2.

Thans ga ik dan in op de vraag, of op grond van het beginsel van gelijke behandeling repectievelijk het verbod van willekeur de in artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 neergelegde overgangsregeling voor invoercertificaten voor maniok uit andere landen dan Thailand analoog moet worden toegepast op invoercertificaten voor maniok uit Thailand. Hier wil ik eerst op twee arresten wijzen waarin het Hof leemten in gemeenschapsverordeningen heeft opgevuld door bepalingen van andere verordeningen analoog toe te passen. In het arrest van 20 februari 1985 (zaak 64/74, firma A. Reich, Jurispr. 1975, blz. 261) is analoge toepassing gegeven aan een bepaling ( 3 ), die voorzag dat de gevolgen van een termijnoverschrijding niet zouden intreden wanneer de in een certificaat voor de invoer uit derde landen vastgestelde termijn ten gevolge van ovennacht niet in acht was genomen. Deze bepaling werd analoog toegepast op de invoer uit andere Lid-Staten waarvoor de overeenkomstige verordening ( 4 )geen bijzondere regeling voor gevallen van overmacht bevatte. In het arrest van 11 juli 1978 (zaak 6/78, Union française des Céréales, Jurispr. 1978, blz. 1675) is het Hof op overeenkomstige wijze te werk gegaan. In dit arrest heeft het Hof in een geval waarin goederen in het intracommunautaire handelsverkeer tussen een oude Lid-Staat en een nieuwe Lid-Staat onderweg als gevolg van overmacht verloren waren gegaan, de toekenning van compenserende bedragen „toetreding” rechtmatig verklaard, hoewel dit in de desbetreffende verordening ( 5 ) niet was voorzien. Daarvoor heeft het Hof de regeling inzake restituties bij uitvoer analogisch toegepast ( 6 ). In beide arresten heeft het Hof eerst leemten in de toepasselijke regelingen vastgesteld en vervolgens geconcludeerd dat wegens de talrijke parallellen ter zake van zowel de feiten als de regelingen, er geen bezwaar bestond tegen analoge toepassing van eigenlijk niet toepasselijke bepalingen. Mijns inziens kan niet in ernst worden betwist, dat de situatie waarin de houders van certificaten voor de invoer van maniok uit Thailand zich bevonden, vergelijkbaar is met die van de houders van oude certificaten voor invoer uit andere derde landen dan Thailand, wier certificaten niet binnen het preferentiële contingent vielen. Beide groepen marktdeelnemers hebben hun certificaten ontvangen op een tijdstip waarop zij onbeperkte hoeveelheden van de produkten tegen de in het kader van de GATT vastgestelde tarief van 6% konden invoeren. Weliswaar was hun rechtspositie niet even sterk als die van de houders van invoercertificaten met van te voren vastgestelde heffing, doch zolang het in het kader van de GATT vastgestelde tarief bestond, hadden zij nagenoeg dezelfde vooruitzichten. Dit aanvankelijk bestaande „vooruitzicht” heeft de Gemeenschap door het sluiten van de overeenkomsten inzake beperking en het vaststellen van de desbetreffende uitvoeringsbepalingen tenietgedaan. Na de vaststelling van de invoerbeperking bevonden beide groepen marktdeelnemers zich nog steeds in een vergelijkbare positie: zij beschikt over invoercertificaten, op grond waarvan zij tot de invoer verplicht waren, wilden zij de bij het aanvragen van de certificaten gestelde waarborgsommen niet verbeuren. Zij konden de invoer evenwel niet meer tegen economisch bevredigende voorwaarden verrichten. En eerst thans begint de Commissie beide groepen marktdeelnemers verschillend te behandelen. Bij verordening nr. 2029/82 trof de Commissie voor de invoer van maniok uit Thailand een overgangsregeling die echter beperkt was tot produkten die vóór 28 juli 1982 uit Thailand waren uitgevoerd. Alleen in dat geval kon de importeur, wanneer ook aan andere voorwaarden was voldaan, in aanmerking komen voor de tot 6% ad valorem beperkte heffing (artikel 11 van de verordening). In alle andere gevallen beschikt de houder van oude certificaten voor de invoer uit Thailand slechts over twee mogelijkheden: invoer tegen het economisch onaanvaardbare heffingtarief van ongeveer 50 tot 60% van de waarde van het produkt, waardoor tegelijkertijd de communautaire markt voor voedermiddelen met ongewenste importen werd belast, ofwel het certificaat niet gebruiken, waardoor de door hem gestelde waarborgsom werd verbeurd. Een andere opzet had evenwel de overgangsregeling voor houders van oude certificaten voor de invoer uit andere derde landen dan Thailand, die de Commissie bij verordening nr. 2655/82 van 1 oktober 1982 heeft vastgesteld. Artikel 3, lid 6, eerste alinea, van deze verordening luidt als volgt: „Wanneer de belanghebbenden binnen een termijn van 30 dagen volgende op de dag waarop deze verordening van toepassing wordt daarom verzoeken, worden de certificaten die zijn afgegeven voor de datum waarop deze verordening van toepassing wordt, geannuleerd en wordt de door hen gestelde waarborg vrijgegeven.” Deze regeling werd getroffen één dag na de vaststelling van verordening nr. 2646/82 van de Raad van 30 september 1982 betreffende de invoerregeling die in 1982 gold voor produkten van post 07.06 A van het gemeenschappelijk douanetarief, waarbij de toepassing van de invoerheffing van maximum 6% ad valorem tot bepaalde hoeveelheden werd beperkt. In de considerans van verordening nr. 2655/82 verwijst de Commissie uitdrukkelijk naar genoemde verordening van de Raad en naar de positie van de houders van oude certificaten, waarbij zij onder meer overweegt: „dat enerzijds rekening moet worden gehouden met de bijzondere situatie voor de houders van invoercertificaten die vóór de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 2646/82 zijn afgegeven en dezen bijgevolg de mogelijkheid moet worden geboden, te verzoeken deze certificaten te annuleren en de waarborg vrij te geven, en dat anderzijds een oplossing moet worden gevonden voor de stomende goederen.” Het verschil in het lot van de oude certificaten in de regelingen lijkt mij zo frappant, dat dit nog eens zeer duidelijk moet worden geaccentueerd. Nadat de Raad op 19 juli 1982 had besloteri) de overeenkomst met Thailand te sluiten, stelde de Commissie drie dagen later, dus op 22 juli 1982, verordening nr. 2029/82 met uitvoeringsbepalingen voor de invoerregeling vast. Deze uitvoeringsverordening regelt niet het lot van alle oude certificaten, doch enkel van bepaalde certificaten op grond waarvan vóór 28 juli 1982 produkten uit Thailand waren uitgevoerd. De regeling voor de oude certificaten voor invoer uit andere landen dan Thailand is volkomen anders opgezet. Hoewel de Raad eveneens op 19 juli 1982 had besloten, de overeenkomsten met Indonesië en Brazilië te sluiten en eveneens op 28 juli 1982 de hoeveelheden had gepubliceerd, die ook in de toekomst onder het preferentiële contingent konden worden ingevoerd, duurde het nog tot 30 september/1 oktober voordat de desbetreffende interne communautaire uitvoeringsmaatregelen werden getroffen en het desbetreffende conventionele tarief van het gemeenschappelijk douanetarief werd gewijzigd. Anders dan in de regeling betreffende Thailand, kunnen ingevolge artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 ongebruikte oude certificaten worden teruggegeven. Ik acht dit verschil in behandeling des te frappanter, omdat de nieuwe handelsregeling voor importen uit Thailand in zekere zin terstond in werking trad (bekendmaking van de overeenkomst in het Publikatieblad van 28 juli 1982, bijzondere regeling voor de uitvoer die enkel gold voor produkten die vóór 28 juli 1982 uit andere landen dan Thailand waren uitgevoerd), terwijl importeurs uit andere landen dan Thailand nog gedurende meer dan twee maanden, namelijk tot 30 september 1982, zich konden instellen op de nieuwe regeling en niettemin daarnaast nog konden profiteren van de regeling van artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82, dat wil zeggen hun oude certificaten konden laten annuleren en de waarborgsom terug ontvangen. Het komt mij voor dat het omgekeerde logischer ware geweest, dus wel overgangsmaatregelen voor de invoer uit Thailand, waarvoor de nieuwe handelsregeling onmiddellijk in werking is getreden, doch voor bij de invoer uit andere derde landen, waarbij de importeurs zich langer op de nieuwe regeling konden instellen. Ter rechtvaardiging van deze van elkaar verschillende regelingen beroept de Commissie zich op verschillen ter zake van de inwerkingtreding van beide stelsels, de wijze van beheer en de oude certificaten. Ik heb reeds opgemerkt, dat in verband met de verschillen bij de inwerkingtreding van beide stelsels een omgekeerde behandeling voor de hand had gelegen; wat het verschil bij de regeling voor de oude certificaten betreft, kan ik mij slechts aansluiten bij de opmerkingen van verzoekster die dit argument als een klassiek voorbeeld van een cirkelredenering heeft gekarakteriseerd. De Commissie kan het verschil in behandeling ter zake van de oude certificaten inderdaad niet juist met dit verschil in behandeling rechtvaardigen. Dus moet thans worden nagegaan, of het beroep op het verschil in beheer van het contingent relevant is. Het beheer van het contingent, dat wil zeggen zowel de afgifte van het „uitvoercertifi-caat” dat recht geeft op invoer in de Gemeenschap tegen een preferentieel tarief, als de controle op de eerbiediging van de overeengekomen maxima, berust krachtens de overeenkomst juncto de uitvoeringsverordening inderdaad bij de Thaise autoriteiten. Het is waarschijnlijk ook juist, dat de Thaise autoriteiten vanaf begin 1982, vooruitlopend op het sluiten van de overeenkomst, dergelijke uitvoercertificaten hebben afgegeven — zoals bekend, wordt dit door verzoekster betwist. Ik acht het echter niet relevant of verzoekster, zoals de Commissie stelt, een dergelijk certificaat had kunnen bemachtigen. Voor verzoekster was bij de invoer in de Gemeenschap de invoerregeling van de Gemeenschap van belang, en deze kreeg pas per 28 juli 1982 een nieuwe grondslag. Tegen de redenering van de Commissie pleit overigens duidelijk dat in artikel 10 van verordening nr. 2029/82 uitdrukkelijk wordt bepaald, dat artikel 1 van de verordening (de regeling inzake het Thaise certificaat voor uitvoer) slechts geldt voor certificaten voor uitvoer die door Thailand zijn afgegeven vanaf 28 juli 1982 tot 31 december 1982. Wat de Thaise autoriteiten vóór 28 juli hebben gedaan, is in casu dus niet relevant. Het is dus niet beslissend, of een importeur zich wel of niet aan de Thaise exportregeling heeft gehouden, zo die al bestond. Van de redenering van de Commissie blijven dan nog twee punten over: in de eerste plaats de vraag, wie toeziet op de kwantitatieve eerbiediging van het contingent, en in de tweede plaats, de gissing van de Commissie naar het aantal bij de inwerkingtreding van verordening nr. 2655/82 nog in omloop zijnde certificaten. De vraag, wie er op toeziet dat de maxima van het contingent worden geëerbiedigd, of liever gezegd, wie die hoeveelheden telt, kan mijns inziens geen enkel argument opleveren voor een verschil in behandeling tussen de oude certificaten. Het is een technisch gebeuren, dat weliswaar van belang is voor de beoordeling rechtens van overgangsmaatregelen — respectievelijk het ontbreken van dergelijke maatregelen — doch niet doorslaggevend. De Commissie heeft voor het verschil in behandeling van de oude certificaten voor importen uit andere derde landen dan Thailand voorts aangevoerd, dat op 1 oktober 1982, de dag waarop verordening nr. 2655/82 in werking trad, nog talrijke gewone certificaten in omloop waren die waren aangevraagd door importeurs die afgingen op het in de GATT overeengekomen heffingtarief van 6%. Weliswaar verlenen deze certificaten krachtens artikel 15, lid 1, van de basisverordening graan slechts aanspraak op de heffing die op de dag van invoer geldt, doch evenals voor alle andere certificaten was daarvoor een waarborgsom gesteld die dreigde te worden verbeurd wanneer het certificaat niet werd gebruikt. Gezien de onzekerheid over het aantal van deze nutteloos geworden certificaten achtte de Commissie het gewenst in artikel 3, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 2655/82 de mogelijkheid te voorzien, deze certificaten te annuleren en in aansluiting daarop de gestelde waarborg vrij te geven. Deze zelfde gedachtengang moet mijns inziens echter ook opgaan voor de invoer uit Thailand. De Commissie heeft meegedeeld dat zij, toen zij de nieuwe invoerregeling voor maniok uit Thailand vaststelde, niet over gegevens beschikte over het aantal oude certificaten die nog in omloop waren en nog niet waren gebruikt. Evenmin kon dus worden uitgesloten, dat nog vele gewone certificaten in omloop waren. Wilde de Commissie dus het vertrouwen in het in het kader van de GATT geconsolideerde heffingstarief honoreren, dan moest zij dit voor alle houders van oude certificaten doen. Daarbij mag het geen verschil maken, of het geconsolideerde heffingtarief rechtstreeks op in de GATT gemaakte afspraken berust, dan wel op een bilaterale overeenkomst tot toepassing van de meestbegunstigingsclausule, zoals in artikel 1 van de samenwerkingsovereenkomst tussen de EEG en Indonesië, Maleisië, de Filippijnen, Singapore en Thailand, de Lid-Staten van de Association of South-East Asian Nations (bijlage bij verordening nr. 1440/80 van de Raad van 30 mei 1980, PB 1980, L 144, blz. 1). Ik kom derhalve tot de slotsom, dat de houders van oude certificaten voor invoer van maniok uit Thailand zich in een positie bevonden die vergelijkbaar was met die van de houders van oude certificaten voor importen uit andere derde landen dan Thailand. Een verschil in behandeling tussen beide groepen importeurs lijkt mij niet gerechtvaardigd, zodat op grond van het algemene beginsel van gelijke behandeling beide groepen importeurs gelijk moesten worden behandeld en dus de overgangsregeling van artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 analoog moet worden toegepast op de importeurs die nog over de oude certificaten voor de invoer uit Thailand beschikten. Dat het gelijkheidsbeginsel deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, behoeft geen nader betoog. In dit verband volstaat een verwijzing naar de principiële arresten van 21 juni 1958 en van 19 oktober 1977 (zaak 8/57, Hauts fourneaux et aciéries belges/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1958, blz. 239, respectievelijk gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel en Diamalt AG, Jurispr. 1977, blz. 1753, 1769 e.V.). Ten slotte wil ik in verband met deze vragen nog opmerken, dat ik uitdrukkelijk in het midden laat, of de Gemeenschap eigenlijk wel verplicht was om voor houders van oude certificaten een overgangsregeling te treffen. Juridisch bezien is namelijk datgene waarop de certificaten recht geven en waartoe zij verplichten, namelijk de invoer tegen de op de dag van invoer geldende heffing, nog steeds mogelijk. Weliswaar handelt de Gemeenschap in zekere zin in tegenspraak met haar eigen vroeger gedrag wanneer zij enerzijds de invoer van maniok beperkt, doch anderzijds door bedreiging met verbeurte van de waarborgsom dergelijke importen juist afdwingt. Niettemin geloof ik, dat hier niet verder op deze problematiek behoeft te worden ingegaan, omdat, wanneer voor een bepaalde groep marktdeelnemers overgangsmaatregelen zijn getroffen, zij in elk geval voor alle marktdeelnemers dienen te gelden die zich in een soortgelijke positie bevinden.