ARREST VAN HET HOF VAN 26 FEBRUARI 1991. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN HELLEENSE REPUBLIEK. - NIET-NAKOMING - VRIJ VERRICHTEN VAN DIENSTEN - TOERISTENGIDSEN - DOOR NATIONALE REGELING VERLANGDE BEROEPSKWALIFICATIE. - ZAAK C-198/89.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-00727



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1 . Vrij verrichten van diensten - Verdragsbepalingen - Werkingssfeer - Afbakeningscriterium - Element vreemdelingschap - Dienstverrichter gevestigd in andere Lid-Staat dan waar dienst wordt verricht

( EEG-Verdrag, art . 59 en 60 )

2 . Vrij verrichten van diensten - Beperkingen - Verbod

( EEG-Verdrag, art . 59 en 60 )

3 . Vrij verrichten van diensten - Beperkingen, gerechtvaardigd door algemeen belang - Toelaatbaarheid - Voorwaarden

( EEG-Verdrag, art . 59 en 60 )

4 . Vrij verrichten van diensten - Toeristengidsen die groepen toeristen uit andere Lid-Staat vergezellen - Vereiste van vergunning, afgegeven aan houders van diploma - Ontoelaatbaarheid

( EEG-Verdrag, art . 59 en 60 )

Samenvatting

1 . Ofschoon artikel 59 EEG-Verdrag enkel uitdrukkelijk spreekt van de situatie waarin de dienstverrichter is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die van de ontvanger van de dienst, heeft deze bepaling niettemin tot doel, een einde te maken aan de beperkingen op het vrij verrichten van diensten door personen die niet zijn gevestigd in de staat op het grondgebied waarvan de dienst moet worden verricht . De verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten zijn eerst niet van toepassing, wanneer de betrokken activiteit zich in al zijn relevante aspecten binnen één enkele Lid-Staat afspeelt . Artikel 59 dient dus toepassing te vinden in alle gevallen waarin een dienstverrichter zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die waar hij is gevestigd, ongeacht de plaats van vestiging van degenen te wier behoeve die diensten worden verricht .

2 . De artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag verlangen niet alleen de opheffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar ook de afschaffing van iedere beperking van het vrij verrichten van diensten, die wordt opgelegd op grond dat de dienstverrichter is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die waar de dienst wordt verricht . Inzonderheid mag een Lid-Staat de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden . Daardoor zou immers elk nuttig effect worden ontnomen aan de bepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren .

3 . Gelet op de bijzondere aard van bepaalde dienstverrichtingen, kan de omstandigheid dat een Lid-Staat daartoe bepaalde kwalificaties van de dienstverrichter verlangt krachtens de voorschriften die de betrokken werkzaamheden op zijn grondgebied regelen, niet onverenigbaar met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag worden geacht . Als grondbeginsel van het Verdrag kan het vrij verrichten van diensten echter slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken staat werkzaam is, voor zover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de Lid-Staat waar hij is gevestigd . Bovendien moeten de gestelde eisen objectief noodzakelijk zijn om de naleving van de beroepsregels te waarborgen en de hiermee beoogde belangenbescherming te verzekeren .

4 . Het algemeen belang verband houdend met het uitbaten van de historische rijkdommen en de ruimst mogelijke verspreiding van de kennis van de kunst en cultuur van een land, kan een dwingende reden vormen die een beperking op het vrij verrichten van diensten rechtvaardigt . Een Lid-Staat legt evenwel beperkingen op die verder gaan dan voor de bescherming van dat belang noodzakelijk is, door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning, afgegeven na een bepaalde, uit een diploma blijkende opleiding, wanneer die dienstverrichting bestaat in het begeleiden van die toeristen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die alleen onder begeleiding van een gespecialiseerde beroepsgids kunnen worden bezocht .

Partijen

In zaak C-198/89,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd door G . Kremlis en E . Lasnet, leden van haar juridische dienst, bijgestaan door S . Karalis, auditeur bij de Griekse Raad van State, gedetacheerd bij de juridische dienst van de Commissie, als gemachtigden, en vervolgens door X . Yataganas, lid van de juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Helleense Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door E . Skandalou, lid van de juridische dienst van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en vervolgens door F . Spathopoulos, advocaat en hoofd van de dienst juridische zaken van het Ministerie van Nationale economie, als gemachtigde, domicilie gekozen hebben te Luxemburg ter Griekse Ambassade, 117, val Sainte-Croix,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen, dat de Helleense Republiek de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, wier diensten bestaan in de werkzaamheden bedoeld in artikel 1, lid 1, van wet nr . 710 van 27 september 1977 betreffende toeristengidsen ( Grieks Staatsblad nr . A 283 ) en die de toeristen begeleiden op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die alleen onder begeleiding van een beroepsgids kunnen worden bezocht, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning, afgegeven na een bepaalde, uit een diploma blijkende opleiding,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt :

O . Due, president, G . F . Mancini, J . C . Moitinho de Almeida en M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler, F . Grévisse, M . Zuleeg en P . J . G . Kapteyn, rechters,

advocaat-generaal : C . O . Lenz,

griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 8 november 1990, waar de Commissie was vertegenwoordigd door X . Yataganas, lid van haar juridische dienst, en de Helleense Republiek door F . Spathopoulos, advocaat en hoofd van de dienst juridische zaken van het Ministerie van Nationale economie, als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 december 1990,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 20 juni 1989, heeft de Commissie het Hof op grond van artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen, dat de Helleense Republiek de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning afgegeven na een bepaalde, uit een diploma blijkende opleiding, wanneer die dienstverrichting bestaat in het begeleiden van die toeristen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die alleen onder begeleiding van een gespecialiseerde beroepsgids kunnen worden bezocht .

2 De bepalingen waartegen het onderhavige beroep is gericht, zijn neergelegd in artikel 1, lid 1, van wet nr . 710 van 27 september 1977 betreffende toeristengidsen ( Staatsblad van de Helleense Republiek nr . A283 ). Volgens deze bepalingen zijn toeristengidsen personen die buitenlandse of binnenlandse toeristen of bezoekers van het land begeleiden en rondleiden, daarbij de plaatselijke bezienswaardigheden, monumenten uit de oudheid of historische monumenten en kunstwerken uit de verschillende tijdperken laten zien, het belang, de bestemming en de geschiedenis ervan toelichten en algemene informatie verstrekken over het oude en het moderne Griekenland .

3 Op 23 februari 1987 zond de Commissie de Griekse regering overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag een schriftelijke ingebrekestelling . Volgens deze ingebrekestelling had Griekenland niet voldaan aan de eisen van het gemeenschapsrecht, meer in het bijzonder artikel 59 EEG-Verdrag, op het gebied van de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen . In een brief van 14 mei 1987 betwistten de Griekse instanties het standpunt van de Commissie . Op 20 april 1988 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit waarin zij haar standpunt herhaalde en de Griekse regering verzocht om binnen een termijn van twee maanden de voor de opvolging van het advies noodzakelijke maatregelen te nemen . Na te hebben vastgesteld, dat Griekenland haar standpunt niet accepteerde, stelde de Commissie het onderhavige beroep in .

4 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .

5 Vooraf dient te worden opgemerkt, dat de werkzaamheden van een uit een andere Lid-Staat dan Griekenland afkomstige toeristengids die de deelnemers aan een georganiseerde reis vanuit die Lid-Staat naar Griekenland begeleidt, rechtens twee verschillende vormen kunnen aannemen . Een in een andere Lid-Staat gevestigde reisorganisator kan een beroep doen op gidsen die bij hem in loondienst zijn . In dat geval verleent de reisorganisator de dienst aan de toeristen via zijn eigen toeristengidsen . De reisorganisator kan echter ook in die andere Lid-Staat gevestigde zelfstandige toeristengidsen inschakelen, in welk geval de toeristengids de dienst verricht ten behoeve van de reisorganisator .

6 In de twee hiervoor bedoelde gevallen gaat het dus om dienstverrichtingen van de reisorganisator ten behoeve van de toeristen respectievelijk van de zelfstandige toeristengids ten behoeve van de reisorganisator . Dergelijke dienstverrichtingen, die van tijdelijke aard zijn en waarop de bepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen niet van toepassing zijn, zijn werkzaamheden tegen vergoeding in de zin van artikel 60 EEG-Verdrag .

7 Nagegaan moet worden, of deze werkzaamheden onder de werkingssfeer van artikel 59 EEG-Verdrag vallen .

8 Dienaangaande stelt de Griekse regering, dat artikel 59 EEG-Verdrag enkel van toepassing is wanneer de dienstverrichter en degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, in verschillende Lid-Staten zijn gevestigd .

9 Ofschoon artikel 59 EEG-Verdrag enkel uitdrukkelijk spreekt van de situatie waarin de dienstverrichter is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die van de ontvanger van de dienst, heeft deze bepaling niettemin tot doel, een einde te maken aan de beperkingen op het vrij verrichten van diensten door personen die niet zijn gevestigd in de staat op het grondgebied waarvan de dienst moet worden verricht ( zie arrest van 10 februari 1982, zaak 76/81, Transporoute, Jurispr . 1982, blz . 417, r.o . 14 ). De verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten zijn eerst niet van toepassing, wanneer de betrokken activiteit zich in al zijn relevante aspecten binnen één enkele Lid-Staat afspeelt ( arrest van 18 maart 1980, zaak 52/79, Debauve, Jurispr . 1980 blz . 833, r.o . 9 ).

10 Artikel 59 dient dus toepassing te vinden in alle gevallen waarin een dienstverrichter zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die waar hij is gevestigd, ongeacht de plaats van vestiging van degenen te wier behoeve die diensten worden verricht .

11 Daar in casu - en in beide in rechtsoverweging 5 van dit arrest geschetste situaties - sprake is van diensten die worden verricht in een andere Lid-Staat dan die waar de dienstverrichter is gevestigd, is artikel 59 EEG-Verdrag van toepassing .

12 Vervolgens moet worden nagegaan, of voor de betrokken activiteit reeds een communautaire regeling geldt .

13 De Griekse regering beklemtoont in dit verband, dat het beroep van toeristengids moet worden onderscheiden van dat van reisleider . Blijkens de veertiende overweging en artikel 2, lid 5, van richtlijn 75/368 van de Raad van 16 juni 1975 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten voor diverse werkzaamheden ( ex klasse 01 tot en met 85 CITI ) en houdende met name overgangsmaatregelen voor deze werkzaamheden ( PB 1975, L 167, blz . 22 ) geldt er enkel een communautaire harmonisatie voor het beroep van reisleider . De bevoegdheid om de werkzaamheid van reisleider uit te oefenen zou bijgevolg geenszins het recht meebrengen om het beroep van toeristengids uit te oefenen .

14 Dit betoog kan niet worden aanvaard . Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking, dat de Commissie geenszins stelt dat de twee beroepen identiek zijn en dat een reisleider zijn werkzaamheid en die van toeristengids door elkaar zou kunnen uitoefenen . De Commissie spreekt in haar verzoekschrift enkel van de werkzaamheid van toeristengids, uitgeoefend door degene die zich met een groep toeristen verplaatst, zonder de vraag aan de orde te stellen of die persoon tevens de werkzaamheid van reisleider uitoefent .

15 Mitsdien moet worden nagegaan of, bij gebreke van communautaire harmonisatie, de toepassing van de betrokken Griekse regeling op toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat begeleiden, verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag .

16 De artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag verlangen niet alleen de opheffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar ook de afschaffing van iedere beperking van het vrij verrichten van diensten, die wordt opgelegd op grond dat de dienstverrichter is gevestigd in een andere Lid-Staat dan die waar de dienst wordt verricht . Inzonderheid mag een Lid-Staat de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden . Daardoor zou immers elk nuttig effect worden ontnomen aan de bepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren .

17 Het vereiste dat in voornoemde Griekse wettelijke bepalingen wordt gesteld, vormt een dergelijke beperking . Door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een bepaald getuigschrift, belet die regeling immers zowel de reisorganisators om deze dienst met behulp van hun eigen personeel te verrichten als de zelfstandige toeristengidsen om hun diensten tijdens georganiseerde reizen aan de reisorganisators aan te bieden . Ook belet zij de toeristen die aan dergelijke georganiseerde reizen deelnemen, om naar eigen keuze van de betrokken diensten gebruik te maken .

18 Gelet op de bijzondere aard van bepaalde dienstverrichtingen, kan de omstandigheid dat een Lid-Staat daartoe bepaalde kwalificaties van de dienstverrichter verlangt krachtens de voorschriften die de betrokken werkzaamheden op zijn grondgebied regelen, niet onverenigbaar met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag worden geacht . Als grondbeginsel van het Verdrag kan het vrij verrichten van diensten echter slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken staat werkzaam is, voor zover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de Lid -Staat waar hij is gevestigd . Bovendien moeten de gestelde eisen objectief noodzakelijk zijn om de naleving van de beroepsregels te waarborgen en de hiermee beoogde belangenbescherming te verzekeren ( zie onder meer het arrest van 4 december 1986, zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1986, blz . 3755, r.o . 27 ).

19 Die eisen zijn derhalve slechts verenigbaar te achten met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag, indien er op het gebied van de hierbedoelde werkzaamheid dwingende redenen van algemeen belang blijken te bestaan die beperkingen op het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen, dat belang niet reeds wordt gewaarborgd door de regels van de staat waar de dienstverrichter is gevestigd en hetzelfde resultaat niet door minder beperkende voorschriften kan worden bereikt .

20 De Griekse regering betoogt, dat de betrokken regeling gerechtvaardigd is op grond van het algemeen belang, verband houdend met het uitbaten van de nationale artistieke en archeologische rijkdommen en met de bescherming van de consument . Zij wijst in dit verband op het essentiële verschil tussen de schriftelijke en de mondelinge verspreiding van informatie over die rijkdommen . De Griekse instanties zouden toezicht uitoefenen op de kwaliteit van de gedrukte documentatie die binnenslands circuleert en erop toezien, dat in de documentatie die buiten Griekenland wordt verspreid, een juiste voorstelling wordt gegeven van het artistieke en culturele erfgoed van het land . De informatie die een toeristengids mondeling aan een bepaalde groep toeristen verstrekt, zou daarentegen minder gemakkelijk te controleren zijn . De betrokken regeling zou te meer gerechtvaardigd zijn nu de werkzaamheid van toeristengids in bepaalde Lid-Staten kan worden uitgeoefend zonder dat enige beroepskwalificatie wordt verlangd .

21 Vastgesteld moet worden, dat het algemeen belang verband houdend met het uitbaten van de artistieke en archeologische rijkdommen van een land en met de bescherming van de consument, een dwingende reden kan vormen die een beperking op het vrij verrichten van diensten rechtvaardigt . Het litigieuze vereiste van de Griekse regeling gaat echter verder dan voor de bescherming van dat belang noodzakelijk is, door voor te schrijven dat de toeristengids die groepen toeristen uit een andere Lid-Staat begeleidt, zijn werkzaamheid slechts kan uitoefenen indien hij in het bezit is van een vergunning .

22 De professionele begeleiding die hier aan de orde is, vindt immers onder bijzondere omstandigheden plaats . De toeristengids, in loondienst of zelfstandig, verplaatst zich met de toeristen, die hij in gesloten groep vergezelt . Zij verplaatsen zich tijdelijk, als groep, van hun Lid-Staat van vestiging naar de te bezoeken Lid-Staat .

23 Onder die omstandigheden heeft het door de Lid-Staat van bestemming gestelde vereiste van een vergunning ten gevolge, dat een kleiner aantal toeristengidsen toeristen in gesloten groep kan begeleiden . Dit kan een reisorganisator ertoe brengen, eerder gebruik te maken van plaatselijke gidsen, gevestigd of in loondienst in de Lid-Staat waar de dienst wordt verricht . Voor de toeristen die van de betrokken diensten gebruik maken, kan zulks het nadeel hebben dat zij niet kunnen beschikken over een gids die vertrouwd is met hun taal en hun bijzondere interesses en verwachtingen .

24 Bovendien is een rendabele exploitatie van dergelijke groepsreizen afhankelijk van de commerciële reputatie van de reisorganisator, die onder druk staat van de concurrentie van andere reisorganisators . Het ophouden van die reputatie en de concurrentiedruk maken reeds een zekere selectie van de gidsen en toezicht op de kwaliteit van hun werk noodzakelijk . Afhankelijk van de verwachtingen van de betrokken groep toeristen, kan een en ander bijdragen tot het uitbaten van de artistieke en archeologische rijkdommen en tot de bescherming van de consument, wanneer het gaat om rondleidingen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die enkel onder begeleiding van een beroepsgids kunnen worden bezocht .

25 Bijgevolg is de betrokken regeling, gelet op de omvang van de beperkingen waartoe zij leidt, onevenredig aan het nagestreefde doel, te weten het uitbaten van de historische rijkdommen en de ruimst mogelijke verspreiding van de kennis van de kunst en cultuur van de Lid-Staat waar de reis plaatsvindt, alsmede de bescherming van de consument .

26 De Griekse regering wijst er nog op, dat het standpunt dat de Commissie in haar verzoekschrift huldigt, niet te rijmen valt met haar gelijktijdige bemoeienissen voor de aanneming van het voorstel voor een richtlijn betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen ( PB 1989, C 263, blz . 1 ), die een aanvulling vormt op richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma' s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten ( PB 1989, L 19, blz . 16 ).

27 Volgens dit voorstel mogen de Lid-Staten voor de beroepen waarvoor de Gemeenschap het vereiste minimumopleidingsniveau niet heeft vastgesteld, dat minimumniveau zelf vaststellen .

28 Hierbij moet men echter wel bedenken, dat bepalingen van afgeleid recht enkel het oog kunnen hebben op nationale maatregelen die verenigbaar zijn met de eisen van artikel 59 EEG-Verdrag, zoals uitgewerkt in de rechtspraak van het Hof .

29 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Helleense Republiek de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning afgegeven na een bepaalde, uit een diploma blijkende opleiding, wanneer die dienstverrichting bestaat in het begeleiden van die toeristen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die alleen onder begeleiding van een gespecialiseerde beroepsgids kunnen worden bezocht .

Beslissing inzake de kosten

Kosten

30 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Helleense Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verstaat :

1 ) De Helleense Republiek is de krachtens artikel 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, door de dienstverrichting van toeristengidsen die een groep toeristen uit een andere Lid-Staat vergezellen, afhankelijk te stellen van het bezit van een vergunning afgegeven na een bepaalde, uit een diploma blijkende opleiding, wanneer die dienstverrichting bestaat in het begeleiden van die toeristen op andere plaatsen dan de musea of historische monumenten die alleen onder begeleiding van een gespecialiseerde beroepsgids kunnen worden bezocht .

2 ) De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure .