CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

C. STIX-HACKL

van 20 januari 2004 ( )

Gevoegde zaken C‑37/02 en C‑38/02

Adriano Di Lenardo Srl

tegen

Ministero del Commercio con l'Estero

en

Dilexport Srl

tegen

Ministero del Commercio con l'Estero

[verzoek van het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Bananen – Invoerregeling – Verordening (EG) nr. 896/2001 – Geldigheid – Rechtszekerheid – Bescherming van het gewettigd vertrouwen – Terugwerkende kracht – Vrije beroepsuitoefening”





Inhoud





I – Inleiding

II – Rechtskader

A – Verordeningen van de Raad

1. Verordening nr. 404/93

2. Verordening (EG) nr. 1637/98

3. Verordening (EG) nr. 216/2001

B – Uitvoeringsbepalingen van de Commissie

1. Verordening (EEG) nr. 1442/93

2. Verordening (EG) nr. 2362/98

3. Verordening (EG) nr. 896/2001

III – Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

IV – De eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag

A – Argumenten van partijen

1. Belangrijkste argumenten van Di Lenardo en Dilexport

2. Belangrijkste argumenten van de Commissie

B – Beoordeling

1. Te onderzoeken bepalingen

2. Onderzoek van de artikelen 3, 4, 5 en 31 aan de hand van de rechtsgrondslag

a) Artikel 3

b) Artikelen 4 en 5

c) Artikel 31

3. Onderzoek met het oog op het verbod van terugwerkende kracht en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid

a) Verbod van terugwerkende kracht

b) Bescherming van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid

V – De vierde prejudiciële vraag: artikel 6 van verordening nr. 896/2001

A – Belangrijkste argumenten van partijen

B – Beoordeling

VI – Conclusie





I – Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing gaat over de invoerregeling voor bananen, en meer bepaald over de geldigheid van een uitvoeringsverordening die gebaseerd is op een gewijzigde versie van verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen.( )

II – Rechtskader

2. De communautaire regeling voor de invoer van bananen is juridisch gezien gebaseerd op een verordening van de Raad en de bijbehorende uitvoeringsbepalingen van de Commissie. De regeling is sinds de invoering ervan in 1993 op beide niveaus verscheidene keren gewijzigd.

A – Verordeningen van de Raad

1. Verordening nr. 404/93

3. Met de inwerkingtreding van verordening nr. 404/93 op 1 juli 1993 kwam een gemeenschappelijke invoerregeling voor bananen tot stand (artikelen 15 tot en met 20). Deze regeling maakt een onderscheid tussen bananen uit de Gemeenschap, bananen uit ACS-staten en bananen uit andere derde landen. Met betrekking tot de ACS-bananen wordt onderscheid gemaakt tussen traditionele en niet-traditionele bananen. Oorspronkelijk voorzag dit systeem in een jaarlijks tariefcontingent voor bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen. Dit contingent werd verdeeld onder marktdeelnemers die bananen uit derde landen en/of niet-traditionele ACS-bananen in de handel hadden gebracht (categorie A), marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen in de handel hadden gebracht (categorie B) en marktdeelnemers die vanaf 1992 waren begonnen andere bananen dan laatstgenoemde in de handel te brengen (categorie C).

4. De dertiende en de vijftiende overweging luiden:

„(13) Overwegende dat voor de verwezenlijking van de bovengenoemde doelstellingen – waarbij het specifieke karakter van de bananenafzet niet uit het oog wordt verloren – het tariefcontingent zo moet worden beheerd dat een onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds marktdeelnemers die reeds eerder bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen in de handel hebben gebracht, en anderzijds marktdeelnemers die reeds eerder in de Gemeenschap geproduceerde bananen en traditionele ACS-bananen in de handel hebben gebracht, met dien verstande dat een bepaalde hoeveelheid moet worden gereserveerd voor nieuwe marktdeelnemers die nog maar pas in deze sector actief zijn of dat binnenkort zullen zijn; […]

(15) Overwegende dat de Commissie zich bij de vaststelling van de aanvullende criteria waaraan de marktdeelnemers moeten voldoen, moet laten leiden door het beginsel dat de vergunningen worden toegekend aan natuurlijke of rechtspersonen die het commerciële risico van de afzet van bananen op zich hebben genomen, en door de noodzaak te voorkomen dat de normale handelsbetrekkingen tussen personen op verschillende punten in de afzetketen worden verstoord”.

2. Verordening (EG) nr. 1637/98

5. De in het kader van de WTO gesloten overeenkomsten zijn uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 1637/98 van de Raad van 20 juli 1998 tot wijziging van verordening nr. 404/93.( ) Daarbij bleef het onderscheid tussen verschillende groepen marktdeelnemers gehandhaafd.

6. Op grond van artikel 16, tweede alinea, zoals gewijzigd, is:

„1) ‚traditionele invoer uit de ACS-staten’, de invoer in de Gemeenschap van bananen van oorsprong uit de in de bijlage genoemde leverende staten, tot maximaal 857 700 ton (nettogewicht) per jaar; de bij deze invoer betrokken hoeveelheden bananen worden hierna aangeduid als ‚traditionele ACS-bananen’;

2) ‚niet-traditionele invoer uit de ACS-staten’, de invoer in de Gemeenschap van bananen van oorsprong uit ACS-staten, die niet onder de in punt 1 vermelde definitie valt; de bij deze invoer betrokken hoeveelheden bananen worden hierna aangeduid als ‚niet-traditionele ACS-bananen’;

3) ‚invoer uit niet tot de ACS behorende derde staten’, de invoer in de Gemeenschap van bananen van oorsprong uit andere derde staten dan de ACS-staten; de bij deze invoer betrokken hoeveelheden bananen worden hierna aangeduid met ‚bananen uit derde staten’.”

3. Verordening (EG) nr. 216/2001

7. Met het oog op de met de WTO samenhangende problemen heeft de Raad bij verordening (EG) nr. 216/2001 van 29 januari 2001 tot wijziging van verordening nr. 404/93( ), nieuwe bepalingen voor de invoer vastgesteld, die sinds 1 juli 2001 van toepassing waren.

8. Artikel 17, zoals gewijzigd, luidt verkort:

„Voorzover nodig, wordt de invoer van bananen in de Gemeenschap onderworpen aan de overlegging van een invoercertificaat, dat door de lidstaten wordt afgegeven aan iedere belanghebbende die daarom verzoekt, ongeacht zijn plaats van vestiging in de Gemeenschap, onverminderd de voor de toepassing van de artikelen 18 en 19 vastgestelde bijzondere bepalingen.

Het invoercertificaat is geldig in de hele Gemeenschap […]”.

9. Artikel 18 voorziet voor bananen uit alle derde landen in de opening van tariefcontingenten (A, B en C).

10. Artikel 19, zoals gewijzigd, luidt:

„1. De tariefcontingenten kunnen worden beheerd volgens de methode die is gebaseerd op inachtneming van de traditionele handelsstromen (bekend als de methode van traditionele marktdeelnemers/nieuwkomers) en/of volgens andere methoden.

2. Bij de vaststelling van de methode wordt in voorkomend geval rekening gehouden met de noodzaak het evenwicht in de voorziening van de communautaire markt te handhaven.”

11. Overeenkomstig artikel 20, sub a, stelt de Commissie volgens de procedure van artikel 27 de uitvoeringsbepalingen vast, die met name de wijze van beheer van de in artikel 18 bedoelde tariefcontingenten behelzen.

B – Uitvoeringsbepalingen van de Commissie

1. Verordening (EEG) nr. 1442/93

12. Voor de uitvoering van verordening nr. 404/93 en op grond van artikel 20 ervan werd verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie van 10 juni 1993 houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap( ), vastgesteld. Hierin zijn de criteria voor het bepalen van de marktdeelnemers van de categorieën A en B onder verwijzing naar een referentieperiode vastgesteld.

2. Verordening (EG) nr. 2362/98

13. Voor de uitvoering van verordening nr. 1637/98 werd verordening (EG) nr. 2362/98 van de Commissie van 28 oktober 1998 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 404/93 betreffende de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap( ), vastgesteld. Bij deze verordening werd de verdeling van het contingent over de drie categorieën marktdeelnemers geschrapt en werd het onderscheid tussen traditionele marktdeelnemers en marktdeelnemers-nieuwkomers ingevoerd.

14. Als traditionele marktdeelnemer wordt aangemerkt, een economisch subject dat in de jaren 1994, 1995 en 1996 een bepaalde minimumhoeveelheid uit derde landen en/of ACS-staten heeft ingevoerd. Als marktdeelnemer-nieuwkomer wordt daarentegen aangemerkt, een economisch subject dat gedurende één van de onmiddellijk aan het jaar waarvoor de registratie wordt gevraagd, voorafgaande drie jaren autonoom een handelsactiviteit heeft uitgeoefend als importeur, en invoer met een aangegeven douanewaarde van ten minste 400 000 ECU heeft gerealiseerd. Terwijl aan de traditionele marktdeelnemers jaarlijks een referentiehoeveelheid op grond van de in de referentieperiode daadwerkelijk ingevoerde bananen werd toegewezen, ontvingen de marktdeelnemers-nieuwkomers slechts een hoeveelheid die op grond van alle verzoeken om toewijzing en de aan deze groep van marktdeelnemers toegewezen totale hoeveelheid werd vastgesteld.

3. Verordening (EG) nr. 896/2001

15. Bij verordening (EG) nr. 896/2001 van de Commissie van 7 mei 2001 houdende toepassingsbepalingen van verordening nr. 404/93 ten aanzien van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap( ), werden uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 216/2001 vastgesteld. Deze verordening werd op 8 mei 2001 bekendgemaakt en was vanaf 1 juli 2001 van toepassing.

16. Overeenkomstig artikel 1 van deze verordening worden de bepalingen voor de invoerregeling voor bananen vastgesteld die enerzijds in het kader van de tariefcontingenten zoals bedoeld in artikel 18, lid 1, van verordening nr. 404/93, en anderzijds buiten dat kader van toepassing zijn.

17. Bij deze verordening werd het onderscheid tussen traditionele marktdeelnemers en marktdeelnemers-nieuwkomers vervangen door het onderscheid tussen traditionele en niet-traditionele marktdeelnemers, waarbij binnen de traditionele marktdeelnemers onderscheid wordt gemaakt tussen A/B (bananen uit derde staten en/of niet-traditionele ACS-bananen) en C (traditionele ACS-bananen).

18. De zevende overweging luidt verkort:

„(7) Enkele jaren ervaring met de communautaire invoerregeling voor bananen hebben geleerd dat de criteria voor niet-traditionele marktdeelnemers en de toelatingscriteria voor nieuwe marktdeelnemers moeten worden aangescherpt om te voorkomen dat stromannen worden geregistreerd en hoeveelheden worden toegewezen naar aanleiding van artificiële of speculatieve aanvragen. Het is met name gerechtvaardigd een minimale ervaring te eisen met de invoer van verse bananen. […] Met hetzelfde doel kan voor een toewijzing in de volgende jaren als voorwaarde worden gesteld dat van de vorige jaarlijkse toewijzing een bepaalde minimumhoeveelheid is gebruikt.”

19. Artikel 3 luidt verkort:

„Voor deze verordening gelden de volgende definities:

1) ‚traditionele marktdeelnemer’: een in de periode die voor zijn referentiehoeveelheid bepalend is, in de Gemeenschap gevestigd economisch subject (natuurlijke persoon of rechtspersoon, een individuele belanghebbende of een groepering) dat voor eigen rekening gedurende een referentieperiode een minimumhoeveelheid bananen van oorsprong uit derde landen bij de producenten heeft aangekocht of, in voorkomend geval, heeft geproduceerd en vervolgens naar de Gemeenschap heeft verzonden en aldaar verkocht.

De in de vorige alinea omschreven activiteit wordt hierna ‚primaire invoer’ genoemd.

[…]

2) ‚traditionele marktdeelnemer A/B’: een traditionele marktdeelnemer die zijn minimumhoeveelheid aan primaire invoer heeft gerealiseerd door invoer van ‚bananen uit derde staten’ en/of ‚niet-traditionele ACS-bananen’ volgens de definities van artikel 16 van verordening (EEG) nr. 404/93, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1637/98;

3) ‚traditionele marktdeelnemer C’: een traditionele marktdeelnemer die zijn minimumhoeveelheid aan primaire invoer heeft gerealiseerd door invoer van ‚traditionele ACS-bananen’ volgens de definitie van artikel 16 van verordening (EEG) nr. 404/93, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1637/98.”

20. De vijfde overweging luidt:

„(5) Voor de definitie van de categorieën marktdeelnemers en de bepaling van de referentiehoeveelheden van de traditionele marktdeelnemers moeten de drie jaren van 1994 tot en met 1996 als referentieperiode in aanmerking worden genomen. Die periode 1994-1996 is de laatste periode van drie jaar waarover voldoende geverifieerde gegevens betreffende primaire invoer voor de Commissie beschikbaar zijn. De periode biedt wellicht ook een uitweg voor het sinds een aantal jaren lopende conflict met bepaalde handelspartners van de Gemeenschap. Gelet op de beschikbare gegevens, die zijn vastgesteld voor het beheer van de in 1998 geopende contingenten, is het niet nodig te bepalen dat de traditionele marktdeelnemers geregistreerd moeten worden.”

21. Artikel 4 luidt verkort( ):

„1. De referentiehoeveelheid van iedere traditionele marktdeelnemer A/B wordt op schriftelijk verzoek van de marktdeelnemer, dat uiterlijk op 11 mei 2001 ingediend wordt, vastgesteld op basis van het gemiddelde van de primaire invoer van bananen uit derde staten en/of van niet-traditionele ACS-bananen in de jaren 1994, 1995 en 1996, waarmee voor het jaar 1998 rekening is gehouden voor het beheer van het tariefcontingent voor de invoer van bananen van oorsprong uit derde landen en voor hoeveelheden niet-traditionele ACS-bananen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 19, lid 2, van verordening (EEG) nr. 404/93, die in 1998 van toepassing waren op de in lid 1, onder a), van dat artikel bedoelde categorie marktdeelnemers.

[…]

2. De referentiehoeveelheid van iedere marktdeelnemer C wordt op schriftelijk verzoek van de marktdeelnemer, dat uiterlijk op 11 mei 2001 ingediend wordt, vastgesteld op basis van het gemiddelde van de primaire invoer van traditionele ACS-bananen in de jaren 1994, 1995 en 1996 in het kader van de hoeveelheden traditionele bananen voor de ACS-staten en waarmee rekening is gehouden voor het jaar 1998.

[…]”

22. De tiende overweging luidt:

„(10) Om de regeling inzake de tariefcontingenten per 1 juli 2001 in te voeren, verdient het aanbeveling de bij verordening (EG) nr. 2362/98 van de Commissie van 28 oktober 1998 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad betreffende de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap, laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1632/2000, ingestelde instrumenten voor het periodieke beheer te handhaven, maar voorzover nodig de wijze van toepassing ervan aan te passen. Daarbij gaat het met name om de vaststelling van indicatieve hoeveelheden voor de eerste drie kwartalen, de vaststelling van maxima voor de individuele aanvragen, de voor de indiening van certificaataanvragen en de afgifte van certificaten geldende periodiciteit en de verstrekking van certificaten van hertoewijzing voor de niet-gebruikte hoeveelheden. Het gescheiden beheer van de tariefcontingenten A en B enerzijds en C anderzijds ten aanzien van het aan de traditionele marktdeelnemers toegekende gedeelte brengt mee dat die marktdeelnemers alleen certificaataanvragen kunnen indienen in het kader van het tariefcontingent uit hoofde waarvan hun een referentiehoeveelheid is toegewezen en meegedeeld.”

23. Artikel 5 luidt:

„1. De lidstaten delen de Commissie uiterlijk op 15 mei 2001 het totaal van de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde referentiehoeveelheden mee.

2. Op grond van de overeenkomstig lid 1 meegedeelde gegevens en op basis van de beschikbare hoeveelheden van de tariefcontingenten A/B en C, stelt de Commissie zo nodig een op de referentiehoeveelheid van elke marktdeelnemer toe te passen aanpassingscoëfficiënt vast.

3. Wanneer lid 2 wordt toegepast, stellen de bevoegde autoriteiten iedere marktdeelnemer uiterlijk op 7 juni 2001 in kennis van zijn met de aanpassingscoëfficiënt aangepaste referentiehoeveelheid.

4. De lijst van de bevoegde autoriteiten in elke lidstaat is opgenomen in de bijlage. Deze lijst wordt door de Commissie op verzoek van de betrokken lidstaten gewijzigd.”

24. Artikel 6 luidt:

„In deze verordening wordt onder ‚niet-traditionele marktdeelnemer’ verstaan het bij zijn registratie in de Gemeenschap gevestigde economische subject dat,

a) gedurende één van de onmiddellijk aan het jaar waarvoor de registratie wordt gevraagd, voorafgaande twee jaren voor eigen rekening en autonoom in de Gemeenschap een handelsactiviteit heeft uitgeoefend als importeur van verse bananen van GN-code 0803 00 19;

b) in het kader van die activiteit gedurende de onder a) bedoelde periode invoer heeft gerealiseerd met een aangegeven douanewaarde van ten minste 1 200 000 EUR, en

c) niet beschikt over een referentiehoeveelheid als traditionele marktdeelnemer in het kader van het tariefcontingent waarvoor hij registratie aanvraagt op grond van artikel 7, en geen natuurlijke persoon of rechtspersoon is die overeenkomstig artikel 143 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie met een traditionele marktdeelnemer is verbonden.”

25. Artikel 143 van verordening (EEG) nr. 2454/93( ), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 46/1999 van de Commissie van 8 januari 1999( ), luidt verkort:

„1. Voor de toepassing van het bepaalde in titel II, hoofdstuk 3, van het wetboek en in de bepalingen van de onderhavige titel worden personen slechts geacht te zijn verbonden indien:

a) zij functionaris of directeur zijn van elkaars zaken;

b) zij door de wettelijke bepalingen worden erkend als in zaken verbonden;

[…]

d) enig persoon, hetzij rechtstreeks of zijdelings, 5 % of meer van het stemgerechtigde uitstaande kapitaal of aandelen van beiden bezit, controleert of houdt;

e) één van hen de ander, rechtstreeks of zijdelings, controleert;

f) beiden, rechtstreeks of zijdelings, worden gecontroleerd door een derde persoon;

g) zij samen, rechtstreeks of zijdelings, een derde persoon controleren,

[…]

2. Voor de toepassing van deze titel worden personen die in zaken zijn verbonden doordat de één exclusief agent, exclusief distributeur of exclusief concessiehouder, hoedanig ook aangeduid, van de ander is, enkel geacht te zijn verbonden indien zij aan een van de criteria van lid 1 beantwoorden.”

26. Artikel 31 van verordening nr. 896/2001 bepaalt dat verordening nr. 2362/98 met ingang van 1 juli 2001 wordt ingetrokken, maar van toepassing blijft voor invoercertificaten die voor het jaar 2001 zijn afgegeven. Als nadere overgangsbepaling voorziet artikel 28 onder andere in het volgende:

„1. Voor het tweede halfjaar van 2001 zijn de beschikbare hoeveelheden:

– voor de tariefcontingenten A/B: 1 137 159 ton;

– voor tariefcontingent C: 509 359 ton.

2. Voor het tweede halfjaar van 2001 wordt op de overeenkomstig artikel 4 vastgestelde referentiehoeveelheid van iedere traditionele marktdeelnemer en na de toepassing van artikel 5, lid 2, een coëfficiënt toegepast van 0,4454 voor traditionele marktdeelnemers A/B en een coëfficiënt van 0,5992 voor traditionele marktdeelnemers C.

[…]”

III – Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

27. De twee Italiaanse vennootschappen Adriano Di Lenardo Srl en Dilexport Srl (hierna: „Di Lenardo en Dilexport”) zijn actief op het gebied van de invoer van en de handel in verse bananen die afkomstig zijn uit derde landen. Sinds 1993 zijn zij in Italië erkend en ingeschreven als marktdeelnemers die zijn toegelaten tot de verdeling van de tariefcontingenten op grond van verordening nr. 404/93 en de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsbepalingen. In deze hoedanigheid waren zij tot 30 juni 2001 actief. Zoals uit de verwijzingsbeschikking blijkt, moeten Di Lenardo en Dilexport als verbonden ondernemingen in de zin van artikel 143 van verordening 2454/93 worden beschouwd, aangezien zij met elkaar zijn verbonden door bepaalde personen die als vennoten optreden.

28. Met toepassing van artikel 4 van verordening nr. 896/2001 hebben Di Lenardo en Dilexport het Ministero del Commercio con l’Estero (Ministerie van Buitenlandse Handel) op 11 mei 2001 verzocht te mogen deelnemen aan het tariefcontingent A/B voor het tweede halfjaar 2001 (1 137 159 ton) en om voor 7 juni 2001 te worden geïnformeerd over de toegekende hoeveelheden.

29. Bij beschikking van 17 mei 2001 heeft de minister van Buitenlandse Handel de verzoeken afgewezen, omdat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 896/2001. Gebleken was namelijk, dat er in de jaren 1994, 1995 en 1996 geen primaire invoer van bananen was gerealiseerd.

30. Daartegen hebben Di Lenardo en Dilexport beroep ingesteld bij het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto. Zij vorderden in de eerste plaats nietigverklaring van genoemde beschikking en in de tweede plaats een verklaring voor recht, dat het Ministerie van Buitenlandse Handel verplicht is hen als traditionele marktdeelnemers te betrekken bij de verdeling van het voor het tweede halfjaar 2001 vastgestelde tariefcontingent A/B. Zij hebben met name gesteld dat verordening nr. 896/2001 nietig is wegens schending van verordening nr. 404/93, de artikelen 5 EG en 7 EG, de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen, alsmede artikel 6 EU.

31. Het Ministerie van Buitenlandse Handel acht de afwijzende beschikking rechtmatig, omdat Di Lenardo en Dilexport nooit op de markt actief zijn geweest als primaire invoerders, maar als secundaire invoerders of rijpers, en in deze hoedanigheid aan de verdeling van het tariefcontingent van 1998 hebben deelgenomen.

32. Bij twee verwijzingsbeschikkingen verzoekt het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto het Hof krachtens artikel 234 EG om beantwoording van de volgende vragen:

„1) Zijn de artikelen 1, 3, 4, 5 en 31 van verordening (EG) nr. 896/2001 in strijd met het Verdrag, met name met artikel 7 EG (ex artikel 4 EG-Verdrag), en met de andere bepalingen of beginselen van dit Verdrag met betrekking tot de scheiding van functies en bevoegdheden tussen de gemeenschapsinstellingen (in het bijzonder de Raad en de Commissie)?

2) Zijn deze artikelen van verordening (EG) nr. 896/2001 in strijd met het beginsel van verbod van terugwerkende kracht en de daarmee samenhangende beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid?

3) Zijn deze bepalingen van verordening (EG) nr. 896/2001 in strijd met verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 (en de latere wijzigingen en aanvullingen), in het bijzonder artikel 20 van deze verordening?

4) Indien het antwoord op de voorgaande vragen ontkennend luidt, is artikel 6 van verordening (EG) nr. 896/2001 van de Commissie, in het bijzonder de bepaling sub c, op grond waarvan personen die met traditionele marktdeelnemers zijn verbonden, zelfs in de hoedanigheid van ‚niet-traditionele marktdeelnemers’ zijn uitgesloten van de verdeling van het tariefcontingent, in strijd met het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening, in de vorm van de vrijheid van ondernemerschap?”

IV – De eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag

33. De eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag gaan alle over de geldigheid van dezelfde bepalingen, namelijk de artikelen 1, 3, 4, 5 en 31 van verordening nr. 896/2001. Om die reden moeten zij gezamenlijk worden besproken.

A – Argumenten van partijen

1. Belangrijkste argumenten van Di Lenardo en Dilexport

34. Wat de eerste prejudiciële vraag betreft, dat wil zeggen met betrekking tot de bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen en het EG-Verdrag, wordt naar voren gebracht dat iedere instelling krachtens artikel 7 EG alleen handelen kan binnen de grenzen van de haar door het Verdrag verleende bevoegdheden en dat artikel 20 van verordening nr. 404/93, zoals gewijzigd bij verordening nr. 216/2001, de Commissie de bevoegdheid verleent om uitvoeringsbepalingen vast te stellen. Met de vaststelling van verordening nr. 896/2001 heeft de Commissie echter de plaats van de Raad ingenomen. Wat dit betreft, dient gewezen te worden op de invoering van het begrip primaire invoerder in de zin van artikel 3 van deze verordening en op de voorwaarde dat alleen primaire invoerders als traditionele marktdeelnemers beschouwd kunnen worden. Hiermee heeft de Commissie gehandeld in strijd met het doel van verordening nr. 404/93, commerciële betrekkingen tussen de verschillende handelsstadia niet te verstoren.

35. Artikel 1 van verordening nr. 986/2001 schendt het beginsel van de bevoegdheidsverdeling en daardoor artikel 7 EG. De onrechtmatigheid van artikel 3 van verordening nr. 986/2001 heeft ook die van de artikelen 4, 5 en 31 van deze verordening tot gevolg.

36. Wat de tweede prejudiciële vraag betreft, dat wil zeggen met betrekking tot het verbod van terugwerkende kracht en het beginsel van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid, wordt naar voren gebracht dat voornoemde vernieuwingen tot een omwenteling van het systeem van verordening nr. 404/93 hebben geleid, aangezien ondernemingen met meer dan 20 jaar ervaring worden uitgesloten. Door deze onevenredige maatregel schendt de Commissie grondrechten zoals het recht op bescherming van het eigendomsrecht en het recht op vrije beroepsuitoefening, alsmede artikel 5 EG.

37. De toepassing van het nieuwe begrip traditionele marktdeelnemer op de referentiejaren 1994 tot en met 1996 heeft terugwerkende kracht tot gevolg en is dus in strijd met de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.

38. Wat de derde prejudiciële vraag betreft, dat wil zeggen met betrekking tot de eventuele strijdigheid van verordening nr. 896/2001 met verordening nr. 404/93, wordt naar voren gebracht dat de Commissie in verordening nr. 896/2001 een indeling en een definitie heeft ingevoerd die totaal vreemd zijn aan verordening nr. 404/93. Daarmee heeft de Commissie niet alleen artikel 7 EG geschonden, maar ook verordening nr. 404/93, met name de in artikel 20 geregelde machtigingsgrondslag.

2. Belangrijkste argumenten van de Commissie

39. De Commissie is van oordeel dat in het hoofdgeding alleen de artikelen 3, 4, 5 en 6 van verordening nr. 896/2001 ter zake doen. Aangezien niet al deze voorschriften aan dezelfde bepalingen of beginselen moeten worden getoetst, verricht zij, in afwijking van de formulering van de eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag, voor ieder voorschrift een afzonderlijk onderzoek.

40. Wat de geldigheid van artikel 3 van verordening nr. 896/2001 betreft, moeten artikel 7, lid 1, EG en artikel 211, vierde streepje, EG, alsmede artikel 20, sub a, zoals gewijzigd bij verordening 216/2001, als maatstaf worden genomen.

41. Volgens de rechtspraak van het Hof moeten het begrip „uitvoering” in de landbouwsector en de machtigingsgrondslag van artikel 20 van verordening nr. 404/93 ruim worden uitgelegd. Aan deze aanwijzingen werd gehoor gegeven.

42. Verordening nr. 404/93 bevat alleen in de considerans, en niet in het dispositief, nadere informatie over de marktdeelnemers; zij maakt veeleer onderscheid tussen de verschillende soorten invoer. Daaruit kan worden afgeleid dat de Raad geen starre criteria voor de afgifte van invoervergunningen heeft willen opstellen. Daarvoor was het noodzakelijk geweest om de subjectieve criteria nader vast te leggen. Voorts moest de Commissie rekening houden met de verschillende soorten invoer alsmede met het beheer van de tariefcontingenten naar gelang van de aard van de marktdeelnemers (traditionele of nieuwkomers) en daarbij de voorziening van de communautaire markt verzekeren.

43. De definitie van het begrip „traditionele marktdeelnemer” is gebaseerd op het concept primaire invoer en is verenigbaar met verordening nr. 404/93. Bij de definitie van „traditionele marktdeelnemers A/B” en „C” wordt zelfs uitdrukkelijk naar deze verordening verwezen. De koppeling aan primaire invoer dient ertoe, de handelsstructuren te ontwikkelen en de transparantie in de handelsrelaties te vergroten.

44. Overigens is het begrip „primaire invoer” niet nieuw. Vanwege de negatieve effecten die voortvloeiden uit verordening nr. 2362/98, is men teruggekeerd naar deze regeling. Bovendien is er een overgangsperiode van acht jaar geweest.

45. Wat de geldigheid van de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 896/2001 uit het oogpunt van de beginselen van het verbod van terugwerkende kracht, het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid betreft, benadrukt de Commissie dat de verwijzing naar een referentieperiode beslist nodig is om onderscheid te kunnen maken tussen traditionele en niet-traditionele marktdeelnemers.

46. Wat de terugwerkende kracht betreft, moet erop worden gewezen dat deze er niet was, omdat aanvragen op grond van het bij verordening nr. 896/2001 ingevoerde stelsel al konden worden ingediend voordat deze verordening van toepassing was.

47. Wat het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid betreft, zegt de Commissie, verwijzend naar de rechtspraak van het Hof, dat de marktdeelnemers van hun rechten en plichten tijdig en op grond van duidelijke regelingen op de hoogte konden zijn. Het bedoelde tijdschema diende ertoe, rekening te houden met de individuele omstandigheden van de traditionele marktdeelnemers en een „pijnloze” overgang mogelijk te maken.

B – Beoordeling

48. Met de eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag stelt de verwijzende rechter het probleem van de geldigheid van de artikelen 1, 3, 4, 5 en 31 van verordening nr. 896/2001 aan de orde. Zoals de Commissie terecht opmerkt, moet echter eerst worden nagegaan of ook al deze bepalingen in het hoofdgeding ter zake doen en of het Hof ze derhalve ook moet onderzoeken.

49. In afwijking van de formulering van de verwijzende rechter en de opmerkingen van de Commissie, dienen de bepalingen die in het kader van de eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag onderzocht moeten worden, afzonderlijk te worden getoetst.

1. Te onderzoeken bepalingen

50. Om te beginnen moet de opvatting van de Commissie worden besproken, dat op de in de eerste prejudiciële vraag uitdrukkelijk genoemde en in de tweede en de derde prejudiciële vraag ter sprake gebrachte artikelen 1 en 31 van verordening nr. 896/2001 niet moet worden ingegaan. Voor het antwoord op de vraag of het Hof bevoegd is om de geldigheid van deze twee bepalingen te beoordelen, is het van belang of zij bij de beslechting van het geschil in het hoofdgeding moeten worden betrokken.

51. Tegen de relevantie van de artikelen 1 en 31 van verordening nr. 896/2001 pleit, dat uit de twee verwijzingsbeschikkingen niet het belang van deze beide bepalingen voor het hoofdgeding blijkt.

52. Beslissend moet echter zijn of de artikelen 1 en 31 eigenlijk wel van toepassing zijn.

53. Aangezien artikel 1 enkel stelt dat verordening nr. 896/2001 bepalingen voor bepaalde invoerregelingen voor bananen vaststelt, zonder verdere normatieve bepalingen uit te vaardigen, moet met de Commissie worden vastgesteld dat deze bepaling voor het hoofdgeding niet relevant is.

54. Artikel 31 bevat twee normatieve bepalingen: de intrekking van de oude uitvoeringsverordening van de Commissie en haar verdere toepassing voor invoercertificaten die voor het jaar 2001 zijn afgegeven. Artikel 31 blijkt daarmee een van de centrale bepalingen voor de werkingssfeer in de tijd van verordening nr. 896/2001 te zijn. De opmerkingen van de Commissie met betrekking tot de niet-toepasselijkheid zouden ook gelden voor een andere bepaling, namelijk artikel 32, dat de inwerkingtreding regelt.

55. Het aspect tijd is het onderwerp van het onderhavige geding. Zo betreft de tweede prejudiciële vraag uitdrukkelijk het verbod van terugwerkende kracht en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid. Aangezien het hoofdgeding de afgifte van certificaten vanaf het tweede halfjaar van 2001 betreft, kan het deel van artikel 31, op grond waarvan invoercertificaten die krachtens de oude uitvoeringsverordening zijn afgegeven, geldig blijven, voor het hoofdgeding niet van betekenis zijn.

2. Onderzoek van de artikelen 3, 4, 5 en 31 aan de hand van de rechtsgrondslag

a) Artikel 3

56. De bedenkingen over de geldigheid van artikel 3 van verordening nr. 896/2001 hebben betrekking op de wettelijke definitie van „traditionele marktdeelnemer”, en wel op het bij deze bepaling ingevoerde begrip primaire invoer. Doordat nu alleen nog primaire invoerders als traditionele marktdeelnemers worden beschouwd, is de kring van betrokken personen kleiner geworden, waardoor bijvoorbeeld Dilexport en Di Lenardo werden getroffen en nog steeds getroffen worden.

57. De basisverordening van de Raad, dat wil zeggen verordening nr. 404/93, zoals gewijzigd bij verordening nr. 216/2001, moet worden gebruikt als toetssteen voor de geldigheid van de in het geding zijnde bepaling.

58. Deze aanwijzing is van belang, omdat in dit verband twijfel is geuit over de verenigbaarheid met de in de vijftiende overweging van verordening nr. 404/93 genoemde doelstelling „te voorkomen dat de normale handelsbetrekkingen tussen personen op verschillende punten in de afzetketen worden verstoord”, en daardoor tevens over de verenigbaarheid met artikel 20 van de basisverordening van de Raad.

59. Opgemerkt dient te worden, dat de basisverordening van de Raad sinds verordening nr. 404/93 herhaaldelijk is gewijzigd en dat dit zijn uitwerking heeft op de betekenis van de overwegingen van de considerans. Overigens kunnen overwegingen van de considerans op zichzelf geen toetssteen vormen, maar kunnen zij alleen samen met het dispositief een adequate normatieve betekenis krijgen.

60. De litigieuze kwestie betreft in wezen de vraag of de Commissie bevoegd was artikel 3 van verordening nr. 896/2001 vast te stellen, dat wil zeggen, of het gaat om een bepaling die als uitvoeringsbepaling gekwalificeerd kan worden.

61. Volgens de rechtspraak van het Hof betreffende uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie in het algemeen, oefent de Commissie overeenkomstig artikel 211, vierde streepje, EG, teneinde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren, de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.( )

62. Volgens vaste rechtspraak volgt uit het stelsel van het Verdrag, in het kader waarvan artikel 211 EG moet worden gezien, en uit de eisen van de praktijk, dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd. Aangezien de Commissie als enige in staat is, de ontwikkeling van de landbouwmarkten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist, kan de Raad genoopt zijn, de Commissie op dit gebied een ruime beoordelings‑ en handelingsbevoegdheid te laten. De grenzen van die bevoegdheid moeten dan met name worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening.( )

63. Bovendien heeft het Hof geoordeeld, dat de Commissie op het gebied van de landbouw bevoegd is alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voorzover zij niet in strijd zijn met de basisverordening of de toepassingsvoorschriften van de Raad.( )

64. De desbetreffende basisverordening van de Raad, dat wil zeggen verordening nr. 404/93, zoals gewijzigd bij verordening nr. 216/2001, voorziet in artikel 20 uitdrukkelijk in een machtiging voor de Commissie om bepalingen ter uitvoering van titel IV( ) van de basisverordening van de Raad vast te stellen. Deze bepaling bevat zelfs een verplichting voor de Commissie om bepaalde regelingen vast te stellen.

65. De door de Commissie vastgestelde regeling, waarmee zij verschillende soorten marktdeelnemers bepaalt, kan worden gelezen in samenhang met de door de Raad vastgestelde regeling betreffende de verschillende soorten invoer, zoals zij in artikel 16 van verordening nr. 1637/98 was opgenomen. Dit betekent echter niet dat deze bepaling de maatstaf vormt voor de beoordeling van de geldigheid van de regeling van de Commissie. Artikel 16 heeft namelijk door verordening nr. 216/2001 een nieuwe inhoud gekregen.

66. De bevoegdheden van de Commissie moeten derhalve tegen de achtergrond van de gewijzigde basisverordening worden bezien, met name gelet op de omstandigheid dat de Raad zelf de soorten invoerders of invoer niet nader heeft geconcretiseerd.

67. De Raad heeft daarentegen in het bij verordening nr. 216/2001 gewijzigde artikel 19 vastgelegd hoe de tariefcontingenten kunnen worden beheerd. Artikel 20, sub a, bepaalt echter uitdrukkelijk dat de wijze van beheer door de Commissie nader moet worden gepreciseerd. Artikel 19 legt aldus op een bepaald punt de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie materieel nader vast.

68. Deze nadere bepaling in artikel 19, lid 1, van de wijze waarop de tariefcontingenten worden beheerd, bevat echter geen strenge aanwijzingen. Zij kunnen namelijk worden beheerd volgens de methode die is gebaseerd op inachtneming van de traditionele handelsstromen of volgens een andere methode. Het tweede alternatief geeft de Commissie een verdere beoordelingsmarge. Die wordt echter weer beperkt in artikel 19, lid 2, volgens hetwelk bij de vaststelling van de methode door de Commissie in voorkomend geval rekening moet worden gehouden met de handhaving van het evenwicht in de voorziening van de communautaire markt.

69. Uit de noodzaak de werking van de invoerregeling te garanderen, kan de bevoegdheid van de voor het beheer van de gemeenschappelijke marktordening voor bananen verantwoordelijke Commissie worden afgeleid om het begrip marktdeelnemer zodanig te preciseren, dat het alleen primaire invoer omvat.

70. Op grond van de bij verordening nr. 216/2001 gewijzigde basisverordening van de Raad was het voor de Commissie ook mogelijk om een ander dan het tot dan toe geldende systeem in te voeren.

71. In dit verband moet worden benadrukt dat geen van de met de basisverordening beoogde doelstellingen een hindernis vormt voor de invoering van het begrip primaire invoerders.

72. Ook als de regeling van artikel 3 van verordening nr. 896/2001, dat wil zeggen de wettelijke definitie van „traditionele marktdeelnemer”, niet onder de in artikel 20, sub a, van verordening nr. 216/2001 aangehaalde „wijze van beheer van de in artikel 18 bedoelde tariefcontingenten” wordt gerangschikt, betekent dat nog niet dat de Commissie niet bevoegd was de litigieuze bepaling vast te stellen. De bewoordingen van artikel 20 verbieden de Commissie namelijk niet om uitvoeringsbepalingen vast te stellen die, ofschoon zij niet uitdrukkelijk in deze bepaling worden genoemd, noodzakelijk zijn voor de werking van de invoerregeling.( )

b) Artikelen 4 en 5

73. Met betrekking tot de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 896/2001 moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat het hierbij om de vaststelling van de referentieperiode gaat. Aangezien dit aspect echter alleen met het oog op de verenigbaarheid met bepaalde rechtsbeginselen omstreden is, moet naar het antwoord op de tweede prejudiciële vraag worden verwezen.

74. Met betrekking tot artikel 5 van verordening nr. 896/2001 moet er bovendien op worden gewezen dat deze bepaling verschillende mededelingsverplichtingen bevat en de verplichting van de Commissie om een aanpassingscoëfficiënt vast te stellen en om een lijst te wijzigen. Daarbij gaat het dus om typische aspecten van het beheer van tariefcontingenten. Aangezien de machtigingsgrondslag van de Commissie, vervat in artikel 20 van verordening nr. 404/93, zoals gewijzigd bij verordening nr. 216/2001, sub a, uitdrukkelijk de wijze van beheer van de tariefcontingenten als onderwerp van uitvoeringsbepalingen van de Commissie aanhaalt, bestaat er geen twijfel over dat de regeling van artikel 5 van verordening nr. 896/2001 verenigbaar is met de basisverordening van de Raad.

c) Artikel 31

75. In artikel 31 van verordening nr. 896/2001 worden enkele aspecten van haar werkingssfeer geregeld. Wat de intrekking van verordening nr. 2362/98 met ingang van 1 juli 2001 betreft, is de Commissie, indien er geen specifieke bepalingen betreffende de procedure zijn, bevoegd om een van haar eigen verordeningen in te trekken. Met betrekking tot het in artikel 31 bedoelde van kracht blijven van de overeenkomstig de ingetrokken verordening afgegeven certificaten geldt niets anders. Zo kan de Commissie bepalingen vaststellen waarmee de gevolgen van de intrekking voor de onder de in te trekken regeling beslechte gevallen wordt beperkt, althans wanneer dit, zoals in het onderhavige geval, geschiedt om de oude rechtspositie ten gunste van de titularissen van de „oude” certificaten te handhaven.

76. Door de intrekking van de oude verordening en de toepassing van de nieuwe verordening met ingang van 1 juli 2001, heeft de Commissie overigens ook voldaan aan de bepalingen van artikel 2 van verordening 216/2001. Overeenkomstig dit artikel kan de Commissie de inwerkingtreding van de verordening van de Raad naar uiterlijk 1 juli 2001 verschuiven. Van deze mogelijkheid heeft de Commissie reeds eerder gebruik gemaakt.( )

77. Bij het onderzoek van de eerste en de derde prejudiciële vraag is derhalve niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de artikelen 3, 4, 5 en 31 van verordening nr. 896/2001 kunnen aantasten.

3. Onderzoek met het oog op het verbod van terugwerkende kracht en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid

78. In de tweede prejudiciële vraag noemt de verwijzende rechter een reeks beginselen die zijns inziens als toetssteen voor de geldigheid moeten worden gebruikt, te weten het verbod van terugwerkende kracht en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid. Om te beginnen moet onderzocht worden of deze beginselen telkens een echte maatstaf kunnen vormen. Wat de onderlinge verhouding tussen deze beginselen betreft, worden er verschillende opvattingen voorgestaan. Het verbod van terugwerkende kracht wordt bijvoorbeeld enerzijds gezien als een bijzondere vorm van het rechtszekerheidsbeginsel en anderzijds als een subgeval van de bescherming van het gewettigd vertrouwen. In de rechtspraak van het Hof komt men anderzijds aanwijzingen tegen dat het verbod van terugwerkende kracht is afgeleid van het rechtszekerheidsbeginsel( ), maar daarnaast ook aanwijzingen dat dit verbod als een zelfstandig beginsel( ) moet worden beschouwd. Alle opvattingen hebben dus gemeen dat het om zelfstandige geboden respectievelijk verboden gaat. Daarom worden de in het geding zijnde bepalingen van verordening nr. 896/2001 hierna afzonderlijk getoetst aan het verbod van terugwerkende kracht enerzijds en aan de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid anderzijds.

a) Verbod van terugwerkende kracht

79. Met betrekking tot de terugwerkende kracht moet onderscheid worden gemaakt tussen echte en onechte terugwerkende kracht.

80. Volgens de rechtspraak van het Hof( ) heeft een besluit echte terugwerkende kracht indien het reeds voor afkondiging van kracht is. Een dergelijke werking is in beginsel verboden. Aangezien de in het geding zijnde verordening op 8 mei 2001 bekendgemaakt werd, maar pas met ingang van 1 juli 2001 van toepassing was, heeft zij in ieder geval geen echte terugwerkende kracht.

81. Vervolgens is het de vraag of verordening nr. 896/2001 onechte terugwerkende kracht heeft. Onder onechte terugwerkende kracht wordt de toepassing van een nieuwe regeling op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie verstaan. Dit zou het geval zijn geweest indien verordening nr. 896/2001 van toepassing was op gebeurtenissen die vóór haar inwerkingtreding waren begonnen, maar op het moment van de inwerkingtreding nog niet waren afgerond.

82. In het onderhavige geval hebben de betrokken bepalingen echter zelfs geen dergelijke onechte terugwerkende kracht. Het enige feit dat vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 896/2001 heeft plaatsgevonden en in aanmerking komt, is de invoer gedurende de referentiejaren. Dat zijn echter feiten die voltooid zijn. De oude certificaten blijven onaangetast en werden ook afgehandeld, in die zin dat de overeenkomsten ook reeds zijn uitgevoerd.

83. Van onechte terugwerkende kracht zou hoogstens dan sprake zijn, wanneer het nieuwe stelsel zou worden toegepast op certificaten die tijdens het oude stelsel werden afgegeven en waarvan nog geen gebruik is gemaakt. Maar zelfs een dergelijke onechte terugwerkende kracht zou volgens de rechtspraak van het Hof( ) niet in het algemeen ontoelaatbaar zijn.

84. Zoals uit artikel 31 duidelijk blijkt, is verordening nr. 896/2001 alleen van toepassing op toekomstige situaties; zij betreft de afgifte van certificaten voor importen die eerst in het tweede halfjaar van 2001 moeten plaatsvinden. Daarin verschilt de in het geding zijnde constellatie van die in de zaak Biegi( ), waarin het om de toepassing van een nieuwe regeling op oude situaties ging.

85. Slechts de referentieperiode ligt in het verleden. Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, is dat echter typisch voor stelsels die op referentiehoeveelheden en ‑jaren berusten. Dergelijke juridische constructies vormen zelfs een wezenlijk element van de ordeningen van de landbouwmarkt van de Gemeenschap en zijn door het Hof ook in beginsel toelaatbaar verklaard.( )

b) Bescherming van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid

86. Met betrekking tot de bescherming van het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid moet om te beginnen de onderlinge verhouding tussen beide beginselen worden onderzocht en de vraag worden beantwoord of het daarbij om twee zelfstandige toetsstenen gaat die afzonderlijk onderzocht moeten worden.

87. In de rechtspraak zijn aanwijzingen te vinden, dat het Hof het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen uit het rechtszekerheidsbeginsel afleidt.( ) Het meest plausibele onderscheid tussen deze twee beginselen is, dat aan het rechtszekerheidsbeginsel een objectief element ten grondslag ligt, terwijl het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen een subjectieve grondslag heeft.

88. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en waarborgt dat door het gemeenschapsrecht beheerste rechtssituaties en -betrekkingen voorzienbaar zijn.( ) Het eerste aspect, de nauwkeurigheid, speelt in het onderhavige geding geen rol. Het tweede element, de bestendigheid van een bepaalde rechtspositie, is beslissend.

89. Deze bescherming van de bestendigheid impliceert echter niet de onveranderlijkheid van het recht. Het enkele bestaan van een bepaling is op zichzelf nog niet voldoende als grondslag voor gewettigd vertrouwen. Vanwege de regelingsvrijheid van de wetgever mogen marktdeelnemers volgens de rechtspraak van het Hof namelijk niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd.( )

90. Het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen omvat drie voorwaarden. Ten eerste is in objectieve zin vereist dat er een door de Gemeenschap geschapen situatie is die een gewettigd vertrouwen kan opwekken.( ) Dat kunnen ook gegronde verwachtingen zijn die een gemeenschapsinstelling heeft gewekt.( )

91. In het onderhavige geval bracht verordening nr. 896/2001 voor bepaalde ondernemingen een beperking ten opzichte van de oude rechtspositie teweeg. Aangezien verordening nr. 896/2001 echter overeenkomstig haar artikel 31 niet van toepassing is op oude invoercertificaten, komt de kwestie van het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid bij deze bepaling in ieder geval niet aan de orde.

92. Ondanks de wijziging van de rechtspositie bleven bepaalde basiselementen van het oude stelsel gehandhaafd. Aan het stelsel van referentieperiodes en ‑hoeveelheden werd bijvoorbeeld vastgehouden, waarbij bovendien dezelfde referentiejaren doorslaggevend zouden zijn.

93. Met de invoering van beperkingen moet echter gerekend worden „op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie”.( )

94. Dat geldt met name op het gebied van de invoer van bananen uit derde landen. Gezien de rechtsontwikkeling sinds de vaststelling van verordening nr. 404/93 en de ontwikkelingen in het kader van de WTO, alsmede de herhaaldelijke wijziging van deze verordening van de Raad, konden de betrokken marktdeelnemers zelfs op een verdere wijziging rekenen. Zo bezien, konden er hier geen verwachtingen ten aanzien van de bestendigheid zijn.

95. Wat betreft de voorwaarde dat de situatie door een gemeenschapsinstelling moet zijn geschapen, dient te worden benadrukt dat noch de Raad noch de Commissie een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan opwekken. Nog minder kan worden beweerd dat zij – zoals de rechtspraak( ) vereist – de rechtssubjecten hebben aangemoedigd zich op een bepaalde manier te gedragen.

96. Hieruit volgt dat aan de eerste voorwaarde van het beginsel van gewettigd vertrouwen niet is voldaan; er is namelijk geen sprake van gewettigd vertrouwen van de invoerders die door de verslechtering zijn geraakt.

97. Maar zelfs wanneer men aanneemt dat er sprake is van gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers, dan moet er nog aan een tweede voorwaarde worden voldaan, namelijk dat de betrokkenen vertrouwen mochten hebben. Hierbij moet volgens de rechtspraak ook rekening worden gehouden met de verwachtingen die een tot de betrokken economische sector behorende onderneming kon hebben.( ) Daarbij wordt een objectieve maatstaf als grondslag genomen. In het onderhavige geding is derhalve niet beslissend of Di Lenardo en Dilexport bepaalde verwachtingen hadden, maar wat „een voorzichtig en bezonnen handelaar” had kunnen voorzien( ), dat wil zeggen, waarop een dergelijke – gestandaardiseerde – handelaar kon rekenen. Di Lenardo en Dilexport konden er niet op rekenen dat de rechtspositie onveranderd zou blijven.

98. Aangezien noch aan de eerste noch aan de tweede voorwaarde van het beginsel van gewettigd vertrouwen is voldaan, hoeft de derde voorwaarde – prevaleert het gemeenschapsbelang boven het individuele belang – niet meer te worden onderzocht.

99. Op de tweede prejudiciële vraag moet daarom worden geantwoord dat bij het onderzoek met het oog op het verbod van terugwerkende kracht en de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de artikelen 3, 4, 5 en 31 van verordening nr. 896/2001 kunnen aantasten.

V – De vierde prejudiciële vraag: artikel 6 van verordening nr. 896/2001

A – Belangrijkste argumenten van partijen

100. Di Lenardo en Dilexport stellen dat de Commissie zich met verordening nr. 896/2001 niet beperkt heeft tot de wijziging van de kenmerken van de traditionele marktdeelnemers, maar dat zij in artikel 6 een radicale beperking ten aanzien van de niet-traditionele marktdeelnemers heeft ingevoerd. Dat geldt in het bijzonder voor de regeling van artikel 6, sub c, betreffende personen die overeenkomstig artikel 143 van verordening nr. 2454/93 met een traditionele marktdeelnemer zijn „verbonden”. Met traditionele marktdeelnemers verbonden ondernemingen, zoals bijvoorbeeld Di Lenardo en Dilexport, worden op deze manier van de bananenmarkt uitgesloten zonder hun onafhankelijkheid te kunnen aantonen. Dat is in strijd met verordening nr. 216/2001 en schendt het recht op verweer en het recht op vrije beroepsuitoefening.

101. De Commissie wijst erop, dat de definitie van de niet-traditionele marktdeelnemers in artikel 6 van verordening nr. 896/2001 overeenstemt met die van de marktdeelnemers-nieuwkomers in verordening nr. 2362/98. De beperking ten aanzien van verbonden ondernemingen beantwoordt aan de in de zevende overweging van de considerans ter sprake gebrachte doelstelling om de toelatingscriteria aan te scherpen. Bovendien is de nieuwe regeling een gevolg van een nieuwe houding ten aanzien van rijpers en een reactie op de handel in invoercertificaten waarmee vooral verbonden ondernemingen zich bezighielden.

102. Wat de gestelde beperking van de beroepsvrijheid betreft, wijst de Commissie erop dat Di Lenardo en Dilexport hun activiteiten kunnen voortzetten, omdat zij verbonden zijn met een traditionele marktdeelnemer die certificaten kan krijgen. De nieuwe regeling belet alleen dat er met de certificaten wordt gespeculeerd. Beperkingen van de ondernemersactiviteiten zijn onder bepaalde voorwaarden toegelaten. Ten slotte zou in verband met de toewijzing van certificaten in het kader van tariefcontingenten niet van verworven rechten gesproken kunnen worden.

B – Beoordeling

103. De vierde prejudiciële vraag heeft betrekking op de geldigheid van artikel 6, inzonderheid sub c, van verordening nr. 896/2001, tegen de achtergrond van het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening.

104. In het kader van een prejudiciële procedure is het echter niet de taak van het Hof om concrete feiten vast te stellen of een bepaling van gemeenschapsrecht op concrete feiten toe te passen. De beantwoording van de vraag op welke wijze Di Lenardo en Dilexport met elkaar verbonden zijn en de beoordeling of het daarbij om verbonden ondernemingen in de zin van artikel 143 van verordening nr. 2454/93 gaat, is derhalve een taak van de nationale rechter. Zoals uit de verwijzingsbeschikking blijkt, heeft de verwijzende rechter ook een dergelijke kwalificatie uitgevoerd. Bovendien hoeft het Hof ook niet te onderzoeken of en in hoeverre Di Lenardo en Dilexport autonoom zijn. Ten slotte hoeft in deze procedure ook niet onderzocht te worden of deze twee ondernemingen, in het verleden, enig misbruik met betrekking tot certificaten kon worden verweten.

105. Op procedurele gronden lijkt het twijfelachtig of het aan artikel 143 van verordening nr. 2454/93 inherente onweerlegbare vermoeden moet worden onderzocht. Weliswaar heeft het Hof zich beziggehouden met de toelaatbaarheid van dergelijke vermoedens, maar daarbij ging het om geheel andere categorieën van gevallen. De ene categorie betrof regelingen van lidstaten, dat wil zeggen de conformiteit van de daarin geformuleerde vermoedens met om te zetten richtlijnen of met het primaire recht.( ) De andere had betrekking op procedures voor de Commissie in mededingings- of antidumpingzaken, en wel op onderzoeken van de gemeenschapsinstellingen tegen ondernemingen.( ) In wezen ging het dus om rechten van de verdediging. Di Lenardo en Dilexport brengen de schending van deze rechten weliswaar ook in de onderhavige procedure en de procedure voor de nationale rechter naar voren.

106. Daarentegen is het onderwerp van de vierde prejudiciële vraag echter de gestelde schending van het recht van vrije beroepsuitoefening, dus een ander fundamenteel recht van materiële aard.

107. Met betrekking tot het door Di Lenardo en Dilexport ter sprake gebrachte beginsel van het recht op verweer, meer bepaald het recht om te worden gehoord, moet vastgesteld worden dat het Hof bij een verzoek om een prejudiciële beslissing in beginsel gebonden is aan de aan hem voorgelegde prejudiciële vragen, en het het onderwerp niet kan uitbreiden op grond van hetgeen naar voren is gebracht door een partij in het hoofdgeding. Dit geldt ook voor prejudiciële vragen die betrekking hebben op de geldigheid van handelingen van de instellingen.

108. Het onderzoek moet zich derhalve beperken tot de verenigbaarheid van artikel 143 van verordening nr. 2454/93 met het recht van vrije beroepsuitoefening.

109. Volgens vaste rechtspraak behoort het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. De vrije beroepsuitoefening heeft „echter geen absolute gelding, maar [moet] in relatie tot [haar] sociale functie worden beschouwd. […] De vrijheid van beroepsuitoefening [kan] dus in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, mits dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast”.( )

110. In de prejudiciële vraag wordt het recht van vrijheid van ondernemerschap („libertà di impresa”) uitdrukkelijk gekwalificeerd als een subgeval van de vrije beroepsuitoefening. Hoewel het Hof ook sporadisch gebruik heeft gemaakt van de begrippen ondernemingsvrijheid( ) en het grondrecht van de vrije bedrijfsuitoefening( ), mag daaruit niet geconcludeerd worden dat het gaat om een ander recht dan het recht van vrije beroepsuitoefening.( ) Het wijst veeleer op een niet-uniforme terminologie.

111. Om te beginnen moet worden onderzocht of artikel 6 van verordening nr. 896/2001 überhaupt een inbreuk vormt op de beschermingssfeer van het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening. Deze bepaling bevat de wettelijke definitie van „niet-traditionele marktdeelnemer”. Aangezien de verordening in speciale regelingen over de toewijzing van certificaten aan deze categorie marktdeelnemers voorziet, is de wettelijke definitie van doorslaggevende betekenis. Wie niet onder deze definitie valt, kan niet aan bod komen bij de toewijzing van de certificaten. Een dergelijke onderneming kan derhalve ook bepaalde economische activiteiten niet uitoefenen. Artikel 6 grijpt dus in in de beschermingssfeer van het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening.

112. Artikel 6 van verordening nr. 896/2001 maakt echter geen inbreuk op de kern van het door Di Lenardo en Dilexport geldend gemaakte recht van vrije beroepsuitoefening, aangezien dit artikel alleen de wijze van uitoefening van een dergelijk recht betreft, zonder het bestaan zelf ervan in gevaar te brengen. Artikel 6 sluit namelijk niet elke mogelijkheid om bananen in te voeren uit. Alleen staat een dergelijke mogelijkheid niet open voor alle ondernemingen, ongeacht hun vennootschapsrechtelijke verhoudingen.

113. Om deze reden moet hierna onderzocht worden of de met artikel 6, inzonderheid sub c, van verordening nr. 896/2001 nagestreefde doelstellingen van algemeen belang zijn, of zij geen onevenredige ingreep opleveren en of de Raad derhalve in het onderhavige geval niet de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid heeft overschreden.

114. Volgens de zesde overweging van verordening nr. 896/2001 heeft artikel 6 tot doel een deel van de tariefcontingenten te reserveren voor de niet-traditionele marktdeelnemers. Dit deel moet de marktdeelnemers die vroeger in de referentieperiode geen primaire invoer hebben verricht, in staat stellen een handelsactiviteit voort te zetten en zich aan te passen aan de nieuwe bepalingen, en moet groot genoeg zijn om marktdeelnemers de mogelijkheid te geven deel te nemen aan die invoer en zodoende gezonde concurrentie te bevorderen.

115. De in de prejudiciële vraag uitdrukkelijk genoemde bepaling van artikel 6, sub c, kan als een reactie van de Commissie op bepaalde ongewenste praktijken van de ondernemingen worden gezien. Uit de zevende overweging van de considerans blijkt dat deze bepaling tot doel heeft de criteria voor niet-traditionele marktdeelnemers en de toelatingscriteria voor nieuwe marktdeelnemers aan te scherpen om te voorkomen dat stromannen worden geregistreerd en hoeveelheden worden toegewezen naar aanleiding van artificiële of speculatieve aanvragen. Deze regeling beoogt derhalve niet alleen speculaties met certificaten te voorkomen, maar ook de mogelijkheid uit te sluiten dat marktdeelnemers die reeds een certificaat gekregen hebben, via een omweg middels een met hen verbonden onderneming nog een keer aan de toewijzing van certificaten deelnemen.

116. De doelstelling van artikel 6 van verordening nr. 896/2001 dient dus het algemeen belang, aangezien zij ongewenste praktijken tegenwerkt.

117. De bij artikel 6, sub c, ingevoerde beperking van de mogelijkheden tot vrije beroepsuitoefening van bepaalde ondernemingen, namelijk van verbonden ondernemingen, was bovendien noodzakelijk om ontduiking te voorkomen en om de bevoorrechte positie van verbonden ondernemingen te beëindigen. Zonder een dergelijke regeling bestond het gevaar dat ook de doelstelling om het evenwicht in de voorziening van de communautaire markt te handhaven, nagestreefd door de aan verordening nr. 896/2001 ten grondslag liggende verordening nr. 216/2001, niet behoorlijk meer kon worden verwezenlijkt. Dat de Commissie daarbij naar een bepaling van de douanewetgeving verwees en die dus inhoudelijk overnam, hoeft in ieder geval vanwege de hier te onderzoeken conformiteit met het fundamentele recht van vrije beroepsuitoefening, niet verder te worden onderzocht.

118. De verschillende situatie van verbonden en niet-verbonden handelaren in bananen rechtvaardigt dus hun verschillende behandeling. De uitsluiting van bepaalde ondernemingen van de toewijzing van certificaten, die door de litigieuze bepaling wordt veroorzaakt, kan onder deze omstandigheden niet als een onevenredige maatregel van de Commissie worden beschouwd. Het zijn namelijk juist verbonden ondernemingen die – door de nodige aanpassingen binnen de groep van ondernemingen waartoe zij behoren – de mogelijkheid hebben om economische activiteiten te ontplooien.

119. Dat de regeling van artikel 6, sub c, met inbegrip van artikel 143 van verordening nr. 2454/93 waarnaar deze bepaling verwijst, adequaat is, daarvan getuigt het feit dat de bepaling die eraan voorafging – artikel 11 van verordening nr. 2362/98, dat minder strikt was – duidelijk niet doeltreffend genoeg was. Bovendien leidt de beperking van het recht van vrije beroepsuitoefening er alleen in heel bijzondere gevallen toe, dat er überhaupt geen invoercertificaat kan worden toegewezen.

120. Uit het voorgaande blijkt dat de door artikel 6 van verordening nr. 896/2001 teweeggebrachte beperking van het recht van vrije beroepsuitoefening van de niet-traditionele handelaren in bananen uit derde landen beantwoordt aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en dit recht niet in zijn kern aantast. In deze omstandigheden moet worden geconstateerd dat de Commissie met de vaststelling van die bepaling de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden.

121. Gezien het voorgaande, dient de verwijzende rechter te worden geantwoord dat bij het onderzoek van de vierde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 6 van verordening nr. 896/2001 kunnen aantasten.

VI – Conclusie

122. Gezien het voorgaande, dienen de prejudiciële vragen als volgt te worden beantwoord:

„1) Bij het onderzoek van de eerste en de derde prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de artikelen 3, 4, 5 en 31 van verordening (EG) nr. 896/2001 van de Commissie van 7 mei 2001 houdende toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad ten aanzien van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap, kunnen aantasten.

2) Bij het onderzoek van het verbod van terugwerkende kracht alsmede van de beginselen van bescherming van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de artikelen 3, 4, 5 en 31 van verordening nr. 896/2001 kunnen aantasten.

3) Bij het onderzoek van de vierde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 6 van verordening nr. 896/2001 kunnen aantasten.”