Bij onderzoek van de door het Hessische Verwaltungsgerichtshof en het Verwaltungsgericht te Frankfurt am Main aan het Hof gestelde vragen is niet gebleken van gegronde bezwaren tegen de rechtsgeldigheid van artikel 7, tweede alinea, van Verordening nr. 87 van de Commissie van 25 juli 1962, de artikelen 1 en 7, eerste en tweede alinea, van Verordening nr. 102/64 van de Commissie van 28 juli 1964, artikel 12, derde alinea, van Verordening nr. 120/67 van de Raad van 13 juni 1967 en artikel 9 van Verordening nr. 473/67 van de Commissie van 21 augustus 1967.

3. Artikel 16, leden 2 en 3, van 's Raads Verordening nr. 19 van 4 april 1962 stond niet in de weg aan de bevoegdheid van een Lid-Staat om overeenkomstig artikel 7, tweede alinea, van Verordening nr. 87 bepalingen ter uitvoering van de in Verordening nr. 19 en Verordening nr. 87 vervatte waarborgregeling vast te stellen.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.