CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 14 DECEMBER 1983 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verzoekster in de vandaag aan de orde zijnde procedure werd op 10 augustus 1981 door de Commissie in kennis gesteld van de omvang van haar produktiequotum voor de produkten van de categorieën V en VI in het derde kwartaal 1981, zoals voortvloeiend uit de bij beschikking nr. 1832/81 (PB L 184 van 1981, blz. 1) gewijzigde beschikking nr. 1831/81 (PB L 180 van 1981, blz. 1), met de mededeling dat van deze hoeveelheid (18057 ton) 5079 ton op de gemeenschappelijke markt mocht worden geleverd.

Verzoekster had geen bezwaren tegen de vaststelling van dit produktiequotum, doch wel tegen de beperldng van haar afzetmogelijkheden op de gemeenschappelijke markt. In een brief van 28 augustus 1981 wees zij de Commissie erop, dat zij tot juni 1980 rond 60 % van haar produktie voor rekening van een andere onderneming had vervaardigd en dat de desbetreffende hoeveelheid, die immers door haar opdrachtgever op de gemeenschappelijke markt werd verkocht, niet in aanmerking was genomen bij de vaststelling van de referentiehoeveelheid overeenkomstig artikel 8 van beschikking nr. 1831/81. De onderneming waarvoor zij produkten had verwerkt, had haar werkzaamheden in juli 1980 evenwel gestaakt, waarna verzoekster haar gehele produktie zelf op de gemeenschappelijke markt moest verkopen. Aangezien — aldus verzoekster — met deze omstandigheid geen rekening was gehouden bij de bepaling van haar leveringsquota, verzocht zij nadrukkelijk om toekenning van een hoger leveringsquotum.

Hieraan gaf de Commissie gevolg, door bij beschikking nr. 2804/81 van 23 september 1981 (PB L 278 van 1981, blz. 1, in werking getreden op 1. 10. 1981) aan artikel 8 van beschikking nr. 1831/81, tot regeling van de referentiehoeveelheden die dienen voor de vaststelling van het gedeelte van de quota dat door elke onderneming op de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd, een tweede lid toe te voegen, dat luidt als volgt:

„Indien de onderneming aantoont dat de vaststelling overeenkomstig het voorgaande lid van de referentiehoeveelheden voor haar ernstige problemen oplevert, kan de Commissie overgaan tot een adequate aanpassing van de referentiehoeveelheden voor de onderneming, indien,

— ofwel het percentage van het totaal der leveringen van een onderneming in vergelijking met haar totale produktie met meer dan 20 % is gewijzigd als gevolg van wijzigingen die zich hebben voorgedaan in de structuur van haar verkopen zoals deze bestond gedurende de toepassingsperiode van beschikking nr. 2794/80/EGKS in vergelijking met die van de periode van de twaalf gunstigste maanden;

— dan wel een onderneming in de periode van de twaalf gunstigste maanden niet meer dan 5 % van haar produktie naar derde landen heeft uitgevoerd, en indien het percentage van haar leveringen op de gemeenschappelijke markt in vergelijking met haar totale produktie gedurende de periode van de twaalf gunstigste maanden minder dan 90 % bedraagt.”

In haar beschikking van 4 november 1981 stelde de Commissie vast, dat de overeenkomstig artikel 8, lid 1, van beschikking nr. 1831/81 vastgestelde referentiehoeveelheid voor verzoekster ernstige moeilijkheden opleverde, omdat zij in de twaalf gunstigste produktiemaanden geen exporten naar derde landen had verricht en de leveringen op de gemeenschappelijke markt slechts 30,29 % van het referentieproduktiecijfer uitmaakten. In aanmerking nemend dat de referentiehoeveelheid in geen verhouding stond tot verzoeksters leveringen op de gemeenschappelijke markt na de beëindiging van de verwerkingsactiviteiten voor een andere onderneming, verhoogde zij de referentiehoeveelheid tot 90 % van het referentieproduktiecijfer; dit resulteerde voor de produkten van de categorieën V en VI in een leveringsquotum van 15091 ton voor het derde kwartaal 1981. Bovendien had de Commissie verzoekster toestemming gegeven om, gezien de datum van de rectificatiebeschikking, de toegekende verhoging naar het vierde kwartaal 1981 over te hevelen, voor zover die in het derde kwartaal niet was gebruikt.

Bij latere controle bleek, dat verzoekster haar produktiequotum voor het derde kwartaal in feite niet volledig had gebruikt; zij had evenwel van haar daadwerkelijke produktie (17966 ton) 17946 ton op de gemeenschappelijke markt geleverd. Dit was voor de Commissie aanleiding om tegen verzoekster een sanctieprocedure in te leiden en haar bij brief van 25 februari 1982 een overschrijding van het leveringsquotum met 2402 ton (gecorrigeerd met de in artikel 11, lid 2, van beschikking nr. 1831/81 bedoelde overschrijdingsmarge van 3 %) ten laste te leggen.

In haar schriftelijke reactie van 9 maart 1982 wees verzoekster erop, dat haar bedrijf ten gronde zou zijn gegaan wanneer zij zich aan het oorspronkelijke quotum had gehouden. Omdat de Commissie pas na afloop van het derde kwartaal een verhoging van het leveringsquotum toestond, kon zij tot op dat ogenblik onmogelijk nagaan hoeveel zij op de gemeenschappelijke markt mocht leveren, waardoor het — achteraf beschouwd — tot een overschrijding van het levermgsquotum is gekomen. Voorts verklaarde zij zich bereid, de overschrijding te compenseren door haar leveringen op de gemeenschappelijke markt in een volgend kwartaal met 2402 ton te verminderen. Deze argumenten herhaalde zij tijdens een hoorzitting op 11 juni 1982. Zij voegde er nog aan toe, dat haar produk-tie als gevolg van het faillissement van de onderneming waarvoor zij 60 % van haar produktie had verwerkt, met 70 tot 80 % was gedaald, waardoor zij in ernstige moeilijkheden was geraakt, en dat haar leveringen op de gemeenschappelijke markt in het derde kwartaal 1981 in elk geval onder het niveau van die in normale perioden waren gebleven.

De Commissie bleef niettemin van oordeel, dat verzoekster de quotaregeling had geschonden, en gaf op 24 november 1982 een beschikking krachtens artikel 12 van beschikking nr. 1831/81. Hierin stelde zij vast, dat de quotaregeling niet voorziet in de mogelijkheid om overschrijdingen in latere kwartalen te compenseren, zodat moest worden vastgesteld, dat verzoekster het leveringsquotum voor produkten van de categorieën V en VI met 2402 ton had overschreden. Derhalve diende een boete — berekend tegen het tarief van 75 Ecu per ton overschrijding —van Ecu 180150, ofwel LIT 241498281, te worden opgelegd. Deze moest binnen twee maanden na kennisgeving van de beschikking worden betaald, en voor elke maand betalingsachterstand zou het bedrag met 1 % worden verhoogd.

Op 6 januari 1983 heeft verzoekster beroep bij het Hof ingesteld met het verzoek, de boetebeschikking van 24 november 1982 nietig te verklaren, subsidiair de boete naar billijkheid te verlagen.

Mijn standpunt in deze is als volgt:

1. In haar schriftelijke conclusies heeft verzoekster om te beginnen bekritiseerd, dat de voor het derde kwartaal 1981 geldende leveringsquota pas op 10 augustus 1981 werden medegedeeld. Deze mededeling kon haars inziens evenwel geen terugwerkende kracht hebben. Wat pas op 10 augustus 1981 werd meegedeeld, kon eerst vanaf dat tijdstip toepasselijk zijn, met name wanneer men in aanmerking neemt dat de jaarlijkse sluiting van haar bedrijf in die periode viel en in dat kwartaal voor de organisatie van produktie en afzet nog maar één maand resteerde. In de eerste plaats ben ik van mening, dat op dit probleem hier helemaal niet kan en ook niet behoeft te worden ingegaan. De geuite kritiek is immers niet gericht tegen de in de onderhavige procedure aangevochten boetebeschikking, maar tegen een eerdere individuele, tot verzoekster gerichte beschikking. Uit de rechtspraak blijkt echter duidelijk dat dergelijke, niet tijdig aangevochten handelingen niet krachtens artikel 36 EEGVerdrag in een sanctieprocedure kunnen worden betrokken (zie laatstelijk het arrest van 19. 10. 1983, zaak 265/82, Usinor, Jurispr. 1983, blz. 3105). Verzoeksters kritiek is hier te meer irrelevant, omdat haar optreden kennelijk niet werd getoetst aan de mededeling van de leveringsquota van 10 augustus 1981, maar aan de latere rectificatiebeschikking van 4 november 1981, waarbij verzoekster een aanzienlijk hoger leveringsquotum kreeg toegekend. Volledigheidshalve wil ik er voorts op wijzen, dat verzoeksters kritiek mijns inziens ongegrond is. Zoals de Commissie in een andere procedure (zaak 348/82, Industrie Riunite Odolesi, Jurispr. 1983, blz. 1237) terecht heeft gesteld, konden de betrokken ondernemingen bij de bekendmaking van de beschikkingen nrs. 1831/81 en 1852/81 begin juli 1981 zeer wel nagaan, in hoeverre hun activiteiten en hun afzet op de gemeenschappelijke markt (artikel 8 van beschikking nr. 1831/81) zouden worden beperkt. De in de latere individuele mededeling genoemde precieze cijfers konden dus geen verrassing voor hen zijn, zodat het zonder meer onjuist is om hier, in verband met het tijdstip waarop zij zijn afgekomen, te spreken van ontoelaatbare terugwerkende kracht.

2. Verzoekster heeft verder aangevoerd, dat de oorspronkelijk meegedeelde beperking van de leveringen tot 5079 ton onrechtmatig was, omdat zij daardoor in ernstige moeilijkheden zou zijn gebracht: zij had immers haar produktie, voor zover afzet daarvan niet was toegestaan, moeten inkrimpen of opslaan, hetgeen echter beslag zou hebben gelegd op financiële middelen die voor de inkoop nodig waren. Het leveringsquotum had moeten worden bepaald aan de hand van de toegestane produktie. In elk geval was het onjuist, de leveringen te beperken tot de in de referentieperiode daadwerkelijk geleverde hoeveelheid, nu duidelijk was dat in die periode 60 tot 70 % van de produktie voor rekening van een andere onderneming werd vervaardigd en aan deze situatie met ingang van 1 juli 1980 een einde was gekomen door het faillissement van de opdrachtgever. Achteraf beschouwd, na de inwerkingtreding van beschikking nr. 2804/81, is deze opvatting ongetwijfeld juist. Dit neemt echter niet weg, dat verzoekster in het derde kwartaal niet zonder meer ervan mocht uitgaan dat de mededeling van 10 augustus 1981 onrechtmatig was, en zich daarvan bij de afzet niets mocht aantrekken. Zij had die mededeling veeleer — met een beroep op de gebrekkigheid van beschikking nr. 1831/81 — voor het Hof moeten aanvechten en er in beginsel slechts van mogen afwijken nadat de onrechtmatigheid ervan was vastgesteld, of nadat haar daartoe in een beschikking in kort geding toestemming was verleend.

3. Ten aanzien van de latere verhoging van haar leveringsquotum bij beschikking van 4 november 1981 heeft verzoekster er in de schriftelijke behandeling vooral de nadruk op gelegd, dat dit pas na afloop van het derde kwartaal 1981 is gebeurd. Gedurende het derde kwartaal kon zij dus niet weten, hoe groot het leveringsquotum zou zijn; in zoverre treft haar zeker geen verwijt, dat zij in die periode een groter gedeelte van de toegestane produktie op de gemeenschappelijke markt bracht dan de Commissie uiteindelijk toestond. Ter terechtzitting heeft zij nog aangevoerd, dat zij te goeder trouw in de mening verkeerde, in plaats van de firma in wier opdracht zij had gewerkt, rechtstreeks op de gemeenschappelijke markt te kunnen leveren; dit zou blijken uit een tot haar gerichte brief van die firma van 13 augustus 1981. Ter terechtzitting heeft zij ten aanzien van de rectificatiebeschikking van 4 november 1981 nog betoogd, dat de beperking van de verhoging tot 90 % van de referentiehoeveelheid niet is gemotiveerd, en dat een dergelijke beperking daarenboven onredelijk is en geen grondslag vindt in het recht. Mijns inziens kunnen deze argumenten het primaire verzoek evenmin doen slagen. Er bestaat geen twijfel over, dat verzoekster de beschikking van 4 november 1981 niet tijdig heeft aangevochten, zodat de inhoud ervan — ik verwijs naar de welbekende rechtspraak op artikel 36 EGKS-Verdrag — in een procedure betreffende een boetebeschikking niet meer door het Hof kan worden getoetst. Hieraan wil ik nog toevoegen, dat verzoekster geen argumenten heeft aangevoerd voor haar stelling, dat de beperkte verhoging van de leveringsquota door de Commissie overeenkomstig artikel 8, lid 2, van beschikking nr. 1831/81 onrechtmatig is, en dat in zoverre ambtshalve geen gewichtige redenen bestaan. Verzoekster beklemtoont verder, dat zij tot aan het einde van het derde kwartaal 1981 niet kon weten welke hoeveelheden zij op de gemeenschappelijke markt mocht leveren. Dit neemt echter niet weg — gesteld dat zij zich niet aan de oorspronkelijke beschikking hoefde te houden vanwege de kennelijke onbillijkheid ervan alsook omdat de Commissie de bezwaren van verzoekster van 28 augustus 1981 niet onmiddellijk van de hand wees —, dat verzoekster in feite nagenoeg haar gehele produktiequotum — in precies te zijn 99,4 % — op de gemeenschappelijke markt afgezet. Ik zie niet in, hoe een dergelijk optreden verzoekster niet kan worden verweten. Indien zij een zekere voorzichtigheid had betracht, was zij niet in ernstige moeilijkheden gekomen; zij was immers bekend met de werking van het quotastelsel en de daaruit voortvloeiende beperking van de afzetmogelijkheden op de gemeenschappelijke markt. Ten bewijze van haar goede trouw kan verzoekster in geen geval steun vinden in de brief van haar vroegere opdrachtgever van 13 augustus 1981, die zij ter terechtzitting heeft overgelegd. Na de opmerking dat de door verzoekster voor rekening van haar opdrachtgever vervaardigde produkten in de Bondsrepubliek Duitsland waren afgezet, werd in deze brief niet meer gezegd dan dat de Commissie voortaan de desbetreffende quota aan verzoekster zou moeten toekennen. Maar zolang niet duidelijk was, wie de activiteiten van de gefailleerde opdrachtgever zou voortzetten, was dit natuurlijk geen reden om aan te nemen, dat de Commissie verzoekster in het kader van een nog nader te bepalen regeling leveringsquota zou toekennen die haar toegestane produktie precies zouden dekken. Van een tevoren aan de Commissie mee te delen verkoop van quota in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1831/81 was immers geen sprake.

4. Tenslotte meent verzoekster in het standpunt van de Commissie een tegenstrijdigheid te bespeuren die bij de beoordeling van de boetebeschikking van belang zou zijn: volgens de rectificatiebeschikking van 4 november 1981 mocht zij het ongebruikte gedeelte van het leveringsquotum naar het vierde kwartaal 1981 overhevelen, doch anderzijds wilde de Commissie haar niet toestaan, de overschrijding van het leveringsquotum in het derde kwartaal in een volgend kwartaal te compenseren. Ook op dit punt kan ik verzoekster niet volgen. Terecht immers stond de Commissie toe, dat het gedeelte waarmee het leveringsquotum was verhoogd, naar het vierde kwartaal 1981 werd overgeheveld: het leveringsquotum werd pas na afloop van het derde kwartaal gecorrigeerd en de Commissie moest er wel van uitgaan, dat verzoekster daarvan nog geen gebruik had kunnen maken. Anderzijds mag evenmin uit het oog worden verloren, dat het quotastelsel in beginsel kwartaalgebonden is (zie het arrest van 19. 10. 1983, zaak 179/82, Lucchini/Commissie, Jurispr. 1983, blz. 3083), en dat het slechts zijn werkingskracht behoudt, wanneer aan dit beginsel strikt de hand wordt gehouden. In zaak 179/82 werd hiervan afgeweken, ofschoon slechts bij de bepaling van de boete in aanmerking werd genomen dat verzoekster, voor wie de naleving van haar quotum in een bepaald kwartaal moeilijkheden opleverde, nadien haar quotum niet had uitgeput. Hierbij moet echter voor ogen worden gehouden, dat verzoekster onmiddellijk een dergelijke compensatie had aangeboden — waarop de Commissie in strijd met de regels van behoorlijk bestuur niet reageerde — en haar produktie ook daadwerkelijk in het daarop volgende kwartaal vrijwillig beperkte. In het onderhavige geval is daarentegen niet gebleken, dat verzoekster haar leveringsquotum in het vierde kwartaal 1981 niet volledig heeft benut althans dat dit, nu immers de wijziging van het voor het derde kwartaal 1981 geldende leveringsquotum pas in het vierde kwartaal werd medegedeeld, in het eerste kwartaal 1982 gebeurde. Bovendien heeft verzoekster haar aanbod tot compensatie niet onmiddellijk na ontvangst van de rectificatiebeschikking gedaan, maar pas nadat in maart 1982 een sanctieprocedure was ingeleid. De Commissie kan stellig niet worden verweten hierop niet te zijn ingegaan, en dit kan zeker geen grond zijn om de boetebeschikking nietig te verklaren of te wijzigen.

5. Blijkens het voorgaande kan derhalve geen van verzoeksters argumenten tot nietigverklaring van de aangevochten beschikking leiden, zodat alleen nog het subsidiaire verzoek tot verlaging van de boete moet worden onderzocht. Een opgelegde boete kan worden verlaagd, wanneer een onderneming die objectief gezien inbreuk heeft gemaakt op het quotastelsel, een geringe mate van schuld treft of wanneer verzachtende omstandigheden bestaan. In het onderhavige geval kan niet worden ontkend, dat het aanvankelijke leveringsquotum uiterst onbillijk was en dus moeilijk een geldig richtsnoer voor verzoeksters optreden kon zijn, en dat het voor verzoekster — nu het leveringsquotum pas na afloop van het betrokken kwartaal werd gecorrigeerd — stellig moeilijk was om in het derde kwartaal 1981 de juiste gedragslijn te bepalen. Voorts moet worden toegegeven, dat ook de Commissie niet geheel vrijuit gaat; indien zij immers reeds bij de redaktie van beschikking nr. 1831/81 een bepaling had voorzien als in beschikking nr. 2804/81, had van begin af aan rekening kunnen worden gehouden met situaties als die van verzoekster en, bij voorbaat een billijk leveringsquotum kunnen worden vastgesteld, zodat verzoekster wist waaraan zij zich had te houden. Het lijkt mij dan ook alleszins gerechtvaardigd om de boete te verminderen. Anderzijds mag echter evenmin uit het oog worden verloren, dat verzoekster de Commissie meteen na de vaststelling van het nieuwe quotastelsel met de oorspronkelijk daarin neergelegde regeling van de leveringsquota attent had kunnen maken op haar bijzondere situatie, hetgeen tot een snellere correctie van de regeling zou hebben geleid. Bovendien heeft de Commissie, ofschoon zij krachtens artikel 12, lid 2, van beschikking nr. 1831/81 bij een overschrijding van het leveringsquotum van meer dan 20 °/o (zoals in verzoeksters geval) een hoger tarief mocht toepassen, niettemin slechts het standaardtarief van artikel 12, lid 1, toegepast. Om die reden moet de boete mijns inziens slechts in geringe mate worden verminderd. Verzoeksters subsidiaire verzoek komt mij derhalve gegrond voor. Wat de vermindering van het bedrag van de boete betreft, wil ik geen bepaald cijfer noemen doch de bepaling ervan aan de beoordeling van het Hof overlaten.

6. De beslissing omtrent de kosten levert in de mij voorgestane uitslag van het geding geen bijzondere problemen op. Verzoeksters beroep is in elk geval gedeeltelijk geslaagd, terwijl voorts bijzondere redenen als bedoeld in artikel 69, § 3, van het Reglement voor de procesvoering bestaan, nu de Commissie in beschikking nr. 1831/81 niet tijdig een voorziening voor een juiste bepaling van het leveringsquotum heeft opgenomen. Het lijkt mij derhalve redelijk om de Commissie in de bij verzoekster op het geding gevallen kosten te veroordelen.

7. Derhalve concludeer ik, het subsidiaire verzoek tot vermindering van de aan verzoekster opgelegde boete toe te wijzen, het bedrag van de boete vast te stellen als uw Hof zal vermenen te behoren en de Commissie in de kosten te verwijzen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.