CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

VAN 11 MAART 1982

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

1. Feiten en prejudiciële vragen

Door de firma Wünsche, verzoekster in eerste aanleg, werden op 27 april 1972 en 7 juni 1972 partijen mengvoeders op graanbasis naar het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd. Aangezien dat land destijds nog niet tot de Gemeenschap was toegetreden, kon verzoekster voor deze uitvoer recht doen gelden op uitvoerrestituties, zoals deze bedragen waren vastgesteld in de verordeningen van de Commissie nr. 661/72 van 29 maart 1972 (PB L 79 van 1972, blz. 5) en nr. 1121/72 van 29 mei 1972 (PB L 126 van 1972, blz. 33). Voor de verkrijging van deze restituties vond een aanmelding plaats bij het Hauptzollamt, welke een bedrag van DM 102895,49 toekende. De samenstelling van de mengvoeders was als volgt opgegeven:

66 % gerstemeel, ander

20 % gerstezemelen, gemalen

12 % aardappelzetmeel

1 % mineralenmengsel

1 % melasse.

Later stelde het Hauptzollamt echter vast dat de grondslag voor de restitutieberekening, aanvankelijk gebaseerd op de overweging dat de 66 % „gerstemeel, ander” een graanprodukt was in de zin van bedoelde verordeningen, onjuist was. Dit bestanddeel bleek te bestaan uit een mengsel van gemalen gerst en zogenoemd slijpmeel van de eerste en tweede pelgang in de pelgerstproduktie. Volgens het Hauptzollamt diende van dit mengsel alleen de gemalen gerst in aanmerking te komen en dienovereenkomstig vorderde deze instantie een bedrag terug van DM 89175,33. Volgens het Hauptzollamt zou het slijpmeel een bijprodukt van de pelgerstproduktie zijn en als zodanig onder tariefpost 23.03 van het GDT moeten worden ingedeeld. Na een afwijzing van deze vordering door het Finanzgericht, onder meer op grond van de overweging dat ook het slijpmeel als een graanprodukt moet worden aangemerkt, stelde het Hauptzollamt een cassatieberoep in. Geroepen om zich uit te spreken of het begrip graanprodukt in de zin van genoemde verordeningen juist was uitgelegd, stelde het Bundesfinanzhof aan Uw Hof de volgende vragen :

1. Moeten bij de beslissing over het gehalte aan graanprodukten van mengvoeders in de zin van de verordeningen (EEG) nrs. 661/72 en 1121/72 van de Commissie ook produkten in aanmerking worden genomen die ontstaan zijn bij het slijpen of pellen, en niet bij het malen van graankorrels?

2. Moet het gehalte aan graanprodukten van mengvoeders in de zin van de bovenbedoelde verordeningen worden bepaald aan de hand van het geheel van de in het mengvoeder voorkomende bestanddelen die bij de be- of verwerking van granen zijn ontstaan?

3. Ingeval vraag 2 ontkennend wordt beantwoord: kan graanprodukt in de zin van de bedoelde verordeningen een eerste mengsel zijn, bestaande uit gemalen gerst en zogenoemd slijpmeel?

4. Ingeval vraag 1 bevestigend en vraag 3 ontkennend wordt beantwoord : moeten de soorten slijpmeel die bij elke slijp- of pelgang in de pelgerstproduktie ontstaan, bij de beslissing over het gehalte aan graanprodukten in de zin ván de bedoelde verordeningen afzonderlijk worden beschouwd?

2. Het toepasselijke gemeenschapsrecht

De gemeenschappelijke marktordening in de sector granen werd. vastgesteld bij verordening nr. 120/67/EEG van de Raad van 13 juni 1967 (PB L 117 van 1967, blz. 2269). Op basis van deze verordening werd door de Raad verordening nr. 968/68/EEG van 15 juli 1968 (PB L 166 van 1968, blz. 2) uitgevaardigd betreffende de toepasselijke voorschriften voor diervoeders op graanbasis. De toekenning en vaststelling van restituties voor deze diervoeders is geregeld in de verordening nr. 1913/69 van de Commissie van 29 september 1969 (PB L 246 van 1969, blz. 11), terwijl de vaststelling van concrete bedragen voor de betrokken perioden heeft plaatsgevonden bij de reeds genoemde verordeningen nrs. 661/72 en 1121/72 van de Commissie, respectievelijk van 29 maart 1972 (PB L 79 van 1972, blz. 35) en van 29 mei 1972 (PB L 126 van 1972, blz. 33).

3. De eerste vraag

De eerste vraag van het Bundesfinanzhof betreft het probleem of gerstslijpmeel ook onder de werkingssfeer van beide Commissieverordeningen valt, derhalve of bij de bepaling van wat onder „graanprodukten” verstaan dient te worden, ook de produktiewijze (malen of slijpen) van belang i's. In artikel 7 van de verordening nr. 968/68 wordt de zakelijke werkingssfeer van het onderhavige restitutiesysteem als volgt aangeduid:

„1. Bij de vaststelling van de restitutie bij uitvoer wordt slechts rekening gehouden met bepaalde produkten die worden gebruikt bij de vervaardiging van mengvoeders en waarvoor restitutie bij de uitvoer kan worden vastgesteld”.

Daarop voortbouwend, stek overweging 4 van beide Commissieverordeningen nrs. 661/72 en 1121/72 vast dat:

„... een restitutie bij uitvoer van mengvoeders op basis van granen moet worden bepaald door slechts met die bepaalde produkten rekening te houden die worden gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeders en waarvan een restitutie bij uitvoer kan worden vastgesteld.”

Voor wat betreft het bestanddeel „graanprodukten” in deze mengvoeders, verwijst voetnoot 2 van de Bijlage bij elk van deze verordeningen naar Hoofdstuk 10 en de posten 11.01 en 11.02 (met uitzondering van post 11.02 G) van het Gemeenschappelijk Douane Tarief (De voor 1972 geldende versie van het GDT is afgedrukt in PB 1979, L 1). In deze zin opgevat, vallen onder het begrip „graanprodukten” in de verordeningen nrs. 661/72 en 1121/72:

— granen (Hoofdstuk 10);

— mee van granen (post 11.01);

— gries en griesmeel, grutten, gort en parelgort en andere gepelde, geparelde, gebroken en geplette granen (vlokken daaronder begrepen) (post 11.02).

Aangezien de beide verordeningen geen eigen nomenclatuur hanteren, noch andersluidende bepalingen bevatten, zal de vraag of gerstslijpmeel onder het aldus aangeduide begrip „graanprodukten” valt, beantwoord moeten worden door interpretatie van het GDT. Een soortgelijke conclusie werd reeds geformuleerd door de advocaat-generaal Mayras in de zaak 80/72 ( Jurispr. 1973, blz. 660, linker kolom). Aangezien Hoofdstuk 10 (Granen) gezien de aard van het produkt niet van toepassing kan zijn, dient gekeken te worden naar de aangeduide posten 11.01 en 11.02 van het GDT en de criteria op grond waarvan produkten onder deze posten worden ingedeeld. Alsdan blijkt dat volgens punt 2 A van de toelichting op het desbetreffende hoofdstuk de voor indeling van gerst bepalende criteria zijn: het tegelijkertijd hebben van een zetmeelgehalte van minimaal 45 % en een asgehalte van maximaal 3 %. Is aan één van deze criteria niet voldaan, aldus deze toelichting, dan wordt dit produkt van de graanmeelindustrie ingedeeld onder post 23.02 van het GDT, onder meer omvattend „zemelen, slijpmeel en andere resten van het zeven, van het malen of van andere bewerkingen van granen of van peulgroenten”. Is aan de genoemde voorwaarden wel voldaan, dan doet het er derhalve niet meer toe hoe het produkt tot stand is gekomen, ¡n casu door malen of door slijpen. Deze strekking van beide criteria is door Uw Hof uitvoerig behandeld in de reeds genoemde zaak 80/72 (Lassie-fabrieken tegen Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Jurispr. 1973, blz. 635). Meer algemeen gesproken is deze uitleg ook in overeenstemming met het door Uw Hof reeds meerdere malen uitgesproken beginsel, dat de indeling van goederen onder het GDT dient plaats te vinden op grond van objectieve kenmerken, derhalve wel de samenstelling van het produkt, maar niet de ontstaans-, c. q. produktiewijze. Ik verwijs in dit opzicht naar Uw arresten in de zaken 36/71 (Henck, Jurispr. 1972, blz. 187), 128/73 (Past, Jurispr. 1973, blz. 1277), 185/73 (König, Jurispr. 1974, blz. 607), 53/75 (Vandertalen, Jurispr. 1975, blz. 1647), 98 en 99/75 (Carstens, Jurispr. 1976, blz. 241), 38/76 (Luma, Jurispr. 1976, blz. 2027) en 62/77 (Carlsen, Jurispr. 1977, blz. 2343).

Op grond van bovenstaande overwegingen stel ik op de eerste vraag van het Bundesfinanzhof het volgende antwoord voor:

Of produkten, welke zijn ontstaan bij het slijpen of malen van graankorrels te beschouwen zijn als graanprodukten in de zin van verordeningen (EEG) nrs. 661/72 en 1121/72, dient alleen bepaald te worden door toepassing van de kwalitatieve indelingscriteria, in casu ten aanzien van zetmeelgehalte en asgehalte, welke aan de posten 11.01 en 11.02 van het GDT ten grondslag liggen, waarnaar genoemde verordeningen in voetnoot 2 van hun Bijlage verwijzen. De produktiewijze is derhalve niet van belang.

4. De tweede vraag

Nu aldus bepaald is wat verstaan moet worden onder het begrip „graanprodukten”, rijst het probleem of ten behoeve van het vaststellen van de restituties het produkt in zijn totaliteit aan de genoemde criteria moet worden getoetst, dan wel of het noodzakelijk is dit ten aanzien van elk bestanddeel afzonderlijk te doen. Voor het antwoord op deze vraag, waarop de tweede vraag van het Bundesfinanzhof ^neerkomt, kan reeds aanstonds verwezen worden naar artikel 7 van de basisverordening nr. 968/68, waarin de grondslag van het exportrestitutiesysteem is neergelegd. Uit de tekst van het eerste lid van deze bepaling („... wordt slechts rekening gehouden met bepaalde produkten ...”) blijkt dat het in het geval van meervoudige samengestelde produkten gaat om de individuele bestanddelen als grondslag voor de restitutieberekening. Ook de tekst van het eerste lid van artikel 2 van verordening nr. 1913/69:

„1. De exporteur geeft aan de bevoegde instantie de totale samenstelling van het mengvoeder op basis van granen op met nauwkeurige aanduiding van het percentage per tariefpost, van elk soort produkt dat daarin verwerkt is”,

wijst in dezelfde richting.

De beantwoording van deze vraag aan de hand van textuele argumenten, kan nog verder worden onderbouwd door te letten op het systeem van de exportrestituties bij diervoeders. Uit de derde overweging van verordening nr. 968/68 blijkt dat voor wat betreft de berekening, dit systeem is gekoppeld aan het hoogwaardige voedingsmiddel maïs. Uit het reeds eerder genoemde artikel 7 van deze verordening blijkt dat voor restituties zoveel mogelijk kwalitatief gelijke produkten in aanmerking komen en daarentegen niet afvalprodukten en residuen, hoewel deze laatstgenoemde bestanddelen ook als diervoeders bruikbaar zijn.

Dienovereenkomstig stelt de tweede overweging van verordening nr. 1913/69:

„Overwegende dat het te dien einde noodzakelijk is slechts die produkten in aanmerking te nemen, waarvan zowel de in het mengvoeder bijgemengde hoeveelheid als de kenmerken van deze produkten werkelijk representatief zijn voor de substantie van het mengvoederprodukt, dat wordt beschouwd als op basis van granen te zijn bereid; het betreft hier in het bijzonder granen, meel van granen en niet bereide produkten afkomstig van het malen en het verwerken van granen, met uitzondering van andere produkten waarvoor de bijmenging in dit soort mengvoeder een aanvullende of marginale betekenis heeft”.

De restitutie bij diervoeders richt zich derhalve in sterke mate op de kwaliteit daarvan, in casu dus op produkten met een laag asgehalte en een hoog zetmeelgehalte. De moeilijke analyseerbaarheid van diervoeders op individuele bestanddelen, heeft dienovereenkomstig geleid tot de in het reeds geciteerde artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1913/69 neergelegde plicht voor de exporteurs, nauwkeurig opgave te doen van deze bestanddelen onder verwijzing naar de desbetreffende posten van het GDT.

Als antwoord op de tweede vraag van het Bundesfinanzhof stel ik derhalve voor:

Het gehalte aan graanprodukten van mengvoeders in de zin van verordeningen (EEG) nrs. 661/72 en 1121/72 dient bepaald te worden aan de hand van de afzonderlijke bestanddelen die bij de be- of verwerking van granen zijn ontstaan.

5. De derde en vierde vraag

Met het antwoord op de eerste en de tweede vraag is ook het antwoord op de derde en de vierde vraag van het Bundesfinanzhof bepaald. Gegeven de reeds genoemde moeilijke analyseerbaarheid van mengvoeders, voorziet artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1913/69 als gezegd in een nauwkeurige opgave van afzonderlijke bestanddelen. Het enkel aangeven van een produkt als „mengsel” zou het gevaar openen dat te hoge restituties zouden worden uitgekeerd. Het door verzoekster in dit verband aangevoerde argument dat bij de invoer een dergelijke opgave wel zou kunnen plaatsvinden, is niet overtuigend. Waar het in casu om gaat is de vaststelling van restituties bij uitvoer en niet de vraag naar tarifering bij invoer. De verplichting de afzonderlijke bestanddelen op te geven vindt zijn grondslag niet in het GDT, dat slechts als hulpmiddel fungeert om deze opgave mogelijk te maken, maar in de reeds aangehaalde verordening nr. 1913/69, voortvloeiend uit het reeds aangegeven systeem van exportrestituties bij diervoeders. Het antwoord op de tweede vraag dekt daarmede ook dat op de derde en vierde vraag, zodat een afzonderlijke formulering overbodig is geworden.

6. De kwestie van de nietigheid van de verordeningen nrs. 661/72 en 1121/72

Aan het einde van haar pleitnota roept verzoekster tenslotte de ongeldigheid van beide Commissieverordeningen in. Deze ongeldigheid wordt afgeleid uit een verschil tussen de zakelijke werkingssfeer van het exportrestitutiesysteem, zoals dat in artikel 7, lid 1, van de basisverordening nr. 968/68 is geregeld en overweging 4 van beide Commissieverordeningen. In het genoemde artikel 7, eerste lid, wordt gesproken over „... bestimmte Erzeugnisse ...”, terwijl de beide verordeningen van de Commisssie spreken over „... Erzeugnisse ... die gewöhnlich ...”. Aangezien het Bundesfinanzhof over dit middel van verzoekster geen vragen heeft gesteld, lijkt het mij voor Uw Hof niet noodzakelijk op deze stelling in te gaan. Voor het geval Uw Hof zulks toch wenst te doen, meen ik echter dat dit middel moet worden verworpen.

Inderdaad valt een zekere redactionele discrepantie in de Duitse tekst van de aangehaalde bepalingen te constateren, welke ook in de Franse tekst aan te wijzen is, alwaar gesproken wordt over „... certains produits ...” en „... produits qui entrent habituellement ...”. Dat in casu echter van een redactionele, maar niet van een materieelrechtelijke discrepantie sprake is, waardoor de werkingssfeer van de verordeningen nrs. 661/72 en 1121/72 ten opzichte van die van verordening nr. 968/68 zou zijn ingeperkt, blijkt onder meer uit de Nederlandse tekst, welke in beide gevallen spreekt over „bepaalde produkten”. Verzoekster heeft eveneens niet kunnen aantonen dat deze inperking ih de preambule van beide Commissieverordeningen ook tot een beslissende weerslag in de concrete bepalingen daarvan heeft geleid. Evenmin kan zij gevolgd worden in haar conclusie dat door deze redactionele afwijking, de verwijzing in voetnoot 2 van de Bijlage naar de desbetreffende posten van het GDT in strijd met verordening nr. 968/68 zou zijn. Dit zou immers tot het met het eerder verklaarde systeem van restituties bij diervoeders strijdige resultaat leiden dat ook restituties voor produkten vallend onder post 23.02 van het GDT (onder meer omvattend afvalprodukten) zouden kunnen worden toegekend. Als gezegd kenmerkt dat systeem zich juist door de koppeling van restituties aan de kwaliteit van de produkten.