CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 31 MAART 1977 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verzoekster in het hoofdgeding dat heeft geleid tot de onderhavige prejudiciële zaak, is geboren in 1944 en Duitse van nationaliteit. Na haar huwelijk met een Duitser in maart 1965 liet zij zich de bijdragen die zij tot dan toe wegens haar tewerkstelling in de Bondsrepubliek Duitsland verplicht had betaald voor een pensioenverzekering voor werknemers, restitueren. Dit was mogelijk ingevolge de tot eind 1967 van kracht gebleven paragraaf 1304 van de Reichsversicherungsordnung. Na haar huwelijk bleef verzoekster verderwerken en betaalde zij nog 27 maanden lang verplichte bijdragen voor de Duitse pensioenverzekering voor werknemers. Hieraan kwam een einde in mei 1968, toen zij met haar echtgenoot naar Nederland verhuisde, waar zij niet meer is gaan werken. Daar zij vanaf dit tijdstip niet meer verplicht verzekerd was bij de Duitse pensioenverzekering, diende zij in mei 1970 een verzoek in om haar ook de bijdragen terug te betalen die zij over de genoemde 27 maanden had voldaan. Zij beriep zich hiertoe op paragraaf 1303, lid 1, Reichsversicherungsordnung, welke bepaling luidt:

„Entfällt die Versicherungspflicht in allen Zweigen der gesetzlichen Rentenversicherung, ohne daß das Recht zur freiwilligen Versicherung besteht, oder endet die Berechtigung zur freiwilligen Versicherung aus einem anderen Grunde als dem Entstehen einer Versicherungspflicht in einem Zweig der gesetzlichen Rentenversicherung, so ist dem Versicherten auf Antrag die Hälfte der für die Zeit nach dem 20. Juni 1948 im Bundesgebiet … entrichteten Beiträge zu erstatten … Der Anspruch kann nur geltend gemacht werden, wenn seit dem Wegfallen der Versicherungspflicht zwei Jahre verstrichen sind und inzwischen nicht erneut eine versicherungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit ausgeübt worden ist …”

Het verzoek werd door het bevoegde verzekeringsorgaan, de Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz, afgewezen op grond dat verzoekster in Nederland was verzekerd krachtens de op 1 januari 1957 in werking getreden Algemene Ouderdomswet, waaronder alle personen tussen de 15 en 65 jaar, die als ingezetenen gelden, ongeacht de nationaliteit en het bestaan van een arbeidsverhouding, zijn verzekerd. Daar de in verscheidene Lid-Staten bestaande verzekeringsverhoudingen als eenheid zijn te beschouwen, kan niet worden gesteld dat verzoekster uit de verplichte verzekering was getreden.

Van deze beslissing is verzoekster in beroep gekomen bij het Sozialgericht Düsseldorf, waar zij voor haar terugbetalingsvordering aanvoerde dat zij de laatste twee jaren vóór de indiening van haar aanvraag niet in een arbeidsverhouding had gestaan en dat zij ook geen aanspraak had op pensioen volgens Nederlands recht. Van een verplichte verzekering in de zin van paragraaf 1303 Reichsversicherungsordnung was dus geen sprake. Bovendien was het nog de vraag of de EEG-verordeningen betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers, waarop de Landesversicherungsanstalt zich had beroepen, hoegenaamd op terugbetalingsaanspraken van toepassing waren en of het EEG-recht een dergelijke aanspraak in haar geval uitsloot.

Het Sozialgericht Düsseldorf heeft bij vonnis van 17 september 1971 het beroep verworpen. Doorslaggevend voor dit college was dat verzoekster onder de Nederlandse pensioenverzekering voor ingezetenen viel. Deze verzekering was blijkens bijlage B van verordening 3 in de communautaire rechtssfeer gebracht en diende bij de samentelling van verzekeringstijdvakken ingevolge artikel 27 dezer verordening in aanmerking te worden genomen. Verder zou verzoekster onder de personele werkingssfeer van de verordeningen 3 en 4 vallen en moest worden aangenomen dat de verordeningen niet slechts betrekking hadden op het pensioenrecht in enge zin, doch ook op de premieregeling. Gelet op de preambule en de inhoud van verordening 3 — een specifieke bepaling ter oplossing van het probleem kon het gerecht niet aanwijzen — zouden tijdvakken van verzekering in andere Lid-Staten ook voor de aanspraak op premierestitutie zijn gelijk te stellen met Duitse tijdvakken van verzekering; terugbetaling zou derhalve bij bestaan van een verplichte verzekering in een andere Lid-Staat zijn uitgesloten.

Van dit vonnis voorzag verzoekster zich in hoger beroep bij het Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen dat het vonnis van het Sozialgericht vernietigde en de Landesversicherungsanstalt veroordeelde tot restitutie van de betaalde bijdragen. Daarbij overwoog het enerzijds dat de Nederlandse Algemene Weduwenen Wezenverzekering niet in bijlage B van verordening 3 was vermeld en derhalve buiten beschouwing diende te blijven, en anderzijds dat, indien verzoekster al onder de Nederlandse Algemene Ouderdomswet zou vallen — hetgeen niet verder werd onderzocht —, de Nederlandse verzekering in vergelijking met de Duitse slechts een onvolledige dekking bood. Met name zou, blijkens artikel 9 van verordening 3, met behulp van Nederlandse verzekeringstijdvakken een vrijwillige verzekering als bedoeld in paragraaf 1233 Reichsversicherungsordnung, niet mogelijk zijn. Een dergelijke verzekeringsverplichting kon voor paragraaf 1303 Reichsversicherungsordnung niet in aanmerking komen. Gezien ook het feit dat het recht van vrij verkeer door de terugbetaling van verplichte bijdragen niet wordt aangetast, kan men slechts concluderen dat de aanspraken op terugbetaling bewust buiten het bereik van de EEG-verordeningen betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers zijn gehouden.

Na cassatieberoep van verweerster besliste het Bundessozialgericht bij arrest van 31 januari 1974 dat zowel de Nederlandse Algemene Ouderdomswet als de Nederlandse Algemene Weduwen- en Wezenwet binnen de materiële werkingssfeer van verordening 3 vielen. Verordening 3 zou naar opzet en doelstelling heel wel mede van toepassing kunnen zijn op terugbetalingen; paragraaf 1303 Reichsversicherungsordnung zou daarmee onder het communautaire recht komen te vallen. Het Bundessozialgericht was het dan ook niet eens met de opvatting van het Landessozialgericht, dat zich in casu geen vraag van uitlegging van het gemeenschapsrecht voordeed. Tot een definitief oordeel kon het Bundessozialgericht echter niet komen wegens een ontoereikende uiteenzetting van de feiten met betrekking tot de vraag of en hoe verzoekster in Nederland sociaal verzekerd was. Bijgevolg werd de zaak na vernietiging van het arrest van het Landessozialgericht naar dit college terugverwezen.

Het Landessozialgericht wendde zich daarop ter opheldering van genoemde vraag tot de Nederlandse Sociale Verzekeringsbank in Amsterdam. Deze antwoordde bij een brief van 26 november 1975 dat verzoekster sedert haar vestiging in Nederland verplicht onder de Algemene Ouderdomswet en de Algemene Weduwen- en Wezenwet was verzekerd, voorzover zij zelf of haar echtgenoot geen beroepsbezigheid in het buitenland verrichtte.

Gelet op deze mededeling en de in het arrest van het Bundessozialgericht aangeduide vragen van gemeenschapsrecht, besloot het Landessozialgericht de procedure te schorsen en de volgende prejudiciele vragen voor te leggen:

1. Viel de terugbetaling van bijdragen of premies reeds onder het bereik van de EEG-verordeningen 3 en 4, of was zij anders geregeld dan thans in EEG-verordening 1408/71 sedert 1 oktober 1972 het geval is? Heeft deze verordening slechts een reeds voorheen bestaande rechtstoestand op dit punt verduidelijkt of regelt zij de terugbetaling van bijdragen of premies voor de eerste maal?

2. Moest naar Duits recht (paragrafen 1303 en 1323a Reichsversicherungsordnung) een verzekeringsplicht onder de Nederlandse AOW en AWW reeds vanaf mei 1970 als „verplichte verzekering” in de zin van paragraaf 1303, lid 1, RVO, in aanmerking worden genomen en kan een Duits verzekeringsorgaan derhalve niet overgaan tot terugbetaling van premies overeenkomstig genoemde bepalingen, wanneer een Duits onderdaan in Nederland gaat wonen?

3. Kan reeds uit artikel 2 van EEG-verordening 3 worden afgeleid dat de Duitse regeling voor de terugbetaling van premies of bijdragen onder de materiele werkingssfeer der verordening valt?

4. Beogen de desbetreffende EEG-regelingen vooral: a) de handhaving en versterking van het recht van vrij verkeer van EEG-onderdanen, en b) het behoud van alle ooit in een Lid-Staat verworven rechten of sociale zekerheden, met name inzake een latere ouderdomsuitkering, bijvoorbeeld door samentelling van verzekeringstijdvakken ?

5. Moet het beginsel van het behoud van eenmaal verworven rechten of lidmaatschappen steeds voorrang hebben ook boven de wens van de begunstigde om terugbetaling van zijn bijdragen te verkrijgen en zelfs wanneer — zoals met de AOW het geval is — in het nationale recht de mogelijkheid bestaat op verzoek te worden vrijgesteld van de verzekeringsplicht?

Ten deze wil ik als volgt mijn mening bepalen:

1. Wat ten eerste de vraag betreft, of het recht op terugbetaling van bijdragen reeds onder het bereik van de verordeningen 3 en 4 viel, kan worden opgemerkt, dat hierin, anders dan in verordening 1408/71, nergens uitdrukkelijk wordt gesproken van de terugbetaling van bijdragen. Ook bedenke men dat het intreden van het verzekerde voorval een typische voorwaarde is voor de in artikel 2 van verordening 3 genoemde uitkeringen, terwijl de terugbetaling van bijdragen juist de ontbinding van de verzekeringsverhouding met terugwerkende kracht vooronderstelt. Nochtans ben ik met de Commissie en de Landesversicherungsanstalt van mening dat artikel 2 niet verhindert dat terugbetaling van bijdragen en premies onder de werkingssfeer van verordening 3 wordt gebracht. Hiervoor zijn verschillende argumenten aan te voeren. a) Voor een extensieve interpretatie van het begrip „uitkering” spreekt ten eerste het nauwe verband tussen de premierestitutie, de bijdragenregeling en het recht op pensioen. Dit blijkt met name uit de Duitse Reichsversicherungsordnung, die de terugbetaling van premies en bijdragen in hetzelfde hoofdstuk regelt als de pensioenuitkeringen, namelijk in boek 4, tweede afdeling, onder de titel „Leistungen aus der Versicherung”. Bovendien gaat het in artikel 2 van verordening 3 niet zuiver om aanspraken op uitkeringen, doch om de wettelijke regeling inzake die uitkeringen. Onder wettelijke regeling wordt echter volgens de definitie van artikel 1, sub b, verstaan de desbetreffende nationale wetten, reglementen, enzovoort, met hun volledige inhoud, waarvan in verordening 3 ter kenmerking alleen de bijzondere uitkeringen worden vermeld. b) Ook is van belang dat alleen bij bedoelde extensieve interpretatie de toepassing van de exportgarantie van artikel 10, lid 1, van verordening 3, te weten een communautaire en niet slechts nationale exportgarantie, op terugbetalingsaanspraken is gewaarborgd. Hieraan zal men ten dienste van het vrije verkeer zeker waarde moeten hechten. c) Ten slotte zij ook verwezen naar verordening 1408/71, die op 1 oktober 1972 in de plaats is gekomen van verordening 3. Artikel 4, lid 1, van verordening 1408/71 is, afgezien van redactionele wijzigingen, letterlijk gelijk aan artikel 2, lid 1, van verordening 3 en omvat, volgens de toelichting op het voorstel der Commissie voor verordening 1408/71, de in artikel 2, lid 1, van verordening 3 genoemde wettelijke regelingen. Anderzijds blijkt uit artikel 10 van verordening 1408/71 en uit de in artikel 1, sub t, opgenomen definitie van het begrip „uitkeringen” duidelijk dat verordening 1408/71 wèl mede betrekking heeft op de terugbetaling van bijdragen. Hieruit volgt dat de terugbetaling van bijdragen ook is omvat in artikel 4, lid 1, dezer verordening, dat wil zeggen de bepaling die overeenkomt met artikel 2 van verordening 3. De uitdrukkelijke uitbreiding van de in artikel 1, sub t, gegeven definitie tot de terugstorting van bijdragen wil niet zeggen — zoals de Commissie terecht heeft onderstreept — dat de terugbetaling van bijdragen eerst daardoor onder het toepassingsbereik van de verordening is gekomen; veeleer is aannemelijk dat men in artikel 1, sub t, slechts een extensieve uitlegging van het begrip „uitkeringen” heeft willen vastleggen.

2. In een tweede reeks vragen (de vragen 2, 4 en 5) gaat het erom wat de consequenties zijn wanneer terugbetaling van premies en bijdragen onder de werkingssfeer van verordening 3 wordt gebracht, anders gezegd, of volgens de verordening terugbetaling is uitgesloten, indien de aanvrager in een andere Lid-Staat onder een verplichte verzekering valt. Ik wil al dadelijk zeggen dat voor een bevestigende beantwoording van deze vraag verordening 3 mijns inziens noch in een uitdrukkelijke bepaling, noch naar inhoud en strekking voldoende steun biedt. a) De verwerende Landesversicherungsanstalt heeft voor haar andersluidende standpunt in deze vooral op artikel 27 van verordening 3 gewezen en betoogd dat bij de in dit artikel voorgeschreven samentelling ook rekening gehouden moet worden met een verzekering volgens de Algemene Ouderdomswet. Door deze samentelling zou verzoekster ook aanspraken aan haar Duitse bijdragenbetaling kunnen ontlenen, waarmede de eigenlijke grond voor een terugbetaling der bijdragen zou vervallen. De Commissie heeft hier mijns inziens terecht opgemerkt dat artikel 27 alleen beoogt verzekeringstijdvakken samen te tellen in gevallen, waarin het doel van het vrije verkeer alleen met de nationale bepalingen niet is te bereiken. Artikel 27 wil werknemers, die gebruik maken van hun recht van vrij verkeer, behoeden voor benadeling. Weliswaar is ook de met de terugbetaling verbonden beëindiging van de verzekeringsverhouding als een nadeel te beschouwen, maar dit is naar Duits recht geen dwingend rechtsgevolg, doch afhankelijk van de vrije beslissing van de betrokkenen. Men kan immers bezwaarlijk zeggen dat de bescherming van artikel 27 zo ver moet gaan dat verzekerden ook voor nadelige gevolgen van hun eigen vrije wilsbeslissingen moeten worden behoed. Als het nationale recht een terugbetaling van bijdragen toelaat, zal men derhalve niet uit artikel 27 van verordening 3 een plicht tot handhaving van verworven rechten kunnen afleiden. b) De Commissie heeft eveneens terecht beklemtoond dat de instandhouding van betaalde verplichte bijdragen ook niet kan worden afgeleid uit de doelstelling van verordening 3: de waarborging van het vrije verkeer door coördinatie van de nationale stelsels van sociale verzekering. Inderdaad wordt het vrije verkeer niet geremd door de terugbetaling van verplichte bijdragen; zelfs kan men zeggen dat het daardoor veeleer wordt bevorderd. Voorzover aldus echter voordelen voor migrerende werknemers ontstaan, ligt dat niet aan het gemeenschapsrecht, doch aan het feit dat nog altijd verschillende stelsels van sociale verzekering naast elkaar bestaan. c) Een argument tegen deze opvatting is ten slotte ook niet af te leiden uit artikel 10, lid 2, van verordening 1408/71, waar wordt bepaald: „Wanneer de wetgeving van een Lid-Staat de terugbetaling van bijdragen of premies afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de betrokkene niet meer verplicht verzekerd is, wordt deze voorwaarde geacht niet te zijn vervuld zolang hij als werknemer verplicht verzekerd is ingevolge de wetgeving van een andere Lid-Staat.” Uit de reeds genoemde toelichting op het voorstel van de Commissie voor verordening 1408/71 blijkt namelijk zeer duidelijk dat het hier gaat om een nieuwe bepaling van gemeenschapsrecht. Deze dient thans de harmonisatie van het recht op terugbetaling van bijdragen en premies te bewerkstelligen en pas hiermee heeft het begrip „verplichte verzekering” een communautaire inhoud gekregen. Met betrekking tot de hoofdvraag van de verwijzende rechter kan derhalve worden vastgesteld dat aan verordening 3 niet het beginsel kan worden ontleend dat, indien terugbetaling van bijdragen volgens het nationale recht afhangt van een beëindiging van de verplichte verzekering, daarbij ook rekening dient te worden gehouden met een verplichte verzekering in een andere Lid-Staat.

3. Hiermee zou men het prejudiciële verzoek eigenlijk als afdoende beantwoord kunnen beschouwen. Daar de vragen 2, 4 en 5 echter ook het probleem van de personele werkingssfeer van de gemeenschapsverordeningen schijnen te omvatten, wil ik ook daarover nog een opmerking maken, en wel voor het geval dat inzake de terugbetaling van bijdragen en premies aan verordening 3 toch een gelijkstellingsregel met betrekking tot tijdvakken van verzekering in de verschillende Lid-Staten te ontlenen valt. Ook op dit punt zou ik mij willen aansluiten bij de opvatting van de Commissie dat een dergelijke gelijkstellingsregel hoogstens kan gelden voor personen, die als werknemers waren onderworpen aan een verplichte verzekering. Daarbij komt het niet zozeer aan op de interpretatie van artikel 4, lid 1, van verordening 3: de Landesversicherungsanstalt heeft uit deze bepaling, waarin ook sprake is van werknemers op wie de wettelijke regeling van een Lid-Staat „van toepassing is geweest” de conclusie getrokken dat men de hoedanigheid van werknemer voor de toepassing van verordening 3 ook bij beëindiging van de werkzaamheid behoudt. Belangrijker is dat zelfs verordening 1408/71, welke uitdrukkelijk mede het geval van terugbetaling van bijdragen omvat, in artikel 10 zeer duidelijk de eis stelt, dat de aanvrager in een andere Lid-Staat als werknemer verplicht verzekerd is. Dit kan in deze bewoordingen niet zo worden uitgelegd dat een vroegere hoedanigheid van werknemer voldoende is; om de in een andere Lid-Staat geldende verplichte verzekering in aanmerking te kunnen nemen, zal zij juist met name voor werknemers moeten gelden. In het onderhavige geval is het duidelijk dat verzoekster niet aan deze voorwaarde voldoet. Zij is geen migrerende werknemer, daar zij niet in Nederland is gaan wonen met het doel daar te werken. Toen zij de Bondsrepubliek Duitsland verliet, is zij geheel opgehouden met het verrichten van betaalde arbeid, en in Nederland is zij slechts als ingezetene verplicht verzekerd en niet — waarop het volgens artikel 1, sub a, van verordening 1408/71 voor een gelijkstelling met werknemers aankomt — als werknemer. Voor zover derhalve aan verordening 3 regels voor de terugbetaling van bijdragen zouden zijn te ontlenen, moet men echter vaststellen dat deze voor verzoekster niet relevant zijn daar zij niet is begrepen onder de personele werkingssfeer van de verordening.

4. Samenvattend concludeer ik dat op de door het Landessozialgericht gestelde vragen wordt geantwoord: a) Artikel 2, lid 1, van verordening 3 vormt, luidens de bewoordingen dezer bepaling, geen beletsel om aanspraken naar nationaal recht op terugbetaling van premies en bijdragen onder de materiële werkingssfeer der verordening te brengen. b) Het recht op terugbetaling van premies en bijdragen is in verordening 3 niet uitdrukkelijk geregeld. Uit de strekking en doelstelling van deze verordening kan niet worden afgeleid dat rekening dient te worden gehouden met een in een andere Lid-Staat bestaande verplichte verzekering, indien de terugbetaling der bijdragen naar nationaal recht afhangt van het uittreden uit de verplichte verzekering.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.