CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. JÄÄSKINEN

van 1 maart 2012 ( 1 )

Zaak C-15/11

Leopold Sommer

tegen

Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien

[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Toetreding van nieuwe lidstaten — Protocol betreffende de voorwaarden en de nadere regels voor de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie — Bulgarije — Toepasselijkheid van richtlijn 2004/114/EG — Voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk — Standstillclausule — Beginsel van preferentie van burgers van de Unie — Toelaatbaarheid van regeling van lidstaat die verlening van tewerkstellingsvergunning voor Bulgaarse onderdanen afhankelijk stelt van stelselmatig onderzoek van situatie op arbeidsmarkt”

I – Inleiding

1. Het door het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het Protocol betreffende de voorwaarden en de nadere regels voor de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (hierna: „protocol”) ( 2 ), met name van artikel 20 en punt 14 van bijlage VI („Lijst bedoeld in artikel 20 van het Protocol: Overgangsmaatregelen Bulgarije”), punt 1, bij dit protocol, alsmede van richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk ( 3 ).

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de heer Sommer en de Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (arbeidsbureau Wenen; hierna: „Arbeitsmarktservice”) met betrekking tot de weigering van de Arbeitsmarktservice om een tewerkstellingsvergunning af te geven voor een Bulgaarse onderdaan die in Oostenrijk studeert en daar in deeltijd chauffeurswerkzaamheden wil verrichten.

3. Met de prejudiciële vragen wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de in punt 14 van bijlage VI, punt 1, bij het protocol geformuleerde standstillverplichting, en over de gevolgen die het in ditzelfde punt geformuleerde beginsel van preferentie van burgers van de Unie heeft voor de rechtssituatie van Bulgaarse studenten gedurende de in punt 2, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol bepaalde overgangsperiode. Dit biedt het Hof tegelijkertijd de gelegenheid zich uit te spreken over de toelaatbaarheid van de door de lidstaten vastgestelde maatregelen om de toegang van Bulgaarse onderdanen tot hun arbeidsmarkt te regelen gedurende de periode waarin die maatregelen worden toegepast.

II – Rechtskader

A – Recht van de Unie

1. Protocol en bijlage VI

4. Het Toetredingsverdrag is ondertekend op 25 april 2005 en in werking getreden op 1 januari 2007 (hierna: „toetredingsdatum”).

5. Volgens artikel 1, lid 3, van het Toetredingsverdrag zijn „[d]e voorwaarden en regelingen voor de toelating [...] neergelegd in een bij dit verdrag gevoegd protocol. De bepalingen van dit protocol maken een integrerend deel van dit verdrag uit”.

6. Artikel 20 („Overgangsmaatregelen”) van het protocol bepaalt onder meer dat de in bijlage VI bij dit protocol vermelde maatregelen ten aanzien van de Republiek Bulgarije van toepassing zijn onder de in die bijlage neergelegde voorwaarden.

7. In punt 2, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol is bepaald dat, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap ( 4 ), de huidige lidstaten tot het einde van het tweede jaar na de toetredingsdatum (dus tot 1 januari 2009) nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen zullen toepassen om de toegang van Bulgaarse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de toetredingsdatum.

8. Punt 14 van bijlage VI, punt 1, bij het protocol luidt als volgt: „De toepassing van de punten 2 tot en met 5 en 7 tot en met 12 mag niet leiden tot strengere voorwaarden voor de toegang van Bulgaarse onderdanen tot de arbeidsmarkten van de huidige lidstaten dan de op de datum van ondertekening van het toetredingsverdrag geldende voorwaarden. Niettegenstaande de toepassing van het bepaalde in de punten 1 tot en met 13 geven de huidige lidstaten, wat de toegang tot hun arbeidsmarkt betreft, gedurende eender welke periode tijdens welke nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen worden toegepast, voorrang aan werknemers die onderdaan van de lidstaten zijn boven werknemers die onderdaan van een derde land zijn. Legaal in een andere lidstaat verblijvende en werkende Bulgaarse migrerende werknemers en hun gezinnen, en legaal in Bulgarije verblijvende en werkende migrerende werknemers van andere lidstaten en hun gezinnen, worden niet restrictiever behandeld dan in de betrokken lidstaat, respectievelijk Bulgarije, verblijvende en werkende werknemers uit derde landen. Voorts mogen in Bulgarije verblijvende en werkende migrerende werknemers uit derde landen uit hoofde van het beginsel van de communautaire preferentie geen gunstiger behandeling krijgen dan Bulgaarse onderdanen.”

2. Richtlijn 2004/114

9. Richtlijn 2004/114 (hierna ook „de richtlijn”) is op 12 januari 2005 in werking getreden. Overeenkomstig artikel 22 ervan is de omzettingstermijn op 12 januari 2007 verstreken.

10. In punt 6 van de considerans van de richtlijn wordt verklaard dat „[é]én van de doelstellingen van het optreden van de Gemeenschap op het gebied van onderwijs is, van Europa een wereldcentrum voor onderwijs en beroepsopleiding van topkwaliteit te maken. De bevordering van de mobiliteit van onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden naar de Gemeenschap willen komen, is een essentieel onderdeel van deze strategie. De harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake de voorwaarden voor toegang en verblijf maakt daar deel van uit”.

11. Volgens punt 7 van de considerans van de richtlijn betekent „[m]igratie die plaatsvindt met het oog op de in deze richtlijn uiteengezette doeleinden, en die dus per definitie tijdelijk is en losstaat van de situatie op de arbeidsmarkt in de ontvangende lidstaat, [...] een wederzijdse verrijking voor de betrokken migranten, hun land van herkomst en de ontvangende lidstaat, en draagt [dergelijke migratie] bij tot een beter begrip van elkaars cultuur”.

12. Met betrekking tot economische activiteiten van studenten wordt in punt 18 van de considerans opgemerkt dat, „[o]pdat studenten uit derde landen een deel van hun studiekosten zelf kunnen betalen, [...] zij onder de in deze richtlijn gestelde voorwaarden toegang [dienen] te krijgen tot de arbeidsmarkt. Dat studenten in beginsel onder de in deze richtlijn gestelde voorwaarden tot de arbeidsmarkt worden toegelaten, zou een algemene regel moeten zijn. In uitzonderlijke omstandigheden moeten de lidstaten echter de mogelijkheid hebben om de situatie op hun eigen arbeidsmarkt te bezien.”

13. Artikel 1 van de richtlijn bepaalt: „Deze richtlijn is bedoeld ter bepaling van: a) de voorwaarden waarop onderdanen van derde landen voor een periode van meer dan drie maanden kunnen worden toegelaten tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde beroepsopleiding of vrijwilligerswerk; b) de regels betreffende de procedures voor het voor deze doeleinden tot het grondgebied van de lidstaten toelaten van onderdanen van derde landen.”

14. Artikel 2, sub a, van de richtlijn omschrijft „onderdaan van een derde land” als „eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Verdrag”.

15. Onder het opschrift „Economische activiteiten van studenten” bepaalt artikel 17 van de richtlijn, dat staat in hoofdstuk IV („Behandeling van de betrokken onderdanen van derde landen”): „1. Buiten de studie-uren en onder voorbehoud van de regels en voorwaarden die voor de gekozen activiteit in de ontvangende lidstaat gelden, mogen studenten in loondienst werken en als zelfstandige een economische activiteit uitoefenen. Er kan rekening worden gehouden met de situatie op de arbeidsmarkt in de ontvangende lidstaat in kwestie. In voorkomend geval verlenen de lidstaten aan studenten en/of werkgevers overeenkomstig hun wetgeving voorafgaande toestemming. 2. Elke lidstaat stelt voor zo’n activiteit een maximumaantal toegelaten uren per week of dagen of maanden per jaar vast, van minimaal 10 uur per week of het equivalent ervan in dagen of maanden per jaar. 3. Gedurende het eerste jaar van verblijf kan de ontvangende lidstaat de toegang tot economische activiteiten beperken. 4. De lidstaten kunnen van studenten eisen dat zij economische activiteiten, eventueel vooraf, melden bij een daartoe aangewezen instantie. Deze meldingsplicht kan ook, eventueel vooraf, worden opgelegd aan de werkgevers.”

B – Nationaal recht

16. Overeenkomstig § 64, lid 2, van het Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (Oostenrijkse wet inzake vestiging en verblijf; hierna: „NAG”) ( 5 ) geeft een aan buitenlandse studenten afgegeven verblijfstitel ook het recht om een beroepsactiviteit tegen betaling uit te oefenen, met dien verstande dat de uitoefening van die activiteit niet in strijd mag komen met het verblijfsdoel studie.

17. De tewerkstellingsvergunning wordt afgegeven overeenkomstig de bepalingen van het Ausländerbeschäftigungsgesetz (Oostenrijkse wet inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers; hierna: „AuslBG”) ( 6 ). § 4 van deze wet („Voorwaarden voor de afgifte van een tewerkstellingsvergunning”) bepaalt in lid 1: „Tenzij hierna anders is bepaald, moet de tewerkstellingsvergunning worden verleend indien de situatie op en de ontwikkeling van de arbeidsmarkt de tewerkstelling toelaten en er geen belangrijke algemene of nationaal-economische belangen zijn die zich daartegen verzetten.”

18. § 4, lid 6, van het AuslBG geeft een regeling voor de situaties waarin het overeenkomstig § 13 van deze wet voor de Länder vastgestelde maximumaantal tewerkgestelde buitenlanders is overschreden. In dergelijke gevallen mogen nieuwe tewerkstellingsvergunningen slechts worden afgegeven indien aan de in § 4, lid 6, geformuleerde voorwaarden is voldaan.

19. § 4b van het AuslBG („Onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt”) bepaalt in lid 1: „De situatie op en de ontwikkeling van de arbeidsmarkt (§ 4, lid 1) laten de afgifte van een tewerkstellingsvergunning toe indien voor de betrokken vacature noch een eigen onderdaan noch een op de arbeidsmarkt beschikbare buitenlander ter beschikking staat, die bereid en in staat is de betrokken werkzaamheid conform de wettelijke voorwaarden uit te oefenen. Van de beschikbare buitenlanders moet voorrang worden gegeven aan degenen die recht hebben op een werkloosheidsuitkering, degenen die in het bezit zijn van een werkvergunning, een vrijstelling voor het verkrijgen van een werkvergunning of een bewijs van vestiging, alsmede aan EER-onderdanen (§ 2, lid 6) en aan werknemers die onder de associatieovereenkomst met Turkije vallen. [...]”

III – Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof

20. De heer Sommer, verzoeker in het hoofdgeding (hierna: „verzoeker”), heeft op 30 januari 2008 een tewerkstellingsvergunning aangevraagd voor een Bulgaarse student die toen al langer dan een jaar in Oostenrijk verbleef en die hij in dienst wilde nemen teneinde hem om op korte termijn ’s nachts in Wenen chauffeurswerkzaamheden te laten verrichten. Bij beschikking van 8 februari 2008 heeft de Arbeitsmarktservice dit verzoek op grond van § 4, lid 6, punt 1, van het AuslBG afgewezen.

21. Verzoeker heeft tegen die beschikking bezwaar aangetekend bij de Arbeitsmarktservice, die dit bezwaar bij beschikking van 17 maart 2008 ongegrond heeft verklaard. De Arbeitsmarktservice heeft daarbij wederom verwezen naar § 4, lid 6, van het AuslBG en betoogd dat het voor het Land Wenen vastgestelde maximumaantal buitenlandse werknemers reeds was overschreden en dat aan de in die bepaling geformuleerde bijkomende voorwaarden niet was voldaan. Verzoeker heeft tegen die beschikking beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

22. Volgens de verwijzende rechter valt een Bulgaarse staatsburger bij een letterlijke uitlegging van de artikelen 1, sub a, en 2, sub a, van richtlijn 2004/114 niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn, aangezien hij als gevolg van de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie per 1 januari 2007 niet langer een „onderdaan van een derde land” in de zin van deze richtlijn is. De verwijzende rechter vraagt zich met name af welke gevolgen die toetreding heeft voor de positie van een Bulgaarse student. Meer bepaald stelt hij zich de vraag of de hierboven beschreven statusverandering een verslechtering van de rechtssituatie van een Bulgaarse student zou kunnen impliceren dan wel ertoe zou kunnen leiden dat een Bulgaarse student minder gunstig wordt behandeld dan een student uit een derde land, wat in strijd zou zijn met de bepalingen van punt 14 van bijlage VI, punt 1, bij het protocol.

23. De verwijzende rechter betoogt verder dat volgens § 4, lid 1, van het AuslBG vóór de afgifte van een tewerkstellingsvergunning voor een buitenlandse werknemer moet worden onderzocht of de situatie op en de ontwikkeling van de arbeidsmarkt de tewerkstelling toelaten, en of er geen belangrijke algemene of nationaal-economische belangen zijn die zich tegen de tewerkstelling van een dergelijke werknemer verzetten.

24. In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof bij beslissing van 9 december 2010 besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen: „1) Is [richtlijn 2002/114], gelet op punt 14, eerste of derde alinea, van punt 1 (‚Vrij verkeer van personen’) van bijlage VI (‚Lijst bedoeld in artikel 20 van het Protocol: Overgangsmaatregelen Bulgarije’) [bij het protocol]‚ in Oostenrijk van toepassing op een Bulgaarse student? 2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, staat dan het recht van de Unie, in het bijzonder artikel 17 van de ‚studentenrichtlijn’, in de weg aan een nationale regeling die, zoals de in het hoofdgeding relevante bepalingen van het [AuslBG], voorziet in een stelselmatig onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt alvorens aan een werkgever een tewerkstellingsvergunning wordt verleend voor een student die reeds langer dan een jaar op het federale grondgebied verblijft (artikel 17, lid 3, van de ‚studentenrichtlijn’), en bovendien in geval van overschrijding van een vastgesteld maximumaantal tewerkgestelde buitenlanders de verlening van een dergelijke vergunning van bijkomende voorwaarden laat afhangen?”

25. Het verzoek om een prejudiciële beslissing van het Verwaltungsgerichtshof is op 12 januari 2011 ter griffie van het Hof ingeschreven.

26. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoeker, de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie. Geen van de partijen heeft om een terechtzitting verzocht.

IV – Analyse

A – Rechtssituatie van Bulgaarse onderdanen na de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie

27. Aangezien de temporele aspecten van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde rechtssituatie nogal complex zijn, acht ik het zinvol de data die voor de oplossing van dat geding van belang zijn, in tabelvorm weer te geven.

Datum Unierecht Situatie in de onderhavige zaak 12.1.2005 Inwerkingtreding van richtlijn 2004/114 25.4.2005 Ondertekening van het Toetredingsverdrag, waarbij de standstillverplichting in het protocol is vastgelegd 1.1.2007 Inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag, inclusief het protocol 12.1.2007 Afloop van de termijn voor omzetting van richtlijn 2004/114 30.1.2008 Indiening van verzoek om afgifte van een tewerkstellingsvergunning door verzoeker 8.2.2008 Beschikking van de Arbeitsmarktservice waarbij het verzoek is afgewezen 17.3.2008 Beschikking van de Arbeitsmarktservice waarbij het bezwaar is afgewezen 1.1.2012 Einde van de in het protocol bepaalde overgangsperiode

28. Zoals uit deze tabel blijkt, heeft verzoeker op 30 januari 2008 het aan het hoofdgeding ten grondslag liggende verzoek om afgifte van een tewerkstellingsvergunning voor een in Oostenrijk studerende Bulgaarse onderdaan ingediend. Op die datum en tot het einde van het tweede jaar na de toetredingsdatum pasten de lidstaten overeenkomstig punt 2, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toe om de toegang van Bulgaarse onderdanen tot hun arbeidsmarkt te regelen. Volgens dezelfde bepaling mochten de lidstaten dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de toetredingsdatum.

29. Deze aan de lidstaten toegekende bevoegdheid werd echter beperkt door punt 14, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol, op grond waarvan de betrokken overgangsmaatregelen niet mochten leiden tot strengere voorwaarden voor de toegang van Bulgaarse onderdanen tot de arbeidsmarkten van de toenmalige lidstaten dan de op de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag geldende voorwaarden.

30. Op de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag, te weten 25 april 2005, was richtlijn 2004/114 reeds van kracht sinds 12 januari 2005, ook al was de termijn voor omzetting ervan nog niet verstreken. Op die datum van ondertekening vielen Bulgaarse onderdanen als onderdanen van een derde land dus onder richtlijn 2004/114, waarvan de omzettingstermijn toen echter nog niet was verstreken.

B – Toepasselijkheid van richtlijn 2004/114 op een Bulgaarse student na de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie

31. Met de eerste vraag wil de verwijzende rechter in wezen weten of als gevolg van enerzijds de standstillbepaling en anderzijds het beginsel van preferentie van burgers van de Unie, zoals geformuleerd in punt 14 van bijlage VI, punt 1, bij het protocol, na de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie de bepalingen van richtlijn 2004/114 moeten worden toegepast op een Bulgaarse onderdaan.

32. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet om te beginnen de omvang van de in punt 14 van bijlage VI, punt 1, bij het protocol bedoelde verplichtingen worden onderzocht.

1. De standstillverplichting

33. De standstillclausule van punt 14, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol beoogt te voorkomen dat de toepassing van overgangsmaatregelen in de lidstaten leidt tot strengere voorwaarden voor de toegang van Bulgaarse onderdanen tot de arbeidsmarkten van de lidstaten dan de op de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag geldende voorwaarden.

34. Volgens de rechtspraak van het Hof moeten standstillclausules verhinderen dat een lidstaat nieuwe maatregelen kan nemen die ten doel of tot gevolg hebben strengere voorwaarden te stellen dan die welke golden vóór de datum waarop deze clausules van toepassing worden. ( 7 ) De overgang van de status van onderdaan van een derde land naar die van onderdaan van de Unie als gevolg van de toetreding van dat land tot de Unie mag voor de betrokken personen dus geen verslechtering van de voorwaarden voor de toegang tot de arbeidsmarkt teweegbrengen.

35. Zo gezien heeft de ingevolge de standstillclausule van punt 14, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol op elke lidstaat rustende verplichting dus een statisch karakter. Deze clausule moet verhinderen dat de rechtssituatie van de betrokken personen verslechtert ten opzichte van die waarin zij verkeerden op de datum waarop het Toetredingsverdrag werd ondertekend, te weten 25 april 2005.

36. Zoals de hierboven weergegeven tabel duidelijk illustreert, was op de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag richtlijn 2004/114 wel al van toepassing, maar was de datum voor omzetting ervan nog niet verstreken. Volgens vaste rechtspraak nu hebben richtlijnen in die fase geen rechtstreekse werking ( 8 ) en ziet de op de nationale rechterlijke instanties rustende verplichting om het nationale recht in overeenstemming met de richtlijnbepalingen uit te leggen, slechts op de situaties waarin een „niet-conforme” uitlegging, na het verstrijken van de omzettingstermijn, de verwezenlijking van de met de betrokken richtlijn nagestreefde doelstelling ernstig in gevaar zou kunnen brengen, maar is deze verplichting niet bedoeld om de bepalingen van die richtlijn vroegtijdig effect te laten sorteren. ( 9 )

37. In dit verband wil ik beklemtonen dat ik het niet eens ben met het door de Oostenrijkse regering en de Commissie verdedigde standpunt dat de inhoud van de in punt 14 van bijlage VI, punt 1, bij het protocol geformuleerde standstillverplichting wordt bepaald door de regeling van richtlijn 2004/114. Op de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag, te weten 25 april 2005, hoefde de Republiek Oostenrijk die richtlijn namelijk noch ten aanzien van een onderdaan van een derde land, noch ten aanzien van een Bulgaarse onderdaan toe te passen, aangezien de termijn voor de omzetting ervan nog niet was verstreken. Elke andere uitlegging zou haaks staan op het doel van de omzettingstermijn en verwarring kunnen doen ontstaan met betrekking tot het specifieke rechtskarakter van richtlijnen als wetgevingshandelingen waarvan bepaalde bindende gevolgen pas intreden na de omzetting in nationaal recht.

38. Hieruit volgt dat richtlijn 2004/114 op de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag voor de Republiek Oostenrijk uitsluitend het verbod inhield om maatregelen te nemen waardoor de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zou kunnen worden gebracht. Dit verbod, dat voortvloeit uit het arrest van het Hof in de zaak Inter-Environnement Wallonie ( 10 ), beoogt het nuttig effect van richtlijnen na het verstrijken van de omzettingstermijn te garanderen.

39. Afgezien van de situaties waarop in het genoemde arrest Inter-Environnement Wallonie wordt gedoeld, moet de inhoud van de standstillverplichting in de onderhavige zaak dan ook uitsluitend worden bepaald door de nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen, en niet door richtlijn 2004/114. Die standstillverplichting kan bijgevolg voor de beoordeling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde rechtssituatie slechts van belang zijn, indien de Oostenrijkse regeling wijzigingen heeft ondergaan als gevolg waarvan het voor Bulgaarse studenten na 25 april 2005 moeilijker is geworden om toegang te krijgen tot de Oostenrijkse arbeidsmarkt dan op grond van de vóór die datum geldende wetgeving het geval was. ( 11 ) Het is aan de nationale rechter om zich ervan te vergewissen dat een dergelijke verslechtering van de rechtssituatie van Bulgaarse studenten zich niet heeft voorgedaan.

2. Het beginsel van preferentie van burgers van de Unie

40. In punt 14, tweede alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol is het beginsel van preferentie van burgers van de Unie geformuleerd, op grond waarvan de lidstaten, los van de gedurende de overgangsperiode genomen maatregelen, verplicht zijn om bij de toegang tot hun arbeidsmarkt aan onderdanen van een lidstaat voorrang te verlenen boven werknemers die onderdaan zijn van een derde land. ( 12 )

41. Terwijl de uit de standstillclausule voortvloeiende verplichting een statisch karakter heeft, is het beginsel van preferentie van burgers van de Unie, dat de lidstaten verplicht om bij de toegang tot hun arbeidsmarkt voorrang te verlenen aan die burgers, uit temporeel oogpunt dynamisch van aard. Bulgaarse onderdanen moeten met andere woorden overeenkomstig punt 14, tweede alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol niet alleen aanspraak kunnen maken op dezelfde verbeteringen in hun behandeling als in een vergelijkbare situatie verkerende onderdanen van derde landen, maar ook op een voorkeursbehandeling ten opzichte van deze onderdanen. De inhoud van de uit het preferentiebeginsel voortvloeiende verplichting kan dus in de tijd evolueren.

42. De datum die van belang is voor de beoordeling van de situatie vanuit het oogpunt van het beginsel van preferentie van burgers van de Unie, is in casu 30 januari 2008, de datum waarop het verzoek om afgifte van een tewerkstellingsvergunning is ingediend. Op die datum was de termijn voor omzetting van richtlijn 2004/114 al meer dan een jaar verstreken.

43. De in de richtlijn geformuleerde voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt zijn weliswaar niet rechtstreeks van toepassing op een Bulgaarse student als die welke verzoeker in het hoofdgeding in dienst wenst te nemen, maar zij vormen wel de door het protocol bepaalde minimumdrempel, die gedurende de periode waarin de overgangsmaatregelen van toepassing zijn, ook ten aanzien van een dergelijke student geldt. Hieruit volgt dat de rechtsgevolgen die richtlijn 2004/114 heeft voor de situatie van studenten die onderdaan zijn van een derde land, op grond van de genoemde verplichting, die voortvloeit uit het Toetredingsverdrag en dus uit een handeling van primair recht, ook voor Bulgaarse studenten gelden.

44. Wel ben ik van mening dat in een dergelijke situatie de rechtsgevolgen van een richtlijn op één lijn moeten worden gesteld met die van een richtlijn van de Unie en niet met die van een handeling van primair recht. Anders zou namelijk de normatieve waarde van richtlijnen waarvan de toepasselijkheid voortvloeit uit het Toetredingsverdrag, sterker zijn dan die van andere richtlijnen. ( 13 )

45. De in richtlijn 2004/114 geformuleerde voorwaarden vormen derhalve tegelijkertijd de minimumdrempel voor de toepassing van het beginsel van preferentie van burgers van de Unie. Dit betekent dat wanneer een student die onderdaan is van een derde land, tot de Oostenrijkse arbeidsmarkt moet worden toegelaten volgens de modaliteiten van richtlijn 2004/114, een Bulgaarse student niet alleen op minstens even gunstige voorwaarden, maar bovendien met voorrang boven die student uit een derde land toegang tot die arbeidsmarkt moet kunnen krijgen. ( 14 )

46. De toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie heeft met andere woorden tot gevolg gehad dat Bulgaarse onderdanen een statusverandering hebben ondergaan: van onderdanen van een derde land zijn zij burgers van de Unie geworden. Deze statusverandering impliceert niet dat richtlijn 2004/114 op hen van toepassing is. Uit het in punt 14, tweede alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol geformuleerde beginsel van preferentie van burgers van de Unie volgt echter dat de in richtlijn 2004/114 vastgelegde voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt in aanmerking moeten worden genomen als minimum dat ook van toepassing is op een Bulgaarse student zolang de overgangsmaatregelen van kracht zijn. ( 15 )

47. Op grond van het beginsel van preferentie van burgers van de Unie mag een Bulgaarse onderdaan als die waarom het in het hoofdgeding gaat, dus niet minder gunstig worden behandeld (beginsel zoals geformuleerd in punt 14, derde alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol) dan een in een vergelijkbare situatie verkerende onderdaan van een derde land. Wat de toegang tot de arbeidsmarkt betreft, moet een Bulgaarse onderdaan bovendien niet alleen op even gunstige voorwaarden als een onderdaan van een derde land, maar ook met voorrang boven een dergelijke onderdaan tot de arbeidsmarkt worden gelaten.

48. Hierbij moet echter worden aangetekend dat als „onderdaan van een derde land” niet kunnen worden beschouwd personen die op grond van tussen de Unie en derde landen gesloten internationale overeenkomsten recht hebben op dezelfde behandeling als burgers van de Unie, zoals onderdanen van de Europese Economische Ruimte (EER). Een andere uitlegging zou namelijk de regeling die volgens het protocol gedurende de overgangsperiode geldt, buitenspel zetten en het gevaar inhouden dat punt 2, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol, waarin is bepaald dat gedurende die periode nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen zullen worden toegepast, een groot deel van zijn nuttige werking werd ontnomen. ( 16 )

49. Ik zou in dit verband nog willen toevoegen dat particulieren wier rechtssituatie vergelijkbaar is met die welke in het hoofdgeding aan de orde is, zich op grond van het beginsel van preferentie van burgers van de Unie voor de nationale rechter tegenover de ontvangende lidstaat kunnen beroepen op de bepalingen van richtlijn 2004/114, die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zodat aan de in de rechtspraak van het Hof geformuleerde voorwaarden voor de rechtstreekse werking van richtlijnen is voldaan. ( 17 )

50. Bovendien is het vaste rechtspraak dat de nationale rechter het interne recht zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken. Deze verplichting tot richtlijnconforme uitlegging brengt dus mee dat de nationale rechter de relevante bepalingen van het interne recht in overeenstemming met de vereisten van de richtlijn moet uitleggen. ( 18 )

C – Verenigbaarheid van een nationale regeling als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde met richtlijn 2004/114

51. Met zijn tweede prejudiciële vraag, die wordt gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het recht van de Unie, in het bijzonder artikel 17 van richtlijn 2004/114, zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die, zoals bij de in het hoofdgeding toepasselijke bepalingen van het AuslBG het geval is, voorziet in een stelselmatig onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt alvorens aan een werkgever een tewerkstellingvergunning wordt afgegeven voor een student die reeds langer dan een jaar op het federale grondgebied verblijft, en bovendien in geval van overschrijding van het voor het betrokken Land vastgestelde maximumaantal tewerkgestelde buitenlanders de verlening van een dergelijke vergunning van bijkomende voorwaarden laat afhangen.

1. Verhouding tussen de doelstellingen van richtlijn 2004/114 en de in Oostenrijkse wetgeving voorziene beperkende maatregelen

52. Voor de beantwoording van de vraag van de verwijzende rechter moeten allereerst de doelstellingen van richtlijn 2004/114 worden bezien.

53. Volgens de punten 6 en 7 van de considerans van richtlijn 2004/114 beoogt deze richtlijn de mobiliteit van onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden naar de Unie willen komen, te bevorderen. Die mobiliteit past in het streven om van Europa een wereldcentrum voor onderwijs en beroepsopleiding van topkwaliteit te maken. Het gaat hierbij dus om een door de Unie gewilde migratie, die tijdelijk van aard is en losstaat van de situatie op de arbeidsmarkt.

54. Volgens artikel 17, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn mogen de studenten waarop deze richtlijn betrekking heeft, buiten de studie-uren en onder voorbehoud van de regels en voorwaarden die in de ontvangende lidstaat voor de betrokken activiteit gelden, in loondienst werken en als zelfstandige een economische activiteit uitoefenen. Op het eerste gezicht zou deze bepaling de indruk kunnen wekken dat de richtlijn aan de betrokken personen een subjectief recht op tewerkstelling toekent, althans wanneer er geen sprake is van de uitoefening van een economische activiteit als zelfstandige. De tweede volzin van genoemde bepaling geeft de betrokken lidstaten echter het recht om, niettegenstaande de in de eerste volzin geformuleerde regel, rekening te houden met de situatie op hun arbeidsmarkt. Bovendien kunnen de lidstaten volgens artikel 17, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn in voorkomend geval aan studenten en/of werkgevers voorafgaande toestemming verlenen.

55. Verder bevatten de leden 2 tot en met 4 van artikel 17 van de richtlijn een opsomming van de maatregelen die de lidstaten kunnen nemen om de toegang van studenten uit derde landen tot hun arbeidsmarkt te regelen. Naar mijn mening dienen de lidstaten de betrokken maatregelen primair toe te passen om te voorkomen dat die studenten als extra bron van arbeidskrachten problemen veroorzaken op hun arbeidsmarkt.

56. Pas nadat de genoemde mogelijkheden zijn uitgeput, kan de ontvangende lidstaat zich op artikel 17, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van de richtlijn beroepen om de situatie op zijn arbeidsmarkt in aanmerking te nemen. Deze bepaling kan naar mijn mening slechts worden toegepast als zich een uitzonderlijke omstandigheid voordoet, zoals uit punt 18 van de considerans van de richtlijn blijkt. Ook moeten de voorgenomen maatregelen gerechtvaardigd zijn en in verhouding staan tot het ermee beoogde doel.

57. Deze uitlegging vindt niet alleen steun in de algemene opzet van de richtlijn, maar ook in de doelstelling die is geformuleerd in het genoemde punt 18 van de considerans, waarin wordt verklaard dat in het kader van de bij de richtlijn ingevoerde regeling toelating tot de arbeidsmarkt de algemene regel moet zijn. Op die manier kan immers de verwezenlijking van de hierboven in herinnering geroepen hoofddoelstelling van de richtlijn worden gewaarborgd, namelijk de bevordering van de mobiliteit van onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden naar de Unie willen komen, opdat van Europa een wereldcentrum voor onderwijs en beroepsopleiding van topkwaliteit kan worden gemaakt.

58. Gelet op de bewoordingen van artikel 17, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2004/114 en op de doelstellingen van deze richtlijn, moet de genoemde bepaling dan ook aldus worden uitgelegd, dat voor studenten uit derde landen na het eerste verblijfsjaar toelating tot de arbeidsmarkt de algemene regel is, terwijl de aan die toelating gestelde beperkingen de uitzondering op die regel vormen. Dit betekent dat inaanmerkingneming van de situatie op de arbeidsmarkt slechts mogelijk moet zijn in uitzonderlijke omstandigheden, verband houdend met, bijvoorbeeld, de moeilijkheden waarmee een bepaalde sector van de arbeidsmarkt of een bepaalde regio van de ontvangende lidstaat te kampen heeft, of met een zeer uitzonderlijke verslechtering van de werkgelegenheidssituatie op nationaal niveau. ( 19 )

59. Ik merk in dit verband op dat de verwijzende rechter zich afvraagt of artikel 17, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, en artikel 17, lid 3, van de richtlijn niet met elkaar in tegenspraak zijn.

60. Om deze twee bepalingen met elkaar te verzoenen, moet worden gekozen voor een uitlegging die rekening houdt met de algemene opzet en het doel van de richtlijn. Artikel 17, lid 3, van de richtlijn biedt de ontvangende lidstaat de mogelijkheid om gedurende het eerste jaar van het studieverblijf de toegang tot de arbeidsmarkt zonder enige rechtvaardiging te beperken. Een dergelijke mogelijkheid lijkt mij noodzakelijk om misbruik van de richtlijn tegen te gaan en om te garanderen dat studie inderdaad de hoofdreden van het verblijf van de betrokkene op het nationale grondgebied is. In dit verband herinner ik eraan dat volgens punt 7 van de considerans van de richtlijn migratie die plaatsvindt met het oog op de in de richtlijn uiteengezette doeleinden, tijdelijk is en losstaat van de situatie op de arbeidsmarkt in de ontvangende lidstaat. Dit is de reden waarom de betrokken studenten tot het einde van het eerste jaar van hun verblijf slechts onder de in de nationale wetgeving voorziene voorwaarden en beperkingen toegang hebben tot economische activiteiten.

61. Een dergelijke maatregel, die slechts gedurende een beperkte tijd geldt, is echter minder restrictief dan die waarin artikel 17, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van de richtlijn voorziet. De door deze bepaling toegestane inaanmerkingneming van de situatie op de arbeidsmarkt in de betrokken lidstaat vormt immers een algemene, niet tot het eerste verblijfsjaar beperkte uitzondering, die, zoals wij hebben gezien, slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan worden toegepast.

62. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, schrijft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling een stelselmatig onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt voor. ( 20 ) Meer bepaald moet op grond van de toepasselijke nationale regeling, en dan met name § 4, lid 1, van het AuslBG, vóór de afgifte van de tewerkstellingsvergunning door de bevoegde autoriteit stelselmatig worden nagegaan of de situatie op en de ontwikkeling van de arbeidsmarkt zich niet ertegen verzetten dat de arbeidsplaats wordt ingenomen door een student die onderdaan is van een derde land.

63. § 4b, lid 1, van het AuslBG, waarin is bepaald dat er slechts een tewerkstellingsvergunning voor een student uit een derde land kan worden afgegeven indien de betrokken vacature niet kan worden bezet door een Oostenrijkse onderdaan of een met een dergelijke onderdaan gelijkgestelde buitenlander, zoals een burger van de Unie, lijkt mij daarentegen gerechtvaardigd in het licht van het beginsel van preferentie van burgers van de Unie, zoals dit is verankerd in het recht van de Unie en tot uitdrukking komt in, onder meer, punt 14, tweede alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol.

64. De conclusie moet daarom zijn dat een nationale regeling die een situatie doet ontstaan waarin onder richtlijn 2004/114 vallende studenten uit derde landen, zelfs na afloop van hun eerste verblijfsjaar, niet als regel, maar slechts bij uitzondering toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, onverenigbaar is met artikel 17, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn.

2. Rechtvaardiging van de beperkende maatregelen

65. Om aan te tonen dat er sprake is van een uitzonderlijke situatie die rechtvaardigt dat de situatie op de arbeidsmarkt stelselmatig wordt onderzocht vóór de afgifte van een tewerkstellingsvergunning voor een student die onderdaan is van een derde land, kan naar mijn mening niet worden volstaan met een beroep op algemene overwegingen betreffende de kenmerken van de arbeidsmarkt van de betrokken lidstaat.

66. Met name kan het enkele feit dat de nationale arbeidsmarkt met — zelfs hoge — werkloosheid kampt, een dergelijke algemene benadering niet rechtvaardigen, tenzij er sprake is van een uitzonderlijke situatie. ( 21 ) In dit verband moet worden bedacht dat een aanzienlijke werkloosheid in alle lidstaten van de Unie geen belemmering heeft gevormd om richtlijn 2004/114 vast te stellen. Dergelijke algemene overwegingen kunnen derhalve de in de betrokken nationale regeling voorziene maatregelen niet rechtvaardigen.

67. Wat meer bepaald de toelaatbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Oostenrijke regeling betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat, indien het vastgestelde maximumaantal tewerkgestelde buitenlanders is overschreden, behalve aan de voorwaarde van een stelselmatig onderzoek van de situatie op en de ontwikkeling van de arbeidsmarkt nog aan bijkomende voorwaarden moet worden voldaan, wil er een tewerkstellingsvergunning voor een onderdaan van een derde land kunnen worden afgegeven. Aangezien richtlijn 2004/114 zich reeds verzet tegen een stelselmatig onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt, moet dit volgens mij al helemaal gelden voor nationale maatregelen die nog verder gaan dan een dergelijk onderzoek en de afgifte van een tewerkstellingsvergunning daarnaast nog laten afhangen van bijkomende voorwaarden als die welke in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling zijn geformuleerd.

68. Tot slot moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat wanneer de nationale autoriteiten maatregelen tot uitvoering van een regeling van de Unie vaststellen, zij hun discretionaire bevoegdheid dienen uit te oefenen met inachtneming van de algemene beginselen van het recht van de Unie, waaronder het evenredigheidsbeginsel. ( 22 ) Overeenkomstig dat beginsel moeten de maatregelen die de lidstaten mogen vaststellen, geschikt zijn ter bereiking van het gestelde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. ( 23 )

69. In dit verband moet er ook op worden gewezen dat de lidstaten de beoordelingsmarge waarover zij beschikken, niet zodanig mogen gebruiken dat daardoor afbreuk wordt gedaan aan de hierboven in herinnering gebrachte hoofddoelstellingen van richtlijn 2004/114. ( 24 )

70. Gelet op het voorgaande zal de verwijzende rechter moeten nagaan of de nationale regeling aan die vereisten voldoet en of de in die regeling voorziene maatregelen die de toegang van studenten uit derde landen tot de Oostenrijkse arbeidsmarkt beperken, dus gerechtvaardigd zijn.

V – Conclusie

71. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de door het Verwaltungsgerichtshof gestelde vragen als volgt te beantwoorden: „1) Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk, is na de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie niet van toepassing op een Bulgaarse student. Op grond van het beginsel van preferentie van burgers van de Unie, zoals dit is geformuleerd in punt 14, tweede alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het Protocol betreffende de voorwaarden en de nadere regels voor de toelating van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie, vormen de bepalingen van richtlijn 2004/114 gedurende de in punt 2, eerste alinea, van bijlage VI, punt 1, bij dat protocol bepaalde overgangsperiode echter wel de minimumdrempel ter bepaling van de voorwaarden waaronder Bulgaarse studenten toegang tot de Oostenrijkse arbeidsmarkt moeten krijgen. Genoemd beginsel verlangt met name dat een Bulgaarse student niet alleen op minstens even gunstige voorwaarden als een onderdaan van een derde land, maar bovendien met voorrang boven een dergelijke onderdaan tot die arbeidsmarkt wordt toegelaten. 2) Het recht van de Unie, in het bijzonder artikel 17 van richtlijn 2004/114, verzet zich tegen een nationale regeling die, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, voorziet in een stelselmatig onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt alvorens aan een werkgever een tewerkstellingvergunning wordt afgegeven voor een student die reeds langer dan een jaar op het nationale grondgebied verblijft, en bovendien in geval van overschrijding van een vastgesteld maximumaantal op het betrokken grondgebied tewerkgestelde buitenlanders de verlening van een dergelijke vergunning nog van andere voorwaarden laat afhangen.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB 2005, L 157, blz. 29. Dit protocol maakt een integrerend deel uit van het Verdrag tussen het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Polen, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie), en de Republiek Bulgarije en Roemenië betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (PB 2005, L 157, blz. 11; hierna: „Toetredingsverdrag”).

( 3 ) PB L 375, blz. 12.

( 4 ) PB L 257, blz. 2.

( 5 ) BGBl. nr. I 100/2005.

( 6 ) Blijkens de verwijzingsbeslissing moest de Arbeitsmarktservice in casu de versie van het AuslBG toepassen die van kracht was op 30 januari 2008, de datum waarop de nationale administratieve procedure werd ingeleid door de indiening van het verzoek om afgifte van een tewerkstellingsvergunning. Wat § 4 van het AuslBG betreft, gaat het om de in BGBl. I 78/2007 bekendgemaakte versie. De relevante versie van § 4b van het AuslBG is in BGBl. I 28/2004 bekendgemaakt.

( 7 ) Arrest van 21 januari 2010, Commissie/Duitsland (C-546/07, Jurispr. blz. I-439, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook, naar analogie en met betrekking tot de uitlegging van standstillclausules in de context van de associatieovereenkomst EEG-Turkije, arrest van 15 november 2011, Dereci e.a. (C-256/11, Jurispr. blz. I-00000 11315, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 8 ) Particulieren kunnen met andere woorden pas na het verstrijken van de omzettingstermijn tegenover een lidstaat een beroep doen op de bepalingen van de genoemde richtlijn. Zie in die zin arrest van 5 februari 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Jurispr. blz. I-1477, punt 69).

( 9 ) Zie onder meer arresten van 23 april 2009, VTB-VAB en Galatea (C-261/07 en C-299/07, Jurispr. blz. I-2949, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 14 januari 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, Jurispr. blz. I-217, punt 29).

( 10 ) Arrest van 18 december 1997 (C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 45). Zie ook arrest van 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a. (C-165/09–C-–167/09, Jurispr. blz. I-00000 4599, punten 78 en 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 11 ) Zie, naar analogie, arrest van 23 maart 1983, Peskeloglou (77/82, Jurispr. blz. 1085, punten 11-14).

( 12 ) De eerste prejudiciële vraag lijkt, als ik mij niet vergis, een kleine onnauwkeurigheid te bevatten: anders dan de verwijzende rechter stelt, is het beginsel van preferentie van burgers van de Unie namelijk geformuleerd in punt 14, tweede alinea, van bijlage VI, punt 1, bij het protocol. In de in de eerste prejudiciële vraag genoemde derde alinea van dat punt 14 is daarentegen bepaald dat legaal in een andere lidstaat verblijvende en werkende Bulgaarse migrerende werknemers en hun gezinnen niet restrictiever mogen worden behandeld dan migrerende werknemers uit derde landen.

( 13 ) Dit beginsel, volgens hetwelk handelingen van afgeleid recht hun rechtskarakter behouden als staten tot de Unie toetreden, is vast verankerd in het recht van de Unie. Het komt onder meer tot uitdrukking in artikel 8, lid 1, van het protocol, dat bepaalt dat de door de instellingen genomen besluiten waarop de in dit protocol vastgestelde overgangsbepalingen zijn gebaseerd, hun eigen rechtskarakter behouden. Zie in die zin arrest van 20 september 1988, Spanje/Raad (203/86, Jurispr. blz. 4563, punt 5).

( 14 ) Ik zou er in dit verband op willen wijzen dat een dergelijke voorkeursbehandeling geen door artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verboden discriminatie van onderdanen van derde landen oplevert. Hetzelfde geldt wanneer bepalingen van afgeleid recht op onderdanen van derde landen worden toegepast.

( 15 ) In dit verband moet ook worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak van het Hof de bepalingen van een toetredingsakte die afwijkingen van de regels van het Verdrag toestaan, met inachtneming van de betrokken verdragsbepalingen strikt moeten worden uitgelegd en moeten worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is om het doel daarvan te bereiken. Zie in die zin arrest van 28 April april 2009, Apostolides (C-420/07, Jurispr. blz. I-3571, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In de onderhavige zaak betekent dit dat de status van een Bulgaarse onderdaan zo min mogelijk zou moeten afwijken van die van onderdanen van de andere lidstaten.

( 16 ) Zie, naar analogie, arrest van 10 februari 2011, Vicoplus e.a. (C-307/09-C-309/09, Jurispr. blz. I-00000 453, punt 35).

( 17 ) Zie onder meer arresten van 3 maart 2011, Auto Nikolovi (C-203/10, Jurispr. blz. I-00000 1083, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 24 november 2011, ASNEF en FECEMD (C-468/10 en C-469/10, Jurispr. blz. I-12181 00000, punt 51).

( 18 ) Zie met betrekking tot de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging onder meer arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C-378/07-C-380/07, Jurispr. blz. I-3071, punten 197-207 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 19 ) Een situatie kan met andere woorden in ten minste drie gevallen als uitzonderlijk worden aangemerkt. In de eerste plaats kan er sprake zijn van een regionaal probleem, wanneer het werkloosheidspercentage van een bepaalde regio ver boven het landelijke gemiddelde ligt. In de tweede plaats kan de uitzonderlijke situatie ook verband houden met een onevenwichtige situatie in een sector, wanneer een bepaalde sector van de arbeidsmarkt met grote problemen kampt. In de derde plaats ten slotte kan zich op nationaal niveau een uitzonderlijke verslechtering van de werkgelegenheidssituatie voordoen. De huidige verslechtering van de situatie op de Spaanse arbeidsmarkt is hiervan een voorbeeld.

( 20 ) In dit verband moet ook worden opgemerkt dat bij beschikking van het Hof van 22 november 2011 de zaak Commissie/Oostenrijk (C-568/10) is doorgehaald in het register van het Hof. In die zaak werd de Republiek Oostenrijk verweten dat zij de krachtens artikel 17 van richtlijn 2004/114 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen door de hierboven uiteengezette nationale regeling te handhaven. Op 4 oktober 2010 heeft de Commissie haar beroep echter ingetrokken op grond dat § 4 van het AuslBG was gewijzigd in die zin, dat een stelselmatig onderzoek van de situatie op de arbeidsmarkt niet langer een noodzakelijke voorwaarde was voor de afgifte van een tewerkstellingsvergunning voor studenten uit derde landen.

( 21 ) Zie voetnoot 19 van deze conclusie.

( 22 ) Zie met name arrest van 1 december 2011, Painer (C-145/10, Jurispr. blz. I-00000 12533, punt 105 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 23 ) Ibidem (punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 24 ) Zie, naar analogie, arrest Painer, reeds aangehaald (punt 107).