3.

Ten slotte wierp de Bondsregering nog vragen op, welker beantwoording van invloed kan zijn op de volgorde van behandeling der voorgelegde vraagstukken en op de ontvankelijkheid van enkele daarvan. Zij hebben betrekking op de omvang van 's Hofs bevoegdheden naar artikel 177, 1 b), waar gesproken wordt van beslissingen over de geldigheid van door de instellingen der Gemeenschap verrichte handelingen. Twee vraagstukken dienen hier te worden onderzocht: — Betekent geldigheid ook wettigheid? — Zo ja, kan krachtens artikel 177 de wettigheid van tot Lid-Staten gerichte beschikkingen worden onderzocht? a) Het betoog van de Bondsregering zou de gedachte kunnen doen opkomen dat het begrip „geldigheid” betrekking heeft op het formele bestaan van rechtshandelingen, waarbij zou moeten worden aangenomen, dat op grond van artikel 177, 1 b), slechts de vraag kan worden onderzocht of er sprake is van een rechtshandeling dan wel van een niet bestaande handeling en of een rechtshandeling mogelijk door latere handelingen van de betreffende instelling of door een rechterlijke uitspraak haar kracht verloren heeft. Bij de motivering op dit punt wordt met name gewezen op de afwijkende formulering van artikel 173 hetwelk uitdrukkelijk van de wettigheid van de handelingen der instellingen spreekt. Tegen deze opvatting — welke kennelijk niet als stelling werd verdedigd doch slechts voorgedragen ten einde een bestaand vraagstuk duidelijk weer te geven — rijzen verschillende bedenkingen. — Allereerst mag met het algemene beginsel worden vergeten dat aan afwijkingen in de woordelijke inhoud en in de redactie van afzonderlijke verdragsbepalingen — met name wanneer deze zich tot een enkel begrip beperken — voor de interpretatie van de Europese Verdragen niet dezelfde betekenis toekomt als voor de uitlegging van zorgvuldig geredigeerde nationale codificaties. — Wat het begrip „geldigheid” betreft, de taalkundige betekenis van deze term dwingt tot de slotsom dat hiermede slechts wordt gedoeld op het formele bestaan van rechtshandelingen. Dit wordt met name duidelijk wanneer men let op de Franse terminologie. Volgens Capitant, Vocabulaire Juridique 1930, betekent „validité”: „la qualité d'un acte qui n'est entaché d'aucune cause de nullité”. Ook het „recours en appréciation de validité”, waarvan bij de analyse van artikel 177 soms wordt verwezen, laat stellig een onderzoek toe van de wettigheid van rechtshandelingen, zulks zonder enige beperking ten aanzien van de „moyens” (vgl. Encyclopédie Dalloz, Droit administratif, 1957-58, blz. 325). Voor het Duitse juridische spraakgebruik wordt hier verwezen naar de commentaren op het Bundesverfassungsgerichtsgesetz waar in verband met de controle op de verenigbaarheid van wetten met de grondwet eveneens van „Gültigkeit” gesproken wordt (vgl. Geiger, Kommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1952, blz. 239, 241, 245). — In andere verdragsteksten zien wij meestal, dat een beperking van de rechterlijke bevoegdheid tot toetsing van bepaalde handelingen duidelijk en niet met gebruik van voor verschillende uitleggingen vatbare termen wordt voorgeschreven (vgl. artikel 33, 2e lid, E.G.K.S.-Verdrag voor het beroep door ondernemingen tegen algemene beschikkingen ingesteld op grond van détournement de pouvoir; artikel 38, 3e lid, van het E.G.K.S.-Verdrag krachtens hetwelk besluiten van de Vergadering of van de Raad slechts met de beroepsgronden onbevoegdheid of schending van wezenlijke vormvoorschriften aangevallen kunnen worden; artikel 18 van het Euratom-Verdrag, waarbij de rechterlijke controle van de beslissingen der Arbitragecommissie beperkt wordt tot de formele rechtmatigheid en de uitlegging van het Verdrag). — De Bondsregering geeft overigens met betrekking tot artikel 184 toe, dat verordeningen — en dit schijnt niet twijfelachtig — krachtens artikel 177 ook op haar regelmatigheid kunnen worden getoetst. Indien dit zo is, dan moet worden erkend, dat het begrip „geldigheid” mede de rechtmatigheid omvat, daar artikel 177 geen bijzondere bepaling voor verordeningen bevat. — De enge interpretatie van de term „geldigheid” zou stellig tekort doen aan de algemene betekenis welke aan artikel 177 in het algemeen voor het in het Verdrag neergelegde systeem van rechtsbescherming toekomt. In dit verband herinner ik aan de Duitse en Italiaanse memories van toelichting op het E.E.G.-Verdrag, waar op de gelijkenis wordt gewezen tussen de procedure tot verkrijging van een prejudiciële beslissing en het Duitse Normenkontrollverfahren (artikel 100 van het Grundgesetz) en de Italiaanse procedure voor de incidentele toetsing van normen (Wet nr. 87 van 11 maart 1953) (Bundestagsdrucksache Nr. 3440 vom 4. Mai 1957, Anlage C, blz. 148; Abgeordnetenkammer Drucksache Nr. 2814 vom 26. März 1957, blz. 27). Het zou weinig opportuun voorkomen een zo belangrijke procedure als die van artikel 177 — waaraan alle Lid-Staten deelnemen en waartoe een plenaire uitspraak van het Hof is voorzien — aan te vangen alleen om een rechterlijke verklaring te verkrijgen over het formele bestaan van een rechtshandeling, welke verklaring meestal — in de vorm van een rechtskundig advies — ook met vertrouwen van de executieven zelf gevraagd zouden kunnen worden. — Voorts valt bezwaarlijk in te zien waarom het Hof in zijn Reglement voor de procesvoering op het stuk van de prejudiciële beslissing de regels met betrekking tot de instructie (artikel 44 e.v. van het Reglement) toepasselijk heeft verklaard (artikel 103 van het Reglement). Voor interpretatievragen kunnen deze regels nauwelijks van enige betekenis zijn. Zij dienen met name voor de beslissing over geschillen van feitelijke aard, welke zich hoofdzakelijk voordoen bij het onderzoek naar de wettigheid van een handeling, doch niet bij de beoordeling van de formele geldigheid daarvan. Derhalve bestaat er in beginsel geen enkel bezwaar, dat het Hof krachtens artikel 177 mede de rechtmatigheid van de handelingen der instellingen van de Gemeenschap onderzoekt. b) In de tweede plaats rijst de vraag of artikel 177 restrictief moet worden geïnterpreteerd in die zin, dat de tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen en vooral die welke op grond van artikel 226 van het Verdrag werden gegeven van de rechtmatigheidscontrole zijn uitgesloten. De Bondsregering wijst in dit verband op de structuur van het rechtsbeschermingsstelsel van het Verdrag en met name op artikel 173, 2e lid, krachtens hetwelk particuliere eisers de tot Lid-Staten gerichte beschikkingen niet kunnen bestrijden, daar deze hen niet individueel en rechtstreeks raken. Wie de jurisprudentie van het Hof kent, zal voor de beantwoording van deze vraag bij het arrest in de zaken 2 en 3-60 te rade gaan, waarbij een beroep werd behandeld van ondernemingen tegen een op grond van artikel 37 — de rechtsbeschermingsclausule van het E.G.K.S.-Verdrag — door de Hoge Autoriteit gegeven beschikking. Het Hof verklaarde dit beroep niet ontvankelijk op grond van de overweging dat artikel 37 in een gegeven noodtoestand de afweging beoogt van de belangen van een Lid-Staat tegen de algemene belangen van de Gemeenschap. De Hoge Autoriteit moet het evenwicht tussen die belangen met noodzakelijke en doeltreffende maatregelen trachten te bereiken en treedt dan te dier zake als arbiter op. Bij de toepassing van dit artikel gaat het om de beoordeling van de economische situatie, ten aanzien waarvan de Lid-Staten nuttige gegevens kunnen verschaffen. Artikel 37 verlangt dat de regeringen haar politieke verantwoordelijkheid dragen; deze zijn immers in de Ministerraad verantwoordelijk voor de handhaving van de Gemeenschapsbelangen. Dientengevolge moet het aan de Lid-Staten voorbehouden zijn de op grond van de beschermingsclausule genomen maatregelen aan het oordeel van de rechter te onderwerpen. Nu al deze overwegingen ook gelden voor artikel 226 van het E.E.G.-Verdrag, kan hieruit worden afgeleid dat een rechterlijke controle van een ter uitvoering van dat artikel getroffen maatregel — ongeacht in welk kader — slechts op initiatief van de Lid-Staten mogelijk is. Alvorens echter deze conclusie te trekken en zonder voor het overige op dit arrest in te gaan, dient gewezen te worden op een verschil in systeem tussen beide Verdragen, hetwelk bij de oordeelsvorming van het Hof een essentiële rol heeft gespeeld. Met nadruk wordt namelijk in de overwegingen naar voren gebracht dat artikel 37 van het E.G.K.S.-Verdrag niet alleen aan de Hoge Autoriteit, doch ook aan het Hof een bijzondere competentie toekent. Bij de beoordeling van het beleid van de Hoge Autoriteit kan het Hof „onderzoeken of het beroep op goede gronden berust”, d.w.z. het kan zeer ver gaan bij de beoordeling van de doelmatigheidsoverwegingen van de Hoge Autoriteit en zo nodig haar beschikking wijzigen. Met name deze omstandigheid kan aanleiding geweest zijn te spreken van een scheidsrechterlijke afweging van belangen, waarin particuliere betrokkenen zich niet kunnen mengen. — Op dit punt volgt artikel 226 van het E.E.G.-Verdrag het stelsel van artikel 37 echter niet. Het komt mij dan ook gerechtvaardigd voor, bij de beoordeling van het onderhavige geval op de beslissing in de zaken 2 en 3-60 geen acht te slaan. Voor de bepaling van de strekking van artikel 177, 1b), is allereerst de letterlijke tekst van dit voorschrift van betekenis. Evenals in artikel 173, le lid, wordt in het algemeen van handelingen („actes”) gesproken, zulks zonder enige beperking in die zin dat bepaalde handelingen worden uitgesloten. Ware deze beperking gewild, dan had zij in de tekst van artikel 177 op gelijke wijze tot uitdrukking kunnen worden gebracht als in artikel 173, 2e lid. Dit zou te meer voor de hand hebben gelegen nu bij de processen, welke tot een verzoek om prejudiciële beslissing leiden gewoonlijk niet alleen Lidstaten betrokken zijn in wier belang een ruime redactie van artikel 177 gewenst voorkomt. Bij de nationale rechterlijke instanties worden verreweg de meeste processen door particulieren aanhangig gemaakt. Juist met het oog op de normale constellatie welke in de nationale procedure aanleiding tot verwijzing geeft, zou er alle aanleiding geweest zijn een eventueel gewilde beperking van de rechterlijke controlebevoegdheid duidelijk tot uitdrukking te brengen. Bovendien dient men zich af te vragen wat er van de rechtmatigheidscontrole naar artikel 177 over zou blijven, indien de door de Bondsregering overwogen interpretatie werd aanvaard. Volgens deze stelling zou voor richtlijnen welke tot Lid-Staten zijn gericht hetzelfde gelden als voor tot Lid-Staten gerichte beschikkingen. Indien volgens artikel 173, 2e lid, voor beroep vatbare beschikkingen het voorwerp vormen van een geschil met particuliere adressaten, dan zou met recht betwijfeld moeten worden of deze beschikkingen na het verstrijken van de beroepstermijn nog in een incidentele procedure in het kader van artikel 177 door de rechter kunnen worden getoetst. Ziet men af van de aanbevelingen en adviezen, welke krachtens artikel 189 niet verbindend zijn en derhalve voor de toepassing van artikel 177 stellig slechts een ondergeschikte rol zullen spelen, dan blijft in de gedachtengang van de Bondsregering voor de rechtmatigheidscontrole naar artikel 177 in het normale geval van een nationaal geding waarbij particuliere partijen betrokken zijn, slechts de rechterlijke beoordeling van de verordeningen der instellingen van de Gemeenschap over. Gezien deze praktische conclusie zou het onbegrijpelijk 'voorkomen waarom niettemin voor artikel 177, 1 b), een geheel andere formulering werd gekozen. Met name mag in dit verband evenmin worden vergeten, dat de door de Bondsregering in overweging genomen uitlegging artikel 177 van een alleszins wezenlijke functie zou beroven, de functie namelijk om de onbevredigende beperking der rechtsbescherming naar artikel 173 ten dele te compenseren. Voor de verwerkelijking van de gemeenschappelijke markt zijn veelal rechtshandelingen van de gemeenschapsinstellingen noodzakelijk welke slechts tot de Lid-Staten zijn gericht, doch die — een kenmerk van de gemeenschapsordening waarop steeds weer wordt gewezen — op zijn minst aan bepaalde juridische criteria moeten beantwoorden, ook wanneer gedetailleerde voorschriften ontbreken of uitdrukkelijk discretionaire bevoegdheden zijn voorzien. Zou met betrekking tot zulke handelingen van de Gemeenschap slechts een rechtsbescherming bestaan welke aan het initiatief der Lid-Staten is voorbehouden en slechts door hun tussenkomst kan worden uitgeoefend, dan zouden de belangen van de justitiabelen, van de gemeenschapsburgers, stellig voldoende bescherming missen, want het is een vaststaand feit dat het optreden der Lid-Staten veelal mede door politieke overwegingen wordt bepaald. Wij zouden dan een vermindering van de rechtszekerheid moeten constateren daar het de Lid-Staten door het eventuele achterwege laten van een beroep mogelijk zou zijn inbreuken te dulden ook op die rechtsregels welke ten behoeve van de gemeenschapsburgers werden gegeven. Zulks zou tevens aan de internationaal-rechtelijke kenmerken van de Gemeenschap een zodanig accent verlenen, dat daarbij de gedachte aan een verbindende gemeenschapsgrondwetgeving — in de zin van een federatieve ordening — op de achtergrond zou treden. Ik acht het niet juist deze consequentie te aanvaarden en wel met name niet op grond van het arrest in de zaak 26-62, waarin met betrekking tot artikel 12 van de vestiging van individuele rechten werd gesproken, op welke rechten de nationale rechter, ook in geval van strijd met nationale legislatieve maatregelen, moet letten en waarin de veel geciteerde passage voorkomt: „uit deze omstandigheden moet worden afgeleid, dat de Gemeenschap in het volkenrecht een nieuwe rechtsorde vormt ten bate waarvan de Staten, zij het op een beperkt terrein, hun soevereiniteit hebben begrensd en waarbinnen niet slechts deze Lid-Staten, maar ook hun onderdanen gerechtigd zijn”. Ik moge dan ook voorstellen de Bondsregering in deze suggestie niet te volgen en daarentegen de voorkeur te geven aan een interpretatie welke een vérgaande verzekering der rechtsbescherming dient, en — gelijk in het arrest 31 en 33-62 (Deel VIII, blz. 1020) reeds te beluisteren valt — krachtens artikel 177 ook de rechtmatigheid te onderzoeken van de tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen.