CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 16 JUNI 1977 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de prejudiciële zaak 29/76 welke U was voorgelegd door het Oberlandesgericht Düsseldorf in een aldaar aanhangig geding tussen Eurocontrol en de firma Lufttransportunternehmen over de invordering van bijdragen, hebt U op 14 oktober 1976 een arrest gewezen (Jurispr. 1976, blz. 1541) waarin U hebt overwogen dat de term „burgerlijke en handelszaken” in artikel 1 van het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, niet afhangt van de kwalificatie door het gerecht van welks beslissing de tenuitvoerlegging wordt gevraagd, doch een autonome communautaire inhoud heeft.

Hiervan uitgaande, hebt U geoordeeld „dat weliswaar het Verdrag van toepassing kan zijn op bepaalde beslissingen in geschillen tussen een overheidsinstantie en een particulier, doch dat dit anders is wanneer de overheidsinstantie krachtens overheidsbevoegdheid handelt” en „dat dit geval zich voordoet wanneer het geschil, zoals in casu, betrekking heeft op de invordering van bijdragen die een particulier verschuldigd is aan een publiekrechtelijk nationaal dan wel internationaal orgaan uit hoofde van het gebruik van diens installaties en diensten, inzonderheid indien dat gebruik verplicht en exclusief is”. Het arrest vervolgt „dat dit temeer geldt wanneer de hoogte van de bijdragen, de berekeningswijzen en de inningsprocedures eenzijdig aan de gebruikers worden opgelegd, zoals dit in casu het geval is, waar het orgaan eenzijdig zijn plaats van vestiging heeft aangewezen als plaats waar de verbintenis moet worden nagekomen, en de ter zake bevoegde nationale rechter heeft gekozen”.

Uw arrest, waarin ik een bevestiging zie van de theorie dat overheidscontracten buitengemeenrechtelijke clausules kunnen bevatten, hield derhalve een afwijzing in van de stelling van de Handelsrechtbank te Brussel, waar Eurocontrol haar vordering had ingesteld en die onder bevestiging harer bevoegdheid op 7 maart 1974 had beslist dat de bijdragen niet als belastingen konden worden beschouwd en een handelskarakter hadden.

Tevens verwierp U met Uw arrest echter duidelijk de stelling van het Bundesgerichtshof in diens voorafgaande beschikking van 26 november 1975 tussen dezelfde partijen Eurocontrol en LTU, bij welke beschikking de zaak slechts werd terugverwezen naar het Oberlandesgericht Düsseldorf dat zich toen op 16 februari 1976 tot U wendde met de vraag welke bij Uw arrest van 14 oktober 1976 is beantwoord.

Van oordeel dat bij zijn beslissing geen uitlegging van het Verdrag van 1968 aan de orde kwam, achtte het Bundesgerichtshof zich niet gehouden tot een verwijzing overeenkomstig het — niettemin op 1 september 1975 in werking getreden — Protocol betreffende de uitlegging van het Verdrag door het Hof van Justitie, en besliste het dat in een executieprocedure de vraag of een buitenlandse beslissing is gegeven in „burgerlijke en handelszaken”, afhangt van de kwalificatie door het gerecht van welks beslissing tenuitvoerlegging wordt gevraagd. Deze uitspraak van het Bundesgerichtshof is door het Bundesverfassungsgericht bij een arrest van 23 juni 1976 staande gehouden.

Blijkbaar is het Bundesgerichtshof van mening veranderd, daar het de uitlegging van het Verdrag van 1968 thans wel aan de orde vindt komen voor zijn beslissing in twee parallelle zaken die echter in alle opzichten identiek zijn, afgezien van de naam van de betrokken luchtvaartondernemingen en het bedrag der bijdragen die Eurocontrol van hen vordert. Het college stelt U de vraag of ingevolge artikel 56 van het Verdrag van 1968 de in artikel 55 vermelde verdragen en overeenkomsten van kracht blijven ten aanzien van beslissingen die, zonder te vallen onder artikel 1, tweede alinea, van het Verdrag, zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van het Verdrag overeenkomstig artikel 1, eerste alinea, zoals uitgelegd bij Uw arrest van 14 oktober 1976.

Met deze vraag wordt de „dialoog” tussen het Bundesgerichtshof en het Oberlandesgericht Düsseldorf, dat terecht gebruik had gemaakt van het onbeperkte verwijzingsrecht dat U aan de nationale rechtscolleges toekent (arrest van 16. 1. 1974), Rheinmühlen, Jurispr. 1974, blz. 37, en arrest van 12. 2. 1974, Rheinmühlen, Jurispr. 1974, blz. 147), thans voortgezet tussen 'het Bundesgerichtshof en Uw Hof. Uw uitspraak zal van groot belang zijn, daar mede hiervan de beslechting afhangt van drie gedingen tussen Eurocontrol en drie Duitse ondernemingen: behalve de twee zaken die tot de onderhavige verwijzing van het Bundesgerichtshof hebben geleid, wordt Uw beslissing ook verbeid door het Oberlandesgericht Düsseldorf dat heeft doen weten nog steeds geen uitspraak te hebben gedaan „na” Uw arrest van 14 oktober 1976 in afwachting van Uw beslissing in de onderhavige parallelle procedure.

Evenzo zal Uw beslissing stellig van invloed zijn op de uitslag van enkele gedingen bij administratieve rechtscolleges in de Bondsrepubliek: een beroep van LTU bij het Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen tot onverschuldigdverklaring van door Eurocontrol gevorderde bedragen, en een beroep van LTU bij het Bundesverwaltungsgericht tot cassatie van een uitspraak waarbij genoemd Oberverwaltungsgericht een beroep van LTU tot nietigverklaring nietontvankelijk had geoordeeld op grond dat de afrekeningsstaten van Eurocontrol geen naar Duits recht aantastbare administratieve handelingen vormen.

1. In zaken van prejudiciële uitlegging hebt U in beginsel steeds geweigerd U in te laten met de relevantie of de noodzaak van de vraag die de nationale rechter U stelt voor de oplossing van het voor hem dienende geding. Wel streeft U ernaar in Uw antwoord de elementen naar voren te brengen, die U voor de oplossing dienstig voorkomen. Zo ook zij hier opgemerkt dat het in casu niet gaat om de vraag of in abstracte alle in artikel 55 van het Verdrag van 1968 vermelde verdragen en overeenkomsten van kracht blijven ten aanzien van de beslissingen in alle zaken die in de tweede alinea van artikel 1 uitdrukkelijk worden uitgesloten (de staat van personen, faillissement, sociale zekerheid, arbitrage). Hoewel het Bundesgerichtshof in zijn verwijzingsbeschikking niet speciaal gewag maakt van de op 30 juni 1958 te Bonn gesloten overeenkomst tussen de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk België betreffende de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen, scheidsrechterlijke uitspraken en authentieke akten in burgerlijke en handelszaken, is het duidelijk dat het college met de „in artikel 55 vermelde verdragen en overeenkomsten” in de eerste plaats aan die overeenkomst denkt en, daar de bestreden beslissing ingevolge Uw arrest-LTU niet onder het Verdrag van 1968 kan vallen, wenst te vernemen of bepaalde beslissingen — natuurlijk met uitzondering van die bedoeld in artikel 1, tweede alinea —, die niet behoren tot burgerlijke en handelszaken in de zin van het Verdrag van 1968, wel kunnen behoren tot de burgerlijke en handelszaken in de zin van de bilaterale overeenkomst van 1958. Het enige wat voor het college belang heeft, is dus of het Verdrag van 1968 voor België en de Bondsrepubliek Duitsland in de plaats is gekomen van de bilaterale overeenkomst van 1958 tussen deze landen op het specifieke gebied van beslissingen inzake de invordering van de bijdragen voor Eurocontrol, dan wel of er in enig opzicht nog een „restpost” van burgerlijke en handelszaken is, die onder de bilaterale overeenkomst kan vallen.

2. Deze vraag zal vanzelfsprekend moeten worden bezien in het licht van Uw antwoord in de zaak 29/76. Naar ik meen, zult U om te beginnen deze uitspraak moeten bevestigen. In de literatuur is van verschillende zijden kritiek geleverd op dit arrest, dat ook inging tegen de conclusie van advocaat-generaal Reischl, maat tot nader order zal ik daaraan vasthouden. Overigens waren de richtsnoeren van dit arrest voor de onderhandelaars over de aanpassing van het Verdrag van 1968 met het oog op de toetreding van de nieuwe Lid-Staten tot dit Verdrag aanleiding om in artikel 1, eerste alinea, te specificeren dat „fiscale, douane-en administratieve zaken geen burgerlijke en handelszaken in de zin van het Verdrag zijn.”

3. Het Bundesgerichtshof gaat ervan uit dat er beslissingen zijn die, zonder te vallen onder de in artikel 1, tweede alinea, van het Verdrag formeel uitgezonderde gebieden om zonder te behoren tot de burgerlijke en handelszaken in de volgens Uw rechtspraak daaraan te geven zin, deel zouden kunnen blijven uitmaken van het burgerlijke en handelsgebied in de zin van de bilaterale overeenkomst. Bij de beantwoording van de U gestelde vraag zal mijns inziens moeten worden duidelijk gemaakt wat het respectieve materiële toepassingsgebied van het Verdrag van 1968 en van de bilaterale overeenkomst van 1958 is met betrekking tot de door Eurocontrol gevorderde bijdragen. Artikel 55 van het Verdrag van 1968 zegt dat het Verdrag tussen de staten die daarbij partij zijn, de tussen twee of meer van deze staten gesloten verdragen en overeenkomsten vervangt, met name de Duits-Belgische overeenkomst van 1958. Deze vervanging geldt echter „onverminderd de bepalingen van de artikelen 54, tweede lid, en 56.” Artikel 56 bepaalt dat „de in artikel 55 vermelde verdragen en overeenkomsten van kracht blijven ten aanzien van onderwerpen waarop dit Verdrag niet van toepassing is.” Beslissingen, gegeven vóór de inwerkingtreding van het Verdrag, dus vóór 1 februari 1973, kunnen zelfs ten aanzien van onderwerpen waarop het Verdrag wel van toepassing is, door de bepalingen van dit Verdrag niet worden beroerd (artikel 56, tweede alinea). Beslissingen, gegeven na de dag van inwerkingtreding van het Verdrag van 1968 doch op vóór die dag ingestelde vorderingen, worden „erkend en ten uitvoer gelegd overeenkomstig de bepalingen van titel III (van het Verdrag van 1968), indien de toegepaste bevoegdheidsregels overeenkomen met de regels, voorzien in titel III (van het Verdrag) of neergelegd in een Verdrag dat tussen de staat van herkomst en de aangezochte staat van kracht was toen de vordering werd ingesteld” (artikel 54, tweede alinea). Uiteraard moet het hier gaan om beslissingen „in burgerlijke en handelszaken” in de zin van het Verdrag van 1968, maar dit spreekt zo vanzelf dat het niet eens wordt gezegd. Met andere woorden: om te weten of het Europese Verdrag de bilaterale overeenkomst heeft „vervangen” dan wel of deze laatste „van kracht is gebleven”, moet men weten of de „onderwerpen” waarvoor het Verdrag respectievelijk de overeenkomst geldt, dezelfde zijn, anders gezegd of de „burgerlijke en handelszaken” in artikel 1 van het Verdrag dezelfde zijn als de „burgerlijke en handelszaken” in artikel 3 van de bilaterale overeenkomst.

4. In het algemeen kunnen de bepalingen van bilaterale overeenkomsten door net Hof niet worden uitgelegd — afgezien van artikel 182 EEG-Verdrag — en is 's Hofs bevoegdheid beperkt tot gemeenschapsbepalingen (artikel 164). Deze regel die door U werd ontwikkeld in verband met de verordeningen inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, geldt mijns inziens evenzeer voor de uitlegging van het Verdrag van 1968. U had met een soortgelijk probleem te maken op het gebied van de sociale zekerheid, waar in de gemeenschapsverordeningen wordt gezegd: „tenzij in de verordening uitdrukkelijk anders wordt bepaald, treden haar bepalingen … in de plaats van de bepalingen van de verdragen … tussen twee of meer Lid-Staten” (artikel 5 van verordening nr. 3) en „de bepalingen van deze verordening laten onverlet de verplichtingen welke voorvloeien uit … de bepalingen van Verdragen … voorzover zij in de bijlage worden vermeld” (artikel 6 van verordening nr. 3). Uit deze bepalingen blijkt duidelijk, zoals U hebt uitgesproken in Uw arrest van 7 juni 1973 (Walder; Jurispr. 1973, blz. 604), dat het beginsel dat verordening nr. 3 in de plaats treedt van de bepalingen van verdragen tussen Lid-Staten inzake sociale zekerheid, een dwingend karakter heeft, dat geen uitzonderingen gedoogt buiten de gevallen die in de verordeningen uitdrukkelijk zijn genoemd; de enkele omstandigheid dat verdragen inzake sociale zekerheid, tussen Lid-Staten gesloten, voor personen waarop verordening nr. 3 van toepassing is, tot hogere uitkeringen leiden dan bij toepassing van verordening nr. 3, kan derhalve geen uitzondering op dit beginsel rechtvaardigen, voorzover deze verdragen niet uitdrukkelijk bij de verordening zijn gehandhaafd. Deze omstandigheid, waaraan U dus geen beslissende betekenis toekent op het gebied van de sociale zekerheid, kan evenmin spelen op het gebied van het Verdrag van 1968, indien — zoals ik heb opgemerkt in mijn conclusie in de zaak De Wolf (arrest van 30 november 1976; Jurispr. 1976, blz. 1774) — de afsluiting van het Verdrag van 1968 tussen de betrokken staten een regeling heeft gebracht die a priori, naar valt aan te nemen, over het geheel gunstiger is dan de vroegere multi-of bilaterale regelingen. Deze veronderstelling vindt een bevestiting in de omstandigheid dat, als ik mij niet vergis, Eurocontrol zich altijd uitsluitend heeft gebaseerd op het Verdrag van 1968, en niet op de bilaterale overeenkomst, voor de executie van beslissingen die te haren gunste in België waren gegeven. Eurocontrol die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van 1968 een actie tot invordering van bijdragen had aangespannen, heeft aanvankelijk getracht de na de inwerkingtreding gekregen beslissing te haren gunste van de Handelsrechtbank te Brussel in de Bondsrepubliek ten uitvoer te doen leggen op grond dat de beslissing was gegeven overeenkomstig de bevoegdheidsregels van de bilaterale overeenkomst, en op grond van artikel 54, tweede alinea, van het Verdrag van 1968; thans wil zij weer de bilaterale overeenkomst te baat nemen, gezien Uw uitspraak dat de invordering van dergelijke schulden niet behoort tot de burgerlijke en handelszaken in de zin van het Verdrag van 1968. Zoals ik heb gezegd in mijn conclusie in de zaak De Wolf, kan het Verdrag van 1968 niet „à la carte” worden toegepast: het in het Verdrag neergelegde evenwicht zou worden verbroken, wanneer een partij zich naar eigen goeddunken hetzij van de gemeenschapsregeling volgens het Verdrag van 1968 hetzij van de klassieke rechten volgens de bilaterale overeenkomsten zou kunnen bedienen.

5. Het lijkt mij echter noodzakelijk nog verder te gaan met het onderzoek en hierin althans indirect de bepalingen van de bilaterale overeenkomst van 1958 te betrekken, om de nationale rechter een bruikbaar antwoord te verschaffen. Er is overigens alle aanleiding om, voor de uitlegging en toepassing van het Verdrag van 1968, althans op bepaalde punten de bilaterale overeenkomsten uit te leggen. Immers, zoals gezegd, bepaalt artikel 54, eerste alinea, van dit Verdrag, dat dit alleen van toepassing is op na zijn inwerkingtreding ingestelde rechtsvorderingen. Volgens de tweede alinea doet het voor de tenuitvoerlegging echter niet ter zake dat een vordering tot tenuitvoerlegging is ingesteld vóór de inwerkingtreding, voorzover althans het gerecht in de staat van herkomst zijn beslissing na die datum heeft gegeven, „indien de toegepaste bevoegdheidsregels overeenkomen met de regels, voorzien in titel II, of neergelegd in een verdrag dat tussen de staat van herkomst en de aangezochte staat van kracht was toen de vordering werd ingesteld.” In de zaak 29/76 heeft de Commissie en ook advocaat-generaal Reischl zich juist op het bestaan van de Duits-Belgische overeenkomst van 30 juni 1958 gebaseerd om de bevoegdheid ratione loei van de Handelsrechtbank te Brussel (gerecht van de staat van herkomst) volgens de overeenkomst van 1958 te motiveren, hetgeen stellig een uitlegging dier overeenkomst impliceert. Uw Hof heeft impliciet ditzelfde gedaan, daar U de gestelde vraag niet zoudt hebben beantwoord, als U niet had aangenomen dat de bevoegdheidsregels van de overeenkomst van 1958 in dat geval ratione temporis van toepassing waren. Uitgaande van dit precedent meen ik dat het Verdrag van 1968, zoals door U uitgelegd, ter zake van de invordering van de Eurocontrol-bijdragen, in de verhouding tussen de Bondsrepubliek Duitsland en België in de plaats is gekomen van de overeenkomst van 1958 tussen deze landen. Zulks niet alleen omdat het Europese Verdrag ook door deze beide staten is ondertekend en de betrokken termen in beide teksten gelijk zijn, maar vooral omdat artikel 54, tweede alinea, eist dat de bevoegdheidsregels in de bilaterale overeenkomst gelijkwaardig zijn aan die in titel II van het Verdrag, daar dit de rechtvaardiging is voor de executie volgens het Verdrag van beslissingen op vorderingen die zelfs vóór de inwerkingtreding van het Verdrag waren ingesteld.

6. In werkelijkheid zou de tenuitvoerlegging van de beslissing, gegeven in de staat van herkomst, zowel via het Europese Verdrag als via de bilaterale overeenkomst op dezelfde soort moeilijkheden stuiten. De executie volgens het Europese Verdrag zou afstuiten op Uw arrest van 14 oktober 1976. Immers, de vordering in de staat van herkomst strekt tot inning van bijdragen die door een particulier zijn verschuldigd aan een publiekrechtelijk nationaal of internationaal lichaam uit hoofde van het gebruik van diens installaties en diensten, welk gebruik verplicht en exclusief is (overweging 4 van Uw arrest). In het onderhavige geval is de hoogte van de bijdragen, de berekening en inningsprocedure eenzijdig jegens de gebruikers vastgesteld, daar het lichaam eenzijdig zijn plaats van vestiging als plaats van de nakoming der verplichting heeft aangewezen en de terzake bevoegde rechter heeft gekozen. In één woord, het is een geschil tussen een overheidsinstantie en een particulier, waarbij de overheidsinstantie krachtens overheidsbevoegdheid heeft gehandeld (overweging 5). Bij een verzoek tot tenuitvoerlegging van een uitvoerbare beslissing in burgerlijke en handelszaken in de zin van het Verdrag, is de procedure sterk vereenvoudigd: de partij tegen wie de tenuitvoerlegging wordt gevraagd, wordt in deze stand van de onderzoekprocedure niet gehoord; de juistheid van de betrokken beslissing wordt niet onderzocht (artikel 34). Het verzoek kan weliswaar worden afgewezen om een van de in de artikelen 27 en 28 genoemde redenen, dus met name indien de executie strijdig zou zijn met de openbare orde in de aangezochte staat (artikel 27, sub 1), maar artikel 28, laatste alinea, zegt dat de bevoegdheid van de gerechten van de staat van herkomst niet mag worden getoetst en dat de bevoegdheidsregels (dat wil zeggen die van titel II) niet de openbare orde als bedoeld in artikel 27, sub 1, betreffen. Aan Uw arrest van 14 oktober 1976 lijkt mij de redenering ten grondslag te liggen dat, wanneer een vordering als die in het hoofdgeding onder burgerlijke-en handelszaken wordt gebracht, zulks erop zou neerkomen dat de verwijzende rechter van de aangezochte staat zou zijn gebonden aan de bevoegdheidskwalificatie van de rechter in de staat van herkomst en dat de rechter van de aangezochte staat zich niet zou mogen inlaten met de toetsing dier bevoegdheid, daar die ingevolge artikel 28, derde alinea, van openbare orde is. U oordeelde dat het in het hoofdgeding in wezen ging om een vraag van openbare orde en dat U hieraan bijgevolg de kwalificatie „burgerlijke of handelszaak” in de zin van het Verdrag moest ontzeggen. De procedure via de bilaterale overeenkomst lijkt op het eerste gezicht gemakkelijker, doch is het geenszins. Anders dan het Verdrag bestrijkt de overeenkomst ook scheidsrechterlijke vonnissen, voorzover die althans in overeenstemming zijn met de openbare orde (artikel 13). Ook de omschrijving van „beslissing” (artikel 1, lid 3, en artikel 2, lid 2) of „onderwerp” (artikel 3, artikel 4) in de zin van de bilaterale overeenkomst lijkt ruimer dan in de artikelen 25 en 1 van het Verdrag. Aan deze ruime formulering is echter een belangrijke beperking gesteld. Volgens artikel 10 mag de beslissing waarvan de tenuitvoerlegging wordt gevraagd, op niets anders worden getoetst dan op de aanwezigheid van een der voorwaarden, genoemd in artikel 2. Volgens dit artikel mag de beslissing weliswaar nimmer ten gronde worden onderzocht (artikel 10, leden 1 en 2), maar het aangezochte gerecht is anders dan bij de erkenning (artikel 5, lid 1) niet gebonden aan de feitelijke bevindingen op grond waarvan het oorspronkelijke gerecht zich bevoegd had beoordeeld, en de erkenning kan alleen worden geweigerd — doch moet dit dan ook —, indien zij strijdig zou zijn met de openbare orde van de staat waar zij wordt ingeroepen (artikel 2, lid 1, sub 1) en indien de gerechten van de staat waar de beslissing is gegeven, niet bevoegd zijn erkend volgens de overeenkomst (artikel 2, lid 1, sub 3). Hierbij zij vooral ook gewezen op artikel 3, lid 1, sub 2, en lid 2. Op het gebied van de tenuitvoerlegging kan en moet het aangezochte gerecht derhalve de bevoegdheid van het oorspronkelijke gerecht nagaan en, in tegenstelling tot het Europese Verdrag, staan de bevoegdheidsregels op één lijn met de openbare orde en moet ambsthalve worden onderzocht of zij in acht zijn genomen. In de praktijk komt het mijns inziens dus op hetzelfde neer, of het verzoek tot tenuitvoerlegging wordt gebaseerd op het Europese Verdrag of op de bilaterale overeenkomst: via het voorbehoud van de openbare orde en van de ambtshalve controle van de bevoegdheid van het gerecht in de staat van herkomst moet de aangezochte rechter volgens de bilaterale overeenkomst de kwalificatie van het onderwerp van het geding in de staat van herkomst zijnerzijds controleren, en gelet op Uw arrest van 14 oktober 1976 zie ik niet in hoe de Duitse rechter invorderingen van Eurocontrol-bijdragen nog onder het toepassingsgebied van de bilaterale overeenkomst kan brengen zonder de Duitse openbare orde in het geding te brengen of, wat op hetzelfde neerkomt, af te zien van een toetsing der bevoegdheid van de oorspronkelijke rechter. Naar ik meen, heeft het Bundesverfassungsgericht zich op 2 december 1974 ook in deze zin uitgesproken. Volgens de geijkte formule zal uiteraard de nationale rechter deze kwestie moeten uitmaken.

Samenvattend concludeer ik dat U voor recht verklare dat artikel 56 van het Verdrag van 1968 aldus moet worden uitgelegd dat de in artikel 56 op de vijfde plaats genoemde bilaterale overeenkomst van kracht blijft voor de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen, ook al zijn die na de dag van inwerkingtreding van het Verdrag gegeven naar aanleiding van voordien ingestelde vorderingen, mits deze toepassing niet afdoet aan de omschrijving van „burgerlijke en handelszaken” in de zin van artikel 1, eerste alinea, van het Verdrag.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.