BESCHIKKING VAN HET HOF VAN 29 JUNI 1994. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN HELLEENSE REPUBLIEK. - VOORMALIGE JOEGOSLAVISCHE REPUBLIEK MACEDONIE - ERNSTIGE INTERNATIONALE SPANNING WELKE OORLOGSGEVAAR INHOUDT - BEROEP KRACHTENS ARTIKEL 225, TWEEDE ALINEA, EG-VERDRAG - VOORLOPIGE MAATREGELEN. - ZAAK C-120/94 R.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-03037

Zweedse bijz. uitgave bladzijde I-00273

Finse bijz. uitgave bladzijde I-00313



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Kort geding ° Voorlopige maatregelen ° Verzoek om voorlopige maatregelen in op artikel 225 van Verdrag gebaseerde hoofdzaak ° Toelaatbaarheid ° Inaanmerkingneming van bijzonderheden van procedure

(EG-Verdrag, art. 186, 224 en 225)

2. Kort geding ° Voorlopige maatregelen ° Voorwaarden ° Maatregelen die beslissing in hoofdzaak niet prejudiciëren ° "Fumus boni juris" ° Ernstige en onherstelbare schade ° Op artikel 225 van Verdrag gebaseerde hoofdzaak

(EG-Verdrag, art. 224 en 225; 's Hofs Statuut-EEG, art. 36, derde alinea; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 83, lid 2, en 86, lid 4)

Samenvatting

1. Ingevolge artikel 186 van het Verdrag kan het Hof in zaken welke bij dit college aanhangig zijn gemaakt, de noodzakelijke voorlopige maatregelen gelasten. Daar deze bepaling geen uitzondering of onderscheid maakt naar gelang van de aard van de zaak, is een kort geding niet uitgesloten wanneer de vordering in de hoofdzaak is gebaseerd op artikel 225, tweede alinea, van het Verdrag en ertoe strekt te doen vaststellen, dat een Lid-Staat misbruik heeft gemaakt van artikel 224 van het Verdrag. Het feit dat de procedure van artikel 225 sneller is dan die van artikel 169 en de moeilijkheid van de beoordelingen en rechtvaardigingen die in het kader van de artikelen 224 en 225 moeten worden onderzocht, kunnen echter in aanmerking worden genomen bij het onderzoek van de concrete omstandigheden die bepalen, of voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn.

2. Een beschikking houdende voorlopige maatregelen kan volgens artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering slechts worden gegeven wanneer er middelen, zowel feitelijk als rechtens, zijn aangevoerd, op grond waarvan de gevraagde maatregel aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt, en wanneer er omstandigheden zijn waaruit blijkt van het spoedeisend karakter van het verzoek. Wat dat spoedeisende karakter betreft, moet worden onderzocht, of voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn om te voorkomen, dat de toepassing van de maatregel waarop het beroep in de hoofdzaak betrekking heeft, tot ernstige en onherstelbare schade leidt.

Ingevolge artikel 86, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering en artikel 36, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EEG mag een beschikking in kort geding de in de hoofdzaak te geven beslissing niet prejudiciëren.

Gelet op deze vereisten, moet een door de Commissie ingediend verzoek in kort geding, dat strekt tot opschorting van maatregelen die een Lid-Staat op grond van artikel 224 van het Verdrag eenzijdig jegens een derde staat heeft genomen, en die ongetwijfeld in strijd zijn met de fundamentele gemeenschapsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen en de gemeenschappelijke handelspolitiek, worden afgewezen, ook al lijken de argumenten van de Commissie op het eerste gezicht voldoende ter zake dienend en serieus om een fumus boni juris op te leveren, op grond waarvan de gevraagde voorlopige maatregel gerechtvaardigd voorkomt, aangezien

° in het stadium van het kort geding niet kan worden verklaard, dat de Lid-Staat zich schuldig heeft gemaakt aan een klaarblijkelijke schending van het gemeenschapsrecht, die als zodanig schade oplevert, daar zonder een diepgaand onderzoek onmogelijk kan worden vastgesteld, dat de regering van die staat ten onrechte een beroep op artikel 224 van het Verdrag heeft gedaan of de in dit artikel voorziene bevoegdheden heeft misbruikt,

° het Hof, gesteld al dat het bevoegd is de politieke oordelen te vellen die onontbeerlijk kunnen blijken te zijn om het bestaan vast te stellen van de schade die zou zijn toegebracht aan de door de Europese Raad vastgestelde algemene politieke richtsnoeren, van de schade die het gevolg zou zijn van de verhoogde internationale spanning in het betrokken gebied en van het oorlogsgevaar, veroorzaakt door de handhaving van de door een Lid-Staat jegens een derde staat genomen maatregelen, en vooral van een verband tussen deze schade en het optreden van de regering van deze Lid-Staat in elk geval geen standpunt ter zake zou kunnen formuleren in het stadium van het kort geding. De oordelen die het zou kunnen vellen, zouden namelijk onvermijdelijk vooruitlopen op de vraag, hoe ver zijn bevoegdheden in het kader van de artikelen 224 en 225 van het Verdrag zich uitstrekken, en dus de in de hoofdzaak te geven beslissing prejudiciëren,

° de door de communautaire marktdeelnemers geleden onherstelbare schade niet is aangetoond, en

° de taak die artikel 225 de Commissie in verband met artikel 224 heeft opgedragen, op het eerste gezicht bedoeld is om de belangen van de Gemeenschap veilig te stellen, zodat de schade die is geleden door de derde staat waartegen de maatregelen die een Lid-Staat op grond van artikel 224 van het Verdrag gerechtvaardigd acht, gericht zijn, door het Hof in een kort-gedingprocedure niet in aanmerking kan worden genomen.

Partijen

In zaak C-120/94 R,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door Chr. Timmermans, adjunct-directeur-generaal van haar juridische dienst, en S. Van Raepenbusch en E. Buissart, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Helleense Republiek, vertegenwoordigd door G. Kranidiotis, secretaris-generaal communautaire geschillen bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, en de hoogleraren K. Ioannou, V. Skouris en S. Perrakis, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Griekse ambassade, Val Sainte-Croix 117,

verweerster,

betreffende een verzoek om de Helleense Republiek bij wege van voorlopige maatregel te gelasten, in afwachting van de uitspraak in de hoofdzaak de op 16 februari 1994 tegen de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië getroffen maatregelen op te schorten,

geeft

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, J. C. de Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco, D. A. O. Edward, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias (rapporteur), F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur

de advocaat-generaal gehoord,

de navolgende

Beschikking

Overwegingen van het arrest

1 Bij op 22 april 1994 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 225, tweede alinea, EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Helleense Republiek de in artikel 224 EG-Verdrag voorziene bevoegdheden heeft misbruikt om de op 16 februari 1994 eenzijdig getroffen maatregelen te rechtvaardigen, die de verhandeling van produkten van oorsprong van, afkomstig uit of bestemd voor de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, in het bijzonder via de haven van Thessaloniki, evenals de invoer in Griekenland van produkten van oorsprong van of afkomstig uit deze Republiek verbieden, en daarmee de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 113 EG-Verdrag, de gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad van 20 december 1969 (PB 1969, L 324, blz. 25), de gemeenschappelijke regeling voor de invoer, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 288/82 van de Raad van 5 februari 1982 (PB 1982, L 35, blz. 1), de regeling voor de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit de Republiek Bosnië-Herzegovina, de Republiek Kroatië, de Republiek Slovenië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, vastgesteld bij verordening (EG) nr. 3698/93 van de Raad van 22 december 1993 (PB 1993, L 344, blz. 1), en de regeling betreffende communautair douanevervoer, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2726/90 van de Raad van 17 september 1990 (PB 1990, L 262, blz. 1).

2 Bij op dezelfde dag ter griffie van het Hof neergelegde afzonderlijke akte heeft de Commissie krachtens artikel 186 van het Verdrag en artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering het Hof verzocht de Helleense Republiek te gelasten, de op 16 februari 1994 tegen de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië getroffen maatregelen op te schorten in afwachting van de uitspraak in de hoofdzaak.

3 De Helleense Republiek heeft op 24 mei 1994 schriftelijke opmerkingen over het verzoek in kort geding ingediend.

4 Op 1 juni 1994 heeft de president van het Hof krachtens artikel 85, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering het verzoek in kort geding naar het Hof verwezen.

5 Partijen zijn in hun mondelinge opmerkingen gehoord tijdens de op 14 juni 1994 gehouden terechtzitting met gesloten deuren.

I ° Antecedenten van het geding

6 Naar aanleiding van een op 8 september 1991 gehouden referendum verklaarde de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (Former Yugoslav Republic of Macedonia; hierna: "FYROM") zich op 17 september daaraanvolgend onafhankelijk.

7 De artikelen 3 en 49 van de grondwet van de FYROM en de amendementen I en II bij die grondwet bepalen:

"Artikel 3

Het grondgebied van de republiek Macedonië is ondeelbaar en onvervreemdbaar.

De bestaande grenzen van de republiek Macedonië zijn onschendbaar.

Zij kunnen slechts overeenkomstig de Grondwet worden gewijzigd."

"Artikel 49

De republiek ziet toe op de situatie en waakt voor de rechten van de van Macedonische oorsprong zijnde burgers van buurlanden en van de geëxpatrieerde Macedoniërs, bevordert hun culturele ontwikkeling en belast zich met de bevordering van de betrekkingen met hen.

De republiek waakt voor de culturele, economische en sociale rechten van de burgers van de republiek in het buitenland."

"Amendement I

1. De republiek Macedonië maakt geen aanspraak op grondgebied van buurlanden.

2. De grenzen van de republiek Macedonië kunnen slechts worden gewijzigd overeenkomstig de Grondwet, op basis van het beginsel van goede wil en overeenkomstig algemeen erkende internationale normen.

3. Punt 1 van dit amendement vormt een aanvulling op artikel 3, terwijl punt 2 de derde alinea van artikel 3 van de Grondwet van de republiek Macedonië vervangt."

"Amendement II

1. Hierbij zal de republiek zich niet mengen in de soevereine rechten van andere staten, noch in hun binnenlandse aangelegenheden.

2. Dit amendement vormt een aanvulling op de eerste alinea van artikel 49 van de Grondwet van de republiek Macedonië."

8 De Griekse regering merkt op, dat de FYROM de idee van een eengemaakt Macedonië stelselmatig heeft trachten te bevorderen. Zo zouden er kaarten, kalenders en autostickers in omloop zijn, waarop niet alleen de gebieden van de FYROM staan afgebeeld, maar een groter gebied, dat zich uitstrekt tot de Egeïsche zee en ook de stad Thessaloniki en de berg Olympus omvat, en waarop de plaatsen van Grieks Macedonië met hun uit het Ottomaanse tijdperk stammende benaming staan aangegeven. Ook zouden er in 1992-1993 door het Ministerie van Onderwijs van de FYROM nieuwe geschiedenisboeken voor scholen zijn uitgegeven, waarin het gebied van Grieks Macedonië en dat van het Bulgaarse district Pirin worden aangemerkt als een onderdeel van één nationale en geografische eenheid, die ook de FYROM omvat.

9 Bovendien, zo vervolgt de Griekse regering, heeft het parlement van de FYROM in augustus 1992 als embleem van de nationale vlag de "zon van Vergina" gekozen, die in 1977 werd ontdekt bij opgravingen in het in Grieks Macedonië gelegen Vergina.

10 Die verschillende acties van de FYROM hebben gezorgd voor spanningen tussen de FYROM en de Helleense Republiek, daar de Griekse regering en het Griekse volk een en ander hebben uitgelegd als vijandige en provocerende handelingen, waardoor niet alleen schade is toegebracht aan de betrekkingen tussen de twee staten, maar ook aan de geschiedenis en de traditie van de gehele Balkan.

11 Daarom heeft de Helleense Republiek de FYROM verzocht, de naam Macedonië niet te gebruiken, het Griekse symbool (zon van Vergina) van haar vlag te verwijderen, af te zien van haar territoriale aanspraken ten koste van de Helleense Republiek en alle vijandige propaganda jegens de Helleense Republiek te staken.

12 Op 16 december 1991 stelde de Raad van de Europese Gemeenschappen de volgende voorwaarden voor erkenning op (verklaring over Joegoslavië van de buitengewone bijeenkomst van de ministers van de Europese politieke samenwerking te Brussel):

"De Gemeenschap en haar Lid-Staten vragen ook, dat een Joegoslavische republiek die om erkenning verzoekt, zich ertoe verbindt er alle grondwettelijke en politieke garanties voor te bieden geen enkele aanspraak te maken op grondgebied van een buurland en tevens Lid-Staat van de Gemeenschap, en geen vijandige daden van propaganda te stellen tegen deze landen, met inbegrip van het gebruik van een naam die territoriale aanspraken impliceert."

13 De in september 1991 in het kader van de conferentie over Joegoslavië in het leven geroepen arbitragecommissie van de conferentie voor vrede in Joegoslavië, bestaande uit vijf rechters, allen president van een constitutioneel Hof van een Lid-Staat, en voorgezeten door R. Badinter, bracht op 11 januari 1992 een advies (nr. 6) uit "inzake de erkenning van de socialistische Republiek Macedonië door de Europese Gemeenschap en haar Lid-Staten".

14 De conclusies van dat advies luiden als volgt:

"° de republiek Macedonië voldoet aan de voorwaarden die zijn geformuleerd in de richtsnoeren voor de erkenning van nieuwe staten in Oost-Europa en in de Sovjet-Unie, alsmede in de op 16 december 1991 door de Raad van ministers van de Europese Gemeenschap vastgestelde Verklaring over Joegoslavië;

° (...) de republiek Macedonië heeft bovendien in ondubbelzinnige en naar internationaal recht bindende verklaringen afstand gedaan van elke territoriale aanspraak;

° (...) het gebruik van de naam 'Macedonië' kan derhalve geen enkele aanspraak op grondgebied van een andere staat impliceren;

° (...) de republiek Macedonië heeft zich ook uitdrukkelijk volgens het internationale recht ertoe verbonden, zich in het algemeen, en in het bijzonder krachtens artikel 49 van haar Grondwet, te onthouden van elke vorm van vijandige propaganda jegens een andere staat: dit blijkt uit hetgeen de minister van Buitenlandse zaken van de republiek Macedonië desgevraagd op 11 januari 1992 ten overstaan van de arbitragecommissie heeft verklaard met het oog op de uitlegging van amendement II van 6 januari 1992 bij de Grondwet".

15 Op 15 januari 1992 legde het voorzitterschap van de Raad, na te hebben aangekondigd dat Slovenië en Kroatië zouden worden erkend, de volgende officiële verklaring af:

"Alvorens de Gemeenschap en haar Lid-Staten ten aanzien van de twee andere republieken die hun wil tot onafhankelijkheid hebben uitgesproken [Bosnië-Herzegovina en de FYROM] een soortgelijk besluit kunnen nemen, moeten nog enkele belangrijke kwesties worden geregeld."

16 Op 2 mei 1992 maakte de Raad van de Europese Gemeenschappen ("Algemene zaken") bekend, dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten bereid waren "deze staat [de FYROM] te erkennen als soevereine en onafhankelijke staat binnen de bestaande grenzen en onder een naam die aanvaardbaar is voor alle betrokken partijen".

17 Tijdens de Europese Raad van Lissabon van 27 juni 1992 verklaarde de Gemeenschap zich bereid, die republiek binnen haar bestaande grenzen te erkennen, onder een naam waarin het woord "Macedonië" niet voorkomt.

18 Het voorzitterschap van de Raad, dat toen werd bekleed door het Verenigd Koninkrijk, zond vervolgens een "bijzondere vertegenwoordiger van het voorzitterschap" naar Skopje en naar Athene, met de opdracht te zoeken naar mogelijkheden voor een akkoord tussen de twee hoofdsteden, dat zou kunnen dienen ter ondersteuning van de erkenning van de FYROM door de Lid-Staten van de Gemeenschap en in overeenstemming was met de verklaring van Lissabon van 27 juni 1992.

19 Volgens het door die bijzondere vertegenwoordiger van het voorzitterschap opgestelde verslag, dat werd voorgelegd aan de op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh bijeen zijnde Europese Raad, had de regering van de FYROM toegezegd de volgende maatregelen te zullen nemen indien de Lid-Staten bereid zouden zijn de republiek te erkennen:

° het voeren van de naam "Republiek Macedonië (Skopje)" voor alle internationale aangelegenheden;

° het met de Helleense Republiek sluiten van een verdrag waarin de onschendbaarheid van hun gemeenschappelijke grenzen zou worden bevestigd;

° het wijzigen van artikel 49 van haar Grondwet in die zin, dat de passage volgens welke de Republiek zou toezien op de "situatie" en waken voor de "rechten van de van Macedonische oorsprong zijnde burgers van buurlanden", zou worden geschrapt;

° het met de Helleense Republiek sluiten van een verdrag van goed nabuurschap en het in gang zetten van een briefwisseling over vraagstukken van groot belang.

20 Dit aanbod leidde echter niet tot een akkoord tijdens de Europese Raad van Edinburgh. Wel herinnerde de Europese Raad eraan, "dat voorkomen moet worden dat deze republiek [de FYROM] de onbedoelde gevolgen van de VN-sancties moet dragen", en onderstreepte hij, "dat het van belang is toegang te verschaffen tot middelen afkomstig van de internationale financiële instellingen en te zorgen voor een geregelde, goed onder toezicht gehouden aanvoer van olie". De Europese Raad was het erover eens, "dat de Gemeenschap (...) een substantieel pakket van economische bijstand ter beschikking moet stellen aan de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië", en juichte het voornemen van de Commissie om 50 miljoen ECU aan humanitaire en technische steun aan die republiek te verlenen, toe.

21 De Griekse regering herinnert eraan, dat de Raad tijdens die top van Edinburgh ook verklaarde, dat het beleid van de Gemeenschap inzake de erkenning van de FYROM zou worden onderzocht "in de context van de verklaring van Lissabon".

22 Met zijn resolutie 817(1993) van 7 april 1993 beval de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties de algemene vergadering aan, de FYROM onder de naam "the Former Yugoslav Republic of Macedonia" tot de Organisatie der Verenigde Naties toe te laten, "in afwachting van de oplossing van het geschil dat over de naam van die republiek is ontstaan".

23 De co-voorzitters van de stuurgroep van de internationale conferentie over het voormalige Joegoslavië, Vance en Owen, trachtten het geschil over de naam op te lossen en maatregelen te bevorderen die een klimaat van vertrouwen moesten scheppen. Die bemiddelingspogingen liepen uit op de opstelling van een voorontwerp van verdrag "inzake de bevestiging van de bestaande grenzen en de vaststelling van maatregelen die een klimaat van vertrouwen, vriendschap en goed nabuurschap moeten scheppen".

24 De partijen konden dit echter niet aanvaarden.

25 In december 1993 erkenden zes Lid-Staten van de Europese Unie de FYROM en knoopten zij diplomatieke betrekkingen met deze republiek aan.

26 Op 8 februari 1994 erkenden de Verenigde Staten van Amerika de FYROM onder de naam "Former Yugoslav Republic of Macedonia".

27 Op 16 februari 1994 besloot de Griekse regering, op voorstel van de minister-president, het Griekse consulaat te Skopje, de hoofdstad van de FYROM, te sluiten en "het verkeer van goederen van of naar Skopje, via de haven van Thessaloniki, stop te zetten, met uitzondering van het verkeer van goederen die om humanitaire redenen onontbeerlijk zijn, zoals levensmiddelen en farmaceutische produkten".

28 Na er in de Raad mondeling van in kennis te zijn gesteld, werden de Lid-Staten via een COREU-telexbericht van het voorzitterschap van 21 februari 1994 officieel op de hoogte gebracht van die maatregelen en de daarvoor aangevoerde redenen. De inhoud van de maatregelen werd nader uiteengezet in een brief van 23 februari 1994 van de permanente vertegenwoordiger van de Helleense Republiek bij het secretariaat-generaal van de Commissie.

29 Bij brief van 22 februari 1994 verzocht de Commissie de Griekse regering, die maatregelen uit het oogpunt van de verdragen te rechtvaardigen, daarbij uiting gevend aan haar ernstige twijfels over hun verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht, in het bijzonder op het gebied van de interne markt (communautair douanevervoer) en de gemeenschappelijke handelspolitiek (in- en uitvoerregeling).

30 De Griekse minister-president antwoordde bij brief van 25 februari 1994, waarin hij de voorgeschiedenis van de zaak uiteenzette en verklaarde, dat de betrokken maatregelen onvermijdelijk waren geworden wegens de gevaren die de Helleense Republiek liep als gevolg van de onverzettelijkheid van de FYROM.

31 Op 26 februari 1994 zond de Griekse regering de Commissie een memorandum betreffende de maatregelen die zij op 16 februari 1994 tegen de FYROM had genomen. Hierin rechtvaardigt zij die maatregelen uit het oogpunt van zowel het internationale recht als het gemeenschapsrecht. Zo herinnert zij eraan, dat de wijze waarop sancties zijn opgelegd aan Zuid-Rhodesië, Zuid-Afrika en Argentinië, pleit voor een bevoegdheid van de Lid-Staten en niet van de Gemeenschap. Zij verwijst naar het arrest van 26 mei 1987 (zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493) en leidt hieruit a contrario af, dat wanneer er geen verband is met de handelspolitiek, artikel 113 van het Verdrag niet van toepassing is, ook al hebben de maatregelen gevolgen voor het handelsverkeer. Tot slot beroept zij zich op artikel 224 van het Verdrag, dat haars inziens een algemene vrijwaringsclausule is op grond waarvan de Lid-Staten gemachtigd zijn, eenzijdige maatregelen te nemen. In casu zou sprake zijn van "een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt". De Griekse regering merkt tevens op, dat dit artikel als enige een grondslag biedt voor het zoeken naar een oplossing voor problemen die bij de werking van de gemeenschappelijke markt zijn ontstaan, en wel middels het overleg dat het voorschrijft, welk overleg zich echter uitsluitend uitstrekt tot de oplossing van die problemen ° zo deze zijn geconstateerd °, en niet tot de eventuele consequenties die de getroffen maatregelen zullen meebrengen in een derde land.

32 In een tot de Griekse minister van Buitenlandse zaken gerichte brief van 3 maart 1994 handhaafde de Commissie haar bedenkingen ten aanzien van de betrokken maatregelen, die haars inziens in strijd zijn met de gemeenschappelijke regeling voor de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit derde landen, de regeling voor de uitvoer naar derde landen en de regeling betreffende communautair douanevervoer. In die brief spreekt de Commissie ook van schending van de wettige belangen van talrijke communautaire exporteurs, wier vrachtwagens met goederen vastzitten in Griekenland, en van het stelselmatig doorzoeken van containers met communautaire voedselhulp, die niet-gouvernementele organisaties krachtens besluiten van de Europese Raad hebben gezonden.

33 In een tot de Commissie gerichte brief van 15 maart 1994 handhaafde de Griekse secretaris-generaal voor communautaire aangelegenheden het standpunt van de Griekse regering. Hij voegde daaraan nog toe:

"Indien de Commissie weet aan te tonen, dat de door de Griekse autoriteiten getroffen maatregelen tot gevolg hebben, dat de mededinging op de gemeenschappelijke markt wordt vervalst, is de Griekse regering bereid overeenkomstig het bepaalde in artikel 225, lid 1, van het Verdrag te onderzoeken, onder welke voorwaarden die maatregelen kunnen worden aangepast aan de regels van het Verdrag."

34 In haar brief van 21 maart 1994 aan de Griekse minister-president schreef de Commissie:

"Aangezien Griekenland ter rechtvaardiging van die maatregelen politieke argumenten aanvoert, is de Commissie van mening, dat de ministers zich zo spoedig mogelijk over die argumenten moeten uitspreken in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

Hierdoor zal de Commissie, in haar hoedanigheid van hoedster van de verdragen en gelet op haar verantwoordelijkheden ter zake van de samenhang van al het externe optreden van de Unie, beschikken over alle beoordelingselementen die nodig zijn om een oordeel te vellen over de toepassing die in casu door de Griekse regering is gegeven aan artikel 224 EG-Verdrag, en over de gevolgen daarvan voor de werking van de gemeenschappelijke markt.

Ik stel dan ook voor, dat het voorzitterschap de ministers in de Raad zo spoedig mogelijk vraagt naar hun mening over de politieke argumenten die de Griekse regering heeft aangevoerd om de tegen de FYROM genomen beperkende maatregelen te rechtvaardigen."

35 De zaak is besproken tijdens een informele bijeenkomst van de Raad ("Algemene zaken") op 27 maart 1994 te Ioannina. Volgens de Griekse regering heeft de Raad echter geen overeenstemming bereikt en is er geen besluit genomen. Volgens de Commissie daarentegen blijkt uit de gevoerde besprekingen, dat de aanwezigheid van oorlogsgevaar of van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, waarop de Griekse autoriteiten zich hebben beroepen om de betrokken maatregelen te rechtvaardigen, niet is aangetoond.

II ° Conclusies van partijen

36 De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

° de Helleense Republiek te gelasten, in afwachting van de uitspraak in de hoofdzaak de op 16 februari 1994 tegen de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië getroffen maatregelen op te schorten,

° de beslissing omtrent de kosten aan te houden.

37 De Griekse regering concludeert dat het den Hove behage:

° het verzoek om voorlopige maatregelen af te wijzen,

° de Commissie te verwijzen in de kosten.

III ° In rechte

Voorlopige maatregelen in het kader van de procedure van artikel 225, tweede alinea, van het Verdrag

38 De Griekse regering stelt, dat een kort geding is uitgesloten wanneer de vordering in de hoofdzaak is gebaseerd op artikel 225 van het Verdrag.

39 Zij betoogt, dat de procedure van artikel 225, in tegenstelling tot de gewone niet-nakomingsprocedure van artikel 169, geen precontentieuze fase omvat en dus sneller is. Dit betekent dat, voor zover alles wordt gedaan om de behandeling van de hoofdzaak doeltreffend te bespoedigen, voorlopige bescherming niet kan worden verleend overeenkomstig de voorwaarden van de gewone procedure van artikel 169.

40 De Griekse regering is bovendien van mening, dat de artikelen 224 en 225 moeilijke en gedetailleerde beoordelingen en rechtvaardigingen vereisen, die niet een summier onderzoek of een analyse van de gegevens in het kader van de kort-gedingprocedure verdragen.

41 Deze argumenten kunnen niet worden aanvaard.

42 Ingevolge artikel 186 van het Verdrag kan het Hof in zaken welke bij dit college aanhangig zijn gemaakt, de noodzakelijke voorlopige maatregelen gelasten. Deze bepaling maakt geen uitzondering of onderscheid naar gelang van de aard van de zaak.

43 De door de Griekse regering gereleveerde elementen, te weten de kortere duur van de procedure van artikel 225 en de moeilijkheid van de beoordelingen en rechtvaardigingen die in het kader van de artikelen 224 en 225 moeten worden onderzocht, kunnen echter wel in aanmerking worden genomen bij het onderzoek van de concrete omstandigheden die bepalen, of voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn.

44 Een beschikking houdende voorlopige maatregelen kan volgens artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering slechts worden gegeven wanneer er omstandigheden zijn waaruit blijkt van het spoedeisend karakter van het verzoek alsmede middelen, zowel feitelijk als rechtens, zijn aangevoerd, op grond waarvan de gevraagde maatregel aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt (fumus boni juris).

45 Ingevolge artikel 86, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering en artikel 36, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EEG mag een beschikking in kort geding de in de hoofdzaak te geven beslissing niet prejudiciëren.

De fumus boni juris

Betoog van de Commissie

46 De Commissie betoogt, dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 224 van het Verdrag.

47 De in dat artikel bedoelde maatregelen zijn weliswaar maatregelen ter zake waarvan de betrokken Lid-Staat over discretionaire bevoegdheid beschikt, maar wanneer de voorgenomen maatregelen onverenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht,

i) dient de betrokken Lid-Staat aan te tonen, dat hij zich daadwerkelijk in een van de drie in artikel 224 bedoelde situaties bevindt, die het karakter hebben van nauwkeurig omschreven uitzonderingsgevallen die geenszins extensief mogen worden geïnterpreteerd (arrest van 19 december 1968, zaak 13/68, Salgoil, Jurispr. 1968, blz. 632, 645);

ii) brengt het evenredigheidsbeginsel mee, dat de getroffen maatregelen niet verder mogen gaan dan strikt noodzakelijk is om de problemen te verhelpen;

iii) brengt de verplichting tot loyale samenwerking en bijstand, die de Lid-Staten jegens de Gemeenschap hebben en die haar uitdrukking vindt in artikel 5 van het Verdrag, mee, dat de betrokken Lid-Staat dient in te stemmen met het overleg dat in de artikelen 224 en 225 is voorgeschreven teneinde de gevolgen van de nationale maatregelen voor de gemeenschappelijke markt tot een minimum te beperken.

48 Volgens de Commissie is in casu niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 224 van het Verdrag, daar de Griekse regering niet heeft aangetoond, dat op het moment waarop tot de in geding zijnde maatregelen werd besloten, in Griekenland sprake was van "ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord" of van "een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt". De Commissie heeft het derhalve niet zinvol geacht gevolg te geven aan het voorstel van de Griekse autoriteiten, het in artikel 225, eerste alinea, van het Verdrag bedoelde overleg te openen.

49 Wat de interne veiligheid betreft, refereert de Commissie aan 's Hofs rechtspraak inzake de draagwijdte van artikel 36 van het Verdrag, waaruit volgt dat de schending van de openbare orde moet bestaan in een schending van de fundamentele belangen van de staat (arrest van 23 november 1978, zaak 7/78, Thompson e.a., Jurispr. 1978, blz. 2247, r.o. 34), waaraan deze met de hem ten dienste staande middelen niet het hoofd zou kunnen bieden (arrest van 29 januari 1985, zaak 231/83, Cullet, Jurispr. 1985, blz. 315, r.o. 33). Volgens de Commissie is het in artikel 224 van het Verdrag bedoelde geval, dat zich slechts voordoet in geval van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, nog beperkter. Zij noemt het arrest van 15 mei 1986 (zaak 222/84, Johnston, Jurispr. 1986, blz. 1651), waarin het Hof beklemtoonde (r.o. 27) dat artikel 224 een heel uitzonderlijke situatie betreft.

50 In casu, zo vervolgt de Commissie, heeft de Griekse regering niet aan de hand van objectieve omstandigheden, verband houdend met de vereisten van openbare veiligheid, aangetoond, dat een doeltreffend optreden van de overheid tegen eventuele ernstige binnenlandse onlusten die het voortbestaan van de staat of zijn fundamentele belangen in gevaar zouden brengen, onmogelijk was en dat de overheid zonder de economische sancties tegen de FYROM niet meer in staat zou zijn geweest, de situatie te controleren.

51 Het bestaan van een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt, is volgens de Commissie evenmin aangetoond. Ofschoon zij niet betwist, dat op de Balkan een oorlog woedt die zich verder kan uitbreiden, bestrijdt zij, dat de door de Helleense Republiek gewraakte gedragingen van de FYROM in hun geheel genomen in redelijkheid als oorlogsgevaar kunnen worden beschouwd. Er bestaat een politiek conflict tussen de Helleense Republiek en de FYROM, waarvan de Commissie het bestaan noch de ernst ontkent. De Commissie stelt tevens vast, dat dit conflict in Griekenland diepe emoties oproept, waarvan de omvang zich laat verklaren door de geschiedenis van de Griekse natie. Het is in het kader van dit politieke conflict, dat de Helleense Republiek haar toevlucht heeft genomen tot economische sancties als middel om haar gelijk te krijgen en de FYROM tot de door haar verlangde concessies te bewegen. Iets anders is, zo vervolgt de Commissie, het reageren op oorlogsgevaar. In deze context stelt zij bovendien vast, dat de FYROM een klein land is zonder reserves, dat zich midden in een economische crisis bevindt en over militaire middelen beschikt die uiterst bescheiden zijn vergeleken met die van de Helleense Republiek, die bovendien het voordeel heeft van de veiligheidsgarantie die haar NAVO-lidmaatschap haar biedt. Ofschoon de Commissie de ernst van het conflict erkent, acht zij het uitgesloten te stellen, dat het verzet van de FYROM tegen de Griekse aanspraken oorlogsgevaar inhoudt.

52 De Commissie is bijgevolg niet alleen van mening, dat het beroep op artikel 224 ongegrond is, maar ook, dat de Helleense Republiek in casu de in dit artikel voorziene bevoegdheden heeft misbruikt. Immers, door een beroep te doen op dit artikel om economische sancties, bedoeld om concessies af te dwingen in haar conflict met de FYROM, te rechtvaardigen, heeft de Helleense Republiek de in dit artikel voorziene buitengewone bevoegdheden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het Verdrag ze heeft voorzien en zich derhalve schuldig gemaakt aan misbruik van bevoegdheid.

Betoog van de Griekse regering

53 De Griekse regering maakt bezwaar tegen het feit, dat de Commissie haar verzoek om voorlopige maatregelen baseert op de omstandigheid, dat de Helleense Republiek niet heeft aangetoond dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 224 is voldaan. Zij herinnert eraan, dat de bewijslast rust op de partij die om voorlopige maatregelen verzoekt.

54 Zij verzet zich eveneens tegen de algemene verwijzing, voor de beoordeling van de fumus boni juris, naar de argumenten van het beroep in de hoofdzaak. Hierdoor zou het Hof worden verplicht, in het kader van de procedure in kort geding te oordelen over de gegrondheid van het beroep in de hoofdzaak. De Griekse regering acht zich gerechtigd (en verplicht), de essentiële juridische argumenten van de Commissie te weerleggen in de procedure in de hoofdzaak, waarvoor andere procesregels gelden en die met meer waarborgen is omkleed, en niet in de summiere kort-gedingprocedure.

55 Door haar handelwijze maakt de Commissie bovendien inbreuk op de regel, dat de voorlopige maatregelen de in de hoofdzaak te geven beslissing in geen enkel opzicht prejudiciëren (artikel 86, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering en artikel 36, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EEG). Juist door de aard van de door het beroep in de hoofdzaak en het verzoek in kort geding opgeworpen vragen, en door het feit dat politieke rechtvaardigingen en juridische gegevens voor een belangrijk deel door elkaar lopen, dreigt de vaststelling dat er sprake is van fumus boni juris, per definitie de uitkomst van het geding in de hoofdzaak te prejudiciëren. Dit gevaar is belangrijker in een procedure op grond van artikel 225, tweede alinea, van het Verdrag, die bedoeld is om na te gaan, of de verwerende Lid-Staat al dan niet misbruik heeft gemaakt van artikel 224 van het Verdrag.

56 De Griekse regering vestigt de aandacht van het Hof op de talrijke politieke argumenten die her en der in het verzoek in kort geding voorkomen. Zo is de Commissie van mening, dat het gedrag van de FYROM niet als oorlogsgevaar kan worden beschouwd. Volgens de Griekse regering kunnen vragen betreffende de externe veiligheid van een Lid-Staat niet aan het oordeel van de rechter worden onderworpen. Het betreft hier een zeer belangrijk politiek vraagstuk, dat de Commissie, nota bene in kort geding, ter beoordeling wil voorleggen aan het Hof, zulks in afwijking van de algemeen erkende regels voor de beslechting van internationale conflicten door de rechter.

57 Het bestaan van oorlogsgevaar blijkt in casu uit het op 1 april 1994 gedateerde rapport van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties aan de Veiligheidsraad (document S/1994/376), waarin deze het standpunt van bemiddelaar C. Vance bevestigt, dat "zo de partijen er niet in slagen, tot een voor elk van hen bevredigend akkoord te komen, de vrede in de regio in gevaar zou kunnen worden gebracht". Dat gevaar blijkt ook uit de aanwezigheid op het grondgebied van de FYROM van "blauwhelmen" van de interventiemacht van de Verenigde Naties voor Joegoslavië.

58 De Griekse regering acht het onaanvaardbaar, dat de Commissie de artikelen 36 en 224 van het Verdrag door elkaar haalt.

59 Zij merkt op, dat artikel 225 van het Verdrag de rechterlijke toetsing beperkt tot het geval van misbruik en in zoverre afwijkt van andere procedures. Zij is van mening, dat de artikelen 36 en 224 van elkaar verschillen door de procedure van rechterlijke toetsing, door de vraag, wie belast is met het bewijs dat aan de geldende voorwaarden is voldaan, en door de wijze waarop zij worden toegepast.

60 De Griekse regering voert subsidiair aan, dat de Helleense Republiek buiten de in geding zijnde maatregelen niet over andere vreedzame middelen beschikt om haar culturele identiteit en haar historische erfgoed veilig te stellen en zich te wapenen tegen de vijandige propaganda van de FYROM. Het enige andere middel waarover zij beschikte, was de niet-erkenning door de andere Lid-Staten, maar ook dit is als gevolg van de erkenningen in december 1993 krachteloos geworden.

61 Ten aanzien van het door de Commissie gestelde verband tussen artikel 224 van het Verdrag en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid merkt de Griekse regering op, dat zo een dergelijk verband bestond, de onderhavige zaak zou zijn onttrokken aan rechterlijke toetsing, daar zij zou vallen onder titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

62 Dit betekent volgens de Griekse regering, dat de argumenten die de Commissie ontleent aan titel V van het Unieverdrag, in geen geval in kort geding kunnen worden beoordeeld.

63 Volgens de Griekse regering kan slechts sprake zijn van misbruik in de zin van artikel 225, tweede alinea, van het Verdrag, indien duidelijk is dat artikel 224 niet wordt ingeroepen om de in die bepaling genoemde politieke doelstellingen te bereiken, maar om economische belangen te beschermen.

64 Als misbruik zou ook kunnen worden aangemerkt een algemene afwijking van het geheel van communautaire verplichtingen, maar niet de vaststelling van selectieve en gematigde retorsiemaatregelen, zoals die waarom het in casu gaat.

65 De Griekse regering betoogt, dat de gemeenschappelijke handelspolitiek de Lid-Staten een zekere ruimte laat om economische sancties in te stellen, aangezien het buitenlandse beleid nog niet lijkt te zijn geïntegreerd in de Gemeenschap en de Europese Unie.

66 In die omstandigheden maakt de wisselwerking van de handelspolitiek en het buitenlandse beleid die politiek tot een instrument van dat beleid. De Griekse regering concludeert hieruit, dat in het geval van economische retorsiemaatregelen de werkingssfeer van artikel 224 de toepassing van artikel 113 uitsluit.

Beoordeling door het Hof

67 De maatregelen die de Helleense Republiek eenzijdig jegens de FYROM heeft genomen, zijn ongetwijfeld in strijd met de fundamentele gemeenschapsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen en de gemeenschappelijke handelspolitiek.

68 De Helleense Republiek beroept zich evenwel op artikel 224 van het Verdrag, een bepaling die op het eerste gezicht een Lid-Staat toestaat, in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden zelfs van fundamentele gemeenschapsbepalingen af te wijken.

69 Bij het onderzoek of, zoals de Commissie betoogt, in casu niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 224, en of, zoals de Commissie voorts stelt, de Griekse regering de in dit artikel voorziene bevoegdheden heeft misbruikt, moet worden ingegaan op ingewikkelde juridische vragen. Zo moet worden bepaald, hoe ver de rechterlijke toetsing in het kader van de procedure van artikel 225, tweede alinea, van het Verdrag zich uitstrekt.

70 Deze vragen verdienen een diepgaand onderzoek na een procedure op tegenspraak. In het stadium van het kort geding volstaat het vast te stellen, dat de argumenten van de Commissie op het eerste gezicht voldoende ter zake dienend en serieus lijken om een fumus boni juris op te leveren, op grond waarvan de gevraagde voorlopige maatregel gerechtvaardigd voorkomt.

71 Derhalve moet worden onderzocht, of aan de voorwaarde van spoedeisendheid is voldaan.

De spoedeisendheid

Betoog van de Commissie

72 Volgens de Commissie is aan de voorwaarde van spoedeisendheid voldaan, daar de tegen de FYROM ingestelde economische sancties een klaarblijkelijke en bijzonder ernstige schending van de communautaire rechtsorde opleveren, en wel om de volgende twee redenen.

73 In de eerste plaats vormen de litigieuze maatregelen een onmiskenbare inbreuk op de gemeenschappelijke handelspolitiek (en dus op het beginsel van het communautaire beheer van de economische buitengrens van de Gemeenschap), op de toepassing van het uit de douane-unie voortvloeiende algemene beginsel van vrij douanevervoer van goederen binnen de Gemeenschap, en op de werking van de interne markt. Een dergelijk eenzijdig gedrag van een Lid-Staat doorbreekt de solidariteit tussen Lid-Staten en dreigt, indien het blijft voortduren, de werking zelf van de Gemeenschap ongunstig te beïnvloeden.

74 In de tweede plaats wijken de eenzijdig tegen de FYROM ingestelde economische sancties fundamenteel af van de door de Europese Raad vastgestelde algemene politieke richtsnoeren en de concrete maatregelen die zijn genomen om daaraan gevolg te geven. De Commissie brengt in herinnering, dat de Europese Raad tijdens zijn bijeenkomst te Lissabon op 26 en 27 juni 1992 heeft bevestigd, dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten bereid zijn "met de autoriteiten van Skopje een vruchtbare samenwerking aan te gaan teneinde de politieke stabiliteit en economische vooruitgang in het gebied te verbeteren". Tijdens de op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh gehouden bijeenkomst heeft de Europese Raad in het bijzonder erop gewezen, "dat het van belang is [de FYROM] toegang te verschaffen tot middelen afkomstig van de internationale financiële instellingen en te zorgen voor een geregelde, goed onder toezicht gehouden aanvoer van olie", en "dat de Gemeenschap (...) een substantieel pakket van economische bijstand ter beschikking moet stellen aan de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië". De Commissie preciseert, dat de Gemeenschap de FYROM in 1993 50 miljoen ECU aan humanitaire en technische steun heeft verleend.

75 De Commissie merkt op, dat de toepassing van de in geding zijnde maatregelen de FYROM, die door het conflict in het voormalige Joegoslavië reeds zwaar op de proef is gesteld, wel eens onherstelbare schade zou kunnen berokkenen. Zij preciseert, dat als gevolg van het door de Veiligheidsraad tegen Servië en Montenegro uitgevaardigde embargo, waardoor het vervoer van goederen door het noorden van de FYROM onmogelijk is, en wegens de slechte staat van de wegen in Albanië en Bulgarije, de haven van Thessaloniki noodzakelijk is voor de doorvoer van goederen van en naar de FYROM.

76 Het feit dat de in aanmerking te nemen schade die van een derde land is, vormt volgens de Commissie geen beletsel voor voorlopige maatregelen. De toepassing van artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof kan in het algemeen leiden tot de inaanmerkingneming van buiten de territoriale werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties, zolang er maar een voldoende nauw verband met het gemeenschapsrecht is.

77 De Commissie wijst voorts op de communautaire marktdeelnemers wier activiteit primair afhankelijk is van de handel met de FYROM en die, waar andere economisch rendabele toegangswegen ontbreken, rechtstreekse en onherstelbare schade hebben geleden als gevolg van de sluiting van de haven van Thessaloniki. Daar er geen betrouwbare statistische gegevens voorhanden zijn over de handel tussen de Gemeenschap en de FYROM, is deze schade echter moeilijk kwantificeerbaar.

78 De Commissie besluit haar betoog met de opmerking, dat de toepassing van de betrokken maatregelen, in strijd met het externe optreden van de Europese Unie, kan leiden tot een ernstige toeneming van de internationale spanning in dat deel van de Balkan, dat tot dusver is ontsnapt aan de oorlogsbrand die in andere gebieden van het voormalige Joegoslavië is ontketend.

Betoog van de Griekse regering

79 De Griekse regering is van mening, dat aangezien op het beroep in de hoofdzaak binnen korte termijn zal worden beslist, er wel een duidelijke en dringende noodzaak moet bestaan om daarnaast ook voorlopige maatregelen te nemen. De Commissie gaat hieraan volledig voorbij en komt met argumenten die horen bij een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag.

80 De Griekse regering roept in herinnering, dat de Commissie gedurende twee maanden prioriteit heeft toegekend aan politieke procedures, waaruit blijkt dat zij zelf de zaak niet dermate spoedeisend achtte, dat onmiddellijk beroep moest worden ingesteld en een verzoek in kort geding moest worden ingediend.

81 Wat de benadeelde eenheid betreft, is de Griekse regering van mening, dat de Commissie slechts voorlopige maatregelen tegen een Lid-Staat kan vragen, indien de gestelde schade is geleden door andere Lid-Staten of hun onderdanen, maar niet door derde staten.

82 Zij maakt bezwaar tegen het door de Commissie gelegde verband met de communautaire rechtsorde, dat ertoe zou leiden dat om het even welk feit dat zich voordoet in een land waarmee de Gemeenschap bepaalde economische betrekkingen heeft, een feit is ter zake waarvan de Commissie als hoedster van de verdragen zou moeten optreden. Zij beklemtoont, dat de Commissie niet mag optreden als hoedster van de belangen van derde landen, vooral niet als dit ten koste gaat van de belangen van Lid-Staten van de Europese Unie.

83 Met betrekking tot de omvang van de schade merkt de Griekse regering op, dat de Commissie, op wie de bewijslast rust, geen concrete elementen heeft verschaft aan de hand waarvan deze kan worden beoordeeld. Zij zet uiteen, dat het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en de FYROM maar een klein gedeelte van de totale communautaire handel uitmaakt, zodat de betrokken maatregelen de werking van de gemeenschappelijke markt niet beïnvloeden en evenmin ernstige en onherstelbare schade, of ook maar merkbare schade veroorzaken.

84 Rekening houdend met de door de betrokken maatregelen voorziene uitzonderingen en uitgaand van de hypothese, dat alle handel van de Gemeenschap met de FYROM via de Griekse havens gaat, voert de Griekse regering aan, dat blijkens de statistieken van Eurostat die maatregelen slechts 0,067 % van de communautaire uitvoer en 0,048 % van de communautaire invoer belemmeren. Een verzoek om voorlopige maatregelen teneinde een beweerdelijk onherstelbare schade te vermijden, lijkt haar dan ook overdreven.

85 Met betrekking tot de eventuele door communautaire marktdeelnemers geleden schade merkt de Griekse regering op, dat tot dusver geen enkele marktdeelnemer van zich heeft laten horen en dat de gestelde ° geldelijke ° schade hoe dan ook zou kunnen worden hersteld.

86 De Griekse regering betwist, dat de keuze van de Europese Unie om een derde land steun te verlenen, is te beschouwen als een element van het gemeenschappelijke buitenlandse beleid, waardoor een Lid-Staat ten opzichte van dat derde land wordt gebonden. Zij ontkent dan ook, dat het buitenlandse beleid van de Unie door de betrokken maatregelen in gevaar wordt gebracht.

87 Tegen het argument van de Commissie, dat de in geding zijnde maatregelen een vreedzame regeling kunnen ondermijnen, brengt de Griekse regering in, dat de beoordeling van de invloed die een maatregel heeft op de vreedzame oplossing van een geschil, een politiek karakter heeft en tot de soevereiniteit van de Lid-Staat behoort.

88 Zij is van mening, dat juist de door haar getroffen maatregelen de Europese publieke opinie ontvankelijk hebben gemaakt voor het probleem en het overleg in het kader van de Verenigde Naties hebben geopend, terwijl de pogingen om het geschil langs vreedzame weg op te lossen, zich tot die tijd in een impasse bevonden.

Beoordeling door het Hof

89 Wat de voorwaarde van spoedeisendheid betreft, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak (zie onder meer beschikking van 29 juni 1993, zaak C-280/93 R, Duitsland/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-3667, r.o. 22) met betrekking tot het in artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering genoemde spoedeisende karakter van een verzoek in kort geding moet worden onderzocht, of voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn om te voorkomen, dat de toepassing van de maatregel waarop het beroep in de hoofdzaak betrekking heeft, tot ernstige en onherstelbare schade leidt.

90 De verschillende door de Commissie gestelde vormen van schade dienen stuk voor stuk te worden onderzocht.

91 Wat om te beginnen de inbreuk op de gemeenschappelijke handelspolitiek, op het vrije douanevervoer van goederen binnen de Gemeenschap en op de interne markt betreft, moet worden opgemerkt, dat de door de Commissie aangevoerde argumenten betrekking hebben op het verband tussen de gestelde schade en de schending van het gemeenschapsrecht door de Helleense Republiek. Volgens de Commissie volgt de ernst van de schade uit het klaarblijkelijke karakter van de inbreuk.

92 Zoals echter uit de rechtsoverwegingen 67 tot en met 70 van deze beschikking volgt, zijn de argumenten van de Commissie weliswaar toereikend om een fumus boni juris op te leveren, doch kan, anders dan de Commissie betoogt, niet worden aangenomen, dat de Helleense Republiek zich schuldig heeft gemaakt aan een klaarblijkelijke schending van het gemeenschapsrecht, daar zonder een diepgaand onderzoek onmogelijk kan worden vastgesteld, dat de Griekse regering ten onrechte een beroep op artikel 224 van het Verdrag heeft gedaan of de in dit artikel voorziene bevoegdheden heeft misbruikt.

93 Deze schade kan dus niet in aanmerking worden genomen.

94 Wat in de tweede plaats de schade betreft die zou zijn toegebracht aan de door de Europese Raad vastgestelde algemene politieke richtsnoeren, en de schade die het gevolg zou zijn van de verhoogde spanning op de Balkan en van het oorlogsgevaar, veroorzaakt door de handhaving van de door de Helleense Republiek jegens de FYROM genomen maatregelen, moet worden opgemerkt dat het Hof, gesteld al dat het bevoegd is de politieke oordelen te vellen die onontbeerlijk kunnen blijken te zijn om het bestaan vast te stellen van schade, en vooral van een verband tussen die schade en het gedrag van de Griekse regering, in elk geval geen standpunt ter zake zou kunnen formuleren in het stadium van het kort geding. De oordelen die het zou kunnen vellen, zouden namelijk onvermijdelijk vooruitlopen op de vraag, hoe ver zijn bevoegdheden in het kader van de artikelen 224 en 225 van het Verdrag zich uitstrekken, en dus de in de hoofdzaak te geven beslissing prejudiciëren.

95 Wat in de derde plaats de door de communautaire marktdeelnemers geleden onherstelbare schade betreft, heeft de Commissie volstaan met algemene beweringen, zonder deze met voldoende feiten te staven. Deze schade is bijgevolg niet aangetoond.

96 Wat ten slotte de door de FYROM geleden schade betreft, lijken de door de Commissie aangevoerde elementen toereikend om het bestaan ervan aan te tonen.

97 Toch moet worden onderzocht, of de Commissie al dan niet gerechtigd is, zich in deze procedure in kort geding ook ° los van alle schade die aan communautaire belangen zou zijn toegebracht ° te beroepen op de schade, geleden door de derde staat waartegen de maatregelen die de Helleense Republiek op grond van artikel 224 van het Verdrag gerechtvaardigd acht, gericht zijn.

98 Gezien het accessoire karakter dat het kort geding ten opzichte van de procedure in de hoofdzaak heeft, dient het spoedeisende karakter van de voorlopige maatregel te worden beoordeeld in het licht van de belangen die worden beschermd door de bepalingen die op de in de bij het Hof aanhangig gemaakte zaak van toepassing zijn, te weten de artikelen 224 en 225 van het Verdrag.

99 Artikel 224 verplicht de Lid-Staten, onderling overleg te plegen teneinde gezamenlijk de regelingen te treffen die noodzakelijk zijn om te voorkomen, dat de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig wordt beïnvloed door de maatregelen waartoe een Lid-Staat zich in bepaalde uitzonderlijke situaties genoopt kan voelen. Ingevolge artikel 225, eerste alinea, is de tussenkomst van de Commissie alleen dan vereist, indien krachtens de artikelen 223 en 224 genomen maatregelen tot gevolg hebben, dat de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt worden vervalst.

100 Uit deze bepalingen vloeit, onverminderd een meer diepgaande uitlegging ervan in het kader van de procedure in de hoofdzaak, op het eerste gezicht voort, dat de taak die artikel 225 de Commissie in verband met artikel 224 heeft opgedragen, bedoeld is om de belangen van de Gemeenschap veilig te stellen.

101 Het Hof is bijgevolg van mening, dat de door de FYROM geleden schade in deze kort-gedingprocedure niet in aanmerking kan worden genomen.

102 In deze omstandigheden dient het verzoek om voorlopige maatregelen te worden afgewezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE

beschikt:

1) Het verzoek in kort geding wordt afgewezen.

2) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden

Luxemburg, 29 juni 1994.