CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 7 OKTOBER 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

I —

De goedkeuring, in het kader van artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, van de door de Lid-Staten uit hoofde van het dienstjaar 1973 ingediende rekeningen van de door het Europees Oriëntatieen Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, heeft ertoe geleid dat de Commissie op 12 oktober 1979 beschikkingen tot elk der Lid-Staten heeft gericht.

De beschikkingen aan het adres van de Bondsrepubliek Duitsland, de Italiaanse Republiek resp. het Koninkrijk België, zijn alle door de betrokken staten aangevochten, zij het om verschillende redenen.

De onderhavige zaak betreft het door het Koninkrijk België ingestelde beroep tot nietigverklaring van beschikking nr. 79/893/EEG van de Commissie, gegeven krachtens artikel 8 van verordening nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie, het Koninkrijk België medegedeeld op 18 oktober 1979, voor zover daarbij een bedrag van BFR 29008562, betreffende de betaling van gedifferentieerde restituties bij de uitvoer van melk en zuivelprodukten, niet ten laste van het EOGFL is gebracht.

Dit bedrag vormt het verschil tussen het bedrag van de vooraf vastgestelde gedifferentieerde restitutie bedoeld in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten en het — lagere — restitutiebedrag berekend op basis van het laagste tarief dat gold op de dag der vervulling van de uitvoerformaliteiten.

Krachtens artikel 6, lid 2, van verordening nr. 876/68 van de Raad van 28 juni 1968 tot vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning van de restituties bij de uitvoer en de criteria voor de vaststelling van het bedrag van de restitutie in de sector melk en zuivelprodukten, wordt het aanvullende bedrag verband houdende met de gedifferentieerde restitutie slechts betaald indien „het bewijs wordt geleverd dat het produkt de bestemming heeft bereikt waarvoor de restitutie werd vastgesteld.”

Verzoeker stelt deze betaling te hebben uitgevoerd overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 van de Commissie van 21 december 1967 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de verlening van restituties bij de uitvoer van produkten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt; hij stelt dat de Commissie zich niet aan deze bepaling heeft gehouden en zich voorts heeft schuldig gemaakt aan nalatigheid of schending van het gewettigd vertrouwen.

II —

Alvorens op deze beide middelen in te gaan, zal ik een overzicht geven van de destijds voorgeschreven bewijsregeling om in aanmerking te komen voor de restitutie bij uitvoer naar derde landen.

De restitutie kon op een naar gelang van de bestemming verschillend bedrag worden vastgesteld, wanneer „de situatie in de internationale handel of de specifieke eisen van bepaalde markten zulks noodzakelijk maakten” (artikel 4 van verordening nr. 876/68). In dat geval werd de restitutie betaald wanneer het bewijs werd geleverd dat de produkten uit de Gemeenschap waren uitgevoerd, dat zij van oorsprong uit de Gemeenschap waren (behalve in geval van artikel 7 van deze verordening), en dat zij de bestemming hadden bereikt waarvoor de restitutie was vastgesteld (artikel 6, lid 2, van de verordening).

Dit aanvullende vereiste was overigens ook neergelegd in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1041/67 voor de basisrestitutie:

„In bepaalde gevallen kunnen de Lid-Staten, met inachtneming van de verhouding tussen het restitutiebedrag en het bedrag van de heffing, met de kenmerken van de uitgevoerde goederen of van de uitvoermarkten, als voorwaarde voor de betaling van de restitutie, naast het bewijs dat het produkt het geografisch grondgebied van de Gemeenschap heeft verlaten, eisen dat wordt bewezen dat het betrokken produkt in een derde land werd ingevoerd en eventueel dat wordt bewezen onder welke voorwaarden het werd ingevoerd.”

Voor het bewijs dat het produkt de bestemming had bereikt waarvoor de restitutie was vastgesteld, waren regels gesteld in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67, zoals gewijzigd bij artikel 4 van verordening nr. 499/69 van de Commissie van 17 maart 1969:

„Met het oog op de toepassing van..., artikel 6, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 876/68..., is de belanghebbende verplicht een kopie van het vervoersdocument aan te bieden en, naar keuze van de nationale bevoegde instanties, een of meer van de volgende documenten : kopie van het douane- of havendocument opgemaakt in het land van bestemming, verklaring afgegeven door de officiële in dit land gevestigde instanties van een der Lid-Staten, verklaring afgegeven door maatschappijen die op internationaal vlak gespecialiseerd zijn op het gebied van controle en toezicht, waarin wordt bevestigd dat de goederen in dat land zijn aangekomen of de betrokken bestemming hebben bereikt. De nationale bevoegde instanties kunnen andere documenten als gelijkwaardig erkennen en aanvullende bewijsstukken eisen. Zij stellen de Commissie onmiddellijk daarvan in kennis en brengen de andere Lid-Staten daarvan onverwijld op de hoogte.”

Op grond van de leden 2 en 3 kon vrijstelling worden verleend van het overleggen van dit bewijs, indien dit tengevolge van overmacht niet kon worden geleverd artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1041/67 en in geval van een transactie die het voorwerp had uitgemaakt van een aangifte ten uitvoer die recht gaf op een restitutie van een bedrag dat gelijk was aan of lager dan 200 r.e.; maar in dit laatste geval werd het vervoersdocument verlangd en moest de transactie voldoende waarborgen bieden voor wat betreft de aankomst van de betrokken produkten op hun plaats van bestemming.

IIΙ —

Verzoekers eerste argument is dat een voor eensluidend gewaarmerkte kopie van het origineel van een cognossement cif, „freight prepaid”, opgesteld door een zeeagent die lid is van een door de Belgische staat erkende scheepvaartvereniging (in casu de Antwerpse Scheepvaartvereniging (ASV), een vereniging zonder winstdoel) die garandeert dat de goederen onderweg niet van bestemming veranderen, een gelijkwaardig document is in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67; deze regeling gold volgens verzoeker eveneens bij uitvoer via een andere Lid-Staat en voor cognossementen „sea-road”, waarin de uiteindelijke bestemming van de goederen is vermeld.

Daar de gemeenschapsregeling inzake gedifferentieerde restituties ten doel zou hebben aan het vervoer verbonden kosten te dekken, en een cognossement dat is getekend door een door de ASV erkende makelaar, juist zou garanderen dat de vervoerskosten vooraf zijn betaald, zou een dergelijk bewijsstuk volkomen gelijkwaardig zijn aan de normaliter verlangde documenten. De koper, die de vracht bij het vertrek heeft betaald en die in beginsel is gevestigd in de plaats van bestemming, zou er alle belang bij hebben erop toe te zien dat de goederen ter bestemming arriveren. Het cognossement zou niet alleen bevrachting „voor de betrokken bestemming” garanderen, doch doorgaans ook een reçu voor de goederen vormen en in vrijwel alle gevallen een goede afloop van de transactie waarborgen.

De Commissie antwoordt dat het cognossement, ook wanneer daarop de plaats van bestemming is aangegeven en de vermelding „freight prepaid” is aangebracht, slechts een vervoersdocument vormt dat ertoe strekt en ten gevolge heeft, dat de verkoper niet meer het risico hoeft te dragen dat de goederen kunnen lopen vanaf het tijdstip waarop zij in de haven van aankomst feitelijk de reling van het schip zijn gepasseerd; zelfs al strekt het ten bewijze tussen alle bij de bevrachting betrokken partijen onderling alsmede tussen deze laatsten en de verzekeraars, voor de overheidsinstanties kan het geen afdoende bewijs vormen met betrekking tot de bestemming van de goederen.

Zodra de koper eigenaar is geworden van de goederen, zou hij deze kunnen doorverkopen om van de marktschommelingen te profiteren; hij zou er belang bij kunnen hebben de vracht een andere bestemming te geven of op een ander schip te laten overladen, om haar te verzenden naar een andere haven dan in het cognossement is vermeld. Het belang van een dergelijke operatie zou kunnen prevaleren boven het feit dat de vracht tot de plaats van bestemming vooraf volledig is betaald. De tussenkomst van een zeeagent die is erkend door een privaatrechtelijke vereniging — hoe betrouwbaar deze ook moge zijn — zou alleen de bewijskracht van het cognossement als geldswaardig papier versterken, doch geenszins waarborgen dat de goederen naar de plaats van bestemming zijn vervoerd.

Gezien de omvang van de betrokken openbare middelen en de kans op fraude, ben ik eveneens de mening toegedaan dat geen genoegen kan worden genomen met een stelsel van bewijzen bij benadering.

De negende overweging van verordening nr. 1041/67 bevat reeds een aanwijzing in die zin.

„Wanneer het bedrag van de resitutie verschilt naar gelang van de bestemming van de uitgevoerde produkten, moet het bewijs worden geleverd dat het produkt de bestemming, waarvoor de restitutie werd vastgesteld, heeft bereikt. ”

Reeds op 27 oktober 1971 heeft het Hof beslist (arrest-Rheinmühlen, Jurispr. 1971, biz. 823) dat „uitvoer naar derde landen (in de zin van verordening nr. 19 van de Raad van 4 april 1962 houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen) veronderstelt dat de waar op de markt van een derde staat in de handel, dat wil zeggen daar althans in het vrije verkeer was gebracht” (r.o. 7); „met betrekking tot de middelen dienende tot het bewijs van uitvoer naar een derde land, stond het aan de Lid-Staten deze autonoom te regelen, met dien verstande evenwel dat zij geen genoegen mochten nemen met ontoereikende aanwijzingen” (r.o. 8).

Met betrekking tot de toepassing van de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 heeft het Hof in het arrest van 7 februari 1979 (Duitsland/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343, r.o. 8) beslist:

„Deze strikte uitlegging van de voorwaarden waaronder uitgaven ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht, vloeit bovendien dwingend voort uit de doelstelling van verordening nr. 729/70. Het voeren van een gemeenschappelijk landbouwbeleid waarbij de bedrijven der Lid-Staten gelijk worden behandeld laat immers niet toe dat de nationale autoriteiten van een Lid-Staat met behulp van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze staat bevoordelen ten koste van de bedrijven van andere Lid-Staten waar een engere uitlegging wordt toegepast. Doet zich een dergelijke concurrentievervalsing tussen de Lid-Staten, ondanks de beschikbare middelen om de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht in de gehele Gemeenschap te verzekeren, voor dan kan deze niet worden gefinancierd door het EOGFL maar moet in elk geval ten laste van de betrokken Lid-Staat blijven.”

In het op dezelfde dag gewezen arrest-Frankrijk/Commissie (Jurispr. 1979, blz. 321, r.o. 28) heeft het Hof daaraan toegevoegd:

„... de procedure van de goedkeuring der rekeningen (beoogt) in de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet alleen het werkelijk bestaan en de regelmatigheid van de uitgaven maar ook de juiste verdeling tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap van de uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortvloeiende financiële lasten vast te stellen, waarbij de Commissie niet in het genot is van een beoordelingsbevoegdheid die haar in staat stelt af te wijken van de regels welke deze verdeling van de lasten beheersen”.

De uitlegging van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1041/67, in de in 1971 geldende versie, en van de artikelen 4 en 6, lid 2, van verordening nr. 876/68 is sedertdien uitdrukkelijk vastgesteld in het arrest van 2 juni 1976 (Eier-Kontor, Jurispr. 1976, blz. 771, r.o. 6):

„Overwegende dat wanneer voor een hoger restitutiepercentage met lossing van de waar kon worden volstaan, aan het stelsel van gedifferentieerde restituties (waaromtrent het Hof in r.o. 5 overweegt dat het berust op de wens, rekening te houden met de kenmerkende eigenschappen van iedere invoermarkt waarop de Gemeenschap zich wil doen gelden) de bestaansgrond zou komen te ontvallen en het bewandelen van omwegen — ten koste van de belangen van de Gemeenschap — in de hand zou worden gewerkt; dat de waar dan ook in het bestemmingsgebied moet zijn ingeklaard en in het vrije verkeer gebracht; dat de vraag of de waar de markt van het bestemmingsgebied bereikt heeft slechts aan de hand van objectieve criteria kan worden beantwoord.”

De vracht is niet het enige beslissende element: de kenmerkende eigenschappen van de uitgevoerde produkten of de exportmarkten spelen een rol bij de vaststelling vooraf van de hoogte van de restitutie, en het kan voorkomen dat de inladingskosten lager zijn dan het aanvullende gedeelte van de gedifferentieerde restitutie.

Luidens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67, moeten de naar keuze van de betrokkene over te leggen documenten, behalve het eigenlijke vervoerdocument, niet bij het vertrek worden opgesteld doch in het land van bestemming, en moet daarbij worden bevestigd dat de goederen in dat land zijn aangekomen „of de betrokken bestemming hebben bereikt”. Deze laatste woorden doelen op de in artikel 2 genoemde operaties (leveranties voor de bevoorrading van zeeschepen of luchtvaartuigen, leveranties aan internationale organisaties en aan strijdkrachten), waarvoor het bewijs dat de douaneformaliteiten zijn vervuld, moeilijk kan blijken te zijn.

Al kan het cognossement „freight prepaid” derhalve een aanwijzing vormen dat de goederen hun bestemming hebben bereikt, het vormt geen stellige waarborg. Uit verzoekers antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof kan volstrekt niet worden afgeleid wat de omvang is van de garantieplicht die op een lid van de ASV of op deze vereniging zelf rust met betrekking tot de aankomst van de goederen op hun plaats van bestemming.

IV —

In de tweede plaats betoogt verzoeker de Commissie overeenkomstig artikel 8, lid 1, laatste zin, van verordening nr. 1041/67, bij brief van 17 september 1968 naar behoren te hebben medegedeeld en bij telex van 26 november 1971 te hebben bevestigd, dat de Belgische overheidsorganen een voor eensluidend gewaarmerkt kopie van het origineel van een cognossement cif „freight prepaid”, opgesteld door een zeeagent die lid is van de ASV, als gelijkwaardig document erkenden.

Eveneens overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 zou de Commissie de andere Lid-Staten bij mededeling van 10 januari 1969 van deze regeling in kennis hebben gesteld.

En op 2 december 1975, bij de goedkeuring van de rekeningen voor de begrotingsjaren 1971 en 1972, zou de Commissie akkoord zijn gegaan met de Belgische regeling: hetzelfde zou op 20 december 1977 zijn geschied voor de begrotingsjaren 1976-1970. Deze houding zou bij verzoeker een „gewettigd vertrouwen” hebben gewekt met betrekking tot de geldigheid van zijn bewijsregeling. Onder deze omstandigheden — aldus verzoeker — kan verweerster niet jaren later de geldigheid van de in België toegestane documenten betwisten.

Maar anders dan de vertegenwoordiger van het Koninkrijk België betoogt, gaf artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1041/67 de Commissie destijds volstrekt niet de bevoegdheid tot harmonisatie van de bewijsmiddelen die door de Lid-Staten als gelijkwaardige documenten werden gebruikt.

Eerst bij verordening nr. 2110/74 van de Commissie van 26 juli 1974, tot wijziging van verordening nr. 1041/67, is de mogelijkheid tot erkenning van „gelijkwaardige documenten” afgeschaft, daar de ervaring had geleerd dat de bepalingen van de artikelen 4 en 8 moesten worden verduidelijkt en aangevuld. Met het oog op misbruik en fraude ten nadele van het EOGFL verlangt de verordening voortaan het bewijs dat de goederen in het land van bestemming zijn ingevoerd en in het vrije verkeer gebracht, en dit kan slechts worden geleverd door overlegging van het douanedocument of van een door de bevoegde instanties voor eensluidend gewaarmerkte kopie of fotokopie daarvan.

De overlegging van „gelijkwaardige documenten” wordt nog slechts geaccepteerd wanneer, door omstandigheden waarvoor de importeur geen verantwoordelijkheid draagt of gezien de bijzondere toestand in het land van bestemming, het controle-exemplaar niet kan worden overgelegd hoewel het produkt het geografisch grondgebied van de Gemeenschap heeft verlaten of zijn bestemming heeft bereikt.

Uit de stukken blijkt echter dat het Belgische stelsel was besproken tijdens een bijeenkomst van deskundigen ter zake van de toepassing van verordening nr. 1041/67 in het kader van de groep „Regeling van het handelsverkeer”, op 25 en 26 januari 1972 te Brussel. Punt 2 van de agenda van deze vergadering betrof de wijziging van artikel 8 van verordening nr. 1041/67 „teneinde ieder misverstand te vermijden” : een officiëler kader is dus nauwelijks denkbaar.

Blijkens de opname van de discussie tijdens deze vergadering heeft de voorzitter met enigszins hoogdravende woorden aan het adres van de Belgische delegatie opgemerkt, dat „de huidige tekst van artikel 8 zeer duidelijk bepaalt dat voor de betaling van de restitutie in geval van differentiatie het bewijs van aankomst op de plaats van bestemming moet worden geleverd en niet een potentieel bewijs”. Hij ontkende voorts formeel dat het EOGFL akkoord zou zijn gegaan met de fictie dat een cognossement „freight prepaid” het bewijs vormt van aankomst op de plaats van bestemming en van ontscheping.

De Belgische delegatie heeft overigens erkend, dat de voorzitter volkomen duidelijk was en heeft „toegegeven dat het cognossement niet het bewijs vormde dat de goederen hun bestemming hadden bereikt.”

In de vergadering van het comité van beheer voor melk en zuivelprodukten van 4 oktober 1973 te Brussel, waar België onder meer was vertegenwoordigd door een afgevaardigde die deelgenomen had aan de bijeenkomst van deskundigen op 25 en 26 januari 1972, heeft de Commissie er nogmaals op gewezen dat de Lid-Staten voor de toekenning van gedifferentieerde restituties het bewijs moesten verlangen dat de goederen in het land van bestemming in het vrije verkeer waren gebracht.

Ook al was het beknopte verslag van de vergadering van 25 en 26 januari 1972 op dit punt niet zo duidelijk, de Belgische regering had zich — aldus advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie in zaak 11/76 (Nederland/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 301) — tot de Commissie kunnen wenden met een verzoek om schriftelijke mededeling van haar standpunt terzake. Al aangenomen dat de Belgische autoriteiten te goeder trouw van een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht zijn uitgegaan, zij hebben bij de toepassing van deze regeling niet de nodige toewijding en voorzichtigheid betracht, hoewel de Commissie hen duidelijk had gewaarschuwd.

Onder deze omstandigheden acht ik schending van gewettigd vertrouwen uitgesloten. De betaling van restituties op basis van cognossementen „freight prepaid” voor het begrotingsjaar 1973, in een periode waarin het EOGFL slechts steekproefsgewijs controleerde en niet ter plaatse verifieerde, en het bedrag van de gedifferentieerde restituties in de sector melk en zuivelprodukten (met uitzondering van kaas) veel lager was, heeft derhalve — uiterlijk vanaf de vergadering van januari 1972 — bij verzoeker géén gewettigd vertrouwen kunnen opwekken.

Ik concludeer daarom tot verwerping van het beroep en verwijzing van het Koninkrijk België in de kosten.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.