CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

A. DUTHEILLET DE LAMOTHE

VAN 21 OKTOBER 1970 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Gelijk U bekend, vertoont het request van de heer Chevalley, behoudens enkele verschillen waarop wij aanstonds zullen terugkomen, grote gelijkenis met de destijds door Borromeo cum suis aanhangig gemaakte zaak, waarover Uw Hof op 15 juli jongstleden uitspraak heeft gedaan.

Evenals Borromeo c.s. is Chevalley een Italiaanse grondeigenaar, die hem toebehorende landbouwgronden verpacht.

Eveneens als Borromeo c.s. gevoelde Chevalley zich bezwaard toen de Italiaanse senaat op 19 december 1969 zijn goedkeuring hechtte aan een op initiatief van de senatoren Di Marzi en Cipolla tot stand gekomen wetsontwerp, houdende een aantal voorschriften tot vaststelling van een nieuwe methode om de pachten van landbouwgronden te bepalen.

Deze voorschriften hielden hoofdzakelijk in dat de betreffende, in geld te betalen pachtsommen in zekere zin forfaitair zouden worden bepaald door voor ieder grondstuk de waarde van de herziene opbrengst der kadastrale percelen te vermenigvuldigen met een door regionale commissies vastgestelde coëfficiënt.

Het schijnt dat de beoogde wettelijke regeling een geldelijk nadeel voor Borromeo c.s. en Chevalley met zich bracht. Zij besloten dan ook een poging te doen die te doorkruisen door in zekere zin „in beroep te gaan” bij de Europese instellingen.

Daartoe zonden zij brieven aan de Commissie, waarin zij haar in gelijkluidende bewoordingen verzochten :

1. gebruik te maken van de haar in in artikel 155 van het Verdrag verleende bevoegdheid tot interventie, om tot het in de artikelen 101 en 102 bedoelde overleg tussen de Italiaanse staat, de Commissie en de andere Lid-Staten te komen;

2. aan de Raad met inachtneming van de artikelen 155, 145 en 100 van het Verdrag een ontwerp-richtlijn voor te leggen, ten einde tot een eenvormige regeling van de pachtcontracten voor landbouwgronden in de Lid-Staten van de Gemeenschap te geraken;

3. ten aanzien van elke verzoeker een besluit te nemen houdende vaststelling van de bewoordingen en modaliteiten welke bij het opmaken van pachtcontracten voor hun landbouwgronden in concreto moeten worden gevolgd, wanneer het in de Italiaanse senaat behandelde wetsontwerp in de Italiaanse Republiek eenmaal kracht van wet zou hebben verkregen.

Het door Chevalley op 9 december 1969 gedane verzoek kwam op 16 december bij de Commissie binnen. Merkwaardigerwijs antwoordde de Commissie aan Borromeo c.s. en Chevalley niet in gelijke zin.

Wij komen nog op dit punt terug, doch willen thans volstaan met te zeggen dat de voorzitter van de Commissie bij schrijven van 16 februari 1970 ten antwoord op het verzoek van Chevalley aan diens raadsman mededeelde :

— dat, enerzijds, de Commissie niet verplicht was enigerlei handeling jegens zijn cliënt te verrichten;

— dat deze, anderzijds, niet op grond van het door hem gevorderde een beroep wegens nalatigheid ingevolge artikel 175, lid 3, van het Verdrag kon instellen.

Chevalley was door deze laatste mededeling niet overtuigd en diende op 13 april 1970 het thans te behandelen request in.

I

De strekking der in de loop van het geding gewijzigde conclusies van dit request behoeft naar onze mening toelichting.

Verzoekers aanvankelijke request had wellicht kunnen worden uitgelegd in die zin, dat daarmede aan het Hof dezelfde drie punten werden voorgelegd, waarmee hij zich eerder tot de Commissie had gewend.

Naar onze mening blijkt thans zowel uit de bewoordingen van de door verzoeker op 22 juni 1970 ingediende memorie als uit de hedenmorgen bij de mondelinge behandeling voor het Hof gemaakte opmerkingen dat verzoeker uitsluitend klaagt over de nalatigheid of de weigering van de Commissie om hem aan te geven op welke wijze hij, indien het door de Italiaanse senaat behandelde wetsontwerp eenmaal was aangenomen, zou kunnen vermijden bij het aangaan van pachtcontracten in de toekomst in strijd te komen hetzij met het communautaire recht, hetzij met de nationale wet.

Aangezien de Commissie „in limine litis” een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen dit beroep heeft opgeworpen, heeft verzoeker U op 22 juni 1970 verzocht het door hem ingediende beroep ontvankelijk te verklaren, door dit te beschouwen als een ingevolge artikel 175 van het Verdrag ingesteld beroep wegens nalatigheid subsidiair als een ex artikel 173 ingesteld beroep tegen een handeling van de Commissie.

Al moge de „alternatieve” wijze waarop het beroep aldus wordt ingekleed ietwat ongewoon voorkomen, toch menen wij niet dat zulks rechtens onmogelijk is, gelijk de vertegenwoordiger van de Commissie hedenochtend bij de mondelinge behandeling heeft betoogd.

Allereerst zij opgemerkt dat het hier een geval betreft dat juist het omgekeerde is van dat waarover Gij op 4 februari 1969 in de zaak „Charbonnages réunis du Limbourg” tegen de Hoge Autoriteit (zaak Jurisprudentie Autoriteit (zaak 17-57, Jurisprudentie Deel V, blz. 27) uitspraak hebt moeten doen.

In die zaak wilde een verzoeker, die een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 33 van het EGKS-Verdrag had ingesteld, dit in de loop van het geding omzetten in een beroep wegens nalatigheid in de zin van artikel 35 van het EGKS-Verdrag, hetgeen — naar Uw Hof besliste — kennelijk onmogelijk was, aangezien de verzoeker ten gevolge van een dergelijke wijziging van de gehele blijkens artikel 35 voor het vaststellen van de nalatigheid der Hoge Autoriteit verplichte inleidende procedure zou worden vrijgesteld.

In casu is het omgekeerde het geval. Het betreft een aanvankelijk op artikel 175 van het EEG-Verdrag gebaseerd beroep, dat verzoeker subsidiair wil wijzigen in een beroep tot nietigverklaring ingevolge artikel 173.

De Commissie heeft vanmorgen voor het Hof betoogd dat een dergelijke wijziging onmogelijk is, aangezien de op artikel 173 gebaseerde conclusies eerst op 22 juni 1970 zijn ingediend, dus na het verstrijken van de voor het beroep in rechte geldende termijn.

Deze redenering lijkt ons echter met houdbaar.

De ontvankelijkheid van een beroep moet worden beoordeeld naar hetgeen daarbij wordt gevorderd en niet naar de aangevoerde middelen of de ingeroepen teksten.

Het staat onbetwistbaar vast dat verzoeker in zijn, binnen de voor het beroep in rechte gestelde termijn ingediend, request van 13 april 1970 nietigverklaring verzocht van het besluit van de Commissie van 16 februari. Dit blijkt duidelijk uit het gestelde op bladzijde 5 van zijn memorie.

Het is derhalve van weinig belang dat verzoeker in bedoeld aanvankelijk request uitsluitend artikel 175 heeft ingeroepen en thans bovendien, subsidiair, een beroep doet op artikel 173; naar onze mening kan geen enkel op tardiviteit gebaseerd middel van niet-ontvankelijkheid aan een binnen de beroepstermijnen ingestelde vordering tot nietigverklaring worden tegengeworpen.

Wij stellen U derhalve voor de ontvankelijkheid van dit request te onderzoeken door het achtereenvolgens te beschouwen als een beroep wegens nalatigheid ingevolge artikel 175 van het Verdrag, en vervolgens als een beroep tegen een handeling van de Commissie op grond van artikel 173.

II

Wij achten het request van Chevalley, opgevat als een beroep wegens nalatigheid, om twee redenen niet-ontvankelijk, en wel allereerst daar artikel 175 van het Verdrag niet van toepassing kan zijn.

Een beroep wegens nalatigheid is immers slechts ontvankelijk wanneer er sprake is van een verzuim, dat wil — volgens de bewoordingen van artikel 175 zelf — zeggen, wanneer het communautair gezag, op de voorgeschreven wijze tot handelen uitgenodigd, niet binnen twee maanden zijn standpunt heeft bepaald.

Wanneer dit gezag daarentegen binnen deze termijn van twee maanden haar standpunt heeft bepaald is het beroep wegens nalatigheid ingevolge artikel 175 niet-ontvankelijk.

In deze zin heeft Uw Hof zich in het arrest Lütticke van 1 maart 1966 (zaak 48-65, Jurisprudentie Deel XII, blz. 27) uitdrukkelijk uitgesproken.

Anders dan in de zaak-Borromeo heeft de Commissie echter naar onze mening in casu wel degelijk „haar standpunt bepaald”.

De voorzitter van deze Commissie heeft immers op 16 februari 1970 aan de advocaat van Chevalley geschreven : (wij citeren) „De Commissie heeft de eer U te berichten dat zij na het verzoek van Uw cliënt de heer Chevalley te hebben onderzocht, niet tot enigerlei handeling jegens Uw cliënt gehouden meent te zijn”.

Een dergelijke brief heeft een geheel andere betekenis dan het slechts voorlopige antwoord, dat een directeur van de diensten der Commissie aan Borromeo c.s. had gezonden en dat naar Uw oordeel, in overeenstemming met de conclusie van de heer Gand, geen bepaling van een standpunt door de Commissie vormde.

Daarentegen komt het ons voor dat genoemde brief van 16 februari 1970 wel degelijk de bepaling van een standpunt vormt, namelijk een niet met redenen omklede maar niettemin duidelijke weigering, hetgeen tussen partijen onweersproken vaststaat.

Het antwoord is kort, wellicht zelfs summier, doch zijn strekking is zonder meer duidelijk.

Weliswaar heeft de advocaat van Chevalley hedenochtend bij de mondelinge behandeling getracht aan te tonen dat er geen enkel verschil bestond tussen het nalaten van de beantwoording en een uitdrukkelijke weigering om te antwoorden, tussen het stilzwijgen zonder meer en hetgeen hij met een zeer gelukkige uitdrukking „het expliciete stilzwijgen” noemde.

Wij menen echter dat het Hof hem hierin niet moet volgen.

Tussen deze beide gedragingen ligt nu juist het verschil dat bestaat tussen een, zelfs negatieve, wilsuiting en het ontbreken van iedere wilsuiting.

Ook uit de tekst der Verdragen blijkt dat de auteurs daarvan voor de vraag van de ontvankelijkheid tussen deze beide houdingen duidelijk onderscheid hebben willen maken.

Het antwoord van de Commissie, haar standpunt, werd overigens op 16 februari 1970 geformuleerd, dus op de dag zelve of, als het hier een „délai franc” (termijn waarbij de eerste en de laatste dag niet meetellen), betreft, op de dag voorafgaand aan die waarop de aan de Commissie ter beantwoording van het bij haar op 16 december 1969 binnengekomen verzoek van Chevalley toegestane termijn afliep, en deze omstandigheid onderstreept nog eens de bedoeling van de voorzitter van de Commissie om binnen de in artikel 175 voorgeschreven termijn met betrekking tot het verzoek van Chevalley een „standpunt te bepalen”. Reeds om deze reden schijnt ons het request, wanneer dit geacht moet worden te zijn ingediend ex artikel 175 van het Verdrag, niet-ontvankelijk.

Dit is echter ook om een tweede reden het geval, en wel juist op grond van een overweging uit Uw arrest Borromeo.

In werkelijkheid was hetgeen Chevalley van de Commissie wilde verkrijgen, door haar te vragen hoe hij, wanneer de Italiaanse wet werd aangenomen, pachtcontracten zou kunnen aangaan waarin zowel de nationale wet als de communautaire rechtsorde wordt geëerbiedigd, een advies, een raad. Volgens de bewoordingen van artikel 175 zelf kan er — Uw Hof heeft ook Borromeo c.s. daarop gewezen — geen sprake zijn van een beroep wegens nalatigheid ter zake van het nalaten om een advies te geven of een aanbeveling te doen. De advocaat van verzoeker, zich van deze moeilijkheid bewust, heeft hedenmorgen getracht U ervan te overtuigen dat hetgeen zijn cliënt aan de Commissie had verzocht in het geheel geen advies was, doch een bevel, dat hem tegen iedere kritiek op zijn toekomstige handelwijze zou hebben gevrijwaard.

Wij menen echter dat Gij het door verzoeker tot de Commissie gerichte verzoek niet aldus moogt uitleggen en wel om twee redenen :

1. Zijn petita zijn in dezelfde bewoordingen gesteld als die van Borromeo c.s. en het valt niet in te zien hoe U ze verschillend zoudt kunnen interpreteren.

2. Nog minder kan worden ingezien welke de betekenis zou zijn van een in een contractuele aangelegenheid tot slechts één der mogelijke contractanten gericht „bevel”, waarvan men zich bovendien de juridische basis zelfs niet kan indenken.

Derhalve kunnen aan het verzoek van Chevalley, wanneer men dit beschouwt als een beroep ingevolge artikel 175, twee middelen van niet-ontvankelijkheid worden tegengeworpen :

— indien de Commissie — hetgeen naar onze mening het geval is — haar „standpunt heeft bepaald”, is een ingevolge artikel 175 ingesteld beroep reeds op die grond nietontvankelijk;

— indien de Commissie haar standpunt niet heeft bepaald, kan haar nalatigheid om een advies te geven geen voorwerp van beroep vormen.

III

Is enerzijds het verzoek van Chevalley, beschouwd als een actie ex artikel 175, niet-ontvankelijk, dit geldt eveneens wanneer men het beschouwt als een beroep tegen het besluit van de Commissie van 16 februari 1970, ingesteld op grond van artikel 173.

Gelijk wij reeds zeiden is hetgeen aan de Commissie werd verzocht naar onze mening een „advies”.

Het in artikel 173, lid 2 (beroep van particulieren), bedoelde beroep kan echter niet worden ingesteld tegen handelingen welke adviezen of aanbevelingen zijn.

Weliswaar zegt lid 2 dit niet uitdrukkelijk, doch daarin wordt bepaald dat voor het daarin geregelde beroep dezelfde voorwaarden gelden als voor het in lid 1 bedoelde (beroep van Staten, van de Commissie of van de Raad), en in dit eerste lid wordt de mogelijkheid van beroep tegen adviezen of aanbevelingen uitdrukkelijk uitgesloten.

Het schijnt ons dan ook evident dat de uitsluiting van iedere mogelijkheid om tegen adviezen in beroep te gaan implicite, doch noodzakelijkerwijs, medebrengt dat ieder beroep tegen de weigering om een advies te geven is uitgesloten.

De door U gevolgde wijze van interpretatie van artikel 175 moet ook bij de uitlegging van artikel 173 worden toegepast.

Evenmin als de nalatigheid om een advies te geven met een beroep op grond van artikel 175 kan worden aangevochten, is dit ingevolge artikel 173 mogelijk in geval van weigering om een advies te geven.

Bovendien zij erop gewezen dat, gelijk Gij in het arrest Borromeo hebt beslist, de Commissie, om het door Chevalley gevraagde advies te geven, vooraf had moeten onderzoeken of het Italiaanse wetsontwerp met het Verdrag in overeenstemming was en dat bijgevolg de gevraagde maatregel bovendien een andere maatregel zou zijn geweest dan de in artikel 175, lid 3, en in artikel 173, lid 2, bedoelde.

Weshalve wij concluderen

— dat het beroep van de heer Chevalley als niet-ontvankelijk zal worden verworpen,

— dat de kosten van het geding ten laste van verzoeker zullen worden gebracht.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.