CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. TANCHEV

van 11 juni 2020 ( 1 )

Zaak C‑302/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

tegen

WS

[verzoek van de Corte Suprema di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2011/98/EU – Rechten van onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning – Artikel 12 – Recht op gelijke behandeling op het vlak van sociale zekerheid – Nationale wettelijke regeling die de niet-ingezeten gezinsleden van onderdanen van derde landen uitsluit voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag”

I. Inleiding

1. Met zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt de Corte Suprema di Cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) het Hof van Justitie om uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven. ( 2 )

2. Krachtens artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 hebben onderdanen van derde landen die beschikken over een gecombineerde vergunning het recht op dezelfde manier te worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat op het vlak van de sociale zekerheid. De belangrijkste kwestie in deze zaak betreft de vraag of dat artikel in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de gezinsleden van onderdanen van derde landen die niet in de gastlidstaat verblijven, worden uitgesloten voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van die lidstaat.

3. Het Hof krijgt derhalve met deze zaak de gelegenheid om zijn rechtspraak inzake het recht op gelijke behandeling voor houders van een gecombineerde vergunning op grond van artikel 12 van richtlijn 2011/98 verder te ontwikkelen, in het licht van het arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

4. Het Hof behandelt deze zaak parallel met een andere zaak, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Gezinsbijslagen voor langdurig ingezetenen) (C‑303/19), waarin ik heden ook conclusie neem. In die zaak stelt de verwijzende rechter een soortgelijke vraag over de uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen ( 3 ), namelijk of diezelfde uitsluiting die geldt voor onderdanen van derde landen wier gezinsleden niet in de gastlidstaat verblijven, in overeenstemming is met het recht op gelijke behandeling dat op grond van die richtlijn is toegekend aan langdurig ingezetenen.

5. In wezen werpen deze beide zaken nieuwe kwesties op over de toepassing van gelijke behandeling voor onderdanen van derde landen krachtens het Unierecht en in dat kader het verband tussen richtlijn 2003/109 en richtlijn 2011/98. Bovendien hebben zij een mogelijke impact op andere richtlijnen die bepalingen bevatten inzake gelijke behandeling van onderdanen van derde landen binnen het Uniekader voor legale migratie. ( 4 )

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

6. De overwegingen 20 en 24 van richtlijn 2011/98 luiden als volgt: „(20) Alle onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven en werken, moeten ten minste een gemeenschappelijk pakket rechten gebaseerd op gelijke behandeling hebben met de onderdanen van hun gastlidstaat, ongeacht het oorspronkelijke doel van de toelating of de oorspronkelijke toelatingsgrond. Het recht op gelijke behandeling op de in deze richtlijn genoemde gebieden moet niet alleen worden verleend aan die onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn toegelaten om er te werken, maar ook aan diegenen die voor andere doeleinden zijn toegelaten en aan wie toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat is verleend overeenkomstig andere bepalingen uit het recht van de Unie of het nationale recht, met inbegrip van de gezinsleden van werknemers uit derde landen die tot de lidstaat zijn toegelaten overeenkomstig richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging ( ( 5 )); [...] (24) Werknemers uit derde landen dienen op het gebied van sociale zekerheid op dezelfde manier te worden behandeld als nationale onderdanen. De takken van de sociale zekerheid worden gedefinieerd in verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels ( ( 6 )). De bepalingen inzake gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid die in deze richtlijn zijn opgenomen, moeten ook gelden voor werknemers die rechtstreeks vanuit een derde land tot een lidstaat zijn toegelaten. Niettemin mag deze richtlijn aan werknemers uit derde landen niet meer rechten toekennen dan die welke krachtens het bestaande recht van de Unie op het gebied van de sociale zekerheid reeds gelden voor onderdanen van derde landen die zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden. Voorts mag deze richtlijn geen rechten verlenen met betrekking tot situaties die niet onder het recht van de Unie vallen, zoals met betrekking tot gezinsleden die in een derde land verblijven. Aan de onderhavige richtlijn zouden door gezinsleden alleen rechten mogen worden ontleend indien dezen zich bij de werknemer uit een derde land voegen om in een lidstaat te verblijven in het kader van gezinshereniging of indien de gezinsleden reeds legaal in de betrokken lidstaat verblijven.”

7. Artikel 12 van richtlijn 2011/98, met als opschrift „Recht op gelijke behandeling”, bepaalt: „1. Werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), worden in de lidstaten waar zij verblijven op dezelfde manier behandeld als nationale onderdanen, op het vlak van: [...] e) de takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening (EG) nr. 883/2004; [...] 2. De lidstaten mogen beperkingen stellen aan de gelijke behandeling: [...] b) door de rechten die in lid 1, onder e), aan werknemers uit derde landen worden toegekend, te beperken, waarbij zij deze rechten evenwel niet mogen beperken voor werknemers uit derde landen die in loondienst zijn of ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan. Tevens kunnen de lidstaten besluiten dat lid 1, onder e), waar het om gezinsbijslagen gaat, niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die toestemming hebben voor een periode van ten hoogste zes maanden op hun grondgebied te werken, op onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden zijn toegelaten en op onderdanen van derde landen die mogen werken omdat ze een visum bezitten”.

B. Italiaans recht

8. Bij artikel 2 van decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, „Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti” (voorlopig wetsbesluit nr. 69 van 13 maart 1988, houdende bepalingen inzake sociale zekerheid, voor een beter beheer van haveninstanties, en andere spoedeisende maatregelen), met wijzigingen omgezet in wet nr. 153 van 13 mei 1988 (hierna: „wet nr. 153/1988”) (GURI nr. 143 van 20 juni 1988), is de assegno per il nucleo familiare („gezinsuitkering”) ingevoerd. Dat artikel bepaalt: „1. Voor werknemers, personen die een pensioen of een uitkering op grond van arbeid in loondienst ontvangen [...], worden gezinstoelagen, aanvullende gezinstoelagen en alle overige gezinsbijslagen, hoe ook genaamd, indien aan de voorwaarden in dit artikel is voldaan, vervangen door een gezinsuitkering. 2. De hoogte van deze uitkering is evenredig aan het aantal gezinsleden en het inkomen van het kerngezin, volgens de bij dit wetsbesluit gevoegde tabel. De inkomensniveaus van deze tabel worden verhoogd [...] voor kerngezinnen met gezinsleden voor wie het wegens een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening absoluut en permanent onmogelijk is om betaalde arbeid te verrichten of die, indien zij minderjarig zijn, voortdurend moeite hebben om de voor hun leeftijd gebruikelijke taken en functies te vervullen. Deze inkomensniveaus worden verhoogd [...] indien de in lid 1 bedoelde personen weduwe/weduwnaar, (van tafel en bed) gescheiden, of ongehuwd zijn. Per 1 juli 1994 wordt, indien twee of meer kinderen deel uitmaken van het in lid 6 bedoelde kerngezin, het maandelijkse bedrag van de uitkering waarop dit gezin recht heeft [...] voor elk kind, met uitzondering van het eerste, verhoogd. [...] 6. Het kerngezin bestaat uit de echtgenoten, met uitsluiting van de wettelijk en de facto gescheiden echtgeno(t)(e), en de kinderen en daarmee gelijkgestelden [...] jonger dan 18 jaar, of zonder leeftijdsbeperking indien het voor hen wegens een handicap of een fysieke of geestelijke aandoening absoluut en permanent onmogelijk is om betaalde arbeid te verrichten. [...] 6-bis. De echtgeno(t)(e) en kinderen, en daarmee gelijkgestelden, van een vreemdeling die geen woonplaats op het grondgebied van de Italiaanse Republiek hebben, maken geen deel uit van het kerngezin als bedoeld in lid 6, tenzij de staat waarvan de vreemdeling onderdaan is Italiaanse onderdanen op basis van wederkerigheid behandelt, of indien een internationaal verdrag inzake gezinstoelagen is gesloten. De minister van Arbeid en Sociale Zekerheid stelt in overleg met de minister van Buitenlandse zaken vast in welke staten het wederkerigheidsbeginsel van toepassing is. [...]”

9. Richtlijn 2011/98 is omgezet in Italiaans recht bij decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, „Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro” (wetsbesluit nr. 40 van 4 maart 2014 tot omzetting van richtlijn 2011/98/EU, hierna: „wetsbesluit nr. 40/2014”) (GURI nr. 68 van 22 maart 2014).

III. Feiten, procedure en prejudiciële vraag

10. Blijkens de verwijzingsbeslissing is WS een onderdaan van een derde land die sinds 9 december 2011 houder is van een vergunning voor het verrichten van arbeid in loondienst in Italië, en sinds 28 december 2015 houder is van een gecombineerde arbeidsvergunning in de zin van wetsbesluit nr. 40/2014 ter omzetting van richtlijn 2011/98. De echtgenote en de twee kinderen van WS verbleven van januari tot en met juni 2014 en vervolgens van juli 2014 tot en met juni 2016 in het derde land van herkomst (Sri Lanka). ( 7 )

11. De Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (nationale instelling voor de sociale zekerheid, Italië; hierna: „INPS”) heeft geweigerd de gezinsuitkering voor die tijdvakken aan WS te betalen op grond dat volgens artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 voor onderdanen van derde landen geldt dat bij de berekening van die uitkering de niet in Italië wonende gezinsleden niet in aanmerking worden genomen.

12. WS heeft bij de Tribunale Giudice del Lavoro di Alessandria (arbeidsrechter Alessandria, Italië) beroep ingesteld tegen het besluit van de INPS. Ter ondersteuning van zijn beroep heeft hij aangevoerd dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 onverenigbaar was met zijn recht op gelijke behandeling krachtens artikel 12 van richtlijn 2011/98, voor zover onderdanen van derde landen op grond van die wettelijke regeling ongunstiger worden behandeld dan onderdanen van de gastlidstaat. Die rechter heeft zijn beroep verworpen.

13. WS heeft bij de Corte d’appello di Torino (rechter in tweede aanleg Turijn, Italië) tegen die beslissing hoger beroep ingesteld. Deze rechter heeft het hoger beroep van WS gegrond verklaard en op grond van artikel 12 van richtlijn 2011/98 geoordeeld dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 discriminerend is en deze bepaling buiten toepassing gelaten.

14. De INPS heeft beroep in cassatie ingesteld tegen het arrest in hoger beroep en vernietiging daarvan gevorderd. Hij heeft daarbij één enkel middel aangevoerd, dat was gebaseerd op de onjuiste toepassing van artikel 12 van richtlijn 2011/98 en wetsbesluit nr. 40/2014.

15. De verwijzende rechter heeft uiteengezet dat de gezinsuitkering een financiële toelage is die met name beschikbaar is voor alle werkenden in Italië, mits zij deel uitmaken van een kerngezin met een inkomen dat een bepaalde drempel niet overschrijdt. De hoogte van deze uitkering wordt berekend op basis van het aantal leden van het kerngezin, het aantal kinderen en het inkomen van het kerngezin. Voor werknemers wordt de toelage tegelijk met het salaris door de werkgever betaald op basis van een percentage van het brutosalaris van de werknemer, waarna de INPS de door de werkgever betaalde bedragen en de door deze instelling verschuldigde socialezekerheidsbijdragen uiteindelijk verrekent. De verwijzende rechter heeft geoordeeld dat de gezinsuitkering, hoewel in zijn rechtspraak is vastgelegd dat die uitkering naar haar aard verband houdt met sociale zekerheid en sociale bijstand, onder de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 valt.

16. De verwijzende rechter heeft onder andere geconstateerd dat de leden van het kerngezin van essentieel belang zijn in de uitkeringsregeling en dat zij als de wezenlijke begunstigden van de uitkering worden aangemerkt. Derhalve vroeg hij zich af of artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling, zoals artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988, op grond waarvan de gezinsleden van onderdanen van derde landen, en niet die van Italiaanse onderdanen, worden uitgesloten van het kerngezin wanneer zij niet in Italië verblijven en niet is voldaan aan de voorwaarden voor wederkerigheid met hun land van herkomst, gelet op de overwegingen 20 en 24 van deze richtlijn waarin sprake is van in de lidstaat verblijvende gezinsleden.

17. In die omstandigheden heeft de Corte Suprema di Cassazione de behandeling van de zaak in het hoofdgeding geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld: „Moeten artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en het beginsel van gelijke behandeling van houders van een gecombineerde verblijfs- en arbeidsvergunning en nationale onderdanen, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de gezinsleden van de werknemer met een gecombineerde vergunning die onderdaan is van een derde land, zijn uitgesloten van de kring van familieleden van het kerngezin die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de gezinsuitkering, indien zij hun woonplaats in het derde land van herkomst hebben, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van de lidstaat?”

18. Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de INPS, WS, de Italiaanse regering en de Europese Commissie. Die partijen waren ook vertegenwoordigd ter terechtzitting van 27 februari 2020.

IV. Samenvatting van de opmerkingen van partijen

19. De INPS betoogt dat de prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord. Zij voert aan dat met betrekking tot derde landen moeilijk valt te controleren of er sprake is van andere gezinsbijslagen die in het buitenland aan diezelfde gezinsleden worden uitgekeerd en van wijzigingen in de gezinssituatie die van invloed zouden kunnen zijn op het recht op de gezinsuitkering. Volgens de INPS is de uitsluiting van niet in Italië wonende gezinsleden als bepaald in artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 – die slechts geldt voor onderdanen van derde landen waarmee Italië geen internationaal verdrag inzake gezinsbijslagen heeft gesloten of die Italiaanse onderdanen niet op basis van wederkerigheid behandelen, en niet geldt voor Italiaanse onderdanen of burgers van de Unie – dus evenredig en redelijk, daar hiermee wordt beoogd te voorkomen dat die uitkering zijn functie, namelijk effectieve ondersteuning van de huishouding, verliest. In die wettelijke regeling wordt ook onderscheid gemaakt tussen situaties die objectief gezien van elkaar verschillen, gelet op het feit dat een onderdaan van een lidstaat een permanente en oorspronkelijke band met die staat heeft, terwijl de band van een onderdaan van een derde land met de lidstaat verkregen is en in het algemeen tijdelijk is.

20. De INPS betoogt dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 in overeenstemming is met artikel 12 van richtlijn 2011/98. Volgens de INPS volgt uit artikel 3, lid 1, en uit de overwegingen 8, 19, 20, 24 en 26 van die richtlijn dat het niet volstaat dat de werknemer uit een derde land in Italië verblijft, aangezien de gezinsleden de begunstigden van de gezinsuitkering zijn en zij derhalve op het nationale grondgebied moeten verblijven. Voorts merkt zij op dat de gezinsuitkering verschilt van de uitkering die heeft geleid tot het arrest in de zaak Martinez Silva ( 8 ), in het bijzonder omdat die uitkering voortvloeit uit een arbeidsrelatie, wordt gefinancierd uit door werkgevers en werknemers verschuldigde verplichte premies en specifiek verwijst naar de leden van het kerngezin. Zoals zij ter terechtzitting heeft benadrukt, tast artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 niet het recht van een onderdaan van een derde land op de uitkering aan, maar slechts de hoogte ervan, en is die bepaling in overeenstemming met de doelstelling van richtlijn 2011/98 om de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen.

21. WS stelt dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 en het beginsel van gelijke behandeling in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde. Volgens WS geldt op grond van artikel 2 van wet nr. 153/1988 voor werkenden in Italië, op wie het belonings- en bijdragenstelsel naar Italiaans recht van toepassing is, ten aanzien van de gezinsuitkering een verschillende behandeling op basis van hun nationaliteit: anders dan Italiaanse werknemers kunnen werknemers uit derde landen de in het buitenland wonende gezinsleden niet tot hun kerngezin rekenen met het oog op het recht op die uitkering en de berekening van de hoogte ervan. Daar Italië voor zijn eigen onderdanen gezinsleden die in het buitenland verblijven wel laat meewegen, moet het op grond van artikel 12 van richtlijn 2011/98 voor onderdanen van derde landen hetzelfde doen. Een andere oplossing druist in tegen de doelstellingen van gelijkheid en sociale samenhang die in overweging 19 van deze richtlijn tot uiting komen.

22. WS betoogt dat overweging 20 van richtlijn 2011/98 in casu niet relevant is, daar deze overweging als functie heeft om het recht op gelijke behandeling uit te breiden tot bepaalde adressaten en niet om dat recht te beperken. Overweging 24 van deze richtlijn is evenmin van toepassing, daar de gezinsuitkering uitsluitend aan de werknemer wordt toegekend en gezinsleden er geen recht op hebben. WS wijst erop dat de woonplaats van de gezinsleden van de werknemer uit een derde land niet wordt genoemd in artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/98, waarin de beperkingen aan de gelijke behandeling met betrekking tot de sociale zekerheid worden omschreven, en dat de bewoordingen van overweging 24 van deze richtlijn geen betrekking hebben op zaken waarbij in het buitenland verblijvende gezinsleden een rol spelen voor de vaststelling van uitkeringen die worden toegekend aan de werknemer uit een derde land die in de gastlidstaat verblijft. WS veronderstelt dat wanneer de Uniewetgever de bedoeling had gehad gelijke behandeling op die manier te beperken, hij dit wel uitdrukkelijk had gedaan en dat punt niet louter in een overweging had genoemd.

23. Zoals WS ter terechtzitting heeft benadrukt, tast artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 het recht van een onderdaan van een derde land op de uitkering aan en niet slechts de hoogte ervan, wanneer alle gezinsleden in het buitenland verblijven. Naar de mening van WS is er ook geen sprake van strijdigheid met richtlijn 2003/109, aangezien de gelijke behandeling van langdurig ingezetenen krachtens die richtlijn ruimer is dan die van houders van gecombineerde vergunningen krachtens richtlijn 2011/98, en daaronder sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming vallen zonder specifieke beperkingen ten aanzien van gezinsbijslagen, zodat er niets verandert in de globale behandeling van deze categorieën onderdanen van derde landen krachtens beide richtlijnen. WS voegt hieraan toe dat de controle op uitkeringen in verband met in het buitenland verblijvende gezinsleden losstaat van gelijke behandeling en hoe dan ook niet anders zou zijn naargelang de situatie betrekking heeft op in het buitenland verblijvende gezinsleden van Italiaanse onderdanen of op die van onderdanen van derde landen die in Italië verblijven.

24. De Italiaanse regering voert aan dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 en het beginsel van gelijke behandeling niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde. Zij verklaart dat de gezinsuitkering wordt gefinancierd uit de verplichte werkgeverspremies en derhalve deel uitmaakt van de sociale zekerheid. Volgens haar houden de redenen voor de uitsluiting van in het buitenland verblijvende gezinsleden van onderdanen van derde landen verband met de aard van die uitkering, het doel ervan en de voorwaarden die voor toekenning ervan noodzakelijk zijn, evenals met het doel om misbruik – zoals forumshopping – op het gebied van de sociale zekerheid te voorkomen.

25. De Italiaanse regering stelt dat die uitsluiting niet in strijd is met richtlijn 2011/98. Zij betoogt dat het recht op gelijke behandeling in artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn, waaronder de gezinsuitkering valt, slechts wordt toegekend aan de aldaar gedefinieerde werknemers uit derde landen. In dat artikel wordt dus geen recht op gelijke behandeling toegekend aan gezinsleden ten aanzien van regelingen waarvan zij directe begunstigden zijn, zoals in het geval van de gezinsuitkering. Naar de mening van de Italiaanse regering vindt die uitlegging steun in de overwegingen 24 en 26 van richtlijn 2011/98, en in artikel 1 van verordening nr. 1231/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot uitbreiding van verordening (EG) nr. 883/2004 en verordening (EG) nr. 987/2009 tot onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze verordeningen vallen ( 9 ), dat met name bepaalt dat die verordening ook van toepassing is op gezinsleden, „mits zij legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven”. ( 10 )

26. Ten aanzien van het recht op gelijke behandeling van langdurig ingezetenen, die blijkens overweging 8 van richtlijn 2011/98 een „meer bevoorrechte status” hebben dan de houders van een gecombineerde vergunning, wijst de Italiaanse regering erop dat lidstaten dat recht krachtens artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 mogen beperken wanneer de verblijfplaats van de langdurig ingezetene „of van de gezinsleden voor wie hij voordelen opeist”, op hun grondgebied is gelegen. Een uitlegging van artikel 12 van richtlijn 2011/98 volgens welke aan gezinsleden van houders van een gecombineerde vergunning voordelen worden toegekend onder minder strikte voorwaarden dan de voorwaarden die gelden voor gezinsleden van langdurig ingezetenen acht zij derhalve onlogisch. Naar haar mening is er evenmin sprake van strijdigheid met het arrest in de zaak Martinez Silva ( 11 ), daar het in dat arrest ging om een ander type uitkering en het gehele huishouden van de verzoeker in de gastlidstaat verbleef. Zoals zij ter terechtzitting heeft benadrukt, tast artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 de hoogte en niet het recht op de uitkering aan, en is die bepaling in overeenstemming met de doelstelling van richtlijn 2011/98 om de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen.

27. De Commissie betoogt dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde. Zij merkt op dat de gezinsuitkering een gezinsbijslag is in de zin van verordening nr. 883/2004 voor de toepassing van dat artikel en dat WS binnen de personele werkingssfeer van dat artikel valt, aangezien hij een onderdaan van een derde land is op wie artikel 3, lid 1, onder c), van richtlijn 2011/98 van toepassing is. Zij wijst erop dat artikel 12 van richtlijn 2011/98 geen beperkingen stelt aan de gelijke behandeling met betrekking tot de sociale zekerheid op grond van de woonplaats van de gezinsleden van de werknemer uit een derde land. WS valt evenmin onder de afwijkingen die een lidstaat krachtens artikel 12, lid 2, onder b), van die richtlijn mag vaststellen, op voorwaarde dat die lidstaat duidelijk heeft verklaard zich daarop te zullen beroepen ( 12 ), waarvan hier geen sprake is. Uit artikel 12, lid 2, onder c), van richtlijn 2011/98 betreffende belastingvoordelen blijkt dat wanneer de Uniewetgever beperkingen wil stellen aan de gelijke behandeling op grond van de woonplaats van de gezinsleden van de onderdaan van een derde land, hij dat uitdrukkelijk doet.

28. De Commissie betoogt dat overweging 24 van richtlijn 2011/98 de toepassing van gelijke behandeling niet beperkt, maar eerder duidelijk maakt dat deze richtlijn zelf geen rechten verleent in situaties waarin er in het Unierecht geen geharmoniseerde regels bestaan. Daar gelijke behandeling krachtens richtlijn 2011/98 afhankelijk is van de rechten die in de nationale wettelijke regeling worden toegekend aan onderdanen van de gastlidstaat, dienen gezinsbijslagen krachtens artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 – indien die wettelijke regeling, zoals artikel 2 van wet nr. 153/1988, voorziet in de toekenning van die bijslagen aan in het buitenland verblijvende gezinsleden van eigen onderdanen – ook te worden toegekend aan gezinsleden van werknemers uit derde landen die zich in dezelfde situatie bevinden. Zoals zij ter terechtzitting uitdrukkelijk heeft beklemtoond, zijn argumenten op basis van overweging 20 van richtlijn 2011/98 en artikel 1 van verordening nr. 1231/2010 ongegrond, daar zij betrekking hebben op gevallen waarin aan gezinsleden autonome rechten worden verleend en is er geen sprake van tegenstrijdigheid tussen de voorgestelde uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/109 betreffende langdurig ingezetenen, omdat die bepalingen verschillende juridische situaties behandelen.

V. Analyse

29. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het beginsel van gelijke behandeling van houders van een gecombineerde vergunning, dat is vervat in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 met betrekking tot de sociale zekerheid, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling, zoals artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988, op grond waarvan de gezinsleden van een onderdaan van een derde land die beschikt over een gecombineerde vergunning, maar niet de gezinsleden van een onderdaan van de gastlidstaat – wanneer die gezinsleden niet in de gastlidstaat verblijven –, worden uitgesloten voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag voor die onderdaan van een derde land.

30. Blijkens de verwijzingsbeslissing vloeit de prejudiciële vraag in deze zaak voort uit het feit dat, zoals blijkt uit punt 8 van deze conclusie, krachtens artikel 2 van wet nr. 153/1988 het kerngezin op basis waarvan de uitkering wordt vastgesteld, bestaat uit alle personen die met een werknemer in Italië een bijzondere gezinsband hebben, ongeacht of de gezinsleden in Italië of elders ter wereld verblijven. Op grond van artikel 2, lid 6-bis, van die wet behoren echter tot het kerngezin van personen die in Italië werken en onderdanen van derde landen zijn, slechts de gezinsleden die in Italië verblijven en niet de in het buitenland verblijvende gezinsleden (tenzij er sprake is van een behandeling op basis van wederkerigheid of een specifiek verdrag). ( 13 )

31. Het Hof heeft zich nog niet eerder gebogen over de in casu gestelde vraag. Voor de beantwoording van deze vraag moeten eerst enkele inleidende opmerkingen worden gemaakt over richtlijn 2011/98 en het Uniekader voor legale migratie en over het arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva ( 14 ) (afdeling A). Vervolgens zal ik mij uitspreken over de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98, en uiteenzetten waarom de betreffende nationale wettelijke regeling mijns inziens niet in overeenstemming is met die bepaling (afdeling B).

A. Inleidende opmerkingen

1. Richtlijn 2011/98 en het Uniekader voor legale migratie

32. Het zij in herinnering gebracht dat richtlijn 2011/98 een essentieel wettelijk instrument is binnen het Uniekader voor legale migratie, dat deel uitmaakt van het gemeenschappelijk immigratiebeleid van de Unie binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. ( 15 ) Het Uniekader voor legale migratie bevat een reeks richtlijnen die in het algemeen de voorwaarden regelen voor toegang en verblijf van categorieën van onderdanen van derde landen evenals hun rechten na toelating tot de lidstaten. ( 16 ) Bepalingen inzake gelijke behandeling vormen een belangrijk element van die richtlijnen en zijn bevorderlijk voor een van de belangrijkste doelstellingen van het immigratiebeleid van de Unie, namelijk – zoals in overweging 2 van richtlijn 2011/98 is vermeld – ervoor zorgen dat onderdanen van derde landen die legaal in de lidstaten verblijven billijk worden behandeld. ( 17 )

33. In vergelijking met richtlijnen die betrekking hebben op specifieke typen werknemers uit derde landen ( 18 ) wordt in dit verband in richtlijn 2011/98 een gemeenschappelijk kader van rechten vastgesteld voor onderdanen van derde landen die legaal arbeid verrichten en reeds tot een lidstaat zijn toegelaten. ( 19 ) Deze richtlijn heeft twee hoofddoelstellingen. De eerste is het vergemakkelijken van de procedure voor onderdanen van derde landen om voor werk te worden toegelaten in een lidstaat door de invoering van één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning (zowel een arbeids- als een verblijfsvergunning). De tweede is het garanderen van een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen dat is gebaseerd op gelijke behandeling ten opzichte van de onderdanen van de gastlidstaat. ( 20 )

34. Hiertoe bepaalt artikel 12, lid 1, van richtlijn 2011/98 dat werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn op dezelfde manier worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat op specifieke gebieden, waaronder begrepen socialezekerheidsuitkeringen, onder punt e), behoudens de afwijkingen die de lidstaten krachtens artikel 12, lid 2, van deze richtlijn mogen vaststellen. Dit betekent in wezen dat de lidstaten er krachtens artikel 12 van richtlijn 2011/98 voor moeten zorgen dat onderdanen van derde landen die beschikken over een gecombineerde vergunning in beginsel op dezelfde manier worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat die zich in een vergelijkbare situatie bevinden met betrekking tot de toekenning van dergelijke uitkeringen.

2. Arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva

35. Hier moet ook worden opgemerkt dat het arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva ( 21 ), in casu relevant is, hoewel het Hof zich in dat arrest over andere vragen heeft gebogen. Dat arrest was gebaseerd op een door een Italiaanse appelrechter ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing en bood het Hof voor het eerst de gelegenheid om artikel 12 van richtlijn 2011/98 uit te leggen.

36. Het Hof heeft in dat arrest ( 22 ) geoordeeld dat artikel 12 van richtlijn 2011/98 in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning worden uitgesloten van een gezinsbijslag die wordt toegekend aan onderdanen van de gastlidstaat voor huishoudens met ten minste drie minderjarige kinderen en een inkomen onder een bepaalde drempel. In het licht van de rechtspraak over verordening nr. 883/2004 en de voorganger daarvan, verordening nr. 1408/71 ( 23 ), heeft het Hof in het bijzonder geoordeeld dat de betreffende uitkering een socialezekerheidsuitkering vormde die behoorde tot de gezinsbijslagen in de zin van artikel 3 van verordening nr. 883/2004, en derhalve binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 viel. ( 24 )

37. Naar analogie van de rechtspraak inzake richtlijn 2003/109 betreffende langdurig ingezetenen ( 25 ) is het Hof ook tot het oordeel gekomen dat richtlijn 2011/98 aan onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning een recht op gelijke behandeling toekent, dat de algemene regel vormt, en dat zij de afwijkingen van dat recht opsomt die de lidstaten mogen vaststellen, mits zij duidelijk te kennen hebben gegeven dat zij zich daarop wensten te beroepen. Aangezien Italië op geen enkele manier blijk had gegeven van een dergelijk voornemen, kon de nationale wettelijke regeling waarbij de betreffende uitkering werd beperkt, welke regeling was vastgesteld vóór de omzetting van richtlijn 2011/98 in nationaal recht, niet worden beschouwd als een maatregel ter uitvoering van de beperkingen aan de gelijke behandeling die de lidstaten uit hoofde van deze richtlijn kunnen invoeren. ( 26 )

38. Derhalve volgt uit het arrest in de zaak Martinez Silva dat, in omstandigheden waarin door een nationale wettelijke regeling een verschil in behandeling ontstaat tussen onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning en onderdanen van de gastlidstaat ten aanzien van de toekenning van gezinsbijslagen en geen afwijkingen mogen worden toegepast, het recht op gelijke behandeling dat krachtens artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 wordt toegekend aan die onderdanen van derde landen dient te worden nageleefd. Dat arrest biedt dus ondersteuning voor het standpunt dat een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde, in strijd is met artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98. Ik kom later in mijn analyse nog terug op dat arrest (zie de punten 42 en 46 van deze conclusie).

B. Uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98

1. Algemene overwegingen

39. Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie, zoals in overweging 26 van richtlijn 2011/98 is te lezen, elke lidstaat de voorwaarden moet vaststellen waaronder socialezekerheidsuitkeringen worden toegekend, alsook de hoogte van deze uitkeringen en de periode gedurende welke zij worden verstrekt. Bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten de lidstaten evenwel het recht van de Unie naleven.

40. Hieruit volgt dat richtlijn 2011/98 een lidstaat niet belet om bijvoorbeeld van de toekenning van gezinsbijslagen werknemers uit te sluiten wier gezinsleden in derde landen verblijven, of om die gezinsleden uit te sluiten van de grondslag voor de berekening van de hoogte van die bijslagen. Op grond van artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn dienen lidstaten er echter voor te zorgen dat onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning op dezelfde manier worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat op het vlak van de sociale zekerheid. Voor zover krachtens een wettelijke regeling van de gastlidstaat (in casu Italië) aan de eigen onderdanen een gezinsbijslag wordt toegekend ongeacht de plaats van verblijf van hun gezinsleden, dienen onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning die zich in een vergelijkbare situatie bevinden op grond van die bepaling dus in beginsel op dezelfde manier te worden behandeld. Derhalve ben ik van mening dat de uitsluiting van niet-ingezeten gezinsleden van die onderdanen van derde landen op grond van de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling om de volgende redenen niet in overeenstemming is met die bepaling.

41. Ten eerste staat het vast dat een werknemer uit een derde land, zoals WS, binnen de personele werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 valt en derhalve krachtens die bepaling recht heeft op gelijke behandeling. Zoals in de verwijzingsbeslissing is vermeld, is WS houder van een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2011/98 en wordt hij aangemerkt als een werknemer uit een derde land die overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht is toegelaten tot een lidstaat met het oog op werk als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder c), van richtlijn 2011/98.

42. Ten tweede is het evident, zoals de verwijzende rechter en de Italiaanse regering hebben aangegeven, dat de gezinsuitkering wordt beschouwd als een socialezekerheidsuitkering die behoort tot de gezinsbijslagen in de zin van artikel 3 van verordening nr. 883/2004 ( 27 ), en derhalve valt onder de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98. In het arrest in de zaak Bettaccini ( 28 ) is het Hof immers in het kader van verordening nr. 1408/71 tot diezelfde slotsom gekomen. Op basis van het arrest in de zaak Martinez Silva ( 29 ) kan de gezinsuitkering hoe dan ook worden geacht te voldoen aan de criteria van gezinsbijslagen krachtens richtlijn nr. 883/2004 voor de toepassing van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98, gelet op het feit dat het gaat om een uitkering in geld die wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en strekt ter tegemoetkoming van de gezinslasten.

43. Ten derde staat het vast dat onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning op grond van de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling ongunstiger worden behandeld dan onderdanen van de gastlidstaat waar het gaat om het recht op de gezinsuitkering, hetgeen artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 verbiedt. Het is evident dat artikel 2, lid 6-bis, van wet nr. 153/1988 voorziet in een andere regeling voor onderdanen van derde landen (tenzij er sprake is van een behandeling op basis van wederkerigheid of een specifiek verdrag) dan de algemene regeling die geldt voor Italiaanse onderdanen aan wie de uitkering verschuldigd is ongeacht de verblijfplaats van de gezinsleden. Op grond van die wettelijke regeling kunnen onderdanen van derde landen, anders dan Italiaanse onderdanen, gezinsleden die niet in Italië verblijven niet meerekenen voor de samenstelling van het kerngezin met het oog op de vaststelling van het recht op die uitkering. Als gevolg hiervan wordt het bedrag van de uitkering die de onderdaan van een derde land kan ontvangen verlaagd of blijft betaling van die uitkering geheel uit, afhankelijk van het aantal gezinsleden dat in Italië verblijft, in vergelijking met de uitkering die wordt verstrekt aan onderdanen van de gastlidstaat wier gezinsleden wel worden meegerekend, ook al verblijven zij niet in Italië.

44. Anders dan de INPS en de Italiaanse regering hebben opgemerkt en zoals WS heeft verklaard, moet derhalve worden aangenomen dat een dergelijke nationale wettelijke regeling het recht van een onderdaan van een derde land op de gezinsuitkering aantast en niet slechts de hoogte van het bedrag ervan negatief beïnvloedt, aangezien die onderdanen door die regeling feitelijk hun recht op die uitkering wordt ontnomen voor de relevante tijdvakken waarin al hun gezinsleden niet in Italië verblijven, zoals uit de omstandigheden in casu blijkt.

45. Voor zover de INPS ontkent dat er sprake is van discriminatie omdat de situatie van onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning anders is dan die van onderdanen van de gastlidstaat vanwege hun respectieve banden met die lidstaat, moet hieraan worden toegevoegd dat een dergelijk argument onaanvaardbaar is, aangezien de Uniewetgever in artikel 12 van richtlijn 2011/98 die onderdanen van derde landen een recht op gelijke behandeling heeft toegekend. Hetzelfde kan worden gezegd over de argumenten die de INPS en de Italiaanse regering hebben aangevoerd met betrekking tot de moeilijkheden bij de controle op uitkeringen, het voorkomen van misbruik op het gebied van de sociale zekerheid en de instandhouding van de functie van de gezinsuitkering, aangezien dezelfde kwesties – zoals WS heeft aangegeven – ook kunnen rijzen met betrekking tot in het buitenland verblijvende gezinsleden van Italiaanse onderdanen, en richtlijn 2011/98 gelijke behandeling voorschrijft.

46. Ten vierde lijdt het geen twijfel dat de afwijkingen van de gelijke behandeling op het vlak van de sociale zekerheid en in het bijzonder gezinsbijslagen als bedoeld in artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/98 niet van toepassing zijn op de situatie in het hoofdgeding en aan het Hof is hoe dan ook geen informatie verstrekt waaruit blijkt dat Italië duidelijk te kennen heeft gegeven zich daarop te zullen beroepen, overeenkomstig het arrest in de zaak Martinez Silva. ( 30 ) Zoals uit punt 7 van deze conclusie blijkt, zijn deze afwijkingen gekoppeld aan de arbeidssituatie en de duur van het verblijf van de werknemer uit een derde land in de gastlidstaat, en wordt hierbij geen melding gemaakt van de mogelijkheid voor een lidstaat om de gelijke behandeling te beperken op basis van de woonplaats van de gezinsleden van die werknemer.

47. Op grond van de voorgaande overwegingen zijn er derhalve sterke aanwijzingen dat de prejudiciële vraag bevestigend moet worden beantwoord. Gelet op een aantal elementen waarop de verwijzende rechter heeft gewezen en bepaalde argumenten die de INPS en de Italiaanse regering naar voren hebben gebracht, werpt deze zaak echter complexe vragen op over de wijze waarop artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 in deze omstandigheden moet worden uitgelegd ten opzichte van de nationale wettelijke regeling. De complexiteit van deze zaak is in het bijzonder het gevolg van de aard van de betreffende uitkering en van het feit dat een aantal bepalingen van richtlijn 2011/98 aldus kan worden uitgelegd dat buiten de gastlidstaat verblijvende gezinsleden van onderdanen van derde landen worden uitgesloten van de werkingssfeer van deze richtlijn.

2. Aanvullende overwegingen in het licht van de situatie in het hoofdgeding

48. Om te beginnen wens ik te benadrukken dat ik het eens ben met WS en de Commissie dat de bepalingen inzake gelijke behandeling van artikel 12 van richtlijn 2011/98 van toepassing zijn op een nationale wettelijke regeling als die welke in casu aan de orde is.

49. Ten eerste ben ik niet overtuigd van de argumenten van de INPS en de Italiaanse regering die erop neerkomen dat artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 de gezinsuitkering uitsluit, omdat dat artikel slechts betrekking heeft op onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning en niet op hun gezinsleden die de begunstigden van die uitkering zijn.

50. Er zij aan herinnerd dat de gezinsuitkering, zoals de verwijzende rechter, de INPS, WS en de Italiaanse regering hebben opgemerkt, beschikbaar is voor alle werkenden in Italië, mits zij deel uitmaken van een kerngezin met een inkomen dat een bepaalde drempel niet overschrijdt. De uitkering wordt voorts door de werkgever betaald en wordt gefinancierd op basis van een premieregeling. Derhalve moet worden aangenomen dat het recht op die uitkering gekoppeld is aan de situatie van de werknemer uit een derde land die beschikt over een gecombineerde vergunning, en valt onder de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98.

51. Ik erken, zoals de verwijzende rechter, de INPS en de Italiaanse regering hebben opgemerkt, dat de gezinsleden van de werknemer uit een derde land begunstigden van de gezinsuitkering zijn. In het algemeen strekken gezinsbijslagen immers naar hun aard tot voordeel van gezinnen. ( 31 ) Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt, vormen de gezinsleden weliswaar een voorwaarde voor die uitkering en profiteren zij ervan, maar wordt het recht op die uitkering in beginsel toegekend aan de werknemer uit een derde land die beschikt over een gecombineerde vergunning en niet aan zijn gezinsleden. Op basis daarvan heeft een dergelijke werknemer recht op gelijke behandeling wat de voorwaarden betreft die worden opgelegd aan onderdanen van de gastlidstaat om voor die uitkering in aanmerking te komen krachtens artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98.

52. Ten tweede komt het mij voor dat overweging 20 van richtlijn 2011/98 in casu niet relevant is. Uit punt 6 van deze conclusie blijkt dat in overweging 20 van richtlijn 2011/98 met name is te lezen dat het recht op gelijke behandeling niet alleen moet worden verleend aan onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn toegelaten om er te werken, maar ook aan diegenen die voor andere doeleinden zijn toegelaten en aan wie toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat is verleend, onder anderen de gezinsleden van werknemers uit derde landen die tot de lidstaat zijn toegelaten voor gezinshereniging op grond van richtlijn 2003/86.

53. Uit overweging 20 van richtlijn 2011/98 blijkt dan ook dat gezinsleden van werknemers uit derde landen die mogen werken en die beschikken over een verblijfsvergunning, vallen onder de bepalingen inzake gelijke behandeling van richtlijn 2011/98 krachtens artikel 3, lid 1, onder b), van deze richtlijn. Anders dan in de onderhavige zaak heeft deze overweging dus betrekking op een situatie waarin de gezinsleden van een werknemer uit een derde land met een gecombineerde vergunning rechtstreeks en in eigen naam een recht op gelijke behandeling genieten als bedoeld in artikel 12 van richtlijn 2011/98. ( 32 )

54. Ten derde biedt overweging 24 van richtlijn 2011/98 mijns inziens geen steun voor een uitlegging van artikel 12 van deze richtlijn waarbij de toepassing van het recht op gelijke behandeling dat is verleend aan werknemers uit derde landen in de omstandigheden van deze zaak wordt beperkt. Uit punt 6 van deze conclusie blijkt dat in die overweging met name is te lezen dat richtlijn 2011/98 „geen rechten [mag] verlenen met betrekking tot situaties die niet onder het recht van de Unie vallen, zoals met betrekking tot gezinsleden die in een derde land verblijven. Aan de onderhavige richtlijn zouden door gezinsleden alleen rechten mogen worden ontleend indien dezen zich bij de werknemer uit een derde land voegen om in een lidstaat te verblijven in het kader van gezinshereniging of indien de gezinsleden reeds legaal in de betrokken lidstaat verblijven.”

55. Hier moet worden opgemerkt dat de bovengenoemde bewoordingen van overweging 24 van richtlijn 2011/98 niet in de bepalingen van deze richtlijn zijn terug te vinden, en uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze richtlijn kunnen minimale aanwijzingen omtrent de betekenis ervan worden afgeleid. ( 33 ) Zoals de Commissie heeft verklaard, lijkt het er echter op dat die overweging met die bewoordingen wil verduidelijken dat richtlijn 2011/98 aan onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning zelf geen rechten verleent in situaties waarin er in het Unierecht geen geharmoniseerde regels bestaan. Derhalve komt het mij voor dat overweging 24 van richtlijn 2011/98 aldus kan worden uitgelegd dat lidstaten op grond van deze richtlijn niet verplicht zijn om gezinsbijslagen toe te kennen aan gezinsleden die niet in de gastlidstaat verblijven. ( 34 ) Uit die overweging blijkt echter geenszins dat de lidstaten zijn vrijgesteld van hun verplichting om krachtens artikel 12 van richtlijn 2011/98 gelijke behandeling te garanderen voor onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning met betrekking tot het recht op die uitkeringen op basis van de voorwaarden die zijn neergelegd in de nationale wettelijke regeling voor onderdanen van de gastlidstaat. ( 35 )

56. Deze uitlegging vindt met name steun in het feit dat, zoals blijkt uit punt 46 van deze conclusie, in artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/98 geen melding wordt gemaakt van de woonplaats van de gezinsleden van werknemers uit derde landen als één van de afwijkingen die lidstaten mogen vaststellen ten aanzien van het recht op gelijke behandeling op het vlak van de sociale zekerheid en in het bijzonder gezinsbijslagen. Daar komt bij dat in artikel 12, lid 2, onder c), van deze richtlijn, dat voorziet in een afwijking van de gelijke behandeling ten aanzien van belastingvoordelen, melding wordt gemaakt van de woonplaats van de gezinsleden van de werknemer uit een derde land in de gastlidstaat. Het zou dan ook onlogisch zijn wanneer in het buitenland verblijvende gezinsleden worden geacht te zijn uitgesloten van de bepalingen inzake gelijke behandeling van artikel 12 van richtlijn 2011/98.

57. Deze uitlegging lijkt ook te passen binnen de context van richtlijn 2011/98. In dit verband moet worden opgemerkt dat andere richtlijnen binnen het Uniekader voor legale migratie overwegingen bevatten waarvan bepaalde bewoordingen lijken op die van overweging 24 van richtlijn 2011/98 en waarin wordt verklaard dat de betreffende richtlijn geen rechten verleent met betrekking tot situaties die niet onder de Uniewetgeving vallen, zoals die van gezinsleden die in een derde land verblijven ( 36 ), terwijl tegelijkertijd wordt benadrukt dat het beginsel van gelijke behandeling inzake sociale zekerheid van toepassing is op de personen die binnen hun werkingssfeer vallen. ( 37 ) Enkele richtlijnen voorzien ook in specifieke afwijkingen van de gelijke behandeling op het vlak van gezinsbijslagen, welke afwijkingen gekoppeld zijn aan de duur van het verblijf van de betreffende categorie onderdaan van een derde land in de gastlidstaat ( 38 ), zonder melding te maken van de woonplaats van de gezinsleden van die onderdaan.

58. Ten vierde ben ik evenmin overtuigd van de argumenten die de INPS en de Italiaanse regering baseren op verordening nr. 1231/2010. Zoals het Hof heeft erkend ( 39 ), breidt verordening nr. 1231/2010 de personele werkingssfeer van de Unieregels inzake de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels op grond van verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009 uit tot onderdanen van derde landen die alleen door hun nationaliteit nog niet onder die verordeningen vallen. Krachtens artikel 1 van verordening nr. 1231/2010 zijn die verordeningen van toepassing op die onderdanen van derde landen alsmede op hun gezinsleden en nabestaanden, mits zij legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven en zich in een situatie bevinden die niet in alle opzichten geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat ligt. Die verordening streeft er daarbij naar om die onderdanen, voor zover mogelijk, dezelfde rechten als onderdanen van de Unie te geven op grond van verordening nr. 883/2004. ( 40 )

59. Dientengevolge geldt verordening nr. 1231/2010, zoals WS en de Commissie hebben opgemerkt, voor situaties waarin aan gezinsleden rechten worden verleend op basis van hun gezinsband met die onderdanen van derde landen en hun verblijf binnen de Unie. Door de uitbreiding van de bepaling inzake gelijke behandeling van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 tot die onderdanen van derde landen, heeft verordening nr. 1231/2010 tot gevolg dat de afwijkingen van de gelijke behandeling op het vlak van de sociale zekerheid die zijn vervat in de Unierichtlijnen inzake legale migratie, waaronder begrepen richtlijn 2011/98 ( 41 ), niet meer kunnen worden toegepast, hetgeen de verwijzing naar die verordening in overweging 25 van deze richtlijn verklaart. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is het derhalve op grond van verordening nr. 1231/2010 niet toegestaan dat lidstaten gezinsbijslagen toekennen aan de eigen onderdanen wier gezinsleden in het buitenland verblijven en dat zij mobiele onderdanen van derde landen die zich in dezelfde situatie bevinden die bijslagen ontzeggen. Op basis hiervan zie ik niet in hoe verordening nr. 1231/2010 tot steun zou kunnen zijn voor de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 die de INPS en de Italiaanse regering in casu voorstaan.

60. Ten vijfde ben ik van mening dat er geen sprake is van duidelijke strijdigheid met richtlijn 2003/109. In herinnering dient te worden gebracht dat in overweging 8 van richtlijn 2011/98, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 2, onder i), ervan, staat te lezen dat langdurig ingezetenen niet onder die richtlijn vallen „gezien hun meer bevoorrechte status en het specifieke type verblijfstitel”. Deze bepalingen hebben dus betrekking op het toepassingsgebied van richtlijn 2011/98 en niet specifiek op de gelijke behandeling. De uitlegging van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 die ik in deze zaak voorstel, houdt hoe dan ook niet in dat de houders van een gecombineerde vergunning worden bevoordeeld boven langdurig ingezetenen, maar zorgt er eerder voor dat onderdanen van derde landen op dezelfde manier worden behandeld als onderdanen van de gastlidstaat met betrekking tot het recht op gezinsbijslag krachtens deze richtlijn, zoals ik ook voorstel in mijn conclusie in zaak C‑303/19 met betrekking tot de uitlegging van artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109.

61. Voorts moet worden opgemerkt, zoals is aangegeven in de recente evaluatie door de Commissie van de Unierichtlijnen inzake legale migratie ( 42 ), dat iedere richtlijn verschillende regels en specifieke beperkingen aan de gelijke behandeling bevat die in grote mate een weerspiegeling vormen van de differentiatie tussen de categorieën van de betrokken onderdanen van derde landen en de duur van hun verblijf, evenals van de totstandkomingsgeschiedenis van de betreffende richtlijn. Hoewel de globale behandeling van langdurig ingezetenen in het algemeen als bevoorrecht kan worden aangemerkt in vergelijking met die van houders van een gecombineerde vergunning, zoals blijkt uit het feit dat er geen specifieke afwijking voor gezinsbijslagen bestaat en gelijke behandeling zich krachtens artikel 11 van richtlijn 2003/109 uitstrekt tot sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving, is de specifieke toepassing van de gelijke behandeling op het vlak van de sociale zekerheid voor langdurig ingezetenen in vergelijking met houders van een gecombineerde vergunning mijns inziens dus afhankelijk van de situatie in kwestie. ( 43 )

62. Tot slot ben ik niet overtuigd van de argumenten van de INPS en de Italiaanse regering dat een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde in overeenstemming is met de doelstelling van richtlijn 2011/98 om de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen. Zoals in overweging 2 van deze richtlijn wordt erkend, wordt die doelstelling bereikt door gelijke behandeling te garanderen aan onderdanen van derde landen die beschikken over een gecombineerde vergunning, hetgeen blijkens punt 33 van deze conclusie een van de belangrijkste doelstellingen van richtlijn 2011/98 is.

63. Eveneens moet worden opgemerkt dat de bepalingen inzake gelijke behandeling in richtlijn 2011/98, zoals blijkt uit overweging 19 van deze richtlijn, bedoeld zijn om binnen de Unie een minimum aan gelijke voorwaarden te scheppen en te onderstrepen dat onderdanen van derde landen door hun werk en belastingafdrachten bijdragen aan de economie van de Unie, en dat die onderdanen derhalve op vergelijkbare wijze moeten worden behandeld als de onderdanen van de lidstaten, om oneerlijke concurrentie tussen beiden te verkleinen. Gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak waarin de onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning zich in een vergelijkbare situatie bevindt als een onderdaan van de gastlidstaat en met name door zijn werk bijdragen heeft geleverd aan die staat, lijkt het mij derhalve geheel in lijn met de doelstellingen van integratie en gelijke behandeling van richtlijn 2011/98 dat die onderdaan op dezelfde wijze wordt behandeld met betrekking tot het recht op de gezinsuitkering krachtens artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn.

64. Gelet op alle voorgaande overwegingen stel ik mij op het standpunt dat een nationale wettelijke regeling zoals in casu aan de orde, op grond waarvan de gezinsleden van onderdanen van derde landen met een gecombineerde vergunning, maar niet die van onderdanen van de gastlidstaat, indien zij niet in die lidstaat verblijven, worden uitgesloten voor de vaststelling van het recht op gezinsbijslag, niet in overeenstemming is met artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98.

VI. Conclusie

65. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Corte Suprema di Cassazione te beantwoorden als volgt: „Artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat zoals aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan de gezinsleden van de werknemer met een gecombineerde vergunning die onderdaan is van een derde land, zijn uitgesloten van de kring van familieleden van het kerngezin die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de gezinsuitkering wanneer zij niet op het grondgebied van die lidstaat verblijven, terwijl deze regel niet geldt voor onderdanen van die lidstaat.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) PB 2011, L 343, blz. 1.

( 3 ) PB 2004, L 16, blz. 44.

( 4 ) Zie met name richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten (herschikking) (PB 2016, L 132, blz. 21), artikel 22, waarin wordt verwezen naar de bepalingen inzake gelijke behandeling van artikel 12 van richtlijn 2011/98. Zie eveneens punt 32 van deze conclusie.

( 5 ) PB 2003, L 251, blz. 12.

( 6 ) PB 2004, L 166, blz. 1.

( 7 ) Blijkens de opmerkingen van WS en die van de Italiaanse regering verbleven de echtgenote en twee kinderen van WS niet in Italië tussen januari 2014 en juni 2015 en verhuisden zij na die periode naar Italië, waar zij legaal verbleven. Daar deze kwesties onder de bevoegdheid van de verwijzende rechter vallen, zal ik hier verder niet op ingaan.

( 8 ) Arrest van 21 juni 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 9 ) PB 2010, L 344, blz. 1.

( 10 ) In dat verband verwijst de Italiaanse regering naar het arrest van 24 januari 2019, Balandin e.a. (C‑477/17, EU:C:2019:60).

( 11 ) Arrest van 21 juni 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 12 ) In dat verband verwijst de Commissie naar het arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 13 ) Hier moet worden opgemerkt, zoals WS heeft verklaard, dat de verwijzende rechter in de prejudiciële vraag weliswaar het derde land van herkomst noemt, maar dat uit de betreffende nationale wettelijke regeling duidelijk blijkt dat die vraag zich eveneens voordoet wanneer de gezinsleden in andere landen buiten Italië verblijven.

( 14 ) (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 15 ) Zie titel V, hoofdstuk 2 VWEU, met name artikel 79 VWEU.

( 16 ) Zie voor een overzicht bijvoorbeeld werkdocument van de diensten van de Commissie, Geschiktheidscontrole van de Uniewetgeving inzake legale migratie, SWD(2019) 1055 final, van 29 maart 2019 (hierna: „geschiktheidscontrole van de Commissie”). Zoals daarin is vermeld, omvat het Uniekader voor legale migratie de navolgende richtlijnen: (1) richtlijn 2003/86 inzake gezinshereniging; (2) richtlijn 2003/109 inzake langdurig ingezetenen; (3) richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan (PB 2009, L 155, blz. 17); (4) richtlijn 2011/98 inzake gecombineerde vergunningen; (5) richtlijn 2014/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (PB 2014, L 94, blz. 375); (6) richtlijn 2014/66/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming (PB 2014, L 157, blz. 1), en (7) richtlijn 2016/801 betreffende onder meer studenten en onderzoekers, waarbij richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk (PB 2004, L 375, blz. 12) en richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (PB 2005, L 289, blz. 15) zijn ingetrokken en vervangen.

( 17 ) Zie artikel 79, lid 1, VWEU; zie ook artikel 67, lid 2, VWEU.

( 18 ) Zie voetnoot 16 van deze conclusie.

( 19 ) Zie geschiktheidscontrole van de Commissie, aangehaald in voetnoot 16 van deze conclusie, blz. 26.

( 20 ) Zie richtlijn 2011/98, met name artikel 1 en overweging 30; zie ook Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over richtlijn 2011/98, COM(2019) 160 final, van 29 maart 2019, blz. 1. Zie voor een nadere bespreking bijvoorbeeld Friðriksdóttir, B., What Happened to Equality? The Construction of the Right to Equal Treatment of Third-Country Nationals in European Union Law on Labour Migration, Brill Nijhoff, 2017, blz. 193‑226; Iglesias Sanchez, S., „Single Permit Directive 2011/98/EU”, in Hailbronner, K., en Thym, D. (red.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2e druk, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, blz. 880‑927.

( 21 ) (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 22 ) Zie arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, punten 9, 30 en 31).

( 23 ) Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1971, L 149, blz. 2).

( 24 ) Zie arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, punten 20‑25).

( 25 ) Zie arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva [C‑449/16, EU:C:2017:485, punt 29 (onder verwijzing, naar analogie, naar arrest van 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punten 86 en 87)].

( 26 ) Zie arrest van 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, punt 30).

( 27 ) Zie in dit verband de verklaring van de Italiaanse Republiek op grond van artikel 9 van verordening nr. 883/2004, waarin de gezinsuitkering in wet nr. 153/1988 wordt aangemerkt als gezinsbijslag krachtens artikel 3 van die verordening, te vinden op https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=868&intPageId=2285&langId=en, blz. 5.

( 28 ) Zie arrest van 22 september 1994 (C‑301/93, EU:C:1994:341, met name punten 6, 18 en 19); zie ook conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Bettaccini (C‑301/93, EU:C:1994:139, punten 16 en 17).

( 29 ) Zie arrest van 21 juni 2017 (EU:C:2017:485, punten 20‑23). Zie in het kader van verordening nr. 883/2004 bijvoorbeeld ook arrest van 2 april 2020, FV en GW (Kind van de echtgenoot van een grensarbeider) (C‑802/18, EU:C:2020:269, punten 35‑38).

( 30 ) Zie arrest van 21 juni 2017 (EU:C:2017:485, punt 29).

( 31 ) Zie in dit verband Strban, G., „Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?”, Maastricht Journal of European and Comparative Law (2016), deel 23, blz. 775, met name blz. 782‑783.

( 32 ) Zie in dit verband ook overweging 21 van richtlijn 2011/98.

( 33 ) Ik merk met name op dat de laatste zin van overweging 24 van richtlijn 2011/98 relatief laat in het besluitvormingsproces lijkt te zijn toegevoegd en dat voor de invoeging ervan geen specifieke verklaring publiekelijk beschikbaar is. Zie in dit verband Doc 15657/10, 12 november 2010, blz. 17 en 18; Doc 8130/11, 29 maart 2011, blz. 8; Doc 11527/11, 10 juni 2011, blz. 15 en 16. Zie eveneens voetnoot 36 van deze conclusie.

( 34 ) Zie in die zin Verschueren, H., „Employment and social security rights of third-country nationals under the EU labour migration directives”, European Journal of Social Security (2018), deel 20, blz. 100, met name blz. 107.

( 35 ) In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de considerans van een Uniehandeling geen bindende kracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om ze uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met hun bewoordingen. Zie bijvoorbeeld arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 76).

( 36 ) In het Uniekader voor legale migratie vinden deze bewoordingen hun oorsprong in overweging 16 van richtlijn 2005/71. De basis hiervoor lijkt te liggen in een Oostenrijks voorstel waarin staat dat die richtlijn „geen rechten kan creëren met betrekking tot situaties die niet onder de gemeenschapswetgeving vallen, zoals gezinsleden die in een derde land verblijven”. Zie bijvoorbeeld Doc 10243/04, 22 juni 2004, blz. 12, voetnoot 1.

( 37 ) Zie met name overweging 46 van richtlijn 2014/36; overweging 55 van richtlijn 2016/801.

( 38 ) Zie in dat verband richtlijn 2014/36, artikel 23, lid 2, onder i), en overweging 46; richtlijn 2014/66, artikel 18, lid 3, en overweging 38; richtlijn 2016/801, artikel 22, lid 2, onder b), en overweging 56.

( 39 ) Zie arrest van 24 januari 2019, Balandin e.a. (C‑477/17, EU:C:2019:60, met name punten 24 en 25).

( 40 ) Zie in dit verband conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Balandin e.a. (C‑477/17, EU:C:2018:783, punten 42‑57, met name punt 46).

( 41 ) Zie in dit verband de geschiktheidscontrole van de Commissie, aangehaald in voetnoot 16 van deze conclusie, met name bijlage 5, blz. 108‑110; Cornelissen, R., „Regulation 1231/2010 on the inclusion of third-country nationals in EU social security coordination: Reach, limits and challenges”, European Journal of Social Security (2018), deel 20, blz. 86, met name blz. 91‑93.

( 42 ) Zie geschiktheidscontrole van de Commissie, aangehaald in voetnoot 16 van deze conclusie, met name blz. 41 en 42.

( 43 ) Zie in dit verband Verschueren, aangehaald in voetnoot 34 van deze conclusie, blz. 108.