CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 28 APRIL 1977 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Het onderhavige prejudiciële verzoek van het Gerechtshof te Amsterdam is gedaan in een strafzaak die in eerste instantie voor de economische politierechter in de arrondissementsrechtbank te Haarlem aanhangig was gemaakt tegen B. van den Hazel, directeur van de vennootschap van den Hazel-Oostzaan BV, wegens overtreding van het bepaalde in artikel 2, lid 1, van de „verordening produktie slachtpluimveesector 1974”.

Deze Nederlandse verordening, op 1 mei 1974 door het Produktschap voor Pluimvee en Eieren vastgesteld en op 6 mei 1974 bekendgemaakt, had ten doel de prijsdaling voor slachtpluimvee ten gevolge van de overproduktie hiervan op de communautaire markt tegen te gaan.

Ingevolge deze verordening die alleen met kwantitatieve produktiecriteria werkt, zonder enige bepaling ten aanzien van de kwaliteit en de verhandeling, was het verboden in enige kalendermaand gedurende het tweede halfjaar van 1974 meer slachtkuikens te slachten dan overeenkomt met een bepaald aantal kilogrammen levend gewicht dat door het Produktschap werd vastgesteld op 80 % van het gemiddelde gewicht levende slachtkuikens dat door de ondernemer in een referentieperiode van 1 juli 1972 tot 1 januari 1974 volgens de gegevens en berekeningen van het Produktschap maandelijks was aangevoerd.

Overtredingen werden bestraft met geldboeten of vervangende hechtenis. Voor de politierechter was komen vast te staan dat de vennootschap van den Hazel-Oostzaan in juli 1974 een hoeveelheid slachtkuikens overeenkomend met ruim 684 ton levend gewicht had geslacht, terwijl zij volgens het haar uitgereikte „toewijzingsformulier” van het Produktschap niet meer had mogen slachten dan 396470 kilogram.

Van den Hazel werd te dier zake veroordeeld tot een boete van Fl 1000.

Tegen dit vonnis heeft de Officier van Justitie, die twijfelde aan de verenigbaarheid van de Nederlandse verordening met het gemeenschapsrecht — zowel verordening 123/67 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee, als de artikelen 30-37 EEG-Verdrag — beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam, dat besloot het geding te schorsen en Uw Hof de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:

„Moet de regeling vervat in de verordening Produktie Slachtpluimveesector 1974 van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren, worden beschouwd als strijdig met verordening 123/67 van de Raad of met de artikelen 30-37 van het EEG-Verdrag?”

In deze vorm moet de vraag uiteraard worden gecorrigeerd, daar U immers de geldigheid van een nationale verordening niet rechtstreeks aan het gemeenschapsrecht kunt toetsen.

Wel kunt en moet U zelfs het gemeenschapsrecht interpreteren ten einde de Nederlandse rechter in staat te stellen zich zelf uit te spreken over de verenigbaarheid van die verordening met de toepasselijke gemeenschapsbepalingen.

Alvorens de gemeenschapsregeling te interpreteren, zullen wij die eerst op haar inhoud hebben te bezien.

De marktordening in de pluimveesector is geregeld bij verordening 123/67 van de Raad, waarvan de algemene bepalingen parallel lopen met de gemeenschappelijke ordening in de sector eieren.

Beide regelingen, evenals die voor varkensvlees, vormen trouwens een verlengstuk van de gemeenschappelijke graanmarktordening in verordening 120/67.

Al deze regelingen zijn tegelijk verschenen in het Publikatieblad van 19 juni 1967.

De pluimveeverordening, evenals de andere hiermee verband houdende teksten, zijn overigens bij herhaling gewijzigd en ten slotte opnieuw samengevat in verordening 2777/75.

Ziet men nu naar de oorspronkelijke tekst, dan blijkt dat deze marktordening voor de pluimveesector geen enkele interventieregeling, in welke vorm ook, bevat. De ondernemers konden hun produkten dus niet tegen een garantieprijs aan de interventiebureaus overdoen en evenmin gold een steun bij opslag.

In haar voorstellen aan de Raad heeft de Commissie voor dit ontbreken van enige interventiemogelijkheid gewezen op:

— de aard van de produktie;

— de produktie- en commercialisatiestructuur en -techniek;

— het aandeel van de variabele kosten in de produktiekosten.

Als gevolg hiervan is de marktordening, in het handelsverkeer met derde Staten, beperkt tot een stelsel van heffingen die meeschommelen met de wereldmarktprijs, en tot een stelsel van uitvoerrestituties waarvan het bedrag wordt vastgesteld naar gelang van de noodzaak van uitvoer in verband met de marktsituatie in de Gemeenschap.

Ingeval van overproduktie worden de restituties opgetrokken, hetgeen in 1974 ook is gebeurd.

Intracommunautair, dus voor het handelsverkeer tussen Lid-Staten, houdt de marktordening het volgende in:

1. Het verbod, in artikel 13 van de basisverordening, van enig douanerecht of enige heffing van gelijke werking, alsmede van elke kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking. Ik wil hierbij terloops opmerken dat laatstbedoeld verbod kan doorwerken op het eigenlijke produktieniveau en niet alleen op de handel in de betrokken produkten.

2. De toepasselijkverklaring, in artikel 14 der verordening, van de verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen van de Staten op zowel de produktie van als de handel in slachtpluimvee, zij het onder het uitdrukkelijk beding dat de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt niet door deze nationale steunverlening in gevaar mag worden gebracht.

Ten einde echter de aanpassing van het aanbod aan de eisen van de markt te bevorderen, heeft de gemeenschapswetgever in artikel 2 der verordening initiatieven van het bedrijfsleven zelf aangemoedigd, zulks echter met uitsluiting van initiatieven tot terugneming uit de markt, en de gemeenschapsinstellingen bevoegd verklaard (artikel 2, lid 1) zelf maatregelen te nemen „die kunnen bijdragen tot een betere organisatie van de produktie, de verwerking en de commercialisatie”.

Uit deze bepaling van artikel 2 kan derhalve worden afgeleid

— dat enerzijds bepaalde initiatieven van het bedrijfsleven ter vergemakkelijking van de aanpassing van het aanbod aan de vraag wettelijk mogelijk en conform de gemeenschapsregeling zijn, zelfs naar mijn mening wanneer die initiatieven ook betrekking hebben op de produktie, doch

— dat anderzijds het terugnemen van produkten uit de markt, zowel door het bedrijfsleven als door de Staten of publiekrechtelijke lichamen dier Staten, in ieder geval streng verboden is.

De Gemeenschap nu stond in 1974 voor een ernstige marktcrisis. Terwijl het jaar tevoren de prijzen van braadkuikens redelijk stabiel waren gebleven, deed zich in 1974 als gevolg van een aanzienlijke toeneming van het aanbod bij praktisch gelijkblijvende produktiekosten, ondanks hogere energie- en voederprijzen, een gevoelige daling van de marktprijs voor, zodat de slachtpluimveehouderij in 1974 verliesgevend heeft gewerkt.

Na noodkreten van het bedrijfsleven heeft de Commissie, ondanks moeilijkheden in verband met de wereldgraanprijzen, de uitvoerrestituties voor slachtpluimvee verhoogd, hetgeen echter de crisissituatie voor de ondernemers niet merkbaar heeft verbeterd.

De Commissie heeft vervolgens bij het bedrijfsleven erop aangedrongen zelf maatregelen te nemen tot herstel van een beter marktevenwicht.

Tevens heeft zij de Raad ertoe gebracht met hulp van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw steun te verlenen voor publiciteitscampagnes ter bevordering van de consumptie van kippen en varkensvlees (verordening 2930/74 van de Raad).

Deze maatregelen schijnen niet veel succes te hebben gehad, gezien het feit dat de Nederlandse bevoegde autoriteiten het noodzakelijk achtten in het kader van de aldaar reeds bestaande regeling voor de slachtpluimveehouderij voorschriften ter beperking en rechtstreekse contingentering van de produktie te geven.

Ook in 1967 waren al maatregelen van dien aard genomen in de vorm van een tijdelijk broedverbod. Op 1 mei 1974 heeft het Produktschap in nog krassere vorm tijdelijk een strikte slachtbeperking voor pluimvee opgelegd.

Deze maatregelen geven aanleiding tot twee vragen.

Ten eerste: is basisverordening 123/76 in haar toepassingsgebied beperkt tot alleen de handel in de bedoelde produkten, of dient zij ook te gelden in de produktiefase?

Ik meen dat deze eerste vraag kan worden opgelost langs de lijn van het arrest dat U, na mijn conclusie, op 30 oktober 1974 hebt gewezen in de zaak Van Haaster (zaak 190/73, Jurispr. 1974, blz. 1123). Het punt was toen of een produktiebeperking voor hyacintenbollen, welke op grond van een nationale regeling werd toegepast door middel van teeltbewijzen, bestaanbaar was naast een gemeenschappelijke marktordening in de sector „levende planten en produkten van de bloementeelt”.

U hebt toen duidelijk te kennen gegeven dat de betrokken Lid-Staat, te weten Nederland, niet gerechtigd was een nationale regeling in stand te houden, welke was bestemd om de teelt — dat wil zeggen de produktie — van een produkt dat onder een gemeenschappelijke marktordening valt, kwantitatief te beperken.

Zo ook lijkt mij een nationale regeling welke beoogt de slacht en bijgevolg het op de markt brengen van pluimvee kwantitatief te beperken, niet verenigbaar met de in 's Raads verordening 123/67 neergelegde gemeenschappelijke marktordening.

Een dergelijke marktordening is immers niet te beperken tot de enkele verhandeling van de betrokken produkten, doch bevat onvermijdelijk ook bepalingen die rechtstreeks terugslaan op de produktie. Trouwens, de verordening in kwestie verleent de gemeenschapsinstellingen de bevoegdheid om juist voor de ordening der produktie specifieke maatregelen te nemen.

Men mag het betreuren dat die maatregelen zijn uitgebleven, doch alleen de Raad had die kunnen vaststellen, volgens de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag.

In de tweede plaats wil het ontbreken van een interventieregeling in de betrokken marktordening niet zeggen dat het aan de Lid-Staten wordt overgelaten om soelaas te verschaffen voor de eventuele bezwaren van hetgeen allerminst een manco in de gemeenschapsregeling is, maar de consequentie van een weloverwogen standpunt van de Raad die, op voorstel van de Commissie, heeft gemeend dat het beter was het marktevenwicht, althans in het intracommunautaire handelsverkeer, tot stand te laten komen door het vrije spel der marktkrachten en het toedoen van de ondernemers.

Een nationale regeling ter beperking van de produktie — of in casu van de slacht van pluimvee — is dan ook niet te rijmen met de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening.

In de derde plaats verbiedt artikel 13, lid 1, van verordening 123/67 uitdrukkelijk kwantitatieve beperkingen op dit gebied, behoudens de bepalingen van het Protocol betreffende het Groothertogdom Luxemburg. Luidens dit Protocol neemt Luxemburg „alle maatregelen van structurele, technische en economische aard waardoor de geleidelijke integratie van de Luxemburgse landbouw in de gemeenschappelijke markt mogelijk wordt gemaakt”.

De term „landbouw” is zeer ruim en omvat zowel de produktie van als de handel in landbouwprodukten.

Het is volgens mij dan ook niet juist dat verordening 123/67 alleen op de handel in de betrokken produkten doelt en niet op de produktie. Naar mijn mening staat deze gemeenschappelijke ordening integendeel in de weg aan elke nationale regeling die de intracommunautaire handel direct of indirect en feitelijk of potentieel zou kunnen belemmeren.

Mijn tweede vraag is voorts of volgens de bedoeling van de verordeninggever specifieke produktiemaatregelen niet moesten worden vastgesteld door de gemeenschapsautoriteiten.

Zoals reeds gezegd, dienen dit soort maatregelen ter aanmoediging van initiatieven van het bedrijfsleven, voorzover niet gericht op terugneming van de betrokken produkten uit de markt.

De Commissie heeft hier mondeling verklaard dat het bedrijfsleven in sommige Lid-Staten regelingen heeft getroffen om het aanbod aan de vraag aan te passen, dat wil zeggen in feite de produktie te beperken. Deze initiatieven van het bedrijfsleven zouden in sommige dier Staten nog zijn gesteund door overheidssubsidies.

Mij dunkt dat dergelijke subsidies, indien inderdaad verleend, in principe ongeoorloofd zijn uit hoofde van de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag houdende verbod van nationale steunmaatregelen. Dit punt heeft U echter in de onderhavige zaak niet uit te maken.

Op verschillende vragen van leden van het Hof aan het einde van de mondelinge behandeling heeft de Commissie antwoorden gegeven, die op zijn minst gezegd een ietwat verwarde indruk maakten of de problemen leken te omzeilen.

Op de vraag bij voorbeeld of er niet iets paradoxaals zat in het standpunt van de Nederlandse autoriteiten die enerzijds maatregelen namen om de produktie van slachtpluimvee in Nederland te beperken en anderzijds blijkbaar niets deden om de invoer uit andere Lid-Staten af te remmen, werd zeer ontwijkend geantwoord dat een nationale regeling die — in een sterk geïntegreerde sector — slechts zes maanden van kracht was, aan de importeurs nauwelijks de gelegenheid bood van een nationale produktiebeperking te profiteren door hun importen te verhogen.

Op de vraag hoe de afspraken van het bedrijfsleven zich verhielden ten opzichte van artikel 85 EEG-Verdrag, antwoordde de Commissie dat zij op deze vraag niet verder is ingegaan, omdat dergelijke afspraken in ieder geval krachtens verordening 26/62 inzake landbouwkartels buiten het algemene verbod van artikel 85 zouden vallen.

De Commissie zelf zou het bedrijfsleven overigens tot dergelijke afspraken hebben aangespoord. De ondernemers zouden zich vervolgens op die weg hebben begeven, in de vorm van besprekingen.

Wat hiervan zij, het is duidelijk dat het bedrijfsleven in Nederland niet uit zichzelf collectieve maatregelen ter beperking van de produktie heeft aanvaard, en dat wel degelijk het publiekrechtelijke Produktschap genoopt was een slachtbeperking voor pluimvee voor te schrijven.

De Commissie werd over de maatregelen van het Produktschap pas ingelicht toen die al waren vastgesteld en zelfs bekendgemaakt. Zoals zij zegt, stond zij voor een voldongen feit.

Voorzover de Commissie reeds aanstonds oordeelde dat een nationale produktiebeperkende regeling niet was te rijmen met de voorschriften van verordening 123/67, kan men zich afvragen waarom zij geen gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid ex artikel 169 EEG-Verdrag om de Nederlandse regering onder bedreiging met een beroep krachtens dit artikel aan te manen deze nationale publiekrechtelijke regeling ongedaan te maken.

Op deze vraag is zeer omzichtig geantwoord dat de Commissie het niet geraden achtte dit pressiemiddel aan te wenden en het beter vond geen stappen te ondernemen.

Geen dezer verklaringen komt mij overtuigend voor.

Na de uiteenzetting die ik heb gegeven van de relevante bepalingen van verordening 123/67, is mijns inziens de eigenlijke vraag of het Produktschap, in het kader van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden en als overkoepelend orgaan van het betrokken bedrijfsleven, hieraan dwingende maatregelen onder bedreiging van strafsancties heeft opgedrongen, dan wel zich heeft beperkt tot bekrachtiging van voorstellen en suggesties van de Nederlandse ondernemers.

In wezen moeten wij kiezen tussen de twee mogelijkheden die de Commissie heeft gesteld:

— een eenzijdig dwingend verordenend besluit, genomen na een publiekrechtelijke procedure, of

— een eenvoudige privaatrechtelijke afspraak die het Produktschap alleen maar in de juiste vorm heeft gegoten en voor alle betrokkenen in de sector van kracht heeft verklaard.

Ik neig tot de eerste mogelijkheid:

— ten eerste lijdt het voor mij bij lezing van de verordening van het Produktschap geen twijfel dat het hier gaat om een wezenlijke verordening die zonder enige verwijzing naar een instemming van de pluimveehouders of -slachters, duidelijk eenzijdig dwingende verplichtingen oplegt, waarvan de overtreding een strafbaar feit oplevert;

— ten tweede is de Raad doorgaans ertegen gekant om bedrijfsorganisaties te voorzien van publiekrechtelijke bevoegdheden op het gebied van de landbouwmarktordening. Zij zouden alleen in raadgevende zin mogen optreden.

In ieder geval is aan bedrijfsorganisaties steeds alleen bij uitdrukkelijke bepaling een taak met de mogelijkheid tot gebruik van publiekrechtelijke bevoegdheden opgedragen.

Zo bevat verordening 1035/72, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit, bepalingen ter bevordering van de oprichting en werking van telersverenigingen die over omvangrijke ordenings- en interventiebevoegdheden beschikken op het stuk van de produktie en verhandeling (artikel 13 en volgende).

De Raad heeft zich echter uitdrukkelijk de bevoegdheid voorbehouden om volgens de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag een eenvormige interventieregeling vast te stellen.

Meestal is zelfs voor de enkele erkenning van producentenverenigingen een gemeenschapstekst vereist, zie bij voorbeeld voor de sector hop verordening 1351/72 van de Commissie (overigens vastgesteld na machtiging van de Raad) of voor de visserijsector verordening 2142/70 van de Raad.

Uiteindelijk zal men toch moeten toegeven dat verantwoordelijkheden voor de ordening en het beheer van landbouwmarkten aan bedrijfsgroeperingen slechts kunnen worden toevertrouwd na tevoren op communautair niveau te zijn vastgesteld en deugdelijk toegestaan.

Het is immers zaak te voorkomen dat nationale bedrijfsorganisaties ongeordend te werk gaan en dat hierdoor discriminaties optreden tussen producenten en consumenten in de Gemeenschap.

De Nederlandse regering meent dat er per definitie geen sprake kan zijn van een kwantitatieve beperking in de handelsfase, aangezien de produktieverwachtingen de afzetmogelijkheden zozeer overschreden dat zelfs een produktiebeperking van 10 % nog een aanbodoverschot zou geven. Ik zelf koester enige twijfel op dit punt. De markt in de Bondsrepubliek Duitsland, het voornaamste afzetgebied voor pluimvee uit Nederland, bood nog mogelijkheden en had haar verzadigingspunt nog niet bereikt. In ieder geval gaat het niet aan om de zaak uitsluitend ter beslissing over te laten aan de nationale autoriteiten, laat staan de beroepskringen.

De Nederlandse pluimveeproduktie, hoe belangrijk ook, is niet de enige in de gemeenschappelijke markt en zelfs al zou de beperking binnenslands niet discriminerend zijn, dan is dit in communautair verband nog heel wel mogelijk, daar de beperkingen voor de Nederlandse slachterijen wellicht strenger waren dan die in andere landen. Artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag zegt dat een gemeenschappelijke marktordening, ongeacht haar vorm, „elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten”.

Ten slotte stelt de Nederlandse regering dat de slachtregeling die in haar geldigheidsduur strikt was beperkt omdat alleen werd beoogd het conjunctureel verstoorde evenwicht tussen vraag en aanbod te herstellen, geen produktiebeperkende regeling was. Volgens mij doet de tijd echter niet terzake: de korte geldigheidsduur bewijst hoogstens alleen het drastische karakter van de regeling die onder andere omstandigheden opnieuw zou kunnen worden ingevoerd. Het onderscheid in werking en doelstelling tussen een kortlopende maatregel en een langlopende maatregel, dat aan de orde was in Uw arrest-Kramer (overweging 58, blz. 1315), acht ik dan ook niet doorslaggevend. In ieder geval ging het in die zaak om een maatregel tot instandhouding van natuurlijke rijkdommen, hetgeen hier in het geheel niet wordt beoogd.

Zoals U in Uw arrest van 16 maart 1977 (Commissie tegen Frankrijk) hebt overwogen, is het juist door de bevoegdheidsoverdracht aan een gemeenschap en de ratio van die overdracht, dat vanaf het einde van de overgangsperiode — en ik voeg hieraan toe vanaf de instelling van een Europese ordening — problemen als de onderhavige slechts moeten worden opgelost door communautaire maatregelen die zijn vastgesteld in het belang van alle producenten en verbruikers in de Gemeenschap.

De nalatigheid van de Raad om de in artikel 2, lid 1, van verordening 123/67 bedoelde maatregelen vast te stellen, geeft geen vrijbrief aan nationale bestuursorganen of het georganiseerde bedrijfsleven om ieder voor zich maatregelen te nemen die wellicht distorsies in het handelsverkeer tussen Lid-Staten teweegbrengen of niet doeltreffend zijn.

Wel zullen de Nederlandse autoriteiten bij de uitvoering van Uw arrest zorg hebben te dragen voor de eisen van de rechtszekerheid en zullen zij met name de krachtens de nationale verordening genomen besluiten niet reeds op grond van de onwettigverklaring dier verordening onverhoeds mogen intrekken of wijzigen.

Samenvattend concludeer ik dat verordening 123/67, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee, in de weg staat aan nationale regelingen welke de produktie van slachtpluimvee kwantitatief beperken.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.