CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. A. GEELHOED

van 29 januari 2004 ( )

Zaak C-286/02

Bellio F.lli Srl

tegen

Prefettura di Treviso

[verzoek van het Tribunale di Treviso (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Uitlegging van artikel 2, lid 2, van beschikking 2000/766/EG van de Raad van 4 december 2000 betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten – Vismeel gebruikt bij de productie van voeder voor andere dieren dan herkauwers – Toevallige aanwezigheid van niet-voorziene of niet-toegelaten stoffen – Zeer kleine hoeveelheden beenderweefsel van zoogdieren – Volledige vernietiging van dat vismeel – Evenredigheid van de sanctie”

I – Inleiding

1. In deze zaak heeft de Tribunale di Treviso vragen gesteld over de communautaire maatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën( ) en het vervoederen van dierlijke eiwitten.( )

2. Deze zaak betreft in het bijzonder de uitleg van twee technische communautaire beschikkingen die het kader vormen van de aanpak van kruisbesmetting door dierlijke eiwitten die als veevoer worden gebruikt, als onderdeel van de bestrijding van BSE.

3. Uit de overwegingen van de considerans van beschikking 2000/766 blijkt dat het communautaire beleid op dit gebied voortvloeit uit het ernstige karakter van BSE en de gemakkelijke wijze waarop mogelijke ziektekiemen worden verspreid. Zo wijst de derde overweging op het risico van kruisbesmetting van voeder voor runderen met voeder voor andere diersoorten dat dierlijke eiwitten bevat die mogelijkerwijs met BSE besmet zouden kunnen zijn. Nu dit risico niet kan worden uitgesloten, wordt een tijdelijk verbod op het gebruik van dierlijke eiwitten in diervoeders afgekondigd.

4. Dit verbod is vastgelegd in artikel 2 van deze beschikking en geldt onder meer niet voor het gebruik van vismeel in het voer van andere dieren dan herkauwers. Artikel 3 van de beschikking bepaalt dat de lidstaten het op de markt brengen, het verhandelen en het importeren uit en exporteren naar derde landen verbieden, waarbij eveneens de uitzondering voor vismeel geldt.

5. De in het vorige punt bedoelde uitzondering voor vismeel geldt onder de voorwaarden genoemd in bijlage 1 van beschikking 2001/9 die uitvoering geeft aan communautaire richtlijnen op het gebied van de veterinaire controles.( ) Deze voorwaarden zijn streng. Bijlage 1 bepaalt onder meer dat elke zending ingevoerd vismeel, alvorens op het grondgebied van de Gemeenschap in het vrije verkeer te worden gebracht, wordt geanalyseerd overeenkomstig richtlijn 98/88/EG van de Commissie, dat het vismeel wordt geproduceerd in verwerkingsbedrijven die uitsluitend vismeel produceren, dat het vismeel rechtstreeks van de verwerkingsbedrijven naar de inrichtingen die diervoeder vervaardigen wordt vervoerd met voertuigen die niet tegelijkertijd andere voeders vervoeren en dat het voertuig vóór en ná het vervoer van vismeel grondig wordt gereinigd en geïnspecteerd. Kortom, deze maatregelen strekken ertoe te voorkomen dat het vismeel beenderweefsel afkomstig van zoogdieren kán bevatten.

6. Meer in het bijzonder gaat het er de verwijzende rechter om of deze bepalingen bij een zeer geringe verontreiniging van vismeel door beenderweefsel afkomstig van zoogdieren met een nultolerantie moeten worden toegepast, dan wel met een zekere tolerantiemarge. Voorts stelt hij de evenredigheid ter discussie van de sancties die de Italiaanse autoriteiten hebben opgelegd, nadat zij bij toeval besmet vismeel hadden aangetroffen. Tot slot stelt hij twee vragen omtrent bijkomende aspecten van de in casu door de nationale autoriteiten getroffen maatregel, onder meer in verband met het feit dat het hoofdgeding betrekking heeft op vismeel, afkomstig uit Noorwegen.

II – De feitelijke achtergrond en de gestelde prejudiciële vragen

7. Verzoekster in het hoofdgeding, de Società Bellio Fratelli, voerde in januari 2000 een partij vismeel uit Noorwegen in. Dit vismeel werd vervolgens gekocht door de Società Mangimificio SAPAS uit San Miniato om er voeder voor andere dieren dan herkauwers van te maken.

8. Tijdens een onderzoek ter plaatse bij SAPAS hebben de bevoegde autoriteiten (de Ufficiali di Polizia Giudiziaria del Servizio di Vigilanza Igienico Sanitaria) monsters van dit vismeel genomen. Deze monsters bleken beenderweefsel van niet nader bepaalde dieren te bevatten, waarop de door verzoekster geleverde partij vismeel in beslag is genomen.

9. Bij een voor rekening van de Società Bellio verricht tegenonderzoek werd vastgesteld dat het vismeel minder dan 0,1 % beenderweefsel van zoogdieren bevatte. Het op 27 september 2001 bij het Istituto Superiore della Sanità verrichte onderzoek bevestigde de aanwezigheid van het desbetreffende beenderweefsel.

10. De aanwezigheid van beenderweefsel van zoogdieren vormt de grondslag voor de administratieve sanctie die aan de Società Bellio is opgelegd „wegens het verkopen van een niet-samengesteld voeder, in casu vismeel, dat was aangeboden en in de handel gebracht op een wijze die de koper misleidde omtrent de samenstelling, de soort en de aard van de waar, en waarvan bij onderzoek is gebleken dat het niet in overeenstemming was met de verklaringen, aanduidingen en benamingen op het etiket en op het handelsdocument dat het product begeleidt”. De administratieve sanctie bestond in een bevel tot inbeslagneming en vernietiging van 36 in het proces‑verbaal van inbeslagname beschreven zakken vismeel en tot betaling van een administratieve geldboete van 18 597,27 EUR, alsmede in een verbod van alle andere op dit vismeel betrekking hebbende of daaruit voortvloeiende, voorlopige of definitieve handelingen.

11. Tegen het opleggen van deze administratieve sanctie komt de Società Belli in rechte op. In de desbetreffende procedure vraagt de verwijzende rechter (Tribunale di Treviso) om een antwoord van het Hof op de volgende vragen:

„1) Moeten artikel 2, lid 2, eerste streepje, van beschikking 2000/766 en artikel 1, lid 1, van beschikking 2001/9, in samenhang met de gemeenschapsrechtelijke bepalingen waarop zij zijn gebaseerd, aldus worden uitgelegd dat rechtens of feitelijk moet worden aanvaard dat vismeel dat bij de productie van voeder voor andere dieren dan herkauwers wordt gebruikt, toevallig niet‑voorziene of niet‑toegelaten stoffen bevat, zodat de marktdeelnemer recht heeft op een redelijke tolerantiemarge?

2) Voor het geval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:

Moet, gelet op het evenredigheidsbeginsel, het voorzorgsbeginsel en de gemeenschapsbepalingen die voorzien zijn in tolerantiemarges voor de toevallige verontreiniging van voedermiddelen, worden aangenomen dat een toevallige verontreiniging van vismeel, bestemd voor de productie van voeder voor andere dieren dan herkauwers, met 0,1 %, en in elk geval met niet meer dan 0,5 %, beenderweefsel van zoogdieren, een drastische sanctie als de volledige vernietiging van die partij vismeel rechtvaardigt?

3) Staat de uitsluiting van een tolerantiemarge voor de aanwezigheid van de in de vorige vragen genoemde stoffen gelijk met de invoering van een technisch voorschrift in de zin van richtlijn 83/189/EEG (zoals gewijzigd)( ), dat vooraf bij de Commissie had moeten worden aangemeld?

4) Moeten de artikelen 28 EG en 30 EG, betreffende het vrije verkeer van goederen, die op grond van de artikelen 8 tot en met 16 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER-Overeenkomst) ook voor Noorwegen gelden, met betrekking tot de in vraag 1 genoemde bepalingen van de reeds aangehaalde beschikkingen 2000/766 en 2001/9 aldus worden uitgelegd dat een lidstaat geen nultolerantie mag opleggen in gevallen als het in de vragen 1 en 2 beschreven geval?”

12. In zijn verwijzingsbeschikking wijst de verwijzende rechter nog op het volgende: het is mogelijk dat het in beslag genomen vismeel, dat minder dan 0,1 % beenderweefsel van zoogdieren bevat, een percentage dat in de loop van het geding niet is betwist, door toeval verontreinigd is geraakt. Derhalve zou het door het gemeenschapsrecht in verschillende sectoren gehanteerde algemene beginsel van het aanvaarden van een redelijke tolerantiemarge kunnen worden toegepast.

III – Beoordeling

A – De eerste twee vragen

13. De kern van deze zaak is gelegen in de eerste twee vragen. De eerste vraag betreft de uitlegging – en in zekere mate ook de geldigheid – van de beschikkingen 2000/766 en 2001/9. Deze beschikkingen worden door de nationale autoriteiten ten uitvoer gelegd. De tweede vraag heeft betrekking op de evenredigheid van die tenuitvoerlegging.

14. Het communautaire stelsel ter voorkoming van kruisbesmetting door overdraagbare spongiforme encefalopathieën kenmerkt zich door striktheid. Het gebruik van dierlijke eiwitten in veevoer wordt in principe volledig verboden. Alleen voor vismeel – dat op zichzelf geen overdraagbare spongiforme encefalopathieën kan bevatten – geldt een uitzondering, mits de nodige waarborgen zijn geschapen dat dit vismeel niet is besmet.

15. De maatregelen zijn erop gericht te voorkomen dat vismeel in enig stadium van productie, verwerking of transport in aanraking komt met andere verwerkte dierlijke eiwitten die besmet kunnen zijn met spongiforme encefalopathieën. En deze maatregelen gaan nog een stap verder: teneinde een zo effectief mogelijke bescherming te bieden tegen de verspreiding van de ziekte is het voeren van vismeel aan herkauwers zelfs helemaal verboden.

16. Volgens vaste rechtspraak van het Hof neemt de volksgezondheid en het leven van personen de eerste plaats in onder de in artikel 30 EG beschermde belangen( ). Voorts bepaalt artikel 152, lid 1, EG dat bij de uitvoering van het gemeenschapsbeleid een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt verzekerd, met inachtneming van het voorzorgsbeginsel.

17. Het Hof heeft herhaaldelijk de gelegenheid gehad erop te wijzen, dat de met de BSE-ziekte verbonden risico's reëel en ernstig zijn en dat maatregelen uit hoofde van de bescherming van de menselijke gezondheid tegen deze ziekte passend zijn, ongeacht of het gaat om maatregelen die zijn vastgesteld door de Commissie dan wel door een lidstaat.( ) Die risico's zijn van tweeërlei aard: enerzijds het mogelijke verband tussen BSE en een variant van de ziekte van Creutzfeldt‑Jacob, welke ziekte zich bij de mens voordoet, en anderzijds het reële gevaar dat het BSE‑prion wordt overgedragen via diermeel( ), waarbij mede wordt gelet op de persistentie van het BSE‑prion.

18. Binnen het communautaire stelsel ter bestrijding van BSE nemen de maatregelen ter voorkoming van kruisbesmetting door de aanwezigheid van dierlijke eiwitten in diervoeder voor herkauwers een belangrijke – en steeds belangrijker – plaats in. In dat licht moet ook beschikking 2000/766 worden gezien. Zoals de Commissie ter zitting heeft uiteengezet bleken eerdere zodanige maatregelen die autonoom door de regering van het Verenigd Koninkrijk waren genomen zeer effectief. Deze hebben als inspiratie kunnen dienen voor de onderhavige communautaire beschikking. De uitzondering voor vismeel bestemd voor niet-herkauwers is dan ook beperkt. Zij geldt slechts – zo valt expressis verbis te lezen in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1234/2003( ) – voor vismeel, waarvan het gebruik geen TSE‑risico inhoudt en de controle van eiwitten die mogelijk wel een TSE‑risico inhouden, niet hindert.

19. In deze procedure is veel aandacht uitgegaan naar de mogelijke aanwezigheid van een tolerantiemarge. Kort gezegd komt de stelling van verzoekster neer op het feit dat vismeel bestemd voor niet-herkauwers een verwaarloosbare hoeveelheid aan overdraagbare spongiforme encefalopathieën mag bevatten. Zij betoogt daarbij dat het gemeenschapsrecht in het algemeen incidentele besmettingen toestaat. Als voorbeeld wijst zij op de communautaire regelgeving voor genetisch gemodificeerde organismen. In verordening 49/2000 is een de-minimisdrempelwaarde van 1 % vastgesteld als tolerantieniveau voor de onvoorziene aanwezigheid in voedselingrediënten van materiaal dat afkomstig is van bepaalde genetisch gemodificeerde gewassen.( )

20. Deze stelling van verzoekster kan niet worden aanvaard. Zoals ook door verschillende interveniënten in deze procedure is gesteld wijst verordening 49/2000 juist op het tegendeel. Aangezien het gemeenschapsrecht geen algemeen beginsel kent dat incidentele besmettingen mogen vóórkomen, was het nodig zulks in genoemde verordening expliciet vast te leggen. Belangrijker nog vind ik dat het voldoende aannemelijk is dat de aanwezigheid van overdraagbare spongiforme encefalopathieën, ook in zeer lage concentraties, gevaar oplevert voor de verspreiding van de ziekte BSE. In het arrest Eurostock( ) heeft het Hof reeds verwezen naar de wetenschappelijke aanbevelingen op dit terrein. Het BSE‑prion is persistent en kan ook in lage concentraties overleven. In de onderhavige zaak heeft de Ierse regering er terecht op gewezen dat lage concentraties nog wel eens gevaarlijker kunnen zijn voor de verspreiding van de ziekte, aangezien lage concentraties moeilijk zijn op te sporen.

21. In dit licht moet ook de inhoud van de beschikkingen 2000/766 en 2001/9 worden bezien. De voorwaarden die worden gesteld aan vismeel moeten voorkomen dat vismeel bestemd als diervoeder kan worden besmet. Vismeel mag daartoe niet in aanraking komen met andere diervoeders. Het algemene verbod om vismeel te voeren aan herkauwers hangt daarmee samen. Zolang geen volledige zekerheid kan worden geboden dat vismeel, zelfs als is voldaan aan de voorwaarden van bijlage I van beschikking 2001/9, vrij is van besmetting mag het niet worden gevoerd aan herkauwers.

22. Ik stel dan ook voor dat het Hof de eerste vraag als volgt beantwoordt: de communautaire maatregelen ter bestrijding van BSE, in het bijzonder beschikking 2000/766 en beschikking 2001/9, brengen mee dat vismeel dat als voeder voor andere dieren dan herkauwers wordt gebruikt, geen enkel beenderweefsel van zoogdieren mag bevatten. Het gemeenschapsrecht erkent geen tolerantiemarge.

23. Dit brengt mij bij de te nemen maatregelen, waarop de tweede vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft. Het eigenlijke probleem is erin gelegen dat een importeur zoals verzoekster in het hoofdgeding wellicht de nodige maatregelen heeft genomen, zoals voorgeschreven in de communautaire wetgeving, maar dat desalniettemin een besmetting van het vismeel is vastgesteld door de bevoegde autoriteiten. Zoals de verwijzende rechter stelt is het zelfs mogelijk dat het vismeel door toeval verontreinigd is geraakt. Is in een dergelijk geval een lidstaat op grond van het gemeenschapsrecht bevoegd of zelfs verplicht om een sanctie op te leggen?

24. Deze vraag behoeft beantwoording in het licht van het evenredigheidsbeginsel waarbij een afweging plaats moet vinden tussen enerzijds de ernst van mogelijke besmettingen en de risico's voor de volksgezondheid en anderzijds de belemmeringen voor het vrije verkeer en, in verband daarmee, het vereiste van rechtszekerheid voor de importeur.

25. Zoals het Hof in het arrest Eurostock( ) reeds heeft verklaard mag geen enkel land toestaan dat weefsel dat het boviene spongiforme encefalopathie‑agens zou kunnen bevatten, in enigerlei voedingsketen terecht komt. De maatregelen die lidstaten nemen moeten zodanig zijn dat zeker wordt gesteld dat besmet materiaal ook echt niet in de voedselketen terecht komt. Destructie is dan vaak de meest en wellicht ook de enige geschikte maatregel.

26. Er bestaat dus geen twijfel dat een lidstaat de nodige maatregelen moet treffen teneinde de bevolking zo goed mogelijk te beschermen tegen de risico's van BSE. Zulks brengt mee dat indien de autoriteiten van de lidstaat besmet materiaal aantreffen, zij sancties moeten opleggen aan de verantwoordelijken, zelfs al is het opleggen van – bepaalde – sancties niet uitdrukkelijk in de gemeenschapswetgeving voorzien. Een en ander vloeit voort uit de criteria die in de rechtspraak zijn ontwikkeld voor de handhaving van het gemeenschapsrecht. Die handhaving moet onder andere effectief zijn, evenredig en afschrikwekkend.( )

27. Gegeven het grote risico van besmetting door BSE staat de evenredigheid van de maatregel naar mijn oordeel boven iedere twijfel.

28. Ik voeg daar nog het volgende aan toe. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van een handelaar in vismeel dat hij alle maatregelen moet nemen om verontreiniging van het vismeel te voorkomen. Tevens weet hij, althans hij behoort te weten, dat ook als hij alle redelijke en noodzakelijke maatregelen heeft genomen daarmee niet met zekerheid vaststaat dat het vismeel ook niet verontreinigd is. En hij weet, althans hij behoort te weten, dat uit oogpunt van gezondheidsbescherming destructie van verontreinigd materiaal – zoals ik hierboven stelde – vaak de enige geschikte maatregel is. De handel in vismeel is daarmee een activiteit die voor de desbetreffende ondernemer een zeker risico inhoudt. De schade die hij lijdt indien buiten zijn schuld een verontreiniging heeft plaatsgevonden behoort naar mijn oordeel tot het normale bedrijfsrisico van de handelaar in vismeel, waartegen hij zich tevoren kan indekken.

29. Ik stel dan ook voor dat het Hof de tweede vraag van de verwijzende rechter als volgt beantwoordt: in een geval waarin vismeel dat is bestemd voor de productie van voeder voor andere dieren dan herkauwers door beenderweefsel van zoogdieren is verontreinigd, is de vernietiging van de verontreinigde partij vismeel een maatregel die in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, ook als de verontreiniging gering is en door toeval ontstaan.

B – De derde en de vierde vraag

30. Mede gelet op het bovenstaande ben ik van oordeel dat de derde en de vierde vraag van de verwijzende rechter geen beantwoording behoeven.

31. Wat betreft de derde vraag: ingevolge artikel 10 van richtlijn 98/34 is de notificatieplicht niet van toepassing op de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of op de vrijwillige overeenkomsten waarbij de lidstaten zich voegen naar dwingende communautaire besluiten die de vaststelling van technische specificaties tot gevolg hebben. Aangezien de hier van toepassing zijnde nationale maatregel strekt tot uitvoering van de communautaire beschikkingen 2000/766 en 2001/9 en derhalve valt binnen het toepassingsgebied van deze beschikkingen is de derde vraag dan ook niet relevant.

32. Wat betreft de vierde vraag: het bijzondere van deze zaak is dat deze betrekking heeft op de invoer van vismeel vanuit Noorwegen naar Italië. Dientengevolge heeft het verzoek van de verwijzende rechter mede betrekking op de uitlegging van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en meer in het bijzonder van de artikelen 13 en artikel 20 van deze overeenkomst, alsmede van artikel 2, lid 5, van Protocol 9 betreffende de handel in vis en andere producten van de zee.

33. Echter, nu in het interne handelsverkeer een nultolerantie geldt en bovendien de in geding zijnde handelsbelemmerende maatregel – inclusief de sanctie die aan verzoekster in het hoofdgeding is opgelegd – door het interne gemeenschapsrecht wordt toegestaan is het niet nodig te onderzoeken in hoeverre de handel in vismeel deel uitmaakt van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Het gevolg van deze overeenkomst kan immers nooit zijn dat een handelsbelemmerende maatregel die in het interne verkeer wordt voorgeschreven – althans toegestaan – door de secundaire gemeenschapswetgeving, niet zou zijn toegestaan bij de invoer van een product uit een land dat geen lidstaat is, maar wel partij bij de evengenoemde overeenkomst. In een geval dat de betreffende communautaire regeling niet verbindend is bij invoer uit een dergelijk land, wordt de handelsbelemmering gerechtvaardigd door het bepaalde in artikel 13 van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dat het equivalent is van artikel 30 EG.

IV – Conclusie

34. In het licht van het bovenstaande stel ik voor dat het Hof als volgt antwoordt op de door de Tribunale di Treviso gestelde vragen:

„1) De communautaire maatregelen ter bestrijding van BSE, in het bijzonder beschikking 2000/766/EG van de Raad van 4 december 2000 betreffende bepaalde beschermingsmaatregelen ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en het vervoederen van dierlijke eiwitten en beschikking 2001/9 van de Commissie van 29 december 2000 betreffende controlemaatregelen voor de tenuitvoerlegging van beschikking 2000/766/EG van de Raad, brengen mee dat vismeel dat als voeder voor andere dieren dan herkauwers wordt gebruikt, geen enkel beenderweefsel van zoogdieren mag bevatten. Het gemeenschapsrecht erkent geen tolerantiemarge.

2) In een geval waarin vismeel dat is bestemd voor de productie van voeder voor andere dieren dan herkauwers door beenderweefsel van zoogdieren is verontreinigd, is de vernietiging van de verontreinigde partij vismeel een maatregel die in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, ook als de verontreiniging gering is en door toeval ontstaan.

3) De derde en de vierde vraag behoeven geen beantwoording.”