Conclusie van advocaat-generaal Léger van 16 november 1995. - Strafzaak tegen Gianfranco Perfili. - Verzoek om een prejudiciele beslissing: Pretura circondariale di Roma - Italie. - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Gerechtelijke procedure - Discriminatie. - Zaak C-177/94.



Jurisprudentie 1996 bladzijde I-00161



Conclusie van de advocaat generaal

++++

1 De Pretura circondariale di Roma heeft krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 3, 5 en 6 EG-Verdrag en artikel 6 van het Europees Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

2 Deze prejudiciële vragen zijn gerezen in een door het parket bij de Pretura circondariale di Roma tegen G. Perfili ingestelde strafzaak.

3 Wat de juridische en feitelijke context van deze zaak betreft, verstrekt de rechter a quo de volgende gegevens.

4 Op 30 juli 1991 geeft de wettelijke vertegenwoordiger van Lloyd's of London, een privaatrechtelijk rechtspersoon, een algemene volmacht (power of attorney) aan G. Alliata. Krachtens deze akte kan hij voor alle Italiaanse gerechten in de plaats van Lloyd's of London als verweerder of eiser in rechte optreden.

5 Op 25 mei 1994 geeft G. Alliata een bijzondere volmacht aan een advocaat om zich in een strafzaak tegen G. Perfili als civiele partij te voegen.

6 Voor de Italiaanse strafrechter wordt de vraag opgeworpen, of deze civiele-partijstelling ontvankelijk is. Volgens de rechter a quo heeft G. Alliata niet aangetoond dat hij bevoegd is om in rechte op te treden. Krachtens artikel 78 van het Italiaanse Wetboek van Strafvordering (hierna: de "CPP"), betreffende de voorwaarden om zich als civiele partij te voegen, moet eenieder die handelt als vertegenwoordiger van degeen die is benadeeld door een strafbaar feit en die zijn civielrechtelijke vordering in een strafzaak wil instellen, daartoe een bijzondere volmacht overleggen. Bij de volmacht van 30 juli 1991 zou G. Alliata evenwel geen bijzondere volmacht zijn verleend om zich in de strafzaak van het Italiaanse openbaar ministerie tegen G. Perfili als civiele partij te voegen.

7 Na te hebben vastgesteld, welke verschillen er bestaan tussen de Engelse en de Italiaanse regels van procesrecht inzake de status die degeen die door een strafbaar feit is benadeeld, voor de strafrechter heeft, en vervolgens te hebben opgemerkt dat door deze verschillen de Engelse benadeelde, die de geldende Italiaanse nationale regels niet kent, noodzakelijkerwijs in het nadeel is ten opzichte van de Italiaanse benadeelde, komt de verwijzende rechter tot de slotsom dat zijn nationaal recht Engelse onderdanen duidelijk discrimineert. Aldus zou het in strijd zijn met de artikelen 3, 5 en 6 EG-Verdrag en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

8 Omdat hij evenwel twijfelde omtrent de aan de artikelen 3, 5 en 6 EG-Verdrag en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens te geven uitlegging, heeft de nationale rechter het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

"1) Is artikel 78 van het vigerende Italiaanse Wetboek van Strafvordering in strijd met de artikelen 3, 5 en 6 van het Verdrag, voor zover het een onderdaan van de Gemeenschap, in casu een Brits onderdaan, die zich als benadeelde door een misdrijf als civiele partij wil voegen, verplicht een bijzondere akte op te maken die in zijn eigen rechtsorde niet is voorgeschreven namelijk een bijzondere volmacht voor de civiele-partijstelling, die in het Engelse recht overbodig zou kunnen zijn omdat zij door de algemene volmacht (power of attorney) wordt gedekt?

2) Is bedoeld artikel 78 in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en is dit verdrag in het onderhavige geding relevant?"

De eerste vraag

9 Volgens vaste rechtspraak is het Hof in het kader van een procedure krachtens artikel 177 van het Verdrag niet bevoegd om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht.(1) De vraag van de Pretore moet evenwel worden verstaan als een verzoek aan het Hof om uitlegging van de in de eerste vraag genoemde verdragsartikelen om zelf de litigieuze bepalingen aan de gemeenschapsbepalingen te kunnen toetsen.

10 De Commissie en G. Perfili merken op, dat de verwijzende rechter in zijn beschikking heeft verzuimd aan te geven, binnen welke juridische en feitelijke context die vragen worden gesteld. De Commissie en Lloyd's vragen zich af, of vragen die zijn gebaseerd op een onjuiste interpretatie van het nationale recht, relevant zijn. De Commissie en G. Perfili concluderen om verschillende redenen tot niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag. Op basis van de arresten van 16 juli 1992 in de zaken Lourenço Dias(2) en Meilicke(3) stelt de Commissie, dat de gestelde vraag kennelijk niet relevant is voor de beslechting van het geschil, voor zover de nationale rechter zijn recht onjuist heeft geïnterpreteerd. Zij verzoekt het Hof bijgevolg te verklaren dat de gestelde vraag niet-ontvankelijk is, of wel dat het geding zonder voorwerp is geraakt. G. Perfili beroept zich op het arrest van 26 januari 1993 (Telemarsicabruzzo e.a.)(4) en op de beschikking van 19 maart 1993 (Banchero)(5) en concludeert op basis daarvan dat doordat de feitelijke en juridische context waarin deze vragen worden gesteld, niet voldoende is toegelicht, het Hof niet een uitlegging van het gemeenschapsrecht kan geven die bruikbaar is voor de beslechting van het geschil. De vraag moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.

11 Het is juist dat de verwijzingsbeschikking maar weinig gegevens betreffende de juridische en feitelijke context van het hoofdgeding bevat. In vele gevallen is het evenwel onontbeerlijk dat de feitelijke en wettelijke context worden omschreven waarin een vraag wordt gesteld, vooral op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde feitelijke en juridische situaties, zoals het mededingingsrecht; daaraan heeft het Hof herinnerd in een beschikking van 26 april 1993 (Monin Automobiles).(6) Die noodzaak geldt mijns inziens in het algemeen op alle gebieden en wel om twee belangrijke redenen.

12 Allereerst kan de nationale rechter niet doeltreffend worden geholpen indien het Hof geen zicht heeft op de realiteit en de draagwijdte van de rechtsvraag die hij moet oplossen.

Herhaaldelijk heeft het Hof daaraan herinnerd, onder meer uitdrukkelijk in het arrest Lourenço Dias (reeds aangehaald):

"(...) de geest van samenwerking die in het verloop van de verwijzingsprocedure moet heersen, houdt namelijk eveneens in, dat de nationale rechter zijnerzijds oog dient te hebben voor de aan het Hof opgedragen taak om bij te dragen tot de rechtsbedeling in de Lid-Staten en niet om rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vragen te geven (...);

Gelet op deze taak meent het Hof, dat het in het bijzonder geen uitspraak over een bij de nationale rechter opgeworpen prejudiciële vraag kan doen (...) wanneer de door de nationale rechter gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (...);

(...) teneinde het Hof in staat te stellen een bruikbare uitlegging van het gemeenschapsrecht te geven, (dient) de nationale rechter, alvorens de zaak naar het Hof te verwijzen, de feiten (...) vast te stellen en de problemen van zuiver nationaal recht (...) op te lossen (...). Ook is het onontbeerlijk, dat de nationale rechter uiteenzet, waarom hij van mening is dat een antwoord op zijn vragen noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil (...);

Wanneer het Hof over deze gegevens beschikt, kan het nagaan of de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht verband houdt met een reëel geschil en met het voorwerp van het hoofdgeding. Wanneer blijkt dat de vraag duidelijk niet relevant is voor de beslechting van dit geschil, dient het Hof de zaak zonder beslissing af te doen."(7)

13 In de tweede plaats heeft het Hof ook verklaard, dat de procedure van artikel 177 van het Verdrag niet enkel een dialoog tussen twee rechters is. In een arrest van 1 april 1982 (Holdijk e.a.) heeft het Hof duidelijk gesteld, dat deze procedure ook een middel is voor alle Lid-Staten waarvan de wettelijke regelingen door toepassing van het gemeenschapsrecht kunnen worden gewijzigd, om hun zienswijze te geven over door een nationale rechter opgeworpen vragen van uitlegging of van beoordeling van de geldigheid(8):

"(...) de in verwijzingsbeschikkingen verstrekte gegevens (dienen) niet enkel om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, doch ook om de regeringen der Lid-Staten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, opmerkingen te maken overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut. Het Hof dient erop toe te zien, dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge genoemde bepalingen alleen de verwijzingsbeschikkingen ter kennis van de betrokken partijen worden gebracht."

Het Hof heeft dit standpunt in twee recente beschikkingen van 23 maart 1995 (Saddik)(9) en 7 april 1995 (Grau Gomis e.a.)(10) bevestigd.

14 Thans zal ik onderzoeken of de verwijzingsbeschikking in casu voldoet aan de in de rechtspraak van het Hof gestelde eisen, zodat ik kan zeggen of deze prejudiciële vraag niet-ontvankelijk moet worden verklaard, of verklaard moet worden dat het geding zonder voorwerp is geraakt dan wel of een andere oplossing moet worden aanvaard.

15 Zoals gezegd, was de rechter a quo niet erg duidelijk in de motivering van zijn verwijzingsbeschikking en verstrekt hij weinig gegevens over de feitelijke en wettelijke context van de zaak. Wat de feitelijke context betreft, lijkt de zaak mij niet van dien aard dat veel meer moest worden gezegd. Aangaande de wettelijke context heeft de verwijzende rechter weliswaar enkele gegevens verstrekt over de bijzonderheden van zijn nationale regeling, doch zij zijn niet toereikend om te kunnen bepalen welke regels van gemeenschapsrecht zich eventueel tegen deze regeling zouden verzetten.

16 Overigens stellen de Commissie en G. Perfili dat de nationale rechter zijn eigen recht verkeerd heeft geïnterpreteerd of een in casu niet relevante nationale bepaling heeft aangehaald. Zo regelt het door de rechter a quo aangehaalde artikel 78 van de CPP, volgens G. Perfili, niet de problematiek van de civiele-partijstelling, doch geeft het een opsomming van de formaliteiten betreffende de indiening van de verklaring waarbij men zich civiele partij stelt (deze dient bij voorbeeld de naam en voornaam van de advocaat en de vermelding van de volmacht van deze advocaat te bevatten). Anders dan de Commissie in haar opmerkingen betwist G. Perfili evenwel niet, dat het Italiaanse recht de verplichte bijzondere volmacht, zoals beschreven door de verwijzende rechter, kent.

17 Het staat niet aan het Hof te oordelen of de rechter zijn nationaal recht verkeerd heeft geïnterpreteerd. Volgens vaste rechtspraak(11) is artikel 177 van het Verdrag immers gebaseerd op een duidelijke scheiding van de functies van de nationale rechters en het Hof. Wegens de aard zelf van deze procedure die het Hof en de nationale rechter, zoals het Hof heeft verklaard, een instrument heeft gegeven om direct(12), nauw(13) en onderling(14) samen te werken, moeten het Hof en de nationale rechters elk afzonderlijk en ook jegens elkaar verplichtingen hebben. Om een antwoord te kunnen geven dat bruikbaar is voor de beslechting van een geschil, moet men zich tenminste een beeld kunnen vormen van het kader en de strekking van de bij de rechter a quo gerezen rechtsvraag.

18 Dit verzoek kan mijns inziens niet niet-ontvankelijk worden verklaard, want de verwijzende rechter heeft een minimum aan informatie verstrekt waarmee het Hof de relevante gemeenschapsregel kan identificeren. Evenmin dient mijns inziens te worden verklaard, dat het geding zonder voorwerp is geraakt, aangezien uit de aan het Hof verstrekte inlichtingen niet blijkt, dat de gestelde vraag duidelijk niet relevant is voor de beslechting van dit geschil. Daar de nationale rechter niet uitvoeriger de juridische en feitelijke context van deze zaak heeft toegelicht en om te voorkomen dat slechts een advies wordt gegeven, moeten wij binnen de bewoordingen van de vraag blijven.

19 Mitsdien geef ik in overweging de oplossing te aanvaarden die al eerder is gebruikt, met name in het arrest van 21 september 1983 (Deutsche Milchkontor e.a.(15)):

"Op basis van de in de verwijzingsbeschikkingen verstrekte gegevens met betrekking tot de inhoud van de toepasselijke bepalingen van nationaal recht kan het Hof op dit punt geen aanvullende criteria voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht ontwikkelen."

20 Gelet op de motivering van de beschikking en de tekst van de vraag, zou zij moeten worden geherformuleerd als volgt: Verbiedt artikel 6 van het Verdrag een Lid-Staat om van onderdanen van een andere Lid-Staat, die benadeeld zijn door een strafbaar feit en hun civielrechtelijke vordering in een strafzaak willen instellen, te verlangen dat zij voor deze civiele-partijstelling een bijzondere volmacht overleggen?

21 Wegens het beginsel van de autonomie van de nationale stelsels van procesrecht moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Op basis van de door de verwijzende rechter verstrekte inlichtingen is immers in de onderhavige nationale regeling inzake de rechtsbescherming geen bij artikel 6 van het Verdrag verboden discriminerende behandeling te bespeuren.

De tweede vraag

22 De verwijzende rechter verzoekt het Hof een bepaling van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens uit te leggen. Dit verdrag maakt geen deel uit van de handelingen die het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag bevoegd is uit te leggen. Bovendien voert het een autonoom stelsel voor de bescherming van de rechten en vrijheden in, waarin onder meer een bijzondere rechterlijke instantie bevoegd is verklaard.

23 Voor zover in casu niet kan worden vastgesteld, wat het fundamentele recht is waarvan de bescherming in het bijzonder door een van de verdragsbepalingen wordt gegarandeerd, geef ik bijgevolg in overweging te verklaren dat de tweede prejudiciële niet behoeft te worden beantwoord.(16)

24 Mitsdien concludeer ik de eerste vraag van de Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Frascati, te beantwoorden als volgt:

"Artikel 6 EG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat het zich in een geval als het onderhavige niet ertegen verzet, dat een Lid-Staat van onderdanen van een andere Lid-Staat die benadeeld zijn door een strafbaar feit en hun civielrechtelijke vordering willen in een strafzaak instellen, voorschrijft dat zij voor deze civiele-partijstelling een bijzondere volmacht overleggen."

(1) - Met name arresten van 6 oktober 1970 (zaak 9/70, Grad, Jurispr. 1970, blz. 825, r.o. 17) en 8 juni 1971 (zaak 78/70, Deutsche Grammophon, Jurispr. 1971, blz. 487, r.o. 3).

(2) - Zaak C-343/90, Jurispr. 1992, blz. I-4673, r.o. 17-21.

(3) - Zaak C-83/91, Jurispr. 1992, blz. I-4871, r.o. 31.

(4) - Gevoegde zaken C-320/90, C-321/90 en C-322/90, Jurispr. 1993, blz. I-393.

(5) - Zaak C-157/92, Jurispr. 1993, blz. I-1085.

(6) - Zaak C-386/92, Jurispr. 1993, blz. I-2049, r.o. 7.

(7) - R.o. 17-20, cursivering van mij.

(8) - Gevoegde zaken 141/81, 142/81 en 143/81, Jurispr. 1982, blz. 1299, r.o. 6.

(9) - Zaak C-458/93, Jurispr. 1995, blz. I-511, r.o. 8.

(10) - Zaak C-167/94, Jurispr. 1995, blz. I-1023, r.o. 10.

(11) - Arresten van 5 oktober 1977 (zaak 5/77, Tedeschi, Jurispr. 1977, blz. 1555, r.o. 17-19) en laatstelijk 23 februari 1995 (gevoegde zaken C-358/93 en C-416/93, Bordessa e.a., Jurispr. 1995, blz. I-361, r.o. 10).

(12) - Arrest van 9 december 1965, zaak 44/65, Singer, Jurispr. 1965, blz. 1146, 1155.

(13) - Arrest van 10 juli 1984, zaak 72/83, Campus Oil e.a., Jurispr. 1984, blz. 2727, r.o. 10.

(14) - Arrest Meilicke, reeds aangehaald, r.o. 25.

(15) - Gevoegde zaken 205/82-215/82, Jurispr. 1983, blz. 2633, r.o. 36.

(16) - Zie in die zin de overwegingen van advocaat-generaal Trabucchi in punt 4 van zijn conclusie in de zaak Watson en Belmann (arrest van 7 juli 1976, zaak 118/75, Jurispr. 1976, blz. 1185).