CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 1 juni 2006 ( )

Zaak C‑371/04

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Italiaanse Republiek





1. De Commissie heeft het onderhavige beroep ingesteld in reactie op een aantal klachten dat zij heeft ontvangen met betrekking tot het vermeende verzuim van de zijde van Italië om de beroepservaring te erkennen die Italiaanse ambtenaren in overheidsdienst van een andere lidstaat hebben verworven. Italië gaat in zijn briefwisseling in het kader van de precontentieuze procedure en de schriftelijke procedure voor het Hof slechts in op een van die klachten (die betrekking heeft op een lerares aan een basisschool). Het beroep van de Commissie heeft echter duidelijk een algemene strekking.

2. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat Italië de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68( ) (hierna: „de verordening”), vastgesteld ter uitvoering van artikel 39. Voorts meent zij dat Italië in strijd met artikel 10 EG handelt omdat het niet, dan wel te laat en niet naar behoren, heeft geantwoord op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies van de Commissie krachtens artikel 226 EG, alsmede op eerdere schriftelijke verzoeken van de Commissie om informatie over zijn nationale wetgeving inzake de erkenning van in een andere lidstaat verworven ervaring in overheidsdienst.

De toepasselijke gemeenschapswetgeving

3. Artikel 10 EG bepaalt:

„De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.

Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen.”

4. Artikel 39 EG verzekert het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.

5. Artikel 7, lid 1, van de verordening bepaalt:

„Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.”

De precontentieuze procedure

6. De Commissie licht toe dat zij een aantal klachten heeft ontvangen met betrekking tot de weigering van Italië om rekening te houden met in een andere lidstaat verworven beroepservaring of anciënniteit. Die weigering had negatieve gevolgen voor de bezoldiging, de rang en/of de vooruitzichten op bevordering van de klagers.

7. Een van de klagers was een Italiaanse lerares aan een openbare basisschool die, voordat zij in Italië slaagde voor het algemeen vergelijkend onderzoek voor ambtenaren, als lerares in het Franse stelsel van openbaar onderwijs had gewerkt op basis van een contract met het Comitato d’assistenza scolastica italiana („COASCIT”). COASCIT is een organisatie die onder het Italiaanse consulaat valt en tot taak heeft de culturele en educatieve ondersteuning van in het buitenland werkende Italianen te bevorderen. Bij brief van 18 december 2001 heeft de Commissie Italië verzocht, zijn standpunt ter zake toe te lichten en de toepasselijke nationale wetgeving over te leggen. Italië heeft hierop niet geantwoord, ondanks een herinnering van de Commissie van 25 maart 2002.

8. Op 12 augustus 2002 heeft de Commissie Italië per brief opnieuw gewezen op de betreffende klacht en ook twee andere klachten aan de orde gesteld. De Commissie stelde zich op het standpunt dat de benadering van Italië in strijd was met artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van de verordening. De Commissie heeft opnieuw om gegevens over de toepasselijke wetgeving verzocht. Ook dit verzoek is onbeantwoord gebleven.

9. Bijgevolg heeft de Commissie besloten tot inleiding van de precontentieuze procedure die is voorzien in de eerste alinea van artikel 226 EG. Bij aanmaningsbrief van 19 december 2002 heeft de Commissie derhalve nogmaals toegelicht waarom zij van mening is dat Italië handelt in strijd met artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van de verordening en heeft zij Italië verzocht zijn opmerkingen te maken. Italië heeft wederom niet geantwoord.

10. Op 15 mei 2003 heeft de Commissie Italië een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij verklaarde een aantal klachten te hebben ontvangen, het bijzondere geval vermeldde van de lerares die voor COASCIT had gewerkt en verwees naar de rechtspraak van het Hof.( ) De Commissie concludeerde dat Italië in strijd met artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van de verordening handelde. Zij voegde daaraan toe dat het verzuim van Italië om te reageren op haar eerdere verzoeken en op haar aanmaningsbrief, de vervulling van haar taak had bemoeilijkt, zulks in strijd met artikel 10 EG. De Commissie verzocht Italië de nodige maatregelen te treffen om het advies binnen twee maanden op te volgen.

11. Op 13 oktober 2003 heeft Italië verzocht om een extra termijn van één maand om te reageren op het met redenen omkleed advies. Italië heeft uiteindelijk geantwoord bij brief van 3 februari 2004 en daarbij een schrijven van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 3 december 2003 gevoegd. De kop boven het (vijf regels tellende) schrijven gaf aan dat dit de rechtsaard van COASCIT betrof. Dit schrijven was in feite niets meer dan een begeleidend schrijven bij een andere brief van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 20 november 2003, waarin eveneens werd gesteld dat het betrekking had op de rechtsaard van COASCIT. Bij die brief waren 44 bladzijden aan bijlagen gevoegd zonder duidelijke volgorde. Het ging onder meer om (i) vijf telexberichten uit 1982, 1986, 1991 en 2003 en (ii) elf stukken, uiteenlopend van wetgeving, verslagen van uitspraken en adviezen van de Consiglio di Stato tot bestuurlijke circulaires. Hoewel alle bijlagen op een of andere manier verband lijken te houden met COASCIT en vergelijkbare organen, wordt de relevantie ervan noch in de brief van 3 februari 2004 noch in die van 20 november 2003 toegelicht.

12. Omdat de Commissie het antwoord van Italië van 3 februari 2004 niet bevredigend achtte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

Artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van de verordening

De strekking van het beroep

13. De Commissie stelt dat het vaste rechtspraak( ) is dat de lidstaten bij de vaststelling van bezoldigingen rekening moeten houden met beroepservaring en anciënniteit die in overheidsdienst van een andere lidstaat zijn verworven. Overeenkomstig het in artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1612/68 neergelegde beginsel van gelijke behandeling van werknemers van de Gemeenschap moeten derhalve tijdvakken van tewerkstelling in een vergelijkbare functie in een andere lidstaat bij de vaststelling van rechten als bezoldiging, rang en vooruitzichten op bevordering door de Italiaanse overheid in aanmerking worden genomen als ervaring in Italiaanse overheidsdienst.

14. In zijn uiteindelijke antwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie en in zijn verweer voor het Hof richt Italië zich vrijwel uitsluitend op de rechtsaard van COASCIT. Daartoe verwijst het in zijn verweerschrift naar talloze wettelijke bepalingen, rechterlijke uitspraken en dergelijke.( ) Slechts een daarvan was opgenomen in de overvloed aan bijlagen bij zijn antwoord op het met redenen omkleed advies. Geen ervan was in bijlage bij het verweerschrift gevoegd. In wezen betoogt Italië dat de klaagster in de COASCIT-zaak door COASCIT bij de desbetreffende Franse openbare school was aangesteld voordat en niet nadat zij was geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek op grond waarvan zij onderwijsbevoegdheid had in het Franse schoolsysteem, waardoor haar ervaring niet gelijkwaardig was aan de ervaring aan een Italiaanse openbare school, die zij pas had kunnen verwerven na te zijn geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek. Derhalve gebiedt het non-discriminatiebeginsel Italië niet, bij de vaststelling van salaris, anciënniteit en/of bevorderingsmogelijkheden rekening te houden met de ervaring van de klaagster nadat zij was geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek op grond waarvan zij onderwijsbevoegdheid had in het Italiaanse openbare-schoolsysteem.

15. In repliek heeft de Commissie opgemerkt dat Italië uitsluitend bleef verwijzen naar het individuele geval waarbij COASCIT betrokken was. Na diverse opmerkingen over die zaak heeft de Commissie te kennen gegeven dat haar beroep een algemene strekking heeft.

16. Daarop heeft Italië in dupliek opnieuw enorme hoeveelheid verwijzingen naar wetgeving opgenomen.( ) Wederom werd een en ander niet ondersteund door bijgesloten wetsteksten of memories van toelichting.

17. Italië heeft het Hof vervolgens een bundel van meer dan honderd bladzijden aan uiteenlopende documenten doen toekomen, waaronder enkele van de reeds genoemde documenten, maar niet alle, alsmede twee rechterlijke uitspraken( ) en twee wetsbesluiten( ) die niet eerder in de schriftelijke procedure waren genoemd. De relevantie van deze teksten is niet nader verklaard.

18. Met betrekking tot de algemenere strekking van het beroep van de Commissie licht Italië toe dat er in Italië geen algemene wetgeving over de erkenning van beroepservaring bestaat, maar enkel specifieke bepalingen voor verschillende onderdelen van de overheidsdienst. Italië verwijst naar de onderwijssector en maakt daarbij melding van wetgeving op grond waarvan Italianen en andere onderdanen van de Gemeenschap gelijk behandeld worden: in beide gevallen wordt alleen rekening gehouden met eerdere ervaring als deze is verworven in overheidsdienst.

19. Ter terechtzitting heeft de Commissie de algemene strekking van haar beroep bevestigd en verwezen naar zes individuele gevallen waarvan zij in dat stadium op de hoogte was.( ) Die gevallen hadden alle betrekking op personen die in overheidsdienst van een andere lidstaat dan Italië waren geweest voordat zij bij de Italiaanse overheid gingen werken. In alle zaken was de klacht dat de Italiaanse autoriteiten weigerden met die eerdere tewerkstelling rekening te houden bij de vaststelling van het salaris, de anciënniteit of de bevorderingsmogelijkheden. In slechts een van die zaken was de klager in die eerdere functie werkzaam geweest via COASCIT of een vergelijkbare organisatie.

20. Tegen die achtergrond lijkt het mij niet zinvol in detail in te gaan op de exacte rechtsaard van COASCIT en vergelijkbare organisaties. Het staat vast dat de persoon in de ene zaak waarbij COASCIT betrokken is, werkzaam was geweest op een openbare school in Frankrijk. Zoals ik hierna zal toelichten, is dat naar mijn mening de doorslaggevende factor en zijn de exacte omstandigheden waaronder een dergelijk dienstverband tot stand is gekomen van minder belang.

Ten gronde

21. Het is bij niet-nakomingsprocedures gebruikelijk dat de betrokken lidstaat het Hof voorziet van begrijpelijke informatie over zijn toepasselijke wetgeving. In het onderhavige geval was de situatie in Italië ook na de terechtzitting nog niet geheel en al duidelijk.

22. Met betrekking tot personen die hun eerdere ervaring hebben verworven in overheidsdienst van een andere lidstaat op basis van een contract met een orgaan als COASCIT, blijft Italië volhouden dat het die ervaring niet hoeft te erkennen. Aangaande personen die hun ervaring hebben verworven terwijl zij rechtstreeks waren tewerkgesteld in overheidsdienst van een andere lidstaat en overeenkomstig de ter plaatse geldende voorschriften inzake aanstelling in overheidsdienst waren aangeworven, is de rechtspositie niet volledig toegelicht. Enerzijds heeft Italië ter terechtzitting verklaard dat dergelijke personen krachtens een wet uit 2004( ) niet langer anders worden behandeld (hetgeen lijkt te bevestigen dat zij eerder wel anders werden behandeld). Anderzijds is de eerdere verklaring van Italië (ook ter terechtzitting) dat het „prima facie niet afwijzend staat tegenover de mogelijkheid om rekening te houden met tewerkstelling” in Frankrijk, weinig bemoedigend.

23. Het is uitermate onbevredigend dat het Hof in dit stadium van de procedure zo slecht geïnformeerd is. Niettemin acht ik het mogelijk, in deze zaak een standpunt te bepalen. Mijns inziens luidt het standpunt van Italië in wezen als volgt: het is niet discriminerend dat lidstaat A voor de erkenning van eerdere ervaring in overheidsdienst van lidstaat B als voorwaarde stelt dat de betrokkene daar moet zijn tewerkgesteld na te zijn geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek in lidstaat B, a fortiori wanneer lidstaat A (zoals het geval lijkt te zijn met Italië) ervaring die een persoon in zijn eigen overheidsdienst heeft verworven alvorens te zijn geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek op grond waarvan hij of zij in die overheidsdienst kan werken, niet erkent.

24. Volgens vaste rechtspraak verbiedt artikel 39 EG (en derhalve artikel 7, lid 1, van de verordening) niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle vormen van verkapte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Een bepaling van nationaal recht moet als indirect discriminerend worden beschouwd, wanneer zij naar haar aard migrerende werknemers eerder kan treffen dan werknemers die eigen onderdaan zijn (en derhalve de eerste categorie van werknemers in een bepaalde nadelige positie kan brengen), tenzij zij wordt gerechtvaardigd door objectieve overwegingen die los staan van de nationaliteit van de betrokken werknemers en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.( )

25. De weigering van een lidstaat om tewerkstelling in overheidsdienst van een andere lidstaat te erkennen, zal migrerende werknemers uiteraard eerder treffen dan nationale werknemers. Derhalve rest enkel de vraag of dit gerechtvaardigd is.

26. Hoewel Italië dit punt niet expliciet als rechtvaardiging aanvoert (aangezien het niet – zelfs niet subsidiair – erkent dat het zijn verplichtingen niet nakomt), merkt Italië in het bijzonder op, dat moet worden gewaarborgd dat eerder verworven ervaring in overheidsdienst van een andere lidstaat alleen wordt erkend indien de betreffende persoon was aangeworven na te zijn geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek. Op deze grond weigert Italië, rekening te houden met ervaring die is verworven in een functie op basis van een contract met COASCIT. Italië heeft ter terechtzitting immers verklaard dat dergelijke ervaring niet kan worden gelijkgesteld aan lesgeven op een openbare school, omdat de selectiecriteria minder strikt kunnen zijn. Dit standpunt is in algemene termen uitgedrukt en Italië heeft niet toegelicht waarom dat van voldoende belang is of moet worden geacht te voldoen aan het criterium dat ik hiervoor uiteen heb gezet, of waarom de niet-erkenning van dergelijke beroepservaring niettemin evenredig zou zijn.

27. Mijns inziens is hier geen sprake van een aanvaardbare rechtvaardiging voor discriminatie.

28. Een algemeen argument hiervoor is dat niet alle lidstaten voor alle functies in hun overheidsdienst personeel aanwerven op basis van algemene vergelijkende onderzoeken. Discriminatie kan tegen deze achtergrond alleen worden vermeden indien naar behoren rekening wordt gehouden met de ervaring die is verworven in tijdvakken van tewerkstelling in overheidsdienst van een andere lidstaat door een persoon die is aangeworven in overeenstemming met de ter plaatse geldende vereisten (wat die ook mogen zijn).

29. Een specifieker argument is dat ook wanneer een persoon (zoals kennelijk het geval is in de COASCIT-zaak) in overheidsdienst van een andere lidstaat wordt tewerkgesteld op basis van regelingen die verschillen van de vereisten die anders van toepassing zouden zijn (bijvoorbeeld op basis van een contract met een onafhankelijk orgaan en niet het slagen voor een algemeen vergelijkend onderzoek), een absolute weigering om met dergelijke ervaring rekening te houden alleen maar kan betekenen dat Italië de opvatting huldigt dat ervaring die in overheidsdienst van een andere lidstaat is verworven voordat een persoon is geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek voor tewerkstelling in de Italiaanse overheidsdienst, geen waarde kan vertegenwoordigen die relevant is voor die volgende tewerkstelling. Ik zie niet in hoe een dergelijke benadering een geldige rechtvaardiging voor een discriminerende behandeling kan opleveren.

30. In eerdere zaken zijn lidstaten die zich trachtten te beroepen op analoge verschillen tussen hun „cultuur” en die van een andere lidstaat, in het ongelijk gesteld.

31. Zo heeft het Hof in de zaak Österreichischer Gewerkschaftsbund( ) onderzocht of de ongelijke behandeling door Oostenrijk van eerdere tijdvakken van tewerkstelling in overheidsdienst van een andere lidstaat, gerechtvaardigd kon worden op grond van dwingende redenen van algemeen belang. Oostenrijk had betoogd dat de overheidsdiensten van de lidstaten niet in vergelijkbare mate onderling verbonden zijn als de Oostenrijkse territoriale lichamen en zeer verschillende kenmerken vertonen. Het Hof oordeelde:

„[...] dat de verschillen tussen de overheidsdiensten in Oostenrijk en die in andere lidstaten geen rechtvaardigingsgrond kunnen vormen voor een verschil in de voorwaarden voor inaanmerkingneming van voorafgaande tijdvakken van arbeid. In het bijzonder kunnen dergelijke verschillen niet verklaren, waarom in andere lidstaten dan de Republiek Oostenrijk vervulde tijdvakken van arbeid van bijzonder belang moeten zijn voor het werk van de belanghebbende, een voorwaarde die niet wordt gesteld voor in Oostenrijk vervulde tijdvakken van arbeid.”( )

32. Evenzo heeft het Hof in de zaak Commissie/Griekenland( ) verklaard dat het feit dat naar de mening van betrokken lidstaat in de praktijk moeilijk is uit te maken of een in een andere lidstaat vervulde betrekking al dan niet overeenkomt met een betrekking in Griekse overheidsdienst die voor de inschaling en de toekenning van een anciënniteitstoelage in aanmerking wordt genomen, zijn weigering om die vergelijking uit te voeren hoe dan ook niet kan rechtvaardigen. De betrokken lidstaat is gehouden die vergelijking uit te voeren.( )

33. Tot slot was de Commissie in zaak C‑278/03 Commissie/Italië( ) van oordeel dat er sprake was van discriminerende voorwaarden voor toegang tot de Italiaanse overheidsdienst, in dat geval in verband met tewerkstelling op openbare scholen. Met betrekking tot de aanwerving op basis van permanente lijsten van geschikte kandidaten, betwistte de Italiaanse regering niet dat er een verschil in behandeling bestond al naargelang in het concrete geval in Italië dan wel in andere lidstaten onderwijs was gegeven. Zij betoogde evenwel dat dit verschil gerechtvaardigd was, aangezien in het onderwijs in het buitenland andere teksten, programma’s en leerplannen golden dan in Italië en derhalve niet werd voldaan aan het door de Italiaanse wet vereiste specificiteitscriterium voor de toekenning van bijkomende punten in de aanwervingsprocedure.( )

34. Het Hof heeft verklaard dat „een absolute weigering om de door onderwijsactiviteiten in andere lidstaten verworven ervaring in aanmerking te nemen, op grond dat er verschillen bestaan tussen de onderwijsprogramma’s van die lidstaten, niet kan worden gerechtvaardigd. Immers, het kan niet worden ontkend, dat een specifieke ervaring in het onderwijs, zoals de Italiaanse regeling die vereist, [...] ook in andere lidstaten kan worden verworven.”( )

35. Ik zie geen reden waarom dezelfde redenering niet zou worden toegepast op de absolute weigering van Italië in de onderhavige zaak om rekening te houden met de ervaring die in overheidsdienst van een andere lidstaat is verworven door een persoon die niet is geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek op grond waarvan hij of zij in die overheidsdienst kan werken.

36. Hieruit volgt uiteraard dat een lidstaat die kan aantonen dat er daadwerkelijk aanzienlijke verschillen bestaan tussen ogenschijnlijk gelijkwaardige ervaring die is verworven in overheidsdienst van een andere lidstaat – omdat de betreffende persoon niet rechtstreeks in die sector was tewerkgesteld, niet was geslaagd voor een algemeen vergelijkend onderzoek of om enige andere reden – het recht zou moeten hebben om dergelijke ervaring bij de vaststelling van bezoldiging, rang of bevorderingsmogelijkheden verhoudingsgewijs minder mee te tellen.( )

37. Dit is kennelijk echter niet de benadering van Italië. Bovendien is er geen andere rechtvaardiging aangevoerd.

38. Derhalve moet de vordering van de Commissie ten gronde worden toegewezen.

Artikel 10 EG

39. Het is vaste rechtspraak dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 226 EG het Hof de gegevens moet verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er sprake is van dat verzuim, maar ook dat de lidstaten krachtens artikel 10 EG verplicht zijn, de vervulling van de taak van de Commissie te vergemakkelijken. Die taak bestaat er volgens artikel 211 EG met name in, toe te zien op de toepassing van zowel de bepalingen van het EG-Verdrag als van die welke de instellingen ingevolge dit Verdrag vaststellen. De inlichtingen die de lidstaten de Commissie op grond hiervan moeten verstrekken, dienen duidelijk en nauwkeurig te zijn. Zij moeten ondubbelzinnig aangeven, met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen de lidstaat meent aan de verschillende uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen te hebben voldaan. Bij gebreke van dergelijke inlichtingen is de Commissie niet in staat na te gaan of de lidstaat het gemeenschapsrecht werkelijk en volledig eerbiedigt. Blijft de lidstaat met de nakoming van deze verplichting in gebreke, hetzij door in het geheel geen inlichtingen te verstrekken, hetzij door onvoldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen, dan kan dit op zichzelf al de inleiding van een procedure ex artikel 226 EG rechtvaardigen om de niet-nakoming te doen vaststellen.( )

40. Ik heb hiervóór reeds een overzicht gegeven van het verloop van de (haast volledig eenzijdige) briefwisseling tussen de Commissie en Italië die tot de onderhavige procedure heeft geleid en van het verloop van de onderhavige procedure voor het Hof.( ) Het is vrijwel onmogelijk een geval te bedenken waarin het gebrek aan passende medewerking door een lidstaat nog duidelijker naar voren komt. Derhalve moet de vordering van de Commissie wat betreft artikel 10 EG worden toegewezen.( )

Conclusie

41. Mitsdien geef ik het Hof in overweging te verklaren:

1) Door geen rekening te houden met de beroepservaring en de anciënniteit die in overheidsdienst van een andere lidstaat is verworven door een persoon die vervolgens wordt tewerkgesteld in de Italiaanse overheidsdienst, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 39 EG en artikel 7, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.

2) Door zowel in de precontentieuze procedure als in de procedure krachtens artikel 226 EG halsstarrig te blijven verzuimen de Commissie medewerking te verlenen, heeft de Italiaanse Republiek niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 10 EG.

3) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.