Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 8 maart 2022 ( )

Zaak C‑391/20

Boriss Cilevičs,

Valērijs Agešins,

Vjačeslavs Dombrovskis,

Vladimirs Nikonovs,

Artūrs Rubiks,

Ivans Ribakovs,

Nikolajs Kabanovs,

Igors Pimenovs,

Vitālijs Orlovs,

Edgars Kucins,

Ivans Klementjevs,

Inga Goldberga,

Evija Papule,

Jānis Krišāns,

Jānis Urbanovičs,

Ļubova Švecova,

Sergejs Dolgopolovs,

Andrejs Klementjevs,

Regīna Ločmele-Luņova,

Ivars Zariņš

in tegenwoordigheid van:

Latvijas Republikas Saeima

[verzoek van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 49 VWEU – Vrijheid van vestiging – Artikel 56 VWEU – Vrij verrichten van diensten – Beperking – Nationale regeling op grond waarvan hogeronderwijsinstellingen verplicht zijn de officiële nationale taal te bevorderen en te ontwikkelen – Rechtvaardiging – Evenredigheid – Artikel 4, lid 2, VEU – Nationale identiteit – Artikel 13 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Academische vrijheid”





I. Inleiding

1. In 2021 was het veertig jaar geleden dat het Europees Parlement zijn resolutie over een communautair handvest voor regionale talen en culturen en een handvest van de rechten van etnische minderheden aannam.( ) Die resolutie was betrekkelijk kort, maar was – voor zover mij bekend – een van de eerste gelegenheden waarbij het Parlement op een dergelijk gebied optrad, door de lidstaten op te roepen om „op dit gebied een [specifiek] beleid ten uitvoer leggen”. Traditioneel wordt er namelijk van uitgegaan dat talenkwesties nauw samenhangen met nationale soevereiniteit en nationale identiteit( ), en derhalve maatschappelijk en politiek in de meeste lidstaten uiterst gevoelig liggen.( ) Derhalve hebben zowel de Uniewetgever als de rechterlijke instanties van de Unie consequent voor een tamelijk terughoudende, diplomatieke en pragmatische benadering van taalregelingen gekozen, met name waar het ging om het opleggen van verplichtingen dienaangaande aan de lidstaten.( )

2. Het Parlement benadrukte in de preambule bij de resolutie dat het de bedoeling had „tot een hechter verbond tussen de Europese volkeren te komen en de levende talen te behouden, om aldus de cultuur in haar vele schakeringen door de bijdrage van allen die er deel van uitmaken te verrijken”.( ) Het Parlement combineerde hiermee twee doelstellingen die op het eerste gezicht wellicht moeilijk te verenigen lijken: de wens om een hechter verbond tussen de Europese burgers tot stand te brengen en hun rijke taalkundige en culturele erfgoed te behouden en te bevorderen.

3. Vandaag, vier decennia later, zijn deze twee doelstellingen nog steeds actueel en van de grootste betekenis voor het Europese project. De wens om voort te gaan met het proces van „totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa” komt voor in de preambule van zowel het VEU als het VWEU, alsook in artikel 1 VEU. Tegelijkertijd geven de preambule van het VWEU en artikel 3, lid 3, VEU ook uitdrukking aan de wil van de Europese Unie om „haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal” te eerbiedigen en toe te zien op „de instandhouding en de ontwikkeling van het Europese culturele erfgoed”.

4. Ik ben er zeker van dat deze doelstellingen niet tegenstrijdig zijn en dat ze derhalve tegelijkertijd nagestreefd kunnen en moeten worden. Dit neemt niet weg dat zij de Europese Unie in bepaalde, specifieke omstandigheden verschillende kanten op zouden kunnen duwen. Zo kunnen nationale maatregelen ter bevordering en bescherming van het gebruik van een nationale taal in de praktijk belemmeringen opwerpen voor de uitoefening door particulieren en ondernemingen van hun vrije verkeer.

5. Dit betekent mijns inziens dat een juist evenwicht tussen deze twee doelstellingen moet worden gevonden, zodat zij beide effectief kunnen worden nagestreefd. De onderhavige zaak is hier een voorbeeld van: met zijn vragen wenst de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) in wezen van het Hof te vernemen of een nationale regeling die hogeronderwijsinstellingen behoudens enkele uitzonderingen verplicht om uitsluitend onderwijs in de officiële nationale taal aan te bieden, verenigbaar is met het Unierecht.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

6. Overweging 11 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt( )(hierna: „dienstenrichtlijn”) bepaalt onder meer:

„Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de maatregelen van de lidstaten om, in overeenstemming met de Gemeenschapswetgeving, de culturele en linguïstische verscheidenheid en de pluriformiteit van de media te beschermen of te bevorderen, alsmede de financiering ervan.”

7. Artikel 1, leden 1 en 4, van de dienstenrichtlijn bepaalt:

„1. Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.

[...]

4. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de maatregelen die op communautair of nationaal niveau en in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zijn genomen ter bescherming of bevordering van culturele of linguïstische verscheidenheid of de pluriformiteit van de media.”

B. Nationaal recht

1. Letse grondwet

8. Artikel 4 van de Latvijas Republikas Satversme (grondwet van de Republiek Letland; hierna: „Letse grondwet”) bepaalt onder meer dat „de Letse taal [...] de officiële taal in de Republiek Letland [is]”.

9. Artikel 105 van de Letse grondwet voorziet in het recht op eigendom, en artikel 112 van de Letse grondwet erkent het recht op onderwijs. Artikel 113 van de Letse grondwet is als volgt verwoord: „De staat erkent de vrijheid van wetenschappelijke, artistieke en andere creatie en waarborgt de bescherming van het auteursrecht en het octrooirecht.”

2. Augstskolu likums

10. Artikel 5 van de Augstskolu likums [wet op de hogeronderwijsinstellingen; hierna: „Augstskolu likums”) van 2 november 1995( ) bepaalde dat hogeronderwijsinstellingen tot taak hadden de wetenschap en kunst te bevorderen en te ontwikkelen. Bij de likums „Grozījumi Augstskolu likumā” (wet tot wijziging van de Augstskolu likums; hierna: „wet tot wijziging van de Augstskolu likums”) van 21 juni 2018( ), is de derde volzin van artikel 5 van genoemde wet als volgt gewijzigd: „In het kader van hun activiteiten bevorderen en ontwikkelen [hogeronderwijsinstellingen] de wetenschap, de kunst en de officiële taal”.

11. Bij de wet tot wijziging van de Augstskolu likums is ook artikel 56 van genoemde wet gewijzigd. Artikel 56, lid 3, van de Augstskolu likums luidt thans als volgt:

„In hogeronderwijsinstellingen en in instellingen voor hoger technisch en beroepsonderwijs worden de studieprogramma’s aangeboden in de officiële taal. Alleen in de volgende gevallen kunnen studieprogramma’s in een vreemde taal worden gevolgd:

1) studieprogramma’s die in Letland worden gevolgd door buitenlandse studenten en studieprogramma’s die worden georganiseerd in het kader van de samenwerking waarin programma’s van de Europese Unie en internationale overeenkomsten voorzien, kunnen worden aangeboden in de officiële talen van de Europese Unie. Indien de in Letland te volgen studie langer dan zes maanden duurt of meer dan 20 studiepunten vertegenwoordigt, moet het aanleren van de officiële taal worden opgenomen in het aantal verplichte lesuren dat de buitenlandse studenten moeten volgen;

2) het studieprogramma mag slechts voor een vijfde van het aantal studiepunten in de officiële talen van de Europese Unie worden aangeboden, waarbij eind‑ en staatsexamens en het opstellen van afstudeerwerkstukken, proefschriften of scripties niet worden meegeteld;

3) studieprogramma’s die in een vreemde taal moeten worden gevolgd om [...] de doelstellingen ervan te bereiken, voor de volgende categorieën van onderwijsprogramma’s: taal‑ en cultuurstudies of programma’s met betrekking tot het leren van talen [...];

4) gemeenschappelijke studieprogramma’s kunnen worden aangeboden in de officiële talen van de Europese Unie.”

3. Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” en de Rīgas Juridiskās augstskolas likums

12. Artikel 19 van de likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” [wet op de hogeschool voor economische wetenschappen (Stockholm School of Economics) in Riga]( )bepaalt: „In deze instelling worden de opleidingen aangeboden in het Engels. De werkstukken die nodig zijn om een bachelor-, master‑ of doctoraatsdiploma te behalen, worden opgesteld en verdedigd in het Engels. De examens voor beroepskwalificatie worden afgenomen in het Engels.”

13. Artikel 21 van de Juridiskās augstskolas likums [wet op de hogeschool voor rechten van Riga (Riga Graduate School)]( ) bepaalt: „Deze instelling biedt studieprogramma’s aan waarvoor de desbetreffende vergunning is verkregen en die overeenkomstig de wettelijke regeling zijn geaccrediteerd. De opleidingen worden aangeboden in het Engels of in een andere officiële taal van de Europese Unie.”

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

14. Bij de Latvijas Republikas Satversmes tiesa is een beroep ingediend door twintig leden van de Saeima (Lets parlement) (hierna: „verzoekers”). In hun beroep betogen verzoekers dat enkele bepalingen van de Augstskolu likums, zoals gewijzigd – in wezen de bepalingen die hogeronderwijsinstellingen verplichten om uitsluitend onderwijs in de officiële landstaal aan te bieden – onverenigbaar zijn met het Unierecht.

15. Verzoekers hebben bij de Latvijas Republikas Satversmes tiesa ten eerste betoogd dat de bestreden bepalingen een inperking van de autonomie van de private hogeronderwijsinstellingen en de academische vrijheid van hun docenten en studenten vormen. Ten tweede hebben zij gesteld dat de bestreden bepalingen een beperking vormen van het recht van de hogeronderwijsinstellingen om een commerciële activiteit uit te oefenen en onder bezwarende titel de dienst van hoger onderwijs te verlenen, en daarmee het recht op eigendom van die instellingen schenden. Bovendien – zo betogen verzoekers – zijn de bestreden bepalingen in strijd met de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, erkend in de artikelen 49 en 56 VWEU, alsook met de in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde vrijheid van ondernemerschap, doordat zij een belemmering opwerpen voor de toegang tot de markt van het hoger onderwijs en beletten dat onderdanen en ondernemingen van andere lidstaten van de Europese Unie diensten van hoger onderwijs aanbieden in vreemde talen.

16. Op 11 juni 2020 heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa arrest gewezen in zaak nr. 2019‑12‑01. Hij heeft besloten de onderzochte zaak in twee onderdelen te splitsen: een zaak met betrekking tot de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met artikel 112 van de Letse grondwet (hierna: „zaak 1”) en een zaak met betrekking tot de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met de artikelen 1 en 105 van de Letse grondwet (hierna: „zaak 2”).

17. De Latvijas Republikas Satversmes tiesa was van oordeel dat hij in zaak 1 uitspraak kon doen. Hij oordeelde dat artikel 5, lid 1, derde volzin, van de Augstskolu likums verenigbaar is met artikel 112 van de Letse grondwet, gelezen in samenhang met artikel 113 ervan. Omgekeerd heeft hij vastgesteld dat artikel 56, lid 3, van de Augstskolu likums en punt 49 van de overgangsbepalingen ervan, niet verenigbaar zijn met artikel 112 van de Letse grondwet, gelezen in samenhang met artikel 113 ervan, voor zover dergelijke bestreden bepalingen worden toegepast op private hogeronderwijsinstellingen. Deze rechterlijke instantie heeft evenwel beslist de bestreden bepalingen tijdelijk in stand te laten – namelijk tot 1 mei 2021 – om de nationale wetgever een redelijke termijn te geven om een nieuwe regeling vast te stellen.

18. Met betrekking tot zaak 2 heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa geoordeeld dat het onderzoek ten gronde moest worden hervat. Hij heeft vastgesteld dat het in artikel 105 van de Letse grondwet verankerde recht op eigendom moet worden uitgelegd in het licht van de Unierechtelijke beginselen betreffende de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.

19. Bijgevolg heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa, die twijfels heeft over de juiste uitlegging van de relevante bepalingen van het Unierecht, op 29 juli 2020 besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Vormt een regeling als aan de orde in het hoofdgeding een beperking van de in artikel 49 [VWEU] neergelegde vrijheid van vestiging, of, subsidiair, van het vrij verrichten van diensten waarin artikel 56 [VWEU] voorziet, alsook van de in artikel 16 van het Handvest erkende vrijheid van ondernemerschap?

2) Met welke overwegingen dient rekening te worden gehouden om te beoordelen of een dergelijke regeling gerechtvaardigd, geschikt en evenredig is in verhouding tot het rechtmatige doel ervan, namelijk de bescherming van de officiële taal als uitdrukking van de nationale identiteit?”

20. Bij wet van 8 april 2021, die in werking is getreden op 1 mei 2021, zijn de bestreden bepalingen gewijzigd. Bijgevolg heeft het Hof de Latvijas Republikas Satversmes tiesa op 6 september 2021 gevraagd of hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste in te trekken dan wel te handhaven. In zijn antwoord van 5 oktober 2021 heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa het Hof meegedeeld dat hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste te handhaven.

21. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de verzoekers in het hoofdgeding, de Franse, de Letse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering, alsmede door de Europese Commissie.

IV. Analyse

22. In deze conclusie zal ik de – zeer zeker belangrijke en gevoelige – kwesties bespreken die worden opgeworpen door de prejudiciële vragen van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa. Alvorens mij over deze kwesties te buigen, moet ik echter ingaan op de door de Commissie geuite twijfels of de prejudiciële vragen nog wel relevant zijn voor de oplossing van het bij de verwijzende rechter aanhangige geschil.

A. Ontvankelijkheid

23. Artikel 267 VWEU en artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof stellen voor de ontvankelijkheid van verzoeken om prejudiciële beslissingen een aantal voorwaarden van zowel inhoudelijke als procedurele aard. Een van die voorwaarden is dat de antwoorden van het Hof op de prejudiciële vragen relevant moeten zijn voor de beslechting van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding. Met andere woorden, het antwoord op deze vragen moet voor de verwijzende rechter noodzakelijk zijn „voor het wijzen van [zijn] vonnis” in de bij hem aanhangige zaken.( )

24. Aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid van de verwijzingsbeslissing moet niet alleen zijn voldaan op het moment waarop de zaak bij het Hof aanhangig wordt gemaakt, maar ook gedurende de gehele procedure. Wanneer in de loop van de procedure niet meer aan deze voorwaarden wordt voldaan, dient het Hof de procedure te beëindigen en te verklaren dat geen antwoord hoeft te worden gegeven. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer het hoofdgeding zonder voorwerp is geraakt als gevolg van latere beslissingen van de verwijzende rechter (of van een andere nationale rechterlijke instantie) in diezelfde procedure of in een verknochte procedure( ), of wanneer de relevante bepalingen van nationaal recht zijn gewijzigd of ingetrokken.( )

25. De Commissie heeft aangegeven op grond van deze rechtspraak enige twijfels te hebben over de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. De Commissie merkt op dat de Latvijas Republikas Satversmes tiesa bij arrest van 11 juni 2020 reeds heeft geoordeeld dat de in geding zijnde nationale bepalingen in strijd zijn met de nationale grondwet. Bovendien heeft de Letse wetgever deze bepalingen naar aanleiding van dit arrest met ingang van 1 mei 2021 gewijzigd.( )

26. Ik deel de twijfels van de Commissie niet.

27. Om te beginnen moet in herinnering worden geroepen dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt te beoordelen. Bijgevolg worden prejudiciële vragen van nationale rechterlijke instanties vermoed relevant te zijn en kan het Hof slechts weigeren op die vragen te antwoorden, wanneer de gevraagde uitlegging kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord op die vragen te geven.( )

28. De onderhavige zaak valt volgens mij niet onder de situaties waarin het vermoeden van relevantie kan worden weerlegd.

29. Ik wijs er in dit verband op dat de Latvijas Republikas Satversmes tiesa bij zijn arrest van 11 juni 2020, zoals in de punten 16 tot en met 18 hierboven al is vermeld, heeft besloten de procedure in twee afzonderlijke zaken te verdelen: zaak 1 en zaak 2. In zaak 1 heeft de verwijzende rechter definitief uitspraak gedaan en vastgesteld dat de bestreden bepalingen onverenigbaar zijn met een aantal bepalingen van de Letse grondwet. In zaak 2 heeft deze rechter geoordeeld dat hij de analyse van de gestelde onverenigbaarheid van de bestreden bepalingen met andere bepalingen van de Letse grondwet niet kon voltooien. In die zaak heeft de verwijzende rechter zich op het standpunt gesteld dat de aan de orde zijnde nationale bepalingen moeten worden uitgelegd overeenkomstig enkele bepalingen van het Unierecht, waarvan de strekking onvoldoende duidelijk is.

30. De prejudiciële vragen van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa hebben specifiek betrekking op zaak 2. In zijn antwoord van 5 oktober 2021 op de vraag van het Hof heeft die rechter toegelicht dat de zaak nog steeds aanhangig is bij de verwijzende rechter en uitspraak dient te worden gedaan.( ) Dit betekent dat de verwijzende rechter een antwoord van het Hof op de gestelde vragen nog steeds noodzakelijk acht om uitspraak te kunnen doen.

31. Het dossier bevat niets dat de beoordeling van de verwijzende rechter wat dit betreft in twijfel trekt. Integendeel, een aantal elementen duidt erop dat een antwoord op de in het onderhavige prejudiciële verwijzing aan de orde gestelde kwesties niet overbodig is geworden.

32. In de eerste plaats kan niet worden uitgesloten dat bij het onderzoek van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa van de in zaak 2 aan de orde gestelde kwesties, naast de onverenigbaarheden die in zaak 1 zijn vastgesteld, mogelijk bijkomende onverenigbaarheden aan het licht komen tussen de bestreden bepalingen en de nationale grondwet, deze laatste uitgelegd in het licht van het Unierecht. Die situatie zou er aldus toe kunnen leiden dat de Letse wetgever opnieuw optreedt om de rechtmatigheid van de bestreden bepalingen te waarborgen. De wetgever heeft met zijn wet van 8 april 2021 feitelijk de bereidheid getoond om de bestreden bepalingen te wijzigen in plaats van ze volledig in te trekken.

33. In de tweede plaats heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa ondanks zijn uitspraak in zaak 1 voorlopig beslist om de bestreden bepalingen, tot 1 mei 2021, in stand te laten. Deze bepalingen zijn dus gedurende een bepaalde periode van kracht geweest. De mogelijkheid dat ondernemingen en particulieren die door de beweerdelijk onrechtmatige bepalingen zijn geraakt, naar aanleiding van de beslissing van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in zaak 2 gerechtelijke procedures (bijvoorbeeld tot vordering van schadevergoeding) inleiden kan a priori niet worden uitgesloten.

34. Op grond hiervan is het niet zeker of het arrest van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in zaak 1 en/of de wet waarbij de bestreden bepalingen zijn gewijzigd een einde hebben gemaakt aan de gestelde onverenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht. In die omstandigheden ligt het niet voor de hand dat de gevraagde uitlegging van de bepalingen van Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of dat het vraagstuk van hypothetische aard is.( )

35. Meer fundamenteel mag niet uit het oog worden verloren dat de thans bij de Latvijas Republikas Satversmes tiesa aanhangige procedure geen betrekking heeft op een of meer specifieke geschillen tussen een natuurlijke of rechtspersoon en de overheid. Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, moet in dergelijke procedures – die ter verdediging van het algemeen belang worden ingeleid door personen met een actief recht (zoals leden van het Letse parlement) – immers een wettelijke regeling in abstracto worden getoetst om na te gaan of de bestreden bepalingen verenigbaar zijn met rechtsregels van hogere orde.

36. In die omstandigheden zou het er in feite op neerkomen dat de aard van die procedure wordt miskend en het eigenlijke doel eraan wordt tenietgedaan indien de prejudiciële vragen als irrelevant voor de beslechting van de zaak zouden worden beschouwd.

37. In het licht van het voorgaande is de verwijzing mijns inziens ontvankelijk.

B. Prejudiciële vragen

38. Met zijn twee vragen, die tezamen dienen te worden onderzocht, wenst de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in wezen van het Hof te vernemen of een nationale regeling die hogeronderwijsinstellingen behoudens enkele uitzonderingen verplicht om uitsluitend onderwijs in de officiële landstaal aan te bieden, verenigbaar is met het Unierecht. In dit verband heeft de verwijzende rechter enkele twijfels over de uitlegging die moet worden gegeven aan de artikelen 49 en 56 VWEU en aan artikel 16 van het Handvest.

39. In de opmerkingen die in de onderhavige procedure bij het Hof zijn ingediend worden echter bepaalde twijfels geuit met betrekking tot de bepalingen van het Unierecht die relevant zijn voor de analyse. Het is derhalve dienstig om, voordat ik inga op de inhoudelijke vraagstukken die door de gestelde vragen worden opgeworpen, te verduidelijken aan de hand van welke Unierechtelijke bepalingen de verenigbaarheid van de betrokken nationale maatregelen moet worden beoordeeld.

1. Toepasselijke bepalingen

40. Mijns inziens moeten, om vast te stellen welke bepalingen relevant zijn voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht, drie vragen worden beantwoord. De eerste vraag luidt of het aanbieden van hogeronderwijsopleidingen een „economische activiteit” vormt en als zodanig binnen de werkingssfeer van de Unieregelgeving op het gebied van het vrij verrichten van diensten valt. Zo ja, is de tweede vraag of de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht moet worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van het VWEU inzake het recht van vestiging en/of het vrij verrichten van diensten, of veeleer aan de hand van de bepalingen van de dienstenrichtlijn. De derde en laatste vraag luidt of het Hof, afzonderlijk, de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met artikel 16 van het Handvest dient te beoordelen.

a) Aanbieden van hogeronderwijsopleidingen als economische activiteit in de zin van het VWEU

41. Het antwoord op de in het vorige punt vermelde eerste vraag is vrij eenvoudig.

42. Het klopt dat – zoals de Letse regering heeft benadrukt – cultuur en onderwijs gebieden zijn die grotendeels onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen. Volgens artikel 6 VWEU is de Unie op deze gebieden immers slechts bevoegd „om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen”. Bovendien moet krachtens artikel 165, lid 1, VWEU bij het optreden van de Unie op onderwijsgebied „de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid” worden geëerbiedigd.

43. Dit betekent echter niet dat die gebieden buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Het betekent evenmin dat de lidstaten deze gebieden naar eigen goeddunken kunnen regelen, indien dat leidt tot schending van een bepaling van het Unierecht die naast de relevante nationale voorschriften van toepassing kan zijn. Vrij naar advocaat-generaal Tesauro kan gerust worden gesteld dat cultuur en onderwijs geen eilanden zijn die ontoegankelijk zijn voor de invloed van het Unierecht.( )

44. Het Hof heeft in zijn rechtspraak namelijk een vaste lijn aangehouden bij de toetsing van de verenigbaarheid met het Unierecht van nationale maatregelen ter bevordering van het gebruik van nationale of minderheidstalen, en van nationale regels betreffende het aanbieden van culturele en/of onderwijsdiensten. In een aanzienlijk aantal van die zaken ging het – net als in casu – om de verenigbaarheid van de nationale maatregelen met de internemarktregels van de Unie.( )

45. Specifiek met betrekking tot onderwijsactiviteiten heeft het Hof reeds geoordeeld dat onderwijs verstrekt door onderwijsinstellingen die hoofdzakelijk uit particuliere middelen worden gefinancierd, „diensten” zijn in de zin van het Unierecht.( ) Bijgevolg moet nationale wetgeving die deze activiteiten regelt, in beginsel in overeenstemming zijn met de regels betreffende de interne markt en meer in het bijzonder met de regels betreffende het vrij verrichten van diensten.( )

46. In casu begrijp ik dat de bestreden bepalingen zowel op openbare als op particuliere hogeronderwijsinstellingen van toepassing zijn, ongeacht of hun opleidingen tegen betaling worden aangeboden. Bijgevolg moeten de bestreden bepalingen, voor zover zij van toepassing zijn op particuliere instellingen die hoofdzakelijk uit particuliere middelen worden gefinancierd, in overeenstemming zijn met de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten.

b) VWEU-bepalingen betreffende diensten of dienstenrichtlijn?

47. De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht met name te toetsen aan de artikelen 49 en 56 VWEU. Sommige belanghebbenden die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend (met name de Letse en de Nederlandse regering), hebben echter ook verwezen naar de bepalingen van de dienstenrichtlijn.

48. In dit verband moet worden opgemerkt dat de dienstenrichtlijn, volgens artikel 1, lid 1, daarvan, „algemene bepalingen [vaststelt] ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten [...], met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten”. In wezen is de dienstenrichtlijn vastgesteld met de bedoeling verder te gaan dan hetgeen reeds in het VWEU is bepaald met betrekking tot het vrij verrichten van diensten.( ) In voorkomend geval vormt deze richtlijn dus in de praktijk een lex specialis ten opzichte van de relevante Verdragsbepalingen. Zo heeft het Hof de in de dienstenrichtlijn neergelegde regels altijd toegepast als rechtskader voor de beoordeling van de verenigbaarheid van nationale maatregelen met het vrij verrichten van diensten wanneer deze maatregelen binnen de werkingssfeer van dat rechtsinstrument vielen, zonder de maatregelen te toetsen aan de artikelen 49 en/of 56 VWEU.( )

49. Tegen deze achtergrond is de vraag of de bepalingen van de dienstenrichtlijn van toepassing zijn op nationale maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.

50. Ik ben van mening dat deze vraag in beginsel ontkennend moet worden beantwoord of, beter gezegd, dat de bepalingen van de dienstenrichtlijn zich niet verzetten tegen maatregelen als de bestreden bepalingen.

51. Op grond van artikel 2, lid 1, van de dienstenrichtlijn is die richtlijn van toepassing op diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Het begrip „dienst” wordt in artikel 4, punt 1, van de richtlijn ruim gedefinieerd als een „economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt”. Opleidingen door particuliere hogeronderwijsinstellingen kunnen (en worden ook vaak) tegen vergoeding aangeboden en kunnen dus „diensten” in de zin van de dienstenrichtlijn zijn.( ) Zij komen ook niet voor op de lijst van diensten die krachtens artikel 2, lid 2, van de werkingssfeer van deze richtlijn zijn uitgesloten.( )

52. Niettemin bepaalt artikel 1, lid 4, van de dienstenrichtlijn dat de richtlijn „geen afbreuk [doet] aan de maatregelen die op communautair of nationaal niveau en in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zijn genomen ter bescherming of bevordering van culturele of linguïstische verscheidenheid”.( ) Deze bepaling is de weerklank van overweging 11 van de dienstenrichtlijn, volgens welke de richtlijn „geen afbreuk [doet] aan de maatregelen van de lidstaten om, in overeenstemming met de Gemeenschapswetgeving, de culturele en linguïstische verscheidenheid [...] te beschermen of te bevorderen, alsmede de financiering ervan”.

53. Vast staat dat de bestreden bepalingen door de nationale wetgever zijn vastgesteld om de nationale taal te beschermen en te bevorderen. Derhalve kunnen de bepalingen van de dienstenrichtlijn niet worden toegepast op een wijze die „afbreuk doet aan” deze doelstelling.( )

54. Uit artikel 1, lid 4, van de dienstenrichtlijn volgt echter niet dat nationale maatregelen die ter bescherming of bevordering van culturele of linguïstische verscheidenheid zijn vastgesteld, nooit tegen de Unieregelgeving betreffende het vrij verrichten van diensten kunnen indruisen. Zoals deze bepaling – wellicht ten overvloede – vermeldt, vallen deze maatregelen immers slechts buiten de werkingssfeer van deze richtlijn wanneer zij „in overeenstemming met het [Unierecht]” zijn.

55. Hieruit volgt dat de dienstenrichtlijn niet wegneemt dat moet worden nagegaan of de bestreden bepalingen in overeenstemming zijn met artikel 49 VWEU en/of artikel 56 VWEU.( )

56. Indien dit het geval is, moet het Hof dan een analyse verrichten op basis van het eerste artikel, het laatste artikel, of beide artikelen?

57. Het is in dit verband vaste rechtspraak dat wanneer een nationale maatregel tegelijkertijd op meerdere fundamentele vrijheden betrekking heeft, het Hof de maatregel in beginsel slechts uit het oogpunt van een van deze vrijheden onderzoekt indien uit de omstandigheden van de zaak blijkt dat de andere vrijheden volledig ondergeschikt zijn aan die ene en daarmee kunnen worden verbonden.( ) Te dien einde zijn het objectieve doel( ) en de gevolgen( ) van de nationale maatregel de hoofdelementen die in aanmerking moeten worden genomen.

58. Mij lijkt dat het Hof zijn analyse in casu kan beperken tot artikel 49 VWEU.

59. Zoals de verwijzende rechter terecht heeft opgemerkt, zijn de bestreden bepalingen ook van toepassing op in het buitenland gevestigde hogeronderwijsinstellingen die op tijdelijke basis opleidingen in Letland willen aanbieden. Het valt echter nauwelijks te betwisten dat die bepalingen – en de wetgeving waarvan zij deel uitmaken – hoofdzakelijk zijn vastgesteld om de activiteiten te regelen van instellingen die in Letland zijn gevestigd (of bereid zijn zich daar te vestigen).

60. Dit zijn ook de instellingen die in de meeste gevallen door de bestreden bepalingen zullen worden geraakt. Om hogeronderwijsopleidingen te kunnen aanbieden, moeten de instellingen immers normaliter een aantal administratieve en logistieke structuren van een bepaalde omvang opzetten en van de overheid de nodige vergunningen verkrijgen om geldige diploma’s, certificaten of andere formele kwalificaties te kunnen afgeven. Dit soort diensten kan niet gemakkelijk op eenmalige, tijdelijke of onregelmatige basis worden aangeboden.( )

61. Dit wil niet zeggen dat grensoverschrijdende verrichting van dergelijke diensten ongebruikelijk, laat staan onmogelijk is. Eigenlijk is de exponentiële groei van opleidingen die sinds een paar jaar via het internet worden aangeboden – welke groei mogelijkerwijs nog verder zal toenemen door de ervaring die tijdens de recente pandemie is opgedaan – een belangrijk voorbeeld van het bestaan van een dergelijke markt. Toch doet de overgrote meerderheid van de instellingen die hogeronderwijsopleidingen aanbieden dat momenteel in het land waar de instelling gevestigd is. Grensoverschrijdende diensten maken tot op heden een relatief klein deel uit van hun totale economische activiteiten.

62. Daarnaast sluit ik niet uit dat de kwestie ook kan worden benaderd vanuit het oogpunt van de ontvangers van de diensten, hetgeen eveneens een toetsing aan artikel 56 VWEU zou kunnen rechtvaardigen.( ) Dit zou betekenen dat moet worden nagegaan welke gevolgen een nationale maatregel als de onderhavige kan hebben voor het recht van de burgers van de Unie om zich – op tijdelijke basis – vrij te verplaatsen binnen de Europese Unie om een hogeronderwijsopleiding te volgen. Wij mogen aannemen dat een deel van deze potentiële „internationale” studenten slechts in staat zou zijn, of er althans de voorkeur aan zou geven, om de opleidingen (geheel of gedeeltelijk) in andere talen dan het Lets te volgen. Uit recente gegevens van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) blijkt dat Letland een aanzienlijke populatie internationale studenten heeft( ), waarvan een deel uiteraard geraakt zou kunnen worden door de bestreden bepalingen.

63. De Letse regering benadrukt wat dit betreft dat artikel 56, lid 3, van de Augstskolu likums waarborgt dat buitenlandse studenten in de meeste omstandigheden het onderwijs kunnen volgen in andere talen dan het Lets, en met name in de officiële talen van de andere lidstaten van de Unie. Ik moet toegeven dat dit punt mij op basis van de informatie in het dossier niet geheel duidelijk is.

64. Dit aspect is in deze context echter van weinig belang, aangezien mijns inziens de belangrijkste beperkingen die rechtstreeks uit de bestreden bepalingen voortvloeien, de beperkingen zijn die aan bepaalde dienstverrichters, namelijk hogeronderwijsinstellingen, worden opgelegd. Het is immers hun economische vrijheid die voornamelijk wordt beperkt als gevolg van de betrokken nationale maatregel, en dit is in feite de kwestie die centraal lijkt te staan in het aan de verwijzende rechter voorgelegde geschil.

65. Hoe dan ook, gelet op de overeenkomsten tussen de twee „regelingen” inzake het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten, zie ik niet in hoe een analyse van de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht vanuit het oogpunt van artikel 56 VWEU zinvol kan verschillen van een analyse vanuit het oogpunt van artikel 49 VWEU.( )

66. Concluderend geef ik het Hof in overweging, mede omwille van de proceseconomie, de verenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht in het licht van artikel 49 VWEU te beoordelen.

c) Artikel 16 van het Handvest

67. In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de verwijzende rechter het Hof ook of de bestreden bepalingen verenigbaar zijn met artikel 16 van het Handvest. Die bepaling, getiteld „De vrijheid van ondernemerschap”, bepaalt dat „de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.”

68. Ik denk wat dit betreft niet dat in casu een specifieke beoordeling in het licht van artikel 16 van het Handvest noodzakelijk of passend is.

69. Om te beginnen zijn de artikelen 49 en 56 VWEU, althans tot op zekere hoogte, een uiting van de vrijheid die in artikel 16 van het Handvest is neergelegd. Het is namelijk vaste rechtspraak van het Hof dat de toetsing aan de artikelen 49 en 56 VWEU van de beperkingen die bij nationale maatregelen zijn ingevoerd, ook geldt voor de mogelijke beperkingen van de uitoefening van de rechten en vrijheden die onder meer zijn neergelegd in artikel 16 van het Handvest, zodat een afzonderlijke toetsing van het beginsel van de vrijheid van ondernemerschap meestal niet nodig is.( )

70. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat artikel 16 van het Handvest de vrijheid van ondernemerschap „overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen” erkent. Bij het afbakenen van de draagwijdte van die vrijheid verwijst artikel 16 van het Handvest dus specifiek naar het Unierecht, dat uiteraard bepalingen bevat als de artikelen 49 en 56 VWEU.( )

71. Ten slotte heb ik noch in het verzoek om een prejudiciële beslissing, noch in de in het kader van deze procedure ingediende opmerkingen enig aspect van de vermeende onverenigbaarheid van de bestreden bepalingen met het Unierecht kunnen ontdekken dat niet volledig binnen de werkingssfeer van de artikelen 49 en 56 VWEU zou vallen. Met andere woorden, ik heb geen enkel argument gevonden dat specifiek betrekking had op mogelijke schending van artikel 16 van het Handvest( ) en verder ging dan de bescherming van de economische rechten van in het buitenland gevestigde dienstverrichters.

72. Gelet op deze overwegingen zal ik in de volgende onderdelen van deze conclusie mijn analyse beperken tot het onderzoek van de verenigbaarheid van de betrokken nationale maatregelen met artikel 49 VWEU.

2. Ten gronde

73. In de onderdelen hieronder zal ik beoordelen of de bestreden bepalingen leiden tot een beperking in de zin van artikel 49 VWEU en, zo ja, of deze beperking kan worden gerechtvaardigd in het licht van artikel 4, lid 2, VEU.

a) Bestaan van een beperking

74. Op het eerste gezicht vormt een dergelijke regeling een beperking van het door artikel 49 VWEU gewaarborgde recht van vestiging. Volgens de rechtspraak van het Hof moet elke maatregel die de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt, worden beschouwd als een beperking van deze vrijheid.( )

75. In casu bemoeilijken de bestreden bepalingen het voor bepaalde in het buitenland gevestigde ondernemingen om hun zetel naar Letland te verplaatsen of een andere vestiging in Letland te openen. Zoals verzoekers in het hoofdgeding terecht opmerken, zullen vele buitenlandse hogeronderwijsinstellingen, voor zover het onderwijs (nagenoeg uitsluitend) in het Lets moeten worden gegeven, een (waarschijnlijk aanzienlijk) deel van hun administratief en onderwijzend personeel niet in Letland kunnen inzetten. Bovendien wordt buitenlandse hogeronderwijsinstellingen belet een gediversifieerder en concurrerender dienstenscala aan te bieden, zoals opleidingen die in andere talen worden gegeven, ondanks het feit dat daar een aanzienlijke vraag naar bestaat.( )

76. In het licht van het voorgaande concludeer ik dat de bestreden bepalingen, voor zover zij de uitoefening van de vrijheid van vestiging voor in andere lidstaten gevestigde hogeronderwijsinstellingen bemoeilijken en minder aantrekkelijk maken, een beperking krachtens artikel 49 VWEU meebrengen.

b) Rechtvaardiging

77. Zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof is een beperking van de vrijheid van vestiging slechts toelaatbaar voor zover zij gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang en tevens het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt. Evenredigheid houdt hier in dat de nationale maatregel geschikt moet zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder mag gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Bovendien moet de nationale maatregel stricto sensu evenredig zijn, in die zin dat hij een billijk evenwicht moet vormen tussen de betrokken belangen, te weten het door de staat met de betrokken maatregel nagestreefde belang en de belangen van de benadeelden. Het is aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat aan deze twee cumulatieve voorwaarden is voldaan.( )

78. De Letse regering heeft in casu verklaard dat de bestreden bepalingen uitdrukking geven aan haar wens om het gebruik van de officiële Staatstaal te beschermen en te bevorderen. Die regering benadrukt ook dat de officiële taal als onderdeel van haar nationale identiteit moet worden beschouwd en beroept zich in dit verband op de bepalingen van artikel 4, lid 2, VEU.

79. In dit verband zij er van meet af aan op gewezen dat de Europese Unie op grond van artikel 4, lid 2, VEU verplicht is de nationale identiteit van haar lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, te eerbiedigen.( ) Het Hof heeft reeds erkend dat de nationale identiteit van die lidstaat ook de officiële landstaal (of ‑talen) van een lidstaat kan omvatten.( ) De doelstelling van bevordering en aanmoediging van het gebruik van die taal (of talen) vormt derhalve binnen de rechtsorde van de Unie een legitiem belang dat een beperking van een of meer verkeersvrijheden kan rechtvaardigen.( ) Het Unierecht verzet zich er zodoende niet tegen dat een lidstaat een beleid voert tot bescherming en bevordering van een of meer officiële talen van een lidstaat.( )

80. Dit betekent echter niet dat elke nationale maatregel die deel uitmaakt van beleid ter bescherming en bevordering van de officiële taal of talen van een lidstaat – op grond van artikel 4, lid 2, VEU – automatisch en inherent verenigbaar is met het recht van de Unie.

81. In die context is een korte bespreking van artikel 4, lid 2, VEU wellicht op zijn plaats.

1) Enkele korte overwegingen met betrekking tot artikel 4, lid 2, VEU

82. Tot op heden is het Hof niet nader ingegaan op het begrip „nationale identiteit” of op de aard en de strekking van de in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde „nationale-identiteitsclausule”. In het licht van de bewoordingen van artikel 4, lid 2, VEU en gelet op de tot dusver door het Hof gewezen arresten zijn niettemin bepaalde aspecten van (of zelfs beperkingen die inherent zijn aan) artikel 4, lid 2, VEU vermeldenswaard.

83. In de eerste plaats lijkt mij, wat de aard van artikel 4, lid 2, VEU betreft, dat die bepaling bovenal een tweeledig karakter heeft. Enerzijds verplicht zij de Uniewetgever om bij de vaststelling van wetgeving rekening te houden met de nationale identiteit van de lidstaten. Logischerwijs moet voor alle instellingen en organen van de Unie een soortgelijke verplichting bestaan wanneer zij andere juridisch bindende handelingen vaststellen. In dit opzicht kan nationale identiteit aldus ook als geldigheidsparameter functioneren: elke handeling van de Unie die op onherstelbare wijze zou indruisen tegen de nationale identiteit van een of meer lidstaten, zou ongeldig zijn wegens schending van artikel 4, lid 2, VEU. Anderzijds vereist artikel 4, lid 2, VEU dat de instellingen en organen van de Unie – met inbegrip van de Unierechter – bij de uitlegging en toepassing van het Unierecht rekening houden met de nationale identiteit van de lidstaten.( )

84. Het is echter nog onduidelijk of – en zo ja, in hoeverre – artikel 4, lid 2, VEU aldus kan worden uitgelegd dat het een horizontale of algemene clausule invoert waarop de lidstaten zich kunnen beroepen om geldig aanspraak te maken op afwijkingen van de Unieregelgeving. Voor zover het Unierecht (in de onderhavige zaak) op een wijze kan worden uitgelegd die het in beginsel mogelijk maakt om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante Unieregelgeving naar behoren rekening te houden met de door de Letse regering aangevoerde aspecten van nationale identiteit, hoeft dit punt in deze conclusie echter niet te worden behandeld.

85. In de tweede plaats, wat betreft de werkingssfeer van de bepaling, blijkt uit de bewoordingen van artikel 4, lid 2, VEU dat dit artikel alleen kan worden ingeroepen met betrekking tot de constitutionele kernelementen van een lidstaat. Deze bepaling verwijst feitelijk naar de nationale identiteit van de lidstaten die besloten ligt in hun „politieke en constitutionele basisstructuren”.( ) Ook de vermelding in artikel 4, lid 2, VEU dat de Europese Unie verplicht is om de „essentiële staatsfuncties [van de lidstaten te eerbiedigen]”, bevestigt dit.( )

86. Mijns inziens is het niet aan de Europese Unie om voor elke lidstaat te bepalen welke elementen deel uitmaken van die kern van nationale identiteit. De lidstaten hebben wat dit betreft aanzienlijke speelruimte.( ) De beoordelingsmarge van de lidstaten kan evenwel niet onbeperkt zijn. Anders zou artikel 4, lid 2, VEU een wel heel eenvoudige ontsnappingsclausule zijn, waarop elke lidstaat zich op elk willekeurig moment kan beroepen om niet aan de regels en beginselen van de Verdragen van de Unie te hoeven voldoen. Een verplichting voor de Unie om de nationale identiteit van de lidstaten te „eerbiedigen” kan niet neerkomen op een recht van een lidstaat om het Unierecht naar believen naast zich neer te leggen.

87. In de derde plaats moeten de kernelementen van de nationale identiteit waarop een lidstaat zich beroept noodzakelijkerwijs verenigbaar zijn met het constitutionele kader van de Unie en meer in het bijzonder met de waarden waarop de Unie berust (artikel 2 VEU) en met haar doelstellingen (artikel 3 VEU). Artikel 4, lid 2, VEU stelt de leidende beginselen vast die de betrekkingen tussen de Europese Unie en de lidstaten regelen( ), en kan niet worden uitgelegd als een nieuwe definitie van wat de Europese Unie is en waar zij voor staat. In het bijzonder geldt dat de lidstaten zelf de waarden waarop de Unie berust – bij het Verdrag van Lissabon opnieuw – hebben aanvaard als waarden die zij „gemeen” hebben. Bijgevolg kan artikel 4, lid 2, VEU niet worden beschouwd als een afwijking van de artikelen 2 en 3 VEU.( )

88. In de vierde plaats kan, zelfs wanneer een kernelement wordt aangehaald ten aanzien van nationale maatregelen die ertoe strekken een wezenlijk element van de nationale identiteit te beschermen en dit element in grote lijnen in overeenstemming is met het constitutionele kader van de Unie, de analyse van de verenigbaarheid van de betrokken nationale maatregel met het Unierecht daarmee niet eindigen. De beweringen van de lidstaten ingevolge artikel 4, lid 2, VEU kunnen andere aspecten hebben die door de rechter moeten worden getoetst, afhankelijk van de op de specifieke omstandigheden van de zaak van toepassing zijnde Unieregelgeving.

89. In zaken als de onderhavige, waarin een lidstaat zich beroept op artikel 4, lid 2, VEU als rechtvaardiging voor een mogelijke beperking van de vrijheden van de interne markt, blijkt uit de rechtspraak( )– en de rechtsleer is het hier in het algemeen mee eens( )– dat de nationale maatregel moet worden onderworpen aan de gebruikelijke evenredigheidstoets.

90. Met name moet het, hoewel het aan de regeringen van de lidstaten is om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van het betrokken openbare belang willen waarborgen( ), mogelijk zijn om de volgende vragen aan een rechterlijke toetsing te onderwerpen: ten eerste of de nationale maatregelen een zinvolle bijdrage leveren aan de verwezenlijking van het aangevoerde doel, ten tweede of er andere maatregelen zijn waarmee dit doel evengoed zou kunnen worden verwezenlijkt, en ten derde of de nationale maatregelen buitensporige gevolgen kunnen hebben voor de andere subjecten die erdoor worden geraakt.

91. In de vijfde plaats ben ik van mening dat het in een zaak als de onderhavige niet aan het Hof is om tot een stellige conclusie over de evenredigheid van de bestreden bepalingen te komen. De bevoegde nationale rechterlijke instanties zijn mijns inziens het best in staat om de diverse aspecten feitelijk en rechtens met betrekking tot de betrokken lidstaat tegen elkaar af te wegen om na te gaan of de in het geding zijnde nationale maatregelen de evenredigheidstoets kunnen doorstaan.( )

92. Een nationale identiteit vloeit normaliter voort uit de geschiedenis, de cultuur en de sociaal-politieke kenmerken van een bepaald land. Het is voor een supranationale rechter wellicht geen gemakkelijke taak om het belang van een bepaald element van de nationale identiteit volledig te doorgronden, het door de nationale autoriteiten gewenste beschermingsniveau te bepalen en te beoordelen of er een redelijke verhouding bestaat tussen het nagestreefde doel en de daartoe aangewende middelen.

93. Wanneer dus een louter op een nationale identiteit gebaseerd recht geldend wordt gemaakt, is het derhalve – tenzij het om tamelijk eenvoudige kwesties gaat en mits het beschermde nationale belang in grote lijnen verenigbaar is met het constitutionele kader van de Unie – in de eerste plaats aan de bevoegde nationale rechterlijke instanties om de evenredigheid te beoordelen. Dit betekent uiteraard niet dat het Hof de bevoegde nationale rechterlijke instanties niet alle uitleggingselementen kan aanreiken die voor hen nuttig kunnen zijn bij die analyse.( )

94. Dit zijn de beginselen waaraan de argumenten die de Letse regering op grond van artikel 4, lid 2, VEU heeft aangevoerd, moeten worden getoetst.

2) Rechtvaardiging van de beperking in de onderhavige zaak

95. Om te beginnen: er kan nauwelijks twijfel over bestaan dat de bestreden bepalingen daadwerkelijk tot doel hebben het gebruik van de officiële landstaal – het Lets – te beschermen en te bevorderen. Zoals hierboven in punt 79 is vermeld, is dit een legitiem belang dat een beperking van het in artikel 49 VWEU neergelegde recht van vestiging kan rechtvaardigen.

96. De beoordeling van de evenredigheid van de bestreden bepalingen is echter geenszins evident. Dit is dus een taak die mijns inziens het best aan de beoordeling van de verwijzende rechter kan worden overgelaten.

97. Niettemin zal ik nu, teneinde deze rechter een aantal nuttige aanwijzingen te geven, enkele overwegingen formuleren in het licht van de specifieke kenmerken van de bestreden bepalingen.

98. In de eerste plaats zou ik er normaliter geen moeite mee hebben om tot de conclusie te komen dat de bestreden maatregel in beginsel geschikt is om de doelstelling van bescherming en bevordering van het gebruik van de officiële landstaal te bereiken. Door van docenten en studenten te eisen dat zij tijdens het onderwijs over het algemeen de Letse taal gebruiken, wordt feitelijk gewaarborgd dat zij die taal gebruiken en verspreiden.

99. Verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie betwijfelen echter of dit doel met deze nationale maatregel op een voldoende coherente en systematische wijze kan worden bereikt. Zij voeren met name aan dat er geen objectieve reden is om twee particuliere onderwijsinstellingen, zoals de Stockholm School of Economics in Riga en de Riga Graduate School of Law, een speciale behandeling te geven, terwijl andere particuliere instellingen (waaronder de in het buitenland gevestigde) een soortgelijke behandeling wordt onthouden. Daarnaast merken zij op dat de taalregeling voor hogeronderwijsinstellingen in de nationale wetgeving strenger is dan de overeenkomstige regeling voor instellingen voor basisonderwijs en middelbaar onderwijs. Zij menen dat dit onredelijk is, omdat het doel van bevordering en bescherming van het gebruik van de officiële taal juist het best lijkt te worden gediend door de vaststelling van een strengere regeling voor de instellingen voor basisonderwijs en middelbaar onderwijs, en niet voor de hogeronderwijsinstellingen.

100. Ik zie enige merites in deze argumenten, maar ik moet erkennen dat het dossier over deze twee aspecten (de redenen om de Stockholm School of Economics in Riga en de Riga Graduate School of Law een uitzonderingspositie te geven, en de toepasselijke regeling voor de instellingen voor basisonderwijs en middelbaar onderwijs) onvoldoende informatie bevat om een steviger standpunt te kunnen innemen over de samenhang van het stelsel als geheel. Ik denk dat dit een punt is dat de nationale rechter moet onderzoeken.

101. In de tweede plaats is de vraag of de betwiste bepalingen noodzakelijk zijn om het aangevoerde doel te verwezenlijken, mijns inziens ingewikkelder.

102. Mijn twijfels vloeien vooral voort uit het feit dat de bestreden maatregel gebaseerd lijkt te zijn op de premisse dat, om het gebruik van de officiële landstaal te bevorderen, het gebruik van andere talen in het hoger onderwijs onvermijdelijk moet worden „opgeofferd” (of ten minste aanzienlijk moet worden beperkt). Ik deel die opvatting niet.

103. De respectieve voor‑ en nadelen van eentaligheid en meertaligheid zijn het onderwerp van talrijke wetenschappelijke werken en het is zeker niet aan mij om daarover stelling te nemen. Ik merk alleen op dat men het er in het tegenwoordige onderzoek in het algemeen over eens lijkt te zijn dat het leren van twee of meer talen, vooral op jonge leeftijd, geen vertraging in het leerproces veroorzaakt, en dat mensen die tweetalig (of meertalig) zijn, gewoonlijk beter zijn in het leren van nog meer talen.( ) Dit kan erop duiden dat een maatregel ter bescherming en bevordering van een specifieke taal niet ten koste van andere talen hoeft te gaan.

104. Ik stel hierbij vast dat er betrekkelijk weinig uitzonderingen zijn op de verplichting om onderwijs in de officiële landstaal te geven, en dat deze een vrij beperkte draagwijdte hebben. De bestreden bepalingen hebben tot gevolg dat op het gebied van het hoger onderwijs, ook in de particuliere sector, de facto eentaligheid wordt opgelegd. De nationale maatregel lijkt dus nogal ingrijpend en zou daarom buitensporig kunnen zijn.( )

105. Zo vraag ik mij af of een zekere verruiming en versoepeling van de uitzonderingen van artikel 56, lid 3, van de Augstskolu likums de bevordering en bescherming van de officiële landstaal niet zou waarborgen en tegelijkertijd minder restrictief zou zijn ten opzichte van instellingen die in andere lidstaten zijn gevestigd.

106. In de derde en laatste plaats ben ik er niet zeker van of de voordelen van de bestreden bepalingen inzake de bevordering en bescherming van de officiële landstaal bij een afweging tegen de nadelen voor de verschillende categorieën van personen en ondernemingen wel het zwaarst wegen.

107. Het (alleszins gerechtvaardigde) oogmerk om het gebruik van de nationale taal van een lidstaat te bevorderen en aldus de cultuur en de nationale identiteit van het land in stand te houden, bevindt zich immers maar aan één kant van de balans. Aan de andere kant daarvan staan de diverse andere openbare en particuliere belangen die door de maatregel ernstig worden beperkt of doorkruist.

108. Een aantal van deze belangen is als beschermingswaardig erkend, zowel op grond van het Unierecht alsook op grond van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en – zo vermoed ik – op grond van het Letse nationale recht. Wat het Unierecht betreft, wordt een aantal van deze belangen in het Handvest aangemerkt als verband houdend met grondrechten of fundamentele vrijheden.( ) Afgezien van de zojuist besproken economische vrijheden van verrichters en afnemers van diensten (die, zoals gezegd, ook in artikel 16 van het Handvest zijn verankerd), lijken de gevolgen niet verwaarloosbaar te zijn voor de volgende rechten en vrijheden.

109. Om te beginnen beperkt de maatregel de academische vrijheid van docenten (neergelegd in artikel 13 van het Handvest) en het recht van particulieren en ondernemingen om onderwijsinstellingen op te richten (neergelegd in artikel 14, lid 3, van het Handvest). Bovendien hebben de bestreden bepalingen ook gevolgen voor de mogelijkheid van de studenten zelf om, waar mogelijk, voor onderwijs te kiezen dat overeenstemt met hun „opvoedkundige overtuiging” (zoals een intensiever gebruik van vreemde talen in hogeronderwijsopleidingen). Hoewel een dergelijk recht niet uitdrukkelijk in het Handvest is neergelegd, neig ik tot de opvatting dat dit mag worden geacht impliciet te zijn opgenomen in het „recht op onderwijs” dat artikel 14, lid 1, van het Handvest aan „eenieder” garandeert, wanneer deze bepaling wordt gelezen in samenhang met lid 3 van dat artikel.( )

110. Bovendien leiden de bestreden bepalingen tot discriminatie op grond van taal, een door artikel 21, lid 1, van het Handvest verboden vorm van discriminatie, ten aanzien van buitenlanders die in de hogeronderwijssector werkzaam (kunnen) zijn. In dit verband hoef ik er nauwelijks aan te herinneren dat taalvereisten voor de toegang tot bepaalde economische activiteiten vaak aanleiding kunnen geven tot een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit, aangezien zij gemakkelijker kunnen worden uitgevoerd door plaatselijke dan door buitenlandse beroepsbeoefenaren.

111. Voorts moet ik erop wijzen dat het begrip „verscheidenheid van taal” – die de Europese Unie krachtens artikel 22 van het Handvest en artikel 3, lid 3, VEU dient te eerbiedigen – twee kanten heeft. Dit begrip kan niet worden opgevat als louter een uitdrukking van het in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen in de zin dat de Europese Unie de officiële talen van de lidstaten dient te eerbiedigen en deze als gelijkwaardig dient te beschouwen. Er is namelijk ook een tweede aspect: het eerbiedigen van minderheidstalen.

112. Dat is een kwestie die – voor zover ik begrijp – in de onderhavige zaak van cruciaal belang is, vanwege de aanwezigheid van een grote Russischtalige minderheid in Letland. In dit verband moet ik eraan herinneren dat de bescherming van minderheidstalen een waarde is die is verankerd in verschillende bepalingen van primair Unierecht (waaronder artikel 2 VEU en artikel 21, lid 1, van het Handvest) en in tal van internationale instrumenten die de Europese Unie en/of de lidstaten hebben ondertekend.( )

113. Het lijkt mij dat de bestreden bepalingen, die het de particulier gefinancierde hogeronderwijsinstellingen onmogelijk maken in die taal onderwijs te geven, een aanzienlijke aantasting van de taalrechten van deze minderheid vormen. Dit geldt a fortiori gezien het feit dat de uitzonderingen van artikel 56, lid 3, van de Augstskolu likums niet voor het Russisch gelden, aangezien dat geen officiële taal van de Europese Unie is.

114. Dit neemt niet weg dat het, zoals uiteengezet, uiteindelijk aan de verwijzende rechter is om de in de vorige punten geschetste elementen naar behoren te beoordelen en, in voorkomend geval, tegen elkaar af te wegen.

115. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen aldus te beantwoorden dat een nationale regeling die, met het oog op de ontwikkeling en de bevordering van de officiële landstaal, hogeronderwijsinstellingen die hoofdzakelijk uit particuliere middelen worden gefinancierd, behoudens enkele uitzonderingen verplicht om uitsluitend onderwijs in die taal aan te bieden, verenigbaar is met het Unierecht, mits zij geschikt en noodzakelijk is om het aangevoerde doel te verwezenlijken en een billijk evenwicht tussen de betrokken belangen tot stand brengt.

116. Staat u mij ter afronding een laatste opmerking toe. Ik wil hier teruggrijpen op mijn inleiding. Ik ben het volledig eens met advocaat-generaal Darmon dat het behoud van de culturele rijkdom van Europa en de diversiteit van het taalkundige erfgoed van essentieel belang is.( ) Toch geloof ik niet dat deze nobele doelstelling ermee gediend is dat lidstaten de facto eentaligheid opleggen in een bepaalde sector van economische activiteit, zelfs niet wanneer dat de sector is die hogeronderwijsopleidingen aanbiedt. Om de hierboven reeds gebruikte metafoor nog maar weer eens te gebruiken: het binnen de Europese Unie creëren van 27 eentalige (of twee‑ of drietalige) „eilanden” is noch in het belang van de lidstaten, noch in dat van de Europese Unie. Dit is waarschijnlijk niet de diversiteit en de rijkdom die wij in een „steeds hechter verbond” tussen de volkeren van Europa willen bevorderen. Verdere integratie enerzijds en behoud van de verscheidenheid van het rijke Europese taalkundige en culturele erfgoed anderzijds zijn immers geen inherent onverenigbare tegenpolen.

V. Conclusie

117. Ik geef het Hof dan ook in overweging de prejudiciële vragen van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) te beantwoorden als volgt:

„Een nationale regeling die, met het oog op de ontwikkeling en de bevordering van de officiële landstaal, hogeronderwijsinstellingen die hoofdzakelijk uit particuliere middelen worden gefinancierd, behoudens enkele uitzonderingen verplicht om uitsluitend onderwijs in die taal aan te bieden, is verenigbaar met het Unierecht, mits zij geschikt en noodzakelijk is om het aangevoerde doel te verwezenlijken en een billijk evenwicht tussen de betrokken belangen tot stand brengt.”