Conclusie van advocaat-generaal Léger van 21 oktober 1999. - Entreprenørforeningens Affalds/Miljøsektion (FFAD) tegen Københavns Kommune. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Østre Landsret - Denemarken. - Artikel 90 EG-Verdrag (thans artikel 86 EG), junctis de artikelen 34 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 29 EG) en 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG) - Richtlijn 75/442/EEG - Verordening (EEG) nr. 259/93 - Bijzonder of exclusief recht om bouw- en wegenafval in te zamelen - Milieubescherming. - Zaak C-209/98.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-03743



Conclusie van de advocaat generaal

1 Moet artikel 90 EG-Verdrag (thans artikel 86 EG), junctis de artikelen 34 (thans, na wijziging, artikel 29 EG) en 86 (thans artikel 82 EG) van het Verdrag, aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een nationale regeling die voornamelijk aan één onderneming het uitsluitend recht verleent, op een gedeelte van het nationale grondgebied geproduceerd niet gevaarlijk afval in te zamelen en voor nuttige toepassing geschikt te maken, zonder evenwel de uitvoer van dat afval met het oog op recycling te verbieden? Dat is, in enkele woorden, de strekking van de aan het Hof gestelde prejudiciële vragen.

I - De toepasselijke regelingen

A - Het gemeenschapsrecht

Het EG-Verdrag

2 Artikel 90, lid 1, EG-Verdrag bepaalt: "De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 6 en 85 tot en met 94." In lid 2 van dit artikel wordt evenwel gepreciseerd, dat de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of met het karakter van een fiscaal monopolie van die regels kunnen afwijken, wanneer deze feitelijk of rechtens de vervulling van de hun opgedragen bijzondere taak verhinderen.

3 Ingevolge artikel 34 EG-Verdrag zijn kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden.

4 Luidens artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) kunnen de lidstaten echter verboden of beperkingen van het handelsverkeer tussen lidstaten vaststellen, wanneer dat gerechtvaardigd is uit hoofde van de openbare zedelijkheid, de openbare orde en de openbare veiligheid, of ter bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten.

5 Artikel 86 EG-Verdrag bevat wat men een gedragscode voor ondernemingen zou kunnen noemen. Voor zover de handel tussen lidstaten er ongunstig door zou worden beïnvloed, mogen zij geen misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel daarvan. Volgens de tweede alinea van dat artikel kan een dergelijk misbruik met name bestaan in het rechtstreeks of zijdelings opleggen van onbillijke aan- of verkoopprijzen of van andere onbillijke contractuele voorwaarden (sub a); het beperken van de productie, de afzet of de technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers (sub b); het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, waardoor hun nadeel wordt berokkend bij de mededinging (sub c); het sluiten van een overeenkomst enkel onder de voorwaarde, dat de handelspartner bijkomende prestaties aanvaardt die naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van de overeenkomst (sub d).

6 Artikel 130 R EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174 EG) omschrijft de criteria, beginselen en doelstellingen die bepalend zijn voor het milieubeleid van de Gemeenschap.

7 Volgens artikel 130 R, lid 2, berust het gemeenschappelijk milieubeleid onder meer op het beginsel, dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden.

8 Ingevolge artikel 130 R, lid 2, tweede alinea, kunnen de lidstaten om redenen die uitsluitend de bescherming van het milieu betreffen, afwijken van de regels van het Verdrag en met name van de mededingingsregels.

9 Artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG) wijst de instellingen aan die bevoegd zijn het milieubeleid van de Gemeenschap vast te stellen, en omschrijft de terzake te volgen wetgevingsprocedure.

10 Artikel 130 T EG-Verdrag (thans artikel 176 EG) bepaalt, dat de door de Gemeenschap op basis van artikel 130 R vastgestelde beschermende maatregelen niet beletten, dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft of treft.

Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap(1) (hierna: "de verordening")

11 Deze verordening is gebaseerd op artikel 130 S van het Verdrag en is in de plaats gekomen van richtlijn 84/631/EEG van de Raad van 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen.(2) Zij strekt ertoe, het toezicht en de controle op grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen in te richten(3) en gemeenschappelijke minimumregels vast te stellen voor het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen een lidstaat.(4)

12 Artikel 1 preciseert, dat "[d]eze verordening (...) van toepassing [is] op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap".

13 In artikel 2 wordt een aantal voor de toepassing van de verordening nuttige begrippen gedefinieerd, zoals (onder j) het begrip "goedgekeurd centrum", waaronder moet worden verstaan "elke inrichting of onderneming waaraan een vergunning is verleend of die is erkend overeenkomstig (...) de artikelen 9, 10 [van richtlijn 91/156] (...)".(5)

14 Artikel 13, lid 1, van de verordening bepaalt, dat het gemeenschappelijk stelsel voor de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten niet van toepassing is op overbrengingen binnen een lidstaat, doch volgens lid 2 "[voeren d]e lidstaten (...) een passend stelsel in voor toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen hun rechtsgebied", welk stelsel "samenhang [moet] vertonen met het bij deze verordening ingevoerde communautaire stelsel". Ingevolge lid 3 "[stellen d]e lidstaten (...) de Commissie op de hoogte van hun stelsels voor toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen". Lid 4 ten slotte voorziet in de mogelijkheid, dat de lidstaten binnen hun rechtsgebied het bij de verordening ingevoerde stelsel voor overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten toepassen.

Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991(6) tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen(7) (hierna: "richtlijn 91/156" of "richtlijn afvalstoffen")

15 De op artikel 130 S van het Verdrag gebaseerde richtlijn 91/156 beoogt een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen.(8) Daartoe dienen de lidstaten stappen te ondernemen "om te waarborgen dat de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen op verantwoorde wijze geschiedt", maar ook "om het ontstaan van afvalstoffen te beperken"(9); voorts moeten zij zorgen voor recycling en hergebruik van afvalstoffen(10), voor beperking van het vervoer ervan(11), en "voorzien in een vergunnings- en controlestelsel voor ondernemingen die zich bezighouden met de verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen".(12)

16 Volgens artikel 1 van de richtlijn afvalstoffen, dat een aantal begripsbepalingen bevat, is het inzamelen de eerste verrichting die in het kader van het afvalstoffenbeheer plaatsvindt (sub d), en moet daaronder worden verstaan "het ophalen, sorteren en/of samenvoegen van afvalstoffen teneinde deze te vervoeren" (sub g).

17 Richtlijn 91/156 verleent de lidstaten veel beoordelingsvrijheid bij de bepaling van de inhoud en de vorm van de instrumenten die nodig zijn om de doelstellingen van de richtlijn te realiseren.

18 Zo bepaalt artikel 5, dat de lidstaten, zo nodig of wenselijk in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen nemen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, daarbij rekening houdend met de beste technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten individueel dit doel kunnen bereiken, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden in elke regio en de aard van de afvalstoffen. Artikel 5, lid 2, van richtlijn 91/156 preciseert voorts, dat het met dit net "mogelijk [moet] zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen". Deze bepaling is een bijzondere toepassing van het in artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag genoemde beginsel, dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden.

19 Verder verplicht artikel 6 de lidstaten, de bevoegde instanties in te stellen of aan te wijzen die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de richtlijn afvalstoffen.

20 De beoordelingsvrijheid van de lidstaten wordt beperkt door hun verplichting bepaalde vereisten in acht te nemen.

21 Volgens artikel 7, lid 1, moeten zij een of meer beheersplannen opstellen, die betrekking hebben op de soort, de hoeveelheid en de oorsprong van de te recycleren of te verwijderen afvalstoffen, op de algemene technische voorschriften, de speciale bepalingen voor bijzondere afvalstoffen en de voor de verwijdering geschikte locaties en installaties. Lid 3 machtigt de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om vervoer van afvalstoffen dat niet met hun beheersplannen in overeenstemming is, te voorkomen; van deze maatregelen moet kennis worden gegeven aan de Commissie en de lidstaten.

22 Ingevolge de artikelen 9 en 10 van de richtlijn afvalstoffen moeten ondernemingen die afvalstoffen verwijderen of geschikt maken voor nuttige toepassing, beschikken over een vergunning van de bevoegde nationale instanties.

B - De nationale bepalingen

De regeling voor het beheer van bouwafval in de regio Kopenhagen

23 Overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 91/156 heeft de Hovedstadsråd (gemeenteraad van Kopenhagen), daartoe in 1988 uitgenodigd door het Deense Ministerie van Milieubescherming, een beheersplan voor afvalstoffen voor de regio Kopenhagen opgesteld. Het ministerie had namelijk vastgesteld, dat ongeveer een derde van het bouwafval, overeenkomend met 20 % van de totale hoeveelheid afvalstoffen in Denemarken, in de regio Kopenhagen werd geproduceerd en dat de weinige mobiele vergruizingsinstallaties in dat gebied slechts een relatief klein gedeelte van dat afval konden verwerken.

24 Volgens een berekening van de gemeente Kopenhagen (hierna ook: "Københavns Kommune" of "verweerster in het hoofdgeding") kreeg in 1988 slechts 16 % van de op 382 000 ton per jaar geschatte hoeveelheid afval een nuttige toepassing, terwijl de resterende 84 % op stortplaatsen werd begraven.

25 Na de mogelijkheden en voorwaarden voor nuttige toepassing van bouwafval in de regio Kopenhagen te hebben onderzocht, kwam de Hovestadsråd tot de conclusie, dat de beste hergebruikskwaliteit alleen kon worden bereikt door verwerkingsinstallaties van voldoende omvang, maar dat het uit het oogpunt van investeringen en rentabiliteit noodzakelijk was het aantal van die installaties te beperken.

26 Medio juni 1994 werd een definitief plan goedgekeurd.

27 Zoals alle gemeenten in Denemarken is de gemeente Kopenhagen bevoegd ten aanzien van de op haar grondgebied ontstane afvalstoffen.

28 In het kader van die bevoegdheid en parallel met het door de Hovestadsråd verrichte onderzoek, overwogen de bevoegde gemeentelijke instanties de oprichting van een vennootschap voor het beheer van een regionale verwerkingsinstallatie. In juni 1989 publiceerde een werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van het Miljøstyrelse (directie milieuzaken) en de Hovestadsråd, een oproep in de pers aan geïnteresseerde openbare en particuliere bedrijven en personen om zich te melden voor deelneming in het project.

29 Slechts drie ondernemingen, Entreprenørbilerne A/S, Nymølle Stenindustri A/S en Renholdningsselskabet af 1898 (hierna: "R98"), bleken uiteindelijk bereid deel te nemen in de nieuwe vennootschap, genaamd Råstof og Genanvendelse Selskabet af 1990 A/S (hierna: "RGS"), die de in Grøften te bouwen regionale verwerkingsinstallatie zou beheren.

30 Thans zijn enkel R98 en Entreprenørbilerne nog aandeelhouder in RGS.

31 Na de goedkeuring van het beheersplan voor de regio Kopenhagen en de oprichting van RGS stelde Københavns Kommune in respectievelijk 1992 en 1998 twee verordeningen vast (hierna: "gemeenteverordening 1992" en "gemeenteverordening 1998"), waarbij een inzamelingsregeling werd ingevoerd die uitsluitend betrekking heeft op het beheer van bouwafval. Volgens deze regeling kunnen slechts met een beperkt aantal ondernemingen contracten worden gesloten voor de inzameling en verwerking van in de regio Kopenhagen geproduceerd bouwafval. De andere ontvangstinrichtingen werden daardoor van de markt uitgesloten, behoudens in het geval waarin de wet of gemeenteverordeningen voorzien in een uitzondering voor eventueel reeds door afvalproducenten gesloten recyclingovereenkomsten.

32 Het in deze gemeenteverordeningen geregelde inzamelingsstelsel verschilt van het stelsel dat in principe op andere soorten afvalstoffen van toepassing is. In de regel immers sluit Københavns Kommune daarvoor contracten met elke particuliere onderneming die afvalstoffen vervoert en in ontvangst neemt, voor zover zij aan de milieu-eisen voldoet.

33 De gemeenteverordening 1992 bevat geen bijzondere bepalingen over de in- en uitvoer van bouwafval. Daarentegen bepaalt de gemeenteverordening 1998, dat zij niet op in- en uitvoer van toepassing is. In beginsel zijn deze dus vrij.

34 Overeenkomstig die verordeningen sloot Københavns Kommune met drie ondernemingen, waarvan RGS de voornaamste was, contracten voor de ontvangst en verwerking van bouwafval. Andere ondernemingen, ook indien zij daarvoor technisch gekwalificeerd zijn, zijn dus uitgesloten van de markt van het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval.

35 Het door Københavns Kommune opgestelde ontwerp-afvalbeheersplan voor het jaar 2000 bepaalt, dat over het aan RGS toegekende quasi-uitsluitend recht opnieuw zal worden beslist na de normale afschrijvingsperiode van de installaties.

II - De feiten en het procesverloop

36 Sydhavnens Sten & Grus ApS (hierna: "Sten & Grus" of "verzoekster in het hoofdgeding") houdt zich sinds 1983 bezig met de aan- en verkoop van uit zee en uit afgravingen gewonnen materiaal en met het recycleren van voor het milieu niet gevaarlijk bouwafval, zoals grond, beton, tegels en asfalt.

37 In juli 1994 kreeg Sten & Grus van Københavns Kommune een vergunning in de zin van § 33 van de miljøbeskyttelseslov (wet op de bescherming van het milieu). De onderneming sloot daarop een overeenkomst met de haven van Kopenhagen voor de oprichting van een sorteer- en vergruizingsinstallatie voor bouwafval in Prøvestenen op het gebied van de gemeente Kopenhagen.

38 Blijkens die vergunning voldoet verzoekster in het hoofdgeding aan de eisen op milieugebied voor werkzaamheden in verband met de verwerking van bouwafval en mag zij bouwafval uit aanpalende gemeenten recycleren, maar niet afval uit de gemeente Kopenhagen zelf.

39 In augustus 1994 diende Sten & Grus een aanvraag in om een vergunning voor het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval.

40 In december 1994 werd deze aanvraag door Københavns Kommune afgewezen, op grond dat de verwerking van dat afval eerst en vooral op de speciaal daarvoor bestemde locatie te Grøften diende plaats te vinden.

41 In januari 1995 herhaalde Sten & Grus haar aanvraag, maar zij ving opnieuw bot. Zij mag dus enkel bouwafval uit naburige gemeenten inzamelen en verwerken, maar heeft geen toegang tot afval ontstaan op het grondgebied van Københavns Kommune, ofschoon haar installaties daar gelegen zijn.

42 In november 1995 heeft Sten & Grus bij het Østre Landsret beroep ingesteld tegen Københavns Kommune. Primair vordert zij, dat het de wederpartij zal worden verboden te verhinderen, dat in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval wordt overgebracht naar en verwerkt in haar ontvangstinrichting. Subsidiair vordert zij, dat Københavns Kommune zal worden gelast, haar de in augustus 1994 aangevraagde vergunning te verlenen.

43 De verwijzende rechterlijke instantie vraagt zich af, of Københavns Kommune technisch gekwalificeerde ontvangstinrichtingen bij gemeenteverordening kan uitsluiten van de markt van verwerking van niet gevaarlijk bouwafval, hoofdzakelijk met een beroep op de noodzaak het nieuw gebouwde verwerkingscentrum rendabel te maken. Daarom heeft zij bij beschikking van 27 mei 1998 de behandeling van de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vragen voorgelegd aan het Hof:

"1) a) Moet artikel 90 junctis de artikelen 34 en 86 van het Verdrag aldus worden uitgelegd, dat deze bepaling, onverminderd een eventuele toepasselijkheid van artikel 36 van het Verdrag of van andere in aanmerking te nemen factoren (zie eerste vraag, sub c), in de weg staat aan de invoering van een gemeentelijke regeling die - om de aanvoer van een voldoende hoeveelheid voor het milieu ongevaarlijk, voor nuttige toepassing (recovery) bestemd bouwafval afkomstig van particuliere opdrachtgevers, te verzekeren aan ondernemingen die op grond van hun economisch verantwoorde en rationele toepassing van het afval speciaal daartoe zijn geselecteerd - andere ondernemingen uitsluit van de inzameling en ontvangst van dergelijk van bouwwerkzaamheden binnen deze gemeente afkomstig afval, ook indien deze ondernemingen voor de behandeling van dit soort afval vergunning hebben verkregen overeenkomstig richtlijn 75/442 EEG, zoals gewijzigd bij artikel 10 van richtlijn 91/156?

b) Indien de eerste vraag, sub a, bevestigend wordt beantwoord:

Is een regeling als beschreven in de eerste vraag, sub a, in strijd met artikel 90 junctis de artikelen 34 en 86 van het Verdrag, indien in de gemeenteverordening waarop de regeling berust, in- of uitgevoerd afval van de in de eerste vraag, sub a, bedoelde gemeentelijke regeling wordt uitgezonderd?

c) Indien de eerste vraag, sub a, bevestigend wordt beantwoord:

Kan een gemeente op grond van artikel 36 van het Verdrag of andere in aanmerking te nemen factoren, zoals de bestrijding van milieuaantastingen aan de bron en het scheppen van de noodzakelijke behandelings- en verwijderingsmogelijkheden (zie ter zake artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag), een gemeentelijke regeling als beschreven in de eerste vraag, sub a, invoeren, wanneer die regeling en de verplichting van afvalproducenten daarvan gebruik te maken, zijn ingegeven door het streven naar bevordering van een nuttige toepassing van het onder de regeling vallende afval, onder meer door de noodzakelijke behandelingscapaciteit te waarborgen?

2) Moet artikel 10 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, junctis de artikelen 13 en 2, sub j, van verordening (EEG) nr. 259/93, aldus worden uitgelegd, dat het de overheid verplicht ondernemingen die de in dat artikel bedoelde vergunning hebben verkregen, gelijk te stellen met betrekking tot het sluiten van overeenkomsten betreffende de ontvangst en de nuttige toepassing van voor het milieu ongevaarlijk bouwafval?

3) a) Moet artikel 7, lid 3, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, aldus worden uitgelegd, dat op grond van deze bepaling en de daarin neergelegde bevoegdheid om het vervoer van afval te voorkomen, een gemeentelijke regeling als beschreven in de eerste vraag, sub a, kan worden ingevoerd, op basis waarvan de gemeente het vervoer van voor het milieu ongevaarlijk, voor nuttige toepassing (recovery) bestemd bouwafval verbiedt, indien dit vervoer in strijd is met het afvalbeheersplan van de gemeente?

b) Moet artikel 7, lid 3, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, aldus worden uitgelegd, dat maatregelen die een lidstaat of een bevoegd orgaan daarvan heeft genomen en die noodzakelijk zijn ter voorkoming van vervoer van afval dat niet in overeenstemming is met de afvalbeheersplannen van dit orgaan, alleen dan geldig zijn en ten opzichte van de burgers of ondernemingen waarvoor die maatregelen van belang zijn, kunnen worden gehandhaafd, indien de Commissie van de Europese Gemeenschappen van die maatregelen in kennis is gesteld?"

III - Beantwoording van de vragen

A - De eerste vraag

44 Met zijn uit drie onderdelen bestaande eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of:

a) artikel 90 juncto artikel 86 in de weg staat aan een nationale regeling zoals de gemeenteverordeningen 1992 en 1998, die om met de rentabiliteit van de geselecteerde bedrijven verband houdende redenen het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd, voor het milieu niet gevaarlijk bouwafval, hoofdzakelijk voorbehoudt aan één bepaalde onderneming met een bijzondere vergunning of machtiging, ofschoon andere ondernemingen over een vergunning voor de verwerking van hetzelfde soort afval overeenkomstig verordening 91/156 beschikken;

b) artikel 90 juncto artikel 34 in de weg staat aan een regeling als die van de gemeenteverordeningen 1992 en 1998, die geen specifieke bepalingen met betrekking tot de in- en uitvoer van bouwafval bevat of die uitdrukkelijk bepaalt, dat die in- en uitvoer niet onder de gemeentelijke regeling vallen;

c) artikel 36 en artikel 130 R, lid 2, waarin neergelegd het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, beperkingen op de mededingingsregels en het beginsel van het vrije goederenverkeer kunnen rechtvaardigen met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde niet gevaarlijke afvalstoffen, voor zover de betrokken lidstaat als motief voor de getroffen maatregelen aanvoert, dat de rentabiliteit van de gekozen ondernemingen moet worden verzekerd.

1. De toepassing van de artikelen 90 en 86 van het Verdrag

45 Artikel 90, lid 1, van het Verdrag bepaalt, zoals al gezegd, dat de lidstaten met betrekking tot openbare bedrijven en ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen maatregelen nemen of handhaven welke in strijd zijn met de regels van het Verdrag. Deze bepaling regelt de betrekkingen tussen de lidstaten en de particuliere of openbare ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten toekennen. Bovendien omschrijft zij de verplichtingen die op de staat rusten.

46 Het antwoord op het eerste onderdeel van de eerste vraag onderstelt, dat een situatie als door de verwijzende rechter beschreven, onder de personele en materiële werkingssfeer van artikel 90, lid 1, van het Verdrag valt. Dit zullen wij dus moeten verifiëren.

47 Enkel "ondernemingen" waaraan "uitsluitende rechten" zijn toegekend door een "lidstaat", vallen onder de personele werkingssfeer van artikel 90, lid 1, van het Verdrag. Laat ons nagaan of dat het geval is.

48 Volgens 's Hofs vaste rechtspraak moet in de context van het mededingingsrecht onder "onderneming" worden verstaan "elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd".(13)

49 Het staat buiten twijfel, dat de bij het hoofdgeding betrokken "eenheden", met name RGS, een economische activiteit uitoefenen(14) in de vorm van een dienstverrichting tegen beloning. Dit punt staat overigens volstrekt buiten discussie. Wij moeten derhalve concluderen, dat zij als ondernemingen in de zin van artikel 90, lid 1, van het Verdrag zijn te beschouwen.

50 Wat de adressaat van de in artikel 90, lid 1, bedoelde verplichtingen betreft, is het vaste rechtspraak, dat in dit verband onder "lidstaten" mede zijn te verstaan "de regionale, provinciale of gemeentelijke overheidsinstanties (...) ten aanzien van ondernemingen $waaraan [lidstaten] bijzondere of uitsluitende rechten verlenen' ".(15)

51 Tussen partijen staat vast, dat de in geding zijnde verordeningen door Københavns Kommune zijn vastgesteld. Zoals gezegd, delegeert de Deense milieuwetgeving de taak om regels voor de verwerking van afvalstoffen te stellen, aan de gemeenten. Københavns Kommune moet dus worden beschouwd als de overheidsinstantie waarop de uit artikel 90, lid 1, van het Verdrag voortvloeiende verplichtingen rusten.

52 Rest nog het punt, of de in geding zijnde ondernemingen uitsluitende rechten hebben. De Deense regering(16), de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding zijn van mening, dat de gemeenteverordeningen 1992 en 1998 dergelijke rechten verlenen. Die uitsluitende rechten betreffen volgens hen het in ontvangst nemen en verwerken van bouwafval afkomstig van in de gemeente Kopenhagen actieve afvalproducenten. Københavns Kommune betwist dat en verwijst naar overeenkomsten die zij met andere ondernemingen heeft gesloten voor het in ontvangst nemen en verwerken van op haar grondgebied geproduceerd bouwafval, bijvoorbeeld een contract van 17 maart 1992 met Farum Sten & Gruskompagni A/S.(17)

53 Het Verdrag definieert het begrip uitsluitende rechten niet, maar volgens 's Hofs rechtspraak doelt artikel 90, lid 1, van het Verdrag met die term op rechten die bij overheidsmaatregel exclusief aan een beperkt aantal ondernemingen zijn toegekend voor het gehele of een gedeelte van het nationale grondgebied.

54 Zo oordeelde het Hof in de zaak Inter-Huiles e.a.(18), dat de Franse nationale regeling die het inzamelen en verwijderen van afgewerkte olie uitdrukkelijk voorbehield aan ondernemingen die daartoe een vergunning van de bevoegde nationale autoriteiten hadden gekregen, moest worden beschouwd als een maatregel waardoor de betrokken onderneming een uitsluitend recht in de zin van artikel 90, lid 1, van het Verdrag verkreeg.

55 In de zaak Merci convenzionali porto di Genova(19) verklaarde het Hof voor recht, dat "een havenonderneming die het uitsluitend recht heeft op het organiseren van werkzaamheden in de haven voor rekening van derden, evenals een havencorporatie die het uitsluitend recht heeft op het uitvoeren van die werkzaamheden, moet worden beschouwd als een onderneming waaraan door de staat uitsluitende rechten zijn toegekend". In dit geval berustte het uitsluitend recht op een bepaling van de Italiaanse scheepvaartwetgeving.

56 Evenzo overwoog het Hof in de zaak Corbeau(20), dat "een lichaam als de Regie der posterijen, waaraan het alleenrecht op het inzamelen, vervoeren en bestellen van poststukken is verleend, moet worden beschouwd als een onderneming waaraan de betrokken lidstaat uitsluitende rechten heeft verleend, in de zin van artikel 90, lid 1, EEG-Verdrag". In dit geval was de Belgische wetgeving de grondslag van het uitsluitend recht.

57 En ook in de zaak Centre d'insémination de la Crespelle(21) oordeelde het Hof, dat "aan de inseminatiestations uitsluitende rechten [worden] toegekend door de nationale wetgeving: hun exploitatie is immers aan een vergunning gebonden en elk station verzorgt exclusief een bepaald rayon".

58 In het onderhavige geval, zo zagen wij, is bij de gemeenteverordeningen 1992 en 1998 een inzamelingsstelsel voor bouwafval met het oog op nuttige toepassing ervan ingericht, in het kader waarvan verweerster in het hoofdgeding overeenkomsten sluit met een beperkt aantal ondernemingen voor het inzamelen, het in ontvangst nemen en het verwerken van op haar grondgebied geproduceerd afval. Ingevolge die verordeningen zijn andere ondernemingen, waaronder Sten & Grus, van die markt uitgesloten. Uit het dossier voor het Hof blijkt voorts, dat die verordeningen slechts één uitzondering toelaten, te weten voor bestaande recyclingcontracten met afvalproducenten. Sedert de inwerkingtreding van de in geding zijnde verordeningen mogen dus slechts drie door de bevoegde gemeentelijke dienst gekozen ondernemingen, waaronder op de eerste plaats RGS, in de gemeente Kopenhagen geproduceerd niet gevaarlijk bouwafval inzamelen, in ontvangst nemen en geschikt maken voor nuttige toepassing.

59 Het verweer van Københavns Kommune, dat zij blijkens het procesdossier in de litigieuze periode contracten voor overeenkomstige diensten heeft gesloten met andere ondernemingen dan die welke een bijzondere en uitsluitende vergunning

hebben verkregen(22), verandert niets aan die feitelijke situatie. Het bestaan van uitsluitende rechten moet worden beoordeeld aan de hand van de inhoud van de geldende nationale wet of van een andere dwingende bepaling van algemene strekking, en niet aan de hand van incidentele praktijken van een bevoegde instantie, die op ieder moment zonder aankondiging kunnen worden gewijzigd.

60 Op dit punt van mijn betoog moeten wij dus concluderen, dat ondernemingen die in omstandigheden als in de verwijzingsbeschikking beschreven, het recht hebben niet gevaarlijk bouwafval in een bepaald gebied in te zamelen en geschikt te maken voor nuttige toepassing, uitsluitende rechten hebben in de zin van artikel 90, lid 1, van het Verdrag.

61 Uit het voorgaande volgt, dat een situatie als door de verwijzende rechter beschreven, onder de personele werkingssfeer van artikel 90, lid 1, van het Verdrag valt.

62 Laat ons nu bezien, of een dergelijke situatie ook onder de materiële werkingssfeer van artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag valt.

63 In artikel 90, lid 1, gaat het, zoals gezegd, om de betrekkingen tussen lidstaten en ondernemingen en om verplichtingen van de lidstaten, die bepaalde met het Verdrag strijdige maatregelen niet mogen treffen of handhaven. Artikel 86 "ziet (...) slechts op de mededinging beperkende gedragingen waartoe ondernemingen op eigen initiatief besluiten, en niet op maatregelen van staten".(23) Volgens vaste rechtspraak beoogt artikel 90, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 86, de voorwaarden te preciseren waaronder de mededingingsregels van artikel 86 van toepassing zijn op ondernemingen waaraan de lidstaten bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, en op ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen belang.(24)

64 Om dit onderzoek te kunnen verrichten, moeten wij eerst zeker weten, of artikel 86 wel van toepassing is.

65 De toepassingsvoorwaarden van artikel 86 onderstellen, dat de betrokken onderneming in de gemeenschappelijke markt of in een wezenlijk deel daarvan een machtspositie bezit; dat zij misbruik daarvan maakt; en, ten slotte, dat dat misbruik de intracommunautaire handel ongunstig kan beïnvloeden. Bezien wij deze drie voorwaarden eens wat nader.

66 Toepassing van artikel 86 onderstelt in de eerste plaats, dat de betrokken onderneming een machtspositie bezit in (een wezenlijk deel) van de gemeenschappelijke markt.(25)

67 De Deense regering en Københavns Kommune betogen, dat het de taak van de verwijzende rechter is te bepalen, of de in geding zijnde ondernemingen een machtspositie in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt bezitten, en dat de verwijzingsbeschikking hoe dan ook te weinig gegevens bevat om het Hof in staat te stellen zich over dat punt uit te spreken. Overigens is naar hun oordeel niet aan die voorwaarde voldaan, omdat het aan de betrokken ondernemingen verleende uitsluitend recht tot het in ontvangst nemen en verwerken van niet gevaarlijk bouwafval, voor het grondgebied van de gemeente Kopenhagen geldt en niet voor Denemarken in zijn geheel. Het gaat dus in geen geval om een wezenlijk deel van de Deense markt.

68 Verwijzend naar de door de nationale rechter weergegeven feitelijke situatie - ongeveer een derde van het bouwafval, overeenkomend met 20 % van al het in Denemarken geproduceerde afval, ontstaat in de regio Kopenhagen - merkt verzoekster in het hoofdgeding op, dat Københavns Kommune zelf de markt heeft afgebakend door een uitsluitend recht voor drie ondernemingen te creëren. Die ondernemingen zijn als enigen werkzaam op een specifieke markt, waarin zij gezamenlijk een machtspositie hebben. De relevante markt is in dit geval de markt van het in ontvangst nemen en verwerken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval. Gezien de grootte van de regio Kopenhagen moet die markt worden geacht een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt te zijn.

69 Volgens het Hof wordt een machtspositie in de zin van artikel 86 "gekenmerkt door een situatie van economische macht van een onderneming, die haar in staat stelt de instandhouding van daadwerkelijke mededinging op de relevante markt te verhinderen, doordat zij haar de mogelijkheid biedt zich tegenover haar concurrenten en haar afnemers in belangrijke mate onafhankelijk te gedragen".(26) Volgens dezelfde rechtspraak "[staat] het feit dat het ontbreken of de beperking van de mededinging op een bepaalde markt (...) in de hand wordt gewerkt door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, geenszins in de weg (...) aan toepassing van artikel 86".(27)

70 In het arrest Dusseldorp e.a. preciseerde het Hof evenwel, dat de toekenning van uitsluitende rechten in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt erop neerkomt, dat de begunstigde onderneming een machtspositie in de zin van artikel 86 verkrijgt.(28) In deze laatste zaak twijfelde de verwijzende rechter aan de verenigbaarheid met artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag, van een Nederlandse regeling waarbij één enkele onderneming belast was met het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen uit heel Nederland.

71 Uit het voorgaande volgt, dat in het geval waarin aan een onderneming uitsluitende rechten zijn verleend, de rechter die het bestaan van een machtspositie moet vaststellen, enkel behoeft te verifiëren of die rechten voor de gehele gemeenschappelijke markt dan wel voor een wezenlijk deel ervan gelden.

72 Al eerder heb ik uiteengezet, dat in een situatie als door de verwijzende rechter beschreven, waarin ondernemingen het recht is verleend tot het inzamelen, in ontvangst nemen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval, de conclusie moet zijn, dat die ondernemingen een uitsluitend recht hebben.

73 Wij moeten derhalve enkel nog nagaan, of de gemeente Kopenhagen een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt vormt, teneinde te kunnen vaststellen of de betrokken ondernemingen een machtspositie innemen, na eerst te hebben vastgesteld wat de aard is van het product of de dienst waarvoor het uitsluitend recht geldt.(29)

74 Het Hof heeft steeds geoordeeld, dat de bepaling van de relevante markt dient plaats te vinden "binnen het kader van [een] markt van alle producten [of diensten] die door hun bijzondere eigenschappen bijzonder geschikt zijn om in een constante behoefte te voorzien en die slechts in geringe mate door andere producten [of andere diensten] kunnen worden vervangen".(30) In casu blijkt uit de bewoordingen van de gemeenteverordeningen 1992 en 1998, dat RGS het uitsluitend recht heeft gekregen voor het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd niet gevaarlijk bouwafval. Hieruit volgt, dat de relevante markt de markt is van het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval.

75 De Deense regering en Københavns Kommune voeren drie argumenten aan ten betoge, dat het marktaandeel waarvoor het uitsluitend recht van RGS geldt, niet overeenkomt met een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt. Het eerste argument is, dat één enkele gemeente geen wezenlijk deel van de markt kan zijn. Dat lijkt mij niet juist. Het Hof heeft immers reeds geoordeeld, dat de definitie van gemeenschappelijke markt of van een wezenlijk deel daarvan niet afhangt van het aantal gemeenten waarvoor het uitsluitend recht geldt, maar van de omvang van de bevolking van het betrokken gebied, dus van het marktaandeel dat de onderneming of de groep van ondernemingen dankzij haar uitsluitend recht bezit.(31)

76 Ook het tweede argument van de Deense regering en Københavns Kommune, namelijk dat het de taak van de nationale rechter is de feiten te beoordelen, komt mij ongegrond voor.

77 Immers, hoewel het Hof steeds verklaard heeft, dat "de vraag of er sprake is van een dergelijke machtspositie, (...) van feitelijke aard [is] en (...) ter beoordeling van de nationale rechter [staat"(32)], is het al evenzeer vaste rechtspraak, dat bij artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) een echte samenwerking tussen twee verschillende rechtsordes is ingesteld en dat in het kader van die samenwerking de taak van het Hof erin bestaat, de nationale rechter alle gegevens te verschaffen die nuttig zijn voor de oplossing van het geding.(33) Dat is het geval wanneer een nationale rechter, die krachtens nationaal recht kennis heeft te nemen van een geschil over een de mededinging beperkende praktijk, het Hof vragen stelt over de uitlegging van artikel 86 van het Verdrag, omdat hij meent dat er mogelijk een conflict tussen het gemeenschapsrecht en het nationale recht bestaat.(34) De door de rechter beschreven feiten zijn in mededingingszaken van beslissend belang. Zij stellen het Hof niet slechts in staat te bepalen of het bevoegd is(35), maar ook om de in het gemeenschapsrecht gebezigde begrippen te omschrijven, die de daarin specifiek vastgelegde rechtsgevolgen hebben, zodat de nationale rechter die het gemeenschapsrecht moet toepassen en op de eerbiediging ervan moet toezien, zijn taak kan vervullen.(36) Werden die beginselen niet geëerbiedigd, dan zou de functie van het Hof, die erin bestaat toe te zien op de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en het primaat ervan te verzekeren, geheel worden uitgehold.

78 Het staat vast, dat de verwijzende rechter het Hof verzoekt om uitlegging van gemeenschapsrechtelijke begrippen en om hulp bij het beantwoorden van de vraag, of er sprake is van misbruik van machtspositie in de zin van artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag, en niet om het hoofdgeding te beslissen.

79 De Deense regering en Københavns Kommune betogen ten slotte, dat de verwijzingsbeschikking onvoldoende gegevens bevat om te kunnen zeggen, of in een situatie als in de verwijzingsbeschikking beschreven, het marktaandeel van de ondernemingen met uitsluitende rechten met een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt overeenkomt. Dit bezwaar lijkt ons wat meer gegrond.

80 Wij moeten immers vaststellen, dat in de verwijzingsbeschikking enkel wordt verklaard dat ongeveer een derde van het bouwafval, overeenkomend met 20 % van al het afval in Denemarken, in de regio Kopenhagen wordt geproduceerd.

81 Volgens de Deense regering en Københavns Kommune, valt het grondgebied van laatstgenoemde, waarvoor de bij de gemeenteverordeningen 1992 en 1998 verleende uitsluitende rechten gelden, niet samen met de regio Kopenhagen. Verder zijn de door de verwijzende rechter genoemde cijfers ter terechtzitting door onder meer Københavns Kommune betwist.

82 Gezien de tegenstrijdige gegevens die op die terechtzitting door de diverse partijen aan het Hof zijn verstrekt, lijkt het mij moeilijk vast te stellen of in een situatie als door de verwijzende rechter beschreven, RGS in wezen moet worden beschouwd als een onderneming met een machtspositie in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt. Ik meen, dat dat punt door de verwijzende rechter moet worden opgehelderd; om hem daarbij te helpen, kan het Hof hem de voor de omschrijving van dat begrip nuttige gegevens verschaffen.(37)

83 In de eerste plaats moet daarbij worden beklemtoond, dat de omstandigheid dat het uitsluitend recht slechts één gemeente betreft, niet van belang is indien die gemeente een wezenlijk deel van de markt van het inzamelen, in ontvangst nemen en voor nuttige toepassing geschikt maken van niet gevaarlijk bouwafval vertegenwoordigt.

84 Om vast te stellen of dit laatste het geval is, dient de verwijzende rechter te verifiëren of het grondgebied van de gemeente Kopenhagen samenvalt met dat van de regio Kopenhagen. Is dit niet het geval, dan zal hij moeten nagaan of de hoeveelheid niet gevaarlijk bouwafval, die krachtens het uitsluitend recht in die gemeente wordt ingezameld en verwerkt, een wezenlijk gedeelte is van het in heel Denemarken ingezamelde en voor nuttige toepassing geschikt gemaakte niet gevaarlijke bouwafval.

85 Wanneer de verwijzende rechter vaststelt dat aan deze voorwaarde is voldaan, moet hij onderzoeken of dat ook geldt voor de tweede voorwaarde, dat wil zeggen of de betrokken onderneming misbruik maakt van haar machtspositie.

86 Hier wordt de verwijzende rechter dus geconfronteerd met het moeilijke probleem van het verband tussen nationale maatregelen waarbij uitsluitende rechten worden toegekend, en het eventuele misbruik dat de begunstigde onderneming van haar machtspositie maakt.(38)

87 Men zou met recht de vraag kunnen stellen, of de enkele vaststelling dat bij een nationale maatregel uitsluitende rechten zijn toegekend, bij toepassing van artikel 90 juncto artikel 86 van het Verdrag niet automatisch moet leiden tot de conclusie, dat er sprake is van misbruik in de zin van artikel 86. Men heeft wel gemeend, dat het Hof voor toepassing van de "automatisch misbruik-theorie"(39) had gekozen, met name na lezing van de arresten GB-Inno-BM(40), Corbeau(41) en Almelo e.a.(42) Immers, volgens het Hof "[kon] een stelsel van onvervalste mededinging, zoals geregeld in het EEG-Verdrag, (...) slechts worden gegarandeerd indien [werd] gezorgd voor gelijke kansen voor de onderscheiden ondernemers".(43) Of zoals advocaat-generaal Tesauro opmerkte, het is volstrekt duidelijk, dat het altijd wringt tussen een monopolie of een stelsel van uitsluitende of bijzondere rechten en een stelsel dat op vrije mededinging is gebaseerd.(44)

88 In meer recente arresten evenwel lijkt het Hof artikel 90 juncto artikel 86 een - vanuit economisch gezichtspunt - minder liberale uitlegging te geven, wat zijn verklaring kan vinden in het streven de strenge eisen van het mededingingsrecht overeen te brengen met de wil van de verdragsauteur om staatsmonopolies te "gedogen".

89 In die recente rechtspraak wordt bijvoorbeeld overwogen, dat "het enkele feit dat door het verlenen van uitsluitende rechten als bedoeld in artikel 90, lid 1, van het Verdrag een machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet onverenigbaar is met artikel 86 van het Verdrag. Een lidstaat handelt slechts in strijd met de in deze twee bepalingen vervatte verboden, wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening van de haar toegekende uitsluitende rechten misbruik van haar machtspositie maakt, of indien deze rechten een situatie kunnen creëren waarin die onderneming tot een dergelijk misbruik wordt gebracht."(45) Een enkele maal wordt daaraan toegevoegd, dat "een maatregel van een lidstaat, waarbij een wettelijke bepaling wordt gehandhaafd die een situatie in het leven roept waarin het voor een onderneming onontkoombaar is in strijd met artikel 86 van het Verdrag te handelen, onverenigbaar met het Verdrag zou zijn".(46)

90 De beoordeling van zulke situaties is niet steeds gemakkelijk.(47) Het Hof heeft echter gepreciseerd, dat misbruik van een machtspositie een objectief begrip is.(48) Anders gezegd, er kan sprake zijn van misbruik zonder dat de onderneming met de machtspositie iets te verwijten valt.(49) Het Hof heeft tevens beklemtoond, dat wanneer de onderneming geheel zelfstandig handelt, zonder overheidsinterventie, het misbruik van machtspositie uitsluitend aan die onderneming moet worden toegeschreven en haar gedraging aan artikel 86 moet worden getoetst. Indien daarentegen de staat erbij betrokken is, zal de gedraging van de onderneming naar de artikelen 90 en 86 worden beoordeeld.(50)

91 Voorts zij erop gewezen, dat het volgens vaste rechtspraak(51) er niet op aankomt, of de verwijzende rechter een daadwerkelijk misbruik heeft geconstateerd. Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld, dat iedere onderneming met uitsluitende rechten, die in staat is, door eenvoudig gebruik te maken van haar monopolie, de gelijkheid van kansen tussen de verschillende marktdeelnemers te eigen voordele te vervalsen, onder de verbodsbepalingen van de artikelen 90, lid 1, en 86 van het Verdrag valt.(52)

92 Verzoekster in het hoofdgeding stelt, dat de gemeenteverordeningen 1992 en 1998, waarbij de drie in geding zijnde ondernemingen een uitsluitend recht is verleend niet slechts op de markt van nuttige toepassing van bouwafval, maar ook op die van de inzameling, het haar onmogelijk maken toegang tot de gemeenschappelijke markt van afvalinzameling te krijgen. Precies daardoor worden de regels van de mededinging op die markt ontkracht en wordt zij ten opzichte van haar concurrenten op een achterstand gezet.

93 Dit betoog lijkt mij terzake te zijn, indien verzoeksters interpretatie van de nationale wettelijke regeling door de nationale rechter bevestigd zou moeten worden. Wanneer immers komt vast te staan, dat de gemeenteverordeningen aan slechts drie ondernemingen, waaronder als voornaamste RGS, een uitsluitend recht tot het inzamelen van bouwafval verlenen, waarbij het aan de afvalproducenten wordt overgelaten om met het oog op de nuttige toepassing van het afval ofwel met dit centrum ofwel met ondernemingen in het buitenland een overeenkomst te sluiten, dan lijkt mij dat te leiden tot een situatie waarin RGS onvermijdelijk in botsing komt met artikel 86 van het Verdrag.

94 Onder inzameling in de zin van de richtlijn afvalstoffen valt te verstaan de handeling van afvalstoffenbeheer die onmiddellijk volgt op de productie van het afval(53) en die bestaat in het ophalen, sorteren en samenvoegen van de afvalstoffen met het oog op het vervoer ervan. Indien nu die gemeenteverordeningen het recht tot het inzamelen van in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval aan slechts drie ondernemingen toekennen(54), heeft dat tot gevolg, dat de afvalproducenten niet meer kunnen kiezen met wie zij overeenkomsten zullen sluiten met het oog op nuttige toepassing, buiten het nationale grondgebied, van het door hun activiteit ontstane afval. Die producenten zouden gedwongen zijn, voor elke fase van het beheersproces een overeenkomst met een andere onderneming te sluiten: voor het ophalen, sorteren en samenvoegen van het afval onmiddellijk na de productie ervan zouden zij noodgedwongen met RGS moeten contracteren, vervolgens met een transporteur en tenslotte met het in het buitenland gevestigd recyclingbedrijf. Enkel deze laatste twee zouden zij vrij kunnen kiezen. De regeling zou aldus noodzakelijkerwijs leiden tot een onrechtmatige beperking van de mededinging op de gemeenschappelijke markt van afvalstoffenverwerking en het potentiële concurrenten onmogelijk maken vaste voet op die markt te krijgen.

95 Ik kom dan ook tot de slotsom, dat een nationale regeling die afvalproducenten verplicht, met het oog op de nuttige toepassing van het afval buiten het nationale grondgebied een overeenkomst met bepaalde ondernemingen te sluiten, in strijd is met artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag.

96 Ten slotte moeten wij nog onderzoeken of het aldus vastgestelde misbruik van machtspositie het intracommunautautaire handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden.(55) Ik merk evenwel op, dat het Hof zich niet systematisch met deze derde voorwaarde bezighoudt(56), en bovendien, zo overwoog het, "[a]an deze voorwaarde is niet eerst voldaan wanneer het betrokken misbruik dat handelsverkeer inderdaad ongunstig heeft beïnvloed. Volstaan kan worden met het bewijs, dat het misbruik een dergelijk gevolg kan hebben."(57)

97 "Voor de beoordeling van de vraag, of misbruik van een machtspositie op de betrokken markt tot ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten in de zin van artikel 86 EEG-Verdrag kan leiden", aldus het Hof, "moeten de gevolgen voor de effectieve concurrentiestructuur in de beschouwing worden betrokken (...) wat diensten betreft, [kunnen deze gevolgen] hierin (...) bestaan, dat de activiteiten van de onderneming of de groep van ondernemingen zo worden geregeld, dat zij leiden tot compartimentering van de gemeenschappelijke markt en aldus een belemmering vormen voor het vrij verrichten van diensten, [dat] een van de doelstellingen van het Verdrag [is]".(58)

98 Deze feitelijke beoordeling behoort eveneens tot de taak van de verwijzende rechter, die als enige in staat is te verifiëren of de werkzaamheid van ondernemingen die in een wezenlijk gedeelte van de betrokken lidstaat een monopoliepositie hebben, potentieel of daadwerkelijk gevolgen heeft voor de intracommunautaire handel en in het bijzonder voor de goede werking van de mededingingsregels. Volgens het Hof bestaat die taak erin, "na te gaan of in casu de groep concessiehoudende ondernemingen en de monopoliepositie die zij op een belangrijk gedeelte van het grondgebied van een lidstaat innemen, gevolgen hebben voor de invoer van goederen uit andere lidstaten of voor de mogelijkheid van in die lidstaten gevestigde concurrerende ondernemingen om in eerstgenoemde lidstaat diensten te verrichten".(59)

99 Het is duidelijk, dat een stelsel dat hoofdzakelijk aan één onderneming het uitsluitend recht toekent voor uitvoer bestemd bouwafval in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt in te zamelen, de in andere lidstaten gevestigde ondernemingen de mogelijkheid ontneemt een zelfde dienst in dat gebied te verrichten, en bijgevolg de handel tussen lidstaten in de zin van artikel 86 van het Verdrag ongunstig kan beïnvloeden.

100 Uit het voorgaande volgt, dat een nationale regeling zoals hiervoor beschreven, moet worden geacht in strijd te zijn met artikel 90, lid 1, juncto artikel 86 van het Verdrag.

101 Subsidiair betoogt de Deense regering, dat de bij de gemeenteverordeningen 1992 en 1998 ingevoerde regeling gerechtvaardigd is ingevolge artikel 90, lid 2, van het Verdrag.

102 Volgens de rechtspraak van het Hof "kan deze bepaling worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een met artikel 86 van het Verdrag strijdige maatregel die een lidstaat heeft getroffen ten gunste van een onderneming waaraan hij uitsluitende rechten heeft verleend, indien die maatregel noodzakelijk is ter vervulling van de aan die onderneming toevertrouwde bijzondere taak en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed op een wijze die strijdig is met het belang van de Gemeenschap".(60)

103 Het Hof heeft echter overwogen, dat de toepassing van artikel 90, lid 2, van het Verdrag onderstelt, dat de lidstaat nauwkeurig de inhoud van de verplichtingen en voorwaarden omschrijft die de onderneming waaraan bijzondere rechten zijn verleend, in het kader van de haar opgedragen bijzondere taak zijn opgelegd; dat die verplichtingen specifiek op die onderneming en haar activiteiten zijn toegesneden; dat zij verband houden met het voorwerp van de betrokken dienst van algemeen economisch belang, en dat zij rechtstreeks ertoe bijdragen dat belang te dienen.(61)

104 Het is de taak van de nationale rechter om dat te verifiëren; ik moet echter vaststellen, dat de Deense regering en Københavns Kommune in deze prejudiciële procedure de inhoud van de aan RGS in verband met de haar opgedragen bijzondere taak opgelegde verplichtingen en voorwaarden niet hebben omschreven, noch het specifieke karakter ervan hebben verklaard of het verband ervan met de betrokken bijzondere dienst duidelijk hebben gemaakt.

105 Ten slotte, zelfs indien de aan die onderneming opgedragen taak daadwerkelijk als een taak van algemeen economisch belang ware te beschouwen, dient de betrokken nationale regering ingevolge 's Hofs rechtspraak ten genoege van de nationale rechter aan te tonen, dat de toekenning van uitsluitende rechten noodzakelijk is voor de vervulling van de aan de onderneming opgedragen taak en dat de onderneming anders niet in staat zou zijn die taak te verrichten.(62)

106 Ook hier is het de verwijzende rechter die moet nagaan of aan dit vereiste is voldaan. Om hem daarbij te helpen, wil ik eraan herinneren, dat er ter terechtzitting op is gewezen, dat de taak van RGS bij het voor nuttige toepassing geschikt maken van afvalstoffen niet zo bijzonder of specifiek is, dat een andere onderneming, die geen uitsluitende rechten bezit, ze niet zou kunnen verrichten. Er is, met andere woorden, betoogd, dat het toegekende uitsluitend recht niet bedoeld was om RGS in staat te stellen een haar opgedragen bijzondere taak te vervullen, maar om de in verband met de oprichting van dat grote verwerkingscentrum verrichte investeringen rendabel te maken. Verder heeft Københavns Kommune verklaard, overeenkomsten voor vergelijkbare dienstverrichtingen te hebben gesloten met andere ondernemingen dan die welke op grond van de omstreden verordeningen waren uitgekozen.(63) Deze elementen zouden eventueel twijfel kunnen doen rijzen aan de noodzaak van de getroffen nationale maatregelen.

2. De toepassing van de artikelen 90 en 34 van het Verdrag

107 In de eerste vraag, sub b, vraagt de verwijzende rechter, of artikel 90 juncto artikel 34 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het in de weg staat aan een regeling als die van de gemeenteverordeningen 1992 en 1998.

108 Zoals wij zagen, omschrijft artikel 90 de verplichtingen van de lidstaten; het bepaalt uitdrukkelijk, dat zij met betrekking tot ondernemingen waaraan zij uitsluitende rechten toekennen, de regels van het Verdrag moeten eerbiedigen. In tal van zaken heeft het Hof artikel 90 al in samenhang met de beginselen van het vrije goederenverkeer moeten toepassen.

109 Verzoekster in het hoofdgeding stelt, dat een regeling als die van de gemeenteverordeningen is strijd is met het bepaalde in artikel 90 juncto artikel 34 van het Verdrag. Zij betoogt, dat die regeling, door enkel de ondernemingen met een vergunning het recht te geven in de gemeente Kopenhagen geproduceerd bouwafval in te zamelen, de uitvoer van die goederen bemoeilijkt.

110 Het staat buiten twijfel, dat afvalstoffen producten zijn waarvan het verkeer ingevolge artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG)(64) in principe niet mag worden belemmerd, en dat de omstreden regeling niet direct het goederenverkeer betreft, maar een monopolie voor een bepaalde dienstverrichting creëert.

111 Ofschoon artikel 34 volgens vaste rechtspraak betrekking heeft op het goederenverkeer en niet op dienstenmonopolies(65), kan volgens het Hof niet worden uitgesloten, "dat een monopolie voor het verrichten van diensten zijdelings invloed kan hebben op het intracommunautaire goederenverkeer, met name wanneer het monopolie van een onderneming - of van een geheel van ondernemingen - voor het verrichten van bepaalde diensten tot discriminatie van ingevoerde producten ten opzicht van producten van nationale oorsprong leidt".(66)

112 Een bij artikel 34 van het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking is, volgens de definitie van het Hof, een nationale maatregel "die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of tot gevolg [heeft] en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse en de uitvoerhandel van een lidstaat [leidt], waardoor aan de nationale productie of de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat een bijzonder voordeel wordt verzekerd".(67)

113 In het arrest Inter-Huiles e.a. stelde het Hof vast, dat een wettelijke regeling als de daar in geding zijnde Franse, impliciet de uitvoer verbood van op het nationale grondgebied ingezamelde afgewerkte olie, daar de erkende inzamelbedrijven verplicht waren de ingezamelde olie uitsluitend af te leveren bij de erkende verwijderingsbedrijven, en deze ze in hun eigen installaties moesten verwerken. Het Hof concludeerde, dat een dergelijke wettelijke regeling in strijd was met artikel 90 juncto artikel 34.

114 De gemeenteverordeningen 1992 en 1998 nu bevatten geen enkele bepaling die de uitvoer van afvalstoffen verbiedt, en hebben geenszins de bedoeling het handelsverkeer met de andere lidstaten te regelen.

115 Indien zij echter een monopolie op het inzamelen van afvalstoffen creëren, zoals verzoekster in het hoofdgeding stelt - in ieder geval is dit iets wat de nationale rechter moet verifiëren -, zouden zij, zo komt het mij voor, tot gevolg kunnen hebben dat de uitvoerstromen worden beperkt en er een verschil in behandeling ontstaat tussen de binnenlandse en de uitvoerhandel van een lidstaat, waardoor de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat een bijzonder voordeel verkrijgt.

116 De afvalproducent die zijn afval met het oog op nuttige toepassing naar het buitenland wil exporteren, is immers genoodzaakt met meer bedrijven overeenkomsten te sluiten dan wanneer hij besluit het afval in Kopenhagen te laten verwerken, want in dit geval behoeft hij enkel met RGS en één vervoerder te contracteren. De omstandigheid dat hij voor elke fase van het afvalverwerkingsproces andere ondernemers moet inschakelen, zal hem extra kosten opleveren, wat hem ervan zal weerhouden met het buitenland te handelen.

117 Ik kom derhalve tot de slotsom, dat een regeling als die waartegen verzoekster in het hoofdgeding opkomt, inbreuk kan maken op het bepaalde in artikel 90 juncto artikel 34.

3. De toepassing van de artikelen 36 en 130 R, lid 2, van het Verdrag

118 De verwijzende rechter wenst ten slotte te vernemen, of een lidstaat zich op de artikelen 36 en 130 R, lid 2, van het Verdrag kan beroepen ter rechtvaardiging van een nationale regeling waarbij om zuiver economische redenen aan ondernemingen een uitsluitend recht tot het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van niet gevaarlijk afval wordt verleend.

119 Stellig is het zo, dat het Hof steeds heeft geoordeeld, dat de bescherming van het milieu een rechtvaardiging kan zijn om de toepassing van de mededingingsvoorschriften te beperken of zelfs uit te sluiten(68), of om bepaalde beperkingen van het vrije verkeer van goederen in te voeren.(69)

120 In het arrest Dusseldorp e.a. verklaarde het Hof evenwel voor recht, dat op het beginsel van artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag - bestrijding van milieuaantastingen bij voorrang aan de bron - geen beroep kan worden gedaan ter beperking van het verkeer van voor nuttige toepassing bestemde gevaarlijke afvalstoffen.(70) Die conclusie moet dan zeker ook gelden in het onderhavige geval, waar het om de nuttige toepassing van ongevaarlijk afval gaat.

121 Ik merk op, dat de lidstaten ingevolge artikel 130 T ook verdergaande beschermingsmaatregelen mogen treffen of handhaven, mits die maatregelen hoofdzakelijk of zelfs uitsluitend zijn ingegeven door het streven naar een doeltreffende bescherming van het milieu.

122 Wij moeten evenwel vaststellen, dat de argumenten van verweerster in het hoofdgeding en van de Deense regering de rentabiliteit van de uitsluitend gerechtigde ondernemingen en de door deze gemaakte kosten betreffen.

123 Volgens het Hof nu kunnen zuiver economische doelstellingen geen rechtvaardiging zijn voor een beperking van de - tot de fundamentele beginselen behorende - vrijheid van het goederenverkeer(71) of van de toepassing van de mededingingsvoorschriften.(72)

124 De conclusie moet dus zijn, dat de artikelen 36, 130 R en 130 T van het Verdrag in een situatie als die van deze zaak geen beperking van het vrije goederenverkeer of van de toepassing van de mededingingsvoorschriften kunnen rechtvaardigen.

B - De tweede vraag

125 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de bepalingen van de richtlijn afvalstoffen, met name artikel 10 ervan, aldus moeten worden uitgelegd, dat de lidstaten verplicht zijn overeenkomsten voor het in ontvangst nemen en voor nuttige toepassing geschikt maken van voor het milieu niet gevaarlijk bouwafval te sluiten met alle ondernemingen die aan de bepalingen van genoemde richtlijn voldoen.

126 Alle partijen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend, met uitzondering van verzoekster in het hoofdgeding, betogen dat een dergelijke uitlegging uit de bewoordingen noch de doelstelling van de richtlijn afvalstoffen voortvloeit.

127 Die richtlijn schrijft nergens voor, dat mededingingsdistorsies moeten worden opgeheven. Haar doelstelling is duidelijk de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens.(73) Uit artikel 4, gelezen in samenhang met artikel 10 van de richtlijn afvalstoffen, blijkt voorts duidelijk, dat de lidstaten erop moeten toezien, dat ondernemingen die zich met de nuttige toepassing van afvalstoffen bezighouden, de door de richtlijn gestelde vereisten van milieubescherming in acht nemen. Met het oog daarop dienen zij te beschikken over een vergunning, afgegeven door de daartoe dor de lidstaat aangewezen bevoegde instantie (artikelen 6 en 10 van de richtlijn afvalstoffen).

128 Volgens het oordeel van het Hof "[heeft] de in artikel 1 van de richtlijn [afvalstoffen] bedoelde harmonisatie (...) primair tot doel, de doeltreffendheid van het beheer van afvalstoffen, ongeacht hun herkomst, binnen de Gemeenschap te verzekeren, teneinde het milieu te beschermen, en heeft [zij] slechts bijkomstig gevolg voor de concurrentie- en handelsvoorwaarden".(74)

129 Daar de richtlijn afvalstoffen niet tot doel heeft de voorwaarden van de mededinging tussen ondernemingen te harmoniseren, maar enkel een geharmoniseerd stelsel van procedures in te voeren om het vervoer van afvalstoffen om redenen van milieubescherming te beperken, en de ondernemingen die in de sector afvalstoffen actief zijn, te verplichten bijzondere, voor de milieubescherming belangrijke regels in acht te nemen, kan artikel 10 ervan niet aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten verplicht zouden zijn overeenkomsten voor het in ontvangst nemen en het voor nuttige toepassing geschikt maken van niet gevaarlijk bouwafval te sluiten met alle ondernemingen die aan de bepalingen van de richtlijn afvalstoffen voldoen.

C - De derde vraag

130 Ook de uit twee onderdelen bestaande derde vraag betreft de uitlegging van de richtlijn afvalstoffen. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of artikel 7 van die richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat het een nationale regeling toelaat die het vervoer van voor nuttige toepassing bestemd niet gevaarlijk afval verbiedt, indien dat vervoer in strijd is met het in die regeling vastgelegde afvalbeheersplan. Verder wenst hij te vernemen, of een dergelijke regeling rechtsgevolg ten aanzien van particulieren kan hebben, wanneer de lidstaat die ze heeft vastgesteld, ze niet eerst ter kennis van de Commissie heeft gebracht.

131 Ik herinner eraan, dat onder "vervoer" in de zin van de richtlijn afvalstoffen moet worden verstaan invoer en uitvoer van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap, en niet vervoer binnen een lidstaat.

132 Daarom bepaalt artikel 13, lid 1, van verordening nr. 259/93, dat de daar bedoelde gemeenschapsregeling voor de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten niet van toepassing is op overbrengingen van afvalstoffen binnen een lidstaat. Om dezelfde reden bepaalt artikel 7, lid 3, van de richtlijn afvalstoffen, dat de lidstaten de Commissie en de andere lidstaten moeten informeren wanneer zij maatregelen ter beperking van het (intracommunautaire) vervoer van afvalstoffen treffen. Het is immers verre van duidelijk, welk nut het zou hebben de lidstaten een dergelijke verplichting op te leggen, wanneer door hen getroffen maatregelen geen enkel gevolg - direct noch indirect, potentieel noch daadwerkelijk - voor hun betrekkingen met de andere lidstaten hebben.

133 En wanneer een lidstaat geen enkele maatregel treft met de strekking het vervoer van afvalstoffen binnen de Gemeenschap te verbieden, lijkt het al evenmin nuttig of noodzakelijk de Commissie daarvan in kennis te stellen.

134 Uit het voorgaande volgt, dat artikel 7, lid 3, van de richtlijn afvalstoffen aldus moet worden verstaan, dat het slechts van toepassing is op een nationale regeling die gevolgen voor het intracommunautaire handelsverkeer kan hebben.(75)

135 Artikel 7, lid 3, van de richtlijn afvalstoffen moet worden gelezen als een echo van de vrijwaringsclausule van artikel 130 T van het Verdrag, dat - ik herhaal het nog maar eens - bepaalt als volgt: "De beschermende maatregelen die worden vastgesteld uit hoofde van artikel 130 S, beletten niet dat een lidstaat verdergaande beschermingsmaatregelen handhaaft en treft. Zulke maatregelen moeten verenigbaar zijn met dit Verdrag. Zij worden ter kennis van de Commissie gebracht."

136 Gebruikmaking van de door artikel 130 T geboden mogelijkheid onderstelt toepassing van op basis van de artikelen 130 R en 130 S gebaseerde bepalingen, te weten specifieke acties ten gunste van het milieu; die mogelijkheid speelt geen rol in het geval van op een andere rechtsgrondslag vastgestelde maatregelen, ook niet indien deze op overwegingen in verband met het milieu berusten.

137 De richtlijn afvalstoffen is echter wel op artikel 130 S van het Verdrag gebaseerd(76) en zij beoogt, zoals het Hof eerder al overwoog, een doeltreffend afvalstoffenbeheer met het oog op de bescherming van het milieu in de Gemeenschap te verzekeren.(77) Artikel 130 T moet door de lidstaten dus toegepast kunnen worden om nationale beschermingsmaatregelen te handhaven of te treffen die het milieu een betere bescherming bieden dan die waarin de richtlijn afvalstoffen of verordening nr. 259/93 voorziet. Wel dienen de milieubeschermingsbelangen voldoende gekarakteriseerd te zijn. In het arrest Dusseldorp e.a. besliste het Hof immers, dat het vervoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen door de lidstaten in beginsel niet kan worden beperkt of verboden. Ik meen echter, dat die rechtspraak enige nuancering behoeft en dat in voldoende gekarakteriseerde buitengewone gevallen uitzonderingen mogelijk moeten zijn. Wanneer een lidstaat bijvoorbeeld aantoont, dat het vervoer van afvalstoffen in een gebied dat onder bijzondere bescherming staat, ernstige of onherstelbare gevolgen voor het milieu zou hebben, moet hij de mogelijkheid hebben dat vervoer te beperken of te verbieden.

138 Wat het eerste onderdeel van de derde vraag betreft, moet dus worden geconcludeerd, dat een lidstaat nationale maatregelen kan handhaven of treffen die hogere milieubelangen beogen te beschermen.

139 De verwijzende rechter vraagt het Hof voorts, of een particulier zich met een beroep op het bepaalde in artikel 7, lid 3, van de richtlijn afvalstoffen kan verzetten tegen toepassing van een nationale maatregel die met die bepalingen in strijd is. Hij wenst, met andere woorden, te vernemen, of artikel 7, lid 3, rechtstreekse werking heeft.

140 Het Hof heeft in vaste rechtspraak geoordeeld, dat slechts wanneer bepalingen van een richtlijn naar hun inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, particulieren zich erop kunnen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is, en dat dit ook het geval is, wanneer die bepalingen rechten verlenen die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden.(78)

141 Artikel 7, lid 3, van de richtlijn afvalstoffen bepaalt, dat door een lidstaat vastgestelde verdergaande beschermingsmaatregelen ter kennis van de Commissie moeten worden gebracht. Het is duidelijk, dat deze bepaling de lidstaat een ruime beoordelingsvrijheid laat: hij heeft de vrijheid om al dan niet een vrijwaringsmaatregel te treffen, en hij kan vrij de inhoud ervan bepalen. Daarom is het niet mogelijk, aan artikel 7, lid 3, rechtstreekse werking toe te kennen.

142 Het antwoord moet derhalve luiden, dat artikel 7, lid 3, van de richtlijn afvalstoffen particulieren geen rechten verleent waarop zij zich tegenover de staat zouden kunnen beroepen.

Conclusie

143 In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Østre Landsret te beantwoorden als volgt:

"1) a) Artikel 90 EG-Verdrag (thans artikel 86 EG) juncto artikel 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG) moet aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een nationale regeling die om zuiver economische redenen het inzamelen en voor nuttige toepassing geschikt maken van in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt geproduceerd, voor het milieu niet gevaarlijk bouwafval voorbehoudt aan ondernemingen met een speciale machtiging of vergunning, ofschoon andere ondernemingen een vergunning voor de verwerking van hetzelfde soort afval bezitten overeenkomstig richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen.

b) Artikel 90 EG-Verdrag juncto artikel 34 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 29 EG) moet aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een nationale regeling als hiervóór beschreven, die tot gevolg heeft, dat de uitvoerstromen worden beperkt en er een verschil in behandeling ontstaat tussen de binnenlandse en de uitvoerhandel van een lidstaat, waardoor de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat een bijzonder voordeel verkrijgt.

c) Artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) en artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, lid 2, EG), bepalende dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij geen rechtvaardiging kunnen opleveren voor beperkingen op de mededingingsvoorschriften en het beginsel van vrij goederenverkeer in het geval van voor nuttige toepassing bestemde niet gevaarlijke afvalstoffen, wanneer de betrokken lidstaat als motief voor de getroffen maatregelen aanvoert, dat de verwerkingscapaciteit van de erkende ondernemingen volledig moet worden benut.

2) Richtlijn 91/156 moet aldus worden uitgelegd, dat zij de lidstaten niet verplicht overeenkomsten voor het in ontvangst nemen en voor nuttige toepassing geschikt maken van niet gevaarlijk bouwafval te sluiten met alle ondernemingen die aan de bepalingen van de richtlijn voldoen.

3) Artikel 7, lid 3, van richtlijn 91/156 moet aldus worden uitgelegd, dat het een vrijwaringsclausule invoert die de lidstaten toestaat om uitsluitend ter bescherming van hogere milieubelangen afvalbeheersplannen vast te stellen die strenger zijn dan de richtlijn voorschrijft. Genoemd artikel 7 verleent particulieren geen rechten waarop zij zich tegenover de lidstaten zouden kunnen beroepen."

(1) - PB L 30, blz. 1.

(2) - PB L 326, blz. 31.

(3) - Zesde overweging van de considerans.

(4) - Vijfde overweging van de considerans.

(5) - Zie punt 18 van deze conclusie.

(6) - PB L 78, blz. 32.

(7) - Richtlijn van de Raad van 15 juli 1975 (PB L 194, blz. 39).

(8) - Eerste en vierde overweging van de considerans.

(9) - Vierde overweging van de considerans.

(10) - Zesde overweging van de considerans.

(11) - Negende overweging van de considerans.

(12) - Tiende overweging van de considerans.

(13) - Zie laatstelijk arrest van 21 september 1999, Albany International (C-67/96, Jurispr. blz. I-0000, punt 77), en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

(14) - Op overeenkomstige wijze, arrest van 25 juni 1998, Dusseldorp e.a. (C-203/96, Jurispr. blz. I-4075), en punt 34 van deze conclusie.

(15) - Zie, onder meer, arrest van 4 mei 1988, Bodson (30/87, Jurispr. blz. 2479, punt 33).

(16) - Zie punt 2.1.1, in fine, van de opmerkingen van de Deense regering.

(17) - Zie schriftelijke opmerkingen van Københavns Kommune.

(18) - Arrest van 10 maart 1983 (172/82, Jurispr. blz. 555, punt 15).

(19) - Arrest van 10 december 1991 (C-179/90, Jurispr. blz. I-5889, punt 9).

(20) - Arrest van 19 mei 1993 (C-320/91, Jurispr. blz. I-2533, punt 8).

(21) - Arrest van 5 oktober 1994 (C-323/93, Jurispr. blz. I-5077, punt 17).

(22) - Punt 2.1.1 van de schriftelijke opmerkingen van verweerster in het hoofdgeding.

(23) - Zie, onder meer, arrest Corbeau, reeds aangehaald, punt 10.

(24) - Zie, onder meer, arrest Bodson, reeds aangehaald, punt 16.

(25) - Zie, onder meer, arresten van 23 april 1991, Höfner en Elser (C-41/90, Jurispr. blz. I-1979, punt 28), 18 juni 1991, ERT (C-260/89, Jurispr. blz. I-2925, punt 31); Merci convenzionali porto di Genova, reeds aangehaald, punt 14; Corbeau, reeds aangehaald, punt 9; 12 februari 1998, Raso e.a. (C-163/96, Jurispr. blz. I-533, punt 25), en 18 juni 1998, Corsica Ferries France (C-266/96, Jurispr. blz. I-3949, punt 39).

(26) - Zie, onder meer, arresten van 9 november 1983, Michelin/Commissie (322/81, Jurispr. blz. 3461), en Bodson, reeds aangehaald, punt 26.

(27) - Arrest Bodson, reeds aangehaald, punt 26.

(28) - Arrest Dusseldorp e.a., reeds aangehaald, punt 40; zie ook arresten Corbeau, punt 9, en Raso e.a., punt 25, beide reeds aangehaald, alsmede de in laatstgenoemd arrest aangehaalde rechtspraak.

(29) - Zie, onder meer, arrest van 17 juli 1997, GT-Link (C-242/95, Jurispr. blz. I-4449, punt 36).

(30) - Arrest Michelin/Commissie, reeds aangehaald, punt 37.

(31) - Arrest Bodson, reeds aangehaald, punt 28.

(32) - Ibid., punt 29.

(33) - Zie, bijvoorbeeld, arresten van 26 februari 1980, Vriend (94/97, Jurispr. blz. 327, punt 5) en 22 oktober 1998, IN.CO.GE. '90 e.a. (C-10/97-C-22/97, Jurispr. blz. I-7791, punt 16).

(34) - Zie arrest van 26 november 1998, Bronner (C-7/97, Jurispr. blz. I-7791, punt 20).

(35) - Ibid., punt 21.

(36) - Zie, bijvoorbeeld, arrest van 17 juni 1999, Piaggio (C-295/97, Jurispr. blz. I-0000). Daar hij twijfelde over de kwalificatie als overheidssteun, stelde de verwijzende rechter het Hof in die zaak een prejudiciële vraag over de uitlegging van dat begrip, teneinde het bij hem aanhangige geding te kunnen oplossen.

(37) - Zie, onder meer, arrest Bodson, reeds aangehaald, punt 26; zie ook arresten Merci convenzionali porto di Genova, punt 15, Raso e.a., punt 26, en Corsica Ferries France, punt 38, alle reeds aangehaald.

(38) - Zie Blum/Logue, State Monopolies under EC Law (betreffende artikel 90), Wiley, 1998; Bredsgaard, "Article 90 of the EC treaty as a legal basis for liberalisation", Justicia, 1997, d. II, blz. 1; Blum, "De Sacchi à Franzen en passant par La Crespelle: La jurisprudence récente de l'article 90", G P eur. nr. 20, 11-13 juli 1999, blz. 12; Charbit, "L'article 90 du traité CE: I Développement des années 1994-1995, II Revirement sur la doctrine de l'abus automatique", Rev. dr. des aff. int., 1995, blz. 853, 988; Chavrier, "La jurisprudence de la Cour de justice sur l'application de l'article 90 du traité de Rome", CJEG, 1995, blz. 125; Chérot, "L'article 90 § 2 du traité CE après les arrêts de la CJCE du 23 octobre 1997 sur les monopoles d'importation d'électricité", Rev. fr. dr. adm., 1998, blz. 135; Edward/Hoskins, "Article 90: deregulation and EC laws: reflections arising from the XVI FIDE Conference", Common Market Law Rewiew, nr. 1/1995, blz. 157, en Gardner, "The velvet revolution: Article 90 and the triumph of the free market in Europe's regulated sectors", European Competition Law Review, nr. 2/1995, blz. 78.

(39) - Zie, onder meer, Chavrier, Commentaar bij artikel 86 EG-Verdrag, reeds aangehaald.

(40) - Arrest van 13 december 1991, C-18/88, Jurispr. blz. I-5941.

(41) - Reeds aangehaald, punt 11.

(42) - Arrest van 27 april 1994, C-393/92, Jurispr. blz. I-1477, punt 44.

(43) - Arrest GB-Inno-BM, reeds aangehaald, punt 25.

(44) - Punt 24 van de conclusie bij het arrest van 19 maart 1991, Frankrijk/Commissie (C-202/88, Jurispr. blz. I-1223).

(45) - Zie arresten van 21 september 1999, Albany International, reeds aangehaald, punt 93 (cursivering van mij); Brentjens Handelsonderneming (C-115/97-C-117/97, Jurispr. blz. I-0000, punt 93); Maatschappij Drijvende Bokken (C-219/97, Jurispr. blz. I-0000, punt 83), alsmede de in die arresten aangehaalde rechtspraak, en arrest Dusseldorp e.a., reeds aangehaald, punt 61.

(46) - Arrest GT-Link, reeds aangehaald, punt 33 (cursivering van mij).

(47) - Zie, bijvoorbeeld, arrest Albany International, reeds aangehaald, punten 96 en 97, waar het Hof blijkbaar van oordeel was, dat het misbruik een uitvloeisel was van het enkele bestaan van een monopoliepositie.

(48) - Arrest van 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/Commissie (85/76, Jurispr. blz. 461, 541).

(49) - Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs, in het bijzonder punt 126, bij arrest GT-Link, reeds aangehaald.

(50) - Zie, onder meer, arresten Bodson, punten 32 en 33; La Crespelle, punten 20 en 21, en GT-Link, punt 46, alle reeds aangehaald.

(51) - Zie, onder meer, arresten GB-Inno-BM, punten 23 en 24, en Raso e.a., punt 31, beide reeds aangehaald.

(52) - Zie, onder meer, arrest Raso e.a., reeds aangehaald, punt 29.

(53) - Zie mijn conclusie van 16 september 1999 bij het arrest van 5 oktober 1999, Lirussi en Bizzaro (C-175/98 en C-177/98, Jurispr. blz. I-0000).

(54) - Dit is volgens de verwijzende rechter het geval, maar in een na de kennisgeving van het rapport ter terechtzitting aan het Hof voorgelegde memorie en ter terechtzitting zelf is het door de Deense regering en verweerster in het hoofdgeding bestreden.

(55) - Zie, onder meer, arresten Bodson, punt 22, GB-Inno-BM, punt 27, et GT-Link, punt 44, alle reeds aangehaald.

(56) - Zie, onder meer, arresten Corbeau, La Crespelle, Corsica Ferries France, Raso e.a. en Dusseldorp, alle reeds aangehaald.

(57) - Zie, onder meer, arrest GT-Link, reeds aangehaald, punt 44.

(58) - Arrest Bodson, reeds aangehaald, punt 24.

(59) - Ibid., punt 25.

(60) - Zie arrest Dusseldorp e.a., reeds aangehaald, punt 65, en de aldaar genoemde rechtspraak.

(61) - Zie arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk (C-159/94, Jurispr. blz. I-5815, punten 65-69).

(62) - Ibid., punt 101, en arrest Dusseldorp e.a., reeds aangehaald, punt 67.

(63) - Zie punt 59 van deze conclusie.

(64) - Zie, onder meer, arrest van 9 juli 1992, Commissie/België (C-2/90, Jurispr. blz. I-4431, punt 28).

(65) - Zie, onder meer, arrest van 28 juni 1983, Société coopérative d'amélioration de l'élevage et d'insémination artificielle du Béarn (271/81, Jurispr. blz. 2057).

(66) - Zie arrest Bodson, reeds aangehaald, punt 10.

(67) - Zie, onder meer, arresten Inter-Huiles e.a., punt 12, en Dusseldorp e.a., punt 40, beide reeds aangehaald.

(68) - Zie, onder meer, arresten Corbeau en Almelo e.a., beide reeds aangehaald, en arrest van 18 maart 1997, Diego Calì & Figli (C-343/95, Jurispr. blz. I-1547).

(69) - Zie, onder meer, arresten van 7 februari 1985, ADBHU (240/83, Jurispr. blz. 531); 20 september 1988, Commissie/Denemarken (302/86, Jurispr. blz. 4607), en 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage (C-37/92, Jurispr. blz. I-4947).

(70) - Punt 49.

(71) - Zie, onder meer, arresten van 28 april 1998, Decker (C-120/95, Jurispr. blz. I-1831, punt 39), en Dusseldorp e.a., reeds aangehaald, punt 50.

(72) - Zie arrest Dusseldorp e.a., reeds aangehaald.

(73) - Zie, onder meer, de eerste, tweede en derde overweging van de considerans.

(74) - Arrest van 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punt 20).

(75) - Zie punten 113 en 114 van deze conclusie.

(76) - Zie punt 15 van deze conclusie.

(77) - Zie arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 20.

(78) - Arrest van 19 januari 1982, Becker (8/81, Jurispr. blz. 53, punt 25); zie ook arrest van 25 februari 1999, Carbonari e.a. (C-131/97, Jurispr. blz. I-1103).