CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

VAN 28 JANUARI 1982

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

1. Inleiding

Mevrouw Camera werd op 12 juli 1965 in België arbeidsongeschikt verklaard. Op 9 november van dat jaar werd haar door de arts van haar verzekeringsorgaan de Union Nationale des Mutualités Socialistes (UNMS) toegestaan gedurende de periode van 15 november tot 14 december in Italië te verblijven. Van dit verblijf keerde zij echter niet terug. Na aan een oproep tot medische keuring in België geen gevolg te hebben gegeven werd zij door het bevoegde Italiaanse verzekeringsorgaan gekeurd in het kader van een bilaterale administratieve regeling tussen België en Italië van 1950. Naar aanleiding van deze keuring werd mevrouw Camera op 5 januari 1966 weer arbeidsgeschikt verklaard, onder gelijktijdige stopzetting van haar uitkering. Óp 31 januari 1966 diende zij een aanvraag in voor een invaliditeitspensioen via de betrokken Italiaanse instantie bij Rijksinstituut van ziekte — an invaliditeitsverzekening (RIZIV). Deze aanvraag werd kennelijk verricht wegens gebrek aan kennis over de beroepsmogelijkheden tegen de eerder genomen beslissing tot stopzetting van haar uitkering. Op 26 november van datzelfde jaar werd zij in Italië invalide verklaard. Op 31 mei 1968 werd haar tot het RIZIV gerichte verzoek om een invaliditeitspensioen afgewezen, echter naar later bleek op basis van een onvolledig dossier. Op 12 mei 1969 volgde een hernieuwde afwijzing, ditmaal omdat geen ziekengeld was aangevraagd, noch was genoten. De Belgische wet van 1963 voorziet slechts in een invaliditeitsuitkering wanneer gedurende één jaar een ziekengeld is genoten. Nadat de zaak aan verscheidene instanties was voorgelegd, wees het Brusselse Arbeidshof op 24 november 1977 het verzoek af. Naar aanleiding van een ingesteld cassatieberoep stelde het Hof van Cassatie op 6 april 1981 een aantal prejudiciële vragen.

2. De prejudiciële vragen en hun achtergrond

De gestelde vragen luiden aldus:

1. Moet, wanneer een werknemer in een Lid-Staat van de Europese Gemeenschap in het genot gesteld van de uitkeringen krachtens de ziekte- en invaliditeitsverzekering, die verlof heeft bekomen in een andere Lid-Staat verblijf te houden ten einde zich aldaar te doen verzorgen en na ommekomst van de vastgestelde termijn in die andere Lid-Staat is gebleven, en wel zulks onder voorwaarden welke, getoetst aan de wettelijke regeling van de staat van oorsprong en aan een administratieve regeling, tussen de twee staten getroffen, zoals die krachtens de verordeningen (EEG) nrs. 3 en 4 inzake sociale zekerheid van migrerende werknemers van toepassing is gebleven onregelmatig zijn, artikel 83 van genoemde verordening nr. 4 in die zin worden uitgelegd, dat in die bepaling niet slechts de datum is vastgesteld waarop een aangifte of een beroepschrift geacht wordt bij het bevoegde gezagsorgaan, de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan te zijn ingediend ten einde daarvan kennis te nemen, doch ook wordt bepaald of een verzoek als regulier is te beschouwen, wanneer het gericht is tot een gezagsorgaan, instelling of orgaan van een andere Lid-Staat dan die welks gezagsorgaan, instelling of orgaan tot kennisneming ervan bevoegd is?

2. Zo ja, moet genoemde bepaling dan in die zin worden uitgelegd dat als regulier is te beschouwen een verzoek, ingediend als hiervoor omschreven, wanneer volgens de bewoordingen van de wettelijke regelingen van de staat welks gezagsorgaan bevoegd is, de eiser irregulier in de andere staat verblijf hield?

3. Leidt in datzelfde geval artikel 10, lid 1, van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers ertoe dat het verzekeringsorgaan van de staat van oorsprong het beginsel van de territorialiteit der uitkeringen, zoals voorzien in de nationale wetteljke regeling, in casu de Belgische wet van 9 augustus 1963, en haar artikel 70, lid 1, geen toepassing kan doen vinden?

De gestelde vragen moeten worden gezien tegen de achtergrond van het arrest van het Brusselse Arbeidshof waarin overwogen werd dat eiseres op 31 januari 1966, de datum waarop de aanvraag voor het invaliditeitspensioen werd ingediend, nog onder de Belgische verzekering viel. Naar Belgisch recht is, zoals gezegd, het recht op een dergelijk pensioen afhankelijk van het antwoord op de vraag of eiseres rechthebbende was op een ziekengeld. Interpreteert men nu de aanvraag voor het invaliditeitspensioen als een beroep tegen de arbeidsgeschiktheidsverklaring van 5 januari 1966 dan is artikel 83 van verordening nr. 4 van de Raad (PB van 1958, nr. 30, blz. 597) relevant, dat voor zover van belang luidt als volgt: „de datum, waarop bij een autoriteit ... van een andere Lid-Staat ... beroepschriften ... zijn ingediend, wordt beschouwd als de datum waarop deze zijn ingediend bij de autoriteit ... welke bevoegd is hiervan kennis te nemen”. Hetzelfde geldt wanneer men het verzoek van eiseres in het hoofdgeding inderdaad opvat als een aanvraag voor een invaliditeitspensioen.

Toepassing van dit artikel bij kwalificatie van de aanvraag als een beroepschrift zou impliceren dat voldaan is aan de beroepstermijn van de Belgische wet van 30 dagen. Het RIZIV meent evenwel dat deze bepaling alleen slaat op reguliere aanvragen. Aangezien haars inziens de aanvraag van mevrouw Camera een niet-regulier karakter had vanwege haar onwettig verblijf in Italië, zou artikel 83 niet van toepassing zijn. Het praktisch effect is dan een niet-ontvankelijkheid van de als beroep opgevatte aanvraag om een invaliditeitspensioen, waardoor aan de prealabele voorwaarde van het recht hebben op een ziekengeld niet zou zijn voldaan. Het Hof van Cassatie heeft deze kwestie over twee vragen verdeeld:

1) slaat artikel 83 alleen op datumgelijkstelling of heeft deze bepaling ook betrekking op het wel of niet reguliere karakter van de aanvragen en

2) zo ja, is een aanvraag als gedaan door mevrouw Camera als regulier aan te merken?

De derde vraag heeft betrekking op een andere verhindering voor de toekenning van het invaliditeitspensioen. Artikel 70, eerste lid, van de Belgische wet bepaalt onder meer dat het zich bevinden op Belgisch grondgebied een voorwaarde is om voor een zodanige uitkering in aanmerking te komen.

3. De eerste vraag

De eerste vraag van het Hof van Cassatie stelt het probleem aan de orde of artikel 83 van verordening nr. 4 en het daarmede samenhangende artikel 47 van verordening nr. 3 in die zin moeten worden uitgelegd dat aan de daarin bedoelde aanvragen om sociale zekerheidsuitkeringen ook inhoudelijke eisen gesteld mogen worden. In Uw arrest in de zaak 40/74 (België, Costers, Vounckx t. Berufsgenossenschaft Feinmechanik, Jurispr. 1974, blz. 1323 en volgende) heeft U overwogen dat deze bepalingen in eerste instantie er toe strekken om de betrokkenen tegen de gevolgen van uiteenlopende stelsels van sociale zekerheid te beschermen en dat deze dienen te worden uitgelegd „met inachtneming van de bijzondere moeilijkheden waarvoor werknemers staan, die in een andere Lid-Staat woonachtig zijn en mogelijk niet op de hoogte zijn van regels dier bevoegdheidsverdeling” (t.a.p. blz. 1329). Kan uit deze overweging reeds worden afgeleid dat aan de betrokken bepalingen alleen een administratieve betekenis toekomt, nog duidelijker sprak U zich uit in Uw arrest in de zaak 108/75 (Balsamo t. RIZIV, Jurispr. 1976, blz. 378 en volgende). Aldaar werd door Uw Hof overwogen dat zodra de aanvraag naar behoren is ingediend volgens de in de wettelijke regeling van het land van de woonplaats gestelde modaliteiten, aan alle voorschriften voor het indienen van de aanvraag is voldaan. Artikel 83 betreft derhalve een bepaling die slechts betrekking heeft op een datumgelijkstelling.

Dienovereenkomstig stel ik voor de eerste vraag van het Hof van Cassatie te beantwoorden als volgt: „Artikel 83 van verordening nr. 4/58 heeft alleen betrekking op de datum waarop de in deze bepaling bedoelde aanvragen of beroepschriften zijn ingediend bij de autoriteit van de andere Lid-Staat”.

4. De tweede vraag

Hoewel de tweede vraag alleen voor het geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag wordt gesteld, blijft zij in feite ook bij het voorgestelde antwoord op de eerste vraag van belang, mits de toetsing van het terzake relevante nationale recht aan het gemeenschapsrecht tot andere bepalingen dan genoemd artikel 83 van verordening nr. 4/58 wordt uitgebreid. De vraag komt er dan op neer, dat de verwijzingsrechter wil weten, wat het gemeenschapsrecht inzake de regelmatigheid van een aanvraag of beroepschrift als het onderhavige bepaalt.

Evenals dat het geval is met de latere verordening nr. 1408/71, brengt het systeem van de verordeningen nrs. 3 en 4 mede dat, tenzij anders is vermeld, deze regelingen in de plaats treden van eerder gestelde bi- en multilaterale regelingen op het terrein van de sociale zekerheid. Voor zover het gaat om uitvoeringsvoorschriften bepaalt artikel 6 van verordening nr. 4 dat deze alleen van toepassing blijven wanneer zij zijn opgesomd in Bijlage D. De Belgisch-Italiaanse administratieve regeling van 1950 wordt daarin alleen genoemd voor zover het betreft landarbeiders. Aangezien niet is gebleken dat op eiseres deze kwalificatie van toepassing was, dient de vraag naar de wettigheid van haar verlengd verblijf in Italië uitsluitend aan de hand van de bepalingen van verordeningen nrs. 3 en 4 beoordeeld te worden. Met de Commissie ben ik van oordeel, dat de enige wellicht ter zake relevante bepaling is neergelegd in artikel 19, tweede lid, van laatstbedoelde verordening. Deze bepaling luidt als volgt:

„(2) Een werknemer of een daarmede gelijkgestelde die recht op uitkeringen of verstrekkingen heeft verkregen ten laste van een orgaan van één der Lid-Staten en die op het grondgebied van bedoelde Lid-Staat woonachtig is, behoudt dat recht indien hij zijn woonplaats naar het grondgebied van een andere Lid-Staat overbrengt; vóór overbrenging behoeft de arbeider echter de toestemming van het bevoegde orgaan, dat naar behoren rekening houdt met de beweegredenen van die overbrenging”.

Met nadruk wil ik er echter op wijzen dat het voorgaande geenszins impliceert dat artikel 19, tweede lid, op de onderhavige zaak daadwerkelijk van toepassing is. Dit oordeel is aan de nationale rechter voorbehouden. Of genoemde bepaling van toepassing is, zal in het bijzonder ervan afhangen of er sprake is van een verkregen recht op uitkeringen ten laste van het RIZIV. Laatstgenoemde beantwoordt deze vraag ontkennend aangezien mevrouw Camera op 5 januari weer arbeidsgeschikt was bevonden. Blijkens haar memorie en mondelinge opmerkingen gaat de Commissie er van uit dat het in casu gaat om een aanvraag om ziekengeld, dan wel een beroep tegen de weigering tot toekenning of voortzetting daarvan en komt zij dienovereenkomstig tot een andere conclusie.

Dat aldus de eventuele toepassing van artikel 19, tweede lid, aan de nationale rechter is voorbehouden, wil echter niet zeggen dat, zoals het RIZIV tijdens de mondelinge behandeling betoogde, Uw Hof zich over deze bepaling in het geheel niet zou kunnen uitspreken omdat het Hof van Cassatie terzake geen vraag heeft gesteld. Uiteraard is de vrijheid van het Hof in dit opzicht niet onbegrensd. Zoals de advocaat-generaal Warner in zijn conclusie bij het arrest Greenwich Film Production t. SACEM (zaak 22/79, Jurispr. 1979, blz. 3275, 3295) opmerkte, kan het Hof geen uitspraak doen over vragen die niet zijn voorgelegd. Dit wil echter niet zeggen dat het Hof niet zou kunnen wijzen op een gemeenschapsrechtelijke bepaling die gezien de feiten klaarblijkelijk wel van toepassing zou kunnen zijn. Reeds in Uw arrest in de zaak Schwarze (zaak 16/65, Jurispr. XI, blz. 1117) gaf U aan dat het de taak van het Hof is de nationale rechter rechtstreeks van voorlichting te dienen „zonder hem eerst te noodzaken zijn toevlucht te nemen tot zuiver dilatoire formaliteiten welke met de eigen aard der in artikel 177 geregelde procedure onverenigbaar zijn”.

Uitgaande van de hypothese dat artikel 19, tweede lid, door de nationale rechter van toepassing zou. kunnen worden geacht, ben ik het niet eens met de interpretatie van dit voorschrift door de Commissie.

De Commissie meent, onder verwijzing naar Uw arrest in de zaak 117/77 (Algemeen Ziekenfonds Drenthe Platteland t. Pierik, Jurispr. 1978, blz. 825), dat het weigeren van toestemming voor deze verlenging in het onderhavige geval op problemen zou zijn gestuit vanwege de door U in overweging 17 van dit arrest neergelegde beperking. Naar mijn oordeel kan echter niet zonder meer over de laatste bijzin van artikel 19 (2) van verordening nr. 3 worden heengestapt. Betrokkene heeft blijkens het dossier uitsluitend toestemming gevraagd en verkregen voor een tijdelijk verblijf in Italië conform artikel 19, eerste lid. Zij heeft echter geen toestemming gevraagd voor overbrenging van haar woonplaats naar Italië, welke toestemming wordt vereist door artikel 19, tweede lid. Door deze omstandigheid, dat in het onderhavige geval blijkens het dossier geen zodanige toestemming is gevraad, verschilt deze zaak fundamenteel van het door de Commissie geciteerde geval, waarin een zodanige toestemming wèl was gevraagd. Door de redenering van de Commissie wordt de genoemde voorwaarde die Lid-Staten mogen stellen ontkracht, doordat niet langer het bevoegde orgaan maar de verzoeker zelf de opportuniteit van handhaving van zijn verkregen rechten na overbrenging van zijn woonplaats naar een andere Lid-Staat beoordeelt. Het gemeenschapsrecht bepaalt niets over de rechtsgevolgen van het niet voldoen aan het vereiste van het vragen van toestemming voor overbrenging van de woonplaats.

De tweede vraag dient derhalve naar mijn oordeel aldus te worden beantwoord, dat indien aan de overige voorwaarden voor toepasselijkheid van artikel 19, tweede lid, van verordening nr. 3 is voldaan, de nationale rechter dient uit te maken welke naar nationaal recht de rechtsgevolgen zijn van het niet vragen van de in artikel 19, lid 2, van verordening nr. 3 bedoelde toestemming van woonplaatsverandering voor de krachtens hetzelfde recht toe te kennen uitkeringen ter zake van ziekte.

5. De derde vraag

Ook de derde vraag is gesteld voor het geval het antwoord op de eerste vraag bevestigend zou luiden. Gezien het voorgestelde antwoord op deze eerste vraag is de derde vraag daarmede zonder voorwerp geraakt. Niettemin meen ik toch dat bij een zuiver administratieve betekenis van artikel 83 van verordening nr. 4, de vraag relevant blijft of artikel 10, lid 1, van verordening nr. 3 verhindert dat het verzekeringsorgaan van het land van oorsprong het territorialiteitsbeginsel, zoals dat in de betreffende wetgeving is neergelegd, toepast.

Wederom wijs ik er met nadruk op dat het al of niet reguliere karakter van het verblijf van betrokkene in Italië voor de beantwoording van deze, aldus hergeformuleerde vraag niet van belang is. Het gaat hier om een tweede barrière voor de toekenning van een invaliditeitspensioen, voor het geval de aanvraag inderdaad als een aanvraag tot toekenning van een invaliditeitspensioen zou worden gekwalificeerd.

Artikel 10, eerste lid, van verordening nr. 3 geldt voor de uitbetaling van „pensioenen of rentes en uitkeringen bij overlijden”.

Uit de tekst van deze bepaling blijkt ondubbelzinnig dat deze niet slaat op uitkeringen ter zake van ziekte. Ook onder verordening nr. 1408/71 is de toelaatbaarheid van het hanteren van woonplaatsvereisten bij het toekennen en uitbetalen van ziekte-uitkeringen door Uw Hof erkend in rechtsoverweging 16 van het arrest in de zaak 41/77 (Koningin t. een National Insurance Commissioner, ex parte Warry, Jurispr. 1977, blz. 2095). Ten aanzien van uitkeringen ter zake van invaliditeit kan men in dat opzicht twijfel'hebben. Weliswaar spreekt artikel 10, eerste lid, over „pensioenen of renten” en wordt als aanhef bij het derde hoofdstuk van verordening nr. 3 het woord „pensioenen” toegevoegd aan „ouderdom en overlijden”, zodat de toepasselijkheid van een verbod van woonplaatsvereiste op invaliditeitsuitkeringen of pensioenen ontkennend beantwoord zou kunnen worden, gelijk ook het RIZIV stelt. Anderzijds blijkt uit artikel 26 van verordening nr. 3 een sterke mate van gelijkstelling tussen uitkeringen ter zake van invaliditeit enerzijds en ouderdom en overlijden anderzijds. Een dergelijke gelijkstelling lijkt, anders dan bij uitkeringen ter zake van ziekte, uit de aard van de betrokken sociale zekerheidsvoorzieningen voort te vloeien. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 trekt deze consequentie ook door — anders dan de overeenkomstige bepaling van verordening nr. 3 — wel expliciet te verklaren dat een woonplaatsvereiste niet mag worden toegepast bij uitkeringen ter zake van invaliditeit. Uw Hof motiveerde deze bepaling in het arrest in de zaak 51/73 (Sociale Verzekeringsbank t. Śmieja, Jurispr. 197., blz. 1213), door er op te wijzen dat deze bepaling ten doel heeft het genot van de uitkeringen ook te verzekeren zelfs nadat belanghebbenden in een andere Lid-Staat, bij voorbeeld hun land van herkomst, zijn gaan wonen. Zo gezien lijkt het verantwoord het verbod van woonplaatsvereisten in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 3 ook van toepassing te achten op invaliditeitspensioenen. Ook de Commissie lijkt blijkens haar memorie deze uitleg niet uit te sluiten. Anders dan de Commissie meen ik echter dat de vraag naar de toepassing van artikel 10, lid 1, op invaliditeitsuitkeringen reeds daarom wel relevant is, omdat mijn antwoord op de tweede vraag van het Hof van Cassatie niet zonder meer uitsluit dat er in casu wel een recht op ziekengeld zou bestaan en daarmede naar Belgisch recht zou zijn voldaan aan de voor toekenning van een invaliditeitspensioen noodzakelijke voorwaarde. Voorts is de vraag relevant voor het geval de aanvraag anders dan de Commissie meent niet als een beroepschrift inzake voortgezette ziekte-uitkeringen moet worden opgevat, maar uitsluitend als een verzoek om toekenning van een invaliditeitspensioen. In dit verband komt het mij dan ook zinvol voor Uw reeds bovengenoemde arrest in de zaak Warry nogmaals in herinnering te roepen. Aldaar werd door U in rechtsoverweging 29 gesteld dat systeem en doelstellingen van verordening nr. 1408/71 zich er tegen verzetten dat een aanvraag om een invaliditeitsuitkering zou worden afgewezen op grond van het feit dat geen voorafgaande aanvraag om een ziekte-uitkering was ingediend. Indien dit laatste niet is geschied vanwege het feit dat aan een ter zake geldend woonplaatsvereiste niet was voldaan, is het blijkens rechtsoverweging 30 van hetzelfde arrest voldoende wanneer de aanvraag om een invaliditeitsuitkering volgens de uitvoeringsvoorschriften op correcte wijze is ingediend door bemiddeling van het bevoegde orgaan in de Lid-Staat van verblijf. Gezien deze uitspraak zal ook in de onderhavige vraagstelling het niet voldaan zijn aan de voor een invaliditeitsuitkering noodzakelijke voorwaarde van een recht op ziekengeld wegens het niet voldoen aan een woonplaatsvereiste, geen reden mogen zijn eerstgenoemde uitkering te weigeren.

Als antwoord op de derde vraag van het Hof van Cassatie, stel ik derhalve voor: „Artikel 10, eerste lid, van verordening nr. 3/58 moet in die zin worden verstaan dat deze bepaling eveneens van toepassing is op uitkeringen ter zake van invaliditeit. Het niet voldoen aan een krachtens het recht van een Lid-Staat voor een invaliditeitsuitkering noodzakelijke voorwaarde van het bestaan van een recht op ziekengeld wegens het niet voldoen aan een daarvoor gesteld woonplaatsvereiste, vormt geen reden eerstgenoemde uitkering te weigeren”.