Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. MEDINA

van 15 september 2022( )

Zaak C‑407/21

Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

tegen

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

[verzoek van Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 267 VWEU – Richtlijn (EU) 2015/2302 – Pakketreis en gekoppelde reisarrangementen – Beëindiging van een pakketreisovereenkomst – Onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – Covid‑19 – Aard van de terugbetaling van de door de reiziger voor de pakketreis betaalde bedragen – Terugbetaling in geld of vergoeding van een gelijke waarde in de vorm van een voucher – Tijdelijke afwijking van de verplichting van de organisator om de reiziger binnen 14 dagen na beëindiging van de pakketreisovereenkomst terug te betalen”





Inleiding

1. Op 11 maart 2020 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) de uitbraak van covid‑19 uitgeroepen tot „pandemie”. In zijn openingswoorden tijdens de persconferentie over covid‑19 op die datum erkende de directeur-generaal van de WHO dat de covid‑19-pandemie „niet slechts een crisis op het gebied van de volksgezondheid is, maar een crisis die alle sectoren zal raken [...]”. De pandemie en de noodmaatregelen die de regeringen wereldwijd hebben genomen om de verspreiding van het virus tegen te gaan, hebben inderdaad een ongekende ontwrichting teweeggebracht. De filosoof Edgar Morin heeft geschreven dat die pandemie weliswaar niet de eerste is in de geschiedenis van de mensheid, maar „totaal nieuw” is omdat zij een „megacrisis heeft veroorzaakt die bestaat uit een combinatie van politieke, economische, sociale, ecologische, nationale [en] mondiale crises [...].( ) De pandemie is tevens een grote uitdaging voor het recht geweest. Een commentator heeft juist opgemerkt dat zij een „stresstest”( ) was voor het verbintenissenrecht, in die zin dat de pandemie „de geschiktheid van het huidige recht om een passend antwoord te bieden” op de gevolgen ervan „flink op de proef heeft gesteld”( ).

2. Een van de sectoren die het zwaarst en direct door de covid‑19-pandemie werd getroffen, was het toerisme. De economische gevolgen zijn „ongekend”, gelet op het feit dat het toerisme de op twee na grootste exportcategorie is, goed voor 7 % van de wereldhandel in 2019, en dat „alle delen van de brede waardeketen ervan zijn getroffen”.( ) De lockdowns, de avondklokken, de reisverboden en de sluiting van de grenzen hebben het uitgangspunt van het reizen zelf, namelijk de vrijheid van verkeer, aanzienlijk beperkt. Als gevolg van de beperkingen die overheden hebben vastgesteld om de verspreiding van het virus tegen te gaan, zijn de activiteiten van organisatoren van pakketreizen, vervoerders en ondernemingen in de reissector in het algemeen onmiddellijk stilgelegd. Daarnaast hadden die organisaties ook te kampen met talrijke annuleringen en terugbetalingsvorderingen.

3. De onderhavige zaak betreft meer bepaald de vraag over de vaststelling van nationale maatregelen die voorzien in tijdelijke afwijkingen van de consumentenwetgeving inzake pakketreisovereenkomsten. De bestreden maatregelen maakten het onder meer mogelijk voor organisatoren van pakketreizen om vouchers aan reizigers te verstrekken in plaats van een terugbetaling te verrichten, zodat zij hun onmiddellijke liquiditeitsproblemen konden beheersen. Gelet op de context van de gezondheidscrisis gaat deze zaak verder dan de vaststelling van rechten in het consumentenrecht van de Europese Unie. Zij doet de vraag rijzen of het bestaande rechtskader mogelijk niet toereikend is voor de aanpak van de covid‑19-pandemie. Ook raakt de zaak aan de reikwijdte van de noodbevoegdheden van de lidstaten in het kader van de „pandemische noodtoestand”.( )

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2015/2302

4. De overwegingen 31 en 40 van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad (PB 2015, L 326, blz. 1) luiden als volgt:

„(31) Reizigers [...] dienen eveneens het recht te hebben de pakketreisovereenkomst zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen wanneer onvermijdbare en buitengewone omstandigheden aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis. Voorbeelden zijn oorlog of andere ernstige veiligheidsproblemen zoals terrorisme, grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming, of natuurrampen zoals overstromingen, aardbevingen of weersomstandigheden, waardoor veilig reizen naar de in de pakketreisovereenkomst overeengekomen bestemming onmogelijk is geworden.

[...]

(40) Om doeltreffend te zijn moet de bescherming bij insolventie de te voorziene bedragen van de betalingen waarop de insolventie van de organisator betrekking heeft, en, waar toepasselijk, de te voorziene kosten voor repatriëring dekken. [...] Doeltreffende bescherming bij insolventie dient echter geen rekening te houden met zeer geringe risico’s, bijvoorbeeld de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste organisatoren, wanneer dit de kosten van de bescherming onevenredig zou beïnvloeden en derhalve de doeltreffendheid ervan in de weg zou staan. In dergelijke gevallen kan de borgstelling voor terugbetalingen worden beperkt.”

5. Artikel 3, punt 12, van die richtlijn definieert het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” als „een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren”.

6. Artikel 4 van richtlijn 2015/2302, met als opschrift „Niveau van harmonisatie”, bepaalt:

„Tenzij in deze richtlijn anders is bepaald, behouden de lidstaten in hun nationale recht geen bepalingen die afwijken van de bepalingen van deze richtlijn, met inbegrip van meer of minder strikte bepalingen die een ander niveau van bescherming van reizigers zouden waarborgen, of voeren deze bepalingen niet in.”

7. Artikel 12 van richtlijn 2015/2302 bepaalt:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de reiziger vóór het begin van de pakketreis de pakketreisovereenkomst te allen tijde kan beëindigen. Bij beëindiging van de pakketreisovereenkomst door de reiziger uit hoofde van dit lid kan de reiziger worden verplicht tot betaling van een passende en gerechtvaardigde beëindigingsvergoeding aan de organisator. [...]

2. Niettegenstaande lid 1 heeft de reiziger, indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of die aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de bestemming, het recht de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen. In geval van beëindiging van de pakketreisovereenkomst op grond van dit lid heeft de reiziger recht op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen, maar kan hij geen aanspraak maken op een bijkomende schadevergoeding.

3. De organisator kan de pakketreisovereenkomst beëindigen en de reiziger alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig terugbetalen zonder een bijkomende schadevergoeding verschuldigd te zijn, indien:

[...]

b) de organisator de overeenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en hij de reiziger er onverwijld en vóór het begin van de pakketreis van in kennis stelt dat de overeenkomst wordt beëindigd.

4. De organisator verricht alle terugbetalingen die op grond van de leden 2 en 3 zijn vereist, of betaalt met betrekking tot lid 1 alle bedragen terug die door of namens de reiziger voor de pakketreis zijn betaald, minus de passende beëindigingsvergoeding. De terugbetalingen worden onverwijld aan de reiziger gedaan en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst.

[...]”

8. Artikel 17 van richtlijn 2015/2302, met als opschrift „Doeltreffendheid en reikwijdte van de bescherming bij insolventie”, luidt als volgt:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat op hun grondgebied gevestigde organisatoren zekerheid stellen voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van deze organisatoren niet worden verricht.

[...]

2. De in lid 1 bedoelde zekerheid is afdoende en dekt redelijkerwijs voorzienbare kosten. [...]

[...]”

9. Artikel 23 van richtlijn 2015/2302, met als opschrift „Dwingend karakter van de richtlijn”, bepaalt in de leden 2 en 3:

„2. Reizigers kunnen geen afstand doen van de rechten die zij genieten uit hoofde van de nationale maatregelen ter omzetting van deze richtlijn.

3. Contractuele regelingen of verklaringen van een reiziger die direct of indirect inhouden dat hij afstand doet van de rechten die hij uit hoofde van deze richtlijn geniet, of dat deze rechten worden beperkt, of die bedoeld zijn om de toepassing van deze richtlijn te ontduiken, zijn voor de reiziger niet bindend.”

Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

10. Verzoeksters, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) en Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) zijn Franse consumentenorganisaties. Zij betwisten de wettigheid van verschillende handelingen, waaronder ordonnance n° 2020‑315 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (besluit nr. 2020‑315 inzake de financiële voorwaarden bij de beëindiging van bepaalde toeristische reis‑ en verblijfsovereenkomsten in buitengewone en onvermijdbare omstandigheden of in geval van overmacht) van 25 maart 2020 (hierna: „bestreden besluit”).

11. Het bestreden besluit is vastgesteld op basis van de bevoegdheid die aan de Franse regering is verleend bij de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid‑19 (noodwet van 23 maart 2020 om het hoofd te bieden aan de covid‑19-pandemie) „om het hoofd te kunnen bieden aan de economische, financiële en sociale gevolgen van de verspreiding van de covid‑19-epidemie en de gevolgen van de maatregelen om deze verspreiding tegen te gaan en in het bijzonder om bedrijfsbeëindiging bij natuurlijke en rechtspersonen met een economische activiteit en organisaties, alsook de weerslag hiervan op de werkgelegenheid, te voorkomen en te beperken”.

12. Artikel 1, lid II, van het bestreden besluit stelt een afwijking vast van een aantal bepalingen van artikel L.211‑14 van de code du tourisme (wetboek toerisme), waarbij artikel 12, leden 1 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302 zijn omgezet. Het bepaalt dat wanneer een verkoopovereenkomst inzake reizen en vakanties tussen 1 maart 2020 en 15 september 2020 wordt beëindigd, „de organisator of doorverkoper in plaats van terugbetaling van het volledige bedrag van alle verrichte betalingen, een voucher kan aanbieden” voor een bedrag dat gelijk is aan het volledige bedrag van alle betalingen die uit hoofde van de beëindigde overeenkomst zijn gedaan. Dat aanbod moet uiterlijk binnen een termijn van 3 maanden na de kennisgeving van de beëindiging van de overeenkomst worden gedaan en is voor een periode van 18 maanden geldig. Pas na afloop van die termijn van 18 maanden en indien de klant het aanbod van een identieke of gelijkwaardige prestatie als waarin de beëindigde overeenkomst voorzag, niet aanvaardt, is de organisator of doorverkoper verplicht hem alle betaalde bedragen volledig terug te betalen.

13. De verwijzende rechter legt uit dat de bepalingen van het bestreden besluit zijn vastgesteld om de kaspositie en de solvabiliteit van de in dat besluit bedoelde dienstverrichters te waarborgen, in omstandigheden waarin meer dan 7 000 in Frankrijk geregistreerde reisorganisaties en vakantieaanbieders in ernstige moeilijkheden verkeerden. Doordat de covid‑19-pandemie niet alleen Frankrijk en de meeste landen van Europa, maar bijna alle continenten tegelijkertijd trof, werden de vakantieaanbieders namelijk op een nooit eerder geziene schaal geconfronteerd met annuleringen van boekingen en moesten zij het hoofd bieden aan een gebrek aan nieuwe boekingen. In die omstandigheden dreigde een onmiddellijke terugbetaling van alle geannuleerde diensten de betrokken marktdeelnemers – en dus ook de mogelijkheid van de klanten om hun eventuele betalingen terugbetaald te krijgen – in gevaar te brengen.

14. De verwijzende rechter wijst er voorts op dat de waarde van de door de Franse reisorganisaties afgegeven vouchers op 15 september 2020, de datum waarop het bestreden besluit niet meer van kracht was, ongeveer 990 miljoen EUR bedroeg, hetgeen ongeveer 10 % van de omzet van de sector in een normaal jaar vertegenwoordigt.

15. Volgens het standpunt van verzoeksters voor de verwijzende rechter zijn de bepalingen in het bestreden besluit in strijd met artikel 12 van richtlijn 2015/2302. Dat artikel bepaalt dat de reiziger, in geval van beëindiging van een pakketreisovereenkomst, recht heeft op terugbetaling van het volledige bedrag van de uit hoofde van die overeenkomst gedane betalingen binnen een termijn van 14 dagen na de beëindiging ervan. Bovendien voeren verzoeksters aan dat dergelijke maatregelen de vrije mededinging op de interne markt en de harmonisatiedoelstelling van die richtlijn ondermijnen.

16. Onder die omstandigheden heeft de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Moet artikel 12 van richtlijn [2015/2302] aldus worden uitgelegd dat het een organisator van pakketreizen ertoe verplicht om bij beëindiging van de overeenkomst alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig in geld terug te betalen, dan wel dat het toestaat dat er een gelijke waarde wordt vergoed, in het bijzonder in de vorm van een voucher van hetzelfde bedrag als dat van de betalingen die zijn verricht?

2) In het geval dat met dergelijke terugbetalingen een terugbetaling in geld wordt bedoeld, zijn de gezondheidscrisis in verband met de covid‑19-epidemie en de gevolgen ervan voor reisorganisatoren, die door deze crisis te kampen hebben gehad met een uitzonderlijk sterke terugval van hun omzet die kan worden geraamd op 50 tot 80 % en meer dan 7 % van het BNP van Frankrijk vertegenwoordigt en, voor zover het organisatoren van pakketreizen betreft, in Frankrijk goed zijn voor 30 000 werknemers en een omzet van nagenoeg 11 miljard EUR, dan van dien aard dat zij een rechtvaardiging kunnen vormen voor een tijdelijke ontheffing van de verplichting van de organisator krachtens artikel 12, lid 4, van [richtlijn 2015/2302] om de reiziger alle betaalde bedragen voor de pakketreis binnen 14 dagen na de beëindiging van de overeenkomst volledig terug te betalen en, in voorkomend geval, in welke omstandigheden en binnen welke grenzen?

3) Is het, ingeval de voorgaande vraag ontkennend wordt beantwoord, in de hierboven uiteengezette omstandigheden mogelijk om de werking van een beslissing waarbij een nationale regeling die in strijd is met artikel 12, lid 4, van [richtlijn 2015/2302] nietig wordt verklaard, in de tijd aan te passen?”

17. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) en Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), de Belgische, de Deense, de Finse, de Franse, de Italiaanse, de Slowaakse en de Tsjechische regering en de Europese Commissie. Met uitzondering van de Deense en de Finse regering waren deze partijen ook vertegenwoordigd ter terechtzitting van 1 juni 2022.

Analyse

Eerste vraag

18. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat het de organisator van een pakketreisovereenkomst verplicht om in geval van beëindiging van de overeenkomst de verrichte betalingen in geld terug te betalen, dan wel dat het een alternatief toestaat, met name in de vorm van een voucher voor een bedrag dat gelijk is aan het bedrag van de verrichte betalingen.

19. In dat verband zij eraan herinnerd dat in artikel 12 van richtlijn 2015/2302 de rechten en verplichtingen van de partijen zijn vastgesteld met betrekking tot de beëindiging van een pakketreisovereenkomst. Meer bepaald geeft dat artikel, in het tweede en derde lid, in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden zowel de reiziger als de organisator het recht om de pakketreisovereenkomst te beëindigen, onder de daarin bepaalde voorwaarden. Door beëindiging van de pakketreisovereenkomst wordt de organisator verplicht om de door de reiziger voor het reispakket betaalde bedragen volledig terug te betalen. De terugbetaling wordt volgens artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 „onverwijld aan de reiziger gedaan en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst”.

20. Richtlijn 2015/2302 geeft geen definitie van het begrip „terugbetaling” en verwijst in dat verband evenmin uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten. In een dergelijk geval vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het beginsel van gelijke behandeling dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd. In dat verband is het vaste rechtspraak dat de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, moeten worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken.( )

21. In de eerste plaats zij erop gewezen dat de „terugbetaling” volgens artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 betrekking heeft op „alle voor de pakketreis betaalde bedragen”. Hiermee wordt de betekenis weergegeven van het woord „terugbetaling” in de omgangstaal, dat verwijst naar een geldbedrag dat aan iemand wordt terugbetaald. In de Engelse taal wordt het begrip „refund” met name gebruikt wanneer de betaling verschuldigd is „especially because you have paid too much or you are not happy with a product or service”.( ) Die uitlegging van het woord „terugbetaling” komt overeen met verschillende taalversies van die bepaling.( )

22. De „terugbetaling” van de verrichte betalingen kan dus niet aldus worden opgevat dat de organisator een uitgestelde vorm van betaling, zoals een voucher, mag aanbieden.

23. In de tweede plaats wordt die betekenis bevestigd door de context van artikel 12 van richtlijn 2015/2302, dat deel uitmaakt van hoofdstuk III van die richtlijn. In hetzelfde hoofdstuk regelt artikel 11 van richtlijn 2015/2302 de wijziging van andere bepalingen in de pakketreisovereenkomst. Dat artikel bepaalt in lid 2 dat de reiziger in bepaalde omstandigheden, onder meer indien de organisator zich genoodzaakt ziet een van de voornaamste kenmerken van de reisdiensten in de zin van artikel 5, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2015/2302 te wijzigen, de voorgestelde wijzigingen kan aanvaarden of de overeenkomst kan beëindigen zonder betaling van een beëindigingsvergoeding. Indien de reiziger de pakketreisovereenkomst beëindigt, kan hij voor een vervangende pakketreis kiezen indien die door de organisator wordt aangeboden. Artikel 11, lid 4, van richtlijn 2015/2302 bepaalt dat indien de reiziger geen vervangende pakketreis aanvaardt, de organisator alle door de reiziger betaalde bedragen moet terugbetalen. Zoals de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, zou de mogelijkheid voor de reiziger om die keuze te maken van elk nuttig effect worden beroofd indien de organisator de reiziger een voucher zou mogen overhandigen in plaats van dat hij de betaalde bedragen moet terugbetalen. Hieruit volgt dat de „terugbetaling” aan de reiziger, binnen de regeling van richtlijn 2015/2302, zijn recht op contante betalingen omvat. Elke andere vorm van vervangende pakketreis of voucher mag dus niet met een „terugbetaling” worden gelijkgesteld.

24. Bovendien bepaalt artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 dat de terugbetaling „onverwijld [...] en in elk geval uiterlijk 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst” moet plaatsvinden. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen in wezen opmerkt, volgt uit die bepaling dat de reiziger het recht heeft de bedragen onverwijld te ontvangen, zodat hij er onmiddellijk en naar eigen goeddunken over kan beschikken.

25. Die uitlegging vindt ook steun in de totstandkoming van artikel 12 van richtlijn 2015/2302, die moet worden gezien tegen de achtergrond van de modernisering van de regels van richtlijn 90/314/EEG van de Raad( ). Artikel 4, lid 6, van richtlijn 90/314 van de Raad bepaalde dat indien de consument de overeenkomst opzegt in geval van een ingrijpende wijziging van de voorwaarden van de pakketreis of indien de organisator door ongeacht welke, niet aan de consument te wijten oorzaak, de pakketreis vóór de overeengekomen vertrekdatum annuleert, de consument recht heeft op hetzij een ander pakket, hetzij de terugbetaling, zo spoedig mogelijk, van alle door hem op grond van de overeenkomst betaalde bedragen. Artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 voorziet echter slechts in één mogelijkheid, namelijk die van „terugbetaling” van verrichte betalingen. Niets wijst erop dat een dergelijke „terugbetaling” tegen de wil van de reiziger kan worden vervangen door een voucher of een ander alternatief voor betaling in geld.

26. Andere wetgevingsinstrumenten op het gebied van reizigers‑ en consumentenrechten voorzien uitdrukkelijk in een voucher als een vorm van terugbetaling, maar alleen als keuze van de reiziger. Dit is het geval met betrekking tot de in verordening (EG) nr. 261/2004( ) vastgestelde rechten van luchtreizigers. Artikel 7, lid 3, van die verordening maakt onderscheid tussen twee compensatiemogelijkheden: in contant geld (door middel van een elektronische overmaking aan de bank, per bankoverschrijving of bankcheques), of, met de schriftelijke toestemming van de passagier, in de vorm van reisbonnen en/of andere diensten. Wat de rechten van treinreizigers betreft, bepaalt artikel 17, lid 2, van verordening (EG) nr. 1371/2007( ) dat de vergoeding kan worden uitbetaald in de vorm van bonnen en/of andere diensten indien de voorwaarden soepel zijn (met name wat de geldigheidsduur en de bestemming betreft). De vergoeding wordt op verzoek van de reiziger uitbetaald in geld. Met betrekking tot passagiers die over zee reizen, is hetzelfde recht neergelegd in artikel 19, lid 5, van verordening (EU) nr. 1177/2010( ). Wat ten slotte de in richtlijn 2011/83/EU( ) neergelegde consumentenrechten betreft, volgt duidelijk uit overweging 46 van die richtlijn dat de terugbetaling van betalingen die van de consument zijn ontvangen, niet door middel van een bon mag plaatsvinden, tenzij de consument bonnen heeft gebruikt voor de initiële transactie of er uitdrukkelijk mee heeft ingestemd.

27. Ten slotte wordt de uitlegging volgens welke een terugbetaling door middel van een verplichte voucher niet verenigbaar is met artikel 12 van richtlijn 2015/2302, ondersteund door het door die richtlijn nagestreefde doel. Volgens overweging 7 van die richtlijn zijn de meeste reizigers die pakketreizen kopen, consumenten in de zin van het consumentenrecht van de Unie. Richtlijn 2015/2302 is een maatregel die beoogt een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken ingevolge de gezamenlijke lezing van artikel 169, lid 1, artikel 169, lid 2, onder a), en artikel 114, lid 3, VWEU, gelezen in het licht van artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.( ) Een ruime uitlegging van de term „terugbetaling”, die ook vouchers omvat, zou die doelstelling kunnen ondermijnen.

28. Anders dan het standpunt dat ik in deze conclusie in overweging geef, voert de Slowaakse regering aan dat in sommige taalversies, waaronder de Engelse, een onderscheid wordt gemaakt tussen „refund” en „reimbursements” van de verrichte betalingen. Volgens haar volgt uit het gebruik van de twee verschillende termen dat „reimbursements” in geld moeten worden betaald, terwijl een „refund” ook het aanbieden van een voucher kan omvatten (naar keuze van de organisator). Artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 verwijst naar de verplichting van de organisator om de op grond van de leden 2 en 3 vereiste „terugbetalingen” (refunds) te verrichten of, met betrekking tot lid 1, de door de reiziger voor de pakketreis betaalde bedragen „terug te betalen” (reimburse) onder aftrek van de toepasselijke beëindigingsvergoeding. De verplichting tot „terugbetaling” (refund) ontstaat wanneer de pakketreisovereenkomst wordt beëindigd, onder meer in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden, op grond van artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302. De verplichting tot „terugbetaling” (reimbursement) ontstaat wanneer de pakketreisovereenkomst door de reiziger wordt beëindigd, in voorkomend geval tegen een gerechtvaardigde en passende beëindigingsvergoeding.

29. Uit het gebruik van de begrippen „refund” (terugbetaling) en „reimbursement” (terugbetaling) kan echter niet worden afgeleid dat de organisator gerechtigd is een voucher af te geven bij wijze van terugbetaling. Zoals ik in punt 21 hierboven heb opgemerkt, betekent het begrip „refund” in het Engels de vergoeding van geld en wordt het vooral gebruikt wanneer de persoon die geld terugvordert, niet tevreden is over een product of dienst.

30. Het is hoe dan ook vaste rechtspraak dat de formulering die in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling wordt gebruikt, niet als enige grondslag kan dienen voor de uitlegging van die bepaling of voorrang kan hebben boven de andere taalversies.( ) In de Franse, de Griekse en de Spaanse versie is in artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 dezelfde term gebruikt voor de terugbetaling van alle betaalde bedragen, ongeacht de reden voor de beëindiging van de overeenkomst. Het gebruik van twee termen in slechts enkele taalversies kan dan ook niet leiden tot een andere conclusie dan die welke duidelijk uit de context en het doel van die richtlijn kan worden afgeleid.

31. Daarom ben ik van mening dat de verplichting van de organisator om de reiziger overeenkomstig artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 een terugbetaling te verstrekken alleen betrekking heeft op een terugbetaling in geld, met uitsluiting van elk door de organisator opgelegd alternatief, met name in de vorm van een voucher.

32. De reiziger kan geen afstand doen van zijn recht op terugbetaling in geld. Volgens artikel 23 van richtlijn 2015/2302 kunnen reizigers geen afstand doen van de rechten die zij genieten uit hoofde van de nationale maatregelen ter omzetting van die richtlijn. Het dwingende karakter van richtlijn 2015/2302 belet de organisator evenwel niet om de reiziger een facultatieve voucher aan te bieden die hij naar eigen keuze kan aanvaarden nadat de gebeurtenis die recht geeft op terugbetaling zich heeft voorgedaan. Zoals in aanbeveling 2020/648 van de Commissie( ) wordt verduidelijkt, ontneemt het aanbod van een voucher door de organisator „de reizigers echter niet het recht op terugbetaling”. Een verplichte voucher is derhalve niet verenigbaar met het dwingende karakter van richtlijn 2015/2302.

33. Gelet op het voorgaande concludeer ik dat artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat het de organisator van een pakketreisovereenkomst verplicht om in geval van beëindiging van de overeenkomst de betaalde bedragen in geld terug te betalen en dat het zich ertegen verzet dat die organisator een alternatief oplegt, met name in de vorm van een voucher voor een bedrag dat gelijk is aan het bedrag van de verrichte betalingen. Die bepaling staat er echter niet aan in de weg dat de reiziger ervoor kiest een dergelijke voucher in ontvangst te nemen nadat de gebeurtenis die recht geeft op terugbetaling zich heeft voorgedaan.

Tweede vraag

34. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de gezondheidscrisis in verband met de covid‑19-pandemie en de buitengewone gevolgen daarvan voor de toeristische sector een rechtvaardiging kunnen vormen voor afwijking van de verplichting van de organisator krachtens artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 om de reiziger alle betaalde bedragen voor de pakketreis binnen 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst volledig terug te betalen en zo ja, in welke omstandigheden en binnen welke grenzen.

35. Om een nuttig antwoord te geven op de vraag van de verwijzende rechter, ga ik achtereenvolgens in op verschillende aspecten van de gevolgen van de noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid voor de omvang en de uitoefening van de in richtlijn 2015/2302 neergelegde rechten. Het eerste aspect is of de mogelijke beperkingen van het vrije verkeer die de lidstaten hebben vastgesteld wegens de covid‑19-pandemie, een rechtvaardiging kunnen vormen voor afwijking van de verplichting van de organisator om een terugbetaling te verstrekken. Het tweede aspect betreft de vraag of de pandemie een situatie is die buiten de werkingssfeer valt van de „onvermijdbare en buitengewone” omstandigheden als bedoeld in richtlijn 2015/2302. Het derde aspect betreft de toepasselijkheid van richtlijn 2015/2302 in het kader van een pandemie. Het vierde aspect is of een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid een rechtvaardiging kan zijn voor afwijking van een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht wegens overmacht.

a) Beperkingen van het vrije verkeer en gevolgen voor de uit het afgeleide Unierecht voortvloeiende rechten en verplichtingen

36. Een eerste vraag die in verband met een mogelijke afwijking van het Unierecht in het licht van de pandemie moet worden beantwoord, betreft de gevolgen van eventuele beperkingen op het vrije verkeer van burgers van de Unie. De bescherming van de volksgezondheid, de openbare orde en de openbare veiligheid kan een rechtvaardiging vormen voor de beperking van de rechten en vrijheden waarin het Unierecht inzake het vrije verkeer van personen voorziet.( ) Een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid kan een rechtvaardiging zijn voor de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen overeenkomstig de Schengengrenscode.( ) Bovendien kan een lidstaat „[i]n een uiterst kritieke situatie [...] constateren dat het nodig is opnieuw grenscontroles in te voeren in reactie op het risico van een besmettelijke ziekte”( ). De bescherming van de volksgezondheid, die overeenkomstig artikel 168, lid 7, VWEU onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, kan de vaststelling van verdere beperkingen van het vrije verkeer rechtvaardigen. Dergelijke beperkingen moeten echter „de beginselen van het EU-recht, en met name evenredigheid en non-discriminatie” eerbiedigen.( ) Tijdens de pandemie heeft de Europese Unie ernaar gestreefd gevolgen van unilaterale maatregelen van de lidstaten, die een bron van ernstige verstoring voor bedrijven en burgers waren, te vermijden en te zorgen voor coördinatie tussen de lidstaten.( )

37. De concrete vraag die in deze zaak wordt opgeworpen, is of een gerechtvaardigde afwijking van het vrije verkeer in de Europese Unie een soortgelijke rechtvaardiging kan vormen voor verdere afwijkingen van een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht die de uitoefening van het recht op vrij verkeer veronderstelt. In dat verband zij eraan herinnerd dat richtlijn 2015/2302 de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit overeenkomsten met betrekking tot pakketreizen, harmoniseert met het oog op de totstandkoming van een echte interne markt voor de consument.( )

38. De covid‑19-pandemie heeft de lidstaten ertoe gebracht opnieuw grenstoezicht in te voeren en verdere maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid te nemen, die ernstige gevolgen hadden voor het vrije verkeer van personen en diensten. In dergelijke omstandigheden zou kunnen worden betoogd dat indien lidstaten, bij wijze van uitzondering, de beperking van het vrije verkeer kunnen rechtvaardigen, zij het recht moeten hebben om verdere maatregelen vast te stellen op het gebied van geharmoniseerd afgeleid Unierecht dat uitgaat van vrij verkeer, teneinde de „domino-effecten” van de beperkingen van die vrijheid aan te pakken.

39. Indien echter een dergelijke ruime uitzondering, waarin de Verdragen niet voorzien, zou worden erkend, zou daarmee ernstig afbreuk worden gedaan aan de voorrang van het Unierecht, het bindende karakter en de eenvormige toepassing ervan. Hierop voortbordurend zou logischerwijs uit een dergelijke uitzondering volgen dat het Unierecht tijdens een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid niet van toepassing is.( )

40. In plaats daarvan hebben de instellingen van de Unie sinds het begin van de pandemie getracht de coördinatie te bevorderen. De unilaterale maatregelen waartoe bepaalde lidstaten aan het begin van de pandemie zijn overgegaan, hebben geleidelijk plaatsgemaakt voor gecoördineerde maatregelen.( ) Zoals de Commissie in een van haar mededelingen over de EU-vaccinstrategie onderstreept, is „de ruggengraat van de krachtige Europese reactie op de covid-pandemie de eenheid en het behoud van de functie van de interne markt geweest”( ). Voorts zij erop gewezen dat de herstelreactie op de covid‑19-crisis aanleiding heeft gegeven tot het grootste stimuleringspakket ooit, NextGenerationEU.

41. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat eventuele afwijkingen van het Unierecht inzake het vrije verkeer geen rechtvaardiging kunnen vormen voor afwijkingen van een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht en meer in het bijzonder van het recht van de reiziger op terugbetaling, zoals bepaald in artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302.

42. Nu ik dat eerste aspect heb behandeld, zal ik onderzoeken hoe de noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid als gevolg van de covid-19-pandemie in het systeem van richtlijn 2015/2302 past.

b) „Onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” en „overmacht”

43. Richtlijn 2015/2302 geeft in artikel 12, lid 2, ervan de reiziger het recht om de overeenkomst op te zeggen zonder betaling van een beëindigingsvergoeding indien „zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of die aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de bestemming”. De organisator kan de pakketreisovereenkomst ook beëindigen, overeenkomstig artikel 12, lid 3, onder b), van die richtlijn, wanneer de organisator onder meer wegens „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” de overeenkomst niet kan uitvoeren. In ieder geval heeft de reiziger recht op volledige terugbetaling van de betaalde bedragen. Om te bepalen of de reiziger in het kader van de covid‑19-pandemie recht heeft op een terugbetaling overeenkomstig die richtlijn, moet dus om te beginnen worden nagegaan of die pandemie in het algemeen moet worden geacht onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” te vallen.( )

44. Het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” wordt in artikel 3, punt 12, van richtlijn 2015/2302 gedefinieerd als „een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren”. Overweging 31 van die richtlijn geeft enkele voorbeelden van gebeurtenissen die onder dat begrip vallen, waaronder „grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming”. De uitbraak van de covid‑19-pandemie heeft niet alleen op de betrokken reisbestemming, maar wereldwijd grote gevaren voor de menselijke gezondheid meegebracht. Een pandemie voldoet, in het algemeen, aan de bestanddelen van de definitie van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”. Het gaat immers om een situatie waarop niemand invloed heeft en waarvan de gevolgen niet hadden kunnen worden vermeden, zelfs indien alle redelijke voorzorgsmaatregelen waren getroffen.

45. De Franse regering betoogt evenwel dat de pandemie een situatie van overmacht vormt die niet kan worden gelijkgesteld met de „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” die in die richtlijn worden genoemd. Die regering betoogt in wezen dat de buitengewone schaal van de covid‑19-pandemie deze tot een situatie maakt die „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” te boven gaat. De Tsjechische, de Italiaanse en de Slowaakse regering voeren aan dat richtlijn 2015/2302 niet van toepassing is op de covid‑19-pandemie. De lidstaten blijven dus bevoegd andere contractuele verplichtingen vast te stellen dan die als bedoeld in artikel 12, lid 4, van die richtlijn.

46. Tot staving van haar standpunt herinnert de Franse regering aan de bestanddelen van het begrip overmacht, dat volgens de rechtspraak betrekking heeft op „abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich hebben voorgedaan buiten toedoen van degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden”( ). Die regering stelt dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” niet „geheel in de plaats komt” van het begrip overmacht, dat buiten de werkingssfeer van richtlijn 2015/2302 blijft.

47. In dat verband merkt de Franse regering op dat het begrip overmacht in artikel 12 van richtlijn 2015/2302 ontbreekt. Bovendien wijst zij erop dat de definitie van het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in artikel 3, punt 12, van richtlijn 2015/2302 niet identiek is aan het begrip overmacht, aangezien het niet vereist dat bedoelde omstandigheden „abnormaal en onvoorzienbaar” zijn. Volgens haar ondersteunt artikel 12, lid 4, gelezen in samenhang met overweging 31 van richtlijn 2015/2302, de conclusie dat die richtlijn betrekking heeft op buitengewone gebeurtenissen die op zichzelf staan en beperkt zijn in ruimte en tijd. Zij is van mening dat die richtlijn geen buitengewone gebeurtenissen met een wereldwijde impact en omvang voorziet. Zij betoogt dat een dergelijke uitlegging verenigbaar is met het effet utile van artikel 12 van richtlijn 2015/2302, dat uitgaat van de veronderstelling dat de organisator de financiële gevolgen van de beëindiging van de overeenkomst wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden kan dragen. Indien die bepaling ook zou gelden in de context van een pandemie die de commerciële activiteit van organisatoren van pakketreizen stillegt, zou dat in strijd zijn met het door die richtlijn nagestreefde doel, namelijk het op peil houden van het concurrentievermogen van ondernemingen en het tegelijkertijd waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming.

48. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, de betekenis van het begrip overmacht, aangezien dit begrip op de verschillende gebieden van het recht van de Unie niet dezelfde inhoud heeft, moet worden vastgesteld met inachtneming van het wettelijk kader waarin het effect dient te sorteren.( ) Mijns inziens valt het begrip overmacht binnen het wettelijk kader van richtlijn 2015/2302 onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”.

49. Allereerst voldoet de pandemie, zoals ik reeds heb opgemerkt, in het algemeen aan de bestanddelen van de definitie van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”. Niets in richtlijn 2015/2302 wijst erop dat een gebeurtenis die onder dat begrip valt er niettemin van moet worden uitgesloten indien zij op grote schaal speelt of bijzonder uitzonderlijk is. Ik ben er niet van overtuigd dat er een andere conclusie worden getrokken uit artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, waarin het recht van de reiziger wordt vastgelegd om de pakketreisovereenkomst te beëindigen „indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen”. Dat deel van de zin legt immers de nadruk op de noodzaak om de situatie op de plaats van uitvoering van de pakketreis, namelijk de plaats van bestemming, te onderzoeken teneinde te beoordelen of zich onvermijdbare en buitengewone omstandigheden hebben voorgedaan. Het is echter niet de bedoeling gebeurtenissen uit te sluiten die zich niet alleen op de plaats van bestemming voordoen, maar ook elders.

50. Vervolgens acht ik het van belang erop te wijzen dat het Hof behoedzaam omgaat met pogingen van vervoerders om zich te beroepen op een afzonderlijke categorie van bijzonder buitengewone gebeurtenissen waardoor zij zich aan hun verplichtingen zouden kunnen onttrekken. Ik zou in dit verband een voorbeeld willen aanhalen op het gebied van de rechten van luchtreizigers. In het bekende arrest McDonagh( ), betreffende de uitbarsting van de Eyjafjallajökull-vulkaan, heeft het Hof geoordeeld dat „[v]erordening nr. 261/2004 [...] geen enkele aanwijzing [bevat] waaruit mag worden afgeleid dat er boven op de in artikel 5, lid 3, van die verordening vermelde ‚buitengewone omstandigheden’ een onderscheiden categorie van ‚bijzonder buitengewone’ gebeurtenissen wordt erkend die voor de luchtvaartmaatschappij een volledige vrijstelling zou meebrengen van al haar verplichtingen [...]”( ).

51. De analoge toepassing van de redenering in het arrest McDonagh( ) op richtlijn 2015/2302 zou tot de conclusie leiden dat die richtlijn geen enkele aanwijzing bevat die de conclusie wettigt dat er boven op de in artikel 3, punt 12, van die richtlijn bedoelde „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” een onderscheiden categorie gebeurtenissen wordt erkend. Dat is des te meer het geval omdat die richtlijn ingevolge artikel 4 voorziet in een volledige harmonisatie van de rechten en verplichtingen van de partijen bij de pakketreisovereenkomst.

52. De uitlegging van richtlijn 2015/2302 als zou deze een afzonderlijke categorie van bijzonder buitengewone omstandigheden erkennen, zoals de covid‑19-pandemie, die van het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” zijn uitgesloten, zou kunnen leiden tot tegenstrijdige resultaten die uiteindelijk de samenhang van het bij richtlijn 2015/2302 ingevoerde stelsel ondermijnen. De partijen zouden immers het recht hebben om de overeenkomst te beëindigen indien de gevaren voor de volksgezondheid zich op de reisbestemming voordoen en de uitvoering van de pakketreis beïnvloeden, maar zouden aan de overeenkomst gebonden blijven in geval van een aanzienlijk gevaar voor de volksgezondheid als gevolg van de pandemie, ook al zou de uitvoering van de pakketreis ernstig worden beïnvloed. Bovendien zou de organisator volgens artikel 14, lid 3, onder c), van richtlijn 2015/2302 het recht hebben om de vergoeding van schade te weigeren indien wordt aangetoond dat de non-conforme uitvoering van de pakketreisovereenkomst te wijten is aan „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” die zich voordoen op de reisbestemming, maar zou hij dat recht niet hebben in het geval van een pandemie.

53. Daarom kom ik tot de conclusie dat de door de Franse regering voorgestelde uitlegging tot gevolg zou hebben dat wordt afgedaan aan de systematiek en het wezenlijke doel van richtlijn 2015/2302, namelijk reizigers en handelaren in staat stellen volledig van de interne markt te profiteren en tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming waarborgen.( ) Zij zou ook tot grote rechtsonzekerheid leiden, aangezien wordt gepoogd een onderscheid te maken tussen enerzijds situaties van overmacht en anderzijds „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”, zonder dat er tussen beide een duidelijke grens wordt getrokken.

54. Die uitlegging wordt ook ondersteund door de totstandkoming van richtlijn 2015/2302. Artikel 4, lid 6, van richtlijn 90/314 bood de organisator de mogelijkheid om de overeenkomst vóór de overeengekomen datum van vertrek te annuleren. In een dergelijk geval had de reiziger recht op schadeloosstelling door de organisator, behalve wanneer „de annulering het gevolg is van overmacht, waaronder overreserveren evenwel niet is begrepen; onder overmacht worden verstaan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die onafhankelijk zijn van de wil van degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden”. De reiziger werd geen soortgelijke annuleringsmogelijkheid toegekend. Richtlijn 2015/2302 heeft die leemte opgevuld en biedt reizigers hetzelfde recht. De wetgever wilde de partijen bij de pakketreisovereenkomst dus gelijke rechten verlenen in geval van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”. Niets wijst erop dat het de bedoeling was het recht op opzegging voor beide partijen bij de overeenkomst te beperken door overmacht van de werkingssfeer van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” uit te sluiten.

55. In dat verband is het van belang erop te wijzen dat, hoewel in het voorstel voor de richtlijn van de Commissie( ) de term „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” werd gebruikt, in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dat voorstel( ) op bepaalde plaatsen de term „overmacht” wordt gebruikt.( ) Voorts wordt in het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van richtlijn 2015/2302 verduidelijkt dat „het begrip ,onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’ [...] het in de richtlijn van 1990 gebruikte begrip ,overmacht’ [vervangt]”( ). De totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2015/2302 bevestigt dan ook de stelling dat overmacht in de context van richtlijn 2015/2302 een begrip is dat overeenstemt met „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”.

56. Gelet op het voorgaande concludeer ik dat in de specifieke context van richtlijn 2015/2302 het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” de pandemie niet uitsluit als een situatie van overmacht.

c) Toepasselijkheid van richtlijn 2015/2302 in het kader van een pandemie

57. De Belgische, de Italiaanse, de Slowaakse en de Tsjechische regering maken geen onderscheid tussen „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” en overmacht. Zij betwisten echter, meer in het algemeen, de toepasselijkheid van richtlijn 2015/2302 in de context van een pandemie. Zij stellen in wezen dat die richtlijn betrekking heeft op onvermijdbare en buitengewone omstandigheden van lokale en beperkte omvang, met uitsluiting van een pandemie. Zij vinden steun voor dat argument in overweging 31 van richtlijn 2015/2302, waarin onder de voorbeelden van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die aanleiding geven tot het recht om de reisovereenkomst vroegtijdig te beëindigen, het bestaan wordt genoemd van „grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming”( ).

58. Uit overweging 31 kan mijns inziens niet worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd de toepasselijkheid van richtlijn 2015/2302 te beperken tot gebeurtenissen die zich lokaal voordoen. Die overweging bevat slechts een indicatieve opsomming van situaties van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Zij lijkt eerder te leiden tot de tegenovergestelde conclusie dan die door de bovengenoemde regeringen wordt gesteund. Indien de verspreiding van een ernstige ziekte op de reisbestemming een voorbeeld is van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”, zou dat a fortiori moeten gelden voor de wereldwijde verspreiding van een ernstige ziekte. Dezelfde redenering kan worden gevolgd ten aanzien van artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, waarin het recht van de reiziger is neergelegd om de pakketreisovereenkomst te beëindigen „indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan” onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen „die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis”. Indien de reiziger het recht heeft om de overeenkomst te beëindigen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die zich lokaal voordoen en die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, moet hij a fortiori hetzelfde recht hebben wanneer een dergelijke gebeurtenis zich op wereldwijde schaal voordoet en aanzienlijke gevolgen heeft voor de uitvoering van de pakketreis.

59. Niettemin kan de Uniewetgever afhankelijk van de omvang van de verstoring voorzien in verschillende rechten en verplichtingen van de partijen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. In dat verband merk ik op dat richtlijn 2015/2302 is vastgesteld naar aanleiding van de vulkaanascrisis van 2010, die aanzienlijke gevolgen voor de reissector had. Ook al is dat effect niet vergelijkbaar met dat van de covid‑19-pandemie, het was voor de wetgever toch een gelegenheid om de regels dienovereenkomstig aan te passen. Dat was bijvoorbeeld het geval met betrekking tot de beperking van de aansprakelijkheid van de reisorganisator tot het dragen van de kosten van de nodige accommodatie voor ten hoogte drie nachten per reiziger indien niet kan worden gezorgd voor de terugkeer van de reiziger zoals afgesproken in de pakketreisovereenkomst (artikel 13, lid 7, van richtlijn 2015/2302). Ik denk dan ook dat redelijkerwijs kan worden geconcludeerd dat indien de wetgever het recht van de reiziger op terugbetaling binnen 14 dagen na de beëindiging van de overeenkomst in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die een zekere mate van verstoring veroorzaken, had willen beperken, uitsluiten of anders had willen regelen, hij dat uitdrukkelijk zou hebben gedaan.

60. De Slowaakse en de Tsjechische regering hebben voorts aangevoerd dat de verplichting van de organisator om de reiziger terug te betalen krachtens artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 niet van toepassing is, gelet op de beperkte werkingssfeer van de insolventiebescherming. Artikel 17 van richtlijn 2015/2302 verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat de op hun grondgebied gevestigde organisatoren zekerheid stellen voor de terugbetaling van alle door of namens de reizigers betaalde bedragen voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van de organisator niet worden verricht. Die zekerheid „is afdoende en dekt redelijkerwijs voorzienbare kosten”( ). In overweging 40 van richtlijn 2015/2302 staat dat een doeltreffende bescherming tegen insolventie „echter geen rekening [dient] te houden met zeer geringe risico’s, bijvoorbeeld de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste organisatoren, wanneer dit de kosten van de bescherming onevenredig zou beïnvloeden en derhalve de doeltreffendheid ervan in de weg zou staan”. In dergelijke gevallen, zo verduidelijkt die overweging, „kan de borgstelling voor terugbetalingen worden beperkt”. Die twee regeringen voeren aan dat in geval van wijdverspreide tekortkomingen van organisatoren, reizigers geen terugbetaling zouden ontvangen aangezien hun vorderingen niet beschermd zijn.

61. In dat verband volgt uit artikel 17 van richtlijn 2015/2302 dat de verplichting van de organisator om zekerheid te stellen voor de terugbetaling van betaalde bedragen geldt voor de situatie waarin de desbetreffende diensten niet worden verricht als gevolg van de insolventie van de organisator. Dit betekent dat de vordering tot terugbetaling beschermd is wanneer het liquiditeitsprobleem voortvloeit uit de insolventie van de organisator. In het geval van de pandemie vloeien de liquiditeitsproblemen echter voort uit wijdverbreide annuleringsaanvragen, die vervolgens tot insolventie kunnen leiden. Daarom wordt in de aanbeveling van de Commissie inzake vouchers erkend dat indien organisatoren insolvent worden, „het risico [bestaat] dat veel reizigers [...] helemaal geen terugbetaling krijgen, omdat hun vorderingen op organisatoren [...] niet beschermd zijn”( ).

62. Uit het feit dat richtlijn 2015/2302 de insolventiebescherming tegen terugbetalingsvorderingen in dergelijke situaties niet harmoniseert, kan voorts niet worden afgeleid dat artikel 12, lid 4, van die richtlijn niet van toepassing is. Meer in het algemeen harmoniseert richtlijn 2015/2302 geen herstructureringsmaatregelen of faillissementsbescherming voor reisorganisaties. Het materiële insolventierecht is inderdaad niet Unierechtelijk geharmoniseerd en blijft daarom tot op heden grotendeels tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. De lidstaten zijn echter gehouden om hun bevoegdheid uit te oefenen in overeenstemming met het Unierecht, en dus ook met de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden.( ) Daarom moeten alle maatregelen die de lidstaten nemen om de liquiditeitsproblemen van reisorganisatoren te verlichten, de essentie van het recht van de reiziger op terugbetaling eerbiedigen, overeenkomstig artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302. Die maatregelen moeten bovendien in overeenstemming zijn met het recht inzake staatssteun.

63. Wat het recht inzake staatssteun betreft, herinnert de aanbeveling van de Commissie inzake vouchers eraan dat de lidstaten aan exploitanten in de reis- en transportsector liquiditeitssteun kunnen verlenen om te garanderen dat de terugbetalingsaanvragen ten gevolge van de COVID‑19-pandemie kunnen worden ingelost. In die aanbeveling wordt verwezen naar de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun( ) als basis voor de verenigbaarheid van dergelijke liquiditeitssteun met de Unieregels inzake staatssteun.

64. Gelet op de voorgaande overwegingen ben ik van mening dat richtlijn 2015/2302 van toepassing is in de context van de covid‑19-pandemie.

d) Noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid als grond om particulieren toe te staan af te wijken van een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht

65. De volgende vraag die moet worden behandeld, is of reisorganisatoren zich in geval van een ernstige noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid op overmacht kunnen beroepen om af te wijken van een bepaling van afgeleid Unierecht. Meer in het bijzonder heeft de Franse regering aangevoerd dat artikel 12 van richtlijn 2015/2302 niet uitsluit dat het beginsel van „overmacht”, zoals dat in de rechtspraak van het Hof is ontwikkeld, kan worden toegepast. Zij verwijst in dat verband naar het arrest Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka( ) (hierna: „arrest Billerud”), alsook naar de beschikking Luxaviation( ).

66. De zaak die tot het arrest Billerud heeft geleid, betrof vennootschappen die een sanctie opgelegd kregen omdat zij niet tijdig hun emissierechten hadden ingeleverd. Die vennootschappen voerden aan dat de hun verweten tardieve inlevering te wijten was aan een interne administratieve tekortkoming. Het Hof heeft onder verwijzing naar zijn eerdere rechtspraak in het arrest Ferreira Valsabbia e.a./Commissie( ) geoordeeld dat „[z]elfs bij gebreke van een specifieke bepaling [...] overmacht [kan] worden aangenomen wanneer de door rechtssubjecten aangevoerde, van buiten komende oorzaak onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen heeft die het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen”( ). Het Hof bepaalde in dezelfde overweging ook dat het aan de nationale rechter staat om te beoordelen of de betrokken exploitant, ondanks alle voorzorgsmaatregelen die hij had kunnen nemen om de voorgeschreven termijnen in acht te nemen, werd geconfronteerd met abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich onafhankelijk van zijn wil hebben voorgedaan en die verder gaan dan een louter interne tekortkoming.( )

67. Uit de context van het arrest Billerud volgt dat het in dat arrest erkende verweermiddel van overmacht een beperkte mogelijkheid betreft om af te wijken van de rechtsgevolgen die voortvloeien uit de niet-nakoming van een verplichting krachtens het Unierecht. Ik zal nu onderzoeken of de redenering in dat arrest relevant is in het kader van de onderhavige zaak, die betrekking heeft op de vraag of vanwege overmacht mag worden afgeweken van een verplichting die voortvloeit uit een specifieke bepaling van Unierecht.

68. In de onderdelen b) en c) van mijn bovenstaande analyse heb ik aangegeven dat een situatie van overmacht volgens mij binnen de werkingssfeer van richtlijn 2015/2302 valt en wordt, in de regel, bestreken door het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”. Richtlijn 2015/2302 bevat reeds specifieke bepalingen die de contractuele verhouding regelen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Die bepalingen omvatten artikel 12, leden 2 en 3, van die richtlijn, die voorzien in het recht van de reiziger of van de organisator om de overeenkomst te beëindigen in geval van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. De beëindiging van de overeenkomst heeft krachtens artikel 12, lid 4, tot gevolg dat de organisator verplicht is de reiziger onverwijld, en in elk geval binnen 14 dagen na de beëindiging van de overeenkomst, het volledige bedrag van de voor de pakketreis betaalde bedragen terug te betalen.

69. Dat richtlijn 2015/2302 specifieke bepalingen bevat over de gevolgen van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voor de contractuele verhouding, betekent echter niet per se dat er geen ruimte is voor de toepassing van het arrest Billerud. Dat blijkt aangezien in het geval van de pandemie de onvermijdbare en buitengewone omstandigheden niet alleen de organisatoren hebben belet de overeenkomst uit te voeren, maar ook een aanzienlijke invloed hebben gehad op hun administratieve capaciteit om de beëindigingsverzoeken te verwerken, en op hun financiële capaciteit om de terugbetalingen te verrichten. Vanuit dat oogpunt zou er nog ruimte kunnen zijn voor toepassing van het in het arrest Billerud geformuleerde beginsel. Dat beginsel kan aldus worden opgevat dat het een zekere tolerantie ten aanzien van de strikte toepassing van het recht toelaat.( ) Onderzoekers die de gevolgen van covid‑19 voor het consumentenrecht en het consumentenbeleid bestuderen( ), hebben het begrip „maatschappelijke overmacht” ontwikkeld om de „collectieve gevolgen van de pandemie voor alle betrokken belangen” weer te geven. De essentie van dat begrip is de erkenning dat de pandemie ernstige en onverwachte gevolgen heeft gehad voor zowel consumenten als bedrijven, en voor de hele samenleving reden voor bezorgdheid is geworden.

70. Onder dergelijke omstandigheden zou het in het arrest Billerud geformuleerde beginsel van overmacht met betrekking tot de objectieve onmogelijkheid om het Unierecht na te leven, kunnen worden toegepast, zodat een zeer beperkte mogelijkheid zou worden geboden om tijdelijk te worden ontheven van de naleving van een specifieke verplichting die in een geharmoniseerd gebied van afgeleid Unierecht is neergelegd. De organisatoren zouden zich dan op overmacht kunnen beroepen wanneer de pandemie, ondanks alle voorzorgsmaatregelen die zijn genomen om de in artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 vastgestelde termijnen na te komen, gevolgen heeft die onvermijdelijk en onafwendbaar zijn en tijdelijk tot onoverkomelijke moeilijkheden leiden die het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen uit hoofde van die bepaling na te komen.( ) In dat verband zou rekening kunnen worden gehouden met een reëel gevaar voor faillissement dat het bestaan bedreigt van de organisator die zich op overmacht beroept.( ) De organisatoren kunnen zich slechts op overmacht beroepen voor de periode die nodig is om die moeilijkheden op te lossen.( ) Onder dergelijke beperkingen is de toepassing van het algemene beginsel van overmacht met betrekking tot de objectieve onmogelijkheid om het Unierecht na te leven in het kader van de reisovereenkomst geen algemene ontsnappingsclausule (of een carte blanche). Het kan slechts ruimte laten voor een tijdelijke afwijking van de strikte termijnen en alleen voor de periode die nodig is om ordelijke terugbetalingen te regelen.

71. De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of organisatoren op grond van het beginsel van overmacht in verband met de objectieve onmogelijkheid om aan het afgeleide Unierecht te voldoen, de terugbetaling mogen uitstellen in de vorm van een voucher. Vanuit contractueel oogpunt is het voorstel om een voucher af te geven een vorm van aanpassing van de overeenkomst. Het aanbieden van de voucher heeft tot gevolg dat de contractuele relatie in stand wordt gehouden. De voucher heeft immers tot gevolg dat de uitvoering wordt uitgesteld tot een later tijdstip, wanneer de omstandigheden het toelaten dat de reis wordt hervat. De verenigbaarheid van een dergelijke contractuele aanpassing met richtlijn 2015/2302 hangt af van de specifieke kenmerken van de voucher.

72. In deze zaak lijkt een voucher met de in het bestreden besluit beschreven kenmerken niet verenigbaar met richtlijn 2015/2302. Meer bepaald lijkt het aanbieden van een dergelijke voucher het evenwicht tussen de partijen niet te herstellen in de situatie van overmacht. Een van de partijen bij de overeenkomst, namelijk de reiziger, lijkt eerder te worden benadeeld. Zoals een commentator heeft geschreven, „is het buitensporig de klant te dwingen de wederpartij te financieren wanneer hij of zij dit misschien niet wil doen”( ). Dat is met name het geval in het licht van de geldigheidstermijn van de voucher, namelijk 18 maanden. Pas na afloop van die termijn heeft de reiziger de mogelijkheid om zijn recht op terugbetaling uit te oefenen zonder dat er enige garantie bestaat tegen de insolvabiliteit van de organisator. Bovendien is het aan de reiziger om de nodige stappen ondernemen om ervoor te zorgen dat hij zijn geld aan het einde van die termijn ontvangt. Elke nieuwe onderhandeling over de overeenkomst zou voor beide partijen gunstig moeten zijn. Rechtsgeleerden wijzen er terecht op dat touroperators en consumenten „wederzijds voordeel moeten hebben bij een voucherregeling”, en dat dit het geval zou zijn „indien de reisorganisaties de consument iets aanbieden boven op hetgeen hem wettelijk toekomt”( ).

73. Uiteindelijk hangt de contractuele regeling met het oog op een situatie van overmacht af van de omstandigheden van het geval in het licht van het beginsel van goede trouw.( ) In de context van de pandemie, met name in het allereerste begin, kunnen de gevolgen van de beëindiging van de overeenkomst voor de andere partij niet volledig worden genegeerd. Gezien de omvang van de annuleringen zouden zelfs de organisatoren die over de financiële draagkracht beschikten om alle reizigers terug te betalen, ten minste enige tijd moeten krijgen om de terugbetaling van de betaalde bedragen te verwerken.( ) Ter terechtzitting heeft de Commissie toegegeven dat de meeste reizigers in de beginfase van de pandemie pragmatisch op de situatie hebben gereageerd en niet verwachtten dat zij binnen de onder normale omstandigheden geldende krappe termijn van 14 dagen zouden worden terugbetaald. Mits zij voldoende informatie zouden krijgen over de voorwaarden voor hun terugbetaling, zouden zij bereid zijn een redelijke termijn af te wachten. Beide partijen bij de pakketreisovereenkomst moeten er daarom naar streven „verantwoordelijk en eerlijk” te handelen.( )

74. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat een individuele organisator zich op overmacht kan beroepen in omstandigheden waarin de covid‑19-pandemie, ondanks het feit dat alle nodige voorzorgsmaatregelen zijn genomen om de termijnen na te komen, gevolgen heeft gehad die onvermijdelijk en onafwendbaar zijn en tot tijdelijk onoverkomelijke moeilijkheden hebben geleid die het de organisator objectief onmogelijk maken om een terugbetaling uit hoofde van artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 te verrichten. De organisator kan zich slechts op overmacht beroepen voor de periode die nodig is om die moeilijkheden op te lossen. Het beroep op overmacht in verband met de objectieve onmogelijkheid om het recht van de Unie na te leven, geeft organisatoren echter niet het recht om een voucher af te geven met de kenmerken als beschreven in het bestreden besluit.

e) Noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid als grond om de lidstaten toe te staan af te wijken van een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht

75. Zelfs al werd aanvaard dat de redenering van het arrest Billerud kan worden toegepast in de gevallen waarin het voor een individuele organisator wegens de covid‑19-pandemie objectief onmogelijk is om te voldoen aan de verplichting om binnen 14 dagen de door de reizigers betaalde bedragen terug te betalen, zou dat in casu nog steeds geen passend antwoord geven. In deze zaak gaat het immers niet om geschillen tussen particulieren. Hier gaat het om de wettigheid van een wetsbepaling op grond waarvan een lidstaat als reactie op de covid‑19-pandemie besluit een maatregel vast te stellen die afwijkt van het afgeleide Unierecht. Ik ben dan ook van mening dat de uitspraken in het arrest Billerud niet automatisch ten aanzien van de lidstaten kunnen gelden.

76. Wat de niet-nakoming van het Unierecht door een lidstaat betreft, zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van inbreukprocedures bij uitzondering overmacht heeft toegelaten als rechtvaardigingsgrond voor een dergelijke niet-nakoming. De toepasselijke rechtspraak betrof voornamelijk de niet-omzetting van een maatregel van Unierecht( ) of de niet-nakoming van een specifieke verplichting die in afgeleid Unierecht is neergelegd.( ) Volgens die rechtspraak kan „een lidstaat die tijdelijk wordt geconfronteerd met onoverkomelijke moeilijkheden die hem beletten zijn uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen, zich enkel voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen op overmacht beroepen”( ).

77. Aangezien de verplichting waarvan moet worden afgeweken in deze zaak niet op de lidstaat maar op de reisorganisator rust, zou kunnen worden betoogd dat er geen ruimte is voor toepassing van de rechtspraak die geldt voor inbreukprocedures. Indien het arrest Billerud echter van toepassing zou zijn op een groot aantal organisatoren en het een zeer aanzienlijk aantal overeenkomsten zou betreffen, zou dat kunnen wijzen op een systeemprobleem en op de noodzaak om over de nodige tijd te beschikken om een „systeem”-oplossing te vinden om de gevolgen van de pandemie aan te pakken.( ) Wanneer een lidstaat in dergelijke omstandigheden tijdelijk onoverkomelijke moeilijkheden ondervindt bij de toepassing in zijn rechtsorde van een bepaling tot omzetting van afgeleid Unierecht, moet hij zich bij wijze van uitzondering ook op overmacht kunnen beroepen.

78. De analoge toepassing van het verweer van overmacht op een situatie waarin wordt afgeweken van een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht, zou aan bijzonder strikte waarborgen moeten worden onderworpen. Het mag niet worden opgevat als een algemene ontsnappingsclausule of een carte blanche om van het Unierecht af te wijken. Het gaat om een zeer uitzonderlijke, in omvang beperkte en tijdelijke afwijking waarbij het objectief onmogelijk is om aan het afgeleide Unierecht te voldoen. Ik ben derhalve van mening dat een lidstaat zich in de context van een „ongeziene noodsituatie op gezondheidsvlak”( ), zoals de covid‑19-pandemie, op overmacht kan beroepen die de vaststelling van een afwijkende maatregel in reactie op de pandemie rechtvaardigt, indien hij wordt geconfronteerd met tijdelijk onoverkomelijke moeilijkheden die hem beletten te voldoen aan zijn verplichting om in zijn rechtsorde een specifieke bepaling van afgeleid Unierecht toe te passen. De lidstaat kan zich echter slechts op overmacht beroepen voor de periode die nodig is om die moeilijkheden op te lossen. De middelen die worden gekozen om de onoverkomelijke moeilijkheden op te lossen, moeten in overeenstemming zijn met het algemene evenredigheidsbeginsel. Het staat aan de lidstaat die zich op overmacht beroept te bewijzen dat het gebruik van een afwijking noodzakelijk is om de onoverkomelijke moeilijkheden die uit die situatie voortvloeien op te lossen. In dat verband moet de lidstaat geen andere keuze worden gelaten dan tijdelijk van het Unierecht af te wijken.

79. In casu betoogt de Franse regering dat zij genoodzaakt was om een afwijking van het Unierecht in te voeren en, meer bepaald, om reisorganisatoren toe te staan een voucher af te geven in plaats van over te gaan tot onmiddellijke terugbetaling, teneinde te voorkomen dat deze organisatoren op grote schaal failliet zouden gaan. In dat verband wil ik het volgende opmerken. Tijdens de eerste fasen van de pandemie werden de lidstaten geconfronteerd met grote uitdagingen op het gebied van de gezondheid van hun bevolking en de economie. Gelet op de omstandigheden moesten de regeringen een aantal prioriteiten stellen, de kwetsbaren beschermen, degenen die werkloos waren geworden ondersteunen en er tegelijk voor zorgen dat de bedrijven die het hardst door de pandemie werden getroffen, niet instortten. Ter terechtzitting heeft de Tsjechische regering benadrukt dat de noodsituatie op het gebied van de gezondheid de lidstaten ertoe noopte op een groot aantal gebieden maatregelen te nemen en de betrokken belangen opnieuw in evenwicht te brengen gezien de omstandigheden. Het zou dan gerechtvaardigd kunnen lijken dat een lidstaat een – in omvang en in tijd beperkte – opschorting oplegt van de uitoefening van bepaalde contractuele rechten gedurende de periode die strikt noodzakelijk is om de partijen in staat te stellen zich aan een nieuwe en onvoorziene situatie aan te passen of om de overheid in staat te stellen passende oplossingen te vinden. Dergelijke oplossingen zouden kunnen zorgen voor continuïteit van de overeenkomsten om liquiditeitscrises in de economie te vermijden, zonder een buitensporige last op te leggen aan de reizigers die recht op terugbetaling hebben.( )

80. De Franse regering betoogt dat het afwijkende bestreden besluit enkel van toepassing was op pakketreisovereenkomsten die tussen 1 maart 2020 en 15 september 2020 zijn beëindigd. Het besluit is na die termijn niet verlengd, aangezien werd geoordeeld dat de reissector de nodige tijd had gekregen om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. De afwijking was inderdaad tijdelijk, in die zin dat zij enkel betrekking had op overeenkomsten die binnen de voormelde periode van 6 maanden waren beëindigd. Zoals de Commissie in haar pleidooi uitvoerig heeft beklemtoond, heeft het bestreden besluit echter met terugwerkende kracht een verworven en dwingend recht van de reizigers om de reeds door hen betaalde bedragen te ontvangen, aangetast. Gelet op die grote gevolgen voor de consumentenovereenkomst volstaat het niet te stellen dat de maatregel slechts gedurende een bepaalde periode van kracht is gebleven. Hij moet aan een bijzondere toetsing worden onderworpen. In dat verband zou ik willen wijzen op twee kenmerken van de bij het bestreden besluit ingevoerde voucherregeling, die er in combinatie met de terugwerkende kracht op kunnen wijzen dat die maatregel verder gaat dan noodzakelijk was om de gevolgen van de pandemie voor de beëindiging van reisovereenkomsten te ondervangen. Het eerste kenmerk betreft de duur van de opschorting van het recht op terugbetaling. In het bestreden besluit is bepaald dat de organisator uiterlijk binnen een termijn van 3 maanden na de kennisgeving van de beëindiging van de overeenkomst een voucher kan aanbieden die gedurende 18 maanden geldig is. De consument kan zijn recht op terugbetaling van eventuele contante betalingen pas uitoefenen nadat die termijn van 18 maanden is verstreken. Concreet wordt het recht van de reiziger om de reeds door hem betaalde bedragen terug te vorderen, gedurende een periode van 18 tot 21 maanden na de beëindiging van de overeenkomst door het bestreden besluit opgeschort. De Franse regering heeft niet uitgelegd waarom het noodzakelijk was om de reizigers hun uit artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 voortvloeiende recht gedurende een periode van ten minste 18 maanden na de afgifte van de voucher te ontnemen.

81. Het tweede kenmerk is het ontbreken van enig voordeel dat de reizigers wordt geboden als tegenwicht voor de ernstige aantasting van hun recht op terugbetaling. Door de bij het bestreden besluit ingevoerde voucherregeling werden de reizigers immers gedwongen het risico van de gevolgen van de pandemie voor de reisovereenkomst te dragen zonder dat daar een tegenwicht tegenover stond. In dat verband moet mijns inziens een bijzonder belang worden gehecht aan een van de beginselen die het European Law Institute voor de covid‑19-crisis heeft opgesteld met betrekking tot „overmacht en tegenspoed”. Het is als volgt geformuleerd: „In overeenstemming met het solidariteitsbeginsel moeten de staten ervoor zorgen dat de gevolgen van de verstoring van contractuele betrekkingen, zoals de annulering van reizen, niet uitsluitend voor risico van één partij komen, in het bijzonder van een consument of een midden- of kleinbedrijf.”( ) Met andere woorden: het argument dat een bedrijf „te groot is om om te vallen”, mag niet worden aanvaard wanneer het tot benadeling van de consument-burger leidt.

82. Voor passende alternatieven moet worden verwezen naar de aanbeveling van de Commissie inzake vouchers, die een specifiek hoofdstuk over ondersteunende maatregelen en staatssteun bevat.( ) Hierin wordt de nadruk gelegd op de mogelijkheid voor de lidstaten om steun te verlenen aan de marktdeelnemers in de vervoers- en reissector om ervoor te zorgen dat de uit de COVID‑19-pandemie voortvloeiende terugbetalingsvorderingen kunnen worden gehonoreerd. Voor zover marktdeelnemers in de reissector algemene liquiditeitssteun nodig hebben, stelt die aanbeveling dat de lidstaten ook kunnen besluiten regelingen in te voeren om marktdeelnemers dergelijke steun te verlenen. In dat verband wordt verwezen naar de tijdelijke kaderregeling, die de grondslag vormt voor de verenigbaarheid van eventuele liquiditeitssteun met de voorschriften van de Unie inzake staatssteun.

83. De tijdelijke kaderregeling, die zes opeenvolgende keren is gewijzigd, voorziet in verschillende soorten steun die kunnen worden getoetst aan artikel 107, lid 2, onder b)( ), of lid 3, onder b), VWEU.( ) Wat met name de aan toeristische ondernemingen toegekende compensatie betreft, wordt in de tijdelijke kaderregeling duidelijk gemaakt dat de lidstaten dergelijke compensatiemaatregelen kunnen aanmelden en dat de Commissie die rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 2, onder b), zal beoordelen.( ) Ik zou willen benadrukken dat de Commissie zich heeft verbonden tot een „snel” goedkeuringsproces.( ) Verschillende lidstaten hebben gebruikgemaakt van de tijdelijke kaderregeling en staatssteunmaatregelen aangemeld ten gunste van organisatoren van pakketreizen, die de Commissie overeenkomstig de tijdelijke kaderregeling of krachtens het Verdrag heeft goedgekeurd.( )

84. Het lijkt er derhalve op dat het Unierecht de lidstaten alternatieve instrumenten bood om de liquiditeitsproblemen van organisatoren aan te pakken. Ter ondersteuning van dat punt heeft de Deense regering in haar betoog het voorbeeld aangehaald van de vaststelling van een steunregeling voor leningen aan de reissector (Rejsegarantifonden). In antwoord op een vraag van het Hof hebben de regeringen die aan de terechtzitting hebben deelgenomen, hun standpunt over de mogelijkheid van de oprichting van een soortgelijk fonds nader toegelicht. De Franse regering betoogde dat de door de Deense regering gekozen oplossing in Frankrijk niet mogelijk was, aangezien er vóór de gezondheidscrisis geen vergelijkbaar fonds bestond. De Franse regering heeft in het bijzonder uiteengezet dat de verzekeringsbranche in Frankrijk alleen de rol van borgsteller heeft en zonder vergunning geen geld mag uitlenen.

85. Bij de beoordeling van de mogelijkheden die voor elke lidstaat beschikbaar zijn om de reisorganisatoren te ondersteunen in reactie op de pandemie, moet rekening worden gehouden met de structurele verschillen per land. Daarbij moeten de lidstaten echter het beginsel van loyale samenwerking overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU in acht nemen. Dat beginsel geldt voor zowel de lidstaten als de instellingen van de Unie. Wanneer een lidstaat de Commissie in kennis stelt van de grote moeilijkheden die hij ondervindt bij de toepassing van een specifieke Unierechtelijke bepaling wegens een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid, is de Commissie verplicht naar behoren met die moeilijkheden rekening te houden en de betrokken lidstaat bijstand te verlenen. Dat geldt des te meer omdat het Unierecht niet over een eigen algemene „noodregeling voor de Europese Unie” beschikt.( )

86. Voorts zij erop gewezen dat er in de eerste maanden van de pandemie op het niveau van het Unierecht geen specifieke regeling bestond met betrekking tot vouchers die werden verstrekt als alternatief voor terugbetaling van geannuleerde vervoers- en pakketreisovereenkomsten.( ) Op 5 maart 2020, met een update op 19 maart 2020, heeft de Commissie op haar website informele richtsnoeren gepubliceerd over de toepassing van richtlijn 2015/2302, waarin wordt bevestigd dat reizigers recht hebben op volledige terugbetaling, maar ook een voucher mogen aanvaarden.( ) In een brief van 27 maart 2020 aan alle lidstaten heeft commissaris Reynders opnieuw het recht van de reiziger op terugbetaling bevestigd. Hij stelde voor dat touroperators vouchers zouden kunnen aanbieden, op voorwaarde dat die vouchers niet verplicht zijn. Hij stelde ook voor dat de lidstaten maatregelen zouden moeten nemen om het vertrouwen van de reiziger in de keuze voor een voucher te versterken.( )

87. Intussen hebben verscheidene lidstaten de Commissie verzocht het recht op terugbetaling binnen 14 dagen op te schorten en/of te vervangen door een tijdelijke voucheroplossing.( ) In plaats daarvan heeft de Commissie haar standpunt bevestigd dat de rechten van de consumenten niet mogen worden opgeschort en dat „zij niet zou ingaan op oproepen om de consumentenbescherming te verlagen”( ). Op 13 mei 2020 heeft de Commissie haar aanbeveling inzake vouchers vastgesteld. In die aanbeveling erkent de Commissie ten volle de ernstige effecten van de annuleringen als gevolg van de pandemie, de liquiditeitsproblemen van de organisatoren en het gevaar dat vele reizigers helemaal geen terugbetaling zouden krijgen omdat hun vorderingen op organisatoren en vervoerders niet beschermd zijn. De oplossing voor die problemen ligt volgens die aanbeveling in het aantrekkelijker maken van vouchers voor reizigers. Met het oog daarop heeft de Commissie de lidstaten verzocht de invoering te overwegen van garantieregelingen ter ondersteuning van de marktdeelnemers in de reis- en vervoersector, overeenkomstig de Unieregels inzake staatssteun. De Commissie stelde voor dat de lidstaten ook zouden kunnen overwegen tijdelijke staatssteunmaatregelen te nemen onder de voorwaarden van de tijdelijke kaderregeling.

88. Ter terechtzitting heeft de Commissie aangevoerd dat de instellingen van de Unie het op andere rechtsgebieden( ) noodzakelijk en gerechtvaardigd achtten om de Uniewetgever voor te stellen een afwijking van specifieke bepalingen van afgeleid Unierecht vast te stellen. Evenwel is besloten dit niet te doen met betrekking tot artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302. De Commissie heeft uiteengezet dat een wijziging van richtlijn 2015/2302 de verworven rechten van consumenten met terugwerkende kracht zou aantasten. Bovendien heeft de Commissie erop gewezen dat ongeveer de helft van de lidstaten het niet absoluut noodzakelijk achtte die richtlijn te wijzigen en erin slaagde de situatie op een andere manier op te vangen. Ongeacht de gemaakte beleidskeuze meen ik dat, gelet op de grote bezorgdheid van verschillende lidstaten over de gevolgen van de wijdverbreide annuleringen van reisovereenkomsten, een voorstel voor een wetgevingshandeling mocht worden verwacht (in plaats van een aanbeveling) om de situatie op een gecoördineerde wijze aan te pakken. Die waarneming alleen betekent echter niet dat het de lidstaten vrijstaat een eenzijdige afwijking van het Unierecht in te voeren die verder gaat dan hetgeen strikt noodzakelijk is om een situatie van overmacht te boven te komen.

89. Een laatste opmerking betreft de lering die kan worden getrokken voor de toekomst. De noodzaak om de problemen door de covid‑19-pandemie in overweging te nemen, komt tot uiting in de lopende herziening van de huidige Unieregels inzake pakketreizen. Zoals aangekondigd in haar Nieuwe Consumentenagenda, heeft de Commissie zich ertoe verbonden om tegen 2022 „grondig te analyseren of het huidige regelgevingskader voor pakketreizen, met inbegrip van de bescherming bij insolventie, nog steeds volstaat om te allen tijde te zorgen voor robuuste en uitgebreide consumentenbescherming”( ). De Commissie verduidelijkt evenwel dat het doel van de beoordeling „niet zal zijn de consumentenbescherming te verlagen”.

90. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het antwoord op de tweede vraag luidt dat de gezondheidscrisis in verband met de covid‑19-pandemie en de buitengewone gevolgen daarvan voor de toeristische sector van dien aard zijn dat zij slechts een rechtvaardiging kunnen vormen voor een tijdelijke afwijking van de verplichting van de organisator krachtens artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 om de reiziger alle betaalde bedragen voor de pakketreis binnen 14 dagen na beëindiging van de pakketreisovereenkomst terug te betalen, voor de periode die de lidstaat nodig heeft om een oplossing te vinden voor de ondervonden onoverkomelijke moeilijkheden die hem beletten de nationale bepaling waarin een dergelijke verplichting is omgezet, toe te passen. De middelen die worden gekozen om dergelijke moeilijkheden aan te pakken moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het staat aan de lidstaat die zich op overmacht beroept om aan te tonen dat het noodzakelijk is gebruik te maken van een afwijking teneinde dergelijke moeilijkheden die wegens die situatie worden ondervonden, op te lossen. In dat verband moet worden nagegaan of er geen andere maatregel bestaat dan het gebruik van een afwijking van het Unierecht. Het bestreden besluit lijkt evenwel verder te gaan dan noodzakelijk en evenredig is om de ondervonden onoverkomelijke moeilijkheden aan te pakken, met name gelet op de terugwerkende kracht ervan, de duur van de opschorting van het recht op terugbetaling en het ontbreken van enig voordeel dat de reiziger wordt aangeboden als tegenwicht voor de terugwerkende kracht van de aantasting van zijn rechten die uit de pakketreisovereenkomst voortvloeien.

Derde vraag

91. Indien het Hof zou oordelen dat artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een afwijking als die welke in het bestreden besluit is vastgesteld, wenst de verwijzende rechter met zijn derde vraag in wezen te vernemen of het in de in de tweede vraag genoemde omstandigheden mogelijk is om de werking van een beslissing waarbij een nationale regeling die in strijd is met die bepaling, nietig wordt verklaard, in de tijd aan te passen.

92. In dat verband zij eraan herinnerd dat enkel het Hof, bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid, een voorlopige opschorting kan toestaan van het effect dat een regel van het Unierecht op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling daarvan. Immers, waren de nationale rechterlijke instanties bevoegd om aan de nationale bepalingen voorrang te geven boven het Unierecht waarmee zij in strijd zijn, al was het maar tijdelijk, dan zou afbreuk worden gedaan aan de uniforme toepassing van het Unierecht.( )

93. Het Hof kan dus slechts bij wijze van uitzondering – ingevolge het aan de rechtsorde van de Unie inherente algemene beginsel van rechtszekerheid – beperkingen stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende om zich te beroepen op een door het Hof uitgelegde bepaling teneinde te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen ter discussie te stellen. Een dergelijke beperking mag slechts worden gesteld indien voldaan is aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar voor ernstige verstoringen.( )

94. In de onderhavige zaak zou met betrekking tot het eerste criterium in verband met het beginsel van goede trouw kunnen worden betoogd dat de Franse regering met inachtneming van dat beginsel heeft gehandeld, althans voor zover het de eerste fasen van de pandemie betrof en althans tot de bekendmaking van de aanbeveling van de Commissie inzake vouchers. Het is juist dat de Commissie haar standpunt heeft meegedeeld na de uitbraak van de pandemie.( ) Die mededeling op 5 maart 2020 (met een update op 19 maart 2020) gaf echter „informele richtsnoeren”( ). De Commissie heeft in haar schriftelijke opmerkingen erkend dat zij te maken had met een aantal moeilijkheden die verband hielden met de ontoereikendheid van de Unieregeling ten aanzien van de bijzondere omstandigheden van de crisis. Om aan die moeilijkheden het hoofd te bieden, achtte de Commissie het noodzakelijk dringende wetgevingsvoorstellen te doen om zich tijdelijk aan de situatie aan te passen. Zoals ik hierboven in mijn analyse van de tweede vraag heb vermeld( ), hebben verschillende lidstaten, voor zover het richtlijn 2015/2302 betreft, de Commissie verzocht om het recht op terugbetaling binnen 14 dagen op te schorten en/of te vervangen door een tijdelijke voucheroplossing.

95. In haar schriftelijke opmerkingen verklaart de Commissie dat haar diensten bij het begin van de pandemie hebben onderzocht of er specifieke maatregelen moesten worden getroffen ter bescherming van de organisatoren. De Commissie heeft uiteindelijk besloten dat het niet passend was om daartoe een wetgevingsvoorstel in te dienen. Zoals zij ter terechtzitting heeft uiteengezet, was een van de doorslaggevende factoren bij dat besluit de vrees dat door reizigers gesloten overeenkomsten met terugwerkende kracht zouden worden beïnvloed. In plaats daarvan heeft de Commissie de aanbeveling inzake vouchers vastgesteld.

96. Bovenstaande opeenvolging van gebeurtenissen wijst er naar mijn mening op dat er, althans in de beginfase van de pandemie, voor de lidstaten redelijke gronden waren om te overwegen dat het bestaande wetgevingskader zou kunnen worden aangepast met het oog op de omstandigheden van de covid‑19-pandemie. Daarom ben ik het met de Belgische regering eens dat de Franse regering, althans in de beginfase van de pandemie, te goeder trouw heeft gehandeld toen zij besloot het bestreden besluit vast te stellen. Na de bekendmaking van de aanbeveling van de Commissie inzake vouchers lijkt het standpunt van de Franse regering dat het bestreden besluit in stand moest worden gehouden echter niet langer overtuigend.

97. De tweede voorwaarde die volgens de in punt 93 hierboven aangehaalde rechtspraak wordt gesteld om de werking van een arrest van het Hof in de tijd te beperken, is de vaststelling van „een gevaar voor ernstige verstoringen”. In de onderhavige zaak heeft de verwijzende rechter verklaard dat de waarde van de door Franse reisorganisatoren uitgegeven vouchers op 15 september 2020, de datum waarop het bestreden besluit niet meer gold, werd geraamd op 990 miljoen EUR, wat ongeveer 10 % van de omzet van de sector in een normaal jaar vertegenwoordigt. Het feit dat de organisatoren aan het begin van de pandemie liquiditeitsproblemen ondervonden, betekent echter niet dat zij die problemen nog steeds ondervinden. In dat verband zij erop gewezen dat meer dan twee jaar na de inwerkingtreding van het bestreden besluit en twee jaar na het verstrijken ervan (15 september 2020), de financiële middelen waarover de lidstaten beschikken om de liquiditeitsbehoeften van de door de pandemie getroffen organisatoren te lenigen, vaststaan.( ) Het kan dat organisatoren rente moeten betalen over eventuele terugbetalingen die niet zijn voldaan, terwijl het bestreden besluit van kracht bleef. Noch de verwijzende rechter noch de Franse regering is echter nader ingegaan op dat aspect of op de vraag of dit zou leiden tot een „gevaar voor ernstige verstoringen”.

98. Aangezien niet is aangetoond dat de in deze conclusie voorgestelde uitlegging een gevaar voor ernstige verstoringen inhoudt en de in punt 93 genoemde criteria cumulatief zijn, hoeft de werking van het arrest niet in de tijd te worden beperkt.( )

99. Voor een volledig antwoord zij erop gewezen dat het Hof heeft erkend dat een nationale rechterlijke instantie de mogelijkheid heeft om van geval tot geval en bij wijze van uitzondering de gevolgen van de nietigverklaring van een met het Unierecht onverenigbaar geachte nationale bepaling te regelen met inachtneming van de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden.( )

100. Het Hof heeft een dergelijke mogelijkheid erkend in het kader van „dwingende redenen” betreffende het milieu, mits aan bepaalde in de rechtspraak omschreven voorwaarden is voldaan.( ) Het Hof heeft ook, bij wijze van uitzondering, de mogelijkheid erkend om de gevolgen van maatregelen op het gebied van het milieurecht te handhaven wanneer die handhaving wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen die verband houden met de noodzaak om het reële en ernstige risico dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken teniet te doen, en aan dit risico niet het hoofd zou kunnen worden geboden met andere middelen en alternatieven, met name in het kader van de interne markt.( ) Die handhaving kan niet langer duren dan de tijd die strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid. De toepassing van die rechtspraak is dus afhankelijk van het bestaan van „het reële en ernstige risico [...] dat de elektriciteitsbevoorrading [...] wordt onderbroken”.

101. In het hoofdgeding kan moeilijk worden volgehouden dat er sprake is van een hoger belang dat ten minste vergelijkbaar is met de elektriciteitsbevoorrading van een lidstaat. Bovendien is het bestreden besluit niet meer van kracht. Derhalve zou, zoals de Commissie in wezen stelt, de beperking in de tijd van de werking van het arrest van het Hof in de onderhavige zaak het bestuur niet in staat stellen de vastgestelde inbreuk ongedaan te maken. In plaats daarvan zou daarmee de schending van het Unierecht feitelijk worden bekrachtigd.

102. Er moet er ook op worden gewezen dat de praktische gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter behoren. De aan het Hof overgelegde stukken bevatten geen informatie over de precieze gevolgen van de nietigverklaring voor de organisatoren. Hoe dan ook zouden de economische gevolgen van de nietigverklaring op zich niet volstaan om de beperking van de werking van het arrest van het Hof in de tijd te rechtvaardigen.( )

103. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat het antwoord op de derde vraag moet luiden dat de werking van een beslissing tot nietigverklaring van een met artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 strijdige nationale regeling niet in de tijd hoeft te worden aangepast.

Conclusie

104. Gelet op het voorgaande stel ik het Hof voor de door de Conseil d’État gestelde vragen als volgt te beantwoorden:

„1) Artikel 12, lid 4, van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad,

moet als volgt worden uitgelegd:

in geval van beëindiging van een pakketreisovereenkomst is de organisator verplicht de betaalde bedragen in geld terug te betalen en mag hij geen alternatief opleggen, met name in de vorm van een voucher van hetzelfde bedrag als dat van de betaalde bedragen. Die bepaling staat er echter niet aan in de weg dat de reiziger ervoor kiest een dergelijke voucher in ontvangst te nemen nadat de gebeurtenis die recht geeft op terugbetaling zich heeft voorgedaan.

2) De gezondheidscrisis in verband met de COVID‑19-pandemie en de buitengewone gevolgen daarvan voor de toeristische sector zijn van dien aard dat zij slechts een rechtvaardiging kunnen vormen voor een tijdelijke afwijking van de verplichting van de organisator krachtens artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 om de reiziger alle betaalde bedragen voor de pakketreis binnen 14 dagen na beëindiging van de pakketreisovereenkomst terug te betalen, voor de periode die de lidstaat nodig heeft om een oplossing te vinden voor de ondervonden onoverkomelijke moeilijkheden die hem beletten de nationale bepaling waarin een dergelijke verplichting is omgezet, toe te passen. De middelen die worden gekozen om de onoverkomelijke moeilijkheden aan te pakken moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het staat aan de lidstaat die zich op overmacht beroept om aan te tonen dat het noodzakelijk is gebruik te maken van een afwijking teneinde de wegens die situatie ondervonden onoverkomelijke moeilijkheden op te lossen. In dat verband moet worden nagegaan of er geen andere maatregel bestaat dan het gebruik van een afwijking van het Unierecht. Het bestreden besluit lijkt evenwel verder te gaan dan noodzakelijk en evenredig is om de ondervonden onoverkomelijke moeilijkheden aan te pakken, met name gelet op de terugwerkende kracht ervan, de duur van de opschorting van het recht op terugbetaling en het ontbreken van enig voordeel dat de reiziger wordt aangeboden als tegenwicht voor de terugwerkende kracht van de aantasting van zijn rechten die uit de pakketreisovereenkomst voortvloeien.

3) De werking van een beslissing tot nietigverklaring van een met artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 strijdige nationale regeling hoeft niet in de tijd te worden aangepast.”