CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 15 NOVEMBER 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De zaak waarin ik heden moet concluderen, houdt verband met de gevolgen van een ongeval, overkomen aan de heer Gigante, een ambtenaar van de Commissie. Ik moge beginnen met een aantal feitelijke gegevens uit het inmiddels wel zeer omvangrijk geworden dossier.

De heer Gigante trad in 1960 in dienst van de Commissie van de Europese Economische Gemeenschap en werd per 1 januari 1962, na de inwerkingtreding van het Statuut van de ambtenaren, tot ambtenaar aangesteld. Aanvankelijk was hij als „opérateur auxiliaire” werkzaam op de reproduktieafdeling. Per 1 juni 1964 werd hij aangesteld in de rang van hulpbeamte in de salarisklasse C 4 bij het Directoraatgeneraal Personeel en algemeen beheer, waar hij kennelijk fotocopieerwerk verrichtte.

Op 13 november 1962 had de heer Gigante op weg van zijn werk naar huis een auto-ongeval.

Als gevolg daarvan was hij eerst tot 2 januari 1963 arbeidsongeschikt. In 1963 werkte hij met het oog op de verder vereiste medische behandeling voor halve dagen. Op 18 december 1961 verklaarde de vertrouwensarts van de Commissie dat de heer Gigante in staat was copieerwerk te verrichten op voorwaarde dat hij tijdens de werkpauzen over een stoel kon beschikken. Op dat moment en ook daarna werd de medische behandeling blijkbaar voortgezet.

Omdat de Commissie — zoals bekend uit andere zaken — voor haar personeelsleden een ongevallenverzekering heeft afgesloten, mengde ook de betrokken verzekeringsmaatschappij zich in het geval. In januari 1965 deelde zij de Commissie mee dat volgens haar vertrouwensarts de heer Gigante geheel was hersteld en dat van enige arbeidsongeschiktheid als gevolg van het ongeval niet meer kon worden gesproken. De vertrouwensarts van de Commissie kwam tot dezelfde conclusie. De heer Gigante was het daarmee evenwel niet eens. Overeenkomstig de polisvoorwaarden werd daarom getracht de kwestie bij wege van arbitrage op te lossen.

Volgens de Commissie is deze poging echter afgestuit op de weigering van de heer Gigante. De verzekeringsmaatschappij beriep zich vervolgens in juli 1968 op de in de polis vermelde verjaringstermijn en staakte haar uitkeringen (tot januari 1965 waren blijkbaar alle naar aanleiding van het ongeval ontstane kosten van medische behandeling en geneesmiddelen vergoed).

Aangezien de heer Gigante vanaf het ongeval tot eind 1967 meer dan 600 arbeidsdagen om gezondheidsredenen had verzuimd, besloot het tot aanstelling bevoegde gezag in oktober 1967 zijn zaak voor te leggen aan de invaliditeitscommissie. De behandeling ervan werd aanvankelijk door verschillende, thans niet ter zake doende oorzaken vertraagd, maar op 7 januari 1970 bracht de Commissie dan toch haar rapport uit. Haar conclusie luidde dat het ongeval geen blijvende algehele invaliditeit had veroorzaakt en dat de heer Gigante in staat moest worden geacht werkzaamheden te verrichten die met een ambt in zijn loopbaan overeenkwamen. Dit rapport werd evenwel niet door de behandelend arts van de heer Gigante ondertekend. In een attest van 12 februari 1970 verklaarde deze daarentegen dat de heer Gigante niet in staat was zijn vroegere werkzaamheden te hervatten en voor meer dan 10 % invalide was.

De behandeling van het geschil werd dus voortgezet. Op bijzonderheden hiervan, zoals nieuwe onderzoeken door dienstartsen in Brussel en Ispra, behoef ik thans niet in te gaan. Ik vermeld slechts de aanleiding tot de gerechtelijke procedure, namelijk de formele klacht die de heer Gigante op 17 februari 1971 overeenkomstig artikel 90 van het Statuut van de ambtenaren bij het tot aanstelling bevoegde gezag indiende. Afgezien van hetgeen in de procedure verder niet aan de orde is gekomen, stelde hij daarin dat de kosten, wegens de behandeling van de gevolgen van het ongeval in de periode 1963-1970 ontstaan, slechts gedeeltelijk waren vergoed en dat hij derhalve aanspraak maakte op een nabetaling van 90391 Bfr. Bovendien verzocht hij om benoeming van een invaliditeitscommissie overeenkomstig artikel 59, lid 3, van het Statuut van de ambtenaren en om toepassing van artikel 73, lid 2, sub c, van het Statuut, dat wil zeggen uitkering van een kapitaal voor de door het ongeval veroorzaakte blijvende gedeeltelijke invaliditeit.

Op deze klacht ontving de heer Gigante binnen de door artikel 91 van het Statuut bepaalde termijn van twee maanden geen antwoord. Eerst bij brief van het Directoraat-Generaal Personeel en algemeen beheer van 29 april 1971 werd hem het voorstel gedaan een nieuwe invaliditeitscommissie te benoemen, welke anders moest zijn samengesteld dan de in 1970 opgetreden commissie.

Aangezien de heer Gigante hierin niet een adequate reactie op zijn klacht zag, ging hij op 16 juni 1971 in beroep bij het Hof van Justitie.

Na indiening van het beroep besloot het tot aanstelling bevoegde gezag de zaak opnieuw aan de invaliditeitscommissie voor te leggen en in verband daarmee werd in augustus 1971 overeenkomstig artikel 7 van bijlage II bij het Statuut van de ambtenaren door de president van het Hof een arts aangewezen. Nadat ook verzoeker een arts had benoemd, deelde het Directoraat-Generaal Personeel en algemeen beheer bij brief van 29 september 1971 aan de eerstbenoemde arts mede dat hij tezamen met zijn door verzoeker benoemde collega een derde arts moest aanwijzen. Tegelijkertijd werd de taak van de invaliditeitscommissie omschreven: onderzocht diende te worden of verzoeker blijvend gedeeltelijk invalide was en daardoor niet in staat werkzaamheden van een ambt in zijn loopbaan te verrichten, en voorts of die gedeeltelijke invaliditeit — waarvan de graad moest worden bepaald — een direct gevolg was van het ongeval. De door verzoeker benoemde arts ontving op 15 december 1971 een overeenkomstige mededeling. In januari werd na een desbetreffend verzoek van verzoekers raadsman de opdracht aan de invaliditeitscommissie uitgebreid: zij moest ook onderzoeken of verdere medische behandeling gewenst was en of de door verzoeker gestelde kosten konden worden geacht door het ongeval te zijn veroorzaakt; eventueel moesten ze dienovereenkomstig worden uitgesplitst.

Vanaf dit tijdstip werden pogingen in het werk gesteld de commissie overeenkomstig artikel 7 van bijlage II bij het Statuut van de ambtenaren te completeren. Ook na de eerste mondelinge behandeling voor het Hof op 14 juni 1972 werden die pogingen voortgezet, maar doordat de twee eerstbenoemde artsen het niet eens konden worden, zonder succes. De bijzonderheden zijn de kamer bekend uit de overgelegde omvangrijke correspondentie van de artsen.

Bij brief van 26 april 1973 stelde de Commissie het Hof van deze situatie op, de hoogte. Tevens verzocht zij de president van de eerste kamer een derde arts te benoemen ten einde de invaliditeitscommissie voltallig te maken. Aan dit verzoek werd echter niet voldaan; in plaats daarvan werd partijen op 17 mei 1973 aangezegd in overleg met de reeds benoemde artsen gezamenlijk een voordracht te doen aan de kamerpresident, opdat deze, of de kamer, een derde arts zou kunnen benoemen. De door de president van het Hof benoemde arts verklaarde zich hiermee akkoord, maar aldus niet de door verzoeker benoemde arts, zoals blijkt uit een mededeling van verzoekers raadsman van 15 juni 1973.

Gezien deze situatie besloot de Kamer de zaak opnieuw te doen pleiten, hetgeen ter terechtzitting van 24 oktober 1973 is geschied.

In deze stand van het geding ben ook ik geroepen conclusie te nemen.

Ik moge beginnen met een recapitulatie van de petita zoals die in het verzoekschrift zijn geformuleerd:

— nietigverklaring van de stilzwijgende afwijzing van verzoekers klacht (waarvan de inhoud hierboven reeds werd weergegeven);

— nietigverklaring van het besluit van 29 april 1971, voorzover verzoeker daarbij wordt opgedragen de hem behandelend arts niet voor de invaliditeitscommissie te benoemen;

— verklaring voor recht dat verweerster een nieuw invaliditeitsonderzoek moet openen, waarbij de invaliditeitscommissie tot taak heeft te bepalen of verzoeker blijvend gedeeltelijk dan wel geheel invalide is en bijgevolg niet in staat de werkzaamheden van een ambt in zijn loopbaan te verrichten; met het oog op artikel 73, lid 2, sub c, te onderzoeken in welke graad verzoeker invalide is, en vast te stellen welke therapie ter behandeling van de gevolgen van het ongeval in aanmerking komt;

— veroordeling van de Commissie tot vergoeding aan verzoeker van de kosten van medische behandeling en geneesmiddelen, in het bijzonder veroordeling tot betaling van een bedrag van 90931 Bfr.

Uit latere procesbeweringen van verzoeker heb ik evenwel de indruk gekregen dat deze petita niet zonder meer zijn gehandhaafd; in elk geval geldt dit voor de laatste. Uit de overgelegde correspondentie blijkt namelijk dat verzoekers raadsman de Commissie op 3 november 1971 heeft verzocht de invaliditeitscommissie ook te laten onderzoeken of verzoeker krachtens artikel 73, lid 3, van het Statuut van de ambtenaren recht heeft op de gevraagde vergoeding van de kosten van medische behandeling en geneesmiddelen. Aan dit verzoek heeft de Commissie bij de taakomschrijving van de invaliditeitscommissie voldaan. Wij mogen daarom wel aannemen dat het hier niet meer een door Uw Hof zelf rechtstreeks te onderzoeken onderdeel van de eis betreft.

Blijven dus nog de volgende punten: in de eerste plaats het verzoek tot nietigverklaring van het besluit van 29 april 1971, en voorts het verzoek te verklaren voor recht dat de Commissie een invaliditeitsonderzoek moet openen en de desbetreffende commissie een bepaalde, te weten de hierboven omschreven, opdracht verlenen. — In mijn conclusie zal ik mij derhalve tot deze twee punten beperken.

1. Wat het eerste betreft, kan ik zeer kort zijn. De Commissie heeft betoogd dat zij de in haar brief van 29 april 1971 gegeven aanwijzing niet heeft gehandhaafd. Bij de latere regeling van het invaliditeitsonderzoek is inderdaad niet meer over die beperking gesproken; zoals uit de desbetreffende opdracht blijkt, was de Commissie daarentegen zonder meer bereid ook de behandelend arts van verzoeker als lid van de invaliditeitscommissie te accepteren. Dit geschilpunt is dus afgedaan, en wel zonder uitdrukkelijke intrekking van de brief van 29 april 1971, hetgeen verzoeker ten onrechte noodzakelijk acht. Wat dit onderdeel van de eis betreft, kan dus eenvoudig worden vastgesteld dat de procedure zonder voorwerp is geraakt. Hoogstens is nog een beslissing omtrent de kosten nodig, maar daar komen we later op terug.

2. Wat het tweede en voor verzoeker kennelijk belangrijkste punt betreft, te weten het doen verrichten van een onderzoek door de invaliditeitscommissie met een bepaalde precisering van haar opdracht, diene het volgende. In de eerste plaats kan de vraag buiten beschouwing blijven of een onderzoek door de invaliditeitscommissie, in een geval als het onderhavige en met een opdracht als vermeld, volgens het Statuut van de ambtenaren wel mogelijk is. Weliswaar kan worden gesteld dat het, gelet op bepaalde voorschriften van het Statuut (artikelen 53 en 78, en artikel 13 van bijlage VIII), aannemelijk is dat een invaliditeitscommissie voornamelijk moet vaststellen of voldaan is aan de voorwaarden van artikel 78 (blijvende volledige invaliditeit). Daartegenover kan echter worden aangevoerd dat de invaliditeitscommissie ook in andere gevallen en kan optreden, bijvoorbeeld — zoals voorzien in artikel 1, lid 1, van bijlage VIII van het Statuut van de ambtenaren — wanneer het tot aanstelling bevoegde gezag besluit de ambtenaar „niet eerder in het genot te stellen van de ter zake van invaliditeit of overlijden geldende rechten dan vijf jaar na zijn indiensttreding bij de Gemeenschappen”, of — overeenkomstig artikel 59, lid 3, van het Statuut — wanneer een ambtenaar in verband met zijn gezondheidstoestand of ingeval er te zijnen huize een besmettelijke ziekte heerst, na een onderzoek door de raadgevend arts van de instelling ambtshalve met verlof is gezonden. In de literatuur (vgl. Euler, Europäisches Beamtenstatut, blz. 130) wordt voorts op goede gronden de opvatting verdedigd dat ook bij toepassing van artikel 24 of artikel 73, lid 2, een invaliditeitscommissie kan worden ingesteld. Uiteindelijk doet dit, zoals gezegd, in casu niet ter zake. Van belang is slechts dat de Commissie in feite overeenkomstig verzoekers wens de invaliditeitscommissie met de behandeling heeft belast en deze commissie een ruimere opdracht dan normaal heeft verstrekt. Wat dit onderdeel van de eis betreft, dient er aan te worden herinnerd waartoe de Commissie ingevolge het in 1971 fieldende Statuut van de ambtenaren in een geval als het onderhavige verplicht was. Het enige wat zij in feite kon doen, was besluiten een onderzoek door de invaliditeitscommissie te openenen en de commissie een bepaalde opdracht verstrekken. Overeenkomstig artikel 7 van bijlage II van het Statuut, dat thans voornamelijk van belang is, reikt de bevoegdheid van de Commissie praktisch niet verder dan dat zij de president van het Hof kan verzoeken een arts te benoemen. Wat er verder voor de instelling van een invaliditeitscommissie moet gebeuren, namelijk de benoeming van een arts door de belanghebbende ambtenaar en de benoeming van een derde arts door beide eerstbenoemden gezamenlijk, onttrekt zich aan de invloed van de Commissie. De conclusie ligt dus voor de hand dat ook het tweede onderdeel van de eis zonder voorwerp is geraakt, juist omdat de Commissie aan al haar uit het Statuut voortvloeiende verplichtingen heeft voldaan en tot nu toe daarop ook niet is teruggekomen. Na wat evenwel bij de mondelinge behandeling te berde is gebracht, zou eenieder het intussen wel als onbevredigend ervaren indien eenvoudig werd vastgesteld dat het geding ook op dit punt geëindigd is. Het behoeft dan ook niet te verwonderen dat er gezocht is naar mogelijkheden om in het kader van deze procedure een uitweg te vinden uit het dilemma, te weten het feit dat het invaliditeitsonderzoek kennelijk is vastgelopen. Allereerst kan men overwegen, met analogische toepassing van artikel 7, tweede alinea, van bijlage II van het nieuwe Statuut van de ambtenaren, door de president van het Hof van Justitie een arts voor verzoeker te doen benoemen, op grond dat het aan verzoekers houding is te wijten dat het invaliditeitsonderzoek niet op gang komt. — Bij nadere overweging evenwel rijzen daartegen aanstonds bedenkingen. Genoemde oplossing zou namelijk impliceren dat verzoeker geen bruikbare arts heeft genoemd, dat wil zeggen zij zou een oordeel over de houding van de door verzoeker benoemde arts veronderstellen. Zodanig oordeel komt ons nochtans stellig niet toe en dit reeds hierom niet, omdat de betrokken arts niet zonder meer weigert aan de benoeming van een derde arts mee te werken, maar op medische gronden een bepaalde keuze voorstaat. Bedenkelijk acht ik ook — het zij reeds bij voorbaat gezegd — verzoeker te bevelen zijn arts opdracht te geven zich akkoord te verklaren met de door het Hof op 17 mei 1973 voorgestelde oplossing. Weliswaar vind ik die oplossing nog altijd heel redelijk, maar zij ligt buiten het geldende ambtenarenstatuut en kan daarom de behandelend arts van verzoeker, die in deze zaak beslissingsrecht heeft, niet worden opgedrongen. Wat dan nog overblijft, is de mogelijkheid gebruik te. maken van het feit dat verzoekers raadsman de vraag van de Kamerpresident, of verzoeker meent dat het Hof werkelijk alles moet doen om de invaliditeitscommissie in staat te stellen haar taak te vervullen, bevestigend heeft beantwoord; dit kan eigenlijk alleen maar betekenen dat verzoeker het juist vindt dat het Hof een derde arts benoemt. Men zou inderdaad geneigd kunnen zijn deze weg te kiezen, daar toch ook de Commissie een overeenkomstig voorstel heeft gedaan, zodat thans, zoal niet van overeenstemming tussen de artsen, dan toch in elk geval van overeenstemming tussen partijen kan worden gesproken. Ook hier vraag ik mij evenwel af of wij deze mogelijkheid onmiddellijk kunnen benutten. Wat mij daarbij voor ogen staat, is dat de behandelend arts van verzoeker, die nog steeds lid van de invaliditeitscommissie is, niet met deze oplossing akkoord gaat. Aangezien het volgens het geldende Statuut niet mogelijk is in de beslissingen van de arts tussenbeide te komen, kan men hieraan niet eenvoudigweg voorbij gaan. Bovendien bestaat de indruk dat de beide reeds benoemde artsen nog niet voldoende moeite hebben gedaan om een compromis te bereiken, waarbij wellicht de gedachte heeft gespeeld dat het Hof van Justitite zonder meer bereid was in hun plaats te handelen. Met name schijnen de artsen nog niet te hebben gedacht aan een mogelijk compromis waarop met name Euler heeft gewezen, te weten dat de invaliditeitscommissie ook deskundigen kan nantrekken. Ik acht het niet uitgesloten dat op deze wijze — indien dus een bijzonder gekwalificeerd arts in elk geval aan het onderzoek van verzoeker zou meewerken — de thans tussen de artsen bestaande onenigheid toch nog uit de weg kan worden geruimd. Mijn voorstel tot een oplossing gaat er dus in beginsel vanuit dat er naar geldend recht geen andere mogelijkheid bestaat dan de gerechtelijke procedure ook wat het tweede onderdeel van de eis betreft, zonder voorwerp te verklaren, en dat aan partijen moet worden overgelaten in het kader van de administratieve procedure een oplossing te zoeken. Zou evenwel binnen een door de kamer vast te stellen termijn geen oplossing worden gevonden, dan behoeft het, gezien de bestaande lacune in de wet — waaraan de Commissie overigens ook los van het onderhavige geval bijzondere aandacht zou moeten schenken —, stellig niet uitgesloten te zijn dat het Hof overeenkomstig het verzoek van beide partijen een derde arts voor de invaliditeitscommissie benoemt.

3. Ten slotte nog een enkel woord over de proceskosten, waarover mijns inziens onmiddellijk kan worden beslist. Daarvoor is naast artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering, volgens hetwelk de kosten door de instellingen gemaakt, te haren laste blijven, in een geval als dit, dat wil zeggen als het geding zonder voorwerp is geraakt, artikel 69, lid 5, bepalend; ten aanzien van de proceskosten kan het Hof dus vrijelijk beslissen. Daarbij valt te bedenken dat de brief van het Directoraat-generaal Personeel en algemeen beheer van 29 april 1971 pas na de opening der gerechtelijke procedure zijn betekenis heeft verloren. Van belang is evenzeer dat de Commissie eerst na de aanvang van het geding heeft besloten verzoekers geval opnieuw aan de invaliditeitscommissie voor te leggen. Men kan dus zeggen dat de Commissie tot de indiening van het beroep aanleiding heeft gegeven. Anderzijds is evenwel het verzoek reeds zonder voorwerp geraakt door het besluit van de Commissie tot het openen van een invaliditeitsonderzoek en door de nadere omschrijving van de taak van de invaliditeitscommissie, dat wil zeggen op zijn laatst in januari 1972. Daarna bestond er geen grond meer voor voortzetting van het geding. Gezien het voorgaande en het feit dat de instellingen in gedingen met personeelsleden in elk geval hun eigen kosten moeten dragen, komt het mij juist voor de Commissie in een deel van de door verzoeker gemaakte kosten te veroordelen. De grootte van dit deel te bepalen zij aan het goedvinden der kamer overgelaten.

4. Nogmaals resumerend, concludeer ik als volgt: Naar mijn mening is het geding door de na zijn aanvang gestelde rechtshandelingen der Commissie zonder voorwerp geraakt. Met deze enkele verklaring te volstaan, zou, gezien het verloop van de procedure, onbevredigend zijn; indien derhalve de pogingen van de reeds voor de invaliditeitscommissie aangewezen artsen om tot overeenstemming te komen, binnen een door de Kamer te bepalen termijn niet tot resultaat leiden, kan worden overwogen dat het Hof alsnog aan het verzoek van beide partijen voldoet en een derde arts voor de invaliditeitscommissie benoemt. Ten aanzien van de proceskosten dient overeenkomstig de artikelen 69 en 70 van het Reglement voor de procesvoering aldus te worden beslist, dat de Commissie in een deel van de door verzoeker gemaakte kosten wordt veroordeeld.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.