CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 19 september 2007 ( 1 )

Zaak C-91/05

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring — Artikel 47 EU — Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid — Besluit 2004/833/GBVB — Uitvoering van Gemeenschappelijk Optreden 2002/589/GBVB — Bestrijding van verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens — Bevoegdheid van Gemeenschap — Beleid inzake ontwikkelingssamenwerking”

Inhoud

I — Inleiding II — Toepasselijke bepalingen en voorgeschiedenis van het geding A — De Overeenkomst van Cotonou B — Het litigieuze gemeenschappelijk optreden C — Het bestreden besluit III — Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof IV — Analyse A — Ontvankelijkheid 1. Ontvankelijkheid van het verzoek tot nietigverklaring van het bestreden besluit 2. Ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden a) Argumenten van partijen b) Analyse i) Ontvankelijkheid van een door een bevoorrechte verzoeker krachtens artikel 241 EG opgeworpen exceptie van onwettigheid van een verordening ii) Ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid tegen een op grond van titel V van het EU-Verdrag aangenomen gemeenschappelijk optreden B — Ten gronde 1. Uitlegging en strekking van artikel 47 EU a) Argumenten van partijen b) Analyse 2. Verhouding tussen de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en de bevoegdheden van de Gemeenschap a) Argumenten van partijen b) Analyse i) Inleidende opmerkingen ii) Werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking iii) De bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en de ontwikkelingssamenwerking 3. Wettigheid van het bestreden besluit en het litigieuze gemeenschappelijk optreden V — Kosten VI — Conclusie

I — Inleiding

1. Met haar verzoekschrift vraagt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof om besluit 2004/833/GBVB van de Raad van 2 december 2004 betreffende de uitvoering van Gemeenschappelijk Optreden 2002/589/GBVB met het oog op een bijdrage van de Europese Unie in het kader van het moratorium van de ECOWAS op lichte wapens ( 2 ) (hierna: „bestreden besluit”) nietig te verklaren en om vast te stellen dat titel II van Gemeenschappelijk Optreden 2002/589/GBVB van de Raad van 12 juli 2002 inzake de bijdrage van de Europese Unie aan de bestrijding van de destabiliserende accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en tot intrekking van Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB ( 3 ) (hierna: „litigieus gemeenschappelijk optreden”) niet-toepasselijk is omdat het onwettig is.

2. De belangrijkste materieelrechtelijke kwestie die in deze zaak aan de orde is, betreft de uitlegging van artikel 47 EU en de verdeling van de bevoegdheden tussen de Europese Unie, handelend in het kader van titel V van het EU-Verdrag („Bepalingen betreffende een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid”; hierna: „GBVB”), en de Europese Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking (titel XX van het EG-Verdrag). Ook rijst hierin de procedurele vraag of de exceptie van onwettigheid die door een zogenaamde „bevoorrechte” verzoeker wordt opgeworpen tegen een handeling van algemene aard in de geheel nieuwe context van de verhouding tussen de eerste en de tweede pijler van de Europese Unie, ontvankelijk is.

II — Toepasselijke bepalingen en voorgeschiedenis van het geding

A — De Overeenkomst van Cotonou

3. Op 23 juni 2000 is te Cotonou (Benin) de partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds ( 4 ) (hierna: „Overeenkomst van Cotonou”) ondertekend, die namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2003/159/EG van de Raad van 19 december 2002. ( 5 ) De overeenkomst is op 1 april 2003 in werking getreden.

4. Artikel 1 van deze overeenkomst („Doelstellingen van het partnerschap”) bepaalt: „De Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de ACS-staten, anderzijds, hierna ‚de partijen’ genoemd, sluiten deze Overeenkomst om de economische, culturele en maatschappelijke ontwikkeling van de ACS-staten te bevorderen en te versnellen, teneinde tot vrede en veiligheid bij te dragen en een stabiel en democratisch politiek klimaat te bevorderen. De kern van het partnerschap wordt gevormd door de doelstelling armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te roeien, overeenkomstig de doelstellingen van duurzame ontwikkeling en geleidelijke integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie. Aan alle ontwikkelingsstrategieën liggen deze doelstellingen en de internationale verbintenissen van de partijen ten grondslag; zij worden verwezenlijkt volgens een geïntegreerde benadering, die de politieke, economische, maatschappelijke, culturele en milieuaspecten van de ontwikkeling tegelijkertijd in aanmerking neemt. Het partnerschap biedt een samenhangend kader voor de ondersteuning van de ontwikkelingsstrategieën van elke ACS-staat. […]”

5. Artikel 11 van de Overeenkomst van Cotonou („Vredesopbouw, conflictpreventie en conflictoplossing”) bepaalt: „1. De partijen voeren in het kader van het partnerschap een actief, veelomvattend en geïntegreerd beleid inzake vredesopbouw, conflictpreventie en conflictoplossing. Dit beleid wordt gebaseerd op het beginsel van eigen inbreng. Het richt zich met name op de opbouw van capaciteiten op regionaal, subregionaal en nationaal vlak en op het voorkomen van gewelddadige conflicten in een vroeg stadium, door de onderliggende oorzaken op gerichte wijze en met een passende combinatie van alle beschikbare instrumenten aan te pakken. 2. De activiteiten op het gebied van vredesopbouw, conflictpreventie en conflictoplossing houden met name in: steun voor de evenwichtige verdeling van politieke, economische, sociale en culturele kansen onder alle geledingen van de samenleving, steun voor versterking van de democratische legitimiteit en de effectiviteit van het bestuur, steun voor de totstandbrenging van effectieve instrumenten voor de vreedzame verzoening van groepsbelangen, steun voor het overbruggen van scheidslijnen tussen verschillende geledingen van de samenlevingen en steun voor een actieve en georganiseerde civiele samenleving. 3. Andere relevante activiteiten in dit verband zijn onder meer: steun voor bemiddeling, onderhandelingen en verzoening, steun voor effectief regionaal beheer van gedeelde schaarse natuurlijke hulpbronnen, steun voor demobilisatie van voormalig strijdenden en hun re-integratie in de samenleving, steun voor het aanpakken van het probleem van kindsoldaten, alsmede steun voor passende maatregelen om de militaire uitgaven en de wapenhandel tot een verantwoord niveau terug te brengen, onder meer door steun te verlenen ter bevordering en toepassing van overeengekomen gedragsnormen en gedragscodes. In dit verband wordt bijzondere aandacht besteed aan de bestrijding van antipersoneelmijnen en van de buitensporige en ongecontroleerde verspreiding en accumulatie van de illegale handel in kleine en lichte wapens. […]”

6. Overeenkomstig de artikelen 6 tot en met 10 van bijlage IV bij de Overeenkomst van Cotonou („Procedures voor tenuitvoerlegging en beheer”) zijn een regionale ondersteunende strategie en een regionaal indicatief programma vastgesteld in een document dat op 19 februari 2003 is ondertekend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen enerzijds, en de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (hierna: „ECOWAS”) ( 6 ) en de West-Afrikaanse Economische en Monetaire Unie (WAEMU) anderzijds.

7. Dit document benadrukt in deel 2.3.1 („Veiligheid en conflictpreventie”) „het belang van de controle op de handel in lichte wapens waarvoor een door de Verenigde Naties ondersteund moratorium op de uitvoer en de invoer bestaat”. In deel 6.4.1 („Steun voor een regionaal beleid inzake conflictpreventie en goed bestuur”) van dit document is bepaald dat bijstand wordt overwogen ter ondersteuning van het optreden van de Verenigde Naties voor de verwezenlijking van de prioriteiten van het actieplan voor de uitvoering van het moratorium op de invoer, de uitvoer en de vervaardiging van lichte wapens.

8. Op verzoek van de ECOWAS is de Commissie in 2004 gestart met de voorbereiding van een voorstel tot financiering van operaties van conflictoplossing en vredesopbouw. Volgens de Commissie zal het grootste deel van deze financiering worden toegewezen aan het programma van de ECOWAS voor de controle op lichte wapens.

B — Het litigieuze gemeenschappelijk optreden

9. Op 12 juli 2002 heeft de Raad van de Europese Unie het litigieuze gemeenschappelijk optreden aangenomen, waarmee Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB van de Raad van 17 december 1998 inzake de bijdrage van de Europese Unie aan de bestrijding van de destabiliserende accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens ( 7 ) is ingetrokken en vervangen. Wat de materiële werkingssfeer betreft, omvat het litigieuze gemeenschappelijk optreden nu mede de munitie van handvuurwapens en lichte wapens; in de bijlage wordt de lijst van wapens in de bijlage bij gemeenschappelijk optreden 1999/34/GBVB ( 8 ) overgenomen, en in het dispositief wordt de in dat gemeenschappelijk optreden gebezigde uitdrukking „handvuurwapens” gehandhaafd ter aanduiding van „handvuurwapens en lichte wapens”.

10. Volgens artikel 1, lid 1, van het litigieuze gemeenschappelijk optreden wordt hiermede beoogd: „— de destabiliserende accumulatie en verspreiding van handvuurwapens te bestrijden en bij te dragen tot de beëindiging ervan; — bij te dragen tot de beperking van de bestaande accumulaties van deze wapens en hun munitie tot niveaus die corresponderen met de legitieme veiligheidsbehoeften van landen; en — te helpen bij het oplossen van de problemen die door dergelijke accumulaties veroorzaakt zijn.”

11. Titel I van het gemeenschappelijk optreden („Beginselen inzake preventieve en reactieve aspecten”) stelt de beginselen en doeleinden vast waaronder de Europese Unie zich zal inspannen om binnen de relevante regionale en internationale gremia een consensus tot stand te brengen. Daartoe somt het de beginselen en maatregelen op die moeten worden verwezenlijkt ter voorkoming van de verdere destabiliserende accumulatie van handvuurwapens (artikel 3) en ter beperking van de bestaande accumulaties van handvuurwapens en hun munitie (artikel 4).

12. Onder de beginselen en maatregelen die moeten worden verwezenlijkt ter voorkoming van de verdere destabiliserende accumulatie van handvuurwapens, vermeldt artikel 3 van titel I de verbintenissen van alle betrokken landen met betrekking tot productie, export, import en het in bezit houden van deze wapens, alsook het opstellen en bijhouden van nationale lijsten van wapens en het opstellen van een restrictieve nationale wapenwetgeving.

13. Onder de beginselen en maatregelen die moeten worden verwezenlijkt ter beperking van de bestaande accumulaties van handvuurwapens en hun munitie, noemt artikel 4 van titel I met name het verlenen van passende bijstand aan de landen die vragen om ondersteuning bij het onder controle brengen of elimineren van een overschot aan handvuurwapens en hun munitie op hun grondgebied, en het bevorderen van vertrouwenscheppende maatregelen en stimulansen om de vrijwillige inlevering van overtollige of illegaal in bezit gehouden handvuurwapens en hun munitie aan te moedigen.

14. Titel II van het litigieuze gemeenschappelijk optreden („Bijdrage van de Unie aan specifieke acties”) voorziet met name in financiële en technische bijstand voor programma’s of projecten die een rechtstreekse bijdrage vormen aan de in titel I genoemde beginselen en maatregelen.

15. Volgens artikel 6, lid 2, van titel II houdt de Europese Unie bij het verlenen van deze bijstand in het bijzonder rekening met de verbintenis van de ontvanger dat hij zich zal houden aan de in artikel 3 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden genoemde beginselen, de eerbiediging van de mensenrechten, de inachtneming van het internationaal humanitair recht en de bescherming van de rechtstaat, en de vraag of hij al dan niet voldoet aan zijn internationale verplichtingen, vooral wat betreft de bestaande vredesverdragen en internationale wapencontroleovereenkomsten.

16. Artikel 8 van titel II luidt: „De Raad neemt er nota van dat de Commissie zinnens is haar activiteiten te richten op het verwezenlijken van de doelstellingen en prioriteiten, neergelegd in dit gemeenschappelijk optreden, in voorkomend geval via passende communautaire maatregelen.”

17. Artikel 9, lid 1, van titel II luidt: „De Raad en de Commissie waarborgen de samenhang van de activiteiten van de Unie op het gebied van handvuurwapens, met name in het licht van haar ontwikkelingsbeleid. Daartoe leggen de lidstaten en de Commissie alle relevante informatie voor aan de betrokken Raadsinstanties. De Raad en de Commissie dragen zorg voor de uitvoering van hun respectieve optreden, elk overeenkomstig zijn of haar bevoegdheden.”

C — Het bestreden besluit

18. Op 2 december 2004 heeft de Raad het bestreden besluit vastgesteld, dat het litigieuze gemeenschappelijk optreden uitvoert met het oog op een bijdrage van de Europese Unie in het kader van het moratorium van de ECOWAS op lichte wapens. ( 9 ) Als rechtsgrondslag noemt het bestreden besluit het litigieuze gemeenschappelijk optreden, met name artikel 3, en artikel 23, lid 2, EU.

19. De considerans van het bestreden besluit luidt: „(1) De bovenmatige en ongecontroleerde accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens vormt een bedreiging voor de vrede en de veiligheid en beperkt de vooruitzichten op duurzame ontwikkeling; dit is een acuut probleem in West-Afrika. (2) De Europese Unie is, bij het nastreven van de in artikel 1 van [het litigieuze gemeenschappelijk optreden] genoemde doelstellingen, voornemens in de betrokken internationale gremia te ijveren voor de bevordering van vertrouwenscheppende maatregelen. Dit besluit is bedoeld om uitvoering te geven aan genoemd gemeenschappelijk optreden. (3) De Europese Unie is van mening dat financiële en technische bijstand het initiatief van de ECOWAS op het gebied van handvuurwapens en lichte wapens zal consolideren. (4) De Europese Unie is derhalve voornemens de ECOWAS financiële en technische bijstand te verlenen overeenkomstig titel II van [het litigieuze gemeenschappelijk optreden].”

20. Volgens artikel 1 van het bestreden besluit draagt de Europese Unie bij tot de verwezenlijking van projecten in het kader van het moratorium op de invoer, uitvoer en vervaardiging van lichte wapens van de ECOWAS. Hiertoe verleent zij financiële en technische bijstand om in het technisch secretariaat van de ECOWAS een eenheid lichte wapens op te richten, alsmede om het moratorium om te vormen tot een verdrag over lichte wapens tussen de staten van de ECOWAS.

21. Artikel 3 van het bestreden besluit bepaalt: „De Commissie wordt belast met de uitvoering van dit besluit. Daartoe sluit de Commissie met de ECOWAS een financieringsovereenkomst over de voorwaarden voor de besteding van de bijdrage van de Europese Unie, die de vorm krijgt van een niet-terugvorderbare hulp. […]”

22. Artikel 4, lid 2, van het bestreden besluit luidt: „Het voorzitterschap en de Commissie dienen bij de betrokken Raadsinstanties periodieke verslagen in over de samenhang van de activiteiten van de Europese Unie op het gebied van handvuurwapens, met name in het licht van haar ontwikkelingsbeleid, overeenkomstig artikel 9, lid 1, van [het litigieuze gemeenschappelijk optreden]. De Commissie brengt met name verslag uit over de in artikel 3, eerste zin, vermelde aspecten. Deze informatie moet met name gebaseerd zijn op de regelmatige verslagen die de ECOWAS in het kader van haar contractuele relatie met de Commissie verstrekt.”

23. Bij de vaststelling van het bestreden besluit heeft de Commissie de volgende verklaring afgelegd: „De Commissie is van oordeel dat dit gemeenschappelijk optreden niet had mogen worden aangenomen en dat het project had moeten worden gefinancierd uit het [negende Europees Ontwikkelingsfonds (EOF)], in het kader van de Overeenkomst van Cotonou. Dit blijkt duidelijk uit artikel 11, lid 3, van de Overeenkomst van Cotonou, waar de bestrijding van de accumulatie van kleine en lichte wapens uitdrukkelijk wordt genoemd als een relevante activiteit. Dit blijkt voorts ook uit het commentaar bij de relevante GBVB-begrotingspost (19 03 02) in de begroting voor 2004, waar de GBVB-financiering van dergelijke projecten alleen mogelijk is voor zover in dergelijke projecten ‚nog niet werd voorzien door de overeenkomsten van Cotonou’. Het gemeenschappelijk optreden, dat nu wordt gefinancierd uit de GBVB-begroting, zou in aanmerking zijn gekomen voor financiering uit het [negende] EOF en volledig verenigbaar zijn met het regionale indicatieve programma van de ECOWAS. Dit blijkt uit het feit dat de Commissie al een financieringsvoorstel aan het voorbereiden is voor een indicatief bedrag van 1,5 miljoen euro ter ondersteuning van de uitvoering van het moratorium van de ECOWAS op handvuurwapens en lichte wapens […] Tot slot merkt de Commissie op dat het gemeenschappelijk optreden valt onder de gedeelde bevoegdheid waarop het communautaire ontwikkelingsbeleid en de Overeenkomst van Cotonou zijn gebaseerd. Deze gebieden van gedeelde bevoegdheid zijn door artikel 47 [EU] evenzeer beschermd als de gebieden van de exclusieve communautaire bevoegdheid; dit artikel zou anders van een groot deel van zijn zin worden beroofd. De Commissie behoudt zich haar rechten voor.” ( 10 )

III — Conclusies van partijen en procesverloop voor het Hof

24. De Commissie concludeert dat het het Hof behage: — het bestreden besluit nietig te verklaren; — het litigieuze gemeenschappelijk optreden, met name titel II daarvan, onwettig en derhalve niet-toepasselijk te verklaren.

25. De Raad concludeert dat het het Hof behage: — het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit te verwerpen; — het verzoek van de Commissie om het litigieuze gemeenschappelijk optreden niet-toepasselijk te verklaren, niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren; — de Commissie in de kosten te verwijzen.

26. Bij beschikking van 7 september 2005 heeft de president van het Hof het Europees Parlement toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.

27. Bij beschikking van diezelfde dag heeft de president van het Hof het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad. Bij beschikking van 12 september 2005 heeft de president van het Hof ook het Koninkrijk Denemarken toegestaan te interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.

28. De Commissie, de Raad en de partijen die zijn toegelaten tot interventie in de onderhavige zaak zijn, met uitzondering van het Koninkrijk der Nederlanden, dat niet vertegenwoordigd was, gehoord ter terechtzitting van 5 december 2006.

IV — Analyse

A — Ontvankelijkheid

1. Ontvankelijkheid van het verzoek tot nietigverklaring van het bestreden besluit

29. Het lijdt geen twijfel — de Raad en de partijen die ter ondersteuning van zijn conclusies hebben geïntervenieerd hebben dit overigens niet tegengesproken — dat het verzoek tot nietigverklaring van het bestreden besluit ontvankelijk is voor zover daarmee wordt beoogd vast te stellen dat het door de Raad in het kader van titel V van het EU-Verdrag („Bepalingen betreffende een [GBVB]”) vastgesteld besluit inbreuk maakt op de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking.

30. Hoewel het bestreden besluit, dat is gebaseerd op artikel 23 EU en op het krachtens titel V van het EU-Verdrag aangenomen litigieuze gemeenschappelijk optreden, in beginsel niet in aanmerking komt voor rechterlijke toetsing krachtens artikel 230 EG, moet er toch op worden gewezen dat overeenkomstig artikel 46, sub f, EU de bepalingen van het EG-Verdrag inzake de bevoegdheden van het Hof en de uitoefening van die bevoegdheden met name van toepassing zijn op artikel 47 EU, volgens hetwelk geen enkele bepaling van het EU-Verdrag afbreuk doet aan het EG-Verdrag.

31. In navolging van hetgeen is afgeleid uit de artikelen 46, sub f, EU en 47 EU betreffende de rechterlijke toetsing van handelingen van de Raad die zijn vastgesteld op grond van de huidige titel VI van het EU-Verdrag (derde pijler), dient het Hof dus erop toe te zien, dat de handelingen waarvan de Raad stelt dat zij onder titel V van het EU-Verdrag vallen, geen inbreuk maken op de bevoegdheden die de bepalingen van het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toekennen. ( 11 )

2. Ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden

a) Argumenten van partijen

32. Volgens de Raad, hierbij ondersteund door de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, is de exceptie van onwettigheid die de Commissie heeft opgeworpen tegen het litigieuze gemeenschappelijk optreden niet-ontvankelijk, aangezien het Hof niet bevoegd is te beslissen over de wettigheid van een handeling die onder het GBVB valt, en een bevoorrecht verzoeker, zoals de Commissie, geen exceptie van onwettigheid kan opwerpen tegen een handeling waarvan hij krachtens artikel 230 EG rechtstreeks nietigverklaring had kunnen vorderen.

33. In repliek en in haar schriftelijke opmerkingen over de memories in interventie van de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk wijst de Commissie de bezwaren tegen de ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid van de hand. Zij herinnert er om te beginnen aan dat deze exceptie alleen in het licht van artikel 47 EU is opgeworpen, en wel om dezelfde redenen die aan haar primaire verzoek tot nietigverklaring van het bestreden besluit ten grondslag liggen. Verder mogen bevoorrechte verzoekers een exceptie van onwettigheid opwerpen tegen een normatieve handeling, wanneer die onwettigheid ten volle blijkt wanneer die handeling daadwerkelijk wordt toegepast nadat de in artikel 230, vijfde alinea, EG gestelde termijn voor de instelling van een beroep tot nietigverklaring van die handeling is verstreken.

b) Analyse

34. Ik wil meteen al stellen dat het mij noodzakelijk lijkt in deze fase van mijn overwegingen te onderzoeken of de tegen het litigieuze gemeenschappelijk optreden opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk is, aangezien in wezen de beoordeling van de wettigheid van het bestreden besluit volgens mij niet los kan worden gezien van de wettigheid van de bepalingen van het litigieuze gemeenschappelijk optreden.

35. De door de Raad, de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde grond van niet-ontvankelijkheid werpt in hoofdzaak een tweeledige problematiek op. Enerzijds is het de vraag of in het kader van het EG-Verdrag een zogenoemde „bevoorrechte” verzoeker een exceptie van onwettigheid kan opwerpen tegen een handeling die hij stellig ook rechtstreeks op grond van artikel 230 EG had kunnen aanvechten. Indien deze vraag, althans gedeeltelijk, bevestigend wordt beantwoord, moet anderzijds worden vastgesteld of dit ook geldt voor de situatie waarin, zoals in casu, de handeling waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd, is vastgesteld op grond van titel V van het EU-Verdrag. Deze twee vragen zullen hierna achtereenvolgens worden behandeld.

i) Ontvankelijkheid van een door een bevoorrechte verzoeker krachtens artikel 241 EG opgeworpen exceptie van onwettigheid van een verordening

36. Ik herinner eraan dat krachtens artikel 241 EG iedere partij, ook al is de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn verstreken, naar aanleiding van een geschil waarbij een door het Parlement en de Raad gezamenlijk vastgestelde verordening of een verordening van de Raad, van de Commissie of van de Europese Centrale Bank in het geding is, de in artikel 230, tweede alinea, EG bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof van Justitie de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen. ( 12 )

37. Wat de aard van de betrokken handeling betreft, erkent de rechtspraak dat de exceptie van onwettigheid niet kan worden beperkt tot handelingen in de vorm van een verordening in de zin van artikel 241 EG, doch dat deze eerder, door een ruime uitlegging van dit artikel, aansluit bij de inhoud van de handeling, die van „algemene strekking” moet zijn. ( 13 )

38. Deze precisering heeft reeds als eerste gevolg dat iedere verzoeker, dus ook een bevoorrechte, wordt belet om een exceptie van onwettigheid op te werpen tegen besluiten die formeel tot hem zijn gericht en die hij niet rechtstreeks binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn heeft aangevochten ( 14 ), behoudens het — in casu hoe dan ook niet relevante — geval dat de handeling zulke ernstige en kennelijke gebreken vertoont, dat zij als niet-bestaande moet worden aangemerkt. ( 15 )

39. Wat de personele werkingssfeer van artikel 241 EG betreft, is de problematiek van de ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid die op grond van artikel 241 EG wordt opgeworpen door een bevoorrecht verzoeker, zoals een instelling van de Gemeenschap of een lidstaat, in de laatste decennia verschillende keren aan de orde geweest, niettegenstaande de bewoordingen van dat artikel, volgens welke iedere partij, ook al is de in artikel 230 EG bedoelde termijn verstreken, incidenteel de niet-toepasselijkheid van een verordening, opgevat als een handeling van „algemene strekking”, kan inroepen.

40. Dat deze vraag terugkeert, lijkt gedeeltelijk te zijn veroorzaakt door het feit dat het Hof herhaaldelijk geweigerd heeft zich uit te spreken over de ontvankelijkheid van excepties van onwettigheid die door bevoorrechte verzoekers waren opgeworpen tegen communautaire verordeningen in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een op de betrokken verordening gebaseerde handeling, dan wel als verweermiddel tegen een beweerde niet-nakoming van een verordening. ( 16 ) Dit gebeurde niettegenstaande de voorstellen van verschillende advocaten-generaal die, hoofdzakelijk onder verwijzing naar de bewoordingen van artikel 241 EG, zich voor de ontvankelijkheid van deze incidentele vorderingen hebben uitgesproken. ( 17 )

41. Weliswaar heeft het Hof in enkele van deze zaken de gestelde onwettigheid van de betrokken verordeningen ten gronde onderzocht ( 18 ); hoewel het beschikte over conclusies waarin werd gepleit voor de ontvankelijkheid van de opgeworpen excepties van onwettigheid van de betrokken verordeningen ( 19 ), heeft de weigering om uitdrukkelijk uitspraak te doen over deze ontvankelijkheid voedsel blijven geven aan bepaalde vragen waarvan kan worden verondersteld dat deze ook ten grondslag lagen aan het voorbehoud van advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie van 3 oktober 2002 in de zaak Commissie/ECB ( 20 ) — waarop ik hierna nog terugkom — om „een definitief standpunt” over deze kwestie in te nemen. ( 21 )

42. De controverse lijkt ook te zijn opgewekt door een a contrario uitlegging van de motivering van bepaalde arresten waarin de gemeenschapsrechter heeft overwogen dat in artikel 241 EG een algemeen beginsel tot uitdrukking komt, krachtens hetwelk iedere procespartij incidenteel de rechtsgeldigheid van verordeningen of handelingen van de Gemeenschap „van algemene strekking” mag aanvechten, wanneer zij niet, krachtens artikel 230 EG, rechtstreeks tegen die handelingen in beroep mocht komen. ( 22 )

43. Deze motivering lijkt aldus de mogelijkheid om een verordening incidenteel te toetsen te willen verbinden aan het ontbreken van de mogelijkheid om een beroep tot nietigverklaring van die handeling in te stellen.

44. Het kan wellicht geen kwaad erop te wijzen dat zowel de Raad als de Spaanse regering hun niet-ontvankelijkheidsgrond tegen de door de Commissie opgeworpen exceptie van onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden grotendeels op deze redenering baseren.

45. Bovendien is de controverse waarschijnlijk niet uit de weg geruimd door het arrest Nachi Europe, dat is gewezen in de complexe materie van het opleggen van antidumpingrechten en waarin het Hof heeft overwogen dat een onderneming die ongetwijfeld het recht had om bij de gemeenschapsrechter beroep in te stellen tot nietigverklaring van een verordening waarbij antidumpingrechten werden ingesteld, op grond van redenen van rechtszekerheid niet incidenteel in een geding voor de nationale rechter de geldigheid van deze verordening in twijfel kon trekken. ( 23 )

46. Hoewel de motivering van deze oplossing ook berust op de hybride aard van dit soort verordeningen, die zowel een normatief karakter hebben als particulieren rechtstreeks en individueel kunnen raken ( 24 ), kon het in herinnering brengen van de in punt 42 aangehaalde formulering van het arrest Simmenthal/Commissie ( 25 ), en de toepassing ervan op een communautaire verordening, waarbij bovendien de motivering van het Hof zich niet tot het bijzondere geval van antidumpingverordeningen lijkt te beperken, ook bijdragen tot het voortbestaan van twijfel over het lot dat is beschoren aan een exceptie van onwettigheid die door bevoorrechte verzoekers voor het Hof wordt opgeworpen in het kader van de formele toepassing van artikel 241 EG.

47. Het Hof heeft echter in het arrest Commissie/ECB belangrijke preciseringen verstrekt, die ertoe leiden dat een bevoorrechte verzoeker kan worden geacht om voor het Hof bij wijze van exceptie van onwettigheid de niet-toepasselijkheid van een verordening van algemene of normatieve aard te kunnen inroepen.

48. In die zaak verzocht de Commissie om nietigverklaring van een besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) betreffende de preventie van fraude, op grond dat dit besluit inbreuk maakte op verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). ( 26 ) De ECB voerde als een van de verweermiddelen in het beroep tot nietigverklaring aan dat verordening nr. 1073/1999 onwettig was en overeenkomstig artikel 241 EG niet-toepasselijk moest worden verklaard op grond dat bij de vaststelling van de verordening verschillende verdragsbepalingen, in het bijzonder artikel 105, lid 4, EG inzake de raadpleging van de ECB, waren geschonden. Volgens de Commissie was dit verweermiddel niet-ontvankelijk, aangezien de ECB zich niet mocht beroepen op de onwettigheid van een handeling waarvan zij krachtens artikel 230 EG de nietigverklaring had kunnen vorderen.

49. Het Hof bracht eerst in herinnering dat de adressaat van een individuele beschikking zich niet op de onwettigheid ervan kan beroepen en dat overeenkomstig het arrest Nachi Europe een communautaire verordening voor een particulier definitief kan worden, wanneer die verordening ten aanzien van hem als een individuele beschikking moet worden beschouwd, waarvan hij ongetwijfeld nietigverklaring had kunnen vorderen krachtens artikel 230 EG ( 27 ), en overwoog vervolgens: „Deze beginselen doen echter stellig niet af aan de regel van artikel 241 EG, dat letterlijk bepaalt dat iedere partij, naar aanleiding van een geschil waarbij een in die bepaling bedoelde verordening in het geding is, de in artikel 230, tweede alinea, EG bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen.” ( 28 ) Aangezien in die zaak het „normatief karakter” van verordening nr. 1073/1999 niet in twijfel was getrokken en niet was gesteld dat die verordening moest worden gelijkgesteld met een beschikking die in dat geval tot de ECB gericht zou zijn geweest ( 29 ), heeft het Hof de door de Commissie aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond afgewezen en de door de ECB opgeworpen exceptie van onwettigheid ten gronde onderzocht.

50. Door uitsluitend op grond van een letterlijke uitlegging van artikel 241 EG het recht van iedere partij te erkennen om zich incidenteel op de niet-toepasselijkheid van een verordening „met een normatief karakter” te beroepen, heeft het Hof dit keer expliciet ingestemd met het hierboven uiteengezette standpunt van verschillende advocaten-generaal.

51. Zo er na lezing van het arrest Commissie/ECB nog twijfel mocht bestaan over de vraag of de daarin aangehouden oplossing met betrekking tot de ontvankelijkheid van de door de ECB opgeworpen exceptie van onwettigheid ook geldt voor alle bevoorrechte verzoekers, gelet op het feit dat de ECB krachtens artikel 230, derde alinea, EG alleen beschikt over een actieve legitimatie ter waarborging van zijn prerogatieven, pleit er naast het argument in het arrest van het Hof nog een letterlijk en logisch argument voor deze uitbreiding.

52. Ik herinner er namelijk aan dat artikel 241 EG aan iedere partij het recht toekent om de niet-toepasselijkheid van een verordening in te roepen in een geschil waarin deze verordening in het geding is „ook al is de in artikel 230, vijfde alinea, [EG] bedoelde termijn verstreken”. ( 30 )

53. Het zou niet erg overtuigend zijn om de bevoegdheid om zich op de onwettigheid van een verordening te beroepen, voor te behouden aan partijen die geen beroep tot nietigverklaring konden instellen, wanneer deze exceptie overeenkomstig de bewoordingen van artikel 241 EG kan worden ingeroepen, „ook al” is de termijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen verstreken. ( 31 )

54. Artikel 241 EG biedt bevoorrechte verzoekers derhalve ontegenzeggelijk de mogelijkheid om incidenteel de onwettigheid van een verordening „met normatief karakter” in te roepen, hoewel zij deze handeling binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn rechtstreeks hadden kunnen aanvechten.

55. Bijgevolg moet worden bepaald of deze conclusie ook kan gelden ingeval de exceptie van onwettigheid door de Commissie wordt opgeworpen tegen een gemeenschappelijk optreden dat is aangenomen op grond van titel V van het EU-Verdrag.

ii) Ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid tegen een op grond van titel V van het EU-Verdrag aangenomen gemeenschappelijk optreden

56. Om te beginnen meen ik dat het eerste onderdeel van de door de Raad aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond, dat in algemene bewoordingen is gesteld en is gebaseerd op de onbevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de exceptie van onwettigheid van het gemeenschappelijk optreden, moet worden afgewezen om gelijksoortige redenen als die welke ik heb uiteengezet in punt 31.

57. Aangezien de bepalingen van het EG-Verdrag inzake de bevoegdheden van het Hof en de uitoefening van die bevoegdheden, waartoe artikel 241 EG zeker behoort, van toepassing zijn op artikel 47 EU, kan het Hof ertoe worden gebracht incidenteel te onderzoeken of een gemeenschappelijk optreden van de Raad dat is aangenomen krachtens titel V van het EU-Verdrag en waarop het besluit dat het voorwerp is van het beroep, is gebaseerd, niet-toepasselijk is omdat de Raad door de aanneming van dit gemeenschappelijk optreden inbreuk heeft gemaakt op de door het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden.

58. Zoals uit het vorige punt blijkt, stelt artikel 47 EU natuurlijk grenzen aan de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over een exceptie van onwettigheid van een op grond van titel V van het EU-Verdrag vastgestelde handeling, zoals die welke het stelt aan de toepassing van artikel 230 EG op diezelfde handelingen. Zo mogen, volgens mij, de middelen ter staving van de exceptie van onwettigheid net als die ter staving van de primaire vordering tot nietigverklaring, alleen de bevoegdheid van de Raad aanvechten tot vaststelling van de handeling waarvan de onwettigheid wordt ingeroepen op grond dat deze handeling inbreuk zou hebben gemaakt op de door het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden.

59. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie, zonder de algemene strekking van de in haar vordering aangevoerde exceptie van onwettigheid met betrekking tot alle bepalingen van het litigieuze gemeenschappelijk optreden te verloochenen, in haar stukken toch heeft aangegeven dat titel I van deze handeling (dat wil zeggen de artikelen 2 tot en met 5) onder het GBVB viel, behoudens „bepaalde elementen” van artikel 4. ( 32 )

60. Op grond hiervan zou moeten worden vastgesteld dat het Hof onbevoegd is om over de exceptie van onwettigheid te oordelen voor zover zij die artikelen betreft. Dit betekent evenwel niet dat het Hof bij zijn toetsing van de wettigheid van het bestreden besluit geen rekening kan houden met deze artikelen, met name gelet op het feit dat als rechtsgrondslag voor dit besluit enkel artikel 3 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden wordt genoemd.

61. Voorts hangt de ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid in kwestie volgens mij meer af van de aard van de handeling waarvan de onwettigheid wordt ingeroepen dan van de status van de Commissie als bevoorrecht verzoeker.

62. Indien het litigieuze gemeenschappelijk optreden namelijk van normatieve of algemene aard is in de zin van de rechtspraak van het Hof en bijgevolg gelijkenis vertoont met een verordening in de zin van artikel 241 EG, kan de Commissie, net als iedere andere partij, het in deze bepaling vervatte middel inroepen om incidenteel de bevoegdheid van de Raad tot vaststelling van deze handeling aan te vechten. Is het litigieuze gemeenschappelijk optreden daarentegen als een tot de Commissie gericht besluit aan te merken, dan kan de Commissie zich niet op de onwettigheid van deze handeling beroepen.

63. In dit opzicht herinner ik eraan dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, EU, een gemeenschappelijk optreden betrekking heeft op een situatie waarin een operationeel optreden van de Europese Unie nodig wordt geacht, en dat hierin de doelstellingen, de draagwijdte, de middelen welke de Unie ter beschikking dienen te worden gesteld, zo nodig de tijdsduur, en de voorwaarden voor de uitvoering van dat optreden worden omschreven. Overigens binden krachtens artikel 14, lid 3, EU de gemeenschappelijke optredens de lidstaten bij het innemen van standpunten en bij hun verdere optredens.

64. In casu beschrijft artikel 1 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden de doelstellingen van de bestrijding van de accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, terwijl titel I en II respectievelijk de beginselen inzake preventie en reactieve aspecten specificeren en de bijdrage van de Europese Unie om die beginselen te kunnen bereiken. Volgens de bepalingen van titel II van het gemeenschappelijk optreden moet de Raad met name besluiten nemen over de beginselen, de regelingen en de financiering van projecten die een rechtstreekse en herkenbare bijdrage vormen aan de in titel I van het litigieuze gemeenschappelijk optreden genoemde beginselen. Bovendien neemt de Raad er volgens artikel 8 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden nota van dat de Commissie zinnens is haar activiteiten te richten op het verwezenlijken van de doelstellingen en prioriteiten, neergelegd in het litigieuze gemeenschappelijk optreden. Ten slotte bepaalt artikel 12 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden dat dit optreden in werking treedt op de dag waarop het wordt aangenomen, zonder te preciseren tot wie dit optreden gericht is.

65. Gelet op deze kenmerken lijkt het gemeenschappelijk optreden, ook al vertoont het ontegenzeggelijk, althans wat titel II ervan betreft, een operationeel aspect dat inherent is aan de aard zelf van deze handeling, ten aanzien van de Commissie, ook waar het om titel II hiervan gaat, niet van een zodanige beschikkende aard te zijn dat dit optreden tot haar gericht zou zijn.

66. Overigens is ter staving van de tegen de exceptie van onwettigheid aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond niet gesteld dat het gemeenschappelijk optreden ten aanzien van de Commissie de aard van een individueel besluit heeft, en noch de Raad, noch de Spaanse regering of de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben de door de Commissie terecht bepleite algemene aard van het litigieuze gemeenschappelijk optreden betwist.

67. In die omstandigheden acht ik de exceptie van onwettigheid die de Commissie tegen het litigieuze gemeenschappelijk optreden heeft opgeworpen ontvankelijk, althans voor zover deze betrekking heeft op titel II van dit optreden.

68. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Raad dat de door de Commissie aangevoerde middelen aantonen dat de gestelde onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden duidelijk was toen dit optreden werd aangenomen, zodat de Commissie de onwettigheid ervan thans niet kan inroepen.

69. Evenmin als deze omstandigheid relevant is in het kader van een tegen een verordening in de zin van artikel 241 EG opgeworpen exceptie van onwettigheid, kan zij namelijk niet als voorwaarde worden gesteld voor de ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid tegen een handeling van algemene aard, zoals het litigieuze gemeenschappelijk optreden dat is aangenomen op grond van titel V van het EU-Verdrag.

70. Bovendien betekent het irrelevant achten van deze omstandigheid niet dat de Commissie de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring kan omzeilen. De Commissie vordert namelijk overeenkomstig artikel 241 EU alleen een niet-toepasselijkverklaring van het litigieuze gemeenschappelijk optreden in de onderhavige zaak en dit zou, mocht haar vordering slagen, niet de nietigverklaring van deze handeling of sommige bepalingen ervan met zich brengen.

71. Volgens mij moet de door de Commissie, de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond derhalve worden afgewezen en moet de door de Commissie opgeworpen exceptie van onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden of althans van titel II daarvan, ontvankelijk worden verklaard.

72. De vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit en de vordering van de Commissie om het litigieuze gemeenschappelijk optreden of in ieder geval titel II daarvan niet-toepasselijk te verklaren, zijn derhalve ontvankelijk.

B — Ten gronde

73. Blijkens de door hen ingediende stukken zijn partijen en interveniënten het in de eerste plaats oneens over de uitlegging en de strekking van artikel 47 EU, en in de tweede plaats over de verhouding tussen de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en de bevoegdheden van de Gemeenschap. In de derde plaats trekken zij uit hun argumenten over deze twee vragen diametraal tegenover elkaar staande conclusies betreffende de wettigheid van het bestreden besluit en het litigieuze gemeenschappelijk optreden.

74. Ik zal hierna derhalve deze drie punten onderzoeken.

1. Uitlegging en strekking van artikel 47 EU

a) Argumenten van partijen

75. De Commissie, hierin ondersteund door het Parlement, meent dat het bestreden besluit inzake de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens nietig moet worden verklaard omdat daarmee inbreuk wordt gemaakt op de aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, en aldus artikel 47 EU wordt geschonden.

76. Volgens de Commissie en het Parlement wil artikel 47 EU de bevoegdheden van de Gemeenschap beschermen tegen een op het EU-Verdrag gebaseerd optreden van de Europese Unie, door een „vaste” grens te trekken tussen de bevoegdheden van de Gemeenschap en die van de Europese Unie.

77. Op grond van artikel 47 EU verhouden de bevoegdheden van de Gemeenschap en die van de Europese Unie optredend in het kader van het GBVB zich anders tot elkaar dan de bevoegdheden van de Gemeenschap en die van de lidstaten, in die zin dat voor de afbakening van de bevoegdheden van de Gemeenschap en die van de Europese Unie geen gebruik kan worden gemaakt van het beginsel van voorrang. Terwijl de lidstaten op een gebied met gedeelde bevoegdheden, zoals het ontwikkelingsbeleid, bevoegd blijven om, individueel of collectief, alleen op te treden voor zover de Gemeenschap haar bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend, ligt dat anders voor de Europese Unie, die op grond van artikel 47 EU de al dan niet exclusieve bevoegdheden van de Gemeenschap moet eerbiedigen, ook al zijn die nog niet uitgeoefend.

78. De Raad stelt dat de discussie over de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de Europese Unie stellig relevant is, doch dat dit niet wegneemt dat de Gemeenschap in casu volstrekt geen (potentiële of actuele) bevoegdheid heeft voor de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens.

79. Wat de uitlegging van artikel 47 EU betreft, stelt de Raad dat deze bepaling het evenwicht tussen de door de Verdragen gecreëerde bevoegdheden wil bewaren en niet aldus kan worden uitgelegd dat hiermee wordt beoogd de bevoegdheden van de Gemeenschap te beschermen ten koste van die van de Europese Unie. Krachtens artikel 5 EG kan de Gemeenschap immers alleen handelen binnen de grenzen van de haar door het EG-Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen.

80. De Raad voegt hieraan toe dat artikel 47 EU niet belet om in het kader van het GBVB maatregelen te nemen met gebruikmaking van dezelfde instrumenten als die welke de Gemeenschap in het kader van de ontwikkelingssamenwerking hanteert, zolang deze maatregelen doelstellingen trachten te bereiken die onder het GBVB vallen, en niet doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking.

81. De regering van het Verenigd Koninkrijk meent van haar kant dat aan twee voorwaarden moet zijn voldaan, wil een op het EU-Verdrag gebaseerde handeling geacht kunnen worden in strijd te zijn met artikel 47 EU.

82. Om te beginnen moet de Gemeenschap bevoegd zijn om een handeling vast te stellen met dezelfde doelstelling en dezelfde inhoud. Ook al betreft de op grond van het EU-Verdrag vastgestelde handeling een gebied waarop de Gemeenschap krachtens de haar toegewezen doelstellingen had kunnen optreden, dan zou er nog geen schending van artikel 47 EU zijn, wanneer daarmee een geheel ander doel wordt nagestreefd, met name een doel dat specifiek onder het GBVB valt.

83. Ten tweede moet de op het EU-Verdrag gebaseerde handeling inbreuk maken op een aan de Gemeenschap verleende bevoegdheid doordat deze de uitoefening hiervan belet of beperkt. Een dergelijke uitwerking van het recht van voorrang is evenwel uitgesloten op een gebied als de ontwikkelingssamenwerking, waar de Gemeenschap over parallelle bevoegdheden beschikt. Op een gebied met parallelle bevoegdheden belet het enkele feit dat de Gemeenschap haar bevoegdheid heeft uitgeoefend, niet dat de Europese Unie de hare uitoefent. Op de Europese Unie rust dan enkel de verplichting, zorg te dragen voor de in artikel 3 EU bedoelde samenhang.

b) Analyse

84. De heftige discussie tussen vooral de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk over de uitlegging van artikel 47 EU lijkt slechts het zichtbare deel te zijn van een veel fundamenteler verschil van mening over de structuur van de Europese Unie.

85. Volgens het door de Commissie verdedigde model zijn de verhoudingen tussen de Europese Unie en de Gemeenschap niet vergelijkbaar met die tussen de Gemeenschap en de lidstaten. In dit model, dat als „driehoeksmodel” kan worden aangemerkt, zijn de bevoegdheden die de Europese Unie bezit en uitoefent eigen bevoegdheden die niet eenvoudigweg gelijkstaan aan de collectieve uitoefening van de bij de lidstaten verbleven bevoegdheden. Aldus verdedigt de Commissie de stelling van een „vaste” afgrenzing tussen de Gemeenschap en de in het kader van het GBVB optredende Europese Unie.

86. De regering van het Verenigd Koninkrijk verdedigt daarentegen een model dat „dualistisch” zou kunnen worden genoemd, nu het de afbakening tussen de bevoegdheden van de Gemeenschap en die van de Europese Unie gelijkstelt met die tussen de Gemeenschap en haar lidstaten. Met andere woorden, volgens deze benadering maakt een optreden van de Europese Unie overeenkomstig titel V van het EU-Verdrag dat een van de in artikel 11, lid 1, EU vervatte doelstellingen nastreeft, waaronder handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid, nooit inbreuk op de bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking, ook indien de inhoud van dit optreden vergelijkbaar is met die van het optreden waartoe de Gemeenschap zou besluiten, aangezien de Unie, net als de lidstaten, bevoegdheden uitoefent die parallel zijn met die van de Gemeenschap, waardoor artikel 47 EU niet meer relevant is. ( 33 )

87. Deze discussie kan voorshands retorisch lijken, aangezien de Commissie noch de regering van het Verenigd Koninkrijk ontkent dat het onderzoek dat het Hof moet verrichten om te verifiëren of artikel 47 EU is geschonden, moet vertrekken van een beoordeling van de doelstelling en de inhoud van het bestreden besluit in het licht van het litigieuze gemeenschappelijk optreden. Toch blijkt ook duidelijk uit de memories van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat haar stelling impliceert dat het beroep moet worden verworpen zonder de inhoud van het bestreden besluit te onderzoeken, aangezien in feite alleen het door het optreden van de Europese Unie nagestreefde doel daadwerkelijk van belang is om in casu een schending van artikel 47 EU vast te stellen.

88. Ondanks de spitsvondigheid van de door de regering van het Verenigd Koninkrijk voorgestelde analyse berust haar argumentatie volgens mij op bepaalde onjuiste uitgangspunten betreffende de uitlegging van artikel 47 EU in de rechtspraak van het Hof, waardoor haar stelling van de hand moet worden gewezen.

89. Als algemene opmerking wijs ik er om te beginnen op dat de regering van het Verenigd Koninkrijk niet stelt dat de Europese Unie uit hoofde van het GBVB een optreden zou kunnen aannemen met een sociaal-economische doelstelling van ontwikkelingssamenwerking zonder in strijd te zijn met artikel 47 EU. Deze regering lijkt namelijk, net als het expliciete standpunt van de Raad op dit punt, te erkennen dat de Europese Unie een dergelijke doelstelling niet kan nastreven in het kader van titel V van het EU-Verdrag. In elk geval voeren zowel de Raad als de regering van het Verenigd Koninkrijk aan dat het bestreden besluit en het litigieuze gemeenschappelijk optreden een doelstelling van het GBVB nastreven.

90. De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt daarentegen nadrukkelijk dat de Gemeenschap wegens de parallelle bevoegdheden er nooit van wordt weerhouden om uit hoofde van de ontwikkelingssamenwerking tot actie te besluiten, ook al heeft de Europese Unie in het kader van het GBVB een optreden aangenomen met een soortgelijke inhoud (namelijk in casu een financiële en/of technische ondersteuning voor een regionale organisatie in Afrika), doch waarbij een van de in artikel 11, lid 1, EU beoogde doeleinden wordt nagestreefd, in dit geval de handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid. Deze stelling berust gedeeltelijk op het uitgangspunt dat volgens de rechtspraak van het Hof twee onafhankelijke voorwaarden moeten zijn vervuld, wil een schending van artikel 47 EU worden vastgesteld: enerzijds moet de Gemeenschap bevoegd zijn om een besluit te nemen waarvan de inhoud maar vooral de doelstelling soortgelijk is aan die van het door de Europese Unie genomen besluit, anderzijds moet inbreuk zijn gemaakt op de bevoegdheden van de Gemeenschap.

91. Om te beginnen herinner ik eraan dat krachtens artikel 47 EU aan geen enkele bepaling van het EG-Verdrag afbreuk kan worden gedaan door een bepaling van het EU-Verdrag. ( 34 )

92. De rol van artikel 47 EU bestaat erin om de bevoegdheden die het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toekent te behoeden voor iedere inbreuk door handelingen die volgens de Raad onder titel V en VI van het EU-Verdrag vallen. ( 35 )

93. Verder heeft het Hof in het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, het beroep van de Commissie tot nietigverklaring van het krachtens titel VI van het EU-Verdrag aangenomen kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht ( 36 ) toegewezen op grond van de vaststelling dat de artikelen 1 tot en met 7 van het kaderbesluit wegens het doel en de inhoud ervan, de bescherming van het milieu als hoofddoel hadden en hadden kunnen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 175 EG. ( 37 )

94. Vervolgens overwoog het Hof: „Nu het kaderbesluit inbreuk maakt op de bevoegdheden die artikel 175 EG toekent aan de Gemeenschap, is het wegens zijn ondeelbare karakter derhalve in zijn geheel in strijd met artikel 47 EU.” ( 38 )

95. Anders dan de regering van het Verenigd Koninkrijk suggereert, blijkt uit die overwegingen van het arrest van 13 september 2005 niet, dat het bestaan van een inbreuk op de bevoegdheden van de Gemeenschap een autonome voorwaarde is naast die van de toetsing van de inhoud en het doel van de litigieuze handeling. Juist integendeel, door punt 53 van dit arrest te laten beginnen met de woorden „nu het kaderbesluit inbreuk maakt”, laat het Hof de inbreuk op de bevoegdheden van de Commissie en derhalve de schending van artikel 47 EU voortvloeien uit zijn voorafgaande toetsing van het doel en de inhoud van het kaderbesluit van de Raad. Het Hof heeft derhalve na deze toetsing kunnen vaststellen dat artikel 47 EU was geschonden, zonder dat het nog hoefde na te gaan of aan een vermeende extra voorwaarde van inbreuk op de bevoegdheden van de Gemeenschap was voldaan.

96. Vervolgens moet ik het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk onderzoeken, dat wegens het parallelle of aanvullende karakter van de bevoegdheden van de Gemeenschap en die van de lidstaten op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking ( 39 ), een optreden van de Europese Unie die een doel van het GBVB nastreeft, nooit inbreuk kan maken op de bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking.

97. Op dit punt moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat voor deze algemene zienswijze althans de voorwaarde geldt dat het Hof het ware karakter van de doelstelling van het GBVB die met het optreden van de Europese Unie op grond van titel V van het EU-Verdrag wordt nagestreefd, onderzoekt, aangezien de Europese Unie, zoals de Raad en de regering van het Verenigd Koninkrijk erkennen, geen doelstelling van ontwikkelingssamenwerking kan nastreven die haar door geen enkele bepaling van het EU-Verdrag wordt toegewezen. ( 40 )

98. In de tweede plaats wil ik opmerken dat artikel 47 EU geen gradatie in de aan de bepalingen van het EG-Verdrag verleende bescherming aanbrengt naargelang de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Gemeenschap en derhalve naar de aard van de aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden. Artikel 47 EU lijkt dus te berusten op de veronderstelling dat alle aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden, ongeacht hoe deze zijn verdeeld tussen de Gemeenschap en de lidstaten, behoed moeten worden voor iedere inbreuk die de Europese Unie zou plegen door een besluit te nemen op basis van titel V en/of VI van het EU-Verdrag.

99. Uit de arresten van 12 mei 1998, Commissie/Raad, en 13 september 2005, Commissie/Raad, blijkt ook dat het Hof heeft onderzocht of artikel 47 EU kon zijn geschonden door besluiten die de Europese Unie had vastgesteld op verschillende gebieden (respectievelijk visumbeleid en milieubeleid) die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, maar die behoren tot het gebied waar de Gemeenschap en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid hebben en waar de Gemeenschap nog niet was opgetreden.

100. Deze factoren lijken erop te wijzen dat de aard van de aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheid en de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten voor de toepassing van artikel 47 EU niet van belang zijn, voor zover die bevoegdheid maar bestaat. De Gemeenschap is echter ontegenzeggelijk bevoegd op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, zoals de bepalingen van titel XX van het EG-Verdrag aantonen.

101. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt, vult de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking stellig die van de lidstaten aan.

102. Het in artikel 3, lid 1, sub r, EG en titel XX van het EG-Verdrag bedoelde beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking is volgens artikel 177, lid 1, EG immers „een aanvulling op het beleid van de lidstaten”. Artikel 180, lid 1, EG bepaalt ook: „De Gemeenschap en de lidstaten coördineren hun ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en plegen overleg over hun hulpprogramma’s” en „Zij kunnen gezamenlijk optreden”. Artikel 181, eerste alinea, EG voegt daaraan toe: „In het kader van hun onderscheiden bevoegdheden werken de Gemeenschap en de lidstaten samen met derde landen en met de bevoegde internationale organisaties”. In de tweede alinea wordt gepreciseerd dat de bevoegdheid van de Gemeenschap op dit gebied geen afbreuk doet „aan de bevoegdheid van de lidstaten om in internationale fora te onderhandelen en internationale overeenkomsten te sluiten”.

103. Het lijdt derhalve geen twijfel dat, zoals het Hof reeds had vastgesteld in een arrest van 2 maart 1994 — gewezen na de inwerkingtreding van het EU-Verdrag, doch waarvan de feiten dateerden van vóór de inwerkingtreding ervan — de Gemeenschap op dit gebied niet bij uitsluiting bevoegd is. ( 41 ) Het Hof heeft dit oordeel overigens na de inwerkingtreding van het EU-Verdrag bevestigd in het arrest Portugal/Raad. ( 42 )

104. In het arrest Parlement/Raad heeft het Hof uit de vaststelling dat de bevoegdheid van de Gemeenschap geen exclusief karakter had, afgeleid dat de lidstaten het recht hebben om zelf, collectief of individueel, dan wel samen met de Gemeenschap verplichtingen aan te gaan jegens derde landen. ( 43 )

105. Hoewel het Hof niet met stelligheid heeft aangegeven welke bevoegdheid de Gemeenschap had uitgeoefend, heeft het in navolging van de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in deze zaak de gehele argumentatie van het Parlement, dat met name aanvoerde dat zodra de Gemeenschap haar bevoegdheid had uitgeoefend, de lidstaten hun bevoegdheden niet meer mochten uitoefenen ( 44 ), afgewezen. Volgens advocaat-generaal Jacobs was deze stelling onaanvaardbaar wanneer de Gemeenschap en de lidstaten op een bepaald gebied parallel bevoegd zijn. ( 45 )

106. Ook in een uit dezelfde periode daterend arrest dat partijen in het onderhavige geschil herhaaldelijk hebben aangehaald en waarin de vraag rees of een door het Parlement bestreden besluit een voor beroep vatbare handeling was in de zin van artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG), heeft het Hof erop gewezen dat de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de humanitaire hulp geen exclusieve bevoegdheid is, en dat zij de lidstaten derhalve niet belet om hun bevoegdheden op dit gebied gezamenlijk, al dan niet in het kader van de Raad bijeen, uit te oefenen. ( 46 )

107. Anders dan de Commissie in haar stukken heeft gesuggereerd, verliezen de lidstaten op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking dus niet de mogelijkheid om hun eigen bevoegdheid uit te oefenen, ook niet wanneer de Gemeenschap op dat gebied de hare heeft uitgeoefend. ( 47 )

108. Een andere uitlegging van de bepalingen van titel XX van het EG-Verdrag zou aan de in artikel 180 EG vervatte verplichting voor de Gemeenschap en de lidstaten om hun ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te coördineren en overleg over hun hulpprogramma’s te plegen, iedere nuttige werking ontnemen. De door de Commissie bepleite uitlegging zou ook de door artikel 180, lid 1, EG aan de Gemeenschap en de lidstaten geboden mogelijkheid om gezamenlijk op te treden, niet erg begrijpelijk maken.

109. De samenwerkingsovereenkomst inzake partnerschap en ontwikkeling tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek India ( 48 ), die de aanleiding was voor het arrest Portugal/Raad, is overigens een voorbeeld van het parallellisme dan wel het aanvullend karakter van de bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten. Immers, volgens artikel 25 van deze overeenkomst laten deze overeenkomst en de in het kader van deze overeenkomst genomen maatregelen de bevoegdheid van de lidstaten om in het kader van de economische samenwerking bilaterale activiteiten met de Republiek India te ondernemen of nieuwe overeenkomsten voor economische samenwerking met India te sluiten, volledig onverlet. Het Hof heeft met name uit die bepaling afgeleid dat „het feit dat [in de overeenkomst] bepalingen zijn opgenomen die in een samenwerking op een specifiek gebied voorzien, [niet] van invloed [is] op de verdeling van bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten of op de rechtsgrondslag van de communautaire handelingen voor de uitvoering van de samenwerking op een dergelijk gebied”. ( 49 )

110. Dat neemt niet weg dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten en die tussen de Gemeenschap en de in het kader van de tweede en derde pijler optredende Europese Unie, welke door artikel 47 EU wordt beheerst. ( 50 )

111. Terwijl het de lidstaten in beginsel vrij staat te handelen ( 51 ), is het optreden van de Europese Unie op grond van de titels V en VI van het EU-Verdrag immers in beginsel uitgesloten zodra het EG-Verdrag in passende bevoegdheden voor de Gemeenschap heeft voorzien, ongeacht de vraag wat de aard van die aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden is (exclusief, gedeeld of parallel).

112. Indien de Hoge Verdragsluitende Partijen de werkingssfeer van artikel 47 EU hadden willen beperken overeenkomstig de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten, zou dit artikel zeker niet zo zijn geformuleerd dat, behoudens de in artikel 47 EU expliciet vervatte bepalingen, „geen enkele” bepaling van het EU-Verdrag „afbreuk doet” aan het EG-Verdrag.

113. Dat het de lidstaten vrij kan staan om collectief op te treden, lijkt niet in strijd te zijn met het feit dat de Europese Unie zelf wordt belet om op grond van de titels V en VI van het EU-Verdrag een actie te ondernemen die onder de bevoegdheden van de Gemeenschap zou kunnen vallen.

114. Nog afgezien van het feit dat, zoals de Commissie stelt en ook de Raad en de regering van het Verenigd Koninkrijk erkennen, de lidstaten niet collectief hun bevoegdheid uitoefenen wanneer een optreden wordt aangenomen door een besluit van de Raad krachtens titel V van het EU-Verdrag, en dit temeer wanneer dit besluit, zoals het bestreden besluit, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan worden aangenomen ( 52 ), is in de arresten van 12 mei 1998, Commissie/Raad, en 13 september 2005, Commissie/Raad, niet uitgesloten dat sprake kan zijn van schending van artikel 47 EU door de in het kader van titel VI van het EU-Verdrag handelende Europese Unie — zoals ik al zei is in het tweede arrest zelfs een inbreuk op de bevoegdheden van de Gemeenschap vastgesteld — wanneer de Gemeenschap nog niet is opgetreden op de betrokken gebieden en de lidstaten derhalve in beginsel hun bevoegdheid om op die gebieden op te treden hebben behouden.

115. Ik zie geen enkele reden waarom in het kader van de verhouding tussen titel V van het EU-Verdrag en het communautaire ontwikkelingssamenwerkingsbeleid de uitlegging en de strekking van artikel 47 EU zou moeten afhangen van de verdeling van bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten overeenkomstig het EG-Verdrag.

116. Zoals ik al zei, is artikel 47 EU erop gericht de voorrang van het communautaire optreden op grond van het EG-Verdrag boven de op grond van titel V en/of titel VI van het EU-Verdrag ondernomen activiteiten op bijna hermetische wijze veilig te stellen, zodat indien een optreden kan worden ondernomen overeenkomstig het EG-Verdrag, dit ook krachtens dit Verdrag moet worden ondernomen. ( 53 )

117. Het veiligstellen van het optreden van de Gemeenschap blijkt ook uit verschillende andere bepalingen van het EU-Verdrag.

118. Wat het externe optreden betreft, heeft het GBVB volgens artikel 11, lid 1, EU-Verdrag stellig een werkingsfeer „die alle terreinen van het buitenlands en veiligheidsbeleid bestrijkt”, een uitdrukking die voldoende ruim is om met name het communautaire ontwikkelingssamenwerkingsbeleid daaronder te laten vallen.

119. Deze bepaling, die staat in titel V van het EU-Verdrag, kan echter niet op zichzelf worden gelezen, maar moet worden uitgelegd in het licht van de algemene bepalingen en slotbepalingen van dit Verdrag die slaan op de Europese Unie als „fronton” van de drie pijlers.

120. Zo bepaalt naast artikel 47 EU, artikel 1 EU dat het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dat Verdrag worden ingesteld, namelijk onder meer het GBVB, de Europese Gemeenschappen aanvullen, terwijl artikel 2 EU preciseert dat de Europese Unie met name tot doel heeft „volledige handhaving en verdere ontwikkeling van het acquis communautaire”, een doel dat in een enigszins andere vorm wordt herhaald in artikel 3, eerste alinea, EU.

121. Het gaat er dus wel degelijk om de actiegebieden van de Gemeenschap te beschermen, zodat de Europese Unie zich moet onthouden om op die gebieden op te treden door middel van minder geïntegreerde methoden van samenwerking dan die welke zijn vervat in het EG-Verdrag, namelijk die van titel V en titel VI van het EU-Verdrag. Al blijft het begrip „acquis communautaire” inhoudelijk gezien onnauwkeurig, het omvat zeker de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden.

122. Eigenlijk zou kunnen worden voorgesteld dat het GBVB „alle terreinen van het buitenlands en veiligheidsbeleid” bestrijkt, uitgezonderd de vormen van buitenlands beleid die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, zoals de gemeenschappelijke handelspolitiek en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, ongeacht hoe de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Gemeenschap zijn verdeeld. Alleen deze benadering lijkt een algemene samenhang van de bepalingen van het EU-Verdrag te verzekeren.

123. Deze stelling wordt a contrario bevestigd door de enige brug tussen het optreden van de Gemeenschap met betrekking tot economische sancties uit hoofde van de artikelen 60 EG en 301 EG en de in artikel 11, lid 1, EU vervatte doelstellingen van het EU-Verdrag met betrekking tot buitenlands betrekkingen, die in het Verdrag van Maastricht specifiek is geslagen en die overeenkomstig artikel 47 EU ( 54 ) in de huidige versie van het EU-Verdrag is gehandhaafd. Deze zeer bijzondere artikelen van het EG-Verdrag ( 55 ) bepalen namelijk uitdrukkelijk dat een optreden van de Europese Unie krachtens titel V van het EU-Verdrag kan meebrengen dat de Gemeenschap moet optreden om de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken, waardoor het optreden van de Gemeenschap dus ondergeschikt wordt gemaakt aan dat waartoe in het kader van het GBVB wordt besloten.

124. Anders dan de regering van het Verenigd Koninkrijk betwijfel ik bovendien of een optreden van de Europese Unie krachtens titel V van het EU-Verdrag nooit inbreuk kan maken op de bevoegdheden van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking.

125. Zoals ik al zei, geeft de regering van het Verenigd Koninkrijk dienaangaande zelf toe dat een inbreuk slechts kan worden uitgesloten voor zover het optreden van de Europese Unie krachtens titel V van het EU-Verdrag een doelstelling van het GBVB nastreeft. Zoals hierboven is aangeven, moet het ware karakter van die doelstelling toch altijd door het Hof worden getoetst om een beweerde schending van artikel 47 EU uit te sluiten.

126. Bovendien blijkt uit de zeer omzichtige formulering van artikel 8 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden, volgens hetwelk de Raad er „nota van [neemt] dat de Commissie zinnens is haar activiteiten te richten op het verwezenlijken van de doelstellingen en prioriteiten, neergelegd in [het litigieuze] gemeenschappelijk optreden, in voorkomend geval via passende communautaire maatregelen” ( 56 ), duidelijk dat de Raad zich er ten volle van bewust is dat in zijn algemeenheid een door hem aangenomen optreden krachtens titel V van het EU-Verdrag inbreuk kan maken op de bevoegdheden van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking.

127. Uit een en ander volgt dat de uitlegging en de strekking van artikel 47 EU niet afhankelijk kunnen zijn van de verdeling van bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten overeenkomstig het EG-Verdrag.

128. In casu moet het Hof dus onderzoeken of het bestreden besluit op grond van de aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden inzake ontwikkelingssamenwerking, gelet op de doelstelling en de inhoud ervan en in het licht van het litigieuze gemeenschappelijk optreden dat het besluit beoogt uit te voeren, door de Gemeenschap had kunnen worden vastgesteld krachtens titel XX van het EG-Verdrag.

129. Dit onderzoek hangt evenwel af van de tussen partijen zeer omstreden vraag of de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens als zodanig buiten de bevoegdheden van de Gemeenschap valt. Mocht dat het geval zijn, dan zou het beroep in beginsel moeten worden verworpen.

2. Verhouding tussen de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en de bevoegdheden van de Gemeenschap

a) Argumenten van partijen

130. Volgens de Commissie en het Parlement is de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens deel gaan uitmaken van het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, zodat dit onder de op dit gebied aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden valt.

131. De samenwerking voor een duurzame ontwikkeling van een land kan immers slechts doeltreffend zijn wanneer er een minimale stabiliteit en democratische legitimiteit aanwezig zijn. In de lijn van deze stabiliteitsvisie is het beleid van het opruimen van mijnen en het terugdringen van handvuurwapens en lichte wapens een onmisbaar middel om de doelstellingen van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te bereiken.

132. De Commissie betoogt dat de integratie van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens in het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking is bevestigd in het kader van de Overeenkomst van Cotonou, hoewel dit een gemengde overeenkomst is. Dat het terugdringen van handvuurwapens en lichte wapens onder het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking valt, wordt bevestigd doordat dit onderwerp is opgenomen in de planning waaraan uitvoering is gegeven door het regionaal indicatief programma voor West-Afrika van 19 februari 2003 en doordat in de algemene begroting van de Europese Unie voor het jaar 2004 onder het hoofdstuk van het GBVB een post is ingelast voor de financiering van maatregelen die met name gericht zijn op de bestrijding van de verspreiding van lichte wapens en van de illegale wapenhandel voor zover in dergelijke acties nog niet werd voorzien door de Overeenkomst van Cotonou, waarin soortgelijke acties voor de ACS-landen werden opgenomen.

133. De samenhang tussen het beleid inzake ontwikkelingsamenwerking en de destabiliserende accumulatie van handvuurwapens en lichte wapens wordt trouwens erkend door de Raad zelf en door de internationale gemeenschap. In haar reactie op de memories in interventie preciseert de Commissie dat dit niet uitsluit dat bepaalde aspecten van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, naargelang de doelstelling en de inhoud ervan, onder het GBVB kunnen vallen.

134. Volgens de Raad, die hierin steun krijgt van alle interveniërende regeringen, behoort de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens niet tot de aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden.

135. Noch de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, noch de meer algemene doelstellingen van handhaving van de vrede en versterking van de veiligheid zijn in de artikelen 2 EG en 3 EG vermelde doelstellingen van de Gemeenschap; zij vallen uitsluitend onder het EU-Verdrag, met name onder het GBVB. Daarentegen is volgens artikel 177, lid 1, EG het voornaamste doel van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking het terugdringen van de armoede. De bepalingen van het EG-Verdrag kunnen niet zo ruim worden uitgelegd dat het naast elkaar bestaan van de Unie en de Gemeenschap als twee geïntegreerde maar afzonderlijke rechtsorden, alsmede de constitutionele structuur van de pijlers wordt ondermijnd.

136. De Raad, hierin ondersteund door de Franse en de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, meent dat het feit dat de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens bijkomstig van invloed kan zijn op de vooruitzichten op duurzame ontwikkeling, niet betekent dat dit hele gebied onder de bevoegdheden van de Gemeenschap valt. De Raad en de regering van het Verenigd Koninkrijk benadrukken dat indien de stelling van de Commissie werd gevolgd, aan het GBVB ieder nuttig effect zou worden ontnomen.

137. De Raad, hierin ondersteund door de Spaanse, de Franse en de Zweedse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, onderstreept dat een bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de bestrijding van handvuurwapens en lichte wapens ook niet kan worden afgeleid uit de Overeenkomst van Cotonou, gelet met name op het gemengde karakter van deze overeenkomst, en evenmin uit de andere door de Commissie aangevoerde instrumenten.

138. Ter terechtzitting heeft de Franse regering gesteld dat artikel 3 van verordening (EG) nr. 1717/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 november 2006 tot invoering van een stabiliteitsinstrument ( 57 ) bevestigt dat de communautaire ontwikkelingssteun niet de steun omvat voor maatregelen die erop gericht zijn de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens te bestrijden.

b) Analyse

i) Inleidende opmerkingen

139. Aangaande de argumentatie van de Commissie moeten twee inleidende opmerkingen worden gemaakt.

140. In de eerste plaats heeft de Commissie tijdens de onderhavige procedure haar standpunt met betrekking tot het verband dat er volgens haar bestaat tussen de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, aanmerkelijk genuanceerd. Terwijl de Commissie in haar verzoekschrift namelijk in wezen heeft betoogd dat het optreden tegen de verspreiding van die wapens deel uitmaakt van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, en zelfs van ieder ontwikkelingsbeleid ( 58 ), heeft zij in haar reactie op de memories in interventie de stelling verdedigd dat dit optreden onder de bevoegdheid van de Gemeenschap valt voor zover dit optreden deel is gaan uitmaken van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, waarbij derhalve wordt toegegeven dat bepaalde aspecten van het optreden onder het GBVB kunnen vallen. ( 59 )

141. De nuance die de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangebracht kan de analyse nog complexer maken, aangezien deze benadering, zo deze wordt gevolgd, kan betekenen dat criteria moeten worden vastgesteld om de eventuele aspecten van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens die onder de ontwikkelingssamenwerking vallen te kunnen onderscheiden van die welke binnen de werkingssfeer van het GBVB vallen.

142. Zoals met name blijkt uit haar mondelinge pleidooi, lijkt de Commissie op dit punt op grond van de aard van de betrokken acties een scheidingslijn te trekken tussen enerzijds politieke acties, zoals het inzetten van militaire of politie-missies ter ontwapening van lokale krijgsheren of het besluit om fabrieken die lichte wapens produceren te ontmantelen, die onder het GBVB vallen, en anderzijds acties van financiële en technische bijstand voor lokale initiatieven op het betrokken gebied, die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking vallen.

143. De Raad en de interveniërende regeringen verzetten zich er daarentegen categorisch tegen dat de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, zelfs maar voor een deel, binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking gaat vallen.

144. In de tweede plaats heeft de Commissie in haar stukken, zij het zeer sporadisch, aangevoerd dat het bestreden besluit en het litigieuze gemeenschappelijk optreden inbreuk hebben gemaakt op de bevoegdheden die de Gemeenschap ontleent aan artikel 181 A EG, het enige artikel van titel XXI van het EG-Verdrag, dat gaat over de „economische, financiële en technische samenwerking met derde landen”. ( 60 )

145. Titel XXI is in het EG-Verdrag opgenomen bij de wijziging ten gevolge van het Verdrag van Nice. Artikel 181 A EG bepaalt in het bijzonder dat de Gemeenschap, onverminderd de bepalingen van het EG-Verdrag, met name titel XX, in het kader van haar bevoegdheid maatregelen neemt voor de economische, financiële en technische samenwerking met derde landen.

146. Vóór de inwerkingtreding van dit artikel en voor zover de communautaire instrumenten niet op andere vormen van beleid berustten, heeft de Gemeenschap, bij gebreke van een specifieke rechtsgrondslag, op grond van artikel 235 EG (thans artikel 308 EG) maatregelen genomen en samenwerkingsovereenkomsten gesloten met derde landen die geen ontwikkelingslanden waren. ( 61 )

147. De inlassing van de nieuwe titel XXI in het EG-Verdrag schept dus een specifieke rechtsgrondslag voor deze samenwerking en versoepelt de procedure voor het nemen van initiatieven van de Gemeenschap op dit gebied, daar door het gebruik van de gekwalificeerde meerderheid in de Raad het vereiste van de door artikel 308 EG voorgeschreven eenparigheid wordt verzacht.

148. Aangezien artikel 181 A EG van toepassing is onverminderd titel XX inzake de ontwikkelingssamenwerking, geldt dit artikel niet voor de samenwerking met derde landen die ontwikkelingslanden zijn, zoals de Commissie in haar memories ook heeft toegegeven. ( 62 )

149. Hoewel het begrip „ontwikkelingsland”, dat in het EG-Verdrag herhaaldelijk wordt gebruikt, daarin niet wordt gedefinieerd, is het in casu absoluut duidelijk dat alle landen van de ECOWAS, waarvoor het bestreden besluit geldt, partij zijn bij de Overeenkomst van Cotonou en tot de ontwikkelingslanden worden gerekend, ongeacht welk criterium of index wordt gehanteerd om dit begrip te definiëren. ( 63 ) Zo heeft de Commissie in haar mededeling van 26 april 2000 aan de Raad en het Europees Parlement over het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap met name alle landen waarop in het verleden de Overeenkomst van Lomé (inmiddels vervangen door de Overeenkomst van Cotonou) van toepassing was, opgenomen in de categorie landen die vanuit economisch, sociaal en structureel oogpunt als ontwikkelingslanden kunnen worden beschouwd. ( 64 )

150. Het verband tussen de ontwikkelingssamenwerking en de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens moet dus uitsluitend worden onderzocht uit het oogpunt van de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking.

ii) Werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking

151. Alvorens deze vraag te onderzoeken, moeten om te beginnen de bewoordingen van artikel 177 EG in herinnering worden gebracht.

152. Volgens lid 1 van dit artikel is het „beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking […] gericht op de bevordering van: — de duurzame economische en sociale ontwikkeling van de ontwikkelingslanden en meer in het bijzonder van de armste ontwikkelingslanden; — de harmonische en geleidelijke integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie; — de strijd tegen de armoede in de ontwikkelingslanden”.

153. Artikel 177, lid 2, EG preciseert dat het beleid van de Gemeenschap op dit gebied bijdraagt tot de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede tot de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.

154. Volgens artikel 177, lid 3, EG houdt de Gemeenschap zich aan de verbintenissen en de doelstellingen die zij in het kader van de Verenigde Naties en andere bevoegde internationale organisaties heeft onderschreven.

155. Uit artikel 177, lid 1, blijkt dat de ontwikkelingssamenwerking in de eerste plaats economische en sociale doelstellingen heeft. Bij het nastreven van die doelstellingen moet de Gemeenschap bijdragen tot de in artikel 177, lid 2, EG vervatte algemene doelstelling van politieke aard.

156. In het licht van artikel 177, lid 3, EG zou stellig kunnen worden geopperd dat de opsomming in lid 1 niet uitputtend is, aangezien de Gemeenschap zich moet houden aan de doelstellingen die zij heeft onderschreven op internationaal vlak, waaronder in het bijzonder die in de Verenigde Naties.

157. Afgezien van het feit dat de Gemeenschap zich alleen moet „houden aan” de doelstellingen die zij in het kader van de bevoegde internationale organisaties heeft onderschreven, betekenen deze woorden in elk geval echter niet dat die doelstellingen rechtsgeldig kunnen bijdragen tot een zodanige verruiming van de doelstellingen welke krachtens titel XX van het EG-Verdrag aan de Gemeenschap zijn toegewezen dat ieder initiatief van de Europese Unie en/of de Gemeenschap ten aanzien van ontwikkelingslanden voortaan onder het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap zou vallen. ( 65 )

158. Een andere uitlegging zou zeker in strijd zijn met artikel 5 EG, volgens hetwelk de Gemeenschap slechts kan handelen binnen de grenzen van de haar door het EG-Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen.

159. De handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid kunnen echter niet in verband worden gebracht met een van de door de artikelen 2 EG en 3 EG aan de Gemeenschap uitdrukkelijk toegewezen doelstellingen, noch, in ruimere zin, met de preambule van het EG-Verdrag. Zelfs al moet de Gemeenschap zich bij haar optreden laten leiden door de handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid, deze onderwerpen vallen niet onder het EG-Verdrag, doch overeenkomstig artikel 11, lid 1, EU onder de doelstellingen van het EU-Verdrag, in het bijzonder onder het GBVB. ( 66 )

160. De sociaal-economische aard van de door het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking nagestreefde doeleinden is door het Hof bevestigd in het arrest Portugal/Raad.

161. In dat arrest heeft het Hof erkend dat de in artikel 130 U EG-Verdrag (thans artikel 177 EG) bedoelde doelstellingen ruim zijn geformuleerd, in dier voege dat de maatregelen waarmee zij moeten worden nagestreefd, verschillende specifieke onderwerpen moeten kunnen betreffen. ( 67 ) Het heeft echter verduidelijkt dat, willen de clausules van een samenwerkingsovereenkomst op specifieke gebieden rechtsgeldig worden vastgesteld op grond van artikel 130 Y EG-Verdrag (thans artikel 181 EG), deze clausules geen verplichtingen mogen omvatten waardoor het in werkelijkheid om andere doelstellingen gaat dan om doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. ( 68 ) Verder heeft het Hof in het kader van het onderzoek van een van de clausules van deze overeenkomst betreffende de samenwerking van de overeenkomstsluitende partijen op het gebied van de drugsbestrijding nagegaan of deze clausule niet verder ging dan nodig was om de in artikel 130 U EG-Verdrag bedoelde doelstellingen van „economische en sociale ontwikkeling” dan wel de „sociaal-economische” doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking na te streven, zonder dat een specifieke bevoegdheid en rechtsgrondslag op het betrokken gebied hoefde te worden ingeroepen. ( 69 )

162. Deze benadering kan wat de afbakening van de door de ontwikkelingssamenwerking nagestreefde doeleinden betreft, vrij strikt lijken.

163. Deze relatieve striktheid wordt echter, zoals ook het arrest Portugal/Raad laat zien, gemilderd door de mogelijkheid om zeer uiteenlopende gebieden binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking te brengen, voor zover deze bijdragen tot de verwezenlijking van de in artikel 177 EG bedoelde doeleinden.

164. Zo heeft de Gemeenschap verordening (EG) nr. 1724/2001 inzake de bestrijding van antipersoneelmijnen in ontwikkelingslanden ( 70 ) vastgesteld, die volgens artikel 2 ertoe strekt de landen die van de gevolgen van deze mijnen te lijden hebben, bij te staan „bij het creëren van de omstandigheden die noodzakelijk zijn voor hun economische en sociale ontwikkeling”, waarbij er volgens overweging 15 van de considerans van de verordening voor moet worden gezorgd dat de acties van de Gemeenschap uit hoofde van deze verordening sporen met het buitenlands beleid van de Europese Unie in zijn geheel bezien, en dus ook met het GBVB.

165. Het voorbeeld van deze mijnopruimingsprojecten toont aan dat maatregelen die te maken hebben met veiligheid binnen de werkingssfeer van ontwikkelingshulp kunnen vallen voor zover zij dienstig zijn voor de verwezenlijking van de in artikel 177 EG bedoelde sociaal-economische ontwikkelingsdoelstellingen.

166. Deze afbakening van de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking, waarbij de onderwerpen waarop die samenwerking betrekking kunnen hebben niet van meet af aan aan de werkingssfeer ervan worden onttrokken, maakt het volgens mij mogelijk ervoor te zorgen dat dit beleid dynamisch is en tegelijkertijd te waarborgen dat de Gemeenschap het in artikel 5 EG vervatte beginsel van de toegekende bevoegdheden en de toewijzing van de doelstellingen naleeft.

167. Een dergelijke benadering is volgens mij ook in overeenstemming met de algemene opzet van het EG-Verdrag, dat beperkte doelstellingen beoogt te verwezenlijken met ruime middelen, en niet het omgekeerde.

168. Het blijft evenwel nog de vraag welk verband moet bestaan tussen een bepaalde maatregel en de in artikel 177 EG bedoelde sociaal-economische ontwikkelingsdoelstellingen, wil deze maatregel onder de bevoegdheid van de Gemeenschap overeenkomstig titel XX van het EG-Verdrag kunnen vallen.

169. Het staat buiten kijf dat er een verband bestaat tussen enerzijds de in artikel 11, lid 1, EU bedoelde handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid, alsook het voorkomen van gewelddadige conflicten, en anderzijds de ontwikkeling van de betrokken landen. Geen van de partijen in het onderhavige geding heeft dit overigens betwist en het lijdt inderdaad geen twijfel dat de gewapende conflicten die talrijke landen in de wereld verwoesten en de aldaar heersende onveiligheid hun ontwikkeling belemmeren. ( 71 )

170. Dat verband kan echter niet tot gevolg hebben dat maatregelen binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking worden gebracht die ertoe zouden leiden dat de verdeling van de bevoegdheden in het kader van de pijlerstructuur van de Europese Unie wordt geschonden.

171. Het zou namelijk onjuist en overdreven zijn te stellen dat iedere maatregel ter bevordering van de economische en sociale ontwikkeling van een ontwikkelingsland onder de bevoegdheid van de Gemeenschap overeenkomstig titel XX van het EG-Verdrag valt.

172. Een andere uitlegging zou aan de andere beleidsvormen van de Gemeenschap, zoals de gemeenschappelijke handelspolitiek, hun ratio en doeltreffendheid ontnemen. ( 72 ) Ook zou zij schade kunnen toebrengen aan het nuttig effect van de bepalingen van titel V van het EU-Verdrag, niettegenstaande de bij artikel 5 EG aan het optreden van de Gemeenschap gestelde grenzen.

173. De zorg voor het evenwicht tussen de naleving van artikel 47 EU en artikel 5 EG veronderstelt dat, wanneer een maatregel kan vallen onder de doeleinden van het GBVB en ook kan bijdragen tot de verwezenlijking van de sociaal-economische doelstellingen van het communautaire ontwikkelingsbeleid, wordt onderzocht wat, gelet op de inhoud en het doel van die maatregel, daarvan het hoofddoel is.

174. Het Hof heeft deze methode gehanteerd in het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, waarin het, zoals ik al zei, met name de artikelen 2 tot en met 7 van kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad, die tot een gedeeltelijke harmonisatie van de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten leiden ( 73 ), nietig heeft verklaard omdat zij blijkens het onderzoek naar het doel en de inhoud ervan „de bescherming van het milieu als hoofddoel” hadden. ( 74 )

175. Wanneer de artikelen 47 EU et 5 EG in hun onderlinge samenhang worden gelezen, moet ook worden erkend dat, indien met een optreden van de Europese Unie hoofdzakelijk het doel van de handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid wordt nagestreefd (en dit geldt uiteraard a fortiori indien dit het enige doel is), maar het indirect ook bijdraagt tot de sociaal-economische ontwikkeling van de ontwikkelingslanden, een inbreuk op de bevoegdheden van de Gemeenschap uitgesloten is.

176. Indien de twee doelstellingen van de maatregel echter onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere ( 75 ), moet de bijzondere aard van de verhouding tussen de Europese Unie en de Gemeenschap ertoe leiden dat voorrang wordt gegeven aan de communautaire rechtsgrondslag, waarbij het mij in het kader van die verhouding buitengewoon moeilijk, zo niet onmogelijk lijkt om in de huidige stand van het recht van de Europese Unie het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag in overweging te nemen zonder artikel 47 EU te schenden. ( 76 )

iii) De bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en de ontwikkelingssamenwerking

177. Bovenstaande opmerkingen laten reeds zien dat een algehele uitsluiting van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens uit de werkingssfeer van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking van de hand moet worden gewezen.

178. Deze materie is namelijk, net als de strijd tegen drugs en de opruiming van mijnen niet a priori uitgesloten van het gebied van de eenzijdige maatregelen of door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomsten inzake ontwikkelingssamenwerking, voor zover de gevoerde of overwogen acties als hoofddoel de ontwikkelingssamenwerking hebben, doordat zij bijdragen tot de verwezenlijking van de sociaal-economische doelstellingen van dit beleid.

179. Deze analyse wordt volgens mij gestaafd door de initiatieven van de instellingen van de Europese Unie inzake de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens.

180. Tijdens de koude oorlog hebben talloze landen zeer aanzienlijke voorraden conventionele wapens bijeengebracht die bij het einde van de koude oorlog en om verschillende redenen, in het bijzonder wegens de ineenstorting van staatsstructuren, voedsel hebben gegeven aan de voornaamste gewapende conflicten van de jaren 90. ( 77 )

181. Op 26 juni 1997, enkele dagen na de Europese Raad van Amsterdam, heeft de Raad van de Europese Unie het eerste initiatief van politieke aard op het gebied van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens aangenomen in de vorm van een „programma ter voorkoming en bestrijding van de illegale handel in conventionele wapens” ( 78 ) (hierna: „programma van 1997”). Het programma van 1997, dat een respons was op verschillende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties ( 79 ), bevatte een intern deel, gericht tot de lidstaten, die hun collectieve inspanningen ter voorkoming en bestrijding van de handel in deze wapens op hun grondgebied moesten opvoeren ( 80 ), en een extern deel waarin met name werd verklaard dat de Gemeenschap en de lidstaten binnen de grenzen van hun respectieve bevoegdheden gezamenlijke maatregelen zouden nemen om andere landen bij te staan, enerzijds om de illegale handel in wapens te voorkomen en anderzijds om, in het bijzonder in „post-conflict” situaties en in geval van een minimaal niveau van veiligheid en stabiliteit, een eind te maken aan het in omloop zijn van wapens en de illegale handel in wapens. ( 81 ) Tot de bijstandsmaatregelen die in het externe deel van het programma van 1997 werden voorgenomen, behoorden de vaststelling of verstrenging, naargelang het geval, van een passend stelsel van wetten en administratieve maatregelen voor de regeling en bewaking van de overdracht van wapens, de invoering van programma’s voor de inzameling, de terugkoop en de vernietiging van wapens, het opzetten van onderwijsprogramma’s teneinde de lokale bevolking bewust te maken van de negatieve gevolgen van de illegale handel in wapens, en de bevordering van de integratie van voormalige strijders in het burgerleven.

182. Het programma van 1997 is aangevuld en geconsolideerd door Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB van de Raad van 17 december inzake de bijdrage van de Europese Unie aan de bestrijding van de destabiliserende accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, dat in 2002 is vervangen door het litigieuze gemeenschappelijk optreden.

183. De Europese Unie heeft verschillende specifieke regionale acties aangenomen die het Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB uitvoeren ( 82 ), hoofdzakelijk in de vorm van financiële en technische bijstand voor de inzameling en vernietiging van handvuurwapens en lichte wapens. ( 83 )

184. Op 21 mei 1999 heeft de Raad onder verwijzing naar Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB een resolutie over lichte wapens aangenomen waarin hij vaststelde dat de buitensporige aanvoer van handvuurwapens en een gebrek aan controle interne of onderlinge conflicten hebben aangewakkerd en aldus een vreedzame economische en sociale ontwikkeling hebben belemmerd ( 84 ) en waarin hij aanbeval „dat de Gemeenschap en de lidstaten op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking bijzondere aandacht schenken” aan met name „opneming van de handvuurwapens in de politieke dialoog met de ACS-landen en andere partnerlanden van de Europese Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, steun in het kader van de ontwikkelingssamenwerking voor landen die om hulp vragen bij het controleren of opruimen van de overmaat aan handvuurwapens, alsmede andere stimuleringsmaatregelen om het vrijwillig inleveren van handvuurwapens en de vernietiging daarvan te bevorderen” en „ondersteuning, waar nodig, ter versterking van de desbetreffende overheidsinstellingen en wetgeving, met het oog op een betere controle van de handvuurwapens. De eerste inspanningen zouden gericht kunnen worden op […] West-Afrika (ECOWAS), waar belangrijke vooruitgang is geboekt en kaders ter bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens zijn ontwikkeld en aangenomen.” ( 85 ) Teneinde tot een gecoördineerde en complementaire aanpak te komen, verzocht de Raad ook om op communautair niveau te zorgen voor samenhang van de activiteiten van de Europese Unie op het gebied van handvuurwapens, met name in relatie tot het GBVB. ( 86 )

185. Het programma van 1997 en de resolutie van de Raad van 21 mei 1999 laten zien dat de Raad niet heeft uitgesloten dat de Gemeenschap, binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking zijn toegekend, acties kan voeren om de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens te bestrijden.

186. In het licht van deze door de Raad opgestelde documenten lijkt het niet erg logisch om, zoals de Raad en de interveniërende regeringen, met uitzondering van de Nederlandse regering, te stellen dat de kwestie van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens nooit onder het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking valt.

187. Het komt mij ook voor dat artikel 11, lid 3, van de Overeenkomst van Cotonou, waarvan de uitlegging en de strekking in de discussies tussen partijen in het onderhavige geschil uitgebreid aan de orde zijn geweest, hoewel het geen duidelijkheid verschaft over de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten, niet aldus kan worden uitgelegd dat ieder optreden van de Gemeenschap dat gericht is op het ondersteunen van „de bestrijding van de buitensporige en ongecontroleerde verspreiding en accumulatie van de illegale handel in kleine en lichte wapens” zou zijn uitgesloten.

188. Zoals de Commissie heeft toegegeven, betekent de enkele vermelding van dit onderwerp in de Overeenkomst van Cotonou echter ook niet dat de Europese Unie niet bevoegd is om maatregelen en acties vast te stellen die gericht zijn op de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens.

189. Uiteindelijk moeten de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de Europese Unie dus worden afgebakend door het doel van de betrokken maatregel te identificeren, en dus uit te maken of deze als uitsluitend of voornaamste doel de handhaving van de vrede en/of de versterking van de internationale veiligheid nastreeft en aldus onder het GBVB valt, dan wel een sociaal-economisch ontwikkelingsdoel, en alsdan tot het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking behoort. Deze benadering wordt ook bevestigd door de toelichtingen op het hoofdstuk betreffende het GBVB in de algemene begroting van de Europese Unie voor het jaar 2004, die, al vormen zij slechts aanwijzingen, aantonen dat zowel de Gemeenschap als de Europese Unie, deze laatste optredend krachtens titel V van het EU-Verdrag, volgens hun respectieve bevoegdheden acties kunnen aannemen om de accumulatie van handvuurwapens en lichte wapens te bestrijden.

190. Anders dan de Franse regering ter terechtzitting heeft uiteengezet, ben ik bovendien niet van mening dat in de onderhavige zaak uit artikel 3 van verordening nr. 1717/2006 kan worden afgeleid dat de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens stelselmatig is uitgesloten van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking. ( 87 )

191. Artikel 3, lid 1, van deze verordening bepaalt dat de Gemeenschap technische en financiële hulp kan bieden met name in respons op noodsituaties, crises of dreigende crises, dan wel in situaties die dreigen te escaleren tot gewapende geschillen of die dreigen het derde land of de derde landen in kwestie te destabiliseren. Artikel 3, lid 2, somt de gebieden op waarop die technische en financiële hulp betrekking heeft. Dienaangaande noemt artikel 3, lid 2, sub i, eerste alinea, „steun voor maatregelen voor de aanpak, binnen het bestek van het communautaire samenwerkingsbeleid en de doelstellingen daarvan, van de gevolgen voor de burgerbevolking van illegaal vuurwapenbezit en -gebruik; deze steun blijft beperkt tot onderzoeksactiviteiten, slachtofferhulp, bewustmaking van het publiek en de ontwikkeling van juridische en bestuurlijke deskundigheid en goede praktijken”. De tweede alinea van deze bepaling, waarop de Franse regering de nadruk legt, specificeert dat er alleen „steun [wordt] verleend voor zover deze nodig is voor herstel van de voorwaarden voor sociale en economische ontwikkeling van de betrokken bevolkingen, in een situatie van crisis of dreigende crisis in de zin van lid 1. Hierin is geen steun begrepen voor maatregelen om de verspreiding van wapens tegen te gaan”.

192. Bij de vaststelling van deze verordening, die op 1 januari 2007 in werking is getreden, hebben de Raad en de Commissie echter een gezamenlijke verklaring aangenomen volgens welke deze instellingen in het bijzonder zijn overeengekomen dat niets in verordening nr. 1717/2006 „wordt opgevat als een anticipatie op de in zaak [C-]91/05 ingenomen standpunten” en dat zolang „het Hof van Justitie geen uitspraak heeft gedaan over deze zaak, […] de Commissie geen maatregelen krachtens artikel 3, lid 2, sub i”, van deze verordening zal nemen, waarbij de werkingssfeer van dit artikel zo nodig opnieuw wordt herzien op basis van een v