ARREST VAN HET HOF VAN 24 MAART 1994. - THE QUEEN TEGEN MINISTRY OF AGRICULTURE, FISHERIES AND FOOD, EX PARTE DENNIS CLIFFORD BOSTOCK. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - VERENIGD KONINKRIJK. - EXTRA HEFFING OP MELK - EINDE VAN PACHT - OVERDRACHT VAN REFERENTIEHOEVEELHEID AAN EIGENAAR - GEEN VERPLICHTING OM VERTREKKENDE PACHTER SCHADELOOS TE STELLEN. - ZAAK C-2/92.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-00955



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Gemeenschapsrecht - Beginselen - Grondrechten - Eerbiediging door Lid-Staten bij uitvoering van gemeenschapsregelingen

2. Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Melk en zuivelprodukten - Extra heffing op melk - Toekenning van referentiehoeveelheden die van heffing zijn vrijgesteld - Overdracht aan verpachter, aan einde van pacht, van aan pachter toegekende referentiehoeveelheid - Aan Lid-Staten opgelegde verplichting om regeling in te voeren op grond waarvan verpachter vertrekkende pachter vergoeding moet betalen - Geen - Door gemeenschapsrecht rechtstreeks toegekend recht op dergelijke vergoeding - Geen - Recht van eigendom - Non-discriminatiebeginsel - Verbod van ongerechtvaardigde verrijking - Schending - Geen

(EEG-Verdrag, art. 40, lid 3; verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 van de Raad; verordening nr. 1371/84 van de Commissie)

Samenvatting

1. De eisen van bescherming van de fundamentele rechten binden de Lid-Staten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen en de Lid-Staten zijn bijgevolg gehouden, deze regelingen zo veel mogelijk in overeenstemming met bedoelde eisen toe te passen.

Het Hof moet, ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om de verenigbaarheid te kunnen beoordelen van een nationale regeling die binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert.

2. De gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk, ingesteld bij de verordeningen nrs. 856/84, 857/84 en 1371/84, legt een Lid-Staat niet de verplichting op, een regeling in te voeren op grond waarvan de verpachter de vertrekkende pachter een vergoeding moet betalen voor de bij de beëindiging van de pachtovereenkomst aan hem overgedragen referentiehoeveelheid, en kent de pachter evenmin rechtstreeks een recht op een dergelijke vergoeding toe.

Een dergelijke verplichting of een dergelijk recht kan evenmin worden afgeleid uit de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.

In de eerste plaats immers omvat het in de communautaire gewaarborgde recht van eigendom niet het recht, een voordeel als de in het kader van een gemeenschappelijke marktordening toegekende referentiehoeveelheden te verhandelen, welk voordeel noch uit het eigendom noch uit de beroepsactiviteit van de betrokkene voortvloeit.

In de tweede plaats betekent het feit dat andere pachters, als gevolg van een wijziging van de nationale wettelijke regeling, later wel aanspraak konden maken op een dergelijke vergoeding, niet, dat met vrucht een beroep kan worden gedaan op het beginsel van gelijke behandeling. Dit beginsel, waarvan artikel 40, lid 3, van het Verdrag een bijzondere uitdrukking vormt, kan immers niet met terugwerkende kracht de betrekkingen tussen de partijen bij de pachtovereenkomst ten nadele van de verpachter wijzigen, door deze te verplichten de vertrekkende pachter schadeloos te stellen, hetzij in het kader van nationale bepalingen die de betrokken Lid-Staat zou moeten vaststellen, hetzij bij wege van rechtstreekse werking.

Daar de rechtsbetrekkingen tussen pachter en verpachter, in het bijzonder aan het einde van de pacht, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht worden beheerst door het recht van de betrokken Lid-Staat, vallen ten slotte de gevolgen van een eventuele ongerechtvaardigde verrijking van de verpachter aan het einde van de pacht buiten de sfeer van het gemeenschapsrecht.

Partijen

In zaak C-2/92,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, in het aldaar aanhangig geding tussen

The Queen

en

Ministry of Agriculture, Fisheries and Food

ex parte D. C. Bostock,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk, ingesteld bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 10), verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), en verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB 1984, L 132, blz. 11), en van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward, kamerpresidenten, R. Joliet, F. Grévisse, M. Zuleeg (rapporteur), P. J. G. Kapteyn en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: C. Gulmann

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- D. C. Bostock, vertegenwoordigd door M. Burton, Q C, en N. Green, Barrister,

- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Cochrane van het Treasury Solicitor' s Department, als gemachtigde, bijgestaan door S. Richards, Barrister,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. Rozet en Ch. Docksey, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van D. C. Bostock, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie ter terechtzitting van 17 februari 1993,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 20 april 1993,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 14 oktober 1991, ingekomen bij het Hof op 6 januari 1992, heeft de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee vragen gesteld over de uitlegging van de gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk, ingesteld bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 10), verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13), en verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB 1984, L 132, blz. 11), en van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.

2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen D. Bostock, voormalig pachter van een landbouwbedrijf, en het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food in verband met een vordering tot vergoeding van de schade die Bostock had geleden doordat de referentiehoeveelheid die aanvankelijk krachtens de extra-heffingregeling aan hem was toegekend, aan het einde van de pacht was overgedragen aan de eigenaar van het bedrijf.

3 Toen Bostock in 1962 pachter van het bedrijf werd, omvatte dit veertig koeien en de daarmee overeenkomende installaties. In de loop der jaren bracht hij aanzienlijke verbeteringen in het bedrijf aan, waaronder met name een uitbreiding van de melkproduktiecapaciteit in 1967.

4 Nadat bij verordening nr. 856/84 van 31 maart 1984 en de tot uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen de extra-heffingregeling was ingevoerd, kreeg Bostock op grond van deze regeling een referentiehoeveelheid toegewezen. Op 25 maart 1985 zei hij de pachtovereenkomst op, waarna de referentiehoeveelheid krachtens artikel 5, eerste alinea, sub 3, van verordening nr. 1371/84 van 16 mei 1984 werd overgedragen aan de eigenaar.

5 Bostock kreeg geen enkele vergoeding voor de overgedragen referentiehoeveelheid. Op het moment waarop de pacht werd beëindigd, voorzag de op de voet van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 857/84 door de Britse wetgever ingevoerde "uittredingsregeling", te weten de Milk Supplementary Levy (Outgoers) Scheme 1984 en de Milk (Cessation of Production) Act 1985, niet in een dergelijke vergoeding. Daarentegen heeft ingevolge de sedert 25 september 1986 van kracht zijnde bepalingen van Section 13 en bijlage I van de Agriculture Act 1986 de pachter thans wel recht op een vergoeding door de eigenaar.

6 In mei 1990 leidde Bostock een procedure in tegen het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food. Hij vordert met name, dat de regering wordt gelast een vergoedingsregeling in te voeren voor pachters wier pachtovereenkomst tussen april 1984 en september 1986 is beëindigd. Hiertoe voert hij de volgende middelen aan: door voor de periode van april 1984 tot september 1986 niet te voorzien in een vergoedingsregeling voor vertrekkende pachters, heeft het Verenigd Koninkrijk inbreuk gemaakt op eerdergenoemde gemeenschapsverordeningen en/of op fundamentele beginselen, te weten eerbiediging van de eigendom, het verbod van ongerechtvaardigde verrijking en van discriminatie; bij ontbreken van een dergelijke regeling kan een vertrekkende pachter op basis van het gemeenschapsrecht rechtstreeks een vergoeding van zijn eigenaar vorderen.

7 Het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food wijst die middelen als ongefundeerd van de hand.

8 Van oordeel, dat de te geven beslissing afhangt van de uitlegging van de gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk en van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, heeft de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

"a) Moeten de verordeningen (EEG) nrs. 804/68 en 857/84 van de Raad en nr. 1371/84 van de Commissie en/of de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht aldus worden uitgelegd, dat zij een Lid-Staat de verplichting opleggen, voor het tijdvak april 1984 (toen het quotastelsel in werking trad) tot september 1986 (toen de vergoedingsregeling van de Agriculture Act 1986 in het Verenigd Koninkrijk in werking trad) soortgelijke maatregelen te treffen als die welke in het Verenigd Koninkrijk bij de Agriculture Act 1986 voor het tijdvak vanaf september 1986 zijn getroffen en die de pachter het recht op een vergoeding van zijn verpachter gaven, indien

(i) de pachter ingevolge genoemde verordeningen een referentiehoeveelheid voor zijn bedrijf was toegekend;

(ii) de pachter in het betrokken tijdvak zijn pacht had beëindigd;

(iii) bij de beëindiging van de pacht de referentiehoeveelheid met het verpachte bedrijf is overgegaan op de verpachter;

(iv) artikel 7, lid 4, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 590/85, op deze situatie niet van toepassing was en de betrokken Lid-Staat hoe dan ook geen gebruik had gemaakt van de bij die bepaling toegekende bevoegdheid, de gehele referentiehoeveelheid of een gedeelte daarvan ter beschikking van de vertrekkende pachter te stellen;

(v) de betrokken Lid-Staat op de voet van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 857/84 een 'uittredingsregeling' toepaste, maar de pachter toestemming van de verpachter moest verkrijgen om aan die regeling te mogen deelnemen, desbetreffende aanvragen ten tijde van de beëindiging van de pacht door de pachter niet werden geaccepteerd, en de regeling in verband met het voor uittredersvergoedingen beschikbare bedrag niet onbeperkt gold?

b) Moeten bij ontbreken van nationale maatregelen als bedoeld in vraag a), de verordeningen nrs. 804/68, 857/84, 1371/84 en/of de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht aldus worden uitgelegd, dat zij een pachter een rechtstreeks afdwingbaar recht toekennen om onder genoemde omstandigheden van zijn verpachter een vergoeding te vorderen?"

9 Met deze twee vragen, die te zamen moeten worden onderzocht, wenst de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, in wezen te vernemen, of ingeval de door een pachter tijdens de duur van zijn pacht verkregen referentiehoeveelheid aan het einde van die pacht wordt overgedragen aan de verpachter, de gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk en/of de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht een Lid-Staat de verplichting opleggen, een regeling in te voeren die voorziet in een door de verpachter aan de vertrekkende pachter te betalen vergoeding, dan wel de pachter rechtstreeks een recht op een dergelijke vergoeding toekennen.

De gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk

10 Geen enkele bepaling van de door de verwijzende rechter genoemde verordeningen legt de Lid-Staten de verplichting op, een regeling in te voeren op grond waarvan de verpachter de vertrekkende pachter een vergoeding moet betalen voor de bij de beëindiging van de pachtovereenkomst aan hem overgedragen referentiehoeveelheid, of kent de pachter rechtstreeks een recht op een dergelijke vergoeding toe.

De algemene beginselen van het gemeenschapsrecht

11 Wat de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht betreft, beroept Bostock zich met name op het recht van eigendom en op het non-discriminatiebeginsel. Hij acht die beginselen geschonden wanneer de pachter die zich in een situatie als die van het hoofdgeding bevindt, geen enkele vergoeding krijgt voor de door de overgang van de referentiehoeveelheid geleden schade. Bovendien, aldus Bostock, vindt het beginsel van eerbiediging van de eigendom - wat het voorkomen van ongerechtvaardigde verrijking impliceert - een "natuurlijke context" in de betrekkingen tussen particulieren op het gebied van melkquota.

12 Waar Bostock uit de door hem gestelde schending van genoemde algemene beginselen afleidt, dat een Lid-Staat verplicht is nationale bepalingen vast te stellen die voorzien in schadeloosstelling van de pachter, acht de nationale rechter het gewenst, beter te worden ingelicht over de betekenis en de draagwijdte van 's Hofs arrest van 13 juli 1989 (zaak 5/88, Wachauf, Jurispr. 1989, blz. 2609), dat voor de oplossing van het bij hem aanhangig geding van doorslaggevend belang zou zijn.

13 In de zaak Wachauf werd het Hof verzocht om uitlegging van verordening nr. 1371/84 van de Commissie. De verwijzende rechter vroeg zich in het bijzonder af, of die verordening kon worden uitgelegd op een wijze die verenigbaar was met de constitutionele waarborgen die eraan in de weg staan, dat de pachter aan het einde van de pacht zonder schadeloosstelling van de vruchten van zijn inspanningen wordt beroofd.

14 Het Hof merkte dienaangaande op, dat de beoordelingsvrijheid die de betrokken gemeenschapsverordening aan de nationale autoriteiten heeft gelaten, ruim genoeg is om hen in staat te stellen die verordening toe te passen zonder dat de pachter aan het einde van de pacht zonder enige schadeloosstelling van de vruchten van zijn inspanningen wordt beroofd (r.o. 22), dat wil zeggen zonder dat de eisen van bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde worden miskend (r.o. 23).

15 Het arrest Wachauf gaat dus niet in op de door de verwijzende rechter opgeworpen vraag, of de pachter wiens pacht is beëindigd, in voorkomend geval aan het gemeenschapsrecht een recht op schadevergoeding kan ontlenen.

16 Eerder in dat arrest (r.o. 19) had het Hof echter gepreciseerd, dat de eisen van bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde de Lid-Staten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen binden en dat de Lid-Staten bijgevolg gehouden zijn, deze regelingen zo veel mogelijk in overeenstemming met bedoelde eisen toe te passen. Wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, moet het Hof, ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om de verenigbaarheid te kunnen beoordelen van die regeling met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie arrest van het Hof van 18 juni 1991, zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r.o. 42).

17 Mitsdien moeten de door Bostock ingeroepen fundamentele rechten worden onderzocht, ten einde de nationale rechter in staat te stellen te beoordelen, of de in geding zijnde regeling met die rechten verenigbaar is.

Het recht van eigendom

18 Bostock betoogt, dat het recht van eigendom, als fundamenteel recht, een Lid-Staat verplicht, een regeling in te voeren die voorziet in een door de eigenaar aan de vertrekkende pachter te betalen vergoeding, ja zelfs de pachter rechtstreeks een recht op schadeloosstelling door de eigenaar verleent.

19 Dit argument kan niet worden aanvaard. Het in de communautaire rechtsorde gewaarborgde recht van eigendom omvat immers niet het recht, een voordeel als de in het kader van een gemeenschappelijke marktordening toegekende referentiehoeveelheden te verhandelen, welk voordeel noch uit het eigendom noch uit de beroepsactiviteit van de betrokkene voortvloeit (arrest van 22 oktober 1991, zaak C-44/89, von Deetzen II, Jurispr. 1991, blz. I-5119, r.o. 27).

20 Hieruit volgt, dat de bescherming van het recht van eigendom door de communautaire rechtsorde niet inhoudt, dat een Lid-Staat verplicht is een regeling in te voeren die voorziet in een door de verpachter aan de vertrekkende pachter te betalen schadevergoeding, noch dat de pachter er rechtstreeks een recht op schadeloosstelling aan kan ontlenen.

Het non-discriminatiebeginsel

21 Het door Bostock aangevoerde middel, dat hij is gediscrimineerd ten opzichte van pachters wier pacht na 25 september 1986 is beëindigd, kan evenmin worden aanvaard.

22 Op grond van het beginsel van gelijke behandeling verlangt Bostock schadeloos te worden gesteld onder dezelfde voorwaarden als ingevolge de Agriculture Act 1986 gelden voor een vergoeding voor pachters wier pacht na de inwerkingtreding van deze wet is beëindigd.

23 Volgens artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag moet de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot stand te brengen gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten "elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten". Dit discriminatieverbod is enkel een bijzondere uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat één der grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is (zie onder meer arrest van 25 november 1986, gevoegde zaken 201/85 en 202/85, Klensch, Jurispr. 1986, blz. 3477, r.o. 9).

24 Het beginsel van gelijke behandeling kan echter niet met terugwerkende kracht de betrekkingen tussen de partijen bij de pachtovereenkomst ten nadele van de verpachter wijzigen, door deze te verplichten de vertrekkende pachter schadeloos te stellen, hetzij in het kader van nationale bepalingen die de betrokken Lid-Staat zou moeten vaststellen, hetzij bij wege van rechtstreekse werking.

Ongerechtvaardigde verrijking

25 Bostock voert aan, dat zijn inspanningen en investeringen hebben bijgedragen tot de verkrijging of de vergroting van de referentiehoeveelheid die aan het einde van de pacht is overgegaan op de eigenaar. In deze omstandigheden, zo stelt hij, dient de eigenaar, die zonder redelijke grond is verrijkt, hem schadeloos te stellen.

26 Op dit punt kan worden volstaan met erop te wijzen, dat de rechtsbetrekkingen tussen pachter en verpachter, in het bijzonder aan het einde van de pacht, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht worden beheerst door het recht van de betrokken Lid-Staat. De gevolgen van een eventuele ongerechtvaardigde verrijking van de verpachter aan het einde van de pacht vallen derhalve buiten de sfeer van het gemeenschapsrecht.

27 Uit al het voorgaande volgt, dat de gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk, ingesteld bij de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 en verordening nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984, en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht een Lid-Staat niet de verplichting opleggen, een regeling in te voeren op grond waarvan de verpachter de vertrekkende pachter een vergoeding moet betalen voor de bij de beëindiging van de pachtovereenkomst aan hem overgedragen referentiehoeveelheid, noch de pachter rechtstreeks een recht op een dergelijke vergoeding toekennen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

28 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, bij beschikking van 14 oktober 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:

De gemeenschapsregeling inzake de extra heffing op melk, ingesteld bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten, en verordening (EEG) nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing, en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht leggen een Lid-Staat niet de verplichting op, een regeling in te voeren op grond waarvan de verpachter de vertrekkende pachter een vergoeding moet betalen voor de bij de beëindiging van de pachtovereenkomst aan hem overgedragen referentiehoeveelheid, en kennen de pachter evenmin rechtstreeks een recht op een dergelijke vergoeding toe.