CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 16 september 2010 1( )

Zaak C‑161/09

Kakavetsos-Fragkopoulos AE Epexergasias kai Emporias Stafidas, voorheen K. Fragkopoulos kai SIA O.E.

tegen

Nomarchiaki Aftodioikisi Korinthias

[verzoek van het Symvoulio tis Epikrateias (Griekenland) om een prejudiciële beslissing]

„Vrij verkeer van goederen – Kwantitatieve uitvoerbeperkingen – Maatregel van gelijke werking – Overbrenging, bewerking en verhandeling van krenten – Verbod van verkeer tussen verschillende streken van eenzelfde lidstaat – Rechtvaardiging – Uitsluiting van kwaliteitsbescherming als enige rechtvaardigingsgrond bij ontbreken van beschermde oorsprongsbenaming”

I – Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt ons voorgelegd door het Symvoulio tis Epikrateias (Raad van State) (Griekenland) en betreft de beoordeling van de verenigbaarheid met het recht van de Unie van een nationale wettelijke regeling die de regio waar krenten worden geteeld in verschillende gebieden opdeelt, een verbod instelt op het verkeer van krenten tussen bepaalde gebieden en een uitputtende lijst verstrekt van de havens van waaruit de krenten moeten worden uitgevoerd.

II – Toepasselijk recht

A – Recht van de Unie

1. Primair recht

2. Artikel 29 EG luidt: „Kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.”

3. Anderzijds bepaalt artikel 30 EG: „De bepalingen van de artikelen 28 en 29 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.”

4. Artikel 32, lid 1, EG luidt: „De gemeenschappelijke markt omvat mede de landbouw en de handel in landbouwproducten. Onder landbouwproducten worden verstaan de voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij alsmede de producten in eerste graad van bewerking welke met de genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband houden.”

5. Lid 2 van ditzelfde artikel bepaalt: „Voor zover in de artikelen 33 tot en met 38 niet anders is bepaald, zijn de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt van toepassing op de landbouwproducten.”

6. Krachtens artikel 32, lid 3, EG zijn de landbouwproducten vermeld in de lijst die als bijlage I aan het Verdrag is gehecht. Daarin wordt in hoofdstuk 8 aangegeven: „Eetbaar fruit; schillen van citrusvruchten en van meloenen”.

7. Artikel 34, leden 1 en 2, EG luidt:

„1. Om de in artikel 33 gestelde doeleinden te bereiken wordt een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand gebracht.

Naargelang van de producten neemt deze ordening een van de volgende vormen aan:

a) gemeenschappelijke regels inzake mededinging,

b) verplichte coördinatie van de verschillende nationale marktorganisaties,

c) een Europese marktorganisatie.

2. De gemeenschappelijke ordening in een der in lid 1 vermelde vormen kan alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 33 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de productie als voor het in de handel brengen der verschillende producten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer.

Zij moet zich beperken tot het nastreven van de in artikel 33 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap uitsluiten.

Een eventueel gemeenschappelijk prijsbeleid moet op gemeenschappelijke criteria en op eenvormige berekeningswijzen berusten.”

2. Secundair recht dat ten tijde van het hoofdgeding van toepassing was op de productie van krenten

8. Artikel 1 van verordening (EG) nr. 2201/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit (hierna: „verordening nr. 2201/96”)( ), bepaalt dat de hierbij ingevoerde gemeenschappelijke ordening der markten onder meer geldt voor krenten en rozijnen (GN-code 0803 20).

3. Secundair recht betreffende beschermde oorsprongsbenamingen

9. Op grond van verordening (EG) nr. 1549/98 van de Commissie van 17 juli 1998 tot aanvulling van de bijlage van verordening (EG) nr. 1107/96 betreffende de registratie van de geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen in het kader van de procedure van artikel 17 van verordening (EEG) nr. 2081/92 van de Raad( ), kon de benaming „Κορινθιακή σταφίδα Βοστίτσα (Korinthiaki Stafida Vostitsa)” als beschermde oorsprongsbenaming (hierna: „BOB”) worden geregistreerd.

10. Bij verordening (EG) nr. 483/2008 van de Commissie( ) van 30 mei 2008 tot opneming van enkele namen in het register van beschermde oorsprongsbenamingen en beschermde geografische aanduidingen [Σταφίδα Ζακύνθου (Stafida Zakynthou) (BOB), Miód wrzosowy z Borów Dolnośląskich (BGA), Chodské pivo (BGA)] is de benaming „Σταφίδα Ζακύνθου” („Stafida Zakynthou” – krent van Zakynthos) als BOB overeenkomstig verordening (EG) nr. 510/2006( ) geregistreerd.

B – Nationale wet- en regelgeving

11. Wet 553/1977 betreffende maatregelen ter bescherming en ondersteuning van de uitvoer van krenten en andere hiermee verwante aangelegenheden (FEK A’73) (hierna: „wet 553/1977”), maakt een onderscheid tussen de verschillende gebieden waar krenten in Griekenland worden geteeld en stelt de voorwaarden voor het verkeer en de uitvoer van deze krenten vast.

12. In het bijzonder bepaalt artikel 1:

„1. De arealen voor de krententeelt worden als volgt onderverdeeld:

a) gebied Α, dat de voormalige provincie Aigialeia en de voormalige gemeenten Erineos, Krathida en Felloï van het departement Achaea omvat en het gehele departement Korinthe;

b) gebied Β, dat de departementen Zakinthos en Kefalonia, het eiland Lefkas, het departement Ileia, het departement Achaea (behalve de voormalige provincie Aigialeia en de voormalige gemeenten Erineos, Krathida et Felloï) en het departement Messinia omvat.

2. Het is in gebied A verboden om krenten afkomstig uit gebied B in te voeren, op te slaan en te verpakken alsmede deze vervolgens naar het buitenland uit te voeren.

3. De invoer in gebied B van krenten afkomstig uit gebied A is toegestaan, evenals de uitvoer naar het buitenland van deze krenten vermengd met uit gebied B afkomstige krenten, mits met inachtneming van de voorwaarden vervat in artikel 2, leden 3 en 4, van deze wet.

4. Het is verboden krenten uit de voormalige provincie Aigialeia en de voormalige gemeenten Erineos, Krathida en Felloï van het departement Achaea naar het departement Korinthe te vervoeren en te verpakken en eenzelfde verbod geldt vice versa.”

13. Artikel 2 vervolgt:

„1. Op alle verpakkingen die krenten bevatten die in gebied A zijn geteeld, in dat gebied zijn verpakt en voor de uitvoer zijn bestemd, moet verplicht de letter ‚A’ worden vermeld en de aanduiding:

a) ‚ΒΟΣΤΙΤΣΑ’(‚VOSTIZZA’) wanneer het krenten betreft die in de voormalige provincie Aigialeia en de voormalige gemeenten Erineos, Krathida en Felloï van het departement Achaea zijn geteeld, in dat gebied zijn verpakt en vanuit de haven van Aigio worden uitgevoerd;

b) ‚ΚΟΡΦΟΣ’ [‚KORFOS’] (‚GULF’) wanneer het krenten betreft die in het departement Korinthe zijn geteeld, in dat gebied zijn verpakt en vanuit de havens van Kiato en Korinthe worden uitgevoerd.

2. Het is toegestaan om de verschillende verpakkingen van krenten uit de hierbovengenoemde gebieden, te voorzien van reclamefolders of reclamedrukwerk die de kwaliteit vermelden en meer in het algemeen de aanduidingen ‚Vostizza’ of ‚Gulf’.

3. Op alle verpakkingen die krenten afkomstig uit gebied A vermengd met krenten afkomstig uit gebied B bevatten en die zijn verpakt in gebied B, moet verplicht de aanduiding ‚PROVINCIAL’ worden vermeld en, naar verkiezing, de aanduiding van de plaats van verpakking.

4. Alle verpakkingen die krenten bevatten die in gebied B zijn geteeld, in dat gebied zijn verpakt en voor de uitvoer zijn bestemd, moeten verplicht zijn voorzien van de aanduiding ‚PROVINCIAL’ en uitsluitend een van de hierna volgende benamingen:

a) ‚ZANTE’ voor krenten die in Zakinthos zijn geteeld en verpakt alsmede voor krenten die in het algemeen in gebied B zijn verpakt, afkomstig zijn van het eiland Zakinthos en vanuit welke haven dan ook van gebied B naar het buitenland worden uitgevoerd;

b) ‚CEPHALONIA’ voor krenten die in Kefalonia of Lefkas zijn geteeld en verpakt alsmede voor krenten die in het algemeen in gebied B zijn verpakt, afkomstig zijn van het departement Kefalonia en het eiland Lefkas en vanuit welke haven dan ook van gebied B naar het buitenland worden uitgevoerd;

c) ‚AMALIAS’ voor krenten die in de streek Amaliada zijn verpakt en voor krenten die in het algemeen in gebied B zijn verpakt en afkomstig zijn uit de streek Amaliada [...] van het departement Ilia [...] en vanuit welke haven dan ook in gebied B naar het buitenland worden uitgevoerd;

d) ‚PYRGOS’ voor krenten die in de streek Pirgos en Katakolon van het departement Ilia zijn verpakt en vanuit de haven van Katakolon naar het buitenland worden uitgevoerd;

e) ‚PATRAS’ voor krenten die in de streek Patras zijn verpakt en vanuit de haven van Patras naar het buitenland worden uitgevoerd;

f) ‚KALAMATA’ voor krenten die in de streek Kalamata zijn verpakt en vanuit de haven van Kalamata naar het buitenland worden uitgevoerd.

[...]”

14. Artikel 3, lid 1, van wet 553/1977 regelt de voorwaarden voor de uitvoer van krenten als volgt:

„Uitvoer van krenten naar het buitenland geschiedt als volgt:

a) voorzien van de aanduiding ‚Vostizza’, vanuit de haven van Aigio;

b) voorzien van de aanduiding ‚Gulf’, vanuit de havens van Korinthe en Kiato;

c) voorzien van de aanduidingen ‚Zante’, ‚Cephallonia’ en ‚Amalias’, vanuit alle uitvoerhavens in gebied B;

d) voorzien van de aanduiding ‚Pyrgos’, vanuit de haven van Katakolon;

e) voorzien van de aanduiding ‚Patras’, vanuit de haven van Patras;

f) voorzien van de aanduiding ‚Kalamata’, vanuit de haven van Kalamata.

[...]”

15. Lid 2 van ditzelfde artikel vervolgt met de bepaling dat „[i]ngeval schepen de havens van Aigio en het departement Korinthe niet kunnen bereiken of aldaar niet kunnen laden, [...] het vervoer naar de haven van Patras [is] toegestaan, mits wordt gewaarborgd om welke lading het gaat”.

16. Artikel 4 luidt als volgt:

„1. Artikel 54, leden 1 en 2, van wet 2490/1955 tot vaststelling van de bepalingen inzake de bescherming van krenten en houdende bepalingen aangaande de Autonome Instantie voor krenten en rozijnen, zoals gewijzigd bij artikel 5 van wet 3541/1956, wordt vervangen door de navolgende bepalingen:

‚1. Teneinde de kwaliteit van verpakte en uitgevoerde krenten en rozijnen te verbeteren, zijn de exploitanten van fabrieken voor de verpakking van krenten, de personen die diensten inhuren van een verwerkingsinstallatie van krenten of personen die bij die verwerking betrokken zijn, gehouden om bij de opslagplaatsen van de Autonome Instantie voor krenten en rozijnen (A.S.O.) het bij de verwerking van krenten geproduceerde afval te deponeren. Dit afval geeft een zeer gering percentage weer van de nettohoeveelheid van de uitgevoerde of voor binnenlandse consumptie in de handel gebrachte krenten en rozijnen. Dit percentage wordt verplicht afgeleverd bij het betrokken filiaal van de A.S.O. samen met iedere verdere hoeveelheid verwerkingsafval van krenten en rozijnen die overeenkomstig het bovenstaande worden geëxporteerd of verhandeld, waarbij de extra voor de uitvoer of de handel voor binnenlandse consumptie verstrekte hoeveelheden in datzelfde jaar van uitvoer mogen worden verrekend.’”

17. Het besluit van de minister van Landbouw nr. 442597 van 22 november 1993 erkent op nationaal niveau de benaming „Vostizza” als BOB voor krenten die worden gemaakt van de zwartedruivensoort „Raisin de Corinthe”, dat in de streek van de voormalige provincie Aigialeia wordt geteeld.

18. Het besluit van de minister van Landbouw nr. 39946 van 4 november 1999 bepaalt de voorwaarden waaronder een hoeveelheid druiven om kwaliteitsredenen aan de bewerking moet worden onttrokken en voert een stelsel van inzameling en beheer van de te onttrekken hoeveelheden in.

III – Hoofdgeding en prejudiciële vragen

19. K. Fragkopoulos kai SIA O.E., in de loop van het hoofdgeding gewijzigd in Kakavetsos-Fragkopoulos AE Eperxergasias kai Emporias Stafidas (hierna: „Fragkopoulos”), is ten tijde van de feiten van het hoofdgeding een vennootschap onder firma naar Grieks recht, die zich hoofdzakelijk bezighoudt met de be- en verwerking en de verhandeling van krenten. Fragkopoulos is gevestigd in de streek Kiato in Korinthe.

20. Volgens de Griekse wetgeving wordt het grondgebied waar krenten worden geteeld opgedeeld in twee gebieden, gebied A en gebied B. De in gebied B geteelde krenten worden geacht van mindere kwaliteit te zijn dan die welke in gebied A worden geteeld. Daarom mogen de producenten van gebied B krenten die afkomstig zijn van gebied A in hun gebied binnenbrengen om deze met de in gebied B geteelde krenten te vermengen. Het verkeer binnen gebied B en de uitvoer naar het buitenland van de in gebied B geteelde krenten is vrij, mits met inachtneming van de bepalingen van wet 553/1977 betreffende de etikettering van de producten. Wanneer krenten van gebied B vermengd met krenten van gebied A zijn verpakt en vervolgens in de handel zijn gebracht, moeten de producenten van gebied B de nationale regelgeving naleven volgens welke een etiket moet worden aangebracht met de vermelding „Provincial” gevolgd door de naam van de streek van herkomst, waardoor de consument kan weten dat het wel degelijk gaat om krenten die zijn vermengd. Daarentegen is ieder verkeer van krenten van gebied B naar gebied A verboden. Met andere woorden, een producent van gebied A mag in zijn gebied geen krenten afkomstig uit gebied B binnenbrengen. Binnen dit gebied B heeft alleen de krent „Stafida Zakynthou” (krent van Zakynthos) een BOB die sinds 2008 op het niveau van de Unie is geregistreerd.

21. Gebied A, dat erom bekend staat krenten van superieure kwaliteit te produceren, is weer onderverdeeld in twee subregio’s. De eerste subregio van gebied A produceert de zogenoemde „Vostizza”-krenten die sinds 1993 door een BOB op nationaal niveau en sinds 1998 door een BOB op het niveau van de Unie worden beschermd. Krenten die in de tweede subregio van gebied A worden geteeld, zijn weliswaar van hogere kwaliteit dan krenten van gebied B, maar van mindere kwaliteit dan krenten die in de eerste subregio van gebied A worden geteeld. Producenten die in de eerste subregio van gebied A zijn gevestigd mogen geen krenten die afkomstig zijn van de tweede subregio van gebied A binnenbrengen en ditzelfde verbod geldt vice versa.

22. Bij ieder gebied hoort verder een specifieke haven, die met naam in de nationale regeling wordt aangeduid, en waar de krenten bij uitsluiting in transito mogen verblijven met het oog op de uitvoer ervan naar het buitenland.( )

23. In de zin van de nationale regeling is Fragkopoulos dus in gebied A gevestigd, en meer in het bijzonder, in de tweede subregio van gebied A, die niet onder een BOB valt, en waar krenten van de soort „Gulf” worden geteeld. Alle krenten die Fragkopoulos in de handel brengt worden door haar naar het buitenland uitgevoerd. Tijdens de mondelinge behandeling heeft zij aangegeven dat 90 % van haar productie naar de lidstaten van de Unie wordt uitgevoerd, en de resterende 10 % naar derde staten.

24. In juni 2001 heeft Fragkopoulos, die met een consistente daling van de productie van krenten in haar streek te maken kreeg, de regionale directie van landbouw van het zelfstandig district van het departement Korinthe verzocht om naar haar fabriek gelegen in de streek Kiato, dus in het departement Korinthe, krenten te mogen vervoeren en aldaar te bewerken, ongeacht hun herkomst, dat wil zeggen ongeacht of zij in gebied B of in de eerste subregio van gebied A worden geteeld. Volgens de uitleg van Fragkopoulos is haar productiecapaciteit veel groter dan de verwerking en verpakking van alleen krenten van de soort „Gulf”, heeft zij aanzienlijke investeringen gedaan om haar installaties te verbeteren en is zij zonder een voldoende hoeveelheid grondstoffen om haar werkzaamheden te kunnen continueren, gedoemd om binnenkort failliet te gaan.

25. Bij besluit nr. 10037 van 27 juni 2001 is het verzoek van Fragkopoulos afgewezen door de directeur van landbouw van het zelfstandig district van het departement Korinthe, aangezien wet 553/1977 duidelijk bepaalt dat enkel krenten afkomstig uit de tweede subregio van gebied A in het departement Korinthe kunnen worden bewerkt, opgeslagen en verpakt en dat geen verkeer voor krenten afkomstig uit gebied B en krenten afkomstig uit de eerste subregio van gebied A op het grondgebied van de tweede subregio van gebied A mogelijk is.

26. Op 17 september 2001 heeft Fragkopoulos beroep tot nietigverklaring van besluit nr. 10037 van 27 juni 2001 ingesteld bij het Symvoulio tis Epikrateias. Zij is namelijk van mening dat wet 553/1977 op onaanvaardbare wijze haar economische vrijheid en haar recht om vrij te concurreren beperkt. Bovendien zou deze wet de in gebied B gevestigde producenten onmiskenbaar in een zeer gunstige positie plaatsen vergeleken met die van producenten van gebied A. Producenten van gebied B kunnen immers op hun gebied B krenten binnenbrengen die afkomstig zijn uit gebied A, hetgeen de hoeveelheid in gebied A beschikbare grondstoffen doet afnemen, zodat de productiecapaciteit van de in gebied A gevestigde ondernemingen onvoldoende wordt benut. Aangezien de in gebied B gevestigde ondernemingen over meer grondstoffen beschikken, is hun productie groter en hebben zij derhalve een groter concurrentievermogen. Fragkopoulos stelt dat de totale productie krenten in het gebied van het departement Korinthe 9 000 ton bedraagt, die door vijf ondernemingen wordt verwerkt, terwijl in gebied B vier ondernemingen werkzaam zijn en een hoeveelheid van 20 000 ton verwerken. Fragkopoulos meent dat gelet hierop het risico van een economische tenondergang voor de in gebied A gevestigde ondernemingen groot is. Bovendien zou het door de regeling beoogde doel, namelijk dat in gebied A krenten afkomstig uit gebied B niet met krenten afkomstig uit gebied A mogen worden vermengd voor de bescherming van de kwaliteit van krenten van gebied A in het algemeen en die van „Vostizza”-krenten in het bijzonder, door middel van minder verstrekkende maatregelen kunnen worden bereikt. Fragkopoulos geeft bovendien aan dat zij niet er naar streeft om in haar fabriek verschillende krentenvariëteiten met elkaar te mogen vermengen en zij evenmin de kwaliteit ervan wil veranderen; zij verlangt eenvoudigweg krenten die van andere streken afkomstig zijn te mogen binnenbrengen, deze te verwerken en uit te voeren, waarbij de verplichtingen betreffende de etikettering vervat in artikel 2 van wet 553/1977 nog steeds in acht zullen worden genomen. Op dit punt acht zij het van weinig belang dat krenten van de eerste subregio van gebied A hun BOB zullen verliezen, indien het verkeer hiervan in haar gebied vrij zou zijn, aangezien Fragkopoulos alleen tracht haar productie te vergroten en niet stelt de verhandeling van producten met een BOB tot doel te hebben. Om al deze redenen meent Fragkopoulos dat de nationale regeling in strijd is met de artikelen 28 EG, 29 EG en 34, lid 2, EG.

27. Aangezien het Symvoulio tis Epikrateias duidelijk stuit op een probleem van uitlegging van het recht van de Unie, heeft het de behandeling van de zaak geschorst en bij verwijzingsbeschikking van 8 mei 2009 het Hof krachtens artikel 234 EG de volgende drie prejudiciële vragen gesteld:

„1) Kan een onderneming in de situatie van rekwirante, dat wil zeggen een onderneming die zich bezighoudt met de bewerking en verpakking van krenten, die is gevestigd in een bepaalde streek van het land waarin het bij de wet verboden is verschillende krentenvariëteiten uit andere streken van dat land binnen te brengen voor bewerking en verpakking, zodat de onderneming niet in staat is krenten uit te voeren die het product zouden zijn van tot die variëteiten behorende vruchten, voor de nationale rechter een beroep doen op strijdigheid van de desbetreffende wettelijke maatregelen met artikel 29 EG?

2) Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend is, zijn bepalingen als die van nationaal Grieks recht, die op het onderhavige geschil van toepassing zijn en die enerzijds het binnenbrengen, opslaan en bewerken, met het oog op de wederuitvoer, van krenten afkomstig uit verschillende streken van het land verbieden voor een bepaalde streek, waarin slechts de bewerking van plaatselijk geteelde krenten is toegestaan, en anderzijds een beschermde oorsprongsbenaming voorbehouden aan de vrucht die een bewerking heeft ondergaan en verpakt is in de streek waar deze geteeld is, in strijd met artikel 29 EG, dat kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking verbiedt?

3) Indien het antwoord op de tweede vraag bevestigend is, vormt de bescherming van de kwaliteit van een product, dat door de nationale wetgeving van een lidstaat geografisch wordt afgebakend en dat niet kan worden geïdentificeerd met een officieel erkende onderscheidende benaming ter aanduiding van de aan de geografische herkomst toe te schrijven, algemeen erkende superieure kwaliteit en het unieke karakter ervan, een legitieme dwingende reden van algemeen belang in de zin van artikel 30 EG, op grond waarvan kan worden afgeweken van het in artikel 29 EG vervatte verbod van kwantitatieve uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking?”

IV – Procesverloop voor het Hof

28. Verzoekster in het hoofdgeding, de Griekse regering, de Nederlandse regering en Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.

29. Bij de terechtzitting die op 8 juli 2010 is gehouden, hebben verzoekster in het hoofdgeding, de Griekse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

V – Beoordeling in rechte

A – Inleidende opmerkingen

30. De verwijzende rechter heeft zich bij de formulering van de vragen geconcentreerd op artikel 29 EG. Toch moet ik, voordat ik de verenigbaarheid van de nationale regeling met het primaire recht van de Unie zal beoordelen, nagaan of er geen voorschriften van secundair recht zijn die in het kader van deze prejudiciële verwijzing nuttig kunnen zijn. Bovendien heeft verzoekster ook aangegeven dat er sprake is van een krachtens artikel 28 EG verboden maatregel. Ik zal dus vooraf deze twee punten successievelijk moeten onderzoeken, teneinde de verwijzende rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem dienende zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd.( )

31. In de eerste plaats geldt voor krenten de gemeenschappelijke marktordening in de sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit, die sinds 1 januari 2008 wordt geregeld door verordening (EG) nr. 1234/2007, de zogenoemde „‚integrale-GMO’-verordening”.( ) Ten tijde van de feiten in het hoofdgeding vielen krenten onder de bij verordening nr. 2201/96 ingevoerde gemeenschappelijke marktordening en onder verschillende uitvoeringsverordeningen die meer in het bijzonder betrekking hadden op krenten en rozijnen.( )

32. Toch bevatten deze verordeningen volgens mij geen expliciete bepaling in het licht waarvan de verenigbaarheid van de nationale wetgeving zou kunnen worden beoordeeld. De gemeenschappelijke marktordening is immers als zodanig niet gericht op de voorwaarden die voor het verkeer van krenten op het nationaal grondgebied gelden of op de eventueel voor de uitvoer van krenten geldende voorwaarden. Deze marktordening stelt bijvoorbeeld het beginsel vast van de toekenning van steun voor de teelt( ), bepaalt de voorwaarden voor aankoop van de betrokken producten door de opslagbureaus( ), en maakt het mogelijk de in acht te nemen minimumprijs bij invoer voor krenten en rozijnen vast te stellen alsook de compenserende heffingen.( ) De verordeningen ter uitvoering van de gemeenschappelijke marktordening in de bijzondere sector van krenten en rozijnen bevatten preciseringen ten aanzien van de uitvoering van de steun voor de teelt, op gespecialiseerde percelen, van wijnstokken voor de productie van druiven van bepaalde variëteiten, bestemd om te worden gedroogd [wat verordening (EG) nr. 1621/1999 betreft], de voorschriften voor de opslag [wat verordening (EG) nr. 1622/99 betreft in de versie die van toepassing is ten tijde van de feiten in het onderhavige geval], en de minimumkenmerken voor het in de handel brengen van bepaalde krenten- en rozijnenvariëteiten [wat verordening (EG) nr. 1666/99 betreft].

33. De gemeenschappelijke marktordening en haar uitvoeringsverordeningen zijn derhalve voornamelijk technisch van aard en het verband met de feiten in het hoofdgeding dringt zich niet direct als vanzelfsprekend op. Alleen artikel 21, lid 2, van verordening nr. 2201/96 noemt uitdrukkelijk een algemeen verbod op iedere kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking, maar alleen bij invoer uit derde landen.

34. Het is echter vaste rechtspraak dat de artikelen 28 EG en 29 EG betreffende de afschaffing van kwantitatieve beperkingen en alle maatregelen van gelijke werking bij de in- en uitvoer, in het algemeen als een integrerend onderdeel van de gemeenschappelijke ordening der markten worden beschouwd( ), hetgeen het stilzwijgen van verordening nr. 2201/96 op dit punt kan verklaren. Daarom zijn onverenigbaar met de grondbeginselen van de gemeenschappelijke marktordening, die vanouds is gegrondvest op de vrijheid van handelstransacties( ) alsook op het beginsel van een open markt waartoe elke producent vrije toegang heeft( ), alle nationale bepalingen of maatregelen die de invoer- of uitvoerstromen zouden kunnen wijzigen( ), oftewel het intracommunautaire handelsverkeer zouden kunnen belemmeren.( ) Dat er een gemeenschappelijke marktordening is, kan de lidstaten niet van de verplichting ontslaan om hun regelgeving in het licht van de relevante bepalingen van het EG-Verdrag te onderzoeken, ook al worden deze bepalingen niet in de marktordening vermeld, aangezien het Hof van oordeel was dat na afloop van de overgangsperiode en gelet op de bewoordingen van artikel 32, lid 2, EG, de in het Verdrag vervatte verboden niet behoeven te worden herhaald in de verordeningen betreffende gemeenschappelijke marktordeningen.( ) Ik zal hierop echter uiteraard moeten terugkomen, aangezien het Hof, wanneer er een gemeenschappelijke marktordening in een bepaalde sector is, een enigszins andere toets dan gewoonlijk hanteert om vast te stellen of er sprake is van een op grond van artikel 29 EG verboden nationale maatregel.( )

35. In de tweede plaats – en aangezien het thans duidelijk is dat, ondanks dat er sprake is van een gemeenschappelijke marktordening, de verenigbaarheid van wet 553/1977 met het primaire recht van de Unie kan worden onderzocht –, rijst in onze zaak wellicht de vraag of het opportuun is om ons onderzoek op een eventuele schending van artikel 28 EG te baseren.

36. Fragkopoulos stelt namelijk dat artikel 1 van wet 553/1977 ook een kwantitatieve invoerbeperking is voorzover hierbij absoluut wordt verboden krenten uit gebied B of de eerste subregio van gebied A naar de tweede subregio van gebied A „in te voeren”. Weliswaar heeft dit invoerverbod geen grensoverschrijdend aspect, aangezien hierbij alleen de grenzen tussen streken van eenzelfde lidstaat zijn betrokken, maar het Hof zou, volgens verzoekster in het hoofdgeding, geen onderscheid maken tussen grenzen tussen de lidstaten en grenzen binnen één lidstaat. Ter staving van haar stelling beroept Fragkopoulos zich op de arresten Simitzi( ) en Carbonati Apuani.( )

37. In deze twee arresten heeft het Hof een oordeel moeten geven over de vraag of sprake was van heffingen van gelijke werking als douanerechten – een aanmerkelijk verschil met onze zaak – en in die bijzondere context heeft het Hof geoordeeld dat dergelijke heffingen ook konden bestaan in de inning van rechten bij de overschrijding van een interne grens van een lidstaat. In het reeds aangehaalde arrest Simitzi ging het specifiek om een in- en uitvoerheffing die werden geïnd zodra de uit een andere lidstaat ingevoerde of naar een andere lidstaat uitgevoerde goederen de grens van de Dodekanesos overschreden; het Hof heeft hier derhalve niet artikel 28 EG toegepast, maar in ieder geval voerde verzoekster in het hoofdgeding, die de Griekse nationaliteit had, wel degelijk goederen in afkomstig uit andere lidstaten van de Gemeenschap. Bij het tweede reeds aangehaalde arrest Carbonati Apuani heeft het Hof een heffing – die in dat geval werd geïnd wanneer marmer het grondgebied van de gemeente verliet – als een heffing van gelijke waarde als een douanerecht aangemerkt, zonder dat er op enig moment sprake was van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking.

38. Ik zie niet goed in hoe het Hof van oordeel zou kunnen zijn dat artikel 1 van de nationale wettelijke regeling onder de werkingssfeer van artikel 28 EG valt. Het probleem van het verkeer van krenten die in Griekenland worden geteeld in verschillende subregio’s van gebieden behorende tot het Griekse grondgebied, zoals afgebakend door wet 553/1977, valt onder geen enkele vorm van invoer zoals dit begrip in de zin van het recht van de Unie wordt gedefinieerd. De verwijzende rechter heeft trouwens in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verduidelijkt dat, hoewel de Griekse wetgever in wet 553/1977 de term „invoer” heeft gebruikt, deze term niet in letterlijke zin ervan moest worden opgevat maar meer in de zin van „binnenbrengen”( ), welke term ik inderdaad veel geschikter acht om het verkeer van goederen tussen verschillende streken van dezelfde lidstaat aan te geven. Bovendien is, zoals de Griekse regering ter terechtzitting heeft toegegeven, wet 553/1977 niet van invloed op de invoer op Grieks grondgebied van krenten afkomstig uit andere lidstaten, net zo min als de andere nationale bepalingen die de sector van krenten regelen dat lijken te zijn. Dit is in elk geval niet het voorwerp van de door ons te beoordelen nationale regeling. Bijgevolg heeft de verwijzende rechter terecht zijn verzoek op artikel 29 EG geconcentreerd.( )

B – De eerste en tweede vraag

39. De eerste vraag kan zonder veel problemen worden opgelost, te meer omdat geen van betrokken partijen die schriftelijke opmerkingen heeft ingediend, heeft bestreden dat Fragkopoulos zich op artikel 29 EG mag beroepen.

40. Dit is in de eerste plaats het geval omdat al heel lang wordt erkend dat artikel 29 EG rechtstreeks toepasselijk is en als zodanig aan de particulieren rechten verleent welke de rechterlijke instanties van de lidstaten dienen te handhaven.( ) Voorts is dit het geval, omdat als gevolg van het oorspronkelijke verbod van verkeer van krenten tussen de verschillende gebieden de hoeveelheid uitvoer, althans potentieel, wordt beïnvloed. Aangezien het verkeer van krenten tussen de gebieden van de betrokken lidstaat niet mogelijk is, zullen deze krenten logischerwijs ook niet kunnen worden uitgevoerd. In dit geval is het vanzelfsprekend om een parallel te trekken met het reeds aangehaalde arrest Jersey Produce Marketing Organisation. Artikel 1, leden 2 en 4, van wet 553/1977 bevat bovendien twee expliciete bepalingen die de uitvoer van krenten verbieden indien niet wordt voldaan aan de in deze wet vervatte voorwaarden voor het ter plaatse bewerken, opslaan en verpakken.

41. Ik geef daarom in overweging om de eerste vraag bevestigend te beantwoorden, in die zin dat een onderneming in de situatie van verzoekster, dat wil zeggen een onderneming die zich bezighoudt met de bewerking en verpakking van krenten, die is gevestigd in een bepaalde streek van het land waarin het bij de wet verboden is verschillende krentenvariëteiten uit andere streken van dat land binnen te brengen voor bewerking en verpakking, zodat de onderneming niet in staat is krenten uit te voeren die het product zouden zijn van tot die variëteiten behorende vruchten, voor de nationale rechter een beroep kan doen op strijdigheid van de desbetreffende wettelijke maatregelen met artikel 29 EG.

42. Blijft over de vraag of de nationale maatregel daadwerkelijk een kwantitatieve uitvoerbeperking of een maatregel van gelijke werking is, die beide door artikel 29 EG worden verboden. Aangezien de Griekse wettelijke regeling geen rechtstreekse kwantitatieve uitvoerbeperking instelt, maar op het eerste gezicht ermee volstaat om deze uitvoer te sturen, is deze regeling als zodanig geen kwantitatieve beperking. Derhalve gaat het erom te bepalen of de nationale wettelijke regeling een maatregel van gelijke werking als een uitvoerbeperking is. Hiervoor is het noodzakelijk vast te stellen aan welke voorwaarden moet worden voldaan, wil er sprake zijn van een dergelijke maatregel van gelijke werking.

43. Op dit punt is de rechtspraak van het Hof zeer wisselend.( )

44. Aanvankelijk heeft het Hof de „norm” van artikel 29 EG afgestemd op die van artikel 28 EG; met andere woorden, het arrest Dassonville( ) gold zonder onderscheid zowel voor maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking als voor maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking.

45. Waarschijnlijk vrezende dat het hiermee de doos van Pandora had geopend, heeft het Hof in het arrest Groenveld in die zin een onderscheid tussen de maatregelen bedoeld in artikel 28 EG en die bedoeld in artikel 29 EG aangebracht, dat de werkingssfeer van artikel 29 EG zich beperkte tot alleen „nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaande goederenverkeer tot doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een lidstaat leiden, waardoor aan de nationale productie of de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat ten koste van de productie of de handel van andere lidstaten een bijzonder voordeel wordt verzekerd”.( ) Volgens de „Groenveld”-toets kan een maatregel derhalve pas als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking worden aangemerkt, indien aan drie zeer beperkende voorwaarden is voldaan. In het bijzonder impliceert deze toets dat artikel 29 EG alleen van toepassing is ingeval van een discriminerende maatregel.

46. Vervolgens heeft het Hof de „Groenveld”-toets, althans in beginsel, bevestigd. Ook recentelijk heeft het Hof, zelfs toen het naar aanleiding van de reeds aangehaalde zaak Gysbrechts en Santurel Inter door de advocaat-generaal gevraagd werd zijn rechtspraak te wijzigen, zijn aan het arrest Groenveld ontleende basisoverweging opnieuw toegepast.( ) Het Hof is in zijn arresten echter niet altijd even strikt nagegaan of de drie voorwaarden van de „Groenveld”-toets daadwerkelijk vervuld waren. Ik zal dit met drie voorbeelden aantonen.

47. Om te beginnen lijkt het Hof in bepaalde arresten( ) het laatste gedeelte van de derde voorwaarde te hebben losgelaten, namelijk dat het door de nationale maatregel verstrekte bijzondere voordeel voor de nationale productie ten koste van de productie of de handel van andere lidstaten gaat.

48. Verder is het Hof in het arrest Gysbrechts en Santurel Inter, na eerst het arrest Groenveld in herinnering te hebben gebracht, toch niet nagegaan of in die zaak aan de drie voorwaarden van de „Groenveld”-toets was voldaan. De advocaat-generaal had overigens het Hof erop geattendeerd dat bij een strikte toepassing van de voorwaarden van deze toets het voor hem onmogelijk was te concluderen dat er van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking sprake was.( ) Het Hof erkent dat, gelet op de omstandigheden, het betrokken verbod, hoewel het zonder onderscheid van toepassing was, „ernstigere gevolgen voor rechtstreekse grensoverschrijdende verkopen” had( ), en daarom moest worden geoordeeld dat de betrokken maatregel „niettemin nadeliger is voor de uitvoer van producten van de markt van de uitvoerende lidstaat dan voor de handel in producten op de nationale markt van die lidstaat”.( ) Enkel hieruit leidt het Hof af dat er sprake is van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking.

49. Ten slotte vat het Hof de voorwaarden die vervuld moeten worden wil er sprake zijn van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, soepeler op wanneer er in de zaak een gemeenschappelijke marktordening aan de orde is. In dat geval wordt niet meer vereist dat de maatregel discriminerend is. In het reeds aangehaalde arrest Vriend, gewezen na het arrest Groenveld, heeft het Hof dan ook het volgende geoordeeld: gelet op het feit dat de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag een integrerend deel van de marktordening zijn, is „wat het handelsverkeer binnen de gemeenschap betreft, [deze] gemeenschappelijke marktordening voor de betrokken producten gegrondvest op de vrijheid van handelstransacties en verzet zich tegen elke nationale regeling die het intracommunautaire handelsverkeer al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren”.( ) Hieruit volgt derhalve dat het Hof ingeval van een gemeenschappelijke marktordening de norm van artikel 29 EG afstemt op die van artikel 28 EG, zoals het dit daarvoor heeft gedaan en zoals het dat in deze specifieke constellatie na het arrest Groenveld is blijven doen.( )

50. Het Hof heeft derhalve weliswaar gesteld dat „volgens de artikelen [28 en 29 EG] kwantitatieve in- of uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn” en daarbij ook vermeld dat volgens vaste rechtspraak( ) „deze verbodsbepalingen zich uit[strekken] tot iedere handelsregeling van de lidstaten, die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren”( ), doch dit geldt slechts ingeval in de aan het Hof voorgelegde situatie een gemeenschappelijke marktordening aan de orde is. Het Hof refereert dan ook expliciet aan het arrest Dassonville.( ) Het Hof rechtvaardigt dit verschil in behandeling met de overweging dat, omdat de artikelen 28 EG en 29 EG een integrerend deel van de gemeenschappelijke marktordening zijn, de lidstaten, zodra de Gemeenschap die regelgeving in een bepaalde sector heeft vastgesteld, zich derhalve van elke maatregel dienen te onthouden die daarvan zou afwijken of daarop inbreuk zou maken.( )

51. In onze zaak staat vrijwel buiten kijf dat bij toepassing van de „Groenveld”-toets, de Griekse regeling niet onder het verbod van artikel 29 EG valt. Het is moeilijk te verdedigen dat de Griekse regeling tot een ongelijke behandeling tussen de binnenlandse handel van de Helleense Republiek en de uitvoerhandel van deze staat leidt, aangezien het verbod van binnenlands verkeer – dat voorafgaat aan het uitvoerverbod – voor alle krenten geldt, ongeacht of zij bestemd zijn voor de uitvoer of de binnenlandse markt. Het voordeel dat aldus aan de nationale productie of de binnenlandse markt van Griekenland ten koste van de productie of de handel van een andere lidstaat wordt verstrekt, is ook moeilijk aan te tonen, gelet op het feit dat de betrokken partijen die opmerkingen hebben ingediend, op dit punt geen informatie hebben verstrekt.

52. Alleen omdat het Hof een specifieke rechtspraak heeft ontwikkeld die minder veeleisend is met betrekking tot maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen in een sector waarin een gemeenschappelijke marktordening geldt, kan de Griekse regeling derhalve in strijd met artikel 29 EG worden verklaard.( )

53. De nationale regeling die Fragkopoulos verbiedt om zich van krenten te voorzien die afkomstig zijn uit gebied B of de eerste subregio van gebied A, is duidelijk van invloed op het exportvolume van verzoekster in het hoofdgeding. Het sturen van de uitvoer is ook een extra verplichting die aan de uitvoerders wordt opgelegd. Gelet hierop lijkt mij derhalve dat de betrokken Griekse regeling daadwerkelijk een regeling is die in de zin van het reeds aangehaalde arrest Vriend de intracommunautaire handel rechtstreeks en in ieder geval potentieel kan belemmeren.

54. Derhalve moet wet 553/1977 als een in beginsel door artikel 29 EG verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking worden beschouwd.

55. De verwijzende rechter vraagt het Hof ook of de Griekse regeling waarin een BOB voorbehouden is aan de vrucht die een bewerking heeft ondergaan en verpakt is in de streek waar deze geteeld is, in strijd is met artikel 29 EG. Opgemerkt moet echter worden dat wet 553/1977 niet rechtstreeks beoogt de voorwaarden voor het gebruik van de BOB „Vostizza” te regelen. Slechts door artikel 2, lid 1, sub a, van deze wet a contrario uit te leggen en omdat deze BOB in 1998 op het niveau van de Unie is geregistreerd, kan worden geconcludeerd dat, indien krenten die normaliter in de eerste subregio van gebied A worden geteeld, rechtmatig op het gebied B dan wel onrechtmatig op het gebied van de tweede subregio van gebied A zouden doordringen, zij alsdan hun BOB zouden verliezen.

56. Dit zo zijnde, is het antwoord op deze vraag eenvoudiger te geven, omdat het vaste rechtspraak is dat de bijzondere beperkingen die gelden voor een product met een BOB dat met behulp van een productdossier op het niveau van de Unie is geregistreerd, inderdaad maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen vormen.( )

57. Ik stel derhalve voor op de tweede vraag te antwoorden dat zowel de bepalingen van een nationale wet, zoals wet 553/1977, die het binnenbrengen, opslaan en bewerken, met het oog op de wederuitvoer, van krenten afkomstig uit verschillende streken van het land verbieden in een bepaalde streek, waarin slechts de bewerking van plaatselijk geteelde krenten is toegestaan, als de bepalingen die een op het niveau van de Unie geregistreerde BOB voorbehouden aan de vrucht die een bewerking heeft ondergaan en verpakt is in de streek waar deze geteeld is, maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen vormen die door artikel 29 EG zijn verboden.

C – De derde vraag

58. Voor het geval dat het Hof de nationale regeling zou aanmerken als een door artikel 29 EG verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen, vraagt de verwijzende rechter het Hof of een dergelijke regeling niettemin gerechtvaardigd is. Meer in het bijzonder wil de verwijzende rechter weten of de bescherming van de superieure kwaliteit van een product, die weliswaar niet door een op het niveau van de Unie geregistreerde BOB is erkend, een legitieme dwingende reden van algemeen belang in de zin van artikel 30 EG kan vormen.

1. Het verbod van invoer, opslag, bewerking en daarna uitvoer tussen de subregio’s van gebied A

59. De door de verwijzende rechter als derde gestelde vraag gaat alleen over de eventuele rechtvaardiging van artikel 1, lid 2, van wet 553/1977, met andere woorden over de nationale bepaling die verbiedt om krenten afkomstig uit gebied B in te voeren( ), op te slaan en te bewerken en vervolgens naar het buitenland uit te voeren, vanuit gebied A, en niet op het verbod dat geldt voor de in gebied A geteelde krenten. Hoewel dit niet gevraagd is, meen ik toch dat op dit punt enkele opmerkingen dienen te worden gemaakt.

60. In de verwijzingsbeschikking is de verwijzende rechter van mening dat artikel 1, lid 4, van wet 553/1977, dat ieder verkeer van krenten tussen de subregio’s van gebied A verbiedt, is ingesteld ter bescherming van de kwaliteit en de goede naam van een product waarvoor een BOB op het niveau van de Unie (in dit geval voor „Vostizza”-krenten) is geregistreerd. Overeenkomstig artikel 30 EG verzet artikel 29 EG zich echter niet tegen uitvoerverboden of ‑beperkingen die met name gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de industriële en commerciële eigendom.

61. Herhaaldelijk heeft het Hof geoordeeld dat „oorsprongsbenamingen [...] onder de industriële en commerciële eigendomsrechten [vallen]”.( ) Bovendien beschermt „[d]e toepasselijke regeling [...] de rechthebbenden tegen misbruik door derden die willen profiteren van de door deze benamingen verworven reputatie. Zij beogen te waarborgen dat het aldus aangeduide product afkomstig is uit een bepaald geografisch gebied en bepaalde bijzondere kenmerken bezit. Deze benamingen kunnen bij de consument een grote vermaardheid hebben en voor de producenten die voldoen aan de voorwaarden om ze te gebruiken, een belangrijk middel zijn om klanten aan zich te binden. De reputatie van oorsprongsbenamingen is afhankelijk van het beeld dat zij oproepen bij de consument. Dit beeld wordt hoofdzakelijk bepaald door de bijzondere kenmerken van het product en, meer in het algemeen, door de kwaliteit ervan. Het is uiteindelijk op deze kwaliteit dat de reputatie van het product berust. In de perceptie van de consument hangt de band tussen de reputatie van de producenten en de kwaliteit van de producten voorts af van zijn overtuiging dat de onder de oorsprongsbenaming verkochte producten echt zijn.”( ) Artikel 1, lid 4, van wet 553/1977 kan derhalve, zoals de verwijzende rechter terecht van mening was, gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, als bedoeld in artikel 30 EG.

62. Toch volstaat het niet te stellen dat de maatregel gerechtvaardigd is uit hoofde van een van de redenen vervat in artikel 30 EG, want voor rechtvaardiging van de betrokken bepaling is nog vereist dat deze noodzakelijk en evenredig is. Het feit dat het gebied waar Fragkopoulos is gevestigd geen BOB heeft, leidt er weliswaar toe dat artikel 1, leden 2 en 4, van wet 553/1977 apart moeten worden geanalyseerd om vast te stellen welk doel wordt nagestreefd dan wel welke dwingende eis in verband met het algemeen belang aan de orde is, maar gezamenlijk kan worden onderzocht of deze bepaling evenredig is. Ik zal hierop derhalve later terugkomen.( )

2. Het verbod van invoer, opslag, bewerking en daarna uitvoer tussen gebied A en gebied B

63. Het Hof heeft in het reeds aangehaalde arrest Gysbrechts en Santurel Inter erkend dat „[e]en maatregel die in strijd is met artikel 29 EG kan worden gerechtvaardigd door één van de in artikel 30 EG genoemde redenen, en door dwingende eisen in verband met het algemeen belang, mits die maatregel evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel”.( ) De vraag is dan ook of het, in een situatie waarin op het niveau van de Unie geen BOB is geregistreerd voor de in de tweede subregio van gebied A geteelde krenten, namelijk krenten van de soort „Gulf”, mogelijk is op een van de rechtvaardigingsgronden vervat in artikel 30 EG dan wel een dwingende eis in verband met het algemeen belang een beroep te doen.

64. Het doel dat artikel 1, lid 2, van wet 553/1977 nastreeft, is het voorkomen dat krenten uit gebied A met krenten afkomstig uit gebied B worden vermengd. De in gebied A geteelde krenten worden geacht van een hogere kwaliteit te zijn dan die welke in gebied B worden geteeld. Deze krenten zijn dus ook duurder. De superieure kwaliteit van de krent „Vostizza” staat buiten kijf omdat er op het niveau van de Unie een BOB is geregistreerd. Daarentegen wordt de superieure kwaliteit van krenten van de soort „Gulf” alleen afgeleid uit de motivering van wet 553/1977 en hetgeen de verwijzende rechter en de Griekse regering betogen over de bijzondere vermaardheid die de „Gulf”-krenten zouden hebben, waaraan overigens geen BOB is toegekend. Dat de „Gulf”-krenten vergeleken met de in gebied B geteelde krenten een hogere kwaliteit zouden hebben, berust op voornamelijk subjectieve factoren, zoals de bijzonder goede naam of het aanzien bij de consument van het product in Griekenland, factoren die de verwijzende rechter moet beoordelen.

65. Toch is het mijns inziens opmerkelijk dat de Helleense Republiek geen BOB voor „Gulf”-krenten op het niveau van de Unie heeft ingevoerd, als de kwaliteit en kenmerken hiervan zo belangrijk voor de consument zijn dat het noodzakelijk is om het verkeer van iedere andere soort krenten op het grondgebied van de tweede subregio van gebied A absoluut te verbieden.( ) Het argument van de Griekse regering dat het nagestreefde doel de kwaliteitsbescherming en de economische exploitatie van het product is, boet aan kracht in door het feit dat wet 553/1977 geen enkel voorschrift bevat dat rechtstreeks verband houdt met de kwaliteit van de „Gulf”-krenten. Ook worden in deze wet geen maatregelen getroffen die ook maar enigszins vergelijkbaar zijn met een productdossier.

66. Het enkele nastreven van de bescherming van de kwaliteit van een product dat een bijzondere reputatie geniet in een lidstaat, zonder dat hieraan een BOB is toegekend, kan echter niet voldoende zijn om een dwingende eis te zijn. Het Hof heeft dit reeds in het arrest Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour-Marinopoulos verklaard.( ) Een beslissing in andere zin zou het, mijns inziens te grote, risico meebrengen dat lidstaten maatregelen die aanvechtbaar zijn en het vrije verkeer van goederen aantasten, kunnen rechtvaardigen op grond van de bescherming van een kwaliteit of een goede reputatie die door de rechter van de Unie niet kan worden gecontroleerd of geverifieerd. Wanneer, zoals verzoekster in het hoofdgeding in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt, in onze zaak zou worden erkend dat de bescherming van de kwaliteit van „Gulf”-krenten een dwingende eis is, terwijl aan deze krenten geen BOB is toegekend, zou dat neerkomen op een erkenning dat de Helleense Republiek onoverkomelijke binnengrenzen mag invoeren om de vermeende zuiverheid van bepaalde producten te waarborgen. Deze oplossing zou dan ook aan de andere lidstaten moeten toekomen. Een dergelijke opdeling van nationaal grondgebied die afhankelijk is van lokale belangen, is volledig in strijd met de geest van de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, temeer omdat het recht van de Unie de noodzakelijke instrumenten verstrekt voor de erkenning en gecontroleerde economische exploitatie van producten die wegens hun bijzondere kwaliteit, regionale kenmerken dan wel het voor de productie ervan benodigde vakmanschap beschermd kunnen worden.

67. De registratie van een BOB omvat namelijk als tegenprestatie dat producenten zich verbinden om bepaalde verplichtingen na te leven die met name in het productdossier zijn vervat. In het geval van de Griekse regeling is de situatie mijns inziens nog schever: de superieure kwaliteit van „Gulf”-krenten wordt afgekondigd zonder dat hiervoor bijzonder overtuigend bewijs wordt overgelegd. Volgens wet 533/1977 kan deze superieure kwaliteit op geen andere wijze worden gewaarborgd dan door ieder vervoer, opslag en verpakking in een ander gebied te verbieden. Niettemin schrijft de regeling de producenten geen enkele andere verplichting voor om de kwaliteit te beschermen. Het verkeer van hun producten wordt belemmerd zonder dat deze het voordeel van toekenning van een BOB hebben.

68. De Griekse regering bepleit in wezen om de rechtspraak van het Hof over de rechtvaardiging van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking in geval van een op het niveau van de Unie geregistreerde BOB, te verruimen en ook te laten gelden voor ieder overeenkomstig voorschrift over kwaliteit en nationale reputatie, die volgens de nationale wetgeving worden geacht beschermingswaardig te zijn. De reden die wordt aangevoerd is de bescherming van de kwaliteit, de authenticiteit en de reputatie van de producten. Ik blijf er echter van overtuigd dat wanneer geen BOB is geregistreerd voor de krentenvariëteit „Gulf”, deze verruiming van de rechtspraak om de hierboven uiteengezette redenen niet wenselijk is en deze reden geen dwingende eis kan zijn die een met artikel 29 EG strijdige maatregel kan rechtvaardigen.

69. Blijft nog over vast te stellen of in casu een andere dwingende eis, zoals de bescherming van de consument( ), op nuttige wijze kan worden ingeroepen, zoals het Hof erkent in het reeds aangehaalde arrest Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour-Marinopoulos.( ) De Griekse regering heeft geen omstandigheden aangevoerd over frauduleuze praktijken die zich in het bijzonder op de markt van krenten zouden voordoen en een bijzondere bescherming van de consument van krenten zou kunnen rechtvaardigen. Wanneer voldoende gegevens ontbreken, is het aan de nationale rechter om omstandig na te gaan of de nationale regeling daadwerkelijk de bescherming van de consument beoogt.

70. Echter ook ingeval de bescherming van de consument de dwingende eis zou zijn waarop de rechtvaardiging van artikel 1, lid 2, van wet 553/1977 kan worden gebaseerd, dan nog moet worden nagegaan of deze maatregel evenredig is aan het nagestreefde doel.

3. Evenredigheid van het verbod van invoer, opslag, bewerking en daarna uitvoer tussen de subregio’s van gebied A en het verbod van invoer, opslag, bewerking en daarna uitvoer tussen gebied A en gebied B

71. Meteen al moet ik opmerken dat de verwijzende rechter zelf de evenredigheid van artikel 1, lid 2, van wet 553/1977 heeft beoordeeld en geen van de door hem gestelde prejudiciële vragen hier rechtstreeks over gaat. Toch impliceert het beantwoorden van de derde vraag noodzakelijkerwijs een overpeinzing aangaande de evenredigheidstoets. Dit gevoel wordt overigens versterkt doordat alle belanghebbende partijen die aan de schriftelijke procedure bij het Hof hebben deelgenomen, met uitzondering van de Griekse regering, hierover opmerkingen hebben gemaakt.

72. Gelet op het door de verwijzende rechter gedane onderzoek, zoals dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing naar voren komt, dient mijns inziens de vraag te worden gesteld of de verrichte evenredigheidstoets voldoende grondig is geweest.

73. Immers, volgens vaste rechtspraak moet „om te bepalen of een nationale regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, niet alleen worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen te waarborgen, maar ook of zij niet verder gaan dan voor de verwezenlijking van deze doelstellingen noodzakelijk is”.( ) Met andere woorden, er moet worden nagegaan of er geen maatregelen kunnen worden overwogen die voor de bescherming van de consument (waar het gaat om artikel 1, lid 2, van wet 553/1977) dan wel de bescherming van de rechten van de industriële en commerciële eigendom (waar het gaat om artikel 1, lid 4, van deze wet) voldoende doeltreffend( ) zijn, maar voor de intracommunautaire handel minder beperkend.

74. Alvorens de technische kant van het probleem in aanmerking te nemen, zou ik willen beginnen met een logisch aspect. Terwijl in gebied B krenten worden geteeld van kennelijk duidelijk mindere kwaliteit dan in gebied A, mogen de daar gevestigde telers krenten afkomstig uit het hele gebied A verwerken, opslaan, verpakken en daarna uitvoeren; de enige consequentie is dat deze telers verplicht zijn om door een bijzondere etikettering aan te geven dat de verkochte krenten gemengde krenten zijn. Volgens de nationale regeling kan het de streek die krenten van mindere kwaliteit teelt, derhalve worden toegestaan krenten van betere kwaliteit te verwerken. Gelet op de meerkosten daarvan voor de telers (die met het oog op het vermengen, krenten kunnen kopen die van stellig betere kwaliteit, maar dus duurder zijn), is het frauderisico beperkt en wordt bedrog voorkomen door aan de telers een etiketteringsverplichting op te leggen.

75. Het is alleszins mogelijk deze logica ook mutatis mutandis te laten gelden binnen gebied A. Aangezien krenten geteeld in de subregio van gebied A waar Fragkopoulos is gevestigd, worden geacht van mindere kwaliteit te zijn dan de krenten die in de eerste subregio van gebied A worden geteeld en waaraan de BOB „Vostizza” is toegekend, zie ik niet in welke geldige reden nog zou kunnen rechtvaardigen dat het aan telers van de tweede subregio van gebied A wordt verboden om krenten geteeld in de eerste subregio van gebied A (die zijn BOB eventueel zal verliezen) te verwerken, wanneer voor hen dezelfde voorwaarden betreffende de etikettering gelden als voor de telers uit gebied B die krenten met elkaar vermengen. Gelet hierop moet worden onderzocht of de nationale regeling ten aanzien van de doelstelling die zij stelt na te streven samenhangend en stelselmatig is.( )

76. Aangaande de technische middelen om de verschillende krentenvariëteiten van elkaar te kunnen onderscheiden, heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat de verschillende vormen van mogelijk toezicht onvoldoende zijn, gelet op de voor hem door de verschillende partijen aangevoerde argumenten en wetenschappelijke bewijzen. De verwijzende rechter is het beste in staat om de relevantie van de argumenten van partijen te beoordelen. Toch denk ik dat deze rechter bij deze door hem te verrichten beoordeling twee factoren in gedachten moet houden.

77. In de eerste plaats heeft Fragkopoulos opnieuw ter terechtzitting verklaard dat zij de krenten die zij uit andere gebieden zou kunnen verkrijgen, niet met die van haar eigen teelgebied wil vermengen. Op dit punt moet het door het Koninkrijk der Nederlanden in zijn schriftelijke opmerkingen aangevoerde argument worden genoemd: de verwijzende rechter zou zich moeten afvragen of het niet mogelijk zou zijn om in plaats van een absoluut verkeersverbod tussen de gebieden met de bekend zijnde gevolgen voor de uitvoer, te overwegen de telers van krenten te verplichten tot het hebben van strikt gescheiden productieprocessen, en zelfs ook aparte pakhuizen waarin uitsluitend krenten van dezelfde oorsprong moeten worden opgeslagen, verwerkt en verpakt.

78. De verwijzende rechter preciseert ook dat de visuele controle (methode van de waarneming door een kwaliteitscontroleur) kan worden beschouwd als een minder beperkende maatregel om de oorsprong van de krenten te kunnen identificeren. Daarentegen meent hij dat „deze maatregel weliswaar een minder strenge maatregel kan zijn dan de verbodsbepalingen [van wet 553/1977], maar deze niet [...] even doeltreffend is en eenzelfde effect sorteert als deze bepalingen”.( ) Volgens mij moet de verwijzende rechter echter bij verbodsmaatregelen de gedachte van het onderkennen van „even doeltreffende” maatregelen loslaten, juist omdat geen enkele maatregel even doeltreffend is als een absoluut verbod. Wellicht zou derhalve de strekking van de Griekse regeling als zodanig opnieuw kunnen worden geëvalueerd en zou de verwijzende rechter gelet op deze factoren zich kunnen afvragen of in plaats van een te beperkend stelsel gericht op preventie, het niet mogelijk zou zijn een repressief stelsel in te voeren gebaseerd op onverwachte visuele controles ter plaatse dat alsdan het vrije verkeer van goederen volgens mij minder aantast (temeer omdat iedere uitzondering op een in Verdrag vervat verbod strikt moet worden uitgelegd)( ), en dat nogal gemakkelijk is in te voeren, althans gelet op het beperkte aantal telers van krenten in gebied A.( ) Dit zo zijnde, herhaal ik dat alleen de verwijzende rechter in staat is te beoordelen hoe doeltreffend dit soort controle minimaal moet zijn.

79. Gelet op deze omstandigheden geef ik in overweging op de derde vraag te antwoorden dat de bescherming van een product dat door de nationale wetgeving van een lidstaat geografisch wordt afgebakend en dat niet kan worden geïdentificeerd met een officieel erkende onderscheidende benaming ter aanduiding van de aan de geografische herkomst toe te schrijven, algemeen erkende superieure kwaliteit en het unieke karakter ervan, geen rechtvaardigingsgrond is uit hoofde van de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, zoals bedoeld in artikel 30 EG, en ook geen dwingende eis die een maatregel die normaliter op grond van artikel 29 EG verboden is, kan rechtvaardigen. Het Hof heeft evenwel erkend dat de bescherming van de consument zo’n dwingende eis kan vormen, maar het staat aan de verwijzende rechter zich ervan te verzekeren dat de nationale wetgeving daadwerkelijk dit doel nastreeft. Bovendien moet de verwijzende rechter, in gedachten houdend dat uitzonderingen op de verdragsregels strikt dienen te worden uitgelegd, beoordelen of de litigieuze nationale maatregel evenredig is door de alternatieven te onderzoeken die het vrije verkeer van de op het grondgebied van de betrokken lidstaat geteelde krenten minder aantasten.

VI – Conclusie

80. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door het Symvoulio tis Epikrateias gestelde vragen als volgt te beantwoorden:

„1) Een onderneming in de situatie van verzoekster, dat wil zeggen een onderneming die zich bezighoudt met de bewerking en verpakking van krenten, die is gevestigd in een bepaalde streek van een lidstaat waarin het bij de wet verboden is verschillende krentenvariëteiten uit andere streken van die lidstaat binnen te brengen voor bewerking en verpakking, zodat de onderneming niet in staat is krenten uit te voeren die het product zouden zijn van tot die variëteiten behorende vruchten, kan voor de nationale rechter een beroep doen op strijdigheid van de desbetreffende wettelijke maatregelen met artikel 29 EG.

2) Zowel de bepalingen van een nationale wet zoals wet 553/1977 betreffende maatregelen ter bescherming en ondersteuning van de uitvoer van krenten die het binnenbrengen, opslaan en bewerken, met het oog op de wederuitvoer, van krenten afkomstig uit verschillende streken van het land verbieden in een bepaalde streek, waarin slechts de bewerking van plaatselijk geteelde krenten is toegestaan, als de bepalingen die een op het niveau van de Unie geregistreerde beschermde oorsprongsbenaming voorbehouden aan de vrucht die een bewerking heeft ondergaan en verpakt is in de streek waar deze geteeld is, vormen maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen die door artikel 29 EG zijn verboden.

3) De bescherming van een product dat door de nationale wetgeving van een lidstaat geografisch wordt afgebakend en dat niet kan worden geïdentificeerd met een officieel erkende onderscheidende benaming ter aanduiding van de aan de geografische herkomst toe te schrijven, algemeen erkende superieure kwaliteit en het unieke karakter ervan, is geen rechtvaardigingsgrond uit hoofde van de bescherming van de industriële en commerciële eigendom, zoals bedoeld in artikel 30 EG, en ook geen dwingende eis die een maatregel die normaliter uit hoofde van artikel 29 EG verboden is, kan rechtvaardigen. Het Hof heeft evenwel erkend dat de bescherming van de consument zo’n dwingende eis kan vormen, maar het staat aan de verwijzende rechter zich ervan te verzekeren dat de nationale wetgeving daadwerkelijk dit doel nastreeft. Bovendien moet de verwijzende rechter, in gedachten houdend dat uitzonderingen op de regels van het EG-Verdrag strikt dienen te worden uitgelegd, beoordelen of de litigieuze nationale maatregel evenredig is door de alternatieven te onderzoeken die het vrije verkeer van de op het grondgebied van de betrokken lidstaat geteelde krenten minder aantasten.”