CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 2 OKTOBER 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Het geschil dat aan deze prejudiciële procedure ten grondslag ligt, is ook al aan de orde geweest in zaak 5/78, waarin het Hof op 4 juli 1978 arrest heeft gewezen (Milchfutter/HZA Gronau, Jurispr. 1978, blz. 1597).

Ik moge kort de feiten in de herinnering roepen en voor de details verwijzen naar genoemd arrest en naar de conclusie van advocaat-generaal Capotorti in die zaak.

Verzoekster in het hoofdgeding importeerde tussen januari en maart 1975 verscheiden partijen melksubstitutievoeder, dat naast magere-melkpoeder ook weipoeder bevatte, uit Nederland in de Bondsrepubliek Duitsland. Volgens de berekeningswijze overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 823/68 van de Raad van 28 juni 1968 houdende vaststelling van de produktengroepen en de bijzondere voorschriften betreffende de berekening van de heffingen in de sector melk en zuivelprodukten (PB L 151 van 1968, blz. 3), bezat het produkt een „gehalte aan zuivelprodukten” van meer dan 75 gewichtspercenten. Dienovereenkomstig deelde het douanekantoor Oeding de waren bij inklaring in onder post 23.07 B I a 4 van het gemeenschappelijk douanetarief (GDT) — veevoeder met tenminste 75 gewichtspercenten zuivelprodukten — en paste monetair compenserende bedragen (mcb's) toe van DM 169,90 per 100 kg op de importen in januari 1975 en van DM 149,40 per 100 kg op de importen in maart 1975, zulks in overeenstemming met artikel 1 van de verordeningen nrs. 2547/74 en 539/75 van de Commissie van 4 oktober 1974, respectievelijk 28 februari 1975, tot vaststelling van de monetaire compenserende bedragen en van sommige koersen voor de toepassing daarvan (PB L 272 van 1974, blz. 1, resp. PB L 57 van 1975, blz. 2).

Toen haar daartegen ingediende administratieve klacht geen succes had, ging verzoekster in beroep bij het Finanzgericht Münster, aanvankelijk met de vordering dat het melksubstitutievoeder zou worden ingedeeld onder post 23.07 B I a 3 van het GDT — veevoeder met een gehalte aan zuivelprodukten van 50 of meer, doch minder dan 75 gewichtspercenten —. Bij beschikking van 29 september 1977 legde het Finanzgericht het Hof onder meer de prejudiciële vraag voor, of de hoogte van de mcb's wordt bepaald door de uit artikel 11, lid 1, van verordening nr. 823/68 voortvloeiende berekeningswijze van het „gehalte aan zuivelprodukten”. Deze vraag werd door het Hof in zijn arrest van 4 juli 1978 in zaak 5/78 bevestigend beantwoord.

Nadat het Hof in zijn arrest van 3 mei 1978 (zaak 131/77, Milac, Jurispr. 1978, blz. 1041) had beslist dat de vaststelling van mcb's voor weipoeder in strijd was met verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB L 106 van 1971, blz. 1), kwam verzoekster in het hoofdgeding vervolgens ook op tegen de vastgestelde mcb's, met het argument dat de heffing ervan in zoverre in strijd was met laatstgenoemde verordening als niet slechts het mageremelkpoeder, doch ook het weipoeder dat in het produkt was verwerkt, bij de monetaire compensatie was betrokken.

Bij beschikking van 20 november 1979 heeft het Finanzgericht Münster de behandeling van de zaak opnieuw geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de navolgende prejudiciële vraag gesteld:

„Zijn artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2547/74 van de Commissie van 4 oktober 1974 (PB L 272 van 1974, blz. 1) en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 539/75 van de Commissie van 28 februari 1975 (PB L 57 van 1975, blz. 2) ongeldig wegens schending van gemeenschapsrecht van hogere orde, met name van artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 (PB L 106 van 1971, blz. 1), voor zover zij het gewicht van een eventueel weiaandeel van mengvoeder van de posten 23.07 B I a 3 en 4 van het GDT meerekenen bij de berekening van de monetaire compensatie?”

Hierover wil ik het volgende opmerken.

De verwijzende rechter wil zijn beslissing over de rechtmatigheid van de door verzoekster te betalen mcb's laten afhangen van de vraag of artikel 1 van de verordeningen nrs. 2547/74 en 539/75, volgens welke de monetaire compensatie moet worden berekend op basis van het totale gewicht van het mengvoeder, inclusief het eventuele weiaandeel, verenigbaar is met verordening nr. 974/71 van de Raad. Na 's Hofs arrest van 3 mei 1978 in de zaak-Milac, waarbij artikel 1 van verordening nr. 539/75 ongeldig is verklaard voor zover daarbij mcb's voor het handelsverkeer van weipoeder waren vastgesteld, moet volgens de verwijzende rechter worden betwijfeld of de genoemde gelijkluidende bepalingen geldig zijn voor zover zij bij de berekening van de monetaire compensatie in het handelsverkeer van andere produkten het weipoedergehalte niet buiten beschouwing laten.

Voor het antwoord op de prejudiciële vraag is dus beslissend, of het weipoederaandeel van het betrokken mengvoeder al dan niet moet worden vrijgesteld van de monetaire compensatie. Zo verordening nr. 974/71 van de Raad, in de uitlegging die het Hof in de zaak-Milac eraan heeft gegeven, tot die vrijstelling dwingt, dan is artikel 1 van de genoemde verordeningen van de Commissie ongeldig voor zover het een eventueel weiaandeel van mengvoeder meerekent bij de berekeningsgrondslag van de monetaire compensatie.

Het in aanmerking nemen van het weiaandeel, aldus de verwijzende rechter, zou met name in strijd kunnen zijn met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71, volgens hetwelk de mcb's bij de zogenaamde afgeleide produkten gelijk zijn aan de invloed die de prijzen van het betrokken produkt ondergaan door de toepassing van het compenserende bedrag op die prijzen van het in artikel 2, lid 1, bedoelde produkt waarvan de eerstgenoemde prijzen afhankelijk zijn. Daarbij zou ook moeten worden gelet op de zesde overweging van de considerans van deze verordening, waarin wordt gezegd dat de compenserende bedragen niet hoger dienen te zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor in interventiemaatregelen is voorzien. Aangezien de prijzen van weipoeder, naar het Hof van Justitie in de zaak-Milac heeft vastgesteld, niet afhankelijk zijn van de prijzen van het interventieprodukt magere-melkpoeder, zou volgens het Finanzgericht het meerekenen van het eventuele weiaandeel van het mengvoeder bij de berekeningsgrondslag van de mcb's wel eens ongeoorloofd kunnen zijn.

Het betoog van verzoekster in het hoofdgeding gaat in dezelfde richting. Zij wijst erop, dat het gehalte aan zuivelbestanddelen in casu bestaat uit 62,5 % magere-melkpoeder en 9,5 % weipoeder. Een volstrekt zelfstandig produkt, waarvan de prijs niet afhankelijk is van die van een interventieprodukt, zoals het geval is bij weipoeder, mag niet met monetaire compensatie worden belast, aldus verzoekster; gebeurt dit toch, dan is dat een verboden heffing van gelijke werking als een douanerecht in het intracommunautaire verkeer, waarbij het niet ertoe doet of het betrokken produkt als zodanig dan wel als bestanddeel van een mengsel wordt verhandeld. Dit zou de enig juiste gevolgtrekking zijn, waartoe trouwens na het arrest in de zaak-Milac ook de Commissie is gekomen blijkens haar verordeningen nrs. 1824/77, 3005/77 en 1733/78 (PB 1977, L 203/7 en L 354/1, en 1978, L 201/36). Het gevaar van manipulaties ten slotte zou, zoals verordening nr. 3005/77 aantoont, kunnen worden bestreden door van de exporteurs en importeurs bepaalde inlichtingen te verlangen.

Met de Commissie ben ik evenwel van mening dat men dit betoog niet dient te volgen.

In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat 's Hofs arrest in de zaak-Milac niet relevant kan zijn voor het onderhavige geval. In de zaak-Milac ging het om de vaststelling van mcb's bij de invoer van weipoeder van post 04.02 van het GDT. Volgens artikel 1 van verordening nr. 974/71 kunnen bij invoer in Lid-Staten waarvan de valuta de toegelaten fluctuatiegrens in bovenwaartse richting overschrijdt, mcb's worden toegepast voor produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke marktordening is voorzien in interventiemaatregelen (lid 2, sub a), of waarvan de prijs afhankelijk is van die van vorenbedoelde (lid 2, sub b). Aangezien er in de gemeenschappelijke marktordening geen interventiemaatregelen voor weipoeder bestaan, draaide in de zaak-Milac alles om de vraag of de prijs van weipoeder afhankelijk is van die van het interventieprodukt magere-melkpoeder. Het Hof achtte een dergelijke afhankelijkheid niet bewezen en besliste dan ook dat artikel 1 van verordening nr. 539/75 ongeldig was voor zover het mcb's vaststelde voor het handelsverkeer van weipoeder en in zoverre niet beantwoordde aan de voorwaarden van verordening nr. 974/71.

In het onderhavige geval evenwel heeft het Hof, anders dan in de zaak-Milac, te oordelen over de vaststelling van mcb's voor zuivelprodukten bevattende mengvoeders van post 23.17 van het GDT. In tegenstelling tot wat de verwijzende rechter en verzoeker iri het hoofdgeding menen, heeft 's Hofs arrest in de zaak-Milac ons niets te zeggen wanneer het gaat om de vraag of ook weipoeder dat — naast magere-melkpoeder — in melksubstitutievoeders is verwerkt, buiten beschouwing dient te blijven bij de berekening van de mcb's voor mengvoeders van post 23.07. Gelijk de Commissie terecht opmerkt, is het immers een heel verschil of het weipoeder homogeen wordt ingevoerd dan wel als bestanddeel van een mengsel waarin ook verwante interventieprodukten zijn verwerkt en waarbij het nagenoeg onmogelijk is het aandeel van de verschillende produkten met voldoende precisie te bepalen.

Zoals bekend, zijn de mengvoederfabrikanten er in de loop van de tijd toe overgegaan aan magere-melkpoeder een hoeveelheid van het goedkopere weipoeder toe te voegen, het magere-melkpoeder tot op zekere hoogte daardoor te vervangen. Zoals ons met name ter terechtzitting werd meegedeeld, kan het weipoederaandeel in de verschillende soorten mengvoeders variëren, en althans in de jaren 1974 en 1975 waren er — en dit lijkt mij ook door verzoekster niet te worden bestreden — geen doeltreffende en in de praktijk eenvoudig te hanteren methoden ter controle van het weipoederaandeel bekend.

Daarmee bestond inderdaad het gevaar van frauduleuze praktijken door middel van het verstrekken van onjuiste gegevens betreffende het weipoederaandeel, waartegen, juist wegens het ontbreken van goede controlemethoden, in de praktijk ook geen kruid was gewassen. Waar een betrouwbare bepaling van het weipoederaandeel onmogelijk was, stond de Commissie voor de keus, ofwel geheel af te zien van de monetaire compensatie, ofwel het weipoederaandeel eenvoudig mee te rekenen bij de berekening van de mcb's. Daarbij moet worden bedacht dat de Commissie volgens 's Hofs arrest van 14 mei 1975 (zaak 74/74, CNTA, Jurispr. 1975, blz. 533) over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt bij de vraag of de monetaire maatregelen verstoringen in het handelsverkeer van landbouwprodukten konden veroorzaken. Met name kan zij, gelijk in dat arrest wordt overwogen, behalve de monetaire factoren ook de marktsituatie in aanmerking nemen bij de vraag of voor dergelijke verstoringen moest worden gevreesd. Gezien de relatieve hoeveelheid en waarde van het interventieprodukt magere-melkpoeder in melksubstitutievoeders, kan men de Commissie er geen verwijt van maken dat zij niet bereid was in de gegeven omstandigheden geheel van de monetaire compensatie af te zien.

De Commissie dient echter ook een zekere vrijheid te hebben bij de beoordeling van de vraag, hoe tegen bedoelde verstoringen moet worden opgetreden.

Daarom valt nog te onderzoeken of de forfaitaire berekening van de mcb's wel binnen het kader van het stelsel der monetaire compensatie blijft. Wij herinneren eraan dat het Hof herhaaldelijk erop heeft gewezen — onder meer in het arrest van 11 oktober 1977 (zaak 125/76, Cremer, Jurispr. 1977, blz. 1593) — dat bij de vaststelling van uitvoerrestituties voor mengvoeders het gebruik van forfaitaire berekeningsmethoden in principe onvermijdelijk is. In overeenkomstige zin heeft het Hof zich uitgelaten in het arrest van 30 november 1978 (zaak 87/78, Welding, Jurispr. 1978, blz. 2457), waarin het overwoog dat aan een forfaitaire benadering niet valt te ontkomen wanneer een nauwkeurige bepaling van de samenstelling van een waar om technische of praktische redenen onmogelijk is. Gelijk uit deze zaak blijkt, dient het gebruik van dergelijke methoden enkel de praktische toepasbaarheid van de gemeenschapsregeling te verzekeren en mag het niet oorzaak zijn van kennelijke onbillijkheden.

Wanneer wij dan het stelsel der mcb's nader bezien, dan moeten wij in de eerste plaats vaststellen dat het slechts bruikbaar is om het hoofd te bieden aan de moeilijkheden die voor het goederenverkeer en de goede werking van de interventieregelingen ontstaan door de uitwerking van monetaire maatregelen op de prijs van de basisprodukten. Volgens de considerans van verordening nr. 974/71 mogen de mcb's dan ook niet hoger zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor interventiemaatregelen bestaan. Verder mogen zij slechts in die gevallen worden toegepast waarin die invloed tot moeilijkheden leidt. Dienvolgens staat artikel 1, lid 2, sub b, van de verordening de toepassing van mcb's enkel toe bij produkten waarvan de prijs afhankelijk is van de prijs van produkten waarvoor in interventiemaatregelen is voorzien en die onder de gemeenschappelijke marktordening vallen. 'Bij de zogenoemde afgeleide produkten zijn de toe te passen mcb's volgens artikel 2, lid 2, gelijk aan de invloed op de prijzen van de basisprodukten waarvan de prijs van het betrokken produkt afhankelijk is. En zoals het Hof in het arrest van 5 april 1979 (zaak 151/77, Peiser, Jurispr. 1979, blz. 1469) heeft beklemtoond, is de toepassing van mcb's op de onder deze bepaling vallende produkten dan ook voldoende gerechtvaardigd wanneer de mcb's voor de basisprodukten een aanmerkelijke invloed op de prijzen van de zogenoemde afgeleide produkten hebben. De prijs van de in artikel 1, lid 2, sub b, bedoelde produkten nu is afhankelijk van die van de zogenoemde interventieprodukten, aldus het Hof in de zaak-Milac, „indien eerstgenoemde prijs merkbaar schommelt onder de invloed van wijzigingen van laatstgenoemde prijs”. Een dergelijke afhankelijkheid tussen weipoeder van post 04.02 van het GDT en magere-melkpoeder viel, zoals ik reeds zei, in de zaak-Milac niet vast te stellen.

Daarentegen kon, zoals wij hebben gehoord, tijdens de geldigheidsduur van de verordeningen nrs. 2547/74 en 539/75 van de Commissie met betrekking tot mengvoeders van post 23.07 Bla niet worden vastgesteld dat, al naar gelang de grootte van het weipoederaandeel van het mengvoeder, de prijzen hiervan zich merkbaar anders dan en onafhankelijk van de prijzen van magere-melkpoeder ontwikkelden. Uit het desbetreffende onderzoek was juist gebleken dat de prijs van melksubstitutievoeders, die zoals bekend onder de gemeenschappelijke marktordening vallen, ongeacht het daarin verwerkte weipoederaandeel zich in sterke mate richtte naar de prijs van magere-melkpoeder, waarvoor onder de gemeenschappelijke marktordening interventiemaatregelen bestaan. Zie ik het goed, dan komt dat doordat in de betrokken periode magere-melkpoeder het qua waarde en hoeveelheid belangrijkste zuivelbestanddeel van de mengvoeders vormde. Daarom ook heeft de Commissie de haar ingevolge verordening nr. 974/71 toekomende discretionaire bevoegdheid niet overschreden door het weipoederaandeel van mengvoeders in de berekening van de mcb's te betrekken.

Er is nog een ander aspect dat pleit voor de verenigbaarheid van de verordeningen nrs. 2547/74 en 539/75 van de Commissie met 's Raads verordening nr. 974/71. Het is dit aspect waarop het Hof heeft gewezen in het arrest van 6 juni 1977 (zaak 97/76, Merkur Außenhandel, Jurispr. 1977, blz. 106). Daarin werd namelijk overwogen dat de mcb's inzonderheid meer ertoe dienen het hoofd te bieden aan de moeilijkheden die de monetaire instabiliteit kan veroorzaken voor de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening, dan de individuele belangen van de betrokken ondernemingen te beschermen. Daartoe verleent artikel 6 van verordening nr. 974/71, waarop de genoemde verordeningen van de Commissie berusten, de Commissie de bevoegdheid om volgens een bepaalde procedure niet enkel de compenserende bedragen vast te stellen, maar ook de noodzakelijke uitvoeringsbepalingen, met inbegrip van bepalingen „die ook andere afwijkingen van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid zouden kunnen inhouden”. Bijgevolg moeten de genoemde verordeningen van de Commissie worden gerekend tot de „regelgevende handelingen van economisch beleid”, die, naar het Hof met betrekking tot een andere uitvoeringsverordening bij verordening nr. 974/71 heeft vastgesteld, „de Gemeenschap in het hogere belang van de goede werking der marktordeningen vaststelt”. Ook in zoverre is wegens de eerder bedoelde feitelijke controleproblemen de Commissie er geen verwijt van te maken dat zij het weipoederaandeel in de berekening van de mcb's heeft betrokken. En anders dan verzoeker meent, speelt daarbij geen rol dat een handelaar door deze regeling in een bepaald geval — bij voorbeeld bij de uitvoer van melksubstitutievoeders — op grond van de forfaitaire berekeningswijze kon worden bevoordeeld.

Een forfaitaire berekeningswijze betekent ook niet, zoals verzoekster meent, dat het mogelijk moet zijn om tegenbewijs te leveren. Volgens verzoekster zou er een algemeen rechtsbeginsel bestaan, inhoudende dat wanneer bepaalde gegevens moeilijk aantoonbaar zijn, de importeur de mogelijkheid dient te krijgen het bewijs met de hem ten dienste staande middelen te leveren om op een gunstiger regeling aanspraak te kunnen maken. In het arrest van 17 juni 1971 (zaak 3/71, Gebrüder Bagusat, Jurispr. 1971, blz. 577) alsmede in de arresten betreffende het rechtsvermoeden inzake verhoging van het alcoholgehalte van wijn (zie de arresten van 30 september 1975, gevoegde zaken 89/74, 18 en 19/75, Arnaud e.a., en gevoegde zaken 10-14/75, Lahaille e.a., Jurispr. 1975, blz. 1023 en 1053; arrest van 9 december 1975, zaak 64/75, Mommessin e.a., ibid. blz. 1599), ging het evenwel gelijk het Hof uitdrukkelijk overwoog, om weerlegbare rechtsvermoedens inzake een bepaalde tariefindeling, respectievelijk om een nationaalrechtelijk vermoeden inzake verhoging van het alcoholgehalte van wijn. In het onderhavige geval daarentegen hebben wij te doen met een forfaitaire berekeningsmethode, die geen weerlegbaar vermoeden inhoudt, doch die is vastgesteld in het belang van de rechtszekerheid en een behoorlijke administratie. Ware tegenbewijs toegelaten, dan stond het bestuur eveneens voor feitelijke controleproblemen, die de huidige regeling eenvoudig dient uit te sluiten.

Ten slotte wordt aan de rechtmatigheid van de tot dan toe geldende regeling ook niet afgedaan door de omstandigheid dat de Commissie eind 1977, dus nog vóórdat het arrest-Milac werd gewezen, heeft besloten het weipoederaandeel voortaan buiten de berekening van de mcb's voor mengvoeders te laten (verordening nr. 3005/77). Naar ons werd meegedeeld, meende de Commissie dat de analysemethoden in tussentijd voldoende waren verbeterd — wij noemen hier de im-muno-elektroforese — om het weipoederaandeel in mengvoeders te kunnen bepalen. Bovendien had de Commissie geconstateerd dat het aantal ondernemingen die als importeurs, exporteurs of fabrikanten van mengvoeders op basis van zuivel zijn te beschouwen, na 1976 kleiner en daardoor overzichtelijker was geworden. De Commissie achtte het daarom mogelijk om, in tegenstelling tot de vroegere regeling, te differentiëren bij de bestanddelen van zuivelprodukten, op basis waarvan de mcb's voor mengvoeders worden bepaald, en de mcb's enkel nog te berekenen volgens het percentage melkpoeder in het eindprodukt. Dit mocht zij doen ingevolge haar discretionaire bevoegdheid, en het betekent niet dat de vroegere, van andere premissen uitgaande praktijk onrechtmatig was.

Waar het voorgaande geen aanleiding geeft tot twijfel aan de geldigheid van de betrokken verordeningen van de Commissie, wil ik het Hof in overweging geven de vraag van het Finanzgericht Münster te beantwoorden als volgt:

Bij onderzoek van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2547/74 van de Commissie van 4 oktober 1974 (PB L 272 van 1974, blz. 1) en van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 539/74 van de Commissie van 28 februari 1975 (PB L 57 van 1975, blz. 2), voor zover daarbij het gewicht van een eventueel weipoederaandeel van mengvoeders van post 23.07 B I a 3 en 4 van het GDT wordt meegerekend bij de berekeningsgrondslag van de monetaire compensatie, is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.