2.

Wij komen thans tot de vraag, of de Commissie bij het onderzoek naar en de beoordeling van de aan haar beschikking ten grondslag liggende feiten fouten heeft begaan en zulks met name bij de beoordeling van de situatie op de fruitmarkt, de ontwikkelingstendens daarvan, de oorzaken van deze ontwikkeling en de mogelijkheid van een beïnvloeding daarvan in de toekomst. Gelijk reeds eerder gezegd, is zodanig onderzoek van feitelijke aard geoorloofd; het zal worden gedaan binnen de grenzen van de door verzoekster voorgedragen grieven. De voornaamste overwegingen van de Commissie zijn te vinden in de motivering van de beschikking, alsmede in haar procesbeweringen. Zij zegt: appelen, peren en perziken — in het vervolg zal in dit verband kortheidshalve van „ander fruit” gesproken worden — produceert de Gemeenschap in meer dan voldoende hoeveelheden. De afzet van deze waren stuit voortdurend op ernstige moeilijkheden. Anderzijds kan een sterker doordringen van het verbruik van citrusvruchten worden waargenomen. Dit doordringen geschiedt ten laste van de andere fruitsoorten. Wordt het afgeremd, dan verminderen de bestaande afzetmoeilijkheden voor ander fruit. De door het Verdrag gewilde verhoging van het recht voor sinaasappelen mag derhalve niet achterwege blijven. In de eerste plaats dient derhalve te worden onderzocht, of in feite de overige fruitsoorten in verband met een voortdurende over-produktie, bescherming behoeven. Op een vraag van het Hof heeft de Commissie verklaard dat zijn geen statistisch bewijs van de beweerde overproduktie kan leveren, daar zelfs de totale fruitproduktie in alle Lid-Staten statistisch niet is geregistreerd. In plaats daarvan voert zij ter rechtvaardiging van haar uitgangspunt een reeks van indiciën aan. In de meeste Lid-Staten ( 2 ), aldus de Commissie, wordt met behulp van staatssubsidies de verwerking van fruit tot alcohol bevorderd; het eigen verbruik der producenten, hetwelk echter niet overal in statistieken is vastgelegd, zou „schrikbarend hoog” zijn (in Duitsland ongeveer 50 % van de fruitoogst); in de meeste Lid-Staten (behalve in Nederland en Italië) zouden minimumprijzen zijn voorzien, op grond waarvan het mogelijk zou zijn in bijna ieder jaar gedurende langere tijd de invoer stop te zetten; bovendien zou het feit dat verordening no. 23 van de Raad van Ministers fruit van mindere kwaliteit van de vrijdom van rechten heeft uitgezonderd voor de aanwezigheid van overproduktie pleiten. Indien aan deze feiten, voor zover het al feiten zijn — in drie van de zes Lid-Staten wordt althans de verwerking van fruit tot alcohol niet aangemoedigd — een bepaalde bewijskracht met betrekking tot de totale produktie van fruit niet mag worden ontzegd, zo kan niettemin op grond daarvan in geen geval worden beoordeeld in hoeverre er sprake is van een overproduktie van hoogwaardig tafelfruit. Het is namelijk denkbaar en zelfs voor de hand liggend, dat het aandeel van minderwaardig fruit in de tot eigen verbruik bestemde kwantiteiten, belangrijk is. Ook kan worden aangenomen, dat in de eerste plaats zodanig fruit tot alcohol wordt verwerkt; het is namelijk bekend dat fluitsoorten, welke niet voor rechtstreeks verbruik als vers fruit geschikt zijn, speciaal voor verwerkingsdoeleinden (appelsap, appelwijn) in grote omvang worden verbouwd, doch voor het onderhavige geval zou het nu juist van belang zijn te weten hoe het staat met de marktsituatie van fruit, hetwelk krachtens zijn kwaliteit met sinaasappelen kan concurreren. Wil men een aanvullende bewijsvoering vermijden, dan blijft ons voorlopig niets anders over dan voor het verdere onderzoek een behoefte aan bescherming aan te nemen met betrekking tot die fruitsoorten, welker bescherming de Commissie met haar beschikking beoogt. Het is in dit verband van essentieel belang, dat naar de mening van de Commissie de afzetmoeilijkheden voor de andere fruitsoorten haar oorzaak vinden in het verder doordringen van het verbruik van citrusvruchten. Inderdaad vertonen de statistieken een gestadige toename van het sinaasappelenverbruik in de Bondsrepubliek sedert 1950. Wij dienen derhalve te onderzoeken of hier een causaal verband bestaat. De Commissie redeneert als volgt: appelen, peren, perziken en sinaasappelen dienen ter bevrediging van dezelfde behoeften; wanneer het aandeel van een bepaalde fruitsoort in de bevrediging dezer behoeften toeneemt, moet het aandeel der andere soorten afnemen. Deze conclusie zou sluitend zijn, indien vaststond dat het totale fruitverbruik de grens van zijn expansiemogelijkheden bereikt had. Hiervoor ontbreekt echter ieder aanknopingspunt. Integendeel blijkt veeleer uit de verklaringen van de Commissie, dat in de Bondsrepubliek sedert de oorlog het fruitverbruik aanzienlijk is toegenomen. Ook de tabel van de Commissie (bijlage 12 tot de dupliek) inzake de totale hoeveelheid fruit die uit de binnenlandse oogst of uit import aan de markt komt, vertoont een stijgende tendens. Bijgevolg kan uit de toename van het verbruik van citrusvruchten alleen nog niet tot een teruggang van het verbruik van appelen, peren en perziken besloten worden. Dat de toename van het sinaasappelenverbruik in de Bondsrepubliek ten laste van het andere fruit plaatsvindt, tracht de Commissie echter ook te bewijzen met behulp van statistische gegevens, over de interpretatie waarvan partijen uitvoerig hebben gedebatteerd. In de eerste plaats moet hier worden opgemerkt, dat nauwkeurige statisieken ontbreken met betrekking tot de hoeveelheden fruit, welke als vers fruit worden verbruikt, zodat nauwkeurige gegevens over de ontwikkeling van het verbruik per hoofd niet beschikbaar zijn. De Commissie heeft derhalve gepoogd conclusies uit andere cijfers te trekken. Allereerst vergelijkt zij de toename van de sinaasappelenimport in verhouding tot het vooroorlogse gemiddelde (295 %) met de toenamen van de hoeveelheden fruit welke uit eigen oogst of import ter beschikking staan. Zij stelt dan vast, dat laatstbedoelde toename slechts 162 % bedroeg en sedert 1950 geen stijgende tendens meer vertoont. Zij vergelijkt voorts het aandeel van de Duitse appeloogst hetwelk aan de markt komt — hoewel de statistieken op dit punt onbetrouwbaar en onvolledig zijn — met het deel van de oogst dat als vers fruit wordt afgezet, om daaruit tot een dalende tendens te besluiten. In werkelijkheid zijn de percentages van het deel der oogst dat aan de markt komt sedert 1955 de volgende: 49 %, 57 %, 40 %, 57 %, 46 %, 54 %, 47 %. De percentages voor de geoogste hoeveelheden die als vers fruit worden afgezet, vertonen sinds 1953 het volgende beeld: 36 %, 36 %, 33 %, 32 %, 28 %, 30 %, 30 %, 28 %, 31 %, in absolute getallen: 447.000 ton, 581.000 ton, 257.000 ton, 505.000 ton, 113.000 ton, 691.000 ton, 272.900 ton, 696.000 ton, 233.000 ton. Een dalende tendens voor de afzet van appelen op de markt van de Bondsrepubliek valt mijns inziens uit die gegevens niet af te leiden. Zodanige tendens van het verbruik per hoofd blijkt evenwel ook niet met zekerheid, indien met de bevolkingstoeneming rekening wordt gehouden, want het is niet bekend welke hoeveelheden uit het eigen verbruik der producenten rechtstreeks aan particuliere verbruikers worden geleverd. Tegen een dalende tendens spreken met name de door de Commissie zelf verstrekte cijfers over het verloop van het aandeel pitvruchten in het totale fruitverbruik, welke in de jaren 1950, 1955, 1956, 1957, 1958, 1959, 1960 het volgende beeld vertonen: 57 %, 44 %, 45 %, 41 %, 45 %, 42 %, 45 %. Ook de door verzoekster verschafte gegevens over het bedrag hetwelk in werknemershuishoudingen in de Bondsrepubliek per hoofd en per jaar voor het verbruik van pitvruchten werd uitgegeven: in de jaren 1957, 1958, 1959, 1960 (DM 13,-, DM 21,-, DM 19-, DM 24,-), spreken tegen de stelling der Commissie; hetzelfde is ten slotte het geval met het prijsverloop voor appelen, eerste klas, waarvan de Commissie bij repliek een overzicht heeft gegeven voor de jaren 1950, 1952, 1956, 1957, 1958, 1959, 1960 (DM 0,98, DM 1,05, DM 1,17, DM 1,33, DM 1,36, DM 1,12, DM 1,29 per kg). Uit deze gegevens valt een dalende prijstendens — gelijk die bij een afnemen van de vraag valt te verwachten — niet af te lezen. Doch ook wanneer men van een stagneren of zelfs van een lichte teruggang van het verbruik per hoofd bij ander fruit uit zou moeten gaan, dan zou zulks nog niet bewijzen, dat het opdringen van citrusvruchten als oorzaak moet worden aangemerkt en dat een stuiten van dit opdringen tot een toename van het appelverbruik zou leiden. De Commissie zelf heeft betoogd, dat in de eerste jaren na de oorlog het verbruik van fruit in de Bondsrepubliek aanzienlijk is gestegen en dat met name het verbruik van appelen als vers fruit tot minderwaardige soorten werd uitgebreid. Is dit juist — en er bestaat geen grond van twijfel op dit punt gezien de tabellen ten aanzien van het verbruik per hoofd van fruit in de Lid-Staten, gelijk die in de voorstellen van de Commissie tot vorming van een gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn opgenomen — ( 3 ) dan ligt de gevolgtrekking voor de hand, dat in het appelverbruik in de Bondsrepu-bliek een zekere graad van verzadiging bereikt kan zijn, welke onvermijdelijk tot een aanvullend verbruik van fruit in andere richting moet leiden. Ik neem derhalve aan, dat de ons verschafte cijfers eerder spreken tegen de stelling der Commissie, dat het verbruik van citrusvruchten zich ten nadele van dat van ander fruit verder uitbreidt. Nauwkeurig uitsluitsel over de samenhang tussen de gebleken ontwikkelingen zou ons in elk geval met zekerheid slechts door een diepgaande analyse van consumptiegewoonten en van de motieven voor een bepaalde consumptiekeuze verschaft kunnen worden, waartoe een deskundigenbericht noodzakelijk zou zijn. Ik ben evenwel van mening dat zodanige maatregel van instructie in dit geding niet noodzakelijk is. Er bestaat namelijk een reeks van aanknopingspunten, die de beoordeling van de feiten mogelijk maakt. In de eerste plaats dient men zich een beeld te vormen van het samenvallen in de tijd van het aanbod der onderscheidene fruitsoorten, want de ene soort kan de andere slechts verdringen, wanneer beide gelijktijdig aan de markt komen. Verzoekster heeft daartoe de invoergemiddelden over 10 jaren samengevat. De Commissie daarentegen verlangt dat op de cijfers over de laatste jaren zal worden gelet, daar door een verbetering der opslagmogelijkheden en door wijziging in de teelt het aanbod van ander fruit over een groter tijdvak kan worden uitgebreid. De door de Commissie voor het jaar 1960 verstrekte gegevens leveren ons het volgende beeld: Peren: Als voornaamste invoerperiode gelden hier de maanden juli tot oktober. In die tijd werden rond 90.000 ton geïmporteerd tegenover 24.000 tot gedurende de overige maanden van het jaar. Omgekeerd werden van de totale sinaasappelenimport (700.000 ton) gedurende de maanden juli tot oktober slechts 66.000 ton ingevoerd. Perziken: Hier liggen de verhoudingen nog duidelijker. De voornaamste invoerperiode, import van 160.000 ton, ligt tussen begin juni en eind oktober. In de overige maanden van het jaar worden in totaal slechts 42 ton ingevoerd. Tegenover deze 42 ton staat de gezamenlijke import van sinaasappelen tot een beloop van bijna 600.000 ton. Hieruit volgt dat de hoogtepunten der verschillende importen telkens op andere tijdstippen zijn gelegen. Voor zover ze in de tijd samenvallen, zijn de verschillende hoeveelheden, vergeleken met het totale volume der invoeren, slechts van geringe betekenis. Voor appelen is de situatie minder duidelijk. Let men slechts op de invoeren, dan ziet men, dat deze voor de periode van november tot juni — dat wil zeggen de voornaamste invoerperiode van sinaasappelen (640.000 ton) — 250.000 ton bedragen. Voor het overige deel van het jaar staan 60.000 ton sinaasappelen tegenover 110.000 ton appelen. Een juist begrip van de verhoudingen op de markt, van de omvang van het aanbod in fruit, verkrijgt men echter wanneer men bovendien rekening houdt met het als vers fruit verbruikte deel van de inlandse oogst, hetgeen men overigens eveneens voor peren en perziken zou moeten doen, met als gevolg dat de aanvankelijk verkregen indruk nog zou worden versterkt. In de tijd van de geringste sinaasapelinvoeren vallen dan appelinvoeren tot een beloop van 110.000 ton (bijlage XII tot de dupliek) en een inlands aanbod van 600.000 ton (waarbij ervan uitgegaan werd dat een bepaald percentage van de inlandse oogst eerst later aan de markt komt). Zeventig procent van het totale aanbod van appelen in de Bondsrepubliek valt derhalve slechts met 10 % van het totale aanbod van sinaasappelen samen. Ook hier zijn de hoogtepunten van de afzet duidelijk op verschillende tijdstippen gelegen. Met recht kan de vraag worden gesteld, of de Commissie niet reeds op dit punt een feitelijke misslag heeft begaan, want het vermoeden ligt voor de hand, dat zij van een andere samenhang in de tijd voor de verschillende soorten van aanbod uitging, toen zij in de motivering harer beschikking van een doen mislukken van het landbouwbeleid voor ander fruit spreekt. Op grond van de gebleken verhoudingen kan met zekerheid worden gezegd, dat voor peren en perziken niet, en voor appelen nauwelijks, een mislukking van het landbouwbeleid valt te vrezen, wanneer de invoer van sinaasappelen niet in geringe mate wordt verminderd. Bezien wij thans nog de ontwikkeling van het aanbod van appelen en van de sinaasappelinvoer in de verschillende jaren sedert 1955-56, waaruit de Commissie — afgezien nu van de mogelijkheid, dat een bepaald aanbod tijdelijk ten dele met een ander aanbod samenvalt — wil afleiden in hoeverre er tussen appelen en sinaasappelen een wisselwerking op de markt bestaat. Telkens vergeleken met het voorafgaande jaar verkrijgt men dan het volgende beeld: toename van het appelaanbod in het jaar 1956/57: 270.000 ton, teruggang van de sinaasappelimport met 80.000 ton; teruggang van het appelaanbod 420.000 ton, toename van sinaasappelinvoeren 230.000 ton; toename van het appelaanbod 600.000 ton, teruggang van de sinaasappelinvoeren 30.000 ton; teruggang van de sinaasappelinvoeren 30.000 ton; teruggang van het appelaanbod 270.000 ton, toename van de sinaasappelinvoeren 150.000 ton; toename van het appelaanbod 270.000 ton, teruggang van de sinaasappelinvoeren 30.000 ton; teruggang van het appelaanbod 150.000 ton, toename van de sinaasappelinvoeren 80.000 ton. Hieruit blijkt dat van een volledige wisselwerking tussen de verschillende soorten van aanbod zeker niet kan worden gesproken. De teruggang van het ene aanbod gaat niet gepaard met een compensatie door het andere aanbod. Met name heeft een sterkere toename van het appelaanbod steeds slechts tot een beperkte teruggang van het aanbod in sinaasappelen geleid, waaruit valt af te leiden dat, hetzij een bepaald aanbod telkens verschillende categoriën van verbruikers aanspreekt, hetzij dat, op zijn minst gezegd, een duidelijke elasticiteit bij de vraag voorhanden is. Wanneer echter de toename van het aanbod van sinaasappelen gepaard gaat met een grotere, meestal dubbel zo sterke teruggang van de appelafzet, dan ware het onjuist op grond daarvan aan te nemen dat sinaasappelen met een bepaalde intensiteit andere produkten verdringen. Men zou dan moeten veronderstellen, dat bij een bepaald verbruik der sinaasappelen het dubbele kwantum appelen wegvalt, hetgeen niet met de prijsverhoudingen in overeenstemming is. Het ligt meer voor de hand die sterke teruggang aan andere oorzaken (gedeeltelijke misoogst) toe te schrijven en daaruit af te leiden, dat sinaasappelen juist niet volledig de plaats van appelen kunnen innemen. Ook zou moeten worden onderzocht, in hoeverre de gebleken ontwikkeling door kunstmatige maatregelen werd beïnvloed, daar immers de nationale ordening van de markt invoerbeperkende maatregelen ten behoeve van de inheemse markt toeliet. Derhalve kan men uit de genoemde tabellen niet een betrouwbare indruk verkrijgen omtrent de intensiteit van de wisselwerking tussen het aanbod van appelen en dat van sinaasappelen, dat wil zeggen van de mate waarin deze produkten elkaar kunnen vervangen. Nog een andere overweging versterkt de conclusie, dat de Commissie de eventuele vervangbaarheid van appelen en sinaasappelen overschat. Op verzoek van het Hof heeft de Commissie de volledige beschouwingen overgelegd van de Italiaanse en Franse regering met betrekking tot het verzoek van de Bondsrepubliek om toekenning van het contingent. In deze uiteenzettingen is slechts sprake van de sinaasappelmarkt en daarentegen niet van de appelmarkt of van een eventuele negatieve uitwerking van het contingent op de afzet van appelen. Dit feit geeft ons te denken. Wanneer toch de in de eerste plaats geïnteresseerde Lid-Staten, die belang hebben zowel bij de produktie van sinaasappelen als bij die van appelen, in hun toch zeer zeker zorgvuldig overwogen betogen van enige invloed van het verzochte contingent op de afzet en produktie van appelen niet gesproken hebben, dan mag men toch aannemen dat zij zodanige invloed niet aanwezig, of althans niet van belang achten. In feite is het immers zo — gelijk uit de overgelegde statistieken valt af te leiden — dat de invoeren van appelen in de Bondsrepubliek geen teruglopende tendens vertonen, doch — van onbelangrijke fluctuaties afgezien — een voortdurende stijging te zien geven. Ook in het jaar 1962, waarvoor het tariefcontingent werd afgewezen, nam de invoer van appelen, aldus verzoekster, in dezelfde mate toe als de invoer van sinaasappelen. Dat eerstgenoemde invoer in de afgelopen jaren bij een geringere invloed van het aanbod van sinaasappelen van beduidend grotere omvang zou zijn geweest, valt niet aan te tonen, temeer daar vaststaat, dat de omvang van die invoer niet slechts door de marktsituatie werd bepaald, doch ook door nationale maatregelen in verband met de marktordening kon worden beïnvloed. Toen de Commissie met de cijfers betreffende de ontwikkeling van de appelinvoeren werd geconfronteerd, verklaarde zij dat zij bij haar beschikking ook rekening moest houden met eventuele moeilijkheden bij de afzet voor Duitse fruitproducenten en dat zij met het oog op hun belangen een verruiming van de consumptie van sinaasappelen in de Bondsrepubliek moest verhinderen ( 4 ). Deze verklaring toont ons echter nog een andere belangrijke tekortkoming in de motivering harer beschikking. Meer nog dan de Commissie is de Bondsregering in staat de behoefte aan bescherming van de Duitse fruittelers te beoordelen. Voor alles staat het aan de nationale regering om, in het kader van haar landbouwbeleid, deze behoefte tegen de belangen der verbruikers af te wegen. Ik ben dan ook met verzoekster van oordeel, dat de Commissie in haar motivering aan overwegingen, met de eisen van het nationale landbouwbeleid samenhangende, geen eerste plaats behoort toe te kennen, wanneer de in eerste instantie verantwoordelijke nationale regering de aanwezigheid van zulke eisen ontkent. Onder de talrijke vragen van feitelijke aard is er ten slotte nog één welke onze aandacht vraagt. Wanneer men de door de Commissie aangenomen bovenbedoelde wisselwerking als gegeven veronderstelt, moet namelijk nog worden onderzocht of de onderhavige beschikking in werkelijkheid een gunstig effect op de appelafzet kon hebben, met andere woorden, of inderdaad de ontwikkeling van het verbruik van sinaasappelen in noemenswaardige omvang ten gunste van het appelverbruik kon worden gereduceerd. Wij hebben gehoord, dat de weigering van het contingent zou leiden tot een verhoging van de prijs voor sinaasappelen welke „gemiddeld hoogstens 2 pfennig” per kg voor de verbruikers zou bedradragen (conclusie van antwoord, blz. 18). Gezien de verhouding tussen de prijzen van appelen eerste klasse en sinaasappelen eerste klasse (bijlage VII tot de conclusie van antwoord) en het feit dat in de regel de gewoonten van de verbruikers door zulke onbetekenende prijsverschillen zo goed als niet worden beïnvloed, moet evenwel worden aangenomen dat het beoogde effect, gelijk verzoekster betoogt, in feite non-existent is, dat wil zeggen dat de bestaande ontwikkeling van de vraag naar fruit door de maatregel van de Commisie geen wijziging van enige betekenis zal ondergaan. De motivering van de beschikking spreekt zich in gelijke zin uit, waar het elders heet dat de ontwikkeling van het handelsverkeer met derde landen door de beschikking niet noemenswaard wordt geremd. Deze veronderstelling wordt met name nog bevestigd door het feitelijk verloop van de sinaasappelinvoer in het jaar 1962, welke ondanks een geringe verhoging van het douanetarief in gelijke omvang als tot dusver toenam. Hiermede schijnt mij bewezen, dat de maatregel van de Commissie de haar toegedachte beschermende functie niet kon vervullen. Als enige uitwerking blijft een — hoewel minimale, niettemin principieel ongewenste — stijging van de kosten van levensonderhoud. Samenvattend ben ik van oordeel, dat alle opgeworpen feitelijke vragen weliswaar door het Hof niet zonder hulp van deskundigen kunnen worden beantwoord, doch dat uiteindelijk een verdere bewijsvoering overbodig is, nu enkele fundamentele overwegingen van feitelijke aard in de loop van het proces onjuist zijn gebleken in dier voege dat zij de beschikking niet kunnen rechtvaardigen; ook op die grond moet zij worden vernietigd.