CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. LÉGER

van 10 juni 2004 ( )

Zaak C‑467/02

Inan Cetinkaya

tegen

Land Baden-Württemberg

[Verzoek om een prejudiciële beslissing van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland)]

„Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije – Werkingssfeer – Kind dat is geboren in ontvangende lidstaat en er altijd heeft gewoond – Verblijfsrecht van kind van Turkse werknemer na meerderjarigheid – Strafrechtelijke veroordeling tot gevangenisstraf – Voorwaarden voor verwijderingsbesluit – Artikel 14 van besluit nr. 1/80 – Inaanmerkingneming door nationale rechter van positieve ontwikkeling van betrokkene na uitzettingsbesluit”

1. In de onderhavige zaak komt de zoon van een Turkse werknemer die in Duitsland is geboren en er altijd heeft gewoond, op tegen de uitzettingsprocedure die door de autoriteiten van die lidstaat tegen hem is aangespannen nadat hij was veroordeeld tot gevangenisstraffen wegens illegale handel in verdovende middelen. De zaak betreft derhalve de uitlegging van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie( ), dat is vastgesteld door de bij de associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije ingestelde Associatieraad.( )

2. Het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) stelt meerdere prejudiciële vragen over de werkingssfeer van besluit nr. 1/80 en over de voorwaarden waaronder de daarbij toegekende rechten kunnen worden ontnomen op grond van veroordeling tot een gevangenisstraf, en wenst te vernemen of de rechter bij wie een beroep tegen een uitzettingsbesluit aanhangig is gemaakt, de positieve ontwikkeling van de betrokkene na het genoemde besluit in aanmerking kan nemen.

I – Het gemeenschapsrecht

3. De associatieovereenkomst heeft tot doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de Europese Gemeenschap en Turkije te bevorderen om de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren.( ) Volgens de preambule van deze overeenkomst zal de aldus verleende steun aan het streven van het Turkse volk naar verbetering van zijn levensstandaard in een later stadium de toetreding van Turkije tot de Gemeenschap vergemakkelijken.

4. Om deze doelstellingen te bereiken voorziet de associatieovereenkomst onder meer in de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers, alsook de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten.( ) Volgens artikel 12 van de genoemde overeenkomst zijn de overeenkomstsluitende partijen overeengekomen „zich te laten leiden door de artikelen 48[( )], 49[( )] en 50[( )] van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap” teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van de associatieovereenkomst, volgens de door de Associatieraad bepaalde regels.( )

5. De Associatieraad heeft dus, als eerste etappe, besluit nr. 2/76 van 20 december 1976 vastgesteld, dat voor de werknemers voorzag in een geleidelijk recht op toegang tot arbeid in het gastland en voor de kinderen van deze werknemers in het recht op toegang tot het algemeen onderwijs in dat land.( )

6. Vervolgens heeft hij besluit nr. 1/80 vastgesteld, dat volgens de derde overweging een verbetering van de rechtspositie van werknemers en hun gezinsleden op sociaal gebied tegenover de bij besluit nr. 2/76 ingevoerde regeling tot doel heeft. De bepalingen die van toepassing zijn op Turkse werknemers en hun gezinsleden, staan in de artikelen 6 en 7 van het besluit.

7. Artikel 6 van besluit nr. 1/80 bepaalt:

„1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort:

– na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;

– na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die lidstaat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die lidstaat;

– na vier jaar legale arbeid in die lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.

2. Jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekte worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmede perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.

[...]”

8. Artikel 7 van besluit nr. 1/80 luidt:

„Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:

– hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen;

– hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal wonen.

Kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben voltooid, kunnen, ongeacht hoe lang zij in de betreffende lidstaat wonen, in die lidstaat op ieder arbeidsaanbod reageren, op voorwaarde dat één van de ouders gedurende ten minste drie jaar legaal in de betrokken lidstaat heeft gewerkt.”

9. Artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 geeft de beperkingen aan die aan de uitoefening van die rechten kunnen worden opgelegd:

„De bepalingen van dit deel worden toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.”

II – Feiten en procesverloop

10. Inan Cetinkaya is een Turkse onderdaan, die in 1979 in Duitsland is geboren en er altijd heeft gewoond. In juli 1995 sloot hij zijn schoolopleiding af met een middelbaaronderwijsdiploma. Van 1996 tot december 1999 werkte hij voor korte periodes bij verschillende werkgevers. Sinds 9 maart 1995 heeft hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde duur in Duitsland. Zijn ouders en zijn zussen wonen ook in die lidstaat, waar zijn vader tot aan zijn pensioenleeftijd werkzaam is geweest.

11. Tussen 1996 en 2000 werd Cetinkaya vijf maal veroordeeld, waarvan vier maal tot gevangenisstraffen. Bij zijn laatste veroordeling op 26 september 2000 werd hem wegens illegale handel in verdovende middelen een jeugdstraf (opsluiting van minderjarige) van drie jaar opgelegd.

12. Cetinkaya werd opgesloten van 7 januari 2000 tot 22 januari 2001. Op die laatste datum werd hij vrijgelaten om een ontwenningskuur te volgen, die hij in de zomer van 2002 met succes heeft voltooid. Sinds augustus 2002 is hij weer gaan studeren en heeft hij een deeltijdbaan. Bij beschikking van 20 augustus 2002 heeft het Amtsgericht Schwäbisch Hall (Duitsland) de uitvoering van de rest van zijn gevangenisstraf opgeschort.

13. Op 3 november 2000 heeft het Regierungspräsidium Stuttgart (Duitse administratieve instantie bevoegd inzake uitzetting) ten aanzien van Cetinkaya een besluit tot onmiddellijke uitzetting uit Duitsland genomen. Volgens deze instantie was de uitzetting noodzakelijk om ernstige redenen van openbare veiligheid en openbare orde die rechtens het vermoeden wettigden dat deze maatregel gerechtvaardigd was. De uitzetting was derhalve noodzakelijk om redenen van bijzondere en algemene preventie. Cetinkaya kon zich bovendien niet meer beroepen op het verblijfsrecht krachtens artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, omdat hij door zijn gevangenisstraf en de ontwenningskuur die hij moest volgen niet meer beschikbaar was voor de arbeidsmarkt. Op 8 december 2000 heeft Cetinkaya beroep ingesteld tegen dit besluit. Op 3 september 2002 heeft het Regierungspräsidium Stuttgart zijn besluit van 3 november 2000 in die zin gewijzigd dat Cetinkaya nu tot en met 4 oktober 2002 de tijd kreeg om het Duitse grondgebied vrijwillig te verlaten. Ook tegen dit gewijzigde besluit heeft betrokkene beroep ingesteld. Het Verwaltungsgericht heeft de twee door Cetinkaya ingestelde procedures gevoegd.

III – De prejudiciële vragen

14. In zijn verwijzingsbeschikking legt het Verwaltungsgericht uit dat indien Cetinkaya niet onder de werkingssfeer van besluit nr. 1/80 viel, zijn beroep tegen het besluit van 3 november 2000, zoals op 3 september 2002 gewijzigd, op grond van de nationale regeling die van toepassing is op vreemdelingen moest worden verworpen. Uit vaste rechtspraak van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) volgt immers enerzijds dat de positieve ontwikkeling van de betrokkene na 3 november 2000, de datum van de vaststelling van het uitzettingsbesluit, niet in aanmerking kan worden genomen. Voor de beoordeling van de feitelijke en juridische situatie van Cetinkaya moest het Bundesverwaltungsgericht dus uitgaan van de datum 3 november 2000. Anderzijds lijkt de uitzetting van Cetinkaya in het licht van de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens geen onevenredige maatregel te zijn, hoewel hij in Duitsland is geboren en zijn ouders en zussen er ook leven. Betrokkene heeft immers een voldoende kennis van de Turkse taal, hij is meerderjarig, ongehuwd en kinderloos, en het Europese Hof voor de rechten van de mens hecht bijzonder veel belang aan de bestrijding van drugscriminaliteit.

15. Indien Cetinkaya echter wél binnen de werkingssfeer van besluit nr. 1/80 valt en indien artikel 14 van dit besluit aldus moet worden uitgelegd dat de feitelijke en juridische situatie van betrokkene op het tijdstip van de terechtzitting moet worden beoordeeld, dan moet volgens de verwijzende rechter zijn beroep zeer waarschijnlijk worden toegewezen. Cetinkaya heeft immers na het besluit van 3 november 2000 opschorting van de uitvoering van de rest van zijn gevangenisstraf verkregen, zodat kan worden aangenomen dat hij geen actuele en concrete bedreiging voor een fundamenteel communautair belang meer vormt.

16. Het Verwaltungsgericht Stuttgart is geneigd om, anders dan de bevoegde administratieve instantie, aan te nemen dat Cetinkaya wel binnen de werkingssfeer van besluit nr. 1/80 valt en dat zijn positieve ontwikkeling in aanmerking moet kunnen worden genomen. Omdat deze rechtbank niettemin twijfels heeft omtrent de uitlegging die aan de betrokken bepalingen van besluit nr. 1/80 moet worden gegeven, heeft zij besloten de behandeling te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Valt het in de Bondsrepubliek geboren kind van een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer onder de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, wanneer zijn verblijf sinds zijn geboorte – in elk geval tot het bereiken van de meerderjarigheid – (vooralsnog) slechts werd toegestaan om de eenheid van het gezin in stand te houden, of, in geval van een vrijstelling van vergunning, slechts om deze reden niet werd beëindigd?

2) Kan het in artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, bedoelde recht van het gezinslid op toegang tot de arbeidsmarkt en op voortgezet verblijf slechts overeenkomstig artikel 14 van besluit nr. 1/80 worden beperkt?

3) Impliceert een veroordeling tot een jeugdstraf van drie jaar dat de arbeidsmarkt definitief wordt verlaten en derhalve dat de rechten van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, tenietgaan, ook wanneer enerzijds concreet de mogelijkheid bestaat dat slechts een deel van de straf moet worden uitgezeten, doch anderzijds na de voorlopige invrijheidstelling eerst een drugsontwenningskuur moet worden gevolgd en betrokkene tijdens deze periode niet ter beschikking van de arbeidsmarkt zal zijn?

4) Leidt het verlies van een baan respectievelijk de onmogelijkheid om in geval van werkloosheid werk te zoeken, als gevolg van de veroordeling tot een (onvoorwaardelijke) vrijheidsstraf, eo ipso tot vrijwillige werkloosheid in de zin van artikel 6, lid 2, tweede zin, van besluit nr. 1/80, waardoor het verlies van de rechten uit hoofde van de artikelen 6, lid 1, en 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 niet wordt verhinderd?

5) Geldt dit ook wanneer binnen een afzienbare en redelijke termijn kan worden gerekend op een invrijheidstelling, doch daaraanvolgend eerst een drugsontwenningskuur moet worden gevolgd en pas na het behalen van een hoger diploma werk kan worden aangenomen?

6) Moet artikel 14 van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd dat in een gerechtelijke procedure nog rekening moet worden gehouden met een sinds het laatste overheidsbesluit ten gunste van de betrokkene ingetreden wijziging waardoor een beperking in de zin van artikel 14 van besluit nr. 1/80 niet meer zou zijn toegestaan?”

IV – Bespreking

A – De eerste prejudiciële vraag

17. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of Cetinkaya onder de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 valt. Hij stelt het Hof die vraag omdat betrokkene, anders dan in die bepaling wordt gezegd, geen toestemming in de eigenlijke zin van het woord heeft gekregen om zich bij zijn ouders in Duitsland te voegen, aangezien hij in dat land is geboren. Hij vraagt dus in wezen of artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een in de ontvangende lidstaat geboren meerderjarig kind van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoort, onder de werkingssfeer van die bepaling valt.

18. Alvorens een concreet antwoord op deze vraag te geven, wijs ik erop dat volgens de rechtspraak artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft in de lidstaten, zodat de Turkse onderdanen die aan de voorwaarden van dit artikel voldoen, zich voor de nationale rechter rechtstreeks kunnen beroepen op de rechten die deze bepaling hun toekent.( ) Vervolgens verleent het genoemde artikel 7, eerste alinea, zoals wij hebben gezien, aan alle gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen, het recht op toegang tot arbeid van hun keuze in die lidstaat wanneer zij daar drie jaar legaal wonen, onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, en zonder dit voorbehoud wanneer zij er vijf jaar legaal wonen. Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat het nuttig effect van het recht van toegang tot arbeid noodzakelijkerwijs impliceert dat de betrokkene een daarmee samenhangend recht van verblijf heeft.( )

19. Hieruit volgt dat het bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 verleende recht van toegang tot arbeid en van verblijf gebonden is aan vier voorwaarden: 1) de betrokkene moet een gezinslid van een Turkse werknemer zijn; 2) laatstgenoemde moet een tot de legale arbeidsmarkt van het gastland behorende Turkse werknemer zijn; 3) het gezinslid moet toestemming hebben gekregen om zich bij de genoemde werknemer te voegen; en 4) hij moet sinds ten minste drie jaar legaal in dat land wonen. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, ga ik eerst op elk van deze voorwaarden in.

20. Wat de eerste voorwaarde betreft, staat buiten kijf dat het kind van een Turkse werknemer een gezinslid in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 is. In het eerder aangehaalde arrest Ergat heeft het Hof bovendien vastgesteld dat het kind van een Turkse werknemer die hoedanigheid in de zin van de genoemde bepaling na zijn meerderjarigheid behoudt, zelfs indien het in de ontvangende lidstaat, onafhankelijk van zijn ouders, een zelfstandig bestaan leidt.( ) Cetinkaya is in zijn hoedanigheid van kind van een Turkse werknemer derhalve een gezinslid van laatstgenoemde in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80.

21. De Duitse regering betwijfelt echter of Cetinkaya aan de tweede voorwaarde voldoet, te weten of hij het kind is van een „tot de legale arbeidsmarkt behorende” Turkse werknemer. Gesteld dat de vader van Cetinkaya zijn pensioenrechten geldend had gemaakt vóór het nemen van het uitzettingsbesluit op 3 november 2000, behoorde hij volgens de Duitse regering niet meer tot de legale arbeidsmarkt zodat zijn zoon op die datum niet meer binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 kon vallen. De voorwaarden waarin deze bepaling voorziet, zijn volgens de Duitse regering immers strikter dan die van artikel 7, tweede alinea, betreffende kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben voltooid. Het standpunt van het Hof in het arrest Akman van 19 november 1998( ), waar het heeft geoordeeld dat het kind van een Turkse werknemer dat in het gastland een beroepsopleiding heeft voltooid, aanspraak kan maken op de bij artikel 7, tweede alinea, van besluit nr. 1/80 toegekende rechten, zelfs indien de werknemer aan wie die rechten worden ontleend de legale arbeidsmarkt van dat land heeft verlaten, kan naar de mening van de regering dus niet ook worden toegepast op artikel 7, eerste alinea, van het genoemde besluit. Hieruit volgt dat de Turkse werknemer nog tot de arbeidsmarkt van het gastland moet behoren op het moment dat zijn gezinsleden aanspraak willen maken op de bij artikel 7, eerste alinea, verleende rechten.

22. Ik ben het daar niet mee eens. Het is wel waar dat de uitdrukking „tot de legale arbeidsmarkt behorende” in artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 op een actuele situatie slaat, zoals ook blijkt uit het gebruik van het onvoltooid deelwoord „behorende” in de Nederlandse versie. Dezelfde formulering komt ook voor in het merendeel van de andere taalversies van besluit nr. 1/80.( ) Vaststaat ook dat in de in het arrest Akman door het Hof uitgelegde voorwaarde van artikel 7, tweede alinea, van besluit nr. 1/80 inzake het behoren tot de arbeidsmarkt van de werknemer de voltooid verleden tijd wordt gebruikt.( ) Uit de bewoordingen van de betrokken voorwaarde van artikel 7, eerste alinea, volgt daarom nog niet uitdrukkelijk dat de bij dat artikel aan de gezinsleden van een Turkse werknemer verleende rechten afhankelijk zijn van het verrichten van arbeid in loondienst in het gastland door die werknemer en dat die rechten tenietgaan wanneer die werknemer definitief ophoudt met werken in dat land. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet er bij de uitlegging van een bepaling van besluit nr. 1/80 niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van de betrokken bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van het genoemde besluit.( ) De door de Duitse regering voorgestane uitlegging van de betrokken voorwaarde is naar mijn mening evenwel strijdig met de opzet en de doelstellingen van artikel 7, eerste alinea, zoals die door de rechtspraak nader zijn bepaald.

23. In het reeds aangehaalde arrest Kadiman heeft het Hof verklaard dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 een tweeledige doelstelling heeft. In de eerste plaats heeft deze bepaling tot doel de tewerkstelling en het verblijf van de tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer te bevorderen, door te waarborgen dat hij daar zijn familiebanden kan behouden.( ) Volgens het Hof voorziet deze bepaling vanuit dit oogpunt in eerste instantie in de mogelijkheid dat de gezinsleden van de genoemde werknemer toestemming wordt verleend om zich met het oog op gezinshereniging bij hem te voegen.( ) Uit de opzet en het doel van deze bepaling volgt volgens het Hof dat het gezinslid in beginsel de eerste drie jaar in gezinsverband met de Turkse werknemer moet samenleven.( ) In de tweede plaats wil de genoemde bepaling ter versterking van de integratie van de werknemer in het gastland, de positie van zijn gezinsleden consolideren door hen vervolgens zelf toegang te verlenen tot de legale arbeidsmarkt van het land.( ) Aldus wordt hun na drie jaar legaal verblijf, onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de andere lidstaten te verlenen voorrang, en na vijf jaar zonder dit voorbehoud, het recht van toegang tot arbeid verleend. Voorts is, zoals bekend, een verblijfsrecht in het gastland de noodzakelijke voorwaarde voor de uitoefening van het recht op toegang tot arbeid.

24. In het reeds aangehaalde arrest Ergat heeft het Hof de draagwijdte van deze aan gezinsleden toegekende rechten gepreciseerd.( ) Het Hof verklaarde dat vanaf het tijdstip waarop de in artikel 7, eerste alinea, bedoelde Turkse onderdaan na vijf jaar legaal wonen, overeenkomstig het tweede streepje van deze bepaling over het recht van vrije toegang tot de arbeidsmarkt in de lidstaat van ontvangst beschikt, de rechtstreekse werking van deze bepaling meebrengt dat de betrokkene aan besluit nr. 1/80 rechtstreeks een individueel recht op toegang tot de arbeidsmarkt ontleent, en bovendien ook dat het nuttig effect van dit recht noodzakelijkerwijs impliceert dat de betrokkene een daarmee samenhangend recht van verblijf heeft, dat op het gemeenschapsrecht berust en onafhankelijk is van het behoud van de voorwaarden voor de verkrijging van die rechten.( ) Volgens het Hof zou de doelstelling van besluit nr. 1/80 niet worden bereikt indien de door een lidstaat gestelde beperkingen tot gevolg konden hebben dat de gezinsleden de hun bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 toegekende rechten zouden worden onthouden, juist op het moment waarop zij zich, door de vrije toegang tot arbeid van hun keuze, duurzaam in het gastland kunnen vestigen.( ) Tot staving van die redenering heeft het Hof verwezen naar voormeld arrest Akman, waarin het voor recht heeft verklaard dat op het moment dat het kind zijn opleiding heeft voltooid en het rechtstreeks bij besluit nr. 1/80 verleende recht op toegang tot de arbeidsmarkt van het gastland en derhalve op een verblijfstitel aldaar krijgt, de ouder van dit kind niet meer de hoedanigheid van werknemer hoeft te hebben en zelfs niet meer in dat land hoeft te wonen. Het heeft daaruit afgeleid dat de lidstaten na de genoemde periode van drie jaar – en dus zeker na vijf jaar – legaal wonen( ) geen voorwaarden meer mogen verbinden aan het verblijf van een gezinslid van een Turkse werknemer, aangezien de betrokkene dan op grond van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 geen voorrang van werknemers van de andere lidstaten meer kan worden tegengeworpen.

25. Hieruit volgt naar mijn mening dat het bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 bedoelde recht van toegang tot arbeid en van verblijf dat aan gezinsleden wordt verleend om hun eigen integratie in het gastland te consolideren, onafhankelijk is van de situatie van de Turkse werknemer aan wie zij die rechten oorspronkelijk ontlenen. De rechten moeten kunnen worden uitgeoefend wanneer het gezinslid voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, zelfs indien de werknemer aan wie het gezinslid zijn rechten ontleent, niet meer tot de arbeidsmarkt van het gastland behoort. Anders zou er geen sprake zijn van een echte mogelijkheid tot integratie van die gezinsleden, omdat hun recht van toegang tot arbeid onzeker of beperkt in de tijd zou blijven, aangezien het altijd afhankelijk zou zijn van het lot van de Turkse werknemer. Zo zou uit de stelling van de Duitse regering volgen dat het kind van een Turkse werknemer dat, zoals Cetinkaya, in het gastland is beginnen te werken, vervolgens zijn recht van toegang tot arbeid kan verliezen vanaf de dag dat de vader zijn pensioenrechten geldend maakt. Deze stelling kan mijns inziens niet worden gevolgd. Ik denk dat de voorwaarde dat de werknemer tot de legale arbeidsmarkt van het gastland moet behoren, gezien de opzet en de doelstellingen van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, enkel kan worden toegepast in de periode van drie jaar tijdens welke het gezinslid ononderbroken bij hem moet wonen en vóór het einde waarvan dit gezinslid nog niet de rechtstreeks bij artikel 7, eerste alinea, verleende rechten bezit. Indien die voorwaarde buiten de genoemde periode blijft gelden wordt de draagwijdte van deze rechten beperkt. Ik leid daaruit af dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 niet vereist dat de Turkse werknemer in de betrokken lidstaat nog tot de legale arbeidsmarkt behoort wanneer het gezinslid na drie jaar legaal verblijf in dat land zelf toegang tot de arbeidsmarkt wil krijgen en aanspraak maakt op verblijfsrecht.

26. Een Turkse onderdaan die, zoals Cetinkaya, is geboren en altijd heeft gewoond in Duitsland, waar zijn vader vroeger gedurende meer dan drie jaar in loondienst heeft gewerkt, moet volgens mij worden beschouwd als het kind van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt behoort in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, zelfs indien zijn vader bij de vaststelling van het uitzettingsbesluit op 3 november 2000 zijn pensioenrechten heeft doen gelden.

27. Vervolgens is er de derde voorwaarde, volgens welke het gezinslid toestemming moet hebben gekregen om zich in het gastland bij de Turkse werknemer te voegen. Zoals de verwijzende rechter en alle deelnemers aan de procedure, ben ik van mening dat deze voorwaarde niet aldus kan worden uitgelegd dat de op het grondgebied van het gastland geboren gezinsleden van de werknemer van de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 zijn uitgesloten. Enerzijds wijst niets in de formulering van artikel 7, eerste alinea, erop dat deze voorwaarde is bedoeld om te worden tegengeworpen aan de gezinsleden van een Turkse werknemer die op het grondgebied van de betrokken lidstaat zijn geboren en die dus logischerwijze geen toestemming „om zich bij hem te voegen” hoefden te krijgen. Anderzijds zou een dermate strikte uitlegging van de betrokken voorwaarde niet in overeenstemming zijn met de juridische context waarin zij is opgenomen en vooral niet met het doel van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80.

28. Uit de inhoud van de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 blijkt namelijk dat dit besluit het recht van de lidstaten om de toegang van Turkse onderdanen en hun gezinsleden tot hun grondgebied te regelen, onverlet laat.( ) Zo voorziet artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 vanaf een bepaalde periode van verblijf in een recht op toegang tot arbeid voor de gezinsleden van een Turkse werknemer zonder dat daardoor wordt afgedaan aan de bevoegdheid van de betrokken lidstaat om de betrokkenen toestemming te geven om zich te voegen bij de Turkse werknemer die aldaar legale arbeid verricht.( ) De sanctie voor schending van de regeling van het gastland bestaat er volgens de rechtspraak in dat rechten op arbeid slechts kunnen ontstaan, indien het verblijfsrecht in dat land niet onder frauduleuze voorwaarden is verkregen.( )

29. De voorwaarde dat de gezinsleden van de Turkse werknemer „toestemming [moeten] hebben gekregen om zich bij hem te voegen” moet naar mijn mening dus zo worden verstaan dat hierdoor van de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 worden uitgesloten degenen die in strijd met de wetgeving van het gastland dat land zijn binnengekomen. Deze voorwaarde kan bijgevolg slechts worden tegengeworpen aan personen die nog niet woonden op het grondgebied van de lidstaat waar de Turkse werknemer zich bevindt en die van de bevoegde autoriteiten van dat land toestemming moesten krijgen om het land binnen te komen en zich daar bij die werknemer te voegen. Die voorwaarde geldt dus niet voor een gezinslid van de werknemer dat op het grondgebied van het betrokken land is geboren en die toestemming dus niet nodig had.

30. Bovendien zou de uitsluiting van de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van gezinsleden van de Turkse werknemer, in het bijzonder zijn op het grondgebied van het gastland geboren kinderen, duidelijk strijdig zijn met de doelstelling van dat besluit. Volgens vaste rechtspraak heeft dit artikel 7, eerste alinea, immers de bevordering van gezinshereniging in het gastland tot doel. Zoals reeds gezegd, beoogt dit artikel volgens de uitlegging van het Hof „de tewerkstelling en het verblijf van de tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer te bevorderen, door te waarborgen dat hij zijn familiebanden kan behouden”.( ) Gelet op die doelstelling heeft het Hof in het voornoemde arrest Kadiman geoordeeld dat de gezinsleden gedurende de in artikel 7, eerste alinea, bedoelde periode van drie jaar onafgebroken in gezinsverband met de betrokken werknemer moeten samenleven. Zoals de verwijzende rechter zelf zegt ( ), ware het dus onlogisch en onverenigbaar met deze doelstelling de op het grondgebied van het gastland geboren gezinsleden van de Turkse werknemer, in het bijzonder als het om zijn kinderen gaat, van de werkingssfeer van deze bepaling uit te sluiten, aangezien hun geboorte in dit land juist bijdraagt tot de verwezenlijking van het door deze bepaling nagestreefde doel.

31. Hieruit volgt dat de omstandigheid dat Cetinkaya in Duitsland is geboren en geen formele toestemming heeft gekregen om zich daar bij zijn vader te voegen, niet uitsluit dat hij binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 valt.

32. Wat ten slotte de vierde voorwaarde betreft, staat vast dat Cetinkaya op de datum waarop zijn uitzetting is bevolen, al meer dan vijf jaar legaal in Duitsland woonde. Uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens blijkt immers dat Cetinkaya sinds zijn geboorte ononderbroken in dat land heeft gewoond. Hij heeft er bovendien op 9 maart 1995 een verblijfsvergunning voor onbepaalde duur gekregen. Hierdoor valt hij dus binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80, op grond waarvan hij in Duitsland vrije toegang heeft tot arbeid in loondienst van zijn keuze.

33. Hieruit volgt dat een Turkse onderdaan die zich in een situatie zoals die van Cetinkaya bevindt, wel degelijk onder artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 valt. Ik geef het Hof derhalve in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een in de ontvangende lidstaat geboren meerderjarig kind van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoort of heeft behoord, binnen de werkingssfeer van die bepaling valt.

B – De tweede prejudiciële vraag

34. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of Cetinkaya wegens zijn gevangenisstraf en ontwenningskuur de aan artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 ontleende rechten heeft verloren. Hij stelt dat volgens de nationale rechtspraak de in het kader van artikel 6 van besluit nr. 1/80 ontwikkelde beginselen, volgens welke een langere afwezigheid van de arbeidsmarkt tot het verlies van de door dat artikel toegekende rechten kan leiden, ook gelden in het kader van artikel 7 van genoemd besluit. Hij voegt daar echter aan toe dat deze stelling niet in overeenstemming is met de opzet en de doelstellingen van artikel 7 en evenmin met de rechtspraak van het Hof, dat in zijn reeds aangehaald arrest Ergat heeft laten verstaan dat de bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 toegekende rechten slechts op grond van artikel 14 van dat besluit kunnen worden tenietgedaan.

35. De verwijzende rechter vraagt dus in wezen of artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat de rechten die deze bepaling toekent aan een Turkse onderdaan in een situatie zoals die van Cetinkaya, na een veroordeling tot een gevangenisstraf gevolgd door een ontwenningskuur, slechts op grond van artikel 14 van besluit nr. 1/80 kunnen worden beperkt, dan wel of zij ook wegens een langere afwezigheid van de arbeidsmarkt kunnen worden beperkt.

36. Voor een beter begrip van het belang van deze vraag moet worden herinnerd aan de voorwaarden waaronder de rechtspraak heeft aanvaard dat een Turkse onderdaan de hem bij besluit nr. 1/80 toegekende rechten in geval van langere afwezigheid van de arbeidsmarkt verliest. Deze rechtspraak is in het kader van de uitlegging van artikel 6 van het genoemde besluit ontwikkeld. Dit artikel is van toepassing op Turkse werknemers die in een lidstaat een arbeidsrelatie zijn aangegaan en die tot de legale arbeidsmarkt van dat land behoren. Om dit recht van toegang tot arbeid te kunnen uitoefenen, moet de betrokkene verblijfsrecht hebben.( ) Dit verblijfsrecht heeft dus alleen tot doel het nuttig effect van het recht van toegang tot arbeid te verzekeren. In het reeds aangehaalde arrest Bozkurt heeft de rechtspraak hieruit afgeleid dat een Turkse onderdaan geen aanspraak meer kan maken op verblijfsrecht op het grondgebied van de ontvangende lidstaat krachtens artikel 6 van besluit nr. 1/80 als hij de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt of door een arbeidsongeval blijvend volledig arbeidsongeschikt is geworden. Volgens het Hof moet er in dat geval van worden uitgegaan dat de betrokkene definitief de arbeidsmarkt van die lidstaat heeft verlaten, zodat het verblijfsrecht waarop hij aanspraak maakt, geen band meer heeft met in loondienst verrichte arbeid, zelfs niet in de toekomst.( ) Vervolgens heeft het Hof in het reeds aangehaalde arrest Tetik geoordeeld dat een Turkse werknemer de hem door het genoemde artikel 6 toegekende rechten verliest, indien hij besluit zijn arbeid op te geven en niet binnen een redelijke termijn de nodige stappen doet om een nieuwe arbeidsrelatie aan te gaan.( ) Het Hof heeft dit standpunt bevestigd in het voornoemde arrest Nazli e.a.( ) Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter dus te vernemen of deze rechtspraak kan worden toegepast op een Turkse onderdaan die binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 valt en die zich in een situatie zoals die van Cetinkaya bevindt.

37. Ik denk, zoals de Commissie, dat het antwoord op deze vraag kan worden afgeleid uit het reeds aangehaalde arrest Ergat. Zoals wij gezien hebben, ging het in dit arrest om een zoon van Turkse werknemers die op de leeftijd van acht jaar toestemming had gekregen om zich bij zijn ouders te voegen in Duitsland, waar hij zelf verschillende dienstbetrekkingen heeft vervuld en waar hem door de bevoegde autoriteiten een verlenging van zijn verblijfstitel werd geweigerd, omdat zijn aanvraag te laat was ingediend. Zoals wij hebben gezien, heeft het Hof aangegeven welke draagwijdte de rechten hebben die artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 rechtstreeks toekent aan de gezinsleden van een Turkse werknemer. Ik heb erop gewezen dat het Hof heel nadrukkelijk heeft bevestigd dat de lidstaten geen voorwaarden meer mogen verbinden aan het verblijf van een gezinslid van een Turkse werknemer na het in deze bepaling bedoelde tijdvak van drie jaar en dus zeker niet wanneer de betrokkene na vijf jaar legaal wonen binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van dit besluit valt.( ) De lidstaten blijven weliswaar bevoegd zowel regels te stellen voor de toegang tot hun grondgebied van een gezinslid van een Turkse werknemer, als de voorwaarden vast te leggen voor zijn verblijf gedurende de eerste drie jaar, maar mogen geen maatregelen inzake het verblijf meer vaststellen die een belemmering vormen voor de uitoefening van de rechten die besluit nr. 1/80 uitdrukkelijk toekent aan de belanghebbende die aan de gestelde voorwaarden voldoet en die op die grond dus reeds legaal in de lidstaat van ontvangst is gevestigd, aangezien het recht van verblijf onmisbaar is voor de toegang tot en de uitoefening van elke werkzaamheid in loondienst.( )

38. Bovendien heeft het Hof in hetzelfde arrest aangegeven onder welke voorwaarden een gezinslid van een binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 vallende Turkse werknemer de hem door deze bepaling toegekende rechten kan verliezen. In zijn conclusie in deze zaak had advocaat-generaal Mischo de stelling verdedigd dat het meerderjarige kind van een Turkse werknemer, dat onder artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 valt, zodra het het stadium heeft bereikt waarin het vrije toegang krijgt tot iedere arbeid in loondienst, aan dezelfde regels moet worden onderworpen als de Turkse werknemer die als volwassene in een lidstaat is komen wonen. In het geval van langdurige vrijwillige werkloosheid zou het kind derhalve zijn rechten verliezen.( ) In mijn conclusie in de reeds aangehaalde zaak Akman heb ik een vergelijkbaar standpunt ingenomen met betrekking tot een kind dat in het gastland een beroepsopleiding heeft voltooid en dat zijn rechten ontleent aan artikel 7, tweede alinea, van besluit nr. 1/80. Omwille van de coherentie heb ik daar gesteld dat het kind van een Turkse werknemer na voltooiing van zijn beroepsopleiding weliswaar op elk arbeidsaanbod mag ingaan en een correlatief recht van verblijf geniet, maar dat het dit recht binnen een redelijke termijn moet uitoefenen.( ) Het Hof heeft deze voorwaarde echter niet overgenomen in zijn arrest Akman. In het eerder aangehaalde arrest Ergat heeft het bovendien verklaard dat de rechten die bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aan gezinsleden worden toegekend slechts in twee gevallen kunnen worden beperkt: in de eerste plaats wanneer artikel 14 van het genoemde besluit wordt toegepast; in de tweede plaats wanneer het betrokken gezinslid het grondgebied van de lidstaat van ontvangst gedurende langere tijd zonder gegronde redenen heeft verlaten.( ) Het Hof heeft het voorstel van advocaat-generaal Mischo met betrekking tot de situatie van langdurige vrijwillige werkloosheid echter niet overgenomen.

39. Uit het arrest Ergat kan derhalve worden afgeleid dat indien de lidstaat geen verwijderingsbesluit op grond van artikel 14 van besluit nr. 1/80 heeft vastgesteld, de betrokkene het hem bij artikel 7, eerste alinea, van het genoemde besluit toegekende recht van toegang tot arbeid en van verblijf slechts kan verliezen, indien hij zelf heeft besloten zijn banden met dat land te verbreken door het gedurende langere tijd zonder gegronde redenen te verlaten. Indien het gezinslid zijn banden met het gastland daarentegen niet heeft verbroken, kan het deze rechten enkel op grond van het genoemde artikel 14 verliezen.

40. Deze oplossing dient a fortiori van toepassing te zijn op het meerderjarige kind van een Turkse werknemer dat, zoals Cetinkaya, in de lidstaat is geboren en er altijd met zijn ouders heeft gewoond. Zoals wij hebben gezien, heeft artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 een tweeledige doelstelling: het mogelijk maken van de integratie van de Turkse werknemer in het gastland door de bevordering van het behoud van zijn gezinsbanden, en de consolidatie van de positie van zijn gezinsleden door hun na zekere tijd zelf toegang te verlenen tot de arbeidsmarkt. Zoals ik al heb gezegd, heeft het Hof in het arrest Ergat geoordeeld dat de lidstaten geen maatregelen meer mogen vaststellen ter beperking van het verblijfsrecht van de gezinsleden die voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, omdat zij op die grond reeds legaal in het gastland zijn gevestigd. Deze redenering zou a fortiori moeten gelden voor het kind van een Turkse werknemer dat in het gastland is geboren, er naar school is gegaan en er altijd heeft gewoond. Het lijkt onweerlegbaar dat deze Turkse onderdaan al in de lidstaat is geïntegreerd. De rechten die hij ontleent aan artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 kunnen dus niet beperkter zijn dan die van een gezinslid dat zich in de loop van zijn leven bij de werknemer in het gastland heeft gevoegd. Bovendien heeft Cetinkaya, zoals Ergat, zijn recht van toegang tot arbeid in het gastland uitgeoefend, aangezien hij er tussen 1996 en december 1999, met andere woorden vrijwel tot aan het begin van zijn gevangenisstraf, verschillende dienstbetrekkingen in loondienst heeft vervuld. Dit rechtvaardigt des te meer de toepassing van het door het Hof in het arrest Ergat ingenomen standpunt op de onderhavige zaak.

41. Uit deze overwegingen zouden wij dus kunnen afleiden dat een Turkse onderdaan die in het gastland is geboren en zijn banden met dat land nooit heeft verbroken, de rechten die hem rechtstreeks zijn toegekend bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 slechts op grond van artikel 14, lid 1, van het genoemde besluit, dat wil zeggen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, kunnen worden ontnomen. Deze conclusie zou verenigbaar zijn met de integratiedoelstellingen van artikel 7, eerste alinea. De integratie van Turkse werknemers zou namelijk alleen maar meer worden bevorderd door de versterking van de rechten van hun in het gastland geboren kinderen. Ook de integratie van de gezinsleden zou meer worden geconsolideerd, omdat het verblijfsrecht van kinderen van de tweede generatie die in het gastland zijn geboren en nooit hun banden met dit land hebben verbroken, niet langer afhankelijk zou zijn van de uitoefening van een economische activiteit, en dus niet langer tijdelijk of onzeker zou zijn, ongeacht de generatie waartoe de kinderen behoren. Omgekeerd zou de toepassing van de aan artikel 6 van besluit nr. 1/80 inherente beperkingen op deze kinderen tot gevolg kunnen hebben dat zij na een tot definitieve arbeidsongeschiktheid leidend ongeval of na hun pensioenaanvraag op grond van het genoemde besluit geen recht van verblijf in dat land meer zouden hebben, ook al hebben zij er hun hele leven gewoond.

42. Deze redenering zou daarnaast het voordeel hebben dat rekening wordt gehouden met de belangrijke ontwikkeling van het gemeenschapsrecht op het gebied van het verblijfsrecht in de lidstaten. Zoals wij weten, is het verblijfsrecht van communautaire onderdanen niet langer afhankelijk van de uitoefening van een economische activiteit. Sinds de jaren 1990 zijn er verschillende richtlijnen vastgesteld ten behoeve van personen die niet of niet langer een economische activiteit uitoefenen. De wetgever heeft meer in het bijzonder bepaald onder welke voorwaarden gepensioneerde werknemers toestemming kunnen krijgen om in de ontvangende lidstaat te verblijven.( ) Vooral de invoering van het burgerschap van de Unie in het EG-Verdrag – bij het Verdrag betreffende de Europese Unie – is een beslissende stap in die richting geweest, waardoor eenieder die de nationaliteit van een lidstaat heeft, door een bepaling met rechtstreekse werking, het recht heeft vrij te verblijven op het grondgebied van de lidstaten( ), op voorwaarde dat hij voor zichzelf en voor zijn gezinsleden beschikt over voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering die de risico’s in het gastland dekt.( )

43. Deze bepalingen kunnen uiteraard niet worden toegepast op Turkse onderdanen, die binnen de werkingssfeer van besluit nr. 1/80 vallen, en bij de huidige stand van de rechtspraak blijft het verblijfsrecht in een lidstaat van een communautaire onderdaan in het kader van de artikelen 39 EG tot en met 41 EG, die voor de partijen bij de associatieovereenkomst de leidraad waren om het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije tot stand te brengen, onderworpen aan de voorwaarde dat de onderdaan de hoedanigheid van werknemer of eventueel werkzoekende heeft.( ) Daarom lijkt het mij moeilijk bij de uitlegging van besluit nr. 1/80 helemaal geen rekening te houden met deze ontwikkeling. Er moet mijns inziens rekening mee worden gehouden, gelet op de bepalingen die op het gebied van het verblijfsrecht van onderdanen van derde landen in de lidstaten zijn vastgesteld. Zo heeft de Europese Raad op zijn buitengewone bijeenkomst te Tampere op 15 en 16 oktober 1999 verklaard dat de Europese Unie moet zorgen voor een eerlijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van haar lidstaten verblijven en dat een krachtiger integratiebeleid erop gericht moet zijn hun rechten en verplichtingen te geven die vergelijkbaar zijn met die van de burgers van de Europese Unie.( ) In richtlijn 2003/109/EG( ), die is aangenomen in de geest van deze verklaring( ), wordt onder meer gezegd dat de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd van wezenlijk belang is voor de bevordering van de economische en sociale samenhang, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap, die is opgenomen in het Verdrag.( ) Zij voert voor de onderdanen van derde landen die sinds vijf jaar legaal op hun grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene van permanente aard in, indien zij het bewijs leveren dat zij voor zichzelf en hun gezin over voldoende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikken.( )

44. Gelet op deze ontwikkeling en in het bijzonder de rechten die aldus na een legaal verblijf van een zekere duur in een lidstaat worden toegekend aan onderdanen van alle derde landen, zou het niet logisch zijn dat de meerderjarige kinderen van Turkse werknemers die in de lidstaat zijn geboren en er altijd hebben gewoond, op basis van een associatieovereenkomst die meer dan veertig jaar geleden is gesloten om de integratie van Turkije in de Europese Gemeenschap mogelijk te maken, een verblijfsrecht te geven dat niet meer is dan een uitvloeisel van de uitoefening van een economische activiteit. In dat verband wil ik er nog op wijzen dat rechten die bij besluit nr. 1/80 aan Turkse onderdanen zijn toegekend hun, bij de huidige stand van de rechtspraak, niet het recht geven om zich vrij te verplaatsen binnen de Gemeenschap en dat die rechten beperkt zijn tot het grondgebied van de ontvangende lidstaat waar deze migranten legaal zijn binnengekomen en verblijven.( ) Door te accepteren dat de rechten die bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 rechtstreeks zijn toegekend aan in het gastland geboren Turkse kinderen die hun banden met dat land nooit hebben verbroken, slechts kunnen worden beperkt op grond van artikel 14 van het genoemde besluit, zouden deze migranten een met de strekking en het doel van de associatieovereenkomst overeenkomende tussenpositie tussen die van de burgers van de Unie en die van de onderdanen van alle derde landen kunnen behouden.

45. Een Turkse onderdaan die, zoals Cetinkaya, overtredingen van de narcoticawet heeft begaan welke, zoals in casu, zijn veroordeling tot een gevangenisstraf van drie jaar hebben gerechtvaardigd, zou derhalve niet mogen worden uitgesloten van de werkingssfeer van besluit nr. 1/80, waardoor hij automatisch het hem bij artikel 7, eerste alinea, van dat besluit toegekende recht van toegang tot arbeid en van verblijf zou verliezen. Deze conclusie doet niet af aan het legitieme recht van de lidstaten om ten aanzien van onderdanen van andere landen die de openbare orde ernstig verstoren, verwijderingsmaatregelen te nemen. Ik betwist ook niet dat inbreuken op de narcoticawetgeving zo’n ernstig en reëel gevaar voor de samenleving vormen dat het, zoals het Hof al herhaaldelijk heeft erkend, gerechtvaardigd is bijzondere maatregelen te nemen tegen buitenlanders die zich daaraan schuldig maken.( ) Ik wil alleen maar zeggen dat het rechtskader waarin de lidstaten deze maatregelen tegen binnen de werkingssfeer van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 vallende Turkse onderdanen kunnen nemen, artikel 14 van dat besluit is, waarmee de Associatieraad de landen die partij zijn bij de associatieovereenkomst het recht heeft willen laten om hun legitieme belangen op het gebied van openbare orde te beschermen door hun toe te laten de door het genoemde besluit toegekende rechten te beperken.

46. De verwijzende rechter zou de rechtmatigheid van het uitzettingsbesluit van 3 november 2000, zoals gewijzigd op 3 september 2002, derhalve aan deze bepaling moeten toetsen. In dit verband verwijs ik naar het reeds aangehaalde arrest Nazli e.a., waarin het Hof heeft gesteld dat ter bepaling van de draagwijdte van de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/81 opgenomen uitzondering op het gebied van de openbare orde, moet worden uitgegaan van de uitlegging die zij heeft gegeven aan dezelfde uitzondering op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die gemeenschapsonderdaan zijn.( ) Uit de rechtspraak blijkt dat het begrip „openbare orde” als rechtvaardiging van een afwijking van de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, strikt moet worden uitgelegd.( ) Afgezien van de storing van de sociale orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt het begrip openbare orde het bestaan van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.( ) In zo’n geval kan een strafrechtelijke veroordeling een uitzettingsmaatregel slechts rechtvaardigen indien uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, blijkt dat er sprake is van persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt.( ) Hieruit volgt dat een uitzettingsmaatregel enkel op overwegingen van „algemene preventie” kan berusten( ), zoals dat bij het in het hoofdgeding betwiste besluit – althans gedeeltelijk – het geval lijkt te zijn. Uitzetting kan evenmin automatisch worden uitgesproken wegens een strafrechtelijke veroordeling.( ) Er moet altijd worden overgegaan tot een beoordeling geval per geval van het persoonlijke gedrag van de pleger van het strafbare feit en van het gevaar dat zijn gedrag voor de openbare orde vormt. Zoals wij nog in het kader van het onderzoek van de zesde prejudiciële vraag zullen zien, moeten daarnaast de feitelijke omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het uitzettingsbesluit en die mogelijk aantonen dat de betrokkene geen gevaar meer vormt voor de openbare orde, in aanmerking kunnen worden genomen door de rechter die belast is met de toetsing van de rechtmatigheid van het uitzettingsbesluit. Ten slotte moeten de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen van openbare orde het evenredigheidsbeginsel respecteren( ), en moeten zij dus geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.

47. Bovendien moeten de nationale autoriteiten bij deze beoordeling rekening houden met de bij artikel 8 van het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens gegarandeerde bescherming van het gezinsleven. Deze verplichting, waarvan het Hof de inachtneming in het kader van het vrije verkeer van communautaire werknemers en hun gezinsleden heeft voorgeschreven( ), moet ook gelden bij de beoordeling van de grenzen die aan de bij besluit nr. 1/80 toegekende rechten van Turkse migranten kunnen worden gesteld. Vaststaat dat het weren van een persoon uit het land waar zijn naaste verwanten wonen, een inmenging kan zijn in het recht op eerbiediging van het gezinsleven en dat dit recht deel uitmaakt van de door het gemeenschapsrecht beschermde grondrechten.( ) In het arrest Orfanopoulos e.a. heeft het Hof verklaard dat een dergelijke inmenging evenredig moet zijn met de nagestreefde bescherming van de openbare orde en dat bij de evenredigheidstoetsing met name rekening moet worden gehouden met de aard en de ernst van het door de betrokkene gepleegde strafbare feit, de duur van zijn verblijf in de lidstaat van ontvangst, de tijd die is verstreken sinds het strafbare feit is gepleegd, de gezinssituatie van de belanghebbende en de ernst van de moeilijkheden waarmee de echtgenote en hun eventuele kinderen in het land van herkomst van de betrokkene geconfronteerd dreigen te worden.( )

48. In zijn rechtspraak heeft het Hof zich derhalve beijverd om de rechten van individuen in het kader van de uitoefening door de lidstaten van hun bevoegdheden op het gebied van openbare orde te beschermen. Door toe te laten dat een Turkse onderdaan na een veroordeling tot een gevangenisstraf automatisch wordt uitgesloten van de werkingssfeer van besluit nr. 1/80, omdat hij tijdelijk verhinderd is om arbeid in loondienst te verrichten, zou men de nationale overheden tegelijkertijd kunnen toelaten de beperkingen die door het gemeenschapsrecht aan de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van de openbare orde zijn gesteld, te ontduiken en aldus artikel 14 van besluit nr. 1/80 een deel van zijn nuttig effect te ontnemen.

49. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof derhalve in overweging op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat na een veroordeling tot een gevangenisstraf, eventueel gevolgd door een ontwenningskuur, de rechten die dat artikel toekent aan een Turkse onderdaan in een situatie als die van Cetinkaya, die in het gastland is geboren en er altijd heeft gewoond, slechts op grond van artikel 14 van het genoemde besluit kunnen worden beperkt.

C – De derde prejudiciële vraag

50. Voor het geval dat de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord en betrokkene de hem bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 toegekende rechten kan verliezen wanneer hij de arbeidsmarkt heeft verlaten, wenst de verwijzende rechter te vernemen of dat het geval is wanneer de belanghebbende, zoals in het onderhavige geval, is veroordeeld tot een jeugdstraf van drie jaar. Hij vraagt zich in dit verband af welke draagwijdte moet worden gegeven aan het reeds aangehaalde arrest Nazli e.a., waarin het Hof heeft geoordeeld dat een tot de legale arbeidsmarkt behorende werknemer de hem bij artikel 6 van besluit nr. 1/80 toegekende rechten niet verliest omdat hij gedurende dertien maanden in preventieve hechtenis is genomen en vervolgens tot een voorwaardelijke gevangenisstraf is veroordeeld.

51. De verwijzende rechter vraagt dus in wezen of het gezinslid van een Turkse werknemer het recht op toegang tot iedere arbeid in loondienst van zijn keuze dat artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 hem na vijf jaar legaal verblijf in de ontvangende lidstaat toekent, verliest wanneer hij is veroordeeld tot een jeugdstraf van drie jaar, waarvan de duur weliswaar kan worden ingekort, maar die nog moet worden gevolgd door een ontwenningskuur, tijdens welke betrokkene evenmin beschikbaar zal zijn voor de arbeidsmarkt.

52. Aangezien ik in overweging heb gegeven de tweede vraag bevestigend te beantwoorden, zal ik slechts een subsidiair standpunt over de derde prejudiciële vraag innemen. Gelet op het standpunt dat het Hof in het arrest Nazli e.a. heeft ingenomen, meen ik dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.( )

53. In dit arrest heeft het Hof namelijk geoordeeld dat een tijdelijke onderbreking van de werkzaamheden door een Turkse werknemer tijdens zijn preventieve hechtenis, als zodanig niet van dien aard is dat die werknemer daardoor het recht van toegang tot arbeid en het verblijfsrecht, die hij rechtstreeks aan artikel 6 van besluit nr. 1/80 ontleent, verliest op voorwaarde dat hij binnen een redelijke termijn na zijn vrijlating opnieuw werk vindt.( ) De met die hechtenis gepaard gaande tijdelijke afwezigheid belet, naar de mening van het Hof, immers geenszins dat de betrokkene nadien opnieuw deelneemt aan het beroepsleven.( ) Het Hof heeft deze beoordeling niet beperkt tot de bijzondere omstandigheden van het toenmalige geval – Nazli was met het oog op het onderzoek in voorlopige hechtenis genomen en vervolgens tot een voorwaardelijke gevangenisstraf veroordeeld. Deze conclusie van het arrest Nazli e.a. is bevestigd in het voormelde arrest Orfanopoulos e.a.( )

54. Deze conclusie lijkt mij ook geboden wanneer de betrokkene in aanmerking komt voor voorlopige invrijheidstelling om een ontwenningskuur te volgen. Een dergelijke maatregel is juist bedoeld om een einde te maken aan de afhankelijkheid van de betrokkene van verdovende middelen en aldus zijn resocialisatie mogelijk te maken, met andere woorden om hem in staat te stellen opnieuw zijn plaats in de samenleving te vinden, wat veronderstelt dat hij kan werken en dat hij zijn verblijfsrecht niet verliest. Het zou derhalve onverenigbaar met deze doelstellingen zijn te menen dat een veroordeling tot een gevangenisstraf als zodanig leidt tot het verlaten van de arbeidsmarkt, met als gevolg het verlies van het recht van toegang tot de arbeidsmarkt en het daarmee samenhangende verblijfsrecht. Dat zou in dit geval des te onlogischer zijn, omdat het door het Duitse strafrecht nagestreefde doel van resocialisatie bereikt lijkt, aangezien betrokkene zijn ontwenningskuur met succes heeft beëindigd, opschorting van de uitvoering van de rest van zijn gevangenisstraf heeft verkregen, zijn studies heeft hervat en een deeltijdbaan heeft gevonden. Daarentegen kan met de feiten die tot de veroordeling hebben geleid, wel rekening worden gehouden in het kader van artikel 14 van besluit nr. 1/80, bij de beoordeling van de vraag of de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt.

55. Mijn conclusie luidt dus dat het gezinslid van een Turkse werknemer het hem bij artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 toegekende recht van toegang tot arbeid en van verblijf niet verliest, wanneer hij is veroordeeld tot een jeugdstraf van drie jaar, waarvan de duur weliswaar kan worden ingekort, maar die nog moet worden gevolgd door een ontwenningskuur, tijdens welke de betrokkene evenmin beschikbaar zal zijn voor de arbeidsmarkt.

D – De vierde en de vijfde prejudiciële vraag

56. Met zijn vierde en vijfde vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het verlies van een baan of de onmogelijkheid om in geval van veroordeling tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf werk te zoeken neerkomt op vrijwillige werkloosheid in de zin van artikel 6, lid 2, tweede zin, van besluit nr. 1/80, waardoor het verlies van de rechten uit hoofde van de artikelen 6, lid 1, en 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 niet wordt verhinderd. Hij vraagt bovendien of de omstandigheid dat deze veroordeling kan leiden tot invrijheidstelling, die eerst nog zal worden gevolgd door een ontwenningskuur, na de beëindiging waarvan pas na het behalen van een diploma werk kan worden aangenomen, van invloed kan zijn op het antwoord dat op de vorige vraag wordt gegeven.

57. Ook deze beide vragen zal ik slechts subsidiair behandelen, omdat ik heb voorgesteld op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat een Turkse onderdaan in een situatie als die van Cetinkaya de hem rechtstreeks bij artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 toegekende rechten enkel op grond van artikel 14 van dat besluit kan verliezen.

58. Deze twee vragen gaan uit van de premisse dat de bepalingen van artikel 6, lid 2, van besluit nr. 1/80 als zodanig kunnen worden toegepast in het kader van artikel 7, eerste alinea, van dat besluit. Zoals alle deelnemers aan de procedure, ben ik van mening dat dit een onjuiste premisse is. Wij hebben gezien dat het genoemde artikel 6 van besluit nr. 1/80 de situatie van Turkse werknemers betreft. Het kent hun in lid 1 een trapsgewijze toenemend recht van toegang tot arbeid toe.( ) Zoals het Hof in het reeds aangehaalde arrest Bozkurt( ) heeft uitgelegd, regelt artikel 6, lid 2, slechts voor de berekening van de in lid 1 vermelde periodes van legale arbeid de gevolgen van bepaalde onderbrekingen van de arbeid. Zo moeten jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekte worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van werkloosheid of afwezigheid wegens langdurige ziekte doen niet af aan de rechten die de Turkse werknemer al heeft verworven op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80. Zoals het Hof in het eerder aangehaalde arrest Tetik ( ) heeft verklaard, dient die laatste bepaling enkel te voorkomen dat een Turkse werknemer die, nadat hij zijn beroepswerkzaamheden wegens langdurige ziekte of niet aan zijn schuld te wijten werkloosheid heeft moeten staken, weer begint te werken, wordt verplicht de in artikel 6, lid 1, bedoelde tijdvakken van legale arbeid opnieuw te beginnen op dezelfde wijze als een Turkse onderdaan die nog nooit arbeid in loondienst in het gastland heeft verricht.

59. De bepalingen van artikel 6, lid 2, van besluit nr. 1/80 zijn derhalve niet van toepassing in het kader van artikel 7, eerste alinea, van het genoemde besluit, dat de bewoordingen van artikel 6 niet overneemt en een heel andere systematiek volgt, aangezien de rechten die het toekent niet afhankelijk zijn van de uitoefening van arbeid in loondienst door het gezinslid gedurende een bepaalde tijd, maar van het daadwerkelijk samenleven met de werknemer gedurende drie jaar.

E – De zesde prejudiciële vraag

60. Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of hij rekening kan houden met de positieve ontwikkelingen in de situatie van Cetinkaya sinds het uitzettingsbesluit van 3 november 2000. Hij zet uiteen dat in het kader van een uitzettingsbesluit, volgens vaste rechtspraak van het Bundesverwaltungsgericht, de juridische en feitelijke situatie van de betrokkene moet worden beoordeeld op het moment dat dit besluit wordt vastgesteld. De rechter kan dus geen rekening houden met de wijziging die zich na 3 november 2000 in de situatie van betrokkene heeft voorgedaan. De verwijzende rechter voegt daar echter aan toe dat, volgens de rechtspraak van het Hof, de uitzetting van een burger van de Unie is onderworpen aan de voorwaarde dat er sprake moet zijn van een niet alleen concrete, maar ook actuele bedreiging.( ) Volgens deze rechtspraak moeten de nationale autoriteiten en rechtbanken in ieder stadium van de procedure nagaan of de betrokkene nog een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt. Deze rechtspraak kan volgens de verwijzende rechter bovendien worden toegepast in het kader van de toepassing van artikel 14 van besluit nr. 1/80. Hieruit volgt dat de nationale rechter rekening moet kunnen houden met de situatie van de betrokkene zoals die er ter terechtzitting uitziet.

61. De verwijzende rechter vraagt dus in wezen of artikel 14 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke de rechter bij wie een beroep tegen een uitzettingsbesluit aanhangig is gemaakt, geen rekening kan houden met een na het laatste overheidsbesluit ingetreden wijziging in de situatie van de betrokken persoon waardoor een beperking van diens rechten in de zin van dit artikel niet meer mogelijk zou zijn.

62. Volgens mij kan het antwoord op die vraag worden afgeleid uit het reeds aangehaalde arrest Orfanopoulos e.a., waarin het Hof heeft geantwoord op een identieke vraag in het kader van een beroep tegen een uitzettingsbesluit van de Duitse administratieve rechter tegen een gemeenschapsonderdaan.( ) De vraag betrof derhalve de uitlegging van artikel 3 van richtlijn 64/221, die de voorwaarden bepaalt waaronder een lidstaat maatregelen van openbare orde tegen onderdanen van andere lidstaten kan nemen. Dit artikel bepaalt, zoals wij al hebben gezien, dat maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend op het persoonlijke gedrag van de betrokkene moeten berusten en dat het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen op zichzelf geen motivering van deze maatregelen vormt. In het eerder aangehaalde arrest Orfanopoulos e.a. heeft het Hof geoordeeld dat „artikel 3 van richtlijn 64/221 zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke de nationale rechterlijke instanties bij de rechtmatigheidstoetsing van de uitzetting van een onderdaan van een andere lidstaat geen rekening dienen te houden met feiten die zich na het laatste overheidsbesluit hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging die het gedrag van de betrokkene voor de openbare orde vormde, verdwijnt of sterk vermindert”.( ) Het heeft daaraan toegevoegd dat dit vooral het geval is indien er tussen de datum van het besluit tot uitzetting en de datum waarop de bevoegde rechter dit besluit toetst, een lange periode is verstreken.

63. Dit antwoord kan worden toegepast op artikel 14 van besluit nr. 1/80. Enerzijds bevat dit artikel, zoals artikel 3 van richtlijn 64/221, namelijk geen aanwijzing over het tijdstip waarvan moet worden uitgegaan om te beoordelen of de bedreiging van de openbare orde die het gedrag van de Turkse onderdaan tegen wie de uitzettingsmaatregel is genomen moet vormen, nog actueel is. Anderzijds heeft het Hof zijn uitlegging van artikel 3 van de genoemde richtlijn gebaseerd op zijn rechtspraak volgens welke afwijkingen van het beginsel van het vrije verkeer van werknemers strikt moeten worden uitgelegd.( ) Wij weten bovendien dat de beginselen die in het kader van de artikelen van het Verdrag betreffende het vrije verkeer van werknemers gelden, zoveel mogelijk moeten worden toegepast op Turkse onderdanen die de bij besluit nr. 1/80 toegekende rechten genieten, en dat bij de bepaling van de draagwijdte van de in artikel 14 van dat besluit opgenomen uitzondering op het gebied van de openbare orde moet worden uitgegaan van de uitlegging die aan dezelfde uitzondering is gegeven in het kader van het vrije verkeer van werknemers die onderdanen van de lidstaten zijn.( ) Hieruit volgt dat het begrip „actuele bedreiging van de openbare orde” die het persoonlijke gedrag van de persoon tegen wie de uitzettingsmaatregel is gericht moet vormen, in het kader van artikel 14 van besluit nr. 1/80 dezelfde draagwijdte dient te hebben als het begrip dat door het Hof is ontwikkeld in het kader van artikel 3 van richtlijn 64/221 dat geldt voor onderdanen van de lidstaten.

64. Ik geef het Hof derhalve in overweging op de zesde prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 14 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke de rechter bij wie een beroep tegen een uitzettingsbesluit aanhangig is gemaakt, geen rekening kan houden met een wijziging in de situatie van de betrokken persoon die zich na het laatste overheidsbesluit heeft voorgedaan en die meebrengt dat een beperking van diens rechten in de zin van dit artikel niet meer mogelijk is.

V – Conclusie

65. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Stuttgart te beantwoorden als volgt:

„1) Artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, dat is vastgesteld door de bij de associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije ingestelde Associatieraad, moet aldus worden uitgelegd dat een in de lidstaat van ontvangst geboren meerderjarig kind van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoort of heeft behoord, binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

2) Deze bepaling moet ook aldus worden uitgelegd dat de rechten die zij toekent aan een Turkse onderdaan die zich bevindt in een situatie als die van Cetinkaya, die in het gastland is geboren en er altijd heeft gewoond, na een veroordeling tot een gevangenisstraf, eventueel gevolgd door een ontwenningskuur, slechts op grond van artikel 14 van besluit nr. 1/80 kunnen worden beperkt.

3) Artikel 14 van het genoemde besluit moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke de rechter bij wie een beroep tegen een uitzettingsbesluit aanhangig is gemaakt, geen rekening kan houden met een wijziging in de situatie van de betrokken persoon die zich na het laatste overheidsbesluit heeft voorgedaan en die meebrengt dat een beperking van diens rechten in de zin van dit artikel niet meer mogelijk is.”