3.

In het voorlaatste artikel der verordening, artikel 18, komt een bepaling voor waarvan de bedoeling niet aanstonds duidelijk is. Wij lezen: „Deze verordening moet zodanig worden toegepast dat gelijkelijk en op passende wijze rekening wordt gehouden met de in de artikelen 39 en 110 van het Verdrag gestelde doeleinden”. Waarom dit voorschrift? Waarom moesten wij worden herinnerd aan deze overbekende verplichting de verdragsbepalingen toe te passen? De reden schijnt te zijn dat de auteurs van de verordening beducht zijn geweest voor een te ruime toepassing. Via verwijzing naar de artikelen 39 en 110 van het Verdrag wordt herinnerd aan de in artikel 39 omschreven doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en aan de plechtige verklaring van artikel 110: „Door te zamen een douane-unie op te richten, beogen de Lid-Staten een bijdrage, in overeenstemming met het gemeenschappelijk belang, te leveren tot een harmonische ontwikkeling van de wereldhandel, de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer en de verlaging van de tariefmuren.” Door uitdrukkelijk te bepalen dat bij de toepassing van verordening nr. 865/68 gelijkelijk met deze beide artikelen rekening moet worden gehouden, hebben de auteurs der verordening ons inziens duidelijk willen zeggen: „Opgepast! deze verordening heeft slechts ten doel de gemeenschappelijke suikermarkt te beschermen; men gelieve haar niet te gebruiken ter bescherming van de gemeenschapsmarkt voor op basis van fruit verwerkte produkten wanneer deze uit derde landen herkomstige verwerkingsprodukten geen suiker bevatten”. Aan deze zelfde beduchtheid werd trouwens meermalen uitdrukking gegeven door het Parlement, met name door de Commissie voor externe economische betrekkingen. In haar advies van 30 april 1969, document nr. 23, spreekt deze commissie er haar bezorgdheid over uit, dat „de regeling van verordening nr. 865/68 het gevaar in [houdt] van een te vergaande bescherming der interne produkten” en wijst zij op de gevaren welke aan een dergelijke situatie verbonden zijn, met name in de ontwikkelingslanden, waar „de fabricage van groentenen fruitconserven behoort tot de eerste activiteiten die in aanmerking komen bij de industrialisatie”. En het is wel duidelijk dat een uitlegging van verordening nr. 865/68, die toepassing der heffing zou impliceren op produkten, op basis van fruit verwerkt, waaraan in feite geen suiker is toegevoegd, nu juist zou leiden tot het resultaat dat de auteurs van de verordening hebben willen vermijden en dat tot bezorgdheid in het Parlement aanleiding gaf. De kracht dezer verschillende overwegingen, waardoor een aantal Finanzgerichte ( 2 ) zich bij hun beslissingen hebben laten leiden, is de Commissie niet ontgaan en verklaart wellicht dat noch de Raad noch de Duitse Regering hebben gemeend ten deze hun standpunt te moeten bepalen. Nochtans bepleit de Commissie een uitlegging die tegen de door ons voorgestane interpretatie ingaat; zij draagt daartoe een aantal argumenten voor waarvan ik reeds nu wil zeggen dat zij ons, hoe serieus ook, geen van alle hebben overtuigd. 1. Het eerste argument der Commissie wordt ontleend aan de algemene opzet van de verschillende voorschriften van verordening nr. 865/68. Volgens de Commissie zou men ter uitlegging van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 865/68 met lid 3 en lid 4 van dat artikel te rade moeten gaan. De Commissie erkent dat zowel in de considerans van verordening nr. 865/68 als in artikel 2, lid 1, en in verschillende andere bepalingen dezer verordening een heffing alleen wordt voorzien wanneer er suiker is toegevoegd. Er is hier echter volgens de Commissie geen sprake van een dwingende regel, doch van een indicatie welke niet uitsluit dat produkten waarvan het totale suikergehalte — hoe ook verkregen — bepaalde percentages te boven gaat, worden gelijkgesteld met produkten waaraan suiker is toegevoegd. De Commissie liet zich reeds in die zin uit in haar antwoord op vraag nr. 258/70 van de heer Vredeling (Publikatieblad van 5 november 1970, nr. C 133/21), waarin zij uiteenzet waarom er een nieuwe regeling voor de invoer van vruchtensap moet komen: de nieuwe voorschriften waren noodzakelijk gebleken om „te vermijden dat de invoer van sap met een hoge concentratie van natuurlijke suiker maar zonder toegevoegde suiker, aan een heffing zou moeten worden onderworpen, terwijl deze heffing slechts zou moeten gelden voor de invoer van sap met toegevoegde suiker”. Uit het gebruik van de voorwaardelijke wijs „zou moeten” blijkt het uitgangspunt der Commissie. Naar vrijstelling van verwerkingsprodukten waaraan geen suiker is toegevoegd, dient volgens de Commissie te worden gestreefd; van een verplichting zou echter geen sprake zijn. Zoals gezegd, tracht de Commissie in haar opmerkingen deze stelling juridisch te funderen door te wijzen op lid 3 en lid 4 van artikel 2 der verordening. Deze leden hebben betrekking op de wijze van vaststelling van het „gehalte aan toegevoegde suiker”. Er worden twee methoden voorzien, die welke de Commissie de „forfaitaire methode” noemt en waarbij het produkt niet behoeft te worden onderzocht, en die welke zij de „individuele methode” noemt en medebrengt dat het produkt refractometrisch moet worden onderzocht. Wij achten het onnodig beide methoden in onderdelen te beschrijven; dit zou een lange uiteenzetting vergen, want ze zijn tamelijk ingewikkeld. Ons inziens kan worden volstaan met erop te wijzen — en hier ligt het zwaartepunt van het betoog der Commissie —, dat het bedrag der heffing in beide gevallen wordt vastgesteld met behulp van wat de Commissie een „fictio legis” of „onwederlegbaar vermoeden” noemt. Men bepaalt het totale suikergehalte, trekt daarvan het forfaitaire percentage af, dat is vermeld in de bij de verordening gevoegde tabel en dat geacht wordt met het natuurlijk suikergehalte overeen te komen, en berekent vervolgens de heffing over het verschil. Lid 1 van artikel 2 zou dan ook in samenhang met lid 3 en lid 4 moeten worden uitgelegd. Wanneer de communautaire autoriteiten na instelling van een heffing op toegevoegde suiker hebben bepaald, dat deze toegevoegde suiker met behulp van wettelijke ficties of onwederlegbare vermoedens kan worden berekend, dan moeten die ficties of vermoedens ook worden gehanteerd om uit te maken of een produkt al dan niet aan de heffing is onderworpen. Bij lezing van de memorie der Commissie hebt U kunnen constateren hoe briljant en vernuftig zij haar betoog heeft opgezet. Toch vermocht het ons niet te overtuigen; ons inziens worden in het dialectisch betoog der Commissie twee fiscale begrippen verward die steeds zorgvuldig moeten worden onderscheiden: — het belastbaar feit („Steuertatbestand”). — de maatstaf der heffing („Bemessungsgrundlage”). En in casu staat vast, dat lid 3 en lid 4 van artikel 2 alleen betrekking hebben op de maatstaf der heffing: blijkens de tekst wordt hier de wijze van vaststelling van het gehalte aan „toegevoegde suiker” geregeld. Lid 1 betreft het belastbaar feit en als zodanig is, zoals gezegd, enkel en alleen de toevoeging van suiker te beschouwen. Het verband tussen de verschillende leden van artikel 2 kan derhalve als volgt worden geresumeerd: Bij toevoeging van suiker — lid 1 — wordt het gehalte aan toegevoegde suiker op grondslag waarvan de heffing moet worden berekend, vastgesteld volgens lid 3 en lid 4. De technische toelichting welke ons onlangs tijdens de mondelinge behandeling werd verstrekt, heeft onze opvatting op dit punt versterkt: bij alle verschil van mening nopens de vraag of de aanwezigheid van toegevoegde suiker in een op basis van fruit verwerkt produkt gemakkelijk kan worden vastgesteld, bleek men het er over eens te zijn, dat praktisch onmogelijk is uit te maken hoeveel suiker is toegevoegd. Het is derhalve heel goed te begrijpen dat de Raad een heffing heeft ingesteld welke slechts produkten betreft waaraan werkelijk suiker is toegevoegd, en tegelijkertijd heeft bepaald dat het gehalte aan toegevoegde suiker wordt berekend volgens methoden waarin ten dele met wettelijke ficties of onwederlegbare vermoedens wordt gewerkt. 2. Het tweede argument der Commissie deed ons nog het meest aarzelen alvorens in voormelde zin ons standpunt te bepalen. Het berust op de omstandigheid dat de communautaire gezagsorganen, toen zij produkten met een hoge concentratie van natuurlijke suiker van de heffing wilden vrijstellen, daartoe speciale verordeningen hebben vastgesteld. Op het eerste gezicht is dit een zeer klemmend argument, immers uit het bestaan dier verordeningen (het zijn er, voor zover wij weten, vier, waarvan er drie betrekking hebben op vruchtensap) zou men „a contrario” een uitlegging van verordening nr. 865/68 kunnen afleiden in die zin dat vruchten waarvan het suikergehalte een bepaald percentage te boven gaat, normaliter aan de heffing onderworpen zijn; om voor sommige produkten een uitzondering te maken heeft men het immers nodig geacht speciale verordeningen vast te stellen. Doch bij onderzoek van de tekst dezer verordeningen wordt deze redenering ons inziens goeddeels, zo niet geheel, ontzenuwd. Want wat houden deze verordeningen — verordening nr. 1604/68 zo goed als verordeningen nrs. 455/69, 1906/70 of 2613/70 — in feite in? Zij brengen wijziging in bijlage A van verordening nr. 865/68, dat wil zeggen in de tabel waarnaar wordt verwezen in lid 3 en lid 4 van artikel 2 der verordening die, naar wij zojuist trachtten aan te tonen, niet het belastbaar feit, doch alleen de maatstaf der heffing betreffen. Zij leiden er derhalve toe dat het bedrag der heffing, indien verschuldigd, wordt verminderd of tot nihil gereduceerd, doch impliceren geen wijziging van de voorwaarden waaronder zij verschuldigd is. Dit ware trouwens rechtens ook niet mogelijk geweest: ofschoon de verordeningen van de Raad zijn uitgegaan, heeft het Parlement geen advies uitgebracht; het zijn dus verordeningen tot uitvoering van basisverordening nr. 865/68, die het toepassingsgebied der heffing, ingesteld in artikel 2, lid 1, der basisverordening, niet konden uitbreiden of beperken. Een derde groep argumenten van de Commissie berust op de bewering, dat het voor de douane materieel onmogelijk zou zijn de communautaire regeling toe te passen, indien zij — om uit te maken of er van toegevoegde suiker sprake is — niet zou mogen werken met bedoelde fictio legis — door een suikergehalte hoger dan bepaalde tevoren vastgestelde forfaitaire percentages als maatstaf aan te houden —. Doch dit betoog hangt in feite samen met het zojuist reeds gesignaleerde tweede aspect van de eerste vraag van het Finanzgericht: de bewijsregeling betreffende toegevoegde of niet-toegevoegde suiker.