CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS

VAN 11 NOVEMBER 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

U heeft zich thans te buigen over een verzoek van de Kantonrechter te 's-Gravenhage om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 13 EEG-Verdrag.

I — De feiten kunnen worden samengevat als volgt:

Professor Donner, woonachtig in Nederland, liet zich door leveranciers in andere Lid-Staten een aantal pakketten boeken per post toezenden. Alvorens over deze zendingen te kunnen beschikken, moest hij aan het Nederlandse Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie (hierna: PTT) benevens omzetbelasting een bepaald bedrag betalen voor „inklarings-recht” en „commissieloon”.

Oordelende dat de inning van dit bedrag in strijd was met de artikelen 9 en volgende, EEG-Verdrag, die de toepassing van invoer- en uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking in het goederenverkeer tussen Lid-Staten verbieden, stelde betrokkene bij de Afdeling rechtspraak van de Nederlandse Raad van State beroep in tegen de stilzwijgende weigering tot rechtzetting van de dooide PTT gepresenteerde nota's.

Op 25 november 1980 verklaarde deze rechterlijke instantie het beroep niet ontvankelijk:

— op grond dat het voortijdig was ingesteld, in zoverre het was gericht tegen een na indiening van het beroepschrift gepresenteerde nota,

— op grond dat het was gericht tegen een rechtshandeling naar burgerlijk recht, en niet tegen een overheidsbeschikking in de zin van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.

Daarop dagvaardde de heer Donner op 23 april 1981 de PTT voor de Kantonrechter te 's-Gravenhage, met verzoek om terugbetaling van de bedragen die hij reeds had moeten betalen en die hij tot aan de datum van het vonnis nog zou moeten betalen om in het bezit te komen van de boeken die hij tussen juli 1979 en februari 1981 had gekocht.

Nadat partijen het eens waren geworden over de formulering van de aan het Hof voor te leggen vragen, heeft de Kantonrechter bij vonnis van 8 januari 1982 verzocht om een uitspraak over de vraag, of door de PTT in rekening gebrachte bedragen voor „inklaringsrecht” en „commissieloon” onder het in artikel 13 EEG-Verdrag neergelegde verbod van heffingen van gelijke werking als invoerrechten vallen.

II — Zoals de vraag is geformuleerd, zou het Hof een nationale regeling aan het gemeenschapsrecht moeten toetsen. Mitsdien moet worden nagegaan welk algemeen uitleggingsprobleem erin aan de orde wordt gesteld.

Blijkens het verwijzingsvonnis heeft het geschil betrekking op invoerformaliteiten in het intracommunautaire handelsverkeer; derhalve gaat het om de vraag of de posterijen van de Lid-Staten ingevolge het EEG-Verdrag gerechtigd zijn, voor aanbieding bij de douane ook thans nog bepaalde heffingen — hoe gering ook — toe te passen, wanneer goederen, in casu boeken, per post een intracommunautaire grens overschrijden.

III — Vooreerst zij opgemerkt dat, ofschoon de douanerechten in het handelsverkeer tussen Lid-Staten zijn opgeheven, de nationale instanties (in de praktijk de douanediensten) nog verschillende heffingen toepassen: belasting over de toegevoegde waarde, verbruiksbelasting, parafiscale heffingen en andere gelijkaardige heffingen.

De verplichting om (in de vorm van BTW) omzetbelasting te heffen, vloeit voort uit het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen der Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen. Voor de heffing van de belasting moeten de ingevoerde goederen bij de douane worden aangeboden, opdat zij, naar gelang van het geval, kunnen worden „vrijgegeven voor verbruik” of aan een andere douaneregeling kunnen worden onderworpen. Controle blijft gerechtvaardigd, met name in zoverre binnenlandse belastingen als bedoeld in artikel 95 EEG-Verdrag moeten worden geïnd en wanneer de invoer wordt gelijkgesteld met de transactie die voor binnenlandse goederen aanleiding geeft tot heffing van BTW.

Op deze regeling bestaat een uitzondering voor de verzending van goederen die bij invoer van omzetbelasting en accijnzen zijn vrijgesteld. De vertegenwoordigers van de Lid-Staten in het kader van de Raad bijeen hebben op 18 december 1978 besloten, dat in dat geval uiterlijk vanaf 1 juli 1979 niet langer heffingen voor aanbieding bij de douane zouden worden toegepast.

Deze vrijstelling geldt voor kleine zendingen zonder commercieel karakter, verzonden door een particulier, die voldoen aan de criteria van richtlijn nr. 74/651 van de Raad van 19 december 1974 (zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 78/1034 van 19. 12. 1978) inzake de bij invoer van kleine zendingen goederen zonder commercieel karakter toepasselijke belastingvrijstellingen binnen de Gemeenschap.

Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht vereist derhalve de invoer per post van boeken die door een in een Lid-Staat woonachtige particulier in een andere Lid-Staat zijn gekocht, aangifte of aanbieding bij de douane, een formaliteit derhalve waarbij een natuurlijk of rechtspersoon of zijn gevolmachtigde de goederen bij de douane aanbiedt en de wens te kennen geeft dat deze aan een bepaald douanestelsel worden toegewezen, in casu voor verbruik worden vrijgegeven of in het vrije verkeer worden gebracht. Voorts moet bij invoer BTW of een gedeeltelijke BTW worden betaald, al naar gelang de boeken in het land van oorsprong niet zijn belast dan wel het belastingtarief in het land van bestemming hoger is dan in het land van verzending.

Bijgevolg moeten per post verzonden boeken bij aankomst in Nederland in beginsel vergezeld zijn van een douaneaangifte en een rekening. Wanneer de rekening niet bij de zending is gevoegd, kan de waarde van deze laatste worden vastgesteld op HFL 20 per kg brutogewicht, voor zover het gewicht van de zending niet hoger is dan 10 kg en de douaneaangifte geen lagere waarde vermeldt.

IV —

1. De PTT heeft niet het monopolie van het vervoer van goederen als de onderhavige. Indien de afzender een andere wijze van transport kiest, onderneemt de PTT niets: in dat geval wordt de inklaring verricht aan de grens of in een gewestelijk inklaringskantoor, veelal met de hulp van een douaneagent, die uiteraard kosten in rekening brengt. Wanneer de PTT wordt ingeschakeld, kan de aanbieding bij de douane —te zamen met de aangifte — op twee manieren gebeuren: — ofwel wordt de aangifte gedaan door de geadresserde zelf of door een andere (natuurlijke of rechts) persoon voor diens rekening: in dat geval wordt geen heffing geïnd; — ofwel vervullen de posterijen de formaliteiten van aanbieding bij de douane voor rekening van de geadresseerde: in dat geval wordt een bedrag in rekening gebracht voor inklaringsrecht en commissieloon. De douanedienst vergemakkelijkt het doen van aangifte, door douanekantoren te vestigen in de onmiddellijke nabijheid van postkantoren en stationsgebouwen. Wanneer het bevoegdheidsgebied van een douanekantoor niet samenvalt met het grondgebied van de gemeente, verzorgt de PTT met het oog op vereenvoudiging en rationalisatie op eigen initiatief de aanbieding bij de douane en de betrokken formaliteiten voor rekening van de geadresseerde, waarvoor zij de litigieuze bedragen in rekening brengt. Dat de PTT aldus in de meeste gevallen in de plaats treedt van de geadresseerde, betekent evenwel niet dat deze tussenkomst verplicht is. Zoals gezegd, kan de betrokkene desgewenst zonder meer zelf de inklaringsformaliteiten vervullen. De mogelijkheid van de geadresseerde om zelf (of via een gevolmachtigde) te handelen, toont aan dat in casu geen sprake is van een eenzijdig door de Staat opgelegde heffing of maatregel, en de — zelfs stilzwijgende — tussenkomst van de PTT, een overheidsbedrijf, vormt geen reden om de bedragen die dit bedrijf in rekening brengt wanneer het de formaliteiten vervult, gelijk te stellen met heffingen van gelijke werking in de zin van artikel 13 EEG-Verdrag. Wanneer een particulier de douaneaangifte zelf wenst te verzorgen, moet hij onder meer de zending openen en weer inpakken, hetgeen zelden wordt verlangd van een postbeamte. Bij aangifte door de geadresseerde of diens gevolmachtigde is de controle derhalve strenger dan bij aangifte door de PTT. Tussenkomst van de PTT kan de zaken vergemakkelijken, „omdat de douaneambtenaren sneller kunnen werken met mensen die deskundig zijn in douaneprocedures en van wie zij weten dat zij betrouwbaar zijn” (conclusie van advocaatgeneraal Warner van 11. 7. 1979 in zaak 159/78, Commissie t. Italië, Jurispr. 1979, blz. 3266, op blz. 3270).

2. In werkelijkheid voert Donner niet aan dat de administratieve formaliteiten onverenigbaar zijn met het Verdrag, noch dat zij op zich genomen gelijke werking hebben als een kwantitatieve beperking. Dat zou overigens in strijd zijn met richtlijn nr. 70/50 van de Commissie van 22 december 1969, waarin wordt overwogen dat „de formaliteiten, van de vervulling waarvan de invoer afhankelijk wordt gesteld, in beginsel geen gelijke werking als kwantitatieve beperkingen hebben en ... derhalve niet door deze richtlijn worden bestreken.” Zijn standpunt is dat deze formaliteiten hem als deelnemer aan het economisch verkeer en als gebruiker niet raken, en dat, indien de nationale overheid meent dat zij nog steeds moeten worden vervuld en de PTT daartoe bereid is, de kosten ervan, zo daarvan al sprake is, niet op de geadresseerde mogen worden afgewenteld. Andere gebruikers kunnen daar echter anders over denken en er de voorkeur aan geven dat de nodige formaliteiten in hun plaats door de PTT worden verricht. En in het arrest van 26 februari 1975 (zaak 63/74, Cadsky, Jurispr. 1975, blz. 281, r.o. 6) overwoog het Hof dat „... het niet is uitgesloten dat in sommige gevallen voor een bepaalde en werkelijk verleende dienst een daaraan evenredige tegenprestatie mag worden verlangd ...”

3. Het voor aanbieding bij de douane geïnde bedrag stemt overeen met de in het kader van de Wereldpostunie vastgestelde tarieven. De Wereldpostunie werd opgericht te Wenen op 10 juli 1964. De oprichtingsakte werd gewijzigd bij de aanvullende protocollen van Tokio in 1969 en van Lausanne in 1974. De bij de Unie aangesloten landen stelden op 5 juli 1974 in een verdrag en een uitvoeringsreglement gemeenschappelijke regels voor de internationale postdienst en bepalingen betreffende de diensten voor de brievenpost vast; bij die gelegenheid werden ook verschillende overeenkomsten ondertekend, waaronder een betreffende de postpakketten. Sinds het Congres van Rio de Janeiro van 1979 gelden onder meer de volgende bepalingen: „L'Administration postale du pays d'origine et celle du pays de destination sont autorisées à soumettre au contrôle douanier, selon la législation de ces pays, les envois de la poste aux lettres et, le cas échéant, à les ouvrir d'office.” (artikel 37 Algemeen Postverdrag); „Les envois soumis au contrôle douanier dans le pays d'origine ou de destination, selon le cas, peuvent être frappés au titre postal, soit pour la remise à la douane et le dédouanement, soit pour la remise à la douane seulement, de la taxe spéciale prévue à l'article 24, paragraphe Ier, lettre m.” (artikel 38 Algemeen Postverdrag). Volgens laatstgenoemde bepaling bedraagt deze „taxe spéciale de présentation à la douane” ten hoogste FF 8. Voor elke zending drukwerken aan een zelfde geadresseerde, waarvan het gewicht niet hoger is dan 30 kg, passen de posterijen in plaats van een heffing per eenheid een globale heffing toe van ten hoogste FF 10. „Les Administrations postales sont autorisées à percevoir sur les expéditeurs ou sur les destinataires des envois, selon le cas, les droits de douane et tous autres droits éventuels.” (artikel 39). Artikel 13 van de Overeenkomst betreffende de postpakketten bepaalt het volgende: „Les Administrations sont autorisées à percevoir les taxes supplémentaires suivantes: b) taxe de présentation à la douane, perçue par l'Administration de destination soit pour la remise à la douane et le dédouanement, soit pour la remise à la douane seulement; sauf entente spéciale, la perception s'opère au moment de la livraison du colis au destinataire ...” Deze heffing bedraagt ten hoogste FF 6 per pakket.

4. Men zou kunnen stellen dat het wenselijk is, te voorzien in een vrijstelling bij invoer van boeken die door een in een Lid-Staat gevestigde belastingplichtige aan een particulier in een andere Lid-Staat worden toegezonden, wanneer over deze goederen in het land van verzending BTW wordt betaald en hun waarde een bepaald niveau niet overschrijdt, waardoor elk ernstig risico van een distorsie van de mededinging ingevolge uiteenlopende tarieven in de onderscheiden Lid-Staat is uitgesloten. De Commissie heeft, tot dusver zonder succes, bij de Raad het voorstel trachten in te dienen dat dagbladen, revues en andere tijdschriften, brochures en boeken tot een bepaalde waarde (25 rekencenheden), die als kleine zendingen met commercieel karakter van de ene naar de andere Lid-Staat worden verzonden, worden vrijgsteld van BTW, waardoor de door de posterijen geheven rechten voor aanbieding bij de douane zouden verdwijnen. De verdwijning van deze heffingen is echter ondenkbaar zonder opliet fing van de BTW op dergelijke zendingen dan wel harmonisering van de BTW-tarieven. Het arrest van 12 juli 1977 (zaak 89/76, Commissie t. Nederland, Jurispr. 1977, blz. 1355) had betrekking op een gelijksoonige situatie. Het ging toen om vergoedingen voor fytosanitaire keuringen, door een Lid-Staat verricht ter uitvoering van het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten van 6 december 1951, waarbij alle Lid-Staten partij zijn. Het Hof overwoog dat „deze controles ... niet voorkomen als eenzijdige, het handelsverkeer belemmerende maatregelen, doch veeleer als verrichtingen ter bevordering van het vrije goederenverkeer” (r.o. 15), en dat „onder deze omstandigheden de voor zodanige controles geheven vergoedingen niet zijn te beschouwen als heffingen van gelijke werking als douanerechten, mits hun bedrag de werkelijke kosten der verrichtingen naar aanleiding waarvan zij worden geheven, niet overschrijdt” (r.o. 16). Aangezien het Hof niet was verzocht zich uit te spreken over de hoogte van de omstreden vergoedingen, bleef deze kwestie buiten beschouwing. De formule van aanbieding bij de douane zoals op het Congres van Tokio van 1969 vastgesteld voor zowel zendingen van de brievenpost als voor postpakketten, vormt een middel om de douaneformaliteiten te vereenvoudigen en te versnellen. En in de onderhavige zaak verzoekt de nationale rechter het Hof evenmin na te gaan of het bedrag van de betwiste heffingen „gepast” is.

V — Concluderend geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Kantonrechter te 's-Gravenhage te beantwoorden als volgt:

Het verbod van artikel 13 EEG-Verdrag geldt niet voor een door de posterijen geheven recht voor aanbieding bij de douane van een postpakket (boeken) afkomstig van een belastingplichtige in een Lid-Staat en bij een particuliere geadresseerde in een andere Lid-Staat aan huis bezorgd, welk recht ile geadresseerde in rekening wordt gebracht op grond dat de posterijen voor zijn rekening de op deze boeken rustende BTW betalen.

( 1 ) Vertaald uil het Frans.