Conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 20 maart 1997. - David Petrie e.a. tegen Università degli studi di Verona en Camilla Bettoni. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunale amministrativo regionale per il Veneto - Italië. - Vrij verkeer van werknemers - Lectoren vreemde talen - Toegang tot universitaire leeropdrachten in nevenvakken en als vervanger. - Zaak C-90/96.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-06527



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1 Deze zaak betreft vermeende indirecte discriminatie op grond van nationaliteit van niet-Italiaanse lectoren vreemde talen - die hun moedertaal doceren aan een Italiaanse universiteit - met betrekking tot de toegang tot betaalde leeropdrachten in nevenvakken en wegens vervanging. Deze lectoren zijn aangesteld bij privaatrechtelijke overeenkomst, terwijl de Italiaanse wetgeving bedoelde leeropdrachten voorbehoudt aan bepaalde categorieën onderwijzend personeel waarvan het dienstverband door het publiekrecht wordt beheerst. Tot 1994 was het niet-Italiaanse onderdanen bij wet verboden dergelijke publiekrechtelijke betrekkingen in het universitair onderwijs te bekleden. Is een dergelijke restrictie discriminatie op grond van nationaliteit en, zo ja, is het een proportionele en objectief gerechtvaardigde reactie op de gewettigde behoeften van het Italiaanse universitair bestel?

II - De juridische context en de feiten

2 De artikelen 1 en 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap(1), luiden als volgt:

"Artikel 1

1. Iedere onderdaan van een Lid-Staat, ongeacht zijn woonplaats, heeft het recht, op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid in loondienst te aanvaarden en te verrichten, overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die de tewerkstelling van de nationale werknemers van deze Staat regelen.

2. Op het gebied van een andere Lid-Staat geniet hij met name dezelfde voorrang ten aanzien van het aanvaarden van arbeid in loondienst als de onderdanen van deze Staat.

(...)

Artikel 3

1. In het kader van deze verordening zijn niet van toepassing de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of de administratieve handelwijzen van een Lid-Staat:

- die aanbiedingen van en aanvragen om werk, de toegang tot arbeid in loondienst en de uitoefening daarvan door vreemdelingen beperken of aan voorwaarden onderwerpen die niet voor eigen onderdanen gelden;

- of die, hoewel van toepassing zonder onderscheid naar nationaliteit, tot enig of voornaamste doel of gevolg hebben dat de onderdanen van de andere Lid-Staten van de aangeboden arbeid geweerd worden.

De bepaling van de voorgaande alinea heeft geen betrekking op de voorwaarden betreffende de wegens de aard van de te verrichten arbeid vereiste talenkennis."

3 Tot de toepasselijke bepalingen van Italiaans recht behoort onder meer artikel 114 van decreet nr. 382 van de president van de Republiek van 11 juli 1980 (hierna: "decreet van 1980"), zoals gewijzigd bij artikel 12 van wet nr. 341 van 19 november 1990, dat luidt als volgt:

"Leeropdrachten in nevenvakken en als vervanger kunnen slechts worden verstrekt aan gewone hoogleraren en aan erkende universitaire onderzoekers(2) die op hetzelfde of een aanverwant vakgebied werkzaam zijn en tot dezelfde faculteit behoren; bij gebreke van dergelijke kandidaten, kunnen deze leeropdrachten bij met redenen omkleed besluit worden verstrekt aan gewone hoogleraren en erkende universitaire onderzoekers van een andere faculteit van dezelfde universiteit of van een andere universiteit. Indien de sollicitaties naar de leeropdracht als vervanger afkomstig zijn van gewone hoogleraren en erkende onderzoekers die op hetzelfde vakgebied werkzaam zijn, geeft de faculteitsraad de voorkeur aan hoogleraren."

4 Beide categorieën universitair personeel die voor deze leeropdrachten in nevenvakken (affidamenti) of wegens vervanging (supplenze) in aanmerking komen, vallen onder het publiekrecht. Uit de context van de toepasselijke Italiaanse wetgeving blijkt, dat het bij "affidamenti" gaat om extra onderwijs naast het reguliere onderwijs, terwijl wordt gesproken van "supplenze", wanneer een afwezige hoogleraar moet worden vervangen of wanneer in een bepaald academisch jaar een bepaald vak meerdere malen moet worden gegeven vanwege het grote aantal studenten. Leeropdrachten in nevenvakken en wegens vervanging komen bovenop de normale onderwijstaken van de betrokken hoogleraar of onderzoeker en worden slechts betaald, voor zover de gebruikelijke arbeidsduur van de betrokkene wordt overschreden.(3)

5 De taken van onderzoekers zijn omschreven in de artikelen 31, 32 en 38 van het decreet van 1980; hiertoe behoren onder meer het verzorgen van practica, het ondersteunen en begeleiden van studenten bij hun afstudeerscriptie, het ontwikkelen van nieuwe leermethoden en het verrichten van onderzoek.(4) De selectieprocedure voor onderzoekers omvat een schriftelijk en mondeling examen en een beoordeling van de getuigschriften van de kandidaten. Om na een proeftijd van drie jaar "erkend onderzoeker" te kunnen worden, moeten zij worden erkend door een nationale commissie die hun onderzoeks- en onderwijsactiviteiten gedurende dat tijdvak beoordeelt.(5)

6 De rechtspositie en de taken van een lector/docent vreemde talen (lettore/docente; hierna: "lector vreemde talen") zijn omschreven in artikel 28 van het decreet van 1980:

"De rectoren kunnen op met redenen omkleed voorstel van de betrokken faculteit (...) bij privaatrechtelijke overeenkomst lectoren aanwerven wier moedertaal een vreemde taal is en wier bekwaamheden vaststaan en door de faculteit zijn getoetst, teneinde te voorzien in de daadwerkelijke behoefte aan werkcolleges voor studenten die een talenopleiding volgen.

De faculteit dient in elk geval een verklaring af te geven omtrent de specifieke vaardigheden van de lectoren.

De geldigheidsduur van de in de eerste alinea bedoelde overeenkomsten is beperkt tot het academiejaar waarvoor zij zijn gesloten; de overeenkomsten kunnen gedurende ten hoogste vijf jaar telkens voor één jaar worden verlengd.

De taken en de bezoldiging van de lectoren worden vastgesteld door de raad van bestuur van de universiteit, na de faculteitsraad te hebben gehoord.

De bezoldiging mag niet meer bedragen dan het aanvangssalaris van een toegevoegd hoogleraar in deeltijd (professore associato a tempo definito)."(6)

7 Deze voorwaarden waren het voorwerp van de arresten van het Hof in de zaken Allué I(7) en Allué e.a.(8) Daarin heeft het Hof vastgesteld, dat de omstandigheid dat met lectoren vreemde talen arbeidsovereenkomsten kunnen worden gesloten die een kortere geldigheidsduur (een jaar, met mogelijkheid tot verlenging gedurende vijf jaar) hebben dan bij andere werknemers(9) of het overige onderwijzend personeel(10), als discriminatie op grond van nationaliteit moet worden aangemerkt, aangezien 75 % van deze lectoren geen Italiaan is(11) en er geen objectieve rechtvaardigingsgrond is voor deze ongelijke behandeling. Verzoekers in het hoofdgeding (hierna: "verzoekers") zijn Brits onderdaan en als lector vreemde talen verbonden aan de Università degli studi di Verona (Universiteit van Verona; hierna: "universiteit"). Als gevolg van de arresten Allué I en II werden hun arbeidsovereenkomsten met de universiteit door de Pretore di Verona aangemerkt als overeenkomsten van universitair docenten voor onbepaalde tijd (docenti a tempo indeterminato dell' Università); zij ontvangen het salaris van een toegevoegd hoogleraar in deeltijd (professore associato a tempo definito).(12) Toch worden hun arbeidsovereenkomsten, anders dan die van de meeste andere universitaire medewerkers, nog altijd als privaatrechtelijke overeenkomsten beschouwd. In de zaak Allué II merkte advocaat-generaal Lenz op, dat verzoekers ook dit aspect discriminerend achtten, doch niet tot voorwerp van het geding hadden gemaakt.(13) Ingevolge de Italiaanse wetgeving waren overheidsfuncties, inclusief de onder het publiekrecht vallende functies bij universiteiten, tot 1994 voorbehouden aan Italiaanse onderdanen. Bij artikel 3 van decreet nr. 174 van de voorzitter van de ministerraad van 7 februari 1994 tot uitvoering van artikel 37 van decreto legislativo nr. 21 van 3 februari 1993 zijn deze universitaire functies ook opengesteld voor niet-Italianen.

8 Verzoekers hadden gesolliciteerd naar een betaalde leeropdracht moderne talen (wegens vervanging), die de universiteit had bekendgemaakt voor het academisch jaar 1995/1996. De sollicitaties werden bij besluit van 14 april 1995 door de rector afgewezen op de enkele grond, dat de kandidaten geen gewoon hoogleraar waren in de zin van de toepasselijke regeling, noch erkend universitair onderzoeker. Twee verzoekers hadden in 1994 naar een soortgelijke leeropdracht gesolliciteerd en werden toen op soortgelijke gronden afgewezen. Bij besluit van 19 april 1995 werd de betrokken leeropdracht toegewezen aan C. Bettoni, docente aan de Universiteit van Padua.

9 Verzoekers vorderden voor het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (hierna: "nationale rechter") de nietigverklaring van deze besluiten. Zij stelden, dat artikel 114 van het decreet van 1980, zoals gewijzigd, hoofdzakelijk tot gevolg had, dat onderdanen van andere Lid-Staten van de betrokken leeropdrachten werden uitgesloten. Wegens een in strijd met het gemeenschapsrecht verklaarde Italiaanse regeling (uitsluiting van buitenlanders van overheidsfuncties die geen verband hielden met de uitoefening van het openbaar gezag) konden zij tot 1994 geen onderzoeker of gewoon hoogleraar worden, terwijl hun huidige arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd toch gelijkwaardig moest worden geacht aan de erkenning van een onderzoeker na een diensttijd van drie jaar. Hun huidige onderwijstaken zouden vergelijkbaar zijn met die van een gewoon hoogleraar en zeker met de van een onderzoeker. De universiteit bestreed, dat er sprake was van discriminatie, omdat op Italiaanse kandidaten voor de betrokken leeropdrachten dezelfde criteria van toepassing waren.

10 De nationale rechter heeft de behandeling van de zaak geschort en het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag de volgende prejudiciële vraag gesteld:

"Moeten de artikelen 5 en 48 EEG-Verdrag en de artikelen 1 en 3 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 aldus worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een Lid-Staat die de mogelijkheid om leeropdrachten in nevenvakken en als vervanger in het universitair onderwijs te verkrijgen beperkt tot bepaalde categorieën, zoals die welke in de Italiaanse wet zijn vastgelegd in een context als die van de Italiaanse wettelijke regeling en de aldaar heersende administratieve praktijk, in plaats van te bepalen dat ook universitaire lectoren vreemde talen die een contract voor onbepaalde tijd met een Italiaanse universiteit hebben, naar universitaire leeropdrachten in nevenvakken en als vervanger kunnen solliciteren?"

III - Opmerkingen

11 Er zijn schriftelijke en mondelinge opmerkingen gemaakt door verzoekers, de Italiaanse regering en de Commissie.

12 Ter adstructie van de gestelde ongerechtvaardigde discriminatie verwijzen verzoekers naar de bepalingen van hun arbeidsovereenkomst, op grond waarvan van hen wordt verlangd dat zij taalonderwijs geven, mondelinge en schriftelijke examens afnemen en de studenten begeleiden bij hun afstudeerscriptie. Voorts stellen zij, dat blijkens artikel 16, eerste alinea van wet nr. 341 van 19 november 1990 bepaalde universiteitsmedewerkers - vast benoemde assistenten (assistenti di ruolo ad esaurimento) en gediplomeerde technici (tecnici laureati) - wier dienstverband niet door het publiekrecht wordt beheerst en die althans niet via een vergelijkend onderzoek worden aangeworven, bij de toekenning van leeropdrachten wegens vervanging worden gelijkgesteld met onderzoekers. Verzoekers voeren tevens aan, dat hun rechtspositie bij artikel 6, eerste alinea, van wet nr. 349 van 18 maart 1958 is gelijkgesteld met die van universitair assistenten (assistenti universitari), die krachtens een uitdrukkelijke verwijzing in het decreet van 1980 weer onder de regeling voor erkende onderzoekers vallen. De Corte costituzionale heeft deze ongelijke behandeling van assistenten en lectoren vreemde talen in zijn arrest nr. 284 van 23 juli 1987 dan ook als discriminatie aangemerkt.

13 De Italiaanse regering en de Commissie stellen, dat het verzoek niet-ontvankelijk is doordat de nodige feitelijke gegevens ontbreken, aangezien de nationale rechter in de verwijzingsbeschikking alleen de standpunten van partijen heeft weergegeven zonder zelf de feiten vast te stellen. Volgens de Commissie is de kwestie van de discriminatie in het hoofdgeding niet aan de orde, omdat de discriminatie veeleer betrekking heeft op de eerdere benoeming als gewoon hoogleraar of onderzoeker, en niet zozeer op de toekenning van leeropdrachten wegens vervanging. Verzoekers hadden zich op artikel 48, lid 2, van het Verdrag en verordening nr. 1612/68 kunnen beroepen om tegen hun uitsluiting van genoemde functies op te komen, in plaats van eerst het onderhavige besluit aan te vechten. De Commissie is van oordeel, dat de vroegere discriminatie thans niet meer geldend kan worden gemaakt en dat het Hof niet bevoegd is de vraag van de nationale rechter te beantwoorden, omdat het in casu niet om een reëel geschil gaat, maar om een middel om oud zeer alsnog aan de kaak te stellen.

14 Ten gronde betoogt de Italiaanse regering, dat er een objectief verschil bestaat tussen de taken en kwalificaties van gewone hoogleraren en onderzoekers enerzijds, en lectoren vreemde talen anderzijds. Eerstgenoemden hebben zwaardere onderwijstaken; de taken van onderzoekers met name verschillen van die van lectoren - wier taken hoofdzakelijk van praktische aard zijn - doordat zij onderzoek moeten verrichten op hun onderscheiden vakgebied. Bij onderzoekers en gewone hoogleraren houden leeropdrachten wegens vervanging enkel een uitbreiding in van de functie waarvoor zij zijn aangesteld, waarvoor zij slechts worden betaald voor zover de in hun arbeidsovereenkomst vastgelegde arbeidsduur wordt overschreden; er ontstaat dus geen nieuwe dienstbetrekking, zoals bij lectoren vreemde talen wel het geval zou zijn. Deze regeling stelt universiteiten in staat hun middelen rationeel te gebruiken, doordat de voorkeur wordt gegeven aan interne kandidaten die reeds soortgelijke onderwijstaken verrichten, van wie de bekwaamheid is aangetoond via een vergelijkend onderzoek. De Italiaanse regering stelt voorts, dat de gelijkstelling van universitaire assistenten met onderzoekers en het nadien gewezen arrest nr. 284 van de Corte costituzionale van 23 juli 1987 betrekking hadden op een categorie medewerkers die thans niet meer bestaat en die niet vergelijkbaar was met de in artikel 28 van het decreet van 1980 bedoelde lectoren. De gelijkstelling was een overgangsmaatregel die alleen personen betrof die vóór de hervormingen van 1980 als universitair assistent werkzaam waren. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering in reactie op verzoekers' standpunt inzake de inhoud van hun arbeidsovereenkomsten verklaard, dat deze onwettig waren voor zover daarin taken waren geregeld die verder gingen dan zuiver praktisch taalonderwijs.

15 De Commissie deelt het Italiaanse standpunt wat betreft het bestaan van objectieve verschillen tussen de positie van lectoren vreemde talen en die van erkende onderzoekers en gewone hoogleraren, wat het Hof niet zelf kan onderzoeken en waarover de verwijzingsbeschikking geen gegevens bevat. De Commissie wijst tevens met nadruk op het objectieve verschil tussen een aanstelling krachtens het publiekrecht en een aanstelling bij privaatrechtelijke overeenkomst.(14)

IV - Standpuntbepaling

A - De ontvankelijkheid

16 Het door de Italiaanse regering en de Commissie aangevoerde argument, dat het onderhavige verzoek niet-ontvankelijk is wegens de gebrekkige weergave van de feiten, overtuigt mij niet. Het Hof heeft voor recht verklaard "dat wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, het noodzakelijk is dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd".(15) Dat is in casu gebeurd. De nationale rechter heeft weliswaar niet de feiten omschreven zoals deze door hem waren vastgesteld, doch enkel het standpunt van partijen weergegeven. Maar "de keuze van het tijdstip waarop in casu een prejudiciële beslissing (...) moet worden gevraagd, wordt (...) bepaald door overwegingen van proceseconomie en -opportuniteit, waarover niet het Hof, doch uitsluitend de nationale rechter heeft te oordelen".(16) Uit de weergave van het standpunt van partijen door de nationale rechter blijkt duidelijk, wat het voorwerp van het geding is; in zijn antwoord op de gestelde vraag zou het Hof evenwel moeten aangeven, welke feitenkwesties van belang zijn en door de nationale rechter moeten worden opgelost om de zaak te kunnen afdoen. Door de nationale rechter aldus juridische beginselen aan te reiken, kan hem houvast worden geboden bij zijn beoordeling van de feiten, en kan een onderzoek naar ingewikkelde, doch irrelevante feitenkwesties achterwege blijven.

B - Het bestaan van verkapte discriminatie

17 Ook het argument van de Commissie, dat het onderhavige geding enkel oud zeer betreft en dat daarin enkel - inmiddels te laat - wordt opgekomen tegen de vóór 1994 geldende discriminerende regeling inzake de toegang tot de rang van gewoon hoogleraar en universitair onderzoeker, overtuigt mij niet. Zoals het Hof heeft opgemerkt, "[kan] een verzoek van een nationale rechter (...) worden afgewezen, wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding".(17) Dat is hier niet het geval. De tot 1994 geldende aanwervingsregeling leverde rechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit op. Het beginsel van gelijke behandeling, waarvan artikel 48, lid 2, van het Verdrag en de artikelen 1 en 3 van verordening nr. 1612/68 specifieke uitdrukkingen zijn, verbiedt echter niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden.(18) In de zaak O'Flynn(19) heeft het Hof de verschillende feitelijke omstandigheden onderzocht ten aanzien waarvan het in zijn rechtspraak had erkend, dat er sprake was van verkapte of indirecte discriminatie van werknemers op grond van nationaliteit:

"18 Zo moeten als indirect discriminerend worden beschouwd de voorwaarden van nationaal recht die, hoewel zonder onderscheid naar nationaliteit van toepassing, hoofdzakelijk(20) of in de meeste gevallen(21) migrerende werknemers treffen, alsook de zonder onderscheid van toepassing zijnde voorwaarden waaraan nationale werknemers gemakkelijker kunnen voldoen dan migrerende werknemers(22), of die in het bijzonder voor migrerende werknemers nadelig kunnen uitvallen.(23)

19 Dit is slechts anders wanneer die bepalingen worden gerechtvaardigd door objectieve overwegingen die los staan van de nationaliteit van de betrokken werknemers, en zij evenredig zijn aan het rechtmatig door het nationale recht nagestreefde doel.(24)

20 Uit al deze rechtspraak volgt dat een bepaling van nationaal recht als indirect discriminerend moet worden beschouwd, wanneer zij door haar aard zelf migrerende werknemers eerder kan treffen dan nationale werknemers en derhalve de eerste categorie van werknemers meer in het bijzonder dreigt te benadelen, tenzij zij objectief is gerechtvaardigd en evenredig is aan het nagestreefde doel.

21 Dienaangaande behoeft niet te worden vastgesteld dat de betrokken bepaling in de praktijk een aanzienlijk groter percentage migrerende werknemers treft, doch het volstaat om vast te stellen, dat die bepaling een dergelijk effect kan hebben. Daaraan moet worden toegevoegd dat de redenen waarom een migrerend werknemer gebruik wenst te maken van zijn recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap, niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling, of een nationale bepaling discriminerend is. De mogelijkheid zich op een zo fundamentele vrijheid als het vrije verkeer van personen te beroepen kan immers niet door zulke overwegingen van zuiver subjectieve aard worden beperkt."

18 Of een nationaal voorschrift hoofdzakelijk of in de meeste gevallen migrerende werknemers treft, of nationale werknemers daaraan gemakkelijker kunnen voldoen dan migrerende werknemers, dan wel of het in het bijzonder voor migrerende werknemers nadelig kan uitvallen, is op zichzelf objectief, zonder waardeoordeel vast te stellen. Er moet worden vergeleken, in hoeverre het betrokken voorschrift nationale respectievelijk migrerende werknemers zou kunnen treffen. Indien bijvoorbeeld wordt vastgesteld, zoals in de zaak O'Flynn, dat zowel voor nationale als voor migrerende werknemers geldt, dat hun gezinsleden liever in het land van herkomst begraven willen worden, dan worden migrerende werknemers onevenredig getroffen door een nationaal voorschrift op grond waarvan alleen kosten van begrafenissen op nationaal grondgebied worden vergoed.

19 Het Hof heeft met het arrest O'Flynn duidelijk gemaakt, dat migrerende werknemers niet het gedragspatroon behoeven te rechtvaardigen dat ertoe leidt, dat zij onevenredig door een nationaal voorschrift worden getroffen. Of een nationale regeling inzake de toekenning van betaalde leeropdrachten wegens vervanging de buitenlandse werknemers van de letterenfaculteiten van de Italiaanse universiteiten onevenredig benadeelt, is een objectieve vraag. Benadeling kan worden aangenomen, wanneer het leeuwendeel van hen die voor deze leeropdrachten in aanmerking komen, Italiaan is, terwijl het leeuwendeel van de uitgesloten categorieën docenten aan de betrokken universiteiten buitenlander is, of wanneer onder de voor de leeropdrachten in aanmerking komende categorieën personeelsleden het percentage Italianen aanmerkelijk hoger is dan onder het personeel van de betrokken faculteit in zijn geheel. Verder heeft het Hof in het arrest O'Flynn uitgemaakt, dat een nationaal voorschrift discriminerend moet worden geacht, wanneer het dergelijke onevenredige effecten kan hebben, ook al zijn deze in de praktijk niet vastgesteld.

20 Een oude nationale regeling op grond waarvan tot vrij recentelijk (een jaar vóór de besluiten die de aanleiding vormden voor de onderhavige zaak) niet-Italianen van de in aanmerking komende categorieën personeelsleden werden uitgesloten, kan in de praktijk tot gevolg hebben, dat een onevenredig aantal buitenlandse faculteitsmedewerkers niet voor de betaalde leeropdrachten in aanmerking komt. Het zal wellicht nog enkele jaren duren voordat de scheve verhouding tussen migrerende en nationale werknemers in de desbetreffende categorieën personeelsleden zal zijn rechtgetrokken. Dit is een objectieve vaststelling, los van de rechtmatigheid van de omstandigheden die daartoe hebben geleid. De toetsing daarvan aan de nationale rechter overlatend, ga ik er derhalve thans van uit dat, gelet op deze discriminatie in het verleden, de toepassing van artikel 114 van het decreet van 1980, zoals gewijzigd, de niet-Italiaanse personeelsleden van de letterenfaculteiten van de Italiaanse universiteiten onevenredig kan benadelen.

C - Rechtvaardiging

21 Een nationaal voorschrift dat nationale werknemers onevenredig bevoordeelt, behoort niettemin nader te worden onderzocht, teneinde na te gaan of het gerechtvaardigd is op grond van objectieve overwegingen, los van de nationaliteit van de betrokken werknemers, en of de gevolgen ervan niet onevenredig zijn ten opzichte van het gewettigde doel dat met het voorschrift wordt nagestreefd. Zo heeft het Hof in het arrest Allué II(25) uitgemaakt, dat het Verdrag er niet aan in de weg staat, dat de Lid-Staten ter verzekering van een goed bestuur van hun universiteiten maatregelen vaststellen die zonder onderscheid van toepassing zijn en die in het bijzonder de onderdanen van andere Lid-Staten zouden kunnen treffen, mits aan genoemde voorwaarden wordt voldaan.

22 Artikel 114 van het decreet van 1980, zoals gewijzigd, beoogt een rationele inzet van de personele middelen van de Italiaanse universiteiten door bij de toewijzing van extra onderwijsuren de voorkeur te geven aan hoogleraren en erkende onderzoekers van de desbetreffende faculteit of van een andere faculteit van dezelfde universiteit en, bij gebreke daarvan, aan gekwalificeerde medewerkers van een andere universiteit. Zolang de gebruikelijke volledige arbeidsduur van het betrokken personeelslid niet wordt overschreden, behoeven aldus geen extra kosten te worden gemaakt. De bekwaamheid van de docenten die voor de extra onderwijsuren in aanmerking komen, is op deze wijze automatisch gewaarborgd, omdat zij voor de aanstelling in hun hoofdfunctie met goed gevolg een vergelijkend examen hebben afgelegd en na een proeftijd zijn erkend, en omdat de extra onderwijstaken aansluiten bij hun huidige onderwijstaken. Tevens wordt een beroep gedaan op het wezenlijke verschil tussen een dienstverband krachtens het publiekrecht en een privaatrechtelijke arbeidsverhouding.

23 Een rationale inzet van de personele middelen, het vermijden van onnodige extra uitgaven en het toetsen van de bekwaamheid van de docenten zijn in de context van een goed bestuur van de universiteit alle drie gewettigde doelstellingen. De totale uitsluiting van bepaalde categorieën medewerkers van de toegang tot betaalde leeropdrachten zou evenwel een onevenredig middel kunnen zijn dat het nagestreefde doel niet heiligt.

24 De doelstelling de voorkeur te geven aan vaste medewerkers van de eigen faculteit valt nog te billijken ten opzichte van kandidaten die, hoewel vakbekwaam, nog niet aan de betrokken universiteit werkzaam zijn, maar kan naar mijn oordeel niet de uitsluiting rechtvaardigen van personen die reeds aan de faculteit verbonden zijn, mits zij de vereiste bekwaamheid bezitten. Bovendien kan de regeling op grond waarvan extra onderwijsuren enkel worden vergoed voor zover de contractueel vastgelegde arbeidsduur wordt overschreden, moeiteloos tot de uitgesloten personeelsleden worden uitgebreid, indien in hun arbeidsovereenkomst ook een bepaald aantal arbeidsuren per academisch jaar blijkt te zijn vastgelegd. Hoe dan ook, het is nog maar de vraag, of deze regeling een aanzienlijke besparing oplevert, tenzij men kandidaten denkt te vinden voor onbezoldigde arbeid. Voor het Hof is niet aangevoerd, dat de aangetrokken docent van de Universiteit van Padua, de tweede verweerder in het hoofdgeding, geen bezoldiging zou ontvangen.

25 Vervolgens zou ik nader willen ingaan op de vraag, in hoeverre het ter toetsing van de bekwaamheid noodzakelijk is, dat de kandidaten een bepaald publiekrechtelijk dienstverband hebben. Deze vraag heeft twee aspecten: enerzijds de garantie die aanwerving via een vergelijkend onderzoek en erkenning na een proeftijd zouden bieden, en anderzijds de betwiste gelijkwaardigheid van de functies van lectoren vreemde talen en erkende onderzoekers. Om redenen die ik hieronder uitvoerig zal toelichten, acht ik automatische toepassing van de uitsluitingsregel van artikel 114 van het decreet van 1980, zoals gewijzigd, zonder rekening te houden met de kwalificaties, de ervaring en het onderzoek van andere kandidaten, onevenredig. De uiteindelijke beslissing over de aanstelling berust uiteraard altijd bij de universiteit. Het Hof heeft enkel tot taak de nationale rechter te helpen erop toe te zien, dat in dit besluitvormingsproces geen ongerechtvaardigde discriminerende praktijken plaatsvinden.

26 Het staat de Lid-Staten uiteraard vrij te bepalen, dat de universiteiten bij de toewijzing van betaalde leeropdrachten rekening moeten houden met het formele bewijs van bekwaamheid in de vorm van het met goed gevolg afleggen van het vergelijkende examen voorafgaand aan de aanstelling. Het Hof heeft vastgesteld, dat het de Lid-Staten tevens vrijstaat te bepalen, dat enkel de houders van een diploma, certificaat of titel, de leden van een beroepsorde, dan wel enkel degenen die aan een specifieke regeling inzake tucht of toezicht zijn onderworpen, een bepaalde beroepsactiviteit mogen uitoefenen. Onderdanen van andere Lid-Staten moeten in beginsel aan dergelijke voorwaarden voldoen, mits zij niet-discriminerend en evenredig zijn.(26) Bij de toepassing van hun nationale bepalingen mogen de Lid-Staten niet voorbijgaan aan de kennis en vaardigheden die de betrokkene reeds in een andere Lid-Staat heeft verworven.(27) Zij moeten rekening houden met de gelijkwaardigheid van diploma's(28) en, zo nodig, de krachtens hun nationale regeling vereiste kennis en vaardigheden vergelijken met die van de betrokkene.(29)

27 Evenzo zouden de universiteiten bij de toekenning van leeropdrachten aan personen die aldaar reeds werkzaam zijn, rekening moeten houden met andere omstandigheden dan het met goed gevolg afleggen van het vergelijkend examen, wanneer deze soortgelijke garanties kunnen bieden met betrekking tot hun bekwaamheid. Dit geldt a fortiori, doch niet uitsluitend, in gevallen waarin buitenlanders in het verleden feitelijk van deelname aan het vergelijkend examen waren uitgesloten. Migrerende werknemers zullen meestal over kwalificaties beschikken die in formeel opzicht verschillen van de kwalificaties die van de eigen onderdanen worden verlangd, maar die bij nader onderzoek toch gelijkwaardig blijken te zijn. Men zou kunnen tegenwerpen, dat het in de context van tijdelijke extra leeropdrachten voor de universiteit te omslachtig is om allerlei kwalificaties aan een uitvoerig onderzoek te onderwerpen om na te gaan of zij overeenstemmen met de bij een vergelijken examen gehanteerde normen. Voor deze tijdelijke leeropdrachten komen echter in de eerste plaats de reeds aan de betrokken faculteit verbonden docenten in aanmerking. De kwalificaties van de lectoren vreemde talen moeten het faculteitsbestuur daarom reeds bekend zijn. De faculteit moet hun vaardigheden reeds hebben vastgesteld op grond van artikel 28 van het decreet van 1980.

28 Tevens staat het de universiteiten vrij de erkenning als onderzoeker na een proeftijd van drie jaar als bewijs van bekwaamheid te hanteren. Maar gelijkwaardige omstandigheden moeten ook in aanmerking worden genomen. De universiteit zou kunnen besluiten, dat de beoordeling voorafgaande aan de verlenging van de jaarcontracten van de kandidaten vóór 1993 gelijkwaardig is aan de toets die onderzoekers voor hun erkenning moeten ondergaan. Zelfs wanneer dit niet zo mocht zijn, zou het blijk geven van de vaardigheden en de ervaring zoals die voor een erkenning zouden worden verlangd, indien lectoren vreemde talen een dergelijke proeve zouden moeten ondergaan, voor het universiteitsbestuur voldoende overtuigend moeten zijn. Een bepaling die niet toelaat, dat een alternatief bewijs van bekwaamheid in aanmerking wordt genomen, is te restrictief en dus onevenredig.

29 De vraag of de functies van lectoren vreemde talen en erkende onderzoekers feitelijk gelijkwaardig zijn, leverde in de bij het Hof ingediende opmerkingen zeer uiteenlopend antwoorden op. Zo is met name niet duidelijk of hun onderwijstaken in wezen gelijk zijn en of de ene categorie daarom beter in staat is dan de andere om het met de leeropdrachten verband houdende onderwijs te verzorgen. Daarnaast blijken onderzoekers uit hoofde van hun functie ook nog onderzoekstaken te moeten verrichten, die niet van lectoren vreemde talen worden verlangd.

30 Om als evenredig te kunnen worden aangemerkt, moet een discriminerende maatregel passend zijn, doch niet restrictiever dan noodzakelijk is om het gewettigde doel te bereiken. Zoals het Hof in het arrest Asscher(30) heeft beslist, kan een verschil in behandeling tussen twee categorieën personen "worden aangemerkt als discriminatie in de zin van het Verdrag, wanneer er geen objectief verschil bestaat dat grond kan opleveren voor een verschillende behandeling van beide categorieën (...) op dit punt". Er mag alleen onderscheid worden gemaakt met betrekking tot de relevante overeenkomsten en verschillen tussen de onderwijstaken van lectoren vreemde talen en onderzoekers. Aangezien de universiteit in casu wil weten, hoe ervaren en bekwaam de kandidaten zijn, zijn de huidige onderwijstaken van de kandidaten, zoals genoemd in hun arbeidsovereenkomst en zoals omschreven in het onderwijsprogramma van de faculteit, even relevant als de formele bepalingen van het decreet van 1980. De relevantie van eventuele verschillen tussen de functies van lectoren vreemde talen en onderzoekers hangt af van de aard van de leeropdrachten die moeten worden vervuld - alleen verschillen in functie en ervaring die van invloed zouden kunnen zijn op de geschiktheid van de kandidaat om de op te dragen taken te verrichten, moeten in aanmerking worden genomen. Dat geldt ook voor onderzoek. De aard van de leeropdrachten bepaalt of onderzoekservaring op het betrokken vakgebied een pre is. Het onderzoek dat kandidaten als lectoren vreemde talen hebben verricht, ook al zijn zij daartoe contractueel niet verplicht, moet hoe dan ook worden meegewogen naast hun andere kwalificaties en ervaring, indien dat onderzoek raakvlakken heeft met de betrokken leeropdrachten. Gelet op deze feiten en omstandigheden, die uiteraard per afzonderlijke kandidaat en per aangeboden leeropdracht zullen verschillen, moge het duidelijk zijn, dat het verschil tussen de wettelijk voorgeschreven onderwijstaken van onderzoekers en lectoren vreemde talen op zichzelf niet voldoende is om de automatische uitsluiting van laatstgenoemden van de betrokken leeropdrachten te rechtvaardigen.

31 Los van deze algemene beoordeling zou ik nog willen ingaan op de stelling van verzoekers, dat bepaalde categorieën personeelsleden zijn gelijkgesteld met de voor de leeropdrachten in aanmerking komende categorieën van gewone hoogleraren en erkende onderzoekers, hoewel zij niet via een vergelijkend examen zijn aangeworven en geen overeenkomstige onderwijstaken verrichten. Het is een kwestie van Italiaans recht, waarover de nationale rechter heeft te beslissen, of deze stelling juist is en of een en ander ertoe leidt, dat de gelijkgestelde categorieën ook voor de betaalde tijdelijke leeropdrachten in aanmerking komen. Als dat zo is, is verdere uitsluiting van deze leeropdrachten van andere categorieën personeelsleden zoals lectoren vreemde talen bij gebreke van een eventuele andere voor het Hof niet aangevoerde rechtvaardigingsgrond, onredelijk en dus onevenredig.

32 Voorts dient nog te worden ingegaan op het argument, dat de betrokken leeropdrachten aan universitaire medewerkers met een publiekrechtelijk dienstverband moeten worden voorbehouden, omdat de leeropdrachten zelf ook door het publiekrecht worden beheerst. Gesteld is, dat bij toekenning van deze leeropdrachten aan personeelsleden van wie de hoofdwerkzaamheid onder een privaatrechtelijke overeenkomst valt, een zelfstandige rechtsbetrekking ontstaat, terwijl in het geval van gewone hoogleraren en erkende onderzoekers louter sprake is van verruiming van hun publiekrechtelijk dienstverband. In deze omstandigheden, die op het eerste gezicht duiden op het bestaan van discriminatie op grond van nationaliteit, acht ik deze opvatting echter te formalistisch om het betrokken voorschrift te kunnen rechtvaardigen. Gelet op bovenstaande overwegingen, behoeven medewerkers van letterenfaculteiten met een privaatrechtelijk dienstverband met het oog op de toewijzing van deze leeropdrachten enkel aan te tonen, dat hun vaardigheden, ervaring en relevante onderzoekswerkzaamheden in wezen gelijkwaardig zijn aan de eisen die worden gesteld aan de medewerkers met een publiekrechtelijk dienstverband als genoemd in artikel 114 van het decreet van 1980, zoals gewijzigd. Bovendien mag de eventuele toewijzing van de leeropdrachten aan bedoelde medewerkers geen gevolgen hebben voor hun rechten en verplichtingen uit hoofde van hun primaire arbeidsovereenkomst.

33 In dit verband zou ik er op willen wijzen, dat de door mij voorgestelde oplossing nauwelijks gevolgen heeft voor de publiekrechtelijke grondslag van het Italiaanse universitaire bestel. In artikel 28 van het decreet van 1980 wordt het bezit van de taalkundige vaardigheden van een native-speaker als uitgangspunt gehanteerd voor de totstandkoming van een specifieke vorm van een privaatrechtelijke dienstbetrekking, waarmee als het ware een zichzelf afbakenende discriminatoire categorie in het leven wordt geroepen, hetgeen de aanleiding vormde voor verzoekers' klacht. De kans dat er klachten komen wegens discriminatie op grond van nationaliteit is in het vreemdetalenonderwijs dan ook veel groter dan in andere takken van onderwijs. Zowel op dit gebied als op andere gebieden behouden de Lid-Staten de bevoegdheid om universitaire functies voor te behouden aan hen die een publiekrechtelijk dienstverband hebben, zolang zij daarbij niet discrimineren op grond van nationaliteit. Er bestaat evenmin bezwaar tegen dat de werving voor publiekrechtelijke universitaire functies geschiedt via een algemeen vergelijkend onderzoek of een onderzoek dat openstaat voor iedereen die de vereiste kwalificaties bezit en waarbij de in andere Lid-Staten verworven vaardigheden en ervaring in aanmerking worden genomen.(31)

V - Conclusie

34 Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de vraag van de nationale rechter als volgt te beantwoorden:

"Nationale voorschriften inzake de toekenning van betaalde leeropdrachten als vervanger aan de universiteit die buitenlandse werknemers onevenredig benadelen, doordat zij de mogelijkheid om daarnaar te solliciteren voorbehouden aan bepaalde categorieën personeelsleden, houden verboden verkapte discriminatie van werknemers op grond van nationaliteit in, zolang zij niet tevens voorzien in een beoordeling van de sollicitaties van personeelsleden van andere categorieën op grond van relevante vaardigheden, ervaring en onderzoekswerkzaamheden."

(1) - PB 1968, L 257, blz. 2.

(2) - Professori di ruolo en ricercatori universitari confirmati.

(3) - Deze informatie is ontleend aan de opmerkingen die de Italiaanse regering bij het Hof heeft ingediend.

(4) - Deze informatie is ontleend aan de opmerkingen die de Italiaanse regering bij het Hof heeft ingediend.

(5) - Artikel 7 van wet nr. 28 van 21 februari 1980, aangehaald in de opmerkingen die de Commissie bij het Hof heeft ingediend.

(6) - Deze bepaling is integraal aangehaald in het rapport ter terechtzitting in zaak 33/88 (arrest van 30 mei 1989, Allué e.a., Jurispr. 1989, blz. 1591, blz. 1594 en 1595; hierna: "arrest Allué I").

(7) - Reeds aangehaald.

(8) - Arrest van 2 augustus 1993 (gevoegde zaken C-259/91, C-331/91 en C-332/91, Jurispr. 1993, blz. I-4309; hierna: "arrest Allué II").

(9) - Dat was de vergelijking die het Hof trok in r.o. 10 en het dictum van het arrest Allué I. Het Hof vergeleek de positie van lectoren vreemde talen echter met die van "hoogleraren die op overeenkomst zijn aangesteld en die eveneens een onderwijstaak hebben zonder dat zij aan een vergelijkend onderzoek hebben deelgenomen" (r.o. 16).

(10) - Dat was de vergelijking die het Hof trok in r.o. 10 en 21 en in het dictum van het arrest Allué II.

(11) - R.o. 12 van de arresten Allué I en Allué II. Advocaat-generaal Lenz noemde in zijn conclusie bij het arrest Allué II (punt 18) een percentage van 64 % dat niet de Italiaanse nationaliteit zou hebben. Dit is te verklaren door verschillen in de categorisering van buitenlandse lectoren die later de Italiaanse nationaliteit hebben verkregen, gewoonlijk door huwelijk.

(12) - Bij vonnis van 28 oktober 1993 ten aanzien van de eerste twee verzoekers, en bij herstellingsbeschikking van 16 mei 1994 ten aanzien van de derde verzoeker.

(13) - Punt 15 van de conclusie.

(14) - Dit standpunt lijkt in tegenspraak met het standpunt dat de Commissie innam in de zaken Allué I en Allué II, reeds aangehaald, waarin zij, na uitvoerig op de taken van lectoren vreemde talen en onderzoekers te zijn ingegaan, betoogde dat hun werkzaamheden vergelijkbaar waren; zie de rapporten ter terechtzitting, Jurispr. 1989, blz. 1591, 1596 en 1597, en Jurispr. 1993, blz. I-4309, I-4318.

(15) - Arrest van 26 januari 1993 (gevoegde zaken C-320/90, C-321/90 en C-322/90, Telemarsicabruzzo e.a., Jurispr. 1993, blz. I-393, r.o. 6).

(16) - Arrest van 11 juni 1987 (zaak 14/86, strafzaak tegen X, Jurispr. 1987, blz. 2545, r.o. 11); zie ook arresten van 10 maart 1981 (gevoegde zaken 36/80 en 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Jurispr. 1981, blz. 735, r.o. 7 en 8), en 10 juli 1984 (zaak 72/83, Campus Oil Limited, Jurispr. 1984, blz. 2727, r.o. 10 en 11).

(17) - Arrest van 26 oktober 1995 (zaak C-143/94, Furlanis, Jurispr. 1995, blz. I-3633, r.o. 12).

(18) - Arrest van 15 januari 1986 (41/84, Pinna, Jurispr. 1986, blz. 1, r.o. 24); Allué I (r.o. 11), en Allué II (r.o. 11).

(19) - Arrest van 23 mei 1996 (zaak C-237/94, Jurispr. 1996, blz. I-2617). De voetnoten in de aangehaalde rechtsoverwegingen zijn uit de oorspronkelijke tekst overgenomen.

(20) - Zie arresten Pinna, reeds aangehaald (r.o. 24); Allué I (r.o. 12), en arrest van 21 november 1991 (zaak C-27/91, Le Manoir, Jurispr. 1991, blz. I-5531, r.o. 11).

(21) - Zie arresten van 17 november 1992 (zaak C-279/89, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1992, blz. I-5785, r.o. 42), en 20 oktober 1993 (zaak C-272/92, Spotti, Jurispr. 1993, blz. I-5185, r.o. 18).

(22) - Zie arresten van 10 maart 1993 (zaak C-111/91, Commissie/Luxemburg, Jurispr. 1993, blz. I-817, r.o. 10), en 4 oktober 1991 (zaak C-349/87, Paraschi, Jurispr. 1991, blz. I-4501, r.o. 23).

(23) - Zie arresten van 8 mei 1990 (zaak C-175/88, Biehl, Jurispr. 1990, blz. I-1779, r.o. 14), en 28 januari 1992 (zaak C-204/90, Bachmann, Jurispr. 1992, blz. I-249, r.o. 9).

(24) - Zie in deze zin de arresten Bachmann, reeds aangehaald (r.o. 27); Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald (r.o. 12), en Allué II, reeds aangehaald (r.o. 15).

(25) - R.o. 25.

(26) - Arrest van 30 november 1995 (zaak C-55/94, Gebhard, Jurispr. 1995, blz. I-4165, r.o. 35-37).

(27) - Arrest van 7 maart 1991 (zaak C-340/89, Vlassopoulou, Jurispr. 1991, blz. I-2357, r.o. 15).

(28) - Arresten van 28 april 1977 (zaak 71/76, Thieffry, Jurispr. 1977, blz. 765, r.o. 19 en 27), en 28 juni 1977 (zaak 11/77, Patrick, Jurispr. 1977, blz. 1199).

(29) - Reeds aangehaalde arresten Vassopoulou (r.o. 16), en Gebhard (r.o. 38).

(30) - Arrest van 27 juni 1996 (zaak C-107/94, Jurispr. 1996, blz. I-3089, r.o. 42). Cursivering van mij.

(31) - Arrest van 23 februari 1994 (zaak C-41/92, Scholz, Jurispr. 1994, blz. I-505).