CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MAZÁK

van 24 mei 2007 ( 1 )

Zaak C-199/06

Centre d’exportation du livre français (CELF)

en

Ministre de la Culture et de la Communication

tegen

Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE)

„Staatssteun — Artikel 88, lid 3, EG — Nationale rechterlijke instanties — Terugvordering van onrechtmatig tot uitvoering gebrachte steunmaatregelen — Steunmaatregelen die verenigbaar met gemeenschappelijke markt zijn verklaard”

I — Inleiding

1. Met dit prejudiciële verzoek wenst de verwijzende rechter te vernemen wat de omvang is van de verplichting van nationale autoriteiten om krachtens artikel 88, lid 3, EG, staatssteun terug te vorderen, die in strijd met de aanmeldings- en standstillverplichting waarin die bepaling voorziet, is verleend, wanneer de Commissie de betrokken steun later verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart.

II — Achtergrond

A — Procedures op communautair vlak

2. Het Centre d’exportation du livre français (hierna: „CELF”) heeft tussen 1980 en 2002 jaarlijks staatssteun ontvangen. De steun, die zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie was verleend, had tot doel de kosten van de uitvoering van kleine bestellingen uit het buitenland voor Franstalige boeken te drukken.

3. In 1992 heeft de Société internationale de diffusion et d’édition (hierna: „SIDE”), een concurrent van CELF, een klacht over de betrokken steun bij de Commissie ingediend. Bij beschikking van 18 mei 1993 heeft de Commissie de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt geacht. ( 2 )

4. Het Gerecht van eerste aanleg heeft deze beschikking wegens procedurefouten gedeeltelijk nietig verklaard bij arrest van 18 september 1995. ( 3 ) Het Gerecht was van oordeel dat de Commissie haar verplichting om de contradictoire procedure van artikel 88, lid 2, EG, in te leiden, niet was nagekomen. Na dit arrest heeft de Commissie deze formele procedure op 30 juli 1996 ingeleid.

5. Op 10 juni 1998 heeft de Commissie een tweede beschikking vastgesteld betreffende de steun aan CELF. Volgens artikel 1 van de beschikking is „de aan CELF toegekende steun voor de afhandeling van kleine bestellingen van Franstalige boeken […] steun in de zin van artikel [87, lid 1, EG]. Omdat de Franse regering verzuimd heeft deze steunmaatregel bij de Commissie aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen, is de steun onwettig verleend. Deze steunmaatregel is evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, omdat deze voldoet aan de voorwaarden voor de afwijking van artikel [87, lid 3, sub d, EG].” ( 4 )

6. Tegen deze beschikking zijn bij de gemeenschapsrechter twee beroepen tot nietigverklaring ingesteld. SIDE is bij het Gerecht in beroep gekomen, de Franse Republiek bij het Hof, en wel met de klacht dat de Commissie blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door artikel 86, lid 2, EG niet toe te passen.

7. Aangezien in de twee beroepen de geldigheid van dezelfde handeling werd aangevochten, heeft het Gerecht de behandeling van de bij hem aanhangige zaak geschorst tot de uitspraak van het arrest van het Hof.

8. Bij arrest van 22 juni 2000 heeft het Hof het door de Franse Republiek ingestelde beroep verworpen. ( 5 )

9. Het Gerecht heeft bij arrest van 28 februari 2002 de laatste volzin van artikel 1 van de beschikking van de Commissie van 10 juni 1998, dat de steun aan CELF verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, nietig verklaard. Het oordeel van het Gerecht was erop gebaseerd dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout had begaan bij de definiëring van de markt. ( 6 )

10. De Commissie heeft in een derde beschikking van 20 april 2004 ( 7 ) weliswaar het onrechtmatig karakter van de steun ( 8 ) aan CELF erkend, doch was wederom van oordeel dat de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was. Een beroep tot nietigverklaring van de derde beschikking van de Commissie is thans aanhangig bij het Gerecht. ( 9 )

B — Procedures op nationaal vlak

11. Parallel aan de communautaire procedures zijn bij de Franse autoriteiten en rechterlijke instanties verschillende procedures betreffende de steun aan CELF ingeleid.

12. Na het arrest van het Gerecht van 18 september 1995 heeft SIDE de Ministre de la culture et communication (de minister van Cultuur en Communicatie) verzocht om de uitkering van de steun aan CELF stop te zetten en de reeds uitgekeerde bedragen terug te vorderen.

13. Bij besluit van 9 oktober 1996 heeft de minister van Cultuur en Communicatie het verzoek van SIDE afgewezen. SIDE heeft dat besluit bij het Tribunal administrative (bestuursrechter) aangevochten. Bij vonnis van 26 april 2001 heeft de bestuursrechter het besluit van de minister van Cultuur en Communicatie vernietigd.

14. De minister van Cultuur en Communicatie en CELF hebben tegen het vonnis van de bestuursrechter beroep ingesteld bij de Cour administrative d’appel (bestuursrechter in hoger beroep). Bij arrest van 5 oktober 2004 heeft de Cour administrative d’appel de beslissing van de lagere rechter bevestigd en de Franse staat gelast om de tussen 1980 en 2002 betaalde steun binnen drie maanden terug te vorderen op straffe van een dwangsom van 1000 EUR per dag vertraging.

15. De minister van Cultuur en Communicatie en CELF hebben bij de Conseil d’État (Frankrijk) beroep ingesteld tegen het arrest van de Cour administrative d’appel.

1. Prejudiciële vragen

16. Tegen deze achtergrond heeft de Conseil d’État bij uitspraak van 29 maart 2006 de volgende prejudiciële vragen gesteld: „1) Mag een staat die onrechtmatig steun heeft verleend aan een onderneming — welke onrechtmatigheid door de rechterlijke instanties van die staat is vastgesteld op grond dat deze steun niet bij de Europese Commissie is aangemeld overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG — volgens artikel 88 [EG] ervan afzien deze steun terug te vorderen van de begunstigde marktdeelnemer, omdat de Commissie naar aanleiding van een klacht van een derde de steun verenigbaar met de regels van de gemeenschappelijke markt heeft verklaard en zo daadwerkelijk de controle op de verenigbaarheid heeft uitgeoefend die haar exclusieve bevoegdheid is? 2) Indien de verplichting tot teruggave wordt bevestigd, dient bij de berekening van de terug te betalen bedragen dan rekening te worden gehouden met de tijdvakken waarvoor de Europese Commissie de betrokken steun verenigbaar heeft verklaard met de regels van de gemeenschappelijke markt, vóór de nietigverklaring van de desbetreffende beschikkingen door het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen?”

2. Procesverloop voor het Hof

17. Schriftelijke opmerkingen werden ingediend door SIDE, CELF, de regeringen van Frankrijk, Denemarken, Nederland, Duitsland en Hongarije, alsook door de Commissie en de toezichthoudende autoriteit van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). Allen, behalve de Nederlandse en de Hongaarse regering, hebben mondelinge opmerkingen ingediend ter terechtzitting op 27 februari 2007.

III — Beoordeling

A — Eerste vraag

18. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of op grond van artikel 88, lid 3, EG een lidstaat die in strijd met de aanmeldings- en standstillverplichting waarin voormelde bepaling voorziet, onrechtmatige steun heeft verleend, die steun moet terugvorderen van de begunstigde, wanneer de Commissie de betrokken steun later verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart.

19. In hun schriftelijke uiteenzettingen stellen CELF en de vertegenwoordigers van Frankrijk, Denemarken en Duitsland dat een lidstaat niet verplicht is om verleende steun terug te vorderen vóór een eindbeslissing van de Commissie, indien daarin de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar wordt verklaard. Dit standpunt van de Duitse regering, dat zij bij de mondelinge behandeling heeft ingenomen, verschilt aanzienlijk van het standpunt in haar schriftelijke opmerkingen. SIDE, de Nederlandse regering en de toezichthoudende autoriteit van de EVA menen dat in de hierboven omschreven omstandigheden de steun moet worden teruggevorderd. Volgens de Commissie is in die omstandigheden de nationale rechter niet verplicht om terugvordering van de steun te gelasten, maar is er voor hem geen beletsel om dit wel te doen, mocht terugvordering volgens het toepasselijke nationale recht de consequentie zijn van het niet aanmelden van steun. De Hongaarse regering, die beide vragen tezamen beantwoordt, voert aan dat een nationale rechterlijke instantie, voor zover het nationale recht dat toelaat, alleen terugvordering mag gelasten voor de periode waarvoor de steun als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd. In de zaak die bij de verwijzende rechter aanhangig is, zou de betrokken steun van 1980 tot 1993 onrechtmatig moeten worden geacht. Aangezien de Commissie gedurende die periode geen kennis droeg van de steun, kon, zo betoogt Hongarije, de Commissie de steun niet met terugwerkende kracht rechtsgeldig verklaren.

20. Bij het in de artikelen 87 en 88 EG neergelegde stelsel van toezicht op staatssteun zijn zowel de Commissie als de nationale rechterlijke instanties betrokken. Zij vervullen onderscheiden, doch aanvullende taken bij de handhaving van de communautaire voorschriften inzake staatssteun. ( 10 )

21. Wat de taak van de Commissie betreft, hebben de artikelen 87, 88 en 89 EG onder meer een procedureel kader geschapen waarbinnen de Commissie de bevoegdheid vast te stellen of door een lidstaat uitgekeerde dan wel met staatsmiddelen bekostigde bedragen steun in de zin van deze bepalingen zijn, uitoefent. Artikel 88 EG voorziet in een procedure van voortdurend toezicht op en onderzoek van bestaande en nieuwe steunregelingen door de Commissie. Deze procedure is aangevuld bij verordening nr. 659/1999 waarin nadere regels voor de toepassing van artikel 88 EG zijn neergelegd. ( 11 )

22. Om de doeltreffendheid van het optreden van de Commissie bij het toezicht op en de controle van steun in het belang van de Gemeenschap te waarborgen, legt artikel 88, lid 3, EG de lidstaten twee ondubbelzinnige verplichtingen op wanneer zij voornemens zijn nieuwe steun te verlenen dan wel een bestaande steunmaatregel te wijzigen: een aanmeldingsplicht en een zogenoemde standstillverplichting. Volgens de eerste zin van artikel 88, lid 3, EG moeten de lidstaten de Commissie tijdig op de hoogte brengen van een voorgenomen steunmaatregel. De laatste zin van artikel 88, lid 3, EG legt de betrokken lidstaat nog de extra verplichting op om de steunmaatregel niet tot uitvoering te brengen voordat de procedure van artikel 88 EG tot een eindbeslissing van de Commissie heeft geleid. Artikel 88 EG legt aldus, zoals het Hof in het arrest Adria-Wien Pipeline en Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke ( 12 ) heeft overwogen, „de lidstaten nauwomschreven verplichtingen [op] die de Commissie de vervulling van haar taak beogen te vergemakkelijken en om te voorkomen dat zij voor voldongen feiten wordt geplaatst”.

23. Lidstaten mogen geen staatssteun verlenen voordat de Commissie in een eindbeslissing heeft verklaard dat de betrokken steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is. Niet-inachtneming van de genoemde verplichtingen maakt de staatssteun onrechtmatig. ( 13 )

24. De beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de gemeenschapsrechters staat. ( 14 ) De Commissie heeft echter niet de bevoegdheid om steunmaatregelen onwettig te verklaren op de enkele grond dat de aanmeldings- en standstillverplichting van artikel 88, lid 3, EG niet is nageleefd. ( 15 ) Zij kan alleen terugvordering gelasten wanneer zij de steun na onderzoek onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht. ( 16 )

25. Het belang van de standstillbepaling in het communautaire stelsel van toezicht op steunmaatregelen wordt onderstreept door het feit dat het optreden van de nationale rechter in dat stelsel op de rechtstreekse werking van deze bepaling berust. De standstillverplichting schept derhalve rechten voor justitiabelen die de nationale rechterlijke instanties dienen te beschermen. ( 17 ) Het is vaste rechtspraak dat de nationale rechter in geval van schending van artikel 88, lid 3, EG daaraan overeenkomstig zijn nationale recht alle consequenties dient te verbinden, zowel wat de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregel betreft, als wat de terugvordering van in strijd met deze bepaling toegekende financiële steun betreft. Meer bepaald moet de vaststelling dat steun in strijd met artikel 88, lid 3, EG is toegekend, in beginsel ertoe leiden dat deze overeenkomstig de nationale procedureregels wordt terugbetaald. ( 18 )

26. Het is vaste rechtspraak dat een beschikking van de Commissie waarbij steunmaatregelen verenigbaar worden verklaard, alleen toekomstige werking heeft. ( 19 )

27. Recent heeft het Hof dit beginsel in herinnering gebracht in het arrest Transalpine Ölleitung. „Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtstreekse werking van artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG en dat de belangen van de justitiabelen, die de nationale rechterlijke instanties dienen te beschermen, worden geschonden, heeft een beschikking van de Commissie waarbij niet-aangemelde steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, niet tot gevolg dat de ongeldigheid van uitvoeringsmaatregelen die in strijd met het in deze bepaling neergelegde verbod zijn vastgesteld, achteraf wordt gedekt. Elke andere uitlegging zou in de hand werken dat de betrokken lidstaat deze bepaling niet in acht neemt en zou deze bepaling van haar nuttig effect beroven.” ( 20 )

28. In verschillende van de in deze zaak ingediende opmerkingen wordt het Hof verzocht om het hierboven aangegeven beginsel en de desbetreffende rechtspraak in heroverweging te nemen, althans om de onderhavige zaak in het licht van de daarin spelende specifieke feiten te differentiëren.

29. Frankrijk heeft onder meer gesteld dat de zaken FNCE en Van Calster, die betrekking hadden op een verzoek om terugbetaling van bijdragen die geheven waren ter financiering van een onrechtmatige steunmaatregel, wezenlijk verschillen van de zaak die thans bij de nationale rechter aanhangig is. In de onderhavige zaak is het een concurrent van de begunstigde van een onrechtmatige steunmaatregel die de nationale rechter verzoekt om terugvordering van de onrechtmatige steun te gelasten. Denemarken heeft aangevoerd dat de onderhavige zaak moet worden onderscheiden van de zaak Transalpine Ölleitung, aangezien het daarin ging om de uitbreiding van de kring begunstigden van een onrechtmatige steunmaatregel en het desbetreffende arrest derhalve niet van belang is voor de zaak die bij de verwijzende rechter aanhangig is. Volgens Duitsland moeten de arresten FNCE, Van Calster en Transalpine Ölleitung in die zin worden opgevat dat de nationale rechter verplicht is om terugvordering van onrechtmatige steun te gelasten, zelfs indien de steun vervolgens verenigbaar wordt geacht. Duitsland heeft het Hof evenwel verzocht om zijn rechtspraak in het licht van hetgeen Frankrijk en Denemarken hebben aangevoerd, in heroverweging te nemen. Volgens de Commissie zou in casu een bevel van de nationale rechter om de onrechtmatige steun terug te vorderen iedere praktische werking aan haar beschikking inzake de verenigbaarheid ontnemen. Zij betoogt dat een bevel van de nationale rechter tot terugvordering van de verleende steun dezelfde uitwerking zou hebben als een Commissiebeschikking waarbij de steunmaatregel onverenigbaar wordt verklaard en terugvordering wordt gelast.

30. De aanmeldings- en de standstillverplichting van artikel 88, lid 3, vormen in mijn ogen een van de hoekstenen van de in het EG-Verdrag neergelegde regeling inzake staatssteun. Zoals advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie bij het arrest Boussac ( 21 ) heeft opgemerkt, is de verplichting tot aanmelding van steunmaatregelen voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt van zodanig groot belang, dat deze verplichting zowel naar inhoud als naar vorm strikt moet worden nageleefd. ( 22 ) Het Hof heeft in zijn arrest Adria-Wien Pipeline en Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke herhaald dat de standstillverplichting „de sluitsteen [vormt] van de bij [artikel 88 EG] in het leven geroepen controleregeling, die op haar beurt weer van wezenlijk belang is voor de verzekering van de goede werking van de gemeenschappelijke markt”. ( 23 )

31. Om het zorgvuldig opgebouwde controlestelsel op staatssteun in stand te houden, moet in mijn ogen het verzuim van de vereisten van artikel 88, lid 3, EG meer zijn dan een loutere procedurele onregelmatigheid die achteraf kan worden hersteld door een beschikking van de Commissie waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt. In het laatste geval zou de prikkel voor lidstaten om aan artikel 88, lid 3, EG te voldoen, aanzienlijk verminderen, evenals de omvang van de verplichting van de Commissie om steunmaatregelen te toetsen voordat zij in werking treden. Aan niet-naleving van artikel 88, lid 3, moet daarom een sanctie zijn verbonden die afschrikkend werkt.

32. Ik ben niet van mening, zoals van verschillende kanten is aangevoerd, dat een doeltreffende sanctie op niet-naleving van de aanmeldings- en standstillverplichting van artikel 88, lid 3, onder meer zou zijn, indien de nationale rechter de ontvanger van onrechtmatige steun die later door de Commissie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, veroordeelt tot rentebetaling over de periode waarvoor de steun voortijdig is uitgekeerd. Ook in de mogelijkheid dat concurrenten vergoeding van de door voortijdige steunbetaling geleden schade vorderen, zie ik geen doeltreffende sanctie. Het is zeer de vraag of particulieren in dergelijke gevallen enigerlei drijfveer zouden hebben om een procedure bij de nationale rechterlijke instanties in te stellen, indien in plaats van de huidige sanctie van terugvordering van de onrechtmatige steun bijvoorbeeld enkel een verplichting om rente te betalen over de voortijdige uitkering van de steun of een schadevordering mogelijk was. Bij de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger van Frankrijk overigens opgemerkt dat een concurrent waarschijnlijk niet het causale verband tussen de voortijdige uitkering van de steun en de gestelde schade zou kunnen bewijzen. Een dergelijke aanpak zou geen overtuigend afschrikkingsmiddel opleveren tegen inbreuken op artikel 88, lid 3, EG en zou de mogelijkheid van een effectieve controle op steunmaatregelen door de Commissie overeenkomstig artikel 88 EG aanzienlijk ondermijnen.

33. De nationale rechterlijke instanties zouden derhalve in beginsel volgens mij sancties moeten blijven opleggen, door overeenkomstig de nationale procedureregels terugvordering van onrechtmatige steun te gelasten ongeacht een latere beschikking van de Commissie waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard. Deze aanpak leidt geenszins tot een verzwakking van de positie van de Commissie doordat haar eindbeslissing waarbij een steunmaatregel verenigbaar wordt verklaard in sommige gevallen geen of minder gewicht zou hebben, maar beschermt haar positie in het door de artikelen 87 EG en 88 EG in het leven geroepen controlestelsel op staatssteun en verzekert dat daaraan geen afbreuk wordt gedaan.

34. Bovendien zie ik, anders dan in sommige opmerkingen voorgesteld, geen mogelijkheid tot herinterpretatie of wijziging van de vaste rechtspraak van het Hof, die het recentelijk in het arrest Transalpine Ölleitung heeft bevestigd, en kan mijns inziens ook geen zinnig onderscheid worden gemaakt op grond van de feitelijke situatie die voor de nationale rechter in de onderhavige zaak aan de orde is, ten opzichte van die in de zaken FNCE, Van Calster of Transalpine Ölleitung. Het is bijvoorbeeld heel duidelijk bij lezing van de arresten FNCE en Van Calster, dat het Hof het algemene beginsel dat een beschikking van de Commissie waarbij steun verenigbaar wordt verklaard, die steun niet met terugwerkende kracht kan regulariseren, wilde uitbreiden tot de bijdragen die ter financiering van onrechtmatige steun waren geheven. Het heeft niet de bedoeling gehad dit algemene beginsel te beperken tot de terugbetaling van de bijdragen. In het arrest Transalpine Ölleitung heeft het Hof opnieuw het sinds lang aanvaarde beginsel bevestigd, dat de nationale rechterlijke instanties krachtens artikel 88, lid 3, EG de rechten van de justitiabelen moeten beschermen tegen eventuele niet-inachtneming door de nationale autoriteiten van het verbod van uitvoering van steunmaatregelen voordat de Commissie die steunmaatregelen bij een eindbeslissing heeft goedgekeurd. Bovendien en onverminderd het voorgaande was het Hof van oordeel dat in het licht van de zeer specifieke omstandigheden van de zaak, waarin sommige partijen hadden getracht om eveneens in het genot te komen van de steun in de vorm van restitutie van bepaalde heffingen, de nationale rechterlijke instanties bij de bescherming van de rechten van de justitiabelen het belang van de Gemeenschap ten volle in aanmerking moeten nemen en geen maatregelen mogen nemen die enkel tot gevolg hebben dat de kring van steunontvangers wordt vergroot. Het Hof heeft in punt 50 van zijn arrest dan ook overwogen „dat de nationale rechterlijke instanties er […] op [moeten] toezien dat de door hen genomen herstelmaatregelen het effect van de in strijd met artikel 88, lid 3, EG verleende steun daadwerkelijk wegnemen en mogen zij de steunmaatregel niet zonder meer uitbreiden tot een grotere groep van steunontvangers”.

35. Tijdens de mondelinge behandeling hebben de vertegenwoordigers van de Franse, de Deense en de Duitse regeringen aangegeven dat de beslissing van het Hof in de onderhavige zaak verstrekkende financiële gevolgen zou kunnen hebben. In de periode tussen de door het Hof gewezen arresten Ferring ( 24 ) en Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg ( 25 ) zijn door de lidstaten betalingen gedaan ter compensatie van de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, die achteraf bezien mogelijk niet aan de vier criteria van het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg Trans voldoen en dus onder artikel 87, lid 1, EG vallen. Op grond van het arrest Ferring hebben lidstaten wellicht maatregelen niet aangemeld in de veronderstelling dat deze geen steun waren.

36. Volgens mij is een onduidelijkheid die in de periode tussen ’s Hofs arresten Ferring en Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg kan zijn ontstaan ten aanzien van betalingen van lidstaten ter compensatie van de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, van geen enkel belang in de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak. Gezien het feit dat de jaarlijkse betalingen aan CELF plaatsgevonden tussen 1980 en 2002, lijkt het onwaarschijnlijk dat deze langdurige betalingen het gevolg van een vergissing kunnen zijn, berustend op het op 22 november 2001 gewezen arrest Ferring.

37. Ik concludeer daarom dat ingevolge artikel 88, lid 3, EG een lidstaat die in strijd met de aanmeldings- en standstillverplichting van voornoemde bepaling onrechtmatige steun heeft verleend, die steun van de begunstigde moet terugvorderen, ook indien de procedure van artikel 88 EG tot een eindbeslissing heeft geleid waarbij de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard.

B — Tweede vraag

38. De tweede vraag van de verwijzende rechter is aan de orde indien de eerste vraag in de door mij hierboven in punt 37 voorgestelde zin wordt beantwoord. Met deze vraag wil de verwijzende rechter weten of er bij de berekening van de terug te betalen bedragen rekening moet worden gehouden met de onrechtmatige steun die is betaald in het tijdvak na een beschikking van de Commissie waarbij de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar werd verklaard, doch vóór de nietigverklaring van de desbetreffende beschikking door het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen.

39. Deze vraag lijkt te zijn ingegeven door het feit dat de Commissie de betrokken steun driemaal verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard en het Gerecht van eerste aanleg tot op heden twee beschikkingen van de Commissie nietig heeft verklaard. Met deze vraag wil de verwijzende rechter eigenlijk weten of een dergelijke situatie een bijzondere omstandigheid is die mogelijkerwijs in de weg staat aan terugbetaling van de onrechtmatige steun over bepaalde tijdvakken.

40. Net als de eerste vraag heeft ook de tweede vraag uiteenlopende reacties van de deelnemers aan de procedure opgeroepen.

41. Het is vaste rechtspraak dat handelingen van de gemeenschapsinstellingen in beginsel vermoed worden rechtsgeldig te zijn en bijgevolg rechtsgevolgen in het leven roepen zolang zij niet zijn ingetrokken, in het kader van een beroep tot nietigverklaring nietig zijn verklaard of ten gevolge van een prejudiciële verwijzing of een exceptie van onwettigheid ongeldig zijn verklaard. ( 26 ) Volgens artikel 231 EG echter wordt, indien het beroep gegrond is, de betrokken handeling door het Hof van Justitie nietig verklaard. De nietigverklaring verwijdert deze handeling voor alle justitiabelen met terugwerkende kracht uit de rechtsorde. ( 27 )

42. In de onderhavige zaak werden de beschikkingen van de Commissie van 18 mei 1993 en 10 juni 1998 waarbij de steun aan CELF verenigbaar werd geacht met de gemeenschappelijke markt, door het Gerecht nietig verklaard bij arresten van respectievelijk 18 september 1995 en 28 februari 2002. Die arresten hebben de betrokken beschikkingen dus met terugwerkende kracht uit het rechtsleven verwijderd. Gelet op het hierboven gegeven antwoord op de eerste vraag heeft de derde beschikking van de Commissie van 20 april 2004, waarbij de tussen 1980 en 2002 aan CELF betaalde steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt werd verklaard, niet tot gevolg dat de onrechtmatige betalingen achteraf worden gedekt, zodat deze betalingen in beginsel door de lidstaat moeten worden teruggevorderd.

43. Alvorens terugvordering van de aan CELF verleende steun te gelasten moet de nationale rechterlijke instantie evenwel onderzoeken of CELF een gerechtvaardigd vertrouwen kon hebben, of dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die tegen terugbetaling van de steun zouden pleiten. Op dit punt is in verschillende opmerkingen betoogd dat de nationale rechterlijke instantie, gezien het feit dat de Commissie in de uitoefening van haar exclusieve bevoegdheid de steun aan CELF bij herhaling verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard, bij de berekening van het terug te vorderen bedrag geen rekening zou moeten houden met de bedragen die in het tijdvak na een beschikking van de Commissie waarbij de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar werd verklaard, en de nietigverklaring van de desbetreffende beschikking door het Gerecht werden betaald.

44. Ik ben het met deze zienswijze niet eens. Zoals hierboven aangegeven, behoort een lidstaat normaliter conform artikel 88, lid 3, EG kennis te geven van iedere voorgenomen steunmaatregel en deze niet uit te voeren voordat de Commissie de maatregel bij een eindbeslissing verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Het is vaste rechtspraak dat ondernemingen die steun genieten, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 88 EG uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzaam ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. ( 28 )

45. Verder, zoals advocaat-generaal Tizzano in zijn conclusie bij arrest P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie ( 29 ) heeft uiteengezet, moet een behoedzame ondernemer er ook alert op zijn dat een beschikking van de Commissie voor de gemeenschapsrechter kan worden bestreden. Het Hof heeft in het arrest Italië/Commissie eveneens uitgemaakt „dat, zolang de Commissie geen goedkeuringsbeschikking heeft vastgesteld, en zelfs zolang de termijn voor beroep tegen die beschikking niet is verstreken, de begunstigde over de wettigheid van de voorgenomen steun geen zekerheid heeft, zonder dewelke bij hem geen gewettigd vertrouwen kan ontstaan”. ( 30 )

46. Bovendien zou, zoals het Gerecht heeft overwogen, een andere conclusie meebrengen dat de rechtmatigheidstoetsing door de gemeenschapsrechter van een Commissiebeschikking waarbij staatssteun verenigbaar wordt verklaard, haar nuttige werking zou verliezen. ( 31 ) De nietigverklaring van die beschikking zou uiteindelijk een pyrrusoverwinning worden, aangezien de negatieve gevolgen van de steunmaatregel niet kunnen worden weggenomen door terugvordering van de steun. Indien een beschikking van de Commissie waarbij de onrechtmatige steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, automatisch een gewettigd vertrouwen deed ontstaan bij de ontvangers van de steun, zouden concurrenten van die ontvangers of andere door de beschikking van de Commissie geschade derden er geen enkel belang bij hebben de nietigverklaring ervan te vorderen.

47. Volgens mij moet in de context van de terugvordering van onrechtmatige steun door een lidstaat en in het licht van de rechtspraak van het Hof de term „eindbeslissing” in artikel 88, lid 3, EG worden opgevat als een beslissing van de Commissie waarbij steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, en die niet aan de toetsingsprocedure van artikel 230 EG is onderworpen binnen de daarin bepaalde termijn van twee maanden, of, indien dat wel het geval is, waarvan de geldigheid door de gemeenschapsrechter is bekrachtigd.

48. Bijgevolg ben ik van mening dat de tweede vraag aldus moet worden beantwoord, dat de verplichting om onrechtmatige steun terug te vorderen van toepassing is op het gehele tijdvak vóór de vaststelling van een eindbeslissing door de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 88 EG waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, en dat de term „eindbeslissing” moet worden opgevat als een beslissing die niet aan de toetsingsprocedure van artikel 230 EG is onderworpen binnen de daarin bepaalde termijn van twee maanden, of, indien dit wel het geval is, waarvan de geldigheid door de gemeenschapsrechter is bekrachtigd.

IV — Conclusie

49. Ik geef het Hof daarom in overweging de vragen van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt: „1) Ingevolge artikel 88, lid 3, EG moet een lidstaat die in strijd met de aanmeldings- en standstillverplichting van voornoemde bepaling onrechtmatige steun heeft verleend, die steun van de begunstigde terugvorderen, ook indien de procedure van artikel 88 EG tot een eindbeslissing heeft geleid waarbij de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard. 2) De verplichting om onrechtmatige steun terug te vorderen is van toepassing op het gehele tijdvak vóór de vaststelling van een eindbeslissing door de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 88 EG waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, en de term „eindbeslissing” moet worden opgevat als een beslissing die niet aan de toetsingsprocedure van artikel 230 EG is onderworpen binnen de daarin bepaalde termijn van twee maanden, of, indien dit wel het geval is, waarvan de geldigheid door de gemeenschapsrechter is bekrachtigd.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Steun voor exporteurs van Franse boeken, nr. NN 127/92 (PB 1993, C 174, blz. 6).

( 3 ) Arrest SIDE/Commissie (T-49/93, Jurispr. blz. II-2501). Het Gerecht heeft in het eerste punt van het dictum de beschikking van de Commissie van 18 mei 1993 waarbij door de Franse regering toegekende steun voor exporteurs van Franse boeken (NN 127/92) verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was verklaard, nietig verklaard voor zover betrekking hebbend op de steun die uitsluitend aan CELF was toegekend ter compensatie van de extra kosten van de uitvoering van kleine bestellingen Franse boeken van buitenlandse boekhandels.

( 4 ) Beschikking 1999/133/EG van de Commissie van 10 juni 1998 betreffende staatssteun ten gunste van Coopérative d’exportation du livre français (CELF), PB 1999, L 44, blz. 37.

( 5 ) Arrest Frankrijk/Commissie (C-332/98, Jurispr. blz. I-4833).

( 6 ) Arrest SIDE/Commissie (T-155/98, Jurispr. blz. II-1179).

( 7 ) Beschikking 2005/262/EG van de Commissie van 20 april 2004 betreffende door Frankrijk aan Coopérative d’exportation du livre français (CELF) verleende steun (PB 2005, L 85, blz. 27).

( 8 ) Artikel 1 van de beschikking luidt: „[d]e aan Coopérative d’exportation du livre français (CELF) toegekende en door Frankrijk tussen 1980 en 2001 verleende steun voor de afhandeling van kleine bestellingen van Franstalige boeken is een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Aangezien Frankrijk heeft verzuimd deze steunmaatregel bij de Commissie aan te melden alvorens deze ten uitvoer te leggen, is de steun onwettig verleend. De steun is evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt uit hoofde van artikel 87, lid 3, sub d, van het Verdrag.”

( 9 ) Zaak T-348/04, SIDE/Commissie, aanhangig bij het Gerecht (PB 2004, C 262, blz. 57).

( 10 ) Zie arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a. (hierna: arrest „SFEI”) (C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punt 41), en meer recent arrest van 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung (C-368/04, Jurispr. blz. I-9957, punt 37).

( 11 ) Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1).

( 12 ) Arrest van 8 november 2001 (C-143/99, Jurispr. blz. I-8365, punt 23).

( 13 ) Zie arrest Transalpine Ölleitung, aangehaald in voetnoot 10, punt 40, en de aldaar vermelde rechtspraak.

( 14 ) Zie arrest van 21 november 1991, Fédération Nationale du Commerce Extérieur des Produits Alimentaires en Syndicat national des Négociants et Transformateurs de Saumon (hierna: arrest „FNCE” ) (C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 14); arrest SFEI, aangehaald in voetnoot 10, punt 42, en arrest van 17 juni 1997, Piaggo (C-295/97, Jurispr. blz. I-3735, punt 31). Een nationale rechterlijke instantie kan een steunmaatregel derhalve niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren; zie naar analogie, beschikking van het Hof van 24 juli 2003, Sicilcassa e.a. (C-297/01, Jurispr. blz. I-7849, punt 47). Dit geldt onverminderd de beperkte bevoegdheden van de Raad krachtens de artikelen 87, lid 3, sub e, EG en 88, lid 2, EG.

( 15 ) Zie bijvoorbeeld arrest FNCE, aangehaald in voetnoot 14, punten 13 en 14.

( 16 ) Dit geldt onverminderd de bevoegdheid van de Commissie om bij tussenbeschikking schorsing te bevelen van de betaling van de steun tot aan haar eindbeslissing.

( 17 ) Zie arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471, punt 8), en arresten FNCE, aangehaald in voetnoot 14, punt 11, en SFEI, aangehaald in voetnoot 10, punt 39.

( 18 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 21 juli 2005, Xunta de Galicia (C-71/04, Jurispr. blz. I-7419, punt 49).

( 19 ) Zie arrest FNCE, aangehaald in voetnoot 14, punten 16 en 17; arrest van 21 oktober 2003, C-261/01 en C-262/01, Van Calster, Jurispr. blz. I-12249, punten 62 en 63, en arrest Xunta de Galicia, aangehaald in voetnoot 18, punt 31.

( 20 ) Zie arrest Transalpine Ölleitung, aangehaald in voetnoot 10, punt 41.

( 21 ) Arrest van 14 februari 1990 (C-301/87, Frankrijk/Commissie; hierna: arrest „Boussac”, Jurispr. 1990, blz. I-307).

( 22 ) Zie conclusie bij arrest Boussac, aangehaald in voetnoot 21, punt 19. Advocaat-generaal Jacobs heeft de noodzaak tot strikte naleving van de in artikel 88 EG neergelegde procedures onderstreept, met name aangezien een procedureregeling in deze ontbreekt.

( 23 ) Aangehaald in voetnoot 12, punt 25.

( 24 ) Arrest van 22 november 2001 (C-53/00, Jurispr. blz. I-9067).

( 25 ) Arrest van 24 juli 2003 (C-280/00, Jurispr. blz. I-7747).

( 26 ) Arrest van 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland (C-475/01, Jurispr. blz. I-8923, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 27 ) Zie arrest van 1 juni 2006 [gevoegde zaken C-442/03 P en C-471/03 P, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, Jurispr. blz. I-4845, punt 43, en aldaar aangehaalde rechtspraak].

( 28 ) Zie arresten van 20 september 1990, Commissie/Duitsland (C-5/89, Jurispr. blz. I-3437, punt 14), en 14 januari 1997, Spanje/Commissie (C-169/95, Jurispr. blz. I-135, punt 51).

(

)

„[…] de toetsing door de gemeenschapsrechter van beschikkingen inzake staatssteun [kan] niet […] worden beschouwd als een uitzonderlijke en onvoorzienbare gebeurtenis, daar het onlosmakelijk deel uitmaakt van het op dit gebied in het Verdrag vervatte stelsel. Een behoedzame ondernemer zou er dus alert op moeten zijn dat een beschikking van de Commissie waarin is bepaald dat een maatregel van een staat geen staatssteun vormt, binnen de in artikel 230 EG vastgelegde termijn van twee maanden voor de gemeenschapsrechter kan worden bestreden.” Arrest aangehaald in voetnoot 27; zie punt 153 van de conclusie bij dit arrest.

( 30 ) Arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie (C-91/01, Jurispr. blz. I-4355, punt 66).

( 31 ) Zie arrest van 5 augustus 2003 [gevoegde zaken T-116/01 en T-118/01, P & O European Ferries (Vizcaya) en Diputación Foral de Vizcaya/Commissie, Jurispr. blz. II-2957, punt 209].