ARREST VAN HET HOF VAN 17 JANUARI 1991. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN ITALIAANSE REPUBLIEK. - NIET-NAKOMING VAN EEN RICHTLIJN - BEHOUD VAN DE VOGELSTAND. - ZAAK C-157/89.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-00057



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1 . Milieu - Behoud van vogelstand - Richtlijn 79/409/EEG - Uitvoering door Lid-Staten - Verplichting om jacht te verbieden gedurende bepaalde perioden waarin vogels bijzonder kwetsbaar zijn - Vaststelling van perioden waarin jacht is verboden - Vaststelling waardoor enkel bescherming van meerderheid van vogels van bepaalde soort is verzekerd - Ontoelaatbaarheid

( Richtlijn 79/409/EEG van de Raad, art . 7, lid 4 )

2 . Handelingen van de instellingen - Richtlijnen - Uitvoering door Lid-Staten - Wettelijke regeling die niet in overeenstemming is met verbodsbepalingen van richtlijn - Mogelijkheid voor gewestelijke autoriteiten, juiste uitvoering te verwezenlijken door middel van bestuursrechtelijke maatregelen - Ontoelaatbaarheid in verband met rechtszekerheidsbeginsel

( EEG-Verdrag, art . 189, derde alinea )

Samenvatting

1 . Artikel 7, lid 4, tweede en derde zin, van richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand beoogt een volledig stelsel van bescherming tegen jachtactiviteiten te garanderen gedurende de perioden waarin de in het wild levende vogels in het bijzonder in hun voortbestaan worden bedreigd . Het druist in tegen de doelstellingen van de richtlijn om de perioden waarin de jacht is verboden, zodanig vast te stellen, dat deze bescherming slechts is verzekerd voor een op basis van de gemiddelde reproduktiecycli en migratiebewegingen vastgestelde meerderheid van de vogels van een bepaalde soort .

2 . Het zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, indien een Lid-Staat de regelgevende bevoegdheid van de gewestelijke autoriteiten zou kunnen inroepen om een nationale wettelijke regeling te rechtvaardigen die niet in overeenstemming is met de verbodsbepalingen van een richtlijn .

Partijen

In zaak C-157/89,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E . de March en T . Van Rijn, leden van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, lid van dezelfde dienst van de Commissie, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I . M . Braguglia, avvocato dello Stato, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, rue Marie-Adelaïde 5,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door toe te staan dat verschillende in het wild levende vogelsoorten tijdens de periode waarin de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten en tijdens de verschillende fasen van de broedperiode worden bejaagd en dat verschillende soorten trekvogels tijdens de trek naar hun nestplaatsen worden bejaagd, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( PB 1979, L 103, blz . 1 ),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt : O . Due, president, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, G . C . Rodríguez Iglesias en M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, C . N . Kakouris, R . Joliet en F . A . Schockweiler, rechters,

advocaat-generaal : W . Van Gerven,

griffier : H.-A . Ruehl, hoofdadministrateur,

gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 11 oktober 1990,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 november 1990,

het navolgende

Arrest Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 mei 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door toe te staan dat verschillende in het wild levende vogelsoorten tijdens de periode waarin de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten en tijdens de verschillende fasen van de broedperiode worden bejaagd en dat verschillende soorten trekvogels tijdens de trek naar hun nestplaatsen worden bejaagd, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( PB 1979, L 103, blz . 1 ).

2 De Commissie stelt dat de Italiaanse wettelijke regeling inzake de jacht onverenigbaar is met artikel 7, lid 4, tweede en derde zin, van de richtlijn, voor zover op grond van deze regeling in de eerste plaats bepaalde vogels vanaf 18 augustus mogen worden bejaagd, ofschoon deze soorten zich op die datum nog in de broedperiode bevinden, en in de tweede plaats bepaalde trekvogels, naar gelang van het geval, tot en met 28 februari of 10 maart mogen worden bejaagd, ofschoon deze soorten op deze data reeds over het Italiaanse grondgebied trekken op weg naar hun nestplaatsen .

3 Tot staving van deze verklaringen verwijst de Commissie naar verschillende wetenschappelijke publicaties, vooral het Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa van Cramps & Simmons, en naar een rapport over de vogeltrek in het voorjaar van het Istituto nazionale di biologia della selvaggina ( Bologna ).

4 Voor een nadere uiteenzetting van het rechtskader en de feiten van het geschil, het procesverloop alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .

De ontvankelijkheid

5 De Italiaanse regering is van mening, dat de bezwaren waarop het beroep steunt, reeds door het Hof zijn afgewezen in zijn arrest van 8 juli 1987 ( zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 3073 ), zodat deze niet voor de tweede maal kunnen worden aangevoerd .

6 De Commissie betoogt daarentegen, dat zij in de onderhavige zaak het Hof niet heeft verzocht, vast te stellen dat in de Italiaanse wetgeving bij de vaststelling van de openingsdata van de jacht geen rekening is gehouden met de verschillende in artikel 7, lid 4, van de richtlijn bedoelde beschermingsperioden, maar dat de door de Italiaanse regering voor de verschillende jachtperioden gekozen data niet stroken met de voorschriften van deze bepaling . In zaak 262/85 was dit bezwaar door haar in repliek voorgedragen . Dat dit bezwaar door het Hof buiten beschouwing is gelaten, komt derhalve uitsluitend doordat het noch tijdens de precontentieuze procedure noch in het verzoekschrift was aangevoerd .

7 De exceptie van de Italiaanse regering kan niet worden aanvaard . Immers, zoals uit voornoemd arrest blijkt, is in die zaak het bezwaar met betrekking tot de noodzaak om de jacht gedurende bepaalde perioden te verbieden, om redenen van procesrecht buiten beschouwing gelaten . Het Hof heeft zich derhalve niet uitgesproken over de vraag of dit bezwaar gegrond was .

Ten gronde

8 In de eerste plaats stelt de Italiaanse regering, dat de nationale wettelijke regeling voldoet aan de eisen van artikel 7, lid 4, tweede en derde zin, van de richtlijn, omdat enerzijds de meeste jongen van de betrokken soorten normaal zelfstandig zijn vanaf 18 augustus en anderzijds de trekvogels in kwestie normaal niet in groten getale, naar gelang van het geval, vóór 28 februari of 10 maart over het Italiaanse grondgebied vliegen .

9 Voorts hebben de door de Commissie aangehaalde werken een algemeen karakter en houden zij geen rekening met de specifieke situatie in Italië . Door de Commissie is niet bewezen, dat de daarin voorkomende ornithologische gegevens gelden voor de in het verzoekschrift bedoelde soorten .

10 Ten slotte kunnen de bij de nationale wettelijke regeling vastgestelde data voor de opening en sluiting van de jacht door de gewesten worden gewijzigd ten einde rekening te houden met nestcycli of bijzondere migratiebewegingen .

De principiële vragen

11 De argumentatie van de Italiaanse regering werpt aldus drie principiële vragen op : welke strekking heeft artikel 7, lid 4, tweede en derde zin, van de richtlijn, welke wetenschappelijke gegevens leveren op het gebied van de avifauna een genoegzaam bewijs, en in hoeverre kan de omzetting van de hierboven aangehaalde bepaling in nationaal recht door de regionale autoriteiten van een Lid-Staat worden verzekerd .

12 Ten aanzien van de eerste vraag, dat wil zeggen de uitleg van artikel 7, lid 4, tweede en derde zin, van de richtlijn, blijkt uit het dossier dat de reproduktiecycli en de migratiebewegingen van de vogels worden gekenmerkt door een zekere veranderlijkheid die vanwege de meteorologische omstandigheden in het bijzonder de perioden beïnvloedt tijdens welke deze fenomenen zich voordoen . Zo komt het voor, dat sommige jongen van een bepaalde soort zich nog op het nest bevinden of zich nog niet zelfstandig voeden op een tijdstip waarop de gemiddelde reproduktieperiode reeds is afgelopen . Ook komt het voor, dat verschillende trekvogels van een bepaalde soort vroeger dan de gemiddelde trek naar hun nestplaatsen terugkeren .

13 De vraag is dus, of een Lid-Staat de jacht mag toestaan vanaf het moment waarop de meeste jongen van een bepaalde soort zich zelfstandig voeden en waarop de meeste trekvogels van een bepaalde soort nog niet over het grondgebied van deze Lid-Staat trekken op weg naar hun nestplaatsen, dan wel of de nationale wetgever aan de normale broed - en trekperiode nog een periode moet toevoegen om rekening te houden met de hierboven aangeduide veranderingen .

14 Artikel 7, lid 4, tweede en derde zin, van de richtlijn beoogt een volledig stelsel van bescherming te garanderen gedurende de perioden waarin de in het wild levende vogels in het bijzonder in hun voortbestaan worden bedreigd . Derhalve kan de bescherming tegen jachtactiviteiten niet beperkt blijven tot een op basis van de gemiddelde reproduktiecycli en migratiebewegingen vastgestelde meerderheid van de vogels van een bepaalde soort . Het zou indruisen tegen de doelstellingen van de richtlijn om, in situaties waarin de jongen langer op het nest blijven of de trek vroeger begint, een deel van de populatie van een soort niet deze bescherming te bieden .

15 Ten aanzien van de tweede vraag, dat wil zeggen de aard van het ter zake te leveren bewijs en de relevantie van de door de Commissie aangehaalde wetenschappelijke publicaties, staat het buiten kijf dat het bij de betrokken werken om gezaghebbende werken op het gebied van de avifauna gaat . Met betrekking tot het argument van de Italiaanse regering dat de door de Commissie overgelegde gegevens niet specifiek de situatie in Italië betreffen, zij opgemerkt dat indien er geen specifieke literatuur betreffende het grondgebied van de betrokken Lid-Staat bestaat, de Commissie mag afgaan op ornithologische werken die handelen over een algemeen verspreidingsgebied waarbinnen de Lid-Staat valt . De Italiaanse regering heeft overigens geen alternatieve wetenschappelijke studies overgelegd om de door de Commissie verschafte aanwijzingen te ontkrachten .

16 Ten aanzien van de derde vraag, namelijk of de omstandigheid dat aan de Italiaanse gewesten de bevoegdheid is verleend om af te wijken van de in de nationale wettelijke regeling vastgestelde jachtperioden en onder bepaalde omstandigheden de jacht te verbieden of te beperken, kan worden beschouwd als uitvoering van de richtlijn, zij opgemerkt dat een nationale wettelijke regeling die de jacht op sommige soorten in beginsel open verklaart, onverminderd andersluidende bepalingen van de regionale autoriteiten, niet voldoet aan de in de richtlijn gestelde beschermingsvereisten .

17 Zoals blijkt uit de arresten van het Hof van 8 juli 1987 ( zaak 247/85, Commissie/België, en zaak 262/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 3029 resp . 3073 ) zou het namelijk in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, indien een Lid-Staat de regelgevende bevoegdheid van de gewestelijke autoriteiten zou kunnen inroepen om een nationale wettelijke regeling te rechtvaardigen die niet in overeenstemming is met de verbodsbepalingen uit een richtlijn .

Het bezwaar met betrekking tot de opening van de jacht op vier soorten vanaf 18 augustus

18 De Commissie stelt dat de nationale bepalingen die de jacht op de meerkoet, het waterhoen, de wilde eend en de merel vanaf 18 augustus toestaan, onverenigbaar zijn met artikel 7, lid 4, tweede zin, van de richtlijn, omdat op deze datum de broedperiode van deze soorten nog niet volledig ten einde is .

19 Blijkens de door de Commissie overgelegde wetenschappelijke gegevens betreffende deze soorten, komt het voor dat een belangrijk deel van de jongen van drie van de bedoelde soorten, in casu de jonge meerkoeten, waterhoenders en wilde eenden, zich op 18 augustus nog op het nest bevinden of zich nog niet zelfstandig voeden . Daarentegen blijkt uit dezelfde gegevens dat de jonge merels vóór die datum uitvliegen .

20 Behalve ten aanzien van de merel, moet het eerste bezwaar van de Commissie dus worden aanvaard .

Het bezwaar met betrekking tot de opening van de jacht op negentien soorten tot en met 28 februari of 10 maart

21 In de tweede plaats is de Commissie van oordeel, dat de nationale bepalingen waarbij de jacht op tien trekvogelsoorten wordt toegestaan tot en met 28 februari en op negen andere soorten die gedurende de maanden januari, februari en maart over Italië trekken op weg naar hun nestplaatsen in Midden - en Noord-Europa, tot en met 10 maart, niet in overeenstemming zijn met artikel 7, lid 4, derde zin, van de richtlijn .

22 De Italiaanse regering brengt tegen dit bezwaar in, dat in de nationale wettelijke regeling de jachtperioden zijn aangepast aan de voorschriften van het Internationale Verdrag tot bescherming van vogels van 18 oktober 1950 inzake de bescherming van de trekvogels . Aangezien de bepalingen van de richtlijn geen concrete aanwijzingen bevatten, kunnen de voorschriften van dit verdrag als maatstaf voor een adequate bescherming van de trekvogels in het kader van de richtlijn worden aanvaard .

23 Hier volstaat het op te merken, dat bedoeld verdrag, volgens hetwelk de trekvogels met name in de maand maart moeten worden beschermd, niet een wezenlijk gegeven kan zijn voor de uitlegging van de richtlijn die striktere eisen stelt betreffende de bescherming .

24 Blijkens de door de Commissie overgelegde wetenschappelijke gegevens betreffende de in het verzoekschrift vermelde trekvogelsoorten, met name het rapport van het Istituto nazionale di biologia della selvaggina, kan het voorkomen dat een groot deel van deze soorten reeds vanaf februari over het Italiaanse grondgebied vliegt, zodat de Italiaanse wetgeving niet in overeenstemming is met bovenbedoelde bepaling van de richtlijn .

25 Ten aanzien van twee van deze soorten, te weten de tureluur en de wulp, is evenwel niet op afdoende wijze aangetoond dat de richtlijn niet wordt nageleefd . Volgens bovenvermeld rapport trekt de tureluur immers eerst vanaf de eerste helft van maart over het Italiaanse grondgebied en de wulp gedurende een periode die zich uitstrekt over maart en april .

26 Behalve ten aanzien van de tureluur en de wulp, moet het tweede bezwaar van de Commissie dus worden aanvaard .

27 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door toe te staan dat verschillende in het wild levende vogelsoorten tijdens de periode waarin de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten en tijdens de verschillende fasen van de broedperiode worden bejaagd en dat verschillende soorten trekvogels tijdens de trek naar hun nestplaatsen worden bejaagd, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand .

Beslissing inzake de kosten

Kosten

28 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Italiaanse Republiek op de meeste punten in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verstaat :

1 ) Door toe te staan dat verschillende in het wild levende vogelsoorten tijdens de periode waarin de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten en tijdens de verschillende fasen van de broedperiode worden bejaagd en dat verschillende soorten trekvogels tijdens de trek naar hun nestplaatsen worden bejaagd, heeft de Italiaanse Republiek niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand .

2 ) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure .