CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 7 FEBRUARI 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De prejudiciële vragen van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven betreffen de voorwaarden waaronder de certificaten met voorfixatie van restitutie voor op basis van suiker verwerkte produkten die voor export naar derde landen bestemd zijn, aan de fabrikanten of handelaren moeten worden afgegeven of overhandigd (Frans: „délivrés” of „remis”).

Tot verheldering van het debat en tot goed begrip van de draagwijdte dezer vragen meen ik U eerst in grote lijnen de desbetreffende regeling der communautaire instellingen te moeten schetsen.

De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker is geregeld in 's Raads verordening nr. 1009/67, die van toepassing is op de basisprodukten: suiker, suikerbieten, suikerriet en melasse.

In het handelsverkeer met derde landen dient ingevolge artikel 11, lid 1, dezer verordening normaliter voor alle invoer in — of uitvoer uit — de Gemeenschap van deze basisprodukten een in-of uitvoercertificaat te worden overgelegd, dat door de Lid-Staten aan elke belanghebbende die daartoe het verzoek doet wordt afgegeven.

Voor zover zulks nodig is om de uitvoer mogelijk te maken, kan ingevolge artikel 17, lid 1, dezer verordening het verschil tussen de noteringen dezer produkten op de wereldmarkt en de prijzen van de Gemeenschap worden overbrugd door toekenning van een restitutie bij uitvoer. Deze bepaling betreft niet alleen basisprodukten, doch ook de veredelingsprodukten die in de bijlage der verordening worden genoemd, onder meer suikerwerk zonder cacao (post 17.04 van het gemeenschappelijk douanetarief).

Het gaat hier om communautaire restituties, waarvan het bedrag op een gegeven tijdstip en voor een bepaald produkt voor de gehele Gemeenschap even hoog is.

De algemene voorschriften inzake de toekenning dezer restituties, vaststelling van hun bedrag en hun voorfixatie, zijn voor de in veredelingsprodukten verwerkte landbouwprodukten — en met name op basis van suiker verwerkte produkten — vastgesteld bij 's Raads verordening nr. 204/69. De restitutievoet is in beginsel die van de dag van uitvoer dezer waren. Hij kan echter, enkele produkten uitgezonderd, op verzoek van de exporteur vooraf worden vastgesteld. Deze regeling stelt niet slechts de verwerkende industrieën in staat zich tevoren van het hun toekomend restitutiebedrag op de hoogte te stellen; zij hebben ook de zekerheid dat zij tijdens de geldigheidsduur van het hun verstrekte voorfixatiecertificaat tot uitvoer van hun produkten op basis van een vaste restitutievoet kunnen overgaan.

Overlegging van het certificaat is bovendien voorwaarde voor toekenning van zulk een tevoren vastgestelde restitutie en, evenals in de regeling voor de uitvoer der basisprodukten, vormt de waarborgsom een garantie voor de verbintenis van de ondernemer dat hij voor het verstrijken van de geldigheidsduur van het certificaat tot uitvoer zal overgaan.

Dit is in grote lijnen het voorfixatiestelsel, zoals dat onder meer voor op basis van suiker verwerkte produkten geldt.

De uitvoenngsvoorschriften, met name de voorwaarden voor afgifte der voorfixatiecertificaten, zijn vastgesteld bij verordening nr. 1973/70 van de Commissie. Volgens artikel 8, lid 2, dezer verordening worden de certificaten door de bevoegde instanties der Lid-Staten opgesteld in ten minste twee exemplaren, waarvan het eerste met de naam „exemplaar voor de rechthebbende” onverwijld aan de aanvrager wordt overhandigd en het tweede met de naam „exemplaar voor de instantie van afgifte” door deze instantie wordt behouden.

Exemplaar nr. 1 wordt voorgelegd aan het bureau waar de douaneformaliteiten bij uitvoer uit de Gemeenschap worden vervuld; na afschrijving en visering door dit bureau wordt dit exemplaar aan de belanghebbende teruggegeven. Voorts wordt het vrijgeven van de waarborg afhankelijk gesteld van de overlegging van het bewijs dat de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld (artikel 15, lid 2, van verordening nr. 1373/70). Dit bewijs wordt geleverd door overlegging van exemplaar nr. 1 van het certificaat, door de douane geviseerd overeenkomstig het bepaalde bij artikel 8. Ingevolge artikel 9, lid 1, dezer verordening kan de rechthebbende onder overlegging van exemplaar nr. 1 om afgifte van één of meer uittreksels van het certificaat vragen, die hem dan door de bevoegde instantie worden overhandigd. Deze uittreksels worden, evenals het certificaat zelf, in ten minste twee exemplaren opgesteld, waarvan het eerste met de naam „exemplaar voor de rechthebbende” aan de aanvrager wordt overhandigd en het tweede, met de naam „exemplaar voor de instantie van afgifte”, door deze instantie wordt behouden. Ten slotte kunnen de instanties van afgifte ingevolge artikel 15, lid 4, in geval van verlies van een certificaat of uittreksel van een certificaat bij wijze van uitzondering aan de belanghebbende een op dezelfde wijze als het originele document opgemaakt en geviseerd duplicaat van deze stukken afgeven, dat op ieder exemplaar duidelijk de vermelding „duplicaat” moet dragen; deze duplicaten kunnen echter niet ter verwezenlijking van in-of uitvoertransacties worden overgelegd.

Het geding voor het College' van Beroep betreft de toepassing dezer regeling in een geval waarin een door de instantie van uitgifte opgemaakt certificaat met voorfixatie in het ongerede raakt alvorens de aanvrager te bereiken.

Ik moge de feiten welke tot het geding aanleiding gaven in herinnering roepen.

De vennootschap PPW Internationaal (Peppermint and Pharmaceutical Works), gevestigd te Bladel, vervaardigt waren op basis van suiker of dextrose, bestemd voor uitvoer — vooral buiten de gemeenschappelijke markt —.

Met het oog op een inschrijving in een derde land verzocht zij bij telex van 20 december 1971 het Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten om afgifte van een certificaat van „vaststelling vooraf” van een restitutie voor de uitvoer van 50000 kg suiker, die bij de fabricage van produkten in de zin van post 17.04 van het gemeenschappelijk douanetarief (suikerwerk zonder cacao) was gebruikt (het ging om twee partijen van 25000 kg). Volgens de destijds geldende regeling was de restitutievoet 34,39 gulden per 100 kg suiker. De vennootschap heeft voor de voorgenomen transactie de voorgeschreven waarborgsom gestort.

Twee dagen later heeft het Hoofdproduktschap het gevraagde certificaat opgemaakt en vannuit zijn kantoor per gewone post met twee uittreksels en een begeleidend schrijven in één enveloppe verzonden. Deze stukken hebben de geadresseerde niet bereikt. De vennootschap bracht de instantie van afgifte hiervan begin januari 1972 op de hoogte. De postadministratie stelde op verzoek van het Hoofdproduktschap een onderzoek in; de stukken werden echter niet teruggevonden en evenmin kon worden vastgesteld hoe zij hadden kunnen verdwijnen.

De vennootschap PPW vreesde terecht dat zij niet op de voorgenomen wijze tot uitvoer van haar waren zou kunnen overgaan en diende op 30 maart 1972 bij het Hoofdproduktschap een alternatief geredigeerd bezwaarschrift in, waarbij zij verzocht om hetzij alsnog tot uitvoer van de produkten tegen de tevoren vastgestelde restitutievoet te mogen overgaan dan wel om toekenning van vergoeding voor de schade welke zij anders zou lijden doordat de uitvoer slechts tegen een lagere restitutievoet (9,52 gulden, de restitutievoet van maart 1972) mogelijk zou zijn.

Dit bezwaarschrift werd verworpen. Het Hoofdproduktschap achtte in het feit dat de onderneming het zoekgeraakte certificaat niet kon overleggen een wettig beletsel gelegen waardoor haar de geprefixeerde restitutie tegen een voet van 34,39 gulden niet kon worden toegekend; en al kon er volgens artikel 15, lid 4, van de uitvoeringsverordening nr. 1373/70 bij verlies een duplicaat van het certificaat worden afgegeven, het kon niet ter verwezenlijking van een uitvoertransactie worden gebruikt.

Ten aanzien van de schade die resulteerde uit het verschil tussen de geprefixeerde restitutievoet en de in maart 1972 geldende lagere restitutievoet verklaarde het Hoofdproduktschap niet tot vergoeding te kunnen overgaan.

„Geheel onverplicht” — en na toestemming van het Ministerie van Landbouw — heeft het nochtans gemeend de door de onderneming gestelde waarborg te moeten vrijgeven.

De vennootschap PPW nam hiermede geen genoegen en wendde zich op 8 mei 1972 tot het College van Beroep.

Het College nam als vaststaand aan dat het op 20 december 1971 door de onderneming aangevraagde en op 22 december door de bevoegde instantie opgemaakte prefixatiecertificaat in het ongerede was geraakt alvorens geadresseerde te bereiken en overwoog dat het zich over de vraag of het Hoofdproduktschap in casu met de vereiste spoed had gehandeld en over de door de vennootschap gevraagde schadevergoeding slechts kon uitspreken nadat klaarheid zou zijn verkregen omtrent de uitlegging van de communautaire voorschriften inzake de voorwaarden waaronder de instanties van afgifte de certificaten met 'prefixatie van restitutie opmaken en aan de exporteurs afgeven of overhandigen.

Het College van Beroep heeft derhalve het geding geschorst totdat Uw Hof zich zal hebben uitgesproken over de navolgende prejudiciële vragen:

1. Welke betekenis moet worden toegekend aan de term „afgegeven”, Franse tekst „délivré”, Duitse tekst „erteilt”, in artikel 11, lid 1, van de verordening nr. 1009/67/EEG …?

2. Welke betekenis moet worden toegekend aan de term „overhandigd”, Franse tekst „délivré”, Duitse tekst „ausgehändigt”, in artikel 8, lid 2; aan de termen „worden afgegeven”, Franse tekst „être délivrés”, Duitse tekst „erteilen”, in artikel 9, lid 1, eerste volzin; aan de term „overhandigd”, Franse tekst „remis”, Duitse tekst „ausgehändigt”, in artikel 9, lid 1, tweede volzin; alsook aan de term „afgeven”, Franse tekst „délivrer”, Duitse tekst „erteilen”, in artikel 15, lid 4; alle van de verordening (EEG) nr. 1373/70 van de Commissie …?

3. Welke beantwoording verlangt met name de vraag, of aan de vorenbedoelde eisen van „overhandiging” („remise” of „délivrance”) en/of „afgifte” („délivrance”), en in het bijzonder aan de in artikel 8, lid 2, en artikel 9, lid 1, tweede volzin, van de laatstvermelde verordening genoemde eis van „overhandiging” van het certificaat en de uittreksels ervan wordt voldaan, wanneer de tot afgifte van het certificaat bevoegde instantie volstaat met het certificaat en de uittreksels ervan ter post te bezorgen, bij voorbeeld op de in deze uitspraak omschreven wijze, doch in elk geval zonder dat dit onder verschaffing van een bewijs van registratie aan de evenbedoelde instantie bij de posterijen wordt geregistreerd?

De standpunten van partijen

Door zijn verzoek om uitlegging stelt de Nederlandse rechter dus de vraag aan de orde of aan de woorden „afgeven” („délivrer”) of „afgifte” („délivrance”) enerzijds en „overhandigen” („remettre”) of „overhandiging” („remise”) anderzijds juridisch een verschillende betekenis toekomt.

Ik wil al dadelijk zeggen dat dit mijns inziens niet het geval is. De woordkeus geeft voor mij niet de doorslag en uitlegging van deze bepalingen wettigt niet de conclusie dat waar in de verordening van afgeven van een certificaat sprake is, aan de nationale instanties andere verplichtingen worden opgelegd dan waar van het overhandigen (van een certificaat) wordt gesproken.

Bij lezing bh) kt ons dat er, wanneer het om invoer of uitvoercertificaten gaat, in de basisverordening voor de sector suiker, 's Raads verordening nr. 1009/67 (artikel 11, lid 1), alleen van „afgeven” („délivrer”) en „afgifte” („délivrance”) wordt gesproken, welke woorden wij voor de voorfixatiecertificaten terugvinden in artikel 6 van 's Raads verordening nr. 204/69, de restituties bij uitvoer van veredelingsprodukten betreffende.

In de Franse versie van uitvoeringsverordening nr. 1373/70 van de Commissie wordt zowel in artikel 4, lid 1 („aucun certificat n'est délivré pour des produits qui ne font pas l'objet d'une mise en libre pratique dans la Communauté”) als in artikel 8, lid 1 („pour la détermination de leur durée de validité, les certificats (de préfixation) sont considérés comme délivrés le jour du dépôt de leur demande”) de term „délivré” (Nederlands: „afgegeven” onderscheidenlijk „afgeleverd”) gebezigd; dit zelfde woord wordt echter in artikel 8, lid 2, eerste zin, in het Nederlands weergegeven door „overhandigd”. De laatste alinea van dit lid luidt in het Frans als volgt: „Après imputation et visa par le bureau (où sont accomplies les formalités douanières), l'exemplaire nr. 1 du certificat est remis à l'intéressé”; voor „remis” staat in het Nederlands „teruggegeven”.

De Nederlandse en de Franse tekst van artikel 9 dezer verordening, waar niet langer van voorfixatiecertificaten, doch van uittreksels uit deze certificaten sprake is, stemmen overeen: in lid 1, eerste alinea, lezen wij dat er „één of meer uittreksels … [kunnen] worden afgegeven” („un ou plusieurs extraits … peuvent être délivrés”), terwijl de tweede alinea in het Frans luidt: „les extraits sont établis en au moins deux exemplaires, dont le premier… portant le numéro 1 est remis au demandeur …”; voor „remis” staat in het Nederlands „overhandigd”. Ten slotte kunnen de instanties van afgifte volgens de Franse versie van artikel 15, lid 4, bij verlies van een certificaat of uittreksel bij wijze van uitzondering „délivrer à l'intéressé un duplicata de ces documents”; in het Nederlands is sprake van „afgeven”.

Uit de redactie dezer bepalingen blijkt allereerst dat in de verordening van de Raad uitsluitend de woorden „afgeven” of „afgifte” („délivrer” of „délivrance”) worden gebezigd en dat de term „overhandigd” („remis”) alleen te vinden is in verordening nr. 1373/70 van de Commissie; voorts dat deze termen zowel op invoer-of uitvoercertificaten als op voorfixatiecertificaten en uittreksels uit deze certificaten betrekking hebben; en ten slotte dat het, ongeacht de woordkeus, die alleen bij artikel 8, lid 2, van de verordening der Commissie in de Franse en Nederlandse versie niet dezelfde bleek, wezenlijk steeds om één en dezelfde verrichting gaat: de instantie van afgifte doet de aanvrager het stuk toekomen met behulp waarvan hij onder bepaalde voorwaarden op invoer of uitvoer of op een tevoren vastgestelde restitutie aanspraak kan maken.

Onzes inziens heeft de term „remis” alleen in lid 2, laatste alinea, van artikel 8 van verordening nr. 1373/70 (alwaar in het Nederlands sprake is van „teruggegeven”) een andere betekenis dan „délivré” („afgegeven” of „afgeleverd”). De exporteur heeft dan exemplaar nr. 1 van het voorfixatiecertificaat, dat hem tevoren door de bevoegde instantie is overhandigd („délivré”), reeds in zijn bezit; hij moet dit stuk voorleggen aan het bureau waar de douaneformaliteiten worden vervuld. Na afschrijving en visering van dit exemplaar door het douanebureau wordt het stuk „aan de belanghebbende teruggegeven” („remis” betekent dan „restitué”).

Daarentegen hebben de termen „afgeven” of „overhandigen” (Frans: „délivrer” of „remettre”) in de verhouding tussen de instantie van afgifte en de aanvrager dezelfde betekenis. Ik ben het met de Commissie, die meent te moeten onderscheiden tussen de afgifte van een certificaat — die tot complexe rechtsbetrekkingen tussen bestuur en exporteur zou moeten leiden — en de overhandiging van exemplaar nr. 1 — die slechts een bestanddeel dezer rechtsbetrekkingen zou uitmaken — niet eens. Het enige zinvolle onderscheid dat in de regeling inzake de voorfixatierestituties kan worden gemaakt, is dat tussen de beslissing van de instantie van afgifte die in het opstellen van het certificaat tot uitdrukking komt, en de feitelijke ontvangst door de aanvrager die daardoor in staat wordt gesteld zijn rechten te doen gelden.

Het gaat er in de vraag alleen maar om aan welke voorwaarden de „afgifte” of „overhandiging” van het voorfixatiecertificaat moet voldoen opdat de daaruit voor de exporteur voortvloeiende rechten en verplichtingen in praktijk kunnen worden gebracht en, vervolgens, welke rechtsgevolgen aan verlies van dit certificaat verbonden zijn wanneer dit stuk voor onderscheidenlijk na ontvangst door de aanvrager in het ongerede raakt.

Deze vraag kan slechts worden beantwoord wanneer men de doelstelling van het voorfixatiestelsel voor ogen houdt en bedenkt dat er voor de exporteur alles van afhangt of hij kan beschikken over exemplaar nr. 1 en over de uittreksels — waaraan krachtens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1373/70 dezelfde rechtsgevolgen verbonden zijn als aan het certificaat zelf —.

Welke zijn deze rechtsgevolgen?

Het voorfixatiecertificaat geeft de begunstigde aanspraak op exportrestitutie tegen de restitutievoet van de dag van indiening van zijn aanvraag (artikel 8, lid 1), om het even wanneer tot uitvoer wordt overgegaan, mits de exporttransactie — het brengen van de produkten buiten het grondgebied der Gemeenschap — tijdens de geldigheidsduur van het certificaat — in casu vóór het verstrijken van de 5e maand na de indiening van de aanvraag — plaats heeft.

Zo is de overleging van het door de douane geviseerde certificaat ook het enig toegelaten middel om te bewijzen dat de export, voorwaarde voor het vrijgeven van de waarborg, heeft plaats gehad.

De termen „afgeven” en „overhandigen” blijken dus steeds hetzelfde feitelijk gebeuren te betreffen. De doelstelling van de voorfixatieregeling brengt mede dat exemplaar nr. 1 van het certificaat de aanvrager moet bereiken; dit is de voorwaarde voor de uitoefening van de rechten welke hij aan deze regeling ontleent.

De uitvoering is door de Gemeenschap overgelaten aan daartoe door de Lid-Staten aangewezen nationale instanties; deze instanties — in casu het Hoofdproduktschap — hebben er dus voor zorg te dragen dat de uitgeschreven certificaten de aanvragers bereiken.

Doch ofschoon de verplichting hiervoor zorg te dragen kennelijk op het belang van het certificaat voor de aanvragers berust, hebben de communautaire instellingen gemeend de nationale instanties ter bereiking van dit doel geen bepaalde wegen en middelen te moeten voorschrijven en hun in zoverre de vrije hand gelaten.

Waar het Gemeenschapsrecht hieromtrent het stilzwijgen bewaart, moet deze kwestie volgens het nationale recht der verschillende Lid-Staten worden opgelost.

Het ligt dus niet op Uw weg de Nederlandse rechter te zeggen welke maatregelen het Hoofdproduktschap had kunnen of moeten nemen om ervoor te zorgen dat het ten name van de vennootschap PPW uitgeschreven certificaat met uittreksels de zetel dezer onderneming zou bereiken.

Het mocht de stukken op eigen risico als gewone postzending versturen en wij kunnen er slechts akte van nemen dat certificaten in de zin van het Gemeenschapsrecht volgens het Hoofdproduktschap niet vermeld staan op de lijst van poststukken die volgens de Postbeschik-king aangetekend moeten worden verzonden.

Alleen de Nederlandse rechter heeft zich hieromtrent — desgeraden — uit te spreken.

Wel zij opgemerkt dat het Hoofdproduktschap eigener beweging een aantal maatregelen heeft genomen om voor de toekomst het risico dat certificaten zoekraken voordat zij de aanvrager hebben bereikt, uit te sluiten. Het heeft zich bereid verklaard deze certificaten aangetekend, doch op kosten van de geadresseerde, te verzenden; het heeft goedgevonden dat de aanvrager een personeelslid naar zijn kantoor stuurt om het certificaat persoonlijk in ontvangst te nemen; en voor belangrijke ondernemingen heeft het een regeling ingevoerd volgens welke de certificaten ten kantore van het Hoofdproduktschap in bewaring worden genomen en dus ter plaatse blijven; de uitvoertransacties worden er dan successievelijk op afgeschreven.

Alleen de nationale instanties nemen dus het initiatief tot zulke maatregelen. Nochtans moet er ter uitlegging van het Gemeenschapsrecht nog een vraag worden opgelost, namelijk die naar de juridische gevolgen van verlies van een certificaat of uittreksel.

Vindt deze vraag beantwoording in artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1373/70?

Wij zijn het met de Commissie eens dat deze bepaling alleen zin heeft bij verlies van het certificaat nadat de aanvrager het heeft ontvangen. Naar men weet, kan de bevoegde instantie dan bij wijze van uitzondering een op dezelfde wijze als het originele document opgemaakt en geviseerd duplicaat afgeven.

Dit duplicaat kan echter niet ter verwezenlijking van in-of uitvoertransacties worden overgelegd.

Met andere woorden, er kan niet mee worden bewezen dat de uitvoer heeft plaatsgehad en het geeft geen aanspraak op betaling van de voorgefixeerde restitutie of op het vrijgeven van de waarborg.

Deze consequenties zijn niet op hun plaats wanneer het certificaat in het ongerede is geraakt voordat het de aanvrager heeft bereikt, dat wil zeggen wanneer het certificaat niet is afgegeven of overhandigd. Het recht van de exporteur op de voorgefixeerde restitutie ligt dan nog niet vast; zonder overlegging van het hem toegezonden exemplaar van het certificaat kan hij niet tot export overgaan. Ik meen dat het Gemeenschapsrecht hier een leemte vertoont.

De Commissie stelt voor dat de instantie van afgifte dan geen duplicaat, doch een nieuw certificaat moet afgeven omdat de aanvraag nog niet is afgedaan. Het is echter duidelijk dat deze oplossing slechts uitkomst biedt binnen de geldigheidsduur van het certificaat, die op de dag van indiening van de aanvraag begint te lopen.

Ofschoon zulk een onbekrompen uitlegging deze moelijkheid tot oplossing zou kunnen brengen, menen wij dat zolang de verordening er het zwijgen toe doet, aan de nationale instanties een verplichting tot afgifte van nieuwe certificaten niet kan worden opgelegd. Daartoe ware onzes inziens een uitdrukkelijk voorschrift nodig.

wel menen wij te moeten bepleiten dat Uw Hof, na te hebben uitgesproken dat deze autoriteiten verplicht zijn maatregelen te nemen opdat het certificaat, c.q. de uittreksels, de aanvrager werkelijk bereiken, de nationale rechter in staat stelt daaraan consequenties te verbinden voor het geval dat deze stukken buiten toedoen van de aanvrager in het ongerede geraken.

Ik meen namelijk, dat de instantie van afgifte, die alsdan aan de verplichting tot werkelijke afgifte of overhandiging niet heeft voldaan, het risico van verlies moet blijven dragen. Het ligt echter op de weg van de nationale rechter uit te maken of de aldus door de exporteur geleden schade volgens het nationale recht tot vergoeding aanleiding kan geven.

Wij concluderen derhalve dat U zult verklaren voor recht dat de bevoegde nationale instanties op grond van 's Raads verordeningen nrs. 1009/67 en 204/69 en inzonderheid op grond van de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 1373/70 van de Commissie verplicht zijn de noodzakelijke maatregelen te nemen opdat de door hen afgegeven certificaten met voorfixatie van exportrestitutie de aanvragers bereiken.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.