4.

De sleutel voor de oplossing van het onderhavige probleem ligt daarin, de in artikel 3 van verordening nr. 499/76 genoemde sanctie te beoordelen in het licht van het evenredigheidsbeginsel volgens hetwelk elke aan de adressaten van gemeenschapsregelingen opgelegde last beperkt moet blijven tot wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van het doel en slechts het kleinst mogelijke offer van de rechtssubjecten mag vergen. Dat dit thans een stevig in het gemeenschapsrecht verankerd beginsel is, behoeft wel geen betoog (van 's Hofs rechtspraak kunnen worden genoemd de arresten van: 13 juli 1962 in de zaak 19/61, Mannesmann, Jurispr. 1962, blz. 703; 17 december 1970 in de zaak 25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, Jurispr. 1970, blz. 1162; 24 oktober 1973 in de zaak 5/73, Balkan Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1092; 13 november 1973 in de gevoegde zaken 63-69/72, Werhahn, Jurispr. 1973, blz. 1230; 11 mei 1977 in de gevoegde zaken 99 en 100/76, De Beste Boter en Hoche, Jurispr. 1977, blz. 861; 5 juli 1977 in de zaak 114/76, Bela-Mühle, Jurispr. 1977, blz. 1211). Ik zou met name willen wijzen op het arrest van 11 mei 1977 in de zaken 99 en 100/76, omdat hierin het probleem van een waarborg in de agrarische sfeer werd behandeld in het licht van de vraag of het evenredigheidsbeginsel in acht was genomen en werd uitgemaakt, dat de grenzen van hetgeen passend en noodzakelijk was ter bereiking van het gestelde doel niet waren overschreden, aangezien in dat geval de verbeurte van de waarborg niet kon worden beschouwd „als een sanctie wegens schending van een zelfstandige verplichting” (overweging 11). Aangezien het erom gaat of het middel (de waarborgregeling) evenredig is aan het doel, moet uiteraard eerst het met deze regeling beoogde doel worden bepaald. Ik heb reeds verwezen naar de zesde overweging van verordening nr. 193/75 van de Commissie van 17 januari 1975, volgens welke de waarborg een garantie biedt „dat aan de verplichting tot in- of uitvoer zal worden voldaan tijdens de geldigheidsduur” (van de certificaten); deze verduidelijking is des te begrijpelijker omdat met verordening nr. 193/75 werd beoogd de voorafgaande, bij verordening (EEG) nr. 1373/70 van de Commissie van 10 juli 1970 ingevoerde, regeling op het gebied van in- en uitvoercertificaten te „codificeren” (zie tweede overweging van verordening nr. 193/75). Ook uw Hof had met betrekking tot verordening nr. 1373/70 reeds uitgemaakt dat „de regeling ertoe dient te garanderen dat de in- en de uitvoer werkelijk plaatshebben”. Er bestaat derhalve geen twijfel omtrent het doel van de met het stelsel van in- en uitvoercertificaten samenhangende waarborgregeling; het logische en juridische gevolg hiervan is dat de verbeurdverklaring van de waarborg gewettigd is wanneer de voorgenomen transactie niet wordt verricht. Doch de niet-nakoming van de vrijwillig op zich genomen verplichting om binnen een bepaalde termijn in- of uit te voeren is natuurlijk iets anders dan het verzuim om vóór de in verordening nr. 499/76 vastgestelde datum de bewijzen over te leggen, dat de in- of uitvoer heeft platsge-vonden. Wanneer men de voor het eerste verzuim vastgestelde sanctie, namelijk verbeurdverklaring van de waarborg, ook toepast op het tweede, betekent dit dat men het middel (de waarborgregeling) gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het oorspronkelijk was voorzien; dit betekent (in de bewoordingen van genoemd arrest van 11 mei 1977) dat men de verbeurte van de waarborg beschouwt als een sanctie wegens schending van een zelfstandige verplichting. In dit verband dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat, indien het bewijs niet wordt overgelegd omdat de voorgenomen transactie niet is verricht, de waarborg in elk geval op grond van dat feit wordt verbeurd. Een bepaling als artikel 3 van verordening nr. 499/76 heeft derhalve alleen een reden van bestaan indien men het niet overleggen van de bewijzen als zodanig wil bestraffen, daargelaten of de invoer (of de uitvoer) al dan niet heeft plaatsgehad. In de tweede plaats was de waarborgregeling reeds lang vóór de vaststelling van verordening nr. 499/76 van kracht; natuurlijk werd nietnakoming van de verplichting om in of uit te voeren bestraft met verbeurte van de waarborg, terwijl de onmogelijkheid om de waarborg terug te krijgen zolang niet het bewijs was geleverd dat de transactie was verricht, de ondernemers ertoe aanzette niet te lang te wachten met overlegging van het bewijs. De werkelijke vernieuwing die genoemde verordening heeft gebracht, is dat ook degene die de op zich genomen verplichting is nagekomen, doch de voor overlegging van het bewijs vastgestelde „regelende” termijn onbenut heeft laten verlopen, zijn waarborg verliest. Een zo strenge sanctie voor een zuiver formeel verzuim dat veel minder ernstig is dan de niet-nakoming van de verplichting waartoe de waarborg als garantie dient, lijkt mij overdreven en kan volgens mij niet worden gerechtvaardigd met de overweging dat het voor de administratie lastig zou kunnen zijn, een zaak te laten voortslepen in plaats van deze zes maanden na het verstrijken van de geldigheid van het certificaat definitief af te sluiten. De Commissie vreest naar haar zeggen de moeilijkheden waarmee haar diensten te kampen zouden krijgen, indien de handelaren vrij zouden zijn de voor vrijgifte van de waarborg vereiste bewijzen op elk willekeurig moment over te leggen. Doch hiertegen kan in de eerste plaats worden aangevoerd, dat elke onderneming er belang bij heeft de waarborg zo snel mogelijk vrij te krijgen, ook wanneer deze door middel van eenvoudige bankgarantie was gesteld, daar in het algemeen niet is aan té nemen dat de banken hun cliënten zonder tegenprestatie diensten verlenen. In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat er tussen de vrijheid om het bewijs van de verrichte transactie gedurende onbeperkte tijd over te leggen en de draconische regel van artikel 3 van verordening nr. 499/76 nog een middenweg bestaat: het vaststellen — zoals is gebeurd — van een regelende termijn voor de overlegging van het bewijs, bij niet-nakoming waarvan een dwangsom wordt opgelegd, evenredig aan de vertraging (die derhalve hoger wordt naarmate de vertraging langer duurt, doch met een laag basisbedrag begint). Dit zou voor de ondernemingen een reden temeer zijn om de termijn in acht te nemen en de administratie zou een vergoeding krijgen voor uit eventuele vertragingen voortvloeiende ongemakken. De omstandigheid dat het klaarblijkelijk mogelijk is het beoogde resultaat te bereiken door middel van maatregelen welke de rechtssubjecten aanmerkelijk minder belasten, lijkt mij beslissend om de betrokken maatregel in strijd met het evenredigheidsbeginsel en derhalve ongeldig te achten.