Zaak T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf en Al Barakaat International Foundation

tegen

Raad van de Europese Unie en Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qaïda-netwerk en Taliban – Bevoegdheid van Gemeenschap – Bevriezing van tegoeden – Grondrechten – Jus cogens – Rechterlijke toetsing – Beroep tot nietigverklaring”

Arrest van het Gerecht (Tweede kamer – uitgebreid) van 21 september 2005

Samenvatting van het arrest

1. Procedure – Verordening die bestreden verordening in loop van geding vervangt – Nieuw gegeven – Verruiming van aanvankelijke conclusies en middelen

2. Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Verordening waarbij aan bepaalde personen en entiteiten sancties worden opgelegd om economische betrekkingen met derde land te onderbreken of te beperken – Artikelen 60 EG en 301 EG – Toelaatbaarheid

(Art. 60 EG en 301 EG; verordening nr. 467/2001 van de Raad)

3. Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Verordening waarbij sancties worden opgelegd aan bepaalde personen en entiteiten die geen band met derde land hebben – Artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG tezamen genomen – Toelaatbaarheid

(Art. 60 EG, 301 EG en 308 EG; art. 3 EU; verordening nr. 881/2002 van de Raad)

4. Vrij verkeer van kapitaal en vrij betalingsverkeer – Beperkingen – Nationale maatregelen ter bestrijding van internationaal terrorisme, waarbij te dien einde economische en financiële sancties worden opgelegd aan particulieren die geen band met derde land hebben – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

(Art. 58 EG)

5. Handelingen van de instellingen – Rechtskarakter – Verordening of beschikking – Onderscheid – Criteria – Begrip adressaat van handeling – Voorwerp van handeling – Irrelevant criterium

(Art. 230, vierde alinea, EG en 249 EG; verordening nr. 881/2002 van de Raad)

6. Internationaal publiekrecht – Handvest van Verenigde Naties – Besluiten van Veiligheidsraad – Verplichtingen die daaruit voortvloeien voor lidstaten – Voorrang boven nationaal recht en gemeenschapsrecht – Verplichtingen die voortvloeien uit Handvest – Gemeenschap daardoor gebonden

7. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op wettigheid van handelingen van instellingen – Handeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan resoluties van Veiligheidsraad van Verenigde Naties – Incidenteel toezicht op wettigheid van besluiten van Veiligheidsraad – Toetsing aan gemeenschapsrecht – Daarvan uitgesloten – Toetsing aan jus cogens – Toelaatbaarheid

(Art. 5 EG, 10 EG, 230 EG, 297 EG, 307, eerste alinea, EG; art. 5 EU; verordening nr. 881/2002 van de Raad)

8. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op wettigheid van handelingen van instellingen – Handeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan resoluties van Veiligheidsraad van Verenigde Naties – Verordening nr. 881/2002 – Specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qaïda-netwerk en Taliban – Grondrechten van belanghebbenden – Bevriezing van tegoeden – Toetsing aan jus cogens – Eigendomsrecht van belanghebbenden – Evenredigheidsbeginsel – Schending – Geen

(Verordening nr. 881/2002 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 561/2003 van de Raad)

9. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op wettigheid van handelingen van instellingen – Handeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan resoluties van Veiligheidsraad van Verenigde Naties – Verordening nr. 881/2002 – Specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qaïda-netwerk en Taliban – Recht van belanghebbenden om te worden gehoord – Schending – Geen

(Verordening nr. 881/2002 van de Raad)

10. Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschapshandeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan resoluties van Veiligheidsraad van Verenigde Naties – Verordening nr. 881/2002 – Specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qaïda-netwerk en Taliban – Rechterlijke toetsing – Grenzen – Leemte in rechterlijke bescherming van verzoekers – Toetsing aan jus cogens – Recht op effectief beroep in rechte – Schending – Geen

(Art. 226 EG; verordening nr. 881/2002 van de Raad)

1. Wanneer in het kader van een beroep tot nietigverklaring een verordening die een particulier rechtstreeks en individueel raakt, in de loop van de procedure wordt vervangen door een andere verordening met hetzelfde voorwerp, is laatstgenoemde verordening te beschouwen als een nieuw element, zodat de verzoeker zijn conclusies en middelen kan aanpassen. Het zou immers in strijd zijn met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie de verzoeker te noodzaken een nieuw beroep in te stellen. Ook ware het onbillijk indien de betrokken instelling, teneinde het hoofd te bieden aan de grieven die besloten liggen in een bij de gemeenschapsrechter ingediend en tegen een verordening gericht verzoekschrift, die verordening zou kunnen aanpassen of vervangen en, hangende het geding, van die wijziging of vervanging gebruik zou kunnen maken om de wederpartij de mogelijkheid te ontnemen haar aanvankelijke middelen en conclusies ook te doen gelden voor de latere verordening of nadere, tegen de latere verordening gerichte conclusies en middelen voor te dragen.

(cf. punten 72‑73)

2. De Raad was bevoegd om verordening nr. 467/2001 tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan, op de grondslag van de artikelen 60 EG en 301 EG vast te stellen.

Immers, niets in de bewoordingen van die artikelen verzet zich tegen de vaststelling van beperkende maatregelen die specifiek de leiders van een derde land treffen in plaats van dat land als zodanig, alsmede de personen en entiteiten die met die leiders verbonden zijn, dan wel direct of indirect door hen worden gecontroleerd, zulks ongeacht waar zij zich bevinden, voorzover die maatregelen daadwerkelijk beogen de economische betrekkingen met een of meerdere derde landen geheel of gedeeltelijk te beperken. Deze uitlegging, die niet in strijd is met de bewoordingen van de artikelen 60 EG en 301 EG, wordt zowel door doelmatigheidsoverwegingen als door humanitaire overwegingen gerechtvaardigd.

De bij verordening nr. 467/2001 voorgeschreven maatregelen beoogden evenwel de economische betrekkingen met Afghanistan te onderbreken of te beperken in het kader van de strijd van de internationale gemeenschap tegen het internationale terrorisme en meer in het bijzonder tegen Usama bin Laden en het Al-Qaïda-netwerk.

Bedoelde maatregelen, waarmee werd beoogd een duidelijk voelbare druk op de leiders van het betrokken land uit te oefenen, en tevens zoveel mogelijk de weerslag van de betrokken maatregelen op de bevolking van dat land te beperken, met name door de personele werkingssfeer ervan tot een bepaald aantal met name genoemde personen te beperken, strookten bovendien met het evenredigheidsbeginsel, volgens hetwelk sancties niet de grenzen mogen overschrijden van wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het doel dat wordt nagestreefd met de gemeenschapsregeling waarbij zij worden ingevoerd.

(cf. punten 108, 112, 115‑116, 121‑122, 124)

3. De artikelen 60 EG en 301 EG vormen op zich geen toereikende rechtsgrondslag voor de vaststelling van een gemeenschapsverordening die gericht is op de bestrijding van het internationale terrorisme en op het te dien einde opleggen van economische en financiële sancties, zoals de bevriezing van tegoeden, aan particulieren, zonder dat enige band tussen die particulieren en een derde land bestaat.

Ook artikel 308 EG vormt op zichzelf geen toereikende rechtsgrondslag voor de vaststelling van een dergelijke verordening. Hoewel geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de vereiste bevoegdheid verleent om sancties vast te stellen met betrekking tot personen of entiteiten die geen band met een derde land hebben, kunnen de strijd tegen het internationale terrorisme en, meer in het bijzonder, het opleggen van economische en financiële sancties aan personen en entiteiten die ervan worden verdacht aan de financiering daarvan bij te dragen, niet in verband worden gebracht met een van de door de artikelen 2 EG en 3 EG aan de Gemeenschap uitdrukkelijk toegewezen doelstellingen. Bovendien volgt uit de preambule van het EG-Verdrag geenszins dat dit een ruimer doel van verdediging van de internationale vrede en veiligheid nastreeft. Dit valt uitsluitend onder de doelstellingen van het EU-Verdrag. Weliswaar kan worden gesteld dat de Gemeenschap zich bij haar optreden op het gebied van haar eigen bevoegdheden door deze doelstelling van de Unie moet laten leiden, doch deze doelstelling volstaat niet om de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 308 EG te rechtvaardigen. Het lijkt namelijk niet mogelijk artikel 308 EG aldus uit te leggen dat het de instellingen in het algemeen toestaat zich op die bepaling te baseren ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van het EU-Verdrag.

In die omstandigheden was de Raad bevoegd verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, die in de Gemeenschap uitvoering geeft aan de in gemeenschappelijk standpunt 2002/402 voorgeschreven economische en financiële sancties, vast te stellen op de gecombineerde grondslag van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG, nu enige band met het grondgebied of het regime van een derde land ontbreekt.

In die context moet namelijk rekening worden gehouden met de brug die bij de uit het Verdrag van Maastricht voortvloeiende herziening specifiek is geslagen tussen de optredens van de Gemeenschap houdende economische sancties uit hoofde van de artikelen 60 EG en 301 EG en de doelstellingen van het EU-Verdrag op het gebied van externe betrekkingen. De artikelen 60 EG en 301 EG zijn in dit verband zeer bijzondere bepalingen van het EG-Verdrag, nu zij uitdrukkelijk zien op de mogelijkheid dat een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk kan blijken te zijn, niet om een van de doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken, zoals zij bij het EG-Verdrag zijn vastgesteld, maar een van de doelstellingen die bij artikel 2 EU-Verdrag specifiek aan de Unie zijn toegewezen, te weten het voeren van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Wanneer de bevoegdheden tot het nemen van economische en financiële sancties als bedoeld bij de artikelen 60 EG en 301 EG, te weten de onderbreking of de beperking van de economische betrekkingen met een of meer derde landen, met name wat betreft het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer, dus ontoereikend blijken om de instellingen in staat te stellen de doelstelling van het GBVB te verwezenlijken, is in de bijzondere context van die twee artikelen het gebruik van de aanvullende rechtsgrondslag van artikel 308 EG uit het oogpunt van het in artikel 3 EU geformuleerde vereiste van samenhang gerechtvaardigd. Zo kan door het gebruik van de gecombineerde rechtsgrondslag van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG op het gebied van economische en financiële sancties het door de Unie en haar lidstaten in het kader van het GBVB nagestreefde doel worden verwezenlijkt, zoals dit in een gemeenschappelijk standpunt of gemeenschappelijk optreden is neergelegd, hoewel aan de Gemeenschap niet uitdrukkelijk de bevoegdheden inzake economische en financiële sancties zijn toegekend met betrekking tot personen of entiteiten die geen toereikende band met een bepaald derde land hebben.

(cf. punten 132‑133, 136, 152, 154‑157, 159‑160, 163‑166, 170)

4. De Gemeenschap heeft geen uitdrukkelijke bevoegdheid om beperkingen van het kapitaal‑ en betalingsverkeer op te leggen. Artikel 58 EG staat echter toe dat de lidstaten maatregelen met een dergelijk effect nemen voorzover dat ter bereiking van de in dat artikel genoemde doelstellingen en, met name, op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid, gerechtvaardigd is en blijft. Daar het begrip openbare veiligheid zowel de interne als de externe veiligheid van de staat omvat, mogen de lidstaten dus in beginsel krachtens artikel 58, lid 1, sub b, EG maatregelen vaststellen, die gericht zijn op de bestrijding van het internationale terrorisme en op het daartoe opleggen van economische en financiële sancties, zoals de bevriezing van tegoeden, aan particulieren, zonder enige band met het grondgebied of het heersende regime van een derde land vast te stellen. Voorzover die maatregelen stroken met artikel 58, lid 3, EG en niet verder gaan dan wat ter bereiking van het beoogde doel noodzakelijk is, zijn zij verenigbaar met het stelsel van vrij verkeer van kapitaal en betalingen dat bij het Verdrag is ingesteld.

(cf. punt 146)

5. Voorzover artikel 249 EG bepaalt dat de verordening een algemene strekking heeft, terwijl de beschikking enkel verbindend is voor degenen tot wie zij is gericht, ziet het slechts op het begrip adressaat van een handeling. Daarentegen is het voorwerp een irrelevant criterium om te bepalen of een handeling een verordening of een beschikking is.

Verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, heeft derhalve een algemene strekking, aangezien daarbij aan eenieder wordt verboden tegoeden of economische middelen ter beschikking van bepaalde personen te stellen. Dat die personen in bijlage I bij die verordening met name worden genoemd, zodat zij daardoor rechtstreeks en individueel lijken te worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, doet niet af aan het algemene karakter van dat verbod.

(cf. punten 186‑187)

6. Vanuit het oogpunt van het volkenrecht hebben de verplichtingen van de leden van de Verenigde Naties (VN) krachtens het Handvest van de Verenigde Naties ontegenzeggelijk voorrang boven andere verplichtingen van nationaal recht of internationaal verdragenrecht, voor degenen daarvan die lid zijn van de Raad van Europa, ook boven hun verplichtingen krachtens het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en voor degenen daarvan die ook lid zijn van de Gemeenschap, ook boven hun verplichtingen krachtens het EG-Verdrag. Die voorrang strekt zich uit tot de besluiten in een resolutie van de Veiligheidsraad overeenkomstig artikel 25 van het Handvest van de Verenigde Naties, volgens hetwelk de leden van de VN verplicht zijn, de besluiten van de Veiligheidsraad te aanvaarden en uit te voeren.

Hoewel de Gemeenschap geen lid is van de Verenigde Naties, moet zij gebonden worden geacht door de uit het Handvest van de Verenigde Naties voortvloeiende verplichtingen, net als haar lidstaten, zulks ingevolge het verdrag tot oprichting van de Gemeenschap. Enerzijds mag zij de krachtens het Handvest van de Verenigde Naties op haar lidstaten rustende verplichtingen niet schenden noch de uitvoering daarvan kan belemmeren. Anderzijds is zij krachtens het Verdrag waarbij zij is opgericht, verplicht in de uitoefening van haar bevoegdheden alle noodzakelijke bepalingen vast te stellen om haar lidstaten in staat te stellen die verplichtingen na te leven.

(cf. punten 231, 234, 242‑243, 254)

7. Verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, vastgesteld in het licht van gemeenschappelijk standpunt 2002/402, vormt in het kader van de Gemeenschap de uitvoering van de op haar lidstaten als leden van de Verenigde Naties (VN) rustende verplichting om in voorkomend geval door middel van een gemeenschapshandeling gevolg te geven aan de sancties tegen Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk, alsmede de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, die de Veiligheidsraad heeft afgekondigd en vervolgens versterkt bij verschillende krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties aangenomen resoluties.

In die context hebben de gemeenschapsinstellingen gehandeld uit hoofde van een gebonden bevoegdheid, zodat zij niet over een autonome beoordelingsmarge beschikten. In het bijzonder konden zij niet rechtstreeks de inhoud van de betrokken resoluties wijzigen en ook niet een mechanisme invoeren dat tot een dergelijke wijziging kon leiden. Elke vorm van wettigheidscontrole van de inhoud van verordening nr. 881/2002 zou dus betekenen dat het Gerecht incidenteel de rechtmatigheid van die resoluties onderzoekt.

Gelet op het beginsel van de voorrang van het VN-recht boven het gemeenschapsrecht, kan evenwel niet op grond van het volkenrecht of op grond van het gemeenschapsrecht worden gesteld dat het Gerecht bevoegd is om incidenteel de wettigheid van de besluiten van de Veiligheidsraad te toetsen aan de bescherming van de fundamentele rechten zoals deze in de communautaire rechtsorde worden erkend. Die bevoegdheid is namelijk om te beginnen onverenigbaar met de verbintenissen van de lidstaten uit hoofde van het Handvest van de Verenigde Naties, in het bijzonder met de artikelen 25, 48 en 103, evenals met artikel 27 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Verder is zij in strijd met zowel de bepalingen van het EG-Verdrag, in het bijzonder de artikelen 5 EG, 10 EG, 297 EG en 307, eerste alinea, EG, als met de bepalingen van het EU-Verdrag, in het bijzonder artikel 5 EU. Bovendien is zij onverenigbaar met het beginsel dat de bevoegdheden van de Gemeenschap, en dus ook die van het Gerecht, moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met het volkenrecht.

De krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad ontsnappen derhalve in beginsel aan de rechterlijke controle van het Gerecht, en dit is niet bevoegd, zelfs niet incidenteel, de rechtmatigheid daarvan uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht te onderzoeken. Het Gerecht is integendeel verplicht dit recht zoveel mogelijk in overeenstemming met de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het Handvest van de Verenigde Naties uit te leggen en toe te passen.

Het Gerecht is echter wél bevoegd om incidenteel de rechtmatigheid van die resoluties te toetsen aan het jus cogens, dat wordt verstaan als een internationale publiekrechtelijke rechtsorde die geldt voor alle internationale rechtssubjecten, waaronder de organen van de Verenigde Naties, en waarvan niet kan worden afgeweken.

(cf. punten 264‑266, 272‑274, 276‑277)

8. De bevriezing van de tegoeden als bedoeld bij verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, zoals gewijzigd bij verordening nr. 561/2003 en indirect bij de resoluties van de Veiligheidsraad, waaraan die verordeningen uitvoering geven, schendt de fundamentele rechten van de belanghebbenden niet volgens het criterium van de universele bescherming van de fundamentele rechten van de mens, die deel uitmaken van het jus cogens.

De uitdrukkelijke mogelijkheden van vrijstellingen en afwijkingen die aan de bevriezing van de tegoeden van de op de lijst van het sanctiecomité geplaatste personen zijn verbonden, tonen in dit verband duidelijk aan dat die maatregel niet tot doel en ook niet tot gevolg heeft dat die personen onmenselijk of mensonwaardig worden behandeld.

Voorzover het eigendomsrecht dient te worden geacht deel uit te maken van de dwingende normen van algemeen volkenrecht, kan bovendien alleen een willekeurig beroven van dat recht hoe dan ook strijdig met het jus cogens worden geacht. Dat is in casu echter niet het geval.

In de eerste plaats vormt immers de bevriezing van hun tegoeden een aspect van de sancties van de Veiligheidsraad ten aanzien van Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk, alsmede de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, gelet op het belang van de strijd tegen het internationale terrorisme en de rechtmatigheid van een bescherming van de Verenigde Naties tegen de handelingen van terroristische organisaties. In de tweede plaats is de bevriezing van tegoeden een conservatoire maatregel die, anders dan de verbeurdverklaring, het wezen zelf van het eigendomsrecht van de belanghebbenden op hun financiële activa niet aantast, maar alleen het gebruik daarvan. In de derde plaats behelzen de resoluties van de Veiligheidsraad een mechanisme voor een periodieke herziening van de algemene sanctieregeling. Ten slotte voert de betrokken regeling een procedure in waarmee de belanghebbenden te allen tijde hun zaak aan het sanctiecomité kunnen voorleggen voor herziening, door tussenkomst van de staat van hun nationaliteit of hun woonplaats.

Gelet op die omstandigheden kan de bevriezing van tegoeden van de personen en entiteiten die op basis van door de leden van de Verenigde Naties verstrekte en door de Veiligheidsraad gecontroleerde informatie ervan worden verdacht banden te onderhouden met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, en te hebben deelgenomen aan de financiering, planning, voorbereiding of pleging van terroristische daden, niet worden aangemerkt als een willekeurige, ongepaste of onevenredige inbreuk op de fundamentele rechten van de belanghebbenden.

(cf. punten 289, 291, 293‑296, 299‑302)

9. Het recht van de belanghebbenden om te worden gehoord is niet geschonden, noch door het sanctiecomité vóór de plaatsing van de belanghebbenden op de lijst van personen wier tegoeden ingevolge de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad moeten worden bevroren, noch door de gemeenschapsinstellingen vóór de vaststelling van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban.

In de eerste plaats is namelijk het recht van de belanghebbenden om door het sanctiecomité te worden gehoord vóór plaatsing op de lijst van personen die ervan worden verdacht bij te dragen aan de financiering van het internationale terrorisme en wier tegoeden ingevolge de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad moeten worden bevroren, niet in de betrokken resoluties voorzien, en lijkt geen enkele onder het internationaal publiekrecht vallende dwingende norm te verlangen dat belanghebbenden vooraf worden gehoord. In het bijzonder in de situatie waarin het gaat om een conservatoire maatregel die de beschikbaarheid van tegoeden van de belanghebbenden beperkt, verlangt de eerbiediging van de fundamentele rechten niet dat de tegen hen in aanmerking genomen feiten en bewijzen aan hen worden meegedeeld, nu de Veiligheidsraad of zijn sanctiecomité van mening zijn dat redenen betreffende de veiligheid van de internationale gemeenschap zich daartegen verzetten

In de tweede plaats waren de gemeenschapsinstellingen ook niet verplicht de belanghebbenden vóór de vaststelling van de bestreden verordening te horen, aangezien zij geen beoordelingsmarge hadden bij de omzetting in de communautaire rechtsorde van de resoluties van de Veiligheidsraad en de besluiten van het sanctiecomité, zodat het horen van de belanghebbenden de instelling in geen geval had kunnen nopen haar standpunt te herzien.

(cf. punten 306‑307, 320, 328‑329, 331)

10. In het kader van een beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, verricht het Gerecht een volledige toetsing van de wettigheid van voornoemde verordening met betrekking tot de naleving door de gemeenschapsinstellingen van de bevoegdheidsregels alsmede van de formele wettigheidsregels en van de wezenlijke vormvoorschriften die voor hun optreden gelden. Het Gerecht controleert ook de wettigheid van die verordening in het licht van de resoluties van de Veiligheidsraad, waaraan die verordening uitvoering dient te geven, met name vanuit het oogpunt van de formele en materiële geschiktheid, de innerlijke samenhang en de evenredigheid van de verordening ten opzichte van de resoluties. Het toetst bovendien de wettigheid van die verordening en indirect de wettigheid van de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad aan de hogere normen van het volkenrecht die tot het jus cogens behoren, met name de dwingende normen die strekken tot de universele bescherming van de rechten van de mens.

Het staat daarentegen niet aan het Gerecht om indirect te controleren of de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad zelf verenigbaar zijn met de fundamentele rechten zoals zij door de communautaire rechtsorde worden beschermd. Het staat ook niet aan het Gerecht om te controleren of er geen sprake is van een onjuiste beoordeling van de feiten en bewijzen die de Veiligheidsraad in aanmerking heeft genomen voor de door hem getroffen maatregelen, en evenmin, behoudens het beperkte kader van de toetsing aan het jus cogens, om indirect de wenselijkheid en de evenredigheid van die maatregelen te controleren. In dat opzicht beschikken verzoekers over geen enkele mogelijkheid van beroep in rechte, daar de Veiligheidsraad het niet wenselijk heeft geacht om een onafhankelijke internationale rechterlijke instantie in te stellen die ermee belast is om zowel rechtens als feitelijk te beslissen op beroepen tegen de individuele besluiten van het sanctiecomité.

Die leemte in de rechterlijke bescherming van verzoekers is op zich echter niet in strijd met het jus cogens. Het recht op toegang tot de rechter is immers niet absoluut. De beperking van verzoekers’ recht van toegang tot de rechter als gevolg van de immuniteit van jurisdictie die in beginsel aan de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties aangenomen resoluties toekomt, ligt besloten in dit recht, zoals het door het jus cogens wordt gewaarborgd. Verzoekers’ belang dat hun zaak ten gronde door een rechter wordt onderzocht, is niet zo groot dat het zwaarder weegt dan het wezenlijke algemene belang bij de handhaving van de internationale vrede en veiligheid met betrekking tot een bedreiging die door de Veiligheidsraad duidelijk is vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van het Handvest van de Verenigde Naties. Derhalve is verzoekers’ recht op een effectief beroep in rechte niet geschonden.

(cf. punten 334‑335, 337‑344, 346)

ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer – uitgebreid)

21 september 2005 ( )

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qaïda-netwerk en Taliban – Bevoegdheid van Gemeenschap – Bevriezing van tegoeden – Fundamentele rechten – Jus cogens – Rechterlijke toetsing – Beroep tot nietigverklaring”

In zaak T‑306/01,

Ahmed Ali Yusuf, wonende te Spånga (Zweden),

Al Barakaat International Foundation, gevestigd te Spånga,

vertegenwoordigd door L. Silbersky en T. Olsson, advocaten,

verzoekers,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson en M. Bishop als gemachtigden,

en

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Van Solinge, J. Enegren en C. Brown als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerders,

ondersteund door

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. E. Collins, vervolgens door R. Caudwell, als gemachtigden, laatstgenoemde bijgestaan door S. Moore, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

interveniënt,

betreffende aanvankelijk een beroep tot nietigverklaring van, enerzijds, verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad van 6 maart 2001 tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan en tot intrekking van verordening (EG) nr. 337/2000 (PB L 67, blz. 1), en, anderzijds, van verordening (EG) nr. 2199/2001 van de Commissie van 12 november 2001 houdende de vierde wijziging van verordening nr. 467/2001 (PB L 295, blz. 16), en vervolgens een beroep tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening nr. 467/2001 (PB L 139, blz. 9),

wijst

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: N. J. Forwood, kamerpresident, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij en M. Vilaras, rechters,

griffier: H. Jung,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 oktober 2003,

het navolgende

Arrest

Toepasselijke bepalingen

1 Volgens artikel 24, lid 1, van het Handvest van de Verenigde Naties, ondertekend te San Francisco (Verenigde Staten) op 26 juni 1945, dragen de Leden van de Verenigde Naties (VN) „de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de eerste plaats op aan de Veiligheidsraad, en stemmen zij erin toe dat de Veiligheidsraad, bij de uitvoering van de uit die verantwoordelijkheid voortvloeiende taken, in hun naam handelt.”

2 Artikel 25 van het Handvest van de Verenigde Naties luidt: „De Leden van de [VN] komen overeen, de besluiten van de Veiligheidsraad overeenkomstig dit Handvest te aanvaarden en uit te voeren.”

3 Krachtens artikel 48, lid 2, van het Handvest van de Verenigde Naties worden de besluiten van de Veiligheidsraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid „door de Leden van de Verenigde Naties rechtstreeks uitgevoerd of door middel van hun optreden in de daarvoor in aanmerking komende internationale instellingen waarvan zij lid zijn”.

4 Volgens artikel 103 van het Handvest van de Verenigde Naties „[hebben] in geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de Leden van de Verenigde Naties krachtens dit Handvest en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, [...] hun verplichtingen krachtens dit Handvest voorrang”.

5 Artikel 11, lid 1, EU bepaalt:

„De Unie bepaalt en voert een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid dat alle terreinen van het buitenlands en veiligheidsbeleid bestrijkt en dat de volgende doelstellingen heeft:

– bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belangen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie, conform de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties;

– versterking van de veiligheid van de Unie in alle opzichten;

– handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties […]”

6 Artikel 301 EG luidt:

„Ingeval een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden dat volgens de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie die betrekking hebben op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, is vastgesteld, meebrengt dat de Gemeenschap moet optreden om de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken, neemt de Raad de nodige urgente maatregelen. De Raad besluit hiertoe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.”

7 Artikel 60, lid 1, EG bepaalt:

„Indien in gevallen als bedoeld in artikel 301, een optreden van de Gemeenschap nodig wordt geacht, kan de Raad volgens de procedure van artikel 301 ten aanzien van de betrokken derde landen de nodige urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer nemen.”

8 Artikel 307, eerste alinea, EG luidt:

„De rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten vóór 1 januari 1958 of, voor de toetredende staten, vóór de datum van hun toetreding gesloten tussen één of meer lidstaten enerzijds en één of meer derde staten anderzijds, worden door de bepalingen van dit Verdrag niet aangetast.”

9 Artikel 308 EG ten slotte bepaalt:

„Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de passende maatregelen.”

Feiten

10 Op 15 oktober 1999 nam de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) resolutie 1267 (1999) aan, waarbij hij met name veroordeelde dat Afghaans grondgebied nog steeds werd gebruikt om terroristen onderdak te verlenen en op te leiden en om terroristische daden voor te bereiden, zijn overtuiging bevestigde dat de bestrijding van het internationale terrorisme van wezenlijk belang is voor de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid, en betreurde dat de Taliban toevlucht blijven verschaffen aan Usama bin Laden en hem evenals zijn bondgenoten blijven toestaan een netwerk van terroristische opleidingskampen vanaf het door hen gecontroleerde grondgebied te leiden, en Afghanistan te gebruiken als uitvalsbasis voor internationale terroristische activiteiten. In paragraaf 2 van deze resolutie verlangde de Veiligheidsraad, dat de Taliban Usama bin Laden onverwijld aan de bevoegde autoriteiten zouden uitleveren. Om de nakoming van deze verplichting te verzekeren, wordt in paragraaf 4, sub b, van resolutie 1267 (1999) bepaald dat alle staten, onder meer, „moeten bevriezen de tegoeden en andere financiële middelen, verkregen uit goederen toebehorende aan de Taliban of al dan niet rechtstreeks door hen gecontroleerd, dan wel toebehorende aan of gecontroleerd door ondernemingen toebehorende aan of gecontroleerd door de Taliban, zoals aangewezen door het ter uitvoering van paragraaf 6 hierna ingestelde comité, en erop moeten toezien, dat noch de bedoelde tegoeden en andere financiële middelen noch andere aangewezen tegoeden en financiële middelen ter beschikking worden gesteld aan of gebruikt ten behoeve van de Taliban of van enige onderneming toebehorende aan de Taliban of al dan niet rechtstreeks door hen gecontroleerd, hetzij door hun eigen staatsburgers hetzij door andere personen die op hun grondgebied verblijven, behoudens in individuele gevallen en om humanitaire redenen door het comité verleende toelating”.

11 In paragraaf 6 van resolutie 1267 (1999) besloot de Veiligheidsraad overeenkomstig artikel 28 van zijn voorlopig reglement een comité bestaand uit alle Leden van de Veiligheidsraad in te stellen (hierna: „sanctiecomité”), dat met name belast is met het toezicht op de uitvoering van de bij paragraaf 4 voorgeschreven maatregelen door de staten, het aanwijzen van de in paragraaf 4 bedoelde tegoeden en andere financiële middelen en het onderzoek van de verzoeken om afwijking van de bij paragraaf 4 opgelegde maatregelen.

12 Van mening dat voor de uitvoering van die resolutie een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk was, stelde de Raad op 15 november 1999 een gemeenschappelijk standpunt vast (1999/727/GBVB) betreffende beperkende maatregelen tegen de Taliban (PB L 294, blz. 1). Artikel 2 hiervan schrijft de bevriezing voor van de tegoeden en andere financiële middelen van de Taliban in het buitenland, op de wijze als voorzien in resolutie 1267 (1999) van de Veiligheidsraad.

13 Op 14 februari 2000 stelde de Raad op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG verordening (EG) nr. 337/2000 vast, betreffende een verbod op vluchten en een bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan (PB L 43, blz. 1).

14 Op 19 december 2000 nam de Veiligheidsraad resolutie 1333 (2000) aan, waarin hij verlangde dat de Taliban resolutie 1267 (1999) zouden nakomen, in het bijzonder door internationale terroristen en hun organisaties niet langer toevlucht en opleiding te verschaffen en door Usama bin Laden voor berechting over te dragen aan de bevoegde autoriteiten. De Veiligheidsraad besloot in het bijzonder het verbod van vluchten en de bevriezing van tegoeden overeenkomstig resolutie 1267 (1999) te versterken. Zo bepaalt paragraaf 8, sub c, van resolutie 1333 (2000), dat alle staten, met name „onverwijld moeten bevriezen de tegoeden en andere financiële middelen van Usama bin Laden en met hem verband houdende personen en entiteiten, zoals aangewezen door het [sanctiecomité], daaronder begrepen de organisatie Al-Qaïda, en de tegoeden verkregen uit goederen toebehorende aan Usama bin Laden en aan de met hem verband houdende personen en entiteiten of al dan niet rechtstreeks door hen gecontroleerd, en erop moeten toezien, dat noch de bedoelde tegoeden en andere financiële middelen noch andere tegoeden en financiële middelen ter beschikking worden gesteld van of al dan niet rechtstreeks worden gebruikt ten behoeve van Usama bin Laden, de met hem verband houdende personen of enige andere aan hen toebehorende entiteit of al dan niet rechtstreeks door hen gecontroleerd, daaronder begrepen de organisatie Al-Qaïda, hetzij door hun eigen staatsburgers hetzij door andere personen die op hun grondgebied verblijven”.

15 In dezelfde bepaling droeg de Veiligheidsraad het sanctiecomité op, op basis van de door de staten en de regionale organisaties verstrekte inlichtingen een lijst bij te houden van de personen en entiteiten waarvan dat comité had vastgesteld dat zij banden onderhielden met Usama bin Laden, daaronder begrepen de organisatie Al-Qaïda.

16 In paragraaf 23 van resolutie 1333 (2000) besloot de Veiligheidsraad, dat de bij paragraaf 8 voorgeschreven maatregelen gedurende twaalf maanden van toepassing zouden zijn en dat hij aan het einde van die periode zou beslissen, of zij voor een nieuwe periode in dezelfde vorm zouden worden verlengd.

17 Van mening dat voor de uitvoering van die resolutie een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk was, stelde de Raad op 26 februari 2001 een gemeenschappelijk standpunt vast (2001/154/GBVB) betreffende aanvullende beperkende maatregelen tegen de Taliban en tot wijziging van gemeenschappelijk standpunt 96/746/GBVB (PB L 57, blz. 1). Artikel 4 van dit gemeenschappelijk standpunt bepaalt:

„Alle tegoeden en andere financiële middelen van Usama bin Laden en met hem verband houdende personen en entiteiten, zoals bepaald door het [sanctiecomité], worden bevroren; er mogen geen tegoeden en andere financiële middelen meer aan Usama bin Laden en met hem verband houdende personen en entiteiten, zoals bepaald door het [sanctiecomité], ter beschikking worden gesteld, overeenkomstig de voorwaarden van [resolutie 1333 (2000)].”

18 Op 6 maart 2001 stelde de Raad op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG verordening (EG) nr. 467/2001 vast, tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan en tot intrekking van verordening (EG) nr. 337/2000 (PB L 67, blz. 1).

19 Volgens overweging 3 van die verordening vallen de bij resolutie 1333 (2000) bedoelde maatregelen „onder het toepassingsgebied van het Verdrag en is derhalve, met name met het oog op de voorkoming van concurrentievervalsing, communautaire wetgeving nodig om de betrokken besluiten van de Veiligheidsraad uit te voeren voorzover er sprake is van het grondgebied van de Gemeenschap”.

20 Artikel 1 van verordening nr. 467/2001 omschrijft wat onder „middelen” en „bevriezing van middelen” moet worden verstaan.

21 Artikel 2 van verordening nr. 467/2001 bepaalt:

„1. Alle tegoeden en andere financiële middelen die eigendom zijn van een door het [sanctiecomité] aangewezen en in bijlage I genoemde natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam worden bevroren.

2. Er mogen geen tegoeden of andere financiële middelen direct of indirect ter beschikking worden gesteld van of ten behoeve van door het sanctiecomité Taliban aangewezen en in bijlage I genoemde personen, entiteiten of lichamen.

3. De leden 1 en 2 gelden niet voor tegoeden en financiële middelen waarvoor het sanctiecomité Taliban een vrijstelling heeft toegekend. Dergelijke vrijstellingen worden verkregen via de in bijlage II opgesomde bevoegde autoriteiten van de lidstaten.”

22 Bijlage I bij verordening nr. 467/2001 bevat de lijst van personen, entiteiten en lichamen wier tegoeden ingevolge artikel 2 bevroren moeten worden. Volgens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 467/2001 is de Commissie bevoegd deze bijlage I op basis van besluiten van de Veiligheidsraad of het sanctiecomité te wijzigen of aan te vullen.

23 Op 8 maart 2001 publiceerde het sanctiecomité een eerste geconsolideerde lijst van personen en entiteiten wier tegoeden ingevolge de resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) van de Veiligheidsraad bevroren moesten worden (zie communiqué AFG/131 SC/7028 van genoemd comité van 8 maart 2001). Die lijst is daarna herhaaldelijk gewijzigd en aangevuld. De Commissie heeft derhalve krachtens artikel 10 van verordening nr. 467/2001 verscheidene verordeningen vastgesteld met wijzigingen of aanvullingen van bijlage I bij die verordening.

24 Op 9 november 2001 heeft het sanctiecomité een nieuw addendum bij zijn lijst van 8 maart 2001 gepubliceerd, met meer in het bijzonder de namen van de navolgende entiteit en drie personen:

– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Zweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Zweden”;

– „Aden, Abdirisak; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Zweden; geboren op 1 juni 1968”;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Zweden; geboren op 1 januari 1955”;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Zweden; geboren op 20 november 1974”.

25 Bij verordening (EG) nr. 2199/2001 van de Commissie van 12 november 2001 houdende de vierde wijziging van verordening nr. 467/2001 (PB L 295, blz. 16), zijn de namen van de entiteit en de drie natuurlijke personen, samen met andere, toegevoegd aan de lijst van bijlage I van die verordening.

26 Op 16 januari 2002 nam de Veiligheidsraad resolutie 1390 (2002) aan, die voorziet in beperkende maatregelen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qaïda-organisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten. In de paragrafen 1 en 2 van die resolutie wordt in wezen voorzien in de handhaving van de maatregelen, met name de bevriezing van de tegoeden, die in paragraaf 4, sub b, van resolutie 1267 (1999) en in paragraaf 8, sub c, van resolutie 1333 (2000) zijn voorgeschreven. Overeenkomstig paragraaf 3 van resolutie 1390 (2002) zal de Veiligheidsraad deze maatregelen twaalf maanden na de aanneming van de resolutie opnieuw bezien en zal hij aan het eind van deze periode de maatregelen handhaven dan wel aanpassen.

27 Van mening dat voor de uitvoering van die resolutie een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk was, stelde de Raad op 27 mei 2002 gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB vast, betreffende beperkende maatregelen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qaïda-organisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, en tot intrekking van de gemeenschappelijke standpunten 96/746/GBVB, 1999/727/GBVB, 2001/154/GBVB en 2001/771/GBVB (PB L 139, blz. 4). Artikel 3 van dat gemeenschappelijk standpunt schrijft met name de voortgezette bevriezing voor van de tegoeden en andere financiële activa en economische middelen van de personen, groepen, ondernemingen en entiteiten op de lijst die door het sanctiecomité uit hoofde van de resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) van de Veiligheidsraad is opgesteld.

28 Op 27 mei 2002 stelde de Raad op basis van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG verordening (EG) nr. 881/2002 vast, tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening nr. 467/2001 (PB L 139, blz. 9).

29 Volgens overweging 4 van die verordening vallen met name de maatregelen als vastgesteld bij resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad „binnen de werkingssfeer van het Verdrag en bijgevolg is, met name ter voorkoming van concurrentiedistorsies, communautaire wetgeving noodzakelijk voor de toepassing van de relevante besluiten van de Veiligheidsraad voorzover het gaat om het grondgebied van de Gemeenschap”.

30 Artikel 1 van verordening nr. 881/2002 omschrijft de „tegoeden” en de „bevriezing van tegoeden” in wezen in dezelfde bewoordingen als artikel 1 van verordening nr. 467/2001.

31 Artikel 2 van verordening nr. 881/2002 luidt:

„1. Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn van of in het bezit zijn van natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die door het sanctiecomité zijn aangewezen en in bijlage I zijn genoemd, worden bevroren.

2. Er worden geen tegoeden direct of indirect aan of ten behoeve van de door het sanctiecomité aangewezen en in bijlage I genoemde natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten ter beschikking gesteld.

3. Er worden geen economische middelen direct of indirect aan of ten behoeve van door het sanctiecomité aangewezen en in bijlage I genoemde natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten ter beschikking gesteld waardoor die personen, groepen of entiteiten tegoeden, goederen of diensten kunnen verwerven.”

32 Bijlage I bij verordening nr. 881/2002 bevat de lijst van personen, entiteiten en groepen wier tegoeden ingevolge artikel 2 bevroren moeten worden. Die lijst bevat meer in het bijzonder de namen van de navolgende entiteit en drie personen:

– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Zweden; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Zweden”;

– „Aden, Adirisak; Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Zweden, geboren op 1 juni 1968”;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Zweden, geboren op 1 januari 1955”;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Zweden, geboren op 20 november 1974”.

33 Op 26 augustus 2002 besloot het sanctiecomité „Abdi Abdulaziz Ali” en „Abdirisak Aden” te schrappen van de lijst van de personen, groepen en entiteiten wier tegoeden en andere financiële middelen moeten worden bevroren.

34 Derhalve stelde de Commissie op 4 september 2002 verordening (EG) nr. 1580/2002 vast, tot tweede wijziging van verordening nr. 881/2002 (PB L 237, blz. 3).

35 Volgens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1580/2002 worden de namen van onder andere de volgende personen doorgehaald op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002:

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Zweden, geboren op 1 januari 1955”;

– „Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Zweden, geboren op 1 juni 1968”.

36 Op 20 december 2002 nam de Veiligheidsraad resolutie 1452 (2002) aan, die bedoeld was om de naleving van de verplichtingen op het gebied van de terreurbestrijding te vergemakkelijken. Paragraaf 1 van die resolutie voorziet in een aantal afwijkingen van en uitzonderingen op de bevriezing van tegoeden en economische middelen als voorgeschreven bij resoluties 1267 (1999), 1333 (2000) en 1390 (2002), die om humanitaire redenen door de staten kunnen worden verleend, behoudens goedkeuring door het sanctiecomité.

37 Op 17 januari 2003 nam de Veiligheidsraad resolutie 1455 (2003) aan, met het oog op een betere uitvoering van de maatregelen als voorgeschreven in paragraaf 4, sub b, van resolutie 1267 (1999), paragraaf 8, sub c, van resolutie 1333 (2000) en de paragrafen 1 en 2 van resolutie 1390 (2002). Volgens paragraaf 2 van resolutie 1455 (2003) zullen die maatregelen binnen twaalf maanden of zo nodig eerder, opnieuw worden verbeterd.

38 Van mening dat voor de uitvoering van resolutie 1452 (2002) van de Veiligheidsraad een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk was, stelde de Raad op 27 februari 2003 gemeenschappelijk standpunt 2003/140/GBVB vast, betreffende uitzonderingen op de beperkende maatregelen, opgelegd bij gemeenschappelijk standpunt 2002/402 (PB L 53, blz. 62). Artikel 1 van dat gemeenschappelijk standpunt bepaalt, dat de Europese Gemeenschap bij de uitvoering van de maatregelen van artikel 3 van gemeenschappelijk standpunt 2002/402 ervoor zorgt dat wordt voorzien in de krachtens resolutie 1452 (2002) van de Veiligheidsraad toegestane uitzonderingen.

39 Op 27 maart 2003 stelde de Raad verordening (EG) nr. 561/2003 vast, tot wijziging van verordening nr. 881/2002 met betrekking tot uitzonderingen op de bevriezing van tegoeden en economische middelen (PB L 82, blz. 1). In overweging 4 van die verordening geeft de Raad te kennen dat, gelet op resolutie 1452 (2002) van de Veiligheidsraad, de door de Gemeenschap opgelegde maatregelen moeten worden bijgesteld.

40 Artikel 1 van verordening nr. 561/2003 luidt:

„In verordening […] nr. 881/2002 wordt het volgende artikel 2 bis ingevoegd:

‚Artikel 2 bis

1. Artikel 2, lid 2, is niet van toepassing op tegoeden of andere economische middelen waarvoor geldt dat:

a) een bevoegde autoriteit van de lidstaten, zoals vermeld in bijlage II, op verzoek van een belanghebbende natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft vastgesteld dat die tegoeden of andere economische middelen:

i) noodzakelijk zijn ter dekking van basisuitgaven, zoals betalingen voor voedsel, huur of hypotheeklasten, geneesmiddelen of geneeskundige behandelingen, belastingen, verzekeringspremies of openbare voorzieningen;

ii) uitsluitend bestemd zijn voor de betaling van redelijke honoraria en vergoeding van gemaakte kosten in verband met de verlening van juridische diensten;

iii) uitsluitend bestemd zijn voor de betaling van kosten voor alleen het houden of beheren van bevroren tegoeden of andere economische middelen; of

iv) noodzakelijk zijn voor het dekken van buitengewone uitgaven; en

b) dit voornemen ter kennis is gebracht van het sanctiecomité; en

c) i) in geval van een voornemen als bedoeld sub a‑i, ii of iii, het sanctiecomité binnen 48 uur na de kennisgeving geen bezwaar heeft gemaakt tegen het voornemen;

ii) in geval van een voornemen als bedoeld sub a‑iv, het sanctiecomité het voornemen heeft goedgekeurd.

2. Eenieder die in aanmerking wil komen voor de toepassing van lid 1, richt zijn verzoek tot de bevoegde autoriteit van de lidstaat als vermeld in bijlage II.

De bevoegde autoriteit als vermeld in bijlage II deelt de persoon die het verzoek heeft ingediend en alle andere personen, groepen en entiteiten waarvan de rechtstreekse betrokkenheid bekend is, onmiddellijk schriftelijk mee of het verzoek is ingewilligd.

De bevoegde autoriteit deelt ook de andere lidstaten mee of het verzoek om een dergelijke uitzondering is ingewilligd.

3. Tegen tegoeden die binnen de Gemeenschap zijn vrijgemaakt en overgedragen om uitgaven te dekken, of die op grond van dit artikel zijn erkend, worden geen verdere beperkende maatregelen uit hoofde van artikel 2 genomen.

[…]’”

41 Op 19 mei 2003 stelde de Commissie verordening (EG) nr. 866/2003 vast, tot achttiende wijziging van verordening nr. 881/2002 (PB L 124, blz. 19). Volgens artikel 1 en punt 1 van de bijlage bij die verordening wordt bijlage I bij verordening nr. 881/2002 in die zin gewijzigd, dat de vermelding „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Zweden, geboren op 20 november 1974” op de lijst van natuurlijke personen wordt vervangen door de volgende vermelding:

„Ali Ahmed YUSAF (ook bekend als Ali Galoul); adres: Krälingegränd 33, S‑16362 Spånga (Zweden); geboren op 20 november 1974 in Garbaharey (Somalië); van Zweedse nationaliteit; paspoort: Zweeds paspoort nr. 1041635; nationaal identificatienummer: 741120-1093.”

Procesverloop en conclusies van partijen

42 Bij verzoekschrift, op 10 december 2001 neergelegd ter griffie van het Gerecht en ingeschreven onder nummer T-306/01, hebben Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali en Ahmed Yusuf, alsmede Al Barakaat International Foundation (hierna: „Al Barakaat”) krachtens artikel 230 EG beroep ingesteld tegen de Raad en de Commissie, waarbij zij concluderen dat het het Gerecht behage:

– verordening nr. 2199/2001 nietig te verklaren;

– verordening nr. 467/2001 nietig te verklaren en, subsidiair, die verordening krachtens artikel 241 EG niet-toepasselijk te verklaren;

– te beslissen over de kosten, waarvan het bedrag nader is vast te stellen.

43 Bij dezelfde akte hebben verzoekers krachtens artikel 243 EG verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van verordening nr. 2199/2001.

44 Bij op 10 december 2001 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte hebben verzoekers het Gerecht verzocht om overeenkomstig artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht volgens de versnelde procedure uitspraak te doen. Verweerders gehoord, heeft het Gerecht (Eerste kamer) dit verzoek bij beschikking van 22 januari 2002 afgewezen, omdat de zaak ingewikkelde en moeilijke rechtsvragen opwierp.

45 Bij brief van de griffie van het Gerecht van 24 januari 2002 is verzoekers meegedeeld dat op het verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van verordening nr. 2199/2001 niet kon worden beslist, omdat dit niet overeenkomstig het Reglement voor de procesvoering bij afzonderlijke akte was ingediend. In diezelfde brief werd er echter op gewezen, dat het altijd mogelijk was een nieuw verzoek om voorlopige maatregelen in te dienen met inachtneming van de bepalingen van genoemd Reglement.

46 In hun op 19 februari 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde verweerschriften concluderen de Raad en de Commissie dat het het Gerecht behage:

– het beroep te verwerpen;

– verzoekers te verwijzen in de kosten.

47 Bij op 8 maart 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte hebben verzoekers verzocht om opschorting, tot de beslissing in de hoofdzaak, van de tenuitvoerlegging van de verordeningen nrs. 467/2001 en 2199/2001, voorzover deze hen betreffen.

48 De president van het Gerecht heeft op 22 maart 2002 partijen gehoord in aanwezigheid van het Koninkrijk Zweden, dat op de hoorzitting was vertegenwoordigd.

49 Bij beschikking van 7 mei 2002 (Aden e.a./Raad en Commissie, T‑306/01 R, Jurispr. blz. II‑2387), heeft de president van het Gerecht het verzoek in kort geding afgewezen op grond dat aan de voorwaarde van spoedeisendheid niet was voldaan, en heeft hij de beslissing omtrent de kosten aangehouden.

50 Bij brief van de griffier van het Gerecht van 27 juni 2002 is partijen verzocht, hun opmerkingen te maken over de consequenties van de intrekking van verordening nr. 467/2001 en de vervanging daarvan door verordening nr. 881/2002.

51 In hun op 29 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen verklaren verzoekers hun conclusies, middelen en argumenten in dier voege aan te passen dat zij thans strekken tot nietigverklaring van verordening nr. 881/2002 (hierna: „bestreden verordening”), vastgesteld in het licht van resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad, waarbij de hen opgelegde sancties worden gehandhaafd. Zij merken op dat ervan moet worden uitgegaan dat het aanvankelijke beroep tegen verordening nr. 467/2001 door de intrekking daarvan bij de bestreden verordening zonder voorwerp is geraakt.

52 In zijn op 12 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen erkent de Raad dat verzoekers de oorspronkelijke conclusies van hun beroep in dier voege mogen uitbreiden of aanpassen, dat zij thans strekken tot nietigverklaring van de bestreden verordening.

53 In haar op 10 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen verklaart de Commissie er geen bezwaar tegen te hebben dat verzoekers hun conclusies in dier voege wijzigen dat zij mede betrekking hebben op laatstgenoemde verordening, gelet op de omstandigheid dat de rechtsgevolgen van verordening nr. 2199/2001 zich in de bestreden verordening voortzetten.

54 Verder verzoekt de Commissie het Gerecht overeenkomstig artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering vast te stellen dat het beroep zonder voorwerp is geraakt voorzover het gericht is tegen verordening nr. 2199/2001, en dat daarop wat haar betreft niet meer behoeft te worden beslist.

55 Bovendien verzoekt de Commissie krachtens de artikelen 115, lid 1, en 116, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering dat haar de hoedanigheid van interveniënte aan de zijde van de Raad wordt toegekend. Zij verklaart echter haar vordering te handhaven tot verzoekers’ verwijzing in de kosten die zij heeft gemaakt in de periode waarin hun beroep gericht was tegen verordening nr. 2199/2001.

56 Bij beschikking van de president van de Eerste kamer van het Gerecht van 12 juli 2002, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie aan de zijde van verweerders.

57 Bij brief van de griffie van het Gerecht van 11 september 2002 is verzoekers verzocht hun opmerkingen te maken over de eventuele consequenties van de vaststelling van verordening nr. 1580/2002 wat de voortzetting van het beroep betreft.

58 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht bij het begin van het nieuwe gerechtelijke jaar dat op 1 oktober 2002 inging, is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Tweede kamer, naar welke kamer de zaak dan ook is verwezen.

59 In hun opmerkingen over de consequenties van de vaststelling van verordening nr. 1580/2002, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 november 2002, verklaren verzoekers dat hun beroep niet meer tegen de Commissie is gericht, en dat Abdirisak Aden en Abdulaziz Ali geen bijzonder en individueel belang meer hebben bij de voortzetting van hun beroep, behalve wat betreft de veroordeling in de kosten.

60 Bij beslissing van 20 november 2002 heeft de griffier van het Gerecht geweigerd de door verzoekers in diezelfde opmerkingen gemaakte commentaren over de duplieken van de Raad en de Commissie aan het dossier toe te voegen op grond dat die commentaren in het Reglement voor de procesvoering niet worden geregeld.

61 In zijn memorie in interventie, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 februari 2003, concludeert het Verenigd Koninkrijk dat het het Gerecht behage het beroep te verwerpen.

62 Bij brief van de griffie van het Gerecht van 13 juni 2003 is Yusuf verzocht zijn opmerkingen te maken over de consequenties van de vaststelling van verordening nr. 866/2003 voor het verdere verloop van de procedure.

63 In zijn op 7 juli 2003 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen heeft Yusuf in wezen meegedeeld dat de bij verordening nr. 866/2003 ingevoerde wijzigingen zuiver redactioneel van aard waren en geen invloed op het verdere verloop van de procedure zouden hebben.

64 Na partijen te hebben gehoord, heeft het Gerecht de zaak overeenkomstig artikel 51 van het Reglement voor de procesvoering verwezen naar een kamer bestaande uit vijf rechters.

65 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang schriftelijk een vraag gesteld aan de Raad en aan de Commissie, die binnen de gestelde termijn daarop hebben geantwoord.

66 Bij beschikking van de president van de Tweede kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 18 september 2003 zijn de onderhavige zaak en zaak T‑315/01, Kadi/Raad en Commissie, overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de mondelinge behandeling.

67 Bij brief van 8 oktober 2003 heeft de Commissie het Gerecht verzocht de „richtsnoeren voor het verloop van de werkzaamheden van het [sanctiecomité]”, zoals door dit comité op 7 november 2002 vastgesteld en op 10 april 2003 gewijzigd, aan het dossier toe te voegen. Bij beschikking van de president van de Tweede kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 9 oktober 2003 is dit verzoek ingewilligd.

68 Nadat Aden en Ali het Gerecht overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering hadden meegedeeld dat zij afstand deden van hun beroep en dat zij met verweerders tot een akkoord waren gekomen over de kosten, heeft de president van de Tweede kamer (uitgebreid) van het Gerecht bij beschikking van 9 oktober 2003 de doorhaling van de naam van deze twee verzoekers in zaak T‑306/01 in het register gelast en heeft hij overeenkomstig het akkoord van partijen over de kosten beslist.

69 Bij op 13 oktober 2003 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akten, hebben Yusuf en Al Barakaat een verzoek om rechtsbijstand ingediend. Die verzoeken zijn bij twee beschikkingen van de president van de Tweede kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 3 mei 2004 afgewezen.

70 Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 14 oktober 2003.

Procedurele consequenties van de vaststelling van de bestreden verordening

71 Partijen zijn het erover eens dat verzoekers hun conclusies en middelen in dier voege mogen aanpassen, dat zij strekken tot nietigverklaring van de bestreden verordening, waarbij verordening nr. 467/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2199/2001, is ingetrokken en vervangen. In hun op 29 juli 2002 ter griffie van het Gerecht neergelegde opmerkingen hebben verzoekers verklaard dat zij de conclusies, middelen en argumenten van hun beroep in die zin aanpassen.

72 In dit verband zij eraan herinnerd dat, wanneer een beschikking in de loop van een procedure wordt vervangen door een andere beschikking met hetzelfde voorwerp, deze laatste is te beschouwen als een nieuw element, zodat de verzoeker zijn conclusies en middelen kan aanpassen. Het zou immers in strijd zijn met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie de verzoeker te willen noodzaken een nieuw beroep in te stellen. Ook ware het onbillijk indien de betrokken instelling, teneinde het hoofd te bieden aan de grieven, besloten liggende in een bij de gemeenschapsrechter ingediend en tegen zeker besluit gericht verzoekschrift, dat besluit zou kunnen aanpassen of vervangen en, hangende het geding van die wijziging of vervanging zou kunnen gebruikmaken om de wederpartij de mogelijkheid te ontnemen haar aanvankelijke middelen en conclusies ook te doen gelden voor het latere besluit of nadere, tegen het latere besluit gerichte conclusies en middelen voor te dragen (arresten Hof van 3 maart 1982, Alpha Steel/Commissie, 14/81, Jurispr. blz. 749, punt 8; 29 september 1987, Fabrique de fer de Charleroi en Dillinger Hüttenwerke/Commissie, 351/85 en 360/85, Jurispr. blz. 3639, punt 11, en 14 juli 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissie, 103/85, Jurispr. blz. 4131, punten 11 en 12; arrest Gerecht van 3 februari 2000, CCRE/Commissie, T‑46/98 en T‑151/98, Jurispr. blz. II‑167, punt 33).

73 Die rechtspraak kan ook worden toegepast op het geval waarin een verordening die een particulier rechtstreeks en individueel raakt, in de loop van de procedure wordt vervangen door een andere verordening met hetzelfde voorwerp.

74 Dat geval komt in alle opzichten overeen met het onderhavige geval, zodat er termen aanwezig zijn om verzoekers’ verzoek in te willigen, aan te nemen dat hun beroep strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening, voorzover deze hen betreft, en partijen toe te staan hun conclusies, middelen en argumenten in het licht van dat nieuwe element te herformuleren.

75 Verder voeren verzoekers aan dat ervan moet worden uitgegaan dat hun beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 467/2001 wegens de intrekking van die verordening bij de bestreden verordening zonder voorwerp is geraakt (zie punt 51 hierboven). In die omstandigheden behoeft op dat beroep niet meer te worden beslist en dus ook niet op het beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 2199/2001, dat eveneens zonder voorwerp is geraakt.

76 Blijkens het voorgaande behoeft op het beroep niet meer te worden beslist voorzover het tegen de Commissie is gericht. In de onderhavige omstandigheden echter rechtvaardigen het beginsel van de goede rechtsbedeling en het vereiste van proceseconomie waarop de in punt 72 hierboven, aangehaalde rechtspraak is gebaseerd, ook dat rekening wordt gehouden met de conclusies, middelen en argumenten van de Commissie, die zoals gezegd in punt 74 hierboven, zijn geherformuleerd, zonder dat deze instelling uit hoofde van de artikelen 115, lid 1, en 116, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering formeel opnieuw tot de procedure behoeft te worden toegelaten als interveniënte aan de zijde van de Raad.

77 Gelet op het voorgaande, moet ervan worden uitgegaan dat het onderhavige beroep thans gericht is tegen de Raad alleen, ondersteund door de Commissie en het Verenigd Koninkrijk, en dat het uitsluitend strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening, voorzover die Yusuf en Al Barakaat betreft.

Ten gronde

78 Tot staving van hun conclusies voeren verzoekers drie middelen tot nietigverklaring aan: 1) onbevoegdheid van de Raad om de bestreden verordening vast te stellen; 2) schending van artikel 249 EG, en 3) schending van hun fundamentele rechten.

1. Eerste middel: onbevoegdheid van de Raad om de bestreden verordening vast te stellen

79 Dit middel omvat drie onderdelen.

Eerste onderdeel

Argumenten van partijen

80 In hun aanvankelijk tegen verordening nr. 467/2001 gerichte beroep voerden verzoekers aan dat de artikelen 60 EG en 301 EG, op grond waarvan die verordening was vastgesteld, de Raad uitsluitend toestaan maatregelen tegen derde landen te nemen en niet, zoals hij in casu zou hebben gedaan, tegen onderdanen van een lidstaat die in die lidstaat wonen.

81 In dit verband weerlegden verzoekers de bewering dat tegen hen sancties waren genomen omdat zij banden zouden onderhouden met het regime van de Taliban van Afghanistan. De sancties tegen hen waren volgens hen niet ingegeven door het bestaan van een band met dat regime, maar door de wil van de Veiligheidsraad om het internationale terrorisme te bestrijden, dat als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid wordt beschouwd. Verzoekers wezen er in dit verband op dat de lijst in paragraaf 8, sub c, van resolutie 1333 (2000) van de Veiligheidsraad, waarin zij bij besluit van het sanctiecomité van 9 november 2001 (zie punt 24 hierboven) waren opgenomen, betrekking had op Usama bin Laden en de met hem verbonden personen en entiteiten, in plaats van op de Taliban.

82 Daar de door de gemeenschapsinstellingen vastgestelde sancties op alle punten moesten overeenkomen met die van de Veiligheidsraad, leidden verzoekers daaruit af dat verordening nr. 467/2001 ook niet gericht was tegen een derde land maar tegen individuen, met de bedoeling om het internationale terrorisme te bestrijden. Dergelijke maatregelen vielen volgens hen niet onder de bevoegdheid van de Gemeenschap, anders dan het handelsembargo tegen Irak dat het Gerecht in het arrest van 28 april 1998, Dorsch Consult/Raad en Commissie (T‑184/95, Jurispr. blz. II‑667), heeft onderzocht.

83 Verzoekers stelden ook dat een uitlegging van de artikelen 60 EG en 301 EG, waarbij gemeenschapsonderdanen worden behandeld als derde landen, in strijd is met het legaliteitsbeginsel zoals dat is neergelegd in de artikelen 5 EG en 7 EG, alsmede met het beginsel dat de gemeenschapswetgeving met zekerheid kenbaar dient te zijn en de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar moet zijn (arrest Hof van 15 december 1987, Denemarken/Commissie, 348/85, Jurispr. blz. 5225).

84 In hun opmerkingen over de consequenties van de intrekking van verordening nr. 467/2001 en de vervanging daarvan door de bestreden verordening, die op grond van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG is vastgesteld, voegen verzoekers eraan toe dat artikel 308 EG, op zich beschouwd of tezamen met de artikelen 60 EG en 301 EG, de Raad ook geen bevoegdheid verleent om directe of indirecte sancties af te kondigen tegen burgers van de Unie. Een dergelijke bevoegdheid kan immers niet impliciet of noodzakelijk worden geacht om een van de doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken als bedoeld in artikel 308 EG. In het bijzonder houdt de bevriezing van verzoekers’ tegoeden geen enkel verband met de doelstelling van „voorkoming van concurrentiedistorsies”, die in overweging 4 van de bestreden verordening wordt vermeld.

85 In hun verweerschriften en memories in interventie hebben de instellingen en het Verenigd Koninkrijk gesteld dat uit de bewoordingen van de artikelen 60 EG en 301 EG niet valt op te maken dat tegen in de Gemeenschap gevestigde personen of organisaties geen economische sancties mogen worden genomen, wanneer die maatregelen beogen, de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken. Erkend moet namelijk worden dat de burgers van de lidstaten individueel of collectief tegoeden en middelen aan derde landen of aan groepen daarin kunnen verstrekken, zodat de maatregelen om de economische middelen van die burgers te controleren tot gevolg hebben dat de economische betrekkingen met die derde landen worden onderbroken of beperkt. De gemeenschapsrechter heeft overigens impliciet de wettigheid van die praktijk erkend [beschikking president Tweede kamer Gerecht van 2 augustus 2000, „Invest” Import und Export en Invest Commerce/Commissie, T‑189/00 R, Jurispr. blz. II‑2993, punt 34, in hogere voorziening bevestigd bij beschikking president Hof van 13 november 2000, „Invest” Import und Export en Invest Commerce/Commissie, C‑317/00 P(R), Jurispr. blz. I‑9541, punten 26 en 27].

86 Verder hebben die partijen verzoekers’ zienswijze weerlegd dat er geen band bestond tussen de bij verordening nr. 467/2001 bedoelde maatregelen en Afghanistan, en hebben zij gewezen op de banden die destijds tussen Usama bin Laden, Al-Qaïda en het Taliban-regime bestonden.

87 In dupliek en in zijn opmerkingen over de consequenties van de intrekking van verordening nr. 467/2001 en de vervanging daarvan door de bestreden verordening, heeft de Raad echter vastgesteld dat laatstgenoemde verordening gold voor terroristen en terroristische groepen in het algemeen, maar verder geen verband legde met een specifiek land of grondgebied. Daarmee gaf die verordening het verschil weer tussen resolutie 1333 (2000) van de Veiligheidsraad, die betrekking had op de Taliban en de daarmee verbonden personen en entiteiten, en resolutie 1390 (2002) die, omdat het „Islamitische Emiraat Afghanistan” niet langer bestond, de daarin bedoelde sancties niet langer aan een bepaald land of grondgebied bindt, maar ook ziet op terroristen en terroristische groepen in het algemeen.

88 In het eerste geval was de Raad van mening dat verordening nr. 467/2001 wél onder de artikelen 60 EG en 301 EG viel, daar er een duidelijke band met Afghanistan bestond. Daar die band in het kader van de bestreden verordening niet meer bestond, was er volgens de Raad aanleiding om de rechtsgrondslag daarvan aan te vullen met artikel 308 EG. De Raad voerde aan dat door die wijziging van de rechtsgrondslag van de nieuwe verordening het eerste onderdeel van het eerste middel faalde.

89 Op een schriftelijke vraag van het Gerecht om zijn standpunt te bepalen, in het licht van advies 2/94 van het Hof van 28 maart 1996 (Jurispr. blz. I‑1759, punten 29 en 30), over de in punt 84 hierboven uiteengezette zienswijze van verzoekers, en meer in het bijzonder op de vraag welke van de bij het EG-Verdrag vastgestelde doelstellingen van de Gemeenschap de Raad beoogt te bereiken door middel van de bij de bestreden verordening bedoelde bepalingen, heeft hij in wezen geantwoord dat die bepalingen een doel van economische en financiële dwang nastreven, die volgens hem een doelstelling van het EG-Verdrag is.

90 In dit verband voert de Raad aan dat de doelstellingen van de Gemeenschap niet alleen in artikel 3 EG zijn omschreven maar ook uit meer specifieke bepalingen kunnen voortvloeien.

91 Sedert de uit het Verdrag van Maastricht voortvloeiende herziening omschrijven de artikelen 60 EG en 301 EG de taken en het optreden van de Gemeenschap op het gebied van economische en financiële sancties en vormen zij een rechtsgrondslag voor een uitdrukkelijke overdracht van bevoegdheden aan de Gemeenschap met het oog op de nakoming daarvan. Dit zijn uitdrukkelijk gebonden bevoegdheden die in feite afhankelijk zijn van de vaststelling van een handeling op grond van de bepalingen van het EU-Verdrag inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Een van de doelstellingen van het GBVB is volgens artikel 11, lid 1, derde streepje, EU de „handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties”.

92 Derhalve moet worden erkend dat de economische en financiële dwang om politieke redenen, a fortiori in het kader van de uitvoering van een bindend besluit van de Veiligheidsraad, een uitdrukkelijke en gerechtvaardigde doelstelling van het EG-Verdrag is, zelfs indien deze doelstelling bijkomstig is, indirect aansluit bij de voornaamste doelstellingen van dat Verdrag, met name die met betrekking tot het vrije verkeer van kapitaal (artikel 3, lid 1, sub c, EG) en de invoering van een regime van niet-vervalste mededinging (artikel 3, lid 1, sub g, EG), en verband houdt met het EU-Verdrag.

93 In casu is artikel 308 EG als rechtsgrondslag van de bestreden verordening toegevoegd ter aanvulling van de door de artikelen 60 EG en 301 EG geboden grondslag, zodat maatregelen kunnen worden genomen niet alleen tegen derde landen maar ook tegen personen en niet tot de staat behorende entiteiten, die niet noodzakelijkerwijs banden hebben met de regering of het regime van die landen, in een geval waarin het EG-Verdrag niet in de daartoe vereiste handelingsbevoegdheden voorziet.

94 De Gemeenschap was dusdoende in staat zich aan te passen aan de ontwikkeling van de internationale praktijk, die thans erin bestaat om „intelligente sancties” te treffen tegen individuen die een bedreiging voor de internationale veiligheid vormen, in plaats van tegen een onschuldige burgerbevolking.

95 De Raad stelt dat de voorwaarden waaronder hij in casu gebruik heeft gemaakt van artikel 308 EG, niet verschillen van die waaronder die bepaling in het verleden is gebruikt om in het kader van de gemeenschappelijke markt een van de doelstellingen van het EG-Verdrag te verwezenlijken wanneer dit Verdrag niet in de daartoe vereiste handelingsbevoegdheden voorzag. Hij voert daarvoor het volgende aan:

– op het gebied van de sociale politiek, de verschillende richtlijnen die op basis van artikel 235 EG (thans artikel 308 EG), soms aangevuld met artikel 100 EG-Verdrag (thans artikel 94 EG), het beginsel van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers als bedoeld in artikel 119 EG-Verdrag (de artikelen 117‑120 EG-Verdrag zijn vervangen door de artikelen 136 EG‑143 EG) hebben uitgebreid in dier voege dat het een algemeen beginsel is geworden van gelijke behandeling op alle gebieden waarop zich nog steeds potentiële discriminatie kon voordoen, dat ook geldt voor de zelfstandigen, ook in de landbouwsector, en meer in het bijzonder richtlijn 76/207/EEG van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PB L 39, blz. 40); richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (PB 1979, L 6, blz. 24); richtlijn 86/378/EEG van de Raad van 24 juli 1986 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in ondernemings‑ en sectoriële regelingen inzake sociale zekerheid (PB L 225, blz. 40), en richtlijn 86/613/EEG van de Raad van 11 december 1986 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van zelfstandig werkzame mannen en vrouwen, de landbouwsector daarbij inbegrepen, en tot bescherming van het moederschap (PB L 359, blz. 56);

– op het gebied van het vrije verkeer van personen, de verschillende handelingen die op basis van artikel 235 EG-Verdrag en artikel 51 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 42 EG) de rechten die zijn toegekend aan de loontrekkenden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, hebben uitgebreid tot de zelfstandigen, hun gezinsleden en de studenten, en meer in het bijzonder verordening (EEG) nr. 1390/81 van de Raad van 12 mei 1981 houdende uitbreiding van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, tot zelfstandigen en hun gezinsleden (PB L 143, blz. 1);

– meer recentelijk, verordening (EG) nr. 1035/97 van de Raad van 2 juni 1997 houdende oprichting van een Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (PB L 151, blz. 1), die is vastgesteld op basis van artikel 213 EG‑Verdrag (thans artikel 284 EG) en artikel 235 EG‑Verdrag.

96 Het Hof zelf heeft de rechtmatigheid van die praktijk erkend (arrest van 5 december 1989, Delbar, C‑114/88, Jurispr. blz. 4067).

97 Bovendien heeft de gemeenschapswetgever reeds in het verleden artikel 235 EG-Verdrag gebruikt als rechtsgrondslag op het gebied van sancties. In dit verband verklaart de Raad dat vóór de invoeging in het EG-Verdrag van de artikelen 301 EG en 60 EG verschillende verordeningen van de Raad waarbij handelssancties werden opgelegd, zijn gebaseerd op artikel 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG) [zie bijvoorbeeld verordening (EEG) nr. 596/82 van de Raad van 15 maart 1982 tot wijziging van de invoerregeling voor bepaalde producten van oorsprong uit de USSR (PB L 72, blz. 15); verordening (EEG) nr. 877/82 van de Raad van 16 april 1982 houdende schorsing van de invoer van alle producten van oorsprong uit Argentinië (PB L 102, blz. 1), en verordening (EEG) nr. 3302/86 van de Raad van 27 oktober 1986 houdende schorsing van de invoer van gouden munten uit de Republiek Zuid-Afrika (PB L 305, blz. 11)]. Wanneer die maatregelen echter buiten de werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek vielen of betrekking hadden op in de Gemeenschap gevestigde natuurlijke of rechtspersonen, waren zij ook gebaseerd op artikel 235 EG-Verdrag. Dat was in het bijzonder het geval met verordening (EEG) nr. 3541/92 van de Raad van 7 december 1992 waarbij het verboden wordt gevolg te geven aan Iraakse eisen in verband met contracten en transacties op de uitvoering waarvan resolutie 661 (1990) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en verwante resoluties van toepassing zijn (PB L 361, blz. 1), waarvan artikel 2 bepaalt: „Het is verboden eisen in te willigen of maatregelen te nemen die leiden tot het inwilligen van eisen wanneer deze afkomstig zijn van […] alle natuurlijke of rechtspersonen die rechtstreeks of onrechtstreeks handelen voor rekening of ten behoeve van een of meer natuurlijke of rechtspersonen in Irak.”

98 In antwoord op dezelfde schriftelijke vraag van het Gerecht heeft de Commissie betoogd dat de uitvoering van de door de Veiligheidsraad opgelegde sancties geheel of gedeeltelijk binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag kon vallen, uit hoofde van de gemeenschappelijke handelspolitiek dan wel van de interne markt.

99 In casu stelt de Commissie onder verwijzing naar overweging 4 van de bestreden verordening dat de betrokken maatregelen noodzakelijk waren ter waarborging van een uniforme toepassing en uitlegging van de beperkingen van het kapitaalverkeer die overeenkomstig de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad zijn vastgesteld, zodat het vrije verkeer van kapitaal in de Gemeenschap wordt behouden en concurrentiedistorsies worden voorkomen.

100 Voorts is de Commissie van mening dat de verdediging van de internationale veiligheid, zowel binnen als buiten de Unie, moet worden geacht te behoren tot het algemene kader van de bepalingen van het EG-Verdrag. In dit verband verwijst de Commissie naar de artikelen 3 EU en 11 EU en naar de preambule van het EG-Verdrag waarin de verdragsluitende partijen „de verbondenheid van Europa met de landen overzee […] overeenkomstig de beginselen van het Handvest der Verenigde Naties” hebben bevestigd, en zich vastbesloten hebben verklaard „de waarborgen voor vrede en vrijheid te versterken”. Volgens de Commissie volgt daaruit „een aan de Gemeenschap gestelde algemene doelstelling om de vrede en de veiligheid te verdedigen”, waaruit meer in het bijzonder de artikelen 60 EG en 301 EG voortkomen, terwijl zij ook specifieke toepassingen van de communautaire bevoegdheid zijn bij de regeling van het interne en externe kapitaalverkeer.

101 Daar de bepalingen van titel III, hoofdstuk 4, van het EG-Verdrag, inzake het kapitaalverkeer, aan de Gemeenschap geen bijzondere bevoegdheid toekennen, is artikel 308 EG in casu als aanvullende rechtsgrondslag in aanmerking genomen om te waarborgen dat de Gemeenschap de betrokken beperkingen, met name aan particulieren, kan opleggen overeenkomstig het door de Raad vastgestelde gemeenschappelijke standpunt.

102 Ter terechtzitting heeft het Verenigd Koninkrijk de met de vaststelling van de bestreden verordening beoogde communautaire doelstelling omschreven als de uniforme toepassing binnen de Gemeenschap van verplichtingen met betrekking tot beperkingen van het kapitaalverkeer, die door de Veiligheidsraad aan de lidstaten zijn opgelegd.

103 Het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat de totstandbrenging van een interne markt op het gebied van het kapitaalverkeer een van de in artikel 3 EG geformuleerde doelstellingen van de Gemeenschap is. Het is van mening dat de uniforme toepassing van alle beperkingen van het vrije kapitaalverkeer op de markt een wezenlijk aspect van de totstandbrenging van een interne markt vormt.

104 Waren daarentegen voor de uitvoering van de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad op communautair niveau geen maatregelen vastgesteld, dan had dat volgens het Verenigd Koninkrijk een risico van verschillen van inzicht tussen lidstaten bij de toepassing van de bevriezing van tegoeden doen ontstaan. Hadden de lidstaten die resoluties individueel uitgevoerd, dan zouden zich onvermijdelijk verschillen in uitleg met betrekking tot de strekking van de op hen rustende verplichtingen hebben voorgedaan en zouden deze ongelijkheden op het gebied van het vrije kapitaalverkeer tussen de lidstaten hebben gecreëerd, wat tot een risico van concurrentievervalsing zou hebben geleid.

105 Bovendien stelt het Verenigd Koninkrijk dat maatregelen tot bevriezing van de tegoeden van particulieren teneinde de economische betrekkingen met internationale terroristische organisaties in plaats van met derde landen te onderbreken, niet kunnen worden aangemerkt als een uitbreiding van „het competentiegebied van de Gemeenschap tot buiten het algemene kader dat gevormd wordt door het geheel van de bepalingen van het Verdrag”, aldus advies 2/94, punt 89 hierboven. Overeenkomstig het kader van het Verdrag is de Gemeenschap bevoegd om maatregelen vast te stellen tot regeling van het kapitaalverkeer, zulks door maatregelen tegen particulieren te treffen. Ofschoon de maatregelen tot regeling van het kapitaalverkeer van particulieren teneinde de economische betrekkingen met internationale terroristische organisaties te onderbreken, vallen onder een gebied waarvoor het EG-Verdrag de instellingen geen specifieke bevoegdheden heeft verleend, en ofschoon die maatregelen ook het gebruik van artikel 308 EG verlangen, kunnen zij niet worden geacht buiten het algemene kader van het Verdrag te vallen.

106 Het Verenigd Koninkrijk stelt dat het gebruik van artikel 308 EG in de onderhavige omstandigheden niet verschilt van het gebruik dat van die bepaling is gemaakt in situaties, met name op het gebied van de sociale politiek, waar dat artikel heeft gediend om andere doelstellingen van de Gemeenschap te bereiken wanneer het Verdrag geen nauwkeurige rechtsgrondslag verschafte (zie punt 95 hierboven).

Beoordeling door het Gerecht

107 Verordening nr. 467/2001 en de bestreden verordening zijn op gedeeltelijk verschillende rechtsgrondslagen vastgesteld: de eerste op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG en de tweede op basis van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG. Hoewel verzoekers’ aanvankelijke argumenten, ontleend aan het ontbreken van rechtsgrondslag van verordening nr. 467/2001, wegens de intrekking ervan bij de bestreden verordening zonder voorwerp zijn geraakt, acht het Gerecht het nuttig eerst de redenen uiteen te zetten waarom het deze hoe dan ook ongegrond acht, aangezien die redenen een van de uitgangspunten van zijn redenering vormen zoals toegepast op het onderzoek van de rechtsgrondslag van de bestreden verordening.

– Rechtsgrondslag van verordening nr. 467/2001

108 Verordening nr. 467/2001 is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 60 EG en 301 EG, die de Raad machtigen de nodige urgente maatregelen met name betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer te nemen, ingeval een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden dat volgens de bepalingen van het EU‑Verdrag inzake het GBVB is vastgesteld, meebrengt dat de Gemeenschap moet optreden om de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken.

109 Blijkens haar considerans organiseerde verordening nr. 467/2001 het optreden van de Gemeenschap als bedoeld bij gemeenschappelijk standpunt 2001/154, dat in het kader van het GBVB was aangenomen en waaruit de wil van de Unie en haar lidstaten bleek om gebruik te maken van een communautair instrument ten einde in de Gemeenschap bepaalde aspecten van de sancties van de Veiligheidsraad tegen de Taliban van Afghanistan uit te voeren.

110 Verzoekers stelden echter ten eerste, dat de betrokken maatregelen in casu particulieren troffen, die daarbij nog onderdanen van een lidstaat waren, terwijl de artikelen 60 EG en 301 EG de Raad uitsluitend machtigen maatregelen tegen derde landen te nemen; ten tweede, dat de betrokken maatregelen niet beoogden de economische betrekkingen met een derde land te onderbreken of te beperken, maar het internationale terrorisme te bestrijden, en meer in het bijzonder Usama bin Laden; en ten derde dat die maatregelen hoe dan ook onevenredig waren ten opzichte van het met de artikelen 60 EG en 301 EG beoogde doel.

111 Geen van die argumenten had kunnen slagen.

112 Wat ten eerste de soort van maatregelen betreft, die de Raad bevoegd is uit hoofde van de artikelen 60 EG en 301 EG te nemen, is het Gerecht van oordeel dat niets in de bewoordingen van die bepalingen zich verzet tegen de vaststelling van beperkende maatregelen die personen of organisaties rechtstreeks raken, ongeacht of zij al dan niet in de Gemeenschap zijn gevestigd, voorzover die maatregelen daadwerkelijk beogen de economische betrekkingen met een of meerdere derde landen geheel of gedeeltelijk te beperken.

113 Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, vielen de in casu betrokken maatregelen onder de zogeheten „intelligente sancties” (smart sanctions), die in de loop van de jaren 90 in de praktijk van de VN zijn verschenen. Dergelijke sancties vervangen de tegen een land gerichte klassieke maatregelen van een algemeen handelsembargo door meer gerichte en selectieve maatregelen, zoals economische of financiële sancties, reisverbod, wapenembargo of embargo op specifieke producten, waarvan de burgerbevolking van het betrokken land minder te lijden heeft, terwijl het betrokken regime en zijn leiders wel degelijk effectieve sancties worden opgelegd.

114 De praktijk van de gemeenschapsinstellingen heeft zich in dezelfde richting ontwikkeld, daar de Raad zich achtereenvolgens op het standpunt heeft gesteld dat hij op grond van de artikelen 60 EG en 301 EG beperkende maatregelen kon nemen tegen entiteiten of personen die fysiek een deel van het grondgebied van een derde land controleerden [zie bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 1705/98 van de Raad van 28 juli 1998 inzake de onderbreking van bepaalde economische betrekkingen met Angola, teneinde de União Nacional para a Independência Total de Angola (Unita) ertoe te bewegen zich aan zijn verplichtingen krachtens het vredesproces te houden, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2229/97 (PB L 215, blz. 1], en tegen entiteiten of personen die daadwerkelijk het regeringsapparaat van een derde land controleren, en tegen daarmee verbonden personen en entiteiten die hun economische steun bieden [zie bijvoorbeeld verordening (EG) nr. 1294/1999 van de Raad van 15 juni 1999 inzake de bevriezing van middelen en een verbod op investeringen ten aanzien van de Federale Republiek Joegoslavië (FRJ) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1295/98 en verordening (EG) nr. 1607/98 (PB L 153, blz. 63), en verordening (EG) nr. 2488/2000 van de Raad van 10 november 2000 tot handhaving van de bevriezing van middelen in verband met S. Milosevic en de met hem verbonden personen en tot intrekking van verordeningen nr. 1294/1999 en (EG) nr. 607/2000 en artikel 2 van verordening (EG) nr. 926/98 (PB L 287, blz. 19)]. Die ontwikkeling strookt volledig met de in de artikelen 60 EG en 301 EG bedoelde maatregelen.

115 Immers, net zoals de economische en financiële sancties de leiders van een derde land specifiek mogen treffen in plaats van dat land als zodanig, moeten zij ook kunnen gelden voor de personen en entiteiten die met die leiders verbonden zijn, dan wel direct of indirect door hen worden gecontroleerd, zulks ongeacht waar zij zich bevinden. Zoals de Commissie terecht heeft vastgesteld, bieden de artikelen 60 EG en 301 EG geen doeltreffend middel om druk uit te oefenen op leiders die invloed hebben op de politiek van een derde land, indien de Gemeenschap niet op basis daarvan maatregelen kon treffen tegen particulieren die weliswaar niet hun woonplaats hebben in het betrokken derde land maar toch voldoende verbonden zijn met het regime waartegen de sancties zijn gericht. Zoals de Raad heeft opgemerkt, is voorts irrelevant dat een aantal van de aldus bedoelde personen onderdanen van een lidstaat blijken te zijn, omdat financiële sancties zich niet enkel tot de onderdanen van het betrokken derde land kunnen beperken, willen zij in een kader van vrij verkeer van kapitaal doeltreffend zijn.

116 Deze uitlegging, die niet in strijd is met de bewoordingen van de artikelen 60 EG en 301 EG, wordt zowel door doelmatigheidsoverwegingen als om humanitaire redenen gerechtvaardigd.

117 Wat ten tweede het met verordening nr. 467/2001 nagestreefde doel betreft, voert de Raad onder verwijzing naar de resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) van de Veiligheidsraad, gemeenschappelijk standpunt 2001/154, alsmede overwegingen 1 en 2 van die verordening en het opschrift ervan aan, dat de betrokken maatregelen voornamelijk gericht waren tegen het regime van de Taliban dat indertijd daadwerkelijk 80 % van het Afghaanse grondgebied controleerde en zichzelf het „Islamitisch Emiraat Afghanistan” noemde, en tevens tegen personen en entiteiten die via economische of financiële transacties dat regime hielpen om internationale terroristen en hun organisaties toevlucht en opleiding te verschaffen, zodat zij in feite handelden als agenten van dat regime of daarmee nauw verbonden waren.

118 Voorzover verzoekers tegen verordening nr. 467/2001 aanvoeren dat deze betrekking had op Usama bin Laden, en niet op het regime van de Taliban, heeft de Raad toegevoegd dat Usama bin Laden in werkelijkheid de chef en de „éminence grise” van het Talibanregime was, en dat hij de werkelijke macht in Afghanistan in handen had. Zijn wereldse en religieuze titels van „Sheikh” (chef) en „Emir” (prins, leider, bevelhebber), en zijn plaats naast de andere religieuze hoogwaardigheidsbekleders van de Taliban lieten daarover weinig twijfel bestaan. Nog vóór 11 september 2001 had Usama bin Laden een eed van trouw („Bay’a”) afgelegd, waarmee een formele religieuze band tussen hem en de theocratische leiding van de Taliban tot stand werd gebracht. Hij bevond zich dus in een situatie die vergelijkbaar was met die van Milosevic en de leden van de Joegoslavische regering uit de tijd van de economische en financiële sancties van de Raad tegen de Federale Republiek Joegoslavië (zie punt 114 hierboven). Met betrekking tot Al-Qaïda heeft de Raad aangevoerd dat het algemeen bekend was dat die organisatie tal van militaire opleidingskampen in Afghanistan had, en dat tussen oktober 2001 en januari 2002 duizenden van haar aanhangers samen met de Taliban tegen het ingrijpen van de internationale coalitie hadden gestreden.

119 Er zijn geen termen aanwezig om te twijfelen aan de gegrondheid van die opmerkingen waarover binnen de internationale gemeenschap een brede consensus bestaat, zoals met name blijkt uit de verschillende door de Veiligheidsraad unaniem aangenomen resoluties, en die niet specifiek zijn weerlegd en zelfs niet door verzoekers zijn betwist.

120 Meer in het bijzonder was het hoofddoel van de in casu betrokken sancties het regime van de Taliban te beletten financiële steun te krijgen ongeacht waarvandaan, zoals blijkt uit paragraaf 4, sub b, van resolutie 1267 (1999). Die sancties hadden kunnen worden ontdoken indien zij niet gericht waren geweest tegen de particulieren waarvan werd aangenomen dat zij dat regime steunden. Wat betreft de banden tussen het voormalige regime van de Taliban en Usama bin Laden, was de Veiligheidsraad van mening dat laatstgenoemde in de betrokken periode zoveel steun van dat regime kreeg dat hij kon worden geacht daarvan deel uit te maken. Zo heeft de Veiligheidsraad in overweging 10 van resolutie 1333 (2000) betreurd dat de Taliban toevlucht blijven verschaffen aan Usama bin Laden en hem evenals zijn bondgenoten blijven toestaan een netwerk van terroristische opleidingskampen vanaf het door hen gecontroleerde grondgebied te leiden, en Afghanistan als uitvalsbasis voor internationale terroristische activiteiten te gebruiken. Verder heeft de Veiligheidsraad in overweging 7 van die resolutie zijn overtuiging bevestigd dat de bestrijding van het internationale terrorisme van wezenlijk belang is voor de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid.

121 Anders dan verzoekers stelden, beoogden de betrokken maatregelen dus wel degelijk de economische betrekkingen met een derde land te onderbreken of te beperken in het kader van de strijd van de internationale gemeenschap tegen het internationale terrorisme en meer in het bijzonder tegen Usama bin Laden en het Al-Qaïda-netwerk.

122 Ten derde moet de evenredigheid van de betrokken maatregelen worden getoetst aan het doel van verordening nr. 467/2001. Zoals hierboven is uiteengezet, wordt met het opleggen van „intelligente” sancties juist beoogd een duidelijk voelbare druk op de leiders van het betrokken land uit te oefenen, en tevens zoveel mogelijk de weerslag van de betrokken maatregelen op de bevolking van dat land te beperken, met name door hun personele werkingssfeer tot een bepaald aantal met name genoemde personen te beperken. In casu wilde verordening nr. 467/2001 de druk op het regime van de Taliban opvoeren, met name door de bevriezing van de tegoeden en andere financiële middelen van Usama bin Laden en van de met hem verbonden personen en entiteiten, zoals aangewezen door het sanctiecomité. Dergelijke maatregelen stroken met het evenredigheidsbeginsel volgens hetwelk sancties niet de grenzen mogen overschrijden van wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het doel dat wordt nagestreefd met de gemeenschapsregeling waarbij zij worden ingevoerd.

123 Dat de betrokken maatregelen ook zagen op transacties die geen grensoverschrijdend element hadden, is echter irrelevant. Indien het legitieme doel van die maatregelen was om de financieringsbronnen van de Taliban en het vanuit Afghanistan opererende internationale terrorisme te doen opdrogen, dienden zij noodzakelijkerwijs betrekking te hebben op zowel de internationale als de zuiver nationale transacties, aangezien de laatstgenoemde evenals de eerstgenoemde die financiering konden stijven, gelet met name op het vrije verkeer van personen en kapitaal en de ondoorzichtigheid van de internationale geldstromen.

124 Blijkens het voorgaande was de Raad, anders dan verzoekers stelden, wel degelijk bevoegd om verordening nr. 467/2001 op de grondslag van de artikelen 60 EG en 301 EG vast te stellen.

– De rechtsgrondslag van de bestreden verordening

125 Anders dan verordening nr. 467/2001, heeft de bestreden verordening als rechtsgrondslag niet alleen de artikelen 60 EG en 301 EG, maar ook artikel 308 EG. Daarmee weerspiegelt die verordening de ontwikkeling van de internationale situatie, die eerst heeft geleid tot de door de Veiligheidsraad vastgestelde sancties, en daarna tot de uitvoering daarvan door de Gemeenschap.

126 Resolutie 1333 (2000) van de Veiligheidsraad was weliswaar vastgesteld in het kader van het optreden ter bestrijding van het internationale terrorisme, en werd van wezenlijk belang geacht voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid (zie overweging 7), maar had toch meer specifiek betrekking op het regime van de Taliban, dat destijds het grootste deel van het Afghaanse grondgebied controleerde en aan Usama bin Laden en zijn bondgenoten toevlucht en bijstand verleende.

127 Zoals hierboven reeds is verklaard, bood juist die uitdrukkelijk met het grondgebied en het heersende regime van een derde land vastgestelde band de Raad de mogelijkheid verordening nr. 467/2001 op de artikelen 60 EG en 301 EG te baseren.

128 Daarentegen is resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad op 16 januari 2002 aangenomen na de val van dit regime als gevolg van het gewapende ingrijpen van de internationale coalitie in Afghanistan, dat in oktober 2001 was begonnen. Hoewel die resolutie derhalve nog steeds uitdrukkelijk betrekking heeft op de Taliban, is zij niet meer tegen hun gevallen regime gericht, maar in plaats daarvan rechtstreeks tegen Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de daarmee verbonden personen en entiteiten.

129 Het ontbreken van enige band tussen de krachtens die resolutie te treffen sancties en het grondgebied of het regime van een derde land, dat reeds is vastgesteld in punt 2 van de toelichting op het door de Commissie op 6 maart 2002 ingediende voorstel voor een verordening van de Raad, waarop de bestreden verordening is gebaseerd [document COM (2002) 117 def.], is door de Raad in punten 4 en 5 van zijn dupliek uitdrukkelijk erkend.

130 Bij ontbreken van een dergelijke band hebben de Raad en de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de artikelen 60 EG en 301 EG op zich geen toereikende rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden verordening vormden. Dit standpunt moet worden aanvaard.

131 Artikel 60, lid 1, EG bepaalt immers dat de Raad volgens de procedure van artikel 301 EG „ten aanzien van de betrokken derde landen” de nodige urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer kan nemen. Artikel 301 EG bepaalt uitdrukkelijk dat de Gemeenschap kan optreden om de economische betrekkingen „met één of meer derde landen” te