CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 9 NOVEMBER 1977 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

In Frankrijk is de uitoefening van het beroep van advocaat geregeld in een wet van 31 december 1971 en in bepalingen ter uitvoering van deze wet. Hierin wordt onder andere als voorwaarde gesteld het bezit van de Franse nationaliteit, voorzover niet anders bepaald in internationale overeenkomsten, van een licence en droit of van een doctorat en droit alsmede van een Certificat d'aptitude à la profession d'avocat en ten slotte de inschrijving bij een balie, die in de regel moet worden voorafgegaan door een stage. Elk Tribunal de grande instance heeft in beginsel een balie, bestaande uit alle ingeschreven advocaten en stagiaires. Het bestuur hiervan berust bij de Orde van advocaten welke door alle ingeschreven advocaten wordt gekozen. Zij heeft onder andere tot taak te beslissen over aanvragen tot toelating als advocaat en verzoeken om inschrijving. Tegen haar beslissingen staat beroep open bij de verenigde kamers van het Cour d'appel.

Razanatsimba, van Malgassische nationaliteit, woonachtig in Frankrijk en in het bezit van een licence en droit en van het certificat d'aptitude à la profession d'avocat, diende op 9 februari 1976 bij de Orde van advocaten te Rijssel een verzoek tot toelating als stagiair in. Aangezien hij niet de Franse nationaliteit heeft, deed hij een beroep op de Convention judiciaire van 4 juni 1973, tussen Frankrijk en Madagascar, die in artikel 6 bepaalt dat advocaten van beide verdragsluitende staten diensten in verband met een bepaald geval ook mogen verrichten in het land waar zij niet als advocaat staan ingeschreven. Bovendien beriep hij zich op de op 28 februari 1975 gesloten en op 1 april 1976 in werking getreden Overeenkomst van Lomé tussen de Europese Gemeenschap en haar Lid-Staten enerzijds en 46 staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan anderzijds, waarvan artikel 62 luidt als volgt:

„Wat de regeling inzake vestiging en dienstverlening betreft, behandelen de ACS-Staten enerzijds en de Lid-Staten anderzijds de onderdanen en vennootschappen uit de Lid-Staten respectievelijk ACS-Staten op voet van gelijkheid. Indien evenwel een ACS-Staat of een Lid-Staat voor een bepaalde werkzaamheid deze behandeling niet kan toepassen, zijn de Lid-Staten casu quo de ACS-Staten niet verplicht voor die werkzaamheid deze behandeling toe te kennen aan de onderdanen en vennootschappen van de betrokken staat.”

Volgens Razanatsimba heeft dit discriminatieverbod tot gevolg dat hij tot de advocatenstage moet worden toegelaten, alsof hij de Franse nationaliteit bezat.

Deze motivering, met name het beroep op de Overeenkomst van Lomé, die bij verordening nr. 199/76 van de Raad (PB L 25 van 30. 1. 1976, blz. 1) overeenkomstig artikel 238 ook door de Gemeenschap was gesloten, noopte de Orde van advocaten ertoe de beslissing op de aanvraag uit te stellen en bij beschikking van 14 december 1976 overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag het Hof van Justitie te verzoeken genoemd artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé uit te leggen.

Zoals U weet werd deze procedure (zaak 3/77) niet doorgezet. De procureur-generaal kwam namelijk van de beschikking van de Orde van advocaten in beroep bij het Cour d'Appel te Douai op grond dat de Orde van advocaten niet gerechtigd is krachtens artikel 177 EEG-Verdrag om een prejudiciële beslissing te verzoeken omdat zij in de onderhavige zaak niet als rechterlijke doch als zuiver administratieve instantie handelt. Bovendien stelde hij dat het Cour d'Appel zelf een beslissing omtrent het verzoek tot toelating moet nemen.

Het cour d'Appel maakte uit dat de Orde van advocaten terzake van de toelating tot de stage geen gewone rechterlijke instantie maar een administratieve instantie is en als zodanig krachtens artikel 177 EEG-Verdrag niet gerechtigd vragen ter uitlegging aan het Hof van Justitie voor te leggen. Genoemde verwijzingsbeschikking werd derhalve ingetrokken en de zaak 3/77 werd vervolgens bij beschikking van 15 juni 1977 doorgehaald in het register. Het Cour d'Appel stelde voorts vast dat het overeenkomstig artikel 562, paragraaf 2 van de Code de procédure civile een vergaande beslissingsbevoegdheid had en derhalve zelf over het verzoek tot toelating kon beslissen. Wat de motivering van het verzoek betreft, verklaarde het Cour d'Appel dat de Frans-Malgassische overeenkomst niet kon leiden tot een afwijking van artikel 11 van de wet van 31 december 1971, volgens hetwelk men alleen tot de stage kan worden toegelaten indien men de Franse nationaliteit bezit. De Franse rechter moet wel rekening houden met de door de aanvrager genoemde Overeenkomst van Lomé, aangezien deze een onderdeel van het gemeenschapsrecht vormt. Wegens onduidelijkheid betreffende de uitlegging dezer overeenkomst heeft het Cour d'Appel bij arrest van 18 mei 1977 het geding geschorst en overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de volgende — met die van de verwijzingsbeschikking van de Orde van advocaten overeenkomende — vragen ter prejudiciële beslissing voorgelegd:

a) Brengt artikel bi van de Overeenkomst van Lomé van 28 februari 1975 voor een onderdaan van een ACS-Staat, inzonderheid voor iemand van Malgassische nationaliteit, het recht mee zich met voorbijgaan van een nationaliteitsvoorwaarde te vestigen op het grondgebied van een Lid-Staat, met name op Frans grondgebied?

b) Heeft het voorbehoud in genoemd artikel 62 tot gevolg dat een Lid-Staat voor een bepaalde werkzaamheid, in casu het beroep van advocaat, het bezit van de nationaliteit van deze staat of van een andere Lid-Staat mag eisen?

Mijn standpunt in deze vragen, waarover Razanatsimba, de Franse regering en de Commissie opmerkingen hebben gemaakt, luidt als volgt:

2. Zoals de Commissie reeds heeft gesteld moet bij de behandeling van de gestelde vragen eerst worden onderzocht of artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé in het licht van de bestaande rechtspraak rechtstreekse werking heeft, dat wil zeggen of individuele personen, in het bijzonder onderdanen van de ACS-Staten, hieraan rechten kunnen ontlenen die de nationale rechter moet handhaven. In de vraag zelf gaat het erom of artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé voor een onderdaan van een ACS-Staat een recht meebrengt. Bovendien valt niet in te zien dat de verwijzende rechter belang zou hechten aan de uitlegging van artikel 62 — bij voorbeeld met het oog op de interpretatie van nationale bepalingen —, indien hij zeker wist dat dit artikel voor particulieren geen rechten zou doen ontstaan. Deze eerste vraag kan niet ontkennend worden beantwoord op de enkele grond dat bij de Overeenkomst van Lomé blijkbaar geen gelijke verplichtingen zijn vastgesteld, doch aan de ACS-Staten enerzijds grotere voordelen worden toegekend dan aan de Lid-Staten, en anderzijds wordt uitgegaan van zuiver eenzijdige concessies van deze laatste. Zoals de Commissie heeft aangetoond is ook dit probleem in de rechtspraak reeds opgelost. Anderzijds kan men de gestelde vraag niet zonder meer bevestigend beantwoorden omdat de Overeenkomst voor de Gemeenschap bij verordening (verordening nr. 199/76 van de Raad van 30 januari 1976) is gesloten; niet dit, maar de aard van de in concreto in het geding zijnde verplichting, dus de inhoud en de formulering van artikel 62 is namelijk beslissend. In de rechtspraak is eveneens al lang uitgemaakt onder welke voorwaarden kan worden aangenomen dat een verdragsverplichting rechtstreekse werking heeft. Samenvattend kan men zeggen dat het om duidelijke en volledige bepalingen moet gaan, die onvoorwaardelijke verplichtingen inhouden en die met name geen ruimte laten voor discretionaire bevoegdheden. Past men deze criteria op het onderhavige geval toe, dan kan moeilijk worden bestreden dat hieraan wordt voldaan door het eerste deel van artikel 62, waarin sprake is van de niet-discriminerende behandeling van onderdanen en vennootschappen uit de Lid-Staten respectievelijk de ACS-Staten inzake de vestigingsregeling. Deze verplichting moet niettemin worden gezien in samenhang met de volgende zin waarin staat: „Indien evenwel een ACS-Staat of een Lid-Staat voor een bepaalde werkzaamheid deze behandeling niet kan toepassen, zijn de Lid-Staten casu quo de ACS-Staten niet verplicht voor die werkzaamheid deze behandeling toe te kennen aan onderdanen en vennootschappen van de betrokken staat.” Het gaat hier om een voorbehoud dat het gebod van gelijke behandeling blijkbaar beperkt, zodat, wanneer dit niet in acht wordt genomen, de onderdanen van de betrokken staat ten aanzien van de betrokken werkzaamheid geen gelijke behandeling ondergaan. Bovendien zijn het voorbehoud en daardoor de voorwaarden voor de toepassing van het discriminatieverbod volkomen onbepaald. Uit artikel 62 blijkt nergens wanneer mag worden aangenomen dat een staat deze gelijke behandeling niet kan toekennen. In elk geval is er geen enkele reden het voorbehoud slechts te laten gelden indien de toepassing van het discriminatieverbod economisch gezien absoluut onmogelijk is, zoals Razanatsimba meent. Indien dat de bedoeling was geweest had men artikel 62 zonder meer in die zin kunnen formuleren. Zoals de Franse regering terecht heeft benadrukt, zou ook dit niet voldoende duidelijk zijn geweest, noch wanneer men zou uitgaan van een economische onmogelijkheid, noch wanneer men meent dat het om een juridische onmogelijkheid moest gaan, die men zich bovendien bij soevereine staten niet gemakkelijk kan voorstellen. Men moet er derhalve van uitgaan dat artikel 62 het stelsel van de vroegere overeenkomsten van Jaoende (uit de jaren 1963 en 1969) voortzet, voorzover ook daarin geen voorwaarden werden genoemd voor afwijkingen van het beginsel van gelijke behandeling. Zodoende kan slechts worden geconcludeerd dat de betrokken staten door het voorbehoud een ruime discretionaire bevoegdheid hebben gekregen, die geen enkele verplichting tot rechtvaardiging inhoudt, ook al kunnen de staten niet volkomen willekeurig te werk gaan, zoals de Franse regering zelf heeft toegegeven. Indien derhalve de staten van geval tot geval kunnen beslissen of zij ten aanzien van een bepaalde werkzaamheid en jegens een bepaalde staat van het gebod van gelijke behandeling willen afwijken, en indien in dit verband hoogstens een toepassing van artikel 64 van de Overeenkomst van Lomé — volgens hetwelk de Raad van Ministers problemen betreffende onder andere de toepassing van artikel 62 bestudeert en aanbevelingen kan doen — in aanmerking komt, dan kan inderdaad, aangezien de inhoud van de verplichting niet voldoende bepaald is, niet worden gedacht aan rechtstreekse werking van artikel 62.

3. Waarschijnlijk is deze vaststelling voldoende voor de verwijzende rechter, omdat hij aan de hand hiervan bij de behandeling van het door Razanatsimba ingediend verzoek de aan de Overeenkomst van Lomé ontleende argumenten zonder meer buiten beschouwing kan laten. Ik wil het hierbij echter niet laten, doch ook iets zeggen over de uitlegging van artikel 62, dus over de vraag wat in dit artikel wordt bedoeld met non-discriminatie. Er zijn drie mogelijkheden: — Indien men zich overeenkomstig de feiten van het hoofdgeding beperkt tot de verplichting van de Lid-Staten, kan het om het gebod gaan de onderdanen van ACS-Staten in de vestigingsregeling voor vrije beroepen niet te discrimineren, in die zin dat binnen de groep van ACS-Staten in een gelijke situatie een gelijke behandeling is voorgeschreven. — Het kan ook de bedoeling zijn de onderdanen van deze groep staten de gunstigste behandeling te doen geworden die de betrokken Lid-Staat voor enige ACS-Staat en zijn onderdanen heeft gereserveerd. — Ten slotte zou men uit artikel 62 zelfs kunnen afleiden — en dit is waarschijnlijk de stelling van Razanatsimba — dat de Lid-Staten verplicht zijn de onderdanen van ACS-Staten als hun eigen onderdanen te behandelen, en hen derhalve, wanneer het in een nationale regeling op de nationaliteit aankomt, zo te behandelen alsof zij de nationaliteit van de betrokken Lid-Staat of van een andere Lid-Staat hebben. a) Naar mijn mening komt de laatstgenoemde mógelijkheid stellig niet in aanmerking. Dit blijkt reeds uit de tekst van de bepaling. Indien men in de Overeenkomst werkelijk een behandeling overeenkomstig de voor eigen onderdanen geldende regelen had beoogd, dan had men daarvoor wel, zoals terecht werd opgemerkt, een andere en eenvoudiger formulering kunnen vinden. Men denke slechts aan de overeenkomstige bepalingen uit het EEG-Verdrag of aan artikel 6 van de bilaterale overeenkomst die in 1960 tussen Frankrijk en Madagaskar is gesloten. Het is tekenend dat artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé niet hetzelfde luidt, doch integendeel, zoals zij hebben gezien, groepen staten vormt, waarvan de onderdanen niet mogen worden gediscrimineerd door de staten van de andere groep. Bij de uitlegging van de Overeenkomst dient ook rekening te worden gehouden met de doelstelling ervan, zoals die uit de preambule blijkt. Hierin is sprake van de inaanmerkingrieming van het ontwikkelingsniveau van de landen, van de wil zich meer in te zetten voor de economische ontwikkeljng en de sociale vooruitgang van de ACS-Staten, alsook van het streven de industriële ontwikkeling van deze staten te bevorderen. Daarmee zou een volledig gelijke behandeling moeilijk verenigbaar zijn. Dan zou namelijk enerzijds het gevaar bestaan dat de ACS-Staten waardevolle en voor de opbouw van hun eigen economische structuur belangrijke krachten door emigratie zouden verliezen. Bovendien — artikel 62 geldt overeenkomstig het wederkerigheidsbeginsel immers ook voor de ACS-Staten —, zou het voor deze landen met hun uiteenlopende ontwikkelingsniveau ongetwijfeld ook een veel te zware belasting betekenen indien zij de onderdanen van de Lid-Staten een nationale behandeling of de voor onderdanen van andere ontwikkelingslanden geldende behandeling zouden moeten toekennen. Daarom streeft een aantal Afrikaanse landen er ook naar — zoals de Franse regering heeft opgemerkt — om overeenkomsten met dergelijke verplichtingen betreffende gelijke behandeling te vervangen door overeenkomsten met eenvoudige discriminatieverboden. Dit verklaart ook waarom de reeds genoemde Frans-Malgassische overeenkomst uit 1960, waarin gelijke behandeling werd voorgeschreven, in 1973 door Madagaskar werd opgezegd en waarom in de plaats daarvan een nieuwe overeenkomst werd gesloten, waarin met betrekking tot de uitoefening van het beroep van advocaat slechts van bepaalde dienstverrichtingen wordt gesproken. Ten slotte is ook de door de Gemeenschap op dit gebied normaliter gevolgde praktijk van belang en dient de Overeenkomst van Lomé te worden vergeleken met de voorheen gesloten associatieovereenkomsten uit de jaren 1963 en 1969; het is aannemelijk dat men niet van de daarin neergelegde beginselen zou afwijken. Volgens de Commissie is tot dusver in geen enkele overeenkomst met een derde land, ook niet in de associatieovereenkomsten met Griekenland en Turkije die als voorbereiding op het volledig lidmaatschap moeten dienen, op het gebied van het vestigingsrecht gelijke behandeling voorgeschreven. Tegen deze achtergrond zou het verbazing wekken indien men ten aanzien van een associatieovereenkomst met een groot aantal Afrikaanse en andere landen die een zeer uiteenlopende structuur en ontwikkelingsniveau hebben, wel van een dergelijke vergaande verplichting zou uitgaan. In artikel 29, respectievelijk 31 van de beide voorafgaande associatieovereenkomsten met Afrikaanse staten en Madagaskar werd alleen de verplichting genoemd de onderdanen en vennootschappen van alle Lid-Staten met betrekking tot het vestigingsrecht in elke geassocieerde staat geleidelijk aan met elkaar gelijk te stellen. Dat dit in feite geen gelijke behandeling als voor de nationale onderdanen inhield, bleek reeds uit de in het volgende artikel opgenomen meestbegunstigingsclausule, die anders immers geen zin zou hebben gehad. Voor de geassocieerde staten gold een overeenkomstig recht overigens slechts indirect, omdat het gebod van gelijke behandeling voor onderdanen van een Lid-Staat slechts zou gelden, indien deze staat — hetgeen uitsluitend van zijn beslissing afhing — aan de onderdanen van de betrokken geassocieerde staat voor dezelfde werkzaamheid gelijksoortige faciliteiten verleende. Zo was het in feite reeds een vooruitgang in de zin van een aan de ACS-Staten verleende concessie, dat in de Overeenkomst van Lomé een verplichting op basis van wederkerigheid werd opgenomen. Niets wijst er daarentegen op dat men nog een stap verder wilde gaan en aan gelijke behandeling dacht, temeer daar in de huidige Overeenkomst slechts zeer vaag van „vestigingsregeling” wordt gesproken, terwijl in de vroegere overeenkomsten de term „vestigingsrecht” werd gebruikt en zeer nauwkeurig werd gedefinieerd. b) Het is ook niet zo, dat de uitsluiting van discriminerende behandeling overeenkomstig artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé in werkelijkheid de verplichting tot meestbegunstiging inhoudt, en dat Frankrijk derhalve gezien de bijzondere overeenkomsten met afzonderlijke Afrikaanse landen krachtens welke de Franse nationaliteit voor het beroep van advocaat niet noodzakelijk is op grond van deze bepaling verplicht is een dergelijke gelijke behandeling ook toe te kennen aan onderdanen van Afrikaanse staten waarmee dergelijke overeenkomsten niet zijn gesloten. Indien men in artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé de meestbegunstiging zou hebben beoogd, zou men daarvoor een andere formulering hebben gekozen. In dit verband behoeft slechts naar artikel 30, respectievelijk 32 van de vroegere associatieovereenkomsten te worden verwezen, waarin uitdrukkelijk van een gunstiger behandeling sprake is. Bovendien zou het moeilijk zijn vast te stellen — indien het voor de meestbegunstiging van belang zou zijn, hetgeen niet helemaal duidelijk is — welke der verschillende bijzondere overeenkomsten, die steeds een coherent systeem van wederzijdse verplichtingen vormen, als de meest gunstige is te beschouwen. Indien het alleen zou gaan om de rechten uit dergelijke overeenkomsten, zonder dat moet worden gelet op de voor de Afrikaanse staten bestaande verplichtingen, zouden bovendien de onderdanen van staten zonder bijzondere overeenkomsten in werkelijkheid gunstiger worden behandeld, aangezien zij een vestigingsrecht zouden krijgen zonder in hun vaderland nadelen te hoeven ondervinden wegens de vestigingsvrijheid van onderdanen van de Lid-Staten. In elk geval mag men niet vergeten dat Madagaskar een eerder bestaande overeenkomst waarin gelijke behandeling was voorzien heeft opgezegd en dat in plaats daarvan enkel een „convention judiciaire” is gekomen die zich tot bepaalde dienstverrichtingen van advocaten beperkt. Men kan nauwelijks aannemen dat voor de onderdanen van deze staat de uit de opgezegde overeenkomst voortvloeiende rechtssituatie blijft voortbestaan, zonder dat Madagaskar een overeenkomstige verplichting zou hebben uit de Associatieovereenkomst. c) Derhalve blijft alleen de mogelijkheid artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé aldus te verstaan dat elke Lid-Staat van de Gemeenschap — om ons tot dit aspect te beperken — gehouden is onderdanen van de ACS-Staten onderling niet te discrimineren, dus in een gelijke situatie niet verschillend te behandelen. Daarbij kan het overeenkomstig het wezen van het discriminatieverbod van belang zijn dat met bepaalde staten bijzondere overeenkomsten met wederzijdse verplichtingen zijn gesloten. De onderdanen dier staten verkeren derhalve in een andere situatie dan de onderdanen van staten waarbij zulks niet het geval is. In dit verband kon de vertegenwoordiger van de Franse regering een belangrijk argument ontlenen aan de Overeenkomst van Wenen inzake diplomatiek verkeer, aangezien ook volgens deze overeenkomst niet van discriminatie kan worden gesproken ingeval ook in de staat van uitzending beperkingen worden toegepast of twee staten elkaar wederzijds een gunstiger behandeling garanderen. Bilaterale bijzondere overeenkomsten moeten derhalve in het kader van het gebod van gelijke behandeling overeenkomstig artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé buiten beschouwing worden gelaten. De regeling daarvan is wat het vestigingsrecht betreft derhalve in wezen van toepassing wanneer staten kwesties betreffende dit recht zuiver eenzijdig regelen. d) Na al deze overwegingen kan slechts worden geconcludeerd dat verzoeker in het hoofdgeding aan artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé niet het recht kan ontlenen om ongeacht zijn nationaliteit als stagiaire te worden toegelaten. Een dergelijke aanspraak kan niet steunen op het alleen in artikel 62 vervatte discriminatieverbod, zelfs niet in samenhang met bepaalde door Frankrijk gesloten bilaterale overeenkomsten. Hiertegen verzet zich in elk geval de in de tweede zin van artikel 2 genoemde discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten, voor de uitoefening waarvan — afgezien van de grenzen van zuivere willekeur — geen voorwaarden gelden en die het zeker ook mogelijk maakt rekening te houden met verschillende rechtssituaties.

4. Ik concludeer derhalve dat de door het Cour d'Appel te Douai gestelde vragen worden beantwoord als volgt: a) Artikel 62 van de Overeenkomst van Lomé van 28 februari 1975 doet voor onderdanen van ACS-Staten geen rechten ontstaan waarop zij zich voor de nationale rechter kunnen beroepen. b) Artikel 62 van deze Overeenkomst bevat noch het gebod van gelijke behandeling noch de toekenning van meestbegunstiging, maar slechts een eenvoudig discriminatieverbod dat bovendien is voorzien van een vergaand voorbehoud, waaronder de betrokken staten discretionaire bevoegdheden hebben. Aan deze bepaling kan een onderdaan van een ACS-Staat derhalve niet het recht ontlenen om ongeacht zijn nationaliteit toegelaten te worden als stagiaire, indien overeenkomstig het recht van de betrokken Lid-Staat van dit vereiste slechts kan worden afgeweken op grond van bijzondere overeenkomsten.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.