Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 19 januari 1995. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN ITALIAANSE REPUBLIEK. - STEUNMAATREGELEN VAN STATEN - BESCHIKKING VAN COMMISSIE WAARBIJ TERUGVORDERING WORDT GELAST - NIET-UITVOERING. - ZAAK C-349/93.



Jurisprudentie 1995 bladzijde I-00343



Conclusie van de advocaat generaal

++++

1. Dit is één van drie verwante zaken waarin de Commissie krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag beroep heeft ingesteld tegen Italië.(1) In deze zaak verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door de in 1987 ten onrechte toegekende steun van 70 miljard LIT aan Aluminia en van 30 miljard LIT aan Comsal niet terug te vorderen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens beschikking 90/224/EEG van de Commissie van 24 mei 1989 inzake steunverlening door de Italiaanse regering aan Aluminia en Comsal, twee staatsondernemingen in de aluminiumindustrie (hierna: de "beschikking").(2)

2. In december 1984 en november 1985 leidde de Commissie krachtens artikel 93, lid 2, twee afzonderlijke procedures in met betrekking tot de financiële aspecten van een door de Italiaanse autoriteiten voorgelegd plan voor de herstructurering van de staatsaluminiumindustrie in de periode 1983-1988. Bij beschikking van 17 december 1986 beëindigde de Commissie die procedures en keurde zij onder voorwaarden de in het herstructureringsplan voorziene steun goed. Eén van de voorwaarden was, dat de Italiaanse regering tot eind 1988 geen verdere steun in welke vorm ook aan de staatsaluminiumindustrie zou toekennen.

3. Krachtens wet nr. 910 van 22 december 1986(3) keurde de Italiaanse regering een door EFIM (Ente Partecipazioni e Finanziamento Industria Manifatturiera), een overheidsholding voor de financiering van de verwerkende industrie, uitgeschreven obligatielening goed tot een beloop van 150 miljard LIT. De rente van de lening en de andere kosten zouden door de staat worden betaald. Op 18 september 1987 machtigden de Italiaanse autoriteiten EFIM om 100 miljard LIT uit de opbrengst van de obligatielening te gebruiken voor de financiering van investeringen in Aluminia (70 miljard LIT) en Compagnia Sarda Alluminio Spa (Comsal) (30 miljard LIT), twee aluminiumondernemingen in staatseigendom. Die maatregelen werden niet overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie aangemeld.

4. Toen de Commissie kennis kreeg van het besluit van de Italiaanse regering om geld beschikbaar te stellen voor investeringen in de staatsaluminiumindustrie, verzocht zij de Italiaanse autoriteiten om meer informatie. Op grond van deze informatie oordeelde de Commissie, dat het verstrekken van 100 miljard LIT aan Aluminia en Comsal neerkwam op een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, en op 28 september 1988 leidde zij de procedure van artikel 93, lid 2, in. Die procedure leidde tot de litigieuze beschikking van 24 mei 1989, waarvan de artikelen 1 en 2 luiden als volgt:

"Artikel 1

De twee door de Italiaanse Regering ten behoeve van de ondernemingen Aluminia en Comsal genomen steunmaatregelen in de vorm van renteloze leningen die in aandelenkapitaal ten belope van, respectievelijk, 70 miljard en 30 miljard lire, moeten worden geconverteerd, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, omdat deze steunmaatregelen een inbreuk vormen op artikel 93, lid 3, van het Verdrag en op de in de beschikking van de Commissie van 17 december 1986 vervatte voorwaarden.

De Italiaanse Regering dient deze steunmaatregelen derhalve in te trekken en de betrokken bedragen van de begunstigde ondernemingen terug te vorderen.

De Italiaanse Regering mag deze beide leningen van, respectievelijk, 70 miljard en 30 miljard lire niet in aandelenkapitaal converteren.

Artikel 2

De Italiaanse Regering moet de Commissie binnen twee maanden na datum van kennisgeving van deze beschikking in kennis stellen van de maatregelen welke zij heeft genomen om daaraan gevolg te geven."

5. De beschikking werd de Italiaanse regering ter kennis gebracht bij brief van 7 juni 1989. Deze nam niet de nodige maatregelen om binnen de in artikel 2 gestelde termijn aan de beschikking gevolg te geven. Zij stelde een beroep in tot nietigverklaring van de beschikking, doch dat werd door het Hof bij arrest van 3 oktober 1991(4) verworpen. In zijn arrest verwierp het Hof het argument van de Italiaanse regering, dat er geen sprake was van staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, en dat de Commissie had verzuimd om in het kader van de afwijkingen voorzien in artikel 92, lid 3, sub c, de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken.

6. Na het arrest van het Hof verzocht de Commissie de Italiaanse regering bij brieven van 3 december 1991 en 27 januari 1992 de nodige maatregelen te nemen om de onwettige staatssteun overeenkomstig de beschikking terug te vorderen en de Commissie dienaangaande te informeren. De regering liet die brieven onbeantwoord. Daarop liet het met de mededinging belaste lid van de Commissie de regering op 26 juni 1992 weten, dat hij de Commissie zou voorstellen de niet-nakomingsprocedure in te leiden. Bij brief van 14 oktober 1992 verzochten de Italiaanse autoriteiten om extra uitstel, op grond dat de terugvordering van de betrokken steun diende te worden bekeken in de ruimere context van het plan van de Italiaanse regering om staatsondernemingen te privatiseren. Bij brief van 10 maart 1993 beklemtoonde de Commissie, dat het dringend noodzakelijk was een einde te maken aan de vervalsing van de mededinging ten gevolge van de niet-uitvoering van de beschikking en bepaalde zij de uiterste datum voor de uitvoering op 31 maart 1993. Daar de Commissie op die brief geen antwoord kreeg, stelde zij het onderhavige beroep in.

7. In haar conclusies stelt de Commissie, dat de Italiaanse regering, door de aan Aluminia en Comsal toegekende onwettige steun niet terug te vorderen en de beschikking dus niet uit te voeren, artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft geschonden. De schending van artikel 93, lid 2, heeft ernstige nadelen voor de werking van de gemeenschappelijke markt, daar Aluminia en Comsal nog steeds voordeel halen uit de onwettige steun. Zij wijst erop, dat die steun meer dan vijf jaar geleden werd betaald. Het plan tot privatisering van staatsondernemingen waarnaar de Italiaanse regering verwijst, vormt geen rechtvaardiging voor de weigering van de Italiaanse Republiek om de beschikking uit te voeren.

8. De Italiaanse regering stelt, dat zij, in het kader van het programma van privatisering van staatsondernemingen, bij wetsdecreet nr. 340 van 18 juli 1992 besloot tot vereffening van EFIM, dat in ernstige financiële moeilijkheden verkeerde. Wetsdecreet nr. 340 werd bevestigd bij wetsdecreet nr. 362 van 14 augustus 1992, wetsdecreet nr. 414 van 20 oktober 1992 en wetsdecreet nr. 487 van 19 december 1992. Dat wetsdecreet is door het Italiaanse parlement omgezet in wet nr. 33 van 17 februari 1993.(5) Wet nr. 33 bepaalt, dat in het kader van de vereffening van EFIM alle aan EFIM toebehorende staatsondernemingen, waaronder Aluminia en Comsal, worden vereffend of verkocht aan derden. Naar gelang van hun toestand worden sommige ondernemingen dadelijk of na herstructurering verkocht en worden andere vereffend. Voor de ondernemingen in de aluminiumsector geeft artikel 2, lid 2, sub e, van wet nr. 33 de voorkeur aan herstructurering, daar deze gevestigd zijn in minder ontwikkelde gebieden met een hoge werkloosheid.

9. De Italiaanse regering stelt, dat de betrokkenheid van Aluminia en Comsal bij de vereffening van EFIM en het juridisch statuut van hun activa objectieve moeilijkheden opleveren bij de uitvoering van de beschikking. Zij erkent, dat die moeilijkheden haar niet ontslaan van de verplichting de onrechtmatig toegekende steun terug te vorderen. Zij voert evenwel aan, dat de beschikking dient te worden uitgevoerd op een wijze die in overleg met de Commissie moet worden bepaald in het kader van het programma voor de herstructurering van de aluminiumindustrie, dat met de vereffening van EFIM gepaard gaat. Zij wijst erop, dat de verenigbaarheid van dat programma met artikel 92 van het Verdrag momenteel door de Commissie wordt onderzocht.

10. Als reactie op het besluit om EFIM te vereffenen, publiceerde de Commissie in het Publikatieblad van 17 maart 1993 een "mededeling overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EEG-Verdrag aan de andere Lid-Staten en de overige belanghebbenden betreffende het voornemen van Italië om steun te verlenen aan EFIM".(6) De Italiaanse regering antwoordde op die mededeling bij brief van 24 maart 1993. Zij verklaarde, dat zij de laatste hand had gelegd aan het plan voor de herstructurering van de aluminiumindustrie en het vervolgens aan de Commissie had voorgelegd ter beoordeling van de verenigbaarheid ervan met artikel 92 en met de beschikking van de Commissie. De regering stelt dat de Commissie, alvorens de onderhavige procedure in te leiden, rekening had moeten houden met de na de vereffening van EFIM geldende rechtssituatie en met het antwoord van de regering op de mededeling van de Commissie van 17 maart 1993.

11. De regering stelt, dat volgens artikel 4, lid 3, van wet nr. 33 de vereffening van EFIM moet zijn afgehandeld binnen een tijdspanne van twee jaar, die eindigt op 21 januari 1995. Alle aan EFIM toebehorende ondernemingen die dan nog niet zijn verkocht, zullen worden vereffend. Wanneer een onderneming wordt verkocht, wordt de steun bij de verkoop gerecupereerd; wanneer een onderneming wordt vereffend, wordt de steun bij de vereffening gerecupereerd. Wat Comsal betreft, is de recuperatie van de steun en dus de uitvoering van de beschikking afhankelijk van de toetsing door de Commissie in de context van de procedure van artikel 93, lid 2, die bij de mededeling van de Commissie van 17 maart 1993 is ingeleid. De Italiaanse regering concludeert, dat er, gelet op de bij de vereffening van EFIM gerezen moeilijkheden en op de mogelijkheid dat de betrokken steun na de vereffening kan worden gerecupereerd, geen sprake is van een verzuim om aan de beschikking te voldoen.

12. Die argumenten kan ik niet aanvaarden. Volgens artikel 93, lid 2, bepaalt de Commissie, indien zij vaststelt dat een steunmaatregel niet verenigbaar is met het Verdrag, "dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn". De Commissie kan de nationale autoriteiten dus gelasten, onrechtmatig toegekende steun terug te vorderen.(7)

13. De artikelen 1 en 2 van de beschikking bevatten een duidelijke verplichting voor de Italiaanse regering om de onrechtmatig toegekende steun van Aluminia en Comsal terug te vorderen. De regering betwist niet, dat zij dat niet heeft gedaan. Zij stelt, dat het feit dat Aluminia en Comsal betrokken zijn bij de vereffening van EFIM, terugvordering bemoeilijkt.

14. Volgens de rechtspraak van het Hof kan een Lid-Staat zich niet ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van in het gemeenschapsrecht besloten liggende verplichtingen beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties.(8) Het enige verweer dat een Lid-Staat tegen een krachtens artikel 93, lid 2, ingesteld beroep kan aanvoeren, is de volstrekte onmogelijkheid om de beschikking correct uit te voeren.(9) In deze zaak stelt de Italiaanse regering niet, dat uitvoering van de beschikking volstrekt onmogelijk is, en verstrekt zij evenmin enig argument dat die conclusie zou kunnen staven.

15. Het Hof heeft geoordeeld, dat een Lid-Staat die bij de uitvoering van een krachtens artikel 93, lid 2, gegeven beschikking op niet voorziene en onvoorzienbare moeilijkheden stuit, of zich bewust wordt van gevolgen die de Commissie niet voor ogen heeft gehad, deze problemen aan laatstgenoemde dient voor te leggen en daarbij passende wijzigingen dient voor te stellen. Op grond van het met name in artikel 5 van het Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel dat de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn, moeten in een dergelijk geval de Commissie en de betrokken Lid-Staat te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende staatssteun, de moeilijkheden te overwinnen.(10)

16. Aldus uitgelegd, kan het samenwerkingsbeginsel de bezwaarlijke gevolgen temperen van de regel, dat het enige verweer dat een Lid-Staat tegen een krachtens artikel 93, lid 2, ingesteld beroep kan aanvoeren, de volstrekte onmogelijkheid is om de beschikking correct uit te voeren. Een Lid-Staat kan zich evenwel slechts op dat beginsel beroepen, indien bepaalde voorwaarden zijn vervuld. In de eerste plaats moet hij zich terdege inspannen om de onrechtmatig toegekende steun te recupereren. In beginsel moet hij daarmee beginnen zodra de Commissie de beschikking heeft gegeven waarbij terugvordering van de onrechtmatige steun wordt gelast. In de tweede plaats moet de Lid-Staat, indien hij op objectieve moeilijkheden stuit, de Commissie daarvan onmiddellijk in kennis stellen. In de derde plaats moet hij de Commissie concrete voorstellen doen om die moeilijkheden te overwinnen met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen betreffende steunmaatregelen.

17. In casu kan niet worden aangenomen, dat de handelwijze van Italië in overeenstemming was met de samenwerkingsplicht. De beschikking is Italië op 7 juni 1989 ter kennis gebracht. De Commissie heeft de onderhavige procedure op 7 juli 1993 ingeleid. De Italiaanse regering had ruimschoots de tijd om de beschikking uit te voeren. Na het arrest van het Hof in zaak C-261/89, waarbij het door Italië ingestelde beroep tot nietigverklaring van de beschikking werd verworpen, heeft de Commissie de regering bij herhaling verzocht de nodige uitvoeringsmaatregelen te nemen. Zoals ik al zei, is de Italiaanse regering niet op het verzoek van de Commissie ingegaan.(11)

18. De regering legt niet uit, welke objectieve moeilijkheden haar beletten de steun terug te vorderen. Ook al zou de vereffening van EFIM terugvordering van de steun van Aluminia en Comsal bemoeilijken, dan nog is onduidelijk, waarom de regering de steun niet los van en vóór de beslissing tot vereffening van EFIM kon recupereren. Ik wijs erop, dat EFIM bij wetsdecreet nr. 340 van 1992 in vereffening is gesteld per 18 juli 1992, lang na het verstrijken van de termijn waarbinnen de regering de beschikking moest uitvoeren.

19. De regering maakt evenmin melding van enige poging om de steun te recupereren. Hoewel zij wijst op de mogelijkheid om de steun op een in samenwerking met de Commissie te bepalen wijze te recupereren, heeft zij de Commissie geen concrete voorstellen gedaan om passende maatregelen vast te stellen. Zij verwijst integendeel zeer algemeen naar de mogelijkheid om de steun in de toekomst, na de vereffening van EFIM, te recupereren.

20. De Italiaanse regering verwijst naar de mededeling van de Commissie van 17 maart 1993. Ik zie niet in, hoe dit voor deze zaak relevant kan zijn. Zoals ik al zei, publiceerde de Commissie op 17 maart 1993 in het Publikatieblad een mededeling overeenkomstig artikel 93, lid 2, aan de andere Lid-Staten en de overige belanghebbenden betreffende het voornemen van Italië om steun te verlenen aan EFIM.

21. In die mededeling verklaart de Commissie, dat de Italiaanse autoriteiten, hoewel zij haar de maatregelen tot vereffening van EFIM hebben meegedeeld, niet hebben voldaan aan de verplichting tot aanmelding bedoeld in artikel 93, lid 3. De Commissie zal de steun derhalve als niet-aangemeld behandelen. Voorts vermeldt de Commissie, dat ondernemingen van de EFIM-groep in het kader van de vereffening van EFIM worden verkocht of overgedragen aan andere Italiaanse staatsbedrijven. Er werden geen mededelingen gedaan over de voor de waardering van de activa van deze ondernemingen gehanteerde procedures, en als gevolg van het ontbreken van doorzichtigheid is het niet mogelijk te bepalen, of de normale vereffeningsprocedure wordt gevolgd en of de verkoop een element van steun bevat.(12) De Commissie legt uit, hoe haars inziens steun zou kunnen worden verleend.

22. De mededeling van de Commissie maakt geen melding van Aluminia. Wat Comsal (omgedoopt tot Alumix) betreft, verklaart de Commissie, dat bij de vereffening van EFIM verdere steun voor de herstructurering van Comsal wordt verwacht, dus bovenop de 30 miljard LIT waarvan sprake is in de beschikking. Daarvoor is bij de Commissie geen herstructureringsplan ingediend. De Commissie concludeert, dat "het zeer waarschijnlijk (is) dat de tenuitvoerlegging van een dergelijk plan steun zal omvatten" en dat, aangezien de details van het plan haar niet zijn meegedeeld, zij niet kan bepalen of deze steun verenigbaar is met het Verdrag.(13)

23. Uit de mededeling van de Commissie blijkt duidelijk, dat deze de procedure van artikel 93, lid 2, heeft ingeleid met betrekking tot andere steun aan de EFIM-groep dan die welke in de beschikking aan de orde was. Anders dan de Italiaanse regering stelt, betekent het feit dat de Commissie de vereffening van EFIM en de financiële situatie van Comsal onderzoekt in het kader van een nieuwe procedure krachtens artikel 93, lid 2, niet dat de Commissie het onderhavige beroep niet had mogen instellen. Hoewel niet kan worden uitgesloten, dat de onrechtmatige steun die hier aan de orde is, na de vereffening van EFIM ooit nog zal worden gerecupereerd, blijft het een feit, dat Italië zonder geldige reden heeft verzuimd de beschikking uit te voeren.

24. In haar verzoekschrift stelt de Commissie, dat de verplichting voor Aluminia en Comsal de onrechtmatig ontvangen steun met rente terug te betalen, de nadelige gevolgen die de toekenning van de steun reeds heeft gehad voor andere ondernemers die concurrenten zijn op dezelfde markt, niet wegneemt. Zij verwijst naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke een procedure krachtens artikel 169 waarin wordt vastgesteld, dat een Lid-Staat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, de grondslag kan vormen voor eventuele aansprakelijkheid van die Lid-Staat wegens de niet-nakoming tegenover andere Lid-Staten, de Gemeenschap of particulieren.(14) De Commissie betoogt, dat in beroepen krachtens artikel 93, lid 2, dezelfde beginselen gelden, en verzoekt het Hof, dat in het arrest in deze zaak uitdrukkelijk te verklaren.

25. Het lijdt geen twijfel, dat een vaststelling door het Hof dat een Lid-Staat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat hij onrechtmatig toegekende staatssteun niet heeft teruggevorderd, de grondslag kan vormen voor aansprakelijkheid van deze Lid-Staat wegens dit verzuim. Een dergelijke vaststelling kan met name van belang zijn voor ondernemingen die met de begunstigde van de onrechtmatige steun concurreren.

26. In deze zaak behoeft het Hof evenwel niet, zoals door de Commissie is gevraagd, te verklaren dat een arrest tegen een Lid-Staat de grondslag kan vormen voor eventuele aansprakelijkheid van die Lid-Staat jegens derden. Een dergelijke verklaring kan in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 169 nuttig zijn om te tonen, dat de Commissie er belang bij heeft de niet-nakomingsprocedure voort te zetten nadat de betrokken Lid-Staat een einde heeft gemaakt aan de inbreuk.(15) In de onderhavige zaak staat het belang van de Commissie bij het instellen van het beroep evenwel buiten kijf. Het is dan ook niet nodig, dat het Hof een verklaring verricht betreffende de eventuele aansprakelijkheid van Italië ten gevolge van het arrest in deze zaak.

Conclusie

27. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door beschikking 90/224/EEG van de Commissie van 24 mei 1989 inzake steunverlening door de Italiaanse regering aan Aluminia en Comsal, twee staatsondernemingen in de aluminiumindustrie, niet uit te voeren, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.

(*) Oorspronkelijke taal: Engels.

(1) ° Zie ook zaak C-348/93 (Alfa Romeo) en zaak C-350/93 (Lanerossi).

(2) ° PB 1990, L 118, blz. 42.

(3) ° Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, nr. 301 van 1986, Supplemento ordinario nr. 1.

(4) ° Zaak C-261/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-4437.

(5) ° Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, nr. 39 van 1993.

(6) ° PB 1993, C 75, blz. 2.

(7) ° Arrest van 24 februari 1987, zaak 310/85, Deufil, Jurispr. 1987, blz. 901, r.o. 24.

(8) ° Arrest van 20 september 1990, zaak C-5/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1990, blz. I-3437, r.o. 18.

(9) ° Arresten van 15 januari 1986, zaak 52/84, Commissie/België ( Boch ), Jurispr. 1986, blz. 89, r.o. 14 en 16; 2 februari 1989, zaak 94/87, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 175, r.o. 8 en 9, en 10 juni 1993, zaak C-183/91, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1993, blz. I-3131, r.o. 10.

(10) ° Arresten van 15 januari 1986, reeds aangehaald in voetnoot 9, r.o. 16; 2 februari 1989, reeds aangehaald in voetnoot 9, r.o. 9, en 10 juni 1993, reeds aangehaald in voetnoot 9, r.o. 19.

(11) ° Zie hierboven, punt 6.

(12) ° PB 1993, C 75, blz. 2 en 3.

(13) ° L.c., blz. 4.

(14) ° Arresten van 12 december 1990, zaak C-263/88, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1990, blz. I-4611, r.o. 9, en 17 juni 1987, zaak 154/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2717, r.o. 6.

(15) ° Zie de in voetnoot 14 aangehaalde arresten.