CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 8 MEI 1974 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De feiten in de zaak waarin ik thans heb te concluderen vergen geen uitvoerige uiteenzetting.

Niet lang geleden had het Hof te oordelen over de zaak 134-73, waaruit ons bekend is dat de firma Holtz & Willemsen, die ook thans als de eisende partij optreedt, sinds het begin van het vorig jaar in een formeel dispuut is gewikkeld met Raad en Commissie van de Europese Economische Gemeenschap.

Het gaat daarbij om de extra steun die aan de Italië gelegen oliefabrieken voor de verwerking van koolzaad en raapzaad van communautaire oorsprong wordt verleend. Nadat de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten ['s Raads verordening nr. 136/66 van 22 september 1966 (PB nr. 172 van 30. 9. 1966, blz. 3025)] was toegepast, werd deze steun zoals bekend, bij 's Raads verordening nr. 876/67 van 20 november 1967 (PB nr. 281 van 21. 11. 1967, blz. 7) vooreerst voor het verkoopseizoen 1967/1968 voor raapzaad, koolzaad en daaruit gewonnen olie ingevoerd. In de volgende jaren werd zij telkens — met gewijzigde steunpercentages — opnieuw toepasselijk verklaard, voor zover ten deze van belang laatstelijk bij 's Raads verordening nr. 1336/72 van 27 juni 1972 (PB nr. L 147 van 29. 6. 1972, blz. 7) voor het seizoen 1972/1973 — met verlaging van het steunbedrag tot 0,8 rekeneenheid per 100 kg oliehoudend zaad —.

De firma Holtz & Willemsen acht deze regeling discriminerend. Zij meent dat ook andere op vrij grote afstand van de hoofdproduktiegebieden gelegen oliefabrieken (waartoe zij zelf met haar in het Land Nordrhein-Westfalen gevestigd bedrijf behoort) te lijden hebben van de moeilijkheden die wat de Italiaanse oliefabrieken betreft door toekenning van extra steun werden erkend.

Zij heeft dan ook — vruchteloos, naar zou blijken — getracht Raad en Commissie ertoe te bewegen de steunregeling ook te doen gelden voor oliefabrieken welker installaties in het Land Nordrhein-Westfalen zijn gevestigd.

Tevens wenst zij een — in casu omstreden — geldelijke compensatie te ontvangen voor de in het verleden ondervonden discriminatie. Dat dit in haar bedoeling lag, deed zij reeds weten in de brief die zij op 23 januari 1973 tot Raad en Commissie richtte. Een desbetreffende vordering wegens aansprakelijkheid der Gemeenschap ex artikel 215, lid 2, maakte zij op 23 juli 1973 bij het Hof aanhangig.

Aan haar schadeberekening legt zij een voorstel der Commissie tot regionalisatie van de in Italië toegekende extra steun ten grondslag. Volgens dat voorstel zou de steun voor in het gebied van Venetië gelegen oliefabrieken 0,6 rekeneenheid moeten bedragen en omdat haar fabriek zich in een soortgelijke situatie bevindt, vermenigvuldigt zij dit percentage met de hoeveelheden zaad uit de Gemeenschap die zij in de jaren 1969 tot en met 1972 heeft verwerkt. Dit komt neer op 2011,72 rekeneenheden of wel, omgerekend tegen een koers van 3,66 DM, 735924 DM. Dit bedrag zou de Gemeenschap haar dus bij wege van schadevergoeding hebben te betalen.

Wij willen thans nagaan of de vordering, aldus gemotiveerd en berekend, gegrond is en menen dienaangaande het navolgende te moeten opmerken.

I — Vooraf een enkel woord over de ontvankelijkheid van de vordering

1. Allereerst zij opgemerkt dat de vordering aanvankelijk gericht was tegen de Europese Gemeenschappen dus ook tegen de Europese Gemeenschappen voor Kolen en Staal en voor Atoomenergie die kennelijk buiten dit geding staan. In de desbetreffende grief van de Commissie vond verzoekster evenwel aanleiding hierin bij repliek in zoverre wijziging te brengen dat zij alleen de Europese Economische Gemeenschap, vertegenwoordigd door Raad en Gemeenschap, als verweerster wenst te zien beschouwd. Deze aangelegenheid is vervolgens geregulariseerd en het komt mij onnodig voor consequenties te verbinden aan het feit dat de aanduiding der verwerende partij(en) nog enige tijd ongewijzigd is gebleven.

2. Een tweede opmerking betreft 's Raads grief dat het beroep op onrechtmatig handelen van de wetgevende macht berust, en wel op het feit dat de verordeningen van de Gemeenschap inzake de extra steun op discriminerende wijze alleen voor de in Italië gelegen oliefabrieken golden. Dit probleem is echter in de zaken 63 tot 69-72 (Werhahn e.a./Raad en Commissie, arrest van 13 november 1973) reeds tot oplossing gebracht in die zin dat onder bepaalde nog te bespreken voorwaarden vorderingen ex artikel 215, lid 2, van het EEG-Verdrag in beginsel ook mogelijk zijn wanneer de oorzaak der schade beweerdelijk in een normatieve handeling is gelegen. Waar in casu in zoverre niet van nieuwe gezichtspunten is gebleken, kunnen wij het daarbij laten: 's Raads betoog levert in zoverre geen steekhoudend argument tegen de ontvankelijkheid van het beroep op.

3. De Raad heeft voorts gesteld dat verzoekster met haar beroep, als ware het een actie wegens stilzitten der administratie, in werkelijkheid een aanvulling van de communautaire regeling inzake de extra steun wenst te bereiken: de met haar schadeverordening verlangde decla ratoire uitspraken zouden een zelfde effect hebben als een uitspraak ex artikel 175 van het EEG-Verdrag. Wanneer zulk een steunregeling echter, naar bleek, via een door particulieren ingesteld beroep niet rechtstreeks kan worden afgedwongen, gaat het volgens de Raad niet aan een schadevergoedingsactie waaraan een zelfde effect verbonden is, wèl ontvankelijk te verklaren. Ook deze problematiek is niet nieuw; zij dook in een aantal eerdere zaken reeds op. Zo werd in de zaak 4-69 [Lütticke t. Commissie, arrest van 28 april 1971 (Jurispr. 1971, blz. 325), uitgemaakt dat het vorderen van schadevergoeding als bedoeld in de artikelen 178 en 215, tweede alinea, is voorzien als een zelfstandige beroepsweg, waaraan binnen het stelsel der voorzieningsmogelijkheden een bijzondere functie toekomt en aan welks aanwending in verband met zijn bijzonder doel bepaalde voorwaarden zijn gesteld. „Het feit dat een schadevergoedingsactie in bepaalde omstandigheden tot een soortgelijk resultaat zou kunnen leiden als een beroep wegens nalatigheid ingevolge artikel 175” kan dus niet worden geacht de vordering niet-ontvankelijk te maken. In dezelfde zin sprak het Hof zich — voor het beroep tot nietigverklaring — uit in de zaak 5-71 (Zukkerfabrik Schöppensted t. Raad, arrest van 2 december 1971, Jurispr. 1971, blz. 975), en nadien in de zaken 9 en 11-71 (Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit en Grands Moulins de Paris t. Commissie, arrest van 13 juni 1972, Jurispr. 1971, blz. 391) en 43-72 (Firma Merkur t. Commissie, arrest van 24 oktober 1973). Hieruit moet worden geconcludeerd dat het Hof de beperkingen gesteld aan acties tot nietigverklaring en declaratoire vorderingen niet tot andere acties wil uitbreiden. In het belang van een daadwerkelijke rechtsbescherming, dat wil zeggen met het oog op het beginsel dat de desbetreffende bepalingen niet restrictief mogen worden uitgelegd, stelt het Hof zich veeleer op het standpunt dat aansprakelijkheidsacties tegen de communautaire overheid een zekere compensatie kunnen bieden voor het feit dat aan het beroepsrecht van particulieren volgens de artikelen 173 en 175 bepaalde grenzen zijn gesteld. Mijns inziens bestaat er geen aanleiding dit standpunt thans te verlaten. Ook het zojuist besproken gezichtspunt wettigt dus geen twijfel aan de ontvankelijkheid van het beroep.

4. De Raad heeft vervolgens betoogd dat het beroep zelfs niet ontvankelijk is wanneer men zich stelt op de grondslag der jurisprudentie, zoals onder meer vervat in het arrest 5-71, volgens welke schadevergoedingsacties kunnen worden ingesteld wegens normatieve handelingen die bepaalde economische beleidskeuzen impliceren, zij het dat zij dan wel een voldoende gekwalificeerde schending van een hogere rechtsregel moeten behelzen. Het voor de ontvankelijkheid van het beroep nodige bewijs van een flagrante rechtsschending zou in casu echter niet onomstotelijk, zijn geleverd en met name zou niet zijn aangetoond dat er van ernstig concurrentienadeel sprake is en van zodanig ernstige gevolgen dat verzoekster in haar bestaan wordt bedreigd. Tegen dit bezwaar zou ik al dadelijk willen inbrengen dat „voldoende gekwalificeerde schending van een hogere rechtsregel” in de zin van 's Hofs jurisprudentie alleen maar wil zeggen dat er van flagrante schending van bepaalde rechtsregelen sprake moet zijn. Verder behoeft men mijns inziens niet te gaan. Weliswaar wordt in de conclusie in de zaken 63 tot 69-72 ook gesproken van bepaalde gevolgen van de gewraakte regeling waardoor betrokkene in zijn bestaan wordt bedreigd, doch ik geloof niet dat mijn voorganger, die bedoelde conclusie heeft genomen, die gevolgen als conditio sine qua non heeft beschouwd en met name in 's Hofs jurisprudentie wijst niets er mijns inziens op dat voor aansprakelijkheidsacties wegens normatieve handelingen zulke criteria zouden moeten gelden. Men zal, van deze corrigerende opmerking nu afgezien, toch moeten erkennen dat in twijfel mag worden getrokken of verzoekers posita de toets van het onderzoek naar de ontvankelijkheid wel kunnen doorstaan. Misschien heeft verzoekster het zich te gemakkelijk gemaakt door te stellen dat men haar wederrechtelijk een steunbedrag van 6 rekeneenheden per ton verwerkt raapzaad uit de Gemeenschap heeft onthouden en had zij haar vordering nader moeten motiveren door bovendien te relateren aan haar kostprijs in het algemeen, haar winstmarge en verdere omstandigheden, de produktie en de afzet van raapolie betreffende. Wij staan hier voor een moeilijke appreciatievraag waarop geen ondubbelzinnig antwoord kan worden gegeven; ik laat deze kwestie daarom voor het ogenblik liever rusten. Ik stel dan ook niet voor de vordering als op onvoldoende concludente posita berustend, niet ontvankelijk te verklaren en ik geef er de voorkeur aan het aangesneden probleem in samenhang met de vraag naar de gegrondheid van het beroep te behandelen.

5. Ten slotte dient nog een vraag te worden besproken die de Commissie in haar tweede conclusie heeft opgeworpen. Zij betoogt dat het verzoekster in feite niet om schadevergoeding begonnen is, maar om extra steun volgens de criteria die ook voor bepaalde Italiaanse oliefabrieken gelden, zodat zij eigenlijk zou ageren ex artikel 40, lid 3, van het EEG-Verdrag juncto verordening nr. 876/67. De beslissing dienaangaande zou echter volgens de systematiek der communautaire regeling berusten bij de nationale administratie, immers die extra steun wordt volgens dezelfde procedure uitbetaald als de gewone steun die volgens het geldend Gemeenschapsrecht ook voor oliefabrieken in de Bondsrepubliek Duitsland kan worden verleend. Maar dan komt het juist voor verzoekster te verwijzen naar de Duitse administratie casu quo, in geval van geschil, naar de nationale rechter die dan eventueel om een prejudiciële beslissing krachtens arti kel 177 kan vragen. Wanneer men hiernevens ook een beroep ex artikel 215 op het Europese Hof van Justitie zou toelaten, zou dat, naar de Commissie in den brede heeft betoogd, tot ernstige problemen kunnen leiden. Zie ik het goed, dan heeft de Commissie hiervan geen middel in formele zin gemaakt; het door haar opgeworpen probleem moet echter in het kader van het onderzoek naar de ontvankelijkheid stellig worden besproken. Wie het betoog der Commissie op de keper beschouwt, wordt herinnerd aan de zaak 96-71 [Haegeman t. Commissie, arrest van 25 oktober 1972 (Jurispr. 1972, blz. 1005)]. Zoals bekend, was in die zaak de nietigverklaring gevorderd van een beslissing van de Commissie waarbij een verzoek om vrijstelling van een compenserende heffing bij de invoer van Griekse wijnen — en om restitutie dier heffingen — was afgewezen. Op grond' dat volgens 's Raads besluit van 21 april 1970 de middelen van de Gemeenschap, waartoe ook voormelde compenserende heffingen behoren, door de organen der Lid-Staten worden geheven, heeft het Hof toen uitgesproken dat in geschillen over het opleggen van zulke heffingen aan particulieren — en over de restitutie dier heffingen — door de nationale autoriteiten, en eventueel door de nationale rechter, moet worden beslist. Tegen toepassing dezer jurisprudentie op het onderhavig geval kunnen echter twee zwaarwichtige argumenten worden ingebracht. Het is al dadelijk de vraag of de litigieuze situatie kan worden vergeleken met die waarom het in de zaak 96-71 ging. Er wordt in casu niet slechts betaling — van een bepaalde subsidie —, doch schadevergoeding gevorderd en men poogt aan te tonen dat aan de bijzondere voorwaarden daartoe is voldaan. Het Hof is tot kennisneming van zulk een vordering stellig bevoegd, terwijl anderzijds mag worden betwijfeld of ook de autoriteiten en instanties der Lid-Staten in zodanig geval bevoegd zijn te achten — zo ja, dan wenst de Commissie daaraan de consequentie te verbinden dat het Hof vooreerst niet mag worden geadieerd —. Voorts zullen wij lering moeten trekken uit het meer recente arrest 43-72. Betoogd was dat verzoekers met hun bezwaren tegen de weigering van de douane compenserende bedragen toe te kennen naar de nationale administratieve en rechterlijke instanties moesten worden verwezen, doch in het arrest werd overwogen dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wel degelijk tot kennisneming van het gerezen geschil bevoegd was en voorts dat het met een behoorlijke rechtsbedeling en met de proceseconomie onverenigbaar ware wanneer men verzoekster zou dwingen zich van nationale rechtsmiddelen te bedienen, zodat zij geruime tijd zou moeten wachten totdat op haar verzoek definitief zal zijn beslist. Ook al dient dus te worden erkend dat het tot netelige problemen kan leiden wanneer zowel nationale instanties als het Hof van Justitie bevoegd zijn (in een andere vorm traden ze ook in de bekende zaak Kampffmeyer aan het licht), anderzijds ware het weinig bevredigend wanneer verzoekster zou worden gedwongen de omweg die naar de nationale bestuursorganen en rechterlijke instanties leidt te bewandelen, waarna deze laatste instanties zich dan krachtens artikel 177 tot het Hof van Justitie kunnen wenden. Zelfs in de ongetwijfeld belangwekkende argumenten der Commissie zal het Hof dus geen aanleiding behoeven te vinden het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, waarmede dan tevens vaststaat dat tot de behandeling ten principale kan worden overgegaan.

II — De gegrondheid van het verzoek

Een eerste voorwaarde voor de toewijzing van een schadevordering is volgens 's Hofs vaste Jurisprudentie de wederrechtelijkheid van het beweerdelijk schadeveroorzakend handelen.

Gesteld wordt dat toekenning van extra steun alleen aan in Italië gelegen oliefabrieken — met uitsluiting van andere even ver van de produktiegebieden gelegen bedrijven — in strijd zou zijn met artikel 7 van het EEG-Verdrag, immers discriminatie „op grond van nationaliteit” zou opleveren. Bovendien zou een aldus opgezette extra steunverlening niet te verenigen zijn met de in artikel 40, lid 3, van het EEG-Verdrag voor de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten omschreven eis van gelijke behandeling.

Alvorens nader op deze grieven in te gaan zou ik nogmaals willen releveren hoe het tot de toekenning van extra steun aan de Italiaanse oliefabrieken gekomen is.

In de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten, zoals die is te vinden in 's Raads verordening nr. 136/66 die sinds 1 juli 1967 op koolzaad, raapzaad en raapolie wordt toegepast, wordt, evenals in andere marktordeningen, met verschillende prijzen gewerkt. Enerzijds zijn er de richtprijzen waaraan de marktprijzen zich, naar men aanneemt, zullen aanpassen, anderzijds de daaronder liggende interventieprijzen die de fabrikanten een minimuminkomen garanderen en die in het voornaamste produktiegebied het laagst zijn, terwijl er voor andere produktiegebieden al naar gelang van de afstand tot het voornaamste produktiegebied en de transportkosten hogere interventieprijzen gelden. Heffingen aan de buitengrenzen zijn hier, anders dan in andere marktordeningen, blijkbaar met het oog op bepaalde GATT-verplichtingen, niet voorzien. Produkten uit derde landen kunnen dus onbelast in de Gemeenschap worden gebracht, die trouwens ondanks een aanzienlijke en groeiende eigen produktie voor een belangrijk gedeelte op invoer is aangewezen. Opdat de fabrikanten echter niet de voorkeur aan zaad uit derde landen zouden gaan geven heeft men de olie-industrie voor de verwerking van zaad uit de Gemeenschap steun toegekend; die steun is gelijk aan het verschil tussen de richtprijs en de prijs op de wereldmarkt. Dit leidt tot een zekere Gemeenschapsprefe rentie, alleen reeds cmdat de marktprijs in de Gemeenschap gewoonlijk beneden het niveau van de richtprijs blijft.

Gezien de wijze waarop de prijzen worden vastgesteld en het feit dat dit zaad in Italië vrijwel niet wordt verbouwd, zodat de Italiaanse verwerkende industrie op leveranties uit andere Lid-Staten of uit derde landen is aangewezen, was men in het najaar van 1967 bezorgd voor de concurrentiepositie der Italiaanse oliefabrieken. Deze bezorgdheid was als volgt te verklaren: aangenomen dat de prijzen in de produktiegebieden der Gemeenschap dichtbij de richtprijzen kwamen te liggen, dan zou het in verband met de hoge transportkosten tot aan de Italiaanse grens voor de Italiaanse oliefabrieken meer zin hebben zaad uit derde landen te verwerken. Zij vielen dan buiten de Gemeenschapspreferentie en de prijsvorming zou er in dat geval niet toe leiden dat de toenemende communautaire kool-zaadproduktie haar weg vond naar de verwerkende industrie der Gemeenschap. — Kwamen de marktprijzen evenwel ongeveer op het niveau der interventieprijzen te liggen, dan moest het geografisch voordeel van nabij de produktiegebieden gelegen fabrieken de Italiaanse oliefabrieken schaden. Omdat het vervoer van een bepaalde hoeveelheid olie met minder kosten gepaard gaat dan dat van de daarvoor benodigde hoeveelheid zaad, konden oliefabrieken in de nabijheid van de produktiegebieden lagere prijzen bieden dan de Italiaanse bedrijven. — In beide gevallen waren de Italiaanse oliefabrieken niet meer in staat de concurrentie het hoofd te bieden. Dit is mijns inziens overtuigend aangetoond in een memorie van de Raad van 22 september 1967 betreffende de moeilijkheden die zich als gevolg van de uitvoering der desbetreffende verordening op de Italiaanse markt voor vetten hebben voorgedaan. Interessante bijzonderheden kunnen ook worden ontleend aan een werkdocument van de diensten der Commissie van 1 maart 1972 met berekeningen betreffende de concurrentiepositie van oliefabrieken in verschillende Italiaanse steden waar communautaire olie uit de Gemeenschap (Frankrijk) en uit derde landen wordt verwerkt, terwijl met name ook hun mogelijke aanbodsprijzen worden vergeleken met die van dichter bij de produktiegebieden gelegen Franse oliefabrieken.

Het schijnt dat de hierbedoelde bezorgdheid ook spoedig gegrond is gebleken. De offertes van Franse oliefabrikanten lagen in de herfst van 1967 blijkbaar aanzienlijk beneden de prijzen van Italiaanse oliefabrieken. Stellig is de Italiaanse import van deze olie belangrijk gestegen. Waren deze importen uit andere Lid-Staten vóór de toepassing der ordening van de markt voor vetten op koolzaad en raapzaad onbetekenend — in 1966 bedroegen ze rond 2000 ton —, in 1967 waren ze opgelopen tot 24000 ton en in 1972 tot 48000 ton. De geschetste concurrentieomstandigheden brachten dus mede dat met een algehele verdringing der Italiaanse oliefabrieken van de zeer belangrijke Italiaanse markt voor raapolie moest worden gerekend. Er dreigde voor die fabrieken ernstige economische schade; in het seizoen 1966/1967 hadden zij rond 77000. ton raapolie, overeenkomend met ongeveer 25 % van hun capaciteit, geproduceerd.

Door in de herfst van 1967 ten behoeve van de Italiaanse oliefabrieken de mogelijkheid van extra steun in het leven te roepen heeft men aan deze moeilijkheid het hoofd willen bieden. De getroffen maatregel die eigenlijk ook door verzoekster niet ongerechtvaardigd wordt genoemd, heeft o ok het ermede beoogde effect gesorteerd: er is veel raapzaad uit de Gemeenschap naar Italië afgevloeid, anders gezegd het goederenverkeer is in een gebied waarvoor de Gemeenschap zich bijzondere inspanningen getroostte, in gunstige zin beïnvloed en de mogelijkheid van concurrerende prijzen is gegarandeerd. Voorts zij reeds thans gezegd dat dientengevolge, wat perskoeken en raapolie betreft, de concurrentie door de Italiaanse oliefabrieken ook niet in noemenswaarde mate onder druk werd gezet. Ter processe is gebleken dat raapolie uit Italië vrijwel niet geëxporteerd wordt en dat de vroeger reeds aanzienlijke uitvoer van perskoeken uit dat land zich niet in sterke mate heeft uitgebreid. Voor de cijfers verwijs ik naar het schriftelijke exposé van de Commissie dat in hoofdzaak zijn neerslag heeft gevonden in de aan het Hof gestelde vragen.

Wanneer wij ons thans afvragen of het feit dat andere, verder van de produktiegebieden gelegen oliefabrieken zoals met name die van verzoekster, niet voor de extra steun in aanmerking zijn gebracht, als discriminatie in de zin van het Verdrag is te beschouwen, dan behoeven wij mijns inziens op de afzonderlijke argumenten die door partijen met betrekking tot de artikelen 7 en 40 van het EEG-Verdrag zijn voorgedragen, niet zeer uitvoerig in te gaan. Met de volgende opmerkingen kan worden volstaan:

Zoals bekend, menen verweerders dat artikel 7 buiten beschouwing moet worden gelaten omdat daarin een voorbehoud ten gunste van andere Verdragsbepalingen wordt gemaakt; artikel 40 zou dan een bijzonder voorschrift voor de landbouw zijn op grond waarvan in buitengewone omstandigheden stellig van de eis van gelijke behandeling zou mogen worden afgeweken. Bovendien zou de extra steun niet kunnen worden geacht aan een bepaalde nationaliteit te zijn gebonden. Iedere houder van een volgens de hierbedoelde marktordening uitgereikt certificaat die zaad heeft laten verwerken in een in Italië gelegen oliefabriek, zou voor de extra steun in aanmerking komen. — Wij behoeven hierbij niet verder stil te staan, en wel om de eenvoudige reden dat verzoekster zich niet alleen op schending van artikel 7, doch heel in het algemeen op niet-inachtneming van het non-discriminatiebeginsel beroept. Volledigheidshalve zij dus slechts opgemerkt dat het standpunt van verweerders te verdedigen lijkt. Inderdaad kan bezwaarlijk worden gesteld dat de extra steun juist wegens de nationaliteit van bepaalde oliefabrieken of hun eigenaars is toegekend. — Evengoed kan van een differentiatie naar ligging, namelijk naar ge lang van de afstand tot de produktiegebieden, worden gesproken, dat wil zeggen van een zekere ons ook uit andere marktordeningen wel bekende regionalisatie. Het lag ook voor de hand dat men zich daarbij tot het territoir van een bepaalde Lid-Staat heeft beperkt: de groep der aldaar gelegen oliefabrieken onderscheidde zich bijzonder duidelijk van alle andere verwerkende bedrijven.

Wat anderzijds het in artikel 40, lid 3, voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid omschreven discriminatieverbod betreft: verweerders hebben betoogd dat hier slechts één der beginselen wordt omschreven die in samenhang met andere principes, zoals dat betreffende een in economisch opzicht nuttige overgang van nationale naar gemeenschappelijke marktordeningen, tot gelding moeten worden gebracht; men zou er dus niet van mogen uitgaan dat het non-discriminatiebeginsel al aanstonds bij de inwerkingtreding van een gemeenschappelijke marktordening aanspraak op absolute eerbiediging maakte; ondanks artikel 40, lid 3, zou er tijdelijk mogen worden gedifferentieerd. Zulks zou zijn gebleken bij de invoering van andere marktordeningen waarin een geleidelijke overgang — met verschillende prijzen gedurende enige tijd — is toegelaten. In het kader van de gemeenschappelijke ordening van de markt voor vetten heeft men aanvankelijk gemeend het zonder overgangsbepalingen te kunnen stellen, doch men is daarop teruggekomen toen bleek dat de onmiddellijke overgang naar een gemeenschappelijke marktordening op een gebied als Italië, waar men vroeger een sterke nationale protectie had gekend, tot economische moeilijkheden leidde. Althans tot 31 december 1969 zou er dus, wat de Italiaanse extra steun betreft, niet van ontoelaatbare discriminatie mogen worden gesproken; bijzondere regelingen voor bepaalde delen van de Gemeenschap moesten ook na de overgangsperiode als geoorloofd worden beschouwd. — Ik wil naar aanleiding van dit betoog voor het ogenblik alleen maar zeggen dat het, qua opzet, in beginsel stellig juist is. Men kan zich dus op het standpunt stellen dat de bijzondere regeling voor Italië althans in 1969 nauwelijks een ontoelaatbare vorm van discriminatie kan hebben opgeleverd. Wel mag worden betwijfeld of voormeld betoog voor de gehele geldingsduur van de Italiaanse extra steun, dus tot en met 1972, als steekhoudend is te beschouwen. Liever dan te pogen langs de weg van artikel 40, lid 3, van het EEG-Verdrag tot een afgerond oordeel over de vordering te komen zou ik dus op het eigenlijke — discriminatie behelzende — middel willen ingaan om te zien hoe het in het licht der feiten moet worden beoordeeld.

Volgens de jurisprudentie moet dan echter, omdat de schade veroorzaakt zou zijn door een tot het terrein van het economisch beleid behorende normatieve handeling, worden bedacht dat slechts een gekwalificeerde schending van het discriminatieverbod als relevant is te beschouwen, waaronder naar ik reeds opmerkte is te verstaan een bijzonder duidelijke inbreuk, een kennelijke en flagrante overtreding van het non-discriminatiebeginsel.

Toetst men het onderhavig geval aan een dergelijk strenge maatstaf, dan kan reeds thans worden gezegd dat om verschillende redenen ernstig in twijfel mag worden getrokken of van zulk een ernstige discriminatie ten detrimente van verzoekster mag worden gesproken.

Het is al dadelijk veelzeggend dat verzoekster zelf in de loop van het geding haar aanvankelijk standpunt dat zij zich in een zelfde situatie zou bevinden als een in het gebied van Venetië gelegen oliefabriek — omdat haar bedrijf evenver van een voor haar relevant produktiegebied (Noord-Frankrijk) zou zijn gelegen als een Venetiaans bedrijf van de Provence — heeft opgegeven. Het was inderdaad onhoudbaar; het schijnt wel vast te staan dat er in de Provence maar heel weinig koolzaad of raapzaad wordt verbouwd en zeker geen overschotten voorkomen die tot de Italiaanse behoeften in enigerlei verhouding staan. De Ita liaanse fabrieken moeten het hebben van verder weg, bij voorbeeld in de omgeving van Lyon en Bordeaux gelegen produktiegebieden, terwijl anderzijds ook duidelijk is dat verzoekster niet op Noord-Frankrijk is aangewezen en zowel in de naaste omgeving van haar bedrijf als bij voorbeeld in Schleswig-Holstein terecht kan.

Voorts is van belang dat de condities waaronder de Italiaanse oliemolens en het bedrijf van verzoekster bedoeld zaad kunnen betrekker, aanmerkelijk verschillen.

Dit geldt in de eerste plaats voor zaad uit derde landen, waarvan de prijs te Venetië wegens de langere aanvoerweg overzee duidelijk hoger ligt dan in de Noordzeehavens waarvan verzoekster gebruik maakt.

Dit geldt ook voor in de Gemeenschap geproduceerd zaad. Het staat vast dat de Italiaanse produktie sinds 1970 slechts ± 5000 ton bedraagt, terwijl er over vrij grote afstanden in 1970 200000 ton en in 1971 376000 ton, waarvan 284000 uit de Gemeenschap, moesten worden geïmporteerd. Daarentegen bleek uit het ten processe gevoerde debat dat verzoekster in belangrijk grotere mate zaad kan betrekken in tamelijk dichtbij gelegen gebieden. Van de 30000 ton die zij volgens haar eigen opgaven in 1969 heeft verwerkt waren er 5000 afkomstig uit niet verafgelegen produktiegebieden; de herkomst van 14000 ton die zij uit Frankrijk heeft betrokken is niet nader gespecificeerd. Een zelfde beeld biedt het jaar 1970: van een verwerkte hoeveelheid van 17000 ton was 7000 ton uit niet verafgelegen produktiegebieden en 5000 ton uit Schleswig-Holstein afkomstig. In 1971 verwerkte verzoekster 33000 ton, waarvan 7000 ton uit niet verafgelegen produktiegebieden, terwijl ook de 4000 ton uit Nederland ertoe mag worden gerekend; de herkomst van 3000 ton uit Frankrijk is niet nader vermeld. Ten slotte blijkt er in 1972 45000 ton te zijn verwerkt, waarvan 3500 uit Schleswig-Holstein, 3000 uit Nederland en 10000 ton uit andere niet verafgelegen gebieden. Dat er in de nabijheid van verzoeksters oliefabriek dus in aanzienlijke mate koolzaad en raapzaad wordt geproduceerd, is voor de marktsituatie in het algemeen en dus ook voor de inkoopprijzen van belang. Daarom heeft men dan ook volgens de Commissie de regionalisatie der interventieprijzen mede doen gelden voor het gebied waar verzoekster haar bedrijf uitoefent, hetgeen daarentegen voor Opper-Italië wegens de geringe produktie niet nodig was.

Ten slotte kan verzoekster zich er, anders dan de Italiaanse fabrieken, ook niet op beroepen dat zij door de produktievoorwaarden en de prijzenstructuur op de gemeenschappelijke markt dreigde van haar traditionele markten te worden verdrongen door dichter bij de voornaamste produktiegebieden gelegen oliefabrieken. Dat dit gevaar niet bestaat heeft de Commissie aan de hand van speciale berekeningen trachten aan te tonen. — In dit verband is niet in de laatste plaats ook van belang dat er vrijwel geen raapolie uit Italië naar de Bondsrepubliek is uitgevoerd. Veeleer had verzoekster volgens de Commissie wegens het hoge niveau der Italiaanse olieprijzen in Italië een afzetgebied kunnen vinden en daarmede, zonodig, een zekere compensatie kunnen ontvangen voor de nadelen die voor haar uit de marktordening zijn voortgevloeid. Voorts dient wel te worden bedacht dat verzoekster ook zonder de door haar verlangde extra steun haar produktie in de hierbedoelde jaren gestadig heeft kunnen uitbreiden.

Eigenlijk kunnen wij ter beoordeling van deze zaak met deze overwegingen volstaan. Met name behoeft niet te worden ingegaan op de cijfers die partijen bij dupliek en in antwoord op een vraag van het Hof in een speciale memorie betreffende de positie van de Italiaanse oliemolens en van verzoeksters bedrijf hebben verstrekt. Ik wil daarover toch nog het volgende zeggen:

Waarschijnlijk zal bij gebreke van voldoende duidelijkheid op detailpunten moeten worden erkend dat de berekeningen der Commissie hier en daar in de door verzoekster bedoelde zin moeten worden gecorrigeerd. Anderzijds heeft verzoekster met haar kritiek ook niet steeds het gelijk aan haar zijde (zo bij voorbeeld niet waar zij de transportkosten Bordeaux-Venetië op slechts 0,8 rekeneenheid stelt, terwijl het verschil tussen de interventieprijzen 1,12 rekeneenheden bedraagt of wanneer zij haar eigen berekeningen alleen op leveranties uit Kiel baseert). Dit in aanmerking genomen komt men, ook wanneer overigens de door verzoekster genoemde cijfers worden aangehouden, toch niet tot de slotsom dat verzoekster zozeer bij de Italiaanse bedrijven ten achter gesteld is dat er van ernstige discriminatie zou mogen worden gesproken.

Ik kan dus mijn standpunt nopens de beweerdelijk begane discriminatie als volgt samenvatten:

De behandeling der Italiaanse oliefabrieken enerzijds en van verzoeksters bedrijf anderzijds, zoals die uit de gezamenlijke voorschriften voor de markt voor vetten resulteert, behelst om objectieve, zakelijk overtuigende en belangrijke redenen een in beginsel gerechtvaardigde differentiatie. Voor zover kan worden gezegd dat men met de behartiging van de belangen der Italiaanse oliefabrieken door middel van de extra steun verder is gegaan dan strikt noodzakelijk was of het er voor mag worden gehouden dat ook bepaalde Duitse bedrijven voor een dergelijke steun in aanmerking hadden kunnen worden gebracht, is er in ieder geval geen sprake van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feitelijke situatie dan wel van ernstige, flagrante discriminatie ten nadele van de Duitse oliefabrieken.

De steunregeling behelst dus geen gekwalificeerde schending van een hogere rechtsregel in de zin van 's Hofs jurisprudentie. Het beroep moet dan ook worden afgewezen.

Omdat deze conclusie mijns inziens boven twijfel staat, behoef ik op verdere ten processe besproken aspecten ener schadeactie, zoals schuld, oorzakelijkheid en schade eigenlijk niet in te gaan.

Toch nog een enkel woord over laatstgenoemde kwestie. Zoals U weet, beklagen verweerders zich erover dat verzoekster geen concrete schade heeft gesteld en bewezen. Nadat zij haar subsidiair betoog betreffende een beweerdelijk geleden concrete schade heeft laten varen, werkt verzoekster thans nog met een abstracte schadeberekening, die haars inziens in een op aansprakelijkheid der Gemeenschap gebaseerde procedure eveneens zou moeten worden aanvaard. — Ik acht dit standpunt aanvechtbaar. Ik verwijs in dit verband naar hetgeen mijn voorganger met betrekking tot een analoog probleem in de zaken 63 tot 69-72 heeft betoogd. Afgezien daarvan krijgt men de indruk dat verzoeker eigenlijk helemaal geen schadevergoeding verlangt en alleen maar een aanspraak op subsidie, gebaseerd op de communautaire voorschriften in samenhang met grondbeginselen van het Verdrag, onder meer het non-discriminatiebeginsel, wenst te zien erkend. Men zou dus ook kunnen overwegen het beroep af te wijzen omdat er geen concrete schade, verder gaande dan het niet erkennen van een aanspraak op subsidie, is gesteld: in verband met hetgeen ik overigens heb betoogd behoeft daarop echter niet te worden ingegaan.

III — Op grond van een en ander concludeer ik dat het Hof de schadevergoedingsactie van de firma Holtz & Willemsen ongegrond zal verklaren. Verzoekster ware in de kosten van het geding te verwijzen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.