CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. HOGAN

van 6 juni 2019 ( 1 )

Zaak C‑659/17

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

tegen

Azienda Napoletana Mobilità SpA

[verzoek van de Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, afdeling arbeidsrecht, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 107, lid 1, VWEU – Staatssteun – Beschikking 2000/128/EG van de Commissie – Door Italië verleende steun voor maatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid – Vrijstelling en vermindering van socialezekerheidsbijdragen – Beschikking van de Commissie waarbij bepaalde steun voor leer- en werkervaringsovereenkomsten en voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Toepasselijkheid van de beschikking op een werkgever die plaatselijk openbaar vervoer exploiteert in een context die in wezen niet aan mededinging onderhevig is”

1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de staatssteunbepalingen in artikel 107, lid 1, VWEU. Aanleiding voor het geding is een geschil tussen Istituto nazionale della previdenza sociale (Italiaans instituut voor sociale zekerheid; hierna: „INPS”) en Azienda Napoletana Mobilità SpA (hierna: „ANM”) over de vraag of ANM tussen 1997 en 2001 aan INPS socialezekerheidsbijdragen hoorde te betalen voor personeelsleden die op basis van leer- en werkervaringsovereenkomsten in dienst waren.

2. ANM is een onderneming die volledig in handen is van de gemeente Napels en die plaatselijk openbaar vervoer in Napels aanbiedt. ( 2 )

3. Bij beschikking 2000/128/EG van 11 mei 1999 betreffende de steun verleend door Italië voor maatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid ( 3 ) oordeelde de Europese Commissie dat de door Italië verleende steun in de vorm van een vermindering van de door werkgevers te betalen socialezekerheidsbijdragen voor leer- en werkervaringsovereenkomsten en de omzetting van dergelijke overeenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur gedeeltelijk onverenigbaar met de gemeenschappelijk markt was. ( 4 ) Op grond van die beschikking vorderde INPS van ANM betaling van de socialezekerheidsbijdragen voor de periode 1997‑2001 teneinde die verminderingen terug te vorderen. In het hoofdgeding verzocht ANM erom dat onder meer zou worden vastgesteld dat zij niet verplicht was tot de betaling van die bijdragen.

4. Het Hof dient nu de vraag te beantwoorden of beschikking 2000/128 van toepassing is op een onderneming zoals ANM. Deze onderneming exploiteert immers plaatselijk openbaar vervoer „in een context die in wezen niet aan mededinging onderhevig is gezien de exclusiviteit van de verrichte dienst”. ( 5 ) Cruciaal is de vraag of het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed en de mededinging wordt vervalst of dreigt te worden vervalst, zoals bepaald in artikel 107, lid 1, VWEU.

Toepasselijke bepalingen

5. De artikelen 1 tot en met 3 van beschikking 2000/128 luiden als volgt: „Artikel 1 1. De door Italië vanaf november 1995 onwettig toegekende steun voor de indienstneming van werknemers door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten zoals geregeld bij de wetten nrs. 863/84, 407/90, 169/91 en 451/94 is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst op voorwaarde dat deze steun betrekking heeft op: – de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen in de begunstigde onderneming voor werknemers die nog geen baan hebben gevonden of hun vorige baan zijn kwijtgeraakt, zoals omschreven in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun; – de indienstneming van werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden bij hun toetreding of herintreding tot de arbeidsmarkt. Voor de toepassing van deze beschikking wordt verstaan onder werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden bij hun toetreding of herintreding tot de arbeidsmarkt, jongeren beneden 25 jaar, houders van een universitair diploma tot en met 29 jaar, alsmede langdurig werklozen, dat wil zeggen personen die reeds ten minste een jaar werkloos zijn. 2. Door middel van leer- en werkervaringsovereenkomsten toegekende steun die niet voldoet aan de in lid 1 vermelde voorwaarden, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Artikel 2 1. De door Italië krachtens artikel 15 van wet nr. 196/97 toegekende steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de EER-overeenkomst, mits wordt voldaan aan de voorwaarde van nettoschepping van arbeidsplaatsen zoals omschreven in de communautaire richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun. Het aantal werknemers van de ondernemingen wordt berekend exclusief de arbeidsplaatsen waarop de omzetting betrekking heeft en de arbeidsplaatsen die zijn geschapen door middel van overeenkomsten van bepaalde duur of die niet een zekere mate van stabiliteit van de baan garanderen. 2. Steun voor de omzetting van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur die niet voldoet aan de in lid 1 vermelde voorwaarde, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Artikel 3 Italië treft alle nodige maatregelen om de reeds onwettig toegekende steun die niet voldoet aan de in de artikelen 1 en 2 genoemde voorwaarden, van de ontvangers terug te vorderen. De terugvordering vindt plaats overeenkomstig de procedures van het interne recht. Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van de rentevoet welke als referentiepercentage wordt gebruikt bij de berekening van het subsidie-equivalent van regionale steunmaatregelen.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

6. Tussen november 1995 en mei 2001 ( 6 ) nam ANM personeelsleden aan in het kader van een beroepsopleiding en vervolgens gaf zij hun een vaste functie in de onderneming. Zij werden aangenomen op basis van leer- en werkervaringsovereenkomsten in de zin van Italiaanse wet 863/1984, zoals gewijzigd bij Italiaanse wetten 407/1990, 169/1991 en 451/1994. Daarna zette ANM bepaalde leer- en werkervaringsovereenkomsten om in overeenkomsten van onbepaalde duur overeenkomstig Italiaanse wet 451/1994.

7. De betrokken nationale bepalingen voorzagen in een volledige vrijstelling van socialezekerheidsbijdragen voor een opleidingsperiode van twee jaar voor ondernemingen die actief waren in regio’s waar de werkloosheid hoger dan het nationale gemiddelde was. De vrijstelling werd met één jaar verlengd indien de leer- en werkervaringsovereenkomsten werden omgezet in overeenkomsten van onbepaalde duur. ANM genoot die vrijstellingen voor de betrokken leer- en werkervaringsovereenkomsten en de latere omzetting daarvan.

8. Bij beschikking 2000/128 oordeelde de Commissie dat die nationale regeling gedeeltelijk onverenigbaar was met het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU.

9. In de hoedanigheid van orgaan dat belast was met de uitvoering van beschikking 2000/128, stuurde INPS ANM twee betalingsverzoeken: het eerste ten bedrage van 7429436,76 EUR voor de leer- en werkervaringsovereenkomsten tussen 1997 en 2001, en het tweede ten bedrage van 2266014,05 EUR voor de daaropvolgende omzetting van die overeenkomsten tussen 1999 en 2001.

10. ANM stelde bij de Tribunale di Napoli (rechter in eerste aanleg Napels, Italië) een procedure in tegen de beslissing van INPS om die bedragen terug te vorderen. Die rechter wees de vordering van ANM toe op grond dat beschikking 2000/128 geen rechtstreekse werking had, aangezien zij niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk was geformuleerd.

11. INPS stelde daarop hoger beroep in bij de Corte d’appello di Napoli (rechter in tweede aanleg Napels, Italië), die het vonnis van de Tribunale di Napoli bevestigde, maar zijn beslissing op andere gronden baseerde. De Corte d’appello di Napoli oordeelde dat beschikking 2000/128 deel uitmaakte van de Italiaanse rechtsorde, maar niet op de onderhavige zaak van toepassing was aangezien de aan ANM toegekende vermindering van socialezekerheidsbijdragen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig kon beïnvloeden en de mededinging niet kon vervalsen, omdat die onderneming plaatselijk openbaar vervoer exploiteerde in een context die niet aan mededinging onderhevig was.

12. INPS stelde tegen de beslissing van de Corte d’appello di Napoli hogere voorziening in bij de Corte di cassazione, Sezione Lavoro (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, afdeling arbeidsrecht, Italië), die de volgende vraag aan het Hof heeft voorgelegd: „Is [beschikking nr. 2000/128] ook van toepassing op exploitanten van plaatselijk openbaar vervoer die – in een context die in wezen niet aan mededinging onderhevig is gezien de exclusiviteit van de verrichte dienst – als werkgever vanaf de inwerkingtreding van wet nr. 407 van 1990, in casu in het tijdvak tussen [mei] 1997 en mei 2001, van een vermindering van sociale bijdragen hebben geprofiteerd bij het sluiten van leer- en werkervaringsovereenkomsten?”

Procedure bij het Hof

13. INPS, ANM, de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

14. Aan het einde van de schriftelijke behandeling achtte het Hof het nodig om de verwijzende rechter om verduidelijking over drie punten te verzoeken overeenkomstig artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie. Dat verzoek werd op 13 december 2018 naar de verwijzende rechter verzonden. Na een aantal toegestane verlengingen van de termijn om op het verzoek te antwoorden, legde de verwijzende rechter op 13 maart 2019 zijn antwoord neer bij de griffie van het Hof.

15. Ten eerste werd de verwijzende rechter gevraagd de in de prejudiciële vraag opgenomen bewoordingen „in een context die in wezen niet aan mededinging onderhevig is gezien de exclusiviteit van de verrichte dienst” te verduidelijken. De verwijzende rechter werd meer bepaald gevraagd te specificeren of die formulering verwees naar een rechtstreekse gunning van de betrokken plaatselijke vervoersdienst aan ANM en of de gemeente Napels die diensten juridisch gezien ook aan andere aanbieders had kunnen gunnen. Ten tweede werd de verwijzende rechter verzocht aan te geven of de Italiaanse markt voor plaatselijk openbaar vervoer ten tijde van de feiten geheel of gedeeltelijk voor mededinging opengesteld was en zo ja, in welke mate. Ten derde werd de verwijzende rechter gevraagd alle activiteiten te noemen die ANM ten tijde van de feiten uitoefende.

16. Bovendien verzocht het Hof overeenkomstig artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering de partijen om ter terechtzitting een standpunt in te nemen over het antwoord van de verwijzende rechter op het verzoek om verduidelijking en hun pleidooi toe te spitsen op de drie betrokken punten en de eventuele gevolgen die het antwoord kan hebben voor de prejudiciële vraag.

17. INPS, ANM, de Italiaanse regering en de Commissie hebben ter terechtzitting van 3 april 2019 pleidooi gehouden.

Opmerkingen vooraf

18. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een nationale maatregel slechts als een nationale „steunmaatregel van de staat” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt wanneer is voldaan aan alle hierna genoemde voorwaarden. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet die maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. In de vierde plaats moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. ( 7 )

19. In deze prejudiciële verwijzing gaat het om het tweede en vierde criterium van artikel 107, lid 1, VWEU. ( 8 )

20. Om te beginnen wil ik opmerken dat, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, in het dossier waarover het Hof beschikt niets erop wijst dat de vrijstellingen van sociale bijdragen die aan ANM zijn toegekend, een compensatie waren voor de verlening van een openbare dienst of een dienst van algemeen economisch belang. ( 9 ) Een overheidsmaatregel die wordt beschouwd als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen na te komen, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en deze maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen vergeleken met concurrerende ondernemingen in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst, valt volgens vaste rechtspraak van het Hof niet onder artikel 107, lid 1, VWEU. ( 10 ) Een dergelijke compensatie kan in een concreet geval slechts als staatssteun worden aangemerkt mits is voldaan aan de voorwaarden die zijn uiteengezet in de punten 88 tot en met 93 van het arrest van 24 juli 2003, Altmark (C‑280/00, EU:C:2003:415). ( 11 )

21. De steun die in beschikking 2000/128 aan de orde was, was een regeling die of programma dat op verschillende sectoren en regio’s van toepassing was en niet op één bepaalde entiteit. Krachtens artikel 3 van die beschikking moest Italië alle nodige maatregelen treffen om de reeds onwettig toegekende steun van de ontvangers terug te vorderen.

22. In het geval van een steunprogramma behoeft de Commissie slechts de kenmerken van het betrokken programma te onderzoeken om in de gronden van de beschikking te kunnen beoordelen of dit op grond van de erin vastgestelde modaliteiten de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen de lidstaten. De Commissie hoeft in een beschikking die betrekking heeft op een dergelijk programma dus geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend. Enkel bij de terugvordering van steun moet de individuele situatie van elke onderneming worden onderzocht. ( 12 ) Daarbij staat het aan de lidstaten om de individuele situatie van elk van de ondernemingen die door een dergelijke terugvorderingsactie worden geraakt, te verifiëren. ( 13 )

23. De Commissie verklaarde in overwegingen 64 tot en met 66 en 98 van beschikking 2000/128 dat de betrokken steun de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt of daartoe in staat is, „[voor zover] de begunstigde ondernemingen een deel van hun productie uitvoeren naar andere lidstaten; zelfs indien de ondernemingen niet uitvoeren, wordt de nationale productie toch begunstigd doordat de steun het voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen moeilijker maakt hun producten naar de Italiaanse markt uit te voeren”. ( 14 )

24. Alvorens een voordeel terug te vorderen, moeten de nationale autoriteiten echter in elk individueel geval nagaan of het toegekende voordeel, ten aanzien van de begunstigde ervan, kon worden geacht de mededinging te vervalsen en het intra-uniale handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden. Deze bijkomende controle is essentieel voor de kwalificatie van de ontvangen individuele voordelen als staatssteun. ( 15 )

25. In casu was het dus op het moment dat INPS verzocht om terugbetaling van de steun die was toegekend aan een bepaalde begunstigde, zoals ANM, dat de vraag zich opdrong of het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig was beïnvloed en de mededinging was vervalst door die specifieke steun en een beschikking in die zin voor de nationale rechter kon worden aangevochten. ( 16 )

Analyse

Toepasselijke rechtspraak en beginselen

26. Het antwoord op de prejudiciële vraag die aan het Hof is voorgelegd, is volgens mij, althans op het eerste gezicht, te vinden in de vaste rechtspraak van het Hof. Die beginselen zijn onlangs nog herbevestigd en toegepast op het gebied van plaatselijk stedelijk vervoer in het arrest van 14 januari 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9). Deze zaak betrof het feit dat Transport for London Londense taxi’s („Black Cabs”) toestemming gaf om op openbare wegen busbanen te gebruiken tijdens de uren waarin voor deze banen verkeersbeperkingen golden, terwijl huurwagens met chauffeur („HMC’s”) de busbanen dan niet mochten gebruiken, behalve om passagiers die vooraf een dergelijke wagen hadden besproken te laten in- of uitstappen.

27. In de punten 65 tot en met 69 van dat arrest oordeelde het Hof dat het vaste rechtspraak is dat voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun niet hoeft te worden vastgesteld dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten werkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft vervalst, maar dat enkel dient te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen. ( 17 ) In het bijzonder moet, wanneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen in het intra-uniale handelsverkeer versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed. In dit verband is het niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf aan het intra-uniale handelsverkeer deelnemen. Wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen, kan de binnenlandse activiteit immers in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen. Volgens de rechtspraak van het Hof bestaat er bovendien geen voorafgaande drempel of geen voorafgaand percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Of is voldaan aan de voorwaarde dat de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, hangt dus niet af van de plaatselijke of regionale aard van de verrichte vervoersdiensten, noch van de omvang van het betrokken werkterrein. ( 18 )

28. Het Hof oordeelde dat niet kon worden uitgesloten dat het busbanenbeleid het voor HMC’s minder aantrekkelijk maakte om diensten aan te bieden in Londen, waardoor de kansen voor ondernemingen uit andere lidstaten om tot deze markt toe te treden, slonken. ( 19 )

29. Wat de voorwaarde inzake distorsie van de mededinging betreft, vervalsen steunmaatregelen die bedoeld zijn om een onderneming te bevrijden van de kosten die deze normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, in beginsel de concurrentievoorwaarden. ( 20 )

30. Uit de bovenstaande rechtspraak blijkt duidelijk dat de drempel om vast te stellen dat een overheidsmaatregel het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, laag is. ( 21 ) Dit geldt mits de betrokken staatssteun geen de-minimissteun is, in welk geval ervan wordt uitgegaan dat de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt en de mededinging niet vervalst of dreigt te vervalsen. ( 22 ) Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overheidsmaatregel ten gunste van ANM ongeveer 10 miljoen EUR beliep en een periode van vijf jaar bestreek, kon deze steun in beginsel niet als de-minimissteun worden aangemerkt, ongeacht welke Unieregels inzake de-minimissteun ratione temporis toepasselijk waren. ( 23 )

31. Derhalve ben ik van mening dat het argument van ANM dat zij, aangezien zij expliciet is opgericht met het oog op de exploitatie van het openbaar vervoer in de gemeente Napels, niet binnen de werkingssfeer van beschikking 2000/128 valt, gelet op het plaatselijke karakter van de betrokken diensten, in beginsel niet houdbaar is.

32. Het tweede en vierde criterium van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen in het hoofdgeding evenwel slechts van toepassing zijn mits in het kader van het hoofdgeding door INPS is aangetoond dat ANM met andere ondernemingen concurreert op markten die niet de jure ( 24 ) voor mededinging gesloten zijn.

33. Indien de markt voor vervoersdiensten in de gemeente Napels ten tijde van de feiten mogelijk voor een zekere mate van mededinging opengesteld was ( 25 ) en dus niet onder een wettelijk monopolie viel of indien ANM ook actief was op andere markten die voor een zekere mate van mededinging waren opengesteld, is het mijns inziens aannemelijk dat de betrokken overheidsmaatregel de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden, ondanks de plaatselijke aard van de verrichte vervoersdiensten, die beperkt waren tot de gemeente Napels.

34. Voor de duidelijkheid vind ik het belangrijk dat het begrip „wettelijk monopolie” wordt gedefinieerd in de context van deze zaak. Volgens mij is er geen betere definitie dan die in voetnoot 272 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (C/2016/2946) ( 26 ), waarin staat dat „[v]an een wettelijk monopolie [...] sprake [is] wanneer een bepaalde dienst door wet- of regelgeving is voorbehouden aan een uitsluitende dienstverrichter, met een duidelijk verbod voor iedere andere partij om dit soort dienst te verrichten (zelfs niet om te voldoen aan een eventuele restbehoefte van bepaalde klantengroepen). Evenwel betekent het enkele feit dat een specifieke onderneming is belast met het verrichten van een openbare dienst niet dat die onderneming een wettelijk monopolie geniet.” Bovendien is het logisch dat het rechtens toegekende wettelijk monopolie in overeenstemming moet zijn met het Unierecht, meer bepaald de regels inzake de plaatsing van overheidsopdrachten.

35. In die omstandigheden en in het licht van de arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punt 78), en 14 januari 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punten 66‑70), geldt dat indien de markt voor de verrichting van vervoersdiensten in de gemeente Napels ten tijde van de feiten de jure opengesteld was voor een zekere mate van mededinging en derhalve niet onder een wettelijk monopolie viel, het niet onrealistisch is om aan te nemen dat de verrichting van vervoersdiensten door een onderneming zoals ANM door de betrokken overheidsmaatregel in stand kon blijven of kon toenemen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun vervoersdiensten in de gemeente Napels te verrichten, afnamen. Zelfs indien de markt voor de verrichting van vervoersdiensten in de gemeente Napels ten tijde van de feiten de jure gesloten was voor mededinging ( 27 ), geldt nog steeds dat indien de activiteiten van ANM toch niet tot die bepaalde dienst en geografische markt beperkt waren, de betrokken overheidsmaatregel haar expansie naar andere markten die voor concurrentie openstaan kon faciliteren ( 28 ), tenzij elk gevaar voor kruissubsidiëring tussen de markt waarop ANM een wettelijk monopolie genoot, en (een) andere markt(en) waarop zij actief was, effectief en transparant was uitgesloten door een gescheiden boekhouding voor de verschillende activiteiten ( 29 ).

Toepassing van rechtspraak en beginselen op de feiten in het hoofdgeding

36. De hoofdvragen die ter beoordeling van de verwijzende rechter staan, zijn dus ten eerste of de betrokken markt ten tijde van de feiten de jure voor een zekere mate van mededinging was opengesteld, en ten tweede of ANM tijdens die periode actief was op andere markten (geografische markt en/of product-/dienstenmarkt) die voor een zekere mate van mededinging waren opengesteld en, zo ja, of een mogelijke kruissubsidiëring was uitgesloten.

37. Wat de eerste vraag betreft, gaf de verwijzende rechter in zijn antwoord op het verzoek om verduidelijking van het Hof aan dat de bewoordingen „in een context die in wezen niet aan mededinging onderhevig is gezien de exclusiviteit van de verrichte dienst” volgens de opmerkingen van ANM ter zake erop wijzen dat er in de praktijk geen sprake was van mededingingsomstandigheden op de betrokken markt, aangezien de exploitatie van het volledige stedelijke vervoersnet in de gemeente Napels niet via een openbare aanbestedingsprocedure is toegewezen ( 30 ), maar rechtstreeks is gegund. ANM gaf aan dat die rechtstreekse gunning in overeenstemming was met zowel het nationale als het Unierecht. ( 31 ) ANM bevestigde dat zij een exclusief recht op alle geregelde vervoersdiensten op het desbetreffende grondgebied had, zodat er geen vergelijkbare dienst was en haar diensten niet door vergelijkbare diensten konden worden vervangen.

38. Volgens mij sluit het loutere feit dat de betrokken rechtstreekse gunning mogelijk in overeenstemming was met het nationale en Unierecht inzake overheidsopdrachten, niet uit dat de potentiële mededinging vervalst kon zijn of dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon zijn beïnvloed. De vraag die in plaats daarvan moet worden beantwoord, is of ANM een wettelijk monopolie genoot voor het beheer van het stedelijk vervoer in de gemeente Napels, dan wel of de betrokken concessie of een deel daarvan volgens het nationale recht aan een andere entiteit had kunnen worden gegund aan de hand van onder meer een openbare aanbestedingsprocedure. Indien het mogelijk was om een openbare aanbestedingsprocedure te gebruiken ( 32 ), kon er sprake geweest zijn van enige mededinging op de desbetreffende markt. De rechtstreekse gunning had in dat geval kunnen bijdragen aan de vervalsing van de potentiële mededinging of deze hebben vergroot, of had het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. ( 33 )

39. Ter terechtzitting voor het Hof op 3 april 2019 liepen de standpunten van ANM en de andere partijen aanzienlijk uiteen over de werkelijke werkingssfeer en het belang van het Italiaanse recht, meer bepaald artikel 18 van wetsdecreet nr. 422/1997, voor de zaak. Het Hof is niet bevoegd om nationaal recht uit te leggen. Daarom ben ik op basis van de opmerkingen van INPS, ANM, de Italiaanse regering en de Commissie ter terechtzitting van 3 april 2019 van mening dat het aan de verwijzende rechter staat om niet enkel na te gaan of artikel 18 van wetsdecreet nr. 422/1997 en/of andere bepalingen uit het nationale recht de rechtstreekse gunning van de betrokken concessie aan ANM toestonden, maar ook of deze bepalingen die gunning oplegden. Wanneer artikel 18, lid 2, van wetsdecreet nr. 422/1997 oppervlakkig wordt gelezen, lijkt het aannemelijk ( 34 ) dat er ten tijde van de feiten mogelijk sprake was van een zekere mate van mededinging op de desbetreffende markt. ( 35 ) Doel van deze oefening is te bepalen of ANM een wettelijk monopolie genoot op de desbetreffende markt.

40. Wat de tweede vraag betreft, bevestigde ANM in haar schriftelijke opmerkingen dat zij ten tijde van de feiten niet actief was buiten de provincie Napels ( 36 ). ANM betoogde ook dat zij overeenkomstig haar statuten (die met ingang van 27 juni 1995 tot en met 2001 geldig bleven) enkel in de gemeente Napels actief was. Bovendien betoogde zij dat zij overeenkomstig de nationale rechtspraak niet buiten de provincie Napels actief mocht zijn. Opgemerkt zij echter dat ANM volgens artikel 3, leden 2 en 3, van haar statuten van 6 april 1992 in bepaalde omstandigheden wel buiten die gemeente diensten kon verrichten.

41. Daarnaast verklaarde ANM dat zij afgezien van de exploitatie van een stedelijk openbaarvervoersnet geen andere activiteit heeft ontplooid tot 1 januari 2013, toen zij fuseerde met een andere onderneming, Napolipark, die parkeervoorzieningen voor wagens beheert. Gezien die datum en de ruime termijn die sinds de toekenning van de steunmaatregel is verstreken, denk ik niet dat deze activiteit ratione temporis relevant is voor de beoordeling van de werkelijke of potentiële gevolgen van de betrokken maatregel voor de mededinging of het handelsverkeer tussen de lidstaten. Daarbij merk ik echter op dat de concessie op grond van artikel 4 van de contratto di servizio (dienstenovereenkomst) van 27 juni 1997 tussen de gemeente Napels en ANM niet enkel het beheer van het stedelijk vervoer omvat, maar ook het beheer van parkeerterreinen behelst.

42. In het licht van het bovenstaande staat het aan de verwijzende rechter om ook na te gaan of ANM ten tijde van de feiten buiten de gemeente Napels of op een andere product-/dienstenmarkt actief was en, zo ja, of elke mogelijke kruissubsidiëring uitgesloten was.

Conclusie

43. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, afdeling arbeidsrecht, Italië) te beantwoorden als volgt: „Beschikking 2000/128/EG van 11 mei 1999 betreffende de steun verleend door Italië voor maatregelen ten behoeve van de werkgelegenheid is van toepassing op een werkgever zoals Azienda Napoletana Mobilità SpA, die plaatselijk openbaar vervoer exploiteerde en die in het tijdvak tussen mei 1997 en mei 2001 van een vermindering van sociale bijdragen heeft geprofiteerd bij het sluiten van leer- en werkervaringsovereenkomsten na de inwerkingtreding van wet nr. 407 van 1990, tenzij hij een wettelijk monopolie genoot waarbij de verrichting van die diensten door wet- of regelgeving, overeenkomstig het Unierecht, was voorbehouden aan een exclusieve dienstverrichter, met uitsluiting van andere exploitanten, en op voorwaarde dat hij niet actief was in een ander geografisch gebied of op een andere product-/dienstenmarkt.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt dat ANM oorspronkelijk in 1995 bij resolutie nr. 94 van de gemeenteraad van Napels van 6 april 1995 krachtens artikel 22 van nationale wet nr. 142/1990 en de artikelen 54 tot en met 60 van het Statuut van de gemeente Napels is opgericht als een bijzondere onderneming van die gemeente om het openbaar vervoer in Napels te beheren. Bovendien is ANM – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – in 2001 ongevormd tot een kapitaalvennootschap en is het beheer van het gehele stedelijke openbaarvervoersnet van de gemeente Napels op grond van artikel 18, lid 1, van Decreto Legislativo 19 novembre 1997, n. 422 „Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59” (wetsdecreet nr. 422 van 19 november 1997„Overdracht van de functies en taken in verband met plaatselijk openbaar vervoer aan de regio’s en lokale instanties overeenkomstig artikel 4, lid 4, van wet nr. 59 van 15 maart 1997”; hierna: „wetsdecreet nr. 422/1997”), bekendgemaakt in Gazzetta Ufficiale nr. 287 van 10 december 1997, aan ANM gegund zonder openbare aanbestedingsprocedure.

( 3 ) PB 2000, L 42, blz. 1.

( 4 ) Bij arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie (C‑310/99, EU:C:2002:143), heeft het Hof een door de Italiaanse Republiek ingesteld beroep tot nietigverklaring van beschikking 2000/128 verworpen. Bij arrest van 1 april 2004, Commissie/Italië (C‑99/02, EU:C:2004:207), heeft het Hof verklaard dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijnen de nodige maatregelen te treffen om de steun die bij beschikking 2000/128 onwettig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, van de ontvangers terug te vorderen, de krachtens de artikelen 3 en 4 van deze beschikking op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

( 5 ) Zie de prejudiciële vraag in punt 12 hieronder.

( 6 ) Dit tijdsbestek staat niet met zekerheid vast.

( 7 ) Arrest van 28 juni 2018, Andres (faillissement van Heitkamp BauHolding)/Commissie (C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 8 ) Het tweede en vierde criterium van artikel 107, lid 1, VWEU zijn twee afzonderlijke maar met elkaar verband houdende criteria.

( 9 ) Zowel de Italiaanse regering als de Commissie heeft ter terechtzitting van 3 april 2019 verklaard dat de betrokken maatregelen geen compensatie waren voor de verlening van een openbare dienst of een dienst van algemeen economisch belang. In haar schriftelijke opmerkingen beweerde ANM dat zij een gewettigd vertrouwen had dat de vermindering van de socialezekerheidsbijdragen definitief was. De verwijzende rechter bracht deze kwestie niet ter sprake. Ze valt dus buiten de strekking van de prejudiciële vraag.

( 10 ) Een overheidsmaatregel kan slechts als staatssteun worden aangemerkt indien volgens het eerste criterium van artikel 107, lid 1, VWEU een selectief voordeel wordt toegekend aan een onderneming.

( 11 ) Zie arrest van 20 december 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco en Itelazpi/Commissie (C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punten 44‑46). Hiermee wil ik niet suggereren dat ANM niet op een andere grond recht heeft op compensatie voor de verlening van een openbare dienst of een dienst van algemeen economisch belang.

( 12 ) Arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punten 63 en 130).

( 13 ) Arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 64).

( 14 ) Zie overweging 66 van beschikking 2000/128. Naar mijn mening zijn de productie en uitvoer van goederen zoals vermeld in overweging 66 louter voorbeelden. Dit blijkt duidelijk uit het arrest van 14 januari 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punten 65‑69). Zie punt 24 hieronder.

( 15 ) Zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 115). In punt 120 van dat arrest oordeelde het Hof dat „de door de nationale autoriteiten te verrichten verificatie van de individuele situatie van elke betrokken begunstigde voldoende moet zijn omlijnd door de beschikking van de Commissie betreffende een steunregeling waaraan een bevel tot terugvordering is gekoppeld. Enerzijds moet [...] een dergelijke beschikking het mogelijk maken de strekking ervan duidelijk te bepalen. Anderzijds moet een dergelijke beschikking [...] zelf alle wezenlijke gegevens bevatten om door de nationale autoriteiten te kunnen worden uitgevoerd, waardoor wordt uitgesloten dat de werkelijke inhoud van de beschikking naderhand, middels een briefwisseling tussen de Commissie en de nationale autoriteiten, zou worden vastgesteld”. In arrest van 13 februari 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, punt 35), verklaarde het Hof dat, aangezien de Commissie in haar beschikking over een staatssteunregeling noch de individuele begunstigden van de betrokken steun had aangeduid, noch de exacte terug te vorderen bedragen had bepaald, het aan de nationale rechter stond om, indien een dergelijk geschil bij hem aanhangig werd gemaakt, uitspraak te doen over het bedrag van de steun waarvan de Commissie de terugvordering had gelast. Indien hij in dit verband moeilijkheden ondervond, kon hij zich steeds wenden tot de Commissie, opdat de Commissie hem overeenkomstig het in artikel 4, lid 3, VEU bedoelde beginsel van loyale samenwerking bijstand verleende.

( 16 ) Het is mogelijk dat ANM procesbevoegdheid had om bij het Gerecht van de Europese Unie een beroep in te stellen om de geldigheid van beschikking 2000/128 aan te vechten omdat zij rechtstreeks en individueel werd geraakt door die beschikking vanwege het feit dat haar rechtspositie bijzonder zwaar werd geraakt door het bevel tot terugvordering van de betrokken steun in artikel 3 daarvan. Zie, mutatis mutandis, arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 51). Aangezien uit het dossier waarover het Hof beschikt – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – blijkt dat ANM de geldigheid van beschikking 2000/128 op zich niet aanvecht, maar eerder betwist of de aan haar toegekende steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, is de ontvankelijkheidsregel van de prejudiciële verwijzing in het arrest van 9 maart 1994, TWD/Bundesrepublik Deutschland (C‑188/92, EU:C:1994:90, punten 13‑18), mijns inziens niet van toepassing en was ANM niet verplicht bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van beschikking 2000/128 in te stellen.

( 17 ) Hierbij dient te worden benadrukt dat INPS niet hoeft aan te tonen dat de aan ANM toegekende vrijstellingen het handelsverkeer tussen de lidstaten werkelijk ongunstig hebben beïnvloed of dat de mededinging daadwerkelijk is vervalst.

( 18 ) Zie ook arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punten 77‑82); 21 juli 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493, punt 41), en 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punten 78 en 79). In het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punt 77), verklaarde het Hof dat het geenszins uitgesloten is dat een overheidssubsidie die wordt verleend aan een onderneming welke enkel plaatselijke of regionale vervoersdiensten verricht en geen vervoersdiensten levert buiten de staat van vestiging, niettemin gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten.

( 19 ) Arrest van 14 januari 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 70).

( 20 ) Arresten van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punt 80), en 21 juli 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493, punt 44).

( 21 ) In de punten 42 en 43 van het arrest van 21 juli 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493), verklaarde het Hof dat „steun van betrekkelijk geringe omvang dit handelsverkeer ongunstig [kan] beïnvloeden, wanneer de mededinging in de sector waarin de steunontvangende ondernemingen werkzaam zijn, intens is”. „Wanneer een sector wordt gekenmerkt door een groot aantal kleine ondernemingen, kan steun, zelfs indien deze individueel gezien van geringe omvang is, maar potentieel alle of een zeer groot gedeelte van de ondernemingen in die sector daarvoor in aanmerking komen, gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten hebben.”

( 22 ) Zie voor de huidige regels inzake de-minimissteun bijvoorbeeld verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun (PB 2013, L 352, blz. 1). Hierbij merk ik op dat de vervoersector uitgesloten was van de werkingssfeer van verordening (EG) nr. 69/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun (PB 2001, L 10, blz. 30). De vervoersector viel wel binnen de werkingssfeer van verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op de-minimissteun (PB 2006, L 379, blz. 5). Het algemene de-minimisplafond was echter aangepast om rekening te houden met de kleine omvang van de gemiddelde onderneming die in het vracht- en passagiersvervoer over de weg actief is. Dit lagere plafond is krachtens verordening nr. 1407/2013 niet langer van toepassing op het passagiersvervoer over de weg.

( 23 ) Om een idee te hebben van de omvang van de activiteiten van ANM moet erop worden gewezen dat het door ANM geëxploiteerde stedelijke openbaarvervoersnet ten tijde van de feiten ongeveer 1 miljoen inwoners bediende volgens de Commissie. Uiteindelijk staat het evenwel aan de verwijzende rechter om te bepalen of en in welke mate de de-minimisregels van toepassing zijn.

( 24 ) Dat de markt de facto voor mededinging gesloten is omdat ANM exclusieve rechten heeft naar aanleiding van de rechtstreekse gunning van de betrokken specifieke concessie voor het beheer van het stedelijk vervoersnet van de gemeente Napels, is niet relevant.

( 25 ) Zie naar analogie arrest van 11 juni 2009, ACEA/Commissie (T‑297/02, EU:T:2009:189, punt 90). Zie ook arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punt 66), waarin wordt verwezen naar de gedeeltelijke openstelling van de markt voor mededinging. In punt 65 van het arrest van 26 oktober 2016, Orange/Commissie (C‑211/15 P, EU:C:2016:798), verklaarde het Hof dat „de omstandigheid dat een economische sector op Unieniveau is geliberaliseerd, een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op de mededinging alsmede het effect daarvan op het handelsverkeer tussen de lidstaten aan het licht [kan] brengen”.

( 26 ) PB 2016, C 262, blz. 1.

( 27 ) En dus een wettelijk monopolie vormde.

( 28 ) Zie naar analogie arrest van 11 juni 2009, ACEA/Commissie (T‑297/02, EU:T:2009:189, punt 94).

( 29 ) Zie arrest van 23 januari 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51, punt 42).

( 30 ) Ondanks het bestaan van plaatselijke of regionale monopolies waarbij de regionale en plaatselijke autoriteiten deze monopolies aan de hand van aanbestedingsprocedures gunnen, kan de mededinging vervalst zijn en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig zijn beïnvloed door de staatssteun die is toegekend aan een onderneming die meedingt naar de gunning van een dergelijk monopolie, aangezien de financiële positie van die onderneming is versterkt ten opzichte van andere kandidaten. Arrest van 16 juli 2014, Duitsland/Commissie (T‑295/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:675, punt 154).

( 31 ) In zijn antwoord op het verzoek om verduidelijking van het Hof gaf de verwijzende rechter aan dat volgens ANM – wat betreft de progressieve liberalisering van de markt voor vervoersdiensten die aan openbaredienstverplichtingen moeten voldoen – de verplichting om contracten te gunnen overeenkomstig de nieuwe regels van artikel 5 van verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (PB 2007, L 315, blz. 1) op grond van de in artikel 8 van die verordening vastgestelde overgangsbepalingen met ingang van 3 december 2019 van toepassing was. In haar schriftelijke opmerkingen verklaarde ANM dat de betrokken concessie tijdens de periode 1997‑2001 werd beheerst door de bepalingen van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (PB 1969, L 156, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1893/91 van de Raad van 20 juni 1991 (PB 1991, L 169, blz. 1). ANM betoogde dat die verordening de sluiting van openbaredienstcontracten regelde met betrekking tot de verplichtingen voor de exploitatie van plaatselijk openbaar vervoer, zonder echter de voorwaarden voor de sluiting van dergelijke contracten te specificeren of te bepalen of de markt voor openbaar vervoer al dan niet voor mededinging moest worden opengesteld. Bovendien verklaarde ANM dat het concessiestelsel krachtens artikel 18 van wetsdecreet nr. 422/1997 met ingang van 31 december 2005 werd opgeheven en dat de markt vanaf dan werd opengesteld voor mededinging.

( 32 ) Zelfs voor een deel van de betrokken markt.

( 33 ) Zie naar analogie arrest van 11 juni 2009, ACEA/Commissie (T‑297/02, EU:T:2009:189, punt 92), waarin het Gerecht oordeelde dat het bestaan zelf van de steun ten gunste van bepaalde begunstigden „de gemeenten [kan hebben] gestimuleerd om de diensten rechtstreeks te gunnen in plaats van concessies af te geven volgens open procedures”.

( 34 ) Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.

( 35 ) Zie artikel 18, lid 2, onder a), van wetsdecreet nr. 422/1997, dat verwijst naar de mogelijkheid een aanbestedingsprocedure in te stellen, en artikel 18, lid 2, onder b), dat grenzen stelt aan de exploitatie buiten een geografisch gebied in geval van een rechtstreekse gunning op de markt.

( 36 ) Ik stel vast dat soms naar de provincie Napels en soms naar de gemeente Napels wordt verwezen. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt niet duidelijk of die begrippen ten tijde van de feiten naar een enkel geografisch gebied verwijzen.