CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

D. RUIZ-JARABO COLOMER

van 26 mei 2005 ( )

Zaak C‑176/03

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Raad van de Europese Unie

„Milieu – Bescherming door middel van strafrecht – Rechtsgrondslag – Kaderbesluit 2003/80/JBZ – Nietigheid – Harmonisatie van strafbare feiten – Bevoegdheid van Gemeenschap ex artikel 175 EG”

I – Inleiding

1. De Commissie komt op grond van artikel 35, lid 6, EU op tegen kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht (hierna: „kaderbesluit”).( ) De gekozen rechtsgrondslag is volgens haar niet de juiste, nu dit besluit op grond van het EG-Verdrag en niet, zoals is gebeurd, op grond van titel VI van het EU-Verdrag had moeten worden vastgesteld.

2. Achter deze summier geschetste problematiek schuilt een verstrekkende vraag betreffende de bevoegdheden van de Gemeenschap. Gaat men er namelijk vanuit dat de bescherming van de natuurlijke omgeving in de Europese Unie een gezamenlijk optreden op het gebied van de strafbaarstelling van de meest ernstige delicten vereist( ), dan moet worden onderzocht of de vaststelling van de nodige coördinatiebepalingen binnen het kader van de derde pijler valt en dus ingevolge artikel 34, lid 1, sub b, EU juncto artikel 31, lid 1, sub e, EU een taak van de Raad is, of tot de eerste pijler behoort, omdat het een gemeenschapstaak betreft als bedoeld in artikel 175 EG.( )

3. De standpunten die in de verschillende memories en ter terechtzitting naar voren zijn gebracht lijken scherp afgebakend; niet alleen de vorderingen van partijen, maar ook de gebruikte argumenten lopen duidelijk uiteen. De Commissie, het Europees Parlement alsmede het Economisch en Sociaal Comité sluiten zich aan bij het laatstgenoemde standpunt, terwijl de Raad en de elf lidstaten die hem ondersteunen( ) het eerstgenoemde verdedigen.

4. De keuze voor het ene of het andere standpunt heeft belangrijke gevolgen. Kiest men voor het „unionistische” alternatief, dan is de harmoniserende werking geringer, aangezien de onwil om kaderbesluiten te implementeren – afgezien van het feit dat zij geen rechtstreekse werking hebben – niet kan worden bestreden via een beroep wegens niet-nakoming zoals voorzien in artikel 226 EG, en bovendien de in artikel 35 EU neergelegde prejudiciële bevoegdheid van het Hof niet-bindend is, daar zij de aanvaarding van de lidstaten behoeft. Deze overwegingen verklaren waarom de Commissie het belangrijk acht om de bevoegdheid onder de eerste pijler te brengen.

5. Voorafgaand aan het onderzoek van het beroep, volgt eerst een overzicht van het normatieve kader en het verloop van de procedure voor het Hof.

II – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht

1. Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

6. Een van de doelstellingen van de Gemeenschap bestaat erin een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu te bereiken (artikel 2 EG), door de ontwikkeling van een adequaat beleid op dat gebied (artikel 3, lid 1, sub l, EG) en door de integratie van de eisen inzake milieubescherming in de omschrijving en uitvoering van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden, met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling (artikel 6 EG).

7. Artikel 174 EG noemt de doelstellingen van het milieubeleid (leden 1 en 2), alsook de bij de bepaling daarvan in aanmerking te nemen criteria (lid 3), terwijl artikel 175 EG de procedures voor de vaststelling van de relevante maatregelen aangeeft (lid 1 tot en met 3), waarvan de financiering en de uitvoering een zaak zijn van de lidstaten (lid 4), die hoe dan ook op grond van artikel 176 EG verdergaande maatregelen mogen treffen, mits deze verenigbaar zijn met het Verdrag.

8. Artikel 174, lid 4, EG voorziet dus in een gedeelde verantwoordelijkheid op milieugebied,( ) die multi- of bilaterale samenwerking met derde landen en internationale organisaties mogelijk maakt.

9. Wat de Gemeenschap betreft, zij oefent haar bevoegdheid over het algemeen uit via de in artikel 251 EG beschreven „medebeslissingsprocedure”; in de gevallen als bedoeld in artikel 175, lid 2, EG( ) kan de Raad evenwel zijn besluit alleen nemen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s.

2. Voorstel voor een richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht( )

10. De Commissie heeft op grond van artikel 175, lid 1, EG overeenkomstig voormeld artikel 251 EG een voorstel voor een richtlijn ingediend, teneinde een meer strikte toepassing van het gemeenschapsrecht op het gebied van de milieubescherming te verzekeren door voor de gehele Gemeenschap minimumnormen inzake strafbare feiten vast te stellen (artikel 1).

11. Volgens artikel 3 van het ingediende voorstel zijn de lidstaten verplicht bepaalde handelingen( ) die opzettelijk of uit – althans grove – nalatigheid worden verricht strafbaar te stellen en volgens artikel 4 zijn zij gehouden daderschap, medeplichtigheid en uitlokking met „doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties” te bestraffen, met inbegrip van vrijheidsstraffen. Daarnaast voorziet het artikel zowel voor natuurlijke als voor rechtspersonen in andere soorten sancties, waaronder geldboetes, ontneming van rechten en plaatsing onder toezicht van de rechter.

B – Het recht van de Europese Unie

1. Het Verdrag betreffende de Europese Unie

12. De Europese Unie, die een nieuwe etappe markeert in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, is gegrond op de Gemeenschappen, aangevuld met het beleid en de samenwerkingsvormen die bij het EU-Verdrag worden ingesteld (artikel 1). Dienovereenkomstig zijn er drie verschillende pijlers:

– ten eerste, de „gemeenschapspijler”.

– ten tweede, het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (titel V).

– ten derde, de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (titel VI).

13. Deze laatste pijler heeft tot doel, onverminderd de bevoegdheden van de Gemeenschap, de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen door gezamenlijk optreden van de lidstaten op genoemde gebieden ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, waar nodig door middel van onderlinge aanpassing van de nationale strafbepalingen, in overeenstemming met artikel 31, sub e (artikel 29).

14. De justitiële samenwerking omvat het geleidelijk aannemen van maatregelen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en illegale drugshandel (artikel 31, lid 1, sub e, EU).

15. Een van de daarvoor voorziene instrumenten is het kaderbesluit, dat de onderlinge aanpassing van de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bevordert. Net als de richtlijnen in het kader van de eerste pijler zijn kaderbesluiten verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar staat het aan de nationale instanties vorm en middelen te kiezen; zij hebben daarentegen nooit rechtstreekse werking (artikel 34, lid 2, sub b, EU).

16. De bevoegdheden van de derde pijler kunnen worden overgedragen aan de Gemeenschap, zodat zij deze kan uitoefenen in het kader van titel IV van het EG-Verdrag, „Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen” (artikel 42 EU).

17. De inhoud van het EU-Verdrag doet geen afbreuk aan de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschap, noch aan de Verdragen en akten waarbij deze Verdragen zijn gewijzigd of aangevuld (artikel 47 EU).

2. Het kaderbesluit

18. Onder verwijzing naar de artikelen 29 EU, 31, sub e, EU en 34, lid 2, sub b, EU heeft de Raad met het oog op een krachtig en gezamenlijk optreden tegen de aantasting van het milieu (tweede en derde overweging van de considerans) het bestreden kaderbesluit aangenomen.

19. Volgens de artikelen 2 en 3 van het kaderbesluit moeten de lidstaten bepaalde opzettelijk verrichte handelingen of handelingen waarbij sprake is van nalatigheid strafbaar stellen( ), terwijl artikel 4 de strafbaarheid uitbreidt tot deelneming en uitlokking.

20. Artikel 5, lid 1, voorziet in „doeltreffende, evenredige en afschrikkende” sancties, waaronder, ten minste in ernstige gevallen, vrijheidsstraffen waarvoor uitlevering kan plaatsvinden. Volgens lid 2 van het artikel kunnen deze sancties gepaard gaan met andere sancties en maatregelen.( )

21. Artikel 6 regelt de aansprakelijkheid van rechtspersonen wegens doen of nalaten( ) en artikel 7 stelt de aan hen op te leggen sancties vast.( )

22. Voornoemde bepalingen laten zien dat het kaderbesluit een nagenoeg exacte weergave is van het richtlijnvoorstel, zoals de vijfde overweging van de considerans bevestigt. Anderzijds wordt in de zevende overweging van de considerans verklaard dat de Raad het voorstel heeft bestudeerd doch niet heeft goedgekeurd, omdat het verder reikte dan de door het EG-Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden.( )

23. Artikel 8 heeft betrekking op de territoriale rechtsmacht, terwijl artikel 9 de uitlevering betreft, alsook de vervolging in het geval dat een lidstaat zijn onderdanen niet uitlevert.

III – Procesverloop voor het Hof van Justitie

24. Naast de Commissie en de Raad zijn het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, Duitsland, Denemarken, Spanje, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Nederland, Portugal, het Verenigd Koninkrijk en Zweden in de onderhavige procedure tussengekomen; zij hebben tevens schriftelijke opmerkingen ingediend.

25. De zitting vond plaats op 5 april 2005. De vertegenwoordigers van verzoekster en verweerder en de gemachtigden van de interveniënten, met uitzondering van die van de Griekse regering en van het Economisch en Sociaal Comité, zijn verschenen teneinde mondeling hun standpunt toe te lichten.

IV – Beoordeling van het beroep

A – Afbakening van het geschil

26. De controverse betreft de artikelen 1 tot en met 7 van het kaderbesluit; de artikelen 8 tot en met 12 zijn slechts zijdelings aan de orde. Punt van discussie is niet de bevoegdheid van de Raad van de Europese Unie om deze artikelen vast te stellen( ), maar het feit dat hij daarvan had moeten afzien vanwege de in artikel 47 EU verankerde voorrang van het gemeenschapsrecht( ), daar de Gemeenschap op grond van het Verdrag van Rome bevoegd is van de lidstaten te verlangen dat zij strafrechtelijk optreden tegen bepaalde milieudelicten.

27. De discussie verschuift derhalve van de derde naar de eerste pijler voorzover onderzocht dient te worden of een rechtsgrondslag bestaat die optreden van de Gemeenschap op dit gebied mogelijk maakt en daarmee de bevoegdheden van de Unie tenietdoet. Ook op dit punt zijn partijen het erover eens, dat het gemeenschapsrecht geen uitdrukkelijke of impliciete algemene bevoegdheid kent om strafrechtelijke sancties op te leggen.( )

28. Overigens erkennen alle partijen dat de Gemeenschap op grond van het in artikel 10 EG neergelegde beginsel van loyale samenwerking ter verzekering van de doeltreffendheid van haar rechtsorde bevoegd is de lidstaten te verplichten handelingen die inbreuk op die rechtsorde maken, strafbaar te stellen. De partijen en de interveniënten verschillen evenwel van mening over de vraag of de Gemeenschap krachtens die bevoegdheid de lidstaten ertoe kan verplichten handelingen als strafbare feiten aan te merken.

29. Het antwoord op die vraag vereist een zorgvuldig onderzoek van de arresten die de gemeenschapsinstellingen normatieve bevoegdheid op het gebied van het strafrecht toekennen.

B – Rechtspraak met betrekking tot de sanctiebevoegdheid van de Gemeenschap

30. In het arrest Amsterdam Bulb( ) heeft het Hof vastgesteld dat bij gebreke van een bepaling in het gemeenschapsrecht die sancties stelt op de overtreding van dat recht door particulieren, de lidstaten bevoegd zijn in die sancties te voorzien die hun geëigend voorkomen (punt 33).( ) Deze vaststelling is gegrond op de plicht van de lidstaten krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) om hun Europese verplichtingen na te komen (punt 32).

31. De conclusie van advocaat-generaal Capotorti in die zaak werpt licht op de onderliggende reden voor deze beslissing. In punt 4 herinnert hij eraan dat de lidstaten volgens de rechtspraak geen maatregelen mogen nemen die een gemeenschapsregeling wijzigen, ook niet wanneer zij daarmee beogen de toepassing ervan te verzekeren, zet hij uiteen dat het feit dat in een strafsanctie is voorzien niet de draagwijdte van de regeling wijzigt, aangezien iedere aan een onderliggende gedragsregel verbonden strafbepaling uitgaat van de hypothese van een daarmee strijdig gedrag en deze regel dus, met de inhoud daarvan, vooronderstelt. Hij voegt daaraan toe dat het verschil in bescherming dat aldus ontstaat, inherent is aan de verschillen tussen de nationale regelingen, waarvan artikel 5 van het Verdrag verlangt dat zij de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht versterken. Tot slot merkt hij nog op dat er slechts één beperking bestaat op de invoering van strafsancties door de lidstaten, namelijk wanneer de gemeenschapsregeling zelf reeds in sancties voorziet.

32. Het arrest Amsterdam Bulb berust derhalve op drie gedachten: 1) de Gemeenschap is bevoegd om de nodige strafbepalingen vast te stellen om de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht te beschermen; 2) bij gebreke daarvan voorzien de lidstaten in de nodige sanctiemiddelen; en 3) de lidstaten zijn vrij in de keuze van de modaliteiten die zij het meest geëigend achten, ook al brengt dit systeem onderlinge afwijkingen mee.

33. De eerste gedachte steunt op de veronderstelling dat de communautaire sancties dezelfde geldigheid hebben als het gebruikte rechtsinstrument, hetzij een verordening, hetzij een richtlijn. Omdat de Gemeenschap echter niet over strafrechtelijke bevoegdheden beschikt, kan zij slechts civiel‑ en administratiefrechtelijke sancties instellen. Dit valt af te leiden uit de woorden van advocaat-generaal Capotorti aan het einde van voornoemd punt van zijn conclusie, waar hij stelt dat een lidstaat die de gemeenschapsregeling aanvult met strafbepalingen om de naleving ervan te verzekeren, geen inbreuk maakt op de leidende beginselen van het gemeenschapsrecht − mits hij, moet ik hieraan toevoegen, de garanties eerbiedigt die bij de uitoefening van elke sanctiebevoegdheid gelden en in het bijzonder het beginsel ne bis in idem.( )

34. In de zaak Commissie/Griekenland, bekend onder de benaming „Griekse maïs”( ), heeft het Hof de formule van punt 32 van het arrest Amsterdam Bulb herhaald, zonder dit te citeren (punt 23), en daaraan twee voorwaarden voor de rechtmatigheid van nationale tuchtmaatregelen ter bescherming van de communautaire orde toegevoegd: 1) overtredingen van het gemeenschapsrecht moeten onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht; en 2) de straffen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn (punt 24). In zijn conclusie in deze zaak stelde advocaat-generaal Tesauro dat artikel 5 van het Verdrag de lidstaten ertoe verplicht degenen die het gemeenschapsrecht overtreden op passende wijze te bestraffen, teneinde te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht (punt 12, tweede alinea).( )

35. Daarmee staat de weg open voor de lidstaten om een einde te maken aan gedragingen die met het gemeenschapsrecht in strijd zijn, of dit recht nu zwijgt op dit punt of in uitdrukkelijke bepalingen voorziet. De nationale regeling biedt extra bescherming, maar zoals in punt 17 van het arrest Drexl( ) reeds werd opgemerkt, stelt het gemeenschapsrecht bepaalde grenzen en verlangt het dat de sanctie overeenkomt met die welke wordt opgelegd bij overtredingen van nationale bepalingen (beginsel van gelijkstelling of van gelijkwaardigheid) en bovendien doeltreffend is.

36. De beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a.( ), gegeven in het kader van een verzoek om rechtshulp van de rechter-commissaris bij de arrondissementsrechtbank te Groningen, ontleent aan het arrest „Griekse maïs” een overweging die daarin niet letterlijk voorkomt, maar die uit de geest van dat arrest en van het arrest Amsterdam Bulb blijkt: de staten kunnen en moeten de eerbiediging van het Verdrag waarborgen, zo nodig ook door middel van strafrechtelijke sancties (punt 17).

37. Ons onderzoek van de rechtspraak eindigt met het arrest van 8 juli 1999, Nunes en de Matos( ), gewezen op de prejudiciële vraag van het Tribunal de Círculo de Porto (Portugal), dat wenste te vernemen of een lidstaat gedragingen die vermogensrechtelijke communautaire belangen schaden waarop de gemeenschapswetgever enkel een civielrechtelijke sanctie heeft gesteld, strafbaar mag stellen. Het Hof stelde vast dat de in artikel 10 EG bedoelde maatregelen strafrechtelijke sancties omvatten, en preciseerde dat:

– wanneer het gemeenschapsrecht geen maatregelen bevat om de naleving van zijn bepalingen te verzekeren, de lidstaten gehouden zijn deze maatregelen te nemen; bevat het dergelijke maatregelen wel, dan hebben de lidstaten een ondersteunende taak die erop gericht is de bescherming van die bepalingen te vergroten;

– de keuze van de soort sanctie aan de nationale autoriteiten staat, met dien verstande dat de sanctie moet overeenkomen met die welke van toepassing is bij vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht, en bovendien doeltreffend, evenredig en afschrikkend moet zijn.

38. Kortom, de Raad en degenen die hem steunen stellen niet onterecht dat de rechtspraak niet uitdrukkelijk de bevoegdheid van de Gemeenschap erkent om van de lidstaten te verlangen dat zij gedragingen strafbaar stellen die de verwezenlijking van de in de Verdragen vastgelegde doelen belemmeren.

39. Het onderzoek van het afgeleide gemeenschapsrecht leidt tot dezelfde conclusie.

C – Afgeleid recht

40. Artikel 1, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten( ), alsmede artikel 31, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid( ), die eerstgenoemde verordening vervangt, laten de keuze van de sanctie bij overtredingen van de voorschriften die dat beleid regelen over aan de lidstaten. Deze uitlegging is voor de eerste van deze verordeningen bevestigd bij arrest van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk( ), waarin het Hof onderzocht of de in de nationale regeling vastgelegde administratieve en strafrechtelijke maatregelen in overeenstemming waren met de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen tot instandhouding en controle van de visbestanden.

41. Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld( ), stelt om te beginnen vast dat dit fenomeen voornamelijk moet worden bestreden met strafrechtelijke middelen (vierde overweging) en verlangt van de lidstaten alleen dat zij de volledige toepassing van alle bepalingen van de richtlijn garanderen en de sancties vaststellen die in geval van inbreuk daarop moeten worden toegepast (artikel 14), onverminderd hun recht om strengere bepalingen aan te nemen om dergelijke gedragingen te verhinderen (artikel 15).

42. Volgens richtlijn 2002/90/EG van de Raad van 28 november 2002 tot omschrijving van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf( ), moeten de lidstaten daderschap, medeplichtigheid, uitlokking van en poging tot bepaalde gedragingen met „doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties” bestraffen (artikelen 1-3). Kaderbesluit 2002/946/JBZ( ) preciseert het strafrechtelijke karakter van die sancties.

43. Nu en dan is een strafrechtelijke sanctie onvermijdelijk, omdat zij de enige is die voldoet aan de in het arrest „Griekse maïs” omschreven voorwaarde dat de sanctie „doeltreffend, evenredig en afschrikkend” is.

D – Het onbepaalde rechtsbegrip „doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctie”

44. Dit begrip is in abstracto beschouwd vrij vaag, maar kan net als al dergelijke begrippen worden afgebakend indien het op concrete omstandigheden wordt toegepast, met name wanneer men het ermee beoogde doel daarbij in gedachten houdt.

45. De door het Hof gebruikte formule is niet toevallig, want met zijn verwijzing naar de doeltreffendheid, de evenredigheid en de afschrikkende aard van de sanctie, doelt het op de basisvoorwaarden waaronder het communautaire voorschrift, ondanks schending ervan, onverkort toepassing vindt. Daarbij komt dat, aangezien iedere veroordeling een dubbel oogmerk van algemene en speciale preventie heeft – de dader met het juiste juridische instrument bestraffen en de gemeenschap met een soortgelijke straf bedreigen voor het geval dat zij eenzelfde verwijtbaar gedrag vertoont – de catalogus van mogelijke sancties zeer omvangrijk is.

46. In sommige gevallen kan worden volstaan met het herstel van de situatie vóór de overtreding. Deze maatregel, die niet repressief is in de strikte zin van het woord en gewoonlijk met „civielrechtelijke sanctie” wordt aangeduid, moet echter dikwijls, om bovengenoemde preventiedoelstellingen te verwezenlijken, worden aangevuld met straffen stricto sensu, waarbij de strafmaat afhangt van het belang van het bedreigde rechtsgoed en van de sociale afkeuring van de strafbare gedraging.

47. Afhankelijk van de reikwijdte van de maatregel zijn er strafrechtelijke sancties – die het zwaarst zijn – en administratiefrechtelijke sancties. Beide soorten sancties zijn manifestaties van het ius puniendi van de staat en voor beide gelden dezelfde ontologische beginselen.( ) Het minder strenge karakter van administratiefrechtelijke sancties impliceert echter een versoepeling van de waarborgen die bij hun oplegging gelden, ook al moeten, zoals ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Griekenland( ) heb opgemerkt, in beide gevallen vergelijkbare beginselen in acht worden genomen.( )

48. Het is duidelijk dat, zoals de Raad en enkele van de hem ondersteunende lidstaten hebben gesteld, niemand zich in een betere positie bevindt om de mogelijkheid, de gepastheid en de werking van een strafrechtelijke sanctie te beoordelen dan de nationale wetgever. Dit standpunt heb ik verdedigd toen aan de hand van het doeltreffendheidsbeginsel moest worden vastgesteld, of bepaalde nationale procestermijnen toereikend waren voor het instellen van een vordering ter bescherming van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten( ), zij het met het voorbehoud dat deze algemene regel moet wijken in voor de hand liggende gevallen( ), waarin de Gemeenschap − omdát deze gevallen zo evident zijn − bevoegd is deze beoordeling te verrichten.

49. Niet vergeten mag worden dat de bescherming van de communautaire orde de taak is van haar instellingen, ook al belet niets hun de lidstaten te verzoeken inbreuken daarop strafbaar te stellen. Alleen wanneer deze instellingen wegens het ontbreken van de noodzakelijke beoordelingselementen niet het meest geschikte antwoord kunnen geven, komt die taak aan de nationale wetgevers toe. Omgekeerd, wanneer de bepaling van de „doeltreffende, evenredige en afschrikkende” sanctie voor de hand ligt, staat niets wezenlijks eraan in de weg dat de keuze geschiedt door degene die over de materiële bevoegdheid beschikt.( )

50. Men kan er met andere woorden zonder meer van uitgaan dat de gepaste sanctie voor bijvoorbeeld misdrijven tegen het leven of ontucht met minderjarigen een strafrechtelijk karakter moet hebben, zodat, indien de door die strafbare feiten beschermde rechtsgoederen één van de doelstellingen van de Gemeenschap zouden zijn, niemand zou betwisten dat haar wetgevende organen bevoegd zijn de lidstaten tot strafrechtelijke vervolging te verplichten.

51. De volgende stap bestaat er derhalve in te onderzoeken of de bescherming van het milieu, die gelet op voorgaande punten 6 tot en met 9 ontegenzeglijk een zaak is van de Gemeenschap, strafrechtelijke bescherming vereist. Bij dit onderzoek moet rekening worden gehouden met het proces van „communautarisering” van de milieubescherming.

E – Milieubescherming in de Gemeenschap

52. In mijn conclusie van 30 november 2004 in de zaak Deponiezweckverband Eiterköpfe, waarin arrest is gewezen op 14 april 2005 (C‑6/03), heb ik erop gewezen dat het milieu en het behoud ervan de auteurs van de Verdragen weliswaar geen grote zorgen baarde, doch dat niet lang daarna, in 1972, de in Parijs gehouden conferentie van staatshoofden en regeringsleiders tot invoering van een eigen beleid op dat gebied besloot( ) en voorstelde om zich te baseren op de artikelen 100 en 235 EG-Verdrag( ) (thans artikelen 94 EG en 308 EG).

53. Het Hof heeft dit voorstel ter harte genomen en de bepalingen dienaangaande op artikel 100( ) gebaseerd, en in het arrest ADBHU( ) vastgesteld dat de bescherming van het milieu „een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap” is (punt 13), welke gedachte het jaren later, na de inwerkingtreding van de Europese Akte( ), in het arrest Commissie/Denemarken (punt 8) heeft herhaald.( )

54. De Europese Akte heeft een specifiek deel – titel VII (thans titel XIX)( ) – aan het EG-Verdrag toegevoegd, dat de artikelen 130 R en 130 S (thans, na wijziging, artikelen 174 EG en 175 EG) alsmede artikel 130 T (thans artikel 176 EG) omvat, waarbij nog artikel 100 A, lid 3 (thans, na wijziging, artikel 95, lid 3, EG) komt, dat de Commissie verplicht om bij haar in lid 1 bedoelde voorstellen uit te gaan van „een hoog beschermingsniveau” voor het milieu.

55. Door deze nieuwe benadering is de bescherming van het milieu gaan behoren tot de kern van de gemeenschapsactiviteit, die zij inspireert en stuurt, zoals het Hof in het arrest Commissie/Raad( ) (punten 22 en 24) in herinnering bracht, en met de ondertekening van het EU-Verdrag te Maastricht is zij een doelstelling van de Gemeenschap geworden.

56. Thans zijn het bereiken van een hoog niveau van bescherming en verbetering van het milieu, alsook de verbetering van de kwaliteit van het bestaan vaste gemeenschapsdoelstellingen (artikel 2 EG) en vragen zij een specifiek optreden (artikel 3 EG, lid 1, sub l). Bovendien moeten „[d]e eisen inzake milieubescherming [...] worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, als bedoeld in artikel 3, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling” (artikel 6 EG). Deze zorg blijkt eveneens duidelijk uit andere bepalingen van het Verdrag, meer bepaald uit het reeds genoemde artikel 95 EG of uit artikel 161 EG, waarin is voorzien in de oprichting van een Cohesiefonds, dat „een financiële bijdrage [levert] aan projecten op het gebied van milieu”.

57. Het behoud van het milieu heeft de weg vrijgemaakt voor de wettelijke erkenning van beginselen die, net als het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen (artikel 174, lid 2, eerste alinea, EG), voor grote delen van het gemeenschapsrecht gelden waarin de natuur, het leven en de integriteit van de persoon vanwege de globalisering van de met de technologische en industriële vooruitgang samenhangende bedreigingen een universele dimensie krijgen.( )

58. Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa( ) volgt dezelfde benadering. Volgens artikel II-97, dat op artikel 2 EG is gebaseerd, moeten „[e]en hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu [...] worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling”. Artikel III-119 herhaalt artikel 6 EG; de artikelen III-233 en III-234 nemen in wezen de artikelen 174 EG tot en met 176 EG over.

59. Het lijdt derhalve geen twijfel, zoals ik in punt 51 van deze conclusie heb vastgesteld, dat het „milieu” een bevoegdheid van de Gemeenschap is en ook een rechtsgoed is geworden waarvan de bescherming ook een rol speelt in de overige beleidssectoren en bovendien als een essentieel doel van het communautaire systeem is aan te merken.

60. De zorg voor het milieu beperkt zich niet tot Europa, maar heeft een universele dimensie gekregen.

F – De globalisering van het „milieubeleid”

61. Talrijke internationale pacten en overeenkomsten zoeken naar oplossingen om de voortdurende achteruitgang van de ecosystemen en van het leven op de planeet tegen te gaan.

62. Een voorbeeld is het overleg binnen de Verenigde Naties( ), dat is begonnen met de Conferentie te Stockholm van 5 tot en met 16 juni 1972 en belangrijke ontwikkelingen teweeg heeft gebracht. Deze conferentie was een belangrijke gebeurtenis, omdat het de aandacht van de wereld op de ernst van de milieusituatie vestigde in een Verklaring inzake het Menselijk Leefmilieu, waarin zesentwintig beginselen voor het behoud van de natuurlijke hulpbronnen werden vastgelegd.

63. Het Wereldnatuurhandvest van 1982( ) ging verder op de ingeslagen weg en versterkte het engagement om de gedragsregels te volgen en in de nationale rechtsordes op te nemen.

64. De Verklaring van Rio, die door de deelnemende regeringen op de in juni 1992 te Rio gehouden Top van de Verenigde Naties inzake Milieu en Ontwikkeling werd vastgesteld, betekende een cruciale stap voorwaarts. Het belang van het kader waarin zij tot stand is gekomen en de brede consensus voor de goedkeuring ervan verlenen deze verklaring bijzondere betekenis als universele overeenkomst die het resultaat is van een gemeenschappelijk bewustzijn van de noodzaak de planeet voor toekomstige generaties te behouden.

65. Het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering van 1992 en het protocol van Kyoto van 1997, dat daaraan uitvoering geeft teneinde de broeikasgasemissie te verlagen( ), markeren twee andere belangrijke etappes in dit onomkeerbare proces, in het kader waarvan ook het Bioveiligheidsprotocol is vastgesteld, dat op 28 januari 2000 te Montreal is ondertekend tijdens de conferentie van de partijen bij het Verdrag inzake biodiversiteit, dat eveneens op de Top van Rio is aangenomen.

G – Het recht op een behoorlijk milieu en de verantwoordelijkheid van de overheid voor het behoud ervan

66. De in het EG-Verdrag gebruikte begrippen „duurzame ontwikkeling” en „kwaliteit van het bestaan” zijn nauw met het begrip „milieu” verbonden en verwijzen naar een subjectieve dimensie die men niet buiten beschouwing kan laten als het om de bescherming en verbetering van het milieu gaat. In de geofysische context die de natuurlijke omgeving vormt, doet de kwaliteit van het bestaan zich gelden als een recht van de burgers dat voortvloeit uit verschillende factoren, sommige van materiële aard (rationele aanwending van de hulpbronnen en duurzame ontwikkeling) en andere van meer intellectuele aard (vooruitgang en culturele ontwikkeling). Het gaat erom tot een kwalitatief waardig bestaan te komen( ) als de kwantitatieve grens die volstaat om te overleven eenmaal is overschreden.

67. Aldus tekent zich een recht af om van een behoorlijk milieu te genieten, niet voor het individu als zodanig, maar voor het individu als lid van de samenleving, waarin het gemeenschappelijke sociale belangen deelt.( ) Ten tijde van de vaststelling van het bestreden kaderbesluit werd dit recht in de constituties van enkele lidstaten van de Gemeenschap erkend.( ) Zo bepaalt artikel 20a van de grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland( ) dat „de Staat [...], die verantwoordelijkheid draagt voor de toekomstige generaties[ ( )], ook de natuurlijke levensomstandigheden in het kader van de constitutionele orde [beschermt]”. In Spanje stelt artikel 45 van de grondwet( ) als een van de beginselen van sociaal en economisch beleid het recht van eenieder „op een geschikt milieu voor de persoonlijke ontplooiing” vast.( ) Artikel 66, lid 1, van de grondwet van de Portugese Republiek( ) spreekt zich uit in vergelijkbare bewoordingen. In Zweden bepaalt artikel 18, derde alinea, van hoofdstuk II van de wet van 24 november 1994( ) tot hervorming van de grondwet dat eenieder recht heeft op toegang tot de natuur.

68. Tegenover dit recht staan de overeenkomstige plichten van de overheidsinstanties. Wij hebben reeds de tekst van de grondwet van Bonn gezien. Volgens artikel 45, lid 2, van de Spaanse grondwet moet de overheid toezien op het rationele gebruik van de natuurlijke hulpbronnen „ter bescherming en verbetering van de kwaliteit van het bestaan en het behoud en herstel van het milieu, en […] daarbij een beroep [doen] op de noodzakelijke collectieve solidariteit”. In dezelfde lijn verwijst de Finse grondwet( ) naar de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid bij de zorg voor de natuur en de biodiversiteit, alsmede voor het milieu (artikel 14a), terwijl de Griekse (artikel 24, lid 1),( ) de Nederlandse (artikel 21)( ) en de Portugese grondwet (artikel 9, sub e) de staat de taak opleggen het milieu in stand te houden. In Italië is de in artikel 9, lid 2, van de grondwet( ) neergelegde verplichting van de Republiek om het landschap te beschermen, uitgebreid tot de bescherming van het milieu en het land.( )

69. De Europese Unie schenkt impliciet aandacht aan het menselijke aspect van deze aandacht voor het milieu. Het Handvest van de grondrechten van 7 december 2000( ) voert, na de verklaring in de preambule dat de Unie haar grondslag vestigt op de ondeelbare en universele waarden van menselijke waardigheid en van vrijheid, gelijkheid en solidariteit, in het hoofdstuk over solidariteit naast sociale rechten een bepaling in volgens welke een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu in haar beleid moeten worden geïntegreerd en overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling moeten worden gewaarborgd (artikel 37). Deze bepaling maakt zoals gezegd deel uit van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (artikel II-97).

70. Ik wil deze paragraaf niet afsluiten zonder te benadrukken dat, ongeacht de wijze waarop het recht op een behoorlijk milieu is geconcipieerd( ), het gemakkelijk is het materiële verband tussen dit recht en bepaalde fundamentele rechten vast te stellen. Om dit aan te tonen, hoef ik slechts twee arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens aan te halen. In het arrest López Ostra/Spanje van 9 december 1994( ) vond dit Hof het evident dat ernstige milieuvervuiling het welzijn van mensen kan aantasten en het genot van hun huis kan belemmeren op een wijze die het privé-leven en het familie‑ en gezinsleven negatief beïnvloedt (punt 51).( ) In het arrest Guerra e.a./Italië van 19 februari 1998( ) oordeelde het dat het gebrek aan officiële informatie over de wijze waarop de burgers dienden te reageren op vervuilende emissies van een nabijgelegen fabriek een schending van het betrokken fundamentele recht opleverde (punt 60).

H – De strafrechtelijke reactie op ernstige aantastingen van het milieu

71. Het voorgaande overzicht illustreert duidelijk hoe belangrijk het zogeheten „ecologische bewustzijn” de afgelopen decennia is geworden. Wat de werkelijke of mogelijke gevolgen zijn van de veranderingen die de menselijke activiteit in de ecosystemen heeft teweeggebracht, is niet zeker, maar men voelt aan dat zij het leven op aarde kunnen aantasten of onmogelijk kunnen maken. Het feit dat de mens en zijn aanvallen op de natuur zijn voortbestaan als soort bedreigen, wijst duidelijk op de dringende behoefte aan de ontwikkeling van gedragsregels en de toepassing van een „milieuethiek”, gericht op de harmonische integratie van de mens in het milieu waarin hij leeft.

72. De staten gebruiken het wetboek van strafrecht als ultima ratio om zich te verweren tegen de aantasting van de waarden die de basis van de coëxistentie vormen en zijn de laatste tijd overgegaan tot het strafbaar stellen van bepaalde gedragingen die het milieu schade toebrengen.( ) Wil men een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het bestaan bereiken (artikel 2 EG), dan lijkt het logisch aan te nemen dat het gemeenschapsrecht zich in bepaalde gevallen, via de daartoe aan de instellingen verleende bevoegdheden, van de strafrechtelijke sanctie moet bedienen als enige „doeltreffende, evenredige en afschrikkende” sanctie.

73. In de rechtsleer is een zekere consensus ontstaan over het feit dat ecosystemen als bijzonder belangrijke rechtsgoederen moeten worden beschouwd en dat hun bescherming voor het bestaan van de mens essentieel is, zodat de instandhouding en het behoud ervan een specifieke strafrechtelijke bescherming volstrekt rechtvaardigen.( )

74. Administratieve sancties zijn veelal afdoende, maar garanderen niet in alle gevallen van ernstige schade een passende bescherming. Straffen houden daarentegen een bijkomende druk in, die in een groot aantal gevallen kan leiden tot naleving van de eisen en uitbreiding van het aantal wettelijke verboden op de uitoefening van activiteiten die uiterst gevaarlijk zijn voor het milieu. De intrede van de ecologie in de wetboeken beoogt bovendien niet alleen de algemeen preventieve werking ervan te verhogen, maar ook het publieke bewustzijn van de sociale „schadelijkheid” van de milieuaantasting te verscherpen, en bevestigt dat de zelfstandige ecologische rechtsgoederen dezelfde rang hebben als de klassieke waarden die het strafrecht beschermt.( ) De ethische dimensie van de strafrechtelijke sanctie mag niet worden vergeten: is een gedraging strafbaar gesteld, dan wordt zij geacht uiterst laakbaar te zijn omdat zij afbreuk doet aan de fundamenten van het rechtssysteem.

75. Gezien dus de wezenlijke inhoud van de rechtspraak die de Gemeenschap bevoegdheid verleent om sancties op te leggen en de nationale regelingen te harmoniseren, en gelet op de voortdurende uitbreiding van de bevoegdheden van de Gemeenschap ter bescherming van het fysieke milieu( ) alsook op het belang of de kwetsbaarheid van de milieuwaarden, zijn er voldoende redenen om aan te nemen dat de Gemeenschap bevoegd is van de lidstaten te verlangen dat zij een strafrechtelijke sanctie stellen op bepaalde gedragingen die schadelijk zijn voor de planeet.( )

76. De Raad en degenen die hem in deze procedure ondersteunen, wijzen deze opvatting af met het argument dat zij de soevereiniteit van de staat aantast. Dit bezwaar lijkt mij ongegrond. Om te beginnen herinner ik eraan dat de Gemeenschap, zoals in het arrest Van Gend & Loos( ) is vastgesteld, een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de staten hun bevoegdheden hebben begrensd, zodat het „soevereiniteitsargument” niets nieuws aan het debat toevoegt, ook niet op het gebied van het strafrecht. Een goed bewijs hiervan is dat het gemeenschapsrecht talrijke gedragingen die in nationale wetboeken strafbaar zijn gesteld, heeft gedepenaliseerd zonder dat iemand door deze „inmenging” is gechoqueerd.( ) Ik zou hier een lange lijst van eenieder bekende gevallen kunnen noemen waarin het gemeenschapsrecht ook buiten het gebied van het strafrecht de wetgevende bevoegdheden van de staten heeft beperkt: het fiscaal recht en het procesrecht zijn in dit verband twee goede voorbeelden.

77. Deze controverse brengt ons bij een andere kwestie, die niet zozeer de lidstaten als wel de burgers betreft: zij hebben er recht op dat democratisch gekozen vertegenwoordigers bepalen welke feiten strafbaar zijn. Dit recht komt juridisch tot uitdrukking in het legaliteitsbeginsel, dat een dubbele dimensie heeft, namelijk een materiële dimensie, die inhoudt dat de strafbare gedraging vooraf in de wet moet zijn vastgelegd, en een formele dimensie, die inhoudt dat deze bevoegdheid uitsluitend is voorbehouden aan de houder van de wetgevende macht. Bij het standpunt dat ik voorsta, blijft het beginsel nullum crimen sine lege intact, nu de communautaire harmonisatie de interventie van de nationale parlementen vereist voor de uiteindelijke omzetting van de externe voorschriften in hun rechtsstelsel.( )

78. Aan dit standpunt doet evenmin af dat de artikelen 135 EG en 280 EG op het gebied van de douaneactiviteiten en de bestrijding van fraude ten nadele van de belangen van de Gemeenschap, waarop de samenwerking tussen staten nauwer en intensiever moet zijn, „de toepassing van het [...] strafrecht” en „de [...] rechtsbedeling” van hun werkingssfeer uitsluiten. Deze beide uitdrukkingen betreffen niet de bevoegdheid normen vast te stellen, maar de bevoegdheid ze toe te passen, kwestie die thans niet aan de orde is en een bevoegdheid betreft die zonder enige twijfel bij de strafrechter ligt.

79. Men zou kunnen stellen dat, aangezien de samenwerking in strafzaken bij de derde pijler is ondergebracht, ieder initiatief op dat gebied, ook dat van de Gemeenschap, onder titel VI van het EU-Verdrag moet vallen; in dat syllogisme ontbreekt evenwel de majorterm.

80. Artikel 29 EU voorziet in gezamenlijk optreden om criminaliteit te voorkomen en te bestrijden. Dit optreden kan drie vormen aannemen: politiële en justitiële samenwerking en onderlinge aanpassing van de wetgevingen „in overeenstemming met artikel 31, onder e”, dat betrekking heeft op het geleidelijk aannemen van minimumvoorschriften met betrekking „tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en illegale drugshandel”. De Europese Unie heeft dus, zoals gezegd( ), geen „universele bevoegdheid” om het strafrecht van de lidstaten door middel van de in artikel 34, lid 2, sub b, bedoelde kaderbesluiten te harmoniseren, maar een bevoegdheid die zich beperkt tot bepaalde strafbare feiten met een grensoverschrijdend karakter.

81. De derde pijler voorziet in operationele bijstand van de politiële en justitiële diensten teneinde criminaliteit doeltreffender te bestrijden; de harmonisatie van wetgevingen, die verder gaat dan samenwerking en een meer radicale stap op weg naar integratie inhoudt, blijft echter beperkt tot die elementen die vanwege hun „internationalisering” een uniforme reactie vereisen.

82. Net als de Gemeenschap geen algemene strafrechtelijke bevoegdheid heeft, heeft zij in het kader van de derde pijler evenmin een „natuurlijk vermogen” dat als een soort magneet al dergelijke kwesties die zich in de Europese Unie voordoen naar zich toetrekt. De oplossing moet langs een andere weg worden gezocht, namelijk via het stramien dat de rechtspraak bij de ontwikkeling van de sanctiebevoegdheid ter bescherming van de communautaire rechtsorde heeft aangegeven.

83. Nu de door de Raad en de lidstaten opgeworpen bezwaren zijn weerlegd, vervolg ik thans mijn betoog. Ik zal niet ingaan op de redenen die voor een gecoördineerde aanpak spreken, aangezien de voordelen van harmonisatie( ) buiten kijf staan,( ) maar wil wel preciseren hoe ver men daarin kan gaan. Zoals wij hebben gezien, is het doel een „doeltreffende, evenredige en afschrikkende” sanctie mogelijk te maken voor ernstige inbreuken op het communautair milieubeleid. De strafrechtelijke sanctie voldoet aan deze criteria, zodat de Gemeenschap, om de doeltreffendheid van haar activiteiten op dat gebied te verzekeren, de lidstaten kan verplichten dergelijke sancties op te leggen; zij mag naar mijn mening evenwel niet verder gaan. Dit standpunt steunt enerzijds op de grondslagen van de rechtspraak die deze bevoegdheid erkent en anderzijds op de aard van haar bevoegdheden op milieugebied.

I – De doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht verlangt enkel een strafrechtelijke vervolging

84. De bevoegdheid om civiele, administratieve of strafsancties op te leggen moet worden aangemerkt als een instrumentele bevoegdheid( ) ten dienste van de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.( ) Wanneer voor de integriteit van dit rechtsstelsel een strafrechtelijke aanpak noodzakelijk is, moeten de lidstaten de daarvoor onmisbare mechanismen instellen. De Gemeenschap dient de aard van deze mechanismen te bepalen, voorzover zij in staat is hun nut voor het nagestreefde doel te beoordelen, anders komt die taak aan de nationale regelgever toe. Wat het milieu betreft, lijkt het duidelijk dat de reactie op gedragingen die het milieu ernstig schaden, van strafrechtelijke aard moet zijn; wat evenwel de bestraffing aangaat, staat de keuze van de straf die deze gedragingen moet corrigeren en de werking van het gemeenschapsrecht moet verzekeren, aan de lidstaten.

85. Zodra de communautaire harmonisatie heeft geleid tot uniformisering van de strafbare feiten, moeten de nationale rechtsstelsels deze verboden gedragingen strafbaar stellen en aangeven welke concrete strafmaatregelen aan het strafbaar feit zijn verbonden, om op die manier de verstoorde feitelijke situatie en rechtsorde te herstellen. Niemand lijkt beter geschikt voor deze taak dan de nationale wetgever die, aangezien hij de juridische en sociologische bijzonderheden van zijn maatschappelijke orde uit de eerste hand kent, binnen het vooraf door de Gemeenschap afgebakende kader de respons moet kiezen die voor de toepassing van het gemeenschapsrecht het meest geëigend is.( )

86. Het strafrecht biedt de enige „doeltreffende, evenredige en afschrikkende” oplossing bij gedragingen als bedoeld in artikel 2 van het kaderbesluit, die het milieu ernstig verstoren. Zodra deze gedragingen echter strafbaar zijn gesteld, kan de concrete sanctie alleen worden bepaald door het nationale rechtsstelsel, dat de voor die taak vereiste criteria tot zijn beschikking heeft, aangezien de Gemeenschap in de huidige stand van zaken niet de instrumenten heeft die nodig zijn om te kunnen beoordelen hoe de milieuwaarden in iedere lidstaat het beste kunnen worden beschermd, door een vrijheidsstraf, door andere beperkingen van rechten of door een geldboete.

87. Volgens dit schema is de Gemeenschap bevoegd het beschermde rechtsgoed en de aard van het verwijt nauwkeurig te definiëren, terwijl de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitwerking van de strafbepaling( ), hetzij individueel, hetzij op gecoördineerde wijze via de intergouvernementele samenwerking die in de derde pijler van het EU-Verdrag is geregeld.

J – De aard van de communautaire bevoegdheden inzake milieu

88. De Gemeenschap deelt de bevoegdheden op dit gebied met de lidstaten( ), die strengere bepalingen mogen vaststellen.

89. Zoals ik reeds heb opgemerkt, staat artikel 176 EG de lidstaten toe verdergaande beschermingsmaatregelen te handhaven en te treffen, op voorwaarde dat zij verenigbaar zijn met het Verdrag en ter kennis van de Commissie worden gebracht. Anderzijds mogen zij volgens artikel 95 EG, zelfs indien er harmonisatiemaatregelen bestaan, nationale bepalingen handhaven (lid 4) of treffen (lid 5), voorzover de bescherming van het milieu dit rechtvaardigt en zij daarvan mededeling doen aan de Commissie. Tot slot voorziet artikel 174, lid 2, tweede alinea, EG in „een vrijwaringsclausule op grond waarvan de lidstaten om niet-economische milieuredenen voorlopige maatregelen kunnen nemen”, die aan controle onderworpen zijn.

90. In de reeds aangehaalde conclusie in de zaak Deponiezweckverband Eiterköpfe heb ik erop gewezen dat voor de lidstaten dus een belangrijke taak is weggelegd, met als gevolg dat Europese regels naast andere, nationale, regels bestaan, die de bepalingen van gemeenschapsrecht nuanceren of daarvan afwijken teneinde extra bescherming te bieden. Het lijkt derhalve volstrekt logisch dat, als de Gemeenschap eenmaal de ondergrens heeft bepaald (de strafrechtelijke reactie op overtredingen), de nationale rechtssystemen die bepalingen specificeren, preciseren en de kracht verlenen die voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel is vereist.

K – De artikelen 1 tot en met 7 van het kaderbesluit als grondslag voor de communautaire bevoegdheid

91. Gelet op het voorgaande is het wenselijk te onderzoeken of de inhoud van de artikelen 1 tot en met 7 van het kaderbesluit binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht valt. Is dat het geval, dan zijn deze artikelen in strijd met artikel 47 EU en dus nietig, nu zij door de Raad van de Europese Unie op grond van de artikelen 29 EU, 31, sub e, EU en 34, lid 2, sub b, EU zijn vastgesteld.

92. Volgens de artikelen 2 en 3 moeten zeven categorieën milieudelicten waarbij sprake is van opzet of nalatigheid, of in elk geval grove nalatigheid, strafbaar worden gesteld. Deze delicten worden ingedeeld volgens hun impact, al naargelang zij de dood kunnen veroorzaken of ernstig letsel aan personen kunnen berokkenen, of ernstige schade aan elementen uit de natuurlijke en culturele omgeving kunnen veroorzaken, dan wel schade aan beschermde soorten of de ozonlaag kunnen toebrengen. Op grond van het bovenstaande is duidelijk dat de Gemeenschap bevoegd is dergelijke handelingen strafbaar te doen stellen. Hetzelfde geldt voor artikel 4, voorzover het de strafbaarstelling voorschrijft van andere vormen van deelneming dan daderschap, alsmede van uitlokking. Al deze bepalingen behoren tot het „gemeenschappelijk harmoniseringsminimum”, omdat zij door de afbakening van de personele werkingssfeer van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid het karakter ervan beïnvloeden.

93. Artikel 5, lid 1, volgens hetwelk op de in de artikelen 2 en 3 bedoelde handelingen doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moeten staan, moet op dezelfde wijze worden beoordeeld als de voorgaande artikelen, aangezien in deze gevallen de keuze van het sanctiemodel – straf‑, administratief‑ of civielrechtelijk – om voornoemde redenen toekomt aan de Gemeenschap.

94. Voorzover dit artikel 5, lid 1, eist dat ernstige gevallen worden bestraft met vrijheidsstraffen waarvoor uitlevering kan plaatsvinden, gaat het evenwel de grenzen van de eerste pijler te buiten, nu de keuze van de passende sanctie in het kader van het strafrecht tot het terrein van de lidstaat behoort. In dezelfde lijn moet worden geoordeeld dat op de vermelding van bijkomende sancties in artikel 5, lid 2, niets valt aan te merken.

95. Artikel 6 regelt de aansprakelijkheid van rechtspersonen wegens de in de artikelen 2 tot 4 genoemde, opzettelijk of uit nalatigheid gepleegde, delicten, terwijl artikel 7 voorziet in de bestraffing ervan met „sancties [...] die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn”, maar niet hun aard preciseert. Beide bepalingen leiden aan hetzelfde gebrek als de artikelen 2 tot en met 4 en 5, lid 1. Het vereiste dat niet alleen natuurlijke personen, maar ook rechtspersonen worden vervolgd, betreft de vaststelling van het basisantwoord op milieudelicten, wat een gemeenschapstaak is. Artikel 7, dat vijf concrete sancties noemt, valt daarentegen buiten het bestek van het gemeenschapsrecht.

96. Artikel 1, tot slot, beperkt zich tot de omschrijving van drie begrippen die in de artikelen 2 en 6 worden gehanteerd.

97. Aangezien dus de keuze van de strafrechtelijke reactie op ernstige milieudelicten aan de Gemeenschap toekomt, ben ik van mening dat de Raad van de Europese Unie niet bevoegd is de artikelen 1 tot en met 4, 5, lid 1 (met uitzondering van de verwijzing naar vrijheidsstraffen en uitlevering), 6 en 7, eerste alinea, van het kaderbesluit vast te stellen. Bijgevolg is het beroep van de Commissie gegrond, moet de Commissie in het gelijk worden gesteld en moeten de betrokken bepalingen nietig worden verklaard.

V – Kosten

98. Daar het door de Commissie ingestelde beroep gegrond is, dient de Raad van de Europese Unie overeenkomstig het bepaalde in artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten van de procedure te worden verwezen.

99. Ingevolge artikel 69, lid 3, van genoemd Reglement dienen de lidstaten, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité, die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten te dragen.

VI – Conclusie

100. Ik geef het Hof dan ook in overweging:

1) het door de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingestelde beroep tegen kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht, gegrond te verklaren en dit kaderbesluit nietig te verklaren in de mate zoals aangegeven in voorgaand punt 97;

2) de Raad van de Europese Unie in de kosten van deze procedure te verwijzen en vast te stellen dat de interveniënten hun eigen kosten zullen dragen.