Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 21 oktober 1987. - VERENIGD KONINKRIJK VAN GROOT-BRITTANNIE EN NOORD-IERLAND TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - GEMEENSCHAPPELIJKE ORDENING DER MARKTEN IN DE SECTOR SCHAPE- EN GEITEVLEES - " CLAWBACK ". - ZAAK 61/86.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 00431



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A - De feiten

1 . In het middelpunt van de procedure waarin ik thans conclusie neem, staat de vraag of bij uitvoer van schapevlees uit Groot-Brittannië naar de rest van de Gemeenschap een premieneutraliserend bedrag ( clawback ) ook mag worden geheven, wanneer voor het uitgevoerde vlees geen variabele slachtpremie als bedoeld in artikel 9 van verordening nr . 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape - en geitevlees ( 1 ) is toegekend .

2 . In het kader van mijn standpuntbepaling zal ik ingaan op bepaalde details . Voor het overige verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting .

B - Standpuntbepaling

1 . Verweersters bevoegdheid tot vaststelling van de bestreden verordeningen

3 . Bij het onderzoek van de vraag, of de bestreden verordeningen voldoende rechtsgrondslag vinden in artikel 9, lid 3, van verordening nr . 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr . 871/84 van de Raad, zal ik om te beginnen de inhoud van deze bepaling in herinnering brengen :

" 3 . In geval van betaling van de in lid 1 bedoelde premie in regio 5 stelt de Commissie maatregelen vast om ervoor te zorgen dat op alle in artikel 1, sub a en c, bedoelde produkten, wanneer zij de betrokken regio verlaten, een bedrag wordt geheven dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie ." ( 2 )

4 . Beide partijen baseren zich in de eerste plaats op een letterlijke interpretatie van deze bepaling, maar doordat zij aan de onderscheiden zinsneden niet hetzelfde belang hechten, komen zij tot tegenovergestelde conclusies .

5 . Verzoeker hecht bijzondere waarde aan de zinsnede "een bedrag ... dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie", terwijl verweerster zich baseert op de zinsnede "alle ... bedoelde produkten ".

6 . Op het eerste gezicht zou deze formulering dus een innerlijke tegenstrijdigheid kunnen bevatten; zij is overigens gelijk aan het voorstel dat de Commissie destijds aan de Raad heeft voorgelegd . ( 3 )

7 . Verweersters uitlegging, dat bij de toekenning van de variabele slachtpremie voor schapen clawback over alle in artikel 1, lid 1, sub a en c, van de verordening genoemde produkten moet worden geheven, stuit onmiddellijk op bezwaren wanneer men aan haar uitgangspunt consequenties verbindt : wanneer bijvoorbeeld premie wordt toegekend voor schapevlees, zou ook over geiten en geitevlees clawback moeten worden geheven, iets wat zelfs verweerster niet beweert .

8 . Deze bezwaren worden nog versterkt, wanneer men de oorspronkelijke versie van artikel 9 van verordening nr . 1837/80 vergelijkt met de in casu geldende versie . Nieuw is dan namelijk de heffing van clawback over de bereidingen van vlees genoemd in artikel 1, sub c . Nieuw is echter ook de omschrijving van de hoogte van de clawback; terwijl volgens de oude versie "een aan deze premie gelijkwaardig bedrag" moest worden geheven, is dat thans een "bedrag ... dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie ". Uit deze precisering blijkt in ieder geval, dat weliswaar over alle in artikel 1, sub a en c, genoemde produkten clawback kan worden geheven, doch enkel tot een bedrag dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie .

9 . Voorts moet erop worden gewezen, dat onder de oorspronkelijke regeling van verordening nr . 1837/80 de meest uiteenlopende soorten schapen, bij voorbeeld ook ooien en rammen, voor toekenning van de premie in aanmerking kwamen; voor ooien in ieder geval was dit overigens in overeenstemming met verzoekers vroegere praktijk op basis van de zogenoemde bijzondere export-certificeringsregeling ( Special Export Certification - SEC ). Eerst met de vaststelling, op basis van artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1837/80, van haar verordening nr . 3451/85 van 6 december 1985 heeft de Commissie verzoeker door een nieuwe versie van artikel 1 van verordening nr . 1633/84 de mogelijkheid ontnomen, voor alle schapen een variabele premie toe te kennen; bepaald werd immers, dat die rammen en ooien of karkassen daarvan niet voor premie in aanmerking kwamen .

10 . Doordat de categorie dieren waarvoor de variabele premie kon worden toegekend, door verweerster werd beperkt, heeft de door haar zo nadrukkelijk ingeroepen uitdrukking "alle" produkten genoemd in artikel 1, sub a en c, van verordening nr . 1837/80, zoals gewijzigd bij verordening nr . 871/84 van 31 maart 1984, een deel van haar belang verloren, daar nu immers niet meer voor alle produkten een slachtpremie kan worden toegekend .

11 . Uit het bovenstaande zou men kunnen concluderen dat ik van mening ben, dat de bestreden verordeningen van verweerster niet worden gedekt door artikel 9, lid 3, van verordening nr . 1837/80 . Ik ben die mening echter niet toegedaan; volgens de rechtspraak van het Hof immers beschikt de Commissie van de Europese Gemeenschappen zelfs bij de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen over een ruime autonomie .

12 . Zo overwoog het Hof in zijn arrest van 30 oktober 1975 ( zaak 23/75 ) ( 4 ), dat wanneer artikel 155 van het Verdrag bepaalt dat de Commissie de bevoegdheden uitoefent welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt, uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan dit artikel moet worden bezien, alsmede uit de eisen van de praktijk volgt, dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd . Aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de markten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te nemen die de situatie vereist, kan de Raad genoopt zijn de Commissie op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime beoordelings - en handelingsbevoegdheid te laten . Bovendien biedt artikel 155 de Raad de mogelijkheid, de modaliteiten vast te stellen volgens welke de Commissie de haar toegekende bevoegdheden dient uit te oefenen . Wanneer de bevoegdheden der Commissie moeten worden uitgeoefend via de zogenoemde procedure van het comité van beheer, kan de Raad de Commissie een aanzienlijke uitvoerende bevoegdheid toekennen, doch behoudt hij de mogelijkheid om zo nodig zelf in te grijpen . Wanneer de Raad de Commissie aldus een ruime bevoegdheid heeft verleend, moeten de grenzen hiervan worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening en niet allereerst van de letterlijke betekenis van de bevoegdverklaring .

13 . Juist op deze beginselen heeft het Hof zich gebaseerd in zijn arrest van 11 maart 1987 ( gevoegde zaken 279/84 e.a .) ( 5 ), waarin het een slechts indirecte samenhang tussen de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsverordening en de basisverordening van de Raad als voldoende machtiging beschouwde . ( 6 )

14 . Gelet op deze rechtspraak, die verweerster een ruime autonomie toekent bij de uitvoering van verordeningen van de Raad, is het niet onrechtmatig te achten wanneer verweerster zich ter bereiking van één van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen, in casu de marktstabilisatie, baseert op losse passages van een verordening van de Raad, die niet geheel vrij is van tegenstrijdigheden, om daaruit een machtiging voor haar eigen handelen af te leiden . Tenslotte heeft de nadere precisering van verordening nr . 1837/80 bij verordening nr . 871/84 van de Raad niet tot volledige helderheid geleid . Waar de heffing van een bedrag "dat gelijk is aan de werkelijk uitgekeerde premie" werd toegestaan, werd immers tevens de mogelijkheid van heffing van dit bedrag tot "alle" in de betrokken bepaling genoemde produkten uitgebreid . Gelet op haar ruime discretionaire bevoegdheid bij de beslissing van vragen van economisch beleid, kon verweerster zich dus baseren op de zinsnede uit de machtigingsverordening, die zij voor de verwezenlijking van haar doelstellingen wilde inroepen .

15 . Verweersters reeds meermalen vermelde vergaande discretionaire bevoegdheid op het gebied van het economisch beleid moet ook in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van haar opmerking, dat de clawback de invloed van de variabele slachtpremie moet opheffen; deze invloed zou ook merkbaar zijn bij produkten waarvoor de schapevleesproducenten geen premie hebben ontvangen . Het zou volgens verweerster naïef zijn aan te nemen, dat een premie die voor een groot deel van de produktie van schapevlees in het Verenigd Koninkrijk ( ongeveer 85 %) wordt toegekend, geen invloed heeft op de prijs van schapevlees waarvoor deze premie niet wordt toegekend .

16 . In de loop van de procedure is niet gebleken, dat deze opvatting geheel onjuist is . Ik had weliswaar liever gezien, dat verweerster voor haar opvatting controleerbare bewijzen had overgelegd, die wellicht aan de hand van bedrijfseconomische analyses van de kostenberekening van de producenten van schapevlees hadden kunnen worden verkregen, maar het is in ieder geval niet uit te sluiten, dat de toekenning van een variabele slachtpremie inderdaad tot concurrentievoordelen voor de producenten van schapevlees in Groot-Brittannië leidt .

17 . Daarenboven moet nog worden vastgesteld, dat de regeling ook haar rechtvaardiging kan vinden in artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1837/80 . Volgens deze bepaling kan verweerster bepalingen ter uitvoering van artikel 9 vaststellen, die met name maatregelen kunnen omvatten om te voorkomen, dat als gevolg van de toepassing van de variabele slachtpremie het handelsverkeer wordt verstoord . Van dergelijke verstoringen was volgens verweerster sprake toen het percentage ooien in de totale uitvoer van schapevlees van Groot-Brittannië naar Frankrijk was toegenomen . Zij vermeldt weliswaar geen volstrekt zekere aanknopingspunten om aan te tonen, waarop deze wijzigingen van de handelsstromen berustten, maar zij heeft wel melding gemaakt van onderzoekingen die zij op de Franse markten heeft verricht . Voor het overige kan moeilijk worden vastgesteld, wat in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor schape - en geitevlees als normale handel is te beschouwen . Ik verwijs naar de ontwikkeling in deze sector, in het bijzonder de "schapevleesoorlog" tussen het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, die leidde tot het arrest in zaak 232/78 ( 7 ) en vervolgens tot de geleidelijke totstandkoming van een gemeenschappelijke marktordening, waarvan het eindstadium nog steeds niet bereikt is . Juist omdat het bij genoemde marktordening nog gaat om een "marktordening in wording", waarbinnen evenals voorheen een per regio verschillende interventieregeling geldt ( 8 ), kan verweerster niet worden verweten, dat zij een kennelijk onjuiste maatregel heeft getroffen .

18 . Mitsdien kan niet met vrucht worden bestreden, dat de twee aangevochten verordeningen in artikel 9 van verordening nr . 1837/80, zoals in 1984 gewijzigd, bij de toenmalige stand van het gemeenschapsrecht - en alleen hier gaat het in casu om - een voldoende rechtsgrondslag hadden .

2 . Misbruik van bevoegdheid

19 . Verzoeker verwijt verweerster, dat zij de haar in artikel 9 van verordening nr . 1837/80 verleende bevoegdheden heeft gebruikt om de uitvoer van de verschillende soorten schapevlees uit Groot-Brittannië naar Frankrijk in een bepaalde verhouding vast te leggen, en niet om mogelijke verstoringen van de mededinging die door de toekenning van de variabele slachtpremie konden ontstaan, op te heffen . Verweerster bestrijdt deze opvatting .

20 . Ofschoon de door verweerster in het kader van het Comité van beheer afgelegde verklaringen niet rechtstreeks betrekking hebben op de bestreden verordeningen, kan hieruit niettemin worden opgemaakt dat het verweerster erom te doen was, het handelsverkeer in schapevlees, in het bijzonder vlees van ooien, binnen bepaalde perken te houden . ( 9 )

21 . In de procedure voor het Hof heeft verweerster betoogd, dat zij zich geconfronteerd zag met twee tegengestelde verlangens - geen heffing van clawback zoals verzoeker wenste, of een clawback van 100 %, zoals interveniënte juist achtte - en derhalve een middenweg tussen deze twee standpunten heeft moeten zoeken .

22 . Daar volgens artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1837/80, zoals gewijzigd in 1984, de door verweerster te treffen maatregelen met name maatregelen moeten omvatten om te voorkomen, dat als gevolg van de toepassing van de variabele slachtpremie het handelsverkeer wordt verstoord, dus om de nog gescheiden markten overeenkomstig artikel 39 EEG-Verdrag te stabiliseren, moet worden vastgesteld, dat verweerster in zoverre, onder de hiervoor vermelde omstandigheden ( 10 ), nog binnen de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening voor schape - en geitevlees en van het EEG-Verdrag is gebleven . Van misbruik van bevoegdheid is derhalve geen sprake .

3 . Schending van het beginsel van het vrije goederenverkeer

23 . Verzoeker ziet in de heffing van clawback een door artikel 9 EEG-Verdrag verboden invoerrecht en een schending van het verbod van kwantitatieve uitvoerbeperkingen tussen Lid-Staten .

24 . Verweerster verwijst naar het arrest van het Hof van 15 september 1982 ( zaak 106/81 ) ( 11 ), volgens hetwelk de invloed van de betaling van de variabele slachtpremie zou mogen worden geneutraliseerd en de desbetreffende compenserende betalingen niet als uitvoerrechten zouden zijn te beschouwen .

25 . Dienaangaande moet er om te beginnen op worden gewezen, dat het arrest van 15 september 1982 betrekking heeft op de oorspronkelijke marktordening voor schape - en geitevlees . In de oorspronkelijke versie van verordening nr . 1837/80, die van 1980, werd onderscheid gemaakt tussen een eenvormige prijs voor schapevlees in de Gemeenschap en afzonderlijke referentieprijzen voor de verschillende regio' s van de Gemeenschap . In 1980 bedroeg de eenvormige basisprijs 343 ecu per 100 kg, terwijl de regionale referentieprijzen lagen tussen 293 ecu per 100 kg voor het Verenigd Koninkrijk, 345 ecu voor Frankrijk en 375 ecu per 100 kg voor Italië . Bij de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke marktordening werd derhalve rekening gehouden met de uiteenlopende marktprijzen in de Gemeenschap . Deze werden in 1984 gelijkgetrokken : de referentieprijzen werden afgeschaft en er werd een eenvormige basisprijs van 428 ecu per 100 kg vastgesteld . ( 12 ) Wij bevinden ons thans derhalve in een andere uitgangssituatie, waarop een conclusie uit het jaar 1982 niet zonder meer kan worden toegepast .

26 . In de oorspronkelijke versie van verordening nr . 1837/80 moest de premie ter compensatie van het inkomensverlies volgens artikel 5 aan de hand van het verschil tussen de referentieprijs en de marktprijs worden berekend, maar de variabele slachtpremie volgens artikel 9 aan de hand van het verschil tussen de marktprijs en de basisprijs; daar de referentieprijs voor regio 5 ( destijds het Verenigd Koninkrijk, thans Groot-Brittannië ) aanzienlijk onder de basisprijs lag, kon, toen het arrest van 15 september 1982 werd gewezen, inderdaad van een belangrijk mededingingsvoordeel voor schapevleesproducenten van regio 5 ( Verenigd Koninkrijk ) worden gesproken . Pas bij de vaststelling van verordening nr . 871/84 van de Raad van 31 maart 1984 werd het onderscheid tussen referentie - en basisprijzen opgeheven en werd een uniforme basisprijs in de Gemeenschap vastgelegd, die zowel voor de bepaling van de premie ter compensatie van het inkomensverlies als voor de bepaling van de hoogte van de variabele slachtpremie wordt gebruikt . De verschillende premiestelsels voor de diverse regio' s van de Gemeenschap verschillen dus enkel nog ten aanzien van het tijdstip van premiebetaling, maar niet meer ten aanzien van de hoogte van de premie .

27 . Aangaande het bij het begin van de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke marktordening voor schape - en geitevlees inderdaad aanmerkelijke verschil in de opbouw van de interventieregeling, en gelet op de niet erg nauwkeurige formulering van artikel 9, lid 3, van verordening nr . 1837/80, heeft het Hof in het al enkele malen genoemde arrest van 15 september 1982 ( zaak 106/81 ) allereerst opgemerkt, dat de heffing bij uitvoer volgens artikel 9, lid 3, van genoemde verordening in beginsel niet van de interventieregeling kon worden gescheiden . Die heffing zou dus geen heffing van gelijke werking als een douanerecht zijn, maar in werkelijkheid tot doel hebben, de invloed van de slachtpremie geheel te neutraliseren en aldus de uitvoer uit de staten of regio' s waar die premie wordt toegekend naar de andere Lid-Staten mogelijk te maken, zonder de markten van laatstbedoelde staten te verstoren . Werd immers de clawback niet geheven, dan zouden produkten uit een staat waar de slachtpremie wordt toegepast, tegen aanmerkelijk lagere prijzen op de markten van andere Lid-Staten kunnen worden afgezet . ( 13 )

28 . Op deze passage uit het arrest van 15 september 1982 doen beide partijen een beroep, maar zij komen - weer met verschillende passages van deze rechtsoverweging als uitgangspunt - tot tegenovergestelde conclusies . Verzoeker acht de heffing van clawback alleen toelaatbaar indien zij ertoe strekt, de gevolgen van de slachtpremie geheel op te heffen, terwijl verweerster het toelaatbaar acht, de invloed van de slachtpremie geheel te neutraliseren .

29 . In dit verband zij allereerst opgemerkt, dat het in zaak 106/81 ging om de heffing van de clawback bij uitvoer van schapevlees waarvoor de slachtpremie ook werkelijk was betaald . Er bestond dus voor het Hof geen enkele aanleiding, de invloed van de toekenning van de variabele slachtpremie te onderzoeken voor produkten waarvoor deze niet was toegekend . Ik meen derhalve dat uit de geciteerde passage uit het arrest van 15 september 1982 weinig kan worden afgeleid voor de onderhavige zaak, noch voor het standpunt van verzoeker noch voor dat van verweerster .

30 . Wanneer het in het kader van de interventieregeling echter overeenkomstig artikel 9, leden 3 en 4, van verordening nr . 1837/80, zoals in 1984 gewijzigd, geoorloofd is om ook clawback te heffen over produkten waarvoor geen variabele slachtpremie is betaald, dan moet, ondanks de ontwikkeling van de gemeenschappelijke marktordening voor schape - en geitevlees, evenals voorheen gelden wat het Hof in zijn arrest van 15 september 1982 overwoog ( 14 ): de heffing van een dergelijk bedrag is een onderdeel van de interventieregeling, zodat daarin geen schending van het beginsel van het vrije verkeer van goederen kan worden gezien .

4 . Schending van de motiveringsplicht ( artikel 190 EEG-Verdrag )

31 . Volgens verzoeker bevat de considerans van de twee bestreden verordeningen een aantal beweringen die niet worden gestaafd door de feiten .

32 . Deze formele grief hangt samen met de materiële grieven die reeds behandeld zijn . Daarbij is gebleken, dat verweersters beoordeling van de economische situatie behoort tot een gebied waarop zij over een ruime economische beoordelingsvrijheid beschikt, daar het gaat om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie . Bij de toetsing van die beoordelingsvrijheid heeft het Hof tot nu toe in vaste rechtspraak alleen onderzocht, of het handelen van de betrokken autoriteit niet op kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid berustte dan wel of die autoriteit de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet kennelijk had overschreden .

33 . Daar dergelijke kennelijke onjuistheden in de motivering van de bestreden verordeningen niet zijn komen vast te staan en nu duidelijk is, op welke overwegingen verweersters besluit berust - hetgeen volgens 's Hofs vaste rechtspraak ( 15 ) voldoende is, met name bij rechtshandelingen met algemene strekking -, is er evenmin sprake van schending van artikel 190 EEG-Verdrag .

C - Conclusie

34 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep te verwerpen en verzoeker te verwijzen in de kosten van het geding, daaronder begrepen de kosten van interveniënte .

(*) Vertaald uit het Duits .

( 1 ) PB 1980, L 183, blz . 1 .

( 2 ) Cursivering van mij .

( 3 ) Zie PB 1984, C 62, blz . 68 .

( 4 ) Arrest van 30 oktober 1975 ( zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr . 1975, blz . 1279, r.o . 10 e.v .).

( 5 ) Arrest van 11 maart 1987 ( gevoegde zaken 279, 280, 285 en 286/84, Rau Lebensmittelwerke, Jurispr . 1987, blz . 1069 ).

( 6 ) Zo heeft het Hof het ter rechtvaardiging van de kerstboteractie van de Commissie uiteindelijk voldoende geacht, dat de maatregel in overeenstemming was met de doelstellingen van de artikelen 6 en 12 van verordening nr . 804/68 van 24 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1968, L 148, blz . 13 ) en met de doelstellingen van de uitvoeringsverordeningen van de Raad, die betrekking hadden op andere onderwerpen dan de kerstboteracti , zolang de onderscheiden etappes van de in de artikelen 6 en 12 van verordening nr . 804/68 voorziene procedures niet volledig waren afgerond .

( 7 ) Arrest van 25 september 1979 ( zaak 232/78, Commissie/Franse Republiek, Jurispr . 1979, blz . 2729 ).

( 8 ) In zoverre bevindt verweerster zich hier in een betere positie dan in de gevoegde zaken 279, 280, 285 en 286/84, waar het, anders dan in de onderhavige zaak, niet ging om een marktordening in wording, maar om een voltooide marktordening met een in de gehele Gemeenschap geldende, eenvormige interventieregeling .

( 9 ) Zie in het bijzonder de notulen van de zitting van 4 november 1985, waarin verweerster wees op een wijziging van het percentage van de clawback, ingeval het aandeel van ooien in de totale uitvoer van schapevlees naar Frankrijk de marge van 19,5 tot 24,4 % zou overschrijden .

( 10 ) Zie hiervoor sub 17 .

( 11 ) Arrest van 15 september 1982 ( zaak 106/81, Kind, Jurispr . 1982, blz . 2885 ).

( 12 ) Verordening nr . 873/84 van de Raad van 31 maart 1984, PB 1984, L 90, blz . 42 .

( 13 ) Zie r.o . 21 van het arrest .

( 14 ) In het bijzonder r.o . 21 .

( 15 ) Zie b.v . het arrest van 12 juli 1979 ( zaak 166/78, Italië/Raad, Jurispr . 1979, blz . 2575 ).