Zaak T‑308/00

Salzgitter AG

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun – Artikel 4, sub c, 67 KS en 95 KS – Financiële maatregelen ten gunste van Salzgitter – Grens met voormalige Duitse Democratische Republiek en voormalige Tsjecho-Slowaakse Republiek – Niet-aangemelde steunmaatregelen – Zesde staalsteuncode – Rechtszekerheid”

Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 1 juli 2004

Samenvatting van het arrest

1. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Beoordeling van wettigheid – Inaanmerkingneming van rechtspraak van gemeenschapsrechter betreffende onder EG-Verdrag vallende staatssteun – Grenzen

(Art. 4, sub c, KS)

2. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Begrip – Specificiteit of selectiviteit

(Art. 4, sub c, KS)

3. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Begrip – Juridisch – Uitlegging op basis van objectieve elementen – Rechterlijke toetsing – Omvang

(Art. 4, sub c, KS; art. 87, lid 1, EG)

4. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Begrip – Fiscale maatregelen – Selectiviteit van maatregel

(Art. 4, sub c, KS)

5. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Steun voor streken die nadeel ondervinden van deling van Duitsland – Toepassing van bepalingen van EG-Verdrag – Daarvan uitgesloten

(Art. 4, sub c, KS; art. 87, lid 2, sub c, EG)

6. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Begrip – Maatregelen aangediend als steun voor streken die nadeel ondervinden van deling van Duitsland – Daarvan uitgesloten wegens compenserend karakter ervan – Beoordelingsvrijheid van Commissie

(Art. 4, sub c, KS; art. 87, lid 2, sub c, EG)

7. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Begrip – Kenmerking van fiscale maatregel als voordeel – Normale fiscale last waarmee moet worden vergeleken

(Art. 4, sub c, KS)

8. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Begrip – Zowel subsidies als vermindering van lasten daaronder begrepen – Verplichting voor Commissie om te bewijzen dat vermindering van lasten en subsidie gelijkwaardige gevolgen hebben – Geen

(Art. 4, sub c, KS)

9. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Verbod – Ongunstige beïnvloeding van mededinging en van handelsverkeer tussen lidstaten – Irrelevant

(Art. 4, sub c, KS)

10. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Niet-toepasselijkheid van artikel 67 KS – Praktijk van Commissie – Irrelevant

(Art. 4, sub c, KS en 67 KS; algemene beschikking nr. 2320/81)

11. EGKS – Steun aan ijzer -en staalindustrie – Goedkeuring door Commissie krachtens artikel 95 KS – Toelaatbaarheid – Discretionaire bevoegdheid van Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen

(Art. 4, sub c, KS en 95 KS)

12. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Verbod – Onwettige steun – Ontbreken van verjaringstermijn voor uitoefening van bevoegdheden door Commissie – Inachtneming van rechtszekerheidsvereisten

(Art. 4, sub c, KS)

13. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Bescherming van gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid – Uiteenlopende voorwaarden voor inroepbaarheid – Gevolgen – Mogelijkheid voor ontvanger van in strijd met aanmeldingsplicht verleende onwettige steun aan ijzer‑ en staalindustrie om zich, niettegenstaande ontbreken van gewettigd vertrouwen, op rechtszekerheid te beroepen ter betwisting van beschikking waarbij terugbetaling van die steun wordt gelast

14. EGKS – Steun aan ijzer‑ en staalindustrie – Administratieve procedure – Onduidelijke situatie als gevolg van stilzitten van Commissie en stilzwijgen van tweede en derde staalsteuncode – Verplichting om deze situatie op te helderen voordat terugbetaling van reeds ontvangen steun kan worden gelast

(Algemene beschikkingen nrs. 1018/85 en 3484/85)

1. De door de gemeenschapsrechter gegeven preciseringen van de begrippen die worden gebezigd in de op staatssteun betrekking hebbende bepalingen van het EG-Verdrag zijn van belang voor de toepassing van de overeenkomstige bepalingen van het EGKS-Verdrag, voorzover zij niet onverenigbaar zijn met dit Verdrag. In zoverre is het dus gerechtvaardigd, bij de beoordeling van de wettigheid van beschikkingen inzake onder het EGKS-Verdrag vallende steun te verwijzen naar de rechtspraak betreffende onder het EG-Verdrag vallende staatssteun.

(cf. punt 28)

2. De specificiteit of selectiviteit van een overheidsmaatregel is een van de kenmerken van het begrip staatssteun, en dit zowel in het kader van het EG-Verdrag als in het kader van het EGKS-Verdrag, niettegenstaande dit criterium niet uitdrukkelijk in artikel 4, sub c, KS, is vermeld. Derhalve moet worden onderzocht of de betrokken maatregel al dan niet leidt tot voordelen die uitsluitend aan bepaalde ondernemingen of bepaalde bedrijfstakken ten goede komen.

(cf. punt 29)

3. Het begrip steunmaatregel van de staten, zoals omschreven in het EG-Verdrag, is een juridisch begrip en moet op basis van objectieve elementen worden uitgelegd. Om deze reden moet de gemeenschapsrechter in beginsel en gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt.

Dit dient ook te gelden voor de vraag of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 4, sub c, KS valt, aangezien een dergelijke rechterlijke toetsing niet onverenigbaar is met het EGKS-Verdrag.

(cf. punten 30‑31)

4. Een fiscale maatregel die als staatssteun kan worden aangemerkt, onderscheidt zich in beginsel van een algemene fiscale maatregel doordat het aantal begunstigden ervan rechtens of feitelijk beperkt is. In dat verband is het van gering belang dat de selectiviteit van de maatregel bijvoorbeeld volgt uit een criterium betreffende de sector of uit een criterium van ligging in een bepaald deel van het grondgebied van een lidstaat. Om een maatregel als staatssteun te kunnen aanmerken is daarentegen wel van belang dat de ontvangende ondernemingen een welbepaalde groep vormen door de toepassing rechtens of feitelijk van het door de betrokken maatregel vastgestelde criterium.

(cf. punt 38)

5. De kwestie van de toekenning van staatssteun is in artikel 4, sub c, KS geregeld, zodat de desbetreffende bepalingen van het EG-Verdrag geen toepassing kunnen vinden op het door het EGKS-Verdrag bestreken gebied.

Nu het EGKS-Verdrag geen bepalingen bevat die identiek zijn aan of vergelijkbaar zijn met artikel 87, lid 2, sub c, EG, is de erkenning van de verenigbaarheid met het EG-Verdrag van steunmaatregelen voor de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland niet van invloed op de werkingssfeer van artikel 4, sub c, KS, noch, bijgevolg, op het begrip staatssteun zoals dit in die bepaling is vervat.

(cf. punten 63‑64)

6. De afschaffing en het verbod van staatssteun in artikel 4, sub c, KS, die van algemene en absolute aard zijn, kunnen niet worden opgeheven door middel van een approximatieve en onzekere vereveningsprocedure. Het onderzoek van het compenserende karakter van overheidsmaatregelen maakt deel uit van de beoordelingsvrijheid van de Commissie wanneer zij nagaat, of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.

Een louter beroep op de uitzondering van artikel 87, lid 2, sub c, EG, te weten de erkenning van de verenigbaarheid van steunmaatregelen voor de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, dat niet van toepassing is en waarvoor in het EGKS-Verdrag geen vergelijkbare bepaling bestaat, kan derhalve niet als een bewijs worden beschouwd dat er, wat dat Verdrag betreft, sprake is van een vaststaand oorzakelijk verband tussen het aan een onderneming toegekende voordeel en het gestelde economische nadeel dat ondernemingen in een streek die nadeel ondervindt van de deling van Duitsland, hebben geleden.

(cf. punten 72, 74‑75)

7. In het kader van het EGKS-Verdrag moet, om te bepalen of van staatssteun sprake is, uitsluitend worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties kan begunstigen ten opzichte van andere die zich, gelet op de doelstelling van genoemde regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.

Om te bepalen of aan een maatregel een voordeel is verbonden, moet derhalve in een bepaalde rechtsregeling het referentiepunt worden bepaald waarmee de door die maatregel gecreëerde situatie zal worden vergeleken. Om te bepalen wat een „normale” fiscale last is, is dus geen vergelijking van de in alle – of slechts in sommige – lidstaten geldende fiscale voorschriften mogelijk zonder afbreuk te doen aan het doel van de bepalingen inzake het toezicht op steunmaatregelen. Bij ontbreken van een communautaire harmonisatie van de fiscale bepalingen van de lidstaten zou dit onderzoek immers neerkomen op een vergelijking van verschillende feitelijke en juridische situaties die voortvloeien uit wettelijke of bestuursrechtelijke dispariteiten tussen de lidstaten.

(cf. punten 79‑81)

8. Hoewel het begrip staatssteun niet alleen positieve prestaties omvat, zoals de subsidies zelf, maar eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in strikte zin te zijn – van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben, dient geen hiërarchie tot stand te worden gebracht tussen een subsidie in strikte zin en de andere met een dergelijke subsidie te vergelijken maatregelen, maar moet het begrip steun in de zin van artikel 4, sub c, KS worden gedefinieerd. Uit deze definitie volgt, dat zodra wordt aangetoond dat een overheidsmaatregel de lasten verlicht die normaal op het budget van een onderneming hadden moeten drukken, deze maatregel als een steunmaatregel moet worden aangemerkt, en precies om deze reden dezelfde gevolgen heeft als een subsidie in strikte zin.

De Commissie dient dus niet eveneens te bewijzen dat de vermindering van de lasten die een onderneming normaliter moet dragen, hetzelfde gevolg heeft als een subsidie in strikte zin.

(cf. punten 83‑84, 89)

9. In het kader van artikel 4, sub c, KS worden steunmaatregelen van de staten als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwd, zonder dat moet worden aangetoond, of zelfs maar onderzocht, of in feite sprake is van een aantasting van de concurrentieverhoudingen, dan wel of de kans daartoe bestaat. Om onder dat artikel te vallen, behoeft een steunmaatregel derhalve niet noodzakelijkerwijs het handelsverkeer tussen de lidstaten of de mededinging te beïnvloeden.

(cf. punten 90‑91)

10. Artikel 4, sub c, KS verbiedt door de staten verleende subsidies of hulp, in welke vorm ook, en heeft dus tot doel, bepaalde maatregelen af te schaffen en te verbieden die de staten zouden treffen op het gebied dat het EGKS-Verdrag aan het gemeenschapsgezag onderwerpt. Dat artikel maakt geen onderscheid tussen individuele steunmaatregelen en steunregelingen, noch tussen steunregelingen die enkel gelden in de kolen‑ en staalsector en regelingen die niet tot die sector zijn beperkt, en het daarin vastgestelde verbod is strikt geformuleerd.

Artikel 67 KS heeft tot doel inbreuken op de mededinging te voorkomen waarmee de uitoefening van de aan de lidstaten verbleven bevoegdheden gepaard kan gaan, en voorziet aldus enkel in vrijwaringsmaatregelen die de Gemeenschap kan treffen tegen het optreden van een lidstaat, dat, hoewel het een merkbare invloed uitoefent op de concurrentieverhoudingen in de kolen‑ en staalindustrie, deze industrieën niet onmiddellijk en rechtstreeks raakt. De artikelen 4, sub c, KS en 67 KS betreffen bijgevolg twee verschillende gebieden, waarbij het tweede niet tot het domein van de staatssteun behoort.

Dat de Commissie tot aan de vaststelling van de tweede staalsteuncode bij beschikking nr. 2320/81 van mening is geweest dat artikel 4, sub c, KS enkel van toepassing was op specifieke steun ten behoeve van ijzer‑ en staalondernemingen, dat wil zeggen op steun die in het bijzonder of voornamelijk deze ondernemingen ten goede kwam, terwijl op de toepassing van algemene en regionale steunregelingen door de Commissie toezicht werd uitgeoefend op grond van artikel 67 KS en de artikelen 87 EG en 88 EG, kan niet afdoen aan deze uitlegging.

(cf. punten 107‑112, 115)

11. Artikel 4, sub c, KS verbiedt de Commissie niet om staatssteun aan de ijzer‑ en staalindustrie goed te keuren op grond van de specifieke categorieën van een van de opeenvolgende versies van de staalsteuncode, dan wel, voor de staatssteun die niet onder deze categorieën valt, rechtstreeks op grond van artikel 95, eerste en tweede alinea, KS.

Wanneer de Commissie van deze laatste mogelijkheid gebruik maakt, beschikt zij over een discretionaire bevoegdheid om te bepalen of steunmaatregelen noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag.

Derhalve moet de wettigheidstoetsing op dit gebied beperkt blijven tot het onderzoek of de Commissie de aan haar beoordelingsvrijheid inherente grenzen niet heeft overschreden door een vertekening of een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of door misbruik van bevoegdheid of procedure.

Ten bewijze dat de Commissie bij de beoordeling van de feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van haar beschikking rechtvaardigt, moeten elementen worden aangevoerd die afdoende zijn om de in de betrokken beschikking weergegeven beoordeling van de feiten te ontzenuwen.

(cf. punten 131, 136-138)

12. Om aan het doel ervan te beantwoorden, moet een verjaringstermijn vooraf worden vastgesteld. De vaststelling van deze termijn en van de toepassingsmodaliteiten ervan behoort tot de bevoegdheid van de gemeenschapswetgever. Deze laatste heeft echter geen verjaringstermijn vastgesteld op het gebied van het toezicht op de overeenkomstig het EGKS-Verdrag toegekende steun.

De fundamentele eis van rechtszekerheid, in haar verschillende vormen, dient evenwel te waarborgen dat door het gemeenschapsrecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen voorzienbaar zijn, en moet in acht worden genomen bij het onderzoek van de wettigheid van een beschikking van de Commissie waarbij een ijzer‑ en staalonderneming wordt bevolen om onwettig verleende staatssteun terug te betalen.

(cf. punten 159‑161)

13. Het rechtszekerheidsbeginsel kan worden aangevoerd zonder dat is voldaan aan de voorwaarden om zich op het gewettigd vertrouwen in de regelmatigheid van een staatssteunmaatregel te kunnen beroepen.

Bijgevolg kan een ijzer‑ en staalonderneming die bij de Commissie niet-aangemelde staatssteun heeft ontvangen, ter betwisting van de beschikking van de Commissie waarbij de terugbetaling ervan wordt bevolen, een beroep doen op de rechtszekerheid, terwijl uitgesloten is dat de steunontvanger, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, zich op een gewettigd vertrouwen in de regelmatigheid van de steun kan beroepen wanneer deze in strijd met de bepalingen van de voorafgaande controleprocedure voor staatssteun is verleend.

(cf. punten 165‑166)

14. Een ijzer‑ en staalonderneming die onwettige steun heeft ontvangen, kan zich ter betwisting van de wettigheid van een beschikking van de Commissie waarbij de terugbetaling ervan wordt bevolen, op het rechtszekerheidsbeginsel baseren in een geval waarin er als gevolg van het gedrag van de Commissie ten tijde van de ontvangst van die steun onzekerheid en onduidelijkheid bestond over de rechtsregeling voor het betrokken type steun, en de Commissie bovendien lang niet heeft gereageerd, ofschoon zij weet had van de ontvangen steun, en aldus, in strijd met haar plicht om bekwame spoed te betrachten, een onduidelijke situatie heeft gecreëerd die zij had moeten ophelderen alvorens welke stappen ook te ondernemen om de terugbetaling van de ontvangen steun te bevelen.

(cf. punten 174, 180, 182)