CONCLUSIES VAN DE ADVOCAAT - GENERAAL JOSEPH GAND

van3 juni 1965 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

De Firma Waldemar Deutschmann te Essen heeft in de loop der jaren 1962, 1963 en 1964 bij de Aussenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft invoervergunningen aangevraagd, en verkregen, voor levensmiddelen en landbouwprodukten (met name groente en fruit) afkomstig uit andere Lid-Staten van de Gemeenschap. Na eerst hiervoor retributies te hebben voldaan tot een totaalbedrag van DM 1.943, — en wel krachtens de wet van 17 december 1951„über die Erhebung von Gebühren durch die Aussenhandelsstelle”, juncto de „Gebührenordnung” van 19 december 1956 gelijk deze op 20 januari 1958 luidde, heeft zij vervolgens bij het Verwaltungsgericht te Frankfort/Main een vordering aanhangig gemaakt tot nietigverklaring van de opgelegde retributies en tot terugbetaling van de door haar betaalde gelden. Aan haar vordering legde zij de stelling ten grondslag, dat het heffen van retributies in strijd was met de Wet van 1951, daar de Gebührenordnung, op grondslag waarvan de retributies werden berekend, hogere tarieven voorzag, dan ter dekking van de kosten der Aussenhandelsstelle over de betreffende dienstjaren nodig was. Volgens de bij pleidooi verstrekte gegevens, waren er sedert 1958 twee tarieven: het eerste — algemeen tarief van 0,15 % — en het andere, 10 maal lager, van 0,015 %, te heffen op „massaprodukten” (met name graan en de voor de vervaardiging van margarine nodige grondstoffen), produkten dus welke in grote kwantiteiten worden ingevoerd. Gelijk U bekend, meent het betrokken bestuursorgaan, dat het verschil tussen beide tarieven zijn verklaring vindt in het verschil in omvang van de werkzaamheden door de Aussenhandelsstelle verricht.

De Firma Deutschmann beriep zich voorts, op schending van de artikelen 9, 12, 30 en 95 van het Verdrag van Rome en vorderde subsidiair dat dit punt, bij wege van een verzoek om prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 177 van het Verdrag, aan Uw Hof zou worden voorgelegd.

Bij beschikking van 3 februari 1965, heeft het Verwaltungsgericht, van oordeel, dat in deze stand van het geding geen aanleiding bestond uitspraak te doen over de eerste drie ingeroepen Verdragsartikelen, U de volgende prejudiciële vraag voorgelegd :

„moet artikel 95, eerste lid, van het E.E.G.-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat bij het verstrekken van vergunningen voor de invoer van levensmiddelen en landbouwprodukten uit andere Staten van de Europese Economische Gemeenschap geen retributie mag worden gevorderd krachtens de Wet über die Erhebung von Gebühren durch die Aussenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten von 17 december 1951?”

Het is duidelijk, dat deze vraag zelve uitlegging behoeft daar — gelijk Uw Hof in het arrest Albatros van 4 februari j.l. heeft beslist — Gij in het kader van artikel 177 „het Verdrag niet moogt toepassen op een concreet geval, noch ook de rechtsgeldigheid van een maatregel van nationaal recht aan de hand van voornoemd artikel toetsen”. Artikel 95 moet worden geïnterpreteerd op basis van de door het Verwaltungsgericht verstrekte gegevens.

De litigieuze tekst is als volgt geredigeerd :

„De Lid-Staten heffen op produkten van de overigen Lid-Staten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale produkten worden geheven.”

En het derde lid van dit artikel bepaalt, dat de Lid-Staten, uiterlijk aan het begin van de tweede etappe, de bepalingen die bij de inwerkingtreding van het Verdrag bestaan en strijdig zijn met bovengenoemde regels, zullen afschaffen of herzien.

Ter beantwoording van de vraag of genoemd artikel al of niet ziet op heffingen van gelijke aard als die, welke aanleiding gaven tot het onderhavige verzoek, debatteerden partijen in de hoofdzaak uitvoerig over de juiste strekking van de term „Abgaben” (belastingen) gebezigd in het eerste lid, alsmede over de verschillende categorieën fiscale heffingen welke het Duitse recht kent.

De firma Deutschmann wijst erop, dat men moet onderscheiden tussen belastingen in eigenlijke zin („Steuern”), waartoe ook de in- en uitvoerrechten behoren, verdeeld in gebruiksheffingen en administratieve retributies, welke laatste bestaan in een vergoeding voor administratieve handelingen door het bestuur verricht- en de bijdragen („Beiträge”) en voegt hieraan toe, dat in de rechtspraak van het Bundesverwaltungsgerichtshof geen duidelijke grens wordt getrokken tussen retributies en belastingen.

De formulering van artikel 95 zou echter voldoende ruim zijn („belastingen van welke aard ook”) om deze bepaling van toepassing te doen zijn op heffingen als die van de Aussenhandelsstelle, welke bovendien belastingen in eigenlijke zin zouden zijn („Steuern”).

Volgens de Bondsrepubliek, die aan deze heffingen geen ander karakter toekent dan dat van administratieve retributies, vallen zij derhalve niet onder het begrip „belastingen” („Abgaben”); uit de omstandigheid, dat artikel 95 voorkomt in het Hoofdstuk „Steuerliche Vorschriften” („Bepalingen betreffende de belastingen”) — en uit het verband van dit artikel met artikel 98 — trekt zij de conclusie dat het slechts ziet op de belastingen in engere zin.

De fiscale terminologie — reeds onzeker in de nationale rechtsstelsels — wordt dit nog meer wanneer zij in het recht van de Gemeenschap wordt gebezigd; deze uitlegging komt ons dan ook weinig zeggend voor en van gering nut voor de oplossing van de gestelde vraag. Deze kan slechts worden beantwoord wanneer men artikel 95 in verband met het Verdrag in zijn geheel ziet en voorts in verband met de andere bepalingen welke ten doel hebben de belemmeringen voor het vrije goederenverkeer te doen verdwijnen.

Afgezien van de invoerrechten, voorziet artikel 13, tweede lid, de geleidelijke afschaffing door de Lid-Staten, gedurende de overgangsperiode, van alle heffingen van gelijke werking welke in die Staten van kracht zijn. Het is de taak van de Commissie door middel van richtlijnen het ritme van die afschaffing vast te stellen. Zij moet zich daarbij laten leiden door regels voor de buitenwerkingstelling van de douanerechten, welke zich blijkens artikel 14 uitstrekt over de tweede en derde etappe van de overgangsperiode; hiertoe worden met name richtlijnen van de Raad van Ministers gevraagd.

Uit een vergelijking van de artikelen 13 en 95 blijkt ten duidelijkste, dat zij niet gelijktijdig kunnen worden toegepast, dat wil zeggen dat een bepaalde retributie — of belasting — niet tegelijk onder beide artikelen kan vallen. Hun afschaffing kan niet tevens plaatsvinden aan het begin van de tweede etappe van de overgangsperiode, als voorts nog gedurende het gehele verdere verloop van die periode. In haar memorie heeft de Commissie bijzonder helder uiteengezet, dat het evenmin mogelijk is — gelijk sommigen hebben gesteld — de beide artikelen cumulatief toe te passen, daarbij telkens de prioriteit toekennende aan die bepaling, welke — al naar het geval — de strengste is.

Wij moeten derhalve het toepassingsgebied van elk der beide artikelen onderzoeken en in Uw rechtspraak tekent de hiertoe te volgen weg zich reeds af. Partijen in de hoofdzaak, zowel als de Commissie, verwijzen naar Uw arrest van 14 december 1962; Commissie E.E.G. contra Groot Hertogdom Luxemburg en het Koninkrijk België (Jurisprudentie, Deel VIII, blz. 855), doch trekken daaruit verschillende conclusies. Geroepen om krachtens artikel 169 uitspraak te doen op een vordering tot verklaring voor recht, dat bovengenoemde Staten de op hen rustende verplichtingen niet waren nagekomen, door na de inwerkingtreding van het Verdrag een bijzonder recht te heffen bij de afgifte van invoervergunningen voor ontbijtkoek, heeft Uw Hof de betekenis moeten onderzoeken van de in artikel 9 tot 12 bedoelde „heffingen van gelijke werking”. Gij hebt toen beslist, dat als zodanig moet worden beschouwd de heffing, bij een eenzijdig besluit ingevoerd en — evenals een douanerecht — inbreuk makende op de doelstellingen van het Verdrag, met name het vrije goederenverkeer, ook indien bedoelde maatregel niet alle gevolgen van een douanerecht teweeg brengt en daarmede andere hoofd- of nevendoeleinden werden nagestreefd.

De volgende passus uit genoemd arrest geeft een alleszins volledige definitie : „Overwegende … dat de heffing van gelijke werking in de zin van de artikelen 9 en 12, ongeacht benaming en structuur, kan worden beschouwd als een recht dat hetzij op het tijdstip van invoer, hetzij later eenzijdig wordt geheven op een bepaald, uit een andere Lid-Staat ingevoerd produkt met uitsluiting van het gelijksoortige nationale produkt, met als gevolg dat het, daar de prijs er door veranderd wordt, op het vrije goederenverkeer dezelfde uitwerking heeft als een douanerecht”.

Derhalve zou artikel 13, tweede lid, van toepassing zijn, wanneer de heffing het in te voeren produkt, met uitsluiting van het nationale produkt, treft — hetgeen tot het wezen behoort van de rechten geheven bij de afgifte van invoervergunningen — en bijgevolg niet artikel 95.

Indien dit zo is, wat is dan het toepassingsgebied van laatstgenoemd artikel? Het zou slechts op de heffingen zien, welke, behalve de invoer, eveneens de nationale produkten treffen, doch tegen een lager tarief dan de ingevoerde waren (het desbetreffende lid van het artikel verbiedt trouwens heffingen op ingevoerde produkten, welke hoger zijn dan die op de nationale produkten).

De Commissie doet een krachtige poging om aan te tonen, dat deze wijze van onderscheiden in overeenstemming is met de ratio der verschillende regels voor de verlaging van de invoerrechten. Enerzijds zouden de heffingen welke uitsluitend bij de invoer worden opgelegd, in het algemeen beschermende maatregelen zijn van gelijke strekking als de invoerrechten, het zou dus in rede liggen die maatregelen op te heffen in een ritme analoog aan dat van die rechten. Daarentegen zonden de eventuele verschillen op het stuk van belastingen tussen ingevoerde waren en nationale produkten meestal van technische aard zijn, hetgeen de snellere afschaffing zou verklaren.

Wij moeten bekennen, dat deze rechtvaardiging ons niet geheel overtuigend voorkomt, maar, welke ook de gronden mogen zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van het verschil in behandeling tussen de maatregelen respectievelijk vallende onder artikel 13 en artikel 95, er bestaan ernstige redenen om de door de Commissie voorgestelde scheidslijn te aanvaarden. Zij stemt logisch overeen met Uw arrest van 1962, hetwelk ter bepaling van het criterium der artikelen 12 en 13, de nadruk legt op het feit, dat de heffing het ingevoerde produkt met uitsluiting van het gelijksoortige nationale produkt treft en kent aan artikel 95 slechts de strekking toe om ,„de inbreuken te vermijden die langs een fiscale omweg op de verbodsbepalingen zouden kunnen worden gemaakt”. Deze scheidslijn vindt ook steun in de doctrine en met name in de opvatting van Catalano die „als van gelijke werking als de douanerechten, die rechten beschouwt, welke geheven worden op produkten uit andere Lid-Staten ingevoerd, en niet op gelijksoortige nationale produkten”. Ten slotte pleit voor haar de omstandigheid, dat — gelijk de Commissie het uitdrukt — in het Verdrag geen ander criterium gevonden wordt aan de hand waarvan een grens zou kunnen worden getrokken tussen het toepassingsgebied respectievelijk van artikel 13, eerste lid en artikel 95, eerste en derde lid.

Het bijzondere in de onderhavige zaak evenwel is — gelijk ten duidelijkste bij de pleidooien is gebleken — dat, al zijn de Commissie en Bondsrepubliek het eens over hetgeen onder artikel 95 valt, zij van mening verschillen waar het gaat om de vraag, of artikel 12 doelt op retributies, als die welke tot het verzoek om interpretatie hebben geleid, en derhalve onderworpen zijn aan de geleidelijke afschaffing op de wijze als in artikel 13, tweede lid, bepaald.

De vertegenwoordiger van de Bondsrepubliek heeft gezegd, dat voor hem zodanige retributies, terzake van een bijzonderlijk genoemde prestatie van het bestuur, geen beschermende werking hebben en niet het verwerven van openbare inkomsten beogen; hij meende dan ook, dat zij uit dien hoofde niet onder de artikelen 12 en 13 vallen. Hij voegde hieraan nog toe, dat het vraagstuk van de heffingen van gelijke werking in studie was genomen en dat daarover besprekingen werden gevoerd door zijn Regering en de Commissie.

Doch, ook al aanvaardt men de door mij voorgestelde interpretatie van artikel 95, ik acht het bezwaarlijk niet een ogenblik stil te staan — zonder te pretenderen haar heden afdoende te kunnen beantwoorden — bij de door de Duitse Regering opgeworpen vraag en de door haar voorgedragen argumenten.

Zodanige retributies, aldus genoemde Regering, zouden uitsluitend ten doel hebben een vergoeding te verkrijgen voor een van de administratie gevraagde, bijzondere dienst. Doch, al is het duidelijk dat een heffing door de importeur voor een te zijnen bate bewezen dienst voldaan, geen met het Verdrag strijdig invoerrecht is, zo moet bovendien vaststaan, dat er sprake was van een werkelijke dienst en men behoeft de aanwezigheid daarvan niet onvermijdelijk gegeven te achten, wanneer de noodzaak bestaat zich een vergunning, of een analoog document te doen afgeven vóór de invoer plaats vindt.

Gezien de geringe hoogte dezer retributies, zouden zij noch ten doel, noch tot gevolg hebben het nationale produkt te beschermen. Volgens het Verdrag komt het echter niet aan op het bepaaldelijk nagestreefde doel, doch op het bereikte resultaat. Maar, hoe gering een retributie ook moge zijn, zij drukt steeds op de invoer welke zij treft en brengt die in een nadelige positie ten opzichte van het nationale produkt; ongelijke tarieven, bezwaarlijk te rechtvaardigen met een beroep op de kosten van een bepaalde „bewezen dienst” kunnen voorts er toe leiden dat bepaalde produkten niet op gelijke wijze worden belast en het vermoeden doen opkomen, dat in wezen protectie werd beoogd; wij mogen op dit punt verwijzen naar de opmerkingen van de gemachtigde van de Commissie, alsmede naar de ter terechtzitting gesteld vragen.

Het is overigens van weinig belang in welke rubriek van de nationale wetgeving de onderhavige rechten waren opgenomen, of aan welk orgaan of overheidsdienst die heffingen ten goede komen. En ten slotte, indien artikel VIII van de „Algemene overeenkomst voor handel en tarieven” een bijzondere regeling voorziet voor de rechten geheven terzake van de afgifte van invoervergunningen, zo mag niet op grond van de verschillen welke er tussen deze Overeenkomst en het Verdrag van Rome op het stuk van de douanerechten bestaan, worden aangenomen dat in laatstgenoemd Verdrag impliciet dezelfde oplossing werd aanvaard.

Nog eens, wij menen niet, dat een retributie, geheven ter vergoeding voor bewezen diensten onder de artikelen 12 en 13 vallen, maar daartoe is het wèl nodig, dat er met zekerheid is gebleken van een werkelijke dienst.

Keren wij thans terug tot de U voorgelegde vraag om te onderzoeken in welke termen daarop moet worden geantwoord. Men vraag U of artikel 95, eerste lid moet worden uitgelegd in die zin, dat de afgifte van vergunningen voor de invoer van levensmiddelen en landbouwprodukten uit andere Lid-Staten afkomstig, geen aanleiding mag vormen tot het invorderen van een retributie krachtens de Wet van 1951.

Indien Gij de door ons voorgestelde opvatting deelt, kan Uw Hof volstaan met te antwoorden, dat artikel 95 slechts ziet op de binnenlandse heffingen, die zowel de ingevoerde als de nationale produkten treffen, doch de eerste categorie zwaarder dan de tweede.

Zijt Gij daarentegen van oordeel dat genoemd artikel van toepassing is op retributies als bedoeld in de Wet van 1951, dan zult Gij U noodzakelijkerwijs mede moeten uitspreken over het self-executing karakter van de in dat artikel neergelegde bepalingen. Evenmin als het eerste lid — waarvan in de prejudiciële vraag wordt gesproken — schijnt het tweede lid zodanig karakter te bezitten, want in tegenstelling tot de artikelen 12 en 31 van het Verdrag, waarop de Firma Deutschmann zich beroept, gaat het hier niet om een verplichting van de Lid-staten om iets niet te doen, doch om iets te doen; zij hebben dus jegens de Gemeenschap een verplichting aangegaan, welke hen bindt in hun hoedanigheid van Staten, maar waaraan de justitiabelen geen rechten kunnen ontlenen, welke de nationale rechter dient te handhaven.

Ik moge dan ook concluderen :

— dat artikel 95, eerste lid van het Verdrag zal worden geïnterpreteerd in die zin, dat deze bepaling slechts ziet op de binnenlandse heffingen welke zowel de ingevoerde, als de nationale produkten treft, doch de eerste categorie zwaarder dan de tweede,

— en dat de beslissing over de kosten, op de procedure voor Uw Hof gevallen, aan het Verwaltungsgericht te Frankfort verblijft.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.