Arrest van het Hof van 19 mei 1998. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk der Nederlanden. - Behoud van vogelstand - Speciale beschermingszones. - Zaak C-3/96.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-03031



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Beroep wegens niet-nakoming - Precontentieuze procedure - Voorwerp - In antwoord op met redenen omkleed advies aangevoerde omstandigheden - Niet-inaanmerkingneming in beroep - Aantasting van rechten van verdediging - Geen

(EG-Verdrag, art. 169)

2 Milieu - Behoud van vogelstand - Richtlijn 79/409 - Aanwijzing van speciale beschermingszones - Verplichting van lidstaten - Draagwijdte - Niet-nakoming - Criteria

(Richtlijn 79/409 van de Raad, art. 2 en 4, lid 1)

Samenvatting

3 De precontentieuze procedure van artikel 169 van het Verdrag heeft tot doel, de betrokken lidstaat de gelegenheid te bieden zijn standpunt te verdedigen dan wel vrijwillig alsnog aan de eisen van het Verdrag te voldoen. Leidt deze poging niet tot een regeling van het geschil, dan wordt de lidstaat uitgenodigd, binnen de termijn gesteld in het met redenen omkleed advies waarmee de precontentieuze procedure wordt afgesloten, zijn daarin nader omschreven verplichtingen na te komen. Het regelmatig verloop van deze procedure vormt een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de aangesproken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het onderwerp van het geding duidelijk is omschreven, zoals dit is bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie.

Voor zover vaststaat, dat laatstbedoelde procedure en de daaraan voorafgaande procedure regelmatig zijn verlopen, worden de rechten van de verdediging van een lidstaat niet aangetast door de omstandigheid dat de procedure voor het Hof is ingeleid door een verzoekschrift waarin geen acht wordt geslagen op eventuele nieuwe feitelijke of juridische omstandigheden die de betrokken lidstaat in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies heeft aangevoerd. In de procedure voor het Hof kan hij die punten immers alsnog ten volle geldend maken in zijn verweerschrift.

4 Artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409 inzake het behoud van de vogelstand legt de lidstaten de verplichting op om zodra de in bijlage I genoemde soorten op hun grondgebied voorkomen, de naar aantal en oppervlakte voor hun instandhouding meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan te wijzen, waaraan zij zich niet kunnen onttrekken door andere speciale beschermingsmaatregelen te treffen. Daarbij mag evenmin rekening worden gehouden met de in artikel 2 van de richtlijn genoemde economische eisen.

De beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken bij de keuze van de meest geschikte gebieden heeft geen betrekking op de vraag, in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als speciale beschermingszone aan te wijzen, doch enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de betrokken soorten.

Heeft dus een lidstaat gebieden als speciale beschermingszone aangewezen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die het meest geschikt worden geacht, dan kan worden gezegd, dat deze lidstaat de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op hem rustende verplichting niet is nagekomen; bij de beoordeling in hoeverre de lidstaat deze verplichting is nagekomen, kan de "Inventory of Important Bird Areas in the European Community" uit 1989, een inventaris van de gebieden die van groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand in de Gemeenschap, door het Hof als maatstaf worden gebruikt.

Partijen

In zaak C-3/96,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door W. Wils, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra en J. S. van den Oosterkamp, beiden assistent juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Nederlandse ambassade, Rue C. M. Spoo 5,

verweerder,

ondersteund door

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en S. Maass, Regierungsrätin bij genoemd ministerie, als gemachtigden, D-53107 Bonn,

interveniënte,

betreffende een verzoek om vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door het niet in voldoende mate aanwijzen van speciale beschermingszones in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), de krachtens deze richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. Gulmann (rapporteur), H. Ragnemalm, M. Wathelet en R. Schintgen, kamerpresidenten, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, D. A. O. Edward, G. Hirsch en P. Jann, rechters,

advocaat-generaal: N. Fennelly

griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 15 juli 1997,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 oktober 1997,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij op 5 januari 1996 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door het niet in voldoende mate aanwijzen van speciale beschermingszones in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: "richtlijn"), de krachtens deze richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2 Bij beschikking van de president van 15 juli 1996 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verweerder.

3 Artikel 2 van de richtlijn schrijft voor, dat "de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om de populatie van alle [natuurlijk in het wild levende] vogelsoorten [op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is] op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen".

4 Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:

"1. Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

2. Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:

a) instelling van beschermingszones;

b) onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones;

c) herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen;

d) aanleg van biotopen."

5 Artikel 4, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:

"1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.

In dat verband wordt gelet op:

a) soorten die dreigen uit te sterven;

b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;

c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;

d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.

Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.

De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven."

6 Bijlage I bij de richtlijn is vervangen door de bijlage bij richtlijn 85/411/EEG van de Commissie van 25 juli 1985 tot wijziging van richtlijn 79/409/EEG (PB L 233, blz. 33).

7 Omdat de Commissie onder meer meende, dat Nederland een onvoldoende aantal speciale beschermingszones (hierna: "SBZ's") had aangewezen voor de in bijlage I bij de richtlijn genoemde vogelsoorten, verzocht zij de Nederlandse regering bij aanmaningsbrief van 25 september 1989 binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen te maken.

8 Bij schrijven van 29 december 1989 wees de Nederlandse regering de vermeende inbreuk van de hand. Zij betoogde, kort gezegd, dat zij aan de verplichtingen van artikel 4, lid 1, van de richtlijn voldeed: het aantal voor de instandhouding van de in bijlage I genoemde soorten geschikte gebieden dat als SBZ was aangewezen, was voldoende, gegeven de te maken afweging tussen het belang van de instandhouding van beschermde soorten en economische en recreatieve belangen, terwijl daarnaast andere maatregelen waren getroffen die de bescherming van vogels ten goede konden komen.

9 Van oordeel dat deze toelichting niets veranderde aan haar standpunt inzake de vermeende inbreuk, zond de Commissie de Nederlandse regering op 14 juni 1993 een met redenen omkleed advies, waarin zij Nederland verzocht binnen twee maanden na kennisgeving van het advies maatregelen te treffen om alsnog voldoende gebieden als SBZ aan te wijzen om een doeltreffende bescherming van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten te garanderen.

10 De Nederlandse regering verklaart, dat zij bij brief van 1 december 1993 op het met redenen omkleed advies heeft geantwoord. De Commissie zegt dit antwoord nooit te hebben ontvangen.

De ontvankelijkheid

11 Het Koninkrijk der Nederlanden betwist de ontvankelijkheid van het beroep op verschillende gronden.

Niet-inaanmerkingneming van het Nederlandse antwoord op het met redenen omkleed advies

12 De Nederlandse regering stelt, dat de Commissie geen acht heeft geslagen op haar antwoord op het met redenen omkleed advies en daarmee de rechten van de verdediging niet heeft geëerbiedigd, zodat het beroep niet-ontvankelijk is.

13 De Commissie werpt tegen, dat ook indien zij die brief wel zou hebben ontvangen, de omstandigheid dat zij in haar verzoekschrift geen rekening heeft gehouden met het antwoord van de Nederlandse regering op het met redenen omkleed advies, geen grond voor niet-ontvankelijkheid kan opleveren. De in een met redenen omkleed advies gestelde termijn is uitsluitend bedoeld om de aangesproken lidstaat een laatste kans te geven om zich naar het standpunt van de Commissie te voegen. Bovendien is het enige nieuwe element in bedoelde brief, waarvan zij pas in deze procedure kennis heeft genomen, de mededeling dat inmiddels nog drie gebieden als SBZ waren aangewezen. De Commissie verklaart, daarmee wel degelijk rekening te hebben gehouden in haar verzoekschrift.

14 Er zij aan herinnerd, dat de procedure van artikel 169 van het Verdrag twee fasen omvat, te weten de precontentieuze of administratieve fase en de fase voor het Hof (zie beschikking van 11 juli 1995, Commissie/Spanje, C-266/94, Jurispr. blz. I-1975, punt 15).

15 Artikel 169, eerste alinea, luidt: "Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken."

16 De precontentieuze procedure heeft dus tot doel, de lidstaat de gelegenheid te bieden zijn standpunt te verdedigen dan wel vrijwillig alsnog aan de eisen van het Verdrag te voldoen. Leidt deze poging niet tot een regeling van het geschil, dan wordt de betrokken lidstaat uitgenodigd, binnen de termijn gesteld in het met redenen omkleed advies waarmee de precontentieuze procedure van artikel 169 wordt afgesloten, zijn daarin nader omschreven verplichtingen na te komen (zie, onder meer, arresten van 31 januari 1984, Commissie/Ierland, 74/82, Jurispr. blz. 317, punt 13, en 18 maart 1986, Commissie/België, 85/85, Jurispr. blz. 1149, punt 11).

17 Zoals het Hof reeds overwoog, vormt het regelmatig verloop van de precontentieuze procedure een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de aangesproken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het onderwerp van het geding duidelijk is omschreven (zie beschikking Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 17, en arrest van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C-159/94, Jurispr. blz. I-5815, punt 15).

18 Het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming wordt immers bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie (zie arrest van 17 juni 1987, Commissie/Italië, 154/85, Jurispr. blz. 2717, punt 6).

19 In casu evenwel wordt het regelmatige karakter van het met redenen omkleed advies en van de daaraan voorafgaande procedure niet betwist.

20 Ook al zou de Commissie dus in een bij het Hof ingediend verzoekschrift zijn voorbijgegaan aan eventuele nieuwe feitelijke of juridische omstandigheden die de betrokken lidstaat in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies heeft aangevoerd, dan betekent dit niet, dat de rechten van de verdediging van die staat daardoor zouden zijn aangetast. In de procedure voor het Hof kan hij die punten immers alsnog ten volle geldend maken in zijn verweerschrift. In hoeverre zij relevant zijn voor de beslissing op het beroep wegens niet-nakoming, staat ter beoordeling van het Hof.

21 De eerste niet-ontvankelijkheidsgrond moet derhalve worden verworpen.

Aard van de verplichting van artikel 4, lid 1, van de richtlijn

22 In de tweede plaats stelt de Nederlandse regering, dat de vermeende inbreuk niet een eenmalig handelen of nalaten betreft, doch een veelheid van individuele aanwijzingsbeslissingen die niet zouden zijn genomen. De eerbiediging van de rechten van de verdediging vereist evenwel, dat inbreuken op artikel 4, lid 1, van de richtlijn per afzonderlijk gebied worden vastgesteld. De Nederlandse regering betoogt in feite, dat de Commissie haar verwijt, in algemene zin haar verplichtingen uit artikel 4, lid 1, van de richtlijn niet te zijn nagekomen, zonder haar tevoren in de gelegenheid te hebben gesteld te reageren op de specifieke grieven die aan dit beroep ten grondslag liggen.

23 Volgens de Commissie is het onjuist te stellen, dat inbreuken op artikel 4, lid 1, van de richtlijn slechts per afzonderlijk gebied kunnen worden vastgesteld. Er is evengoed sprake van een inbreuk, wanneer een lidstaat kennelijk minder leefgebieden als SBZ blijkt te hebben aangewezen dan volgens ornithologische criteria vereist is.

24 Zoals de advocaat-generaal in punt 14 van zijn conclusie opmerkt, houdt deze niet-ontvankelijkheidsgrond verband met de juiste uitlegging van artikel 4, lid 1, van de richtlijn en raakt hij de kern van het betoog van de Commissie, zodat dit punt tezamen met de zaak ten gronde moet worden onderzocht.

Nieuwe grieven

25 De Nederlandse regering stelt in de derde plaats, dat de Commissie de grief inzake het tekortschieten in totale oppervlakte en in kwaliteit van de als SBZ aangemerkte gebieden, alsmede de specifieke grieven inzake het niet aanwijzen van de Friese IJsselmeerkust en de Hooge Platen aan de Westerschelde, eerst in het verzoekschrift heeft aangevoerd, zodat zij hierop niet in de precontentieuze fase heeft kunnen reageren. Hetzelfde geldt voor de grief, dat slechts op zeer beperkte schaal zoetwatermeren en -moerassen en heidegebieden als SBZ zijn aangewezen. Deze grieven zijn derhalve niet-ontvankelijk.

26 Verder voert zij aan, dat de in december 1994 na toezending van het met redenen omkleed advies gepubliceerde inventarislijst van belangrijke vogelgebieden in Nederland (Review of Areas Important for Birds in the Netherlands; hierna "IBA 94") in deze procedure buiten beschouwing dient te blijven, omdat zij zich daarover niet heeft kunnen uitspreken in de precontentieuze procedure.

27 De Commissie werpt tegen, dat de vermeende nieuwe grieven in feite slechts voorbeelden of nadere uitwerkingen zijn van een en dezelfde grief die zij sinds de aanvang van de procedure consequent heeft aangevoerd, te weten dat het Koninkrijk der Nederlanden niet in voldoende mate SBZ's heeft aangewezen in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn. Aangezien aldaar is bepaald, dat de lidstaten de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten meest geschikte gebieden als SBZ moeten aanwijzen, gaat het hier niet alleen om een kwantitatieve, maar ook om een kwalitatieve verplichting, in die zin dat volgens de resultaatsverplichting die deze bepaling inhoudt, iedere lidstaat SBZ's moet aanwijzen die naar aantal, oppervlakte en verscheidenheid voldoende zijn om het voortbestaan en de voortplanting te waarborgen van alle in bijlage I genoemde vogelsoorten die op zijn grondgebied voorkomen.

28 Voorts betoogt de Commissie, dat haar stellingen reeds worden bewezen door de in juli 1989 gepubliceerde ornithologische studie (Inventory of Important Bird Areas in the European Community; hierna: "IBA 89"), waarvan zij is uitgegaan, en dat zij louter ten overvloede naar de IBA 94 heeft verwezen.

29 Er zij aan herinnerd, dat een beroep niet-ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op grieven die niet het onderwerp van de precontentieuze procedure zijn geweest (zie in deze zin arresten van 14 juli 1988, Commissie/België, 298/86, Jurispr. blz. 4343, punt 10, en 25 april 1996, Commissie/Luxemburg, C-274/93, Jurispr. blz. I-2019, punt 11).

30 In casu heeft de Commissie zowel in de aanmaningsbrief als in het met redenen omkleed advies Nederland er uitdrukkelijk op gewezen, dat de in de lidstaten aangewezen zones naar aantal en omvang in overeenstemming moeten zijn met artikel 4, lid 1, van de richtlijn. Voor zover het beroep de grief betreft, dat de totale oppervlakte van de door Nederland aangewezen SBZ's ontoereikend is, is het derhalve ontvankelijk.

31 Ten aanzien van de grief dat de door Nederland aangewezen SBZ's kwalitatief tekortschieten, ter toelichting waarvan de Commissie heeft aangevoerd dat slechts in beperkte mate zoetwatermeren en -moerassen en heidegebieden als SBZ zijn aangewezen, moet worden vastgesteld, dat volgens artikel 4, lid 1, de lidstaten weliswaar kwantitatief en kwalitatief voldoende gebieden als SBZ moeten aanwijzen om de instandhouding van de in bijlage I genoemde soorten te waarborgen, doch dat dit niet noodzakelijkerwijs betekent, dat wanneer een lidstaat wordt verweten onvoldoende SBZ's te hebben aangewezen in de zin van genoemde bepaling, onder die grief tevens het kwalitatieve aspect van de betrokken verplichting is begrepen.

32 In de precontentieuze fase nu heeft de Commissie de inbreuk van Nederland aldus gemotiveerd, dat naar aantal en omvang, dus kwantitatief, onvoldoende gebieden als SBZ zijn aangewezen. Dat Nederland kwalitatief onvoldoende SBZ's zou hebben aangewezen, is echter eerst in het inleidend verzoekschrift aangevoerd.

33 Op dit punt moet het beroep derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.

34 Voor zover de verwijzingen naar de Friese IJsselmeerkust en de Hooge Platen aan de Westerschelde, ontleend aan de bij de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies gevoegde lijst van gebieden die volgens de Commissie in aanmerking komen voor aanwijzing als SBZ, slechts dienen ter illustratie van de vermeende inbreuk, vormen zij geen nieuwe, zelfstandige grief. Deze verwijzingen kunnen toelaatbaar worden geacht, daar zij niet meebrengen dat het Hof specifiek uitspraak moet doen over de vraag, of deze twee gebieden als SBZ moeten worden aangewezen.

35 Met betrekking tot de IBA 94 zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat deze van december 1994 daterende studie de gebieden in Nederland opsomt die volgens de door de Commissie aanvaarde wetenschappelijke criteria als SBZ moeten worden aangewezen.

36 In de tweede plaats moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof geen rekening houden met later opgetreden wijzigingen (zie, onder meer, arrest van 3 juli 1997, Commissie/Frankrijk, C-60/96, Jurispr. blz. I-3827, punt 15).

37 Uit de stukken blijkt niet, dat de IBA 94 betrekking heeft op de periode vóór het einde van de termijn waarbinnen Nederland aan het met redenen omkleed advies van 14 juni 1993 moest voldoen. Bijgevolg is het beroep in elk geval niet- ontvankelijk voor zover naar de IBA 94 wordt verwezen voor het bewijs van de vermeende inbreuk op de richtlijn.

38 Binnen de hierboven gestelde grenzen is het beroep dus ontvankelijk.

Ten gronde

39 De Commissie wijst er om te beginnen op, dat uit artikel 4, lid 1, van de richtlijn volgt, dat iedere lidstaat de specifieke verplichting heeft voldoende SBZ's aan te wijzen om het voortbestaan en de voortplanting te waarborgen van alle in bijlage I genoemde vogelsoorten die op zijn grondgebied voorkomen.

40 Zij stelt, dat de IBA 89 voor Nederland 70 gebieden met een totale oppervlakte van 797 920 ha aanduidt, die op basis van de daarin geformuleerde en uitgewerkte ornithologische criteria als SBZ zouden moeten worden aangemerkt.

41 Volgens de Commissie heeft het Nederlandse Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zijn eigen lijst van potentiële SBZ's opgesteld, die 53 gebieden bevat met een totale oppervlakte van 398 180 ha. Deze 53 gebieden komen gedeeltelijk overeen met 57 gebieden van de IBA 89. De Nederlandse regering heeft evenwel geen gegevens verstrekt over de wetenschappelijke criteria waarop haar lijst van potentiële SBZ's berust.

42 Doordat Nederland slechts 23 gebieden met een totale oppervlakte van 327 602 ha als SBZ heeft aangewezen, is naar het oordeel van de Commissie hoe dan ook sprake van kennelijke overschrijding van de grenzen van de discretionaire bevoegdheid die artikel 4 van de richtlijn de lidstaten toekent.

43 De door Nederland aangewezen gebieden vallen geheel of gedeeltelijk samen met 33 gebieden van de IBA 89. Dat is minder dan de helft van het totale aantal gebieden die volgens deze wetenschappelijke studie als SBZ zouden moeten worden aangemerkt, en nauwelijks meer dan de helft van de 57 IBA 89-gebieden die de Nederlandse autoriteiten zelf als belangrijke vogelgebieden hebben aangemerkt. Ook de totale oppervlakte van de 23 Nederlandse SBZ's is ver beneden de maat: 327 602 ha in plaats van de 797 920 ha van de 70 gebieden in de IBA 89. Bovendien beslaat één SBZ, de Waddenzee, alleen al 250 000 ha, zodat de overige SBZ's slechts 77 602 ha bestrijken, hetgeen ontoereikend is om een groot aantal van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde vogelsoorten voldoende bescherming te bieden.

44 Volgens de Commissie is er namelijk sprake van schending van de aanwijzingsverplichting, wanneer een lidstaat kennelijk het aantal en de oppervlakte van de IBA 89-gebieden miskent. Dit is het geval, wanneer een lidstaat zowel in aantal als naar totale oppervlakte minder dan de helft van de in de IBA 89 opgenomen gebieden als SBZ heeft aangewezen.

45 Een verdere aanwijzing voor de tekortschietende Nederlandse bescherming van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde vogelsoorten vormt haars inziens het feit, dat de populatie van negen van deze soorten met meer dan 50 % is achteruitgegaan. Bijzonder sprekend in dit verband is de achteruitgang van de populatie van niet-trekkende soorten als Tetrao tetrix en Botaurus stellaris.

46 De Nederlandse regering stelt om te beginnen, dat aanwijzing van SBZ's slechts een van de maatregelen is waarmee een lidstaat uitvoering kan geven aan de verplichting van artikel 4, lid 1, van de richtlijn om speciale beschermingsmaatregelen te treffen. De lidstaten kunnen deze verplichting immers ook met andere beschermingsmaatregelen nakomen. Van schending van deze bepaling kan daarom alleen sprake zijn, indien een lidstaat geen enkele speciale beschermingsmaatregel heeft getroffen. De Nederlandse regering meent, dat de richtlijn is nageleefd via andere relevante beschermingsmaatregelen zoals, met name, de Natuurbeschermingswet, de aankoop van gebieden door natuurbeschermingsorganisaties en de soortbeschermingsplannen.

47 Vervolgens wijst de Nederlandse regering erop, dat de lidstaten bij de uitvoering van artikel 4, lid 1, van de richtlijn over een zekere discretionaire bevoegdheid beschikken. Met name waar het om het aanwijzen van SBZ's gaat, verlangt deze bepaling alleen, dat de meest geschikte gebieden worden aangewezen. De systematiek van artikel 4, lid 1, gaat er dus van uit, dat in concreto wordt beoordeeld of een bepaald gebied tot de meest geschikte gebieden behoort.

48 In eerdere procedures voor het Hof ging het steeds om de vraag, of een lidstaat een bepaald gebied als SBZ had moeten aanwijzen. In casu heeft de Commissie evenwel niet gesteld, laat staan bewezen, dat Nederland bij de uitvoering van artikel 4, lid 1, van de richtlijn in specifieke gevallen de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid heeft overschreden.

49 De Nederlandse regering voegt hieraan toe, dat de lidstaten bij de vaststelling van de in deze bepaling bedoelde speciale beschermingsmaatregelen niet alleen rekening moeten houden met de aldaar genoemde specifieke factoren, maar blijkens artikel 2 van de richtlijn ook met economische en recreatieve eisen.

50 De Duitse regering beroept zich op de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken, en stelt, dat artikel 4, lid 1, de keuze van de SBZ's aan de lidstaten overlaat en dat daarbij alleen beslissend is, dat de gebieden naar aantal en oppervlakte geschikt zijn voor de instandhouding van de betrokken soorten en tezamen met de door de andere lidstaten aangewezen gebieden een samenhangend geheel van beschermingszones kunnen vormen. De bepaling verlangt volgens haar niet zozeer dat er een bepaald aantal SBZ's wordt aangewezen, als wel dat de lidstaten erop toezien, dat de als zodanig aangemerkte gebieden geschikt zijn voor de instandhouding van de bedreigde vogelsoorten.

51 De Nederlandse regering stelt verder, dat zij bij het opstellen van haar lijst met beschermingsgebieden is uitgegaan van drie criteria, die ook ten grondslag liggen aan de IBA 89. Omdat het algemene criteria zijn, leidt de toepassing ervan niet altijd tot eenduidige resultaten. Dit verklaart, waarom zich verschillen kunnen voordoen tussen de gebieden die volgens de IBA 89 aan de criteria van artikel 4, lid 1, van de richtlijn voldoen, en de gebieden die door de betrokken lidstaat als SBZ zijn aangewezen.

52 Het door de Commissie gehanteerde criterium, dat de lidstaten ten minste de helft, zowel in aantal als in oppervlakte, van de in de IBA 89 opgenomen gebieden als SBZ moeten aanwijzen, komt volgens de Nederlandse regering niet in de richtlijn voor.

53 Op dit punt betoogt de Duitse regering, dat de IBA 89 niet meer is dan een lijst van volgens wetenschappelijke criteria geselecteerde gebieden die potentieel van belang kunnen zijn voor de instandhouding van bedreigde soorten. Deze lijst maakt echter geen deel uit van de richtlijn en is niet verbindend. Bovendien bestaat er op gemeenschapsniveau geen overeenstemming over de criteria op basis waarvan de lijst is opgesteld, evenmin als over de lijst zelf. Dat minimaal 50 % van de gebieden als SBZ's zou moeten worden aangewezen, is een willekeurige en niet wetenschappelijk gefundeerde norm.

54 De Nederlandse regering stelt ten slotte, dat de constatering van een achteruitgang bij negen soorten met meer dan 50 %, zonder rekening te houden met de verschillende factoren die daarvan de oorzaak kunnen zijn, niet concludent is voor het vaststellen van een schending van artikel 4, lid 1, van de richtlijn door Nederland. Met name de achteruitgang van Tetrao tetrix is het gevolg van een zeer slecht broedresultaat, dat waarschijnlijk te wijten is aan atmosferische depositie afkomstig uit bronnen buiten de betrokken gebieden. Voor Botaurus stellaris geldt, aldus de Nederlandse regering, dat ondanks het feit dat 10 % van deze soort zich in SBZ's bevindt, de populatie ervan achteruitgaat, zoals in alle andere Europese gebieden. De achteruitgang van deze soort is derhalve niet te wijten aan tekortschietende speciale beschermingsmaatregelen in Nederland.

55 In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat, anders dan het Koninkrijk der Nederlanden stelt, artikel 4, lid 1, van de richtlijn de lidstaten de verplichting oplegt, de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de in bijlage I genoemde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen, waaraan zij zich niet kunnen onttrekken door andere speciale beschermingsmaatregelen te treffen.

56 Uit deze bepaling, zoals uitgelegd door het Hof, volgt immers, dat zodra vogels van de aangegeven soorten op het grondgebied van een lidstaat voorkomen, deze staat daarvoor met name SBZ's moet aanwijzen (zie arrest van 17 januari 1991, Commissie/Italië, C-334/89, Jurispr. blz. I-93, punt 10).

57 Deze uitlegging van de aanwijzingsverplichting strookt overigens met de gerichte en versterkte bescherming waarin artikel 4 van de richtlijn juist voor de in bijlage 1 genoemde soorten voorziet (zie arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C-44/95, Jurispr. blz. I-3805, punt 23), temeer daar reeds in artikel 3 ten aanzien van alle onder de richtlijn vallende soorten is bepaald, dat voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden primair maatregelen als de instelling van beschermingszones worden genomen.

58 Bovendien, wanneer de lidstaten zich aan de aanwijzingsverplichting konden onttrekken op grond dat het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I genoemde soorten reeds door andere speciale beschermingsmaatregelen voldoende worden veiliggesteld, dan zou het de door artikel 4, lid 3, van de richtlijn beoogde doel een samenhangend geheel van SBZ's te vormen, onbereikbaar dreigen te worden, zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft betoogd.

59 In de tweede plaats moet worden beklemtoond, dat bij de keuze en afbakening van een SBZ geen rekening mag worden gehouden met de in artikel 2 van de richtlijn genoemde economische eisen (zie arrest Royal Society for the Protection of Birds, reeds aangehaald, punt 27).

60 Voorts beschikken de lidstaten ten aanzien van de keuze van de SBZ's weliswaar over een zekere beoordelingsmarge, doch voor de aanwijzing van die zones gelden bepaalde in de richtlijn aangegeven ornithologische criteria (zie arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, C-355/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 26).

61 Dit betekent, dat de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de keuze van de meest geschikte gebieden om als SBZ te worden aangewezen, geen betrekking heeft op de vraag, in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als SBZ aan te wijzen, doch enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten.

62 De lidstaten zijn derhalve verplicht, alle gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als SBZ aan te wijzen.

63 Heeft dus een lidstaat gebieden als SBZ aangewezen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die het meest geschikt worden geacht voor de instandhouding van de betrokken soorten, dan kan worden gezegd, dat deze lidstaat de krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op hem rustende verplichting niet is nagekomen.

64 Verweerders stelling, dat de Commissie per afzonderlijk gebied specifieke inbreuken op deze bepaling moet aantonen, kan daarom niet worden aanvaard.

65 In de derde plaats moet worden opgemerkt, dat de Nederlandse regering niet de wetenschappelijke betrouwbaarheid van de IBA 89 in twijfel trekt, doch wel betoogt, dat de criteria waarop deze studie is gebaseerd, wegens hun algemeen karakter niet tot eenduidige resultaten leiden wat de aanwijzing van SBZ's betreft. Zij zegt aan de hand van dezelfde criteria als die waarop de IBA 89 is gebaseerd, bij haar inventarisatie van potentiële SBZ's tot geheel andere resultaten te zijn gekomen dan genoemde studie. Ter terechtzitting heeft zij evenwel toegegeven, dat zij andere criteria hanteerde dan de IBA 89.

66 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat het Koninkrijk der Nederlanden tot op heden geen enkel stuk betreffende de nationale SBZ-aanwijzingsprocedure heeft overgelegd waaruit blijkt, op basis van welke criteria de aanwijzing van SBZ's aldaar geschiedt.

67 Verder heeft de Nederlandse regering tijdens de gehele precontentieuze procedure alsook in haar verweerschrift en in dupliek de nadruk gelegd op het feit, dat zij ingevolge artikel 2 van de richtlijn bij de aanwijzing van SBZ's tevens rekening moest houden met economische en recreatieve eisen. Dit standpunt valt evenwel niet te rijmen met haar verklaring, dat zij bij de aanwijzing van de SBZ's uitsluitend ornithologische criteria heeft toegepast.

68 In dit verband zij eraan herinnerd, dat de IBA 89 een inventaris is van de gebieden die van groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand in de Gemeenschap, en in opdracht van het betrokken directoraat-generaal van de Commissie is opgesteld door de Eurogroup for the Conservation of Birds and Habitats, in samenwerking met de International Council of Bird Preservation en deskundigen van de Commissie.

69 De IBA 89 blijkt in casu het enige document met wetenschappelijk bewijsmateriaal te zijn, aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of Nederland zijn verplichting is nagekomen de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de beschermde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen. Dit ware anders, indien Nederland wetenschappelijke bewijzen had overgelegd waaruit met name was gebleken, dat ook aan de aanwijzingsverplichting kan worden voldaan door als SBZ gebieden aan te wijzen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kleiner zijn dan uit de IBA 89 volgt.

70 Deze lijst, hoewel voor de betrokken lidstaten niet verbindend, kan, derhalve, gelet op de in dit geding erkende wetenschappelijke waarde ervan, in casu door het Hof als maatstaf worden gebruikt om te beoordelen, in hoeverre Nederland zijn aanwijzingsverplichting is nagekomen.

71 Ook al zou de toepassing van de in de IBA 89 geformuleerde ornithologische criteria ertoe kunnen leiden, dat verschillende uitvoerders tot onderling sterk uiteenlopende aanwijzingsresulaten komen, dan nog kan deze loutere eventualiteit, waarvan in casu niet is gebleken, als zodanig geen omstandigheid opleveren die de bewijskracht van de IBA 89 in dezen tenietdoet.

72 Aangezien Nederland gebieden als SBZ blijkt te hebben aangewezen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die volgens de IBA 89 in aanmerking komen voor aanwijzing als SBZ, kan het niet worden geacht te hebben voldaan aan de eisen van artikel 4, lid 1, van de richtlijn.

73 Zonder dat de overige in deze procedure aangevoerde argumenten behoeven te worden onderzocht, moet derhalve worden vastgesteld, dat het Koninkrijk der Nederlanden, door als SBZ gebieden aan te wijzen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die in aanmerking komen voor aanwijzing als SBZ in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn, de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

74 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen. Verder dragen volgens artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verstaat:

1) Door als speciale beschermingszone gebieden aan te wijzen waarvan het aantal en de totale oppervlakte kennelijk kleiner zijn dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die in aanmerking komen voor aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, is het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.

3) De Bondsrepubliek Duitsland zal haar eigen kosten dragen.