Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 29 mei 1991. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN KONINKRIJK SPANJE. - CONTROLEMAATREGELEN - VANGSTEN UIT DE GROEPSBESTANDEN WAARVOOR EEN TAC OF QUOTUM GELDT BUITEN DE VISSERIJZONE VAN DE GEMEENSCHAP. - ZAAK C-258/89.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-03977



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. In het onderhavige beroep vordert de Commissie vaststelling dat het Koninkrijk Spanje de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door op de buiten de visserijzone van de Gemeenschap gevangen hoeveelheden uit een bestand of een groep bestanden waarvoor een maximale toegestane vangst (TAC) of een quotum geldt, niet de controlemaatregelen toe te passen die zijn voorgeschreven bij verordening (EEG) nr. 2057/82 (1), inzonderheid bij de artikelen 1, 6 tot en met 9 en 10 daarvan, alsmede bij verordening (EEG) nr. 2241/87 (2), inzonderheid bij de artikelen 1, 5 tot en met 9 en 11 daarvan.

2. De aan dit beroep ten grondslag liggende feiten staan tussen partijen vast en ik kan deze hier kort samenvatten. In 1986 en 1987 stelden inspecteurs van de Commissie vast, dat de Spaanse overheid gedurende die twee jaar de vangstregistratie achterwege had gelaten van soorten waarvoor TAC' s of quota golden en die in de ICES-deelgebieden VI, VII en VIII buiten de 200-mijls visserijzone van de Gemeenschap waren gevangen. De Spaanse autoriteiten hebben geen strafrechtelijke of administratiefrechtelijke stappen tegen de lossingen van die vangsten ondernomen.

3. De verordeningen, waarvan het Hof wordt gevraagd de schending vast te stellen, regelen de controle op de door vissersschepen van de Lid-Staten uitgeoefende visserijactiviteiten, die de naleving moet verzekeren van de beperkingen die aan de visserij worden gesteld door de jaarlijkse verordeningen tot vaststelling van de TAC' s per bestand of groep van bestanden en de verdeling tussen de Lid-Staten van het voor de Gemeenschap beschikbare vangstvolume. De maatregelen ter controle van de vangsten kunnen schematisch als volgt worden samengevat. Artikel 1 van beide verordeningen verplicht de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten onder meer om strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen iedere overtreding van de geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen. Voorts moeten de Lid-Staten zorg dragen voor de registratie van de aanvoer van alle vangsten uit een aan een TAC of quotum onderworpen bestand of groep bestanden door vissersvaartuigen die de vlag voeren van een Lid-Staat of in een Lid-Staat zijn geregistreerd, en de aldus verkregen gegevens aan de Commissie mededelen. (3) Verder moet iedere Lid-Staat een voorlopig verbod uitvaardigen voor schepen onder zijn vlag om op soorten van een bepaald bestand te vissen, met ingang van een door die Lid-Staat te bepalen datum, om te verzekeren dat het voor die soort geldende quotum niet wordt overschreden. (4) Daarnaast moet de kapitein van een vissersvaartuig aan de Lid-Staat waar lossing plaatsvindt alsmede aan de Lid-Staat waarvan hij de vlag voert, opgave verstrekken van de aangelande, overgeladen of aan boord gehouden hoeveelheden uit bestanden waarvoor een TAC of quotum geldt, en bij het vissen op zulke bestanden een logboek bijhouden waarin hij per soort de gevangen en aan boord gehouden hoeveelheden aantekent, alsmede de datum en de plaats van die vangsten, onder verwijzing naar de kleinste zone waarvoor een TAC of quotum is vastgesteld en wordt beheerd. (5)

4. Zoals men kan vaststellen, beogen deze bepalingen de controle te verzekeren op de naleving van de door middel van TAC' s en quota aan de visserij gestelde beperkingen; zij stellen deze laatste evenwel niet zelf vast. De TAC' s en quota worden immers jaarlijks overeenkomstig het bepaalde in verordening (EEG) nr. 170/83 (6) vastgesteld.

5. Voor de beide jaren waar het hier om gaat, 1986 en 1987, werden de aan Spanje toebedeelde quota bij twee verordeningen vastgesteld. (7)

6. Voor het bepalen van de gebieden waarin TAC' s en quota kunnen worden toegepast, wordt in die verordeningen de indeling van de diverse deelgebieden en statistieke visafdelingen voor het noordoostelijke gedeelte van de Atlantische Oceaan aangehouden, die is opgesteld door de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES) alsmede de indeling van de gebieden die is opgesteld door het Comité voor de visserij in het centraal-oostelijk deel van de Atlantische Oceaan (Copace).

7. Hier valt dus reeds te noteren dat deze verordeningen de quota voor iedere soort vaststellen, met vermelding van het gebied of de gebieden waarin die quota mogen worden gevangen. Dat laatste is nu juist het punt dat de kern van dit beroep vormt.

8. Het verweer van het Koninkrijk Spanje komt uitsluitend neer op de stelling dat de Gemeenschap niet bevoegd zou zijn om autonoom maatregelen vast te stellen ter controle van de vangsten die zijn gedaan buiten de wateren die onder de soevereiniteit of jurisdictie van de Lid-Staten vallen.

9. Volgens de Commissie is in de bewuste verordeningen ondubbelzinnig bepaald, dat de TAC' s en quota gelden voor het totale oppervlak van de deelgebieden en afdelingen van de ICES, tenzij anders vermeld.

10. Inderdaad blijkt bij lezing van de verordeningen dat de vermelding van het betrokken ICES-gebied slechts in bepaalde gevallen wordt gevolgd door de aanduiding "EG-zone", terwijl in andere gevallen die aanduiding ontbreekt. (8) Het is dus duidelijk, dat de TAC' s en quota in die laatste gevallen voor het gehele ICES-gebied gelden en niet alleen voor dat gedeelte dat tot de nationale wateren van de Lid-Staten behoort. In de bedoelde verordeningen gaat de vermelding van sommige quota ook vergezeld van de aantekening: "mag alleen worden gevangen in de wateren onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de betrokken Lid-Staat, of in de internationale wateren van de betrokken zone". (9) Ten slotte, en vooral, hebben de verordeningen mede betrekking op ICES-gebieden, bij voorbeeld gebied IX, die hoofdzakelijk buiten de wateren van de Gemeenschap zijn gelegen.

11. Het lijdt dus geen twijfel: deze verordeningen hebben quota vastgesteld voor gebieden die niet beperkt blijven tot "communautaire" viswateren en hebben in voorkomend geval ook betrekking op internationale wateren.

12. Het Koninkrijk Spanje betwist evenwel - en ook hier is dat haar enige verweer - de bevoegdheid van de Gemeenschap om maatregelen te nemen ter beperking van de visserij in internationale wateren.

13. Nolens volens komt dat verweer neer op een exceptie van onwettigheid van de betrokken verordeningen, aangezien deze instrumenten in tegenstelling tot wat de Spaanse regering oppert, op dit punt geen enkele ruimte voor interpretatie laten. De Gemeenschap heeft duidelijk de bevoegdheden uitgeoefend die het Koninkrijk Spanje betwist. Hoe de verwerende Lid-Staat zijn redenering ook inkleedt, deze kan niet anders worden verstaan dan dat het bestaan van die bevoegdheid in twijfel wordt getrokken.

14. Zeker wil Spanje niet de wettigheid aanvechten van de verordeningen, die het volgens het petitum van het verzoekschrift van de Commissie heeft geschonden. Daarentegen vecht het in wezen onvermijdelijk wel de wettigheid van de bepalingen aan, waarin de TAC-gebieden worden vastgesteld; van deze bepalingen moet de controleregeling waarop het beroep betrekking heeft, nu juist de naleving verzekeren. Het is duidelijk dat indien het argument van de Spaanse regering, dat de Gemeenschap niet bevoegd is TAC' s voor internationale wateren vast te stellen, gegrond mocht zijn, het beroep van de Commissie wegens niet-naleving van de controleregeling voor vangsten uit internationale wateren moet worden verworpen. Even zeker is, dat wanneer het verweer van de Spaanse regering door het Hof wordt aanvaard, de verordeningen tot vaststelling van de quota vanaf dat moment niet toepasselijk zullen zijn, voor zover zij betrekking hebben op gebieden buiten de communautaire wateren. Het Koninkrijk Spanje wil vermijden dat zijn verweer als een exceptie van onwettigheid wordt gekwalificeerd, en houdt daarom staande dat hier uitlegging van de regeling geboden is. Maar het Hof zal moeten vaststellen dat het verweer naar inhoud en strekking in feite op een exceptie van onwettigheid neerkomt, en het als zodanig dienen te herkwalificeren. Hier wil ik opmerken dat, waar de bevoegdheid van de Gemeenschap wordt aangevochten, die met de betrokken verordeningen daadwerkelijk is uitgeoefend, het "etiket" waaronder de verwerende staat zijn verweer voert, het Hof natuurlijk niet kan beletten om het zijn eigen karakter terug te geven en vast te stellen dat men hier wel met een exceptie van onwettigheid van doen heeft.

15. Ofschoon de Commissie ter terechtzitting wel schijnt te hebben vermoed dat de redenering van Spaanse kant in werkelijkheid neerkwam op een exceptie van onwettigheid tegen de betrokken verordeningen, heeft zij zich niet uitgelaten over de vraag of een Lid-Staat in het kader van een niet-nakomingsprocedure deze exceptie tegen een verordening mag opwerpen.

16. Het ware overigens wenselijk geweest dat beide partijen op dat punt een duidelijk standpunt hadden ingenomen, want dit principiële vraagstuk, dat niet zonder belang is, is in de rechtspraak van het Hof nog niet duidelijk beslecht.

17. In deze zaak zal het Hof daar mijns inziens evenwel niet omheen kunnen. Want wanneer men het betoog van het Koninkrijk Spanje onderzoekt, houdt dat noodzakelijkerwijs de erkenning in, dat een staat de onwettigheid van een verordening kan inroepen die aan de basis van een beroep wegens niet-nakoming ligt. Een dergelijk standpunt mag niet stilzwijgend worden ingenomen en ik acht het dan ook onontkoombaar om op deze vraag in te gaan. Zoals ik al zei, is er in de rechtspraak nog geen duidelijk antwoord op dit probleem gegeven. Maar er zijn wel interessante aanwijzingen te vinden.

18. In het arrest Italië/Raad en Commissie (10) wierp de verzoekende staat een exceptie van onwettigheid op tegen een verordening, ter ondersteuning van zijn tegen een andere verordening ingestelde beroep tot nietigverklaring. Het Hof verklaarde die exceptie toen niet-ontvankelijk bij gebreke van een verband tussen die twee verordeningen. Evenwel moet worden vastgesteld dat het Hof daarbij niet als oplossing heeft gekozen om een Lid-Staat in het algemeen het gebruik van de exceptie van onwettigheid tegen een verordening te ontzeggen, en dat men bij lezing van het arrest integendeel zeer sterk de indruk krijgt, dat het Hof dat in beginsel toelaat. In de literatuur is wel de mening te vinden dat deze conclusie hoogstens kan gelden voor de exceptie van onwettigheid die door een Lid-Staat wordt opgeworpen in het kader van een door hem ingesteld beroep tot nietigverklaring, maar niet voor de exceptie van onwettigheid die als verweer wordt ingeroepen in een niet-nakomingsprocedure. (11) Dat laatste onderscheid lijkt mij moeilijk te verdedigen, gelet op de algemene formulering waarmee in het arrest wordt gememoreerd dat

"ingevolge dit artikel (artikel 184) iedere partij naar aanleiding van een geschil waarbij een verordening in het geding is, de in de eerste alinea van artikel 173 bedoelde middelen kan aanwenden om de niet-toepasselijkheid van dezelve in te roepen".

19. Vervolgens merk ik op dat in het arrest Commissie/Duitsland (12) grieven betreffende de onwettigheid, die door de verwerende staat waren aangevoerd tegen de regeling, die volgens de Commissie niet zou zijn nageleefd, zonder meer zijn onderzocht. Maar bij lezing van de uitspraak en het rapport ter terechtzitting blijkt aan dit formeelrechtelijke probleem geen specifieke aandacht te zijn besteed.

20. Ook het arrest Commissie/België (13) lijkt mij geenszins uit te sluiten, dat een Lid-Staat de onwettigheid van een verordening bij wege van de exceptie kan inroepen. Alvorens een staat het gebruik van een exceptie van onwettigheid tegen een individuele, tot hem gerichte beschikking te ontzeggen, merkte het Hof namelijk op dat

"de in artikel 184 van het Verdrag bedoelde exceptie volgens deze bepaling is beperkt tot geschillen 'waarbij een verordening van de Raad of de Commissie in het geding is' ". (14)

21. Met deze omschrijving van de handelingen die vatbaar zijn voor een exceptie van onwettigheid, bevestigt het Hof nog eens de letterlijke inhoud van artikel 84 en daarmee, naar mij voorkomt, de mogelijkheden die deze bepaling biedt, ook voor een Lid-Staat tegen wie een niet-nakomingsprocedure is ingeleid.

22. In het arrest Simmenthal IV (15) gaf het Hof weliswaar te kennen dat

"in artikel 184 van het EEG-Verdrag een algemeen beginsel tot uitdrukking komt, krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de vernietiging van een haar rechtstreeks en individueel rakende beschikking de rechtsgeldigheid van eerdere, aan de bestreden beschikking ten grondslag liggende, handelingen der instellingen mag aanvechten, wanneer zij niet - krachtens artikel 173 van het Verdrag - rechtstreeks tegen die handelingen in beroep mocht komen, zodat zij, zonder vernietiging te mogen vorderen, de gevolgen ervan heeft te dragen". (16)

Deze passage wordt in de literatuur wel aangevoerd door tegenstanders van de opvatting (17), dat de staten een exceptie van onwettigheid kunnen inroepen tegen een verordening die zij hadden kunnen aanvechten. Gezien het feit dat de staten de mogelijkheid hebben om beroep tot nietigverklaring van verordeningen in te stellen, kan hun niet ook nog de mogelijkheid worden geboden om de exceptie van onwettigheid op te werpen, zonder miskenning van het rechtszekerheidsbeginsel waarop de in artikel 173 gestelde beroepstermijn berust. In die visie heeft artikel 184 als enige functie om "particulieren te beschermen tegen individuele beschikkingen die krachtens onwettige verordeningen worden genomen, en hen daarmee tegenwicht te bieden voor de beperkingen die voor hen gelden voor het instellen van een rechtstreeks beroep tegen de verordening zelf". (18)

23. Ikzelf voel het meest voor de door de meerderheid in de literatuur verdedigde opvatting (19), volgens welke een staat een exceptie van onwettigheid kan opwerpen tegen een verordening in het kader van een niet-nakomingsprocedure, een standpunt waarin ik mij door de conclusies van verschillende advocaten-generaal (20) voel gesterkt.

24. In de eerste plaats zijn de bewoordingen van artikel 184 volkomen duidelijk: "Iedere partij kan, ook al is de in de derde alinea van artikel 173 bedoelde termijn verstreken, naar aanleiding van een geschil waarbij een verordening van de Raad of de Commissie in het geding is, de in de eerste alinea van artikel 173 bedoelde middelen aanvoeren om voor het Hof van Justitie de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen."

25. Het is duidelijk dat wanneer "iedere partij" bij wege van exceptie de onwettigheid van een verordening kan inroepen, deze mogelijkheid niet kan worden beperkt tot particulieren, zonder dat de draagwijdte van de bepaling wordt ingeperkt. (21) Bovendien staat er dat de exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen, "ook al" is de beroepstermijn verstreken: daarmee wordt het argument, dat die mogelijkheid voorbehouden zou moeten blijven aan partijen voor wie een actie binnen die termijn juist niet openstaat, weinig overtuigend.

26. Integendeel, waar in de tekst wordt bepaald dat ondanks het verstrijken van de termijn voor een beroep tot nietigverklaring een exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen, wordt daarmee onmiskenbaar een extra toetsingsmogelijkheid geopend voor bevoorrechte partijen die al op eigen initiatief beroep tot nietigverklaring hadden kunnen instellen.

27. Ook al leek het Hof in het hierboven aangehaalde arrest Simmenthal IV de mogelijkheid om een incidentele toetsing uit te lokken, te willen verbinden aan het ontbreken van de mogelijkheid om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, lijkt deze opvatting mij te beperkt en in strijd met artikel 184, indien voor de Lid-Staten daardoor het gebruik van de exceptie van onwettigheid onthouden wordt.

28. Voor mij is het trouwens moeilijk te aanvaarden dat het Hof bij een verordening die bepaalde, door de verwerende staat gesignaleerde onwettigheden bevat, min of meer automatisch de niet-nakoming zou moeten vaststellen zonder die grieven te onderzoeken en zich zou moeten bepalen tot de opmerking dat die grieven hadden moeten worden aangevoerd in het kader van een beroep tot nietigverklaring. (22)

29. Wel is het zo dat het Hof het gebruik van de exceptie van onwettigheid door een staat tegen een tot hem gerichte beschikking heeft uitgesloten. (23) Maar daarbij valt wel op dat de bewoordingen van artikel 184 alleen zien op verordeningen, welke, anders dan beschikkingen, niet tot de Lid-Staten zijn gericht. Op dat punt mag worden verondersteld dat het verschil in regeling met betrekking tot de exceptie van onwettigheid naar gelang het gaat om een juridisch niet tot de staat gerichte verordening respectievelijk een wel tot de staat gerichte beschikking, gelegen is in de verschillende aard van die handelingen. Met andere woorden: de tot een staat gerichte beschikking is slechts voor op initiatief van die staat zelf in te stellen beroep ten principale vatbaar; de verordening daarentegen, de communautaire wet, waaraan de Lid-Staten wel zijn gebonden zonder dat deze juridisch tot hen is gericht, kan daarnaast ook aan een incidentele, door de staten uitgelokte rechterlijke toetsing worden onderworpen.

30. Ik vestig hier bovendien de aandacht op enkele overwegingen van rechtsplegingsbeleid. Wordt de Lid-Staten de mogelijkheid ontnomen om de exceptie van onwettigheid op te werpen tegen een verordening, dan is het gevaar niet gering dat het Hof met een veelvoud van rechtstreekse, zuiver "preventief" ingestelde beroepen te maken krijgt. Bovendien worden in het beroep tot nietigverklaring ex artikel 173 normen abstract getoetst, terwijl alleen een incidentele toetsing, uitgelokt naar aanleiding van een concreet probleem bij de toepassing, bepaalde gebreken van de communautaire wetgeving aan het licht kan brengen. (24)

31. Tenslotte is het soms aangevoerde argument, dat de Lid-Staten in de Raad bij de voorbereiding van verordeningen betrokken zijn, en daardoor in staat zijn invloed uit te oefenen op de inhoud ervan en daarmee bezwaren te voorkomen, allerminst overtuigend. (25) In de eerste plaats zou dat slechts opgaan bij verordeningen die door de Raad met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld. Maar vooral laten deze overwegingen ook in dat geval het recht van beroep tot nietigverklaring onverlet waarover de Lid-Staten ten volle beschikken. Waarom zouden deze overwegingen dan iets afdoen aan de exceptie van onwettigheid?

32. Waar het betoog van het Koninkrijk Spanje naar mijn mening moet worden opgevat als een exceptie van onwettigheid tegen de betrokken verordeningen tot vaststelling van quota, en door het Hof als zodanig moet worden geherkwalificeerd, geef ik het Hof derhalve in overweging te bevestigen, dat een Lid-Staat dit verweermiddel in het kader van een niet-nakomingsprocedure kan opwerpen. Ten overvloede merk ik op, dat men zich bij ten minste één van de twee betrokken verordeningen, vastgesteld vóórdat Spanje tot de Gemeenschap was toegetreden, serieus mag afvragen hoe die Lid-Staat ueberhaupt, en onder welke voorwaarden, beroep tot nietigverklaring had moeten instellen terwijl toch volgens degenen die de mogelijkheid afwijzen dat een staat tegen een verordening een exceptie van onwettigheid kan opwerpen in een niet-nakomingsprocedure, de reden is om die mogelijkheid uit te sluiten.

33. Het geding gaat dus om de vraag, in hoeverre de interne bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijke visserijbeleid mede de bevoegdheid omvat om buiten de wateren van de Gemeenschap gevangen hoeveelheden autonoom te regelen. Met andere woorden: kunnen de TAC' s en quota zich ook uitstrekken tot de in internationale wateren gevangen hoeveelheden?

34. Dienaangaande stelt het Koninkrijk Spanje in wezen, dat de enige maatregelen die de Gemeenschap kan nemen ten aanzien van vangsten in de wateren die niet onder de soevereiniteit of jurisdictie van de Lid-Staten vallen, zijn het sluiten van internationale overeenkomsten en het vaststellen van maatregelen ter uitvoering van die overeenkomsten.

35. Op dit standpunt van de verwerende staat antwoordt de Commissie met een bijzonder doorwrochte redenering die niettemin niet overal even sterk lijkt. Laat ik dadelijk ingaan op twee aspecten die nauwelijks ter zake schijnen.

36. Dat is bij voorbeeld het geval met de verwijzing naar de wetgevingspraktijk van de Gemeenschap zelf. Indien de omvang van de bevoegdheid van de Gemeenschap in twijfel wordt getrokken door de verwerende staat, kan de Commissie het desbetreffende argument natuurlijk niet weerleggen met een beroep op de communautaire regeling die is vastgesteld in de uitoefening van de bevoegdheid die hier nu juist in geding is.

37. In mijn betoog hecht ik dus geen enkele principiële betekenis aan hetgeen de Gemeenschap ter zake aan secundair recht tot stand heeft gebracht. Hoogstens kan men wijzen op de niet onaanzienlijke veranderingen die in de tot dusver door de Raad gevolgde praktijk zouden moeten worden aangebracht, indien het Hof het standpunt van de Spaanse regering zou aanvaarden.

38. De verwijzing naar het sluiten door de Gemeenschap van internationale overeenkomsten inzake de volle zee levert evenmin een nuttige bijdrage aan deze discussie. Spanje betwist immers niet de externe bevoegdheid op dat punt van de Gemeenschap, maar de omvang van haar interne bevoegdheid.

39. Daarentegen lijken mij de verwijzingen van de Commissie naar de in de rechtspraak van het Hof ontwikkelde beginselen zeer terecht. Op dat punt heeft het betoog van de verwerende regering de volstrekt duidelijke strekking van het belangrijke arrest Kramer geenszins aan het wankelen kunnen brengen. (26)

40. In dit arrest verklaarde het Hof, dat

"aldus reeds de op het Gemeenschapsrecht berustende interne verplichtingen en bevoegdheden van de communautaire instellingen als uitvloeisel hebben, dat de Gemeenschap bevoegd is internationale verbintenissen tot instandhouding van de visstand aan te gaan" (27),

na eerst te hebben vastgesteld,

"dat uit het geheel dezer bepalingen volgt dat de Gemeenschap op intern vlak bevoegd is maatregelen vast te stellen tot instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, daaronder begrepen de bepaling van vangstquota en de toewijzing daarvan aan de verschillende Lid-Staten" (28),

met dien verstande,

"dat (...) uit artikel 102 van de Toetredingsakte, artikel 1 van (...) verordening [nr. 2141/70] en voorts uit de aard der zaak zelf volgt dat, voor zover de staten krachtens het volkenrecht een overeenkomstige bevoegdheid bezitten, de verordenende bevoegdheid ratione materiae van de Gemeenschap zich ook uitstrekt tot de visserij in volle zee". (29)

41. Tegen zo duidelijke uitspraken voert het Koninkrijk Spanje als argument aan dat deze passages gelezen moeten worden in de context van het arrest, dat handelt over de externe bevoegdheden van de Gemeenschap, en dus niet zinvol kan worden aangehaald waar het om interne bevoegdheden gaat.

42. Deze benadering doet geen recht aan strikte logica die de rechtspraak van het Hof inzake externe bevoegdheid kenmerkt.

43. Zonder hier uitvoerig stil te staan bij de gedachtengang van het Hof op dit gebied, wil ik enkel eraan herinneren dat het parallellisme tussen interne en externe bevoegdheid kennelijk onderstelt dat een interne bevoegdheid eerst moet vaststaan voordat zij als het ware kan worden geprojecteerd tot een externe bevoegdheid. Dat is precies de structuur van het arrest Kramer.

44. In de literatuur kan men lezen dat het parallellisme het gevolg en niet de oorzaak van de impliciete toekenning van de externe bevoegdheid is; de werkelijke grondslag voor de externe bevoegdheid is gelegen in de automatische verlenging van de interne bevoegdheid. De vereiste interne bevoegdheid moet derhalve van normatieve aard zijn, want het is moeilijk in te zien hoe de aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden de mogelijkheid zouden kunnen creëren om een internationale overeenkomst te sluiten die zelf weer bron is van rechten en plichten, indien deze bevoegdheden in de interne orde niet gepaard zouden gaan met een normatieve bevoegdheid. (30) De auteur vervolgt dan: In de zaak Kramer stelde het Hof zich op het standpunt dat, aangezien de uitoefening van de visserij binnen de 200-mijlszone, en zelfs daarbuiten, onder het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Gemeenschap valt, dat op zijn beurt weer deel uitmaakt van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de Gemeenschap bevoegd is om visserijovereenkomsten te sluiten met een beroep op artikel 43. (31)

45. Het arrest Kramer geeft dus een volkomen duidelijk antwoord dat lijnrecht ingaat tegen het standpunt van de Spaanse regering, terwijl voor dat standpunt ook bij onderzoek van latere rechtspraak geen steun te vinden is.

46. Het arrest Commissie/Ierland (32), waarin onder verwijzing naar het arrest Kramer, wordt verklaard dat

"de Gemeenschap bevoegd is instandhoudingsmaatregelen vast te stellen, en zulks zowel autonoom als bij wege van verdragen met derde landen of in het kader van internationale organisaties" (33),

bevestigt duidelijk het parallellisme op dit gebied tussen de interne en de externe bevoegdheid, en biedt in ieder geval geen steun voor het standpunt dat de Gemeenschap geen autonome bevoegdheid zou hebben om beperkingen te stellen aan de visserij op volle zee.

47. Voorts lijkt mij dat de Commissie hier ook terecht het arrest Van Dam (34) aanhaalt. In die zaak ging het om maatregelen die door een Lid-Staat, Nederland, autonoom, los van de uitvoering van enige internationale verplichting, waren genomen, en waarbij de vangst van bepaalde soorten vis in de wateren die onder de jurisdictie van EG-Lid-Staten vielen, maar ook in wateren daarbuiten, namelijk die van Noorwegen, werd verboden. Die maatregelen waren genomen voordat de Raad de in artikel 102 van de Toetredingsakte van 1972 bedoelde instandhoudingsmaatregelen had vastgesteld. Het Hof erkende dat die nationale maatregelen "in het betrokken tijdvak" tot de bevoegdheid van de Lid-Staten behoorden overeenkomstig de in het arrest Commissie/Ierland voor de betrokken periode gegeven oplossing in verband met het stilzitten van de Raad op dit gebied. Maar heeft het Hof daarmee niet impliciet beaamd dat, zo de Lid-Staten maatregelen in de vorm van nationale bepalingen konden vaststellen zolang de Gemeenschap haar bevoegdheid ter zake niet had uitgeoefend, die bevoegdheid zich dan ook uitstrekte tot de autonome vaststelling van regels waarvan de draagwijdte zonodig ruimer is dan de onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallende wateren?

48. Het recente arrest Spanje en Frankrijk/Commissie (35) ten slotte lijkt mij in geen enkel opzicht afbreuk te doen aan het door de Commissie voorgestane standpunt. Daarin overwoog het Hof dat

"de vangstcontroleregeling nauw samenhangt met de gemeenschapsregeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden en derhalve niet van toepassing is op zones waarvoor geen vangstbeperking geldt krachtens een gemeenschapsverordening of een door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomst". (36)

49. Kan men in deze passage geen uitdrukkelijke bevestiging ontwaren van een autonome bevoegdheid van de Gemeenschap om beperkingen aan de visserij te stellen, ongeacht de zone waar het om gaat? In ieder geval is duidelijk, dat voor het standpunt van de Spaanse regering dat de verordenende bevoegdheid van de Gemeenschap niet verder gaat dan de territoriale wateren van de Gemeenschap, in deze uitspraak geen enkele steun te vinden is.

50. Overigens hield het eigenlijke probleem in die zaak geen verband met de geografische omvang van de bevoegdheid van de Gemeenschap op dit gebied, maar met de vraag of de regeling ter controle van de vangsten ook kon worden toegepast in het kader van het beheer van visserijovereenkomsten met ontwikkelingslanden, buiten het kader van de gemeenschapsregeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden.

51. Ten slotte wil ik opmerken, dat advocaat-generaal Tesauro in zijn conclusie, die de Spaanse regering uitvoerig aanhaalt, weliswaar, zakelijk weergegeven, heeft gezegd dat de gemeenschapsregeling op dit gebied was opgezet als een geheel van maatregelen die hoofdzakelijk bedoeld waren voor de communautaire wateren, maar daarmee heeft hij in geen geval verklaard, dat de autonome bevoegdheid van de Gemeenschap zich tot die wateren zou beperken.

52. Naar mijn oordeel blijkt uit de rechtspraak dus zeer duidelijk, dat de autonome bevoegdheid van de Gemeenschap tot het vaststellen van maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden zich in voorkomend geval ook tot de volle zee uitstrekt. Het standpunt van het Koninkrijk Spanje blijkt dus innerlijk tegenstrijdig, omdat Spanje wel de conclusies aanvaardt, dat wil zeggen het bestaan van een externe bevoegdheid van de Gemeenschap, maar niet de premissen daarvoor, namelijk het bestaan van een interne bevoegdheid van de Gemeenschap.

53. In antwoord op een aantal haar ter terechtzitting gestelde vragen die het gebrek aan samenhang van dat standpunt in het licht stelden, verklaarde de Spaanse regering, dat de Gemeenschap geen autonome bevoegdheid kan hebben om de vangst op volle zee te beperken, omdat de Lid-Staten, althans Spanje, voorheen die bevoegdheid ook nooit bezaten. Met andere woorden: er is op dit terrein geen interne bevoegdheid van de Gemeenschap, want er heeft nooit een bevoegdheid bestaan, die de Lid-Staten haar hadden kunnen "overdragen".

54. Deze laatste bewering verbaast mij. Het gaat er niet om of de Lid-Staten daadwerkelijk hun schepen een vangstbeperking in de internationale wateren hebben opgelegd. Waar het om gaat is, of "de staten krachtens het volkenrecht een overeenkomstige bevoegdheid bezitten". (37)

55. Zoals het Verenigd Koninkrijk bij de mondelinge behandeling opmerkte, tast de Spaanse regering met haar stellingen een fundamenteel beginsel aan van het internationale recht van de zee: de wet van de vlag. In het bijzonder voor de visserij op volle zee gelden de volgende volkenrechtelijke beginselen: behalve dat de uit de 'vrijheid van de volle zee' afgeleide regeling aan alle Lid-Staten het recht geeft om te vissen en hun onderdanen toe te staan van dat recht gebruik te maken, correspondeert deze regeling met een verdeling van bevoegdheden tussen de staten. Binnen de territoria is de bevoegdheid tot het uitvaardigen van wetten en verordeningen gewoonlijk verdeeld tussen de Lid-Staten volgens het territorialiteitsbeginsel. Op volle zee komt de bevoegdheid om het gedrag van schepen te regelen en om executiemaatregelen tegen hen te nemen hoofdzakelijk toe aan het land van de vlag. In het algemeen heeft een staat op volle zee een volledige bevoegdheid ten aanzien van schepen van zijn nationaliteit, terwijl regelende en uitvoerende maatregelen die ook voor schepen van een andere nationaliteit gelden, moeten worden vastgesteld of althans goedgekeurd door de verschillende andere in aanmerking komende vlagstaten. (38) De bevoegdheid van de staten staat dus juridisch buiten kijf.

56. In de praktijk ziet men natuurlijk wel dat een staat de individuele exploitant de facto vrij laat (39), door geen regelen betreffende de instandhouding van de visbestanden op volle zee te stellen. Maar deze omstandigheid, die waarschijnlijk het standpunt van de Spaanse regering verklaart (40), doet geenszins af aan het fundamentele beginsel, dat de staten volkenrechtelijk bevoegd zijn om eventuele beperkingen voor de visvangst op volle zee vast te stellen. Tot die conclusie zal het Hof, zo lijkt mij, moeten komen.

57. Voorts betoogt Spanje dat een eenzijdige beperking van de visvangst op volle zee door de Gemeenschap nadelig is voor de vissers van de Gemeenschap zonder doeltreffend te zijn, aangezien derde landen hun vissersvloten alle vrijheid blijven geven. Dit betoog betreft volgens mij uitsluitend de opportuniteit en is dus niet ter zake dienend voor de vraag of de Gemeenschap op dit terrein bevoegdheid bezit of niet.

58. Toch mag men niet voorbijgaan aan de bijzonder schadelijke gevolgen voor de doeltreffendheid zelf van het gemeenschappelijk visserijbeleid, waartoe aanvaarding van de door Spanje voorgestane zienswijze in de praktijk zou leiden. De Commissie en het Verenigd Koninkrijk, interveniënt, hebben dienaangaande over het algemeen zeer overtuigende argumenten aangevoerd. Twee punten verdienen in het bijzonder de aandacht.

59. In de eerste plaats kunnen de visbestanden, de visvoorraden dus, op natuurlijke wijze aan deze of gene zijde van de demarcatielijn van de communautaire visserijzone evolueren. Men kan moeilijk bestrijden, dat beperking van visserijactiviteiten tot de gevallen waarin het bestand zich in de communautaire wateren bevindt, niet zeer doeltreffend zou zijn en de beoogde instandhouding van het betrokken visbestand volledig zou frustreren, omdat voor dat bestand geen enkel quotum meer zou gelden wanneer het de 200-mijlszone verlaat.

60. In de tweede plaats zou, wanneer het quotastelsel alleen zou gelden voor de vangsten in de territoriale wateren, het risico van fraude aanzienlijk zijn. De in de communautaire zone gevangen hoeveelheden zouden dan kunnen worden aangegeven als in volle zee gevangen, zonder dat zulke onjuiste opgaven kunnen worden ontdekt, gezien de evidente moeilijkheid om de werkelijke plaats van de vangst te controleren, althans met de huidige controlemiddelen. De Spaanse regering heeft overigens de Commissie niet weersproken toen deze laatste de ineenstorting van het gehele stelsel van visserijbeperking dat aan het gemeenschappelijk beleid van instandhouding en beheer van de visbestanden ten grondslag ligt, in uitzicht stelde.

61. Met andere woorden - en zonder hier te onderzoeken, in hoeverre de beperking van de visserijactiviteit buiten de communautaire zone bijdraagt aan de instandhouding van de visbestanden in de internationale wateren als zodanig - wil ik hier opmerken dat de door de Gemeenschap ter zake genomen maatregelen in ieder geval onontbeerlijk zijn voor de doeleinden zelf van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

62. Er blijft nog een laatste argument van het Koninkrijk Spanje te bespreken, namelijk dat de Toetredingsakte in de weg zou staan aan een bevoegdheid van de Gemeenschap tot regeling van de visserijactiviteit buiten de communautaire wateren. Verweerder meent deze gevolgtrekking te kunnen maken uit artikel 156 van de Toetredingsakte, waarin - ik citeer - staat: "Met het oog op hun integratie in de communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden, ingesteld bij Verordening (EEG) nr. 170/83, geldt de in deze afdeling omschreven regeling voor de toegang tot de wateren die vallen onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de huidige Lid-Staten en die worden bestreken door de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES), voor schepen die de vlag van Spanje voeren en ingeschreven en/of geregistreerd zijn in een haven gelegen op het grondgebied waarop het gemeenschappelijk visserijbeleid van toepassing is."

63. Het Koninkrijk Spanje leidt uit deze bepaling af dat de aandelen in de TAC die bij artikel 161 Toetredingsakte - een bepaling die in dezelfde afdeling voorkomt als artikel 156 - aan Spanje zijn toegekend, slechts kunnen gelden binnen de 200-mijlszone waar zich de ICES-sectoren bevinden waarvoor een specifiek aandeel voor Spanje is gereserveerd.

64. Met andere woorden, het percentage van de in artikel 161 aan Spanje toegekende quota zou niet kunnen gelden buiten de communautaire wateren, aangezien volgens artikel 156 de toegang tot de wateren die onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallen en worden bestreken door de ICES-sectoren, wordt geregeld door de bepalingen van de betrokken afdeling van de Toetredingsakte. A contrario geredeneerd zouden die bepalingen dus niet kunnen gelden voor sectoren die niet onder de jurisdictie van de Lid-Staten vallen, ook al vallen zij eventueel binnen de ICES-sectoren.

65. Aandachtige lezing van de betrokken afdeling van de Toetredingsakte leert, dat die uitlegging niet houdbaar is.

66. Er moet namelijk worden onderscheiden tussen de artikelen 156 tot en met 160 die handelen over de toegang tot de wateren onder de jurisdictie van de tien oude Lid-Staten enerzijds, en artikel 161 dat de aandelen in de TAC' s regelt van de soorten waarvoor TAC' s en aan Spanje toegekende quota gelden, die mijns inziens niet kunnen worden geacht alleen te gelden voor de zones van de oorspronkelijke tien Lid-Staten.

67. Dat leidt ik in de eerste plaats af uit de bewoordingen van de betrokken bepalingen. Afdeling II is getiteld: "Toegang tot de wateren en de visbestanden". Zij onderscheidt dus twee situaties. Artikel 156 nu heeft slechts betrekking op de toegang van Spaanse schepen tot de wateren van de staten van de Gemeenschap van de Tien, die in de artikelen 157 tot en met 160 nader wordt geregeld (bij wijze van overgangsregeling, die afwijkt van het beginsel van gelijke toegang voor de schepen van iedere Lid-Staat tot de wateren van elke andere Lid-Staat). Die bepalingen, met inbegrip van artikel 156, hebben dus geen betrekking op de visbestanden. De werkingssfeer van artikel 156 (toegang tot de wateren van de Staten van de Gemeenschap van de Tien en van de ICES-sectoren) geldt dus niet voor de verdeling van de bestanden, tenzij artikel 161 inzake de verdeling van de bestanden zo kan worden uitgelegd dat het een analoge werkingssfeer heeft. Dat is niet het geval.

68. In de eerste plaats ziet deze bepaling op het totale oppervlak van de ICES-gebieden en niet alleen op de territoriale wateren van de Lid-Staten van de Gemeenschap van de Tien. Voorts, en vooral, kan aan artikel 161 niet eenzelfde geografisch toepassingsgebied worden toegeschreven als aan artikel 156 omdat deze bepaling uitdrukkelijk quota aan Spanje toebedeelt in de geheel buiten de wateren van de Staten van de Gemeenschap van de Tien gelegen gebieden VIIIC en IX. Nu de verdeling van de bestanden ontegenzeglijk ook voor zones buiten de wateren van de Gemeenschap van de Tien is geregeld, is dat het bewijs dat de werkingssfeer van het stelsel van de toegang tot de wateren - de wateren die tot de Lid-Staten van de Gemeenschap van de Tien en tot de ICES-gebieden behoren - niet kan worden geacht ook te gelden voor de verdeling van de bestanden.

69. Het Hof zal het letterlijke betoog dat het Koninkrijk Spanje aan de bepalingen van de Toetredingsakte ontleent, dienen af te wijzen.

70. Derhalve heeft het Koninkrijk Spanje, door op de buiten de visserijzone van de Gemeenschap gevangen hoeveelheden uit een bestand of groep bestanden waarvoor een maximale toegestane vangst (TAC) of een quotum geldt, niet de vereiste controlemaatregelen toe te passen, gehandeld in strijd met de artikelen 6 tot en met 9 en 10, lid 1, van verordening nr. 2057/82 en de artikelen 5 tot en met 9 en 11, lid 1, van verordening nr. 2241/87. Ik merk in dit verband op, dat de artikelen 7 en 8 van verordening nr. 2057/82 en artikel 8 van verordening nr. 2241/87 weliswaar slechts voor de kapitein van een vissersboot verplichtingen lijken in te houden, maar wanneer een staat bepaalde vangsten waarvoor quota gelden, niet registreert, heeft dat tot gevolg dat de kapitein van een vissersvaartuig van die staat zijn verplichtingen met betrekking tot die vangsten ook niet meer naleeft; daarom acht ik het terecht dat de Commissie het Koninkrijk Spanje een inbreuk op de betrokken bepalingen ten laste legt.

71. Ten slotte heeft het Koninkrijk Spanje, door geen strafrechtelijke of administratiefrechtelijke stappen te ondernemen tegen de gezagvoerders van vissersvaartuigen die de lossing of overlading van de vangst niet hebben aangegeven, of hebben gevist, en de vangsten hebben gelost of overgeladen, in zones waar Spanje geen quota bezat, in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 1, lid 2, van beide betrokken verordeningen.

72. Ten slotte heeft de houding van de Spaanse autoriteiten ertoe kunnen leiden - en heeft daartoe volgens de Commissie ook inderdaad geleid - dat de Spaanse visserijquota werden overschreden en dat Spaanse vissersvaartuigen de visvangst beoefenen in zones waarvoor Spanje geen quotum heeft. Door deze gedragslijn wordt onvermijdelijk ook het bepaalde in de artikelen 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82 en 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 niet nagekomen; deze bepalingen verplichten de Lid-Staten, zoals we reeds zagen, de visvangst voorlopig te verbieden met ingang van de datum waarop het betrokken quotum wordt geacht door de schepen van het desbetreffende land te zijn uitgeput.

73. Ik geef het Hof derhalve in overweging:

1) Vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door op de buiten de visserijzone van de Gemeenschap gevangen hoeveelheden uit een bestand of groep bestanden waarvoor een TAC of quotum geldt, niet de controlemaatregelen toe te passen die zijn voorgeschreven bij verordening (EEG) nr. 2057/82, inzonderheid bij de artikelen 1, 6 tot en met 9 en 10, alsmede bij verordening (EEG) nr. 2241/87, inzonderheid bij de artikelen 1, 5 tot en met 9 en 11, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) Het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten van het geding.

(*) Oorspronkelijke taal: Frans.

(1) Van de Raad van 29 juni 1982 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de activiteiten van vissersvaartuigen uit de Lid-Staten (PB 1982, L 220, blz. 1).

(2) Van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (PB 1987, L 207, blz. 1).

(3) Artikel 9 van beide verordeningen.

(4) *rtikel 10 van verordening nr. 2057/82 en artikel 11 van verordening nr. 2241/87.

(5) Artikelen 3, 6, 7 en 8 van verordening nr. 2057/82 en artikelen 5, 6, 7 en 8 van verordening nr. 2241/87.

(6) Van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden (PB 1983, L 24, blz. 1).

(7) Verordening (EEG) nr. 3777/85 van de Raad van 31 december 1985 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3721/85 inzake de vaststelling van de voor 1986 geldende totaal toegestane vangsten voor bepaalde visbestanden of groepen visbestanden en bepaalde bij de visserij in het kader van de totaal toegestane vangsten in acht te nemen voorschriften (PB 1985, L 363, blz. 1) en verordening (EEG) nr. 4034/86 van de Raad van 22 december 1986 inzake de vaststelling van de voor 1987 geldende totaal toegestane vangsten voor bepaalde visbestanden of groepen visbestanden en bepaalde bij de visserij in het kader van de totaal toegestane vangsten in acht te nemen voorschriften (PB 1986, L 376, blz. 39).

(8) Zie met name bijlage I van verordening nr. 3777/85 (PB 1985, L 363, blz. 3 e.v.), bijlage I, kolom 2 en 3, en bijlage II van verordening nr. 4034/86 (PB 1986, L 376, blz. 43 e.v.).

(9) Cursivering van mij; zie bij voorbeeld verordening nr. 3777/85 (PB 1985, L 363, blz. 6, noten 1 en 2) en verordening nr. 4034/86 (PB 1986, L 376, blz. 54, noot 1).

(10) Arrest van 13 juli 1966 (zaak 32/65, Jurispr. 1966, blz. 580).

(11) R. Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes. Le contentieux, Université de Liège, 1981, blz. 132-133.

(12) Arrest van 18 september 1986 (zaak 116/82, Jurispr. 1986, blz. 2519).

(13) Arrest van 12 oktober 1978 (zaak 156/77, Jurispr. 1978, blz. 1881).

(14) Rechtsoverweging 21.

(15) Arrest van 6 maart 1979 (zaak 92/78, Jurispr. 1979, blz. 777).

(16) Rechtsoverweging 34.

(17) R. Joliet, t.a.p.

(18) R. Joliet, t.a.p., blz. 134.

(19) A. Barav: "The Exception of Illegality in Community Law: A Critical Analysis", in CML Review, 1974, blz. 366; J. Megret, M. Waelbroeck, J.-V. Louis, D. Vignes, G. Vandersanden,: Le droit de la CEE, vol. 10, blz. 359; P. Dubois: "L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes", CDE 1978, blz. 411, e.v.; J.-V. Louis: "De l' exception d' illégalité dans la jurisprudence de la Cour des Communautés européennes", Revista de derecho y jurisprudencia de Administración (Montevideo), 1965, blz. 119-120; anders R. Joliet: t.a.p., en G. Bebr: "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities: The Role of the Exception of Illegality", CML Review, 1966-1967, blz. 7, 11-13.

(20) Conclusie van advocaat-generaal Roemer in de zaak Italië/Commissie en Raad (zaak 32/65, reeds aangehaald), conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn voor het arrest van 12 februari 1987 (zaak 181/85, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 689); conclusie van advocaat-generaal Mancini voor het arrest van 27 september 1988 (zaak 204/86, Griekenland/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 5323); deze conclusies werden genomen in door Lid-Staten ingestelde beroepen en niet in niet-nakomingszaken, maar volgens mij betreffen de standpunten van deze advocaten-generaal eveneens de exceptie van onwettigheid, wanneer deze door een staat als verweer in een niet-nakomingszaak wordt opgeworpen.

(21) Zie het arrest van 15 juli 1963 (zaak 25/62, Plaumann/Commissie, Jurispr. 1963, blz. 207) en de bovengenoemde conclusie van advocaat-generaal Mancini (zaak 204/86, Jurispr. 1988, blz. 5344).

(22) Zie Barav, t.a.p., blz. 384.

(23) Tot een dergelijke beslissing kwam het Hof ook in een aantal beroepen die door de Commissie waren ingesteld op grond van artikel 93, lid 2 (zie de arresten van 10 december 1969, gevoegde zaken 6/69 en 11/69, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1969, blz. 561, en zaak 156/77, reeds aangehaald) alsook op grond van artikel 169 (arrest van 30 juni 1988, zaak 226/87, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1988, blz. 3611); ik merk daarbij op dat het Hof een voorbehoud maakte (gevoegde zaken 6/69 en 11/69, reeds aangehaald) voor gevallen waarin de beschikking werd vastgesteld op een onder de bevoegdheid van de Lid-Staten vallend terrein en dus iedere rechtsgrondslag in de communautaire rechtsorde ontbeerde; zie voor het geval van een richtlijn de twee arresten van 18 maart 1980 (zaak 91/79 en zaak 92/79, Commissie/Italië, Jurispr. 1980, blz. 1099 resp. 1115) met conclusie van advocaat-generaal Mayras; in die zaak had de Italiaanse regering, aangesproken wegens niet-naleving van richtlijnen, gezegd dat de in die handelingen geregelde materie "aan de grens" van de communautaire bevoegdheden lag, zodat men te doen had met een verdrag in de vorm van een richtlijn, waarbij zij volhield geen exceptie van onwettigheid op te werpen, op welk verweer het Hof is ingegaan.

(24) Zie genoemde conclusie van advocaat-generaal Roemer in zaak 32/65, Jurispr. 1966, blz. 616, waarin deze onderstreept dat "de gebreken van een algemene regeling veelal eerst bij toepassing op een concreet geval duidelijk aan den dag treden".

(25) Zie Bebr, t.a.p., blz. 12.

(26) Arrest van 14 juli 1976 (gevoegde zaken 3/76, 4/76 en 6/76, Jurispr. 1976, blz. 1279).

(27) Rechtsoverweging 33.

(28) Rechtsoverweging 30.

(29) Rechtsoverweging 31, cursivering van mij.

(30) G. Isaac: Droit communautaire général, Masson 1990, 3e druk, blz. 95, cursivering door de auteur.

(31) Ibidem, cursivering van mij.

(32) Arrest van 16 februari 1978 (zaak 61/77, Jurispr. 1978, blz. 417).

(33) Rechtsoverweging 63.

(34) Arrest van 3 juli 1979 (gevoegde zaken 185/78 tot en met 204/78, Jurispr. 1979, blz. 2345).

(35) Arrest van 14 november 1989 (gevoegde zaken 6/88 en 7/88, Jurispr. 1989, blz. 3639); conclusie van advocaat-generaal Tesauro.

(36) Rechtsoverweging 23, cursivering van mij.

(37) Gevoegde zaken 3/76, 4/76 en 6/76, reeds aangehaald.

(38) C. Fleischer: "La pêche", in R.-J. Dupuy en D. Vignes: Traité du Nouveau Droit de la Mer, Bruylant 1985, blz. 942.

(39) Ibidem.

(40) Zie ibidem blz. 942. "In de praktijk is dat juridisch systeem van verdeling van bevoegdheden zeer vaak teruggetreden voor een de facto vrijheid van de individuele exploitant. De staten zijn weinig geneigd om doeltreffende regelen betreffende de instandhouding vast te stellen en doeltreffende uitvoeringsmaatregelen te nemen indien die regelen en maatregelen slechts tot hun eigen schepen zijn gericht."