CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 14 FEBRUARI 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In het hoofdgeding dat aan het onderhavige, verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag ligt, gaat het om de rechtmatigheid van beschikkingen inzake uitvoerheffingen. De beslissing hangt af van de wijze waarop het begrip „uitvoer” in artikel 7, lid 2 van verordening (EEG) nr. 1132/74 van de Raad van 29 april 1974 inzake de restituties bij de produktie in de sectoren granen en rijst (PB L 128 van 1974, blz. 24), moet worden uitgelegd en inzonderheid van de vraag of ook dan van uitvoer in de zin van deze bepaling sprake is wanneer goederen in het kader van een passief veredelingsverkeer naar derde landen werden uitgevoerd.

Volgens artikel 1, lid 1, van genoemde verordening verlenen de Lid-Staten voor maïs bestemd voor de vervaardiging van zetmeel, een restitutie bij de produktie die per 100 kg gelijk is aan het verschil tussen de drempelprijs van het produkt en 8,20 r.e.. Indien de wereldmarktprijs voor maïs aanmerkelijk hoger ligt dan 8,20 r.e., kan volgens artikel 7, lid 2, een door de Commissie vast te stellen uitvoerheffing voor maïszetmeel van post 1108 A van het gemeenschappelijk douanetarief worden ingesteld ter compensatie van het verschil tussen de wereldmarktprijs en de prijs die binnen de Gemeenschap voor ntaïs wordt betaald. Artikel 9 van de verordening bepaalt dat de uitvoeringsbepalingen, inzonderheid inzake de uitvocrheffing bedoeld in artikel 7, lid 2, worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 26 van verordening (EEG) nr. 120/67 van de Raad van 13 juni 1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1967, blz. 2269). In de op grond hiervan vastgestelde verordening (EEG) nr. 1981/74 van de Commissie van 25 juli 1974 (PB L 207 van 1974, blz. 9) wordt onder meer bepaald dat de uitvocrheffing door de Commissie wordt vastgesteld en geïnd door de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de douaneformaliteiten worden vervuld. Van de bij artikel 7, lid 2 van verordening nr. 1132/74 verleende machtiging om uitvoerheffingen voor maïs vast te stellen, heeft de Commissie onder meer gebruik gemaakt in verordening nr. 2443/74 van 27 september 1974 (PB L 262 van 1974, blz. 5) en in verordening nr. 2527/74 van 4 oktober 1974 (PB L 271 van 1974, blz. 20).

De firma Gebrüder Knauf Westdeutsche Gipswerke, verzoekster in het hoofdgeding, liet in september en oktober 1974 maïszetmeel (Spezialmaisstarke) van post 11.08 A I van het gemeenschappelijk douanetarief in het kader van een regeling „passieve veredeling”, waarvoor haar vergunning was verleend, naar Oostenrijk uitklaren. Overeenkomstig haar vergunning importeerde zij het daaruit vervaardigde, voor de bouwnijverheid bestemde veredelingsprodukt opnieuw in het douanegebied van de Europese Gemeenschap. Bij beschikkingen van 2 en 17 oktober 1974 vorderde het Plauptzollamt Hamburg-Jonas op grond van de voornoemde wettelijke regeling een uitvocrheffing van in totaal DM 7103,40.

Verzoekster diende daartegen bezwaarschriften in, waarin zij stelde dat op goederen waarvoor in principe een uitvoerheffing geldt, doch die in het kader van een regeling passieve veredeling worden uitgevoerd en in andere vorm weer in de Europese Gemeenschap worden ingevoerd, die uitvocrheffing niet mag worden toegepast. Toen deze bezwaarschriften werden afgewezen, wendde verzoekster zich tot het Finanzgericht Hamburg. Het Hauptzollamt gaf vervolgens ten gunste van verzoekster op 18 juni 1975 en op 4 september 1975 twee wijzigingsbeschikkingen, die door verzoekster tot onderwerp van het geding werden gemaakt. Het Finanzgericht verwierp het beroep, onder meer op grond dat de uitvocrheffing in de zin van voornoemde bepalingen van het gemeenschapsrecht is verschuldigd wanneer de betrokken produkten uit het vrije verkeer van de Gemeenschap worden uitgevoerd, en dat het daarbij geen rol speelt of dit gebeurt met de bedoeling ze definitief buiten het gebied van de Gemeenschap te brengen dan wel ze, in het kader van een regeling passieve veredeling, later als veredelingsprodukten weer in te voeren.

Tegen deze uitspraak stelde verzoekster cassatieberoep (Revision) in bij het Bundesfinanzhof. Zij verdedigde daarbij de opvatting dat de EEG-verordeningen op grond waarvan de uitvoerheffingen werden geïnd, slechts algemene raamvoorschriften bevatten, alsmede aanwijzingen betreffende het bedrag van de heffingen en het tijdstip van de inning. Voor het overige zouden de heffingen overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moeten worden toegepast. In de desbetreffende Duitse regelingen, met name in § 18 van het Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) van 31 augustus 1972 (Bundesgesetzblatt I, S, 1617) en in de analogisch toe te passen § 52 van het Zollgesetz (ZG) van 14 juni 1961 (Bundesgesetzblatt I, S 737) zou in het kader van de regeling passieve veredeling geen uitvoerheffing zijn voorzien. Overeenkomstig de geest en de bedoeling van de gemeenschapsregeling inzake uitvoerheffingen voor verwerkte produkten zou overigens van een dergelijke heffing in het geheel geen sprake kunnen zijn wanneer de produkten niet definitief in landen buiten de Gemeenschap op de markt werden gebracht, maar in het kader van door een vergunning gedekt passief veredelingsverkeer na verwerking tot een ander produkt weer in de Gemeenschap werden ingevoerd.

Volgens verweerder, het Hauptzollamt, bedoelt het gemeenschapsrecht juist niet dit goederenverkeer van uitvoerheffingen vrij te stellen. Dat zou onder meer uitdrukkelijk blijken uit de latere verordening nr. 645/75 van de Commissie van 13 maart 1975 houdende vaststelling van de gemeenschappelijke bepalingen voor de toepassing van heffingen en belastingen bij de uitvoer van landbouwprodukten (PB L 67 van 1975, blz. 16): in artikel 3, lid 2, daarvan wordt een uitputtende opsomming gegeven van de van uitvoerheffingen vrijgestelde gevallen; de uitvoer voor passieve veredeling in een land buiten de Gemeenschap komt in die opsomming niet voor.

De Vile Senat van het Bundesfinanzhof heeft bij beschikking van 19 juni 1979 de procedure geschorst en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de navolgende vraag ter prejudiciële beslissing voorgelegd:

„Dient het begrip ‚uitvoer’ in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1132/74 aldus te worden uitgelegd, dat een heffing bij de uitvoer van produkten van post 11.08 A van het gemeenschappelijk douanetarief ook moet worden toegepast wanneer deze in september en oktober 1974 in het kader van een regeling ‚passieve veredeling’ zijn uitgevoerd en later als veredelde produkten weer zijn ingevoerd?”

Hierover wil ik het volgende opmerken:

In feite wil de verwijzende rechter weten of onder uitvoer in de zin van artikel 7, lid 2, van genoemde verordening, ook „uitvoer in het kader van een regeling passieve veredeling” is begrepen. Zoals bekend, bestaat passieve veredeling hierin, dat goerderen naar derde landen worden geëxporteerd, daar een bewerking of verwerking ondergaan en vervolgens weer worden ingevoerd in het douanegebied waaruit zij afkomstig zijn. Op grond hiervan meent verzoekster in het hoofdgeding, dat uitvoer van goederen in het kader van een regeling passieve veredeling — althans vanuit het resultaat bezien — geen eigenlijke uitvoer is, aangezien op de export noodzakelijk een wederinvoer volgt. Het gemeenschapsrecht, aldus verzoekster, kent — althans, kende op het tijdstip van de betrokken uitvoer — geen regeling voor het instituut van de passieve veredeling. Dientengevolge waren op de uitvoer in het kader van de regeling passieve veredeling uitsluitend nationale bepalingen van toepassing en daarin waren geen heffingen bij uitvoer vastgesteld. Aangezien mitsdien noch vanuit het oogpunt van het nationale recht, noch vanuit communautair oogpunt feiten hadden plaatsgevonden die tot toepassing van heffingen aanleiding gaven, had bij de uitvoer van de betrokken partij zetmeel geen heffing mogen worden geïnd. Meer bepaald had volgens de verzoekster de leemte in de wet niet door middel van analogische toepassing mogen worden aangevuld.

Tegen deze stelling van verzoekster moet evenwel worden ingebracht dat bij het veredelingsverkeer van landbouwprodukten niet enkel de bepalingen inzake het veredelingsverkeer in het algemeen, doch ook die van de marktordeningen een belangrijke rol spelen. Ofschoon ten tijde van de betrokken uitvoer in het gemeenschapsrecht nog geen regeling inzake passieve veredeling bestond, was de landbouwmarkt juist wel een gemeenschappelijke zaak geworden. Ten aanzien van derde landen werd de landbouwmarkt onder meer beheerd door middel van heffingen en restituties. De marktordeningen bevatten daarbij in het algemeen uitsluitend bepalingen met betrekking tot de voorwaarden voor het toepassen van heffingen bij uitvoer, over het bedrag en het tijdstip van toepassing daarvan en de tot toepassing bevoegde Lid-Staten, en verder bepalingen die noodzakelijk zijn met het oog op de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht. Vooral dit laatste vereist een eenvormige omschrijving van de criteria voor de toepassing van de heffingen. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof zijn de Lid-Staten enkel bevoegd tot het vaststellen van formele, respectievelijk procedurele bepalingen, en daarnaast ook van bepalingen van materieel recht voor zover zonder deze, wegens het ontbreken van een communautaire wettelijke regeling, een leemte in de wet zou ontstaan (zie vooral de zaken 26/69, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1970, blz. 565; 39/70, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH, Jurispr. 1971, blz. 49; 51-54/71, International Fruit Company NV e.a., Jurispr. 1971, blz. 1107). Een beroep op het nationale recht om een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht te waarborgen, is evenwel slechts toelaatbaar voor zover het voor de volledige gelding van de verordeningen betreffende de landbouwmarkt noodzakelijk is; het dient achterwege te blijven waar het gemeenschapsrecht een uniforme oplossing biedt of logischerwijze noodzakelijk maakt. Zo heeft het Hof in zijn arrest van 30 november 1972 in zaak 18/72 (Granaria, Jurispr. 1972, blz. 1163) geoordeeld dat geen enkele bepaling van het Verdrag of van de voor zijn toepassing gegeven regels voorziet in de mogelijkheid voor de nationale instanties om vrijstelling te verlenen van een in het gemeenschapsrecht vastgestelde heffing.

Anders dan verzoekster meent, blijkt het tegendeel ook niet uit artikel 6, lid 1, van het besluit van de Raad van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 94 van 1970, blz. 19); in dat artikel wordt enkel bepaald dat de in het besluit bedoelde communautaire middelen door de Lid-Staten worden geheven overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.

Aangezien het gemeenschapsrecht voorrang geniet boven het nationale, dient voor de beantwoording van de gestelde vraag uitsluitend te worden nagegaan of — los van welke nationale regeling ook — onder uitvoer in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1132/74 ook de uitvoer in het kader van het passieve veredelingsverkeer valt.

Onder uitvoer — dat blijkt duidelijk uit de regeling inzake restituties en heffingen — dient te worden verstaan de goederenbeweging waardoor goederen die zich binnen de Gemeenschap in het vrije verkeer bevonden, het geografisch gebied van de Gemeenschap verlaten (zie onder meer de artikelen 3, lid 1, 4, lid 1 en 5, lid 1, van verordening nr. 1041/67 van de Commissie van 21 december 1967, PB L 314 van 1967, blz. 9; en artikel 2 van de latere verordening nr. 645/75 van de Commissie van 13 maart 1975, PB L 67 van 1975, blz. 16). Bij het passieve veredelingsverkeer heeft een dergelijke uitvoer plaats, aangezien bij dit douaneverkeer de goederen de Gemeenschap verlaten en zonder toezicht vanwege de communautaire douanediensten naar landen buiten de Gemeenschap worden gebracht. Dit blijkt met name duidelijk uit artikel 2, lid 1, van de thans geldende richtlijn nr. 76/119/EEG van de Raad van 18 december 1975 inzake de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot de regeling „passieve veredeling” (PB L 24 van 1976, blz. 58); daarin wordt de regeling „passieve veredeling” omschreven als een douaneregeling krachtens welke goederen van om het even welke soort en oorsprong tijdelijk uit het douanegebied van de Gemeenschap mogen worden uitgevoerd, teneinde met gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer in de vorm van veredelingsprodukten te worden wederingevoerd, nadat zij buiten het douanegebied van de Gemeenschap één of meer veredelingshandelingen hebben ondergaan. In verordening nr. 1132/7,4 noch in de uitvoeringsverordening nr. 1981/74 wordt vrijstelling van heffingen bij uitvoer toegestaan voor het geval de goederen in het kader van een regeling passieve veredeling slechts tijdelijk worden geëxporteerd. Bij artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1132/74 wordt juist zonder enige beperking de Commissie de bevoegdheid toegekend, heffingen bij de uitvoer van de betrokken produkten in te stellen. Hadden de opstellers van de verordening ten gunste van de uitvoer in het kader van de regeling passieve veredeling willen afwijken van de algemene toepassing van heffingen bij uitvoer, dan had het — zoals de Commissie terecht opmerkt — voor de hand gelegen dat dit uitdrukkelijk zou zijn bepaald, gelijk in verordening nr. 645/75 is gedaan met betrekking tot het actieve veredelingsverkeer.

Zodoende moet enkel nog worden nagegaan of de op zich duidelijke formulering met betrekking tot de regeling passieve veredeling, niet wordt tegengesproken door de geest en het doel van de in verordening nr. 1132/74 vastgestelde heffingsregeling.

Hierbij moet vooreerst worden gewezen op het nauwe verband tussen het doel van de uitvoerheffing die krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1132/74 kan worden ingesteld, en het doel van de overeenkomstig artikel 1 van deze verordening te verlenen restitutie bij de produktie. Het doel van deze produktierestitutie voor maïs bestemd voor de vervaardiging van zetmeel, blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1132/74 die luidt als volgt:

„Overwegende dat, wegens de bijzondere situatie op de zetmeelmarkt en met name omdat de industrie concurrerende prijzen ten opzichte van de prijzen van de vervangingsprodukten dient te handhaven, in de verordeningen nr. 120/67/EEG is bepaald dat een restitutie bij de produktie wordt verleend, ten einde te bereiken dat deze industrie haar basisprodukten tegen een lagere prijs verkrijgt dan uit de toepassing van de regels van de gemeenschappelijke marktordeningen voor de betreffende produkten zou voortvloeien.”

Het doel van de heffingen bij uitvoer van maïszetmeel wordt uiteengezet in de zevende overweging van voornoemde considerans:

„Overwegende dat de hierboven omschreven maatregelen de markten van derde landen niet mogen verstoren; dat derhalve bij een aanzienlijke en aanhoudende prijsstijging op die markten compenserende maatregelen moeten worden getroffen die bestaan in een heffing op de uitgevoerde produkten om zodoende de aan de fabrikanten van de Gemeenschap verleende voordelen tot een redelijk niveau terug te brengen.”

In het licht van deze overwegingen vragen verzoekster in het hoofdgeding en de verwijzende rechter zich af, of de met de heffingen bij uitvoer nagestreefde doelstellingen de toepassing van die heffingen ook dan rechtvaardigen wanneer de waar krachtens een regeling passieve veredeling wordt geëxporteerd. Naar hun mening vormen de uitgevoerde goederen geen definitieve belasting voor de markten van derde landen, aangezien zij na veredeling opnieuw in het EEG-gebied worden teruggebracht; er zou dan ook geen aanleiding bestaan om de aan de binnenlandse declarant toegekende voordelen tot een redelijk niveau terug te brengen, want de betrokken goederen blijven zijn eigendom. Met name de verwijzende rechter acht een toepassing achteraf van uitvoerheffingen slechts gerechtvaardigd, wanneer de krachtens de regeling passieve veredeling uitgevoerde produkten niet naar de EEG terugkeren.

Zoals evenwel uit de door mij woordelijk geciteerde overwegingen kan worden afgeleid, is voor de toepassing van heffingen bij uitvoer niet van belang of de uitgevoerde goederen de markten van derde lande definitief belasten, noch of de goederen het eigendom blijven van de binnenlandse declarant. Het komt er veeleer op aan te voorkomen dat de door de produktierestitutie veroorzaakte kunstmatige prijsverlaging en de daaruit voortvloeiende verbetering van de concurrentiekracht van de produkten, tot verstoringen van de markten van derde landen leiden. Dit gevaar zou bij een aanmerkelijke en vrij lange tijd aanhoudende prijsstijging op die markten onmiskenbaar bestaan, wanneer kunstmatig in prijs verlaagde gemeenschapsprodukten via uitvoer hun weg zouden vinden naar markten buiten de Gemeenschap. Juist daarom zijn voor de bedoelde goederen compensatiemaatregelen vastgesteld in de vorm van heffingen bij uitvoer, teneinde de aan de fabrikanten van de Gemeenschap toegekende voordelen, dat wil zeggen de kunstmatig te weeg gebrachte concurrentievoordelen, door middel van heffingen tot een redelijk niveau terug te brengen.

Dat ook krachtens een regeling passieve veredeling uitgevoerde goederen die door de financiële steun van de Gemeenschap concurrentievoordelen genieten, de markten van landen buiten de Gemeenschap kunnen verstoren, blijkt inzonderheid uit het volgende, dat overigens ook door de Commissie naar voren is gebracht. Ten tijde van de betrokken uitvoer had de Gemeenschap in het geheel geen invloed op de effectieve toepassing van het passieve veredelingsverkeer, waarvan de regeling volledig bij de Lid-Staten berustte. Met name bestond steeds de mogelijkheid dat een exporteur, aan wie een vergunning voor passief veredelingsverkeer was verleend, naar gelang van de marktontwikkeling kon besluiten de goederen buiten de Gemeenschap op de markt te brengen of ze weer in te voeren. De Lid-Staten beschikten weliswaar over de mogelijkheid om, indien bleek dat in tegenstelling tot de aangifte tot passief veredelingsverkeer, de waren buiten de Gemeenschap op de markt waren gebracht, een heffing na te vorderen; maar het probleem of en in welke mate heffingen achteraf werden toegepast en hoe het toezicht door de Lid-Staten op het passieve veredelingsverkeer werd uitgevoerd was in de onderscheiden Lid-Staten uiteenlopend, en volgens de Commissie erg onoverzichtelijk geregeld. Gezien het ontbreken van een communautaire regeling inzake navordering van heffingen in geval van niet ten einde gebracht passief veredelingsverkeer, was het mijns inziens ook consequent dat de communautaire wetgever de exporteurs in het kader van de regeling passieve veredeling dezelfde heffingen als andere exporteurs oplegde. Ware dit niet het geval geweest, dan was het risico groot geweest dat de regeling passieve veredeling werd misbruikt om de heffingen bij uitvoer te ontduiken. De exporteurs hadden dan om toepassing van een regeling passieve veredeling kunnen verzoeken, en in het kader daarvan de goederen definitief buiten de Gemeenschap kunnen exporteren. Dat de aldus uitgevoerde en door communautaire restituties in prijs verlaagde waren, waarvan niet vaststond dat daarover achteraf nog een heffing zou worden gevorderd, de markten van derde landen hadden kunnen verstoren, hoeft geen verder betoog.

Los daarvan had ook de enkele aanwezigheid op het gebied van landen buiten de Gemeenschap van grote hoeveelheden artificieel in prijs verlaagde goederen, die te allen tijde konden worden afgezet, nadelige invloed kunnen hebben op de marktontwikkeling in die landen.

Zelfs wanneer de veredelingsprodukten achteraf weer in de Gemeenschap zouden worden ingevoerd, had marktverstoring in de derde landen zich ook daardoor kunnen voordoen, dat goedkope goederen uit de Gemeenschap bij de veredelingsindustrie van bedoelde landen in grotere hoeveelheid ter verwerking zouden zijn geleverd dan zonder produktierestitutie het geval was geweest. De verwerking van gelijksoortige goederen uit die landen zelf zou daardoor zeker zijn beïnvloed. Bovendien zou het feit dat de in prijs verlaagde exportgoederen van heffingen bij uitvoer waren vrijgesteld, een stimulans zijn om via de passieve veredeling ruimer gebruik te maken van de goedkopere verwerkende industrie in landen buiten de Gemeenschap; dit zou op zijn beurt een — uiteindelijk met gemeenschapsmiddelen gefinancierde — ontwikkeling van de veredelingsindustrie in die landen in de hand werken, wat evenmin met de geest en het doel van de produktierestitutie strookt.

Volledigheidshalve zij er nog op gewezen, dat zonder uitvoerheffingen het risico had bestaan van een ongewenste vermindering van het aanbod van voor voedingsdoeleinden bestemde maïszetmeelprodukten binnen de Gemeenschap en dientengevolge van hogere prijzen op de gemeenschappelijke markt, aangezien de in prijs verlaagde produkten via industrieel gebruik in landen met lagere kosten aan de landbouwsector waren onttrokken.

Deze marktverstoringen in derde landen en de ongewenste weerslag daarvan op de communautaire markt, die ook door uitvoer in liet kader van een toegestane regeling passieve veredeling konden worden veroorzaakt zouden grotendeels worden voorkomen wanneer de aan de fabrikanten binnen de Gemeenschap door middel van produktierestitutie verleende concurrentievoordelen, bij aanhoudende prijsstijging op de markten van landen buiten de Gemeenschap, door middel van een heffing bij uitvoer tot een redelijk niveau zouden worden teruggebracht. Het strookt clan ook met de geest en het doel van verordening nr. 1132/74, dat ook goederen die in het kader van het passieve veredelingsverkeer tijdelijk worden uitgevoerd, niet zijn vrijgesteld van de in artikel 7, lid 2, van die verordening bedoelde heffing bij uitvoer.

Overigens mag men niet uit het oog verliezen dat ook thans nog, bijvoorbeeld in richtlijn nr. 76/527/EEG van de Commissie van 4 juni 1976 betreffende de berekening van de gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de rechten bij invoer in het kader van de regeling passieve veredeling (PB 1976, L 153, biz. 43), met betrekking tot de aan de grens te heffen rechten uit hoofde van monetaire compenserende bedragen of van compenserende bedragen toetreding, de uitvoer van goederen in het kader van een regeling passieve veredeling op dezelfde wijze wordt behandeld als gewone uitvoer.

Concluderend geef ik daarom in overweging de vraag te beantwoorden als volgt:

De term uitvoer in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1132/74 omvat ook de tijdelijke uitvoer van goederen in het kader van een toegestane regeling passieve veredeling.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.