Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 15 april 1997. - Koninkrijk Spanje tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - Beroep tot nietigverklaring - Kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie - Verlenging met terugwerkende kracht - Artikel 93, lid 1, EG-Verdrag. - Zaak C-292/95.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-01931



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Steunmaatregelen van de staten - Onderzoek door Commissie - Invoering van kaderregeling inzake steun aan economische sector - Besluit waarbij Commissie geldigheid van communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan economische sector na verstrijken ervan met terugwerkende kracht verlengt - Verplichte instemming van Lid-Staten

(EG-Verdrag, art. 93, lid 1)

Samenvatting

Teneinde de krachtens artikel 93, lid 1, van het Verdrag vastgestelde communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie met terugwerkende kracht tot de datum van het verstrijken van de geldigheidsduur te verlengen, moet de Commissie de instemming van de Lid-Staten verkrijgen.

Bij gebreke van verlenging houdt de kaderregeling namelijk op te bestaan op de datum die voor het verstrijken ervan is bepaald, zodat een verlengingsbesluit dat is vastgesteld na het verstrijken van de geldigheidsduur van het besluit dat erdoor wordt verlengd, de bestaande rechtstoestand wijzigt en moet worden vastgesteld volgens dezelfde procedure als is voorgeschreven voor de vaststelling van het besluit waarbij de oorspronkelijke kaderregeling is ingevoerd, of van een besluit dat die regeling wijzigt.

Partijen

In zaak C-292/95,

Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Coördinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en M. Bravo-Ferrer Delgado, abogado del Estado, van de juridische dienst van de staat, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard E. Servais 4-6,

verzoeker,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. Rozet en door F. E. González Díaz, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

betreffende een beroep tot nietigverklaring van het bij brief van 6 juli 1995 meegedeelde en in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, C 284, blz. 3) gepubliceerde besluit van de Commissie om haar besluit van 23 december 1992 tot verlenging van de communautaire kaderregeling voor staatssteun aan de automobielindustrie, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: G. F. Mancini, kamerpresident, C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch en R. Schintgen (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: C. O. Lenz

griffier: R. Grass

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 januari 1997,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 1 september 1995, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bij brief van 6 juli 1995 meegedeelde besluit van de Commissie om haar besluit van 23 december 1992 tot verlenging van de communautaire kaderregeling voor staatssteun aan de automobielindustrie, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen. Dit besluit is bij mededeling 95/C 284/03 in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, C 284, blz. 3) gepubliceerd.

2 Bij brief van 31 december 1988 stelde de Commissie de Spaanse regering ervan in kennis, dat tijdens haar vergadering van 22 december 1988 de uitvoeringsvoorwaarden van de bij haar besluit van 19 juli 1988 op grondslag van artikel 93, lid 1, EEG-Verdrag ingevoerde algemene communautaire kaderregeling inzake staatssteun aan de automobielindustrie waren vastgesteld. Die voorwaarden waren vermeld in een bij de brief gevoegd document, waarin, aldus de Commissie, rekening was gehouden met de belangrijkste opmerkingen van de vertegenwoordigers van de Lid-Staten tijdens een multilaterale vergadering op 27 oktober 1988. De Commissie verzocht de Spaanse regering, haar binnen een maand mee te delen of zij de kaderregeling aanvaardde.

3 De kaderregeling is bekendgemaakt door een mededeling (89/C 123/03) in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1989, C 123, blz. 3). Volgens punt 2.2 moesten de Lid-Staten verschillende categorieën steun aanmelden en de Commissie jaarlijks een verslag toezenden met gegevens over alle steunbetalingen, ook die waarvoor de verplichting tot voorafgaande aanmelding niet gold.

4 Volgens punt 2.5 van de mededeling zou de kaderregeling op 1 januari 1989 in werking treden en gedurende twee jaar gelden, en zou de Commissie aan het eind van deze periode het nut en de strekking ervan aan een nieuw onderzoek onderwerpen.

5 Doordat de goedkeuring door alle Lid-Staten op zich liet wachten, trad de regeling pas aan het eind van het eerste halfjaar van 1989 in werking voor tien Lid-Staten, in januari 1990 voor het Koninkrijk Spanje en in mei 1990 voor de Bondsrepubliek Duitsland. Bij brief van 5 februari 1990 immers had de Spaanse regering de regeling pas met ingang van 1 januari 1990 voor het Koninkrijk Spanje aanvaard.

6 Bij brief van 31 december 1990 berichtte de Commissie de Spaanse regering, dat zij het nut en de strekking van de regeling aan een nieuw onderzoek had onderworpen en dat zij het, gelet op de toestand waarin de communautaire automobielindustrie verkeerde, noodzakelijk achtte haar te verlengen.

7 Het besluit van de Commissie tot verlenging van de regeling werd bekendgemaakt door mededeling 91/C 81/05 in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1991, C 81, blz. 4).

8 In de vijfde alinea wordt bepaald:

"Na twee jaar zal de kaderregeling opnieuw worden bezien door de Commissie. Indien er wijzigingen (of de mogelijke intrekking van de regeling) noodzakelijk blijken te zijn, zal de Commissie hierover een besluit nemen na overleg met de Lid-Staten."

9 Bij brief van 27 januari 1993 herinnerde de Commissie de Spaanse regering eraan, dat zij in december 1990 had besloten de kaderregeling voor onbepaalde tijd te verlengen, ook al had zij toegezegd de regeling na twee jaar aan een herziening te zullen onderwerpen en haar te wijzigen of, indien nodig, in te trekken na overleg met de Lid-Staten. Vervolgens wees zij erop, dat zij de regeling, overeenkomstig de toezegging in haar brief van 31 december 1990, tezamen met de Lid-Staten tijdens een multilaterale vergadering op 8 december 1992 had herzien en dat de meeste Lid-Staten zich in die vergadering tevreden hadden verklaard met de toepassing ervan en de wens hadden geuit, dat zij in de komende jaren zou worden gehandhaafd. Ten slotte stelde de Commissie de Spaanse regering ervan in kennis, dat zij dientengevolge op 23 december 1992 had besloten de kaderregeling niet te wijzigen, en dat deze geldig zou blijven "tot de volgende door de Commissie georganiseerde herziening".

10 Dit besluit van de Commissie werd bekendgemaakt door een mededeling (93/C 36/06) in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1993, C 36, blz. 17).

11 Van oordeel dat de Commissie bij het besluit van 23 december 1992 in strijd met artikel 93, lid 1, van het Verdrag de geldigheidsduur van de kaderregeling voor onbepaalde tijd had verlengd en aldus de aard ervan had gewijzigd zonder de Lid-Staten te raadplegen of hun instemming te vragen, stelde het Koninkrijk Spanje bij verzoekschrift, bij het Hof neergelegd op 5 april 1993, beroep in tot nietigverklaring van dat besluit.

12 In het arrest van 29 juni 1995 (zaak C-135/93, Spanje/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-1651) overwoog het Hof allereerst, dat artikel 93, lid 1, van het Verdrag, op de grondslag waarvan de kaderregeling is vastgesteld, voor de Commissie en de Lid-Staten een verplichting tot regelmatige periodieke samenwerking inhoudt, waaraan de Commissie noch een Lid-Staat zich voor een onbepaalde, van het eenzijdig goeddunken van de een dan wel de ander afhankelijke periode, kan onttrekken (r.o. 24).

13 In dat arrest stelde het Hof vervolgens vast, dat:

- de oorspronkelijke kaderregeling, door de uitvoering ervan aan de instemming van de Lid-Staten te binden en te voorzien in een geldigheidsduur van twee jaar, na afloop waarvan de Commissie het nut en de strekking ervan opnieuw moest onderzoeken, ten volle voldeed aan de in artikel 93, lid 1, van het Verdrag aan de Commissie en de Lid-Staten opgelegde verplichting tot regelmatige periodieke samenwerking (r.o. 26);

- door te bepalen dat de kaderregeling na twee jaar toepassing opnieuw zou worden bezien, de Commissie met het verlengingsbesluit van 1990, ofschoon enigszins afwijkend geformuleerd, beoogde de regeling voor een nieuwe periode van twee jaar te verlengen, na afloop waarvan een besluit over handhaving, wijziging of intrekking moest worden genomen (r.o. 27);

- het besluit van 23 december 1992 aldus moest worden uitgelegd, dat de kaderregeling daarbij enkel was verlengd tot een volgende herziening, die evenals de vorige, na afloop van een nieuwe toepassingsperiode van twee jaar diende plaats te vinden (r.o. 39).

14 Daar de middelen die het Koninkrijk Spanje aanvoerde tegen het besluit van 23 december 1992 tot verlenging van de geldigheid van de kaderregeling totdat de Commissie een volgende herziening zou hebben georganiseerd, steunden op de onjuiste premisse, dat dat besluit de geldigheidsduur van de kaderregeling had gewijzigd door haar voor onbepaalde tijd te verlengen, verwierp het Hof het beroep. Daar de door het Koninkrijk Spanje verdedigde rechtspositie niettemin in belangrijke mate was aanvaard, besliste het Hof, dat elk der partijen de eigen kosten zou dragen.

15 De dag na de uitspraak van dat arrest, op 30 juni 1995, zond de Commissie de Lid-Staten een brief waarin zij vaststelde, dat zij volgens het arrest bij haar besluit van 23 december 1992 de geldigheidsduur van de kaderregeling slechts had verlengd tot de volgende herziening, dat wil zeggen tot 31 december 1994. Derhalve nam zij zich voor, aan de voor 4 juli daaraanvolgend bijeengeroepen multilaterale vergadering van de Lid-Staten een aantal maatregelen voor te leggen om enerzijds de toekomstige steun aan de automobielindustrie te regelen en anderzijds een overgangsregeling voor de sinds 31 december 1994 ontstane situatie te treffen. Op 3 juli 1995 zond de Commissie de Lid-Staten een Engelstalige mededeling ("Community Framework on State aids to the Motor Vehicle Industry - Follow-up to the judgment of the Court of Justice of 29 June 1995"), waarover tijdens de multilaterale vergadering overleg moest worden gepleegd. De andere taalversies van dit document, waaronder de Spaanse, werden aan het begin van de multilaterale vergadering op 4 juli 1995 aan de delegaties overhandigd.

16 In die mededeling stelde de Commissie allereerst vast, dat de kaderregeling blijkens het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, sinds 1 januari 1995 ongeldig was geworden, en dat de daardoor ontstane juridische leemte ernstige politieke en juridische gevolgen had voor de toepassing door de Commissie van de verdragsregels inzake staatssteun, in de zeer kwetsbare sector van de automobielindustrie. Om die situatie te verhelpen stelde de Commissie dan ook voor, de kaderregeling overeenkomstig artikel 93, lid 1, van het Verdrag opnieuw in te voeren en overgangsmaatregelen vast te stellen om het bij die regeling ingevoerde toezicht op staatssteun daadwerkelijk en ononderbroken te kunnen uitoefenen.

17 Bij brief van 6 juli 1995 deelde de Commissie de Spaanse regering mee, dat zij in het belang van de Gemeenschap had beslist, haar besluit van 23 december 1992 met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen, zodat de kaderregeling ononderbroken van toepassing zou blijven. De Commissie stelde, dat die verlenging een voorlopig karakter droeg en slechts zou gelden totdat de procedure van artikel 93, lid 1, van het Verdrag, die zij tegelijkertijd had ingeleid (eventueel gevolgd door procedures op grond van artikel 93, lid 2), zou zijn beëindigd, en voor hooguit één jaar, te weten tot 31 december 1995. Zij stelde, dat haar besluit gerechtvaardigd was door een dwingend communautair belang, namelijk de handhaving van een niet-vervalste mededinging in de automobielsector, en tot doel had met het gemeenschappelijk belang strijdige en voor de marktstructuur in de betrokken sector onomkeerbare gevolgen te voorkomen.

18 De Commissie vervolgde, dat de maatregel waartoe zij had besloten een loutere verlenging, voor een beperkte duur, op grond van artikel 93, lid 1, van het Verdrag vormde van de oorspronkelijke kaderregeling die de Lid-Staten hadden aanvaard. Zij herinnerde eraan, dat die maatregel tijdens de multilaterale vergadering van 4 juli 1995 aan de Lid-Staten was voorgesteld, en dat het besluit derhalve overeenkomstig de uit het Verdrag, met name artikel 5, voortvloeiende samenwerkingsplicht impliceerde, dat de Lid-Staten zich zouden onthouden van steunverlening in de automobielsector zonder deze voorafgaand bij de Commissie aan te melden of zonder haar eindbeslissing af te wachten in overeenstemming met de in de kaderregeling vervatte voorschriften.

19 In die brief van 6 juli 1995 vermeldde de Commissie ten slotte, waarom zij de toepassing van haar besluit met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 gerechtvaardigd achtte. In de eerste plaats leverde het feit dat het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, was gewezen na de datum waarop de kaderregeling opnieuw had moeten worden onderzocht, een uitzonderlijke omstandigheid op, die volgens de rechtspraak van het Hof onder bepaalde voorwaarden kan rechtvaardigen dat een communautaire handeling in werking treedt vóór de datum van vaststelling ervan. Bovendien kon het doel, een niet-vervalste mededinging in de automobielindustrie te handhaven, alleen worden bereikt door de ononderbroken handhaving van de in de kaderregeling vervatte aanmeldingsregels, die als enige de onomkeerbare gevolgen konden verhinderen van de verlening van steun zonder inaanmerkingneming van de sectoriële invloed daarvan in een bijzonder kwetsbare sector, waarin ondanks de huidige overcapaciteit een grote investeringsbehoefte bestaat. Ten slotte had het vermoeden van geldigheid van het besluit van de Commissie van 23 december 1992 belet, dat bij de betrokkenen een gewettigd vertrouwen was gewekt; de Lid-Staten en de ondernemingen waren er overigens van uitgegaan, dat de kaderregeling van toepassing was.

20 Tot staving van zijn beroep tegen dit besluit stelt het Koninkrijk Spanje in de eerste plaats, dat het juridisch gezien onmogelijk is, een besluit waarvan de geldigheidsduur is verstreken, te verlengen.

21 In de tweede plaats voert het een in twee onderdelen verdeeld middel inzake schending van artikel 93, lid 1, van het Verdrag aan.

22 Enerzijds, aldus het Koninkrijk Spanje, verliep het overleg dat de Commissie tijdens de multilaterale vergadering van 4 juli 1995 stelt te hebben gepleegd, in dusdanige omstandigheden, dat niet is voldaan aan de verplichting tot regelmatige periodieke samenwerking, die volgens het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, uit die bepaling voortvloeit.

23 Anderzijds wordt betoogd, dat gelet op het verstrijken van de geldigheidsduur van de bij het besluit van 23 december 1992 ingevoerde kaderregeling, zoals dit in dat arrest is bevestigd, de herinvoering ervan een nieuwe regeling oplevert waarover moest worden beslist volgens de procedure voor de invoering van een kaderregeling als "dienstige maatregel" in de zin van artikel 93, lid 1, hetgeen de instemming van de Lid-Staten veronderstelt.

24 In de derde plaats betwist het Koninkrijk Spanje, dat de door de Commissie aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden die het gevolg zijn van het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, de terugwerkende kracht die zij aan het bestreden besluit heeft gegeven, rechtvaardigen.

25 In antwoord op deze middelen stelt de Commissie, dat het bestreden besluit enkel tot doel had, met eerbiediging van de geest van artikel 93, lid 1, van het Verdrag, dringend en bij wijze van overgangsmaatregel de juridische leemte op te vullen die door het arrest van 29 juni 1995 was ontstaan. Wegens de dwingende noodzaak die leemte op te vullen, kon zij het bestreden besluit vaststellen zonder de gewone procedure voor vaststelling van een kaderregeling te volgen, die een voorstel van de Commissie, een multilaterale vergadering met de Lid-Staten en de instemming van de Lid-Staten impliceert.

26 Ten slotte herinnert zij aan de redenen die zij in het bestreden besluit reeds heeft aangevoerd om de terugwerkende kracht daarvan te rechtvaardigen.

27 Om de gegrondheid van de middelen van het Koninkrijk Spanje te beoordelen, moet onderscheid worden gemaakt tussen de middelen betreffende de procedure die de Commissie bij de vaststelling van het bestreden besluit heeft gevolgd, en de middelen die worden aangevoerd om dat besluit terugwerkende kracht te ontzeggen.

28 Bij de middelen betreffende de procedure moeten het eerste middel en het tweede onderdeel van het tweede middel tezamen worden onderzocht. Daarin stelt het Koninkrijk Spanje in wezen, dat de verlenging van de kaderregeling met terugwerkende kracht neerkomt op herinvoering van die regeling, dat wil zeggen op de vaststelling van een nieuwe kaderregeling met dezelfde inhoud als die waarvan de geldigheidsduur was verstreken, zodat zij niet zonder de instemming van de Lid-Staten had kunnen worden vastgesteld.

29 Dit betoog moet worden aanvaard.

30 Bij gebreke van verlenging houdt de kaderregeling namelijk op te bestaan op de voor het verstrijken ervan bepaalde datum, zodat een verlengingsbesluit dat, zoals hier het geval is, is vastgesteld na het verstrijken van de geldigheidsduur van het besluit dat erdoor wordt verlengd, de bestaande rechtstoestand wijzigt en moet worden vastgesteld volgens dezelfde procedure als is voorgeschreven voor de vaststelling van het besluit waarbij de oorspronkelijke kaderregeling is ingevoerd of van een besluit dat die regeling wijzigt.

31 Voor het overige heeft de Commissie in de procedure voor het Hof zelf erkend, dat haar besluit normaliter had moeten worden vastgesteld volgens de procedure voor vaststelling van een nieuwe kaderregeling, hetgeen de instemming van de Lid-Staten impliceert.

32 De Commissie stelt, dat gelet op de door het arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, geschapen uitzonderlijke omstandigheden en op de dwingende noodzaak, in de automobielsector een niet-vervalste mededinging te handhaven en met het gemeenschappelijk belang strijdige en voor de marktstructuur in de betrokken sector onomkeerbare gevolgen te voorkomen, zij in casu niet de instemming van de Lid-Staten behoefde.

33 Het zijn evenwel juist dergelijke overwegingen waarmee de Commissie mede rekening moet houden wanneer zij besluit een kaderregeling in te voeren volgens de normale procedure, die, zoals zij erkent, de instemming van de Lid-Staten vereist.

34 Derhalve moet worden geconcludeerd, dat de door de Commissie aangevoerde uitzonderlijke omstandigheden, ook al zouden deze de terugwerkende kracht van het bestreden besluit rechtvaardigen, de Commissie niet ontsloegen van haar verplichting om voor de vaststelling van dat besluit de instemming van de Lid-Staten te verkrijgen.

35 Uit een en ander volgt, dat de middelen volgens welke de Commissie voor de vaststelling van het bestreden besluit de instemming van de Lid-Staten had moeten verkrijgen, gegrond zijn. Het besluit moet dan ook nietig worden verklaard, zonder dat de overige middelen behoeven te worden onderzocht.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

36 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende:

1) Verklaart nietig het bij brief van 6 juli 1995 meegedeelde besluit van de Commissie om haar besluit van 23 december 1992, waarbij de communautaire kaderregeling voor staatssteun aan de automobielindustrie was verlengd, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verlengen.

2) Verwijst de Commissie in de kosten.