CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 15 JUNI 1977 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige prejudiciële zaak welke het Hof is voorgelegd door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, wordt een ietwat duister geformuleerde vraag gesteld over de uitlegging van verordening 120/67 van 13 juni 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen. Zoals bekend, is deze herhaaldelijk gewijzigde verordening van kracht gebleven tot 1 november 1975, toen zij in haar geheel werd vervangen door verordening 2727/75 van 29 oktober 1975.

De gestelde vraag gaat over de juiste berekening van de heffing op partijen maïs die in augustus 1974 van buiten de Gemeenschap waren ingevoerd door N. G. J. Schouten BV, verzoekster in het hoofdgeding (hierna te noemen „Schouten”). Verweerder in het hoofdgeding is het „Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten”, het in Nederland bevoegde orgaan ter zake van heffingen.

Zoals U zich zult herinneren, diende de Raad ingevolge de artikelen 2 en 5 van verordening 120/67 elk jaar voor het verkoopseizoen van het volgend jaar richtprijzen, basisinterventieprijzen en drempelprijzen voor de voornaamste, onder de verordening vallende graansoorten — waaronder maïs — vast te stellen.

De richtprijs was de wenselijk geachte prijs op de groothandelsmarkt in de Gemeenschap (in feite te Duisburg), terwijl de drempelprijs de minimumprijs was, waartegen de betrokken graansoort de Gemeenschap (te Rotterdam) diende binnen te komen om ten minste de richtprijs te halen. De verordening bepaalde tevens in artikel 6 dat op de richtprijzen, interventieprijzen en drempelprijzen maandelijkse verhogingen zouden worden toegepast, die over het gehele verkoopseizoen of een deel daarvan zouden worden gespreid. Ook deze verhogingen dienden door de Raad te worden vastgesteld. Blijkens de considerans der verordening wilde men middels die verhogingen met name rekening houden met opslagkosten en rentekosten voor de opslag van granen in de Gemeenschap alsmede met de noodzaak om de voorraden overeenkomstig de behoeften van de markt te verkopen. In het in casu betrokken tijdvak ging het verkoopseizoen voor alle produkten der verordening in op 1 augustus — zie artikel 3 (dit artikel werd gewijzigd bij artikel 1 van verordening 1996/74 van 29 juli 1974, maar die wijziging betrof een later tijdvak).

Zoals eveneens uit de considerans der verordening blijkt, hadden de heffingen ten doel de prijs bij import van een produkt op het niveau van de drempelprijs te brengen, dus om het verschil te overbruggen tussen de drempelprijs en de wereldmarktprijs uitgedukt als „cif-prijs” die de Commissie diende te berekenen „voor Rotterdam op basis van de gunstigste aankoopmogelijkheden op de wereldmarkt welke voor elk produkt worden vastgesteld op basis van de noteringen of de prijzen van deze markt …” — zie artikel 13.

Artikel 15, lid 1, bepaalt als algemene regel „de toe te passen heffing is die welke op de dag van invoer geldt”.

In afwijking van die regel voorziet artikel 15, lid 2, — de bepaling waarvan in casu de uitlegging wordt gevraagd — in een stelsel van prefixatie der heffing. Dit stelsel is, zoals U weet, verbonden met het in artikel 12 der verordening voorgeschreven stelsel van invoercertificaten voor granen.

Artikel 15, lid 2, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening 2429/72 van 21 november 1972 (PB 1972, L 264), bepaalt dat voor produkten, waaronder maïs,

„… op verzoek van de belanghebbende de op de dag van indiening van de aanvraag van een certificaat geldende heffing, aangepast in functie van de drempelprijs die in de maand van invoer zal gelden, wordt toegepast op een tijdens de geldigheidsduur van dit certificaat plaatsvindende invoer; dit verzoek moet tegelijkertijd als de aanvraag van het certificaat en vóór 13 uur worden ingediend. In dit geval wordt de heffing verhoogd met een gelijktijdig met de heffing vastgestelde premie.”

(Zoals ik opmerkte in mijn conclusie in de zaak 100/74 — C.A.M. tegen Commissie, Jurisprudentie 1975, blz. 1393, blz. 1407 — spreekt de authentieke Engelse tekst van verordening 2429/72 hier van „certificate” waar kennelijk „licence” is bedoeld. Ik heb dat toenmaals al gecorrigeerd. Voorts wijs ik erop dat de Commissie thans in haar opmerkingen uitgaat van de tekst van artikel 15, lid 2, zoals gewijzigd bij de vroegere verordening 2434/70 van 30 november 1970. Het is echter duidelijk ten eerste dat in 1974 de tekst volgens verordening 2429/72 gold, en ten tweede dat blijkens de verwijzingsbeschikking — blz. 5 — het College van Beroep ook op deze tekst doelt. Voor de onderhavige zaak maakt dit echter geen verschil).

Wat de bedoeling van de in artikel 15, lid 2, genoemde premie is, blijkt niet uit verordening 120/67 zelf. In artikel 15, lid 4, wordt slechts gezegd dat de Raad voorschriften voor de vaststelling van de premieschaal zal geven, en in artikel 15, lid 5, dat de premieschaal door de Commissie wordt vastgesteld.

Aangezien de heffing afhing van twee variabelen, de communautaire drempelprijs en de wereldmarktprijs, uitgedrukt als cif-prijs, lag het voor de hand dat bij de prefixatie der heffing ook met deze twee variabelen rekening werd gehouden. Volgens artikel 15, lid 2, zelf diende de heffing te worden aangepast „in functie van de drempelprijs die in de maand van invoer zal gelden”. De aanpassing der heffing aan de desbetreffende cif-termijnaankoopprijs was in feite het doel van de extra premie.

Dit volgt ook uit verordening 140/67 van de Raad van 21 juni 1967 (PB 125, van 1967), vastgesteld ingevolge artikel 15, lid 4, van verordening 120/67. In de considerans van verordening 140/67 wordt onder meer overwogen „dat de gemeenschappelijke drempelprijs de enige bescherming van de markt van de Gemeenschap is en dat, wanneer ingevoerde goederen tegen lagere prijzen dan de drempelprijs op deze markt zouden komen, de normale afzet van de binnenlandse granen … ernstig bedreigd zou worden; dat derhalve, wanneer de heffing van tevoren wordt vastgesteld, de in artikel 15, lid 2, van verordening 120/67 bedoelde premie zo dient te worden vastgesteld dat het met gebruikmaking van deze regeling ingevoerde produkt het evenwicht op de markt van de Gemeenschap niet in gevaar kan brengen; … dat deze premie hiertoe het bedrag moet dekken dat voortvloeit uit het verschil tussen de cif-prijs en een voor termijnaankoop vastgestelde cif-prijs, wanneer laatstgenoemde lager ligt, waarbij men dient uit te gaan van aanbiedingen die representatief zijn voor de werkelijke tendens op de termijnmarkt …”. Artikel 2 dezer verordening bepaalde dienovereenkomstig dat, wanneer de cif-prijs hoger is dan de cif-prijs voor termijnaankoop, de premie gelijk is aan het verschil tussen beide. De berekening van de cif-prijs voor termijnaankoop was voorgeschreven in artikel 3, lid 2, waarbij volgens artikel 4 verschillen van 0,125 rekeneenheid of minder per ton buiten beschouwing bleven. Omtrent een negatieve premie of enige andere aanpassing der heffing, ingeval de cif-termijnaankoopprijs de geldende cif-prijs zou overschrijden, was niets bepaald.

Zoals U ziet, werd de heffing ingevolge artikel 15, lid 2, dus normaliter naar boven aangepast. Artikel 6 van verordening 120/67 voorzag wel in de vaststelling van verhogingen maar niet in verlagingen van de drempelprijs tijdens een verkoopseizoen. Zo ook voorzag verordening 140/67 wel in de vaststelling van premies ingeval de cif-prijzen voor termijnaankopen lager waren dan de geldende cif-prijzen, doch niet in een verlaging van de heffing in het omgekeerde geval.

Een bijzondere situatie kon zich echter voordoen, indien een aanvraag tot prefixatie der heffing gepaard ging met een aanvraag van een invoercertificaat over een tijdvak dat het laatste deel van het ene verkoopseizoen en het eerste deel van het volgende seizoen overspande. De drempelprijs in de maand van invoer zou dan eventueel lager kunnen zijn dan die op de dag van aanvraag van het certificaat. Dit nu deed zich in casu voor. De importen van Schouten in augustus 1974 (de eerste maand van het verkoopseizoen 1974/75) geschiedden met invoercertificaten en geprefixeerde heffingen, welke Schouten had aangevraagd in juni 1974 (de voorlaatste maand van het verkoopseizoen 1973/74).

De drempelprijzen voor granen voor het verkoopseizoen 1973/74 waren vastgesteld bij verordening 1964/73 van 17 juli 1973, en wel voor maïs op 100,65 r.e./1000 kg. De maandelijkse verhogingen voor dat jaar waren vastgesteld bij verordening 1966/73 van dezelfde datum, en wel voor maïs op 6,80 r.e./1000 kg over juni en juli 1974. De werkelijke drempelprijs voor maïs over die maanden was derhalve 107,45 r.e. (100,65 + 6,80) per 1000 kg. De drempelprijzen voor het verkoopseizoen 1974/75 waren vastgesteld bij verordening 1427/74 van 4 juni 1974, voor maïs op 106,60 r.e./1000 kg. Er was uiteraard geen verhoging krachtens artikel 6 over augustus 1974, zodat de prijs tussen juni/juli 1974 en augustus 1974 in feite daalde met 0,85 r.e. (107,45 minus 106,60) per 1000 kg.

Ik heb van de Commissie begrepen dat een geval als dit zich vóór 1974 en ook daarna nimmer meer heeft voorgedaan. In zoverre hebben wij hier te doen met een wellicht uniek probleem.

Dit probleem wordt misschien nog het beste geïllustreerd door de cijfers in een van Schoutens voorfixatiecertificaten, die in copie door Schouten zijn overgelegd, namelijk certificaat 3/412175 dat op 14 juni 1974 door verweerder was afgegeven. Het gold voor 5000 ton maïs en voor het tijdvak van 14 juni 1974 tot en met 12 augustus 1974. De heffing over juni was fl. 0,45/1000 kg. en over juli fl. 5,30. Het verschil ad fl. 4,85 werd, zoals ons is uiteengezet, opgevangen door de premie. Over augustus verschijnt hetzelfde bedrag van fl. 5,30 doch met de aantekening „heffing aan te passen in functie van de drempelprijs van toepassing op de dag van invoer”. Dit was gedaan, zoals ons eveneens is uiteengezet, omdat verordening 1427/74 houdende vaststelling van de drempelprijzen voor 1974/75 weliswaar op 4 juni was goedgekeurd en op 8 juni in het Publikatieblad was bekendgemaakt, doch nog niet tot verweerder en tot Schouten was doorgedrongen bij de afgifte van het certificaat.

Zoals ik zei, was er in de drempelprijzen voor juni/juli 1974 en augustus 1974 een verschil van 0,85 r.e. Dit zou in Nederlandse courant neerkomen op fl. 2,90, ofwel meer dan de enkele heffing over juni (fl. 0,45) doch minder dan het bedrag van deze heffing met de premie (fl. 5,30).

Het meningsverschil is nu dat Schouten beweert dat de verlaging met fl. 2,90 moest worden toegepast op het gehele bedrag van fl. 5,30, zodat de netto heffing fl. 2,40 zou belopen, terwijl verweerder en de Commissie menen dat de verlaging alleen moest worden toegepast op de heffing over juni (fl. 0,45) die aldus nihil werd, en dat de volle premie ad fl. 4,85 verschuldigd bleef. Dit is het punt dat U zult moeten uitmaken en dat het College van Beroep U in de als volgt geformulleerde vraag heeft voorgelegd:

„Moet artikel 15, lid 2, van de verordening 120/67/EEG van de Raad aldus worden uitgelegd, dat een wijziging van de in de maand van invoer in de Gemeenschap geldende drempelprijs ten opzichte van de drempelprijs die gold op de dag van indiening van de aanvraag van het certificaat, leidt tot een dienovereenkomstige aanpassing van de op laatstgenoemde dag geldende heffing — de gefixeerde heffing — verhoogd met de premie, dan wel tot een dienovereenkomstige aanpassing van uitsluitend die heffing, zodat de premie, ongeacht de aard en de omvang van de wijziging van de drempelprijs, immer ten volle is verschuldigd?”

Alvorens mij aan de beantwoording van deze vraag te zetten, wil ik eerst nog wijzen op een punt dat ook is vermeld in de verwijzingsbeschikking en waarop men ten processe is teruggekomen.

In een brief van 1 september 1976, waarbij verweerder de bezwaren van Schouten tegen de vaststelling der heffing volgens de door verweerder en de Commissie bepleite wijze van de hand wees, deelde verweerder mee reeds in augustus 1974 te hebben opgemerkt dat artikel 15, lid 2, in dergelijke gevallen verschillend werd geïnterpreteerd in de diverse Lid-Staten, en het Nederlandse ministerie van Landbouw en Visserij te hebben verzocht deze aangelegenheid te bestemder plaatse in Brussel ter sprake te brengen. Als resultaat hiervan was de zaak op 5 september 1974 besproken in een vergadering van het Comité van beheer voor Granen. In het verslag van deze vergadering staat het volgende te lezen:

„Interpretatie van artikel 15, lid 2 van verordening 120/67

Voornoemd artikel schrijft voor dat de gefixeerde invoerheffing dient te worden aangepast aan de drempelprijs in de maand van invoer, eventueel verhoogd met een fixatie-premie.

Bij de overgang van het afgelopen verkoopseizoen in het nieuwe verkoopseizoen waren er, met name voor maïs, invoercertificaten in omloop met fixatie van een invoerheffing die kleiner was dan de drempelprijsval per 1 augustus jl. Voor invoer in augustus gold een fixatiepremie. De Nederlandse delegatie had herhaaldelijk gesignaleerd dat er in België een systeem wordt toegepast waarbij de gefixeerde invoerheffing eerst verhoogd wordt met de fixatiepremie waarna op het totaalbedrag de zgn. prijsval in mindering wordt gebracht. In andere Lidstaten wordt de gefixeerde heffing eerst verminderd met de prijsval (het resultaat kan echter nooit minder zijn dan 0) en daarna verhoogd met de fixatiepremie. De Nederlandse delegatie had de Commissie bij herhaling gevraagd een uitspraak te doen over de juiste interpretatie van voornoemd artikel omdat in Nederland importen worden gerealiseerd op in België afgegeven certificaten.

De Commissie en de Lid-Staten zijn het erover eens dat een strikte toepassing van dit artikel tot onbedoelde consequenties leidt, namelijk tot importen op een niveau dat hoger ligt dan de drempelprijs. Echter laat de tekst geen andere interpretatie toe; het in België toegepaste systeem is onjuist. Overeengekomen wordt, dat de in Nederland aangeboden cetificaten zullen worden afgewikkeld volgens de daarop vermelde bedragen en dat in een later stadium de hele systematiek van aanpassing aan de drempelprijs in de maand van invoer en het instellen van fixatiepremies zal worden bediscussieerd” .

Wij hebben de Commissie hier horen opmerken dat het in het Comité om een informele en korte bespreking ging. De vertegenwoordiger van de Commissie had zijn standpunt over de juiste uitlegging van artikel 15, lid 2, kenbaar gemaakt en geen enkele vertegenwoordiger van een Lid-Staat was daartegen opgekomen. Zoals U hebt geconstateerd, lag aan dit standpunt de gedachte ten grondslag dat, hoewel een strikte toepassing van artikel 15, lid 2, tot onbedoelde consequenties leidt, de tekst ervan geen andere interpretatie toelaat.

Dit is ook in wezen de redenering van de Commissie. Zij wijst erop dat artikel 15, lid 2, uit twee zinnen bestaat, waarvan de eerste gaat over de aanpassing van de heffing naar de drempelprijs van de maand van invoer, en de tweede over de verhoging met de premie. Volgens de Commissie duidt dit op twee afzonderlijke verrichtingen, zodat een verandering in de drempelprijs niet kan leiden tot een aanpassing van de premie.

In mijn ogen is de tekst van artikel 15, lid 2, niet zo concludent. Kennelijk is daarbij alleen gedacht aan het normale geval dat de drempelprijzen van de door een invoercertificaat bestreken maanden bekend zijn bij de aanvraag van het certificaat en dat eventuele aanpassingen uitsluitend naar boven zouden plaatsvinden. De verhoging van een aldus aangepaste heffing met een eventueel toepasselijke premie zou geen aanleiding geven tot moeilijkheden. Het was niet onlogisch deze verrichtingen in twee opeenvolgende zinnen te beschrijven. Deze beschrijving past echter niet op het geval dat de drempelprijs van een door het certificaat bestreken maand nog niet bekend is bij de afgifte van het certificaat. Een aanpassing naar die prijs vindt noodzakelijkerwijs naderhand plaats, dat wil zeggen na de verhoging met de premie. Wanneer men de tekst van artikel 15, lid 2, in het oog houdt en die interpreteert volgens het voorstel der Commissie, moet men concluderen dat die gebeurlijkheid niet is voorzien. Zoals gezegd, is het eigenlijke probleem in deze zaak, dat de aanpassing naar de drempelprijs van de maand van invoer neerwaarts had moeten geschieden. Men is geneigd zich af te vragen wat het richtsnoer van artikel 15, lid 2, is in het geval dat de drempelprijs van een toekomstige maand wèl bekend was bij de afgifte van het certificaat en eigenlijk tot een neerwaartse aanpassing van de heffing zou moeten leiden. Ook hier lijkt mij dat de tekst der bepaling geen houvast biedt. Weliswaar wordt over de aanpassing der heffing naar de drempelprijs gesproken vóór de verhoging met de premie, hetgeen steun geeft aan het standpunt van de Commissie, maar luidens de tweede zin wordt de heffing „verhoogd” met een „gelijktijdig met de heffing vastgestelde” premie, wat erop duidt dat het slechts gaat om één verrichting welke de premieopslag op de heffing omvat.

Mijns inziens dient deze toch op zijn minst onduidelijke bepaling van artikel 15, lid 2, te worden uitgelegd in het licht van het doel van de regeling in haar geheel. Dit doel — het lijdt geen twijfel — is te zorgen dat in de Gemeenschap geen granen van buiten worden geïmporteerd tegen een totale prijs die de richtprijs zou kunnen ondergraven. Dit was ook de grondgedachte voor het opleggen van een heffing ten belope van het verschil tussen de drempelprijs en de op de dag van invoer geldende cif-prijs. Het oogmerk van het systeem van prefixatie der heffing was om de handelaars in staat te stellen termijnaankopen te verrichten zonder onnodig het risico van een onvoorziene verhoging der heffing te lopen. De bedoeling was dat een handelaar ingeval van een termijnaankoop een heffing zou moeten betalen, welke zijn aankoopprijs op het niveau zou brengen van de op de dag van invoer geldende drempelprijs. Het was zeker niet de bedoeling hem een extra last, afhankelijk van het toeval en zonder enig verband met het oogmerk van het stelsel, op te leggen. Dit zou echter zijn gebeurd bij de door de Commissie verdedigde uitlegging van artikel 15, lid 2. Die uitlegging komt mij dan ook onjuist voor.

Dit zeggende, besef ik heel wel dat verordening 140/67 nergens rept van verlaging der heffing ingeval de cif-termijnaankoopprijs hoger is dan de geldende cif-prijs, en ook dat dit zou kunnen leiden tot een onnodig hoge heffing in die zin dat de totale kosten van invoer de drempelprijs zou kunnen overschrijden. Maar er is een belangrijk verschil tussen het (zo men wil) abnormale van deze toestand en het abnormale gevolg dat naar de mening der Commissie onvermijdelijk uit artikel 15, lid 2, zou voortvloeien. Indien de cif-termijnaankoopprijzen hoger zijn dan de geldende cif-prijzen, mag een handelaar worden geacht dit te weten en zijn transacties daarop af te stemmen. Hij kan dan afzien van zijn termijntransactie of althans van een aanvraag tot preficatie van de heffing. Maar een toekomstige verlaging van de drempelprijs is iets dat geheel binnen de beslissingsmacht der gemeenschapsinstellingen ligt en voor een handelaar niet altijd is te voorzien. Het lijkt mij onterecht een handelaar het risico te laten dragen om met een partij niet-concurrerende importgoederen te blijven zitten. In ieder geval wil het bestaan van de ene eventueel abnormale toestand nog niet zeggen dat men dan ook maar een andere abnormale toestand moet aanvaarden.

Ten slotte heeft Schouten nog subsidiair betoogd dat de voorfixatiecertificaten zo waren opgesteld dat bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen werd opgewekt dat een verlaging van de drempelprijs van augustus in mindering zou komen op het in die certificaten vermelde totale heffingsbedrag inclusief de premie. Bij het door mij ingenomen standpunt kan ik aan dit betoog voorbijgaan, al ben ik het met de Commissie eens dat de vorm van de door verweerder aan Schouten afgegeven certificaten niet van invloed kan zijn op de interpretatie van de desbetreffende gemeenschapswetgeving. Hoogstens zou Schouten dit voor de nationale rechter kunnen aanvoeren. Ik ga hier niet verder op in, daar dit buiten de sfeer van het Hof valt.

Samenvattend concludeer ik dat op de vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven worde geantwoord dat artikel 15, lid 2, aldus moet worden verstaan dat een wijziging van de in de maand van invoer in de Gemeenschap geldende drempelprijs ten opzichte van de drempelprijs die gold op de dag van indiening van de aanvraag van het certificaat, leidt tot een dienovereenkomstige aanpassing van de op die dag geldende heffing verhoogd met de premie.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.