ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)

5 november 1996

Gevoegde zaken T-21/95 en T-186/95

M. Mazzo echi-Alemanni

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Ambtenaren — Aanvullende ziektekostenverzekering voor in derde land tewerkgestelde ambtenaren — Modaliteiten van vergoeding van ziektekosten — Toepassing van maxima”

Volledige Franse tekst II-1377

Betreft:

Beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie houdende weigering om verzoeker bepaalde kosten van tandheelkundige behandeling voor 100 % te vergoeden.

Beslissing:

Verwerping.

Resumé van het arrest

Volgens artikel 72, lid 1, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (Statuut) worden de ziektekosten naar gelang van het geval tot ten hoogste 80 of 85 % vergoed, met uitzondering van de door een ernstige ziekte veroorzaakte kosten, die tot 100 % worden vergoed. Bijlage X bij het Statuut (bijlage X) bevat bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een derde land. Deze bijlage is aan het Statuut toegevoegd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 3019/87 van de Raad van 5 oktober 1987 (PB 1987, L 286, biz. 3) (verordening nr. 3019/87).

Artikel 24, eerste alinea, van bijlage X luidt als volgt:

„De ambtenaar, zijn echtgenoot, zijn kinderen en andere personen die te zijnen laste komen zijn verzekerd krachtens een aanvullende ziektekostenverzekering die het verschil dekt tussen de werkelijk gemaakte kosten en de prestaties van de in artikel 72 van het Statuut bedoelde dekkingsregeling, met uitzondering evenwel van lid 3 van dat artikel.”

Op 17 september 1990 publiceert de Commissie in de Mededelingen van de administratie nr. 642 algemene uitvoeringsbepalingen van artikel 24 van bijlage X (algemene uitvoeringsbepalingen).

In artikel 5 van de algemene uitvoeringsbepalingen wordt bepaald:

„De ambtenaar met standplaats buiten de Gemeenschap ontvangt vergoeding van de werkelijk door hem en zijn rechthebbenden gemaakte kosten (...). Boven een bepaalde grens evenwel, wanneer de gemaakte kosten overdreven worden geacht, kan de betrokkene geen recht op terugbetaling doen gelden.

Welke kosten overdreven zijn, wordt bepaald door het Centraal Bureau, na advies van de raadgevende artsen, die rekening houden met de normale kosten in het land buiten de Gemeenschap waar de kosten zijn gemaakt.

(...)

Wanneer de kosten binnen de Gemeenschap worden gemaakt, vindt vergoeding plaats binnen de grens voor overdreven kosten, zoals bepaald in samenhang met punt XV.2 van Bijlage I van de Regeling.”

Aan het geding ten grondslag liggende feiten

Zaak T-21/95

Verzoeker is een bij de delegatie van de Commissie in Gabon tewerkgestelde ambtenaar.

Tijdens zijn vakantieverlof wendt hij zich met tandproblemen tot zijn tandarts te Rome. Deze maakt een prijsopgave voor onder meer het plaatsen van vaste prothesen. Deze ingreep zou 18600000 LIT, hetzij ongeveer 362309 BFR, kosten.

Op 28 maart 1994 stuurt verzoeker die prijsopgave naar het directoraatgeneraal Personeelszaken en algemeen beheer (DG IX) van de Commissie, met een beroep op artikel 24 van bijlage X.

Op 8 april 1994 stuurt mevrouw D., die binnen eenheid 5 („Ziektekosten- en ongevallenverzekering”) van directoraat B („Rechten en verplichtingen”) van DG IX voor deze aangelegenheid bevoegd is, hem de prijsopgave terug met de precisering, dat de vergoeding overeenkomstig artikel 72 van het Statuut 108956 BFR zal bedragen. Zij voegt eraan toe: „De vergoeding waarin artikel 24 van bijlage X bij het Statuut voorziet, zal u worden toegekend, indien aan de woonplaatsvereisten is voldaan.”

Bij brief van 18 april 1994 vraagt verzoeker mevrouw D., hem mee te delen op welke woonplaatsvereisten zij in haar brief van 8 april 1994 zinspeelt. Verder vraagt hij haar, tot welk bedrag artikel 24 van bijlage X volgens haar diensten kan worden toegepast, meer bepaald, of het totale verschil tussen 18600000 LIT en het op basis van artikel 72 van het Statuut toegekende bedrag van 108956 BFR krachtens dat artikel 24 ten laste zal worden genomen.

Bij brief van 4 mei 1994 antwoordt mevrouw D. hierop, dat de zin „De vergoeding waarin artikel 24 van bijlage X bij het Statuut voorziet, zal u worden toegekend, indien aan de woonplaatsvereisten is voldaan” afkomstig is uit een standaardbrief en dat voor verzoeker automatisch aan die woonplaatsvereisten is voldaan. Verder verklaart zij, dat „de aanvullende vergoeding bedoeld in artikel 24 van bijlage X [hem zal] worden toegekend overeenkomstig [de] geldende bepalingen, met name artikel 5, laatste alinea” van de algemene uitvoeringsbepalingen.

Op 5 juli 1994 dient verzoeker krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht in tegen het „besluit” van de Commissie van 4 mei 1994 om hem niet het volledige verschil tussen de werkelijk gemaakte kosten en de prestaties van het gemeenschappelijk stelsel van ziektekostenverzekering te vergoeden.

Op 9 november 1994 antwoordt het hoofd van de eenheid „Ziektekosten- en ongevallenverzekering” van DG IX, dat hij de klacht, bij gebreke van een bezwarend besluit, als een verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut beschouwt.

Hij voegt eraan toe:

„Met betrekking tot de eventuele vergoeding krachtens artikel 24 van bijlage X bij het Statuut heeft het afwikkelingsbureau in zijn brief van 4 mei 1994 verklaard, dat deze vergoeding u zal worden toegekend overeenkomstig de geldende bepalingen.

Artikel 5 van de algemene uitvoeringsbepalingen van artikel 24, eerste en tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut bepaalt evenwel, dat wanneer de kosten binnen de Gemeenschap worden gemaakt, vergoeding plaatsvindt binnen de grens voor overdreven kosten, zoals bepaald in samenhang met punt XV.2 van bijlage I van de regeling inzake de ziektekostenverzekering.

Voor zover u de in de prijsopgave van 4 maart 1994 genoemde kosten voor tandheelkundige behandeling binnen de Gemeenschap, in dit geval in Italië, maakt, bedraagt de vergoeding krachtens artikel 24 van bijlage X, rekening houdend met bovengenoemde grens voor overdreven kosten, derhalve 95337 BFR.

Ingeval u niet akkoord kunt gaan met dit besluit, kunt u nog steeds een klacht indienen krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut.”

Zaak T-186/95

Op 9 februari 1995 dient verzoeker als zuiver bewarende maatregel en onder alle voorbehoud krachtens artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht in tegen het besluit van de Commissie van 9 november 1994.

Bij besluit van 3 juli 1995, dat verzoeker op 7 juli 1995 officieel ter kennis wordt gebracht, wijst verweerster deze klacht af.

De ontvankelijkheid

Zaak T-21/95

De Regeling inzake de ziektekostenverzekering van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (dekkingsregeling) voorziet voor de vergoeding van de kosten van bepaalde tandprothesen in een procedure in twee fasen (zie punt VI van bijlage I in samenhang met titel B van bijlage III bij de dekkingsregeling). Ingevolge artikel 11, lid 1, van de dekkingsregeling moet de ambtenaar het afwikkelingsbureau eerst om voorafgaande goedkeuring van de voorgelegde raming van de ziektekosten verzoeken. Indien deze goedkeuring is verleend, moet de ambtenaar ingevolge artikel 11, lid 2, van de dekkingsregeling nadien een aanvraag om vergoeding van de gemaakte kosten indienen, die vergezeld moet gaan van de originele bewijsstukken (r.o. 30).

Referentie: Gerecht 25 oktober 1993, B./Commissie, T-41/93, Jurispr. blz. II-1037, r.o. 17

Volgens artikel 4 van de algemene uitvoeringsbepalingen is artikel 11 van de dekkingsregeling ook van toepassing op de aanvullende verzekering waarin artikel 24 van bijlage X voorziet. Derhalve is ook een verzoek om voorafgaande goedkeuring vereist om in aanmerking te kunnen komen voor een aanvullende vergoeding als bedoeld in dat artikel 24 (r.o. 31).

In het onderhavige geval heeft verzoeker het verzoek om voorafgaande goedkeuring ingediend door de Commissie op 28 maart 1994 de prijsopgave voor de kosten voor tandheelkundige behandeling toe te sturen. Dit verzoek viel onder de artikelen 72 van het Statuut en 24 van bijlage X. Het besluit dat de Commissie op 8 april 1994 omtrent dit verzoek heeft genomen, betrof evenwel enkel de toepassing van artikel 72 van het Statuut. In die brief deelde de Commissie verzoeker immers mee, dat de in artikel 72 van het Statuut bedoelde vergoeding 108956 BFR bedroeg, en dat de in artikel 24 van bijlage X bedoelde aanvullende vergoeding zou worden toegekend, indien aan de woonplaatsvereisten was voldaan. Aangaande de toepassing van artikel 24 van bijlage X heeft de Commissie dus geen besluit genomen dat als een voor verzoeker bezwarend besluit kan worden aangemerkt (r.o. 32).

Hetzelfde geldt voor de brief van 4 mei 1994, waarin de Commissie aan verzoeker heeft geschreven: „De aanvullende vergoeding bedoeld in artikel 24 van bijlage X zal u worden toegekend overeenkomstig [de] geldende bepalingen, met name artikel 5, laatste alinea” van de algemene uitvoeringsbepalingen. Uit de formulering blijkt, dat deze brief evenmin bezwarend was voor verzoeker. Hij bevatte immers geen definitieve standpuntbepaling van de Commissie over de toepassing van artikel 24 van bijlage X op de betrokken kosten voor tandheelkundige behandeling (r.o. 33).

Bij ontbreken van een voor de betrokken ambtenaar bezwarend besluit bestaat de precontentieuze procedure van artikel 90 van het Statuut in beginsel uit twee fasen. Volgens artikel 90, lid 1, kan iedere in het Statuut bedoelde persoon bij het tot aanstelling bevoegd gezag een verzoek indienen om jegens hem een besluit te nemen. In geval van een ongunstig antwoord of bij ontbreken van een besluit kan de betrokkene onder de in artikel 90, lid 2, van het Statuut gestelde voorwaarden bij het tot aanstelling bevoegd gezag een klacht indienen tegen het uitdrukkelijk of stilzwijgend besluit van dit gezag (r.o. 34).

Referentie: Gerecht 11 juni 1996, Sanchez Mateo/Commissie, Tl 10/94, JurAmbt. blz. II-805, r.o. 23

Aangezien de Commissie geen enkel gevolg had gegeven aan het verzoek om voorafgaande goedkeuring, voor zover dit op artikel 24 van bijlage X was gebaseerd, had verzoeker, bij gebreke van een bezwarend besluit, langs de hiërarchieke weg een formeel verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut moeten indienen (r.o. 35).

Hieruit volgt, dat de Commissie de „klacht” van 5 juli 1994 terecht als verzoek in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut heeft geherkwalificeerd. De brief van 9 november 1994 vormt derhalve het besluit van de Commissie waartegen verzoeker een klacht had moeten indienen (r.o. 36).

Door zich rechtstreeks tot het Gerecht te wenden met een beroep tegen het besluit van de Commissie van 9 november 1994 en tegen het gestelde besluit van 4 mei 1994 heeft verzoeker de prejudiciële procedure derhalve niet correct gevolgd (r.o. 37).

Zaak T-186/95

De brief van de Commissie van 9 november 1994 vormt een standpuntbepaling over verzoekers vraag van 5 juli 1994 betreffende de toepassing van artikel 24 van bijlage X op zijn kosten voor. tandheelkundige behandeling. In die brief heeft de Commissie immers beslist, dat gelet op genoemde grens voor overdreven kosten de vergoeding krachtens artikel 24 van bijlage X 95337 BFR zou bedragen (r.o. 41).

Voor dit besluit (het omstreden besluit) is de precontentieuze procedure van het Statuut overigens regelmatig gevolgd (r.o. 42).

Met betrekking tot het derde en het vierde punt van verzoekers vorderingen, waarin het Gerecht niet alleen om nietigverklaring van het omstreden besluit, maar ook om een aantal bevelen en verklaringen wordt verzocht, dient eraan te worden herinnerd, dat de gemeenschapsrechter niet bevoegd is om in het kader van de wettigheidscontrole op grond van artikel 91 van het Statuut verklaringen voor recht af te leggen of bevelen te geven aan de administratie (r.o. 43 en 44).

Referentie: Gerecht 11 juni 1996. Pavan/Parlement, T-147/95, JurAmbt. blz. II-861, r.o. 24

De gegrondheid van de vordering tot nietigverklaring in zaak T-186/95

Indien de maxima van de algemene uitvoeringsbepalingen in beginsel wettig zijn, zal het omstreden besluit eveneens wettig zijn, voor zover het een correcte toepassing van die maxima vormt. Derhalve moet eerst de wettigheid van de algemene uitvoeringsbepalingen worden onderzocht (r.o. 55 en 56).

Ofschoon artikel 24 van bijlage X, anders dan artikel 72 van het Statuut, niet voorziet in de vaststelling van een uitvoeringsregeling, was de Commissie op basis van artikel 1, derde alinea, van bijlage X, dat naar artikel 110 van het Statuut verwijst, bevoegd om de algemene uitvoeringsbepalingen vast te stellen. In de eerste alinea van artikel 110 van het Statuut wordt immers bepaald: „De algemene bepalingen ter uitvoering van dit statuut worden door elke instelling vastgesteld na raadpleging van haar personeelscomité en na advies van het comité voor het statuut, bedoeld in artikel 10.” Als autoriteit die het Statuut en de bijlagen daarvan heeft vastgesteld, heeft de Raad de bevoegdheid om algemene uitvoeringsbepalingen vast te stellen, derhalve overgedragen aan de Commissie en aan de andere instellingen (r.o. 57).

Derhalve moet worden nagegaan, of het in de algemene uitvoeringsbepalingen neergelegde beginsel van het vaststellen van maxima voor de vergoeding van als overdreven beschouwde kosten, verenigbaar is met de bepalingen van artikel 24 van bijlage X. Volgens het beginsel van de inachtneming van de hiërarchie der normen kunnen bepalingen ter uitvoering van een artikel van het Statuut immers niet afwijken van de in die bepaling vervatte regels (r.o. 58).

Referentie: Gerecht 27 oktober 1994, ChavanedeDalmassy e.a./Commissie, T-64/92, JurAmbt. blz. II-723, r.o. 52

De draagwijdte van artikel 24 van bijlage X dient te worden bepaald aan de hand van de uitleggingsmethoden die in de communautaire rechtspraak vanouds worden toegepast. Voor de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht dient niet alleen te rade te worden gegaan met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de Regeling waarvan zij deel uitmaakt (r.o. 59).

Referentie:Hof 17 november 1983, Merck, 292/82, Jurispr. blz. 3781, r.o. 12;Gerecht7 maart 1996, De Rijk/Commissie, T-362/94, JurAmbt. blz. II-365, r.o. 31

Met betrekking tot de in de dekkingsregeling bepaalde maxima voor de vergoeding van de ziektekosten krachtens artikel 72 van het Statuut, mogen de instellingen, bij gebreke van in het Statuut bepaalde vergoedingsmaxima, in de uitvoeringsbepalingen passende maxima vaststellen met inachtneming van het beginsel van sociale verzekering dat artikel 72 van het Statuut doordringt, te meer daar de inkomsten van dit stelsel beperkt zijn tot de bijdragen van de aangeslotenen en van de instellingen en dat het financiële evenwicht van het stelsel moet worden bewaard (r.o. 60).

Referentie: Gerecht 12 juli 1991, Pincherle/Commissie, Tl 10/89, Jurispr. blz. II-635, r.o. 26; Hof 22 december 1993, Pincherle/Commissie, C-244/91 P, Jurispr. blz. I-6965

Deze rechtspraak is van overeenkomstige toepassing in het onderhavige geval (r.o. 61).

De algemene uitvoeringsbepalingen wijken niet af van het in artikel 24 van bijlage X geformuleerde beginsel, volgens hetwelk de in een derde land tewerkgestelde ambtenaar recht heeft op vergoeding van alle door hem gemaakte kosten. In artikel 5 van de algemene uitvoeringsbepalingen wordt immers bepaald, dat „de ambtenaar met standplaats buiten de Gemeenschap vergoeding ontvangt van de werkelijk door hem (...) gemaakte kosten”. Om het financiële evenwicht van het stelsel van aanvullende ziektekostenverzekering te waarborgen, wordt daar in dezelfde bepaling evenwel aan toegevoegd, dat „boven een bepaalde grens (...), wanneer de gemaakte kosten overdreven worden geacht, de betrokkene geen recht op terugbetaling kan doen gelden” (r.o. 62).

Hieruit blijkt derhalve, dat de grenzen waarboven de kosten overdreven worden geacht, zijn vastgesteld om dezelfde redenen als die waarom de gemeenschapswetgever in de dekkingsregeling maxima heeft bepaald voor de vergoeding van de ziektekosten krachtens artikel 72 van het Statuut. Net als laatstgenoemde bepaling getuigt artikel 5 van de algemene uitvoeringsbepalingen, volgens hetwelk grenzen worden vastgesteld waarboven de kosten overdreven worden geacht, van een gezond beheer van het stelsel van aanvullende ziektekostenverzekering, waarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de beginselen waarop deze verzekering berust (r.o. 63).

De relevante onderdelen van de algemene uitvoeringsbepalingen, waarvan verzoeker de wettigheid betwist, vertolken derhalve op correcte wijze het doel van artikel 24 van bijlage X en zijn derhalve niet in strijd met laatstgenoemd artikel (r.o. 64).

Bijgevolg is het omstreden besluit, dat een correcte toepassing van de in de algemene uitvoeringsbepalingen vastgestelde maxima voor de betrokken ziektekosten vormt, zelf niet onwettig (r.o. 65).

Dictum:

Het beroep in zaak T-21/95 wordt niet-ontvankelijk verklaard.

Het beroep in zaak T-186/95 wordt niet-ontvankelijk verklaard voor zover het ertoe strekt dat het Gerecht bevelen geeft of verklaringen aflegt.

Het wordt ongegrond verklaard voor het overige.