CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 1 FEBRUARI 19841

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

De firma Rewe-Zentrale importeert fruit en groenten uit andere Lid-Staten in Duitsland. Op 29 maart 1982 verzocht zij de directeur van de inzake fytosanitaire controles in het Rheinland bevoegde instantie, zich te verbinden dat dergelijke controles nog slechts op maximaal 3/20 van de zendingen uit andere Lid-Staten zouden worden verricht. Dit weigerde de directeur. Hij beriep zich op de Duitse Pflanzenbeschauverordnung, vastgesteld ter uitvoering van 's Raads richtlijn nr. 793/EEG van 21 december 1976„betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of voor plantaardige produkten schadelijke organismen” (PB L 26 van 1977, blz. 20).

De artikelen 3, 4 en 5 van de richtlijn verplichten of machtigen de Lid-Staten, het binnenbrengen van bepaalde schadelijke organismen op hun grondgebied te verbieden en voorwaarden te stellen aan de invoer van bepaalde planten en plantaardige produkten. Met betrekking tot bepaalde produkten bepaalt de richtlijn dat na een controle van die produkten een gezondheidscertificaat moet worden afgegeven.

Artikel 11, lid 1, machtigt de Lid-Staten, voor te schrijven dat planten en plantaardige produkten bij invoer moeten worden onderworpen aan een controle op de naleving van de in de artikelen 3, 4 en 5 bedoelde verbodsbepalingen en beperkingen. De Lid-Staten moeten er evenwel ook zorg voor dragen, dat planten en plantaardige produkten, waarvan de binnenkomst niet krachtens deze drie artikelen is verboden, slechts in de voorziene gevallen aan verbodsbepalingen of beperkingen in verband met planteziektenkundige maatregelen worden onderworpen. Zo een uitzondering doet zich voor wanneer de noodzakelijke gezondheidscertificaten niet worden overgelegd.

Artikel 11, lid 3, bevat speciale bepalingen voor fruit, groenten en aardappelen, uitgezonderd pootaardappelen, die ik hierna kortweg „fruit” zal noemen. De Lid-Staten kunnen officieel een controle van de identiteit voorschrijven en de ingevolge lid 1 van dat artikel toegestane controles verrichten, doch zij mogen slechts stelselmatige officiële controles op de naleving van de krachtens de artikelen 3 en 5 uitgevaardigde voorschriften doen verrichten indien er een ernstige aanwijzing bestaat dat één van deze bepalingen niet is nageleefd, dan wel het fruit van oorsprong uit een derde land is en nog niet in een andere Lid-Staat is gekeurd. Vervolgens bepaalt het artikel:

„In alle andere gevallen blijven de officiële controles op... fruit..., beperkt tot incidentele steekproeven. Zij worden als incidenteel beschouwd als zij op niet meer dan één derde van de uit een bepaalde Lid-Staat binnengebrachte partijen worden uitgeoefend en als zij zo gelijkmatig mogelijk zijn verdeeld over de tijd en over alle produkten.”

Aan dit artikel moest binnen vier jaar na kennisgeving van de richtlijn worden voldaan.

Het staat vast dat de Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland in werkelijkheid minder dan één derde van alle zendingen heeft gecontroleerd: in april, mei en juni 1982 werden 19 % en in de volgende drie maanden 14 % van de zendingen onderzocht, terwijl veel zendingen alleen werden onderzocht op de identiteit aan de hand van de begeleidende gezondheidscertificaten. Er wordt niet beweerd dat één derde van Rewes importen werd gecontroleerd. Rewe stelde echter in het geding voor het Verwaltungsgericht Keulen dat de „eenderderegeling” in strijd was met artikel 30 EEG-Verdrag: de directeur mocht bij de invoer niet meer dan 15 °/o van de zendingen controleren. De laatste zin van artikel 11, lid 3, zou ook ongeldig zijn omdat in strijd met artikel 190 van het Verdrag de „eenderderegeling” niet voldoende met redenen was omkleed, gelet op de considerans bij de richtlijn en op het verbod, meer dan „incidentele” controles te verrichten.

Het Verwaltungsgericht achtte het noodzakelijk, het Hof twee vragen krachtens artikel 177 EEG-Verdrag voor te leggen. De eerste vraag is of de laatste twee zinnen van artikel 11, lid 3, verenigbaar zijn met de artikelen 190 en 30 EEG-Verdrag. De tweede vraag luidt in welke omvang in de huidige stand van het gemeenschapsrecht op het gebied van een bescherming van planten, fytosanitaire controles bij de invoer van fruit — afgezien van uitzonderingen — „nog gerechtvaardigd [zijn] in de zin van artikel 36, eerste zin, EEG-Verdrag, wanneer de partij vergezeld gaat van een gezondheidscertificaat van een Lid-Staat”.

Zowel voor het Hof als voor de nationale rechter is het standpunt verdedigd, dat het bij de nationale rechter ingestelde beroep niet-ontvankelijk was wegens de aard van de gevorderde rechtsbescherming en het feit dat Rewe geen controle op één derde van de zendingen heeft hoeven dulden. De nationale rechter achtte het beroep evenwel ontvankelijk naar Duits recht. De Firma Rewe importeert fruit uit andere Lid-Staten en wil gewaarborgd zien dat er niet meer dan een rechtmatig percentage controles wordt verricht. Er zijn mijns inziens geen redenen aangevoerd waarom dit prejudiciële verzoek krachtens artikel 177 zou moeten worden afgewezen.

Hoewel de eerste vraag betrekking heeft op de geldigheid van de laatste twee zinnen van artikel 11, lid 3, gaat zij in de kern niet zo ver. In de voorlaatste zin wordt nu juist het beginsel genoemd hetwelk Rewe bevestigd wil zien en over de geldigheid ervan zijn geen twijfels geuit. Ook het laatste deel van de laatste zin is onomstreden. Bij geen van beide zinnen werd aangetoond dat zij om welke reden dan ook ongeldig is.

Wat eigenlijk wordt aangevoerd is, dat er een tegenspraak bestaat tussen de verplichting om slechts „incidentele” controles te verrichten en de bepaling dat controles „als‚incidenteel’[worden] beschouwd als zij op niet meer dan één derde van de... partijen worden uitgeoefend”. Voorts wordt gesteld dat zo een hoog percentage onverenigbaar is met de in de considerans uiteengezette doelstellingen, met name erin bestaande dat belemmeringen en controles in het intracommunautaire handelsverkeer geleidelijk moeten worden afgeschaft en dat controles op fruit na het verstrijken van de periode van vier jaar alleen om bijzondere redenen of in beperkte mate, afgezien van bepaalde routinecontroles, geoorloofd zijn. Het gaat om de beperking dat controles slechts „incidenteel” mogen plaatsvinden.

De firma Rewe heeft onder verwijzing naar de beschikking in kort geding in zaak 42/82 R, Commissie t. Frankrijk (Jurispr. 1982, blz. 841) oorspronkelijk betoogd, dat de controles niet meer mochten bestrijken dan 15 % van het totaal. Dit betoog is tijdens de mondelinge behandeling terecht verlaten. De beschikking in kort geding was alleen op belangenbescherming gericht, hangende de definitieve beslissing op het beroep en de limiet werd op 15 % gesteld tegen de achtergrond dat Frankrijk een controle van 10 % in beginsel acceptabel achtte. De beschikking in kort geding legde geen algemene regel vast betreffende het aanvaardbare percentage van toekomstige controles in het intracommunautaire handelsverkeer.

„Incidenteel” is niet een exacte wetenschappelijke term. Wat een incidentele handeling oplevert, verschilt naar gelang van de omstandigheden en in een situatie als de onderhavige naar gelang van de doelstellingen die met de richtlijn worden beoogd. Bij fruit bestaat uiteraard het risico dat schadelijke organismen die zich snel kunnen verspreiden, grote schade kunnen aanrichten indien zij in een Lid-Staat worden binnengebracht. Uit de considerans bij de richtlijn blijkt dat de bestaande controles of het recht om controles op te leggen, alleen konden verdwijnen voor zover de Lid-Staten vertrouwen hadden in de doeltreffendheid van eikaars controles. Een geleidelijke ontwikkeling was onvermijdelijk.

Ook al kan in ander verband een controle van één op drie buiten het kader van „incidentele” controles vallen en te frequent zijn, het stond de Raad mijns inziens in de onderhavige context en gezien de door mij genoemde factoren vrij, controles op één derde van de zendingen als „incidenteel” in de gebruikelijke zin van het woord vast te stellen.

Zo gezien is er geen tegenspraak tussen de considerans en de twee zinnen, of tussen de beide zinnen onderling. De redenen voor incidentele controles lijken mij in de richtlijn voldoende te zijn aangegeven — globaal gezien gaat het erom, de bepalingen betreffende het binnenbrengen van schadelijke organismen in de Lid-Staten te harmoniseren en de belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer te verwijderen; voorts moeten de stelselmatige controles worden afgeschaft, zodra er voldoende garanties voorhanden zijn, maar moeten na de overgangsperiode incidentele controles toegelaten zijn om te waarborgen dat er passende beschermende maatregelen worden getroffen. Naar mijn mening wordt hiermee geen inbreuk gemaakt op artikel 190 EEG-Verdrag.

Anders dan de Ierse regering, ben ik van mening dat de vraag of de richtlijn verenigbaar is met artikel 30, om de door de Commissie aangegeven redenen moet worden behandeld.

Het is duidelijk dat de gemeenschapswetgeving het beginsel van het vrije verkeer van goederen moet eerbiedigen — hetzij rechtstreeks krachtens de artikelen 30 en 36, hetzij krachtens een uit artikel 3, sub a, af te leiden analoog beginsel, op grond dat de afschaffing van kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking een van „de activiteiten van de Gemeenschap” is (zaken 90 en 81/77, Ramel t. Ontvanger der Douane (Jurispr. 1978, biz. 927 en arrest van 13 december 1983 in zaak 218/82, Commissie t. Raad, overweging nr. 13, Jurispr. 1983, biz. 4063.

Wat de Lid-Staten betreft heeft het Hof aanvaard dat, wanneer een richtlijn is uitgevaardigd ter harmonisatie van interne wetgeving waarin de te volgen procedures worden omschreven, met name wat betreft de erkenning van veterinaire en gezondheidswaarborgen, systematische grenskeuringen weliswaar niet meer noodzakelijk of gerechtvaardigd in de zin van artikel 36 zijn, maar dat incidentele gezondheidskeuringen niet zijn uitgesloten, mits deze niet zo veelvuldig voorkomen dat zij een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten vormen (zaak 35/76, Simmenthal t. Italiaans Ministerie van Financiën, Jurispr. 1976, blz. 1871). „Controles bij de invoer zijn verenigbaar met het Verdrag wanneer zij zijn gerechtvaardigd door de noodwendigheden van de bescherming van de volksgezondheid, mits evenwel de toepassing van deze controles geen willekeurige discriminatie of een verkapte beperking ten laste van de ingevoerde produkten vormt. Indien een sanitaire controle aan deze vereisten beantwoordt, vormt artikel 30 van het Verdrag geen beletsel voor een dergelijke maatregelen” (zaak 132/80, NV United Foods en Van Den Abeele t. België, Jurispr. 1981, blz. 995). In de regel moeten de nationale rechters beslissen of dergelijke nationale maatregelen een grotere beperking opleveren dan in het belang van de volksgezondheid gerechtvaardigd is.

Wanneer de Raad en de Commissie in het belang van de Gemeenschap incidentele controles opleggen ter bescherming van gezondheid en leven, waarvan niet wordt aangetoond dat zij een middel tot willekeurige discriminatie en een verkapte beperking van de handel tussen Lid-Staten opleveren, dan vallen zij even duidelijk onder artikel 36 en zijn derhalve niet verboden krachtens artikel 30 (of een analoog beginsel). Om de in de considerans aangegeven redenen meen ik dat de in artikel 11, lid 3, toegelaten incidentele controles niet zijn verboden door artikel 30 omdat zij krachtens artikel 36 of een in de Gemeenschap toepasselijk analoog beginsel gerechtvaardigd zijn.

In elk geval moet er volgens mij aan de gemeenschapsinstellingen bij de vaststelling van dit soort wetgeving een grotere speelruimte worden gelaten dan aan de Lid-Staten, met name wanneer de toegelaten controles minder frequent zijn dan die welke bij de uitvaardiging van de communautaire bepalingen bestonden. Zelfs indien ik tot de conclusie was gekomen dat de Raad aan het woord „incidenteel” een speciale betekenis had gegeven — omdat de eenderderegeling de gebruikelijke betekenis van het woord te buiten gaat — ben ik derhalve toch van mening dat niet is aangetoond dat deze bepaling onverenigbaar is met het Verdrag. Het zou zijn alsof het woord „incidenteel” was weggelaten en een maximum van één derde zonder meer was vastgesteld. De behoefte aan harmonisatie en geleidelijke afschaffing van de controles naar mate het vertrouwen in waarborgen groeit, lijkt mij de vaststelling van de eenderderegeling te rechtvaardigen. Indien men ten tijde van de vaststelling

van de richtlijn op een lager percentage had aangedrongen, dan was er wellicht geen verlaging overeengekomen. Ik betwijfel hoe dan ook of een controle op eenderde van de zendingen als een stelselmatige controle kan worden aangemerkt. Een exact percentage van controles die noodzakelijk of gerechtvaardigd zijn, kan niet in absolute zin worden vastgesteld, en in een geval als het onderhavige kan ik de eenderderegeling aanvaarden als vallende binnen de bevoegdheid van de Raad om te beslissen wat passend en wat gerechtvaardigd is. Of deze omvang van de controles in de toekomst gerechtvaardigd blijft, is een andere vraag die wellicht nog eens zal moeten worden behandeld. Dus zelfs indien aan het woord een bijzondere betekenis zou zijn gegeven, komt het mij niet voor dat er enige willekeurige discriminatie, of in de huidige stand van onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten een verkapte beperking van de handel bestaat, of dat is komen vast te staan dat dit percentage controles ongerechtvaardigd of onnodig is.

Ik heb de beide gestelde vragen als één samengestelde vraag opgevat: hoe is de situatie krachtens artikel 30 (vraag 1) juncto artikel 36 (vraag 2)?

Indien dit onjuist is en de eerste vraag in werkelijkheid inhoudt of artikel 30 (juncto artikel 36) de bepaling ongeldig maakt, dan luidt mijn antwoord dat niet is aangetoond dat de bepaling krachtens deze beide artikelen ongeldig is. Bij dit standpunt komt men niet aan de tweede vraag toe. Anders dan de Raad en de Commissie ben ik van mening dat indien de vraag was gerezen, het Hof rechtsmacht zou hebben gehad om daarop te antwoorden bij wege van een toelichting van de rechtspositie der Lid-Staten, op grond dat dit deel van de richtlijn ongeldig is.

Dít doet een moeilijke vraag rijzen. Is het juist dat — zoals de Raad en de Commissie kennelijk betogen — indien dit deel van de richtlijn vernietigd wordt, de Lid-Staten volledig bevoegd zijn om krachtens het internationale verdrag voor de bescherming van planten van 1951 op te treden, of wordt de werking van dit verdrag aangetast door de verplichtingen van een Lid-Staat op grond van de artikelen 30 en 36? 's Hofs arrest in zaak 89/76, Commissie t. Nederland (Jurispr. 1977, blz. 1355) lijkt voor deze vraag relevant te zijn. Daar de vraag zich mijns inziens echter niet voordoet en daarover ook geen afsluitend betoog is gehouden, komt het mij onnodig en ongewenst voor erop in te gaan.

Gelet op één en ander concludeer ik dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de laatste zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn nr. 77/93 kunnen aantasten.

Over de kosten van partijen in het hoofdgeding heeft de nationale rechter te beslissen. De Commissie, de Raad en de Ierse regering hebben hun eigen kosten te dragen.