Zaak T-123/09

Ryanair Ltd

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Aan luchtvaartmaatschappij verstrekte lening die aan haar eigen vermogen kan worden toegevoegd — Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard — Verkoop van activa van luchtvaartmaatschappij — Beschikking waarbij na afloop van inleidende onderzoeksfase wordt vastgesteld dat er geen sprake is van steun — Beroep tot nietigverklaring — Procesbevoegdheid — Belanghebbende — Ontvankelijkheid — Ernstige moeilijkheden — Bevoegdheid — Motiveringsplicht”

Samenvatting van het arrest

Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Beroep ingesteld door belanghebbenden in zin van artikel 88, lid 2, EG – Recht om zich te beroepen op alle in artikel 230, tweede alinea, EG genoemde middelen van onwettigheid – Middelen die ertoe strekken een arrest te verkrijgen waarin uitspraak wordt gedaan over bestaan van staatssteun of verenigbaarheid ervan met gemeenschappelijke markt – Niet-ontvankelijkheid

Op het gebied van het toezicht op staatssteun hangt de rechtmatigheid van een beschikking om geen bezwaar te maken die gebaseerd is op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG], af van het antwoord op de vraag of er twijfel bestond over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt. Aangezien bij dergelijke twijfel een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999 bedoelde belanghebbenden mogen deelnemen, moet ervan worden uitgegaan dat elke belanghebbende in de zin van laatstbedoelde bepaling door een dergelijke beschikking rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Wie door de procedurele waarborgen van artikel 88, lid 2, EG en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 wordt beschermd, kan de naleving daarvan immers slechts afdwingen indien hij de beschikking om geen bezwaar te maken kan betwisten voor de rechter van de Unie. Bijgevolg volstaat de bijzondere hoedanigheid van belanghebbende in de zin van artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999, verbonden met het specifieke voorwerp van het beroep, om de verzoeker die een beschikking om geen bezwaar te maken betwist, in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG te individualiseren. Volgens die bepaling moet onder belanghebbende immers met name iedere persoon, onderneming of ondernemersvereniging worden verstaan waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden aangetast, en in het bijzonder de ondernemingen die concurreren met de begunstigde van de steun. Het gaat met andere woorden om een onbepaalde groep van adressaten. (cf. punten 63-65)

Op het gebied van het toezicht op staatssteun stelt een verzoeker, wanneer hij om nietigverklaring van een beschikking om geen bezwaar te maken verzoekt, in wezen het feit aan de orde dat de Commissie de beschikking betreffende de betrokken steun heeft vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, waardoor zijn procedurele rechten zijn geschonden. Om ervoor te zorgen dat zijn vordering tot nietigverklaring wordt toegewezen, kan de verzoeker elk middel aanvoeren waaruit blijkt dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, twijfels had moeten koesteren over de verenigbaarheid van deze maatregel met de gemeenschappelijke markt. Het gebruik van dergelijke argumenten kan evenwel niet leiden tot wijziging van het voorwerp van het beroep of van de ontvankelijkheidsvoorwaarden ervan. Integendeel, om aan te tonen dat de Commissie verplicht was de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] in te leiden, dient juist het bewijs te worden geleverd dat twijfels inzake deze verenigbaarheid bestonden. (cf. punt 66)

Een verzoeker die de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan artikel 88, lid 2, EG ontleent, mag zich beroepen op alle in artikel 230, tweede alinea, EG genoemde gronden, voor zover zij tot nietigverklaring van de bestreden beschikking en uiteindelijk tot inleiding door de Commissie van de procedure van artikel 88, lid 2, EG strekken. Daarentegen staat het in dit stadium van de procedure van onderzoek van een steunmaatregel door de Commissie niet aan het Gerecht om zich over het bestaan van een steunmaatregel of over de verenigbaarheid daarvan met de gemeenschappelijke markt uit te spreken. (cf. punt 74)

Het begrip staatssteun, zoals omschreven in het Verdrag, is een juridisch begrip dat op basis van objectieve elementen moet worden uitgelegd. Om deze reden moet de rechter van de Unie in beginsel, gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als de technische of ingewikkelde aard van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt. Dit geldt te meer daar de Commissie, wanneer zij na een eerste onderzoek op grond van de procedure van artikel 88, lid 3, EG niet tot de overtuiging komt dat de betrokken overheidsmaatregel hetzij geen „steun” vormt in de zin van artikel 87, lid 1, EG, hetzij, wanneer zij als steun wordt aangemerkt, verenigbaar is met het Verdrag, of wanneer deze procedure haar niet in staat heeft gesteld alle problemen die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel zijn gerezen, uit de weg te ruimen, verplicht is de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde procedure in te leiden „zonder dienaangaande over een ruime beoordelingsvrijheid te beschikken”. Die verplichting wordt overigens uitdrukkelijk bevestigd in artikel 4, lid 4, juncto artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG]. (cf. punten 75-76)

Inzake de vraag of de Commissie verplicht is de formele onderzoeksprocedure met betrekking tot staatssteun in te leiden, zij opgemerkt dat het begrip „ernstige moeilijkheden” een objectief begrip is. Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van de beschikking moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich over de verenigbaarheid van de litigieuze steun met de gemeenschappelijke markt uitsprak. Op de verzoekende partij rust de last om het bestaan van ernstige moeilijkheden te bewijzen, welk bewijs zij kan leveren aan de hand van een aantal onderling overeenstemmende aanwijzingen betreffende, enerzijds, de omstandigheden en de duur van de inleidende onderzoeksfase, en anderzijds, de inhoud van de bestreden beschikking. Hoewel de Commissie niet over een discretionaire bevoegdheid beschikt inzake het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden wanneer zij vaststelt dat ernstige moeilijkheden bestaan, beschikt zij toch over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling en het onderzoek van de omstandigheden van het geval teneinde uit te maken of daaruit zulke moeilijkheden kunnen voortkomen. Overeenkomstig het oogmerk van artikel 88, lid 3, EG en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur kan de Commissie met name een dialoog aangaan met de aanmeldende staat of met derden teneinde de eventueel gerezen moeilijkheden in de inleidende fase van het onderzoek op te lossen. Deze mogelijkheid vooronderstelt echter dat de Commissie naargelang de uitkomst van de aangegane dialoog haar standpunt kan aanpassen, zonder dat deze aanpassing a priori als bewijs voor het bestaan van ernstige moeilijkheden dient te worden uitgelegd. Bovendien is een door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksfase verricht ontoereikend of onvolledig onderzoek een aanwijzing dat er ernstige moeilijkheden bestonden. (cf. punten 77-79)

Op het gebied van het toezicht op staatssteun is de Commissie bevoegd om op grond van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] een beschikking vast te stellen, waarbij zij weliswaar constateert dat geen sprake is van staatssteun, maar toch akte neemt van de door de lidstaat aangegane verbintenissen. (cf. punt 96)

De wettigheid van een beschikking inzake staatssteun moet door de rechter van de Unie worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf. Bovendien is de Commissie niet verplicht ambtshalve in te schatten welke gegevens haar tijdens de administratieve procedure hadden kunnen worden voorgelegd. (cf. punten 103-104)

Op het gebied van het toezicht op staatssteun kan de verplichting tot terugvordering van aan een onderneming in moeilijkheden verleende steun worden uitgebreid tot elke nieuwe onderneming waaraan een gedeelte van de activa is overgedragen, wanneer op basis van deze overdracht economische continuïteit tussen de beide ondernemingen kan worden geconstateerd. Om tot het bestaan van economische continuïteit te besluiten, kan rekening worden gehouden met de volgende elementen: het voorwerp van de overdracht (activa en passiva, continuïteit inzake werknemers, gebundelde activa), de verkoopprijs, de identiteit van de aandeelhouders of de eigenaars van de overnemende en de oorspronkelijke onderneming, het tijdstip van de overname (na het begin van het onderzoek, de inleiding van de procedure of de eindbeschikking) en ten slotte de economische logica van de transactie. De Commissie is in dat verband niet verplicht om rekening te houden met al die elementen. (cf. punten 155-156)

Wat een beschikking van de Commissie betreft waarin wordt geconcludeerd dat een door een klager aan de orde gestelde steunmaatregel niet bestaat, is de Commissie op basis van haar motiveringsplicht gehouden de klager voldoende duidelijk uiteen te zetten waarom de in zijn klacht aangevoerde gegevens, feitelijk en rechtens, ontoereikend zijn geweest om staatssteun aan te tonen. De Commissie hoeft evenwel geen standpunt in te nemen over gegevens die kennelijk niet ter zake doende, zonder betekenis of duidelijk bijkomstig zijn. Een dergelijke beschikking, die is vastgesteld na afloop van de bij artikel 88, lid 3, EG bepaalde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen — die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel, zonder dat de formele onderzoeksprocedure van lid 2 van dit artikel is ingeleid — en die binnen een kort tijdsbestek wordt gegeven, moet immers enkel aangeven waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige moeilijkheden bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. De Commissie hoeft op basis van de motiveringsplicht in haar beschikking dus geen andere elementen uiteen te zetten dan de feiten en juridische overwegingen die in het bestek van haar beschikking van wezenlijk belang zijn. Een dergelijke motivering volstaat voor de verzoeker om de rechtvaardigingsgronden van de bestreden beschikking te kennen en voor het Gerecht om de wettigheid ervan na te gaan op basis van artikel 253 EG. (cf. punten 180-182, 185)