ARREST VAN HET HOF VAN 17 NOVEMBER 1993. - STRAFZAAK TEGEN WOLF W. MENG. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: KAMMERGERICHT BERLIN - DUITSLAND. - VERZEKERINGSTUSSENPERSONEN - OVERHEIDSREGELING DIE RETOURPROVISIES VERBIEDT - UITLEGGING VAN DE ARTIKELEN 3, ONDER F), 5, TWEEDE ALINEA, EN 85, LID 1, VAN HET EEG-VERDRAG. - ZAAK C-2/91.



Jurisprudentie 1993 bladzijde I-05751

Zweedse bijz. uitgave bladzijde I-00407

Finse bijz. uitgave bladzijde I-00453



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Mededinging - Gemeenschapsregels - Verplichtingen van Lid-Staten - Regeling die werking van reeds bestaande mededingingsregelingen beoogt te versterken - Begrip

(EEG-Verdrag, art. 5 en 85)

2 Mededinging - Gemeenschapsregels - Verplichtingen van Lid-Staten - Regeling die verzekeringstussenpersonen verbiedt, door verzekeringsmaatschappijen betaalde provisies geheel of gedeeltelijk aan klanten af te staan - Verenigbaarheid

(EEG-Verdrag, art. 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1)

Samenvatting

3 Artikel 85 van het Verdrag heeft weliswaar als zodanig slechts betrekking op het gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de Lid-Staten, maar dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 5 van het Verdrag, verplicht de Lid-Staten geen maatregelen, zelfs niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, te nemen of te handhaven die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken. Dit zou met name het geval zijn, wanneer een Lid-Staat het tot stand komen van met artikel 85 strijdige mededingingsregelingen begunstigt dan wel de werking ervan verstrekt, of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen.

4 De artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85 EEG-Verdrag staan er niet aan in de weg, dat indien elk verband met gedragingen van ondernemingen als bedoeld in artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag ontbreekt, een overheidsregeling aan verzekeringstussenpersonen verbiedt, de door de verzekeringsmaatschappijen betaalde provisies geheel of gedeeltelijk aan hun klanten af te staan.

Partijen

In zaak C-2/91,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Kammergericht Berlin, in de aldaar dienende strafzaak tegen

W. W. Meng,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini en J. C. Moitinho de Almeida, kamerpresidenten, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn en J. L. Murray, rechters,

advocaat-generaal: G. Tesauro

griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- W. W. Meng, vertegenwoordigd door B. Grüber, advocaat te Heidelberg,

- de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en J. Karl, Regierungsdirektor bij hetzelfde ministerie, als gemachtigden,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door B. Jansen, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van W. W. Meng, de Duitse regering en de Commissie ter terechtzitting van 11 februari 1992,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 juli 1992,

gezien de beschikking tot heropening van de mondelinge behandeling,

gezien de antwoorden op de schriftelijke vragen van het Hof, gegeven door

- W. W. Meng, vertegenwoordigd door B. Grüber, advocaat,

- de Belgische regering, vertegenwoordigd door R. Hoebaer, bestuursdirecteur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde,

- de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Molde, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,

- de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder en C.-D. Quassowski, als gemachtigden,

- de Griekse regering, vertegenwoordigd door V. Kondolainos adjunct-juridisch adviseur bij de juridische dienst van de staat, en door M. Bosdeki, lid van de juridische dienst van de staat, als gemachtigden,

- de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Coördinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, M. Bravo-Ferrer Delgado en G. Calvo Díaz, abogados del Estado van de dienst communautaire geschillen, als gemachtigden,

- de Franse regering, vertegenwoordigd door E. Belliard, onderdirecteur economisch recht van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en C. de Salins, adviseur bij dit ministerie, als gemachtigden,

- de Ierse regering, vertegenwoordigd door M. A. Buckley, Chief State Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door J. Cooke, S.C., en J. Payne, B.L., als gemachtigde,

- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Ferri, avvocato dello Stato,

- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,

- de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. I. Fernandes, directeur van de juridische dienst van het directoraat-generaal Europese Gemeenschappen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en J. A. Sousa Fialho Lopes, onderdirecteur van het directoraat-generaal Mededinging en prijzen van het Ministerie van Handel, als gemachtigden,

- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. L. Hudson van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, en S. Richards en N. Paines, Barristers,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door B. Jansen, als gemachtigde,

gehoord de mondelinge opmerkingen van W. W. Meng, de Duitse, de Franse, de Griekse, de Ierse, de Italiaanse en de Spaanse regering, de Nederlandse regering vertegenwoordigd door J. W. de Zwaan, assistent-juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie ter terechtzitting van 27 april 1993,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 juli 1993,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 26 november 1990, ingekomen bij het Hof op 3 januari 1991, heeft het Kammergericht Berlin krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag, teneinde te kunnen beoordelen of een overheidsregeling die een beperking van de mededinging tussen marktdeelnemers tot gevolg heeft, met die bepalingen in overeenstemming is.

2 Deze vraag is gerezen in het kader van een hoger beroep dat Meng heeft ingesteld tegen een vonnis van het Amtsgericht Tiergarten (Bondsrepubliek Duitsland), waarbij hem een geldboete is opgelegd wegens overtreding van de Duitse regeling betreffende verzekeringen die het afstaan van provisie aan klanten verbiedt.

3 Blijkens de verwijzingsbeschikking is Meng van beroep financieel adviseur, met name inzake verzekeringsovereenkomsten. In de uitoefening van zijn beroep heeft hij tussen maart 1987 en juli 1988 bij het sluiten van verzekeringsovereenkomsten in zes gevallen aan zijn klanten de provisie afgestaan die hem door de verzekeringsmaatschappij was betaald. Drie van deze overeenkomsten hadden betrekking op ziektekostenverzekeringen en drie andere op rechtsbijstandsverzekeringen.

4 Wat de ziektekostenverzekering betreft, is het afstaan van provisie in Duitsland verboden bij de Anordnung über das Verbot der Gewährung von Sondervergütungen und des Abschlußes von Begünstigungsverträgen in der Krankenversicherung (besluit inzake het verbod op bijzondere vergoedingen en begunstigingsovereenkomsten in de ziektekostenverzekering; hierna: "Anordnung"; gepubliceerd in Deutscher Reichsanzeiger und Preußische Staatsanzeiger nr. 129 van 6 juni 1934, blz. 3), op 5 juni 1934 vastgesteld door het Reichsaufsichtsamt für Privatversicherung (orgaan voor het toezicht op verzekeringen, hierna: "toezichthoudend orgaan"). De Anordnung bepaalt in punt I:

"Het is verzekeringsondernemingen en tussenpersonen die bemiddelen bij het sluiten van verzekeringsovereenkomsten verboden, aan de verzekeringnemer in enigerlei vorm bijzondere voordelen toe te kennen."

5 Voor de schadeverzekering en de rechtsbijstandverzekering geldt hetzelfde verbod ingevolge de Verordnung über das Verbot von Sondervergütungen und Begünstigungsverträgen in der Schadenversicherung (verordening inzake het verbod op bijzondere vergoedingen en begunstigingsovereenkomsten bij de schadeverzekering; hierna: "Verordnung"; gepubliceerd in het Bundesgesetzblatt I, blz. 1243), op 17 augustus 1982 vastgesteld door het Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (orgaan voor het toezicht op het verzekeringswezen, hierna eveneens: "toezichthoudend orgaan"). De Verordnung bepaalt in § 1:

"1) Het is de onder bondstoezicht staande verzekeringsondernemingen en degenen die optreden als tussenpersoon voor de met deze ondernemingen gesloten verzekeringsovereenkomsten inzake de risico's gedekt door de schade- en ongevallenverzekering, de krediet- en borgstellingsverzekering, alsook de rechtsbijstandverzekering, verboden, aan de verzekeringnemer in enigerlei vorm bijzondere voordelen te verlenen.

2) Een bijzonder voordeel is elke rechtstreekse of niet-rechtstreekse uitkering buiten de uitkeringen op grond van de verzekeringsovereenkomst, met name het afstaan van provisie."

6 De Anordnung en de Verordnung zijn door het toezichthoudend orgaan vastgesteld op basis van het Gesetz über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen van 12 mei 1901 (wet inzake het toezicht op particuliere verzekeringsondernemingen, RGBl., blz. 139). In § 81, lid 2, derde zin, van deze wet, in de gecodificeerde versie van 13 oktober 1983 (BGBl. I, blz. 1261), wordt bepaald, dat het toezichthoudend orgaan

"in het algemeen of voor bepaalde verzekeringsbranches de verzekeringsondernemingen en tussenpersonen kan verbieden de verzekeringnemer in enigerlei vorm bijzondere voordelen te verlenen".

7 Van oordeel dat Meng, door de provisie aan zijn klanten af te staan, in strijd had gehandeld met vorengenoemde regeling, legde het Amtsgericht Tiergarten hem een geldboete van 1 850 DM op. Tegen dit vonnis heeft Meng hoger beroep ingesteld bij het Kammergericht Berlin, waarvoor hij betoogde dat de regeling in strijd was met de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag.

8 In die omstandigheden heeft het Kammergericht Berlin, van oordeel dat de beslechting van het geschil afhing van de uitlegging van het gemeenschapsrecht, het Hof de navolgende prejudiciële vraag gesteld:

"Zijn de bepalingen van punt I van de Anordnung van het Deutsche Reichsaufsichtsamt für Privatversicherung van 5 juni 1934 über das Verbot der Gewährung von Sondervergütungen und des Abschlußes von Begünstigungsverträgen in der Krankenversicherung (Deutscher Reichsanzeiger und Preußischer Staatsanzeiger nr. 129 van 6 juni 1934) en van § 1 van de Verordnung van het Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen van 17 augustus 1982 über das Verbot von Sondervergütungen und Begünstigungsverträgen in der Schadenversicherung (BGBl. I, blz. 1243 - VerBAV 1982, blz. 456), op grond waarvan het - ook - zelfstandige verzekeringstussenpersonen verboden is bijzondere voordelen in de vorm van het afstaan van provisie te verlenen, in strijd met de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag, zodat zij buiten toepassing dienen te blijven?"

9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

10 Vooraf zij opgemerkt, dat het niet aan het Hof staat om zich in het kader van een krachtens artikel 177 van het Verdrag aanhangig gemaakte procedure uit te spreken over de verenigbaarheid van nationale rechtsvoorschriften met de bepalingen van het gemeenschapsrecht, maar dat het wel bevoegd is de nationale rechter alle uitleggingsgegevens te verschaffen, het gemeenschapsrecht betreffende, welke die rechterlijke instantie in staat stellen de verenigbaarheid van die voorschriften met de gemeenschapsregeling te beoordelen.

11 Zo gezien moet de vraag van het Kammergericht Berlin aldus worden verstaan dat het in wezen wenst te vernemen, of de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag eraan in de weg staan, dat een overheidsregeling aan verzekeringstussenpersonen verbiedt de door de verzekeringsmaatschappijen betaalde provisie geheel of gedeeltelijk aan hun klanten af te staan.

Het karakter van overheidsmaatregel van de regeling

12 Vooraf moet worden opgemerkt, dat het toezichthoudend orgaan een administratieve instantie is, ressorteert onder een ministerie (thans het Bondsministerie van Financiën) en de wettelijke taak heeft toezicht te houden op de activiteit van verzekeringsondernemingen. Daartoe is het met name gemachtigd besluiten te nemen teneinde gedragingen te verbieden die de consumentenbelangen kunnen schaden. Op die basis heeft het in 1934 en 1982 de in geding zijnde besluiten genomen.

13 Uit de statuten en de bevoegdheden van het toezichthoudend orgaan valt af te leiden, dat deze besluiten het karakter van een overheidsregeling hebben. Bijgevolg moet worden nagegaan, of, zoals Meng stelt, artikel 85, gelezen in samenhang met de artikelen 3, sub f, en 5, tweede alinea, EEG-Verdrag, zich tegen een dergelijke regeling verzet.

De uitlegging van de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag

14 Met betrekking tot de uitlegging van de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85, lid 1, EEG-Verdrag zij eraan herinnerd, dat artikel 85 van het Verdrag als zodanig slechts betrekking heeft op het gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de Lid-Staten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof volgt evenwel uit de samenhang van artikel 85 met artikel 5 van het Verdrag, dat de Lid-Staten geen maatregelen, zelfs niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, mogen nemen of handhaven die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken. Volgens deze rechtspraak is dit het geval, wanneer een Lid-Staat het tot stand komen van met artikel 85 strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt of aan haar eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen (zie arrest van 21 september 1988, zaak 267/86, Van Eycke, Jurispr. 1988, blz. 4769, r.o. 16).

15 Dienaangaande moet allereerst worden vastgesteld, dat de Duitse regeling inzake verzekeringen het tot stand komen van onwettige afspraken tussen verzekeringstussenpersonen oplegt noch begunstigt, aangezien het daarin neergelegde verbod op zich al voldoende is.

16 Voorts moet worden onderzocht of de regeling tot gevolg heeft, dat zij de werking van een de mededinging beperkend akkoord versterkt.

17 Ter zake staat vast dat er vóór de vaststelling van deze regeling geen akkoord bestond in de betrokken branches, te weten die van de ziektekosten-, de schade- en de rechtsbijstandverzekering.

18 De Commissie heeft evenwel betoogd dat enkele ondernemingen een akkoord hadden gesloten teneinde het afstaan van provisie in de levensverzekeringsbranche te verbieden, en dat de regeling, door dat akkoord van toepassing te verklaren op andere branches, de werking ervan heeft versterkt.

19 Dit standpunt kan niet worden aanvaard. Een op een bepaalde verzekeringsbranche toepasselijke regeling kan slechts worden geacht de werking van een bestaande mededingingsregeling te versterken, indien zij de elementen van een tussen ondernemingen in dezelfde branche tot stand gekomen mededingingsregeling geheel of gedeeltelijk overneemt.

20 Ten slotte moet worden opgemerkt dat de regeling zelf het verbod om financiële voordelen toe te kennen aan verzekeringnemers formuleert en de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied niet overdraagt aan particuliere ondernemingen.

21 Uit het voorgaande volgt, dat een regeling als in het hoofdgeding aan de orde is, niet behoort tot de categorieën van overheidsregelingen die volgens de rechtspraak van het Hof afbreuk doen aan het nuttig effect van de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85 EEG-Verdrag.

22 Mitsdien moet op de vraag van de nationale rechter worden geantwoord, dat de artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85 EEG-Verdrag er niet aan in de weg staan, dat, indien elk verband met gedragingen van ondernemingen als bedoeld in artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag ontbreekt, een overheidsregeling aan verzekeringstussenpersonen verbiedt de door de verzekeringsmaatschappijen betaalde provisie geheel of gedeeltelijk aan hun klanten af te staan.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

23 De kosten door de Belgische, de Britse, de Deense, de Duitse, de Franse, de Griekse, de Ierse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese en de Spaanse regering alsook door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door het Kammergericht Berlin bij beschikking van 26 november 1990 gestelde vraag, verklaart voor recht:

De artikelen 3, sub f, 5, tweede alinea, en 85 EEG-Verdrag staan er niet aan in de weg, dat indien elk verband met gedragingen van ondernemingen als bedoeld in artikel 85, lid 1, EEG-Verdrag ontbreekt, een overheidsregeling aan verzekeringstussenpersonen verbiedt, de door de verzekeringsmaatschappijen betaalde provisies geheel of gedeeltelijk aan hun klanten af te staan.