Zaak C‑464/09 P

Holland Malt BV

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – Staatssteun – Richtsnoeren voor staatssteun in landbouwsector – Punt 4.2.5 – Moutmarkt – Ontbreken van normale afzetmogelijkheden op markt – Steunmaatregel die onverenigbaar met gemeenschappelijke markt is verklaard”

Samenvatting van het arrest

1. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsvrijheid van Commissie – Beoordelingscriteria – Invloed van richtsnoeren van Commissie

(Art. 87, lid 3, EG)

2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die in aanmerking komt voor afwijking bedoeld in artikel 87, lid 3, sub c, EG – Steun voor investeringen in landbouwsector

(Art. 33 EG, 36, eerste alinea, EG en 87, lid 3, sub c, EG; mededeling 2000/C 28/02 van de Commissie)

1. De Commissie beschikt bij de toepassing van artikel 87, lid 3, EG over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient plaats te vinden. Door gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te doen weten dat zij die zal toepassen op de desbetreffende gevallen, beperkt de Commissie het gebruik van haar beoordelingsvrijheid. Zij kan niet van die regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wegens schending van algemene rechtsbeginselen als het gelijkheids‑ of het vertrouwensbeginsel wordt verbonden. Derhalve is de Commissie op het specifieke gebied van staatssteun gebonden aan de kaderregelingen en mededelingen die zij vaststelt, voor zover deze niet van de verdragsregels afwijken.

(cf. punten 46‑47)

2. De Commissie kan concluderen dat steun die tot doel heeft een regio of een activiteit te ontwikkelen, ongeacht de gunstige gevolgen van de betrokken activiteit voor de regio, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt wanneer die steun wordt toegekend in een sector, als die van de verwerking van landbouwproducten, waarin een verhoging van de productie zonder dat er sprake is van normale afzetmogelijkheden, het intracommunautaire handelsverkeer zodanig kan veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Artikel 87, lid 3, sub c, EG moet immers aldus worden uitgelegd dat in geval van toekenning van steun op een door overcapaciteit gekenmerkte markt de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, in beginsel zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

De omstandigheid dat een steunmaatregel ook gunstige gevolgen heeft voor de betrokken regio of economische sector impliceert niet noodzakelijkerwijs dat de maatregel moet worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt. Uit artikel 87, lid 3, sub c, EG blijkt immers dat steunmaatregelen die de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden verklaard, ongeacht de eventuele gunstige gevolgen ervan. Bij de beoordeling van de gevolgen voor het handelsverkeer moet de Commissie evenwel alle kenmerken van de betrokken maatregel en de betrokken markt in aanmerking nemen.

Deze uitlegging van het primaire recht geldt ook voor steunmaatregelen in de landbouwsector. Uit artikel 36, eerste alinea, EG, dat het landbouwbeleid voorrang geeft boven de doelstellingen van het Verdrag op mededingingsgebied, volgt immers dat bij eventuele toepassing van de verdragsbepalingen op de landbouw, de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen, te weten die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, in aanmerking moeten worden genomen. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van in die sector toegekende staatssteun moet de Commissie bijgevolg rekening houden met de vereisten van dat beleid, die overeenkomen met die van de gemeenschappelijke markt in haar geheel. Een van die vereisten is de controle van de productie.

De gedragsregels in punt 4.2.5 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector, op grond waarvan de Commissie investeringssteun voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten die is toegekend zonder dat er sprake is van normale afzetmogelijkheden, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht, zijn dus in overeenstemming met het primaire recht en met name met artikel 87, lid 3, sub c, EG, dat wordt toegepast met inachtneming van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

(cf. punten 48‑53)

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

2 december 2010 ( )

„Hogere voorziening – Staatssteun – Richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector – Punt 4.2.5 – Moutmarkt – Ontbreken van normale afzetmogelijkheden op markt – Met gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde steunmaatregel”

In zaak C‑464/09 P,

betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie, ingesteld op 25 november 2009,

Holland Malt BV, gevestigd te Lieshout (Nederland), vertegenwoordigd door O. Brouwer, A. Stoffer en P. Schepens, advocaten,

rekwirante,

andere partijen bij de procedure:

Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en A. Stobiecka-Kuik als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster in eerste aanleg,

Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door C. Wissels en Y. de Vries als gemachtigden,

interveniënt in eerste aanleg,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (rapporteur) en A. Prechal, rechters,

advocaat-generaal: J. Mazák,

griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 september 2010,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Holland Malt BV (hierna: „Holland Malt”) vordert vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 9 september 2009, Holland Malt/Commissie (T‑369/06, Jurispr. blz. II‑3313; hierna: „bestreden arrest”), waarbij haar beroep tot nietigverklaring van beschikking 2007/59/EG van de Commissie van 26 september 2006 betreffende de door Nederland toegekende staatssteun ten gunste van Holland Malt BV (PB 2007, L 32, blz. 76; hierna: „litigieuze beschikking”) is verworpen.

Toepasselijke bepalingen

2 Punt 3.2 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (PB 2000, C 28, blz. 2; hierna: „richtsnoeren”), dat is opgenomen in het deel „Algemene beginselen”, bepaalt:

„Hoewel de artikelen 87 [EG] tot 89 [EG] volledig van toepassing zijn op de sectoren die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, blijft deze toepassing ondergeschikt aan het bepaalde in de betrokken verordeningen. Met andere woorden, een beroep door een lidstaat op de artikelen 87 [EG] tot 89 [EG] kan geen voorrang hebben boven de verordening houdende ordening van de betrokken marktsector [...]. Bijgevolg kan de Commissie in geen geval steun goedkeuren die met de bepalingen inzake een gemeenschappelijke marktordening onverenigbaar is of die een belemmering voor het naar behoren functioneren van een gemeenschappelijke marktordening zou vormen.”

3 Punt 4.2.5 van de richtsnoeren, dat is opgenomen in het deel „Investeringssteun”, bepaalt:

„[Voor investeringen voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten] mag geen steun worden toegekend, wanneer niet voldoende bewijs kan worden geleverd dat voor de betrokken producten normale afzetmogelijkheden op de markt kunnen worden gevonden. Het bestaan van dergelijke afzetmogelijkheden wordt op het passende niveau beoordeeld op grond van de betrokken producten, de soorten investeringen en de bestaande en de verwachte capaciteit. Daarbij wordt rekening gehouden met eventuele productiebeperkingen of beperkingen op communautaire steunverlening op grond van de gemeenschappelijke marktordeningen. Met name mag geen steun worden toegekend die in strijd is met in de gemeenschappelijke marktordeningen vastgestelde verbods‑ of beperkende bepalingen [...].

[...]”

4 Ten slotte luidt punt 4.2.6 van hetzelfde deel van de richtsnoeren:

„Gevallen van steunverlening voor investeringen waarmee in aanmerking komende uitgaven van meer dan 25 miljoen EUR zijn gemoeid of waarbij het werkelijke steunbedrag meer dan 12 miljoen EUR zal bedragen, moeten overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag specifiek bij de Commissie worden aangemeld.”

Voorgeschiedenis van het geding en litigieuze beschikking

5 Holland Malt is een joint venture tussen de brouwerij Bavaria NV, die bier en alcoholvrije dranken produceert, en Agrifirm, een coöperatie van graanproducenten in Duitsland en Noord-Nederland. Zij heeft een octrooi voor de productie en de verkoop van HTST-mout („High Temperature, Short Time”).

6 Het Koninkrijk der Nederlanden heeft de regionale investeringsregeling „Regionale investeringsprojecten 2000” vastgesteld. Op 17 augustus 2000 heeft de Commissie die regeling goedgekeurd en op 18 februari 2002 heeft zij hetzelfde gedaan met de wijziging daarvan waarbij de regeling ook van toepassing werd verklaard op de sectoren verwerking en afzet van de in bijlage I bij het EG-Verdrag vermelde landbouwproducten.

7 Het Koninkrijk der Nederlanden heeft Holland Malt investeringssteun ten belope van 7 425 000 EUR verleend in het kader van die regionale investeringsregeling. Deze subsidie was bestemd voor de bouw van een mouterij te Eemshaven (Nederland). De betaling van de subsidie was afhankelijk gesteld van de verwezenlijking van de investering vóór 1 juli 2005. De daadwerkelijke betaling van de steun werd evenwel opgeschort totdat de Commissie haar goedkeuring zou hebben verleend.

8 Bij brief van 31 maart 2004 heeft het Koninkrijk der Nederlanden deze steunmaatregel bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG en punt 4.2.6 van de richtsnoeren. Op 5 mei 2005 heeft de Commissie een procedure op grond van artikel 88, lid 2, EG ingeleid. Aangezien ten gevolge van die procedure de subsidie niet binnen de door het Koninkrijk der Nederlanden aanvankelijk gestelde termijn voor de verwezenlijking van de investering kon worden betaald, heeft rekwirante gevraagd die termijn te verlengen totdat de beschikking van de Commissie betreffende deze subsidie zou worden vastgesteld.

9 Op 26 september 2006 heeft de Commissie de litigieuze beschikking vastgesteld, waarin zij heeft geconcludeerd dat deze maatregel, die betrekking had op een investering ter verbetering van de kwaliteit van de producten van Holland Malt en ter verhoging van haar productiecapaciteit, staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormde. Vervolgens heeft zij onderzocht of die maatregel niettemin verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG.

10 In dit verband heeft de Commissie vastgesteld dat er naast de markt voor gewone mout geen aparte markt voor HTST-mout of premiummout bestaat. Voorts heeft zij, gelet op de overcapaciteit op de mondiale en de communautaire markt voor mout, erop gewezen dat niet bleek dat er sprake was van normale afzetmogelijkheden op de markt voor dit product in de zin van punt 4.2.5 van de richtsnoeren. Bijgevolg heeft de Commissie in punt 93 van de motivering van de litigieuze beschikking weliswaar het belang van de regionale ontwikkeling in het kader van de steun erkend, maar in punt 94 van de motivering van deze beschikking vastgesteld dat deze steun niet voldoet aan een belangrijke voorwaarde van de richtsnoeren.

11 Om die redenen heeft de Commissie in artikel 1 van de litigieuze beschikking vastgesteld dat de betrokken staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Op grond van artikel 2 van deze beschikking is het Koninkrijk der Nederlanden verplicht deze steun in te trekken en op grond van artikel 3 ervan moet het de ten onrechte ter beschikking gestelde steun van de begunstigde terugvorderen. Volgens artikel 4 moet het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie in kennis stellen van de maatregelen die zijn getroffen om aan deze beschikking te voldoen.

Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest

12 Bij een op 7 december 2006 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft Holland Malt verzocht om nietigverklaring van de litigieuze beschikking.

13 Bij een op 6 april 2007 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Koninkrijk der Nederlanden verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van rekwirante. Bij beschikking van 12 juni 2007 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan.

14 Ter ondersteuning van haar beroep heeft Holland Malt vier middelen aangevoerd, te weten schending van artikel 87, lid 1, EG, schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en schending van de motiveringsplicht van artikel 253 EG.

15 Het tweede onderdeel van het tweede middel inzake schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG betrof het ontbreken van een passende afweging van de gunstige gevolgen van de steunmaatregel tegen de invloed die deze op het intracommunautaire handelsverkeer kan hebben.

16 Met dit tweede onderdeel verweet rekwirante de Commissie in wezen dat laatstgenoemde zich in de litigieuze beschikking uitsluitend heeft gebaseerd op punt 4.2.5 van de richtsnoeren en niet de gunstige gevolgen van de betrokken subsidie heeft afgewogen tegen de ongunstige invloed die deze op voorwaarden inzake het handelsverkeer binnen de Europese Gemeenschap zou kunnen hebben, waardoor zij artikel 87, lid 3, sub c, EG heeft geschonden.

17 Rekwirante merkte op dat het feit dat de richtsnoeren op artikel 87, lid 3, EG zijn gebaseerd, noodzakelijkerwijs impliceert dat de Commissie haar beoordelingsvrijheid niet uitsluitend kan beperken tot de in deze richtsnoeren genoemde criteria. In het bijzonder had zij punt 4.2.5 van de richtsnoeren moeten uitleggen aan de hand van het in het Verdrag geformuleerde algemene criterium, zodat alleen steun die de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt aangemerkt.

18 Volgens Holland Malt heeft de Commissie in de litigieuze beschikking niet beoordeeld of, gelet op de voordelen die de betrokken subsidie zou hebben gehad, de invloed ervan het gemeenschappelijk belang daadwerkelijk schaadde in de zin van artikel 87, lid 3, EG, maar heeft zij alleen de verenigbaarheid van deze subsidie uitgesloten op grond dat voor het betrokken product haars inziens geen normale afzetmogelijkheden op de markt bestonden. De Commissie had integendeel moeten vaststellen dat de betrokken investering een zeer grote bijdrage zou hebben geleverd aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en met name aan het beleid inzake plattelandsontwikkeling van de regio waarop deze subsidie betrekking had, en dat rekwirante als gevolg van de toekenning ervan had besloten de kosten te dragen die voortvloeiden uit het oprichten van haar fabriek te Eemshaven, in een streek die economische ontwikkeling nodig had, in plaats van op een uit economisch oogpunt gunstiger locatie elders in Nederland.

19 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen en rekwirante verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.

20 Met betrekking tot het tweede onderdeel van het tweede middel heeft het Gerecht in de punten 166 tot en met 180 van het bestreden arrest geoordeeld dat de litigieuze beschikking zowel is vastgesteld op grond van artikel 87, leden 1 en 3, EG als op grond van de richtsnoeren, met name afdeling 4.2 daarvan.

21 Het heeft eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof wanneer de Commissie richtsnoeren heeft vastgesteld, deze voor haar dwingende werking hebben en de Unierechter moet nagaan of deze instelling zich heeft gehouden aan de regels die zij zichzelf heeft gesteld. Het heeft erop gewezen dat in casu uit punt 3.7 van de richtsnoeren blijkt dat de positieve aspecten van de betrokken steun slechts in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van de toepassing van de criteria van de richtsnoeren.

22 Dienaangaande heeft het geoordeeld dat de Commissie overeenkomstig punt 4.2.5 van de richtsnoeren, na te hebben vastgesteld dat de betrokken steun binnen de werkingssfeer van deze richtsnoeren viel, om te beginnen diende te onderzoeken of voldoende bewijs was geleverd dat voor de betrokken producten normale afzetmogelijkheden op de markt konden worden gevonden. Aangezien deze voorafgaande voorwaarde in het onderhavige geval niet was vervuld, had de Commissie de betrokken steun niet kunnen goedkeuren zonder inbreuk te maken op haar eigen richtsnoeren, zodat het onderzoek van de doelstellingen en de gunstige gevolgen van die steun overbodig was, aldus het Gerecht.

23 Verder heeft het geoordeeld dat rekwirante niet op goede gronden kon stellen dat in geval van niet-toepassing van de richtsnoeren en rechtstreekse toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG rekening had moeten worden gehouden met de doelstellingen en de gunstige gevolgen van de betrokken steun met het oog op de verenigbaarverklaring ervan met de gemeenschappelijke markt. In dit verband heeft het eraan herinnerd dat volgens het arrest van 24 februari 1987, Deufil/Commissie (310/85, Jurispr. blz. 901, punt 18), de Commissie bij de toepassing van artikel 87, lid 3, EG een discretionaire bevoegdheid heeft, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient te geschieden, en zij de aan die bevoegdheid gestelde grenzen niet overschrijdt door te concluderen dat de toekenning van steun voor een investering die de productiecapaciteit verhoogt in een sector die reeds met een ernstige overproductie te kampen heeft, het handelsverkeer zodanig beïnvloedt dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, en dat een dergelijke steun de economische ontwikkeling van de betrokken streek niet ten goede kan komen.

24 Het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat deze conclusie niet op losse schroeven wordt gezet door rekwirantes argument dat de betrokken steun slechts een compensatie vormt voor de economische nadelen als gevolg van haar keuze om de fabriek op te richten in een economisch minder ontwikkeld gebied.

Conclusies van partijen voor het Hof

25 Holland Malt verzoekt het Hof:

– de punten 168 tot en met 180 van het bestreden arrest te vernietigen;

– de zaak naar het Gerecht terug te verwijzen of de litigieuze beschikking nietig te verklaren, en

– de Commissie te verwijzen in de kosten.

26 De Commissie verzoekt het Hof:

– de hogere voorziening af te wijzen, en

– Holland Malt te verwijzen in de kosten.

27 Het Koninkrijk der Nederlanden vordert, net als rekwirante, dat het bestreden arrest wordt vernietigd en dat de Commissie wordt verwezen in de kosten.

Hogere voorziening

28 Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert Holland Malt twee middelen aan met betrekking tot het oordeel van het Gerecht over het tweede onderdeel van het tweede middel dat in het verzoekschrift in eerste aanleg was opgenomen.

29 Het eerste middel betreft een onjuiste rechtsopvatting en een onlogische en ondeugdelijke motivering ten aanzien van de uitlegging en de toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG en de richtsnoeren. Het tweede middel betreft een procedurefout doordat rekwirantes argumenten verkeerd zijn gelezen en opgevat.

Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting en onlogische en ondeugdelijke motivering ten aanzien van de uitlegging en de toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG en de richtsnoeren

Argumenten van partijen

30 Tot staving van haar eerste middel voert Holland Malt drie onderdelen aan, namelijk onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG, onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van de richtsnoeren, en onlogische en ondeugdelijke motivering wat de uitlegging en de toepassing van deze richtsnoeren betreft.

– Eerste onderdeel van het eerste middel

31 Rekwirante stelt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG, door uit het reeds aangehaalde arrest Deufil/Commissie af te leiden dat de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt geen rekening dient te houden met de gunstige gevolgen van een subsidie wanneer die subsidie tot gevolg heeft dat de productiecapaciteit wordt verhoogd in een sector die reeds met overproductie op de markt heeft te kampen.

32 In dit verband merkt zij op dat de onderhavige zaak betrekking heeft op een andere maatregel dan de maatregel die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Deufil/Commissie. Gesteld wordt dat in die zaak de toegekende subsidie geen algemeen belang diende, terwijl in de litigieuze beschikking de Commissie het belang van het project van Holland Malt voor de ontwikkeling van de regio heeft erkend. Bovendien had in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, de sector met een ernstige overproductie op de markt te kampen, waarbij de capaciteitsbenutting op 72 % en 64 %, lag, terwijl de capaciteitsbenutting in casu boven de 90 % ligt.

33 Het Koninkrijk der Nederlanden deelt rekwirantes standpunt dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat de Commissie, door de positieve effecten van de betrokken steunmaatregel niet mee te wegen, geen inbreuk heeft gemaakt op artikel 87, lid 3, sub c, EG. Het is het ook eens met de kritiek wat de door het Gerecht gegeven uitlegging van het arrest Deufil/Commissie betreft. Volgens deze lidstaat was de Commissie, met het oog op de juiste toepassing en ook volle werking van deze bepaling, gehouden om de positieve effecten van de betrokken steunmaatregel af te wegen tegen de negatieve effecten ervan. Daarbij kon zij niet volstaan met de enkele constatering dat er geen bewijs is voor het bestaan van normale afzetmogelijkheden op de moutmarkt.

34 De Commissie voert aan dat het uitgangspunt bij de analyse van de toepasselijke voorschriften inzake steunmaatregelen is dat artikel 87, lid 3, EG voorziet in uitzonderingen op de algemene verbodsregel van artikel 87, lid 1, EG, die restrictief moeten worden uitgelegd. In de richtsnoeren zijn enkel absolute minimumnormen vastgelegd, die moeten worden nageleefd wil de steunmaatregel in de landbouwsector verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. De Commissie merkt verder op dat zij gelet op haar ruime beoordelingsmarge bij de beoordeling van steunmaatregelen op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG, bevoegd is grenzen te stellen aan die marge door richtsnoeren vast te stellen over de wijze waarop zij voornemens is deze bepaling toe te passen in een bepaalde sector of op een bepaalde soort steun, mits die richtsnoeren niet afwijken van de verdragsregels. Zodra zij dergelijke beleidslijnen voor een sector of een soort steun heeft vastgesteld, dient zij zich dan ook daaraan te houden. De reden daarvoor is dat zij door de vaststelling ervan grenzen stelt aan haar eigen discretionaire bevoegdheid, die bijgevolg uitsluitend bestaat in de toetsing aan de in de richtsnoeren vastgestelde voorwaarden.

35 In het onderhavige geval is de Commissie van mening dat zij punt 4.2.5 van de richtsnoeren diende toe te passen, nu geen voldoende bewijs was geleverd van het bestaan van normale afzetmogelijkheden op de moutmarkt.

36 Met betrekking tot het argument dat het arrest Deufil/Commissie onjuist is uitgelegd, benadrukt de Commissie dat in dat arrest de verenigbaarheid van de steunmaatregel rechtstreeks aan artikel 87, lid 3, sub c, EG was getoetst omdat ten tijde van de betrokken beschikking geen andere teksten van toepassing waren op het product waarvoor de steunmaatregel bestemd was. Wat betreft de door rekwirante aangevoerde feitelijke verschillen met de zaak die tot dat arrest heeft geleid, stelt zij voorts dat die verschillen niet relevant zijn, aangezien de richtsnoeren in casu niet verlangen dat wordt aangetoond dat de sector met een ernstige overproductie heeft te kampen, doch alleen dat wordt aangetoond dat er normale afzetmogelijkheden op de markt zijn.

– Tweede onderdeel van het eerste middel

37 Volgens Holland Malt is de door het Gerecht gegeven uitlegging van de richtsnoeren onjuist voor zover een voorafgaande voorwaarde wordt gesteld voor de beoordeling door de Commissie van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. Het Gerecht heeft immers geoordeeld dat een onder de richtsnoeren vallende steunmaatregel niet kan worden goedgekeurd aan de hand van het criterium van de afweging van de daaraan verbonden nadelen en gunstige gevolgen, als bedoeld in artikel 87, lid 3, sub c, EG, wanneer niet aan de voorwaarde in punt 4.2.5 van deze richtsnoeren is voldaan. Artikel 87, lid 3, sub c, EG bevat evenwel niet de voorwaarde dat de Commissie de positieve effecten van een steunmaatregel slechts kan meewegen indien er sprake is van normale afzetmogelijkheden op de markt.

38 Het Koninkrijk der Nederlanden deelt rekwirantes standpunt. Het stelt dat het Gerecht weliswaar heeft overwogen dat voor het begrip van de richtsnoeren niet uitsluitend kan worden uitgegaan van de bewoordingen ervan en dat zij dienen te worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 87 EG en het doel van deze bepaling, doch in werkelijkheid alleen heeft gekeken naar de bewoordingen van de richtsnoeren. De door het Gerecht gegeven uitlegging van de richtsnoeren heeft tot gevolg dat de beoordeling als bedoeld in artikel 87 EG alleen nog maar betrekking heeft op de vraag of er al dan niet normale afzetmogelijkheden zijn. Een zo enge uitlegging, waarbij uitsluitend wordt uitgegaan van de letterlijke interpretatie van de richtsnoeren, is onjuist en doet afbreuk aan de juiste toepassing en de volle werking van artikel 87, lid 3, sub c, EG.

39 De Commissie is van mening dat de conclusies van het Gerecht niet op een onjuiste rechtsopvatting berusten. De richtsnoeren omvatten de in artikel 87, lid 3, sub c, EG bedoelde afweging, zodat geen rekening dient te worden gehouden met andere criteria wanneer de betrokken steunmaatregel wordt getoetst aan de richtsnoeren. De Commissie kon geen rekening houden met andere dan de in de richtsnoeren genoemde doelstellingen die verder gaan dan wat zij in de richtsnoeren heeft vastgesteld. In casu is in punt 4.2.5 daarvan duidelijk bepaald dat voor investeringen voor de verwerking van landbouwproducten geen steun mag worden toegekend wanneer niet voldoende bewijs kan worden geleverd dat voor de betrokken producten normale afzetmogelijkheden op de markt kunnen worden gevonden. Indien niet aan deze voorwaarde is voldaan, is het dus niet mogelijk bij de afweging rekening te houden met de gestelde positieve effecten van de betrokken steunmaatregel en de gevolgen ervan voor de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt.

– Derde onderdeel van het eerste middel

40 Volgens rekwirante is de motivering van het bestreden arrest onlogisch en ondeugdelijk ten aanzien van de uitlegging van de richtsnoeren. In de punten 132 en 133 van het bestreden arrest heeft het Gerecht namelijk erop gewezen dat voor het begrip van de richtsnoeren niet uitsluitend kan worden uitgegaan van de bewoordingen ervan en dat de richtsnoeren niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de draagwijdte van de artikelen 87 EG en 88 EG beperken of indruisen tegen de doelstellingen daarvan. In de punten 170 tot en met 172 heeft het Gerecht daarentegen erop gewezen dat de Commissie met de in punt 4.2.5 van de richtsnoeren vastgestelde criteria rekening diende te houden zonder uitlegging tegen de achtergrond van artikel 87, lid 3, sub c, EG en dus zonder beoordeling of de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvond door de betrokken steunmaatregel zodanig waren veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.

41 Het Koninkrijk der Nederlanden deelt rekwirantes standpunt en stelt dat het bestreden arrest berust op een ondeugdelijke motivering ten aanzien van de uitlegging en de toepassing van de richtsnoeren.

42 Naar mening van de Commissie is de motivering van het bestreden arrest geenszins ondeugdelijk of onlogisch. Zij merkt in het bijzonder op dat het Gerecht in punt 132 van het bestreden arrest terecht eraan heeft herinnerd dat de richtsnoeren steeds dienen te worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel van een onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt en dat het in de punten 173 tot en met 177 duidelijk heeft uiteengezet waarom in geval van rechtstreekse toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG geen rekening moet worden gehouden met de doelstellingen en de gunstige gevolgen van de door rekwirante aangevraagde steun. Dienaangaande heeft het in punt 176 van het bestreden arrest erop gewezen dat het in punt 4.2.5 van de richtsnoeren geformuleerde criterium een weerspiegeling is van de in artikel 87, lid 3, sub c, EG gestelde voorwaarde dat een steunmaatregel slechts als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Beoordeling door het Hof

43 De drie onderdelen van het eerste middel zien op de strekking en de uitlegging van de richtsnoeren en hebben betrekking op het oordeel van het Gerecht over het tweede onderdeel van het tweede middel van het verzoekschrift in eerste aanleg. Derhalve dienen zij tezamen te worden behandeld.

44 In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie in de litigieuze beschikking, onder verwijzing naar punt 4.2.5 van de richtsnoeren, van mening was dat de steun aan Holland Malt onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt omdat er op de betrokken markt geen normale afzetmogelijkheden waren. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat, aangezien de voorwaarde van punt 4.2.5 van de richtsnoeren niet was vervuld, de Commissie de betrokken steun niet had kunnen goedkeuren. Voorts heeft het, onder verwijzing naar het reeds aangehaalde arrest Deufil/Commissie, erop gewezen dat indien de richtsnoeren niet worden toegepast maar uitsluitend artikel 87, lid 3, sub c, EG, in het onderhavige geval niet zou hebben meegebracht, anders dan rekwirante betoogde, dat de Commissie verplicht was rekening te houden met de gunstige gevolgen van de betrokken steun voor de betrokken regio.

45 Deze twee overwegingen berusten niet op een onjuiste rechtsopvatting.

46 Zoals blijkt uit vaste rechtspraak, beschikt de Commissie bij de toepassing van artikel 87, lid 3, EG immers over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient plaats te vinden (zie arrest van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance, C‑75/05 P en C‑80/05 P, Jurispr. blz. I‑6619, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Door gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te doen weten dat zij die zal toepassen op de desbetreffende gevallen, beperkt de Commissie de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid. Zij kan niet van die regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen als het gelijkheids‑ of het vertrouwensbeginsel (zie arrest Duitsland e.a./Kronofrance, reeds aangehaald, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47 Volgens die rechtspraak is de Commissie op het specifieke gebied van staatssteun bijgevolg gebonden aan de kaderregelingen en mededelingen die zij vaststelt, voor zover deze niet van de verdragsregels afwijken (zie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C‑288/96, Jurispr. blz. I‑8237, punt 62, en arrest Duitsland e.a./Kronofrance, reeds aangehaald, punt 61).

48 Vastgesteld dient te worden dat artikel 87, lid 3, sub c, EG, zoals uit het arrest Deufil/Commissie blijkt, aldus moet worden uitgelegd dat in geval van toekenning van steun op een door overcapaciteit gekenmerkte markt de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt in beginsel zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

49 Voorts impliceert de omstandigheid dat een steunmaatregel ook gunstige gevolgen heeft voor de betrokken regio of economische sector niet noodzakelijkerwijs dat de maatregel moet worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt. Uit artikel 87, lid 3, sub c, EG blijkt immers dat steunmaatregelen die de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, niet verenigbaar kunnen worden verklaard met de gemeenschappelijke markt, ongeacht de eventuele gunstige gevolgen ervan. Bij de beoordeling van de gevolgen voor het handelsverkeer moet de Commissie evenwel alle kenmerken van de betrokken maatregel en de betrokken markt in aanmerking nemen (zie arrest van 25 juni 1970, Frankrijk/Commissie, 47/69, Jurispr. blz. 487, punten 7‑9).

50 Er is geen reden om aan te nemen dat deze uitlegging van het primaire recht niet evenzeer geldt voor steunmaatregelen in de landbouwsector. Uit artikel 36, eerste alinea, EG, dat het landbouwbeleid voorrang geeft boven de doelstellingen van het Verdrag op mededingingsgebied, volgt immers dat bij eventuele toepassing van de verdragsbepalingen op de landbouw de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen, te weten die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, in acht moeten worden genomen (zie arrest van 15 oktober 1996, IJssel-Vliet, C‑311/94, Jurispr. blz. I‑5023, punt 31).

51 Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van in die sector toegekende staatssteun moet de Commissie bijgevolg rekening houden met de vereisten van dat beleid, die overeenkomen met die van de gemeenschappelijke markt in haar geheel (zie in die zin arrest IJssel-Vliet, reeds aangehaald, punt 33). Een van die vereisten is de controle van de productie. Wat met name communautaire financiële bijstand betreft, verbiedt artikel 6 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (PB L 160, blz. 80) dan ook dat steun wordt toegekend voor investeringen die zijn gericht op een productieverhoging waarvoor op de markt geen normale afzetmogelijkheden kunnen worden gevonden.

52 In casu heeft de Commissie in punt 4.2.5 van de richtsnoeren vastgesteld dat zij steun voor de verwerking en de afzet van landbouwproducten die is toegekend zonder dat er sprake is van normale afzetmogelijkheden, onverenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt. Uit dit punt blijkt dat de Commissie van mening is dat een dergelijke maatregel het gemeenschappelijk belang schaadt, gelet op de kenmerken van de sector waarin de maatregel die effecten sorteert. Daarnaast heeft deze instelling in punt 4.2.5 ook aangegeven dat zij bij de beoordeling van een dergelijke steunmaatregel rekening moet houden met het niveau van het aanbod op de betrokken productmarkt alsook met eventuele productiebeperkingen of beperkingen op communautaire steunverlening op grond van de gemeenschappelijke marktordeningen. Zij dient dus een gedetailleerde marktanalyse uit te voeren.

53 Dergelijke gedragsregels zijn in overeenstemming met het primaire recht en met name met artikel 87, lid 3, sub c, EG, dat wordt toegepast met inachtneming van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bij toekenning van steun op een door overcapaciteit gekenmerkte markt worden de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt inderdaad zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie kan bijgevolg concluderen dat steun die tot doel heeft een regio of een activiteit te ontwikkelen, ongeacht de gunstige gevolgen van de betrokken activiteit voor de regio, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt wanneer die steun wordt toegekend in een sector, als die van de verwerking van landbouwproducten, waarin een verhoging van de productie zonder dat er sprake is van normale afzetmogelijkheden, het intracommunautaire handelsverkeer zodanig kan veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

54 Het Gerecht heeft derhalve op goede gronden geoordeeld dat de Commissie in de litigieuze beschikking zowel punt 4.2.5 van de richtsnoeren als artikel 87, lid 3, sub c, EG correct heeft toegepast. Aangezien de Commissie aan de hand van een zeer uitvoerige analyse van de moutmarkt had vastgesteld dat er geen normale afzetmogelijkheden op die markt waren, diende zij immers de betrokken maatregel onverenigbaar te verklaren met de gemeenschappelijke markt.

55 Voorts doen de door rekwirante vermelde feitelijke verschillen tussen de steun in de zaak die tot het arrest Deufil/Commissie heeft geleid, en de steun in de onderhavige zaak niet ter zake bij de uitlegging van de regels met betrekking tot de voorwaarden voor verenigbaarverklaring van steun, als bedoeld in artikel 87, lid 3, sub c, EG.

56 In het bijzonder impliceert de door Holland Malt aangevoerde omstandigheid dat de moutmarkt niet met een ernstige overproductie te kampen heeft zoals de markt in de zaak die heeft geleid tot het arrest Deufil/Commissie, niet dat de Commissie van toepassing van punt 4.2.5 van de richtsnoeren had moeten afzien. Blijkens dit punt wordt een steunmaatregel waardoor de productie zelfs maar in geringe mate wordt verhoogd, in de sector van de verwerking van landbouwproducten als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt aangemerkt, gelet op de kenmerken van die economische sector en op de vereisten van het landbouwbeleid. Bijgevolg berust het bestreden arrest niet op een onjuiste beoordeling van de toepasselijke regels zoals die door het Hof in het arrest Deufil/Commissie zijn uitgelegd.

57 Ten slotte dient met betrekking tot de in het derde onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening aangevoerde onlogische motivering van het bestreden arrest erop te worden gewezen dat het Gerecht, anders dan rekwirante stelt, na vermelding in de punten 170 tot en met 172 van het bestreden arrest van de verplichting van de Commissie om de richtsnoeren na te leven, de litigieuze beschikking tegen de achtergrond van het primaire recht heeft beoordeeld.

58 Het heeft immers geconstateerd dat de op grond van punt 4.2.5 van de richtsnoeren vastgestelde litigieuze beschikking niet in strijd was met de relevante verdragsbepalingen. Derhalve heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onlogische motivering door te oordelen dat deze beschikking, die in overeenstemming is met de richtsnoeren, niet afwijkt van de juiste toepassing van de verdragsregels.

59 Aangezien de motivering van het bestreden arrest niet onlogisch is, is het derde onderdeel van het eerste middel evenmin gegrond.

60 Gelet op het voorgaande moet het eerste door rekwirante ter ondersteuning van haar hogere voorziening aangevoerde middel in zijn geheel worden afgewezen.

Tweede middel: procedurefout door verkeerde lezing en opvatting van rekwirantes argumenten

Argumenten van partijen

61 Rekwirante stelt dat het Gerecht in punt 168 van het bestreden arrest ten onrechte heeft vastgesteld dat zij in haar opmerkingen over de memorie in interventie de dwingende kracht van de richtsnoeren en de verenigbaarheid van de richtsnoeren met de verdragsbepalingen niet ter discussie heeft gesteld. In die memorie heeft zij integendeel betoogd dat de richtsnoeren niet voldeden aan het vereiste van artikel 87, lid 3, sub c, EG, indien deze richtsnoeren aldus zouden worden uitgelegd dat de Commissie geen afweging hoefde te maken van de gevolgen van een steunmaatregel. In dit verband heeft zij gesteld dat „door haar eigen richtsnoeren op starre en eenzijdige wijze toe te passen, de Commissie duidelijk de grenzen [heeft] overschreden van de discretionaire bevoegdheid waarover zij beschikt krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG, als uitgelegd in de communautaire rechtspraak”.

62 Rekwirante leidt daaruit af dat een dergelijke procedurefout haar belangen heeft geschaad, nu het Gerecht haar argumenten had moeten onderzoeken en concluderen dat de Commissie artikel 87, lid 3, sub c, EG rechtstreeks had moeten toepassen.

63 De Commissie merkt om te beginnen op dat het tweede middel, zelfs al zou het gegrond zijn, geen gevolgen kan hebben voor de beoordeling van de redenering of voor de conclusies van het Gerecht. Het Gerecht heeft immers onderzocht of de Commissie in geval van rechtstreekse toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG een andere analyse had moeten uitvoeren dan de in de litigieuze beschikking gevolgde analyse op basis van punt 4.2.5 van de richtsnoeren.

64 Ten gronde merkt de Commissie op dat rekwirante uitdrukkelijk had verklaard, zoals blijkt uit het bestreden arrest, dat zij niet betwistte dat de Commissie haar beoordelingsvrijheid aan banden heeft gelegd door de vaststelling van de richtsnoeren.

Beoordeling door het Hof

65 Het Gerecht heeft in punt 168 van het bestreden arrest inderdaad vastgesteld dat rekwirante in haar opmerkingen over de memorie in interventie de dwingende kracht van de richtsnoeren en de verenigbaarheid van de richtsnoeren met de verdragsbepalingen niet ter discussie heeft gesteld.

66 In de punten 169 tot en met 177 van het bestreden arrest heeft het Gerecht niettemin onderzocht of de litigieuze beschikking in overeenstemming was met de richtsnoeren alsook of zij inbreuk maakte op artikel 87, lid 3, sub c, EG. Anders gezegd heeft het onderzocht of de litigieuze beschikking, waarbij de aan Holland Malt toegekende steun uitsluitend op grond van de kenmerken van de betrokken markt onverenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt, in strijd was met de richtsnoeren én of zij in strijd was met deze verdragsbepaling.

67 Rekwirante kan dan ook niet op goede gronden stellen dat het Gerecht niet is ingegaan op haar argument dat de Commissie, door zich te baseren op de richtsnoeren, de genoemde verdragsbepaling niet juist heeft toegepast.

68 Bijgevolg is het tweede middel ongegrond en moet het worden afgewezen.

69 Uit een en ander volgt dat geen enkel van de door rekwirante ter ondersteuning van haar hogere voorziening aangevoerde middelen kan worden aanvaard, zodat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.

Kosten

70 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 118 van dit reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien Holland Malt op al haar middelen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1) De hogere voorziening wordt afgewezen.

2) Holland Malt BV wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen