Partijen

Overwegingen van het arrest

Dictum



Partijen

In zaak C‑62/06,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) bij beslissing van 11 januari 2006, ingekomen bij het Hof op 6 februari 2006, in de procedure

Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas

tegen

ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda,

in tegenwoordigheid van:

Ministério Público,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Tizzano (rapporteur), R. Schintgen, M. Ilešič en E. Levits, rechters,

advocaat-generaal: V. Trstenjak,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 maart 2007,

gelet op de opmerkingen van:

– ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda, vertegenwoordigd door L. Pinto, advogado,

– de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Fernandes, A. M. Silva en A. Seiça Neves als gemachtigden,

– Ierland, vertegenwoordigd door D. O’Hagan als gemachtigde, bijgestaan door G. Clohessy, SC, en N. Travers, BL,

– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Caeiros en J. Hottiaux als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 mei 2007,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het begrip „strafrechtelijk vervolgbare handeling” in artikel 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (PB L 197, blz. 1).

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda (hierna: „ZF Zefeser”) en de Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas (Ontvanger – Algemeen directeur douane en accijnzen; hierna: „Fazenda Pública”) inzake navordering van een douaneschuld.

Toepasselijke bepalingen

Gemeenschapsregeling

3. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding was de navordering van douanerechten geregeld in verordening nr. 1697/79.

4. De eerste twee overwegingen van de considerans van deze verordening luidden als volgt:

„Overwegende dat het bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer waarvan de betaling is geëist van een belastingschuldige voor een goed waarvoor een aangifte voor een douaneregeling is gedaan waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide, lager kan blijken te zijn dan het bedrag dat wettelijk verschuldigd was, hetzij ten gevolge van een rekenfout of een foutieve boeking door de bevoegde autoriteiten, hetzij doordat laatstgenoemden onjuiste of onvolledige heffingsgrondslagen in aanmerking hebben genomen, onder meer wat betreft de soort, de hoeveelheid, de waarde, de oorsprong of de bestemming van het betrokken goed; dat, gelet op het in wezen economische karakter van de in de Gemeenschap geldende rechten bij invoer of bij uitvoer, deze onvolledige heffing nadelige gevolgen heeft voor de economie van de Gemeenschap; dat het derhalve gerechtvaardigd is de bevoegde autoriteiten in staat te stellen de nog verschuldigde rechten na te vorderen wanneer zij constateren dat een dergelijke vergissing is begaan;

Overwegende dat navordering van rechten bij invoer of bij uitvoer in zekere mate afbreuk doet aan de zekerheid die de belastingschuldige mag verwachten van administratieve besluiten die geldelijke gevolgen hebben; dat derhalve ter zake de mogelijkheden tot optreden van de bevoegde autoriteiten dienen te worden beperkt door het vaststellen van een termijn waarna de oorspronkelijke vereffening van de rechten bij invoer of bij uitvoer als definitief moet worden beschouwd; dat deze beperking op het optreden van de bevoegde autoriteiten evenwel niet kan gelden wanneer een strafrechtelijk vervolgbare handeling er de oorzaak van was dat de bevoegde autoriteiten bij de vrijmaking van de goederen niet het juiste bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer konden vaststellen; [...]”

5. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79 bepaalde:

„Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat het gehele of gedeeltelijke bedrag van de rechten bij invoer of bij uitvoer dat wettelijk verschuldigd is voor een goed dat is aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide, niet van de belastingschuldige is opgeëist, leiden zij een procedure in tot navordering van de niet-geheven rechten.

Deze procedure kan echter niet meer worden ingeleid na een termijn van drie jaar vanaf de dag waarop het oorspronkelijk van de belastingschuldige opgeëiste bedrag is geboekt, of, indien geen boeking heeft plaatsgevonden, vanaf de dag waarop de douaneschuld ter zake van het betrokken goed is ontstaan.”

6. Artikel 3 van deze verordening voorzag echter in een uitzondering op deze termijn van drie jaar:

„Wanneer de bevoegde autoriteiten constateren dat zij ingevolge een strafrechtelijk vervolgbare handeling niet in staat waren het juiste bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten bij invoer of bij uitvoer ter zake van het betrokken goed vast te stellen, is de in artikel 2 vastgestelde termijn niet van toepassing.

In dat geval geschiedt de navordering door de bevoegde autoriteiten overeenkomstig de op dit gebied in de lidstaten geldende bepalingen.”

Nationale regeling

7. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding beschikte de Portugese belastingdienst krachtens artikel 34, lid 1, van de Código de Processo Tributário (wetboek fiscaal procesrecht), in de versie van wetsbesluit nr. 154/91 van 23 april 1991 ( Diário da República , serie A, nr. 94, van 23 april 1991), over een maximumtermijn van tien jaar om na te vorderen, indien het bedrag van de verschuldigde douanerechten door frauduleus handelen niet juist had kunnen worden vastgesteld.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

8. In oktober 1993 loste een uit Turkije afkomstig schip in de haven van Setúbal (Portugal) een bepaalde hoeveelheid olijfolie die voor ZF Zefeser was bestemd. Het restant van de lading werd als transitogoed aangegeven. Het schip vervolgde daarna zijn tocht naar de haven van Ceuta (Spanje), aan de kust van Noord-Afrika. Het kwam daar volgens door de Spaanse autoriteiten in oktober 1995 verstrekte inlichtingen echter zonder lading aan.

9. Op grond van deze inlichtingen zonden de douaneautoriteiten van Setúbal aan ZF Zefeser op 9 april 1997 een navorderingsaanslag ter correctie van het bedrag aan verschuldigde rechten. Ten gevolge van een klacht van de douaneautoriteiten werd voorts strafvervolging ingesteld tegen de vennoten van ZF Zefeser wegens smokkel, valsheid in geschrifte, oplichting en vorming van een criminele organisatie.

10. ZF Zefeser heeft bij het Tributário de Primeira Instância de Setúbal (fiscale rechtbank te Setúbal) beroep ingesteld tegen deze aanslag, en met name gesteld dat de douaneschuld was verjaard. Dit beroep is verworpen op de grond dat de toepasselijke verjaringstermijn tien en niet drie jaar was, omdat strafrechtelijk vervolgbare handelingen een juiste vaststelling van de verschuldigde douanerechten hadden belet. Deze beslissing is in hoger beroep vernietigd door het Tribunal Central Administrativo (centrale bestuursrechterlijke instantie), dat de verjaringstermijn van drie jaar toepasselijk achtte omdat in de tussentijd een onherroepelijk geworden vonnis was gewezen, waarbij de personen waartegen strafvervolging was ingesteld, deels op grond van de verjaring en deels wegens gebrek aan bewijs waren vrijgesproken.

11. De Fazenda Pública is tegen het arrest van het Tribunal Central Administrativo opgekomen bij het Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechterlijke instantie), dat de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen heeft gesteld:

„1) Mogen de douaneautoriteiten bepalen of er sprake is van ‚een strafrechtelijk vervolgbare handeling’ in de zin van artikel 3 van [verordening nr. 1697/79] en is dat dan voldoende, of is het noodzakelijk dat de bevoegde strafrechter deze kwalificatie verricht?

2) Is het in dit laatste geval al voldoende dat de bevoegde officier van justitie (in Portugal het Ministério Público) de zaak aanhangig maakt, of is het noodzakelijk dat het betrokken strafproces eindigt met een veroordeling van de schuldenaar?

3) Maakt het in dit laatste geval verschil of de schuldenaar wordt vrijgesproken op grond van het beginsel in dubio pro reo [of] omdat is bewezen dat hij het betrokken delict niet heeft gepleegd?

4) Wat zijn de gevolgen wanneer het Ministério Público de zaak niet aanhangig maakt omdat er naar zijn oordeel geen aanwijzingen bestaan voor een strafrechtelijk vervolgbare handeling? Belet een dergelijke beslissing, dat de niet-geheven rechten kunnen worden nagevorderd?

5) Wanneer het Ministério Público of de strafrechter zelf het strafproces wegens verjaring van het vervolgingsrecht beëindigt, brengt [deze] beslissing dan mee dat de niet-geheven rechten niet meer kunnen worden nagevorderd?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

De ontvankelijkheid van de vierde vraag

12. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een beslissing van het openbaar ministerie om af te zien van vervolging omdat er geen aanwijzing van een strafrechtelijk vervolgbare handeling bestaat, in de weg staat aan een navordering krachtens artikel 3 van verordening nr. 1697/79.

13. ZF Zefeser betoogt in haar bij het Hof ingediende opmerkingen echter dat deze vraag niet relevant is voor de uitkomst van het hoofdgeding, omdat het openbaar ministerie in casu vervolging heeft ingesteld.

14. Gelet op de bevoegdheidsverdeling in het kader van de prejudiciële procedure is het uitsluitend de zaak van de nationale rechter om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij het Hof wenst te stellen. In uitzonderlijke omstandigheden dient het Hof echter, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht.

15. Dit is onder meer het geval wanneer het aan het Hof voorgelegde vraagstuk van zuiver hypothetische aard is (zie, in die zin, met name arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Jurispr. blz. I‑2099, punt 39; 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, Jurispr. blz. I‑607, punt 19, en 5 februari 2004, Schneider, C‑380/01, Jurispr. blz. I‑1389, punt 22). De geest van samenwerking die het verloop van de prejudiciële procedure moet beheersen, impliceert immers dat de verwijzende rechter oog heeft voor de aan het Hof opgedragen taak, te weten om bij te dragen aan de rechtsbedeling in de lidstaten en niet om adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te geven (arrest Schneider, reeds aangehaald, punt 23, en arrest Hof van 30 juni 2005, Längst, C‑165/03, Jurispr. blz. I‑5637, punt 33).

16. Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt echter uit de verwijzingsbeslissing en de bij het Hof ingediende opmerkingen dat, wat het hoofdgeding betreft, het openbaar ministerie de vennoten van ZF Zefeser heeft vervolgd voor het Tribunal Judicial de Setúbal, zodat de vraag wat de gevolgen van niet-vervolging zijn, niet van belang is voor de uitkomst van het hoofdgeding.

17. De vierde prejudiciële vraag is derhalve niet-ontvankelijk.

De eerste en de vijfde vraag

18. Met zijn eerste en zijn vijfde vraag, die tezamen moeten worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welke autoriteit bevoegd is om een handeling als „strafrechtelijk vervolgbare handeling” te kwalificeren voor de toepassing van artikel 3 van verordening nr. 1679/79. Meer in het bijzonder vraagt hij of die kwalificatie de taak van de douaneautoriteiten of van de strafrechter is, en of een beslissing van een rechterlijke autoriteit tot beëindiging van de vervolging of tot vrijspraak wegens verjaring van de strafvervolging aan deze kwalificatie in de weg staat.

19. De Portugese regering, Ierland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen geven het Hof in overweging om te antwoorden dat de door de douaneautoriteiten gegeven kwalificatie van de handeling beslissend is. Dit blijkt niet alleen uit de formulering van artikel 3, maar ook uit de algemene systematiek van verordening nr. 1697/79. In deze omstandigheden staat een eventuele verjaring van de strafvervolging als zodanig niet in de weg aan de inleiding van een navorderingsprocedure na de termijn van drie jaar bedoeld in artikel 2, lid 1, tweede alinea, van deze verordening.

20. Volgens ZF Zefeser daarentegen vooronderstelt de kwalificatie als „strafrechtelijk vervolgbare handeling” op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en het vermoeden van onschuld altijd een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling, en is de kwalificatie door de douaneautoriteiten niet relevant voor de toepassing van artikel 3 van verordening nr. 1697/79. De verjaring van de strafvervolging verzet zich daarom tegen een navordering van niet-geheven rechten krachtens deze bepaling.

21. Voor de beantwoording van de onderhavige prejudiciële vragen moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat de uitzondering op de verjaringstermijn van drie jaar krachtens artikel 3 van verordening nr. 1697/79 van toepassing is wanneer „de bevoegde autoriteiten constateren dat zij ingevolge een strafrechtelijk vervolgbare handeling niet in staat waren het juiste bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten bij invoer of bij uitvoer ter zake van het betrokken goed vast te stellen”.

22. Uit de formulering van deze bepaling blijkt duidelijk dat de autoriteiten die bevoegd zijn om een handeling te kwalificeren als „strafrechtelijk vervolgbare handeling”, dezelfde zijn als de autoriteiten die ten gevolge van een dergelijke handeling de verschuldigde douanerechten niet hebben kunnen heffen en deze derhalve willen navorderen. Zoals met name blijkt uit artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1697/79, is het ondubbelzinnig de taak van de douaneautoriteiten van de lidstaten om het bedrag van deze rechten te bepalen en een navorderingsprocedure in te leiden (zie in die zin arresten van 27 november 1991, Meico-Fell, C‑273/90, Jurispr. blz. I‑5569, punt 11, en 14 mei 1996, Faroe Seafood e.a., C‑153/94 en C‑204/94, Jurispr. blz. I‑2465, punt 16).

23. In de tweede plaats wordt de stelling van ZF Zefeser, dat de verjaringstermijn van drie jaar slechts opzij kan worden gezet in geval van een strafrechtelijke veroordeling, weersproken door de formulering zelf van artikel 3, eerste alinea, van verordening nr. 1697/79.

24. Deze bepaling spreekt namelijk niet van een strafrechtelijke veroordeling of zelfs maar van de inleiding van een strafvervolging, maar ondubbelzinnig van het begaan van een handeling die gewoonweg strafrechtelijk vervolgbaar is. Dit wordt overigens bevestigd door de verschillende taalversies van deze bepaling, onder meer de Portugese („un acto passível de procedimento judicial”), de Engelse („an act that could give rise to criminal court proceedings”), de Duitse („Handlungen, die strafrechtlich verfolgbar sind”), de Spaanse („un acto que puede dar lugar a la incoación de un proceso judicial punitivo”) en de Italiaanse („un atto passibile di un’azione gi udiziaria repressiva”).

25. Hieruit volgt dat voor de toepassing van de uitzondering van artikel 3 van verordening nr. 1697/79 wat de verjaringstermijn voor de navordering van niet-geheven rechten betreft, niet is vereist dat de strafrechtelijke autoriteiten van een lidstaat daadwerkelijk een strafvervolging hebben ingesteld die tot een veroordeling van de betrokken daders heeft geleid, en nog minder dat de strafvervolging niet is verjaard.

26. In het kader van de toepassing van artikel 3 behoort de kwalificatie van een handeling als „strafrechtelijk vervolgbare handeling” in de zin van de eerste alinea van dit artikel derhalve tot de bevoegdheid van de douaneautoriteiten die het juiste bedrag van de betrokken in‑ of uitvoerrechten moeten bepalen.

27. Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door het betoog van ZF Zefeser, dat een dergelijke uitlegging indruist tegen het rechtszekerheidsbeginsel en het vermoeden van onschuld van degenen die deze rechten verschuldigd zijn.

28. De kwalificatie van een handeling als „strafrechtelijk vervolgbare handeling” door de douaneautoriteiten is namelijk geen vaststelling dat daadwerkelijk een strafbaar feit is gepleegd (zie in die zin arrest Meico-Fell, reeds aangehaald, punt 9). Zoals blijkt uit de eerste en de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1697/79 wordt deze kwalificatie slechts verricht in het kader van en voor de doeleinden van een procedure van administratieve aard, die uitsluitend tot doel heeft, deze autoriteiten in staat te stellen een onjuiste of onvoldoende heffing van in‑ of uitvoerrechten te corrigeren.

29. Deze kwalificatie laat uiteraard het toezicht onverlet, dat de rechterlijke instanties van de lidstaten kunnen uitoefenen op de beslissingen van de douaneautoriteiten, alsook alle gevolgen, met inbegrip van de eventuele terugbetaling van door deze autoriteiten ten onrechte geheven rechten, die het toepasselijke nationale recht kan verbinden aan de beslissingen van deze rechterlijke instanties, en met name aan de beslissingen tot beëindiging van de vervolging of tot vrijspraak van de verdachten.

30. Bij gebreke van communautaire regelgeving ter zake is het derhalve een aangelegenheid van de rechtsorde van elke lidstaat om de voorwaarden vast te stellen waaronder de belastingschuldigen kunnen opkomen tegen de toepassing van de uitzondering van artikel 3 van verordening nr. 1697/79 wat de verjaring van de navordering van niet-geheven rechten betreft, en in dit verband kunnen vorderen dat in voorkomend geval gevolgen worden verbonden aan rechterlijke beslissingen, mits deze voorwaarden niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke vorderingen naar nationaal recht gelden en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (zie, mutatis mutandis, met name arresten van 10 juli 1980, Ariete, 811/79, Jurispr. blz. 2545, punt 12; 4 december 2003, Evans, C‑63/01, Jurispr. blz. I‑14447, punten 75 en 76, en 13 juli 2006, Manfredi e.a., C‑295/04–C‑298/04, Jurispr. blz. I‑6619, punten 62 en 77).

31. Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste en de vijfde prejudiciële vraag worden geantwoord dat de kwalificatie van een handeling als „strafrechtelijk vervolgbare handeling” in de zin van artikel 3, eerste alinea, van verordening nr. 1697/79 behoort tot de bevoegdheid van de douaneautoriteiten die het juiste bedrag van de betrokken in‑ of uitvoerrechten moeten bepalen.

De tweede en de derde vraag

32. Gelet op het antwoord op de eerste en de vijfde vraag hoeven de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter niet te worden beantwoord.

Kosten

33. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Dictum

Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:

De kwalificatie van een handeling als „strafrechtelijk vervolgbare handeling” in de zin van artikel 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide, behoort tot de bevoegdheid van de douaneautoriteiten die het juiste bedrag van de betrokken in‑ of uitvoerrechten moeten bepalen.