Zaak C-370/12

Thomas Pringle

tegen

Government of Ireland e.a.

(verzoek van de Supreme Court om een prejudiciële beslissing)

„Stabiliteitsmechanisme voor lidstaten die de euro als munt hebben — Besluit 2011/199/EU — Wijziging van artikel 136 VWEU — Geldigheid — Artikel 48, lid 6, VEU — Vereenvoudigde herzieningsprocedure — ESM-verdrag — Economisch en monetair beleid — Bevoegdheid van lidstaten”

Samenvatting – Arrest van het Hof (voltallige zitting) van 27 november 2012

Economisch en monetair beleid – Verplichting om beginsel van toegedeelde bevoegdheden in acht te nemen – Toedeling van nieuwe taken aan de Commissie, de Europese Centrale Bank en het Hof van Justitie bij het door lidstaten gesloten Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme – Toelaatbaarheid

Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Verbod voor de Unie of lidstaat om in te staan voor verbintenissen van andere lidstaat of deze over te nemen – Sluiting, door lidstaten die de euro als munt hebben, van het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme – Toelaatbaarheid

Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Verbod voor de Europese Centrale Bank en andere centrale banken om voorschotten in rekening-courant of kredietfaciliteiten te verlenen of om schuldbewijzen te kopen – Sluiting, door lidstaten die de euro als munt hebben, van het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme – Toelaatbaarheid

(Art. 3, lid 1, sub c, VWEU, 123, lid 1, VWEU en 127 VWEU)

(Art. 267 VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 23; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 94, sub c)

Prejudiciële vragen – Rechterlijk toezicht op rechtmatigheid van handelingen van instellingen – Handelingen van algemene strekking – Noodzaak voor natuurlijke of rechtspersonen om via exceptie van onwettigheid of prejudiciële verwijzing geldigheid te laten beoordelen – Verplichting van nationale rechterlijke instanties om nationale procedurevoorschriften aldus toe te passen dat rechtmatigheid van Uniehandelingen van algemene strekking kan worden betwist – Grenzen – Vraag over geldigheid van besluit waartegen niet is opgekomen op grond van artikel 263 VWEU waardoor procesbevoegdheid is vervallen of termijnen voor instelling van beroep tot nietigverklaring zijn verstreken

Het Verdrag van Lissabon heeft, naast de gewone procedure voor herziening van het VWEU, bij artikel 48, lid 6, VEU een vereenvoudigde herzieningsprocedure gecreëerd. Toepassing daarvan vereist dat aan verscheidene voorwaarden is voldaan. Daar toezicht op de naleving van genoemde voorwaarden noodzakelijk is teneinde vast te stellen of de vereenvoudigde herzieningsprocedure kan worden toegepast, staat het aan het Hof van Justitie, als instelling die krachtens artikel 19, lid 1, eerste alinea, VEU de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen verzekert, om de geldigheid van een op artikel 48, lid 6, VEU gebaseerd besluit van de Europese Raad te onderzoeken. Hiertoe dient het Hof zich ervan te vergewissen, ten eerste, dat de in genoemd artikel 48, lid 6, opgenomen procedurevoorschriften zijn gevolgd en, ten tweede, dat de wijzigingen waartoe is besloten, enkel betrekking hebben op het derde deel van het VWEU, hetgeen impliceert dat zij niet leiden tot een wijziging van de bepalingen van een ander deel van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest, en dat zij geen uitbreiding van haar bevoegdheden inhouden. (cf. punten 31, 33-36)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 39-42)

Besluit 2011/199 van de Europese Raad tot wijziging van artikel 136 van het VWEU met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben, voldoet aan de in artikel 48, lid 6, eerste en tweede alinea, VEU gestelde voorwaarde dat een herziening van het VWEU middels de vereenvoudigde herzieningsprocedure enkel betrekking kan hebben op de bepalingen van het derde deel van het VWEU. In de eerste plaats doet artikel 1 van besluit 2011/199, dat door de toevoeging van een lid 3 aan artikel 136 VWEU voorziet in de instelling van een stabiliteitsmechanisme, niet af aan de bij artikel 3, lid 1, sub c, VWEU aan de Unie verleende exclusieve bevoegdheid op het gebied van het monetair beleid van de Unie voor de lidstaten die de euro als munt hebben. Gelet op de doelen van het stabiliteitsmechanisme, op de ter bereiking van die doelen voorziene middelen alsmede op de nauwe band tussen dit mechanisme en de bepalingen van het VWEU betreffende het economisch beleid en het regelingskader ter versterking van de economische governance van de Unie, valt de instelling van dit mechanisme immers binnen het gebied van het economisch beleid. Wat ten eerste het doel betreft dat met dit mechanisme wordt nagestreefd, te weten de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen, dit verschilt duidelijk van het doel van handhaving van de prijsstabiliteit, dat het hoofddoel van het monetair beleid van de Unie is. Wat ten tweede de ter bereiking van het nagestreefde doel voorziene middelen betreft, preciseert besluit 2011/199 enkel dat het stabiliteitsmechanisme, indien vereist, financiële steun zal verlenen en bevat het geen enkele andere aanwijzing over de werking van dat mechanisme. De verlening van financiële bijstand aan een lidstaat valt vanzelfsprekend niet onder het monetaire beleid. In de tweede plaats maakt besluit 2011/199 geen inbreuk op de bevoegdheid van de Unie op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten. Aangezien de artikelen 2, lid 3, VWEU en 5, lid 1, VWEU de rol van de Unie op het gebied van het economisch beleid beperken tot de vaststelling van coördinatiemaatregelen, verlenen de bepalingen van het VEU en het VWEU de Unie immers geen specifieke bevoegdheid om een stabiliteitsmechanisme in te stellen zoals dat wat in dat besluit is voorzien. Gelet op de artikelen 4, lid 1, VEU en 5, lid 2, VEU, zijn de lidstaten die de euro als munt hebben, bijgevolg bevoegd om onderling een overeenkomst te sluiten over de instelling van een stabiliteitsmechanisme, zoals dat wat bij artikel 1 van besluit 2011/199 is voorzien. Die lidstaten mogen echter bij de uitoefening van hun bevoegdheden op dat gebied het Unierecht niet naast zich neerleggen. Met de stringente voorwaarden die krachtens artikel 136, lid 3, VWEU aan de verlening van financiële bijstand door het stabiliteitsmechanisme worden verbonden, wordt beoogd te verzekeren dat dit mechanisme, in de werking ervan, het recht van de Unie eerbiedigt, daaronder begrepen de maatregelen die de Unie in het kader van de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten heeft genomen. (cf. punten 56, 57, 60, 63, 64, 68-70, 72, dictum 1)

Besluit 2011/199 van de Europese Raad tot wijziging van artikel 136 van het VWEU met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben, kent geen nieuwe bevoegdheid toe aan de Unie. Deze wijziging creëert immers geen rechtsgrondslag om de Unie tot een optreden in staat te stellen dat vóór de inwerkingtreding van de wijziging van het VWEU niet mogelijk was. Bovendien doet de omstandigheid dat het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme gebruik maakt van de instellingen van de Unie, met name van de Commissie en de Europese Centrale Bank, geen afbreuk aan de geldigheid van besluit 2011/199, dat zelf enkel voorziet in de instelling van een stabiliteitsmechanisme door de lidstaten en zwijgt over enige eventuele rol van de instellingen van de Unie in dat kader. Daaruit volgt dat besluit 2011/199 voldoet aan de voorwaarde van artikel 48, lid 6, VEU dat een herziening van het VWEU middels de vereenvoudigde procedure niet tot een uitbreiding van de bij de Verdagen aan de Unie toegedeelde bevoegdheden mag leiden. (cf. punten 73-75, dictum 1)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 84, 86)

De artikelen 3, lid 1, sub c, VWEU en 127 VWEU verzetten zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) sluiten noch dat zij dit ratificeren. De activiteiten van het ESM vallen immers niet onder het in die bepalingen van het VWEU bedoelde monetair beleid, want dit mechanisme heeft niet tot doel de prijsstabiliteit te handhaven, maar beoogt te voldoen aan de financieringsbehoeften van de leden ervan – te weten de lidstaten die de euro als munt hebben – die te maken hebben met of worden bedreigd door ernstige financieringsproblemen, indien zulks onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel en van de lidstaten ervan te vrijwaren. Het ESM is niet bevoegd om daartoe de belangrijkste rentetarieven voor de eurozone vaststellen en of over te gaan tot de emissie van euro’s, daar de financiële bijstand die het verleent, onder eerbiediging van artikel 123, lid 1, VWEU volledig moet worden gefinancierd door volgestort kapitaal of door de uitgifte van financiële instrumenten, zoals is bepaald in artikel 3 van het verdrag tot instelling van dat mechanisme. Het eventuele effect van de activiteiten van het ESM op de prijsstabiliteit doet niet af aan deze constatering. Gesteld al dat de activiteiten van dat mechanisme van invloed zouden kunnen zijn op het inflatieniveau, dan zou deze invloed immers slechts het indirecte gevolg van de getroffen maatregelen van economisch beleid zijn. (cf. punten 95-98, dictum 2)

Artikel 3, lid 2, VWEU, dat de lidstaten verbiedt onderling een overeenkomst te sluiten die gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking daarvan kan wijzigen, verzet zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) sluiten noch dat zij dit ratificeren. Ten eerste, daar immers de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) door de lidstaten die de euro als munt hebben, is ingesteld buiten het kader van de Unie, kan de overname van de taken van deze faciliteit door het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) geen gevolgen hebben voor gemeenschappelijke regels van de Unie en de strekking daarvan niet wijzigen. Ten tweede, ook al blijkt uit punt 1 van de preambule van het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) dat dit, onder meer, de taken zal overnemen die tot nog toe tijdelijk werden vervuld door het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM), dat is ingesteld op grondslag van artikel 122, lid 2, VWEU, dan nog heeft ook deze omstandigheid geen gevolgen voor gemeenschappelijke regels van de Unie en wijzigt zij evenmin de strekking daarvan. De instelling van het ESM heeft immers geen gevolgen voor de bevoegdheid van de Unie om op basis van artikel 122, lid 2, VWEU incidenteel financiële bijstand te verlenen aan een lidstaat wanneer wordt vastgesteld dat er sprake is van moeilijkheden of ernstige dreiging van grote moeilijkheden in die lidstaat, die worden veroorzaakt door natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen. Daar bovendien noch artikel 122, lid 2, VWEU noch enige andere bepaling van het VEU en het VWEU de Unie een specifieke bevoegdheid verleent om een permanent stabiliteitsmechanisme als het ESM in te stellen, mogen de lidstaten, gelet op de artikelen 4, lid 1, VEU en 5, lid 2, VEU, op dit gebied optreden. (cf. punten 101-105, dictum 2)

De artikelen 2, lid 3, VWEU, 119 VWEU tot en met 121 VWEU en 126 VWEU verzetten zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) sluiten noch dat zij dit ratificeren. De lidstaten zijn immers bevoegd om onderling een overeenkomst tot instelling van een stabiliteitsmechanisme als het ESM-verdrag te sluiten, mits de door de overeenkomstsluitende partijen in het kader van een dergelijke overeenkomst aangegane verbintenissen het Unierecht eerbiedigen. In deze context heeft het ESM niet de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten tot doel, maar vormt het een financieringsmechanisme. Hoewel de aan een lidstaat – die lid is van dat mechanisme – verstrekte financiële bijstand krachtens de artikelen 3, 12, lid 1, en 13, lid 3, eerste alinea, van het verdrag tot instelling van dit mechanisme inderdaad is onderworpen aan stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiëlebijstandsinstrument, bijvoorbeeld een macro-economisch aanpassingsprogramma, vormen deze voorwaarden echter geen coördinatie-instrument voor het economisch beleid van de lidstaten, maar beogen zij te verzekeren dat de activiteiten van het ESM verenigbaar zijn met, met name, artikel 125 VWEU en de door de Unie genomen coördinatiemaatregelen. Ten slotte doet het ESM-verdrag evenmin af aan de bevoegdheid van de Raad om op basis van artikel 126, leden 7 en 8, VWEU aanbevelingen te geven aan een lidstaat met een buitensporig tekort. (cf. punten 109-114, dictum 2)

Artikel 122 VWEU betreft uitsluitend financiële bijstand die door de Unie wordt verleend en niet door de lidstaten. Aan de uitoefening door de Unie van de bevoegdheid die haar bij genoemde bepaling van het VWEU is toegedeeld, wordt geen afbreuk gedaan door de instelling van een stabiliteitsmechanisme als het Europese stabiliteitsmechanisme. (cf. punten 119-122, dictum 2)

Artikel 123 VWEU, dat de Europese Centrale Bank en de centrale banken van de lidstaten verbiedt om voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten te verlenen aan de overheden of overheidsinstanties van de Unie en van de lidstaten en om rechtstreeks van hen schuldbewijzen te kopen, verzet zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme sluiten noch dat zij dit ratificeren. Artikel 123 VWEU is immers specifiek tot de Europese Centrale Bank en tot centrale banken van de lidstaten gericht. De verlening van financiële bijstand door een lidstaat of een aantal lidstaten samen aan een andere lidstaat valt dus niet onder dit verbod. (cf. punten 123, 125, 128, dictum 2)

Artikel 125 VWEU, volgens hetwelk de Unie of een lidstaat „niet aansprakelijk [is] voor de verbintenissen” van een andere lidstaat en „deze verbintenissen niet over[neemt]”, verzet zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) sluiten noch dat zij dit ratificeren. Artikel 125 VWEU verbiedt immers de Unie en de lidstaten weliswaar financiële bijstand te verlenen die tot gevolg zou hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de stimulans ten aanzien van de lidstaat die de bijstand ontvangt, om een gezond begrotingsbeleid te voeren, doch deze bepaling verbiedt daarentegen niet de verlening van dergelijke bijstand door een of meer lidstaten aan een andere lidstaat voor zover die aansprakelijk blijft voor zijn eigen verbintenissen ten aanzien van zijn schuldeisers en mits de aan die bijstand verbonden voorwaarden die lidstaat stimuleren een gezond begrotingsbeleid te voeren. Wat het ESM-verdrag betreft, stelt het ESM zich in de eerste plaats niet garant voor de schulden van de begunstigde lidstaat. Laatstgenoemde blijft ten aanzien van zijn schuldeisers aansprakelijk voor zijn financiële verbintenissen, aangezien overeenkomstig artikel 13, lid 6, van het verdrag tot instelling van dat mechanisme alle op basis van de artikelen 14 tot en met 16 daarvan verleende financiële bijstand door de begunstigde lidstaat daaraan moet worden terugbetaald en het terug te betalen bedrag overeenkomstig artikel 20, lid 1, van dat verdrag wordt vermeerderd met een passende marge. Om dezelfde redenen neemt het ESM door de aankoop van obligaties op de primaire markt, die kan worden gelijkgesteld met de verstrekking van een lening, niet de schuld van de begunstigde lidstaat over. Voorts blijft alleen de lidstaat die de obligaties uitgeeft, gehouden tot betaling van de schulden die zijn aangegaan in geval van de aankoop van obligaties van een ESM-lid op de secundaire markt. In de tweede plaats kan stabiliteitssteun slechts worden toegekend, indien deze onontbeerlijk is om de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel alsmede van de lidstaten ervan te waarborgen en de verlening van deze steun afhankelijk wordt gesteld van stringente voorwaarden die passend zijn voor het gekozen financiëlebijstandsinstrument, met name ter waarborging dat de lidstaten een gezond begrotingsbeleid nastreven. Ten slotte, wanneer een lidstaat die ESM-lid is, verzuimt de betaling te verrichten die uit hoofde van een opvraging van kapitaal wordt verlangd, en een herziene, verhoogde opvraging van kapitaal bij alle andere ESM-leden plaatsvindt, blijft het in gebreke blijvende lid van dit mechanisme gehouden zijn deel van het kapitaal vol te storten. De andere ESM-leden stellen zich dus niet garant voor de schuld van het in gebreke blijvende lid. Bijgevolg staan een mechanisme als het ESM en de daaraan deelnemende lidstaten niet in voor de verbintenissen van een lidstaat die stabiliteitssteun heeft ontvangen, en nemen zij deze evenmin over in de zin van artikel 125 VWEU. (cf. punten 130, 136-143, 145-147, dictum 2)

Artikel 13, lid 2, VEU, dat met name bepaalt dat elke instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen, verzet zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) sluiten noch dat zij dit ratificeren, aangezien het feit dat bij het ESM-verdrag nieuwe taken aan de Commissie, aan de Europese Centrale Bank en aan het Hof van Justitie worden toegedeeld, verenigbaar is met hun bevoegdheden als omschreven in de Verdragen. De lidstaten hebben op de gebieden die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoren, immers het recht om buiten het kader van de Unie taken op te dragen aan de instellingen, zoals de coördinatie van een gemeenschappelijk optreden door de lidstaten of het beheer van financiële bijstand, mits deze taken de wezenlijke aard van de bevoegdheden die het VEU en het VWEU aan de instellingen toedelen, niet veranderen. De in het ESM-verdrag aan de Commissie en de Europese Centrale Bank opgedragen functies vormen dergelijke taken. Deze hun in het kader van het ESM-verdrag opgedragen taken omvatten geen enkele eigen beslissingsbevoegdheid. Bovendien veranderen deze taken niet de wezenlijke aard van de bevoegdheden die de Verdragen aan deze instellingen toedelen, aangezien de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie bevordert en de Europese Centrale Bank overeenkomstig artikel 282, lid 2, VWEU het algemene beleid in de Unie ondersteunt. De toedeling van een bevoegdheid aan het Hof bij artikel 37, lid 3, van het ESM-verdrag berust rechtstreeks op artikel 273 VWEU. Overeenkomstig dat artikel is het Hof bevoegd uitspraak te doen in elk geschil tussen lidstaten dat met de materie van de Verdragen verband houdt, indien dit geschil hem krachtens een compromis wordt voorgelegd. Weliswaar stelt artikel 273 VWEU de bevoegdheid van het Hof afhankelijk van het bestaan van een compromis, doch gelet op het doel van deze bepaling belet niets dat een dergelijk akkoord, onder verwijzing naar een hele categorie van vooraf omschreven geschillen, vooraf wordt gegeven krachtens een clausule, zoals artikel 37, lid 3, van het ESM-verdrag. Bovendien kan een geding betreffende de uitlegging of de toepassing van het ESM-verdrag tevens betrekking hebben op de uitlegging of de toepassing van bepalingen van het recht van de Unie. Ten slotte stelt artikel 273 VWEU voor de bevoegdheid van het Hof weliswaar tevens het vereiste dat het bij hem aanhangig gemaakte geschil uitsluitend een geschil tussen lidstaten is, doch aangezien het ESM uitsluitend bestaat uit lidstaten, kan een geschil waarbij het ESM partij is, worden aangemerkt als een geschil tussen lidstaten in de zin artikel 273 VWEU. (cf. punten 153, 158-165, 171, 172, 174-177, dictum 2)

Het door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming verzet zich er niet tegen dat de lidstaten die de euro als munt hebben, een overeenkomst als het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) sluiten noch dat zij dit ratificeren. Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen ervan tot de lidstaten gericht uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Krachtens lid 2 van dat artikel breidt het Handvest het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, en wijzigt het niet de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken. Het Hof moet dus het recht van de Unie binnen de grenzen van de hem toegedeelde bevoegdheden in het licht van het Handvest uitleggen. De lidstaten brengen het recht van de Unie niet ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest wanneer zij een stabiliteitsmechanisme als het ESM instellen. Voor de instelling daarvan kennen het VEU en het VWEU geen specifieke bevoegdheid toe aan de Unie. (cf. punten 179, 180, dictum 2)