Conclusie van de advocaat generaal



Conclusie van de advocaat generaal

I – Inleiding

1. Met dit beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440/EEG(2), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12(3) (hierna: „richtlijn 91/440”), en de artikelen 4, lid 2, 14, lid 2, 6, leden 1 en 2, 7, lid 3, 8, lid 1, en 11 van richtlijn 2001/14/EG(4), zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49/EG(5) (hierna: „richtlijn 2001/14”). Hongarije concludeert tot verwerping van het beroep van de Commissie.

2. De onderhavige zaak maakt deel uit van een reeks niet-nakomingsberoepen(6) die de Commissie in 2010 en 2011 heeft ingesteld en die betrekking hebben op de toepassing door de lidstaten van de richtlijnen 91/440 en 2001/14, met name wat de billijke en niet-discriminerende toegang van spoorwegondernemingen tot de infrastructuur, namelijk het spoorwegnet, betreft. Het gaat hier om een volkomen nieuw soort beroepen, want zij bieden het Hof voor het eerst de gelegenheid zich uit te spreken over de liberalisering van de spoorwegen in de Europese Unie, en met name het zogenoemde „eerste spoorwegpakket” uit te leggen.

II – Toepasselijke bepalingen

A – Unierecht

3. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 luidt als volgt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in bijlage II vermelde taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, worden toevertrouwd aan instanties of ondernemingen die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. Aangetoond moet worden dat deze doelstelling is bereikt, ongeacht de organisatiestructuur.

De lidstaten kunnen de spoorwegondernemingen of elke andere instantie evenwel belasten met de inning van de gebruiksrechten en de verantwoordelijkheid voor het beheer van de spoorweginfrastructuur zoals investeringen, onderhoud en financiering.”

4. De lijst van essentiële taken als bedoeld in dit artikel 6, lid 3, die is opgenomen in bijlage II bij richtlijn 91/440 luidt:

„– voorbereiding en besluitvorming inzake het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen, waaronder het verlenen van afzonderlijke vergunningen;

– besluitvorming inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder zowel de omschrijving als de beoordeling van de beschikbaarheid en de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten;

– besluitvorming inzake de heffingen voor het gebruik van de infrastructuur;

– toezicht op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten.”

5. Volgens de definities in artikel 2 van richtlijn 2001/14 wordt voor de toepassing van die richtlijn verstaan onder:

„a) ‚toewijzing’ de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit door een infrastructuurbeheerder;

[...]

g) ‚infrastructuurcapaciteit’: het vermogen om voor een bepaalde periode voor een infrastructuurelement gevraagde treinpaden te plannen;

h) ‚infrastructuurbeheerder’: een instantie of onderneming die in het bijzonder voor de totstandbrenging en het onderhoud van spoorweginfrastructuur verantwoordelijk is. Dit kan ook het beheer van de infrastructuurcontrole en veiligheidssystemen omvatten. De functies van de infrastructuurbeheerder van een netwerk of deel van een netwerk kunnen aan verschillende instanties of ondernemingen worden toegewezen;

i) ‚net’: de gehele spoorweginfrastructuur die het eigendom is van en/of beheerd wordt door een infrastructuurbeheerder; [...]

k) ‚spoorwegonderneming’: elke publiek- of privaatrechtelijke onderneming met een vergunning overeenkomstig de toepasselijke communautaire wetgeving waarvan de hoofdactiviteit bestaat in het leveren van spoorwegvervoerdiensten voor goederen en/of reizigers, waarbij die onderneming voor de tractie moet zorgen; hiertoe behoren ook ondernemingen die uitsluitend tractie leveren;

l) ‚treinpad’: de infrastructuurcapaciteit die nodig is om een trein in een bepaald tijdvak tussen twee plaatsen te laten rijden;

m) ‚dienstregeling’: de gegevens over alle geprogrammeerde bewegingen van treinen en rollend materieel, die gedurende de periode dat de dienstregeling geldt op de betreffende infrastructuur zullen worden uitgevoerd.”

6. Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/14 bepaalt:

„1. [...] De vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan is een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder.

2. Is de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk van spoorwegondernemingen, dan vallen de in dit hoofdstuk beschreven taken, met uitzondering van de inning van de gebruiksrechten, onder de bevoegdheid van een tariferingsinstantie die wel in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is van spoorwegondernemingen.”

7. Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2001/14 luidt als volgt:

„Spoorwegondernemingen hebben op een niet-discriminerende basis recht op het minimumtoegangspakket en op de toegang via het spoor tot voorzieningen, als omschreven in bijlage II. De in de punten 1 en 2 van bijlage II bedoelde diensten worden op een niet-discriminerende wijze verleend; verzoeken van spoorwegondernemingen mogen slechts worden afgewezen als er, onder marktvoorwaarden, haalbare alternatieven bestaan. Indien de diensten niet door één enkele infrastructuurbeheerder worden aangeboden, moet de verstrekker van de hoofdinfrastructuur alles doen wat redelijkerwijs mogelijk is om de verschaffing van deze diensten te vergemakkelijken.”

8. Artikel 6 van richtlijn 2001/14 luidt:

„1. De lidstaten scheppen de voorwaarden, met inbegrip van eventueel noodzakelijke voorschotten, om ervoor te zorgen dat, onder normale zakelijke omstandigheden en over een redelijk tijdsverloop, in de boeken van een infrastructuurbeheerder de inkomsten uit infrastructuurrechten, overschotten uit andere commerciële activiteiten en overheidsfinanciering enerzijds en infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn.

[...]

2. Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen.

3. De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.

[…]”

9. Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 bepaalt:

„Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.”

10. Artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14 luidt:

„Om de volledige dekking van de door de infrastructuurbeheerder gemaakte kosten te verkrijgen, kan een lidstaat, zo de markt dit aankan, extra heffingen toepassen op basis van efficiënte, transparante en niet-discriminerende beginselen, waarbij een optimale concurrentiepositie, met name van het internationale goederenvervoer per spoor, wordt gewaarborgd. De heffingsregeling moet productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, respecteren.

Het niveau van de heffingen mag echter niet uitsluiten dat van de infrastructuren gebruik wordt gemaakt door marktsegmenten die op zijn minst de rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeiende kosten kunnen dekken, plus een rendement dat de markt kan verdragen.”

11. Artikel 13, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2001/14 bepaalt:

„Het recht om van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad gebruik te maken, mag voor een termijn van maximaal één dienstregelingsperiode aan de aanvragers worden verleend.”

12. Artikel 14, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/14 bepaalt:

„1. [...] De infrastructuurbeheerder zorgt voor de afwikkeling van de capaciteitstoewijzingsprocedures. [...]

2. Indien de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht, of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk is van een spoorwegonderneming, worden de in lid 1 bedoelde en in dit hoofdstuk omschreven taken uitgeoefend door een toewijzende instantie die in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft, onafhankelijk is van een spoorwegonderneming.”

13. Artikel 29 van richtlijn 2001/14 luidt:

„1. Bij verstoring van het treinverkeer ten gevolge van een technisch defect of een ongeval moet de infrastructuurbeheerder alle nodige stappen zetten om de normale toestand te herstellen. Daartoe stelt hij een noodplan op met vermelding van de diverse overheidsorganen die bij ernstige ongevallen of ernstige verstoring van het treinverkeer op de hoogte moeten worden gebracht.

2. In geval van nood en indien absoluut noodzakelijk ten gevolge van een storing die de infrastructuur tijdelijk onbruikbaar maakt, mogen de toegewezen paden zonder waarschuwing zo lang worden ingetrokken als nodig is om het systeem te herstellen.

Indien hij zulks noodzakelijk acht, mag de infrastructuurbeheerder van de spoorwegondernemingen eisen hem de middelen ter beschikking te stellen die hij het meest geschikt acht om de normale toestand zo snel mogelijk te herstellen.

3. De lidstaten kunnen eisen dat spoorwegondernemingen zelf betrokken worden bij de handhaving en controle van de inachtneming van veiligheidsnormen en andere voorschriften.”

14. Bijlage II, punt 1, bij richtlijn 2001/14 bepaalt:

„1. Het minimumtoegangspakket omvat:

a) behandeling van aanvragen voor infrastructuurcapaciteit;

b) het recht gebruik te maken van toegewezen capaciteit;

c) gebruik van aansluitingen en wissels op het net;

d) treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de overdracht en levering van gegevens over treinbewegingen;

e) alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren.”

B – Nationaal recht

15. Wet XCV. van 1993 inzake de spoorwegen heeft in 2004 een instantie ingesteld die onafhankelijk is van spoorwegondernemingen, de Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (hierna: „VPE”).

16. Volgens artikel 62 van évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről(7) (wet CLXXXIII. van 2005 inzake het spoorwegvervoer; hierna: „spoorwegwet”) omvatten de taken van de VPE de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en de vaststelling van heffingen voor het gebruik van de infrastructuur.

17. Artikel 28, lid 1, van de spoorwegwet luidt als volgt:

„Namens de Staat verbindt de minister zich contractueel – met de goedkeuring van de minister van Financiën – tot financiering van de als gerechtvaardigd erkende kosten die in het kader van het netbeheer ontstaan voor de spoorwegonderneming die belast is met het beheer van het nationale spoorwegnet, daaronder begrepen de subnetwerken, en van de regionale spoorwegen, daaronder begrepen de subnetwerken, die niet worden gedekt door de nettoegangsrechten of andere inkomsten van die onderneming. De bepalingen van die overeenkomst moeten de infrastructuurbeheerder aanmoedigen zijn beheerskosten en de nettoegangsrechten te verminderen, zonder de veiligheid van het vervoer en de kwaliteit van de dienst te schaden.”

18. Artikel 31, lid 2, sub b, van deze wet bepaalt dat „in het belang van de veiligheid van het spoorverkeer [...] de infrastructuurbeheerder – tot de beëindiging van de gevaarlijke situatie – gerechtigd is de spoorbanen of baanvakken waarvoor die situatie geldt, af te sluiten en de op de betrokken baanvakken toegewezen treinpaden in te trekken; wanneer deze sluiting een overweg betreft, informeert hij de voor de betrokken weg bevoegde instantie [...]”.

19. Artikel 55, lid 8, van de spoorwegwet bepaalt:

„Wanneer te verwachten is dat de nettoegangsrechten niet alle gerechtvaardigde kosten en uitgaven van de beheerder van de vrij toegankelijke infrastructuur dekken, kan op de vergoeding voor de in artikel 54, leden 1 en 3 tot en met 5, genoemde diensten een algemene toeslag worden geheven die niet meer mag bedragen dan wat noodzakelijk is ter dekking van alle gerechtvaardigde kosten en uitgaven en die rekening houdt met de productiviteitsstijgingen die de spoorwegondernemingen hebben verwezenlijkt, met het vereiste van een efficiënt gebruik van de infrastructuur, het concurrentievermogen van het internationale spoorwegvervoer, en met het transparantiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling.”

20. Verordening nr. 83/2007 (X.6) GKM-PM betreft de kaderregeling inzake de heffing van rechten voor de toegang tot de spoorweginfrastructuur en de grondbeginselen van de vaststelling van die toegangsrechten.(8)

21. Verordening nr. 101/2007 (XII.22) GKM inzake de voorwaarden voor open toegang tot de spoorweginfrastructuur(9) bepaalt in artikel 23, lid 1:

„Wanneer een infrastructuurbeheerder een treinpad op grond van artikel 31, lid 2, sub b, van de spoorwegwet heeft ingetrokken, biedt de voor de capaciteitstoewijzing bevoegde instantie de betrokkene op zijn verzoek een ander treinpad uit de beschikbare capaciteit aan.”

22. De VPE publiceert jaarlijks een regeling inzake de exploitatie van het net (Hálózati Üzletszabályzat). De regeling inzake de exploitatie van het net 2009-2010 bepaalt in punt 4.3, lid 9:

„[De VPE] informeert de betrokken toegangsgerechtigden, de infrastructuurbeheerders en de toezichthoudende instantie voor de spoorwegen over haar besluiten inzake capaciteitstoewijzing.”

23. In punt 4.8.1, met het opschrift „Richtsnoeren voor de hervatting van het normale treinverkeer”, bepaalt deze regeling:

„a) Bij afwijkingen van het normale rooster en van de normale dienstregeling neemt de directie van de operationele exploitatiediensten van de infrastructuurbeheerder passende maatregelen ter beëindiging van verstoringen en tot hervatting van het verkeer volgens het rooster en de dienstregeling. [...]

b) De toegangsgerechtigden tot het net beschikken over een vaste contactpersoon met beslissingsbevoegdheid, of over een eigen leidinggevend orgaan dat door het leidinggevend orgaan van de infrastructuurbeheerder wordt geïnformeerd over storingen of gevaar; met de behoeften van de toegangsgerechtigden wordt rekening gehouden bij het herstel van de normale exploitatie.

c) Overmacht en andere onvoorzienbare buitengewone omstandigheden:

– Bij storing van het treinverkeer ten gevolge van een technisch defect of een ongeval stelt de infrastructuurbeheerder alles in het werk om de normale exploitatie te herstellen. Daartoe stelt hij een noodplan op, dat een lijst bevat van de instanties die bij ernstige ongevallen of ernstige storingen van het treinverkeer moeten worden ingelicht.

– Op verzoek van de infrastructuurbeheerder stelt de toegangsgerechtigde tot het net, tegen vergoeding, de middelen ter beschikking die het meest geschikt worden geacht voor het onmiddellijke herstel van de normale exploitatie.

– In geval van een gevaar dat het spoorwegnet tijdelijk onbruikbaar maakt, mag de infrastructuurbeheerder, na de betrokkenen daarover te hebben ingelicht, de toegewezen treinpaden zolang intrekken als nodig is voor herstel van de situatie. Op verzoek van de betrokkene biedt [de VPE] voor die periode een ander treinpad uit de beschikbare capaciteit aan.”

III – Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof

24. Bij brief van 26 januari 2008 heeft de Commissie Hongarije aangemaand opmerkingen in te dienen over de niet-nakoming van de krachtens artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440 en de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 op hem rustende verplichtingen, alsmede de krachtens de artikelen 3, 6, lid 1, 6, leden 2 tot en met 5, 7, lid 3, 8, 11 en 30, lid 3, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen. Bij brief van 22 augustus 2008 heeft Hongarije op deze aanmaningsbrief geantwoord. Deze brief is aangevuld met andere brieven, met name die van 10 juni 2009.

25. Bij brief van 8 oktober 2009 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij vaststelde dat Hongarije de verplichtingen niet was nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440 en de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14, noch de verplichtingen die op hem rusten krachtens de artikelen 6, leden 1 en 2, 7, lid 3, 8, lid 1, en 11 van die richtlijn. De Commissie heeft Hongarije uitgenodigd om de nodige maatregelen te treffen om aan het met redenen omklede advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan. Bij brief van 16 december 2009 heeft Hongarije op het met redenen omkleed advies geantwoord en de door de Commissie gestelde niet-nakoming betwist.

26. Omdat de Commissie met het antwoord van Hongarije geen genoegen kon nemen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingekomen bij het Hof op 29 september 2010.

27. Bij beschikking van de president van het Hof van 15 februari 2011 zijn de Tsjechische Republiek, de Republiek Letland en de Republiek Polen toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van Hongarije. Bij beschikking van de president van het Hof van 4 april 2011 is de Italiaanse Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van Hongarije op grond van artikel 93, lid 7, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie.

28. Bij op 6 juni 2012 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie meegedeeld de zesde grief van haar beroep, betrekking hebbend op artikel 11, lid 1, van richtlijn 2001/14, inzake de verbetering van de prestatie van het spoorwegnet, in te trekken.

29. De Commissie, Hongarije, de Italiaanse Republiek en de Republiek Polen waren vertegenwoordigd ter terechtzitting op 23 mei 2012.

IV – Middelen en argumenten van partijen

A – Eerste grief: onafhankelijkheid bij de toewijzing van treinpaden

1. Argumenten van partijen

30. De Commissie stelt dat een spoorwegonderneming uit hoofde van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 niet mag beslissen over de toewijzing van treinpaden, daar dat een essentiële taak in de zin van bijlage II bij richtlijn 91/440 is ter waarborging van een billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur, waarop het onafhankelijkheidsvereiste van toepassing is. De toewijzing van infrastructuurcapaciteit dient derhalve in handen te zijn van een onafhankelijke toewijzende instantie.

31. Het beheer van het verkeer valt evenwel onder de toewijzing van treinpaden en dient in Hongarije te worden verricht door de VPE, een instantie die onafhankelijk is van spoorwegondernemingen, en niet door MÁV Zrt. en GySEV Zrt., die infrastructuurbeheerders, maar ook spoorwegondernemingen zijn.

32. In de eerste plaats geeft zij aan dat de verkeersbeheerder op de hoogte moet zijn van de besluiten over de toewijzing van infrastructuurcapaciteit om die beheerstaak te kunnen uitoefenen. Indien de infrastructuurbeheerders MÁV Zrt. en GySEV Zrt. volgens de exploitatieregeling worden geïnformeerd over elk besluit inzake capaciteitstoewijzing dat hun concurrenten betreft, nemen zij daarmee in wezen deel aan dit proces van capaciteitstoewijzing.

33. In de tweede plaats impliceert volgens de Commissie het beheer van het verkeer dat de verkeersbeheerder bij storing van de treindienst of gevaar de noodzakelijke maatregelen neemt voor hervatting van het normale verkeer. In een dergelijk geval moet de verkeersbeheerder wel afwijken van de eerder vastgestelde dienstregeling om de beschikbare treinpaden en netcapaciteit opnieuw toe te wijzen. In Hongarije zijn het de twee infrastructuurbeheerders die maatregelen moeten nemen om de storing te verhelpen met inachtneming van de behoeften van de spoorwegondernemingen.

34. De Commissie betwist niet dat de verkeersbeheerder normaal gesproken enkel de besluiten van de VPE uitvoert, de treinen volgens de dienstregeling laat rijden en geen invloed heeft op besluiten inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing. Maar het feit dat hij bij een gevaar of storing lokaal in actie komt om voor hervatting van het verkeer te zorgen, impliceert volgens de Commissie dat hij beslist over de toewijzing van trajecten of treinpaden en in dat verband over een discretionaire bevoegdheid beschikt. De intrekking van een traject is ook een maatregel die behoort tot de essentiële taak „infrastructuurtcapaciteitsoewijzing voor spoorwegtrajecten” in de zin van bijlage II bij richtlijn 91/440.

35. De Commissie is van mening dat een spoorwegonderneming die zich bezighoudt met het verkeersbeheer daaruit een concurrentievoordeel behaalt daar zij, om de aan dat beheer inherente taken te kunnen uitoefenen, noodzakelijk een gedetailleerde kennis moet hebben van de door spoorwegondernemingen geboden diensten, de omvang van de prestaties en de dienstregeling. Het is evenwel in strijd met de artikelen 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 dat een spoorwegonderneming, van welke aard ook, via het beheer van het verkeer bekend wordt met het gebruik van de infrastructuur dat haar concurrenten maken, of als gevolg daarvan onder bepaalde omstandigheden besluiten kan nemen over de toewijzing van trajecten of infrastructuurcapaciteit. De Commissie voegt hieraan toe dat de verkeersbeheerder bij de opstelling van de dienstregeling in feite altijd invloed op het verkeer uitoefent en dat de concurrenten enkel de gepubliceerde dienstregeling en niet de werkelijke treinbewegingen kennen.

36. Wat de relatie tussen het beheer van het verkeer en het beheer van de infrastructuur betreft, merkt de Commissie op dat het voor de toewijzing van treinpaden geldende onafhankelijkheidsvereiste ook van toepassing is wanneer die toewijzing plaatsvindt in het kader van het beheer van het verkeer. Het beheer van het verkeer omvat talloze, duidelijk niet met de toewijzing van trajecten verbonden taken, zoals onderhoud, aanleg van baanvakken en andere investeringen, waarmee spoorwegondernemingen kunnen zijn belast.

37. De Hongaarse regering stelt dat volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 de uitdrukkelijk in bijlage II bij die richtlijn genoemde activiteiten als essentiële taken worden beschouwd. De tweede alinea van dat lid definieert niet-uitputtend de taken die ook door de spoorwegondernemingen kunnen worden uitgeoefend, zelfs wanneer dit activiteiten in de zin van bijlage II kunnen zijn of daartoe behoren.

38. De Hongaarse regeling staat verkeersbeheerders niet toe treinpaden opnieuw toe te wijzen, zelfs niet bij storingen of gevaar. Uitsluitend de VPE is als onafhankelijke instantie bevoegd voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit.

39. In de eerste plaats is de essentiële taak van de verkeersbeheerder namelijk het uitvoeren van de door de VPE genomen besluiten over de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en treinpaden of trajecten. De verkeersbeheerder heeft geen beslissingsbevoegdheid op dit gebied en kan de toegewezen trajecten of capaciteit niet controleren. In het kader van haar 24-uursdienst is de VPE in staat aanvragen om trajecten op elk moment van de dag te ontvangen en te behandelen.

40. In de tweede plaats is de verkeersbeheerder evenmin bevoegd capaciteit toe te wijzen bij gevaar of storing van de treindienst. In dat geval kan hij wel onmiddellijk zorgen voor hervatting van het normale verkeer en maatregelen nemen die zo snel mogelijk het gebruik van zo veel mogelijk trajecten en de door de VPE toegewezen capaciteit daarvan verzekeren.

41. Wanneer treinpaden ondanks de genomen maatregelen niet opnieuw operationeel kunnen worden gemaakt, kan de infrastructuurbeheerder een treinpad intrekken; dit recht is in bepaalde gevallen ook voorzien in artikel 14, lid 8, van verordening (EU) nr. 913/2010. De Hongaarse regering preciseert dat de verkeersbeheerder treinpaden pas kan intrekken wanneer een baanvak tijdelijk onbruikbaar is gemaakt en elk verkeer onmogelijk is. Het gaat dus niet om een discretionaire beslissing tot het opleggen van een verbod tot gebruik van een baanvak, maar om een tijdelijke afsluiting van een spoorweggedeelte om veiligheidsredenen; de VPE spant zich in om de betrokken spoorwegonderneming voor die periode een ander treinpad ter beschikking te stellen.

42. Volgens de Hongaarse regering zijn het herstel van het normale treinverkeer, dat technische maatregelen en maatregelen inzake spoorwegveiligheid omvat, en de nieuwe toewijzing van treinpaden, een taak van de VPE, twee verschillende activiteiten.

43. Daaruit volgt volgens de Hongaarse autoriteiten dat de verkeersbeheerder geen invloed heeft op de toewijzing van treinpaden, want die vindt vóór de inbedrijfstelling plaats. De infrastructuurbeheerder is verplicht met de toegangsgerechtigde een overeenkomst te sluiten voor het toegewezen treinpad, en diens trein op het toegewezen treinpad te laten rijden, bij gebreke waarvan de in de overeenkomst voorziene rechtsgevolgen voor de infrastructuurbeheerder intreden. Bijgevolg staat kennis van besluiten inzake toewijzing van capaciteit, nadat zij zijn genomen, niet gelijk aan het nemen van een besluit over de toewijzing van treinpaden.

44. De Hongaarse regering is van mening dat het verkeersbeheer veeleer onder het infrastructuurbeheer valt, zodat maken van het onderscheid tussen die twee activiteiten niet realistisch is en in de weg staat aan de praktische toepassing ervan. De nauwe band tussen verkeersbeheer en infrastructuurbeheer is voorts te vinden in richtlijn 91/440, waarvan artikel 3 bepaalt dat het beheer van de regelings- en veiligheidssystemen tot de taken van de infrastructuurbeheerder kunnen behoren.

45. De Hongaarse regering bestrijdt dat de infrastructuurbeheerder in het kader van zijn verkeersbeheer een concurrentievoordeel behaalt, daar hij ook bij een storing of gevaar geen treinpaden toewijst en pas kennis krijgt van de door de Commissie bedoelde informatie wanneer de VPE reeds besluiten over de toewijzing van treinpaden heeft genomen. Zij is het met de Commissie eens dat de verkeersbeheerder noodzakelijk gedetailleerde kennis moet hebben van de door de spoorwegondernemingen aangeboden diensten, de omvang van de prestaties en de dienstregeling.

46. De Poolse regering ondersteunt het betoog van de Hongaarse regering, dat het eventuele optreden van de verkeersbeheerder in geval van een verkeersstoring of gevaar geen nieuwe toewijzing van treinpaden inhoudt. Het gaat daarbij om een ad-hocreactie, waartoe alleen de instantie die het dagelijkse spoorwegverkeer verzorgt in staat is.

47. De Poolse regering wijst er ook op dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 enkel eist dat de doelstelling van een billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur wordt bereikt. Punt 11 van de considerans van richtlijn 2001/14 verwijst naar deze doelstelling. Volgens de Poolse regering heeft de Commissie evenwel geen enkel feitelijk of juridisch argument aangevoerd waaruit blijkt dat Hongarije deze doelstelling niet heeft bereikt.

48. In haar opmerkingen over de memorie in interventie van Polen stelt de Commissie vast dat het geen zin heeft concrete gevallen van misbruik door infrastructuurbeheerders te noemen, daar aan het vereiste van onafhankelijkheid van de instantie die de treinpaden toewijst niet is voldaan door de Hongaarse regeling, en dit vereiste juist beoogt ervoor te zorgen dat door de totstandbrenging van passende structuren het gestelde doel in zijn algemeenheid kan worden bereikt.

2. Onderzoek van de eerste grief

a) Opmerkingen vooraf

49. Richtlijn 91/440 in haar oorspronkelijke versie heeft de aanzet gegeven tot de liberalisering van het spoorwegvervoer door de invoering van een recht van toegang tot de spoorweginfrastructuur voor transportondernemingen. Tegelijk is het beginsel van scheiding van het infrastructuurbeheer van de verlening van vervoersdiensten geïntroduceerd. Het scheidingsbeginsel had evenwel geen betrekking op de structuren, maar op de functies, meer nauwkeurig de boekhoudkundige functie. Enkel als optie was aangegeven dat de scheiding kon worden gerealiseerd door afzonderlijke afdelingen binnen eenzelfde onderneming te creëren of door het beheer van de infrastructuur aan een afzonderlijke eenheid toe te vertrouwen. Een geïntegreerd nationaal model werd dus niet ter discussie gesteld.

50. De richtlijnen 95/18/EG en 95/19/EG(10) en daarna die van het eerste spoorwegpakket van 2001 hadden evenwel tot doel het recht van toegang tot stand te brengen, en wel door middel van de verlening van vergunningen aan de vervoersondernemingen en regels voor capaciteitstoewijzing en de heffing van gebruiksrechten. Om een dergelijke niet-discriminerende toegang te garanderen heeft artike l 6, lid 3, van richtlijn 91/440 het beginsel van onafhankelijkheid van de met de essentiële taken belaste instantie ingevoerd, die thans zijn opgesomd in bijlage II bij die richtlijn.

51. Het gaat daarbij om de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, de toewijzing van capaciteiten, de toewijzing van afzonderlijke spoorwegtrajecten, de bepaling van de door de vervoersondernemingen te betalen gebruiksrechten en het toezicht op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en de artikelen 4, lid 2, en 14, lid 2, van richtlijn 2001/14 verwijzen respectievelijk naar de onafhankelijkheid van een „instantie[…] of onderneming[…]” die de toegang tot het netwerk regelt, een „tariferingsinstantie” en een „toewijzende instantie” voor de capaciteit.

52. Deze essentiële taken corresponderen met de taken die in geen geval door een vervoersonderneming mogen worden uitgeoefend. Zij kunnen echter wel of door de beheerder worden uitgeoefend, wanneer hij onafhankelijk is van enige spoorwegonderneming, met name van de gevestigde spoorwegexploitant, of door een „instantie”. Tegen alle beslissingen van met essentiële taken belaste instanties kan beroep worden ingesteld bij een bij artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 ingestelde onafhankelijke toezichthoudende instantie.

53. De essentiële taak van toewijzing van spoorwegtrajecten of treinpaden wordt in Hongarije vervuld door de VPE, een instantie die onafhankelijk is van spoorwegondernemingen. MÁV Zrt. en GySEV Zrt., de infrastructuurbeheerders, zijn daarentegen ook spoorwegondernemingen. Centraal in de eerste grief van de Commissie staat dus de vraag of het verkeersbeheer onder het begrip infrastructuurbeheer valt en, zo ja, of het mede de toewijzing van spoorwegtrajecten of treinpaden omvat en derhalve voorbehouden moet zijn aan een instantie die onafhankelijk is van spoorwegondernemingen. Om deze vragen te beantwoorden moet de precieze betekenis van de begrippen „essentiële taak” en „spoorwegtraject” worden verduidelijkt.

b) Essentiële taak en spoorwegtraject

54. Volgens bijlage II bij richtlijn 91/440 zijn de in artikel 6, lid 3, bedoelde essentiële taken onder meer de „voorbereiding en besluitvorming” inzake het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen, de „besluitvorming” inzake infrastructuurcapaciteitstoewijzing, waaronder de infrastructuurcapaciteitstoewijzing voor afzonderlijke spoorwegtrajecten, en „toezicht” op de naleving van de verplichting tot verlening van bepaalde openbare diensten. Daaruit volgt dat in de Unieregeling op het gebied van de spoorwegen een essentiële taak bestaat in bestuurlijke of quasibestuurlijke activiteiten, zoals de voorbereiding van en het nemen van besluiten en het toezicht op de naleving van verplichtingen.

55. Daarentegen omvat het minimumtoegangspakket dat de infrastructuurbeheerder aan spoorwegondernemingen moet leveren volgens bijlage II, punt 1, bij richtlijn 2001/14 onder meer het treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de overdracht en levering van gegevens over treinbewegingen (sub d) en alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren (sub e). Hierbij gaat het dus om diensten die mijns inziens onder het begrip beheer van het treinverkeer vallen.

56. Volgens artikel 2, sub l, van richtlijn 2001/14 wordt onder „treinpad” verstaan de infrastructuurcapaciteit die nodig is om een trein in een bepaald tijdvak tussen twee plaatsen te laten rijden. De toewijzing van een treinpad door opneming ervan in de dienstregeling of een ad-hocbeslissing overeenkomstig artikel 23 van richtlijn 2001/14 betekent voor een spoorwegonderneming evenwel een recht om gebruik te maken van specifieke infrastructuurcapaciteit. Juridisch komt dit neer op de verlening van een bestuurlijke of quasibestuurlijke vergunning. Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 13, lid 2, dat „[h]et recht om van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad gebruik te maken” regelt.

57. Zoals alle rechten kunnen ook rechten in de vorm van een treinpad door de houder ervan worden uitgeoefend via de verrichting van activiteiten die binnen de werkingssfeer van dat recht vallen. Wat treinpaden betreft bestaat die uitoefening in de exploitatie van het betrokken baanvak in de voor het treinpad geldende periode. Ik voeg hieraan toe dat volgens artikel 27 van richtlijn 2001/14 onderbenutting van een treinpad de verplichting tot inlevering ervan kan meebrengen.

58. Op grond van het bovenstaande ben ik van mening dat het verkeersbeheer bestaat in prestaties die onder het infrastructuurbeheer vallen. Volgens artikel 2, sub h, van richtlijn 2001/14 kan het infrastructuurbeheer namelijk „ook het beheer van de infrastructuurcontrole en veiligheidssystemen omvatten”.

59. Uit het voorgaande volgt dat de activiteiten op het gebied van het verkeersbeheer niet de besluitvorming inzake de toewijzing van treinpaden omvatten, maar alleen de uitvoering van dergelijke besluiten, hetzij door vaststelling van de dienstregeling, hetzij door ad-hoctoewijzing van treinpaden. Het beheer van het spoorwegverkeer is een feitelijke activiteit ter waarborging van de daadwerkelijke en veilige uitoefening van het recht van gebruik van capaciteit in de vorm van een treinpad. Anders gezegd, wanneer de netbeheerder het sein op groen zet voor een trein, ontstaat daardoor geen recht op het treinpad. Evenzo betekent een door de netbeheerder ingeschakeld rood sein niet dat het treinpad is ingetrokken. Het bestaan van rechten mag dus niet worden verward met de uitoefening ervan. De systemen die zijn ingevoerd ter regulering van de diverse verkeersvormen door de verlening van rechten, liggen namelijk op een totaal ander vlak dan de dagelijkse controle op de uitoefening van dergelijke rechten door de bevoegde autoriteiten, zoals de politie, de loodsdienst of het beheer van het spoorwegverkeer.

60. Daaruit volgt dat het verkeersbeheer geen besluitvorming in de zin van de lijst van essentiële taken omvat. Aangezien uit artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 echter voortvloeit dat de lidstaten de spoorwegondernemingen of elke andere instantie kunnen belasten met de verantwoordelijkheid voor het infrastructuurbeheer buiten de essentiële taken, kan het verkeersbeheer dus wel worden toevertrouwd aan spoorwegondernemingen als MÁV Zrt. en GySEV Zrt.

61. Deze conclusie is gebaseerd op een letterlijke en systematische uitlegging van de richtlijnen 91/440 en 2001/14. Het is bovendien niet erg aannemelijk dat de wetgever een zo belangrijke kwestie als het verkeersbeheer bewust onvermeld zou hebben gelaten in bijlage II bij richtlijn 91/440, indien hij hierin een van de essentiële taken zag. Niettemin moet nog worden onderzocht of de teleologische argumentatie van de Commissie afbreuk kan doen aan deze conclusie.

62. Volgens de Commissie moet de verkeersbeheerder op de hoogte zijn van de capaciteitstoewijzingsbeslissingen om zijn werkzaamheden te kunnen verrichten, zodat MÁV Zrt. en GySEV Zrt., aangezien zij volgens de exploitatieregeling over elke capaciteitstoewijzingsbeslissing met betrekking tot hun concurrenten worden geïnformeerd, in wezen deelnemen aan het proces van capaciteitstoewijzing.

63. Dit is geen overtuigend argument. In werkelijkheid bestaat capaciteitstoewijzing hetzij in de opstelling van de reguliere dienstregeling voor het net, hetzij in individuele beslissingen inzake de ad-hoctoewijzing van treinpaden. In beide gevallen voorziet richtlijn 2001/14 in gedetailleerde regels die de met het infrastructuurbeheer belaste toewijzende instantie formele en materiële verplichtingen opleggen. Het gestelde verband tussen de activiteiten die onder het beheer van het spoorwegverkeer vallen en de in hoofdstuk III van richtlijn 2001/14 beschreven taken van de toewijzende instantie zie ik niet.

64. Met betrekking tot het feit dat MÁV Zrt. en GySEV Zrt. noodzakelijkerwijs worden geïnformeerd over elke capaciteitstoewijzingsbeslissing die hun concurrenten betreft merk ik op dat dergelijke beslissingen in het algemeen worden verwerkt in de reguliere dienstregelingen, die naar hun aard toegankelijk zijn voor derden. Wat de beslissingen inzake de ad-hoctoewijzing van treinpaden betreft moet de infrastructuurbeheerder, ook al zou hij niet belast zijn met het verkeersbeheer, daarover mijns inziens worden geïnformeerd, gelet op mogelijke onderhoudswerkzaamheden op het betrokken baanvak en het feit dat hij toegang dient te hebben tot diensten als het gebruik van aansluitingen en wissels op het net.

65. Door te aanvaarden dat spoorwegondernemingen of elke andere instantie kunnen worden belast met het infrastructuurbeheer, met uitzondering van de essentiële taken, heeft de Uniewetgever evenwel noodzakelijkerwijs erkend dat wanneer het onderhoud van het net wordt toevertrouwd aan een spoorwegonderneming, die onderneming informatie over de capaciteitstoewijzing moet hebben.

66. Rest nog het argument van de Commissie, dat het verkeersbeheer in geval van storingen van de treindienst of gevaar impliceert dat de verkeersbeheerder de noodzakelijke maatregelen neemt voor hervatting van het normale verkeer. In een dergelijk geval moet de verkeersbeheerder wel afwijken van de eerder vastgestelde dienstregeling en de beschikbare trajecten en netcapaciteit opnieuw toewijzen. Dat die beheerder bij een gevaar of storing lokaal in actie komt om te zorgen voor hervatting van het verkeer impliceert volgens de Commissie dat hij beslist over de toewijzing van trajecten of treinpaden en dat hij in dat verband naar eigen inzicht kan handelen. De intrekking van een traject is ook een maatregel die behoort tot de essentiële taak „infrastructuurtoewijzing voor spoorwegtrajecten” in de zin van bijlage II bij richtlijn 91/440.

67. Dit argument is mijns inziens gebaseerd op een verwarring van het bestaan van rechten met de uitoefening ervan. De toekenning van het recht op specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad is een essentiële taak die in Hongarije exclusief aan de VPE is toegekend. Zoals de Hongaarse regering heeft aangetoond, geldt dit ook bij een storing van het treinverkeer ten gevolge van een technisch defect of een ongeval als bedoeld in artikel 29, lid 1, van richtlijn 2001/14.(11) De infrastructuurbeheerder moet al het nodige doen om de normale toestand te herstellen, waaronder eventueel de intrekking van treinpaden. De nieuwe toewijzing ervan behoort echter tot de bevoegdheid van de onafhankelijke verwijzende instantie, in casu de VPE.

68. Bij het verkeersbeheer gaat het om maatregelen van de beheerder om ervoor te zorgen dat de rechten op infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad kunnen worden uitgeoefend. Dit soort besluiten kan niet worden gelijkgesteld met de toewijzing van treinpaden. Anders zou een spoorwegonderneming die bijvoorbeeld houdster is van een recht op het treinpad tussen de steden A en B van 15.00 uur tot 16.00 uur beschikken over twee toewijzingen voor treinpaden: de eerste overeenkomend met de dienstregeling vastgesteld door de bevoegde instantie, en de tweede met het passeren van het op initiatief van de verkeersbeheerder om 15.00 uur op groen gezette sein op het station van stad A. Een dergelijke visie is niet overtuigend.

69. Derhalve zijn beslissingen van de verkeersbeheerder om in geval van nood en indien absoluut noodzakelijk treinpaden in te trekken niet als nieuwe toewijzingen van treinpaden te beschouwen, maar als noodmaatregelen betreffende de uitoefening van het recht op treinpaden. Aangezien de eerste alinea van artikel 29, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet aangeeft welke instantie bevoegd is om over dergelijke noodmaatregelen te beslissen, anders dan in de gevallen van lid 1 of de tweede alinea van lid 2, is het niet uitgesloten dat dit de infrastructuurbeheerder kan zijn, ook als dat een spoorwegonderneming is, de politie of de dienst burgerbescherming.

70. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de eerste grief van de Commissie af te wijzen.

B – Tweede grief: onafhankelijkheid bij de tarifering

1. Argumenten van partijen

71. De Commissie stelt dat krachtens de artikelen 6, lid 3, van richtlijn 91/440 en 4, lid 2, van richtlijn 2001/14 een entiteit die spoorvervoersdiensten verleent geen beslissing kan nemen over de vaststelling van de rechten voor het gebruik van de infrastructuur, aangezien een dergelijke entiteit enkel kan worden belast met de inning daarvan. Volgens dezelfde bepalingen moeten de gebruiksrechten worden vastgesteld door een onafhankelijke tariferingsinstantie.

72. Volgens de Commissie is de Hongaarse regeling in strijd met deze twee bepalingen daar de gedetailleerde facturen voor de te betalen rechten voor het gebruik van de infrastructuur worden opgesteld door de infrastructuurbeheerders, MÁV Zrt. en GySEV Zrt., die ook spoorwegondernemingen zijn.

73. De Commissie merkt op dat de woorden „[d]e vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur” in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 ten eerste moeten worden begrepen als de algemene vaststelling van de rechten, bestaande in de vastlegging van het bedrag per kilometer voor elk baanvak in de exploitatieregeling, en ten tweede als de concrete berekening van de door de diverse gebruikers op basis van de lengte van het baanvak verschuldigde bedragen. Krachtens artikel 4, lid 2, van die richtlijn dient de mogelijkheid dat een niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerder de gebruiksrechten int, strikt te worden uitgelegd aangezien het om een uitzondering op de regel gaat.

74. De Commissie is van mening dat een spoorwegonderneming die de gedetailleerde facturen van de rechten moet opstellen, daardoor een concurrentievoordeel krijgt, daar de facturen noodzakelijkerwijs onder meer betrekking hebben op de door de concurrerende spoorwegondernemingen gebruikte diensten, de omvang van die diensten en het tijdstip van hun gebruik. Artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 noemt evenwel uitdrukkelijk het beginsel van billijke en niet-discriminerende toegang.

75. De Hongaarse regering betwist dat de infrastructuurbeheerders beslissingen over de vaststelling van de rechten nemen doordat zij de facturering verzorgen, wat behoort tot de inning van de gebruiksrechten; dat is niet een essentiële taak in de zin van richtlijn 91/440 die door een onafhankelijke instantie moet worden uitgevoerd. De facturering is enkel een voor de inning van die rechten noodzakelijk technisch middel.

76. De Hongaarse regering maakt onderscheid tussen de opzet van de rechten, de daadwerkelijke vaststelling ervan en de inning. Bij het eerste begrip gaat het om de opstelling van de verschillende tariferingsregels door de lidstaat of de infrastructuurbeheerder. De vaststelling van deze rechten bestaat in de vaststelling van de verschillende individuele rechten die een bepaalde spoorwegonderneming in een concrete situatie moet betalen op basis van de door haar gevraagde diensten. De VPE, als door de Commissie erkende onafhankelijke instantie, dient de met de opzet en de vaststelling van de rechten verbonden taken uit te voeren. De inning van de rechten is de concrete betaling van de vastgestelde rechten aan de infrastructuurbeheerder. De facturering is enkel de technische omzetting van de rechten op basis van de berekeningen van de VPE, en valt dus niet onder de opzet van de rechten, noch onder de concrete vaststelling ervan, maar onder de inning.

77. De Hongaarse autoriteiten betwijfelen of de toegang tot informatie uit gedetailleerde facturen tot concurrentievervalsing leidt, daar de infrastructuurbeheerder geen materiële invloed heeft op de vaststelling van de rechten voor toegang tot het net. Voorts is de infrastructuurbeheerder via andere bronnen, bijvoorbeeld de met de spoorwegonderneming gesloten overeenkomst, noodzakelijkerwijs op de hoogte van deze informatie. Zelfs wanneer de infrastructuurbeheerder kennis krijgt van informatie die hem tot dan toe niet bekend was, mag hij die in geen geval doorgeven aan de bedrijven die het spoorwegvervoer verzorgen.

78. De Poolse regering stelt net als de Hongaarse regering dat facturering geen bepaling van het bedrag van de rechten of vaststelling van een besluit over kwesties inzake de inning daarvan is, maar een aspect van de tarifering in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2001/14. De facturering is een nevenactiviteit, waarmee aan de hand van voordien toegewezen treinpaden, het daarvan gemaakte gebruik en een vooraf bepaald tarief rekenkundig een resultaat wordt vastgesteld.

2. Onderzoek van de tweede grief

79. Om te beginnen merk ik op dat de tweede grief dezelfde problematiek betreft als de eerste grief in de zaak Commissie/Spanje, namelijk de onafhankelijkheid bij de tarifering, maar dan vanuit het omgekeerd perspectief. In die zaak betreft de grief van de Commissie de uitlegging van het begrip „vaststelling” van rechten vanuit het oogpunt van de afbakening van de respectieve bevoegdheden van de lidstaat en de infrastructuurbeheerder.(12) In de onderhavige zaak heeft de uitleggingsvraag betrekking op het begrip „inning”, een taak die ook kan worden uitgeoefend door een infrastructuurbeheerder die niet onafhankelijk is van spoorwegondernemingen, anders dan de „vaststelling van rechten”, wat een essentiële taak is. Anders gezegd, het Hof moet definiëren wat de essentiële taak „vaststelling van rechten” minimaal omvat in verhouding tot niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders, terwijl het in de zaak Commissie/Spanje erom gaat wat deze essentiële taak maximaal omvat in verhouding tot de staat.

80. In dit verband wijs ik erop dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 een „kaderregeling” voor de rechten vaststellen en ook specifieke tariferingsvoorschriften kunnen vaststellen, met inachtneming van de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder. Het is een bevoegdheid van laatstgenoemde om het bedrag van het infrastructuurrecht vast te stellen en te innen. Deze inning is dus geen essentiële taak en kan derhalve worden gedelegeerd aan niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders. De lidstaten kunnen volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 de spoorwegondernemingen of elke andere instantie in feite belasten met de „inning” van de gebruiksrechten.(13)

81. Volgens de Hongaarse regering kan onderscheid worden gemaakt tussen de opzet van de rechten, de daadwerkelijke vaststelling ervan en de inning. In de zaak Commissie/Spanje onderstreept de Commissie dat de term „vaststelling” een andere betekenis heeft dan de term „berekening”, die enkel een fase in de inningsprocedure is en moet worden geacht onder het begrip „inning” te vallen.

82. Richtlijn 2001/14 schept mijns inziens met het werkwoord „vaststellen” een sfeer die ten aanzien van de tarifering is voorbehouden aan de infrastructuurbeheerder. In de relatie tot de staat wordt de bovengrens daarvan bepaald door de eis van flexibiliteit in het kader van tarifering ten opzichte van de door de staat vastgestelde regels. De ondergrens ervan – waarbeneden de sfeer van de „inning” begint – ten opzichte van niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders komt overeen met het onderscheid tussen een mechanische berekening op basis van objectieve gegevens en criteria, en beslissingen die een keuze- en beoordelingsvrijheid inhouden met betrekking tot factoren die een rol spelen bij die berekening. Deze laatste grens maakt een afzonderlijke tariferingsinstantie nodig wanneer de infrastructuurbeheerder in juridisch en organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft niet onafhankelijk is.

83. Volgens de Hongaarse regering is facturering enkel de technische omzetting van de rechten op basis van de berekening van de VPE en valt dus niet onder de opzet van de heffing, noch onder de concrete vaststelling ervan, maar louter onder de inning van het recht.(14) Mijns inziens ontke nt de Commissie de technische aard van de facturering niet, maar moet naar haar mening het begrip inning als uitzondering strikt worden uitgelegd, zodat onder de vaststelling van de rechten ook de concrete berekening valt van de bedragen die de diverse gebruikers op basis van de lengte van het gebruikte baanvak zijn verschuldigd.

84. Vanuit het standpunt van de Commissie is mijns inziens dus bepalend of een spoorwegonderneming die belast is met de opstelling van gedetailleerde heffingsfacturen, daardoor een concurrentievoordeel krijgt, daar die onderneming aldus toegang kan hebben tot informatie over door concurrerende spoorwegondernemingen gebruikte diensten, de omvang van die diensten en de uren waarop daarvan gebruik is gemaakt.

85. De analyse van de Commissie kan mijns inziens de conclusie waartoe de Commissie wil komen niet steunen. Ik kan me moeilijk een systeem van „inning” van rechten voorstellen waarin de daarmee belaste instantie, die volgens de Unieregeling een spoorwegonderneming kan zijn, geen kennis verkrijgt van de documenten die ten grondslag liggen aan de facturen voor de inning waarvan zij zorg draagt. Uit het oogpunt van de informatie waartoe de met de inning belaste entiteit toegang heeft, is er evenwel geen beslissend verschil tussen facturering met mechanische toepassing van een rekenformule op aan die entiteit verstrekte gegevens, en de inning van bedragen die zijn vermeld in door een derde opgestelde facturen.

86. Bovendien is de infrastructuurbeheerder zoals gezegd (zie punt 64 hierboven) noodzakelijkerwijs op de hoogte van de capaciteitstoewijzing. Op basis van die informatie, andere vrij toegankelijke informatie over spoorwegdiensten en de te innen bedragen kan hij gemakkelijk conclusies trekken over de diensten van de concurrenten.(15)

87. Bijgevolg ben ik van mening dat de Commissie niet heeft kunnen aantonen dat Hongarije de krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 op hem rustende verplichtingen met betrekking tot de facturering van de rechten niet is nagekomen.

88. Derhalve moet de tweede grief van de Commissie worden afgewezen.

C – Derde grief: financieel evenwicht van de infrastructuurbeheerder en maatregelen ter stimulering van vermindering van de kosten en de gebruiksrechten

1. Argumenten van partijen

89. De Commissie verwijt Hongarije dat het niet de voorwaarden heeft geschapen die een financieel evenwicht van de infrastructuurbeheerders waarborgen, in strijd met het vereiste van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14. Zij merkt op dat artikel 28, lid 1, van de spoorwegwet bepaalt dat de bevoegde minister zich contractueel verbindt tot financiering van de als gerechtvaardigd erkende kosten die in het kader van het netbeheer ontstaan voor de spoorwegonderneming die belast is met het infrastructuurbeheer. Een dergelijke overeenkomst is evenwel nog niet gesloten.

90. De Commissie merkt tevens op dat de Hongaarse regeling geen maatregelen ter stimulering van de vermindering van de kosten en de gebruiksrechten bevat, in strijd met artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14. Zij verwijst naar dat artikel 28, lid 1, van de spoorwegwet, dat bepaalt dat de daarin genoemde overeenkomst de infrastructuurbeheerders moet aanmoedigen hun beheerskosten en nettoegangsrechten te verminderen.

91. De Hongaarse regering stelt in dit verband dat een ontwerpovereenkomst in de zin van artikel 28, lid 1, van de spoorwegwet momenteel in voorbereiding is.

92. In repliek stelt de Commissie dat zij die ontwerpovereenkomst nog steeds niet heeft ontvangen en dus niet kan beoordelen of die nieuwe bepalingen in overeenstemming zijn met richtlijn 2001/14.

2. Onderzoek van de derde grief

93. Met betrekking tot de derde grief, inzake het financieel evenwicht van de infrastructuurbeheerder en maatregelen ter stimulering van de vermindering van de kosten en de gebruiksrechten, volstaat de vaststelling dat de Hongaarse regering die grief niet betwist. Zij stelt enkel dat de in artikel 28, lid 1, van de spoorwegwet bedoelde ontwerpovereenkomst, waarmee de bevoegde minister zich verbindt tot financiering van de in het kader van het infrastructuurbeheer gemaakte kosten en de infrastructuurbeheerders moeten worden aangemoedigd hun beheerskosten en toegangsrechten te verminderen, in voorbereiding is.

94. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.(16)

95. Daaruit concludeer ik dat de derde grief van de Commissie gegrond is.

D – Vierde grief: vaststelling van de rechten op basis van de rechtstreekse kosten

1. Argumenten van partijen

96. In haar verzoekschrift stelt de Commissie dat de Hongaarse regeling niet in overeenstemming is met artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14, daar zij momenteel geen bepaling bevat die de toepassing van het beginsel van rechtstreekse kosten waarborgt, in strijd met hetgeen deze bepaling eist.

97. In haar verweerschrift stelt de Hongaarse regering dat de VPE bij verordening nr. 83/2007 (X.6) GKM-PM de methode van vaststelling van de rechten heeft geregeld, geldend vanaf 12 december 2010 en voor de duur van 5 jaren te rekenen vanaf het boekjaar 2010/2011.

98. In repliek merkt de Commissie op dat het document inzake de goedkeuring van de methode van vaststelling van de rechten haar nog niet is toegezonden en dat zij uit het verweerschrift afleidt dat die methode niet voldoet aan de eisen van artikel 7 van richtlijn 2001/14.

99. De Poolse regering merkt op dat de Commissie in haar met redenen omkleed advies had aangegeven dat de in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 bedoelde rechtstreekse kosten 35 % van de totale kosten van onderhoud van de infrastructuur moeten bedragen. Volgens de Poolse regering is die stelling niet gebaseerd op richtlijn 2001/14, aangezien die richtlijn geen definitie geeft van het begrip kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, en de lidstaten een bepaalde vrijheid hebben bij de vaststelling van de rechten voor de toegang tot de infrastructuur.

2. Onderzoek van de vierde grief

100. Voor zover de vierde grief moet worden begrepen als enkel betrekking te hebben op schending van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 levert de vaststelling van een niet-nakoming in dit verband geen specifieke problemen op, daar de Hongaarse regeling bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 8 oktober 2009 gestelde termijn geen bepalingen inzake de methode van vaststelling van de rechten op basis van de rechtstreekse kosten bevatte, aangezien die bepalingen op 12 december 2010 in werking zijn getreden.

101. Daaruit concludeer ik dat de vierde grief van de Commissie gegrond moet worden verklaard.

V – Kosten

102. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.

103. Hongarije dient overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden veroordeeld indien, zoals ik voorstel, het niet-nakomingsberoep grotendeels wordt toegewezen.

104. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Tsjechische Republiek, de Republiek Letland en de Republiek Polen, die hebben verzocht om toelating als interveniënten in de onderhavige zaak, hun eigen kosten dragen.

VI – Conclusie

105. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„1) Hongarije is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten

– krachtens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, door geen maatregelen te hebben vastgesteld die het financiële evenwicht van de infrastructuurbeheerders garanderen;

– krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49, niet te voorzien in stimuleringsmaatregelen voor de infrastructuurbeheerders om de kosten van de terbeschikkingstelling van infrastructuur en de hoogte van de toegangsrechten te verminderen, en

– krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/49, door niet te garanderen dat de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen gelijk zijn aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) Hongarije wordt verwezen in de kosten.

4) De Poolse Republiek, de Republiek Letland en de Tsjechische Republiek zullen hun eigen kosten dragen.”

(1) .

(2) – Richtlijn van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25).

(3) – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 (PB L 75, blz. 1).

(4) – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB L 75, blz. 29).

(5) – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (PB L 164, blz. 44). De titel van richtlijn 2001/14 is gewijzigd bij artikel 30 van richtlijn 2004/49 en luidt thans „richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur”.

(6) – Het betreft de bij het Hof aanhangige zaken Commissie/Spanje (C-483/10); Commissie/Polen (C-512/10); Commissie/Griekenland (C-528/10); Commissie/Tsjechië (C-545/10); Commissie/Oostenrijk (C-555/10); Commissie/Duitsland (C-556/10); Commissie/Portugal (C-557/10); Commissie/Frankrijk (C-625/10); Commissie/Slovenië (C-627/10); Commissie/Italië (C-369/11), en Commissie/Luxemburg (C-412/11).

(7) – Magyar Közlöny 2005/172.

(8) – Magyar Közlöny 2007/134.

(9) – Magyar Közlöny 2007/181.

(10) – Richtlijn 95/18/EG van de Raad van 19 juni 1995 betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (PB L 143, blz. 70), en richtlijn 95/19/EG van de Raad van 19 juni 1995 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van gebruiksrechten voor de infrastructuur (PB L 143, blz. 75).

(11) – De desbetreffende nationale bepalingen zijn opgenomen in artikel 23 van verordening nr. 101/2007 (XII.22) GKM en in punt 4.8.1 van de regeling inzake de exploitatie van het net 2009-2010.

(12) – Ik voeg hieraan toe dat die kwestie in een andere vorm ook aan de orde komt in de zaak Commissie/Tsjechië, reeds aangehaald.

(13) – [Voetnoot niet relevant voor de Nederlandse versie].

(14) – De regering geeft in dupliek aan dat de VPE het door de afzonderlijke gebruikers te betalen bedrag vaststelt met inachtneming van de lengte van het baanvak dat zij willen gebruiken, de kenmerken ervan en de voorgestelde diensten in het kader van de inbedrijfstelling. De infrastructuurbeheerder zendt enkel een factuur aan de gebruiker, opgesteld op basis van het bij de toewijzing van het treinpad berekende bedrag.

(15) – Zie artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/14 (transparantie van tarifering) en bijlage I bij die richtlijn.

(16) – Zie onder meer arresten van 3 februari 2011, Commissie/België (C-391/10, punt 8), en 14 april 2011, Commissie/Luxemburg (C-390/10, punt 11).