ARREST VAN HET HOF VAN 13 DECEMBER 1991. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN ITALIAANSE REPUBLIEK. - NIET-NAKOMING - RICHTLIJNEN - AFVALSTOFFEN - TOXISCHE EN GEVAARLIJKE AFVALSTOFFEN - VERPLICHTING OM DE COMMISSIE GEGEVENS TE VERSTREKKEN - NIET-UITVOERING. - ZAAK C-33/90.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-05987



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Lid-Staten - Verplichtingen - Toezichthoudende taak van Commissie - Plicht van Lid-Staten - Medewerking bij onderzoek naar toepassing van richtlijnen

(EEG-Verdrag, art. 5 en 155)

2. Lid-Staten - Verplichtingen - Uitvoering van richtlijnen - Niet-nakoming - Rechtvaardiging ontleend aan verantwoordelijkheid van decentrale organen voor niet-nakoming - Ontoelaatbaarheid

(EEG-Verdrag, art. 169)

Samenvatting

1. De Lid-Staten zijn krachtens artikel 5 EEG-Verdrag gehouden de vervulling van de taak van de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 155 EEG-Verdrag met name in bestaat, toe te zien op de toepassing van de bepalingen welke de instellingen ingevolge het Verdrag vaststellen. Voor een juiste vervulling van deze taak dient de Commissie volledig op de hoogte te zijn van de door de Lid-Staten genomen maatregelen ter uitvoering van deze bepalingen. Een Lid-Staat komt derhalve zijn verplichtingen niet na, wanneer hij vragen die de Commissie in het kader van haar bevoegdheden bij het toezicht op de toepassing van een richtlijn stelt, weigert te beantwoorden zonder zelfs zijn houding nader te verklaren, wat wel het minste is wat ingevolge de verplichting tot loyale samenwerking kan worden verlangd.

2. Een Lid-Staat kan zich niet op nationale situaties beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van verplichtingen en termijnen die in communautaire richtlijnen besloten liggen. Elke Lid-Staat is weliswaar vrij de interne wetgevende bevoegdheden naar eigen goeddunken te verdelen, doch dit neemt niet weg, dat krachtens artikel 169 enkel de Lid-Staat jegens de Gemeenschap verantwoordelijk blijft voor de nakoming van de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen. Wanneer dus een richtlijn enerzijds de verplichting van de Lid-Staten bevat om instanties aan te wijzen die zijn belast met het uitvoeren ervan, en anderzijds nauwkeurig omschreven verplichtingen van die instanties, zoals het opstellen en aanpassen van plannen en programma' s, komt een Lid-Staat die, na dergelijke instanties te hebben aangewezen, verzuimt ervoor te zorgen dat deze hun verplichtingen nakomen, zijn verplichtingen in de zin van artikel 169 EEG-Verdrag niet na.

Partijen

In zaak C-33/90,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd door S. Fabro, vervolgens door G. Berardis en ten slotte door L. Gussetti, allen lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adélaide 5,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet de nodige maatregelen vast te stellen om voor de regio Campania te voorzien in de planning en organisatie van en het toezicht op de werkzaamheden gericht op de verwijdering van afvalstoffen alsmede in de programma' s betreffende de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen, en door deze programma' s niet aan de Commissie mee te delen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag, de artikelen 5 en 6 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47) en de artikelen 6 en 12 van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler en F. Grévisse, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: M. Darmon

griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 9 oktober 1991, waarbij de Italiaanse Republiek was vertegenwoordigd door F. Guicciardi, avvocato dello Stato,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 november 1991,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 31 januari 1990, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag beroep ingesteld tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek bepaalde verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47; hierna: "richtlijn afvalstoffen"), richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43; hierna: "richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen"), en artikel 5 EEG-Verdrag.

2 Bij bovengenoemde richtlijnen heeft de Raad harmonisatie van de nationale wetgevingen betreffende de verwijdering van bepaalde afvalstoffen voorgeschreven. Zoals uit hun considerans blijkt, hebben de richtlijnen een tweeledige doelstelling. Zij zijn er in de eerste plaats op gericht, belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer weg te nemen en de ongelijke mededingingsvoorwaarden ten gevolge van de dispariteit tussen de nationale bepalingen betreffende afvalstoffen op te heffen. In de tweede plaats beogen zij de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het storten van bepaalde afvalstoffen.

3 Ten einde de verwezenlijking van deze doelstellingen te garanderen, verplichten deze richtlijnen de Lid-Staten tot het nemen van bepaalde maatregelen.

4 De Lid-Staten moeten zorgen voor het in het leven roepen of aanwijzen van "de bevoegde instantie(s) die voor een bepaalde gebied belast is (zijn) met de planning en organisatie van, het verlenen van vergunningen voor en het houden van toezicht op de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen". Deze verplichting is opgenomen in artikel 5 van de richtlijn afvalstoffen en artikel 6 van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen.

5 Vervolgens dienen de bevoegde instanties plannen of programma' s op te stellen betreffende de verwijdering van afvalstoffen. Deze dienen met name betrekking te hebben op soort en hoeveelheid van de te verwijderen afvalstoffen, op verwijderingsmethoden en geschikte stortplaatsen. Deze verplichtingen vloeien voort uit artikel 6 van de richtlijn afvalstoffen en artikel 12, lid 1, van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen.

6 Ten einde het de Commissie mogelijk te maken, vast te stellen of de Lid-Staten hun verplichtingen zijn nagekomen, dienen zij deze programma' s aan haar mede te delen en om de drie jaar een verslag betreffende de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen aan haar te doen toekomen. Deze informatieplicht is met name neergelegd in de artikelen 12, lid 2, en 16 van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen.

7 Nadat de Commissie kennis had gekregen van problemen bij de verwijdering van afvalstoffen in de regio Campania (Italië), heeft zij bij brief van 29 juni 1987, onder uitdrukkelijke verwijzing naar de bovengenoemde richtlijnen, de Italiaanse regering uitgenodigd hierover uitleg te geven. In het bijzonder heeft zij haar gevraagd om inlichtingen betreffende de geproduceerde hoeveelheden afvalstoffen, de door de regio getroffen maatregelen ter verwijdering ervan en het bestaan van een overeenkomst met de Verenigde Staten ter zake van de invoer van afvalstoffen.

8 Omdat de Italiaanse regering deze vragen onbeantwoord liet, heeft de Commissie haar op 20 juni 1988 een aanmaningsbrief gezonden.

9 In deze brief gaf de Commissie te kennen, dat de Italiaanse Republiek, door de brief van 29 juni 1987 niet te beantwoorden, de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag. Zij voegde hieraan toe, dat deze Lid-Staat, door niet toe te zien op de tenuitvoerlegging van de bovengenoemde richtlijnen in Campania, eveneens de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 5 en 6 van de richtlijn afvalstoffen en de artikelen 6 en 12 van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen.

10 Toen deze aanmaningsbrief onbeantwoord bleef, heeft de Commissie op 23 mei 1989 een met redenen omkleed advies uitgebracht. De Italiaanse regering heeft dit met redenen omkleed advies evenmin beantwoord.

11 Overwegende dat de Italiaanse regering haar verplichtingen niet was nagekomen, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.

12 Tijdens de schriftelijke behandeling heeft de Commissie, in antwoord op een vraag van het Hof, haar conclusies met betrekking tot de schending van artikel 5 van de richtlijn afvalstoffen en artikel 6 van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen ingetrokken. De Commissie was immers van oordeel, dat de Italiaanse Republiek bij artikel 6 van decreet nr. 915 van de president van de Republiek van 10 september 1982 (GURI nr. 343 van 15.12.1982, blz. 9071; hierna: "het decreet") de regio' s had aangewezen als de bevoegde instanties belast met het opstellen van de in die artikelen bedoelde plannen en programma' s. Bovendien was de niet-nakoming van artikel 12, lid 2, van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen, dat wil zeggen de verplichting tot het doen van mededelingen, reeds vastgesteld in het arrest van 14 juni 1990 (zaak C-48/89, Commissie/Italië, Jurispr. 1990, blz. I-2425) en waren er geen gronden voor het Hof om dit opnieuw vast te stellen.

13 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De procedure

14 De Italiaanse regering voert in de eerste plaats als verweer aan, dat er geen overeenstemming is tussen de grieven die de Commissie heeft aangevoerd in de aanmaningsbrief, welke brief slechts betrekking had op het onbeantwoord blijven van de brief van 29 juni 1987, en de in het kader van het onderhavige beroep gestelde niet-nakoming.

15 Dit verweer kan niet worden aanvaard. Er behoeft slechts op te worden gewezen, dat, evenals in het verzoekschrift, zowel in de aanmaningsbrief als in het met redenen omkleed advies niet enkel wordt gesproken van schending van artikel 5 EEG-Verdrag, maar ook van schending van de artikelen 5 en 6 van de richtlijn afvalstoffen en van de artikelen 6 en 12 van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen. De Italiaanse Republiek kon derhalve vanaf de aanvang van de voorafgaande administratieve fase weten, dat de kritiek van de Commissie niet alleen betrekking had op het niet beantwoorden van haar brief, maar evenzeer op de tenuitvoerlegging van de richtlijnen zelf. Deze Lid-Staat had derhalve alle gelegenheid tijdig zijn standpunt te rechtvaardigen of, in voorkomend geval, zijn verplichtingen na te komen.

De schending van artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag

16 De Commissie is van mening, dat de Italiaanse regering, door niet te antwoorden op haar brief van 29 juni 1987, artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag heeft geschonden.

17 De Italiaanse Republiek brengt hiertegen in, dat zij niet gehouden was de Commissie de gevraagde inlichtingen te verstrekken. De Lid-Staten zouden in het kader van de genoemde richtlijnen slechts verplicht zijn tot het geven van de informatie omschreven in artikel 12 van de richtlijn afvalstoffen en in de artikelen 12, lid 2, en 16 van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen. De inlichtingen waar de Commissie om vroeg, zouden echter buiten het toepassingsgebied van deze richtlijnen vallen.

18 Dienaangaande dient erop te worden gewezen, dat - zoals het Hof oordeelde in zijn arrest van 22 september 1988 (zaak 272/86, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1988, blz. 4875, r.o. 30) - de Lid-Staten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag gehouden zijn de vervulling van de taak van de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 155 EEG-Verdrag met name in bestaat, toe te zien op de toepassing van de bepalingen welke de instellingen ingevolge het Verdrag vaststellen. Voor een juiste vervulling van deze taak dient de Commissie volledig op de hoogte te zijn van de door de Lid-Staten genomen maatregelen ter uitvoering van deze bepalingen.

19 Tijdens het onderzoek van de Commissie dat vooraf ging aan de procedure die tot de instelling van dit beroep heeft geleid, heeft de Italiaanse regering nagelaten de Commissie inlichtingen te verschaffen omtrent de geproduceerde hoeveelheden, de verwijderingsmethoden en de invoer van afvalstoffen in de regio Campania, alsmede omtrent de maatregelen die in deze regio op regionaal of gemeentelijk niveau waren genomen, terwijl krachtens de Italiaanse wetgeving deze regio als bevoegde instantie was aangewezen om de genoemde richtlijnen uit te voeren. Dit verzoek om inlichtingen betrof zowel de verwijdering van afvalstoffen in de zin van de richtlijn afvalstoffen en de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen, alsook de hiertoe bevoegde instanties, en viel derhalve binnen de toezichthoudende taak van de Commissie.

20 De nalatigheid van de Italiaanse regering, die de Commissie aldus heeft belet kennis te nemen van de exacte situatie in Campania, moet worden beschouwd als een weigering tot samenwerking met deze instelling. Hieraan dient te worden toegevoegd, dat wat het verzuim betreft om deze inlichtingen te verschaffen, de Italiaanse regering krachtens de uit artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking in elke geval gehouden was haar houding nader te verklaren.

21 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek, door niet te antwoorden op de door de Commissie in haar brief van 29 juni 1987 gestelde vragen, de krachtens artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De schending van artikel 6 van de richtlijn afvalstoffen en van artikel 12, lid 1, van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen

22 De Commissie stelt dat, aangezien de regio Campania geen plannen heeft opgesteld zoals bedoeld in artikel 6 van de richtlijn afvalstoffen en ook geen programma' s heeft uitgewerkt of bijgewerkt zoals bedoeld in artikel 12, lid 1, van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen, de Italiaanse Republiek de krachtens deze bepalingen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

23 De Italiaanse regering betwist dat haar nalatigheid kan worden verweten. Zij betoogt in dit verband de twee richtlijnen door middel van het bovengenoemde presidentieel decreet te hebben uitgevoerd. Indien regionale instanties de nationale uitvoeringsbepalingen van deze richtlijnen schenden, zouden sancties derhalve uitsluitend in het kader van het nationale recht kunnen worden toegepast.

24 Dit argument kan niet worden aanvaard. De omstandigheid dat een Lid-Staat de uitvoering van richtlijnen opdraagt aan zijn regio' s, laat de toepassing van artikel 169 onverlet. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een Lid-Staat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van verplichtingen en termijnen die in communautaire richtlijnen besloten liggen. Elke Lid-Staat is weliswaar vrij de interne wetgevende bevoegdheden naar eigen goeddunken te verdelen, doch dit neemt niet weg, dat krachtens artikel 169 enkel de Lid-Staat jegens de Gemeenschap verantwoordelijk blijft voor de nakoming van de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen.

25 In het onderhavige geval bevatten de richtlijnen enerzijds de verplichting van de Lid-Staten om instanties aan te wijzen die zijn belast met het uitvoeren van de richtlijnen, en anderzijds nauwkeurig omschreven verplichtingen van die instanties, zoals het opstellen en op gezette tijden aanpassen van plannen en programma' s. Een Lid-Staat die, na dergelijke instanties te hebben aangewezen, verzuimt ervoor te zorgen dat deze hun verplichtingen nakomen, komt derhalve zijn verplichtingen in de zin van artikel 169 EEG-Verdrag niet na.

26 Ten aanzien hiervan dient erop te worden gewezen, dat de Italiaanse Republiek, ondanks uitdrukkelijk verzoek van het Hof, niet heeft aangetoond dat de regio Campania vóór het verstrijken van de termijn die was gesteld in het met redenen omkleed advies, plannen in de zin van artikel 6 van de richtlijn afvalstoffen en programma' s in de zin van artikel 12, lid 1, van de richtlijn toxische en gevaarlijke afvalstoffen had opgesteld. Evenmin heeft zij uiteengezet, welke concrete maatregelen zij gedurende deze termijn had genomen om de daadwerkelijke opstelling van plannen en programma' s in de regio Campania te verzekeren.

27 Mitsdien moet worden vastgesteld dat, nu de regio Campania geen plannen heeft opgesteld betreffende, met name, soort en hoeveelheid van de te verwijderen afvalstoffen, de algemene technische eisen, de plaatsen die geschikt zijn voor de verwijdering en alle bijzondere regelingen voor bijzondere afvalstoffen, en geen programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen heeft opgesteld of bijgewerkt, de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6 van richtlijn 75/442 van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen en artikel 12, lid 1, van richtlijn 78/319 van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

28 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verklaart:

1) Door niet te antwoorden op de vragen die de Commissie in haar brief van 29 juni 1987 had gesteld, is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Doordat de regio Campania geen plannen heeft opgesteld betreffende, met name, soort en hoeveelheid van de te verwijderen afvalstoffen, de algemene technische eisen, de plaatsen die geschikt zijn voor de verwijdering en alle bijzondere regelingen voor bijzondere afvalstoffen, en geen programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen heeft opgesteld of bijgewerkt, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 6 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen en artikel 12, lid 1, van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen.

3) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure.