CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

van 16 maart 1982

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Inleiding

Op 20 februari 1981 werd op de griffie van het Hof van Justitie een beroepschrift geregistreerd van de Duitse Bondsrepubliek en de „Bundesanstalt für Arbeit”, gericht tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Het beroepschrift strekte in hoofdzaak tot veroordeling van de Commissie tot betaling van DM 16928855,52 aan de „Bundesanstalt für Arbeit”, subsidiair tot vernietiging van haar beslissing van 10 december 1980 tot weigering van betaling van het saldo, verschuldigd op grond van de beslissing van 23 december 1977 om vier bijdragen uit het Europees Sociaal Fonds te verlenen ten behoeve van projecten van de „Bundesanstalt für Arbeit” op het gebied van de horloge-industrie (aanpassing aan de kwarts-electronica) en de jeugdwerkloosheid. In de tweede plaats werd — ditmaal uitsluitend door de regering van de Duitse Bondsrepubliek — vernietiging gevraagd van de mededeling van de Commissie van 16 december 1980 (kenmerk 8007034-V/C) terzake van de toepassing van artikel 4 van beschikking nr. 78/706 van de Commissie van 27 juli 1978 inzake een aantal administratieve bepalingen nopens de werkwijze van het Sociaal Fonds (PB L 238 van 1978, blz. 20).

Het beroep werd, rekening houdend met de terzake geldende voorschriften van het Reglement voor de procesvoering en de daarbij behorende bijlagen I en II, nog juist op tijd ingediend. De rechtsvragen die in deze procedure een rol spelen betreffen niet zo zeer het bedrag, als wel de rechtsgrondslag (en in verband daarmede de ontvankelijkheid) van de vordering tot betaling en daarnaast de gegrondheid van beide vorderingen, met inbegrip van de subsidiaire eis ten opzichte van de hoofdvordering.

De vier projecten, waarvoor een bijdrage uit het Sociaal Fonds was toegezegd en waarvoor voorschotten werden uitgekeerd, moesten worden uitgevoerd respectievelijk tussen 1 mei 1977 en 30 april 1978, tussen 16 november 1977 en 31 augustus 1978, tussen 1 januari 1978 en 31 augustus 1978 en tussen 16 november 1977 en 31 augustus 1978. Met uitzondering van een gedeelte van het laatste project werden de projecten tijdig ten uitvoer gelegd. De verzoeken tot betaling van het saldo van de Fondsbijdragen werden echter pas op 8 mei 1980 ingediend. Volgens artikel 4 van beschikking nr. 78/706 van de Commissie hadden zij uiterlijk op respectievelijk 30 oktober 1979 en (voor de laatste drie projecten) ultimo februari 1980 moeten zijn ingediend. Zij beliepen als eerder opgemerkt, een totaalbedrag van bijna 17 miljoen DM. Op 11 en 15 juli 1980 deelde de Commissie de regering van de Duitse Bondsrepubliek mede, dat het haar niet mogelijk was aan de betalingsverzoeken te voldoen, omdat deze niet waren ingediend binnen de termijnen, voorzien in artikel 4, paragraaf 1 van de eerder vermelde beschikking nr. 78/706 van de Commissie van 27 juli 1978.

Ondanks een onderhoud op 29 september 1980 tussen vertegenwoordigers van de Commissie en van het Duitse ministerie van Arbeid en ondanks brieven van 6 oktober en 4 december 1980 van respectievelijk de bevoegde Duitse Staatssecretaris en de president van de „Bundesanstalt für Arbeit”, bevestigde het commissielid Vredeling bij brief van 10 december 1980 de betalingsweigering van de Commissie.

In een rondschrijven van 16 december 1980 bevestigde de Commissie nogmaals in het algemeen, dat zij aan de door haar bij beschikking nr. 78/706 voor het indienen van de verzoeken om definitieve afrekening gestelde termijnen, het karakter van vervaltermijnen toekende. Voor de volledige inhoud van dit rondschrijven verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.

Bij beschikking van 1 juli 1981 aanvaardde het Hof een verzoek tot interventie van Ierland ter ondersteuning van de conclusies van appellanten, welk verzoek op 17 juni 1981 werd ingediend.

In mijn verdere betoog zal ik thans eerst ingaan op de rechtsgrondslag van de verschillende vorderingen. Vooral de rechtsgrondslag van de primaire en de subsidiaire vordering tot betaling, bleek in casu aanzienlijke problemen op te leveren. In dit kader zal ik tevens ingaan op de door de Commissie opgeworpen ontvankelijkheidsvragen. De opgeworpen ontvankelijkheidsvragen betreffen echter niet de hoofdvordering tot betaling. Zij betreffen uitsluitend de subsidiaire eis tot vernietiging van de weigering tot betaling, alsmede de tweede eis tot vernietiging van de mededeling van 16 december 1980.

In het derde onderdeel van mijn conclusie zal ik, voor zover nodig, op de gegrondheid van de verschillende eisen ingaan, waarna ik in het slotdeel mijn bevindingen zal samenvatten.

2. De rechtsgrondslag en de ontvankelijkheid van de verschillende vorderingen

2.1. De eerste eis

De problemen met betrekking tot de rechtsgrondslag voor het instellen van vorderingen tot betaling van toegezegde bijdragen van het Europees Sociaal Fonds zijn ontstaan, doordat eisers hier aanvankelijk een analoge toepassing van artikel 215 van het EEG-Verdrag mogelijk achtten (zie beroepschrift, blz. 17). Met name achtten zij hier aanvankelijk een analogie met de in de eerste alinea van genoemd artikel 215 genoemde contractuele aansprakelijkheid aanwezig. In hun repliek zagen zij in hun betalingsvordering een in de Lid-Staten algemeen erkend, zelfstandig procesmiddel om betalingen te verkrijgen, dat vergeleken zou kunnen worden met schadevergoedingsacties als door de tweede alinea van artikel 215 mogelijk worden gemaakt.

Ten aanzien van die aanvankelijk gekozen rechtsgrondslag voor de vordering tot betaling kan om te beginnen worden opgemerkt, dat de beweerde verplichting tot betaling hoogstens uit verordeningen en andere eenzijdige publiekrechtelijke handelingen van de Gemeenschap, maar in geen geval uit een contract is ontstaan. Vervolgens heeft de Commissie naar mijn oordeel uit rechtsoverweging 6 van Uw arrest in de zaken Interquell en Diamalt (zaken 261 en 262/78, Jurispr. 1979, blz. 3045) terecht afgeleid, dat de tweede alinea van artikel 215 niet of hoogstens bij gebreke van een andere deugdelijke rechtsgrondslag kan worden gebruikt als rechtsgrondslag voor een vordering tot betaling van bedragen, beweerdelijk verschuldigd krachtens gemeenschapsrecht. Genoemd voorschrift spreekt immers over de vergoeding van schade. Deze conclusie wordt ook ondersteund door een onderzoek van de beginselen van de rechtsstelsels der Lid-Staten. Acties, vergelijkbaar met de in het Duitse administratieve recht volgens eisers in dergelijke gevallen mogelijke „Leistungsklage” hebben wij in de meeste Lid-Staten niet aangetroffen. Onderzoek van het recht van de andere Lid-Staten ondersteunt veeleer de conclusie, dat de rechtsgrondslag voor acties als de onderhavige primair in artikel 173 of artikel 175, dan wel in een combinatie van deze rechtsgrondslagen zal moeten worden gezocht. Ook bij een overigens uiteenlopende uitwerking van de actiemogelijkheden hebben wij in het nationale recht van de Lid-Staten met name regelmatig parallellen met artikel 175, tweede alinea, aangetroffen.

Tijdens de mondelinge behandeling zijn partijen het er uiteindelijk over eens geworden, dat de rechtsgrondslag voor de primaire vordering in artikel 175 van het EEG-Verdrag zou kunnen worden gevonden. Inderdaad verweten eisers in casu primair aan de Commissie, dat zij in strijd met het Verdrag (met name met de daarop gebaseerde uitvoeringsvoorschriften) had nagelaten een besluit tot uitbetaling van het gevorderde restbedrag te nemen. De tekst van artikel 175 laat dus zonder meer toe dit artikel als primaire rechtsgrondslag voor de onderhavige vordering te nemen.

Een obstakel, dat in dit opzicht aanvankelijk door de Commissie werd opgeworpen was de bepaling in de tweede alinea van genoemd artikel, dat een zodanig beroep wegens nalaten slechts ontvankelijk is indien de betrokken instelling vooraf tot handelen is uitgenodigd. Op een onzerzijds gestelde vraag heeft de Commissie echter tijdens de mondelinge behandeling uiteindelijk toegegeven, dat de eerder vermelde mondelinge en schriftelijke verzoeken van eisers, met name hun brieven van 6 oktober en 4 december 1980 zeer wel als uitnodigingen in de zin van de tweede alinea van artikel 175 kunnen worden beschouwd.

De daarop gevolgde brief van het commissielid Vredeling van 10 december 1980 kan als een definitieve standpuntbepaling van de Commissie in de zin van de tweede volzin van de tweede alinea van artikel 175 worden beschouwd en wel als een definitieve weigering om tot uitbetaling over te gaan. Hier wordt dan de subsidiaire vordering van de eerste eis van belang, de vordering tot nietigverklaring van deze definitieve weigering tot betaling. Uit Uw rechtspraak, onder meer in de zaak „Nordgetreide” (zaak 42/71, Jurispr. 1972, blz. 105), wordt namelijk duidelijk, dat na een dergelijke standpuntbepaling, de rechtsgrondslag voor verdere actie verschuift van artikel 175 naar artikel 173 van het EEG-Verdrag. Zodra er een handeling heeft plaatsgevonden, al is dit slechts in een brief waarin het gevraagde besluit wordt geweigerd, is een actie wegens nalaten met andere woorden, niet meer mogelijk en moet de betrokken handeling worden aangevochten op grond van artikel 173 (vgl. H. G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, second edition (1979), blz. 197). Aldus begrepen moet het subsidiair voor de hoofdvordering door eisers aangevoerde middel van een verzoek om nietigverklaring van de brief van de heer Vredeling van 10 december 1980 dus als beroep van een Lid-Staat in de zin van artikel 173 van het EEG-Verdrag ontvankelijk worden verklaard. Voor de gronden waarop deze brief en niet reeds de eerdere betalingsweigeringen als de definitieve reactie van de Commissie op het verzoek om betaling client te worden beschouwd kan behalve naar het uiteengezette systeem van artikel 175 en naar Uw eerdere rechtspraak terzake, ook nog naar het rapport ter terechtzitting met betrekking tot de voorafgegane weigeringen tot betaling worden verwezen. Deze vaststelling is van belang voor de in casu toe te passen beroepstermijn, die met betrekking tot de brief van 10 december 1980 als eerder opgemerkt, in acht is genomen. De door de Commissie ten opzichte van het subsidiaire middel voor de hoofdvordering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dus op de aangegeven gronden worden afgewezen.

2.2. De tweede eis

De tweede eis, ditmaal uitsluitend gesteld door de Duitse Bondsregering, strekt als opgemerkt tot vernietiging van het rondschrijven van de Commissie van 16 december 1980.

Voor de ontvankelijkheid van deze tweede eis lijkt mij niet beslissend, of hier al dan niet sprake is van een normatieve handeling. Artikel 173 opent een beroep immers ten aanzien van alle handelingen van de Raad en van de Commissie. Intussen volgt uit de ratio van de artikelen 173 en 174 naar mijn oordeel wel, dat op grond van artikel 173 alleen rechtshandelingen kunnen worden aangevochten, die rechtsgevolgen beogen te hebben voor justitiabelen, in casu de Lid-Staten. De onderhavige mededeling, uitgegaan van de directeur van het Sociaal Fonds, beoogt echter kennelijk alleen een nadere toelichting te geven op de beschikking van de Commissie nr. 78/706 van 27 juli 1978. Mede op grond van Uw beslissing in de zaak Phoenix-Rheinrohr (zaak 20/58, Jurispr. 1958-1959, blz. 173) acht ik de tweede eis van appellanten dan ook met de Commissie inderdaad niet ontvankelijk. Daar individuele besluiten, gebaseerd op de mededeling van 16 december 1980, wel kunnen worden aangevochten, worden de belangen van een goede rechtsbescherming door deze niet-ontvankelijkheidsverklaring ook niet geschaad.

3. De gegrondheid van het subsidiaire middel van de vordering tot betaling

3.1. De aangevochten brief en de daaruit voortvloeiende rechtsvragen

Uit de eerder door mij verrichte analyses blijkt, dat ten gronde thans uitsluitend nog het hulpmiddel voor de eerste vordering van appellanten, te weten het verzoek tot nietigverklaring van de brief van de heer Vredeling van 10 december 1980 dient te worden onderzocht. Voor zover van belang stelt deze brief in de eerste plaats, dat de verzoeken om betaling volgens artikel 4 van beschikking nr. 78/706/EEG te laat zijn binnengekomen en dat de heer Vredeling geen mogelijkheid ziet de administratie van het Fonds instructie te geven, haar besluit van 11 juli 1980 in te trekken.

Voorts zet de heer Vredeling in deze brief nogmaals uiteen, waarom artikel 13 van verordening nr. 2396/71 (EEG) een voldoende rechtsgrondslag oplevert voor genoemd artikel 4 van beschikking nr. 78/706/EEG. Genoemd artikel 13 machtigt de Commissie volgens de brief de voorschriften uit te vaardigen die een juist beheer („eine ordnungsgemäße Verwaltung”) van het Fonds verzekeren. „Een zodanig beheer van de toegezegde middelen vereist, dat betaling daarvan binnen een passende termijn wordt gevraagd” ( 1 ).

Ook blijkt nog uit de brief, det de Commissie een aantal te laat binnengekomen verzoeken om betaling van andere Lid-Staten eveneens heeft afgewezen en dat reeds het beginsel van gelijke behandeling van alle Lid-Staten door de heer Vredeling als een verhinderingsgrond wordt gezien aan de Duitse regering een uitzondering van genoemd artikel 4 toe te staan.

Op grond van deze brief zal ik thans achtereenvolgens de volgende rechtsvragen onderzoeken:

a) de bevoegdheid van de Commissie om vervaltermijnen vast te stellen als hier aan de orde;

b) de inhoud van artikel 4 van de Commissiebeschikking nr. 78/706/EEG;

c) de wettigheid van de onderhavige weigering tot betaling.

3.2. De bevoegdheid van de Commissie om vervaltermijnen vast te stellen voor de indiening van verzoeken om betaling van bijdragen van het Sociaal Fonds

Volgens appellanten zou uit de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 2893/77 (PB L 337 van 1977, blz. 1) en uit artikel 4 van verordening nr. 858/72 (PB L 101 van 1972, blz. 3) van de Raad voortvloeien, dat de Commissie de betalingen moet verrichten, zodra aan de door de Raad vastgestelde voorwaarden is voldaan. Zoals onder meer uit deze uitvoeringsverordeningen en daarnaast uit artikel 127 van het EEG-Verdrag zou blijken, zou alleen de Raad en niet ook de Commissie bevoegd zijn andere bindende voorwaarden voor de betaling vast te stellen. Artikel 13 van verordening nr. 2396/71 van de Raad, waarop de beschikking nr. 78/706 is gebaseerd, zou de bevoegdheden van de Commissie uitdrukkelijk beperken tot de maatregelen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van de in deze verordening vastgestelde voorschriften. Een mogelijkheid voor de Commissie om reeds toegekende bijdragen in te trekken, zou geen uitvoeringsmaatregel meer vormen van genoemde verordening, maar een materieel uitvoeringsvoorschrift van artikel 127 van het EEG-Verdrag. Alleen de Raad zou echter bevoegd zijn dergelijke uitvoeringsvoorschriften vast te stellen. Iedere uitzondering op deze regel ten aanzien van de competentieverdeling zou uitdrukkelijk in een Raadsverordening moeten zijn voorzien, zoals zou blijken uit artikel 4 van verordening nr. 858/72 zoals gewijzigd door verordening nr. 2894/77 (PB L 337 van 1977, blz. 5), waarin de bevoegdheden van de Commissie om bijdragen te verminderen of niet te betalen nauwkeurig zouden zijn omschreven. Tenslotte zou de mogelijkheid tot intrekking van reeds ontstane rechten op betaling voor reeds regelmatig uitgevoerde projecten op de enkele grond van het te laat voorleggen van bewijsstukken, een zo belangrijke beginselvraag opwerpen, dat deze vraag slechts door de Raad zou kunnen worden beantwoord. In hun repliek nebben appellanten — met een zekere wijziging van accent, naar het mij voorkomt — vooropgesteld, dat hun vordering niet op een onwettig gedrag van de Commissie is gebaseerd, maar op de toezegging van bijdragen van 23 december 1977, waarvan zij de naleving vorderen. Wanneer de kredieten eenmaal aldus zijn vastgelegd, zou de Commissie uitsluitend gehouden zijn de uitvoeringsmodaliteiten toe te passen, die de Raad heeft vastgesteld. Aangezien de Raad zich iedere beslissing ten aanzien van inhoudelijke preciseringen zou hebben voorbehouden, zou artikel 13 van verordening nr. 2396/71 van de Raad niet uitgelegd kunnen worden als door de Commissie geschied. Met name verjaringstermijnen met het karakter van vervaltermijnen zouden door de Commissie niet mogen worden vastgesteld, omdat zij een materiële beperking van de rechten van begunstigden ten gevolge zouden hebben. In dit verband beroepen appellanten zich wederom op artikel 4, paragraaf 3 van verordening nr. 2894/77, waarin de vermindering van bijdragen voor niet regelmatig uitgevoerde projecten is geregeld. A fortiori zou hieruit volgen, dat ook alleen de Raad bevoegd zou zijn intrekking van bijdragen voor wel regelmatig uitgevoerde projecten te regelen.

Naar mijn oordeel miskennen appellanten in hun aldus samengevatte betoog het fundamentele onderscheid tussen inhoudelijke beleidsregelingen en beheersregelingen. Alle door appellanten geciteerde bepalingen van Raadsverordeningen betreffen duidelijk het inhoudelijk te voeren beleid. Artikel 124 van het EEG-Verdrag bepaalt — onverminderd de uit artikel 127 van het EEG-Verdrag voortvloeiende bevoegdheid van de Raad om ook op dit punt zelf uitvoeringsvoorschriften vast te stellen — uitdrukkelijk, dat het beheer van het Fonds berust bij de Commissie. In het licht van dit artikel en bij gebreke van eigen voorschriften van de Raad terzake zal artikel 13 van verordening nr. 2396/71 van de Raad inderdaad moeten worden uitgelegd als een opdracht tot het nemen van alle beheersmaatregelen die noodzakelijk zijn ter uitvoering van de in deze verordening vastgelegde voorschriften. Daarop wijst ook de tekst van artikel 11 van genoemde verordening, waarin de Commissie, onder verwijzing naar artikel 124 van het EEG-Verdrag, wordt opgedragen zorg te dragen voor het toezicht op het gebruik van de krachtens deze verordening toegewezen gelden.

Het bij verordening, richtlijn of beschikking vaststellen van termijnen voor de eindafrekening met hetzij een zuiver administratief karakter, hetzij het karakter van een echte verjaringstermijn of vervaltermijn, behoort naar mijn oordeel stellig tot de in artikel 124 van het EEG-Verdrag bedoelde beheerstaak. Ook uit een oogpunt van een doelmatig en rechtmatig begrotingsbeleid en uit het oogpunt van de jaarlijkse verantwoordingsplicht jegens Raad en Parlement onder controle van de Rekenkamer krachtens de artikelen 205 bis en 206 bis, tweede lid van het EEG-Verdrag, acht ik het vaststellen van redelijke vervaltermijnen op grond van artikel 13 van verordening nr. 2396/71 alleszins verantwoord. Artikel 11 van deze verordening draagt aan de Commissie het toezicht op het gebruik van de toegewezen gelden immers op „onverminderd de bepalingen die worden vastgesteld op basis van artikel 209 van het Verdrag”. Deze formulering impliceert, dat de opdracht niet beperkt wordt tot het toepassen van bepalingen ter uitvoering van laatstgenoemd verdragsartikel. De Commissie heeft tijdens de mondelinge behandeling over dit verband met de artikelen 205 e.v. van het EEG-Verdrag nog waardevolle verdere opmerkingen gemaakt. Daaruit blijkt onder meer, dat juist de Bondsrepubliek bij herhaling op een snellere afwikkeling van de betalingen van het Sociaal Fonds heeft aangedrongen. Tenslotte wijs ik nog op een parallel die men kan trekken met de beheerstaken van de Lid-Staten bij de uitvoering van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek. In een uitgebreide rechtspraak heeft Uw Hof deze beheerstaken steeds zeer ruim uitgelegd.

Met de Commissie ben ik tenslotte van oordeel, dat de vaststelling van de onderhavige termijn ook niet in strijd is met een door Ierland in zijn interventie ingeroepen beginsel van non-retroactiviteit, nu zij uitsluitend termijnen beperkt, die voor het eerste project nog slechts drie maanden en voor de overige drie projecten nog niet waren begonnen bij de vaststelling van de beschikking nr. 78/706/EEG. Ook indien men voor het eerste project de termijn slechts zou doen aanvangen op de datum van het in werking treden van deze beschikking werd de eindafrekening voor dit project te laat ingediend.

Mijn conclusie op dit punt is derhalve, dat de Commissie, mede gelet op artikel 124 van het EEG-Verdrag en artikel 11 van verordening nr. 2396/71 van de Raad, aan artikel 13 van deze verordening inderdaad de bevoegdheid ontleende vervaltermijnen voor de definitieve afrekening van toegezegde bijdragen van het Sociaal Fonds vast te stellen.

3.3. De inhoud van artikel 4 van de Commissiebeschikking nr. 78/706/EEG

De Commissie heeft — na raadpleging van het Comité van het Europees Sociaal Fonds — uitvoeringsmaatregelen van artikel. 13 van verordening (EEG) nr. 2396/71 vastgesteld bij haar tot de Lid-Staten gerichte beschikking nr. 78/706/EEG van 27 juli 1978. Artikel 4 van deze beschikking bepaalt, dat de Lid-Staten over een termijn van achttien maanden beschikken na de datum van beëindiging van de activiteiten om hun aanvragen om betaling in te dienen.

Volgens appellanten en de interveniërende regering van Ierland zou deze termijn een zuiver administratieve termijn en geen vervaltermijn of verjaringstermijn zijn. Dit zou zowel uit de bewoordingen van artikel 4 als uit zijn plaats in de gehele beschikking volgen. Voor verdere details over de argumentatie van appellanten verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.

Naar mijn oordeel moet ook deze argumentatie falen. De considerans van genoemde beschikking vermeldt om te beginnen ten aanzien van de aanvragen om een bijdrage uitdrukkelijk „dat het, om een gezond beheer van het Fonds te verzekeren, gewenst is te bepalen dat het niet-naleven van deze termijnen de intrekking van de desbetreffende aanvragen betekent”. Deze passage uit de considerans wijst duidelijk op een vervaltermijn en niet slechts op een zuiver administratieve termijn. Wanneer vervolgens de considerans ten aanzien van de uitbetaling van de bijdragen stelt, dat de Lid-Staten na afsluiting van de projecten over een bepaalde termijn moeten beschikken om hun verzoeken om betaling in te dienen, zal deze passage ook blijkens haar eigen bewoordingen in de zelfde zin moeten worden opgevat. De tekst van artikel 4 wijst eveneens zo duidelijk op een vervaltermijn, dat de Lid-Staten bij twijfel tenminste tijdig de Commissie hadden moeten raadplegen over het karakter van deze termijn. Niet weersproken is voorts de mededeling van de Commissie tijdens de procedure, dat vijf Lid-Staten (die eveneens hun verzoeken om betaling te laat hadden ingediend) de interpretatie van de Commissie ook hebben aanvaard. Tenslotte heeft de Commissie zich hier naar mijn oordeel terecht beroepen op een parallel met de vraag naar de kwalificatie van een termijn, die in Uw arrest in de zaak Wasaknäcke Knäckebrotfabrik (zaak 32/72, Jurispr. 1972, blz. 1181) aan de orde was. Uit dat arrest lijken mij voorts de rechtsoverwegingen betreffende de noodzaak op grond van het beginsel van gelijke behandeling van uniforme termijnen zonder mogelijkheid van verlenging in individuele gevallen van analoog belang voor het onderhavige geschil.

Mijn conclusie op dit onderdeel luidt derhalve, dat niet twijfelachtig is, dat aan de in artikel 4 van beschikking nr. 78/706/EEG genoemde termijn het karakter van een vervaltermijn of fatale termijn moet worden toegekend.

3.4. De wettigheid van de onderhavige weigering tot betaling

Tenslotte blijft dan te onderzoeken de vraag of er gronden zijn aan te voeren om de betalingsweigering in dit concrete geval onwettig te achten.

Appellanten voeren daarvoor in de eerste plaats aan, dat zij artikel 4 als een zuiver administratieve termijn konden opvatten en dat een interpretatie als vervaltermijn inbreuk zou maken op het wettige vertrouwen, dat zij in de strekking van deze bepaling konden hebben. De Commissie zou in het verleden ook bij herhaling de termijn hebben verlengd. Het in alle gevallen toekennen van het karakter van een vervaltermijn zou tenslotte in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.

Wat de beweerde uitzonderingen op de voorgeschreven termijn betreft, heeft de Commissie onweersproken gesteld, dat het daarbij steeds om uitzonderlijke omstandigheden ging, waarvan zij door de betrokken Lid-Staat vóór het verstrijken van de termijn op de hoogte was gesteld. Juist omdat zij een aldus tijdig gedaan beroep op uitzonderlijke omstandigheden in beginsel niet uitsloot, kon van een inbreuk op het evenredigheidsbeginsel ook niet gesproken worden. Conform de rechtspraak van Uw Hof zou de Commissie het toestaan van uitzonderingen op de gestelde termijn overigens beperkt hebben tot tijdig vóór het einde van de termijn gesignaleerde gevallen van overmacht of daarmede vergelijkbare dwingende omstandigheden.

Zowel in hun memories als ter terechtzitting hebben appellanten uitvoerig betoogd, dat ook in de onderhavige gevallen van dergelijke uitzonderlijke omstandigheden zou kunnen worden gesproken, die een termijnoverschrijding objectief zouden rechtvaardigen. Ik verwijs hiervoor naar het rapport ter terechtzitting. Zij hebben voorts betoogd, dat de eis van de Commissie, dat een beroep op overmacht of andere dwingende uitzonderlijke omstandigheden vóór het verstrijken van de termijn moet worden gedaan, geen steun vindt in de beschikking. Naar mijn oordeel volgt een dergelijke eis echter uit het karakter van een vervaltermijn, zodat dit argument zal moeten worden verworpen. Ook kunnen appellanten zich in dit verband naar mijn oordeel niet met succes beroepen op Uw arrest in de zaak Atalanta (zaak 240/78, Jurispr. 1979, blz. 2137), omdat in dat geval geen sprake was van een vaste vervaltermijn, maar van een verplichting de betrokken bewijsstukken „onverwijld” toe te zenden. Uw Hof beschouwde deze verplichting toen ook niet als een hoofdverplichting waarvan de nakoming voorwaarde was voor het verkrijgen van het recht op steun, maar als een daarnaast staande verplichting, waarvan wel de nakoming, maar niet de nakoming binnen de gestelde termijn, op zich zelf gezien, voorwaarde voor het recht op steun vormde. In casu is daarentegen volgens onze analyse duidelijk wel van een vervaltermijn sprake, behoudens gevallen van tijdig gesignaleerde dwingende verhinderingsgronden.

Intussen lijkt het mij duidelijk, dat de tot dusverre besproken argumenten die voor en tegen het standpunt van appellanten pleiten op het hier onderzochte punt van de betalingsweigering in het concrete geval minder overtuigend de balans van de afweging in hun nadeel doen doorslaan dan dit het geval was ten aanzien van hun argumenten met betrekking tot de wettigheid van de beschikking nr. 78/706/EEG als zodanig. Met betrekking tot de onderhavige betalingsweigering acht ik met name twee argumenten van appellanten op zich zelf bezien vrij sterk: in de eerste plaats het gedocumenteerde beroep op de inderdaad uitzonderlijk gecompliceerde administratieve aspecten van de onderhavige projecten, die het zeer moeilijk, zo niet onmogelijk maakten de voorgeschreven bewijsstukken tijdig in te dienen; in de tweede plaats de overtuiging die appellanten op grond van Uw geciteerde arrest in de zaak 240/78 te goeder trouw konden hebben, dat bij bewezen tijdige uitvoering van de projecten enige vertraging in de verzameling en indiening van de bewijsstukken onder zo uitzonderlijke omstandigheden niet fataal zou zijn. De omstandigheden van het geval grenzen met andere woorden aan gevallen van overmacht, die in Uw rechtspraak worden erkend. Ik verwijs in dit verband met name naar Uw arrest van 14 februari 1978 in de zaak Fleischhandelsgesellschaft (zaak 68/77, Jurispr. 1978, blz. 353, in het bijzonder rechtsoverweging 11 op blz. 370), alsmede naar een aantal andere praktijkgevallen uit Uw rechtspraak, vermeld door H. G. Schermers op blz. 60-62 van zijn eerder geciteerde werk. Intussen blijkt uit die praktijkgevallen ook dat een beroep op overmacht of vergelijkbare omstandigheden door Uw Hof tot dusverre alleen werd toegelaten, wanneer de belanghebbende op die omstandigheden geen beslissende invloed kon uitoefenen. Aan die voorwaarde is in casu naar mijn oordeel niet voldaan. Op die grond, op grond van het niet tijdig signaleren van de te verwachten vertraging en vooral ook op grond van het eveneens in de aangevochten brief van de heer Vredeling van 10 december 1980 ingeroepen gelijkheidsbeginsel, concludeer ik uiteindelijk tòch tot verwerping van het subsidiaire verzoek van appellanten tot nietigverklaring van het in genoemde brief vervatte definitieve besluit van de Commissie tot afwijzing van de betaling van de uit de beslissing van de Commissie van 23 december 1977 nog openstaande bedragen. Ik voeg daar wel aan toe, dat indien artikel 174 van het EEG-Verdrag daartoe een mogelijkheid had geboden, ik wellicht geconcludeerd zou hebben tot een naar billijkheid vast te stellen partiële betaling aan de Duitse Bondsrepubliek. Zelfs als dat in beginsel mogelijk was geweest, zou dan overigens wel een voorafgaande vergelijking van de beweerde uitzonderlijke gecompliceerdheid van de onderhavige afrekeningen en van de duur van de termijnoverschrijding met andere door de Commissie wegens termijnoverschrijding afgewezen verzoeken om uitbetaling van restbedragen hebben moeten plaats vinden.

4. Samenvatting

Samenvattend concludeer ik:

1) De eerste vordering van appellanten kon aanvankelijk in het kader van artikel 175 worden gesitueerd. Na de definitieve weigering van de Commissie om tot betaling van de gevorderde restbedragen over te gaan, werd echter artikel 173 EEG-Verdrag op die weigering toepasselijk en bestond voor het eerste deel van de hoofdvordering geen afzonderlijke rechtsgrondslag meer. De subsidiaire eis van de eerste vordering, strekkende tot nietigverklaring van de beslissing van de Commissie van 10 december 1980 is daarentegen ontvankelijk te achten.

2) De tweede eis van de Duitse Bondsrepubliek, strekkende tot nietigverklaring van de mededeling van de Commissie van 16 december 1980 — kenmerk: 8007034-V/C — met betrekking tot de toepassing van artikel 4 van beschikking nr. 78/706/EEG van 27 juli 1978 is niet ontvankelijk, daar het hier kennelijk om een zuiver interpretatieve mededeling gaat, die als zodanig geen rechtsgevolgen kan hebben.

3) Het verzoek tot nietigverklaring van de in de brief van de heer Vredeling van 10 december 1980 vervatte definitieve weigering van de Commissie tot betaling van de gevorderde restbedragen moet worden verworpen. Op grond van artikel 13 van verordening nr. 2396/71 van de Raad was de Commissie, mede gelet op artikel 124 van het EEG-Verdrag en artikel 11 van genoemde verordening, stellig bevoegd vervaltermijnen voor de definitieve afrekening van toegezegde bijdragen van het Fonds vast te stellen. Mede gelet op de considerans van de beschikking van de Commissie nr. 78/706/EEG moet aan de in artikel 4 van deze beschikking genoemde termijn stellig het karakter van een dergelijke vervaltermijn worden toegekend. Gelet op Uw eerdere rechtspraak en op de eis, dat alle Lid-Staten in dit opzicht gelijk behandeld dienen te worden, kunnen de door de Duitse Bondsrepubliek ingeroepen bijzondere omstandigheden niet als een geval van overmacht of daarmede gelijk te stellen uitzonderlijke omstandigheden worden beschouwd, die in het onderhavige geval een uitzondering op het dwingende karakter van de vervaltermijn zouden rechtvaardigen.

4) De appellanten dienen overeenkomstig artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering te worden veroordeeld in de proceskosten.

( 1 ) In het origineel: „Eine solche Verwaltung tier bewilligten Mittel bedingt, daß diese innerhalb einer angemessenen Frist abgerufen werden.”