CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 17 MAART 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

In de procedures voor het Tribunale civile te Rome (Eerste burgerlijke kamer) vorderen vier Italiaanse ondernemingen veroordeling van het Italiaanse Ministerie van Buitenlandse Handel tot vrijgifte van bankgaranties die zij hadden verschaft overeenkomstig artikel 1 van wet nr. 1126 van 20 juli 1952 (Gazzetta Ufficiale nr. 206 van 5 september 1952) en het ministerieel besluit tot uitvoering daarvan. De inhoud en werking van die wet heb ik uiteengezet in mijn conclusie in zaak 95/81 (Commissie t. Italië), waarnaar ik hier verder verwijs.

De verzoekers in de eerste twee hoofdgedingen hebben goederen in Italië geïmporteerd uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschappen, te weten Cyprus en Argentinië, terwijl de verzoeksters in de twee andere hoofdgedingen goederen in Italië hebben geïmporteerd die in Nederland, respectievelijk de Bondsrepubliek Duitsland in het vrije verkeer waren gebracht. In alle gevallen ging het om landbouwprodukten (johannesbrood, maïs, koffie en katoenpoeder) en waren verzoeksters contractueel verplicht de verkoper vooruit te betalen in US-dollars. Zij hadden derhalve overeenkomstig de Italiaanse wet een bankgarantie verschaft ten gunste van het Ufficio Italiano dei Cambi, ten bedrage van 5 % van de tegenwaarde in lires van de vooruitbetaling. In alle gevallen arriveerden de door de bankgarantie gedekte waren op Italiaans grondgebied binnen de daarvoor in de Italiaanse wet gestelde termijn, die ten tijde van de feiten 30 dagen vanaf de datum van vooruitbetaling bedroeg (ministerieel besluit van 7 augustus 1979, G.U. nr. 220 van 8 augustus 1978). In alle gevallen echter werd de inklaring van de waren (of, in één geval, van de vervangende waren) vertraagd, zodat de importeurs eerst na het verstrijken van de wettelijke termijn aangifte ten invoer konden doen voor alle of een deel van de betrokken waren. Bijgevolg verklaarde het Italiaanse Ministerie van Buitenlandse Handel de bankgaranties van de ondernemingen geheel of gedeeltelijk verbeurd, naar verhouding van de hoeveelheid waren waarvoor de aangifte ten invoer meer dan 30 dagen na de vooruitbetaling had plaatsgevonden.

Verzoeksters in de hoofdgedingen stelden dat het ministerie de bankgaranties niet had mogen verbeurd verklaren, omdat de Italiaanse wet, naar behoren uitgelegd, de verbeurdverklaring van een waarborg alleen toestaat wanneer meer dan 30 dagen zijn verstreken tussen de vooruitbetaling en de aankomst van de waar op Italiaans grondgebied, ongeacht het tijdstip waarop zij wordt ingeklaard. Subsidiair stelden zij dat, indien de wettelijke termijn moest worden berekend van de dag van de vooruitbetaling tot het ogenblik van de inklaring van de waar in Italië, de Italiaanse regeling in strijd was met sommige bepalingen van de Italiaanse Grondwet en van het gemeenschapsrecht.

In dit verband heeft het Tribunale krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof twee prejudiciële vragen voorgelegd. Met de eerste vraag wil het in wezen vernemen, of de toepassing van de litigieuze Italiaanse wet een maatregel vormt van gelijke werking als een kwantitatieve beperking van het handelsverkeer tussen Lid-Staten, dan wel een heffing van gelijke werking als een douanerecht in dat verkeer, in strijd met de artikelen 9, 10, 13 en 30-36 EEG-Verdrag, of een met artikel 7 van het Verdrag strijdige discriminatie, of een inbreuk op de verplichting ingevolge artikel 106 daarvan om betalingen welke betrekking hebben op het goederenverkeer toe te staan in de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser verblijf houdt, of een inbreuk op dat gedeelte van verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1967, blz. 2269), volgens hetwelk in het handelsverkeer van graan binnen de Gemeenschap douanerechten, kwantitatieve beperkingen en heffingen en maatregelen van gelijke werking zijn verboden. Met de tweede vraag wenst het Tribunale in wezen te vernemen, of de toepassing van de Italiaanse wet een maatregel is van gelijke werking als een kwantitatieve beperking op de invoer in de Gemeenschap uit derde landen, of een heffing van gelijke werking als een douanerecht in dat handelsverkeer, in strijd met de artikelen 9, 10, 13 en 30-36 EEG-Verdrag junctis de artikelen 13, 15 en 18 van verordening. nr. 120/67, of een onwettige verhoging van de in die verordening bepaalde heffingvoeten dan wel leidt tot een met artikel 7 EEG-Verdrag strijdige discriminatie.

De Italiaanse regering maakt terecht bezwaar tegen de formulering van deze vragen en stelt dat het Hof niet bevoegd is zich in een prejudiciële procedure krachtens artikel 177 van het Verdrag uit te spreken over de verenigbaarheid van nationale regelingen met bepalingen van de Verdragen of van besluiten van de Instellingen van de Gemeenschap, maar dat het enkel in abstracto uitspraak kan doen over de geldigheid en de uitlegging van gemeenschapsbepalingen. Het is evenwel vaste rechtspraak, dat het Hof in zulk een geval uit de bewoordingen van de verwijzingsbeschikking van de nationale rechter de prejudiciële vragen mag afleiden betreffende de uitlegging van het Verdrag of van besluiten van de Instellingen. Dat is bijvoorbeeld gebeurd in zaak 20/64 (Albatros, Jurispr. 1965, XI-3, blz. 8) en in een reeks latere arresten, door mij aangehaald in mijn conclusie van 9 juli 1981 in zaak 244/80 (Foglia). De vragen die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, kunnen inderdaad op abstracte wijze worden herschreven. In wezen wordt het Hof gevraagd, of de door de nationale rechter genoemde gemeenschapsbepalingen, juist uitgelegd, eraan in de weg staan, dat Lid-Staten van importeurs van goederen uit a) andere Lid-Staten of b) uit derde landen, die vooruitbetalingen in vreemde valuta voor die goederen doen, verlangen dat zij bankgaranties verschaffen, die verbeurd verklaard kunnen worden wanneer de invoer niet binnen een bepaalde termijn na de vooruitbetaling plaatsvindt.

Ik zal eerst het eerstbedoelde geval behandelen, namelijk of er een dergelijk verbod bestaat ten aanzien van het handelsverkeer tussen Lid-Staten, waarom het in twee van de onderhavige zaken gaat.

Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben uitdrukkelijk verklaard, dat hun op het gemeenschapsrecht gebaseerde bezwaar tegen de bestreden Italiaanse maatregelen alleen geldt indien de Italiaanse wet, juist uitgelegd, voorziet in de verbeurdverklaring van de bankgarantie voor het geval de goederen niet worden ingeklaard binnen dertig dagen na de vooruitbetaling. Indien daarentegen de wettelijke termijn wordt berekend vanaf de dag van betaling tot de dag van aankomst van de in te voeren waar op het nationale grondgebied, dan valt er, aldus verzoeksters in de hoofdgedingen, vanuit het standpunt van het gemeenschapsrecht niets tegen in te brengen. De Italiaanse regering stelt dat de wettelijk termijn in verband moet worden gebracht met de datum van inklaring van de waar, want zo de bankgarantie werd vrijgegeven zodra de waar op Italiaans grondgebied was gearriveerd, dan zouden de handelaars ze alsnog naar een andere staat kunnen doorvoeren en zo de monetaire beperkingen ter zake van invoerrichtingen kunnen ontduiken. Wanneer de Italiaanse regeling wegens het gebruik van het woord „importazione” („invoer”) in wet nr. 1126 van 20 juli 1952 onduidelijk is, dan is het niet de taak van het Hof dit probleem op te lossen, al kan het wel een uitlegging van het gemeenschapsrecht geven, die de Italiaanse rechter in staat stelt de nationale wet dienovereenkomstig te interpreteren. Ik geloof evenwel niet dat het juist is om, zoals verzoeksters in de hoofdgedingen willen, de vraag te beperken tot gevallen waarin het nationale recht de verbeurdverklaring voorschrijft van de bankgaranties van handelaars wier in het buitenland gekochte goederen gedurende een kritieke periode door de douane in de haven van aankomst worden vastgehouden. Zo eng heeft de nationale rechter zijn vragen niet geformuleerd; en men kan zich zeer goed gevallen voorstellen waarin een handelaar het risico loopt zijn waarborg te verliezen wegens een vertraging van meer dan dertig dagen tussen de vooruitbetaling en de aankomst van de waren in de haven. In beide gevallen kan de vertraging al dan niet te wijten zijn aan omstandigheden waarop de handelaar geen vat heeft.

In mijn conclusie in zaak 95/81 (Commissie t. Italië) gaf ik als mijn mening, dat de toepassing van wet nr. 1126 van 20 juli 1952 (zoals gewijzigd) en van sommige uitvoeringsbesluiten een maatregel vormt van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen van het handelsverkeer tussen Lid-Staten, voor zover zij betrekking hadden op echte handelstransacties (dit wil zeggen, invoerrichtingen in het kader van het normale handelsverkeer), daar die wet en die besluiten de handelaars blootstellen aan het risico, waarborgsommen of bankgaranties te verliezen en hen voor extra lasten stellen in de vorm van bankkosten of renteverlies op deposito's. Ik stelde mij op het standpunt dat er geen sprake is van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, wanneer een nationale wet of praktijkenkel gevolgen heeft voor degenen voor wie handelstransacties eerder een middel zijn voor valutaspeculaties, want in dat geval is de „handel” geen handelsverkeer in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag. Dit geldt ook voor artikel 9 van het Verdrag.

De casuspositie in die zaak verschilt slechts op één essentieel punt van die in de onderhavige: in zaak 95/81 was volgens het op het relevante tijdstip toepasselijke ministerieel besluit de termijn waarbinnen een handelaar de waar moest invoeren om zijn garantie te behouden, vier maanden vanaf de vooruitbetaling. In de vier onderhavige zaken bedroeg die termijn dertig dagen. Ik zie geen reden mijn in zaak 95/81 ingenomen standpunt te wijzigen ten voordele van een nationale maatregel die een kortere termijn vaststelt: wel integendeel. Het onderdeel van de eerste vraag van het Tribunale, betreffende de uitlegging van de bepalingen van het EEG-Verdrag over de afschaffing van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, zou ik dan ook willen beantwoorden ¡n de zin van mijn conclusie in zaak 95/81.

Daarmee zijn in feite tevens de vragen afgedaan over de verenigbaarheid van de litigieuze wettelijke regeling met de gemeenschapsbepalingen inzake heffingen van gelijke werking als een douanerecht. Ofschoon — gelijk ik elders reeds opmerkte — één wetgevende handeling of één situatie verschillende problemen kan oproepen, die in het licht van twee of meer bepalingen van gemeenschapsrecht moeten worden onderzocht, „kunnen deze bepalingen van verschillende aard zijn, zodat het noodzakelijk is tussen elks toepassingsgebied te onderscheiden” (zaak 74/76, Iannelli, Jurispr. 1977, blz. 557, r.o. 9; zie ook zaak 91/78, Hansen, Jurispr. 1979, blz. 935, 153). De opvatting dat regelingen zoals in casu aan de orde zijn, een heffing van gelijke werking opleveren, berust op het feit dat dergelijke regelingen tot gevolg hebben dat de import wordt belemmerd door verhoging van de kosten van de handelaars. Ik meen dat men dergelijke regelingen alleen maar kan kwalificeren als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, en niet als heffingen van gelijke werking als een douanerecht, aangezien de financiële last die zij de importeurs opleggen, niet is te beschouwen als een „recht dat hetzij op het tijdstip van invoer, hetzij later eenzijdig wordt geheven”, gelijk het Hof het omschreef in de gevoegde zaken 2 en 3/62, (Commissie t. Luxemburg en België, de „ontbijtkoekzaken”, Jurispr. 1962, blz. 851, 867) (zie F. Woolbridge en R. Plender, Charges having an Effect equivalent to Custums Duties, E. L. Rev. 1978, blz. 101, 105-115).

Het ligt anders dan bij de vraag van het Tribunale met betrekking tot artikel 106 EEG-Verdrag, want het aan dit artikel ontleende bezwaar tegen de Italiaanse maatregelen is niet, dat zij zo zijn opgezet of worden toegepast, dat zij de handelaars blootstellen aan risico's en kosten die het handelsverkeer belemmeren, maar dat dergelijke maatregelen intrinsiek onverenigbaar zijn met een bijzondere verplichting krachtens artikel 106, te weten:

„om in de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser of de begunstigde verblijf houdt, de betalingen welke betrekking hebben op het goederen-, diensten- en kapitaalverkeer, evenals de overmaking van kapitaal en loon, toe te staan, voor zover het goederen-, dien-sten-, kapitaal-en personenverkeer tussen de Lid-Staten met toepassing van dit Verdrag is vrijgemaakt.”

Het Hof heeft in zaak 7/78 (Thompson, Jurispr. 1978, blz. 2247, r.o. 24) het,doel van artikel 106 ruim omschreven als volgt:

„Het doel van deze bepaling is de overmakingen van geld mogelijk te maken, die zowel voor de vrijmaking van de kapitaalbewegingen als voor het vrije verkeer van goederen, diensten en personen noodzakelijk zijn.”

In zaak 203/80 (Casati, arrest van 11 november 1981, r.o. 20, Jurispr. 1981, blz. 2595) heeft het Hof deze overweging naar haar inhoud herhaald. In geen van die zaken echter had het Hof rechtstreeks te doen met het probleem dat in de onderhavige zaak aan de orde is, namelijk het gebruik van een valuta die, hoe dan ook, niet kan worden beschouwd als de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser of de begunstigde verblijf houdt. Daarom geloof ik niet dat een van die twee zaken relevant is voor de stelling, dat artikel 106 een verplichting inhoudt beperkingen voor betalingen in andere valuta's dan die van de Lid-Staten op te heffen.

Men kan niet zo maar voorbijgaan aan de bewoordingen van het artikel — de Lid-Staten zijn gehouden betalingen „toe te staan” en „in de valuta van de Lid-Staat waarin de schuldeiser of de begunstigde verblijf houdt.” Ik ben er niet van overtuigd dat met de bepaling, dat een borgsom of bankgarantie kan worden gevraagd, inbreuk is gemaakt op de verplichting „betalingen toe te staan”. Maar zelfs zo dit het geval was, was betaling in de contractvaluta toch niet verboden. Voor het belang van deze beperking zie Ehlermann, C.-D., in Groeben-Boeckh-Thiesing, EWG-Vertrag Kommentar, 1974, deel I, blz. 1383. De enige contractvaluta is de US-dollar, en daarop is artikel 106, lid 1, mijns inziens niet van toepassing.

Evenmin geloof ik, dat de andere leden van artikel 106 van toepassing zijn. Artikel 106, lid 2, kan niet los van de andere worden gelezen. Artikel 106, lid 1, voorziet in algemene bewoordingen in de opheffing van beperkingen op betalingen, voor. zover het, goederenverkeer ingevolge het Verdrag is vrijgemaakt. Lid 2, maakt een uitzondering voor de gevallen waarin beperkingen in het goederenverkeer slechts zijn gelegen in de daarmee verband houdende betalingen, voor zover aan de eraan ten grondslag liggende transactie geen beperkingen zijn gesteld. Beperkingen in de „daarmee verband houdende” betalingen moeten niet onmiddellijk, maar geleidelijk worden opgeheven overeenkomstig het hoofdstuk inzake de afschaffing van kwantitatieve beperkingen (bijvoorbeeld de artikelen 32 en 33, lid 7, ter zake van de contingenten). (Zie Ehlermann, o.e. blz. 1386; Megret, J. e.a., Le droit de la Communauté Européenne, vol. 6, deel 1, blz. 18).

Waar artikel 106, lid 1, mijns inziens om de eerder genoemde redenen in casu niet van toepassing is, is de uitzondering van artikel 106, lid 2, dat evenmin. Ik vraag mij overigens af, of artikel 106, lid 2, niet enkel ziet op gevallen waarin het goederenverkeer al bij de inwerkingtreding van de Verdragen was vrijgemaakt (behoudens voor wat de betalingsbeperkingen betreft), en of de krachtens artikel 30 verboden betalingsbeperkingen vallen onder de verplichting van artikel 106, lid 2, maar aangezien artikel 30 mijns inziens wel van toepassing is en artikel 106 om andere redenen niet, heeft het thans geen zin op deze twijfels in te gaan.

In het licht van het voorafgaande, kan de tweede vraag van het Tribunale, ter zake van de import uit derde landen, betrekkelijk bondig worden beantwoord. Artikel 18, lid 2, van 's Raads verordening nr. 120/67 luidt:

„Behoudens andersluidende bepalingen van deze verordening of afwijkingen waartoe de Raad... besluit, zijn verboden:

— de toepassing van enig douanerecht of enige heffing van gelijke werking,

— de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking...”

Er is niet gesteld dat op de hoofdregel van dit artikel een voor de onderhavige zaak van belang zijnde afwijking van toepassing is, waartoe de Raad heeft besloten of die elders in deze verordening is opgenomen. Zoals het Hof bovendien heeft overwogen in zaak 34/73 (Variola, Jurispr. 1973, blz. 981),

„blijkt uit niets dat de uitdrukking ,heffing van gelijke werking' in artikel... 18... van verordening nr. 120/67 anders zou moeten worden uitgelegd dan in de artikelen 9 en volgende van het Verdrag”,

Dit lijkt evenzeer van toepassing te zijn op de woorden „maatregel van gelijke werking” in de zin van het Verdrag en van de verordening.

Bijgevolg geldt hetgeen ik heb gezegd over de kwalificatie van nationale bepalingen als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen, in gelijke mate voor maatregelen betreffende de invoer in de Gemeenschap uit derde staten van granen in de zin van verordening nr. 120/67, als voor maatregelen betreffende de import uit andere Lid-Staten. Tevens volgt uit de kwalificatie van dergelijke bepalingen als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen (veeleer dan als heffingen van gelijke werking), dat zij niet kunnen worden beschouwd als verkapte verhogingen van de in verordening nr. 120/67 vastgestelde heffingvoeten. Ten slotte levert een onderzoek van artikel 7 EEG-Verdrag mijns inziens niets van gewicht op, daar niet is gesteld dat de nationale bepalingen naar aanleiding waarvan de vraag is gesteld, leiden tot een discriminatie tussen importeurs op grond van nationaliteit, noch tot enige vorm van discriminatie op grond van de oorsprong van de ingevoerde waar, behoudens voor zover zulks inherent is aan elke maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.

Mitsdien concludeer ik dat de vragen van de nationale rechter worden beantwoord als volgt:

1. Het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen van het handelsverkeer tussen Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap, vervat in artikel 30 EEG-Verdrag, geldt ook voor een nationale maatregel die importeurs van uit die staten afkomstige waren, die voor deze waren vooruitbetalingen verrichten, ertoe verplicht bankgaranties te verschaffen die verbeurd verklaard kunnen worden indien de waar niet binnen een bepaalde termijn na de datum van vooruitbetaling is ingevoerd, in zoverre deze maatregelen van toepassing zijn op echte invoertransacties van waren in het kader van het normale handelsverkeer, zulks in tegenstelling tot speculatieve valutatransacties waarbij het goederenverkeer enkel als middel voor die speculatie dient. Het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten in de artikelen 9, 10 en 13 EEG-Verdrag is niet van toepassing op een dergelijke maatregel; dit, is evenmin het geval voor het bepaalde in artikel 106 EEG-Verdrag.

2. Krachtens artikel 18 van verordening nr. 120/67 van de Raad is het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen zowel van toepassing op de invoer in Lid-Staten van de Gemeenschap, van uit derde staten afkomstige goederen in de zin van die verordening, als op het handelsverkeer tussen Lid-Staten.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.