Conclusie van advocaat-generaal Saggio van 9 maart 2000. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Portugese Republiek. - Niet-nakoming - Richtlijn 76/464/EEG - Waterverontreiniging - Niet-omzetting. - Zaak C-261/98.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-05905



Conclusie van de advocaat generaal

1. Bij verzoekschrift, neergelegd op 17 juli 1998, verwijt de Commissie de Portugese Republiek, geen programma's ter vermindering van de waterverontreiniging, met passende kwaliteitsdoelstellingen voor bepaalde verontreinigende stoffen en adequate termijnen voor de tenuitvoerlegging ervan, te hebben vastgesteld of ten minste in beknopte vorm te hebben meegedeeld, overeenkomstig het bepaalde in artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (hierna: richtlijn").

Het toepasselijke gemeenschapsrecht

2. De richtlijn strekt enerzijds tot beëindiging van de verontreiniging door het lozen van de verschillende gevaarlijke stoffen die vallen onder een eerste lijst, lijst I" genaamd, en anderzijds tot vermindering van de verontreiniging van het water door de stoffen die vallen onder een tweede lijst, lijst II" genaamd. Beide lijsten met schadelijke stoffen zijn als bijlagen bij de richtlijn opgenomen. Overeenkomstig artikel 1 is de richtlijn van toepassing op oppervlaktewateren in het binnenland (zoete wateren), kustwateren (brakke wateren), territoriale zeewateren en grondwateren. Artikel 1, lid 2, sub d, definieert het begrip lozing" als iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht". Bovendien wordt, luidens punt d van dat artikel, onder verontreiniging" verstaan het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de eco-systemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd".

3. Om de door de richtlijn beoogde saneringsdoeleinden te bereiken, nemen de lidstaten krachtens artikel 2 de passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage, en ter vermindering van de verontreiniging van genoemde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage, overeenkomstig deze richtlijn, die slechts een eerste stap is om dit doel te bereiken".

4. Artikel 7, lid 1, van de richtlijn bepaalt: Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen". Lid 2 onderwerpt de verontreinigende lozingen aan een stelsel van voorafgaande vergunningen, en lid 3 bepaalt, dat de voormelde programma's kwaliteitsdoelstellingen voor het water bevatten, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan". Volgens de leden 4 en 5 kunnen die programma's eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben", waarbij rekening wordt gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn, en moeten in de programma's de termijnen worden vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan. Ten slotte bepaalt lid 6, dat de programma's en de resultaten van de toepassing hiervan in beknopte vorm aan de Commissie worden medegedeeld".

5. Opgemerkt zij, dat in lijst II de stoffen zijn opgenomen met een schadelijke werking op het water, die evenwel beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan". Die stoffen vallen uiteen in twee categorieën. De eerste omvat de in lijst I genoemde stoffen waarvoor de grenswaarden nog niet worden vastgesteld: die stoffen, thans 99 in getal, moeten bij voorrang worden verwijderd. De tweede omvat een reeks individueel opgesomde stoffen of samenstellingen.

6. De tekst van de richtlijn - die op 4 mei 1976 is vastgesteld en de volgende dag aan de lidstaten is meegedeeld - vermeldt geen enkele omzettingstermijn. Wat de programma's ter vermindering van de verontreiniging betreft, bepaalt artikel 7, lid 7, dat de Commissie regelmatig een onderlinge vergelijking van de ontvangen programma's organiseert, teneinde de tenuitvoerlegging hiervan te harmoniseren, en, indien zij zulks nodig acht, voorstellen terzake indient bij de Raad. Dienaangaande preciseert artikel 12, lid 2, dat de eerste voorstellen, voor zover mogelijk binnen een termijn van zevenentwintig maanden na de kennisgeving van [de] richtlijn", aan de Raad moeten worden toegezonden. Bijgevolg moest de verplichting van de lidstaten om de in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde programma's vast te stellen en de tekst ervan aan de Commissie mee te delen, in principe uiterlijk op 5 augustus 1978 worden nagekomen. Niettemin had de Commissie de lidstaten op 3 november 1976 voorgesteld, die programma's voor 15 september 1981 vast te stellen en ze voor 15 september 1986 tot een goed einde te brengen.

7. De richtlijn is voor de Portugese Republiek verbindend geworden vanaf haar toetreding tot de Europese Gemeenschappen op 1 januari 1986. Vanaf die datum was zij dus verplicht, de betrokken saneringsprogramma's in te voeren.

Niet-nakomingsprocedure en conclusies van partijen

8. Op 26 september 1989 verzocht de Commissie de Portugese regering, haar voor 31 december 1989, in beknopte vorm, de op grond van artikel 7, lid 1, van de richtlijn vastgestelde saneringsprogramma's mee te delen. Toen die regering niet antwoordde, herhaalde de Commissie - overigens zonder succes - haar verzoek op 4 april 1990.

9. Daarop deed de Commissie de Portugese regering op 2 april 1991 een schriftelijke aanmaning toekomen, waarin zij haar krachtens artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag (vervolgens eerst artikel 169, eerste alinea, EG-Verdrag en dan artikel 226, eerste alinea, EG) verzocht, binnen een termijn van een maand haar opmerkingen ter zake in te dienen. De Portugese regering antwoordde bij twee brieven van haar permanente vertegenwoordiger, gedateerd 25 april 1991 respectievelijk 25 juni 1992, waarin werd gewezen op de uitvoering van een technische studie betreffende de in de richtlijn vermelde verontreinigende stoffen, en op bepaalde programma's ter vermindering van de waterverontreiniging. De Commissie achtte die twee antwoorden onvoldoende.

10. De Commissie besloot dus, overeenkomstig voormeld artikel 169, eerste alinea, van het Verdrag, de Portugese regering bij brief van 25 mei 1993 een met redenen omkleed advies te zenden met het verzoek, de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden daaraan te voldoen. De Portugese regering antwoordde op dat met redenen omkleed advies bij brief van haar permanente vertegenwoordiger van 9 juni 1993; deze brief bevatte een nieuwe lijst van programma's ter vermindering van de waterverontreiniging die zich in het stadium van uitvoering of planning bevonden. Aanvullende gegevens volgden bij brieven van de permanente vertegenwoordiger van Portugal van 26 augustus 1993, 21 juni 1994, 12 december 1994, 29 mei 1995, 30 mei 1996 en 5 december 1996. De Commissie was van mening, dat geen van die antwoorden geheel voldeed.

11. Bijgevolg heeft de Commissie op 17 juli 1998 een beroep krachtens artikel 169, tweede alinea, van het Verdrag ingesteld en het Hof verzocht:

- vast te stellen dat de Portugese Republiek, door geen programma's ter beperking van de waterverontreiniging, met passende kwaliteitsdoelstellingen voor bepaalde verontreinigende stoffen en adequate termijnen voor de tenuitvoerlegging ervan, vast te stellen of tenminste in beknopte vorm mee te delen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 7 van de richtlijn, de krachtens deze richtlijn en het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

- de Portugese Republiek in de kosten te verwijzen.

12. In haar op 14 oktober 1998 neergelegd verweerschrift heeft de Portugese Republiek het Hof verzocht:

- tot 31 december 1998 de verzending van aanvullende gegevens betreffende artikel 7 van richtlijn 76/464 af te wachten" en, na ontvangst van die gegevens, het geding zonder voorwerp te verklaren;

- de Commissie in de kosten te verwijzen.

Het bestaan van de niet-nakoming

13. Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof met sedertdien opgetreden (normatieve of administratieve) wijzigingen geen rekening kan houden. Aangezien die termijn in de onderhavige zaak op 25 juli 1993 verstreek, moet worden bepaald of de Portugese regering toen al dan niet had voldaan aan de verplichting om de in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde saneringsprogramma's vast te stellen. Aangezien de richtlijn op 1 januari 1986 voor de Portugese Republiek verbindend is geworden, beschikte de Portugese regering over een termijn van meer dan zeven en een half jaar om dergelijke programma's vast te stellen. Die termijn lijkt redelijk en passend, gezien de duur ervan en de tijd die waarschijnlijk nodig is om dergelijke programma's voor te bereiden.

14. Uit de stukken blijkt, dat de Portugese regering op 25 juli 1993 aan de Commissie de volgende documenten had toegezonden: a) een technische studie betreffende de in de richtlijn vermelde verontreinigende stoffen; b) een schematische lijst van de programma's ter vermindering van de verontreiniging"; een document getiteld Richtlijn 76/464/EEG. Programma's ter vermindering van de verontreiniging".

15. Wat de technische studie betreffende de in de richtlijn vermelde verontreinigende stoffen betreft, zij is geen echt programma in de zin van artikel 7 van de richtlijn, maar een voorbereidende handeling van algemene aard, zoals de Portugese regering trouwens zelf erkent. Overigens heeft het Hof reeds beklemtoond, dat de in de richtlijn bedoelde saneringsprogramma's om het milieu en de watervoorraden te beschermen, een specifiek karakter moeten hebben, want de doelstelling van verminderde vervuiling door middel van algemene saneringsprogramma's [is] niet noodzakelijkerwijs in overeenstemming (...) met het meer specifieke doel van de betrokken richtlijn".

16. Hetzelfde geldt voor de op 9 juni 1993 toegezonden schematische lijst van de Programma's ter vermindering van de verontreiniging". Dat document is niets anders dan een eenvoudige catalogus, die enkel de titel, het bedoelde hydrografische bekken, de betrokken gemeente en de raming van de kostprijs van de projecten vermeldt, zonder iets te zeggen over de inhoud, de doelstellingen en de duur ervan. Ook dat document is dus kennelijk ongeschikt voor een correcte uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 7 van de richtlijn, bepalende dat de programma's in beknopte vorm aan de Commissie moeten worden meegedeeld, met duidelijke vermelding van de kwaliteitsdoelstellingen voor het water" en de termijnen voor de tenuitvoerlegging hiervan".

17. Vervolgens dient dan nog het document getiteld Richtlijn 76/464/EEG. Programma's ter vermindering van de verontreiniging" te worden onderzocht, dat door de Portugese regering op 25 juni 1992 aan de Commissie is toegezonden. De programma's - vijf in getal - die in dat document voorkomen, beschrijven de verwezenlijking van de projecten op zeer algemene wijze, zonder enige informatie over de nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen, wat de in de lijst II bedoelde stoffen betreft, of over de termijnen voor de tenuitvoerlegging van die projecten. Zoals verzoekster opmerkt, getuigen dergelijke programma's van de belangstelling van de Portugese regering voor de bescherming van het aquatisch milieu, maar voldoen zij niet aan de bewoordingen van artikel 7 van de richtlijn, aangezien zij noch de te bereiken kwaliteitsdoelstellingen, noch de termijnen voor de tenuitvoerlegging ervan preciseren.

18. Daaruit volgt, dat de Portugese regering op 25 juli 1993 niet volledig aan de uit artikel 7 van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen had voldaan, zoals zij trouwens in haar verweerschrift erkent. Bijgevolg dient het Hof, conform de conclusies van de Commissie, die niet-nakoming vast te stellen.

Kosten

19. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie een dergelijke vordering heeft geformuleerd, geef ik het Hof dus in overweging de Portugese Republiek, die in het ongelijk is gesteld, te verwijzen in de kosten van het onderhavige geding.

Conclusie

20. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat de Portugese Republiek, door geen programma's ter vermindering van de waterverontreiniging, met passende kwaliteitsdoelstellingen voor bepaalde verontreinigende stoffen en adequate termijnen voor de tenuitvoerlegging ervan, vast te stellen of ten minste in beknopte vorm mee te delen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) de Portugese Republiek in de kosten te verwijzen.