Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 8 mei 2001. - J.R. Bowden, J.L. Chapman en J.J. Doyle tegen Tuffnells Parcels Express Ltd. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Employment Appeal Tribunal - Verenigd Koninkrijk. - Organisatie van de arbeidstijd - Richtlijn 93/104/EG - Artikel 1, lid 3 - Werkingssfeer - Wegvervoer. - Zaak C-133/00.



Jurisprudentie 2001 bladzijde I-07031



Conclusie van de advocaat generaal

Inleiding

1. In de onderhavige prejudiciële procedure stelt het Employment Appeal Tribunal (Verenigd Koninkrijk) het Hof van Justitie, onder toepassing van artikel 234 EG, een aantal vragen over de uitlegging van richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (hierna: richtlijn 93/104" of arbeidstijdrichtlijn"), en met name van artikel 1, lid 3, waarin het weg-, lucht-, zee- en spoorwegvervoer en de binnenvaart van toepassing van de richtlijn worden uitgesloten. In wezen moet worden vastgesteld of deze uitsluiting (in dit geval wat de jaarlijkse vakantie met behoud van loon betreft) betrekking heeft op alle werknemers in de wegvervoerssector, met inbegrip van het zogenaamde niet-mobiele" personeel. Indien dit niet zo is, wenst de nationale rechter te vernemen op grond van welke criteria kan worden bepaald welke werknemers in de wegvervoerssector van de werkingssfeer van richtlijn 92/104 zijn uitgesloten en welke niet.

Juridische context

Het gemeenschapsrecht

Richtlijn 93/104

2. Zoals bekend, is er voor de verwezenlijking van het gemeenschappelijke sociale beleid, zoals vastgelegd in de artikelen 136 EG tot en met 143 EG (die de artikelen 117 tot en met 120 EG-Verdrag hebben vervangen) ook voorzien in specifieke maatregelen ter verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. Deze maatregelen zijn terug te vinden in een aantal richtlijnen, voor het merendeel gebaseerd op artikel 118 EG-Verdrag (thans artikel 137 EG), waaronder met name richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (hierna: kaderrichtlijn"). In deze richtlijn zijn de algemene op dit gebied toepasselijke beginselen vastgelegd, die vervolgens zijn uitgewerkt in een reeks specifieke richtlijnen, waaronder de arbeidstijdrichtlijn die in de onderhavige procedure aan de orde is.

3. Volgens haar artikel 1, lid 1, bevat richtlijn 93/104 minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd". Juist omdat het minimumvoorschriften" zijn, gelden de bepalingen van deze richtlijn niet wanneer andere communautaire besluiten meer specifieke voorschriften voor bepaalde beroepen of beroepswerkzaamheden bevatten." Bovendien staat de richtlijn er, om dezelfde redenen, [...] niet aan in de weg dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toepassen of invoeren die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, dan wel de toepassing bevorderen of mogelijk maken van collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers" (artikel 15).

4. De minimumvoorschriften" van richtlijn 93/104 betreffen in de eerste plaats de minimale dagelijkse en wekelijkse rusttijden en de minimale jaarlijkse vakantie, alsmede de pauzes en de maximale wekelijkse arbeidstijd, en in de tweede plaats bepaalde aspecten van nacht- en ploegenarbeid en van het werkrooster (artikel 1, lid 2).

5. De werkingssfeer van richtlijn 93/104 wordt vastgelegd in artikel 1, lid 3:

Onverminderd artikel 17 is deze richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG, met uitzondering van het weg-, lucht-, zee- en spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij, andere activiteiten op zee, alsmede de activiteiten van artsen in opleiding."

De in bovengenoemd artikel 2 vastgestelde werkingssfeer omvat alle particuliere of openbare sectoren (industriële, landbouw-, handels-, administratieve, dienstverlenende, educatieve, culturele, vrijetijdsactiviteiten, enz.)".

6. Met betrekking tot de jaarlijkse vakantie, waarover het hier gaat, bepaalt artikel 7 van richtlijn 93/104:

1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.

2. De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband."

7. Voorts moet worden opgemerkt dat de bepalingen van richtlijn 93/104 ruime marges voor de toepassing ervan op bepaalde situaties biedt. Artikel 17 geeft de mogelijkheid om van een aantal limitatief opgesomde bepalingen af te wijken in verband met de bijzondere kenmerken van bepaalde activiteiten. Zo worden onder punt 2.1, sub c, onder ii, van dat artikel onder meer werkzaamheden genoemd waarbij de continuïteit van de dienst of de productie moet worden gewaarborgd, zoals bij haven- en luchthavenpersoneel. In beginsel zijn dergelijke afwijkingen echter alleen toegestaan mits de betrokken werknemers gelijkwaardige compenserende rusttijden worden geboden of, in uitzonderlijke gevallen waarin dat op objectieve gronden niet mogelijk is, de betrokken werknemers een passende bescherming wordt geboden. In ieder geval is er geen afwijking van artikel 7 betreffende het recht op jaarlijkse vakantie toegestaan.

Richtlijn 2000/34/EG

8. Bij richtlijn 2000/34/EG van 22 juni 2000 (hierna: richtlijn 2000/34) hebben het Europees Parlement en de Raad de werkingssfeer van de eerdere richtlijn uitgebreid tot uitgesloten sectoren en activiteiten, zodat de richtlijn, zoals de derde overweging vermeldt, van toepassing werd op [h]et weg-, lucht-, zee- en spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij, andere activiteiten op zee, alsmede de activiteiten van artsen in opleiding". Aan deze wijziging lag de overtuiging ten grondslag dat [d]e gezondheid en de veiligheid van werknemers op de werkplek dient te worden beschermd, niet omdat zij in een specifieke sector werken of een specifieke activiteit uitvoeren, maar omdat zij werknemers zijn" (vijfde overweging) en dat daarom voor alle werknemers [...] passende rusttijden [...] gelden" (elfde overweging).

9. Daarom is artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 vervangen door de volgende tekst: [o]nverminderd de artikelen 14 en 17 is deze richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG van de Raad".

10. Vervolgens zijn er in een nieuw artikel 17 bis bijzondere en afwijkende bepalingen voor mobiele werknemers ingevoerd, waarbij met name wordt bepaald dat de artikelen 3, 4, 5 en 8 niet van toepassing zijn op mobiele werknemers, maar dat de lidstaten echter de nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat dergelijke mobiele werknemers, behalve in de omstandigheden bedoeld in artikel 17, punt 2.2, recht hebben op een passende rusttijd."

11. Volgens het aan artikel 2 toegevoegde punt 7, moet onder een mobiele werknemer worden verstaan: een werknemer die als lid van het rijdend, varend of vliegend personeel in dienst is van een bedrijf dat diensten verricht voor het vervoer van passagiers of goederen over de weg, in de lucht of in de binnenvaart".

12. De nieuwe tekst van artikel 14 (zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 4, van richtlijn 2000/34) bepaalt tot slot dat de bepalingen van de richtlijn niet gelden wanneer andere communautaire besluiten meer specifieke voorschriften inzake de organisatie van de arbeidstijd voor bepaalde beroepen of beroepswerkzaamheden bevatten.

13. Richtlijn 2000/34 is op 1 augustus 2000 in werking getreden (artikel 5). De lidstaten moesten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 1 augustus 2003 (met betrekking tot artsen in opleiding op 1 augustus 2004) aan de richtlijn te voldoen of zich ervan vergewissen dat de sociale partners uiterlijk op die datum via overeenkomsten de nodige maatregelen hadden genomen.

Nationaal recht

14. Het Verenigd Koninkrijk heeft richtlijn 93/104 omgezet in de Working Time Regulations 1998 (arbeidstijdverordening; hierna: WTR").

15. De Regulations 13 tot en met 16 van de WTR regelen het recht op de jaarlijkse vakantie, terwijl Regulation 18, getiteld Uitgesloten sectoren", het volgende bepaalt:

De Regulations [...] 13 en 16 zijn niet van toepassing

(a) op de volgende sectoren:

(i) lucht-, zee-, spoorweg- en wegvervoer en de zee- en binnenvaart;

[...]".

16. Het begrip sectoren" wordt in de WTR niet gedefinieerd. In Regulation 2 wordt echter bepaald dat bij gebreke van een definitie in de WTR de woorden en uitdrukkingen die in bijzondere bepalingen worden gebruikt, en die ook in de overeenkomstige bepalingen van de arbeidstijdrichtlijn [...] voorkomen, dezelfde betekenis [hebben] als in deze overeenkomstige bepalingen".

Feiten en procedure

De feiten en de nationale procedure

17. De nationale procedure die tot de onderhavige zaak heeft geleid, is ingeleid door drie werkneemsters in de wegvervoerssector aan wie het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon is ontzegd. Zij werken bij Tuffnells Parcels Express Ltd (hierna: Tuffnells"), een grote koeriersdienst met 21 depots in verschillende delen van het land die pakketten over de weg vervoert. Verzoekster Bowden werkt in deeltijd als batcher". Zij ontvangt en sorteert vrachtbrieven in een kantoor boven een laadplatform. Verzoeksters Chapman et Doyle werken, ook in deeltijd, in de data-entry". Nadat de vrachtbrieven zijn ontvangen en gesorteerd, voeren zij de gegevens ervan in een computer in. De chauffeurs hebben geen toegang tot de kantoren en verzoeksters hebben geen contact met hen.

18. In tegenstelling tot hun voltijds werkende collega's hebben verzoeksters in het hoofdgeding op grond van hun arbeidsovereenkomst geen recht op betaalde vakantie; zij mogen wel onbetaald verlof opnemen.

19. In oktober 1998, na de inwerkingtreding van de WTR in het Verenigd Koninkrijk, maakten verzoeksters in het hoofdgeding aanspraak op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Toen Tuffnells hun dit weigerde, dienden zij een vordering in bij het Employment Tribunal.

20. Aanvankelijk besliste het Employment Tribunal, bij vonnis van 31 maart 1999, dat de drie verzoeksters zich niet op Regulation 13 van de WTR kunnen beroepen omdat de wegvervoerssector op grond van Regulation 18 van de WTR buiten de werkingssfeer van Regulation 13 valt. Op 7 mei zijn verzoeksters tegen dit vonnis in beroep gegaan bij het Employment Appeal Tribunal. In die beroepsprocedure zijn de onderhavige prejudiciële vragen gerezen.

De prejudiciële vragen

21. In de beschikking waarin om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, wijst het Employment Appeal Tribunal in de eerste plaats op de problemen, vooral in de vervoerssector, bij de uitlegging van het begrip activiteitensectoren" in artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 en bij de vaststelling van de reikwijdte van de uitsluitingen waarin deze bepaling voorziet. Naar zijn mening verschaft zelfs de zestiende overweging van de considerans van genoemde richtlijn, luidende dat het vanwege de specifieke aard van de arbeid nodig kan zijn afzonderlijke maatregelen te treffen voor de aanpassing van de arbeidstijd in bepaalde sectoren of voor bepaalde activiteiten die buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen", geen duidelijkheid over de reikwijdte van de uitsluiting van die sectoren. Dit geldt des te meer omdat door een letterlijke uitlegging van artikel 1, lid 3 (en van Regulation 18 van de WTR), alle werknemers in de uitgesloten sector buiten de richtlijn zouden vallen, zodat een groot aantal werknemers van de voordelen ervan, met name het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon, verstoken zou blijven. En dit, terwijl er geen enkele economische, sociale, politieke of louter op het gezond verstand gebaseerde rechtvaardiging bestaat voor een dergelijk verschil in behandeling ten opzichte van werknemers die hetzelfde (in dit geval: niet-mobiele) werk verrichten in niet-uitgesloten sectoren.

22. De nationale rechter acht dit resultaat onrechtvaardig, irrationeel en strijdig met het hoofddoel van de richtlijn, dat ook blijkt uit de uitdrukkelijke verwijzing, in de vierde overweging van de considerans, naar onderstaande bepalingen van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden:

8. Alle werkenden in de Europese Gemeenschap hebben recht op een wekelijkse rusttijd en een jaarlijkse vakantie met behoud van loon, waarvan de duur onderling in opwaartse zin moet worden aangepast, overeenkomstig de nationale gebruiken.

[...]

19. Aan alle werkenden moeten in hun arbeidsmilieu bevredigende voorwaarden worden geboden ten aanzien van de bescherming van hun gezondheid en hun veiligheid. Er dienen adequate maatregelen te worden getroffen om de situatie op dit gebied verder in opwaartse zin te harmoniseren."

23. De verwijzende rechter wijst echter op een aantal documenten, daterend van na de vaststelling van richtlijn 93/104 (met name het Witboek van de Commissie van 15 juli 1997 over de van de arbeidstijdrichtlijn uitgesloten sectoren en activiteiten, een advies van het Economisch en Sociaal Comité van 26 maart 1998 en een resolutie van het Europees Parlement van 2 juli 1998), waarin de ongedifferentieerde uitsluiting van alle werknemers in de vervoerssector door richtlijn 93/104 unaniem wordt betreurd. Ook refereert hij aan het Commissievoorstel dat heeft geleid tot de huidige wijziging van de richtlijn door middel van de reeds genoemde richtlijn 2000/34 - in dit voorstel werd gezegd dat de richtlijn moest worden toegepast op de niet-mobiele werknemers in de thans uitgesloten sectoren en activiteiten" - en aan het daarop volgende gemeenschappelijke standpunt van de Raad van 12 juli 1999, waarin deze conclusie juist werd uitgesloten.

24. Op grond van al deze documenten kan het Employment Appeal Tribunal slechts constateren dat volgens de gemeenschapsinstellingen de niet-mobiele" werknemers in de vervoerssector in de relevante periode van de voordelen van de richtlijn waren uitgesloten en dat uitbreiding van deze voordelen alleen mogelijk was met een formele wijziging van richtlijn 93/104, die dan ook heeft plaatsgehad.

25. Op grond hiervan heeft het Employment Appeal Tribunal besloten, de volgende prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen:

1) In aanmerking genomen dat de weloverwogen opvatting van bevoegde instanties, dat een wettelijke bepaling eerst moet worden gewijzigd alvorens zij een bepaald effect kan hebben, waarschijnlijk enkel verenigbaar is met de opvatting dat de bepaling vóór de wijziging ervan dat effect niet heeft, en mede gelet op de eerder uiteengezette standpunten van het Economisch en Sociaal Comité, het Europees Parlement en de Commissie, en op het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met betrekking tot de uitzonderingen vastgelegd in artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104/EG, waaruit blijkt dat tot dusver eenieder die in de wegvervoerssector werkzaam is, van de voordelen van de richtlijn is uitgesloten, doch dat deze uitsluiting volledig ongerechtvaardigd was en is, in hoeverre kan, zo dit al mag, uit dergelijke rechtskrachtloze bronnen worden afgeleid dat:

a) tot dusver de juiste uitlegging van de bewoordingen van artikel 1, lid 3, is, dat al die personen zijn uitgesloten, of

b) dat een dergelijke uitlegging geen billijke en doelmatige uitlegging van het artikel vormt?

2) Ongeacht het antwoord op de eerste vraag, wanneer wij in het kader van de uitlegging van de nationale wettelijke bepalingen uitgaande van de bewoordingen en de doelstellingen van de richtlijn stuiten op een onzes inziens ruim doel (,alle werkenden in de Europese Gemeenschap hebben recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon), maar in dezelfde bepaling ook op de - niet minder expliciete - passage [,is [...] van toepassing op alle [...] sectoren [...], met uitzondering van het wegvervoer], die dit ruime doel in sterke mate teniet blijkt te doen, althans in de onderhavige feitelijke situatie, kunnen wij onze nationale regelingen dan zodanig op de feiten van de onderhavige zaak toepassen (en zo ja, op grond van welke beginselen), dat dit ruime doel wordt bereikt niettegenstaande de duidelijke formulering die dit voor deze feiten uitsluit?

3) Zijn, om het minder abstract te stellen, alle werknemers in de wegvervoerssector als bedoeld in artikel 1, lid 3, noodzakelijkerwijs van de werkingssfeer van richtlijn 93/104 uitgesloten?

4) Indien die werknemers niet noodzakelijkerwijs allen zijn uitgesloten, welke criteria moet de nationale rechter dan toepassen om te bepalen welke werknemers in de wegvervoerssector door artikel 1, lid 3, worden uitgesloten en welke niet?"

Analyse van de vragen

Inleidende opmerkingen

26. De vragen van het Employment Appeal Tribunal hebben in wezen geleid tot twee standpunten. Volgens de werkgever, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie is het enig houdbare standpunt dat alle werknemers in de vervoerssector buiten de door richtlijn 93/104 geboden bescherming vallen. Daarentegen pleiten verzoeksters (maar naar het schijnt ook de verwijzende rechter) voor een teleologische uitlegging van de richtlijn, met als kennelijk doel, deze uitsluiting te beperken aan de hand van de specifieke aard van de door de werknemer verrichte taken.

27. Geen van de partijen heeft echter gewezen op een probleem dat in theorie wel had kunnen worden opgeworpen, namelijk dat de betrokken uitsluiting onrechtmatig zou kunnen zijn omdat hierdoor een sociaal grondrecht, te weten het recht op vakantie, wordt beperkt. De verwijzende rechter heeft dit evenmin gedaan, hoewel hij, zoals gezegd, betreurt dat het verschil in behandeling tussen werknemers in de uitgesloten sectoren en werknemers in andere sectoren die hetzelfde werk verrichten, niet wordt gemotiveerd. Een dergelijk middel zou meteen een discussie hebben opgeworpen over de keuzes van de communautaire wetgever en de beoordelingsruimte waarover hij, zoals algemeen wordt erkend, beschikt bij het maken van dergelijke keuzes; vervolgens had erop moeten worden gewezen dat er voor de betwiste beperking van het betrokken grondrecht geen enkele redelijke rechtvaardiging bestond. Wanneer ik mij beperk tot de elementen die tot hier aan het licht zijn gekomen, schijnt het mij toe dat dit verwijt aan de communautaire wetgever, hoezeer de uitvoeringsvoorwaarden en de gevolgen ervan ook bekritiseerd mogen worden, niet verdiend is, of althans niet in die mate dat het gerechtvaardigd is, de betwiste bepaling van de richtlijn onrechtmatig te verklaren. Tenslotte heeft niemand betwist dat de uitgesloten sectoren een uitzonderlijke karakter hebben en dat hiervoor een bijzondere regeling nodig is (zoals nadien ook is bevestigd door de daaropvolgende richtlijn), terwijl de voorbereidende stukken en latere ontwikkelingen erop wijzen dat de algehele en ongedifferentieerde uitsluiting is te verklaren door de moeilijkheid om precieze onderscheidingscriteria uit te werken voor de activiteiten binnen deze sector en door het feit dat de inwerkingtreding van de regelgeving op dit gebied desondanks geen vertraging mocht oplopen. Indien dit het geval zou zijn, zou de betwiste beperking van het recht op vakantie door de gemeenschapswetgever niet ongerechtvaardigd zijn of ten minste niet zo ongerechtvaardigd dat dit zou moeten leiden tot het oordeel dat hij zijn discretionaire bevoegdheid heeft misbruikt.

28. Alvorens inhoudelijk op de vragen van de nationale rechter in te gaan, bespreek ik heel kort de uitleggingscriteria die het Hof gewoonlijk toepast bij de uitlegging van de communautaire bepalingen, aangezien er in de onderhavige zaak veel over deze criteria en de toepassingsvoorwaarden ervan is gediscussieerd.

29. Het is algemeen bekend dat het Hof in beginsel het grootste belang aan de formulering van de tekst hecht, aangezien het voor de hand ligt dat bij de uitlegging van een bepaling moet worden uitgegaan van de letterlijke betekenis ervan en dus van de analyse van de termen van deze bepaling in hun gewone betekenis, met andere woorden, van de betekenis die de gebruikte woorden en uitdrukkingen in de gangbare taal hebben.

30. De ervaring leert echter dat een gewone letterlijke uitlegging van de tekst niet altijd voldoende is om een interpretatieprobleem op te lossen; in dat geval staan de rechter gewoonlijk andere uitleggingscriteria ter beschikking. In het bijzonder moet volgens vaste rechtspraak van het Hof [...] elke bepaling van gemeenschapsrecht in haar context worden geplaatst en worden uitgelegd in het licht van dit recht in zijn geheel, zijn doelstellingen en zijn ontwikkelingsstand op het ogenblik waarop de betrokken bepaling moet worden toegepast". In dat kader zijn uiteindelijk zelfs de voorbereidende stukken van belang, al is het maar in aanvulling op andere uitleggingscriteria.

31. Tot slot merk ik op dat het recht op betaalde vakantie in de hier aan de orde zijnde materie als een algemeen beginsel moet worden beschouwd, en dat het zelfs, zoals reeds gezegd, een fundamenteel sociaal recht is. Dit brengt mij op een ander zeer bekend uitleggingscriterium dat steeds terugkeert in 's Hofs rechtspraak, namelijk het criterium dat afwijkingen en uitzonderingen op de werkingssfeer van de basisrichtlijn restrictief moeten worden uitgelegd.

De letterlijke uitlegging van de arbeidstijdrichtlijn

32. Dit gezegd zijnde, ga ik dan ook uit van de formulering van de tekst. Zoals ik reeds vermeldde, wordt in richtlijn 93/104 ten aanzien van de werkingssfeer bepaald dat deze van toepassing [is] op alle [...] sectoren [...] met uitzondering van het weg-, lucht-, zee- en spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij, andere activiteiten op zee, alsmede de activiteiten van artsen in opleiding" (artikel 1, lid 3; cursiveringen van mij). In de zestiende overweging van de considerans van genoemde richtlijn wordt gesteld dat het vanwege de specifieke aard van de arbeid nodig kan zijn afzonderlijke maatregelen te treffen voor de aanpassing van de arbeidstijd in bepaalde sectoren of voor bepaalde activiteiten die buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen" (cursiveringen van mij).

33. Volgens verweerster in het hoofdgeding moet de uitdrukking sectoren" aldus worden opgevat dat deze betrekking heeft op de sector waarbinnen van de economische activiteit van de werkgever valt en niet op de taken die de werknemer in concreto moet uitvoeren. Daarom betreffen de uitsluitingen in artikel 1, lid 3, van de arbeidstijdrichtlijn de betrokken economische activiteit als geheel (de sector" dus), en niet elke activiteit die in dat kader wordt verricht.

34. Verzoeksters daarentegen stellen dat, gezien het voorwerp en de opzet van richtlijn 93/104, de door de werknemers verrichte activiteit het voor de begrenzing van de uitsluiting doorslaggevende element moet zijn. Zij beroepen zich daarbij op de omstandigheid dat in artikel 1, lid 3, van genoemde richtlijn de uitdrukking sectors of activity" (activiteitensectoren") en niet sectors" (sectoren") wordt gebruikt, waardoor het accent meer zou liggen op de verrichte activiteiten dan op de sector waarin de werkgever actief is.

35. Mij dunkt dat verweersters standpunt, met name gezien de eerder aangehaalde passages uit artikel 1, lid 3, en de zestiende overweging van de considerans van richtlijn 93/104, dichter bij de tekst blijft. Uit deze aanhalingen blijkt namelijk, dat de termen sectoren" en activiteitensectoren" betrekking hebben op het weg-, lucht-, zee- en spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij", terwijl het begrip activiteiten" op zichzelf betrekking heeft op andere activiteiten op zee" en op de activiteiten van artsen in opleiding". Mijns inziens heeft de door de bepaling vastgelegde uitsluiting in het tweede geval dus betrekking op specifieke activiteiten die in een bepaalde sector worden verricht, maar is de uitsluiting in het eerstgenoemde geval voor sectoren in hun geheel bedoeld, en dus geldend voor alle werknemers van de betrokken sector.

36. Naar mijn mening wordt deze conclusie op zichzelf niet weerlegd door de door verzoeksters ingeroepen omstandigheid dat artikel 17, punt 2.1, sub c, onder ii, van richtlijn 93/104 een afwijking van de artikelen 3, 4, 5, 8 en 16 toestaat, mits de betrokken werknemers gelijkwaardige compenserende rusttijden of, in uitzonderlijke gevallen, een passende bescherming wordt geboden:

c) voor werkzaamheden waarbij de continuïteit van de dienst of de productie moet worden gewaarborgd, met name in geval van:

ii) haven- en luchthavenpersoneel".

37. Volgens verzoeksters blijkt uit het feit dat richtlijn 93/104, zij het gedeeltelijk, van toepassing is op haven- en luchthavenpersoneel, dat deze in feite niet ten doel heeft alle werknemers in een bepaalde sector van de werkingssfeer uit te sluiten, maar de mogelijkheid openlaat om binnen elke sector een onderscheid te maken naar de specifieke activiteiten van het betrokken personeel. Daarom kan het gegeven dat de voor dit personeel voorziene afwijkingen worden gemotiveerd met de specifieke eisen die hun activiteiten met zich brengen, een oplossing bieden voor de kennelijke tegenstrijdigheid tussen de eerder aangehaalde bepaling van artikel 17 en die van artikel 1, lid 3. Deze oplossing houdt in dat het criterium van het type activiteit dat in elk van de uitgesloten sectoren wordt gebruikt ook van toepassing is - zij het slechts impliciet - op de in artikel 1, lid 3, genoemde uitsluiting.

38. In mijn ogen wordt in dit standpunt echter teveel betekenis toegekend aan een bepaling die duidelijk zeer specifieke en beperkte omstandigheden betreft en zich dus niet leent voor een algemene uitlegging van de richtlijn. In ieder geval wordt er aldus geen rekening mee gehouden dat de betrokken afwijking binnen de werkingssfeer van richtlijn 93/104 geldt en niet bedoeld is om deze werkingssfeer uit te breiden, zodat de betekenis ervan op deze basis moet worden vastgesteld. Hoewel de afwijking van toepassing is op het personeel in havens en luchthavens, vanwege de specifieke eisen die de betrokken activiteit meebrengt, kan hieruit niet worden afgeleid dat deze geldt voor al het haven- en luchthavenpersoneel; men denke aan de algemene uitsluitingen van artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 en aan het feit dat artikel 17, punt 2.1, sub c, onder ii, zoals reeds gezegd, niet - al was het maar indirect - beoogt af te wijken van de werkingssfeer van genoemde richtlijn zoals vastgelegd in artikel 1, lid 3. Hieruit volgt dat de betrokken afwijking aldus moet worden gelezen, dat deze betrekking heeft op werknemers die, hoewel zij in een haven of een luchthaven werken, niet zijn onderworpen aan een regeling op basis van een overeenkomst betreffende het lucht- of zeevervoer of de zeevisserij. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan werknemers in de catering en in winkels in havens en luchthavens, en aan kruiers, dokwerkers en werknemers in de visverwerking. Het gaat hier in alle gevallen om werknemers die duidelijk behoren tot andere sectoren dan bedoeld in de uitsluitingsclausule in artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104, hoewel hun activiteiten nauw met die van de uitgesloten sectoren zijn verbonden en, juist om die reden, de toepassing gerechtvaardigd is van een afwijkende regeling die wordt gekenmerkt door een zekere souplesse.

39. Ik geloof dan ook niet dat aan deze eerste analyse van de formulering van de relevante passages argumenten zijn te ontlenen die de stelling van verzoeksters ondersteunen en aldus datgene kunnen weerspreken wat op het eerste gezicht volgt uit de tekst van richtlijn 93/104, en met name uit de wijze waarop de uitsluitingen hierin zijn geformuleerd, namelijk als onvoorwaardelijk en onafhankelijk van de al dan niet sedentaire aard van de verrichte activiteit.

Systematische uitlegging van de arbeidstijdrichtlijn

40. Voor het standpunt van verzoeksters is wellicht meer steun te vinden in argumenten van systematische en teleologische aard. Verzoeksters stellen dat het - gezien het doel van richtlijn 93/104 om een hoog beschermingsniveau voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te garanderen - onlogisch zou zijn om alle werknemers van een uitgesloten sector van de door de richtlijn geboden bescherming verstoken te laten. Om dit te voorkomen, zou de voorkeur moeten worden gegeven aan een teleologische uitlegging van genoemde richtlijn, op basis van de eerder aangehaalde zestiende overweging van de considerans waarin wordt vermeld dat het, gezien de specifieke aard van de arbeid in bepaalde sectoren, nodig kan zijn om voor de organisatie van de arbeid in bepaalde sectoren afzonderlijke maatregelen te treffen. Aangezien de uitsluiting van deze sectoren van de werkingssfeer van richtlijn 93/104 wordt gemotiveerd met de specifieke kenmerken van de activiteiten (de noodzakelijke continuïteit van de dienst of de productie, mobiliteit, enz.), zou juist, om de werkingssfeer van de betwiste beperking te beperken, moeten worden uitgegaan van de specifieke aard van de activiteit van de werknemer en niet van die van de werkgever. Op die manier zou de uitsluiting niet voor hele sectoren gelden, maar alleen voor de activiteiten die deze uitsluiting concreet rechtvaardigen.

41. Het lijdt geen twijfel dat het uitgangspunt van bovenstaande redenering verre van onjuist is. In de daaruit getrokken conclusie wordt echter geen rekening gehouden met de tegengestelde indicaties in de teksten die al aan de orde zijn geweest en met overwegingen van systematische aard of elementen die blijken uit de voorbereidende documenten van genoemde richtlijn 93/104 en van de latere praktijk, waarop ik nu zal ingaan en waaruit duidelijk blijkt dat het wel degelijk de bedoeling was om hele sectoren van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten.

42. Uit systematisch oogpunt moet ik opmerken dat een motivering voor deze uitsluiting zeker niet ontbreekt, of men deze nu onderschrijft of niet. Zoals ik reeds heb aangegeven, heeft naar mijn mening een doorslaggevende rol gespeeld de eis om voor de uitgesloten sectoren een uitputtende regeling te treffen, aangepast aan hun specifieke aard en aan de verschillende werkzaamheden die deze kunnen omvatten. Het gaat dus om een regeling gebaseerd op de vaststelling van deze specifieke maatregelen, waarvan de noodzaak in de aangehaalde zestiende overweging van de considerans van richtlijn 93/104 nadrukkelijk wordt genoemd. Dit verklaart in mijn ogen de beperking van de werkingssfeer van de richtlijn en het feit dat de uitbreiding ervan naar de betrokken sectoren wordt uitgesteld tot een latere fase, wanneer deze maatregelen eenmaal zijn vastgelegd.

De voorbereidende documenten van richtlijn 93/104 en de latere praktijk

43. In haar schriftelijke opmerkingen in het kader van een overzicht van de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 93/104 heeft de Commissie verklaard dat haar eerste voorstel niet in de uitsluiting van sectoren voorzag, maar alleen in afwijkingen op basis van de specifieke aard van de betrokken activiteiten. Gezien de problemen die deze oplossing met zich mee zou brengen, is bij het onderzoek van het voorstel door de Raad voorgesteld, een uitdrukkelijk onderscheid te maken tussen mobiele werknemers in de vervoerssector (die zijn uit te sluiten van de werkingssfeer van de richtlijn) en niet-mobiele werknemers (die niet zijn uit te sluiten). Bij de vaststelling van het gezamenlijke standpunt door de Raad (30 juni 1993) is ook dit idee echter losgelaten en is een radicalere oplossing gekozen: er is namelijk besloten om hele sectoren uit te sluiten, waaronder - wat hier van belang is - het wegvervoer. In het stadium van de definitieve vaststelling van richtlijn 93/104, bleef voor de Commissie niets anders over dan in het protocol haar voornemen te vermelden om zo spoedig mogelijk voorstellen betreffende de uitgesloten sectoren en activiteiten in te dienen, waarbij de kenmerken van elke sector of activiteit in aanmerking zou worden genomen.

44. Uit de voorbereidende documenten blijkt dus duidelijk dat de Raad, ondanks de expliciete standpunten van de Commissie en het Europees Parlement, uitdrukkelijk heeft gekozen voor een uitsluiting van algemene strekking, dus geldend voor alle werknemers van de betrokken sectoren.

45. Het feit dat door deze keuze uiteindelijk ook de niet-mobiele werknemers van de uitgesloten sectoren buiten de arbeidstijdrichtlijn zijn gevallen, waardoor zij gediscrimineerd worden ten opzichte van werknemers die soortgelijke taken in andere sectoren verrichten, is niet zonder consequenties gebleven. Na de vaststelling van genoemde richtlijn heeft de Commissie namelijk besloten, gevolg te geven aan haar bovengenoemde verklaring in het protocol en in overleg te treden met de sociale partners om de initiatieven betreffende de uitgesloten sectoren en activiteiten te concretiseren. Van die initiatieven noem ik met name het reeds aangehaalde Witboek, waarin de Commissie, na de kenmerken en de specifieke problemen van elke sector te hebben beoordeeld, een mogelijke werkwijze voor de wijziging van richtlijn 93/104 in het vooruitzicht stelde. Met het oog hierop is een gedifferentieerde benadering voorgesteld die erin bestond de gehele richtlijn van toepassing te laten zijn op alle niet-mobiele werknemers en daarbij de nodige maatregelen te nemen om rekening te houden met eisen van continuïteit van de dienst en andere functionele vereisten, de richtlijnbepalingen over vakantie en medische keuringen voor nachtarbeiders uit te breiden naar alle niet-mobiele werknemers en naar degenen die andere activiteiten op zee verrichten, en een specifieke wetgeving betreffende de arbeidstijd en rustperiodes voor mobiele werknemers en degenen die activiteiten op zee verrichten, vast te stellen of te wijzigen.

46. Aldus is richtlijn 2000/34 vastgesteld, waarin de werkingssfeer van de eerdere richtlijn wordt uitgebreid tot sectoren die tot dan toe waren uitgesloten (punt 8 e.v.). Tegelijkertijd heeft de Commissie het overleg met de sociale partners op Europees niveau voortgezet in paritaire comités om specifieke maatregelen per sector voor te stellen.

47. Doch ook uit de zojuist door mij genoemde ontwikkelingen trekken de partijen tegengestelde conclusies. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie blijkt uit het loutere feit dat het nodig werd geacht om richtlijn 93/104 te wijzigen, duidelijk dat alle werknemers in de vervoerssector tot aan de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn buiten de werkingssfeer van eerstgenoemde richtlijn vielen. Verzoeksters betogen daarentegen dat richtlijn 2000/34 niet zozeer tot doel had het bestaande recht te wijzigen, als wel om duidelijkheid te verschaffen over de betekenis van de bepalingen die onjuist waren uitgelegd.

48. Op grond van bovenvermelde argumenten sluit ik mij bij het eerste standpunt aan. Hiervoor pleiten niet alleen de tekstuele punten waarop ik reeds heb gewezen, maar ook de duidelijke aanwijzingen uit de praktijk van vóór en na de vaststelling van richtlijn 93/104. Ik kan in deze praktijk namelijk geen rechtvaardiging vinden om de regeling die door de nieuwe richtlijn is ingevoerd, louter als verduidelijking te beschouwen, aangezien alle genoemde documenten expliciet blijk geven van de wens van de communautaire regelgever om een hoogst aanvechtbare en daadwerkelijk sterk bekritiseerde beperking op te heffen.

49. Ik kom dan ook tot de slotsom dat artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 aldus moet worden uitgelegd dat deze niet van toepassing is op werknemers in de vervoerssector en in de zeevisserij, zelfs indien zij plaatsgebonden taken verrichten. De werkingssfeer van genoemde richtlijn is nauwkeurig begrensd en de lidstaten zijn op grond van artikel 18 ervan slechts binnen deze grenzen verplicht, de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden dan wel erop toe te zien dat de sociale partners via overeenkomsten de nodige maatregelen nemen.

De betekenis van de uitsluiting bedoeld in artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104

50. Ik wijs er echter op dat de lidstaten - net zoals zij ook wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen mogen toepassen of invoeren die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, of de toepassing van gunstiger collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners mogen bevorderen of mogelijk maken (artikel 15 van richtlijn 93/104) - de werkingssfeer van de richtlijn ook mogen uitbreiden naar door de richtlijn uitgesloten sectoren, of de sociale partners toestaan dit te doen. Zoals in het Witboek van de Commissie wordt aangegeven, heeft het paritair comité voor de spoorwegen op 18 september 1996 reeds een akkoord bereikt over de toepassing van de arbeidstijdrichtlijn op alle mobiele en niet-mobiele werknemers bij de spoorwegen, met een specifieke afwijking voor treinbestuurders en overig boordpersoneel. Het paritair comité voor de burgerluchtvaart heeft besloten, richtlijn 93/104 op het grondpersoneel toe te passen.

51. Vanzelfsprekend blijft het voor de lidstaten of de sociale partners mogelijk om de werkingssfeer van richtlijn 93/104 uit te breiden (ten minste tot aan de omzetting van richtlijn 2000/34). Ik merk echter op dat een dergelijke uitbreiding, indien hiertoe zou worden besloten, op een niet-discriminerende wijze zou moeten plaatsvinden, aangezien het non-discriminatiebeginsel - een grondbeginsel van de communautaire rechtsorde - nu eenmaal vereist dat vergelijkbare situaties, behoudens een objectieve rechtvaardiging, niet verschillend mogen worden behandeld. Dit geldt natuurlijk slechts voorzover er aan de voorwaarden voor toepassing van het gemeenschapsrecht is voldaan. Zo niet dan moet de eventuele discriminatie enkel aan de hand van het nationale recht worden beoordeeld.

52. In het onderhavige geval blijkt uit de verwijzingsbeschikking dat Tuffnells, hoewel zij in de vervoerssector actief is, het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon wel toekent aan haar voltijdse werknemers, maar niet aan verzoeksters, die in deeltijd werken. Ten aanzien van verzoeksters is dus sprake van discriminatie die, gezien het hierboven gestelde, niet kan worden gerechtvaardigd met een verwijzing naar de uitsluitingen in de arbeidstijdrichtlijn. Uiteraard is het aan de nationale rechter om te beoordelen of er in deze zaak werkelijk sprake is geweest van discriminatie en of deze alleen op grond van nationaal recht of ook op grond van gemeenschapsrecht kan worden bestraft, aangezien hij de zaak kan beoordelen op basis van de hem ter beschikking staande feitelijke en juridische elementen. Ik kan op dit niveau niet meer doen dan dit punt signaleren en uiting geven aan mijn twijfels.

De criteria voor het onderscheid tussen wel en niet beschermde werknemers

53. Tot slot ga ik in op de vraag die de nationale rechter heeft gesteld voor het geval artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 aldus wordt uitgelegd dat niet alle werknemers in de wegvervoerssector buiten de richtlijn vallen.

54. Deze situatie doet zich uiteraard alleen voor indien de Hof, in afwijking van mijn standpunten, een oplossing kiest waarbij, ondanks de hierboven genoemde - tekstuele en overige - gegevens, de voorkeur naar een teleologische interpretatie van richtlijn 93/104 uitgaat en daarbij dus de aard van de door de werknemers verrichte taken en niet de sector van de werkgever als doorslaggevende factor beschouwd.

55. Mocht het Hof voor deze uitlegging kiezen, dan moet bij de vraag welke werknemers in de wegvervoerssector buiten artikel 1, lid 3, vallen en welke niet, worden gelet op de taken waarmee zij daadwerkelijk zijn belast, waarbij vooral moet worden bekeken of zij al dan niet tot het mobiele personeel van de betrokken onderneming behoren. Met name artikel 1, punt 2, van richtlijn 2000/34 pleit voor deze uitlegging, aangezien hierin het begrip mobiele werknemer" wordt gedefinieerd als een werknemer die als lid van het rijdend, varend of vliegend personeel in dienst is van een bedrijf dat diensten verricht voor het vervoer van passagiers of goederen over de weg, in de lucht of in de binnenvaart". Hiervoor pleit echter ook, specifiek wat de wegvervoerssector betreft, artikel 2, lid 3, van het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de organisatie van de arbeidstijd van rijdend personeel in het wegvervoer en eigen rijders, waarin rijdend personeel" wordt gedefinieerd als alle werknemers, met inbegrip van stagiairs en personeel in opleiding, die in dienst zijn bij een onderneming, werkzaam zijn in het wegvervoer en deel uitmaken van het personeel op de weg".

Conclusies

56. Gezien het een en ander geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Employment Appeal Tribunal als volgt te beantwoorden:

1) Artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd moet aldus worden uitgelegd, dat de in die bepaling vastgelegde uitzonderingen gelden voor alle werknemers in de wegvervoerssector.

2) Mocht het Hof daarentegen artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 aldus uitleggen dat niet alle werknemers in de wegvervoerssector van de richtlijn zijn uitgesloten, dan dient de nationale rechter bij het bepalen wie van hen in concreto zijn uitgesloten, te letten op de daadwerkelijk verrichte taken en zich te richten op de werknemers van de betrokken onderneming die werkzaam zijn in het wegvervoer en dus deel uitmaken van het personeel op de weg."