Zaak T-374/04

Bondsrepubliek Duitsland

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Milieu — Richtlijn 2003/87/EG — Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten — Duits nationaal plan voor toewijzing van emissierechten — Maatregelen voor ex-postaanpassing van aantal aan installaties toegewezen emissierechten — Afwijzende beschikking van Commissie — Gelijke behandeling — Motiveringsplicht”

Arrest van het Gerecht (Derde kamer — uitgebreid) van 7 november 2007 II - 4441

Samenvatting van het arrest

Wanneer een richtlijn niet de vorm en de middelen voorschrijft om een specifiek resultaat te bereiken, geniet de lidstaat in beginsel volledige handelingsvrijheid ten aanzien van de keuze van de passende vormen en middelen om dat resultaat te bereiken. Niettemin zijn de lidstaten verplicht in het kader van de hun bij artikel 249, derde alinea, EG gelaten vrijheid, de meest passende vormen en middelen te kiezen om het nuttig effect van richtlijnen te verzekeren. Daaruit volgt voorts dat bij het ontbreken van een communautair voorschrift dat duidelijk en nauwkeurig bepaalt welke vorm en middelen door de lidstaat moeten worden toegepast, het aan de Commissie staat om in het kader van de uitoefening van haar controlebevoegdheid, krachtens met name de artikelen 211 EG en 226 EG, rechtens genoegzaam aan te tonen dat de door de lidstaat uit dien hoofde gebruikte instrumenten in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. De eerbiediging van het in artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel kan enkel door de toepassing van deze beginselen worden verzekerd. Het subsidiariteitsbeginsel geldt voor de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van hun regulerende functies. Volgens dit beginsel treedt de Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Op een gebied zoals dat van het milieu, dat in de artikelen 174 EG tot en met 176 EG is geregeld, waarvoor de bevoegdheden van de Gemeenschap en van de lidstaten zijn verdeeld, rust op de Commissie de bewijslast om aan te tonen in welke mate de bevoegdheden van de lidstaat, en bijgevolg zijn handelingsmarge, zijn begrensd. (cf. punten 78-79)

Een lidstaat beschikt voor de uitvoering van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 weliswaar over een bepaalde handelingsmarge, doch dit neemt niet weg dat de Commissie ingevolge artikel 9, lid 3, van deze richtlijn enerzijds bevoegd is om na te gaan of de door de lidstaat getroffen maatregelen in overeenstemming zijn met de criteria van bijlage III en met het bepaalde in artikel 10 van die richtlijn, en anderzijds bij de uitoefening van deze controle zelf een beoordelingsmarge heeft voor zover deze controle ingewikkelde economische en ecologische beoordelingen impliceert die worden gemaakt met het oog op het algemene doel van vermindering van de broeikasgasemissies middels een kosteneffectief en economisch efficiënt systeem van handel in emissierechten, zoals dit voortvloeit uit artikel 1 en punt 5 van de considerans van deze richtlijn. Daaruit volgt dat de gemeenschapsrechter in het kader van zijn toetsing van de rechtmatigheid in dit opzicht een volledige toetsing verricht van de juiste toepassing door de Commissie van de relevante rechtsregels, waarvan de strekking moet worden bepaald volgens de in de rechtspraak aanvaarde uitleggingsmethoden. De gemeenschapsrechter kan zich daarentegen niet in de plaats van de Commissie stellen wanneer zij in deze context ingewikkelde economische en ecologische beoordelingen moet maken. Uit dien hoofde moet deze rechter enkel nagaan of de betrokken maatregel niet is aangetast door een kennelijke vergissing of door misbruik van bevoegdheid, of de bevoegde autoriteit niet klaarblijkelijk de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden en of de procedurele waarborgen, die in deze context van des te fundamenteler belang zijn, volledig zijn geëerbiedigd. (cf. punten 80-81)

Het feit dat artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 de lidstaat verplicht om zijn toewijzingsbesluit te baseren op zijn nationaal plan voor de toewijzing van emissierechten (NTP) zoals dit krachtens artikel 9 van die richtlijn door de Commissie is onderzocht en eventueel op haar verzoek is gewijzigd, betekent niet noodzakelijkerwijs dat een latere wijziging van de individuele toewijzingen van emissierechten niet langer mogelijk is. Volgens artikel 11, lid 1, tweede volzin, in fine, juncto criterium nr. 9 van bijlage III bij richtlijn 2003/87 hangt de inhoud van het toewijzingsbesluit immers tevens af van de tweede inspraakprocedure. Deze tweede inspraakprocedure vindt echter pas plaats nadat de Commissie het meegedeelde NTP heeft onderzocht, en moet geschikt zijn om te kunnen leiden tot een wijziging van de toewijzing die de lidstaat voornemens was middels zijn toewijzingsbesluit vast te stellen, omdat anders deze inspraakprocedure zinloos en de opmerkingen van het publiek zuiver theoretisch zouden zijn. Bij het ontbreken van een expliciet verbod in artikel 11, lid 1, om de individuele toekenning van broeikasgasemissierechten naderhand te wijzigen, kan dus in het NTP en in het toewijzingsbesluit een dergelijke mogelijkheid van wijzigingen uitdrukkelijk zijn opgenomen, op voorwaarde dat de criteria voor uitvoering daarvan objectief en transparant zijn vastgesteld. Aangezien deze bijkomende criteria niet de criteria van bijlage III bij richtlijn 2003/87 zijn, is de controlebevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 9, lid 3, van deze richtlijn noodzakelijkerwijs beperkt en betreft zij enkel de vraag of deze bijkomende criteria — die door de lidstaat zijn ingevoerd in de uitoefening van de beoordelingsvrijheid die hem voor de uitvoering van deze richtlijn is gelaten — voldoen aan de voorwaarden van objectiviteit en transparantie. Deze eventuele latere wijziging van individuele toewijzingen van emissierechten, die na de vaststelling van het toewijzingsbesluit in de zin van artikel 11, lid 1, van de richtlijn plaatsvindt, heeft niet tot gevolg dat de Commissie elke mogelijkheid tot controle verliest, gegeven het permanente toezicht dat zij uitoefent middels de instrumenten voor beheer en verificatie bedoeld in verordening nr. 2216/2004 inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87, en in beschikking 280/2004, alsmede de algemene toezichtsbevoegdheid die haar uit hoofde van de artikelen 211 EG en 226 EG is verleend, op grond waarvan zij in geval van schending van het gemeenschapsrecht op elk moment kan optreden. (cf. punten 105-106)

De richtsnoeren die de Commissie in het kader van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 heeft vastgesteld, zijn weliswaar gebaseerd op de expliciete rechtsgrondslag die is voorzien in artikel 9, lid 1, eerste alinea, laatste volzin, van deze richtlijn, waarin is bepaald dat de Commissie richtsnoeren geeft voor de toepassing van de in bijlage III genoemde criteria, doch zij komen met geen van de in artikel 249 EG genoemde handelingen van afgeleid gemeenschapsrecht overeen. Deze richtsnoeren behoren dus tot de categorie van regels die als zodanig geen autonome bindende werking ten aanzien van derden hebben en waarvan de Commissie op grote schaal gebruik maakt in het kader van haar bestuurspraktijk teneinde de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid en haar toezichtsbevoegdheid te structureren en transparanter te maken. Door dergelijke regels voor bestuurlijk gedrag die externe gevolgen beogen, vast te stellen en via de publicatie ervan te doen weten dat zij die voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, beperkt de Commissie zich echter op zodanige wijze dat zij daarvan niet kan afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene beginselen van gemeenschapsrecht als het beginsel van gelijke behandeling, het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Bijgevolg kunnen de richtsnoeren van de Commissie tegen haar worden ingeroepen, met name door de lidstaten, waarvoor deze richtsnoeren bestemd zijn, wanneer zij maatregelen treft die tegen die richtsnoeren indruisen. De Commissie is dus gehouden deze richtsnoeren, in het bijzonder met betrekking tot de meest wezenlijke aspecten daarvan, zo helder en nauwkeurig mogelijk op te stellen. Dit geldt des te meer nu de bevoegdheid om de nationale toewijzingsplannen (NTP’s) te controleren en te verwerpen, die de Commissie krachtens artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 uitoefent, strikt omlijnd is, aangezien deze bevoegdheid beperkt is tot het onderzoek van de verenigbaarheid van de NTP’s met enkel de criteria van bijlage III en het bepaalde in artikel 10 van die richtlijn. Bij het ontbreken van enige verwijzing in de richtsnoeren van de Commissie naar de vraag van de rechtmatigheid van ex-postaanpassingen naar beneden van de individueel toegewezen hoeveelheid emissierechten en naar de vraag van de handelingsmarge van de lidstaat uit dien hoofde, kan de Commissie zich jegens de lidstaat derhalve niet rechtmatig beroepen op het verbod van die aanpassingen, zonder de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van het gewettigd vertrouwen te schenden, doch kan — integendeel — haar zelf door de lidstaat worden verweten dat een dergelijke verwijzing ontbreekt, tenzij dat in strijd zou zijn met andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen, met name gemeenschapsrechtelijke bepalingen van hogere orde. (cf. punten 110-112, 116)

Het uitdrukkelijke hoofddoel van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 is de substantiële vermindering van broeikasgasemissies teneinde de verplichtingen van de Gemeenschap en van de lidstaten uit hoofde van het Protocol van Kyoto te kunnen nakomen. Dit doel moet worden bereikt onder eerbiediging van een reeks subdoelen en door middel van bepaalde instrumenten. Het belangrijkste instrument hiervoor is het communautaire systeem van handel in broeikasgasemissierechten (artikel 1 en punt 2 van de considerans van die richtlijn), waarvan de werking is bepaald door enkele subdoelen, te weten de handhaving van kosteneffectieve en economisch efficiënte voorwaarden, het behoud van economische ontwikkeling en de werkgelegenheid, alsmede het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden (artikel 1 en de punten 5 en 7 van de considerans van de richtlijn). Met de richtlijn wordt bovendien beoogd het gebruik van een specifiek type instrument te bevorderen, te weten het gebruik van energiezuiniger technologieën waarmee de uitstoot per eenheid output wordt verminderd (punt 20 van de considerans van de richtlijn). (cf. punt 124)

Criterium nr. 10 van bijlage III bij richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61, waarin wordt verwezen naar de toewijzing van emissierechten aan de in het nationaal toewijzingsplan genoemde installaties, vormt een gemeenschapsbepaling inzake de toewijzing van emissierechten door de lidstaten in de zin van punt 7 van de considerans van deze richtlijn en heeft aldus tot doel om de eenheid van de interne markt te helpen bewaren en concurrentieverstoring te voorkomen. In het kader van de teleologische uitlegging van dit criterium zijn de subdoelen — het bewaren van de eenheid van de interne markt en het behoud van de mededingingsvoorwaarden — dus van bijzonder belang. (cf. punt 125)

Voor de toepassing van criterium nr. 10 van bijlage III bij richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 op in een nationaal toewijzingsplan (NTP) voorziene ex-postaanpassingen welke primair verband houden met veranderingen in de productieomvang, moet, als relevante toetsingscriteria, met name rekening worden gehouden met, ten eerste, het verband tussen de productieomvang en het uitstootniveau uit het oogpunt van het doel van vermindering van de uitstoot, ten tweede, het verband tussen dit doel en het doel van handhaving van kosteneffectieve en economisch efficiënte voorwaarden (artikel 1 van de richtlijn), ten derde, het doel van vermindering van de uitstoot middels technische verbeteringen (punt 20 van de considerans van de richtlijn) en, ten vierde, het doel van het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de handhaving van de mededingingsvoorwaarden (punt 7 van de considerans van de richtlijn). Ex-postaanpassingen van de bij een NTP toegewezen emissierechten die primair verband houden met veranderingen in de productieomvang, dat wil zeggen met de verandering in de hoeveelheid eenheden output, en niet met een verandering van het uitstootniveau van een installatie, kunnen weliswaar een negatieve invloed hebben op de verwezenlijking van het doel van de efficiënte werking van de handelsmarkt in de zin van artikel 1 en punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/87, voor zover deze de exploitanten ervan weerhouden om de productieomvang van hun installaties te verkleinen en aldus deze markt te voorzien van emissierechten, doch deze vaststelling volstaat niet ten bewijze dat die aanpassingen averechts werken op het hoofddoel van de richtlijn, te weten de vermindering van de totale hoeveelheid broeikasgasemissies. Met betrekking tot het verband tussen het doel van vermindering van de uitstoot en het doel van handhaving van kosteneffectieve en economisch efficiënte voorwaarden, zou een verkleining van de productieomvang die niet noodzakelijkerwijs tot een vermindering van de totale uitstoot leidt, het risico kunnen meebrengen dat de betrokken goederenmarkt onderbevoorraad raakt omdat de productie niet langer toereikend zou zijn om te voldoen aan de vraag op deze markten, welke situatie weliswaar het gevolg is van de economische logica van de handelsmarkt, doch moeilijk te verenigen lijkt met het doel van handhaving van kosteneffectieve en economisch efficiënte voorwaarden, waar het de activiteitensectoren en goederenmarkten betreft zoals bedoeld in bijlage I bij richtlijn 2003/87. De criteria van efficiëntie en kosteneffectiviteit zijn niet uitsluitend van toepassing op de functionering van de handelsmarkt als zodanig, maar tevens op de in bijlage I bedoelde activiteitensectoren, waarvoor het doel van vermindering van de uitstoot geldt, zoals de sector van de staalproductie of de energiesector. Wat het doel van vermindering van de uitstoot middels technische verbeteringen betreft, kunnen ex-postaanpassingen de exploitanten er weliswaar van weerhouden om hun productieomvang te verkleinen teneinde de uitstoot te verminderen, doch doen zij geen afbreuk aan het doel van stimulering van de exploitanten om te investeren in de ontwikkeling van energiezuinigere technieken, en evenmin aan de zekerheid van dergelijke investeringen. Integendeel, aangezien deze ex-postaanpassingen de exploitanten ervan weerhouden om hun productie in strijd met hun eigen prognoses te verlagen, kunnen zij, gelet op de beperkte hoeveelheid beschikbare emissierechten, de stimulans versterken om de uitstoot te verminderen middels investeringen in de verbetering van de energie-efficiëntie van de productietechnologie. Het gebruik van nieuwe productietechnieken die — omdat zij de uitstoot per eenheid output verminderen — vanuit milieuoogpunt doeltreffender zijn, kan enerzijds wezenlijk bijdragen tot het hoofddoel van vermindering van de uitstoot, en anderzijds tot het behoud van kosteneffectiviteit en economische efficiëntie, zowel op de markt voor emissierechten als op de betrokken goederenmarkten, omdat zij niet leidt tot een verkleining van de productieomvang, die eventueel negatieve gevolgen heeft voor de goede werking daarvan. Dit bewijst ook dat de investering in energiezuinigere technieken een instrument vormt dat op zijn minst gelijkwaardig is aan, zo niet beter dan de verkleining van de productieomvang, om het doel van de substantiële vermindering van de uitstoot en het behoud van kosteneffectiviteit en economische efficiëntie, zowel op de handelsmarkt als op de betrokken goederenmarkt, op elkaar af te stemmen. Het enkele feit dat ex-postaanpassingen de exploitanten ervan kunnen weerhouden om hun productieomvang, en bijgevolg hun uitstoot, te verkleinen, is derhalve niet toereikend om de rechtmatigheid ervan uit het oogpunt van alle doelen van richtlijn 2003/87 in twijfel te trekken. (cf. punten 129-130, 134, 136-137, 139-140, 148)

Criterium nr. 5, dat met de woorden „geen […] onderscheid maken” duidelijk naar het begrip discriminatie verwijst, is een bijzondere toepassing van het algemene beginsel van gelijke behandeling in het kader van de uitvoering van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 door de lidstaten en, meer in het bijzonder, in het kader van de toewijzing van emissierechten op basis van de nationale toewijzingsplannen. Teneinde vast te stellen of de Commissie het beginsel van gelijke behandeling op juiste wijze heeft toegepast in een individueel geval inzake de toepassing van ex-postaanpassingen, dient in dit kader om te beginnen te worden onderzocht of zij naar behoren is nagegaan of de betrokken exploitanten zich al dan niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de andere exploitanten van installaties. De Commissie kan zich immers niet beperken tot de stelling dat er sprake is van een ongelijke behandeling zonder vooraf met de vereiste zorgvuldigheid de in dit opzicht relevante voorwaarden — te weten dat een vergelijking moet worden gemaakt van de situaties van de betrokken personen en de mogelijkheid om een ongelijke behandeling objectief te rechtvaardigen — te hebben onderzocht, en zonder daarmee naar behoren rekening te hebben gehouden bij de rechtvaardiging van haar slotsom. (cf. punten 153-154, 163)