Voorlopige editie

ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid)

14 september 2022 ( )

„Staatssteun – Autobusvervoer – Lening voor de aanschaf van materieel en kapitaalleningen, verstrekt door de gemeente Helsinki – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast – Economische continuïteit – Procedurele rechten van de belanghebbenden – Artikel 6, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 – Motiveringsplicht”

In zaak T‑603/19,

Helsingin Bussiliikenne Oy, gevestigd te Helsinki (Finland), vertegenwoordigd door O. Hyvönen en N. Rosenlund, advocaten,

verzoekster,

ondersteund door

Republiek Finland, vertegenwoordigd door J. Heliskoski en H. Leppo als gemachtigden,

interveniënt,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Huttunen en F. Tomat als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Nobina Oy, gevestigd te Espoo (Finland),

Nobina AB, gevestigd te Solna (Zweden),

vertegenwoordigd door J. Åkermarck en T. Kalliokoski, advocaten,

interveniëntes,

wijst

HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, A. Marcoulli (rapporteur), J. Schwarcz, C. Iliopoulos en R. Norkus, rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken,

na de terechtzitting op 24 maart 2022,

het navolgende

Arrest ( )

1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt Helsingin Bussiliikenne Oy om nietigverklaring van besluit (EU) 2020/1814 van de Commissie van 28 juni 2019 betreffende steunmaatregel SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) ten uitvoer gelegd door Finland ten gunste van Helsingin Bussiliikenne Oy (PB 2020, L 404, blz. 10; hierna: „bestreden besluit”).

I. Voorgeschiedenis van het geding

2 Helsingin Bussiliikenne (hierna: „oude HelB”) is op 1 januari 2005 opgericht door Suomen Turistiauto Oy, een privaatrechtelijke vervoersonderneming in handen van Helsingin kaupunki (gemeente Helsinki, Finland), nadat deze onderneming de activa en passiva van HKL-Bussiliikenne Oy had overgenomen. Laatstgenoemde onderneming was in 1995 opgericht als spin-off van de afdeling vervoerdiensten van de gemeente Helsinki. De oude HelB exploiteerde busroutes in de regio Helsinki (Finland) en bood charter- en busleasingdiensten aan. Zij was voor 100 % eigendom van de gemeente Helsinki.

3 Van 2002 tot en met 2012 heeft de gemeente Helsinki verschillende maatregelen ten gunste van HKL-Bussiliikenne en de oude HelB genomen (hierna: „litigieuze maatregelen”). Zo is ten eerste in 2002 een lening van 14,5 miljoen EUR verstrekt aan HKL-Bussiliikenne om de aanschaf van materieel voor het busvervoer te financieren. Deze lening is op 1 januari 2005 overgenomen door de oude HelB. Ten tweede heeft de stad Helsinki aan laatstgenoemde onderneming bij haar oprichting een kapitaallening van in totaal 15 893 700,37 EUR verstrekt om bepaalde passiva van HKL-Bussiliikenne en Suomen Turitiauto te herfinancieren. Ten derde heeft die stad op 31 januari 2011 en 23 mei 2012 de oude HelB twee nieuwe kapitaalleningen verstrekt van respectievelijk 5,8 miljoen EUR en 8 miljoen EUR.

4 Op 31 oktober 2011 hebben de openbaarvervoersondernemingen Nobina Sverige AB en Nobina Finland Oy bij de Europese Commissie een klacht ingediend, waarbij hun moedermaatschappij, Nobina AB, zich op 15 november 2011 heeft aangesloten. In deze klacht stelden zij dat de Republiek Finland de oude HelB onrechtmatige steun had verleend. Op 22 november 2011 heeft de Commissie deze klacht overgezonden aan de Republiek Finland.

5 Bij besluit C(2015) 80 final van 16 januari 2015 betreffende steunmaatregel SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finland – Helsingin Bussiliikenne Oy (PB 2015, C 116, blz. 22; hierna: „inleidingsbesluit”) heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid met betrekking tot in het bijzonder de litigieuze maatregelen. Dit besluit is op 10 april 2015 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en de belanghebbenden zijn verzocht om binnen een maand na deze bekendmaking hun opmerkingen in te dienen. De Commissie heeft van verzoekster geen opmerkingen ontvangen.

6 Voorts heeft de stad Helsinki op 24 juni 2015 de Commissie in de loop van de procedure meegedeeld dat de oude HelB zou worden verkocht. Op 5 november 2015 heeft de Republiek Finland de Commissie de met verzoekster opgestelde ontwerp-verkoopovereenkomst doen toekomen.

7 Op 14 december 2015 is de oude HelB verkocht aan verzoekster, die voorheen Viikin Linja Oy heette. Overeenkomstig de verkoopakte is zij hernoemd tot Helsingin Bussiliikenne Oy (hierna: „nieuwe HelB”). In de transactiedocumenten was een beding opgenomen op grond waarvan de koper van de oude HelB volledig werd gevrijwaard in geval van een eis tot terugvordering van staatssteun (hierna: „vrijwaringsbeding”), en een deel van de verkoopprijs werd op een escrowrekening gestort totdat een definitief besluit over de staatssteun zou worden genomen of uiterlijk tot 31 december 2022. Daarnaast voorzagen die transactiedocumenten in een rentabiliteitsmechanisme op basis waarvan de koper zich ertoe verbond aan de verkoper op dezelfde escrowrekening een bonus over te maken indien het eerder overeengekomen winstniveau zou worden overschreden.

8 De verkoop aan Viikin Linja betrof alle commerciële activiteiten van de oude HelB. De oude HelB behield geen activa, behalve het tegoed dat op de escrowrekening was gestort of zou worden gestort. Het uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende passief is niet aan de nieuwe HelB overgedragen. Na de verkoop van de oude HelB is deze er door de gemeente Helsinki van vrijgesteld om de resterende uit de lening voor de aanschaf van materieel van 2002 voortvloeiende schuld terug te betalen. Bovendien heeft de gemeente Helsinki op 11 december 2015 de kapitaalleningen van 2005, 2011 en 2012, die niet waren terugbetaald, omgezet in eigen vermogen van de oude HelB.

9 Op 28 juni 2019 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld. Het dispositief van dit besluit luidt als volgt:

„Artikel 1

De staatssteun in het kader van de [litigieuze maatregelen] ten bedrage van 54 231 850 EUR die [de Republiek] Finland onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] ten gunste van Helsingin Bussiliikenne Oy heeft toegekend, is onverenigbaar met de interne markt.

Artikel 2

l. [De Republiek] Finland vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde terug.

2. Gezien de economische continuïteit tussen de oude HelB (thans Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) en de nieuwe HelB (volledige naam – Helsingin Bussiliikenne Oy, voorheen – Viikin Linja Oy) wordt de verplichting tot terugbetaling van de steun uitgebreid tot de nieuwe HelB (volledige naam – Helsingin Bussiliikenne Oy).

3. Over de terug te vorderen bedragen is rente verschuldigd vanaf de datum waarop zij ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.

[...]

Artikel 4

1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van het onderhavige besluit verstrekt [de Republiek] Finland de Commissie de volgende informatie:

a) het totale bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente) dat van de begunstigde moet worden teruggevorderd;

[...]”

II. Conclusies van partijen

10 Verzoekster, daarin ondersteund door de Republiek Finland, verzoekt het Gerecht:

– het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk nietig te verklaren;

– de Commissie te verwijzen in de kosten, vermeerderd met de wettelijke rente.

11 De Commissie verzoekt het Gerecht:

– het beroep te verwerpen;

– verzoekster te verwijzen in de kosten.

12 Nobina ondersteunt de conclusies van de Commissie en verzoekt om verzoekster te verwijzen in de kosten.

III. In rechte

[omissis]

B. Eerste middel: wezenlijke procedurefout, doordat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met verzoeksters procedurele rechten

[omissis]

27 Vooraf zij eraan herinnerd dat de toezichtsprocedure inzake staatssteun, gelet op de algemene opzet ervan, wordt ingeleid jegens de lidstaat die gezien de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun. Derhalve kan de Commissie – met het oog op de eerbiediging van de rechten van de verdediging – in haar besluit jegens de betrokken lidstaat informatie slechts in aanmerking nemen voor zover deze lidstaat in staat is gesteld om daarover zijn mening kenbaar te maken (arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 73).

28 Bovendien volgt uit artikel 108, lid 2, VWEU dat de Commissie de belanghebbenden in de gelegenheid moet stellen om hun opmerkingen in te dienen wanneer zij besluit om met betrekking tot een steunmaatregel de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Deze regel betreft een wezenlijk vormvoorschrift (arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punt 55; zie ook arrest van 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29 Die belanghebbenden kunnen zich niet beroepen op de rechten van de verdediging, maar beschikken wel over het recht om – rekening houdend met de omstandigheden van de zaak – naar behoren te worden betrokken bij de door de Commissie gevoerde administratieve procedure. In dit verband is de bekendmaking van een mededeling in het Publicatieblad van de Europese Unie een doeltreffend middel om alle belanghebbenden ter kennis te brengen dat er een procedure is ingeleid. Deze mededeling strekt ertoe om bij de belanghebbenden alle inlichtingen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstige beleid in te winnen. Een dergelijke procedure biedt de overige lidstaten en de belanghebbende kringen tevens de zekerheid dat zij hun mening kenbaar kunnen maken (arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punten 71 en 72).

30 Te dien einde verplicht artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9) de Commissie om in het inleidingsbesluit een „samenvatting” te geven van de relevante feiten en rechtspunten, alsmede om in dat besluit een eerste beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de maatregel in kwestie op te nemen en uiteen te zetten waarom er wordt getwijfeld aan de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt.

31 Gesteld dat verzoekster in casu schending van haar rechten van verdediging wenst aan te voeren, moet deze grief als niet ter zake dienend van de hand worden gewezen omdat verzoekster – zoals in punt 29 hierboven in herinnering is gebracht – de rechten van de verdediging niet geniet.

32 Wat betreft de gestelde schending van verzoeksters recht om te worden betrokken bij de in artikel 108, lid 2, VWEU, bepaalde procedure, moet worden opgemerkt dat verzoekster – zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd – niet betwist dat het inleidingsbesluit op de dag van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad correct was.

33 Verzoekster betoogt daarentegen dat de Commissie het inleidingsbesluit na de verkoop van de oude HelB moest corrigeren of aanvullen, althans haar in de gelegenheid moest stellen om opmerkingen in te dienen.

34 In de eerste plaats moet, voor zover verzoekster betoogt dat de Commissie een gewijzigd inleidingsbesluit diende vast te stellen, worden opgemerkt dat de teksten over de procedure inzake staatssteun weliswaar niet uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid om een besluit tot correctie en uitbreiding van een hangende procedure vast te stellen (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punt 50), maar dat de Commissie in het geval waarin zij na de vaststelling van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ontdekt dat dit besluit op onvolledige feitelijke gegevens of op een onjuiste juridische kwalificatie van deze gegevens berust, de mogelijkheid of zelfs de verplichting behoort te hebben om haar standpunt aan te passen door een correctiebesluit of een nieuw inleidingsbesluit vast te stellen, teneinde de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen op dienstige wijze opmerkingen in te dienen (zie in die zin arrest van 30 april 2019, UPF/Commissie, T‑747/17, EU:T:2019:271, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Met name moet de Commissie het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure corrigeren of uitbreiden om de belanghebbenden de mogelijkheid te bieden op dienstige wijze opmerkingen in te dienen, wanneer zij na de vaststelling van dat besluit haar redenering wijzigt met betrekking tot bepaalde feiten of een juridische kwalificatie van deze feiten, die beslissend blijken te zijn voor haar beoordeling van het bestaan van steun of de verenigbaarheid daarvan met de interne markt (zie in die zin arrest van 30 april 2019, UPF/Commissie, T‑747/17, EU:T:2019:271, punt 77).

36 In casu baseert verzoekster de verplichting van de Commissie om het inleidingsbesluit te corrigeren op de stelling dat de Commissie in het bestreden besluit haar perceptie van de begunstigde van de litigieuze maatregelen en het voorwerp van de procedure heeft gewijzigd.

37 Uit het bestreden besluit blijkt echter dat de Commissie geen wijziging heeft aangebracht in haar in het inleidingsbesluit verrichte analyse van de vraag wie de begunstigde van de litigieuze maatregelen is, of in algemenere zin van de vraag of er sprake is van steun en of deze verenigbaar is met de interne markt. In het bestreden besluit wordt namelijk duidelijk de oude HelB aangewezen als de onderneming waarop de litigieuze maatregelen van toepassing zijn, en de analyse betreffende het bestaan van steun en de verenigbaarheid daarvan met de interne markt betreft uitsluitend die onderneming.

38 In dit verband zij eraan herinnerd dat het dispositief van een staatssteunbesluit onafscheidelijk verbonden is met de motivering ervan, zodat bij de uitlegging van dat dispositief indien nodig rekening moet worden gehouden met de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid [zie in die zin arresten van 15 mei 1997, TWD/Commissie, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, punt 21, en 29 april 2021, Commissie/Spanje (TNT in Castilla-La Mancha), C‑704/19, niet gepubliceerd, EU:C:2021:342, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Derhalve wordt in artikel 1 van het bestreden besluit weliswaar „Helsingin Bussiliikenne” aangewezen als begunstigde van de litigieuze maatregelen – zonder dat wordt verduidelijkt of het gaat om de oude dan wel de nieuwe HelB – maar volgt uit de lezing van dat besluit in zijn geheel dat die benaming noodzakelijkerwijs ziet op de oude HelB.

39 Anders dan verzoekster betoogt, kan de omstandigheid dat de Commissie zich in het dispositief van het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de verplichting om de uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende steun terug te vorderen moest worden uitgebreid tot de nieuwe HelB wegens de economische continuïteit tussen de oude en de nieuwe HelB, dan ook niet worden gelijkgesteld met een wijziging van de begunstigde van de maatregelen ten aanzien van wie de Commissie moet beoordelen of er sprake is van steun en of deze verenigbaar is met de interne markt.

40 Die omstandigheid kan evenmin worden gelijkgesteld met een uitbreiding van het voorwerp van de procedure, aangezien de procedure beperkt is gebleven tot de vier in punt 3 hierboven vermelde litigieuze maatregelen. De Commissie heeft de verkoop van de activiteiten van de oude HelB namelijk uitsluitend onderzocht in het kader van haar analyse van het bestaan van economische continuïteit tussen de oude HelB en verzoekster. Met name heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet uitgebreid tot de vraag of de verkoop van de activiteiten van de oude HelB aan verzoekster als staatssteun kon worden aangemerkt. Evenmin heeft de Commissie – zoals duidelijk naar voren komt uit de overwegingen 269 en 270 van het bestreden besluit – beoordeeld of het vrijwaringsbeding en de overeenkomst inzake de escrowrekening staatssteun vormden.

41 Hieruit volgt dat verzoeksters betoog dat de Commissie een besluit tot correctie of uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure moest vaststellen, ongegrond is.

42 In de tweede plaats dient, voor zover verzoekster de Commissie verwijt dat deze haar niet in de gelegenheid heeft gesteld om opmerkingen in te dienen, in herinnering te worden gebracht dat het recht van de belanghebbenden om bij de procedure te worden betrokken moet worden beoordeeld op basis van de omstandigheden van het betreffende geval (zie punt 29 hierboven). Het is denkbaar dat er omstandigheden zijn waarin de vaststelling van feiten die nieuw zijn ten opzichte van de in het inleidingsbesluit vermelde feiten, ertoe nopen om de belanghebbenden in sterkere mate bij de procedure te betrekken (zie in die zin arrest van 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 71).

43 In casu blijkt uit de processtukken dat na de bekendmaking van het inleidingsbesluit op 10 april 2015 aan de Commissie bij brief van de gemeente Helsinki van 24 juni 2015 is meegedeeld dat de activiteiten van de oude HelB zouden worden verkocht. Deze brief ging vergezeld van een memorandum van april 2015 over de voorgenomen verkoop, het zogenoemde project Viima. Op 5 november 2015 heeft de Republiek Finland de Commissie onder meer de met verzoekster te sluiten koopovereenkomst doen toekomen. De Commissie heeft de Republiek Finland – met name in 2016 – vragen gesteld over die verkoop. Vervolgens heeft de Commissie overwogen dat het relevant was om zich in het bestreden besluit uit te spreken over de vraag of de uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende steun ten gevolge van die verkoop aan verzoekster was overgedragen, en heeft zij zich op het standpunt gesteld dat er sprake was van economische continuïteit tussen de oude en de nieuwe HelB. Aldus was de Commissie – zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd – van mening dat verzoekster de werkelijke begunstigde van de steun in kwestie en bijgevolg de mogelijke debiteur van de verplichting tot terugbetaling daarvan was geworden.

44 Uit de als bijlage bij het verzoekschrift gevoegde toelichting bij de verkoopprijs, die dateert van 21 september 2015 en die op verzoek van de gemeente Helsinki is opgesteld door een onafhankelijke onderneming, blijkt eveneens dat de groep waartoe verzoekster behoort op 3 juni 2015 haar bindende overnamebod had ingediend en dat de verkoopakte is ondertekend op 14 december 2015. Beide datums liggen dus na het verstrijken van de aan de belanghebbenden verleende termijn om hun opmerkingen in te dienen naar aanleiding van de bekendmaking van het inleidingsbesluit in het Publicatieblad van de Europese Unie.

45 Tevens zij opgemerkt dat de Commissie geen enkel verzoek om informatie tot verzoekster heeft gericht op grond van artikel 7 juncto artikel 12, lid 2, tweede alinea, van verordening 2015/1589.

46 Hieruit volgt dat de Commissie, ofschoon zij sinds juni 2015 wist dat de activiteiten van de oude HelB zouden worden verkocht en er drieënhalf jaar is verstreken tussen die verkoop en de vaststelling van het bestreden besluit, verzoekster op geen enkel tijdstip bij de procedure heeft betrokken als werkelijke begunstigde van de litigieuze maatregelen, ook al heeft zij aan het einde van die procedure besloten om de verplichting tot terugvordering van de steun in kwestie uit te breiden tot verzoekster.

47 Het is juist dat verzoekster noodzakelijkerwijs op de hoogte was van de lopende formele onderzoeksprocedure en van de gevolgen van een eventuele verplichting tot terugvordering van de betreffende steun, gelet op het in de verkoopakte opgenomen vrijwaringsbeding, waarvan in herinnering wordt gebracht dat het haar vrijwaarde van elke eis tot terugbetaling van staatssteun. Dat verzoekster als zorgvuldige marktdeelnemer de Commissie uit eigen beweging alle nuttige informatie over de overname van de activiteiten van de oude HelB had kunnen verstrekken, ontslaat de Commissie niet van haar procedurele verplichtingen.

48 De bijzondere omstandigheden van het geval rechtvaardigden dus dat de Commissie, die de bedoeling had te onderzoeken of er sprake was van economische continuïteit tussen de activiteiten van de oude en de nieuwe HelB, verzoekster als werkelijke begunstigde van de litigieuze maatregelen nauwer betrok bij de procedure. Door verzoekster niet in staat te stellen haar opmerkingen in te dienen over de kwestie van de economische continuïteit, heeft de Commissie inbreuk gemaakt op het door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde recht.

49 Wat in de derde plaats de vraag betreft of de Commissie – zoals verzoekster betoogt – een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden, zij eraan herinnerd dat de op de Commissie rustende verplichting om de belanghebbenden in het stadium van het inleidingsbesluit in staat te stellen hun opmerkingen in te dienen een wezenlijk vormvoorschrift is (zie punt 28), waarvan de schending van rechtswege leidt tot nietigverklaring van de aangetaste handeling (zie arrest van 10 maart 2022, Commissie/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P en C‑171/19 P, EU:C:2022:176, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50 In casu staat het echter vast dat het inleidingsbesluit alle vereiste informatie bevatte en op correcte wijze is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (zie punt 32 hierboven). De in punt 48 hierboven geconstateerde schending heeft dus geen betrekking op de verplichtingen die krachtens artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 op de Commissie rusten bij de inleiding van de formele onderzoeksprocedure, maar op de verplichtingen die zij heeft wegens een bijzondere omstandigheid die het gevolg is van een gebeurtenis die heeft plaatsgevonden nadat de belanghebbenden waren verzocht om hun opmerkingen in te dienen doch voordat het litigieuze besluit is vastgesteld. In die zin onderscheidt de onderhavige zaak zich van de zaken die hebben geleid tot de door verzoekster aangevoerde arresten van 22 februari 2006, Le Levant 001 e.a./Commissie (T‑34/02, EU:T:2006:59), en 12 december 2018, Freistaat Bayern/Commissie (T‑683/15, EU:T:2018:916). Die arresten betroffen namelijk het feit dat de Commissie haar verplichtingen inzake de inhoud van het inleidingsbesluit niet was nagekomen op de datum van inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Bovendien is vastgesteld dat de Commissie in casu geen besluit tot correctie of uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure hoefde vast te stellen (zie punt 41 hierboven).

51 Hieruit volgt dat de Commissie geen wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden doordat zij – zoals in punt 48 hierboven is geconstateerd – inbreuk heeft gemaakt op het in artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde recht, maar dat zij aldus wel een procedurele onregelmatigheid heeft begaan, die slechts tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit kan leiden indien vaststaat dat het bestreden besluit zonder die onregelmatigheid een andere inhoud zou kunnen hebben gehad (zie arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 In zoverre betoogt verzoekster dat zij, indien zij in de gelegenheid was gesteld om haar opmerkingen in te dienen, de Commissie doorslaggevende aanvullende informatie zou hebben doen toekomen over de vraag of de steun in kwestie aan haar was overgedragen, zodat volgens haar niet uit te sluiten valt dat het bestreden besluit met die informatie anders zou zijn geweest. Met name voert verzoekster aan dat de Commissie de Republiek Finland tijdens de procedure vragen had gesteld over de verwerving van de activiteiten van de oude HelB door de nieuwe HelB, en dat de vragen over het exploitatieplan en de eventuele continuïteit ten opzichte van de commerciële strategie van de oude HelB onbeantwoord zijn gebleven. Zij preciseert in het kader van het derde middel dat zij tal van investeringen heeft gedaan en maatregelen heeft genomen om de activiteiten van de oude HelB te integreren in de groep waartoe zij behoort (overdracht van bestuurs- en beheerstaken aan de moedermaatschappij van de groep, delen van de bussen met de overige ondernemingen van de groep, delen van het personeel, integreren van de remisediensten, werkplaatsactiviteiten en IT-diensten). Volgens verzoekster heeft de Commissie zich dan ook over de economische continuïteit uitgesproken zonder te beschikken over alle nodige informatie.

53 Om te beginnen moet worden benadrukt dat bij het onderzoek van de gevolgen van de geconstateerde procedurele onregelmatigheid voor het bestreden besluit niet hoeft te worden vastgesteld of verzoeksters argumenten gegrond zijn, maar wel moet worden beoordeeld of de Commissie een inhoudelijk ander besluit zou hebben kunnen vaststellen indien zij had beschikt over voormelde informatie.

54 In dit verband zij opgemerkt dat de economische continuïteit tussen de vennootschappen die betrokken zijn bij een overdracht van activa, volgens de rechtspraak wordt beoordeeld op basis van het voorwerp van de overdracht (activa en passiva, continuïteit inzake werknemers en gebundelde activa), de verkoopprijs, de identiteit van de aandeelhouders of de eigenaren van de overnemende onderneming en van de oorspronkelijke onderneming, het tijdstip waarop de overname plaatsvond (na het begin van het onderzoek, de inleiding van de procedure of het eindbesluit) of de economische logica van de transactie (zie arrest van 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

55 In de eerste plaats is de Commissie in het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat de terugvordering van de staatssteun in kwestie moest worden uitgebreid tot verzoekster, nadat zij ten eerste de omvang van de transactie inzake de verkoop van de activiteiten, ten tweede de verkoopprijs, ten derde de identiteit van de voormalige en de huidige eigenaar, ten vierde het tijdstip van de transactie en ten vijfde de economische logica van de transactie had onderzocht.

56 Met haar betoog probeert verzoekster aan te tonen dat zij met haar opmerkingen invloed had kunnen uitoefenen op de beoordeling van de Commissie inzake het criterium van de economische logica van de transactie. De opmerkingen die volgens verzoekster zouden hebben kunnen worden gemaakt indien de geconstateerde procedurele onregelmatigheid niet was begaan, zien dus slechts op één van de criteria die worden gebruikt om vast te stellen dat er sprake is van economische continuïteit.

57 In de tweede plaats dient met betrekking tot de economische logica van de transactie te worden opgemerkt dat met deze factor wordt beoogd vast te stellen of de activa worden verworven om de economische activiteiten te verrichten waarvoor de steun in kwestie is verleend, dan wel of zij worden gebruikt om andere activiteiten te verrichten, volgens een andere strategie of volgens een ander bedrijfsmodel. Dat de onderneming die de activa heeft overgenomen van de onderneming die aanvankelijk de begunstigde van een steunmaatregel was, deze activa op dezelfde manier als laatstgenoemde onderneming gebruikt, zonder verandering van commerciële strategie, wijst op economische continuïteit tussen beide ondernemingen (zie in die zin arrest van 29 april 2021, Fortischem/Commissie, C‑890/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2021:345, punt 88).

58 In casu heeft de Commissie in de overwegingen 250 en 251 van het bestreden besluit geconstateerd dat de overname door verzoekster betrekking had op alle activa die nodig waren voor de voortzetting van de activiteiten van de oude HelB als going concern, op alle werknemers van de oude HelB alsook op de bijbehorende rechten en verplichtingen (met uitzondering van de lening van 2002 voor de aanschaf van materieel en de kapitaalleningen van 2005, 2011 en 2012). De Commissie heeft tevens overwogen dat de overname van de activiteiten door een onderneming die actief was op dezelfde markt als de oude HelB erop wees dat de activiteiten van de oude HelB zonder grote veranderingen werden voortgezet, met dezelfde bussen, dezelfde routes en dezelfde kleuren.

59 De omvang van de overname en de ononderbroken voortzetting van de activiteiten met dezelfde bussen, dezelfde routes en dezelfde kleuren worden niet door verzoekster betwist. Evenmin betwist zij dat – zoals in overweging 221 van het bestreden besluit wordt vermeld – de activiteiten van de oude HelB volgens de op 14 december 2015 gesloten koopovereenkomst als going concern werden overgedragen en dat de verkoop zich uitstrekte tot alle activa en alle contracten en verplichtingen die nodig waren voor de voortzetting van de activiteiten. In zoverre staat het vast dat verzoekster de oude HelB is opgevolgd als partij bij de overeenkomsten met de concessieverlenende overheidsdienst voor openbaar vervoer in de regio Helsinki, zodat zij opereert binnen het strikte kader van de in die overeenkomsten vastgestelde voorwaarden, die niet significant mogen worden gewijzigd. Verzoekster wijst er tevens op dat alle door haar overgenomen activiteiten berusten op die overeenkomsten.

60 Voorts trekt verzoekster niet in twijfel dat de activiteiten zijn overgenomen door een onderneming die behoort tot een groep die actief is op de Finse busvervoermarkt, dat wil zeggen dezelfde markt als die waarop de oude HelB actief was. Meer bepaald heeft verzoekster in haar schrifturen nooit tegengesproken dat die groep in 2016 21,9 % van die markt in handen had, zoals in overweging 23 van het bestreden besluit wordt opgemerkt. Dat verzoekster, of de groep waartoe zij behoort, in de regio Helsinki sinds 2001 niet meer actief was op de betreffende markt, is niet van invloed op de beoordeling van de economische continuïteit.

61 Daarentegen betwist verzoekster dat zij de activa van de oude HelB op dezelfde wijze gebruikt. Zij betoogt dat zij dit had kunnen bewijzen aan de hand van de omstandigheid dat de groep waartoe zij behoort ten eerste grote investeringen heeft gedaan, die met name bestaan in de aanschaf van 83 nieuwe bussen, en ten tweede talrijke maatregelen heeft genomen om de activiteiten van de oude HelB te integreren, zodat die groep omvangrijke synergie-effecten kon bereiken.

62 Dienaangaande zij opgemerkt dat de Republiek Finland – in antwoord op de vragen van de Commissie over verzoeksters commerciële strategie – beweerde niet op de hoogte te zijn van de strategie en de bedrijfsplannen van de groep waartoe verzoekster behoort, maar wel de op het intranet van deze groep vermelde informatie heeft overgelegd en daarbij met name heeft gewezen op de procedure voor de fusie van verzoekster met die groep. Zoals de Commissie aanvoert, toont het feit dat het beheer van de exploitatie van een commerciële activiteit wordt gerationaliseerd door maatregelen waarmee die activiteit in de groep moet worden geïntegreerd middels in het bijzonder het delen van bepaalde kosten – terwijl verzoekster die activiteit heeft voortgezet overeenkomstig de bestaande, niet significant gewijzigde overeenkomsten – evenwel niet aan dat het bedrijfsmodel of de commerciële strategie is gewijzigd.

63 Derhalve kan, anders dan verzoekster stelt, gelet op de omstandigheden van het geval, uit de maatregelen om de activiteiten van de oude HelB te integreren in de groep waartoe verzoekster behoort, niet worden afgeleid dat de commerciële strategie is gewijzigd. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat die groep de vermelde investeringen zou hebben gedaan ten gunste van verzoekster.

64 Vastgesteld moet dan ook worden dat verzoekster niet heeft aangetoond dat, indien zij in staat was gesteld om haar opmerkingen over de kwestie van de economische continuïteit in te dienen, die opmerkingen de beoordeling van de Commissie op dat punt zouden hebben kunnen wijzigen.

65 Gelet op een en ander moet het eerste middel worden afgewezen.

[omissis]

HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),

rechtdoende, verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) Helsingin Bussiliikenne Oy wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in de kosten van de Europese Commissie, daaronder begrepen die welke verband houden met de procedure in kort geding, en van Nobina Oy en Nobina AB.

3) De Republiek Finland zal haar eigen kosten dragen.

Papasavvas Marcoulli Schwarcz

Iliopoulos Norkus

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 september 2022.

ondertekeningen