CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. WATHELET

van 13 september 2016 ( 1 )

Inhoud

I – Inleiding II – Voorgeschiedenis van het geding III – Beroep bij het Gerecht en bestreden arrest IV – Procedure bij het Hof V – Ontvankelijkheid van de hogere voorziening A – Argumenten van partijen B – Beoordeling VI – Gegrondheid van de hogere voorziening A – Primair 1. Eerste onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening: toepassing van de liberaliseringsovereenkomst op de Westelijke Sahara a) Argumenten van partijen b) Beoordeling i) Status van de Westelijke Sahara als bepaald door artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties en de gevolgen ervan ii) Geen erkenning door de Unie en haar lidstaten van de soevereiniteit van het Koninkrijk Marokko over de Westelijke Sahara iii) Kan de feitelijke toepassing op het gebied van de Westelijke Sahara leiden tot „later gebruik”? iv) Relatieve werking van verdragen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – Subsidiair 1. Eerste middel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de bevoegdheid van het Front Polisario om voor de rechterlijke instanties van de Unie in rechte op te treden a) Argumenten van partijen b) Beoordeling 2. Tweede middel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de procesbevoegdheid van het Front Polisario a) Eerste onderdeel, voor zover dit de aard van het bestreden besluit betreft i) Argumenten van partijen ii) Beoordeling b) Tweede onderdeel: rechtstreekse geraaktheid van het Front Polisario i) Argumenten van partijen ii) Beoordeling – Kunnen niet-geprivilegieerde verzoekers „rechtstreeks geraakt” worden door besluiten van de Raad met betrekking tot de sluiting van internationale overeenkomsten? – Begrippen rechtstreekse geraaktheid en rechtstreekse werking c) Derde onderdeel: individuele geraaktheid van het Front Polisario i) Argumenten van partijen ii) Beoordeling C – Meer subsidiair 1. Derde middel: onjuiste rechtsopvatting bij de toetsing door het Gerecht van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad op het terrein van de economische externe betrekkingen a) Argumenten van partijen b) Beoordeling 2. Vierde middel: het Gerecht heeft ultra petita beslist a) Argumenten van partijen b) Beoordeling 3. Vijfde middel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de toepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het beginsel van permanente soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen a) Eerste onderdeel: verplichting om de kwestie van de eerbiediging van de grondrechten te onderzoeken i) Argumenten van partijen ii) Beoordeling – Ontvankelijkheid van het middel van het beroep tot nietigverklaring van het Front Polisario inzake schending van grondrechten – Onjuiste uitlegging en toepassing van het Handvest van de grondrechten b) Tweede onderdeel: verplichting tot onderzoek van de overeenstemming van de liberaliseringsovereenkomst met artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties en het beginsel van de permanente soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen i) Argumenten van partijen ii) Beoordeling 4. Zesde middel: onjuiste rechtsopvatting ter zake van de omvang van de nietigverklaring van het bestreden besluit i) Argumenten van partijen b) Beoordeling VII – Kosten A – Primair en subsidiair B – Meer subsidiair VIII – Conclusie

Zaak C‑104/16 P

Raad van de Europese Unie

tegen

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

„Hogere voorziening — Overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko — Onderlinge liberalisering met betrekking tot landbouwproducten, verwerkte landbouwproducten, vis en visserijproducten”

I – Inleiding

1. Met zijn hogere voorziening verzoekt de Raad van de Europese Unie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 10 december 2015, Front Polisario/Raad (T‑512/12, EU:T:2015:953; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht besluit 2012/497/EU van de Raad van 8 maart 2012 inzake de sluiting van de Overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko betreffende liberaliseringsmaatregelen voor het onderlinge handelsverkeer van landbouwproducten, verwerkte landbouwproducten, vis en visserijproducten, inzake de vervanging van de protocollen nrs. 1, 2 en 3 en de bijlagen daarbij, en houdende wijziging van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds ( 2 ) (hierna: „bestreden besluit”), gedeeltelijk nietig heeft verklaard, „voor zover daarbij de toepassing van deze overeenkomst op de Westelijke Sahara is goedgekeurd”.

2. Deze zaak is van groot belang vanwege de verschillende lastige vragen die hier worden opgeworpen. In de eerste plaats wordt het Hof in de gelegenheid gesteld om te preciseren of een organisatie als het Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) de bevoegdheid, een belang en de hoedanigheid heeft om beroep in te stellen krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU. In deze samenhang dient het Hof uit te maken of de Westelijke Sahara behoort tot de territoriale werkingssfeer van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds, die op 26 februari 1996 in Brussel is gesloten en namens deze Gemeenschappen is goedgekeurd bij besluit 2000/204/EG, EGKS van de Raad en de Commissie van 24 januari 2000 ( 3 ) (hierna: „associatieovereenkomst”), en de overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko betreffende liberaliseringsmaatregelen voor het onderlinge handelsverkeer van landbouwproducten, verwerkte landbouwproducten, vis en visserijproducten, inzake de vervanging van de protocollen nrs. 1, 2 en 3 en de bijlagen daarbij, en houdende wijziging van de Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds, ondertekend te Brussel op 13 december 2010 ( 4 ) (hierna: „liberaliseringsovereenkomst”).

3. In de tweede plaats zou het Hof reden kunnen vinden om nader in te gaan op de intensiteit van de controle van de Unierechter op terreinen als de externe economische betrekkingen, waarop de Raad beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid, alsmede om een standpunt in te nemen over de gegevens die de Raad in aanmerking zou moeten nemen alvorens een met een derde land gesloten internationale overeenkomst goed te keuren. In dit kader zou het Hof moeten stilstaan bij complexe internationaal-publiekrechtelijke vragen inzake de status van de Westelijke Sahara en het recht van het volk van dit gebied op zelfbeschikking.

4. Tevens mag niet het belang uit het oog worden verloren dat de onderhavige zaak heeft voor de internationale gemeenschap en de toekomst van de investeringen van onder andere Marokko in de Westelijke Sahara. De secretaris-generaal van de Verenigde Naties (VN), Ban Ki‑moon, heeft hieraan aandacht besteed in het hoofdstuk „mensenrechten” van zijn rapport van 19 april 2016 over de situatie in de Westelijke Sahara. ( 5 )

II – Voorgeschiedenis van het geding

5. Het Front Polisario is ingevolge artikel 1 van zijn statuten een „beweging voor nationale bevrijding, voortkomend uit het lange Saharaanse verzet tegen de verschillende vormen van buitenlandse bezetting” en is opgericht op 10 mei 1973.

6. De historische en internationale context waarin het Front Polisario is opgericht en de verdere ontwikkeling van de situatie in de Westelijke Sahara zijn beschreven in de punten 1 tot en met 16 van het bestreden arrest.

7. Zoals daar is aangegeven, is de Westelijke Sahara een gebied in het noordwesten van Afrika dat in de negentiende eeuw eerst een kolonie van het Koninkrijk Spanje werd, vervolgens een Spaanse provincie en daarna op de lijst van niet-zelfbesturende gebieden is geplaatst in de zin van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties, waarop het nog steeds staat. ( 6 )

8. Op 20 december 1966 heeft de Algemene Vergadering van de VN resolutie 2229 (XXI) betreffende de kwestie Ifni en de Spaanse Sahara aangenomen, en hierbij nogmaals gewezen op het „onvervreemdbare recht van de bevolking van de Spaanse Sahara op zelfbeschikking”. Zij heeft het Koninkrijk Spanje, als besturende mogendheid, verzocht om „zo spoedig mogelijk, in overeenstemming met de wensen van de autochtone bevolking van de Spaanse Sahara en in samenspraak met de Marokkaanse en Mauritaanse regering en alle andere belanghebbenden, de modaliteiten vast te stellen voor een onder auspiciën van de [VN] te houden referendum, teneinde de autochtone bevolking van het gebied in staat te stellen haar recht op zelfbeschikking vrijelijk uit te oefenen”.

9. Op 20 augustus 1974 heeft het Koninkrijk Spanje aan de VN medegedeeld voornemens te zijn om, onder auspiciën van laatstgenoemde, een referendum in de Westelijke Sahara te houden.

10. Op 16 oktober 1975 heeft het Internationaal Gerechtshof in antwoord op een hiertoe strekkend verzoek van de Algemene Vergadering van de VN advies uitgebracht met betrekking tot de Westelijke Sahara (I.C.J. Reports 1975, blz. 12). Punt 162 van dit advies luidt:

11. Op 14 november 1975 hebben het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk Marokko en de Islamitische Republiek Mauritanië een verklaring ondertekend, waarin is overeengekomen om de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het Koninkrijk Spanje, als besturende mogendheid van de Westelijke Sahara, tijdelijk aan een tripartiet bestuur over te dragen.

12. In het najaar van 1975 verslechterde de situatie in de Westelijke Sahara. Op de dag waarop het voornoemd advies van het Internationaal Gerechtshof openbaar werd gemaakt, hield koning Hassan II van Marokko een toespraak, waarin hij blijk gaf van zijn overtuiging dat „de hele wereld” had erkend dat de Westelijke Sahara tot Marokko behoorde en dat de Marokkanen enkel nog „[hun] grondgebied in bezit hoefden te nemen”, en een oproep deed om met 350000 deelnemers een „vredesmars” naar de Westelijke Sahara te houden.

13. De Veiligheidsraad van de VN (hierna: „Veiligheidsraad”) heeft de betrokken partijen opgeroepen zich terughoudend en gematigd op te stellen. Ook heeft hij in drie resoluties inzake de Westelijke Sahara – de resoluties 377 (1975), 379 (1975) en 380 (1975) – uitdrukking gegeven aan zijn bezorgdheid ten aanzien van de ernst van de situatie in de regio. In de laatste van deze resoluties wordt het doorgaan van de door de koning van Marokko aangekondigde mars betreurd en het Koninkrijk Marokko opgeroepen om alle deelnemers aan de mars onmiddellijk uit de Westelijke Sahara terug te trekken.

14. Op 26 februari 1976 stelde het Koninkrijk Spanje de secretaris-generaal van de VN ervan in kennis dat het zijn aanwezigheid in de Westelijke Sahara met ingang van die dag beëindigde en zich voortaan ontslagen achtte van elke internationaalrechtelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van het bestuur ervan.

15. Ondertussen was in de Westelijke Sahara een gewapend conflict uitgebroken tussen het Koninkrijk Marokko, de Islamitische Republiek Mauritanië en het Front Polisario.

16. Overeenkomstig een op 10 augustus 1979 tussen haar en het Front Polisario gesloten vredesakkoord heeft de Islamitische Republiek Mauritanië afstand gedaan van alle territoriale aanspraken op de Westelijke Sahara.

17. In haar resolutie 34/37 van 21 november 1979 over de kwestie van de Westelijke Sahara benadrukte de Algemene Vergadering van de VN opnieuw „het onvervreemdbare recht op zelfbeschikking en onafhankelijkheid van het volk van de Westelijke Sahara” en sprak zij haar voldoening uit over het op 10 augustus 1979 te Algiers tussen de Islamitische Republiek Mauritanië en het Front Polisario overeengekomen Mauritaans-Saharaans akkoord. Voorts betreurde zij ten zeerste „de verslechtering van de situatie die het gevolg is van de aanhoudende bezetting van de Westelijke Sahara door Marokko en de uitbreiding van deze bezetting tot het recentelijk door Mauritanië ontruimde gebied”. Zij verzocht het Koninkrijk Marokko om zelf ook bij te dragen aan het vredesproces en gaf hiertoe in overweging het Front Polisario „als vertegenwoordiger van de Sahrawi, volledig te betrekken bij het zoeken naar een definitieve, rechtvaardige en duurzame oplossing van het vraagstuk van de Westelijke Sahara”.

18. Het gewapende conflict tussen het Front Polisario en het Koninkrijk Marokko bleef voortduren, totdat de twee partijen op 30 augustus 1988 in beginsel instemden met de voorstellen voor een regeling, die onder andere afkomstig waren van de secretaris-generaal van de VN en voorzagen in een staakt-het-vuren en de organisatie van een referendum over zelfbeschikking onder toezicht van de VN.

19. Tot op heden heeft dit referendum niet plaatsgevonden.

20. Op dit moment wordt het grootste deel van het gebied van de Westelijke Sahara door het Koninkrijk Marokko gecontroleerd, terwijl het Front Polisario in een klein en zeer dunbevolkt deel in het oosten van dit gebied de dienst uitmaakt. De gebieden die door het Front Polisario en het Koninkrijk Marokko worden gecontroleerd, zijn van elkaar gescheiden door een muur van zand die door laatstgenoemde is gebouwd en door het Marokkaanse leger wordt bewaakt. Een aanzienlijk aantal vluchtelingen afkomstig uit de Westelijke Sahara leeft in kampen die worden beheerd door het Front Polisario en gelegen zijn op Algerijns grondgebied in de nabijheid van de Westelijke Sahara.

III – Beroep bij het Gerecht en bestreden arrest

21. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 november 2012, heeft het Front Polisario beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bestreden besluit en verwijzing van de Raad in de kosten.

22. Ter ondersteuning van zijn beroep heeft het Front Polisario elf middelen aangevoerd, te weten, ten eerste, schending van de motiveringsplicht, ten tweede, schending van het „beginsel van raadpleging”, ten derde, schending van grondrechten, ten vierde, „schending van het beginsel van coherentie van het beleid van de Unie”, ten vijfde, „aantasting van de waarden waarop de Unie is gebaseerd en de beginselen voor haar externe optreden”, ten zesde, „niet-inachtneming van de doelstelling van duurzame ontwikkeling”, ten zevende, „miskenning van de uitgangspunten en doelstellingen van het externe optreden van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking”, ten achtste, schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, ten negende, „onverenigbaarheid” van het bestreden besluit „met verschillende door de Unie gesloten overeenkomsten”, ten tiende, miskenning van het algemene internationale recht en, ten elfde, schending van het „recht inzake de internationale verantwoordelijkheid van de Unie”.

23. De Raad heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, of, indien het wel ontvankelijk werd verklaard, tot ongegrondverklaring ervan, alsmede tot verwijzing van het Front Polisario in de kosten.

24. Bij beschikking van de president van de Achtste kamer van het Gerecht van 6 november 2013 is de Europese Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

25. In het bestreden arrest heeft het Gerecht zich eerst gebogen over de argumenten van de Raad en de Commissie dat het beroep niet-ontvankelijk moest worden verklaard op grond dat het Front Polisario, om te beginnen, noch het bezit van rechtspersoonlijkheid, noch zijn procesbevoegdheid had aangetoond en, voorts, niet rechtstreeks en individueel door het bestreden besluit werd geraakt. Het Gerecht heeft deze twee niet-ontvankelijkheidsgronden in respectievelijk de punten 34 tot en met 60 en 61 tot en met 114 van het bestreden arrest afgewezen.

26. In de tweede plaats is het Gerecht ingegaan op de door het Front Polisario ter ondersteuning van zijn conclusies aangevoerde middelen tot nietigverklaring, waarbij het om te beginnen heeft geconstateerd dat het Front Polisario, kort gezegd, „de onwettigheid van het [bestreden] besluit aan[voerde], op grond dat hiermee zowel het recht van de Unie als het internationaal recht is geschonden”. ( 7 ) Het Gerecht heeft hieraan toegevoegd dat „[d]eze middelen […] in feite allemaal de vraag op[werpen] of er een absoluut verbod bestaat om, in naam van de Unie, een overeenkomst te sluiten die van toepassing kan zijn op een grondgebied dat de facto door een derde staat wordt gecontroleerd, evenwel zonder dat de soevereiniteit van die staat over dit grondgebied wordt erkend door de Unie en haar lidstaten, dan wel, meer in het algemeen, door alle andere staten (hierna: ‚omstreden grondgebied’), alsmede, indien van toepassing, de vraag of de instellingen van de Unie dienaangaande over een discretionaire bevoegdheid beschikken en wat de grenzen van en voorwaarden voor de uitoefening ervan zijn”. ( 8 )

27. Het Gerecht heeft vervolgens in de punten 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 en 214 van het bestreden arrest alle elf door het Front Polisario aangevoerde middelen tot nietigverklaring onderzocht en elk ervan ongegrond, dan wel, in één geval, niet-ontvankelijk verklaard.

28. In het kader van dit onderzoek heeft het onder andere overwogen dat niets in de argumenten van het Front Polisario „de conclusie toe[liet] dat het recht van de Unie of het internationaal recht een absoluut verbod bevat om met een derde staat een overeenkomst te sluiten die van toepassing kan zijn op een omstreden grondgebied”. ( 9 )

29. Tegelijkertijd heeft het Gerecht het onderzoek van een reeks argumenten die het Front Polisario heeft aangevoerd ter ondersteuning van zijn eerste, derde, vijfde, zesde, negende en tiende middel afhankelijk gemaakt van de, zijns inziens, onderliggende vraag in hoeverre de instellingen van de Unie de sluiting van een overeenkomst konden goedkeuren die ook op een omstreden gebied van toepassing kan zijn. ( 10 )

30. Op deze vraag is het Gerecht ingegaan in de punten 223 tot en met 247 van het bestreden arrest. Dienaangaande heeft het Gerecht, kort gezegd, overwogen dat hoewel de Raad op het gebied van externe betrekkingen een ruime beoordelingsvrijheid heeft, hij de verplichting heeft om, wanneer hij voornemens is een internationale overeenkomst goed te keuren die toepassing kan vinden op een omstreden gebied en tot doel heeft om de uitvoer naar de Unie van verschillende producten uit het gebied in kwestie te vergemakkelijken, vooraf alle relevante gegevens van het geval te onderzoeken, en in het bijzonder zich ervan te vergewissen dat de productie van deze producten niet plaatsvindt ten nadele van de bevolking van het betrokken gebied en geen inbreuk maakt op haar grondrechten. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de Raad in casu niet aan deze verplichting had voldaan.

31. Op grond van deze overwegingen is het Gerecht in punt 247 van het bestreden arrest tot de slotsom gekomen dat „de Raad zijn verplichting om vóór de vaststelling van het [bestreden] besluit alle relevante gegevens van het geval te onderzoeken niet [was] nagekomen” en dat bijgevolg dit besluit nietig moest worden verklaard „voor zover het de toepassing van de hierin bedoelde [liberaliserings]overeenkomst op de Westelijke Sahara goedkeurt”.

IV – Procedure bij het Hof

32. Met zijn op 19 februari 2016 bij het Hof ingestelde hogere voorziening verzoekt de Raad het Hof: — het bestreden arrest te vernietigen; — de zaak definitief af te doen door het beroep te verwerpen, en — het Front Polisario te verwijzen in de door de Raad in eerste aanleg en in het kader van de onderhavige hogere voorziening gemaakte kosten.

33. In zijn op 9 mei 2016 bij het Hof ingediende memorie van antwoord verzoekt het Front Polisario het Hof: — primair, de hogere voorziening niet-ontvankelijk te verklaren; — subsidiair, de hogere voorziening ongegrond te verklaren; — meer subsidiair, voor het geval het Hof het verzoek van de Raad tot vernietiging van het bestreden arrest toewijst, de zaak definitief af te doen door het bestreden besluit nietig te verklaren op grond van de door het Gerecht afgewezen middelen, en — de Raad te verwijzen in de door het Front Polisario in eerste aanleg en in het kader van de onderhavige hogere voorziening gemaakte kosten.

34. In haar op 3 mei 2016 bij het Hof ingediende memorie van antwoord verzoekt de Commissie het Hof de hogere voorziening toe te wijzen.

35. Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van Hof op het tijdstip van de instelling van zijn hogere voorziening, heeft de Raad verzocht om behandeling van de zaak volgens de versnelde procedure van artikel 133 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

36. Bij beschikking van 7 april 2016 heeft de president van het Hof dat verzoek ingewilligd.

37. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 2, 13, 18 en 24 mei 2016 zijn het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek en de Portugese Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad. De Bondsrepubliek Duitsland heeft evenwel geen memorie in interventie ingediend en is evenmin ter terechtzitting verschenen.

38. Bij beschikking van de president van het Hof van 9 juni 2016 is de Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

39. Op 19 juli 2016 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waar de Raad, de Comader, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Portugese Republiek, het Front Polisario en de Commissie mondelinge opmerkingen hebben gemaakt.

V – Ontvankelijkheid van de hogere voorziening

A – Argumenten van partijen

40. Het Front Polisario betwist de ontvankelijkheid van de hogere voorziening wegens het ontbreken van belang van de Raad bij de instelling ervan. Dienaangaande wijst het Front Polisario er in de eerste plaats op dat bij het bestreden arrest het bestreden besluit enkel nietig is verklaard „voor zover daarbij de toepassing van de […] [liberaliserings]overeenkomst op de Westelijke Sahara is goedgekeurd”. In de tweede plaats is het Front Polisario van mening dat noch het Koninkrijk Marokko, noch de Unie bevoegd is om een overeenkomst te sluiten die op de Westelijke Sahara van toepassing is. Dit brengt het Front Polisario tot de slotsom dat de Raad geen enkel belang kan hebben bij een eventuele hernieuwde opneming van de Westelijke Sahara in het toepassingsgebied van de liberaliseringsovereenkomst.

41. De Raad en de Commissie betwisten de gegrondheid van deze argumentatie. Zij betogen primair dat de instellingen van de Unie hogere voorziening kunnen instellen zonder een belang hierbij hoeven aan te tonen, en subsidiair dat in het onderhavige geval deze voorwaarde is vervuld. Voorts is de Raad van mening dat de argumentatie van het Front Polisario ter zake van de niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening zelf niet-ontvankelijk is, omdat deze neerkomt op een verzoek tot wijziging van punt 220 van het bestreden arrest en artikel 174 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof zich tegen een dergelijke strekking van een memorie van antwoord verzet.

B – Beoordeling

42. Volgens artikel 56, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van de Europese Unie „[staat] [h]ogere voorziening […] open voor iedere partij die geheel of gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld”.

43. Hiervan is duidelijk sprake in het geval van de Raad, die het Gerecht heeft verzocht het beroep van het Front Polisario niet-ontvankelijk, althans ongegrond te verklaren.

44. Aangezien het Gerecht de argumenten van de Raad ter zake van de ontvankelijkheid van het beroep van het Front Polisario heeft afgewezen en het bestreden besluit gedeeltelijk nietig heeft verklaard, is de Raad gedeeltelijk in het ongelijk gesteld. Hij heeft dus het recht om hogere voorziening in te stellen tegen het bestreden arrest.

45. Hoe dan ook hoeven de instellingen van de Unie, zoals het Hof heeft beslist in andere zaken dan die tussen de Unie en haar functionarissen, geen enkel belang aan te tonen om hogere voorziening tegen een arrest van het Gerecht te kunnen instellen ( 11 ), met uitzondering van de gevallen waarin zij verzoeken om vervanging van de motivering ( 12 ).

46. Het Hof heeft weliswaar in punt 46 van het arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), verklaard dat „het Hof een hogere voorziening niet-ontvankelijk kan verklaren wanneer zich na het arrest van het Gerecht een feit heeft voorgedaan waardoor dit arrest niet langer nadelig is voor de rekwirant [in dat geval de Raad]”.

47. Het Front Polisario voert evenwel geen feit aan dat zich na het bestreden arrest heeft voorgedaan waardoor dit arrest niet langer nadelig zou zijn. Het lijkt enkel te willen zeggen dat het dictum van het bestreden arrest, waarin het bestreden besluit nietig wordt verklaard „voor zover daarbij de toepassing van de […] [liberaliserings]overeenkomst op de Westelijke Sahara is goedgekeurd”, niet in tegenspraak is met zijn standpunt dat noch de instellingen van de Unie, noch het Koninkrijk Marokko bevoegd zijn een overeenkomst te sluiten die op de Westelijke Sahara van toepassing is. ( 13 )

48. Ook wanneer dit betoog niet gericht is tegen punt 220 van het bestreden arrest ( 14 ) (hetgeen overigens buiten een hogere voorziening om onmogelijk zou zijn), is het niet toereikend om de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het Front Polisario te kunnen dragen. Bijgevolg moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het Front Polisario worden afgewezen.

VI – Gegrondheid van de hogere voorziening

A – Primair

49. Aangezien de kernvraag is of de liberaliseringsovereenkomst wel of niet van toepassing is op de Westelijke Sahara, zal ik eerst ingaan op het eerste onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening, voor zover dit betrekking heeft op de toepassing van deze overeenkomst. Een ontkennende beantwoording van deze vraag zou namelijk tot vernietiging moeten leiden van het arrest van het Gerecht dat, door in tegengestelde zin te beslissen, dan blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, en verwerping van het beroep van het Front Polisario wegens het ontbreken van belang en procesbevoegdheid.

1. Eerste onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening: toepassing van de liberaliseringsovereenkomst op de Westelijke Sahara

a) Argumenten van partijen

50. De Raad stelt dat het Gerecht in de punten 73 tot en met 103 van het bestreden arrest, alvorens zich uit te spreken over de procesbevoegdheid van het Front Polisario, heeft onderzocht of de liberaliseringsovereenkomst wel of niet van toepassing was op de Westelijke Sahara. In punt 73 van het bestreden arrest zou het Gerecht bij dit onderzoek zijn uitgegaan van de aanname dat een bevestigend antwoord automatisch tot gevolg had dat het Front Polisario rechtstreeks en individueel door het bestreden besluit kon worden geraakt. Hij voegt hieraan toe dat deze aanname rechtens onjuist is, aangezien het bestreden besluit geen rechten en plichten in het leven kan roepen die de grenzen van het territoriale toepassingsgebied van de verdragen overschrijden, en dus geen enkel rechtgevolg voor het gebied van de Westelijke Sahara sorteert.

51. De Commissie op haar beurt is van mening dat de omstandigheid dat de liberaliseringsovereenkomst feitelijk op de Westelijke Sahara wordt toegepast ( 15 ), niet de slotsom toelaat dat er sprake is van een „later gebruik in de toepassing” in de zin van artikel 31 van het op 23 mei 1969 te Wenen ondertekende Verdrag inzake het verdragenrecht ( 16 ) (hierna: „Verdrag van Wenen”), dat zou rechtvaardigen om artikel 94 van de associatieovereenkomst in die zin uit te leggen dat op basis daarvan deze overeenkomst en de liberaliseringsovereenkomst toepasselijk zijn op het gebied van de Westelijke Sahara.

52. Voorts zou het volgens de Commissie onverenigbaar zijn met het in artikel 34 van het Verdrag van Wenen neergelegde beginsel van de relatieve werking van verdragen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), met het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara en met het ontbreken van een uitdrukkelijke uitbreiding van deze overeenkomsten tot de Westelijke Sahara, ervan uit te gaan dat deze overeenkomsten hierop van toepassing zijn.

53. In antwoord hierop merkt het Front Polisario op dat het Gerecht de vraag van de toepasselijkheid van de liberaliseringsovereenkomst op de Westelijke Sahara niet heeft onderzocht met het doel hieruit een of andere aanname af te leiden met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep, maar om de context, feitelijk en rechtens, te bepalen waarbinnen zijn procesbevoegdheid moet worden gezien. De Raad en de Commissie zouden namelijk lange tijd op het standpunt hebben gestaan dat deze overeenkomst niet van toepassing is op voornoemd gebied, alvorens te erkennen dat deze overeenkomst daadwerkelijk wordt toegepast op uit dit gebied afkomstige producten. Juist dit zou een van de aspecten zijn die deze overeenkomst onderscheiden van de twee vergelijkbare overeenkomsten die het Koninkrijk Marokko heeft gesloten met de Verenigde Staten van Amerika en met de staten van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA).

b) Beoordeling

54. De kwestie van de territoriale werkingssfeer van de liberaliseringsovereenkomst (die afhangt van de territoriale werkingssfeer van de daarbij gewijzigde associatieovereenkomst) is van cruciaal belang in de onderhavige zaak, aangezien het gehele door het Front Polisario ingestelde beroep tot nietigverklaring ervan doordesemd is, inclusief de vragen ten gronde ( 17 ), en verder reikt dan de vraag naar zijn procesbevoegdheid en procesbelang.

55. Dienaangaande betoogt de Raad dat door in punt 73 van het bestreden arrest te beslissen het onderzoek naar de mogelijke rechtstreekse en individuele geraaktheid van het Front Polisario door het bestreden besluit te laten afhangen van de vraag of de liberaliseringsovereenkomst wel of niet van toepassing was op de Westelijke Sahara, het Gerecht „de toepassing van de krachtens het bestreden besluit gesloten overeenkomst in casu op een gebied buiten de Unie tot voorwaarde heeft gemaakt voor de rechtstreekse en individuele geraaktheid van het Front Polisario door dit besluit”. ( 18 ) Volgens de Raad is dit in strijd met de punten 90, 91 en 94 van de beschikking van het Gerecht van 3 juli 2007, Commune de Champagne e.a./Raad en Commissie (T‑212/02, EU:T:2007:194), waarin het Gerecht heeft verklaard dat het besluit houdende goedkeuring van een internationale overeenkomst enkel gevolgen heeft voor het grondgebied van de Unie.

56. Mijns inziens moet dit argument worden afgewezen om de eenvoudige reden dat in de zaak die is uitgemond in de beschikking van het Gerecht van 3 juli 2007, Commune de Champagne e.a./Raad en Commissie (T‑212/02, EU:T:2007:194), de territoriale werkingssfeer van de overeenkomst waar het in die zaak om ging niet ter discussie stond. Het Gerecht heeft daarom enkel onderzocht of het besluit houdende goedkeuring van deze overeenkomst „bindende rechtsgevolgen mee[bracht] welke de belangen van de verzoekers [konden] aantasten doordat zij hun rechtspositie aanmerkelijk wijzig[d]en”. ( 19 )

57. Ook al lijkt het Gerecht aldus de begrippen voor beroep vatbare handeling en procesbevoegdheid met elkaar te vermengen, neemt dit niet weg dat het Gerecht in de onderhavige zaak geen uitspraak had kunnen doen over de rechtstreekse en individuele geraaktheid van het Front Polisario zonder eerst uit te maken of de Westelijke Sahara wel of niet deel uitmaakt van de territoriale werkingssfeer van de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst. Zou de Westelijke Sahara niet tot de territoriale werkingssfeer van deze overeenkomsten behoren, dan is een rechtstreekse en individuele geraaktheid van het Front Polisario uiteraard uitgesloten, aangezien het Front Polisario in de onderhavige zaak al zijn argumenten op deze toepassing baseert.

58. Dit betekent dus dat moet worden ingegaan op de argumenten van de Commissie, dat het bestreden besluit de rechtspositie van het Front Polisario duidelijk niet heeft gewijzigd, aangezien de associatieovereenkomst en dus de liberaliseringsovereenkomst niet op de Westelijke Sahara van toepassing waren. Zij is in die zin van mening dat het Gerecht in de punten 88 tot en met 104 van het bestreden arrest artikel 94 van de associatieovereenkomst verkeerd heeft uitgelegd. ( 20 )

59. Om te beginnen zij erop gewezen dat het niet nodig is om een standpunt in te nemen met betrekking tot de vraag of het Koninkrijk Marokko zonder het internationale recht te schenden een overeenkomst kan sluiten die van toepassing is op de Westelijke Sahara, hetgeen mijns geen uitgemaakte zaak is ( 21 ) en overigens door het Front Polisario krachtig wordt betwist.

60. Voor de onderhavige zaak volstaat beantwoording van de daarvan losstaande vraag of de betrokken overeenkomsten van toepassing zijn op de Westelijke Sahara krachtens artikel 94 van de associatieovereenkomst, dat bepaalt dat „[de associatieovereenkomst] […] van toepassing [is] op het grondgebied [van de Unie], enerzijds, en op het grondgebied van Marokko, anderzijds”. ( 22 )

61. Ik wijs er wat dit betreft op dat het begrip „grondgebied van Marokko” niet is gedefinieerd in de overeenkomsten waar het in deze zaak om gaat.

62. Dienaangaande bepaalt artikel 29 van het Verdrag van Wenen dat „[t]enzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een andere wijze is komen vast te staan, […] een verdrag elke partij ten opzichte van haar gehele grondgebied [bindt]”. ( 23 )

63. Wat dit punt betreft, zijn er twee verschillende opvattingen.

64. Enerzijds zijn het Front Polisario en de Commissie, zij het om verschillende redenen, van mening dat de Westelijke Sahara een niet-zelfbesturend gebied is in de zin van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties en dat het als zodanig geen deel kan uitmaken van het grondgebied van Marokko in de zin van artikel 94 van de associatieovereenkomst. Geen van beide erkent de soevereiniteit van laatstgenoemde over de Westelijke Sahara.

65. Hoewel de Commissie erkent dat de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst zijn toegepast op producten van oorsprong uit de Westelijke Sahara, heeft zij ter terechtzitting benadrukt dat het hierbij slechts ging om een gedogen, waartegen zij niet is opgekomen, hetgeen zij zou hebben kunnen doen op basis van artikel 86 van de associatieovereenkomst, hieraan toevoegend dat het feit dat zij van deze bepaling geen gebruik heeft gemaakt geen bewijs van haar aanvaarding was.

66. Anderzijds stellen de Raad en het Koninkrijk Marokko – op verschillende gronden – dat de liberaliseringsovereenkomst van toepassing is op de Westelijke Sahara. Zoals het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest opmerkt, „[is] [h]et [Koninkrijk Marokko] […] van mening dat de Westelijke Sahara integraal deel uitmaakt van zijn grondgebied”.

67. Wat de Raad betreft, deze heeft gedurende de gehele procedure voor het Hof en ter terechtzitting uiteenlopende, ja zelfs tegenstrijdige, standpunten ingenomen. Ik vermeld hier de laatste versie van zijn uitlegging van het toepassingsgebied van de betrokken overeenkomsten die de Raad in zijn antwoord ter terechtzitting heeft gegeven. „De Raad heeft niet stilzwijgend ingestemd met de uitlegging van [het Koninkrijk] Marokko dat de liberaliseringsovereenkomst van toepassing is op de Westelijke Sahara als behorende tot zijn grondgebied, wat zou kunnen wijzen op een indirecte erkenning [van zijn soevereiniteit]. Hij heeft stilzwijgend ermee ingestemd dat de [liberaliserings]overeenkomst behalve op het grondgebied van [het Koninkrijk] Marokko tevens van toepassing is op een niet-zelfbesturend gebied dat wordt beheerd door het Koninkrijk Marokko, hetgeen noch een erkenning, noch een berusting, noch een aanvaarding inhoudt. Het Koninkrijk Marokko en de Europese Unie zijn zich ervan bewust dat zij een verschillende uitlegging hanteren. They agree to disagree. Zij delen de zienswijze dat de Europese Unie ermee instemt dat de overeenkomst van toepassing is op het grondgebied van de Westelijke Sahara en dat het [Koninkrijk] Marokko hieraan geen argument ontleent voor de door hem opgeëiste soevereiniteit”. Het standpunt van de Raad komt, kort gezegd, neer op een „toepassing zonder erkenning”, waar de Raad aan toevoegt dat „toen de overeenkomst werd gesloten […], tussen de partijen geen enkele twijfel bestond over het feit dat [het Koninkrijk Marokko van mening was dat de Westelijke Sahara deel uitmaakt van zijn grondgebied]”. Volgens de Raad betekent de verwachting dat de litigieuze overeenkomst werd toegepast op de Westelijke Sahara, wat hem betreft evenwel niet dat hij stelling heeft genomen in de kwestie van de soevereiniteit over het gebied van de Westelijke Sahara.

68. Ik ben, uitgaande van enkel artikel 94 van de associatieovereenkomst, van mening dat de Westelijke Sahara geen deel uitmaakt van het grondgebied van Marokko in de zin van dat artikel en zulks om de navolgende redenen.

i) Status van de Westelijke Sahara als bepaald door artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties en de gevolgen ervan

69. Zoals het Hof heeft verklaard in punt 46 van het arrest van 5 juli 1994, Anastasiou e.a. (C‑432/92, EU:C:1994:277), ter zake van de associatieovereenkomst tussen de Unie en de Republiek Cyprus ( 24 ), moet „de [Unie] bij de uitlegging en de toepassing [van een internationale overeenkomst] jegens haar partner bij de overeenkomst bijzondere omzichtigheid in acht […] nemen”.

70. Dit betekent evenwel niet dat de Unie om het even welke zienswijze van haar partner met betrekking tot de uitlegging en de toepassing van de associatieovereenkomst moet accepteren, vooral niet wanneer haar partner standpunten inneemt die door de internationale gemeenschap en de Unie nooit zijn aanvaard.

71. Omdat de Westelijke Sahara sinds 1963 door de VN is geplaatst op de lijst van niet-zelfbesturende gebieden overeenkomstig artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties ( 25 ), valt dit gebied als zodanig onder de toepassing van resolutie 1514 (XV) over het verlenen van onafhankelijkheid aan koloniale landen en volken ( 26 ), zoals door het Internationaal Gerechtshof is verklaard in punt 162 van zijn op 16 oktober 1975 uitgebrachte advies inzake de Westelijke Sahara. ( 27 )

72. In die zin deel ik niet de zienswijze die het Gerecht in punt 56 van het bestreden arrest tot uiting heeft gebracht en die door de Raad ter terechtzitting is herhaald, dat „de internationale status van de Westelijke Sahara op dit moment onduidelijk is”. ( 28 ) Wat op dit moment onduidelijk is, is niet zijn status maar zijn toekomst.

73. Ook ben ik het niet eens met de kwalificatie van de Westelijke Sahara door het Gerecht als „omstreden grondgebied” in de punten 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 en 227 van het bestreden arrest.

74. Anders dan de zaak die is uitgemond in het arrest van 6 juli 1995, Odigitria/Raad en Commissie (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), waarin werd gesproken van „zone litigieuse” in de Franse taalversie [„litigieuze zone” in de Nederlandse taalversie], maar van „zone in dispute” in de Engelse taalversie (hetgeen deze begripsmatige verschuiving van het Gerecht in de onderhavige zaak zou kunnen verklaren), gaat het hier niet om een grensafbakeningsconflict, maar om het bepalen van de gevolgen die moeten worden verbonden aan de status van de Westelijke Sahara als niet-zelfbesturend gebied in de zin van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties. ( 30 )

75. In die hoedanigheid heeft de Westelijke Sahara krachtens dit Handvest „een eigen status […], die losstaat van die van de staat die het bestuur hierover uitoefent […], zolang het volk van […] het niet-zelfbesturend gebied niet zijn zelfbeschikkingsrecht uitoefent overeenkomstig het Handvest en, meer in bijzonder de doelstellingen en beginselen ervan”. ( 31 )

76. Bijgevolg kan, zoals de Commissie voor het Gerecht heeft betoogd ( 32 ), de territoriale werkingssfeer van de betrokken overeenkomsten – behoudens uitdrukkelijke uitbreiding, die in het onderhavige geval ontbreekt – niet de Westelijke Sahara omvatten. ( 33 )

77. Wat dit betreft, is de praktijk van staten die de verantwoordelijkheid voor het bestuur van niet-zelfbesturende gebieden dragen of aanvaarden van bijzonder belang, aangezien zij de enige staten zijn die dienaangaande een praktijk kunnen ontwikkelen. ( 34 )

78. In deze context komt de praktijk van de Verenigde Staten van Amerika, Nieuw-Zeeland, de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland bijzonder belang toe, aangezien dit de vier staten zijn ( 35 ) die vermeld staan op de door de VN aangehouden lijst van besturende mogendheden ( 36 ) en het bestuur uitoefenen over zestien van de zeventien niet-zelfbesturende gebieden op de lijst van het genoemde rapport van de secretaris-generaal van de VN. ( 37 )

79. Volgens de praktijk van de Verenigde Staten van Amerika, Nieuw-Zeeland, de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland ( 38 ), die de meerderheid van de besturende mogendheden vormen en het leeuwendeel van de niet-zelfbesturende gebieden besturen, moet de uitbreiding van de toepassing van overeenkomsten tot niet-zelfbesturende gebieden uitdrukkelijk bij de ratificatie ervan hebben plaatsgevonden. ( 39 )

80. Aangezien de Unie de Westelijke Sahara evenwel beschouwt als een niet-zelfbesturend gebied, is noch in de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst, noch bij de ratificatie ervan door het Koninkrijk Marokko voorzien in enige uitdrukkelijke uitbreiding van deze overeenkomsten tot dit gebied.

81. Verder vindt mijn opvatting steun in het standpunt van de Verenigde Staten van Amerika, IJsland, het Koninkrijk Noorwegen en de Zwitserse Bondsstaat, die eveneens van mening zijn dat de Westelijke Sahara niet onder de territoriale werkingssfeer valt van de vrijhandelsovereenkomsten die zij hebben gesloten met het Koninkrijk Marokko ( 40 ), ook al sluiten deze overeenkomsten, zoals ook de associatieovereenkomst, de Westelijke Sahara niet uitdrukkelijk uit van hun territoriale werkingssfeer. ( 41 )

82. Uit het voorgaande leid ik af dat de Westelijke Sahara geen deel kan uitmaken van het grondgebied van het Koninkrijk Marokko in de zin van artikel 94 van de associatieovereenkomst. Bijgevolg kunnen de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst hierop niet van toepassing zijn, noch hierop toegepast worden.

ii) Geen erkenning door de Unie en haar lidstaten van de soevereiniteit van het Koninkrijk Marokko over de Westelijke Sahara

83. Zoals de Raad en de Commissie voor het Gerecht hebben betoogd ( 42 ) en voor het Hof hebben bevestigd, hebben de Unie en haar lidstaten nooit erkend dat de Westelijke Sahara deel uitmaakt van het grondgebied van het Koninkrijk Marokko of onder zijn soevereiniteit valt.

84. Verder licht de Raad op geen enkele wijze toe hoe het rechtens mogelijk zou zijn om een met een land gesloten overeenkomst op een bepaald gebied toe te passen zonder enige bevoegdheid of rechtsmacht van dat land met betrekking tot dat gebied te erkennen. Hij heeft zelfs geen beroep gedaan op de artikelen 34 tot en met 36 van het Verdrag van Wenen en de toepassing ervan op het concrete geval aangetoond.

85. Mijns inziens impliceert echter toepasselijkheid, noodzakelijkerwijs en onvermijdelijk, juist erkenning.

86. Ik kan het dan ook niet eens zijn met het door de Raad gehuldigde „toepassing zonder erkenning”-standpunt, waarmee hij de toepasselijkheid of toepassing van de betrokken overeenkomsten op de Westelijke Sahara en het streven om neutraal te blijven ten aanzien van enige vorm van erkenning door de Unie en haar lidstaten dat de Westelijke Sahara deel uitmaakt van het Koninkrijk Marokko, tracht te verzoenen. Dit ontbreken van erkenning sluit zonder enige twijfel en definitief de mogelijkheid uit dat de Unie bij de onderhandelingen over de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst de bedoeling had om deze overeenkomsten op de Westelijke Sahara van toepassing te laten zijn.

iii) Kan de feitelijke toepassing op het gebied van de Westelijke Sahara leiden tot „later gebruik”?

87. In de procedure voor het Gerecht heeft het Front Polisario zich beroepen op het bestaan van een gebruik, inhoudend dat aan de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst feitelijk toepassing is gegeven op het gebied van de Westelijke Sahara, hetgeen door de Raad en de Commissie ter terechtzitting voor het Gerecht is bevestigd ( 43 ) en voor het Hof is herhaald. ( 44 )

88. Mijns inziens kan hiermee het toepassingsgebied van deze overeenkomsten niet worden uitgebreid tot de Westelijke Sahara, zoals het Gerecht in punt 103 van het bestreden arrest heeft aanvaard.

89. Hoewel het juist is dat een „later gebruik” in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen ( 45 ) in aanmerking kan worden genomen als extra indicatie voor de betekenis die moet worden gegeven aan de bewoordingen van een overeenkomst in het licht van het voorwerp en het doel ervan, is deze praktijk op zich niet doorslaggevend. ( 46 )

90. Zoals de Commissie betoogt, zijn de omstandigheden met betrekking tot de door de Unie en het Koninkrijk Marokko gevolgde praktijk aangaande de toepassing van de betrokken overeenkomsten op de Westelijke Sahara die het Gerecht in de punten 78 tot en met 87 van het bestreden arrest heeft onderzocht, niet constitutief voor een „later gebruik” in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen. ( 47 )

91. Dienaangaande deel ik niet de uitlegging van het internationale recht van het Hof in zijn arrest van 11 maart 2015, Oberto en O’Leary (C‑464/13 en C‑465/13, EU:C:2015:163), dat „[z]oals […] uit de rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof [volgt], […] het latere gebruik in de toepassing van een verdrag voorrang [kan] hebben op de duidelijke bewoordingen van dat verdrag indien dat gebruik de overeenstemming van partijen weergeeft [zaak van de tempel van Preah Vihear (Cambodja/Thailand), arrest van 15 juni 1962, ICJ, Reports 1962, blz. 6]”. ( 48 )

92. Om te beginnen wijs ik erop dat het arrest van het Internationaal Gerechtshof in de zaak van de tempel van Preah Vihear van oudere datum is dan het Verdrag van Wenen, dat in 1969 is ondertekend. Het arrest kon dus niet rechtstreeks betrekking hebben op de uitlegging van artikel 31, lid 3, onder b), van dit verdrag, aangezien deze bepaling toen nog niet bestond.

93. Voorts kan ik nergens in dit arrest lezen dat het Internationaal Gerechtshof al dan niet uitdrukkelijk zou hebben verklaard dat het latere gebruik in de toepassing van een verdrag voorrang kan hebben op de duidelijke bewoordingen van dit verdrag.

94. Voor zover deze bepaling een regel van internationaal gewoonterecht weerspiegelt, zij er tot slot op gewezen dat het Internationaal Gerechtshof niet heeft verklaard dat een later gebruik voorrang kan hebben op de duidelijke bewoordingen van een verdrag, indien dat gebruik de overeenstemming van partijen weergeeft.

95. In tegendeel, dit arrest is een van de standaardarresten van het Internationaal Gerechtshof over de begrippen estoppel of berusting in het internationale recht ( 49 ), begrippen die totaal verschillen van het begrip „later gebruik”.

96. Mijns inziens is het niet mogelijk dat een „later gebruik” dat ingaat tegen de gewone betekenis van de bewoordingen van een overeenkomst voorrang kan hebben op deze bewoordingen, tenzij dit latere gebruik door de partijen bekend is en door hen aanvaard wordt, voldoende verspreid is en voldoende lang genoeg heeft geduurd om op zich een nieuwe overeenkomst te vormen. De in het dossier van de onderhavige zaak opgenomen en door het Gerecht in de punten 78 tot en met 87 van het bestreden arrest onderzochte omstandigheden zijn echter onvoldoende om een dergelijk gebruik aan te tonen.

97. In de eerste plaats vormt het antwoord dat de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en vicevoorzitter van de Commissie, Catherine Ashton, namens de Commissie heeft gegeven op de schriftelijke vragen E‑001004/11, P‑001023/11 en E‑002315/11 van de leden van het Europees Parlement (PB 2011, C 286 E, blz. 1), aangehaald in punt 78 van het bestreden arrest, als verklaring, geen gebruik in de zin van een uitvoering van de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst. Bovendien heeft de Raad de in dit antwoord weergegeven opvatting dat het Koninkrijk Marokko feitelijk de besturende mogendheid van de Westelijke Sahara is, ter terechtzitting niet ondersteund.

98. In de tweede plaats vormen de bezoeken die het Voedsel- en veterinair bureau (VVB) van de Commissie aan de Westelijke Sahara heeft gebracht, waarnaar in punt 79 van het bestreden arrest wordt verwezen, evenmin een uitvoering van de betrokken overeenkomsten. Deze bezoeken zijn namelijk hierin niet voorzien, en volgens de Commissie kunnen ze niet in aanmerking worden genomen als aanwijzing voor de uitlegging aangezien ze betrekking hebben op alle producten die het grondgebied van de Unie worden binnengebracht, ongeacht de douaneregeling die op deze producten van toepassing is.

99. In de derde plaats vormt het feit dat 140 van de Marokkaanse exporteurs die door de Commissie zijn erkend uit hoofde van de associatieovereenkomst in de Westelijke Sahara zijn gevestigd, waarnaar het Gerecht in punt 80 van het bestreden arrest verwijst, ook geen uitvoering van de betrokken overeenkomsten, temeer niet omdat deze exporteurs tevens in het Koninkrijk Marokko zijn gevestigd, zoals is erkend door de Unie en haar lidstaten, en uit dien hoofde gebruik kunnen maken van de faciliteiten van de betrokken overeenkomsten.

100. En tot slot heeft weliswaar zowel de Raad als de Commissie – zoals door het Gerecht vermeld in punt 87 van het bestreden arrest – opgemerkt dat de liberaliseringsovereenkomst feitelijk is toegepast op het gebied van de Westelijke Sahara, maar zijn de omvang en de duur van deze toepassing onbekend. Om te kunnen spreken van een „later gebruik” in de zin van artikel 31, lid 3, onder b), van het Verdrag van Wenen „moet er een onbetwistbare overeenstemming tussen de standpunten van partijen bestaan en moeten deze standpunten de strekking van een verdragsbepaling hebben kunnen vastleggen”. ( 50 ) In het onderhavige geval ontbreekt een dergelijke overeenstemming, aangezien, zoals het Gerecht in punt 100 van het bestreden arrest opmerkt, „het Koninkrijk Marokko een volstrekt ander standpunt inneemt” dan de Unie. ( 51 )

iv) Relatieve werking van verdragen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. Bij gebreke van een uitdrukkelijke uitbreiding zou de toepassing van de betrokken overeenkomsten op de Westelijke Sahara tevens in strijd zijn met het algemene volkenrechtelijke beginsel van de relatieve werking van verdragen (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) dat, zoals het Hof heeft verklaard in het arrest van 25 februari 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ), met name uitdrukking vindt in artikel 34 van het Verdrag van Wenen.

102. Net als artikel 94 van de associatieovereenkomst waar het in het onderhavige geval om gaat, bepaalt artikel 83 van de associatieovereenkomst EU-Israël dat „[d]eze overeenkomst […] van toepassing [is] op het grondgebied [van de EU], enerzijds, en op het grondgebied van de Staat Israël, anderzijds”.

103. Ik herinner eraan dat, evenals in de onderhavige zaak en in weerwil van de andersluidende opvatting van de Staat Israël hierover, de Unie en haar lidstaten nooit de soevereiniteit van de Staat Israël over het grondgebied van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook hebben erkend, noch zijn bevoegdheid om dit gebied internationaal te vertegenwoordigen en voor rekening en in naam ervan overeenkomsten te sluiten, in zijn hoedanigheid van bezettende mogendheid van deze gebieden. ( 53 )

104. In deze context is het Hof tot de slotsom gekomen dat de territoriale werkingssfeer van de associatieovereenkomst EU-Israël zich niet uitstrekte tot producten van oorsprong uit de Westelijke Jordaanoever gelet op, „in de eerste plaats, het beginsel van algemeen volkenrecht van de relatieve werking van verdragen, […] (‚pacta tertiis nec nocent nec prosunt’), […] en, in de tweede plaats, het feit dat de Unie eveneens een associatieovereenkomst had gesloten met de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO), handelend namens de nationale Palestijnse Autoriteit van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, aangezien laatstgenoemde overeenkomst, volgens de bepalingen ervan, onder andere van toepassing was op het grondgebied van de Westelijke Jordaanoever”. ( 54 )

105. Aangezien de Westelijke Sahara een niet-zelfbesturend gebied in de zin van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties is, is het een derde (tertius) ten opzichte van de Unie en het Koninkrijk Marokko.

106. Weliswaar kent het beginsel „pacta tertiis nec nocent nec prosunt” ook uitzonderingen, onder andere die neergelegd in de artikelen 35 en 36 van het Verdrag van Wenen met betrekking tot verdragen die voorzien in rechten of verplichtingen voor derde staten.

107. In het onderhavige geval zou, ervan uitgaande dat de liberaliseringsovereenkomst van toepassing is op de Westelijke Sahara, deze overeenkomst evenwel niet voorzien in een verplichting voor dit gebied, maar in het recht om producten afkomstig uit het onder deze overeenkomst vallend gebied te exporteren naar de Unie onder de door deze overeenkomst in het leven roepen preferentiële douaneregeling.

108. Ingevolge artikel 36 van het Verdrag van Wenen, dat betrekking heeft op verdragen die voorzien in rechten voor derde staten, ontstaat voor een derde staat enkel een recht indien hij daarmee instemt en wordt deze instemming geacht te zijn gegeven zolang hij geen blijk van het tegendeel heeft gegeven. Niettemin moet hij wel hieraan uitdrukking kunnen geven, maar aangezien de Westelijke Sahara een niet-zelfbesturend gebied is en het Koninkrijk Marokko zich niet gebonden acht door artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties, kan zijn instemming niet worden verondersteld zonder voorafgaande raadpleging van zijn volk of de vertegenwoordigers daarvan, wat niet is gebeurd.

109. Uit het voorgaande volgt dat de uitzondering op het in artikel 36 van het Verdrag van Wenen opgenomen algemene volkenrechtelijk beginsel van de relatieve werking van verdragen in casu niet van toepassing is.

110. Bijgevolg heeft het Gerecht door in punt 97 van het bestreden arrest te verklaren dat „[d]e omstandigheden van het onderhavige geval […] anders [zijn], aangezien in casu de Unie noch met het Front Polisario, noch met enige andere staat of entiteit een associatieovereenkomst betreffende producten van oorsprong uit de Westelijke Sahara heeft gesloten”, een onderscheid gemaakt tussen de onderhavige zaak en die welke is uitgemond in het arrest van 25 februari 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), maar heeft het hieruit niet de conclusie getrokken dat de toepassing van de betrokken overeenkomsten op de Westelijke Sahara in strijd zou zijn met het algemene beginsel van de relatieve werking van verdragen.

111. In aanmerking genomen artikel 94 van de associatieovereenkomst en het beginsel van de relatieve werking van verdragen kon het Gerecht zich daarom niet baseren op het feit dat „de associatieovereenkomst met Marokko geen interpretatieve bepaling, noch enige andere bepaling ter uitsluiting van het grondgebied van de Westelijke Sahara van haar toepassingsgebied [bevat]”. ( 55 ) Het kon evenmin beslissen dat uit het feit dat de instellingen van de Unie niet hadden aangedrongen op opneming „in de tekst van de bij [het litigieuze] besluit goedgekeurde overeenkomst van een bepaling ter uitsluiting van een dergelijke toepassing […] blijkt dat zij […] instemmen met de uitlegging van de associatieovereenkomst […], volgens welke deze overeenkomsten ook van toepassing zijn op het door het Koninkrijk Marokko gecontroleerde deel van de Westelijke Sahara”. ( 56 )

112. Ik ben daarom van mening dat het eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening moet worden aanvaard, voor zover dit betrekking heeft op de toepassing van de liberaliseringsovereenkomst op de Westelijke Sahara.

113. Door namelijk in punt 103 van het bestreden arrest te oordelen dat „de [liberaliserings]overeenkomst, […], bezien in haar context […], ook van toepassing is op het gebied van de Westelijke Sahara of, meer bepaald, het onder de controle van het Koninkrijk Marokko vallende grootste deel ervan” ( 57 ), heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting die naar mijn mening tot vernietiging van het bestreden arrest moet leiden.

114. Aangezien het geding in staat van wijzen is in de zin van artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, moet daarom het door het Front Polisario ingestelde beroep tot nietigverklaring bij gebreke van belang en procesbevoegdheid niet-ontvankelijk worden verklaard. Als de liberaliseringsovereenkomst namelijk niet van toepassing is op de Westelijke Sahara, dan kan de nietigverklaring van het bestreden besluit hem geen enkel voordeel verschaffen noch hem rechtstreeks en individueel raken.

115. Voor het geval dat het Hof zich niet kan verenigen met mijn conclusie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst van toepassing zijn op de Westelijke Sahara, zal ik hierna de andere middelen van de hogere voorziening bespreken.

B – Subsidiair

1. Eerste middel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de bevoegdheid van het Front Polisario om voor de rechterlijke instanties van de Unie in rechte op te treden

a) Argumenten van partijen

116. De Raad en de Commissie zijn van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 34 tot en met 60 van het bestreden arrest te oordelen dat het Front Polisario moet worden aangemerkt als rechtspersoon met de bevoegdheid om beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit bij de Unierechter in te stellen.

117. Dienaangaande benadrukken zij, kort gezegd, om te beginnen dat het Front Polisario geen rechtspersoonlijkheid naar het recht van een lidstaat of een derde staat bezit. Voorts stellen zij dat het Front Polisario evenmin kan worden aangemerkt als een subject van internationaal recht.

118. Tot slot betogen zij dat de rechtspraak ( 58 ) op basis waarvan het Gerecht in de punten 48 tot en met 52 van het bestreden arrest tot de slotsom komt dat het Front Polisario procesbevoegd is, weliswaar bij wijze van uitzondering toegang tot de Unierechter verleent aan entiteiten die geen rechtspersoonlijkheid hebben, maar de ontvankelijkheid van hun beroep onderwerpt aan twee cumulatieve voorwaarden, waarvan de tweede – te weten dat de Unie en haar instellingen de betrokken entiteit behandelen als een opzichzelfstaand subject dat eigen rechten kan bezitten dan wel aan verplichtingen en beperkingen onderworpen kan zijn – niet door het Front Polisario wordt vervuld (zie de punten 52 en 55 tot en met 59 van het bestreden arrest). ( 59 )

119. Volgens de Raad en de Commissie zou het Gerecht hebben moeten constateren dat aan de tweede voorwaarde niet was voldaan, aangezien het Front Polisario niet is genoemd in door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen, noch door hen „bij onderhandelingen als gesprekspartner” is erkend. ( 60 )

120. Onder deze omstandigheden zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door uitgaande van de door de Algemene Vergadering van de VN aan het Front Polisario toegekende hoedanigheid van vertegenwoordiger van de Sahrawi en de deelneming van deze entiteit aan de onder de auspiciën van de VN gevoerde onderhandelingen over de definitieve internationale status van de Westelijke Sahara (punten 56 tot en met 59 van het bestreden arrest), tot de ontvankelijkheid van het beroep te beslissen.

121. In antwoord hierop betoogt het Front Polisario in de eerste plaats dat het, gelet op zijn status van nationale bevrijdingsbeweging, een subject van internationaal recht is.

122. In de tweede plaats bestrijdt het Front Polisario dat de beslissing van het Gerecht ter zake van zijn procesbevoegdheid blijk zou geven van een onjuiste rechtsopvatting. Dienaangaande merkt het ten eerste op dat de Raad niet opkomt tegen de vaststelling van het Gerecht dat het krachtens zijn statuten beschikt over een interne structuur die geëigend is hem de nodige autonomie te verlenen om in het rechtsverkeer als verantwoordelijke entiteit op te treden.

123. Ten tweede is het Front Polisario kort gezegd van mening dat het Gerecht tot de slotsom kon komen dat deze rechtsbevoegdheid hem in staat stelde om zich in dit geval tot de Unierechter te wenden, aangezien de Raad en de Commissie zelf zijn hoedanigheid erkenden van vertegenwoordiger van de Sahrawi, van deelnemer aan de VN-onderhandelingen over de toekomst van dit gebied en van legitieme gesprekspartner van de Unie over dit onderwerp.

b) Beoordeling

124. Ik merk op dat de Raad en de Commissie enkel opkomen tegen dat deel van de redenering waarop het Gerecht zijn oordeel baseert dat het Front Polisario procesbevoegd is, ook al bezit het geen rechtspersoonlijkheid. Zij betwisten dus niet dat het Front Polisario krachtens zijn statuten als verantwoordelijke entiteit in het rechtsverkeer kan optreden.

125. Ik herinner eraan dat het Unierecht in bepaalde gevallen de procesbevoegdheid erkent van entiteiten die geen rechtspersoonlijkheid bezitten. Het Hof heeft in punt 144 van het arrest van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), verklaard dat „[d]e bepalingen van het Statuut van het Hof van Justitie, met name artikel 21 ervan, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, met name artikel [120] ervan, en van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, met name artikel [76] ervan, […] niet [zijn] geformuleerd met het oog op het instellen van beroep door organisaties die geen rechtspersoonlijkheid hebben […]. In [een] uitzonderlijke situatie dienen de procedurele regels betreffende de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring te worden toegepast, waarbij zij voor zover nodig worden aangepast aan de omstandigheden van het concrete geval.”

126. Wat dit aangaat, deel ik niet het standpunt van de Raad dat hij onder verwijzing naar de beschikking van het Gerecht van 3 april 2008, Landtag Schleswig-Holstein/Commissie (T‑236/06, EU:T:2008:91), in punt 17 van zijn hogere voorziening heeft aangevoerd, dat „een procesbevoegdheid door het Unierecht enkel autonoom kan worden toegekend, wanneer de rechtspositie van de verzoeker uitsluitend wordt beheerst door het Unierecht”. ( 61 )

127. Anders dan de Raad beweert, heeft het Gerecht in punt 22 van deze beschikking, welke is bevestigd bij beschikking van het Hof van 24 november 2009, Landtag Schleswig-Holstein/Commissie (C‑281/08 P, niet gepubliceerd, EU:C:2009:728), enkel verklaard dat „het Gerecht, […], in geval van beroepen ingesteld door territoriale, aan de staat ondergeschikte entiteiten, naar nationaal publiekrecht beoordeelt of de verzoeker al dan niet rechtspersoonlijkheid bezit”.

128. Het Front Polisario is evenwel geen aan de staat ondergeschikte entiteit waarop deze rechtspraak van toepassing zou kunnen zijn, en ook baseert het zijn procesbevoegdheid niet op nationaal recht.

129. Hoewel het feit dat het Front Polisario over statuten en een interne structuur beschikt die hem de nodige autonomie verlenen om in rechtsbetrekkingen als verantwoordelijke entiteit op te treden niet werkelijk wordt betwist door de partijen, is het de vraag of de Unie en haar instellingen het Front Polisario hebben behandeld als een opzichzelfstaand subject dat eigen rechten kan bezitten dan wel aan verplichtingen en beperkingen onderworpen kan zijn in de zin van de in punt 52 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak. ( 62 )

130. Om te beginnen is de vraag of een organisatie die door de VN is erkend als vertegenwoordiger van de bevolking van een niet-zelfbesturend gebied in rechte kan optreden nog niet aan de orde geweest in de rechtspraak van het Hof over de procesbevoegdheid van entiteiten zonder rechtspersoonlijkheid. Het is dus niet vreemd dat de zaak van het Front Polisario tot op zekere hoogte strikt genomen niet onder de in deze rechtspraak behandelde gevallen is te brengen.

131. Ik wijs er dienaangaande op dat het in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 28 oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissie (135/81, EU:C:1982:371), ging om een Luxemburgse vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in oprichting, waarvan de bevoegdheid om in rechte op te treden door de Commissie werd betwist. In punt 9 van zijn arrest heeft het Hof verklaard dat „[de Commissie] […] thans niet de procesbekwaamheid [kon] betwisten van een inschrijver die zij tot de aanbesteding h[ad] toegelaten en tot wie zij, na een vergelijkend onderzoek van alle inschrijvers, een negatieve beschikking h[ad] gericht”.

132. In de onderhavige zaak heeft de Raad op geen enkel moment het Front Polisario laten deelnemen aan de onderhandelingen over de liberaliseringsovereenkomst.

133. Zo ook de zaak die is uitgemond in het arrest van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), en die de „Kurdistan Workers’ Party (PKK)” betrof, waarvan het bestaan als zodanig werd betwist maar waartegen de Unie beperkende maatregelen had vastgesteld.

134. Het Hof heeft verklaard dat „aangezien de [Unie]wetgever […] van mening was dat de PKK nog steeds voldoende substantie heeft om het voorwerp van de bij verordening […] bedoelde beperkende maatregelen te zijn, de samenhang en de billijkheid gebieden te erkennen dat die entiteit nog steeds voldoende substantie heeft om die maatregel te betwisten. Elke andere conclusie zou tot gevolg hebben dat een organisatie op de litigieuze lijst zou kunnen worden geplaatst, zonder dat zij daartegen beroep zou kunnen instellen.” ( 63 )

135. In de onderhavige zaak vormt het Front Polisario geen adressaat van het bestreden besluit, waarbij een tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko gesloten internationale overeenkomst is goedgekeurd.

136. De situatie van het Front Polisario mag dan verschillen van de situaties behandeld in de arresten van 28 oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/Commissie (135/81, EU:C:1982:371), en 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), zij lijkt mij daarentegen wel in de buurt te liggen van de situatie die aan de orde was in het arrest van 8 oktober 1974, Union syndicale – Service public européen e.a./Raad (175/73, EU:C:1974:95).

137. In punt 12 van dat arrest, dat betrekking had op een door een vakverbond zonder rechtspersoonlijkheid ingesteld beroep tot nietigverklaring van de benoemingen van bepaalde ambtenaren, heeft het Hof een bepaald aantal factoren opgesomd dat in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de bevoegdheid om in rechte op te treden, waaronder het feit dat „de instellingen [van de Unie] het [Hof] bij onderhandelingen over problemen betreffende de collectieve personeelsbelangen als gesprekspartner [hadden] erkend”, dat wil zeggen over een ander (en groter) probleem dan dat waarop het beroep betrekking had.

138. Op dezelfde wijze is het Front Polisario, ook al heeft zijn bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring enkel betrekking op het besluit van de Raad houdende sluiting van de liberaliseringsovereenkomst, een van de twee gesprekspartners die de VN – en dus alle lidstaten en de instellingen van de Unie – hebben erkend ( 64 ) in het kader van de bepaling van de definitieve internationale status van de Westelijke Sahara.

139. Voorts heeft het Front Polisario, als door de VN erkende vertegenwoordiger van het volk van de Westelijke Sahara, met zijn beroep tot nietigverklaring tot doel om de rechten te beschermen die dit volk ontleent aan het internationale recht, namelijk het recht op zelfbeschikking en de permanente soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen ( 65 ) van de Westelijke Sahara. ( 66 )

140. Uit deze arresten valt op te maken dat het Hof geen al te formalistische of rigide aanpak heeft gekozen, maar de rechtspraak aan de zeer uiteenlopende omstandigheden van het concrete geval heeft willen aanpassen, aangezien de realiteit altijd rijker geschakeerd is dan de wetgever zich kan voorstellen.

141. Aan deze uitlegging van de rechtspraak van het Hof wordt niet afgedaan door de argumenten van de Raad en de Commissie dat de politieke aard van de vragen die in de onderhavige zaak rijzen het Hof eerder tot politieke dan juridische analyses zou nopen.

142. In zoverre ben ik het eens met het antwoord van het Internationaal Gerechtshof op een dergelijk argument in een soortgelijke zaak: „het Gerechtshof is van oordeel dat het feit dat een rechtsvraag tevens politieke aspecten heeft, ‚hetgeen, uit de aard der zaak, het geval is bij nogal wat vragen die op internationaal vlak rijzen’, niet volstaat om deze vraag te ontdoen van haar ‚rechtskarakter’ en ‚het Gerechtshof een bevoegdheid te ontzeggen die zijn Statuut hem uitdrukkelijk heeft toegekend […]’. Ongeacht de politieke aspecten van de opgeworpen vraag, kan het Gerechtshof niet het rechtskarakter ontkennen van een vraag waarmee het wordt verzocht zich van een in wezen rechterlijke taak te kwijten […].” ( 67 )

143. Om deze redenen is het Front Polisario bevoegd om in rechte op treden voor de rechterlijke instanties van de Unie in het kader van artikel 263, vierde alinea, VWEU.

144. Het is dus niet nodig om na te gaan of het Front Polisario in rechte kan optreden als nationale bevrijdingsbeweging die internationaalrechtelijke rechtspersoonlijkheid en procesbevoegdheid heeft.

145. Niettemin moet worden benadrukt dat het feit dat het Front Polisario binnen de Algemene Vergadering van de VN niet de bijzondere status heeft van nationale bevrijdingsbeweging, zoals wel het geval was met de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO), niet noodzakelijkerwijs en automatisch betekent – zoals de Raad en de Commissie betogen – dat het Front Polisario geen internationaalrechtelijke rechtspersoonlijkheid bezit.

146. Integendeel, de erkenning van het Front Polisario als nationale bevrijdingsbeweging door verschillende staten ( 68 ), de erkenning als vertegenwoordiger van de Sahrawi door de Algemene Vergadering van de VN ( 69 ), zijn toetreding tot de internationale organisatie „Afrikaanse Unie”, de sluiting van overeenkomsten met de Islamitische Republiek Mauritanië en het Koninkrijk Marokko ( 70 ) en zijn toezegging om zich wat de bescherming van oorlogsslachtoffers betreft, te houden aan de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949, die het heeft gedaan overeenkomstig artikel 96, lid 3, van het aanvullend protocol van 8 juni 1977, pleiten veeleer voor de erkenning van de rechtspersoonlijkheid die het internationale recht aan nationale bevrijdingsbewegingen toekent.

147. Het eerste middel moet dus worden afgewezen.

2. Tweede middel: onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot de procesbevoegdheid van het Front Polisario

148. Dit middel bestaat uit drie verschillende onderdelen, waarvan ik het eerste gedeeltelijk heb geanalyseerd. Mijn subsidiaire redenering berust op de veronderstelling dat het Hof mijn opvatting niet deelt.

a) Eerste onderdeel, voor zover dit de aard van het bestreden besluit betreft

i) Argumenten van partijen

149. De Raad is van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 70 en 71 van het bestreden arrest te oordelen dat het bestreden besluit een wetgevingshandeling is. Volgens de Raad is het bestreden besluit geen wetgevingshandeling, aangezien de rechtsgrondslag ervan, namelijk artikel 207, lid 4, eerste alinea, VWEU in samenhang met artikel 218, lid 6, onder a), VWEU niet uitdrukkelijk verwijst naar een wetgevingsprocedure. Volgens hem is het besluit evenmin een regelgevingshandeling, omdat het niet algemeen van toepassing is. Bijgevolg kunnen natuurlijke of rechtspersonen hierdoor niet rechtstreeks en individueel worden geraakt.

150. Het Front Polisario bestrijdt de argumentatie van de Raad met het betoog dat de Raad erop uit is het bestreden besluit te onttrekken aan de door de rechtsorde van de Unie verleende waarborgen. Zou het bestreden besluit geen wetgevingshandeling zijn, dan is het als handeling van algemene strekking zeker een regelgevingshandeling.

ii) Beoordeling

151. Zoals de Raad opmerkt, verwijzen artikel 207, lid 4, VWEU en artikel 218, lid 6, onder a), VWEU, die de rechtsgrondslagen vormen van het bestreden besluit, niet uitdrukkelijk naar een (gewone of bijzondere) wetgevingsprocedure, zoals overigens de artikelen 203, 349 en 352 VWEU wel doen.

152. Deze constatering bewijst evenwel nog niet dat het bestreden besluit, waarbij in de rechtsorde van de Unie regels van algemene strekking in het leven worden geroepen, geen wetgevingshandeling is.

153. Artikel 289, lid 3, VWEU omschrijft het begrip wetgevingshandelingen als „[d]e volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen”, dat wil zeggen volgens de gewone of de bijzondere wetgevingsprocedure.

154. Ingevolge artikel 289, lid 2, VWEU bestaat een bijzondere wetgevingsprocedure in „de vaststelling van een […] besluit door […] de Raad met deelname van het Europees Parlement”.

155. Artikel 218, lid 6, onder a), i), VWEU bepaalt dat „[d]e Raad […] een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast[stelt] […] na goedkeuring door het Europees Parlement, in de volgende gevallen: i. associatieovereenkomsten”.

156. Ik zie niet waarom de voorafgaande goedkeuring door het Europees Parlement niet kan worden beschouwd als een deelneming van het Parlement aan de procedure.

157. Het feit dat artikel 289, lid 2, VWEU de woorden „[i]n de bij de Verdragen bepaalde speci?eke gevallen” gebruikt, houdt niet noodzakelijkerwijs in dat elke bepaling van het VWEU die de bijzondere wetgevingsprocedure op het oog heeft, dit met zoveel woorden dient te vermelden. Het is voldoende als de door deze bepaling gegeven definitie in acht wordt genomen.

158. Dit geldt temeer daar, zoals het Hof heeft verklaard in punt 55 van het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025), „[h]et Verdrag van Lissabon […] de goedkeuring van het Parlement voor de sluiting van een internationale overeenkomst vereist [heeft] juist voor overeenkomsten die de gebieden bestrijken waarop, intern, de gewone wetgevingsprocedure van artikel 294 VWEU of de bijzondere wetgevingsprocedure van toepassing is, maar deze laatste procedure uitsluitend wanneer daarvoor goedkeuring van het Parlement vereist is”.

159. In elk geval en anders dan de Raad betoogt, zou het bestreden besluit, wanneer het geen wetgevingshandeling was, zeker een regelgevingshandeling zijn in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals uitgelegd door het Hof in de punten 58 en 61 van het arrest van 3 oktober 2003, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), zijnde, in dat geval, een handeling van algemene strekking (voor zover hiermee een internationale overeenkomst werd opgenomen in de rechtsorde van de Unie) ( 71 ) die geen wetgevingshandeling is.

160. Hiermee zou de Raad niet zijn gebaat, aangezien het Front Polisario dan geen individuele geraaktheid hoeft aan te tonen, ervan uitgaande dat het bestreden besluit geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt.

161. Bijgevolg heeft het Gerecht, door in de punten 70 en 71 van het bestreden arrest te oordelen dat het bestreden besluit een na een bijzondere wetgevingsprocedure vastgestelde wetgevingshandeling vormt, niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

b) Tweede onderdeel: rechtstreekse geraaktheid van het Front Polisario

i) Argumenten van partijen

162. De Raad en de Commissie zijn van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van verschillende onjuiste rechtsopvattingen door in de punten 106 tot en met 110 van het bestreden arrest het Front Polisario rechtstreeks geraakt te achten door het bestreden besluit op de grond dat de liberaliseringsovereenkomst zelf een aantal bepalingen bevatte die rechtstreekse gevolgen hadden voor de rechtstoestand van de Westelijke Sahara en het Front Polisario raakten als gesprekspartner van het Koninkrijk Marokko in het kader van de onder auspiciën van de VN tussen hen gevoerde onderhandelingen om te komen tot een oplossing van het geschil met betrekking tot dit grondgebied.

163. Dienaangaande is de Raad in wezen van mening dat, zelfs wanneer de rechtstreekse werking zou komen vast te staan van een aantal bepalingen van de liberaliseringsovereenkomst die de voorwaarden preciseren waaronder producten vanuit het grondgebied waarop deze overeenkomst van toepassing is naar de Unie kunnen worden uitgevoerd, dit niet de slotsom toelaat dat het bestreden besluit rechtstreeks de rechtspositie van het Front Polisario raakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, temeer niet omdat het Gerecht in casu heeft benadrukt (punt 203 van het bestreden arrest) dat deze overeenkomst voor deze entiteit geen enkele verbintenis inhoudt. De begrippen „rechtstreekse werking” en „rechtstreekse geraaktheid” staan namelijk los van elkaar en het eerste zou niet relevant zijn, althans niet doorslaggevend, in het kader van de beoordeling van het tweede.

164. Voorts zou, volgens de Commissie, de liberaliseringsovereenkomst geen rechtstreekse werking in de Unie hebben, aangezien voor de uitvoering ervan de vaststelling nodig was van uitvoeringsverordening (EU) nr. 812/2012 van de Commissie van 12 september 2012 tot wijziging van verordening (EG) nr. 747/2001 van de Raad wat betreft tariefcontingenten van de Unie voor bepaalde landbouw- en verwerkte landbouwproducten van oorsprong uit Marokko. ( 72 )

165. Tot slot zouden rechtsgevolgen voor gebieden die niet onder het Unierecht vallen niet ter zake doen in het kader van het door artikel 263, vierde alinea, VWEU voorgeschreven onderzoek.

166. Hoe dan ook zou het bestreden arrest enkel gewag maken van een indirect verband tussen de beweerde rechtsgevolgen van de bepalingen van de liberaliseringsovereenkomst voor het grondgebied van de Westelijke Sahara, de hieruit afkomstige producten en de exporteurs of importeurs ervan, enerzijds, en de deelneming van het Front Polisario aan politieke onderhandelingen ter oplossing van het geschil met betrekking tot dit grondgebied, anderzijds. In feite had het Gerecht tot de slotsom moeten komen dat het bestreden besluit, gelet op zijn voorwerp en aard, het Front Polisario niet rechtstreeks kon raken, evenmin als, meer in het algemeen, elke andere niet-geprivilegieerde verzoeker, zelfs wanneer deze een entiteit zou zijn die aanspraak maakt op een grondgebied waarop de bij een dergelijk besluit goedgekeurde internationale overeenkomst toepasselijk zou zijn.

167. Het Front Polisario is op zijn beurt van mening dat het Gerecht juist vanwege het feit dat de liberaliseringsovereenkomst van toepassing is op producten afkomstig uit de Westelijke Sahara, tot de slotsom is gekomen dat het bestreden besluit hem rechtstreeks raakt. Dienaangaande benadrukt het Front Polisario vooral dat dit besluit rechtsgevolgen beoogt te sorteren en daarom niet kan worden beschouwd als naar zijn aard niet vatbaar voor betwisting in rechte. Verder zou dit besluit hebben gestrekt tot goedkeuring van de liberaliseringsovereenkomst en dus, door het enkele feit van zijn vaststelling, rechtsgevolgen hebben gesorteerd voor de voorwaarden voor de export naar de Unie van producten uit de Westelijke Sahara. Tot slot betoogt het Front Polisario, kort gezegd, dat aangezien de Algemene Vergadering van de VN hem de hoedanigheid heeft toegekend van vertegenwoordiger van de Sahrawi, de onderhandelingen van de VN met betrekking tot de Westelijke Sahara tot doel hebben de uitoefening van het recht op zelfbeschikking van dit volk mogelijk te maken, en de soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen een wezenlijk bestanddeel van dit recht vormt, het Gerecht tot de slotsom kon komen dat het bestreden besluit zijn rechtspositie rechtstreeks raakte.

ii) Beoordeling

– Kunnen niet-geprivilegieerde verzoekers „rechtstreeks geraakt” worden door besluiten van de Raad met betrekking tot de sluiting van internationale overeenkomsten?

168. Ik kan mij niet verenigen met het standpunt van de Raad dat op de rechtsgrondslag van artikel 218, lid 6, VWEU vastgestelde besluiten houdende sluiting van een internationale overeenkomst naar hun de aard niet vatbaar zijn voor betwisting door niet-geprivilegieerde verzoekers zoals het Front Polisario.

169. Met zijn betoog dat deze besluiten naar hun aard geen rechtstreekse werking kunnen hebben en dat bijgevolg enkel geprivilegieerde verzoekers, die hun procesbelang niet hoeven aan te tonen, hiertegen beroep tot nietigverklaring kunnen instellen, lijkt de Raad de begrippen voor beroep vatbare handeling en procesbelang met elkaar te verwarren.

170. Ik herinner eraan dat „[u]it vaste rechtspraak blijkt dat als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben dwingende rechtsgevolgen tot stand te brengen”. ( 73 )

171. Het feit dat besluiten houdende sluiting van internationale overeenkomsten dergelijke gevolgen sorteren, is reeds geruime tijd aanvaard in de rechtspraak van het Hof ( 74 ), anders zou „[d]e uitoefening van de bevoegdheden die de [Unie-]instellingen op internationaal gebied zijn toevertrouwd, […] aan de in artikel [263 VWEU] voorziene rechterlijke wettigheidstoetsing onttrokken blijven”. ( 75 )

172. Dat het bestreden besluit vatbaar is voor beroep lijkt mij dus buiten kijf te staan.

173. Dit geldt ook voor het procesbelang van het Front Polisario.

174. Zoals het Hof heeft verklaard in punt 25 van het arrest van 17 april 2008, Flaherty e.a./Commissie (C‑373/06 P, C‑379/06 P en C‑382/06 P, EU:C:2008:230), „[moet] [v]olgens vaste rechtspraak […] het procesbelang van een verzoeker, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid […] in het stadium van de instelling van het beroep [bestaan]. Dit voorwerp van het geding moet, evenals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld.”

175. Aangezien de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst van toepassing zouden zijn op de Westelijke Sahara, is het evident dat het beroep tot nietigverklaring in het voordeel kan zijn van het Front Polisario, dat van mening is dat de toepassing van deze overeenkomsten op de Westelijke Sahara in strijd is met het recht van zijn volk op zelfbeschikking, met de permanente soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen van de Westelijke Sahara en met artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties.

– Begrippen rechtstreekse geraaktheid en rechtstreekse werking

176. Zoals het Gerecht in punt 105 van het bestreden arrest verklaart, „wordt, volgens vaste rechtspraak, een natuurlijke of rechtspersoon door de handeling waartegen beroep is ingesteld, slechts ‚rechtstreeks geraakt’ als aan twee cumulatieve criteria is voldaan: de bestreden maatregel heeft rechtstreeks gevolgen voor zijn rechtspositie en laat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld”.

177. Hoewel de Raad en de Commissie niet betwisten dat er een zekere samenhang bestaat tussen het tweede criterium van het begrip rechtstreekse geraaktheid en het begrip rechtstreekse werking ( 76 ), is volgens de Raad in de onderhavige zaak niet voldaan aan het eerste criterium, terwijl volgens de Commissie het tweede criterium niet is vervuld.

178. Met betrekking tot het eerste criterium, volgens hetwelk de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen dient te hebben voor de rechtspositie van de betrokken persoon, is de Raad van mening dat bij het onderzoek van het criterium van de rechtstreekse geraaktheid moet worden uitgegaan van de betrokken persoon en niet van het betrokken grondgebied. Hij gaat hiermee uit van de aanname dat de rechtspositie van een grondgebied niet kan worden geraakt door de bepalingen van een internationale overeenkomst, zelfs als ze rechtstreekse werking hebben, hetgeen volgens hem betekent dat de gevolgen voor de rechtspositie van de betrokken persoon en niet voor het betrokken grondgebied moeten worden onderzocht.

179. Ik ben het niet eens met de aanname, waarop het standpunt van de Raad rust.

180. Om te beginnen blijkt het feit dat de rechtspositie van een grondgebied wel degelijk kan worden geraakt door de bepalingen van een internationale overeenkomst, en zulks los van de vraag of deze bepalingen rechtstreekse werking hebben, in het onderhavige geval met name uit het advies van het Internationaal Gerechtshof van 16 oktober 1975 met betrekking tot de Westelijke Sahara ( 77 ), in het kader waarvan het Koninkrijk Marokko zich voor het bewijs van de uitoefening van zijn zeggenschap over de Westelijke Sahara heeft beroepen op bepaalde internationale handelingen die, omdat zij naar de Westelijke Sahara verwezen, zijns inziens de erkenning van deze soevereiniteit door andere staten belichaamden. ( 78 )

181. Zoals uit punt 108 van dit advies volgt, heeft het Internationaal Gerechtshof zich gebogen over de vraag „of zijn analyse van de rechtspositie zoals deze volg[de] uit de bestudering van de interne handelingen die zijn aangevoerd door [het Koninkrijk] Marokko, merkbaar [werd] geraakt door de internationale handelingen die volgens hem aantoonden dat direct of indirect werd erkend dat de soevereiniteit van de Sultan zich ook uitstrekte tot de [Westelijke Sahara]”. ( 79 ) Tot deze handelingen behoorden verschillende internationale overeenkomsten die waren gesloten door de Sharifiaanse Staat (oude naam van het Koninkrijk Marokko) ( 80 ) alsmede diplomatieke correspondentie over de uitlegging van een bepaling van een verdrag. ( 81 )

182. Bijgevolg kon, zoals de Commissie in punt 30 van haar memorie van antwoord aanvaardt, de toepassing van de associatie- en de liberaliseringsovereenkomst op de Westelijke Sahara worden uitgelegd als een inbreuk op het recht op zelfbeschikking ( 82 ) van zijn volk en in die zin de rechtspositie van dit gebied raken, aangezien zij de soevereiniteitsaanspraak van het Koninkrijk Marokko een zekere mate van legitimiteit verschaft. ( 83 )

183. Niettemin moet ook worden ingegaan op de door de Raad ter terechtzitting aangevoerde argumenten ter betwisting van het verband tussen de rechtstreekse geraaktheid van het grondgebied van de Westelijke Sahara (gesteld dat dit zou zijn aangetoond) en die van het Front Polisario. Dit verband is vastgesteld door het Gerecht in punt 110 van het bestreden arrest, op de basis van de deelneming van het Front Polisario, samen met het Koninkrijk Marokko, aan de onderhandelingen onder auspiciën van de VN over de toekomst van de Westelijke Sahara.

184. Dienaangaande is de Raad van mening dat „het Gerecht op willekeurige wijze een een-op-eenovereenstemming postuleert tussen het gebied en een persoon […] die hierop aanspraak maakt”. Volgens hem „snijdt de benadering van het Gerecht enkel hout, indien er sprake zou zijn van een intrinsieke geroepenheid van het Front Polisario om de commerciële belangen van de Westelijke Sahara te verdedigen, hetgeen zou veronderstellen dat het de in het internationale recht, of op zijn minst in de internationale praktijk, erkende institutionele belichaming van dit gebied is”.

185. Ik deel deze kritiek van de Raad in de zin dat het Front Polisario door de VN enkel is erkend als de vertegenwoordiger van de Sahrawi in het politieke proces ( 84 ) waarmee de kwestie van de zelfbeschikking van de bevolking van dit gebied tot een oplossing dient te worden gebracht. In dit politieke kader is deze entiteit de vertegenwoordiger van de Sahrawi, waarbij het Koninkrijk Marokko de tegenpartij in dit dispuut vormt en het Koninkrijk Spanje zich met ingang van 26 februari 1976 ontslagen acht van elke internationale verantwoordelijkheid voor het bestuur van de Westelijke Sahara.

186. Het geschil waar het hier om gaat, maakt evenwel geen deel uit van het politieke proces waarin het Front Polisario zijn door de VN erkende taak van vertegenwoordiger van de Sahrawi vervult.

187. De Raad betwist bovendien de hoedanigheid van het Front Polisario als uitsluitende vertegenwoordiger van de Sahrawi. Zelfs het Front Polisario beschouwt zich niet als de enige entiteit met de bevoegdheid om de Sahrawi te vertegenwoordigen, omdat volgens hem het Koninkrijk Spanje nog steeds de besturende mogendheid van de Westelijke Sahara is. ( 85 )

188. Het is juist dat het Koninkrijk Spanje zich met ingang van 26 februari 1976 ontslagen acht van elke internationale verantwoordelijkheid voor het bestuur van de Westelijke Sahara. Ondanks deze door hem gedane afstand kan evenwel niet zonder meer worden uitgesloten dat het Koninkrijk Spanje zijn hoedanigheid van besturende mogendheid in het internationale recht heeft behouden en dat het, in die hoedanigheid, de enige entiteit is die bevoegd, ja zelfs verplicht is tot bescherming, ook juridisch, van de rechten van de Sahrawi, in het bijzonder hun recht op zelfbeschikking en soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen van dit gebied.

189. Hoewel dit punt in de onderhavige zaak behoeft te worden beslist, is het volgens mij gezien de formulering van de verplichting die aan besturende mogendheden wordt opgelegd door artikel 73, onder a) en b), van het Handvest van de Verenigde Naties ( 86 ), namelijk twijfelachtig of zij zich aan deze taak kunnen onttrekken zonder deze te hebben vervuld, rekening houdend met de belangen en de behoeften van de bevolking van het betrokken niet-zelfbesturend gebied.

190. Deze twijfel wordt versterkt door het feit dat de VN onverminderd ervan uitgaat dat op het Koninkrijk Spanje de verplichting rust tot het verstrekken van inlichtingen over de Westelijke Sahara aan de secretaris-generaal van de VN overeenkomstig artikel 73, onder e), van het Handvest van de Verenigde Naties. ( 87 )

191. Voorts erkennen het Ministerio Fiscal (openbaar ministerie) van het Koninkrijk Spanje alsmede de Audiencia Nacional (nationale centrale rechterlijke instantie, Spanje) de hoedanigheid van het Koninkrijk Spanje als besturende mogendheid van de Westelijke Sahara, die „als zodanig tot het einde van het dekolonisatietijdvak de verplichtingen draagt uit hoofde van artikel 73 en artikel 74 van het Handvest van de Verenigde Naties, waaronder de bescherming, met inbegrip van de rechtsbescherming, van zijn inwoners tegen misbruik”. ( 88 ) Op deze grondslag heeft het Koninkrijk Spanje zijn internationale strafrechtelijke bevoegdheid uitgebreid tot misdrijven gepleegd op het grondgebied van de Westelijke Sahara. ( 89 )

192. Ik wijs erop dat het Koninkrijk Spanje zich ter terechtzitting heeft onthouden van commentaar op het standpunt van deze Spaanse gerechtelijke organen en enkel heeft opgemerkt dat de Spaanse regering de beslissingen van de Spaanse rechters respecteert.

193. Wat dit punt betreft, kom ik tot de slotsom dat het verband tussen het bestreden besluit en het Front Polisario mijns inziens te indirect is om als grondslag te kunnen dienen voor een rechtstreekse geraaktheid van laatstgenoemde.

194. Bijgevolg ben ik van mening dat punt 110 van het bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting voor zover het de rechtstreekse geraaktheid van het Front Polisario erkent.

195. Gelet op deze slotsom zal ik enkel volledigheidshalve stilstaan bij het tweede criterium voor rechtstreekse geraaktheid, te weten dat de bestreden maatregel geen enkele beoordelingsbevoegdheid overlaat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast. In zoverre ben ik het niet eens met de opvatting van de Commissie dat dit criterium in het onderhavige geval niet is vervuld, omdat zij ter uitvoering van de liberaliseringsovereenkomst uitvoeringsverordening nr. 812/2012 had moeten vaststellen.

196. Mijns inziens vindt de uitvoering van de bestreden handeling wel degelijk „zuiver automatisch [plaats] en alleen op grond van de Unieregeling […], zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld”. ( 90 ) De inwerkingtreding ervan maakt de uitoefening van rechten en de uitvoering van verplichtingen die in de liberaliseringsovereenkomst zijn vervat mogelijk.

197. Uitvoeringsverordening nr. 812/2012 houdt enkel een actualisering in van verordening (EG) nr. 747/2001 van de Raad van 9 april 2001 betreffende de wijze van beheer van communautaire tariefcontingenten en referentiehoeveelheden voor producten die voor preferenties in aanmerking komen op grond van overeenkomsten met bepaalde landen in het Middellandse Zeegebied en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 1981/94 en (EG) nr. 934/95 ( 91 ), door op geconcentreerde wijze (een enkele bepaling samen met een overzichtstabel) enkele wezenlijke wijzigingen te presenteren die bij de liberaliseringsovereenkomst zijn ingevoerd.

198. Zoals namelijk volgt uit artikel 2 van protocol nr. 1 dat is opgenomen in bijlage I bij de liberaliseringsovereenkomst, ziet deze overeenkomst op de invoer in de Europese Unie van „landbouwproducten, verwerkte landbouwproducten, vis en visserijproducten van oorsprong uit Marokko”, terwijl uitvoeringsverordening nr. 812/2012 zich slechts lijkt te richten op enkele van deze producten die met gebruikmaking van tariefcontingenten in de Unie worden ingevoerd. ( 92 ) Zou de uitvoeringsverordening er niet zijn geweest, dan zou dat op generlei wijze in de weg hebben gestaan aan de toepassing van de overeenkomst op zowel deze als andere producten.

199. Ter terechtzitting heeft de Commissie niet uit de doeken gedaan hoe uitvoeringsverordening nr. 812/2012 de liberaliseringsovereenkomst met betrekking tot de andere producten ten uitvoer legt.

200. Hoe dan ook, zelfs wat betreft de door uitvoeringsverordening nr. 812/2012 bestreken producten (bijvoorbeeld tomaten) waarvoor een tariefcontingent bestaat dat bij deze verordening nader wordt geregeld, beweert het Front Polisario niet, zoals een importeur zou doen, rechtstreeks geraakt te zijn door het in de liberaliseringsovereenkomst opgenomen tariefcontingent. Het Front Polisario komt op tegen de toepassing van deze overeenkomst als zodanig op de Westelijke Sahara, een kwestie die volledig losstaat van de eventuele uitvoering ervan bij voornoemde verordening.

201. Daarom ben ik van mening dat in het onderhavige geval aan het in punt 105 van het bestreden arrest vermelde tweede criterium voor rechtstreekse geraaktheid is voldaan.

c) Derde onderdeel: individuele geraaktheid van het Front Polisario

202. Ik behandel dit derde onderdeel enkel voor het geval dat het Hof tot de slotsom komt dat het Front Polisario rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

i) Argumenten van partijen

203. De Raad en de Commissie betogen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 111 en 113 van het bestreden arrest te oordelen dat het Front Polisario individueel is geraakt door het bestreden besluit omdat het deelnam aan internationale onderhandelingen ter beslechting van het geschil met betrekking tot de Westelijke Sahara en zich uit dien hoofde in een situatie bevond die het ten opzichte van ieder ander karakteriseerde. Zelfs wanneer men het bestaan van een dergelijke situatie zou erkennen, zou namelijk uit de redenering van het Gerecht niet blijken in hoeverre het bestreden besluit, gelet op het voorwerp ervan, op enigerlei wijze het Front Polisario raakt in de zin van de rechtspraak. Integendeel, uit zijn deelname aan de onder de auspiciën van de VN gevoerde onderhandelingen zou enkel een algemeen politiek belang blijken, zonder enig materiële en procedurele band met het bestreden besluit en de liberaliseringsovereenkomst, dat enkel en alleen over handels- en douanekwesties gaat.

204. Het Front Polisario daarentegen is van mening dat in de punten 111 en 113 van het bestreden arrest terecht wordt vastgesteld dat het bestreden besluit hem individueel raakt. Dienaangaande merkt het om te beginnen op dat onweersproken vaststaat dat het de vertegenwoordiger is van de Sahrawi en uit dien hoofde de enige gesprekspartner is van het Koninkrijk Marokko in het kader van de onder de auspiciën van de VN gevoerde onderhandelingen. Vervolgens zet het uiteen dat het bij deze onderhandelingen niet gaat om een louter politieke oplossing voor een territoriaal geschil, zoals de Raad en de Commissie betogen, maar om het mogelijk maken van de uitoefening van het recht op zelfbeschikking van de Sahrawi. Tot slot benadrukt het Front Polisario dat de liberaliseringsovereenkomst van toepassing is op de Westelijke Sahara en zijn natuurlijke hulpbronnen en dat de zeggenschap over deze hulpbronnen deel uitmaakt van voornoemd recht.

ii) Beoordeling

205. Ook al valt de onderhavige zaak niet onder de rechtspraak van het Hof die de Commissie heeft aangehaald over de bevoegdheid van een andere persoon dan de lidstaat die de adressaat is van een Commissiebeschikking inzake staatssteun, om tegen die beschikking op te komen ( 93 ), staat in beginsel niets eraan in de weg dat het Front Polisario kan voldoen aan het criterium van de individuele geraaktheid, zelfs al valt zijn zaak vanwege de bijzondere kenmerken ervan onder geen enkele eerdere situatie waarover het Hof zich reeds heeft gebogen.

206. In deze context deel ik niet de mening van de Commissie dat punt 113 van het bestreden arrest in tegenspraak is met het arrest van 10 april 2003, Commissie/Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ), aangezien de positie van het Front Polisario in het geheel niet vergelijkbaar is met die van de Nederlandse Antillen.

207. In de punten 66 en 67 van voornoemd arrest heeft het Hof namelijk verklaard dat hoewel het grootste deel van de importen van rijst van oorsprong uit de LGO in de Unie afkomstig was uit de Nederlandse Antillen, deze sector slechts 0,9 % van het bruto nationaal product van de Nederlandse Antillen vertegenwoordigde en de Nederlandse Antillen niet het enige rijstproducerende LGO waren.

208. Hiervan uitgaande heeft het Hof in punt 68 van dit arrest geoordeeld dat de betrokken verordeningen geen ernstige gevolgen hebben gehad voor een belangrijke sector van de economie van de Nederlandse Antillen in tegenstelling tot iedere andere LGO, en dat de Nederlandse Antillen door de betrokken maatregelen evenmin waren getroffen uit hoofde van hoedanigheden die hen onderscheidden van andere LGO waarop deze verordeningen eveneens van toepassing waren.

209. De situatie van het Front Polisario komt in het geheel niet overeen met die van de Nederlandse Antillen. Waar het Hof in punt 69 van dit arrest heeft verklaard dat „het algemene belang dat een LGO, als bevoegde entiteit voor de economische en sociale vraagstukken op zijn grondgebied, kan hebben bij de verkrijging van een voor de economische welvaart van dit grondgebied gunstig resultaat, op zich niet [volstaat] om dit LGO als […] individueel geraakt te beschouwen”, houdt het streven van het Front Polisario in het geheel geen verband met economische en sociale vraagstukken.

210. Zijn missie is namelijk