CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 2 MAART 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Op 4 februari 1982 wendde de Commissie zich krachtens artikel 169 van het EEG-Verdrag tot het Hof, met verzoek te verstaan dat Frankrijk zijn verdragsverplichtingen niet was nagekomen door Italiaanse wijn in Frankrijk te doen inklaren met veel meer vertraging dan nodig was om vast té stellen of de wijn in Frankrijk in het verkeer diende te worden gebracht.

Gisteravond hoorde het Hof partijen over een door de Commissie gedaan verzoek, daartoe strekkende dat het Hof, hangende het geding, voorlopige maatregelen zou gelasten krachtens artikel 186 van het EEG-Verdrag en artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering. Het verzoek werd door de Italiaanse regering gesteund en door de Franse Republiek verworpen en is anderzijds ook van dien aard dat ik meen mij er aanstonds over te moeten uitspreken.

De voorlopige oplossing zou daarin zijn gelegen dat aan Frankrijk zou worden gelast het stelselmatig onderzoek van Italiaanse wijn aan de grens te staken, met dien verstande dat steekproeven, met inbegrip van de nodige analyses, zouden zijn toegestaan, met welke proeven echter hoogstens veertien dagen gemoeid mochten zijn; ook zou Frankrijk, wanneer de documenten in orde werden bevonden, terstond de aan de grens opgehouden partijen moeten inklaren. Mochten de documenten niet in orde worden bevonden, dan zou de invoer niet langer mogen worden geblokkeerd dan voor het in orde brengen der stukken nodig was, tenzij er sprake mocht zijn van fraude e.d.

De zaak is van economisch en politiek belang. Van Italiaanse zijde werd het Hof gewezen op het belang dat aan de toelating van wijn in Frankrijk geen gemeenschapsrechtelijk ongerechtvaardigde beperkingen worden gesteld, van Franse zijde op het belang wijnen die niet aan hun presentatie beantwoorden of niet aan de invoerbepalingen voldoen, te kunnen weren.

Twee dingen lijken mij duidelijk; zij zijn ook in confesso: er zijn grote hoeveelheden Italiaanse wijn in Frankrijk geïmporteerd, en die importen waren volgens Frankrijk op 1 januari 1982 in een jaar tijds met 8 % toegenomen; in de laatste maanden kwam het aan Franse zijde tot controles die tot vertaging bij de importen van ongebottelde wijn in Frankrijk hebben geleid. Die vertraging was aanzienlijk, in sommige gevallen vier maanden. Het gaat ook om grote hoeveelheden. Ter rechtvaardiging van de controles voert de Franse overheid twee gronden aan: bedorven en voor de gezondheid schadelijke wijn dient niet te worden ingevoerd; om fraude of de invoer van ondeugdelijke wijn te voorkomen, moet worden nagegaan of de documenten aan de formele voorschriften voldoen.

Zeer omstreden is of deze controles noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn, waarom zij geschieden, welke de gevolgen voor het vrije verkeer van goederen in de Gemeenschap zijn, en wel met name voor de invoer van Italiaanse wijn in Frankrijk.

Uiteraard kunnen die punten van geschil, naar door de Franse regering werd opgemerkt, niet tot oplossing worden gebracht nu wij ons over een verzoek om voorlopige maatregelen hebben te buigen. Aan mijn opmerkingen mag dan ook geen standpunt met betrekking tot de mérites van de zaak zelf worden afgelezen.

Toch dient naar aanleiding van het door de Italiaanse regering gesteunde verzoeke der Commissie te worden nagegaan of er een schending van gemeenschapsrechtelijke bepalingen is gesteld welke door het Hof te gelasten voorlopige maatregelen, welke dan ook, gerechtvaardigd kunnen doen zijn.

Volgens de Commissie stelt Frankrijk aan de importen beperkingen die niet met artikel 30 van het Verdrag verenigbaar zijn. Behalve op de vertraging waarmee de Italiaanse wijn in Frankrijk wordt toegelaten, heeft de Commissie gewezen op drie documenten. Daar zijn in de eerste plaats de notulen van een vergadering, op 16 juli 1980 gehouden door het Comité National du Commerce Communautaire des Vins et Spiritueux; in die notulen komt het probleem aan de orde dat in Frankrijk door de importen van Franse wijn van minder dan 13o is gerezen, er worden (zelf)beperkende maatregelen voorgesteld teneinde het quantum niet te doen oplopen en de overheid zou moeten garanderen dat zulke wijn, indien niet ingevoerd door tot het Comité toegetreden handelaren, pas na vier maanden in het verkeer kan worden gebracht. De beide andere documenten zijn circulaires waaruit moet blijken van bepaalde afspraken die in de zomer van 1981 tussen het Comité en de Franse regering zouden zijn gemaakt. Volgens één van die circulaires (bijlage XV bij de conclusie van eis) zou het Comité op grond van zes jaar ervaring met beperkende maatregelen ten aanzien van de invoer van Franse wijn opgedaan, voor het komend seizoen een maandelijkse limiet van 425000 hectoliter hebben voorgesteld, terwijl van de overheid de garantie werd verwacht dat niet in het Comité vertegenwoordigde lichamen het effect van de beperking niet zouden ongedaan maken. In de andere circulaire (bijlage XVI bij de conclusie van eis) werden de leden in kennis gesteld van het besluit van de Minister de aan de grens opgehouden wijn à raison van 120000 hectoliter per week — tussen 19 oktober en 13 december 1981 — vrij te geven, waartegenover het Comité had toegestemd in een totaal invoerverbod tussen 25 oktober 1981 tot in de maanden november en december 1981 gelegen data, afhankelijk van de data van aankomst in Frankrijk.

De raadsman van de Franse regering wilde niet waar hebben dat er te dezen zou zijn gemarchandeerd; de Commissie vond evenwel in deze documenten en in de vertraagde inklaring aanleiding tot het aanhangig maken van twee gedingen.

In de eerste plaats stelde de Commissie in een brief van 7 september 1981 dat Italiaanse wijn van 13o of meer Frankrijk pas na één maand kon binnenkomen en Italiaanse wijn van minder dan 13o pas na vier maanden, en dat de Franse overheid daarmede importeurs die zich niet hielden aan de beperkende maatregelen als bedoeld in de circulaire van het Comité National, wilde ringeloren.

De Franse regering verklaarde de maatregelen in het belang van de volksgezondheid en ter voorkoming van fraude gerechtvaardigd te achten. De regering maakte in haar antwoord gewag van ernstige incidenten, ja van in maart en juli 1981 ondernomen pogingen tot invoer van bedorven wijn. De Commissie zette harerzijds met klem van redenen uiteen waarom zij haar standpunt handhaafde; de Franse regering verklaarde toen dat zij had besloten met ingang van november in omstreeks één van de tien gevallen een steekproef te zullen nemen. Dat het daartoe is gekomen, is het Hof niet gebleken; in haar opmerkingen heeft de Franse regering er veeleer op gewezen dat er uit niet meer dan drie van de vier partijen steekproeven zijn genomen.

In de tweede plaats beklaagt de Commissie zich erover dat de Franse overheid de Italiaanse wijn niet heeft willen toelaten op grond dat de documenten niet aan de eisen zouden voldoen; de Commissie heeft met een beroep op haar verordening nr. 1153/75 van 30 april 1975 (PB L 113, biz. 1) en op 's Raads verordeningen nrs. 355/79 van 5 fabruari 1979 (PB L 54, biz. 1) en 359/79 van 5 februari 1979 (PB L 54, biz. 136) betoogd dat de door de Franse overheid ingeroepen onvolkomenheden rechtens niet van dien aard waren dat Italiaanse wijn op grond daarvan uit Frankrijk zou mogen worden geweerd. Gevolg gevend aan een met redenen omkleed advies van de Commissie, stelde de Franse regering de Commissie in kennis van een op 13 oktober 1981 tussen de Franse en de Italiaanse overheid bereikt akkoord, volgens hetwelk 1068000 hectoliter wijn die wegens beweerde onvolkomenheden in de docu menten was geblokkeerd, binnen twee maanden ofwel omstreeks 15 december 1981 zou worden vrijgegeven.

Tegelijkertijd kwam het blijkbaar tot feitelijkheden. In de pers werd gewag gemaakt van beschadiging van Italiaanse wijntransporten bij binnenkomst in Frankrijk. De Commissie vroeg de Franse overheid hoe het met de beperkingen stond. De Franse regering vroeg de Commissie harerzijds wat zij dacht te doen aan het communautair prijsmechanisme dat de Franse producenten onvoldoende zou beschermen.

Op 2 februari 1982 zonden de Franse autoriteiten de Commissie een telex waarin onder meer het volgende te lezen stond:

„Ernstige onrust is in de wijnbouwstreek van de Midi ontstaan door de sterke toename van de Italiaanse wijnimporten in januari 1982 ver beneden de marktprijs. Op 30 januari heeft de regering dan ook de nodige maatregelen genomen ter verzekering dat de bevoegde administratieve instanties vaker tot kwaliteitsanalyses zullen overgaan ...”

Het verzoek om voorlopige maatregelen werd door de Commissie als volgt beantwoord :

a) dat er een redelijke kans op toewijzing van de vordering ten principale bestond;

b) dat de handelwijze van de Franse overheid waarschijnlijk ernstige en onbetwistbare schade zou doen ontstaan, welke schade bij gebreke van tijdelijke maatregelen onherstelbaar zou zijn;

c) dat er, gezien het risico van onherstelbaar verlies, ten spoedigste moet worden ingegrepen.

De Franse regering acht dit antwoord sub a onjuist of irrelevant, omdat het op de zaak ten principale vooruitloopt.

Het is vaste rechtspraak dat het Hof, wanneer er om voorlopige maatregelen gevraagd is, niet op de zaak ten principale prejudicieert (ik denk hier aan de zaken Metro SB Großmärkte t. Commissie (nr. 26/76 R, Jurispr. 1976, biz. 1353) en Joelle de Lacroix t. Hof van Justitie (nr. 91/76 R, Jurispr. 1976, biz. 1563). In die beide zaken werd er tegen een instelling van de Gemeenschap geageerd, maar het beginsel heeft ook te gelden wanneer een Lid-Staat in rechte wordt betrokken. Maar als het Hof nagaat of de zaak ten principale prima facie op deugdelijke, goede of ook zeer goede gronden lijkt te berusten — en daarbij tot een positieve conclusie komt —, wil dat niet zeggen dat het op zijn eindbeslissing vooruitloopt. Ook de overweging dat de zaak in het stadium waarin er om voorlopige maatregelen verzocht wordt, op goede gronden schijnt te berusten, staat aan een latere uitspraak dat de vordering moet worden afgewezen, niet in de weg. Door zulk een voorlopig oordeel wordt niet op de zaak ten principale geprejudicieerd.

Mijns inziens heeft de Commissie goede of prima facie deugdelijke gronden aangevoerd ten betoge dat artikel 30 van het Verdrag is geschonden. Daaraan doet artikel 36 in casu niet af. De Commissie stelt niet dat er ter bescherming van de volksgezondheid geen steekproeven mogen worden genomen; zij betoogt alleen dat er niet meer tijd mee gemoeid mag zijn dan met het oog op de bescherming van de volksgezondheid nodig is en dat de vertraging waartoe het in casu kwam, redelijkerwijs niet gerechtvaardigd kan worden geacht. Die vertraging is in hoofdzaak toe te schrijven aan de bedoeling de importen kwantitatief onder controle te houden. Dat er eind 1981 of begin 1982 werkelijk risico's voor de gezondheid hebben bestaan die de steeds minutieuzer controles vermochten te rechtvaardigen, is niet aangetoond; het Hof mocht vernemen dat er in het jaar tevoren, 1980, van ± 4500000 hectoliter wijn 30000 hectoliter werd afgekeurd. Zulke aan de bescherming der volksgezondheid ontleende argumenten kunnen ten principale worden uitgewezen; voor het ogenblik vermogen zij echter de prima facie deugdelijke stellingen van de wederpartij niet te ondergraven.

Evenmin wordt aan het standpunt van de Commissie voorshands afbreuk gedaan door het argument dat de documenten niet aan de voorschriften zouden hebben voldaan. Er werd vooral een punt van gemaakt dat de Lid-Staat van oorsprong niet op het geleibiljet was gespecificeerd. Dit behoeft echter op het te deze gebezigde speciale formulier VA 1, anders dan op het voor importen uit derde landen gebezigde formulier VA 4, niet per se te worden vermeld. Ook al mocht de Franse regering zich, mijns inziens terecht, op het standpunt stellen dat er op de overgelegde formulieren het een en ander viel af te dingen, (het in het betreffende vak te plaatsen stempel was soms onvoldoende zichtbaar of onzichtbaar), dan nog kan de Commissie staande houden dat zulke onregelmatigheden vertragingen als waartoe het in casu kwam, niet kunnen rechtvaardigen.

Heeft de Commissie aangetoond dat het tot ernstige en onherstelbare schade komt als er geen voorlopige maatregelen worden genomen? Ik meen van wel. Er is meer aan de hand dan een belemmering van het voor de communautaire handel toch zo belangrijke vrije verkeer van goederen. Het gaat om aanmerkelijke hoeveelheden en het tegenhouden van de goederen kan voor de exporteurs en importeurs individueel tot ernstige gevolgen leiden. Het argument dat sommige importeurs hun wijn geruime tijd in entrepot kunnen houden, bevredigt mij niet. Het gaat erom dat zij de wijn niet bij aankomst of binnen een redelijke termijn na aankomst kunnen afnemen.

Mocht zijn bewezen dat er voor de geldelijke verliezen waarop de vertraging betrokkenen kwam te staan volgens het gemeenschapsrecht of naar Frans recht verhaal kon worden gevonden, dan zou in twijfel kunnen worden getrokken of er van „onherstelbare” schade sprake is. Het is echter niet aangetoond. Kennelijk kunnen exporteur en/of importeur kapitale verliezen lijden, bij dalende marges winst derven en zelfs het risico lopen de wijn helemaal niet te kunnen slijten. Zulke verliezen kunnen betrokkenen te wachten staan, ze zijn moeilijk te kwantificeren en dat zij waarschijnlijk naar gemeenschapsrecht of naar Frans recht kunnen worden gerecupereerd, is niet aangetoond. Ik acht het hierbedoelde verlies van de in casu te verlangen ernst en onherstelbaarheid.

Ik acht ook voldoende aangetoond dat de mogelijkheid van verliezen dadelijk ingrijpen geboden doet zijn (punt c van het verzoek der Commissie). Eind 1981 werden de voorraden vrijgegeven; en in november en december werd er, om welke reden dan ook, geen wijn ten invoer aangeboden of aan de grens opgehouden. Inmiddels zijn er echter opnieuw aanzienlijke hoeveelheden wijn geblokkeerd. Mocht men het Hof hebben gezegd dat er een reële kans bestond op een akkoord de partijen in de nabije toekomst vrij te geven, dan had het verzoek om maatregelen misschien moeten worden afgewezen. Wij hebben er echter niet van vernomen. Veeleer zijn er aanwijzingen voor het tegendeel.

Dan is er de keerzijde van de medaille. Is aangetoond dat de handhaving van de tegenwoordige beperkingen nodig is om schade die dient te worden vermeden, af te wenden? Mijns inziens blijkt uit niets dat er voor de gezondheid risico's zouden ontstaan wanneer de wijn na een redelijke termijn en na een redelijk aantal steekproeven — overeenkomstig de vroegere praktijk — zou worden vrijgegeven. Gesproken is over de invoer van wijn die bedoiven was omdat het vervoer was geschied in een vehikel waarmede eerder kerosine was vervoerd, en meer dergelijke voorvallen. Ze zijn echter niet van recente datum en konden de Franse overheid ook geen aanleiding geven om — pas in november 1981 — in meer dan één van de tien gevallen een steekproef te nemen. Voorts zij eraan herinnerd dat de Commissie niet heeft beweerd dat de steekproeven achterwege dienen te blijven. Het is een kwestie van feitelijke afweging hoeveel van die proeven er dienen te worden genomen. Ik geloof niet dat met betrekking tot vertragingen waarom het ten deze gaat, is aangetoond dat zij hun rechtvaardiging hebben gevonden in de gestelde gevaren voor de volksgezondheid.

Tenslotte zegt het mij iets dat Italiaanse wijn in 1980 in gemiddeld twee weken kon worden ingeklaard; die tijd bleek voldoende om de documenten te onderzoeken en de nodige analyses te doen plaatsvinden. Er kunnen zich gevallen hebben voorgedaan waarin een meer tijdrovend nader onderzoek moest worden ingesteld, maar naar het Hof vernam, mocht in beginsel met afdoening in twee weken worden gerekend. Mij is niet gebleken van nieuwe factoren die kunnen nebben gevoerd tot de wijziging van het beleid welke tot de aangevochten vertraagde inklaring aanleiding gaf. Voorshands schijnt de enige werkelijke reden te zijn gelegen in de wens Italiaanse wijn om economische en mogelijk ook politieke redenen buiten de deur te houden. Volgens het Verdrag is dat geen geldige reden. Ofschoon het mij aanvaardbaar, ja aanbevelenswaardig, voorkomt dat Frankrijk ten processe de gang van zaken nader verklaart, ben ik van mening dat het Hof in dit cas van zijn bevoegdheid voorlopige maatregelen te gelasten gebruik dient te maken.

Zulke maatregelen dienen echter „welbepald” te zijn, zodat alle betrokkenen weten wat hun te doen staat. Met vage criteria over de behandeling van importen is niemand geholpen. Indicaties inzake „redelijk optreden” kunnen alleen maar tot discussies leiden. Met zoveel woorden of stilzwijgend gegeven algemene suggesties volgens welke er voor een vertraagde afdoening geen oneigenlijke redenen mogen worden bedacht, kunnen aan de behandeling in rechte alleen maar afbreuk doen en inmiddels de situatie verergeren. Mijns inziens regardeert het de Franse overheid en niet het Hof, uit welk percentage van de aangevoerde partijen er steekproeven moeten worden genomen — en hoe. Gezien het voorhanden bewijsmateriaal, zou ik het Hof in overweging willen geven niet een beschikking te nemen waarin, wat de proeven betreft, met bepaalde percentages wordt gewerkt. Voorzover de documenten door de Franse overheid in orde worden bevonden, kan het Hof de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag mijns inziens het best verzekeren door, alle feiten in aanmerking genomen, aan te geven hoeveel tijd er, zo nodig ook voor steekproeven, mag verstrijken alvorens de goederen worden ingeklaard.

Het wil er bij mij niet in dat er met de nodige analyses vier maanden — of daaromtrent — gemoeid is. Dat er in alle gevallen een maand voor dient te worden uitgetrokken, is ook niet komen vast te staan. Anderzijds zou het niet redelijk zijn te vergeten dat er een achterstand is ontstaan en dat een aantal steekproeven gerechtvaardigd is te achten. Ik ben dan ook van mening dat, wanneer de documenten in orde zijn, de inklaring (met inbegrip van eventuele analyses of steekproeven) in een periode van 21 dagen moet zijn voltooid. Die termijn van 21 dagen zou ik ook voor de onderhavige goederen willen doen gelden.

Voor zover er — beweerdelijk — aan de documenten het een en ander ontbreekt, d.w.z. voor zover de geleidedocumenten niet behoorlijk, overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 1153/75, zouden zijn ingevuld, behoren andere overwegingen te gelden. Het is kennelijk niet de bedoeling van de wetgever dat voorschriften betreffende de documenten, vooral als het om zaken van minder belang gaat, worden gebezigd als een excuus voor een vertraagde afdoening, waarvan de ware reden elders is te zoeken. Anderzijds kan het Hof een Lid-Staat natuurlijk niet gelasten bepaalde goederen toe te laten, als de documenten niet voldoen aan de eisen, in de verordeningen gesteld. Hoewel ik niet geloof dat op formulier VA 1 — voor het handelsverkeer binnen de Gemeenschap — het land van oorsprong behoeft te worden aangegeven, behoort het Hof mijns inziens niet — bij wege van voorlopige maatregel — te gelasten dat voor inklaring „wezenlijke” of „belangrijke” aangelegenheden behoorlijk moeten zijn opgegeven, terwijl de vraag of er aan de verdere voorschriften is voldaan, buiten beschouwing zou kunnen worden gelaten. Als er, wat de juiste invulling van de documenten betreft, bepaalde eisen worden gesteld, dan impliceert zulks dat een importeur binnen een redelijke termijn behoort te weten of er iets niet in orde is, zodat hij er het nodige aan kan doen. Bij afweging van de belangen der beide Lid-Staten ben ik, hangende het geding in de hoofdzaak, van mening dat eventuele bezwaren aan de importeur — of zijn agent — binnen drie dagen na aanbieding der documenten moeten worden medegedeeld, in welk geval de te rectificeren documenten binnen die termijn aan de importeur — of zijn agent — moeten worden geretourneerd. Informaliteiten kunnen dan worden verholpen. Gaat de importeur niet tot correctie over, dan kan hij zich over vertraging uit dien hoofde niet beklagen.

Op grond van een en ander geef ik het Hof het navolgende in overweging.

Tot het arrest in de hoofdzaak dan wel tot nader order ware aan de Franse Republiek te gelasten ten invoer uit Italië in Frankrijk aangeboden — of aan te bieden — partijen Franse wijn binnen eenentwintig dagen nadien toe te laten, tenzij er binnen die periode mocht blijken van redenen welke het verbieden van — c.q. het stellen van beperkingen aan — zulke importen, overeenkomstig verordening nr. 1153/75 van de Commissie van 30 april 1975 dan wel artikel 36 van het EEG-Verdrag, vermogen te rechtvaardigen; mocht het geleidedocument in artikel 1 dier verordening bedoeld (of enig ander document) niet behoorlijk ingevuld worden geacht, dan dient zulks binnen drie dagen na aanbieding van het document aan de importeur — of diens agent — te worden medegedeeld; binnen diezelfde termijn dient hem het „gebrekige” document te worden geretourneerd.

Over de op het verzoek gevallen kosten dient mijns inziens bij het in de hoofdzaak te wijzen arrest uitspraak te worden gedaan.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.