3.

Waar uitlegging van de andere door het Hof van Cassatie genoemde verdragsbepalingen derhalve geenszins als overbodig is te beschouwen, zal ik, zoals aangekondigd, nu eerst stilstaan bij de problematiek rondom de artikelen 30 e.v. van het EEG-Verdrag, waarbij met name zou moeten worden nagegaan of een nationale regeling volgens welke er bij de verkoop van tabaksartikelen aan de consument door de fabrikanten of importeurs vastgestelde prijzen gelden, als een maatregel van gelijke werking is te beschouwen. Dit punt verdient mijns inziens in onze bespreking met voorrang te worden behandeld omdat het in dit geding ten duidelijkste centraal staat, terwijl er ook de meeste beschouwingen aan werden gewijd. Maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen hebben in de jurisprudentie al meermalen een rol gespeeld. Dat heeft ertoe geleid dat op een aantal punten meerdere klaarheid kon worden verkregen; wij kunnen er thans op voortbouwen. Zo herinner ik eraan dat het Hof reeds meermalen is uitgegaan van definities welke de Commissie reeds vroeg, in haar richtlijn 70/50, heeft opgesteld. Dit was het geval in de zaken 155/73 (Giuseppe Sacchi, arrest van 30 april 1974, Jurispr. 1974, blz. 409) en 94/76. Ook is uitgemaakt dat niet slechts behoeft te worden gedacht aan maatregelen welke de import rechtstreeks betreffen. Het gaat ook om maatregelen die de importen indirect beinvloeden, zoals maatregelen de produktie of andere commercialisatiestadia betreffende. Ik verwijs daartoe naar het arrest in de zaken 3, 4 en 6/76 (Kramer, arrest van 14 juli 1976, Jurispr. 1976, blz. 1279) of het arrest in de zaak 65/75 (Riccardo Tasca, arrest van 26 februari 1976, Jurispr. 1976, blz. 291). Het is dan ook geen wonder dat de algemene omschrijving van maatregelen van gelijke werking die wij laatstelijk telkens weer in de jurisprudentie aantreffen, zeer ruim is gehouden. Volgens die omschrijving (vgl. bij voorbeeld het arrest van 11 juli 1974, gewezen in de zaak 8/74, Procureur des Konings t. Benoît en Gustave Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 852) is als maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking te beschouwen iedere handelsregeling der Lid-Staten welke de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren. Alvorens tot bespreking van het onderhavig geval in het licht van die jurisprudentie over te gaan, meen ik erop te moeten wijzen dat aan de uitvoerige discussie zonder moeite twee conclusies kunnen worden verbonden. U zult zich herinneren dat ten processe ook is gewezen op de jurisprudentie op het stuk van de maximum-prijsregelingen, zoals die te vinden is in de arresten 88-90/75 (SADAM e.a. t. Comitato Interministeriale dei prezzi en de minister van Industrie, Handel en Landbouw e.a., arrest van 26 februari 1976, Jurispr. 1976, blz. 323). Het lijdt voor mij geen twijfel dat het daarbij om een heel andere casuspositie ging, zodat er in casu niet zonder meer mee kan worden gewerkt. Aan de orde waren van overheidswege vastgelegde maximum-prijzen, waarvan een remmende werking op de invoerhandel kon uitgaan. Van zulk een effect is bij een vaste prijzenstelsel als het onderhavige geen sprake, immers de — als vaste prijzen geldende — maximumprijzen worden door de importeurs, om ons daartoe te beperken, vrijelijk bepaald; het staat, met andere woorden, aan de importeurs zelf om via de keuze van het prijsniveau de afzetmogelijkheden van de ingevoerde goederen te bepalen. De tweede vooropmerking betreft een ten gunste van de Belgische regeling aangevoerd argument dat men aan voormelde richtlijn nr. 70/50 van de Commissie wil ontlenen. Daarin wordt onderscheiden tussen maatregelen welke niet gelijkelijk op binnenlandse en ingevoerde waren van toepassing zijn (artikel 2) en maatregelen de commercialisatie van waren betreffende die zonder onderscheid voor binnenlandse en ingevoerde waren gelden (artikel 3). In artikel 2, lid 3, worden onder de letters a) tot en met e) maatregelen genoemd welke de prijzen betreffen. Uit die omstandigheid, alsook uit het feit dat de Belgische maatregel — welke gelijkelijk op binnenlandse en ingevoerde produkten geldt — niet onder artikel 2, doch hoogstens onder artikel 3 valt, meende men te mogen afleiden dat zij niet als maatregel van gelijke werking zou mogen worden gekwalificeerd, nu in artikel 3 van regelingen in de prijzensector niet uitdrukkelijk wordt gesproken. Ik acht deze redenering niet concludent, reeds niet omdat met redeneringen a contrario in het algemeen voorzichtig moet worden geopereerd. Veeleer acht ik van belang dat er, nu het in artikel 3 geheel in het algemeen om het handelsverkeer gaat, stellig geen aanleiding bestaat prijsmaatregelen uit te sluiten. Bovendien kan hiertegenover zonder meer worden gewezen op de bijzonder ruime omschrijving van maatregelen van gelijke werking in de jurisprudentie. Nu de beide genoemde argumenten derhalve niet tot oplossing van de onderhavige problematiek kunnen bijdragen, zullen wij moeten nagaan in hoeverre wij verder worden geholpen door de reeds genoemde algemene definitie welke door het Hof is opgesteld. Het behoeft daarbij alleen te gaan om door de importeurs vastgestelde prijzen, niet ook om een prijsvaststelling door de binnenlandse fabrikanten — die voor de tussenstaatse handel alleen van belang zou zijn indien de aan de prijzen gebonden detaillisten exporttransacties zouden afsluiten —. Wegens het banderolle-stelsel, dat door de Commissie terecht als legitieme controlemaatregel is aangemerkt, gebeurt dat echter niet; hoogstens wordt er wel eens iets in het grensoverschrijdend pendelverkeer afgezet, maar die volkomen irrelevante hoeveelheden kunnen ten deze gevoeglijk buiten beschouwing worden gelaten. Een prijsvaststelling door importeurs zou, naar vooral door de Commissie is gesteld, de handel tussen Lid-Staten treffen, ook al zou het niet om rechtstreeks tegen de importen gerichte maatregelen gaan. Immers, zonder prijsbinding hadden detaillisten een eigen prijsbeleid kunnen volgen, dat wil zeggen via prijsverlagingen, vooral in de grensgebieden, voor een versterkte afzet en dus ook voor een toeneming van het handelsverkeer kunnen zorgen. Handhaving van de maatregel maakt dat veel moeilijker. In de eerste plaats kan niet eenvoudigweg tot parallelle importen worden overgegaan, immers tabaksartikelen met Belgische banderollen kunnen in andere Lid-Staten niet vrij worden verhandeld. De mogelijkheid om op de buitenlandse markt verkrijgbare tabaksartikelen te importeren kan eveneens buiten beschouwing blijven, omdat voor het verkrijgen van restitutie van buitenlandse tabaksbelasting een zeer omslachtige weg moet worden bewandeld — volgens de Duitse tabaksbelastingwetgeving moeten de banderollen onder overheidstoezicht worden vernietigd, waarna opnieuw tot verpakking moet worden overgegaan —. De detaillist is dus aangewezen op de medewerking der importeurs — tegenover wie echter alleen afnemers die een sterke positie innemen hun eigen wensen, wat de prijzen betreft, kunnen doordrijven — dan wel hij zou zelf in de zin van de Belgische wet tot importeren moeten overgaan en door aankoop van de desbetreffende banderollen zelf de prijzen moet vastleggen. Men bedenke echter dat zulk een omkering van de rollen in het economisch leven met veel moeite en kosten gepaard gaat en derhalve alleen in overweging kan worden genomen door marktdeelnemers die een zeer sterke positie innemen. Bovendien zouden handelaars die als importeurs optreden in verband met de als rechtmatig te beschouwen regeling inzake de banderollen, bij het aanbrengen ervan op de medewerking van buitenlandse fabrikanten aangewezen zijn. Voorts doet zich de moeilijkheid voor dat men ten aanzien van de prijzen zijn eigen wensen tegen het dikwijls gedifferentieerde prijsbeleid der fabrikanten niet kan doorzetten; en vanwege de met andere importeurs aangegane alleenverkoopovereenkomsten zou men zich bovendien met verkoopweigering geconfronteerd zien. Dit zou blijken uit de correspondentie met buitenlandse fabrikanten of „exclusieve” importeurs, welke ten processe door INNO is overgelegd. Tenslotte zou het een ernstige moeilijkheid opleveren dat bij de Belgische belastingautoriteiten geen banderolles met een lagere prijs te verkrijgen zijn. De Belgische autoriteiten stellen zich blijkens een brief van de Belgische Inspecteur-generaal voor de verbruiksbelastingen d.d. 14 juni 1977 aan INNO op het standpunt dat sigaretten van hetzelfde merk en van dezelfde kwaliteit niet tegelijkertijd onder verschillende banderollen op de markt kunnen worden gebracht. Gedoeld werd op de Belgische verordening betreffende de tabaksbelasting, maar ook op 's Raads richtlijn uit het jaar 1972, volgens welke er van meer dan één maximum-detailhandelsprijs voor een en hetzelfde produkt geen sprake kan zijn. Op al die gronden zou het ervoor moeten worden gehouden dat detaillisten die met het oog op hun afzet een eigen prijsbeleid zouden willen voeren, zich voor zeer ernstige hinderpalen gesteld zouden zien. Bij buitenlandse markten zou dit te zwaarder wegen, omdat zij zich daar eerst nog een plaats moeten veroveren; de gevolgen van de bestaande prijsregeling zouden zich daar sterker doen gevoelen dan bij binnenlandse produkten het geval is. Daarbij komt dat de Belgische import goeddeels, namelijk voor meer dan de helft, in handen is van Belgische tabaksartikelenfabrikanten die met een uitbreiding van de afzet van buitenlandse produkten minder ingenomen zijn dan volkomen onafhankelijke importeurs. Het is evenwel niet reëel aan te nemen dat kleine detaillisten in tabaksartikelen in enigszins belangrijke mate naar een eigen prijsbeleid — met kortingen — streven. De geringe winstmarge, in België bij sigaretten plusminus 7,5 % van de banderolle-prijs, staat daaraan in de weg. Zo werd ook ter motivering van het reeds genoemde voorstel van het Economisch en Sociaal Comité om in de richtlijn slechts van vaste prijzen voor de kleinhandel te spreken, betoogd dat tabakswaren zich het minst voor kortingen lenen; kortingen zijn in de kleinhandel, gezien de zeer geringe winstmarges, in geen geval mogelijk; alleen warenhuizen zouden zich zulke kortingen kunnen veroorloven, maar zich dan aan oneerlijke concurrentie schuldig maken. Zelfbediening, betere mogelijkheden tot inkoop van grote partijen alsook de mogelijkheid te profiteren van de gehele groot- en kleinhandel omvattende winstmarge van 10 %, leiden ertoe dat warenhuizen zich voor minder kosten geplaatst zien. Het zijn dus ook alleen de grote warenhuizen geweest die in België hebben getracht onder de banderolle-prijs uit te komen, terwijl de organisatie der tabaksdetaillisten met klem aan het stelsel van gebonden prijzen vasthoudt. Zo gezien kan niet worden gesteld dat een belemmering van parallelle importen — met eigen prijsvorming — reeds zou zijn te zoeken in de omstandigheid dat het voor detaillisten moeilijk is in de rol van importeur op te treden. Want voor ondernemers als verzoekster in het hoofdgeding geldt dat ongetwijfeld niet. Met betrekking tot de problemen waarmede INNO te maken kreeg bij zijn pogingen zelf tot importen met lagere banderolle-prijs over te gaan, zij het volgende opgemerkt. Zoals wij vernamen, hebben buitenlandse fabrikanten zich op alleenvertegenwoordigingsovereenkomsten met Belgische importeurs beroepen dan wel van verschillende prijzen voor hun produkten niet willen weten. Belgische importeurs weigerden verschillende prijzen toe te passen omdat dat naar Belgisch recht niet mogelijk zou zijn. De houding van de Belgische belastingdienst, zoals die in voormelde door INNO overgelegde brief tot uitdrukking komt, is daarmede in overeenstemming. Om nu eerst bij dat laatste punt stil te staan: de Belgische autoriteiten hebben zich blijkbaar niet op artikel 58 van het Wetboek uit 1969 — waarom het in het bodemgeschil gaat — beroepen, doch op de Belgische verordening betreffende de tabaksbelasting en op 's Raads richtlijn uit het jaar 1972. De onderhavige hindernis, de houding van de Belgische Belastingautoriteiten, is dus niet in een regeling met vaste prijzen voor tabaksartikelen gelegen, doch in andere voorschriften. Bovendien is het zo dat de Belgische autoriteiten zich voor hun standpunt ten onrechte op 's Raads richtlijn beroepen, want het is niet wel in te zien hoe uit de richtlijn het beginsel kan worden afgelezen dat voor een bepaald produkt slechts één maximum-detailhandelsprijs mogelijk is. Voorts is het, nu de feiten waarover het Hof van Cassatie te oordelen heeft zich in 1972 hebben voorgedaan, ten aanzien van bedoelde Belgische verordening van belang dat de belastingautoriteiten hun opvatting alleen op de in 1974 gewijzigde formulering baseerden. Maar met betrekking tot de oude redactie wordt in genoemde brief heel duidelijk gezegd dat de vraag naar „onderbanderollering” destijds niet is gerezen, omdat verkoop beneden de banderolle-prijs toen niet verboden was. De andere genoemde moeilijkheden zijn ten dele gelegen in gedragingen van buitenlandse fabrikanten die, naar de Commissie terecht heeft opgemerkt, vanwege hun technisch monopolie bij het aanbrengen der banderollen als misbruik in de zin van artikel 86 van het Verdrag kunnen worden aangemerkt. Deels ook houden ze verband met het feit dat de fabrikanten voor de bevoorrading van de Belgische markt alleenverkoopovereenkomsten met Belgische ondernemingen zijn aangegaan, waarbij het niet slechts te denken geeft dat belastingrechtelijke finesses parallelle importen, zoals de Commissie ze in dit verband noodzakelijk acht, onmogelijk maken, doch ook dat als exclusieve importeurs goeddeels Belgische fabrikanten van tabaksartikelen optreden. Daarentegen kan het vaste prijzenstelsel niet als het eigenlijk beletsel van parallelle importen en daarmede als de eigenlijke oorzaak van de nadelige beïnvloeding van de handel worden beschouwd. Omdat de benadeling van de handel dus slechts uit de vaste prijzenregeling en de gedragingen van andere marktdeelnemers en een nationale administratieve praktijk tezamen blijkt voort te vloeien, terwijl de vaste prijzenregeling op zichzelf er geen aanleiding toe geeft, is zij mijns inziens niet als onverenigbaar met artikel 30 van het Verdrag te beschouwen. Het ligt veeleer voor de hand deze duidelijke belemmeringen op andere wijze te bestrijden, bijvoorbeeld door op grond van artikel 86 van het EEG-Verdrag maatregelen tegen buitenlandse fabrikanten te nemen, door een strengere toetsing van alleenvertegenwoordigingsovereenkten waarbij parallelle importen worden uitgesloten, en door een verbod van de praktijk welke door de Belgische administratie ten aanzien van verschillende banderolle-prijzen wordt gevolgd. Ik zou echter bij wijze van afronding van mijn betoog nog op een laatste, eveneens belangrijk aspect willen wijzen. Ten processe werd duidelijk dat met de vaste-prijzenregeling voor tabaksartikelen in België ook een economisch beleidsdoel is nagestreefd: de detailhandel dient te worden beschermd tegen de concurrentie van de grote warenhuizen, en wel zulks ook in het belang van de verbruikers die met een dicht net van detailbedrijven — met veel keus — gebaat zijn. Dat het hierbij om een in beginsel gerechtvaardigd streven gaat, wordt ook door de Commissie niet betwijfeld. Zij meent echter dat deze bedoeling op een andere, voor de handel tussen Staten minder ingrijpende wijze kan worden nagestreefd, en noemt dan een verbod van verkoop beneden de inkoopsprijs, een begrenzing der door detaillisten toe te kennen prijskortingen of een vergunningenstelsel voor de detailhandel, volgens hetwelk tabaksartikelen slechts in speciale zaken mogen worden verkocht. Zij zinspeelt hiermede kennelijk op artikel 3 van haar richtlijn nr. 70/50 van 22 december 1969, waarin sprake is van maatregelen welke zonder onderscheid op binnenlandse en ingevoerde waren van toepassing zijn, welke maatregelen als maatregelen van gelijke werking zijn te beschouwen wanneer daarvan op het vrije goederenverkeer een meer beperkende invloed uitgaat dan in het kader van een handelsregeling wordt beoogd. Geeft men zich hiervan rekenschap, dan dient men zich na toetsing der onderscheiden mogelijkheden aan het criterium van benadeling van het handelsverkeer, af te vragen of een situatie waarin handelsbelemmeringen uit een vaste-prijzenregeling in samenhang met andere omstandigheden (marktgedrag van andere economische subjecten, de administratieve praktijk bij verstrekking der banderollen) voortvloeit, niet tot maatregelen ter bestrijding van zulke begeleidende omstandigheden — waaraan geen bijzondere moeilijkheden verboden zijn — behoort te leiden, zodat de vaste-prijzenregeling de toets van artikel 3 van de richtlijn der Commissie kan doorstaan — in plaats van tot eliminatie der regeling en invoering der door de Commissie aanbevolen vervangende maatregelen —. Wanneer men bedenkt dat de Commissie het oog heeft op maatregelen die een vergunningenstelsel voor de detailhandel in tabaksartikelen omvatten, dan lijdt het voor mij geen twijfel dat de eerste, voor het economisch leven minder ingrijpende mogelijkheid de voorkeur verdient. Ook toetsing aan de beginselen van richtlijn nr. 70/50 voert dus niet tot de slotsom dat de Belgische vaste-prijzenregeling voor tabaksartikelen als een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 30 van het EEG-Verdrag is te beschouwen. Mij van een nog genuanceerder behandeling van de door het Hof van Cassatie gestelde vragen ontslagen achtend, meen ik de problematiek rondom artikel 30 van het Verdrag voldoende uitputtend te hebben besproken.