Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 11 juli 1990. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN HELLEENSE REPUBLIEK. - NIET-NAKOMING - NIET VOLDOEN AAN RICHTLIJN 80/987/EEG VAN DE RAAD VAN 20 OKTOBER 1980 - BESCHERMING VAN WERKNEMERS IN LOONDIENST BIJ INSOLVENTIE VAN DE WERKNEMER. - ZAAK 53/88.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-03917



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A - De feiten

1 . In de vandaag te behandelen zaak wordt de Helleense Republiek voorgehouden, dat zij niet binnen de gestelde termijn ( dat wil zeggen niet vóór 23 oktober 1983 ) afdoende maatregelen heeft genomen ter omzetting van richtlijn 80/987/EEG ( die ook reeds in zaak 22/87 ( 1 ) aan de orde was ) van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever ( PB 1980, L 283, blz . 23 ).

2 . Voor de bijzonderheden van de procedure - met name de inhoud van de richtlijn en de achtergronden van het geschil - verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting . Hier wil ik slechts kort het volgende memoreren .

3 . Verweerster bracht in eerste instantie tegen de klacht van de Commissie in, dat de Griekse wet nr . 1172/81 aan de vereisten van de richtlijn beantwoordde . De Commissie, die zich met deze wet intensief heeft beziggehouden, wees dat argument reeds van de hand in haar brief van 28 april 1986 ( waarmee zij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag formeel inleidde ) en in haar met redenen omklede advies van 9 juni 1987 ( waarin de Griekse regering werd aangemaand om binnen een maand na verzending van het advies de nodige maatregelen te nemen ).

4 . Merkwaardig genoeg reageerde verweester - nog voordat de zaak bij het Hof aanhangig werd gemaakt - daarop slechts met de mededeling, bij schrijven van 23 juli 1987, dat het Ministerie van Arbeid een ontwerp-presidentieel decreet had uitgewerkt waarmee de richtlijn zou worden omgezet . Dit kan naar mijn mening niet anders worden opgevat dan dat de Griekse regering haar eerder gevoerde verweer heeft laten vallen .

5 . In overeenstemming hiermee komt in het verweer tegen het beroep van de Commissie ( die wederom uitvoerig ingaat op de reeds genoemde wet nr . 1172/81 ) in wezen slechts dat ontwerp-presidentieel decreet aan de orde, waarover in dupliek ( waar eveneens niet meer wordt gesproken van wet nr . 1172/81 ) wordt gezegd, dat vaststelling van het presidentieel decreet ter omzetting van de richtlijn op korte termijn is te verwachten .

6 . Bij navraag door het Hof mochten wij in november 1989 vernemen, dat van het ontwerp voor een presidentieel decreet was afgezien bij gebreke van de nodige wettelijke machtiging voor het scheppen van een beschermingsregeling conform richtlijn 80/987 . Daarbij werd tevens medegedeeld, dat de juridische situatie in Griekenland aan de richtlijn was aangepast bij wet nr . 1836/89 . Artikel 16 daarvan bevat een machtiging voor het uitvaardigen van een presidentieel decreet, waarin alle bijzonderheden van de beschermingsregeling worden geregeld . In januari 1990 ten slotte bereikte ons de tekst van een presidentieel decreet, dat aan de gewraakte verdragsinbreuk een eind zou maken .

B - Standpuntbepaling

7 . Gelet op deze wetgevende activiteit van verweerster, mag men om te beginnen stellen, dat zij zelf reeds in de schriftelijke procedure kennelijk niet meer heeft willen volhouden, al het nodige te hebben gedaan ter omzetting van de onderhavige richtlijn binnen de daarin of in het met redenen omklede advies genoemde termijn, hetgeen de conclusie impliceert, dat de door de Commissie in haar verzoekschrift geformuleerde klacht als gegrond kan worden beschouwd . De Commissie heeft immers reeds in haar meergenoemde advies en ook in haar verzoekschrift overtuigend uiteengezet, dat wet nr . 1172/81 geen afdoende uitvoering geeft aan de richtlijn . Ik hoef dat nu niet in detail te herhalen; ook op dat punt verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting, waarin de argumentatie van de Commissie is weergegeven .

8 . In zoverre moet de Commissie dus in het gelijk worden gesteld .

9 . Ik hoef hier niet verder in te gaan op de vraag, of met de wet nr . 1836/89 en het op grond daarvan vastgestelde presidentiële decreet de richtlijn op bevredigende wijze in Grieks recht is omgezet . Dat is namelijk niet het voorwerp van de onderhavige procedure : volgens de relevante jurisprudentie zijn immers de brief waarmee de Commissie de procedure inleidt en haar met redenen omklede advies in deze beslissend . In deze procedure gaat het slechts om de juridische situatie zoals die nog bestond tot het moment waarop de in het met redenen omklede advies genoemde termijn afliep . Mocht de Commissie dus menen, dat ook met wet nr . 1836/89 en het op grond daarvan vastgestelde presidentieel decreet niet ten volle recht is gedaan aan de richtlijn, dan zou zij in zoverre een nieuwe procedure moeten beginnen, waarbij verweerster in de gelegenheid dient te worden gesteld over dat probleem haar standpunt kenbaar te maken voordat de zaak aan het Hof wordt voorgelegd .

10 . Uitgaande van de inhoud van het verzoekschrift is in de onderhavige procedure derhalve alleen nog de vraag aan de orde, of de juridische situatie in Griekenland naar behoren is geregeld ten aanzien van de categorieën werknemers bedoeld in artikel 1, lid 2, van de richtlijn :

"De Lid-Staten kunnen bij wijze van uitzondering de aanspraken van bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn uitsluiten op grond van de bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van de werknemers of op grond van het bestaan van andere waarborgen die de werknemers een zelfde mate van bescherming bieden als deze richtlijn ."

11 . In de bijlage bij de richtlijn leest men in de rubriek "werknemers met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van bijzondere aard" onder A "Griekenland ": "De gezagvoerder en de bemanningsleden van een vissersvaartuig indien en voor zover zij worden betaald in de vorm van een aandeel in de winst of de bruto-opbrengst van het vaartuig", en in de rubriek "werknemers die andere waarborgen genieten" onder A "Griekenland ": "De bemanning van zeeschepen ".

12 . Zoals bekend was de Commissie de mening toegedaan - althans in de schriftelijke procedure -, dat ook deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, omdat voor beide genoemde categorieën ( ten aanzien van de eerste categorie lijkt zij ter terechtzitting van haar standpunt te zijn teruggekomen ) een gelijkwaardige bescherming van hun belangen zou ontbreken . Verweerster bestreed zulks reeds nadrukkelijk in haar antwoord van 23 juli 1987 op het met redenen omklede advies van 5 respectievelijk 9 juni 1987, waarin zij verwees naar wet nr . 1711/87 waarbij de bepalingen inzake de pensioenfondsen voor zeelieden zijn gewijzigd . Daarmee zou artikel 207 van het wetboek betreffende het civiele zeerecht zo zijn aangepast, dat alle met de bijlage van de richtlijn samenhangende problemen zijn opgelost .

13 . Wat nu dit als enige overgebleven probleem betreft, meen ik - nu de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, dat Griekenland de bedoelde werknemers inderdaad heeft uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn ( in de schriftelijke procedure was, zoals bekend, juist bekritiseerd, dat duidelijke bepalingen omtrent de uitsluiting van deze werknemers ontbraken ) - dat ten aanzien van de eerstgenoemde categorie het aanvankelijke standpunt van de Commissie niet kan worden gevolgd en dat haar grieven slechts ten aanzien van de tweede categorie gefundeerd zijn .

14 . Het hierboven geciteerde artikel 1, lid 2, van de richtlijn, op grond waarvan bepaalde werknemers kunnen worden uitgesloten, maakt een duidelijk onderscheid tussen twee categorieën : de eerste wordt gekenmerkt door een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van bijzondere aard, en alleen voor de tweede categorie komt het bestaan aan de orde van andere waarborgen die een gelijke mate van bescherming bieden . In overeenstemming hiermee maakt ook de bijlage bij de richtlijn nauwgezet onderscheid tussen werknemers van de ene en van de andere categorie, waartoe zeker geen aanleiding zou hebben bestaan wanneer de auteurs van de richtlijn eenzelfde behandeling voor ogen had gestaan . Bovendien kunnen als argument tegen de opvatting van de Commissie ( voor zover zij ook voor de eerste categorie een gelijke mate van bescherming als vereiste had aangenomen ) enkele voorbeelden uit rubriek I van de bijlage bij de richtlijn (" werknemers met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van bijzondere aard ") worden genoemd, die - zoals de naaste bloedverwanten van de werkgever, personen die normaliter minder dan achttien uur per week werkzaam zijn, echtgeno(o)t(e ) van de werkgever, huispersoneel dat op minder dan drie dagen per week werkt - volkomen duidelijk maken, dat het wegens de aard van hun arbeidsverhouding niet zinvol is om voor hen een gelijkwaardige beschermingsregeling ter veiligstelling van hun loon te treffen .

15 . De omstandigheid dat voor de onder I A van de bijlage bedoelde gezagvoerder en bemanningsleden van een vissersvaartuig in de Griekse rechtsorde geen bescherming is voorzien die gelijkwaardig is aan de in de richtlijn voorgeschreven bescherming, is dus - gesteld dat deze stelling juist is ( hetgeen ik hier niet nader zal onderzoeken ) - zeker geen grond om te menen, dat de richtlijn niet correct is omgezet .

16 . De richtlijn behoefde op dit punt helemaal geen uitvoering, en het was dus ook niet mogelijk om de tekst van een dergelijke uitvoeringsbepaling aan Brussel mee te delen ( artikel 11, lid 2, van de richtlijn ). In zoverre speelt ook geen rol, dat verweerster van mening was, de richtlijn eerst met artikel 207 van het zeerechtwetboek te hebben omgezet, wat anders weer de vraag zou hebben doen rijzen of omzetting en kennisgeving tijdig hebben plaatsgevonden .

17 . Resumerend stel ik vast, dat de grief, dat verweerster zou hebben nagelaten om binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen te nemen ter omzetting van het bepaalde in artikel 1, lid 2, juncto bijlage I A van de richtlijn, moet worden afgewezen .

18 . Wat dan nu de vraag betreft, of voor de onder II A van de bijlage genoemde bemanning van zeeschepen van een gelijke mate van bescherming kan worden gesproken, zou ik eerst in het algemeen willen opmerken, dat het voorbehoud in artikel 1, lid 2, van de richtlijn, waarop aldus een beroep wordt gedaan, blijkens de gekozen bewoordingen strikt moet worden uitgelegd . Er moet dus voor worden gezorgd, en in dit opzicht ben ik het met de Commissie eens, dat voor wat betreft

- de betaling van het loon over een minimumperiode van drie maanden na het intreden van de insolventie ( arikel 4 ),

- de waarborg, dat niet-betaling van de verplichte premies uit hoofde van de wettelijke stelsels van sociale zekerheid het recht van de werknemer op uitkeringen niet nadelig beïnvloedt ( artikel 7 ), en

- de in artikel 8 van de richtlijn geregelde materie ( uitkeringen ingevolge voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen ),

door middel van andere dan in de richtlijn uitdrukkelijk genoemde maatregelen een bescherming wordt geboden die in niveau en doeltreffendheid in wezen vergelijkbaar is met de standaard van de richtlijn .

19 . Tegen deze achtergrond blijkt al ras, dat de door verweerster ingeroepen bepalingen hieraan - voor wat de bemanning van zeeschepen betreft - niet voldoen .

20 . Dat geldt voor artikel 205 van het zeerechtwetboek ( in geval van openbare verkoping van het schip hebben schepelingen een privilege van de tweede rang, na de gerechtskosten, belastingen, e.d .) alsmede voor artikel 207 hiervan, zoals gewijzigd bij wet nr . 1711/87, volgens hetwelk in geval van vrijwillige vervreemding van het schip de schepelingen hun bevoorrechte vorderingen gedurende een jaar geldend kunnen maken ).

21 . Terecht wordt op dit punt als bezwaar gevoeld, dat een tweede plaats in de rangorde van bevoorrechte vorderingen, na de gerechtskosten en de belastingen, in veel gevallen niet afdoende is, omdat ook bij openbare verkoping van kapitale schepen niet altijd zoveel overblijft, dat ook nog vorderingen van lagere rang aan bod kunnen komen .

22 . Verweerster brengt daartegen in, dat nationale rechtsbeginselen de toekenning van een hogere preferentie aan vorderingen van de schepelingen niet toelaten . Dat argument legt even weinig gewicht in de schaal als de bewering, dat het internationale verdrag van Brussel van 1926 tot éénmaking van enige regelen inzake scheepsvoorrechten en scheepshypotheken, waartoe Griekenland is toegetreden, evenals een nieuw, nog in voorbereiding verkerend verdrag, voor de vorderingen van schepelingen slechts een voorrecht van tweede rang verlangt .

23 . Dienaangaande kan worden verwezen naar de vaste rechtspraak ( volgens welke inbreuken op het Verdrag niet met een beroep op nationale bepalingen, praktijken of situaties kunnen worden gerechtvaardigd ). Ook kan men zeggen dat, aangenomen dat dit verdrag van Brussel in bedoelde zin bindend is, het verweerster vrijstaat om schepelingen andere waarborgen te bieden, die wel aan de richtlijn beantwoorden .

24 . Bovendien heeft de Commissie in dit verband terecht de onbevredigende situatie gelaakt, dat de door het genoemde artikel van het zeerechtwetboek geboden bescherming eerst effect krijgt bij openbare verkoping en dus niet reeds - zoals de richtlijn vereist - vanaf het moment waarop de werkgever insolvent wordt, welk moment aanmerkelijk vroeger kan zijn gelegen .

25 . Dezelfde kritiek geldt voor de vier andere categorieën van bepalingen waarop verweerster zich in dit verband in de schriftelijke procedure beroept . Dat zijn :

- wet nr . 690 van december 1945 ( die werkgevers die geen loon uitbetalen, met gevangenisstraf bedreigt ); naar de Commissie terecht opmerkt, heeft deze regeling nauwelijks enig afschrikkend effect, omdat de daarin genoemde gevangenisstraf vaak in een geldboete wordt omgezet; hieraan kan nog worden toegevoegd, dat aldus nog geen betaling wordt gegarandeerd, omdat het juist in zulke gevallen vaak om dubieuze debiteuren gaat;

- wet nr . 762 van maart 1978 ( civielrechtelijke aansprakelijkheid van vertegenwoordigers van de werkgever bij het afsluiten van de arbeidsovereenkomst ); dat biedt uiteraard geen voldoende zekerheid ingeval die vertegenwoordigers insolvabel zijn;

- wet nr . 373/1968 ( volgens welke scheepseigenaren die de vorderingen van hun bemanning onbetaald laten, geen Griekse matrozen mogen aanwerven ), omdat zulk een verbod duidelijk geen garantie biedt voor reeds bestaande vorderingen; bovendien kan het gemakkelijk worden omzeild door de aanwerving van buitenlandse matrozen;

- artikel 81 van het zeerechtwetboek ( dat de ontslagen matroos recht geeft op kost en logies aan boord tot de betaling van het hem verschuldigde loon ), kan evenmin zekerheid bieden dat het loon zal worden uitbetaald .

26 . Verweerster heeft zich daarnaast nog ter terechtzitting ( voor het eerst, als ik het goed zie ) op wet nr . 1220/81 inzake de havenautoriteiten van Pireus beroepen ( volgens welke het pensioenfonds voor de scheepvaart blijkbaar een deel van het loon betaalt, wanneer een matroos in het buitenland in de steek wordt gelaten of zijn loon niet krijgt betaald ).

27 . Hierbij valt op te merken, dat dit als tardief verweer ( waarop de Commissie dan ook niet heeft kunnen reageren ) overeenkomstig artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering buiten beschouwing moet blijven .

28 . Maar ook op grond van de spaarzame toelichting kan op dit punt al niet worden gesproken van een gelijke mate van bescherming in de zin van artikel 1 van richtlijn 80/987, omdat die wet - gesteld al dat deze een verplichting tot betaling van drie maanden loon behelst - in ieder geval niets bevat over de andere in de richtlijn behandelde onderwerpen ( artikelen 7 en 8 ).

29 . Verweerster beantwoordt deze kritiek op de door haar ingeroepen bepalingen met een - naar ik meen vergeefs - beroep op de besprekingen die aan de vaststelling van de richtlijn vooraf zijn gegaan, in welk verband zij bij haar verweerschrift een werkdocument van de Raad overlegt .

30 . Uit dat document blijkt inderdaad, dat het interim-comité EEG-Griekenland het verzoek van de Griekse delegatie om opname van bepaalde uitzonderingen in de bijlage heeft bestudeerd en heeft besloten de bijlage aan te vullen, zoals ook is gebeurd .

31 . Bovendien valt in het document te lezen, dat de Griekse regering ervoor zou zorgen dat de voorrechten van schepelingen tegenover de scheepseigenaren gedurende een jaar kunnen worden uitgeoefend ( hetgeen een aanpassing vergde van het reeds genoemde artikel 207 van het Griekse zeerechtwetboek overeenkomstig het verdrag van Brussel ).

32 . Duidelijk is evenwel ook, dat niets in het bewuste document erop wijst, dat dit laatste het enig nodige zou zijn geweest voor het bereiken van een gelijke mate van bescherming in de zin van artikel 1, lid 2, van de richtlijn .

33 . Bovendien is van belang, dat de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting uitdrukkelijk verklaarde, dat vóór de aanvulling van de bijlage bij de richtlijn met het oog op de juridische situatie in Griekenland niet is onderzocht, of er wel een gelijke mate van bescherming voor de bemanning van zeeschepen bestond .

34 . Dat is ook begrijpelijk, want een dergelijk onderzoek zou vanwege de talloze, voor deze materie relevante bepalingen in de respectieve Lid-Staten geen eenvoudige opgave zijn geweest . Er bestond ook geen noodzaak toe, omdat artikel 1 van de richtlijn immers slechts de mogelijkheid biedt om bepaalde werknemers uit te zonderen, en de richtlijn deze uitzondering dus niet rechtstreeks zelf maakt .

35 . De juistheid van deze zienswijze kan overigens ook aan de hand van het aan het begin reeds genoemde arrest in zaak 22/87 worden aangetoond, waarin de bijlage bij de richtlijn - in dat geval ten aanzien van Italië - eveneens een rol speelde . Het Hof achtte het niet voldoende, dat de bijlage onder II C voor Italië vermeldt : "werknemers die recht hebben op uitkeringen uit hoofde van de vigerende wetgeving op het gebied van de inkomensgarantie in geval van een economische crisis van de onderneming ". Betekenis hechtte het Hof veeleer aan het feit - en achtte hieromtrent een specifiek onderzoek nodig -, dat hieronder alleen de werknemers vallen die daadwerkelijk de voordelen van genoemde wet genieten ( hetgeen niet alle werknemers zijn waarop de wet in het algemeen het oog heeft ).

C - Conclusie

36 . Op grond van het bovenstaande kan ik slechts in overweging geven om de vordering van de Commissie toe te wijzen en vast te stellen, dat de Helleense Republiek de ingevolge het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te nemen en ter kennis van de Commissie te brengen, die nodig zijn om aan alle bepalingen van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 te voldoen .

37 . Het feit dat de Commissie op één punt van haar schriftelijke betoog ( dat zij pas ter terechtzitting heeft laten vallen ) niet kan worden gevolgd ( namelijk het vereiste van een gelijke mate van bescherming voor de onder 1 A van de bijlage bedoelde personen ), zou in de kostenbeslissing tot uitdrukking kunnen worden gebracht, bij voorbeeld door verweerster, die in principe voor de kosten van het geding moet opkomen, slechts in drie vierde van de door de Commissie gemaakte kosten te verwijzen .

(*) Oorspronkelijke taal : Duits .

( 1 ) Arrest van 2 februari 1989 ( zaak 22/87, Commissie/Italië, Jurispr . 1989, blz . 143 ).