CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MAZÁK

van 29 april 2010 1( )

Zaak C‑453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios T. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Synetairismos Paraktion Alieon Kavalas

tegen

Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon

en

Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis

[verzoek van het Symvoulio tis Epikrateias (Helleense Republiek) om een prejudiciële beslissing]

„Gemeenschappelijk visserijbeleid – Instandhouding van visbestanden in Middellandse Zee – Verordening nr. 1626/94 – Artikelen 1, lid 2, 2, lid 3, en 3, leden 1 en 1 bis – Verordening nr. 2371/2002 – Vóór inwerkingtreding van verordening nr. 1626/94 vastgestelde aanvullende nationale maatregelen – Bevoegdheid van lidstaten – Algeheel verbod van bepaald soort vistuig – Evenredigheidsbeginsel en non-discriminatiebeginsel”

I – Inleiding

1. In de onderhavige zaak heeft het Symvoulio tis Epikrateias (Helleense Republiek) krachtens artikel 234 EG (thans artikel 267 VWEU) aan het Hof twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van verordening (EG) nr. 1626/94 van de Raad van 27 juni 1994 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden in de Middellandse Zee.( ) In die vragen staat centraal of, en in voorkomend geval onder welke voorwaarden, een lidstaat nationale maatregelen mag handhaven die de maatregelen vervat in verordening nr. 1626/94 aanvullen en bestaan in het algehele verbod van het gebruik van een bepaald soort vistuig, hoewel dat gebruik volgens deze verordening in beginsel is toegestaan.

II – Toepasselijke bepalingen

A – Gemeenschapsrecht

1. Verordening nr. 2371/2002

2. Artikel 1 van verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid( ) heeft als opschrift „Toepassingsgebied” en bepaalt:

„1. Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft betrekking op de instandhouding, het beheer en de exploitatie van levende aquatische hulpbronnen en de aquacultuur en op de verwerking en afzet van visserij‑ en aquacultuurproducten voor zover deze activiteiten worden uitgeoefend op het grondgebied van de lidstaten of in de communautaire wateren of door communautaire vissersvaartuigen of door onderdanen van de lidstaten, onverminderd de primaire verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat.

2. Het gemeenschappelijk visserijbeleid voorziet in coherente maatregelen met betrekking tot:

a) de instandhouding, het beheer en de exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen;

b) de beperking van het milieueffect van de visserij;

c) de voorwaarden voor toegang tot de wateren en hulpbronnen;

d) het structuurbeleid en het beheer van de vlootcapaciteit;

e) controle en handhaving;

f) aquacultuur;

g) de gemeenschappelijke ordening der markten; en

h) de internationale betrekkingen.”

3. Artikel 2 van verordening nr. 2371/2002, met als opschrift „Doelstellingen” luidt:

„1. Het gemeenschappelijk visserijbeleid garandeert een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt.

Hiertoe volgt de Gemeenschap de voorzorgsaanpak bij het nemen van maatregelen die erop zijn gericht de levende aquatische hulpbronnen te beschermen en in stand te houden, voor een duurzame exploitatie van die hulpbronnen te zorgen en het effect van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden. Zij streeft naar een geleidelijke tenuitvoerlegging van een op het ecosysteem gebaseerde aanpak van het visserijbeheer. Zij streeft ernaar bij te dragen tot doelmatige visserijactiviteiten binnen een economisch levensvatbare en concurrerende visserij‑ en aquacultuursector, daarbij zorgend voor een redelijke levensstandaard voor degenen die van visserijactiviteiten afhankelijk zijn, en rekening houdend met de belangen van de consumenten.

2. Het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt geleid door de volgende beginselen van goed bestuur:

a) duidelijke omschrijving van de verantwoordelijkheden op de communautaire, nationale en plaatselijke niveaus;

b) een besluitvormingsproces dat op degelijke wetenschappelijke adviezen is gebaseerd en tijdig resultaten oplevert;

c) een brede betrokkenheid van de belanghebbenden bij alle stadia van het beleid van concipiëring tot tenuitvoerlegging;

d) consistentie met ander communautair beleid, en in het bijzonder het milieubeleid, het sociale beleid, het regionale beleid, het ontwikkelingsbeleid, het gezondheidsbeleid en het beleid inzake consumentenbescherming.”

4. In artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2371/2002 heet het:

„Voor het bereiken van de in artikel 2, lid 1, genoemde doelstellingen stelt de Raad communautaire maatregelen vast waarbij de toegang tot wateren en hulpbronnen en de duurzame uitoefening van visserijactiviteiten worden geregeld.”

5. In artikel 9 van verordening nr. 2371/2002, met als opschrift „Maatregelen van een lidstaat binnen de zone van 12 zeemijl”, is bepaald:

„1. Een lidstaat kan niet-discriminerende maatregelen voor de instandhouding en het beheer van visbestanden en om het effect van visserij op de instandhouding van mariene ecosystemen tot een minimum te beperken nemen binnen de zone van 12 zeemijl gerekend vanaf zijn basislijnen, op voorwaarde dat er specifiek voor die zone geen instandhoudings‑ en beheersmaatregelen zijn vastgesteld door de Gemeenschap. De maatregelen van de lidstaat zijn verenigbaar met de in artikel 2 omschreven doelstellingen en mogen niet minder strikt zijn dan de bestaande communautaire regelgeving.

Indien door een lidstaat te nemen maatregelen mogelijk gevolgen hebben voor de vaartuigen van een andere lidstaat, worden dergelijke maatregelen pas genomen nadat met de Commissie, de betrokken lidstaat en de betrokken regionale adviesraden overleg is gepleegd over een ontwerp van de maatregelen, vergezeld van een toelichting.

[...]”

6. Artikel 10 van verordening nr. 2371/2002 bepaalt:

„Maatregelen van de lidstaten die uitsluitend van toepassing zijn op vissersvaartuigen die hun vlag voeren

De lidstaten kunnen alleen maatregelen voor de instandhouding en het beheer van bestanden in wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie nemen, indien:

a) ze uitsluitend van toepassing zijn op vissersvaartuigen die de vlag van de betrokken lidstaat voeren en in de Gemeenschap zijn geregistreerd, of, in geval van visserijactiviteiten die niet door een vissersvaartuig worden verricht, op personen die in de betrokken lidstaten zijn gevestigd; en

b) ze stroken met de in artikel 2, lid 1, genoemde doelstellingen, en niet minder strikt zijn dan de bestaande communautaire regelgeving.”

2. verordening nr. 1626/94

7. De tweede, de vierde, de achtste en de negende overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 luiden:

„[...] [N]u [is] evenwel het ogenblik gekomen om de problemen van de visstand in de Middellandse Zee aan te pakken via een geharmoniseerd beheer dat aansluit bij de realiteit aldaar en waarbij rekening wordt gehouden met de in dit gebied reeds bestaande nationale regelingen, die echter op evenwichtige wijze en in voorkomend geval geleidelijk zullen worden aangepast aan de nodige vereisten voor de bescherming van de visbestanden;”

„Overwegende dat er een verbod moet worden ingesteld op vistuig waarvan het gebruik in de Middellandse Zee overmatig bijdraagt tot achteruitgang van het mariene milieu of van de visbestanden; dat een gedeelte van het kustgebied moet worden gereserveerd voor kleine vissers die het meest selectieve vistuig gebruiken; [...]”

„Overwegende dat het mogelijk moet blijven om nationale maatregelen ter aanvulling of verscherping van de minimumeisen van deze verordening of maatregelen die de betrekkingen tussen de verschillende beoefenaren van de visserij regelen, toe te passen; dat dergelijke maatregelen mogen worden gehandhaafd of vastgesteld mits de Commissie heeft onderzocht of zij verenigbaar met het gemeenschapsrecht en in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn;”

„Overwegende dat eveneens gedurende beperkte tijd, en volgens een procedure waarbij de negatieve gevolgen voor de bestanden en de activiteiten van de communautaire vissers zo beperkt mogelijk blijven, nationale maatregelen moeten worden toegestaan die krachtens de bepalingen van deze verordening geoorloofd zijn.”

8. Artikel 1 van verordening nr. 1626/94 bepaalt:

„1. Deze verordening is van toepassing op alle visserij‑ en aanverwante activiteiten op het grondgebied en in de maritieme wateren van de Middellandse Zee ten oosten van 5° 36' WL die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de lidstaten vallen, met uitzondering van lagunes en plassen. Zij is eveneens van toepassing op bovengenoemde activiteiten die door vaartuigen van de Gemeenschap in de overige wateren van de Middellandse Zee worden uitgevoerd.

2. De aan de Middellandse Zee gelegen lidstaten kunnen de wetgevende macht uitoefenen op de gebieden bedoeld in lid 1, inclusief het gebied van de niet-beroepsmatige visserij, door maatregelen vast te stellen die een aanvulling vormen op deze verordening of die verder gaan dan de minimumeisen van deze verordening, mits zij verenigbaar met het gemeenschapsrecht en in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn.

[...]

3. De Commissie wordt van ieder voornemen om nationale maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de bestanden in te voeren of te wijzigen tijdig genoeg in kennis gesteld om haar opmerkingen te kunnen maken, overeenkomstig de procedure van artikel 14 van verordening (EEG) nr. 3094/96.”

9. In artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1626/94 heet het:

„Met ingang van 1 januari 2002 is het verboden om vanaf een vaartuig uitgezette en vanaf de oever bediende omringende sleepnetten (strandzegens) te gebruiken tenzij de Raad op voorstel van de Commissie aan de hand van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat het gebruik van deze netten geen schadelijke gevolgen voor de visbestanden heeft, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen anders besluit.”

10. In artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1626/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2550/2000, is bepaald:

„Ongeacht de wijze van slepen of binnenhalen is het verboden binnen drie zeemijl uit de kust of, waar deze diepte op kortere afstand wordt bereikt, binnen het gebied bepaald door de dieptelijn van 50 m sleepnetten, zegennetten of soortgelijke netten te gebruiken, tenzij de nationale wetgeving anders bepaalt wanneer de strook van drie zeemijl langs de kust niet volledig binnen de territoriale wateren van de lidstaten valt.

Het gebruik van vistuig op een kortere dan de in de eerste alinea bepaalde afstand van de kust overeenkomstig de op 1 januari 1994 geldende nationale wetgeving is evenwel toegestaan tot en met 31 december 2002, tenzij de Raad op voorstel van de Commissie aan de hand van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat het gebruik van dit vistuig geen schadelijke gevolgen voor de visbestanden heeft, met gekwalificeerde meerderheid anders besluit.”

11. Artikel 3, lid 1 bis, van verordening nr. 1626/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2550/2000, bepaalt:

„Het gebruik van vistuig onder de voorwaarden van lid 1, tweede alinea, is verboden, behalve voor het spannet (‚gangui’), tenzij de betrokken lidstaat maatregelen in werking heeft doen treden waarbij voor de betrokken visserijtakken wordt gewaarborgd dat:

– het bij lid 3 ingestelde verbod niet wordt uitgehold;

– de visserijactiviteiten de activiteiten van vaartuigen die vissen met ander vistuig dan trawls, zegennetten of soortgelijk gesleept vistuig niet hinderen;

– de visserijactiviteiten worden beperkt tot doelsoorten waarvoor geen minimummaten bij aanvoer gelden als bedoeld bij artikel 8;

– de visserijactiviteiten dusdanig worden beperkt dat de vangst van de in bijlage IV vermelde soorten minimaal is;

– de vaartuigen in het bezit zijn van speciale visdocumenten die zijn afgegeven overeenkomstig verordening (EG) nr. 1627/94 van de Raad van 27 juni 1994 tot vaststelling van algemene bepalingen inzake speciale visdocumenten.[( )]

Deze maatregelen worden vóór 31 december 2000 ter kennis van de Commissie gebracht.”

12. Artikel 3, lid 4, van verordening nr. 1626/94 bepaalt:

„Het is verboden binnen 300 m uit de kust of, waar deze diepte op kortere afstand wordt bereikt, binnen het gebied bepaald door de dieptelijn van 30 m omsluitingsnetten te verankeren.”

13. Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1626/94 luidt:

„De lidstaten stellen de beperkingen vast voor de technische kenmerken van de belangrijkste soorten vistuig met inachtneming van de in bijlage II vermelde minimumeisen.”

14. In artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1626/94 heet het:

„Het is verboden sleepnetten of soortgelijke netten, kieuwnetten of omringende netten te gebruiken of aan boord te hebben, tenzij de maaswijdte in het gedeelte van het net met de kleinste mazen gelijk is aan of groter dan een van de in bijlage III genoemde minimummaaswijdten.

[…]”

15. Volgens bijlage III bij verordening nr. 1626/94 is de minimummaaswijdte voor omsluitingsnetten 14 mm.

B – Nationaal recht

16. Bij koninklijk besluit van 15 augustus 1958 tot regeling van de visserij met kleine omsluitingsnetten (FEK A’ 132 van 29 augustus 1958) is de visserij met gebruikmaking van dergelijke netten toegestaan onder bepaalde voorwaarden betreffende de totale lengte van het vistuig en de maaswijdte van de netten. Daarnaast was voorzien in voorwaarden betreffende de periodes waarin en tijdstippen waarop mocht worden gevist.

17. Ingevolge presidentieel besluit nr. 587/1984 (FEK A’ 210) verloren alle tot dan toe toegekende vergunningen voor het vissen met kleine omsluitingsnetten hun geldigheid na 31 december 1986. Presidentieel besluit nr. 542/1985 (FEK A’ 191) verbood voortaan de verlening van vergunningen voor de visserij met kleine omsluitingsnetten vanuit vissersvaartuigen en nam de bepalingen van presidentieel besluit nr. 587/1984 over, dat werd ingetrokken.

18. Bij presidentieel besluit nr. 526/1988 (FEK A’ 237 van 26 oktober 1988) werd de visserij met geepnetten onttrokken aan de toepassing van bovenstaande bepalingen van presidentieel besluit nr. 542/1985 en werd het gebruik daarvan voor de visserij op geep (Belone belone) en makreelgeep (Scomberesox saurus saurus) toegestaan mits was voldaan aan bepaalde voorwaarden betreffende onder meer de periodes en tijdstippen voor het vissen en de grootte van de netten en van de mazen.

19. Presidentieel besluit nr. 320/1997 (FEK A’ 224) bepaalde dat de verlening van vergunningen voor de visserij met geepnetten vanuit vissersvaartuigen voortaan verboden was en dat alle vergunningen voor de visserij met behulp van die netten hun geldigheid verloren na 31 december 1998. Presidentieel besluit nr. 526/1988 werd met ingang van dezelfde datum ingetrokken.

III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen

20. Bij aanvraag van 12 mei 2003 hebben Panagiotis Ioannis Karanikolas en negentien andere beroepsvissers en eigenaren van vissersvaartuigen (hierna: „verzoekende vissers”), alle woonachtig te Kavala, verzocht om verlening van een vergunning voor de sardinevisserij met gebruikmaking van het sardinenet als vistuig, onder de beperkingen en technische voorschriften van verordening nr. 1626/94. Het Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (provinciaal bestuur van Drama, Kavala en Xanti) heeft hun aanvraag doorgestuurd naar het ministerie van Landbouw. Genoemde instantie heeft verzocht geïnformeerd te worden over de mogelijkheid de gevraagde vergunningen op basis van verordening nr. 1626/94 te verlenen. De directie Zeevisserij van het ministerie antwoordde bij brief nr. 172603, dat de aanvraag niet kon worden ingewilligd omdat het verlenen van vergunningen voor het vissen met bedoelde netten verboden was door het enige artikel van presidentieel besluit nr. 542/1985 (FEK 191’ A), dat na de vaststelling van verordening nr. 1626/94 als aanvullende maatregel van kracht was gebleven. Bij brief nr. 19/760 van 29 augustus 2003 werd de verzoekende vissers kennis gegeven van het standpunt van het ministerie van Landbouw.

21. De verzoekende vissers, tezamen met de coöperatieve vereniging van kustvissers van Kavala, waar zij lid van zijn, hebben de verwijzende rechter verzocht om nietigverklaring van brieven nrs. 172603 en 19/760. Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri van de regio Kavala – Makedonia (hierna: „Makedonia”) en Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias hebben in dat geding geïntervenieerd.

22. De verwijzende rechter is van oordeel dat de lidstaten in de onder hun soevereiniteit vallende maritieme gebieden ter bescherming van kwetsbare of bedreigde soorten van de mariene fauna aanvullende maatregelen mogen vaststellen die strenger zijn dan verordening nr. 1626/94. De betrokken maatregelen gaan verder dan de vaststelling van strengere technische specificaties voor het vistuig of van de tijdvakken waarin de visserij in bepaalde gebieden is toegestaan, maar houden tevens een algeheel verbod van het gebruik van een bepaald soort vistuig in. Bovendien worden verboden die vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1626/94 door het nationale recht waren opgelegd ten aanzien van het gebruik van bepaald vistuig, niet getroffen door de recentere bepalingen van de verordening, zelfs indien het gebruik van dat vistuig door de verordening wordt toegestaan. Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van de artikelen 1, lid 2, 2, lid 3, en 3, leden 1 en 1 bis, van verordening nr. 1626/94, heeft het Symvoulio tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„a) Is een lidstaat krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94 van de Raad bevoegd aanvullende maatregelen vast te stellen, bestaande in een algeheel verbod op het gebruik van vistuig dat in beginsel volgens deze verordening is toegelaten?

b) Is het volgens bovengenoemde verordening toegestaan, dat in de maritieme wateren van een aan de Middellandse Zee gelegen lidstaat vistuig wordt gebruikt dat niet principieel is verboden in de artikelen 2, lid 3, en 3, leden 1 en 1 bis, van de verordening, maar dat vóór de inwerkingtreding van de verordening is verboden door een nationale bepaling van die lidstaat?”

IV – Procesverloop voor het Hof

23. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de verzoekende vissers, Makedonia, de Griekse en de Italiaanse regering, en de Commissie. Op 19 november 2009 heeft een terechtzitting plaatsgevonden.

V – Beoordeling

24. Met zijn twee vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of en, in voorkomend geval, onder welke omstandigheden, een lidstaat nationale maatregelen mag handhaven die de maatregelen vervat in verordening nr. 1626/94 aanvullen en bestaan in het algehele verbod van het gebruik van een bepaald soort vistuig, hoewel het gebruik daarvan volgens deze verordening in beginsel is toegestaan.

25. Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter lijkt het in het nationale geding aan de orde zijnde vistuig (sardinenet) een klein omsluitingsnet te zijn waarvan het gebruik door het gemeenschapsrecht in de artikelen 3, lid 4, 5 en 6, van verordening nr. 1626/94 wordt geregeld maar niet verboden.( ) Hoewel er ter terechtzitting van 19 november 2009 enige onenigheid bestond betreffende de werkingssfeer van de nationale bepalingen, lijkt er, onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter, naar Grieks recht sprake te zijn van een volledig verbod op het gebruik van dergelijk vistuig, en lijken er thans geen vergunningen te bestaan voor het gebruik van dergelijk vistuig in de Helleense Republiek.

26. De nationale maatregelen die voorzagen in een algeheel verbod op het gebruik van kleine omsluitingsnetten werden vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1626/94, op 1 januari 1995, vastgesteld. Volgens de verwijzende rechter was het gebruik van alle soorten kleine omsluitingsnetten vóór 1 januari 1987 onder bepaalde voorwaarden toegestaan op grond van het koninklijk besluit van 15 augustus 1958, en dit voor de vangst van alle vissoorten, en dus ook van sardines, mits het net voldeed aan bepaalde technische kenmerken. Na 1 januari 1987 was het gebruik van kleine omsluitingsnetten verboden, en het gebruik van een klein omsluitingsnet genaamd „zarganodikhto” (geepnet) was slechts toegestaan van 26 oktober 1988 tot 31 december 1998. Daarbij mocht slechts, onder bepaalde voorwaarden, op geep en makreelgeep worden gevist. Het in het hoofdgeding aan de orde zijnde gebruik van sardinenetten voor de vangst van sardines lijkt, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, sinds 1 januari 1987 verboden te zijn, en de uitzondering betreffende het gebruik van geepnetten voor het vissen op geep en makreelgeep en de latere opheffing van die uitzondering lijken niet relevant te zijn voor dat geding.

27. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94 bepaalt dat in die verordening slechts minimumeisen worden vastgesteld( ) en dat de lidstaten na de inwerkingtreding ervan maatregelen mogen vaststellen die een aanvulling vormen op de verordening of die verder gaan dan de minimumeisen ervan. Dergelijke maatregelen moeten verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht en in overeenstemming zijn met het gemeenschappelijk visserijbeleid. Volgens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1626/94 moet de Commissie bovendien van ieder voornemen om nationale maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de bestanden in te voeren of te wijzigen tijdig genoeg in kennis worden gesteld om haar opmerkingen te kunnen maken, overeenkomstig de procedure van artikel 14 van verordening (EEG) nr. 3094/86 van de Raad van 7 oktober 1986 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden( )( ).

28. Na de inwerkingtreding van verordening nr. 1626/94 mogen de lidstaten dus onder bepaalde materiële en formele voorwaarden aanvullende nationale maatregelen vaststellen of wijzigen.

29. Wat de voor het hoofdgeding relevante vraag betreft van de handhaving van bestaande nationale aanvullende maatregelen, zijn de Griekse en de Italiaanse regering, Makedonia en de Commissie in wezen van mening dat nationale aanvullende maatregelen die vóór de inwerkingtreding van die verordening zijn vastgesteld, kunnen worden gehandhaafd. De verzoekende vissers zijn daarentegen van mening dat, in overeenstemming met artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94, nationale aanvullende maatregelen slechts na de inwerkingtreding van die verordening mogen worden vastgesteld. Nationale maatregelen die vóór verordening nr. 1626/94 werden vastgesteld, hebben dus geen rechtsgrondslag in het kader van die verordening en verloren hun gelding als gevolg van het beginsel van de voorrang van de bepalingen van de verordening.

30. Gelet op de woorden „lidstaten kunnen de wetgevende macht uitoefenen” [in de Engelse taalversie: „Member States [...] may continue to legislate”] in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94 en op het vereiste in artikel 1, lid 3, van die verordening, volgens hetwelk de Commissie in kennis moet worden gesteld van ieder voornemen om „nationale maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de bestanden [...] te wijzigen[( )]”, heeft die verordening mijns inziens de vóór de inwerkingtreding ervan vastgestelde aanvullende nationale maatregelen in stand willen laten.

31. Die uitlegging vindt mijns inziens steun in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94, die voorziet in de invoering van een geharmoniseerd beheer in de Middellandse Zee, waarbij rekening wordt gehouden met de reeds bestaande nationale regelingen die zullen worden aangepast. Bovendien mogen in overeenstemming met de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 nationale maatregelen ter aanvulling of verscherping van de minimumeisen van die verordening worden gehandhaafd. De bewoordingen van die laatste overweging suggereren tevens dat de handhaving van dergelijke maatregelen afhangt van een onderzoek door de Commissie. Artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1626/94 vereist evenwel slechts dat de Commissie in kennis wordt gesteld van elk voornemen om nationale maatregelen in te voeren of te wijzigen. Bij ontbreken van een uitdrukkelijk vereiste krachtens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1626/94 om de Commissie in kennis te stellen van nationale maatregelen die reeds bestonden bij de inwerkingtreding van die verordening, hangt de handhaving van dergelijke maatregelen mijns inziens niet af van een onderzoek door de Commissie. In dat verband is het vaste rechtspraak dat de considerans van een gemeenschapshandeling geen bindende rechtskracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen zelf van die handeling af te wijken, en evenmin om deze bepalingen uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan.( )

32. Voorts heeft de Commissie in haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen verklaard dat zij naar aanleiding van de voorbereiding van haar voorstel voor verordening nr. 1626/94 een onderzoek had uitgevoerd naar bestaande nationale maatregelen en dat zij met die maatregelen rekening had gehouden in de wetgevingsprocedure die leidde tot de vaststelling van verordening nr. 1626/94. Dienaangaande merk ik op dat de Commissie in de toelichting bij haar voorstel voor een verordening van de Raad inzake harmonisatie van technische maatregelen voor de visserij in de Middellandse Zee( ) heeft verklaard dat zij een vergelijkende studie had gemaakt van ongeveer 400 wetteksten over de visserij in de Middellandse Zee die haar door de vier aan de Middellandse zee grenzende lidstaten waren meegedeeld, waarbij was gezocht naar essentiële bepalingen die op communautair niveau moesten worden vastgesteld. Volgens die toelichting bevat het voorstel van de Commissie aldus een niet-uitputtende lijst van op gemeenschapsniveau vast te stellen minimumbeperkingen.

33. Verordening nr. 1626/94 voorziet dus slechts in bepaalde technische minimumnormen voor de instandhouding van de visbestanden in de Middellandse Zee, en laat in beginsel niet enkel ruimte voor de vaststelling of de wijziging van nationale aanvullende maatregelen maar ook voor de handhaving door de lidstaten van dergelijke bestaande maatregelen. In dat verband ben ik, in tegenstelling tot de verzoekende vissers, niet van mening dat verordening nr. 1626/94, door bepaalde types vistuig verboden te verklaren( ), op uitputtende wijze regelt welk vistuig in de Middellandse Zee verboden is( ) en dus als zodanig verhindert of uitsluit dat een lidstaat maatregelen waarbij een ander soort vistuig wordt verboden, handhaaft of vaststelt.

34. De vraag rijst evenwel, of het absolute verbod waarin is voorzien bij het voor de verwijzende rechter aan de orde zijnde nationale recht in andere opzichten verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, en in het bijzonder in overeenstemming is met het gemeenschappelijk visserijbeleid, als vereist door artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1626/94. In dat verband moet worden opgemerkt dat het Hof in het kader van artikel 267 VWEU niet bevoegd is om een regel van gemeenschapsrecht op een concreet geval toe te passen en dus ook niet om bepalingen van nationaal recht aan deze regel te toetsen. Het Hof mag evenwel, in het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin artikel 267 VWEU voorziet, op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter de gegevens met betrekking tot de uitlegging van het gemeenschapsrecht verschaffen die voor deze van nut kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van de nationale bepalingen.( )

35. Gelet op het feit dat de gemeenschapswetgever niet tot doel had de voorschriften betreffende onder meer het verbod op bepaalde vistuigen in de Middellandse Zee volledig te harmoniseren, beschikken de lidstaten mijns inziens over een zekere beoordelingsvrijheid om maatregelen ter aanvulling of verscherping van de minimumeisen van verordening nr. 1626/94 vast te stellen. De lidstaten moeten hun discretionaire bevoegdheid evenwel in overeenstemming met het gemeenschappelijk visserijbeleid en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, uitoefenen.( )

36. In de verwijzingsbeslissing stelde de verwijzende rechter dat presidentieel besluit nr. 542/1985 op basis van advies nr. 75 van 12 april 1984 van de Raad voor de Visserij was vastgesteld. Volgens de verwijzingsbeslissing stond in dat advies te lezen dat het betrokken algehele verbod noodzakelijk werd geacht omdat het sardinenet werd gebruikt binnen een zone tot één of twee mijl uit de kust, een gebied waarin mariene organismes zich ontwikkelen en voortplanten, en waarin ook met andere soorten vistuig werd gevist, wat een teruglopen van de visstand tot gevolg had.

37. Uit de verwijzingsbeslissing lijkt dus voort te vloeien dat het verbod tot doel heeft de aquatische hulpbronnen in stand te houden binnen een gebied tot één of twee zeemijl uit de kust. Die doelstelling is mijns inziens verenigbaar met het gemeenschappelijk visserijbeleid.( )

38. De verwijzende rechter heeft niet aangegeven of met het verbod nog andere doelstellingen werden nagestreefd.

39. De verzoekende vissers stellen evenwel onder meer dat het bewuste verbod in strijd is met het in de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94 vermelde doel dat het kustgebied moet worden gereserveerd voor kleine vissers die het meest selectieve vistuig gebruiken. Bovendien, aldus de verzoekende vissers, druist het bewuste verbod in tegen de negende overweging van de considerans van verordening nr. 1626/94, aangezien het niet in de tijd is beperkt en negatieve gevolgen heeft voor de communautaire vissers door hun het gebruik van een bepaald soort vistuig te ontzeggen. Tevens stellen zij dat het betrokken verbod niet in overeenstemming met wetenschappelijk bewijsmateriaal is vastgesteld. Uit dat bewijsmateriaal blijkt, in de eerste plaats, dat het juiste gebruik van sardinenetten in de Golf van Kavala geen negatieve gevolgen heeft voor de visbestanden en, in de tweede plaats, dat dit gebruik een inkomstenbron vormt voor kleine kustvissers in de regio, in het bijzonder in de winter. Bovendien leidt het verbod tot discriminatie van kustvissers die gebruik maken van kleine omsluitingsnetten (sardinenetten) ten opzichte van sardinevissers die vanuit grote vaartuigen gebruik maken van grote omsluitingsnetten (gri-gri). De verzoekende vissers zijn tevens van mening dat het verbod op het gebruik van sardinenetten onevenredig is.

40. Makedonia stelt in de eerste plaats dat de vangst van sardines ook met ander vistuig dan sardinenetten mogelijk is. Bovendien zou het toekennen van vergunningen voor sardinenetten aan alle vaartuigen zeer nadelig zijn voor de visbestanden in de Golf van Kavala en in heel Griekenland, aangezien 92 % van de vloot van 17 088 vaartuigen kleine vaartuigen voor de kustvisserij zijn. Het is niet mogelijk vergunningen toe te kennen aan de verzoekende vissers maar niet aan de duizenden andere vaartuigen voor de kustvisserij. Zouden dergelijke vergunningen voor de periode van 1 maart tot 15 december worden verleend, dan zou dit bovendien samenvallen met de periode waarin de zogenaamde gri-gri vissersvaartuigen, die 1,6 % van de Griekse vloot uitmaken, mogen vissen, en leiden tot een daling van de prijs voor sardines en dus tot een significante daling van de inkomsten van dergelijke boten.

41. De Griekse regering stelt dat zij geen verbod heeft ingesteld op de sardinevisserij, maar slechts op een bepaald soort vistuig. Kleine omsluitingsnetten (sardinenetten) worden tot één of twee zeemijl uit de kust gebruikt, dit is een gebied waarin bepaalde mariene organismes zich ontwikkelen en voortplanten. Tevens overwinteren sardines in dat gebied. Sardinenetten hebben een zeer grote capaciteit en hebben tot gevolg dat niet alleen de sardinebestanden, maar alle visbestanden in dat gebied worden gedecimeerd. Grote omsluitingsnetten zijn toegestaan omdat zij niet dezelfde schade aanrichten als sardinenetten. Ter terechtzitting verklaarde de Griekse regering dienaangaande dat grote omsluitingsnetten niet in de kustzone mogen worden gebruikt. Zij is van mening dat het verbod geschikt en evenredig is, aangezien het niet uitsluit dat er wordt gevist. Vissers kunnen het hele jaar vissen met tal van andere soorten vistuig, waaronder vistuig voor de vangst van sardines.

42. De Commissie is van mening dat de verwijzende rechter dient te onderzoeken of het verbod evenredig is, en of het ten opzichte van de betrokken ondernemers in overeenstemming is met het beginsel van gelijke behandeling. Teneinde te beoordelen of het bewuste verbod geschikt is om het doel van de instandhouding en het beheer van aquatische hulpbronnen te bereiken, en of het evenredig is, moet volgens de Commissie rekening worden gehouden met de milieuaspecten, de economische en de sociale aspecten, zonder dat één van die aspecten absoluut voorrang boven de andere krijgt. De Commissie stelt dat moet worden onderzocht of wetenschappelijk is bewezen dat de visbestanden aanmerkelijk waren achteruitgegaan toen het algehele verbod in 1987 en 1999 werd vastgesteld, en of de achteruitgang te wijten was aan andere soorten vistuig dan het sardinenet. Tevens moet worden onderzocht of toezicht kan worden gehouden op de illegale visvangst. Indien dat niet of slechts beperkt mogelijk is, dan is een volledig verbod op het vissen met sardinenetten gerechtvaardigd. Voorts dient de nationale rechter te onderzoeken of de maatregel evenredig is, en of hij in overeenstemming is met het beginsel van gelijke behandeling in het licht van de naar Grieks recht bestaande mogelijkheid om gebruik te maken van een ander soort vistuig zoals de gri-gri of sleepnetten, waarmee op dezelfde soorten wordt gevist als met sardinenetten.

43. Volgens vaste rechtspraak vereist de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.( )

44. Gelet op het feit dat het verbod op kleine omsluitingsnetten, waaronder sardinenetten, thans absoluut lijkt te zijn, voor zover het voor alle vissers geldt,( ) lijkt het verbod, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, geen directe discriminatie op te leveren tussen verschillende groepen vissers.

45. De verwijzende rechter dient evenwel tevens na te gaan of het verbod een indirecte discriminatie inhoudt. In de verwijzingsbeslissing merkte de verwijzende rechter op, dat volgens advies nr. 75 van 12 april 1984 van de Raad voor de Visserij in het kustgebied met kleine omsluitingsnetten en ander vistuig werd gevist, wat een teruglopen van de bestanden tot gevolg had. In dat verband is onduidelijk of en in voorkomend geval waarom naar Grieks recht uitsluitend een verbod werd ingesteld op kleine omsluitingsnetten, waaronder sardinenetten. Indien voor een dergelijke selectieve benadering werd gekozen, dient de verwijzende rechter na te gaan of die benadering haar rechtvaardiging vindt in objectieve criteria.

46. Ter terechtzitting van 19 november 2009 heeft de Griekse regering erop gewezen dat het gebruik van kleine omsluitingsnetten in de kustzone bijzonder veel schade kan aanrichten. Ik merk evenwel op dat de verzoekende vissers en de Commissie voor het Hof hebben aangevoerd dat het verbod kleinschalige kustvissers die kleine omsluitingsnetten gebruiken in feite zou kunnen discrimineren ten opzichte van grootschaligere vissers die bij de gri-gri visserij grote omsluitingsnetten gebruiken. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt in dat verband uit de aan het Hof voorgelegde stukken voort te vloeien dat grote en kleine omsluitingsnetten slechts wezenlijk van elkaar verschillen op het punt van de grootte en de vangstcapaciteit ervan. Grote omsluitingsnetten lijken, gelet op hun omvang, een veel grotere vangstcapaciteit te hebben dan kleine omsluitingsnetten, zoals sardinenetten. Niettegenstaande het feit dat er slechts een beperkt aantal vaartuigen (1,6 %) grote omsluitingsnetten voor de gri-gri visserij zou gebruiken kan bijgevolg niet worden uitgesloten dat het gebruik van die netten, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, voor de visbestanden eventueel vergelijkbare gevolgen zou kunnen hebben als het gebruik van kleine omsluitingsnetten. De partijen waren het voor het Hof evenwel grondig oneens over de vraag of grote omsluitingsnetten voor de gri-gri sardinevisserij op 300 meter uit de kust mogen worden gebruikt, en dus in de zone van één of twee zeemijl uit de kust, een gebied waarin volgens de verwijzende rechter mariene organismes zich ontwikkelen en voortplanten. Gelet op de gestelde vangstcapaciteit van grote omsluitingsnetten en op het feit dat zij overeenkomst zouden vertonen met kleine omsluitingsnetten en in de kustzone zouden worden gebruikt, rijst de door de verwijzende rechter te beantwoorden vraag of het verbod in feite bepaalde groepen vissers discrimineert zonder dat dit op basis van objectieve criteria kan worden gerechtvaardigd.

47. In dat verband ben ik van oordeel dat, zelfs indien het bewuste verbod meer negatieve gevolgen heeft voor een bepaalde groep vissers, of voor hen een grotere last vormt, er geen sprake is van discriminatie wanneer dat verbod gebaseerd is op objectieve criteria, die zijn aangepast aan wat vereist is voor het bereiken van het gestelde doel van de maatregel, namelijk de bescherming van de ontwikkeling en de voortplanting van mariene organismes in een zone van één tot twee zeemijl uit de kust.( )

48. Wat de vraag betreft of het verbod in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden opgemerkt dat volgens dat beginsel maatregelen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.( ) Het is duidelijk dat de beoordeling van de evenredigheid van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verbod, en met name van de vraag of de nagestreefde doelstelling van bescherming van mariene organismes binnen het kustgebied zou kunnen worden verwezenlijkt met andere middelen dan een algeheel verbod op kleine omsluitingsnetten, met inbegrip van sardinenetten, een gedetailleerde analyse van het wetenschappelijke bewijsmateriaal en van de feitelijke omstandigheden van het hoofdgeding vereist, die door de verwijzende rechter moet worden verricht.( )

49. Mijns inziens dient de verwijzende rechter zich bij zijn analyse te laten leiden door het voorzorgsbeginsel. Bij wetenschappelijke onzekerheid omtrent de gevolgen van het gebruik van een bepaald soort vistuig voor de aquatische hulpbronnen mag de lidstaat dus, in overeenstemming met dat beginsel, beschermende maatregelen nemen, zonder te hoeven wachten totdat de realiteit en de ernst van die gevolgen volledig zijn aangetoond.( ) Bij de beoordeling van de evenredigheid van het verbod moet tevens in aanmerking worden genomen of de vissers op efficiënte en economisch leefbare wijze gebruik kunnen maken van andere soorten vistuig voor de vangst van sardines die minder negatieve gevolgen hebben voor de aquatische hulpbronnen.

50. Teneinde te beoordelen of het verbod op het gebruik van kleine omsluitingsnetten en dus van sardinenetten geschikt is voor het bereiken van het doel van dat verbod, dient de verwijzende rechter mijns inziens op basis van al het beschikbare bewijsmateriaal en in het licht van het voorzorgsbeginsel na te gaan of er sprake is van een oorzakelijk verband tussen het gebruik van dergelijke netten in het kustgebied en de vernietiging van de aquatische hulpbronnen, waardoor de bestanden teruglopen. In dat verband dient de verwijzende rechter tevens na te gaan of het in 1987 ingevoerde verbod nog steeds geschikt is in het licht van de huidige omstandigheden, in samenhang met onder meer de kennis die in het verleden eventueel werd opgedaan aangaande de schadelijke gevolgen van een vroegere versoepeling van het verbod.( )

51. Gelet op het feit dat de aanvraag van de verzoekende vissers beperkt is tot de sardinevisserij in de Golf van Kavala, en op de naar verluidt zeer grote sardinebestanden in dat gebied, dient de verwijzende rechter bovendien na te gaan of het nationale verbod op het gebruik van kleine omsluitingsnetten en dus van sardinenetten aangepast is aan de omstandigheden in dat gebied. Hoewel de verzoekende vissers louter vergunningen aanvragen voor het gebruik van sardinenetten voor de sardinevisserij, mag de verwijzende rechter zijn onderzoek niet beperken tot de gevolgen van het gebruik van die netten voor de sardinebestanden, maar moet hij de gevolgen daarvan voor alle aquatische hulpbronnen onderzoeken.

52. De verwijzende rechter dient tevens na te gaan of de doelstelling van de aan de orde zijnde maatregel kan worden verwezenlijkt met minder ingrijpende middelen zoals het beperken van de vangsten( ) of het beperken van de visserij met sardinenetten tot bepaalde tijdstippen en periodes. Bij de beoordeling van de vraag of minder ingrijpende maatregelen dan een algeheel verbod op een bepaald soort vistuig kunnen worden opgelegd zonder de doelstelling van bescherming van de aquatische hulpbronnen in gevaar te brengen, dient de verwijzende rechter rekening te houden met de eventuele mogelijkheid om daadwerkelijk toezicht te houden over dergelijke maatregelen.

VI – Conclusie

53. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door het Symvoulio tis Epikrateias gestelde vragen als volgt te beantwoorden:

„Artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 1626/94 van de Raad van 27 juni 1994 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden in de Middellandse Zee moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten op grond van die bepaling beschikken over een discretionaire bevoegdheid tot handhaving van aanvullende maatregelen die vóór de inwerkingtreding van die verordening waren vastgesteld en bestaan in een algeheel verbod op het gebruik van vistuig dat niet is verboden in de artikelen 2, lid 3, en 3, leden 1 en 1 bis, van die verordening, maar waarvan het gebruik volgens de bepalingen van die verordening in beginsel is toegestaan. Bij de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid moeten de lidstaten het gemeenschappelijk visserijbeleid in acht nemen en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waaronder het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, eerbiedigen.”