CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. LÉGER

van 16 oktober 2003 ( )

Zaak C-476/01

Staatsanwaltschaft Frankenthal (Pfalz)

tegen

Felix Kapper

[verzoek van het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 91/439 EEG – Weigering van een lidstaat een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen – Weigeringsgronden – Geen gewone verblijfplaats van de houder van een rijbewijs in de lidstaat van afgifte – Intrekking van rijbewijs dat eerder in de lidstaat van ontvangst is afgegeven”

1. Mag een lidstaat weigeren een rijbewijs te erkennen dat door een andere lidstaat is afgegeven? Zo ja, op welke gronden? Dit zijn in wezen de door het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz, Duitsland) in het kader van een strafrechtelijke procedure tegen een particulier gestelde vragen, die enige aspecten betreffen die voor het dagelijks leven van een Europese burger van belang zijn.

I – Rechtskader

A – De communautaire regeling

2. Met de harmonisatie van de afgifte en het gebruik van rijbewijzen is een begin gemaakt door de Eerste richtlijn 80/1263/EEG.( ) Deze richtlijn moest enerzijds bijdragen tot de verhoging van de veiligheid van het verkeer, en anderzijds het verkeer vergemakkelijken van personen die zich vestigen in een andere lidstaat dan die waar zij hun rijexamen hebben afgelegd of die zich binnen de Europese Economische Gemeenschap verplaatsen.

3. Met het oog hierop heeft richtlijn 80/1263 bepaalde nationale voorschriften, met name op het gebied van de afgifte van rijbewijzen en de voorwaarden voor hun geldigheid, onderling aangepast. Zij stelde een Europees modelrijbewijs op, voerde het beginsel van onderlinge erkenning van die rijbewijzen in en voorzag in de inwisseling daarvan wanneer de houders hun domicilie of plaats van arbeid van de ene lidstaat naar de andere overbrengen.

4. Richtlijn 80/1263 is ingetrokken bij richtlijn 91/439/EEG.( ) Deze laatste richtlijn markeert een nieuwe fase in de harmonisatie van de nationale voorschriften, inzonderheid betreffende de voorwaarden voor de afgifte van rijbewijzen en de reikwijdte van het beginsel van onderlinge erkenning daarvan.

5. De afgifte van rijbewijzen is onderworpen aan bepaalde voorwaarden inzake leeftijd( ), het afleggen van bepaalde examens( ) en het voldoen aan bepaalde medische normen( ); verder dient de aanvrager zijn gewone verblijfplaats te hebben op het grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft of het bewijs te leveren dat hij ten minste zes maanden in een onderwijsinstelling in die lidstaat is ingeschreven.( ) Artikel 7, lid 5, van de richtlijn bepaalt dat eenieder slechts houder kan zijn van één enkel door een lidstaat afgegeven rijbewijs. Dit betekent dat wanneer iemand houder is van een (geldig) rijbewijs dat door een lidstaat is afgegeven en dat in de andere lidstaten moet worden erkend, het uitgesloten is dat hij in dezelfde of een andere lidstaat nog een rijbewijs ontvangt.

6. Het beginsel van de onderlinge erkenning van rijbewijzen is in artikel 1, lid 2, van de richtlijn in de volgende algemene termen geformuleerd: „De door de lidstaten afgegeven rijbewijzen worden onderling erkend.”

7. Voor het geval de houder van een door een lidstaat afgegeven geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat heeft overgebracht, bepaalt artikel 8, lid 2, van de richtlijn echter dat „[o]nder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, […] de lidstaat van gewone verblijfplaats op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen [kan toepassen] die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zonodig [kan] overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs”.

8. Verder kan een lidstaat volgens artikel 8, lid 4, van de richtlijn „wanneer op zijn grondgebied tegen een persoon een van de in lid 2 bedoelde maatregelen is getroffen, weigeren de geldigheid van een door een andere lidstaat aan deze persoon verstrekt rijbewijs te erkennen”. De uitvoering van deze bepalingen door de lidstaten, door middel van het aanbrengen van de nodige wijzigingen in hun nationale wetgevingen, behoeft de instemming van de Commissie.( )

B – De nationale regeling

9. Sedert 1 januari 1999 wordt het besturen van motorvoertuigen op Duits grondgebied door houders van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen, die hun verblijfplaats naar Duitsland hebben verplaatst, geregeld in de Verordnung über die Zulassung von Personen zum Strassenverkehr (verordening betreffende de toelating van personen tot het wegverkeer) van 18 augustus 1998, ook wel Fahrerlaubnisverordnung (verordening betreffende de rijbevoegdheid) (hierna: „FeV”) genoemd.( )

10. Krachtens § 28, leden 1 en 4, FeV heeft de houder van een door een andere lidstaat van de Europese Unie of van de Europese Economische Ruimte (hierna: „EER”) afgegeven rijbewijs niet het recht een motorvoertuig op Duits grondgebied te besturen wanneer hij op het moment van afgifte van dat rijbewijs zijn gewone verblijfplaats reeds in Duitsland had (tenzij hij het rijbewijs heeft verkregen als student of leerling in de lidstaat van afgifte).( )

11. Ditzelfde geldt wanneer een door een lidstaat van de Europese Unie of de EER afgegeven rijbewijs (tijdelijk of definitief) door een rechterlijke instantie of (bij een onmiddellijk uitvoerbare of definitieve) maatregel van een overheidsinstantie is ingetrokken( ), wanneer afgifte van het rijbewijs is geweigerd, wanneer afstand van het rijbewijs is gedaan of wanneer de houder van het rijbewijs in Duitsland een rijverbod heeft gekregen of zijn rijbewijs is geconfisqueerd, in beslag genomen of onder sekwester gesteld.( )

12. Uit deze bepalingen blijkt dat de houder van een Duits rijbewijs niet meer het recht heeft in Duitsland een motorvoertuig te besturen wanneer de Duitse autoriteiten dit rijbewijs hebben ingetrokken( ) of hem een rijverbod hebben opgelegd, ook niet indien hij nadien van een andere lidstaat een rijbewijs heeft gekregen.( )

13. Volgens de uitlegging die in de rechtspraak aan deze bepalingen wordt gegeven( ), zijn de gevolgen in de tijd van een dergelijke ontzegging van de rijbevoegdheid op Duits grondgebied niet beperkt tot de duur van een rijverbod of tot de blokkeringstermijn van een maatregel tot intrekking van het rijbewijs. Anders dan voorheen krachtens de verordening tot omzetting van de richtlijn( ) het geval was, wordt een dergelijke ontzegging van de rijbevoegdheid in Duitsland geacht voor onbepaalde tijd te gelden, zelfs na afloop van voornoemde perioden.( )

II – De feiten en het hoofdgeding

14. Op 26 februari 1998 heeft het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) de intrekking (vergelijkbaar met een nietigverklaring) van het rijbewijs van Felix Kapper, Duits onderdaan en houder van een Duits rijbewijs, gelast en de bevoegde nationale autoriteiten geïnstrueerd hem vóór het verstrijken van een termijn van 9 maanden, dat wil zeggen vóór 25 november 1998, geen nieuw rijbewijs af te geven.

15. Sindsdien is in Duitsland geen nieuw rijbewijs aan hem afgegeven. Daarentegen verkreeg hij op 11 augustus 1999 een Nederlands rijbewijs.

16. Op 17 maart 2000 heeft dezelfde rechterlijke instantie Kapper tot een geldboete veroordeeld, omdat hij op 20 november en 11 december 1999 zonder geldig rijbewijs een motorvoertuig had bestuurd of, preciezer gezegd, in het bezit was van een Nederlands rijbewijs waarvan de geldigheid door de Duitse autoriteiten niet is erkend. Met een beroep op zijn Nederlandse rijbewijs is Kapper tegen deze beschikking opgekomen (bij dezelfde rechterlijke instantie).

III – De prejudiciële vraag

17. Gelet op de stellingen van partijen heeft het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Verbiedt artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, dat een lidstaat een rijbewijs weigert te erkennen wanneer hem is gebleken dat een andere lidstaat dat rijbewijs heeft afgegeven hoewel de houder ervan aldaar niet zijn gewone verblijfplaats had, en heeft genoemde bepaling in voorkomend geval op dit punt rechtstreekse werking?”

IV – Onderzoek

A – De ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag

18. De Nederlandse regering betwijfelt de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag, omdat de verwijzingsbeschikking volgens haar onvoldoende gegevens bevat over de feiten, de relevante bepalingen van nationaal recht en het belang van de gestelde vraag voor de uitkomst van het hoofdgeding, met name voor het geval de maatregel van ontzegging van de rijbevoegdheid van betrokkene in Duitsland nog steeds van kracht zou zijn.

19. Dienaangaande herinner ik aan de vaste rechtspraak, dat de procedure van artikel 234 EG een samenwerkingsinstrument tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties vormt.( ) In het kader van deze samenwerking is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing als de relevantie van de vragen, die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.( )

20. Niettemin heeft het Hof geoordeeld dat het aan hem staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd.( )

21. Gelet op deze taak heeft het Hof geoordeeld, dat het geen uitspraak kan doen op een prejudiciële vraag wanneer duidelijk blijkt dat de door de rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.( )

22. Ten aanzien van dit laatste geval dient te worden gepreciseerd, dat het vereiste van een voldoende beschrijving van het juridische en feitelijke kader van de zaak in wezen twee doelstellingen dient.

23. Ten eerste moeten de in de verwijzingsbeschikking vervatte inlichtingen het Hof in staat stellen om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen.( )

24. Het is juist dat de verwijzingsbeschikking in dit geval weinig gegevens bevat over het feitelijke en juridische kader van het hoofdgeding. Zo kan bij lezing ervan niet worden vastgesteld of op Kapper tijdens de aanhouding in verband met het zonder geldig rijbewijs besturen van een motorvoertuig, nog steeds een maatregel van ontzegging of beperking van zijn rijbevoegdheid in Duitsland van toepassing was als gevolg van de intrekking van zijn Duitse rijbewijs.

25. De inlichtingen in de verwijzingsbeschikking zijn evenwel aangevuld door zowel het antwoord van de verwijzende rechter op ’s Hofs verzoek om opheldering, als de antwoorden van Kapper en de Duitse regering op de vragen die hun op dit punt zijn gesteld. Daaruit blijkt dat voor betrokkene op dat moment geen verbod meer gold om een nieuw rijbewijs te verkrijgen (waarvoor een termijn van negen maanden was vastgesteld), doch dat hem, naar het schijnt, krachtens § 28, lid 4, punt 4, FeV nog steeds de rijbevoegdheid in Duitsland was ontzegd.( ) Ik ben derhalve van mening dat, ondanks de leemten in de verwijzingsbeschikking, het Hof in staat is een nuttig antwoord te geven op de door het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) gestelde vraag.

26. In de tweede plaats dienen de in een prejudiciële verwijzingsbeschikking verstrekte gegevens ertoe, de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 20 van ’s Hofs Statuut-EG opmerkingen te maken.( )

27. In casu blijkt uit de door de regeringen van de lidstaten en door de Commissie ingediende opmerkingen, dat de in de verwijzingsbeschikking vervatte gegevens hen in staat hebben gesteld een standpunt omtrent de prejudiciële vraag in te nemen. Bovendien zijn, zoals ik zojuist heb aangegeven, die gegevens aangevuld door het antwoord van de verwijzende rechter op het verzoek van het Hof om opheldering. Deze aanvullende gegevens, die zijn weergegeven in het rapport ter terechtzitting, zijn ter kennis van de regeringen van de lidstaten en de andere betrokken partijen gebracht, hetzij ten behoeve van een schriftelijk antwoord op bepaalde vragen, hetzij met het oog op de terechtzitting, zodat zij hun opmerkingen in voorkomend geval konden aanvullen.

28. Bijgevolg ben ik van mening dat de door het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) gestelde prejudiciële vraag ontvankelijk is.

29. Zoals Kapper, de Duitse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie echter hebben voorgesteld, dient de reikwijdte van de prejudiciële vraag te worden uitgebreid tot de uitlegging van artikel 8, leden 2 en 4, van de richtlijn, teneinde aan de verwijzende rechter een nuttig en volledig antwoord te kunnen geven.

30. Naar mijn mening moet de prejudiciële vraag dan ook aldus worden opgevat dat zij erop neerkomt, of het bepaalde in de artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, 8, leden 2 en 4, en 9 van de richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat het recht heeft de erkenning van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te weigeren, op grond dat uit zijn onderzoek blijkt dat de houder van dat rijbewijs vóór afgifte daarvan niet zijn gewone verblijfplaats in de lidstaat van afgifte had en/of aan deze houder van het rijbewijs de rijbevoegdheid op het grondgebied van eerstgenoemde lidstaat ontzegd blijft, nadat zijn voordien aldaar afgegeven rijbewijs was ingetrokken of nietigverklaard, in combinatie met een voorlopig verbod om daar een nieuw rijbewijs te krijgen, ofschoon deze beide maatregelen volledig zijn voltrokken en derhalve geen effect meer sorteren.

B – Ten gronde

31. Vooraf wil ik eraan herinneren dat artikel 1, lid 2, van de richtlijn het beginsel formuleert dat „[d]e door de lidstaten afgegeven rijbewijzen […] onderling [worden] erkend”.

32. Zoals ik recentelijk nog heb beklemtoond, voorzien deze bepalingen in algemene bewoordingen in de onderlinge erkenning van rijbewijzen zonder dat daaraan een bijzondere voorwaarde of formaliteit wordt verbonden.( )

33. In het arrest van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos( ), inzake de formaliteit van de inwisseling van het rijbewijs, heeft het Hof dienovereenkomstig geoordeeld. In het arrest Awoyemi van 29 oktober 1998( ) heeft het Hof dit opnieuw bevestigd en daaraan toegevoegd dat de verplichting rijbewijzen onderling te erkennen een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting is en dat de lidstaten over geen enkele beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de maatregelen die moeten worden genomen om aan deze eisen te voldoen, zodat de genoemde bepalingen van de richtlijn rechtstreekse werking hebben.

34. Onlangs heeft het Hof hieraan herinnerd in het arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, met betrekking tot een bepaalde formaliteit van de registratie van rijbewijzen.( )

35. In het licht van dit beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen, dat gebaseerd is op het wederzijdse vertrouwen van de lidstaten, moet worden nagegaan of een lidstaat het recht heeft de erkenning van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te weigeren om redenen die verband houden met de verblijfplaats van de houder van het rijbewijs of met het feit dat tegen hem een maatregel tot intrekking of nietigverklaring van het rijbewijs is getroffen.

1. De voorwaarde van de verblijfplaats van de houder van het rijbewijs ten tijde van de afgifte daarvan

36. Volgens artikel 7, lid 1, sub b, van de richtlijn hangt de afgifte van een rijbewijs ervan af, of de aanvrager zijn gewone verblijfplaats heeft op het grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft.

37. Evenals Kapper en de Nederlandse en de Italiaanse regering ben ik van mening, dat het alleen aan de lidstaat van afgifte staat om na te gaan of aan deze voorwaarde is voldaan, overeenkomstig de in artikel 9 van de richtlijn genoemde beoordelingscriteria. Hieruit volgt dat, wanneer een rijbewijs door een lidstaat is afgegeven, de andere lidstaten de erkenning ervan niet kunnen weigeren omdat zij deze voorwaarde niet vervuld achten.

38. Indien men het tegendeel aannam, zoals de Duitse regering voorstelt, zou dit erop neerkomen dat het bij de richtlijn ingevoerde stelsel en het beginsel van de wederzijdse erkenning, dat de hoeksteen ervan vormt, ter discussie worden gesteld.

39. Zoals ik immers reeds met betrekking tot de in Nederland bestaande registratieprocedure van rijbewijzen heb uiteengezet, bestaat de filosofie achter het bij deze richtlijn ingevoerde systeem namelijk in de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor de afgifte van rijbewijzen en de verlening aan de staat van afgifte van een exclusieve bevoegdheid om zich van de naleving van deze regels te vergewissen.( ) Het beginsel van wederzijdse erkenning van rijbewijzen berust op dit systeem en dient, zoals gezegd, automatisch, dus zonder bijzondere voorwaarden, formaliteiten of verificaties, te gelden, waardoor het een wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten impliceert.

40. Indien men derhalve toestond, dat een lidstaat nagaat, of de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs aan de voorwaarde voor verkrijging ervan heeft voldaan en, wanneer hij zulks niet het geval acht, weigert dat rijbewijs te erkennen, zou het beginsel van de onderlinge erkenning worden ontkracht en het wederzijds vertrouwen waardoor de lidstaten zich terzake moeten laten leiden, tenietgedaan.

41. Soortgelijke overwegingen brachten het Hof tot het oordeel dat „het houden van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs als het bewijs [moet] worden beschouwd dat de houder van dat rijbewijs de voorwaarden van richtlijn 91/439 voor afgifte heeft vervuld, en [dat] de lidstaat van ontvangst niet zonder schending van het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen van die houder [kan] verlangen dat hij nogmaals het bewijs levert dat hij inderdaad aan de voorwaarden van de artikelen 7, lid 1, sub b, en 9 van richtlijn 91/439 voldoet”.( )

42. Het Hof heeft deze analyse gebaseerd op het feit dat „dit vereiste [van bewijslevering] […] de negatie van de erkenning van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen [vormt] voorzover het erop neerkomt dat voor de tweede keer wordt gecontroleerd of de houder van dat rijbewijs aan alle voorwaarden van de artikelen 7, lid 1, sub b, en 9 van richtlijn 91/439 voor verkrijging ervan heeft voldaan”.( )

43. In dit verband heeft het Hof beklemtoond dat dit vereiste de houder van een te registreren rijbewijs ertoe verplicht het bewijs te leveren van een feit dat in bepaalde gevallen bijna niet te bewijzen is, gelet op, enerzijds, de tijdspanne die kan verstrijken tussen de verkrijging van het rijbewijs en de vestiging van de houder in de betrokken lidstaat en, anderzijds, de afstand tussen de plaats waar de houder woonachtig was (op het tijdstip waarop hij zijn rijbewijs heeft verkregen) en de gemeente waarin hij zijn verblijfplaats heeft gekozen (in de betrokken lidstaat).( )

44. Ik ben van mening dat datgene wat geldt voor het systematisch bewijs van de genoemde verblijfsvoorwaarde door de houder van het rijbewijs zelf, in het kader van een registratieprocedure in een andere lidstaat dan de lidstaat van afgifte, eveneens geldt voor de verificaties of onderzoeken die deze lidstaat uitvoert om te kunnen beslissen of hij het rijbewijs al dan niet erkent.

45. Zulke procedures komen er immers op neer dat voor de tweede keer wordt gecontroleerd of de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs heeft voldaan aan de verblijfsvoorwaarde die in de richtlijn voor het verkrijgen van dit rijbewijs is gesteld. Zoals het Hof evenwel heeft beslist, moet het bezit van een dergelijk rijbewijs geacht worden het bewijs te leveren dat de houder van het betrokken rijbewijs aan deze voorwaarde heeft voldaan. Het bestaan van een dergelijk bewijs sluit dus noodzakelijkerwijs uit, dat een lidstaat zich onttrekt aan de verplichting om een in een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen, enkel en alleen omdat er volgens hem aanwijzingen zijn die erop duiden dat aan genoemde voorwaarde niet is voldaan en die dus de betrouwbaarheid van dat bewijs ter discussie stellen. Dit geldt te meer omdat de houder van het rijbewijs, indien de lidstaat dergelijke omstandigheden in aanmerking nam om de erkenning van het betrokken rijbewijs te weigeren, daardoor uiteindelijk zou worden gedwongen opnieuw het bewijs te leveren dat hij wel degelijk aan deze voorwaarde heeft voldaan, hetgeen, zoals het Hof heeft beslist, eveneens in strijd zou zijn met het beginsel van de onderlinge erkenning van rijbewijzen.

46. Ik concludeer hieruit dat een lidstaat noch mag verifiëren of de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs daadwerkelijk aan de in de richtlijn voorziene verblijfsvoorwaarde heeft voldaan, noch de erkenning van het betrokken rijbewijs mag weigeren op grond dat de houder ervan volgens hem niet aan genoemde voorwaarde heeft voldaan.

47. Anders dan door de Commissie gesuggereerd, ben ik van mening dat deze conclusie zich ook opdringt wanneer dergelijke verificaties of onderzoeken, zoals het geval is in Duitsland, niet systematisch plaatsvinden doch beperkt blijven tot gevallen waarin de betrokken lidstaat ernstig betwijfelt of aan de genoemde verblijfsvoorwaarde is voldaan.

48. Wanneer een lidstaat immers dergelijke twijfels koestert, kan hij daarvan in voorkomend geval mededeling doen aan de lidstaat van afgifte in het kader van een informatie‑uitwisseling op grond van artikel 12, lid 3, van de richtlijn.( ) Hierbij moet evenwel worden gepreciseerd dat – wanneer een dergelijke uitwisseling ertoe leidt dat de lidstaat van afgifte bevestigt dat aan de bewuste verblijfsvoorwaarde was voldaan – de betrokken lidstaat gehouden is het betwiste rijbewijs te erkennen, ook al heeft het hem gegeven antwoord hem niet overtuigd. Hij mag derhalve geen beroep doen op eigen verificaties of onderzoeken die hij terzake, hoe summier ook, heeft verricht om zich tegen de erkenning van het rijbewijs te verzetten.

49. Mocht het gastland echter van mening zijn, dat de lidstaat van afgifte onvoldoende controleert of aan de betrokken verblijfsvoorwaarde is voldaan, dan heeft het altijd nog de mogelijkheid om tegen die lidstaat een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 227 EG aan te spannen.

50. Ik erken in dit verband dat de (zij het weinig waarschijnlijke) mogelijkheid bestaat dat de lidstaat van afgifte naar aanleiding van een dergelijke informatie‑uitwisseling tot de conclusie komt dat, anders dan hij bij de afgifte van het rijbewijs had geconstateerd, inderdaad niet aan de in de richtlijn vereiste verblijfsvoorwaarde is voldaan. Maar ook in een dergelijk geval ben ik van mening dat de erkenning van het betrokken rijbewijs niet mag worden geweigerd.( )

51. Anders dan de Commissie namelijk, betwijfel ik of het ontbreken van een verblijfplaats van de houder van een rijbewijs in de lidstaat van afgifte op één lijn kan worden gesteld met de situatie die het Hof in het arrest Van de Bijl van 27 september 1989 heeft onderzocht.( )

52. In dat arrest onderzocht het Hof de situatie van een Nederlands onderdaan die in Nederland als zelfstandige het beroep van schilder wilde uitoefenen, zonder aan te tonen dat hij de vereiste bekwaamheid voor de uitoefening van dat beroep in die lidstaat bezat, en die zich jegens de Nederlandse autoriteiten beriep op een door de Britse autoriteiten afgegeven verklaring, volgens welke hij deze activiteit gedurende een bepaalde periode in het Verenigd Koninkrijk had uitgeoefend, teneinde overeenkomstig richtlijn 64/427/EEG( ) de vergunning om in Nederland de betrokken activiteit te kunnen uitoefenen, te verkrijgen. Deze richtlijn bepaalde dat, wanneer in een lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een bepaalde werkzaamheid afhankelijk is gesteld van het bezit van een bepaalde kennis en bekwaamheid, die lidstaat als voldoende bewijs van die kennis en bekwaamheid de daadwerkelijke uitoefening in een andere lidstaat van de betrokken werkzaamheid gedurende een bepaalde periode moet erkennen, wanneer zulks wordt bevestigd door een door de autoriteiten van laatstgenoemde lidstaat afgegeven verklaring.

53. Deze voorafgaande voorwaarde voor de daadwerkelijke uitoefening van een bepaalde beroepsactiviteit maakte deel uit van een overgangssysteem voor de vergunning voor de uitoefening van deze werkzaamheden, in afwachting van de coördinatie van de nationale regelingen betreffende enerzijds de toegang tot de betrokken werkzaamheden en de uitoefening ervan en anderzijds de wederzijdse erkenning van diploma’s.( ) Deze voorwaarde strookte met het legitieme streven van de lidstaat van ontvangst, te verzekeren dat de betrokken persoon een zekere algemene kennis en bekwaamheid bezat om de beoogde beroepswerkzaamheden te kunnen uitoefenen, teneinde de belangen van degenen te wier behoeve die werkzaamheden worden verricht, te beschermen.

54. In deze context is het begrijpelijk dat het Hof heeft geoordeeld dat „indien de bevoegde instantie van de lidstaat van ontvangst wordt verzocht om een vergunning voor bedrijfsuitoefening onder overlegging van een krachtens […] de richtlijn door de bevoegde instantie van de lidstaat van herkomst opgestelde verklaring, zij niet verplicht is de gevraagde vergunning zonder meer te verlenen wanneer de overgelegde verklaring in zoverre een kennelijke onjuistheid bevat als erin wordt verklaard, dat de […] bedoelde persoon in de lidstaat van herkomst gedurende een bepaalde periode werkzaamheden heeft uitgeoefend, terwijl vaststaat dat hij in diezelfde periode werkzaam is geweest op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst”.( )

55. Mijns inziens is deze uitspraak niet van toepassing op de feiten van het hoofdgeding.

56. Om te beginnen moet erop worden gewezen dat de in de richtlijn voorziene verblijfsvoorwaarde deel uitmaakt van een stelsel van erkenning en niet van goedkeuring van rijbewijzen, hetgeen in beginsel elke beoordelingsmarge van andere lidstaten dan de lidstaat van afgifte met betrekking tot de vraag of aan de voorwaarden voor de verkrijging van dergelijke rijbewijzen is voldaan, uitsluit.

57. Bovendien strookt deze verblijfsvoorwaarde niet met vereisten die vergelijkbaar zijn met die welke verband houden met het bezit van algemene kennis en bekwaamheden, en die bedoeld zijn ter bescherming van de belangen van degenen te wier behoeve een zelfstandige beroepsactiviteit wordt verricht. Hoe belangrijk deze voorwaarde ook mag zijn voor de opzet van het bij de richtlijn ingevoerde systeem, zij kan toch niet worden vergeleken met een wezenlijke voorwaarde zoals het slagen voor bepaalde examens inzake vaardigheden, rijgedrag of kennis, die voortvloeit uit dwingende redenen van algemeen belang in verband met de veiligheid van het wegverkeer, zoals voorzien in artikel 7, lid 1, sub a, van de richtlijn.( )

58. Uit deze uiteenzetting volgt mijns inziens dat de door de Commissie getrokken parallel tussen het aantoonbare niet-voldoen aan de in de richtlijn gestelde verblijfsvoorwaarde en de door het Hof in het arrest Van de Bijl, reeds aangehaald, onderzochte situatie, niet relevant is. Dat arrest kan derhalve geen afbreuk doen aan mijn beoordeling.

59. Volgens mij volstaat een dergelijke onregelmatigheid als zodanig niet om de erkenning van het onderhavige rijbewijs te kunnen weigeren en evenmin ter rechtvaardiging van de intrekking of nietigverklaring van het rijbewijs door een andere lidstaat dan de lidstaat van afgifte (met werking op het eigen grondgebied).( ) Wanneer de lidstaat van afgifte echter systematisch voorbijgaat aan de op hem rustende verplichting om te controleren of aan voornoemde verblijfsvoorwaarde is voldaan, kunnen de lidstaat van ontvangst en de Commissie een niet-nakomingsprocedure op grond van de artikelen 226 EG en 227 EG tegen de betrokken lidstaat aanspannen.

60. Het is bovendien niet uitgesloten dat de lidstaat van afgifte op grond van een dergelijke aangetoonde onregelmatigheid dienovereenkomstig besluit om het rijbewijs in te trekken of nietig te verklaren, zodat de andere lidstaten dit uiteraard niet meer hoeven te erkennen.

61. Bijgevolg ben ik van mening dat de artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, en 9 van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat een lidstaat niet mag weigeren een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen op grond dat de houder van het betrokken rijbewijs volgens hem ten tijde van de afgifte van het rijbewijs niet zijn gewone verblijfplaats in laatstgenoemde lidstaat had.

2. De gevolgen van een maatregel tot intrekking of nietigverklaring van een door een lidstaat afgegeven rijbewijs voor een nadien door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs

62. Thans moet worden onderzocht, of een lidstaat erkenning van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs mag weigeren om een andere reden dan hiervoor uiteengezet, namelijk omdat aan de houder van het betrokken rijbewijs een maatregel tot intrekking of nietigverklaring van een eerder door eerstgenoemde lidstaat afgegeven rijbewijs is opgelegd.

63. Kapper acht het mogelijk dat de Duitse autoriteiten op grond van artikel 8, lid 4, van de richtlijn weigeren de geldigheid op hun nationale grondgebied van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen, zolang daar een nationale maatregel zoals een schorsing of een tijdelijk rijverbod van kracht is. Deze mogelijkheid is daarna echter zonder meer uitgesloten.

64. In dergelijke zin betoogt de Italiaanse regering dat deze bepalingen uitsluitend zijn bedoeld om de toepassing van een strafsanctie, zoals een schorsing of intrekking van het rijbewijs, te verzekeren, teneinde aldus te vermijden dat de houder aan zijn straf ontkomt door zich ten onrechte te beroepen op het feit dat hij in een andere lidstaat een rijbewijs heeft verkregen. Zodra de strafsanctie ten uitvoer is gelegd, kan de lidstaat op wiens grondgebied zij is uitgesproken, zich niet meer tegen erkenning van dit rijbewijs verzetten.

65. De Commissie is van mening dat de richtlijn een lidstaat niet verbiedt de erkenning van een in een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te weigeren wanneer aan de houder ervan een maatregel tot intrekking van zijn nationaal rijbewijs is opgelegd en dit nog niet aan hem is teruggegeven. Ter terechtzitting heeft zij hieraan toegevoegd, dat een dergelijke weigering op grond van artikel 8, lid 4, van de richtlijn zich niet eindeloos kan uitstrekken, met name niet indien de betrokkene op een bepaald moment opnieuw een rijbewijs in zijn land van oorsprong kan krijgen.

66. Tegen de achtergrond van de ingediende opmerkingen ben ik van mening dat een dergelijke weigering om het rijbewijs te erkennen in omstandigheden als die van het hoofdgeding noch op artikel 8, lid 2, noch op artikel 8, lid 4, van de richtlijn kan worden gebaseerd.

67. Artikel 8, lid 2, van de richtlijn bepaalt dat, wanneer de houder van een door een lidstaat afgegeven geldig rijbewijs zijn gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat heeft overgebracht, het gastland, onder voorbehoud van de inachtneming van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, op de houder van dat rijbewijs zijn nationale bepalingen betreffende de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid kan toepassen en daarbij zonodig tot inwisseling van dat rijbewijs kan overgaan.

68. Mijns inziens omvatten deze bepalingen van de richtlijn, die niet alleen van toepassing zijn op de inwisseling van rijbewijzen( ), ook het geval waarin een houder van een rijbewijs een verkeersovertreding op het grondgebied van het gastland wordt verweten en de bevoegde autoriteiten van die lidstaat van plan zijn jegens hem, bij wijze van sanctie, een maatregel tot beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid te treffen, waarvan de gevolgen beperkt zouden zijn tot het grondgebied van die lidstaat.( )

69. Kapper bevindt zich in het hoofdgeding echter niet in een dergelijke situatie.

70. Ofschoon zijn rijbewijs in Duitsland werd ingetrokken, hetgeen neerkomt op de nietigverklaring daarvan, betrof deze sanctie immers uitsluitend het Duitse rijbewijs dat hij bezat alvorens het betrokken Nederlandse rijbewijs te verkrijgen. In het hoofdgeding gaat het niet om de vraag, of de Duitse autoriteiten krachtens artikel 8, lid 4, van de richtlijn het recht hebben Kapper opnieuw een maatregel tot intrekking of nietigverklaring van het rijbewijs op te leggen, ditmaal zijn Nederlandse rijbewijs. Het gaat er alleen om, of de Duitse autoriteiten het recht de geldigheid van het Nederlandse rijbewijs niet te erkennen. Zoals wij evenwel met betrekking tot de verblijfsvoorwaarde hebben gezien, moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Hieruit volgt dat het Nederlandse rijbewijs van Kapper geldig moet worden geacht, zodat van de hem verweten overtreding (een motorrijtuig besturen zonder geldig rijbewijs) geen sprake is. In dat geval is het uitgesloten dat betrokkene zich bevindt in de situatie bedoeld in artikel 8, lid 2, van de richtlijn.

71. Anders dan de Duitse regering betoogt, kan artikel 8, lid 2, van de richtlijn mijns inziens niet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat van ontvangst mag weigeren een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen, wanneer krachtens zijn nationale voorschriften (dus van de lidstaat van ontvangst) inzake beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid de houder van dat rijbewijs de rijbevoegdheid op het grondgebied van die lidstaat is ontzegd wegens een vroegere veroordeling (door de autoriteiten van die lidstaat) tot ontzegging van de rijbevoegdheid, met inbegrip van de situatie dat deze maatregel volledig ten uitvoer is gelegd en derhalve geen effect meer sorteert. Zoals we namelijk zullen zien, zou een extensieve uitlegging van deze bepalingen van de richtlijn artikel 8, lid 4, van de richtlijn van zijn praktisch nut beroven.

72. Laatstgenoemde richtlijnbepaling moet naar mijn mening restrictief worden uitgelegd, in die zin dat een lidstaat slechts mag weigeren een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen, wanneer de autoriteiten van de eerste lidstaat jegens de houder van het betrokken rijbewijs een maatregel tot beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van zijn rijbevoegdheid hebben getroffen, mits die maatregel niet volledig ten uitvoer is gelegd en de gevolgen ervan dus nog niet volledig zijn uitgeput. Er zijn verschillende redenen die voor een dergelijke uitlegging pleiten.

73. Om te beginnen volgt uit de bewoordingen van deze bepaling, zoals de Italiaanse regering heeft onderstreept( ), dat de aan een lidstaat toegekende bevoegdheid (om niet de geldigheid te erkennen van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs) uitsluitend het geval omvat dat iemand op zijn grondgebied „[nog steeds] het onderwerp vormt” van een van de genoemde maatregelen, hetgeen iets anders is dan het geval van iemand die van een dergelijke maatregel „[reeds] het onderwerp is geweest”. Het gebruik van de tegenwoordige en niet van de verleden tijd geeft duidelijk aan, dat het de wens van de communautaire wetgever was om het gebruik van deze bevoegdheid te beperken tot het bestaan van actuele maatregelen waarbij de rijbevoegdheid is ontzegd of beperkt, dat wil zeggen maatregelen die zich nog steeds in de executiefase bevinden.

74. Bovendien vormt de bij artikel 8, lid 4, van de richtlijn aan de lidstaten toegekende bevoegdheid een uitzondering op het beginsel van de erkenning van rijbewijzen, zoals vastgesteld in artikel 1, lid 2. Hieruit volgt dat volgens vaste rechtspraak artikel 8, lid 4, van de richtlijn derhalve restrictief moet worden uitgelegd.

75. Ten slotte wil ik eraan herinneren dat de richtlijn tot doel heeft een Europees modelrijbewijs vast te stellen en een systeem van wederzijdse erkenning van die rijbewijzen zonder verplichting tot inwisseling in te voeren, teneinde onder meer het verkeer te vergemakkelijken van personen die zich in een andere lidstaat vestigen dan die waar zij een rijexamen hebben afgelegd.( ) Het beginsel van wederzijdse erkenning van rijbewijzen, zoals neergelegd in artikel 1, lid 2, van de richtlijn, vormt derhalve de hoeksteen van het bij de richtlijn gecreëerde systeem. Het zou op een ontkenning van dit beginsel neerkomen, indien men ervan uit ging dat een lidstaat met een beroep op zijn nationale voorschriften mag weigeren, voor een onbepaalde periode of voor eeuwig, een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen.( )

76. Overigens wijs ik erop dat uit artikel 10, tweede alinea, van de richtlijn volgt dat, wanneer een lidstaat in zijn nationale wetgeving voorschriften ter uitvoering van artikel 8, lid 4, van de richtlijn wenst op te nemen, hij vooraf de instemming van de Commissie behoeft. Dit vereiste waarborgt dat de voorgenomen nationale bepalingen goed binnen het bij artikel 8, lid 4, van de richtlijn omschreven kader passen. Daartoe is het nodig dat een dergelijke instemming op juridisch bindende wijze wordt gegeven, dat wil zeggen door méér dan een stilzwijgende of informele standpuntbepaling, zoals dit het geval was ten aanzien van de Duitse regeling die in het hoofdgeding aan de orde is.( )

77. Bijgevolg ben ik van mening dat de artikelen 1, lid 2, en 8, lid 4, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat slechts mag weigeren een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen, wanneer de autoriteiten van eerstgenoemde lidstaat jegens de houder van het betrokken rijbewijs een maatregel tot beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van zijn rijbevoegdheid hebben getroffen, mits die dergelijke maatregel nog niet volledig ten uitvoer is gelegd en de gevolgen ervan dus nog niet zijn uitgeput.

V – Conclusie

78. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de door het Amtsgericht Frankenthal (Pfalz) gestelde vraag te beantwoorden als volgt:

„1) De artikelen 1, lid 2, 7, lid 1, sub b, en 9 van de richtlijn van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, moeten aldus worden uitgelegd dat een lidstaat niet mag weigeren een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs te erkennen op grond dat de houder van het betrokken rijbewijs volgens hem ten tijde van de afgifte van het rijbewijs niet zijn gewone verblijfplaats in laatstgenoemde lidstaat had.

2) Daarentegen mag een lidstaat krachtens artikel 8, lid 4, van de richtlijn een dergelijke erkenning weigeren wanneer de autoriteiten van die lidstaat jegens de houder van het betrokken rijbewijs een maatregel tot beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van zijn rijbevoegdheid hebben getroffen, mits die maatregel nog niet volledig ten uitvoer is gelegd en de gevolgen ervan dus nog niet zijn uitgeput.”