CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. F. MANCINI

van 4 februari 1986 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De heer Xavier Mirepoix wordt ervan beschuldigd dat hij voor verkoop in Frankrijk een partij uien uit Nederland heeft ingevoerd en deze heeft behandeld met maleïne-hydrazide, een bestrijdingsmiddel waarvan de Franse wettelijke regeling het gebruik niet toestaat. In het kader van de betrokken procedure heeft het tribunal de police te Dijon het Hof de volgende vraag gesteld:

„Is artikel 6 van het besluit van 20 juli 1956, dat de verkoop verbiedt van groente en fruit die voor of na de oogst een niet toegestane antiparasitaire of chemische behandeling hebben ondergaan, en dat tot gevolg heeft dat de invoer in Frankrijk wordt verboden van uien uit, onder meer, Nederland, die zijn behandeld met stoffen die de bewaring van deze uien vergemakkelijken, zoals maleïne-hydrazide waarvan het gebruik als kiemremstof naar het schijnt in de andere Lid-Staten van de EEG is toegestaan, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag ?” (vonnis van 4 februari 1985).

Nogmaals wordt U dus gevraagd de verdragsregels betreffende het vrij verkeer van goederen uit te leggen, alsook in casu het beginsel neergelegd in artikel 36, eerste volzin, EEG-Verdrag, volgens hetwelk zijn geoorloofd „verboden of beperkingen van invoer... welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming... van de gezondheid en het leven van personen”. U moet uitmaken of dit beginsel van toepassing is op een nationale wettelijke regeling, die als algemene regel verbiedt (doch de autoriteiten machtigt in bepaalde gevallen toe te staan), dat voedingsmiddelen worden verhandeld die met bestrijdingsmiddelen zijn behandeld en zijn ingevoerd vanuit andere Lid-Staten, waar zij wel in het verkeer mogen worden gebracht.

2. Voor een beter begrip van de vraag moet iets worden gezegd over het betrokken bestrijdingsmiddel, over de regels die het gebruik in Frankrijk regelen en over de gemeenschapsregeling op het gebied van bestrijdingsmiddelen. Maleïne-hydrazide is een synthetisch chemisch produkt, dat behoort tot de groep van groeiregulerende bestrijdingsmiddelen. Wanneer het op de bladeren van planten wordt toegepast, wordt het tijdens de actieve groei door de weefsels, doch ook door de bollen en knollen opgenomen. De residuen ervan blijven daarin lang genoeg aanwezig om de groei te beletten en om de kieming tot stilstand te brengen. Bij de behandeling van uien wordt de stof twee tot vier weken voor de oogst toegepast. De Franse regeling is eenvoudig. Volgens artikel 6 van het decreet van 20 juli 1956„Est... interdite la vente des fruits et légumes qui ont fait l'objet: a) avant récolte, de traitements antiparasitaires au moyen de substances non autorisées ou intervenus en violation des règles fixées pour l'emploi desdites substances, que ces traitements aient été aplliqués directement sur les produits eux-mêmes ou sur les végétaux qui les portent; b) après récolte, de traitements chimiques — notamment pour la désinfection, la désinsectisation ou la protection contre les altérations — qui n'auraient pas été autorisés par arrêté du secrétaire d'Etat à l'agriculture pris sur avis conforme du Conseil supérieur de l'hygiène publique...” QORF 1956, blz. 7627). De vergunningregeling betreffende het gebruik van stoffen op basis van vergift voor andere dan medische doeleinden is neergelegd in de artikelen R 5149 en volgende van het Wetboek van Volksgezondheid (Code de santé publique). Giftige stoffen zijn ingedeeld in tabel A en volgens artikel R 5158 is hun gebruik „pour la destruction des parasites nuisibiles à l'agriculture... interdit dans toutes les cultures et récoltes pour lesquelles leur emploi n'aura pas été autorisé par arrêté du Ministre de l'Agriculture”. Bij ministerieel besluit van 31 juli 1968 is maleïnehydrazide in deze tabel opgenomen. De stof kan derhalve niet worden gebruikt zonder bijzondere toestemming, welke op het moment waarop de feiten voorvielen, niet was verleend. De gemeenschapsregeling, die de nagestreefde harmonisatie nog lang niet heeft verwezenlijkt, wordt verdeeld in twee groepen regels: die welke de toelaatbaarheid van de verkoop betreffen en die welke de maximale hoeveelheid residuen van chemische produkten in voedingsmiddelen vaststellen. Tot de eerste groep regels behoort de richtlijn nr. 79/117 van de Raad van 21 december 1978 houdende verbod van het op de markt brengen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen bevattende bepaalde actieve stoffen (PB 1979, L 33, blz. 36), die zich ertoe bepaalt de verkoop te verbieden van bijzonder gevaarlijke bestrijdingsmiddelen: op de desbetreffende lijst wordt maleïne-hydrazide echter niet genoemd. Met betrekking tot de tweede groep regels moet worden gewezen op richtlijn nr. 76/895 van de Raadvan 23 november 1976 (PB 1976, L 340, blz. 26), gewijzigd bij richtlijn nr. 82/528 van 19 juli 1982 (PB 1982, L 234, blz. 1): zij stelt de maximale hoeveelheden residuen van bestrijdingsmiddelen in en op groenten en fruit vast, doch in bijlage II ervan, die de lijst bevat van de stoffen waarvan de maximaal aanvaardbare hoeveelheden aan residuen zijn vastgesteld, komt maleïne-hydrazide niet voor. Overigens dient te worden gesignaleerd dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 12 november 1981 op basis van door het Comité voor bestrijdingsmiddelen verrichte studies heeft voorgesteld, deze stof in genoemde bijlage op te nemen en voor uien een maximale hoeveelheid van 10 mg/kg vast te stellen. Het voorstel wordt nog bestudeerd door de Raad (PB 1982, C 95, blz. 6).

3. Tijdens de behandeling voor het Hof hebben de Franse en de Duitse regering en de Commissie opmerkingen gemaakt. Mirepoix heeft alleen opmerkingen gemaakt tijdens de mondelinge behandeling. De twee regeringen hebben betoogd dat de omstreden regeling in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht: dit zou het gevolg zijn van de tot op heden onvolgroeide harmonisatie in de sector bestrijdingsmiddelen en zou berusten op de uitzondering van artikel 36, eerste volzin, EEG-Verdrag. Het arrest van 19 september 1984 (zaak 94/83, Heijn, Jurispr. 1984, blz. 3263) zou voor dezelfde opvatting pleiten. Ook in die zaak ging het om een bestrijdingsmiddel, vinchlozolin, waarvan sporen op een partij appelen voorkwamen. De importeur werd ervan beschuldigd, dat hij de Nederlandse regels betreffende de toegelaten maximale hoeveelheden residuen van bestrijdingsmiddelen in levensmiddelen had overschreden; voor de nationale rechter echter had hij betoogd dat de in zijn pakhuizen opgeslagen appelen, die residuen van vinchlozolin (een stof waarvoor de toegelaten hoeveelheid gelijk is aan nul) bevatten, afkomstig waren uit Italië, waar zij regelmatig in de handel waren gebracht. Het verbod om ze te verhandelen zou dus in strijd zijn met de verdragsbepalingen, waarin het vrij verkeer van goederen wordt gegarandeerd. Het Hof overwoog dat waar ter zake van de betreffende stof op gemeenschapsvlak geen regelen waren gesteld, „de Lid-Staten in beginsel bevoegd (zijn) maatregelen vast te stellen betreffende de toegestane maximale hoeveelheden residuen van dit bestrijdingsmiddel, met dien verstande dat deze bevoegdheid wordt beperkt door het Verdrag en met name door de laatste volzin van artikel 36”. Hoewel de bestrijdingsmiddelen noodzakelijk zijn voor de landbouw, zijn zij schadelijk; en deze eigenschap, gecombineerd met het feit dat niet valt te controleren of te voorzien welke hoeveelheden de consument in de vorm van residuen op levensmiddelen tot zich neemt, maakt strikte maatregelen nodig. „Voor zover bepaalde bestrijdingsmiddelen buiten de desbetreffende gemeenschapsregeling vallen, kunnen de Lid-Staten voor de aanwezigheid van residuen (ervan) regelen stellen die per land kunnen variëren, afhankelijk van het klimaat, het gebruikelijke voedselpakket en de gezondheidstoestand. In dit verband kunnen zij voor de verschillende eet- en drinkwaren de toegestane hoeveelheid van een zelfde bestrijdingsmiddel differentiëren (...). Nochtans zijn de autoriteiten van de Lid-Staten van invoer gehouden (deze) hoeveelheid te herzien, indien (...) blijkt dat de redenen op grond waarvan zij is vastgesteld, zijn gewijzigd, bij voorbeeld naar aanleiding van de ontdekking van een nieuw gebruik van een bepaald bestrijdingsmiddel” (rechtsoverwegingen 14 tot en met 16 en 18).Uit deze overwegingen leidt de Duitse regering af, dat bij de huidige stand van de harmonisatie in de Gemeenschap en van de wetenschappelijke kennis, de Lid-Staten bevoegd zijn het gebruik van maleïne-hydrazide op verschillende wijze te regelen. Het feit dat wetenschapsmensen de dagelijks toegestane hoeveelheid hebben vastgesteld of dat bepaalde Lid-Staten het gebruik ervan toelaten, is niet van invloed voor deze bevoegdheid.

4. De Commissie betoogt het tegenovergestelde. Ook zij wijst op het arrest-Heijn; zij merkt om te beginnen op, dat terwijl in dat geval de nationale wettelijke regeling een toegestane maximale hoeveelheid vaststelde, de onderhavige regeling de aanwezigheid van maleïne-hydrazide in uien geheel uitsluit, omdat zij de verkoop van groente en fruit verbiedt die in de Staat van uitvoer een behandeling heeft ondergaan die in de Staat van invoer niet is toegestaan. De Franse wettelijke regeling is haars inziens bovendien in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Anders dan de regeling waarover het Hof zich in het arrest-Heijn uitsprak, is hierin niet de mogelijkheid voorzien om de aan het verbod ten grondslag liggende motieven aan een hernieuwd onderzoek te onderwerpen op grond van nieuwe internationale wetenschappelijke gegevens en om ten minste voor ingevoerde produkten de toelaatbaarheidsgrenzen van residuen vast te stellen. Vervolgens betoogt de Commissie, dat wanneer de Lid-Staten regels stellen omtrent het gebruik van een bepaald bestrijdingsmiddel, zij zich niet enkel mogen laten leiden door het verlangen de gezondheid te beschermen. In de door hen getroffen maatregelen moeten zij het vereiste dat zo min mogelijk giftige stoffen worden gebruikt afwegen tegen de technische en economische belangen van de landbouwproduktie. De gezondheid zal derhalve enkel als waarde mogen prevaleren, wanneer de nationale autoriteiten zich ervan vergewissen dat het gebruik van dit bestrijdingsmiddel een hoger risico meebrengt dan normaal bij de vaststelling van de toegestane hoeveelheid residuen van bestrijdingsmiddelen wordt aanvaard. Willen hun beslissingen in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht, dan kunnen deze autoriteiten derhalve niet louter een passieve houding innemen en de importeur laten bewijzen dat de behandeling zonder gevaar is. Zij dienen daarentegen een actieve rol te spelen en zich op de hoogte te stellen van de uitkomsten van het wetenschappelijk onderzoek en van de maatregelen die zijn genomen door de Lid-Staten die de behandeling toestaan. Mirepoix betoogt zijnerzijds met soortgelijke argumenten als die van de Commissie, dat in de Franse regeling onevenredig veel waarde wordt gehecht aan het vereiste van bescherming van de gezondheid.

6. Allereerst dient te worden opgemerkt dat tussen het onderhavige geval en het ar-rest-Heijn niet de verschillen bestaan die de Commissie aangeeft. In ons geval verbiedt de wettelijke regeling weliswaar elke behandeling met maleïne-hydrazide en sluit zij derhalve a priori uit dat residuen ervan in voedingsmiddelen kunnen voorkomen. Evenzeer staat evenwel vast, dat de in het arrest-Heijn aan 's Hofs oordeel onderworpen wettelijke regeling tot hetzelfde resultaat leidde, doordat de toelaatbare maximale hoeveelheid vinchlozolin op nul was vastgesteld. Het beroep van de twee regeringen op de regels die het Hof toen heeft gegeven, is dus volledig relevant.

7. Het komt er dus op neer, dat moet worden vastgesteld of de bestreden regeling kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 36, eerste volzin, en, in het bijzonder, of er evenredigheid bestaat tussen de in deze regeling vervatte voorschriften en het vereiste van de bescherming van de gezondheid. In de eerste plaats moet het uitgesloten worden geacht, dat het, zoals de Commissie heeft betoogd, mogelijk is dat met maleïne-hydrazide behandelde levensmiddelen geen residuen van deze stof bevatten. In antwoord op een door het Hof gestelde vraag heeft de Commissie immers verklaard, dat voor iedere combinatie bestrijdingsmiddelvoedingsmiddel een bij analyse geldende benedengrens is vastgesteld, die wordt gedefinieerd als de minimale concentratie aan residu waarvan bij officiële analyse de hoeveelheid in een produkt met een aanvaardbare precisiegraad kan worden geïdentificeerd. De hoeveelheid van een residu van een bestrijdingsmiddel wordt geacht nul te zijn, wanneer zij lager is dan deze grens. Voor residuen van maleïne-hydrazide ligt deze grens thans bij 1 mg/kg. Uit in verschillende landen uitgevoerde analyses is gebleken dat ook na verscheidene maanden nog residuen van maleïne-hydrazide in hogere hoeveelheden dan de bij analyse geldende benedengrens in uien achterblijven. Volgens de Commissie is het dus onwaarschijnlijk dat uien die volgens een goede landbouwgewoonte met malëine-hydrazide zijn behandeld en vers op de markt zijn gebracht, geen residuen van dit bestrijdingsmiddel bevatten in een hoeveelheid die de aangegeven grens te boven gaat. Voorts wijs ik erop dat bij de huidige stand van internationale wetenschappelijke kennis, twijfel blijft bestaan over de risico's van het bestrijdingsmiddel en in het bijzonder bij welke grenzen residuen ervan in voedingsmiddelen aanvaardbaar zijn. Op grond van tot dusver gemaakte studies kon met betrekking tot maleïne-hydrazide na gebruik van sodium- en kaliumzout een residu van 10 mg/kg in uien worden vastgesteld (advies van 12 juli 1984 van het communautaire Wetenschappelijke comité voor bestrijdingsmiddelen) en een dagelijks toelaatbare maximale hoeveelheid van 0 tot 1 mg/kg (rapport van 1984 van het comité van deskundigen FAO/WHO). Zoals de Duitse regering op basis van de genoemde arresten Kaasfabriek Eyssen, rechtsoverweging 13, en Sandoz, rechtsoverweging 19, beklemtoont, geven deze conclusies evenwel niet „een volledig en definitief oordeel over deze stof”, bovenal „omdat de vaststelling van de dagelijks toelaatbare hoeveelheid niet betekent dat de opneming van kleine hoeveelheden geheel onschadelijk is. De vermelde dosis wordt immers berekend op grond van op dieren uitgevoerde experimenten, waarvan de resultaten niet automatisch voor de mens behoeven te gelden. Bovendien is de dagelijks toegelaten hoeveelheid gebaseerd op een afzonderlijk onderzoek van de stoffen. De gecombineerde werking van maleïnehydrazide en van andere stoffen in etens- en drinkwaren en in het milieu kan niet precies worden beoordeeld.” Evenmin kan met betrekking tot de bestreden regeling worden gesteld dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, omdat daarin niet de mogelijkheid is voorzien van een hernieuwd onderzoek dat rekening houdt met de wetenschappelijke vooruitgang. Ter zake merk ik op: a) rechtens, dat deze regeling ontheffingen op het verbod toelaat door een machtiging van overheidswege (artikel 6 van het decreet van 20.7.1956); b) feitelijk, dat, zoals de Franse regering in antwoord op een door het Hof gestelde vraag heeft geantwoord, de Franse Commissie ter bestudering van de giftigheid van bestrijdingsmiddelen voor gebruik in de landbouw, een gunstig oordeel over maleïne-hydrazide heeft gegeven (17 september 1985) en dat de bevoegde autoriteiten thans de mogelijkheid bestuderen om het gebruik ervan toe te staan. De opmerking van de Commissie is bijgevolg ongegrond. Het gedrag van Frankrijk blijkt in overeenstemming te zijn met de — door het Hof vooral in de arresten-Heijn en Motte (r.o. 18, respectievelijk 20) bekrachtigde — verplichting om de beoordeling van de risco's voortdurend te herzien op basis van de resultaten ran internationale onderzoekorganisaties.

8. Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging, de bij vonnis van 4 februari 1985 in het strafgeding tegen X. Mirepoix door het tribunal de police te Dijon krachtens artikel 177 EEG-Verdrag gestelde vraag als volgt te beantwoorden: Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht betreffende met bestrijdingsmiddelen behandelde voedingsmiddelen moeten de bepalingen van het EEG-Verdrag en de daarvan afgeleide rechtsregels betreffende het vrije verkeer van goederen in die zin worden uitgelegd, dat zij niet eraan in de weg staan dat een Lid-Staat uit hoofde van bescherming van de gezondheid, als bedoeld in artikel 36 EEG-Verdrag, regelen stelt, waarin de behandeling met een bestrijdingsmiddel, behoudens machtiging van overheidswege, is verboden. Bij toepassing van deze wettelijke regeling op produkten die zijn ingevoerd uit andere Lid-Staten waar zij wettig in de handel zijn gebracht, moeten de nationale autoriteiten evenwel bij de beoordeling van het risico ervan voor de menselijke gezondheid rekening houden met de resultaten van internationaal wetenschappelijk onderzoek en in het bijzonder met de studies verricht door het communautair Wetenschappelijk comité voor bestrijdingsmiddelen.

( *1 ) Vertaald uit het Italiaans.