Partijen

Overwegingen van het arrest

Dictum



Partijen

In zaak C-71/12,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Qorti Kostituzzjonali (Malta) bij beslissing van 17 januari 2012, ingekomen bij het Hof op 10 februari 2012, in de procedure

Vodafone Malta Ltd,

Mobisle Communications Ltd

tegen

Avukat Ġenerali,

Kontrollur tad-Dwana,

Ministru tal-Finanzi,

Awtorita’ ta’ Malta dwar il-Komunikazzjoni,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: M. Ilešič, kamerpresident, K. Lenaerts, vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Derde kamer, E. Jarašiūnas (rapporteur), A. Ó Caoimh en C. G. Fernlund, rechters,

advocaat-generaal: N. Jääskinen,

griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 januari 2013,

gelet op de opmerkingen van:

– Vodafone Malta Ltd, vertegenwoordigd door I. Refalo, M. Refalo, L. Hurst, J. Pavia en M. Borg, avukati, en door M. Hall, QC,

– Mobisle Communications Ltd, vertegenwoordigd door F. Galea Salomone als gemachtigde, bijgestaan door I. Gauci en R. Tufigno, avukati,

– de Awtorita’ ta’ Malta dwar il-Komunikazzjoni, vertegenwoordigd door L. Cassar Pullicino en P. Micallef, avukati,

– de Maltese regering, vertegenwoordigd door P. Grech, D. Mangion en V. Buttigieg als gemachtigden,

– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door N. Díaz Abad als gemachtigde,

– de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues en J.-S. Pilczer als gemachtigden,

– Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér, K. Szíjjártó en Á. Szílágyi als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Braun, K. Mifsud-Bonnici en L. Nicolae als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (PB L 108, blz. 21).

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Vodafone Malta Ltd (hierna: „Vodafone Malta”) en Mobisle Communications Ltd (hierna: „Mobisle Communications”) en anderzijds de Avukat Ġenerali (procureur-generaal), de Kontrollur tad-Dwana (douanecontroleur), de Ministru tal-Finanzi (minister van Financiën) en de Awtorita’ ta’ Malta dwar il-Komunikazzjoni (Maltese communicatieautoriteit) over de heffing van een accijns.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3. De punten 30 en 31 van de considerans van de machtigingsrichtlijn luiden als volgt:

„(30) Aanbieders van elektronischecommunicatiediensten kunnen worden verplicht tot betaling van een administratieve bijdrage ter financiering van de werkzaamheden van de nationale regelgevende instantie bij het beheer van het machtigingssysteem en het verlenen van gebruiksrechten. Dergelijke bijdragen mogen het bedrag van de feitelijke administratieve kosten van die werkzaamheden niet overschrijden. Hiertoe dient te worden gezorgd voor transparantie ter zake van de inkomsten en de uitgaven van de nationale regelgevende instanties, door middel van een jaarlijkse rapportage over het totale bedrag aan ontvangen bijdragen en de totale administratiekosten. Dit stelt ondernemingen in staat te controleren of de administratiekosten en de bijdragen met elkaar in overeenstemming zijn.

(31) Stelsels voor administratieve bijdragen mogen de concurrentie niet verstoren, noch belemmeringen scheppen voor toegang tot de markt. Onder een algemeen machtigingssysteem zal het niet langer mogelijk zijn administratieve kosten en dus bijdragen op te leggen aan individuele ondernemingen, tenzij voor het toekennen van gebruiksrechten voor nummers, van radiofrequenties en van rechten om faciliteiten te installeren. Eventuele toepasselijke administratieve bijdragen dienen te sporen met de beginselen van een algemeen machtigingssysteem. Een voorbeeld van een billijk, eenvoudig en transparant alternatief voor deze omslagcriteria is een verdeelsleutel gebaseerd op de omzet. Wanneer de administratieve bijdragen zeer laag liggen, kunnen forfaitaire bijdragen, of bijdragen bestaande uit een combinatie van een forfaitair met een omzetgerelateerd bedrag ook een goede mogelijkheid zijn.”

4. Artikel 1 van de machtigingsrichtlijn, met als opschrift „Doel en toepassingsgebied”, luidt als volgt:

„1. Deze richtlijn heeft tot doel door middel van harmonisatie en vereenvoudiging van de regels en voorwaarden inzake machtigingen, een interne markt voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten te realiseren teneinde het aanbieden ervan in de Gemeenschap te vergemakkelijken.

2. Deze richtlijn is van toepassing op machtigingen in verband met het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten.”

5. In artikel 2, lid 2, sub a, van deze richtlijn is de volgende definitie opgenomen:

„‚algemene machtiging’: regelgeving door de lidstaten waarbij rechten worden verleend voor het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken of -diensten en specifieke sectorgebonden verplichtingen worden vastgesteld die overeenkomstig de richtlijn kunnen gelden voor alle of voor specifieke soorten elektronischecommunicatienetwerken en -diensten, overeenkomstig deze richtlijn.”

6. Artikel 12 van deze richtlijn, met als opschrift „Administratieve bijdragen”, luidt als volgt:

„1. Administratieve bijdragen die worden opgelegd aan ondernemingen die een dienst of een netwerk aanbieden in het kader van de algemene machtiging of waaraan een gebruiksrecht is verleend:

a) dienen uitsluitend ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het beheer, de controle van en het toezicht op de naleving van het algemene machtigingssysteem van de gebruiksrechten en van de specifieke verplichtingen van artikel 6, lid 2, die ook de kosten kunnen omvatten voor internationale samenwerking, harmonisatie en normering, marktanalyse, controle op de naleving en ander markttoezicht, alsmede regelgevende werkzaamheden in het kader van de opstelling en handhaving van afgeleide wetgeving en administratieve besluiten, zoals besluiten betreffende toegang en interconnectie; en

b) worden opgelegd aan individuele ondernemingen volgens een objectieve, transparante en evenredige verdeling, die de extra administratiekosten en daarmee samenhangende bijdragen tot een minimum beperkt.

2. Wanneer de nationale regelgevende instanties administratieve bijdragen heffen, publiceren zij een jaarlijks overzicht van hun administratieve kosten en het totale bedrag van de geïnde bijdragen. In het licht van het verschil tussen het totale bedrag aan vergoedingen en het totale bedrag aan administratieve kosten, vinden de nodige aanpassingen plaats.”

7. Artikel 13 van de machtigingsrichtlijn, met als opschrift „Vergoedingen voor gebruiksrechten en rechten om faciliteiten te installeren”, bepaalt:

„De lidstaten kunnen de betrokken instantie toestaan de gebruiksrechten voor radiofrequenties of nummers of rechten om faciliteiten te installeren op, boven of onder openbare of particuliere eigendom, te onderwerpen aan vergoedingen die ten doel hebben een optimaal gebruik van deze middelen te waarborgen. De lidstaten zorgen ervoor dat deze vergoedingen objectief gerechtvaardigd, transparant en niet-discriminerend zijn en in verhouding staan tot het beoogde doel en zij houden rekening met de doelstellingen van artikel 8 van richtlijn 2002/21/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (PB L 108, blz. 33)].”

Maltees recht

8. Artikel 40 van de Att Numru II ta’l-2005 – Att biex jimplimenta diversi miżuri ta’ l-Estmi u biex jipprovdi għal miżuri amministrattivi oħra (wet nr. II van 2005 – wet tot uitvoering van begrotingsmaatregelen en houdende andere bestuursmaatregelen) ( Gazzetta tal-Gvern ta’ Malta nr. 17,734, van 1 maart 2005; hierna: „wet nr. II van 2005”) voert een accijns van 3 % in op mobieletelefoniediensten (abonnementen en opwaardeerkaarten) en artikel 41 stelt de regels betreffende deze diensten vast.

9. Artikel 41 van wet nr. II van 2005, dat deze regels betreft, luidt als volgt:

„Deel G

Regeling betreffende de mobieletelefoniediensten

1. Deze regeling heet ‚Regeling betreffende de mobieletelefoniediensten’.

2. Deze regeling is van toepassing op alle inkomsten uit mobieletelefoniediensten als bedoeld in voorschrift 4.

3. Operatoren van mobiele telefonie moeten zich laten registreren bij de controleur overeenkomstig de accijnswet, hierna ‚wet’ genoemd.

4. De accijns wordt geheven over alle vergoedingen die operatoren van mobiele telefonie vragen voor hun diensten, waaronder abonnementen en opwaardeerkaarten.

De term ‚operator’ heeft dezelfde betekenis als in artikel 2 van de wet (regeling) op de elektronische communicatie.

Er is geen accijns verschuldigd op de volgende diensten:

a) inkomende roaming;

b) inkomsten uit interconnectie;

c) geldelijke giften die door de gever aan de ontvanger worden verzonden via diensten die door de operator van mobiele telefonie worden aangeboden;

d) gratis beltijd.

5. De persoon, het bedrijf, de vennootschap of de onderneming die naar behoren is geregistreerd bij de controleur, is verantwoordelijk voor de betaling van de accijns zoals bepaald in artikel 3 van de wet op het ogenblik dat de accijns verschuldigd wordt.

6. (1) Het register van de inkomsten uit de diensten waarvoor krachtens deze regeling accijns verschuldigd is, wordt ter beschikking gesteld van de controleur voor alle noodzakelijke verificaties.

(2) Aan de controleur wordt voor elke periode die door hem kan worden vastgesteld een periodiek overzicht verstrekt met de details van de inkomsten uit de diensten waarvoor krachtens deze regeling accijns verschuldigd is.

(3) Een berekeningsperiode duurt drie maanden, of langer indien de controleur dit toestaat of indien anders is bepaald, en een aangifte wordt naar de controleur gestuurd binnen dertig dagen na het einde van elke berekeningsperiode waarover verslag is uitgebracht.

(4) Eenieder die de bepalingen van deze regeling niet naleeft, maakt zich schuldig aan een strafbaar feit en kan worden veroordeeld tot een geldboete van ten hoogste vijfhonderd [Maltese] lire.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

10. Vodafone Malta en Mobisle Communications zijn operatoren op de Maltese telecommunicatiemarkt waar zij beschikken over een algemene machtiging voor het aanbieden van mobiele telefonie.

11. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Vodafone Malta en Mobisle Communications op 19 april 2005 bij de Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (eerste kamer van de burgerlijke rechtbank) een beroep tot nietigverklaring van de artikelen 40 en 41 van wet nr. II van 2005 hebben ingesteld, waarin zij hebben aangevoerd dat deze artikelen, doordat zij voor bepaalde mobieletelefoniediensten een accijns invoeren, onverenigbaar zijn met de artikelen 12 en 13 van de machtigingsrichtlijn.

12. De rechter in eerste aanleg heeft het door Vodafone Malta en Mobisle Communications ingestelde beroep verworpen. Hij heeft geoordeeld dat de bestreden accijns de machtigingsrichtlijn niet schond aangezien deze richtlijn de lidstaten niet de mogelijkheid ontneemt om de door de telecomoperatoren aangeboden diensten op een andere wijze te belasten dan op de in de richtlijn voorziene wijzen. Voorts heeft de rechter in eerste aanleg geoordeeld dat, gelet op de omstandigheid dat deze accijns niet is berekend over de omzet van de operator maar enkel over de prijs van bepaalde door de operator aan de gebruikers aangeboden verbruiksdiensten, het belastbare feit op basis waarvan de accijns wordt geheven, niet is gelegen in de aan de operator verleende machtiging om de dienst aan te bieden maar in het verbruik van deze dienst.

13. Op 10 december 2008 hebben Vodafone Malta en Mobisle Communications tegen deze beslissing hoger beroep ingesteld bij de Qorti Kostituzzjonali. Zij voeren voor deze rechter opnieuw aan dat de betrokken accijns wegens strijdigheid met de machtigingsrichtlijn nietig moet worden verklaard aangezien de lidstaten slechts de door deze richtlijn voorziene bijdragen of heffingen en algemeen toepasselijke belastingen mogen invoeren.

14. De accijns op de betrokken mobieletelefoniediensten vormt volgens hen geen algemeen toepasselijke belasting, maar een specifieke belasting die enkel voor de mobieletelefonieoperatoren geldt.

15. Verweerders in het hoofdgeding voeren aan dat de accijns als bedoeld in wet nr. II van 2005 verschilt en zich onderscheidt van de in de artikelen 12 en 13 van de machtigingsrichtlijn omschreven administratieve bijdragen. Zij zijn van mening dat het om een belasting gaat die op het verbruik van diensten door de gebruiker is gebaseerd die door de betrokken onderneming wordt geïnd en dat deze accijns zich onderscheidt van de in het arrest van 18 september 2003, Albacom en Infostrada (C-292/01 en C-293/01, Jurispr. blz. I-9449), onderzochte belastingen.

16. Tegen de achtergrond van het arrest van 8 september 2005, Mobistar en Belgacom Mobile (C-544/03 en C-545/03, Jurispr. blz. I-7723), stelt de Qorti Kostituzzjonali de vraag aan de orde naar de draagwijdte van de machtigingsrichtlijn en vraagt hij zich af of deze richtlijn verbiedt dat bepaalde door de operatoren van mobiele telecommunicatie aangeboden diensten rechtstreeks worden belast.

17. In deze omstandigheden heeft de Qorti Kostituzzjonali de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Verbiedt [de machtigingsrichtlijn], en in het bijzonder de artikelen 12 en 13 ervan, de lidstaten om een fiscale last op te leggen aan operatoren van mobiele telecommunicatie, te weten:

a) een recht, accijns genaamd, dat bij een nationale wettelijke regeling is ingevoerd;

b) dat wordt berekend als een percentage van de vergoedingen die operatoren van mobiele telefonie van hun gebruikers vragen voor de door hen verrichte diensten, met uitzondering van de diensten die bij wet zijn vrijgesteld;

c) dat individueel aan de operatoren van mobiele telefonie wordt betaald door hun gebruikers en vervolgens door alle aanbieders van mobieletelefoniediensten wordt overgemaakt aan de douanecontroleur, en dat enkel verschuldigd is door deze operatoren en niet door andere ondernemingen, daaronder begrepen de ondernemingen die andere elektronischecommunicatienetwerken en -diensten ter beschikking stellen?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

18. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 12 en 13 van de machtigingsrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de regeling van een lidstaat als aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan de operatoren die mobieletelefoniediensten aanbieden een recht, accijns genaamd, zijn verschuldigd ten belope van een percentage van de betalingen die zij van de gebruikers van deze diensten ontvangen.

19. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 13 van de machtigingsrichtlijn betrekking heeft op de wijzen waarop vergoedingen kunnen worden opgelegd voor de gebruiksrechten voor radiofrequenties, voor nummers of voor rechten om faciliteiten te installeren op, boven of onder openbare of particuliere eigendom. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing houdt daarentegen de inning van een als „accijns” aangeduide heffing over alle betalingen die de operatoren van mobiele telefonie voor hun diensten ontvangen, zoals die welke het voorwerp vormt van het hoofdgeding, verband met het „aanbieden van mobieletelefoniediensten”. Bijgevolg is artikel 13 van de machtigingsrichtlijn voor het hoofdgeding irrelevant.

20. Aangaande artikel 12 van de machtigingsrichtlijn moet in herinnering worden gebracht dat deze richtlijn niet enkel voorziet in procedures voor het verlenen van algemene machtigingen of rechten voor het gebruik van radiofrequenties of nummers en in de inhoud van deze machtigingen, maar eveneens in regels met betrekking tot de aard, en zelfs de omvang, van de financiële lasten die de lidstaten in verband met genoemde procedures kunnen verlangen van ondernemingen in de sector van de elektronischecommunicatiediensten (zie naar analogie reeds aangehaald arrest Albacom en Infostrada, punten 35 en 36, en arrest van 21 juli 2011, Telefónica de España, C-284/10, Jurispr. blz. I-6991, punt 18).

21. In dit verband blijkt uit de bewoordingen van artikel 12 van de machtigingsrichtlijn dat de lidstaten ondernemingen die een dienst of een netwerk aanbieden in het kader van de algemene machtiging of waaraan een gebruiksrecht voor radiofrequenties of nummers is verleend, slechts administratieve bijdragen kunnen opleggen ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het beheer, de controle van en het toezicht op de naleving van het systeem van algemene machtigingen, van de gebruiksrechten en van de specifieke verplichtingen van artikel 6, lid 2, van deze richtlijn.

22. De in artikel 12 van de machtigingsrichtlijn bedoelde administratieve bijdragen zijn bijgevolg van vergoedende aard aangezien zij, ten eerste, slechts kunnen worden opgelegd voor de administratieve diensten die de nationale regelgevende instanties, met name wegens de algemene machtiging of wegens de toekenning van een gebruiksrecht van radiofrequenties of nummers, ten behoeve van de operatoren van elektronische communicatie hebben verricht, en deze bijdragen, ten tweede, de door deze diensten veroorzaakte administratieve kosten moeten dekken.

23. Zo blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat, wat meer in het bijzonder de administratieve bijdragen betreft die de lidstaten krachtens artikel 12 van de machtigingsrichtlijn opleggen aan de operatoren die over de algemene machtiging beschikken, deze bijdragen enkel mogen dienen tot dekking van de kosten die voortvloeien uit vier administratieve activiteiten, namelijk de afgifte, het beheer, de controle en de toepassing van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen (zie naar analogie reeds aangehaald arrest Telefónica de España, punt 22).

24. Uit het bovenstaande volgt dat een belasting waarvan het belastbare feit verband houdt met de algemene machtigingsprocedure ter verkrijging van toegang tot de markt voor elektronischecommunicatiediensten, binnen de werkingssfeer van artikel 12 van de machtigingsrichtlijn valt. De lidstaten dienen te verzekeren dat een dergelijke administratieve bijdrage slechts wordt opgelegd ter verwezenlijking van de in artikel 12 van de machtigingsrichtlijn omschreven doelstellingen en dat deze bijdrage de daarin genoemde voorwaarden eerbiedigt.

25. Daarentegen valt een belasting waarvan het belastbare feit geen verband houdt met de algemene machtigingsprocedure ter verkrijging van toegang tot de markt voor elektronischecommunicatiediensten, maar met het gebruik van door de operatoren aangeboden mobieletelefoniediensten en die uiteindelijk door de gebruiker van deze diensten wordt betaald, niet binnen de werkingssfeer van artikel 12 van de machtigingsrichtlijn.

26. Opgemerkt moet immers worden dat het Hof, in de punten 35 en 36 van de beschikking van 15 december 2010, Agricola Esposito (C-492/09), heeft geoordeeld dat de machtigingsrichtlijn niet van toepassing was op een belasting op het gebruik van eindapparatuur voor de openbare dienst van mobiele radiocommunicatie via de ether, aangezien de grondslag voor de heffing niet bestond in het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten en aangezien het privégebruik van een mobieletelefoniedienst door een abonnee niet het aanbieden van een elektronischecommunicatienetwerk of -dienst in de zin van deze richtlijn veronderstelde.

27. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde heffing een „accijns” wordt genoemd, dat deze heffing niet is opgelegd aan alle operatoren van elektronische communicatie die over een algemene machtiging beschikken maar enkel aan operatoren die mobieletelefoniediensten aanbieden en dat deze heffing overeenstemt met een percentage van de vergoedingen die de operatoren ontvangen van de gebruikers van deze diensten. De verwijzende rechter merkt bovendien op dat „deze heffing [...] individueel aan de operatoren van mobiele telefonie wordt betaald door hun gebruikers en vervolgens door alle aanbieders van mobieletelefoniediensten wordt overgemaakt aan de douanecontroleur, en [...] enkel verschuldigd is door deze operatoren en niet door andere ondernemingen, daaronder begrepen de ondernemingen die andere elektronischecommunicatienetwerken en -diensten ter beschikking stellen”.

28. Tegen de achtergrond van deze elementen heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde heffing veel weg van een verbruiksbelasting. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is. Indien dat daadwerkelijk het geval is, valt deze heffing niet binnen de werkingssfeer van artikel 12 van de machtigingsrichtlijn.

29. Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 12 van de machtigingsrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan de regeling van een lidstaat als aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan de operatoren die mobieletelefoniediensten aanbieden een recht – „accijns” genaamd – zijn verschuldigd ten belope van een percentage van de betalingen die zij van de gebruikers van deze diensten ontvangen, op voorwaarde dat het belastbare feit waarop dat recht is gebaseerd, geen verband houdt met de algemene machtigingsprocedure ter verkrijging van toegang tot de markt voor elektronischecommunicatiediensten, maar met het gebruik van door de operatoren aangeboden mobieletelefoniediensten en dit recht uiteindelijk door de gebruiker van deze diensten wordt betaald. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.

Kosten

30. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Dictum

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan de regeling van een lidstaat als aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan de operatoren die mobieletelefoniediensten aanbieden een recht – „accijns” genaamd – zijn verschuldigd ten belope van een percentage van de betalingen die zij van de gebruikers van deze diensten ontvangen, op voorwaarde dat het belastbare feit waarop dat recht is gebaseerd, geen verband houdt met de algemene machtigingsprocedure ter verkrijging van toegang tot de markt voor elektronischecommunicatiediensten, maar met het gebruik van door de operatoren aangeboden mobieletelefoniediensten en dat recht uiteindelijk door de gebruiker van deze diensten wordt betaald. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.