CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI

VAN 27 JUNI 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De onderhavige gevoegde zaken, waarin het gaat om het ontslag van een op proef bij de Commissie geplaatste ambtenaar, kosten, wat de gevraagde nietigverklaring van de litigieuze handelingen betreft, zuiver juridisch gezien weinig hoofdbrekens. Daarentegen ben ik niet van mening dat het Hof in de huidige stand van het geding voldoende aanknopingspunten zal vinden om ook het verzoek tot schadevergoeding op alle punten af te wijzen.

De aan het geding ten grondslag liggende feiten zijn eenvoudig; ze zijn U reeds bekend uit de heldere uiteenzetting in het rapport van de Rechter-Rapporteur. Ik zal mij er derhalve toe bepalen ze in grote lijnen weer te geven.

Met het oog op zijn opleiding en beroepservaring op landbouwkundig gebied, werd dr. di Pillo op 1 maart 1971 aangesteld als ambtenaar op proef in de rang A 3, in de functie van hoofd van de afdeling„Vee en vlees” van het directoraat-generaal Landbouw.

De „beoordeling van de geschiktheid van de ambtenaar om de aan zijn functie verbonden taken te vervullen”, welke overeenkomstig artikel 34 van het Statuut van de ambtenaren uiterlijk in de vijfde maand van de proeftijd moest worden opgesteld, liet tot 4 november 1971 op zich wachten. Hoewel in dit rapport een aantal belangrijke tekortkomingen van betrokkene werden gesignaleerd, behelsde het toch het voorstel de proeftijd met drie maanden te verlengen, teneinde een meer afgerond oordeel over zijn werkzaamheden mogelijk te maken.

De op 8 november door belanghebbende ingediende klacht, waarin hij opkwam tegen de in het rapport gegeven ongunstige beoordeling en tegen het feit dat het te laat was uitgebracht, werd bij brief van 7 december, welke op 13 december ter kennis van belanghebbende werd gebracht, door de Commissie afgewezen. In deze brief stelde de Commissie di Pillo in kennis van haar voornemen hem op grond van de negatieve uitkomsten van het rapport te ontslaan, en nodigde zij hem uit zijn opmerkingen terzake uiterlijk 15 december mede te delen. Op 14 december protesteerde verzoeker tegen het voorgenomen ontslag en bestreed hij opnieuw, in algemene bewoordingen de in het rapport van 4 november gegeven beoordeling.

Bij besluit van 21 December 1971 ontsloeg de Commissie hem per 1 februari 1972. Tegen dit besluit stelde verzoeker op 3 maart 1972 administratief beroep in, welk beroep evenwel onbeantwoord is gebleven.

In juli 1972 werd de post van verzoeker ingenomen door een ambtenaar, afkomstig van een andere dienst van de Commissie.

De strekking van beide — formeel verschillende petita behelzende — verzoeken is dezelfde. Nu verzoekers raadsman verklaard heeft dat verzoeker afziet van de eis tot onmiddellijke vaste aanstelling, gaat het in beide zaken primair om herplaatsing van verzoeker op de post die hij tevoren — als ambtenaar op proef — bekleedde, en subsidiair om vergoeding van de schade welke hij als gevolg van het uitblijven zijner vaste aanstelling zou hebben geleden.

Het eerste middel dat verzoeker tot staving van zijn verzoek om nietigverklaring aanvoert, is gericht tegen de afwijzing door de Commissie van verzoekers klacht over het aan het eind van de proeftijd uitgebrachte rapport (zaak 10-72) en tegen het vervolgens te zijnen aanzien genomen ontslagbesluit (zaak 47-72). De proeftijd zou onregelmatig zijn verlopen omdat het rapport te laat zou zijn uitgebracht. Inderdaad is het gedateerd op 4 november 1971, terwijl de wettelijke proeftijd op 31 augustus 1971 afliep. Het had overeenkomstig artikel 34, lid 2, van het Statuut van de ambtenaren uiterlijk 31 juli 1971 gereed moeten zijn. Verzoeker betoogt dat hij er belang bij heeft zich op deze onregelmatigheid te beroepen: het rapport zou volgens hem waarschijnlijk gunstig zijn geweest als het op de door het Statuut voorziene datum was uitgebracht. Vóór medio oktober immers was hem van zijn superieuren geen negatieve kritiek ten deel gevallen.

In het arrest 52-70 (Nagels tegen Commissie, Jurisprudentie 1971, blz. 365) heeft het Hof een soortgelijk beroep op de ongeldigheid van ontslag na de proeftijd verworpen. Verzoeker in de zaak had zich op het standpunt gesteld dat het besluit te laat was genomen en wel nadat ook het rapport aan het eind van de proeftijd te laat was uitgebracht. Het Hof overwoog dat artikel 34, dat in de mogelijkheid van ontslag van een ambtenaar aan het eind van de proeftijd voorziet, daartoe geen termijn voorschrijft. Nochtans wordt in dit arrest uitgesproken dat de Commissie gehouden is terzake een redelijke termijn in acht te nemen (zie overweging 23). Het Hof overwoog dat de Commissie zulks in casu had gedaan, aangezien de proeftijd, die oorspronkelijk eind augustus 1969 afliep — na een rapport dat overeenkomstig het Statuut een maand voor het eind van die proeftijd was uitgebracht —, vervolgens uitdrukkelijk tot 31 januari 1970 was verlengd, en dat het ontslagbesluit van 11 februari 1971 binnen een redelijke termijn (5 dagen later) ter kennis van belanghebbende was gebracht.

In casu ligt het in zoverre anders dat er geen formeel besluit tot verlenging van de proeftijd is geweest. Niets belet ons evenwel een stilzwijgend besluit aan te nemen, vooral nu redelijkerwijze mag worden verondersteld dat het rapport zo laat is uitgebracht omdat verzoekers superieuren hem gelegenheid wilden bieden een beter bewijs van zijn bekwaamheden en aanleg te leveren, hetgeen een beter gefundeerd oordeel omtrent verzoeker mogelijk moest maken. Zelfs indien het langdurig uitblijven van een formeel besluit bij verzoeker een misvatting omtrent zijn vaste aanstelling in de dienst had kunnen doen postvatten (wij komen daarop terug), lijkt de verlenging van de proeftijd niet in strijd met het dienstbelang te zijn geweest: verzoeker erkent zelf dat zijn functie tamelijk ingewikkelde werkzaamheden meebracht, welke een langere proeftijd rechtvaardigden, en betoogt bovendien dat zowel zijn vakanties als zijn vele dienstreizen het hem onmogelijk hadden gemaakt zich met volledig profijt van de tijd die hij op zijn standplaats doorbracht, in te werken en waar te maken. In het raam van een goede rechtsbedeling zal ongeldigheid immers nooit op grond van een nader onderzoek kunnen worden ingeroepen! Wat dit laatste betreft: verzoeker houdt staande dat de proeftijd eigenlijk te kort is geweest. Ofschoon formeel in strijd met zijn standpunt dat het rapport te laat zou zijn uitgebracht, toont deze stelling aan dat de verlenging nuttig is geweest.

Gezien al deze omstandigheden, komt het middel dat onwettigheid van het ontslag behelst omdat het eindrapport te laat zou zijn uitgebracht, ongegrond voor. De toch al onbetekenende onregelmatigheid, die in een stilzwijgende verlenging van de proeftijd is gelegen, zal in casu niet tot nietigverklaring van het eindrapport noch van het daarop berustende ontslagbesluit kunnen leiden.

In de tweede plaats beroept verzoeker zich er ten exceptieve op dat het ontslagbesluit een onregelmatig karakter zou dragen.

Wij hebben gezien dat volgens het arrest 52-70 het administratief gezag een ontslagbesluit op grond van het negatieve resultaat van de proeftijd binnen een redelijke termijn moet nemen en ter kennis van belanghebbende brengen. Tegen het eindrapport van 4 november diende verzoeker in casu op 8 november een klacht in, waarop de Commissie antwoordde in een brief van 7 december, behelzende de aanzegging van ontslag op grond van de resultaten van de proeftijd. Het besluit werd medegedeeld bij brief van 21 december en kwam op 17 januari ter kennis van verzoeker. Dat er tussen het nemen van het besluit en het moment waarop belanghebbende er kennis van kreeg, zo veel tijd verstreken is, lijkt niet aan de Commissie te kunnen worden verweten: het werd op 23 december 1971 bij aangetekende brief verzonden en blijkens het poststempel op de ontvangstbevestiging van een retourzending nog diezelfde dag tevergeefs aan het adres van verzoeker aangeboden. Verzoeker zelf bevestigt dat hij in die periode niet op zijn adres te Brussel verbleef; dientengevolge moest de brief verzoeker onmiddellijk na zijn terugkeer, op 17 januari, door een ambtenaar van de Commissie ter hand worden gesteld.

Ook deze tweede grief van verzoeker komt derhalve ongegrond voor.

Evenmin kan hij zich beroepen op schending van zijn recht van verweer, waartoe verzoeker aanvoert dat de brief van de Commissie, waarbij zijn klacht van 8 november werd afgewezen, hem op 13 december 1971 bereikte, zodat hij over te weinig tijd zou hebben beschikt — tot 15 december — om zijn opmerkingen te maken. Ik moge volstaan met op te merken dat het administratief gezag niet verplicht is belanghebbende nogmaals te horen alvorens op grond van een ongunstig beoordelingsrapport, waarover belanghebbende reeds opmerkingen had kunnen maken, tot ontslag te besluiten.

Wanneer de Commissie — zoals in casu — meent belanghebbende gelegenheid te moeten bieden zijn eerder gemaakte opmerkingen toe te lichten, zou het zeker aanbeveling verdienen hem daartoe een redelijke termijn toe te staan. Toch geloof ik dat hier niet met vrucht een beroep kan worden gedaan op het arrest 19-70 (Almini), volgens hetwelk een termijn van vier dagen in een procedure tot ontheffing van een ambtenaar om redenen van dienstbelang volgens artikel 50 van het Statuut onvoldoende is. Bij ontslag na een proeftijd beschikt de administratie niet over een discretionaire bevoegdheid als die welke haar bij ontheffing uit het ambt volgens artikel 50 is toegekend, zodat ook aan de bescherming van de belangen van een ambtenaar op proef, wiens beoordeling negatief uitvalt, heel andere eisen moeten worden gesteld, met name wanneer hij alle tijd heeft gehad zijn opmerkingen te maken. Weliswaar heeft de rapporteur niet geadviseerd tot ontslag, maar juist tot verlenging van de proeftijd met drie maanden om tot een afgerond oordeel over betrokkene te kunnen komen. De Commissie overwoog evenwel dat de beoordeling duidelijk aantoonde dat verzoeker niet had blijk gegeven van beroepsbekwaamheden die een vaste aanstelling wettigden, en dat ook de door de directeur-generaal Landbouw voorgestelde verlenging van de proeftijd betrokkene geen reële kans zou bieden aan de over hem uitgebrachte beoordeling veel te veranderen; zij besloot daarom zonder verder uitstel tot ontslag over te gaan.

De afzonderlijke overwegingen die tot dit besluit hebben geleid, latend voor wat ze zijn, volstaan wij met de opmerking dat de Commissie, wanneer zij aan het eind van de proeftijd kennis heeft te nemen van een door het bevoegde gezag opgestelde negatieve beoordeling van de bekwaamheden van de ambtenaar, allerminst gebonden is aan het advies hem een verlenging toe te staan; uit artikel 34, lid 2, eerste alinea, laatste volzin, volgt duidelijk dat, wanneer de proeftijd tot een negatief resultaat leidt, slechts bij wijze van uitzondering tot verlenging wordt overgegaan. Door terstond ontslag te verlenen heeft de Commissie dus slechts de algemene regel toegepast.

Bij zijn pogingen détrournement de pouvoir aannemelijk te maken, gaat verzoeker uit van veronderstellingen die later ongegrond zijn gebleken — een beweerde wijziging van het standpunt der Commissie, die de door hem beklede post aanvankelijk zou hebben willen toewijzen aan een ambtenaar van andere nationaliteit, terwijl zij later aan een ambtenaar van dezelfde nationaliteit als verzoeker is toegewezen; serieus te nemen argumenten hebben wij niet vernomen.

Derhalve dient de vordering tot nietigverklaring — cum annexis — ongegrond te worden verklaard.

De eis tot schadevergoeding

De eis tot schadevergoeding dient te worden afgewezen voor zover zij berust op verzoekers handelwijze vóór de dag waarop de proeftijd had moeten eindigen. Zolang de proeftijd loopt, verkeert de ambtenaar uit de aard der zaak in een onzekere situatie. Kosten die hij met het oog op een verwachte vaste aanstelling mocht hebben gemaakt, kunnen dan ook niet voor rekening van de administratie komen wanneer deze op regelmatige wijze tot ontslag is overgegaan.

Ernstige twijfel rijst echter ten aanzien van bepaalde gebeurtenissen die zich na de proeftijd hebben voorgedaan. Weliswaar zagen we dat een te late beoordeling zonder dat belanghebbende opheldering wordt verschaft, niet een zodanige onregelmatigheid oplevert, dat de onwettigheid van het ontslagbesluit eruit zou moeten voortvloeien. De objectieve moeilijkheden bij het opstellen van de beoordeling, waarop verzoekers superieuren stuitten toen zij zich een juist beeld van diens bekwaamheden trachtten te vormen — moeilijkheden welke ook blijken uit het in het rapport vervatte voorstel tot verlenging van de proeftijd — vermogen het uitstel en de vertraging te rechtvaardigen. Doch het zou wel eens kunnen zijn dat het verzoek om vergoeding van schade die verzoeker zou hebben geleden doordien bij hem een zeker vertrouwen in de eindbeoordeling was opgewekt, anders — en ook met een ander resultaat — mocht worden beoordeeld.

Al concludeerden wij dat de termijn voor het eindrapport over ambtenaren op proef geen peremptoir karakter draagt, dat er rechtens een termijn moet worden in acht genomen, kan niet worden ontkend. Wanneer die termijn is verstreken zonder dat belanghebbende door zijn superieuren omtrent het negatieve resultaat is ingelicht, en verzoeker bovendien op grond van een aantal door hem genoemde aanwijzingen het tegendeel mocht verwachten, dan gaat het niet aan vergoeding te weigeren van de schade die betrokkene lijdt, wanneer de opgewekte verwachting niet wordt gehonoreerd. Zonder enige twijfel is aan alle Lid-Staten het beginsel gemeen dat aan wie bij anderen met de werkelijkheid strijdige verwachtingen opwekt, een verwijt mag worden gemaakt, ter zake waarvan hij door degene die op grond van zulke verwachtingen verplichtingen aangaat of onnutte kosten maakt, aansprakelijk kan worden gesteld.

Verweerster voert evenwel aan dat directeur Amiet, verzoekers onmiddellijke chef, medio juli 1971 tegenover hem opmerkingen heeft gemaakt welke op de strekking van het eindrapport vooruitliepen. Verzoeker houdt daartegenover staande dat die opmerkingen van positieve aard waren en in het kader van de vorming van een ambtenaar op proef volkomen normaal, althans niet zodanig, dat hij de ernstige bedenkingen van zijn superieuren tegen een vaste aanstelling redelijkerwijs had kunnen voorzien.

Enkele door verzoeker aangevoerde feiten van latere datum, die ten processe niet zijn komen vast te staan, doch door verzoeker te bewijzen zijn aangeboden en door verweerster niet kennelijk zijn weersproken, zouden de juistheid kunnen bevestigen van de stelling dat hij, toen een binnen de statutaire termijn opgestelde beoordeling uitbleef, op grond van de houding van zijn superieuren geen aanleiding had een negatief rapport te verwachten. Daar is in de eerste plaats het advies van directeur Amiet aan verzoeker zich, wat betreft de mogelijkheid voor zijn echtgenote bij de Commissie in dienst te treden, te wenden tot een ambtenaar van het kabinet van een Italiaans lid der Commissie. Deze directeur weigerde hem voorts in oktober extra verlof aan het eind van het jaar, omdat het dienstbelang zulks niet zou toelaten. En ten slotte een derde feit, even pittoresk als veelzeggend: het door adjunctdirecteur-generaal Heringa juist aan het eind van de proeftijd aan verzoeker gegeven advies zijn veestapel van de hand te doen, omdat het bezit ervan wel eens onverenigbaar kon zijn met zijn functie van hoofd van de afdeling „Vee en vlees”.

Men bedenke dat bij de Commissie ontslag aan het eind van de proeftijd vrij zelden voorkomt. Een ambtenaar die na zijn proeftijd geen enkele, ook maar officieuze mededeling van duidelijk negatieve strekking ontvangt, mag redelijkerwijs veronderstellen dat zijn aanstelling in vaste dienst geen problemen oplevert. Ik meen dat bij verzoeker door voormelde omstandigheden de overtuiging kon postvatten dat tegen een zodanige aanstelling geen enkel bezwaar bestond — hij schijnt zelfs te hebben gedacht dat hij reeds was aangesteld. Daarvan uitgaande heeft hij na zijn proeftijd kosten gemaakt of handelingen verricht waardoor hij schade kan hebben geleden waarvoor de Commissie aansprakelijk is, indien zou blijken dat hem, bij gebreke van een formeel besluit tot verlenging van de proeftijd, de werkelijke stand van zaken is verzwegen, zodat bij hem een verwachting in tegengestelde zin werd opgewekt. Alvorens in deze zaak te kunnen beslissen, zal mijns inziens een onderzoek naar bovengenoemde feiten moeten worden gelast, waarbij verzoekers superieuren, in het bijzonder de directeuren Heringa en Amiet, dienen te worden gehoord.

De vraag naar de afwikkeling van de schade — waarop door partijen ten verzoeke van het Hof bij de mondelinge behandeling niet is ingegaan — en die naar de verdeling van de proceskosten thans terzijde latend, concludeer ik tot afwijzing van de vordering tot nietigverklaring der litigieuze besluiten alsook van de eis tot schadevergoeding, voor zover gebaseerd op de algemene consequenties der beweerde onwettigheid van het ontslag en op de gestelde gevolgen van tijdens de proeftijd voorgevallen feiten.

Voor zover de schadevergoeding echter wegens de gevolgen van na de proeftijd voorgevallen feiten wordt gevorderd, geef ik het Hof in overweging om — overeenkomstig de artikelen 60 en 61 van het Reglement voor de procesvoering — de heropening van de mondelinge behandeling te bevelen ten einde de heren Amiet en Heringa als getuigen te horen en te kunnen vaststellen of verzoeker, voordat de beoordeling van 4 november 1971 te zijner kennis was gebracht, behoorlijk op de hoogte was gesteld van het verloop van zijn proeftijd en van de redenen die tot het opschorten van de beoordeling hadden geleid, dan wel of hij aanleiding had op een voor hem gunstige uitslag te vertrouwen.

( 1 ) Vertaald uit het Italiaans.