Conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 2 mei 1990. - G. SPRONK TEGEN MINISTER VAN LANDBOUW EN VISSERIJ. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - NEDERLAND. - LANDBOUW - EXTRA HEFFING OP MELK. - ZAAK C-16/89.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-03185



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

Mijne heren Rechters,

1 . Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage heeft het Hof verzocht een prejudiciële beslissing te geven over de uitlegging van artikel 3, sub 1, van verordening nr . 857/84 van de Raad ( 1 ). Deze bepaling luidt als volgt :

"In het kader van de toepassing van de formules A en B wordt bij de vaststelling van de in artikel 2 bedoelde referentiehoeveelheden rekening gehouden met bepaalde bijzondere situaties, zulks overeenkomstig de volgende bepalingen :

1 ) producenten die in het kader van Richtlijn 72/159/EEG ( 2 ) een plan voor de ontwikkeling van de melkproduktie hebben ingediend dat vóór 1 maart 1984 is ingediend, kunnen overeenkomstig het besluit van de Lid-Staat verkrijgen :

- indien het plan in uitvoering is : een specifieke referentiehoeveelheid die is bepaald rekening houdend met de in het ontwikkelingsplan vermelde hoeveelheden melk en zuivelprodukten;

- indien het plan na 1 januari 1981 is uitgevoerd : een specifieke referentiehoeveelheid die is bepaald rekening houdend met de hoeveelheden melk en zuivelprodukten die zij hebben geleverd in het jaar waarin het plan is voltooid .

Indien de Lid-Staat over voldoende gegevens beschikt, kan ook rekening worden gehouden met de zonder ontwikkelingsplan verrichte investeringen ."

2 . De Nederlandse regering heeft in haar opmerkingen gewezen op het belang van de zaak . Op een totaal van 33 000 aanvragen om een extra referentiehoeveelheid hadden er 6 600 ( 20 %) betrekking op artikel 11 van de beschikking superheffing ( 3 ) die de voornoemde bepaling in Nederland heeft uitgevoerd .

3 . Ondertussen heeft het Hof, bij arrest van 11 juli 1989 in zaak Cornée ( 4 ), artikel 3, sub 1, van verordening nr . 857/84 reeds uitgelegd . De situaties in beide zaken zijn echter niet volledig gelijklopend . In zaak Cornée ging het om producenten met een ontwikkelingsplan dat nog in uitvoering was tijdens het door Frankrijk gekozen referentiejaar 1983 en waarop artikel 3, sub 1, eerste alinea, eerste streepje, van verordening nr . 857/84 toepassing vond . In het geval van de heer Spronk gaat het om een producent waarvan het ontwikkelingsplan tijdens het door Nederland gekozen referentiejaar 1983 werd uitgevoerd . Uit de verwijzingsbeslissing blijkt met name dat de door de heer Spronk gebouwde ligboxenstal vóór einde 1983 daadwerkelijk in gebruik werd genomen ( 5 ). De in het bodemgeschil voorliggende situatie vergt dan ook een beoordeling op grond van het tweede streepje van de voornoemde bepaling .

4 . Voor de feiten in het bodemgeschil, het juridische kader en de bij het Hof ingediende opmerkingen, verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting .

Bevoegdheid of verplichting?

5 . Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter op de eerste plaats te vernemen of artikel 3, aanhef en sub 1, van verordening nr . 857/84 voor de Lid-Staten niet meer dan een bevoegdheid schept om een specifieke referentiehoeveelheid toe te kennen aan de producenten die vóór 1 maart 1984 een plan voor de ontwikkeling van de melkproduktie in het kader van richtlijn 72/159 hebben ingediend .

6 . In het voornoemde arrest Cornée heeft het Hof deze vraag reeds beantwoord . In r.o . 13 heeft het namelijk met betrekking tot artikel 3, sub 1, eerste alinea, eerste streepje ( d.i . de hypothese waarin het ontwikkelingsplan in uitvoering is ), van verordening nr . 857/84 gesteld :

"Uit de tekst zelf van vorengenoemde bepaling blijkt dat zij de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid verleent om al dan niet specifieke referentiehoeveelheden toe te kennen aan de in deze bepaling bedoelde producenten en om in voorkomend geval de omvang van deze specifieke referentiehoeveelheden vast te stellen ." ( mijn cursivering )

Deze uitlegging geldt mijns inziens eveneens voor artikel 3, sub 1, eerste alinea, tweede streepje ( d.i . de in het bodemgeschil voorliggende hypothese waarin het ontwikkelingsplan na 1 januari 1981 werd uitgevoerd ).

Grenzen van de bevoegdheid

7 . Met de eerste en de tweede vraag wenst de verwijzende rechter verder te vernemen binnen welke perken de Lid-Staten moeten blijven wanneer zij, overeenkomstig hun hiervoor genoemde bevoegdheid, beslissen om een specifieke referentiehoeveelheid aan producenten met een ontwikkelingsplan toe te kennen .

8 . Bij het beantwoorden van deze vraag moet voor ogen worden gehouden dat de in de melksector ingevoerde extra heffing als voornaamste doel heeft de groei van de melkproduktie te beheersen ( 6 ). In overeenstemming hiermee verplicht artikel 5 van verordening nr . 857/84 de Lid-Staten om, bij het toekennen van extra hoeveelheden aan de verschillende categorieën van prioritaire producenten waarvan sprake in de artikelen 3 en 4 van de verordening, binnen de grenzen te blijven van de per Lid-Staat gegarandeerde totale hoeveelheid zoals aangeduid in artikel 5 quater van verordening nr . 804/68 . Deze extra hoeveelheden moeten worden afgeboekt op een door de Lid-Staat binnen die gegarandeerde hoeveelheid gevormde reserve . De omvang van die reserve hangt voornamelijk af van het kortingspercentage dat de Lid-Staat, overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr . 857/84, toepast op de aan de niet-prioritaire producenten toe te wijzen referentiehoeveelheden ( 7 ). Uit de samenhang van deze bepalingen blijkt dat de toewijzing van extra hoeveelheden aan één categorie van producenten ten koste moet gaan van de hoeveelheden die aan de andere categorieën kunnen worden toegekend . De Lid-Staten dienen aldus tot een dubbele afweging van belangen over te gaan : eerst tussen prioritaire en niet-prioritaire producenten, vervolgens tussen prioritaire producenten onderling .

9 . Onder de prioritaire producenten vormen de producenten met een ontwikkelingsplan een belangrijke categorie . In het arrest Cornée heeft het Hof evenwel gepreciseerd dat de realisering van een ontwikkelingsplan de betrokken producenten niet het recht verleent op een referentiehoeveelheid die overeenstemt met de doelstelling van het plan ( r.o . 26 ) en dat zij zich met een beroep op een gewettigd vertrouwen niet kunnen verzetten tegen een eventueel lagere hoeveelheid wanneer deze verlaging, zoals hier, door de communautaire regeling wordt toegestaan en niet specifiek de referentiehoeveelheden van deze categorie van marktdeelnemers betreft ( r.o . 27 ).

10 . Uit wat voorafgaat kan worden afgeleid dat de Lid-Staten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wat betreft het toekennen van referentiehoeveelheden aan producenten met een ontwikkelingsplan . Dit betekent evenwel niet dat de Lid-Staten, wanneer zij na belangenafweging beslissen om een specifieke hoeveelheid aan deze categorie van producenten toe te kennen, de toekenningsvoorwaarden en de omvang ervan volledig vrij mogen bepalen . Zij dienen namelijk het doel van artikel 3, sub 1, van verordening nr . 857/84 voor ogen te houden : dat bestaat erin aan de producenten die in hun bedrijf hebben geïnvesteerd de mogelijkheid te bieden deze investeringen te laten renderen ( zie r.o . 12 van het arrest Cornée ).

Overeenkomstig dit doel bepaalt artikel 3, sub 1, eerste alinea, van verordening nr . 857/84 dat de Lid-Staten die een specifieke hoeveelheid toekennen aan producenten met een ontwikkelingsplan, deze hoeveelheid moeten bepalen "rekening houdend" ofwel ( eerste streepje ) met de in het ontwikkelingsplan vermelde produktie indien dit plan nog in uitvoering is, ofwel ( tweede streepje ) met de produktie in het jaar waarin het plan is voltooid .

11 . Wat het eerste streepje betreft heeft het Hof in Cornée verduidelijkt dat de woorden "rekening houden" aldus moeten worden uitgelegd dat de toegekende hoeveelheid een verband moet vertonen met de produktiedoelstelling van het ontwikkelingsplan ( r.o . 14 ). Daaruit heeft het Hof afgeleid dat de toekenning van een voor eenieder gelijke forfaitaire hoeveelheid onverenigbaar is met de verordening ( r.o . 15 ). Maar, zo vervolgde het Hof, de Lid-Staten zijn evenmin verplicht om een strikte evenredigheid in acht te nemen tussen de doelstelling van het plan en de toe te kennen hoeveelheid . Met andere woorden, alhoewel deze doelstelling het voornaamste aanknopingscriterium is, kunnen daarnaast ook andere objectieve criteria worden aangewend ( r.o . 16 ).

12 . In de tekst van het tweede streepje staat dat de Lid-Staten moeten "rekening houden" met de melkhoeveelheden die de betrokken producenten hebben geleverd in het jaar waarin het plan is voltooid .

In mijn conclusie vóór het arrest Cornée ( punt 20 ) heb ik er al op gewezen dat deze bepaling zonder voorwerp is voor producenten van een Lid-Staat die overeenkomstig artikel 2, lid 2, van verordening nr . 857/84 het kalenderjaar 1983 als referentiejaar heeft gekozen, ingeval die producenten hun ontwikkelingsplan in 1981 of 1982 volledig hebben uitgevoerd . In dat geval houdt de referentiehoeveelheid van het jaar 1983 uiteraard rekening met een jaarproduktie die volledig werd behaald met behulp van de installaties waarin werd geïnvesteerd .

Quid indien het plan werd uitgevoerd in de loop van het door de Lid-Staat gekozen referentiejaar? Moet in dat geval de specifieke referentiehoeveelheid worden berekend met als voornaamste aanknopingscriterium de melkproduktie in het jaar van voltooiing van het plan? Een bevestigend antwoord zou niet in overeenstemming zijn met het hiervoor ( punt 10 ) in herinnering gebrachte doel van de bepaling, namelijk het laten renderen van de gedane investeringen . Zo is de door de heer Spronk over het jaar 1983 behaalde melkproduktie niet representatief voor de hogere produktiecapaciteit waarover hij na ingebruikname van de nieuwe ligboxenstal in november 1983 beschikt . Een referentiehoeveelheid die alleen met de werkelijke produktie tijdens het hele jaar 1983 rekening zou houden, zou het voornoemde doel nauwelijks tot zijn recht laten komen .

In een dergelijk geval, zo komt het mij voor, is het meer in overeenstemming met de doelstelling van de regeling wanneer de tekst van het tweede streepje aldus wordt uitgelegd dat de toe te kennen hoeveelheid rekening moet houden met de na uitvoering van het plan effectief verworven produktiecapaciteit . Het komt de Lid-Staten daarbij toe om door extrapolatie van de na uitvoering van het plan gerealiseerde ( hogere ) produktie naar het gehele kalenderjaar dan wel door aanwending van andere objectieve criteria, een verband tot stand te brengen tussen de toe te kennen specifieke hoeveelheid, enerzijds, de in het referentiejaar gedeeltelijk vooropgezette en gedeeltelijk verworven produktiecapaciteit, anderzijds .

13 . In haar opmerkingen heeft de Commissie eraan herinnerd dat de Lid-Staten de hun door artikel 3, sub 1, van verordening nr . 857/84 gelaten bevoegdheid moeten uitoefenen met eerbiediging van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en met name de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, van gewettigd vertrouwen en van afwezigheid van misbruik van bevoegdheid . Dit is vanzelfsprekend en ik meen dan ook niet dat dit in het te verstrekken antwoord moet worden gepreciseerd .

De beoordelingsbevoegdheid in concreto

14 . Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 3, aanhef en sub 1, van verordening nr . 857/84 de Lid-Staten toelaat, voor producenten die investeringsverplichtingen hebben aangegaan, een regeling vast te stellen zoals deze van artikel 11 van de beschikking superheffing .

15 . Een eerste kenmerk van artikel 11 van de beschikking superheffing bestaat erin dat de regeling toepasselijk is zowel op producenten die investeringen in het kader van een goedgekeurd ontwikkelingsplan hebben verricht ( wat het geval is van de heer Spronk ), als op producenten-investeerders zonder een dergelijk plan .

De mogelijkheid om rekening te houden met producenten die zonder ontwikkelingsplan investeringen hebben verricht, staat uitdrukkelijk vermeld in artikel 3, sub 1, tweede alinea, van verordening nr . 857/84 . Als voorwaarde geldt dat de Lid-Staat over voldoende gegevens zou beschikken . Deze voorwaarde moet uiteraard per producent, ja zelfs per investeringsdossier worden beoordeeld . Zij staat, me dunkt, geen algemene nationale regeling in de weg waarin producenten-investeerders met respectievelijk zonder ontwikkelingsplan gelijk worden behandeld, voor zover de nationale overheden bij de toepassing van de regeling erop toezien dat de toekenning van referentiehoeveelheden aan laatstgenoemden met behulp van voldoende specifieke gegevens kan worden gestaafd .

16 . De Nederlandse regeling wordt verder hierdoor gekenmerkt dat de toe te kennen specifieke hoeveelheid wordt berekend uitgaande van de melkproduktie tijdens een periode van nagenoeg één kalenderjaar voorafgaand aan het aangaan van de investeringsverplichtingen ( 8 ). Aan deze hoeveelheid wordt een bijzondere hoeveelheid toegevoegd die overeenkomstig de volgende formule wordt berekend : een forfaitaire hoeveelheid melk ( 5 500 kg ) wordt toegewezen per bijgebouwde standplaats; ( 9 ) op deze toegevoegde hoeveelheid worden evenwel drie proportionele verminderingen toegepast : ten eerste een vermindering met 20 % toepasselijk op alle producenten-investeerders, met uitzondering van startende melkveehouders voor wie de vermindering 10 % bedraagt; ten tweede een vermindering met een derde voor de producenten, zoals de heer Spronk, die de nieuwe standplaatsen in 1983 daadwerkelijk in gebruik hebben genomen ( de vermindering bedraagt twee derde voor de producenten die de standplaatsen na 1983 maar vóór 1 april 1985 in gebruik hebben genomen ); ten derde een vermindering met 8,65 % dat overeenstemt met het voor alle producenten geldende kortingspercentage . De toe te kennen hoeveelheid kan echter nooit lager liggen dan deze die voortvloeit uit de toepassing van de voor de producenten in het algemeen geldende regeling .

17 . Producenten zoals de heer Spronk die hun nieuwe installaties in 1983 daadwerkelijk in gebruik hebben genomen en waarvan het ontwikkelingsplan dan ook is voltooid, kunnen aldus aanspraak maken op een specifieke hoeveelheid die in verband staat met het aantal bijgebouwde standplaatsen . Dit lijkt mij een objectief criterium dat ertoe leidt dat de toe te kennen hoeveelheid rekening houdt met de na investeringen verworven produktiecapaciteit en dat aldus in overeenstemming is met het tweede streepje van artikel 3, sub 1, eerste alinea, van verordening nr . 857/84 overeenkomstig de uitlegging die ik daaraan hiervoor ( in punt 12 ) heb gegeven . Weliswaar wordt in de Nederlandse regeling een forfaitaire hoeveelheid melk van 5 500 kg toegewezen per standplaats waarmee is uitgebreid . Deze forfaitaire hoeveelheid - waarvan de Nederlandse regering preciseert dat ze overeenstemt met de landelijk gemiddelde produktie in 1983 en die overigens dezelfde is als deze die in aanmerking wordt genomen in het ontwikkelingsplan van de heer Spronk - vervult hier de rol van rekeneenheid die het mogelijk maakt referentiehoeveelheden te berekenen zonder de cijfers van de effectieve produktie per standplaats te moeten afwachten . Zij heeft niet voor gevolg dat aan iedere producent eenzelfde forfaitaire referentiehoeveelheid wordt toegekend . Met dit criterium is Nederland dan ook zijn beoordelingsbevoegdheid niet te buiten gegaan .

18 . Zoals hiervoor reeds aangeduid bepaalt artikel 11 van de beschikking superheffing dat bij de berekening van de toe te kennen hoeveelheid aan andere dan startende producenten het aantal bijgebouwde standplaatsen met 20 % wordt verminderd . Volgens de Nederlandse regering is deze vermindering ingegeven door de noodzaak de produktie te bevriezen op het niveau van 1983 met inachtneming van de noodzakelijkerwijs beperkte omvang van de nationale reserve binnen het totale nationale quotum . Deze factoren noopten de Nederlandse autoriteiten tot een restrictief beleid inzake de toewijzing van extra hoeveelheden, des te meer omdat van een verhoging van het algemeen kortingspercentage werd afgezien aangezien dit de overige ondernemers onevenredig zwaar zou treffen .

De bedoelde procentuele vermindering is aldus het resultaat van een belangenafweging tussen producenten, waartoe elke Lid-Staat bij de verdeling van de totale gegarandeerde hoeveelheid moet overgaan . Het toepassen van deze vermindering blijft mijns inziens evenzeer binnen de perken van de beoordelingsbevoegdheid die de Raad aan de Lid-Staten heeft gelaten .

19 . Een andere beperking van de Nederlandse regeling betreft de vermindering met een derde dan wel twee derde van de in functie van het aantal bijgebouwde standplaatsen berekende hoeveelheid, dit naar gelang van het ogenblik waarop de nieuwe standplaatsen daadwerkelijk in gebruik worden genomen .

Tijdens de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering verduidelijkt dat deze fasering in de tijd niet alleen te maken heeft met de beperkte omvang van de toe te wijzen hoeveelheden, maar ook met de in Nederland gemaakte keuze om de toe te kennen specifieke hoeveelheid te verminderen naar mate de invoering van de superheffing meer voorzienbaar werd . Ook deze keuze lijkt me binnen de perken te blijven van de aan de Lid-Staten gelaten beoordelingsbevoegdheid .

20 . De verwijzende rechter merkt op dat de aan de Nederlandse regeling inherente beperkingen tot gevolg kunnen hebben dat geen specifieke hoeveelheid wordt toegekend aan producenten met een ontwikkelingsplan ( wat echter niet het geval is van de heer Spronk ), dan wel een hoeveelheid die ( ver ) ligt beneden de in het plan vermelde produktiedoelstelling .

Een nationale regeling met dergelijke gevolgen is alleen daarom niet onverenigbaar met de betrokken communautaire voorschriften . Zoals hiervoor aangeduid ( punt 9 ) heeft het Hof in het arrest Cornée gepreciseerd dat de producenten met een ontwikkelingsplan zich noch op richtlijn 72/159/EEG noch op een gewettigd vertrouwen kunnen beroepen om zich te verzetten tegen een produktiebeperkende communautaire regeling die hen niet specifiek treft .

21 . In de verwijzingsbeslissing worden nog enige voorwaarden opgesomd waaraan artikel 11 van de beschikking superheffing de toekenning van specifieke hoeveelheden onderwerpt, met name : vóór 1 september 1981 aangegane investeringsverplichtingen worden buiten beschouwing gelaten; er moet voor bepaalde minimumbedragen zijn geïnvesteerd in standplaatsen voor melk - en kalfkoeien; het aantal standplaatsen voor melk - en kalfkoeien moet met bepaalde minimumpercentages zijn uitgebreid . Uit de verwijzingsbeslissing blijkt tevens dat de heer Spronk aan deze voorwaarden voldoet . Zij moeten hier dan ook niet worden onderzocht .

Conclusie

22 . Gelet op wat voorafgaat suggereer ik de vragen als volgt te beantwoorden :

"1 ) Artikel 3, sub 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 laat het aan de Lid-Staten over te beslissen of een specifieke referentiehoeveelheid wordt toegekend aan de producenten die vóór 1 maart 1984 een plan voor de ontwikkeling van de melkproduktie hebben ingediend in het kader van richtlijn 72/159/EEG .

2 ) De specifieke referentiehoeveelheid die een Lid-Staat besluit toe te kennen aan producenten met een ontwikkelingsplan, moet overeenkomstig de voornoemde bepaling op gepaste wijze verband houden met de in het plan voorziene produktiedoelstelling ingeval het tijdens het referentiejaar nog in uitvoering is of verband houden met de na de investeringen verworven produktiecapaciteit ingeval het plan tijdens het referentiejaar werd uitgevoerd .

3 ) Artikel 3, sub 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 verzet zich niet tegen een nationale uitvoeringsregeling op grond waarvan producenten die investeringsverplichtingen met ( of zonder ) een ontwikkelingsplan hebben aangegaan, aanspraak kunnen maken op een specifieke referentiehoeveelheid die wordt berekend door aan de produktie tijdens het jaar vóór het aangaan van de investeringsverplichting een hoeveelheid toe te voegen welke op een objectieve wijze in verhouding staat tot de met behulp van de bijgebouwde standplaatsen verworven produktiecapaciteit, ook al heeft deze regeling voor gevolg dat aan sommige producenten met een ontwikkelingsplan geen specifieke hoeveelheid wordt toegekend, dan wel een hoeveelheid die aanzienlijk lager ligt dan de produktiedoelstelling van het plan ."

(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .

( 1 ) Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening ( EEG ) nr . 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1984, L 90, blz . 13 ).

( 2 ) Richtlijn 72/159/EEG van de Raad van 17 april 1972 betreffende de modernisering van landbouwbedrijven ( PB 1972, L 96, blz . 1 ).

( 3 ) Beschikking superheffing van de minister van Landbouw en Visserij van 18 april 1984 ( Stcrt . 1984, blz . 79 ).

( 4 ) Arrest van 11 juli 1989 ( gevoegde zaken 196/88 tot en met 198/88, Cornée, Jurispr . 1989, blz . 2309 ). Zie ook mijn conclusie in die gevoegde zaken .

( 5 ) Zo wordt in de verwijzingsbeslissing aangeduid dat de ligboxenstal in november 1983 in gebruik werd genomen . Verder blijkt daaruit dat de aan de heer Spronk toegewezen referentiehoeveelheid werd berekend met toepassing van artikel 11, lid 4, sub a, van de beschikking superheffing die de hypothese regelt van een daadwerkelijke ingebruikname van de standplaatsen in 1983 .

( 6 ) Zie artikel 5 quater, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1968, L 148, blz . 13 ), zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 ( PB 1984, L 90, blz . 10 ).

( 7 ) In Nederland bedroeg dit kortingspercentage in het eerste jaar al 8,65 %.

( 8 ) In het geval van de heer Spronk werd aldus uitgegaan van de afgeleverde hoeveelheid melk in 1982 .

( 9 ) In het geval het aantal op het bedrijf beschikbare koeien in het jaar voorafgaand aan het aangaan van de investeringsverplichting groter is dan het aantal standplaatsen vóór uitbreiding, geldt een enigszins verschillende regeling .