CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 19 FEBRUARI 1975 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige prejudiciële zaak wordt U verzocht om uitlegging van richtlijn nr. 221 van 25 februari 1964, die, zoals U weet, gaat over de coördinatie, in de Lid-Staten van de Gemeenschap, van de voor vreemdelingen geldene bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.

In Uw arrest van 4 december jongsdeden in de zaak 41-74, mejuffrouw Van Duyn, heeft U voor recht verklaard dat de bepalingen van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, — luidens welke „de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene” —, „voor particulieren rechten doen ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient te handhaven”.

Daarmede heeft U de rechtstreekse toepasselijkheid van deze regel erkend in de zin die Uw jurisprudentie aan die uitdrukking toekent.

Eveneens heeft U beslist dat de beoordeling van het persoonlijk gedrag een noodzakelijke voorwaarde is voor elke door de nationale autoriteiten genomen maatregel, waarbij de vrijheid van verkeer en werkgelegenheid van de migrerende werknemers wordt beperkt. Terugwijziging en uitzetting, politiemaatregelen waarvan een Staat overeenkomstig zijn nationale wet gebruik kan maken, zijn gemeenschapsrechtelijk derhalve slechts gerechtvaardigd indien zij op individueel onderzoek van het gedrag van de betrokkene berusten.

Thans heeft het Verwaltungsgericht Keulen zich tot U gewend met twee prejudiciële vragen inzake de uitlegging van hetzelfde artikel 3 van deze richtlijn nr. 64/221/EEG.

In de eerste plaats vraagt het Verwaltungsgericht of deze bepalingen beletten dat de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat — in casu de Bondsrepubliek Duitsland — de uitzetting kunnen gelasten van een migrerende werknemer die onderdaan van een andere Lid-Staat is, „met het oogmerk andere vreemdelingen af te schrikken van gelijke of gelijksoortige strafbare feiten als de betrokkene worden verweten of van schending anderszins van de openbare orde en veiligheid” van het gastland.

Anders gezegd gaat het erom of de richtlijn de uitzetting van een communautaire werknemer verbiedt, wanneer dit besluit wordt gemotiveerd met een doelstelling van „algemene preventie”.

De oplossing van deze principiële vraag zal ertoe bijdragen de inhoud te verduidelijken en de grenzen te bepalen van het in artikel 48 EEG-Verdrag vervatte voorbehoud voor de openbare orde met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers, dat men in analoge bewoordingen in artikel 56 van het Verdrag terugvindt bij de vrijheid van vestiging.

De tweede vraag van de Duitse rechter houdt rechtsstreeks verband met de feiten die tot het hoofdgeding hebben geleid.

De vraag luidt of artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn aldus moet worden verstaan „dat een onderdaan van een Lid-Staat der EEG alleen mag worden uitgezet in geval van duidelijke aanwijzigingen dat de betrokkene, na een strafrechtelijke veroordeling, zich wederom schuldig zal maken aan een strafbaar feit, of anderszins de openbare orde en veiligheid van een Lid-Staat der EEG in gevaar zal brengen”.

Alvorens met het onderzoek van deze vragen te beginnen, moge ik een overzicht geven van de oorsprong van deze zaak en van het verloop van de procedure voor de administratieve en rechterlijke autoriteiten van de Bondsrepubliek.

C. Bonsignore, van Italiaanse nationaliteit, in 1950 op Sicilië geboren, komt in oktober 1968 naar Duitsland. Hij wordt als chemisch laborant bij de Fordfabriek te Keulen aangenomen. In mei 1971 koopt hij van een onbekende illegaal een automatisch pistool van het merk Beretta, kaliber 6,35 mm, met patronen. Hij heeft geen vuurwapenvergunning.

Enkele dagen later, op 30 mei, toont hij, tijdens een maaltijd in familiekring ten huize van zijn zuster, het zojuist gekochte wapen en wil laten zien hoe het werkt. Hij haalt de patroonhouder eruit en ziet dat er een kogel in de loop is blijven zitten. Hij tracht hem eruit te halen doch slaagt daar niet in. Weinig vertrouwd met de omgang van vuurwapens haalt hij onbedoeld de trekker over. Het schot gaat af. Zijn onlangs naar Duitsland gekomen jonge broer Angelo wordt dodelijk gewond aan zijn hoofd.

Na politieonderzoek veroordeelt het Schöffengericht van het Amtsgericht Keulen Bonsignore tot een boete wegens overtreding van het Waffengesetz.

Daarentegen 'ontslaat het hem van rechtsvervolging ter zake van dood door schuld, daar de jonge en onervaren verdachte zeer diep was getroffen door de als gevolg van zijn onvoorzichtigheid veroorzaakte dood van zijn broer; daarbij neemt de rechter ook in aanmerking dat hij geenszins heeft getracht zijn verantwoordelijkheid te ontkennen, evenals zijn toezegging geen wapen meer aan te raken.

Maar de Oberstadtdirektor van de stad Keulen besluit op 18 september 1972 — 16 maanden na het ongeval — de betrokkene uit te zetten uit het grondgebied van de Bondsrepubliek, en wel binnen een maand. Nadat het door de betrokkene ingestelde administratieve beroep was afgewezen, ging hij tegen de uitvoering van het besluit in verzet bij het Verwaltungsgericht Keulen. De vierde Kamer van deze rechterlijke instantie verleent uitstel van de tenuitvoerlegging, ondanks de door de administratie naar voren gebrachte argumenten. De gemeenteautoriteit van Keulen betoogt dat uit het verwerven en onwettig voorhanden hebben van een vuurwapen „voldoende blijkt dat verzoeker niet de bedoeling heeft de Duitse rechtsorde in acht te nemen”, en voegt daaraan toe „dat niet kan worden getolereerd dat als gasten opgenomen vreemdelingen een permanente bedreiging voor de (nationale) gemeenschap vormen door illegaal wapens aan te schaffen of voorhanden te hebben”.

„Daar — aldus de hoofdoverweging in het verweer van de gemeente — het aantal door vremmdelingen gepleegde wapendelicten de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen, dient een verdere stijging van deze geweldmisdrijven te worden voorkomen door onmiddelijke uitzetting van vreemdelingen die het Waffengesetz hebben overtreden”. Dit standpunt was bovendien in overeenstemming met de door de Duitse Regering gegeven instructies.

De rechter deelde dit standpunt niet. Hij verklaart dat verzoeker slechts kan worden uitgezet, indien zijn persoonlijk gedrag een dergelijke maatregel rechtvaardigt, waarbij een strafrechtelijke veroordeling op zich zelf niet doorslaggevend is. Uitzetting is bijgevolg slechts wettig, indien het gedrag van de vreemdeling aanleiding geeft te veronderstellen dat hij in de toekomst een gevaar vormt voor de openbare orde en veiligheid in Duitsland, dat wil zeggen indien gevaar voor recidive bestaat. Daar de rechter van mening was dat hier geen enkel gevaar van dien aard bestond, moet het uitzettingsbevel „kennelijk onjuist” worden geacht.

Op 26 april 1973 bevestigt de Regierungspräsident van Keulen echter het aanvankelijk door de Oberstadtdirektor genomen uitzettingsbesluit. Volgens hem dient bescherming van de openbare orde en veiligheid in Duitsland voorrang te hebben boven verzoekers persoonlijk belang om in dit land te verblijven, en is er bij verzoeker sprake van „gevaar voor recidive”. Ook al baseert de Regierungspräsident zich aldus op het — veronderstelde of, volgens hem, voorzienbare — persoonlijke gedrag van de Intaliaanse werknemer, toch blijft het streven naar „algemene preventie” in zijn argumentatie latent aanwezig.

Bonsignore verzocht nietigverklaring van deze maatregel en concludeerde dat het Verwaltungsgericht de bevoegde autoriteiten zou gelasten hem toe te staan op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland woonachtig te blijven.

Naar aanleiding van deze procedure stelde het Verwaltungsgericht U de prejudiciële vragen, die wij aan het begin van onze conclusie hebben vermeld.

Bespreking

Bij de bespreking der vragen zullen wij het beginselarrest in de zaak Van Duyn in het oog hebben te houden.

U heeft daarin allereerst bevestigd dat artikel 48 van het Verdrag rechtstreeks toepasselijk is, zij het dat het derde lid van dit artikel ten aanzien van het vrije verkeer en het recht van verblijf van de migrerende werknemers „een voorbehoud maakt inzake de beperkingen die om redenen van openbare orde en met name van openbare veiligheid zijn gerechtvaardigd”. Maar dit voorbehoud dat een uitzondering vormt op de rechten die artikel 48 voor communautaire onderdanen doet ontstaan, moet strikt aan de hand van richtlijn nr. 64/221/EEG van de Raad worden uitgelegd.

Vervolgens besliste U dat de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vervatte bepalingen, luidens welke „de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene” eveneens rechtstreekse werking hebben, daar in het geval dat de gezagsorganen van de Gemeenschap „de Lid-Staten bij richtlijn hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het Gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan”.

U heeft bovendien te kennen gegeven dat artikel 3, lid 1, van de richtlijn „een verplichting bevat, waaraan geen enkel voorbehoud of voorwaarde is verbonden en die naar haar aard geen enkele nadere handeling nodig maakt van hetzij de Gemeenschapsinstellingen, hetzij de Lid-Staten”.

De aldus aan de Staten opgelegde verplichting beperkt duidelijk de reikwijdte van de door hen behouden bevoegdheid om ter handhaving van de nationale openbare orde besluiten te nemen, die kunnen afdoen aan het in artikel 48 van het Verdrag vervatte recht van de communautaire onderdanen om hun grondgebied te betreden of daar te verblijven, aangezien volgens artikel 3, lid 1, van de richtlijn alleen overwegingen ontleend aan persoonlijk gedrag dergelijke maatregelen kunnen rechtvaardigen.

Tegen deze achtergrond leze men het in artikel 3, lid 2, van de richtlijn bepaalde, dat „het bestaan van strafrechtelijke maatregelen op zich zelf geen motivering vormt” van de tegen de communautaire werknemer genomen maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid.

Dit lid is ook uitdrukkelijk vermeld in de verwijzingsbeschikking van het Verwaltungsgericht Keulen.

Onzes inziens lijdt het geen twijfel dat deze bepaling, evenals lid 1, rechtstreeks werkt en bijgevolg voor particulieren subjectieve rechten doet ontstaan.

Een tegen een onderdaan van een Lid-Staat genomen uitzettingsmaatregel is onmiskenbaar in strijd met het rechtstreeks toepasselijke Gemeenschapsrecht, indien deze enkel en alleen berust op een door een strafrechter van het gastland uitgesproken veroordeling.

De gedachtengang hierbij is dat bij overtreding van de strafwet in beginsel wel inbreuk wordt gemaakt op de nationale openbare orde, maar dat zowel voor de eigen onderdanen als voor de onderdanen van andere Lid-Staten de toepassing van de strafwet door de bevoegde rechterlijke instanties voldoende is om de repressie ter bescherming van deze openbare orde te verzekeren.

Uitzetting, die uiteraard slechts vreemdelingen kan treffen en niet de eigen onderdanen, is stellig een politiemaatregel, maar de gevolgen daarvan op sociaal en menselijk vlak blijken oneindig veel verder te reiken dan van een geldboete of zelfs van een — althans korte — vrijheidsstraf.

Volgens de auteurs van de richtlijn zouden derhalve, onafhankelijk van enige veroordeling, de nationale gezagsorganen eerst tot uitzetting kunnen besluiten, voor zover het persoonlijke gedrag van de Gemeenschapsonderdaan die een delict heeft begaan, een zodanige bedreiging van de openbare orde vormt of in de toekomst wellicht zal vormen, dat de aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied van het gastland onduldbaar wordt.

Gezwegen van overtredingen, zullen onzorgvuldigheidsdelicten en zelfs ook bepaalde in een bijzonder psychologisch verband begane „crimes passionnels” in het algemeen echter geen zo ernstige gevaren opleveren voor de openbare orde en met name voor de openbare veiligheid dat uitzetting van de dader noodzakelijk blijkt.

Nu is blijkens het door de Duitse rechter overlegde dossier Bonsignore alleen wegens onrechtmatig wapenbezit veroordeeld. Daarentegen is hij ontslagen van rechtsvervolging ter zake van dood door schuld. Ingevolge artikel 3, lid 2, van de richtlijn was de veroordeling op zich zelf niet voldoende om zijn uitzetting naar behoren te motiveren.

Daar de plaatselijke autoriteiten — zowel de Oberstadtdirektor als de Regierungspräsident — de rechtvaardiging van de genomen maatregel dus niet op dit gebied konden zoeken, betoogden zij dat het ongeoorloofd bezit of dragen van een wapen — en de dood door schuld die het gevolg daarvan was — niet is los te maken van het personlijk gedrag van de betrokkene, en dat het delict ongeoorloofd wapenbezit, dat een potentieel gevaar voor de openbare orde inhoudt, naar zijn aard voldoende is om de uitzettingsmaatregel te rechtvaardigen, ook al kan de dader niet als potentieel recidivist worden beschouwd.

Dit standpunt is trouwens naar het schijnt in overeenstemming met de door de federale gezagsorganen gegeven instructies dat bepaalde delicten, zoals met name wapenbezit of, op een ander vlak, verkoop van verdovende middelen, tot de strafbare feiten behoren die in beginsel tot uitzetting moeten leiden van de buitenlanders die deze hebben begaan.

Uit gerechtelijke -en politiestatistieken in de geïndustrialiseerde landen die op ruime schaal gebruik maken van buitenlandse arbeidskrachten, blijkt inderdaad dat bepaalde criminaliteitsvormen het meest voorkomen onder de immigranten. Hiervoor zijn verschillende verklaringen: de betrekkelijke onaangepastheid van de buitenlandse werknemers aan een maatschappij die meestal sterk verschilt van die, welke zij in hun land van herkomst hebben gekend; veelal moeilijke levensen woonomstandigheden; gebrek aan assimilatievermogen; het gevoel in feite buiten de sociale structuur van het gastland te staan. De sociologen zouden dit als vervreemdingsgevoel aanduiden.

Eveneens is denkbaar dat bepaalde, zelfs vrij lichte delicten zoals wapenbezit, in de ontwikkelde industriestaten en in het bijzonder in de grote stedelijke agglomeraties, preventieve maatregelen rechtvaardigen, zoals ook de bescherming van de volksgezondheid een goed geregelde preventie van bepaalde besmettelijke ziekten verlangt.

Terwijl men echter op dit laatste gebied eenvoudig een lijst kan opstellen van ziekten waarvoor een meldings- en preventieplicht bestaat, dient van de „besmettelijk” geachte delicten nog een limitatieve opsomming door de Gemeenschapsautoriteiten te worden vastgesteld, zodat de beginselen van het vrije verkeer en het recht op tewerkstelling en verblijf van de migrerende werknemers in elk der Lid-Staten uniform toepassing kunnen vinden.

Zoals wij hebben gezien, volgt de richtlijn van de Raad dit systeem niet. Zij gaat uit van het individueel onderzoek van het persoonlijk gedrag der betrokkenen.

De eerste vraag nu van de Duitse rechter komt erop neer of de doelstelling van algemene preventie, van afschrikking, verenigbaar is met een juiste uitlegging van deze richtlijn.

Het is niet onbegrijpelijk dat het Verwaltungsgericht Keulen U op dit principiële punt om uitlegging verzoekt.

Immers, de jurisprudentie van de Duitse rechterlijke instanties over de respectieve criteria van bijzondere en algemene preventie loopt nogal uiteen en is zelfs verdeeld.

Ook ligt de vraag anders naargelang de door uitzettingsmaatregelen getroffen buitenlanders onderdanen van derde Staten zijn en bijgevolg vallen onder het Ausländergesetz — een tekst van algemeen recht inzake de vreemdelingenpolitie — dan wel Gemeenschapsonderdanen die als zodanig zijn onderworpen aan de bijzondere regeling van het „Aufenthaltsgesetz”, vastgesteld ter uitvoering van richtlijn nr. 64/221/EEG.

Jegens eerstgenoemden beschikken de Duitse gezagsorganen, behoudens bilaterale overeenkomsten, over een ruime discretionaire beoordelingsbevoegdheid, die zij evenwel onder rechterlijk toezicht overeenkomstig het recht, en met name overenkomstig het evenredigheidsbeginsel, moeten uitoefenen.

Overigens was het Bundesverwaltungsgericht, de hoogste federale bestuursrechtelijke instantie — ook op het gebied van het algemene recht inzake de vreemdelingenpolitie —, aanvankelijk blijkbaar een opvatting toegedaan die alleen uitging van de bijzondere preventie (arrest van 11 juni 2968).

Enkele auteurs zoals Kloesel en Christ hebben tegen deze opvatting ingebracht dat krachtens paragraaf 10, sub 2) van die wet het criterium van de algemene preventie moest worden erkend.

Maar de jurisprudentie van het Bundesverwaltungsgericht heeft zich verder ontwikkeld. Een recenter arrest, van 15 januari 1970, dat overigens naar twee vroegere uitspraken verwijst, erkent expliciet het criterium van de algemene preventie en verwerpt het door een Turks onderdaan ingesteld beroep tegen een uitzettingsmaatregel wegens autorijden in dronkenschap „ten einde andere vreemdelingen ervan af te schrikken zich op dezelfde wijze te gedragen”.

De lagere bestuursrechtelijke instanties volgen dezelfde gedragslijn.

Maar geheel anders ligt de zaak, wanneer de uitzettingsmaatregelen onderdanen van Lid-Staten treffen.

Het Aufenthaltsgesetz beoogt het bepaalde in de richtlijn van de Raad om te zetten in nationaal recht. Daarbij wordt verruimend te werk gegaan, want aan het begrip „inbreuk op de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid” wordt toegevoegd „inbreuk op Duitslands wezenlijke belangen”. Een circulaire over de toepassing, die voor de rechter ongetwijfeld slechts indicatieve waarde heeft, is niettemin onthullend inzover zij voor onderdanen van de Gemeenschap dezelfde uitzettingsgronden opgeeft als voor andere vreemdelingen. Volgens deze instructie wil het vereiste van een onderzoek van het persoonlijk gedrag slechts zeggen dat, zonder uitsluitend op een strafrechtelijke veroordeling te letten, rekening moet worden gehouden met de aard van het delict, de omstandigheden waaronder het is begaan en het gevaar voor eventuele recidive.

Op basis van deze wet zijn sommige rechtscolleges hun uitspraken gaan motiveren met overwegingen die uitsluitend uitgaan van het persoonlijk gedrag en de bijzondere preventie:

— Oberverwaltungsgericht Berlijn, uitspraak van 15 mei 1968 (I.A./398 nr. OVG 1 B 31.67), ofwel van de bijzondere ernst van het delict en het redicidive-gevaar:

— uitspraak van hetzelfde college van dezelfde datum (I.A./399 nr. OVG 1 B 41.67).

Het Oberverwaltungsgericht Berlijn heeft zich bovendien duidelijk uitgedrukt in een uitspraak van 2 oktober 1968 (I.A./400, nr. OVG 1 B 93.67), waarbij het een vordering toewees van een Italiaans onderdaan, die wegens verkoop van verdovende middelen was veroordeeld. Van oordeel dat het hier een louter gelegenheidsdelict betrof, hetgeen volgens het Oberverwaltungsgericht de factor bijzondere preventie uitsloot, gaf het te kennen dat „waar de maatregelen van openbare veiligheid uitsluitend op het persoonlijk gedrag van de betrokkene moeten berusten, de bewering van de administratie dat zij de maatregel op overwegingen van collectieve preventie baseert, moet worden verworpen”.

Desgelijks oordeelde het Verwaltungsgericht Kassei bij een beschikking van 29 september 1972 (Neue Juristische Wochenschrift, 1973, Deel I, blz. 439) in het geval van een Italiaanse die haar zwager wegens oneerbaar gedrag had gedood, dat het Aufenthaltsgesetz uitzetting slechts toelaat om redenen van bijzondere preventie.

Door dezelfde principiële overwegingen liet het Oberverwaltungsgericht Münster zich leiden in een uitspraak van 20 december 1972 (Die öffentliche Verwaltung, 1972, blz. 415) waarbij het, onder verwerping van de gedachte van algemene of collectieve preventie, uitzetting van een wegens herhaaldelijk gepleegde diefstal veroordeeld Belgisch onderdaan slechts wettig achtte op bijzondere preventiegronden ten einde herhaling van dergelijke delicten te voorkomen.

Omgekeerd hebben andere rechterlijke instanties zich niet beperkt tot het onderzoek van het persoonlijk gedrag van de delinquent, doch uitdrukkelijk met het begrip algemene preventie gewerkt. Aldus het Verwaltungsgerichtshof van Baden-Württemberg in een arrest van 13 december 1965 — dus vóór de inwerkingtreding van het Aufenthaltsgesetz — inzake een wegens diefstal veroordeelde Italiaan.

Het Bundesverwaltungsgericht zelf heeft echter in een recenter arrest van 3 mei 1973 (Die öffentliche Verwaltung, 1973, blz. 732) geoordeeld dat de bepalingen van richtlijn nr. 64/221/EEG over het onderzoek van het persoonlijk gedrag van Gemeenschapsonderdanen tegen wie uitzettingsmaatregelen worden getroffen, onduidelijk zijn en niet noodzakelijkerwijze aldus zijn te verstaan dat zij de bevoegdheden van de nationale overheid beperken. Volgens het Bundesverwaltungsgericht maakt de richtlijn bijgevolg geen einde aan de doelstelling der algemene preventie. De Duitse administratieve rechter liet in casu — het ging om een „crime passionnel” door een Italiaans onderdaan — niettemin cassatie toe, doch alleen omdat hij van oordeel was dat de bestreden uitspraak ongenoegzaam met redenen was omkleed zowel in de overwegingen van algemene preventie als in die van bijzondere preventie, voorzover deze hier een rol speelden.

Maar de principiële overwegingen van het Bundesverwaltungsgericht behouden niettemin hun geldigheid.

Men kan betreuren dat, waar het Bundesverwaltungsgericht zich over de uitlegging van artikel 3, lid 1, van de richtlijn kennelijk zozeer heeft beraden dat het enigszins ging twijfelen aan de zin en strekking van deze Gemeenschapsbepaling, het niet heeft besloten U de prejudiciële vraag voor te leggen, die het Verwaltungsgericht Keulen U thans heeft gesteld met de duidelijke bedoeling voor de toekomst aan de nationale jurisprudentie richting te geven, althans een stevige communautaire basis te verschaffen.

Wij aarzelen niet als antwoord voor te stellen dat het „persoonlijk gedrag” uitsluit dat jegens een communautaire werknemer een uitzettingsmaatregel kan worden gelast op gronden van algemene preventie.

Allereest: de in artikel 48 van het Verdrag erkende vrijheid van verkeer voor werknemers omvat het recht om in het gastland te verblijven en daar een beroep uit te oefenen. Het gaat hier om subjectieve rechten van fundamentele betekenis voor de verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt die veel verder gaat dan een onbelemmerd goederenverkeer en noodzakelijkerwijs de mobiliteit van personen inhoudt evenals de gegarandeerde toegang tot het grondgebied van elke Lid-Staat ten einde daar een beroep uit te oefenen. Deze overwegingen gelden trouwens eveneens voor de vrijheid van vestiging.

In het systeem van het Verdrag zijn deze rechten van fundamentele aard. De uitoefening daarvan kan niet willekeurig of zelfs discretionair worden beperkt door de Lid-Staten. Wel hebben deze hun bevoegdheid met betrekking tot de openbare veiligheid behouden. In de zaak Van Duyn hadden wij er reeds op gewezen dat de eisen van de nationale openbare orde van staat tot staat verschillen, evenals zij naar tijd verschillen naargelang van de sociologische omstandigheden.

Dat bijgevolg aan de nationale gezagsorganen een zekere beoordelingsvrijheid op dit gebied moet worden toegekend valt niet te betwisten, maar, zoals U heeft gezegd, moet die vrijheid binnen de door het Verdrag gestelde grenzen blijven en wij zouden daaraan willen toevoegen: ook binnen de grenzen van de richtlijn ter uitvoering van artikel 48. Om in de bewoordingen van Uw arrest van 4 december 1974 (zaak 41-74 — Van Duyn) te spreken : „het begrip openbare orde in communautair verband en met name als rechtvaardiging van een uitzondering op een gemeenschapsrechtelijk grondbeginsel, moet strikt worden opgevat, zodat de strekking ervan niet eenzijg door elk der Lid-Staten zonder controle van de Gemeenschapsinstellingen kan worden bepaald”.

In dit verband lijdt het geen twijfel dat, waar de richtlijn in artikel 3, lid 1, een onderzoek eist van het persoonlijk gedrag van iedere Gemeenschapsonderdaan die wordt geraakt door een besluit dat op de handhaving van de openbare orde en in het bijzonder van de openbare veiligheid berust, zij de bevoegdheid van de nationale gezagsorganen heeft willen beperken en voor hen iedere mogelijkheid van collectieve politiemaatregelen jegens die onderdanen heeft willen afsnijden.

Onzes inziens moet men nog verder gaan en aan de richtlijn haar optimaal nuttig effect geven door het begrip persoonlijk gedrag en het streven naar algemene preventie tegenstrijdig en onverenigbaar te verklaren.

Uitzetting van een werknemer die onderdaan van een Lid-Staat is, staat gelijk aan ontkenning van zijn recht op verblijf en tewerkstelling op het grondgebied van het gastland. Een zo ernstige en radicale maatregel valt slechts te rechtvaardigen op gronden die uitsluitend betrekking hebben op het persoonlijk gedrag, zoals dat uit de begane feiten naar voren is gekomen. A contrario verplicht de richtlijn de Staten aldus om factoren buiten dit persoonlijk gedrag niet in aanmerking te nemen.

Het lijkt ons derhalve onmogelijk om van een communautaire werknemer, ook al is hij strafrechtelijk veroordeeld, een „zondebok” te maken ter afschrikking van andere vreemdelingen. In feite verlangt de richtlijn een zodanige inbreuk op de nationale openbare orde als gevolg van het persoonlijk gedrag, dat aan de uitzetting niet valt te ontkomen, omdat hetzij de openbare orde ernstig is verstoord, hetzij moet worden gevreesd voor herhaling van asociaal optreden van de betrokkene.

Onzerzijds staan wij enigszins secptisch tegenover het werkelijk afschrikwekkend effect van een uitzetting om „een voorbeeld te stellen”. Zelfs al wordt een dergelijke maatregel op ruime schaal bekend onder buitenlandse werknemers, dan wil dit nog niet zeggen dat dit voor hen in hun algemeenheid een toereikend voorbeeld is om zich van strafbare handelingen te onthouden.

Uiteindelijk kan men zich niet losmaken van de gedachte dat uitzetting van een buitenlandse werknemer, zelfs al is hij Gemeenschapsonderdaan, in feite beantwoordt aan een gevoel van — soms aan xenofobie grenzende — vijandigheid, dat een vreemdeling die een delict begaat in het algemeen bij de nationale bevolking opwekt of versterkt.

Hoe dit ook zij, het afschrikkingsdoel lijkt ons slechts te kunnen worden bereikt, wanneer niet alleen het uitzettingsbevel maar ook de uitvoering daarvan een zaak is van zeer korte termijn.

In casu heeft de Oberstadtdirektor van de stad Keulen, na de starfbare feiten eind mei 1971 en de veroordeling wegens onrechtmatig wapenbezit in oktober daarop, met het uitzettingsbevel gewacht tot 15 september 1972, ofwel meer dan 15 maanden na de feiten en bijna een jaar na het strafvonnis.

Voor zover bekend heeft verzoeker in die tijd zijn werkzaamheden in Duitsland voortgezet.

Daarmede zij gezegd hoe gering de doeltreffendheid van de afschrikking hier is geworden.

Voorts heeft de 4e Kamer van het Verwaltungsgericht Keulen, met de toewijzing van de door verzoeker gevraagde opschorting van de uitzetting, de stelling van de plaatselijke gezagsorganen ontegenzeglijk verworpen en te kennen gegegeven dat bij toetsing aan de richtlijn geen serieuze rechtvaardiging voor de uitzetting is te vinden.

Uiteraard is het de taak van het ten principale bevoegde Verwaltungsgericht, om de zaak, met inachtneming van Uw uitspraak, in haar eigenlijke rechtskader te plaatsen, dat wil zeggen te beoordelen in hoeverre Bonsignore's persoonlijk gedrag een zodanige inbreuk op de openbare veiligheid van de Bondsrepubliek vormt dat zijn uitzetting is gerechtvaardigd. Het staat niet aan ons hierop in te gaan.

Deze overwegingen brengen ons echter op de tweede prejudiciële vraag.

Op dit punt kunnen wij heel kort zijn, temeer daar reeds uit de voorgaande uiteenzetting blijkt dat het begrip persoonlijk gedrag niet alleen moet worden bezien in het licht van de begane feiten maar ook naar de „gevaarlijkheid” van de delinquent, om in de termen van de criminologie te spreken.

Anders gezegd, menen wij dat alvorens een onderdaan van een Lid-Staat der Gemeenschap te kunnen uitzetten, de nationale rechterlijke en bestuursorganen duidelijke aanwijzingen moeten hebben voor hun overtuiging dat ernstig gevaar bestaat voor een nieuw strafbaar feit van die onderdaan of, algemener, dat zowel zijn vroeger als te verwachten gedrag een gevaar vormt voor de openbare orde en veiligheid van het gastland.

Uiteindelijk staat deze beoordeling in elk afzonderlijk geval aan de bevoegde nationale rechterlijke instanties.

Wij zouden de tweede vraag dan ook bevestigend willen beantwoorden.

Resumerend: de tenuitvoerlegging van artikel 48 van het Verdrag en van richtlijn nr. 64/221/EEG heeft ten doel en moet leiden tot een wezenlijke inkrimping van de discretionaire bevoegdheid van de Staten om tegen werknemers uit de Gemeenschap als bevoorrechte vreemdelingen, door de openbare orde gerechtvaardigde maatregelen ter beperking van hun verblijfsrecht te nemen, en wel door te verlangen dat hun persoonlijke omstandigheden nauwkeurig, onder rechterlijke toetsing, worden onderzocht.

De richtlijn is evenwel slechts een eerste stap naar de harmonisatie of, beter gezegd, de coördinatie van de uitvoering van maatregelen die op de openbare orde berusten.

Een meer doeltreffende oplossing voor de bescherming van de in artikel 48 bedoelde werknemers zou niet zozeer zijn gelegen in een overdracht aan de Gemeenschapsinstellingen van de desbetreffende politiebevoegdheden die de Staten hebben willen behouden en waarvan geen sprake is dat die hun worden ontnomen, als wel in een zodanige versterking en verfijning van de bepalingen van de richtlijn, dat de uitzettingsgronden berusten op uniform toepasselijke communautaire criteria.

Als de tijd gekomen is, dient naar ons gevoel deze weg te worden ingeslagen daar de toepassing van dergelijke criteria op de persoonlijke omstandigheden moet blijven horen tot de bevoegdheid van de nationale gezagsorganen.

Dan althans zal men eens en voor al heben afgerekend met het oude begrip uitzetting als door de adminstratieve autoriteiten naar goeddunken te hanteren politiemaatregel die hun de bevoegdheid geeft „ongewenste” vreemdelingen uit te leiden, een bevoegdheid overigens die tot voor kort vrijwel was onttrokken aan een behoorlijke rechterlijke toetsing.

Wij concluderen dat U verklare voor recht:

1. dat de bepalingen van artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn nr. 64/221/EEG van de Raad, die rechtstreeks toepasselijk zijn en als zodanig voor de onderdanen van de Lid-Staten van de Gemeenschap subjectieve rechten doen ontstaan, welke de nationale rechter dient te handhaven, aldus zijn te verstaan dat de uitzetting van zodanige onderdaan die strafrechtelijk is veroordeeld, niet enkel mag worden gemotiveerd met overwegingen van algemene preventie ten einde andere vreemdelingen af te schrikken van gelijke of gelijksoortige strafbare feiten of van schending anderszins van de nationale openbare orde of veiligheid;

2. dat overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de richtlijn slechts tot een dergelijke uitzetting mag worden besloten na onderzoek van het persoonlijk gedrag van de delinquent, voorzover uit dit onderzoek, eventueel onder toezicht van de nationale rechterlijke instanties, blijkt van een voldoende ernstige en voorzienbare bedreiging van de openbare orde en openbare veiligheid, met name door gevaar voor recidive.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.