9.

Het is echter voornamelijk met een ander argument dat de verwerende instelling de ontvankelijkheid van het beroep wegens de aard van de bestreden handeling betwist. Dit argument berust op een onbetwistbaar gegeven: het besluit van 7 juli 1981 — zo wordt gezegd — betreft de organisatie van de werkzaamheden van de Vergadering en dus al haar activiteiten, zonder onderscheid te maken tussen de verschillende bevoegdheden die haar door elk van de drie Verdragen zijn toegekend. Een dergelijke handeling — zo wordt voorts gesteld — valt buiten het begrip „besluit van de Vergadering” in de zin van artikel 38 EGKS-Verdrag. Bijgevolg is zij niet vatbaar voor beroep. Deze stelling berust enerzijds op de constatering dat noch het EEG-Verdrag, noch het Euratom-Verdrag — althans niet uitdrukkelijk — voorzien in een beroep tegen handelingen van het Parlement, en anderzijds op de gedachte dat artikel 38 EGKS-Verdrag enkel beroep toelaat tegen besluiten betreffende aangelegenheden die binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag vallen. Uitgaande van deze premissen zou uiteraard ook geen beroep mogelijk zijn tegen besluiten op gebieden die aan de drie Verdragen gemeen zijn, bij voorbeeld die welke betrekking hebben op de organisatie en de werking van de instellingen. Eén ding staat vast. Deze uitlegging van artikel 38 is uiterst beperkend en wanneer men ze zou aanvaarden, blijven er maar zeer weinig handelingen van het Parlement als EGKS-instelling over, die vatbaar zijn voor beroep. De niet-verbindende handelingen buiten beschouwing gelaten (hetgeen het gebied reeds zeer sterk beperkt, aangezien het hier om een Parlement met voornamelijk een controlefunctie gaat: zie artikel 20 EGKS-Verdrag), blijven er drie categorieën handelingen over: a) de motie van afkeuring tegen de Hoge Autoriteit, bedoeld in artikel 24 EGKS-Verdrag; b) de besluiten op begrotingsgebied, vastgesteld op grond van artikel 78 EGKS-Verdrag, in de versie van het Verdrag van 22 juli 1975 houdende „wijziging van een aantal budgettaire bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben”; c) de besluiten van de Vergadering tot goedkeuring krachtens artikel 95 EGKS-Verdrag en in het kader van de procedure van de zogenaamde „kleine herziening” van de door de Hoge Autoriteit en de Raad voorgestelde en vervolgens aan de beoordeling van het Hof onderworpen wijzigingen van het Verdrag. Hebben wij hier dan te maken met een Parlement dat praktisch aan controle is onttrokken? Nee. Verweerders uitlegging kan om verschillende redenen niet worden aanvaard. De eerste, algemene, reden heeft betrekking op de aard van de behandeling. Zoals bekend, heeft het Parlement deze vastgesteld om zijn werkwijze te regelen wat de vergaderplaatsen en het personeel en de noodzakelijke technische voorzieningen betreft. Maar dan is het ook beslist onmogelijk om, onderscheidend naar de bevoegdheden die elk der Verdragen aan de instelling verleent, de inhoud van het besluit op te splitsen en te beweren dat de uit deze twijfelachtige verbrokkeling resulterende besluiten slechts vatbaar zijn voor beroep krachtens artikel 38 EGKS-Verdrag voor zover zij in verband kunnen worden gebracht met de uit dit Verdrag voortvloeiende bevoegdheden. Een dergelijke ingreep, die men zich wellicht in abstracto kan voorstellen (maar zelfs dit is twijfelachtig), lijkt in de praktijk onzinnig, aangezien er slechts één Vergadering is, die vanzelfsprekend slechts op één wijze kan werken, ongeacht of haar bevoegdheden hun oorsprong vinden in het EGKS-, het EEG- of het Euratom-Verdrag. Dit vindt overigens bevestiging in de aard van het reglement van orde, dat de verwerende instelling heeft vastgesteld. De bevoegdheid van de Vergadering om haar werkzaamheden zelf te regelen, vloeit voort uit verschillende bepalingen van de drie Verdragen — artikel 25 EGKS-Verdrag, artikel 142 EEG-Verdrag en artikel 112 Euratom-Verdrag — die alle dezelfde inhoud hebben. Op grond van deze bepalingen heeft de Vergadering één enkel reglement vastgesteld, dat van toepassing is op haar werkzaamheden zowel in het kader van de EGKS (enkel in artikel 31 is uitsluitend sprake van een op dit laatste Verdrag berustende bevoegdheid) als in het kader van de EEG en Euratom. Het Parlement ontkent niet dat dit het geval is. Het geeft het zelfs toe; doch het ontleent er argumenten aan ten betoge dat tegen handelingen die betrekking hebben op de werking van de instelling en die als zodanig aan de EGKS, de EEG en Euratom gemeen zijn, geen beroep krachtens artikel 38 kan worden ingesteld. Artikel 38 zou dus restrictief moeten worden uitgelegd, in die zin dat besluiten van het Parlement die mede, doch niet uitsluitend, op EGKS-bevoegdheden berusten, buiten het toepassingsgebied ervan vallen. Ik meen echter dat de redenering moet worden omgekeerd: juist omdat de handeling ondeelbaar is, moet zij worden geacht vatbaar te zijn voor beroep. Tot deze slotsom kom ik op grond van verscheidene argumenten. Vooreerst moet de draagwijdte van artikel 38 EGKS-Verdrag worden omschreven los van de latere EEG- en Euratom-Verdragen en van de Overeenkomst van 25 maart 1957 betreffende bepaalde instellingen welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben. Ik bedoel uiteraard het gedeelte van artikel 38, waar wordt gezegd: „Het hof kan op verzoek van één der deelnemende staten of van de Hoge Autoriteit de besluiten van de Vergadering... vernietigen”. Het kan niet in ernst worden betwijfeld dat deze formulering ook geldt voor besluiten waarin de instelling haar eigen werking regelt (wel te verstaan steeds in zoverre deze besluiten geëigend zijn externe gevolgen teweeg te brengen). Wat mij tot deze opvatting brengt, is het feit dat de tekst volstrekt duidelijk is en het feit dat het, gelet op de belangen die deze bepaling beoogt te beschermen, volkomen onredelijk zou zijn om besluiten betreffende de werking van de Vergadering niet tot de voor beroep vatbare handelingen te rekenen. Er zijn geen ernstige gronden die een dergelijke uitsluiting rechtvaardigen of aannemelijk maken. Integendeel, de noodzaak om de eerbiediging van het recht te verzekeren, erkend in artikel 31 EGKS-Verdrag („Het Hof verzekert de eerbiediging van het recht bij de uitleg en toepassing van dit Verdrag en deszelfs uitvoeringsvoorschriften”) en in dezelfde bewoordingen bevestigd in het EEG-Verdrag (artikel 164) en het Euratom-Verdrag (artikel 136), maakt het geraden voor de ruime uitlegging te kiezen. Indien dit juist is, zou de verwerende instelling het gelijk slechts aan haar kant kunnen hebben wanneer men mét haar aanneemt, dat de draagwijdte van artikel 38 EGKS-Verdrag door de latere EEG-en Euratom-Verdragen is beperkt. Ik herinner eraan, dat deze laatste niet — althans niet uitdrukkelijk — voorzien in een beroep tegen handelingen van het Parlement. Uit deze leemte zou kunnen worden afgeleid dat, naast de handelingen die uitsluitend betrekking hebben op de uit de EEG- en Euratom-Verdragen voortvloeiende bevoegdheden, ook de op gemeenschappelijke bevoegdheden berustende handelingen, waaronder die betreffende de inrichting en de werking van de instelling, aan controle ontsnappen. Deze opvatting doorstaat echter niet de toets der kritiek. In de teksten zijn nauwkeurige aanduidingen in tegenovergestelde zin te vinden. Ik wijs in de eerste plaats op artikel 232, lid 1, EEG-Verdrag dat luidt als volgt: „De bepalingen van dit Verdrag brengen geen wijziging in die van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, met name wat betreft de rechten en verplichtingen der Lid-Staten, de bevoegdheden der instellingen van die Gemeenschap en de in dat Verdrag gestelde regels voor de werking van de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal”. Het is duidelijk dat men, door beroep tegen besluiten betreffende de werking van de instelling uit te sluiten, twee soorten bevoegdheden beperkt: in de eerste plaats die van de Lid-Staten en van de Hoge Autoriteit, die een vorm van rechterlijke bescherming wordt ontnomen, en in de tweede plaats die van het Hof van Justitie, dat de wettigheid van vaak belangrijke handelingen dan niet meer zou mogen toetsen. Deze gevolgen zijn klaarblijkelijk in strijd met de betrokken bepaling, die juist wil voorkomen dat de totstandkoming van de twee nieuwe Verdragen en hun invoeging in één geheel wijziging brengen in de door het EGKS-Verdrag aan de instellingen en aan de staten toegekende rechtsposities. Toetst men de problemen, gesteld door de invoering van nieuwe bepalingen en de noodzaak deze met de reeds bestaande in overeenstemming te brengen, aan het criterium van artikel 232 EEG-Verdrag, dan dient men aan te nemen dat de EEG- en Euratom-Verdragen artikel 38 niet hebben gewijzigd, althans niet ten aanzien van de kwalificatie van de voor beroep vatbare handelingen. In dezelfde lijn ligt artikel 30 van het Verdrag van 8 april 1965 tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben. Dit artikel luidt als volgt: „De bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie inzake de bevoegdheid van het Hof van Justitie en inzake de uitoefening van deze bevoegdheid, zijn van toepassing op de bepalingen van dit Verdrag..., doch niet op de bepalingen die wijziging brengen in de artikelen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, waarvoor de bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal van toepassing blijven.” De bepaling is klaarblijkelijk ingegeven door het vereiste waaraan, zoals wij zoeven zagen, artikel 232 EEG-Verdrag beoogt te voldoen, namelijk de door het EGKS-Verdrag aan het Hof van Justitie toegekende bevoegdheden ongewijzigd te laten en uit te sluiten dat deze door de fusie van de uitvoerende organen werden beïnvloed, zoals ook de oprichting van de nieuwe Gemeenschappen en de daarmee gepaard gaande eenmaking van de Vergaderingen en van de Hoven geen enkele invloed hadden gehad. Bijgevolg mogen wij besluiten dat de later vastgestelde bepalingen artikel 38 EGKS-Verdrag niet hebben gewijzigd. Advocaat-generaal Reischl heeft zich overigens in dezelfde zin uitgesproken in zijn conclusie in zaak 66/76 (CFDT, Jurispr. 1977, blz. 312, 314). Het staat dus vast dat op grond van de betrokken bepaling ook thans nog beroep kan worden ingesteld tegen handelingen van het Parlement, daaronder begrepen die welke betrekking hebben op de werking van deze instelling. Tot staving van haar uitlegging van artikel 38 voert de verwerende instelling voorts een argument aan, ontleend aan de veronderstelde werkelijke wil van de verdragsluitende partijen, waarmee zij schijnt te willen suggereren dat deze prevaleert boven de tekst van de Verdragen. Zij merkt op, dat de EEG- en Euratom-Verdragen — waarin van een beroep tegen handelingen van het Parlement geen sprake is, althans niet uitdrukkelijk — na het EGKS-Verdrag tot stand zijn gekomen, zodat daarin de meest recente opvatting van de Lid-Staten over de rechterlijke controle op de werkzaamheden van het Parlement tot uiting komt. Hiervan uitgaande, zou het redelijk zijn, artikel 38 restrictief uit te leggen. Doch ook deze stelling moet worden verworpen: zij stuit op een onoverkomelijke hindernis, in de vorm van de duidelijke bepaling van artikel 232 EEG-Verdrag. Ik meen dat men bij de uitlegging van een bepaling enkel dan een beroep kan doen op een subjectief gegeven als door het Parlement is aangevoerd, wanneer de bepaling onduidelijk is. En in casu is er geen spoor van onduidelijkheid. In ieder geval vindt de door mij voorgestane uitlegging van artikel 38 steun in de rechtspraak van het Hof. Zoals wij weten, onderzocht het Hof in voornoemd arrest-Lord Bruce of Donington van 15 september 1981 de door het Parlement vastgestelde regeling inzake de terugbetaling van kosten en vergoedingen aan zijn leden. Ofschoon het Hof in het dispositief naar het „gemeenschapsrecht” in het algemeen verwijst, gaat het in de overwegingen in op de handeling van interne organisatie, waarbij de betaling van de reis- en verblijfkosten was geregeld (r.o. 15). Aangezien die handeling betrekking had op de werking van de instelling, berustte zij klaarblijkelijk op bevoegdheden die door alle drie de Verdragen aan de Vergadering waren toegekend; het ging met andere woorden om een typisch voorbeeld van een „gemeenschappelijke” behandeling. Het EGKS-Verdrag belast het Hof slechts met een prejudiciële wettigheidscontrole (die dus niet de uitlegging omvat) ten aanzien van handelingen van de Hoge Autoriteit en van de Raad (artikel 41 EGKS-Verdrag). Het EEG-Verdrag kent het daarentegen de bevoegdheid toe, zich bij wege van prejudiciële beslissing uit te spreken „over de geldigheid en de uitlegging van de door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen” (artikel 177, lid 1, sub b), dus ook van de handelingen van het Parlement. Gaat het om handelingen van het Parlement die, als betrekking hebbend op de werking van de instelling, aan de drie Verdragen „gemeen” zijn, dan rijst hier, in omgekeerde zin, hetzelfde uitleggingsprobleem als door artikel 38 EGKS-Verdrag wordt gesteld. In deze gevallen immers heeft het Hof maar weinig keuze: ofwel kan het artikel 177 een zo ruime draagwijdte toekennen, dat het mede de „gemeenschappelijke” handelingen in vorenbedoelde zin omvat, ofwel sluit het deze categorie zonder meer van de prejudiciële rechterlijke controle uit. Ik herinner eraan, dat het Hof zich in de zaak Wagner (arrest van 12 mei 1964, zaak 101/63, Jurispr. 1964, blz. 405) voor een gelijksoortige vraag zag gesteld, namelijk of het bevoegd was een prejudiciële uitspraak te doen over krachtens artikel 177 EEG-Verdrag gestelde vragen in zoverre deze betrekking hadden op uitlegging van het EGKS-Verdrag. De rechters losten de zaak op zonder dienaangaande een standpunt in te nemen, en de advocaat-generaal liet zich evenmin duidelijk uit. In het arrest in de zaak-Lord Bruce of Donington daarentegen gaf het Hof, zij het geenszins uitdrukkelijk, de voorkeur aan een ruime uitlegging van artikel 177. Aldus wordt verder de koers gevolgd die was uitgezet door een algemene overweging in voornoemd arrest van 31 maart 1971 (zaak 22/70, Commissie t. Raad). De rechters dienden te beslissen of krachtens artikel 173 EEG-Verdrag de Lid-Staten en de instellingen alleen beroep kunnen instellen tegen de in artikel 189 EEG-Verdrag genoemde verbindende handelingen, dan wel tegen „alle door de instellingen getroffen bepalingen — ongeacht hun aard of vorm — die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen” (r.o. 38-43); en zij kozen voor dit laatste, hetgeen een ruime uitlegging van artikel 173 EEG-Verdrag onderstelt. Mijns inziens moet deze weg verder worden gevolgd. Uitgangspunt hierbij is — ik herhaal het — de noodzaak in overeenstemming met de bepalingen van de Verdragen een zo ruim en grondig mogelijke rechterlijke controle op de wettigheid van de handelingen van de gemeenschapsinstellingen te verzekeren. In het geval van het Parlement is deze noodzaak thans duidelijker dan ooit, nu het dank zij zijn nieuw verworven representativiteit meer gewicht in de schaal legt, dat in de toekomst waarschijnlijk nog wel zal toenemen. In een brief aan Benjamin Franklin schreef Andrew Jackson: „In de afgunst tussen de Hoven, de President en het Congres ligt de waarborg van onze vrijheid.” Afgunst is hier niet de lage gemoedsdrift die door de maatschappelijke moraal wordt veroordeeld: het is de stuwende kracht van het systeem van „checks and balances”, waarop de pluralistische democratieën met hun grondrechtencataloog gebaseerd zijn. Als ik zo vrij mag zijn, vraag, ik u dit gevoelen te koesteren.