Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 20 mei 1999. - Strafzaken tegen Maria Amélia Nunes en Evangelina de Matos. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunal de Círculo do Porto - Portugal. - Financiële bijstand van Europees Sociaal Fonds - Onjuist gebruik - Sancties naar gemeenschapsrecht en naar nationaal recht. - Zaak C-186/98.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-04883



Conclusie van de advocaat generaal

1 In deze zaak, die door het Tribunal de Círculo do Porto naar het Hof is verwezen, gaat het om de vraag welke actie lidstaten mogen ondernemen, wanneer particulieren gemeenschapsgeld onjuist gebruiken.

2 De vragen zijn gerezen in het kader van de strafzaken tegen M. A. Nunes en E. de Matos. De feiten worden niet in de verwijzingsbeschikking genoemd. Uit een korte beschrijving in de bijlage bij de beschikking blijkt echter, dat aan beide verdachten valsheid in geschrifte ten laste wordt gelegd en dat Nunes bovendien wordt verdacht van verduistering van overheidsgeld. De tenlastelegging naar Portugees recht(1) betreft gebeurtenissen die in 1986 en 1987 zouden hebben plaatsgevonden in verband met van het Europees Sociaal Fonds voor beroepsopleidingsacties ontvangen bijstand. Voor de nationale rechter betoogde Nunes, dat het gemeenschapsrecht voorziet in sancties bij onjuist gebruik van gemeenschapsgeld door particulieren; dat die sancties, die van civielrechtelijke aard zijn (de terugvordering van de voorschotten en de niet-uitbetaling van het eindsaldo) voldoende waren om de financiële belangen van de Europese Unie te beschermen; en dat een lidstaat daarom, gelet op de voorrang van het gemeenschapsrecht boven het nationale recht, de onder de betrokken gemeenschapsregeling vallende gedragingen niet strafbaar kan stellen. De nationale rechter verzocht Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de vraag

"1) of de communautaire wetgeving die ten tijde van de aan de verdachte ten laste gelegde feiten gold, een dergelijke gedraging als strafbaar feit kwalificeert; en

2) of een lidstaat bevoegd is, gedragingen die vermogensrechtelijke communautaire belangen schaden en waarop de gemeenschapswetgever enkel een civielrechtelijke sanctie heeft gesteld, strafbaar te stellen".

3 Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Nunes, de Finse en de Portugese regering en de Commissie. Overeenkomstig artikel 104, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering besloot het Hof, dat de procedure geen mondelinge behandeling zou omvatten.

4 Het communautaire rechtskader wordt gevormd door besluit 83/516/EEG van de Raad van 17 oktober 1983 betreffende de taken van het Europees Sociaal Fonds.(2) Dat besluit bevat algemene regels voor het fonds en is nader uitgewerkt bij verordening (EEG) nr. 2950/83 van de Raad van 17 oktober 1983 houdende toepassing van besluit 83/516.(3) Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 bepaalt: "Indien van de bijstand van het Fonds geen gebruik wordt gemaakt op de wijze die in het besluit tot goedkeuring is vastgesteld, kan de Commissie deze bijstand opschorten, verminderen of doen vervallen, na aan de betrokken lidstaat gelegenheid te hebben geboden zijn opmerkingen te maken."(4) Artikel 6, lid 2, bepaalt, dat de niet in overeenstemming met de voorwaarden gebruikte bedragen moeten worden teruggevorderd.

5 Dat de gemeenschapsregeling voorziet in dergelijke gevolgen voor een geval waarin de bijstand niet in overeenstemming met het doel ervan is gebruikt, betekent absoluut niet, dat men uitputtend heeft willen vaststellen welke sancties de lidstaten kunnen opleggen, indien het gedrag van de betrokkenen naar nationaal recht een strafbaar feit vormt. Of een dergelijk gedrag in de gemeenschapsregeling als een strafbaar feit wordt aangemerkt, is daarom niet relevant voor het werkelijke probleem. De Finse en de Portugese regering en de Commissie wijzen erop, dat het EG-Verdrag de Gemeenschap op strafrechtelijk gebied geen bevoegdheid heeft verleend. Zij stellen echter vast, dat dit de lidstaten niet belet om in zaken als de onderhavige een strafrechtelijke procedure in te leiden. De strafbaarstelling van verduistering en andere misdrijven en de dan eventueel mogelijke sancties, zijn geen onderwerpen die thans binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen, ongeacht de aard van de daarbij betrokken geldmiddelen. Maar, zoals duidelijk wordt uit het antwoord op de tweede vraag van de nationale rechter, de lidstaten zijn op grond van het gemeenschapsrecht verplicht om alle passende maatregelen te nemen om misbruik van gemeenschapsgeld te voorkomen en te bestraffen.

6 Wat de tweede vraag betreft, blijkt uit 's Hofs rechtspraak, dat een lidstaat bij overtredingen waarbij gemeenschapsgeld is betrokken, strafrechtelijke sancties mag opleggen: zie bijvoorbeeld arrest Commissie/Griekenland(5), waarin het Hof besliste, dat Griekenland inbreuk had gemaakt op artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) door geen straf- of tuchtrechtelijke vervolging in te stellen tegen degenen die betrokken waren bij ontduiking van landbouwheffingen die aan de Gemeenschap moesten worden betaald. In dat arrest verklaarde het Hof:

"Dienaangaande zij opgemerkt, dat wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de lidstaten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag verplicht zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren.

Daartoe dienen de lidstaten er met name op toe te zien, dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

Verder dienen de nationale autoriteiten even energiek op te treden tegen overtredingen van het gemeenschapsrecht als wanneer het gaat om de handhaving van een overeenkomstige nationale wettelijke regeling."(6)

7 Dat arrest werd bevestigd in het arrest Hansen(7), waarin het ging om een gemeenschapsregeling voor wegvervoer die de lidstaten ertoe verplichtte de maatregelen te nemen die noodzakelijk waren om aan de bepalingen ervan te voldoen. Het Hof was van oordeel, dat een strenge nationale regeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid in geval van overtredingen was toegestaan, en herhaalde zijn beslissing in het hiervóór genoemde arrest Commissie/Griekenland.

8 Mijns inziens verschaffen die arresten een oplossing voor de tweede vraag aan het Hof. Bovendien maken zij duidelijk, dat de lidstaten niet enkel strafrechtelijke sancties mogen opleggen, maar verplicht zijn tot het nemen van alle passende maatregelen, die eventueel ook strafrechtelijke sancties kunnen omvatten. Die verplichting volgt uit artikel 5 EG-Verdrag dat, zoals in het arrest Commissie/Griekenland vermeld, de lidstaten verplicht tot het nemen van alle maatregelen die noodzakelijk zijn om de toepassing en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen.

9 De aard van de bij artikel 5 opgelegde verplichting wordt benadrukt in artikel 209 A, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 280, lid 2, EG), dat uitdrukkelijk van de lidstaten verlangt om ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen te nemen als die welke zij nemen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. Hoewel dat artikel ten tijde van de feiten in dit geding niet van kracht was (het werd ingevoerd bij het Verdrag van Maastricht), kan het niettemin dienen om de inhoud van de verplichting van artikel 5 duidelijk te maken.

10 Ik wil ook wijzen op de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen.(8) Die overeenkomst, gebaseerd op artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (de artikelen K-K.9 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn vervangen door de artikelen 29 EU-42 EU), is in afwachting van ratificatie door alle lidstaten nog niet van kracht. Niettemin is het van belang te wijzen op de overtuiging van de verdragsluitende partijen in de considerans dat "het voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen noodzakelijk is dat frauduleuze gedragingen welke die belangen schaden, strafrechtelijk worden vervolgd" en dat "deze gedragingen strafbaar moeten worden gesteld met doeltreffende evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties"(9), bewoordingen die ook door het Hof in het arrest Commissie/Griekenland (reeds aangehaald) zijn gebruikt.

11 Ten slotte moet erop worden gewezen, dat volgens de Portugese regering haar nationale wetgeving in overeenstemming is met de beginselen waarvan het Hof in het arrest Commissie/Griekenland (reeds aangehaald) uitging en dat gedragingen die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden op dezelfde wijze worden behandeld als gedragingen die tegen haar eigen financiële belangen ingaan.

Conclusie

12 Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de vragen van het Tribunal de Círculo do Porto te beantwoorden als volgt:

"1) Het gemeenschapsrecht kwalificeert verduistering of onjuist gebruik van gemeenschapsgeld niet als strafbaar feit.

2) Artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) verplicht de lidstaten tot het nemen van alle passende maatregelen om dergelijke gedragingen te voorkomen. Die maatregelen kunnen ook strafrechtelijke sancties omvatten. In dat geval moet de vastgestelde sanctie soortgelijk zijn aan die welke wordt opgelegd in geval van vergelijkbare overtredingen van het nationale recht, en dient zij doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn."

(1) - Artikel 228, leden 1 en 3, en artikel 424 van het wetboek van strafrecht zoals dat ten tijde van de feiten gold.

(2) - PB L 289, blz. 38.

(3) - PB L 289, blz. 1.

(4) - Zie met betrekking tot artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2950/83 ook het arrest van 15 september 1998, Branco/Commissie (T-142/97, Jurispr. blz. II-3567).

(5) - Arrest van 21 september 1989 (68/88, Jurispr. blz. 2965).

(6) - Punten 23-25 van het arrest. Zie ook punt 12 van de conclusie van advocaat-generaal Tesauro.

(7) - Arrest van 10 juli 1990 (C-326/88, Jurispr. blz. I-2911, punt 17).

(8) - Overeenkomst opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, bijlage bij Akte 95/C 316/03 van de Raad van 26 juli 1995 (PB C 316, blz. 48).

(9) - Zie vierde en vijfde overweging van de considerans.