CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. BOBEK

van 5 juli 2017 ( 1 )

Zaak C‑224/16

Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI)

tegen

Nachalnik na Mitnitsa Burgas

[verzoek van de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Douane-unie – Extern douanevervoer – TIR-overeenkomst – Vervoer onder dekking van een TIR-carnet – Niet-zuivering van een TIR-operatie – Aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie – Hoofdelijkheid – Plicht van de bevoegde autoriteiten om voor zover mogelijk de betaling te eisen van de persoon of personen die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de aansprakelijke organisatie – Artikelen 203 en 213 van het communautair douanewetboek – Vaststelling van de schuldenaren van de douaneschuld – Personen die de goederen hebben verworven of deze onder zich hebben gehad en die wisten of redelijkerwijze hadden moeten weten dat deze aan het douanetoezicht waren onttrokken”

I. Inleiding

1. Een Turkse vennootschap die goederen naar Roemenië vervoert, heeft een TIR-carnet aangeboden bij een douanekantoor van binnenkomst aan de grens tussen Turkije en Bulgarije. Hoewel de goederen zelf in Roemenië in ontvangst leken te zijn genomen, is de TIR-operatie bij het douanekantoor van bestemming in Roemenië niet naar behoren gezuiverd. Hierdoor is een douaneschuld ontstaan. Bij de invordering van de verschuldigde bedragen hebben de Bulgaarse autoriteiten eerst betaling gevorderd van de houder van het TIR-carnet. De invordering is niet gelukt. Nu proberen zij uit hoofde van de TIR-regeling betaling te vorderen van de aansprakelijke organisatie.

2. De aansprakelijke organisatie is opgekomen tegen het invorderingsbevel dat de Bulgaarse autoriteiten hebben vastgesteld. In dit kader wenst de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) te vernemen of de bevoegde nationale autoriteiten hebben voldaan aan de verplichtingen krachtens de TIR-overeenkomst ( 2 ) om de betaling van de bedragen eerst te eisen van de personen die deze rechtstreeks verschuldigd zijn, alvorens een vordering in te dienen bij de aansprakelijke organisatie. De verwijzende rechter wenst met name te vernemen welke maatregelen moeten worden genomen om betaling te eisen en hoe kan worden vastgesteld wie rechtstreeks voor de douaneschuld aansprakelijk is.

3. Naast deze twee concrete vragen doet de onderhavige zaak meer algemene vragen rijzen met betrekking tot de wisselwerking tussen de regels van de TIR-overeenkomst en de bepalingen van het communautair douanewetboek (hierna: „douanewetboek”) ( 3 ) en de aard van de aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie krachtens de TIR-overeenkomst.

II. Toepasselijke bepalingen

1. De TIR-overeenkomst

4. Artikel 1, onder o), van de TIR-overeenkomst omschrijft het begrip „houder” van een TIR-carnet als „de persoon aan wie, overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de Overeenkomst, een TIR-carnet is afgegeven en voor wiens rekening een douaneaangifte in de vorm van een TIR-carnet is gedaan waarmee het voornemen, de goederen bij het douanekantoor van vertrek onder de TIR-regeling te plaatsen, kenbaar is gemaakt. De houder is verantwoordelijk voor het aanbieden van het wegvoertuig, de vervoerscombinatie of de container, met bijbehorende lading en TIR-carnet, bij het douanekantoor van vertrek, het douanekantoor van doorgang en het douanekantoor van bestemming, en voor de inachtneming van de overige bepalingen van de Overeenkomst.”

5. Volgens artikel 1, onder q), van de TIR-overeenkomst, wordt onder „aansprakelijke organisatie” een organisatie verstaan „waarvan de douaneautoriteiten van een Overeenkomstsluitende Partij hebben erkend dat zij zich garant kan stellen voor personen die gebruikmaken van de TIR-regeling”.

6. Artikel 8 van de TIR-overeenkomst luidt als volgt: „1. De aansprakelijke organisatie verbindt zich tot voldoening van de rechten en heffingen bij in- of uitvoer, eventueel vermeerderd met de interest bij achterstallige betaling, die verschuldigd zijn krachtens de douanewetten en ‑reglementen van het land waarin een onregelmatigheid in verband met een TIR-operatie is vastgesteld. Zij is hoofdelijk aansprakelijk voor de betaling van bovenbedoelde bedragen met de personen die deze bedragen verschuldigd zijn. 2. Wanneer de wetten en reglementen van een Overeenkomstsluitende Partij niet voorzien in de betaling van rechten en heffingen bij in- of uitvoer als bedoeld in lid 1, verbindt de aansprakelijke organisatie zich ertoe om op dezelfde voorwaarden een bedrag te voldoen dat gelijk is aan het bedrag van de rechten en heffingen bij in- of uitvoer, eventueel vermeerderd met de verschuldigde interest bij achterstallige betaling. [...] 7. Wanneer de in de leden 1 en 2 bedoelde bedragen opeisbaar worden, moeten de bevoegde autoriteiten voor zover mogelijk de betaling hiervan eisen van de persoon of personen die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de aansprakelijke organisatie.”

7. Artikel 11 van de TIR-overeenkomst bepaalt dat: „1. Bij niet-zuivering van een TIR-operatie zijn de bevoegde autoriteiten niet gerechtigd van de aansprakelijke organisatie betaling te eisen van de in artikel 8, leden 1 en 2, bedoelde bedragen, tenzij deze autoriteiten, binnen een jaar nadat zij het TIR-carnet hebben ingeschreven, de aansprakelijke organisatie schriftelijk in kennis hebben gesteld van de niet-zuivering. Deze bepaling is tevens van toepassing indien het certificaat van beëindiging van de TIR-operatie ten onrechte of op frauduleuze wijze werd verkregen, doch in dat geval bedraagt de termijn twee jaar. 2. De vordering tot betaling van de in artikel 8, leden 1 en 2, bedoelde bedragen wordt aan de aansprakelijke organisatie gericht op zijn vroegst drie maanden na de datum waarop deze organisatie ervan in kennis is gesteld dat de TIR-operatie niet is gezuiverd of dat het certificaat van beëindiging van de TIR-operatie ten onrechte of op frauduleuze wijze werd verkregen, en uiterlijk twee jaar na deze datum. Ten aanzien van de zaken die binnen bovenbedoelde termijn van twee jaar in rechte aanhangig zijn gemaakt, moet de vordering tot betaling echter worden ingediend binnen een jaar na de datum waarop de gerechtelijke beslissing uitvoerbaar is geworden. 3. Voor het voldoen van de bedragen waarvan betaling is geëist, beschikt de aansprakelijke organisatie over een termijn van drie maanden na de datum waarop de vordering tot betaling aan haar is gericht. De betaalde bedragen zullen aan de organisatie worden terugbetaald indien, binnen twee jaar na de datum van de vordering tot betaling, ten genoegen van de douaneautoriteiten is aangetoond dat geen onregelmatigheid is gepleegd in verband met het betrokken vervoer.”

2. Het douanewetboek

8. Artikel 203 van het douanewetboek bepaalt: „1. Een douaneschuld bij invoer ontstaat indien aan rechten bij invoer onderworpen goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken. 2. De douaneschuld ontstaat op het tijdstip waarop de goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken. 3. Schuldenaren zijn: — de persoon die de goederen aan het douanetoezicht heeft onttrokken; — de personen die aan deze onttrekking hebben deelgenomen terwijl zij wisten of redelijkerwijze hadden moeten weten dat de goederen aan het douanetoezicht werden onttrokken; — de personen die de betrokken goederen hebben verworven of deze onder zich hebben gehad en die op het ogenblik waarop zij de goederen verwierven of ontvingen, wisten of redelijkerwijze hadden moeten weten dat deze aan het douanetoezicht waren onttrokken; — alsmede, in voorkomend geval, de persoon die de verplichtingen welke voortvloeien uit de tijdelijke opslag van de goederen of uit het gebruik van de douaneregeling waaronder deze waren geplaatst, dient na te komen.”

9. Artikel 213 van het douanewetboek bepaalt dat „indien er voor een zelfde douaneschuld verscheidende schuldenaren zijn, zijn zij hoofdelijk tot betaling van deze schuld gehouden”.

3. Uitvoeringsverordening

10. Verordening (EEG) nr. 2454/93 ( 4 ) van de Commissie stelt enkele bepalingen vast ter uitvoering van het douanewetboek. Zij bevat de specifieke regels inzake de „TIR-regeling” in afdeling 2 van hoofdstuk 9 onder titel II van deel II (de artikelen 454‑457). ( 5 )

11. Artikel 455 van de uitvoeringsverordening bepaalt: „1. De douaneautoriteiten van de lidstaat van bestemming of uitgang zenden het desbetreffende deel van blad nr. 2 van het carnet TIR onverwijld en uiterlijk binnen een maand na de beëindiging van de TIR-operatie terug aan de douaneautoriteiten van de lidstaat van binnenkomst of vertrek. 2. Wanneer het desbetreffende deel van blad nr. 2 van het carnet TIR niet binnen twee maanden na aanvaarding van het carnet TIR bij de douaneautoriteiten van de lidstaat van binnenkomst of vertrek is teruggekeerd, delen deze autoriteiten dit mede aan de betrokken aansprakelijke organisatie, onverminderd de mededeling die op grond van artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst moet worden verstrekt. Zij delen dit ook aan de houder van het carnet TIR mede en verzoeken zowel deze laatste als de aansprakelijke organisatie het bewijs te leveren dat de TIR-operatie is beëindigd. [...]”

12. Artikel 455 bis van de uitvoeringsverordening bepaalt: „1. Wanneer de douaneautoriteiten van de lidstaat van binnenkomst of vertrek vier maanden na de aanvaarding van het carnet TIR niet over het bewijs beschikken dat de TIR operatie is beëindigd, leiden zij terstond een nasporingsprocedure in, teneinde alle gegevens te verzamelen die voor de zuivering van de TIR-operatie noodzakelijk zijn of, indien dit niet mogelijk is, de voorwaarden vast te stellen waarop de douaneschuld is ontstaan, na te gaan wie de schuldenaar is en te bepalen welke autoriteiten voor de boeking bevoegd zijn. Deze procedure wordt terstond ingeleid wanneer de douaneautoriteiten in een vroeg stadium vernemen dat de TIR-operatie niet is beëindigd of wanneer zij dit vermoeden. [...] 5. Wanneer bij de nasporingsprocedure blijkt dat de TIR-operatie naar behoren is beëindigd, delen de douaneautoriteiten van de lidstaat van binnenkomst of vertrek dit onmiddellijk aan de betrokken aansprakelijke organisatie en de houder van het carnet TIR mede en, in voorkomend geval, aan de douaneautoriteiten die overeenkomstig de artikelen 217 tot en met 232 van het Wetboek met de invordering zijn begonnen.”

13. Artikel 457 van de uitvoeringsverordening bepaalt: „1. Voor de toepassing van artikel 8, lid 4, van de TIR-overeenkomst kan elke in de Gemeenschap gevestigde aansprakelijke organisatie, wanneer een TIR-operatie op het grondgebied van de Gemeenschap plaatsvindt, aansprakelijk worden gesteld voor de betaling van het gewaarborgde bedrag van de douaneschuld voor de onder de TIR-operatie vervoerde goederen tot ten hoogste 60000 euro per carnet TIR of een overeenkomstig bedrag berekend in een nationale munteenheid. 2. De aansprakelijke organisatie die is gevestigd in de lidstaat die overeenkomstig artikel 215 van het Wetboek voor de invordering bevoegd is, is aansprakelijk voor de betaling van het gewaarborgde bedrag van de douaneschuld. 3. Elke kennisgeving van niet-zuivering van een TIR-operatie die geldig is verricht door de douaneautoriteiten van een lidstaat die overeenkomstig artikel 215, lid 1, derde streepje, van het Wetboek worden aangemerkt als bevoegd voor de invordering bij de door deze autoriteiten erkende aansprakelijke organisatie, wordt geacht eveneens geldig te zijn verricht wanneer de douaneautoriteiten van een andere lidstaat die overeenkomstig artikel 215, lid 1, eerste of tweede streepje, van het Wetboek bevoegd zijn, later zouden overgaan tot de invordering bij de door hen erkende aansprakelijke organisatie.”

III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen

14. Op 11 november 2008 werd bij het douanekantoor van binnenkomst, douanecontrolepost Kapitan Andreevo aan de grens tussen Turkije en Bulgarije, een TIR-carnet aangebracht. De houder van het TIR-carnet was Sargut OOD, een vennootschap met haar hoofdkantoor in de Turkse Republiek. De vermelde bestemming van de betreffende goederen was Roemenië.

15. De Bulgaarse autoriteiten hebben het desbetreffende deel van blad nr. 2 van het TIR-carnet niet binnen de vereiste termijn ontvangen. Zij hebben bijgevolg een verzoek gericht aan de Roemeense douaneautoriteiten inzake de zuivering van de TIR-operatie. De Roemeense autoriteiten hebben geantwoord dat de vervoerde goederen onder het TIR-carnet niet bij hen waren aangebracht. Het blad nr. 2 van het TIR-carnet dat later als bewijs door de aansprakelijke organisatie is overgelegd, was niet bij het douanekantoor van bestemming in Roemenië aangebracht. Volgens de verwijzende rechter blijkt dat blad onjuist of vervalst te zijn.

16. Op 10 september 2009 heeft de directeur van het douanekantoor Kapitan Andreevo een beslissing vastgesteld tegen Sargut OOD waarbij de hoogte van de douaneschuld en de belasting over de toegevoegde waarde (btw) met wettelijke rente is bepaald. Deze beslissing werd ter kennis gebracht aan Sargut OOD als de houder van het TIR-carnet, alsmede aan de aansprakelijke organisatie, de Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (vereniging van Bulgaarse ondernemingen voor het internationaal wegvervoer; hierna: „AEBTRI”). Sargut OOD heeft deze beslissing bestreden, welke de Varhoven administrativen sad echter met kracht van gewijsde heeft bevestigd in zijn uitspraak van 2 november 2010.

17. Op 22 november 2010 werd aan AEBTRI kennis gegeven van de niet-zuivering van de TIR-operatie en werd zij verzocht om betaling van de schuld. AEBTRI heeft niet aan haar betalingsverplichting binnen de termijn van artikel 11, lid 3, van de TIR-overeenkomst voldaan.

18. Op 7 juni 2011 heeft de directeur van het douanekantoor te Svilengrad aan het bevoegde regionaal directoraat van het nationaal agentschap voor belastinginkomsten een verzoek gericht om, ter invordering van de door Sargut OOD overeenkomstig de beslissing van 10 september 2009 verschuldigde bedragen, een tenuitvoerleggingsprocedure in te leiden. De bevoegde autoriteiten hebben later echter het douanekantoor te Svilengrad ervan in kennis gesteld dat de bedragen ter voldoening van de schuld niet waren ingevorderd.

19. Op 5 september 2012 heeft de directeur van het douanekantoor te Svilengrad een invorderingsbevel vastgesteld, waarbij de niet-betaalde douaneschuld en btw met wettelijke rente werd bepaald (hierna: „invorderingsbevel”). Adressaat van het invorderingsbevel was de AEBTRI in haar hoedanigheid van aansprakelijke organisatie. In het invorderingsbevel werd vermeld dat voor zover mogelijk alles was geprobeerd om de schuldvordering bij Sargut OOD, de houder van het TIR-carnet, te innen.

20. In de procedure tot vaststelling van het invorderingsbevel werden verschillende stukken ter bewijs overgelegd: een internationale vrachtbrief met als ontvanger Irem Corporation SRL Romania van de vervoerde goederen; een document betreffende de internationale consignatie met de handtekening en stempel van de ontvanger; een bevestiging van de ontvangst van de goederen, ondertekend en met stempel van Irem Corporation SRL, alsook een schrijven van de vervoerder (Sargut OOD) aan het douanekantoor te Svilengrad dat het vervoer onder de TIR-regeling in Roemenië werd afgesloten en dat „de douane in Roemenië het carnet wegens de lossing van de waren h[ad] afgestempeld”.

21. Volgens de verwijzingsbeslissing kan uit deze documenten de conclusie worden getrokken dat de goederen door Irem Corporation SRL in ontvangst werden genomen. Uit niets blijkt echter dat deze goederen bij het douanekantoor van bestemming werden aangemeld.

22. AEBTRI is tegen het invorderingsbevel opgekomen bij de Administrativen sad Haskovo (bestuursrechter van Haskovo, Bulgarije). De vordering werd afgewezen. AEBTRI heeft beroep ingesteld bij de Varhoven administrativen sad, de verwijzende rechter.

23. Gelet op het bovenstaande heeft de verwijzende rechter besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Is het Hof van Justitie bevoegd om, ter voorkoming van tegenstrijdige beslissingen, [de TIR-Overeenkomst] – op een voor de rechters van de lidstaten bindende wijze – uit te leggen, wanneer het gaat om het door de artikelen 8 en 11 van deze overeenkomst geregelde gebied, om te beoordelen of er sprake is van een aansprakelijkheid van de organisatie die zich garant heeft gesteld, waarin ook is voorzien bij artikel 457, lid 2, van [de uitvoeringsverordening]? 2) Kan, op grond van de uitlegging van artikel 457, lid 2, van de [uitvoeringsverordening] in samenhang met artikel 8, lid 7, (thans artikel 11, lid 2) van [de TIR-Overeenkomst], en de toelichtingen hierbij, ervan worden uitgegaan dat in een situatie als de onderhavige, de douaneautoriteiten, wanneer de in artikel 8, leden 1 en 2, [van de TIR-Overeenkomst] bedoelde bedragen opeisbaar worden, voor zover mogelijk de betaling hiervan moeten eisen van de houder van het TIR-carnet, die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is, alvorens deze te vorderen van de organisatie die zich garant heeft gesteld? 3) Moet ervan worden uitgegaan dat de ontvanger, die een goed heeft verworven of het onder zich heeft waarvan bekend is dat het onder dekking van een TIR-carnet werd vervoerd, maar waarvoor niet is vastgesteld dat het op het douanekantoor van bestemming is aangebracht en aangegeven, alleen op basis van deze omstandigheden de persoon is die had moeten weten dat het goed aan het douanetoezicht was onttrokken, en moet hij worden beschouwd als hoofdelijke schuldenaar in de zin van artikel 203, lid 3, derde streepje, juncto artikel 213 van [het communautair douanewetboek]? 4) Indien de derde vraag bevestigend wordt beantwoord: staat het verzuim van de douanedienst om van deze ontvanger de betaling van de douaneschuld te eisen, in de weg aan het intreden van de – ook in artikel 457, lid 2, van de [uitvoeringsverordening] – aansprakelijkheid van de organisatie die zich garant heeft gesteld in de zin van artikel 1, [q)], van de [TIR-Overeenkomst]?”

24. De Bulgaarse regering, de directeur van het douanekantoor te Burgas (als rechtsopvolger van het douanekantoor te Svilengrad), AEBTRI en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zij hebben allen, afgezien van AEBTRI, pleidooi gehouden ter terechtzitting van 26 april 2017.

IV. Analyse

25. De onderhavige conclusie is als volgt opgebouwd. Na een korte behandeling van de eerste vraag over de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de uitlegging van de TIR-overeenkomst (A), ga ik over tot de bespreking van de tweede vraag betreffende het soort maatregelen dat de nationale autoriteiten moeten nemen teneinde te voldoen aan de voorschriften van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst (B). Vervolgens onderzoek ik gezamenlijk de vragen 3 en 4 met betrekking tot de mogelijkheid de ontvanger van de goederen te beschouwen als de persoon die de bedragen rechtstreeks verschuldigd is in de zin van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst, en de gevolgen daarvan (C).

A. Eerste vraag: bevoegdheid van het Hof

26. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het Hof bevoegd is om uitspraak te doen over de uitlegging van de TIR-overeenkomst.

27. De Commissie, de Bulgaarse regering en de directeur van het douanekantoor te Burgas hebben betoogd dat het antwoord op deze vraag bevestigend moet zijn. Ik ben het daarmee eens.

28. De TIR-overeenkomst is goedgekeurd namens de Europese Economische Gemeenschap bij verordening (EEG) nr. 2112/78 van de Raad van 25 juli 1978 en is op 20 juni 1983 in werking getreden. ( 6 ) Deze is derhalve een integrerend bestanddeel van de rechtsorde van de Unie geworden. Het Hof is bevoegd om een prejudiciële uitspraak te doen over de uitlegging van een internationale overeenkomst die deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie. ( 7 )

29. Voorts moet eraan worden herinnerd dat dit feitelijk niet de eerste keer is dat het Hof wordt verzocht uitspraak te doen over de uitlegging van het bepaalde in de TIR-overeenkomst. ( 8 )

B. Tweede vraag: de plicht om voor zover mogelijk de betaling te eisen van de persoon of personen die rechtstreeks aansprakelijk is of zijn

1. Inleiding

30. Voordat ik overga tot de inhoudelijke bespreking zelf is het van belang hier ter inleiding te wijzen op vier punten.

31. Ten eerste ga ik in de onderhavige conclusie niet nader in op de werking van de TIR-overeenkomst. Niet alleen ter wille van de beknoptheid, maar ook omdat dit reeds uitstekend door advocaat-generaal Léger is gedaan in zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest BGL, waarnaar ik daarvoor derhalve verwijs. ( 9 )

32. Ten tweede moet eraan worden herinnerd dat de rechten en plichten van aansprakelijke organisaties worden geregeld in de TIR-overeenkomst, de douanewetgeving van de Unie en de desbetreffende overeenkomsten die deze organisaties met nationale autoriteiten hebben gesloten. ( 10 ) Op deze laatste overeenkomsten is het nationale recht van toepassing. ( 11 ) De onderhavige conclusie heeft alleen betrekking op de TIR-overeenkomst en de douanewetgeving van de Unie. Deze staat bijgevolg niet in de weg aan de rechten en plichten van aansprakelijke organisaties die uit dergelijke overeenkomsten voortvloeien, noch worden deze daardoor geraakt.

33. Ten derde moet eraan worden herinnerd dat meer in het algemeen voor alle vragen van de nationale rechter geldt dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen de rechten en plichten die voortvloeien uit de TIR-overeenkomst enerzijds en uit het Unierecht anderzijds. De TIR-overeenkomst is een internationaal rechtsinstrument waartoe de Unie is toegetreden. De Unie heeft aldus haar eigen regels vastgesteld ter uitvoering van de TIR-overeenkomst binnen de rechtsorde van de Unie. Deze Unieregels gelden uiteraard voor de nationale autoriteiten wanneer zij de TIR-overeenkomst toepassen. Deze regels zijn echter niet beslissend voor de uitlegging van de TIR-overeenkomst zelf. Anders gezegd, de bepalingen van het Unierecht die met het oog op de tenuitvoerlegging van de TIR-overeenkomst zijn vastgesteld, moeten worden uitgelegd in het licht van deze overeenkomst. Dit betekent geenszins en mag geenszins betekenen dat de TIR-overeenkomst moet worden uitgelegd in het licht van de secundaire wetgeving van de Unie.

34. Ten vierde heeft de tweede prejudiciële vraag van de nationale rechter hoofdzakelijk betrekking op het soort maatregelen dat de bevoegde nationale autoriteiten dienen te nemen teneinde te voldoen aan de verplichtingen van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst, om „voor zover mogelijk” de betaling te eisen van de persoon of personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering in te dienen bij de aansprakelijke organisatie. Hiermee wordt inderdaad impliciet tot op zekere hoogte ook gevraagd welke groep van personen eveneens als „rechtstreeks aansprakelijk” kan worden beschouwd. De vraag of de ontvanger van de goederen kan worden aangemerkt als de persoon die de bedragen rechtstreeks verschuldigd is in de zin van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst, staat echter centraal in de vragen 3 en 4. Om die reden acht ik het zinvol om dit vraagstuk te onderzoeken, dat wil zeggen de vaststelling van de „persoon of personen die rechtstreeks aansprakelijk is of zijn” in het gemeenschappelijke antwoord op deze vragen.

2. Beoordeling van de tweede vraag

35. De tweede vraag van de verwijzende rechter betreft de uitlegging van artikel 457, lid 2, van de uitvoeringsverordening, in samenhang met artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst. Hij wenst te vernemen of, in een situatie zoals de onderhavige, de douaneautoriteiten „voor zover mogelijk” de betaling hebben geëist van de personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd zijn. De rechter wenst daarbij hoofdzakelijk vast te stellen of aan de voorwaarden van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst is voldaan. Volgens deze bepaling „moeten de bevoegde autoriteiten voor zover mogelijk de betaling hiervan eisen van de persoon of personen die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de aansprakelijke organisatie”. ( 12 )

36. Het douanewetboek noch de uitvoeringsverordening bevat specifieke regels over de tenuitvoerlegging van de voorwaarde van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst. Hierin wordt niet voorzien in concrete maatregelen die moeten worden vastgelegd teneinde de betaling te eisen van de persoon of personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de aansprakelijke organisatie. De bepaling van het Unierecht die betrekking heeft op de verplichtingen van de aansprakelijke organisaties krachtens de TIR-vervoersregeling, is artikel 457 van de uitvoeringsverordening. In lid 1 van deze bepaling wordt louter bepaald dat wanneer een TIR-operatie op het douanegebied van de Unie plaatsvindt, een aldaar gevestigde aansprakelijke organisatie aansprakelijk kan worden gesteld voor de betaling van het gewaarborgde bedrag van de douaneschuld voor de desbetreffende goederen tot ten hoogste de vastgestelde limiet.

37. De vraag is bijgevolg of artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst zelf voorschrijft dat de bevoegde autoriteiten (alleen) een vordering tot betaling indienen bij de persoon of personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, ofwel dat het ook voorschrijft dat (alle overige) mogelijke uitvoeringsmaatregelen worden genomen tegen deze personen alvorens betaling van de aansprakelijke organisatie wordt geëist.

38. De partijen verschillen op dit punt van mening. AEBTRI betoogt dat alle mogelijke terugvorderingsmaatregelen benut moeten zijn met betrekking tot de personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd zijn, alvorens de aansprakelijke organisatie kan worden aangesproken. De Bulgaarse regering en de directeur van het douanekantoor te Burgas hebben betoogd dat in het onderhavige geval de bevoegde autoriteiten alles in het werk hebben gesteld om betaling bij de houder van het TIR-carnet in te vorderen. De Commissie heeft ter terechtzitting bevestigd dat volgens haar de uitvoeringsmaatregelen tegen de persoon of personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, niet zijn vereist ingevolge artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst.

39. Ik ben het eens met de zienswijze van de Commissie, de Bulgaarse regering en het douanekantoor te Burgas. Naar mijn mening leidt een letterlijke, tekstuele alsmede een teleologische lezing van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst tot de conclusie dat de bevoegde autoriteiten enkel worden verplicht om de betaling te verzoeken (kennisgeving en vordering). Zij hoeven niet alles in het werk te hebben gesteld voor de invordering door middel van uitvoeringsmaatregelen teneinde de betaling van de aansprakelijke organisatie te vorderen.

40. Wat de bewoordingen van deze bepaling betreft, stelt artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst slechts vast dat de betaling moet worden geëist van de personen die de bedragen rechtstreeks verschuldigd zijn. ( 13 )

41. De toelichtingen die zijn vastgesteld voor de uitlegging van de TIR-overeenkomst, bieden meer richtsnoeren in dit verband. ( 14 ) De toelichting bij artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst meldt specifiek dat „[d]e maatregelen die de bevoegde autoriteiten moeten nemen om betaling te eisen van de rechtstreeks aansprakelijke(n) [...] ten minste de kennisgeving van niet-zuivering van de TIR-operatie [moeten] bevatten en/of de doorzending van de eis tot betaling aan de houder van het TIR-carnet”. ( 15 )

42. De toelichting betreft dus enkel de kennisgeving van de niet-zuivering van de operatie en de uitnodiging tot betaling als maatregelen voor het eisen van de betaling. Hierin wordt aangegeven dat geen maatregelen voor gedwongen invordering moeten worden vastgesteld teneinde de bevoegde autoriteiten in staat te stellen betaling te vorderen van de aansprakelijke organisatie overeenkomstig artikel 8, leden 1 en 7, van de TIR-overeenkomst.

43. Het feit dat in artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst geen eis kan worden gelezen dat alle mogelijke tenuitvoerleggingsprocedures moeten zijn gevolgd, blijkt dus uit de tekst, wat verder wordt ondersteund door de toelichting bij deze bepaling. Indien de betaling niet binnen de in de uitnodiging tot betaling vastgestelde termijn wordt verricht, is mijns inziens voldaan aan de voorwaarde om „betaling te eisen”.

44. Systematische argumenten ondersteunen deze lezing ook. Ten eerste moet worden benadrukt dat volgens artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst de aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie hoofdelijke aansprakelijkheid betreft. Dit soort aansprakelijkheid betekent in het algemeen ( 16 ) dat elke schuldenaar is gehouden tot betaling van het volledige bedrag van de schuld en dat de schuldeiser in beginsel de vrijheid behoudt om de betaling van deze schuld te eisen van een of meerdere schuldenaren naar keuze. ( 17 )

45. Vanuit dit oogpunt bekeken, moet aan het vereiste van artikel 8, lid 7, worden voldaan voordat bedoelde aansprakelijkheid krachtens de TIR-overeenkomst intreedt. De autoriteiten moeten zich eerst inspannen om betaling te eisen van de rechtstreeks aansprakelijke persoon of personen. Zodra echter aan deze procedurele verplichting tot kennisgeving en vordering van de betaling van de rechtstreeks aansprakelijke persoon of personen van artikel 8, lid 7, is voldaan, treedt de hoofdelijke aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie in, en kunnen de nationale autoriteiten de betaling van de aansprakelijke organisatie eisen.

46. Ten tweede moet het vereiste van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst ook worden gelezen in samenhang met de temporele beperkingen van artikel 11 van deze overeenkomst. Ingevolge artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst wordt de vordering tot betaling aan de aansprakelijke organisatie gericht op zijn vroegst drie maanden na de datum waarop deze organisatie in kennis is gesteld van de niet-zuivering, en uiterlijk twee jaar na deze datum. ( 18 ) Ik zie niet goed in hoe de bevoegde autoriteiten zich aan deze termijnen zouden kunnen houden, terwijl zij nog steeds alle mogelijke uitvoeringsmaatregelen tegen de rechtstreekse schuldenaar of schuldenaren moeten nemen.

47. Tot slot mag niet uit het oog worden verloren dat het doel van de TIR-overeenkomst het vergemakkelijken van het internationale vervoer van goederen is. In deze overeenkomst wordt bepaald dat dergelijke goederen op de douanekantoren van doorgang niet worden onderworpen aan betaling of consignatie van rechten en heffingen ter zake van de invoer of de uitvoer (artikel 4). Het vergemakkelijken is mogelijk doordat douanevervoer onder de dekking valt van een van de nationale aansprakelijke organisaties die met elkaar zijn verbonden binnen een garantieketen die wordt beheerd door de Internationale Wegvervoerorganisatie, die wordt ondersteund door internationale verzekeringsmaatschappijen. ( 19 ) Anders gezegd, er is sprake van een evenwicht: individuele lidstaten van doorgang verrichten geen controles of heffen geen rechten meer. Daartegenover staat dat de aansprakelijke organisaties aansprakelijkheid aanvaarden voor de houders van het TIR-carnet die niet zijn gevestigd in de staat die de betaling vordert en van wie de schuld niet altijd kan worden ingevorderd.

48. Dit hoofddoel (en dit evenwicht) van de TIR-overeenkomst komt in gevaar als onder de uitdrukking „betaling te eisen” van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst een verplichting zou worden verstaan tot het nemen van het hele pakket van uitvoeringsmaatregelen tegen alle schuldenaren waarop een lidstaat hoe dan ook verhaal kan nemen. Dan komt de tactloze vraag op: waarom is er in dat geval überhaupt een TIR-overeenkomst?

49. In de onderhavige zaak wordt niet betwist dat de bevoegde autoriteiten de termijnen van artikel 11, leden 1 en 2, van de TIR-overeenkomst hebben nageleefd, wat aan de nationale rechter staat om na te gaan. Sargut OOD en AEBTRI zijn in kennis gesteld van de niet-zuivering van de TIR-operatie. De betaling werd van Sargut OOD geëist door middel van een invorderingsbevel, dat na een beroep in rechte uitvoerbaar is geworden. Daarnaast is tegen Sargut OOD ook nog een tenuitvoerleggingsprocedure ingeleid. Toen de procedure niet tot het beoogde resultaat leidde, werd betaling van AEBTRI gevorderd.

50. In deze omstandigheden ben ik het eens met de opmerking van de Commissie, de directeur van het douanekantoor te Burgas en de Bulgaarse regering dat in de onderhavige zaak de Bulgaarse autoriteiten naar behoren hebben voldaan aan de voorschriften van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst.

51. Naar mijn mening hebben zij zelfs meer gedaan dan krachtens artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst strikt noodzakelijk was: uit de motivering in dit deel blijkt dat het instellen van tenuitvoerleggingsprocedures tegen de houder van het TIR-carnet voordat betaling wordt geëist van de aansprakelijke organisatie, geen voorwaarde van de TIR-overeenkomst is. De autoriteiten van de lidstaat mogen hierover vrij beslissen met het oog op de feitelijke omstandigheden van het individuele geval. In sommige gevallen zal dit volledig gerechtvaardigd zijn; in andere gevallen kan dit geheel achterwege worden gelaten. Het hangt allemaal af van of er al dan niet eventueel beslag op goederen wordt gelegd in mogelijke tenuitvoerleggingsprocedures.

52. Daarom geef ik het Hof in overweging de tweede vraag van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden: artikel 457, lid 2, van de uitvoeringsverordening, in samenhang gelezen met artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde douaneautoriteiten betaling kunnen eisen van de aansprakelijke organisatie wanneer zij, in de omstandigheden zoals de onderhavige, door middel van een vordering betaling hebben geëist van de houder van het TIR-carnet als de persoon die deze rechtstreeks verschuldigd is.

C. Derde en vierde vraag: de ontvanger als de persoon die rechtstreeks aansprakelijk is

53. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen wat de positie van de ontvanger van de goederen is ingeval hij een goed heeft verworven of onder zich heeft waarvan bekend is dat het onder dekking van een TIR-carnet werd vervoerd, maar waarvoor niet is vastgesteld dat het op het douanekantoor van bestemming is aangebracht en aangegeven. De verwijzende rechter wenst te vernemen of deze ontvanger alleen op basis van deze omstandigheden kan worden beschouwd als een persoon die had moeten weten dat het goed aan het douanetoezicht was onttrokken, en moet worden aangemerkt als hoofdelijke schuldenaar in de zin van artikel 203, lid 3, derde streepje, juncto artikel 213 van het douanewetboek.

54. Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het verzuim van de douanedienst om van deze ontvanger de betaling te eisen, in de weg staat aan het intreden van de ook in artikel 457, lid 2, van de uitvoeringsverordening geregelde aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie in de zin van artikel 1, onder q), van de TIR-Overeenkomst.

55. Deze vragen moeten naar mijn mening samen worden beantwoord. Zij hebben beide betrekking op de mogelijkheid de ontvanger van de goederen te beschouwen als een „rechtstreeks aansprakelijke persoon” in de zin van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst.

56. In dit deel van deze conclusie zal ik in drie stappen dit gezamenlijke antwoord geven. Ten eerste geef ik een overzicht van het verband tussen artikel 8, leden 1 en7, van de TIR-overeenkomst (1). Ten tweede analyseer ik het vraagstuk of in de zin van artikel 203 van het douanewetboek een ontvanger van goederen kan worden beschouwd als douaneschuldenaar in het kader van de TIR-regeling teneinde vast te stellen wie de rechtstreeks aansprakelijke persoon of personen is of zijn als bedoeld in artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst (2). Ten derde onderzoek ik de gevolgen van deze regeling betreffende hoofdelijke aansprakelijkheid van artikel 213 van het douanewetboek op de voorwaarde van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst (3).

1. Artikel 8, leden 1 en 7, van de TIR-overeenkomst

57. Artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst stelt het referentiekader vast voor de verplichtingen van aansprakelijke organisaties: zij zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de betaling van de rechten en heffingen bij in- of uitvoer, eventueel vermeerderd met de rente, met de personen die deze bedragen verschuldigd zijn.

58. Zoals reeds vermeld ( 20 ), betekent hoofdelijke aansprakelijkheid dat iedere schuldenaar aansprakelijk is voor het volledige schuldbedrag. De schuldeiser behoudt in beginsel de vrijheid om de betaling van de schuld te eisen van een of meerdere schuldenaren naar keuze.

59. Artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst beperkt deze keuze enigszins, echter zonder de aard van deze aansprakelijkheid te wijzigen. Deze bepaling voorziet in een voorwaarde binnen het specifieke kader van de TIR-overeenkomst zodat de autoriteiten van de betrokken staat die partij is, de aansprakelijke organisatie aansprakelijk kan stellen: eerst moet betaling worden geëist van de persoon of personen die het bedrag rechtstreeks verschuldigd is of zijn.

60. Wie zijn de „persoon of personen die het bedrag rechtstreeks verschuldigd is of zijn” overeenkomstig artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst?

61. De Bulgaarse regering en de directeur van het douanekantoor te Burgas hebben betoogd dat overeenkomstig de TIR-overeenkomst alleen de houder van het TIR-carnet als de „rechtstreeks aansprakelijke” kan worden aangemerkt. Zij stellen met name dat de TIR-overeenkomst geen verplichtingen bevat ten aanzien van de ontvanger van de goederen.

62. Ik ben het hier niet mee eens.

63. Enerzijds wordt in artikel 8, lid 7, inderdaad niets vermeld over de vaststelling van de persoon of personen die rechtstreeks aansprakelijk is of zijn. Het richtsnoer voor de uitlegging in de toelichting bij artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst biedt geen duidelijkheid op dit punt. De toelichting vermeldt namelijk uitdrukkelijk alleen de houder van het TIR-carnet als degene tegen wie de minimummaatregelen worden gericht.

64. Dit kan naar mijn mening echter niet betekenen dat overige mogelijke schuldenaars worden uitgesloten. Het feit dat de houder van het TIR-carnet uitdrukkelijk wordt genoemd, geeft wellicht ook eenvoudigweg aan dat op het eerste gezicht de houder van het TIR-carnet in de meeste gevallen de hoofdschuldenaar is. In artikel 1, onder o), van de TIR-overeenkomst wordt de houder van het TIR-carnet namelijk omschreven als de persoon die „verantwoordelijk [is] voor het aanbieden van het wegvoertuig, de vervoerscombinatie of de container, met bijbehorende lading en TIR-carnet, bij het douanekantoor van vertrek, het douanekantoor van doorgang en het douanekantoor van bestemming, en voor de inachtneming van de overige bepalingen van de Overeenkomst”. De houder van het TIR-carnet heeft dus tot taak de goederen bij de douane aan te bieden na doorgang bij het douanekantoor van bestemming.

65. Anderzijds is het feit dat artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst duidelijk verwijst naar de „persoon of personen die het bedrag rechtstreeks verschuldigd is of zijn” wellicht nog belangrijker dan de uitdrukkelijke vermelding van de houder van het TIR-carnet alleen. Het gebruik van het meervoud in de tekst en tevens in de toelichting geeft duidelijk aan dat er meer dan één persoon rechtstreeks aansprakelijk kan zijn. De auteurs hebben dus kennelijk voorzien dat er mogelijk meerdere schuldenaren zijn dan alleen de houder van het TIR-carnet.

66. Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst open laat wie nu precies de rechtstreeks aansprakelijke persoon of personen zijn. Wie dat zijn, moet dan ook worden vastgesteld op grond van de nationale regels van de overeenkomstsluitende partijen.

2. Vaststelling van de schuldenaren overeenkomstig artikel 203 van het douanewetboek

67. Binnen het wettelijk kader van de Unie wordt de vaststelling van de schuldenaren uitputtend geregeld in het douanewetboek. ( 21 ) Artikel 203 van het douanewetboek regelt de gevallen waarin een douaneschuld bij invoer ontstaat indien aan rechten bij invoer onderworpen goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken. ( 22 ) Artikel 203, lid 3, van het douanewetboek geeft een nogal algemene opsomming van de schuldenaren van een douaneschuld bij invoer. ( 23 ) Naast de persoon die de goederen aan het douanetoezicht heeft onttrokken, wordt in deze bepaling ook de persoon genoemd die als „schuldenaar” de betrokken goederen heeft verworven.

68. De personen die de betrokken goederen hebben verworven, namelijk de ontvangers van de goederen, kunnen pas als schuldenaars worden aangemerkt als is voldaan aan een subjectieve voorwaarde: „op het ogenblik waarop zij de goederen verwierven of ontvingen, wisten [zij] of [...] hadden [zij redelijkerwijze] moeten weten dat deze aan het douanetoezicht waren onttrokken”. In artikel 203, lid 3, van het douanewetboek wordt derhalve een onderscheid gemaakt: de persoon die de goederen aan het douanetoezicht heeft onttrokken, is onherroepelijk aansprakelijk voor de schuld, maar de persoon die de betrokken goederen heeft verworven, wordt slechts als schuldenaar aangemerkt als hij aan de hierboven genoemde subjectieve voorwaarde voldoet. ( 24 )

69. Met zijn derde prejudiciële vraag verwijst de nationale rechter naar de situatie waarin een ontvanger een goed heeft verworven of onder zich heeft waarvan bekend is dat het onder dekking van een TIR-carnet werd vervoerd, maar waarvoor niet is vastgesteld dat het op het douanekantoor van bestemming is aangebracht en aangegeven.

70. Naar mijn mening zou bedoelde situatie aan de subjectieve voorwaarde van artikel 203, lid 3, derde streepje, van het douanewetboek kunnen voldoen, als wordt vastgesteld dat deze ontvanger wist of in de omstandigheden van het geval had moeten weten dat de betrokken goederen aan het douanetoezicht waren onttrokken. De vaststelling van deze elementen is voorbehouden aan de nationale rechter omdat die betrekking hebben op overwegingen van feitelijke aard. ( 25 )

71. In dit verband moet erop worden gewezen dat het Hof heeft aangenomen dat de bewoordingen „redelijkerwijze hadden moeten weten” (in artikel 202, lid 3, van het douanewetboek) „verwijzen naar het gedrag van een bedachtzame en zorgvuldige marktdeelnemer”. ( 26 ) Het staat bijgevolg aan de nationale rechter om bij een algemene beoordeling van de omstandigheden van het geding, waaronder de informatie waarover de marktdeelnemer beschikt, vast te stellen of de ontvanger van de douaneverplichtingen op de hoogte had moeten zijn en of hij in dat geval alle stappen heeft ondernomen die redelijkerwijze van hem konden worden verwacht om zich ervan te vergewissen dat de desbetreffende goederen niet aan het douanetoezicht waren onttrokken. ( 27 )

72. In de omstandigheden van het onderhavige geval, die betrekking hebben op de onttrekking van de goederen aan het douanetoezicht, kan een ontvanger als schuldenaar worden beschouwd als aan de bovengenoemde subjectieve voorwaarde is voldaan. Deze conclusie is ook geldig voor de toepassing van de TIR-regeling. De algemene bepalingen over een douaneschuld die is ontstaan, zijn namelijk van toepassing op de vervoerregelingen. ( 28 )

73. De ontvanger van de goederen die aan de subjectieve voorwaarde van artikel 203, lid 3, van het douanewetboek voldoet, kan kortom worden beschouwd als een van de personen die rechtstreeks aansprakelijk is in de zin van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst. Mijns inziens gaat het in het onderhavige geval echter over iets anders, namelijk of het verzuim om betaling te eisen van een ontvanger die uiteindelijk krachtens het douanewetboek als schuldenaar wordt aangemerkt, uitsluit dat betaling kan worden gevorderd van de aansprakelijke organisatie. Ik zal deze vraag nu behandelen.

3. Over de gevolgen van hoofdelijke aansprakelijkheid (artikel 213 van het douanewetboek)

74. Wat zijn de gevolgen van de artikelen 203 en 213 van het douanewetboek wanneer moet worden vastgesteld of is voldaan aan het vereiste van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst?

75. Artikel 213 van het douanewetboek bepaalt dat indien er voor een douaneschuld verscheidende schuldenaren zijn, zij hoofdelijk tot betaling van deze schuld zijn gehouden.

76. De Commissie blijft erbij dat de aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie overeenkomstig artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst intreedt als het procedurele vereiste van de kennisgeving en doorzending van de eis overeenkomstig artikel 8, lid 7, van deze overeenkomst aan de persoon of personen die rechtstreeks aansprakelijk is of zijn, de doorzending naar de persoon of personen die aansprakelijk is of zijn overeenkomstig artikel 203 van het douanewetboek kan omvatten. De Commissie komt tot de conclusie dat de Bulgaarse autoriteiten in deze zaak niet verplicht waren eerst de betaling van de ontvanger te vorderen, omdat zij niet beschikten over bewijs of een bevestiging van de Roemeense autoriteiten waaruit blijkt dat de ontvanger de schuldenaar van de douaneschuld is. Indien de Bulgaarse douaneautoriteiten echter reeds over bedoeld document beschikten toen zij in 2009 de douaneschuld vaststelden, zou dat hebben betekend dat deze autoriteiten hadden moeten nagaan of zij betaling van de schuld van de ontvanger hadden kunnen innen.

77. De lezing die de Commissie voorstelt, zou in feite betekenen dat, teneinde aan de vereisten van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst te voldoen, de nationale autoriteiten eerst de betaling moeten vorderen van iedere schuldenaar overeenkomstig artikel 203 van het douanewetboek voordat zij de aansprakelijke organisatie mogen aanspreken.

78. Hoewel ik niets wil afdoen aan het feit dat de artikelen 203 en 213 van het douanewetboek van toepassing zijn onder het Unierecht ter vaststelling van de „persoon of personen die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn”, ben ik het niet eens met de Commissie inzake de uitlegging van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst.

79. In de eerste plaats worden met deze lezing extra vereisten ingevoegd die niet uit de tekst van de TIR-overeenkomst kunnen worden afgeleid. Hiermee wordt artikel 203, lid 3, van het douanewetboek in artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst ingevoegd. Zo wordt een lijst van schuldenaars in het leven geroepen die allemaal zouden moeten worden aangesproken voordat de bevoegde autoriteiten de aansprakelijke organisatie aansprakelijk kunnen stellen.

80. In de tweede plaats, en wat meer van belang is, wordt met deze lezing de aard van de aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie van artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst volledig veranderd. Met de door de Commissie voorgestelde lezing zou hoofdelijke aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie veranderen in een soort voorwaardelijke subsidiaire aansprakelijkheid die enkel en alleen intreedt als de nationale autoriteiten de betaling eisen van alle mogelijke schuldenaren overeenkomstig artikel 203, lid 3. Daarmee zou ook geen rekening worden gehouden met het feit dat de regel van hoofdelijke aansprakelijkheid inhoudt dat de organisaties de andere schuldenaren kunnen aanspreken via een civiele procedure.

81. In de derde plaats zou deze uitlegging in strijd zijn met het doel van de TIR-overeenkomst, die is gericht op het vergemakkelijken van het internationale vervoer van goederen op grond van een tegenwicht: staten stemmen ermee in op de douanekantoren van doorgang geen betaling of consignatie van rechten en heffingen bij in- of uitvoer te eisen op basis van een systeem dat waarborgen biedt door middel van aansprakelijke organisaties. De uitlegging van de Commissie zou de doeltreffendheid van het waarborgsysteem dat in de TIR-overeenkomst is ingesteld, aanzienlijk beperken. ( 29 )

82. Tot slot is deze uitlegging, gezien het Unierecht zelf, ook in strijd met de doelstellingen van de ruime definitie van „schuldenaar” overeenkomstig artikel 203, lid 3, van het douanewetboek en van het systeem van de hoofdelijkheid van artikel 213 van dat wetboek. Artikel 213 van het douanewetboek beoogt nu juist de doelstelling van daadwerkelijke invordering van de douaneschuld te bereiken. Het vormt „immers een aanvullend juridisch instrument dat de nationale autoriteiten ter beschikking is gesteld om de doeltreffendheid van hun maatregelen op het gebied van de invordering van de douaneschuld te versterken”. ( 30 )

83. Doordat, volgens de door de Commissie voorgestelde lezing, echter een groot aantal mogelijke schuldenaren in artikel 203, lid 3, van het douanewetboek is opgenomen, worden de nationale autoriteiten in wezen beperkt in hun mogelijkheden om de aansprakelijke organisatie aansprakelijk te stellen. Zoals de directeur van het douanekantoor te Burgas terecht heeft benadrukt, zijn de nationale autoriteiten echter verplicht om alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de bescherming van de eigen middelen van de Unie te garanderen. ( 31 )

84. Om derhalve te voldoen aan de voorschriften van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst als voorwaarde voor het intreden van de hoofdelijke aansprakelijkheid van de organisaties overeenkomstig artikel 8, lid 1, van deze overeenkomst, moeten de nationale autoriteiten de betaling eisen van de persoon of personen die rechtstreeks aansprakelijk is of zijn. De aansprakelijke organisatie blijft echter hoofdelijk aansprakelijk met de personen die de betalingen verschuldigd zijn uit hoofde van artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst. Deze personen zijn zelf onderling uit hoofde van artikel 213 van het douanewetboek hoofdelijk aansprakelijk.

85. De samenvoeging van de twee hoofdelijke aansprakelijkheden leidt ertoe dat er uiteindelijk sprake is van één hoofdelijke aansprakelijkheid, afhankelijk van de voorwaarden van artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst. De praktische werking van deze samenvoeging betekent dat op grond van het Unierecht de nationale autoriteiten deze betaling kunnen eisen van een van de personen die als (rechtstreeks aansprakelijke) schuldenaar kan worden aangewezen naar keuze op grond van de desbetreffende bepaling van het douanewetboek. Deze keuze is gebaseerd op de omstandigheden van een daadwerkelijk geval, de aard van de partijen en tevens het soort inbreuk of onregelmatigheid.

86. Zelfs als de ontvangers op de plaats van bestemming bekend zouden zijn, hebben de Bulgaarse autoriteiten in de onderhavige zaak voldaan aan hun verplichting krachtens artikel 8, lid 7, door betaling te eisen van Sargut OOD, de houder van het TIR-carnet. De bevoegde Bulgaarse autoriteiten waren zeker niet verplicht om betaling te eisen van iedere mogelijke schuldenaar die hoofdelijk aansprakelijk was overeenkomstig artikel 213 van het douanewetboek, voordat zij betaling konden vorderen van de aansprakelijke organisatie. Uit het mechanisme van hoofdelijkheid volgt dat deze autoriteiten de mogelijkheid – maar niet de verplichting – hebben om de verschillende mogelijke schuldenaren hoofdelijk aan te spreken. ( 32 )

87. Daarom stel ik voor dat het antwoord op de derde en vierde vraag zou luiden als volgt: — Artikel 457, lid 2, van verordening nr. 2454/93, gelezen in samenhang met artikel 8, leden 1 en 7, van de TIR-overeenkomst, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten, voordat zij betaling van de aansprakelijke organisatie eisen, niet verplicht zijn om betaling te eisen van alle personen die hoofdelijk aansprakelijk zijn overeenkomstig artikel 213 van het communautair douanewetboek, overeenkomstig het bepaalde van dit wetboek. — De ontvanger, die een goed heeft verworven of het onder zich heeft waarvan bekend is dat het onder dekking van een TIR-carnet werd vervoerd, maar waarvoor niet is vastgesteld dat het op het douanekantoor van bestemming is aangebracht en aangegeven, kan worden beschouwd als „schuldenaar” in de zin van artikel 203, lid 3, van het douanewetboek als hij wist of had moeten weten dat het goed aan het douanetoezicht was onttrokken, waarbij het aan de nationale rechter staat om dit te verifiëren. Verzuim om betaling te eisen van de ontvanger van de goederen sluit echter de aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie niet uit indien de bevoegde autoriteiten ervoor hebben gekozen betaling te eisen van een andere persoon die rechtstreeks aansprakelijk is krachtens artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst.

V. Conclusie

88. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om als volgt te antwoorden op de prejudiciële vragen van de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije): – „Het Hof is bevoegd om uitspraak te doen over de uitlegging van de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR (TIR-overeenkomst) van 14 november 1975. – Artikel 457, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1791/2006 van de Raad van 20 november 2006, gelezen in samenhang met artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde douaneautoriteiten betaling kunnen eisen van de aansprakelijke organisatie wanneer zij, in de omstandigheden zoals de onderhavige, door middel van een vordering betaling hebben geëist van de houder van het TIR-carnet als de persoon die deze rechtstreeks verschuldigd is. – Artikel 457, lid 2, van verordening nr. 2454/93 van de Commissie, gelezen in samenhang met artikel 8, leden 1 en 7, van de TIR-overeenkomst, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten, voordat zij betaling van de aansprakelijke organisatie eisen, niet verplicht zijn om de betaling te eisen van alle personen die hoofdelijk aansprakelijk zijn overeenkomstig artikel 213 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, overeenkomstig het bepaalde van dit wetboek. – Een ontvanger, die een goed heeft verworven of het onder zich heeft waarvan bekend is dat het onder dekking van een TIR-carnet werd vervoerd, maar waarvoor niet is vastgesteld dat het op het douanekantoor van bestemming is aangebracht en aangegeven, kan worden beschouwd als ‚schuldenaar’ in de zin van artikel 203, lid 3, van verordening nr. 2913/92 als hij wist of had moeten weten dat het goed aan het douanetoezicht was onttrokken, waarbij het aan de nationale rechter staat om dit te verifiëren. Verzuim om de betaling te eisen van de ontvanger van de goederen sluit echter de aansprakelijkheid van de aansprakelijke organisatie niet uit indien de bevoegde autoriteiten ervoor hebben gekozen de betaling te eisen van een andere persoon die rechtstreeks aansprakelijk is krachtens artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR (TIR-overeenkomst) van 14 november 1975 (UNTS, deel 1079, blz. 89, deel 1142, blz. 413), goedgekeurd namens de Europese Economische Gemeenschap bij verordening (EEG) nr. 2112/78 van de Raad van 25 juli 1978 (PB 1978, L 252, blz. 1), met inwerkingtreding op 20 juni 1983. Opnieuw gepubliceerd bij besluit 2009/477/EG van de Raad van 28 mei 2009 (PB 2009, L 165, blz. 1).

( 3 ) Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), laatst gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1791/2006 van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006, L 363, blz. 1).

( 4 ) Verordening van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1993, L 253, blz. 1), laatst gewijzigd bij verordening (EG) nr. 214/2007 van de Commissie van 28 februari 2007 (PB 2007, L 62, blz. 6) (hierna: „uitvoeringsverordening”).

( 5 ) In zijn verwijzingsbeslissing heeft de nationale rechter artikel 455 bis van de uitvoeringsverordening ingeroepen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1192/2008 van de Commissie van 17 november 2008 (PB 2008, L 329, blz. 1). De Commissie heeft echter terecht ter terechtzitting opgemerkt dat volgens artikel 3 van deze verordening, de nieuwe versie van artikel 455 pas vanaf 1 januari 2009 van toepassing is en die van artikel 455 bis pas vanaf 1 juli 2009 van toepassing is. Gelet op de feiten van de onderhavige zaak en de termijnen van deze bepalingen, komen de toepasselijke versies van de artikelen 455 en 455 bis overeen met die van verordening nr. 2454/93, laatst gewijzigd bij verordening nr. 214/2007, die in voetnoot 4 van deze conclusie wordt aangehaald.

( 6 ) PB 1978, L 252, blz. 1. Besluit 2009/477 van de Raad stelt vast dat de rechtsgrondslag voor de toetreding van de Europese Unie tot deze internationale overeenkomst het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is, en met name artikel 133 juncto artikel 300, lid 3, eerste zin, daarvan (thans de artikelen 207 en 218 VWEU).

( 7 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 4 mei 2010, TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, punt 60en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 8 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 23 september 2003, BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490; van 14 mei 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely, C‑161/08, EU:C:2009:308, en van 22 december 2010, ASTIC, C‑488/09, EU:C:2010:820.

( 9 ) Zie de conclusie in de zaak BGL (C‑78/01, EU:C:2003:14, punten 3‑14).

( 10 ) Zie in dat verband arresten van 23 september 2003, BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, punt 45; van 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland, C‑105/02, EU:C:2006:637, punt 78, en van 5 oktober 2006, Commissie/België, C‑377/03, EU:C:2006:638, punt 84.

( 11 ) Ibid.

( 12 ) Vanaf 13 september 2012 is artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst ingetrokken. De vervanging daarvan, in de vorm van het nieuwe artikel 11, lid 2, heeft echter bijna dezelfde formulering: „Wanneer de in de in artikel 8, leden 1 en 2, bedoelde bedragen opeisbaar worden, moeten de bevoegde autoriteiten voor zover mogelijk de betaling hiervan eisen van de persoon of personen die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de aansprakelijke organisatie.” [Wijziging op de Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR (TIR-overeenkomst, 1975) – Volgens de kennisgeving van de VN-depositaris C.N.326.2011.TREATIES-2 zijn de daaropvolgende wijzigingen op de TIR-overeenkomst op 13 september 2012 in werking getreden voor alle overeenkomstsluitende partijen, PB 2012, L 244, blz. 1].

( 13 ) In de Franse versie, een andere authentieke taal van de TIR-overeenkomst, luidt deze bepaling als volgt: „les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante”.

( 14 ) Artikel 43 van de TIR-overeenkomst bepaalt dat de toelichting uitlegging geeft van de bepalingen van de overeenkomst en enkele aanbevelingen bevat. Artikel 51 bepaalt verder dat de bijlagen (met inbegrip van bijlage 6 met de toelichtingen) bij deze overeenkomst deel uitmaken van deze overeenkomst.

( 15 ) Als boven vermeld in voetnoot 12, is artikel 8, lid 7, vervangen door het nieuwe artikel 11, lid 2. De toelichting bij het nieuwe artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst luidt als volgt: „De pogingen van de bevoegde autoriteiten om betaling te eisen van de aansprakelijke persoon of personen houden ten minste het zenden van een uitnodiging tot betaling toe aan de houder van het TIR-carnet, op het in het TIR-carnet vermelde adres of, indien dit niet dezelfde is, aan de persoon of personen die volgens het nationale recht aansprakelijk zijn. De uitnodiging tot betaling aan de houder van het TIR-carnet kan worden gecombineerd met de in lid 1 a) van dit artikel bedoelde kennisgeving.”

( 16 ) Deze regel wordt in sommige rechtsgebieden „solidair” genoemd. Zie bijvoorbeeld European Group on Tort Law, „Principles of European Tort Law”, waarvan artikel 9:101(2) bepaalt dat „indien personen solidair aansprakelijk zijn, dan kan het slachtoffer volledige schadevergoeding eisen van een van hen, mits het slachtoffer niet meer terugvordert dan het totaalbedrag van de door hem geleden schade”. In von Bar, C., et al., „Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR)”, III.–4:102, staat een soortgelijke definitie: Solidaire, gedeelde en hoofdelijke verplichtingen: „(1) Een verplichting is solidair wanneer iedere schuldenaar de verplichting volledig moet nakomen en de schuldeiser volledige nakoming van een van hen kan eisen totdat de verplichting volledig is nagekomen.”

( 17 ) Zie in dat verband arrest van 18 mei 2017, Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punt 85.

( 18 ) Of, ten aanzien van zaken die aanhangig zijn gemaakt, binnen een jaar na de datum waarop een gerechtelijke beslissing uitvoerbaar is geworden. Zie in dit verband arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Nederland, C‑312/04, EU:C:2006:643, punt 51.

( 19 ) Zie UNECE TIR Handbook, Tenth Revised Edition, ECE/TRANS/TIR/6/REV.10, New York en Genève, 2013, blz. 9 en 27 e.v.

( 20 ) Zie punt 44 en voetnoten 16 en 17 hierboven.

( 21 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 17 november 2011, Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punt 12en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 22 ) Over het begrip „onttrekking aan het douanetoezicht” zie bijvoorbeeld arrest van 12 juni 2014, SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, punt 28en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 23 ) Zie naar analogie arresten van 23 september 2004, Spedition Ulustrans, C‑414/02, EU:C:2004:551, punten 25 en 31, en van 25 januari 2017, Ultra-Brag, C‑679/15, EU:C:2017:40, punt 25.

( 24 ) Zie in dat verband arrest van 1 februari 2001, D. Wandel, C‑66/99, EU:C:2001:69, punt 49, of ook naar analogie arrest van 23 september 2004, Spedition Ulustrans, C‑414/02, EU:C:2004:551, punt 27e.v.

( 25 ) Zie in dat verband arrest van 17 november 2011, Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punt 21en aldaar aangehaalde rechtspraak.

( 26 ) Zie bijvoorbeeld arrest van 17 november 2011, Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punt 22.

( 27 ) Zie in dat verband arrest van 17 november 2011, Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punten 23‑25.

( 28 ) Zie bijvoorbeeld met betrekking tot de gemeenschappelijke vervoerregeling, arrest van 18 mei 2017, Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punt 91. In verband met de TIR-regeling, zie bijvoorbeeld arresten van 29 april 2010, Dansk Transport og Logistik, C‑230/08, EU:C:2010:231, punten 103‑107, of van 22 december 2010, ASTIC, C‑488/09, EU:C:2010:820, punten 25 en 26.

( 29 ) Zie ook de punten 47 en 48 van deze conclusie hierboven.

( 30 ) Zie arresten van 17 februari 2011, Berel e.a., C‑78/10, EU:C:2011:93, punt 48, en van 18 mei 2017, Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punt 88.

( 31 ) Zie algemeen in verband met de verplichtingen van de TIR-regeling arresten van 5 oktober 2006, Commissie/Duitsland, C‑105/02, EU:C:2006:637; van 5 oktober 2006, Commissie/België, C‑377/03, EU:C:2006:638, en van 19 maart 2009, Commissie/Italië, C‑275/07, EU:C:2009:169.

( 32 ) Zie in dat verband arrest van 18 mei 2017, Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punt 89.