CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 12 september 2013 ( 1 )

Zaak C‑63/12

Europese Commissie

tegen

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring — Ambtenarenstatuut — Artikelen 64 en 65 — Artikelen 1, 3 en 10 van bijlage XI — Jaarlijkse aanpassing van bezoldigingen en pensioenen en van aanpassingscoëfficiënten — Voorstel voor verordening houdende aanpassing volgens ‚normale’ methode — Besluit van de Raad om voorstel niet goed te keuren — Begrip ‚voor beroep vatbare handeling’ — Voorwaarden waaronder uitzonderingsclausule kan worden toegepast”

Zaak C‑66/12

Raad van de Europese Unie

tegen

Europese Commissie

„Beroep tot nietigverklaring — Beroep wegens nalaten — Ambtenarenstatuut — Artikelen 64 en 65 — Artikelen 1, 3 en 10 van bijlage XI — Jaarlijkse aanpassing van bezoldigingen en pensioenen en van aanpassingscoëfficiënten — Voorstel voor verordening houdende aanpassing volgens ‚normale’ methode — Beroep van de Raad — Besluit om zaak voor het Hof te brengen — Toepasselijke meerderheidsregel”

en

Zaak C‑196/12

Europese Commissie

tegen

Raad van de Europese Unie

„Beroep wegens nalaten — Ambtenarenstatuut — Artikelen 64 en 65 — Artikelen 1, 3 en 10 van bijlage XI — Jaarlijkse aanpassing van bezoldigingen en pensioenen en van aanpassingscoëfficiënten — Voorstel voor verordening houdende aanpassing volgens ‚normale’ methode — Besluit van de Raad om voorstel niet goed te keuren — Verzuim”

Inhoud

I – Inleiding II – Relevante bepalingen van het Statuut III – Procesverloop voor het Hof A – Zaak C‑63/12 B – Zaak C‑66/12 C – Zaak C‑196/12 IV – Beroepen in de zaken C‑63/12 en C‑196/12 A – Ontvankelijkheid van de beroepen 1. Opmerkingen van de partijen en van de interveniënten 2. Beoordeling a) Rechterlijke toetsing van weigeringsbesluiten van een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie i) Het beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU is gericht tegen de onwettige gedraging van de instelling ii) Het beroep wegens nalaten in de zin van artikel 265 VWEU is gericht tegen het stilzitten van de instelling iii) De weigering om een handeling te verrichten dient via een beroep tot nietigverklaring te worden bestreden b) Beoordeling van het gedrag van de Raad B – Gegrondheid van het beroep in zaak C‑63/12 1. Opmerkingen van de partijen en van de interveniënten a) Voorafgaande opmerkingen b) Argumenten aan de zijde van verzoekster i) De Commissie – Weigering tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen – Weigering tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten ii) Het Parlement c) Argumenten aan de zijde van verweerder i) De Raad – Weigering tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen – Weigering tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten ii) De lidstaten – De Tsjechische Republiek – Het Koninkrijk Denemarken – De Bondsrepubliek Duitsland – Het Koninkrijk Spanje – Het Koninkrijk der Nederlanden – Het Verenigd Koninkrijk 2. Beoordeling a) Rechtspraak van het Hof betreffende de respectieve rol en bevoegdheden van de Commissie en de Raad in het kader van de procedure tot aanpassing van de bezoldigingen b) Oplossing van het geschil tussen de Commissie en de Raad over het bestaan van een „ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie binnen de Unie” i) Analyse van de voorwaarden voor toepassing van de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut ii) Beoordeling van de gegrondheid van de middelen tot nietigverklaring – Middel inzake misbruik van bevoegdheid – Middel inzake schending van het recht door de Raad, die er niet van uit had mogen gaan dat hij het recht had om het voorstel voor een verordening niet goed te keuren – Middel inzake niet-inachtneming van de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule wegens ontoereikende en onjuiste motivering V – Beroep in zaak C‑66/12 A – Gegrondheid van het beroep 1. Opmerkingen van de partijen en van de interveniënten a) Ierland b) De Franse Republiek 2. Beoordeling B – Ontvankelijkheid van het beroep 1. Opmerkingen van de partijen en van de interveniënten 2. Beoordeling VI – Kosten VII – Conclusie

I – Inleiding

1. De vraag over de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Europese Unie, die het gemeenschappelijke voorwerp vormt van de procedures in de zaken C‑63/12, C‑66/12 en C‑196/12, is onlangs reeds door het Hof onderzocht en heeft geleid tot het arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad ( 2 ), waarbij het Hof verordening (EU, Euratom) nr. 1296/2009 van de Raad van 23 december 2009 ( 3 ), waarbij de bezoldigingen met een lager percentage waren aangepast dan was voorgesteld door de Europese Commissie, gedeeltelijk nietig heeft verklaard.

2. De vragen die in de drie onderhavige beroepen aan de orde zijn, nemen evenwel een andere vorm aan, zodat de vorige analyse dient te worden verdiept. Bovendien zijn er nieuwe, netelige problemen gerezen in verband met de ontvankelijkheid van de beroepen.

3. Het Statuut van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Unie is vastgesteld bij verordening (EEG, Euratom, EGKS) nr. 259/68 van de Raad van 29 februari 1968 tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, alsmede van bijzondere maatregelen welke tijdelijk op de ambtenaren van de Commissie van toepassing zijn ( 4 ), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 723/2004 van de Raad van 22 maart 2004 ( 5 ) en door verordening (EU, Euratom) nr. 1080/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 ( 6 ).

4. De artikelen 1 en 3 van bijlage XI bij het Statuut bepaalden tot 31 december 2012 de voorwaarden waaronder de bezoldigingen van deze ambtenaren en andere personeelsleden jaarlijks op voorstel van de Commissie automatisch werden herzien door de Raad van de Europese Unie.

5. Artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut voorzag evenwel in een „uitzonderingsclausule”, die de mogelijkheid bood om van deze aanpassingsmethode af te wijken „[i]n geval van ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie”. In dat geval diende de Commissie „passende voorstellen” in te dienen bij de Raad, die besluit nam volgens de gewone wetgevingsprocedure.

6. Op 17 december 2010 heeft de Raad vastgesteld dat „de recente economische en financiële crisis in de [Unie], die in meerdere lidstaten grote budgettaire aanpassingen en een grotere onzekerheid op het gebied van de werkgelegenheid meebrengt, een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de [Unie] met zich brengt”, en de Commissie overeenkomstig artikel 241 VWEU verzocht om op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut en op basis van de door haar verstrekte objectieve gegevens tijdig passende voorstellen bij hem in te dienen, zodat het Europees Parlement en de Raad deze vóór eind 2011 konden onderzoeken en goedkeuren. ( 7 )

7. Op 13 juli 2011 heeft de Commissie een verslag betreffende deze uitzonderingsclausule ( 8 ) vastgesteld, waarin zij tot de conclusie kwam dat er geen sprake was van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie. De Raad heeft deze conclusie betwist en op 28 oktober 2011 met een „verpletterende” meerderheid van de delegaties besloten om een nieuw verzoek op grond van artikel 241 VWEU tot de Commissie te richten. De Raad verklaarde dat hij ervan „overtuigd [was] dat de huidige economische en financiële crisis in de [Unie], die in de meeste lidstaten tot grote budgettaire aanpassingen heeft geleid, een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de [Unie] vormt”, en heeft de Commissie „[i]n deze bijzondere en uitzonderlijke omstandigheden en gelet op de objectieve gegevens betreffende de economische en sociale situatie in het najaar van 2011” verzocht om artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut uit te voeren en een passend voorstel voor een aanpassing van de bezoldigingen in te dienen ( 9 ).

8. Daarop heeft de Commissie, op 24 november 2011, een mededeling uitgevaardigd waarin zij aanvullende informatie verstrekte ( 10 ) en waarin zij volhield dat de voorwaarden voor toepassing van de clausule niet waren vervuld. Dezelfde dag heeft zij een voorstel voor een aanpassing bij de Raad ingediend op grond van het jaarlijkse onderzoek van 2011. ( 11 ) Zij stelde voor om de bezoldigingen en pensioenen met 1,7 % te verhogen – welk percentage voortvloeide uit de louter mechanische toepassing van de in het Statuut uiteengezette berekeningsmethode – en de aanpassingscoëfficiënten aan te passen.

9. Aangezien de Raad van mening was dat de weigering van de Commissie om krachtens artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut een voorstel in te dienen, op ontoereikende en onjuiste gronden was gebaseerd, heeft hij bij „besluit” van 19 december 2011 ( 12 ) besloten om het voorstel voor een verordening niet goed te keuren.

10. Op 3 februari 2012 heeft de Commissie een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingediend, dat is ingeschreven onder nummer C‑63/12.

11. Naast dit beroep tot nietigverklaring heeft de Commissie, die de Raad op 25 januari 2012 een aanmaningsbrief heeft gezonden, op 26 april 2012 een beroep wegens nalaten ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer C‑196/12, voor het geval dat de houding van de Raad zou worden beschouwd als een verzuim om te handelen en dus als een nalaten in de zin van artikel 265 VWEU.

12. De Raad heeft op 3 februari 2012 een beroep tot nietigverklaring en, subsidiair, wegens nalaten ingesteld, die gericht is tegen zowel de mededeling als het voorstel voor een verordening. Dit beroep is ingeschreven onder nummer C‑66/12.

13. De Commissie, die wordt ondersteund door het Parlement, is van mening dat de Raad in het kader van de procedure die in het Statuut voor de aanpassing van de bezoldigingen is vastgesteld, verplicht was om haar voorstel voor een verordening te volgen. Volgens de Commissie en het Parlement kon de Raad de automatische toepassing van de in het Statuut vastgestelde berekeningsmethode slechts op voorstel van de Commissie terzijde schuiven om rekening te houden met de economische en sociale crisis.

14. De Commissie verzoekt het Hof dus primair om nietigverklaring van het litigieuze besluit, en subsidiair, in het kader van het beroep wegens nalaten, om vast te stellen dat de Raad de krachtens het Statuut op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door het voorstel voor een verordening niet goed te keuren.

15. De Raad, die door verschillende lidstaten ( 13 ) wordt ondersteund, betwist deze vordering, alsook de argumenten waarop zij is gebaseerd. Volgens deze instelling en de betrokken lidstaten is de Raad krachtens het Statuut bevoegd om te weigeren de bezoldigingen aan te passen wanneer hij van mening is dat de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule zijn vervuld.

16. De Raad verzoekt om nietigverklaring van de mededeling, voor zover de Commissie daarin definitief weigert om passende voorstellen in te dienen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, alsook van het daaropvolgende voorstel voor een verordening. Hij wordt hierbij gesteund door dezelfde en nog drie andere lidstaten ( 14 ). Subsidiair verzoekt hij het Hof om op grond van artikel 265 VWEU vast te stellen dat de Commissie door haar verzuim de Verdragen heeft geschonden.

17. Hoewel de drie zaken niet formeel gevoegd zijn, rechtvaardigt het feit dat de onderhavige beroepen onderling vervlochten zijn en dat ten gronde dezelfde middelen worden aangevoerd, dat één conclusie wordt gepresenteerd.

18. In deze conclusie zal ik betogen dat het litigieuze besluit een voor beroep vatbare handeling is. Op basis daarvan zal ik het Hof in overweging geven het door de Commissie ingestelde beroep tot nietigverklaring ontvankelijk te verklaren en het door deze instelling parallel ingestelde beroep wegens nalaten bijgevolg niet-ontvankelijk te verklaren.

19. Ik zal eveneens uiteenzetten dat de ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie een voorwaarde is voor de toepassing van de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, zodat de Raad het op de „normale” methode gebaseerde voorstel voor een verordening uitsluitend mag afwijzen indien deze voorwaarde is vervuld.

20. Ik zal hieraan toevoegen dat het Hof in geval van onenigheid tussen de Commissie en de Raad over het bestaan van een dergelijke verslechtering het institutionele evenwicht in acht dient te nemen door zich bij de uitoefening van zijn controle op de door de Commissie verrichte beoordeling te beperken tot het onderzoek of deze een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.

21. Voorts zal ik mij op het standpunt stellen dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door op basis van objectieve gegevens te oordelen dat de economische crisis waarmee de lidstaten in 2010 geconfronteerd werden, geen omstandigheid vormde die de toepassing van de uitzonderingsprocedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut rechtvaardigde.

22. Ik zal hieruit afleiden dat het beroep van de Commissie tot nietigverklaring moet worden toegewezen en dat het litigieuze besluit nietig moet worden verklaard.

23. Aangezien de gegrondheid van het door de Commissie ingestelde beroep tot nietigverklaring tot gevolg heeft dat het beroep van de Raad ongegrond is, zal ik het Hof met het oog op een goede rechtsbedeling en om redenen van proceseconomie in overweging geven om geen uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van dit laatste beroep en het ten gronde te verwerpen.

24. Ik zal subsidiair concluderen dat het beroep van de Raad niet-ontvankelijk is op grond van het feit dat het besluit om de zaak voor het Hof aanhangig te maken met de in artikel 16, lid 3, VEU vastgestelde gekwalificeerde meerderheid van stemmen diende te worden genomen en dat de onregelmatigheid van het besluit, waarop de Commissie zich mag beroepen, de niet-ontvankelijkheid van het beroep meebrengt.

II – Relevante bepalingen van het Statuut

25. De relevante bepalingen zijn vervat in de artikelen 64, 65 en 65 bis van het Statuut alsook in de artikelen 1, 3, 10 en 15 van bijlage XI bij dit Statuut, met als titel „Wijze van toepassing van de artikelen 64 en 65 van het Statuut”.

26. Artikel 64 van het Statuut bepaalt: „Op de bezoldiging van de ambtenaar, uitgedrukt in euro, wordt, na aftrek van de verplichte inhoudingen genoemd in dit statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen, een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan of gelijk aan 100 % toegepast, naargelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling. Deze coëfficiënten worden, op voorstel van de Commissie, door de Raad vastgesteld met [...] gekwalificeerde meerderheid van stemmen [...].”

27. Artikel 65 van het Statuut luidt als volgt: „1. De Raad stelt jaarlijks een onderzoek in naar het bezoldigingspeil van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie. Dit onderzoek vindt in september plaats op de grondslag van een door de Commissie ingediend gemeenschappelijk rapport, gegrond op de stand per 1 juli in elk land van de Unie van een gemeenschappelijke index, vastgesteld door het Bureau voor de Statistiek van de Europese Unie [Eurostat] met instemming van de nationale diensten voor de statistiek van de lidstaten. Bij dit onderzoek gaat de Raad na of het in het kader van de economische en sociale politiek van de Unie aangewezen is de bezoldigingen aan te passen. Eventuele verhogingen van de salarissen van het overheidspersoneel en de behoefte tot aanwerving van personeel worden in het bijzonder in aanmerking genomen. 2. Bij aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud beslist de Raad binnen een termijn van ten hoogste twee maanden, welke maatregelen tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënten dienen te worden getroffen en, zo nodig, of dit met terugwerkende kracht dient te geschieden. 3. Voor de toepassing van dit artikel besluit de Raad, op voorstel van de Commissie, met [...] gekwalificeerde meerderheid van stemmen.”

28. Artikel 65 bis van het Statuut bepaalt dat de toepassingsbepalingen van de artikelen 64 en 65 van het Statuut vervat zijn in bijlage XI bij het Statuut.

29. Artikel 1, lid 1, van bijlage XI bij het Statuut bepaalt dat „[Eurostat v]oor het onderzoek als bedoeld in artikel 65, lid 1, van het Statuut [...] jaarlijks vóór het einde van de maand oktober een verslag [opstelt] over de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud te Brussel, over de economische pariteiten tussen Brussel en bepaalde standplaatsen in de lidstaten, en over de ontwikkeling van de koopkracht van de bezoldigingen die de nationale ambtenaren van de centrale overheidsdiensten genieten”.

30. Artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut bepaalt: „1. Overeenkomstig artikel 65, lid 3, van het Statuut neemt de Raad vóór het einde van elk jaar een besluit over de door de Commissie voorgestelde en op de elementen bedoeld in afdeling 1 gebaseerde aanpassing van de bezoldigingen en pensioenen met ingang van 1 juli. 2. De waarde van de aanpassing is gelijk aan het product van de specifieke indicator en het internationale indexcijfer van Brussel. De aanpassing wordt op nettobasis vastgesteld en kan worden uitgedrukt in een voor allen gelijk percentage of op niet-proportionele wijze. [...] 6. De bezoldigingen van de betrokken ambtenaren en de pensioenen van de gewezen ambtenaren en andere rechthebbenden worden tussen de datum waarop het besluit betreffende de nieuwe aanpassing van kracht wordt en de datum van inwerkingtreding van dat besluit, met terugwerkende kracht in positieve of in negatieve zin door de instellingen aangepast. [...]”

31. De jaarlijkse aanpassing wordt berekend op basis van de volgende, in afdeling 1 van bijlage XI bij het Statuut genoemde elementen: de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud in Brussel, de economische pariteiten tussen Brussel en bepaalde standplaatsen in de lidstaten en, ten slotte, de ontwikkeling van de koopkracht van de bezoldigingen die de nationale ambtenaren van de centrale overheidsdiensten in de acht in artikel 1, lid 4, sub a, laatste alinea, van deze bijlage genoemde lidstaten ontvangen. ( 15 )

32. Artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, dat het enige artikel vormt van hoofdstuk V van deze bijlage, met als titel „Uitzonderingsclausule”, bepaalt: „In geval van ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie, die wordt beoordeeld aan de hand van door de Commissie verstrekte objectieve gegevens ter zake, dient de Commissie, na raadpleging van de andere instellingen in het kader van de statutaire bepalingen, passende voorstellen in bij het Europees Parlement en de Raad, die een besluit nemen overeenkomstig de procedure als bedoeld in artikel [336 VWEU].”

33. Ten slotte wordt in artikel 15 van bijlage XI bij het Statuut, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 7 van deze bijlage, met als titel „Slotbepalingen en herzieningsclausule”, het volgende bepaald: „1. De bepalingen van deze bijlage zijn van toepassing vanaf 1 juli 2004 tot en met 31 december 2012. 2. Zij worden herzien aan het einde van het vierde jaar, met name in het licht van de gevolgen voor de begroting. Te dien einde legt de Commissie het Europees Parlement en de Raad een verslag voor en, indien nodig, een voorstel om deze bijlage te wijzigen op basis van artikel [336 VWEU].”

III – Procesverloop voor het Hof

A – Zaak C‑63/12

34. De Commissie heeft haar verzoek tot nietigverklaring bij het Hof ingediend bij verzoekschrift van 7 februari 2012. De Raad heeft zijn verweerschrift ingediend op 2 april 2012, de Commissie haar memorie van repliek op 11 mei 2012 en de Raad zijn memorie van dupliek op 2 juli 2012.

35. Bij beschikking van de president van het Hof van 25 april 2012 is het Parlement toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Deze instelling heeft op 11 juni 2012 haar memorie in interventie ingediend. De Raad heeft op 27 juli 2012 zijn opmerkingen over deze memorie ingediend.

36. De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk zijn bij beschikking van de president van het Hof van 6 juli 2012 toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

37. Deze lidstaten hebben hun memories van interventie ingediend: de Tsjechische Republiek op 19 september 2012, het Koninkrijk Spanje op 20 september 2012, het Verenigd Koninkrijk op 24 september 2012 en de andere lidstaten op 21 september 2012.

38. De Commissie heeft haar opmerkingen over deze memories in interventie ingediend op 4 januari 2013.

39. De Commissie verzoekt het Hof: — het litigieuze besluit nietig te verklaren, en — de Raad te verwijzen in de kosten.

40. Het Parlement verzoekt om de vordering van de Commissie toe te wijzen.

41. De Raad verzoekt het Hof: — het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk te verklaren; — subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren, en — de Commissie te verwijzen in de kosten.

42. De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk verzoeken het Hof om de vordering van de Raad toe te wijzen.

B – Zaak C‑66/12

43. De Raad heeft zijn verzoek tot nietigverklaring bij het Hof ingediend bij verzoekschrift van 9 februari 2012. De Commissie heeft haar verweerschrift ingediend op 23 maart 2012, de Raad zijn memorie van repliek op 11 mei 2012 en de Commissie haar memorie van dupliek op 22 juni 2012.

44. Bij beschikking van de president van het Hof van 20 april 2012 is het Parlement toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Het heeft zijn memorie in interventie ingediend op 11 juni 2012. De Raad heeft op 27 juli 2012 zijn opmerkingen over deze memorie ingediend.

45. Bij beschikking van de president van het Hof van 6 juli 2012 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Letland, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

46. Op de Republiek Letland na, die geen memorie heeft ingediend, hebben deze lidstaten hun memorie in interventie ingediend: de Tsjechische Republiek op 19 september 2012, het Koninkrijk Spanje op 20 september 2012, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden op 21 september 2012, Ierland op 24 september 2012 en de Franse Republiek op 25 september 2012.

47. De Commissie heeft haar opmerkingen over deze memories in interventie ingediend op 4 januari 2013.

48. De Raad verzoekt het Hof: — primair, de mededeling en het voorstel voor een verordening nietig te verklaren; — subsidiair, vast te stellen dat de Commissie de Verdragen heeft geschonden door na te laten passende voorstellen bij het Parlement en de Raad in te dienen op basis van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, en — de Commissie te verwijzen in de kosten.

49. De Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Duitse Bondsrepubliek, Ierland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Letland, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk verzoeken om de vordering van de Raad toe te wijzen.

50. De Commissie verzoekt het Hof: — het beroep te verwerpen, en — de Raad te verwijzen in de kosten.

51. Het Parlement verzoekt om de vordering van de Commissie toe te wijzen.

C – Zaak C‑196/12

52. De Commissie heeft haar beroep wegens nalaten bij het Hof ingesteld bij verzoekschrift van 26 april 2012. De Raad heeft zijn verweerschrift ingediend op 18 juni 2012, de Commissie haar memorie van repliek op 30 juli 2012 en de Raad zijn memorie van dupliek op 17 september 2012.

53. Bij beschikking van de president van het Hof van 4 september 2012 zijn de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad, terwijl het Parlement is toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.

54. De memorie in interventie van de Bondsrepubliek Duitsland is ingediend op 16 oktober 2012, die van het Koninkrijk Spanje op 24 oktober 2012, die van het Verenigd Koninkrijk op 14 november 2012 en die van het Koninkrijk der Nederlanden en het Parlement op 16 november 2012.

55. De Commissie en de Raad hebben hun opmerkingen over deze memories in interventie respectievelijk ingediend op 16 januari 2013 en 21 januari 2013.

56. De Commissie verzoekt het Hof van Justitie: — vast te stellen dat de Raad de krachtens het Statuut op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door het voorstel voor een verordening niet goed te keuren, en — de Raad te verwijzen in de kosten.

57. Het Parlement verzoekt om de vordering van de Commissie toe te wijzen.

58. De Raad verzoekt het Hof: — het beroep te verwerpen en — de Commissie te verwijzen in de kosten.

59. De Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk verzoeken het Hof de vordering van de Raad toe te wijzen.

IV – Beroepen in de zaken C‑63/12 en C‑196/12

A – Ontvankelijkheid van de beroepen

1. Opmerkingen van de partijen en van de interveniënten

60. De Raad betoogt dat het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk is, aangezien het litigieuze besluit geen handeling is die autonome rechtsgevolgen sorteert. Door dit besluit vast te stellen, heeft de Raad immers het voorstel voor een verordening niet gewijzigd en evenmin definitief verworpen, maar enkel ter wille van de transparantie de redenen uiteengezet waarom hij dit voorstel niet kon goedkeuren.

61. De Commissie betwist deze analyse en stelt voor om een onderscheid te maken tussen de twee onderdelen van het voorstel voor een verordening dat de Raad heeft geweigerd goed te keuren.

62. Wat in de eerste plaats de aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Unie betreft, stelt de Commissie dat het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk is, aangezien zowel uit het gebruikte juridische instrument als uit de inhoud van de bestreden handeling blijkt dat het gaat om een besluit.

63. Wat de vorm van de bestreden handeling betreft, merkt de Commissie op dat het litigieuze besluit behoort tot de in artikel 288 VWEU genoemde rechtshandelingen van de Unie, dat het is bekendgemaakt in de L-serie van het Publicatieblad van de Europese Unie, waarin de wetgeving van de Unie wordt gepubliceerd, en dat het als rechtsgrondslag het Statuut vermeldt, met name artikel 65 ervan en de bijlagen VII, XI en XIII bij dit Statuut, alsook artikel 20 van de Regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie.

64. Wat de inhoud van de bestreden handeling betreft, is de Commissie van mening dat deze onbetwistbare autonome rechtsgevolgen sorteert, aangezien het litigieuze besluit ertoe leidt dat er geen jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen plaatsvindt. Deze worden dus bevroren. De Commissie, die zich afvraagt hoe de Raad het voorstel zou kunnen goedkeuren zonder eerst het besluit om het niet goed te keuren in te trekken, is van mening dat het onderscheid dat de Raad wenst te maken tussen een „niet-goedkeuringsbesluit” en een „afwijzingsbesluit” niet op een vaststaande typologie berust.

65. Wat in de tweede plaats de vaststelling van de aanpassingscoëfficiënten betreft die op de bezoldigingen en de pensioenen worden toegepast, stelt de Commissie vast dat het litigieuze besluit op dit punt niet gemotiveerd is. Zij leidt hieruit af dat primair dient te worden vastgesteld dat de houding van de Raad moet worden opgevat als een onrechtmatig verzuim om te handelen, waartegen via een beroep tot nietigverklaring kan worden opgekomen, ook al heeft de Raad formeel een weigeringsbesluit vastgesteld.

66. De Raad antwoordt hierop onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof volgens welke ter bepaling of de bestreden maatregelen handelingen zijn, dient te worden gekeken naar wat zij in wezen inhouden ( 16 ), dat de stelling dat het litigieuze besluit tot gevolg heeft dat de lonen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Unie worden bevroren, berust op de onjuiste premisse dat het loutere feit dat de Commissie een voorstel heeft ingediend op basis van artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut volstaat om de Raad een onvoorwaardelijke verplichting op te leggen om op deze basis te handelen. Hij voegt hieraan toe dat de ambtenaren slechts recht hebben op de door de Commissie voorgestelde aanpassing indien de Raad een besluit neemt over deze aanpassing, wat vooronderstelt dat een keuze wordt gemaakt tussen twee rechtsgrondslagen die elkaar onderling uitsluiten, namelijk artikel 3 van het Statuut en artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut.

67. De Raad merkt ten slotte op dat het litigieuze besluit niet definitief is en geen gevolgen heeft voor het juridische bestaan van het voorstel voor een verordening, dat hij te allen tijde kan goedkeuren zonder de voorafgaande handeling in te trekken, gelet op de regel lex posterior derogat priori.

68. Het Parlement sluit zich aan bij het betoog van de Commissie. Het stelt dat het onderscheid dat de Raad maakt tussen een niet-goedkeuringsbesluit en een weigeringsbesluit, kunstmatig is en dat het bij de beoordeling van de aard van het besluit belangrijk is om rekening te houden met het feit dat dit het antwoord van de Raad vormt op een verplichting om de bezoldigingen en de pensioenen „voor het einde van elk jaar” aan te passen en op het voorstel dat de Commissie in dit kader heeft ingediend.

69. De interveniërende lidstaten steunen het standpunt van de Raad en verwijzen daarbij naar de argumenten die deze heeft ontwikkeld. De Bondsrepubliek Duitsland voegt hieraan toe dat het litigieuze besluit geen rechtsgevolgen sorteert, aangezien hierbij geen procedure wordt afgesloten en het voorstel voor een verordening hierdoor evenmin zonder voorwerp geraakt. Dit besluit vormt slechts een tussenfase in de procedure die de Commissie heeft opgestart om de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen te bepalen en die slechts zal worden afgesloten wanneer de Raad een verordening heeft vastgesteld waarbij de bezoldigingen met terugwerkende kracht vanaf 1 juli 2011 worden aangepast.

2. Beoordeling

70. Zoals ik verder zal aantonen, dient tegen de twee onderdelen van het litigieuze besluit een beroep tot nietigverklaring en geen beroep wegens nalaten worden ingesteld.

71. Het beroep tot nietigverklaring en het beroep wegens nalaten die de Commissie heeft ingesteld, hebben in werkelijkheid één en hetzelfde voorwerp, aangezien zij ertoe strekken het gedrag van de Raad, die met een beroep op de uitzonderingsclausule heeft geweigerd om het voorstel voor een verordening goed te keuren, te bestraffen. Aangezien dit gedrag prima facie, positief beschouwd, als een besluit lijkt te kunnen worden opgevat en, negatief beschouwd, als een eventueel verzuim van de Raad om de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen door te voeren en de aanpassingscoëfficiënten te bepalen, heeft de Commissie deze handeling vanuit twee verschillende invalshoeken bestreden, door tegelijkertijd een beroep tot nietigverklaring en een beroep wegens nalaten in te stellen, waarop de Raad heeft gereageerd door een beroep tot nietigverklaring en, subsidiair, een beroep wegens nalaten in te stellen.

72. Het feit dat de Commissie en de Raad twijfels hebben over het te hanteren rechtsmiddel wijst erop dat er rechtsonzekerheid heerst over de draagwijdte van het beroep tot nietigverklaring en het beroep wegens nalaten, met name wanneer het bestreden gedrag bestaat in een weigering. Deze onzekerheid houdt verband met de complexiteit van het theoretische onderscheid tussen deze twee rechtsmiddelen en met bepaalde ontwikkelingen in de wetgeving, maar valt ook te verklaren door ontwikkelingen in de rechtspraak die wijzen op een gebrek aan eenduidigheid. Wat er ook van zij, het lijkt mij bijzonder verontrustend dat twijfels kunnen worden geuit over de scheidingslijn tussen deze twee beroepen, en dan nog wel door twee instellingen van de Unie, terwijl het rechterlijke systeem van toezicht op de wettigheid van de handelingen van de Unie wordt geacht te voldoen aan het beginsel van volledigheid ( 17 ) en coherentie, wat nodig is met het oog op de eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.

73. Dit laatste beginsel, dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en dat opnieuw is bevestigd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, impliceert dat elke onwettige handeling van een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie kan worden betwist wanneer zij bezwarend is.

74. Ter verzekering van een zo ruim mogelijke rechterlijke bescherming zou kunnen worden gesteld dat het in de eerste plaats van belang is om elke leemte in de wettigheidstoetsing te vermijden en dus aldus tewerk te gaan dat een negatief besluit van een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie door het Hof als behoeder van de wettigheid kan worden getoetst wanneer het bindende rechtgevolgen sorteert, ongeacht of deze toetsing wordt georganiseerd in het kader van een beroep tot nietigverklaring of een beroep wegens nalaten.

75. In dat geval zou moeten worden aanvaard dat er twee samenlopende rechtsmiddelen bestaan, en zou zo nodig een keuzerecht moeten worden verleend aan de verzoekende partijen, die vrij het rechtsmiddel zouden kunnen kiezen waarmee zij tegen een negatief besluit opkomen.

76. In de lijn van deze oplossing zij eraan herinnerd dat de twee rechtsmiddelen een gemeenschappelijk doel nastreven, wat in de rechtspraak van het Hof tot uitdrukking komt in de formule dat zij „slechts in één en dezelfde rechtsgang voorzien” ( 18 ) of in het beginsel dat „in het stelsel van de door het verdrag geboden beroepsmogelijkheden een nauwe samenhang bestaat tussen [beide]” ( 19 ).

77. Niettemin blijven deze twee rechtsmiddelen, ondanks hun gemeenschappelijke doel, verschillend van aard ( 20 ) en verschillen de voorwaarden waaronder zij ontvankelijk zijn en kunnen worden uitgeoefend, alsook – in mindere mate – de gevolgen die zij kunnen sorteren ( 21 ). Ik ben er dan ook van overtuigd dat het noch in het belang van de partijen noch in dat van een goede rechtsbedeling is dat overlappingen worden toegestaan. Het is integendeel absoluut noodzakelijk om een duidelijke scheidingslijn tussen deze twee rechtsmiddelen te trekken, door vast te stellen dat het ene rechtsmiddel het andere uitsluit, en de harmonieuze co-existentie ervan door middel van een „systematische” benadering ( 22 ) te verzekeren. De betrokken vraag is niet alleen theoretisch, aangezien zij vereist dat wordt onderzocht of het gaat om twee onderling aanvullende dan wel om samenlopende beroepen en in welke mate zij autonoom dan wel onderling afhankelijk zijn ( 23 ). Zij heeft ook een groot praktisch belang, aangezien het antwoord erop bepaalt of de verzoekende partijen het rechtsmiddel kunnen uitoefenen dat het meest geschikt is om de begane onrechtmatigheid te bestraffen, waarbij ik ervan uitga dat de voorkeur dient te worden gegeven aan die oplossing die het nuttige effect van de wettigheidstoetsing verzekert.

78. Alvorens meer in detail in te gaan op het gedrag van de Raad en het rechtsmiddel dat dient te worden aangewend om de wettigheid ervan te betwisten, zal ik dus beginnen met een uiteenzetting van de uit de huidige rechtspraak van het Hof af te leiden regels die de rechterlijke toetsing van „negatieve” gedragingen beheersen, dat wil zeggen van gedragingen waarbij een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie een weigering tot uitdrukking brengt.

a) Rechterlijke toetsing van weigeringsbesluiten van een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie

79. Mijns inziens kan het volgende worden geacht vast te staan. Aangezien het beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU is gericht tegen de onwettige gedraging van de instelling (i), terwijl het beroep wegens nalaten in de zin van artikel 265 VWEU is gericht tegen haar stilzitten (ii), moet de weigering om een handeling te verrichten worden bestreden met een beroep tot nietigverklaring (iii).

i) Het beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU is gericht tegen de onwettige gedraging van de instelling

80. Krachtens artikel 263 VWEU gaat het Hof de wettigheid na van de handelingen van de instellingen, met name van die van de Raad, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft.

81. Een handeling is slechts vatbaar voor een beroep tot nietigverklaring indien aan twee voorwaarden is voldaan.

82. Ten eerste moet een van de instellingen van de Unie materieel een rechtshandeling hebben verricht, dat wil zeggen een „bepaling” hebben vastgesteld.

83. Ten tweede blijkt uit de vaste rechtspraak betreffende beroepen tot nietigverklaring die door lidstaten of instellingen worden ingesteld, dat als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt „alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen”. ( 24 ) Wanneer het beroep tot nietigverklaring door een natuurlijke of rechtspersoon wordt ingesteld tegen een handeling die tot hem gericht is, moeten de bindende rechtsgevolgen van de handeling de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. ( 25 )

84. Het criterium van het dwingende rechtsgevolg is van groot belang wanneer moet worden beoordeeld of een tussentijdse handeling in het kader van een administratieve procedure met meerdere fasen al dan niet voor beroep vatbaar is. Om voor beroep vatbaar te zijn, moet de handeling in beginsel definitief zijn. Volgens de door het Hof gehanteerde uitdrukking moet zij de „definitieve wilsverklaring [van de instelling]” ( 26 ) vormen, zodat tussentijdse handelingen die dienen ter voorbereiding van het definitieve besluit, zoals die waarbij de instelling haar voorlopig standpunt uit, niet als voor beroep vatbare handelingen kunnen worden beschouwd. ( 27 )

85. Zo is geoordeeld dat een door de Commissie aan de Raad voorgelegd voorstel voor een verordening niet als een voor beroep vatbare handeling kan worden opgevat, aangezien het slechts een tussentijdse handeling vormt die er uitsluitend toe strekt de vaststelling van een definitieve handeling voor te bereiden zonder het standpunt dat de Raad zal innemen, definitief vast te stellen. ( 28 )

86. Daarentegen moet een beroep tot nietigverklaring kunnen worden ingesteld tegen een tussentijdse handeling die „autonome rechtsgevolgen sorteert”. ( 29 )

87. Ten slotte wil ik preciseren dat tussentijdse maatregelen die geen besluit vormen, weliswaar als zodanig niet vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring, maar dat de eventuele gebreken ervan kunnen worden aangevoerd ter ondersteuning van een beroep tegen de definitieve handeling ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen. ( 30 )

ii) Het beroep wegens nalaten in de zin van artikel 265 VWEU is gericht tegen het stilzitten van de instelling

88. Artikel 265 VWEU bepaalt dat ingeval het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank in strijd met de Verdragen nalaat een besluit te nemen, de lidstaten en de overige instellingen van de Unie zich tot het Hof kunnen wenden om deze schending te doen vaststellen.

89. Het beroep wegens nalaten kan eveneens worden ingesteld door iedere natuurlijke of rechtspersoon die bezwaren indient tegen het feit dat een instelling, orgaan of instantie van de Unie heeft nagelaten te zijnen aanzien een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies.

90. Dit beroep is slechts ontvankelijk indien de betrokken instelling, het betrokken orgaan of de betrokken instantie vooraf tot handelen is uitgenodigd en indien deze instelling, dit orgaan of deze instantie na twee maanden, te rekenen vanaf de uitnodiging, haar of zijn „standpunt” nog niet heeft „bepaald”.

91. Volgens vaste rechtspraak „is de grondgedachte [van het beroep wegens nalaten] dat bij onwettig nalaten van de [betrokken instelling] het Hof [kan worden verzocht], vast te stellen dat dit nalaten, voor zover de betrokken instelling hieraan nog geen einde heeft gemaakt, in strijd is met het Verdrag”. ( 31 )

92. Vergelijken we deze regel met het voorwerp van het beroep tot nietigverklaring, dan kunnen we de scheidingslijn trekken tussen de twee rechtsmiddelen die een rechtstreekse wettigheidstoetsing van het gedrag van de instellingen van de Unie beogen. Het beroep tot nietigverklaring is gericht tegen de wilsuiting die de vorm aanneemt van een rechtshandeling met bindende rechtsgevolgen; het beroep wegens nalaten is daarentegen gericht tegen het onwettige verzuim van de instelling. Met andere woorden, de wettigheidstoetsing wordt verricht via het beroep tot nietigverklaring wanneer de betrokken instelling een fout heeft begaan door te handelen, en via het beroep wegens nalaten wanneer zij een fout heeft begaan door niet te handelen.

93. Uit deze summa divisio vloeit het antwoord voort op de vraag welk beroep tegen een weigeringsbesluit dient te worden ingesteld.

iii) De weigering om een handeling te verrichten dient via een beroep tot nietigverklaring te worden bestreden

94. Het schijnbaar duidelijke onderscheid tussen het beroep tot nietigverklaring en het beroep wegens nalaten is weliswaar vertroebeld doordat het beroep wegens nalaten in het EGKS-Verdrag inhoudelijk anders is omschreven dan in het EEG-Verdrag ( 32 ), maar mijns inziens blijkt duidelijk uit het onderzoek van de vraag met welk rechtsmiddel tegen de onwettigheid van een negatief besluit kan worden opgekomen, dat de weigering een handeling is waartegen een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.

95. De weigering om een besluit te nemen, staat immers gelijk aan een besluit, aangezien zij een wilsuiting vormt, al is deze dan negatief, en een weigeringsbesluit moet aan dezelfde bevoegdheidsregels en vormvoorwaarden voldoen als een positief besluit.

96. De rechtspraak volgt duidelijk deze logica, waarbij beide besluiten worden gelijkgesteld, en er zijn tal van arresten waarbij het beroep tot nietigverklaring van weigeringsbesluiten ontvankelijk wordt verklaard. ( 33 )

97. In een obiter dictum in zijn arrest van 27 september 1988, Parlement/Raad ( 34 ), heeft het Hof evenwel aanvaard dat het Parlement een beroep wegens nalaten instelde tegen het verzuim van de Raad om een ontwerpbegroting voor te leggen, en dienaangaande verklaard dat „[t]egen een weigering tot handelen, hoe uitdrukkelijk die weigering ook moge zijn, [...] op grond van artikel 175 [kan] worden opgekomen voor het Hof, aangezien die weigering geen einde maakt aan het nalaten”. ( 35 ) Deze formulering, die in de rechtsleer „mysterieus” is genoemd ( 36 ), is eerder ingegeven door overwegingen die verband houden met de actieve procesbevoegdheid van het Parlement dan door de wil om het beroep wegens nalaten een ruimere draagwijdte te verlenen. In de latere rechtspraak heeft het Hof overigens opnieuw een meer orthodox standpunt ingenomen. ( 37 )

98. Bovendien maakt de rechtspraak een onderscheid naargelang de geweigerde handeling al dan niet definitieve rechtsgevolgen kan sorteren, om te bepalen of een weigeringsbesluit een voor beroep vatbare handeling vormt. Zo heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat, wanneer het gaat om een negatieve handeling, het besluit moet worden beoordeeld aan de hand van het voorwerp van het verzoek waarop het een antwoord vormt. ( 38 ) In deze ietwat sibillijns ogende formulering, waarop enkele variaties bestaan ( 39 ), komt in feite het volgende standpunt met betrekking tot negatieve besluiten tot uiting. De weigering om een handeling te verrichten is vatbaar voor een beroep tot nietigverklaring wanneer een dergelijk beroep had kunnen worden ingesteld tegen de handeling die de instelling niet heeft willen verrichten. De weigering is dus vatbaar voor beroep indien de geweigerde handeling definitieve rechtsgevolgen kan sorteren. Indien de geweigerde handeling niet dergelijke gevolgen sorteert, kan daarentegen geen beroep tot nietigverklaring bij het Hof worden ingesteld tegen de weigering om haar te verrichten.

99. De weigering om te handelen moet dus worden bestreden via een beroep tot nietigverklaring, ongeacht de vorm waarin zij tot uiting komt.

100. Dit geldt ten eerste voor een uitdrukkelijke weigering. Wanneer de instelling met een uitdrukkelijk weigeringsbesluit antwoordt, kan geen beroep wegens nalaten worden ingesteld, aangezien de verzoekende partij het recht heeft om binnen de door het VWEU gestelde termijn een beroep tot nietigverklaring in te stellen, dat haar de mogelijkheid biedt de onwettigheid van de door de instelling verrichte handeling te doen vaststellen.

101. De uitdrukkelijke weigering kan twee verschillende vormen aannemen.

102. Het kan om te beginnen gaan om een eenvoudige weigering om het gevraagde besluit te nemen. ( 40 )

103. Het kan ook gaan om de vaststelling van een handeling die niet overeenstemt met die waarom verzocht is. In dat geval kan het genomen besluit niet met een beroep wegens nalaten worden bestreden, aangezien dit beroep volgens de in verschillende arresten gegeven uitlegging ziet „op een nalaten door zich te onthouden een besluit te nemen of een standpunt te bepalen, en niet op het verrichten van een andere handeling dan die welke de betrokkenen wensten of noodzakelijk achtten”. ( 41 )

104. Het Hof heeft zelfs in een arrest van 23 januari 1992, Commissie/Raad ( 42 ), dat is gewezen op een beroep tot nietigverklaring dat de Commissie had ingesteld tegen een verordening van de Raad tot rectificatie van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Gemeenschappen en houdende wijziging van de aanpassingscoëfficiënten die van toepassing waren op deze bezoldigingen en pensioenen, geoordeeld dat de vaststelling van een handeling waarbij een voorstel van de Commissie op onwettige wijze niet wordt geïntegreerd, via een beroep tot nietigverklaring kon worden betwist. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid, heeft het Hof vastgesteld dat het voorstel van de Commissie met name betrekking had op de invoering van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor München (Duitsland) en dat de verordening die de Raad op basis van dat voorstel had vastgesteld, geen bepalingen in die zin bevatte. Daaruit heeft het Hof afgeleid dat de Commissie gerechtigd was om een beroep tot nietigverklaring van die verordening in te stellen, aangezien zij van mening was dat de Raad door dat verzuim een door het EEG-Verdrag opgelegde verplichting had geschonden. ( 43 ) Wanneer een instelling heeft gehandeld, maar daarbij een deel van de voorgestelde maatregel niet heeft genomen, kan de hieruit voortvloeiende onwettigheid volgens deze uitspraak dus worden bestraft via een beroep tot nietigverklaring. ( 44 )

105. Dit geldt ten tweede ook voor een impliciet weigeringsbesluit, met deze fundamentele nuance dat een impliciet besluit slechts uit het stilzwijgen of het stilzitten van een instelling kan voortvloeien indien een bepaling van Unierecht uitdrukkelijk in deze mogelijkheid voorziet. Uit vaste rechtspraak blijkt immers dat „[z]onder [...] uitdrukkelijke bepalingen, waarbij een termijn wordt gesteld na afloop waarvan een stilzwijgend besluit wordt geacht te zijn genomen en de inhoud van dat besluit wordt vastgesteld, [...] het niet-handelen van een instelling [...] niet [kan] worden gelijkgesteld met een besluit, omdat anders het door het Verdrag ingestelde stelsel van rechtsbescherming op losse schroeven zou worden gezet”. ( 45 ) Evenwel kan „in bepaalde specifieke omstandigheden [...] het stilzwijgen of het stilzitten van een instelling bij wijze van uitzondering als een impliciete weigeringsbeschikking [...] worden beschouwd”. ( 46 )

106. Tot zover in het kort de leidende beginselen inzake beroepen tegen negatieve besluiten.

107. Ik wil nog twee dingen preciseren.

108. Ten eerste wil ik erop wijzen dat de omstandigheid dat een besluit uitblijft doordat niet de vereiste meerderheid kan worden bereikt, niet gelijkstaat met een weigering om een besluit te nemen.

109. Het arrest van 13 juli 2004, Commissie/Raad ( 47 ), dat is gewezen in een zaak die betrekking had op de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact, verduidelijkt dit onderscheid. De Commissie had een beroep ingesteld tot nietigverklaring van „de niet-vaststelling” door de Raad van de formele instrumenten die waren vervat in de aanbevelingen die de Commissie krachtens artikel 104, leden 8 en 9, EG ( 48 ) had geformuleerd om de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek te dwingen om hun overheidstekort terug te dringen. Het Hof was van oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk was aangezien het gelaakte feit dat geen besluit was genomen hieruit voortvloeide dat de voor de vaststelling van dat besluit vereiste meerderheid niet was bereikt. Het Hof heeft bovendien opgemerkt dat geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht een termijn stelde bij het verstrijken waarvan een stilzwijgend besluit werd geacht te zijn genomen, en de inhoud van dat besluit omschreef. ( 49 )

110. Ik voeg hieraan toe dat het arrest van 30 september 2003, Eurocoton e.a./Raad ( 50 ), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de afwijzing door de Raad van een voorstel voor een verordening tot instelling van definitieve antidumpingrechten een voor beroep vatbare handeling was, niet tot staving van het tegendeel kan worden aangevoerd. Dit arrest, dat rekening houdt met de specifieke kenmerken van de antidumpingprocedure, kan weliswaar verwarring zaaien doordat het Hof te kennen geeft dat de loutere stemming een „standpuntbepaling” vormt, ook al is de voor de vaststelling van de verordening vereiste meerderheid niet bereikt ( 51 ), maar dit arrest lijkt mij voornamelijk te kunnen worden verklaard door het feit dat in die procedure een termijn geldt waarna de Raad het voorstel van de Commissie niet meer kan goedkeuren, zodat de niet-goedkeuring van het voorstel binnen de gestelde termijn als een stilzwijgende afwijzing kon worden beschouwd. ( 52 )

111. Ten tweede blijkt uit vaste rechtspraak inzake de ontvankelijkheid van beroepen tot nietigverklaring dat voor de kwalificatie van de bestreden handelingen moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van deze handelingen zelf, alsook naar de bedoeling van de auteurs ervan, zoals de Commissie en de Raad eensgezind hebben vastgesteld. ( 53 )

112. Aan de hand van de hierboven in herinnering gebrachte beginselen zal ik vaststellen welk rechtsmiddel tegen het gedrag van de Raad dient te worden aangewend, waarbij ik zal onderzoeken of dit gedrag al dan niet een voor beroep vatbaar besluit is.

b) Beoordeling van het gedrag van de Raad

113. Vormt het litigieuze „besluit”, waarbij de Raad heeft besloten om het voorstel voor een verordening niet goed te keuren en dat op artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut is gebaseerd, een handeling die met een beroep tot nietigverklaring kan worden bestreden?

114. Deze vraag moet mijns inziens ongetwijfeld bevestigend worden beantwoord.

115. Ik merk om te beginnen op dat de Raad zijn eigen besluit verdraait door te verklaren dat hij niet heeft gehandeld naar aanleiding van het voorstel voor een verordening, dat hij naar eigen zeggen niet heeft gewijzigd en evenmin definitief heeft verworpen, maar dat hij enkel de redenen heeft uiteengezet waarom hij dit voorstel niet kon goedkeuren. Het litigieuze besluit bevat niet enkel een toelichting, maar ook een dispositief, volgens hetwelk de Raad „besluit het voorstel van de Commissie niet aan te nemen”.

116. De door de Raad verrichte handeling vormt dus wel degelijk een besluit.

117. Deze handeling is bovendien definitief, aangezien zij een einde maakt aan de procedure om de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Unie, alsmede de aanpassingscoëfficiënten die van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen, volgens de „normale” methode aan te passen voor het jaar 2011, waarbij dient te worden gepreciseerd dat artikel 3, lid 1, van bijlage XI bij het Statuut bepaalt dat de verordening van de Raad „voor het einde van elk jaar” moet worden vastgesteld. Dienaangaande zij opgemerkt dat het argument van de Raad dat het gaat om een voorlopig antwoord, volledig in tegenspraak is met zowel de gronden van het litigieuze besluit als het standpunt dat deze instelling in de onderhavige procedure verdedigt. Zoals blijkt uit punt 14 van de considerans van het litigieuze besluit, was de Raad van mening dat enkel de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut kon worden gevolgd om rekening te houden met de economische crisis. In de geest van de Raad is er dus geenszins sprake van een eventuele hervatting van de procedure, met name voor het geval dat de Commissie hem ervan zou kunnen overtuigen dat de uitzonderingsclausule niet kan worden toegepast. De Raad heeft dus duidelijk zijn wil geuit om de „normale” methode van artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut definitief terzijde te schuiven en in plaats daarvan de specifieke procedure te volgen waarin artikel 10 van deze bijlage voorziet in geval van een ernstige economische crisis.

118. Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat het litigieuze besluit een loutere tussenfase vormt in de procedure die de Commissie heeft opgestart om de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen vast te stellen, lijkt mij te berusten op een verwarring tussen de twee soorten procedure, die elkaar uitsluiten, zoals het Koninkrijk der Nederlanden terecht opmerkt.

119. Aangezien de Raad een argument ontleent aan de bewoordingen waarin het litigieuze besluit is opgesteld, wil ik hieraan toevoegen dat het voorgestelde onderscheid tussen een besluit „om niet goed te keuren” en een besluit „om te verwerpen” mij eerder spitsvondig lijkt te zijn dan wel doordacht. Het is niet zo dat de Raad geen standpunt heeft ingenomen over het voorstel voor een verordening, doordat hij bijvoorbeeld niet de vereiste meerderheid heeft behaald. Hij heeft een besluit genomen waarbij het voorstel voor een verordening zonder meer is afgewezen.

120. Bovendien zij opgemerkt dat de Raad heeft geweigerd om een verordening vast te stellen die, indien zij was vastgesteld, vanzelfsprekend bindende rechtsgevolgen zou hebben gehad voor zowel de instellingen van de Unie als de ambtenaren en de andere personeelsleden, die sinds 1 juli 2011 verstoken zijn van de verhoging waarop zij recht zouden hebben indien de Raad het voorstel voor een verordening had goedgekeurd.

121. Ten slotte berust het argument van de Commissie dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de twee onderdelen van het voorstel voor een verordening, waarbij de weigering tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten bij gebreke van motivering moet worden opgevat als een onwettig verzuim om te handelen, mijns inziens op een verwarring tussen het ontbreken van een motivering van een besluit en het ontbreken van een besluit.

122. Gelet op bovenstaande overwegingen moet het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk worden verklaard, terwijl het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.

B – Gegrondheid van het beroep in zaak C‑63/12

1. Opmerkingen van de partijen en van de interveniënten

a) Voorafgaande opmerkingen

123. Het beroep tot nietigverklaring van de Commissie (zaak C‑63/12) en het beroep van de Raad (zaak C‑66/12) hebben niet hetzelfde voorwerp, aangezien het eerste beroep is gericht tegen het litigieuze besluit, terwijl met het tweede beroep twee van de drie voorbereidende handelingen van de Commissie worden aangevochten. ( 54 )

124. Niettemin staat vast, en wordt door de partijen niet betwist, dat de kritiek die de Raad in het kader van het door hem ingestelde beroep heeft geformuleerd, volkomen overeenstemt met de middelen die deze instelling ten gronde heeft aangevoerd om zich te verdedigen tegen het door de Commissie ingestelde beroep tot nietigverklaring.

125. Zoals de Raad in zijn verweerschrift in zaak C‑63/12 heeft vermeld, draait het in de twee zaken inhoudelijk om de vraag of de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule al dan niet waren vervuld. Voorts wordt in de verzoekschriften en de memories die de partijen in de zaak hebben ingediend, vaak verwezen naar de argumenten die in zaak C‑66/12 zijn ontwikkeld.

126. Deze presentatie van de middelen, waarbij gedeeltelijk naar bijgevoegde stukken wordt verwezen, lijkt mij geen afbreuk te doen aan de ontvankelijkheid ervan, maar maakt het mijns inziens wel mogelijk en zelfs noodzakelijk om al deze argumenten samen te onderzoeken.

127. Bij de hiernavolgende uiteenzetting zal ik dan ook bij het onderzoek naar de gegrondheid van het beroep in zaak C‑63/12 eveneens rekening houden met de argumenten die de partijen in het kader van het beroep in zaak C‑66/12 hebben aangevoerd.

b) Argumenten aan de zijde van verzoekster

i) De Commissie

128. De Commissie verwijt de Raad dat hij heeft geweigerd om enerzijds de bezoldigingen en de pensioenen en anderzijds de aanpassingscoëfficiënten aan te passen.

– Weigering tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen

129. Primair voert de Commissie een middel aan dat twee onderdelen bevat: de Raad heeft, ten eerste, zijn bevoegdheid misbruikt en, ten tweede, de grenzen van zijn bevoegdheid overschreden. ( 55 )

130. Zij stelt in het eerste onderdeel van dit middel, dat gebaseerd is op schending van de artikelen 3 en 10 van bijlage XI bij het Statuut, dat de Raad zijn bevoegdheid heeft misbruikt en het beginsel van het institutionele evenwicht heeft geschonden door vast te stellen dat de voorwaarden van artikel 10 van deze bijlage waren vervuld, en dus te weigeren om het voorstel tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen goed te keuren, hoewel de Commissie hem geen voorstel op basis van dat artikel had voorgelegd en de uitzonderlijke maatregel waarin deze bepaling voorziet, door het Parlement en de Raad gezamenlijk moet worden genomen.

131. De Commissie voegt hier in het tweede onderdeel van dit middel aan toe dat de Raad, die niet over enige beoordelingsmarge beschikte, artikel 65 van het Statuut heeft geschonden door te weigeren het voorstel voor een verordening goed te keuren, en dat hij het geschil voor het Hof kon brengen en in voorkomend geval om voorlopige maatregelen kon verzoeken, indien hij van oordeel was dat de Commissie ten onrechte geen voorstel op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut had ingediend. Bovendien heeft de Raad het beginsel patere legem quam ipse fecisti geschonden door van het voorstel voor een verordening af te wijken.

132. Subsidiair betoogt de Commissie dat de Raad blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule niet in acht te nemen. Volgens haar is het litigieuze besluit „ontoereikend en onjuist” gemotiveerd, aangezien niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule.

133. De Commissie wijst erop dat zij volgens vaste rechtspraak een ruime beoordelingsbevoegdheid heeft op gebieden waarop ingewikkelde economische of sociale beoordelingen moeten worden verricht ( 56 ), en zet in dit verband uiteen dat zij vijftien economische indicatoren heeft gebruikt die algemeen aanvaard zijn, met name door de lidstaten zelf, en dat het gerechtvaardigd was om haar beoordeling te baseren op de periode tussen 1 juli 2010 en begin november 2011, aangezien een plotselinge verslechtering van de toestand noodzakelijkerwijs over een vrij korte periode dient te worden vastgesteld.

134. Zij voegt hieraan toe dat de toepassing van de methode ertoe leidt dat het door bepaalde nationale ambtenaren geleden koopkrachtverlies in de bezoldigingen van de ambtenaren van de Unie wordt verrekend, en is van mening dat zij de door de Raad aangevoerde verslechtering van de overheidsfinanciën heeft onderzocht. Deze verslechtering kon niet als „plotseling” worden aangemerkt, aangezien zij was ontstaan in een periode vóór de duidelijke achteruitgang van de economische activiteit in de jaren 2008 en 2009.

135. Voorts betoogt de Commissie dat zij de neerwaartse herziening van de groeivooruitzichten, die in de besluiten van de lidstaten inzake de bezoldigingen van nationale ambtenaren tot uiting kwam, in haar overwegingen heeft betrokken en dat zij de kredietcrisis, die minstens sinds 2008 bestaat, als zij al niet in 2007 is ontstaan, heeft geanalyseerd. Wat de prijsdaling van de activa betreft, is zij van mening dat de Raad had moeten uitleggen waarom dit element, dat deel uitmaakt van de normale economische cyclus en uiterst volatiel is, relevant is. Volgens haar vormen de fluctuaties in de werkloosheidsgraad in 2011 evenmin het bewijs van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand.

– Weigering tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten

136. Volgens de Commissie verschilt de aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten van die van de bezoldigingen, aangezien deze laatste aanpassing, die wordt doorgevoerd op basis van artikel 65 van het Statuut, betrekking heeft op de aanpassing van het algemene bezoldigingsniveau ten opzichte van Brussel (België) („variatie in de tijd”), terwijl eerstgenoemde aanpassing, die wordt doorgevoerd op basis van artikel 64 bij het Statuut, ertoe strekt, de wezenlijke gelijke behandeling tussen ambtenaren en gepensioneerden te handhaven, ongeacht hun standplaats of woonplaats in de Unie („variatie in de ruimte”).

137. De Commissie verwijt de Raad dat hij, door te weigeren de aanpassingscoëfficiënten aan te passen, andermaal de artikelen 1 en 3 van bijlage XI bij het Statuut heeft geschonden, alsook artikel 64 van het Statuut, en dat hij zijn besluit niet heeft gemotiveerd, aangezien de motivering hiervan uitsluitend betrekking heeft op de aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen en artikel 65 van het Statuut als rechtsgrondslag wordt genoemd, zonder vermelding van artikel 64.

ii) Het Parlement

138. Het Parlement sluit zich aan bij de analyse van de Commissie. Het is met name van mening dat de Raad zijn bevoegdheden als medewetgever heeft geschonden, aangezien hij bij de vaststelling van het litigieuze besluit in werkelijkheid artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut heeft toegepast, terwijl voor de toepassing van de uitzonderingsclausule de gewone wetgevingsprocedure moet worden gevolgd.

139. Het Parlement wijst erop dat een bevoegdheidsoverschrijding zoals die welke de Raad heeft begaan, nefaste gevolgen heeft voor het institutionele evenwicht. Door af te wijken van de in het Statuut vastgestelde „normale” methode, heeft de Raad afstand genomen van de politieke keuze die bij de vaststelling van dit Statuut is gemaakt. Onder verwijzing naar artikel 13 VEU, krachtens hetwelk elke instelling haar bevoegdheden met inachtneming van die van de andere instellingen moet uitoefenen, stelt het Parlement dat de Raad, indien hij om politieke redenen in verband met de financiële crisis de methode had willen wijzigen, de gewone wetgevingsprocedure had moeten volgen, waarbij de politieke keuze door de twee medewetgevers wordt gemaakt op basis van het voorstel van de Commissie en na raadpleging van de andere betrokken instellingen.

c) Argumenten aan de zijde van verweerder

i) De Raad

– Weigering tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen

140. De Raad betwist om de beginnen de middelen volgens welke hij zijn bevoegdheid heeft misbruikt en de grenzen ervan heeft overschreden.

141. De Raad is in de eerste plaats van mening dat het besluit dat hij heeft genomen, niet is gebaseerd op artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, maar zijn standpunt over de toepassing van de „normale methode” weerspiegelt.

142. De Raad betoogt dat de Commissie niet bij uitsluiting bevoegd is om een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand vast te stellen, maar dat hij, samen met het Parlement, dienaangaande over een eigen beoordelingsbevoegdheid beschikt. Indien hij bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid tot de conclusie komt dat de voorwaarden voor toepassing van dit artikel zijn vervuld of, in de veronderstelling dat hij niet een dergelijke beoordelingsbevoegdheid heeft, indien hij van mening is dat de analyse van de Commissie op een kennelijke beoordelingsfout berust, heeft hij geen andere keus dan de voorgestelde aanpassing niet goed te keuren en tegelijkertijd een beroep in te stellen om te doen vaststellen dat de conclusie van de Commissie rechtens ongegrond is. Na de weigering van de Commissie om een voorstel in te dienen op basis van de uitzonderingsclausule, heeft hij op transparante en coherente wijze besloten om het voorstel voor een verordening niet goed te keuren, en tegelijkertijd besloten om de zaak voor het Hof te brengen om te laten toetsen of de weigering van de Commissie om de uitzonderingsclausule toe te passen gegrond was. Volgens de Raad zou de stelling van de Commissie hem dwingen om een verordening vast te stellen op basis van de „normale” methode, die hij evenwel onwettig acht, en dus tegen zijn standpunt in te handelen.

143. De Raad betoogt in de tweede plaats dat de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut drie verschillende fasen omvat, namelijk, om te beginnen, de evaluatie van de sociaaleconomische toestand binnen de Unie op basis van de door de Commissie verstrekte objectieve gegevens en in voorkomend geval de vaststelling van een ernstige en plotselinge verslechtering van deze toestand, waarbij de Raad en het Parlement over een eigen beoordelingsbevoegdheid beschikken; vervolgens, de indiening van voorstellen op initiatief van de Commissie, die evenwel een gebonden bevoegdheid uitoefent wanneer de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule zijn vervuld, en, ten slotte, de vaststelling van de door de Commissie voorgestelde maatregelen door het Parlement en de Raad.

144. De Raad betoogt dat het litigieuze besluit zich duidelijk in de eerste fase van de procedure situeert en dat hij bij ontbreken van een voorstel van de Commissie niet op basis van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut kon handelen. Om de transparantie te verzekeren en zijn positie veilig te stellen in afwachting van een arrest van het Hof waarbij uitspraak zou worden gedaan over de vraag of de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule al dan niet waren vervuld, heeft de Raad zich ertoe beperkt de redenen uiteen te zetten waarom hij van mening was dat hij het voorstel voor een verordening niet kon goedkeuren.

145. Voorts zet de Raad de redenen uiteen waarom het subsidiair door de Commissie aangevoerde middel dat de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule niet in acht zijn genomen, hem ongegrond lijkt.

146. De Raad betoogt dat, zo de Commissie al over een ruime beoordelingsmarge beschikt bij de analyse van de sociaaleconomische toestand in de Unie en van een eventuele ernstige en plotselinge verslechtering daarvan, hij over dezelfde beoordelingsbevoegdheid beschikt.

147. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof betreffende het uit artikel 296 VWEU voortvloeiende motiveringsvereiste ( 57 ) betoogt de Raad dat het litigieuze besluit geen rechtshandeling is. Voor het geval dat het besluit toch zou worden geacht rechtsgevolgen te sorteren, merkt hij op dat de considerans ervan zestien punten omvat die de mogelijkheid bieden de gronden te kennen die het standpunt van deze instelling rechtvaardigen, zodat de Raad geen ontoereikende motivering kan worden verweten.

148. Voorts stelt de Raad dat hem niet kan worden verweten dat dit besluit kennelijk onjuist is gemotiveerd. Hij is het weliswaar met de Commissie eens over de algemene beginselen die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of de voorwaarden voor toepassing van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut zijn vervuld, maar is van mening dat de Commissie de betrokken criteria verkeerd heeft toegepast en de feiten verkeerd heeft gekwalificeerd, door de verkeerde conclusies te trekken uit de gegevens die zij in aanmerking heeft genomen.

149. Zonder te betwisten dat een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand over een vrij korte periode dient te worden vastgesteld, betoogt de Raad om te beginnen dat het referentietijdvak niet het tijdvak hoeft te zijn waarop de „normale” methode van toepassing is.

150. Ten eerste gaat een dergelijke beperking voorbij aan de economische realiteit en leidt zij tot zodanige resultaten dat de uitzonderingsclausule de facto haar nuttig effect verliest, aangezien een crisis zich meestal over twee referentietijdvakken uitstrekt. In dit verband bekritiseert de Raad de benadering van de Commissie omdat deze tot gevolg heeft dat één enkele gebeurtenis, dat wil zeggen een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie in de Unie op kunstmatige wijze in meerdere „minicrisissen” wordt opgesplitst. Indien bijvoorbeeld een crisis die acht maanden duurt, zich voor het eerst zou openbaren in de maand maart van het jaar n, dat wil zeggen vier maanden na het einde van de referentieperiode, zou de Commissie voor de jaarlijkse aanpassing voor de periode van 1 juli van het jaar n tot 30 juni van het jaar n + 1 uitsluitend de laatste vier maanden van de crisis in aanmerking nemen, waarvan de weerslag op de sociaaleconomische gegevens dus zou worden afgezwakt door het feit dat van het jaargemiddelde wordt uitgegaan.

151. Volgens de Raad maakt de benadering van de Commissie het dus uiterst moeilijk, of zelfs onmogelijk, om de uitzonderingsclausule toe te passen, en gaat zij voorbij aan het doel van deze clausule, een snelle reactie in een crisissituatie mogelijk te maken. Deze clausule kan dus niet alleen aan het einde van het jaar worden toegepast in plaats van de „normale” methode voor de jaarlijkse aanpassing, maar ook tijdens het jaar, wanneer zich een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische toestand voordoet.

152. Ten tweede mag de vraag of de bezoldigingen van de ambtenaren in geval van een ernstige en plotselinge crisis onvoldoende snel zouden worden aangepast, niet in abstracto worden beoordeeld, maar moet hierbij rekening worden gehouden met de concrete omstandigheden van de zaak en de noodzaak om snel te reageren, zonder dat hoeft te worden gewacht tot het ogenblik waarop de door de lidstaten genomen bezuinigingsmaatregelen de bezoldigingen van hun ambtenaren beïnvloeden, waardoor er een vertraagd effect zou zijn op de bezoldigingen van de ambtenaren van de Unie.

153. Ten derde gaat de benadering van de Commissie voorbij aan het feit dat de tellers na het einde van een crisis niet eenvoudigweg op nul worden gezet, aangezien er tijd nodig is om de openbare financiën en de kapitaalreserves van de ondernemingen te versterken.

154. De Raad komt tot de conclusie dat de omstandigheid dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met de feiten die zich vóór het begin van het referentietijdvak hebben voorgedaan en een grote weerslag hebben gehad op de sociaaleconomische situatie in de periode tussen 1 juli 2010 en begin november 2011, en dat zij de criteria voor toepassing van de uitzonderingsclausule onjuist en strikt heeft geïnterpreteerd, haar conclusies aanzienlijk heeft vertekend, zoals in punt 7 van het litigieuze besluit is vastgesteld.

155. De Raad betoogt voorts dat de creativiteit van de lidstaten op het gebied van budgettaire bezuinigings- en saneringsmaatregelen niet in de door de Commissie gebruikte indicatoren wordt weerspiegeld. Zij heeft geen informatie over deze maatregelen gevraagd en heeft slechts rekening gehouden met de vermindering van de koopkracht van de nationale ambtenaren in de acht referentielidstaten, die is verrekend in het resultaat van de „normale” methode, hoewel deze sterk gesimplificeerde indicator niet representatief is voor de sociaaleconomische situatie in de hele Unie en voor de budgettaire bezuinigingsmaatregelen die de ambtenaren in vele lidstaten treffen.

156. De Raad merkt dienaangaande op dat eind 2011 slechts vier lidstaten niet aan de buitensporigtekortprocedure waren onderworpen en dat de groei van de overheidsschuld in de Unie, die reeds zeer groot was na de crisisjaren 2008 en 2009, opnieuw is versneld na de economische terugval in de tweede jaarhelft van 2011.

157. Als voorbeeld van de budgettaire saneringsmaatregelen die de regeringen van de lidstaten hebben getroffen, haalt de Raad aan dat de Spaanse regering, na in april 2011 een stabiliteitsprogramma te hebben vastgesteld dat voorzag in een budgettaire inspanning van meer dan 1,5 % van het bbp tot in 2013, op 30 december 2011 aanvullende spoedmaatregelen heeft genomen. Hij voegt hieraan toe dat de Italiaanse regering midden augustus 2011 aanvullende maatregelen voor een totaal nettobedrag van 59,8 miljard EUR of ongeveer 3,5 % van het bbp heeft uitgevoerd, alvorens een nieuwe reeks maatregelen te nemen ten belope van 1,3 % van het bbp, teneinde in 2013 een budgettair evenwicht te bereiken.

158. De Raad verwijst daarenboven naar de beschrijving van de budgettaire saneringsmaatregelen in de najaarsprognose van het directoraat-generaal (DG) Economische en financiële zaken van de Commissie van 2011, en verbaast zich erover dat deze instelling in een dergelijke context deze maatregelen niet in aanmerking heeft genomen, hoewel zij een betrouwbare aanwijzing vormden dat sprake was van een ernstige en plotselinge sociaaleconomische crisis.

159. Volgens de Raad heeft de Commissie voorts geen rekening gehouden met de evolutie van de koopkracht van de ambtenaren in de lidstaten die geen deel uitmaken van de steekproef van de acht lidstaten die zijn genoemd in artikel 1, lid 4, van bijlage XI bij het Statuut, hoewel dit een belangrijk gegeven was. ( 58 )

160. Verder is de Raad van mening dat de Commissie voorbij is gegaan aan een groot aantal andere saneringsmaatregelen van de lidstaten die hun nationale openbare diensten troffen, alsook aan de maatregelen die op het niveau van de Unie zijn getroffen, zoals het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM), de hervorming van het stabiliteits- en groeipact, het verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire Unie of de twee voorstellen van de Commissie van 23 november 2011 ( 59 ) tot invoering van een systeem op het niveau van de Unie ter versterking van het budgettaire toezicht in de lidstaten van de eurozone.

161. Volgens de Raad is de Commissie volledig voorbijgegaan aan het feit dat de crisis, die aanvankelijk slechts bepaalde lidstaten trof, is uitgegroeid tot een ernstige vertrouwenscrisis in de hele Unie, in het bijzonder in de lidstaten van de eurozone, en dat de zeer hoge overheidsschulden in de lidstaten deze crisis nog verzwaren. De Raad ziet dus niet in hoe de Commissie ondanks de sterke vermindering van de economische groei, waarop zij zelf heeft gewezen, tot de conclusie kan komen dat de sociaaleconomische omstandigheden niet als „buitengewoon” kunnen worden gekwalificeerd.

162. De Raad verwijt de Commissie eveneens dat zij de kredietcrisis veel te simpel heeft voorgesteld, dat zij geen rekening heeft gehouden met de prijsdaling van de activa en onvoldoende rekening heeft gehouden met de situatie op de arbeidsmarkt, die door een hoge werkloosheid wordt gekenmerkt.

163. Meer algemeen verwijt hij de Commissie dat zij heeft beslist dat een element van de analyse dat reeds in de resultaten van de „normale” methode was verrekend, niet in aanmerking kon worden genomen voor de toepassing van de uitzonderingsclausule, hoewel een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee fasen in de beoordeling van de sociaaleconomische situatie. Eerst moet de situatie worden onderzocht op basis van alle relevante factoren en pas daarna, wanneer een ernstige en plotselinge verslechtering van de situatie wordt vastgesteld, moet worden onderzocht of deze verslechtering bij toepassing van de „normale” methode voldoende snel in de aanpassing van de bezoldigingen wordt verrekend. Volgens de Raad is het beeld van de sociaaleconomische situatie binnen de Unie noodzakelijkerwijs onvolledig of vertekend indien van in het begin bepaalde relevante factoren terzijde worden geschoven.

164. De Commissie antwoordt hierop dat de uitzonderingsclausule slechts dient te worden gebruikt indien zich extreme ontwikkelingen voordoen binnen de Unie en uitsluitend indien de „normale” methode niet geschikt is om deze ontwikkelingen te meten. Volgens haar worden de gevolgen op middellange termijn van een crisis door deze methode in aanmerking genomen, zodat de toepassing van de uitzonderingsclausule niet gerechtvaardigd is.

165. De Commissie verwijt de Raad eveneens dat hij niet preciseert welk referentietijdvak in aanmerking dient te worden genomen en aan de hand van welke criteria objectieve gegevens kunnen worden verkregen.

– Weigering tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten

166. In de eerste plaats is de Raad het weliswaar eens met de Commissie dat de aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten een ander doel heeft dan de jaarlijkse vaststelling van de bezoldigingen, maar hij betoogt dat nergens in bijlage XI bij het Statuut is bepaald dat hij vóór het einde van het jaar over deze aanpassing dient te beslissen, en dat de verschillen tussen de sinds 1 juli 2010 toepasselijke aanpassingscoëfficiënten en die welke door de Commissie zijn voorgesteld, algemeen beschouwd binnen een zodanige marge blijven dat de bezoldigingen in grote trekken rationeel overeenstemmen.

167. In de tweede plaats betoogt de Raad dat hij niet verplicht was om zijn besluit te motiveren, aangezien dit geen rechtshandeling is, en dat de aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten hoe dan ook een ondergeschikt aspect is en dus geen specifieke motivering behoeft.

ii) De lidstaten

– De Tsjechische Republiek

168. De Tsjechische Republiek sluit zich aan bij de opmerkingen van de Raad. Zij verwijt de Commissie in het bijzonder dat zij de beoordeling van de sociaaleconomische situatie binnen de Unie in de tijd heeft beperkt tot het voor de toepassing van de „normale” methode gebruikte referentietijdvak, dat zij slechts bepaalde indicatoren afzonderlijk in aanmerking heeft genomen, zonder de ontwikkelingen permanent te observeren, en dat zij de door de lidstaten vastgestelde of ter kennis gebrachte budgettaire bezuinigingsmaatregelen onjuist heeft beoordeeld. Volgens deze lidstaat heeft de Commissie, die de „normale” methode heeft toegepast, hoewel deze slechts rekening houdt met de evolutie van de koopkracht van de ambtenaren in acht lidstaten, niet de situatie in de hele Unie in aanmerking genomen. Bovendien spreekt de Commissie zich volgens haar tegen doordat zij weigert om rekening te houden met de situatie in Hongarije, onder het voorwendsel dat deze lidstaat niet behoort tot de lidstaten waarvan de situatie voor de toepassing van de „normale” methode in aanmerking wordt genomen, maar tegelijkertijd geen rekening wil houden met de situatie in het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Italiaanse Republiek, op grond van de overweging dat deze situatie reeds weerspiegeld wordt door de toepassing van de „normale” methode.

– Het Koninkrijk Denemarken

169. Het Koninkrijk Denemarken is van mening dat het reeds aangehaalde arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad, niet uitsluit dat de Raad mee oordeelt over de vraag of al dan niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut. Door een voorstel tot aanpassing van de bezoldigingen volgens de „normale” methode in te dienen, hoewel niet was voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van deze methode, is de Commissie haar verplichting tot loyale samenwerking niet nagekomen. Aangezien het Koninkrijk Denemarken het van het grootste belang acht dat in geval van een crisis snel doeltreffende maatregelen worden genomen, omdat anders de situatie er verder op achteruit zou gaan, heeft het gesnoeid in de werkingsuitgaven van de ministeries, de schijven voor de inkomstenbelasting herzien en de bezoldigingen van de ambtenaren bevroren, nadat zijn bbp in de periode van 2008 tot 2011 door de wereldwijde economische crisis met bijna vier procentpunten was gedaald.

– De Bondsrepubliek Duitsland

170. De Bondsrepubliek Duitsland merkt op dat de Commissie geen monopolie heeft op de beoordeling van het bestaan van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie binnen de Unie in de zin van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, en dat de Raad dus niet elk voorstel van de Commissie „blind” hoeft te volgen. Volgens haar heeft de Commissie weliswaar een initiatiefrecht, maar hebben de Raad en het Parlement, die de begroting van de Unie dienen goed te keuren, niettemin krachtens het beginsel van het institutionele evenwicht de bevoegdheid om na te gaan of de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut zijn vervuld.

171. Deze lidstaat voegt hieraan toe dat de Raad geen andere keus had dan het voorstel voor een verordening niet goed te keuren, en dat het litigieuze besluit geen afbreuk doet aan de bindende werking van bijlage XI bij het Statuut, maar garandeert dat de Raad een beroep tegen de Commissie kan instellen wegens niet-toepassing van de uitzonderingsclausule.

172. Bovendien is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat de verslagen van de Commissie van 13 juli en 25 november 2011 onjuistheden bevatten en dat op basis van de meegedeelde objectieve gegevens geen andere conclusie kan worden getrokken dan dat er sprake is van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie. Zij betwist dat de evolutie van de bezoldigingen van de ambtenaren van de Unie en die van de bezoldigingen van de nationale ambtenaren in beginsel parallel dienen te verlopen.

– Het Koninkrijk Spanje

173. Het Koninkrijk Spanje is van mening dat de door het Hof te beslechten kwestie in wezen van feitelijke aard is, aangezien dient te worden bepaald of de economische omstandigheden in de Unie in december 2011 de toepassing van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut vereisten.

174. Op het ogenblik waarop de Commissie haar voorstel voor een verordening indiende, waren er voldoende elementen waaruit bleek dat sprake was van een ernstige, uitzonderlijke en algemene crisis waarvan de gevolgen door de „normale” methode niet in aanmerking werden genomen en die nadien zelfs zwaarder is geworden. De najaarsprognoses van 2011, die op 10 november 2011 door de Commissie zijn gepubliceerd, stemmen niet overeen met het standpunt dat zij in het kader van het onderhavige beroep inneemt, aangezien zij aantonen dat de groeivooruitzichten voor het bbp voor 2011 zijn bijgesteld van 1,8 % naar 1,6 %, en voor 2012 van 1,9 % naar 0,6 %.

– Het Koninkrijk der Nederlanden

175. Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt dat de Raad het voorstel voor een verordening mocht afwijzen, aangezien hij van mening was dat de Unie met een ernstige economische crisis geconfronteerd werd, en de procedure tot aanpassing volgens de „normale” methode en de uitzonderingsprocedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut elkaar uitsluiten. Het beklemtoont dat de Commissie weliswaar objectieve gegevens verstrekt voor de beoordeling van de sociaaleconomische situatie, maar dat zij niet bij uitsluiting bevoegd is om deze beoordeling te verrichten. De Raad heeft in het kader van de toepassing van de uitzonderingsclausule een discretionaire bevoegdheid om deze beoordeling te verrichten.

176. Voorts stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen het begrip algemene economische crisis en het in de uitzonderingsclausule bedoelde begrip verslechtering van de situatie, dat niet kan worden beperkt tot een crisissituatie die door „externe gebeurtenissen” is veroorzaakt. Het voegt hieraan toe dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door geen strikt onderscheid te maken tussen de procedure van artikel 65, lid 1, van het Statuut en de uitzonderingsclausule en, in het bijzonder, door enkel die gegevens te analyseren die in het kader van de „normale” methode worden gebruikt, zonder rekening te houden met de cijfers die voor de hele Unie gelden, en bepaalde gegevens uit te sluiten, zoals de prijs van de activa of de vertrouwenscrisis op de markten ten aanzien van de overheidsschulden. Door deze beoordelingsfout werd de uitzonderingsclausule elk nuttig effect ontnomen. Ten slotte kan de regel van het parallelisme tussen de evolutie van de bezoldigingen van ambtenaren van de Unie en die van de bezoldigingen van ambtenaren van de lidstaten niet worden toegepast in het kader van de uitzonderingsclausule.

– Het Verenigd Koninkrijk

177. Volgens het Verenigd Koninkrijk kan de Raad op basis van de door de Commissie verstrekte objectieve gegevens vaststellen dat zich een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie heeft voorgedaan, en in dat geval besluiten om het op grond van artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut ingediende voorstel van de Commissie niet te aanvaarden.

178. Het Verenigd Koninkrijk is voorts van mening dat de Commissie haar analyse heeft gebaseerd op de onjuiste premisse dat dient te worden vastgehouden aan het beginsel van parallelisme, terwijl voor de toepassing van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut slechts vereist is dat objectief wordt vastgesteld dat sprake is van een ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie.

179. Het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat de benadering van de Commissie helemaal niet in overeenstemming is met het doel van de uitzonderingsclausule en dat de zwaarte van de crisis niet ernstig in twijfel kan worden getrokken wanneer het plotselinge ontstaan ervan tot uiting komt in de dringende maatregelen die de lidstaten en de instellingen zelf hebben moeten vaststellen.

2. Beoordeling

180. De vragen waar het in de onderhavige gedingen tussen de Commissie en de Raad om draait, hebben betrekking op de respectieve rol en bevoegdheden van deze instellingen ingeval zij de sociaaleconomische situatie verschillend beoordelen.

181. De „zuiver horizontale” ( 60 ) conflicten tussen de Commissie en de Raad over de vaststelling van de hoogte van de bezoldigingen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Unie vormen van oudsher een belangrijke inzet in het kader van de eerbiediging van het institutionele evenwicht. ( 61 ) De arresten die het Hof in het kader van deze conflicten heeft gewezen, verschaffen waardevolle aanwijzingen over de wijze waarop de betrokken vragen dienen te worden beantwoord, die ik in herinnering zal brengen alvorens de door de Commissie aangevoerde middelen meer in detail te bestuderen in het licht van de conclusies die uit deze arresten kunnen worden getrokken en van de bijzondere omstandigheden van dit nieuwe conflict.

a) Rechtspraak van het Hof betreffende de respectieve rol en bevoegdheden van de Commissie en de Raad in het kader van de procedure tot aanpassing van de bezoldigingen

182. Het Hof heeft vier arresten gewezen over de procedure tot jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen, waarin het heeft vastgesteld dat de Raad zijn eigen bevoegdheden op grond van de „normale” methode heeft beperkt en dat de Commissie op grond van de uitzonderingsclausule een initiatiefplicht heeft.

183. Zonder dat in detail hoeft te worden ingegaan op de ontstaansgeschiedenis en de historische ontwikkelingen van de methode tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en de andere personeelsleden de Unie ( 62 ), herinner ik eraan dat de bepalingen van bijlage XI bij het Statuut, met als titel „Wijze van toepassing van de artikelen 64 en 65 van het Statuut”, zijn vastgesteld om conflicten tussen de instellingen van de Unie en hun ambtenaren en andere personeelsleden over de aanpassing van de bezoldigingen te vermijden.

184. Gelet op deze doelstellingen heeft het Hof vastgesteld dat de Raad zelf beperkingen heeft gesteld aan de beoordelingsbevoegdheid die hij ontleent aan artikel 65 van het Statuut, en verplicht is om deze beperkingen in acht te nemen.

185. In zijn reeds aangehaalde arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad, heeft het Hof, na te hebben opgemerkt dat de thans geldende versie van bijlage XI bij het Statuut „het resultaat [is] van een voortdurende evolutie [die] wordt gekenmerkt door een steeds nauwkeuriger en dwingender omkadering van de methode voor de jaarlijkse aanpassing van de bezoldigingen” ( 63 ), geoordeeld dat de Raad met de vaststelling van deze bijlage bepalingen had ingevoerd ter uitvoering van dat artikel en door deze „omkadering” zijn aan dat artikel ontleende beoordelingsbevoegdheid had beperkt. Volgens het Hof heeft „de Raad [...] zichzelf bij een autonome beslissing voor de geldigheidsduur van [...] bijlage [XI bij het Statuut] ertoe [...] verbonden om bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid die hij ontleent aan artikel 65 van het Statuut de criteria in acht te nemen die op uitputtende wijze zijn genoemd in artikel 3 van die bijlage” ( 64 ), waaruit het heeft afgeleid dat hij zich in het kader van de toepassing van artikel 3 niet kan beroepen op een beoordelingsmarge die de in dat artikel omschreven criteria te buiten gaat.

186. Het reeds aangehaalde arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad, dat de oplossing overneemt en bevestigt die het Hof reeds had geformuleerd in zijn arresten van 5 juni 1973, Commissie/Raad ( 65 ), en 26 juni 1975, Commissie/Raad ( 66 ), verplicht de Raad dus om de grenzen die hij zelf aan zijn beslissingsbevoegdheid heeft gesteld, in acht te nemen, wat betekent dat hij de „normale” methode moet volgen, tenzij wanneer hij gebruikmaakt van de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut.

187. Dat arrest bevat bovendien verschillende preciseringen met betrekking tot de toepassing van de procedure die op grond van de uitzonderingsclausule dient te worden gevolgd, en met betrekking tot de mogelijkheid om rekening te houden met een zware economische crisis.

188. Deze procedure maakt het mogelijk om „in een buitengewone situatie eenmalig af te wijken van de methode van artikel 3 van bijlage XI bij het Statuut, zonder die echter te wijzigen of voor de volgende jaren af te schaffen” ( 67 ), en stelt „de instellingen in staat [...] te reageren op plotselinge gebeurtenissen die eerder nopen tot een eenmalige reactie dan tot de algehele wijziging van de ‚normale’ methode” ( 68 ).

189. Zij vormt volgens het Hof „de enige” mogelijkheid om bij de aanpassing van de bezoldigingen rekening te houden met een economische crisis en dientengevolge niet de in artikel 3, lid 2, van bijlage XI bij het Statuut vastgelegde criteria toe te passen. ( 69 )

190. Het Hof heeft hieraan toegevoegd dat de uitoefening van de bij artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut aan de Commissie verleende bevoegdheid geen loutere mogelijkheid voor haar vormt, waaruit dient te worden afgeleid dat het initiatiefrecht van de Commissie in het gemeenrechtelijke wetgevingsproces in het kader van de bijzondere procedure van artikel 10 verandert in een initiatiefplicht. ( 70 )

191. Ten slotte heeft het Hof gepreciseerd dat de Raad krachtens artikel 241 VWEU de Commissie kan verzoeken, hem ter zake dienende voorstellen te doen. ( 71 )

192. Uit dit arrest kunnen twee voorname conclusies worden getrokken.

193. De eerste conclusie betreft de verhouding tussen de twee procedures van de artikelen 3 en 10 van bijlage XI bij het Statuut. Deze procedures, die elkaar onderling uitsluiten, vormen volgens het Hof respectievelijk de regel en de uitzondering. De procedure van de „gewone” methode moet in beginsel worden toegepast zolang bijlage XI bij het Statuut geldt, terwijl de „specifieke” procedure, die de mogelijkheid biedt om rekening te houden met een zware economische crisis, slechts uitzonderlijk kan worden gebruikt. De formulering van het reeds aangehaalde arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad, legt duidelijk de nadruk op het afwijkende karakter van de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut, door de situatie waarin een dergelijk instrument kan worden gebruikt en waarin kan worden gereageerd op „plotselinge” gebeurtenissen die nopen tot een „eenmalige” reactie, wanneer de bezoldigingen van de ambtenaren bij toepassing van de „normale” methode niet voldoende snel zouden worden aangepast, als „buitengewoon” te kwalificeren.

194. De tweede conclusie betreft de besluitvorming ter bepaling van de hoogte van de bezoldigingen en de pensioenen. Deze verschilt op tweeërlei vlak ten opzichte van de gewone besluitvorming, in die zin dat de beoordelingsmarge van de Raad verandert in een verplichting om de „normale” methode te volgen, tenzij de uitzonderingsclausule van toepassing is, en dat het initiatiefrecht van de Commissie een verplichting wordt om de uitzonderingsclausule toe te passen wanneer de voorwaarden hiervoor zijn vervuld.

195. Dient dan nog te worden vastgesteld op welke basis het institutionele evenwicht dient te worden bepaald wanneer de Commissie en de Raad het niet eens zijn over de vraag of sprake is van een ernstige en plotselinge economische crisis die de toepassing van de uitzonderingsclausule rechtvaardigt.

b) Oplossing van het geschil tussen de Commissie en de Raad over het bestaan van een „ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie binnen de Unie”

196. Ter terechtzitting heeft de discussie zich op aangeven van het Hof vooral geconcentreerd op de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsclausule wanneer de Raad en de Commissie het niet eens zijn over het bestaan van een zware economische crisis. Het antwoord op deze vraag bepaalt of de Raad het op de „normale” methode gebaseerde voorstel van de Commissie kan afwijzen. Indien de procedure van de uitzonderingsclausule in werking treedt door de loutere „dialoog” tussen de Raad en de Commissie, moet de inwerkingtreding van deze procedure leiden tot de onrechtmatigheid van het voorstel voor een verordening dat de Commissie op basis van de „normale” methode heeft ingediend, en de Raad dus in staat stellen om dit voorstel af te wijzen.

197. Ik zal mij dus in een eerste fase op dit probleem toespitsen alvorens in een tweede fase de verschillende middelen te bestuderen waarop de Commissie haar beroep tot nietigverklaring heeft gebaseerd.

i) Analyse van de voorwaarden voor toepassing van de procedure van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut

198. Artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut preciseert niet welke instelling op basis van de „door de Commissie verstrekte objectieve” gegevens de beoordeling dient te verrichten die noodzakelijk is om te bepalen of de uitzonderingsclausule van toepassing is. De formulering van deze bepaling maakt het zelfs moeilijk om de respectieve verantwoordelijkheden te bepalen, aangezien een lijdende wijs, „beoordeeld”, wordt gecombineerd met een indicatief praesens, die wijst op een handeling die moet worden verricht door de Commissie, die passende voorstellen „indient”. Op basis van deze formulering kan niet duidelijk worden bepaald of het aan de Commissie en enkel aan haar staat om de situatie te beoordelen, dan wel of de Raad zijn eigen beoordeling kan verrichten, maar volgens mij gaat het in werkelijkheid niet zozeer om de vraag of elk van deze twee instellingen haar eigen beoordeling kan verrichten op basis van de „objectieve” gegevens waarvan we weten dat zij door de Commissie moeten worden verstrekt, maar om de vraag hoe het meningsverschil tussen de instellingen dient te worden opgelost indien zij de situatie niet op dezelfde wijze beoordelen.

199. Op de vraag of de Raad mag weigeren om het voorstel tot aanpassing van de bezoldigingen en de pensioenen volgens de „normale” methode goed te keuren omdat hij van mening is dat er sprake is van een zware economische crisis die rechtvaardigt dat de procedure van de uitzonderingsclausule wordt toegepast, hebben de partijen tegengestelde antwoorden gegeven, namelijk enerzijds dat het verzoek van de Raad op grond van artikel 241 VWEU op zich de procedure van de uitzonderingsclausule in werking doet treden, en anderzijds, omgekeerd, dat deze procedure slechts op initiatief van de Commissie in werking kan worden gesteld, zodat de Raad, wanneer de Commissie dit weigert, alleen maar door het Hof kan doen vaststellen dat de Commissie bij de beoordeling van de sociaaleconomische situatie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden.

200. De eerste stelling, die de dialoog tussen de Commissie en de Raad of, om een minder eufemistisch woord te gebruiken, het meningsverschil tussen de twee instellingen ( 72 ) opvat als een gebeurtenis die de procedure van de uitzonderingsclausule in werking doet treden, lijkt mij de vraag of deze procedure van toepassing is te beantwoorden zonder er expliciet op in te gaan. Zonder dit met zoveel woorden te zeggen, gaat deze stelling ervan uit dat het verzoek van de Raad op grond van artikel 241 VWEU de Commissie ertoe verplicht een voorstel voor een verordening in te dienen op grond van artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut en dat, indien de Commissie desondanks in antwoord hierop een voorstel voor een verordening op grond van artikel 3 van deze bijlage indient, dit voorstel door de tegengestelde mening van de Raad verandert in een „passend voorstel” op grond van de uitzonderingsclausule.

201. De tweede stelling is klassieker. Zij onderwerpt de toepassing van de procedure van de uitzonderingsclausule aan een materiële voorwaarde, namelijk het bestaan van een ernstige en plotselinge sociaaleconomische crisis, en aan een procedurele voorwaarde, namelijk de formulering van een passend voorstel door de Commissie.

202. Ik kan mij niet aansluiten bij de eerste stelling en stel het Hof zonder aarzeling voor om de tweede stelling te volgen. Meerdere argumenten pleiten hiervoor.

203. Het eerste argument is van tekstuele aard en is tweeledig.

204. Om te beginnen moet worden vastgesteld dat artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut zodanig is geformuleerd dat het bestaan van een „ernstige en plotselinge verslechtering van de sociaaleconomische situatie binnen de Unie” duidelijk een voorwaarde is voor de toepassing van de procedure van de uitzonderingsclausule. De uitdrukking „[i]n geval van” in dit artikel verwijst naar het objectieve bestaan van een dergelijke verslechtering. Indien de wetgever van de Unie de wil van de Raad had beschouwd als een factor die deze procedure in werking doet treden, had hij een andere uitdrukking in die zin gebruikt. ( 73 ) Om de „normale” methode terzijde te kunnen schuiven en tegelijkertijd de „specifieke” procedure toe te passen is dus duidelijk vereist dat sprake is van een ernstige en plotselinge crisis, zoals door deze bepaling is voorgeschreven.

205. Voorts bepaalt artikel 10 van bijlage XI bij het Statuut dat de Commissie „passende voorstellen in[dient]” bij het Parlement en de Raad. In een situatie waarin de Raad en de Commissie gesprekken voeren en het niet eens worden over de aanpassing van