CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 22 mei 2008 ( 1 )

Zaak C-251/07

Gävle Kraftvärme AB

tegen

Länsstyrelsen i Gävleborgs län

„Milieu — Richtlijn 2000/76/EG — Afvalverbranding — Kwalificatie van warmtekrachtcentrale — Begrippen ‚verbrandingsinstallatie’ en ‚meeverbrandingsinstallatie’”

I — Inleiding

1. De onderhavige zaak betreft de uitlegging van richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval ( 2 ) (hierna: „afvalverbrandingsrichtlijn”). Er moet in het bijzonder worden vastgesteld of een installatie voor de opwekking van warmte en elektriciteit (hierna: „warmtekrachtkoppelingsinstallatie” of „WKK-installatie” ( 3 )) in haar geheel dient te worden beoordeeld dan wel of met afzonderlijke ketels rekening dient te worden gehouden. Voorts moet worden vastgesteld hoe verbrandingsinstallaties van meeverbrandingsinstallaties kunnen worden onderscheiden.

II — Toepasselijke bepalingen

2. De doelstellingen van de afvalverbrandingsrichtlijn zijn in artikel 1 ervan vastgesteld: „Deze richtlijn heeft ten doel de negatieve milieueffecten van de verbranding en meeverbranding van afval, in het bijzonder de verontreiniging door emissies in lucht, bodem, oppervlaktewater en grondwater, alsmede de daaruit voortvloeiende risico’s voor de menselijke gezondheid, te voorkomen of, zover als haalbaar is te beperken. Dit doel wordt bereikt door voor verbrandings- en meeverbrandingsinstallaties voor afvalstoffen in de Gemeenschap strenge exploitatievoorwaarden, technische voorschriften en emissiegrenswaarden vast te stellen en tevens aan de voorschriften van richtlijn 75/442/EEG te voldoen.”

3. Verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties worden in artikel 3, punten 4 en 5, gedefinieerd: „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder: […] 4. ‚verbrandingsinstallatie’ een vaste of mobiele technische eenheid en inrichting die specifiek bestemd is voor de thermische behandeling van afval, al dan niet met terugwinning van de geproduceerde verbrandingswarmte. Een en ander omvat de verbranding door oxidatie van afval alsmede andere thermische behandelingsprocessen zoals pyrolyse, vergassing en plasmaproces, voor zover de producten van de behandeling vervolgens worden verbrand. Deze definitie omvat het terrein en de gehele verbrandingsinstallatie met inbegrip van alle verbrandingsstraten en de voorzieningen voor ontvangst, opslag en voorbehandeling ter plaatse van het afval, de systemen voor de toevoer van afval, brandstof en lucht, de stoomketel, de voorzieningen voor het behandelen van rookgassen, de voorzieningen voor de behandeling of opslag ter plaatse van residuen en afvalwater, de schoorsteen, alsook de apparatuur en de systemen voor de regeling van het verbrandingsproces en voor de registratie en bewaking van de verbrandingsomstandigheden; 5. ‚meeverbrandingsinstallatie’ een vaste of mobiele installatie die in hoofdzaak bestemd is voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten — waarin afval als normale of aanvullende brandstof wordt gebruikt, of — waarin afval thermisch wordt behandeld voor verwijdering. Indien meeverbranding zodanig plaatsvindt dat de installatie niet in hoofdzaak voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten maar wel voor thermische behandeling van afval bestemd is, wordt de installatie beschouwd als een verbrandingsinstallatie in de zin van punt 4. Deze definitie omvat het terrein en de gehele installatie met inbegrip van alle meeverbrandingsstraten en de voorzieningen voor ontvangst, opslag en voorbehandeling ter plaatse van het afval, de systemen voor de toevoer van afval, brandstof en lucht, de stoomketel, de voorzieningen voor het behandelen van rookgassen, de voorzieningen voor de behandeling of opslag ter plaatse van residuen en afvalwater, de schoorsteen, alsmede de apparatuur en de systemen voor de regeling van het verbrandingsproces en voor de registratie en behandeling van de verbrandingsomstandigheden; […]”

4. In artikel 6, leden 1 en 2, zijn voor de exploitatie van verbrandingsinstallaties en van meeverbrandingsinstallaties verschillende vereisten vastgelegd: „1. De verbrandingsinstallaties worden zo geëxploiteerd, dat een verbrandingsniveau wordt bereikt waarbij de totale hoeveelheid organische koolstof (TOC) in de slakken en de bodemas minder bedraagt dan 3 %, of hun gloeiverlies minder bedraagt dan 5 %, van het droge gewicht van het materiaal. Zo nodig moet het afval met passende technieken worden voorbehandeld. Verbrandingsinstallaties worden zodanig ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het bij het proces ontstane gas na de laatste toevoer van verbrandingslucht op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot een temperatuur van 850 °C, gemeten gedurende twee seconden dichtbij de binnenwand of op een door de bevoegde autoriteit toegestaan ander representatief punt van de verbrandingskamer. Indien gevaarlijk afval met een gehalte van meer dan 1 % gehalogeneerde organische stoffen, uitgedrukt in chloor, wordt verbrand, dient de temperatuur gedurende ten minste twee seconden tot 1100 °C te worden opgevoerd. Elke verbrandingsstraat van de installatie wordt uitgerust met ten minste één hulpbrander. Deze brander moet automatisch worden ingeschakeld wanneer de temperatuur van de verbrandingsgassen na de laatste toevoer van verbrandingslucht tot onder 850 °C of, naar gelang van het geval, 1100 °C zakt. Hij moet ook tijdens de inwerkingstelling en de stillegging van de installatie worden gebruikt teneinde ervoor te zorgen dat de temperatuur van 850 °C of, naar gelang van het geval, 1100 °C gedurende bedoelde werkzaamheden steeds wordt gehandhaafd zolang zich onverbrande afvalstoffen in de verbrandingskamer bevinden. Tijdens de inwerkingstelling en de stillegging, en wanneer de temperatuur van het verbrandingsgas tot onder 850 °C of, naar gelang van het geval, 1100 °C daalt, worden geen brandstoffen naar de hulpbrander toegevoerd die hogere emissies kunnen veroorzaken dan bij het stoken van gasolie als omschreven in artikel 1, lid 1, van richtlijn 75/716/EEG, vloeibaar gas of aardgas het geval is. 2. Meeverbrandingsinstallaties worden zodanig ontworpen, uitgerust, gebouwd en geëxploiteerd dat, zelfs in de meest ongunstige omstandigheden, het door de meeverbranding van afval ontstane gas gedurende twee seconden op beheerste en homogene wijze wordt verhit tot een temperatuur van 850 °C. Indien gevaarlijk afval met een gehalte van meer dan 1 % gehalogeneerde organische stoffen, uitgedrukt in chloor, wordt meeverbrand, dient de temperatuur tot 1100 °C te worden opgevoerd.”

5. Ten slotte dient te worden vermeld punt 13 van de considerans, betreffende de verhouding tot richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging ( 4 ): „Naleving van de emissiegrenswaarden van deze richtlijn dient te worden beschouwd als een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde om te voldoen aan de eisen van richtlijn 96/61/EG. De toepassing van laatstgenoemde richtlijn kan de naleving vereisen van strengere emissiegrenswaarden voor de in de onderhavige richtlijn bedoelde verontreinigende stoffen, emissiegrenswaarden voor andere stoffen en andere milieucompartimenten, alsmede andere relevante voorschriften.”

III — Feiten en prejudiciële vragen

6. Gävle Kraftvärme AB is een onderneming die deel uitmaakt van het Gävle energieconcern, dat een volledig dochterbedrijf is van een naamloze vennootschap waarvan de gemeente Gävle eigenares is. Tot haar taken behoort onder andere het opwekken van warmte voor het netwerk voor afstandsverwarming van Gävle.

7. Gävle Kraftvärme exploiteert de WKK-installatie Johannes. Dit is de centrale productie-installatie van deze onderneming in het netwerk voor afstandsverwarming, die gelijktijdig warmte en elektriciteit opwekt. De installatie bestaat uit een ketel voor vaste brandstof, ketel 1, die na de voltooiing van de uitbouw ervan een ingesteld thermisch vermogen van in totaal 85 MW zal hebben. De warmteproductie geschiedt in de eerste plaats door verbranding van biologische brandstoffen, waaronder kringloophout, maar bij wijze van proef ook door toevoeging van bepaalde afvalbrandstoffen.

8. Gävle Kraftvärme plant thans een uitbreiding van de WKK-installatie met nog één of twee bijkomende ketels met samen een ingesteld thermisch vermogen van maximaal 85 MW. De onderneming is van plan eerst een nieuwe afvalketel van maximaal 50 MW, ketel 2, voor de verbranding van huishoudelijk en bedrijfsafval te installeren. Indien daaraan behoefte blijkt te bestaan, zal daarna een nieuwe ketel voor biologische brandstoffen worden geïnstalleerd, ketel 3, met een thermisch vermogen dat de toekomstige behoefte tot maximaal 85 MW dekt. Het is evenwel niet uitgesloten dat Gävle Kraftvärme beslist, geen nieuwe afvalketel te installeren. In dat geval zou zij een nieuwe, grotere ketel voor biologische brandstoffen kunnen bouwen met een vermogen van maximaal 85 MW, die voorziet in de volledige toekomstige behoefte.

9. Gävle Kraftvärme heeft derhalve een vergunningaanvraag ingediend voor de exploitatie van de WKK-installatie Johannes met een ingesteld thermisch vermogen van in totaal maximaal 170 MW. Deze aanvraag had zowel betrekking op de vergunning voor de verdere exploitatie van de bestaande ketel voor vaste brandstof (ketel 1) met een ingesteld thermisch vermogen van in totaal 85 MW, als op de vergunning voor de installatie en de inbedrijfstelling van een nieuwe afvalketel (ketel 2) met een ingesteld thermisch vermogen van in totaal maximaal 50 MW enerzijds, en van een nieuwe ketel voor biologische brandstoffen (ketel 3) met een ingesteld thermisch vermogen van in totaal maximaal 85 MW anderzijds. Het thermische vermogen van beide nieuwe ketels samen zou echter niet meer dan 85 MW bedragen. De aanvraag had eveneens betrekking op de vergunning voor de uitvoering van de overige aanpassingen en voorzieningen die voor de verruimde exploitatie noodzakelijk waren.

10. In de aanvraag wordt uitgegaan van de verbranding van maximaal 150000 ton vaste brandstof uit afval per jaar in de ketels 1 en 2. Maximaal 10000 ton van dit afval bestaat uit gevaarlijk afval, meer bepaald uit hout dat met houtbeschermingsmiddelen is behandeld of waarop een beschermingslaag is aangebracht.

11. De voor de vergunning bevoegde instantie was van mening dat de installatie in hoofdzaak voor de opwekking van energie was bestemd en verleende dus, overeenkomstig de aanvraag van Gävle Kraftvärme, een vergunning voor een meeverbrandingsinstallatie. Tegen deze beslissing stelde de regionale overheid (länsstyrelsen i Gävleborgs län) beroep in. Volgens haar moest ketel 2 als een verbrandingsinstallatie en niet als een meeverbrandingsinstallatie worden gekwalificeerd. Dit beroep is in eerste instantie gegrond verklaard.

12. Gävle Kraftvärme heeft bij de verwijzende rechter hoger beroep aangetekend, dat thans hangende is. Zij verzet zich ertegen dat elke ketel afzonderlijk wordt gekwalificeerd. De volledige Johannes-centrale vormt daarentegen één installatie, die in haar totaliteit dient te worden beoordeeld.

13. De verwijzende rechter, Högsta domstolen, verzoekt derhalve om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient, indien een warmtekrachtcentrale bestaat uit meerdere eenheden (ketels), voor de toepassing van de afvalverbrandingsrichtlijn iedere eenheid als installatie te worden beoordeeld, of moet de warmtekrachtcentrale als één geheel worden beoordeeld? 2) Dient voor de toepassing van deze richtlijn een installatie die voor de verbranding van afval, maar met het opwekken van energie als hoofddoel is gebouwd, als verbrandingsinstallatie of als meeverbrandingsinstallatie te worden aangemerkt?”

14. De Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben deelgenomen aan de schriftelijke behandeling. Ter terechtzitting van 17 april 2008 is enkel de Commissie verschenen.

IV — Beoordeling rechtens

A — De eerste prejudiciële vraag — het begrip installatie

15. Högsta domstolen vraagt in eerste instantie of bij een WKK-installatie met meerdere eenheden (ketels) iedere eenheid als een installatie moet worden beoordeeld, dan wel of de WKK-installatie als één geheel in aanmerking dient te worden genomen.

16. De afvalverbrandingsrichtlijn onderscheidt tussen verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties. Volgens de definitie in de Duitse taalversie van artikel 3, punt 4, omvatten verbrandingsinstallaties „jede technische Einheit oder Anlage”. Andere taalversies vermijden het dubbele gebruik van het begrip „Anlage”. Zo omschrijft de Franse taalversie een „installation” als „équipement” of „unité technique” en in het Engels wordt een „plant” als „technical unit” of „equipment” omschreven. De Zweedse taalversie sluit zich bij de beide laatstgenoemde taalversies aan, aangezien zij de „förbränningsanläggning” als „teknisk enhet” of „utrustning” definieert.

17. Verbrandingsinstallaties zijn dus technische eenheden of inrichtingen.

18. Bij de definitie van „meeverbrandingsinstallatie” in artikel 3, punt 5, van de afvalverbrandingsrichtlijn stemmen de taalversies daarentegen overeen: deze wordt steeds als een installatie omschreven. Dit mag evenwel niet aldus worden begrepen, dat voor meeverbrandingsinstallaties een ander installatiebegrip is gebruikt dan voor verbrandingsinstallaties. De definitie van meeverbrandingsinstallaties is daarentegen impliciet op de definitie van verbrandingsinstallaties gebaseerd.

19. Dit uniforme installatiebegrip blijkt met name uit de nagenoeg identieke bewoordingen voor de nadere bepaling van deze beide soorten installaties in artikel 3, punt 4, tweede alinea, en punt 5, derde alinea, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Naar luid daarvan omvatten deze het terrein en de gehele verbrandingsinstallatie respectievelijk meeverbrandingsinstallatie met inbegrip van alle verbrandingsstraten en de voorzieningen voor ontvangst, opslag en voorbehandeling ter plaatse van het afval, de systemen voor de toevoer van afval, brandstof en lucht, de stoomketel, de voorzieningen voor het behandelen van rookgassen, de voorzieningen voor de behandeling of opslag ter plaatse van residuen en afvalwater, de schoorsteen, alsook de apparatuur en de systemen voor de regeling van het verbrandingsproces en voor de registratie en bewaking van de verbrandingsomstandigheden.

20. In deze concretisering van het installatiebegrip is er geen sprake van verschillende ketels, maar enkel van één ketel. Dit pleit ervoor dat een installatie normaliter slechts één ( 5 ) ketel heeft.

21. Deze uitlegging strookt met bepaalde regelingen voor verbrandingsinstallaties die in artikel 6, lid 1, van de afvalverbrandingsrichtlijn zijn neergelegd, aangezien deze enkel op afzonderlijke ketels kunnen worden toegepast. Artikel 6, lid 1, eerste alinea, vereist dat een verbrandingsniveau wordt bereikt waarbij de totale resthoeveelheid organische koolstof in de slakken en de bodemas minder bedraagt dan 3 % en hun gloeiverlies minder bedraagt dan 5 %. Bij een gezamenlijke beoordeling van meerdere ketels zou geen oordeel kunnen worden geveld over het verbrandingsniveau.

22. Daarenboven moeten verbrandingsinstallaties krachtens artikel 6, lid 1, derde en vierde alinea, van de afvalverbrandingsrichtlijn over een hulpbrander ( 6 ) beschikken. Daarbij dient elke ketel over zijn eigen hulpbrander te beschikken.

23. Derhalve moet in beginsel voor elke ketel afzonderlijk — met de erbij horende voorzieningen — worden onderzocht of deze een verbrandingsinstallatie of een meeverbrandingsinstallatie vormt.

24. De argumentatie van de Oostenrijkse en de Zweedse regering doet evenwel de vraag rijzen, in hoeverre verschillende ketels tot één installatie kunnen worden samengevoegd. De definitie van stookinstallaties in artikel 2, punt 7, derde alinea, van richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties ( 7 ), duidt erop dat dit mogelijk is: wanneer twee of meer afzonderlijke nieuwe installaties zo worden geïnstalleerd dat hun rookgassen naar het oordeel van de bevoegde autoriteiten, met inachtneming van technische en economische omstandigheden, via één gemeenschappelijke schoorsteen zouden kunnen worden uitgestoten, wordt dit samenstel van installaties als één eenheid aangemerkt.

25. Zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft deze regeling evenwel betrekking op een andere richtlijn, met andere doelstellingen. De toepassing ervan op verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties is dus enkel mogelijk na een zorgvuldige controle.

26. Zo is het in beginsel denkbaar, meerdere meeverbrandingsinstallaties voor de toepassing van emissiewaarden als één eenheid te behandelen, daar deze waarden overeenkomstig bijlage II.2 strenger worden naarmate de installatie groter is. In casu hoeft dit echter niet te worden uitgemaakt.

27. In ieder geval mogen de milieubeschermingsvoorschriften niet worden omzeild door delen van installaties met elkaar te combineren. Dat zou indruisen tegen de in artikel 1 van de afvalverbrandingsrichtlijn vastgestelde doelstelling, negatieve milieueffecten en gezondheidsrisico’s te vermijden. Daarom moet bijvoorbeeld in geval van een verbrandingsinstallatie die uit verschillende ketels bestaat, elke ketel met een eigen hulpbrander zijn uitgerust.

28. Een ongeoorloofde omzeiling van de beschermingsvoorschriften zou met name plaatsvinden indien verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties zo zouden worden gecombineerd, dat de daaruit volgende installatie in haar geheel slechts zou hebben te voldoen aan de vereisten voor een meeverbrandingsinstallatie, die in bepaalde opzichten minder streng zijn. ( 8 ) Alle betrokkenen wijzen de samenvoeging van verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties dan ook af.

29. Derhalve moet voor de toepassing van de afvalverbrandingsrichtlijn op een warmtekrachtkoppelingsinstallatie met meerdere eenheden (ketels) in beginsel elke eenheid, dat wil zeggen elke ketel met de erbij horende voorzieningen, als één installatie worden beoordeeld. Het is echter mogelijk meerdere met elkaar verbonden installaties voor de toepassing van bepaalde regelingen van de afvalverbrandingsrichtlijn als één installatie te beschouwen, op voorwaarde dat daardoor de voorschriften ter vermijding van negatieve milieueffecten en gezondheidsrisico’s niet worden omzeild.

B — De tweede prejudiciële vraag — de kwalificatie van een installatie

30. Met de tweede vraag wenst Högsta domstolen te vernemen of voor de toepassing van de richtlijn een installatie die voor de verbranding van afval, maar met het opwekken van energie als hoofddoel is gebouwd, als verbrandingsinstallatie of als meeverbrandingsinstallatie moet worden aangemerkt.

31. De differentiëring tussen beide soorten installaties is van wezenlijk belang voor de afvalverbrandingsrichtlijn, aangezien deze verschillende vereisten voor de beide soorten installaties stelt. Het is derhalve uitgesloten dat een installatie tegelijkertijd een verbrandingsinstallatie en een meeverbrandingsinstallatie is.

32. De definitie van verbrandingsinstallaties in artikel 3, punt 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn is in de Duitse en ook in de Zweedse taalversie vrij ruim geformuleerd. Een installatie is reeds een verbrandingsinstallatie wanneer zij voor de thermische behandeling van afval wordt gebruikt (Duitse taalversie ( 9 )) dan wel daarvoor is bestemd (Zweedse taalversie ( 10 )). Op het eerste gezicht is een installatie die voor afvalverbranding is opgericht, overeenkomstig deze definities een verbrandingsinstallatie. De Zweedse regering stelt dan ook voor, verbrandingsinstallaties en meeverbrandingsinstallaties op basis van deze definitie te onderscheiden. Volgens deze opvatting zijn installaties die geen verbrandingsinstallaties zijn, meeverbrandingsinstallaties in de zin van de richtlijn.

33. Dat is evenwel niet consequent. Een dergelijke definitie van verbrandingsinstallaties zou de installaties niet van elkaar afbakenen, maar zou noodzakelijkerwijs alle meeverbrandingsinstallaties omvatten. ( 11 ) Naar luid van artikel 3, punt 5, van de afvalverbrandingsrichtlijn worden meeverbrandingsinstallaties weliswaar gekenmerkt door hun hoofddoel, namelijk de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten, maar zij moeten eveneens voor thermische behandeling van afval en dus voor verbranding worden gebruikt dan wel daartoe bestemd zijn. Anders zouden zij geen meeverbrandingsinstallaties, maar overige stookinstallaties zijn.

34. De noodzakelijke afbakening van beide soorten installaties volgt daarentegen — zoals de Commissie stelt — uit artikel 3, punt 5, tweede alinea, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Naar luid daarvan is een installatie een verbrandingsinstallatie indien de meeverbranding op dusdanige wijze plaatsvindt, dat de installatie niet in hoofdzaak voor de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten, maar voor thermische behandeling van afval bestemd is.

35. De beide soorten installaties moeten dus op basis van hun hoofddoel worden onderscheiden. Indien dit de thermische behandeling van afval is, gaat het om een verbrandingsinstallatie. Indien het hoofddoel daarentegen de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten is, is het een meeverbrandingsinstallatie.

36. De verwijzing naar het hoofddoel komt trouwens in de Franse taalversie van de definitie van verbrandingsinstallaties in artikel 3, punt 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn, duidelijker tot uitdrukking dan in de Duitse of Zweedse taalversie. Naar luid van de Franse taalversie moet de installatie specifiek bestemd zijn („destiné spécifiquement”) voor de thermische behandeling van afval.

37. Aangezien onderling afwijkende taalversies met behulp van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling uniform moeten worden uitgelegd ( 12 ), moet artikel 3, punt 4, van de afvalverbrandingsrichtlijn uitgaand van de Franse taalversie aldus worden uitgelegd, dat geen tegenstrijdigheid met artikel 3, punt 5, tweede alinea, ontstaat.

38. Zoals de Oostenrijkse regering stelt, strookt een verwijzing naar het hoofddoel daarenboven met de rechtspraak over de afbakening van verwijdering ten opzichte van terugwinning van afval. Volgens deze rechtspraak wordt een maatregel tot terugwinning van afval overeenkomstig artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn betreffende afvalstoffen ( 13 ) en de vierde overweging van de considerans ervan, in wezen gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd. ( 14 ) De verbranding van afval vormt dus een maatregel tot terugwinning indien het hoofddoel ervan bestaat in het gebruik van het afval voor een nuttig doel, in het bijzonder voor de opwekking van energie, waardoor het in de plaats komt van een primaire energiebron die anders te dien einde had moeten worden gebruikt. ( 15 )

39. Zonder dat dit tot een ander resultaat leidt, voert de Zweedse regering tegen deze oplossing terecht aan dat zij de toepassing van de — zoals ook de Commissie stelt — strengere milieubeschermingsvoorschriften voor verbrandingsinstallaties beknot. De belangrijkste verschillen liggen in de enkel op verbrandingsinstallaties toepasselijke regelingen van artikel 6, lid 1, van de afvalverbrandingsrichtlijn. Deze stellen de totale resthoeveelheid organische koolstof in de slakken en de bodemas respectievelijk het gloeiverlies ervan vast en vereisen een hulpbrander. ( 16 ) Met betrekking tot de hulpbrander zijn er krachtens artikel 6, lid 4, echter uitzonderingen mogelijk, op voorwaarde dat desondanks de waarden van de richtlijn in acht worden genomen.

40. Deze verschillen heeft de gemeenschapswetgever uitdrukkelijk zo vastgesteld. Hij is er trouwens klaarblijkelijk van uitgegaan dat de in de afvalverbrandingsrichtlijn neergelegde vereisten voor meeverbrandingsinstallaties op zich de milieubescherming reeds duidelijk zouden versterken. Zo blijkt uit de motivering van het voorstel voor de afvalverbrandingsrichtlijn, dat volgens de Commissie meeverbrandingsinstallaties niet onder de voorheen reeds bestaande richtlijnen vielen. ( 17 )

41. Met de afvalverbrandingsrichtlijn heeft de wetgever de vereisten voor meeverbrandingsinstallaties op zijn minst nauwer doen aansluiten bij die voor verbrandingsinstallaties. Zij strekken ertoe dat voor het gedeelte afval in de brandstof dezelfde vereisten gelden als voor de afvalverbranding op zich. Maar ook voor de overige brandstoffen worden grenswaarden vastgesteld, die deels strenger zijn dan de vereisten die uit richtlijn 2001/80 voortvloeien. Indien onbehandeld ongesorteerd stedelijk afval of meer dan 40 % gevaarlijk afval worden verbrand, zijn krachtens artikel 7, lid 4, respectievelijk lid 2, tweede alinea, van de afvalverbrandingsrichtlijn zelfs de grenswaarden voor verbrandingsinstallaties van toepassing.

42. Daarenboven moet erop worden gewezen dat de vereisten van de afvalverbrandingsrichtlijn niet exhaustief zijn, maar dat volgens punt 13 van de considerans ervan strengere vereisten op basis van richtlijn 96/61 kunnen worden vastgesteld. In het bijzonder wanneer laatstgenoemde richtlijn niet toepasselijk is, kunnen de lidstaten daarenboven overeenkomstig artikel 176 EG striktere regelingen vaststellen. ( 18 )

43. Of nagenoeg alle installaties waarin afval wordt verbrand, inderdaad als meeverbrandingsinstallaties moeten worden gekwalificeerd, zoals de Zweedse regering vreest, moet in de praktijk worden onderzocht. In dit verband is bepalend hoe de belangrijkste bestemming van een installatie wordt vastgesteld. Deze moet uit objectieve omstandigheden blijken ( 19 ), te meer omdat de subjectieve doelstellingen van de exploitant niet kunnen worden gecontroleerd.

44. Zoals de Zweedse regering stelt, kan de kwalificatie als meeverbrandingsinstallatie niet enkel en alleen afhangen van de vraag of energie die bij de afvalverbranding ontstaat, wordt gebruikt. In de afvalverbrandingsrichtlijn wordt juist tot twee keer toe, te weten in artikel 4, lid 2, sub b, en in artikel 6, lid 6, bepaald dat ook verbrandingsinstallaties de afgegeven warmte moeten gebruiken voor zover dit mogelijk dan wel doelmatig is.

45. Indien een installatie technisch ontworpen is om enkel en alleen afval te verbranden, vormt dit op zijn minst een aanwijzing dat energiewinning niet het hoofddoel van de verbranding is. Dit wordt nog versterkt wanneer de exploitanten van de installatie er rekening mee houden dat de energieproductie af en toe wordt stopgezet, indien het passende afval ontbreekt. Anders is het wanneer de installatie hoofdzakelijk of van tijd tot tijd zelfs volledig met andere brandstoffen wordt geëxploiteerd. ( 20 )

46. Natuurlijk is ook de economische beschouwing van de afvalverbranding van belang. Indien het afval moet worden gekocht en duurdere alternatieve brandstoffen vervangt, wijst dit erop dat energiewinning de belangrijkste doelstelling vormt. Bij het opwekken van warmte in het kader van afstandsverwarming vormen ook de investeringskosten voor de bouw van de infrastructuur voor de warmtevoorziening in vergelijking met de kosten voor de bouw van een stookinstallatie, een belangrijk element.

47. Indien daarentegen voor de verbranding een bijdrage wordt geheven die de opbrengst uit de energieproductie overstijgt, moet er veeleer van uitgegaan worden dat de verbranding van het afval het hoofddoel uitmaakt. Dit geldt des te meer indien de installatie een onderdeel vormt van een infrastructuur voor het verwijderen van afval.

48. Zoals de Commissie beklemtoont, en anders dan de Zweedse regering vreest, is het in vergelijking met voormelde aspecten minder belangrijk of de installatie wordt geëxploiteerd door een onderneming waarvan het hoofddoel de verwerking van afval is dan wel bijvoorbeeld het opwekken van energie. Aangezien het op elke installatie afzonderlijk aankomt, en in beginsel zelfs op de betreffende ketel en de erbij horende bijkomende voorzieningen, kan het hoofddoel van de volledige onderneming niet bepalend zijn.

49. Ter terechtzitting evenwel heeft de Commissie desgevraagd eveneens terecht opgemerkt dat het hoofddoel van een installatie niet onveranderlijk vaststaat, maar dat de doorslaggevende aspecten zich kunnen wijzigen. Zo valt het niet uit te sluiten dat een nieuwe eigenaar de exploitatie van een installatie zodanig wijzigt, dat het hoofddoel ervan opnieuw moet worden beoordeeld.

50. Samenvattend moet derhalve worden vastgesteld dat de kwalificatie van een installatie waarin afval wordt verbrand, ervan afhangt of het hoofddoel de thermische behandeling van afval is dan wel de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten. Het hoofddoel moet blijken uit objectieve omstandigheden.

V — Conclusie

51. Derhalve geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt: „1) Voor de toepassing van richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december 2000 betreffende de verbranding van afval, op een warmtekrachtkoppelingsinstallatie met meerdere eenheden (ketels) moet in beginsel elke eenheid, dat wil zeggen iedere ketel met de erbij horende voorzieningen, als een installatie worden beoordeeld. Het is evenwel mogelijk, meerdere met elkaar verbonden installaties voor de toepassing van bepaalde regelingen van deze richtlijn als één installatie te beschouwen, op voorwaarde dat daardoor geen voorschriften ter vermijding van negatieve milieueffecten en gezondheidsrisico’s worden omzeild. 2) De kwalificatie van een installatie waarin afval wordt verbrand, als verbrandingsinstallatie in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2000/76 of als meeverbrandingsinstallatie in de zin van artikel 3, punt 5, van deze richtlijn hangt ervan af of het hoofddoel van deze installatie de thermische behandeling van afval is dan wel de opwekking van energie of de fabricage van materiële producten. Het hoofddoel moet blijken uit objectieve omstandigheden.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Duits.

( 2 ) PB L 332, blz. 91.

( 3 ) Zie definitie in artikel 3 van richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wĳziging van richtlĳn 92/42/EEG (PB L 52, blz. 50).

( 4 ) PB L 257, blz. 26.

( 5 ) Hoe installaties zonder eigen verbrandingsketel moeten worden beoordeeld, staat ter discussie in de binnenkort door het Hof te behandelen zaak C-317/07, Lahti Energia (zie bekendmaking in PB 2007, C 211, blz. 26).

( 6 ) Zie met betrekking tot hulpbranders als de beste beschikbare techniek voor afvalverbrandingsinstallaties, het Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, augustus 2006, blz. 269 e.v. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). De Commissie heeft dit document in samenwerking met deskundigen van de lidstaten op basis van richtlijn 96/61 opgesteld.

( 7 ) PB L 309, blz. 1.

( 8 ) Zie daartoe in het bijzonder infra, punt 39.

( 9 ) In tegenstelling tot andere taalversies sluit de Duitse taalversie in dit opzicht klaarblijkelijk aan bij de tekst van artikel 2, punt 2, van richtlijn 94/67/EG van de Raad van 16 december 1994 betreffende de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen (PB L 365, blz. 34).

( 10 ) „Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.”

( 11 ) Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 26 september 2002, Commissie/Duitsland (C-228/00, Jurispr. 2003, blz. I-1439, punt 80), die ervan uitging dat de richtlijnen inzake afvalverbranding die vroeger van toepassing waren en een definitie van verbrandingsinstallaties bevatten die analoog was met de Duitse taalversie van de afvalverbrandingsrichtlijn, ook op installaties voor de terugwinning van afvalstoffen van toepassing waren. Daarbij ging het om richtlijn 89/369/EEG van de Raad van 8 juni 1989 ter voorkoming van door nieuwe installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging (PB L 163, blz. 32), richtlijn 89/429/EEG van de Raad van 21 juni 1989 ter vermindering van door bestaande installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging (PB L 203, blz. 50) en richtlijn 94/67 (aangehaald in voetnoot 9).

( 12 ) Arresten van 12 november 1969, Stauder (29/69, Jurispr. blz. 419, punt 3); 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 28); 23 november 2006, ZVK (C-300/05, Jurispr. blz. I-11169, punt 16), en 14 juni 2007, Euro Tex (C-56/06, Jurispr. blz. I-4859, punt 27).

( 13 ) Deze rechtspraak is gebaseerd op richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32) en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32). Deze richtlijn is bij richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9) ingetrokken en zonder inhoudelijke wijziging door een geconsolideerde versie vervangen.

( 14 ) Arresten van 27 februari 2002, ASA (C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punt 69); 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Jurispr. blz. I-6163, punt 63), en 7 oktober 2004, Commissie/Italië (C-103/02, Jurispr. blz. I-9127, punt 62).

( 15 ) Arresten van 13 februari 2003, Commissie/Duitsland (C-228/00, Jurispr. blz. I-1439, punt 46), en Commissie/Luxemburg (C-458/00, Jurispr. blz. I-1553, punt 37), en 3 april 2003, SITA (C-116/01, Jurispr. blz. I-2969, punt 53).

( 16 ) Zie supra, punten 4 en 21 e.v.

( 17 ) COM(1998) 558 def., blz. 7 en 13. Zie evenwel de tegenovergestelde mening van advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in zaak C-228/00 (aangehaald in voetnoot 11), die ervan uitging dat deze richtlijn op zijn minst in geval van terugwinning van afval toepasselijk was. Over deze vraag heeft het Hof zich niet uitgesproken.

( 18 ) Zie arrest van 14 april 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C-6/03, Jurispr. blz. I-2753).

( 19 ) Zie betreffende de vaststelling van doelstellingen die misbruik van recht uitmaken, arresten van 21 februari 2006, Halifax e.a. (C-255/02, Jurispr. blz. I-1609, punt 75), en 8 november 2007, Ing. Auer (C-251/06, Jurispr. blz. I-9689, punt 46); betreffende de vaststelling van een intracommunautaire levering in het btw-recht, arrest van 27 september 2007, Teleos e.a. (C-409/04, Jurispr. blz. I-7797, punten 39 e.v.); betreffende de keuze van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling, arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, Jurispr. blz. 1493, punt 11); 11 juni 1991, Commissie/Raad (Titandioxid, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, punt 10), en 23 oktober 2007, Commissie/Raad (C-440/05, Jurispr. blz. I-9097, punt 61), en betreffende de doelstelling van gegevensverwerking, mijn conclusie van 8 mei 2008, Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia (C-73/07, aanhangig bij het Hof, punt 85).

( 20 ) De vaststellingen betreffende meeverbranding in het Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, juli 2006, blz. 489 e.v. (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf), stoelen op de onderstelling dat afvalstoffen slechts een gering aandeel van de gebruikte brandstoffen uitmaken. De Commissie heeft dit document in samenwerking met deskundigen van de lidstaten op basis van richtlijn 96/61 opgesteld.