CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. BOBEK

van 23 september 2020 ( 1 )

Gevoegde zaken C‑83/19, C‑127/19 en C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”

tegen

Inspecţia Judiciară

[verzoek van de Tribunal Mehedinţi (rechter in eerste aanleg Mehedinţi, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

en

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”

tegen

Consiliul Superior al Magistraturii

[verzoek van de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

en

PJ

tegen

QK

[verzoek van de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

Zaak C‑291/19

SO

tegen

TP e.a.

[verzoek van de Curte de Apel Braşov (rechter in tweede aanleg Braşov, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

Zaak C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”,

OL

tegen

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

[verzoek van de Curte de Apel Piteşti (rechter in tweede aanleg Piteşti, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie – Beschikking 2006/928/EG van de Commissie tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing – Aard en rechtsgevolgen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, alsmede van de op basis van dat mechanisme door de Commissie opgestelde verslagen – Ad-interimbenoeming van het bestuur van de gerechtelijke inspectie – Nationale bepalingen inzake de oprichting en organisatie van een afdeling binnen het openbaar ministerie voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Rechtsstaat – Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht”

Inhoud

I. Inleiding II. Toepasselijke bepalingen A. Unierecht 1. Primair recht 2. Beschikking 2006/928 B. Roemeens recht 1. Constituția României 2. Bepalingen betreffende de gerechtelijke inspectie a) Wet nr. 317/2004 b) Noodverordening nr. 77/2018 3. Bepalingen betreffende de afdeling voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat 4. Wet nr. 207/2018 a) Noodverordening nr. 90/2018 b) Noodverordening nr. 92/2018 c) Noodverordening nr. 7/2019 d) Noodverordening nr. 12/2019 III. Feiten, nationale procedures en prejudiciële vragen A. Zaak C‑83/19 B. Zaak C‑127/19 C. Zaak C‑195/19 D. Zaak C‑291/19 E. Zaak C‑355/19 F. Procedure bij het Hof IV. Analyse A. Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen 1. C‑83/19 2. C‑127/19 en C‑355/19 3. C‑195/19 en C‑291/19 4. Tussenconclusie over de ontvankelijkheid B. Toepasselijk Unierecht en maatstaven 1. Mechanisme voor samenwerking en toetsing a) Zijn beschikking 2006/928 en de verslagen betreffende het mechanisme voor samenwerking en toetsing Uniehandelingen? b) Is het toetredingsverdrag een passende rechtsgrondslag? 1) Formele rechtsgrondslag 2) Inhoud en doelstellingen 3) Looptijd van het mechanisme voor samenwerking en toetsing 4) Tussenconclusie c) Rechtsgevolgen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing 1) Rechtsgevolgen van beschikking 2006/928 2) Rechtsgevolgen van de verslagen betreffende het mechanisme voor samenwerking en toetsing d) Vallen de betrokken nationale maatregelen binnen de werkingssfeer van het mechanisme voor samenwerking en toetsing? 2. Beginsel van onafhankelijkheid van de rechters: artikel 47 van het Handvest en/of artikel 19, lid 1, VEU a) Artikel 47 van het Handvest b) Artikel 19, lid 1, VEU c) Artikel 19, lid 1, VEU en de gevaren van een te ruime toegang 3. Maatstaven en aard van de toetsing a) Maatstaven: externe aspecten van de onafhankelijkheid van de rechters en de doctrine van de uiterlijke schijn b) Aard van de toetsing: wat moet worden vastgesteld? C. Toetsing van de betrokken nationale bepalingen 1. Algemene context 2. Ad-interimbenoeming van het bestuur van de gerechtelijke inspectie a) Verwijzingsbeslissing en standpunt van de partijen b) Analyse c) Tussenconclusie 3. Afdeling voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat a) Verwijzingsbeslissingen en standpunt van de partijen b) Analyse i) Rechtvaardiging – Ondubbelzinnige en toegankelijke rechtvaardiging? – Waarheidsgetrouwe rechtvaardiging? ii) Waarborgen iii) Context en praktische werking iv) Redelijke termijn c) Tussenconclusie V. Conclusie

I. Inleiding

1. De onderhavige zaken zien op twee institutionele aspecten van het Roemeense justitiële stelsel die onlangs zijn gewijzigd door de hervorming van de zogenoemde „wetten inzake het justitiële stelsel” ( 2 ) in die lidstaat. In wezen hebben de vijf verzoeken om een prejudiciële beslissing, die in deze conclusie samen worden behandeld, betrekking op de ad‑interimbenoeming van het hoofd van de Inspecția Judiciară (gerechtelijke inspectie, Roemenië) en verder op de oprichting van een afdeling binnen het openbaar ministerie die belast is met het onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat. ( 3 )

2. Eerst moet evenwel worden ingegaan op twee prealabele vragen die in al deze zaken gezamenlijk rijzen. De eerste prealabele vraag betreft de rechtsaard en de rechtsgevolgen van het „mechanisme voor samenwerking en toetsing” ( 4 ), dat bij beschikking 2006/928/EG van de Commissie ( 5 ) is vastgesteld.

3. De Europese Commissie brengt op basis van het mechanisme voor samenwerking en toetsing periodieke verslagen uit. In haar in 2018 gepubliceerde verslag ( 6 ) heeft de Commissie de vinger gelegd op verschillende problematische aspecten van de recente hervormingen in het Roemeense justitiële stelsel die aan de orde zijn in de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing. In die context hebben de verwijzende rechters verzocht om verduidelijking van de juridische status van het mechanisme voor samenwerking en toetsing alsmede van de verslagen van de Commissie, met name om te vernemen of de aanbevelingen in de verslagen van de Commissie bindend zijn voor de Roemeense autoriteiten.

4. Verder zien de twijfels in de prejudiciële vragen niet alleen op de verenigbaarheid van de nationale wetswijzigingen met de beginselen van de rechtsstaat, van daadwerkelijke rechtsbescherming en van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, maar ook op de verenigbaarheid ervan met een aantal bepalingen van het primaire recht, met name artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). De tweede prealabele vraag die opheldering behoeft, is dan ook welke van die bepalingen van toepassing zijn in de onderhavige zaken, in de bijzondere context na de toetreding van Roemenië, waarin het mechanisme voor samenwerking en toetsing van toepassing blijft.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Primair recht

5. Overeenkomstig artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (hierna: „toetredingsverdrag”) ( 7 ), kunnen de instellingen van de Unie vóór de toetreding onder meer de maatregelen aannemen als bedoeld in de artikelen 37 en 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië (hierna: „toetredingsakte”) ( 8 ).

6. Artikel 2 van de toetredingsakte bepaalt dat de oorspronkelijke Verdragen en de door de instellingen vóór de toetreding genomen besluiten onmiddellijk na de toetreding verbindend zijn voor Roemenië en toepasselijk zijn onder de voorwaarden waarin door die Verdragen en de toetredingsakte wordt voorzien.

7. Artikel 37 van de toetredingsakte luidt: „Bij niet-naleving door Bulgarije of Roemenië van in het kader van de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen, waardoor de werking van de interne markt ernstig wordt verstoord, met inbegrip van verbintenissen inzake sectoraal beleid betreffende economische activiteiten met grensoverschrijdende gevolgen, of bij onmiddellijke dreiging van een dergelijke verstoring, kan de Commissie tot aan het einde van een periode van ten hoogste drie jaar na de toetreding op een met redenen omkleed verzoek van een lidstaat, dan wel op eigen initiatief, passende maatregelen treffen. Deze maatregelen moeten evenredig zijn, en er moet voorrang worden gegeven aan maatregelen die de werking van de interne markt het minst verstoren en, in voorkomend geval, aan de toepassing van de bestaande sectorale vrijwaringsmechanismen. Deze vrijwaringsmaatregelen mogen echter niet worden gebruikt als middel tot willekeurige discriminatie, noch als verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten. Op een vrijwaringsclausule kan zelfs vóór de toetreding een beroep gedaan worden op basis van de bevindingen van het toezicht, en de aangenomen maatregelen worden vanaf de eerste dag van toetreding van kracht, tenzij hierin een latere datum is bepaald. De maatregelen worden niet langer gehandhaafd dan strikt noodzakelijk is, en zij worden in elk geval ingetrokken wanneer de betrokken verplichting is nagekomen. Zij kunnen evenwel tot na de in de eerste alinea bedoelde periode worden toegepast indien de betrokken verplichtingen niet zijn nagekomen. In antwoord op de vooruitgang die door de betrokken nieuwe lidstaat bij het nakomen van zijn verplichtingen is geboekt, kan de Commissie in voorkomend geval de maatregelen aanpassen. De Commissie stelt de Raad tijdig in kennis alvorens zij vrijwaringsmaatregelen intrekt, en zij houdt terdege rekening met de desbetreffende opmerkingen van de Raad.”

8. Artikel 38 van de toetredingsakte bepaalt: „Indien er zich in Bulgarije of Roemenië ernstige tekortkomingen of directe risico’s op dergelijke tekortkomingen voordoen bij de omzetting, de stand van de uitvoering of de toepassing van de kaderbesluiten of andere ter zake doende verbintenissen, samenwerkingsinstrumenten en besluiten betreffende wederzijdse erkenning in strafzaken uit hoofde van titel VI van het EU‑Verdrag en richtlijnen en verordeningen inzake wederzijdse erkenning in burgerlijke zaken uit hoofde van titel IV van het EG‑Verdrag, kan de Commissie tot aan het einde van een periode van ten hoogste drie jaar na de toetreding op een met redenen omkleed verzoek van een lidstaat, dan wel op eigen initiatief, en na overleg met de lidstaten, passende maatregelen treffen, waarbij zij de voorwaarden en praktische regels voor de toepassing ervan aangeeft. Deze maatregelen kunnen de vorm aannemen van een tijdelijke schorsing van de toepassing van de betrokken bepalingen en besluiten in de betrekkingen tussen Bulgarije en Roemenië en een andere lidstaat of andere lidstaten, zonder afbreuk te doen aan de verdere nauwe justitiële samenwerking. Op een vrijwaringsclausule kan zelfs vóór de toetreding een beroep gedaan worden op basis van de bevindingen van het toezicht, en de aangenomen maatregelen worden vanaf de eerste dag van toetreding van kracht, tenzij hierin een latere datum is bepaald. De maatregelen worden niet langer gehandhaafd dan strikt noodzakelijk is, en zij worden in elk geval ingetrokken wanneer de betrokken tekortkomingen zijn verholpen. Zij kunnen evenwel tot na de in de eerste alinea bedoelde periode worden toegepast zolang de betrokken tekortkomingen blijven bestaan. In antwoord op de vooruitgang die door de betrokken nieuwe lidstaat bij het verhelpen van de aangegeven tekortkomingen is geboekt, kan de Commissie in voorkomend geval de maatregelen aanpassen na overleg met de lidstaten. De Commissie stelt de Raad tijdig in kennis alvorens zij vrijwaringsmaatregelen intrekt, en zij houdt terdege rekening met de desbetreffende opmerkingen van de Raad.”

2. Beschikking 2006/928

9. Volgens overweging 5 van beschikking 2006/928 is deze beschikking vastgesteld overeenkomstig de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte.

10. In overweging 6 van beschikking 2006/928 staat te lezen dat „[d]e resterende vraagstukken op het gebied van de verantwoordingsplicht en efficiëntie van het justitiële stelsel en de wetshandhavingsinstanties [...] de vaststelling [rechtvaardigen] van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie”.

11. Artikel 1 van beschikking 2006/928 bepaalt dat Roemenië elk jaar aan de Commissie verslag dient uit te brengen over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage bij die beschikking genoemde ijkpunten. In artikel 2 is bepaald dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad haar opmerkingen en bevindingen over het verslag van Roemenië voor het eerst doet toekomen in juni 2007 en vervolgens zodra dit nodig is en ten minste elk halfjaar. Artikel 3 bepaalt dat beschikking 2006/928 „slechts in werking [treedt] onder voorbehoud van en op de datum van inwerkingtreding van het [t]oetredingsverdrag”. Overeenkomstig artikel 4 is beschikking 2006/928 gericht tot alle lidstaten.

12. De bijlage bij beschikking 2006/928 bevat „[d]e in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt”. Het eerste, het derde en het vierde ijkpunt daarvan zijn respectievelijk: „[z]orgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de hoge raad voor de magistratuur. [...]”; „[o]p basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau” en „[v]erdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden”.

B. Roemeens recht

1. Constituția României

13. Artikel 115, lid 4, van de Constituția României (Roemeense grondwet) bepaalt dat „[d]e regering [...] slechts in uitzonderlijke gevallen, waarvan de regeling niet kan worden uitgesteld, noodverordeningen [kan] vaststellen en [...] gehouden [is] hun status van noodverordening inhoudelijk met redenen te omkleden”.

14. In artikel 133, lid 1 van de Roemeense grondwet is bepaald dat „[d]e hoge raad voor de magistratuur [...] de hoeder [is] van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht”.

15. Artikel 132, lid 1, van de Roemeense grondwet bepaalt dat „[a]anklagers [...] hun werkzaamheden [uitoefenen] in overeenstemming met het legaliteitsbeginsel, het onpartijdigheidsbeginsel en het beginsel van hiërarchisch toezicht, onder het gezag van de minister van Justitie”.

2. Bepalingen betreffende de gerechtelijke inspectie

a) Wet nr. 317/2004

16. Artikel 65 van wet nr. 317/2004 bepaalt: „(1) De gerechtelijke inspectie wordt opgericht als orgaan met rechtspersoonlijkheid binnen de Consiliul Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur, Roemenië; hierna: „hoge raad voor de magistratuur”) met zetel te Boekarest, door middel van de reorganisatie van de gerechtelijke inspectie-afdeling. (2) De gerechtelijke inspectie wordt geleid door een hoofdinspecteur die wordt bijgestaan door een adjunct-hoofdinspecteur. Beiden worden benoemd na een door de hoge raad voor de magistratuur georganiseerd vergelijkend onderzoek. (3) De gerechtelijke inspectie treedt op overeenkomstig het beginsel van operationele onafhankelijkheid en voert via de gerechtelijke inspecteurs – die onder de bij de wet vastgestelde voorwaarden zijn aangesteld –, op specifieke werkterreinen analyse-, verificatie‑ en controletaken uit.”

17. Artikel 67 van wet nr. 317/2004 luidt: „1. De hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur worden door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur benoemd uit de gerechtelijke inspecteurs in functie, na een vergelijkend onderzoek dat bestaat uit de indiening van een project met betrekking tot de uitoefening van de specifieke bevoegdheden van de bestuursfunctie in kwestie, een schriftelijke proef waarbij de kennis op het gebied van bestuurskwesties, communicatie en personeelsbeheer, het vermogen van de kandidaat om beslissingen te nemen en verantwoordelijkheden op zich te nemen en zijn stressbestendigheid worden getest, alsook een psychologische test. 2. Het vergelijkend onderzoek wordt georganiseerd door de hoge raad voor de magistratuur overeenkomstig de regels die zijn goedgekeurd bij besluit van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, dat is gepubliceerd in Monitorul Oficial al României, deel I. 3. Vergelijkende onderzoeken voor de functies van hoofdinspecteur en adjunct-hoofdinspecteur worden ten minste drie maanden vóór de datum waarop zij plaatsvinden, aangekondigd. 4. De ambtstermijn van de hoofdinspecteur en van de adjunct-hoofdinspecteur bedraagt drie jaar en kan slechts eenmaal worden verlengd, overeenkomstig de bepalingen van lid 1. 5. De hoofdinspecteur en de adjunct-hoofdinspecteur kunnen door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur uit hun ambt worden ontzet wanneer zij hun bestuurstaken niet of niet op passende wijze vervullen. Tot ontzetting wordt besloten op basis van het in artikel 68 bedoelde jaarlijkse auditverslag. 6. Tegen het ontzettingsbesluit van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur kan binnen een termijn van 15 dagen na bekendmaking van het besluit beroep worden ingesteld bij de kamer voor bestuurs‑ en belastingzaken van de Înalta Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië). Het beroep leidt tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het besluit van de hoge raad voor de magistratuur. De in beroep gegeven beslissing is onomkeerbaar.”

b) Noodverordening nr. 77/2018

18. Bij artikel I van Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (noodverordening nr. 77/2018 van de regering tot aanvulling van artikel 67 van wet nr. 317/2004 betreffende de hoge raad voor de magistratuur; hierna: „noodverordening nr. 77/2018”) van 5 september 2018 ( 9 ) zijn twee nieuwe leden ingevoegd na artikel 67, lid 6, van wet nr. 317/2004: „7. Wanneer de functie van hoofdinspecteur of, in voorkomend geval, van adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie vacant wordt ten gevolge van het verstrijken van de ambtstermijn, wordt deze functie waargenomen door de hoofdinspecteur of, in voorkomend geval, de adjunct-hoofdinspecteur van wie de ambtstermijn is verstreken, totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet. 8. Wanneer de ambtstermijn van de hoofdinspecteur wordt beëindigd om andere redenen dan het verstrijken van die ambtstermijn, wordt deze functie waargenomen door de adjunct-hoofdinspecteur totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet. Wanneer de ambtstermijn van de adjunct-hoofdinspecteur wordt beëindigd om andere redenen dan het verstrijken van die ambtstermijn, wordt deze functie waargenomen door een door de hoofdinspecteur aangewezen gerechtelijk inspecteur totdat de functie ingevuld wordt overeenkomstig de wet.”

19. Krachtens artikel II van noodverordening nr. 77/2018 is artikel 67, lid 7, van wet nr. 317/2004 „eveneens van toepassing wanneer de functie van hoofdinspecteur of, in voorkomend geval, van adjunct-hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie vacant is op de datum van inwerkingtreding van de onderhavige noodverordening”.

3. Bepalingen betreffende de afdeling voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat

4. Wet nr. 207/2018

20. Bij artikel I, lid 45, van Lege nr. 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (wet nr. 207/2018 tot wijziging en aanvulling van wet nr. 304/2004 betreffende de gerechtelijke organisatie; hierna „wet nr. 207/2018”) ( 10 ), is na artikel 88 van wet nr. 304/2004 een nieuwe afdeling met betrekking tot de Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (afdeling voor onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat, Roemenië; hierna: „SIIJ”) ingevoegd die de artikelen 881 tot en met 889 bevat.

21. Artikel 881 van wet nr. 304/2004, zoals gewijzigd, luidt als volgt: „1. Bij de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (openbaar ministerie bij de hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) wordt de [SIIJ] ingesteld. Deze afdeling is exclusief bevoegd voor de strafrechtelijke vervolging van strafbare feiten die zijn gepleegd door rechters en aanklagers, met inbegrip van militaire rechters en aanklagers, en rechters en aanklagers die deel uitmaken van de hoge raad voor de magistratuur. 2. De [SIIJ] blijft bevoegd voor de strafrechtelijke vervolging in het geval waarin andere personen naast de in lid 1 bedoelde personen worden vervolgd. [...] 4. De [SIIJ] wordt geleid door een hoofdaanklager van de afdeling, bijgestaan door een adjunct-hoofdaanklager, die door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur onder de in deze wet bepaalde voorwaarden in deze functie worden benoemd. 5. De hoofdaanklager bij de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție regelt de bevoegdheidsconflicten tussen de [SIIJ] en andere structuren of eenheden van het openbaar ministerie. [...]”

22. Artikel 882 van wet nr. 304/2004, zoals gewijzigd, bepaalt: „1. De [SIIJ] verricht haar werkzaamheden volgens de beginselen van wettigheid, onpartijdigheid en hiërarchisch toezicht. 2. Delegatie of detachering van aanklagers bij de [SIIJ] is verboden. 3. De [SIIJ] verricht haar werkzaamheden met maximaal 15 aanklagers. 4. Op verzoek van de hoofdaanklager van de afdeling en met instemming van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur kan het aantal functies binnen de [SIIJ], afhankelijk van de omvang van de werkzaamheden, bij beschikking van de hoofdaanklager bij de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție worden gewijzigd.

23. Artikel 883 en artikel 884 van wet nr. 304/2004, zoals gewijzigd, regelen respectievelijk de procedure voor de aanstelling van de hoofdaanklager en de adjunct-hoofdaanklagers van de SIIJ, waaronder de samenstelling van de commissie voor de selectie van de hoofdaanklager en de voorwaarden voor deelneming aan het vergelijkend onderzoek. Met name is in artikel 883, lid 1, bepaald dat „[d]e hoofdaanklager van de [SIIJ] [...] in zijn functie [wordt] benoemd door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, na een vergelijkend onderzoek bestaande uit de presentatie van een project betreffende de uitvoering van specifieke taken van de betreffende bestuurlijke functie, bedoeld om inzicht te verwerven in de competenties op het gebied van bestuur, het doeltreffende beheer van de middelen, de besluitvaardigheid en het vermogen om verantwoordelijkheden op zich te nemen, de communicatieve vaardigheden en stressbestendigheid, en de integriteit van de kandidaat, zijn werkzaamheden als aanklager en hoe hij zich verhoudt tot de voor dit vak specifieke waarden, zoals de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden”. Voorts wordt overeenkomstig artikel 883, lid 7, „[e]en besluit om de hoofdaanklager van de [SIIJ] uit zijn functie te ontzetten, [...] op voorstel van de in lid 2 bedoelde commissie genomen door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur, wanneer de voor zijn functie specifieke taken niet zijn uitgevoerd of wanneer hem in de afgelopen drie jaar een tuchtmaatregel is opgelegd”. Overeenkomstig artikel 883, lid 8, wordt „[d]e hoofdaanklager van de [SIIJ] [...] aangesteld voor een periode van drie jaar, die eenmaal kan worden verlengd”.

24. Artikel 885 van wet nr. 304/2004, zoals gewijzigd, regelt de selectieprocedure voor de aanklagers van de SIIJ en de regels voor het vergelijkend onderzoek, dat een sollicitatiegesprek met de leden van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur en een beoordeling van de activiteiten van de kandidaten omvat. Overeenkomstig lid 1 worden de aanklagers na een vergelijkend onderzoek aangesteld door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur voor een periode van drie jaar, met de mogelijkheid van verlenging gedurende een totale periode van ten hoogste negen jaar. Volgens lid 3 moeten aanklagers aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldoen om te kunnen deelnemen aan dat vergelijkend onderzoek: „a) aan de kandidaat mag in de afgelopen drie jaar geen tuchtmaatregel zijn opgelegd; b) de kandidaat moet ten minste over de rang beschikken voor een functie bij een parket van een rechtbank in tweede aanleg; c) de kandidaat moet ten minste achttien jaar daadwerkelijk als aanklager werkzaam zijn geweest; d) de kandidaat moet over een goede beroepsopleiding beschikken; e) de kandidaat moet van onberispelijk gedrag zijn”.

25. Artikel 888, lid 1, omschrijft de bevoegdheden van de SIIJ als volgt: a) instelling van de strafvervolging met betrekking tot strafbare feiten die onder haar bevoegdheid vallen; b) aanhangigmaking van zaken bij de rechter met betrekking tot onder a) bedoelde strafbare feiten; c) opzetting en bijwerking van een gegevensbank met betrekking tot strafbare feiten die onder haar bevoegdheid vallen, en d) andere bevoegdheden die haar bij wet zijn toegekend. Overeenkomstig artikel 888, lid 2, worden „[h]oorzittingen in zaken die onder de bevoegdheid van de afdeling vallen, [...] bijgewoond door aanklagers van de gerechtelijke afdeling van de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție of door aanklagers van het parket bij de rechterlijke instantie die de zaak behandelt”.

26. Artikel III van wet nr. 207/2018 bepaalt: „(1) De [SIIJ] begint haar werkzaamheden binnen drie maanden na de datum van inwerkingtreding van deze wet. (2) Zaken die onder de bevoegdheid van de [SIIJ] vallen en die aanhangig zijn bij welke sector van het parket dan ook en niet zijn beslecht vóór de datum waarop de afdeling operationeel wordt, worden naar die afdeling verwezen zodra zij operationeel is.”

a) Noodverordening nr. 90/2018

27. Ordonanța de urgență a guvernului nr. 90/2018 privind unele măsuri pentru operaționalizarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție (noodverordening nr. 90/2018 betreffende maatregelen inzake de werkingsregels van de [SIIJ]; hierna: „noodverordening nr. 90/2018) ( 11 ) is vastgesteld om de SIIJ binnen de in artikel III, lid 1, van wet nr. 207/2018 bepaalde termijn operationeel te maken. In de considerans ervan staat te lezen dat de regering, aangezien de hoge raad voor de magistratuur op de datum van vaststelling van noodverordening nr. 90/2018 de procedure om de SIIJ operationeel te maken nog niet had voltooid, het noodzakelijk achtte om dringende wetgevende maatregelen aan te nemen teneinde in afwijking van de artikelen 883 tot en met 885 van wet nr. 304/2004 een eenvoudige procedure te regelen voor de voorlopige benoeming van de hoofdaanklager, de adjunct-hoofdaanklager en minimaal een derde van de aanklagers van de afdeling.

28. Artikel I van noodverordening nr. 90/2018 wijzigt artikel 882, lid 3, van wet nr. 304/2004 als volgt: „De [SIIJ] verricht haar werkzaamheden met 15 aanklagers.”

29. Artikel II van noodverordening nr. 90/2018 stelt een procedure vast die afwijkt van de artikelen 883 tot en met 885 van wet nr. 304/2004, met het oog op de voorlopige benoeming van de hoofdaanklager, de adjunct-hoofdaanklager en minimaal een derde van de aanklagers van de SIIJ. Met name worden, overeenkomstig lid 1 van die bepaling, voorafgaand aan de afronding van de vergelijkende onderzoeken die worden georganiseerd voor de toewijzing van de functie van hoofdaanklager van de SIIJ en de uitvoerende functies van aanklager van die afdeling, de functie van hoofdaanklager en ten minste een derde van de uitvoerende functies van aanklager voorlopig uitgeoefend door aanklagers die aan de wettelijk vastgestelde voorwaarden voor benoeming op deze functies voldoen en die worden geselecteerd door de commissie die is belast met de organisatie van het vergelijkend onderzoek en is samengesteld in overeenstemming met artikel 883, lid 2, van wet nr. 304/2004. Volgens lid 2 wordt de selectie van de kandidaten verricht door de commissie die is belast met de organisatie van dat vergelijkend onderzoek en die haar activiteiten verricht in aanwezigheid van ten minste drie leden volgens een procedure die plaatsvindt binnen vijf kalenderdagen vanaf de datum waarop de voorzitter van de hoge raad voor de magistratuur het initiatief daartoe neemt. In lid 11 is bepaald dat „[v]anaf de datum waarop de [SIIJ] operationeel wordt, [...] de [SIIJ] de zaken [overneemt] die onder haar bevoegdheid vallen en die aanhangig zijn bij de Direcţia Naţională Anticorupţie (nationale directie voor corruptiebestrijding, Roemenië; hierna: „DNA”) en andere sectoren van het parket, alsmede de dossiers van de zaken betreffende de in artikel 881, lid 1, van wet nr. 304/2004, zoals opnieuw gepubliceerd en later gewijzigd en aangevuld, bedoelde strafbare feiten die zijn afgesloten vóór de datum waarop deze afdeling operationeel wordt”.

b) Noodverordening nr. 92/2018

30. Ordonanța de urgență nr. 92 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției (noodverordening nr. 92 tot wijziging en aanvulling van bepaalde normatieve handelingen op het gebied van justitie; hierna: „noodverordening nr. 92/2018”) van 15 oktober 2018 ( 12 ) heeft onder meer wet nr. 304/2004 gewijzigd door in artikel 882 een nieuw lid 5 in te voegen, waarin is bepaald dat aanklagers van de SIIJ gedetacheerd aanklager zijn voor de duur van hun ambt binnen die afdeling. Artikel 885, lid 5, wordt aldus gewijzigd dat het sollicitatiegesprek in het kader van de selectieprocedure voor de aanklagers van de SIIJ plaatsvindt bij de selectiecommissie en niet bij de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur.

c) Noodverordening nr. 7/2019

31. Ordonanța de urgență nr. 7/2019 privind unele măsuri temporare referitoare la concursul de admitere la Institutul Național al Magistraturii, formarea profesională inițială a judecătorilor și procurorilor, examenul de absolvire a Institutului Național al Magistraturii, stagiul și examenul de capacitate al judecătorilor și procurorilor stagiari, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii [noodverordening nr. 7/2019 houdende bepaalde tijdelijke maatregelen met betrekking tot het vergelijkend onderzoek voor toelating tot het Institut Național al Magistraturii (nationaal instituut voor de magistratuur, Roemenië; hierna: „INM”), de initiële beroepsopleiding van rechters en aanklagers, het eindexamen van het INM, de stage en het bekwaamheidsexamen van rechter-stagiairs en aanklager-stagiairs, en de wijziging en aanvulling van wet nr. 303/2004, wet nr. 304/2004 en wet nr. 317/2017] van 20 februari 2019 ( 13 ) wijzigt onder meer wet nr. 304/2004 en vult deze wet aan. In artikel 881 wordt een nieuw lid 6 toegevoegd, volgens hetwelk, wanneer de Cod de procedură penală (wetboek van strafvordering) of enige andere bijzondere wet verwijst naar de „hiërarchisch hogere aanklager” in zaken betreffende strafbare feiten die onder de bevoegdheid van de SIIJ vallen, deze uitdrukking aldus moet worden opgevat dat daarmee wordt gedoeld op de hoofdaanklager van de SIIJ, met inbegrip van beslissingen die zijn genomen voordat die afdeling operationeel is geworden.

32. Ook na artikel 885, lid 11, worden twee nieuwe leden, 111 en 112, ingevoegd die de in die bepaling voorziene benoemingsprocedure wijzigen. Volgens lid 111 behouden de in artikel 885 genoemde leden van de selectiecommissie hun stemrecht in de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur. Lid 112 bepaalt dat de selectiecommissies van respectievelijk artikel 883 en artikel 885 hun werkzaamheden rechtmatig uitoefenen wanneer ten minste drie van hun leden aanwezig zijn.

33. Die verordening wijzigt eveneens artikel 888 door in lid 1, onder d), te voorzien in een nieuwe bevoegdheid van de SIIJ, die erin bestaat een beroep in te stellen of in te trekken in gevallen die onder de bevoegdheid van de afdeling vallen, met inbegrip van zaken die bij de rechter aanhangig zijn of definitief zijn beslecht voordat de SIIJ operationeel wordt.

d) Noodverordening nr. 12/2019

34. Ordonanța de urgență nr. 12 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei (noodverordening nr. 12 van de regering tot wijziging en aanvulling van bepaalde normatieve handelingen op het gebied van justitie; hierna: „noodverordening nr. 12/2019”) van 5 maart 2019 ( 14 ) heeft wet nr. 303/2004 gewijzigd en heeft in die wet de artikelen 8810 en 8811 ingevoegd. Artikel 8810 voorziet in de detachering van politiefunctionarissen van de rechterlijke macht bij de SIIJ, op verzoek van de hoofdaanklager van die afdeling, bij besluit van de minister van Binnenlandse Zaken. De duur van dergelijke detacheringen kan tot drie jaar bedragen en kan met dezelfde periode worden verlengd.

III. Feiten, nationale procedures en prejudiciële vragen

A. Zaak C‑83/19

35. Op 27 augustus 2018 heeft de Asociația „Forumul Judecătorilor din România” (vereniging „Roemeens rechtersforum”; hierna: „rechtersforumvereniging” of „verzoekster”) bij de gerechtelijke inspectie (hierna: „verweerster”) een verzoek ingediend om informatie van openbaar belang bekend te maken. De gevraagde informatie hield verband met de activiteiten van de gerechtelijke inspectie in de periode van 2014 tot 2018. Het ging met name om statistische gegevens over de door deze inspectie behandelde zaken, de oorsprong en het resultaat van tuchtmaatregelen alsmede gegevens over de sluiting van een protocol tussen de Serviciul Român de Informaţii (Roemeense inlichtingendienst) en de gerechtelijke inspectie en de deelname van deze dienst aan de onderzoeken.

36. Aangezien verzoekster van mening was dat verweerster slechts gedeeltelijk op dat verzoek had geantwoord, heeft zij op 24 september 2018 bij de Tribunal Olt (rechter in eerste aanleg Olt, Roemenië) een vordering ingesteld tegen verweerster. Verzoekster verzocht om verweerster te gelasten bepaalde informatie openbaar te maken waarom in het verzoek van 27 augustus 2018 was gevraagd.

37. In haar op 26 oktober 2018 ingediend verweerschrift heeft verweerster aangevoerd dat verzoeksters individuele rechten niet waren geschonden en dat de vordering ongegrond moest worden verklaard. Dit verweerschrift was ondertekend door rechter Lucian Netejoru.

38. Netejoru was bij besluit nr. 702/2015 van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur van 30 juni 2015 benoemd tot hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie voor een ambtstermijn van drie jaar (van 1 september 2015 tot 1 september 2018). Ten tijde van indiening van het verweerschrift in het hoofdgeding handelde Netejoru als ad‑interimhoofdinspecteur op basis van noodverordening nr. 77/2018 van 5 september 2018.

39. In haar memorie van repliek heeft verzoekster de exceptie opgeworpen dat om twee redenen niet was aangetoond dat de ondertekenaar van het verweerschrift, Netejoru, de bevoegdheid bezat om verweerster te vertegenwoordigen. Ten eerste had de autoriteit die bevoegd is om de hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie te benoemen (de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur), geen bestuurshandeling vastgesteld waaruit bleek dat was voldaan aan de wettelijke voorwaarden om dit ambt ad interim uit te oefenen.

40. Ten tweede zijn de bepalingen van noodverordening nr. 77/2018 ongrondwettig. Verzoekster heeft aangevoerd dat de regering, door de mandaten van de bestuursleden van de gerechtelijke inspectie middels noodverordening nr. 77/2018 te verlengen, inbreuk heeft gemaakt op de grondwettelijke bevoegdheden van de hoge raad voor de magistratuur. Verzoekster baseerde haar exceptie op de vaststellingen in het verslag van 2018, namelijk „[h]et feit dat de minister van Justitie heeft besloten in te grijpen, door de mandaten van de huidige bestuursleden te verlengen, zou kunnen worden beschouwd als een inbreuk op de bevoegdheden van de hoge raad voor de magistratuur”, en betoogt dat noodverordening nr. 77/2018 inbreuk maakt op de in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU neergelegde waarborg voor onafhankelijkheid. Verzoekster heeft gesteld dat indien wordt aangetoond dat het mechanisme voor samenwerking en toetsing en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU Roemenië dwingende verplichtingen opleggen en Roemenië deze verplichtingen niet is nagekomen, Netejoru niet het recht heeft om als wettelijke vertegenwoordiger op te treden, zodat het aan het dossier toegevoegde processtuk (te weten het verweerschrift waarin verweermiddelen en bewijs zijn aangevoerd en excepties zijn ingeroepen) geen rechtskracht heeft.

41. Verweerster heeft aangevoerd dat besluit nr. 702/2015 van de hoge raad voor de magistratuur tot benoeming van Netejoru als hoofdinspecteur te vinden is op de website van de gerechtelijke inspectie. Voorts heeft zij zich beroepen op noodverordening nr. 77/2018. Op grond daarvan heeft verweerster betoogd dat de door verzoekster opgeworpen exceptie ongegrond is en moet worden verworpen.

42. Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal Olt de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië? 3) Dient artikel 19, lid 1, tweede alinea, [VEU] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen vast te stellen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren, waaronder waarborgen inzake een onpartijdige tuchtprocedure voor Roemeense rechters, om zo alle risico’s te vermijden van politieke inmenging in het verloop van dergelijke procedures, zoals de rechtstreekse benoeming door de regering van het bestuur van de [gerechtelijke inspectie], zelfs indien het om een voorlopige benoeming gaat? 4) Dient artikel 2 [VEU] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten bij procedures waarbij de regering het bestuur van de [gerechtelijke inspectie] rechtstreeks benoemt, zelfs indien het om een voorlopige benoeming gaat, ertoe gehouden zijn de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen, welke beginselen ook worden genoemd in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing?”

B. Zaak C‑127/19

43. Verzoeksters in het hoofdgeding in deze zaak zijn de rechtersforumvereniging en de Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (vereniging „beweging ter bescherming van de status van aanklagers”). Verzoeksters hebben op 13 december 2018 bij de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) een vordering ingesteld tot nietigverklaring van twee besluiten van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur: Consiliului Superior al Magistraturii, CSM nr. 910/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind numirea şi revocarea procurorilor cu funcţii de conducere din cadrul Secţiei pentru investigarea infracţiunilor din justiţie (besluit nr. 910/19.09.2018 houdende goedkeuring van de verordening inzake de benoeming en de ontzetting van aanklagers met leidinggevende functies binnen de SIIJ) van 19 september 2018 ( 15 ), en Consiliului Superior al Magistraturii, CSM nr. 911/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind numirea, continuarea activităţii şi revocarea procurorilor cu funcţii de execuţie din cadrul Secţiei pentru investigarea infracţiunilor din justiţie (besluit nr. 911/19.09.2018 houdende goedkeuring van de verordening inzake de benoeming, de voortzetting van de functies en de ontzetting van aanklagers met uitvoerende functies binnen de SIIJ) van 19 september 2018 ( 16 ).

44. Die besluiten zijn vastgesteld op basis van wet nr. 207/2018. Bij artikel 1, lid 45, van die wet zijn in wet nr. 304/2004 na artikel 88 de artikelen 881 tot en met 889 ingevoegd, waarbij de SIIJ werd opgericht en de werking ervan werd vastgesteld. In het nieuwe artikel 885, lid 12, is bepaald dat „[d]e procedures voor benoeming, voortzetting van functies en ontzetting uit functies voor beheer en uitvoering binnen de afdeling zullen worden uitgewerkt in een verordening die wordt goedgekeurd door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur”. De twee besluiten, waarvan in de onderhavige zaak om nietigverklaring wordt verzocht, zijn vastgesteld op grond van die bepaling.

45. Verzoeksters hebben aangevoerd dat die twee bestuurshandelingen ongrondwettig zijn gelet op het voorschrift van de Roemeense grondwet dat deze lidstaat zijn verplichtingen krachtens de verdragen waarbij hij partij is, moet nakomen (artikel 11 en artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet). Verzoeksters hebben tevens aangevoerd dat sommige bepalingen van de bestreden normatieve handelingen in strijd zijn met hogere normatieve handelingen, waaronder de wet, de grondwet en het VWEU. Verzoeksters hebben ook verwezen naar het mechanisme voor samenwerking en toetsing. Zij zijn van mening dat de oprichting van de SIIJ rechtstreeks afbreuk doet aan de bevoegdheden van de DNA, die volgens de verslagen van de Commissie belangrijke resultaten boekt in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. De oprichting van de SIIJ maakt het mogelijk dat tientallen bij de DNA aanhangige zaken betreffende corruptie op hoog niveau worden verwezen naar de SIIJ enkel omdat fictieve klachten tegen een lid van de rechterlijke macht worden ingediend, en een aanzienlijk deel van de werkzaamheden van de DNA eenvoudigweg wordt geschrapt.

46. In zijn arrest nr. 33 van 23 januari 2018 heeft de Curte Constituțională a României (grondwettelijk hof, Roemenië) de bepalingen van wet nr. 207/2018 onderzocht in het kader van de voorafgaande grondwettigheidstoets. Deze rechterlijke instantie heeft geoordeeld dat de grieven in verband met de gevolgen van de oprichting van de SIIJ voor de bevoegdheden van de DNA ongegrond waren en er geen bindende handelingen van Unierecht bestonden die konden dienen ter ondersteuning van de op artikel 148, leden 2 en 4, van de grondwet gebaseerde ongrondwettigheidsgrieven.

47. De verwijzende rechter merkt op dat de Groep van Staten tegen Corruptie (hierna: „Greco”) en de Europese Commissie voor democratie middels het recht (hierna: „Commissie van Venetië”) in hun rapporten kritiek hebben geuit op de oprichting van de SIIJ. De Commissie heeft in haar verslagen betreffende het mechanisme voor samenwerking en toetsing naar die rapporten verwezen. De verwijzende rechter wijst erop dat, aangezien het mechanisme voor samenwerking en toetsing en de in het kader daarvan opgestelde verslagen voor de staat een verplichting meebrengt om deze te eerbiedigen, een dergelijke verplichting niet alleen op de wetgevende autoriteit van de staat rust, maar ook op de bestuurlijke autoriteiten (in casu de hoge raad voor de magistratuur, die de afgeleide uitvoeringswetgeving vaststelt) en de rechters.

48. Voorts geeft de verwijzende rechter aan dat de Curte Constituțională in zijn arrest nr. 104 van 6 maart 2018 heeft verklaard dat het Hof beschikking 2006/928 niet heeft uitgelegd „met betrekking tot de inhoud, de aard en de looptijd en de vraag of die inhoud, aard en looptijd tot de werkingssfeer van het toetredingsverdrag behoren”. De verwijzende rechter is dan ook van oordeel dat voor de beslechting van het geschil duidelijkheid moet worden verschaft omtrent de aard en de rechtskracht van die handelingen.

49. Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Pitești de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië? 3) Dient artikel 2, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing, valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen? 4) Staat artikel 2 VEU, in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan wetgeving tot oprichting en organisatie van de [SIIJ] bij de Parchetul de pa lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, vanwege de mogelijkheid om indirecte druk uit te oefenen op leden van de rechterlijke macht? 5) Staat het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het [Handvest], zoals uitgelegd in de rechtspraak van het [Hof] (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), in de weg aan de oprichting van de [SIIJ] bij de Parchetul de pa lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, gelet op de wijze van benoeming/ontzetting van aanklagers die deel uitmaken van die afdeling, de wijze van uitoefening van de functie binnen de afdeling alsmede de wijze waarop de bevoegdheid wordt vastgesteld, gezien het geringe aantal functies binnen deze afdeling?”

C. Zaak C‑195/19

50. Verzoeker, PJ, heeft een vordering ingesteld met betrekking tot een belastinggeschil, die door verweerder, die in die zaak als rechter is opgetreden, ongegrond is verklaard. Verzoeker was van mening dat verweerder niet had voldaan aan zijn wettelijke verplichting om zijn beslissing binnen de wettelijke termijn van 30 dagen te motiveren en de benadeelde aldus had belet de wettelijke rechtsmiddelen in te stellen. Verzoeker heeft daarop een strafklacht ingediend bij de Parchetul de pa lângă Curtea de Apel București (openbaar ministerie verbonden aan de rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) en verzocht om verweerder strafrechtelijk aansprakelijk te stellen voor het strafbare feit van ambtsmisbruik.

51. De met de zaak belaste aanklager van de Parchetul de pa lângă Curtea de Apel București heeft een strafvervolging ingesteld, die vervolgens werd beëindigd op grond dat het aan de rechter verweten misbruik niet bestond. Verzoeker heeft tegen de beslissing om de strafvervolging te beëindigen bezwaar gemaakt bij de hiërarchisch hogere aanklager.

52. Na de inwerkingtreding van wet nr. 207/2018 heeft de Parchetul de pa lângă Curtea de Apel București het bezwaar op grond van artikel III van die wet en het nieuwe artikel 881 van wet nr. 304/2004 naar de SIIJ verwezen, aangezien dat bezwaar tegen een magistraat was gericht. De adjunct-hoofdaanklager van de SIIJ heeft het bezwaar ongegrond verklaard en derhalve afgewezen. Verzoeker heeft bij de Curte de Apel București (hierna: „verwijzende rechter”) beroep ingesteld tegen de oorspronkelijke beschikking van de Parchetul de pa lângă Curtea de Apel București, die bij beschikking van de adjunct-hoofdaanklager van de SIIJ was bevestigd.

53. De verwijzende rechter wijst erop dat hij het beroep kan verwerpen of toewijzen. In het laatste geval heeft zijn beslissing als gevolg dat de beschikkingen van de aanklagers nietig worden verklaard en de zaak wordt terugverwezen naar de met de zaak belaste aanklager. Overeenkomstig artikel 21 van wet nr. 304/2004 maakte de hiërarchisch hogere aanklager die de rechtmatigheid en de gegrondheid van de beschikking van de met de zaak belaste aanklager heeft onderzocht, deel uit van de SIIJ. Indien het beroep wordt toegewezen, zal dus zowel de met de zaak belaste aanklager als de hiërarchisch hogere aanklager deel uitmaken van dezelfde bijzondere SIIJ.

54. Tegen deze achtergrond moet de verwijzende rechter onderzoeken of het Unierecht zich verzet tegen de nationale regeling waarbij de SIIJ is opgericht. De verwijzende rechter brengt in herinnering dat in het verslag van 2018 is aanbevolen om „de tenuitvoerlegging van de wetten inzake het justitiële stelsel en de daaropvolgende noodverordeningen [onmiddellijk op te schorten]” en „de wetten inzake het justitiële stelsel met volledige inachtneming van de aanbevelingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, de Commissie van Venetië en de [Greco] van de Raad van Europa [te herzien]”.

55. De nationale rechter merkt op dat, indien zou worden vastgesteld dat artikel 67, lid 1, VWEU, de eerste volzin van artikel 2 VEU en de eerste volzin van artikel 9 VEU zich verzetten tegen de betrokken nationale regeling, hij genoodzaakt zou zijn elke door de SIIJ in het hoofdgeding vastgestelde proceshandeling nietig te verklaren. De verwijzende rechter zal ook rekening moeten houden met het antwoord van het Hof wanneer hij, indien de vordering wordt toegewezen, de afdeling van het bevoegde parket aanwijst.

56. Daarop heeft de Curte de Apel București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Zijn het mechanisme voor samenwerking en toetsing dat is ingesteld bij [beschikking 2006/928] en de vereisten die zijn geformuleerd in de verslagen die in het kader van dit mechanisme zijn opgesteld, bindend voor Roemenië? 2) Verzetten artikel 67, lid 1, VWEU alsmede artikel 2, eerste volzin, en artikel 9, eerste volzin, VEU zich ertegen dat bij nationale wetgeving een parketafdeling wordt opgericht die als enige bevoegd is om onderzoek te verrichten naar alle soorten strafbare feiten die zijn gepleegd door rechters of aanklagers? 3) Verzet het beginsel van voorrang van het Unierecht, zoals neergelegd in het arrest van 15 juli 1964, Costa (C‑6/64, EU:C:1964:66), en de latere vaste rechtspraak van het Hof, zich ertegen dat bij nationale wetgeving een politiek-rechterlijke instantie, zoals de Curte Constituțională a României [...], wordt toegestaan op dit beginsel inbreuk te maken met beslissingen waartegen geen enkel rechtsmiddel kan worden aangewend?”

D. Zaak C‑291/19

57. Met vier strafklachten heeft SO, verzoeker, in december 2015 en februari 2016 aangifte gedaan van het strafbare feit van ambtsmisbruik door vier aanklagers, alsmede van het strafbare feit van ongeoorloofde beïnvloeding door een advocaat van de orde van advocaten van Brașov. Daarna heeft verzoeker een strafklacht ingediend tegen twee rechters van de Judecătorie Brașov (rechter in eerste aanleg Brașov, Roemenië) en de Tribunal Brașov (rechter voor het district Brașov, Roemenië), waarbij zij aanvoerde dat die rechters deel uitmaken van een criminele organisatie en in meerdere zaken jegens hem ongunstige vonnissen hebben gewezen.

58. Bij beschikking van 8 september 2017 heeft de Secția de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție (afdeling bestrijding van met corruptie gelijkgestelde misdrijven) van de DNA besloten de zaak te seponeren.

59. Verzoeker heeft tegen de beschikking van 8 september 2017 bezwaar gemaakt bij de hiërarchisch hogere aanklager, de hoofdaanklager van de Secția de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție van de DNA. Hij heeft dit bezwaar bij beschikking van 20 oktober 2017 ongegrond verklaard.

60. Op 11 september 2018 heeft verzoeker bij de Curte de Apel Brașov (rechter in tweede aanleg Brașov, Roemenië), de verwijzende rechter, bezwaar gemaakt tegen de oorspronkelijke beschikking, zoals bevestigd door de beschikking van 20 oktober 2017.

61. De verwijzende rechter wijst erop dat in de bij hem aanhangige procedure de deelname van een aanklager vereist is en daarom aanvankelijk een aanklager van de DNA aan de terechtzittingen heeft deelgenomen. Na de inwerkingtreding van de wijzigingen van wet nr. 304/2004 en na arrest nr. 3 van de Înalta Curte de Casație și Justiție van 26 februari 2019 is de aanklager van de DNA op de terechtzittingen vervangen door een aanklager van de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (openbaar ministerie verbonden aan de Curte de Apel Brașov, Roemenië).

62. De verwijzende rechter zet uiteen dat de deelname van de aanklagers van de SIIJ vereist is voor de verdere behandeling van het hoofdgeding. Indien de verwijzende rechter verzoekers bezwaar gegrond verklaart, zou hij de zaak vervolgens ook naar de SIIJ moeten verwijzen met het oog op strafvervolging. In die omstandigheden is de verwijzende rechter van oordeel dat moet worden vastgesteld of het Unierecht, gelet op het verslag van 2018, zich verzet tegen de nationale wettelijke regeling waarbij de SIIJ wordt opgericht. Indien het Hof van oordeel is dat de verslagen betreffende het mechanisme voor samenwerking en toetsing bindend zijn, wenst de verwijzende rechter met name te vernemen wat de omvang van die verplichting is en of deze slechts betrekking heeft op de conclusies van die verslagen, dan wel of de nationale rechter ook rekening moet houden met de vaststellingen van het verslag, met inbegrip van die welke voortvloeien uit de documenten van de Commissie van Venetië en de Greco.

63. Daarop heeft de Curte de Apel Brașov de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië, in het bijzonder (maar niet uitsluitend) wat betreft de verplichting om wetswijzigingen door te voeren die in overeenstemming zijn met de conclusies van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, de aanbevelingen van de Commissie van Venetië en de [Greco]? 3) Dient artikel 2, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing, valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen? 4) Verzet het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechters, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het [Handvest], zoals uitgelegd in de rechtspraak van het [Hof] (arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), zich tegen de oprichting van een afdeling die bij de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție is belast met het onderzoek naar strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het gerechtelijk apparaat, gelet op de wijze van benoeming/ontzetting van aanklagers die deel uitmaken van die afdeling, de wijze van uitoefening van de functies binnen de afdeling alsmede de wijze waarop de bevoegdheid wordt vastgesteld, gezien het geringe aantal functies binnen deze afdeling? 5) Verzet artikel 47[, tweede alinea,] van het [Handvest] betreffende het recht op een eerlijk proces door een behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn zich tegen de oprichting van [de SIIJ] bij de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, gelet op de wijze van uitoefening van de functies binnen de afdeling en de wijze waarop de bevoegdheid wordt vastgesteld, gezien het geringe aantal functies binnen deze afdeling?”

E. Zaak C‑355/19

64. Verzoekende partijen in het hoofdgeding dat tot deze zaak leidt, zijn de rechtersforumvereniging, de vereniging „beweging ter bescherming van de status van aanklagers” en OL, een natuurlijke persoon (hierna: „verzoekende partijen”).

65. Op 23 januari 2019 hebben verzoekende partijen bij de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van Ordinul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 252 privind organizarea și funcționarea în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție [besluit nr. 252 van de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Procurorul General al României (parket bij de Înalta Curte de Casație și Justiție – procureur-generaal van Roemenië; hierna: „verweerder” of „procureur-generaal”) betreffende de organisatie en de werking, bij het parket van de Înalta Curte de Casație și Justiție, van de SIIJ] van 23 oktober 2018. ( 17 ) Dat besluit betreft de organisatie en de werking van de SIIJ. Het is vastgesteld op basis van wet nr. 207/2018, waarbij de SIIJ is opgericht, krachtens artikel II, leden 10 en 11, van noodverordening nr. 90/2018.

66. Verzoekende partijen stelden ten eerste dat dit besluit in strijd was met de Roemeense grondwet, waarbij zij verwezen naar de verplichting voor Roemenië om te voldoen aan zijn verplichtingen uit hoofde van de verdragen waarbij Roemenië partij is (artikel 11 en artikel 148, lid 2, van de Roemeense grondwet). Ten tweede hebben zij de tekst van het besluit aangevochten op grond dat sommige bepalingen ervan in strijd zijn met hogere normatieve handelingen (de wet, de grondwet, het VEU). Meer in het bijzonder hebben verzoekende partijen opgemerkt dat in dat besluit geen rekening is gehouden met de aanbevelingen van de Commissie in de verslagen die zijn opgesteld in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing.

67. Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Pitești, op basis van een soortgelijke redenering als die van de verwijzende rechter in zaak C‑127/19, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? 2) Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen, bindend voor Roemenië? 3) Moet artikel 2 [VEU] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn te voldoen aan de criteria van de rechtsstaat, die ook worden opgelegd bij de verslagen die zijn opgesteld in het kader van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing, in het geval dat bij het openbaar ministerie met spoed een afdeling wordt opgericht die exclusief belast is met het onderzoek van door magistraten gepleegde misdrijven, hetgeen in het bijzonder leidt tot bezorgdheid inzake corruptiebestrijding en kan worden gebruikt als een extra instrument om magistraten te intimideren en onder druk te zetten? 4) Moet artikel 19, lid 1, tweede alinea, [VEU] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te nemen om een doeltreffende rechterlijke bescherming op de door het recht van de Unie bestreken gebieden te verzekeren door elk risico van politieke beïnvloeding van de strafrechtelijke vervolging van magistraten uit te sluiten, in het geval dat bij het openbaar ministerie met spoed een afdeling wordt opgericht die exclusief belast is met het onderzoek van door magistraten gepleegde misdrijven, hetgeen in het bijzonder leidt tot bezorgdheid inzake corruptiebestrijding en kan worden gebruikt als een extra instrument om magistraten te intimideren en onder druk te zetten?”

F. Procedure bij het Hof

68. Bij beslissing van de president van het Hof van 21 maart 2019 zijn de zaken C‑83/19, C‑127/19 en C‑195/19 gevoegd. Daarbij is ook het verzoek van de verwijzende rechters afgewezen om die zaken te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, maar is beslist de drie zaken bij voorrang te berechten overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering.

69. Bij brieven van 11 en 20 februari 2019 hebben verzoeksters in de zaken C‑83/19 en C‑127/19 krachtens artikel 279 VWEU respectievelijk artikel 160, leden 2 en 7, van het Reglement voor de procesvoering verzocht om vaststelling van voorlopige maatregelen. Het Hof heeft geantwoord dat het niet bevoegd was om dergelijke maatregelen in het kader van een prejudiciële procedure vast te stellen.

70. Na de beslissing van de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië) van 8 februari 2019 heeft de Tribunal Olt bij beschikking van 12 februari 2019 het hoofdgeding in zaak C‑83/19 verwezen naar de Tribunal Mehedinţi. De Tribunal Olt heeft het Hof niettemin meegedeeld dat alle proceshandelingen, met inbegrip van de prejudiciële verwijzing, werden gehandhaafd. Na de beslissing van de Înalta Curte de Casație și Justiție van 10 juni 2020 heeft de Curte de Apel Pitești het hoofdgeding in zaak C‑127/19 verwezen naar de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië). De Curte de Apel Pitești heeft het Hof meegedeeld dat alle proceshandelingen werden gehandhaafd.

71. Ook in de zaak C‑355/19 heeft de verwijzende rechter om toepassing van de versnelde procedure verzocht. Bij beslissing van 27 juni 2019 heeft de president van het Hof die toepassing geweigerd. Op 18 september 2019 heeft de president van het Hof beslist die zaak en zaak C-291/19 bij voorrang te berechten.

72. De gerechtelijke inspectie, de Belgische, de Nederlandse, de Poolse en de Roemeense regering, alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend in de zaken C‑83/19, C‑127/19 en C‑195/19. De Zweedse regering heeft schriftelijke opmerkingen ingediend in de zaken C‑83/19 en C‑127/19. De hoge raad voor de magistratuur en de vereniging „beweging ter bescherming van de status van aanklagers” hebben schriftelijke opmerkingen ingediend in zaak C‑127/19.

73. De Nederlandse, de Poolse, de Roemeense en de Zweedse regering, alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend in zaak C‑291/19.

74. De rechtersforumvereniging, de procureur-generaal, de Nederlandse, de Poolse, de Roemeense en de Zweedse regering, alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend in zaak C‑355/19.

75. Op 20 en 21 januari 2020 is een gezamenlijke terechtzitting gehouden, waarop de volgende belanghebbenden pleidooi hebben gehouden: de rechtersforumvereniging, de vereniging „beweging ter bescherming van de status van aanklagers”, de hoge raad voor de magistratuur, OL, de procureur-generaal, de Belgische, de Deense, de Nederlandse, de Roemeense en de Zweedse regering, en de Commissie.

IV. Analyse

76. Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ik begin met het onderzoek van de niet-ontvankelijkheidsbezwaren die in de verschillende bij het Hof aanhangige zaken zijn gemaakt (A). Vervolgens zet ik het toepasselijke rechtskader van de Unie uiteen en geef ik enige toelichting bij de maatstaven voor de analyse in de onderhavige zaken (B). Ten slotte toets ik de betrokken nationale bepalingen (C).

A. Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

77. Een aantal belanghebbenden die in de verschillende zaken opmerkingen hebben gemaakt, heeft aangevoerd dat het Hof geen antwoord dient te geven op sommige of alle prejudiciële vragen die in de onderhavige zaken zijn gesteld. De belangrijkste „thema’s” die aan bod komen in de bezwaren met betrekking tot de verschillende zaken, betreffen het ontbreken van bevoegdheden van de Unie en die bezwaren kunnen in essentie worden „gehergroepeerd” op basis van de in de prejudiciële vragen bedoelde gebieden van onbevoegdheid, met name i) de nationale organisatie van de justitiële stelsels; ii) de onbevoegdheid van het Hof om beschikking 2006/928 uit te leggen; iii) de irrelevantie van de aan het Hof gevraagde antwoorden voor de beslechting van de gedingen bij de verwijzende rechters, en iv) het feit dat sommige van de prejudiciële vragen zonder voorwerp zijn geraakt.

78. Al die bezwaren zijn voorgesteld als bezwaren tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen. Het komt mij echter voor dat de argumenten inzake i) het ontbreken van bevoegdheden van de Unie op het gebied van de gerechtelijke organisatie van de lidstaten en ii) de rechtsaard van het mechanisme voor samenwerking en toetsing in feite erop neerkomen dat de bevoegdheid van het Hof ter zake moet worden onderzocht.

79. Bovendien overlappen die bevoegdheidsaspecten grotendeels met de inhoudelijke analyse van die bepalingen. De vraag of de in casu aan de orde zijnde nationale bepalingen die betrekking hebben op de organisatie van het gerechtelijk apparaat, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, is onlosmakelijk verbonden met de antwoorden die dienen te worden gegeven op de prejudiciële vragen die met name betrekking hebben op de werkingssfeer, de vereisten en de gevolgen van artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest. ( 18 ) Zoals het Hof in het arrest A. K. e.a. heeft opgemerkt met betrekking tot soortgelijke argumenten, zien die vragen op de uitlegging van de betrokken bepalingen en vallen zij derhalve onder de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 267 VWEU. ( 19 )

80. Om die redenen zal ik beide bezwaren tegen de bevoegdheid van het Hof hieronder in deel B van deze conclusie behandelen, wanneer ik uiteenzet welke van die bepalingen in feite van toepassing zijn op de onderhavige zaken en welk soort onderzoek zij vereisen. In dit deel, deel A van deze conclusie, ga ik alleen in op wat daadwerkelijk niet-ontvankelijkheidsbezwaren blijken te zijn, die door verschillende partijen zijn gemaakt met betrekking tot de specifieke vragen die in elk van de zaken zijn gesteld.

81. Ik merk op dat de Roemeense regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangevoerd dat de meeste prejudiciële vragen in alle bij het Hof aanhangige zaken niet-ontvankelijk zijn. ( 20 ) Ter terechtzitting heeft die regering haar standpunt echter aanzienlijk gewijzigd, wat naar ik heb begrepen te wijten was aan het feit dat na de regeringswissel op nationaal niveau in de tussenliggende periode, ook het beleid van de nieuwe regering een omslag heeft gekend. ( 21 )

82. De Roemeense regering heeft ter terechtzitting evenwel niet uitdrukkelijk afstand gedaan van haar schriftelijke opmerkingen en van de daarin aangevoerde argumenten met betrekking tot de ontvankelijkheid. Ik ben dan ook van mening dat het Hof nog steeds dient te antwoorden op de door de Roemeense regering in haar schriftelijke opmerkingen aangevoerde argumenten betreffende de ontvankelijkheid.

83. Als gezamenlijke inleiding op de individuele gevallen in dit deel is het nuttig om in herinnering te brengen dat het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak is van de nationale rechter, die de verantwoordelijkheid draagt voor de rechterlijke beslissing in het hoofdgeding, om zowel de noodzaak als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Prejudiciële vragen worden vermoed relevant te zijn. Het Hof kan dus slechts in een beperkt aantal omstandigheden weigeren om uitspraak te doen, bijvoorbeeld wanneer de in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering vermelde vereisten niet zijn nageleefd of wanneer de uitlegging van het Unierecht klaarblijkelijk geen verband houdt met het geschil, of wanneer de vragen van hypothetische aard zijn. ( 22 ) Het is in het licht van die beginselen dat ik de niet-ontvankelijkheidsbezwaren in de onderhavige zaken zal beoordelen.

1. C‑83/19

84. Tegen de ontvankelijkheid van deze zaak zijn twee reeksen bezwaren gemaakt. De eerste reeks houdt verband met het gebrek aan noodzaak of relevantie van de vragen voor het hoofdgeding. De tweede reeks betreft de stelling dat de zaak zonder voorwerp is geraakt.

85. In de eerste plaats heeft de gerechtelijke inspectie betoogd dat de in zaak C‑83/19 gestelde vragen niet relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding. Ook de Roemeense regering heeft dat argument, wat de eerste en de tweede vraag betreft, in haar schriftelijke opmerkingen naar voren gebracht, waarbij zij bovendien erop heeft gewezen dat de verwijzende rechter niet had uitgelegd waarom hij van mening was dat de prejudiciële verwijzingen noodzakelijk waren.

86. In de tweede plaats heeft de Commissie betoogd dat het hoofdgeding zonder voorwerp is geraakt en de vragen derhalve niet meer relevant zijn. Zij stelt dat Netejoru op 15 mei 2019 op grond van wet nr. 317/2004 door de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur voor een nieuwe ambtstermijn van drie jaar was benoemd tot hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie. De Commissie is van mening dat de prejudiciële vragen dus niet meer relevant zijn. De benoeming achteraf van dezelfde persoon, na een wettig georganiseerd vergelijkend onderzoek, maakt een einde aan elke inbreuk door de uitvoerende macht op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

87. Wat betreft het feit dat Netejoru niet de bevoegdheid had om de gerechtelijke inspectie in de periode vóór 15 mei 2019 te vertegenwoordigen, in welke periode ook de datum viel waarop Netejoru de opmerkingen namens de gerechtelijke inspectie heeft gemaakt, is de Commissie van mening dat de situatie kan worden verholpen door middel van artikel 82, lid 1, van de Cod de procedură civilă al României (Roemeens wetboek van burgerlijke rechtsvordering). Volgens die bepaling zal de rechter, „[w]anneer [hij] vaststelt dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de persoon die namens een partij heeft gehandeld, niet bewezen is, [...] een korte termijn toekennen om de situatie recht te zetten [...]”. Derhalve zijn de prejudiciële vragen hypothetisch en moeten zij niet-ontvankelijk worden verklaard.

88. Mijns inziens is geen van de niet-ontvankelijkheidsbezwaren overtuigend.

89. In de eerste plaats heeft de verwijzende rechter toegelicht wat de relevantie van de prejudiciële vragen is voor het hoofdgeding. Volgens de verwijzingsbeslissing moet de nationale rechter overeenkomstig de nationale procedurevoorschriften eerst uitspraak doen over de procedurele excepties die het aanvoeren van bewijs of de inhoudelijke behandeling overbodig kunnen maken. ( 23 ) In dit stadium wordt de procedure in het hoofdgeding juist stilgelegd vanwege die procedurele exceptie, die gebaseerd is op het feit dat Netejoru, die in zijn hoedanigheid van hoofdinspecteur krachtens noodverordening nr. 77/2018 het verweerschrift had ondertekend als vertegenwoordiger van de gerechtelijke inspectie, geen vertegenwoordigingsbevoegdheid bezat.

90. Het valt niet te miskennen wat voor een „domino-effect” een antwoord dat het Hof kan geven, op de nationale procedure kan hebben. Indien de verwijzende rechter de exceptie toewijst, verliest het verweerschrift – en dus het daarin aangevoerde bewijs en de daarin ingeroepen excepties – zijn rechtskracht. Die beslissing zal duidelijk gevolgen hebben voor de uitspraak in het hoofdgeding in de nationale procedure op het verzoek van de rechtersforumvereniging om openbaarmaking van bepaalde informatie door de gerechtelijke inspectie.

91. Het is juist dat de inhoud van de in de onderhavige zaak gestelde prejudiciële vragen enigszins afwijkt van het voorwerp van het hoofdgeding, en dat is nog steeds de vordering met betrekking tot het verzoek om informatie. Bovendien kan het enigszins geforceerd lijken om een mogelijk problematische benoeming van de hoofdinspecteur van de gerechtelijke inspectie ten gronde aan de kaak te stellen in het kader van een dergelijke hoofdvordering.

92. Het geschil naar aanleiding waarvan het Hof om een standpunt wordt gevraagd, betreft echter de prealabele vraag in verband met de vertegenwoordigingsbevoegdheid van Netejoru, die bij wijze van incident in het hoofdgeding is opgeworpen. Het feit dat die procedure betrekking heeft op een prealabele vraag, leidt niet tot een gebrek aan relevantie en dus de niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing. Bij de beoordeling of een prejudiciële vraag noodzakelijk is om de verwijzende rechterlijke instantie in staat te stellen tot het „wijzen van haar vonnis” in de zin van artikel 267, tweede alinea, VWEU, heeft het Hof dat begrip („wijzen van haar vonnis”) immers ruim uitgelegd. Het heeft met name betrekking op „de gehele procedure die leidt tot het vonnis van de verwijzende rechter, zodat het Hof in staat is uitspraak te doen over de uitlegging van de Unierechtelijke procedurevoorschriften die de verwijzende rechter dient toe te passen om zijn vonnis te wijzen”. ( 24 ) Die uitlegging heeft het mogelijk gemaakt dat procedurekwesties die betrekking hebben op het gehele wordingsproces van de uitspraak ontvankelijk worden geacht, met inbegrip van alle vragen betreffende de proceskosten of de bewijsverkrijging. ( 25 ) Bovendien is Hof in het verleden nogal ruimhartig geweest door niet al te nauwkeurig te onderzoeken of de aan de orde gestelde kwesties inhoudelijk verband hielden met het hoofdgeding. ( 26 )

93. In de tweede plaats moet ook het bezwaar van de Commissie worden afgewezen. Het is juist dat volgens vaste rechtspraak een prejudiciële procedure slechts kan worden ingeleid indien voor de nationale rechter een geding aanhangig is. ( 27 ) Dat betekent dat, indien het voorwerp van het geding tijdens de procedure bij het Hof is komen te vervallen, zodat de gestelde vragen hypothetisch van aard zijn geworden of geen verband meer houden met een concreet geding, het Hof beslist dat er geen uitspraak hoeft te worden gedaan over het verzoek om een prejudiciële beslissing. ( 28 )

94. In casu wijst niets in het dossier waarover het Hof beschikt erop dat de exceptie in het hoofdgeding, of het hoofdgeding zelf, zonder voorwerp is geraakt. Het is niet bevestigd dat de latere wettige benoeming van Netejoru tot hoofdinspecteur gevolgen heeft voor de geldigheid van de vóór die benoeming verrichte vertegenwoordigingshandelingen.

95. Hoewel het Hof de hulp van de Commissie bij de identificatie van de mogelijk toepasselijke nationale wetgeving op dat gebied op prijs stelt, is het niet de taak van het Hof om dergelijke bepalingen uit te leggen. Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verwijzende rechter van oordeel is dat hij uitspraak moet doen over de door verzoekster opgeworpen procedurele exceptie en de rechtmatigheid van de vertegenwoordiging van de gerechtelijke inspectie moet beoordelen op het moment van indiening van het verweerschrift. ( 29 ) Vanuit dat oogpunt, waarvan de juistheid uitsluitend door de nationale rechter(s) moet worden nagegaan, kan het feit dat een bepaalde persoon na dat moment in diezelfde functie is benoemd, niet tot gevolg hebben dat het eerdere ontbreken van vertegenwoordigingsbevoegdheid wordt verholpen.

96. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de prejudiciële vragen in zaak C‑83/19 inderdaad ontvankelijk zijn.

2. C‑127/19 en C‑355/19

97. In zaak C‑127/19 heeft de Roemeense regering in haar schriftelijke opmerkingen aangevoerd dat de eerste, de tweede en de derde vraag, die betrekking hebben op de rechtsaard en de rechtsgevolgen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, geen verband houden met het voorwerp van het hoofdgeding. Zo ook heeft de hoge raad voor de magistratuur, evenwel in het kader van een algemeen niet-ontvankelijkheidsbezwaar betreffende alle prejudiciële vragen in zaak C‑127/19, betoogd dat de vragen van de verwijzende rechter niet zien op de uitlegging van Unierecht, maar dat het Hof door middel van die vragen wordt verzocht om het Unierecht toe te passen op de onderhavige zaak en om advies te geven over nationale bepalingen. Ter terechtzitting heeft de hoge raad voor de magistratuur daaraan toegevoegd dat de vragen niet relevant zijn voor het voorwerp van het hoofdgeding, dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van de twee door de hoge raad voor de magistratuur vastgestelde bestuurshandelingen en niet op de wet waarbij de SIIJ is opgericht. Aangezien de verwijzende rechter niet bevoegd is voor de analyse van het nationale recht, waarover de Curte Constituțională a României zich thans moet uitspreken, moeten de vragen niet-ontvankelijk worden verklaard.

98. In zaak C‑355/19 heeft de Roemeense regering in haar schriftelijke opmerkingen aangevoerd dat de verwijzende rechter niet heeft aangetoond dat de eerste, de tweede en de vierde vraag relevant zijn voor het hoofdgeding.

99. Zaak C‑127/19 betreft de nietigverklaring van besluiten nr. 910 en nr. 911 van de voltallige vergadering van de hoge raad voor de magistratuur van 19 september 2018. De verwijzende rechter preciseert dat die handelingen zijn vastgesteld met het oog op de uitvoering van de bij wet nr. 207/2018 ingevoerde wijzigingen en dus bedoeld zijn om de werking van de SIIJ te vergemakkelijken. In die context acht de verwijzende rechter het noodzakelijk meer duidelijkheid te krijgen over de uitlegging van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, en artikel 47 van het Handvest teneinde te beslissen of de oprichting van de SIIJ bij wet nr. 207/2018 verenigbaar is met die bepalingen. Die wet vormt de rechtsgrondslag voor de handelingen waarvan in het hoofdgeding om nietigverklaring wordt verzocht.

100. Uit die toelichting blijkt dat er een duidelijk functioneel verband bestaat tussen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde handelingen en wet nr. 207/2018 waarbij de SIIJ is opgericht. Een beslissing waarbij de oprichting van de SIIJ onverenigbaar met het Unierecht wordt verklaard, zal onvermijdelijk gevolgen hebben voor de beoordeling van de bestuurshandelingen die het voorwerp zijn van het hoofdgeding. Kortom, indien beslist wordt dat de grondslag onverenigbaar is met het Unierecht, zullen ook de latere handelingen ter uitvoering van die grondslag daarmee onverenigbaar zijn.

101. Daaruit blijkt mijns inziens duidelijk dat de prejudiciële vragen in zaak C‑127/19 relevant zijn voor het beroep tot nietigverklaring bij de verwijzende rechter in het hoofdgeding. De in deze zaak gemaakte niet-ontvankelijkheidsbezwaren moeten derhalve worden afgewezen.

102. Zaak C‑355/19 heeft betrekking op een soortgelijke situatie, namelijk de nietigverklaring van een bestuurshandeling die is vastgesteld om uitvoering te geven aan de bij wet nr. 207/2018 ingevoerde wijzigingen en om de werking van de SIIJ te vergemakkelijken. In die context acht de verwijzende rechter het noodzakelijk meer duidelijkheid te krijgen over de uitlegging van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, VEU, en artikel 47 van het Handvest teneinde te beslissen of de oprichting van de SIIJ bij wet nr. 207/2018, die de grondslag is voor de vaststelling van de handelingen waarvan in het hoofdgeding om nietigverklaring wordt verzocht, verenigbaar is met die bepalingen.

103. Die vragen zijn om dezelfde reden ontvankelijk als in zaak C‑127/19: het betreft opnieuw de uitvoeringslogica. Indien de grondslag, namelijk de oprichting van de SIIJ bij wet nr. 207/2018, effectief onverenigbaar met het Unierecht wordt verklaard, geldt hetzelfde voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bestuurshandeling ter uitvoering daarvan.

104. Derhalve zijn de eerste, de tweede en de vierde vraag in zaak C‑355/19 eveneens ontvankelijk.

3. C‑195/19 en C‑291/19

105. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Roemeense regering de ontvankelijkheid betwist van de eerste vraag in zaak C‑195/19 en van de eerste, de tweede en de derde vraag in zaak C‑291/19. Volgens die regering zijn die vragen betreffende de rechtsaard van beschikking 2006/928 en van de verslagen van de Commissie niet relevant voor het hoofdgeding in die zaken.

106. Zaak C‑195/19 betreft een lopende procedure waarin de strafrechtelijke aansprakelijkheid van een rechter aan de orde is. De verwijzende rechter verduidelijkt dat, indien de vordering wordt toegewezen, zowel de met de zaak belaste aanklager als de hiërarchisch hogere aanklager die toezicht houdt op die eerste aanklager deel zal uitmaken van dezelfde bijzondere SIIJ. Het is in die omstandigheden dat de verwijzende rechter zich verplicht acht te onderzoeken of het Unierecht zich verzet tegen de nationale wettelijke regeling waarbij de SIIJ is opgericht. Daartoe informeert hij naar de verenigbaarheid met het mechanisme voor samenwerking en toetsing en, in de tweede vraag in zaak C‑195/19, ook met artikel 2 VEU. De verwijzende rechter merkt op dat, indien zou worden beslist dat het Unierecht zich verzet tegen de nationale wettelijke regeling waarbij de SIIJ is opgericht, hij elke door de SIIJ in het hoofdgeding vastgestelde proceshandeling nietig zou verklaren. De verwijzende rechter zal ook rekening moeten houden met het antwoord van het Hof wanneer hij, indien het beroep wordt toegewezen, de afdeling van het bevoegde parket aanwijst.

107. Uit deze redenen blijkt duidelijk de relevantie voor het hoofdgeding van de eerste en de tweede vraag in zaak C‑195/19 voor zover de tweede vraag betrekking heeft op artikel 2 VEU.

108. Wat de ontvankelijkheid van de eerste, de tweede en de derde vraag in zaak C‑291/19 betreft, heeft de verwijzende rechter de relevantie van zijn prejudiciële vragen in die zaak gerechtvaardigd op grond dat de voortzetting van het hoofdgeding de deelname van de aanklagers van de SIIJ met zich meebrengt. Derhalve moet worden nagegaan of het Unierecht zich verzet tegen de nationale wettelijke regeling waarbij de SIIJ is opgericht. Indien de verwijzende rechter de klacht van de verzoekende partij gegrond verklaart, zou hij de zaak vervolgens naar de SIIJ moeten verwijzen met het oog op strafvervolging.

109. Gelet op die preciseringen, meen ik, om dezelfde redenen als die welke ik zojuist heb uiteengezet met betrekking tot de eerste vraag en een deel van de tweede vraag in zaak C‑195/19, dat de eerste, de tweede en de derde vraag in zaak C‑291/19 eveneens ontvankelijk zijn.

110. Ik ben het echter met de Roemeense regering eens dat de tweede vraag in zaak C‑195/19, voor zover zij betrekking heeft op artikel 9 VEU en artikel 67, lid 1, VWEU, en de derde vraag in die zaak niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Wat de derde vraag in zaak C‑195/19 betreft, heeft de Roemeense regering betoogd dat een vraag of het voorrangsbeginsel zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de Curte Constituțională dit beginsel terzijde kan laten met beslissingen waartegen geen rechtsmiddel kan worden aangewend, „theoretisch en algemeen” is en als zodanig geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding.

111. Wat de tweede vraag in zaak C‑195/19 betreft, wordt in de verwijzingsbeslissing niet uitgelegd waarom met name artikel 9 VEU (waarin het beginsel van gelijkheid van de burgers van de Unie is neergelegd) en artikel 67, lid 1, VWEU (waarin is bepaald dat de Unie een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is) voor de onderhavige zaak relevant kunnen zijn. Voor zover die bepalingen in die vraag worden ingeroepen, voldoet zij dus niet aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering. Volgens vaste rechtspraak is het immers van essentieel belang dat de nationale rechter een minimum aan uitleg geeft over de redenen voor de keuze van de bepalingen van Unierecht waarvan hij om uitlegging verzoekt en over het verband dat volgens hem bestaat tussen die bepalingen en de nationale wetgeving die toepasselijk is op het aan hem voorgelegde geding. ( 30 )

112. De derde vraag in zaak C‑195/19 vertoont mijns inziens hetzelfde gebrek, maar ook nog een ander gebrek. Ten eerste voldoet die vraag, zoals de Roemeense regering terecht heeft opgemerkt, ook allerminst aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering. Met die vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het voorrangsbeginsel zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de Curte Constituțională dit beginsel effectief terzijde kan laten met beslissingen waartegen geen rechtsmiddel kan worden aangewend. In de verwijzingsbeslissing wordt echter nergens vermeld om welke bepalingen het gaat en waarom zij problematisch zijn. De verwijzende rechter heeft zich beperkt tot het aanhalen van enkele passages uit arresten van de Curte Constituțională waarin dat hof zich in verschillende zaken uitspreekt over het mechanisme voor samenwerking en toetsing, zonder enige context of uitleg te geven over de vraag of die arresten betrekking hebben op nationale bepalingen die verband houden met het hoofdgeding.

113. Ten tweede bevat die vraag, zoals zij is geformuleerd, ook een (overigens niet geheel vleiende) impliciete beoordeling van de rechtspraak van de Curte Constituțională a României, waarbij het Hof wordt verzocht een bepaalde lezing van die rechtspraak te onderschrijven in verschillende niet-gerelateerde procedures, waarover slechts weinig informatie (selectief) wordt verstrekt, en aldus het institutionele gezag van een hoge nationale rechterlijke instantie in twijfel te trekken. In het kader van een prejudiciële procedure is dat evenwel zeker niet de taak van het Hof. ( 31 )

114. Derhalve ben ik van mening dat de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑195/19, voor zover zij betrekking heeft op artikel 9 VEU en artikel 67, lid 1, VWEU, en de derde prejudiciële vraag in dezelfde zaak niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

4. Tussenconclusie over de ontvankelijkheid

115. Ik ben van mening dat de tweede prejudiciële vraag in zaak C‑195/19, voor zover zij betrekking heeft op artikel 9 VEU en artikel 67, lid 1, VWEU, en de derde prejudiciële vraag in die zaak niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. De overige prejudiciële vragen in de vijf onderhavige zaken zijn mijns inziens ontvankelijk.

116. Voor de duidelijkheid zal ik alle vragen in de onderhavige zaken echter hergroeperen in kwesties met betrekking tot het toepasselijke recht die, zodra zij zijn opgelost, het kader zullen vormen voor de twee in de onderhavige zaken aan de orde zijnde aspecten ten gronde.

117. Ten eerste hebben de verwijzende rechters in de onderhavige zaken vragen gesteld met betrekking tot een aantal verschillende Unierechtelijke handelingen. Een aantal vragen ziet op de aard, de juridische waarde en de gevolgen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing ( 32 ) en op de kwestie of de betrokken nationale regels binnen de werkingssfeer van dat mechanisme vallen ( 33 ). Daarnaast zijn er ook vragen die betrekking hebben op de uitlegging van artikel 47 van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU. ( 34 )

118. Ten tweede verzoeken de verwijzende rechters met de vragen over welke toepasselijke wettelijke bepalingen moeten worden geanalyseerd, om een uitlegging van het Unierecht die de nationale rechters in staat stelt te beoordelen of de betrokken nationale bepalingen betreffende de ad-interimbenoeming van het bestuur van de gerechtelijke inspectie ( 35 ) en de oprichting van de SIIJ ( 36 ) verenigbaar zijn met die Unieregels.

119. In het vervolg van deze conclusie onderzoek ik daarom eerst, met het oog op de behandeling van de onderhavige zaken, de relevante bepalingen van het Unierecht (beschikking 2006/928, artikel 47 van het Handvest, en artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU), en de maatstaven die erin worden vastgesteld (B). Vervolgens pas ik de uit die bepalingen voortvloeiende vereisten toe op de betrokken nationale bepalingen om de verwijzende rechters te helpen bij de beslechting van de bij hen aanhangige kwesties ten gronde (C).

B. Toepasselijk Unierecht en maatstaven

1. Mechanisme voor samenwerking en toetsing

120. In de verschillende verwijzingsbeslissingen in alle zaken waarop de onderhavige conclusie ziet, zijn een aantal vragen gesteld over de aard, de juridische waarde en de gevolgen van beschikking 2006/928 en de op basis daarvan opgestelde verslagen.

121. Ten eerste: zijn beschikking 2006/928 en de op basis daarvan opgestelde verslagen handelingen van instellingen van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU en kan het Hof deze uitleggen? ( 37 ) Ten tweede: behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het mechanisme voor samenwerking en toetsing tot de werkingssfeer van het toetredingsverdrag? ( 38 ) Ten derde: zijn de door het mechanisme voor samenwerking en toetsing vastgestelde vereisten ( 39 ) en de op basis van dat mechanisme opgestelde verslagen van de Commissie bindend ( 40 )? Ten vierde: moet artikel 2 VEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om te voldoen aan de vereisten van de verslagen betreffende het mechanisme voor samenwerking en toetsing, deel uitmaakt van de verplichting om de rechtsstaat te eerbiedigen ( 41 ) en geldt die verplichting voor de tijdelijke benoeming van het bestuur van de gerechtelijke inspectie ( 42 ) en voor de oprichting van de SIIJ ( 43 )?

122. Ik behandel al deze vragen achtereenvolgens op de volgende manier. Ten eerste bevestig ik dat beschikking 2006/928 en de door de Commissie op basis daarvan opgestelde verslagen inderdaad Uniehandelingen zijn (a). Ten tweede onderzoek ik of het toetredingsverdrag de passende rechtsgrondslag voor beschikking 2006/928 is (b). Ten derde ga ik in op de juridische waarde en de rechtsgevolgen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, en van de door de Commissie in het kader daarvan opgestelde verslagen (c). Ten vierde sluit ik dit deel af met het onderzoek of de in de onderhavige zaken aan de orde zijnde nationale bepalingen binnen de werkingssfeer van het mechanisme voor samenwerking en toetsing vallen (d).

a) Zijn beschikking 2006/928 en de verslagen betreffende het mechanisme voor samenwerking en toetsing Uniehandelingen?

123. Alle belanghebbenden die ter zake opmerkingen hebben ingediend ( 44 ), met uitzondering van de hoge raad voor de magistratuur, zijn het erover eens dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. De hoge raad voor de magistratuur heeft in zijn schriftelijke opmerkingen aangevoerd dat beschikking 2006/928 een samenwerkingsinstrument van de Commissie was en geen normatieve handeling ter zake waarvan het Hof krachtens artikel 267 VWEU bevoegd kan zijn. Ter terechtzitting heeft dat orgaan evenwel gepreciseerd dat beschikking 2006/928 een bindende handeling is, ook al zijn de daarin vervatte aanbevelingen niet bindend.

124. Mijns inziens lijdt het geen twijfel dat, ondanks de vraag naar het eventueel bindende karakter van beschikking 2006/928 en van de op basis daarvan opgestelde verslagen, beide instrumenten handelingen van Unierecht zijn en het Hof op grond van artikel 267 VWEU bevoegd is om deze in het kader van de prejudiciële procedure uit te leggen.

125. Ten eerste is beschikking 2006/928 een besluit in de zin van artikel 288, lid 4, VWEU. Zij is vastgesteld door de Commissie op basis van de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte. Ik zie niet in waarom dit instrument dus geen „handeling van de instellingen” in de zin van artikel 267 VWEU zou kunnen zijn.

126. Ten tweede geldt hetzelfde voor de verslagen die door de Commissie op basis van beschikking 2006/928 zijn opgesteld. Los van de vraag of zij al dan niet bindend zijn, hetgeen een andere kwestie is, verleent artikel 267 VWEU het Hof ook hier de bevoegdheid om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van handelingen van de instellingen van de Unie zonder enige uitzondering. ( 45 ) De bevoegdheid van het Hof is derhalve niet beperkt tot bindende handelingen van de instellingen ( 46 ), zoals is bevestigd in de verschillende gevallen waarin het Hof bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak heeft gedaan over de uitlegging van aanbevelingen of andere, atypische soft-law-handelingen. ( 47 )

127. Derhalve moet de eerste vraag in de zaken C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 en C‑355/19 aldus worden beantwoord dat beschikking 2006/928 en de door de Commissie op basis daarvan opgestelde verslagen handelingen van een instelling van de Unie zijn in de zin van artikel 267 VWEU en dus op grond van die bepaling ter uitlegging kunnen worden voorgelegd aan het Hof.

b) Is het toetredingsverdrag een passende rechtsgrondslag?

128. In verschillende prejudiciële vragen wensen de verwijzende rechters te vernemen of de „inhoud, [...] aard en [...] looptijd” van beschikking 2006/928 „tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]” behoren. ( 48 ) Die vragen zijn mijns inziens in essentie bedoeld om te achterhalen of beschikking 2006/928, in haar huidige aard, werkingssfeer en vorm, rechtsgeldig op het toetredingsverdrag kon worden gebaseerd. Aldus gesteld, komt de vraag om uitlegging bijna neer op een verdoken betwisting van de geldigheid van een handeling van Unierecht. ( 49 )

129. Op basis van de argumenten die in de onderhavige procedure zijn aangevoerd, zie ik geen enkele reden waarom beschikking 2006/928 in haar huidige vorm niet had kunnen worden vastgesteld op basis van het toetredingsverdrag en de toetredingsakte van Roemenië en Bulgarije. Dit geldt wat betreft de formele rechtsgrondslag (1), de inhoud en doelstellingen (2) en de looptijd (3) van die beschikking.

1) Formele rechtsgrondslag

130. Wat betreft de formele rechtsgrondslag, is beschikking 2006/928 vastgesteld als een vrijwaringsmaatregel op basis van de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte. Overeenkomstig artikel 4, lid 3, van het toetredingsverdrag kunnen de instellingen van de Unie vóór de toetreding van de betrokken lidstaten de maatregelen aannemen als bedoeld in, onder meer, de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte. Volgens die bepaling treden die maatregelen, die „vrijwaringsmaatregelen” worden genoemd, slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het toetredingsverdrag. Volgens artikel 2, lid 2, van het toetredingsverdrag maken de bepalingen van de toetredingsakte integrerend deel van dat verdrag uit.

2) Inhoud en doelstellingen

131. Wat betreft de inhoud van de maatregelen die op grond van de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte kunnen worden genomen, kan de Commissie op verzoek van een lidstaat of op eigen initiatief respectievelijk in twee situaties „passende maatregelen” treffen.

132. Ten eerste kan artikel 37, de „vrijwaringsclausule betreffende de interne markt”, worden geactiveerd zo Roemenië in de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen niet nakomt, waardoor de werking van de interne markt ernstig wordt verstoord, of bij onmiddellijke dreiging van een dergelijke verstoring. Ten tweede kan artikel 38, worden geactiveerd indien er zich ernstige tekortkomingen of directe risico’s op dergelijke tekortkomingen voordoen bij de omzetting, de stand van de uitvoering of de toepassing van de samenwerkingsinstrumenten en besluiten betreffende wederzijdse erkenning in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. ( 50 )

133. Uit een onderzoek van de doelstellingen en de inhoud van beschikking 2006/928 blijkt dat zij gemakkelijk kan worden ondergebracht bij het soort in de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte bedoelde maatregelen.

134. Wat betreft de doelstellingen van beschikking 2006/928, verwijst overweging 4 ervan naar de tekortkomingen die de toepassing van de vrijwaringsmaatregelen van artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte rechtvaardigen. In die overweging staat te lezen dat de Commissie zich bewust is van de inspanningen om de voorbereidingen van Roemenië op het lidmaatschap van de Unie af te ronden, maar in haar verslag van 26 september 2006 ( 51 ) ook „vraagstukken” heeft geïdentificeerd „die nog moeten worden aangepakt” met name met betrekking tot de verantwoordingsplicht en efficiëntie van het justitiële stelsel en de wetshandhavingsinstanties. Verdere vooruitgang werd noodzakelijk geacht om te kunnen garanderen dat zij over de capaciteit beschikken „voor de tenuitvoerlegging en toepassing van de maatregelen die zijn vastgesteld op het gebied van de interne markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”. Nadat de Commissie in overweging 5 in herinnering heeft gebracht dat de maatregelen van de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte konden worden genomen indien „het risico [bestond]”, heeft zij zich op het standpunt gesteld dat er sprake was van een dergelijk risico. In overweging 6 staat dan ook te lezen dat „[d]e resterende vraagstukken” op het gebied van de verantwoordingsplicht en efficiëntie van het justitiële en het wetshandhavingsstelsel de vaststelling rechtvaardigen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing om de vooruitgang in Roemenië te beoordelen ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie.

135. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing wordt dus gerechtvaardigd op basis van het bestaan van risico’s voor de werking van de interne markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht als gevolg van de geconstateerde tekortkomingen in het justitiële stelsel en in de bestrijding van corruptie in Roemenië. Die doelstelling lijkt volledig in overeenstemming te zijn met de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte.

136. Ten tweede blijkt, wat betreft de inhoud van de maatregelen die op basis van de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte kunnen worden genomen, uit de bewoordingen van die beide bepalingen dat de term „maatregelen” ruim genoeg is om een handeling zoals beschikking 2006/928 te omvatten. Geen van die bepalingen bevat een uitputtende opsomming van het soort maatregelen dat op grond daarvan kan worden genomen. De enige uitdrukkelijk genoemde maatregel is de in artikel 38 van de toetredingsakte bedoelde schorsing van de wederzijdse erkenning. In de artikelen 37 en 38 van de toetredingsakte worden dus eerder slechts negatieve grenzen aan de maatregelen gesteld – de maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en mogen niet discriminerend zijn.

137. Indien zowel artikel 37 als artikel 38 van de toetredingsakte rechtmatig kan worden gebruikt om (uiteindelijk) de wederzijdse erkenning of bepaalde aspecten van de interne markt te schorsen, en geen van beide bepalingen een uitputtende opsomming bevat van het soort maatregelen dat op basis ervan kan worden genomen, is er niet slechts één maatregel mogelijk, maar veeleer een hele reeks maatregelen. Met andere woorden, indien het mogelijk is om een schorsingsmaatregel te nemen, moet het a fortiori ook mogelijk zijn om, in overeenstemming