CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 16 december 2010 ( )

Gevoegde zaken C‑165/09, C‑166/09 en C‑167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag en

F. Pals

tegen

College van Gedeputeerde Staten van Groningen,





Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland en

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

tegen

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

en

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland en

Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

tegen

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 2001/81/EG – Luchtverontreiniging – Nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen – Maatregelen van de lidstaten – Richtlijn 2008/1/EG – Geïntegreerde vermijding en vermindering van milieuvervuiling – Milieuvergunning – Elektriciteitscentrale”

I – Inleiding

1. De Europese Unie streeft met betrekking tot de bescherming van de luchtkwaliteit ambitieuze doelen na die de lidstaten voor grote uitdagingen plaatsen. Dit is reeds gebleken in procedures betreffende de luchtkwaliteit( ) en wordt door de onderhavige zaken inzake nationale emissieplafonds bevestigd.

2. Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen( ) (hierna: „NEC‑richtlijn”, NEC staat voor national emission ceilings) legt voor alle lidstaten hoeveelheden van bepaalde luchtverontreinigende stoffen vast die jaarlijks ten hoogste mogen worden uitgestoten. Nederland had de Commissie aanvankelijk medegedeeld zijn verplichtingen met betrekking tot zwaveldioxide en stikstofoxiden waarschijnlijk niet te kunnen nakomen.( ) De vraag die nu aan het Hof van Justitie wordt voorgelegd, is of deze lidstaat desondanks projecten mag goedkeuren die extra uitstoot van deze verontreinigende stoffen met zich brengen.

3. De hoofdgedingen betreffen de vergunningverlening voor verschillende geplande elektriciteitscentrales. Het juridisch kader hiervoor vloeit voort uit de bepalingen van de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging( ) (hierna: „IPPC‑richtlijn”), die de verlening van vergunningen voor industriële installaties regelen.

II – Juridisch kader

A – De IPPC‑richtlijn

4. De bepalingen van de IPPC‑richtlijn worden hierna weergegeven in de geconsolideerde versie van richtlijn 2008/1, aangezien deze sinds 18 februari 2008 in de plaats van richtlijn 96/61 is gekomen, evenwel zonder deze inhoudelijk te wijzigen.

5. Van de in artikel 2 van de IPPC‑richtlijn opgenomen definities zijn in casu vooral de punten 2, 7 en 15 van belang:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

2. ‚verontreiniging’: de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem, die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan;

[...]

7. ‚milieukwaliteitsnorm’: alle eisen waaraan op een gegeven ogenblik in een bepaald milieucompartiment of een bepaald gedeelte daarvan moet worden voldaan overeenkomstig de gemeenschapswetgeving;

[...]

15. ‚betrokken publiek’: publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de besluitvorming over de afgifte of de bijstelling van een vergunning of van vergunningsvoorwaarden; voor de toepassing van deze definitie worden niet‑gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en aan de eisen van nationaal recht voldoen, geacht belanghebbende te zijn.”

6. Artikel 3 van de IPPC‑richtlijn definieert de belangrijkste vereisten die aan een installatie worden gesteld:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat:

a) alle passende preventieve maatregelen tegen verontreinigingen worden getroffen, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken;

b) geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt;

[...]”

7. Ingevolge artikel 4 van de IPPC‑richtlijn moet voor alle installaties in de zin van de richtlijn een vergunning worden verleend.

8. De verlening van een vergunning voor een installatie is in artikel 8, eerste alinea, van de IPPC‑richtlijn geregeld:

„Onverminderd andere eisen op grond van nationale of communautaire voorschriften verleent de bevoegde autoriteit een vergunning die voorwaarden bevat welke garanderen dat de installatie voldoet aan de eisen van deze richtlijn, of weigert zij de vergunning wanneer dat niet het geval is.”

9. Artikel 9 van de IPPC‑richtlijn bevat bepalingen met betrekking tot de vergunningsvoorwaarden:

„1. De lidstaten controleren of de vergunning alle maatregelen omvat die ter vervulling van de vergunningsvoorwaarden van de artikelen 3 en 10 nodig zijn om de bescherming van lucht, water en bodem te waarborgen en aldus een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken.

2. [...]

3. De vergunning bevat emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen.

[...]

4. Onverminderd artikel 10 zijn de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in lid 3, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. De vergunningsvoorwaarden bevatten in ieder geval bepalingen betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.

5. [...]

[...]

7. De vergunning kan voor de doeleinden van deze richtlijn andere bijzondere voorwaarden bevatten die de lidstaat of de bevoegde autoriteit doelmatig acht.

[...]”

10. Artikel 10 van de IPPC‑richtlijn regelt de verhouding tussen de beste beschikbare technieken en milieukwaliteitsnormen bij de verlening van een vergunning voor installaties:

„Indien met het oog op een milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn, moeten met name in de vergunning extra voorwaarden worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.”

11. Artikel 16 van de IPPC‑richtlijn heeft betrekking op de toegang tot de rechter. Met name de leden 1 en 3 ervan zijn van belang:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten wanneer:

a) zij een voldoende belang hebben, dan wel

b) zij stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt.

[...]

3. Wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die milieubescherming bevordert en voldoet aan voorschriften van de nationale wetgeving, geacht te voldoen aan lid 1, sub a.

Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van lid 1, sub b.”

12. Deze bepaling is ter omzetting van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus( ) in de IPPC‑richtlijn ingevoegd.( )

B – De NEC‑richtlijn

13. Ingevolge artikel 4 van de NEC‑richtlijn moeten de nationale emissies uiterlijk in 2010 tot bepaalde plafonds worden beperkt en mogen zij daarna niet verder worden overschreden:

„1. De lidstaten beperken uiterlijk in 2010 hun jaarlijkse nationale emissies van de verontreinigende stoffen zwaveldioxide (SO 2 ), stikstofoxiden (NO x ), vluchtige organische stoffen (VOS) en ammoniak (NH 3 ) tot hoeveelheden die niet groter zijn dan de emissieplafonds van bijlage I, rekening houdend met eventuele wijzigingen die worden voorgeschreven door communautaire maatregelen welke naar aanleiding van de in artikel 9 bedoelde verslagen worden genomen.

2. De lidstaten dragen er zorg voor dat de in bijlage I aangegeven emissieplafonds na het jaar 2010 niet worden overschreden.”

14. Bijlage I bij de NEC‑richtlijn legt voor Nederland een emissieplafond vast van 50 kiloton, dat wil zeggen 50 000 ton, zwaveldioxide en 260 kiloton, dat wil zeggen 260 000 ton, stikstofoxiden.

15. Ingevolge artikel 6 van de NEC‑richtlijn stellen de lidstaten uiterlijk op 1 oktober 2002 programma’s op voor een geleidelijke reductie van de nationale emissies, teneinde uiterlijk in 2010 aan de nationale emissieplafonds te voldoen. Artikel 7 verplicht de lidstaten om voor 2010 nationale emissie-inventarissen en ‑prognoses op te stellen en die jaarlijks bij te werken. Zij verstrekken deze informatie aan de Commissie die, bijgestaan door het Europees Milieuagentschap, zorgt voor de publicatie ervan.

16. Wat de inhoud van de programma’s betreft, valt in de punten 11 en 12 van de considerans van de NEC‑richtlijn te lezen:

„(11) Voor emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische stoffen en ammoniak vormt een reeks nationale emissieplafonds voor iedere lidstaat een kosteneffectieve benadering om aan de tussentijdse milieudoelstellingen te voldoen. Dergelijke emissieplafonds bieden de Gemeenschap en de lidstaten voldoende ruimte om te bepalen op welke wijze zij daaraan zullen voldoen.

(12) De verantwoordelijkheid voor het nemen van maatregelen om aan de nationale emissiemaxima te voldoen, dient bij de lidstaten te berusten. Het is noodzakelijk de voortgang ten aanzien van het bereiken van de emissieplafonds te evalueren. Daarom moeten nationale programma’s ter vermindering van de emissies worden opgezet, waarover aan de Commissie wordt gerapporteerd. Deze programma’s dienen informatie te bevatten over de vastgestelde of geplande maatregelen om aan de emissieplafonds te voldoen.”

17. De verhouding tussen de IPPC‑richtlijn en de NEC‑richtlijn komt in punt 19 van de considerans ter sprake:

„De bepalingen van deze richtlijn dienen van toepassing te zijn onverminderd die van de communautaire wetgeving tot regulering van de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen door specifieke bronnen, en onverminderd hetgeen in richtlijn 96/61/EG is bepaald met betrekking tot emissiegrenswaarden en de toepassing van de beste beschikbare technieken.”

18. Ingevolge artikel 15, lid 1, van de NEC‑richtlijn diende deze richtlijn voor 27 november 2002 te zijn omgezet.

19. Evenals de NEC‑richtlijn legt ook het Protocol van Göteborg inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau bij het Verdrag van 1979 betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand( ) emissieplafonds voor het jaar 2010 vast, maar de richtlijn hanteert in veel gevallen iets strengere waarden.

C – Richtlijn 2001/80

20. Ook moet worden gewezen op richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties.( ) Deze richtlijn legt emissiegrenswaarden voor bepaalde installaties vast en is eveneens gebaseerd op het Protocol van Göteborg.

D – Nederlands recht

1. Omzetting van de IPPC‑richtlijn

21. De IPPC‑richtlijn is omgezet in Nederlands recht door de wijziging van enkele bepalingen van de Wet milieubeheer (hierna: „WMB”).

22. Ingevolge artikel 8.1, lid 1, aanhef en sub b, WMB is het verboden om zonder een daartoe verleende vergunning een installatie als bedoeld in de richtlijn te veranderen of de werking daarvan te veranderen. Artikel 8.10, lid 1, WMB bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Lid 2, aanhef en sub a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlenging ervan niet kan worden bereikt dat in de installatie ten minste de voor de installatie in aanmerking komende beste technieken worden toegepast.

23. Ingevolge artikel 8.11, lid 2, WMB kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge artikel 8.12b, aanhef en sub e, WMB worden aan de vergunning in ieder geval de voor de betrokken installatie in aanmerking komende voorschriften verbonden met betrekking tot het voorkomen dan wel zo veel mogelijk beperken van door de installatie veroorzaakte verontreinigingen over lange afstand of grensoverschrijdende verontreinigingen.

2. Omzetting van de NEC‑richtlijn

24. Volgens de Nederlandse regering heeft deze lidstaat verschillende maatregelen genomen om te voldoen aan de emissieplafonds. Met betrekking tot stikstofoxiden heeft Nederland een systeem van verhandelbare emissierechten ingevoerd.( ) De toelaatbare emissiehoeveelheden voor zwaveldioxide zijn over verschillende industriële sectoren verdeeld. Geen van die sectoren mag het sectorale plafond voor zwaveldioxide overschrijden.

III – Hoofdgedingen en prejudiciële vragen

25. De hoofdgedingen berusten op beroepen die zijn ingesteld tegen drie geplande elektriciteitscentrales. De elektriciteitscentrale Eemshaven, waarvoor op 11 december 2007 een vergunning is verleend (zaak C‑165/09), gaat naar verwachting 1 454 ton zwaveldioxide per jaar uitstoten; de elektriciteitscentrale aan de Missouriweg te Rotterdam, waarvoor op 11 maart 2008 een vergunning is verleend (zaak C‑166/09), 580 ton zwaveldioxide en 730 ton stikstofoxiden, en de op basis van de vergunning van 26 oktober 2007 te vernieuwen elektriciteitscentrale aan de Coloradoweg te Rotterdam (zaak C‑167/09) zal 923 ton zwaveldioxide en 1 535 ton stikstofoxiden gaan uitstoten. Samen emitteren deze centrales ongeveer 6 % van de in Nederland toegestane totale hoeveelheid zwaveldioxide en bijna 1 % van de maximale hoeveelheid stikstofoxiden.

26. In de verwijzingsbeslissing worden inlichtingen van overheidsinstanties en de Commissie aangehaald, volgens welke Nederland in 2010 en daarna niet voldoet aan het emissieplafond voor zwaveldioxide en stikstofoxiden. Nederland betoogt evenwel dat uit de laatste prognoses blijkt dat dit wel het geval zal zijn.

27. De Raad van State legt daarom het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen voor:

„1) Brengt de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie mee dat de in de Wet milieubeheer omgezette verplichtingen van [de IPPC‑richtlijn], zodanig kunnen en moeten worden uitgelegd dat bij de beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en stikstofoxiden van de NEC‑richtlijn ten volle in acht moet worden genomen, in het bijzonder voor zover het de verplichtingen van artikel 9, vierde lid, van [de IPPC-richtlijn] betreft?

2) a) Geldt de plicht van een lidstaat zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door een richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen, ook gedurende de in artikel 4, eerste lid, van de NEC‑richtlijn bedoelde periode van 27 november 2002 tot 31 december 2010?

2) b) Gelden er, gedurende bedoelde periode van 27 november 2002 tot 31 december 2010, naast of in plaats van bedoelde onthoudingsplicht positieve verplichtingen voor de betrokken lidstaat indien overschrijding van de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en/of en stikstofoxiden van de NEC‑richtlijn dreigt of optreedt na afloop van bedoelde periode?

2) c) Is bij de beantwoording van de vragen 2.a en 2.b van belang dat uit een aanvraag om een milieuvergunning voor een installatie die bijdraagt aan overschrijding of dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en/of en stikstofoxiden van de NEC‑richtlijn, voortvloeit dat de installatie op zijn vroegst in het jaar 2011 in gebruik wordt gesteld?

3) a) Brengen de in vraag 2 bedoelde verplichtingen mee dat, als waarborgen ontbreken dat de installatie waarvoor een milieuvergunning is gevraagd niet bijdraagt aan overschrijding of dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en/of en stikstofoxiden van de NEC‑richtlijn, de lidstaat de aangevraagde milieuvergunning moet weigeren of daaraan nadere voorschriften of beperkingen moet verbinden? Is bij de beantwoording van deze vraag van belang in welke mate de installatie bijdraagt aan die overschrijding of dreigende overschrijding?

3) b) Of vloeit uit de NEC‑richtlijn voort dat een lidstaat, ook bij overschrijding of dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en/of en stikstofoxiden, een beoordelingsmarge heeft om de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bewerkstelligen, door niet de vergunning te weigeren of daaraan nadere voorschriften of beperkingen te verbinden, maar in plaats daarvan andere maatregelen, zoals compensaties elders, te treffen?

4) Kan een particulier, voor zover op de lidstaat verplichtingen rusten als bedoeld in de vragen 2 en 3, de naleving van die verplichtingen voor de nationale rechter inroepen?

5) a) Kan een particulier een rechtstreeks beroep doen op artikel 4 van de NEC‑richtlijn?

5) b) Zo ja, is een rechtstreeks beroep mogelijk vanaf 27 november 2002 of pas vanaf 31 december 2010? Is bij de beantwoording van deze vraag van belang dat uit de aanvraag om een milieuvergunning voortvloeit dat de installatie op zijn vroegst in het jaar 2011 in gebruik wordt gesteld?

6) Kan, meer in het bijzonder, indien het verlenen van een milieuvergunning en/of andere maatregelen bijdragen aan overschrijding of dreigende overschrijding van de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en/of en stikstofoxiden van de NEC‑richtlijn, een particulier aan artikel 4 van deze richtlijn:

a) een algemene aanspraak ontlenen op het vaststellen, door de betrokken lidstaat, van een pakket van maatregelen waarmee uiterlijk in 2010 de jaarlijkse nationale emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden worden beperkt tot hoeveelheden die niet groter zijn dan het nationale emissieplafond van de NEC‑richtlijn, dan wel, indien dat niet lukt, een pakket van maatregelen waarmee die emissies zo spoedig mogelijk nadien tot die hoeveelheden worden beperkt?

b) concrete aanspraken ontlenen op het treffen, door de betrokken lidstaat, van specifieke maatregelen ten aanzien van een individuele installatie – bijvoorbeeld in de vorm van een weigering van de vergunning of het verbinden van nadere voorschriften of beperkingen aan de vergunning – die ertoe bijdragen dat uiterlijk in het jaar 2010 de jaarlijkse nationale emissies van zwaveldioxide en stikstofoxiden worden beperkt tot hoeveelheden die niet groter zijn dan het nationale emissieplafond van de NEC‑richtlijn, dan wel, indien dat niet lukt, specifieke maatregelen die ertoe bijdragen dat die emissies zo spoedig mogelijk nadien tot die hoeveelheden worden beperkt?

c) Is bij de beantwoording van de vragen 6a en 6b van belang in welke mate de installatie bijdraagt aan die overschrijding of dreigende overschrijding?”

28. De vragen komen in alle zaken in wezen met elkaar overeen. In zaak C‑165/09 gaat het evenwel enkel om zwaveldioxide en in zaak C‑166/09 wordt enkel de geconsolideerde versie van de IPPC‑richtlijn, namelijk richtlijn 2008/1, vermeld, terwijl de twee andere zaken betrekking hebben op de oude richtlijn 96/61.

29. Bij beschikking van de president van het Hof van 24 juni 2009 zijn de drie zaken voor de mondelinge en de schriftelijke behandeling en voor het arrest gevoegd.

30. De Stichting Greenpeace Nederland (hierna: „Greenpeace”), Gedeputeerde Staten van Groningen (hierna: „Groningen”) en RWE Power AG, thans RWE Eemshaven Holding BV, (hierna: „RWE”), Electrabel Nederland NV (hierna: „Electrabel”), Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (hierna: „Zuid-Holland”) en E.ON Benelux NV (hierna: „E.ON”), alsook de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Denemarken, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie hebben een schriftelijk standpunt ingenomen. Op Groningen, Zuid-Holland en Oostenrijk na, hebben al deze partijen deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 14 oktober 2010. In aanvulling daarop hebben ook de Stichting Natuur en Milieu en de Franse Republiek aan de mondelinge behandeling deelgenomen.

IV – Juridische beoordeling

31. De NEC‑richtlijn legt nationale emissieplafonds vast voor vier verontreinigende stoffen, waaronder stikstofoxiden en zwaveldioxide, die de lidstaten met ingang van 2011 niet mogen overschrijden. Uit de NEC‑richtlijn blijkt evenwel niet hoe de lidstaten dit doel dienen te bereiken.

32. In casu wordt de vergunningverlening voor drie verschillende geplande elektriciteitscentrales betwist. Deze zouden in aanzienlijke mate bijdragen aan de uitstoot van stikstofoxiden en zwaveldioxide, maar in beginsel niet verhinderen dat wordt voldaan aan de emissieplafonds, wanneer Nederland op andere plaatsen emissies beperkt.

33. Volgens inlichtingen van de verwijzende rechter, maar ook volgens verslagen van het Europees Milieuagentschap( ) zijn er evenwel twijfels of Nederland met de huidige geplande maatregelen aan deze plafonds voor stikstofoxiden en zwaveldioxide zal voldoen. Bijgevolg dient het prejudiciële verzoek opheldering te verschaffen met betrekking tot de vraag of de NEC‑richtlijn in deze situatie – ondanks de keuzevrijheid ten aanzien van de middelen ter verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn – in de weg staat aan de verlening van vergunning voor de geplande projecten.

34. Hiertoe zal ik nagaan, of de IPPC‑richtlijn vereist dat rekening wordt gehouden met de dreigende overschrijding van de plafonds van de NEC‑richtlijn (B), of een dreigende overschrijding in de weg staat aan dergelijke projecten (C) en of particulieren zich in zoverre op de NEC‑richtlijn kunnen beroepen (D). Om te beginnen zal ik echter stilstaan bij de bezwaren van een aantal deelnemers met betrekking tot de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek (A).

A – Ontvankelijkheid

35. RWE, Electrabel en E.ON betogen dat de aan het Hof voorgelegde vragen niet-ontvankelijk zijn. Zij zouden niet van belang zijn voor het hoofdgeding.

36. De verwijzende rechter zou bij zijn beslissing een onjuist uitgangspunt hebben gehanteerd door ondanks nieuwe, andersluidende informatie uit te gaan van een te verwachten overschrijding van de in de NEC‑richtlijn vastgestelde nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide en stikstofoxiden op 31 december 2010, die nog tot 2015 zal blijven voortbestaan. Bovendien zouden de appellanten in het hoofdgeding niet duidelijk hebben gemaakt in hoeverre de NEC‑richtlijn een weigering van de verlening van vergunning uit hoofde van de IPPC‑richtlijn zou kunnen rechtvaardigen.

37. De vragen betreffende de uitlegging van het recht van de Unie worden evenwel vermoed relevant te zijn voor de te geven rechterlijke beslissing.( ) Met het oog op de functie van de prejudiciële procedure mogen derhalve aan de uiteenzettingen van de verwijzende rechter met betrekking tot de relevantie van de prejudiciële vragen voor de te geven rechterlijke beslissing geen al te strenge eisen worden gesteld.

38. Het Hof dient derhalve enkel in uitzonderlijke gevallen, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd.( ) Volgens vaste rechtspraak is het afwijzen van een verzoek van een nationale rechter slechts mogelijk wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.( ) Behoudens in dergelijke gevallen, is het Hof in beginsel verplicht om te antwoorden op prejudiciële vragen over de uitlegging van de regels van Unierecht.( )

39. De Raad van State heeft nader uiteengezet dat volgens hem de in de NEC‑richtlijn vastgelegde emissieplafonds dreigen te worden overschreden, en vraagt zich af of deze overschrijding in het kader van de litigieuze vergunningprocedure als bedoeld in de IPPC‑richtlijn in aanmerking moet worden genomen. Dat met betrekking tot de overschrijding ook een andere inschatting denkbaar is en zelfs dat de Nederlandse regering inmiddels verwacht dat aan de emissieplafonds zal worden voldaan, volstaat niet om de prejudiciële vragen niet relevant te achten voor de te geven rechterlijke beslissing. Veeleer staat het in beginsel aan de nationale rechter om de feitelijke en juridische kenmerken van het rechtsgeding te beoordelen.( ) Bijgevolg kan niet worden uitgegaan van een kennelijk ontbrekend verband in de zin van de rechtspraak.

40. Met betrekking tot de mogelijkheid van een weigering van een vergunning overeenkomstig de IPPC‑richtlijn op grondslag van de NEC-richtlijn, zou de veronderstelling van de niet‑ontvankelijkheid bovendien vooruitlopen op de beantwoording van de prejudiciële vraag. Doorslaggevend is de beoordeling van de nationale rechter, niet die van de partijen van het hoofdgeding. Anders dan Electrabel betoogt, is bijgevolg niet vereist dat de appellanten nader ingaan op de relatie tussen de twee richtlijnen.

41. Ook de verwijzing van E.ON naar de zogenoemde „acte clair”-doctrine snijdt geen hout. Volgens deze rechtspraak komt de verwijzingsverplichting van de nationale rechter waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hogere voorziening, enkel a priori te vervallen wanneer sprake is van vaststaande rechtspraak van het Hof van Justitie of wanneer de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident is, dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden opgelost.( )

42. De verwijzingsbevoegdheid komt in een dergelijk geval niet te vervallen.( ) Het blijft de nationale rechter volledig vrijstaan om zich bij resterende twijfels ter verduidelijk tot het Hof te wenden. Deze verduidelijking heeft dan onverminderd tot doel te zorgen voor een uniforme toepassing van het recht in de Unie. Afgezien wordt enkel van de ook uit het zicht van de nationale rechter evidente beantwoording van een hypothetische prejudiciële vraag.

43. Bovendien is het mijns inziens niet erg waarschijnlijk dat het Hof een evident antwoord zal geven op de door de Raad van State gestelde prejudiciële vragen.

44. De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen staat ten slotte niet in de weg aan de onderzoeksbevoegdheid( ) die de Commissie krachtens de NEC‑richtlijn heeft, die in het bijzonder in artikel 10, lid 5, sub c, van de richtlijn tot uitdrukking komt, doch in beginsel berust op artikel 17, lid 1, VEU (oud artikel 211 EG). Deze onderzoeksbevoegdheid ontslaat de lidstaat er niet van om zelf naar een juiste omzetting van de NEC‑richtlijn toe te werken, respectievelijk de richtlijnconforme uitlegging of de rechtstreekse werking van de richtlijn te waarborgen. In dit kader dient derhalve ook een prejudiciële verwijzing ontvankelijk te zijn.

45. De prejudiciële verzoeken zijn bijgevolg ontvankelijk.

B – Eerste vraag: reikwijdte van de richtlijnconforme uitlegging in relatie tot de IPPC‑ en de NEC‑richtlijn in hun onderlinge samenhang

46. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging meebrengt dat in het kader van een vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer, waarin de IPPC‑richtlijn is omgezet, rekening moet worden gehouden met de in de NEC‑richtlijn vastgestelde nationale emissieplafonds.

1. Conforme uitlegging

47. De uit een richtlijn voortvloeiende verplichting van de lidstaten om het door de richtlijn beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting van de lidstaten krachtens artikel 4, lid 3, VEU (oud artikel 10 EG), om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, geldt voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de lidstaten.( )

48. Hiertoe behoort ook de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging. De nationale rechter moet bij de toepassing van nationaal recht dit nationaal recht zo veel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het in artikel 288, derde alinea, VWEU (oud artikel 249, derde alinea, EG) bedoelde resultaat te bereiken.( ) Aangezien alle met overheidsgezag beklede instanties van de lidstaten hieraan zijn gebonden, geldt de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging bovendien reeds voor een nationale instantie die over de verlening van een vergunning overeenkomstig de IPPC‑richtlijn moet beslissen.( )

49. In casu gaat het om twee richtlijnen op het terrein van het milieurecht van de Unie die beide gelegenheid moeten krijgen om hun volle werking te ontplooien. De Wet milieubeheer, die de litigieuze vergunningprocedure regelt, implementeert de IPPC‑richtlijn, niet evenwel de NEC‑richtlijn. Laatstgenoemde is bij andere nationale regelingen omgezet. Dit staat echter niet in de weg aan een uitlegging die ook in overeenstemming is met de NEC‑richtlijn, aangezien een richtlijnconforme uitlegging vereist dat het volledige nationale recht in beschouwing wordt genomen om te beoordelen in hoeverre dit zodanig kan worden toegepast dat het niet leidt tot een resultaat dat in strijd is met het door de betrokken richtlijn beoogde resultaat.( )

50. Bijgevolg moet worden nagegaan hoe zich beide richtlijnen tot elkaar verhouden – in het bijzonder in hoeverre bij een vergunningprocedure overeenkomstig de IPPC‑richtlijn de vereisten van de NEC‑richtlijn een rol spelen.

2. Verwijzingen van de IPPC‑richtlijn

51. Om te beginnen moet worden stilgestaan bij de vraag, of de twee richtlijnen bepalingen bevatten die uitdrukkelijk hun onderlinge verhouding betreffen. Hierbij is met name van belang of de nationale emissieplafonds van de NEC‑richtlijn milieukwaliteitsnormen in de zin van artikel 10 van de IPPC‑richtlijn zijn.

52. De in het hoofdgeding relevante verontreinigende stoffen zwaveldioxide en stikstofoxide worden door beide richtlijnen omvat. Bijlage I bij de NEC‑richtlijn bevat nationale plafonds voor zwaveldioxide en stikstofoxiden. In bijlage III bij de IPPC‑richtlijn worden deze vermeld als verontreinigende stoffen waarvoor ingevolge artikel 9, lid 3, van die richtlijn een vergunning emissiegrenswaarden moet bevatten.

53. Ingevolge artikel 19, lid 2, van de IPPC‑richtlijn moeten in zoverre ten minste de specifieke grenswaarden voor bepaalde installaties in acht worden genomen, in casu de grenswaarden van richtlijn 2001/80 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties.

54. Verdergaande vereisten kunnen in het bijzonder voortvloeien uit de in artikel 3, lid 1, sub a, van de IPPC‑richtlijn opgenomen verplichting om de beste beschikbare technieken toe te passen. Dienaangaande betoogt de Stichting Natuur weliswaar dat inmiddels verdere verminderingen van emissies mogelijk zijn, maar dat is niet waar het in de onderhavige prejudiciële verzoeken om gaat. De vragen betreffen veeleer de mogelijke overschrijding van de nationale emissieplafonds.

55. De verplichting tot toepassing van de beste beschikbare technieken geldt ingevolge artikel 9, lid 4, eerste volzin, van de IPPC‑richtlijn enkel onverminderd artikel 10. Laatstgenoemd artikel schrijft voor dat indien een milieukwaliteitsnorm niet door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar is, in een vergunning extra voorwaarden moeten worden gesteld. De in de NEC‑richtlijn opgenomen nationale emissieplafonds zouden dus in het kader van de vergunningprocedure in aanmerking moeten worden genomen, wanneer zij dergelijke milieukwaliteitsnormen vormden.

56. De definitie van het begrip „milieukwaliteitsnorm” in artikel 2, punt 7, van de IPPC‑richtlijn is wat dat aangaat niet geheel duidelijk. Dit voorschrift definieert bijvoorbeeld in de Duitse en de Italiaanse taalversie ervan een milieukwaliteitsnorm als eisen waaraan op een gegeven ogenblik „in” een bepaald milieucompartiment of een bepaald gedeelte daarvan moet worden voldaan overeenkomstig de wetgeving van de Unie. Aldus geformuleerde taalversies zouden bijgevolg in die zin kunnen worden opgevat dat zij de emissieplafonds als eisen omvatten waaraan in een bepaald milieucompartiment moet worden voldaan.

57. Hier staan evenwel andere taalversies tegenover, zoals de Franse en de Engelse, die eisen vermelden waaraan door („par” respectievelijk „by”) een bepaald milieucompartiment moet worden voldaan. Zij karakteriseren bijgevolg een bepaalde nagestreefde toestand van het milieu respectievelijk van bepaalde beschermde belangen.( ) Dat wil zeggen dat volgens deze taalversies bijvoorbeeld de in het milieu aanwezige hoeveelheid verontreinigende stoffen van belang zou kunnen zijn voor een kwaliteitsnorm, terwijl de in dit milieucompartiment uitgestoten hoeveelheden verontreinigende stoffen geen rechtstreekse aanwijzing voor de kwaliteit van dit milieucompartiment bevatten.

58. Ook de systematiek van artikel 9, lid 4, eerste volzin, en artikel 10 van de IPPC‑richtlijn leidt niet tot een duidelijk resultaat. Deze bepalingen verzekeren dat de overkoepelende aanpak van de IPPC‑richtlijn niet de hand licht met mogelijke milieukwaliteitsnormen. Er is immers sprake van een afhankelijkheidsrelatie tussen emissiegrenswaarden voor installaties en milieukwaliteitsnormen: emissiegrenswaarden moeten naar de maatstaf van milieukwaliteitsnormen worden vastgesteld en in voorkomend geval worden bijgesteld.( ) Hiermee ligt voor de hand dat beide begrippen niet identiek zijn.

59. Dit betekent evenwel niet noodzakelijkerwijs dat nationale emissieplafonds geen milieukwaliteitsnormen zijn. De plafonds hebben weliswaar ook betrekking op emissies, maar kunnen hooguit als een zeer specifieke vorm van grenswaarden worden opgevat, namelijk als grenswaarden voor nationale economieën in toto. En het lijkt niet onmogelijk om emissiegrenswaarden voor installaties in te zetten als middel om aan de nationale emissieplafonds te voldoen, zoals in artikel 10 van de IPPC‑richtlijn is voorzien.

60. Laat men evenwel de onduidelijke definitie van de IPPC‑richtlijn buiten beschouwing, dan is het gelet op het begrip milieukwaliteitsnorm in de gewone zin van het woord aannemelijk dat het gaat om kwaliteitsvereisten die betrekking hebben op het milieu zelf. De emissieplafonds daarentegen vormen vereisten die betrekking hebben op een – niet nader gespecificeerd – geheel van emissiebronnen. Op grond van de elkaar versterkende effecten en de wisselwerkingen kan hun betekenis voor de kwaliteit van het milieu niet precies worden bepaald.

61. Aldus opgevat, stemmen milieukwaliteitsnormen juist niet overeen met emissiewaarden, maar met de hoeveelheden van de respectieve verontreinigende stoffen die in milieucompartimenten aanwezig zijn.( ) Milieukwaliteitsnormen zijn bijgevolg gerelateerd aan te beschermen belangen respectievelijk de toestand van het milieu en hebben geen betrekking op bepaalde bronnen, terwijl emissiewaarden gerelateerd zijn aan gedragingen en uitgaan van de bron van de verontreiniging.( )

62. Voorbeelden van milieukwaliteitsnormen zijn de normen inzake de kwaliteit van de buitenlucht die worden voorgeschreven door richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa( ), dat wil zeggen grenswaarden voor de verontreinigende stoffen in de buitenlucht. Emissiegrenswaarden en emissieplafonds beïnvloeden evenwel de hoeveelheid verontreinigende stoffen in de buitenlucht en daarom is ook artikel 10 van de IPPC‑richtlijn noodzakelijk. De kwaliteit van de buitenlucht kan evenwel door nog andere factoren worden beïnvloed.

63. Zo bezien deel ik het standpunt van RWE, E.ON en Nederland dat de nationale emissieplafonds van de NEC‑richtlijn geen milieukwaliteitsnormen in de zin van artikel 10 van de IPPC‑richtlijn vormen.

3. Systematische samenhang tussen de IPPC‑richtlijn en de NEC‑richtlijn

64. Desalniettemin zou de systematische samenhang tussen de NEC‑richtlijn en de IPPC‑richtlijn kunnen vereisen dat bij de verlening van vergunningen voor installaties rekening moet worden gehouden met de nationale emissieplafonds.

65. RWE, Electrabel, E.ON, Groningen en de lidstaten die in de onderhavige procedure opmerkingen hebben gemaakt, gaan ervan uit dat ondanks hun gedeelde milieurechtelijke doelstelling, beide richtlijnen volledig los van elkaar staan.

66. Zij baseren hun standpunt op de afzonderlijke in de richtlijnen opgenomen werkwijze. De NEC‑richtlijn heeft een programmatische aanpak, aangezien zij – los van bepaalde emissiebronnen – nationale emissieplafonds voorschrijft.( ) Ingevolge de punten 11 en 12 van haar considerans zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de strategieën om hieraan te voldoen. De IPPC‑richtlijn daarentegen gaat uit van bepaalde installaties als emissiebronnen.( ) Ter voorkoming respectievelijk maximale beperking van emissies wordt in de eerste plaats de toepassing van de beste beschikbare technieken voorgeschreven.( )

67. Deze enkele verschillen in aanpak rechtvaardigen evenwel niet de veronderstelling dat beide richtlijnen volledig los van elkaar moeten worden bezien. Veeleer pleit de overeenkomstige doelstelling van de vermindering van emissies voor een onderling afgestemde uitlegging van de richtlijnen, teneinde een samenhangend stelsel van emissiebeperking te waarborgen.

68. Ingevolge artikel 9, lid 4, tweede volzin, van de IPPC‑richtlijn bevatten de vergunningsvoorwaarden in ieder geval bepalingen betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand en van de grensoverschrijdende verontreiniging en waarborgen zij een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel. Dit vereiste komt naar de bewoordingen en de systematiek bovenop het in artikel 9, lid 4, eerste volzin, van de IPPC‑richtlijn opgenomen voorschrift dat de emissiegrenswaarden op de beste beschikbare technieken moeten zijn gebaseerd.

69. Deze boven op de toepassing van de beste beschikbare technieken komende verplichting wordt door de in artikel 3, lid 1, sub a en b, van de IPPC‑richtlijn genoemde algemene basisverplichtingen van de exploitant versterkt. Ingevolge deze bepaling moet de exploitant alle passende preventieve maatregelen tegen verontreinigingen treffen en mag hij geen belangrijke verontreiniging veroorzaken. En artikel 2, punt 2, van de IPPC‑richtlijn beperkt het begrip „verontreiniging” uit de voornoemde regelingen juist niet tot de door de installatie veroorzaakte emissies zelf, maar spoort aan tot een globale zienswijze die ook andere eerdere aantastingen van de betrokken beschermde belangen lucht, water of bodem omvat.

70. Om vast te stellen wat moet worden aangemerkt als minimalisering van de verontreiniging over lange afstand en van de grensoverschrijdende verontreiniging en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel in de zin van artikel 9, lid 4, tweede volzin, van de IPPC‑richtlijn, kan worden teruggegrepen op het overige milieurecht van de Unie. De aanzet voor een dergelijke handelwijze is reeds in artikel 19, lid 2, van de IPPC‑richtlijn gegeven dat uitdrukkelijk de gelding voorschrijft van emissiewaarden zoals vastgesteld in de in bijlage II genoemde richtlijnen en „de andere gemeenschapsvoorschriften”.( )

71. Zoals E.ON terecht opmerkt, wordt de NEC‑richtlijn weliswaar niet afzonderlijk in bijlage II bij de IPPC‑richtlijn genoemd, maar bevat bijlage II een richtlijn die erop wijst dat de NEC‑richtlijn een ander voorschrift in de zin van artikel 19, lid 2, van de IPPC‑richtlijn kan zijn. De NEC‑richtlijn is namelijk evenals de in bijlage II genoemde richtlijn 2001/80 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties, gebaseerd op het Protocol van Göteborg inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau. Dit benadrukt dat de overeenkomstig de IPPC‑richtlijn vast te stellen grenswaarden voor installaties ook de doelstellingen van de NEC‑richtlijn nastreven.

72. Anders dan RWE, Electrabel en de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend van mening zijn, volgt een beperking ook niet uit punt 19 van de considerans van de NEC‑richtlijn. Ingevolge dit punt dienen de bepalingen van de NEC-richtlijn van toepassing te zijn onverminderd de IPPC-richtlijn met betrekking tot emissiegrenswaarden en de toepassing van de beste beschikbare technieken. Uit de bewoordingen van dit punt van de considerans kan enkel worden afgeleid dat de NEC‑richtlijn de uit de IPPC‑richtlijn voortvloeiende verplichtingen van de lidstaten onaangetast laat en deze in het bijzonder niet beperkt. Zo kan geen lidstaat afzien van de toepassing van de beste beschikbare technieken wanneer hij ook zonder deze technieken voldoet aan de emissieplafonds van de NEC‑richtlijn.

73. De inaanmerkingneming van de vereisten van de NEC‑richtlijn bij de vergunningverlening voor installaties wordt evenwel niet uitgesloten. Het in beginsel programmatische karakter van de verplichtingen van de NEC‑richtlijn bepaalt niet de vraag of, maar enkel de vraag hoe deze richtlijn in aanmerking moet worden genomen in het kader van een beslissing op de aanvraag van een vergunningprocedure krachtens de IPPC‑richtlijn.

74. Hierbij is het de taak van de lidstaten om strategieën te ontwikkelen om te voldoen aan de nationale emissieplafonds – waartoe in beginsel ook de selectie van de mee in aanmerking te nemen emissiebronnen behoort. Bijgevolg is het in beginsel niet mogelijk om aan de NEC‑richtlijn concrete getalsmatige normen voor de toelaatbare emissies van afzonderlijke installaties te ontlenen. Het is evenwel nauwelijks denkbaar dat de maatregelen van de lidstaten om te voldoen aan de emissieplafonds niet de in de IPPC-richtlijn bedoelde vergunning voor installaties raken, aangezien deze installaties aanzienlijk bijdragen aan de uitstoot. Bij de uitvoering van een dergelijke strategie kunnen de bevoegde instanties met name andere bijzondere voorwaarden in de zin van artikel 9, lid 7, van de IPPC‑richtlijn vaststellen.

75. Dienovereenkomstig heeft de Commissie de aanpak van de NEC‑richtlijn als aanvulling op de aanpak van de IPPC‑richtlijn aangeduid.( ) Volgens de Commissie zullen bovendien de strenge emissienormen die zijn vastgesteld in het kader van de tenuitvoerlegging van de IPPC-richtlijn helpen de nationale emissieplafonds te bereiken.( ) Bijgevolg beschouwt ook de Commissie de vermijding respectievelijk de minimalisering van emissies door installaties die onder de IPPC‑richtlijn vallen als een belangrijk instrument om te voldoen aan de nationale emissieplafonds van de NEC‑richtlijn.

76. De nationale emissieplafonds moeten in het kader van de verlening van een vergunning overeenkomstig de IPPC‑richtlijn in aanmerking worden genomen, aangezien een dergelijke vergunning de naleving van de grenswaarden onmogelijk kan maken respectievelijk ernstig in gevaar kan brengen. Het reeds genoemde Unierechtelijke beginsel dat bij de toepassing van nationaal recht dit nationaal recht zo veel mogelijk moet worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het met de richtlijn nagestreefde doel te bereiken, verzet zich ertegen de nationale emissieplafonds overeenkomstig de NEC-richtlijn en de hiermee verbonden waarden volledig buiten beschouwing te laten.

77. De eerste vraag moet derhalve aldus worden beantwoord dat op grond van de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging de nationale bepalingen ter omzetting van de IPPC‑richtlijn zo veel mogelijk in die zin moeten worden uitgelegd dat bij de beslissing op de aanvraag van een milieuvergunning de nationale emissieplafonds overeenkomstig de NEC-richtlijn in acht moeten worden genomen.

C – Tweede en derde vraag – de verplichtingen van de lidstaten in de periode tussen het einde van de omzettingstermijn en de uiterste datum om te voldoen aan de nationale emissieplafonds

78. De – telkens verder onderverdeelde – tweede en de derde prejudiciële vraag hebben betrekking op verschillende deelaspecten van de algemene vraag welke verplichtingen een lidstaat heeft in de periode tussen het einde van de omzettingstermijn van de NEC‑richtlijn (27 november 2002) en de uiterste datum om te voldoen aan de nationale emissieplafonds (31 december 2010).

79. Het vertrekpunt van mijn onderzoek is de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de verplichtingen van de lidstaten om zich vóór het verstrijken van de termijn voor de omzetting van richtlijnen van bepaalde maatregelen te onthouden. Met het oog op de afzonderlijke prejudiciële vragen zal ik om te beginnen stilstaan bij het temporele aspect van deze verplichtingen zich te onthouden, alvorens ik inga op mogelijke positieve verplichtingen tot handelen. Vervolgens buig ik mij over de omvang van de respectieve verplichtingen in het kader van een vergunningprocedure. Aansluitend aan deze uiteenzettingen kan tot slot antwoord worden gegeven op de vraag naar de betekenis van het tijdstip van de inbedrijfstelling van aan een vergunning onderworpen installaties.

1. Tweede vraag, sub a: Verplichting om na te laten

80. Met vraag 2, sub a, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de plicht van een lidstaat zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door een richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen, ook geldt gedurende de periode van 27 november 2002 tot 31 december 2010.

81. De verplichtingen van de lidstaten tijdens een dergelijke overgangsperiode kunnen worden afgeleid uit de rechtspraak met betrekking tot de omzettingstermijn van richtlijnen. De lidstaten kan niet het verwijt worden gemaakt dat zij een richtlijn niet vóór het verstrijken van de hierin opgenomen omzettingstermijn in nationaal recht hebben omgezet. Deze termijn is immers bedoeld is om de lidstaten de nodige tijd te geven voor de vaststelling van de omzettingsmaatregelen.( ) Dit neemt niet weg, dat tijdens de omzettingstermijn door de lidstaten de nodige maatregelen moeten worden vastgesteld ter verzekering dat het door de richtlijn voorgeschreven resultaat bij het verstrijken van deze termijn zal worden bereikt.( )

82. Hieruit volgt dat de lidstaten zich met name gedurende de omzettingstermijn dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden kunnen brengen.( )

83. Ingevolge de Nederlandse taalversie van deze rechtspraak heeft dit doorkruisingsverbod( ) enkel betrekking op „voorschriften”, dat wil zeggen wettelijke maatregelen. De Italiaanse taalversie kent een overeenkomstige formulering („adottare disposizioni”). Hiervoor lijkt ook het grootste deel van de relevante arresten te pleiten, aangezien zij betrekking hebben op regelingen.( )

84. Het zou evenwel merkwaardig en niet doeltreffend zijn om de bescherming van Unierechtelijke doelen tegen het ernstig in gevaar brengen ervan tijdens de omzettingstermijnen of de overgangsperioden uitsluitend tot voorschriften te beperken. Wat veeleer doorslaggevend moet zijn, is de vraag of het doel van de respectieve richtlijn ernstig in gevaar wordt gebracht. Dienovereenkomstig is het Hof met name in de Franse, maar ook in de Engelse taalversie niet uitgegaan van voorschriften, maar van maatregelen (respectievelijk „prendre des dispositions” en „taking any measures”). Ook heeft het Hof herhaaldelijk benadrukt dat deze verplichting voor alle overheidsinstanties geldt.( ) En tot slot heeft het Hof uitdrukkelijk verklaard dat het doorkruisingsverbod ook voor de rechtspraak geldt.( )

85. Wanneer richtlijnen dus reeds vóór het verstrijken van een omzettingstermijn verplichtingen voor lidstaten kunnen inhouden, dan geldt dit des te meer voor de overgangsperioden ná het verstrijken van de omzettingstermijn.( ) De rechtspraak met betrekking tot de handhaving van bepaalde nationale bepalingen inzake de gewasbescherming, alsook met betrekking tot de voorlopige gebiedsbescherming overeenkomstig de habitatrichtlijn( ) is hiervan een voorbeeld.

86. Hoewel op het gebied van de gewasbescherming nog nationale overgangsbepalingen van kracht zijn, kunnen de lidstaten deze gedurende de overgangsperiode niet naar eigen goeddunken wijzigen. Veeleer moeten zij overeenkomstig de doelen van de gewasbeschermingsrichtlijn( ) ervoor zorgen dat zij bij de toelating van een binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallend gewasbeschermingsmiddel naar behoren rekening houden met de effecten die dit middel kan hebben op de gezondheid van mens en dier, alsmede op het milieu. Evenzo kan een toelatingsbesluit enkel worden genomen op basis van een dossier dat de nodige informatie bevat om die effecten daadwerkelijk te kunnen onderzoeken.( )

87. En hoewel de habitatrichtlijn de gebiedsbescherming uitdrukkelijk enkel voor de tijd na de opneming ervan in de lijst van de Unie regelt, moeten de lidstaten ten aanzien van de gebieden die zij hebben aangewezen met het oog op de opneming ervan in die lijst, passende beschermingsmaatregelen nemen om de kenmerken van die gebieden in stand te houden.( )

88. Tegen deze achtergrond is het betrekkelijk eenvoudig om de tweede vraag, sub a, te beantwoorden: het spreekt vanzelf dat de verplichting van een lidstaat om zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van een van de doelen van de NEC‑richtlijn ernstig in gevaar kunnen brengen, ook geldt gedurende de periode van 27 november 2002 tot 31 december 2010.

2. Tweede vraag, sub b: positieve verplichtingen tot handelen

89. Met de tweede vraag, sub b, wenst de verwijzende rechter te vernemen of gedurende de overgangsperiode ook verplichtingen tot bepaalde handelingen gelden voor een lidstaat, indien na afloop van bedoelde periode overschrijding van de nationale emissieplafonds overeenkomstig de NEC‑richtlijn dreigt.

90. In beginsel volgt het antwoord op deze vraag reeds uit het in de NEC‑richtlijn opgenomen programma.

91. Ingevolge artikel 15, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van de NEC‑richtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om voor 27 november 2002 aan de richtlijn te voldoen. Met het verstrijken van die datum was er geen omzettingstermijn meer die zich tegen de aanname van ook positieve handelingsverplichtingen van de lidstaten verzette. Veeleer dienden op die datum de noodzakelijke omzettingsmaatregelen reeds genomen te zijn.

92. De in bijlage I aangegeven emissieplafonds gelden overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de NEC‑richtlijn evenwel pas uiterlijk op 31 december 2010. De constellatie in casu is een andere dan die in de zaken waarin tot op heden met betrekking tot overgangsperioden is beslist. In die zaken ging het om Unieregelingen die het de lidstaten toestonden om gedurende een bepaalde periode hun tot dan toe geldend systeem of praktijk toe te passen( ), of die maatregelen vergden om het Unierecht tot ontplooiing te laten komen. Dergelijke regelingen schuiven het tijdstip waarop de Unierechtelijke voorschriften volledig van toepassing worden enkel op.

93. De in de NEC-richtlijn opgenomen regeling onderscheidt zich hiervan. De omzettingsmaatregelen dienden ingevolge artikel 15, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van de NEC‑richtlijn reeds per 27 november 2002 in werking te zijn getreden. Enkel het hiermee verbonden daadwerkelijke resultaat, namelijk de vermindering van de nationale emissies tot een bepaalde totale hoeveelheid, moet ingevolge artikel 4, lid 1, van de NEC‑richtlijn pas uiterlijk 31 december 2010 zijn verwezenlijkt.

94. Voor deze periode bepaalt de NEC‑richtlijn nu juist niet dat de lidstaten op de oude voet verder kunnen gaan. Artikel 6, lid 1, van de NEC‑richtlijn bepaalt dat de lidstaten uiterlijk op 1 oktober 2002 programma’s moeten opstellen voor een geleidelijke reductie van de nationale emissies, teneinde uiterlijk eind 2010 aan de nationale emissieplafonds te voldoen.

95. Zoals de Commissie terecht uiteenzet( ), volgt deze regeling met betrekking tot de termijnen uit de eigen aard van het voorwerp van de NEC‑richtlijn. De reductie van de emissies wordt niet tegelijk met de vaststelling van de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen ter verwezenlijking ervan bereikt. Zij komt veeleer op een later tijdstip tot stand. Tegen deze achtergrond is geen overgangsperiode met betrekking tot de juridische situatie nodig, maar een tijdsspanne gedurende welke de wettelijke en de bestuursrechtelijke maatregelen hun werking kunnen ontplooien. Dit strookt ook met de door Oostenrijk benadrukte formulering „uiterlijk” in artikel 4, lid 1, van de NEC‑richtlijn en de aanduiding jaarlijkse emissieplafonds. Deze gaan niet uit van een bepaalde dag, maar zijn het resultaat van voortschrijdende processen.

96. De geboden programma’s moeten in de eerste plaats in die zin worden opgevat dat de lidstaten zich hiermee zelf beperkingen opleggen. Zij zijn gehouden maatregelen vast te stellen om te voldoen aan de emissieplafonds. Wanneer de lidstaten deze maatregelen in een programma hebben vastgelegd, dan moeten deze ook worden uitgevoerd.

97. Het is evenwel onvoldoende wanneer de lidstaten zich enkel ertoe beperken om de aanvankelijk – overeenkomstig artikel 6, lid 1, van de NEC‑richtlijn uiterlijk op 1 oktober 2002 – opgestelde programma’s uit te voeren. Veeleer moeten de lidstaten jaarlijks de ontwikkeling van de emissies overeenkomstig artikel 7 inventariseren en voor 2010 een emissieprognose opstellen. In het licht van deze resultaten moeten zij hun programma’s overeenkomstig artikel 6, lid 3, voor 1 oktober 2006 bijstellen en herzien.

98. Wanneer uit de jaarlijkse prognoses blijkt dat met de bestaande programma’s niet kan worden voldaan aan de emissieplafonds, vloeit uit de verbindendheid van deze grenswaarden voort dat de lidstaten hun programma’s verder moeten ontwikkelen om hun emissies toch zo ver te reduceren dat aan de plafonds wordt voldaan.

99. Bijgevolg bestaan positieve verplichtingen tot handelen ten minste met betrekking tot de opstelling en de uitvoering van programma’s, waarmee kan worden voldaan aan de emissieplafonds.

100. Of daarenboven bij wijze van uitzondering sprake is van bepaalde verdergaande verplichtingen is voorwerp van de derde vraag.

101. De tweede vraag, sub b, moet bijgevolg aldus worden beantwoord dat de betrokken lidstaat overeenkomstig de NEC‑richtlijn gedurende de periode van 27 november 2002 tot 31 december 2010 programma’s moet opstellen en uitvoeren waarmee aan de emissieplafonds kan worden voldaan. Dreigt toch een overschrijding van de plafonds, dan moet een lidstaat zijn programma ter reductie van de respectieve emissies verder ontwikkelen om deze emissies voldoende te reduceren.

3. Derde vraag, sub a en b: verdergaande verplichtingen bij dreigende overschrijdingen van de plafonds

102. Met de derde vraag, sub a en b, wenst de verwijzende rechter te vernemen of voornoemde verplichtingen van de lidstaten zo ver gaan dat bij een (dreigende) overschrijding van de nationale emissieplafonds de aangevraagde milieuvergunning moet worden geweigerd of daaraan nadere voorschriften of beperkingen moeten worden verbonden. Deze vraag gaat uit van de vooronderstelling dat de betrokken lidstaat in strijd met zijn verplichtingen overeenkomstig de NEC-richtlijn geen toereikende programma’s heeft opgesteld en doorgevoerd om de overschrijding van de plafonds te verhinderen.

103. Vooraf wijs ik erop dat de veronderstelling van RWE en E.ON dat eventuele op de lidstaten rustende verplichtingen kunnen worden uitgesloten omdat de Commissie Nederland geen verdere maatregelen in overweging heeft gegeven, elke grond ontbeert. De Commissie is niet in het algemeen verplicht om de lidstaten maatregelen ter nakoming van het Unierecht in overweging te geven, terwijl ook de NEC‑richtlijn geen dergelijke verplichtingen bevat. De NEC-richtlijn regelt in de artikelen 9 en 10 enkel dat de Commissie aan de wetgevende instellingen van de Unie verslag uitbrengt en hieraan voorstellen doet ter verdere ontwikkeling van de richtlijn. De voor de lidstaten uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen worden hierdoor niet geraakt.( )

104. De veronderstelling van een concrete verplichting van de lidstaten in het kader van een vergunningprocedure zou evenwel haaks kunnen staan op de door de NEC-richtlijn bij de omzetting ervan aan de lidstaten toegekende beoordelingsruimte, waarnaar wordt verwezen door RWE, Electrabel, E.ON, Groningen en de lidstaten.

105. Punt 11 van de considerans van de NEC‑richtlijn benadrukt dat emissieplafonds de Unie en de lidstaten ruimte bieden om te bepalen op welke wijze zij daaraan zullen voldoen. Punt 12 van de considerans vermeldt dat de verantwoordelijkheid voor het nemen van maatregelen om aan de nationale emissiemaxima te voldoen, bij de lidstaten dient te berusten. Artikel 4 van de NEC‑richtlijn noemt niet de instrumenten ter voldoening aan de emissieplafonds. In artikel 6 van die richtlijn is concreet enkel opgenomen dat de lidstaten nationale programma’s opstellen voor een geleidelijke reductie van de nationale emissies.

106. Deze beoordelingsruimte van de lidstaten is evenwel niet onbeperkt. Veeleer moeten zij zich bij keuze van de te nemen omzettingsmaatregelen richten naar het voorschrift van artikel 4 van de NEC-richtlijn dat de lidstaten uiterlijk in 2010 hun jaarlijkse nationale emissies van de vermelde verontreinigende stoffen dienen te beperken tot hoeveelheden die niet groter zijn dan de emissieplafonds van bijlage I bij de richtlijn. Dit voorschrift wordt in artikel 6 nog een keer herhaald. Ingevolge artikel 1 van de NEC-richtlijn heeft de beperking van de emissies tot doel het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen.( ) Dit doel mag door de lidstaten niet ernstig in gevaar worden gebracht door een overschrijding van de emissieplafonds te aanvaarden.( )

107. Het Hof heeft bovendien reeds verklaard dat wanneer de door een richtlijn geboden beoordelingsbevoegdheid wordt overschreden, het aan de overheidsinstanties van de lidstaat – in het bijzonder de rechterlijke macht – staat om in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen vast te stellen om te voldoen aan de voorschriften van de richtlijn.( )

108. Wanneer een in een lidstaat voor de omzetting van de NEC‑richtlijn primair verantwoordelijke overheidsinstantie de door de richtlijn aan de lidstaat gelaten beoordelingsbevoegdheid zodanig overschrijdt dat het voorschrift om uiterlijk in 2010 te voldoen aan de nationale emissieplafonds ernstig in gevaar wordt gebracht, dan is bijgevolg in beginsel ook een met de afgifte van vergunningen belaste instantie verplicht om in het kader van haar bevoegdheid te handelen respectievelijk na te laten.

109. Anders dan Electrabel betoogt, is dit niet in tegenspraak met het beginsel van de scheiding der machten. De primaire bevoegdheidsverdeling in het kader van de omzetting van richtlijnen volgt veeleer uit de grondwettelijke bepalingen van de lidstaat. Komt hij evenwel zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet na, dan kan hij zich ter rechtvaardiging niet beroepen op het beginsel van de scheiding der machten. Dit volgt reeds noodzakelijkerwijs uit de gelijke behandeling van alle lidstaten, los van hun nationale structuur.( )

110. De door Nederland aangevoerde mogelijke praktische problemen bij de beoordeling of het gevaar bestaat van een overschrijding van de nationale emissieplafonds kunnen niet ertoe leiden dat de verplichtingen van de lidstaten komen te vervallen. Ook in de hoofdgedingen heeft de verwijzende rechter telkens zelf een dienovereenkomstige afweging gemaakt, die het Hof niet hoeft te controleren.

111. De beoordelingsruimte van een lidstaat in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds sluit derhalve niet per se uit dat op de lidstaten concrete verplichtingen rusten. De inhoud ervan moet evenwel met inachtneming van de opzet van de NEC‑richtlijn worden bepaald. Daarom is bijvoorbeeld een onbeperkte Unierechtelijke verplichting tot reductie van emissies door het uitschakelen van bepaalde reeds bestaande emissiebronnen uitgesloten. Een beslissing met betrekking tot de vraag welke emissies moeten worden gestaakt of gereduceerd, staat namelijk enkel aan de bevoegde instanties van de lidstaten.

112. Daarentegen leidt de verlening van een vergunning voor een nieuwe installatie tot bijkomende nieuwe emissies op de grondslag van een beslissing van een lidstaat. Anders dan in geval van een (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds door enkel bestaande bronnen zou de lidstaat bijgevolg actief door middel van een bepaalde handeling bijdragen aan de niet-verwezenlijking van het doel van de richtlijn. Een vergunning die bijkomende emissies toestaat, is kwalitatief van een andere aard dan het enkel in stand houden van de bestaande toestand door het niet optreden tegen bestaande emissiebronnen. Zij strookt niet met het verbod dat in de NEC‑richtlijn besloten ligt om in geval van een (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds welke bijkomende emissiebronnen dan ook te openen. De beoordelingsruimte van de lidstaat met betrekking tot de vraag op welke wijze hij zijn emissies wil reduceren, wordt daarentegen niet ingeperkt. In geval van overschrijding van de emissiehoeveelheden beschikt de lidstaat evenwel niet langer over enige beoordelingsruimte, waarmee de binnen die nationale beoordelingsruimte vallende vraag „hoe” eventuele reducties moeten worden verwezenlijkt, komt te vervallen.

113. Dit sluit niet uit dat vergunningen kunnen worden verleend voor nieuwe elektriciteitscentrales die oude centrales vervangen en bij gelijke capaciteit minder verontreinigende stoffen uitstoten. Een dergelijke verbetering is voor de uiteindelijke hoeveelheid emissies gunstiger en kan bijgevolg geen afbreuk doen aan de doelen van de NEC‑richtlijn. Het is evenwel niet voldoende om met de vergunning voor nieuwe emissies enkel de hoop op de sluiting van oude installaties gepaard te laten gaan. Veeleer moet vaststaan dat de ter vervanging toegestane emissies overeenkomen met een overeenkomstige vermindering bij oude installaties.

114. Zonder een dergelijke samenhang tussen nieuwe emissies en de vermindering van bestaande emissies kan enkel een vergunning voor bijkomende emissies worden verleend, wanneer er geen overschrijding van de emissieplafonds dreigt. De lidstaten moeten daarom in voorkomend geval vóór de vergunningverlening maatregelen vaststellen om bestaande emissies op het moment van de inbedrijfstelling van de installatie (en daarna) voldoende te reduceren.

115. Slechts in een enkel uitzonderlijk geval zou sprake kunnen zijn van absoluut zwaarderwegende redenen van openbaar belang die ondanks dreigende overschrijding van de emissieplafonds een vergunning voor bijkomende emissies rechtvaardigen.( ) Hierover is in het onderhavige geval echter geen vraag gesteld, terwijl er ook geen aanknopingspunten voor dergelijke redenen zijn.

116. Ik ben niet overtuigd door de verwijzing van RWE en Nederland naar de in artikel 5 VEU (oud artikel 5 EG) verankerde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Het subsidiariteitsbeginsel kan niet ertoe leiden dat de lidstaten een onbeperkte beoordelingsruimte wordt gelaten voor het ondergraven van de doelen van het Unierecht. Wanneer de lidstaten geen gebruik maken van de aanvankelijk aan hen gelaten vrijheid bij de omzetting van een richtlijn, dan is het gepast dat hun beoordelingsruimte vervolgens kleiner wordt.

117. Het beginsel dat een lidstaat over een eigen beoordelingsruimte beschikt, verzet zich bijgevolg niet tegen een verbod om een vergunning voor bijkomende emissies te verlenen.

118. Volgens Electrabel zouden door een verbod om een vergunning te verlenen evenwel aan een vergunning onderworpen installaties worden benadeeld ten opzichte van emissiebronnen die niet zijn onderworpen aan een vergunning en daarom los van de overschrijding van de nationale emissieplafonds in bedrijf kunnen worden gesteld. Het is de vraag of dit argument hout snijdt in geval van vergunningen voor kleine installaties die vergelijkbaar zijn met niet aan een vergunning onderworpen installaties.

119. Installaties die overeenkomstig de IPPC‑richtlijn vergunningsplichtig zijn, zijn in elk geval niet vergelijkbaar met installaties waarvoor geen vergunning vereist is. Zij hebben reeds volgens de wetgever van de Unie zwaarwegende gevolgen voor het milieu in het algemeen( ) en veroorzaken in aanzienlijke mate emissies( ), zodat bijzondere vereisten gerechtvaardigd zijn.

120. Dit door de wetgever gemaakte onderscheid is bepalend voor de beantwoording van vraag 3, sub a. In beginsel is het niet van belang in welke mate een installatie bijdraagt aan de (dreigende) overschrijding van de nationale emissieplafonds. Aangezien de IPPC‑richtlijn haar aan een vergunningsplicht onderwerpt, moet worden aangenomen dat zij een zodanig grote uitstoot heeft dat daarvoor geen vergunning kan worden verleend( ) wanneer reeds zonder de (betrokken) installatie de emissiehoeveelheden worden overschreden.

121. Dit vermoeden kan mogelijk in individuele gevallen worden weerlegd. De emissieplafonds kunnen niet in de weg staan aan een vergunning, wanneer de installatie gelet op haar aard de relevante verontreinigende stoffen helemaal niet uitstoot. Denkbaar is ook dat een vergunning wordt verleend voor installaties waarvan de emissies van de stoffen in de praktijk geen gevolgen hebben voor het milieu. In de onderhavige gevallen moet dit evenwel worden uitgesloten. De betrokken elektriciteitscentrales stoten in aanzienlijke mate stikstofoxiden en zwaveldioxide uit en dragen in zoverre merkbaar bij aan de nationale emissies.( )

122. Bijgevolg geldt het verbod om in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds voor installaties een vergunning overeenkomstig de IPPC-richtlijn te verlenen, wanneer in individuele gevallen niet kan worden aangetoond dat de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen voor de milieueffecten van de installatie te verwaarlozen zijn.

123. Tot slot moet erop worden gewezen dat de in de vraag genoemde mogelijkheid om aan de vergunning nadere voorschriften en beperkingen te verbinden zonder meer een minder vergaand middel is dan de algehele weigering van een vergunning, dat door de bevoegde instantie moet worden overwogen. Wellicht kunnen de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen door verdere technische maatregelen zodanig worden gereduceerd dat het vermoeden van hun relevantie kan worden weerlegd. De NEC‑richtlijn bevat evenwel geen aanknopingspunten voor de beantwoording van de vraag hoe dergelijke voorschriften of voorwaarden eruit zouden kunnen zien. Uit de richtlijn valt enkel af te leiden dat de lidstaten in geval van dreigende overschrijding van de emissieplafonds geen bijkomende emissies mogen toestaan.

124. De derde vraag, sub a en b, moet bijgevolg aldus worden beantwoord dat de lidstaat een milieuvergunning in de zin van artikel 4 van de IPPC‑richtlijn moet weigeren, wanneer de betrokken installatie bijdraagt tot de (dreigende) overschrijding van een nationaal emissieplafond voor verontreinigende stoffen dat in de NEC‑richtlijn is vastgelegd en de lidstaat geen toereikende programma’s ter reductie van de emissies heeft opgesteld en uitgevoerd. Dit verbod geldt niet wanneer in een individueel geval kan worden aangetoond dat de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen niet significant bijdragen aan de milieueffecten van de installatie.

4. Het belang van het tijdstip van ingebruikstelling (tweede vraag, sub c)

125. Tot slot wenst de verwijzende rechter met de tweede vraag, sub c, te vernemen wat het belang is van het tijdstip van de ingebruikstelling van een aan een vergunning onderworpen installatie. Ook wanneer de volgorde van de verwijzingsbeslissing anders doet vermoeden, kan deze vraag logischerwijs enkel betrekking hebben op de derde vraag, sub a en b, die concreet de verplichtingen van de lidstaten in een vergunningprocedure tot voorwerp heeft.

126. Met een installatie kan in het kader van de nationale emissieplafonds pas rekening worden gehouden vanaf het tijdstip, waarop deze in bedrijf wordt gesteld en dus sprake is van emissies. In het kader van een vergunningprocedure moet derhalve worden uitgegaan van de nationale emissieplafonds die op het tijdstip van de ingebruikstelling van de installatie en gedurende haar verdere exploitatie gelden.

127. Artikel 4, lid 2, van de NEC‑richtlijn bepaalt dat de lidstaten er zorg voor dragen dat de in bijlage I aangegeven emissieplafonds ook na de peildatum 31 december 2010 niet worden overschreden. Zoals Italië en de Commissie terecht opmerken, blijven deze plafonds dus (op zijn minst) gehandhaafd. Een vergunning moet derhalve worden geweigerd, zolang overschrijding van de nationale emissieplafonds dreigt of plaatsvindt.

128. De tweede vraag, sub c, moet bijgevolg aldus worden beantwoord dat een na 2010 liggend tijdstip van ingebruikstelling van een installatie enkel van belang is, wanneer op dat tijdstip geen overschrijding van de nationale emissieplafonds meer dreigt of plaatsvindt.

D – Vierde, vijfde en zesde vraag: rechtstreekse werking van de richtlijn

129. Met de vierde, vijfde en zesde vraag wordt om een antwoord verzocht op de vraag of en, in voorkomend geval, in welke omvang een particulier zich voor de nationale rechter kan beroepen op de NEC‑richtlijn.

130. Het Hof heeft herhaaldelijk in herinnering gebracht dat het onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die in artikel 288, lid 3, VWEU aan de richtlijn wordt toegekend, om principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting door de betrokkenen kan worden ingeroepen.( ) Deze overweging geldt met name voor een richtlijn waarvan het doel is gelegen in de beheersing en de vermindering van de luchtverontreiniging, en die derhalve strekt tot bescherming van de volksgezondheid.( )

131. Bijgevolg kunnen particulieren zich in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, voor de nationale rechterlijke instanties op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de gestelde termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan.( )

132. Artikel 4 en bijlage I van de NEC‑richtlijn bevatten een eenduidige verplichting van de lidstaten, namelijk dat zij uiterlijk op 31 december 2010 moeten voldoen aan de hierin opgenomen nationale emissieplafonds. Voldoende nauwkeurig is ook de verplichting van artikel 6, welke inhoudt dat programma’s voor de geleidelijke reductie van de nationale emissies moeten worden opgesteld.( )

133. Een verplichting om bepaalde afzonderlijke maatregelen ter voldoening aan de emissieplafonds te nemen, kan daarentegen niet uit de NEC‑richtlijn worden afgeleid. De lidstaten beschikken over een beoordelingsruimte bij de keuze van de middelen. Met betrekking tot dergelijke afzonderlijke maatregelen kan bijgevolg in beginsel geen sprake zijn van rechtstreekse toepassing.

134. Iets anders geldt evenwel met betrekking tot de reeds geconstateerde beperking van de vrijheid van de lidstaten in geval van dreigende overschrijding van de emissieplafonds. De verplichting om een milieuvergunning in de zin van artikel 4 van de IPPC‑richtlijn te weigeren wanneer de installatie aan de (dreigende) overschrijding van een nationaal emissieplafond voor verontreinigende stoffen bijdraagt, is kennelijk met betrekking tot het rechtsgevolg voldoende nauwkeurig.

135. Twijfels zouden kunnen rijzen met betrekking tot de vraag, of het criterium van de (dreigende) overschrijding van een nationaal emissieplafond eveneens voldoende nauwkeurig bepaald is. Of deze grenswaarden worden overschreden kan enkel op grond van een in de regel complexe prognose worden vastgesteld. Het merendeel van de partijen betogen dienaangaande dat men op het tijdstip van de verlening van de vergunning nog helemaal niet kan weten of de emissieplafonds bij de ingebruikstelling worden overschreden.

136. De NEC‑richtlijn bevat evenwel instrumenten die deze prognoses vergemakkelijken. Ingevolge artikel 7 en bijlage III stellen de lidstaten namelijk nationale emissie-inventarissen en ‑prognoses op en werken die jaarlijks bij. De bevoegde organen en de rechterlijke instanties kunnen probleemloos van op zijn minst de prognoses gebruikmaken om na te gaan of een overschrijding dreigt. Bovendien lijkt het niet uitgesloten dat deze prognoses kunnen worden gecorrigeerd in geval van klaarblijkelijke gebreken.

137. Weliswaar zouden in dat opzicht problemen kunnen ontstaan doordat de lidstaten mogelijkerwijs op het tijdstip van de vergunningverlening nog niet hebben beslist met welke middelen zij tot het tijdstip van de ingebruikstelling de inachtneming van de plafonds verzekeren, maar hieraan valt weinig te doen, aangezien dergelijke problemen voortkomen uit een schending van artikel 6 van de NEC‑richtlijn. Volgens die bepaling stellen de lidstaten namelijk uiterlijk op 1 oktober 2002 de vereiste programma’s op om aan de nationale emissieplafonds te voldoen.

138. Bijgevolg staat het vereiste van een prognose voor toekomstige emissies van verontreinigende stoffen niet in de weg aan de rechtstreekse toepassing van het verbod om bij (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds een vergunning te verlenen voor bijkomende emissiebronnen.

139. Twijfelachtig is evenwel of de NEC‑richtlijn precies vastlegt wie de belanghebbenden zijn. Volgens de rechtspraak kunnen „personen (...) die (...) worden getroffen” zich beroepen op de verplichtingen die voor een lidstaat uit een richtlijn voortvloeien. In zijn arrest in de zaak Janacek verklaart het Hof zelfs dat het hierbij gaat om „rechtstreeks” getroffen personen.( ) Men hoeft niet nader bij de betekenis van deze begrippen stil te staan, om hieruit te kunnen afleiden dat zij erop wijzen dat de kring van belanghebbenden dient te worden beperkt.

140. Zoals Oostenrijk terecht opmerkt, past de NEC‑richtlijn, en met name de artikelen 4 en 6 ervan, niet in dit schema. De bepalingen leggen enkel nationale emissieplafonds vast en schrijven nationale programma’s voor. Deze beschermen evenwel – bij gebreke van een geografische of materiële afgrenzing – geen identificeerbare kring van belanghebbenden. Zelfs de bevolking van de betrokken lidstaat behoort niet tot de kring van belanghebbenden, aangezien de nationale emissies als geheel in de regel ook grensoverschrijdende gevolgen hebben. Bijgevolg dienen deze verplichtingen de bescherming van het milieu en de gezondheid in het algemeen. Een verdergaande concretisering ontbreekt.

141. Het is bijgevolg twijfelachtig of particulieren zich rechtstreeks op artikel 4 van de NEC‑richtlijn kunnen beroepen, dan wel kunnen eisen dat om te voldoen aan de emissieplafonds de in artikel 6 van die richtlijn bedoelde programma’s worden opgesteld respectievelijk de hierin opgenomen maatregelenpakketten worden vastgesteld. Deze vragen, dat wil zeggen de vijfde vraag, sub a, en de zesde vraag, sub a, zijn echter uiteindelijk voor het onderhavige geval zonder betekenis, aangezien de hoofdgedingen noch de voldoening aan de nationale emissieplafonds als zodanig, noch noodzakelijke maatregelenpakketten betreffen.

142. Wat de onderhavige zaken betreft, gaat het enkel om de vraag of particulieren zich kunnen beroepen op het verbod om in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds een vergunning te verlenen voor bepaalde nieuwe installaties in de zin van artikel 4 van de IPPC‑richtlijn.

143. Aangezien deze installaties plaatsgebonden zijn, zijn zij in geografisch-materieel opzicht voldoende afgegrensd om de getroffen, en zelfs rechtstreeks getroffen personen te identificeren. Artikel 2, punt 15, van de IPPC‑richtlijn definieert in die zin het betrokken publiek. Deze definitie omvat mede niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en aan de eisen van nationaal recht voldoen.

144. Het door de vergunning getroffen publiek heeft ingevolge het ter omzetting van het Verdrag van Aarhus ingevoegde artikel 16 van de IPPC‑richtlijn recht op toegang tot de rechter. Dit beroepsrecht bestaat wanneer sprake is van een voldoende belang, dan wel volgens nationaal recht een inbreuk op een recht heeft plaatsgevonden.( ) Aangezien in casu geen vragen met betrekking tot deze voorwaarden zijn gesteld, moet ervan worden uitgegaan dat hieraan is voldaan.

145. Het in de zin van de IPPC‑richtlijn getroffen publiek wordt weliswaar ook in dit kader niet rechtstreeks door de vereisten van de NEC‑richtlijn geraakt. Artikel 16 van de IPPC‑richtlijn geeft het publiek evenwel het recht om de materiële of formele rechtmatigheid van vergunningen aan te vechten. Deze toetsing door de rechter is niet beperkt tot voorschriften die bepaalde betrokkenen in het bijzonder beschermen. Een materieelrechtelijke toetsing van de vergunning zou veeleer onvolledig zijn, wanneer de door een installatie getroffen belanghebbenden in beroep een vergunning zouden moeten accepteren die objectief onrechtmatig is.

146. Bijgevolg kunnen particulieren zich in het kader van een beroep in de zin van artikel 16 van de IPPC‑richtlijn beroepen op het in de NEC‑richtlijn opgenomen verbod om in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds een vergunning overeenkomstig artikel 4 van de IPPC-richtlijn te verlenen voor bepaalde nieuwe installaties.

147. Tot slot moet nog worden stilgestaan bij het bezwaar dat een beroep op het verbod om een vergunning te verlenen, ertoe zou leiden dat de toepassing van de NEC‑richtlijn ten laste van particulieren komt, namelijk de betrokken energieproducenten. Het is weliswaar juist dat een richtlijn uit zichzelf aan particulieren geen verplichtingen kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn als zodanig niet tegenover een particulier kan worden ingeroepen( ), maar een richtlijnconforme toepassing van nationaal recht ten laste van particulieren – zoals de verwijzende rechter op het oog heeft – is in beginsel mogelijk.( ) En zelfs wanneer een rechtstreekse toepassing van het verbod om een vergunning te verlenen vereist zou zijn, houdt dit geen beroep in op een richtlijn ten opzichte van een particulier. Veeleer zou het verbod worden toegepast ten aanzien van de instantie die de vergunning verleent. En louter, in zekere zin „incidentele” negatieve gevolgen voor de rechten van derden zijn, zelfs wanneer zij vaststaan, geen rechtvaardiging om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn.( )

148. De vierde vraag en de zesde vraag, sub b, moeten derhalve aldus worden beantwoord dat particulieren zich in het kader van een beroep in de zin van artikel 16 van de IPPC‑richtlijn kunnen beroepen op het in de NEC‑richtlijn opgenomen verbod om in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds een vergunning overeenkomstig artikel 4 van de IPPC-richtlijn te verlenen voor bepaalde nieuwe installaties.

149. De beantwoording van de vijfde vraag, sub b, volgt uit het antwoord op de tweede vraag, sub b: omdat de verplichting van een lidstaat zich te onthouden van het nemen van maatregelen die de verwezenlijking van de door de NEC-richtlijn voorgeschreven doelen ernstig in gevaar kunnen brengen, ook in de periode van 27 november 2002 tot 31 december 2010 geldt, moeten particulieren zich reeds gedurende die periode kunnen beroepen op het genoemde verbod om een vergunning te verlenen.( )

150. Ook de zesde vraag, sub c, is reeds beantwoord, namelijk met het antwoord op de derde vraag, sub a: Dit verbod geldt niet, wanneer in een individueel geval kan worden aangetoond dat de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen niet significant bijdragen aan de milieueffecten van de installatie.( )

151. Het antwoord op de vierde, vijfde en zesde vraag luidt derhalve: particulieren kunnen zich in het kader van een beroep in de zin van artikel 16 van de IPPC‑richtlijn beroepen op het in de NEC‑richtlijn opgenomen verbod om in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds een vergunning overeenkomstig artikel 4 van de IPPC-richtlijn te verlenen voor bepaalde nieuwe installaties. Dit verbod geldt niet, wanneer in een individueel geval kan worden aangetoond dat de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen niet significant bijdragen aan de milieueffecten van de installatie.

V – Conclusie

152. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:

„1) Op grond van de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging moeten de nationale bepalingen ter omzetting van richtlijn 2008/1/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (oude richtlijn 96/61/EG), zo veel mogelijk in die zin worden uitgelegd dat bij de beslissing op de aanvraag voor een milieuvergunning de nationale emissieplafonds overeenkomstig richtlijn 2001/81 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen in acht moeten worden genomen.

2) De verplichting van een lidstaat om zich te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van een van de doelen van richtlijn 2001/81 ernstig in gevaar kunnen brengen, geldt ook gedurende de periode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010.

3) De betrokken lidstaat moet overeenkomstig richtlijn 2001/81 gedurende de periode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010 programma’s opstellen en uitvoeren waarmee aan de emissieplafonds kan worden voldaan. Dreigt toch een overschrijding van de plafonds, dan moet een lidstaat zijn programma ter reductie van de respectieve emissies verder ontwikkelen om deze emissies voldoende te reduceren.

4) Een lidstaat moet een milieuvergunning in de zin van artikel 4 van richtlijn 2008/1 weigeren, wanneer de betrokken installatie bijdraagt tot de (dreigende) overschrijding van een nationaal emissieplafond voor verontreinigende stoffen dat in richtlijn 2001/81 is vastgelegd en de lidstaat geen toereikende programma’s ter reductie van de emissies heeft opgesteld en uitgevoerd. Dit verbod geldt niet, wanneer in een individueel geval kan worden aangetoond dat de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen niet significant bijdragen aan de milieueffecten van de installatie.

5) Een na 2010 liggend tijdstip van ingebruikstelling van een installatie is enkel van belang, wanneer op dat tijdstip geen overschrijding van de nationale emissieplafonds meer dreigt of plaatsvindt.

6) Particulieren kunnen zich in het kader van een beroep in de zin van artikel 16 van richtlijn 2008/1 beroepen op het in richtlijn 2001/81 opgenomen verbod om in geval van (dreigende) overschrijding van de emissieplafonds een vergunning overeenkomstig artikel 4 van richtlijn 2008/1 te verlenen voor bepaalde nieuwe installaties. Dit geldt ook voor de periode van 27 november 2002 tot en met 31 december 2010. Dit verbod geldt niet, wanneer in een individueel geval kan worden aangetoond dat de emissies van de betrokken verontreinigende stoffen niet significant bijdragen aan de milieugevolgen van de installatie.”