CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 28 NOVEMBER 1979 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Voor een beter begrip van de door de Commissie tegen het Koninkrijk Denemarken aanhangig gemaakte procedure wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen dient u het volgende te weten over de situatie op de Deense alcoholmarkt en de Deense belastingregeling.

De Deense produktie van gedistilleerde dranken, likeuren en andere alcoholhoudende dranken in de zin van post 22.09 van het gemeenschappelijk douanetarief bedroeg in 1977 in totaal 81000 hl aan zuivere alcohol. Daarvan bedroeg alleen al de produktie van aquavit, welke wordt verkregen uit neutrale alcohol waaraan plantaardige aromaten worden toegevoegd — circa 60000 hl aan zuivere alcohol ( = 80%). In hetzelfde jaar bedroeg het totale verbruik van gedistilleerde dranken, likeuren en andere alcoholhoudende dranken in Denemarken 92400 hl zuivere alcohol, waarvan 57870 hl ( = 63 %) aquavit en 34530 hl ( = 37 %) overige alcoholhoudende dranken. Verreweg het grootste deel van de geconsumeerde aquavit, namelijk 57280 hl zuivere alcohol ( = 90%), was van Deense oorsprong, terwijl slechts 590 hl zuivere alcohol (= 1 %) werd ingevoerd, voornamelijk uit de Bondsrepubliek Duitsland (57 %), Noorwegen (39 %) en Zweden (4 %). Van de overige in dat jaar geconsumeerde dranken waren 11180 hl ( = 32%) van Deense oorsprong, terwijl het grootste deel, te weten 23340 hl zuivere alcohol ( = 68 %), voornamelijk in de vorm van whisky, wodka, cognac, gin en rum werd ingevoerd.

De Deense belastingregeling — thans geldt wet nr. 151 van 4 april 1978 betreffende de accijns op gedistilleerd en verwante produkten (Bekendtgørelse af Lov om afgift af spiritus m.m.) — voorziet in de heffing van een alcoholaccijns, met een differentieel tarief naar gelang het aquavit of andere dranken betreft. Per 21 augustus 1976 werd de accijns op aquavit eerst verhoogd van DKR 108,60 tot 130,30 en vervolgens bij wet nr. 437 van 6 september 1977 tot het thans geldende tarief van DKR 167,50 per liter zuivere ethylalcohol. Daarentegen werd de accijns op de andere dranken gelijktijdig verhoogd van DKR 154,80 tot 185,75 en laatstelijk tot DKR 257,15 per liter zuivere ethylalcohol. Het gunstiger belastingtarief is van toepassing op produkten die:

1. zijn vervaardigd uit neutrale alcohol met toevoeging van plantaardige aromaten;

2. een sterkte hebben van minstens 40, doch niet meer dan 49,9 graden;

3. een plantaardig extractgedeelte van niet meer dan 2 g per 100 ml;

4. niet het karakter hebben van gin, wodka, jenever, Wacholder en dergelijke, likeur, punch, bitter, anijslikeur, rum, vruchtenbrandewijn en andere produkten waarvan de typische smaak traditioneel door distillatie of rijping ontstaat.

Reeds op 22 december 1975 wees de Commissie de Deense regering erop, dat de differentiële accijns op aquavit, dat in Denemarken het meest wordt geproduceerd en geconsumeerd, en de andere dranken in strijd was met artikel 95 EEG-Verdrag. Bij brief van 17 februari 1976 wees de Deense regering dit verwijt van de hand, stellende dat aquavit en de andere gedistilleerde dranken geen gelijksoortige produkten in de zin van deze bepaling zijn.

Daarop leidde de Commissie bij brief van 26 maart 1976 een formele procedure in krachtens artikel 169 EEG-Verdrag. In die brief verklaarde zij onder meer, dat aquavit in vergelijking met de andere gedistilleerde dranken als een gelijksoortig produkt moest worden aangemerkt, dat in Denemarken echter nagenoeg geen andere gedistilleerde dranken werden geproduceerd en dat het hogere tarief dus bijna uitluitend de ingevoerde gedistilleerde dranken trof, zodat deze regeling in strijd was met de eerste, of althans met de tweede alinea van artikel 95 EEG-Verdrag. Daar de Deense regering in haar schriftelijk antwoord van 26 april 1976 bij haar standpunt volhardde, bracht de Commissie bij brief van 10 december 1976 een formeel advies uit als bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag, waarin zij een inbreuk op artikel 95, eerste alinea, subsidiair op artikel 95, tweede alinea, EEG-Verdrag vaststelde, en de Deense regering uitnodigde, aan deze inbreuk binnen een maand een einde te maken. In haar schriftelijk antwoord van 23 februari 1977 stelde de Deense regering niet alleen dat de bestaande regeling niet-discriminerend was, maar ook dat de accijns op aquavit, gemeten naar de detailhandelsprijs, hoger was dan die op de andere, duurdere dranken. Daarop heeft de Commissie op 7 augustus 1978 bij het Hof het onderhavige beroep ingesteld. Zij verzoekt het Hof vast te stellen dat de regering van het Koninkrijk Denemarken, door de accijns op alcoholhoudende dranken niet te uniformeren, in strijd heeft gehandeld met artikel 95, eerste alinea, subsidiair met artikel 95, tweede alinea, EEG-Verdrag, en verder het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten van de procedure.

Daartegenover concludeert de regering van het Koninkrijk Denemarken tot afwijzing van het beroep, zulks met verwijzing van de Commissie in de kosten. Subsidiair concludeert de Deense regering dat het Hof slechts een inbreuk op artikel 95 EEG-Verdrag vaststelle, voor zover het van oordeel mocht zijn dat één of meer gedistilleerde dranken gelijksoortige produkten als aquavit zijn, in de zin van artikel 95, eerste alinea, of althans als substitutieprodukten als bedoeld in artikel 95, tweeede alinea, zijn aan te merken.

Ook in dit geding worden we geconfronteerd met rechtsproblemen die reeds in vergelijkbare vorm aan de orde waren in de zaken 168/78 (Commissie/Franse Republiek) en 168/78 (Commissie/Italiaanse Republiek).

Op een binnenlands produkt — in casu aquavit — dat in grote hoeveelheden wordt geproduceerd en nagenoeg uitsluitend voor de binnenlandse markt is bestemd, drukt een lagere accijns dan op andere alcoholhoudende dranken die, zoals whisky, cognac, gin, wodka en dergelijke, grotendeels worden ingevoerd. De beslissing hangt af van de vraag, of de in artikel 3 van de Deense wet nr. 151 van 4 april 1978 genoemde gedistilleerde dranken, likeuren en dergelijke zijn aan te merken als gelijksoortige produkten — in de zin van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag — als binnenlands aquavit, waarop ingevolge artikel 2, lid 1, van genoemde wet een aanmerkelijk lagere accijns wordt geheven.

Het beroep van de Commissie is dus in hoofdzaak gebaseerd op de argumenten die zij reeds in de genoemde procedures tegen de Franse en de Italiaanse Republiek aanvoerde. Zij concludeert dat de in de Deense wet vervatte nauwkeurige, op smaak en alcoholgehalte berustende definitie van aquavit ertoe leidt dat op gelijksoortige, uit de andere Lid-Staten ingevoerde dranken een hogere accijns wordt geheven. Daar zowel aquavit als ook de andere, laatstbedoelde produkten volgens de door het Hof uitgewerkte formele en materiële criteria als gelijksoortige produkten in de zin van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag zouden zijn aan te merken, zou de Deense wet in strijd zijn met deze bepaling, die geen ongelijke behandeling om redenen van sociaal en economisch beleid van ingevoerde gelijksoortige produkten toelaat.

Ter ondersteuning van haar tegengestelde opvatting voert de regering van het Koninkrijk Denemarken een reeks argumenten aan die ook reeds door de Franse en de Italiaanse regering te berde zijn gebracht en waarover ik me reeds heb uitgesproken in mijn conclusies in genoemde zaken, waarnaar ik verder verwijs.

Ook de Deense regering wijst er bijvoorbeeld op, dat de accijns op gedistilleerde dranken niet discriminerend is, dat het gunstige tarief voor aquavit zowel op het binnenlandse als op het voornamelijk uit de Bondsrepubliek Duitsland ingevoerde produkt wordt toegepast. De hogere accijns op andere alcoholhoudende dranken dan aquavit geldt — aldus de, Deense regering — bovendien niet alleen voor ingevoerde, maar ook voor nationale produkten, aangezien in elk geval omstreeks een derde van de in Denemarken geconsumeerde en niet als aquavit ingedeelde dranken van binnenlandse oorsprong is. Zelfs wanneer aquavit en de andere alcoholhoudende dranken als gelijksoortige produkten zouden worden beschouwd, moet volgens de Deense regering worden staande gehouden dat op laatstgenoemde produkten geen hogere accijns dan op gelijksoortige produkten wordt toegepast op grond van hun invoer in Denemarken. Artikel 95 EEG-Verdrag schrijft echter geen algemene fiscale neutraliteit voor, doch heeft veeleer slechts het oog op de gevallen waarin fiscaal onderscheid wordt gemaakt tussen ingevoerde en binnenlandse produkten. In de Deense belastingregeling hangt het verschil in accijns op alcoholhoudende dranken echter niet af van het feit van de invoer. De bewering dat de belastingstructuur van een Lid-Staat geen enkele invloed mag hebben op het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap, leidt volgens haar tot een extensieve toepassing van artikel 95, die, zoals uit artikel 99 kan worden afgeleid, niet zou zijn beoogd.

Dit betoog van de Deense regering kan mij, zoals ik in mijn conclusie in de zaken 168/78 en 169/78 heb uiteengezet, om verschillende redenen niet overtuigen. Kortheidshalve wil ik er enkel nog eens aan herinneren, dat de goederen in het intracommunautaire handelsverkeer volgens het „land van bestemming-beginsel” worden belast, in dier voege dat de goederen zo volledig mogelijk worden bevrijd van de indirecte belastingen van het land van uitvoer en zo volledig mogelijk worden belast met de indirecte belastingen van het land van invoer. De belastingvoorschriften van de artikelen 95 e. v., die de fiscale autonomie van de staten in beginsel in stand lieten, werden slechts in het Verdrag opgenomen om een voor het vrije goederenverkeer discriminerende toepassing van het „land van bestemming-beginsel” uit de sluiten. Terwijl artikel 95 EEG-Verdrag onder de daarin genoemde voorwaarden de mogelijkheid biedt om de uit de verschillende nationale belastingstelsels voortvloeiende ongelijkheden door harmonisatie op te heffen, wil artikel 95 een fiscale neutraliteit waarborgen, in dier voege dat uit andere Lid-Staten ingevoerde goederen door nationale belastingnormcn direct noch indirect ongunstiger worden behandeld clan gelijksoortige binnenlandse produkten. Zoals het Hof met name in zijn arrest van 10 oktober 1978 (zaak 148/77, Hansen & Balle, Jurispr. 1978, blz. 1787) heeft verklaard, betekent dit dat bijzondere faciliteiten voor bepaalde soorten gedistilleerde dranken moeten worden uitgebreid tot alle soorten gedistilleerde dranken die gelijksoortige produkten in de zin van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag mochten blijken te zijn. Daar artikel 95, zoals wij hebben gezien, ook verkapte discriminatie wil voorkomen, is het in tegenstelling tot het door de Deense regering ingenomen standpunt, evenmin van belang dat de fiscale discriminatie uitdrukkelijk aanknoopt bij het feit van de invoer. Zo een verkapte discriminatie kan bijvoorbeeld reeds dan bestaan, wanneer de belastingfaciliteiten die aan het merendeel van de nationale produktie worden toegekend, slechts aan een gering deel van de ingevoerde goederen ten goede zouden komen, terwijl de hoofdzakelijk ingevoerde gelijksoortige goederen praktisch alle van deze belastingfaciliteiten verstoken blijven.

Dit springt bijzonder in het oog bij de Deense belastingregeling. Hierin wordt het fiscaal begunstigde aquavit allereerst aan de hand van het produktieprocédé en vervolgens aan de hand van de sterkte en een bepaald gewichtspercentage van overige toevoegingen onderscheiden van andere gedistilleerde dranken. Als extra voorzorg wordt dan nog bepaald dat zelfs wanneer dranken de beschreven eigenschappen mochten vertonen, zij niet het karakter van gin, wodka, jenever enzovoort mogen hebben. Deze regeling heeft tot gevolg dat tegenover 57280 hl aquavit van Deense oorsprong, die fiscaal een voorkeursbehandeling geniet, slechts 590 hl ingevoerd aquavit staan, terwijl 23340 hl aan andere ingevoerde gedistilleerde dranken onder het hogere tarief vallen en daarmee in vergelijking met binnenlands aquavit worden gediscrimineerd. Dat daarnaast ook de geringere hoeveelheid van 11180 hl aan andere nationale dranken onder het hogere tarief valt, doet aan de ongeoorloofde discriminatie niet af. Evenmin doet het ertoe of de sterke marktpositie van het Deense aquavit valt terug te voeren op de traditionele consumentenbehoeften dan wel door deze discriminatie wordt veroorzaakt, aangezien het voor artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag niet van belang is of het verschil in accijns een protectionistische werking heeft.

Tenslotte wijst de Deense regering erop, dat het verschil tussen de accijns op aquavit en die op de andere alcoholhoudende dranken is ontstaan nadat de belasting ad valorem op deze dranken was omgezet in een specifieke belasting; men had willen verhinderen dat aquavit vanwege zijn in verhouding tot andere hoogwaardige produkten lage produktiekosten onevenredig hoog zou worden belast door de per liter zuivere alcohol geheven accijns. Een dergelijke specifieke belasting, waarbij ook rekening is gehouden met de ad-valoremgedachte, wordt, zo meent de Deense regering, niet door het EEG-Verdrag verboden.

Dit betoog kan mij om verschillende redenen echter evenmin overtuigen. Ten eerste zouden de voordelen die de nationale produkten bij een belasting ad valorem genieten, ingevolge de rechtspraak van het Hof in zaak 148/77 (Hansen & Balle) ook moeten gelden voor gelijksoortige gedistilleerde dranken uit andere Lid-Staten. Niet alleen aquavit, maar ook sommige hoofdzakelijk ingevoerde gedistilleerde dranken, zoals bijvoorbeeld gin, wodka en jenever, worden vervaardigd uit neutrale alcohol, die kan zijn verkregen uit graan, aardappelen of melasse. Wat hun produktiekosten betreft, zijn deze dranken dus als gelijksoortige produkten aan te merken, zodat de aan de nationale aquavit toegekende belastingvoordelen ingevolge artikel 95 ook ten goede moeten komen aan genoemde dranken. Maar bovendien — en dat geeft de doorslag — heeft het Koninkrijk Denemarken door de accijns te heffen per liter zuivere alcohol, gekozen voor een specifieke belasting, die gebaseerd is op het alcoholgehalte en die dus, onafhankelijk van de produktiekosten, naar de geest van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag gelijkelijk moet worden toegepast. In deze zin heeft ook het Hof reeds in het arrest van 17 februari 1976 (zaak 45/75, Rewe, Jurispr. 1976, blz. 181) overwogen, dat „het in artikel 95 verankerde beginsel ener even zware belasting van binnenlands gefabriceerde en ingevoerde goederen geldt onafhankelijk van de mate waarin niet-fiscale factoren in de kostprijzen der te vergelijken produkten doorwerken”. Volgens het Hof mag „met name het toepassingsgebied van dit artikel niet zodanig worden uitgebreid, dat iedere willekeurige compensatie van een fiscale last waarmee men een ingevoerd produkt heeft willen treffen, met een last van andere, bijvoorbeeld economische, aard, drukkende op het gelijksoortige binnenlandse produkt mogelijk zou worden.”

De juiste uitlegging van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag is dus, dat reeds in strijd met dit artikel wordt gehandeld wanneer een uit andere Lid-Staten ingevoerd produkt hoger wordt belast dan een gelijksoortig nationaal produkt; daaarbij is de nationale fiscale indeling niet van belang. Dit kan, zoals de Deense regering terecht opmerkt, ertoe leiden dat andere nationale produkten, die ook gelijksoortig zijn, volgens het nationale belastingstelsel hoger worden belast dan gelijksoortige ingevoerde produkten. Deze „achterstelling” van gelijksoortige binnenlandse produkten vloeit echter voort uit de aan de Lid-Staten verbleven fiscale autonomie. Anders dan de Deense regering meent, kan iets anders ook niet worden afgeleid uit de vaststelling van het Hof in het arrest van 22 maart 1977 (zaak 78/76, Steinicke, Jurispr. 1977, blz. 545), dat „artikel 95 wel ten doel heeft om directe of indirecte discriminaties van ingevoerde produkten op te heffen, maar niet om ze in een voordeliger fiscale situatie te brengen dan de nationale produkten.” Deze uitspraak verduidelijkt slechts dat ingevoerde produkten niet fiscaal mogen worden benadeeld ten opzichte van binnenlandse produkten.

Ter afronding van het onderzoek behoef ik derhalve enkel nog na te gaan of aquavit, zoals gedefinieerd in de Deense belastingwet, is aan te merken als gelijksoortig produkt — in de zin van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag — als de andere onder post 22.09 C van het gemeenschappelijk douanetarief vallende alcoholhoudende dranken. In tegenstelling tot de door de Deense regering gehuldigde opvatting, die op dit punt gelijk is aan die van de Franse en de Italiaanse regering in de zaken 168/78 en 169/78, dient deze vraag, gelet op mijn uiteenzettingen in genoemde zaken, bevestigend te worden beantwoord.

Aangezien daarmee vaststaat dat het Koninkrijk Denemarken, door op ingevoerde produkten die de beschreven kenmerken vertonen, een hogere accijns te heffen dan op aquavit, in strijd heeft gehandeld met het verbod van artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag, behoef ik niet meer in te gaan op de voorwaarden van de tweede alinea van dat artikel en de subsidiaire conclusie van de Deense regering.

Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken in strijd handelt met zijn verplichtingen ex artikel 95, eerste alinea, EEG-Verdrag door op ingevoerde gedistilleerde dranken, likeuren en andere alcoholhoudende dranken in de zin van post 22.09 C van het gemeenschappelijk douanetarief een hogere accijns te heffen dan op binnenlands aquavit. Bijgevolg zal het Koninkrijk Denemarken moeten worden verwezen in de kosten van de procedure.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.