CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

A. DUTHEILLET DE LAMOTHE

VAN 22 SEPTEMBER 1971 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Aan de onderhavige zaak liggen de volgende feiten ten grondslag:

De firma Rheinmühlen, gespecialiseerd in de meelhandel en in de — met name internationale — handel in granen en verwerkte produkten, deed bij de bevoegde Duitse instanties opgave van de uitvoer van rond 800 ton gepelde gerst en 200 ton gries van harde tarwe in de periode van 30 december 1964 tot 16 december 1965.

In de door haar ondertekende uitvoerverklaringen gaf zij als Verbrauchsland verschillende derde landen op: Portugal, Zwitserland, Joegoslavië, enzovoort.

Na overlegging van deze verklaringen verlangde zij voor deze exporten de restituties die in de Bondsrepubliek Duitsland, overeenkomstig artikel 20 van basisverordening nr. 19 houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, voor exporten uit Duitsland naar derde landen waren ingesteld bij een Duitse verordening van 24 november 1964, inzake de restituties voor granen en rijst (Erstattungsverordnung Getreide und Reis).

Haar verzoek werd ingewilligd, zij het niet door uitkering van deze restituties in geld maar, overeenkomstig de toen geldende regeling, in de vorm van een machtiging tot invoer van bepaalde hoeveelheden basisprodukt met vrijdom van heffing.

Toen begin 1966 bij de bevoegde Duitse instanties echter twijfel rees, of inderdaad uitvoer naar derde landen had plaatsgevonden, lieten zij een onderzoek verrichten ten kantore van de firma Rheinmühlen.

Dit onderzoek bracht verontrustende dingen aan het licht. Volgens de Duitse deskundigen waren alle hoeveelheden waarvoor de firma Rheinmühlen als land van verbruik een derde land had opgegeven, in werkelijkheid in een der landen van de Gemeenschap, namelijk in Luxemburg, Italië of België, in het vrije verkeer gebracht of verbruikt.

De firma Rheinmühlen erkende dat het haar niet onbekend was dat de volgens de vrachtdocumenten voor Zwitserland bestemde gries van harde tarwe niet verder was gekomen dan Echternach en vervolgens in Luxemburg in het vrije verkeer was gebracht en verbruikt.

Zij betwist daarentegen dat althans de gehele hoeveelheid gepelde gerst in België of Italië is gebleven.

Overigens zouden de bij het deskundigenonderzoek aan het licht gekomen feiten haars inziens in ieder geval niet van invloed zijn op haar recht op restituties, aangezien de bestemming uitsluitend door toedoen van haar afnemer was gewijzigd en voor de betreffende waren nimmer een certificaat D.D.4 was gevraagd of verkregen.

De Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel kon zich met deze opvatting niet verenigen en trok bij een beschikking van 7 december 1966 haar eerdere beschikking, waarbij aan de firma Rheinmühlen restituties waren verleend, in.

Hiertegen kwam de firma Rheinmühlen op bij het Hessische Finanzgericht, dat haar beroep echter op 12 augustus 1968 verwierp.

Op grond van bepaalde overwegingen in een eerder arrest van het Bundesfinanzhof oordeelde het Finanzgericht dat enerzijds de Lid-Staten in de betrokken periode de voorwaarden mochten vaststellen — zoals de Bondsrepubliek Duitsland in verschillende verordeningen had gedaan — waaraan de export moest voldoen om aanspraak te geven op „derde landen”-restituties en anderzijds volgens deze regeling slechts exporten met verbruik van de waar in derde landen kunnen worden beschouwd als exporten naar een derde land die recht geven op restituties.

Bij het Bundesfinanzhof, waaraan de zaak met verzoek om herziening van het vonnis is voorgelegd, schijnt enige twijfel te bestaan omtrent de houdbaarheid van deze leer, die nochtans in verschillende van zijn arresten is gevolgd.

Het heeft zich kennelijk afgevraagd of de Duitse regeling wel in overeenstemming is met een bepaalde communautaire opvatting van het begrip „uitvoer naar derde landen”, en het heeft zich voorts beraden over de geldigheid van het bij de communautaire verordening nr. 162/64 ingevoerde stelsel.

Dat is de feitelijke reden waarom het Bundesfinanzhof U de volgende vragen heeft voorgelegd:

1. Hoe moet het begrip „uitvoer naar derde landen” n artikel 20, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 19/62 van de Raad van 4 april 1962 (PB 1962, blz. 933 e.v.) worden uitgelegd en afgebakend ten opzichte van het begrip „uitvoer naar een Lid-Staat” in de zin van artikel 19, lid 2? Is voor uitvoer naar derde landen met name nodig: a) dat kan worden bewezen dat het produkt in derde landen is aangekomen; b) dat het in een tevoren bepaald derde land is aangekomen; c) dat het rechtstreeks in een derde land is aangekomen, dat wil zeggen dat het vervoer naar dat land op grond van één enkel vrachtdocument heeft plaatsgevonden en dat het produkt in de doorvoerlanden (Lid-Staten en derde landen) niet aan enigerlei met het vervoer niet samenhangend oponthoud of transactie wordt onderworpen; d) dat het produkt (douanerechtelijk gezien) in het derde land in het vrije verkeer is gebracht; e) dat het produkt aldaar „genationaliseerd” wordt, dat wil zeggen gebruikt, verbruikt, bewerkt of verwerkt; ofwel is van uitvoer naar derde landen reeds sprake: a) wanneer een produkt zonder certificaat goederenverkeer D.D.4 — ook naar een Lid-Staat — wordt uitgevoerd; b) wanneer het niet rechtstreeks van de ene Lid-Staat naar de andere wordt vervoerd; c.q. welke andere criteria zijn voor dit begrip bepalend?

2. Is verordening (EEG) nr. 162/64 van de Commissie van 29 oktober 1964 (PB 1964, blz. 2739) ongeldig, omdat daarin de restituties in de handel tussen de Lid-Staten forfaitair zijn beperkt tot bepaalde percentages van de krachtens verordening (EEG) nr. 141/64 van de Raad van 21 oktober 1964 (PB 1964, blz. 2666) toegelaten restitutiebedragen, terwijl voor de handel met derde landen restituties tot het volle bedrag van het variabele element der bij invoer toepasselijke heffing kunnen worden toegekend?

3. Indien vraag 2 in ontkennende zin moet worden beantwoord: moeten de feitelijke voorwaarden waaronder, gezien de in verordening (EEG) nr. 162/64 vervatte beperking van de restitutie tussen de Lid-Staten en het daarmee beoogde doel (bescherming van de handel tussen de Lid-Staten en van de markten der invoerende Lid-Staten tegen prijsdistorsies), van „uitvoer naar derde landen” in de zin van verordening (EEG) nr. 164/64 van de Commissie van 29 oktober 1964 (PB 1964, blz. 2743) kan worden gesproken, anders, met name in engere zin, worden uitgelegd — en tegenover het begrip „uitvoer naar een Lid-Staat”stringenter afgebakend — dan in de gevallen in vraag 1 bedoeld?

I

Vóór de eerste vraag moet eerst een andere worden beantwoord, namelijk of in het betrokken tijdvak wel een gemeenschapsrechtelijke definitie bestond van het begrip exporten naar derde landen, dat wil zeggen van exporten die recht konden geven op de restituties die ingevolge artikel 20 van verordening nr. 19 eventueel konden worden verleend.

Dienaangaande zijn voor het Hof drie standpunten verdedigd:

1. Verzoekster in het hoofdgeding, de firma Rheinmühlen, stelt dat dit begrip implicite doch noodzakelijkerwijze volledig was gedefinieerd in basisverordening nr. 19 en de uitvoeringsbesluiten en dat de nationale wetgever de inhoud daarvan niet vermag te beperken of te wijzigen, zoals de Duitse wetgever in casu heeft gedaan.

2. De Einfuhr- und Vorratsstelle betoogt daarentegen dat in het betrokken tijdvak voornamelijk de nationale autoriteiten de voorwaarden mochten bepalen voor de toekenning der restituties, die zij naar eigen goeddunken al dan niet konden instellen, en met name mochten aangeven welke exporten daarop recht gaven.

3. Volgens de Commissie golden bij de omschrijving van het begrip „exporten naar derde landen” om zo te zeggen „communautaire minimumbepalingen” die de Lid-Staten hadden te eerbiedigen, doch stond het de Lid-Staten volledig vrij aan de verlening van de „derde landen” -restituties strengere voorwaarden te stellen dan die welke uit de „communautaire minimumbepalingen” voortvloeiden.

Ik wil U voorstellen het standpunt van de Commissie, dat trouwens slechts in nuance afwijkt van dat van het Duitse interventiebureau, te aanvaarden.

A — De stelling van verzoekster in het hoofdgeding, dat het begrip uitvoer naar derde landen op gemeenschapsniveau volledig was omschreven, lijkt mij zeer moeilijk houdbaar.

1. Het is een onweerlegbaar en overigens — zelfs door de firma Rheinmühlen — onweerlegd feit dat dit begrip vóór 1967 nooit uitdrukkelijk en vóor 1969 nooit volledig is gedefinieerd. Daar het rapport ter terechtzitting een uitputtende opsomming en analyse bevat van de teksten die hebben gegolden tussen 21 april 1962, datum van inwerkingtreding van de basisverordening nr. 19, en 1 juli 1967, datum van inwerkingtreding van verordening nr. 120/67 van de Raad, waarbij verordening nr. 19 werd ingetrokken, moge ik U verzoeken mij toe te staan daarop niet in detail terug te komen. Het is naar ik meen voldoende voor dit tijdvak aan de volgende punten te herinneren: a) De Lid-Staten mochten krachtens de artikelen 19 en 20 van verordening nr. 19 „restituties” instellen voor exporten uit hun marktgebied naar hetzij Lid-Staten (artikel 19) hetzij derde landen (artikel 20). b) De verordening gaf de Staten ten deze slechts een bevoegdheid. In de gemeenschapsverordeningen waren toen slechts maxima vastgesteld voor deze restituties, waarover de Lid-Staten in beginsel hadden te beslissen; de communautaire regeling bevatte geen spoor van een omschrijving der voorwaarden die de handelaar recht gaven op deze restituties. c) De restituties kwamen aanvankelijk geheel voor rekening van de Lid-Staten. Eerst met ingang van het begrotingsjaar 1963-1964 heeft de Gemeenschap deze kosten gedeeltelijk en in toenemende mate overgenomen. d) Het begrip „restitutie” had gedurende deze gehele periode in de grond een wellicht opzettelijk dubbelzinnig karakter. Enerzijds was het een echte „restitutie”, dat wil zeggen een voordeel ter compensatie van de heffing op een produkt bij invoer uit een derde land in een Lid-Staat waar het produkt verder wordt verwerkt. Anderzijds was het een loutere subsidie bij uitvoer naar derde landen van „inlandse” grondstoffen of van op basis daarvan verwerkte produkten. e) Er bestond destijds slechts een overgangsregeling voor de geleidelijke inwerkingstelling van de mechanismen van de gemeenschappelijke landbouwmarkt; deze regeling — dit zij uitdrukkelijk opgemerkt — kende — noch een door de Gemeenschap voor alle Lid-Staten vastgestelde drempel- of interventieprijs, — noch een uniforme restitutieregeling bij uitvoer naar derde landen, — noch een verbod voor de Lid-Staten om restituties in het intracommunautaire handelsverkeer te verlenen.

2. Zoals gezegd, wordt geen dezer punten door verzoekster in het hoofdgeding formeel betwist. Doch uit het feit dat in verordening nr. 19 en de uitvoeringsbesluiten een zeer nauwkeurige omschrijving werd gegeven van het begrip invoer van waren door een Lid-Staat uit een andere Lid-Staat, is volgens haar, weliswaar implicite en a contrario, doch noodzakelijkerwijze een definitie van het begrip uitvoer naar de derde landen af te leiden. Hiertoe baseert zij zich voornamelijk op de beschikking van de Commissie van 17 juli 1962, dat wil zeggen de tekst waarin de Commissie de voorwaarden heeft vastgesteld voor afgifte van certificaat D.D.4, dat bij invoer uit een andere Lid-Staat de toepassing mogelijk maakt van de nog bestaande, doch betrekkelijk lage heffing op intracommunautaire importen. Verzoekster in het hoofdgeding redeneert hier als volgt: de handelaren hebben of wel toepassing van de aan verlening van het certificaat D.D.4 verbonden voordeelen gevraagd en verkregen, of wel zij hebben deze noch gevraagd noch verkregen. In het eerste geval — en alleen dan — moet, zoals in Uw arrest Craeynest van 22 oktober 1970 zou zijn uitgesproken, de verrichting worden beschouwd als een communautaire in- en uitvoer. In het tweede geval is de verrichting — aangezien zij dan geen communautaire in- en uitvoer kan zijn — noodzakelijkerwijze een in- en uitvoer met derde landen, die derhalve aanspraak geeft op de door de nationale autoriteiten ingestelde restituties. Het is een briljante, doch mijns inziens ietwat schoonschijnende redenering. De Commissie heeft uitvoerig en naar ik meen zeer overtuigend aangetoond waarom en hoezeer het — om technische redenen en uitgaande van de stellige bedoeling van de auteurs van de toenmalige bepalingen — onmogelijk is om, zoals de firma Rheinmühlen doet, de uitvoerregeling „derde landen” te beschouwen als „het spiegelbeeld van de heffing”. Op dit punt ben ik het geheel met de Commissie eens: al is het zo dat het nietafgeven van een certificaat D.D.4 kan worden gezien als een noodzakelijke voorwaarde of althans als een vermoeden om aan bepaalde exporten het karakter van uitvoer naar een derde land toe te kennen, het is mijns inziens nimmer een toereikende voorwaarde. Het door de Commissie gegeven voorbeeld, waaruit blijkt dat voor bepaalde verwerkte waren volkomen legaal zowel een certificaat D.D.4 kan worden afgegeven als een „derde landen” -restitutie kan worden verleend, is tekenend. Men ziet hieruit dat de twee regelingen los van elkaar staan. Ten einde deze opmerkingen niet nodeloos te rekken, zal ik niet verder ingaan op de andere punten in het betoog der Commissie, waarbij ik mij ten deze geheel wil aansluiten; ik zal mij beperken tot één opmerking van algemene aard. Achter de redenering van de firma Rheinmühlen vind ik een opvatting terug die ik reeds eerder te dezer plaatse heb bestreden, namelijk dat de gehele ordening van de gemeenschappelijke landbouwmarkt slechts ertoe strekte tussen de Gemeenschap en de Lid Staten enerzijds en de internationale graanhandelaars anderzijds een groots opgezet kat- en-muis-spel te beginnen, waarbij de import-exporthandel niet slechts de normale handelswinsten kon beuren, maar ook voordelen als gevolg van mazen in de communautaire regeling of van een onvoldoende coördinatie tussen de nationale regelingen. Precies hierop komt de redenering van verzoekster in het hoofdgeding eigenlijk neer. Wat beweert zij namelijk in feite? Tijdens de moeilijke periode van verwezenlijking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt konden zich situaties voordoen, waarin het voor importeurs of exporteurs interessant was om geen gebruik te maken van het relatief gunstige heffingspercentage voor het intracommunautaire handelsverkeer, doch wel van de betrekkelijk hoge restituties bij exporten naar derde landen, zelfs al zou de waar uiteindelijk in een der Lid-Staten in het vrije handelsverkeer worden gebracht. De betrokken firma's zouden recht hebben op dit voordeel. Het ware naar mijn mening strijdig met alle doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, welke voortvloeien uit de bepalingen van het Verdrag zelf en uit de door Uw Hof daaraan gegeven uitlegging, hun een dergelijk recht toe te kennen. Welke zijn die doelstellingen? Artikel 39 geeft een zeer duidelijke opsomming: 1. Verhoging van de produktiviteit van de landbouw en bevordering van de technische vooruitgang. 2. Een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn. 3. Stabilisatie van de markten. 4. Beveiliging van de voorziening. 5. Redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers! Nergens in deze bepalingen of in de daaraan door het Hof gegeven uitlegging is te lezen dat de maatregelen ter verwezenlijking van deze gemeenschappelijke landbouwmarkt ook een subsidiëring van de import-exporthandel moeten meebrengen voor transacties zonder enig economisch belang voor de gemeenschappelijke landbouwmarkt. De gemachtigde van verzoekster in het hoofdgeding heeft U er in het begin van zijn mondelinge opmerkingen op gewezen dat zijn cliënten geen fraudeurs zijn en heeft de gemachtigden van de Commissie verweten dat zij hebben herinnerd aan praktijken die bepaalde handelaren in het verleden hebben kunnen toepassen dank zij lacunes in de communautaire en nationale regelingen. Ik neem zijn verklaringen voor kennisgeving aan, maar ben zo vrij hem eraan te herinneren — en zal daarop aanstonds nader ingaan — dat naast fraude, die de nationale strafrechter kan en moet bestraffen, er ook nog zo iets is als „misbruik van recht”; men zou zelfs geneigd zijn te spreken — zoals de Commissie ergens in haar stukken doet — van „wettige fraude”, die alle rechters, en zeer in het bijzonder het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dienen te voorkomen en tegen te gaan.

B — Indien U kunt meegaan met mijn opvatting dat het begrip „uitvoer naar een derde land” tot 1969, of althans tot 1967, geen duidelijk omschreven communautaire inhoud had, zult U zich moeten uitspreken over de vraag of de Lid-Staten bevoegd waren dit begrip eigenmachtig te definiëren en of zij zich daarbij niet aan „communautaire minimumbepalingen” moesten houden, om de woorden van de Commissie te gebruiken. Het Duitse interventiebureau en de Commissie verschillen dienaangaande in feite meer van mening over de inhoud dan over het principe van deze „communautaire minimumbepalingen”. Ook al beschikten de Lid-Staten in de betrokken periode over een zeer grote vrijheid op dit gebied, toch hadden zij zich naar mijn mening aan bepaalde communautaire grondbeginselen te houden. De grote vrijheid die naar mijn oordeel aan de Lid-Staten moet worden toegekend, blijkt heel duidelijk: — enerzijds uit het feit dat het hun vrijstond de in de artikelen 19 en 20 van verordening nr. 19 bedoelde restituties al dan niet in te voeren, — anderzijds uit het feit dat de direct of indirect met deze restituties gemoeide kosten — in dit tijdvak — geheel en later voor een deel op de nationale begrotingen drukten. Omgekeerd vloeit de op deze Staten rustende verplichting om zich in dit tijdvak aan een aantal gemeenschappelijke beginselen te houden bij de omschrijving van het begrip uitvoer naar derde landen voort uit het volgende: a) Verordening nr. 19 maakt een zeer duidelijk onderscheid russen de restituties die in de intracommunautaire handel kunnen worden verleend, en die welke voor het handelsverkeer met derde landen kunnen worden ingesteld, hetgeen noodzakelijkerwijze een bepaalde communautaire opvatting over het onderscheid tussen deze beide soorten verrichtingen veronderstelt. b) Ofschoon de Lid-Staten de vrijheid hadden de in de artikelen 19 en 20 bedoelde restituties al dan niet in te stellen, gold dit slechts binnen het kader van de door de gemeenschapsautoriteiten vastgestelde maxima, waaraan een groot aantal uitvoeringsverordeningen is gewijd, zoals U bij het lezen van het rapport ter terechtzitting hebt gezien. Het is duidelijk dat deze maxima niet veel zin zouden hebben zonder een zeker aantal gemeenschappelijke begrippen. c) Althans een der doeleinden van de voorlopige ordening van een gemeenschappelijke landbouwmarkt is een zeker evenwicht tussen vraag en aanbod van landbouwprodukten binnen de gemeenschappelijke markt, hetgeen voor het externe handelsverkeer bepaalde bijstuurmiddelen op het stuk van steunverlening bij de uitvoer van overschotten vereist. De restitutie is stellig het belangrijkste van deze middelen. Derhalve kon het niet geheel aan de discretionaire bevoegdheid der Lid-Staten worden overgelaten de voorwaarden voor de verlening van die restitutie vast te stellen. d) Ten slotte zijn — zoals ik zojuist heb gezegd — de aan deze restituties verbonden kosten vrij spoedig althans voor een deel ten laste gekomen van de begroting der Gemeenschappen, hetgeen wederom pleit voor het erkennen van „communautaire minimumbepalingen” bij de voorwaarden voor verlening van genoemde restituties. Op grond van deze overwegingen meen ik dat U het Bundesfinanzhof te kennen zult moeten geven dat, ofschoon de Lid-Staten in de betrokken periode gerechtigd waren de voorwaarden voor toekenning der restituties — welke zij mochten instellen voor exporten naar derde landen — vast te stellen, zij zich daarbij toch aan bepaalde communautaire minimumbepalingen moesten houden.

C — Indien U mijn mening op dit punt deelt, zult U moeten aangeven wat de inhoud was van deze „communautaire minimumbepalingen”, waaraan de Lid-Staten zich bij de definitie van het begrip uitvoer naar derde landen hadden te houden. De Commissie stelt U voor deze „communautaire minimumbepalingen” als volgt te definiëren: er moet een feitelijke exporthandeling zijn die naar objectieve maatstaven kan worden vastgesteld. Mijnerzijds wil ik U een iets nauwkeuriger definitie van deze „communautaire minimumbepalingen” voorstellen. Ik ben het met de Commissie volledig eens dat als eerste communautaire minimumvoorwaarde voor uitvoer naar een derde land de waar het grondgebied van de uitvoerende Lid-Staat moet hebben verlaten. Dit ligt voor de hand, want anders zou er geen sprake van uitvoer zijn. Ten aanzien van een volgend punt ben ik het met de Commissie echter niet eens. De Commissie is namelijk van oordeel dat in dit tijdvak van de zijde der Gemeenschap niet kon worden geëist dat — wilde er sprake zijn van uitvoer naar een derde land — de uitgevoerde waar moest zijn aangekomen op het douanegebied van het derde land. De Lid-Staten konden dit voorschrijven, doch waren daartoe niet verplicht. Ik ben daarentegen van mening dat dit vereiste juist een der pijlers is van het communautaire begrip uitvoer naar een derde land.

1. Geen enkel van de argumenten die de Commissie tegen deze opvatting aanvoert, schijnt mij doorslaggevend. a) De eerste groep argumenten steunt op een verklaring van de teksten. In de Franse tekst van verordening nr. 19 wordt in artikel 19 — betreffende het handelsverkeer binnen de Gemeenschap — de uitdrukking exportation à destination d'un État membre gebruikt, doch in artikel 20 de uitdrukking exportation vers un pays tiers, hetgeen er volgens de Commissie op zou wijzen dat de communautaire wetgever in het eerste geval heeft willen eisen dat de waar is aangekomen in de Lid-Staat van bestemming, terwijl hij het in het tweede geval voldoende heeft geacht dat de waar bestemd is voor invoer in een derde land. Bij dit argument behoeven wij nauwelijks stil te staan, aangezien dit terminologisch verschil alleen in de Franse tekst voorkomt. In de Duitse, Italiaanse en Nederlandse tekst worden in de artikelen 19 en 20 dezelfde woorden gebruikt: uitvoer nach, verso en naar een Lid-Staat of een derde land. Zwaarder weegt het tweede tekstargument van de Commissie: de auteurs van verordening nr. 19 zouden met uitvoer vers, nach, verso en naar slechts het begrip „land van bestemming” en niet het begrip „land van aankomst” van de waar in gedachten hebben gehad. Het wil mij echter voorkomen dat men hier niet uitsluitend moet afgaan op een letterlijke uitlegging van min of meer scherp geredigeerde teksten, doch veeleer — zoals ik aanstonds zal trachten te doen — van een teleologische uitlegging van deze teksten. b) De Commissie wijst in de tweede plaats op de bewoordingen van een aantal bepalingen, met name van verordening nr. 90/62, die betrekking hebben op gevallen waarin een hogere dan de normaliter geldende restitutie mocht worden verleend. Daarin is bepaald dat de Lid-Staten die deze in zekere zin bijzondere restituties toekennen, bij aanbestedingen „alle geëigende maatregelen treffen opdat de onder deze regeling uitgevoerde granen inderdaad naar derde landen worden uitgevoerd”. Uit het feit dat verordening nr. 90/62 deze bijzondere voorwaarde slechts aan bepaalde transacties stelt, blijkt volgens de Commissie dat zij in gewone gevallen niet geldt. Dit is zeer twijfelachtig, want men kan omgekeerd stellen dat de Commissie hier slechts met zoveel woorden een algemeen beginsel dat voortvloeit uit de doelstellingen van verordening nr. 19, in herinnering brengt of bevestigt. c) De Commissie betoogt in de derde plaats dat een — zoals zij het noemt — opération effective d'exportation naar een derde land weliswaar in de praktijk meestal zal worden bewezen door de aankomst van de waar in het derde land, maar dat in gemeenschapsverband het begrip uitvoer naar een derde land tijdens de betrokken periode niet uitsluitend tot dit geval mag worden beperkt. Hoewel de Commissie dit niet zo zegt, is zij kennelijk onder de indruk van het feit dat — gezien de lacunes en in bepaalde gevallen zelfs het ontbreken van communautaire uitvoeringsvoorschriften gedurende dit gehele tijdvak — een al te nauwe afbakening van het begrip uitvoer naar derde landen de nationale economische en douane-instanties voor ingewikkelde praktische problemen zou hebben gesteld. Wellicht denkt zij aan het soort gevallen waarop de gemachtigde van Rheinmühlen in zijn pleidooi wees: het vrachtschip dat vergaat en waarvan de voor een derde land bestemde lading, die feitelijk aan boord is gebracht, het land van bestemming nooit zal bereiken, of het geval van de exporteur te goeder trouw die niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de beslissingen van zijn afnemer, onderdaan van een derde staat.

2. Maar deze bezwaren, die naar mijn mening overigens veelal met behulp van het algemene overmachtsbegrip zullen kunnen worden opgevangen, vormen mijns inziens slechts een zeer ondergeschikt aspect van het vraagstuk, vergeleken met de werkelijke economische doelstellingen die tot de instelling van restituties bij de uitvoer naar derde landen hebben geleid. Immers, om welke doelstellingen gaat het? — Enerzijds zoveel mogelijk de in de gezamenlijke landen der Gemeenschap aanwezige overschotten af te zetten op de wereldmarkt. — Anderzijds dergelijke exporten mogelijk te maken door aan de belastingplichtigen der Lid-Staten een financieel offer te vragen, om het verschil te dekken dat in het algemeen bestaat tussen de prijs van landbouwprodukten op de gemeenschappelijke markt en de prijs van deze zelfde produkten op de wereldmarkt. Wat gebeurt er nu wanneer deze waar niet werkelijk in derde landen terecht komt? 1. Zij blijft volledig drukken op de interne markt van de Gemeenschap en de verrichting, waarvan zij de inzet is, draagt geenszins bij tot vermindering van de overschotten. 2. De bedragen die de belastingplichtigen der Lid-Staten hebben betaald om deze waren tegen concurrerende prijzen op de wereldmarkt af te zetten, worden voor een ander doel gebruikt; niet voor de sanering van de communautaire markt maar — in zekere zin — als „subsidie” voor een verrichting zonder enig economisch belang voor de Gemeenschap als geheel. Ten slotte draagt de verrichting bij tot vervalsing van de prognoses op grond waarvan de Lid-Staten of de communautaire autoriteiten de middelen ter regulering van de gemeenschappelijke landbouwmarkt — de drempelprijs, interventieprijs, heffingen, enzovoort — hanteren. Ten slotte, zoals ik reeds naar aanleiding van andere zaken heb opgemerkt, mag de goede trouw der exporteurs weliswaar niet a priori in twijfel worden getrokken, maar men moet toch ook niet de mogelijkheid uitsluiten — en zij wordt ongelukkigerwijs door de feiten bewezen — dat een verkoper en een afnemer in een derde land samenspannen om bij een bepaalde transactie de winst te delen, die voortvloeit uit het tijdelijk samenvallen van een bijzonder lage heffing en een bijzonder hoge restitutie. Afgezien van werkelijk frauduleuze transacties konden een aantal handelaren legaal gebruik maken — hebben dit helaas ook gedaan — van de geldende bepalingen om zich aanzienlijke voordelen te verschaffen ten nadele van de Lid-Staten of van de Gemeenschap. Hierop zinspeelde ik reeds, toen ik zei dat de Commissie in haar rapporten aan de Raad had gesproken van „wettige fraude”. Men mag natuurlijk niet verwachten dat een communautaire omschrijving van het begrip uitvoer naar derde landen, waarbij daadwerkelijke binnenkomst van de waar in het derde land wordt geëist, voldoende is om iedere transactie van deze aard onmogelijk te maken, doch een dergelijke omschrijving zou dit soort transacties in ieder geval wel sterk belemmeren. Dit is ook de voornaamste reden waarom ik haar aanbeveel. Moet men verder gaan en op gemeenschapsniveau niet slechts binnenkomst in het derde land eisen, maar daarnaast ook verlangen dat de waren of wel in het vrije handelsverkeer worden gebracht of wel „genationaliseerd” of wel verbruikt? Ik meen van niet en sluit mij op dit punt aan bij het oordeel van de Commissie, dat men destijds — dat wil zeggen toen de douanewetgeving der Lid-Staten nog zeer gebrekkig was gecoördineerd — bij de Gemeenschap nog niet in dergelijke verfijningen kon treden die — zoals de Commissie zegt — zelfs de huidige regeling nog niet kent. Vooral in die periode diende iedere Lid-Staat dan ook de nadere regelingen te treffen, welke hij binnen zijn eigen wetgeving noodzakelijk achtte. Ik wil U derhalve voorstellen de eerste vraag van het Bundesfinanzhof als volgt te beantwoorden: De Lid-Staten waren in de betrokken periode weliswaar gerechtigd de voorwaarden te bepalen voor de toekenning van de restituties die zij op grond van artikel 20 van verordening nr. 19 bij uitvoer naar derde landen mochten instellen, maar zij moesten ten minste eisen dat, om recht te geven op deze restituties, de waar in de loop van de betrokken uitvoertransactie het douanegebied van de uitvoerende Lid-Staat had verlaten en, behoudens overmacht, al dan niet via het gebied van andere Lid-Staten, binnen het douanegebied van een derde land was gebracht.

II

De tweede vraag van het Bundesfinanzhof betreft de geldigheid van de verordening nr. 162/64 van de Commissie van 29 oktober 1964, waarbij het maximumbedrag van de restituties voor exporten naar de Lid-Staten van bepaalde, op basis van granen of rijst verwerkte produkten werd beperkt tot 31 maart 1965. Ik moge hier al dadelijk wijzen op een der moeilijkheden in deze zaak.

Het Bundesfinanzhof heeft U een vraag voorgelegd over de geldigheid van deze verordening.

Verzoekster in het hoofdgeding heeft de gelegenheid aangegrepen om U een ander, totaal verschillend probleem voor te leggen, dat weliswaar ook betrekking heeft op de geldigheid van deze zelfde verordening, maar ik zal U aanstonds zeggen waarom ik ten zeerste betwijfel of U zich over dit tweede geldigheidsprobleem heeft uit te spreken.

A — Laten wij om te beginnen de geldigheidsvraag van het Bundesfinanzhof bezien. Het Bundesfinanzhof heeft zich afgevraagd of de Commissie het recht had het bedrag der restituties die in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap kunnen worden toegekend, forfaitair te beperken — zoals zij in deze verordening heeft gedaan — tot een bepaald percentage van de restituties die zijn toegelaten krachtens een meer algemene tekst, namelijk verordening nr. 141/64 van de Raad, terwijl deze verordening voor de handel met derde landen aanzienlijk hogere restituties mogelijk maakt, namelijk tot het volle bedrag van het variabele element van de heffing bij invoer uit derde landen. De twijfel van het Bundesfinanzhof over de geldigheid dienaangaande van verordening nr. 162/64 moet in feite worden gezocht in een bepaalde opvatting van de „gemeenschapspreferentie” die — duidelijker nog dan in de onderhavige zaak, daar de omstandigheden van het geval er zich beter toe leenden — tot uiting kwam in een beschikking van het Bundesfinanzhof van 30 maart 1971 tot opschorting van de tenuitvoerlegging in een zaak betreffende de markt voor zuivelprodukten tijdens de betrokken periode. In die tijd was de Italiaanse drempelprijs voor melkpoeder namelijk lager dan die in de Bondsrepubliek Duitsland. De Bondsrepubliek kende destijds echter geen restituties toe voor de uitvoer van zuivelprodukten naar Italië, hetgeen directe exporten van melkpoeder uit Duitsland naar Italië onmogelijk maakte. Eveneens in dit zelfde tijdvak was de in Duitsland verleende restitutie voor exporten naar Zwitserland echter hoger dan de in Italië geldende heffing voor invoer van zuivelprodukten uit Zwitserland. Dit gehele stelsel was nu, volgens het Bundesfinanzhof, in strijd met het beginsel der gemeenschapspreferentie, op grond waarvan exporten uit de ene Lid-Staat naar de andere zouden moeten worden begunstigd ten opzichte van exporten uit Lid-Staten naar derde landen. Verordening nr. 162/64 kon, naar het oordeel van het Bundesfinanzhof, althans in beginsel tot zulke gevolgen leiden en is derhalve evenzeer in strijd met het beginsel der gemeenschapspreferentie als de zuivelregeling. Het is een subtiel, maar mijns inziens niet overtuigend betoog. 1. De door het Bundesfinanzhof aangewezen onregelmatigheden met betrekking tot melkpoeder en de verwerkte produkten op basis van granen vloeien volgens mij niet voort uit de maatregelen ter uitvoering van verordening nr. 19, doch veeleer uit een der grondbeginselen dier verordening: het progressieve karakter van de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten, waarbij de Lid-Staten geruime tijd bevoegd bleven de drempelprijs vast te stellen evenals, met zekere beperkingen, de restituties en heffingen. Juist het ontbreken van coördinatie en eenmaking der drempelprijzen, en niet de bepalingen inzake de restitutieverlening, heeft situaties doen ontstaan die het Bundesfinanzhof moeilijkheden baren. Het is echter duidelijk dat dit gebrek aan coördinatie en gelijkvormigheid in deze fase van de Europese opbouw onvermijdelijk was, indien men terstond voortgang wilde maken. U heeft dit trouwens meer dan eens verklaard, met name in de reeks arresten van 2 december jongstleden (zaken 11, 25, 26 en 30-70). De mogelijkheid van restitutieverlening in het intracommunautaire handelsverkeer was slechts een overgangsmaatregel en moest verdwijnen — hetgeen ook is geschied —, zodra in alle Lid-Staten volgens uniforme regels gelijke prijzen konden worden vastgesteld. Het is dan ook enigszins paradoxaal de Commissie te verwijten voorbereidingen te hebben getroffen voor de opheffing van deze restitutie, door deze geleidelijk in omvang te laten afnemen. 2. Bovenal komt het mij echter voor dat het Bundesfinanzhof aan de „communautaire preferentie” een veel wijdere strekking toekent dan het gemeenschapsrecht veroorlooft. Weliswaar spreekt artikel 44 van het Verdrag, met betrekking tot minimumprijzen voor landbouwprodukten, van de „ontwikkeling van een natuurlijke preferentie tussen de Lid-Staten”. Ook de considerans en de tekst van verordening nr. 19, met name artikel 9, lid 1, schijnt uit te gaan van dit begrip „natuurlijke preferentie”. Genoemde verordening verbindt hieraan echter slechts één enkele concrete verplichting, namelijk dat de Lid-Staten een hogere drempelprijs moeten aanhouden voor importen uit derde landen dan voor importen uit de andere Lid-Staten. Volgens mij houdt dit begrip „natuurlijke preferentie”, zelfs in een ruime opvatting, echter uitsluitend in, dat een Lid-Staat waar de vraag de nationale produktie overtreft, deze situatie moet trachten op te lossen door voorrang te geven aan invoer uit Lid-Staten met een overproduktie boven invoer uit derde landen. Het begrip ging volgens mij nooit zo ver dat een Lid-Staat met een overproduktie tot iedere prijs moet trachten daarmede de markt van een andere Lid-Staat te overstromen, ongeacht de situatie op deze markt en het totaalbeeld van de markten in de Lid-Staten. Dit zou immers in strijd komen met een ander grondbeginsel van de gehele gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, namelijk dat de landen van de Gemeenschap gezamenlijk met behulp van restituties moeten trachten de gehele communautaire overproduktie op de wereldmarkt af te zetten. Derhalve meen ik dat verordening nr. 162/64 slechts dan in strijd zou komen met de gemeenschapsbeginselen — doordat het bedrag van de in het intracommunautaire handelsverkeer toegelaten restituties daarin wordt beperkt ten opzichte van de eventuele restituties voor uitvoer naar derde landen —, wanneer wordt aangetoond dat in de Gemeenschap als geheel de vraag naar bedoelde produkten het aanbod overtrof. Er is nooit een poging gedaan dit te bewijzen en naar mijn mening zal het waarschijnlijk ook niet te bewijzen zijn. Mijns inziens zult U dan ook moeten beslissen dat bij onderzoek van de door het Bundesfinanzhof gestelde vraag betreffende de geldigheid van verordening nr. 162/64 niet is gebleken van gegronde bezwaren dienaangaande.

B — Laten wij thans de — niet door het Bundesfinanzhof maar door verzoekster in het hoofdgeding bij haar opmerkingen gestelde — vraag over de geldigheid van verordening nr. 162/64 bezien. Dit is een geheel andere vraag dan van het Bundesfinanzhof. De firma Rheinmühlen gaat bij de betwisting van de geldigheid van verordening nr. 162/64 uit van een andere rechtsgrond dan het Bundesfinanzhof. Verzoekster in het hoofdgeding betoogt namelijk dat in de litigieuze verordening een band wordt gelegd tussen de drempelprijs enerzijds en de verwerkingsfactor van granen anderzijds. Zij meent echter dat — enerzijds een dergelijke band had moeten zijn gemotiveerd in de considerans van de verordening, hetgeen niet is geschied; — anderzijds de aldus gelegde band in strijd is met zowel de economische realiteit als het gezond verstand, aangezien de verordening uitgaat van het beginsel dat in landen met de hoogste drempelprijs de beste verwerkingsfactor geldt en omgekeerd in landen met de laagste drempelprijs de slechtste verwerkingsfactor.

1. Bij deze redenering rijst allereerst de vraag of U daarop moet ingaan en antwoorden. Ik meen van niet, en wel om drie redenen: a) Uw gehele rechtspraak is erop gericht te voorkomen dat particulieren via artikel 177 van het Verdrag voorbijgaan aan de bepalingen van artikel 173, waarin strenge beperkingen worden gesteld aan de mogelijkheid voor particulieren om door een beroep tot nietigverklaring de geldigheid van een gemeenschapsverordening te betwisten. Daarom heeft Uw Hof met name: — aan een ieder het recht van tussenkomst ontzegd in een krachtens artikel 177 van het Verdrag aan U voorgelegde zaak (beschikking van 3 juni 1964 in de zaak 6-64, Jurisprudentie, Deel X, blz. 1255), — geweigerd in te gaan op door anderen dan de nationale rechter gedane verzoeken om uitlegging (beschikking van 16 mei 1968 in de zaak 13-67, Jurisprudentie, Deel XIV, blz. 278), — geweigerd kennis te nemen van vragen betreffende de geldigheid wanneer de nationale rechter zich slechts met een verzoek om uitlegging tot het Hof heeft gewend (arrest van 9 december 1965, Hessische Knappschaft, zaak 44-65, Jurisprudentie 1965, Deel VI, blz. 1147 e.v.). Ingeval nu een verzoeker in een hoofdgeding, die in een prejudiciële zaak ex artikel 177 geen partij voor het Hof is, een andere geldigheidsvraag opwerpt dan de verwijzende rechter, ook al betreft zij dezelfde tekst, wil deze verzoeker in feite een uitspraak van het Hof verkrijgen over een vraag welke U niet op grond van artikel 177 van het Verdrag is voorgelegd; ontvankelijkverklaring van zijn vordering zou naar mijn mening het evenwicht verstoren dat Uw Hof steeds heeft weten te bewaren tussen de bepalingen van artikel 177 en die van de artikelen 173, 175 en 184 van het Verdrag. b) Voorts zou inbreuk worden gemaakt op de „dialoog van rechter tot rechter”, die — zoals U dikwijls hebt beklemtoond — een van de wezenlijke, oorspronkelijke en waardevolle facetten van het in artikel 177 neergelegde stelsel vormt. Uit dit beginsel volgt namelijk dat U de nationale rechter bij een verzoek krachtens artikel 177 moet voorlichten over de vraagstukken van gemeenschapsrecht waarvoor hij zich gesteld ziet, soms zelfs door uitlegging van zijn eigen vonnis, doch dat U' zich nimmer in zijn plaats kunt en wilt stellen. Indien U een verzoeker in het hoofdgeding zoudt toestaan een andere vraag over de geldigheid van een gemeenschapsverordening te stellen dan de nationale rechter U heeft voorgelegd, bestaat het gevaar dat U in zeer veel gevallen op de stoel van de nationale rechter gaat zitten. De onderhavige zaak is mijns inziens hiervan een goed voorbeeld. Wij kunnen niet weten of de door Rheinmühlen aan U gestelde geldigheidsvraag reeds was voorgelegd aan het Bundesfinanzhof. Er zijn verschillende mogelijkheden. Indien de vraag is gesteld en het Bundesfinanzhof haar opzettelijk buiten beschouwing heeft gelaten, wilt U dan implicite kritiek uitoefenen op diens beslissing door in te gaan op een vraag welke het welbewust niet aan U heeft willen voorleggen? Indien de vraag is gesteld, gaat U die dan alleen onderzoeken, omdat het Bundesfinanzhof haar niet uitdrukkelijk heeft afgewezen, doch slechts stilzwijgend door haar niet aan U voor te leggen? Wanneer deze vraag ten slotte niet aan het Bundesfinanzhof is gesteld, wilt U dan toelaten dat voor U een geschil ontstaat, dat zeer sterk afwijkt van het geschil voor de bevoegde nationale rechter, die zich daarin tot U wendt? Dusdoende zoudt U mijns inziens de wijze beginselen loslaten, waarmede U een vertrouwelijke samenwerking tussen de nationale rechters en het Hof hebt weten te scheppen. c) Overigens meen ik dat de vraag door Uw meest recente arresten implicite doch noodzakelijkerwijze wordt beantwoord. Nadat U' lange tijd in Uw arresten over geldigheidsvragen gebruik hebt gemaakt van de formule: „Bij onderzoek van verordening nr. X is niet gebleken van gegronde bezwaren tegen de geldigheid van deze verordening”, die wellicht aanleiding zou kunnen geven tot enige onzekerheid omtrent de voorwaarden waaronder men zich tot U kan wenden, bevatten de meest recente arresten een formule die iedere onzekerheid op dit punt uitsluit, namelijk: „Bij onderzoek van de door (de verwijzende rechter) gestelde vraag inzake de geldigheid van verordening nr. X is niet gebleken van gegronde bezwaren … enzovoort” (cf. onder meer Uw arresten in de zaken 37-70 van 11 februari 1971 en 38-70 van 10 maart 1971). Wellicht zal zich eens de vraag voordoen, of U bepaalde omwettigheden niet ambtshalve dient aan te wijzen, doch dit kan slechts betrekking hebben op onwettigheden die het in het Verdrag verankerde institutionele evenwicht in gevaar brengen. In casu is die vraag niet aan de orde. Op grond van een en ander verzoek ik U met nadruk te weigeren de niet door het Bundesfinanzhof naar U verwezen, doch door de firma Rheinmühlen gestelde vraag over de geldigheid van verordening nr. 162/64 te onderzoeken.

2. Indien U mijn mening niet zoudt delen en de belanghebbenden toch nog enig recht wilt doen wedervaren, zult U voor moeilijke vragen komen te staan. Het zal namelijk grote moeite kosten op het betwiste punt ook zelfs maar een begin van motivering in de verordening te vinden. Hierbij zij dan nog opgemerkt dat, strikt genomen, de ontbrekende of onvoldoende motivering een fout kan opleveren, die niet alleen aan verordening nr. 162/64 kleeft, doch aan alle communautaire verordeningen inzake restituties die tot in 1967 zijn verschenen. Ten gronde betreft het hier een zeer netelig probleem. De Commissie ontkent niet dat in bepaalde Lid-Staten met een zeer lage drempelprijs enkele zeer moderne verwerkingsbedrijven een zeer hoge verwerkingsfactor hadden en dat omgekeerd ook in landen met een hoge drempelprijs verouderde verwerkingsbedrijven konden bestaan. Doch zij stelt dat zij een criterium moest aanleggen, hoe onvolmaakt ook, om de tegengestelde belangen van de nationale verwerkingsbedrijven met elkaar te verenigen, en tevens een evenwicht tot stand te brengen tussen het gebruik van communautaire basisprodukten met het oog op de uitvoer van verwerkte produkten naar derde landen enerzijds, en het gebruik van de, tot het veredelingsverkeer toegelaten produkten uit deze laatste landen anderzijds. Het feitelijk probleem is of, over het geheel genomen en afgezien van individuele gevallen, de verwerkingsbedrijven in landen met een relatief lage drempelprijs minder goed uitgerust en minder modern zijn dan die in landen met een hogere drempelprijs. Alleen deskundigen zullen U hierover opheldering kunnen verschaffen. Zoals gezegd, meen ik echter dat U zich deze vraag niet behoeft te stellen en kunt volstaan met het antwoord dat bij onderzoek van de door het Bundesfinanzhof gestelde vraag over de geldigheid van verordening nr. 162/64 niet is gebleken van gegronde bezwaren tegen de geldigheid van genoemde verordening.

III

De derde vraag van het Bundesfinanzhof zal ons minder lang bezighouden.

Het Bundesfinanzhof vraagt namelijk of de door U ontwikkelde beginselen voor de omschrijving van het begrip uitvoer naar derde landen bij de beantwoording van de eerste vraag ook gelden bij toepassing van de verordeningen nrs. 162/64 en 164/64.

Alleen al om. praktische redenen is een uniforme uitlegging geboden.

Daarbij komt nog een reden van juridische aard: de verordeningen nrs. 162/64 en 164/64 zijn verordeningen van de Commissie ter uitvoering van een basisverordening: verordening nr. 19 van de Raad.

Juridisch is het mijns inziens niet mogelijk aan begrippen waarnaar uitvoeringsverordeningen verwijzen, een andere inhoud te geven dan aan die zelfde begrippen in de basisverordening.

Ik wil U derhalve voorstellen op de derde vraag van het Bundesfinanzhof te antwoorden dat het begrip uitvoer naar derde landen bij de toepassing van de verordeningen nrs. 162/64 en 164/64 moet worden uitgelegd overeenkomstig het antwoord op de eerste vraag.

Ik concludeer mitsdien dat de vragen van het Bundesfinanzhof als volgt worden beantwoord:

1. De Lid-Staten waren in de betrokken periode weliswaar gerechtigd de voorwaarden te bepalen voor de toekenning van de restituties die zij krachtens artikel 20 van verordening nr. 19 bij uitvoer naar derde landen mochten instellen, maar zij dienden ten minste te eisen dat — om recht te geven op deze restituties — de waar in de loop van de uitvoertransactie het douanegebied van de uitvoerende Lid-Staat had verlaten en, behoudens overmacht, al dan niet via het gebied van een andere Lid-Staat, binnen het douanegebied van een derde land was gebracht.

2. Bij onderzoek van de door het Bundesfinanzhof gestelde vraag betreffende de geldigheid van verordening nr. 162/64 is niet gebleken van gegronde bezwaren tegen de geldigheid van deze verordening.

3. Het begrip uitvoer naar derde landen moet bij de toepassing van de verordeningen nrs. 162/64 en 164/64 worden uitgelegd overeenkomstig het antwoord op de eerste vraag.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.