CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 21 mei 2015 ( )

Zaak C‑189/14

Bogdan Chain

tegen

Atlanco Ltd

[verzoek van het Eparchiako Dikastirio Lefkosias (Cyprus) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Sociale zekerheid van migrerende werknemers – Toepasselijke wetgeving – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Werknemer die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten”

1. Welke socialezekerheidswetgeving is van toepassing op een situatie als in het hoofdgeding waarin een inwoner van Polen voor rekening van een in Cyprus gevestigd uitzendbureau opeenvolgende kortlopende werkopdrachten uitvoert in twee lidstaten, wanneer noch de tweede werkstaat, noch de duur van de verschillende werkopdrachten in de arbeidsovereenkomst was bepaald of kon worden voorzien op het moment dat het A1‒formulier( ) werd aangevraagd? Dat is in wezen de vraag die het Eparchiako Dikastirio Lefkosias (arrondissementsrechtbank van Nicosia, Cyprus) het Hof stelt.

2. Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op een geding tussen Chain, één van de werknemers van Atlanco Ltd (hierna: „Atlanco”), en Atlanco over de vaststelling van de op Chain toepasselijke wetgeving in de zin van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de sociale zekerheidsstelsels( ) en verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004( ), in verband met de betaling van de hem betreffende sociale premies.

3. In casu worden twee standpunten verdedigd. Het ene pleit voor de toepassing van de algemene regel van artikel 11, lid 3, onder a), van de basisverordening, die de wetgeving van de lidstaat waar de werkzaamheden worden verricht (lex loci laboris) van toepassing verklaart, terwijl het andere de toepassing van de specifieke regel van artikel 13, lid 1, onder b), van die verordening voorstaat, die de wetgeving van de zetel van de onderneming als toepasselijk aanwijst.

4. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op een situatie als in het hoofdgeding, wanneer noch de werkstaten, noch de duur van het werk in die staten in de arbeidsovereenkomst waren bepaald of konden worden voorzien op het moment dat het A1‒formulier werd aangevraagd.

I – Toepasselijke bepalingen

A – De basisverordening

5. In titel II van de basisverordening, „Vaststelling van de toepasselijke wetgeving”, bepaalt artikel 11, „Algemene regels”:

„1. Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen.[( )] Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.

[...]

3. Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:

a) geldt voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;

[...]”

6. Artikel 13 van de basisverordening, „Verrichten van werkzaamheden in twee of meer lidstaten”, bepaalt in lid 1:

„Op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, is van toepassing:

a) de wetgeving van de lidstaat waar hij woont, indien hij op dit grondgebied een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht of indien hij werkzaam is bij verschillende ondernemingen of werkgevers die hun zetel of domicilie hebben op het grondgebied van verschillende lidstaten, of

b) de wetgeving van de lidstaat waar de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij voornamelijk werkzaam is zich bevindt, indien hij geen substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont.”

B – De toepassingsverordening

7. Artikel 14 van de toepassingsverordening preciseert met name artikel 13 van de basisverordening. Het luidt als volgt:

„[...]

5. Voor de toepassing van artikel 13, lid 1, van de basisverordening wordt onder degene die ‚in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten’ met name verstaan, iemand die:

a) terwijl hij een werkzaamheid in een andere lidstaat voortzet, gelijktijdig een andere afzonderlijke werkzaamheid uitoefent op het grondgebied van één of meer andere lidstaten, ongeacht de duur en de aard van deze afzonderlijke werkzaamheid;

b) permanent in twee of meer lidstaten elkaar afwisselende werkzaamheden uitoefent, met uitzondering van marginale werkzaamheden, ongeacht de frequentie of het al dan niet regelmatige karakter van de afwisseling.

[...]

8. Voor de toepassing van artikel 13, leden 1 en 2, van de basisverordening betekent een ‚substantieel gedeelte van de werkzaamheden die in loondienst of anders dan in loondienst’ in een lidstaat worden verricht dat een kwantitatief substantieel deel van alle werkzaamheden in loondienst of anders dan in loondienst daar wordt verricht, zonder dat het hierbij noodzakelijkerwijs om het grootste deel van deze werkzaamheden hoeft te gaan.

[...]

10. Voor de vaststelling van de toepasselijke wetgeving op grond van [lid 8], houden de betrokken organen rekening met de verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.

[...]”

8. Artikel 16 van de toepassingsverordening, „Procedure voor de toepassing van artikel 13 van de basisverordening”, luidt:

„1. Degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden verricht, stelt het orgaan dat is aangewezen door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van woonplaats, daarvan in kennis.

2. Het aangewezen orgaan van de woonplaats stelt onverwijld de op de betrokkene toepasselijke wetgeving vast, met inachtneming van artikel 13 van de basisverordening en artikel 14 van de toepassingsverordening. Deze aanvankelijke vaststelling heeft een voorlopig karakter. Het orgaan brengt de aangewezen organen van elke lidstaat waar werkzaamheden worden verricht op de hoogte van zijn voorlopige vaststelling.

3. De voorlopige vaststelling van de toepasselijke wetgeving, bedoeld in lid 2, wordt definitief binnen twee maanden nadat de door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten aangewezen organen ervan in kennis zijn gesteld overeenkomstig lid 2, tenzij de wetgeving reeds definitief is vastgesteld [...], of tenzij ten minste een van de betrokken organen de door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van woonplaats aangewezen organen aan het eind van de periode van twee maanden ervan in kennis stelt dat het nog niet met de vaststelling kan instemmen of hierover een ander standpunt inneemt.

[...]

5. Het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving voorlopig of definitief van toepassing is verklaard, stelt de betrokkene onverwijld in kennis.

[...]”

II – Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

9. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Chain, een Pools onderdaan die in Polen woont, als timmerman heeft gewerkt in dienst van Atlanco, een uitzendbureau dat is gevestigd op Cyprus, alwaar het kantoor houdt en de zaken van zijn klanten beheert.

10. Volgens de bepalingen van twee tussen Chain en Atlanco gesloten arbeidsovereenkomsten, die respectievelijk de tijdvakken 10 mei 2010 tot en met 4 maart 2011 en 16 november 2011 tot en met 30 maart 2012 bestreken, moest Chain in verschillende staten werkzaamheden verrichten op bouwplaatsen van klanten van Atlanco. Bij de aanvang van het dienstverband vermeldden deze overeenkomsten echter, vanwege de tijdelijke aard van de werkzaamheden, noch de werkstaten die het betrof, noch de duur van de opeenvolgende werkopdrachten.

11. In het kader van deze twee arbeidsovereenkomsten heeft Chain opeenvolgende werkopdrachten uitgevoerd in verschillende lidstaten en in staten van de EER.

12. Uit hoofde van de eerste arbeidsovereenkomst, ondertekend op 15 april 2010, was Chain achtereenvolgens werkzaam in Frankrijk (van 10 mei 2010 tot en met 23 juli 2010), in Noorwegen (van 16 augustus 2010 tot en met 20 november 2010) en in België (van 2 februari 2011 tot en met 4 maart 2011).

13. Daarna werkte hij, uit hoofde van de tweede arbeidsovereenkomst, daterend van 26 november 2011, in Roemenië (van 26 november 2011 tot en met 2 januari 2012) en vervolgens in Noorwegen (van 3 januari 2012 tot en met 30 maart 2012)( ).

14. Zowel Chain als Atlanco staan ingeschreven bij de Tmima Koinonikon Asfaliseon (socialeverzekeringsdienst) in Nicosia (Cyprus), respectievelijk als verzekerde en als werkgever.

15. Voor de uit hoofde van de eerste arbeidsovereenkomst vervulde tijdvakken van arbeid heeft het bevoegde Cypriotische socialezekerheidsorgaan een E 101‒formulier, de voorloper van het A1‒formulier, aan Chain afgegeven. In dit document verklaarde het dat Chain voor al die tijdvakken onder de socialezekerheidswetgeving van Cyprus viel.( )

16. Het bevoegde Cypriotische orgaan heeft daarentegen geen A1‒formulier aan Chain afgegeven voor de ter uitvoering van de tweede arbeidsovereenkomst in Roemenië en Noorwegen vervulde tijdvakken van arbeid, ondanks het feit dat het bevoegde Poolse socialezekerheidsorgaan per brief van 5 maart 2012 kenbaar had gemaakt dat de op Chain toepasselijke socialezekerheidswetgeving de wetgeving van Cyprus was.( )

17. Chain heeft daarop de verwijzende rechter verzocht Atlanco te gelasten de hem betreffende socialezekerheidspremies af te dragen over het tijdvak van arbeid van 26 november 2011 tot en met 2 januari 2012, vervuld op grond van artikel 11, lid 3, onder a), van de basisverordening, dat de wetgeving van de werkstaat als toepasselijk aanwijst.

18. Atlanco is evenwel van mening dat de algemene regel die in deze bepaling is neergelegd uitzonderingen kent, waaronder artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening. Volgens Atlanco heeft zij, onder toepassing van die laatste bepaling, de sociale premies over het litigieuze tijdvak op de juiste wijze afgedragen.

19. Het Eparchiako Dikastirio Lefkosias heeft daarop besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Moet het feit dat artikel 13, lid 1, onder b), van [de basis]verordening [...] en artikel 14, lid 5, onder b), van [de toepassings]verordening [...] betrekking hebben op ‚degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten’, aldus worden uitgelegd dat hieronder ook een persoon valt die uit hoofde van een arbeidsovereenkomst met één enkele, in een lidstaat [...] gevestigde werkgever, arbeid verricht in twee andere lidstaten[( )], zelfs wanneer:

a) de tweede lidstaat waar die persoon werkzaam zal zijn, op het tijdstip dat het A1‒formulier wordt aangevraagd nog niet is of kan worden bepaald wegens de bijzondere aard van de arbeid, namelijk de tijdelijke tewerkstelling van werknemers voor korte tijdvakken in verschillende lidstaten [...],

of

b) de duur van de tewerkstelling in de eerste en/of de tweede lidstaat nog niet is of kan worden bepaald wegens de bijzondere aard van de arbeid, namelijk de tijdelijke tewerkstelling van werknemers voor korte tijdvakken in verschillende lidstaten [...]?

2) Indien het antwoord op de [...] eerste vraag bevestigend luidt, kan artikel 14, lid 5, onder b), van [de toepassings]verordening [...] met het oog op de toepassing van artikel 13, lid 1, onder b), van [de basis]verordening [...], dan aldus worden uitgelegd dat met ‚degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten’ ook wordt gedoeld op de situatie dat zich tussen twee projecten in verschillende lidstaten perioden voordoen waarin de werknemer geen werkzaamheden verricht, terwijl dezelfde arbeidsovereenkomst van kracht blijft?

3) Indien het antwoord op de [...] eerste vraag bevestigend luidt, sluit dan de omstandigheid dat de bevoegde lidstaat geen Α1‒formulier afgeeft, de toepassing van artikel 13, lid 1, onder b), van [de basis]verordening [...] uit?

4) Leggen de artikelen 16, lid 5, en/of 20, lid 1, of enig ander artikel van [de toepassings]verordening [...] de lidstaat de verplichting op om uit eigen beweging op basis van de voorlopige vaststelling van de toepasselijke wetgeving door de lidstaat van woonplaats, een Α1‒formulier af te geven zonder dat de betrokken werkgever in de bevoegde lidstaat daartoe een afzonderlijk verzoek hoeft in te dienen?”

III – Analyse

A – Inleidende opmerkingen

20. Voordat ik met mijn analyse begin, wil ik drie inleidende opmerkingen maken.

21. Om te beginnen stelt mijns inziens alleen de eerste vraag complexe juridische problemen aan de orde die een diepgaand onderzoek behoeven. De antwoorden op de andere vragen van de verwijzende rechter zijn te vinden in zowel de rechtspraak als de verordeningen die op het onderhavige geval van toepassing zijn.

22. Ik beperk mijn analyse derhalve tot de eerste vraag, over de vaststelling van de wetgeving die van toepassing is op een situatie en op omstandigheden als die in het hoofdgeding.

23. Meer in het bijzonder zal ik onderzoeken of de algemene regel van artikel 11, lid 3, onder a), van de basisverordening, die de lex loci laboris toepasselijk verklaart, dan wel de specifieke regel van artikel 13, lid 1, onder b), van deze verordening, die de wetgeving van de zetel aanwijst, deze situatie dekt.

24. Ik wijs er overigens nu reeds op dat uit het dossier blijkt dat Chain in het litigieuze tijdvak geen werkzaamheden in loondienst heeft verricht in zijn woonstaat en dat hij ook niet werkzaam was voor verschillende ondernemingen die hun zetel in verschillende lidstaten hebben. De voorwaarden voor de toepassing van artikel 13, lid 1, onder a), van de basisverordening zijn derhalve in casu niet vervuld.

25. Ten tweede merk ik op dat de aanvankelijke versie van de tekst van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening geen fundamentele wijzigingen heeft ondergaan, terwijl de economische en maatschappelijke context ervan juist een fundamentele ontwikkeling heeft doorgemaakt.

26. Artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening gaat terug op verordening nr. 24/64/EEG van de Raad van 10 maart 1964 tot wijziging van artikel 13 van verordening nr. 3 en van artikel 11 van verordening nr. 4 (wetgeving die van toepassing is op uitgezonden werknemers en werknemers die in de regel werkzaam zijn in verscheidene landen)( ).

27. Artikel 1 van verordening nr. 24/64 voegde een nieuw punt c) toe aan artikel 13 van verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers( ), dat uitzonderingen bevat op de algemene regel van de lex loci laboris.

28. Dit nieuwe punt c) bepaalde:

„Op andere dan de [onder] b) bedoelde werknemers [in het weg‒ of watertransport], of daarmee gelijkgestelden, die in de regel werkzaam zijn op het grondgebied van verscheidene lidstaten, is de wettelijke regeling van die van deze staten, op welks grondgebied zij woonachtig zijn, van toepassing.

Indien zij niet woonachtig zijn op het grondgebied van een der lidstaten waar zij werkzaam zijn, is op hen de wetgeving van toepassing van de lidstaat op welks grondgebied de werkgever of werkgevers ofwel de zetel van de onderneming of de ondernemingen waarbij zij werkzaam zijn, gevestigd is of zijn.[( )] [...]”

29. De latere wijzigingen van verordening nr. 3 en de vaststelling van de verordeningen die haar hebben vervangen( ) dienden met name ertoe verordening nr. 3 aan te passen aan een vernieuwde economische en maatschappelijke context en de oplossingen die het Hof in zijn rechtspraak had vastgesteld erin te verwerken.

30. In dit verband merk ik op dat de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels in het leven is geroepen in een tijd waarin de arbeidsmigratie van middellange duur was (ten minste enkele jaren)( ) en het „aanbod van en de vraag naar arbeid, ook maatschappelijk, werd gereguleerd door fulltime arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd”.( )

31. Dit postulaat kwam vervolgens op losse schroeven te staan, met name door de uitbreiding van de Unie in 2004( ) en de opkomst van nieuwe vormen van arbeidsmigratie( ), waarvan de situatie in het hoofdgeding mijns inziens een voorbeeld vormt.

32. Toch is de tekst van artikel 13, lid 1, van de basisverordening in wezen gelijk aan die van artikel 13, onder c), van verordening nr. 24/64.

33. Dit artikel 13, lid 1, bepaalt immers:

„Op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, is van toepassing:

a) de wetgeving van de lidstaat waar hij woont, indien hij op dit grondgebied een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht of indien hij werkzaam is bij verschillende ondernemingen of werkgevers die hun zetel of domicilie hebben op het grondgebied van verschillende lidstaten, of

b) de wetgeving van de lidstaat waar de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij voornamelijk werkzaam is zich bevindt, indien hij geen substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont.”[( )]

34. Tegen deze achtergrond ben ik van mening dat de tekst van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening, waarvan in het hoofdgeding uitlegging wordt gevraagd, achterhaald lijkt en kan leiden tot een controversieel gebruik of een onjuiste toepassing.( )

35. In tegenstelling tot het standpunt dat de Europese Commissie ter terechtzitting heeft verdedigd, meen ik dat een aanpassing van de bestaande regels aan de nieuwe vormen van migratie, of ook de vaststelling van nieuwe regels, nodig is om de toepassing van de bepalingen inzake de vaststelling van de toepasselijke wetgeving te vergemakkelijken.( )

36. Bovendien constateer ik dat de Commissie, in haar mededeling van 6 december 2007( ) de behoefte aan aanpassing van de basisverordening en de toepassingsverordening aan de nieuwe vormen van mobiliteit van werknemers al ter sprake heeft gebracht.

37. Want hoewel deze verordeningen volgens de Commissie een succesvol instrument zijn gebleken om ervoor te zorgen dat migrerende werknemers, die gebruik maken van hun recht om zich vrij binnen de Unie te verplaatsen, niet met een verlies van hun socialezekerheidsbescherming worden geconfronteerd, „[kunnen] nieuwe vormen van mobiliteit (kortere perioden, variërende statussen, multi‒mobiliteitspraktijken) [...] de toepassing daarvan echter problematisch maken. Een mobiele werknemer die vaak op kortetermijncontracten in verschillende landen werkt kan bijvoorbeeld worden geconfronteerd met een aantal verschillende socialezekerheidsstelsels [...]. Daarom moet nu worden bekeken of het nodig is dat nieuwe instrumenten worden ontwikkeld die beter zijn aangepast aan de behoeften van de mobiele werknemers en de bedrijven waarbij zij in dienst zijn.”( )

38. Ten derde merk ik op dat de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen van mening was dat het mogelijk was om in casu zowel artikel 12, lid 1, van de basisverordening, betreffende detachering( ), als artikel 13, lid 1, onder b), van deze verordening toe te passen.

39. Ter terechtzitting is de Commissie echter van haar standpunt teruggekomen en meende zij, in navolging van alle andere interveniënten, dat artikel 12, lid 1, van deze verordening niet van toepassing is op een situatie als in het hoofdgeding omdat de voorwaarden voor de toepassing ervan niet zijn vervuld.( )

40. Uit de bewoordingen en de systematiek van artikel 12, lid 1, van de basisverordening volgt dat deze bepaling beoogt de situatie te regelen van werknemers die een duurzaam dienstverband hebben met een op het grondgebied van een lidstaat gevestigde onderneming en die voor een beperkte periode door de onderneming waarbij zij in dienst zijn worden gedetacheerd op het grondgebied van een andere lidstaat alvorens bij die onderneming terug te keren.( )

41. Artikel 12, lid 1, van de basisverordening kan derhalve niet van toepassing zijn op een situatie als in het hoofdgeding, waarin een werknemer door een uitzendbureau achtereenvolgens naar verschillende landen wordt uitgezonden zonder dat hij op enig moment werkzaamheden in loondienst heeft verricht op het grondgebied van de lidstaat waar dat bureau is gevestigd.

42. Zodoende is de centrale vraag in het hoofdgeding of artikel 11, lid 3, onder a), van de basisverordening dan wel artikel 13, lid 1, onder b), van deze verordening van toepassing is.

B – De eerste vraag, over de uitlegging van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening

43. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening en artikel 14, lid 5, onder b), van de toepassingsverordening aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een werknemer, onderdaan van een lidstaat, die voor rekening van zijn in een andere lidstaat gevestigde werkgever opeenvolgende kortlopende werkopdrachten uitvoert in twee lidstaten, wanneer noch de tweede werkstaat, noch de duur van het werk in de eerste en/of de tweede staat in de arbeidsovereenkomst was bepaald of kon worden voorzien op het moment dat het A1‒formulier werd aangevraagd.

44. Kan een werknemer als Chain in deze omstandigheden worden beschouwd als „degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten” in de zin van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening?

45. Nagenoeg alle interveniërende regeringen bepleiten een ontkennend antwoord op deze vraag en stellen dat een dergelijke situatie niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt, maar binnen die van artikel 11, lid 3, onder a), van de basisverordening, volgens welke, zoals gezegd, als algemene regel de lex locis laboris de toepasselijke wetgeving is.

46. Ik ben daarentegen van mening dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord.

47. Na een uiteenzetting van de redenen waarom ik meen dat een werknemer als Chain kan worden beschouwd als „degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten”, zal ik aantonen dat, in het hoofdgeding, de bijzondere omstandigheden die samenhangen met het feit dat de werkstaten en de duur van het werk in die staten niet waren bepaald op het moment dat het A1‒formulier werd aangevraagd, geen obstakel vormen voor de toepassing van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening.

48. Om te beginnen stel ik vast dat de tekst van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening het begrip „werkzaamheden in loondienst die in twee of meer lidstaten plegen te worden verricht” niet definieert.

49. Krachtens deze bepaling is degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten onderworpen aan de wetgeving van de lidstaat waar de zetel of het domicilie van de onderneming of de werkgever zich bevindt, indien hij geen substantieel deel van zijn werkzaamheden verricht op het grondgebied van de woonstaat.

50. Het begrip „degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten” is nader bepaald in de toepassingsverordening en in de praktische gids over de toepasselijke wetgeving in de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland( ) (hierna: „praktische gids”).

51. Volgens artikel 14, lid 5, van de toepassingsverordening wordt voor de toepassing van artikel 13, lid 1, van de basisverordening onder degene die „in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten” immers met name verstaan degene die „terwijl hij een werkzaamheid in een andere lidstaat voortzet, gelijktijdig een andere afzonderlijke werkzaamheid uitoefent op het grondgebied van één of meer andere lidstaten, ongeacht de duur en de aard van deze afzonderlijke werkzaamheid”( ) of degene die „permanent in twee of meer lidstaten elkaar afwisselende werkzaamheden uitoefent, met uitzondering van marginale werkzaamheden, ongeacht de frequentie of het al dan niet regelmatige karakter van de afwisseling”.( )

52. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de door de partijen van het hoofdgeding gesloten arbeidsovereenkomsten Chain de verplichting oplegden om tijdelijke werkzaamheden te verrichten op bouwplaatsen van klanten van Atlanco in verschillende staten. We weten eveneens dat Chain, uit hoofde van de eerste arbeidsovereenkomst, gedurende enkele maanden in verschillende lidstaten als timmerman heeft gewerkt en dat hij in het litigieuze tijdvak, op basis van de tweede arbeidsovereenkomst, gedurende iets meer dan een maand in Roemenië heeft gewerkt alvorens bijna drie maanden in Noorwegen werkzaamheden in loondienst te verrichten.( )

53. Gelet hierop lijkt vast te staan dat de werkzaamheden in loondienst in het hoofdgeding niet gelijktijdig( ), maar achtereenvolgens, de een na de ander, zijn verricht.

54. Volgens de praktijkgids „[vallen] onder werkzaamheden die afwisselend worden uitgevoerd alle gevallen waarin de werkzaamheden niet gelijktijdig worden uitgevoerd over het grondgebied van verschillende lidstaten maar bestaan uit opeenvolgende werkopdrachten die achtereenvolgens worden uitgevoerd in verschillende lidstaten”( ).

55. Ik ben van mening dat met name het doel van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening, die beoogt „dat alle mogelijke gevallen waarin sprake is van meerdere werkzaamheden met een grensoverschrijdend element onder de bepaling vallen en dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen werkzaamheden die doorgaans het grondgebied van meerdere lidstaten bestrijken en werkzaamheden die uitzonderlijk of tijdelijk worden uitgevoerd”( ), rechtvaardigt om opeenvolgende werkopdrachten die achtereenvolgens worden uitgevoerd, onder de werkingssfeer van deze bepaling te brengen.

56. Uit het voorgaande volgt dat alle werkzaamheden in loondienst die, zoals in het hoofdgeding, achtereenvolgens en doorgaans( ), dat wil zeggen veeleer in de regel dan alleen bij uitzondering of tijdelijk, worden verricht op het grondgebied van twee of meer staten, in beginsel onder artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening kunnen vallen, mits het geen marginale werkzaamheden betreft.( )

57. Deze opvatting vindt mijns inziens steun in de doelstelling van de artikelen van titel II van de basisverordening die, zoals gezegd, het opschrift „Vaststelling van de toepasselijke wetgeving” draagt, en met name van artikel 13, lid 1, onder b), van deze verordening.

58. In dit verband stel ik vast dat de bepalingen van deze titel II moeten worden uitgelegd in het licht van artikel 48 VWEU, dat het vrije verkeer van migrerende werknemers, zoals gedefinieerd in artikel 45 VWEU, beoogt te vergemakkelijken en er met name voor zorgt dat de uitbetaling van socialezekerheidsuitkeringen voor hen is gewaarborgd.( )

59. Tegen deze achtergrond heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat titel II ertoe strekt om, zowel in het belang van de werknemers en werkgevers als van de socialezekerheidsorganen, iedere onnodige cumulatie en verstrengeling van lasten en verantwoordelijkheden die zouden resulteren uit een gelijktijdige of beurtelingse toepassing van meerdere wetgevingen( ) en die aldus als zodanig het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie zouden kunnen belemmeren, te voorkomen.( )

60. De bepalingen van titel II van de basisverordening, met inbegrip van artikel 13, lid 1, onder b), beogen derhalve het vrije verkeer van migrerende werknemers te waarborgen, hetgeen in het bijzonder de garantie van een permanente socialezekerheidsbescherming door slechts één socialezekerheidsregeling veronderstelt.( ) Een eenvoudig en praktisch systeem verdient immers de voorkeur boven een ingewikkelde cumulatie en versnippering van premies en uitkeringen.( )

61. Dergelijke doelen zouden, zoals wij zullen zien, niet kunnen worden gerealiseerd door de toepassing van de regel van de lex loci laboris op een situatie als in het hoofdgeding, hetgeen de toepassing van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening rechtvaardigt.

62. Zoals ik hiervoor heb vastgesteld, heeft de Uniewetgever de lex loci laboris aangewezen als de algemeen toepasselijke socialezekerheidswetgeving. Deze keuze is met name ingegeven door het feit dat ten tijde van de opstelling van verordening nr. 3 de mobiliteit van werknemers voornamelijk bestond in een eenmalige migratie naar een andere lidstaat.( ) De aanknoping bij de lidstaat waar de werkzaamheden worden verricht berustte derhalve op de aanname dat dit de oplossing was die de werknemer de beste bescherming bood, aangezien hij met name aanspraak kon maken op dezelfde rechten als de nationale werknemers.( )

63. Hoewel de basisverordening de keuze voor de lex loci laboris als algemeen toepasselijke wetgeving bevestigt( ), staat deze verordening ook uitzonderingen op deze regel toe die in specifieke situaties een ander toepassingscriterium rechtvaardigen.( )

64. Naar mijn mening zou, in een bijzonder geval als in het hoofdgeding, een strikte toepassing van de in artikel 13, lid 2, onder a), van de basisverordening neergelegde algemene regel ertoe kunnen leiden dat zowel voor de werknemer als voor de werkgever en de socialezekerheidsorganen juist administratieve complicaties worden geschapen in plaats van vermeden, waardoor de verzending van de dossiers van de betrokken werknemers zou worden vertraagd en aldus de uitoefening van hun recht op vrij verkeer zou worden belemmerd.( )

65. De toepassing van de lex loci laboris op een werknemer als Chain heeft immers tot gevolg dat hij onder de Roemeense wetgeving zou vallen voor de werkzaamheden die hij gedurende een maand in Roemenië heeft verricht, vervolgens, van de ene dag op de andere( ), onder de Noorse wetgeving voor het tijdvak van drie maanden waarin hij werkzaamheden in loondienst heeft verricht in Noorwegen, terwijl deze twee werkopdrachten werden uitgevoerd uit hoofde van dezelfde arbeidsovereenkomst en voor rekening van hetzelfde uitzendbureau.

66. Ik kan mij de moeilijkheden voorstellen die een overstap van een Roemeense sociale verzekering naar een Noorse sociale verzekering in deze vier maanden van werkzaamheid zou meebrengen voor Chain, maar ook voor Atlanco en de socialezekerheidsorganen.

67. Bovendien hangt in sommige lidstaten de toegang tot bepaalde rechten af van een minimumperiode van premiebetaling en kan te vaak wisselen van de toepasselijke wetgeving ongunstige gevolgen hebben voor de migrerende werknemers.( )

68. Een keuze voor het criterium van aanknoping bij de wetgeving van de lidstaat van de zetel van de betrokken onderneming op grond van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening voorkomt derhalve niet alleen dat die onderneming werknemers moet verzekeren bij het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat waarnaar zij voor het verrichten van kortdurende werkzaamheden worden uitgezonden, maar behoedt deze werknemers met name voor het risico van breuken in hun socialezekerheidsbescherming.

69. Ik voeg daar enerzijds aan toe dat de „bepalingen van [titel II van de basisverordening] niet alleen tot doel hebben, de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen, maar ook te beletten dat binnen de werkingssfeer van de [basis]verordening vallende personen wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling geen enkele socialezekerheidsbescherming genieten”.( )

70. Anderzijds merk ik op dat artikel 13, lid 1, van de basisverordening tot doel heeft het vrije verkeer van diensten te bevorderen ten behoeve van ondernemingen die daarvan gebruik maken door het uitzenden van werknemers naar andere lidstaten dan de lidstaat waarin zij zijn gevestigd.( ) Toepassing van de lex loci laboris zou de uitoefening van het vrije verkeer van diensten echter ingewikkelder maken voor een onderneming als Atlanco, die haar werknemers achtereenvolgens en voor periodes van enkele maanden wenst uit te zenden naar andere lidstaten dan die waar zij is gevestigd.

71. Mijns inziens rechtvaardigen derhalve de gecombineerde belangen van werknemers, ondernemingen en socialezekerheidsorganen dat in een specifieke situatie als in het hoofdgeding wordt aangeknoopt bij de wetgeving van de lidstaat waar de onderneming is gevestigd.

72. De voorgaande overwegingen verschaffen ons echter geen informatie over de mogelijkheid om artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening toe te passen op een situatie als in hoofdgeding, „wanneer” noch de verschillende werkstaten, noch de duur van het werk in die staten in de arbeidsovereenkomst bepaald of bekend waren bij het aanvragen van het A1‒formulier.

73. In dit verband merk ik op dat de tekst van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening niet preciseert of de toepassing ervan afhankelijk is van de concrete specificatie, voorafgaand aan de uitvoering van de werkzaamheden door de werknemer, van twee of meer lidstaten en van de duur van de daarin uit te voeren werkzaamheden of dat in een situatie als in het hoofdgeding het feit dat de werknemer volgens de arbeidsovereenkomst verplicht is om voor rekening van zijn werkgever werkzaamheden in verschillende staten te verrichten voldoende is voor de toepassing van deze bepaling.

74. Het zijn mijns inziens de preciseringen die de rechtspraak heeft aangedragen met betrekking tot de vaststelling van de toepasselijke wetgeving door de bevoegde socialezekerheidsorganen, die de mogelijkheid van toepassing van die bepaling kunnen bevestigen in een situatie en in omstandigheden als in het hoofdgeding.

75. Het is immers vaste rechtspraak dat op grond van het beginsel van loyale samenwerking, neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU, het orgaan dat een A1‒verklaring afgeeft de feiten die voor de toepassing van de regels betreffende de vaststelling van de geldende socialezekerheidsregeling relevant zijn, correct dient te beoordelen en derhalve dient in te staan voor de juistheid van de gegevens in die verklaring.( )

76. De A1‒verklaring wordt in de regel afgegeven vóór of bij de aanvang van het tijdvak waarop zij betrekking heeft. De relevante feiten worden derhalve meestal beoordeeld op dat ogenblik, op grond van de verwachte arbeidssituatie van de betrokken werknemer. De omschrijving van de aard van de werkzaamheden in de contractdocumenten is dus in de praktijk van bijzonder belang voor die beoordeling.( )

77. Ik voeg daar aan toe dat, krachtens artikel 14, lid 10, van de toepassingsverordening, „[v]oor de vaststelling van de toepasselijke wetgeving op grond van [werkzaamheden zoals met name bedoeld in artikel 13, leden 1 en 2, van de basisverordening] [...] de betrokken organen rekening [houden] met de verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden”.

78. Uit het voorgaande volgt dat het bevoegde socialezekerheidsorgaan moet nagaan of, op het ogenblik van de vaststelling van de toepasselijke wetgeving, de werkperioden in verschillende lidstaten elkaar naar verwachting zullen opvolgen met een zekere regelmaat in de loop van de volgende twaalf kalendermaanden, waarbij het zich met name baseert op de aard van het werk zoals die blijkt uit de contractdocumenten.( )

79. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat „[b]ij de beoordeling van de feiten voor de vaststelling van de toepasselijke socialezekerheidswetgeving in het kader van de afgifte van een [A1‒verklaring], [...] het betrokken orgaan, in voorkomend geval, behalve met de bewoordingen van de contractdocumenten, rekening [kan] houden met diverse factoren, zoals de wijze waarop overeenkomsten tussen de betrokken werkgever en werknemer voorheen werden uitgevoerd, de omstandigheden waarin deze overeenkomsten zijn gesloten en, meer algemeen, de kenmerken en uitvoeringswijzen van de door de betrokken onderneming verrichte werkzaamheden, voor zover die factoren licht kunnen werpen op de werkelijke aard van de werkzaamheden in kwestie”.( )

80. Volgens de meerderheid van de interveniërende regeringen kan het bevoegde socialezekerheidsorgaan de feiten van een situatie als in het hoofdgeding niet correct beoordelen wanneer het niet beschikt over informatie betreffende de werkstaten en de duur van het werk van de werknemer in die staten.

81. Ik meen echter dat in het onderhavige geval, ondanks het ontbreken van informatie over de plaatsen waar de voorgenomen werkopdrachten zouden worden uitgevoerd en de duur ervan, andere gegevens die het bevoegde socialezekerheidsorgaan op het ogenblik van vaststelling van de toepasselijke wetgeving ter beschikking stonden duidelijkheid konden verschaffen over de verwachte situatie van de werknemer en konden aantonen dat hij in twee of meer staten werkzaamheden in loondienst pleegde te verrichten.

82. Zoals de Commissie terecht vaststelt in haar schriftelijke opmerkingen, kon immers uit de eerste arbeidsovereenkomst worden afgeleid dat Chain achtereenvolgens gedurende enkele maanden in verschillende staten als timmerman werkzaam was.

83. Mijns inziens duidde ook de tekst van de twee arbeidsovereenkomsten op de waarschijnlijkheid dat in twee of meer staten werkzaamheden in loondienst verricht zouden worden. De verwijzingsbeslissing vermeldt immers dat de bepalingen van de tussen Chain en Atlanco gesloten arbeidsovereenkomsten eerstgenoemde verplichtten werkzaamheden te verrichten op bouwplaatsen van klanten van laatstgenoemde in verschillende staten.

84. Bovendien wijst de aard van de werkzaamheden van een uitzendbureau als Atlanco, die erin bestaan werknemers uit te zenden naar de verschillende staten waar zijn klanten zich bevinden om er gedurende korte tijd werkzaamheden te verrichten, er naar mijn mening op dat kon worden verwacht dat Chain werkopdrachten in verschillende lidstaten zou verrichten.

85. Ik meen overigens dat de aard van de werkzaamheden van een uitzendbureau verhindert dat de werkgever al lang van tevoren weet naar welke staten hij zijn werknemers zal uitzenden en hoeveel tijd er voor die werkzaamheden benodigd is.

86. Daaruit volgt dat in het hoofdgeding het bevoegde socialezekerheidsorgaan zich voor de vaststelling van de toepasselijke wetgeving kon baseren op een veelheid aan aanwijzingen die de ware aard van de betrokken werkzaamheden verduidelijkten.

87. Ik meen derhalve dat dit orgaan over voldoende gegevens beschikte om vast te stellen dat de situatie van Chain binnen de werkingssfeer van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening kon vallen.

88. Ik benadruk bovendien, in navolging van de Commissie, dat de toepassing van de conflictregels van de basisverordening alleen afhangt van de objectieve situatie waarin de betrokken werknemer zich bevindt.( )

89. Uit het dossier blijkt dat Chain, uitgaande van zijn werkelijke situatie, kon worden beschouwd als „degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten”, aangezien hij uit hoofde van de tweede arbeidsovereenkomst twee opeenvolgende kortlopende werkopdrachten voor Atlanco had uitgevoerd in twee verschillende lidstaten.

90. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening van toepassing kan zijn op een situatie als in het hoofdgeding, wanneer noch de verschillende werkstaten, noch de duur van het werk in die staten in de arbeidsovereenkomst zijn bepaald of bekend zijn bij het aanvragen van het A1‒formulier.

91. Voordat ik afsluit, wil ik de vrees van de meerderheid van de interveniërende regeringen wegnemen dat de toepassing van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening op een situatie en op omstandigheden als in het hoofdgeding fraudesituaties zou kunnen uitlokken. De Ierse regering benadrukt bijvoorbeeld dat, in omstandigheden als in het hoofdgeding, werkgevers die niet in staat zijn informatie te verschaffen over de plaats en de duur van de werkzaamheden van hun werknemers, zouden kunnen kiezen welke wetgeving van toepassing is door zich te vestigen in een staat waar de socialezekerheidspremies buitengewoon laag zijn.

92. Ik ben van mening dat de kans op fraude weliswaar bestaat, maar dat de procedure voor toepassing van artikel 13 van de basisverordening die is neergelegd in artikel 16 van de toepassingsverordening, waarborgen biedt tegen een dergelijke frauduleuze toepassing van artikel 13, mits die procedure door alle betrokkenen wordt gerespecteerd.

93. Wat die procedure betreft bepaalt artikel 16, lid 2, van de toepassingsverordening in wezen dat de toepasselijke wetgeving eerst op voorlopige basis wordt vastgesteld door het orgaan van de lidstaat van de woonplaats van de betrokken werknemer. Datzelfde orgaan informeert vervolgens het aangewezen orgaan in elk van de lidstaten waar werkzaamheden worden verricht en waar de zetel of vestigingsplaats van de werkgever zich bevindt.( )

94. De voorlopige vaststelling van de toepasselijke wetgeving wordt definitief binnen twee maanden nadat de aangewezen organen in de andere lidstaten ervan in kennis zijn gesteld, tenzij, met name, ten minste een van de betrokken organen het aangewezen orgaan van de lidstaat van de woonplaats aan het eind van de periode van twee maanden ervan in kennis stelt dat het nog niet met de vaststelling kan instemmen of hierover een ander standpunt inneemt.( ) In dat laatste geval moeten de organen overeenkomstig een speciale dialoog- en bemiddelingsprocedure tot een akkoord komen.( )

95. De beoordeling van feiten ter vaststelling van de toepasselijke wetgeving wordt, in het geval van werkzaamheden in loondienst in twee of meer lidstaten, dus verricht door ten minste twee verschillende organen, hetgeen, a priori, een juiste beoordeling van de feiten en dientengevolge van de toepasselijke wetgeving garandeert. Temeer omdat de organen en de personen die onder de basisverordening vallen met het oog op de goede toepassing van deze verordening verplicht zijn elkaar inlichtingen te verstrekken en samen te werken.( )

96. In het hoofdgeding blijkt uit het dossier dat Atlanco daags voor de eerste werkopdracht van Chain in Roemenië de procedure voor toepassing van artikel 13 van de basisverordening in gang heeft gezet door indiening van een verzoek tot voorlopige vaststelling van de toepasselijke wetgeving bij de Poolse autoriteiten op het gebied van sociale zekerheid.

97. Het bevoegde Poolse orgaan heeft toen, bij besluit van 5 maart 2012( ), de Cypriotische wetgeving als de voorlopig toepasselijke vastgesteld en heeft het bevoegde Cypriotische orgaan daarvan in kennis gesteld.

98. Ter terechtzitting heeft de Cypriotische regering aangegeven dat het bevoegde Cypriotische orgaan het weliswaar niet eens was met deze voorlopige vaststelling, maar het bevoegde Poolse orgaan niet in kennis heeft gesteld van dit verschil in opvatting.

99. Aangezien het bevoegde Cypriotische orgaan de vaststelling van de toepasselijke wetgeving niet heeft betwist, is de Cypriotische wetgeving definitief van toepassing geworden op de situatie in het hoofdgeding. Indien derhalve door de betrokken personen een A1‒formulier zou zijn aangevraagd, zou dit Cypriotische orgaan dit formulier hebben moeten afgeven.( )

100. Ik voeg daaraan toe dat uit de rechtspraak eveneens blijkt dat het orgaan dat al een A1‒verklaring heeft afgegeven de juistheid van die afgifte opnieuw moet onderzoeken en de verklaring zo nodig moet intrekken, wanneer het bevoegde orgaan van de lidstaat waarin de werknemer zijn werk verricht twijfels uit over de juistheid van de feiten die aan die verklaring ten grondslag liggen en/of over het naleven van de vereisten van titel II van de basisverordening.( )

101. Hieruit volgt dat er controleprocedures bestaan die een frauduleuze toepassing van artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening kunnen voorkomen.

102. Gelet op al het voorgaande ben ik van mening dat artikel 13, lid 1, onder b), van de basisverordening en artikel 14, lid 5, onder b), van de toepassingsverordening aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een situatie als in het hoofdgeding, waarin een werknemer in loondienst die in een lidstaat woont, voor rekening van een in een andere lidstaat gevestigde werkgever en in het kader van dezelfde arbeidsovereenkomst opeenvolgende kortlopende werkopdrachten uitvoert in twee andere staten, wanneer noch de tweede werkstaat, noch de duur van het werk in de eerste en/of de tweede staat in de arbeidsovereenkomst was bepaald of kon worden voorzien op het moment dat de A1‒formulier werd aangevraagd.

IV – Conclusie

103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door het Eparchiako Dikastirio Lefkosias (Cyprus) gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

„Artikel 13, lid 1, onder b), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de sociale zekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1244/2010 van de Commissie van 9 december 2010, en artikel 14, lid 5, onder b), van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1244/2010, moeten aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een situatie als in het hoofdgeding, waarin een werknemer in loondienst die in een lidstaat woont, voor rekening van een in een andere lidstaat gevestigde werkgever en in het kader van dezelfde arbeidsovereenkomst opeenvolgende kortlopende werkopdrachten uitvoert in twee andere staten, wanneer noch de tweede werkstaat, noch de duur van het werk in de eerste en/of de tweede staat in de arbeidsovereenkomst was bepaald of kon worden voorzien op het moment dat de A1‒formulier werd aangevraagd.”