Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 27 januari 1998. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen María Lidia Lozano Palacios. - Hogere voorziening - Ambtenaren - Voormalig gedetacheerd nationaal deskundige - Inrichtingsvergoeding. - Zaak C-62/97 P.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-03273



Conclusie van de advocaat generaal

1 Bij verzoekschrift van 12 februari 1997 heeft de Commissie hogere voorziening ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 december 1996 in zaak T-33/95, M. L. Lozano Palacios tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen.(1)

De Commissie vordert gedeeltelijke vernietiging van dat arrest. Zij verwijt het Gerecht, ten onrechte het besluit van 12 april 1994 te hebben nietig verklaard, voor zover daarbij de in artikel 5 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut bedoelde inrichtingsvergoeding aan Lozano Palacios, ambtenaar bij DG XXI, was geweigerd.

2 Lozano Palacios (hierna ook: "verweerster"), van Spaanse nationaliteit en ambtenaar bij het Spaanse Ministerie van Sociale zaken, werkte in totaal twee jaar en negen maanden (van 1 mei 1991 tot en met 15 februari 1994) in Brussel, waar zij als nationaal deskundige bij de Commissie was gedetacheerd. Nadat zij voor een algemeen vergelijkend onderzoek was geslaagd, werd zij op 10 maart 1994 aangesteld als ambtenaar op proef bij de Commissie, met standplaats Brussel.

3 Bij besluit van 12 april 1994 wees de Commissie Brussel aan als plaats van aanwerving en van herkomst van verweerster en weigerde zij haar de inrichtingsvergoeding, de vergoeding van de verhuiskosten en de dagvergoeding. Verweersters klacht tegen dat besluit werd op 11 november 1994 afgewezen, maar later werd toch Albacete, in Spanje, aangewezen als plaats van herkomst. Op 8 december 1994 werd verweerster met ingang van 16 november 1994 in vaste dienst aangesteld.

4 Bij op 16 februari 1995 bij het Gerecht ingediend verzoekschrift kwam Lozano Palacios op tegen het besluit van de Commissie van 12 april 1994. Zij vorderde nietigverklaring van dat besluit voor zover haar daarbij de dag- en de inrichtingsvergoeding en de vergoeding van de verhuiskosten was geweigerd, alsmede veroordeling van de Commissie tot uitbetaling van die vergoedingen.

5 Bij arrest van 12 december 1996 verklaarde het Gerecht het besluit van de Commissie nietig voor zover het de weigering van de inrichtingsvergoeding betrof, en veroordeelde het de Commissie tot betaling van die vergoeding, vermeerderd met vertragingsrente op de voet van 8 % 's jaars. Voor het overige werd het beroep verworpen. De hogere voorziening van de Commissie is dus gericht tegen dat gedeelte van het arrest waarin verweerster in het gelijk is gesteld.

6 Het Gerecht heeft de gedeeltelijke nietigverklaring van het besluit van de Commissie gebaseerd op de tekst en de doelstellingen van artikel 5 van bijlage VII bij het Statuut, de bepaling waarin de inrichtingsvergoeding is geregeld.

7 Genoemd artikel bepaalt in lid 1: "De ambtenaar in vaste dienst die voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage, of die aantoont verplicht te zijn geweest van woonplaats te veranderen teneinde de in artikel 20 van het Statuut vermelde verplichtingen na te komen, heeft recht op een inrichtingsvergoeding ten bedrage van twee maanden basissalaris indien hij recht heeft op de kostwinnerstoelage, en van één maand basissalaris indien dit niet het geval is."

In lid 3, tweede alinea, wordt voorts bepaald, dat "de inrichtingsvergoeding wordt uitbetaald na overlegging van bewijsstukken waaruit blijkt dat de ambtenaar zich, met zijn gezin indien hij recht heeft op de kostwinnerstoelage, in zijn standplaats heeft gevestigd."

8 Het Gerecht overwoog, dat volgens artikel 5, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut de ambtenaar, om recht te hebben op de inrichtingsvergoeding, een van de volgende voorwaarden moet vervullen: voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage, of aantonen dat hij van woonplaats heeft moeten veranderen teneinde de in artikel 20 van het Statuut vermelde verplichtingen na te komen.

De in artikel 5 bedoelde ontheemdingstoelage wordt overeenkomstig artikel 4, lid 1, sub a, van dezelfde bijlage toegekend aan "de ambtenaar die niet de nationaliteit bezit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, en die deze ook nooit heeft bezeten, en, die gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, niet regelmatig woonachtig is geweest of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend op het grondgebied in Europa van bedoelde staat. Buiten beschouwing blijven hierbij omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie."

Volgens de rechtspraak van het Gerecht is de ontheemdingstoelage bedoeld als compensatie voor de bijzondere lasten en nadelen waarmee een ambtenaar te maken heeft die vóór zijn aanstelling geen duurzame band met het land van zijn standplaats had.(2) Krachtens deze bepaling heeft de Commissie verweerster dus de ontheemdingstoelage toegekend.

9 Naar het oordeel van het Gerecht volgt uit de tekst van artikel 5, lid 1, van bijlage VII, dat Lozano Palacios ook recht heeft op de inrichtingsvergoeding. Volgens die bepaling immers heeft de ambtenaar die recht heeft op de ontheemdingstoelage, ipso iure tevens recht op de inrichtingsvergoeding zonder dat hij behoeft aan te tonen dat hij verplicht was van woonplaats te veranderen. Volgens het Gerecht behoeft de betrokken ambtenaar evenmin aan te tonen dat hij daadwerkelijk kosten heeft gemaakt, aangezien de vergoeding bij wijze van forfait wordt toegekend.(3)

10 In het bestreden arrest motiveert het Gerecht de nietigverklaring van het besluit voorts met het doel van de inrichtingsvergoeding. Na eraan te hebben herinnerd, dat deze vergoeding niet tijdens de proeftijd van de ambtenaar, maar na diens aanstelling in vaste dienst wordt toegekend, en dat de begunstigde zich in de regel dus al in zijn standplaats heeft gevestigd, overweegt het Gerecht, dat het doel van de inrichtingsvergoeding er juist in bestaat, compensatie te bieden voor de lasten waarvoor een ambtenaar zich geplaatst ziet die, na zijn vaste aanstelling en dus genoodzaakt zijn tijdelijke situatie om te zetten in een definitieve, zich voor een onbepaalde, maar langere periode duurzaam in zijn standplaats moet integreren.(4) Men mag er redelijkerwijs van uitgaan, dat een ambtenaar die verplicht is blijvend woonplaats te kiezen, extra kosten moet maken voor de inrichting van een woning waar hij lange tijd in zal wonen - kosten die hij niet behoefde te maken zolang zijn situatie nog onzeker was.

11 In de hogere voorziening betwist de Commissie de uitlegging die het Gerecht aan de regeling van de bijlage heeft gegeven. Zij meent, dat de regeling waarvan artikel 5 van de bijlage deel uitmaakt, tot een andere oplossing dwingt. Artikel 71 van het Statuut, dat naar bijlage VII verwijst, geeft de ambtenaar recht op "vergoeding van de kosten door hem gemaakt bij indiensttreding". Voorts draagt afdeling 3 van bijlage VII, waarin de regeling van de inrichtingsvergoeding is opgenomen, het opschrift "Vergoeding van kosten". Het gaat daarbij dus om teksten die, volgens de Commissie, bevestigen dat de enig mogelijke uitlegging van artikel 5 deze is, dat de inrichtingsvergoeding enkel kan worden toegekend wanneer er daadwerkelijk kosten zijn gemaakt, althans kunnen zijn gemaakt. In het onderhavige geval woonde verweerster al geruime tijd in Brussel en kon niet worden aangenomen dat zij kosten had moeten maken om zich in de standplaats in te richten.

In de opvatting van de Commissie zou de inrichtingsvergoeding dus niet automatisch aan de gerechtigde tot de ontheemdingstoelage moeten worden toegekend. De ambtenaar die er aanspraak op maakt, zou moeten aantonen dat hij kosten heeft gemaakt. Alleen deze uitlegging van de regeling van de bijlage zou in overeenstemming zijn met de doelstelling ervan en verenigbaar met het beginsel van goed beheer van de openbare middelen en het verbod van ongegronde verrijking.

12 Om het maar meteen te zeggen: het betoog waarmee de Commissie de gedeeltelijke vernietiging van het arrest van het Gerecht bepleit, overtuigt mij niet. Naar mijn mening heeft het Gerecht zijn beslissing correct en doeltreffend gemotiveerd en dit zowel waar het verwijst naar de letter van de betrokken bepaling, als waar het uitgaat van de doelstelling van de regeling.

13 In de eerste plaats is er de volstrekte duidelijkheid van de letterlijke tekst van artikel 5, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut: de ambtenaar in vaste dienst die voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage, heeft recht op de inrichtingsvergoeding. Aangezien de Commissie heeft erkend dat verweerster aan de voorwaarden voor toekenning van de ontheemdingstoelage voldoet, spreekt het voor zich, dat men haar ook de inrichtingsvergoeding moet toekennen. Deze conclusie kan naar mijn mening niet worden ontkracht door lid 3 van artikel 5, dat enkel de concrete modaliteiten voor de verkrijging van de inrichtingsvergoeding bepaalt. Bovendien lijkt mij, dat de tekst van dit artikellid enkel het automatische karakter van de betaling van de inrichtingsvergoeding bevestigt: zij wordt uitbetaald "na overlegging van bewijsstukken waaruit blijkt dat de ambtenaar zich (...) in zijn standplaats heeft gevestigd". De duidelijkheid van de tekst laat dus geen ruimte voor twijfel over de strekking van artikel 5, lid 1.

14 In de tweede plaats meen ik, dat het Gerecht zijn beslissing uitstekend heeft gemotiveerd door erop te wijzen, dat verweerster, die als bij de Commissie gedetacheerd nationaal deskundige zich per definitie slechts voorlopig had ingericht, zich na haar aanstelling als gemeenschapsambtenaar definitief moest vestigen, dat wil zeggen een voor een langdurig verblijf geschikte woning moest inrichten, wat stellig extra uitgaven heeft veroorzaakt. Uit het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van bijlage VII, in hun onderlinge samenhang gelezen, blijkt duidelijk, dat de inrichtingsvergoeding als dekking voor die extra uitgaven dient, ook in de gevallen waarin de inrichting niet noodzakelijkerwijs een verandering van woonplaats meebrengt.(5)

15 Ten slotte merk ik op, dat het resultaat waartoe het Gerecht is gekomen, in overeenstemming lijkt te zijn met de rechtspraak van het Hof, volgens welke het doel van de inrichtingsvergoeding erin bestaat, de ambtenaar in staat te stellen de onvermijdelijke lasten te dragen die het gevolg zijn van zijn integratie gedurende een onbepaalde, maar langere periode in een nieuwe omgeving.(6) Wat de onderhavige zaak betreft, is het duidelijk, dat verweerster pas door haar aanstelling in vaste dienst in een situatie kwam waarin zij zich moest instellen op een verblijf van onbepaalde duur in haar standplaats.

16 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van 12 december 1996 in de zaak Lozano Palacios/Commissie (T-33/95, JurAmbt. blz. II-1535) af te wijzen, met verwijzing van rekwirante in de kosten, daaronder begrepen die welke verweerster in de hogere voorziening heeft moeten maken.

(1) - JurAmbt. blz. I-A-575, II-1535.

(2) - Arrest van 22 maart 1995, Lo Giudice/Parlement (T-43/93, JurAmbt. blz. I-A-57, II-189, punt 36).

(3) - Hiervoor verwijst het Gerecht naar zijn arrest van 30 januari 1990, Yorck von Wartenburg/Parlement (T-42/89, Jurispr. blz. II-31, punten 21-23).

(4) - Zie arrest van 9 november 1978, Verhaaf/Commissie (140/77, Jurispr. blz. 2117, punt 18).

(5) - De ontheemdingstoelage die, wanneer zij eenmaal is toegekend, automatisch recht geeft op de inrichtingsvergoeding, wordt immers ook toegekend aan de ambtenaar die minder dan vijf jaar in de staat van zijn standplaats heeft gewoond; zij wordt eveneens toegekend aan de ambtenaar die daar langer dan vijf jaar heeft gewoond als uitvloeisel van diensten verricht voor een andere staat of voor een internationale organisatie.

(6) - Zie arrest Verhaaf/Commissie, aangehaald in voetnoot 4, punt 18.