Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. RICHARD DE LA TOUR

van 8 september 2022 ( )

Zaak C‑132/21

BE

tegen

Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,

in tegenwoordigheid van

Budapesti Elektromos Művek Zrt.

[verzoek van de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening (EU) 2016/679 – Artikelen 77 tot en met 79 – Klacht bij een toezichthoudende autoriteit – Voorzieningen in rechte – Verhouding tussen de beroepsmogelijkheden – Procedurele autonomie van de lidstaten”





I. Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 51, lid 1, artikel 52, lid 1, artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming)( ).

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen BE en de Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (nationale autoriteit voor gegevensbescherming en vrijheid van informatie, Hongarije; hierna: „toezichthoudende autoriteit”) over de afwijzing van het verzoek van BE om hem uittreksels van de geluidsopname van de aandeelhoudersvergadering waaraan hij had deelgenomen, te verstrekken.

3. De AVG heeft als opzet te zorgen voor een doeltreffende toepassing van de voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens door te voorzien in een stelsel van beroepen dat het voor een betrokkene mogelijk maakt om klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit, tegen het besluit van deze autoriteit een voorziening in rechte in te stellen en tegen de verwerkingsverantwoordelijke of diens verwerker een voorziening in rechte in te stellen, indien deze betrokkene meent dat zijn rechten uit hoofde van deze verordening zijn geschonden ten gevolge van een verwerking van zijn persoonsgegevens die niet aan deze verordening voldoet.

4. De Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije) wenst van het Hof te vernemen hoe deze beroepen zich tot elkaar verhouden en, meer in het bijzonder, op welke wijze tegenstrijdige beslissingen inzake schending van de door de AVG beschermde rechten binnen een lidstaat worden voorkomen.

5. Het belang van deze kwestie is groot aangezien de wil van de Uniewetgever om te zorgen voor een effectieve rechterlijke bescherming van de rechten uit hoofde van de AVG en om een hoog en consistent niveau van bescherming van die rechten te waarborgen niet verenigbaar lijkt met het bestaan van tegenstrijdige beslissingen binnen een lidstaat, hetgeen een bron van rechtsonzekerheid is.

6. In deze conclusie geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 78, lid 1, AVG, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie( ), aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer een betrokkene gebruikmaakt van de in artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, van deze verordening neergelegde beroepsmogelijkheden, de rechter die uitspraak moet doen op een beroep dat tegen het besluit van een toezichthoudende autoriteit is ingesteld, niet gebonden is aan de beslissing van een uit hoofde van die laatste bepaling geadieerde rechter over het bestaan van een schending van de rechten die deze betrokkene aan die verordening ontleent.

7. Daartoe zal ik uiteenzetten waarom artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, AVG mijns inziens aldus moeten worden uitgelegd dat tegelijkertijd kan worden gebruikgemaakt van daarin bedoelde beroepsmogelijkheden, zonder dat uit hoofde van deze verordening de ene beroepsmogelijkheid voorrang geniet boven de andere.

8. Ik zal ter aanvulling van dit antwoord preciseren dat het, bij gebreke van Unieregels over de verhouding tussen de in de artikelen 77 tot en met 79 van de AVG bedoelde beroepsmogelijkheden, krachtens het beginsel van procedurele autonomie en gelet op zowel de doelstelling om een hoog en consistent niveau van bescherming van de rechten uit hoofde van deze verordening te waarborgen als het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, aan de lidstaten staat om op nationaal niveau de nodige regelingen in te voeren voor de onderlinge afstemming van deze beroepsmogelijkheden teneinde te voorkomen dat er binnen dezelfde lidstaat sprake kan zijn van tegenstrijdige beslissingen over dezelfde verwerking van persoonsgegevens.

II. Toepasselijke bepalingen

A. AVG

9. Artikel 51, lid 1, AVG bepaalt het volgende:

„Elke lidstaat bepaalt dat één of meer onafhankelijke overheidsinstanties verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de toepassing van deze verordening, teneinde de grondrechten en fundamentele vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van hun persoonsgegevens te beschermen en het vrije verkeer van persoonsgegevens binnen de Unie te vergemakkelijken (‚toezichthoudende autoriteit’).”

10. Artikel 52, lid 1, AVG luidt:

„Elke toezichthoudende autoriteit treedt volledig onafhankelijk op bij de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden die haar overeenkomstig deze verordening zijn toegewezen.”

11. Artikel 58, lid 4, AVG bepaalt:

„Op de uitoefening van de bevoegdheden die uit hoofde van dit artikel aan de toezichthoudende autoriteit worden verleend, zijn passende waarborgen van toepassing, daaronder begrepen een doeltreffende voorziening in rechte en een eerlijke rechtsbedeling, zoals overeenkomstig het Handvest vastgelegd in het Unierecht en het lidstatelijke recht.”

12. Artikel 77 AVG, met als opschrift „Recht om een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit”, luidt als volgt:

„1. Onverminderd andere mogelijkheden van administratief beroep of een voorziening in rechte, heeft iedere betrokkene het recht een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit, met name in de lidstaat waar hij gewoonlijk verblijft, hij zijn werkplek heeft of waar de beweerde inbreuk is begaan, indien hij van mening is dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens inbreuk maakt op deze verordening.

2. De toezichthoudende autoriteit waarbij de klacht is ingediend, stelt de klager in kennis van de voortgang en het resultaat van de klacht, alsmede van de mogelijke voorziening in rechte overeenkomstig artikel 78.”

13. Artikel 78 AVG heeft als opschrift „Recht om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen tegen een toezichthoudende autoriteit”. In lid 1 van dit artikel is het volgende bepaald:

„Onverminderd andere mogelijkheden van administratief of buitengerechtelijk beroep, heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon het recht om tegen een hem betreffend juridisch bindend besluit van een toezichthoudende autoriteit een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen.”

14. Artikel 79 AVG heeft als opschrift „Recht om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen tegen een verwerkingsverantwoordelijke of een verwerker”. Lid 1 van dit artikel luidt als volgt:

„Onverminderd andere mogelijkheden van administratief of buitengerechtelijk beroep, waaronder het recht uit hoofde van artikel 77 een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit, heeft elke betrokkene het recht een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen indien hij van mening is dat zijn rechten uit hoofde van deze verordening geschonden zijn ten gevolge van een verwerking van zijn persoonsgegevens die niet aan deze verordening voldoet.”

B. Hongaars recht

15. § 22 van az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (wet nr. CXII van 2011 over de zelfbeschikking op het gebied van informatie en de vrijheid van informatie; hierna: „informatiewet”)( ) van 26 juli 2011 bepaalt:

„In het kader van de uitoefening van zijn rechten kan de betrokkene overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk VI

a) de [toezichthoudende autoriteit] verzoeken de rechtmatigheid van de door de verwerkingsverantwoordelijke genomen maatregelen te onderzoeken, indien de verwerkingsverantwoordelijke de uitoefening van zijn in § 14 omschreven rechten heeft beperkt of zijn verzoek strekkende tot de uitoefening van die rechten heeft afgewezen, en

b) de [toezichthoudende autoriteit] verzoeken een administratieve procedure inzake gegevensbescherming in te leiden, indien hij van mening is dat de verwerkingsverantwoordelijke, of de door deze aangewezen dan wel in diens opdracht handelende verwerker, de in wettelijke bepalingen of juridisch bindende handelingen van de Unie vastgelegde voorschriften inzake de verwerking van persoonsgegevens heeft geschonden.”

16. § 23 van de informatiewet luidt:

„(1) De betrokkene kan een procedure bij de rechter inleiden tegen de verwerkingsverantwoordelijke en – voor zover de verwerking tot zijn activiteiten behoort – tegen de verwerker, indien hij van mening is dat de verwerkingsverantwoordelijke of de door deze aangewezen dan wel in diens opdracht handelende verwerker bij de verwerking van zijn persoonsgegevens de in wettelijke bepalingen of juridisch bindende handelingen van de Unie vastgelegde voorschriften inzake de verwerking van persoonsgegevens heeft geschonden.

[...]

(4) Ook personen die anderszins geen procesbevoegdheid hebben, kunnen partij zijn in de gerechtelijke procedure. De [toezichthoudende autoriteit] kan zich aan de zijde van betrokkene voegen in de procedure.

(5) Indien de rechter het beroep toewijst en vaststelt dat de inbreuk heeft plaatsgevonden, verplicht hij de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker om

a) de onrechtmatige gegevensverwerking te staken,

b) de rechtmatigheid van de gegevensverwerking te herstellen en

c) een bepaalde, welomschreven gedragslijn te volgen om de rechten van de betrokkene te waarborgen,

en neemt hij zo nodig een beslissing over de vordering tot vergoeding van de materiële en immateriële schade.”

III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

17. Nadat BE op 26 april 2019 de aandeelhoudersvergadering van de naamloze vennootschap waarvan hij aandeelhouder is, had bijgewoond, heeft hij deze vennootschap verzocht hem de geluidsopname te verstrekken die tijdens die vergadering was gemaakt.

18. De naamloze vennootschap heeft als de verantwoordelijke voor de verwerking van deze gegevens BE alleen de geluidsfragmenten ter beschikking gesteld waarop verzoekers eigen opmerkingen waren vastgelegd en niet de fragmenten met de opmerkingen van de andere aanwezigen.

19. Aangezien BE wilde beschikken over de fragmenten die de antwoorden bevatten die de aanwezige personen hadden gegeven op de vragen die hij op de aandeelhoudersvergadering van 26 april 2016 had gesteld, heeft hij zich gewend tot de toezichthoudende autoriteit met het verzoek om vast te stellen dat de naamloze vennootschap onrechtmatig had gehandeld en deze vennootschap te verplichten tot mededeling van deze fragmenten. De toezichthoudende autoriteit heeft dit verzoek bij besluit van 29 november 2019 afgewezen.

20. Na deze afwijzing heeft BE, op grond van artikel 78, lid 1, AVG, tegen dit besluit van de toezichthoudende autoriteit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Daarbij verzocht hij primair om wijziging van dit besluit en subsidiair om nietigverklaring daarvan.

21. Tegelijkertijd met het aanhangig maken van de zaak bij de toezichthoudende autoriteit heeft BE, op grond van artikel 79, lid 1, AVG, bij de civiele rechter een vordering tegen de verwerkingsverantwoordelijke ingesteld.

22. Terwijl de zaak nog hangende was bij de verwijzende rechter, heeft de Fövárosi Ítélötábla (rechter in tweede aanleg Boedapest, Hongarije) de vordering die BE op grond van voormeld artikel had ingesteld, toegewezen en vastgesteld dat de verwerkingsverantwoordelijke BE’s recht op toegang tot zijn persoonsgegevens heeft geschonden door te weigeren om hem op zijn verzoek de geluidsopname met de fragmenten die de antwoorden op zijn vragen bevatten, te verstrekken.( ) Deze door de civiele rechter in tweede instantie gewezen uitspraak is onherroepelijk geworden.

23. In het kader van zijn beroep bij de verwijzende rechter verzoekt BE om rekening te houden met het oordeel waartoe deze civiele rechter in zijn uitspraak is gekomen.

24. De verwijzende rechter vraagt zich af of er uit het Unierecht lessen kunnen worden getrokken wat betreft de verhouding van de respectieve bevoegdheden van, enerzijds, de toezichthoudende autoriteit bij wie uit hoofde van artikel 77, lid 1, AVG een klacht wordt ingediend, en de administratieve rechter die krachtens artikel 78, lid 1, van deze verordening bevoegd is om de rechtmatigheid van de door deze autoriteit genomen besluiten te toetsen, en anderzijds, de civiele rechter die krachtens artikel 79, lid 1, van deze verordening bevoegd is om uitspraak te doen op een beroep dat is ingesteld door een persoon die meent dat zijn rechten uit hoofde van diezelfde verordening zijn geschonden.

25. De verwijzende rechter merkt namelijk op dat het gelijktijdige gebruik van de in deze bepalingen genoemde rechtsmiddelen ertoe kan leiden dat tegenstrijdige beslissingen ten aanzien van dezelfde feiten worden vastgesteld.

26. Die situatie zou volgens deze rechter een gevaar van rechtsonzekerheid mee kunnen brengen. De verwijzende rechter merkt op dit punt op dat volgens de nationale procesrechtelijke regels het besluit van de toezichthoudende autoriteit niet bindend is voor de civiele rechter. Het is dan ook niet uitgesloten dat deze laatste rechter met betrekking tot dezelfde feiten tot een andere beslissing komt dan de toezichthoudende autoriteit.

27. De verwijzende rechter geeft aan dat in casu overeenkomstig de nationale procesrechtelijke regels niet was voldaan aan de voorwaarden voor de toezichthoudende autoriteit om zich te voegen in de civiele procedure. Bovendien is volgens deze procesrechtelijke regels de uitspraak van een civiele rechter niet bindend voor een administratieve rechter in het kader van de door hem overeenkomstig artikel 78, lid 1, AVG te verrichten toetsing van de rechtmatigheid van het besluit van de toezichthoudende autoriteit.

28. Aangezien de toezichthoudende autoriteit en de civiele rechter die als laatste uitspraak heeft gedaan, tegenstrijdige standpunten hebben ingenomen over de schending van de voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens, wenst de verwijzende rechter te vernemen of uit het Unierecht kan worden afgeleid hoe rechtsmiddelen die tegelijkertijd worden ingesteld, onderling op elkaar kunnen worden afgestemd. Ter vergelijking verwijst hij naar de regels op het gebied van het mededingingsrecht.( )

29. Deze rechter merkt tevens op dat, anders dan het geval was in de situatie die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 27 september 2017, Puškár( ), de Hongaarse wettelijke regeling de uitputting van de administratieve beroepsmogelijkheden niet als voorwaarde stelt voor het adiëren van de rechter.

30. Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en de doelstelling om een hoog niveau van bescherming van de bij de AVG toegekende rechten te waarborgen, verlangen evenwel dat wordt gezorgd voor consistentie bij de toepassing van deze verordening. Om dat te bereiken, is het nodig te bepalen welk van de beroepen die door natuurlijke personen tegelijkertijd kunnen worden ingesteld, voorrang moet genieten.

31. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat hij het eens is met het betoog van de toezichthoudende autoriteit dat zij ingevolge de machtiging in artikel 51, lid 1, AVG en de in artikel 57, lid 1, onder a) en f), en artikel 58, lid 2, onder b) en c), van deze verordening vastgelegde taken en bevoegdheden primair bevoegd is om de naleving van de bij deze verordening opgelegde verplichtingen te onderzoeken en te toetsen. Daarom geeft hij het Hof in overweging om te kiezen voor een uitlegging volgens welke, wanneer ter zake van dezelfde inbreuk beroep bij de toezichthoudende autoriteit is of wordt ingesteld, het besluit van de toezichthoudende autoriteit – en de beslissing van de administratieve rechter die de rechtmatigheid van dat besluit heeft getoetst – doorslaggevend is voor de vraag of er sprake is van een inbreuk op de regels van de AVG. Bijgevolg zijn de vaststellingen van de krachtens artikel 79 AVG optredende civiele rechters niet bindend in procedures die op grond van de artikelen 77 en 78 van deze verordening worden gevoerd.

32. Zou daarentegen de voorrang van de bevoegdheid van de toezichthoudende autoriteit om een schending van de bij de AVG toegekende rechten vast te stellen niet worden aanvaard, is de verwijzende rechter van oordeel dat hij, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, de vaststellingen van de definitieve beslissing van de civiele rechter als bindend moet beschouwen, zonder zelf de rechtmatigheid van de vaststellingen van de toezichthoudende autoriteit in haar besluit met betrekking tot het bestaan van die schending te kunnen beoordelen. Volgens de verwijzende rechter zou dit neerkomen op de uitholling van zijn in artikel 78 van deze verordening neergelegde bevoegdheid.

33. Gelet hierop heeft de Fővárosi Törvényszék de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Moeten artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, [AVG] aldus worden uitgelegd dat het in artikel 77 bedoelde administratief beroep een instrument is voor de uitoefening van publiekrechtelijke rechten, terwijl de in artikel 79 genoemde voorziening in rechte een instrument is voor de uitoefening van privaatrechtelijke rechten? Zo ja, volgt hieruit dan dat de toezichthoudende autoriteit die bevoegd is om kennis te nemen van administratieve beroepen bij voorrang bevoegd is om de inbreuk vast te stellen?

2) Indien de betrokkene die meent dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens inbreuk heeft gemaakt op [de AVG], zowel gebruikmaakt van zijn recht om klacht in te dienen op grond van artikel 77, lid 1, van die verordening, als van zijn recht om een voorziening in rechte in te stellen op grond van artikel 79, lid 1, van diezelfde verordening, brengt een uitlegging in overeenstemming met artikel 47 van het [Handvest] dan met zich mee dat:

a) de toezichthoudende autoriteit en de rechter onafhankelijk van elkaar dienen te onderzoeken of er sprake is van een inbreuk, en aldus zelfs tot uiteenlopende conclusies kunnen komen, dan wel dat

b) het besluit van de toezichthoudende autoriteit inzake de vaststelling van de inbreuk, gelet op de in artikel 51, lid 1, [AVG] neergelegde machtiging en de bij artikel 58, lid 2, onder b) en d), van diezelfde verordening toegekende bevoegdheden, voorrang heeft?

3) Moet de onafhankelijke status die artikel 51, lid 1, en artikel 52, lid 1, [AVG] aan de toezichthoudende autoriteit verlenen aldus worden uitgelegd dat de toezichthoudende autoriteit bij de behandeling van en het nemen van een besluit op een overeenkomstig artikel 77 [van die verordening] ingediende klacht niet gebonden is door de definitieve beslissing van de krachtens artikel 79 [van diezelfde verordening] bevoegde rechter, en aldus ter zake van dezelfde vermeende inbreuk een andersluidend besluit kan nemen?”

34. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door BE, de toezichthoudende autoriteit, de Hongaarse, de Tsjechische, de Italiaanse en de Poolse regering, alsmede door de Europese Commissie. Een terechtzitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2022, in tegenwoordigheid van de toezichthoudende autoriteit, de Hongaarse en de Poolse regering en de Commissie.

IV. Analyse

35. Vooraf zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak de taak is van het Hof om – in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking met de nationale rechterlijke instanties – de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten, en dat het Hof indien nodig daartoe de voorgelegde vragen dient te herformuleren.( )

36. Verder moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het feit dat de verwijzende rechter bij de formulering van een vraag enkel heeft verwezen naar bepaalde voorschriften van het Unierecht, er niet aan in de weg staat dat het Hof hem alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verstrekte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven.( )

37. Ik merk op dat bij de verwijzende rechter thans beroep is ingesteld tegen een besluit van de toezichthoudende autoriteit die de klacht van BE heeft afgewezen, hetgeen overeenstemt met de in artikel 78, lid 1, AVG genoemde beroepsmogelijkheid.

38. Om op dit beroep uitspraak te kunnen doen, wenst deze rechter van het Hof te vernemen hoe de klacht die op grond van artikel 77, lid 1, van deze verordening is ingediend bij de toezichthoudende autoriteit zich verhoudt tot de beroepsmogelijkheden die in artikel 78, lid 1, en artikel 79, lid 1, van deze verordening zijn neergelegd.

39. Concreet, in de fase waarin de nationale procedures zich bevinden, wil de verwijzende rechter weten over welke speelruimte hij beschikt in het kader van de door hem overeenkomstig artikel 78, lid 1, AVG te verrichten toetsing van de rechtmatigheid van het besluit van de toezichthoudende autoriteit, aangezien een civiele rechter, die op grond van artikel 79, lid 1, van deze verordening is geadieerd, een oordeel heeft gegeven dat in tegenspraak is met het besluit dat deze toezichthoudende autoriteit heeft vastgesteld nadat bij haar op grond van artikel 77, lid 1, van deze verordening een klacht was ingediend.

40. Daarom moet er volgens mij van worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn vragen in wezen van het Hof verzoekt wenst te vernemen of artikel 78, lid 1, AVG aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer een betrokkene gebruikmaakt van de in artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, van deze verordening neergelegde beroepsmogelijkheden, de rechter die uitspraak moet doen op een beroep dat tegen het besluit van een toezichthoudende autoriteit is ingesteld, gebonden is aan het oordeel van een uit hoofde van die laatste bepaling geadieerde rechter over het bestaan van een schending van de rechten die deze betrokkene aan die verordening ontleent.

41. Blijkens de verwijzingsbeslissing verlangt de beantwoording van deze vraag volgens de verwijzende rechter, dat wordt vastgesteld of deze rechter, in het kader van de door hem te verrichten toetsing van de rechtmatigheid van het besluit van de toezichthoudende autoriteit, er rekening mee moet houden, dat, wanneer de in artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, AVG bedoelde rechtsmiddelen tegelijkertijd zijn ingesteld, voor het vaststellen van een schending van de door deze verordening beschermde rechten de eerste beroepsmogelijkheid eventueel voorrang heeft ten opzichte van de tweede.

42. Voor de beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter, dient erop te worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht rekening moet worden gehouden met zowel de bewoordingen ervan als de systematiek en de doelstellingen van de regelgeving waarin deze bepaling is opgenomen.( )

43. Aangaande de bewoordingen van de artikelen 77 tot en met 79 AVG, merk ik op dat uit het eerste lid van deze artikelen ten eerste naar voren komt, dat het recht om een klacht in te dienen „[o]nverminderd andere mogelijkheden van administratief beroep of een voorziening in rechte” geldt, en ten tweede, dat het recht om beroep in te stellen tegen het besluit van een toezichthoudende autoriteit of een verwerkingsverantwoordelijke „[o]nverminderd andere mogelijkheden van administratief of buitengerechtelijk beroep” geldt.

44. Blijkens de bewoordingen van deze bepalingen kunnen de daarin neergelegde beroepsmogelijkheden dus tegelijkertijd worden ingesteld. Voorts is door de Uniewetgever in deze bepalingen geenszins geregeld hoe deze beroepsmogelijkheden zich onderling verhouden. Uit de AVG kan volgens mij dus niet worden afgeleid dat voor het vaststellen van een schending van de in deze verordening beschermde rechten de ene beroepsmogelijkheid ten opzichte van een andere beroepsmogelijkheid voorrang heeft.

45. In het bijzonder is het weliswaar zo dat, zoals dat meer specifiek uit artikel 51, lid 1, AVG voortvloeit, de toezichthoudende autoriteiten verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de toepassing van deze verordening, met name ter bescherming van de grondrechten van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van hun persoonsgegevens, maar in geen enkele bepaling van deze verordening wordt aangegeven dat deze autoriteiten ten opzichte van een rechter bij voorrang bevoegd zouden zijn om schending van deze rechten vast te stellen.

46. De Uniewetgever heeft dus aan de betrokkenen een volwaardig stelsel van beroepsmogelijkheden ter beschikking willen stellen, waarin het recht op een voorziening in rechte en de mogelijkheid van administratief of buitengerechtelijk beroep autonoom naast elkaar bestaan, zonder dat de ene beroepsmogelijkheid ondergeschikt is aan de andere. Zij kunnen dan ook op zoek gaan naar rechtsbescherming door met name een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit, daarna eventueel het besluit van die toezichthoudende autoriteit bij een rechter aan te vechten, en/of rechtstreeks bij de rechter een vordering in te stellen tegen de verwerkingsverantwoordelijke of diens verwerker. Weliswaar kunnen de toezichthoudende autoriteit en de geadieerde rechter(s) tot een andersluidend juridisch oordeel komen over het bestaan van een schending van de regels van de AVG, maar vastgesteld moet worden dat de Uniewetgever geen regeling heeft ingevoerd ter ondervanging van dit risico, aangezien hij niet heeft vastgesteld hoe de in artikel 77 tot en met 79 van deze verordening neergelegde beroepsmogelijkheden zich tot elkaar verhouden.

47. In dat verband blijkt uit de systematiek van die verordening dat de Uniewetgever regels heeft willen vaststellen voor de verhouding tussen klachten die bij toezichthoudende autoriteiten in verschillende lidstaten worden ingediend en tussen procedures die bij rechters in verschillende lidstaten worden ingesteld, maar dat deze wetgever geen dergelijke regels heeft willen vaststellen voor de gebruikmaking van de beroepsmogelijkheden binnen dezelfde lidstaat.

48. Ik merk in dit verband op dat de AVG in hoofdstuk VII, met als opschrift „Samenwerking en coherentie”, regelingen van onderlinge bijstand tussen de toezichthoudende autoriteiten van de verschillende lidstaten instelt teneinde de uniformiteit van de door deze autoriteiten genomen besluiten te verzekeren. Voorts bepaalt artikel 81 van deze verordening, met als opschrift „Schorsing van de procedure”, in lid 2, dat, „[i]ndien een procedure inzake verwerking met betrekking tot dezelfde aangelegenheid en dezelfde verwerkingsverantwoordelijke of verwerker hangende is bij een gerecht van een andere lidstaat, [...] ieder ander bevoegd gerecht dan dat welk als eerste is aangezocht, zijn procedure [kan] schorsen”. Bovendien geldt krachtens artikel 81, lid 3, van deze verordening dat „[i]ndien die procedure in eerste aanleg aanhangig is, [...] elk gerecht dat niet als eerste is aangezocht, op verzoek van een van de partijen ook tot verwijzing [kan] overgaan, mits het eerst aangezochte gerecht bevoegd is om van de beide procedures kennis te nemen en zijn wetgeving de voeging daarvan toestaat”.

49. In een dergelijke mogelijkheid van schorsing of verwijzing is niet voorzien voor het geval dat er binnen dezelfde lidstaat met betrekking tot dezelfde verwerking van persoonsgegevens een klacht wordt ingediend bij een toezichthoudende autoriteit en voorzieningen in rechte worden ingesteld.

50. Uit het bovenstaande volgt dat een nationale rechter, in het kader van de door hem op grond van artikel 78, lid 1, AVG te verrichten toetsing van de rechtmatigheid van het besluit van een toezichthoudende autoriteit, krachtens deze verordening niet gehouden is te erkennen dat deze autoriteit dan wel een uit hoofde van artikel 79, lid 1, AVG geadieerde rechter bij voorrang bevoegd is noch dat het oordeel van deze autoriteit of van deze rechter over het bestaan van een schending van de door dezelfde verordening verleende rechten, voorrang geniet.

51. Een andere oplossing zou mijns inziens in strijd zijn met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarover degene die het besluit van een toezichthoudende autoriteit aanvecht, moet beschikken.

52. Uit de bewoordingen van artikel 78, lid 1, AVG blijkt namelijk dat deze bepaling iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon „het recht [verleent] om tegen een hem betreffend juridisch bindend besluit van een toezichthoudende autoriteit een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen”. Deze bepaling sluit aan bij artikel 58, lid 4, van deze verordening, waaruit volgt dat op de uitoefening van de bevoegdheden die aan de toezichthoudende autoriteit worden verleend, passende waarborgen van toepassing zijn, zoals het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.( ) Zoals het Hof reeds geoordeeld heeft, komt artikel 47 van het Handvest op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens met name tot uitdrukking in de in artikel 78, lid 1, AVG, neergelegde mogelijkheid voor iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen tegen een hem betreffend juridisch bindend besluit van een toezichthoudende autoriteit.( )

53. Dit recht op een doeltreffende voorziening in rechte impliceert dat de rechter bij wie krachtens artikel 78, lid 1, AVG beroep is ingesteld tegen een besluit van een toezichthoudende autoriteit, zoals overweging 143 van deze verordening aangeeft, „volledige rechtsmacht [dient] uit te oefenen, waaronder rechtsmacht om alle feitelijke en juridische vraagstukken in verband met het bij [hem] aanhangige geschil te onderzoeken”. Mijns ziens moet deze rechter bijgevolg vrij over de rechtmatigheid van het door hem te toetsen besluit kunnen oordelen en mag hij daarbij niet gebonden zijn aan een eerdere beoordeling van een op grond van artikel 79, lid 1, AVG, geadieerde rechter over het bestaan van een inbreuk op de in deze verordening neergelegde regels.

54. Hieruit volgt dat de rechter die krachtens artikel 78, lid 1, AVG is geadieerd om de rechtmatigheid van een besluit van een toezichthoudende autoriteit te toetsen weliswaar volledige beoordelingsvrijheid moet hebben om vast te stellen of er al dan niet sprake is van een inbreuk op de in deze verordening neergelegde regels, maar dat de reden daarvoor mijns inziens niet zozeer gelegen is in een vermeende voorrang die de toezichthoudende autoriteit, en daarna eventueel deze rechter, zouden hebben om deze inbreuk vast te stellen, maar veeleer in het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat in artikel 47 van het Handvest is neergelegd, en inhoudt dat deze rechter vrij en volledig onafhankelijk de rechtmatigheid van het besluit van deze autoriteit moet kunnen toetsen.

55. Wat de door de AVG nagestreefde doelstellingen betreft, merk ik op dat de keuze van de Uniewetgever om betrokkenen de mogelijkheid te bieden om tegelijkertijd van de in de artikelen 77 tot en met 79 van deze verordening neergelegde beroepsmogelijkheden gebruik te maken, past binnen de doelstelling van deze verordening om een hoog niveau van bescherming van de daarin verleende rechten te waarborgen.

56. Zoals blijkt uit artikel 1, lid 2, AVG, gelezen in samenhang met de overwegingen 10, 11 en 13 ervan, legt deze verordening in dat verband de instellingen, organen en instanties van de Unie en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de verplichting op om een hoog niveau van bescherming van de door artikel 16 VWEU en artikel 8 van het Handvest gewaarborgde rechten te bieden.( )

57. Evenwel zij opgemerkt dat, zoals deze zaak laat zien, aan de in de AVG geboden mogelijkheid om parallelle beroepen in te stellen over dezelfde verwerking van persoonsgegevens een nadeel kan kleven, namelijk de rechtsonzekerheid die door de totstandkoming van tegenstrijdige besluiten binnen een lidstaat kan ontstaan. Zoals ik hierboven heb aangegeven, heeft de Uniewetgever het gevaar van tegenstrijdige beslissingen tussen de toezichthoudende autoriteiten of de rechters van verschillende lidstaten in deze verordening aangepakt, maar deed hij dit niet voor beslissingen die binnen dezelfde lidstaat zijn vastgesteld.

58. Gelet hierop staat het aan iedere lidstaat om procedurele instrumenten in te voeren waarmee zo veel mogelijk kan worden voorkomen dat tegenstrijdige beslissingen over dezelfde verwerking van persoonsgegevens worden vastgesteld.

59. In dat verband zij eraan herinnerd dat het, bij gebreke van Unieregelgeving ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie, een zaak van de interne rechtsorde van de onderscheiden lidstaten is om de procedureregels vast te stellen voor de in de artikelen 77 tot en met 79, AVG bedoelde beroepen, op voorwaarde evenwel dat die regels in situaties die onder het Unierecht vallen, niet minder gunstig zijn dan de regels die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht toegekende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).( )

60. In die context staat het volgens vaste rechtspraak, overeenkomstig het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking, aan de rechterlijke instanties van de lidstaten om de rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, te verzekeren, waarbij de lidstaten voorts bij artikel 19, lid 1, VEU de verplichting wordt opgelegd te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren.( )

61. Bijgevolg dienen de lidstaten, wanneer zij de procedurele bepalingen vastleggen voor de beroepen in rechte die worden ingesteld ter vrijwaring van de door de AVG toegekende rechten, de eerbiediging te waarborgen van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een effectief beroep en op een onpartijdig gerecht, hetgeen een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vormt.( )

62. De kenmerken van de in deze verordening neergelegde voorzieningen in rechte moeten dan ook worden bepaald in overeenstemming met artikel 47 van het Handvest.

63. Een effectieve rechterlijke bescherming bestaat er mijns inziens echter niet alleen in dat betrokkenen de nodige rechtsmiddelen ter beschikking krijgen om de rechten die zij aan de AVG ontlenen, te beschermen. Wanneer er meerdere rechtsmiddelen naast elkaar bestaan waarvan tegelijkertijd gebruik kan worden gemaakt, dient ook de rechtszekerheid van de verkregen rechterlijke bescherming te worden gewaarborgd. Aangezien tegenstrijdige beslissingen inzake het bestaan van een inbreuk op de in deze verordening neergelegde voorschriften betrokkenen geen daadwerkelijke rechterlijke bescherming zouden kunnen bieden, dienen de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om dergelijke tegenstrijdige beslissingen te voorkomen.

64. Zouden er door de lidstaten geen procedurele instrumenten worden ingevoerd om de verschillende beroepsmogelijkheden op elkaar te kunnen afstemmen, zouden de in de AVG beoogde doelstellingen om een daadwerkelijke rechterlijke bescherming te bieden aan betrokkenen alsmede te zorgen voor een hoog en consistent niveau van bescherming van de in deze verordening verleende rechten, niet volledig kunnen worden bereikt.

65. In dit verband blijkt uit overweging 10 van de AVG dat deze verordening met name tot doel heeft te zorgen voor een in de gehele Unie coherente en homogene toepassing van de regels inzake bescherming van de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens, en de belemmeringen voor het verkeer van persoonsgegevens binnen de Unie op te heffen.( )

66. Dit vereiste van een coherente en homogene toepassing van de regels van de AVG zou echter in gevaar kunnen komen wanneer de verschillen in het niveau van bescherming tussen de lidstaten, die deze verordening beoogt weg te nemen, binnen dezelfde lidstaat kunnen voortbestaan. Voor dit vereiste moet dus niet naar het interstatelijke niveau worden gekeken, maar ook naar de beslissingen die in elke lidstaat worden vastgesteld.

67. Elke lidstaat moet daarom zo handelen dat de omstandigheid dat er beroepsmogelijkheden bestaan waarvan betrokkenen gelijktijdig gebruik kunnen maken, geen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van de bescherming van de hun bij de AVG verleende rechten. Het staat aan de lidstaten om te bepalen welke procedurele instrumenten hun het beste lijken om de in de artikelen 77 tot en met 79 van deze verordening vastgestelde beroepsmogelijkheden op elkaar af te kunnen stemmen.

68. Zo zouden de lidstaten bijvoorbeeld kunnen bepalen dat betrokkenen verplicht zijn eerst de administratieve rechtsmiddelen uit te putten voordat zij een gerechtelijke procedure instellen.( )

69. De lidstaten zouden ook kunnen voorzien in de mogelijkheid of de verplichting voor een rechter bij wie beroep is ingesteld krachtens artikel 79, lid 1, AVG, terwijl er een klachtprocedure op grond van artikel 77, lid 1, van deze verordening dan wel een voorziening in rechte uit hoofde van artikel 78, lid 1, van deze verordening lopende is, om de behandeling van de bij hem aanhangige zaak te schorsen totdat een beslissing is vastgesteld in een van deze twee procedures.

70. Ik merk op dat het Hof reeds geoordeeld heeft dat het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht is en derhalve kan worden onderworpen aan evenredige beperkingen waarmee een legitiem doel wordt nagestreefd en die dat recht niet in zijn kern aantasten.( ) De opschorting van een procedure kan in dat verband een oplossing zijn om te voorkomen dat tegenstrijdige beslissingen worden vastgesteld die afbreuk kunnen doen aan de rechtszekerheid.( )

V. Conclusie

71. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Fővárosi Törvényszék te beantwoorden als volgt:

„1) Artikel 78, lid 1, van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming), gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

moet aldus worden uitgelegd dat:

wanneer een betrokkene gebruikmaakt van de in artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, van deze verordening neergelegde beroepsmogelijkheden, de rechter die uitspraak moet doen op een beroep dat tegen het besluit van een toezichthoudende autoriteit is ingesteld, niet gebonden is aan de beslissing van een uit hoofde van die laatste bepaling geadieerde rechter over het bestaan van een schending van de rechten die deze betrokkene aan die verordening ontleent.

2) Artikel 77, lid 1, en artikel 79, lid 1, van verordening 2016/679

moeten aldus worden uitgelegd dat:

tegelijkertijd kan worden gebruikgemaakt van daarin bedoelde beroepsmogelijkheden, zonder dat uit hoofde van deze verordening de ene beroepsmogelijkheid voorrang geniet boven de andere.

3) Bij gebreke van Unieregels over de verhouding tussen de in de artikelen 77 tot en met 79 van verordening 2016/679 bedoelde beroepsmogelijkheden, staat het, krachtens het beginsel van procedurele autonomie en gelet op zowel de doelstelling om een hoog en consistent niveau van bescherming van de rechten uit hoofde van deze verordening te waarborgen als het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, aan de lidstaten om op nationaal niveau de nodige regelingen in te voeren voor de onderlinge afstemming van deze beroepsmogelijkheden teneinde te voorkomen dat er binnen dezelfde lidstaat sprake kan zijn van tegenstrijdige beslissingen over dezelfde verwerking van persoonsgegevens.”