GEVOEGDE CONCLUSIES VAN DE ADVOCAAT-GENERAL VAN GERVEN VAN 5 JULI 1990. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN ITALIAANSE REPUBLIEK. - ZAAK C-210/89. - STRAFZAAK TEGEN NESPOLI EN CRIPPA. - ZAAK C-196/89.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-03647



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

Mijne heren Rechters,

1 . In de twee voorliggende zaken wordt het Hof gevraagd zijn vaste rechtspraak met betrekking tot het vrij verkeer van goederen en nationale receptuurregels te bevestigen .

De zaak C-210/89 is een verzoek krachtens artikel 169 van het Verdrag om veroordeling van de Italiaanse Republiek omdat deze laatste de invoer van kaas uit andere Lid-Staten afhankelijk maakt van de eerbiediging van de bepalingen van de wet nr . 396 van 2 februari 1939, en met name de bepalingen van artikel 1 van die wet die de produktie evenals de verkoop verbieden van kaas waarvan het vetgehalte lager ligt dan door nationale regels voorgeschreven percentages . Volgens de Commissie schendt de Italiaanse Republiek hiermee haar verplichtingen krachtens artikel 30 van het Verdrag en artikel 22, eerste lid, van verordening nr . 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( 1 ).

In de zaak C-196/89 wordt door de Pretura van Milaan, die een concrete overtreding van de hiervoor genoemde Italiaanse bepalingen behandelt, een prejudiciële vraag voorgelegd over de verenigbaarheid van de toepassing van dergelijke bepalingen op kaasprodukten ingevoerd uit andere Lid-Staten . De prejudiciële vraag luidt als volgt :

"Moeten de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag aldus worden gelezen en uitgelegd, dat daarmee niet meer verenigbaar en derhalve niet meer rechtmatig zijn de bepalingen van de Italiaanse kaasregeling die niet betrekking hebben op de bescherming van in een bepaalde streek of op een typische wijze geproduceerde kazen, voor zover deze bepalingen voor soortkazen minimumvetgehalten per hoeveelheid vaste stof - en zelfs hoge vetgehalten - vaststellen, wanneer blijkt dat deze bijzondere regeling het vrije verkeer van genoemde voedingswaar binnen de Gemeenschap belemmert en niet gerechtvaardigd is uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid of uit hoofde van dwingende vereisten in verband met de bescherming van de consumenten of het waarborgen van de eerlijkheid der handelstransacties?"

2 . De vaste rechtspraak van het Hof biedt volgens de Commissie, Crippa en Nespoli - de gedaagden in het geding dat ten gronde ligt aan de prejudiciële vraag in zaak C-196/89 - en de Franse regering, die in deze prejudiciële zaak is tussengekomen, het antwoord op de voorliggende rechtsvraag . Hierna zal ik deze vaste rechtspraak kort in herinnering brengen en tot het besluit komen dat zij inderdaad het antwoord op de voorliggende rechtsvraag bevat .

Op die manier zal reeds impliciet geantwoord zijn op het enige argument dat de Italiaanse regering in beide zaken heeft naar voren gebracht, namelijk dat er een grote verwarring dreigt op te treden in hoofde van de consument indien de huidige Italiaanse praktijk niet wordt volgehouden . Ik zal hierop, na de behandeling van de vaste rechtspraak van het Hof, nog even expliciet terugkomen .

Ook op de opmerkingen die de Associazione italiana lattiero-casearia heeft ingediend in de prejudiciële zaak C-196/89, zal ik heel even ingaan . Deze opmerkingen handelen over de feitelijke toestand van omgekeerde discriminatie die zou ontstaan wanneer, overeenkomstig de vaste rechtspraak van Uw Hof, niet door dwingende vereisten verantwoorde beperkingen met betrekking tot de vervaardiging of de verhandeling van goederen alleen aan nationale producenten kunnen worden tegengeworpen . Zoals hierna zal blijken ben ik van oordeel dat dit argument in overeenstemming met de vaste rechtspraak van het Hof moet worden verworpen .

De vaste rechtspraak van het Hof

3 . Het uitgangspunt in de vaste rechtspraak van het Hof is dat het de Lid-Staten mogelijk is voorschriften aan te nemen in verband met de vervaardiging en verhandeling van ( kaas)produkten op hun grondgebied in afwezigheid van elk communautair voorschrift ter zake ( 2 ). "Die voorschriften mogen echter niet tot discriminatie van ingevoerde produkten leiden of de invoer van produkten uit andere Lid-Staten belemmeren ." ( 3 )

In het arrest Kelderman ( 4 ) stelde het Hof :

"Wanneer ook voor ingevoerde produkten de eis van een bepaald gehalte aan droge stof wordt gesteld, kan de verhandeling in de betrokken Lid-Staat van brood uit andere Lid-Staten worden verhinderd . Dit kan verschillende bereidingswijzen noodzakelijk maken, al naar gelang de bestemming van het brood, en derhalve een belemmering vormen voor het verkeer van het brood zoals dit in de Lid-Staat van herkomst rechtmatig wordt gefabriceerd, indien daar niet dezelfde bereidingsvoorschriften gelden ."

Deze overweging is volledig toepasselijk op onderhavige zaak : het volstaat "droge stof" door "vet" te vervangen en "brood" door "kaas ".

Het arrest Kelderman betrof een absoluut verhandelingsverbod, hetgeen betekent dat produkten die niet in overeenstemming met de nationale receptuurregel waren vervaardigd helemaal niet mochten worden verkocht in de betrokken Lid-Staat . Volgens de interpretatie die Italië, onder meer in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof, aan zijn eigen reglementering geeft, zou deze slechts een relatief verhandelingsverbod inhouden . Dat betekent dat produkten die niet in overeenstemming met de Italiaanse receptuurregel voor kaas zijn vervaardigd, bij voorbeeld omdat ze niet genoeg vetstof bevatten, niet onder generieke benamingen zoals in casu "kaas" (" formaggio ") of "kaasprodukt" (" prodotto caseario ") mogen worden verkocht . ( 5 )

Wat er ook van zij - de interpretatie die de Italiaanse regering voorstelt lijkt mij niet de enig mogelijke op grond van de tekst van artikel 1 van de wet nr . 396 - ook een relatief verhandelingsverbod mag niet worden toegepast op produkten die worden ingevoerd uit andere Lid-Staten waar zij wel dezelfde of overeenkomstige aanduidingen mogen dragen . Dit heeft het Hof nog onlangs duidelijk en omstandig gemotiveerd in rechtsoverweging 6 en rechtsoverwegingen 24 tot en met 37 van het Duitse bierarrest . ( 6 )

4 . Zulke nationale voorschriften die zonder onderscheid toepasselijk zijn op de nationale produktie en op de invoer van goederen uit andere Lid-Staten kunnen immers alleen met het Verdrag verenigbaar zijn indien zij met respect voor het evenredigheidsbeginsel worden noodzakelijk gemaakt door dwingende vereisten zoals de bescherming van de volksgezondheid of de bescherming van de consumenten en de ( daarmee nauw verband houdende ) eerlijkheid van de handelspraktijken ( 7 ).

De bescherming van de volksgezondheid wordt in casu niet ingeroepen door de Italiaanse regering, hetgeen begrijpelijk voorkomt rekening houdend met de gezondheidsaanwijzingen die zowel van de Italiaanse overheid ( 8 ) als van de Europese Commissie ( 9 ) uitgaan en waaruit als krachtlijn naar voren komt dat de bevolking van de meeste Lid-Staten van de Gemeenschap, waaronder ook Italië, te veel vet verbruikt .

5 . De Italiaanse regering beroept zich wel op het dwingend vereiste van de bescherming van de consumenten, of, daarmee nauw verbonden, de eerlijkheid van de handelstransacties .

In de rechtspraak van het Hof is duidelijk uitgemaakt dat men niet als minst belemmerende oplossing ter bescherming van de consument ( of van de eerlijke handelspraktijken ) kan voorstellen : een maatregel die in feite een totaal verkoopverbod inhoudt van produkten die in andere Lid-Staten overeenkomstig dáár geldende produktieregels zijn geproduceerd, evenmin als een maatregel die het gebruik van generieke benamingen, zoals in casu "kaas" (" formaggio ") of "kaasprodukt" (" prodotto caseario ") verbiedt, en derhalve het gebruik van minder aantrekkelijke omschrijvingen of fantasiebenamingen oplegt . Ik heb als voorbeeld van een relatief verhandelingsverbod reeds naar het arrest van 12 maart 1987 in de Duitse bierzaak verwezen . Ook het argument dat door de Italiaanse regering werd ingeroepen in een brief van haar permanente vertegenwoordiging, namelijk dat een generieke benaming zoals "kaas" zou mogen worden voorbehouden aan hetgeen de consument, onder invloed van de nationale produktieregels, als zodanig beschouwt, is in dat arrest weerlegd . In rechtsoverweging 32 leest men :

"In de eerste plaats kunnen de voorstellingen van de consumenten, die van de ene tot de andere Lid-Staat kunnen verschillen, ook binnen één en dezelfde Lid-Staat in de loop der tijd evolueren . De invoering van de gemeenschappelijke markt is trouwens een van de wezenlijke factoren die tot een dergelijke evolutie kunnen bijdragen . Terwijl bij een regeling tot bescherming van de consumenten tegen misleiding met een dergelijke evolutie kan worden rekening gehouden, wordt zulks door een regeling als die van artikel 10 BStG verhinderd . Gelijk het Hof reeds in een andere context verklaarde, mag de wetgeving van een Lid-Staat 'niet dienen om bestaande drinkgewoonten te verstarren, ten einde de verkregen voorsprong van nationale industrieën die aan gewoonten tegemoet trachten te komen, te consolideren' ( arrest van 27 februari 1980, zaak 170/78, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr . 1980, blz . 417 )."

6 . Als minder beperkend alternatief voor een verkoopverbod of een verbod generieke benamingen te gebruiken, is in de rechtspraak van het Hof de mogelijkheid naar voren geschoven om door gepaste etikettering de consument in te lichten over de samenstelling en de kenmerken van het betrokken produkt . Deze vaste rechtspraak wegwuiven met de opwerping, zoals vervat in een brief van 18 april 1988 van de Italiaanse permanente vertegenwoordiging aan de Commissie, dat een betrouwen op etikettering zou neerkomen op een "harmonisering op het laagste kwalitatieve niveau" ( waarmee gezinspeeld wordt op de dan bestaande mogelijkheid kazen met laag vetgehalte te verkiezen ), houdt een miskenning in van de bekwaamheid van consumenten om de prijs en de kwaliteit van produkten tegen elkaar af te wegen . Waarbij ik in het midden laat of, om het voorbeeld van zaak C-196/89 te nemen, kaas van het emmental-type met een vetgehalte van 30 % noodzakelijk kwalitatief inferieur is aan kaas van hetzelfde type met een vetgehalte van bij voorbeeld 45 %, mede gelet op de hiervoor al vermelde gezondheidsoverwegingen .

"Verwarring van de consument" en "omgekeerde discriminatie"?

7 . Het enige argument door de Italiaanse regering in de schriftelijke stukken voor het Hof naar voren gebracht, is dat de consument ernstig in verwarring zou worden gebracht wanneer hij, ten gevolge van het vrij verkeer van goederen, zou geconfronteerd worden met kaas van het emmental-type met een vetgehalte van bij voorbeeld minder dan 45 %, terwijl kaas van hetzelfde type die in Italië werd geproduceerd en verkocht op zijn minst 45% vet zou bevatten .

Dit argument kan niet aanvaard worden . Het is weinig geloofwaardig te stellen dat, ter bescherming van de consument, als minst belemmerende en strikt noodzakelijke maatregel een invoerverbod of een benamingsverbod nodig is ten aanzien van kaas van een bepaald type die rechtmatig geproduceerd is in een andere Lid-Staat van de Gemeenschap . Etikettering, dat wil zeggen meer of betere informatie, is in een moderne samenleving van goed geïnformeerde burgers een doelmatig en minder belemmerend alternatief .

8 . Volgens de Associazione italiana lattiero-casearia leidt de combinatie van de verdragsbepalingen met betrekking tot het vrij verkeer van goederen met het bestaan van nationale regels die de produktie of de benaming van bij voorbeeld kaas aan strikte normen onderwerpen tot een benadeling van de nationale producenten tegenover hun concurrenten in andere Lid-Staten . De vereniging gaat zover te suggereren dat deze ongelijkheid strijdig zou zijn met artikel 40, derde lid, tweede alinea, van het Verdrag .

Ook dit standpunt lijkt mij onverenigbaar te zijn met de vaste rechtspraak van het Hof . De mogelijkheid dat de produktie van eenzelfde goed, bij voorbeeld kaas, in verschillende Lid-Staten aan verschillende produktienormen is onderworpen, volgt rechtstreeks uit de afwezigheid van harmoniserende of andere communautaire bepalingen en de daardoor aan de Lid-Staten gelaten mogelijkheid om activiteiten die zich op hun grondgebied afspelen zelf te regelen .

Dit leidt ongetwijfeld tot verschillen die, gelet op de rechtspraak van het Hof om in andere Lid-Staten regelmatig vervaardigde produkten op het grondgebied van de eigen Lid-Staat principieel ( d.i . behoudens dwingende vereisten ) toe te laten, de eigen producenten in een minder voordelige positie kunnen plaatsen . Dit is echter niet tegen de geest en evenmin tegen de letter van het EEG-Verdrag, dat er integendeel voor pleit dat strengere nationale voorschriften die niet strikt vereist zijn ( en niet zelden een protectionistische inslag vertonen ), onder druk van de eigen producenten worden ingetrokken of gemilderd door de bevoegde nationale instantie .

Besluit

9 . Op grond van wat voorafgaat stel ik het Hof voor in de zaak C-210/89 de Italiaanse Republiek te veroordelen wegens het toepassen op uit andere Lid-Staten ingevoerde goederen, van regels inhoudend een absoluut verbod van verkoop of een verbod van verkoop onder de naam "kaas", hoewel die goederen in de Lid-Staat van produktie overeenkomstig de dáár geldende produktieregels regelmatig zijn vervaardigd en er "kaas" kunnen worden genoemd . Ik stel bijgevolg ook voor de Italiaanse Republiek te veroordelen tot de kosten in zaak C-210/89 .

10 . In de zaak C-196/89 stel ik het Hof voor de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden :

"Artikel 30 en volgende van het EEG-Verdrag moeten aldus worden uitgelegd dat daarmee niet verenigbaar is dat een nationale regeling waarin het gebruik van de benaming 'kaas' of 'kaasprodukt' aan het eerbiedigen van een minimaal vetgehalte wordt onderworpen, ook wordt toegepast op produkten ingevoerd uit een andere Lid-Staat waar die produkten rechtmatig als 'kaas' zijn vervaardigd en gecommercialiseerd, en ten aanzien van dewelke een behoorlijke informatie van de consumenten is verzekerd ."

(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .

( 1 ) PB 1968, L 148, blz . 13 .

( 2 ) Arrest van 7 februari 1984, zaak 237/82, Jongeneel Kaas, Jurispr . 1984, blz . 483, r.o . 13 .

( 3 ) Ibidem .

( 4 ) Arrest van 19 februari 1981, zaak 130/80, Jurispr . 1981, blz . 527, r.o . 7 .

( 5 ) Het feit dat het hier om de meest generieke benaming gaat die voor kaasprodukten bestaat, namelijk "kaas", onderscheidt deze zaak van situaties waar de gebruikte benaming noodzakelijk een typisch ingrediënt of een typische produktiewijze veronderstelt en het aangeboden produkt daar sterk van afwijkt . Ter terechtzitting werd door de vertegenwoordiger van de Associazione italiana lattiero-casearia in dit verband gewezen op het antwoord van de Commissie op een parlementaire vraag betreffende met koemelk vervaardigde kaas die in Griekenland niet onder de benaming "Feta" op de markt mag worden gebracht ( Antwoord op schriftelijke vraag nr . 2302/87 van de heer Pol Marck, 90/C 9/03, PB 1990, C 9, blz . 2 en 3 .) Dat deze hypothese - waarover wij ons niet hoeven uit te spreken - hier niet voorligt, blijkt uit het arrest van het Hof van 22 september 1988 in zaak 286/86, Deserbais, Jurispr . 1988, blz . 4907 . Daar werd een zeer gelijkaardige beperking op het gebruik van een veel minder generieke benaming dan "kaas", namelijk "Edam", door het Hof in strijd geacht met artikel 30 en volgende EEG-Verdrag .

( 6 ) Arrest van 12 maart 1987, zaak 178/84, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jurispr . 1987, blz . 1227 .

( 7 ) Arrest van 20 februari 1979, zaak 120/78, Cassis de Dijon, Jurispr . 1979, blz . 649, r.o . 8 . De twee laatste in de tekst genoemde vereisten worden wel eens tot eenzelfde vereiste versmolten : zie de conclusie van advocaat-generaal Mayras in zaak 27/80, Fietje, Jurispr . 1980, blz . 3839, die op blz . 3861 de uitdrukking "bescherming van de consumenten tegen oneerlijke handelspraktijken" gebruikt .

( 8 ) Wat de Italiaanse overheid betreft heeft de verwijzende rechter als voorbeeld verwezen naar een gezondheidscampagne die het Istituto nazionale della nutrizione in 1986 voerde en waarin de vermindering van het gebruik van vetstoffen één van de centrale raadgevingen was .

( 9 ) Zie het programma "Europa tegen kanker" dat de Commissie op 17 december 1986 bij de Raad indiende ( COM(86 ) 717 def ., PB 1987, C 50, blz . 1 ), onder het hoofdstuk "Verbetering van de voeding", het onderdeel "Voeding en kanker" ( nr . 4 op blz . 15 en 16 ) en in het onderdeel "Uitwerking van richtsnoeren op het gebied van voeding en kankerpreventie", de "actie 16" ( op blz . 18 ), evenals de "Europese code voor kankerpreventie" ( blz . 32 ). Daarin wordt telkens gewezen op de risicofactor die te vetrijke voeding vormt . De Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, hebben naderhand bij besluit van 21 juni 1988 ( 88/351/EEG, PB 1988, L 160, blz . 52 ) het actieplan voor 1988/1989 vastgesteld . Voor 1990/1994 gebeurde dit bij besluit van 17 mei 1990, 90/238/Euratom, EGKS, EEG, PB 1990, L 137, blz . 31 .