CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 14 MEI 1975 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige prejudiciële zaak gaat het over monetaire compenserende bedragen, waarvan de problematiek reeds in een aantal andere gedingen, onder andere in zaak 34-74 (SA Roquette Frères/Franse Regering, arrest van 12 november 1974, Jurispr. 1974, blz. 1217) aan de orde is geweest.

Ik behoef derhalve niet eerst in te gaan op de structuur van deze regeling, die bij 's Raad verordening nr. 974/71 van 12 mei 1971 (PB nr. L 106 van 12 mei 1971) werd vastgesteld en bij 's Raads verordening nr. 509/73 van 22 februari 1973 (PB nr. L 50 van 23 februari 1973) werd gewijzigd — onder andere met het oog op Lid-Staten, welker munteenheden de in de internationale regeling van 12 mei 1971 toegelaten fluctuatiegrens in benedenwaartse richting overschrijden.

Ten aanzien van de feiten van het hoofdgeding dient in het kort het volgende te worden opgemerkt.

Verzoekster in het hoofdgeding, een Italiaanse deegwarenfabriek, exporteerde op 6 augustus 1973 een partij uit meel van durum tarwe vervaardigde deegwaren naar de Bondsrepubliek Duitsland. Daarop werd ingevolge artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71 een compenserend bedrag ad 3365 lire per 100 kg geheven, zoals vastgesteld in bijlage I, deel 8, van de op 1 augustus 1973 in werking getreden Commissieverordening nr. 2102/73 van 31 juli 1973 (PB nr. L 213 van 1 augustus 1973).

Deze uitvoerbelasting achtte verzoekster onverschuldigd. Zij diende derhalve, na onder protest te hebben betaald om de uitvoer mogelijk te maken, op 3 december 1974 bij de Pretura te Triëst, een verzoek in om een dwangbevel tegen de Amministrazione delle Finanze dello Stato ten einde terugbetaling van de compenserende bedragen te verkrijgen. Daarbij beroept zij zich op het feit dat in de betrokken periode, tussen 4 en 7 augustus 1973, — zoals blijkt uit verordening nr. 2134/73 (PB nr. L 216 van 4 augustus 1973) — op de import van durum tarwe uit derde landen, wegens het prijsniveau op de wereldmarkt, geen heffingen werden toegepast, zodat bij de uitvoer van dit produkt naar de andere Lid-Staten ook geen monetaire compenserende bedragen verschuldigd waren. Dit volgt uit artikel 4 bis, lid 2, dat bij verordening nr. 509/73 aan verordening nr. 974/71 is toegevoegd en dat luidt:

„In het handelsverkeer tussen de Lid-Staten en met derde landen mogen de compenserende bedragen die ten gevolge van een waardedaling van de betrokken munteenheid van toepassing zijn, niet hoger zijn dan de belasting bij invoer uit derde landen.”

De vrijheid om heffingen op te leggen gold echter niet voor de invoer van deegwaren wegens de bijzondere, voor verwerkte landbouwprodukten ingevoerde regeling, op grond waarvan de heffing voor een tijdvak van drie maanden kan worden vastgesteld (vgl. de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 1059/69, PB nr. L 141 van 12 juni 1969). Voor deze waren werd in de betrokken periode een variabel element, afhankelijk van het deel verwerkte basisprodukten toegepast van 3612 lire per 100 kg. Dit volgde uit bijlage I van de per 21 augustus 1973 in werking getreden Commissieverordening nr. 2210/73 (PB nr. L 231 van 20 augustus 1973) in samenhang met Commissie-verordening nr. 3085/73 (PB nr. L 314 van 15 november 1973) krachtens welke het in verordening nr. 2210/73 genoemde variabele element op verzoek van de belanghebbenden werd toegepast op importen tussen 2 en 20 augustus 1973.

Verzoekster is echter van mening dat, in het systeem van de basisverordening betreffende de compenserende bedragen, deze belasting bij invoer van het verwerkte produkt niet in aanmerking mag worden genomen. Volgens haar moest men uitgaan van de basisprodukten en daarom ook bij de toepassing van artikel 4 bis, lid 2, alleen letten op de voor basisprodukten geldende importbelasting. Zo gezien, was het in de betrokken periode ook ongeoorloofd compenserende bedragen op de export van deegwaren te heffen.

De Pretore besloot bij beschikking van 7 december 1974 het geding te schorsen en het Hof van Justitie de twee volgende vragen voor te leggen:

1. Moet voor de toepassing van artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 509/73, de belasting bij invoer voor deegwaren worden geacht alleen uit het variabele element te bestaan, dan wel uit dat variabele element en het vaste element, bedoeld in verordening nr. 160/66?

2. Ingeval de belasting bij invoer alleen bestaat uit het variabele element, kon Italië dan rechtmatig het in de verordeningen nrs. 974/71, 648/73 en 1463/73 genoemde compenserende bedrag ad 3365 lire per 100 kg produkt (vgl. verordening nr. 2102/73/EEG, bijlage I, deel 8, — tariefpost 19.03) toepassen bij de uitvoer van deegwaren naar Lid-Staten en naar derde landen gedurende het tijdvak dat de heffingen over het basisprodukt — durum tarwe — (die het variabele element vormen bij deegwaren) gelijk waren aan nul? In elk geval: wanneer de heffing bij invoer over het basisprodukt hoger is dan nul, kan het monetaire compenserende bedrag bij uitvoer dan hoger zijn dan genoemde heffing?

Mijn standpunt in deze vragens is als volgt.

1. De eerste vraag

Bij deze vraag bedenke men dat volgens verordening nr. 1059/69 (PB nr. L 141 van 12 juni 1969) die in de plaats is gekomen van de in de vraag genoemde verordening nr. 160/66 (PB 1966 van 28 oktober 1966, blz. 3361), bij de invoer van verwerkte landbouwprodukten uit derde landen een vast element tot steun van de verwerkende industrie wordt toegepast alsmede een variabel element, dat overeenkomt met de heffing op de in de verwerkte produkten voorkomende basisprodukten. Daar nu de monetaire compenserende bedragen bij de uitvoer uit Lid-Staten met een zwakke munteenheid naar andere Lid-Staten waren gekoppeld aan de belasting bij invoer uit derde landen, kon derhalve de vraag rijzen of met de belasting bij invoer de gehele belasting is bedoeld of slechts dat deel der belasting dat naar de heffing op de basisprodukten wordt berekend.

Op deze vraag heeft het Hof van Justitie echter reeds in zijn prejudiciële beslissing in de zaak 34-74, met betrekking tot de export van verwerkte produkten op basis van maïs uit Frankrijk, duidelijk beslist dat de in artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 bedoelde belasting bij invoer moet worden geacht bij de produkten welker prijs afhankelijk is van die der produkten waarvoor in het raam van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten interventiemaatregelen zijn voorzien, alleen te bestaan uit het variabele element, dat bedoeld is om rekening te houden met de prijzen der basisprodukten. Zowel de Commissie als verzoekster in het hoofdgeding verwijzen eenvoudig naar deze beslissing. Het kan dus ook in het onderhavige geding hierbij blijven, te meer daar voor de beoordeling geen nieuwe gezichtspunten aan de dag zijn getreden.

2. De tweede vraag

Zoals de Commissie terecht opmerkt, valt de tweede vraag in twee delen uiteen. Het eerste deel van de vraag is, of een Lid-Staat, ingeval de belasting bij invoer alleen uit het variabele element bestaat, hogere monetaire compenserende bedragen kan toepassen. En het tweede deel, of artikel 4 bis van verordening nr. 974/71 de mogelijkheid biedt bij export van verwerkte produkten een hoger compenserend bedrag toe te passen dan de heffing bij invoer van het verwerkte basisprodukt op dezelfde datum, dus of volgens genoemde bepaling verwerkte produkten ook dan met een compenserend bedrag kunnen worden belast wanneer de heffing bij invoer van het basisprodukt op de uitvoerdatum gelijk is aan nul.

De beantwoording van het eerste deel dezer vraag schijnt mij evenmin bijzondere moeilijkheden op te leveren.

De Commissie heeft duidelijk gemaakt dat de invoering van de regeling van artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 een taakverdeling tussen de communautaire instellingen en de diensten van de Lid-Staten vereiste. Immers, de beide hoofdelementen, de monetaire compenserende bedragen enerzijds en de invoerbelastingen anderzijds, kunnen niet bij een en hetzelfde besluit worden vastgesteld, daar deze bedragen worden beïnvloed door verschillende factoren: de compenserende bedragen door de wijzigingen in de wisselkoersen, en de belastingen bij invoer door de schommelingen van de wereldmarktprijzen in verhouding tot de communautaire prijzen. Deze factoren verlopen niet parallel en kunnen dus ook geen gegeven vormen voor één besluit. Wegens de talrijke wijzigingen van de invoerbelastingen zouden de compenserende bedragen van dag tot dag moeten worden vastgesteld waardoor het toch al buitengewoon complexe systeem dezer bedragen nauwelijks meer hanteerbaar zou zijn.

Bijgevolg werd in een uitvoeringsregeling bepaald, dat de Lid-Staten de door de Commissie vastgestelde compenserende bedragen met de invoerbelastingen vergelijken en voor de naleving van artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 zorgen. Zo luidt artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1463/73 van de Commissie van 30 mai 1973 (PB nr. L 146 van 4 juni 1973):

„De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen ten einde de naleving van de bepalingen van artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 te verzekeren”.

In de considerans bij deze verordening wordt hierover duidelijk gezegd:

„dat het wenselijk is te voorzien dat de invoerende Lid-Staten in beginsel voor de naleving van deze bepaling (artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71) zorg moeten dragen”.

Anderzijds is echter eveneens duidelijk dat de Lid-Staten daarbij geen discretionaire bevoegdheid meer hebben. Dit blijkt reeds uit de formulering van artikel 4 bis, lid 2, volgens hetwelk in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten en met derde landen de compenserende bedragen die ten gevolge van een waardedaling van de betrokken munteenheid van toepassing zijn, niet hoger mogen zijn dan de belasting bij invoer uit derde landen.

Derhalve kan met zekerheid worden gezegd dat de Lid-Staten geen hogere compenserende bedragen mogen heffen dan artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 toelaat. Conform de mening zowel van de Commissie als van verzoekster kan op het eerste deel van de tweede vraag dus slechts een ontkennend antwoord worden gegeven.

Iets moeilijker ligt de zaak bij het tweede deel van de tweede vraag te weten wat in het reeds genoemde artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 bij verwerkte landbouwprodukten als belasting bij invoer uit derde landen moet worden gezien.

Volgens de Commissie is dit niet de belasting op de basisprodukten maar alleen de belasting die voor het feitelijk geëxporteerde verwerkte produkt heeft gegolden. — Verzoekster wil daarentegen alleen van de basisprodukten uitgaan. Zij beroept zich daartoe op de basisstructuur van de monetaire compenserende regeling, zoals die zou voortvloeien uit artikel 2 van verordening nr. 974/71, en betoogt dat ook elders op landbouwgebied — bij de regeling van de uitvoerrestituties en bij de compenserende regeling ten opzichte van de nieuwe Lid-Staten — de basisprodukten als criterium dienen. Anders zouden distorsies in de mededingingsverhoudingen en discriminaties ontstaan die de compensatieregeling nu juist wil verhinderen. De regeling van artikel 4 bis, lid 2, moet dan ook als onrechtmatig worden aangemerkt, wanneer slechts de door de Commissie voorgestane uitlegging in aanmerking komt.

In deze discussie moet men zeker toegeven dat bij de berekening van de compenserende bedragen volgens de basisnorm van artikel 2 van verordening nr. 974/71 moet worden uitgegaan van de invloed die de betrokken monetaire maatregelen hebben op de basislandbouwprodukten en de prijzen daarvan. Bij verwerkte produkten waarvan de prijzen afhankelijk zijn van de prijzen der basisprodukten, is slechts sprake van compensatie naar gelang van de invloed, die de toepassing van de voor de basisprodukten geldende compenserende bedragen op de prijzen van de verwerkte produkten heeft. Terecht kan dan ook worden gezegd, dat in genoemde bepaling duidelijk alles om de basisprodukten draait.

Nu gaat het in casu echter niet in de eerste plaats om de betekenis van artikel 2, maar om de vraag hoe artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 is te verstaan.

Daarbij is essentieel dat in deze bepaling een bijzondere verbinding is gelegd tussen de monetaire compenserende bedragen en de belastingen bij invoer uit derde landen, de heffingen dus. Deze laatste kregen een grensfunctie en wel, voor zover ik heb begrepen, om bepaalde redenen van economisch beleid: tot behoud van de Gemeenschapspreferentie dienden importen uit derde landen niet overmatig te worden gestimuleerd. Houdt men voor ogen dat het daarbij om de verbinding van op zichzelf totaal verschillende regelingen gaat, die — zoals de Commissie zei — een bres sloeg in de logica van de monetaire compensatie, en voorts dat de Raad deze relatie zelf heeft gelegd en er dus ten opzichte van artikel 2 geen onderscheid in rang bestaat, dan is het bij de interpretatie van de bepaling eigenlijk geenszins zo vanzelfsprekend zich door de beginselen van artikel 2 te laten leiden, althans in de zin waarin verzoekster deze beginselen opvat. Het is veeleer logisch en ook juister bij de interpretatie uit te gaan van het gehele systeem van de regeling en met name, daar het immers om een landbouwregeling gaat, de daar geldende basisstructuren in aanmerking te nemen. Bovendien mag mijns inziens niet worden vergeten, dat een bruikbaar resultaat moet worden nagestreefd en dat zo mogelijk een uitlegging moet worden vermeden die een onduldbare rechtsonzekerheid bij de toepassing der regeling zou meebrengen.

Tegen de achtergrond van deze fundamentele vaststellingen moet van meet af aan sterke twijfel aan de juistheid van verzoeksters stelling rijzen, nu zij enkel een beroep doet op de logica van een relatief eenvoudige situatie (nulheffing voor basisprodukten) waaraan zij dan de conclusie verbindt, dat het bij de uitvoer van verwerkte produkten niet gerechtvaardigd kan zijn, de daarvoor geldende invoerbelastingen in aanmerking te nemen en zo tot de toepassing van compenserende bedragen voor de verwerkte produkten te komen. Dat de beoordeling in werkelijkheid niet zo eenvoudig is, blijkt onmiddellijk wanneer men van een andere hypothese uitgaat. Ook valt bij nader inzien op dat verzoekster slechts met veronachtzaming van essentiële economische feiten tot de door haar voorgestane uitlegging kon komen.

Hoe bedenkelijk het is alleen uit te gaan van de belasting op de basisprodukten ten tijde van de uitvoer van de verwerkte produkten, wordt duidelijk in het geval dat voor het verwerkte basisprodukt een bepaald heffingsbedrag geldt, of wel dat bij de vervaardiging van het verwerkte produkt meerdere basisprodukten met een verschillende heffing zijn gebruikt. — Zou in eerstgenoemd geval enkel het heffingsbedrag voor het basisprodukt worden aangehouden, dan zou men steeds foutieve, dus onaanvaardbare uitkomsten krijgen, indien voor de vervaardiging van een bepaald kwantum verwerkt produkt een grotere hoeveelheid basisprodukt nodig is. Bij gebruik van meerdere basisprodukten met een verschillend heffingsbedrag zou de zaak nog onoverzichtelijker worden, want van welk heffingsbedrag moet men dan uitgaan, respectievelijk in welke verhouding moeten de heffingsbedragen dan in aanmerking worden genomen? Aldus blijkt dat men zich bij de toepassing van artikel 4 bis, lid 2, weliswaar kan richten naar de belasting op de basisprodukten, maar niet met enkele toepassing van de voor de basisprodukten geldende heffingsbedragen, doch alleen op de wijze zoals de heffingen voor verwerkte produkten worden berekend, dus met inachtneming van de hoeveelheden basisprodukt in een verwerkt produkt.

Verder is duidelijk — dit in verband met mijn opmerking dat verzoekster bij haar stelling essentiële economische feiten buiten beschouwing heeft gelaten — dat het geen pas geeft de belasting op de basisprodukten op de dag van uitvoer der verwerkte produkten beslissend te achten. Met betrekking tot de produktie van het uitgevoerde verwerkte produkt is namelijk niet de situatie op die dag maar op een vroeger tijdstip beslissend. Verzoekster heeft ook zelf toegegeven dat tussen de binnenkomst van het basisprodukt meel in de deegwarenfabriek en de afzet van het eindprodukt drie tot vier dagen liggen. Waarschijnlijk moet men echter zelfs bij deegwaren met een nog langere tijd rekenen, omdat de produktiefactoren niet op het moment van binnenkomst van het basisprodukt, maar minstens op het moment van aankoop moeten vasdiggen. Al zou men zich kunnen voorstellen dat bij de berekening van de compenserende heffing de bijzonderheden van elk verwerkt produkt in aanmerking worden genomen, voor zover het gaat om de periode tussen de aankoop van het basisprodukt en de afzet van het eindprodukt, toch is bij het grote aantal verwerkte produkten van de meest uiteenlopende aard, samenstelling en fabricageduur, mijns inziens een dergelijke differentiëring in de praktijk volkomen uitgesloten. Anders gezegd, uit een oogpunt van eenvoud in de administratie en uitvoerbaarheid is een zekere globalisering, die ook elders in de ordeningen der landbouwmarkten gebruikelijk is, niet te vermijden. Dat betekent uiteindelijk echter dat voor de toepassing van artikel 4 bis, lid 2, voor zover het om verwerkte produkten gaat, de daarvoor geldende heffingsregeling te baat moet worden genomen, zoals de Commissie heeft voorgesteld. Ingevolge deze regeling wordt — afgezien van het vaste element dat in dit verband immers irrelevant is — het variabele element, waarin de voor basisprodukten geldende heffing wordt uitgedrukt, telkens voor drie maanden vastgesteld op basis van de voor dit tijdvak geldende gemiddelde drempelprijzen en de gemiddelde cif-prijzen die tijdens een epaalde periode in het verleden hebben gegolden (vgl. artikel 6 van verordening nr. 1059/69).

Ik ben derhalve van mening dat men artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 met betrekking tot verwerkte produkten slechts aldus kon uideggen, dat als belasting bij invoer de voor het verwerkte produkt zelf geldende belasting moet worden beschouwd en dat het derhalve aankomt op het desbetreffende variabele element zoals dit wordt berekend in de algemene regeling voor verwerkte produkten.

Deze conclusie, voor welker juistheid ook enkele formuleringen in arrest 34-74 pleiten — hoewel moet worden erkend dat de onderhavige problematiek destijds niet op de voorgrond stond — acht verzoekster bedenkelijk omdat zij tot discriminaties en marktverstoringen zou leiden. Aan haar redenering kan inderdaad een zekere overtuigingskracht niet worden ontzegd, daar juist uit de onderhavige vrij eenvoudige casuspositie voorbeelden van benadeling van Italiaanse exporteurs kunnen worden geput die tot nadenken moeten stemmen — en verzoekster heeft niet nagelaten dit te doen. Zij houden verband met het feit dat voor het basisprodukt durum tarwe eventueel dagelijks een heffingsbedrag op de voet van het verschil tussen de cif-prijzen en de drempelprijs wordt vastgesteld, terwijl de heffing voor verwerkte produkten slechts eenmaal per kwartaal wordt berekend. Zo kon het gebeuren dat op importen van durum tarwe uit derde landen na 28 juli 1973 geen heffingen werden toegepast, maar dat de op deegwaren toepasselijke variabele elementen nog tot 8 oktober 1973 golden.

Ik zie echter geen mogelijkheid om hiervoor een oplossing te vinden door een bepaalde uitlegging van artikel 4 bis, lid 2. Theoretisch is het weliswaar denkbaar de heffingsregeling voor verwerkte produkten van verordening nr. 1059/69 buiten beschouwing te laten en een gedifferentieerde toepassing van de betrokken bepaling door de Lid-Staten naar gelang van het produkt te overwegen. Daar staat echter tegenover dat de vraag naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van verordening nr. 1059/69 ten opzichte van de monetaire compensatieregeling niet in het geding was en derhalve niet met de vereiste grondigheid werd behandeld. Bovendien zouden in elk geval de aan een dergelijke overweging verbonden aanzienlijke rechtsonzekerheid en het risico dat de compensatieregeling aldus niet eenvormig zou worden toegepast, ons hiervan moeten afhouden. Evenmin lijkt het mij mogelijk, de rechtmatigheid van de regeling van artikel 4 bis, lid 2, op de aangevoerde gronden in twijfel te trekken, en met name een inbreuk aan te nemen op het primerende discriminatieverbod, waaraan natuurlijk ook verordeningen van de Raad zijn onderworpen. Afgezien van het feit dat een dergelijk resultaat voor het hoofdgeding niets zou opleveren, omdat het de compensatieregeling in de kern onaangetast laat, behoeft in dit verband slechts te worden opgemerkt dat een dergelijke geldigheidsvraag niet volgens de regels aan het Hof van Justitie werd gesteld en dat de problematiek hiervan ook niet voldoende voor het Hof ter toets is gekomen om een betrouwbaar standpunt te kunnen innemen. Bovendien heb ik trouwens de indruk dat, gelet op de verklaringen van economischpolitieke aard over de invoering van de regeling van artikel 4 bis, lid 2, en op de economische omstandigheden ten tijde van de totstandkoming van de regeling, evenals op de beslissingsvrijheid van de Raad te dier zake, de regeling niet onrechtmatig is te verklaren. Dat de Raad de toepassing van de regeling later zelf heeft opgeschort, verandert daaraan niets. Deze opschorting is verklaarbaar door de wijziging van de economische situatie, met name de stijging van de wereldmarktprijzen, maar wettigt geenszins de conclusie, dat de regeling reeds bij haar invoering ondeugdelijk was.

Ik blijf derhalve bij mijn conclusie, dat het tweede deel van de tweede vraag van de verwijzende rechter worde beantwoord in de zin van de door de Commissie gegeven uitlegging van artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71.

3. De door de Pretore te Triëst gestelde prejudiciële vragen kunnen derhalve worden beantwoord als volgt:

a) Er bestaat geen aanleiding af te wijken van de in de zaak 34-74 gegeven uitlegging van artikel 4 bis van verordening nr. 974/71. Bijgevolg kan worden geantwoord dat de in genoemd artikel bedoelde belasting bij invoer bij de produkten waarvan de prijs afhankelijk is van die der produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten is voorzien in interventiemaatregelen, alleen bestaat uit het variabele element, dat is bedoeld om rekening te houden met de prijzen van de basisprodukten.

b) Artikel 4 bis van verordening nr. 974/71 juncto artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1463/73 laat niet toe dat de Lid-Staten op de in artikel 1, lid 2, sub b), van verordening nr. 974/71 genoemde produkten compenserende bedragen toepassen die hoger zijn dan de variabele elementen waarmee de produkten bij invoer uit derde landen worden belast.

c) Bij de toepassing van artikel 4 bis van verordening nr. 974/71 op produkten, die in artikel 1, lid 2, sub b), dezer verordening worden genoemd, hebben de Lid-Staten slechts rekening te houden met de in het antwoord sub a) bedoelde belastingen bij invoer die voor het betrokken produkt gelden, en niet met de belastingen bij invoer die voor de basisprodukten werden vastgesteld.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.