CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 4 MAART 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

De onderhavige drie zaken, die ter prejudiciële beslissing aan het Hof zijn voorgelegd door het Kantongerecht te Apeldoorn, zijn naar het schijnt de eerste waarin een strafvervolging is ingesteld op grond van het Koninklijk Besluit van 8 september 1961 (Mestkalverenbesluit, blz. 296), waarin uitvoering wordt gegeven aan artikel 1 van de Wet op de Dierenbescherming. De verdachten Holdijk, Mulder en Alpuro BV is ten laste gelegd dat zij mestkalveren hebben gehouden in ruimten die niet voldeden aan de bepalingen van artikel 2, sub b, van het Koninklijk Besluit, volgens hetwelk die ruimten zo groot moeten zijn, dat de dieren onbelemmerd op elk der zijden kunnen liggen, onbelemmerd kunnen staan en staande de kop onbelemmerd kunnen bewegen.

Volgens de schriftelijke opmerkingen van Alpuro is bij een recent onderzoek in Nederland gebleken, dat meer dan 83% van de mestkalveren worden gehouden in boxen van 55 tot 64 cm breed. Dit is blijkbaar de normale breedte, doch in een aantal gevallen worden boxen gebruikt met een breedte van minder dan 55 cm, namelijk voor kalveren die worden verkocht wanneer zij een gewicht van ongeveer 60 kg hebben bereikt. In het algemeen worden de kalveren verkocht wanner zij vijf maanden oud zijn en 200 kg wegen. Uit de door het Kantongerecht overgelegde stukken blijkt, dat de strafvervolging tegen Holdijk het gevolg is van de ontdekking, op het bedrijf van Mulder, van kalveren met een gewicht van 200-220 kg, die werden gehouden in boxen van 60 cm bij 150-160 cm.

Volgens een aan het Kantongerecht overgelegd rapport liggen mestkalveren niet meer dan zes perioden van vijf minuten per 24 uur op de zijde, dat wil zeggen met alle vier poten zijwaarts gestrekt. Bij een kalf met een gewicht van 200 kg zou de box daarvoor 100 cm breed moeten zijn. Maar, aldus het rapport, men kan het Koninklijk Besluit ook zo uitleggen, dat de boxen breed genoeg moeten zijn om het dier in staat te stellen, met onder de borst gevouwen voorpoten en met zijwaarts en voorwaarts gestrekte achterpoten te gaan liggen. In dat geval zou een box voor kalveren met een gewicht van 180-200 kg slechts 70 cm breed behoeven te zijn. Het Kantongerecht heeft in het verwijzingsvonnis niet aangegeven, wat het Koninklijk Besluit naar zijn mening bedoelt en wenst te bereiken.

Ter vervanging van het Koninklijk Besluit van 1961 is er een ontwerpbesluit opgesteld, volgens hetwelk mestkalveren met een gewicht van ten hoogste 100 kg moeten worden gehouden in boxen van tenminste 60 cm breed en 160 cm lang, en mestkalveren met een gewicht van meer dan 100 kg in boxen van 70 cm breed en 170 cm lang.

Het Kantongerecht kwam tot de conclusie, dat „voor het onderzoek in dezen beslissend is de beantwoording van de vraag of het onderhavige besluit van 8 september 1961, houdende regelen ter uitvoering van artikel 1 van de Wet op de Dierenbescherming, inzake het houden van mestkalveren, al of niet in strijd of onverenigbaar is met het EEG-Verdrag en zo ja of dit eveneens het geval zal zijn, indien in een terzake gewijzigd besluit een bepaalde normering, welke thans nog ontbreekt, ten aanzien van de ruimte, waarin een kalf wordt gehouden, zal worden opgenomen.” Het besloot het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing over deze vraag. De „bepaalde normering, welke thans nog ontbreekt”, waarvan het Kantongerecht spreekt, wordt niet nader gespecificeerd, maar wij mogen aannemen dat wordt gedoeld op het ontwerp-Mestkalverenbesluit 1981.

Het feit dat de verwijzingsbeschikkingen geen feitelijke gegevens bevatten en geen vermelding van de redenen waarom het Kantongerecht meende de zaken aan het Hof te moeten voorleggen, noch ook bepaalde artikelen van het Verdrag of van het afgeleide gemeenschapsrecht noemen die het daarbij voor de geest hebben gestaan, maakt het voor het Hof niet bepaald gemakkelijker de vraag te beantwoorden. Toch acht ik het niet nodig de zaak ter verduidelijking naar het Kantongerecht terug te verwijzen, zoals de Deense regering lijkt te suggereren in de in haar schriftelijke opmerkingen geformuleerde kritiek op de vorm van de verwijzingsbeschikking. De verdachten in de hoofdgedingen en de Commissie zijn het er echter over eens, dat de vraag van het Kantongerecht anders moet worden geformuleerd, aangezien het Hof in een procedure krachtens artikel 177 geen uitspraak kan doen over de vraag of nationale wettelijke regelingen in strijd of onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. De vraag kan beter worden geformuleerd als volgt: „Staat enige verbodsbepaling van het EEG-Verdrag of van het afgeleide gemeenschapsrecht of enig ander gemeenschapsrechtelijk beginsel thans in de weg aan nationale regelingen inzake de omstandigheden waarin mestkalveren moeten worden gehouden?” Stelt men de vraag zo, dan vermijdt men het door de Commissie gesignaleerde probleem, of het Hof in deze procedure eigenlijk wel een uitspraak kan doen over een nog niet vastgestelde wettelijke regeling.

De mondelinge en schriftelijke opmerkingen van Alpuro, de Nederlandse regering en de Commissie hadden betrekking op de gemeenschapsvoorschriften, vervat in a) de artikelen 30-36 EEG-Verdrag en b) verordening nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148 van 1968, blz. 24).

De Nederlandse kalfsvleesproduktie is afgestemd op de export: volgens Alpuro wordt meer dan 90 % van de totale Nederlandse produktie geëxporteerd naar Duitsland, Frankrijk en Italië. Aangezien de normale breedte van de door Nederlandse mesters gebruikte boxen 55-64 cm bedraagt, terwijl het besluit van 1961 — afhankelijk van hoe het precies moet worden uitgelegd — een breedte van 70-100 cm voorschrijft, zouden alle thans gebruikte boxen moeten worden verbreed, hetgeen — zo wordt gesteld — een kapitaalverlies van 720 miljoen gulden zou meebrengen. Het is niet duidelijk hoe men aan dit bedrag komt. Voor het Hof is niet uiteengezet of het mogelijk zou zijn de bestaande boxen om te bouwen, en hoeveel dat eventueel zou kosten. Wel is met klem betoogd, dat toepassing van het besluit van 1961 dusdanige financiële gevolgen zou hebben, dat de producenten Nederland waarschijnlijk zouden verlaten en hun bedrijf naar andere Lid-Staten zouden verplaatsen, waar, zo wordt gezegd, minder stringente voorwaarden gelden of in het geheel geen regelingen bestaan, en waar de boxen ongeveer hetzelfde formaat hebben als die welke op het bedrijf van Mulder worden gebruikt.

Partijen lijken het er over eens te zijn, dat het Nederlandse besluit gelijkelijk van toepassing is op kalveren — en dus op kalfsvlees — bestemd voor de binnenlandse markt en voor de export, doch dat het indirect noch potentieel gevolgen heeft voor ingevoerd kalfsvlees. De vraag is derhalve, of het besluit een bij artikel 34 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking is, en ter terechtzitting heeft Alpuro terecht haar beroep op artikel 30 laten vallen, dat in de schriftelijke opmerkingen van de Commissie zozeer op de voorgrond stond. Wij kunnen hier volstaan met te verwijzen naar de twee meest recente arresten op dit gebied, namelijk die in de zaken 15/79 (Groenveld, Jurispr. 1979, blz. 3049) en 155/80 (Oebel, Jurispr. 1981, blz. 1993), die beide produktiebeperkingen betroffen. In de zaak-Groenveld ging het om een nationale regeling die de worstfabrikanten het voorhanden hebben, bewerken en verwerken verbood van paardevlees en van waren die van paardevlees afkomstige eiwitten bevatten. De zaak vond zijn oorpsrong in het voornemen van een groothandelaar in paardevlees, om dit tot worst te verwerken. De betrokken regeling beoogde bescherming te bieden aan de uitvoer van vleeswaren naar andere Lid-Staten en derde landen, waar bezwaren bestaan tegen de consumptie van paardevlees of zelfs een verbod op de invoer ervan. Het arrest-Oebel betrof een nationale regeling die verbood vóór 4 uur's morgens brood te bakken.

Met betrekking tot het in beide zaken aangevoerde argument, dat de nationale regeling de uitvoer belemmerde en daarom in strijd was met artikel 34 EEG-Verdrag, overwoog het Hof (ik citeer r.o. 15 van het arrest-Oebel): „Artikel 34 betreft nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden, waardoor aan de nationale produktie op de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat een bijzonder voordeel wordt verzekerd.” In het arrest-Groenveld voegde het Hof hieraan toe (r.o. 7): „ten koste van de produktie of de handel van andere Lid-Staten”, en het vervolgde: „Daarvan is geen sprake bij een verbod als het onderhavige, dat objectief op de produktie van een bepaald soort waren van toepassing is, onverschillig of zij voor de nationale markt dan wel voor de uitvoer zijn bestemd.”

Alpuro's betoog voor het Hof kwam hierop neer, dat het enkele feit dat de in een bepaalde Lid-Staat geldende regeling betreffende de omstandigheden waaronder dieren moeten worden gehouden, afwijkt van of strenger is dan die welke in een andere Lid-Staat geldt, meebrengt dat eerstgenoemde regels in strijd zijn met artikel 34 wanneer zij, zoals in casu, ten gevolge hebben dat de produktie en dus de uitvoer wordt beperkt. Tot staving van dit betoog haalde Alpuro een aantal arresten aan (zaak 173/73, Italië t. Commissie, Jurispr. 1974, blz. 709, r.o. 19; zaak 147/77, Commissie t. Italië, Jurispr. 1978, blz. 1307, r.o. 2; gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321, r.o. 31), maar ik ben er niet van overtuigd dat de gewenste steun daarin inderdaad te vinden is.

Uit's Hofs arrsten-Groenveld en -Oebel volgt, dat een verschil in behandeling tussen binnenlandse produkten afkomstig uit andere Lid-Staten, geen relevant criterium is voor de toepassing van artikel 34. Alleen wanneer er sprake is van verschil in behandeling tussen binnenlandse produkten bestemd voor de binnenlandse markt, en binnenlandse produkten bestemd voor de export, is het verbod van artikel 34 van toepassing. Dit is hier niet het geval. Dat meer dan 90 % van het in Nederland geproduceerde kalfsvlees wordt uitgevoerd, bewijst op zichzelf niet dat de Nederlandse wetgeving de door het Hof omschreven kenmerken vertoont. Aan het Hof zijn verder geen gegevens verstrekt waaruit zou blijken dat de regeling leidt tot een verschil in behandeling tussen kalfsvlees bestemd voor consumptie in Nederland, en kalfsvlees bestemd voor export, of dat de regeling het eerstbedoelde kalfsvlees op bijzondere wijze bevoordeelt.

Gelet op's Hofs uitspraken in de zaken-Groenveld en -Oebel meen ik dan ook, dat artikel 34 niet van toepassing is op nationale wettelijke regelingen als de hierbedoelde. Daarom behoeft niet te worden onderzocht of zij eventueel dient „ter verwezenlijking van een doel van algemeen belang, dat zou moeten voorgaan bij de eisen van het vrije verkeer van goederen” (zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649, r.o. 14), noch of dit beginsel van toepassing is in het kader van artikel 34 — in laatstgenoemde zaak ging het om artikel 30 —, noch of de Nederlandse regeling onder artikel 36 valt. Ik moet hier echter aan toevoegen dat ik, zo ik bij de vraag of een wettelijke regeling als de onderhavige in strijd is met artikel 34, tot de tegengestelde conclusie was gekomen, niet ermee zou kunnen instemmen dat er een duidelijke scheiding bestaat tussen de „gezondheid” en het „welzijn” van dieren. Gezondheid en welzijn zijn verschillende begrippen en het laatste kan zaken omvatten die niet onder het eerste vallen. Maar het lijkt mij duidelijk dat er een gebied bestaat waar zij elkaar overlappen of met elkaar samenhangen. En ook al zou men kunnen zeggen dat bepalingen als de hierbedoelde het „welzijn” betreffen, dan blijft het dus toch de vraag of het verbodsbepalingen zijn die krachtens artikel 36 EEG-Verdrag gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van de dieren.

Alpuro betoogt voorts, dat alle nationale bepalingen die het verkeer van goederen nadelig kunnen beïnvloeden of van invloed kunnen zijn op de prijzen, onverenigbaar zijn met een gemeenschappelijke marktordening. Wanneer er een gemeenschappelijke ordening bestaat, zouden de Lid-Staten geen maatregelen mogen nemen die de gelijkheid van behandeling in de gehele Gemeenschap in gevaar brengen of de mededinging vervalsen, en ingevolge de artikelen 40, lid 3, en 43 EEG-Verdrag zou de gemeenschappelijke marktordening elke discriminatie moeten uitsluiten en analoge voorwaarden toepassen als op een nationale markt bestaan. Volgens Alpuro kunnen voor deze stelling twee argumenten worden aangevoerd: in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 805/68, en in de tweede plaats het stelsel van die verordening — en niet zozeer enige specifieke bepaling ervan. Artikel 22, lid 1, van verordening nr. 805/68 bepaalt onder meer: „In het handelsverkeer binnen de Gemeenschap zijn verboden ... enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking.”

De werking van dit soort bepalingen en het verband ervan met artikel 34 EEG-Verdrag is aan de orde geweest in tal van arresten, waarnaar in de in deze zaak gemaakte opmerkingen is verwezen. Enerzijds zou men daaruit kunnen concluderen, dat bepalingen van deze aard een ruimere draagwijdte hebben dan artikel 34 (zaak 190/73, Van Haaster, Jurispr. 1974, blz. 1123, met conclusie Mayras, blz. 1136), anderzijds dat deze bepalingen na de overgangsperiode zijn uitgewerkt (zaak 251/78, Denkavit, Jurispr. 1979, blz. 3369; zaak 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Jurispr. 1981, blz. 409, met conclusie Warner, blz. 427). In het arrest in zaak 83/78 (Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347, r.o. 55) overwoog het Hof, dat ten aanzien van een verordening die geen analoge bepalingen als die van de artikelen 30-34 bevat, laatstgenoemde artikelen „als een integrerend onderdeel van de gemeenschappelijke ordening der markten zijn te beschouwen”; elders werd echter overwogen dat het voorkomen van dergelijke analoge bepalingen in de relevante verordeningen „uitlegging van de artikelen 30-37 van het Verdrag overbodig maakt” (zaak 111/76, Van den Hazel, Jurispr. 1977, blz. 901, r.o. 27 en 28). De Nederlandse regering heeft erop gewezen, dat artikel 34 ofwel eng kan worden uitgelegd, namelijk slechts als een verbod van discriminatie tussen de binnenlandse handel en de uitvoerhandel (zie het aangehaalde arrest-Groenveld), of wel ruim kan worden uitgelegd, wanneer er een gemeenschappelijke marktordening bestaat, namelijk als een verbod van elke nationale regeling die het intracommunautaire handelsverkeer rechtstreeks of zijdelings, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (zie arrest-Van Haaster, reeds aangehaald; zaak 94/79, Vriend, Jurispr. 1980, blz. 327). Voorts is erop gewezen dat het Hof in een aantal zaken, in hoofdzaak betreffende nationale prijsbeheersingsmaatregelen, heeft uitgemaakt, dat zodra de Gemeenschap een gemeenschappelijke marktordening voor een bepaalde sector heeft ingesteld, de Lid-Staten zich moeten onthouden van maatregelen die het doel of de werking van de gemeenschappelijke marktordening zouden kunnen aantasten of in gevaar brengen (van de vele zaken zie bijvoorbeeld zaak 31/74, Galli, Jurispr. 1975, blz. 47, r.o. 14-15; gevoegde zaken 36 en 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Jurispr. 1981, blz. 735, r.o. 15).

Na een analyse van deze'zaken betoogt de Nederlandse regering dat die maatregelen zijn verboden welke betrekking hebben op aangelegenheden die onder de gemeenschappelijke marktordening vallen. In zulke aangelegenheden moet de nationale regeling wijken. De gemeenschapsvoorschriften gelden echter niet noodzakelijkerwijs voor nationale regelingen betreffende andere aangelegenheden, ook wanneer deze verband houden met onder een gemeenschappelijke marktordening vallende dieren of produkten. Hiermee kan ik het in grote lijnen eens zijn.

Doch één ding is in casu duidelijk. Verordening nr. 805/68 bevat geen uitdrukkelijke bepalingen omtrent de omstandigheden waarin onder de gemeenschappelijke marktordening vallende dieren moeten worden gehouden. Artikel 23 betreft alleen de gevolgen voor het vrije verkeer van maatregelen ter bestrijding van ziekten en de vaststelling van eventueel noodzakelijke maatregelen ter ondersteuning van de markt. Dit is iets geheel anders dan het soort bepalingen die vervat zijn in het Nederlandse besluit. Voorschriften inzake de gezondheid of het welzijn van dieren hebben niets te maken met het stelsel van richtprijzen, interventiemaatregelen, invoerheffingen en exportrestituties, waarover het in de ordening gaat. Met betrekking tot de bij verordening nr. 805/68 ingestelde marktordening overwoog het Hof in zijn arrest-Irish Creamery (reeds aangehaald): „De mechanismen van de betrokken gemeenschappelijke marktordeningen hebben in hoofdzaak ten doel, in het produktie- en groothandelsstadium tot een prijspeil te komen dat rekening houdt met zowel de belangen van de gehele communautaire produktie in de betrokken sector als die van de verbruikers, en dat de bevoorrading verzekert zonder een overtollige produktie aan te moedigen. Deze doelstellingen zouden in het gedrang kunnen worden gebracht door eenzijdig vastgestelde nationale maatregelen, die een aanmerkelijke — al zij het geen doelbewuste — invloed hebben op het prijspeil op de binnenlandse markt in het produktie- of groothandelsstadium op de bevoorrading van deze markt” (r.o. 20).

Het mechanisme van de onderhavige verordening, voor zover het betrekking heeft op de handel binnen de Gemeenschap, is een prijsregeling; rechtstreekse controle op de produktie of de verkoop is er niet. Daarom meen ik dat er geen rechtstreeks conflict bestaat tussen de uitdrukkelijke bepalingen van de verordening en die van het Nederlandse besluit. Zij betreffen verschillende zaken. De verordening lijkt dus niet in de weg te staan aan bepalingen inzake de omstandigheden waaronder dieren moeten worden gehouden. Ook artikel 22 zelf bevat een dergelijk verbod niet, want ofwel is het uitgewerkt, ofwel moet het worden uitgelegd in het licht van's Hofs arrest in de zaak-Groenveld, dat wil zeggen dat het alleen betrekking heeft op discriminatie tussen binnenlandse verkopen en uitvoertransacties, zodat het in casu niet is geschonden.

Alpuro is blijkbaar van mening dat het feit dat verordening nr. 805/68 geen bepalingen inzake het toezicht op de produktie van kalfsvlees bevat, waardoor het mogelijk wordt dat er verschillende nationale regelingen gelden, kan worden goedgemaakt door toepassing van het verbod van discriminatie tussen producenten en consumenten, neergelegd in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag. Dit argument berust op een misvatting. Artikel 40, lid 3, eerste alinea, bepaalt dat een gemeenschappelijke ordening „alle maatregelen kan medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken.” Het discriminatieverbod in artikel 40, lid 3, tweede alinea, geldt voor maatregelen die deel uitmaken van de gemeenschappelijke marktordening. Het kan echter niet worden opgevat als een afwijking van de eerste alinea, in die zin dat het de gaten moet stoppen die door het ontbreken van bepaalde maatregelen in de marktordening kunnen ontstaan. Ook kan er niet in worden gelezen dat alle maatregelen die nodig zijn om iedere denkbare discriminatie tussen producenten en consumenten van de Gemeenschap op te heffen, in de marktordening moeten zijn voorzien. Verder is gezegd, dat de gemeenschappelijke marktordening „analoge voorwaarden als op een nationale markt bestaan” moet waarborgen (artikel 43, lid 3, sub b). In de eerste plaats geldt dit, wanneer een gemeenschappelijke ordening in de plaats treedt van een nationale marktordening. Uit niets blijkt dat dit hier het geval is. In de tweede plaats luidt de kritiek van Alpuro niet, dat de handelsvoorwaarden verschillen van die welke op een nationale markt bestaan, doch dat de produktievoorwaarden tussen de Lid-Staten verschillen. In de derde plaats vloeit de enige gestelde discriminatie voort uit het feit, dat het Nederlandse besluit blijkbaar strengere voorwaarden stelt dan in andere Lid-Staten gelden. Dit is op zichzelf niet in strijd met het discriminatieverbod (zie arrest-Oebel, r.o. 9).

Daarom zou ik op de gestelde vraag willen antwoorden, dat het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand geen bepalingen bevat die in de weg staan aan nationale regelingen inzake de omstandigheden waaronder mestkalveren moeten worden gehouden.

Mocht het Hof echter tot de slotsom komen, dat nationale regelingen als de onderhavige de gemeenschappelijke marktordening in gevaar kunnen brengen, of het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren, dan ligt het op de weg van de nationale rechter om na te gaan of het onderhavige Nederlandse besluit de werking van het bij verordening nr. 805/68 ingestelde prijsmechanisme „merkbaar” belemmert of kan belemmeren. Daarbij zal hij de relevante economische factoren in aanmerking moeten nemen en stellig ook dienen te bedenken, dat het besluit van 1961 reeds gold vóór de verordening in werking trad, en dat het betrokken bedrijfsleven steeds verplicht was zich aan de wettelijke regeling te houden.

Ik meen evenwel dat de vraag moet worden beantwoord in die zin, dat er thans geen bepaling van gemeenschapsrecht is, die in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling inzake de omstandigheden waaronder mestkalveren moeten worden gehouden wanneer deze regeling zonder onderscheid van toepassing is op kalveren bestemd voor de binnenlandse markt, en kalveren bestemd voor export.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.