CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 16 EN 17 JUNI 1975 ( 1 )

Inhoud

Algemene inleiding I — Kenmerken van de suikermarkt II — De gemeenschappelijke ordening der markten in de suikersector III — De afstemming der Europese fabrikanten IV — Toepasselijkheid der mededingingsvoorschriften op de landbouw V — Formele middelen van algemene aard VI — Bescherming van de Italiaanse markt — het probleem van de suikerimporten VII — Bescherming van de Nederlandse markt VIII — Bescherming van de markt der Bondsrepubliek Duitsland IX — Afstemming ten aanzien van de openbare inschrijvingen voor de restituties bij de uitvoer van suiker uit de Gemeenschap naar derde landen X — De opgelegde geldboeten Conclusie

Mijnbeer de President,

mijne heren Rechters,

Algemene inleiding

Aan het einde van het eerste verkoopseizoen dat op de inwerkingtreding van 's Raads basisverordening nr. 1009/67 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker is gevolgd, vernam de Commissie van bepaalde belemmeringen die aan de vrijheid van de suikerhandel in de Gemeenschap in de weg zouden worden gelegd.

Afgezien van verkoopweigeringen waarover door bepaalde suikerverwerkende bedrijven werd geklaagd, werd de aandacht der Commissie ook bij na te noemen, onderling samenhangende feiten bepaald:

— een per 1 juli 1968 aangevangen aaneensluiting der Duitse fabrikanten tot verkoopkantoren met strikt afgebakende verkoopzones en stappen, door het Bundeskartellamt te Berlijn ondernomen bij een dezer organisaties, de Südzucker-Verkauf, waarvan bepaalde inlichtingen werden verlangd over de contracten die dit kantoor met zijn handelsvertegenwoordigers had afgesloten en over de getrouwheidskortingen welke het in uitzicht stelde;

— een onder de schutse der Association de défense des intérêts économiques, agricoles et sucriers door de Franse suikerfabrikanten voor het seizoen 1968/1969 gesloten overeenkomst die op 31 oktober 1968 bij de Commissie is aangemeld, doch ten aanzien waarvan zij geen bepaald standpunt heeft kenbaar gemaakt;

— samenwerkingsovereenkomsten van de Nederlandse fabrikanten, welker toetsing aan artikel 85 van het Verdrag de inzet vormt van een door de Commissie aangespannen — en nog hangende — procedure;

— tenslotte een in maart 1969 in Nederland uitgebroken „suikerprijzenoorlog”.

Een en ander gaf de Commissie aanleiding tot het vermoeden dat er sprake zou zijn van op beperking der mededinging op de communautaire markt gerichte gedragingen, zodat zij in 1969 overeenkomstig 's Raads verordening nr. 17/62 een onderzoek instelde en bij een groot aantal suikerfabrikanten, -handelaren en -verbruikers inlichtingen inwon.

Aan het einde van haar nasporingen gekomen, leidde zij op 31 mei 1972 ambtshalve de in artikel 3, lid 1, dier verordening bedoelde procedure in tegen twee en twintig fabrikanten en verkooporganisaties — en hun leden —, die tezamen goed waren voor ongeveer 9/10 van de produktie in de Gemeenschap.

De tegen deze ondernemingen ingebrachte „punten van bezwaar” werden hun vervolgens op 24 en 29 juli 1972 medegedeeld, waarbij hun een termijn van twee maanden werd gelaten om zich schriftelijk te verweren.

Nadat zij van de gelegenheid daartoe gebruik hadden gemaakt, werden hun vertegenwoordigers — in voege als voorzien in artikel 19, lid 1, van verordening nr. 17 — gehoord door ambtenaren van de directoraten-generaal Concurrentie en Landbouw, welk verhoor door ambtenaren van de betrokken Lid-Staten werd bijgewoond.

Na nog — op 5 december 1972 — het advies van het Adviescomité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities te hebben ingewonnen, nam de Commissie op 2 januari 1973 op grond van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag haar beschikking „Europese suikerindustrie”, die aan twee en twintig ondernemingen werd betekend. Hun werd enerzijds gelast aan de vastgestelde inbreuken onmiddellijk een einde te maken, terwijl anderzijds aan zestien hunner geldboeten tot een totaal van negen miljoen rekeneenheden werden opgelegd.

Alleen deze laatste ondernemingen zijn voor uw Hof tegen de beschikking opgekomen; zij wensen haar te zien nietigverklaard, althans — wat de bedragen der opgelegde boeten betreft — gewijzigd.

Afgezien van de onlangs gediend hebbende zaak Frubo is het thans bij mijn weten de eerste maal dat U zo rechtstreeks wordt geconfronteerd met de problematiek van de toepassing van de mededingingsvoorschriften van het Verdrag op de produktie van — en de handel in — een landbouwprodukt (artikel 42 van het Verdrag) dat onder een gemeenschappelijke marktverordening .(artikel 40) valt.

Daarbij komt een ander vraagstuk: vermogen enerzijds de middelen en voorzieningen van een verordening waarbij een gemeenschappelijke ordening der markten in het leven wordt geroepen en van de communautaire uitvoeringsvoorschriften, anderzijds de regelingen die door de nationale overheden in deze zelfde sector worden gehandhaafd of geschapen, het vrije verkeer van het betrokken produkt en de vrije mededinging tussen producenten te waarborgen of mogelijk te maken — mits het niet tot een kartel of tot misbruik van een machtspositie komt — ?

Dit probleem, waarvoor de gezagsorganen van de Gemeenschap zich wel eens meer en meer gesteld zouden kunnen zien, is voor de kartel-autoriteiten der Lid-Staten niet nieuw. Met name valt hierbij te denken aan de ondernemersafspraken die — zoals artikel 59 van de Franse verordening van 30 juni 1945 het zegt — „résultent de l'application d'un texte législatif ou réglementaire”, alsook aan afspraken van „Erzeugerbetriebe und Vereinigungen von Erzeugerbetrieben”, bedoeld in het „Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen” (Par. 100, Abs. 1, GWB).

Op communautair niveau kunnen het mededingingsrecht en het bestaan van gemeenschappelijke ordeningen der markten voor landbouwprodukten, in onderlinge samenhang bezien, niet zonder gevolgen blijven voor de uitvoering van 's Raads verordening nr. 26/62, die in haar artikel 2 artikel 85 — 1 van het Verdrag niet van toepassing verklaart op overeenkomsten, besluiten en gedragingen die een wezenlijk bestanddeel uitmaken van een nationale marktorganisatie of die vereist zijn voor de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen.

Een en ander moge verklaren dat het ons nuttig voorkwam om, alvorens nader op de beroepen in te gaan, de hoofdtrekken van de suikermarkt te schetsen en het gedrag van verzoeksters in het kader der desbetreffende verordeningen te plaatsen.

I — Kenmerken van de suikermarkt

Sinds jaar en dag worden er ten aanzien van suiker — en de grondstoffen van suiker: suikerriet en suikerbieten — op nationaal niveau overheidsmaatregelen genomen en ondernemersovereenkomsten afgesloten.

Ook thans nog is er geen land te vinden waar de economie geheel wordt overgelaten aan de krachten die zich op de markt doen gelden.

De ontwikkeling van de suikerbieten- en suikerrietcultuur en de concurrentie tussen biet- en rietsuiker zijn in beslissende mate beïnvloed door de subsidies die men aan de suikerbietenfabrikanten heeft toegekend.

Laten wij de maatregelen buiten beschouwing die Napoleon I tijdens het continentaal stelsel ten behoeve van de suikerproduktie heeft genomen, dan kan worden gezegd dat de overheidsbemoeiing in Europa ten deze vooral sinds de tweede helft van de 19e eeuw tot ontwikkeling is gekomen. Zij behelsde een groot aantal hulp- en steunmaatregelen der nationale regeringen ten behoeve van de bietentelers en suikerfabrikanten. Bij alle verschil in uitwerking kwam het er steeds op neer dat de verbruiker of de belastingbetaler er voor moest opkomen; en in 1843 kon Lamartine, dichter, maar ook staatsman, in de nationale vergadering verklaren:

„Ik verbied U de suikerindustrie een nationale industrie te noemen. Het enig nationale aan die industrie zijn de lasten die zij het land te dragen geeft”.

Dit beleid bracht op grote schaal dumping — en koersval op de wereldmarkt — teweeg, waardoor de suikerrietproducerende landen in hun ontwikkeling werden geschaad.

Internationaal werd op deze overheidsbemoeiing — en op bedoelde ondernemersovereenkomsten — gereageerd met pogingen om voor produktie en handel tot een min of meer liberale opzet te komen, doch tevens voor een zekere stabiliteit op de markt te zorgen en zonder te veel schokken de omvang van de produktie op die van het verbruik af te stemmen. In dit verband zij bijvoorbeeld gewezen op de conventie van Brussel van 5 maart 1962 en op het nadien gesloten „International Sugar Agreement”, dat de grondslag heeft gevormd voor de vaststelling van exportquota voor landen met een exportoverschot.

De wereldmarkt voor suiker is eigenlijk een erg krappe overschottenmarkt waar nauwelijks meer dan 15 % van de wereldproduktie omgaat. Reeds in 1960 werd de internationaal verhandelde suiker voor 2/3 verkocht tegen speciale, gegarandeerde en bij overeenkomst vastgestelde prijzen; de wereldprijs zoals die in het International Sugar Agreement werd Omschreven, gold slechts voor ongeveer 1/3 van de internationale handel in dit produkt.

Deze wanverhouding spitste zich nog toe: van de wereldproduktie over 1974, 80 miljoen ton, werden 55 miljoen ton verbruikt in de producentenlanden zelf. De resterende 25 miljoen, ofwel nauwelijks 1/3, werd internationaal verhandeld. Maar 13 miljoen werd omgezet in het kader van bilaterale overeenkomsten als de Amerikaanse „Sugar Act”, de „Commonwealth Agreement” of de overeenkomst tussen Cuba en de Sovjetunie. Dit zijn preferentiële markten. De werkelijk op de wereldmarkt verhandelde suiker zou dus op slechts 12 miljoen ton moeten worden begroot. Zeer gevoelig voor politieke of economische crisissituaties, ziet deze markt zich ook steeds aan speculatie blootgesteld. Er bestaat dan ook een nauw verband tussen de ontwikkeling der voorraadposities en het koersverloop, ondanks het feit dat de moderne afzet- en transportmethoden het aanleggen van te grote voorraden eigenlijk overbodig maken.

Hoewel de korte duur van het eigenlijke verkoopseizoen en de behoeften die met de „overloop” tussen de verkoopseizoenen verband houden enige voorraadvorming wel noodzakelijk maken, blijven de voorraden een bij uitstek speculatief element. Men behoeft maar enkele honderdduizenden tonnen tekort te komen en de prijzen springen terstond boven de hoogste produktiekosten uit, terwijl omgekeerd een aan de dag getreden — of latent — overschot van één of twee miljoen ton voor een zo flauwe stemming zorgt dat de kostprijs er in geen geval meer uitkomt.

Deze schommelingen worden nog verhevigd door de speculatie op de termijnmarkten te New York, Londen en Parijs. Men zou mogen veronderstellen dat de — steeds betrekkelijke — schaarsteperiodes slechts voorbijgaande oneffenheden zijn op de ontwikkelingsweg van een produktie die voortdurend stijgt en het verbruik ver achter zich laat. Maar in ontwikkelde industrielanden houdt de stijging van het verbruik praktisch gelijke tred met de demografische groei, terwijl in de landen van de derde wereld met hun snelle bevolkingsaanwas het verbruik voortdurend door de lage levenssstandaard wordt afgeremd.

Evenals de toenmalige wereldmarkt, tendeerde ook de markt van de Gemeenschap duidelijk naar overproduktie.

In de vier voor de onderhavige zaken relevante seizoenen 1968/69 tot en met 1971/1972 liep de totale produktie van witte suiker in de Gemeenschap op van 6800000 ton tot omstreeks 8100000.

In hetzelfde tijdvak steeg het verbruik slechts van 5900000 ton tot 6500000 ton, ofwel jaarlijks met 120000 à 150000 ton.

De produktie overtrof het verbruik in de Gemeenschap dus met 11 à 24 %.

Slaat men deze cijfers om over de vijf Lid-Staten — België en Luxemburg tezamen genomen —, dan bljikt dat twee staten, Frankrijk en België, voortdurend een produktieoverschot hebben gekend, terwijl de markt elders in evenwicht was of een tekort vertoonde. In Italië is het tekort van structurele aard.

In deze periode is het communautaire handelsverkeer, afgezien van de import in Italië, niet belangrijk toegenomen.

De uitvoer van witte suiker uit de Gemeenschap naar de wereldmarkt is opgelopen van 1100000 ton in 1968/69 tot 1600000 ton in 1971/72.

II — De gemeenschappelijke ordening der markten in de suikersector

Bij de ordening van deze zo typische sector, die der suikerproduktie, heeft men in verordening 1009/67 gestreefd naar een verzoening tussen zo onderling tegenstrijdige doelstellingen als: handhaving van de levensstandaard van suikerbietentelers, stabilisering der markten, verzekering der bevoorrading, uitbreiding van de produktiviteit volgens rationele criteria, alsook een redelijk niveau der consumentenprijzen.

Eigenlijk behoorde alleen het agrarisch aspect van de suikerproduktie, dat wil zeggen vooral de suikerbietenteelt, onder de landbouwbepalingen van het Verdrag te zijn gebracht; met de andere takken van industrie in de Gemeenschap zou ook de suikerfabricage onder de algemene regeling, met name onder de mededingingsvoorschriften, moeten vallen. Door de prijs van het te beschermen produkt — de suikerbiet, eventueel ook het suikerriet — van die van een later produkt, de suiker, te laten afhangen, lijkt men echter juist de omgekeerde weg te hebben bewandeld. In haar eerste voorstellen tot ordening van deze markt heeft de Commissie echter al betoogd dat „wegens de bijzonderheden die aan de handel in suikerbieten eigen zijn, … het inkomen der suikerbietentelers slechts via de suikerprijs [kan] worden gewaarborgd”.

Het was trouwens niet mogelijk in alle Lid-Staten tot vergelijkbare suikerbietenprijzen te komen; dit hangt vooral samen met de zo verschillende wijze waarop de verhouding tussen suikerbietentelers en suikerfabrikanten in de onderscheiden landen is geregeld. De wereldsuikermarkt berust derhalve op de prijs van witte suiker.

Met het voorbeeld van de vroegere Nederlandse ordening voor ogen, heeft men dus ook in verordening 1009/67 getracht uit de moeilijkheden te komen door van het stadium ter veredeling uit te gaan. Slechts door de suikerbietenprijs te correleren aan de interventieprijs voor het betrokken gebied heeft men de teler een behoorlijke prijsgarantie kunnen verschaffen.

De bepalingen van verordening 1009/67 die meer rechtstreeks op de onderhavige zaken betrekking hebben, zijn die betreffende de regeling der prijzen, de nationale contingenten en de steunregeling; zij omvatten de markt zowel in het stadium der produktie als op het niveau der prijzen.

De witte suiker in onze industriële bedrijven is een homogeen en goeddeels gestandaardiseerd produkt. De prijs en niet zozeer het merk geeft bij de koper de doorslag.

Nochtans word in de regeling der Gemeenschap van vier kwaliteiten suiker uitgegaan: het gaat daarbij vooral om de aankoop van suiker door de interventiebureaus.

Van die vier kwaliteiten is kategorie 3 („standaardkwaliteit”, basiskwaliteit van witte suiker op de beurs van Parijs) theoretisch van het meeste belang; voor deze kwaliteit worden volgens de artikelen 2 en 3 der basisverordening jaarlijks de richtprijs en de interventieprijs vastgesteld.

Theoretisch: in werkelijkheid werd deze kwaliteit door de fabrikanten in bepaalde landen (waar alleen de duurste soorten, de categorieën 1 en 2, werden aangeboden) niet vervaardigd.

Daarentegen neemt de verwerkende industrie voor haar produktie met deze kwaliteit genoegen. Met name de vraag der Duitse banketbakkerijen naar deze suiker is, kort nadat het tot een gemeenschappelijke ordening kwam, op een categorische weigering der suikerindustrie afgestuit. Met het aankopen van deze kwaliteit in de andere Lid-Staten waren zij niet geholpen, immers de transportkosten zouden dan nagenoeg met de meerprijs van de naasthogere categorie overeenkomen. Het Bundeskartellamt vond hierin — in 1969 — aanleiding een onderzoek in te stellen, dat naar het schijnt niets heeft opgeleverd.

De produktie van de duurste suikersoorten werd ook door het communautair interventiesysteem in de hand gewerkt: voor ter interventie aangeboden suiker van categorie 1 krijgt een fabrikant een belangrijk hogere prijs dan voor suiker van categorie 2, een prijs die ook de feitelijke kosten van verwerking te boven gaat.

Naderhand wisten de fabrikanten gedaan te krijgen dat de duurdere kwaliteit 2 in plaats van de beweerdelijk niet gevraagde categorie 3 als standaardkwaliteit werd erkend, hetgeen ertoe leidde dat de in 1971/1972 reeds met 0,88 rekeneenheid verhoogde winstmarge der raffinaderijen nogmaals 0,50 rekeneenheden hoger kwam te liggen.

Bezien wij thans de prijsvoorschriften.

Aanvankelijk had de Commissie aan de Raad voorgesteld om overeenkomstig de in andere marktordeningen gevolgde werkwijze ten aanzien van de suikerproduktie en de suikermarkt alleen gebruik te maken van het prijsmechanisme, in dier voege dat contingentering der produktie slechts — in geval van ernstige verstoring van het evenwicht — als laatste middel tot stabilisering van de markt zou worden overwogen.

Evenwel heeft men, onder druk van de Duitse en Italiaanse delegaties — die zich bij de zienswijze der suikerbietentelers en suikerfabrikanten in hun landen hadden aangesloten — en met steun van het Europees Parlement (resolutie van 26 januari 1965), naast — en in samenhang met — de regeling der prijzen een plaats heeft ingeruimd voor een stelsel van nationale basishoeveelheden.

Ofschoon de ordening van de suikermarkt der Gemeenschap niet rechtstreeks ook de groot- en kleinhandel bestrijkt, wordt zij, vergeleken met de overige marktordeningen, daardor gekenmerkt dat het prijsverloop vanaf het verst „stroomopwaarts” gelegen punt, anders gezegd eerst voor het eindprodukt en pas daarna voor het onbewerkte produkt, wordt gereguleerd. De richtprijs wordt hier vastgesteld voor witte suiker, een produkt in de eerste graad van verwerking of zelfs een eindprodukt, zulks in afwijking van de methode van andere ordeningen waar de richtprijs juist het agrarisch basisprodukt betreft. Zoals gezegd: suikerbieten zijn als zodanig in de regel niet geschikt voor verhandeling en uitvoer.

Wij weten dat er volgens verordening 1009/67 althans voor binnen de gemeenschappelijke markt gefabriceerde suiker door de Raad jaarlijks enerzijds een richtprijs en anderzijds een interventieprijs wordt vastgesteld en ik meen er goed aan te doen aan de functie van beide prijzen in de gemeenschappelijke marktordening te herinneren.

De richtprijs vervult een economische functie; het is de prijs die men bij transacties op de binnenmarkt der Gemeenschap ten naaste bij zou willen zien aangehouden.

De interventieprijs is die waartegen de door de Lid-Staten aangewezen interventiebureaus verplicht zijn de hun door de fabrikanten aangeboden suiker te kopen. Hij wordt even beneden de richtprijs gesteld en is bedoeld om het verkeer in het betrokken produkt mogelijk te maken; het is echter ook een gewaarborgde prijs, een „vloer”: normaliter moet de interventie er toe leiden dat de ondernemersprijs, behoudens in naar tijd en ruimte begrensde uitzonderlijke situaties, in beginsel niet beneden de interventieprijs daalt.

In zoverre zijn de doelstellingen van verordening 1009 geen andere dan die van de meeste voorschriften betreffende de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwprodukten. De Commissie, die in tal van voor uw Hof gevoerde gedingen betreffende de invoering van zulke ordeningen de gelegenheid heeft gehad zin en strekking van de termen „richtprijs” en „interventieprijs” uiteen te zetten, behoort zich dan ook in de onderhavige zaken niet van het telkens ingenomen standpunt te verwijderen.

Maar wat de wijze van vaststelling der prijzen betreft, verschilt de regeling voor suiker van het in andere sectoren gebruikelijke schema.

Zo worden in de sector granen de basisrichtprijs en de interventieprijs vastgesteld voor het produktiegebied met het grootste tekort (Duisburg), dat toevalligerwijze tegelijkertijd een gebied is met een groot verbruik; de daarvan afgeleide prijzen worden lager naarmate de afstand tot dit gebied toeneemt.

De prijzen zijn dus in feite geregionaliseerd.

Voor suiker heeft men de omgekeerde weg bewandeld.

De gemeenschappelijke richtprijs en de interventieprijs worden vastgesteld voor het produktiegebied van de Gemeenschap met het grootste overschot, namelijk de streek die de acht suikerfabricerende departementen van Noord-Frankrijk omvat. Die prijs geldt oor voor de drie Beneluxlanden en Duitsland.

Echte regionalisatie, zoals in de sector granen, is niet voorzien.

Nu is het zo dat de produktiegebieden waar tevens veel suiker wordt verbruikt vrij dicht bij elkaar gelegen zijn en dat de Lid-Staten, met Italië als grote uitzondering en ook met uitzondering van Luxemburg, practisch in staat zijn uit eigen produktie in al hun behoeften aan consumptiesuiker te voorzien.

Deze — door natuurlijke en klimatologische factoren bepaalde — situatie leidt er in de eerste plaats toe dat de handel zich vrijwel steeds regionaal blijft afspelen.

Afgeleide richt- en interventieprijzen zijn slechts vastgesteld voor Italië en de Franse overzeese departementen.

De regionale prijzen voor het verste gebied met een tekort (Palermo) verkrijgt men door de transportkosten van Noord-Frankrijk tot in Italië bij de niet-afgeleide prijzen op te tellen. Voorzover de afgeleide prijzen verschillen van die voor het voornaamste produktiegebied, profiteren de marginale fabrikanten ervan.

Zo wordt de concurrentiepositie der fabrikanten door de ligging hunner bedrijven ten opzichte van het voornaamste produktiegebied nauwelijks aangetast; veeleer komt het hier aan op de mate waarin de verbruiksgebieden in hun eigen behoeften kunnen voorzien.

De gemeenschappelijke ordening heeft dus, om zo te zeggen, de nationale voorschriften inzake verevening der transportkosten afgelost. De grotere of kleinere afstand ten opzichte van het voornaamste produktiegebied heeft, althans wat Italië betreft, maar een geringe invloed op het inkomen van fabrikanten dat tussen richtprijs en interventieprijs blijft liggen.

Waar de in het land zelf gelegen fabrieken ten opzichte van de nationale verbruiksgebieden bijna steeds gunstiger gelegen zijn dan de suikerfabrieken der andere Lid-Staten, was het te voorzien dat de intercommunautaire handel, zelfs bij een optimale spreiding der suikerproduktie en een maximale beperking der transportkosten, van beperkte omvang zou blijven.

Tenslotte: de — gewaarborgde — interventieprijs moet worden komen te liggen tussen de prijs die de teler ontvangt en de in beginsel naar de richtprijs tenderende marktprijs.

Hiertussen het midden houdend, moest de Raad er voor zorgen dat de koopkracht der landbouwers — en daarmede de suikerbietenteelt — op peil bleef. Maar waar het verschil tussen richtprijs en interventieprijs bij granen 8 % bedraagt, heeft men het in deze verordening voor suiker op 5 % gesteld. Men achtte dit voldoende, omdat aan de handel in suiker, een goed houdbaar produkt, anders dan met de handel in de meeste andere landbouwprodukten het geval is, maar beperkte risico's verbonden zijn.

Een en ander verklaart dat de interventieprijs is gesteld op een betrekkelijk hoog niveau, althans op een niveau dat voor de fabrikanten met de meest efficiënte bedrijfsvoering en de gunstigste ligging alleszins rendabel mocht worden genoemd.

Men zou zo zeggen dat het voor deze fabrikanten dan ook aantrekkelijk moest zijn hun overschotten aan te bieden aan de interventiebureaus die — binnen de nationale quota — verplicht zijn alle hun aangeboden suiker te kopen. Zij mogen deze suiker op de binnenmarkt alleen afzetten tegen een boven de interventieprijs gelegen prijs; alleen met het oog op denaturering mogen zij daar onder gaan en op grondslag van de wereldmarktprijs mogen zij deze suiker slechts afzetten wanneer zij, al dan niet verwerkt, naar derde landen wordt uitgevoerd.

Maar het interventiestelsel heeft in de periode die ons thans interesseert, kennelijk nauwelijks en bovendien nog slecht en met verlies gewerkt, want de bureaus hebben vrijwel alleen voor denaturering of uitvoer buiten de Gemeenschap bestemde suiker verkocht — tegen ongunstiger condities dan de interventieprijs —.

Het heeft er de schijn van dat de Commissie, wanneer er veel interventiesuiker werd overgenomen, de marktkoersen op een vrij dicht bij de interventieprijs gelegen niveau had kunnen handhaven zolang de produktie duidelijk overschotten vertoonde. En dat geval deed zich ten deze voor; de produktie overtrof het intra-communautair verbruik in de hierbedoelde periode met gemiddeld 16 %.

Van hun kant zouden de fabrikanten er in beginsel belang bij gehad hebben hun overschotten aan de interventiebureaus — dus tegen de gewaarborgde minimumprjis — aan te bieden wanneer de suikerprijs op de vrije markt door de overschotten onder druk zou zijn geraakt.

Echter moet worden vastgesteld dat hiervan zelfs in landen met grote overschotten als Frankrijk en België nauwelijks sprake is geweest. Integendeel, op een enkele uitzondering na hebben de fabrikanten in die landen en vooral de Tiense suikerraffinaderij een duidelijke, niet steeds op dezelfde wijze verklaarde, afkeer van aanbieding aan de interventiebureaus aan de dag gelegd.

De ware reden was ongetwijfeld dat deze bureaus voor de fabrikanten gevaarlijke potentiële concurrenten waren die op de markt geen geringe invloed hadden kunnen uitoefenen wanneer zij zich daar maar breed genoeg hadden kunnen maken.

Wij zien hierdoor in de tweede plaats bevestigd dat de garantieprijs veel hoger is gesteld dan door het risico van teruggang der suikerbietenteelt werd gerechtvaardigd, ofschoon een betere spreiding der suikerbietenteelt in de Gemeenschap wenselijk zou zijn geweest.

Tenslotte komt het ons voor dat er ondanks de overschottendruk door de restituties bij uitvoer en denatureringspremies in zekere mate een — voor de suikerindustrie ontegenzeggelijk voordelige — toestand van kunstmatige schaarste is gecreëerd.

De meest kenmerkende bijzonderheid van de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt, die haar onderscheidt van alle andere marktordeningen van de Europese Economische Gemeenschap, is gelegen in de vaststelling der produktiequota.

Deze regeling is in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1009/67 als een tot 1 juli 1975 geldende overgangsregeling ingevoerd, maar wij weten dat zij onlangs — behoudens wijziging der quota — is verlengd.

In afwijking van hetgeen de Commissie aanvankelijk voor ogen stond, brengt deze marktorganisatie dus geen werkelijk vrije produktie. Zij behelst in feite een produktiecontingentering.

Op grondslag van een streefgetal van 6480000 ton per seizoen in de Gemeenschap te produceren suiker zijn er voor de onderscheiden Lid-Staten nationale basishoeveelheden, berekend voor witte suiker, vastgesteld. Zij beliepen in het onderhavige tijdvak 1750000 ton voor de Bondsrepubliek Duitsland, 2400000 ton voor Frankrijk, 1230000 ton voor Italië, 550000 ton voor Nederland alsook voor België en het nagenoeg geen suiker producerende Luxemburg tezamen.

Deze van het streefgetal afgeleide basishoeveelheden worden door de nationale gezagsorganen in iedere Staat over de binnen hun grondgebied gelegen fabrieken en ondernemingen verdeeld volgens een sleutel die enerzijds van hun gemiddelde jaarlijkse produktie gedurende een referentieperiode en anderzijds van de basishoeveelheid afhankelijk is.

In samenhang met de regeling der prijzen strekt dit systeem tot beperking van de produktie en bevordert het een regionale specialisatie, met instandhouding van de garantie voor een minimumproduktieniveau — zelfs in de gebieden die zich het minst voor de suikerbietenteelt lenen —. De regionale specialisatie zou dus — naar wij nog zullen zien — betrekking moeten hebben op hetgeen er boven de basisquota wordt geproduceerd.

In feite is ook de contingentering van de produktie op verwezenlijking van de prijsgarantie gericht. Op het niveau van de interventieprijs werd zij aanvankelijk niet voor 100 % van de geschatte menselijke consumptie in de Gemeenschap verleend, maar voor 105 % van die consumptie.

Was het verbruik van suiker voor voedingsdoeleinden in de jaren voor het seizoen 1964/1965 sterk gestegen — zowel als gevolg van een toeneming van het verbruik per hoofd als door de bevolkingstoename —, nadien nam het langzamer en in meer beperkte mate toe; in Duitsland, België en Nederland trad per hoofd van de bevolking zelfs een partiële daling in.

Bij vaststelling van de basisquota blijkt de Raad dus van een optimistische veronderstelling te zijn uitgegaan; tijdens het eerste seizoen overtrof de som deze quota het menselijk verbruik met 500000 ton of bijna 10 % in de gehele Gemeenschap.

Voorts wordt er, waar de produktie dit contingent van 105 % overschrijdt, gewerkt met de term „maximumquotum”. Dit maximumquotum is gesteld op 135 % van het basisquotum; tot deze grens kunnen de suikerfabrikanten nog van de afzetgarantie profiteren, mits er een produktieheffing wordt betaald die voor 60 % ten laste van de telers kan worden gebracht, zodat de fabrikanten zelf slechts 40 % hebben op te brengen.

Die heffing beperkt dus niet alleen de winstmarge van de suikerfabrikant, doch verlaagt ook in belangrijke mate de prijs die aan de telers wordt betaald. Men zou kunnen spreken van een resorptieheffing.

Maar aangezien de produktieheffing aan een maximum gebonden was en anders hoger zou zijn uitgevallen, zijn de kosten die aan het wegwerken der overschotten verbonden waren niet slechts ten laste van de fabrikanten, doch mede ten laste van de gehele Gemeenschap gekomen.

De boven het maximum geproduceerde hoeveelheden suiker kunnen niet op de binnenmarkt worden afgezet; zij moeten als zodanig buiten de Gemeenschap worden geëxporteerd zonder dat de fabrikanten deswege voor exportrestituties in aanmerking komen.

De toename van de produktie in de hierbedoelde periode wijst er op dat de fabrikanten, behalve in Italië, hun produktie niet tot de hun toegewezen basisquota hebben beperkt. Zij hebben van hun maximumquota een ruim gebruik gemaakt, ondanks het feit dat de produktieheffing hun inkomsten gevoelig deed achteruitgaan. Daarmede staat vast dat zij er belang bij hadden meer dan hun basisquota te produceren. In Frankrijk, België en Nederland zijn ook de maximumquota overschreden.

Deze analyse geeft ons aanleiding tot twee opmerkingen inzake de bij verordening 1009/67 ingevoerde regeling, onderscheidenlijk betreffende de prijzen en de produktiequota:

1. Erkend dient te worden dat de wijze van vaststelling der prijzen en met name die van de basisinterventieprijzen en de afgeleide interventieprijzen nauwelijks een suikerhandel op zeer grote schaal tussen Lid-Staten heeft kunnen bevorderen.

2. Het is niet voor tegenspraak vatbaar dat het stelsel van basishoeveelheden strekt tot beperking van de hoeveelheden suiker die de producenten op de gemeenschappelijke markt kunnen afzetten; mét de hoge transportkosten van een produkt met geringe soortelijke waarde is het onmiskenbaar van invloed op omvang en structuur van de intracommunautaire handel. Het werkt op zichzelf de afscherming der nationale markten in de hand, zoals de Commissie onlangs, in haar mededeling aan de Raad en Parlement van februari jongstleden, zelf heeft erkend.

Maar wil dat zeggen dat de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt alle echte mededinging onmogelijk heeft gemaakt, zodat van de onderling afgestemde feitelijke gedragingen die aan de voornaamste Europese fabrikanten worden verweten, tóch geen effect op de handel tussen Lid-Staten had kunnen uitgaan?

Het wil er bij ons niet in.

Allereerst heeft de regeling van verordening nr. 1009 geen enkele wijziging gebracht in de ongelijke verdeling van de communautaire produktie over de Lid-Staten — in verhouding tot de consumptie —. Het heeft niets veranderd aan het feit dat er in sommige landen, vooral in Frankrijk en België, grote structureel bepaalde overschotten bestaan, terwijl andere landen tekorten kennen, en wel vooral Italië, in mindere mate Nederland en, althans voor bepaalde gebieden en seizoenen, de Bondsrepubliek Duitsland, waar de suikerbalans pas sinds 1971 in evenwicht is gekomen.

Deze feitelijke situatie bracht mede dat het, althans voorzover de tekorten van Staten die niet voor hun eigen bevoorrading konden zorgen moesten worden aangevuld, tot intracommunautair handelsverkeer kwam.

Zulk handelsverkeer werd ten overvloede mogelijk gemaakt door artikel 35 der verordening dat binnen de Gemeenschap de toepassing van enig douanerecht of enige heffing van gelijke werking dan wel van een stelsel van minimumprijzen als bedoeld in artikel 44 van het Verdrag verbiedt.

Weliswaar kon dit handelsverkeer slechts een markt ontsluiten waar niet meer dan een fractie van de totale produktie werd verhandeld, een overschottenmarkt; maar dat wil niet zeggen dat de mededinging er was uitgeschakeld. Integendeel, de concurrentie moest te heviger' zijn, juist omdat het, vergeleken met de totale overschotten der gunstigst gelegen gebieden, slechts om geringe hoeveelheden ging.

Tenslotte liet het stelsel der communautaire prijzen — wel te onderscheiden van de prijzen waartegen aan verbruikers of consumenten wordt verkocht — de producenten voldoende ruimte hun prijzen te bepalen met inaanmerkingneming van hun meer of minder gunstige marktpositie, het rendement hunner installaties en hun werkelijke kostprijs.

Door hoge interventieprijzen werd het de meest gespecialiseerde fabrikanten mogelijk gemaakt bijzonder scherp te concurreren; zij hadden dus alle aanleiding hun verkoopaktiviteiten uit te breiden tot de markten van hun concurrenten in de meest nabijgelegen Lid-Staten, voorzover de transportkosten daartoe althans geen onoverkomenlijke hinderpaal opleverden.

Voorts zij er op gewezen dat suiker een homogeen en goeddeels gestandaardiseerd produkt is, zodat de mededinging, sommige verbruiksgewoonten buiten beschouwing gelaten, zich niet alleen met betrekking tot de prijzen, doch ook ten aanzien van de andere verkoopcondities kon doen gevoelen.

Wij concluderen dan ook dat de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt de mededinging wel zoveel ruimte heeft gelaten dat van onderling afgestemde gedragingen in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag een belemmerend effect kon uitgaan.

III — De afstemming der Europese fabrikanten

De door de Commissie ingeleide procedure gaf haar aanleiding aan de voornaamste Europese fabrikanten onderling afgestemde gedragingen te verwijten die bij voortduring en in de eerste plaats gericht waren op bescherming van de nationale markten — en in Duitsland van de regionale markten — alwaar deze fabrikanten er, met miskenning van de werkelijke mededingingsmogelijkheden die hun in de gemeenschappelijke marktordening werden geboden, op uit waren hun posities te handhaven met behulp van de stelregel „chacun chez soi”.

Tegen deze achtergrond, de afscherming der markten, moeten dus de verschillende grieven der Commissie worden bezien.

Wij dienen nu ons standpunt te bepalen met betrekking tot de vraag of wij hier met een alomvattend kartel dan wel met beperkte, op zichzelf staande praktijken te maken hebben.

Al te formeel behoren wij daarbij niet te werk te gaan. Zouden wij de verschillende inbreuken „opsplitsen”, de grieven in moten hakken en de punten van bezwaar kunstmatig uiteenhouden — met voorbijzien aan de algemene strekking van het fabrikantenkartel en onze ogen sluitend voor de frappante gelijkenis der gebezigde technieken —, dan zouden wij maar gedeeltelijk zicht krijgen op de werkelijke toedracht.

Omgekeerd behoeft uit het feit dat de Commissie één enkele beschikking heeft genomen en uit de omstandigheid dat het Hof de voeging der zaken met het oog op de mondelinge behandeling heeft gelast, niet zonder meer te worden geconcludeerd dat alles op één hoop is gegooid.

Onmiskenbaar heeft de Commissie aanvankelijk aan één alomvattend kartel gedacht. Tot een meer genuanceerde opvatting kwam zij tijdens de procedure, en wel juist omdat de afscherming der nationale markten logischerwijze vroeg om een afzonderlijke bespreking van de situaties die de afgestemde gedragingen op deze onderscheiden markten hadden geschapen en voorts omdat uiteindelijk aan de verschillende betrokken ondernemingen alleen de gedragingen konden worden telastgelegd waaraan zij zich — volgens de Commissie — zelf hadden schuldig gemaakt.

Wat mij betreft: ik acht het niet mogelijk iedere gedachte aan een algemene gedragsafstemming zonder meer te laten varen; wij zullen nog zien dat de banden die de grote Europese fabrikanten reeds voor 1968 hadden aangeknoopt, het doel dat zij gezamenlijk nastreefden en het feit dat zij daartoe van soortgelijke middelen gebruik hebben gemaakt, een duidelijk licht werpen op de wijze waarop zij zich sedert de inwerkingtreding der gemeenschappelijke ordening hebben gedragen.

Naar men weet hebben de betrokken fabrikanten 9/10 van de suikerproduktie der Gemeenschap in handen. In ieder der suikerproducerende landen heeft de zich reeds voor 1968 sterk aftekenende concentratie nadien voortgezet.

In Frankrijk, het belangrijkste suikerproducerende land — met grote overschotten — is de nationale produktie voor drie kwart in handen van vijf ondernemingen: Béghin en Say, die per 1 januari 1973 een fusie zijn aangegaan, Lebaudy Suc en Générale Sucrière — die sedert 1972 in Lebaudy Suc over de meerderheid van de aandelen beschikt —, alsook Sucre Union. In de suikerhandel neemt Sucres et Denrées een overheersende positie in.

In België, waar eveneens meer wordt geproduceerd dan verbruikt, neemt alleen al de Tiense Suikerraffinaderij rechtstreeks meer dan de helft van de nationale produktie voor haar rekening. Via meerderheidsdeelnemingen controleert zij voorts de produktie in de fabrieken Warneton, Oreye en Moerbeke-Waas en via afzetovereenkomsten die van de bedrijven te Liers, Embressin en Naveau; zij heeft daardoor een beslissende invloed — dan wel is in staat een beslissende invloed uit te oefenen — op ongeveer 85 % van de Belgische produktie.

In Nederland is de nationale produktie geheel in handen van de door coöperatiecontracten gebonden bedrijven Coöperatieve Vereniging „Suiker Unie” (SU) en Centrale Suiker Maatschappij (CSM) die, wanneer men ook de invoer in aanmerking neemt, meer dan 4/5 van de markt in handen hebben.

In Duitsland hebben de fabrikanten zich aaneengesloten tot verkoopkantoren met duidelijk afgebakende verkoopgebieden:

— de Norddeutsche Zucker voor Schleswig-Holstein en een deel van Niedersachsen;

— de Westdeutsche Zucker-Vertriebsgesellschaft voor het westelijk deel van Duitsland; haar belangrijkste lid is de onderneming Pfeifer & Langen die alleen ongeveer de helft van de in dit gebied geproduceerde suiker fabriceert;

— en voorts, in het zuiden van de Bondsrepubliek, de Südzucker-Verkaufsgesellschaft, in welk kantoor de Süddeutsche Zucker AG met 70 % van de produktie de sterkste positie inneemt.

Ook in Italië kwam de concentratie verder op gang. Drie hoofdgroepen hebben er tezamen de markt in handen:

— de eerste groep kwam tot stand rondom Eridania en fabriceert meer dan een derde van de in Italië geproduceerde suiker;

— de tweede groep, Padano, heeft door overneming en verwerving van meerderheidsposities, met name in de Societa Italiana Per l'Industria Degli Zuccheri, vrijwel eenzelfde niveau bereikt als eerstgenoemde groep;

— een derde groep kwam door concentratie tot stand rondom de vennootschap „Agricola Industriale Emiliana”.

Dan zijn er nog enkele kleine fabrieken, maar een onafhankelijke organisatie voor de afzet van suiker ontbreekt; de suikerafzet is in handen van de gtote fabrikanten.

Voor de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening der markten onderhielden deze Europese ondernemingen contacten die waren begunstigd, zoal niet geïnstitutionaliseerd, door de organisaties, verenigingen en syndicaten die in de onderscheiden landen in het leven waren geroepen.

Het waren: in België de Confédération Professionnelle de Sucre et de ses dérivés, in Duitsland de Verein der Zuckerindustrie en die Wirtschaftliche Vereinigung Zucker, in Frankrijk het Syndicat National des Fabricants de Sucre en de Chambre Syndicale des Raffineurs en in Italië de Associazione Nazionale degli Industriali dello Zucchero (Assozucchero). In Nederland kwam het, zoals gezegd, tot een sterk gecoördineerd beleid van de beide ondernemingen die de nationale produktie volledig in handen hebben.

Deze nationale fabrikanten hebben op communautair niveau een Europees comité van suikerfabrikanten opgericht. In dat comité, nauwkeuriger gezegd: in zijn commissie voor de gemeenschappelijke markt, kwam het vóór de inwerkingtreding van verordening nr: 1009 tot een gedachtenwisseling over de voorzienbare gevolgen van de gemeenschappelijke marktordening en men nam er de maatregelen in studie die de Europese suikerindustrie diende te nemen teneinde, onder meer, „het gebrek aan evenwicht tussen de hoeveelheid tegen de garantieprijs gefabriceerde suiker en de behoeften van de binnenmarkt te verhelpen”.

Tijdens een in mei 1968 te München gehouden vergadering, waaraan door de vertegenwoordigers der nationale fabrikantenbonden en de rechtstreekse vertegenwoordigers van enige 'fabrikanten werd deelgenomen, werd uitdrukking gegeven aan de gezamenlijke wens dat „de ontworpen oplossingen het de suikerfabrikanten mogelijk zouden maken zowel op de binnenmarkt als met het oog op de export zelf volledig voor de afzet van hun produktie te zorgen”.

Centraal stond de bedoeling — die men op de verschillende nationale markten met dezelfde middelen zou verwezenlijken — om tussen twee markten te onderscheiden:

— enerzijds de markt voor suiker bestemd voor menselijke consumptie, alwaar de fabrikanten alle mededinging binnen de eigen verkoopzones wilden beletten en door afstemming hunner gedragingen zoveel mogelijk de status quo ante wensten te handhaven;

— anderzijds de markt voor overschotten, bestemd voor denaturering of export naar derde landen; betrokkenen zouden overleg plegen teneinde — volgens de formule van de overeenkomst die de Franse suikerfabrikanten op 1 juli 1968 hadden afgesloten — aan ieder hunner wat de afzet betreft „dezelfde kansen” te waarborgen.

Interessant is een inleidende nota die de Franse fabrikantenorganisatie heeft gewijd aan deze — ook bij de Commissie aangemelde — overeenkomst, alsook aan het voorontwerp ener overeenkomst betreffende een coöperatie van Belgische suikerfabrikanten.

Deze stukken geven ons inzicht in de opstelling der betrokkenen ten aanzien van deze beide onderscheiden markten en maken de conclusie begrijpelijk dat „de fabrikanten van de Gemeenschap ten opzichte van deze beide markten volkomen op voet van gelijkheid moeten worden gebracht, hetgeen er op neerkomt dat zij allemaal in staat moeten worden gesteld de gemiddelde opbrengst te behalen die met de voor beide bedoelde markten opgenomen hoeveelheden in overeenstemming is” [„les producteurs de la Communauté doivent être mis dans une position de stricte équité à l'égard de ces deux marchés, ce qui revient à dire qu'ils doivent être mis en mesure de réaliser tous la recette moyenne correspondant aux tonnages absorbés par chacun des deux marchés en question”].

Om het daarheen te leiden werden in die nota bijzondere organisatorische maatregelen voor de export- en denatureringsmarkt in overweging gegeven.

Een dergelijke oplossing werd echter niet voorgesteld met betrekking tot de markt voor consumptiesuiker: dank zij de afstemming der fabrikanten kon het probleem aldaar reeds worden opgelost met middelen die de ondernemingen zelf zouden moeten kunnen toepassen, volgens een beleid dat de vertegenwoordigers van de Tiense Suikerraffinaderij uitdrukkelijk als volgt heeft geformuleerd: „Geen goederenbeweging van land tot land tenzij bij overeenstemming tussen de fabrikanten”.

Zo kwam het op het terrein van het intracommunautaire verkeer tot een handel die men wel „commerce de rationalisation” genoemd heeft, die een nauwe samenwerking tussen de nationale groepen van fabrikanten-raffinadeurs impliceerde en hun een preferentiële marktpositie heeft bezorgd.

Dit beleid vormde de gemeenschappelijke grondslag van de verschillende afgestemde gedragingen waartegen de onderscheiden punten van bezwaar zijn gericht alsook het voornaamste middel om met het oog op de bescherming der nationale markten de suikerleveringen tussen de Lid-Staten te controleren en om het tot een goed einde te voeren is ook van soortgelijke middelen gebruik gemaakt.

Het eerste middel bestond in rechtstreekse leveranties van' ruwe en witte suiker van land tot land — en van fabrikant aan fabrikant, dat wil zeggen tussen concurrerende ondernemingen —.

De witte suiker is vaak geleverd in verpakkingsmateriaal dat door de kopers ter beschikking was gesteld en waarop hun merk was aangebracht. Die suiker werd tegen dezelfde prijs als door hen zelf gefabriceerde suiker doorverkocht. De fabrikanten-leveranciers wilden op biedingen van handelaren dan wel van suikerverwerkende industrieën niet ingaan omdat de beschikbare hoeveelheden voor hun nationale markt bewaard zouden moeten blijven.

Deze — gebruikelijke — praktijken vinden onvoldoende rechtvaardiging in de situatie op de communautaire suikermarkt en in het commercieel belang der fabrikanten alleen.

Zij zijn alleen te verklaren vanuit een gecoördineerd beleid, berustend op door de voornaamste fabrikanten opgestelde beginselen die er toe strekten de afscherming der nationale markten in stand te houden.

Afgezien van de Italiaanse markt met zijn bijzonder dirigistische nationale regeling — die er ook helemaal op gericht is het grootste gedeelte van de importen aan de eigen suikerfabrikanten toe te spelen —, behelzen de leveringen van fabrikant aan fabrikant op zijn minst een eerste ernstige aanwijzing voor een afstemming van gedragingen, bedoeld om de mededinging in de geprivilegieerde verkoopszones lam te leggen.

Die aanwijzing vindt verdere steun in het feit dat wanneer het in de beschermde verkoopgebieden nochtans — in kleine omvang — tot levering aan industriële afnemers of handelaren kwam, zulke leveranties in de regel slechts met goedvinden van de aldaar gevestigde fabrikanten mogelijk waren. Ook werden zulke leveringen soms uitsluitend bestemd voor de bevoorrading van de melkindustrie; zo bijvoorbeeld in Nederland. Voor zover het suiker voor menselijke consumptie betrof, vormden zulke leveringen een uitzondering.

Ook ging men wel op een andere manier te werk: het werd handelaren en verbruikers onaantrekkelijk gemaakt rechtstreeks suiker te kopen die niet in het land zelf was geproduceerd, en wel door op de prijzen die de fabrikanten voor hun eigen verkoopgebied hadden vastgesteld een extra bedrag te leggen; de kopers vonden hierin tenslotte aanleiding alleen suiker te betrekken bij in hun eigen land gevestigde ondernemingen.

Tenslotte hebben de fabrikanten de handelaren door pressiemiddelen gedwongen zich bij hun politiek aan te sluiten, en wel door te eisen dat zij zich in de aangrenzende landen zouden gedragen naar de voor waarden door de aldaar gevestigde ondernemingen gesteld, of ook wel door bestemmingsclausules. Zo hebben zij hun kopers verboden de voor denaturering, voor de industrie of voor export naar derde landen verkochte hoeveelheden op de markt voor menselijke consumptie te brengen.

Al deze verschillende middelen zijn, zoals bij bespreking der verschillende punten van bezwaar nog zal blijken, naar gelang van de situatie op de onderscheiden nationale markten, tezamen of afzonderlijk toegepast.

Dat wil onzes inziens zeggen dat er weliswaar van een algemene ondernemersovereenkomst in de enge zin des woords geen sprake is geweest, doch dat de onderling afgestemde feitelijke gedragingen van bepaalde fabrikanten of groepen van fabrikanten pasten in hetzelfde concept, op een gezamenlijk wilsbesluit berustten en niet alleen maar als parallelle — doch zelfstandige en alleen door overwegingen van handelsbelang ingegeven — handelingen zijn te beschouwen.

Daarom zijn wij, ondanks het feit dat de afgestemde gedragingen in concreto, in het kader der afzonderlijke in de bestreden beschikking opgesomde grieven en met inaanmerkingneming van het individueel gedrag van ieder der ondernemingen moeten worden beoordeeld, geneigd te geloven dat deze gedragingen naar hun aard vallen onder de definitie van een onderling afgestemde gedraging die U voor het eerst in de kleurstoffenzaken hebt opgesteld.

„Zo artikel 85 het begrip „onderling afgestemde feitelijke gedraging” van die der „overeenkomsten tussen ondernemingen” en „besluiten van ondernemersverenigingen” onderscheidt, zit daarbij, naar U met zoveel woorden hebt overwogen in het arrest van 14 juli 1972, Imperial Chemical Industries (zaak 48-69, Jurispr. 1972, blz. 619 e.v.), „de bedoeling” voor „onder de verboden van dit artikel een vorm van coördinatie tussen ondernemingen te begrijpen die, zonder dat het tot een eigenlijke overeenkomst komt, de risico's der onderlinge concurrentie welbewust vervangt door een feitelijke samenwerking”.

„Naar haar aard” omvat de onderling afgestemde feitelijke gedraging derhalve „niet alle bestanddelen van een overeenkomst; zij kan onder andere het resultaat zijn van een coördinatie welke in het gedrag der deelnemers tot uitdrukking komt”.

Stelt men deze eis van een aan de deelnemende ondernemingen gemeenschappelijk feitelijk gedrag, dan wordt het mogelijk te onderscheiden tussen een onderling afgestemde gedraging en een overeenkomst; volgens Uw jurisprudentie valt een overeenkomst, waarvan het bestaan eenmaal is vastgesteld en die ten doel heeft de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt tegen te gaan, onder het verbod van artikel 85, lid 1; of zij werkelijk gevolgen voor de mededinging heeft gehad behoeft niet meer te worden onderzocht.

Maar een onderling afgestemde gedraging kan reeds begripsmatig niet geheel van haar gevolgen voor de mededingingsverhoudingen worden losgemaakt; zij moet in het feitelijk gedrag der betrokken ondernemingen tot uitdrukking komen.

Dit standpunt, dat wij reeds in de kleurstoffenzaak hebben voorgestaan, ligt in de lijn van de opvatting die de advocaat-generaal J. Gand met betrekking tot het internationaal kininekartel heeft verdedigd.

Zijns inziens verlangt de heersende leer bij een onderlinge afgestemde feitelijke gedraging, anders dan bij een overeenkomst, dat de afstemming in concreto tot uitdrukking is gekomen, zodat zowel moet blijken van een feitelijk gedrag der belanghebbenden als van een bepaalde samenhang tussen dat gedrag en een tevoren opgesteld plan.

Gemeenschappelijke of parallelle gedragingen zijn nog geen onderling afgestemde gedragingen. Zij moeten bovendien niet het gevolg zijn van de marktstructuur of van de economische marktondities. In Uw arresten van 14 juli 1972 hebt U dienaangaande overwogen: „dat ofschoon een parellellie in de gedragingen op zichzelf niet met een onderling afgestemde feitelijke gedraging mag worden gelijkgesteld, zij nochtans een ernstige aanwijziging voor zodanige gedragingen kan opleveren wanneer zij leidt tot mededingingsvoorwaarden die, gelet op de aard der produkten, op de grootte en het aantal der ondernemingen en op de omvang van de markt, niet met de normaal te achten marktvoorwaarden overeenkomen; dat dit inzonderheid het geval is wanneer het parallel gedrag geëigend is belanghebbenden in staat te stellen om … eenmaal ingenomen posities te bevriezen ten detrimente van een daadwerkelijk vrij verkeer der produkten binnen de gemeenschappelijke markt en van de vrijheid der verbruikers in de keuze van hun leveranciers”; wat de suiker betreft mogen wij hier ook wijzen op de vrijheid der industriële afnemers in de keuze van die leveranciers.

Via deze jurisprudentie komen wij ook te spreken over de levering van het bewijs ener onderling afgestemde feitelijke gedraging.

Dat de bewijslast op de Commissie rust lijdt onzes inziens geen twijfel, maar wij zijn het niet eens met de opvatting van sommige verzoeksters dat de bevoegdheid tot boeteoplegging die op dit quasistrafrechtelijk gebied aan de Commissie toegekend, een bewijslevering door vermoedens zou uitsluiten en dat hier de regel „in dubio pro reo” bij voorrang zou moeten worden toegepast.

Zij vergeten dat het communautaire mededingingsrecht niet door de beginselen van het strafprocesrecht wordt geregeerd; de Commissie vervult geen rechtsprekende functie; de procedure van verordening 17 blijft, hoezeer op tegenspraak gevoerd, een zuiver administratief karakter dragen.

Anderzijds kan het bewijs van een onderling afgestemde gedraging meestal slechts berusten op bij het onderzoek der Commissie boven water gehaalde aanwijzingen of vermoedens.

Alleen deze gezamenlijke vermoedens — die echter „ernstig, welbepaald en onderling overeenstemmend” moeten zijn — leveren in de regel mét het feitelijk gedrag van belanghebbenden het bewijs ener afstemming op, en het staat alleen aan de rechter van de Gemeenschap uiteindelijk te beslissen of het door de Commissie aangedragen bewijsmateriaal deugdelijk is.

Zo hebt U in de kleurstoffenzaak uitgesproken dat „een juiste beoordeling van de vraag of er in casu van afstemming sprake is, alleen mogelijk is wanneer de in de bestreden beschikking genoemde aanwijzingen niet afzonderlijk, doch gezamenlijk worden bezien, en wordt gelet op de kenmerken van de markt der betrokken produkten”.

IV — Toepasselijkheid der mededingingsvoorschriften op de landbouw

Alvorens ons te zetten tot een behandeling van de afzonderlijke punten van bezwaar die in de bestreden beschikking tegen de verzoekers zijn ingebracht, zullen wij ons hebben uit te spreken over een vraag van algemene strekking.

Ik bedoel de vraag naar de toepasselijkheid van de mededingingsvoorschriften van het Verdrag op de produktie van — en de handel in — landbouwprodukten.

Volgens artikel 42 van het Verdrag zijn de bepalingen betreffende ondernemersafspraken en misbruik van een machtspositie ten deze slechts van toepassing voor zover zulks door de Raad met inachtneming van de in artikel 39 vermelde doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zal worden bepaald.

Wij dienen deze bepaling aldus te verstaan dat de auteurs van het Verdrag de voortbrenging van en de handel in die produkten niet eens vooral aan de verboden van de artikelen 85 en 86 hebben willen onttrekken, doch hebben gemeend daarvoor bijzondere voorschriften te moeten geven, rekening houdende met de structuren van de landbouweconomie en de inwerkingtreding der gemeenschappelijke marktordeningen.

Zij hebben daartoe de Raad gemachtigd vast te stellen binnen welke grenzen — en behoudens welke uitzonderingen — de artikelen 85 en 86 op de landbouw kunnen worden toegepast.

Volgens artikel 1 van verordening 26 van 4 april 1962 gelden de artikelen 85 tot en met 90 van het Verdrag en de voor hun toepassing uitgevaardigde bepalingen voor de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten.

In artikel 2, lid 1, eerste volzin, worden op dit beginsel echter twee uitzonderingen gemaakt: „overeenkomsten, besluiten en gedragingen die een wezenlijk bestanddeel uitmaken van een nationale marktorganisatie of die vereist zijn voor de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen” zijn (alleen) van artikel 85, lid 1, uitgezonderd.

Voorts wordt er in de tweede volzin van lid 1 een bijzonder preferentieel stelsel voorzien voor overeenkomsten van landbouwondernemingen en verenigingen van landbouwondernemers binnen één Lid-Staat, voor zover die overeenkomsten, zonder de verplichting in te houden een bepaalde prijs toe te passen, betrekking hebben op de voortbrenging of de verkoop van landbouwprodukten of het gebruik van gemeenschappelijke installaties voor het opslaan, behandelen of verwerken van landbouwprodukten — tenzij de Commissie vaststelt dat de mededinging zodoende wordt uitgesloten of dat de doeleinden van artikel 39 van het Verdrag in gevaar worden gebracht —.

Deze bijzondere bepaling was in het ontwerp-verordening der Commissie niet te vinden. Zij werd op verzoek van het Europees Parlement en de meeste nationale delegaties opgenomen om de coöperaties en landbouwbonden, zoals die in alle Lid-Staten bestonden en in de nationale wetgevingen welwillend werden behandeld, te legaliseren.

In lid 2 wordt de Commissie uitsluitend bevoegd verklaard om ambtshalve dan wel op verzoek van belanghebbenden — en na de Lid-Staten te hebben geraadpleegd en de belanghebbende ondernemingen of ondernemersverenigingen te hebben gehoord — in een te publiceren beschikking vast te stellen welke overeenkomsten en gedragingen aan de in lid 1 bedoelde voorwaarden voldoen.

De uitlegging van verordening 26 stelt ons aanstonds voor een aantal problemen die in de eerste plaats het toepassingsgebied dier verordening betreffen en voorts betrekking hebben op de procedure die moet worden gevolgd teneinde haar in werking te doen treden — en op aard en reikwijdte van haar uitzonderingsbepalingen —.

Het lijdt geen twijfel dat artikel 2 voornamelijk ten doel heeft een aaneensluiting der landbouwondernemers — en daarmede de modernisering en rationalisering alsook de teelt en verhandeling van landbouwprodukten — te bevorderen; deze bedoeling treedt met name aan de dag de voorkeursbehandeling die voor de coöperaties en verenigingen van landbouwondernemers is weggelegd voorzover deze met name op de voortbrenging of de verkoop van landbouwprodukten of het gebruik van gemeenschappelijke installaties betrekking hebben.

Men kan zich dan ook afvragen of de op artikel 85, lid 1, gemaakte uitzonderingen ook gelden voor industriële ondernemingen ter verwerking van landbouwprodukten, zoals suikerfabrieken en raffinaderijen.

Dat de vraag bevestigend moet worden beantwoord, lijdt voor ons echter geen twijfel:

— enerzijds omvat de lijst van landbouwprodukten, vastgesteld in bijlage II van het Verdrag, niet alleen maar veldgewassen, doch ook produkten in eerste graad van bewerking, zoals suiker;

— anderzijds heeft men door de uitzonderingen die in artikel 2 van verordening 26 op de mededingingsvoorschriften worden gemaakt, de daargenoemde overeenkomsten, besluiten en gedragingen niet slechts willen ontzien voorzover zij de voortbrenging en verkoop van landbouwprodukten „stricto sensu” betreffen, doch ook voorzover het om de verwerking dier produkten gaat.

Ook is de opsomming die in de tweede volzin van lid 1 wordt gegeven, niet limitatief.

En ofschoon suikerfabrieken geen landbouwbedrijven zijn, vestigt de gemeenschappelijke marktordening tussen deze verwerkende industrieën en de bietenteelt een innige samenhang, of wij hier nu willen denken aan de quota — die weliswaar op het niveau der suikerfabricage worden vastgesteld maar rechtstreeks op die teelt van invloed zijn —, aan de produktieheffing die in geval van overschrijding der basisquota wordt opgelegd en ten dele op de telers kan worden afgewenteld, aan de regeling van de suikerprijzen in de Gemeenschap die bepalend is voor de prijs die voor het basisprodukt wordt betaald, dan wel aan de tussen de verschillende branches afgesloten overeenkomsten betreffende de teelt en de aankoop van suikerbieten.

Dan rijst in de tweede plaats de vraag of de Commissie gerechtigd was de bevoegdheden welke haar in artikel 85, lid 1, en in verordening 17 worden toegekend, te gebruiken toen zij met beweerdelijk onderling afgestemde feitelijke gedragingen van de hierbedoelde ondernemingen te maken kreeg, ook zonder eerst tot een vaststelling te zijn gekomen als bedoeld in artikel 2, lid 2, van verordening 26. Had zij niet eerst de aldaar voorgeschreven procedure dienen te volgen?

Bevestigende beantwoording zou betekenen dat de Commissie na raadpleging van de Lid-Staten en gehoord de betrokken ondernemingen, een beschikking had moeten nemen houdende vaststelling dat de in lid 1 van genoemd artikel gestelde voorwaarden al dan niet waren vervuld.

Een aantal verzoeksters heeft zich terstond op schending dezer procedurevoorschriften beroepen, stellende dat de hun verweten gedragingen „een wezenlijk bestanddeel van een nationale marktorganisatie” — in casu de Italiaanse ordening van de suikermarkt — uitmaakten dan wel „vereist” waren „voor de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen”; zij leidden daaruit af dat de Commissie te hunnen aanzien een positieve beschikking had moeten nemen, waarin artikel 85, lid 1, niet toepasselijk werd verklaard.

Wij stellen U voor dit middel te verwerpen. De procedure van verordening nr. 26 en vooral de voorafgaande raadpleging der Lid-Staten zijn onzes inziens alleen voorgeschreven wanneer de Commissie wil vaststellen dat de uitzonderingsvoorwaarden zijn vervuld en dus een positieve beschikking neemt, waarin de verbodsbepalingen van artikel 85, lid 1, op de betrokken overeenkomsten, besluiten en gedragingen niet-toepasselijk worden verklaard.

Wij menen evenwel dat de Commissie die procedure niet behoeft te volgen wanneer zich haars inziens geen van beide uitzonderingsgevallen voordoet.

Verordening 26 geeft ook geen enkele indicatie ten aanzien van de procedure die moet worden gevolgd wanneer men artikel 85 wil toepassen op overeenkomsten of onderling afgestemde gedragingen die niet onder bedoelde uitzonderingsbepalingen kunnen worden gebracht.

Het beginsel van artikel 1 der verordening — toepasselijkheid van artikel 85 én van de uitvoeringsverordeningen — brengt dan mede dat de procedure van het commune mededingingsrecht, zoals in verordening 17 geregeld, moet worden gevolgd.

In Uw arrest van 15 mei jl. (FRUBO, zaak 71-74) hebt U voor deze oplossing geopteerd en overwogen dat „men de Commissie tot overdreven formalisme en onnodige vertraging bij het onderzoek van de betrokken zaken zou dwingen indien zij de Lid-Staten ook in die gevallen zou moeten raadplegen, waarin die niet-toepasselijkheid van de in verordening nr. 26 bedoelde uitzonderingen voor haar boven elke twijfel is verheven”.

Ten aanzien van de eigenlijke vraag, namelijk of de afgestemde gedragingen — of sommige dier gedragingen — onder bedoelde uitzonderingen moesten worden gebracht, zullen wij ons tot de volgende opmerkingen beperken.

Wat betreft de eerste uitzondering: drie der Franse verzoeksters, te weten Générale Sucrière, Béghin en Say enerzijds en twee Italiaanse bedrijven, Eridania en Industria degli Zuccheri anderzijds betogen in verband met de grief betreffende de bescherming van de Italiaanse markt, dat de regeling van de Italiaanse overheid zou zijn te beschouwen als een nationale marktorganisatie in de zin van verordening 26, althans als een binnenlandse regeling van gelijke werking in de zin van artikel 46 van het Verdrag.

Bezien in samenhang met de gemeenschappelijke ordening van verordening 1009 zou deze regeling zijn gericht op stabilisatie en regularisatie van de Italiaanse suikermarkt — waardoor de suikerbietenteelt en de levensstandaard der telers moesten worden gewaarborgd —; volgens verzoeksters behelsde zij maatregelen van gelijke werking als douanerechten — steunmaatregelen ten behoeve van suikerfabrikanten en bietentelers —, en voorts maximumprijzen en bepalingen tot contingentering of verdeling van de suikerimporten in Italië.

De aan verzoeksters telastgelegde onderling afgestemde en op bescherming van de Italiaanse markt gerichte gedragingen zouden onlosmakelijk met deze nationale organisatie verbonden zijn geweest en daarvan een wezenlijk bestanddeel hebben uitgemaakt.

Hierop kan tweeërlei antwoord worden gegeven.

Men zou aanvankelijk kunnen menen dat de uitzonderingsbepaling is bedoeld om de nationale marktorganisaties uit de tijd voor de oprichting der gemeenschappelijke ordeningen intact te laten zolang er nog geen gemeenschappelijke ordeningen bestonden. De van 1962 daterende verordening 26 is inderdaad aan de ontwikkeling en voltooing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voorafgegaan. Zij zou dus slechts een overgangsregeling behelzen; overigens moesten bedoelde nationale organisaties, tenzij het tegendeel door de instellingen van de Gemeenschap uitdrukkelijk was bepaald, geleidelijk door de ordeningen van de Gemeenschap worden vervangen.

U hebt uitgesproken dat sedert de inwerkingtreding dier ordeningen alleen de gemeenschapsautoriteit kon beslissen over de voorlopige „handhaving van enige nationale regeling voor de ordening … inzake de betrokken produkten”:

— arrest van 21 maart 1972, SAIL, zaak 82-71, Jurispr. 1972, blz. 139.

En in het arrest van 10 december 1974 (zaak 48-74, Charmasson)hebt U overwogen dat, „al heeft het Verdrag de mogelijkheid voorzien dat de nationale organisatie in afwachting van de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening zou worden gehandhaafd, daarbij slechts is gedacht aan handhaving tot het einde van de overgangsperiode, op welk tijdstip het gemeenschappelijk landbouwbeleid definitief moet zijn vastgesteld”.

De vingerwijzingen welke Uw jurisprudentie hier geeft impliceren dat een nationale marktordening na de inwerkingtreding van verordening 1009 niet rechtsgeldig in stand kan worden gelaten. Ofschoon zij bepaalde steunmaatregelen ten behoeve van de Italiaanse suikerfabrikanten behelst, wordt handha ving van een Italiaanse marktordening of van een binnenlandse regeling van gelijke werking in deze verordening nergens beloofd of goedgekeurd.

Het heeft onzes inziens echter geen zin de oplossing van het probleem dat de Italiaanse marktorganisatie doet rijzen, hier te zoeken. Zoals bij de bespreking van de eerste grief — inzake de bescherming van de Italiaanse markt — zal blijken, zullen wij in deze conclusie allereerst te rade gaan met de gevolgen welke aan deze regeling, zoals zij in feite bestond, voor de mededinging verbonden zijn geweest.

De tweede exceptie — betreffende overeenkomsten die vereist zijn voor de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen — impliceert dat in concreto wordt onderzocht of er van een aldus „vereiste” overeenkomst sprake is. Zij zal daarom bij de bespreking der verschillende punten van bezwaar, voorzover aldaar opgeworpen, op haar waarde moeten worden getoetst.

V — formele middelen van algemene aard

Afgezien van de middelen die geen of onvoldoende motivering dan wel innerlijke tegenstrijdigheid der beschikking behelzen en die wij bij de behandeling der zaak ten principale zullen behandelen, zouden wij thans de formele middelen van algemene aard willen rangschikken en bespreken, om het even of zij door een of meer verzoeksters worden opgeworpen. Het gaat steeds weer om niet-eerbiediging van recht op verweer. De beoordeling dezer middelen hangt goeddeels af van de opvattingen nopens de procedure die ter toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag moet worden gevolgd en het rechtskarakter der geldboeten die wegens inbreuk op die artikelen kunnen worden opgelegd.

U zult zich in zoverre enkele in vroegere arresten gedane principiële uitspraken /willen herinneren: de procedure voor de Commissie is een administratieve en geen rechtelijke procedure; en — zoals wij in overeenstemming met de opvattingen van de advocaten-generaal Roemer en Gand mochten betogen — de geldboeten dragen geen strafrechtelijk karakter.

Het gaat bij deze formele middelen om de volgende gezichtspunten:

1. Verzoeksters maken bezwaar tegen het naar zij menen tendentieuze voorlichtingsbeleid van de Commissie, die er op uit zou zijn geweest hen publiekelijk in staat van beschuldiging te stellen zonder hen eerst te hebben gehoord en zij betogen dat de Commissie, juister gezegd: het inzonderheid voor mededingingsaangelegenheden verantwoordelijk lid der Commissie, nog voordat hun mededeling was gedaan van de nadien tegen hen ingebrachte „punten van bezwaar” op een nogal geruchtmakende persconferentie de publieke opinie op de hoogte zou hebben gebracht van het feit dat de Commissie tegen de voornaamste suikerfabrikanten in de Gemeenschap een procedure ex verordening 17 had ingeleid — en van de redenen daartoe —. Wij zien niet in hoe zulks aan de rechtsgeldigheid van de administratieve procedure — en van de genomen beslissing — zou kunnen afdoen. Het perscommuniqué heeft verzoeksters geenszins de mogelijkheid ontnomen om te gelegener tijd commentaar op de tegen hen ingebrachte bezwaren te leveren. Het staat vast dat de Commissie, alvorens haar uiteindelijke beschikking te nemen, van hun argumenten had kennis genomen. Of zouden verzoeksters liever hebben gezien dat de Commissie de punten van bezwaar in het Publikatieblad der Gemeenschappen had geplaatst — zoals haar op grond van artikel 2-2o van verordening 99/63 vrijstaat —? Met alle begrip voor de felheid van de reacties van sommige ondernemingen — of hun beroepsorganisaties UNICE en CEFS — menen wij dat het dispuut dat tussen de Commissie en verzoeksters is gerezen, op een ander plan speelt, namelijk op het niveau van het voorlichtingsbeleid der Commissie. Erkend dient te worden dat de Commissie niet alleen gerechtigd, maar ook verplicht is de openbare mening op de hoogte te stellen van haar zo vaak als te technocratisch of te hoogdravend gehekeld beleid.

2. Wat de mededeling der punten van bezwaar op zichzelf betreft, Südzucker AG en het verkoopkantoor „Südzucker Verkauf” beklagen zich er over dat bij de aan hen betekende grieven geen Duitse vertaling der door de Commissie tot staving van haar standpunt aangehaalde stukken was gevoegd. Die vertaling heeft men hun pas later doen toekomen; zij vertoonde ook onvolkomenheden. Wij zijn — in de lijn van Uw arrest van 15 juli 1970, gewezen in de zaak 41-69 (Chemiefarma, Jurispr. blz. 689) — van mening dat dit de ondernemingen niet heeft belet van bedoelde stukken behoorlijk kennis te nemen en dat de onregelmatigheid — indien daarvan al mag worden gesproken — de processuele positie der betrokken ondernemingen niet nadelig heeft beïnvloed en de mogelijkheid van behoorlijk verweer niet heeft geschaad. Sommige verzoeksters beklagen zich er over dat de grieven der Commissie hun zijn medegedeeld in één enkele beschikking, waarin onvoldoende zou zijn gespecifieerd welke punten hen idividueel betroffen. Wij menen dat het nemen van één enkele beschikking te verklaren valt uit het feit dat de Commissie aan een „algemeen” kartel heeft gedacht, en dat hierop bij de behandeling van de zaak ten principale zal moeten worden ingegaan. In ieder geval komt het ons voor dat iedere onderneming in staat geweest is te ontdekken welke grieven in het bijzonder tot haar waren gericht.

3. Een aantal verzoeksters meent dat ook artikel 4 van verordening 99/63 — betreffende het verhoor — is geschonden omdat er in de mededeling der punten van bezwaar een te korte termijn voor het maken van opmerkingen zou zijn gesteld. De datum waarop die mededeling laatstelijk door de ondernemingen is ontvangen was 1 augustus 1972 en het laatste antwoord der ondernemingen is op 4 oktober ingeschreven. Het komt ons dus voor dat zij tenminste twee maanden de tijd hebben gehad om hun standpunt te bepalen, dat wil zeggen de termijn die hun in de mededeling ook was gesteld; artikel 11 van verordening 99 stelt een minimum van twee weken. Hoewel de hun gestelde termijn deels in de vakantie viel, was zij onzes inziens lang genoeg om desgewenst opmerkingen te kunnen indienen. Het gaat niet aan in dit verband de (natuurlijk veel langere) tijd ter sprake te brengen die de Commissie nodig heeft gehad om de zaak voor te bereiden, dat wil zeggen om het nodige onderzoek te verrichten en alle gegevens te verzamelen die zij voor het inleiden van de inverordening 17 voorziene procedure behoefde. Gewaarschuwd door de nasporingen op hun kantoor of in hun bedrijven en door de tot hen gerichte verzoeken om inlichtingen, konden verzoeksters reeds tijdens het vooronderzoek weten om welke feiten het in de punten van bezwaar in hoofdzaak zou gaan. Zij zijn door de officiële mededeling zeker niet overrompeld. Hieraan zij toegevoegd dat sommige verzoeksters — tot 21 november 1972 nog nadere schriftelijke opmerkingen bij de Commissie hebben kunnen indienen.

4. Voorzover er van het afzonderlijk verhoor van sommige ondernemingen geen procesverbaal is afgegeven dient te worden opgemerkt dat de Commissie daartoe in geen enkel voorschrift wordt verplicht. Integendeel, in verordening 99/63 (artikel 2-2o en artikel 9-3o) zijn aanwijzingen te vinden dat de Commissie het met het oog op het rechtmatig belang dat de ondernemingen hebben bij het bewaren van hun zakengeheim, juist beter niet kan doen.

5. Voorzover er één enkele beschikking ten aanzien van alle verzoeksters is genomen, zij er op gewezen dat onzes inziens aan de Commissie nergens wordt verboden om wanneer sommige adressaten bij hetzelfde feit betrokken zijn, een enkele beschikking aan meerdere feiten te wijden. Ook hier geeft ten slotte de al dan niet algemene aard van het kartel en van de onderling afgestemde gedragingen de doorslag. Suiker Unie acht artikel 3 van 's Raads verordening nr. 1 van 6 oktober 1968 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (en artikel 191 van het Verdrag) geschonden, nu de Commissie haar niet alleen de Nederlandse versie der tot haar gerichte beschikking heeft doen toekomen, doch ook de andere taalversies, en er niet bij heeft vermeld dat alleen de Nederlandse versie te haren aanzien als authentiek was te beschouwen. Het komt ons voor dat zulks verzoeksters in hun verdediging niet heeft belemmerd: quod abundat non vitiat.

6. Sommige verzoeksters achten voorts een procedurefout gelegen in het feit dat in de bestreden beschikking niet is ingegaan op bepaalde feiten en argumenten die zij te hunner verdediging hadden aangevoerd. Wij willen er in dit verband aan herinneren dat de Commissie volgens Uw arrest van 14 juli 1972, gewezen in zaak 55-69, Jurispr. 1972, blz. 915) „niet verplicht is in de redengeving harer beschikkingen haar standpunt te bepalen ten aanzien van alle argumenten welke belanghebbende te hunner verdediging kunnen inroepen, doch dat kan worden volstaan met een uiteenzetting van de feiten en rechtsoverwegingen welke in het bestek van haar beschikking van wezenlijk belang zijn”. Daarna hebt U nog uitgesproken dat „de Commissie weliswaar gehouden is haar beschikking met redenen te omkleden, doch niet alle in de loop van de administratieve procedure voorgedragen argumenten behoeft te weerleggen”. (arrest van 21 februari 1973, zaak 6-72, Continental Can, Jurispr. 1973, blz. 240). Overigens menen wij dat dit middel ten principale zal moeten worden besproken.

7. Dat de Commissie zich ten aanzien van de feiten die zij tijdens de mededeling van de punten van bezwaar aan de ondernemingen wilde verwijten naderhand, in de beschikking, enigszins anders heeft opgesteld, is niets bijzonders; daarvoor is het nu juist een administratieve behandeling. Het ware slechts anders wanneer de Commissie zou komen aandragen met andere grieven dan die waarover de ondernemingen zich hebben kunnen verklaren.

8. Tenslotte betogen twee Italiaanse verzoeksters dat de Commissie, eenmaal vermoedende dat de mededinging in de hierbedoelde sector werd vervalst, tot een onderzoek in deze bedrijfstak had moeten overgaan alvorens de procedure tot vaststelling van een inbreuk aan te spannen. Wij willen volstaan met er op te wijzen dat in artikel 12 van verordening 17 slechts van de mogelijkheid van zodanig door de Commissie in te stellen onderzoek wordt gesproken.

VI — Bescherming van de Italiaanse markt — het probleem der suikerimporten

De Italiaanse suikerproduktie voldoet, naar men weet, bij lange na niet aan de behoeften van het binnenlands verbruik. In de verkoopseizoenen 1968/1969 tot en met 1971/1972 schommelde de voortbrenging tussen de 1100000 en 1300000 ton, terwijl het verbruik in ditzelfde tijdvak voortdurend licht is gestegen, te weten van 1400000 tot ruim 1500000 ton.

Italië is dus aangewezen op invoer, met name uit de Lid-Staten van de gemeenschappelijke markt waar de produktie om structurele redenen een overschot vertoont. Dit geldt vooral voor Frankrijk en België.

De Commissie meent nu dat het in deze situatie, althans toen de grenzen bij de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke marktordening opengingen, wat betreft de invoer van suiker — voor consumptie én voor verwerkende industrie — juist in de eerste plaats in Italië tot een levendige mededinging had moeten komen.

Zij heeft echter vastgesteld dat vrije concurrentie in dat land reeds vanaf het eerste verkoopseizoen in feite was uitgesloten. Zij schrijft dit toe aan het feit dat de Franse en Belgische producenten hun leveringen aan Italië onderling hadden verdeeld, uniforme verkoopcondities waren gaan stellen en bovendien de Italiaanse fabrikanten, hun afnemers, de garantie hadden gegeven aan niet-fabrikanten, en wel vooral aan industriële afnemers, slechts tegen een verhoogde prijs te zullen leveren.

Deze onderling afgestemde gedragingen zouden er vooral zijn gekomen — en verder zijn uitgewerkt — sedert de aanvang van het verkoopseizoen 1969/1970, toen er drie belangrijke importovereenkomsten werden afgesloten tussen:

— enerzijds de groep der „fabrikantenkopers”, waartoe aanvankelijk behoorden de vennootschap Eridania die met de coördinatie van deze transacties belast was, en de firma's Industrial degli Zuccheri, Romana, Volano, Cavarzere, Sermide en Sadam, alsook enkele andere ondernemingen — twee daarvan zijn sindsdien door Eridania overgenomen, een derde is de tegenwoordige Société Générale de Sucrerie —;

— anderzijds de groep der „fabrikantenleveranciers”, in hoofdzaak omvattende de Franse vennootschappen Béghin, Say, Générale sucrière, Lebaudy-Suc en soms Sucre Union (beide laatsgenoemde bedrijven zijn niet bij Uw Hof in beroep gekomen); in de tweede plaats de Belgische vennootschap Tiense Suikerraffinaderij; en voorts Süddeutsche Zucker AG (alleen in het seizoen 1969/70).

Met uitzondering van de Süddeutsche Zucker AG heeft deze groep de centralisatie van het aanbod en de zorg voor de organisatie van vervoer en levering aan een groothandelaar, de Franse vennootschap Sucres & Denrées, toevertrouwd.

De afstemming van gedragingen zou volgens de Commissie blijken uit de vergaderingen die belanghebbenden achtereenvolgens op 29 juli 1969 te Parijs en op 11 september 1969 te Genua hebben gehouden. Op de eerste bijeenkomst zou zijn gesproken over de middelen waarmede „outsiders” zou moeten worden belet hen op de Italiaanse markt te onderbieden; op de tweede bijeenkomst zouden zij een regeling hebben getroffen voor de leveringsproblemen, terwijl uit de vervolgens gewisselde handelscorrespondentie zou blijken dat de suikerimporten in Italië ook inderdaad met inachtneming van de in gemeen overleg vastgestelde beginselen zijn geschied.

De rechtstreeks aan de Italiaanse fabrikanten geleverde suiker zou voor 75 % door die fabrikanten zijn doorverkocht; zij alleen zouden de beschikking hebben gehad over een organisatie voor de verkoop — rechtstreeks aan de verbruikers dan wel aan de verwerkende industrieën — en die verkoop zou zijn geschied tegen dezelfde prijzen en voorwaarden als waartegen de binnenlands geproduceerde suiker werd afgezet.

Voorzover het al tot vrije verkoop kwam, kwam, zouden de leveranciers zich hebben verbonden een prijsopslag te berekenen die — van seizoen tot seizoen — schommelde tussen 1 FF 25 centimes en 1 FF 75 centimes per 100 kilogram.

Op een nadere bijeenkomst, gehouden op 22 september 1970, zouden de leden van beide groepen hun afspraken hebben bevestigd en uitgewerkt teneinde bepaalde tussen leveranciers en importeurs gerezen moeilijkheden uit de weg te ruimen.

Dit zijn in hoofdzaak de gronden waarop de Commissie in de bestreden beschikking tot de conclusie komt dat deze als onderling afgestemde feitelijke gedragingen — in de zijn van artikel 85, lid 1, van het Verdrag — gequalificeerde handelingen op de Italiaanse markt alle mededinging tussen de deelnemers hebben uitgesloten.

Zonder deze afstemming zouden de fabrikanten in landen met een overschot haars inziens in staat zijn geweest hun produkt individueel aan Italiaanse afnemers te verkopen en wel nadat er over prijzen en hoeveelheden vrijelijk zou zijn onderhandeld, terwijl er voorts van de gewone afzetwegen gebruik zou zijn gemaakt.

Het lijdt ook voor mij geen twijfel dat het tussen afnemers en importeurs inderdaad tot een afstemming van gedragingen is gekomen. Uit de feitelijke vaststellingen van het dossier blijkt wel dat de exporten naar Italië, die in het eerste verkoopseizoen vrij bescheiden bleven als gevolg van het feit dat er uit een eerdere, bijzonder goede oogst nog suiker in voorraad was, in de volgende seizoenen zijn opgelopen tot soms ruim 300000 ton; en het is ook al nauwelijks voor tegenspraak vatbaar dat het aandeel van de leveranciersgroep in de leveringen aan de Italiaanse fabrikanten geleidelijk tot ten naaste bij 3/4 van de totale suikerimporten is gestegen.

Ook uit een aantal telexberichten, die met name tussen Eridania als vertegenwoordigster van de Italiaanse groep en Sucres et Denrées zijn gewisseld, blijkt wel dat de transacties in de regel zijn afgewikkeld op grondslag van de beginselen die tijdens de door de Commissie genoemde vergaderingen waren vastgesteld.

Ik meen echter, met terzijdestelling van de door sommige verzoeksters ingeroepen middelen van formele aard, aanstonds te moeten overgaan tot bespreking van de — wezenlijke — vraag van materiële aard die in het eerste middel aan de orde komt — en door enige andere verzoeksters ook onverwijld aan de orde is gesteld —.

Hun redenering houdt in dat er in de betrokken periode een Italiaanse — nationale — regeling heeft bestaan, die medebracht dat zij zich wel op de gewraakte wijze moesten gedragen en die op de Italiaanse markt voor mededinging nagenoeg geen ruimte liet.

Heeft de Commissie in haar beschikking niet zelf erkend dat zich op die markt een bijzondere situatie voordeed, zowel ten gevolge van de communautaire regeling „als van door de nationale autoriteiten getroffen bijzondere bepalingen”?

Deze. maatregelen behelsden in de eerste plaats de oprichting — bij beschikking 1195 van het Interministerieel prijzencomité, vastgesteld op 22 juni 1968, dat wil zeggen aan de vooravond van de inwerkingtreding van verordening 1009/67 — van de Cassa Congualio Zucchero (egalisatiekas voor suiker), die voor drie eerdere dergelijke kassen in de plaats kwam. Zij had tot taak over te gaan „tot de vereveningen die met het oog op de geleidelijke opneming van het Italiaanse suikerbeleid in dat van de Gemeenschap — en ter verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt — in de suikersector noodzakelijk zijn.”

Gefinancierd door een — ongeacht soort en hoedanigheid — op binnenlandse en geïmporteerde suiker geheven „sovrapprezzo”, moest deze kas haar inkomsten ongetwijfeld mede besteden aan de bekostiging van de steunmaatregelen die ten behoeve van suikerbietenproducenten en verwerkende industrieën krachtens artikel 34 van de communautaire basisverordening mochten worden genomen, doch daarnaast ook voor andere, in de regeling der Gemeenschap niet voorziene doeleinden, verband houdende met bepaalde nader te bespreken steunmaatregelen die de Italiaanse Regering ten behoeve van de suikerfabrikanten had getroffen.

De bij dezelfde beschikking op 23 lire per kilogram vastgestelde — en tot 1973 op dat bedrag gehandhaafde — „sovrapprezzo” kwam overeen met het verschil tussen de in Italië geldende koersen en de nieuwe koersen binnen de Gemeenschap — ofwel de in Italië geldende afgeleide interventieprijs —.

Anderzijds was het beleid van de Italiaanse regering sinds jaar en dag gericht op één enkele suikerprijs voor het gehele nationale grondgebied, die zowel voor binnenlandse als voor ingevoerde suiker moest gelden, zodat ook consumenten in de regio's die het verst van de produktiecentra waren gelegen, voor dit voedingsmiddel niet meer behoefden te betalen dan verbruikers in de Povlakte.

Voor de communautaire regeling waren er, laatstelijk bij de beschikking van 6 augustus 1965 (nr. 1119), zowel voor verkopen franco-fabriek door de producenten als voor verkopen aan de consument maximumprijzen vastgesteld. Die prijzen waren natuurlijk naar gelang van de kwaliteit verschillend. Deze bij inwerkingtreding van de gemeenschappelijke marktordening afgeschafte regeling werd in november 1969 opnieuw ingevoerd „teneinde de Italiaanse consument niet met schommelingen van de communautaire prijzen samenhangende verhogingen te besparen”. Bij beschikking nr. 1236 van het Interministerieel prijzencomité is evenwel geen nieuwe maximumconsumptieprijs vastgesteld, doch — wat op hetzelfde neerkomt — bepaald dat de „prijsverschillen” bij de onderscheiden suikerkwaliteiten en -soorten, de voor verpakking in rekening te brengen bedragen en de handelsmarges bij verkoop aan de consument moeten blijven liggen binnen de grenzen „die voortvloeien uit vergelijking met de bedragen genoemd in beschikking nr. 1119 van 1965”., hetgeen diende te gelden „zowel bij verkoop door de producent als bij verkoop aan de consument”.

In circulaire nr. 1237 werd de suikerprijs af-fabriek vastgesteld; de uniforme maximum-consumentenprijs kon hieruit rechtstreeks worden afgeleid: men behoeft daartoe slechts de bedragen die deels in communautaire voorschriften houdende vaststelling van de afgeleide interventieprijs, deels in andere voorschriften van het CIP te vinden zijn, bij elkaar op te tellen.

Ondanks de ter terechtzitting op dit punt gevoerde discussie lijkt ons dus vast te staan dat in deze bepalingen niet alleen het stelsel van maximumprijzen opnieuw werd ingevoerd, doch dat die maximumprijzen in werkelijkheid niet slechts in het stadium van de consumptie, doch ook op produktieniveau golden, en wel met name ook bij suikerverkoop aan industriële afnemers.

Voorts wordt niet betwist dat de Italiaanse Raad van State weliswaar — ten verzoeke van de Italiaanse suikerverwerkende industrie — op 29 februari 1972 beschikking 1236 — en de circulaire waarin die beschikking nader was uitgewerkt — heeft nietigverklaard doch ten principale de genomen maatregelen rechtmatig heeft verklaard; de als voormeld totstandgekomen regeling der prijzen is in feite van toepassing gebleven.

De Commissie heeft evenwel zelf met zoveel woorden erkend dat berekening van de gehele „sovrapprezzo” — samen met de transportkosten — suikerinvoer uit de Gemeenschap in Italië feitelijk onmogelijk maakte. De leveranciers konden hun produkten slechts aanbieden boven het maximum dat door de Italiaanse overheid was vastgesteld. Het CIP achtte zelf het voor consumptie beschikbaar stellen van ingevoerde suiker slechts mogelijk tegen hogere prijzen dan in het eigen land golden, hetgeen ook volgens het CIP „tegen de nagestreefde doelstellingen indruist”.

Trouwens, reeds voor de gemeenschappelijke marktordening, en wel sedert 1963, bestond er een vereveningskas voor de prijs van ingevoerde suiker, die financiële hulp te bieden ter overbrugging van het verschil tussen de suikerprijs op de internationale markt en de prijzen die voor de binnenlandse markt waren vastgesteld. Dit deficit kwam ten last van de nieuwe Kas die, naar wij zagen, in 1968 werd ingesteld.

Er moest dus iets op worden gevonden om invoer uit de andere Lid-Staten mogelijk te maken.

In februari 1969 werd in een eerste overgangsmaatregel de „sovrapprezzo” forfaitair verlaagd tot 8 lire per kilogram voor industrieel gebruik bestemde importsuiker. Vervolgens werd er in mei 1969 bij beschikking nr. 1215 van het CIP een stelsel van openbare inschrijvingen voor importen in het leven geroepen, dat zo was opgezet dat — overeenkomstig de wens van de Italiaanse administratie — van de inschrijvers het hoogste „sovrapprezzo”-percentage wordt verkregen dat zich nog met de binnenlandse maximumprijs verdraagt.

De in beginsel voor alle belanghebbenden openstaande inschrijvingen werden toevertrouwd aan de CCZ, die het haars inziens als „passend” te beschouwen „sovrapprezzo”-percentage had vast te stellen. Het varieerde tussen 1969 en 1972 van 6,40 tot 11,50 lire per kilogram suiker.

De CCZ bepaalt hoeveelheid en kwaliteit der per inschrijving in te voeren suiker.

Slechts biedingen voor hoeveelheden van meer dan 1000 ton worden in aanmerking genomen.

Na onderzoek der biedingen wijst de Kas de importen toe naar gelang van de hoeveelheid en het „sovrapprezzo”-bedrag die door betrokkenen worden geboden. Voor nakoming van de verplichting tot invoer moet een vrij hoge zekerheid worden gesteld. Een inschrijver die zich niet houdt aan de voorwaarden die in het bericht van toewijzing worden gesteld, heeft over de door hem ingevoerde suiker de gehele „sovrapprezzo” te betalen. Dit systeem is gevolgd bij de invoer van witte suiker; voor ruwe suiker werd buiten iedere inschrijving om op de „sovrapprezzo” een vaste reductie van ongeveer 50 % toegepast.

Tenslotte werd ten behoeve van degenen die niet over een organisatie beschikken die hen tot deelneming aan openbare inschrijvingen in staat stelt — veelzeggende formulering waarmede men met name de industriële afnemers op het oog schijnt te hebben gehad — bij beschikking nr. 1234 van 24 oktober 1969 invoer buiten inschrijving om mogelijk gemaakt, zij het tot beperkte hoeveelheden en tegen een door de Kas vastgesteld „sovrapprezzo” -percentage. Het kon daarbij nooit gaan om meer dan een fractie der toegewezen inschrijvingen.

Zulk een op maximumprijzen en inschrijvingen berustende regeling moest natuurlijk wel een beslissende invloed hebben op het marktgedrag van de Italiaanse producenten-kopers én op dat van de Franse, Belgische en zelfs Duitse leveranciers.

De volgende aspecten vragen hier onze aandacht:

Allereerst: het Italiaanse beleidsoogmerk de invoer te beperken tot de voor dekking van het nationaal produktietekort strikt nodige hoeveelheden, kon worden — en is — verwezenlijkt doordat de Kas niet alleen bevoegd was gelegenheid tot inschrijving te geven, maar ook zelf de van geval tot geval in te voeren hoeveelheden suiker mocht vaststellen.

Men kan zich dus op het standpunt stellen dat de totale invoer uit andere Lid-Staten door de afstemming tussen de kopersgroep en de leveranciersgroep niet meer kon worden beïnvloed.

In de tweede plaats ging het bij de inschrijvingen om hoeveelheden (± 50000 à 170000 ton) die het enerzijds voor de kopers zeer aantrekkelijk maakten zich te wenden tot exporteurs die, gezien de omvang hunner produktie, voldoende waarborgen voor geregelde collectieve leveringen — en niet te hoge prijzen — boden en van wie met name ook bijzonder interessante verkoopscondities konden worden bedongen, waarvan de spoorwegen bij geringe partijen niet wilden weten.

Een en ander verklaart dat de kopers zich hebben gewend tot een „pool” van buitenlandse fabrikanten. Met uitzondering van Süddeutsche Zucker AG hebben die fabrikanten het voordeliger geacht de uitvoering der importen toe te vertrouwen aan een internationale handelaar die de onmisbare waarborgen voor het doorgaan dier transacties kon bieden.

Anderzijds was er in Italië geen onafhankelijke verkoopsorganisatie en beschikten de industriële afnemers niet over opslagruimte, zodat zij zich in de regel van dag tot dag moesten bevoorraden en praktisch niet aan de inschrijvingen konden deelnemen; het leed daarom geen twijfel dat alleen de Italiaanse fabrikanten zelf in staat waren deze importsuiker te kopen.

Zoals Sucres & Denrées door de meeste exporteurs werd ingeschakeld, werd Eridania — een der meest vooraanstaande fabrikanten, doch ook een der voornaamste handelaars en financiers in den lande — met het voeren der aan iedere inschrijving voorafgaande onderhandelingen belast.

Uit de stukken krijgen wij ook de indruk dat de concentratie der fabrikanten-kopers rondom Eridania zoal niet door de nationale overheid afgedwongen, dan toch sterk door haar werd „aanbevolen”. Eveneens staat vast dat de Italiaanse fabrikanten reeds voor de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening als importeurs optraden.

Voorts moge ik er aan herinneren dat het CIP in zijn beschikking van 24 oktober 1969 bijzondere maatregelen moest nemen teneinde de verbruikers, ook zonder inschrijving, in staat te stellen in zekere mate van de biedingen te profiteren; zij moesten dan het voornemen te kennen hebben gegeven om individueel over te gaan tot invoer van hoeveelheden van ten hoogste de 1000 ton waarvoor minimaal moet worden ingeschreven.

Zodra deze gebruikers tezamen meer dan 10000 ton aanvragen, werden ieders rechten naar evenredigheid ingekort. Veel vraag leidde dus tot een slechts gedeeltelijke toewijzing, hetgeen de belangstelling natuurlijk niet ten goede kwam. Zij betrokken hun voorraden dan maar liever bij de binnenlandse fabrikanten. En tenslotte ging het bij de buiten inschrijving om afgegeven toewijzingen om slechts 20 %, later 25 % van de totale invoer.

Gezien de consequenties van deze regeling, betwijfel ik sterk of er bij de invoer van suiker uit de Gemeenschap nog wel ruimte voor werkelijke concurrentie was overgebleven.

Door hun maximumprijzen én door het stelsel van inschrijvingen dat er ten duidelijkste op was berekend goeddeels alleen de fabrikanten aan bod te laten komen, hadden de Italiaanse autoriteiten hun markt kennelijk „afgegrendeld”.

Al hebben de kopersgroep en de leveranciersgroep dus wel degelijk onderhandeld en hun marktgedrag onderling afgestemd en al zijn er uiteindelijk in geslaagd het daarheen te leiden dat ongeveer 3/4 van de invoer via de inschrijvingen liep, de gewraakte gedragingen moeten nog steeds een merkbare verhindering, beperking of vervalsing van de mededinging tot gevolg hebben.

U hebt in verschillende arresten deze maatstaf — de „merkbaarheid” der verstoring — aangelegd:

U hebt er zich nog niet over uitgesproken of de „merkbaarheid” der mededingingsbeperkingen, waarvan volgens de Commissie met betrekking tot de afgestemde gedragingen sprake zou zijn, zich niet meer voordoet wanneer de normale werking der mededinging reeds aan banden is gelegd of zelfs opgeheven door een nationale regeling van dirigistische aard, die de ondernemers aanleiding geeft zich met elkander omtrent de aanpassing van hun marktgedrag te verstaan. Dit geval lijkt zich in casu voor te doen en het komt mij ook voor dat de beperking van de ruimte voor de mededinging aan de regeling der nationale autoriteiten — zoals die is opgezet en toegepast — moet worden geweten en niet aan de afstemming tussen de importeursgroep en de leveranciersgroep. Maar dan behelzen de leveringen van fabrikant aan fabrikant, althans wat de Italiaanse markt betreft, geen aanwijzing voor een inbreuk op artikel 85, lid 1, van het Verdrag.

De Commissie heeft er zich toe beperkt te gewagen van door de nationale autoriteiten getroffen „bijzondere bepalingen”; zij vraagt zich echter niet af welke consequenties die maatregelen hebben gehad. Zij betoogt kort en goed dat de leveranciers zonder de gewraakte afstemming vrij op de Italiaanse markt hadden verkopen. Doch, getoetst aan de uitkomsten van ons onderzoek naar de voorzieningen der Italiaanse regeling, lijkt mij deze uitspraak niet vol te houden.

Het zal er onzes inziens op zijn minst voor moeten worden gehouden dat de Commissie ten enermate heeft verzuimd dit — wezenlijke — gezichtspunt in haar overwegingen te betrekken, hetgeen heeft geleid tot een beschikking die niet alleen in formele zin ongenoegzaam met redenen is omkleed, doch ook op onvolledige gegevens berust, terwijl voorts een aantal feiten en omstandigheden van doorslaggevend belang buiten beschouwing zijn gelaten.

Reeds deze slotsom zou onzes inziens moeten leiden tot nietigverklaring van de bestreden beschikking, voorzover daarin op bescherming van de Italiaanse markt gerichte inbreuken op artikel 85, lid 1, bewezen zijn geacht — en deswege straffen zijn opgelegd —.

Ook via een andere redenering kan men tot deze conclusie komen en sommige verzoeksters, met name Générale Sucrière, hebben zich dan ook niet bedacht deze weg te bewandelen — die, zij het om andere redenen, ook door de interveniente: Unione Nazionale Consumatori, werd ingeslagen —.

Het gaat er om of de Italiaanse Regering wel met bepaalde voorschriften van het Verdrag en van verordening 1009/67 verenigbaar is.

Wij zullen hierop aanstonds ingaan; eerst echter enkele opmerkingen.

In de eerste plaats zij er op gewezen dat ofschoon artikel 2, lid 1, van verordening 26/62 artikel 85 van het Verdrag niet van toepassing verklaart op overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde gedragingen die een wezenlijk bestanddeel van een nationale marktorganisatie uitmaken, er geen aanleiding bestaat in dit verband met dit begrip „nationale marktorganisatie” te werken. Het lijdt voor ons geen twijfel dat de onverenigbaarheid van de Italiaanse regeling met het gemeenschapsrecht op zichzelf reeds medebrengt dat deze uitzonderingsbepaling buiten toepassing dient te blijven.

Dat wil echter niet zeggen — en dit is mijn tweede opmerking — dat de Lid-Staten ingevolge verordening 1009/67 — en de latere voorschriften — niet zouden zijn geroepen bepaalde aanvullende nationale maatregelen te nemen om de uitvoering dier voorschriften te verzekeren, al ware het slechts met het oog op de verdeling der aan de Lid-Staten toegewezen hoeveelheden over de op hun grondgebied gevestigde ondernemingen.

Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de Europese suikermarktordening zowel communautaire voorschriften behelst als door de Staten vastgestelde bepalingen, waarin het gemeenschapsrecht wel kan worden aangevuld, doch niet naar opzet en draagwijdte mag worden gewijzigd.

Ter handhaving van de uitsluitende bevoegdheden der communautaire instellingen zijn dan ook in Uw jurisprudentie duidelijk de grenzen afgebakend binnen welke de nationale gezagsorganen nog mogen optreden wanneer er eenmaal een gemeenschappelijk marktordening bestaat.

In het arrest-Bollmann is in beginsel uitgemaakt dat de rechtstreekse toepasselijkheid van een verordening waarbij zulk een ordening wordt totstandgebracht medebrengt dat de Staten — ten einde de toepassing der verordening te verzekeren — behoudens bepaling van het tegendeel geen maatregelen mogen nemen waarbij haar strekking wordt gewijzigd of aan de verordening bepalingen worden toegevoegd (arrest van 18 februari 1970, zaak 40-69, Jurisprudentie 1970, blz. 80).

In aansluting hierop is in het arrest-SAIL overwogen dat de markten in de sector melk en zuivelprodukten sedert de inwerkingtreding van verordening nr. 804/68 vallen onder een definitieve, zij het in sommige opzichten nog onvolledige ordening en dat sedert dat tijdstip alleen de gemeenschapsautoriteit kon beslissen over de voorlopige handhaving van enige nationale regeling voor de ordening, interventie of controle inzake de betrokken produktie (arrest van 21 maart 1972, zaak 82-71, Jurispr. 1972, blz. 138).

In dezelfde zin het arrest-van Haaster (30 oktober 1974, zaak 190-73, Jurispr. 1974, blz. 1133) waarin U hebt overwogen dat de marktordening in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt op een vrij handelsverkeer op basis van eerlijke mededinging berust en „dat een dergelijk systeem elke nationale regeling uitsluit die het intracommunautaire handelsverkeer rechtstreeks of zijdelings, reeël of potentieel, kan belemmeren” (arrest van 21 maart 1972, zaak 82-71, Jurispr. 1972, blz. 138).

Tenslotte — en dat is onze derde opmerking — mag Uw Hof na onderzoek naar de vraag of de Italiaanse regeling bij toetsing aan genoemde jurisprudentie in bepaalde opzichten met de verordeningen der Gemeenschap in strijd blijkt te zijn, ook wanneer dat onderzoek tot bevestigende beantwoording van die vraag zou leiden, zich toch niet over de onrechtmatigheid van bepaalde in Italië geldende maatregelen uitspreken. Het staat Uw Hof, geroepen tot kennisneming van mededingingsgeschillen, niet vrij procedures te doorkruisen zoals die in de artikelen 162 en 92 van het Verdrag bepaaldelijk zijn voorzien en volgens welke het aan de Commissie staat vast te stellen dat e