Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 23 januari 2003. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Republiek Oostenrijk. - Nietnakoming - Harmonisatie van wetgevingen - Artikelen28 EG en 30 EG - Richtlijn 79/112/EEG - Etikettering en presentatie van levensmiddelen. - Zaak C-221/00.



Jurisprudentie 2003 bladzijde I-01007



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Harmonisatie van wetgevingen - Etikettering en presentatie van levensmiddelen - Richtlijn 79/112 - Nationale regeling die op algemene wijze vermeldingen in verband met gezondheid op etikettering van levensmiddelen verbiedt - Nationale regeling die aanbrengen van dergelijke vermeldingen aan procedure van voorafgaande goedkeuring onderwerpt - Ontoelaatbaarheid

(Richtlijn 79/112 van de Raad, art. 2, lid 1, sub a en b, en 15, leden 1 en 2, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4)

Samenvatting

$$Uit de artikelen 2, lid 1, sub a en b, en 15, lid 1, van richtlijn 79/112 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4, volgt dat levensmiddelen waarvan de etikettering niet-misleidende vermeldingen op het gebied van de gezondheid bevat, moeten worden geacht te voldoen aan de voorschriften van genoemde richtlijn en dat de lidstaten de verhandeling van die levensmiddelen niet mogen verbieden op gronden die zijn ontleend aan de eventuele onregelmatigheid van die etikettering. De aan de lidstaten gelaten bevoegdheid om voorschriften vast te stellen die bovenop de bepalingen van richtlijn 79/112 komen, wordt beperkt door artikel 15, lid 2, van de richtlijn, dat een limitatieve opsomming geeft van de gronden waarop toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen die de verhandeling verbieden van levensmiddelen die beantwoorden aan de richtlijn, gerechtvaardigd kan zijn. Tot die gronden behoort de bescherming van de gezondheid en van de consument.

Hieruit volgt dat genoemde bepalingen in de weg staan aan de nationale regeling van een lidstaat die op algemene wijze, onder voorbehoud van een voorafgaande goedkeuring de misleidende vermeldingen op het gebied van de gezondheid beoogt te verbieden, elke vermelding in verband met de gezondheid op de etikettering en de presentatie van levensmiddelen verbiedt. Een dergelijke nationale regeling die voorziet in een procedure van voorafgaande goedkeuring voor alle vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen, daaronder begrepen die welke in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en zich daar in het vrij verkeer bevinden, heeft in werkelijkheid tot gevolg dat levensmiddelen met vermeldingen op het gebied van de gezondheid niet vrij in de handel kunnen worden gebracht, zelfs wanneer zij de consument niet misleiden, en kan derhalve niet als evenredig aan het nagestreefde doel worden aangemerkt.

( cf. punten 37-38, 48, 51-52, 54-55 en dictum )

Partijen

In zaak C-221/00,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. C. Schieferer als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door H. Dossi als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

ondersteund door

Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door C. P. Kristensen als gemachtigde,

interveniënt,

betreffende een beroep tot vaststelling dat de Republiek Oostenrijk niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 2, lid 1, sub b, en 15, leden 1 en 2, van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 (PB L 43, blz. 21), en krachtens artikel 28 EG, voorzover zij § 9, leden 1 en 3, van het Bundesgesetz van 23 januari 1975 über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (bondswet inzake de verhandeling van levensmiddelen, voor menselijke consumptie bestemde producten, additieven, cosmetische producten en gebruiksvoorwerpen), aldus uitlegt en toepast, dat vermeldingen op het gebied van de gezondheid op courante levensmiddelen algemeen en absoluut verboden zijn, en voorzover zij het aanbrengen van dergelijke vermeldingen aan een procedure van voorafgaande vergunning onderwerpt,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: C. Gulmann, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric en J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 2 mei 2002, tijdens welke de Commissie was vertegenwoordigd door J. C. Schieferer en de Republiek Oostenrijk door C. Pesendorfer als gemachtigde,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 juli 2002,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 31 mei 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 2, lid 1, sub b, en 15, leden 1 en 2, van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 (PB L 43, blz. 21; hierna: richtlijn 79/112"), en krachtens artikel 28 EG, voorzover zij § 9, leden 1 en 3, van het Bundesgesetz van 23 januari 1975 über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (bondswet inzake de verhandeling van levensmiddelen, voor menselijke consumptie bestemde producten, additieven, cosmetische producten en gebruiksvoorwerpen; hierna: LMG"), aldus uitlegt en toepast, dat vermeldingen op het gebied van de gezondheid op courante levensmiddelen algemeen en absoluut verboden zijn, en voorzover zij het aanbrengen van dergelijke vermeldingen aan een procedure van voorafgaande vergunning onderwerpt.

2 Bij beschikking van de president van het Hof van 20 november 2000 is het Koninkrijk Denemarken toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Republiek Oostenrijk.

Rechtskader

Gemeenschapsrecht

3 Artikel 28 EG bepaalt:

Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden."

4 Artikel 30 EG luidt als volgt:

De bepalingen van de artikelen 28 en 29 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen."

5 Artikel 2, lid 1, van richtlijn 79/112 bepaalt:

De etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd:

a) mogen de koper niet kunnen misleiden, onder meer:

i) ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en met name van de aard, identiteit, hoedanigheden, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong of herkomst, wijze van vervaardiging of verkrijging,

ii) door aan het levensmiddel effecten of eigenschappen toe te schrijven die het niet bezit,

iii) door hem te suggereren dat het levensmiddel bijzondere kenmerken vertoont, hoewel alle soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten;

b) mogen, onder voorbehoud van de communautaire bepalingen ten aanzien van natuurlijk mineraalwater en voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen, aan levensmiddelen geen eigenschappen toeschrijven inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte van de mens, of toespelingen maken op dergelijke eigenschappen."

6 Artikel 15 van richtlijn 79/112 bepaalt:

1. De lidstaten mogen de handel in levensmiddelen die voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, niet verbieden door de toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen inzake etikettering en presentatie van bepaalde levensmiddelen of van levensmiddelen in het algemeen.

2. Lid 1 is niet van toepassing op de niet-geharmoniseerde nationale bepalingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van:

- de bescherming van de volksgezondheid,

- het tegengaan van misleiding, mits deze bepalingen niet van dien aard zijn dat daarmee de toepassing van de in deze richtlijn vervatte definities en voorschriften wordt belemmerd,

- de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, de aanduidingen van herkomst en oorsprong, alsmede het tegengaan van oneerlijke concurrentie."

7 Artikel 4, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 inzake misleidende reclame en vergelijkende reclame (PB L 250, blz. 17), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 1997 (PB L 290, blz. 18; hierna: richtlijn 84/450"), luidt als volgt:

De lidstaten dragen zorg voor passende en doeltreffende middelen ter bestrijding van misleidende reclame en voor de naleving van de bepalingen inzake vergelijkende reclame, zulks in het belang van zowel consumenten als concurrenten en het publiek in het algemeen."

8 Artikel 7, lid 1, van richtlijn 84/450 luidt als volgt:

Deze richtlijn belet de lidstaten niet voorschriften te handhaven of aan te nemen met het oog op een verdergaande bescherming, op het gebied van misleidende reclame, van de consument, van personen die een commerciële, industriële of ambachtelijke activiteit of een vrij beroep uitoefenen, en van het publiek in het algemeen."

Nationale regeling

9 § 9 LMG luidt als volgt:

1. Bij het in het verkeer brengen van levensmiddelen, consumptieartikelen of additieven is het verboden:

a) te verwijzen naar het voorkomen, behandelen of genezen van ziekten of ziektesymptomen, of naar fysiologische of farmacologische werkingen - met name op het gebied van het jong houden, het vertragen van het verouderingsproces, het doen vermageren of het doen behouden van een goede gezondheid - dan wel een zodanige werking te suggereren;

b) te verwijzen naar ziektegeschiedenissen, aanbevelingen van artsen of adviezen van deskundigen op medisch gebied;

c) gezondheidsgerelateerde, figuratieve of gestileerde afbeeldingen van organen van het menselijk lichaam, afbeeldingen van beoefenaars van geneeskundige beroepen of van kuuroorden of andere naar de geneeskunde verwijzende afbeeldingen te gebruiken.

2. De in lid 1 gestelde verboden zijn niet van toepassing op oude vermeldingen die geen enkele twijfel laten bestaan over de kenmerken van het product.

3. De federale minister van Gezondheid en Milieubescherming staat op verzoek vermeldingen op het gebied van de gezondheid toe voor bepaalde cosmetische producten, indien dit verenigbaar is met de bescherming van de consument tegen misleiding. De vergunning moet worden ingetrokken wanneer niet meer aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan."

De precontentieuze procedure

10 Nadat de Commissie had vastgesteld dat een aantal voedingsproducten die in andere lidstaten wettig worden vervaardigd en er zich in het vrij verkeer bevinden, in Oostenrijk niet in de handel mogen worden gebracht op grond dat de bevoegde instanties in het kader van de procedure van voorafgaande vergunning geen toestemming verlenen voor vermeldingen op het gebied van de gezondheid van de consument, heeft zij de Oostenrijkse regering op 16 februari 1999 een aanmaningsbrief gestuurd en meegedeeld dat die praktijk strijdig is met de artikelen 2, lid 1, sub b, en 15, leden 1 en 2, van richtlijn 79/112, alsmede met het beginsel van het vrij verkeer van goederen.

11 Bij brief van 15 april 1999 hebben de Oostenrijkse autoriteiten de Commissie geantwoord, dat het in § 9, lid 1, LMG gestelde verbod weliswaar verder gaat dan dat van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 79/112, maar dat het niettemin gerechtvaardigd is door artikel 15, lid 2, van die richtlijn. De Oostenrijkse regeling zou bovendien niet alleen stroken met richtlijn 84/450, maar ook met de rechtspraak van het Hof, met name het arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, Cassis de Dijon" (120/78, Jurispr. blz. 649).

12 Van oordeel dat de Republiek Oostenrijk geen maatregel had genomen waaruit kon worden geconcludeerd dat een einde was gemaakt aan de in de aanmaningsbrief vermelde inbreuken, heeft de Commissie die lidstaat op 9 november 1999 een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij uiteenzet dat de niet-nakomingsprocedure betrekking heeft op het algemene verbod om vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen aan te brengen en de noodzaak om producten met dergelijke vermeldingen aan een procedure van voorafgaande vergunning te onderwerpen.

13 Bij brief van 23 december 1999 heeft de Oostenrijkse regering de Commissie geantwoord dat de nationale wettelijke regeling geen algemeen verbod stelt op vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen, maar deze verbiedt behoudens vergunning. Zij heeft er tevens op gewezen dat de administratieve procedure moet waarborgen dat elke aanvrager een vergunning kan krijgen om vermeldingen op het gebied van de gezondheid aan te brengen, indien deze stroken met de bescherming van de consument tegen misleiding en volledig juist zijn.

14 Van oordeel dat de Oostenrijkse Republiek niet binnen de gestelde termijn had voldaan aan het met redenen omklede advies, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.

Ten gronde

Argumenten van partijen

15 Volgens de Commissie is het algemene en absolute verbod van vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen strijdig met de artikelen 2, lid 1, sub b, en 15, leden 1 en 2, van richtlijn 79/112, en is de procedure van voorafgaande vergunning voor bedoelde vermeldingen onverenigbaar met de artikelen 28 EG en 30 EG.

16 Volgens artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 79/112 mogen de lidstaten immers enkel vermeldingen in verband met ziekten verbieden. Deze bepaling laat evenwel beoordelingsruimte inzake vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen, mits andere in richtlijn 79/112 gestelde voorwaarden worden nageleefd, met name de voorwaarde dat zulke vermeldingen de koper niet mogen misleiden.

17 Volgens de Commissie verbiedt § 9, lid 1, sub a-c, LMG naast vermeldingen in verband met ziekten op de etikettering van voedingsmiddelen, eveneens vermeldingen op het gebied van de gezondheid, bijvoorbeeld verwijzingen naar fysiologische of farmacologische werkingen, met name het jong houden, het vertragen van het verouderingsproces, het doen vermageren of het doen behouden van een goede gezondheid. Een dergelijk verbod beperkt de werkingssfeer van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 79/112.

18 De Commissie betoogt in dit verband dat, volgens de rechtspraak van het Hof (arrest van 12 december 1990, SARPP, C-241/89, Jurispr. blz. I-4695, punt 15), de lidstaten wegens het algemene, horizontale karakter van richtlijn 79/112, naast de bepalingen van de richtlijn nationale voorschriften mogen handhaven of vaststellen. Die richtlijn geeft in artikel 15, lid 2, evenwel een limitatieve opsomming van de gronden waarop toepassing van nationale bepalingen gerechtvaardigd kan zijn.

19 Uit een en ander volgt volgens de Commissie, dat het in § 9 LMG voorziene algemene en absolute verbod om vermeldingen op het gebied van de gezondheid aan te brengen, moet worden beschouwd als een niet-geharmoniseerde nationale bepaling die enkel kan worden toegepast in de gevallen waarin zij gerechtvaardigd is op één van de in artikel 15, lid 2, van richtlijn 79/112 bedoelde gronden, te weten de bescherming van de volksgezondheid, de bescherming van de consument en het tegengaan van oneerlijke concurrentie.

20 Anders dan de Oostenrijkse regering betoogt, kan volgens de Commissie de bescherming van de consument niet worden aangevoerd ter rechtvaardiging van het onderhavige verbod, aangezien dit ook geldt voor waarheidsgetrouwe vermeldingen welke niet misleidend zijn voor een consument die een redelijke voorzichtigheid betracht.

21 Bijgevolg kan volgens de Commissie een levensmiddel waarvan de etikettering een vermelding op het gebied van de gezondheid bevat en dat in een andere lidstaat wettig wordt verhandeld in de zin van richtlijn 79/112, geen misleiding in de zin van artikel 15, lid 2, van die richtlijn vormen en bijgevolg geen rechtvaardiging vormen voor de toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen.

22 Aangaande de in § 9, lid 3, LMG voorziene procedure van voorafgaande vergunning voor het aanbrengen van vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen, is de Commissie van mening dat deze niet wordt beheerst door richtlijn 79/112 en dat zij een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 28 EG vormt.

23 Volgens de Commissie heeft die regeling tot gevolg dat producten waarop vermeldingen op het gebied van de gezondheid zijn aangebracht en die in een andere lidstaat wettig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, in Oostenrijk niet zonder voorafgaande vergunning in de handel kunnen worden gebracht.

24 De Commissie voert bovendien aan dat een dergelijke administratieve procedure evenmin rechtvaardiging kan vinden in richtlijn 84/450, omdat de etikettering en de presentatie van levensmiddelen definitief zijn geregeld door richtlijn 79/112. Artikel 2, lid 1, sub a, van deze laatste verbiedt immers het aanbrengen van vermeldingen die de koper misleiden.

25 De Commissie voert bovendien aan dat de bescherming van de consument ook kan worden verzekerd door maatregelen die het vrije verkeer van goederen minder beperken dan het vereiste van een voorafgaande vergunning. Zo kan worden voorzien in controles om producten met vermeldingen welke de consumenten kunnen misleiden, in de handel op te sporen.

26 De Oostenrijkse regering erkent dat het in § 9, lid 1, LMG neergelegde verbod van vermeldingen op het gebied van de gezondheid, verder gaat dan de inhoud van het in artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 79/112 voorziene verbod. Een dergelijk verbod strookt evenwel met artikel 15, lid 2, van richtlijn 79/112 omdat het strekt ter bescherming van de volksgezondheid of van de consument.

27 In het kader van een administratieve procedure die zowel op nationale als op ingevoerde goederen van toepassing is, mogen ingevolge de nationale wettelijke regeling immers op de etikettering van levensmiddelen vermeldingen op het gebied van de gezondheid worden aangebracht, wanneer deze met de waarheid stroken en de consument tegen bedrog kunnen beschermen. De bepaling of zulke vermeldingen al dan niet waarheidsgetrouw zijn, kan evenwel niet worden overgelaten aan de subjectieve beoordeling van degene die er een vergunning voor aanvraagt.

28 Volgens de Oostenrijkse regering kan de bescherming van de consument bovendien leiden tot de bescherming van de gezondheid. Misleidende vermeldingen op de etikettering van een product, die aan het product eigenschappen toeschrijven welke het niet bezit, kunnen schadelijk zijn voor de gezondheid van zieken, inzonderheid wanneer dezen een doeltreffende bestrijding van hun ziekten veronachtzamen omdat zij vertrouwen hebben in een aldus geëtiketteerd product.

29 Aangaande de in § 9, lid 3, LMG voorziene procedure van voorafgaande vergunning betoogt de Oostenrijkse regering dat richtlijn 79/112 het vraagstuk van de etikettering en de presentatie van levensmiddelen niet uitputtend regelt.

30 Dienaangaande is zij van mening dat artikel 2 van richtlijn 79/112 niets zegt over de toelaatbaarheid van niet-misleidende vermeldingen of reclame op het gebied van de gezondheid, zodat men zich op dat punt dient te baseren op richtlijn 84/450. Deze richtlijn, die in artikel 2 een ruime uitlegging geeft aan het begrip misleidende reclame, is eveneens van toepassing op de reclame voor een product die misleidend is wegens de op de etikettering van het betrokken product gedrukte tekst.

31 Volgens de Oostenrijkse Republiek volgt uit de considerans juncto artikel 7 van richtlijn 84/450, volgens hetwelk de lidstaten inzake misleidende reclame voorschriften mogen aannemen met het oog op een ruimere bescherming van de consument, dat een voorafgaande controle van levensmiddelen met vermeldingen op het gebied van de gezondheid, niet strijdig is met het gemeenschapsrecht.

32 De Oostenrijkse regering is bovendien van mening dat de regeling van de voorafgaande vergunning kan worden toegepast als niet-geharmoniseerde nationale bepaling, wanneer zij gerechtvaardigd is op één van de in artikel 15, lid 2, van richtlijn 79/112 opgesomde gronden. De rechtvaardigingsgrond ontleend aan de bescherming van de consument wordt in die bepaling uitdrukkelijk vermeld.

33 De Oostenrijkse autoriteiten betogen tot slot dat de verplichting van een voorafgaande vergunning het minst vergaande middel vormt om de noodzakelijke bescherming van de gezondheid van de consument te verzekeren, aangezien het stelsel van controle achteraf van levensmiddelen die reeds in de handel zijn, niet geschikt is om een dergelijke bescherming te verzekeren.

Beoordeling door het Hof

34 Om te beginnen zij in herinnering gebracht, dat artikel 2, lid 1, sub a, van richtlijn 79/112 verbiedt dat de etikettering van levensmiddelen en de wijze waarop deze is uitgevoerd, de koper kunnen misleiden. Voorts verbiedt artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn, onder voorbehoud van de bepalingen ten aanzien van voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen, dat de etikettering aan levensmiddelen eigenschappen toeschrijft inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte.

35 Uit een en ander volgt dat richtlijn 79/112 elke vermelding met betrekking tot ziekten van de mens verbiedt, ongeacht of de consument erdoor kan worden misleid, alsmede vermeldingen die, ofschoon zij niet verwijzen naar ziekten maar veeleer naar bijvoorbeeld de gezondheid, misleidend zijn.

36 Voorts zij opgemerkt dat artikel 15, lid 1, van richtlijn 79/112 de lidstaten belet maatregelen te treffen die de handel in levensmiddelen die voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, verbieden.

37 Uit het voorgaande volgt dat levensmiddelen waarvan de etikettering niet-misleidende vermeldingen op het gebied van de gezondheid bevat, moeten worden geacht te voldoen aan de voorschriften van richtlijn 79/112 en dat de lidstaten de verhandeling van die levensmiddelen niet mogen verbieden op gronden die zijn ontleend aan de eventuele onregelmatigheid van die etikettering.

38 Blijkens de negende overweging van de considerans evenwel staat richtlijn 79/112 de lidstaten wegens haar algemene, horizontale karakter toe, naast de bepalingen die zij bevat nationale voorschriften vast te stellen. De grenzen van die bevoegdheid van de lidstaten worden door de richtlijn zelf bepaald, waar deze in artikel 15, lid 2, een limitatieve opsomming geeft van de gronden waarop toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen die de verhandeling verbieden van levensmiddelen die beantwoorden aan de richtlijn, gerechtvaardigd kan zijn (zie in die zin arrest SARPP, reeds aangehaald, punt 15). Tot die gronden behoort met name de bescherming van de gezondheid en van de consument.

39 § 9, lid 1, LMG verbiedt bij het in de handel brengen van levensmiddelen niet alleen de vermeldingen die verwijzen naar ziekten, maar ook die op het gebied van de gezondheid. Blijkens het dossier leggen de Oostenrijkse rechterlijke instanties die bepaling in die zin uit dat het betrokken verbod van toepassing is zelfs al zijn de vermeldingen op het gebied van de gezondheid juist.

40 Volgens § 9, lid 3, LMG zijn alle vermeldingen op het gebied van de gezondheid onderworpen aan een procedure van voorafgaande vergunning, die tot doel heeft waarheidsgetrouwe vermeldingen te onderscheiden van die welke de consument kunnen misleiden. De vergunning of het verbod om de betrokken levensmiddelen in de handel te brengen hangt af van het door de bevoegde nationale autoriteiten gemaakte onderscheid.

41 Dit stelsel van § 9, leden 1 en 3, LMG, dat wordt gekenmerkt doordat vermeldingen op het gebied van de gezondheid behoudens voorafgaande vergunning algemeen verboden zijn, is restrictiever dan dat van artikel 2, lid 1, van richtlijn 79/112. Of het geoorloofd is hangt derhalve af van de beoordeling van de gronden waarop het is gestoeld.

42 Dienaangaande zij vastgesteld dat, aangezien artikel 15, lid 2, van richtlijn 79/112 een uitputtende harmonisatie bevat van de rechtvaardigingsgronden voor de toepassing van nationale voorschriften die een belemmering vormen voor de verhandeling van levensmiddelen die aan de richtlijn voldoen, elke daarop betrekking hebbende nationale maatregel aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moet worden getoetst en niet aan de artikelen 28 EG en 30 EG (zie met name arrest van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C-37/92, Jurispr. blz. I-4947, punt 9; arrest van 13 december 2001, Daimler-Chrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 32, en arrest van 24 oktober 2002, Linhart en Biffl, C-99/01, Jurispr. blz. I-9375, punt 18).

43 Bovendien zij in herinnering gebracht dat de artikelen 2 en 15 van richtlijn 79/112 vermeldingen die de koper kunnen misleiden, verbieden. In casu gaat het om een specifieke regeling die tot doel heeft misleiding tegen te gaan, welke moet worden uitgelegd als een bijzondere regel ten opzichte van de in richtlijn 84/450 neergelegde algemene regels inzake de bescherming tegen misleidende reclame (zie in die zin arrest Linhart en Biffl, reeds aangehaald, punten 19 en 20).

44 In die omstandigheden moet de verenigbaarheid van de betrokken nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht uitsluitend worden getoetst aan richtlijn 79/112.

45 In dit verband staat vast dat de door het LMG ingevoerde regeling op de overweging berust dat de bescherming van de consument tegen bedrog noodzakelijkerwijze vereist dat de bevoegde nationale instanties de al dan niet misleidende aard van een vermelding op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen vooraf onderzoeken.

46 Derhalve moet worden nagegaan of de in § 9, lid 3, LMG voorziene procedure van voorafgaande vergunning verenigbaar kan worden geacht met artikel 15, lid 2, van richtlijn 79/112, welke bepaling niet-geharmoniseerde nationale bepalingen die gerechtvaardigd zijn op grond van de bescherming van de volksgezondheid en het tegengaan van misleiding, toestaat.

47 Daartoe moet die regeling geschikt zijn ter bereiking van het doel dat zij nastreeft en mag zij niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.

48 Artikel 2, lid 1, van richtlijn 79/112 verbiedt enerzijds alle vermeldingen inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte van de mens, zelfs wanneer deze de koper niet misleiden, en anderzijds misleidende vermeldingen op het gebied van de gezondheid. De bescherming van de volksgezondheid, gesteld al dat zich in een bijzondere situatie risico's van dien aard kunnen voordoen, kan echter geen rechtvaardiging vormen voor een regeling die het vrij verkeer van goederen dermate beperkt als die voortvloeiend uit de procedure van voorafgaande goedkeuring voor alle vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van levensmiddelen, daaronder begrepen die welke in andere lidstaten wettig zijn vervaardigd en zich daar in het vrij verkeer bevinden.

49 Er bestaan immers minder beperkende maatregelen om dergelijke overblijvende risico's voor de gezondheid weg te nemen, zoals onder meer een op de fabrikant of de distributeur van het betrokken product rustende verplichting om, in geval van twijfel, bewijzen aan te dragen voor de materiële juistheid van de feitelijke gegevens op de etikettering (zie in die zin arrest van 28 januari 1999, Unilever, C-77/97, Jurispr. blz. I-431, punt 35).

50 Het argument dat de Oostenrijkse regering ontleent aan de bescherming van de consument, kan evenmin worden aanvaard.

51 In feite heeft de bij § 9, leden 1 en 3, LMG ingevoerde regeling, welke misleidende vermeldingen op het gebied van de gezondheid verbiedt, in werkelijkheid tot gevolg dat levensmiddelen met vermeldingen op het gebied van de gezondheid in Oostenrijk niet vrij in de handel kunnen worden gebracht, zelfs wanneer zij de consument niet misleiden.

52 De Oostenrijkse regering heeft geen bewijzen aangedragen voor de gestelde ondoeltreffendheid van het stelsel van controle achteraf voor reeds op de markt aanwezige levensmiddelen, zoals vermeld in punt 49 van het onderhavige arrest. Zij heeft immers enkel bevestigd, zonder dit te motiveren, dat in de Verenigde Staten negatieve ervaringen zijn opgedaan met een dergelijk systeem en dat het niet strookt met de Europese opvattingen inzake de bescherming van de gezondheid en de consument. Het in § 9, leden 1 en 3, LMG neergelegde verbod kan derhalve niet als evenredig aan het nagestreefde doel worden aangemerkt.

53 Hieraan zij toegevoegd dat het Hof in vergelijkbare zaken aangaande vermeldingen op de verpakking van bepaalde cosmetische producten, waarin de Oostenrijkse autoriteiten zich eveneens beriepen op de bescherming van de gezondheid van de consument en het voorkomen van bedrog, heeft geoordeeld dat de verplichting om de in § 9, lid 3, LMG voorgeschreven vergunning te verkrijgen een belemmering van het vrije verkeer van de betrokken producten vormt, die in geen opzicht gerechtvaardigd is (reeds aangehaalde arresten Unilever, punt 34, en Linhart en Biffl, punt 45).

54 § 9, leden 1 en 3, LMG, voert derhalve een regeling in die verder gaat dan nodig is om het door de betrokken nationale regelgeving nagestreefde doel te bereiken en die bepaling strookt derhalve niet met het evenredigheidsbeginsel.

55 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk de krachtens de artikelen 2, lid 1, sub b, en 15, leden 1 en 2, van richtlijn 79/112/EEG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door op algemene wijze vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van courante levensmiddelen te verbieden en door het aanbrengen van dergelijke vermeldingen aan een procedure van voorafgaande vergunning te onderwerpen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

56 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Oostenrijk in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door op algemene wijze vermeldingen op het gebied van de gezondheid op de etikettering van courante levensmiddelen te verbieden en door het aanbrengen van dergelijke vermeldingen aan een procedure van voorafgaande vergunning te onderwerpen, is de Republiek Oostenrijk de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 2, lid 1, sub b, en 15, leden 1 en 2, van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997.

2) De Republiek Oostenrijk wordt verwezen in de kosten.

3) Het Koninkrijk Denemarken draagt zijn eigen kosten.