GEVOEGDE CONCLUSIES VAN DE ADVOCAAT-GENERAL VILACA VAN 17 DECEMBER 1987. - KONINKRIJK DER NEDERLANDEN TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - EOGFL - STEUN VOOR ONDERMELK - FREQUENTIE VAN CONTROLES. - ZAKEN 327/85 EN 238/86.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 01065



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Voorwerp van het geschil

1 . De onderhavige beroepen zijn ingesteld door het Koninkrijk der Nederlanden en strekken tot nietigverklaring van drie beschikkingen van de Commissie betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL . Het gaat om de beschikkingen 85/463 en 85/464 van 28 augustus 1985, betreffende respectievelijk de begrotingsjaren 1980 en 1981 ( 1 ) ( zaak 327/85 ), en beschikking 86/443 van 1 juli 1986, betreffende het begrotingsjaar 1982 ( 2 ) ( zaak 238/86 ).

2 . Bij de bestreden beschikkingen heeft de Commissie bepaalde uitgaven inzake steunverlening voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding van financiering door het EOGFL uitgesloten .

3 . De beschikkingen zijn gelijk geformuleerd, verzoeker is in beide zaken het Koninkrijk der Nederlanden en de middelen en argumenten van partijen zijn gelijk . Ik zal beide beroepen dan ook te zamen behandelen .

2 . Samenvatting van de feiten en van de toepasselijke voorschriften

4 . Verordening nr . 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 ( 3 ) bevat de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding . Ter verzekering van de naleving van deze bepalingen schrijft de verordening tweeërlei controlemaatregelen voor, te weten controles ter plaatse op de produktiemethoden van de bedrijven alsmede aanvullende controles op de boekhouding en handelsdocumenten . Deze controles moeten onaangekondigd geschieden met een in de verordening vastgestelde minimumfrequentie .

5 . Zo bepaalt artikel 10, lid 2, sub c, dat de controles in de bedrijven zelf regelmatig plaatsvinden, op zijn minst om de veertien produktiedagen; luidens lid 2, sub d, dient ten minste om de twaalf maanden een grondige controle van de boekhouding en handelsdocumenten te worden verricht; indien laatstbedoelde controle echter ten minste om de drie maanden wordt verricht, mag de frequentie van de controles in de bedrijven worden verminderd van één controle om de veertien produktiedagen tot één controle om de 28 produktiedagen ( lid 2, sub e ).

6 . De diensten van de Commissie ontdekten verscheidene gevallen waarin deze termijnen niet in acht waren genomen .

7 . In het syntheseverslag van 22 oktober 1984 stelden zij vast, dat een controle die vóór 11 oktober 1981 had moeten plaatsvinden, eerst op 3 november 1981 was verricht . Bijgevolg werd voor het betrokken tijdvak ( 12 oktober tot 2 november ) geen financiering toegekend, hetgeen neerkwam op een correctie ten bedrage van 3 060 405,36 HFL .

8 . In addendum 1 van 15 april 1985 bij haar syntheseverslag bracht de Commissie een nieuwe correctie aan, dit keer ter hoogte van 66 167 616,62 HFL voor 1980 en van 19 324 624,21 HFL voor 1981 . Zij had de volgende - door de Nederlandse autoriteiten bevestigde - termijnoverschrijdingen vastgesteld : in 1980, 45 gevallen van overschrijding van de termijn van veertien dagen en vijf van die van 28 dagen; in 1981 was de termijn van 28 dagen in acht gevallen overschreden .

9 . In verband met de resultaten van door Nederland in 1985 uitgevoerde driemaandelijkse controles achteraf, waarbij geen onregelmatigheden van betekenis waren vastgesteld, stelden de diensten van de Commissie in addendum 3 van 24 mei 1985 de mogelijkheid voor om de Nederlandse handelwijze gelijk te stellen met de toepassing van de controleregeling als bedoeld in artikel 10, lid 2, sub e, van verordening nr . 1725/79 ( minimumfrequentie van 28 dagen ). Volgens de berekeningen zou dit tot minder zware correcties leiden : een verlaging van 6 482 249,09 HFL voor 1980 en van 19 324 624,21 HFL voor 1981 .

10 . Deze suggestie werd door de Commissie echter niet aanvaard . In haar - thans bestreden - eindbeschikkingen ging zij uit van de in addendum 1 van 15 april 1985 genoemde cijfers .

11 . In haar syntheseverslag van 15 januari 1986, betreffende de voor het jaar 1982 ingediende rekeningen, stelde de Commissie vast dat het in haar syntheseverslag 1980/1981 omschreven Nederlandse controlesysteem ( periodes van 28 dagen met een controle van de boeken om de drie maanden ) op alle Nederlandse bedrijven was toegepast tussen februari-maart 1981 en 30 april 1984, en dat zij het standpunt dat zij reeds in addendum 1 bij haar syntheseverslag 1980/1981 had ingenomen, handhaafde .

12 . Dienovereenkomstig sloot de Commissie bij beschikking 86/443 een bedrag van 27 214 850,08 HFL, betreffende het begrotingsjaar 1982, van financiering door het EOGFL uit .

3 . Gegrondheid van de beroepen

A - Schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens onvoldoende motivering

13 . Volgens de Nederlandse regering zijn de beschikkingen onvoldoende met redenen omkleed en derhalve in strijd met artikel 190 EEG-Verdrag .

14 . Zij erkent dat er tussen haar diensten en de diensten van de Commissie overleg is gevoerd over de goedkeuring van de rekeningen voor de drie betrokken jaren .

15 . Gezien de addenda van latere datum dan het syntheseverslag voor 1980/1981 - inzonderheid het in addendum 3 vervatte voorstel - had de Commissie evenwel moeten verklaren waarom zij een van de daarin aangevoerde alternatieven heeft aangehouden, daar niet kan worden ontkend dat deze onderling aanzienlijk verschilden . Met betrekking tot het begrotingsjaar 1982 uit de Nederlandse regering haar bezwaar tegen het feit, dat de Commissie in haar syntheseverslag voor dit jaar verwijst naar het verslag 1980/1981 . Onder verwijzing naar haar bezwaren tegen dit laatste verslag betoogt zij, dat een zelfstandige motivering van de beschikking ontbreekt .

16 . Dienaangaande wil ik om te beginnen verwijzen naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke "de omvang van de in artikel 190 EEG-Verdrag neergelegde motiveringsplicht afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld ." ( 4 )

17 . Gelijk meestal het geval is in de procedures inzake de goedkeuring van de rekeningen, was de Nederlandse regering in casu nauw betrokken bij de voorbereiding van de bestreden beschikkingen . Dit blijkt uit de talrijke brieven en overige documenten die dienaangaande tussen de Nederlandse autoriteiten en de diensten van de Commissie zijn uitgewisseld .

18 . Het syntheseverslag van 22 oktober 1984 bevat overigens een korte beschrijving van deze overlegprocedure .

19 . Voor het overige treffen wij in ditzelfde syntheseverslag en in addendum 1 de overwegingen aan die de motieven van de beschikking duidelijk genoeg uiteenzetten .

20 . Inzonderheid bevat addendum 1 een duidelijke en gedetailleerde verklaring van de door de Commissie aangehouden bedragen; het lijdt geen twijfel, dat de beschikkingen betreffende de rekeningen 1980 en 1981 op basis van de in dit addendum vervatte gegevens werden vastgesteld .

21 . Evenzo kon de Nederlandse regering uit de verwijzing in het syntheseverslag 1982 naar het verslag 1980/1981 duidelijk afleiden, op welke gronden de Commissie van oordeel was, dat voor dat jaar een bepaald bedrag niet voor financiering door het EOGFL in aanmerking kwam .

22 . De Nederlandse regering verwijt de Commissie evenwel, dat zij niet heeft aangegeven waarom zij geen gevolg heeft gegeven aan de suggestie van haar diensten in addendum 3 bij het syntheseverslag 1980/1981 en voor de oplossing van addendum 1 heeft gekozen .

23 . Ik ben dit niet met de Nederlandse regering eens .

24 . De in artikel 190 EEG-Verdrag voorgeschreven motivering heeft betrekking op de daadwerkelijk tot stand gekomen beschikking . Het zou in beginsel onmiskenbaar overdreven zijn om van de Commissie te verlangen dat zij uiteenzet, waarom zij niet de voorkeur heeft gegeven aan een andere beschikking dan die welke zij heeft vastgesteld .

25 . Mijns inziens staat het veeleer aan de Nederlandse regering om aan te tonen, dat een andere oplossing had moeten worden gekozen .

26 . Mitsdien moet mijns inziens het eerste middel worden verworpen .

B - Schending van verordening nr . 729/70 juncto verordening nr . 1725/79

27 . a ) Volgens de Nederlandse regering berusten de beschikkingen van de Commissie op een onjuiste uitlegging van artikel 10, lid 2, sub c, van verordening nr . 1725/79, omdat de financiering van de onderhavige steun niet had mogen geweigerd worden op grond van artikel 3 van verordening nr . 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid . ( 5 ) Haars inziens legt de Commissie de uitdrukking "één controle om de veertien produktiedagen" ten onrechte aldus uit, dat er niet meer dan veertien dagen tussen twee controles mogen liggen; bedoeld is alleen, dat er in de loop van iedere produktieperiode van veertien dagen ten minste één controle moet plaatsvinden . Mutatis mutandis zou dit ook gelden voor de uitdrukking "één controle om de 28 produktiedagen" in artikel 10, lid 2, sub e .

28 . In de door de Nederlandse regering voorgestane uitlegging zou het derhalve mogelijk zijn, dat er tussen twee controles meer dan 14 dagen verstrijken . Dit zou bij voorbeeld het geval zijn indien in een bepaald bedrijf de eerste controle aan het begin van de eerste periode van veertien dagen wordt verricht en de volgende aan het einde van de tweede periode van veertien dagen .

29 . Tot staving van haar standpunt voert de Nederlandse regering een aantal argumenten aan die in het rapport ter terechtzitting nader zijn uiteengezet .

30 . Naar mijn oordeel kunnen die argumenten niet worden aanvaard .

31 . b ) Letterlijk genomen heeft de Commissie mijns inziens gelijk waar zij betoogt, dat de uitdrukking van artikel 10, lid 2, sub c, van verordening nr . 1725/79 niet betekent, dat er ten minste één controle in iedere periode van veertien produktiedagen moet plaatsvinden, maar, zoals duidelijk met zoveel woorden wordt gesteld, "ten minste om de veertien produktiedagen" een controle . Uit de bewoordingen van de bepaling kan immers geenszins worden afgeleid, dat zij uitgaat van tijdvakken van veertien dagen, waarbinnen op een willekeurig moment een controle zou kunnen plaatsvinden; letterlijk vloeit er veeleer uit voort, dat er tussen twee controles niet meer dan een bepaald aantal dagen mag verstrijken .

32 . Ter terechtzitting is voorts gebleken, dat er in het betrokken produktieproces geen technische produktiecyclussen bestaan die als grondslag zouden kunnen dienen voor een produktieperiode van veertien dagen, als betrof het hier een zelfstandige temporele eenheid met een eigen logica in het kader van de produktie van de betrokken bedrijven .

33 . Een systematisch argument biedt steun aan deze stelling . Artikel 10, lid 2, sub c, laatste volzin, heeft betrekking op bedrijven die niet permanent ondermelk gebruiken . Het eerste onderdeel van deze bepaling betreft derhalve de controles die moeten worden verricht in ondernemingen die deze melk permanent gebruiken, zonder onderbrekingen of produktieperiodes die niet op elkaar aansluiten, hetgeen zich niet verdraagt met de gedachte van zelfstandige perioden van veertien dagen en het loutere vereiste van één controle per periode .

34 . Uiteraard zijn zowel de door de Nederlandse regering voorgestane frequentie als het standpunt van de Commissie verenigbaar met het plaatsvinden van onaangekondigde controles . Evenwel moet alleen al vanwege de preventieve werking - de voorkoming van fraude - de voorkeur worden gegeven aan het systeem van de Commissie .

35 . De Nederlandse regering is van oordeel dat, hoe groter het tijdsverloop sedert de laatste controle, hoe groter niet alleen de kans op een nieuwe controle, maar ook het risico dat de onderneming bij ontdekking van onregelmatigheden alle steun verliest die haar sedert de laatste positieve inspectie was toegekend .

36 . De Commissie vreest daarentegen, dat het risico dat fraudes niet meer kunnen worden opgespoord, ook groter wordt . Daarmee neemt de preventieve werking af naarmate er sedert de laatste controle meer tijd is verstreken; het verdient dan ook de voorkeur om zich zo goed mogelijk ervan te verzekeren, dat frauduleuze praktijken worden ontdekt, in plaats van het misnoegen of de kwade trouw van de ondernemers op te wekken met het vooruitzicht van minder frequente controles .

37 . De considerans van verordening nr . 1725/79 geeft overigens een goede uiteenzetting van de redenen van de controle op de verrichtingen die voor steun van het EOGFL in aanmerking kunnen komen .

38 . Zo wordt gewezen op de noodzaak, "de doelmatigheid te verhogen van de voorschriften die moeten waarborgen dat de ondermelk en het magere-melkpoeder voor hun specifieke bestemming worden gebruikt"; daartoe wordt overwogen, dat "op bepaalde punten stringentere technische voorschriften inzake de denaturering en het gebruik van het magere-melkpoeder moeten worden vastgesteld en ook de controlemaatregelen moeten worden verbeterd" ( tweede overweging ).

39 . Voorts bevatten nagenoeg alle andere overwegingen van de verordening een precisering van de aan de controlevoorschriften ten grondslag liggende gedachte .

40 . Bijgevolg moet mijns inziens geen bijzondere betekenis worden gehecht aan de formulering in de Nederlandse versie van de verordening : de Franse uitdrukking "contrôles ... fréquents" is in het Nederlands vertaald met controles die "regelmatig" plaatsvinden, hetgeen ook volgens de Commissie niet de beste formulering is, omdat er dan in het Frans "contrôles réguliers" had moeten staan .

41 . Ik wil er echter hier reeds op wijzen, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof ( 6 ) de verschillende taalversies van een gemeenschapstekst op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd met het oog op de doelstellingen en de algemene opzet van de betrokken regeling .

42 . Behalve dat de door de Commissie voorgestane uitlegging beter aansluit bij de bewoordingen van artikel 10, lid 2, sub c, tweede volzin (" ten minste om de veertien produktiedagen "), en bij de structuur van het in verordening nr . 1725/79 neergelegde controlesysteem, duidt de Nederlandse versie - zelfs afzonderlijk beschouwd - mijns inziens niet op een andere betekenis . Zo er al enigerlei bijzondere conclusie uit kon worden getrokken, zou ook deze mijns inziens aansluiten bij de door de Commissie voorgestane uitlegging .

43 . Het gebruik van de term "regelmatig" verzet zich immers niet tegen de gedachte, dat de controles onverwacht plaatsvinden ( de "controles worden niet aangekondigd en vinden regelmatig plaats "), hetgeen voor de doeltreffendheid van de controles onontbeerlijk is . In deze context kan het gebruik van een dergelijke formulering niets anders betekenen dan "onverwachte controles die plaatsvinden met een frequentie van minimaal veertien dagen ".

44 . Dienovereenkomstig moet evenmin belang worden gehecht aan het argument dat verzoeker ( in zaak 238/86 ) ontleent aan de bewoordingen van artikel 14, lid 2, van verordening nr . 2409/86 van de Commissie van 30 juli 1986 betreffende de verkoop van interventieboter bestemd voor bijmenging in mengvoeder . ( 7 )

45 . c ) De tweede opmerking van de Nederlandse regering omtrent de schending van de verordeningen nrs . 1725/79 en 729/70 heeft betrekking op de houding van de Commissie tijdens de procedure van goedkeuring van de rekeningen .

46 . Volgens de Nederlandse regering was de Commissie al vanaf de op 15 november 1982 verrichte controle en de verslagen van de Algemene-Inspectiedienst op de hoogte van de in Nederland toegepaste controlemethode, waarna zij het stilzwijgen bewaarde in plaats van haar standpunt tijdig kenbaar te maken . Noch in haar brief van 4 juli 1983 ( betreffende de controle van 15 november 1982 ), noch in die van 2 april 1985 ( betreffende de controle van 30 januari 1984 ) nam zij een standpunt in . Zij deed dit eerst in 1985, bij de opstelling van addendum 1 . Daarmee handelde de Commissie in strijd met de voorstellen van de Rekenkamer en de opmerkingen van het Europese Parlement in 1985, volgens welke de Commissie de Lid-Staten ertoe moest aanzetten, de vastgestelde onjuistheden snel te herstellen .

47 . Dit argument werpt twee problemen op : een bewijskwestie en de vraag naar de doeltreffendheid .

48 . Volgens de Commissie is het namelijk niet zo, dat haar diensten niet op de Nederlandse praktijk hebben gereageerd . Daartoe verwijst zij naar haar mondelinge verklaringen bij een inspectie in november 1982, het intern ambtelijk rapport over deze inspectie, haar brief van 4 juli 1983 en een later telexbericht, waarin steeds het aantal dagen tussen twee controles aan de orde werd gesteld . Bovendien, aldus de Commissie, had de Nederlandse regering in geval van twijfel nadere uitleg aan de Commissie moeten vragen .

49 . In dit verband moet om te beginnen worden erkend dat, ook al werd het interne rapport over de controle in november 1982 niet ter kennis van verzoeker gebracht, in dat rapport wordt vermeld dat de afgevaardigden van het EOGFL vlak na de inspectie de juistheid van de Nederlandse interpretatie betwistten, zonder dat uit de tegenwerpingen van de Nederlandse regering kan worden afgeleid dat dit feit door haar formeel wordt tegengesproken . Bovendien valt niet moeilijk te erkennen, dat de opmerkingen sub A-3 en A-4 van de bijlage bij de brief van 4 juli 1983 enige twijfel konden doen rijzen omtrent de verenigbaarheid van de interpretaties van beide partijen, die eventueel reden had kunnen zijn voor een verzoek om opheldering van de kant van de Nederlandse regering .

50 . Veel belangrijker dan het bewijs dat de Commissie de Nederlandse regering niet op de onwettigheid van haar systeem had gewezen, is evenwel de vraag of die eventuele nalatigheid een relevant argument is . In werkelijkheid wil de Nederlandse regering met dit argument niet zozeer betogen dat zij juist heeft gehandeld, maar tracht zij de aandacht te vestigen op de houding van de Commissie . Maar ook al werd het bewijs geleverd van nalatigheid van de Commissie, dan nog zou dit in beginsel niet afdoen aan de eventuele onjuiste uitvoering die de Nederlandse regering aan het gemeenschapsrecht heeft gegeven .

51 . Dit is ook in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, volgens welke de Lid-Staten de niet-nakoming van hun verplichtingen niet kunnen rechtvaardigen met een beroep op een eventuele niet-nakoming door de instellingen van de Gemeenschap . ( 8 )

52 . Bovendien heeft de Commissie zich in casu niet zodanig gedragen, dat de Nederlandse regering erop mocht vertrouwen dat de door haar gevolgde uitlegging de juiste was .

53 . d ) In de derde plaats betoogt de Nederlandse regering, dat de Commissie ten onrechte heeft geweigerd om de in addendum 3 van het syntheseverslag 1980/1981 voorgestelde oplossing te aanvaarden, aangezien de in 1985 door de nationale diensten verrichte administratieve controles - die bijzonder doeltreffend waren daar zij plaatsvonden ten tijde van de betrokken verrichtingen - geen onregelmatigheden aan het licht hadden gebracht . Voor het overige zou de Commissie in het geval van Ierland controles achteraf hebben geaccepteerd .

54 . Deze stelling is mijns inziens ongegrond . Gelijk de Commissie betoogt, is de financiering door het EOGFL niet geweigerd omdat de steun ten onrechte was toegekend, maar omdat de controles niet binnen de voorgeschreven termijn waren verricht . ( 9 )

55 . Voorts kan niet worden betwijfeld, dat het gezamenlijke effect van de fysieke en de administratieve controles niet kan worden bereikt wanneer de administratieve controle vier jaar later plaatsvindt . Dan ontbreekt de preventieve werking .

56 . De richtlijn legt de Lid-Staten ondubbelzinnig een controleverplichting op; niet-nakoming daarvan impliceert schending van een communautair voorschrift dat de regelmatigheid van de te financieren verrichtingen moet verzekeren; die schending leidt, in de bewoordingen van artikel 2 van verordening nr . 729/70, tot niet-financiering door het EOGFL .

57 . Dienaangaande tracht de Nederlandse regering te weerleggen, dat de administratieve controles zonder de fysieke controles niet doeltreffend kunnen zijn . Zij beroept zich met name op de inhoud van een brief van 3 maart 1981 van het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie, waarin deze zou hebben toegegeven dat de administratieve controle doorslaggevend is in geval van van de fysieke controle afwijkende resultaten .

58 . Dit argument is mijns inziens evenmin overtuigend .

59 . Blijkens de bewoordingen van de verordening heeft men hierin immers niet willen afzien van de combinatie van beide controles . Bijgevolg vormt de omstandigheid, dat de enkele controle van de boeken wellicht ook doeltreffend is, geen grond voor niet-toepassing van de wet .

60 . In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de Commissie uiteengezet, welke onregelmatigheden door de controles moeten worden voorkomen . Die onregelmatigheden kunnen haars inziens dermate omvangrijk zijn ( op het onderhavige gebied vertegenwoordigt het steunbedrag circa 55 % van de interventieprijs voor magere-melkpoeder ), dat de in de communautaire regeling voorziene dubbele controle gerechtvaardigd is .

61 . De fysieke controles zijn inzonderheid nodig in verband met de kwaliteit van de grondstoffen en tussenprodukten ( zoals het vetgehalte en het watergehalte, het gebruik van produkten waarvoor in het kader van andere communautaire regelingen reeds steun is verleend ), het fabricageproces van de mengvoeders en de kwaliteit van de eindprodukten ( minimumgehalte aan magere-melkpoeder, bepaalde kwaliteitseisen, aanwezigheid van de voorgeschreven denatureringsstoffen ), enzovoorts .

62 . De te verrichten controles omvatten met name een onderzoek van de verwerkte grondstoffen, een controle van de gekochte en verkochte hoeveelheden, monsternemingen en een verificatie van de boekhouding .

63 . Onder die omstandigheden is het uitgesloten, dat deze controles achterwege kunnen worden gelaten om te worden vervangen door controles van de administratie achteraf .

64 . Gelijk de Commissie in haar antwoord aan het Hof opmerkt, zijn beide controles noodzakelijk omdat noch de fysieke controle noch de controle van de boeken op zich voldoende waarborg bieden, dat de communautaire voorschriften worden nagekomen .

65 . Voorts ontneemt het betoog van de Commissie de betekenis aan de argumenten die verzoekster aan de brief van 3 maart 1981 ontleent : waar in die brief de voorrang van de controle van de boeken boven de fysieke controle aan de orde was, gaat het in casu om de toelaatbaarheid van de enkele controle van de boeken, zonder dat er een controle ter plaatse heeft plaatsgevonden . Indien een dergelijke controle voldoende was, zou de verordening geen andere inspecties hebben voorgeschreven . Nu zij dit wel heeft gedaan, is de reden daarvoor dat dit noodzakelijk werd geacht; indien een loutere administratieve controle de fysieke controles kon vervangen, zouden deze laatste overbodig zijn .

66 . Voor het overige moeten de fysieke controles onverwacht plaatsvinden en kan het ontbreken daarvan moeilijk worden opgevangen met controles van de boeken, die ook worden verricht lange tijd na het verstrijken van de betrokken termijn en derhalve eveneens in strijd zijn met de bepalingen van gemeenschapsrecht .

67 . Bovendien is het geval van Ierland niet geheel vergelijkbaar, aangezien dit land, naar de Commissie opmerkt, zijn controles permanent uitvoerde en enkel om die reden van oordeel was, dat de jaarlijkse controle niet noodzakelijk was .

68 . e ) De Nederlandse regering beklaagt er zich nog over, dat haar niet de mogelijkheid is verschaft die artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1725/79 opent voor de ondernemingen die onregelmatig hebben gehandeld, te weten dat na een speciaal onderzoek het bedrag waarvan de financiering is geweigerd, wordt verlaagd .

69 . Deze redenering gaat echter niet op . Dat men een bedrijf toestaat, het vermoeden te weerleggen dat het tussen twee positieve inspecties enkel onverdiende steun heeft ontvangen, is iets anders dan te aanvaarden, dat de controles die de Lid-Staat verplicht was te verrichten en die dat vermoeden konden wettigen, te laat plaatsvinden .

70 . f ) Ten slotte, aldus de Nederlandse regering, zou een financiële correctie niet moeten leiden tot algehele weigering van het bedrag dat gemoeid is met de periode teruggaand tot de laatste controle, maar zich enkel moeten uitstrekken tot de dagen waarmee de termijn is overschreden .

71 . Ook deze stelling moet mijns inziens worden verworpen . Anders zou men immers moeten aannemen, dat de gehele produktie tot de datum waarop de controle volgens de betrokken voorschriften had moeten plaatsvinden, regelmatig was . Dit had de controle gedurende deze periode nu juist moeten aantonen . Dienaangaande zij ook verwezen naar de overwegingen van de Commissie in haar syntheseverslag 1980/1981 .

C - Schending van het evenredigheidsbeginsel

72 . De Nederlandse regering betoogt dat de Commissie, ofschoon zij enkel een aantal vormfouten heeft vastgesteld - terwijl is komen vast te staan, dat zich geen materiële onregelmatigheden hebben voorgedaan - niettemin heeft besloten tot een aftrek van 115 miljoen HFL . Deze zou in geen verhouding staan tot de betrokken onregelmatigheden . Onder verwijzing naar het arrest van 25 september 1985 ( zaak 181/84, Man Sugar, Jurispr . 1985, blz . 2889 ), betreffende de onevenredigheid van de verbeurte van een waarborg, betoogt zij dat de Commissie over een zekere discretionaire bevoegdheid beschikt, hetgeen blijkt uit de verschillende addenda bij het syntheseverslag met de daarin geformuleerde opties .

73 . Mijns inziens heeft het aan het evenredigheidsbeginsel ontleende argument slechts daadwerkelijk betekenis, indien de Commissie op het onderhavige gebied over een echte discretionaire bevoegdheid beschikt .

74 . Ik ben er echter van overtuigd, dat zulks niet het geval is .

75 . Het staat niet aan de Commissie om het belang van de geschonden regels te taxeren; evenmin gaat het erom, uit een reeks straffen de straf te kiezen die past bij de ernst van de overtreding .

76 . Gelijk het Hof reeds heeft vastgesteld ( 10 ), mag de Commissie ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr . 729/70 "slechts de overeenkomstig de in de verschillende sectoren der landbouwprodukten opgestelde regels betaalde bedragen ten laste van het EOGFL brengen, en blijft elk overigens betaald bedrag, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte aannamen dat zij ze in het raam van de gemeenschappelijke ordening der markten mochten betalen, ten laste van de Lid-Staten ". Anders zouden de verschillende toepassingen die in de Lid-Staten aan ieder voorschrift zouden worden gegeven, de noodzakelijke gelijkheid van de mededingingsvoorwaarden tussen de ondernemers in gevaar kunnen brengen en de ondernemers van één Lid-Staat kunnen bevoordelen ten nadele van hun concurrenten .

77 . In het arrest van 14 januari 1981 ( zaak 819/79, reeds geciteerd ) drukte het Hof zich nog duidelijker uit met de verklaring, dat "een beschikking van de Commissie betreffende de goedkeuring van de rekeningen van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, de vaststelling inhoudt dat de uitgaven door de nationale diensten zijn gedaan in overeenstemming met de gemeenschapsbepalingen . Zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat op het tijdstip van de betaling aan bepaalde bewijsformaliteiten is voldaan, is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en kan de desbetreffende uitgave in beginsel dus niet ten laste van het EOGFL worden gebracht" ( r.o . 8 ). ( 11 )

78 . Veelzeggend is in dit verband ook de overweging van het Hof in het arrest van 7 februari 1979 in de gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk/Commissie ( 12 ), dat "de procedure van de goedkeuring der rekeningen in de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet alleen het werkelijk bestaan en de regelmatigheid van de uitgaven maar ook de juiste verdeling tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap van de uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortvloeiende financiële lasten beoogt vast te stellen, waarbij de Commissie niet in het genot is van een beoordelingsbevoegdheid die haar in staat stelt af te wijken van de regels welke deze verdeling van de lasten beheersen ".

79 . Daar komt nog bij, dat het hier niet daadwerkelijk gaat om de oplegging van een straf, maar om de erkenning dat bepaalde steun werd toegekend in strijd met het gemeenschapsrecht, met de daaruit te trekken financiële consequenties op grond van dezelfde gemeenschapsrechtelijke bepalingen .

80 . Daar het niet op de weg van de Commissie ligt om graduele verschillen aan te brengen in de financiële gevolgen van schending van de communautaire bepalingen die de niet-uitgevoerde controles voorschrijven, kan aan die gevolgen hypothetisch gesproken slechts worden ontkomen door de geldigheid van bedoelde bepalingen te betwisten, hetgeen klaarblijkelijk niet is gebeurd .

81 . Het is stellig denkbaar dat een onderscheid wordt gemaakt tussen wezenlijke onregelmatigheden en loutere vormfouten, met de erkenning dat het onevenredig zou zijn indien de minste schending van zuiver instrumentele en sucundaire voorschriften tot uitsluiting van financiering zou leiden .

82 . In casu is dit onderscheid irrelevant . De strikte uitvoering van de voorgeschreven controles moet worden gezien als een essentiële voorwaarde voor de wettigheid van de toekenning van steun, te meer daar niet is bewezen, dat controles achteraf even doeltreffend zijn om de regelmatigheid na te gaan van de verrichtingen die tot interventie hebben geleid . ( 13 ) Hoe dit ook zij, indien controles achteraf voldoende werden geacht, zou ernstig afbreuk worden gedaan aan de preventieve werking van de controles en zou een gevaarlijk precedent worden geschapen op het gebied van de noodzakelijke eerbiediging van het gemeenschapsrecht in het algemeen en van de regeling van de steunverlening in het bijzonder .

D - Conclusie

83 . Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, het beroep te verwerpen en het Koninkrijk der Nederlanden overeenkomstig artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te verwijzen .

(*) Vertaald uit het Portugees .

( 1 ) PB 1985, L 267, blz . 43 en 46 .

( 2 ) PB 1986, L 256, blz . 29 .

( 3 ) PB 1979, L 199, blz . 1 .

( 4 ) Arrest van 14 januari 1981, zaak 819/79, Duitsland/Commissie, Jurispr . 1981, blz . 21, r.o . 19; zie ook arrest van 27 januari 1981, zaak 1251/79, Italië/Commissie, Jurispr . 1981, blz . 205 .

( 5 ) PB 1970, L 94, blz . 13 .

( 6 ) Arrest van 27 oktober 1977, zaak 30/77, Regina/Bouchereau, Jurispr . 1977, blz . 1999, r.o . 14; zie ook arresten van 3 maart 1977, zaak 80/76, Kerry Milk, Jurispr . 1977, blz . 425; 7 februari 1979, zaken 11/76, Nederland/Commissie, en 18/76, Duitsland/Commissie, Jurispr . 1979, blz . 245 en 278; 12 juli 1979, zaak 9/79, Koschmiske, Jurispr . 1979, blz . 2724 .

( 7 ) PB 1986, L 208, blz . 29 .

( 8 ) Zie arrest van 13 november 1964, gevoegde zaken 90 en 91/63, Commissie/Luxemburg en België, Jurispr . 1964, blz . 1279 .

( 9 ) Een vergelijkbare situatie werd door het Hof recentelijk beoordeeld in de arresten van 25 november 1987, zaken 342/85 en 343/85, Italië/Commissie, Jurispr . 1987, r.o . 20, 22, 27 en 28 resp . 20, 22, 28, 29 en 31 .

( 10 ) Arresten van 7 februari 1979, zaken 11/76 en 18/76, Nederland/Commissie en Duitsland/Commissie, Jurispr . 1979, blz . 245 en 343, r.o . 8 resp . 7; arrest van 27 februari 1985, zaak 55/83, Italië/Commissie, Jurispr . 1985, blz . 683, r.o . 31 .

( 11 ) Zie ook arresten van 27 februari 1985, zaak 55/83, t.a.p ., r.o . 21, en 7 februari 1979, gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk/Commissie, Jurispr . 1979, blz . 321, r.o . 9 en 10 .

( 12 ) Jurispr . 1979, blz . 321, r.o . 28 .

( 13 ) Zie ook de arresten van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, t.a.p . r.o . 12 tot en met 17, en 25 november 1987, zaken 342/85 en 343/85, Italië/Commissie, reeds geciteerd .