Conclusie van advocaat-generaal La Pergola van 4 juli 1996. - Woodspring District Council tegen Bakers of Nailsea Ltd. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Verenigd Koninkrijk. - Keuringen door dierenarts vóór slachten in slachthuizen - Geldigheid - Rol van officiële dierenarts - Doorberekening van honoraria aan slachthuisexploitant. - Zaak C-27/95.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-01847



Conclusie van de advocaat generaal

1 De vragen die door de High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) bij beschikking van 20 januari 1995 zijn gesteld, hebben betrekking op de geldigheid van enkele bepalingen van de communautaire regeling voor de sanitaire controle op rundvlees.

2 De zaak welke aan de aan het Hof gestelde vragen ten grondslag ligt, kan worden samengevat als volgt.

Verzoekster in het hoofdgeding, Woodspring District Council (hierna: "Woodspring"), is een plaatselijke overheidsinstantie in het zuidwesten van Engeland. Verweerster in dit geding, de vennootschap Bakers of Nailsea Ltd (hierna: "Bakers"), is eigenaar van een slachthuis in Nailsea, een stadje in het district Woodspring.

Overeenkomstig de geldende communautaire regeling(1) kwam een dierenarts regelmatig in het slachthuis van verweerster de voorgeschreven keuringen verrichten. De kosten van deze verrichtingen werden in rekening gebracht aan verzoekster, die deze volledig doorberekende aan verweerster. Bakers weigerde evenwel deze bedragen te betalen en beriep zich voor de nationale rechter op de ongeldigheid van de in casu toepasselijke gemeenschapsbepalingen. In het bijzonder betwistte zij de wettigheid van de bepaling dat de betrokken keuringen moeten worden verricht door een dierenarts, van de andere bepalingen die voorschrijven dat keuringen worden verricht vóór het slachten, alsook van het verhalen van de kosten op de slachthuisexploitant. De rechter a quo heeft het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen gesteld:

"1) Kan een particulier in de omstandigheden van het onderhavige geval met een beroep op de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag en/of de algemene beginselen van evenredigheid en van gelijke behandeling, voor de nationale rechter de geldigheid van gemeenschapswetgeving betwisten?

2) Is richtlijn 64/433/EEG, zoals gewijzigd en vervangen door richtlijn 91/497/EEG, ongeldig wegens strijd met de artikelen 39 en 40, lid 3, EG-Verdrag en het algemene evenredigheidsbeginsel, voor zover de Lid-Staten daarbij worden verplicht en/of het de Lid-Staten daarbij wordt toegestaan, voor te schrijven dat keuringen in slachthuizen worden verricht door dierenartsen, en/of voor zover daarbij keuringen vóór het slachten verplicht worden gesteld?

3) Ingeval vraag 2 bevestigend wordt beantwoord:

a) Kan die ongeldigheid en/of de gevolgen ervan in de tijd worden beperkt?

b) Staat het gemeenschapsrecht in de omstandigheden van het onderhavige geval eraan in de weg, dat een bevoegde nationale overheidsinstantie een nationale wettelijke bepaling toepast, waarbij wordt voorgeschreven dat keuringen in slachthuizen worden verricht door of onder toezicht van een dierenarts, wanneer die bepaling tot doel heeft uitvoering te geven aan richtlijn 64/433/EEG, zoals gewijzigd, maar ook een andere, zelfstandige rechtsgrondslag in het nationale recht heeft of zou hebben?

4) Is het in strijd met artikel 39 en/of artikel 40, lid 3, EG-Verdrag, of met de algemene beginselen van gelijke behandeling en/of evenredigheid, dat de kosten van door een dierenarts verrichte sanitaire keuringen van voor de slacht bestemde dieren worden gedragen door het slachthuis waar de dieren zullen worden geslacht?"

De eerste vraag

3 Met de eerste vraag wordt in wezen beoogd te vernemen, of een particulier die de geldigheid van een bepaling van gemeenschapsrecht betwist, zich kan beroepen op schending van de artikelen 39 en 40 van het Verdrag, alsook van de algemene beginselen van evenredigheid en van gelijkheid.

Het antwoord moet mijns inziens bevestigend luiden. Ik zie niet in, waarom het Hof de geldigheid van een rechtstreeks in de belangen van de betrokkene ingrijpende gemeenschapsbepaling niet aan vorengenoemde algemene beginselen zou kunnen toetsen. Dit punt behoeft dan ook geen nadere bespreking.

De tweede vraag

4 Met de tweede vraag verzoekt de rechter a quo het Hof, zich uit te spreken over de geldigheid van de gemeenschapsbepalingen die voorschrijven dat keuringen worden verricht door dierenartsen, alsook van andere bepalingen waarbij keuringen vóór het slachten van het dier verplicht worden gesteld.(2)

Volgens Bakers zijn deze bepalingen ongeldig, omdat de Raad bij de vaststelling ervan zijn discretionaire bevoegdheid zou hebben misbruikt. Volgens haar is noch de hoedanigheid van dierenarts, noch de verplichting van een keuring vóór het slachten, bedoeld om de in artikel 39 van het Verdrag neergelegde doeleinden inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid te dienen.

Dit argument overtuigt mij niet. Om te beginnen wijs ik erop, dat bij het nastreven van de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals het Hof bij eerdere gelegenheden in herinnering heeft gebracht(3), niet mag worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van consumenten, de gezondheid en het leven van personen en dieren. De thans in geding zijnde bepalingen beantwoorden precies aan die doeleinden. Beide beogen zij de verzekering van een correcte en tijdige diagnose van eventuele ziekten die het vlees voor consumptie ongeschikt maken, teneinde de vitale belangen van de volksgezondheid en consumentenbescherming veilig te stellen. Ook is de inrichting van een adequaat stelsel van hygiënisch-sanitaire keuringen van vlees van doorslaggevend belang voor de vergroting van het vertrouwen van de markt in de kwaliteit en de gezondheid van het product. Dit leidt voorts onvermijdelijk tot een toename van de consumptie en daarmee van het handelsverkeer en de productie. Aldus worden de in artikel 39 genoemde basisdoelstellingen verwezenlijkt, te weten de toeneming van de productiviteit, de rationele ontwikkeling van de productie, de verzekering van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking en het veiligstellen van de voorziening.

5 Bakers stelt voorts, dat de in geding zijnde wetsbepalingen in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. De inschakeling van een dierenarts zou ongerechtvaardigd en excessief zijn, daar de gezondheidstoestand van het te slachten dier ook door andere personen doeltreffend kan worden vastgesteld, indien deze beschikken over op dit gebied adequate ervaring. Daarnaast zou ook de verplichting om de keuring vóór het slachten te verrichten onevenredig zijn, aangezien de hygiënisch-sanitaire toestand van het vlees kan worden geacht voldoende verzekerd te zijn bij de keuring na het slachten.

Het is niet duidelijk, in hoeverre deze grief verschilt van die welke zojuist werd onderzocht. Uiteindelijk stelt Bakers ook met haar beroep op de onevenredigheid van de voorgeschreven maatregelen, dat een grens is overschreden die de gemeenschapswetgever in het Verdrag aan de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheden is gesteld. Hoe dan ook kan deze grief, ook op zichzelf beschouwd, evenmin worden aanvaard. Doel van de bepalingen van de richtlijn is, zoals reeds gezegd, de bescherming van de volksgezondheid en de bevordering van de handel in en de consumptie van vlees. Daartoe is bepaald, dat de keuring van de dieren wordt verricht door de persoon die daartoe niet alleen volledig gekwalificeerd, maar ook als het ware voorbestemd is, dat wil zeggen de dierenarts. Ik zie eigenlijk niet, wat tegen deze keuze valt in te brengen. Bovendien past de in geding zijnde regeling in het kader van de afschaffing van de veterinaire controles aan de grenzen, die voortaan worden verricht in het land van verzending en niet mogen worden herhaald in het land van bestemming. Ook om deze reden is het van wezenlijk belang, dat de keuring wordt opgedragen aan personen die daartoe bij uitstek gekwalificeerd zijn; blijkens de zesde overweging van de considerans van richtlijn 64/433 is de "afgifte van een door een officiële dierenarts van het land van verzending verstrekt gezondheidscertificaat het meest geschikte middel (...) om de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming de waarborg te verstrekken dat een zending vlees aan de voorschriften van deze richtlijn voldoet".

Ook de keuring vóór het slachten heeft een essentiële functie. Men bedenke slechts, dat bepaalde ziekten enkel doeltreffend bij het levende dier kunnen worden vastgesteld.(4)

Het is dus duidelijk, dat de regeling van de richtlijn het evenredigheidsbeginsel niet schendt, maar dit beginsel juist tot uitdrukking brengt: de keuringen worden verricht door de persoon die de beste waarborgen van bekwaamheid biedt en zij vinden zowel vóór als na het slachten van het dier plaats. De gemeenschapsrichtlijn stelt als uniforme regel, dat de keuring in het land van verzending wordt verricht door de persoon die daartoe, naar redelijkerwijs mag worden aangenomen, op grond van zijn titel en beroepservaring gekwalificeerd is. Elke andere bepaling zou betekenen, dat juist de eisen niet worden vervuld waaraan in casu precies ingevolge het evenredigheidsbeginsel waarop Bakers zich beroept, moet worden voldaan. De maatregel die in casu wordt aangevochten is volstrekt evenredig aan het door de wetgever nagestreefde doel.

6 Ik ben dan ook van mening, dat in casu niet is gebleken van enig misbruik van bevoegdheid door de Raad. Bovendien heeft het Hof reeds herhaaldelijk uitgesproken, dat de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid en dat de uitoefening van die bevoegdheid alleen kan worden afgekeurd indien de beoordeling "gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is".(5) Dit is in casu duidelijk niet het geval.

De derde vraag

7 De derde vraag is slechts gesteld voor het geval dat de tweede vraag bevestigend zou worden beantwoord en behoeft derhalve geen bespreking.

De vierde vraag

8 De vierde prejudiciële vraag betreft de geldigheid van de gemeenschapsregeling inzake de verplichting de kosten van veterinaire keuringen te dragen. Volgens Bakers zijn deze bepalingen ongeldig, voor zover deze kosten ten laste van de slachthuisexploitant worden gebracht. Dit zou in strijd zijn met de vaste rechtspraak van het Hof(6), volgens welke deze kosten uit de openbare middelen moeten worden bestreden, daar de voordelen van het vrij goederenverkeer aan het algemeen ten goede komen.

Dit argument snijdt geen hout. Om te beginnen wijs ik erop, dat de rechter a quo deze vraag stelt vanuit de gedachte dat de in geding zijnde gemeenschapsbepalingen in die zin moeten worden uitgelegd, dat deze de slachthuizen verplichten, de kosten te dragen. Dit is evenwel niet juist. Artikel 4 van richtlijn 85/73, zoals gewijzigd bij richtlijn 93/118, bepaalt immers: "De retributies komen ten laste van de exploitant of de eigenaar van de inrichting die de activiteiten verricht (...) Zij kunnen de voor de betrokken activiteit te betalen retributie verhalen op de natuurlijke persoon of rechtspersoon voor wiens rekening deze activiteiten worden verricht."(7) In de tweede plaats, gelijk de regering van het Verenigd Koninkrijk in haar schriftelijke opmerkingen heeft verklaard, sluit de in het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling niet uit, dat de kosten van de veterinaire keuringen door de slachthuisexploitant worden verhaald op degene die om het slachten verzoekt. Het uitgangspunt van Bakers stelling dat de betrokken bepalingen ongeldig zijn, is dus onjuist.

Ik ben dan ook van mening, dat de in geding zijnde wetsbepalingen in geen enkel opzicht ongeldig zijn. De kosten van veterinaire keuringen worden in eerste instantie gedragen door de slachthuisexploitant en kunnen vervolgens door deze worden verhaald op degene die om het slachten verzoekt. Uiteindelijk drukken deze kosten - die, het zij herhaald, noodzakelijk zijn ter verzekering van de gezondheid en de kwaliteit van het product - op degene die het product op de markt brengt. Uiteindelijk is dit een billijke oplossing, die niet in strijd komt met enige doelstelling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Mijns inziens valt hierop niets af te dingen.

Conclusie

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) te beantwoorden als volgt:

"1) Een particulier kan met een beroep op de artikelen 39 en 40 van het Verdrag, alsook op de algemene beginselen van evenredigheid en van gelijke behandeling, de geldigheid van een gemeenschapsbepaling betwisten.

2) Gelet op de uit de verwijzingsbeschikking blijkende gegevens bevatten de richtlijnen 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991 tot wijziging en codificatie van richtlijn 64/433/EEG inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees ten einde deze uit te breiden tot de produktie en het in de handel brengen van vers vlees, en 93/118/EG van de Raad van 22 december 1993 tot wijziging van richtlijn 85/73/EEG inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee, geen bepalingen op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat die wettelijke bepalingen niet geldig zijn, voor zover daarin wordt bepaald dat veterinaire keuringen worden verricht door een dierenarts, vóór het slachten, en dat de kosten van die keuringen in eerste instantie worden gedragen door de eigenaar en/of de exploitant van het slachthuis waar het slachten plaatsvindt."

(1) - Van toepassing in het onderhavige geval is richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (PB 1964, blz. 2012), zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 91/497/EEG van de Raad van 29 juli 1991 ten einde deze uit te breiden tot de produktie en het in de handel brengen van vers vlees (PB 1991, L 268, blz. 69). De financiering van de controles is geregeld in richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (PB 1985, L 32, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 88/409/EEG van de Raad van 15 juni 1988 houdende vaststelling van de gezondheidsvoorschriften voor vlees dat bestemd is voor de binnenlandse markt en van de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG voor de keuring van dit vlees te heffen retributies (PB 1988, L 194, blz. 28), alsook beschikking 88/408/EEG van de Raad van 15 juni 1988 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees (PB 1988, L 194, blz. 24), en richtlijn 93/118/EG van de Raad van 22 december 1993 tot wijziging van richtlijn 85/73/EEG inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (PB 1993, L 340, blz. 15).

(2) - Zie artikel 3, lid 1, A, sub b en d, hoofdstukken VI en VIII van bijlage I, alsook artikel 9 van richtlijn 64/433, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/497.

(3) - Zie arrest van 23 februari 1988 (zaak 131/86, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 905).

(4) - Voorts moet volgens bijlage I, punt 27, sub b, van richtlijn 64/433, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/497, de keuring vóór het slachten het mogelijk maken, vast te stellen "of de dieren vermoeid, zeer onrustig of gewond zijn". In dat geval moet het slachten zo lang worden uitgesteld als noodzakelijk is om het te slachten dier tot rust te laten komen. Duidelijk is dat dit slechts bij het levende dier kan worden vastgesteld: vermoeidheid en onrust zijn immers niet bij een reeds geslacht karkas vast te stellen.

(5) - Zie arresten van 17 december 1981 (gevoegde zaken 197/80, 198/80, 200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Ludwigshafener Walzmühle, Jurispr. 1981, blz. 3211) en 21 februari 1990 (gevoegde zaken C-267/88-C-285/88, Wuidart, Jurispr. 1990, blz. I-435, r.o. 14). Cursivering van mij.

(6) - Zie arresten van 5 februari 1976 (zaak 87/75, Bresciani, Jurispr. 1976, blz. 129) en 15 december 1993 (gevoegde zaken C-277/91, C-318/91 en C-319/91, Ligur Carni, Jurispr. 1993, blz. I-6621). Ik wijs erop, dat deze arresten, waarop Bakers zich tot staving van haar stelling beroept, voor de beslechting van het onderhavige geschil niet relevant zijn. In die zaken ging het immers om geldelijke lasten die door een Lid-Staat eenzijdig werden opgelegd ter financiering van veterinaire keuringen. Het Hof had derhalve te beoordelen, of die lasten met het Verdrag strijdige belemmeringen van het vrij verkeer van goederen vormden. In casu gaat het daarentegen om een door de Gemeenschap vastgestelde regeling die in alle Lid-Staten gelijkelijk van toepassing is. Anderzijds kunnen, zoals ik hierna uiteen zal zetten, de kosten van veterinaire keuringen, die in eerste instantie worden gedragen door de slachthuisexploitant, vervolgens door deze worden verhaald op degene die om het slachten verzoekt. Deze kosten komen dan ook uiteindelijk, gelijk door de regering van het Verenigd Koninkrijk en Woodspring terecht is opgemerkt, ten laste van de consument van het vlees, dat wil zeggen dat zij onderdeel gaan uitmaken van de prijs van het product. Aldus wordt voldaan aan het door het Hof in de vorenaangehaalde zaken gestelde vereiste, dat die kosten uit de algemene middelen moeten worden bestreden, daar de voordelen van de veterinaire keuringen aan het algemeen ten goede komen.

(7) - Cursivering van mij.