CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 30 APRIL 1974 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De door de Arbeidsrechtbank te Doornik gestelde prejudiciële vragen, waarover ik thans mijn standpunt zal bepalen, gaan in wezen over de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers (PB 1971, nr. L 149). De nationale rechter wenst te weten of het systeem van de Belgische bijstand aan minder-validen onder deze verordening valt.

Verzoekster in het Belgisch geding, mevrouw Callemeyn, is van Franse nationaliteit. Zij is met een Belgisch onderdaan gehuwd en sedert 1957 in België woonachtig. Zij is thans, op veertigjarige leeftijd, voor 70 % blijvend arbeidsongeschikt. Als vroegere werkneemster ontvangt zij uitkeringen wegens invaliditeit ingevolge de Belgische wet van 9 augustus 1963 op de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering. Op 9 maart 1972 diende mevrouw Callemeyn een verzoek in om de zogenaamde gewone tegemoetkoming krachtens de wet van 27 juni 1969 betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen. Bij een door verzoekster op 26 februari 1973 ontvangen beschikking wees de minister van Sociale Voorzorg het verzoek af op grond dat de tegemoetkoming volgens de wet en de uitvoeringsbepalingen slechts voor Belgen geldt; weliswaar kan de wet ingevolge de Europese Interimovereenkomst betreffende de regelingen inzake sociale zekerheid voor ouderdom, invaliditeit en overlijden van 11 december 1953 ook op buitenlanders van toepassing zijn, doch mevrouw Callemeyn voldeed niet aan de voorwaarden van de Interimovereenkomst, wat betreft de duur van de woonplaats in het gastland en het tijdstip van de eerste medische vaststelling van de ziekte waardoor de invaliditeit was ontstaan.

Tegen de afwijzende beschikking ging mevrouw Callemeyn op 2 maart 1973 in beroep. Zij vond dat zij wel voldeed aan de voorwaarden van de Interimovereenkomst.

De Arbeidsrechtbank te Doornik heeft het geding geschorst, menende dat de vraag of de wet betreffende de tegemoetkomingen aan minder-validen op verzoekster van toepassing is, niet wordt bepaald door de Interimovereenkomst van 11 december 1953, maar door verordening nr. 1408/71 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 14 juni 1971.

De rechtbank heeft de twee volgende vragen voorgelegd:

1. Valt de bij de Belgische wet van 27 juni 1969 ingestelde regeling voor tegemoetkomingen aan minder-validen, voor zover betrekking hebbend op werknemers, binnen het bereik van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971, betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen die zich verplaatsen? Anders gezegd: omvatten de in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1408/71 bedoelde voordelen tevens maatregelen ingevolge een nationale wettelijke regeling houdende toekenning van tegemoetkomingen 'aan minder-validen, voor zover die maatregelen betrekking hebben op werknemers?

2. Treedt verordening nr. 1408/71 van de Raad in de plaats van de in artikel 7 dezer verordening bedoelde Europese Interimovereenkomst betreffende de regelingen inzake sociale zekerheid voor ouderdom, invaliditeit en overlijden, ondertekend op 11 december 1953 te Parijs, voor zover deze verordening gunstiger is voor de rechthebbende?

I — Ten aanzien van de eerste vraag;

Voor de beantwoording van deze vraag dient men kennis te nemen van de Belgische wet van 27 juni 1969 betreffende het toekennen van tegemoetkomingen aan de minder-validen. Zij voorziet in uitkeringen aan minder-validen die Belgisch onderdaan en in België woonachtig zijn en

1. ten minste veertien jaar oud zijn (indien het om een gewone tegemoetkoming gaat),

2. voor ten minste 30 % arbeidsongeschikt zijn,

3. wier inkomsten een bepaald bedrag niet te boven gaan.

De uitkering is niet gebonden aan bijdragen en enig lidmaatschap. De minder-valide behoeft ook nooit te hebben gewerkt.

De wet kent drie soorten tegemoetkomingen, namelijk de gewone tegemoetkoming, de aanvullende, die voor de minder-validen van pensioengerechtigde leeftijd het ouderdomspensioen aanvult, en de bijzondere tegemoetkoming voor bepaalde categoriën minder-validen, met name zij die volledig arbeidsongeschikt zijn. De hoogte van de tegemoetkoming wordt berekend naar het percentage van de arbeidsongeschiktheid en het inkomen boven een basisbedrag. De vereiste middelen komen ten laste van de Belgische staat.

Vóór de vraag of een dergelijke wet voldoet aan de voorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1408/71, zal ik in het kort bezien of het van belang is, dat het Koninkrijk België de wet van 27 juni 1969 niet heeft genoemd in de bij artikel 5 der verordening bedoelde verklaring betreffende de onder artikel 4, leden 1 en 2, vallende wettelijke regelingen (PB 1973, nr. C 12).

Het Hof heeft ten aanzien van de rechtstoestand onder verordening nr. 3 — die aan verordening nr. 1408/71 voorafging — beslist, dat de verklaring van een Lid-Staat niet constitutief kon zijn voor de toepasselijkheid van de EEG-Verordening op de desbetreffende nationale wettelijke regeling, omdat anders de toepassing van het Gemeenschapsrecht van een eenzijdige nationale handeling afhankelijk zou zijn. Arrest van 15 juli 1964 — Van der Veen/Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, zaak 100-63, Jurisprudentie 1964, blz. 1161, en arrest van 2 december 1964 — Dingemans/Sociale Verzekeringsbank, zaak 24-64, Jurisprudentie 1964, blz. 1321.

Ditzelfde zal moeten gelden voor de huidige rechtstoestand onder verordening nr. 1408/71. Terwijl artikel 3 van verordening nr. 3 nog twijfel openliet door de zinsnede „Deze verordening is van toepassing op de in Bijlage B … nader aangegeven wettelijke regelingen”, is de tekst van de huidige verordening ondubbelzinnig, daar de lijst van de medegedeelde nationale wettelijke regelingen niet meer in een bijlage — dus een rechtshandeling met verordenend karakter — is opgenomen, maar in deel C van het Publikatieblad werd bekendgemaakt. De lijst kan dus niet het karakter van een wettelijke regeling hebben.

Beslissend is dus, of een wet zoals de Belgische wet van 27 juni 1969 onder verordening nr. 1408/71 valt. Hiertoe dient de wet enerzijds te voorzien in uitkeringen zoals vermeld in de opsomming van artikel 4, lid 1, en anderzijds volgens artikel 4, lid 4, geen regeling voor sociale bijstand te bevatten. Voor de onderhavige zaak komt lid 1, sub b, in aanmerking: „Prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit”. Met de mogelijkheid de aanvullende tegemoetkoming voor minder-validen van pensioengerechtigde leeftijd als „uitkeringen bij ouderdom”, in de zin van lid 1, sub c, aan te merken, behoeven wij ons niet bezig te houden, omdat het in casu gaat om een aanspraak op de gewone tegemoetkoming.

Uitkeringen bij invaliditeit zijn, zoals opgemerkt in de memorie van de Belgische Regering, wel te beschouwen als uitkeringen ter compensatie van een verminderde of weggevallen geschiktheid om door een beroepsbezigheid in het levensonderhoud te voorzien. Het recht op uitkering hangt derhalve samen met de weggevallen arbeidsgeschiktheid. Doch de eigenlijke voorwaarde voor uitkeringen aan minder-validen, zoals in de Belgisch wet bedoeld, is het gebrek als medisch feit. Wanneer de kwaal echter arbeidsongeschiktheid tot gevolg heeft, vallen de voorwaarden voor bijstand aan minder-validen en de normale voorwaarden voor uitkeringen bij invaliditeit samen. Als men voorts nog bedenkt, dat de hoogte van de bijstand aan minder-validen afhankelijk is van het percentage arbeidsongeschiktheid (artikel 5 van de wet), staat mijns inziens wel vast, dat de Belgische wet althans voor minder-validen wier vroegere arbeidsgeschiktheid door hun kwaal is verminderd, betrekking heeft op prestaties bij invaliditeit.

De Belgische Regering merkt in haar memorie op, dat het invaliditeitspercentage volgens de wet van 9 augustus 1963 betreffende de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering wordt berekend met het oog op de uitoefening van een bepaald beroep, terwijl dit volgens de wet betreffende de tegemoetkomingen aan de minder-validen niet het gevals is. Dit wil echter niet zeggen dat de bijstand aan minder-validen geen uitkering bij invaliditeit is, want in het begrip invaliditeit ligt op zichzelf geen bepaalde methode voor de vaststelling van de verminderde arbeidsgeschiktheid besloten. Zo kent het Duitse pensioenverzekeringsrecht zowel het begrip ongeschiktheid voor het beroep (§ 1246 RVO) als het begrip ongeschiktheid tot het verwerven van inkomsten (§ 1247 RVO), terwijl de uitkeringen in beide gevallen als uitkeringen bij invaliditeit zijn aan te merken.

Gaan wij thans over tot de vraag, of de Belgische wet een regeling van sociale bijstand vormt en dus ingevolge artikel 4, lid 4, buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt. Een argument hiervoor is, dat de wet voor het recht op uitkering eist dat de inkomsten van de minder-valide een bepaald bedrag niet overschrijden; de wet gaat dus uit van de behoefte. Het Hof van Justitie heeft in zijn jurisprudentie echter steeds gepoogd de bescherming van migrerende werknemers niet door technische bijzonderheden van nationale regelingen te laten doorkruisen, maar rekening te houden met de ontwikkeling van nieuwe vormen van sociale zekerheid, welke zich niet in gebruikelijke categorieën laten onderbrengen. Ik wijs hier op het arrest Torrekens arrest van 7 mei 1969, zaak 28-68, Jurisprudentie 1969, blz. 125 inzake de Franse uitkering aan bejaarde werknemers en vooral op het arrest-Frilli, arrest van 22 juni 1972, zaak 1-72, Jurisprudentie 1972, blz. 457 inzake de Belgische wet betreffende het gewaarborgd inkomen voor bejaarden. In het laatste arrest is beslist dat er wettelijke regelingen zijn die enerzijds aan personen die buiten het stelsel van sociale zekerheid vallen, een bestaansminimum garanderen en anderzijds ontoereikende uitkeringen van sociale zekerheid aanvullen.

Ik zou aan de hand van de in dit arrest gehanteerde criteria willen onderzoeken of de Belgische wet betreffende de tegemoetkomingen aan minder-validen behoort tot de regelingen met de in het arrest beschreven dubbele functie. Allereerst stelt de wet — evenals de wet betreffende het gewaarborgd inkomen voor bejaarden — geen enkele eis met betrekking tot tijdvakken van beroepsarbeid, van lidmaatschap of bijdrage, maar wel is naast de hoedanigheid van minder-valide een zekere behoefte vereist. In zoverre vertoont zij kenmerken van sociale bijstand en tevens van sociale zekerheid, doordat zij de minder-valide een wettelijk omschreven positie toekent en hem een voor de Arbeidsrechtbanken opeisbare vordering verleent. Een individuele beoordeling — dat wil zeggen een beoordelingsmarge voor de overheid —, die volgens Uw uitspraak in de zaak Frilli kenmerkend is voor bijstand, kent de wet niet. Derhalve mag worden aangenomen dat tegemoekomingen aan minder-validen, althans voor zover zij werknemers of met hen gelijkgestelden zijn, tot het gebied van de sociale zekerheid in de zin van artikel 51 van het Verdrag en de hiertoe vastgestelde uitvoeringsregelingen, zoals verordening nr. 1408/71, moeten worden gerekend, daar zij voor degenen met een ontoereikende invaliditeitsuitkering een aanvullende functie hebben. Of de wet voor andere groepen minder-validen onder een andere categorie valt, kan in het midden blijven.

Ik moge er nog op wijzen dat de aanvullende functie in het stelsel van sociale zekerheid objectief moet worden bezien. Dat betekent echter dat de bedoeling van de Belgische wetgever, waarop de vertegenwoordiger van de Belgische Regering zo nadrukkelijk heeft gewezen, namelijk om een stelsel van sociale bijstand te scheppen, niet van beslissende betekenis kan zijn.

Na het voorafgaande lijkt het mij duidelijk dat wetten van een Lid-Staat zoals de onderhavige, voor de werknemers uit andere Lid-Staten die in deze staat ook invaliditeitspensioen ontvangen, als prestaties bij invaliditeit moeten worden beschouwd.

Nog een ander argument pleit ervoor dat de Belgische wet geen echte regeling van sociale bijstand is. Ik deel de mening die mijn collega Mayras in zijn fundamentele conclusie in de zaak-Frilli heeft verdedigd, dat de subsidiariteit een der beslissende kenmerken van sociale bijstand is. In de Belgische wet worden de uitkeringen echter niet op louter subsidiaire wijze verstrekt; luidens artikel 4, sub 5, juncto arikel 25 van het Koninklijk Besluit van 17 november 1969 worden bij het bepalen van de eigen middelen geen uitkeringen van de openbare bijstand, dat wil zeggen van de door de vertegenwoordiger van de Belgische Regering in zijn pleidooi genoemde „Commissie van openbare onderstand”, noch de door bloedverwanten verschuldigde onderhoudsuitkeringen in aanmerking genomen.

Daarbij komt nog, dat uitkeringen ingevolge de wet van 9 augustus 1963 betreffende de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering niet op de tegemoetkoming in mindering worden gebracht. Hier bestaat een verschil met de wet betreffende het gewaarborgd inkomen, volgens welke dit inkomen wordt verminderd met de uitkeringen op grond van een verplichte ouderdomsverzekering.

Overigens is cumulatie van tegemoetkomingen uit de bijstand en uitkeringen op grond van de verplichte verzekering niet onbeperkt mogelijk. Zo schrijft artikel 231 van het Koninkrijk Besluit van 4 november 1963 (gewijzigd bij de Koninklijke Besluiten van 16 december 1969 en 30 november 1972) voor dat de uitkeringen wegens invaliditeit worden meegeteld in dier voege, dat van het met 25, respectievelijk 50 % verhoogde basisbedrag van deze betalingen de gewone, respectievelijk aanvullende tegemoetkoming wordt afgetrokken. De minder-valide ontvangt dus aan uitkeringen van de verzekering en de bijstand samen, méér dan hij slechts uit de verplichte verzekering zou Verkrijgen. Ook hierdoor wordt bevestigd dat de uitkeringen krachtens de Belgische wet niet het subsidiaire karakter van de sociale bijstand vertonen.

Nog een enkele opmerking over de mondelinge uiteenzetting van de vertegenwoordiger van de Belgische Regering. Hij vreesde dat bij een toepassing van de EEG-verordening op de Belgische wet betreffende de tegemoetkomingen aan minder-validen, de zin van de Belgische wet zou worden doorkruist (hij sprak van „bouleversement”). Daarmede zinspeelde hij waarschijnlijk op de overweging in Uw arrest in de zaak Frilli, dat de ingevolge de Gemeenschapsverordeningen mogelijk gemaakte bescherming van migrerende werknemers er niet toe mag leiden dat het stelsel der betrokken nationale wetgevingen wordt doorkruist. Ik zie evenmin als de vertegenwoordigster van de Commissie, hoe dat zou kunnen geschieden wanneer een groep buitenlandse werknemers evenals hun Belgische collega's in feite een cumulatie van uitkeringen uit de verplichte invaliditeitsverzekering ontvangt. Ten aanzien van de opmerking van de gemachtigde van de Belgische Regering, dat de Belgische Staat het bezwaarlijk zou kunnen achten zijn sociale wetgeving tot andere groepen van sociaal benadeelden uit te breiden, kan ik slechts zeggen dat U los van dergelijke financiële overwegingen het recht hebt toe te passen. Overigens heb ik het volste vertrouwen in de Belgische wetgevingsorganen; zij zullen er zich niet van laten afbrengen de ontwikkeling van de Belgische sociale wetgeving in de geest van de Verdragen van Rome en een groeiend sociaal Gemeenschapsbeleid te bespoedigen.

Ten aanzien van de door de Italiaanse Regering opgeworpen vraag of de uitkeringen op grond van de Belgische wet sociale voordelen in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 (PB 1968, nr. L 257) vormen, meen ik dat verordening nr. 1408/71 voor uitkeringen van sociale zekerheid een lex specialis is, zodat evenmin als in de zaak Frilli behoeft te worden ingegaan op verordening nr. 1612/68. Ik neem echter aan dat, wanneer men de uitkeringen op grond van de Belgische wet niet onder verordening nr. 1408/71 wil laten vallen, die uitkeringen in elk geval wel zijn te beschouwen als sociale voordelen in de zin der verordening betreffende het vrije verkeer van werknemers.

II — Ten aanzien van de tweede vraag

Deze vraag handelt over de verhouding tussen verordening nr. 1408/71 en de op 11 december 1953 te Parijs ondertekende Europese Interimovereenkomst betreffende de regelingen inzake sociale zekerheid voor ouderdom, invaliditeit en overlijden.

Ik wil reeds dadelijk het antwoord geven, want het is boven alle twijfel verheven en alle U voorgelegde memoriën alsmede de verwijzende rechter zijn het erover eens dat de Interimovereenkomst, bedoeld in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1408/71, niet mag worden toegepast, wanneer zulks tot gevolg heeft dat een werknemer, die onderdaan is van een Lid-Staat, wordt benadeeld.

Dit blijkt reeds uit een vergelijking van de doelstellingen van de verordening en de Interimovereenkomst: terwijl de eerste voor haar toepassingsgebied is gericht op een coördinatie van de nationale stelsels van sociale zekerheid, beperkt de laatste er zich voornamelijk toe, ten aanzien van bepaalde soorten uitkeringen, aan de onderdanen van de verdragspartners in elke verdragsluitende staat de nationale behandeling te waarborgen (artikel 2) en hun in een soort meestbegunstigingsclausule de behandeling volgens de gunstigste tussen willekeurige verdragsstaten gesloten overeenkomsten inzake de sociale verzekering te verlenen. Ook uit artikel 5 blijkt dat het er in de Interimovereenkomst slechts om gaat, discriminaties te voorkomen: de overeenkomst snijdt derhalve de voor de rechthebbende gunstiger nationale regelingen of overeenkomsten niet af.

Voor de toepassing van verordening nr. 1408/71 zou men een beroep kunnen doen op de verwijzing van artikel 5 van de Interimovereenkomst naar gunstiger regelingen en overeenkomsten, zoals de Italiaanse Regering en de verwijzende rechter hebben opgemerkt. Deze methode lijkt mij echter niet de juiste, omdat Gemeenschapsverordeningen noch nationale wettelijke regelingen noch internationale overeenkomsten zijn. Bovendien zou men de ontwerpers van de verordening een hoogst merkwaardige wetgevingstechniek toedichten, indien men zou aannemen dat de verordening op de gebieden die met die der Interimovereenkomst samenvallen, eerst door een dergelijke verwijzing effect sorteert.

De stelling van de Commissie, dat artikel 7, lid 1, wil zeggen dat verordening nr. 1408/71 via de clausule in de Interimovereenkomst over de gelijke behandeling kan worden toegepast op onderdanen van derde landen, lijkt mij ook niet zeer overtuigend. Waarom zou in een Gemeenschapsverordening een uitspraak moeten worden gedaan over de rechten van personen die niet zijn onderworpen aan het wetgevend gezag van de Gemeenschap? De verklaring ervan is wellicht te vinden in de ontstaansgeschiedenis van de inzoverre met verordening nr. 1408/71 overeenkomende voorafgaande verordening nr. 3, die immers vóór de inwerkingtreding van de Verdragen van Rome als volkenrechtelijke overeenkomst tussen de Lid-Staten van de EGKS was geconcipieerd.

Ik geloof dat de verhouding tussen verordening nr. 1408/71 en de Interimovereenkomst in de onderhavige zaak niet behoeft te worden uitgemaakt.

Zoals blijkt uit een vergelijking van artikel 7, lid 1,:

„Deze verordening laat onverlet de verplichtingen welke voortvloeien uit [de volgende overeenkomsten]”

en artikel 7, lid 2,

„Ongeacht het bepaalde in artikel 6 blijven van toepassing”.

mogen de in lid 1 genoemde overeen komsten stellig niet in de plaats der verordening treden. Of met „verplichtingen” in lid 1 worden bedoeld de verplichtingen tegenover derde staten die partij bij de overeenkomsten zijn, of de verplichtingen jegens hun onderdanen of wellicht ook die jegens de onderdanen van de Lid-Staten der Gemeenschap, behoeft niet te worden beslist. Want ook wanneer de rechtspositie van de onderdanen der Lid-Staten is bedoeld, wordt reeds uit de woorden „deze verordening laat onverlet de verplichtingen …” duidelijk, dat de verwijzing naar de internationale overeenkomsten niet geldt, voor zover de verordening verplichtingen voor de Lid-Staten en daarmede rechten voor de werknemers en de met hen gelijkgestelden in het leven roept, die boven deze overeenkomsten uitgaan.

Deze uitleg strookt ook met het door Uw Hof meermaals verkondigde doel van artikel 51 van het EEG-Verdrag, namelijk de gunstigste voorwaarden te scheppen om het vrije verkeer van werknemers in de Gemeenschap te bewerkstelligen.

III — Samenvattend concludeer ik dat op de gestelde vragen worde geantwoord als volgt:

1. Algemene wettelijke regelingen van een Lid-Staat, die voor minder-validen met werkelijk verblijf in deze Staat financiële tegemoetkomingen voorzien, zijn voor werknemers in de zin van verordening nr. 1408/71 die in deze Lid-Staat in verband met hun lichamelijk gebrek recht hebben op uitkeringen op grond van een verplichte verzekering tegen invaliditeit, als prestaties bij invaliditeit volgens artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 te beschouwen.

2. De op 11 december 1953 te Parijs ondertekende Europese Interimovereenkomst betreffende de regelingen inzake sociale zekerheid voor ouderdom, invaliditeit en overlijden dient buiten toepassing te blijven, wanneer de regeling van verordening nr. 1408/71 voor de rechthebbende uit een Lid-Staat gunstiger is.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.