CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS

VAN 9 JUNI 1983 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main (Eerste kamer) heeft het Hof een prejudiciële vraag gesteld over de geldigheid van verordening nr. 2546/80 van de Commissie van 2 oktober 1980 tot elfde wijziging van verordening nr. 1530/78 houdende uitvoeringsbepalingen van de steunregeling voor sommige op basis van groenten en fruit verwerkte produkten.

In dit verband onderzoek ik eerst de gemeenschapsregeling waarvan de betrokken verordening deel uitmaakt, en vervolgens de omstandigheden van de zaak die nauw samenhangen met die regeling.

I — Ik zal een onderscheid maken tussen enerzijds de verordeningen van de Raad en anderzijds die van de Commissie.

A — De verordeningen van de Raad

1. Verordening nr. 1152/78 van 30 mei 1978 wijzigde verordening nr. 516/77 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten. a) Bij artikel 2 van deze verordening werden in verordening nr. 516/77 de artikelen 3 bis tot en met 3 quater ingevoegd. Artikel 3 bis, lid 1, van verordening nr. 516/77 stelde met ingang van het verkoopseizoen 1978/79 voor bepaalde produkten, verkregen op basis van in de Gemeenschap geoogste groenten en fruit, een regeling inzake steun bij de produktie in. Volgens lid 2 van hetzelfde artikel is deze regeling gebaseerd op contracten tussen producenten en verwerkende bedrijven in de Gemeenschap. Zodra zij zijn afgesloten, moeten de contracten worden toegezonden aan de door de betrokken Lid-Staten aangewezen organen, die de uitvoering ervan moeten controleren. Artikel 3 ter, lid 1, van verordening nr. 516/77 omschrijft het doel van de steun, waarvan het bedrag „zodanig wordt vastgesteld dat het verschil tussen de prijzen van de communautaire produkten en die van de produkten uit derde landen wordt overbrugd.” Lid 4 van dit artikel maakt de toekenning van deze steun afhankelijk van het sluiten van contracten als bedoeld in artikel 3 bis. Artikel 3 quater verleent het bij verordening nr. 516/77 ingestelde Comité van beheer voor op basis van groenten en fruit verwerkte produkten bepaalde bevoegdheden inzake de toepassing van de aldus ingevoerde steun. b) Bij artikel 3 van verordening nr. 1152/78 werd in verordening nr. 516/77 een bijlage I bis ingevoegd die de produkten opsomt waarvoor deze steun wordt verleend.

2. Deze bijlage is gewijzigd bij verordening nr. 1639/79 van 24 juli 1979 die het recht op steun van de Gemeenschap met ingang van het verkoopseizoen 1980/81 uitbreidde tot „in siroop te conserveren kersen.”

B — De verordeningen van de Commissie

Verordening nr. 1530/78 van 30 juni 1978 stelt de uitvoeringsbepalingen van de steunregeling vast.

1. Artikel 1 bepaalt de uiterste data voor het sluiten van enerzijds de verwerkingscontracten en anderzijds de nadere overeenkomsten. Voor het verkoopseizoen 1980/81 konden de contracten worden gesloten tot en met 10 juli en de nadere overeenkomsten tot en met 31 juli (verordening nr. 1348/80 van 30 mei 1980). Wegens de slechte weersomstandigheden zijn deze data evenwel verschoven tot respectievelijk 31 juli en 15 augustus (verordening nr. 1964/80 van 24 juli 1980). Ik wil er thans reeds op wijzen dat de datum van 31 juli voor het antwoord op de vraag van het Verwaltungsgericht van doorslaggevend belang is.

2. Artikel 2 van verordening nr. 1530/78 bevat de voorschriften betreffende de indiening van de contracten. a) Volgens de oorspronkelijke versie ervan moest van elk gesloten contract en eventueel van de betrokken nadere overeenkomsten, vóór het van kracht worden van deze documenten, een exemplaar worden bezorgd aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat waar de basisprodukten werden geteeld, alsmede aan die van de Lid-Staat waar de verwerking zou plaatsvinden. Vaststaat dat onder de datum van het van kracht worden wordt verstaan het begin van uitvoering van het contract of de datum waarop de eerste levering van de basisprodukten plaatsvindt. b) Artikel 1 van verordening nr. 2546/80 van 2 oktober 1980 voegde aan artikel 2 van verordening nr. 1530/78 een alinea toe, waarin werd bepaald dat voor het verkoopseizoen 1980/81 de verwerkingscontracten voor kersen, zelfs nadat zij van kracht waren geworden, tot uiterlijk 31 juli 1980 mochten worden ingediend. De reden voor deze wijziging was in wezen de latere kersenoogst en de daaruit voortvloeiende te late sluiting der contracten. De contracten moeten over het algemeen op korte termijn worden uitgevoerd en het was voor de betrokken verwerkende bedrijven onmogelijk, de bevoegde instantie vóór de levering van de produkten een exemplaar van de contracten te bezorgen. Voorts wijs ik erop dat aan verordening nr. 2546/80 een initiatief van de overheid van de Bondsrepubliek Duitsland ten grondslag ligt; voornamelijk, zoniet uitsluitend, de Duitse verwerkende bedrijven hadden onder voormelde toestand te lijden. Artikel 2 van verordening nr. 2546/80 bepaalde bovendien dat de verordening in werking zou treden op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad — welke volgde op 3 oktober, daags nadien — en met ingang van 12 mei 1980 van toepassing was. Zij had derhalve terugwerkende kracht. Kort samengevat, de verwerkingscontracten voor zoete kersen konden tijdens het verkoopseizoen 1980/81 geldig worden gesloten tot en met 31 juli (verordening van juli), maar dienden uiterlijk op die dag bij het interventiebureau te worden ingediend (verordening van oktober).

II —

a) Op 21 juli 1980 sloot de conservenfabriek Meiko contracten met de telers van in siroop te conserveren zoete kersen. Op 31 juli werd een nadere overeenkomst gesloten. De transactie betrof in totaal 17785 kg kersen.

b) De basisprodukten werden in de periode van 23 tot 31 juli geleverd en, om bederf te voorkomen, onmiddellijk verwerkt.

c) Op respectievelijk 7 en 19 augustus 1980, dus na de bij verordening nr. 2546/80 vastgestelde uiterste datum van 31 juli, bracht zij de contracten en de betrokken nadere overeenkomsten ter kennis van de bevoegde instantie, het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft.

III —

Bij beschikking van 6 november 1980 wees het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft de door de firma Meiko ingediende aanvraag om produktiesteun af. In zijn antwoord van 17 december 1980 op het door Meiko ingediende bezwaarschrift bevestigde het Bundesamt die weigering.

Daarop stelde Meiko bij het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main beroep in tegen de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door voornoemd Bundesamt.

Deze rechterlijke instantie vraagt zich af of artikel 1 van verordening nr. 2546/80 verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel en met het beginsel van gelijke behandeling, die in 's Hofs rechtspraak als beginselen van gemeenschapsrecht zijn erkend.

Alvorens uitspraak te doen in het aan haar voorgelegde geschil, stelt zij het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de prejudiciële vraag of deze bepaling voornoemde beginselen schendt door de uiterste datum voor de indiening van de gesloten contracten bij de aangewezen instantie retroactief op 31 juli 1980 te stellen.

Thans ga ik over tot een onderzoek van de beide beginselen.

1. Schending van het evenredigheidsbeginsel

A — a) De verwijzende rechter is van oordeel dat verordening nr. 2546/80 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat het automatisme van de retroactief vastgestelde termijn het niet mogelijk maakt de steunweigering afhankelijk te maken van een gedraging van een onderneming. Voor het evenredigheidsbeginsel gelden eigenlijk andere overwegingen; immers, onlangs heeft het Hof verklaard dat „om te kunnen vaststellen of een bepaling van gemeenschapsrecht zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel in de eerste plaats moet worden nagegaan of de middelen die zij aanwendt om het gestelde doel te bereiken, beantwoorden aan het belang van dit doel en, in de tweede plaats, of zij noodzakelijk zijn om het te bereiken” (arrest van 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromançais, r.o. 8, nog niet gepubliceerd; in dezelfde zin mijn conclusie van 23 september 1982 in zaak 272/82, RUMI, Jurispr. 1982, blz. 4182). b) In casu staat het buiten kijf dat artikel 2 van verordening nr. 1530/78 tot doel heeft, de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten in staat te stellen de kwaliteit van de basisprodukten te controleren voordat zij worden verwerkt. Nu is deze bepaling door verordening nr. 2546/80 in die zin gewijzigd, dat voor het verkoopseizoen 1980/81 de kersen reeds vóór de indiening van de contracten mochten worden verwerkt. Deze verordening druist dus, bij wijze van tijdelijke afwijking, in tegen het nagestreefde doel. In die omstandigheden is het probleem van de vaststelling van de uiterste datum voor de indiening van de contracten, nu die na het begin van de verwerking van het fruit valt, nog slechts van bijkomend belang.

B — a) De Commissie lijkt dit in zekere zin impliciet te hebben erkend, vermits zij theoretisch evengoed een latere datum dan 31 juli had kunnen kiezen en zij zich bij de keuze van die datum op de door de Duitse autoriteiten verstrekte gegevens heeft verlaten. Zij verklaart dienaangaande, dat zij volledig afhankelijk is van de gegevens die de Lid-Staten haar verstrekken, aangezien zij niet in staat is de situatie van de marktdeelnemers zelf te beoordelen en de passende verlenging van de termijn te bepalen. Zij merkt bovendien op dat de vertegenwoordigers van alle Lid-Staten het Duitse voorstel in het Comité van beheer voor op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (vergadering van 16 september 1980) hebben goedgekeurd. b) De Commissie betoogt dat de keuze van 31 juli volstrekt wettig was en dat haar verordening niet uit dien hoofde ongeldig kan worden verklaard.

C — a) De Commissie wijst er eveneens op dat de in de betrokken verordening neergelegde, aanvullende regeling geen enkele aanvrager schade heeft berokkend en geen enkele marktdeelnemer van een verworven recht heeft beroofd. Integendeel, de verordening van oktober heeft de bestaande regeling (artikel 2 van verordening nr. 1530/78 in zijn oorspronkelijke versie) zo gewijzigd, dat de verwerkende bedrijven steun konden ontvangen die hun anders zou zijn geweigerd. Ter terechtzitting is beklemtoond dat het niet onbillijk is te vragen dat een steunontvangend bedrijf, onverwijld een kopie van een contract bij een interventiebureau indient. Het begrip evenredigheid als het ware op een andere manier toepassend, heeft de gemachtigde van de Commissie als zijn mening te kennen gegeven, dat het te ver zou gaan om een verordening ongeldig te verklaren omwille van enkele laatkomers. Deze redenering kan in beginsel mijn goedkeuring wegdragen. Ik wijs erop dat in 's Hofs rechtspraak minder snel wordt aanvaard dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden wanneer de nietinachtneming van de regeling door de marktdeelnemers slechts de afwijzing van een steunaanvraag meebrengt dan wanneer zij tot oplegging van een geldboete leidt (arrest van 26 juni 1980, zaak 808/79, Pardini, Jurispr. 1980, blz. 2103, inzonderheid r.o. 14). Het komt mij evenwel voor dat de aan het Hof gestelde vraag daarmee nog niet volledig is beantwoord. b) De Commissie en de Duitse regering betogen beide dat de bij verordening nr. 2546/80 ingevoerde afwijking slechts beperkt kon zijn. De regering van de Bondsrepubliek Duitsland stelt dat indien een latere datum zou zijn gekozen „volledig zou zijn afgestapt van het beginsel dat de contracten, vóór zij van kracht worden, bij de bevoegde instantie moeten zijn ingediend” (antwoord op de eerste vraag van het Hof). Welnu, zij wenste enkel dat er een passende afwijking zou komen. De Commissie heeft er trouwens de nadruk op gelegd dat het een uitzonderingsbepaling betrof, waardoor men zich aan het strikt noodzakelijke diende te houden en de gevolgen ervan derhalve in de tijd diende te beperken.

D — Deze argumenten zijn geen afdoende verklaring voor de keuze van de datum van 31 juli. a) De Duitse regering rechtvaardigde haar verzoek om de datum bij afwijkende bepaling te verschuiven met een beroep op verschillende feitelijke omstandigheden, zoals de vertraging bij de vaststelling van het bedrag van de minimumprijs en van de steun voor het verkoopseizoen 1980/81, de uitbreiding van de steun tot de verwerking van zoete kersen, en bijgevolg het gebrek aan ervaring bij de betrokken marktdeelnemers: zij waren zich namelijk niet bewust dat het recht op steun afhankelijk was van de voorwaarde („eine Anspruchsvoraussetzung”), dat zij verplicht waren het contract in te dienen, vóór dat het van kracht zou worden. Zodra dit probleem haar ter kennis was gekomen, heeft de Duitse overheid contact opgenomen met de Commissie om zich ervan te vergewissen dat artikel 2 van verordening nr. 1530/78 wel degelijk een materieel voorschrift bevatte. Na een bevestigend antwoord van de Commissie, verzocht zij toen bij telexbericht van 23 juli om vaststelling van een uitzonderingsbepaling. Dit werd de verordening, waarvan de geldigheid hier in het geding is. b) Voorts was de Bondsregering bevreesd voor negatieve reacties van de andere. Lid-Staten in het beheerscomité, wanneer zij een afwijking zou voorstellen: na de verlenging van de termijn voor het sluiten van de contracten in juli, was dit de tweede afwijking die in de loop van het verkoopseizoen werd aangebracht in de regeling van steun bij de verwerking van zoete kersen. Daar de termijn voor het sluiten van de contracten reeds tot 31 juli was verschoven, leek het haar nuttig dezelfde datum aan te houden. Bovendien zou de verwerkende bedrijven aldus voldoende tijd worden geboden om kennis te nemen van het belang van de betrokken bepaling, nu de Duitse autoriteiten hen reeds op 2 juli een mededeling hadden gezonden waarin zij hen op de hoogte brachten van de voornaamste op het gebied van de steun in acht te nemen voorschriften (antwoord op de eerste vraag van het Hof), en zij voortdurend in contact stonden met hun beroepsverenigingen die derhalve in staat waren hun leden bewust te maken van de noodzaak om deze voorschriften in acht te nemen. Daarenboven kon de Duitse overheid, gelet op het aantal bij het Bundesamt in te dienen contracten (1700 vóór morellen en 432 voor zoete kersen) en op de grondigheid waarmee deze werden onderzocht, de niet-naleving door een aantal verwerkende bedrijven van de bij verordening nr. 2546/80 vastgestelde datum, eerst constateren na de verzending van haar telexbericht van 23 juli waarbij zij haar voorstel voor een verordening bij de Commissie indiende, zo niet eerst na de vergadering van het beheerscomité van 16 september. Het Bundesamt stelde uiteindelijk vast dat voor 38 contracten (23 voor morellen en 15 voor zoete kersen) de termijn van 31 juli niet was geëerbiedigd. Dit aantal moet worden gesteld naast dat van de 2132 contracten waarvoor met betrekking tot die twee produkten steun is aangevraagd, en naast dat van de slechts 207 contracten die bij het Bundesamt zijn ingediend na de levering van de kersen aan de verwerkende bedrijven ( 2 ). Van deze 207 contracten zijn er 169 uiterlijk op 31 juli bij het Bundesamt ingediend ( 3 ). Zo bovendien, zoals de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, alleen in Duitsland gevallen van termijnoverschrijding zijn voorgekomen, dan komt het mij, evenals de Commissie, voor dat de bereidheid van de gemeenschapsinstellingen om een afwijkende regeling te treffen voor zulk een gering deel van de betrokken marktdeelnemers als de vermelde cijfers te zien geven, van hun grootmoedigheid getuigt.

E — Maar al deze gegevens lijken mij geen afdoend antwoord te geven op de door het Verwaltungsgericht Frankfurt gestelde vraag. Ofschoon zij kunnen verklaren waarom verordening nr. 2546/80 is vastgesteld en waarom de datum van 31 juli is gekozen, lijken zij mij onvoldoende om deze datum te rechtvaardigen.

De Commissie was verplicht na te gaan of de datum vermeld in het voorstel voor een verordening van de Bondsrepubliek Duitsland, paste in de rest van de desbetreffende regeling. Welnu, voor het verkoopseizoen 1980/81 was het de bedrijven krachtens verordening nr. 1964/80 van 24 juli 1980 toegestaan verwerkingscontracten voor kersen (bigarreaux en andere zoete kersen; morellen) te sluiten tot en met 31 juli 1980. De Commissie had zich rekenschap moeten geven van de tegenstrijdigheid tussen de mogelijkheid om op 31 juli wettig contracten te sluiten en anderzijds de eis dat deze uiterlijk dezelfde dag bij het bevoegde interventiebureau moesten worden ingediend.

Enerzijds kon de mogelijkheid dat de contracten op de laatste dag zouden worden afgesloten de Commissie weinig waarschijnlijk lijken, en anderzijds kon er in het concrete geval van de firma Meiko tussen het sluiten en de indiening van het contract een periode van 14 dagen liggen. Deze vaststellingen doen niet af aan het feit dat de datum van 31 juli een „onmogelijk” te vervullen voorwaarde was.

Deze onmogelijkheid had de Commissie direct moeten opvallen, te meer waar de instantie waarbij de contracten moeten worden ingediend, zich niet noodzakelijk bevindt in de Lid-Staat waar het verwerkende bedrijf is gevestigd. Immers, luidens artikel 2 van verordening nr. 1530/78 (de enige alinea in de oorspronkelijke versie, die niet is gewijzigd bij de litigieuze verordening) wordt „een exemplaar van ieder gesloten contract... door het verwerkende bedrijf, of de wettelijk opgerichte vereniging of groepering waarbij het is aangesloten, ... bezorgd aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat waar de basisprodukten worden geteeld, alsmede aan die van de Lid-Staat waar de verwerking zal plaatsvinden.”

Onder deze omstandigheden is de vaststelling van 31 juli als uiterste datum voor de indiening van de verwerkingscontracten voor zoete kersen voor het verkoopseizoen 1980/81 bij de in artikel 2 van verordening nr. 1530/78 aangewezen instanties, onevenredig niet zozeer ten opzichte van het doel van deze bepaling (omdat door de mogelijkheid van indiening na het begin van de verwerking controle van de basisprodukten niet meer mogelijk was) als wel ten opzichte van het streven van de Commissie om een beperkte afwijking in te voeren. Door deze datum vast te stellen was verordening nr. 2546/80 van de Commissie van 2 oktober 1980 dus in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat volgens 's Hofs rechtspraak tot de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht behoort.

2. Schending van het beginsel van gelijke behandeling

Ik geef dan ook slechts subsidiair mijn mening over de geldigheid van deze verordening ten opzichte van het tweede door het Verwaltungsgericht Frankfurt ingeroepen beginsel van gemeenschapsrecht, het gelijkbehandelingsbeginsel.

Volgens deze rechterlijke instantie bevat de betrokken verordening, waar zij bepaalt dat de contracten uiterlijk op 31 juli moesten worden ingediend, een willekeurige maatregel die de firma Meiko zonder objectieve reden benadeelt ten opzichte van haar concurrenten die hun contracten toevallig wel voor 31 juli hebben kunnen indienen of die even toevallig de basisprodukten onmiddellijk na de levering maar vóór de indiening van hun contracten vóór 31 juli 1980 hebben verwerkt.

Volgens 's Hofs rechtspraak is er sprake van schending van het beginsel van gelijke behandeling, ook wel genoemd het non-discriminatiebeginsel, wanneer zonder zakelijke rechtvaardiging identieke situaties op verschillende wijze of verschillende situaties op identieke wijze worden behandeld (arrest van 25 oktober 1978, zaak 125/77, Koninklijke Schol-ten-Honig, Jurispr. 1978, blz. 2004, r.o. 27; arrest van 15 december 1982, zaak 5/82, Maizena, r.o. 16 en 17, Jurispr. 1982, blz. 4601; arrest van 23 februari 1983, zaak 8/82, Wagner, r.o. 18 en 19, nog niet gepubliceerd).

Uit wat ik met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel heb gezegd blijkt mijns inziens dat er geen zakelijke rechtvaardiging bestond om de uiterste datum voor de indiening van de contracten op 31 juli 1980 vast te stellen.

Derhalve ben ik van mening dat de mogelijkheid om de steun bij de verwerking van kersen toe te kennen aan de marktdeelnemers die de achteraf bij verordening nr. 2546/80 vastgestelde termijn hadden inachtgenomen en deze te weigeren aan degenen die deze termijn enigszins hadden overschreden, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging op de door het Verwaltungsgericht Frankfurt gestelde vraag te antwoorden dat verordening nr. 2546/80 van de Commissie van 2 oktober 1980 ongeldig is, aangezien zij het evenredigheids-. beginsel en het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door met terugwerkende kracht de uiterste datum waarop de gesloten contracten moesten worden ingediend, op 31 juli 1980 te bepalen.

( 1 ) Vertaald uk liet Frans.

( 2 ) Voor wat deze 207 contracten betreft is het voorschrift van artikel 2 van verordening nr. 1530/78 in zijn oorspronkelijke versie dus niet ¡nachtgenomen. Door de Duitse regering is dit meegedeeld in antwoord op de tweede vraag van het Hof.

( 3 ) Deze 169 contracten zijn dus door de afwijking van de betrokken verordening aan de ongeldigheid ontsnapt. Dit cijfer is door de Duitse regering meegedeeld in antwoord op de tweede vraag van het Hof.