STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. JÄÄSKINEN

van 13 mei 2014 ( 1 )

Advies 1/13

Verzoek van de Europese Commissie om advies

„Verzoek om advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU — Ontvankelijkheid — Begrip ‚voorgenomen overeenkomst’ — Internationale overeenkomsten op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken — Verdrag van ’s-Gravenhage van 25 oktober 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen — Exclusieve of gedeelde bevoegdheid van de Europese Unie om de toetreding van een derde land tot dat verdrag te aanvaarden — Sluiting van een internationale overeenkomst die de gemeenschappelijke regels van het Unierecht kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen in de zin van 3, lid 2, VWEU — Gebied dat reeds goeddeels is gedekt door regels van het Unierecht — Gevaar voor aantasting van de uniforme en coherente toepassing van de regels van het Unierecht en de goede werking van het daarbij ingestelde systeem — Interactie met verordening (EG) nr. 2201/2003”

Inhoud

I – Inleiding II – Context van het verzoek om advies III – Procedure voor het Hof IV – Ontvankelijkheid A – Kwalificatie van de instrumenten die voorwerp zijn van het verzoek om advies B – De partijen bij de betrokken internationale overeenkomsten C – Stand van zaken bij de betrokken internationale overeenkomsten V – Ten gronde A – Inleidende opmerkingen B – Criteria voor de afbakening van de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie uit de rechtspraak voorafgaand aan het VWEU C – Verdere relevantie van deze beginselen uit de rechtspraak na de inwerkingtreding van het VWEU D – Toepassing van de criteria inzake aantasting van de gemeenschappelijke regels in de onderhavige zaak 1. Kenmerken van de betrokken internationale overeenkomsten 2. Bestaan van gemeenschappelijke regels op het gebied dat door deze internationale overeenkomsten wordt gedekt 3. Gevaar van aantasting van deze gemeenschappelijke regels door de betrokken internationale overeenkomsten VI – Conclusie

I – Inleiding

1. De onderhavige standpuntbepaling heeft een bij het Hof krachtens artikel 218, lid 11, VWEU ingediend verzoek om advies van de Europese Commissie als voorwerp. ( 2 ) In deze zaak wordt aan het Hof de kwestie voorgelegd of de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Verdrag van ’s-Gravenhage van 25 oktober 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (hierna: „Haags Verdrag van 1980”) ( 3 ) al of niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt. Deze vraag wordt in het bijzonder gesteld met het oog op de wijzigingen in de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten als gevolg van het Verdrag van Lissabon, die het Hof dus zal moeten verduidelijken.

2. Meteen al moet worden gepreciseerd dat elk van de lidstaten van de Unie partij is bij het Haags Verdrag van 1980, en niet de Unie als zodanig, aangezien dat verdrag niet toestaat dat internationale organisaties daartoe toetreden. Niettemin is de Commissie van oordeel dat de mogelijkheid om derde landen die tot dat verdrag zijn toegetreden te aanvaarden, zoals voorzien bij artikel 38 daarvan, binnen de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie valt, zodat de lidstaten die daartoe overgaan, dit niet individueel en in eigen naam mogen doen, maar dit tegelijk en in het belang van de Unie moeten doen. De voorstellen voor daartoe strekkende besluiten van de Raad die de Commissie had ingediend, zijn door een grote meerderheid van de lidstaten verworpen, waarbij wordt aangetekend dat het merendeel van hen reeds de toetreding van ten minste één van die derde landen had aanvaard.

3. Ter rechtvaardiging van haar benadering, die wordt bestreden door de Raad van de Europese Unie en vrijwel alle lidstaten die in de onderhavige zaak opmerkingen hebben ingediend ( 4 ), geeft de Commissie, daarin ondersteund door het Europees Parlement, te kennen dat de sluiting van een internationale overeenkomst die gevolgen kan hebben voor de gemeenschappelijke regels van het Unierecht of de strekking daarvan kan wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU, op het spel staat.

4. Meer bepaald is sprake van een risico van samenloop, of zelfs conflict, met verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1347/2000 ( 5 ) (hierna: „verordening Brussel IIbis”). De materiële werkingssfeer van die verordening valt namelijk gedeeltelijk samen met die van het Haags Verdrag van 1980, omdat die ook bepalingen over de grensoverschrijdende ontvoering van kinderen bevat, waarvan sommige naar dit verdrag verwijzen. De vraag die in dat verband rijst is of de beoordelingscriteria voor het gevaar van aantasting van de gemeenschappelijke regels als gevolg van een internationale overeenkomst die het Hof in zijn rechtspraak van vóór de inwerkingtreding van het VWEU heeft gedefinieerd, in casu nog steeds relevant zijn.

5. Hoe dan ook zal het Hof, alvorens te kunnen bepalen of de Unie een exclusieve of gedeelde externe bevoegdheid heeft om de toetreding van een derde land tot dat verdrag te aanvaarden, moeten onderzoeken of het onderhavige verzoek om advies ontvankelijk is, waaraan ernstig wordt getwijfeld.

6. Daartoe moet eerst worden nagegaan of de instrumenten die voorwerp zijn van het verzoek om advies wel degelijk „overeenkomsten” zijn die vallen onder artikel 218, lid 11, VWEU, omdat het atypische instrumenten betreft, zowel wat hun aard als hun overeenkomstsluitende partijen betreft, aangezien het gaat om een reeks van verklaringen van aanvaarding van de toetreding van derde landen tot bedoeld verdrag die door de lidstaten worden afgelegd, en niet door de Unie zelf. Bij een bevestigend antwoord moet vervolgens aan de hand van bovengeschetste feitelijke context worden bepaald of deze overeenkomsten nog steeds „voorgenomen” in de zin van die bepaling zijn, en derhalve of en in hoeverre het Hof dienstig een advies kan geven.

II – Context van het verzoek om advies

7. Het Haags Verdrag van 1980, dat op 1 december 1983 in werking is getreden, heeft volgens de tekst van artikel 1 ervan tot doel „de onmiddellijke terugkeer te verzekeren van kinderen die ongeoorloofd zijn overgebracht of worden vastgehouden in een verdragsluitende staat” en „het in een verdragsluitende staat bestaande recht betreffende het gezag en het omgangsrecht in de andere verdragsluitende staten daadwerkelijk te doen eerbiedigen”.

8. Tussen 2007 en 2011 hebben acht staten die geen lid zijn van de Unie, namelijk de Republiek Armenië, de Republiek Albanië, de Republiek der Seychellen, het Koninkrijk Marokko, de Republiek Gabon, de Republiek Singapore, het Vorstendom Andorra en de Russische Federatie, successievelijk een akte van toetreding tot bedoeld verdrag neergelegd. ( 6 )

9. Elke staat die overeenkomstig de modaliteiten in de eerste tot en met de derde alinea van artikel 38 ( 7 ) ervan tot het Haags Verdrag van 1980 is toegetreden, is daardoor gebonden. Uit de vierde en vijfde alinea van dat artikel 38 volgt evenwel dat voor de toetreding van een nieuwe staat een aanvaardingsprocedure geldt, zodat zij slechts gevolg heeft in de betrekkingen tussen de toetredende staat en de verdragsluitende staten die hebben verklaard deze toetreding te aanvaarden ( 8 ).

10. Hoewel alleen de lidstaten partij zijn bij het Haags Verdrag van 1980, en niet de Unie, was de Commissie niettemin van oordeel dat de kwestie van de internationale ontvoering van kinderen viel onder de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie, zulks wegens de vaststelling van verordening Brussel IIbis en de integratie van de inhoud van dat verdrag in die verordening. Derhalve heeft zij op 21 december 2011 acht voorstellen vastgesteld voor besluiten van de Raad betreffende verklaringen van aanvaarding door de lidstaten, in het belang van de Unie, van de toetreding van elk van de acht genoemde derde landen tot dat verdrag. ( 9 )

11. Het Europees Parlement heeft zich over deze voorstellen positief uitgelaten. ( 10 ) Binnen de Raad daarentegen hebben de vertegenwoordigers van de meerderheid van de lidstaten zich tegen deze voorstellen verzet. Zij betogen dat er voor de Raad geen juridische verplichting is om ze te aanvaarden, aangezien een verklaring van aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Haags Verdrag van 1980 volgens hen niet onder de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie viel omdat dit verdrag vóór alles een instrument voor bilaterale samenwerking tussen de verdragsluitende staten was. ( 11 ) De Raad heeft de voorstellen in kwestie dus niet aanvaard.

12. Daarnaast heeft het merendeel van de lidstaten individueel verklaringen van aanvaarding van een of meerdere van deze toetredingen afgelegd, sommige van hen op een datum die ver vóór die van de hierboven genoemde voorstellen van de Commissie ligt. ( 12 )

13. In die context heeft de Commissie het opportuun geacht om zich krachtens artikel 218, lid 11, VWEU tot het Hof te wenden met onderhavig verzoek om advies, dat op 21 juni 2013 is ingediend, en een vraag voor te leggen die als volgt is verwoord: „Valt de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het [Haags Verdrag van 1980] onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie?”

III – Procedure voor het Hof

14. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Commissie, het Europees Parlement en de Raad alsook door de Tsjechische, de Duitse, de Estse, de Ierse, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Cypriotische, de Letse, de Litouwse, de Oostenrijkse, de Poolse, de Portugese, de Roemeense, de Slowaakse, de Finse en de Zweedse regering en die van het Verenigd Koninkrijk.

15. Het Hof heeft een vraag ter schriftelijke beantwoording gesteld over de mogelijke gevolgen van de onderhavige zaak voor de bijzondere positie van het Koninkrijk Denemarken. ( 13 ) De Commissie, het Europees Parlement en de Raad alsook de Tsjechische, de Deense, de Spaanse, de Franse en de Poolse regering hebben daarop geantwoord.

16. Ter terechtzitting, die op 1 april 2014 is gehouden, zijn de vertegenwoordigers van de Commissie, het Europees Parlement en de Raad alsook die van de Tsjechische, de Deense, de Duitse, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Letse, de Poolse, de Roemeense, de Finse en de Zweedse regering en die van het Verenigd Koninkrijk gehoord.

IV – Ontvankelijkheid

17. De Raad en elf van de lidstaten die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend ( 14 ) uiten twijfels over de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om advies, of betwisten die zelfs formeel, terwijl de Commissie en het Europees Parlement zich in tegengestelde zin hebben geuit. Mijns inziens zou dit verzoek slechts gedeeltelijk ontvankelijk mogen worden verklaard, om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten.

18. Uit lid 11 van artikel 218 VWEU vloeit voort dat de Commissie ( 15 ) het advies van het Hof kan inwinnen over elke kwestie die verband houdt met de „verenigbaarheid [...] met de Verdragen” van een „voorgenomen [internationale ( 16 )] overeenkomst” en dat „indien het Hof afwijzend adviseert, [...] het voorgenomen akkoord niet in werking [kan] treden, behoudens in geval van wijziging daarvan of herziening van de Verdragen”.

19. Overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof, waarvan de inhoud is overgenomen in artikel 196, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, kan het verzoek om advies betrekking hebben op zowel de vraag naar de verenigbaarheid van de sluiting van de voorgenomen overeenkomst met de inhoudelijke bepalingen van het Unierecht ( 17 ), als – zoals in casu – de vraag of dit ontwerp binnen de bevoegdheidssfeer van de Unie valt of niet. ( 18 )

A – Kwalificatie van de instrumenten die voorwerp zijn van het verzoek om advies

20. De eerste vraag die in de onderhavige zaak rijst, is of artikel 218, lid 11, VWEU wel van toepassing is op instrumenten als die waarop het verzoek om advies betrekking heeft. ( 19 )

21. Meteen al moet worden opgemerkt dat in de onderhavige zaak niet de onderhandeling over de sluiting, of zelfs maar de herziening, van het Haags Verdrag van 1980 als zodanig aan de orde is. Het betreft hier uitsluitend de toepassing van artikel 38 ervan en de uitoefening, door de staten die reeds partij zijn bij dat verdrag, van het recht dat hun bij dit artikel is toegekend, dat erin bestaat dat zij al of niet kunnen aanvaarden dat zij jegens nieuwe toetredende staten zijn gebonden. Anders gezegd, heeft de door de Commissie gestelde vraag in wezen betrekking op de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, niet om de materiële draagwijdte van het Haags Verdrag van 1980 te wijzigen, maar uitsluitend de territoriale werkingssfeer ervan.

22. Ter ondersteuning van haar argument dat het onderhavige verzoek om advies niet-ontvankelijk is, geeft de Duitse regering te kennen dat het begrip overeenkomst, letterlijk genomen, noodzakelijkerwijs vereist dat twee wilsuitingen met elkaar overeenstemmen. Zij stelt dat de toetreding van een derde land tot het Haags Verdrag van 1980, enerzijds, en de verklaring van aanvaarding van die toetreding door een verdragsluitende staat, anderzijds, niet aan dat vereiste voldoen, zulks zelfs gesteld dat deze beide elementen een onafscheidelijk geheel vormen ( 20 ), aangezien dergelijke handelingen niet te plaatsen zijn in een wederzijdse contractuele relatie ( 21 ).

23. Mijns inziens moet dit argument, dat zuiver theoretisch is, worden verworpen. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt namelijk dat het Hof van begin af aan en constant heeft gekozen voor een ruime en niet-formalistische opvatting van het soort internationale overeenkomst dat aanleiding kan geven tot een adviesprocedure. ( 22 )

24. Bovendien kan volgens artikel 15, sub a, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht ( 23 ) (hierna: „Weens Verdragenverdrag”) de instemming van een staat door een verdrag gebonden te worden, tot uitdrukking worden gebracht door toetreding, indien het verdrag erin voorziet. Dit is bij het Haags Verdrag van 1980 het geval.

25. Het is juist dat artikel 38 van het Haags Verdrag van 1980 een systeem invoert waarin instemmingen worden uitgewisseld die alleen intra partis werken, aangezien een toetreding tot dat verdrag volgens de bewoordingen van die bepaling slechts gevolg heeft in de betrekkingen tussen de toetredende staat en die verdragsluitende staten die hebben verklaard deze toetreding te aanvaarden. Daarmee verschilt dit vereenvoudigde systeem van de klassieke wijze waarop tot een multilateraal verdrag wordt toegetreden. Niettemin is dit in overeenstemming met de voorschriften van het Weens Verdragenverdrag, en meer bepaald artikel 11 ervan. ( 24 )

26. De bijzonderheid van het Haags Verdrag van 1980 is dus gelegen in het feit dat de toetreding niet multilateraal is, vanwege de noodzaak van een aanvaarding van de toetreding door elk van de staten die reeds partij zijn en de beperking van de gevolgen van die eventuele aanvaarding tot de betrekkingen die tot stand komen tussen de beide betrokken staten. Concreet leidt deze vereenvoudigde procedure voor de sluiting van elke nieuwe toetredingsovereenkomst tot een bundel van bilaterale internationaalrechtelijke betrekkingen, waarvan de inhoud die van het Haags Verdrag van 1980 is. ( 25 ) De doelstelling van een dergelijk mechanisme is om de verdragsluitende partijen een mogelijkheid te geven om te bepalen ten opzichte van welke staten zij aanvaarden door dat verdrag gebonden te zijn, hetgeen hetzelfde is als de keuzemogelijkheid die bij de aanvankelijke sluiting daarvan reeds bestond.

27. Dit speciale mechanisme, dat geheel in overeenstemming is met het beginsel van contractvrijheid dat het verdragenrecht beheerst, wijzigt echter niets aan het feit dat de akte van toetreding en de verklaring van aanvaarding daarvan een wederzijdse verdragsrelatie tussen de twee betrokken staten tot stand brengt, die dus op zich kan worden beschouwd als een daadwerkelijke internationale „overeenkomst” in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU, zonder dat het dienstig is om zich af te vragen of die verklaring autonoom of accessoir is ten opzichte van de tekst van het Haags Verdrag van 1980.

28. Bijgevolg kan de gestelde vraag zowel naar doel als naar aard van de instrumenten die voorwerp van het verzoek om advies zijn, binnen het door artikel 218, lid 11, VWEU bestreken gebied vallen.

B – De partijen bij de betrokken internationale overeenkomsten

29. Gelet op het in deze zaak gevoerde debat, moet in de tweede plaats worden nagegaan of de betrokken overeenkomsten, namelijk de verklaringen waarbij de lidstaten de toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag van 1980 aanvaarden, inderdaad kunnen worden geacht onder artikel 218, lid 11, VWEU te vallen, ondanks dat de Unie niet als zodanig partij daarbij is.

30. De tekst van die bepaling regelt niet expliciet wie de partijen bij de internationale overeenkomsten moeten zijn, opdat een advies kan worden gegeven, aangezien dit lid 11, anders dan lid 1 van dat artikel, niet nader omschrijft dat het moet gaan om overeenkomsten „tussen de Unie en derde landen”. ( 26 )

31. Daarentegen blijkt duidelijk uit de rechtspraak van het Hof, en meer bepaald zijn advies 2/91, dat het voor de ontvankelijkheid van een verzoek om advies niet uitmaakt dat het de lidstaten zijn die gezamenlijk in het belang van de Unie optreden, en niet de Unie zelf, die aan het betrokken instrument deelnemen, aangezien de Unie zijn externe bevoegdheid via hen kan uitoefenen. ( 27 ) Deze rechtspraak schijnt mij voor de onderhavige zaak bijzonder relevant toe.

32. Het staat in deze zaak vast dat de Unie in de onmogelijkheid verkeerde om als zodanig partij te zijn bij het Haags Verdrag van 1980, aangezien dit geen bepaling bevat die de toetreding van een regionale organisatie voor economische integratie als de Unie toestaat ( 28 ), ook al is zij thans lid van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (hierna: „HCCH”) ( 29 ).

33. Derhalve zijn alleen de lidstaten van de Unie, die alle verdragsluitende partij bij bedoeld verdrag zijn, bevoegd om formeel een nieuw toetredende staat krachtens artikel 38, vierde alinea, daarvan te aanvaarden. Zij zouden dit evenwel ook in het belang van de Unie kunnen doen, indien de Unie het initiatief ertoe zou nemen om alle lidstaten te verzoeken en toe te staan om in die zin te handelen, waarbij wordt aangetekend dat een dergelijk mandaat de uiting zou zijn van haar wil om haar externe bevoegdheid via de lidstaten uit te oefenen omdat zij zelf niet kan handelen. ( 30 )

34. In haar verzoek om advies geeft de Commissie te kennen dat de lidstaten voor de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Haags Verdrag van 1980 „voorafgaande machtiging van de Raad [dienen te verkrijgen], wat juridisch [...] vereist is wanneer een overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt”. Bovendien heeft zij, volgens de bewoordingen van elk van haar hierboven genoemde voorstellen voor besluiten ( 31 ), benadrukt dat de lidstaten dit „in het belang van de Unie” en „tegelijkertijd [...], binnen een door de Raad te bepalen termijn” dienden te doen, op grond van „artikel 218 [VWEU] [...] in combinatie met artikel 81, lid 3” ( 32 ).

35. Voor het geval dat het Hof zou oordelen dat de Unie inderdaad exclusief bevoegd is op het gebied dat door de voorgenomen overeenkomsten wordt gedekt, is het juist dat de weg van de machtiging van de lidstaten moet worden gevolgd, aangezien deze overeenkomsten volgens de regels van de Unie zelf normalerwijze uitsluitend door de Unie kunnen worden gesloten ( 33 ).

36. Ik benadruk in dat verband dat drie afzonderlijke casussen kunnen worden onderscheiden waarin de lidstaten in het kader van de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie kunnen handelen zonder dat het formeel om een „tussen de Unie en derde landen” gesloten overeenkomst als bedoeld in artikel 218, lid 1, VWEU gaat. ( 34 ) In de eerste casus handelen de lidstaten gezamenlijk in het belang van de Unie. ( 35 ) In de tweede casus sluit een lidstaat de internationale overeenkomst individueel, maar in het belang van de Unie. ( 36 ) De derde casus is die waarin een lidstaat voor eigen rekening handelt, maar op een wijze die verenigbaar is met het belang van de Unie. ( 37 )

37. Wanneer de betrokken materie binnen de sfeer van de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, is in de drie casussen vereist dat de Unie de lidstaten machtigt overeenkomstig artikel 2, lid 1, VWEU, welke machtiging verschillende vormen kan aannemen en aan voorwaarden kan zijn gebonden. ( 38 ) Uit de reeds aangehaalde rechtspraak ( 39 ) volgt dat de adviesprocedure als opgenomen in artikel 218, lid 11, VWEU op zijn minst bij de eerste van die casussen kan worden ingeleid.

38. Ik preciseer dat wanneer een internationale overeenkomst aldus in het belang van de Unie wordt gesloten na uitdrukkelijke goedkeuring van de Raad ( 40 ), zij geen rechtsgevolgen sorteert in de betrekkingen tussen de Unie en de betrokken derde landen. ( 41 ) Alleen de lidstaten zullen krachtens het internationale recht ten opzichte van die derde landen gebonden zijn, en niet de Unie als zodanig. ( 42 ) In een dergelijk geval biedt de Unie geen garanties en gaat zij evenmin een andere internationale verbintenis aan. ( 43 ) Het spreekt daarnaast voor zich dat de derde landen niet kunnen worden gebonden door dat besluit van de Raad.

39. Mijns inziens volgt hieruit dat op de onderhavige zaak niet de rechtspraak van het Hof van toepassing is over de ontvankelijkheid van een verzoek om advies voor zover het de wil van de Unie om de in de betrokken internationale overeenkomst voorziene verbintenis aan te gaan betreft, of ten aanzien van het tijdstip waarop haar instemming definitief wordt. ( 44 ) Het te geven advies zal dus alleen gevolgen hebben op het niveau van de uit het Unierecht voortvloeiende rechten en verplichtingen voor de instellingen en de lidstaten en zal beperkt zijn tot de vraag wie handelingsbevoegd is: de Unie of de lidstaten.

40. Niettegenstaande deze bijzondere context is het overeenkomstig de regel die voortspruit uit advies 2/91 ( 45 ), volstrekt toelaatbaar dat een adviesprocedure, zoals in het onderhavige geval, betrekking heeft op de vraag naar de verdeling van de bevoegdheid in geval van een voorgenomen internationale overeenkomst waarbij de Unie formeel geen partij zal zijn, maar gesloten wordt door tussenkomst van de lidstaten die gemachtigd zijn om gezamenlijk en in het belang van de Unie op te treden. ( 46 )

41. Er is evenwel nog een derde beoordelingscriterium, dat betrekking heeft op de tijd en dat volgens mij moet leiden tot nuancering van de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om advies.

C – Stand van zaken bij de betrokken internationale overeenkomsten

42. Benadrukt moet worden dat het Hof alleen ex ante kan worden aangezocht met een verzoek om advies, dat wil zeggen voordat de betrokken overeenkomst wordt gesloten, zulks overeenkomstig de bewoordingen van artikel 218, lid 11, VWEU ( 47 ), waarin tweemaal is gepreciseerd dat de overeenkomst moet zijn „voorgenomen” ( 48 ) en niet reeds gefinaliseerd.

43. Zoals het Hof heeft benadrukt vanaf de eerste adviezen die het heeft gegeven, dient de adviesprocedure immers „ter voorkoming van de complicaties die zouden ontstaan indien de verenigbaarheid met de Verdragen van internationale akkoorden die de Gemeenschap [thans Unie] binden, in rechte werd aangevochten”. ( 49 )

44. Zij dient er dus in de eerste plaats toe om te voorkomen dat de aansprakelijkheid van de Unie zou intreden in geval dat de rechtmatigheid van de internationale overeenkomst zou worden bestreden na sluiting ervan ( 50 ), aangezien dit alle betrokken partijen, waaronder de derde landen, schade zou kunnen toebrengen ( 51 ). Ook in de gevallen waarin de Unie, zoals in de onderhavige zaak, niet zelf de overeenkomst kan sluiten ( 52 ), kunnen met de adviesprocedure de juridische „complicaties” worden voorkomen die zich zouden voordoen wanneer de lidstaten zonder de vereiste machtiging verdragsverbintenissen aangaan, terwijl zij naar Unierecht niet over de wetgevende bevoegdheid beschikken om die verbintenissen tot uitvoering te kunnen brengen.

45. Deze preventieve functie wordt uiteraard irrelevant en het verzoek om advies raakt zonder voorwerp wanneer de internationale overeenkomst waar het verzoek betrekking op heeft, niet langer een ontwerp is, maar voor de verdragsluitende staten reeds bindend is. ( 53 ) Het is in het licht van die functionele benadering van het begrip „voorgenomen overeenkomst” dat in casu moet worden geredeneerd.

46. In de onderhavige zaak staat vast dat de meerderheid van de lidstaten reeds individueel en voor eigen rekening de toetreding hebben aanvaard van één, van meerdere of zelfs van alle van de acht in het verzoek om advies bedoelde derde landen die tot het Haags Verdrag van 1980 zijn toegetreden. Om precies te zijn, waren op de datum van indiening van het verzoek om advies, te weten 21 juni 2013, de enige van de 28 lidstaten die nog geen van de toetredingen in kwestie hebben aanvaard de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en het Koninkrijk Denemarken, waarbij evenwel in herinnering wordt gebracht dat laatstgenoemd land binnen de Unie een bijzondere status heeft op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken ( 54 ). Voor de overige 24 lidstaten is op zijn minst één van de overeenkomsten met de in het onderhavige verzoek om advies bedoelde derde landen reeds gesloten, als gevolg van de aanvaarding van hun toetreding tot dat verdrag.

47. Van de door die lidstaten neergelegde verklaringen van aanvaarding moet worden erkend dat geen daarvan kan worden beschouwd als een internationale overeenkomst die nog was „voorgenomen” op het moment waarop het Hof is aangezocht, terwijl dit een uitdrukkelijk vereiste is in artikel 218, lid 11, VWEU. Deze constatering houdt op zich reeds een verbod in voor het Hof om op die grondslag advies uit te brengen. Overeenkomstig de reeds aangehaalde rechtspraak van het Hof ben ik van mening dat de onderhavige adviesprocedure zowel haar voorwerp als haar nuttig effect heeft verloren voor zover zij gericht is op de reeks van verklaringen van aanvaarding van toetreding die naar internationaal recht reeds werking hebben, en dat het verzoek om advies wat deze verklaringen betreft dus niet-ontvankelijk is.

48. Daarentegen is bedoeld verzoek volgens mij wel ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op de bevoegdheid van de Unie om zich uit te spreken over de verklaringen van aanvaarding die op de datum van indiening van het verzoek om advies nog niet waren neergelegd door de andere lidstaten dan het Koninkrijk Denemarken ( 55 ), aangezien de bilaterale overeenkomsten in kwestie nog steeds de status van potentieel ontwerp hadden, zodat zij nog wel slechts „voorgenomen” waren in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU.

49. Zoals de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, zal onderhavige procedure geen enkele wijziging op het vlak van het internationale recht tot stand brengen, ongeacht het inhoudelijke standpunt dat het Hof zal innemen, in die zin dat aan de verbintenissen die in het verleden zijn ontstaan als gevolg van de aanvaardingen van toetreding geenszins zal worden afgedaan door het antwoord dat op het verzoek om advies zal worden gegeven. Hoogstens kunnen daarmee gevallen van niet-nakoming van het Unierecht door de 24 eerdergenoemde lidstaten worden aangewezen.

50. Ik ben het eens met de Tsjechische, de Griekse, de Franse, de Poolse en de Finse regering en de Raad, dat het verzoek om advies als bedoeld in artikel 218, lid 11, VWEU niet de geëigende juridische weg is, indien het door de Commissie nagestreefde doel met haar adiëring van het Hof inderdaad zou zijn om een einde te maken aan de praktijk van meerdere lidstaten die individueel de toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag van 1980 hebben aanvaard. ( 56 ) Daartoe had de Commissie, in haar hoedanigheid van hoedster van de Verdragen, beroepen wegens niet-nakoming op grond van artikel 258 VWEU aanhangig kunnen maken ( 57 ), gericht tegen de lidstaten die deze praktijk hebben gevolgd, voor zover deze praktijk inbreuk maakt op de aan de Unie voorbehouden bevoegdheden ( 58 ), zoals zij heeft gedaan in de zaken die hebben geleid tot de zogenoemde reeks „Open skies”-arresten ( 59 ), waarbij wordt aangetekend dat dit andere type procedure de inachtneming van beginselen inhoudt die aan de adviesprocedure vreemd zijn ( 60 ).

51. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het onderhavige verzoek om advies slechts gedeeltelijk ontvankelijk te verklaren, namelijk uitsluitend voor zover het betrekking heeft op die verklaringen van aanvaarding van toetreding tot het Haags Verdrag van 1980 van de bedoelde derde landen die op de dag van indiening van dit verzoek nog niet door de lidstaten waren neergelegd ( 61 ), met uitsluiting van het bijzondere geval van het Koninkrijk Denemarken. Voor het overige, namelijk voor die verklaringen van aanvaarding die op die datum reeds waren neergelegd, zou het verzoek om advies volgens mij niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, op grond van het feit dat het betrekking heeft op een reeds gesloten overeenkomst en niet een „voorgenomen overeenkomst” in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU.

V – Ten gronde

A – Inleidende opmerkingen

52. Vooraf moet eraan worden herinnerd dat de adviesprocedure in artikel 218, lid 11, VWEU, naast de voorkoming van normconflicten ( 62 ) tot doel heeft om alleen aan de hand van de regels van het Unierecht te bepalen welke omvang de respectieve bevoegdheden van de Unie en de lidstaten hebben op het gebied dat voorwerp is van de betrokken internationale overeenkomst, en niet om te bepalen of de Unie bevoegd is, krachtens de artikelen 216 VWEU en 217 VWEU ( 63 ), om de daaruit voortvloeiende verbintenissen aan te gaan ( 64 ).

53. Bovendien staat vast dat „[de Gemeenschap] [thans de Unie] sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam [...] [overeenkomstig titel IV van het EG-Verdrag] bevoegd [is] om maatregelen te nemen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen voor zover dat nodig is voor de goede werking van de interne markt. De Commissie heeft deze bevoegdheid uitgeoefend door een aantal instrumenten aan te nemen, waarvan er veel geheel of gedeeltelijk overlappen met de werkgebieden van de HCCH” ( 65 ).

54. Een dergelijke overlapping bestaat onder meer tussen de bepalingen van het Haags Verdrag van 1980 en die van verordening Brussel IIbis, op het gevoelige gebied van de internationale ontvoering van kinderen. De vraag die met het onderhavige verzoek om advies wordt voorgelegd, namelijk te bepalen of de Unie exclusief bevoegd is voor de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot dat verdrag, wordt dus met enige scherpte gesteld.

55. Alle instellingen en de overgrote meerderheid van regeringen die opmerkingen hebben ingediend ( 66 ) zijn het erover eens dat de Unie wel degelijk een bevoegdheid heeft om een dergelijke internationale overeenkomst te sluiten. Ik ben ook van mening dat het beginsel van die externe bevoegdheid in de onderhavige zaak als vaststaand moet worden beschouwd, waarbij eraan wordt herinnerd dat die hetzij uit een expliciete toekenning door de Verdragen hetzij impliciet uit andere Verdragsbepalingen of handelingen van afgeleid gerecht van de Unie kan resulteren, wanneer dat noodzakelijkerwijs volgt uit de eerdere vaststelling van gemeenschappelijke regels ( 67 ), zoals in de onderhavige zaak het geval is. In het kader van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken voorziet artikel 81 VWEU, en meer bepaald lid 3 ervan over het familierecht, niet expliciet in een bevoegdheid van de Unie om op dit gebied internationale overeenkomsten te sluiten, maar vloeit deze indirect voort uit andere bepalingen van het Unierecht. ( 68 )

56. Duidelijk meer verschil van inzicht hebben die instellingen en regeringen wanneer het gaat om de aard van die externe bevoegdheid, namelijk of de Unie die bevoegdheid exclusief kan uitoefenen of dat de lidstaten juist deels een concurrerende bevoegdheid op dat gebied behouden. ( 69 ) Terwijl de Italiaanse regering, de Commissie en het Europees Parlement van mening zijn dat in een dergelijke context voldaan is aan de voorwaarden voor een exclusieve bevoegdheid van de Unie, stellen de Raad en de overige regeringen die een inhoudelijk standpunt hebben ingenomen, dat juist sprake is van een gedeelde bevoegdheid ( 70 ). Ik zou mij achter het eerste standpunt willen scharen, om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten.

57. Ik preciseer evenwel dat indien het Hof zich inderdaad voor een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie zou uitspreken, dit nog niet zou afdoen aan de discretionaire bevoegdheid van de Raad om al of niet van die bevoegdheid gebruik te maken voor het sluiten van de betrokken internationale overeenkomsten, zulks door tussenkomst van de lidstaten die partij zijn bij het Haags Verdrag van 1980, aangezien vaststaat dat de Unie niet bevoegd is om dat zelf te doen. ( 71 ) Bovendien zal de te geven beslissing niet vooruitlopen op de vraag of de lidstaten, aldus door de Unie gemachtigd voor de aanvaarding van de toetreding van de betrokken derde landen, verplicht zouden kunnen worden om dit te doen, of dat dit hun eventueel verboden zou kunnen worden voor het geval dat de Unie ervoor zou opteren om een toetreding te weigeren. Deze vragen kunnen immers niet in het kader van een adviesprocedure worden beantwoord.

B – Criteria voor de afbakening van de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie uit de rechtspraak voorafgaand aan het VWEU

58. Het Hof heeft vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de beginselen gedefinieerd aan de hand waarvan kan worden bepaald of een bevoegdheid van de Gemeenschap om overeenkomsten met internationale strekking te sluiten exclusief is of niet, meer bepaald in het arrest Commissie/Raad, „AETR” ( 72 ), zoals duidelijk is uiteengezet in hierboven genoemd besluit 2006/719. ( 73 ) In dit besluit is het volgende vermeld: „Zelfs al is er in het EG-Verdrag geen expliciete verwijzing naar externe bevoegdheden, uit de rechtspraak van het [Hof] blijkt dat de hierboven vermelde bepalingen van het EG-Verdrag rechtsgronden zijn niet alleen voor interne besluiten van de Gemeenschap, maar ook voor het sluiten van internationale overeenkomsten door de Gemeenschap[ ( 74 ) ]. De Gemeenschap kan internationale overeenkomsten sluiten telkens wanneer reeds van de interne bevoegdheid gebruik is gemaakt om maatregelen vast te stellen in het kader van de verwezenlijking van een gemeenschappelijk beleid, zoals hierboven omschreven, of indien een internationale overeenkomst noodzakelijk is ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Gemeenschap[ ( 75 ) ]. De externe bevoegdheid van de Gemeenschap is exclusief voor zover een internationale overeenkomst van invloed is op de interne Gemeenschapsregels of de strekking ervan wijzigt [ ( 76 ) ]. Indien dit het geval is, staat het niet aan de lidstaten, maar aan de Gemeenschap om externe onderhandelingen met derde staten of internationale organisaties te beginnen. Een internationale overeenkomst kan geheel of gedeeltelijk onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.”

59. Anders gezegd, kon een exclusieve externe bevoegdheid volgens de aldus in herinnering gebrachte rechtspraak impliciet aan de Gemeenschap zijn toegekend, wanneer de voorgenomen internationale overeenkomst het risico in zich droeg dat zij de eerder met gebruikmaking van haar interne bevoegdheid vastgestelde gemeenschappelijke regels zou aantasten, een beginsel waaruit een symmetrie tussen de beide soorten bevoegdheden voortvloeit. ( 77 )

60. Het criterium van de aantasting van de gemeenschappelijke regels is in latere rechtspraak van het Hof gedefinieerd. Die rechtspraak heeft zich in drie hoofdstappen ontwikkeld ( 78 ), waarvan de laatste advies 1/03 is ( 79 ). Daarin heeft het Hof aangegeven dat de drie gevallen ( 80 ) die zijn genoemd in advies 1/94 en die zijn overgenomen in de reeds aangehaalde „Open skies”-arresten, „slechts voorbeelden [waren] waarvan de formulering [was] terug te voeren op de specifieke contexten die het Hof in aanmerking heeft genomen”. ( 81 ) Vervolgens heeft het uiteengezet dat „[het Hof immers] in veel ruimere bewoordingen heeft [...] erkend dat de Gemeenschap een exclusieve bevoegdheid heeft met name wanneer het sluiten van een akkoord door de lidstaten onverenigbaar is met de eenheid van de gemeenschappelijke markt en de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht[ ( 82 ) ] of wanneer, vanwege de aard van de bestaande communautaire bepalingen [...], elk akkoord op dat gebied de gemeenschapsvoorschriften noodzakelijkerwijs zou aantasten in de zin van het reeds aangehaalde AETR-arrest”. ( 83 ) Ook heeft het gepreciseerd dat het voor de verkrijging van exclusieve bevoegdheid op die laatste grondslag „niet noodzakelijk [was] dat het door het internationale akkoord bestreken gebied en dat van de communautaire regeling elkaar volledig dekken” ( 84 ), of dat er aanzienlijke tegenstrijdigheid was tussen de verbintenissen uit een dergelijke overeenkomst en de gemeenschappelijke regels ( 85 ).

61. Zoals advocaat-generaal Bot heeft opgemerkt ( 86 )„lijkt het Hof [in advies 1/03] – dat in dat advies zijn bestaande rechtspraak ter zake heeft samengevat – weer te zijn teruggekeerd naar een wat ruimere opvatting van het begrip aantasting van de gemeenschappelijke regels” en heeft het „verder [aangegeven hoe] moet worden bepaald of is voldaan aan het criterium dat is vervat in de formulering ‚een gebied dat goeddeels reeds wordt bestreken door communautaire regelgeving’[ ( 87 ) ]”. Dienaangaande heeft het opgemerkt dat het onderzoek „niet enkel moet worden gebaseerd op de reikwijdte van de betrokken regels, maar tevens op de aard en de inhoud ervan” en dat „niet alleen rekening moet worden gehouden met de actuele stand van het gemeenschapsrecht op het betrokken gebied, maar ook met de verwachte ontwikkeling indien deze op het tijdstip van dat onderzoek voorspelbaar is” ( 88 ). Ook heeft het benadrukt dat „het [...] van wezenlijk belang is een uniforme en coherente toepassing van de gemeenschapsregels en een goede werking van het daarbij ingestelde systeem te verzekeren, teneinde de volle werking van het gemeenschapsrecht te garanderen”. ( 89 )

62. Ik voeg hieraan toe dat het Hof er in datzelfde advies aan heeft herinnerd dat „de Gemeenschap geen andere dan de haar toegekende bevoegdheden heeft en dat het bestaan van een bevoegdheid die in het Verdrag niet eens uitdrukkelijk is voorzien en exclusief is, derhalve moet worden gebaseerd op de gevolgtrekkingen uit een concreet onderzoek van de verhouding tussen het beoogde akkoord en het geldende gemeenschapsrecht, waaruit blijkt dat het sluiten van een dergelijk akkoord de gemeenschapsregels kan aantasten”. ( 90 )

63. Om de hierna te noemen redenen ben ik van mening dat zowel de criteria voor de afbakening van de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie als de methoden voor hun toepassing die aldus door het Hof zijn gedefinieerd, nog steeds relevant zijn voor het antwoord op de vraag die in het onderhavige verzoek om advies is voorgelegd, hoewel die vraag kadert binnen de bepalingen van het VWEU en niet langer die van het EG-Verdrag.

C – Verdere relevantie van deze beginselen uit de rechtspraak na de inwerkingtreding van het VWEU

64. Naast de in artikel 3, lid 1, VWEU limitatief opgesomde gebieden waarop de Unie exclusieve bevoegdheid heeft gekregen ( 91 ), is zij thans krachtens artikel 3, lid 2, VWEU „tevens exclusief bevoegd een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen” (mijn cursivering).

65. Meteen al moet worden opgemerkt dat deze tekst, door zijn ruime bewoordingen, de exclusiviteit van de bevoegdheid uitsluitend laat afhangen van de inhoud van de overeenkomst, zonder een onderscheid naar verdragsluitende partijen te maken ( 92 ), waaruit volgt dat deze zonder onderscheid met derde landen kan worden gesloten door de Unie zelf of door tussenkomst van haar lidstaten, zoals in de onderhavige zaak het voornemen is.

66. Alle partijen die bij het Hof in deze zaak opmerkingen hebben ingediend zijn het er – volgens mij terecht – over eens dat aan de hand van artikel 3, lid 2, VWEU moet worden bepaald of een bevoegdheid van de Unie exclusief is of niet, en dat alleen het laatste van de in die bepaling genoemde gevallen voor de onderhavige zaak relevant is. Het is namelijk onbetwist dat de sluiting van de internationale overeenkomsten in kwestie niet valt onder een exclusieve bevoegdheid waarin in een handeling van het Unierecht uitdrukkelijk is voorzien en dat deze sluiting niet noodzakelijk is voor de uitoefening door de Unie van haar interne bevoegdheid op het gebied dat door deze overeenkomsten wordt bestreken. Derhalve hangt de aard van de externe bevoegdheid van de Unie hier uitsluitend af van de vraag of de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Haags Verdrag van 1980 gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking ervan kan wijzigen in de zin van genoemd lid 2.

67. De partijen kiezen verschillende benaderingen voor de uitlegging die aan dat laatste bestanddeel van die bepaling moet worden gegeven, meer bepaald wanneer, zoals in casu het geval lijkt te zijn, het gebied waaronder de voorgenomen internationale overeenkomst valt op zijn minst gedeeltelijk door relevante gemeenschappelijke regels wordt gedekt. Volgens de Commissie, het Europees Parlement en de Italiaanse regering kan het bestaan van een exclusieve externe bevoegdheid worden afgeleid uit de omstandigheid dat het gebied van het Haags Verdrag van 1980 in belangrijke mate dat van regels van de Unie overlapt, aangezien dit verdrag bepalingen bevat die gelijkwaardig en nauw verbonden zijn met die van verordening Brussel IIbis en aangezien bij genoemde verordening een uniform gemeenschappelijk systeem is ingevoerd dat op het mechanisme in dat verdrag blijkt te zijn gebaseerd. De Raad en de overige regeringen die in deze zaak zijn tussengekomen, bestrijden die stellingen en bepleiten een striktere benadering die inhoudt dat de Unie sinds de inwerkingtreding van artikel 3, lid 2, VWEU in dergelijke omstandigheden niet langer een exclusieve bevoegdheid kan zijn toebedeeld.

68. Om aan die controverse een einde te maken, is de hoofdvraag of de vroegere criteria uit de rechtspraak, aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de relevante gemeenschappelijke regels werden aangetast, nog steeds relevant, of zelfs bepalend, zijn, ondanks de wijzigingen die bij het Verdrag van Lissabon zijn doorgevoerd. Deze vraag naar eventuele verdere relevantie rijst in het bijzonder ten aanzien van het criterium dat uit advies 2/91 ( 93 ) voortvloeit, dat betrekking heeft op het feit dat het betrokken gebied „goeddeels reeds wordt bestreken door [...] regelgeving [van de Unie]”, en ten aanzien van het aanvullende criterium dat in advies 1/03 ( 94 ) voorkomt, dat betrekking heeft op het gevaar van aantasting van de „uniforme en coherente toepassing van de [Unie]regels en een goede werking van het daarbij ingestelde systeem”.

69. Ik meen, net als de advocaten-generaal Kokott ( 95 ) en Sharpston ( 96 ), dat de criteria uit de rechtspraak betreffende de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie in de nieuwe normatieve context van artikel 3, lid 2, VWEU moeten blijven voortbestaan, omdat blijkt dat die bepaling een codificatie van die criteria is ( 97 ). Ook al zijn de bovengenoemde formuleringen niet als zodanig overgenomen in artikel 3, lid 2, VWEU om toe te lichten wat onder het begrip aantasting in de zin van dat lid moet worden verstaan ( 98 ), lijkt het me zeer duidelijk dat deze rechtspraak door de auteurs van het VWEU in aanmerking is genomen en dat de beoordelingselementen die het Hof heeft aangereikt nog steeds gelding hebben, gezien de historische en normatieve context waarbinnen die bepaling moet worden geplaatst.

70. Uit onderzoek van de ontstaansgeschiedenis van het VWEU blijkt immers dat de opstellers ervan de rechtspraak op dit gebied hebben willen neerschrijven, en niet dat zij daarvan afstand hebben willen nemen, zoals de Raad beweert zonder ook maar enig bewijs ter ondersteuning van zijn stelling over te leggen ( 99 ). In de wetenschap dat het VWEU grotendeels is geïnspireerd door het gestrande ontwerp van een verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, is het interessant op te merken dat de leden van de Conventie over de toekomst van Europa zijn opgeroepen om de bepalingen van het toekomstige verdrag over de exclusieve externe bevoegdheid „overeenkomstig de bestaande rechtspraak van het Hof” te redigeren en om „de rechtspraak van het Hof expliciet te formuleren”. ( 100 )

71. Daarenboven is de extensieve aanpak die ik bepleit niet in tegenspraak met een onderzoek van het systeem waarvan artikel 3, lid 2, VWEU deel uitmaakt. Voor hun verzet tegen het behoud van de criteria uit de rechtspraak, volgens welke het als grondslag voor exclusieve bevoegdheid van de Unie volstaat dat het gebied „goeddeels reeds wordt bestreken door gemeenschappelijke regels”, ontlenen de Duitse, de Estse, de Letse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering en die van het Verenigd Koninkrijk een argument aan het protocol (nr. 25) betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden dat als bijlage bij het VEU en het VWEU is opgenomen ( 101 ) en de voorkeursregel betreffende de gedeelde bevoegdheid in artikel 2, lid 2, VWEU. Zij voeren aan dat uit die teksten volgt dat het feit dat de Unie haar interne bevoegdheid reeds heeft uitgeoefend, alleen in aanmerking kan worden genomen met betrekking tot de punten die bij de aldus vastgestelde handeling worden geregeld, en niet het betrokken gebied in zijn geheel. Ik ben echter met de Commissie van mening dat noch bedoeld protocol (nr. 25) noch artikel 2, lid 2, VWEU, de enige bepaling waarnaar dit protocol verwijst ( 102 ), formeel in de weg staat aan de toepassing van de rechtspraak die voorafgaat aan het VWEU, aangezien deze bepalingen niet meer behandelen dan de voorwaarden voor de uitoefening van de gedeelde bevoegdheid en geenszins tot doel hebben om de omvang van de gevallen van exclusieve bevoegdheid als voorzien in artikel 3, lid 2, VWEU te beperken, zoals reeds is aangetoond door andere advocaten-generaal ( 103 ).

72. In dat verband heeft advocaat-generaal Kokott volkomen terecht benadrukt „dat voor het bestaan van een exclusieve bevoegdheid uit hoofde van de derde variant van artikel 3, lid 2, VWEU niet bepalend is of op een bepaald gebied al dan niet gemeenschappelijke regels gelden, maar of het gevaar bestaat dat dergelijke gemeenschappelijke regels worden aangetast of qua strekking worden gewijzigd. Een dergelijk gevaar kan reeds ontstaan wanneer een internationale overeenkomst bepalingen bevat die inhoudelijk nauw samenhangen met de communautaire regelgeving die het betrokken gebied reeds grotendeels beheerst. Ook als de communautaire bepalingen en de internationale overeenkomst niet exact dezelfde ‚materie’ (in de zin van Protocol nr. 25) regelen, kunnen die bepalingen namelijk door de betrokken overeenkomst worden aangetast. Tegen deze achtergrond heeft het in de rechtspraak ontwikkelde criterium ‚gebied dat reeds grotendeels door communautaire regelgeving wordt bestreken’ ook na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niets van zijn betekenis [...] verloren” ( 104 ) (mijn cursivering).

73. Derhalve ben ik van mening dat het onderzoekschema dat het Hof heeft uitgewerkt in het kader van de uitlegging van de voorheen toepasselijke bepalingen van het EG-Verdrag op de achtergrond van de huidige bepalingen van artikel 3, lid 2, VWEU voortbestaat.

D – Toepassing van de criteria inzake aantasting van de gemeenschappelijke regels in de onderhavige zaak

74. Om te beoordelen of de Unie exclusief bevoegd is voor de sluiting van de internationale overeenkomsten die voorwerp zijn van het onderhavige verzoek om advies, moeten de bepalingen van artikel 3, lid 2, VWEU worden uitgelegd en toegepast in het licht van de beginselen uit de rechtspraak die hierboven in herinnering zijn gebracht. ( 105 ) Dit houdt in dat het Hof onderzoekt of sprake is van gemeenschappelijke regels op het gebied dat door die overeenkomsten wordt bestreken en nagaat in hoeverre de inhoud en/of strekking ervan door sluiting van die overeenkomsten dreigt te worden aangetast. In de onderhavige zaak moeten echter eerst, vanuit die invalshoek, enkele preciseringen ten aanzien van de voorgenomen internationale overeenkomsten worden gegeven.

1. Kenmerken van de betrokken internationale overeenkomsten

75. Gezien de opmerkingen die bij het Hof zijn ingediend, rijst de vraag of het gevaar van aantasting van regels van het Unierecht door de betrokken internationale overeenkomsten in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU, moet worden beoordeeld aan de hand van het Haags Verdrag van 1980 of aan de hand van de verklaringen van aanvaarding van de toetreding van een derde land tot dat verdrag, of mogelijk aan de hand van die twee instrumenten tezamen genomen.

76. Mijns inziens is het uitgesloten dat alleen aan de hand van het Haags Verdrag van 1980 wordt geredeneerd, aangezien de inzet van het onderhavige verzoek om advies niet een uitspraak is over internationale overeenkomsten die deze tekst inhoudelijk wijzigen, maar internationale overeenkomsten die de werkingssfeer ervan tussen de lidstaten van de Unie en derde landen uitbreiden. Omgekeerd kunnen de verklaringen van aanvaarding van nieuwe toetredende staten, zoals hier aan de orde, niet worden geacht een autonoom bestaan te leiden, aangezien die handelingen juist tot doel hebben om effecten te sorteren voor een bepaling van dat verdrag, namelijk artikel 38 ervan ( 106 ). Uiteraard moet er rekening mee worden gehouden dat bedoelde handelingen accessoir zijn ten opzichte van dat verdrag en dat het onderzoek van de weerslag van die handelingen elke zin zou worden ontnomen indien de tekst waaraan zij hun bestaansreden ontlenen en waardoor zij hun aanzienlijke effecten sorteren, buiten beschouwing werd gelaten.

77. De nauwe banden tussen die twee soorten instrumenten hebben noodzakelijkerwijs gevolgen voor de beoordeling van de exclusieve dan wel gedeelde bevoegdheid van de Unie, zodat die alleen gecombineerd kan geschieden, dat wil zeggen rekening houdend met het eventueel negatieve gevolg voor de regels van de Unie van zowel de bepalingen van het Haags Verdrag van 1980 als die van de verklaringen van aanvaarding, die op die regels een invloed kunnen hebben.

78. Daarentegen is het in het kader van die beoordeling onverschillig of alleen bepaalde delen van de voorgenomen internationale overeenkomsten samenlopen, of zelfs in conflict zijn, met de regels uit het Unierecht. Zoals immers advocaat-generaal Sharpston heeft opgemerkt, „[maakt] het gebruik van de woorden ‚in so far as’ (indien) [...] duidelijk dat op grond hiervan delen van een internationale overeenkomst binnen de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie kunnen vallen, terwijl met betrekking tot andere delen de bevoegdheid nog steeds een gedeelde kan zijn”. ( 107 ) Voor deze benadering kan steun worden gevonden in zowel het recente positieve recht ( 108 ) als de rechtspraak van het Hof van vóór het VWEU, waaruit volgt dat een exclusieve bevoegdheid zelfs dan door de Unie kan zijn verkregen wanneer de gebieden die door respectievelijk de gemeenschappelijke regels en de betrokken internationale overeenkomsten worden gedekt, elkaar niet volledig overlappen ( 109 ) en dat eerder een vergelijking tussen die regels en de essentiële doelstellingen van de internationale overeenkomst moet worden gemaakt ( 110 ).

2. Bestaan van gemeenschappelijke regels op het gebied dat door deze internationale overeenkomsten wordt gedekt

79. Overeenkomstig de hierboven genoemde criteria uit de rechtspraak ( 111 ), aan de hand waarvan kan worden bepaald of de voorgenomen internationale overeenkomsten betrekking hebben op „een gebied dat goeddeels reeds door gemeenschappelijke regels wordt bestreken”, moet worden afgegaan op zowel de draagwijdte van de relevante gemeenschappelijke regels als de aard en inhoud ervan, niet alleen rekening houdend met de huidige stand ervan maar ook hun ontwikkeling voor zover die voorspelbaar is.

80. In de onderhavige zaak kan niet worden ontkend dat het gebied van de burgerrechtelijke aspecten van de internationale ontvoering van kinderen, het exacte voorwerp van het Haags Verdrag van 1980 en de daarop betrekking hebbende aanvaarding van toetredingen, reeds aanleiding heeft gegeven tot de uitoefening van haar interne bevoegdheid door de Unie, in het kader van verordening Brussel IIbis.

81. Wat de draagwijdte van die gemeenschappelijke regels betreft, blijkt die ruimer te zijn dan die van het Haags Verdrag van 1980. Dat laatste heeft tot doel om door samenwerking tussen de verdragsluitende staten „in internationaal verband kinderen te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van ongeoorloofd overbrengen of niet doen terugkeren en procedures vast te stellen, die de onmiddellijke terugkeer van het kind waarborgen naar de staat waar het zijn gewone verblijfplaats heeft, alsmede de bescherming van het [gezag en het] omgangsrecht [daadwerkelijk] te verzekeren”. ( 112 ) Daarentegen regelt verordening Brussel IIbis, in de betrekkingen tussen de lidstaten van de Unie, „de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid”. ( 113 ) Wat de civiele behandeling van grensoverschrijdende ontvoeringen van kinderen betreft, zijn de doelstellingen van die verordening echter identiek aan die van het verdrag en bevat zij een reeks van bepalingen die gelijkwaardig zijn, als gevolg van het feit dat een deel van de verdragsbepalingen in de verordening zijn opgenomen, ook al zijn ze niet volledig identiek ( 114 ).

82. In dat verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 3 van het Haags Verdrag van 1980, een van de hoofdbepalingen ervan, de voorwaarden definieert waaronder „het overbrengen of het niet doen terugkeren van een kind [...] als ongeoorloofd [wordt] beschouwd”; de artikelen 6 en 7 ervan hebben betrekking op de „centrale autoriteiten” die de verdragsluitende staten moeten aanwijzen met het oog op met name de samenwerking ( 115 ); de artikelen 8 tot en met 20 ervan, die de „terugkeer van het kind” betreffen, bepalen de wijze waarop de centrale, rechterlijke of administratieve autoriteiten van de verdragsluitende staten moeten optreden om een onmiddellijke terugkeer te bevorderen, behoudens in uitzonderlijke omstandigheden; artikel 16 preciseert met name dat de rechterlijke autoriteiten van de staat waarheen het kind ongeoorloofd is overgebracht of waar het ongeoorloofd wordt vastgehouden, zich niet eerder over het gezagsrecht ten gronde kunnen uitspreken dan nadat is vastgesteld dat het kind niet dient terug te keren ingevolge het verdrag; artikel 21 bepaalt dat „een verzoek dat de regeling of de bescherming van de feitelijke uitoefening van het bezoekrecht beoogt, op dezelfde wijze als een verzoek dat de terugkeer van het kind beoogt, aan de centrale autoriteit van een verdragsluitende staat kan worden gericht”.

83. Naast een vergelijkbare definitie van het begrip „ongeoorloofde overbrenging of niet doen terugkeren van een kind” ( 116 ), bevat verordening Brussel IIbis een aantal bepalingen met dezelfde doelstellingen en daarmee ter dekking van dezelfde materies als de bepalingen van het Haags Verdrag van 1980. Dit betreft met name artikel 10 van die verordening, dat een speciale bevoegdheidsregel voor de rechterlijke instanties van de lidstaten definieert „in gevallen van kinderontvoering” ( 117 ); artikel 11, waarin de te volgen procedures met het oog op de „terugkeer van het kind” zijn gedetailleerd; de artikelen 41 en 42 ervan die, in het kader van de erkenning en de tenuitvoerlegging van in een lidstaat gegeven beslissingen, betrekking hebben op de „uitvoerbaarheid van bepaalde beslissingen omtrent het omgangsrecht en bepaalde beslissingen die de terugkeer van het kind met zich brengen”, en artikel 53 ervan, dat de „samenwerking tussen centrale autoriteiten inzake ouderlijke verantwoordelijkheid” regelt.

84. Ondanks deze gelijkenissen volgt uit de considerans van verordening Brussel IIbis ( 118 ) dat deze niet als volledige vervanging van het Haags Verdrag van 1980 is bedoeld, maar als aanvulling. Hoofdstuk V van deze verordening ( 119 ) regelt hoe deze beide instrumenten op elkaar aansluiten en wel zo dat de verordening in de betrekkingen tussen de lidstaten voorrang heeft boven het verdrag, behalve voor de materies die door het verdrag worden gedekt die niet in de verordening zijn geregeld.

85. Deze beide instrumenten hangen onderling sterk samen en de combinatie ervan is enigszins complex, zoals gesymboliseerd door het bepaalde in artikel 11 van genoemde verordening, waarin wordt getracht een synthese van twee onderscheiden doelstellingen te maken, namelijk continuïteit en wijziging. Dat is het resultaat van een politiek compromis tussen enerzijds die lidstaten die het niet nodig vonden om op dit gebied een regeling op het niveau van de Unie te hebben en anderzijds die lidstaten die hebben gesteld dat het systeem dat bij het Haags Verdrag van 1980 is ingevoerd, moest worden versterkt, met name om een einde te maken aan het misbruik als gevolg van het beroep op de uitzondering op het beginsel van onmiddellijke terugkeer, die in artikel 13, sub b, van dat verdrag is opgenomen. ( 120 )

86. Het is juist dat de territoriale werkingssfeer van verordening Brussel IIbis verschilt van die van het Haags Verdrag van 1980 aangezien die beperkt is tot de betrekkingen tussen de autoriteiten van de lidstaten van de Unie. De regels over de „beslissingen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid, inclusief maatregelen ter bescherming van het kind” ( 121 ), die in deze verordening zijn neergelegd, kunnen dus geen toepassing vinden wanneer een lidstaat en een derde land een samenwerking moeten aangaan voor de terugkeer van een ontvoerd kind. Niettemin is het mogelijk dat genoemde verordening toepassing vindt wanneer een kind zijn gewone verblijfplaats in een derde land heeft ( 122 ) en de autoriteiten van een derde land uit dien hoofde ook betrokken zijn. Daarnaast kan niet worden uitgesloten dat de al of niet aanvaarding van de toetreding van een derde land tot genoemd verdrag, wat in de onderhavige zaak het probleem is, ook in de betrekkingen tussen de lidstaten van invloed kan zijn. Ik zal hier nog op terugkomen. ( 123 )

87. Ten aanzien van de aard van de gemeenschappelijke regels uit deze verordening, meer bepaald het gebied waarop er een interactie tussen de verordening en het Haags Verdrag van 1980 is, namelijk de ontvoering van kinderen met een grensoverschrijdend karakter, moet worden opgemerkt dat deze regels over de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de lidstaten, alsook de wederzijdse erkenning en de tenuitvoerlegging van de door hen gegeven beslissingen, bindende maatregelen zijn die volledige harmonisatie met zich meebrengen, en geen minimumharmonisatie. Meer bepaald leggen de artikelen 11, lid 3, en 15, lid 5, van verordening Brussel IIbis de bevoegde autoriteiten een zekere snelheid op, met name ten aanzien van de inachtneming van de termijnen van zes weken, zulks op uniforme wijze en in strengere bewoordingen dan die van artikel 11 van genoemd verdrag, die zuiver een aansporing zijn. De lidstaten hebben op deze gebieden dus thans een sterk ingeperkte normatieve bevoegdheid.

88. Wat tot slot de inhoud van bedoelde gemeenschappelijke regels betreft, kan worden opgemerkt dat sommige bepalingen van verordening Brussel IIbis een uitdrukkelijke verwijzing naar het Haags Verdrag van 1980 bevatten. ( 124 ) Naast de vermeldingen in de punten 17 en 18 van de considerans van die verordening, wordt naar genoemd verdrag, en in het bijzonder naar de artikelen 12 en 13 ervan, verwezen in artikel 11, leden 1, 2, 4, 6 ( 125 ) en 8, van de verordening, waarbij eraan wordt herinnerd dat die beide verdragsartikelen en die laatste bepalingen hetzelfde voorwerp hebben, namelijk de wijze waarop de „terugkeer van het kind” dient te worden bewerkstelligd. Artikel 42, lid 2, van diezelfde verordening verwijst ook naar het effect van artikel 13 van het Haags Verdrag van 1980 over de uitvoerbaarheid van de beslissing van een rechterlijke instantie van een lidstaat waarbij de terugkeer van het kind wordt gelast. Hieruit volgt dat de in de verdragsbepalingen opgenomen voorwaarden moeten worden nageleefd, met name door de houder van een gezagsrecht die bij een rechterlijke instantie van een lidstaat de terugkeer van het betrokken kind vordert op grond van de gecombineerde toepassing van deze beide instrumenten.

89. Gelet op een en ander schijnt mij het gebied van de ontvoering van kinderen met een grensoverschrijdend karakter reeds „goeddeels” door de relevante gemeenschappelijke regels van het Unierecht te zijn geregeld. Ook als de bepalingen van verordening Brussel IIbis, en meer bepaald artikel 11 ervan, erin voorzien dat het Haags Verdrag van 1980 tussen de lidstaten van toepassing blijft, dient deze toepassing voortaan te geschieden op grond van een uit het Unierecht voortvloeiende verplichting en door het prisma van deze verordening, dat wil zeggen in combinatie met de bijzondere regels die daarin zijn opgenomen en die in dat verband voorrang hebben op de bepalingen van bedoeld verdrag. ( 126 )

90. De draagwijdte en de inhoud van laatstgenoemde bepalingen verschillen, aangezien bij verordening Brussel IIbis een systeem voor de bevoegdheidsverdeling en samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten is ingevoerd, dat zowel is versterkt als verbeterd ten opzichte van de mechanismen in dat verdrag, gezien de tekortkomingen die bij die laatste zijn geconstateerd, ondanks de positieve bijdrage die zij hebben geleverd. ( 127 ) Daarvoor heeft de Uniewetgever vier hoofdmiddelen ingezet. ( 128 ) In de eerste plaats zijn de gevallen waarin de onmiddellijke terugkeer kon worden geweigerd zodanig ingekaderd dat deze beperkt zijn. ( 129 ) In de tweede plaats hebben de rechterlijke instanties van de lidstaat van herkomst van het kind zelfs in geval van weigering van de terugkeer krachtens artikel 13 van genoemd verdrag het laatste woord, zodat zij uitspraak ten gronde kunnen doen over het gezagsrecht, indien mogelijk om de ontvoerder te ontmoedigen of in elk geval niet te bevoordelen op rechterlijk vlak. ( 130 ) In de derde plaats zijn de procedures ingekort. In de vierde plaats is de exequatur afgeschaft voor de beslissingen over het omgangsrecht en de beslissingen over de terugkeer van een kind na een ontvoering die uitvoerbaar zijn en naar behoren van een certificaat zijn voorzien door de rechterlijke instanties van de lidstaat die ze heeft gegeven. Daarnaast heeft het horen van het kind veel meer gewicht gekregen dan in het Haags Verdrag van 1980. ( 131 )

91. In zoverre meen ik dus dat aan een van de voorwaarden van het derde geval als bedoeld in artikel 3, lid 2, VWEU en zoals gepreciseerd in de rechtspraak van het Hof is voldaan. Resteert het onderzoek van de laatste van die voorwaarden, die betrekking heeft op de mogelijke weerslag van in het verzoek om advies bedoelde voorgenomen internationale overeenkomsten op de gemeenschappelijke regels op het door die overeenkomsten bestreken gebied.

3. Gevaar van aantasting van deze gemeenschappelijke regels door de betrokken internationale overeenkomsten

92. Zoals reeds is opgemerkt ( 132 ), volstaat het loutere bestaan van gemeenschappelijke regels die reeds goeddeels het gebied bestrijken waarop de betrokken internationale overeenkomsten van toepassing zijn, niet op zich als grondslag voor een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie. Daarnaast is vereist dat deze overeenkomsten een negatieve invloed hebben, bestaande in een gevaar dat zij genoemde regels zullen aantasten of de strekking ervan zullen wijzigen in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU, zonder dat het tot inhoudelijke tegenstrijdigheid hoeft te komen. Een dergelijk gevaar kan echter bestaan vanwege het enkele feit dat deze internationale overeenkomsten bepalingen bevatten die nauw verband houden met de betrokken gemeenschappelijke regels. Het is namelijk mogelijk dat het bestaan van dergelijke banden het moeilijker maakt om de juiste toepassing en de nuttige werking van de bepalingen van het Unierecht te verzekeren.

93. In casu zijn er vele banden tussen de twee betrokken instrumenten die problemen op het gebied van de aantasting kunnen veroorzaken. Dit is met name het geval bij de mogelijke interactie tussen artikel 11 van verordening Brussel IIbis en de artikelen 12 en 13 van het Haags Verdrag van 1980, aangezien de regels die zijn opgenomen in de leden 2 tot en met 8 van genoemd artikel 11 in de plaats treden van de relevante artikelen van dat verdrag dan wel een strikt kader vormen voor de tenuitvoerlegging van die verdragsartikelen. ( 133 ) Zoals de Commissie aan de hand van concrete voorbeelden heeft geïllustreerd ( 134 ), zijn de problemen niet zuiver hypothetisch, maar kunnen zij in de praktijk vanuit verschillende invalshoeken ontstaan.

94. Mijns inziens is het niet direct problematisch dat de aanvaarding van de toetreding van een derde land op individuele titel door de lidstaten ertoe kan leiden dat internationale kinderontvoeringen volgens een systeem van variabele geometrie zullen worden behandeld. Die variaties zijn immers reeds inherent aan het systeem van het Haags Verdrag van 1980, aangezien daarin is bepaald dat de gevolgen van de toetreding van een nieuwe verdragsluitende staat ten opzichte van een staat die daarbij reeds partij is, afhangen van een aanvaarding door laatstgenoemde, waaruit volgt dat de toepassing van deze bepalingen op basis van bilaterale betrekkingen plaatsvindt. Vanuit de invalshoek van het Unierecht is er voorts een verschil tussen de regelingen als gevolg van het feit dat het Koninkrijk Denemarken zich niet heeft willen binden aan het systeem dat bij verordening Brussel IIbis is ingevoerd ( 135 ), hetgeen betekent dat bedoeld verdrag, en niet die verordening, van toepassing is in de betrekkingen tussen het Koninkrijk Denemarken en de overige lidstaten in geval van grensoverschrijdende ontvoering, alsof het een derde land betrof.

95. Niettemin ben ik van mening dat indien alleen bepaalde lidstaten de toetreding van een derde land tot het Haags Verdrag van 1980 aanvaarden, de interactie tussen die beide instrumenten nog ingewikkelder zou kunnen worden in de betrekkingen tussen de lidstaten.

96. Meer bepaald berust het vereenvoudigde mechanisme voor de erkenning en tenuitvoerlegging van in een andere lidstaat gegeven beslissingen dat in verordening Brussel IIbis is opgenomen, met name door afschaffing van het exequatur voor de terugkeerbeslissingen die van een certificaat zijn voorzien, op „de hoeksteen voor de totstandbrenging van een werkelijke justitiële ruimte” die gevormd wordt door het beginsel van wederzijds vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten, met name gezien de gelijkwaardigheid van de rechterlijke bescherming die zij bieden, welk beginsel specifiek is voor de Unie. ( 136 ) Daarentegen zijn de verhoudingen tussen de rechterlijke instanties van de aangezochte staat en die van de staat van herkomst vaak omgekeerd wanneer gezien de situatie interactie met derde landen noodzakelijk is, en met name in het kader van het systeem dat is ingevoerd bij het Haags Verdrag van 1980 bij de beoordeling van het belang van het kind bij terugkeer of niet-terugkeer naar het land waar het zijn verblijfplaats had. ( 137 )

97. Vooral de rol die de centrale autoriteiten overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van het Haags Verdrag van 1980 spelen ( 138 ), is een van de hoofdbestanddelen van het systeem voor samenwerking dat bij dat verdrag is ingevoerd. Zoals terecht is benadrukt in de betrokken voorstellen voor besluiten van de Commissie ( 139 ), is het dus van wezenlijk belang dat voor de aanvaarding door een lidstaat van de toetreding van een derde land als voorafgaande voorwaarde wordt gesteld dat een centrale autoriteit wordt aangewezen die met name belast is met het bijstaan van de Europese burgers in geval van ongeoorloofde overbrenging van kinderen naar dat derde land.

98. Volgens mij zouden de mechanismen voor de behandeling van kinderenontvoeringen zoals ingevoerd bij verordening Brussel IIbis in combinatie met het Haags Verdrag van 1980 gevaar lopen, indien het elke lidstaat vrij zou staan om de voorwaarden vast te stellen waaronder hij de toetreding van een derde land tot dat verdrag aanvaardt. Het lijkt mij essentieel dat de betrouwbaarheid van een toetredend derde land, vanuit een optiek van justitiële en administratieve samenwerking, gezamenlijk en door de Raad gecoördineerd kan worden beoordeeld ( 140 ) na een voorstel van de Commissie. Wanneer een dergelijke poging tot onderling afgestemd optreden zou ontbreken, zou er een risico zijn van aantasting van de uniforme en coherente toepassing van de bepalingen van verordening Brussel IIbis en de goede werking van het daarbij ingevoerde systeem, hetgeen volgens de door het Hof gedefinieerde beoordelingscriteria afbreuk zou doen aan de volle werking van de regels van het Unierecht. ( 141 )

99. Ik voeg hieraan toe dat de lidstaten op grond van de plicht van loyaliteit ten opzichte van de Unie, waaraan zij krachtens artikel 4, lid 3, VEU zijn gehouden, zich dienen te onthouden van de sluiting van overeenkomsten met derde landen die dergelijke ongunstige effecten voor de gemeenschappelijke regels zouden kunnen hebben. Het feit dat aan de Unie, in symmetrie met de gebieden waarop zij krachtens haar interne bevoegdheid normen heeft vastgesteld, een exclusieve externe bevoegdheid wordt toegekend, is met name bedoeld om te voorkomen dat de lidstaten het optreden van de Unie langs externe weg kunnen afzwakken, of zelfs tegenwerken. ( 142 ) Deze loyaliteit is des te noodzakelijker wanneer, zoals in het onderhavige geval, alleen de lidstaten internationale overeenkomsten op die gebieden kunnen sluiten. ( 143 )

100. Wat de voorspelbare perspectieven van ontwikkeling van het Unierecht in de zin van advies 1/03 betreft ( 144 ), kan niet worden uitgesloten dat verordening Brussel IIbis zo wordt gewijzigd dat de werkingssfeer ervan wordt uitgebreid tot externe situaties, zoals bij verordening nr. 44/2001, ook wel „Brussel I”, is geschied, waarvan de bepalingen zijn herzien ( 145 ) in die zin ( 146 ). Het zou namelijk opportuun kunnen blijken om de versterkte beschermingsmaatregelen tegen grensoverschrijdende ontvoeringen die binnen de Unie zijn genomen, niet te laten leiden tot discriminatie van kinderen die hun gewone verblijfplaats buiten het grondgebied van de Unie hebben. ( 147 ) Niettemin moet er voldoende vertrouwen zijn in het rechterlijke systeem van de betrokken derde landen en moet hierover worden afgestemd. ( 148 )

101. Mijns inziens zou het een nog grotere aantasting van het systeem voor de behandeling van grensoverschrijdende kinderontvoeringen in verordening Brussel IIbis kunnen vormen, wanneer het mechanisme voor samenwerking in het Haags Verdrag van 1980 tot derde landen wordt uitgebreid. Dat verdrag is immers in zekere zin opgenomen in bedoelde verordening ( 149 ), zodat de vraag welke van de tot dat verdrag toetredende derde landen worden aanvaard, niet zonder gevolgen is voor de ontwikkeling van het Unierecht ( 150 ).

102. Tot slot moet nog worden opgemerkt dat ook als het Haags Verdrag van 1980 zo kan worden opgevat dat het werkt op basis van een bundel van bilaterale betrekkingen tussen de verdragsluitende staten, voor eventuele wijzigingen van de bewoordingen ervan unanimiteit tussen al deze staten is vereist. Elke nieuwe toetreding tot dat verdrag kan dus leiden tot een uitbreiding van het aantal partijen waarmee de lidstaten van de Unie moeten onderhandelen en een consensus vinden wanneer de Unie de inhoud van dat verdrag zou willen wijzigen. Aangezien de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot een nieuwe politieke situatie leidt en de parameters voor de interactie tussen verordening Brussel IIbis en dat verdrag wijzigt, is het volgens mij van wezenlijk belang dat binnen de Unie een vorm van gemeenschappelijk controlerecht kan worden uitgeoefend ten aanzien van de aanvaarding van derde landen die tot dat verdrag toetreden, meer bepaald ten aanzien van hun vermogen om de in het verdrag opgenomen verplichtingen na te komen en hun politieke wil om naar behoren met de Unie samen te werken.

103. Aangezien het voorwerp van het Haags Verdrag van 1980 valt onder een gebied dat goeddeels reeds wordt bestreken door gemeenschappelijke regels, aan het nuttig effect waarvan afbreuk dreigt te worden gedaan door een internationale overeenkomst als in deze zaak aan de orde, heeft de uitoefening door de Unie van haar interne bevoegdheid als uitvloeisel gehad dat haar een exclusieve externe bevoegdheid op dat gebied is toegekend. Hieruit volgt dat de lidstaten in het belang van de Unie en gecoördineerd moeten handelen bij de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot bedoeld verdrag.

104. Deze conclusie is volgens mij geboden omdat de afbakening van de exclusieve bevoegdheidssfeer van de Unie slechts aan de hand van objectieve criteria kan worden verricht, ondanks het reële probleem, met inachtneming van het belang van de ontvoerde kinderen, dat zou kunnen ontstaan wanneer er een vertraging in de internationale samenwerking optreedt omdat een dergelijke onderling afgestemde aanvaarding mogelijk niet snel kan worden geconcretiseerd. ( 151 )

105. Derhalve geef ik het Hof in overweging de door de Commissie gestelde vraag, voor zover ontvankelijk, bevestigend te beantwoorden, namelijk dat de Unie een exclusieve externe bevoegdheid heeft.

VI – Conclusie

106. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging: — het door de Europese Commissie ingediende verzoek om advies ontvankelijk te verklaren voor zover het betrekking heeft op de verklaringen van de lidstaten – met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken – betreffende de aanvaarding van de toetreding tot het Verdrag van ’s-Gravenhage van 25 oktober 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen, van de derde landen die voorwerp zijn van dit verzoek, die niet reeds op de dag van indiening daarvan waren neergelegd, en — op de gestelde vraag te antwoorden dat de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot genoemd verdrag van ’s‑Gravenhage onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Dit is de eerste standpuntbepaling na de herziening van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, waaruit volgt dat één enkele advocaat-generaal, en niet langer alle advocaten-generaal tezamen, in het kader van de adviesprocedure moet worden gehoord (zie punt 5 van de considerans en artikel 196 en volgende van dat Reglement).

( 3 ) Teksten en publicaties daarover (onder meer het toelichtend rapport van E. Pérez‑Vera), zijn op internet toegankelijk via http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.text&cid=24.

( 4 ) Alleen de Italiaanse regering staat exclusieve bevoegdheid van de Unie voor, in tegenstelling tot het twintigtal andere regeringen dat zich, soms subsidiair, ten gronde heeft uitgesproken.

( 5 ) PB L 338, blz. 1.

( 6 ) Respectievelijk op 1 maart 2007, 4 mei 2007, 27 mei 2008, 9 maart 2010, 6 december 2010, 28 december 2010, 6 april 2011 en 28 juli 2011.

( 7 ) Deze alinea’s bepalen dat „iedere andere staat [...] tot dit verdrag [kan] toetreden”, dat „de akte van toetreding wordt nedergelegd bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk der Nederlanden” en dat „het verdrag [...] in werking [treedt] voor de toetredende staat op de eerste dag van de derde kalendermaand na de nederlegging van zijn akte van toetreding”.

( 8 ) De vierde en vijfde alinea luiden: „de toetreding heeft slechts gevolg in de betrekkingen tussen de toetredende staat en de verdragsluitende staten die hebben verklaard deze toetreding te aanvaarden. Een zodanige verklaring dient eveneens te worden afgelegd door iedere lidstaat die dit verdrag na de toetreding bekrachtigt, aanvaardt of goedkeurt. Deze verklaring wordt nedergelegd bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk der Nederlanden, dat hiervan langs diplomatieke weg een gewaarmerkt afschrift doet toekomen aan ieder van de verdragsluitende staten” en „het verdrag treedt tussen de toetredende staat en de staat die heeft verklaard deze toetreding te aanvaarden in werking op de eerste dag van de derde kalendermaand na de nederlegging van de verklaring van aanvaarding”.

( 9 ) Deze acht voorstellen voor besluiten, die als bijlage bij het verzoek om advies zijn opgenomen, betroffen de toetreding tot dat verdrag van respectievelijk, in numerieke volgorde, „Gabon” [COM(2011) 904 definitief], „Andorra” [COM(2011) 908 definitief], „de Seychellen” [COM(2011) 909 definitief], „de Russische Federatie” [COM(2011) 911 definitief], „Albanië” [COM(2011) 912 definitief], „Singapore” [COM(2011) 915 definitief], „Marokko” [COM(2011) 916 definitief] en „Armenië” [COM(2011) 917 definitief]. Elk daarvan bepaalde dat de lidstaten, in het belang van de Unie, tegelijk en uiterlijk twee maanden na de goedkeuring van het voorstel een standaardverklaring inzake de aanvaarding van de toetreding van het betrokken toetredende derde land moesten neerleggen.

( 10 ) Resolutie 2012/2791(RSP) van het Europees Parlement van 22 november 2012 over de aanvaarding van de toetreding van acht derde landen tot het Verdrag van ’s-Gravenhage van 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen.

( 11 ) Lambreth, I., „Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile”, in La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, onder leiding van M. Dony, Éditions de l’Université de Bruxelles, Brussel, 2012, blz. 12 e.v., punt 17.

( 12 ) Bij wijze van voorbeeld heeft de Republiek Letland de toetreding van de Republiek Albanië vanaf 3 juli 2007 aanvaard. De stand van de toetredingen tot het Haags Verdrag van 1980, alsook een gedetailleerde lijst van verklaringen van aanvaarding van deze toetredingen zijn toegankelijk op respectievelijk http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.status&cid=24 en http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. Daaruit volgt dat andere derde landen na de toetreding van de Russische Federatie zijn toegetreden, ten opzichte waarvan hetzelfde probleem rijst als door dit verzoek om advies wordt opgeworpen.

( 13 ) Krachtens het protocol (nr. 22) betreffende de positie van Denemarken, dat als bijlage bij het VEU en het VWEU is opgenomen, neemt deze lidstaat niet deel aan de aanneming van maatregelen die vallen onder deel III, titel V, van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en meer bepaald hoofdstuk 3 ervan over de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, zodat hij niet gebonden is aan verordening Brussel IIbis en deze ook niet op hem kan worden toegepast (punt 31 van de considerans en artikel 2, lid 3, van deze verordening).

( 14 ) Namelijk de Tsjechische, de Duitse, de Estse, de Griekse, de Franse, de Cypriotische, de Letse, de Litouwse, de Oostenrijkse, de Poolse en de Roemeense regering. Daarnaast preciseert de Finse regering, zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid te willen opwerpen, dat de procedure wegens nalaten van artikel 258 VWEU volgens haar passender zou zijn geweest om de in deze zaak aan de orde zijnde vraag te behandelen.

( 15 ) Evenals een lidstaat, het Europees Parlement of de Raad.

( 16 ) Het bijvoeglijk naamwoord „internationale” is niet genoemd in bedoeld lid 11, maar kan worden afgeleid uit het feit dat dit artikel 218 voorkomt in titel V van het vijfde deel van het VWEU, met het opschrift „Internationale overeenkomsten”.

( 17 ) Adviezen 1/75 (EU:C:1975:145, in het bijzonder blz. 1360) en 1/78 (EU:C:1979:224, punt 30).

( 18 ) Zie met name adviezen 2/91 (EU:C:1993:106, punt 3) en 1/08 (EU:C:2009:739, punten 107‑109).

( 19 ) Ik preciseer dat, anders dan de suggestie in de opmerkingen van de Raad over de ontvankelijkheid van het verzoek om advies, niet de door hem verworpen voorstellen voor besluiten van de Commissie het voorwerp van de onderhavige procedure zijn, maar de door de lidstaten gesloten internationale overeenkomsten die in die voorstellen gevat moesten worden.

( 20 ) Volgens het Europees Parlement vormen het verzoek om toetreding van een derde land en de aanvaarding ervan door de Unie, waardoor dat verdrag in de betrekkingen tussen dat land en de Unie van toepassing wordt, tezamen een internationale verbintenis met bindende kracht, die dus een internationale overeenkomst in de zin van artikel 218 VWEU is.

( 21 ) Deze regering betoogt dat de verklaring van aanvaarding krachtens artikel 38 van het Haags Verdrag van 1980 geen bestanddeel van een toetredingsakkoord is, aangezien met de enkele neerlegging van de akte van toetreding en het verstrijken van een periode van drie maanden rechten en verplichtingen uit dit verdrag gelden voor deze nieuwe verdragsluitende staat, en met name de verplichting om een centrale autoriteit aan te wijzen overeenkomstig artikel 6 ervan.

( 22 ) In advies 1/75 (EU:C:1975:145) is gepreciseerd dat het verzoek om advies betrekking kan hebben op „elke door volkenrechtelijke subjecten aangegane verbintenis met verbindende kracht, ongeacht de formele kwalificatie ervan” (mijn cursivering). Zie ook advies 2/92 (EU:C:1995:83, punt 8).

( 23 ) Het verdrag is op 23 mei 1969 gesloten en op 27 januari 1980 in werking getreden (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 1155, blz. 331). Zie over „verdragen in vereenvoudigde vorm”, Klabbers, J., The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, blz. 46 en 73.

( 24 ) Bedoeld artikel 11 luidt: „De instemming van een staat door een verdrag gebonden te worden, kan tot uitdrukking worden gebracht door ondertekening, door uitwisseling van akten die een verdrag vormen, door bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding, of door ieder ander overeengekomen middel.”

( 25 ) In wezen verschilt dit geval niet van dat waarin een lidstaat een bilaterale overeenkomst met een derde land zou hebben gesloten met een identieke inhoud als die van genoemd verdrag, volgens de modaliteiten van verordening (EG) nr. 664/2009 van de Raad van 7 juli 2009 tot vaststelling van een procedure voor de onderhandelingen over en de sluiting van overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken, inzake ouderlijke verantwoordelijkheid en inzake onderhoudsverplichtingen, en betreffende het toepasselijke recht op het gebied van onderhoudsverplichtingen (PB L 200, blz. 46). Zie over de delegatie van bevoegdheid na beoordeling door de Commissie als voorzien bij die verordening, Lambreth, I., op. cit. in voetnoot 11, punten 22 e.v.

( 26 ) Dit redactionele verschil is des te opvallender omdat vóór het Verdrag van Lissabon, artikel 300, lid 6, EG, over de adviesprocedure, gevolgd werd door een lid 7 dat te verstaan gaf dat alle daaraan voorafgaande leden van die slotbepaling alleen van toepassing waren op de „akkoorden gesloten onder de in dit artikel vastgestelde voorwaarden”, terwijl dit niet langer het geval is bij de gelijkwaardige bepaling in artikel 218, lid 11, VWEU.

( 27 ) Om te verklaren dat aan de voorwaarden van het verzoek om advies was voldaan, heeft het Hof in advies 2/91 (EU:C:1993:106, punt 5) opgemerkt dat „ook al kan de Gemeenschap [het betrokken] verdrag [...] niet zelf sluiten, zij zou haar externe bevoegdheid zo nodig kunnen uitoefenen door tussenkomst van de lidstaten, in de vorm van een gezamenlijk optreden in het belang van de Gemeenschap” (mijn cursivering). Zie over deze mogelijkheid tot indirecte uitoefening van de externe bevoegdheid van de Unie ook arrest Commissie/Griekenland (C‑45/07, EU:C:2009:81, punt 31).

( 28 ) Deze beperking is het gevolg van de artikelen 37, eerste alinea, en 38, eerste alinea, van dat verdrag.

( 29 ) De Europese Gemeenschappen zijn op 3 april 2007 lid geworden van de HCCH [zie punt 3 van besluit 2006/719/EG van de Raad van 5 oktober 2006 betreffende de toetreding van de Gemeenschap tot de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht (PB L 297, blz. 1)], en de Unie is haar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon opgevolgd met ingang van 1 december 2009. Op die grondslag heeft de Unie onder meer het Verdrag van ’s-Gravenhage van 23 november 2007 inzake de internationale inning van levensonderhoud voor kinderen en andere familieleden ondertekend, zoals artikel 58, lid 3, van dat verdrag uitdrukkelijk toestond.

( 30 ) Van een vergelijkbare onmogelijkheid was sprake in het kader van advies 2/91 (EU:C:1993:106), aangezien verdrag nr. 170 van de Internationale Arbeidsorganisatie dat in die zaak aan de orde was, alleen door de staten die lid waren van die organisatie kon worden geratificeerd, en niet door de Gemeenschap. Zie tevens punten 4 en 5 van de considerans van besluit 2014/52/EU van de Raad van 28 januari 2014 waarbij de lidstaten worden gemachtigd om in het belang van de Europese Unie het Verdrag betreffende veiligheid bij het gebruik van chemische stoffen bij de arbeid, 1990, van de Internationale Arbeidsorganisatie te bekrachtigen (Verdrag nr. 170) (PB L 32, blz. 33).

( 31 ) Zie voetnoot 9 van de onderhavige standpuntbepaling.

( 32 ) In die laatste bepaling is opgenomen dat „de maatregelen betreffende het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen [worden] vastgesteld door de Raad, die volgens een bijzondere wetgevingsprocedure besluit. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement”.

( 33 ) In die zin punten F tot en met H van de considerans van de hierboven genoemde resolutie 2012/2791 van het Europees Parlement.

( 34 ) Cremona, M., „Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community”, European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, blz. 1 e.v.

( 35 ) Zie bijvoorbeeld hierboven genoemd besluit 2014/52 van de Raad.

( 36 ) Zie bijvoorbeeld de monetaire overeenkomst tussen de regering van de Franse Republiek, namens de Europese Gemeenschap, en de regering van Zĳne Doorluchtigheid de Vorst van Monaco (PB 2002, L 142, blz. 59).

( 37 ) Zie bijvoorbeeld de bilaterale of regionale overeenkomsten die onder verordening nr. 664/2009 vallen.

( 38 ) Rosas, A., „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, in The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, onder leiding van I. Govaere e.a., Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, blz. 32 en 33.

( 39 ) Zie punt 31 van de onderhavige standpuntbepaling.

( 40 ) Zie bijvoorbeeld beschikking 2003/93/EG van de Raad van 19 december 2002 waarbij de lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Gemeenschap het Verdrag van ’s-Gravenhage van 1996 inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen te ondertekenen (PB L 48, blz. 1), en beschikking 2008/431/EG van de Raad van 5 juni 2008 waarbij bepaalde lidstaten worden gemachtigd om, in het belang van de Europese Gemeenschap, dat Verdrag te bekrachtigen of ertoe toe te treden, en waarbij bepaalde lidstaten worden gemachtigd een verklaring af te leggen betreffende de toepassing van de interne voorschriften van het gemeenschapsrecht (PB L 151, blz. 36).

( 41 ) Zie Rosas, A., „The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States”, Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, in het bijzonder blz. 1331‑1335 en 1344.

( 42 ) Ibidem, in het bijzonder blz. 1333 en 1335.

( 43 ) Wanneer de Unie houdster is van een exclusieve bevoegdheid, maar geen verdragsluitende partij bij dat verdrag kan zijn, zoals in casu het geval is, is de rol die zij bij de uitoefening van die bevoegdheid speelt dus in de praktijk enigszins verhuld vanuit het gezichtspunt van de derde landen (Rosas, A., „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, op. cit. in voetnoot 38, blz. 31, 33 en 42).

( 44 ) In advies 1/94 (EU:C:1994:384, punt 12) heeft het Hof gepreciseerd dat het „tot het moment waarop de Gemeenschap definitief erin toestemt door de overeenkomst te worden gebonden” te allen tijde om advies kan worden verzocht en dat „zolang van die toestemming geen sprake is, [...] de overeenkomst een beoogde overeenkomst [blijft]”.

( 45 ) Zie punt 31 van de onderhavige standpuntbepaling.

( 46 ) Zie over dit onderwerp in zijn geheel, Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Brussel, 2011, in het bijzonder blz. 565 e.v.

( 47 ) Datzelfde vereiste komt voor in artikel 196, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

( 48 ) Opdat een verzoek om advies ontvankelijk zou zijn, is nodig, maar volstaat het ook, dat het besluitvormingsproces rond de ontwerpovereenkomst zodanig is gevorderd dat het voorwerp van de overeenkomst bekend is, zodat het Hof in staat is zich over de verenigbaarheid van dat ontwerp met de Verdragen uit te spreken, ook al zijn er nog een aantal alternatieven en meningsverschillen over de redactie van de betrokken teksten (advies 1/09, EU:C:2011:123, punt 53).

( 49 ) Advies 1/75 (EU:C:1975:145, in het bijzonder blz. 1360). Zie ook advies 1/09 (EU:C:2011:123, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 50 ) Volgens advies 2/94 (EU:C:1996:140, punt 6) moet het verzoek om advies worden ingediend „in de fase voorafgaand aan de sluiting van een akkoord dat aanleiding zou kunnen geven tot een geschil over de wettigheid van een communautaire sluitings-, uitvoerings- of toepassingshandeling”.

( 51 ) Advies 1/09 (EU:C:2011:123, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 52 ) Zie ook advies 2/91 (EU:C:1993:106) en het hierboven vermelde besluit 2014/52.

( 53 ) In advies 3/94 (EU:C:1995:436, punten 19 en 23) is er de nadruk op gelegd dat „het preventieve doel [...] niet meer [kan] worden bereikt, indien het Hof zich uitspreekt over een akkoord dat reeds gesloten is [...], zodat op het verzoek om advies niet behoeft te worden geantwoord”.

( 54 ) Zie voetnoot 13 van de onderhavige standpuntbepaling.

( 55 ) Zo hebben op die datum bijvoorbeeld het Koninkrijk België en de Bondsrepubliek Duitsland afgezien van de aanvaarding van de toetreding van de Republiek Gabon en de Russische Federatie; de Republiek Bulgarije en Republiek Kroatië hebben op hun beurt alleen de toetreding van dat laatste land aanvaard maar niet van de zeven andere staten waarop het verzoek om advies betrekking heeft; terwijl de Portugese Republiek de toetreding van geen van hen heeft aanvaard.

( 56 ) In haar verzoek (punt 8) stelt de Commissie dat „het advies van het Hof toch een einde [zal] maken aan de huidige praktijk van bepaalde lidstaten die reeds de toetreding van derde landen hebben aanvaard zonder voorafgaande machtiging van de Raad, wat juridisch nochtans vereist is wanneer een overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt” (mijn cursivering). Hoewel de Commissie het over een „huidige praktijk” heeft, zijn vele van die aanvaardingen reeds vanaf 2007 geschied, dus ruim vóór de datum waarop het Hof is aangezocht.

( 57 ) De Tsjechische Republiek geeft aan dat de Commissie, na de mislukking van de pogingen om binnen de Raad tot een gemeenschappelijk standpunt te komen, tegen haar, maar ook tegen ten minste drie andere lidstaten, een zogenoemde „EU Pilot”-procedure heeft ingeleid, die voorafgaat aan de formele instelling van een beroep wegens niet-nakoming. Daarna is de Commissie van mening veranderd en heeft zij het onderhavige verzoek om advies opgesteld. De Republiek Polen preciseert dat de Commissie reeds een dergelijk beroep heeft ingesteld tegen sommige lidstaten die onafhankelijk hadden verklaard de toetreding van de Russische Federatie tot het Haags Verdrag van 1980 te aanvaarden.

( 58 ) Dat wil zeggen, gesteld dat in casu sprake is van een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie.

( 59 ) Arresten Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑466/98, EU:C:2002:624), Commissie/Denemarken (C‑467/98, EU:C:2002:625), Commissie/Zweden (C‑468/98, EU:C:2002:626), Commissie/Finland (C‑469/98, EU:C:2002:627), Commissie/België (C‑471/98, EU:C:2002:628), Commissie/Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629), Commissie/Oostenrijk (C‑475/98, EU:C:2002:630) en Commissie/Duitsland (C‑476/98, EU:C:2002:631).

( 60 ) Met name de beginselen betreffende de bewijslast en de rechten van de verdediging.

( 61 ) Opdat het Hof advies kan uitbrengen, is het namelijk nodig, maar volstaat het ook, dat ten minste een van de betrokken overeenkomsten nog „voorgenomen” is in de zin van artikel 218, lid 11, VWEU.

( 62 ) Die zich zouden kunnen voordoen tussen de inhoud van de voorgenomen internationale overeenkomsten en de regels van het Unierecht.

( 63 ) Meer bepaald luidt artikel 216, lid 1, VWEU als volgt: „De Unie kan een overeenkomst met een of meer derde landen of internationale organisaties sluiten wanneer de Verdragen daarin voorzien of wanneer het sluiten van een overeenkomst ofwel nodig is om, in het kader van het beleid van de Unie, een van de in de Verdragen bepaalde doelstellingen te verwezenlijken, of wanneer daarin bij een juridisch bindende handeling van de Unie is voorzien of wanneer zulks gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.”

( 64 ) Zie advies 2/91 (EU:C:1993:106, punt 4).

( 65 ) Punt 2 van de considerans van bovengenoemd besluit 2006/719 van Raad en bijlage II daarbij, „Bevoegdheidsverklaring van de Gemeenschap waarin wordt bepaald voor welke aangelegenheden de lidstaten hun bevoegdheden aan haar hebben overgedragen”, in het bijzonder punten 2 en 5. Daarin is echter niet erg expliciet aangegeven op welke gebieden waarop de HCCH actief is, de Unie een exclusieve externe bevoegdheid is toebedeeld (Rosas, A., „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, op. cit. in voetnoot 38, blz. 30).

( 66 ) Met uitzondering van de Griekse, Franse en Poolse regering, die suggereren dat de Unie geen bevoegdheid heeft om tot de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Haags Verdrag van 1980 over te gaan.

( 67 ) Zie met name arrest Commissie/Raad, „AETR” (22/70, EU:C:1971:32, punten 16 en 17), en adviezen 2/94 (EU:C:1996:140, punt 26) en 1/03 (EU:C:2006:81, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 68 ) Meer bepaald is de bekwaamheid van de Unie om dergelijke overeenkomsten te sluiten indirect erkend in artikel 2 van het protocol (nr. 22) betreffende de positie van Denemarken, waarin „door de Unie ingevolge [...] titel [V van het derde deel van het VWEU] gesloten internationale overeenkomsten” zijn vermeld.

( 69 ) Verklaring nr. 36 ad artikel 218 van het VWEU betreffende de onderhandelingen over en sluiting van de internationale overeenkomsten inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht door de lidstaten bevestigt dat „de lidstaten op de door deel III, titel V, [hoofdstuk 3], bestreken gebieden onderhandelingen kunnen aangaan over overeenkomsten met derde landen [...] en zulke overeenkomsten kunnen sluiten, voor zover deze verenigbaar zijn met het recht van de Unie”. Deze regel, die van toepassing is in geval van een gedeelde bevoegdheid, heeft geen invloed op de beginselen voor de afbakening tussen de gedeelde en de exclusieve bevoegdheid van de Unie die uit het VWEU en de rechtspraak voortvloeien.

( 70 ) Sommige daarvan hebben zich slechts subsidiair voor een gedeelde bevoegdheid uitgesproken, ten opzichte van hun primaire standpunt dat het verzoek om advies niet-ontvankelijk is of dat de Unie op dit gebied hoegenaamd geen externe bevoegdheid heeft.

( 71 ) Zie punten 32 en 33 van de onderhavige standpuntbepaling.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) Het navolgende citaat komt uit punt 6 van bijlage II bij dat besluit.

( 74 ) Zie arrest Commissie/Raad, „AETR” (EU:C:1971:32, punt 16).

( 75 ) Adviezen 1/76 (EU:C:1977:63) en 2/91 (EU:C:1993:106) en arresten Commissie/Raad, „AETR” (EU:C:1971:32), en Commissie/Denemarken (EU:C:2002:625).

( 76 ) Arresten Commissie/Raad, „AETR” (EU:C:1971:32, punt 17), en Commissie/Denemarken (EU:C:2002:625, punt 77). Mijn cursivering.

( 77 ) Advocaat-generaal Bot heeft recent ook opgemerkt dat „voor de toepassing van het in het arrest AETR geformuleerde beginsel van de parallellie van de externe en de interne bevoegdheid [...] dus als voorwaarde [gold] dat de Unie haar bevoegdheid heeft uitgeoefend door de vaststelling van gemeenschappelijke regels, ook op niet onder een gemeenschappelijk beleid vallende gebieden, en dat die gemeenschappelijke regels door het optreden van de lidstaten worden aangetast” (conclusie in de zaak Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, punt 39).

( 78 ) Advocaat-generaal Bot heeft uiteengezet (ibidem, punten 43 e.v.) dat het in de eerste stap lijkt te hebben volstaan dat de respectieve gebieden waarop de gemeenschappelijke regels en de betrokken internationale verbintenissen betrekking hebben, elkaar overlappen, al was het maar ten dele (arrest Commissie/Raad, „AETR”, EU:C:1971:32, punten 30 en 31, en advies 2/91, EU:C:1993:106, punt 25), terwijl het Hof met de tweede stap de weg naar een meer strikte opvatting lijkt te hebben ingeslagen, in zoverre het voor de toepassing van het beginsel van de parallellie van de externe en de interne bevoegdheid drie specifieke criteria heeft geformuleerd (advies 1/94, EU:C:1994:384, punten 77, 95 en 96, en reeds aangehaalde „Open skies”-arresten, met name arrest Commissie/Denemarken, EU:C:2002:625, punten 77 e.v.).

( 79 ) EU:C:2006:81. De latere adviezen brengen geen preciseringen ten aanzien van dit begrip aan.

( 80 ) Namelijk dat de Gemeenschap „een exclusieve externe bevoegdheid verkrijgt” wanneer zij „in haar interne wettelijke voorschriften bepalingen heeft opgenomen betreffende de behandeling van onderdanen van derde landen”, of „wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen”, dan wel „een bepaald gebied volledig heeft geharmoniseerd” (arrest Commissie/Denemarken, EU:C:2002:625, punten 83 en 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 81 ) Advies 1/03 (EU:C:2006:81, punt 121).

( 82 ) Arrest Commissie/Raad, „AETR” (EU:C:1971:32, punt 31).

( 83 ) Advies 1/03 (EU:C:2006:81, punt 122 en aldaar aange