4.

Het gaat er mijns inziens bij dit hele probleem maar om of het algemeen beginsel dat de Gemeenschap doet opkomen voor betalingen als in voormelde verordening 729/70 bedoeld, moet worden gehaald uit de artikelen 2 en 3 dan wel uit artikel 8, lid 2, der verordening. In het eerste geval luidt het algemeen beginsel dat de Gemeenschap alleen voor reguliere uitgaven heeft op te komen; in dat geval kunnen onder de uitzonderingsbepaling van artikel 8, lid 2, niet ook irreguliere uitgaven van Staten waaraan geen particuliere misdragingen te pas kwamen, worden gebracht, immers toekenning van een zo ruime draagwijdte aan de uitzonderingsbepaling zou in feite op ontkenning van het beginsel neerkomen. In het tweede geval zou het algemeen beginsel evenwel luiden dat de Gemeenschap heeft op te komen voor alle uitgaven, door de Lid-Staten in rekening gebracht ter zake van het beleid, door hen gevoerd met betrekking tot de exportrestituties en de interventies ter regularisering der landbouwmarkten, daaronder begrepen betalingen die zich formeel of materieel niet met het gemeenschapsrecht verdragen, uitgezonderd alleen onregelmatigheden of nalatigheden welke als aan de overheidsdiensten of organen der Lid-Staten „te wijten” zijn te beschouwen. Uiteraard zou dan nog moeten worden uitgemaakt welke condities aan die exceptionele „verwijtbaarheid” moeten worden gesteld. Uit het redeverband van verordening 729/70 blijkt mijns inziens ten duidelijkste, dat het algemeen beginsel aan de artikelen 2 en 3 moet worden afgelezen, en dat de uitzondering is gelegen in de mogelijkheid de Gemeenschap te doen opkomen voor betalingen, die te wijten zijn aan onregelmatigheden of nalatigheden ter zake waarvan aan de overheidsdiensten of organen der Lid-Staten geen verwijt kan worden gemaakt. Een stelsel van rechtstreekse communautaire financiering van maatregelen van een landbouwbeleid impliceert logischerwijze dat de Gemeenschap die maatregelen financiert volgens condities welke zij zelf in eigen regels vastlegt. In de artikelen 2, lid 1, en 3, lid 1, van voormelde verordening wordt die logica ook in acht genomen. Zijn de met bedoelde gestie belaste nationale overheidsorganen nalatig met de naleving der communautaire voorschriften of begaan zij onregelmatigheden (men geve er zich rekenschap van dat de tweede term ruimer is dan de eerste, immers van een in subjectieve zin culpoos feit behoeft geen sprake te zijn), dan moeten de Staten daarvoor opkomen; anders zou groen licht worden gegeven voor een communautaire financiering die, in strijd met genoemde artikelen 2 en 3, niet aan de eerbiediging der communautaire voorschriften zou zijn gekoppeld. Andere argumenten ten gunste van dit standpunt zijn te vinden in de tekst van artikel 8. Ik moge eraan herinneren dat de draagwijdte van dit artikel in het door de Commissie bij de Raad ingediende ontwerp duidelijk beperkt bleef tot gevallen, waarin de onregelmatigheid door derden was veroorzaakt. Ofschoon men later voor een andere formulering heeft gekozen, is niet gebleken dat de Raad in het oorspronkelijk voorstel een zo fundamentele wijziging heeft willen aanbrengen als besloten zou liggen in een omkering van het grondbeginsel dat op het stuk der hierbedoelde toerekenbaarheid in voormelde artikelen 2 en 3 is neergelegd. Ik zou thans willen stilstaan bij inhoud en bewoordingen van artikel 8, lid 1. Het begint met te bepalen dat de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, en verplicht ze onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen c.q. de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen; de Commissie moet in kennis worden gesteld van de daartoe getroffen maatregelen, en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures. Ik acht het veelzeggend dat men de regelmatigheid doet slaan op de door het Fonds gefinancierde maatregelen, dat wil zeggen op de gefinancierde particuliere activiteiten, en niet op de betalingen der Staten; hetzelfde verband moet voor de onregelmatigheden worden aangehouden. Inhoudelijk bezien, heeft het voorschrift mijns inziens ten duidelijkste betrekking op onregelmatigheden of nalatigheden, gelegen in gedragingen van andere rechtssubjecten dan de Staten: de Staten zijn geroepen ze te voorkomen en te vervolgen, de verloren gegane bedragen terug te vorderen, dat wil zeggen op te treden jegens de derden die zulke onregelmatigheden of nalatigheden (hebben) begaan. Wat betreft de verplichting tot terugvordering van de bedragen die door onregelmatigheden of nalatigheden zijn verloren gegaan, wijs ik erop dat telkens wanneer de overheid op grond van een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht of van een nalatige (lakse) toepassing ervan aan derden hogere bedragen heeft uitgekeerd dan zij had mogen doen, dan wel tot betaling op formeel irreguliere condities is overgegaan, op grond van het algemeen beginsel dat eerbiediging van de goede trouw verlangt, van degene die in het genot der gelden is gekomen, bezwaarlijk terugbetaling kan worden verlangd. Anders is het wanneer de betaling als gevolg van fraude dan wel onregelmatigheid van de begunstigde particulier is geschied. Daarmede zijn wij toegekomen aan artikel 8, lid 2. De Nederlandse en Duitse regering lezen deze bepaling alsof er stond: „Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden door de particulieren of door de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten begaan, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn”. Maar wat heeft het voor zin de onregelmatigheden of nalatigheden der nationale overheden te stellen tegenover de onregelmatigheden of nalatigheden die aan de nationale overheden te wijten zijn? De nalatigheid van de overheid kan geen andere zijn dan de nalatigheid die aan de overheid kan worden verweten; hetzelfde geldt voor de onregelmatigheid. De bepaling heeft alleen zin, wanneer de onregelmatigheden of nalatigheden die aan de nationale overheid te wijten zijn, gesteld worden tegenover de onregelmatigheden of nalatigheden die aan anderen, i.e. particulieren, de bij de door het Fonds gefinancierde transacties betrokken particulieren, te wijten zijn. Voorts zij eraan herinnerd dat de Raad overeenkomstig artikel 8, lid 3, in zijn verordening 283/72 van 7 februari 1972 de algemene voorschriften voor de toepassing van het artikel heeft vastgesteld. In die normatieve handeling zijn ook gegevens te vinden die tot uitlegging van artikel 8, lid 2, kunnen bijdragen. Ik wijs vooral op de redengeving der verordening, waaruit blijkt dat de Raad aan bedrog én onregelmatigheden heeft gedacht (derde overweging van de considerans), dat wil zeggen aan de handelingen van particulieren, in hun onderscheiden graden van ernst en intentionaliteit. Ook loont het de moeite stil te staan bij artikel 3, dat de Lid-Staten voorschrijft de Commissie iedere drie maanden een lijst te doen toekomen van de onregelmatigheden ten aanzien waarvan een administratief of gerechtelijk proces-verbaal is opgemaakt, waarbij de Staten onder meer nadere gegevens hebben te verstrekken over de bij de onregelmatigheid toegepaste praktijken en de ontdekking der onregelmatigheid. Ook in dit voorschrift wordt er kennelijk van uitgegaan dat de onregelmatige praktijken door niet tot de overheid behorende personen zijn begaan. In artikel 4 wordt tenslotte melding gemaakt van onregelmatigheden „waaruit het gebruik van een nieuwe frauduleuze praktijk blijkt”: het gaat hier ten duidelijkste om de als dolus aan te merken onregelmatigheid, waaraan de communautaire wetgever reeds de grootst mogelijke aandacht heeft geschonken. Tijdens de gedachtenwisseling over het ontwerp-verordening 283/72 is men aan de vraag naar de betekenis van de term „onregelmatigheid” niet geheel voorbij gegaan: de Duitse delegatie verklaarde dat haars inziens iedere van nalatigheid getuigende maatregel van de overheid van een Lid-Staat als onregelmatigheid in de zin van de verordening zou moeten worden aangemerkt. Interessant is evenwel het door de Commissie gereleveerde feit dat deze verklaring een eenzijdige is gebleven en in het proces-verbaal der Commissie zelfs niet werd vermeld. Zij levert derhalve geen nieuw argument ten gunste van de stelling van verzoeksters op; en hetzelfde kan worden gezegd in verband met de gemeenschappelijke verklaring van Commissie en Raad dd. 7 februari 1972, waarin onregelmatigheid in de zin der verordening werd gedefinieerd als „iedere al dan niet opzettelijke inbreuk op een rechtsvoorschrift”.