Conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 23 oktober 1997. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. - Niet-nakoming - Richtlijnen 93/53/EEG, 93/54/EEG, 93/113/EG en 93/114/EG - Niet-omzetting binnen de gestelde termijnen. - Zaak C-316/96.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-07231



Conclusie van de advocaat generaal

1 De onderhavige niet-nakomingsprocedure betreft de omzetting in Italiaans recht van twee paar richtlijnen van de Raad, die, in het algemeen gesproken, de gezondheid van dieren betreffen. De Commissie heeft afstand gedaan van instantie, wat één van die richtlijnen betreft, terwijl de Italiaanse Republiek de niet-omzetting van twee van de andere richtlijnen niet, maar die van de vierde handeling wél heeft betwist.

I - De precontentieuze procedure

2 In casu zijn de volgende richtlijnen in geding:

- richtlijn 93/53/EEG van de Raad van 24 juni 1993 tot vaststelling van minimale communautaire maatregelen voor de bestrijding van bepaalde visziekten(1);

- richtlijn 93/54/EEG van de Raad van 24 juni 1993 houdende wijziging van richtlijn 91/67/EEG inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het in de handel brengen van aquicultuurdieren en aquicultuurproducten(2);

- richtlijn 93/113/EG van de Raad van 14 december 1993 betreffende het gebruik en het in de handel brengen van voor de diervoeding bestemde enzymen, micro-organismen en hun preparaten(3), en

- richtlijn 93/114/EG van de Raad van 14 december 1993 tot wijziging van richtlijn 70/524/EEG betreffende toevoegingsmiddelen in de diervoeding.(4)

3 Na de vaststelling van een ministerieel decreet van 29 januari 1997(5), heeft de Commissie afstand gedaan van instantie met betrekking tot richtlijn 93/54, die dus in deze conclusie niet verder zal worden behandeld.

4 Artikel 20, lid 1, van richtlijn 93/53 luidt als volgt:

"De Lid-Staten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 1 juli 1994 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis."

Voor richtlijn 93/113 verstreken de in artikel 8 gestelde omzettingstermijnen op 1 januari 1995, wat artikel 7 (inzake etiketteringsvereisten) betreft, en op 1 oktober 1994, wat de andere bepalingen betreft. De termijn voor omzetting van richtlijn 93/114 verstreek, volgens artikel 2 van deze richtlijn, op 1 oktober 1994. De Lid-Staten moesten telkens een verwijzing naar de richtlijn opnemen in de nationale bepalingen of in de officiële publicatie waarin zij werden bekendgemaakt.

5 Daar de Commissie over geen aanwijzing beschikte, dat de richtlijnen in Italiaans recht waren omgezet, leidde zij de precontentieuze fase van de in artikel 169 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: "Verdrag") bedoelde procedure in, door de Italiaanse regering bij aanmaningsbrief van 20 januari 1995 te verzoeken, haar een volledig overzicht te zenden van de nationale bepalingen die, volgens haar, de omzetting van de richtlijnen verzekerden. Bij brief van 27 februari 1995 deelde de Italiaanse Republiek de Commissie mee, dat de richtlijnen alle waren opgenomen in de "wet betreffende gemeenschapsaangelegenheden" voor 1994, en dat, in afwachting van de goedkeuring van die wet, de nodige uitvoeringsbepalingen waren uitgewerkt. Toen verdere mededelingen van de Italiaanse autoriteiten uitbleven, bracht de Commissie op 22 januari 1996 een met redenen omkleed advies uit, waarin zij concludeerde, dat de Italiaanse Republiek de krachtens het Verdrag en de richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, en haar een bijkomende termijn van twee maanden verleende om eraan te voldoen. Bij brief van 15 maart 1996 deelde de Italiaanse Republiek de Commissie mee, dat de richtlijnen 93/53 en 93/54 binnenkort zouden worden uitgevoerd, en dat het bureau Wetgeving van de bevoegde afdeling van het Ministerie van Volksgezondheid de enige bepaling ter uitvoering van de overige richtlijnen aan de afdeling belast met het beleid van de Europese Unie had gezonden.

6 Het onderhavige beroep is ingesteld bij op 26 september 1996 bij het Hof ingediend verzoekschrift. De Commissie beroept zich op de krachtens de artikelen 189 en 5 van het Verdrag op de Lid-Staten rustende verplichting, de in richtlijnen gestelde termijnen in acht te nemen, en betoogt, dat aan die verplichting enkel is voldaan, wanneer alle bepalingen van de betrokken richtlijnen in recht van de Lid-Staat zijn omgezet. Aangezien de Italiaanse Republiek haar de maatregelen tot omzetting van die richtlijnen niet heeft meegedeeld, is de Commissie van mening, dat zij de krachtens het Verdrag en de richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Zij concludeert derhalve, dat het den Hove behage, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijnen de nodige interne bepalingen in werking te doen treden, die verplichtingen niet is nagekomen, en de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.

7 Richtlijn voor richtlijn voert de Italiaanse Republiek tot haar verdediging aan:

- de nationale bepalingen tot omzetting van richtlijn 93/53 zullen zo spoedig mogelijk worden vastgesteld. In de loop van de schriftelijke behandeling heeft de Italiaanse Republiek ook betoogd, dat de richtlijn gedeeltelijk in Italiaans recht was omgezet bij ministerieel besluit van 2 september 1996 houdende bepalingen inzake virale hemorragische septikemie en infectieuze hematopoïetische necrose bij kweekvis, maar ter terechtzitting is dit argument in feite verlaten. In een op 27 augustus 1997 bij het Hof ingeschreven brief heeft de Italiaanse Republiek de aandacht van het Hof gevestigd op de goedkeuring, op 3 juli 1997, van presidentieel decreet nr. 263(6), dat volgens haar de omzetting van richtlijn 93/53 verzekerde. Ter terechtzitting heeft de Commissie erop gewezen, dat zij met betrekking tot deze richtlijn afstand van instantie overwoog, maar op de datum van de onderhavige conclusie had zij nog geen besluit in die zin genomen;

- richtlijn 93/113 moet worden geacht in Italië volledig te zijn uitgevoerd. Overeenkomstig artikel 3 zond de Italiaanse Republiek de Commissie op 20 december 1994 een lijst van de enzymen, micro-organismen en hun preparaten, waarvan het gebruik in diervoeding is toegelaten. Die lijst werd vervolgens opgenomen in de communautaire lijst van dergelijke producten, die door de Commissie werd opgesteld en op 11 september 1996 werd gepubliceerd.(7) Intussen stond de Italiaanse Republiek, overeenkomstig artikel 2, tijdelijk toe, dat de producten die voorkwamen op de in december 1994 aan de Commissie gezonden lijst, werden gebruikt en in de handel gebracht, met een aantal beperkingen die de Commissie had aangebracht. De verbeterde lijst van toegelaten producten werd bij ministeriële circulaire van 26 juli 1995 ter kennis van alle regionale delegaties van Volksgezondheid ("assessorati regionali della Sanità") en van de beroepsverenigingen en -organisaties gebracht, en sindsdien door de lijst van de Commissie vervangen. De etiketteringsverplichtingen van artikel 7 zijn uitgevoerd, deels bij presidentieel decreet nr. 228 van 1 maart 1992(8), dat verschillende gemeenschapsrichtlijnen betreffende toevoegingsmiddelen in de diervoeding omzet, en deels bij de, samen met de lijst van toegelaten producten, aan de betrokken diensten en instellingen gezonden instructies;

- de regeling ter uitvoering van richtlijn 93/114 wordt binnenkort vastgesteld.

II - Onderzoek van de middelen van de Commissie

8 De Italiaanse Republiek heeft niet betwist, dat zij de bepalingen die nodig zijn om aan richtlijn 93/53 te voldoen, niet binnen de gestelde termijn in werking heeft doen treden, en de Commissie heeft het desbetreffende middel niet ingetrokken. Ongeacht de inhoud van presidentieel decreet nr. 263 van 3 juli 1997, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof, dat "het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de Lid-Staat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden"(9), tenzij het middel wordt ingetrokken. Ook haar verzuim om richtlijn 93/114 om te zetten, heeft de Italiaanse Republiek niet betwist. Bijgevolg geef ik in overweging, het middel van de Commissie betreffende die richtlijnen toe te wijzen.

9 Wat het middel van de Commissie inzake richtlijn 93/113 betreft, is de situatie iets ingewikkelder, en wordt het noodzakelijk sommige materiële bepalingen ervan te onderzoeken. De communautaire basisregel op dit gebied, die is neergelegd in artikel 3, lid 1, van richtlijn 70/524/EEG van de Raad van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding(10), bepaalt, dat "slechts de in bijlage I [bij de richtlijn] genoemde toevoegingsmiddelen in veevoeders aanwezig mogen zijn en uitsluitend onder de daarin aangegeven voorwaarden". In afwijking van die bepaling verlangt artikel 2, lid 1, van richtlijn 93/113, dat de Lid-Staten "tijdelijk [toestaan] dat voor de diervoeding bestemde enzymen, micro-organismen en hun preparaten op hun grondgebied worden gebruikt en in de handel gebracht voor zover die producten volgens de beschikbare gegevens geen gevaar voor de gezondheid van mens of dier opleveren en zij op de overeenkomstig artikel 3 [van deze richtlijn] samengestelde lijst voorkomen". Artikel 3 verplichtte de Lid-Staten, de Commissie vóór 1 november 1994 de lijst toe te zenden van de enzymen, micro-organismen en hun preparaten (hierna, gemakshalve: "producten") die zij krachtens artikel 2 toelieten, terwijl de Lid-Staten die de inschrijving van een bepaald product op de lijst verlangden, de dossiers tot staving van die inschrijving vóór 1 januari 1996 aan de Commissie en aan de andere Lid-Staten moesten zenden.(11)

10 Op grond van deze informatie moest de Commissie vóór 31 maart 1996 een voorlopige lijst van de toen in de Lid-Staten toegelaten producten (artikel 4, lid 3), en vervolgens, vóór 1 januari 1997, een definitieve communautaire lijst van de toegelaten producten (artikel 5) publiceren. Artikel 7 bevat vrij gedetailleerde etiketteringsvereisten voor verschillende categorieën producten.

11 Zoals gezegd, publiceerde de Commissie de voorlopige lijst van toegelaten producten pas in december 1996. Zij kon zich ook niet houden aan de op 1 januari 1997 verstreken termijn voor het opstellen van de definitieve lijst; bij richtlijn 97/40/EG van de Raad van 25 juni 1997 tot wijziging van richtlijn 93/113(12), werd de termijn tot 1 juli 1998 verlengd.

12 Tijdens de schriftelijke behandeling heeft de Commissie niet gepreciseerd, aan welke aspecten van richtlijn 93/113 de Italiaanse Republiek volgens haar niet had voldaan, en het betoog van de Italiaanse Republiek was grotendeels gewijd aan het bewijs, dat zij de essentiële verplichtingen van de artikelen 2 en 3 was nagekomen. Ter terechtzitting heeft de Commissie echter verduidelijkt, dat haar middel betreffende deze richtlijn betrekking had op het verzuim van de Italiaanse Republiek, de nodige bepalingen tot omzetting van de artikelen 2 en 7 in werking te doen treden. Volgens haar, vormt de vaststelling en toezending aan de betrokken autoriteiten van de ministeriële circulaire van 26 juli 1995 met de Italiaanse lijst van toegelaten producten, waarop de Italiaanse Republiek zich beroept, geen correcte omzetting van artikel 2. Op dezelfde wijze betoogt de Commissie, dat noch de circulaire, noch presidentieel decreet nr. 228 van 1 maart 1992 een voldoende omzetting van de etiketteringsvereisten van artikel 7 verzekert; met name voert artikel 7 nieuwe vereisten en criteria in voor producten die niet door het decreet van 1992 worden gedekt. De Commissie voegt daaraan toe, dat de Italiaanse Republiek in ieder geval heeft nagelaten de omzettingsmaatregelen mee te delen, zoals artikel 8, lid 2, van de richtlijn verlangde.

13 Met betrekking tot artikel 2, heeft de Italiaanse Republiek de Commissie verweten, zich overdreven formalistisch op te stellen. De nationale lijst die zij in december 1994 aan de Commissie zond, had een voorlopig karakter, in afwachting van de goedkeuring van de definitieve communautaire lijst van toegelaten producten; bovendien was een nationale omzetting niet langer noodzakelijk, na de publicatie van de gecombineerde nationale lijsten door de Commissie in september 1996.

14 Volgens artikel 8, lid 1, had de Italiaanse Republiek de nodige bepalingen om aan artikel 2 te voldoen, uiterlijk op 1 oktober 1994 in werking moeten doen treden; uit de stukken blijkt, dat zij dit niet had gedaan vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in maart 1996, en zelfs niet op de datum van de terechtzitting. Ook al zou het een geldig verweer zijn - hetgeen ik betwijfel - geloof ik niet, dat de Commissie zich "overdreven formalistisch" opstelt. Het verzuim om artikel 2 correct om te zetten, zou, volgens mij, aanzienlijke praktische gevolgen kunnen hebben, bijvoorbeeld voor de producenten of potentiële gebruikers van dergelijke producten, die een bepaald product in Italië wensen te gebruiken of in de handel te brengen, en die enkel de circulaire zouden hebben om hun activiteiten te rechtvaardigen tegenover het algemene verbod van artikel 3, lid 1, van richtlijn 70/524 van de Raad, dat vermoedelijk in het Italiaanse recht is neergelegd.

15 Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn "eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet (...) te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichtingen van het Verdrag".(13) Ook volgens vaste rechtspraak "is het (...) met het oog op het vereiste van rechtszekerheid van bijzonder belang, dat de rechtspositie van particulieren duidelijk en nauwkeurig is, zodat de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden".(14) Volgens mij, creëert de circulaire van 26 juli 1995, waarop de Italiaanse Republiek zich beroept, op haar grondgebied geen voldoende duidelijke rechtstoestand, wat het in de handel brengen en gebruiken van de op de lijst vermelde producten betreft, en vormt zij dus, wat artikel 2 betreft, geen correcte uitvoering van de krachtens artikel 8, lid 1, van richtlijn 93/113 op haar rustende verplichtingen. Ook de publicatie in de C-reeks van het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, dat voor mededelingen en bekendmakingen is gereserveerd, van een gecombineerde lijst van in de Lid-Staten toegelaten producten, zet de situatie op nationaal vlak niet recht, en ontslaat de Lid-Staten niet van hun verplichting, artikel 2 om te zetten.

16 De Italiaanse Republiek heeft gesuggereerd, dat artikel 7 van de richtlijn, als het ware bij voorbaat, gedeeltelijk was omgezet bij presidentieel decreet nr. 228 van 1 maart 1992(15) juncto de circulaire van 26 juli 1995. Zij heeft de door de Commissie ter terechtzitting verdedigde stelling, dat het decreet van 1992 andere enzymen betrof en andere vereisten stelde dan de richtlijn, niet betwist, maar betoogd, dat de circulaire de adressaten uitdrukkelijk verzocht, de bepalingen van de richtlijn na te komen. Om de redenen die zijn uiteengezet in de voorgaande paragraaf, betreffende de waarde van een administratieve circulaire als middel tot omzetting, zou ik haar argumenten ook op dit punt verwerpen.

III - Conclusie

17 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijnen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 93/53/EEG van de Raad van 24 juni 1993 tot vaststelling van minimale communautaire maatregelen voor de bestrijding van bepaalde visziekten, richtlijn 93/113/EG van de Raad van 14 december 1993 betreffende het gebruik en het in de handel brengen van voor de diervoeding bestemde enzymen, micro-organismen en hun preparaten, en richtlijn 93/114/EG van de Raad van 14 december 1993 tot wijziging van richtlijn 70/524/EEG betreffende toevoegingsmiddelen in de diervoeding, de krachtens die richtlijnen en het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.

(1) - PB 1993, L 175, blz. 23.

(2) - PB 1993, L 175, blz. 34.

(3) - PB 1993, L 334, blz. 17.

(4) - PB 1993, L 334, blz. 24.

(5) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (hierna: "GURI") nr. 92 van 21 april 1997, blz. 29.

(6) - GURI nr. 184 van 8 augustus 1997, blz. 4.

(7) - PB 1996, C 263, blz. 3.

(8) - Gewoon supplement bij GURI nr. 66 van 19 maart 1992, blz. 22.

(9) - Zie, bijvoorbeeld, arrest van 12 december 1996 (zaak C-302/95, Commissie/Italië, Jurispr. 1996, blz. I-6765, r.o. 13).

(10) - PB 1970, L 270, blz. 1.

(11) - Voetnoot zonder belang voor de Nederlandse versie.

(12) - PB 1997, L 180, blz. 21.

(13) - Arrest van 2 mei 1996 (zaak C-311/95, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1996, blz. I-2433, r.o. 7).

(14) - Arrest van 19 september 1996 (zaak C-236/95, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1996, blz. I-4459, r.o. 13).

(15) - Reeds aangehaald in voetnoot 8.