CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 27 MAART 1974 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Zoals U weet, was de sociale zekerheid van migrerende werknemers binnen de Gemeenschap tot de inwerkingtreding van verordeningen (EEG) nr. 1408/71 en (EEG) nr. 574/72 van de Raad in september 1972 in hoofdzaak geregeld in de verordeningen nr. 3 en nr. 4 van de Raad van 25 september respectievelijk 3 december 1958. Deze waren gegeven op grond van artikel 51 van het Verdrag, waarin de Raad wordt opgedragen de maatregelen vast te stellen

„welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers, met name door een stelsel in te voeren waardoor het mogelijk is voor migrerende werknemers en hun rechthebbenden te waarborgen:

a) dat, met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, al die tijdvakken worden bijeengeteld welke door de verschillende nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen,

b) dat de uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de Lid-Staten verblijven, zullen worden betaald.”

Deze zaak betreft de vraag of, en in hoeverre, de heer H. W. Kaufmann, van Duitse nationaliteit en woonachtig in de Bondsrepubliek Duitsland, gezien de bepalingen van de verordeningen nr. 3 en nr. 4, in aanmerking komt voor arbeidsongeschiktheidsuitkeringen krachtens een desbetreffende op 1 juli 1967 inwerking getreden Nederlandse wet, aangeduid als de WAO.

De zaak is aan het Hof voorgelegd bij wege van een prejudiciële verwijzing door de Centrale Raad van Beroep, waarbij beroep was aangetekend van een uitspraak van de Raad van Beroep te Amsterdam d.d. 9 november 1971. Bij die uitspraak was de heer Kaufmann, hierna te noemen „gedaagde”, in het gelijk gesteld.

„Eiser” is het bestuur van de betrokken Nederlandse sociale verzekeringsinstelling.

De feiten kunnen worden samengevat als volgt. De gedaagde is geboren op 9 mei 1906 en thans dus 67 jaar oud; afgezien van een periode van zeven jaar van oktober 1928 tot september 1935, toen hij bij een drukkerij in Den Haag werkte, was hij zijn gehele leven werkzaam in Duitsland. Op 4 december 1969 werd hij door ziekte arbeidsongeschikt. Ingevolge de toepasselijke Duitse wetgeving had hij aanspraak op ziektegeld (Krankengeld) dat hij ontving tot 4 juni 1971. Daarnaast werd hem — eveneens in Duitsland — met ingang van 1 januari 1970 een rente wegens arbeidsongeschiktheid (Berufsunfahigkeit) toegekend. Naar blijkt uit een brief van 22 december 1971 van de betrokken Duitse instelling aan eiser, (bijlage 8 bij de verwijzingsbeslissing) was het bedrag van die rente lager dan het Krankengeld waarop gedaagde recht had, en schrijft de Duitse wet in zodanig geval voor dat het Krankengeld moet worden verminderd met het bedrag van de rente wegens Berufsunfähigkeit.

Onbetwist is —

1. dat gedaagde gedurende 52 weken na de datum waarop hij ziek wordt geen aanspraak kan maken op arbeidsongeschiktheidsuitkering krachtens de WAO, omdat artikel 19 WAO bepaalt dat de uitkering gedurende de eerste 52 weken van de arbeidsongeschiktheid niet verschuldigd is; en

2. dat hij na 1 mei 1971 niet langer in aanmerking kwam voor een uitkering krachtens de WAO, omdat artikel 49 WAO bepaalt dat de arbeidsongeschiktheidsuitkering eindigt op de eerste dag van de maand waarin de begunstigde de leeftijd van 65 jaar bereikt.

Het geding gaat dus slechts over het tijdvak van 4 december 1970 tot 1 mei 1971.

Eiser erkent dat gedaagde op grond van verordening nr. 3 over dat tijdvak in beginsel aanspraak zou kunnen maken op een uitkering krachtens de WAO. Volgens hem stuit dit echter af op de bepalingen inzake de samenloop van uitkeringen in verordening nr. 3 en in de WAO.

Voor een nader begrip zal ik eerst ingaan op de betrokken bepalingen van verordening nr. 3.

Artikel 24 van die verordening onderscheidt ten aanzien van invaliditeitsuitkeringen twee typen van nationale wettelijke regelingen, namelijk type A, volgens welke de uitkering onafhankelijk is van de duur van de verzekerde tijdvakken, en type B, volgens welke de uitkeringen juist wel worden berekend naar de duur van die tijdvakken. Wat nu het onderhavige geval betreft, blijkt dat de WAO behoort tot type A, en de Duitse wet — volgens welke gedaagde in aanmerking kwam voor arbeidsongeschiktheidsuitkering — tot type B. Artikel 26 van verordening nr. 3 bepaalt dat in dat geval de artikelen 27 en 28 van deze verordening, betreffende uitkeringen bij ouderdom en overlijden, van overeenkomstige toepassing zijn. Deze artikelen geven gedetailleerde voorschriften voor de samentelling van relevante tijdvakken, vervuld in verschillende Lid-Staten, en voor de berekening en betaling van uitkeringen op basis van deze samentelling.

Zoals ik zei, erkent eiser dat gedaagde ingevolge deze artikelen over het onderhavige tijdvak in beginsel aanspraak kon maken op een uitkering krachtens de WAO. Eiser wijst echter op artikel 11 van verordening nr. 3 betreffende samenloop van uitkeringen, en in het bijzonder op lid 2:

„De bepalingen inzake vermindering of schorsing, voorzien bij de wettelijke regeling van een Lid-Staat in geval van samenloop met andere uitkeringen van sociale zekerheid …, zijn op de rechthebbende van toepassing, zelfs indien het uitkeringen betreft welke verschuldigd zijn krachtens een wettelijke regeling van een andere Lid-Staat…” (PB nr. 30 van 16 december 1958).

Aan het eind van lid 2 wordt een voorbehoud gemaakt dat hier weliswaar niet rechtstreeks van toepassing is, doch een licht werpt op de draagwijdte van dit lid:

„Deze regel is echter niet van toepassing in de gevallen, waarin uitkeringen van dezelfde aard verschuldigd zijn overeenkomstig de artikelen 26 en 28 van deze verordening.”

Door dit voorbehoud kon eiser aan gedaagde niet tegenwerpen dat hij in het genot was van een Duitse rente wegens Berufsunfähigkeit, zelfs indien zulks anderszins van belang is naar Nederlands recht. Eiser probeert dit ook niet. Hij beroept zich erop dat gedaagde Krankengeld genoot, en wijst daartoe op artikel 20 WAO. Daarin wordt bepaald dat de belanghebbende op toekenning van een arbeidsongeschiktheidsuitkering krachtens de WAO geen recht heeft, zolang hij aanspraak heeft op ziekengeld krachtens de Ziektewet. Eiser ziet in artikel 20 een „bepaling inzake vermindering of schorsing, voorzien bij” de Nederlandse wet, in de zin van artikel 11, lid 2, zodat gedaagde geen aanspraak kan maken op een uitkering krachtens de WAO. Immers, door de woorden „zelfs indien het uitkeringen betreft welke verschuldigd zijn krachtens een wettelijke regeling van een andere Lid-Staat” in artikel 11, lid 2, heeft het genot van Krankengeld voor de toepassing van artikel 20 het zelfde gevolg als het genot van Nederlands ziekengeld zou hebben gehad.

Dit argument werd door de Raad van Beroep te Amsterdam verworpen, op grond dat Krankengeld voor de toepassing van het artikel 20 niet kon worden gelijkgesteld met ziekengeld.

Voor zijn uitspraak in hoger beroep heeft de Centrale Raad van Beroep het Hof drie vragen voorgelegd.

Ten eerste of onder „bepalingen inzake vermindering of schorsing, voorzien bij de wettelijke regeling van een Lid-Staat in geval van samenloop met andere uitkeringen van sociale zekerheid” in artikel 11, lid 2, ook een bepaling valt, die het recht op toekenning van een arbeidsongeschiktheidsuitkering eerst doet ingaan zodra geen aanspraak meer bestaat op ziekengeld.

Zowel eiser als de Commissie betogen dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord en ik ben dit met hen eens. Helaas was gedaagde bij de mondelinge behandeling voor het Hof niet vertegenwoordigd, zodat niet bekend is welke argumenten hij zijnerzijds zou hebben aangevoerd. Met enig ongeduld zien wij uit naar de dag waarop het voorstel voor een nieuw reglement voor de procesvoering van het Hof wordt goedgekeurd, en het Hof in een dergelijk geval verweerder rechtsbijstand kan doen verlenen.

Uit de opmerkingen van eiser en de Commissie leid ik echter af dat de eerste vraag van de Centrale Raad voortkomt uit een onderscheid in de Nederlandse sociale wetgeving tussen bepalingen met voorwaarden voor het toekennen van uitkeringen en bepalingen die uitsluitend ten doel hebben cumulatie van uitkeringen te voorkomen; daaruit zou volgen dat artikel 20 WAO, indien het tot het eerste type behoort, niet kan vallen onder artikel 11, lid 2, van verordening nr. 3. Ik meen dat dergelijke subtiele onderscheidingen niet moeten worden geïntroduceerd in de communautaire sociale wetgeving, die noodzakelijkerwijs ruim moet worden uitgelegd om snel en uniform toepassing te kunnen vinden in de uiteenlopende nationale sociale wetgevingen van de Lid-Staten. Hoe dit ook zij, naar mijn mening valt een bepaling die een aanspraak op arbeidsongeschiktheidsuitkering tegenhoudt, zolang de betrokkene recht heeft op ziekengeld, duidelijk binnen de geest en de letter van artikel 11, lid 2, omdat zij kennelijk is gericht op een alternatieve en niet op een cumulatieve toekenning van ziekengeld en arbeidsongeschiktheidsuitkering.

De tweede vraag van de Centrale Raad betreft het kernpunt van de uitspraak van de Raad van Beroep te Amsterdam. In wezen wordt gevraagd of artikel 11, lid 2, mede van toepassing is op een „bepaling inzake vermindering of schorsing, voorzien bij de wettelijke regeling van een Lid-Staat”, indien die bepaling uitdrukkelijk de sociale verzekeringswet van die Lid-Staat, waarvoor zij moet gelden, noemt (zoals in casu artikel 20 WAO uitdrukkelijk verwijst naar de Nederlandse ziektewet). Dus, met andere woorden, of voor de toepassing van artikel 11, lid 2, de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat, die overeenkomt met de aldus uitdrukkelijk genoemde wet, daarmee kan worden gelijkgesteld.

Ook hier betogen zowel eiser als de Commissie dat de vraag bevestigend moet worden beantwoord, en ik ben dit met hen eens. Mijns inziens is er sprake van een te enge uitlegging, indien men artikel 11, lid 2, — en in het bijzonder de woorden „zelfs als het uitkeringen betreft welke verschuldigd zijn krachtens een wettelijke regeling van een andere Lid-Staat” — alleen van toepassing zou achten, wanneer de bedoelde „bepaling inzake vermindering of schorsing” in algemene bewoordingen was gesteld, dus wanneer in het onderhavige geval artikel 20 WAO in het algemeen, zonder verwijzing naar de ziektewet, had gesproken van uitkering bij ziekte. De Commissie wijst er op dat een dergelijke uitlegging tot louter toevallige verschillen zou leiden bij toepassing van artikel 11, lid 2, in de afzonderlijke Lid-Staten en dat die verschillen veeleer, zouden afhangen van de vorm dan van de inhoud der onderscheiden wetgevingen.

Ook doet men gedaagde volgens mij niet tekort door in zijn geval aan te nemen dat zijn Krankengeld krachtens artikel 11, lid 2, voor de toepassing van artikel 20 WAO met Nederlands ziekengeld moet worden gelijkgesteld, voorzover zij werkelijk en niet slechts in naam gelijkwaardig zijn, hetgeen ter beoordeling staat van de nationale rechter. De zaak is in zekere zin het omgekeerde van zaak 34-69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris tegen Duffy (Jurisprudentie 1969, blz. 597), waarin het Hof besliste dat artikel 11, lid 2, aan verzekerden slechts kan worden tegengeworpen wanneer zij aanspraak maken op uitkeringen ingevolge de toepassing van verordening nr. 3. Indien de betrokkene, ongeacht verordening nr. 3, aanspraak kon maken op een bepaalde uitkering in een bepaalde Lid-Staat, zou hem deze uitkering niet met een beroep op artikel 11, lid 2, kunnen worden ontzegd. In casu schijnt er echter geen twijfel over te bestaan dat gedaagde anders dan krachtens de bepalingen van verordening nr. 3 geen aanspraak geldend zou kunnen maken onder de WAO. Ik acht het dan ook juist dat hij krachtens de verordening slechts die uitkeringen ontvangt, die de opstellers van de verordening in een geval als het zijne inderdaad hebben willen toekennen.

Terloops moge ik er op wijzen dat de Raad van Beroep te Amsterdam schijnt te hebben verondersteld dat het beginsel in het Duffy-arrest hier van toepassing is, omdat gedaagde recht had op Krankengeld, ongeacht verordening nr. 3. Doch

— met alle respect voor dit rechtscollege

— meen ik dat dit hier niet ter zake doet. Waarop het aankomt, is dat hij enkel op grond van deze verordening een aanspraak geldend kan maken onder de WAO.

De derde vraag van de Centrale Raad betreft het feit — ik heb het reeds genoemd — dat het aanvankelijk in Duitsland in de vorm van Krankengeld aan gedaagde toegekende bedrag naderhand op grond van de Duitse wetgeving werd verlaagd met de hem toegekende rente wegens Berufsunfähigkeit. In wezen is de vraag of onder die omstandigheden de verwijzing in artikel 11, lid 2, naar „uitkeringen welke verschuldigd zijn krachtens een wettelijke regeling van een andere Lid-Staat”, slaat op het aanvankelijk toegekende bedrag of op het verminderde bedrag.

Ik moet bekennen dat ik mij heb afgevraagd wat de relevantie is van deze vraag. Noch de verwijzingsbeslissing van de Centrale Raad, noch de bijgevoegde stukken geven op dit punt ook maar de geringste aanwijzing. De Commissie veronderstelt in haar opmerkingen dat de vraag verband houdt met artikel 9, lid 2, van verordening nr. 4 van de Raad, welke verordening — zoals U weet — werd vastgesteld ter uitvoering en aanvulling van de bepalingen van verordening nr. 3.

Artikel 9, lid 2, luidt, voorzover hier mogelijkerwijs van belang, als volgt:

„… indien de toepassing van de bepalingen van de eerste volzin van lid 2 van artikel 11 van de verordening de vermindering of de schorsing tot gevolg zou hebben van een uitkering in geval van invaliditeit, … welke krachtens de bepalingen van artikel 28 van de verordening door het orgaan van een Lid-Staat wordt verstrekt, wordt door dit orgaan voor de vermindering of schorsing slechts een gedeelte van de uitkeringen …, welke de vermindering of de schorsing tot gevolg hebben, in aanmerking genomen.”

Vervolgens wordt voorgeschreven op welke wijze bedoeld gedeelte met inachtneming van artikel 28 moet worden vastgesteld.

Ik voor mij zie niet in hoe artikel 9, lid 2, kan werken in een geval waarin de betrokken nationale bepaling — namelijk artikel 20 WAO — met voorbijgaan van enig kwantitatief criterium geldt. Dit artikel ontzegt de betrokkene naar het schijnt, toch elk recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering, zolang hij ziekengeld ontvangt, ongeacht het bedrag daarvan.

Of dit echter inderdaad het geval is, is een vraag van uitlegging van de WAO, die niet ter beoordeling staat van dit Hof, doch van de Centrale Raad van Beroep.

Ik zou zeggen dat de vraag in die zin moet worden beantwoord.

Eiser en de Commissie verschillen van mening over de beantwoording. Volgens eiser moet worden gezien naar het oorspronkelijk toegekende bedrag, volgens de Commissie naar het verminderde bedrag.

Ten deze deel ik de mening van de Commissie. Aangenomen dat gedaagde in casu in Duitsland recht had op een arbeidsongeschiktheidsuitkering die hoger was dan zijn Krankengeld, dan zou hij in feite geen Krankengeld hebben ontvangen, maar alleen zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering. Bij de door eiser gevolgde interpretatie zou hij voor de toepassing van artikel 11, lid 2, en artikel 9, lid 2, echter moeten worden behandeld alsof hij wel Krankengeld ontving. Geheel afgezien van het kennelijk irreële en onbillijke karakter van deze uitkomst, meen ik dat daardoor onder bepaalde omstandigheden afbreuk kan worden gedaan aan het doel van artikel 11, lid 2.

Mitsdien concludeer ik dat de door de Centrale Raad aan het Hof voorgelegde vragen worden beantwoord overeenkomstig de zienswijze der Commissie.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.