CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 8 september 2011 ( 1 )

Zaak C-17/10

Toshiba Corporation e.a.

[verzoek van de Krajský soud v Brně (Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]

„Mededinging — Internationaal actief kartel met gevolgen voor het grondgebied van de EU, de EER en de op 1 mei 2004 toegetreden lidstaten — Artikel 81 EG en artikel 53 van de EER-Overeenkomst — Vervolging en bestraffing van vóór en na de toetredingsdatum gepleegde inbreuken — Geldboeten — Afbakening van de bevoegdheden van de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten — Ne-bis-in-idembeginsel — Artikel 3, lid 1, en artikel 11, lid 6, van verordening (EG) nr. 1/2003 — Gevolgen van de toetreding van een nieuwe lidstaat tot de Europese Unie”

I – Inleiding

1. Hoeveel mededingingsautoriteiten in Europa mogen tegen één en hetzelfde kartel optreden en aan de betrokken ondernemingen straffen opleggen? Dit is in wezen de vraag die in de onderhavige prejudiciële procedure aan het Hof ter beantwoording wordt voorgelegd. Zij werpt niet alleen fundamentele problemen op met betrekking tot de onderlinge afbakening van de bevoegdheden van de Europese mededingingsautoriteiten, maar raakt ook aan netelige kwesties op het gebied van de grondrechtenbescherming in de Europese Unie, met name wat het verbod van dubbele bestraffing (ne bis in idem) betreft. Het belang van deze onderwerpen voor de werking van het nieuwe stelsel van de handhaving van het mededingingsrecht, zoals dat op 1 mei 2004 met verordening (EG) nr. 1/2003 is ingevoerd ( 2 ), mag niet worden onderschat. Bovendien wordt het Hof hiermee in staat gesteld om zijn meer dan 40 jaar oude Walt Wilhelm-rechtspraak ( 3 ) te verfijnen.

2. De onderhavige procedure speelt tegen de achtergrond van een in 2004 aan het licht gebracht internationaal actief kartel, waaraan een reeks bekende Europese en Japanse ondernemingen uit de elektrotechnische branche heeft deelgenomen. Verschillende mededingingsautoriteiten zijn hiertegen opgetreden en hebben miljoenenboeten opgelegd: op het niveau van de Unie de Europese Commissie in haar hoedanigheid van mededingingsautoriteit van de Europese Economische Ruimte (EER), op nationaal niveau onder andere de Tsjechische autoriteit voor de bescherming van de mededinging ( 4 ).

3. De Tsjechische mededingingsautoriteit paste uitsluitend nationaal kartelrecht toe en bestrafte enkel de gevolgen van het kartel op het grondgebied van de Tsjechische Republiek en zulks met betrekking tot de periode vóór 1 mei 2004, zijnde de datum van de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie. De hiermee verbonden kartelprocedure werd evenwel ver na de datum van 1 mei 2004 ingeleid, op een tijdstip waarop de Commissie op haar beurt een procedure uit hoofde van verordening nr. 1/2003 had ingeleid. Ook heeft de Tsjechische mededingingsautoriteit later dan de Commissie besloten om een boete op te leggen.

4. Thans wordt voor de rechter getwist over de vraag of de Tsjechische mededingingsautoriteit rechtmatig heeft gehandeld. Toshiba en talrijke andere deelnemers aan het kartel maken de Tsjechische mededingingsautoriteit het verwijt dat zij ingevolge artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 niet bevoegd was om de inbreuk op het mededingingsrecht te bestraffen, omdat de Commissie op Europees niveau reeds een procedure had ingeleid. Bovendien beroepen zij zich op het ne-bis-in-idembeginsel.

II – Juridisch kader

A – Unierecht

5. Het Unierechtelijke kader van deze zaak wordt behalve door de Toetredingsakte van 2003 ( 5 ), in de eerste plaats bepaald door artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU), artikel 53 van de EER-Overeenkomst ( 6 ) en de artikelen 49 en 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 7 ) en in de tweede plaats door verordening nr. 1/2003. Ter aanvulling moet worden gewezen op de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten („netwerkmededeling”). ( 8 )

1. Primairrechtelijke bepalingen

6. De Tsjechische Republiek is met ingang van 1 mei 2004 toegetreden tot de Europese Unie. ( 9 ) Artikel 2 van het Toetredingsverdrag bevat de volgende bepaling inzake de toepasselijkheid ratione temporis van het Unierecht in de Tsjechische Republiek en in negen andere nieuwe lidstaten: „Onmiddellijk bij de toetreding zijn de oorspronkelijke Verdragen en de door de Instellingen en de Europese Centrale Bank vóór de toetreding genomen besluiten verbindend voor de nieuwe lidstaten en in deze staten toepasselijk onder de voorwaarden waarin wordt voorzien door die Verdragen en door deze Akte.”

7. Volgens artikel 81, lid 1, EG zijn onder andere alle overeenkomsten tussen ondernemingen welke de handel tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst, onverenigbaar met de interne markt en verboden.

8. Artikel 53 van de EER-Overeenkomst bevat een qua inhoud met dat van artikel 81 EG overeenkomend kartelverbod dat op het gehele grondgebied van de Europese Economische Ruimte van toepassing is.

9. Het voor straffen geldende legaliteitsbeginsel (nullum crimen, nulla poena sine lege) is neergelegd in artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: „Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien de wet na het begaan van het strafbare feit in een lichtere straf voorziet, is die van toepassing.”

10. Het beginsel dat niemand twee keer voor het hetzelfde mag worden bestraft (ne bis in idem) is in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in de volgende bewoordingen opgenomen: „Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”

2. Secundairrechtelijke bepalingen van verordening nr. 1/2003

11. De „[v]erhouding tussen [...] artikel[...] 81 [EG] en het nationale mededingingsrecht” is in artikel 3 van verordening nr. 1/2003 geregeld als volgt: „1. Wanneer de mededingingsautoriteiten van de lidstaten of de nationale rechterlijke instanties nationaal mededingingsrecht toepassen op overeenkomsten, besluiten van ondernemersverenigingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de zin van artikel 81, lid 1, [EG] welke de handel tussen de lidstaten in de zin van die bepaling kunnen beïnvloeden, passen zij tevens artikel 81 [EG] toe op deze overeenkomsten, besluiten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen. [...] 2. De toepassing van nationaal mededingingsrecht mag niet leiden tot het verbieden van overeenkomsten, besluiten van ondernemersverenigingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten kunnen beïnvloeden maar de mededinging in de zin van artikel 81, lid 1, [EG] niet beperken, of aan de voorwaarden van artikel 81, lid 3, [EG] voldoen of onder een verordening ter uitvoering van artikel 81, lid 3, [EG] vallen. Lidstaten mag uit hoofde van de onderhavige verordening niet worden belet om op hun grondgebied strengere nationale wetten aan te nemen en toe te passen die eenzijdige gedragingen van ondernemingen verbieden of bestraffen. 3. Onverminderd algemene beginselen en andere bepalingen van het [Unierecht], zijn de leden 1 en 2 niet van toepassing wanneer de mededingingsautoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten nationale wetten inzake de controle op fusies toepassen; zij beletten evenmin de toepassing van bepalingen van het nationale recht die overwegend een doelstelling nastreven die verschilt van de in de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] nagestreefde doelstellingen.”

12. Onder het kopje „Samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten” bevat artikel 11, lid 6, eerste volzin, van verordening nr. 1/2003 bovendien de navolgende regeling: „Wanneer de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III moet leiden, ontneemt dit de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hun bevoegdheid tot toepassing van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG].”

13. Ten slotte bepaalt artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003 onder het kopje „Uniforme toepassing van het communautaire mededingingsrecht” het volgende: „Wanneer mededingingsautoriteiten van de lidstaten artikel 81 [EG] of artikel 82 [EG] toepassen op overeenkomsten, besluiten of gedragingen die reeds het voorwerp uitmaken van een beschikking van de Commissie, kunnen zij geen beslissingen nemen die in strijd zijn met de door de Commissie gegeven beschikking.”

14. De overwegingen met betrekking tot voornoemde bepalingen zijn te vinden in de punten 8, 9, 15, 17, 18, 22 en 34 van de considerans van verordening nr. 1/2003 die onder andere luiden als volgt: „(8) Teneinde de daadwerkelijke handhaving van de mededingingsregels van de [Unie] en de goede werking van de in deze verordening opgenomen samenwerkingsmechanismen te waarborgen, moeten de mededingingsautoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten ertoe verplicht worden ook de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] toe te passen wanneer ze het nationale mededingingsrecht toepassen op overeenkomsten en praktijken welke de handel tussen lidstaten kunnen beïnvloeden. Om te zorgen voor gelijke spelregels in het kader van overeenkomsten, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen binnen de interne markt, moet op grond van artikel 83, lid 2, sub e, [EG] tevens de verhouding tussen de nationale wetgeving en het mededingingsrecht van de [Unie] bepaald worden. [...] (9) Het doel van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] is de bescherming van de mededinging op de markt. Deze verordening, die wordt aangenomen om aan die bepalingen van het Verdrag uitvoering te geven, belet de lidstaten niet om op hun grondgebied nationale wetgeving ten uitvoer te leggen ter bescherming van andere rechtmatige belangen, op voorwaarde dat deze wetgeving verenigbaar is met algemene beginselen en andere bepalingen van het [Unie]recht. In zoverre deze nationale wetgeving overwegend een ander doel dan de bescherming van de mededinging op de markt nastreeft, mogen de bevoegde mededingingsautoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten deze wetgeving op hun grondgebied toepassen. [...] [...] (15) De Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten moeten tezamen een netwerk van overheidsinstanties vormen, die de communautaire mededingingsregels in nauwe samenwerking toepassen. [...] [...] (17) Zowel om een consequente toepassing van de mededingingsregels te waarborgen als om voor een optimale werking van het netwerk te zorgen, is het volstrekt noodzakelijk de regel te behouden dat een zaak automatisch onttrokken wordt aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten wanneer de Commissie een procedure inleidt. [...] (18) Opdat de meest geschikte autoriteiten binnen het netwerk de zaken zouden behandelen, moet in een algemene bepaling worden vastgelegd dat een mededingingsautoriteit een procedure kan opschorten of afsluiten op grond van het feit dat een andere autoriteit dezelfde zaak behandelt of heeft behandeld, zodat elke zaak door slechts één autoriteit wordt behandeld. [...] [...] (22) Om in een stelsel van parallelle bevoegdheden de eerbiediging van het beginsel van rechtszekerheid en een eenvormige toepassing van de communautaire mededingingsregels te waarborgen, moeten tegenstrijdige uitspraken worden vermeden. Daarom moet, conform de rechtspraak van het Hof van Justitie, duidelijk worden gemaakt wat de gevolgen zijn van Commissiebesluiten en -procedures voor de rechterlijke instanties en mededingingsautoriteiten van de lidstaten. [...] [...] (34) De in de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] vervatte beginselen, als toegepast bij verordening nr. 17, kennen de organen van de [Unie] een centrale plaats toe. Die centrale plaats dient te worden behouden, met dien verstande dat de lidstaten nauwer bij de toepassing van de communautaire mededingingsregels worden betrokken. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 5 [EG], gaat deze verordening niet verder dan nodig is om haar doelstelling te verwezenlijken, namelijk een doeltreffende toepassing van de communautaire mededingingsregels.”

15. Tot slot moet worden gewezen op punt 37 van de considerans van verordening nr. 1/2003, dat aan de bescherming van de grondrechten is gewijd: „Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en is in overeenstemming met de beginselen die met name erkend zijn in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Derhalve dient zij te worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met deze rechten en beginselen.”

3. Netwerkmededeling van de Commissie

16. De mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten bevat onder het kopje „3.2 De inleiding van een procedure door de Commissie krachtens artikel 11, lid 6, van de verordening van de Raad” onder andere de navolgende toelichtingen: „[...] 51. In artikel 11, lid 6, van de verordening van de Raad wordt bepaald dat wanneer de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van de verordening moet leiden, dit alle NMA’s hun bevoegdheid ontneemt tot toepassing van de artikelen 81 [EG]en 82 [EG]. Dit betekent dat wanneer de Commissie eenmaal een procedure heeft ingeleid, de NMA’s niet op basis van dezelfde rechtsgrondslag kunnen optreden tegen dezelfde overeenkomst(en) of feitelijke gedraging(en) door dezelfde onderneming(en) op dezelfde relevante geografische en productmarkt. [...] 53. [...] [W]anneer de Commissie de eerste mededingingsautoriteit is die een procedure inleidt in een zaak die tot het geven van een beschikking op grond van de verordening van de Raad moet leiden, mogen de nationale mededingingsautoriteiten de zaak niet langer behandelen. In artikel 11, lid 6, van de verordening van de Raad wordt bepaald dat wanneer de Commissie eenmaal een procedure begint de NMA’s niet langer hun eigen procedure kunnen starten met het oog op de toepassing van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] op dezelfde overeenkomst(en) of feitelijke gedraging(en) door dezelfde onderneming(en) op dezelfde geografische en productmarkt. [...]”

B – Nationaal recht

17. Wat het Tsjechische recht betreft, is § 3, leden 1 en 2, van de wet inzake de bescherming van de mededinging relevant. Deze bepaling gold tot en met 30 juni 2001 in de versie van wet nr. 63/1991 Sb. ( 10 ) en vanaf 1 juli 2001 in de versie van wet nr. 143/2001 Sb. ( 11 ). Zowel in haar vroegere als in haar latere versie bevat deze bepaling in wezen hetzelfde kartelverbod als artikel 101 VWEU (oud artikel 81 EG).

III – Feiten, administratieve procedure en hoofdgeding

18. Het onderhavige geval betreft een wereldwijd actief kartel op de markt voor gasgeïsoleerd schakelmateriaal ( 12 ), waaraan gedurende verschillende perioden tussen 1988 en 2004 is deelgenomen door een reeks van bekende Europese en Japanse ondernemingen uit de elektrotechnische branche. Zowel de Europese Commissie als de Tsjechische mededingingsautoriteit heeft zich in de jaren 2006 en 2007 met bepaalde aspecten van deze zaak beziggehouden en respectievelijk de betrokken ondernemingen geldboeten opgelegd ( 13 ); de Tsjechische mededingingsautoriteit evenwel enkel naar nationaal kartelrecht en slechts voor een periode die dateert van vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie op 1 mei 2004.

Administratieve procedure op Europees niveau

19. De Europese Commissie heeft op 20 april 2006 op grond van artikel 81 EG en artikel 53 van de EER-Overeenkomst juncto verordening nr. 1/2003 een geldboeteprocedure ingeleid. ( 14 ) Deze procedure, die is voorafgegaan door de indiening van een verzoek om clementie ( 15 ) en verificaties in de bedrijfsruimten van verschillende deelnemers aan het kartel in het jaar 2004 ( 16 ), was gericht tegen in totaal 20 rechtspersonen, waaronder ook de Toshiba Corporation en 15 andere verzoeksters in het hoofdgeding.

20. De procedure eindigde met de beschikking van de Commissie van 24 januari 2007 ( 17 ) (hierna: „beschikking van de Commissie”), waarin de Commissie uiteenzet dat genoemd kartel vanaf 15 april 1988 tot en met 11 mei 2004 één enkele en voortdurende inbreuk op artikel 81 EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-Overeenkomst had gepleegd ( 18 ), waaraan de afzonderlijke karteldeelnemers gedurende tijdvakken van verschillende lengten deelnamen. Volgens de Commissie ging het om een complex, wereldwijd actief kartel — met uitzondering van de Verenigde Staten van Amerika en Canada —, dat gevolgen had voor de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte ( 19 ) en in het kader waarvan de betrokken ondernemingen onder andere gevoelige marktinformatie uitwisselden, markten onderling verdeelden ( 20 ), prijzen vaststelden en de samenwerking met niet-kartelleden beëindigden.

21. Met uitzondering van één onderneming ( 21 ) die gebruik kon maken van de clementieregeling van de Commissie, werden aan alle deelnemers aan de procedure, waaronder ook alle verzoeksters in het hoofdgeding, geldboeten opgelegd ten bedrage van meer dan 750 miljoen EUR. ( 22 ) Aan de Duitse onderneming Siemens AG werd met ruim 396 miljoen EUR de hoogste geldboete opgelegd.

22. Voor zover van belang voor de onderhavige zaak, heeft het Gerecht van de Europese Unie recentelijk de beschikking van de Commissie in wezen bevestigd. ( 23 )

Nationale bestuursrechtelijke procedure

23. Vanwege hetzelfde kartel heeft de Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Tsjechische autoriteit voor de bescherming van de mededinging; hierna: „Tsjechische mededingingsautoriteit”) op 2 augustus 2006 tegen dezelfde deelnemers een procedure ingeleid wegens schending van de Tsjechische wet inzake de bescherming van de mededinging. Op 9 februari 2007 heeft de Tsjechische mededingingsautoriteit een beschikking ( 24 ) gegeven waartegen verzoeksters evenwel bezwaar hebben aangetekend. Hierop heeft de voorzitter van de Tsjechische mededingingsautoriteit bij beschikking van 26 april 2007 de oorspronkelijke beschikking gewijzigd. ( 25 )

24. De Tsjechische mededingingsautoriteit heeft in haar eindbeschikking van 26 april 2007 geoordeeld dat de verwerende ondernemingen als kartel waren opgetreden op het grondgebied van de Tsjechische Republiek. Door die gedragingen hadden de betrokken concurrenten inbreuk gemaakt op de Tsjechische wet inzake de bescherming van de mededinging gedurende een periode die liep tot ten minste 3 maart 2004. ( 26 ) Met uitzondering van één onderneming die gebruik had gemaakt van de nationale clementieregeling ( 27 ), heeft de Tsjechische mededingingsautoriteit aan de onderscheiden karteldeelnemers geldboeten opgelegd. ( 28 )

Procedures voor de Tsjechische gerechten

25. Verzoeksters in het hoofdgeding hebben beroep ingesteld tegen de eindbeschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit bij de arrondissementsrechtbank Brno ( 29 ). Zij hebben daarin onder meer aangevoerd dat de Tsjechische mededingingsautoriteit een verkeerde voorstelling van zaken had gegeven wat de duur van het kartel betreft en de beëindiging met opzet naar een datum vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie had verschoven, waardoor zij gerechtigd was de Tsjechische wet inzake de bescherming van de mededinging toe te passen. De Tsjechische mededingingsautoriteit zou krachtens artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 niet langer bevoegd zijn geweest voor de zaak, aangezien de Commissie reeds een procedure in die zaak had ingeleid. De nationale procedure zou derhalve een schending zijn van het beginsel van het verbod op dubbele berechting (het ne-bis-in-idembeginsel).

26. Bij vonnis van 25 juni 2008 ( 30 ) heeft de Krajský soud v Brně de beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit van 26 april 2007 en haar daaraan voorafgaande primaire beschikking van 9 februari 2007 vernietigd. Volgens deze rechterlijke instantie leverde het gedrag van verzoeksters in de zaak een voortgezette bestuursrechtelijke inbreuk op die — zoals door de Commissie is geconstateerd — tot en met 11 mei 2004 heeft voortgeduurd. Aangezien de Commissie met het oog op dit „wereldwijde” kartel een procedure als bedoeld in artikel 81 EG had ingeleid en een „veroordelende” beschikking had gegeven, zou een andere procedure in dezelfde zaak het ne-bis-in-idembeginsel schenden. Bovendien zou de Tsjechische mededingingsautoriteit op grond van de eerste volzin van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 niet meer bevoegd zijn om op basis van artikel 81 EG in die zaak op te treden.

27. Volgens de arrondissementsrechtbank zou het ingaan tegen de uniforme toepassing van de mededingingsregels wanneer de Tsjechische mededingingsautoriteit, na de inwerkingtreding van verordening nr. 1/2003, ook na 1 mei 2004 nog over de bevoegdheid zou beschikken om, met terugwerkende kracht met betrekking tot de periode tot die datum, de bepalingen toe te passen van de Tsjechische wet inzake de bescherming van de mededinging die in essentie hetzelfde kartelverbod bevat als artikel 81 EG. Dat verbod is bovendien in de desbetreffende bepalingen van de Tsjechische wet inzake de bescherming van de mededinging opgenomen met het oog op de aanpassing van de Tsjechische wetgeving aan de Europese wetgeving vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie.

28. De Tsjechische mededingingsautoriteit heeft tegen de uitspraak van de rechter van eerste aanleg beroep in cassatie ingesteld bij de hoogste bestuursrechter van de Tsjechische Republiek ( 31 ). Zij acht zich onverminderd bevoegd om sanctiemaatregelen te treffen tegen het gedrag van verzoeksters in het hoofdgeding tot de datum van toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie, aangezien de Commissie vóór die datum geen strafmaatregelen kon treffen tegen inbreukmakend gedrag ten aanzien van de Tsjechische Republiek. Volgens haar maakt de vervolging en bestraffing van een internationaal actief kartel in verschillende rechtsordes geen inbreuk op het ne-bis-in-idembeginsel. De Commissie en de Tsjechische mededingingsautoriteit zouden zijn opgetreden tegen de op verschillende grondgebieden onderscheiden gevolgen van dat gedrag, zodat voornoemd beginsel niet was geschonden. Voorts is op grond van de Walt Wilhelm-rechtspraak ( 32 ) van het Hof van Justitie volgens de Tsjechische mededingingsautoriteit gelijktijdige toepassing van de mededingingsregels van de Europese Unie en de nationale rechtsstelsels geoorloofd.

29. Bij arrest van 10 april 2009 ( 33 ) heeft de hoogste bestuursrechter het vonnis van de arrondissementsrechtbank Brno van 25 juni 2008 vernietigd. Volgens de hoogste bestuursrechter had de arrondissementsrechtbank Brno blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de deelname van de betrokken ondernemingen aan het kartel één voortgezette inbreuk was. Tot de datum van de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie viel het kartel op het Tsjechische grondgebied uitsluitend onder de bevoegdheid van de nationale instanties en kon het enkel naar nationaal recht worden vervolgd. De datum van de toetreding en de hiermee verbonden jurisdictiewisseling zouden een cesuur vormen. Ook al hadden verzoeksters hun gedraging met betrekking tot de Tsjechische Republiek vóór de toetreding van die staat tot de Europese Unie niet formeel beëindigd, toch moest dat gedrag volgens de hoogste bestuursrechter als beëindigd worden beschouwd. Het gedrag na de toetreding tot de Europese Unie is formeel een afzonderlijke inbreuk — een inbreuk krachtens het Unierecht, die onder de gedeelde bevoegdheid valt van de nationale mededingingsautoriteit en de Commissie, waarbij de bevoegdheid van de Commissie prevaleert (artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003).

30. Thans wordt in deze zaak opnieuw geprocedeerd voor de arrondissementsrechtbank Brno, de verwijzende rechter, waaraan de zaak ter verdere afdoening is terugverwezen. Ofschoon deze rechter naar nationaal recht ( 34 ) aan het rechtsoordeel van de hoogste bestuursrechter is gebonden, moet volgens hem opheldering worden verschaft over enkele Unierechtelijke punten die zijn gerezen in verband met de Tsjechische toetreding tot de Europese Unie en de inwerkingtreding van verordening nr. 1/2003. Uiteindelijk worden op deze wijze ook de inhoudelijke verschillen van inzicht tussen de arrondissementsrechtbank Brno en de hoogste bestuursrechter ter prejudiciële beslissing aan de Hof van Justitie van de Europese Unie voorgelegd.

IV – Prejudicieel verzoek en procedure voor het Hof

31. Bij verwijzingsbeslissing van 11 december 2009 ( 35 ), op 13 januari 2010 ter griffie van het Hof ingekomen, heeft de arrondissementsrechtbank Brno aan het Hof de navolgende prejudiciële vragen voorgelegd: „1) Moeten artikel 81 EG (thans artikel 101 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) en verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1) aldus worden uitgelegd dat die regelingen (in na 1 mei 2004 ingeleide procedures) van toepassing zijn op de gehele periode waarin het kartel actief is geweest, die in de Tsjechische Republiek is begonnen vóór de toetreding van die staat tot de Europese Unie (dus vóór 1 mei 2004) en heeft voortgeduurd en tot een einde is gekomen na haar toetreding tot de Unie? 2) Moet artikel 11, lid 6, van verordening (EG) nr. 1/2003 in samenhang met artikel 3, lid 1, van deze verordening en punt 17 van de considerans ervan, junctis punt 51 van de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PB 2004, C 101, blz. 43), het ne-bis-in-idembeginsel als neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2007, C 303, blz. 1), en de algemene rechtsbeginselen van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat wanneer de Commissie na 1 mei 2004 een procedure wegens inbreuk op artikel 81 EG inleidt en een beschikking geeft in die zaak: a) vanaf dat moment de zaak automatisch is onttrokken aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten? b) de mededingingsautoriteiten van de lidstaten niet meer bevoegd zijn om op die zaak bepalingen van nationaal recht toe te passen die dezelfde regeling als artikel 81 EG (thans artikel 101 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) bevatten?”

32. In de procedure voor het Hof hebben Toshiba, Mitsubishi, Fuji ( 36 ), Hitachi ( 37 ), Alstom en Siemens ( 38 ), de Tsjechische, de Ierse, de Spaanse en de Poolse regering, alsmede de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA hun standpunten schriftelijk en mondeling kenbaar gemaakt. Aan de schriftelijke behandeling is voorts deelgenomen door de regering van de Slowaakse Republiek en ter terechtzitting was bovendien de Tsjechische mededingingsautoriteit vertegenwoordigd.

V – Beoordeling

33. Met haar verzoek om een prejudiciële beslissing wil de arrondissementsrechtbank Brno in een kartelzaak duidelijkheid verkrijgen over de gevolgen van de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie. Hierbij gaat het in de eerste plaats om de vraag welk recht van toepassing is (eerste vraag) en in de tweede plaats om de afbakening van de bevoegdheden binnen het Europees netwerk van mededingingsautoriteiten ( 39 ) (tweede vraag) met het oog op grensoverschrijdende schending van de kartelregels die als voortgezette inbreuk gedeeltelijk vóór en gedeeltelijk na de datum van de toetreding plaatsvond en gevolgen kan hebben gehad voor onder andere het grondgebied van de Tsjechische Republiek.

34. De ontvankelijkheid van dit verzoek om een prejudiciële beslissing staat buiten kijf. Weliswaar lijkt de eerste prejudiciële vraag op het eerste gezicht op de zaak Ynos, waarin het Hof zich niet-ontvankelijk verklaarde met betrekking tot de uitlegging van een richtlijn. ( 40 ) Maar in tegenstelling tot de zaak Ynos dient het Hof zich in casu in het kader van de eerste prejudiciële vraag niet te buigen over de inhoudelijke uitlegging van het Unierecht met betrekking tot het tijdvak vóór de toetreding van een nieuwe lidstaat, maar enkel duidelijkheid te verschaffen ter zake van de temporele werkingssfeer van het Unierecht. Het lijdt geen enkele twijfel dat het Hof die bevoegdheid heeft.

35. Ook de omstandigheid dat de verwijzende rechter volgens nationaal procesrecht gebonden is aan de rechtsopvatting van een ten opzichte van hem hogere rechter ( 41 ), staat niet in de weg aan een verzoek om een prejudiciële beslissing van het Hof en de gebondenheid aan de door het Hof gegeven uitlegging. ( 42 )

36. Aangezien het in het hoofdgeding gaat om de beoordeling van de rechtmatigheid van een beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit uit 2007, moet de beantwoording van de prejudiciële vragen plaatsvinden op basis van de bepalingen van de Verdragen in de versie van het Verdrag van Amsterdam ( 43 ), in het bijzonder moet worden uitgegaan van artikel 81 EG en niet van artikel 101 VWEU.

A – Eerste prejudiciële vraag: de temporele werkingssfeer van het Europees mededingingsrecht

37. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 in een lidstaat die op 1 mei 2004 is toegetreden tot de Europese Unie van toepassing zijn op tijdvakken die vóór die datum liggen. ( 44 )

38. Deze vraag moet worden bezien tegen de achtergrond van de omstandigheid dat het bij het litigieuze kartel ging om één enkele en voortdurende inbreuk op de mededingingsregels ( 45 ), waarvan de mededingingsbeperkende gevolgen voor het grondgebied van de Tsjechische Republiek reeds vóór haar toetreding tot de Europese Unie een aanvang namen en tot na deze toetreding voortduurden. De tijdvakken, waarin zowel op het niveau van de Unie als op nationaal niveau de respectieve boeteprocedures ter bestraffing van deze inbreuk op de mededingingsregels plaatsvonden, lagen zelfs helemaal na de toetredingsdatum.

39. Deze feiten pleiten volgens de verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding voor de toepasselijkheid van artikel 81 EG en verordening nr. 1/2003 op de gehele duur van het litigieuze kartel. De ondernemingen die aan het kartel hebben deelgenomen, hopen door de toepassing van deze Unierechtelijke bepalingen uiteindelijk helemaal te ontsnappen aan een bestraffing door de Tsjechische mededingingsautoriteit.

1. Het kader van de toetredingsakte en de algemene rechtsbeginselen

40. Uitgangspunt voor de bepaling van de temporele werkingssfeer van de Unierechtelijke bepalingen in de Tsjechische Republiek is artikel 2 van de Toetredingsakte. Hierin wordt bepaald dat de oorspronkelijke Verdragen en de vóór de toetredingsdatum aangenomen rechtsbesluiten verbindend zijn voor de nieuwe lidstaten vanaf de datum van toetreding, dat wil zeggen met ingang van 1 mei 2004.

41. Uit deze bepaling van de Toetredingsakte blijkt dus enkel dat artikel 81 EG en verordening nr. 1/2003 sinds 1 mei 2004 in de Tsjechische Republiek van toepassing zijn. De Toetredingsakte verschaft evenwel geen duidelijkheid met betrekking tot de vraag in hoeverre artikel 81 EG en verordening nr. 1/2003 moeten worden toegepast op voortdurende inbreuken, waarvan de mededingingsbeperkende gevolgen op het Tsjechische grondgebied gedeeltelijk vóór en gedeeltelijk na haar toetreding tot Europese Unie optraden. Dienaangaande moet worden teruggegrepen op de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht, met name op de beginselen van de rechtszekerheid en de bescherming van gewettigd vertrouwen, alsmede het verbod van terugwerkende kracht. ( 46 )

a) Het verbod van toepassing met terugwerkende kracht van materieelrechtelijke bepalingen

42. Uit voornoemde algemene rechtsbeginselen volgt dat met betrekking tot de temporele gevolgen van een jurisdictiewisseling een onderscheid moet worden gemaakt tussen formeelrechtelijke en materieelrechtelijke voorschriften. Volgens vaste rechtspraak worden procedureregels in het algemeen geacht te gelden voor alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige geschillen, in tegenstelling tot materiële regels, die doorgaans worden geacht — in beginsel — niet te gelden met betrekking tot vóór de inwerkingtreding ervan verworven rechtsposities. ( 47 )

43. In verordening nr. 1/2003 zijn weliswaar talrijke procedureregels opgenomen ( 48 ), maar artikel 3, lid 1, ervan bevat, evenals artikel 81 EG, materieelrechtelijke criteria voor de beoordeling door de mededingingsautoriteiten van afspraken tussen ondernemingen. Wat artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 betreft, gaat het om materieelrechtelijke bepalingen van het Unierecht.

44. Dergelijke materieelrechtelijke bepalingen mogen in beginsel niet met terugwerkende kracht worden toegepast, ongeacht of de gevolgen hiervan voor de betrokkene gunstig of ongunstig zijn; het rechtszekerheidsbeginsel verlangt namelijk dat elke feitelijke situatie in de regel behoudens uitdrukkelijke bepaling van het tegendeel wordt beoordeeld volgens de op het desbetreffende tijdstip geldende bepalingen. ( 49 ) De nieuwe materieelrechtelijke regels zijn in beginsel enkel onmiddellijk van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie. ( 50 )

45. Op een internationaal actief kartel dat in de vorm van één enkele en voortgezette inbreuk zowel vóór als na de toetredingsdatum op het grondgebied van een nieuwe lidstaat gevolgen heeft gesorteerd of kon sorteren ( 51 ), zijn derhalve naargelang de betrokken periode verschillende materieelrechtelijke regels van toepassing: met betrekking tot tijdvakken die vóór de toetredingsdatum liggen, moeten de mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel in de betrokken lidstaat enkel aan de hand van zijn nationale mededingingsrecht worden beoordeeld. Wat latere tijdvakken betreft, moeten zij evenwel op het niveau van de Unie uniform aan de hand van artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 worden beoordeeld. ( 52 )

46. Voor de onderhavige zaak betekent dit concreet dat artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 in de Tsjechische Republiek enkel op het litigieuze kartel moeten worden toegepast voor zover eventuele mededingingsbeperkende gevolgen in het tijdvak vanaf 1 mei 2004 moeten worden bestraft. De mededingingsbeperkende gevolgen die dit kartel tot en met 30 april 2004 in de Tsjechische Republiek heeft gesorteerd, kunnen evenwel enkel naar nationaal mededingingsrecht worden beoordeeld. Er mag dan wel sprake zijn van één enkele en voortgezette inbreuk, maar op de mededingingsbeperkende gevolgen ervan zijn met betrekking tot de tijdvakken vóór en na de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie telkens andere rechtsvoorschriften van toepassing.

b) Geen uitzonderingen op het verbod van terugwerkende kracht

47. Anders dan Siemens, Hitachi en Fuji betogen, wijst in de onderhavige zaak niets op een zodanige toepassing met terugwerkende kracht van het Unierecht dat ook reeds de mededingingsbeperkende gevolgen van het litigieuze kartel in de Tsjechische Republiek uit de tijd vóór haar toetreding tot de Europese Unie onder artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 zouden vallen.

48. Juist is weliswaar dat materieelrechtelijke Uniebepalingen bij wijze van uitzondering ten aanzien van vóór de inwerkingtreding ervan verworven rechtsposities kunnen gelden voor zover uit de bewoordingen, doelstelling of opzet daarvan blijkt dat er zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend. ( 53 ) In het onderhavige geval geven evenwel noch de bewoordingen, noch de doelstelling of de opzet van artikel 81 EG en artikel 3 van verordening nr. 1/2003 ondubbelzinnig blijk van de mogelijkheid van een toepassing met terugwerkende kracht van beide bepalingen. Veeleer pleit het strafrechtelijk karakter van het mededingingsrecht van de Unie ( 54 ) met klem tegen een dergelijke toepassing met terugwerkende kracht, aangezien hiermee wellicht het met betrekking tot straffen geldende legaliteitsbeginsel (nullum crimen, nulla poena sine lege) wordt geschonden, dat op het niveau van de Unie grondwettelijk is verankerd (artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie). ( 55 )

49. Met name kan niet steekhoudend worden betoogd dat het vóór 1 mei 2004 in de Tsjechische Republiek geldende mededingingsrecht zich reeds inhoudelijk in wezen zou richten naar artikel 81 EG zodat deze bepaling enkel een soort vervolgvoorschrift is, waarvan de inwerkingtreding voor de ondernemingen in die lidstaat geen wezenlijke verandering met zich bracht.

50. Het nationale Tsjechische recht ( 56 ) mag dan wel reeds vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek sterke inhoudelijke overeenkomsten met 81 EG hebben gehad. Ook is het heel goed mogelijk dat de Europa-Overeenkomst ( 57 ), waarmee de weg van de Tsjechische Republiek naar de Europese Unie diende te worden geëffend, met artikel 64 reeds een op artikel 81 EG lijkende bepaling kende.

51. Zowel het nationale recht als de Europa-Overeenkomst kon evenwel in de Tsjechische Republiek vóór 1 mei 2004 enkel door de nationale instanties worden toegepast en gehandhaafd. De uitlegging en de toepassing ervan overeenkomstig de vereisten van artikel 81 EG stonden destijds op het grondgebied van de Tsjechische Republiek enkel aan de Tsjechische autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties. De Commissie werkte in haar hoedanigheid van Europese mededingingsautoriteit weliswaar nauw samen met de Tsjechische autoriteiten, maar kon zelf vóór 1 mei 2004 noch artikel 64 van de Europa-Overeenkomst noch artikel 81 EG in de Tsjechische Republiek toepassen en ook het Hof van Justitie van de Europese Unie kon door de Tsjechische rechter niet voor de uitlegging ervan worden aangezocht.

52. Wat in het bijzonder artikel 81 EG betreft, moet nog worden opgemerkt dat deze bepaling vóór 1 mei 2004 geen voorrang diende te hebben boven de toepassing van het Tsjechische recht. Bovendien was vóór 1 mei 2004 noch in de oude, noch in de nieuwe lidstaten verordening nr. 1/2003 van kracht, waarvan artikel 3, lid 1, de nationale mededingingsautoriteiten onder de hierin nader omschreven voorwaarden verplichtte tot de gelijktijdige toepassing van artikel 81 EG en het nationale kartelrecht alsook tot de inaanmerkingneming van het Unierecht dat voorrang heeft boven het nationale recht. ( 58 )

53. In z’n geheel genomen was er dus tot en met 30 april 2004 sprake van een totaal ander stelsel dan vanaf 1 mei 2004. De datum van 1 mei 2004 houdt dus zowel materieel- als formeelrechtelijk een belangrijke cesuur in met betrekking tot het kartelrecht, hetgeen niet vóór maar tegen een toepassing met terugwerkende kracht van artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 pleit.

54. Natuurlijk zou de toepassing met terugwerkende kracht van artikel 81 EG en verordening nr. 1/2003 het gevaar van een uiteenlopende beoordeling van één en hetzelfde kartel door verschillende autoriteiten en rechters in hun respectieve boeteprocedure kunnen verkleinen. Hiertegen moet evenwel worden aangevoerd dat het bestaan van beschikkingen met een verschillende inhoud vóór 1 mei 2004 in het stelsel besloten lag en aanvaard werd, voor zover hierdoor niet de werking van het communautaire rechtssysteem werd belemmerd en de verwezenlijking van de doeleinden van het Verdrag in gevaar werd gebracht. ( 59 ) Hoezeer het ook de moeite waard is om te streven naar een zo veel mogelijk uniforme en doeltreffende uitlegging en toepassing van het mededingingsrecht binnen de Europese Unie, dit mag niet ten koste gaan van een schending van de beginselen van de rechtsstaat.

c) Het beginsel van de retroactieve toepassing van de mildere straf

55. Hitachi doet een beroep op het beginsel van de retroactieve toepassing van de mildere straf (lex mitius) tot staving van haar betoog dat de mededingingsbeperkende gevolgen van het litigieuze kartel in de Tsjechische Republiek uit de tijd vóór 1 mei 2004 moeten worden bepaald aan de hand van artikel 81 EG en verordening nr. 1/2003.

56. Het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf behoort tot de constitutionele tradities die door de lidstaten worden gedeeld en moet als een van de algemene beginselen van het Unierecht worden beschouwd. ( 60 ) Inmiddels is dit beginsel ook in artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerd.

57. Het staat buiten kijf dat de Tsjechische mededingingsautoriteit dus de vóór 1 mei 2004 in de Tsjechische Republiek opgetreden mededingingsbeperkende gevolgen van het litigieuze kartel aan de hand van artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 zou moeten beoordelen, wanneer dit tot geen dan wel een lichtere sanctie zou leiden dan in het nationale recht het geval zou zijn. Dit is evenwel niet erg waarschijnlijk.

58. Noch artikel 81 EG, noch verordening nr. 1/2003 zegt namelijk iets over de zwaarte van de sancties die de nationale mededingingsautoriteiten bij een inbreuk op de mededingingsregels kunnen opleggen. In artikel 5 van verordening nr. 1/2003 wordt enkel bepaald dat de mededingingsautoriteiten van de lidstaten besluiten kunnen nemen, waarmee geldboeten, dwangsommen of — overeenkomstig hun nationaal recht — andere sancties kunnen worden opgelegd. Zelfs wanneer dus de Tsjechische mededingingsautoriteit artikel 81 EG op vóór 1 mei 2004 gelegen tijdvakken zou toepassen, zouden de hierbij op te leggen straffen zich naar het nationale recht richten. ( 61 )

59. Eigenlijk beoogt Hitachi met haar beroep op het lex mitius-beginsel dan ook een heel ander doel: deze onderneming streeft met betrekking tot de tijd vóór 1 mei 2004 niet naar een voor haar mildere, maar naar in het geheel geen beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit. Zij wil dat het lex mitius-beginsel uiteindelijk aldus worden opgevat dat de Tsjechische mededingingsautoriteit haar bevoegdheid tot bestraffing van de inbreuk op de mededingingsregels die vóór 1 mei 2004 plaatsvond, verliest en dat de beschikking van de Commissie zich ook uitstrekt tot de mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel uit die tijd.

60. Dit zou evenwel een wezenlijke miskenning zijn van de inhoud van het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf. Dit beginsel gaat enkel zover dat om redenen van billijkheid wordt afgeweken van het beginsel dat straffen een wettelijke basis moeten hebben (nullum crimen, nulla poena sine lege). ( 62 ) De verdachte kan op deze wijze profiteren van de gewijzigde inzichten van de wetgever en een lichtere straf krijgen dan de straf die ten tijde van het gepleegde feit gold. ( 63 ) Dit beginsel houdt daarentegen niet het recht in op vervolging door een andere instantie dan die welke ten tijde van het gepleegde feit bevoegd was. Het lex mitius-beginsel is zuiver inhoudelijk van aard. Het zegt niets over de procedure of de bevoegheidsverdeling tussen de verschillende voor de vervolging van rechtsinbreuken aangewezen instanties.

61. Zou het verzoeksters in het hoofdgeding erom te doen zijn de bevoegdheid van de Tsjechische mededingingsautoriteit tot het opleggen van geldboeten als zodanig in twijfel te trekken, dan begeven zij zich hiermee op het terrein van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 en het verbod van dubbele bestraffing (ne bis in idem) ( 64 ), en niet op dat van de mildere straf (lex mitius).

62. Samenvattend leidt dus het beginsel van de retroactieve toepassing van de mildere straf niet tot het door Hitachi e.a. gewenste resultaat.

2. Enkele tegenargumenten van de deelnemers aan de procedure

63. In de procedure voor het Hof werd onder verwijzing naar de bestaande rechtspraak nog een reeks andere argumenten aangevoerd, waarop ik hierna kort wil ingaan. Ik wijs er meteen op dat mijns inziens geen van deze argumenten hout snijdt.

64. Om te beginnen acht ik het door enkele deelnemers aan de procedure aangehaalde arrest Dow Chemical Ibérica ( 65 ) niet geëigend om het pad te effenen voor de toepassing van artikel 81 EG en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 op het grondgebied van een nieuwe lidstaat op vóór zijn toetreding gelegen tijdvakken. In de zaak Dow Chemical Ibérica ging het namelijk niet om de toepassing van materieelrechtelijke bepalingen, maar enkel om de toepassing van procedureregels, om precies te zijn de toepassing van regels inzake onderzoek (doorzoekingen) door de Commissie in bedrijfsruimten van ondernemingen. Dat het Hof dergelijke procedureregels van toepassing acht zodra een nieuwe lidstaat toetreedt tot de Unie, strookt volledig met de hierboven ( 66 ) besproken algemene rechtsbeginselen. Het Hof heeft zich in het arrest Dow Chemical Ibérica daarentegen niet uitgesproken met betrekking tot de in casu relevante vraag of ook de materieelrechtelijke bepalingen van het Europese mededingingsrecht van toepassing zijn, voor zover het gaat om de mededingingsbeperkende gevolgen van een kartel op het grondgebied van een nieuwe lidstaat met betrekking tot de vóór zijn toetreding tot de Europese Unie gelegen tijdvakken. ( 67 )

65. De conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Asnef-Equifax ( 68 ), waarnaar enkele deelnemers aan de procedure bovendien verwijzen, wijkt eveneens niet af van voornoemde algemene rechtsbeginselen ( 69 ), maar bevestigt deze juist: de advocaat-generaal zet uiteen dat artikel 3 van verordening nr. 1/2003 een kader kan bieden voor de beoordeling van bestaande en toekomstige gevolgen van een afspraak tussen ondernemingen die ver vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1/2003 tot stand is gekomen. ( 70 ) Op geen enkele manier pleit hij voor de toepassing met terugwerkende kracht van deze bepaling op reeds verstreken tijdvakken.

66. Ook de van verschillende kanten aangevoerde rechtspraak met betrekking tot de temporele geldigheid van de fundamentele vrijheden en het algemene discriminatieverbod ( 71 ) biedt geen steun voor een toepassing met terugwerkende kracht van het Unierecht op het grondgebied van een nieuwe lidstaat op vóór de toetreding gelegen tijdvakken. Duidelijk wordt dit vooral in het arrest Saldanha, waarin het Hof heeft verklaard dat artikel 6 van het Verdrag (thans artikel 18 VWEU) „van toepassing is op de toekomstige gevolgen van vóór de toetreding [...] ontstane situaties”. ( 72 )

67. Iets anders volgt ook niet uit de door Siemens aangehaalde bijlage II, punt 5, bij de Toetredingsakte ( 73 ). Ook de hierin opgenomen bepalingen gaan uit van de toepasbaarheid van artikel 81 EG op toekomstige gevolgen van vóór de toetredingsdatum tot stand gekomen afspraken tussen ondernemingen. Een uitzondering wordt enkel gemaakt voor afspraken tussen ondernemingen die binnen een termijn van zes maanden aan de geldende groepsvrijstellingsverordeningen worden aangepast. Anders dan Siemens meent, bevat bijlage II, punt 5, bij de Toetredingsakte generlei aanwijzing om vóór 1 mei 2004 tussen ondernemingen gemaakte afspraken met terugwerkende kracht onder artikel 81 EG te laten vallen.

3. Voorlopige conclusie

68. Gelet op het voorgaande kan bijgevolg de navolgende voorlopige conclusie worden getrokken: Artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU) en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 zijn in een lidstaat die op 1 mei 2004 is toegetreden tot de Europese Unie niet van toepassing op vóór deze toetredingsdatum gelegen tijdvakken, ook al gaat het om de vervolging van een internationaal actief kartel dat één enkele en voortdurende inbreuk vormt en geëigend was om zowel vóór als na de toetredingsdatum op het grondgebied van de betrokken lidstaat gevolgen te sorteren.

B – Tweede prejudiciële vraag: bevoegdheden van de mededingingsautoriteiten en het verbod van dubbele straf (ne-bis-in-idembeginsel)

69. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of door een na 1 mei 2004 door de Commissie ingeleide boeteprocedure de mededingingsautoriteit van een op die datum toegetreden lidstaat voorgoed haar bevoegdheid verliest tot vervolging met toepassing van nationaal mededingingsrecht van een internationaal actief kartel dat één enkele en voortdurende inbreuk vormt en zowel vóór als na de toetredingsdatum gevolgen kon sorteren op het grondgebied van de betrokken lidstaat.

70. In dit verband wenst de verwijzende rechter in de eerste plaats opheldering over de uitlegging van artikel 11, lid 6, juncto artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003, alsmede het ne-bis-in-idembeginsel. Daarnaast verwijst hij naar punt 17 van de considerans ervan en punt 51 van de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten.

71. De twee onderdelen van deze tweede vraag hebben in de eerste plaats betrekking op de bevoegdheid van de nationale mededingingsautoriteit om een boeteprocedure in te leiden (vraag 2, sub a) en in de tweede plaats de bevoegdheid van die instantie om haar nationaal mededingingsrecht toe te passen (vraag 2, sub b). Aangezien deze aspecten nauw met elkaar verweven zijn, zal ik deze samen onderzoeken en mij hierbij achtereenvolgens over twee grote thema’s buigen: de afbakening van de bevoegdheden van de Europese mededingingsautoriteiten in kartelzaken (zie hierna sub 1) en het verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel; zie hierna sub 2).

1. Afbakening van de bevoegdheden van de Europese mededingingsautoriteiten

72. De verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding zijn van mening dat de Tsjechische mededingingsautoriteit ingevolge artikel 11, lid 6, juncto artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 haar bevoegdheid tot vervolging van het litigieuze kartel voorgoed kwijtraakte op het moment waarop de Europese Commissie haar boeteprocedure inleidde.

73. Dit is niet juist. Als procedurevoorschrift ( 74 ) geldt artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 weliswaar vanaf 1 mei 2004 in alle lidstaten, ook met betrekking tot feiten die van vóór deze datum dateren. ( 75 ) Dit voorschrift heeft evenwel een totaal andere inhoud dan de verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding menen. De aan de procedure deelnemende regeringen alsmede de Commissie wijzen terecht hierop.

a) Algemene overwegingen met betrekking tot de inhoud van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003

74. Ingevolge artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 verliezen de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hun bevoegdheid tot toepassing van de artikelen 81 EG en 82 EG (thans artikelen 101 VWEU en 102 VWEU), zodra de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III van die verordening moet leiden. ( 76 ) De bevoegdheid wordt automatisch aan de nationale autoriteiten onttrokken ( 77 ) en zulks op de dag waarop de Commissie formeel besluit de procedure in te leiden. ( 78 )

75. Bij een strikt grammaticale lezing van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 lijkt het verlies van de bevoegdheid van de nationale mededingingsautoriteiten enkel de toepassing van het kartelrecht van de Unie (artikelen 81 EG en 82 EG respectievelijk artikelen 101 VWEU en 102 VWEU) te betreffen, evenwel niet hun bevoegdheid om nationaal recht toe te passen. Ook de punten 51 en 53 van de netwerkmededeling van de Commissie kunnen in die zin worden begrepen. ( 79 )

76. Voor de uitlegging van een bepaling van het recht van de Unie moet evenwel niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt. ( 80 ) In het bijzonder met betrekking tot verordening nr. 1/2003 heeft het Hof bovendien verklaard dat een nationale mededingingsautoriteit haar nationale regels slechts mag toepassen indien het Unierecht niet in specifieke regels voorziet. ( 81 )

77. In casu mag niet uit het oog worden verloren dat artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 inhoudelijk nauw samenhangt met artikel 3, lid 1, van die verordening. Uit een lezing van beide bepalingen in hun onderlinge samenhang blijkt dat de nationale mededingingsautoriteiten niet alleen het mededingingsrecht van de Unie, maar ook een deel van hun nationaal mededingingsrecht niet meer mogen toepassen ( 82 ), zodra de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III van die verordening moet leiden.

78. In concreto ziet de regeling er als volgt uit ( 83 ): artikel 3, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1/2003 zorgt voor een nauwe koppeling van het kartelverbod van artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU) en de overeenkomstige regelingen van het nationale kartelrecht. Wordt op een overeenkomst van ondernemingen die de handel tussen de lidstaten kan beïnvloeden nationaal mededingingsrecht toegepast, dan moet ingevolge artikel 3, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1/2003 tevens artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU) toepassing vinden. Aangezien de nationale mededingingsautoriteit evenwel krachtens artikel 11, lid 6, eerste volzin, van verordening nr. 1/2003 geen toepassing mag geven aan artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU) zodra de Commissie haar procedure heeft ingeleid, kan de nationale mededingingsautoriteit uiteindelijk ook het nationale kartelverbod niet meer toepassen.

79. Anders dan de verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding menen, betekent dit evenwel niet dat met de inleiding van een procedure door de Commissie de nationale mededingingsautoriteiten hun bevoegdheid tot toepassing van nationaal mededingingsrecht blijvend en definitief verliezen. Afhankelijk van de vraag hoe de Commissie haar procedure beëindigt, blijft er in aansluiting hieraan wel degelijk nog ruimte voor de toepassing van nationaal mededingingsrecht door de nationale mededingingsautoriteiten. ( 84 )

80. De bescherming van de mededinging binnen de Europese Unie wordt namelijk door een parallelle toepassing van Unierechtelijke en nationale mededingingsrechtelijke bepalingen gewaarborgd. Volgens vaste rechtspraak zijn beide rechtsorden naast elkaar van toepassing. ( 85 ) Ook de modernisering van het Europese stelsel voor de handhaving van de mededingingsregels krachtens verordening nr. 1/2003 heeft hieraan niets veranderd: anders namelijk dan het oorspronkelijke voorstel van de Commissie ( 86 ), blijkt uit artikel 3 van verordening nr. 1/2003 dat op een en hetzelfde geval zowel Unierechtelijke (artikel 81 EG respectievelijk artikel 82 EG, thans artikel 101 VWEU respectievelijk artikel 102 VWEU) als nationale mededingingsregels van toepassing zijn.

81. De Europese en de nationale mededingingsregels beogen weliswaar hetzelfde doel, namelijk de mededinging op de respectief betrokken markt te waarborgen ( 87 ), maar zij beoordelen praktijken die de mededinging beperken vanuit een verschillende invalshoek ( 88 ) en komen wat hun werkingssfeer betreft niet volledig met elkaar overeen. ( 89 ) Het beginselarrest van het Hof in de zaak Wilhelm waarop laatstgenoemde constateringen zijn gebaseerd, heeft — in elk geval wat dit betreft — ook na meer dan 40 jaar niets van zijn juistheid verloren. ( 90 ) Het staat weliswaar buiten kijf dat de economische integratie in de Europese Unie inmiddels ver voortgeschreden is en dat de gestage slechting van handelsbelemmeringen tussen de lidstaten de verwezenlijking van de interne markt heeft bevorderd. Niettemin worden talrijke producten nog steeds enkel op nationale of regionale markten verhandeld; de mededingingsvoorwaarden voor deze producten kunnen per land — soms zelfs per regio — te veel verschillen om standaard van één Europese, laat staan één mondiale markt uit te gaan. Bijgevolg kan ook niet worden uitgesloten dat — naast de door artikel 81 EG respectievelijk artikel 82 EG (artikel 101 VWEU respectievelijk artikel 102 VWEU) afgedekte grensoverschrijdende mededingingskwesties — zich in een bepaald geval, gelet op nationale of regionale bijzonderheden, bijkomende plaatselijke mededingingsproblemen voordoen waarop de mededingingsautoriteiten enkel door de toepassing van het respectieve nationale mededingingsrecht grip kunnen krijgen.

82. Ook na de inwerkingtreding van verordening nr. 1/2003 is het verenigbaar met de doelen en de systematiek van het Europees kartelrecht, wanneer verschillende mededingingsautoriteiten zich bezighouden met een en hetzelfde geval en dit vanuit verschillende oogpunten onderzoeken. ( 91 ) Met het nieuwe, decentrale stelsel dienen de nationale instanties zelfs een prominentere plaats in de handhaving van het kartelrecht te krijgen dan voorheen. In zoverre bestaat er een fundamenteel verschil tussen het Europees stelsel van de handhaving van het kartelrecht, zoals gemoderniseerd bij verordening nr. 1/2003, en de gelijkertijd in werking getreden herziening van het Europees concentratietoezicht. ( 92 )

83. Het doel van een zo veel mogelijk uniforme en effectieve handhaving van de mededingingsregels op de interne Europese markt ( 93 ) wordt in verordening nr. 1/2003 niet door de vastlegging van uitsluitende bevoegdheden van afzonderlijke mededingingsautoriteiten verwezenlijkt, maar veeleer hierdoor dat de Europese Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten in een netwerk (ECN) samenwerken en hierin tot onderlinge afstemming komen. ( 94 ) De voorrang van het Unierecht krijgt door de bepalingen van de artikelen 3 en 16 van verordening nr. 1/2003 gelding.

84. Dat zelfs wanneer de Commissie van haar kant reeds een beschikking heeft gegeven, de mededingingsautoriteiten nog kunnen optreden, blijkt niet in de laatste plaats uit artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003. Deze bepaling ontneemt de nationale instanties namelijk niet hun bevoegdheid in de tijd om na het optreden van de Commissie actief te worden, maar verbiedt hun enkel om in strijd met een eerdere beschikking van de Commissie te beslissen. ( 95 )

85. Artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003 heeft volgens de bewoordingen ervan weliswaar enkel de toepassing van het kartelrecht van de Unie door de nationale mededingingsautoriteiten op het oog [dus de toepassing van artikel 81 EG respectievelijk artikel 82 EG (thans artikel 101 VWEU respectievelijk artikel 102 VWEU)]. Dezelfde regeling is evenwel a fortiori van kracht in een geval waarin de nationale mededingingsautoriteiten nationaal kartelrecht willen toepassen. Mogen de nationale mededingingsautoriteiten vanwege een beschikking van de Commissie nog Unierecht toepassen, dan mogen zij a fortiori ook nationaal recht toepassen, mits zij de voorrang van het Unierecht in de zin van artikel 3 van verordening nr. 1/2003 in acht nemen.

86. Het zou onjuist zijn om de werkingssfeer van artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003 net zo beperkt op te vatten als de verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding voor ogen staat. ( 96 )

87. Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003 de nationale mededingingsautoriteiten in staat stelt om die karteldeelnemers te vervolgen, waartegen de Europese Commissie in haar beschikking niet reeds is opgetreden. Dienaangaande merk ik evenwel op dat artikel 16, lid 2, enkel in het algemeen de verhouding regelt tussen beslissingen van nationale mededingingsautoriteiten met betrekking tot „overeenkomsten, besluiten of gedragingen” en reeds bestaande beschikkingen van de Europese Commissie, ongeacht het voorwerp en de adressaten van die Commissiebeschikkingen. Deze bepaling schrijft in het bijzonder voor dat nationale mededingingsautoriteiten geen beslissingen kunnen nemen die in strijd zijn met de eerder door de Commissie gegeven beschikking, waarmee zij een uitzonderingsverbod normeert en op die manier de voorrang van het Unierecht waarborgt.

88. Evenmin kan artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003 worden beperkt tot het uiterst zeldzame geval van een eerdere vaststelling van de niet-toepasbaarheid van artikel 81 EG of artikel 82 EG (thans artikelen 101 VWEU en 102 VWEU) door de Europese Commissie krachtens artikel 10 van verordening nr. 1/2003. ( 97 ) Anders dan namelijk de verwijzende rechter en enige deelnemers aan de procedure menen, heeft artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1/2003 ingevolge zijn uiterst algemeen gehouden bewoordingen en de systematiek van zijn onderbrenging in het hoofdstuk inzake „Samenwerking” betrekking op alle denkbare beschikkingen die de Commissie op de grondslag van verordening nr. 1/2003 kan hebben gegeven en beperkt deze bepaling zich geenszins tot één bepaald type beschikkingen.

89. Ook punt 18 van de considerans van verordening nr. 1/2003 mag niet aldus worden uitgelegd dat de wetgever van de Unie de nationale mededingingsautoriteiten hun bevoegdheid tot toepassing van nationaal mededingingsrecht heeft willen ontnemen telkens wanneer de Commissie van haar kant een beschikking heeft gegeven. Weliswaar formuleert dit punt als doel dat „elke zaak door slechts één autoriteit wordt behandeld”. Dit is evenwel geen algemene regel die kenmerkend is voor het gehele Europese stelsel van de handhaving van het kartelrecht krachtens verordening nr. 1/2003. Dit doel hangt veeleer samen met een zeer concrete bepaling van verordening nr. 1/2003, te weten artikel 13. Ingevolge deze bepaling heeft weliswaar elke mededingingsautoriteit binnen het ECN de mogelijkheid om haar procedure te schorsen of de bij haar ingediende klacht af te wijzen, wanneer een andere autoriteit binnen het ECN een procedure is begonnen. De betrokken autoriteiten zijn echter geenszins verplicht om dit te doen. Artikel 13 en punt 18 van de considerans van verordening nr. 1/2003 zijn veeleer een uiting van de ruime beoordelingsvrijheid die de in het ECN verenigde autoriteiten hebben met betrekking tot de beste verdeling van de gevallen binnen het netwerk.

90. Tot slot pleiten ook het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel (artikel 5, lid 4, VEU; oud artikel 5, derde alinea, EG) tegen een uitlegging van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003, volgens welke de nationale mededingingsautoriteiten voor eens en altijd hun bevoegdheid tot toepassing van nationaal kartelrecht verliezen, zodra de Europese Commissie van haar kant een procedure inleidt. Dit evenredigheidsbeginsel, waarnaar de wetgever van de Unie in de considerans van verordening nr. 1/2003 uitdrukkelijk heeft verwezen ( 98 ), is in het stelsel van de Verdragen van fundamenteel, ja zelfs constitutioneelrechtelijk belang. Dit beginsel houdt in dat de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder mag gaan dan hetgeen nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. Verordening nr. 1/2003 heeft tot doel om in een decentraal stelsel bij te dragen aan een daadwerkelijke handhaving van de mededingingsregels van de Unie ( 99 ), waarbij de uniforme toepassing van het Unierecht dient te worden gewaarborgd. ( 100 ) Hiervoor is niet vereist dat de mededingingsautoriteiten van de lidstaten de bevoegdheid om hun nationaal kartelrecht toe te passen blijvend en definitief wordt ontnomen. Voldoende is dat zij deze bevoegdheid voor de duur van een door de Commissie ingeleide procedure verliezen en zij na beëindiging van deze procedure rekening moeten houden met de beschikking van de Commissie. ( 101 )

91. Reeds op grond van deze algemene overwegingen met betrekking tot de inhoud van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 kan worden geconcludeerd dat de nationale mededingingsautoriteiten hun bevoegdheid tot toepassing van nationaal mededingingsrecht niet blijvend en definitief verliezen, wanneer de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III van verordening nr. 1/2003 moet leiden. Veeleer kunnen de nationale mededingingsautoriteiten na de beëindiging van de procedure van de Commissie met inachtneming van de grenzen van het verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel) zelf beslissen.

b) Bijkomende overwegingen met betrekking tot de periode vóór de toetreding van een nieuwe lidstaat tot de Europese Unie

92. In casu komt hier nog bij dat de litigieuze beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit — volgens de inlichtingen van de verwijzende rechter — uitsluitend betrekking heeft op de mededingingsbeperkende gevolgen van het betrokken kartel van vóór 1 mei 2004, dat wil zeggen enkel de periode vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie betreft.

93. Zoals hierboven uiteengezet ( 102 ) was artikel 81 EG gedurende die periode niet van toepassing in de Tsjechische Republiek en mag het ook niet met terugwerkende kracht op de eventuele mededingingsbeperkende gevolgen van een voortgezette inbreuk in die periode in de Tsjechische Republiek worden toegepast.

94. Hiermee kan met betrekking tot de toenmalige periode ook uit het samenspel van artikel 11, lid 6 en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 geen belemmering volgen voor de toepassing van nationale mededingingsrechtelijke bepalingen, zoals opgenomen in § 3 van de Tsjechische wet inzake de bescherming van de mededinging. Met betrekking tot deze periode vóór 1 mei 2004 hoeft noch voor conflicterende bevoegdheden van de Commissie en de Tsjechische mededingingsautoriteit te worden gevreesd, noch verschil in uitlegging van artikel 81 EG en nationaal mededingingsrecht te worden vermeden. Het nationale recht kan a priori niet strijdig zijn met een Unierechtelijke bepaling die in de betrokken periode niet van toepassing is.

95. Maar zelfs wanneer ten behoeve van de periode vóór 1 mei 2004 reeds de doelen van het nieuwe stelsel krachtens verordening nr. 1/2003 als uitgangspunt zouden worden gekozen, zou dit ondubbelzinnig vóór en niet tegen de toepassing van het nationale mededingingsrecht door de Tsjechische mededingingsautoriteit pleiten. Het zou namelijk volledig haaks staan op het fundamentele streven naar gelijke spelregels binnen de interne markt ( 103 ) en „de bescherming van de mededinging op de markt” ( 104 ), wanneer een inbreuk op de mededingingsregels in een bepaald deel van het grondgebied van de interne markt voor wat een bepaalde periode betreft niet zou kunnen worden vervolgd (voor zover voor de rest is voldaan aan de voorwaarden die binnen een rechtsstaat gelden en het recht op vervolging nog niet is verjaard). Juist in het onderhavige geval was de toepassing van het nationale kartelrecht de enige mogelijkheid om eventuele mededingingsbeperkende gevolgen van het litigieuze kartel in de Tsjechische Republiek in de periode vóór haar toetreding tot de Europese Unie te vervolgen en te bestraffen.

c) Voorlopige conclusie

96. Samenvattend kan dus uit artikel 11, lid 6, eerste volzin, juncto artikel 3, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1/2003 geen blijvende en definitieve belemmering worden afgeleid voor de toepassing van nationaal mededingingsrecht. Dit geldt evenwel enkel met inachtneming van mogelijke beperkingen die uit het verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel) zouden kunnen voortvloeien. Over dit met de onderhavige zaak verbonden rechtsprobleem buig ik mij hierna.

2. Verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel)

97. Nagegaan moet worden, of het verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel) in een geval als het onderhavige in de weg staat aan de toepassing van het nationale mededingingsrecht door de nationale mededingingsautoriteit.

98. De verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding zijn van mening dat met de beschikking van de Commissie van 24 januari 2007 de mededingingsbeperkende gevolgen van het litigieuze kartel in de Tsjechische Republiek in de periode vóór haar toetreding tot de Europese Unie reeds zijn bestraft. Zij gaan daarom ervan uit dat de door de Tsjechische mededingingsautoriteit apart opgelegde geldboete in strijd is met het ne-bis-in-idembeginsel.

99. Het ne-bis-in-idembeginsel is op het niveau van Unie erkend ( 105 ) als een algemeen rechtsbeginsel en geldt krachtens artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie inmiddels als grondbeginsel van het Unierecht.

100. Door de erkenning ervan op het niveau van de Unie beperkt zich de werkingssfeer van het ne-bis-in-idembeginsel niet tot zuiver nationale gevallen, maar is het ook van toepassing op grensoverschrijdende feiten ( 106 ), hetgeen bevorderlijk is voor het vrije verkeer van de burgers van de Unie en het doel van een zo veel mogelijk onbelemmerd handelsverkeer op de Europese interne markt.

a) Toepasbaarheid van het verbod van dubbele bestraffing

101. Eigenlijk staat het buiten kijf dat gelet op hun strafrechtelijke aard ( 107 ) in kartelrechtelijke boeteprocedures het ne-bis-in-idembeginsel in acht moet worden genomen. ( 108 ) Niettemin trekt de Commissie in het onderhavige geval de toepasselijkheid van het ne-bis-in-idembeginsel in twijfel, althans voor zover het gaat om artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

i) Materiële toepasselijkheid

102. De Commissie betoogt dat het Handvest van de grondrechten enkel van toepassing is bij de handhaving van het Unierecht. Aangezien de Tsjechische mededingingsautoriteit in haar litigieuze beschikking enkel zou zijn uitgegaan van het nationale mededingingsrecht, zou zij niet aan het Handvest gebonden zijn geweest.

103. Dit bezwaar kan niet worden aanvaard. Het is weliswaar juist dat de bepalingen van het Handvest van de grondrechten ingevolge artikel 51, lid 1, ervan „[uitsluitend tot de lidstaten] zijn gericht, [...] wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”. ( 109 ) De enkele omstandigheid dat in het onderhavige geval in materieel opzicht nationaal mededingingsrecht wordt toegepast, betekent evenwel niet dat bij de afhandeling ervan geen Unierechtelijke vereisten in acht hoeven te worden genomen.

104. Zoals gezegd ( 110 ), zijn namelijk de formeelrechtelijke bepalingen van verordening nr. 1/2003 — in tegenstelling tot de materieelrechtelijke bepalingen ervan — in de Tsjechische Republiek van toepassing vanaf de dag van haar toetreding tot de Europese Unie. Hiertoe behoren niet in de laatste plaats ook de bepalingen en de beginselen over de afbakening van de bevoegdheden binnen het netwerk van de Europese mededingingsautoriteiten dat bij verordening nr. 1/2003 in het leven is geroepen. ( 111 ) Deze bepalingen en beginselen moeten in overeenstemming met het primaire Unierecht, inclusief de Unierechtelijke grondrechten, worden uitgelegd en toegepast.

105. De Tsjechische mededingingsautoriteit mag daarom sinds 1 mei 2004 een kartelrechtelijke boeteprocedure naar nationaal mededingingsrecht slechts uitvoeren wanneer en voor zover de in het licht van de Unierechtelijke grondrechten uitgelegde en toegepaste verordening nr. 1/2003 hiertoe ruimte biedt.

106. Tot deze grondrechten van de Unie die bij de bepaling van de handelingsvrijheid die de Tsjechische mededingingsautoriteit overhoudt in acht moeten worden genomen, behoort in het bijzonder het ne-bis-in-idembeginsel, zoals neergelegd in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dit beginsel sorteert namelijk niet alleen materieelrechtelijke, maar ook formeelrechtelijke effecten. Behalve ter bescherming van de verdachte dient het ne-bis-in-idembeginsel bijvoorbeeld ook ter vermijding van bevoegdheidsconflicten (zogeheten positieve jurisdictiegeschillen) tussen de verschillende instanties die misdrijven of overtredingen behandelen. ( 112 )

ii) Temporele toepasselijkheid

107. Omwille van de volledigheid voeg ik nog twee korte overwegingen toe met betrekking tot de temporele toepasselijkheid van het ne-bis-in-idembeginsel.

108. In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd dat hoewel het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in de jaren 2006 en 2007 nog geen met het primaire recht vergelijkbare dwingende werking had ( 113 ), het — in het bijzonder artikel 50 ervan — als juridisch referentiepunt op zijn minst informatie verschafte met betrekking tot de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten. ( 114 ) Wat de werkingssfeer van verordening nr. 1/2003 betreft, geldt dit a fortiori gelet op het feit dat de considerans ervan een uitdrukkelijke verwijzing naar het Handvest bevat. ( 115 ) Bijgevolg moeten wat verordening nr. 1/2003 betreft de grondrechten van het Handvest vanaf 1 mei 2004 in aanmerking worden genomen, dat wil zeggen de datum waarop deze verordening zowel in de oude als de nieuwe lidstaten in werking trad.

109. In de tweede plaats wijs ik erop dat de litigieuze boetebeschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit betrekking heeft op een tijdvak vóór de toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Europese Unie. Doorslaggevend voor de temporele toepasselijkheid van het Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel is evenwel niet het tijdstip van het plegen van het strafrechtelijk vervolgde feit, maar de datum van de inleiding van de respectieve straf- of boeteprocedure. ( 116 ) In 2006, het jaar waarin de Tsjechische mededingingsautoriteit haar boeteprocedure in deze zaak inleidde, was de Tsjechische Republiek reeds een lidstaat van de Europese Unie en bijgevolg gehouden om het Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel in acht te houden.

110. In z’n geheel genomen is er dus ook ratione temporis geen belemmering voor de toepassing van het Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel.

b) Omvang van de waarborging van het verbod van dubbele bestraffing: wanneer is sprake van „idem”?

111. Inhoudelijk luidt het ne-bis-in-idembeginsel in zijn bij artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gecodificeerde versie, dat niemand opnieuw wordt berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.

112. Op het gebied van het mededingingsrecht van het Unie verbiedt het ne-bis-in-idembeginsel dat een onderneming opnieuw wordt veroordeeld of vervolgd wegens een met de mededinging strijdige gedraging waarvoor zij is bestraft of niet-aansprakelijk is verklaard bij een eerdere beslissing, waartegen geen beroep meer openstaat. ( 117 )

113. Twistpunt in de onderhavige zaak is, zoals zo vaak in kartelzaken, de vraag aan de hand van welke criteria moet worden nagegaan of de betrokken ondernemingen wegens dezelfde mededingingsbeperkende gedragingen opnieuw zijn berecht of bestraft toen de Tsjechische mededingingsautoriteit hun een geldboete oplegde. Het gaat dus om de achterliggende betekenis van het begrip „idem”.

114. Tot nog toe is de Unierechter in kartelzaken ervan uitgegaan dat de toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel afhankelijk is van de drievoudige voorwaarde dat de feiten, de overtreder en het beschermde rechtsgoed identiek zijn. ( 118 ) Dit beginsel zou dus verbieden om een persoon voor eenzelfde onrechtmatig gedrag meer dan één keer te bestraffen ter bescherming van hetzelfde rechtsgoed. ( 119 )

115. Van de drie genoemde voorwaarden wordt over de geldigheid van de twee eerste — dezelfde feiten en dezelfde overtreder — niet verschillend gedacht. Onenigheid bestaat echter wel over de geldigheid van de derde voorwaarde, dat wil zeggen het criterium van hetzelfde beschermde rechtsgoed respectievelijk het beschermde rechtsbelang. Onder verwijzing naar het laatstgenoemde criterium heeft het Hof van Justitie in kartelzaken een verbod van dubbele bestraffing in de verhouding van de Unie tot derde landen van de hand gewezen. ( 120 )

116. Op andere rechtsgebieden dan het mededingingsrecht heeft het Hof deze derde voorwaarde evenwel niet gehanteerd. Zo is het Hof met betrekking tot een ambtenarenrechtelijke tuchtrechtprocedure alleen uitgegaan van de feiten (en nagegaan of het ging om „andere feiten”). ( 121 ) Met betrekking tot de regelingen op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (artikel 54 SUO ( 122 ) en Europees aanhoudingsbevel ( 123 )) heeft het Hof het criterium van hetzelfde beschermde rechtsbelang zelfs uitdrukkelijk irrelevant verklaard. ( 124 ) In dat arrest is volgens vaste rechtspraak het enige relevante criterium de gelijkheid van de materiële feiten, begrepen als het bestaan van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. ( 125 )

117. Een zodanig verschillende uitlegging en toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel al naargelang het rechtsgebied doet afbreuk aan de eenheid van de rechtsorde van de Unie. Uit de fundamentele betekenis van het ne-bis-in-idembeginsel als dragend beginsel van het Unierecht met de status van een grondrecht volgt dat de inhoud ervan niet wezenlijk mag verschillen per rechtsgebied. ( 126 ) Voor de bepaling van de waarborg die wordt geboden door het ne-bis-in-idembeginsel, zoals thans gecodificeerd in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dienen voor het hele Unierecht, onafhankelijk van de afzonderlijke rechtsgebieden, dezelfde criteria te gelden. Daarop is terecht gewezen door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA.

118. Er bestaat geen objectieve reden om het ne-bis-in-idembeginsel in kartelzaken aan andere voorwaarden te onderwerpen dan in andere zaken. Zoals immers dit beginsel in het kader van artikel 54 SUO dient ter waarborging van het vrij verkeer van de Unieburger op het grondgebied van de Unie als „ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid” ( 127 ), zo draagt het op het gebied van het mededingingsrecht bij aan de verbetering en vergemakkelijking van de handelsactiviteiten van ondernemingen op de interne markt en uiteindelijk aan de totstandbrenging van uniforme mededingingsvoorwaarden binnen de gehele EER (het zogenaamde „level playing field”).

119. Bij de bepaling van de doorslaggevende criteria voor het begrip „idem” moet in aanmerking worden genomen dat het verbod van dubbele bestraffing in het Unierecht in sterke mate aanleunt tegen een grondrecht van het EVRM ( 128 ), namelijk artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7 bij het EVRM, zij het dan dat dit protocol tot op heden nog niet door alle lidstaten van de Unie is geratificeerd. ( 129 ) Op deze sterke nabijheid tot het EVRM duidt niet alleen de toelichting bij artikel 50 van het Handvest van de grondrechten inzake de reikwijdte ervan, waarmee de Unierechter en de nationale rechter naar behoren rekening moeten houden ( 130 ), maar ook de bestaande rechtspraak van het Hof met betrekking tot het algemene Unierechtelijk ne-bis-in-idembeginsel. ( 131 )

120. Hiermee wordt het homogeniteitsvoorschrift ( 132 ) van toepassing dat bepaalt dat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke het EVRM eraan toekent. Anders gezegd omschrijft artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7 bij het EVRM in de uitlegging ervan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) de minimumstandaard die in het Unierecht bij de uitlegging en de toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel moet worden toegepast.

121. Nadat de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot het begrip „idem” lange tijd niet consistent was, verklaarde deze rechterlijke instantie in 2009 in een principearrest voor recht dat artikel 4 van protocol nr. 7 bij het EVRM eraan in de weg staat iemand voor een tweede strafbare handeling te vervolgen of te veroordelen, voor zover deze handeling berust op dezelfde of in wezen dezelfde feiten. ( 133 ) Dit betekent dat het EHRM enkel de vraag beantwoordt of het om dezelfde feiten gaat en uitdrukkelijk niet kijkt naar de juridische kwalificatie van de handeling. ( 134 ) Hierbij gaat het EHRM overigens op zijn beurt in doorslaggevende mate uit van de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. ( 135 ) Sterker nog, het EVRM gebruikt zo ongeveer dezelfde bewoordingen als het Hof om aan te geven wat onder dezelfde feiten moet worden verstaan. Niets duidt erop dat het EHRM geneigd zou kunnen zijn om speciaal op het gebied van het mededingingsrecht het ne-bis-in-idembeginsel een minder vergaande omvang van de waarborging toe te kennen. ( 136 ) Integendeel, het arrest van het Hof in de zaak Aalborg Portland met het criterium van hetzelfde beschermde rechtsgoed wordt weliswaar door het EHRM aangehaald, maar niet gekozen als grondslag van zijn uitlegging van het ne-bis-in-idembeginsel. ( 137 )

122. Tegen deze achtergrond dient ook bij de uitlegging en de toepassing van het begrip „idem” in het kader van het Unierechtelijke verbod van dubbele bestraffing voortaan alleen het criterium van dezelfde feiten doorslaggevend te zijn (hetwelk, indien hieraan is voldaan, noodzakelijkerwijs dezelfde overtreder zou inhouden ( 138 )).

123. Het vasthouden aan het criterium van hetzelfde rechtsgoed zou er uiteindelijk toe leiden dat de werkingssfeer van het Unierechtelijke verbod van dubbele bestraffing beperkter zou zijn en de waarborgingsomvang ervan zou achterblijven bij hetgeen in artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7 bij het EVRM als minimumstandaard is opgenomen. Dit zou onverenigbaar zijn met het voorschrift van homogeniteit. Zoals ik hierna zal verduidelijken ( 139 ), kunnen de problemen die het Hof van Justitie tot nog toe in relatie tot derde landen met het criterium van hetzelfde beschermde rechtsgoed heeft opgelost, ook op andere wijze — in het kader van de vraag of sprake is van dezelfde feiten — voldoende in aanmerking worden genomen.

124. Hierbij moet eraan worden herinnerd dat bij de vraag wat het begrip „idem” in de zin van het ne-bis-in-idembeginsel inhoudt het enige relevante criterium de gelijkheid van de materiële feiten is, begrepen als het bestaan van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

c) Toepassing op het onderhavige geval: geen „idem”

125. Toegepast op het onderhavige geval betekent de zojuist weergegeven uitlegging van het begrip „idem” dat moet worden nagegaan of de beschikking van de Commissie ( 140 ) en de beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit ( 141 ) betrekking hebben op dezelfde concrete gedraging, dat wil zeggen op dezelfde of in wezen dezelfde feiten.

i) Gebied en periode, waarbinnen het kartel gevolgen heeft of kan hebben, zijn wezenlijke elementen van de feiten

126. Niet ondenkbaar is om de gelijkheid van de materiële feiten telkens reeds dan te bevestigen wanneer twee beschikkingen van mededingingsautoriteiten betrekking hebben op hetzelfde kartel. Een dergelijke zeer ruime opvatting van het begrip „idem” lijkt de verwijzende rechter en enkele van de deelnemers aan de procedure voor ogen te staan.

127. Dit zou echter een miskenning zijn van de algemene kenmerken van mededingingsrechtelijke overtredingen, in het bijzonder inbreuken op het kartelrecht.

128. Kartels zijn juist verboden en blootgesteld aan vervolging, vanwege het feit dat zij nadelig zijn voor de mededinging of in elk geval de mededinging kunnen belemmeren. Om het in de bewoordingen van artikel 81, lid 1, EG (artikel 101, lid 1 VWEU) te zeggen: de aan een kartel deelnemende ondernemingen worden door de mededingingsautoriteiten bestraft, omdat door hun gedragingen de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst.

129. Of in een bepaald geval een dergelijke verhindering, beperking of vervalsing van de mededinging de bedoeling of het gevolg was, kan niet in abstracto worden beoordeeld, maar moet telkens met inaanmerkingneming van een bepaalde periode of een bepaald gebied ( 142 ) worden onderzocht. Immers, niet de kartelafspraak zelf moet worden aangemerkt als de krachtens artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU) strafbaar gestelde handeling, maar de uitvoering ervan. ( 143 ) Deze uitvoering betekent een ingreep in de structuur van de mededinging, hetgeen uiteindelijk ook ten nadele kan gaan van de consument in het respectieve gebied in de respectieve periode.

130. Tot de materiële feiten waarop het ne-bis-in-idembeginsel van toepassing is, behoort dus in samenhang met een inbreuk op de mededingingsregels noodzakelijkerwijs steeds de periode en het gebied waarin de kartelafspraak gevolgen heeft gesorteerd (zogenoemde „daadwerkelijke” mededingingsbeperkende gevolgen) respectievelijk kon hebben gesorteerd (zogenoemde „beoogde” mededingingsbeperkende gevolgen). Dit heeft niets te maken met het beschermde rechtsbelang of met de juridische kwalificatie van de feiten; veeleer zijn de daadwerkelijke of de mogelijke gevolgen van een kartel een noodzakelijk element van de feiten op grond waarvan de aan het kartel deelnemende ondernemingen door een mededingingsautoriteit worden vervolgd en bestraft en geen tweede keer mogen worden vervolgd en bestraft (ne bis in idem). ( 144 )

131. Het Unierechtelijke verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel) staat eraan in de weg dat binnen de Europese Economische Ruimte verschillende mededingingsautoriteiten of rechterlijke instanties met betrekking tot hetzelfde gebied en dezelfde periode de mededingingsbeperkende gevolgen van een en hetzelfde kartel bestraffen. ( 145 ) Het ne-bis-in-idembeginsel verbiedt daarentegen geenszins dat binnen de EER verschillende mededingingsautoriteiten of rechterlijke instanties de — beoogde of daadwerkelijke — mededingingsbeperkende gevolgen van een en hetzelfde kartel met betrekking tot verschillende gebieden of verschillende perioden bestraffen.

132. Het Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel verzet zich a fortiori niet ertegen dat een internationaal actief kartel enerzijds door instanties binnen de EER en anderzijds door instanties van derde landen op hun respectieve grondgebieden wordt vervolgd. ( 146 ) Dit volgt ook uit artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin sprake is van een onherroepelijke eerdere vrijspraak of veroordeling „in de Unie”.

133. Het ne-bis-in-idembeginsel moet voorkomen dat ondernemingen voor de — beoogde of daadwerkelijke — mededingingsbeperkende gevolgen van hun onderlinge afstemming meerdere keren vervolgd of in voorkomend geval meerdere keren bestraft worden. Dit beginsel dient er niet toe te leiden dat de mededingingsbeperkende gevolgen van een dergelijk gedrag voor een bepaald gebied in een bepaalde periode ongestraft blijven.

134. Tegen deze achtergrond is ook in het onderhavige geval het verbod van dubbele bestraffing enkel dan van toepassing, wanneer en voor zover de beschikking van de Commissie en de beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit dezelfde gebieden en dezelfde perioden betreffen. Het enkele feit dat het ging om een en hetzelfde internationaal actief („wereldwijd”) kartel dat gedurende een langere periode voortdurend actief was, volstaat niet om te kunnen spreken van „idem”.

ii) De beschikking van de Commissie en de beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit betreffen niet dezelfde gevolgen van het kartel

135. Of de beschikkingen van de twee mededingingsautoriteiten betrekking hebben op dezelfde of in wezen dezelfde feiten, is in beginsel een vraag die een feitenbeoordeling vergt die in een prejudiciële procedure niet tot de bevoegdheden van het Hof behoort, maar tot die van de nationale rechter. ( 147 )

136. Wel moet in het onderhavige geval in aanmerking worden genomen dat het bij een van de litigieuze beschikkingen gaat om een handeling van de Europese Commissie in de zin van artikel 249, vierde alinea, EG (thans artikel 288, vierde alinea, VWEU), dat wil zeggen een handeling van een instelling van de Unie. De uitlegging van een dergelijke handeling valt binnen de oorspronkelijke bevoegdheid van het Hof in prejudiciële zaken (artikel 267, eerste alinea, sub b, VWEU). Het Hof van Justitie kan dus de verwijzende rechter inlichtingen verstrekken met betrekking tot de reikwijdte van de boetebeschikking van de Commissie van 24 januari 2007. Gelet op zijn taak om de nationale rechter alle aanwijzingen te geven die voor hem de beslechting van het hoofdgeding vergemakkelijken ( 148 ), dient het Hof van deze mogelijkheid gebruik te maken.

137. Helaas blijkt noch uit het beschikkend gedeelte noch uit de overwegingen van de beschikking van 24 januari 2007 ondubbelzinnig of met de opgelegde geldboeten eventuele — beoogde of daadwerkelijke — beperkingen van de mededinging op het grondgebied van de Tsjechische Republiek in de periode vóór haar toetreding tot de Europese Unie, dat wil zeggen vóór 1 mei 2004, dienen te worden bestraft. ( 149 ) De precieze omvang van het gebied waarop de beschikking van de Commissie en de hierin opgelegde geldboeten betrekking hebben, moet dus door middel van uitlegging worden bepaald.

138. De verwijzende rechter en verzoeksters in het hoofdgeding zijn van mening dat de Tsjechische Republiek zowel voor de tijd vóór als na 1 mei 2004 onder de beschikking van de Commissie valt. Aanknopingspunt hiervoor is volgens hen met name het feit dat de Commissie spreekt van een wereldwijd kartel en het grondgebied van de Tsjechische Republiek niet uitdrukkelijk van de werkingssfeer van haar beschikking heeft uitgezonderd.

139. De beschikking van de Commissie kan echter ook anders worden begrepen. Hiervoor pleit om te beginnen het feit dat in haar overwegingen nergens een uitdrukkelijke aanwijzing ervoor te vinden is dat eventuele mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel op het grondgebied van de Tsjechische Republiek voor de tijd vóór haar toetreding tot de Europese Unie ook daadwerkelijk onder de beschikking vallen. Integendeel, de Commissie verwijst op verschillende plaatsen in het bijzonder naar de uitwerkingen van het kartel binnen de Europese Unie en de EER ( 150 ), waarbij voor een deel zelfs uitdrukkelijk wordt verwezen naar de „toenmalige lidstaten” van de Unie en de „toenmalige ondertekenende landen” van de EER-Overeenkomst. ( 151 )

140. Wanneer in de beschikking van de Commissie sprake is van een wereldwijd kartel kan dit worden opgevat als een toelichting op de werkwijze ervan. Hiermee wordt niet noodzakelijkerwijs gezegd welke mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel de Commissie uiteindelijk met de door haar opgelegde boeten heeft bestraft. Voor zover de Commissie bovendien heeft verwezen naar de wereldwijde omzet van de deelnemers aan het kartel ( 152 ), is deze slechts gebruikt om de relatieve omvang van de betrokken bedrijven te meten teneinde rekening te kunnen houden met het daadwerkelijke vermogen van deze ondernemingen om de markt voor GGS binnen de EER aanzienlijke schade toe te brengen. ( 153 )

141. Ook bij de berekening van de geldboeten blijkt dat de Commissie de op 1 mei 2004 toegetreden lidstaten nog niet mede onder haar beschikking heeft laten vallen. De grondslag voor de berekening van de geldboeten was immers de omzet van de deelnemers aan het kartel in de EER uit 2003, dat wil zeggen het jaar vóór de uitbreiding van de Europese Unie naar het oosten. ( 154 )

142. Voor een uitlegging van de beschikking van de Commissie dat zij enkel mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel binnen de EER hieronder heeft laten vallen, pleit overigens nog een belangrijke reden: de werkingssfeer van handelingen van de instellingen van de Unie kan niet verder gaan dan de werkingssfeer van de rechtsgrondslag ervan. ( 155 ) Zoals gezegd was artikel 81 EG in de Tsjechische Republiek vóór haar toetreding tot de Europese Unie niet van toepassing en had de Commissie vóór 1 mei 2004 geen enkele bevoegdheid op haar grondgebied. ( 156 ) Had de Commissie toch een beschikking gegeven, waarbij aan ondernemingen met betrekking tot het grondgebied van de Tsjechische Republiek voor de tijd vóór 1 mei 2004 een geldboete zou zijn opgelegd, dan zou zij hiermee de grenzen van haar bevoegdheid hebben overschreden.

143. Volgens vaste rechtspraak moet een handeling van de Unie volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk aldus worden uitgelegd dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast. ( 157 ) Is een bepaling van afgeleid Unierecht voor meer dan één uitlegging vatbaar, dan verdient de uitlegging die de bepaling in overeenstemming brengt met de Verdragen de voorkeur boven de uitlegging waarbij zij hiermee in strijd is. ( 158 )

144. Met gebruikmaking van deze uitgangspunten moet de beschikking van de Commissie van 24 januari 2007 dus in die zin worden uitgelegd dat met de hierbij opgelegde geldboeten mededingingsinbreuken op het grondgebied van de Tsjechische Republiek in de tijd vóór haar toetreding tot de Europese Unie niet worden bestraft.

145. Bijgevolg vallen onder de beschikking van de Commissie geen — beoogde of daadwerkelijke — mededingingsbeperkende gevolgen van het litigieuze kartel op het grondgebied van de Tsjechische Republiek in de tijd vóór 1 mei 2004, terwijl bij de beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit — volgens de inlichtingen van de verwijzende rechter — enkel voor dit grondgebied en voor deze periode geldboeten zijn opgelegd. Bijgevolg hebben beide beschikkingen betrekking op inbreuken die weliswaar hun oorsprong vinden in hetzelfde internationaal actieve kartel, maar waaraan voor het overige andere feiten ten gronde liggen. ( 159 )

146. Samenvattend betreffen bijgevolg de beschikking van de Commissie en de beschikking van de Tsjechische mededingingsautoriteit niet dezelfde feitelijke gedraging, zodat de Tsjechische mededingingsautoriteit met haar beschikking niet het verbod van dubbele bestraffing (ne-bis-in-idembeginsel) heeft geschonden.

3. Voorlopige conclusie

147. Gelet op het voorgaande staat het Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel niet in de weg aan sancties tegen ondernemingen die deelnemen aan een kartel die worden opgelegd door de nationale mededingingsautoriteit van de betrokken lidstaat wegens de mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel op het grondgebied van deze lidstaat vóór zijn toetreding tot de Europese Unie, wanneer en voor zover de door de Europese Commissie aan dezelfde deelnemers aan het kartel opgelegde geldboeten geen betrekking hebben op deze gevolgen.

VI – Conclusie

148. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: „1) Artikel 81 EG (thans artikel 101 VWEU) en artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 1/2003 zijn in een lidstaat die op 1 mei 2004 is toegetreden tot de Europese Unie niet van toepassing op vóór deze toetredingsdatum gelegen tijdvakken, ook al gaat het om de vervolging van een internationaal actief kartel dat één enkele en voortdurende inbreuk vormt en geëigend was om zowel vóór als na de toetredingsdatum op het grondgebied van de betrokken lidstaat gevolgen te sorteren. 2) Leidt de Commissie tegen een dergelijk kartel een procedure krachtens hoofdstuk III van verordening nr. 1/2003 in, dan verliest de nationale mededingingsautoriteit van de betrokken lidstaat niet op grond van artikel 11, lid 6, juncto artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1/2003 haar bevoegdheid om de mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel op het gebied van de lidstaat met betrekking tot tijdvakken die vóór de toetreding ervan tot de Europese Unie liggen naar nationaal mededingingsrecht te bestraffen. 3) Het Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel staat niet in de weg aan sancties tegen ondernemingen die deelnemen aan een kartel die worden opgelegd door de nationale mededingingsautoriteit van de betrokken lidstaat wegens de mededingingsbeperkende gevolgen van het kartel op het grondgebied van deze lidstaat vóór zijn toetreding tot de Europese Unie, wanneer en voor zover de door de Europese Commissie aan dezelfde deelnemers aan het kartel opgelegde geldboeten geen betrekking hebben op deze gevolgen.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Duits.

( 2 ) Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2003, L 1, blz. 1). Ingevolge artikel 45, tweede alinea, ervan is zij van toepassing met ingang van 1 mei 2004.

( 3 ) Arrest van 13 februari 1969, Wilhelm e.a. (14/68, Jurispr. blz. 1).

( 4 ) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.

( 5 ) Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33).

( 6 ) Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (PB 1994, L 1, blz. 3).

( 7 ) Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie werd eerst op 7 december 2000 te Nice (PB C 364, blz. 1) en daarna nog eens op 12 december 2007 te Straatsburg (PB C 303, blz. 1, en PB 2010, C 83, blz. 389) afgekondigd.

( 8 ) PB 2004, C 101, blz. 43.

( 9 ) Artikel 2, lid 2, van het Toetredingsverdrag [Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie) en de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie (PB 2003, L 236, blz. 17)].

( 10 ) Zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.

( 11 ) Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže

( 12 ) Gasgeïsoleerd schakelmateriaal (hierna: „GGS”) wordt gebruikt om de energiestroom in elektriciteitsnetwerken te controleren. Het is zwaar elektrisch materieel dat als belangrijk onderdeel voor kant-en-klaar opgeleverde elektriciteitsonderstations wordt gebruikt en ongeveer 30 tot 60 % van de totale kosten van dergelijke stations vormt. Het schakelmateriaal dient de transformator te beschermen tegen overbelasting en/of de stroomkring en een defecte transformator te isoleren. Geïsoleerd schakelmateriaal kan gasgeïsoleerd, luchtgeïsoleerd of lucht- en gasgeïsoleerd zijn. In dit laatste geval worden beide technieken gecombineerd.

( 13 ) De Tsjechische mededingingsautoriteit was niet de enige die zich met dit geval heeft bemoeid. Ter terechtzitting werd door enkele deelnemers aan de procedure erop gewezen dat ook de Slowaakse mededingingsautoriteit het litigieuze kartel zou hebben vervolgd (beschikkingen 2007/KH/1/1/109 van 27 december 2007 en 2009/KH/R/2/035 van 14 augustus 2009), wat voor de arrondissementsrechtbank (Krajský soud) Bratislava (Slowakije) eveneens in een behandeling door de rechter zou zijn uitgemond (nr. 4 S 232/09).

( 14 ) Zie de vierde inleidende aanhef van de beschikking van de Commissie.

( 15 ) Het verzoek om clementie werd op 3 maart 2004 door de Zwitserse onderneming ABB ingediend.

( 16 ) De verificaties vonden volgens de inlichtingen van de Commissie op 11 en 12 mei 2004 bij Areva, Siemens, VA Tech en Hitachi plaats (zie punt 90 van de considerans van de beschikking van de Commissie).

( 17 ) Beschikking van de