CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

H. SAUGMANDSGAARD ØE

van 3 september 2020 ( 1 )

Zaak C‑404/19 P

Franse Republiek

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – ELGF en Elfpo – Uitgaven die van financiering door de Europese Unie zijn uitgesloten – Rechtstreekse oppervlaktegebonden steun in Haute-Corse – Ernstig tekortkomend controlesysteem – Voorwaarden voor de toepassing van een forfaitaire financiële correctie van 100 % – Correctie van 100 % – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 52, lid 2 – Gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014 – Artikel 12, lid 7, onder c) – Richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties in het kader van de procedure voor de financiële en de conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen – Punt 3.2.5”

I. Inleiding

1. Met de onderhavige hogere voorziening verzoekt de Franse Republiek om gedeeltelijke vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 12 maart 2019, Frankrijk/Commissie ( 2 ), strekkende tot afwijzing van het beroep van deze lidstaat tegen uitvoeringsbesluit (EU) 2017/2014 van de Commissie ( 3 ). Bij dit besluit heeft de Commissie met name aan genoemde lidstaat een forfaitaire financiële correctie van 100 % opgelegd betreffende rechtstreekse oppervlaktegebonden steun in het departement Haute-Corse (Hoog-Corsica) over de aanvraagjaren 2013 en 2014, omdat er in het controlesysteem van de genoemde steun ernstige tekortkomingen waren geconstateerd. Het percentage van 100 % komt overeen met de totale betaalde steun.

2. Punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties ( 4 ) bepaalt de voorwaarden voor de toepassing van een forfaitaire correctie van 100 %. In dit punt wordt bepaald dat een dergelijk percentage kan worden toegepast wanneer de tekortkomingen in het controlesysteem van een lidstaat zo ernstig zijn dat er sprake is van een volledige niet-naleving van de Unievoorschriften, waardoor alle betalingen onregelmatig zijn.

3. Tot staving van haar hogere voorziening stelt de Franse Republiek dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door te oordelen dat het opleggen van de forfaitaire correctie van 100 % door de Commissie gerechtvaardigd was. Deze lidstaat betwist niet dat het controlesysteem in Haute-Corse gebrekkig was, zodat de Commissie een forfaitaire correctie kon opleggen, maar verwijt het Gerecht dat het punt 3.2.5 van de richtsnoeren onjuist heeft uitgelegd en toegepast door te oordelen dat was voldaan aan de daarin genoemde voorwaarden om een correctie van 100 % toe te passen. In de onderhavige hogere voorziening wordt het Hof derhalve verzocht zich – naar mijn weten voor het eerst – te buigen over de voorwaarden voor de oplegging van een forfaitaire financiële correctie van 100 % als bedoeld in punt 3.2.5 van de richtsnoeren.

4. Na mijn analyse zal ik het Hof in overweging geven de hogere voorziening toe te wijzen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Verordening nr. 1306/2013

5. Artikel 52 van verordening (EU) nr. 1306/2013 ( 5 ), met als opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”, bepaalt in lid 1 dat de Commissie uitvoeringshandelingen vaststelt waarin de aan EU-financiering te onttrekken bedragen worden vastgesteld, wanneer zij van mening is dat uitgaven voor het ELGF en het Elfpo niet overeenkomstig het Unierecht zijn verricht. Volgens artikel 52, lid 2, van deze verordening bepaalt de Commissie de uit te sluiten bedragen met name in het licht van de ernst van de geconstateerde niet-naleving, rekening houdend met de aard van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie.

B. Uitvoeringsverordening nr. 907/2014

6. De criteria en de methodiek voor de toepassing van correcties in het kader van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 zijn vastgesteld in artikel 12 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014 ( 6 ). Uit artikel 12, lid 6, van deze verordening volgt dat wanneer de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen niet op basis van de berekening of extrapolatie in de leden 2 en 3 van dat artikel kunnen worden bepaald ( 7 ), de Commissie een passende forfaitaire correctie toepast op basis van de aard en ernst van de inbreuk en haar eigen raming van het risico van financiële schade voor de Unie.

7. Artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014 bepaalt: „De Commissie houdt bij de vaststelling van de hoogte van forfaitaire correcties specifiek rekening met de volgende verzwarende omstandigheden waarbij het risico voor de begroting van de Unie groter is: […] c) de lidstaat blijkt een controlesysteem niet of op zeer gebrekkige wijze toe te passen en er zijn bewijzen voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige en frauduleuze praktijken, of […]”

C. Richtsnoeren

8. In haar richtsnoeren heeft de Commissie de algemene beginselen en de hoogte van de forfaitaire correctie uiteengezet die zij kan voorstellen op grond van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014. ( 8 )

9. Wat de algemene beginselen betreft, volgt uit de richtsnoeren dat bij forfaitaire correcties het waarschijnlijke financiële verlies voor de Unie moet worden bepaald aan de hand van een beoordeling van het risico dat voortvloeit uit de tekortkoming in de controle, die zowel de aard of de kwaliteit van de verrichte controles als het aantal van die controles kan betreffen. Het onderliggende beginsel, het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 52, lid 2, van verordening (EU) nr. 1306/2013, is dat het correctiepercentage duidelijk verband moet houden met de aan de Unie toegebrachte financiële schade. ( 9 )

10. Wat betreft de hoogte van de forfaitaire correctie voorzien de richtsnoeren in een correctie van 2 %, 3 %, 5 %, 7 % of 10 %, afhankelijk van de erin genoemde omstandigheden. ( 10 ) Bovendien volgt uit de richtsnoeren dat er bij uitzondering nog hogere correctiepercentages kunnen worden toegepast, tot 100 %. ( 11 ) In een dergelijk hoog percentage is voorzien voor de gevallen bedoeld in artikel 12, lid 7, onder c) van gedelegeerde verordening nr. 907/2014. Punt 3.2.5 van de richtsnoeren is op deze bepaling van toepassing. Dit punt bepaalt: „Wanneer […] blijkt dat een lidstaat een controlesysteem niet of slechts zeer gebrekkig toepast en er bewijzen voor grootschalige onregelmatigheden en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken zijn[ ( 12 )], is een correctie van 25 % gerechtvaardigd, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de Unie uitzonderlijk grote financiële schade zal lijden doordat ongestraft onregelmatige aanvragen kunnen worden ingediend. In passende gevallen kan de correctie op een nog hoger percentage worden vastgesteld, bijvoorbeeld wanneer uit de door de lidstaat verstrekte informatie blijkt dat de risicopopulatie (in hoge mate) beperkt blijft tot een bepaalde groep begunstigden. Het is zelfs mogelijk dat alle uitgaven worden geweigerd, namelijk wanneer de tekortkomingen zo ernstig zijn dat er sprake is van een volledige niet-naleving van de Unievoorschriften, waardoor alle betalingen onregelmatig zijn.”

III. Aan het geding ten grondslag liggende feiten, beroep bij het Gerecht en bestreden arrest

A. Aan het geding ten grondslag liggende feiten

11. Voor deze conclusie kan de voorgeschiedenis van het geding, die door het Gerecht in de punten 1 tot en met 37 van het bestreden arrest is uiteengezet, als volgt worden samengevat.

12. Van 24 tot en met 28 november 2014 heeft de Commissie in Frankrijk een onderzoek verricht naar de sector van de aangevraagde oppervlaktegebonden steun voor de aanvraagjaren 2013 en 2014. Na dit onderzoek heeft de Commissie haar resultaten aan de Franse Republiek meegedeeld. Vervolgens is er met betrekking tot het onderzoek een briefwisseling tussen deze instelling en deze lidstaat geweest.

13. Bij brief van 20 mei 2016 (hierna: „mededeling van 20 mei 2016”) heeft de Commissie de Franse Republiek in kennis gesteld van haar voorstel om een totaalbedrag van 117439017,55 EUR aan Uniefinanciering te onttrekken omdat de uitvoering van het systeem van oppervlaktegebonden steun in Frankrijk tijdens de aanvraagjaren 2013 en 2014 niet in overeenstemming was met de Unieregels. Dit bedrag bestond uit vier groepen voorstellen voor correcties, waarvan er een betrekking had op de rechtstreekse oppervlaktegebonden steun aan Haute-Corse. Deze correctie was een forfaitaire correctie van 100 %, hetgeen overeenkwam met een bedrag van 28973945,46 EUR.

14. De forfaitaire correctie van 100 % was gebaseerd op verschillende vaststellingen van tekortkomingen, met name met betrekking tot de problemen in verband met de definitie van in aanmerking komende oppervlakten.

15. Ten eerste stond de Franse regeling toe dat eerder vastgestelde ratio’s werden gebruikt om rekening te houden met landschapselementen, op een wijze die niet in overeenstemming was met de regelgeving van de Unie inzake „goede landbouw- en milieuconditie”, hetgeen de Franse autoriteiten ertoe had gebracht om niet-subsidiabele arealen niet altijd uit te sluiten. Meer in het bijzonder zou de Franse regeling het toezicht op het in goede landbouw- en milieuconditie „houden” van landbouwgrond niet hebben verzekerd zoals artikel 6 van verordening (EG) nr. 73/2009 dat verlangt. ( 13 )

16. Ten tweede was het correctievoorstel gebaseerd op problemen met de definitie van in aanmerking komende arealen, op grond van een onjuiste uitlegging van artikel 34 van verordening (EEG) nr. 1122/2009 ( 14 ) door de Franse autoriteiten. De Franse autoriteiten hadden in wezen zeer diervoedingsarme of niet voor dieren toegankelijke bosarealen als subsidiabel beschouwd. Zij hadden deze aangeduid als begraasbare heide, terwijl deze arealen niet voldeden aan de voorwaarden van het Unierecht.

17. Bovendien heeft de Commissie in de mededeling van 20 mei 2016 aangegeven dat deze tekortkomingen reeds waren vastgesteld in het kader van de conformiteitsprocedure voor de aanvraagjaren 2008 tot en met 2012, maar dat de Franse autoriteiten de in dit verband gevolgde benadering niet hadden gewijzigd. Bij gebreke van een wijziging in de tot dusver gevolgde benadering die een reële impact ter plaatse zou hebben gehad, dienden de correcties die in de vorige onderzoeken op dit departement waren toegepast – een forfaitair percentage van 100 % – te blijven gelden voor de aanvraagjaren 2013 en 2014.

18. Bij brief van 22 juni 2016 hebben de Franse autoriteiten de zaak aan het bemiddelingsorgaan voorgelegd in verband met de financiële correctie die de Commissie voor het departement Haute-Corse had vastgesteld. Zij hebben in wezen betoogd dat het argument van de Commissie ter rechtvaardiging van de afwijzing van de in dit verband door hen voorgestelde becijfering niet volstond gelet op de regelgeving van de Unie en dat het voorstel voor een forfaitaire correctie van 100 % voor het geval van Haute-Corse niet in overeenstemming was met de in die regelgeving voorziene procedures voor de berekening van de schade.

19. Op 19 december 2016 heeft het bemiddelingsorgaan zijn advies uitgebracht. Het heeft in wezen vastgesteld dat bemiddeling in dat stadium niet mogelijk was en geoordeeld dat een correctie van 100 % waarschijnlijk onevenredig zou zijn aan het reële risico voor het ELGF. Daarom heeft het orgaan de diensten van de Commissie verzocht een lagere correctie te overwegen.

20. Op 21 februari 2017 heeft de Commissie haar definitieve standpunt vastgesteld. Zij handhaafde haar in de mededeling van 20 mei 2016 uiteengezette aanvankelijke standpunt en preciseerde dat een forfaitaire correctie van 100 % gerechtvaardigd was, omdat uit de beschikbare informatie bleek dat de tekortkomingen in het toezicht op de steun in Haute-Corse zo ernstig waren dat zij volledig in strijd waren met de Unieregels en een zeer groot risico voor het ELGF meebrachten.

21. Op 8 november 2017 heeft de Commissie op grond van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij zij vier groepen correcties heeft opgelegd, waaronder een forfaitaire correctie van 100 % ten belope van 28973945,46 EUR voor de uitgaven voor rechtstreekse oppervlaktegebonden steun met betrekking tot Corsica voor de aanvraagjaren 2013 en 2014, wegens ernstige tekortkomingen in het controlesysteem voor die steun (onder het opschrift „zeer gebrekkig controlesysteem, Corsica”). In het bij het litigieuze besluit gevoegde samenvattende verslag heeft de Commissie de oplegging van deze correctie gerechtvaardigd op dezelfde gronden als die welke de Commissie in haar mededeling van 20 mei 2016 had uiteengezet.

B. Beroep bij het Gerecht

22. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 januari 2018, heeft de Franse Republiek beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit, waarbij zij verschillende middelen heeft aangevoerd tegen de vier groepen financiële correcties, waaronder die van 100 % betreffende Haute-Corse. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen.

C. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

23. Bij memorie van 23 mei 2019 heeft de Franse Republiek de onderhavige hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest. In het kader van deze hogere voorziening betwist deze lidstaat de gegrondheid van slechts één van de vier groepen financiële correcties die het Gerecht heeft moeten onderzoeken in het bestreden arrest, namelijk de forfaitaire correctie van 100 % betreffende de rechtstreekse oppervlaktegebonden steun aan Haute-Corse voor de aanvraagjaren 2013 en 2014.

24. Met haar hogere voorziening verzoekt de Franse Republiek het Hof: – het bestreden arrest gedeeltelijk te vernietigen, voor zover daarbij de conclusies van de Franse Republiek inzake schending van het evenredigheidsbeginsel en strekkende tot nietigverklaring van het litigieuze besluit, voor zover de Franse Republiek daarbij een forfaitaire correctie van 100 % is opgelegd wegens tekortkomingen in het controlesysteem voor oppervlaktegebonden steun in Haute-Corse over de aanvraagjaren 2013 en 2014, zijn afgewezen; – de zaak zelf af te doen, door het litigieuze besluit nietig te verklaren voor zover daarbij aan de Franse Republiek forfaitaire correcties van 100 % zijn opgelegd wegens tekortkomingen in het controlesysteem voor oppervlaktegebonden steun in Haute-Corse over de aanvraagjaren 2013 en 2014; – de Commissie te verwijzen in de kosten.

25. In haar memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof: – de hogere voorziening af te wijzen; – de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.

26. Tijdens de hoorzitting van 27 februari 2020 hebben de Franse Republiek en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

IV. Analyse

27. Met haar enige middel betoogt de Franse Republiek dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie een forfaitaire correctie van 100 % mocht opleggen voor de rechtstreekse oppervlaktegebonden steun aan Haute-Corse voor de aanvraagjaren 2013 en 2014.

28. In het litigieuze besluit werd deze correctie gerechtvaardigd aan de hand van de unieke situatie van het departement Haute-Corse, waar de Commissie de tekortkomingen had geconstateerd, die met name bestonden uit problemen in verband met de definitie van in aanmerking komende arealen. ( 15 ) De Commissie gaf daarnaast aan dat deze tekortkomingen al waren vastgesteld in de conformiteitsprocedure betreffende de jaren 2008 tot en met 2012 en dat, nu de Franse autoriteiten de gevolgde aanpak niet hadden gewijzigd, ook voor de aanvraagjaren 2013 en 2014 een forfaitaire correctie van 100 % moest worden toegepast. ( 16 )

29. Voor het Gerecht heeft de Franse Republiek de gegrondheid van dit besluit betwist, met name op grond dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van een forfaitaire correctie van 100 % als bedoeld in punt 3.2.5 van de richtsnoeren, en dat de litigieuze correctie derhalve onevenredig was.

30. In het bestreden arrest heeft het Gerecht dat middel ongegrond verklaard. ( 17 ) Meer in het bijzonder heeft het Gerecht in wezen eerst, in de punten 117 en 118 van het bestreden arrest, nagegaan hoe de in punt 3.2.5 van de richtsnoeren gestelde voorwaarden voor de toepassing van een percentage van 100 % dienden te worden opgevat en vervolgens, in de punten 134 tot en met 136 van het bestreden arrest, deze opvatting toegepast op de omstandigheden van de onderhavige zaak. In dit verband heeft het in de eerste plaats geoordeeld dat het controlesysteem in Haute-Corse gebaseerd was op een onjuiste definitie van de in aanmerking komende arealen, waarbij een van de materiële voorwaarden van de oppervlaktesteunregeling buiten beschouwing werd gelaten, en in de tweede plaats dat die veronachtzaming zo ernstig was dat deze neerkwam op een totale niet-naleving van de Unieregels in de zin van punt 3.2.5 van de richtsnoeren, waardoor alle betalingen onregelmatig werden. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat de Commissie de litigieuze correctie mocht opleggen.

31. Tot staving van haar hogere voorziening voert de Franse Republiek aan dat het Gerecht in punt 118 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de interpretatie van punt 3.2.5 van de richtsnoeren, hetgeen vervolgens zou hebben geleid tot een onjuiste toepassing van diezelfde richtsnoeren in de punten 134 tot en met 136 van het bestreden arrest. Deze lidstaat stelt met name dat het feit dat het controlesysteem in strijd is met een materiële voorwaarde van de regeling inzake oppervlaktegebonden steun, op zich niet volstaat om de toepassing van een percentage van 100 % te rechtvaardigen. Met ander woorden, de Franse Republiek betwist als zodanig niet de tekortkomingen die de Commissie in het controlesysteem van Haute-Corse heeft geconstateerd, maar stelt louter dat dergelijke tekortkomingen niet kunnen leiden tot de toepassing van een forfaitair percentage van 100 %.

32. De Commissie verwerpt de argumenten van de Franse Republiek en concludeert tot ongegrondverklaring van het middel.

33. Ter beoordeling van het middel van de Franse Republiek moet allereerst de door de Commissie aangevoerde rechtvaardigingsgrond voor het opleggen van de litigieuze correctie worden beoordeeld, aangezien partijen dit punt betwisten voor het Hof (deel A). Vervolgens dient te worden onderzocht hoe het Gerecht punt 3.2.5 van de richtsnoeren heeft opgevat, zoals deze benadering is uiteengezet in de punten 117 en 118 van het bestreden arrest (deel B). In het licht van deze analyse moet ten slotte worden nagegaan of het Gerecht in de punten 134 tot en met 136 van het bestreden arrest de oplegging van de litigieuze correctie door de Commissie terecht heeft goedgekeurd (deel C).

A. Door de Commissie voor de oplegging van de litigieuze correctie ingeroepen rechtvaardiging

34. Om te beginnen wijs ik erop dat een financiële correctie van 100 % kan worden gerechtvaardigd in twee verschillende situaties: hetzij wanneer alle uitgaven zijn toegekend zonder enige rechtsgrondslag daarvoor in het Unierecht (hierna: „eerste situatie”), hetzij, indien er wel een rechtsgrondslag voor de financiering bestaat in het Unierecht, wanneer het controlesysteem van een lidstaat zo ernstig tekortschiet dat alle betalingen onregelmatig zijn (hierna: „tweede situatie”) ( 18 ). Punt 3.2.5 van de richtsnoeren ziet op deze tweede situatie.

35. De Commissie heeft voor het Hof bevestigd dat de oplegging van de betwiste correctie gebaseerd was op de tweede situatie. Zij heeft evenwel aangegeven dat de correctie ook gebaseerd was op de eerste situatie. Aldus heeft de Commissie in haar memorie van antwoord verklaard dat „er […] sprake [was] van zowel steunbetaling zonder rechtsgrondslag als een duidelijk disfunctioneren van het controlesysteem in Haute-Corse”, hetgeen zij ter terechtzitting nog eens heeft bevestigd. ( 19 )

36. In dit verband is het van belang om te weten of de oplegging van de litigieuze correctie uitsluitend was gebaseerd op de tweede situatie, zoals de Franse Republiek betoogt, dan wel of zij zowel op de tweede als op de eerste situatie was gebaseerd, zoals de Commissie betoogt. Enerzijds zullen de verstrekte rechtvaardiging en – bijgevolg – de rechterlijke toetsing in beide situaties immers niet dezelfde zijn, en anderzijds verwijt de Franse Republiek het Gerecht dat het in het bestreden arrest de voorwaarden die respectievelijk in de eerste en in de tweede situatie gelden om een financiële correctie van 100 % te kunnen opleggen, door elkaar heeft gehaald.

37. Met het oog op het onderzoek van het middel van de Franse Republiek moet dus eerst worden vastgesteld in welke situatie of situaties de Commissie de betrokken correctie heeft opgelegd. Daarom denk ik dat het nuttig is om allereerst de verschillen tussen beide situaties in herinnering te brengen.

1. De verschillen tussen de twee situaties

38. Wat in de eerste plaats de rechtvaardiging voor de oplegging van een tarief van 100 % betreft, moet worden vastgesteld dat deze zich in de eerste situatie op het niveau van de regeling bevindt.

39. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt immers dat het ELGF alleen interventies financiert die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten worden verricht volgens de Unieregels. Derhalve worden enkel de bedragen die overeenkomstig de in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten vastgestelde regels zijn betaald, ten laste van het ELGF gebracht. Alle overige betaalde bedragen, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben aangenomen dat zij deze in het kader van deze gemeenschappelijke ordening mochten betalen, komen dus ten laste van de lidstaten. ( 20 )

40. In deze context wordt steun die op een niet-bestaande rechtsgrond wordt betaald, uitgesloten van financiering door de Unie, ongeacht de vaststelling van onregelmatigheden of nalatigheid van de nationale autoriteiten. De Commissie heeft in dat geval geen enkele beoordelingsmarge om een uitgave al of niet uit te sluiten van financiering door de Unie. ( 21 ) Een in een dergelijke situatie opgelegde correctie wordt dus opgelegd in de vorm van een gerichte correctie, hetgeen betekent dat het door de Unie geleden verlies – en dus het uit te sluiten bedrag – nauwkeurig kan worden bepaald.

41. In de tweede situatie ligt de rechtvaardiging voor de toepassing van een correctie van 100 % met name in het feit dat de lidstaat een zeer gebrekkig controlesysteem in de zin van artikel 12, lid 7, onder c), van verordening (EG) nr. 907/2014 hanteert. Zo heeft de Commissie in punt 3.2.5 van de richtsnoeren, dat betrekking heeft op deze bepaling, gepreciseerd dat wanneer de tekortkomingen van het controlesysteem zo ernstig zijn dat zij een volledige niet-naleving van de voorschriften van de Unie vormen waardoor alle betalingen onregelmatig worden, een correctie van 100 % moet worden toegepast. ( 22 )

42. Ik benadruk dat, anders dan in de situatie waarin de steun wordt uitgekeerd zonder enige rechtsgrondslag (eerste situatie), de in punt 3.2.5 van de richtsnoeren bedoelde correctie van 100 % een forfaitair percentage vormt, hetgeen betekent dat het verlies voor de begroting van de Unie niet nauwkeurig kan worden bepaald. Zo worden volgens artikel 12, lid 6, van verordening nr. 907/2014 de in lid 7 van dit artikel bedoelde forfaitaire correcties toegepast wanneer de uit te sluiten bedragen niet kunnen worden vastgesteld door middel van de in de leden 2 en 3 van dat artikel bedoelde berekening of extrapolatie. ( 23 )

43. Met andere woorden, de Commissie moet bij de toepassing van forfaitaire correcties overeenkomstig artikel 12, lid 6, van verordening nr. 907/2014 het uit te sluiten bedrag bepalen op basis van de omvang van het risico van verlies voor de begroting van de Unie, rekening houdend met de aard en de ernst van de inbreuk. ( 24 )

44. Wat in de tweede plaats de rechterlijke toetsing betreft, volgt uit het voorgaande dat het Gerecht in de eerste situatie moet nagaan of de toekenning van steun door de nationale autoriteiten elke grondslag in het Unierecht ontbeert. Bij deze toetsing wordt beoordeeld of de betaalde steun in strijd is met de materiële voorwaarden van de betrokken steunregeling, die essentieel zijn voor de vaststelling van de toelaatbaarheid van een steunaanvraag, zodat deze steun buiten de steunregeling valt. ( 25 )

45. In het kader van de tweede situatie moet het Gerecht daarentegen nagaan of de Commissie zich op het standpunt mocht stellen dat de tekortkomingen van het controlesysteem zo ernstig waren dat zij een volledige niet-naleving van de regels van de Unie vormden, waardoor overeenkomstig punt 3.2.5 van de richtsnoeren alle betalingen onregelmatig werden. Met andere woorden, het Gerecht moet nagaan of de schatting door de Commissie van een reëel verlies voor de begroting van de Unie gegrond is. ( 26 )

2. Rechtvaardiging van de litigieuze correctie

46. Met betrekking tot de litigieuze correctie komt het mij voor dat het middel van de Commissie dat deze correctie ook op de eerste situatie zou zijn gebaseerd, niet-ontvankelijk is. Ik stel namelijk vast dat dit middel niet voor het Gerecht is aangevoerd en dat het Gerecht in het bestreden arrest enkel heeft nagegaan of de litigieuze correctie gerechtvaardigd was in het licht van punt 3.2.5 van de richtsnoeren. ( 27 ) Ik herinner eraan dat dit punt betrekking heeft op de tweede situatie.

47. Daarbij zij evenwel aangetekend dat zelfs indien dit middel zou zijn aangevoerd voor het Gerecht, dit laatste zich volgens mij in het bestreden arrest hoe dan ook terecht ertoe heeft beperkt na te gaan of de oplegging van de litigieuze correctie gerechtvaardigd was in het licht van de tweede situatie. Ik stel namelijk vast dat uit de processtukken blijkt dat de Commissie de litigieuze correctie gegrond heeft op de geconstateerde tekortkomingen in het controlesysteem ( 28 ), hetgeen irrelevant zou zijn indien de volledige steun reeds onregelmatig was door de afwezigheid van iedere grond in het Unierecht. ( 29 ) Bovendien staat vast dat de litigieuze correctie van 100 % die de Commissie heeft opgelegd, forfaitair van aard is. ( 30 )

48. Uit het voorgaande volgt dat in het kader van de onderhavige hogere voorziening enkel hoeft te worden nagegaan of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de wegens een gebrekkig controlesysteem op grond van punt 3.2.5 van de richtsnoeren opgelegde correctie van 100 % gerechtvaardigd was. ( 31 )

B. Opvatting door het Gerecht van punt 3.2.5 van de richtsnoeren

49. De door het Gerecht aan punt 3.2.5 van de richtsnoeren gegeven interpretatie is te vinden in de punten 117 en 118 van het bestreden arrest. In die punten verwijst het Gerecht naar een benadering die het reeds eerder in zijn eigen rechtspraak met betrekking tot dit punt van de richtsnoeren heeft gevolgd. ( 32 )

50. Ik stel vast dat de Franse Republiek alleen opkomt tegen de interpretatie die het Gerecht in punt 118 van het bestreden arrest heeft geformuleerd. Punt 118 verwijst evenwel naar punt 117 dat eraan voorafgaat. Om na te gaan of punt 118 rechtens juist is, dient dus eerst punt 117 te worden onderzocht. Zoals ik zal toelichten, ben ik van mening dat de in punt 117 van het bestreden arrest genoemde rechtspraak een redelijke interpretatie van dat punt van de richtsnoeren (deel 1) bevat, terwijl het Gerecht mijns inziens in punt 118 blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting (deel 2).

1. De in punt 117 van het bestreden arrest genoemde rechtspraak

51. Wat de in punt 117 van het bestreden arrest genoemde rechtspraak betreft, volgt uit deze rechtspraak dat volgens punt 3.2.5 van de richtsnoeren een correctie van 100 % moet worden toegepast „wanneer een bestaand controlesysteem volledig vreemd is aan de relevante Unieregels, wanneer het geen rekening houdt met de materiële elementen van de betrokken steunregeling en de doelstellingen ervan en wanneer het naar zijn aard niet toelaat om praktijken van de betrokken marktdeelnemers op te sporen waarmee die materiële elementen worden omzeild of gemanipuleerd. Door deze tekortkomingen in de controle bestaat immers het risico dat alle betalingen in het kader van de betrokken steunregeling onregelmatig zijn. Deze tekortkomingen moeten – gelet op hun financiële gevolgen voor de [fondsen] – dan ook worden gelijkgesteld met interventies buiten een steunregeling om.”

52. Naar mijn mening wordt in deze rechtspraak een redelijke interpretatie van punt 3.2.5 van de richtsnoeren gehanteerd, aangezien met het geheel van de drie in punt 117 genoemde cumulatieve aanwijzingen kan worden nagegaan of de tekortkomingen van een controlesysteem zo ernstig zijn dat er sprake is van een totaal gebrek aan overeenstemming met de regels van de Unie, waardoor alle betalingen onregelmatig worden in de zin van de richtsnoeren.

53. De eerste aanwijzing (het controlesysteem is volledig vreemd aan de relevante Unieregels) garandeert om te beginnen immers de naleving van de essentiële voorwaarde van punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de toepassing van de 100 %-correctie, namelijk dat de tekortkomingen van het controlesysteem zo ernstig zijn dat er sprake is van een volledige niet-naleving van de regels van de Unie. Ik onderstreep in dit verband dat, voor zover het controlesysteem wordt geacht niet of zeer gebrekkig te zijn toegepast in de zin van artikel 12, lid 7, onder c), van verordening nr. 907/2014, zonder evenwel een volledige niet-naleving van de regels van de Unie te vormen, volgens de richtsnoeren in de regel een percentage van 25 % moet worden toegepast.

54. Vervolgens levert de tweede aanwijzing (het controlesysteem houdt geen rekening met de materiële elementen van de betrokken steunregeling en de doelstellingen ervan) de kwalificatie op van het type tekortkoming dat alle betalingen onregelmatig kan maken. Ik herinner eraan dat de materiële elementen van een steunmaatregel essentiële voorwaarden zijn voor de toekenning van de steun. ( 33 ) De omstandigheid dat het controlesysteem een of meer daarvan buiten beschouwing laat, kan dus tot gevolg hebben dat alle betalingen onregelmatig worden. ( 34 ) Hetzelfde geldt voor de doelstellingen van een steunregeling. Ook al is formeel voldaan aan de materiële voorwaarden, dat is mogelijkerwijs niet het geval voor de onderliggende doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening, zodat alle betalingen onregelmatig zijn. ( 35 )

55. De derde aanwijzing, ten slotte (het controlesysteem is naar zijn aard niet in staat om praktijken van marktdeelnemers op te sporen waarmee die materiële elementen worden omzeild of gemanipuleerd), is gebaseerd op de in artikel 12, lid 7, onder c), van verordening nr. 907/2014 vermelde situatie waarin er bewijzen zijn voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken.

56. Zoals uit deze drie cumulatieve aanwijzingen voortvloeit, gelden voor de toepassing van een forfaitaire correctie van 100 % strenge eisen, hetgeen mijns inziens terecht is.

57. Een correctie van 100 % wordt enerzijds immers uitsluitend in uitzonderlijke gevallen toegepast, waarin de tekortkomingen van het controlesysteem vanwege hun financiële gevolgen voor de fondsen gelijk worden gesteld met interventies buiten een steunregeling om. ( 36 ) Door de aard van de gebreken van het controlesysteem, waardoor niet kan worden gecontroleerd of de steun regelmatig is verleend ( 37 ), kan de Commissie echter niet vaststellen of alle betwiste steun daadwerkelijk in strijd met het Unierecht is toegekend, zoals wanneer de steun is verleend zonder enige rechtsgrond. Op basis van de drie in punt 117 van het bestreden arrest in herinnering gebrachte aanwijzingen kan in dit verband worden nagegaan of er sprake is van dermate ernstige tekortkomingen in het controlesysteem dat alle betalingen onregelmatig zijn.

58. Volgens punt 3.2.5 van de richtsnoeren moet anderzijds in de regel een correctie van 25 % worden toegepast wanneer een lidstaat een controlesysteem niet of met ernstige tekortkomingen toepast en er bewijzen zijn van onregelmatigheden en grove nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken. Met andere woorden, een correctie van meer dan 25 % – en a fortiori een correctie van 100 % – kan alleen worden toegepast indien het bewijs wordt geleverd dat er sprake is van omstandigheden die ernstiger zijn dan de situatie waarin de toepassing van een correctie van 25 % is gerechtvaardigd en die, wat een correctie van 100 % betreft, bijzonder ernstig zijn. ( 38 ) Van een dergelijke grotere ernst kan alleen sprake zijn wanneer daarvoor tal van aanwijzingen bestaan.

2. De in punt 118 van het bestreden arrest genoemde rechtspraak

59. Vervolgens wordt in punt 118 van het bestreden arrest overwogen dat „[u]it deze [in punt 117 van het bestreden arrest in herinnering gebrachte] rechtspraak blijkt dat niet zozeer de tekortkomingen in de essentiële controles van het controlesysteem de toepassing van een correctie van 100 % rechtvaardigen, maar eerder de niet-inachtneming van de materiële elementen van de betrokken steunregeling en de doelstellingen ervan. Wanneer niet is voldaan aan de materiële voorwaarde of voorwaarden voor steunverlening, zijn alle uitgaven uitgesloten [arrest van 10 juli 2014, Griekenland/Commissie, T‑376/12, EU:T:2014:623, punt 123 (niet gepubliceerd)].”

60. Naar mijn mening is het niet duidelijk hoe dit punt moet worden opgevat en met name hoe het zich verhoudt tot de drie in punt 117 van het bestreden arrest genoemde aanwijzingen. De strekking van dit punt is dan ook nader besproken ter terechtzitting, volgens mij om goede redenen. Bedoeld punt 118 is immers op twee niveaus onduidelijk.

61. Ik stel ten eerste vast dat dit punt 118 verwijst naar punt 123 van het arrest Griekenland/Commissie ( 39 ), maar het dit in fragmentarische bewoordingen aanhaalt. Bovendien is de strekking van punt 123 zelf onduidelijk en werpt het naar mijn mening geen licht op de strekking van punt 118 van het bestreden arrest.

62. Dit gezegd zijnde stel ik vast dat het Gerecht in punt 135 van het bestreden arrest opnieuw verwijst naar voornoemd punt 118 en aldaar verklaart dat „volgens de in de punten 117 en 118 [van het bestreden arrest] aangehaalde rechtspraak […] het niet in acht nemen van de materiële voorwaarden van de betrokken steunregeling uitsluiting van alle uitgaven rechtvaardigt”.

63. Rekening houdend met deze vaststelling komt het mij voor dat het Gerecht, zoals de Franse Republiek ter terechtzitting heeft opgemerkt, in punt 118 de rechtvaardiging voor het opleggen van een forfaitair percentage van 100 %, zoals die in punt 117 van het bestreden arrest via de drie cumulatieve indices heel precies naar voren komt, ten onrechte heeft verward met de rechtvaardiging voor het opleggen van een financiële correctie van 100 % in het geval van steun die is toegekend zonder enige rechtsgrondslag. Ik herinner eraan dat het enkel in dit laatste geval is dat de niet-inachtneming van de materiële voorwaarden – op zichzelf al – een correctie van 100 % kan rechtvaardigen.

64. In dit verband heeft de Commissie ter terechtzitting gepreciseerd dat punt 3.2.5 van de richtsnoeren betrekking heeft op de situatie waarin de nationale regeling in overeenstemming is met de in het Unierecht vastgestelde voorwaarden en waarin de enige schending door de lidstaat verband houdt met het controlesysteem, dat niet garandeert dat daadwerkelijk aan de materiële voorwaarden is voldaan. In de onderhavige zaak zou er zowel vanuit het oogpunt van de nationale regeling, die niet conform is met het Unierecht, als vanuit dat van het controlestelsel sprake zijn van een schending. Het is derhalve de onjuiste definitie die in de nationale regeling is opgenomen die tot fouten in het controlesysteem zou hebben geleid. ( 40 )

65. Volgens de Commissie moeten de punten 117 en 118 in deze context worden begrepen. Deze punten zouden dus in hun geheel bezien betekenen dat, als er in het kader van de forfaitaire correcties zowel sprake is van een schending van het Unierecht door de nationale regelgeving als van gebreken in het controlesysteem, en deze gebreken het onmogelijk maken om te bepalen wie recht heeft op steun en tot welk bedrag, een forfaitaire correctie van 100 % gerechtvaardigd is. In een dergelijke situatie bestaat volgens de Commissie het risico dat alle uitgaven onjuist zijn.

66. Ik ben van mening dat de door de Commissie voorgestelde lezing, afgezien van het feit dat men zich daarmee in het licht van het voorgaande enigszins verwijdert van het bestreden arrest, hoe dan ook in strijd zou zijn met het regelgevingskader en de richtsnoeren.

67. Wat de regelgeving betreft zij er immers aan herinnerd dat de oplegging van elke forfaitaire correctie – ongeacht het percentage – naar haar aard betekent dat het werkelijke verlies niet nauwkeurig kan worden bepaald. De onzekerheid over de door de Unie geleden schade rechtvaardigt derhalve dat een forfaitair percentage wordt toegepast, maar kan op zich geen rechtvaardiging vormen voor het opleggen van een forfaitaire correctie van 100 %.

68. Ten tweede kan weliswaar redelijkerwijs worden aangenomen dat het feit dat de nationale regeling – los van het controlestelsel – de gestelde materiële voorwaarden niet in acht neemt, in de regel het risico voor de door de Unie geleden schade zal verhogen, maar dit impliceert op zich geenszins dat het reële risico 100 % bedraagt. Ik herinner er in dit verband aan dat niet elke schending van de materiële voorwaarden tot onregelmatigheid van alle betalingen kan leiden ( 41 ), zodat niet kan worden gesteld dat het reële risico 100 % bedraagt zonder ten minste dat risico vooraf te hebben geanalyseerd.

69. Wat de richtsnoeren betreft ben ik van mening dat de door de Commissie eraan gegeven uitlegging berust op een verwarring tussen de voorwaarden voor de toepassing van het correctiepercentage van 25 % en die voor de toepassing van het correctiepercentage van 100 %. Dat niet kan worden nagegaan of de steun ten goede komt aan de rechthebbenden is dus eveneens het gevolg van het feit dat een lidstaat het controlesysteem in het geheel niet toepast, wat de toepassing van een correctiepercentage van 25 % rechtvaardigt. In feite leidt elk gebrekkig toezicht op een materieel gegeven dat bepalend is voor de rechtmatigheid van de toekenning van de steun, tot onzekerheid over de vraag of de steun ten goede komt aan degenen die er recht op hebben. Deze omstandigheden rechtvaardigen dus als zodanig niet dat een correctie van 100 % wordt toegepast op grond van de richtsnoeren. ( 42 ) Kortom, het feit dat er onzekerheid bestaat over de regelmatigheid van elke steun afzonderlijk bezien, betekent niet dat álle uitgekeerde steun onregelmatig is in de zin van punt 3.2.5 van de richtsnoeren.

70. Uit een en ander volgt dat punt 117 van het bestreden arrest een redelijke interpretatie van punt 3.2.5 van de richtsnoeren bevat. Ik geef het Hof in overweging die benadering van dat punt te handhaven in het kader van de onderhavige hogere voorziening. Wat punt 118 van het bestreden arrest betreft, komt het mij voor dat het Gerecht punt 3.2.5 van de richtsnoeren onjuist heeft opgevat en dat die fout, zoals ik verder zal toelichten, tot de onjuiste toepassing van dat punt heeft geleid.

C. Toepassing door het Gerecht van punt 3.2.5 van de richtsnoeren op het onderhavige geval

71. De toepassing door het Gerecht van punt 3.2.5 van de richtsnoeren op de feiten van de onderhavige zaak (punten 134‑136 van het bestreden arrest) is in wezen gebaseerd op drie elementen die eerder in het bestreden arrest zijn uiteengezet, betreffende de tekortkomingen die waren vastgesteld in het controlesysteem in Haute-Corse. Hoewel deze elementen niet worden betwist door de Franse Republiek, zijn zij niettemin relevant voor het onderzoek van de elementen waarvoor dat wel het geval is.

72. Het Gerecht heeft om te beginnen vastgesteld dat de bepaling van de landbouwgrond van een bedrijf een materiële voorwaarde is voor de toekenning van oppervlaktegebonden steun. Indien die oppervlakte onjuist is vastgesteld op basis van een met het Unierecht strijdige definitie van een of meer bestanddelen ervan (bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten), gaat het immers om een fout die betrekking heeft op een van de materiële voorwaarden van de steunregeling voor oppervlakten, te weten de vaststelling van de omvang van het landbouwareaal op basis waarvan de toeslagrechten worden berekend. ( 43 )

73. Vervolgens heeft het Gerecht geoordeeld dat de steunregeling in Haute-Corse was gebaseerd op onjuiste definities betreffende de bepaling van het landbouwareaal van een bedrijf. Het ging om twee fouten, die betrekking hadden op de aanvaarding door de Franse autoriteiten van topografische elementen zoals vijvers, rotsachtig terrein en bosjes, en de aanvaarding van begraasbare heide, op een wijze die niet strookte met de regels van het Unierecht. ( 44 )

74. Ten slotte heeft het Gerecht geoordeeld dat de fouten bij de afbakening van de voor oppervlaktegebonden steun in aanmerking komende arealen in Haute-Corse het op basis van deze fouten ingevoerde GBCS (geïntegreerd beheers- en controlesysteem) zodanig hebben aangetast dat dit controlesysteem niet geschikt was om fouten bij de bepaling van de landbouwarealen op te sporen, waardoor de landbouwers in veel gevallen niet-subsidiabele grond konden declareren. ( 45 )

75. In de punten 134 tot en met 136 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat op basis van deze onjuiste definitie nagenoeg stelselmatig niet-subsidiabele arealen in aanmerking zijn genomen, waaruit blijkt dat sprake is van een voldoende ernstige tekortkoming in het controlesysteem. Volgens het Gerecht was die definitie bijgevolg in strijd met een wezenlijke materiële voorwaarde. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat, overeenkomstig de in de punten 117 en 118 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak, het niet in acht nemen van de materiële voorwaarden van de betrokken steunregeling uitsluiting van alle uitgaven rechtvaardigde, en het is tot de slotsom gekomen dat de betrokken tekortkomingen zo ernstig waren dat zij als het volledig niet-eerbiedigen van de Unierechtelijke voorschriften moesten worden beschouwd, waardoor alle betalingen onregelmatig werden.

76. Net als de Franse Republiek ben ik van mening dat het Gerecht in de punten 134 tot en met 136 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de veronachtzaming van de materiële voorwaarden van de betrokken steunregeling rechtvaardigde dat volgens punt 3.2.5 van de richtsnoeren álle uitgaven werden uitgesloten. Die beoordelingsfout bevat in wezen twee componenten.

77. Ten eerste vormt de veronachtzaming van de materiële voorwaarden van een steunregeling in een controlesysteem, zoals ik in punt 63 van deze conclusie reeds heb uiteengezet, op zichzelf geen voldoende rechtvaardiging om krachtens punt 3.2.5 van de richtsnoeren een forfaitaire correctie van 100 % toe te passen. ( 46 ) Het Gerecht heeft in punt 136 van het bestreden arrest dan ook ten onrechte geoordeeld dat de „tekortkomingen [van het controlesysteem] in kwestie geen rekening hielden [met de materiële voorwaarden van de steunregeling] en bijgevolg zo ernstig waren dat zij een totale veronachtzaming vormden van de Unieregels, zodat alle betalingen onregelmatig waren”. ( 47 )

78. Nu dat duidelijk is, stel ik ten tweede vast dat de veronachtzaming van de betrokken materiële voorwaarde naar haar aard zelfs niet tot de onregelmatigheid van álle betalingen kan leiden.

79. De definitie waarop in casu inbreuk is gemaakt, heeft immers betrekking op enkele soorten arealen (zeer diervoedingsarme voederarealen en landschapselementen zoals rotsachtig terrein, vijvers en bosjes), hetgeen niet betekent dat alle als subsidiabel aangemerkte arealen hadden moeten worden afgewezen. Zoals het Gerecht in wezen zelf heeft vastgesteld in punt 127 van het bestreden arrest, heeft de onjuiste definitie enkel tot gevolg dat het bedrag van de oppervlaktegebonden steun hoger is dan het bedrag waarop de betrokken landbouwers recht zouden hebben gehad indien het landbouwareaal van hun bedrijf correct was beoordeeld. Met andere woorden, de Franse Republiek heeft het begrip subsidiabele arealen te ruim opgevat, en een dergelijke onjuiste definitie van landbouwgrond kan niet tot gevolg hebben dat alle betalingen onregelmatig worden. Het feit dat de nationale regeling – los van het controlesysteem – in strijd is met deze voorwaarde, hetgeen landbouwers ertoe heeft gebracht om in veel gevallen niet-subsidiabele gronden aan te geven, doet hieraan niet af.

80. Uit een en ander volgt dat het middel van de Franse Republiek op dit punt moet worden aanvaard en dat het bestreden arrest dus gedeeltelijk moet worden vernietigd.

D. Beroep bij het Gerecht

81. Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.

82. Ik ben van mening dat dit in de onderhavige zaak het geval is. De oplegging door de Commissie van de litigieuze correctie was immers in wezen gebaseerd op dezelfde twee tekortkomingen in het controlesysteem als die welke het Gerecht heeft uiteengezet. ( 48 ) Uit de in deze conclusie verrichte analyse volgt dat dergelijke tekortkomingen geen forfaitaire correctie van 100 % kunnen rechtvaardigen. Derhalve dient het litigieuze besluit op dit punt nietig te worden verklaard.

E. Kosten

83. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het zelf de zaak afdoet.

84. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.

85. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Franse Republiek.

V. Conclusie

86. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging: – het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 12 maart 2019, Frankrijk/Commissie, T‑26/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:153, gedeeltelijk te vernietigen voor zover het Gerecht daarbij de conclusies van de Franse Republiek heeft afgewezen die waren ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel en die strekten tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2017/2014 van de Commissie van 8 november 2017 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), voor zover bij dit besluit aan de Franse Republiek een forfaitaire correctie van 100 % is opgelegd wegens tekortkomingen van het controlesysteem voor oppervlaktegebonden steun in Haute-Corse over de aanvraagjaren 2013 en 2014; – uitvoeringsbesluit (EU) 2017/2014 van de Commissie van 8 november 2017 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), nietig te verklaren voor zover daarbij aan de Franse Republiek forfaitaire correcties van 100 % zijn opgelegd wegens tekortkomingen in het controlesysteem voor oppervlaktegebonden steun in Haute-Corse over de aanvraagjaren 2013 en 2014; – de Europese Commissie te verwijzen in haar eigen kosten en in die van de Franse Republiek.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) T‑26/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:153; hierna: „bestreden arrest”.

( 3 ) Besluit van 8 november 2017 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2017, L 292, blz. 61; hierna: „litigieus besluit”).

( 4 ) Richtsnoeren van 8 juni 2015 voor de berekening van financiële correcties in het kader van de procedure voor de financiële en de conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen, mededeling [C(2015) 3675 final; hierna: „richtsnoeren”)].

( 5 ) Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549).

( 6 ) Gedelegeerde verordening van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro (PB 2014, L 255, blz. 18).

( 7 ) Met de in artikel 12, lid 2, van verordening nr. 907/2014 bedoelde berekende correctie baseert de Commissie de uitsluiting op de onthulling van ten onrechte uitgegeven bedragen. Door middel van de in artikel 12, lid 3, van verordening nr. 907/2014 bedoelde geëxtrapoleerde correctie is het bedrag dat na de extrapolatie met statistische middelen van financiering door de Unie moet worden uitgesloten, het resultaat van verificaties die zijn verricht op basis van een representatieve steekproef van de gehele populatie waarin de steekproef is genomen, die beperkt is tot de sector waarvoor redelijkerwijze kan worden aangenomen dat dezelfde tekortkoming er zal voorkomen (punt 1.2 van de richtsnoeren).

( 8 ) Zie punt 11.3.2 van hoofdstuk 11 van de richtsnoeren, dat verwijst naar hoofdstuk 3 ervan.

( 9 ) Punten 1.3.2 en 3.1 van de richtsnoeren.

( 10 ) Zie punt 3.2 van de richtsnoeren.

( 11 ) Zie punt 3 van de richtsnoeren.

( 12 ) Deze aanhaling stemt in wezen overeen met de bewoordingen van artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2014.

( 13 ) Verordening van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16).

( 14 ) Verordening van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65).

( 15 ) Zie in dat verband punten 14‑16 van deze conclusie.

( 16 ) Zie in dat verband punt 17 van deze conclusie. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 12 maart 2019, Frankrijk/Commissie (T‑156/15, niet gepubliceerd, EU:T:2019:157), betwistte de Franse Republiek de gegrondheid van de correctie van 100 % voor de aanvraagjaren 2011 en 2012 om redenen die vergelijkbaar zijn met die welke in het bestreden arrest worden aangevoerd. In dat arrest heeft het Gerecht deze correctie nietig verklaard wegens schending van de rechten van de verdediging en heeft het dus niet kunnen onderzoeken of de heffing ook in strijd was met het evenredigheidsbeginsel (punten 120‑138 van het arrest).

( 17 ) Zie punten 111‑139 van het bestreden arrest.

( 18 ) Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl in de zaak België/Commissie (C‑332/00, EU:C:2001:653, punten 68‑71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 19 ) De Franse Republiek heeft er in dit verband op gewezen dat de Commissie pas in het kader van de hogere voorziening heeft aangevoerd dat de litigieuze correctie zowel was gebaseerd op een uitkering van steun zonder enige rechtsgrondslag als op een duidelijk disfunctioneren van het controlesysteem.

( 20 ) Zie in die zin arrest van 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, EU:C:2002:235, punt 44).

( 21 ) Zie in die zin arrest van 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, EU:C:2002:235, punten 36 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 22 ) Bij de uitoefening van haar bevoegdheid om te beslissen over de uitgaven die van financiering door de Unie moeten worden uitgesloten wegens tekortkomingen in de door de lidstaten verrichte controles, heeft de Commissie zichzelf beperkingen opgelegd met deze richtsnoeren, zodat zij er niet van kan afwijken [zie, eveneens in die zin, arrest van 10 juli 2014, Griekenland/Commissie (T‑376/12, EU:T:2014:623, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].

( 23 ) Zie voor de definitie van deze soorten berekeningen voetnoot 7 van deze conclusie.

( 24 ) In het algemeen is het feit dat de uit te sluiten bedragen in het geval van een zeer gebrekkig controlesysteem niet precies kunnen worden vastgesteld, juist te wijten aan de aard van dit type gebrek. Wanneer bijvoorbeeld verschillende essentiële controles niet zijn uitgevoerd, zal het controlesysteem immers naar zijn aard ongeschikt zijn om de toelaatbaarheid van een steunaanvraag vast te stellen.

( 25 ) Zie met name arrest van 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, EU:C:2002:235, punt 36), waarin de steun op een in wezen onbestaande rechtsgrondslag was betaald, waardoor de steun volledig van financiering door de Unie werd uitgesloten, ongeacht of de bevoegde autoriteiten onregelmatigheden of nalatigheden hadden vastgesteld. Zie ook arrest van 6 juli 2000, Spanje/Commissie (C‑45/97, EU:C:2000:362, punten 40‑43), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de inbreuk op de Uniewetgeving inzake de zuiverheid van olijfolie vaststond aangezien de aanwezigheid van een bepaalde chemische stof niet verenigbaar was met de definitie van olijfolie, en bijgevolg heeft geoordeeld dat de correctie van 100 % van de uitgaven gerechtvaardigd was. Evenzo heeft het Gerecht in het arrest van 9 april 2008 in zaak T‑364/04, Griekenland/Commissie (niet gepubliceerd, EU:T:2008:97, punt 39), geoordeeld dat een weigering om de uitgaven in hun geheel te financieren gerechtvaardigd was voor zover alle leveringen van perziken buiten de communautaire regeling om hadden plaatsgevonden omdat zij niet voldeden aan de vereisten inzake de minimumprijs.

( 26 ) Zoals blijkt uit deel IV.B van deze conclusie, heeft het Gerecht daartoe in zijn rechtspraak een benadering ontwikkeld om na te gaan of een dergelijke raming juist is.

( 27 ) Zie dienaangaande deel IV.B en IV.C van deze conclusie. Ik wijs erop dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de bevoegdheid van het Hof beperkt is tot de beoordeling van de juridische oplossing die is gegeven aan de voor het Gerecht besproken middelen en argumenten: zie met name arrest van 24 maart 2011 in zaak C‑369/09 P, ISD Polska e.a./Commissie (EU:C:2011:175, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 28 ) De reden voor de forfaitaire correctie wordt met name „ernstige tekortkomingen in het controlesysteem” genoemd in de bij het litigieuze besluit gevoegde tabel. Bovendien blijkt uit het definitieve standpunt van de Commissie van 21 februari 2017 dat „[v]oor zover uit de maatregel of uit de beschikbare informatie […] blijkt dat de tekortkomingen in de controle van de steun in Haute-Corse zo ernstig zijn dat zij volledig in strijd zijn met de EU-voorschriften […] en een zeer hoog risico voor het Fonds meebrengen, […] een correctie van 100 % gerechtvaardigd [is]”.

( 29 ) Zie in die zin arrest van 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, EU:C:2002:235, punt 36).

( 30 ) Zo blijkt uit een bij het litigieuze besluit gevoegde tabel dat het soort uitgaven dat buiten beschouwing wordt gelaten, een „forfaitaire correctie” is.

( 31 ) In het kader van de onderhavige hogere voorziening en dat van de forfaitaire correcties rijst echter een andere, afzonderlijke maar toch verwante vraag, namelijk of – en zo ja in welke mate – steun die is betaald op basis van een onjuiste (maar niet onbestaande) rechtsgrondslag de oplegging van een forfaitair percentage van 100 % kan rechtvaardigen wanneer deze onjuiste rechtsgrondslag gevolgen heeft voor de methode van controle van een tekortkoming, waardoor niet kan worden vastgesteld wie recht had op de steun en wie niet (zie punten 64‑69 van de onderhavige conclusie).

( 32 ) Deze rechtspraak bevat een interpretatie van document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, getiteld „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL-Garantie”, dat is vervangen door de richtsnoeren. Punt 3.2.5 van deze richtsnoeren is in soortgelijke bewoordingen geformuleerd als document nr. VI/5330/97, waarvan bijlage II vermeldt dat „[d]e uitgave […] zelfs volledig [kan] worden afgewezen wanneer de tekortkomingen zo ernstig zijn dat zij volledig in strijd zijn met de […] voorschriften [van de Unie] en aldus alle betalingen onregelmatig maken”. De door het Gerecht aan dit document gegeven uitlegging geldt dus ook voor punt 3.2.5 van de richtsnoeren, zoals het Gerecht ook aangeeft in punt 116 van het bestreden arrest.

( 33 ) Zie dienaangaande punt 44 en voetnoot 25 van deze conclusie.

( 34 ) Deze tweede aanwijzing komt dus in wezen overeen met de voorwaarde die is gesteld in het kader van de eerste situatie, maar dan met betrekking tot het niveau van de controle. In de eerste situatie is alle betaalde steun onregelmatig omdat de nationale regeling in strijd is met de materiële voorwaarden van de steunregeling waarin het Unierecht voorziet. De tweede situatie berust daarentegen op de premisse dat de nationale regeling in overeenstemming is met die Unierechtelijke voorwaarden, maar dat daaraan echter volledig voorbij wordt gegaan in het controlesysteem. Bijgevolg hangt de vraag of in het kader van de tweede situatie de niet-inachtneming van de materiële voorwaarden van een steunregeling (ongeacht of slechts één dan wel meerdere daarvan niet zijn vervuld) ertoe kan leiden dat álle betalingen onregelmatig zijn, af van de aard van de schending van de betrokken voorwaarde of voorwaarden, net als in de eerste situatie. Zie met name arrest van 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, EU:C:2002:235), vermeld in voetnoot 25 van deze conclusie, en arrest van 1 juli 2009, Spanje/Commissie (T‑259/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:232), genoemd in voetnoot 35 van deze conclusie, voor zaken waarin de niet-naleving van een materiële voorwaarde alle betalingen onregelmatig kon maken. Zie a contrario de punten 78 en 79 van deze conclusie voor een voorbeeld waarin de niet-naleving van een materiële voorwaarde niet de onregelmatigheid van alle betalingen kan meebrengen.

( 35 ) Zie dienaangaande arrest van 1 juli 2009, Spanje/Commissie (T‑259/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:232, punten 90‑114), waarin formeel was voldaan aan alle voorwaarden voor toekenning van de betrokken steun. De betrokken werkzaamheden (de productie van vezelvlas) dienden echter niet in hoofdzaak een commercieel doel, wat indruiste tegen een van de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening in de betrokken sector. Daarom waren alle betalingen onregelmatig verricht.

( 36 ) Zie in die zin de punten 3 en 3.2.5 van de richtsnoeren, zoals in herinnering gebracht in punt 10 van deze conclusie.

( 37 ) Zie dienaangaande voetnoot 24 van deze conclusie.

( 38 ) Zie in dezelfde zin arresten van 10 juli 2014, Griekenland/Commissie (T‑376/12, EU:T:2014:623, punt 111), en 9 september 2011, Griekenland/Commissie (T‑344/05, niet gepubliceerd, EU:T:2011:440, punt 197).

( 39 ) Arrest van 10 juli 2014 (T‑376/12, EU:T:2014:623). Punt 123 van dat arrest luidt als volgt: „Uit deze rechtspraak volgt dus dat niet zozeer de tekortkomingen bij de toepassing van bepaalde essentiële controles als wel de veronachtzaming van de materiële elementen van de betrokken steunregeling en de doelstellingen daarvan de toepassing van een financiële correctie van 100 % rechtvaardigen. Dat was het geval in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van het Gerecht van 1 juli 2009 in zaak T‑259/05, Spanje/Commissie (niet gepubliceerd […], punten 181‑185), waarin werd vastgesteld dat de Spaanse autoriteiten [hadden] nagelaten het controlesysteem voor de steun voor de productie van vezelvlas ten uitvoer te leggen terwijl er sprake was van grootschalige fraude die hoofdzakelijk bestond uit systematische overdeclaraties van de verwerkte hoeveelheden vezelvlas en uit misbruiken die bestonden uit de productie van vlas zonder commercieel oogmerk. Dit was ook het geval in de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van het Gerecht van 9 april 2008 in zaak T‑364/04, Griekenland/Commissie (niet gepubliceerd […], punten 31‑39), waarin werd vastgesteld dat de perzikproducenten de verplichting om tegen een minimumprijs te leveren omzeilden door bepaalde hoeveelheden tegen een dergelijke prijs aan de verwerkers te leveren, maar ook door buiten de regels om tegen een lagere prijs of zelfs gratis te leveren. Het niet voldoen aan de materiële voorwaarden voor steunverlening rechtvaardigt dat alle uitgaven worden uitgesloten (arrest van 9 september 2011, Griekenland/Commissie, [T‑344/05,] punt 105 supra, punt 203).”

( 40 ) Zie in dat verband de punten 72‑74 van deze conclusie.

( 41 ) Zie punt 54 en voetnoot 34 van deze conclusie.

( 42 ) Zie in dezelfde zin arrest van 9 september 2011, Griekenland/Commissie (T‑344/05, niet gepubliceerd, EU:T:2011:440, punt 202).

( 43 ) Punten 111‑133 van het bestreden arrest.

( 44 ) Punten 120 en 121 van het bestreden arrest, die betrekking hebben op de overwegingen die het Gerecht respectievelijk in de punten 50‑74 en in de punten 75‑106 van het bestreden arrest heeft geformuleerd. Het gaat om de onjuiste definitie waarnaar wordt verwezen in de punten 15 en 16 van deze conclusie.

( 45 ) Punten 130‑132 van het bestreden arrest.

( 46 ) Zie in dat verband punten 52‑58 van deze conclusie.

( 47 ) Cursivering van mij.

( 48 ) Zie in dat verband punt 28 van deze conclusie.