Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 9 september 1999. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Bondsrepubliek Duitsland. - Niet-nakoming - Richtlijn 87/101/EEG - Verwijdering van afgewerkte olie - Uitvoering. - Zaak C-102/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-05051



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Harmonisatie van wetgevingen - Verwijdering van afgewerkte olie - Richtlijn 75/439 - Verplichting voor lidstaten om voorrang te verlenen aan regeneratie van afgewerkte olie - Grenzen - Beperkingen van technische, economische of organisatorische aard - Begrip

(Richtlijn 75/439 van de Raad, art. 3, lid 1)

Samenvatting

$$Uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101, blijkt, dat de gemeenschapswetgever met de verwijzing naar "beperkingen van technische, economische en organisatorische aard" niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud heeft willen definiëren van een positieve verplichting om ervoor te zorgen, dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.

Deze bepaling moet worden opgevat als de uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten treffen die passend zijn voor en in verhouding staan tot het beoogde doel, namelijk voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, met dien verstande dat de grens van deze positieve verplichting bestaat in die beperkingen, waarvan de definitie overigens niet aan de exclusieve beoordeling van de lidstaten kan staan.

Voldoet niet aan die verplichting, een lidstaat die, ondanks het bestaan van een aantal maatregelen die het bovengenoemde doel van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, konden helpen verwezenlijken en waarvan de vaststelling vanuit technisch, economisch en organisatorisch oogpunt mogelijk was, geen van die maatregelen heeft genomen, doch juist een ervan heeft afgeschaft en op geen enkele andere passende wijze heeft getracht, dit doel te bereiken.

Partijen

In zaak C-102/97,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. zur Hausen als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en B. Kloke, Oberregierungsrat bij dat ministerie, en vervolgens door E. Röder en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij dat ministerie, als gemachtigden, Postfach 13 08, D-53003 Bonn,

verweerster,

betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door geen voorrang te verlenen aan de recyclage van afgewerkte olie boven de thermische verwerking ervan, ofschoon er geen beperkingen van technische, economische en organisatorische aard bestaan, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, P. Jann, J. C. Moitinho de Almeida, L. Sevón (rapporteur) en M. Wathelet, rechters,

advocaat-generaal: N. Fennelly

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 10 december 1998,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 februari 1999,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij op 10 maart 1997 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) het Hof verzocht vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door geen voorrang te verlenen aan de recyclage van afgewerkte olie boven de thermische verwerking ervan, ofschoon er geen beperkingen van technische, economische en organisatorische aard bestaan, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43).

2 De eerste en tweede overweging van de considerans van richtlijn 87/101 luiden als volgt:

"Overwegende dat krachtens richtlijn 75/439/EEG op de lidstaten de verplichting rust de nodige maatregelen te nemen teneinde de inzameling en onschadelijke verwijdering van afgewerkte olie te waarborgen; dat deze verwijdering zoveel mogelijk door hergebruik van die olie (regeneratie en/of verbranding voor andere doeleinden dan vernietiging) moet geschieden;

Overwegende dat regeneratie over het algemeen de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie is, gezien de energiebesparing die daarmee mogelijk wordt; dat derhalve voorrang moet worden verleend aan de behandeling van afgewerkte olie wanneer zulks technisch, economisch en organisatorisch mogelijk is."

3 Artikel 3 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, bepaalt:

"1. Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.

2. Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in lid 1 genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd, nemen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn, op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is.

3. Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in de leden 1 en 2 genoemde beperkingen noch geregenereerd, noch verbrand wordt, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen."

4 Artikel 5, leden 2 en 3, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, luidt als volgt:

"2. In de gevallen waarin de in de artikelen 2, 3 en 4 omschreven doeleinden niet op andere wijze kunnen worden bereikt, nemen de lidstaten zodanige maatregelen dat één of meer bedrijven, eventueel binnen een door de bevoegde autoriteiten toegewezen zone, de aangeboden producten inzamelen en/of verwijderen.

3. Om de doelstellingen van de artikelen 2 en 4 te bereiken, kunnen de lidstaten besluiten de afgewerkte olie voor één of meer van de in artikel 3 genoemde wijzen van behandeling te bestemmen. Daartoe kunnen zij passende controles invoeren."

5 De artikelen 14 en 15 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, luiden als volgt:

"Artikel 14

Als tegenprestatie voor de verplichtingen die de lidstaten op grond van artikel 5 opleggen aan de bedrijven die inzamelen en/of verwijderen, kunnen aan deze bedrijven vergoedingen worden verleend voor de verleende diensten. Deze vergoedingen mogen niet uitgaan boven de jaarlijkse werkelijk geconstateerde, niet-gedekte kosten van de bedrijven, rekening houdend met een redelijke winst.

Deze vergoedingen mogen niet tot aanzienlijke concurrentievervalsing leiden, noch tot kunstmatige handelsstromen van producten.

Artikel 15

De vergoedingen kunnen onder meer worden gefinancierd door een heffing die wordt toegepast op producten die na gebruik afgewerkte olie zijn geworden of op afgewerkte olie.

De financiering van de vergoedingen moet geschieden in overeenstemming met het beginsel $de vervuiler betaalt'."

6 Volgens artikel 2 van richtlijn 87/101 dienden de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om vanaf 1 januari 1990 aan de richtlijn te voldoen.

7 Bij mededeling van 11 april 1991 liet de Duitse regering de Commissie weten, dat richtlijn 87/101 door middel van de volgende regelingen in nationaal recht was omgezet:

- het Abfallgesetz (BGBl. 1986 I, blz. 1410) alsmede, als toepassingsregelingen van die wet,

- de Altölverordnung (BGBl. 1987 I, blz. 2335),

- de Abfallbestimmungsverordnung, de Reststoffbestimmungsverordnung en de Abfall- und Reststoffüberwachungsverordnung (BGBl. 1990 I, blz. 613 e.v.).

8 Daar de Commissie van mening was, dat die regelingen geen juiste uitvoering van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, vormden, aangezien zij geen voorrang gaven aan de recyclage van afgewerkte olie, doch deze slechts gelijkstelden met de thermische verwerking ervan, zonder dat dit door een technische, economische en organisatorische beperking werd gerechtvaardigd, verzocht zij de Bondsrepubliek Duitsland bij aanmaningsbrief van 10 augustus 1992 om binnen twee maanden haar opmerkingen over deze niet-nakoming in te dienen.

9 De Duitse regering antwoordde op 10 maart 1993, dat met het oog op het verlenen van voorrang aan de recyclage de §§ 2 en 4 van de Altölverordnung bepalen, dat de afgewerkte olie die het meest geschikt is voor behandeling door regeneratie niet mag worden vermengd met andere afgewerkte olie of andere afvalstoffen. Zij wees voorts op technische en economische beperkingen, zoals het feit dat er geen vraag naar geregenereerde producten was, de hoge kosten van behandeling door regeneratie en de afschaffing van de subsidies die krachtens de oude wet betreffende de afgewerkte olie werden uitgekeerd.

10 Van oordeel dat de genoemde bepalingen niet de voorrang van de regeneratie verzekerden en dat het aanvoeren van bepaalde omstandigheden niet volstond om het bestaan van beperkingen in de zin van artikel 3 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, aan te tonen, zond de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland op 14 maart 1995 krachtens artikel 169 van het Verdrag een met redenen omkleed advies waarin zij haar verzocht, de nodige maatregelen te treffen om binnen twee maanden na de betekening van dit advies aan de verplichtingen van die richtlijn te voldoen.

11 Bij brief van 22 juni 1995 antwoordde de Duitse regering, dat de uitvoering van artikel 3 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, niet vereiste, dat bepalingen werden vastgesteld waarin aan regeneratie uitdrukkelijk voorrang werd gegeven, wanneer de bij dat artikel ingevoerde hiërarchie werd gegarandeerd door bepalingen met een dwingend karakter, hetgeen in het Duitse recht het geval was.

12 Daar zij het antwoord van de Duitse regering ontoereikend achtte en deze haar geen enkele mededeling over de vaststelling van nieuwe maatregelen deed, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

13 Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, dat bij beschikking van de president van het Hof van 19 september 1997 was toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland, heeft zijn interventie ingetrokken en is bij beschikking van de president van het Hof van 26 maart 1998 als interveniënt geschrapt.

De ontvankelijkheid

14 De Duitse regering heeft opgeworpen dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de Commissie bij het uitbrengen van het met redenen omkleed advies en de instelling van het beroep het beginsel van collegialiteit heeft geschonden. Gelet op het arrest van het Hof van 29 september 1998, Commissie/Duitsland (C-191/95, Jurispr. blz. I-5449), heeft zij deze exceptie ter terechtzitting ingetrokken. Hierover behoeft derhalve geen uitspraak te worden gedaan.

Ten gronde

15 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland, geen voorrang te hebben gegeven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, zonder evenwel aan te tonen dat technische, economische en organisatorische beperkingen zich tegen het verlenen van voorrang aan dit soort behandeling verzetten, en aldus artikel 3 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, te hebben geschonden.

16 De Duitse regering herinnert aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke onder bepaalde omstandigheden voor de uitvoering van een richtlijn een algemene juridische context voldoende kan zijn. Haars inziens is dit het geval met artikel 3 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd. De voorrang die aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie is verleend, blijkt met name uit de Altölverordnung, waarvan de §§ 2 tot en met 4 de vermenging van voor regeneratie geschikte afgewerkte olie met andere olie verbiedt, zodat alle voor regeneratie geschikte olie daarvoor ook beschikbaar is. Bovendien garandeert § 5b van het Abfallgesetz van 1986 door een systeem van terugneming, dat olie van verbrandingsmotoren, die bijzonder geschikt is om te worden geregenereerd, voor regeneratie beschikbaar is.

17 Wegens de door haar ondervonden technische, economische en organisatorische beperkingen acht de Duitse regering het niet noodzakelijk, aan de regeneratie een voorrang te verlenen die verder gaat dan het bestaande wettelijke kader.

18 Haars inziens mag het begrip "beperkingen" in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, niet restrictief worden uitgelegd. De formulering van dit artikel geeft aan, dat de aan de regeneratie te verlenen voorrang afhangt van de negatieve voorwaarde, dat geen beperking zich daartegen verzet. Had de gemeenschapswetgever de verwijzing naar de beperkingen het karakter van een restrictief uit te leggen afwijkende bepaling willen geven, dan zou hij na het beginsel van regeneratie een afzonderlijk geformuleerde uitzondering hebben opgenomen.

19 De niet-restrictieve uitlegging van de bepaling inzake de beperkingen zou met name tot gevolg hebben, dat deze niet afzonderlijk en abstract, doch cumulatief en in het algemeen moeten worden beoordeeld.

20 Bovendien geeft richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, geen enkele definitie van de beperkingen van technische, economische en organisatorische aard, waarvan de inhoud bijzonder vaag is. De Duitse regering leidt hieruit af, dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de vraag, of er sprake is van beperkingen in de zin van artikel 3, lid 1, van de richtlijn.

21 De Duitse regering voert als technische beperkingen aan, de ontoereikende capaciteit voor de productie van basisolie door regeneratie van afgewerkte olie en de inferieure technische kwaliteit van sommige tweede raffinages, die niet aan de verwachtingen van de consumenten voldoen.

22 De beperkingen van economische aard zouden vooral voortvloeien uit de omstandigheid dat de tweede raffinage niet winstgevend is wegens, met name, de lage prijs van basisolie, de dalende vraag naar dit product en de moeilijkheid om de door tweede raffinage verkregen olie af te zetten. Wordt meer voorrang verleend aan de regeneratie van afgewerkte olie, dan zouden de ondernemingen daardoor verkeerde investeringen kunnen doen, bijvoorbeeld de bestaande productiecapaciteit voor basisolie uitbreiden terwijl er geen overeenkomstige vraag is. Bovendien zou de versterking van de aan regeneratie toegekende voorrang de structuur van de markt wijzigen en schade toebrengen aan de positie van andere ondernemers, zoals zelfstandige inzamelaars van afgewerkte olie, de cementindustrie of andere ondernemingen die afgewerkte olie als brandstof gebruiken.

23 Met betrekking tot de beperkingen van organisatorische aard merkt de Duitse regering ten slotte op, dat er in Duitsland slechts twee ondernemingen zijn die basisolie door regeneratie van afgewerkte olie produceren en dat zij in een monopoliepositie dreigen te worden geplaatst, indien aan regeneratie een grotere voorrang wordt toegekend.

24 Gelet op een en ander, twijfelt de Duitse regering eraan, of het juridisch mogelijk is om meer voorrang aan de regeneratie te verlenen. Een verplichting om afgewerkte olie eerst aan te bieden aan de ondernemingen die basisolie produceren, is immers niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht. Bovendien zijn vrijwillige overeenkomsten inzake de verdeling van afgewerkte olie in strijd met het kartelrecht. Voorts zijn de subsidies voor de regeneratie van afgewerkte olie in basisolie afgeschaft en wil de Bundesrat deze niet opnieuw invoeren, aangezien zij andere ondernemingen benadelen en door het Verdrag verboden steunmaatregelen vormen. Aangezien smeerolie in Duitsland niet specifiek wordt belast, is het evenmin mogelijk in de vorm van fiscale voordelen maatregelen ten gunste van de regeneratie te treffen. Ten slotte weigert de Bundesrat afgewerkte olie die als brandstof wordt gebruikt, te belasten, omdat dit enkel zou leiden tot een toename van de kosten van ondernemingen, zoals cementfabrieken, die afgewerkte olie als brandstof gebruiken, en dit die olie niet leidt naar de ondernemingen die deze regenereren. De Duitse regering herinnert er in dit verband aan, dat de Bondsrepubliek Duitsland bij beschikking 97/425/EG van de Raad van 30 juni 1997 waarbij de lidstaten toestemming wordt verleend op bepaalde, voor specifieke doeleinden gebruikte minerale oliën bestaande verlagingen of vrijstellingen van het accijnsrecht toe te passen en te blijven toepassen overeenkomstig de procedure van richtlijn 92/81/EEG (PB L 182, blz. 22), is gemachtigd, voor afgewerkte olie die als brandstof wordt hergebruikt, een vrijstelling te blijven toepassen van de accijns bedoeld in richtlijn 92/81/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën (PB L 316, blz. 12), en dat de Commissie van een lidstaat niet kan verlangen, dat hij datgene doet waarvan een richtlijn van de Raad hem vrijstelt.

25 De Commissie merkt op, dat de bepalingen waarmee richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, volgens de Bondsrepubliek Duitsland is uitgevoerd, de voorwaarden voor de regeneratie van afgewerkte olie regelen, doch aan de regeneratie geen voorrang verlenen. In dit verband beroept zij zich op een besluit van de Bundesrat van 31 januari 1997 waarin de Duitse regering wordt verzocht, "over te gaan tot uitvoering van richtlijn 75/439/EEG, waarin wordt bepaald dat op het gebied van de behandeling van afgewerkte olie, voorrang moet worden gegeven aan de regeneratie".

26 Met betrekking tot het begrip beperkingen van technische, economische en organisatorische aard in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, stelt de Commissie, dat dit een afwijkende bepaling is, die als zodanig restrictief moet worden uitgelegd.

27 Haars inziens heeft de Duitse regering niet aangetoond, dat er sprake is van beperkingen van technische aard, aangezien, enerzijds, nieuwe productiecapaciteit zou kunnen worden gecreëerd indien de Bondsrepubliek Duitsland voorrang gaf aan de regeneratie van afgewerkte olie en, anderzijds, het gebruik van andere technische procédés bij de regeneratie ervoor zou kunnen zorgen, dat de vervaardigde producten aan de technische vereisten en aan de vraag van de consumenten voldoen.

28 De Commissie merkt bovendien op, dat de door de Duitse regering aangevoerde beperking van economische aard, namelijk dat de regeneratie niet winstgevend is, precies dat is wat richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, met het bevorderen van die regeneratie wenst tegen te gaan.

29 Met betrekking tot de monopoliepositie die ondernemingen die zich bezighouden met de regeneratie van afgewerkte olie, dreigen te krijgen indien aan regeneratie voorrang wordt verleend, stelt de Commissie, dat een dergelijke situatie niet erg waarschijnlijk is, aangezien een in economisch opzicht interessantere regeneratie tot gevolg zou hebben, dat het wegkwijningsproces van de ondernemingen die zich met regeneratie bezighouden, wordt stopgezet. Bovendien vormt de mogelijke wijziging van de structuur van de markt geen bestaande beperking van organisatorische aard.

30 De Commissie ziet niet in, welke beperkingen van organisatorische aard in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, zich zouden verzetten tegen de vaststelling van de door de Bondsrepubliek Duitsland onderzochte maatregelen. Zij merkt op, dat een "verplichting om afgewerkte olie aan te bieden" aan ondernemingen die zich met de regeneratie bezighouden, niet noodzakelijkerwijs in strijd is met het gemeenschapsrecht en zij verwijst naar artikel 5, lid 2, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, dat in een dergelijke regeling voorziet voor het geval dat het, met name, in artikel 3 omschreven doel niet op een andere wijze kan worden bereikt. De beslissing van de Bundesrat om geen accijns te heffen op afgewerkte olie die als brandstof wordt gebruikt, is een beleidsbeslissing, doch geen beperking van organisatorische aard in de zin van artikel 3 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd. Haars inziens kan de heffing van een dergelijke accijns een nieuwe impuls geven aan de regeneratie en zij herinnert eraan, dat richtlijn 92/81 voorziet in de verplichting om een dergelijke accijns te heffen. De Bondsrepubliek Duitsland is slechts bij wijze van uitzondering gerechtigd, een vrijstelling van de accijns te blijven toepassen voor afgewerkte olie die als verwarmingsbrandstof wordt gebruikt.

31 Ter terechtzitting heeft de Commissie ook gewezen op de door de artikelen 14 en 15 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, uitdrukkelijk geboden mogelijkheid, de ondernemingen die zich bezighouden met de inzameling en/of de verwijdering, vergoedingen te verlenen, die derhalve niet als met artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) strijdige steunmaatregelen kunnen worden aangemerkt.

32 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat uit het onderzoek van de Duitse wettelijke regeling blijkt, dat geen enkele nationale bepaling uitdrukkelijk bepaalt, dat bij de behandeling van afgewerkte olie voorrang wordt verleend aan de regeneratie.

33 Gelijk door de Duitse regering in herinnering is gebracht, is het vaste rechtspraak, dat de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist, dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke bepaling worden overgenomen, en dat een algemene juridische context daartoe voldoende kan zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert (zie met name arrest van 15 maart 1990, Commissie/Nederland, C-339/87, Jurispr. blz. I-851, punt 6).

34 De bepalingen waarmee richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, volgens de Duitse regering is uitgevoerd, vormen weliswaar een algemene juridische context die, door de organisatie van de inzameling van afgewerkte olie en door de verplichting om de voor recyclage geschikte olie te scheiden van andere olie, de voorwaarden voor een behandeling door regeneratie creëert, en zij bewijzen inderdaad, dat aan dit soort behandeling een groter belang wordt gehecht, doch uit die context blijkt op geen enkele wijze, dat door dwingende of stimulerende maatregelen aan die behandeling voorrang wordt gegeven boven andere behandelingen.

35 Een van de belangrijkste doelstellingen van richtlijn 87/101 was, voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie. Deze doelstelling, die in de tweede overweging van de considerans van die richtlijn wordt genoemd, is ingegeven door de omstandigheid dat regeneratie de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie is, gezien de energiebesparing die daardoor mogelijk wordt.

36 Een lidstaat die beperkingen van technische, economische en organisatorische aard kent waardoor geen voorrang kan worden verleend aan de behandeling door regeneratie, dient de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, genoemde subsidiaire verplichting na te komen, namelijk de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn. Deze verplichting hangt op haar beurt af van de in artikel 3, lid 2, laatste zinsdeel, genoemde voorwaarde "dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is".

37 Slechts wanneer de afgewerkte olie wegens de in artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd of verbrand, dienen de lidstaten te voldoen aan de in lid 3 van dit artikel genoemde meer subsidiaire verplichting, de nodige maatregelen te treffen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen.

38 Met betrekking tot de "beperkingen van technische, economische en organisatorische aard" bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, moet worden vastgesteld, dat die uitdrukking voorkomt in een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd, en dat zij als zodanig niet in aanmerking komt voor de door de Commissie voorgestelde restrictieve uitlegging.

39 Uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, blijkt immers, dat de gemeenschapswetgever met de verwijzing naar "beperkingen van technische, economische en organisatorische aard" niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud van een positieve verplichting heeft willen definiëren om ervoor te zorgen, dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.

40 Anders dan de Duitse regering stelt, kan de definitie van die beperkingen niet volledig aan de lidstaten worden overgelaten. Een exclusieve uitlegging door de lidstaten is niet alleen in strijd met het beginsel van eenvormige uitlegging en toepassing van het gemeenschapsrecht, maar maakt van de verenigbaarheid van de behandeling door regeneratie met de beperkingen van technische, economische en organisatorische aard ook een voorwaarde waarvan de vervulling geheel afhangt van de goede wil van de betrokken lidstaat, die de hem opgelegde verplichting dus tot nul kan reduceren.

41 Mitsdien moet de bepaling betreffende de beperkingen van technische, economische of organisatorische aard worden uitgelegd tegen de achtergrond van de andere bepalingen van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, teneinde aan alle bepalingen een nuttige werking te geven.

42 De bepaling betreffende de beperkingen moet worden opgevat als de uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten treffen die passend zijn voor en in verhouding staan tot het beoogde doel, namelijk voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, met dien verstande dat de grens van deze positieve verplichting bestaat in beperkingen van technische, economische en organisatorische aard als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd.

43 De stelling van de Duitse regering, dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat noodzakelijkerwijs een beperking is die zich verzet tegen de vaststelling van de maatregelen als bedoeld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, komt erop neer, dat aan die bepaling elke nuttige werking wordt ontnomen, aangezien de verplichting van de lidstaten zich zou beperken tot de handhaving van de status-quo, zodat die bepaling geen echte verplichting bevat.

44 In casu moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland geen enkele concrete maatregel heeft genomen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, en thans slechts verwijst naar haar eigen definitie van de beperkingen en naar de bestaande situatie op haar grondgebied om het volledige ontbreken van maatregelen ter uitvoering van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, te rechtvaardigen.

45 Integendeel, ofschoon er een stimulerende maatregel bestond in de vorm van de betaling van een vergoeding voor de regeneratie en ofschoon het beginsel van betaling van die vergoeding in overeenstemming was met artikel 14 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, is die vergoeding bij een recente wet afgeschaft.

46 Bovendien heeft de Bondsrepubliek Duitsland ervoor gekozen, olie die als verwarmingsbrandstof wordt gebruikt, te blijven vrijstellen van de accijns op minerale olie, waarbij zij dus, in strijd met het doel van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, de verbranding van die olie aanmoedigt, ofschoon de belasting van die olie in het algemene kader van richtlijn 92/81 voorkomt en een specifieke belasting in beginsel eveneens wordt toegestaan door artikel 15 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd.

47 In dit verband moet worden gepreciseerd, dat de mogelijkheid om een vrijstelling van de accijns op voor verbranding bestemde afgewerkte olie te blijven toepassen, welke mogelijkheid bij een beschikking van de Raad van 30 juni 1997 is goedgekeurd, niet tot gevolg heeft, dat geen rekening mag worden gehouden met de fiscale maatregelen die de Bondsrepubliek Duitsland had kunnen treffen om te voldoen aan haar verplichting, artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, uit te voeren.

48 Het staat weliswaar niet aan het Hof, te bepalen welke maatregelen een lidstaat had kunnen nemen om artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, uit te voeren, doch het dient in het kader van de verificatie van het bestaan van beperkingen in de zin van dat artikel te onderzoeken, of het mogelijk was maatregelen te treffen die voorrang geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie en die voldoen aan het criterium, dat die maatregelen vanuit technisch, economisch en organisatorisch oogpunt haalbaar moeten zijn.

49 Dienaangaande volstaat de vaststelling, dat er verschillende maatregelen waren die het doel om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie konden helpen verwezenlijken en waarvan de vaststelling vanuit technisch, economisch en organisatorisch oogpunt mogelijk was, maar dat de Bondsrepubliek Duitsland geen van die maatregelen heeft getroffen, doch juist een ervan heeft afgeschaft en op geen enkele andere passende wijze heeft getracht, het door richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, beoogde doel te bereiken.

50 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet de nodige maatregelen te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, ofschoon er geen beperkingen van technische, economische en organisatorische aard bestonden, niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd, op haar rustende verplichtingen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

51 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door niet de nodige maatregelen te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, ofschoon er geen beperkingen van technische, economische en organisatorische aard bestonden, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986.

2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt in de kosten verwezen.