Zaak T‑297/11

Buzzi Unicem SpA

tegen

Europese Commissie

„Mededinging — Administratieve procedure — Besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht — Noodzakelijkheid van gevraagde inlichtingen — Beginsel van behoorlijk bestuur — Motiveringsplicht — Evenredigheid”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zevende kamer) van 14 maart 2014

De essentiële elementen van de motivering van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, worden omschreven in artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 zelf. Volgens deze bepaling moet de Commissie de rechtsgrond voor en het doel van het verzoek vermelden, specificeren welke inlichtingen vereist zijn en de termijn voor het verstrekken van deze inlichtingen vaststellen. Artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 preciseert voorts dat de Commissie ook de sancties bedoeld in artikel 23 vermeldt, dat zij de sancties bedoeld in artikel 24 vermeldt of deze laatste sancties oplegt en dat zij tevens het recht vermeldt om bij het Hof van Justitie beroep tegen het besluit in te stellen. De Commissie hoeft de adressaat van een dergelijk besluit niet in kennis te stellen van alle inlichtingen waarop zij het vermoeden van het bestaan van inbreuken baseert, en evenmin een nauwgezette juridische kwalificatie van die inbreuken te geven, maar moet zij wel een duidelijke omschrijving geven van de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren. De motivering van een besluit dat is geformuleerd in zeer algemene bewoordingen en nader had moeten worden toegelicht, is dus weliswaar op dit punt vatbaar voor kritiek, maar niettemin kan worden vastgesteld dat een verwijzing naar vermoede inbreuken, gelezen in samenhang met een besluit tot inleiding van de procedure overeenkomstig artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003, voldoet aan de minimale vereisten inzake duidelijkheid, zodat kan worden vastgesteld dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 3, van deze verordening is voldaan. (cf. punten 22, 23, 30, 36)

In het kader van de administratieve procedure van verordening nr. 1/2003 kan de betrokken onderneming pas na de verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien deze rechten werden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou immers afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en welke informatie dus nog voor haar verborgen kan worden gehouden. De door de Commissie in de vooronderzoeksfase genomen onderzoeksmaatregelen, met name de verificaties en verzoeken om inlichtingen, impliceren evenwel naar hun aard dat een inbreuk ten laste wordt gelegd, en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van de verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, aangezien de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de levering van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen die tot hun aansprakelijkheid leiden. De Commissie kan evenwel niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming. (cf. punten 26, 27, 31)

De bij artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie opgelegde verplichting om de rechtsgrondslag en het doel van het verzoek om inlichtingen te vermelden vormt een fundamenteel vereiste dat ertoe strekt duidelijk te maken dat het tot de betrokken ondernemingen gerichte verzoek om inlichtingen gerechtvaardigd is, maar ook om deze ondernemingen inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun rechten van verdediging veilig te stellen. Hieruit volgt dat de Commissie alleen die inlichtingen kan opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die in het verzoek om inlichtingen zijn genoemd. Gelet op de ruime onderzoeks- en controlebevoegdheid van de Commissie, staat het aan haar om te beoordelen of de door haar aan de betrokken ondernemingen gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn. Wat de controle betreft die het Gerecht op deze beoordeling van de Commissie uitoefent, moet het begrip „nodige inlichtingen” worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel waarvoor de betrokken onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie is toegekend. Aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen een verzoek om inlichtingen en de vermoede inbreuk is dus voldaan zodra er goede gronden zijn om aan te nemen dat dit verzoek in die fase van de procedure verband houdt met de vermoede inbreuk, in die zin dat de Commissie redelijkerwijze mag aannemen dat het document haar zal helpen om het bestaan van de gestelde inbreuk aan te tonen. (cf. punten 28, 85)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 43, 44)

De Commissie kan niet enkel verzoeken om gegevens te verstrekken die voorhanden zijn zonder dat de betrokken onderneming hiervoor enige handeling hoeft te verrichten, aangezien onder het verstrekken van inlichtingen in de zin van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 niet alleen het verstrekken van documenten dient te worden begrepen, maar ook de verplichting om te antwoorden op vragen over deze documenten. Zij kan dus aan een onderneming vragen stellen die impliceren dat de gevraagde gegevens in een bepaalde vorm moeten worden gegoten. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de Commissie evenwel ten minste twee beginselen in acht nemen. Ten eerste mogen de aan een onderneming gestelde vragen deze niet ertoe dwingen te erkennen dat zij een inbreuk heeft gepleegd. Ten tweede mag de beantwoording van deze vragen geen last vormen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is. (cf. punten 56, 57)

De adressaat van een besluit waarbij wordt verzocht om inlichtingen in de zin van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 heeft geen absoluut zwijgrecht. De erkenning van een dergelijk recht zou immers verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is voor de bescherming van de rechten van verdediging van de ondernemingen en zou de Commissie op ongerechtvaardigde wijze belemmeren in de vervulling van haar taak, toe te zien op de naleving van de mededingingsregels in de gemeenschappelijke markt. Een zwijgrecht kan slechts worden erkend voor zover de betrokken onderneming anders antwoorden zou moeten geven waarmee zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen. De Commissie kan derhalve ter waarborging van de nuttige werking van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 de ondernemingen verplichten om alle noodzakelijke inlichtingen te verstrekken over feiten waarvan zij eventueel kennis hebben, en om zo nodig de desbetreffende in hun bezit zijnde documenten over te leggen, ook wanneer deze het bewijs kunnen opleveren van een gedraging die in strijd is met de mededingingsregels. Deze bevoegdheid van de Commissie om inlichtingen op te vragen is niet in strijd met artikel 6, leden 1 en 2, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en ook niet met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Zij is evenmin in strijd met de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De verplichting om zuiver feitelijke vragen van de Commissie te beantwoorden en gevolg te geven aan haar verzoeken om overlegging van reeds bestaande documenten, levert geen schending op van het in artikel 48, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde fundamentele beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en van het in artikel 47 van dat Handvest neergelegde recht op een eerlijk proces, die op het vlak van het mededingingsrecht een evenwaardige bescherming bieden als artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Niets belet de adressaat van een verzoek om inlichtingen immers om later, in de administratieve procedure of tijdens de procedure voor de Unierechter, aan te tonen dat de in zijn antwoorden uiteengezette feiten of de overgelegde documenten een andere betekenis hebben dan de Commissie hieraan heeft gegeven. (cf. punten 60‑62)

Wat de antwoorden betreft op de vragen die de Commissie aan de ondernemingen kan stellen, moet een onderscheid worden gemaakt naargelang het al dan niet gaat om zuiver feitelijke vragen. Slechts indien een vraag niet van zuiver feitelijke aard is, moet worden nagegaan of de betrokken onderneming een antwoord zou moeten geven waarmee zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen. In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten situaties. Wanneer de Commissie een inbreuk op de mededingingsregels vaststelt op basis van de veronderstelling dat de aangetoonde feiten hun verklaring alleen kunnen vinden in een mededingingsverstorende gedraging, zal de rechter van de Unie het betrokken besluit nietig verklaren wanneer de betrokken ondernemingen argumenten aanvoeren die een ander licht werpen op de door de Commissie vastgestelde feiten en dus een andere aannemelijke verklaring voor de feiten mogelijk maken dan die op basis waarvan de Commissie concludeert dat sprake is van een inbreuk. In dat geval kan immers niet worden aangenomen dat de Commissie een inbreuk op het mededingingsrecht heeft aangetoond. Vragen die niet kunnen worden geacht van louter feitelijke aard te zijn, maar die een antwoord vereisen waarvan de interpretatie door de Commissie aldus door de betrokken onderneming kan worden betwist, brengen voor deze onderneming geen zwijgrecht met zich. Wanneer de Commissie daarentegen heeft kunnen aantonen dat een onderneming heeft deelgenomen aan duidelijk mededingingsbeperkende bijeenkomsten van ondernemingen, staat het aan de betrokken onderneming om een andere verklaring voor de inhoud van die bijeenkomsten te geven. Indien de Commissie zich baseert op bewijs dat in beginsel toereikend is om het bestaan van de inbreuk aan te tonen, kan het loutere feit dat de betrokken onderneming wijst op de mogelijkheid dat zich een omstandigheid heeft voorgedaan die de bewijskracht van dit bewijs kan aantasten, niet ertoe leiden dat de Commissie het tegenbewijs moet leveren dat deze omstandigheid de bewijskracht van dat bewijs niet kon aantasten. De betrokken onderneming moet integendeel rechtens genoegzaam bewijzen dat de door haar aangevoerde omstandigheid zich heeft voorgedaan en dat deze omstandigheid afbreuk doet aan de bewijskracht van de bewijzen waarop de Commissie zich baseert, tenzij zij dit niet kan aantonen ten gevolge van het gedrag van de Commissie zelf. Een onderneming beschikt noodzakelijkerwijs over een zwijgrecht ten aanzien van vragen die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat dergelijke bewijzen aan de Commissie worden geleverd. Anders zou zij immers antwoorden moeten geven waarmee zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen. (cf. punten 63, 75‑77)

Gegevens zoals de postcodes van de plaatsen van waaruit de bevoorrading wordt verzorgd, de plaatsen van bestemming en van levering of de afstand die door het product wordt afgelegd van de plaats van waaruit de bevoorrading wordt verzorgd tot de plaats van levering, zijn weliswaar naar hun aard toegankelijk voor de Commissie, maar vormen de logische aanvulling op informatie waarover enkel de onderneming beschikt. Het feit dat deze gegevens mogelijkerwijs openbaar zijn, verhindert dus niet dat zij noodzakelijk kunnen zijn in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003. (cf. punten 87, 88)

Dat de gevraagde informatie verband houdt met het voorwerp van het onderzoek volstaat niet om te stellen dat het besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht aan het evenredigheidsbeginsel voldoet. De verplichting tot het verstrekken van een inlichting mag de betrokken onderneming ook geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is. Hieruit volgt dat een besluit waarbij de adressaat wordt gelast om opnieuw eerder gevraagde inlichtingen te verstrekken, omdat slechts sommige ervan volgens de Commissie onjuist zijn, een last kan vormen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is, en dus niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en evenmin aan het noodzakelijkheidsvereiste. In een dergelijke situatie kan de Commissie immers nauwkeurig aangeven welke informatie door de betrokken onderneming moet worden gecorrigeerd. Zo ook kan de wens om de door de ondernemingen verschafte antwoorden gemakkelijk te kunnen verwerken niet rechtvaardigen dat deze ondernemingen worden gelast om gegevens waarover de Commissie reeds beschikt, in een nieuwe vorm aan te bieden. De ondernemingen zijn weliswaar verplicht om actief mee te werken, hetgeen betekent dat zij alle informatie die betrekking heeft op het voorwerp van het onderzoek, ter beschikking van de Commissie moeten houden, maar deze verplichting om actief mee te werken kan niet zo ver gaan dat gegevens die reeds in het bezit van de Commissie zijn, in een bepaalde vorm moeten worden gegoten. Een besluit van de Commissie waarbij wordt verzocht om inlichtingen die specifieker zijn dan die welke tot op dat ogenblik zijn verstrekt, is echter gerechtvaardigd door de vereisten van het onderzoek. Het onderzoek naar alle relevante factoren die het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen of ontkrachten, kan immers impliceren dat de Commissie de ondernemingen verzoekt om bepaalde feitelijke gegevens die haar reeds eerder zijn meegedeeld, toe te lichten of dienaangaande meer details te verstrekken. De omstandigheid dat het besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht beoogt om nieuwe of uitvoerigere inlichtingen te verkrijgen, kan dus aantonen dat de gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn. (cf. punten 97‑99, 101, 104)

Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene Unierechtelijke beginselen, vereist dat de handelingen van de instellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen. Krachtens artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 kan de Commissie met een eenvoudig verzoek of bij besluit om inlichtingen verzoeken, zonder dat deze bepaling de vaststelling van een besluit afhankelijk stelt van een voorafgaand eenvoudig verzoek. De keuze die de Commissie dient te maken tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 en een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van deze verordening, dient door de Unierechter te worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Deze controle moet geschieden volgens de vereisten van een doeltreffend onderzoek, in het licht van de bijzondere omstandigheden van elk geval. (cf. punten 118‑121)