ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN

VAN DE EUROPESE UNIE

(Tweede kamer)

21 juli 2016

Carlo De Nicola

tegen

Europese Investeringsbank (EIB)

„Openbare dienst — Personeel van de EIB — Ziektekostenverzekering — Weigering om ziektekosten te vergoeden — Lasertherapie — Ontbreken van wetenschappelijke waarde van de behandeling — Modaliteiten voor de aanwijzing van een onafhankelijke arts — Bevoegde orde van artsen — Advies van de onafhankelijke arts — Omvang van het rechterlijk toezicht — Redenen voor de geweigerde vergoeding — Interne bepalingen op het gebied van de ziektekostenverzekering — Doel van de lasertherapie — Verzachtende werking op de pijn — Voorafgaande toestemming van de raadgevend arts — Materiële schade — Voortijdige conclusies — Immateriële schade — Niet-gepreciseerd bedrag — Niet-ontvankelijkheid”

Betreft:

Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, waarmee Carlo De Nicola in wezen vraagt om, ten eerste, nietigverklaring van het besluit van 4 december 2014 waarbij de Europese Investeringsbank (EIB of hierna: „Bank”) hem de vergoeding heeft geweigerd van de ziektekosten voor een FP3-lasertherapie alsmede van alle „daarmee verband houdende, daaropvolgende en daaraan voorafgaande besluiten”, daaronder begrepen verschillende daarop betrekking hebbende brieven van de Bank, en, ten tweede, veroordeling van de Bank en de Europese Unie tot vergoeding van de door hem geleden schade.

Beslissing:

Het besluit van de Europese Investeringsbank van 4 december 2014 waarbij zij heeft geweigerd om De Nicola de kosten van de FP3-lasertherapie te vergoeden wordt nietig verklaard. Het beroep wordt verworpen voor het overige. De Europese Investeringsbank draagt haar eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van De Nicola.

Samenvatting

Ingevolge artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof, dat krachtens artikel 7, lid 1, van bijlage I bij dat Statuut en artikel 50, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van toepassing is op de procedure voor het Gerecht voor ambtenarenzaken, moet het verzoekschrift onder meer het voorwerp van het geschil en de conclusies van de verzoeker bevatten. Het verzoekschrift is dus het inleidend processtuk waarin de verzoeker het voorwerp van het geschil moet omschrijven. Op grond van de omschrijving van het voorwerp van het geschil in het verzoekschrift moet het Gerecht precies kunnen vaststellen van welke handelingen de verzoeker de nietigverklaring vordert, met dien verstande dat het Gerecht in geen geval ultra petita mag beslissen door een nietigverklaring uit te spreken die verder gaat dan hetgeen waarom de verzoeker heeft verzocht. Een vordering tot nietigverklaring die dus niet uitdrukkelijk aangeeft van welke handeling(en) de nietigverklaring wordt gevorderd en op grond waarvan niet voldoende nauwkeurig kan worden vastgesteld om welke handelingen het gaat, voldoet dus niet aan de vereisten van artikel 50, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering. Voor zover die vordering betrekking heeft op alle met het bestreden besluit verbonden, op het bestreden besluit volgende en daaraan voorafgaande handelingen, moet deze dus kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard. (cf. punten 55‑57) Referentie: Hof: arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punt 52 Gerecht van de Europese Unie: arrest van 20 mei 2010, Commissie/Violetti e.a., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, punt 30 Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 11 november 2014, De Nicola/EIB, F‑55/08 RENV, EU:F:2014:244, punt 42

Alleen handelingen of maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke de belangen van de verzoeker rechtstreeks en onmiddellijk kunnen raken doordat zij zijn rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, zijn als bezwarend te beschouwen. Wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in meerdere fasen tot stand komen, onder meer na afsluiting van een interne procedure, is in beginsel slechts sprake van voor beroep vatbare handelingen in geval van maatregelen die aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen, met uitsluiting van tussentijdse maatregelen die de voorbereiding van het eindbesluit tot doel hebben. Handelingen ter voorbereiding van een besluit zijn niet bezwarend en de verzoeker kan alleen in het kader van een beroep tegen het besluit dat aan het einde van de procedure wordt genomen, de onregelmatigheid aan de orde stellen van eerdere handelingen die daarmee nauw verband houden. Ofschoon sommige louter voorbereidende maatregelen voor de verzoeker bezwarend kunnen zijn, voor zover zij de inhoud van een latere voor beroep vatbare handeling kunnen beïnvloeden, kunnen deze maatregelen niet het voorwerp van een zelfstandig beroep vormen en moeten zij worden betwist in een tegen die handeling gericht beroep. Wanneer het gaat om een procedure die wordt gevoerd overeenkomstig de interne bepalingen van de Europese Investeringsbank op het gebied van de ziektekostenverzekering, die ertoe strekt om het advies van een derde arts te verkrijgen in geval van een meningsverschil tussen de raadgevend en de behandelend arts van het betrokken personeelslid, wordt de rechtspositie van het betrokken personeelslid, waar uit die bepalingen duidelijk volgt dat het eindbesluit over de vergoeding van de door het personeelslid gemaakte ziektekosten door de Bank wordt genomen na advies van de derde arts, pas op dat moment geraakt, en niet op het moment waarop het advies van de derde arts wordt uitgebracht of, a fortiori, op het moment waarop de brieven strekkende tot verkrijging van dat advies worden verzonden. (cf. punten 59‑61) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arrest van 8 maart 2005, D/EIB, T‑275/02, EU:T:2005:81, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak Gerecht van de Europese Unie: arrest van 20 mei 2010, Commissie/Violetti e.a., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, punt 46 Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 23 november 2010, Marcuccio/Commissie, F‑65/09, EU:F:2010:149, punt 42

Aangezien de interne bepalingen van de Europese Investeringsbank op het gebied van de vergoeding van ziektekosten geen enkele precisering bevatten over de bevoegde nationale orde van artsen waartoe de Bank zich moet richten in geval van een meningsverschil tussen de raadgevend en de behandelend arts van de functionaris, is de Bank in geen geval verplicht om de aanwijzing van een derde arts te vragen bij de nationale orde van artsen waartoe de specialist behoort die de betrokken zorg of behandeling heeft verleend. Voorts volgt uit die bepalingen dat indien de aanwijzing van een derde arts het gevolg is van een verzoek van de verzekerde, het de taak van de Bank is om zich tot de betrokken orde van artsen te wenden, en niet van de verzekerde zelf. Volgens die bepalingen beschikt de Bank over een zekere speelruimte bij de keuze van de orde van artsen. De betrokken functionaris kan de Bank dus weliswaar voorstellen om zich tot een bepaalde orde van artsen te wenden, doch hieruit volgt voor de Bank geen verplichting om dat voorstel te volgen. (cf. punten 71 en 72)

De beroepsmogelijkheden waarover de personeelsleden van de Unie beschikken kunnen in beginsel niet worden gebruikt om medische beoordelingen in eigenlijke zin in geding te brengen, welke als definitief moeten worden beschouwd wanneer zij op regelmatige wijze tot stand zijn gekomen. De Unierechter beschikt immers niet over de noodzakelijke medische deskundigheid om een medische beoordeling te kunnen bevestigen of ontkrachten, of zelfs een uitspraak te doen over tegenstrijdige medische beoordelingen. De medische beoordelingen in eigenlijke zin die worden uitgebracht door een derde arts die is aangewezen op grond van de interne bepalingen van de Europese Investeringsbank op het gebied van de ziektekostenverzekering moeten als definitief worden beschouwd wanneer zij op regelmatige wijze tot stand zijn gekomen. De Unierechter is enkel bevoegd om na te gaan of, enerzijds, die derde arts regelmatig was aangewezen en, anderzijds, of zijn advies regelmatig is, met name of het een motivering bevat op basis waarvan de overwegingen waarop het is gebaseerd kunnen worden beoordeeld, en of het een begrijpelijk verband aantoont tussen de medische constateringen en de conclusies die het daaraan verbindt. In dit kader kan de Unierechter eveneens onderzoeken of de door de derde arts gedane constateringen op een juist omschreven uitgangspunt berusten en dus relevant zijn. (cf. punten 104 en 105) Referentie: Gerecht van de Europese Unie: arrest van 9 december 2009, Commissie/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, punt 68 Gerecht voor ambtenarenzaken: arresten van 18 september 2007, Botos/Commissie, F‑10/07, EU:F:2007:161, punt 39; 14 september 2010, AE/Commissie, F‑79/09, EU:F:2010:99, punt 64; 28 september 2011, Allen/Commissie, F‑23/10, EU:F:2011:162, punt 71, en 29 februari 2012, AM/Parlement, F‑100/10, EU:F:2012:24, punt 65

Artikel 13, lid 7, van het protocol betreffende de statuten van de Europese Investeringsbank bepaalt weliswaar dat de president van de Bank bevoegd is om de personeelsleden van de Bank aan te stellen en te ontslaan, doch uit deze bepaling volgt niet dat alle besluiten die implicaties hebben voor de arbeidsverhoudingen bij de Bank noodzakelijkerwijs moeten worden genomen door de president van de Bank in persoon. De efficiëntie van de Bank vereist juist dat de vaststelling van dergelijke besluiten, evenals bij elke andere instelling of elk ander orgaan van de Europese Unie en, meer algemeen, elke werkgever, kan worden gedelegeerd aan bepaalde organen of personen binnen die instellingen of organen. In het Unierecht is de delegatie van uitvoerende bevoegdheden immers toegestaan, op voorwaarde dat dit niet formeel verboden is. (cf. punten 115 en 116) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arresten van 18 oktober 2001, X/ECB, T‑333/99, EU:T:2001:251, punt 102en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 december 2004, De Nicola/EIB, T‑120/01 en T‑300/01, EU:T:2004:367, punten 97 en 98

De aangeslotenen bij de ziektekostenverzekering van de Europese Investeringsbank hebben niet automatisch recht op vergoeding van al hun ziektekosten. Teneinde het financiële evenwicht van die verzekering te garanderen, heeft de Bank in haar interne bepalingen op het gebied van de ziektekostenverzekering met name voorzien in gevallen waarin de vergoeding van bepaalde soorten ziektekosten wordt geweigerd of in specifieke voorwaarden voor het ontstaan van het recht op vergoeding van bepaalde verrichtingen. Ook al kan de aangeslotene bij de ziektekostenverzekering dus van mening zijn dat zijn ziektekosten in beginsel worden vergoed binnen de grenzen van de verschillende maxima die in de interne bepalingen op het gebied van de ziektekostenverzekering zijn voorzien, de Bank is gerechtigd om de vergoeding van bepaalde kosten te weigeren indien zij, na advies van de raadgevend arts en, eventueel, na advies van een derde arts, van mening is dat die kosten buitensporig zijn of verband houden met een behandeling of verrichtingen die niet noodzakelijk lijken dan wel indien de aangeslotene heeft nagelaten om voorafgaande toestemming van de behandelend arts te vragen voor verrichtingen die niet in de schaal voor de vergoeding zijn voorzien. Bovendien is het volkomen gerechtvaardigd dat de kosten van behandelingen of verrichtingen waarvan het therapeutisch nut wetenschappelijk wordt betwist, niet ten laste komen van de ziektekostenverzekering, die wordt gefinancierd door alle aangeslotenen en de Bank zelf. Het ontbreken van het therapeutisch nut van een behandeling is in de interne bepalingen op het gebied van de ziektekostenverzekering opgenomen, zodat de Bank op grond hiervan de vergoeding kan weigeren van ziektekosten die zij niet noodzakelijk acht, welk geval a fortiori de kosten omvat van behandelingen die als zinloos worden aangemerkt, in de zin dat die behandelingen geen gunstige therapeutische gevolgen hebben. De interne bepalingen op het gebied van de ziektekostenverzekering schrijven overigens niet voor dat de Bank verplicht is om, wanneer zij van mening is dat bepaalde ziektekosten niet noodzakelijk zijn, deze ten minste gedeeltelijk te vergoeden. Die uitlegging, die tot gevolg zou hebben dat de Bank in wisselende mate gevolg moet geven aan alle verzoeken om terugbetaling die op grond van punt II van bijlage II bij de interne bepalingen op het gebied van de ziektekostenverzekering niet uitdrukkelijk zijn uitgesloten, zou indruisen tegen een gezond beheer van het stelsel van ziektekostenverzekering en het, overigens moeilijk te behouden, verplichte evenwicht aantasten tussen de kosten van de te vergoeden medische verrichtingen en de bijdragen van de aangeslotenen. (cf. punten 123‑125, 127 en 128) Referentie: Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 18 september 2007, Botos/Commissie, F‑10/07, EU:F:2007:161, punt 63

Op het gebied van de vergoeding van ziektekosten bevat het besluit tot weigering van vergoeding een tot de nietigheid daarvan leidende onregelmatigheid, wanneer de Europese Investeringsbank weigert om de kosten van een therapie te vergoeden wegens het ontbreken van nut daarvan, zonder dat in het advies van de derde arts de eventuele gevolgen voor de pijn van de betrokkene zinvol konden worden onderzocht, omdat de vraag die de Bank zelf hem in dat opzicht had gesteld onnauwkeurig was. (cf. punt 140)

Wanneer de Europese Unie aansprakelijk wordt gesteld voor een handeling van een van haar instellingen, wordt zij voor de Unierechters vertegenwoordigd door de instelling(en) waaraan het feit wordt verweten waardoor de aansprakelijkheid is ontstaan. Voor zover een vordering tot vergoeding van de immateriële schade die een personeelslid van de Europese Investeringsbank heeft geleden als gevolg van de weigering van de Bank om ziektekosten te vergoeden, zonder andere precisering gericht is tegen de Europese Unie, moet deze worden aangemerkt als gericht tegen de Bank zelf. (cf. punt 156) Referentie: Gerecht van de Europese Unie: beschikking van 6 januari 2015, Kendrion/Europese Unie, T‑479/14, EU:T:2015:2, punt 15en aldaar aangehaalde rechtspraak