Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 26 januari 1989. - KURT DREWES TEGEN BEZIRKSREGIERUNG LUENEBURG. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR HET BUNDESVERWALTUNGSGERICHT. - PREMIE VOOR HET NIET IN DE HANDEL BRENGEN VAN MELK. - ZAAK 358/87.



Jurisprudentie 1989 bladzijde 00891



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Drewes, eigenaar van een kleine boerderij in Niedersachsen, verzocht op 1 maart 1978 om toekenning van een premie voor het niet in de handel brengen, op grond van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 van de Raad tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 131, blz . 1 ). In zijn aanvraag verklaarde hij, dat hij op zijn boerderij tien runderen, waaronder zeven melkkoeien, hield . Bij besluit van 4 april 1978 keurde de Bezirksregierung Lueneburg, die op plaatselijk niveau instond voor de uitvoering van de regeling, de aanvraag goed . Nadat Drewes had laten weten, dat hij de levering van melk en zuivelprodukten per 1 september 1978 zou staken, stemde de Bezirksregierung bij besluit van 12 oktober 1978 in met uitbetaling van 4 663,63 DM als eerste deel van de premie . Het restant van de aan Drewes toekomende premie zou in twee termijnen worden uitgekeerd aan het einde van het derde, respectievelijk het vijfde jaar van deelneming aan het programma .

2 . Blijkens het dossier had Drewes de zeven melkkoeien volgens de gemeenschapsvoorschriften laten merken en registreren . Deze koeien werden te gepasten tijde als slachtvee verkocht en door andere dieren vervangen . In het derde jaar van deelneming werd Drewes met het oog op de uitbetaling van de tweede termijn van de premie verzocht om een schriftelijke verklaring, dat de bepalingen van de regeling waren inachtgenomen . Uit deze op 6 november 1980 ondertekende verklaring bleek, dat Drewes op dat moment vijf melkkoeien hield, waarvan er slechts twee naar behoren waren gemerkt .

3 . De verwijzingsbeschikking vermeldt als verklaring hiervoor, dat toen de ambtenaren van de Landwirtschafskammer kwamen om de dieren te merken, drie koeien niet konden worden gevangen om van een oormerk te worden voorzien . Afgesproken werd toen, dat de dieren zouden worden gemerkt alvorens te worden verkocht, maar toen zij in januari en februari 1981 voor de slacht werden verkocht, waren zij nog steeds niet gemerkt .

4 . Bij besluit van 30 november 1981 trok de Bezirksregierung Lueneburg haar eerdere besluiten van 4 april en 12 oktober 1978 in, en vorderde zij van Drewes volledige terugbetaling van het reeds uitgekeerde bedrag van de premie, op grond dat hij zich niet had gehouden aan de uit de regeling voortvloeiende verplichting om alle gedurende de deelnemingsperiode door hem gehouden melkkoeien te laten merken . Eerst kwam de zaak voor het Verwaltungsgericht Stade, dat het besluit van de Bezirksregierung vernietigde op grond van de overweging, dat de merkplicht niet behoort tot de hoofdverplichtingen van het premiestelsel waarvan de niet-nakoming tot terugvordering van het gehele bedrag moet leiden, maar veeleer dient te worden gezien als een voorschrift ter controle van de nakoming van de uit het premiestelsel voortvloeiende verplichtingen . De gedeeltelijke niet-inachtneming van een dergelijk voorschrift zou slechts een evenredige vermindering van de premie ten gevolge hebben . Het Oberverwaltungsgericht fuer Niedersachsen und Schleswig-Holstein, dat in hoger beroep kennis diende te nemen van de zaak, oordeelde daarentegen, dat de merkplicht wél tot de hoofdverplichtingen van het premiestelsel behoort, en dat daarom de reeds uitgekeerde premiebedragen volledig moesten worden teruggevorderd .

5 . Daarop werd "Revisions"-beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht, dat de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof de volgende vragen heeft voorgelegd :

"1 ) Moet het begrip 'verbintenissen' in artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977, bij de niet-nakoming waarvan de reeds uitgekeerde premiebedragen moeten worden teruggevorderd, in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen aldus worden uitgelegd

a ) dat het alleen betrekking heeft op de verplichtingen ( voorwaarden ) inzake de premie voor het niet in de handel brengen, bedoeld in de artikelen 1 en 2 van deze verordening,

b ) of dat het ook de krachtens artikel 7, sub e, van deze verordening in artikel 7 juncto artikel 2, lid 2, sub b, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 vastgelegde bepalingen inzake de controle op de naleving van de verplichtingen omvat, waartoe inzonderheid het merken en registreren van de dieren alsmede het opmaken van een registratiekaart voor de dieren behoren?

2 ) Moet het begrip 'voorwaarden' in artikel 8, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977, bij de niet-nakoming waarvan de reeds uitgekeerde premiebedragen moeten worden teruggevorderd, aldus worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen alleen betrekking heeft op de in artikel 2 van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 bedoelde verplichtingen ( voorwaarden )?

3 ) Moet de in artikel 8, lid 3, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie van 15 juni 1977 gegeven regeling voor het geval dat 'het voorgeschreven gebruik van de dieren niet overeenkomstig artikel 7 wordt bewezen' , aldus worden uitgelegd, dat zij ook betrekking heeft op de gevallen waarin voor enkele dieren het merken, registreren en opmaken van een registratiekaart is verzuimd?

4 ) Ingeval vraag 1, sub b, bevestigend en vraag 3 derhalve ontkennend wordt beantwoord :

is artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 verenigbaar met het gemeenschapsrechtelijk evenredigheidsbeginsel, voor zover het meebrengt dat de totale premie ook vervalt wanneer louter door onachtzaamheid één enkel na de goedkeuring van de premieaanvraag als mestvee verworven vrouwelijk rund niet is gemerkt en geregistreerd, zulks ongeacht of de naleving van de verplichtingen ( voorwaarden ) van artikel 2 van deze verordening op andere wijze is bewezen?"

6 . Ten einde de overschotten op de gemeenschappelijke markt te verminderen, is bij verordening nr . 1078/77 van de Raad ( hierna : de verordening van de Raad ) een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand op vleesproduktie in het leven geroepen . Artikel 2 van die verordening handelt over de premie voor het niet in de handel brengen en artikel 3 over de omschakelingspremie . Volgens artikel 2, lid 2, is de toekenning van de premie voor het niet in de handel brengen afhankelijk van de schriftelijke verbintenis van de producent om gedurende een periode van vijf jaar geen melk of zuivelprodukten afkomstig van zijn bedrijf tegen betaling of gratis te leveren . Daarnaast moet de producent zich verbinden om zijn bedrijf niet door derden te laten gebruiken voor de melkveehouderij, zijn melkveebestand niet te verhuren en het niet van de hand te doen behalve voor slachting of voor uitvoer .

7 . In artikel 11, lid 1, wordt de Lid-Staten opgedragen "de nodige maatregelen te nemen om de reeds uitgekeerde premies terug te vorderen ingeval de vastgestelde verbintenissen niet zijn nagekomen ". Artikel 7 van dezelfde verordening bepaalt, dat volgens de beheerscomité-procedure onder meer worden vastgesteld de "bepalingen inzake de controle op de naleving van de uit de toekenning van de premie voortvloeiende verbintenissen" ( sub e ).

8 . Verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie ( PB 1977, L 150, blz . 24; hierna : de verordening van de Commissie ) bevat nadere bepalingen voor de uitvoering van het premiestelsel . Artikel 2, lid 2, sub b, bepaalt, dat de bevoegde instantie onder meer het op het bedrijf gehouden melkvee merkt en registreert, en voor deze dieren de in artikel 7 bedoelde registratiekaart opmaakt . In artikel 5, lid 1, sub b, wordt "melkvee" omschreven als "alle vrouwelijke runderen, huisdieren, van minstens zes maanden die voor commerciële melkproduktie geschikt zijn ".

9 . Artikel 7 bevat nadere voorschriften omtrent de registratiekaart . Lid 1 luidt als volgt :

"Om de controle op de nakoming van de verplichtingen die uit de premieregeling voortvloeien te verzekeren wordt in ten minste één origineel en één kopie voor ieder volgens artikel 2, lid 2, sub b, gekenmerkt en geregistreerd dier een registratiekaart opgemaakt . Het origineel is ervoor bestemd dit dier gedurende het gehele tijdvak van het niet in de handel brengen of de omschakeling, eventueel tot de slachting of uitvoer, te begeleiden : de kopie wordt bij de instantie van afgifte bewaard ."

Lid 4 schrijft voor, dat de begunstigde voor ieder in artikel 5, lid 1, sub a en b, genoemd rund een registratiekaart aanvraagt en deze voor de duur van de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen bewaart . Bij overdracht van het rund moeten de gegevens van de nieuwe eigenaar op de kaart worden vermeld, zolang de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen voor het betrokken rund gelden ( lid 5 ). In geval van uitvoer moet de douane de kaart afstempelen, en doen toekomen aan de producent . In geval van slachting of sterfte van het dier gedurende de relevante periode moet de bevoegde instantie de datum waarop het dier is geslacht of gestorven, op de kaart vermelden en deze aan de producent terugzenden ( lid 8 ). Volgens artikel 7, lid 9, "wordt het bewijs van de slachting, de sterfte of de uitvoer slechts als geleverd geacht, wanneer de begunstigde het overeenkomstig lid 7 of lid 8 aangevulde origineel van de registratiekaart overlegt ".

10 . Artikel 8 van de verordening van de Commissie betreft de niet-nakoming van de uit het premiestelsel voortvloeiende verplichtingen en de terugvordering van de premies . Lid 1 van dit artikel luidt als volgt :

"Indien de begunstigde niet ten genoegen van de bevoegde instantie aantoont dat hij de in artikel 2 of artikel 3 van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 vastgestelde voorwaarden vervult, treffen de Lid-Staten alle passende maatregelen om de reeds uitgekeerde premiebedragen terug te vorderen ."

Artikel 8, lid 3, bepaalt :

"Indien het voorgeschreven gebruik van de dieren niet overeenkomstig artikel 7 wordt bewezen, vervalt de aanspraak op de premie voor dat aantal dieren waarvoor het betrokken bewijs niet wordt geleverd ."

11 . In de hierboven genoemde bepalingen wordt niet met zoveel woorden gezegd, welke de juridische consequenties zijn van een gedeeltelijke niet-nakoming van de verplichting om de koeien volgens de voorschriften te laten merken . Bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling, vraagt de nationale rechter of een dergelijk verzuim moet worden aangemerkt als niet-nakoming van een "verbintenis" in de zin van artikel 11, lid 1, van de verordening van de Raad, dan wel als het niet voldoen aan een "voorwaarde" in de zin van artikel 8, lid 1, van de verordening van de Commissie, hetgeen in beide gevallen tot gevolg heeft, dat de gehele premie vervalt ( de eerste en de tweede vraag ). Subsidiair wenst de nationale rechter te vernemen, of de niet-nakoming van de merkplicht moet worden gezien als een in artikel 8, lid 3, van de verordening van de Commissie bedoeld geval waarin het voorgeschreven gebruik van de dieren niet is bewezen, zodat de aanspraak op de premie slechts vervalt in verhouding tot de niet-nakoming ( derde vraag ).

12 . Artikel 11, lid 1, van de verordening van de Raad handelt over de terugvordering door de Lid-Staten van reeds uitgekeerde premiebedragen "ingeval de vastgestelde verbintenissen niet zijn nagekomen ". In wezen gaat het om de vraag, of de term "de vastgestelde verbintenissen" alleen betrekking heeft op in de artikelen 2 en 3 van de verordening van de Raad bedoelde verplichtingen die een veehouder als voorwaarde voor de toekenning van een premie heeft aangegaan, dan wel ook op de verplichtingen voortvloeiend uit de uitvoeringsbepalingen van de Commissie, met name uit de krachtens artikel 7, sub e, van die verordening vastgestelde "bepalingen inzake de controle op de naleving van de uit de toekenning van de premie voortvloeiende verbintenissen ".

13 . Naar mijn mening pleiten de bewoordingen van artikel 11, lid 1, voor een restrictieve interpretatie van het bedoelde begrip . Het daar gebezigde woord "verbintenissen" verwijst duidelijk naar de woorden "schriftelijke verbintenis" in artikel 2, lid 2, "verbintenis" in artikel 3, lid 2, en de "verbintenissen" in artikel 4, lid 1, van de verordening van de Raad . Voorts wijst het woord "vastgestelde" erop, dat het gaat om reeds bestaande verplichtingen veeleer dan om in een latere uitvoeringsregeling vast te stellen verplichtingen .

14 . De restrictieve interpretatie van artikel 11, lid 1, is ook in overeenstemming met de structuur van de gemeenschapsregeling in haar geheel genomen, en met het in de rechtspraak van het Hof ontwikkelde evenredigheidsbeginsel . Gelijk de Raad, de Commissie, de Franse en de Duitse regering in hun schriftelijke opmerkingen hebben verklaard, berust de betrokken gemeenschapsregeling op het klassieke onderscheid tussen hoofdverplichtingen - waarvan de nakoming van wezenlijk belang is voor het realiseren van de doelstellingen van de betrokken regeling - en nevenverplichtingen, die voornamelijk van administratieve aard zijn en waarvan de niet-nakoming de grond van de regeling onverlet laat . De hoofdverplichtingen zijn duidelijk die welke voortvloeien uit de verbintenissen die de producent ingevolge artikel 2 of 3 van de verordening van de Raad heeft aangegaan, terwijl de merkplicht, die niet in die verordening wordt genoemd, moet worden beschouwd als een nevenverplichting, die voornamelijk tot doel heeft het toezicht op de naleving van de hoofdverplichtingen van het premiestelsel mogelijk te maken . Volgens vaste rechtspraak van het Hof, onlangs nog bevestigd in de arresten van 24 september 1985, zaak 181/84, Man ( Sugar ), Jurispr . 1985, blz . 2889, en 27 november 1986, zaak 21/85, Maas, Jurispr . 1986, blz . 3537, kan, wanneer in een gemeenschapsregeling onderscheid wordt gemaakt tussen hoofd - en nevenverplichtingen, niet zonder miskenning van het evenredigheidsbeginsel een even strenge sanctie worden gesteld op niet-nakoming van de nevenverplichting als op niet-nakoming van de hoofdverplichting . Aannemen dat niet-nakoming van de merkplicht onder artikel 11, lid 1, valt, zou hier juist wel toe leiden .

15 . De gesuggereerde opvatting over de werkingssfeer van artikel 11, lid 1, vindt bovendien steun in het arrest van het Hof van 22 september 1988, zaak 199/87, Jensen, Jurispr . 1988, blz . 5045 ). In die zaak oordeelde het Hof, onder meer uitspraak doende over de uitlegging van artikel 11, lid 1, dat de in artikel 2 van de verordening van de Raad vervatte verbintenis om gedurende vijf jaar geen melk of zuivelprodukten in de handel te brengen, moet worden gezien als de wezenlijke rechtsgrondslag voor de toekenning van de premie, zodat zelfs in geval van gedeeltelijke niet-nakoming van die verplichting het bedrag der betaalde premies integraal moet worden terugbetaald ( rechtsoverwegingen 30 en 31 ).

16 . Derhalve ben ik van mening, dat de eerste vraag aldus moet worden beantwoord, dat de voorkeur wordt gegeven aan de eerste uitlegging .

17 . Soortgelijke overwegingen pleiten voor een ontkennend antwoord op de tweede vraag . Artikel 8, lid 1, van de verordening van de Commissie bepaalt, dat alle reeds uitgekeerde premiebedragen worden teruggevorderd, indien de producent niet aantoont dat hij "de in artikel 2 of artikel 3 van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 vastgestelde voorwaarden" vervult . Deze bepaling verwijst uitsluitend naar de artikelen 2 en 3 van de verordening van de Raad en rept met geen woord van verdere, krachtens artikel 7 van die zelfde verordening vast te stellen voorwaarden of van enige specifieke bepaling van de verordening van de Commissie . Aannemen dat artikel 8, lid 1, ook de niet-nakoming van de merkplicht omvat, zou overigens eveneens tot gevolg hebben, dat de niet-nakoming van een nevenverplichting even zwaar wordt gestraft als de niet-nakoming van een hoofdverplichting .

18 . Derhalve blijft alleen artikel 8, lid 3, van de verordening van de Commissie over als mogelijke rechtsgrond voor terugvordering in het geval van niet-nakoming van de merkplicht . Al naar gelang de uitlegging die aan de woorden "het voorgeschreven gebruik van de dieren ... wordt bewezen" in artikel 8, lid 3, wordt gegeven, zijn twee opvattingen omtrent de werkingssfeer van die bepaling mogelijk . De eerste, restrictieve opvatting is, dat deze woorden verwijzen naar artikel 7, lid 9, van de verordening van de Commissie, zodat terugvordering van een evenredig gedeelte van de premie slechts in aanmerking komt in het geval, dat een producent niet door overlegging van de naar behoren afgestempelde of gewaarmerkte registratiekaart kan bewijzen dat een koe is geslacht of overeenkomstig de regeling is uitgevoerd . Volgens de andere, ruimere uitlegging wordt met de woorden "het voorgeschreven gebruik" niet alleen slachting of uitvoer bedoeld, maar meer in het algemeen alle gebruik overeenkomstig de regeling . Aangezien de verschillende identificatievoorschriften ( het merken, de registratie en het opmaken van de registratiekaart ) alle betrekking hebben op het bewijs van de inachtneming van de regeling in die algemene zin, dient een gedeeltelijke niet-inachtneming van een van deze voorschriften slechts te leiden tot evenredige terugvordering als bedoeld in artikel 8, lid 3 . Ik wil hieraan toevoegen, dat het arrest Jensen ons op dit punt niet verder kan helpen, omdat het in die zaak, voor zover zij relevant is voor de onderhavige zaak, ging om de gevolgen van de niet-nakoming van een hoofdverplichting, namelijk de verbintenis tot het niet in de handel brengen zelf .

19 . Op zichzelf gezien, lijken de bewoordingen van artikel 8, lid 3, en van artikel 7 op het eerste gezicht te pleiten voor de restrictieve opvatting . Ofschoon artikel 8, lid 3, verwijst naar artikel 7 in zijn geheel, en niet specifiek naar artikel 7, lid 9, is het enige gebruik dat thans in artikel 7 wordt "voorgeschreven", de in lid 9 genoemde slachting of uitvoer . Bovendien is in artikel 8, lid 3, sprake van verval van premie voor de dieren "waarvoor het ... bewijs niet wordt geleverd", en is de enige plaats in artikel 7 waar het gaat over de bewijslevering alweer lid 9 van dat artikel . Daarbij komt, dat de bewoordingen van artikel 7, lid 1, waarin wordt bepaald, dat een registratiekaart moet worden opgemaakt "voor ieder volgens artikel 2, lid 2, sub b, gekenmerkt en geregistreerd dier", erop lijken te wijzen, dat de merking en de registratie moeten hebben plaatsgevonden vóór artikel 7 zelfs nog maar aan de orde komt . Volgens deze zienswijze kan de niet-nakoming van de merkplicht derhalve niet worden gezien als verzuim om "overeenkomstig artikel 7" het bewijs te leveren .

20 . Beziet men artikel 8, lid 3, evenwel in de context van de gehele regeling, dan wordt duidelijk, dat een dergelijke restrictieve uitlegging niet opgaat .

21 . Uit de artikelen 2 en 3 van de verordening van de Raad blijkt duidelijk, dat uitvoer of slachting niet de enige in de regeling "voorgeschreven" bestemmingen zijn . In feite hebben alle in die artikelen genoemde hoofdverplichtingen van de regeling - zoals de verplichting om het melkveebestand niet te verhuren en het bedrijf niet voor melkveehouderij te laten gebruiken - betrekking op het gebruik van koeien en de beperkingen op dat gebruik .

22 . Ook komt uit de regeling naar voren, dat de verschillende identificatievoorschriften - merking, registratie, en opmaken van de registratiekaart - zo nauw met elkaar samenhangen, dat zij redelijkerwijs niet van elkaar kunnen worden onderscheiden met betrekking tot de gevolgen van de niet-nakoming ervan . Volgens de tweede overweging van de considerans van de verordening van de Commissie hebben bedoelde voorschriften een gemeenschappelijke functie, namelijk ervoor te zorgen dat "alle vrouwelijke dieren ... bekend zijn", en een gemeenschappelijk doel, namelijk "controle tijdens de volledige duur van de verplichtingen ". Bovendien blijkt uit de bewoordingen van artikel 7, dat merking en registratie voorwaarden zijn voor de afgifte van een registratiekaart, zodat bij verzuim van deze verplichtingen ook geen registratiekaart kan worden verkregen . Gezien deze onderlinge samenhang en de gemeenschappelijke doelstelling, zou de regeling een gebrek aan logische coherentie vertonen, indien de evenredige terugvordering enkel zou gelden voor het geval dat het bewijs van slachting of uitvoer uitblijft, maar niet voor het geval dat de andere identificatievoorschriften niet in acht zijn genomen .

23 . Daarom ben ik van mening, dat de derde vraag bevestigend moet worden beantwoord .

24 . Gezien de hierboven in overweging gegeven antwoorden op de eerste en derde vraag, kan beantwoording van de vierde vraag achterwege blijven .

25 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door het Bundesverwaltungsgericht gestelde vragen te beantwoorden als volgt :

"1 ) Het begrip 'verbintenissen' in artikel 11, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 van de Raad moet aldus worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen, slechts verwijst naar de in de artikelen 1 en 2 van deze verordening bedoelde verplichtingen ( voorwaarden ) inzake de premie voor het niet in de handel brengen .

2 ) Het begrip 'voorwaarden' in artikel 8, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie moet aldus worden uitgelegd, dat het in het geval van een premie voor het niet in de handel brengen, enkel betrekking heeft op de in artikel 2 van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 bedoelde verbintenissen ( voorwaarden ).

3 ) Artikel 8, lid 3, van verordening ( EEG ) nr . 1307/77 van de Commissie moet aldus worden uitgelegd, dat het ook betrekking heeft op de gevallen waarin enkele dieren niet zijn gemerkt en geregistreerd en geen registratiekaart voor die dieren is afgegeven ."

(*) Oorspronkelijke taal : Engels .