Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 11 januari 1990. - MILK MARKETING BOARD OF ENGLAND AND WALES TEGEN CRICKET ST. THOMAS ESTATE. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - VERENIGD KONINKRIJK. - LANDBOUW - EXCLUSIEF AANKOOPRECHT VOOR GEPASTEURISEERDE MELK. - ZAAK 372/88.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-01345



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . In de onderhavige prejudiciële procedure vraagt de Britse rechter het Hof, of bepaalde aspecten van de regeling die geldt voor de Britse Milk Marketing Boards ( hierna : MMB' s ), wettig zijn in het licht van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen .

Het relevante wettelijke kader is beschreven in het rapport ter terechtzitting, waarnaar ik verwijs . Ik volsta hier met het aanstippen van de volgende algemene punten .

2 . MMB' s zijn organisaties van melkproducenten, die in de jaren dertig zijn opgericht . In procedures waarin de verschillende categorieën marktdeelnemers participeren die op de markt voor melk en zuivelprodukten actief zijn, spelen de MMB' s een centrale rol bij de vaststelling van de prijzen voor die produkten en derhalve ook wat betreft de hoogte van het inkomen van de betrokken categorieën .

De Britse wetgeving heeft de MMB' s een aantal fundamentele privileges toegekend om deze taken op het gebied van marktbeheer te kunnen vervullen . In de eerste plaats genieten zij een exclusief aankooprecht voor melk die in het Verenigd Koninkrijk is geproduceerd . De melk waarover zij op die manier de beschikking krijgen, wordt vervolgens doorverkocht tegen prijzen die verschillen naar gelang van de commerciële bestemming van de melk : zo wordt een hoge prijs verlangd voor melk die voor menselijke consumptie bestemd is, terwijl voor melk die bestemd is voor verwerking tot andere produkten, lagere prijzen worden gehanteerd . De melkproducenten zelf ontvangen als prijs een gemiddelde van de prijzen die de MMB' s bij de wederverkoop hanteren; met andere woorden, de ontvangsten van de MMB' s uit de verhandeling van melk worden hoofdelijk over de melkproducenten verdeeld .

Het prijsbeleid van de MMB' s - dat, zoals gezegd, ook een inkomensbeleid is - berust dus in wezen op twee pijlers : verevening van de prijzen voor de aangeleverde produkten en differentiatie van de wederverkoopprijzen . Uiteraard zouden de MMB' s deze rol niet kunnen vervullen, indien zij geen wettelijk monopolie hadden op de aankoop van in het Verenigd Koninkrijk geproduceerde melk .

3 . Dit typisch dirigistische systeem - dat, als ik het zo mag zeggen, een corporatistisch stempel draagt - is bij de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap in de gemeenschappelijke ordening van de melkmarkt geïntegreerd .

Reeds in een verklaring bij het Toetredingsverdrag werd er in dit verband op gewezen, dat verordening nr . 804/68 ( 1 ) - de basisverordening in de sector melk en zuivelprodukten - geen afbreuk doet aan de vrijheid van een organisatie van melkproducenten om "op eigen initiatief melk te leveren waar zij wenst, ten einde voor haar leden de hoogste opbrengst te krijgen, de winst samen te voegen en haar leden te belonen zoals zij verkiest ". ( 2 )

Met het oog hierop is verordening nr . 1421/78 van de Raad ( 3 ) vastgesteld houdende wijziging van verordening nr . 804/68 . In de tweede overweging van verordening nr . 1421/78 wordt verklaard :

"dat sommige activiteiten van de in het Verenigd Koninkrijk bestaande 'Milk Marketing Boards' ertoe hebben bijgedragen dat de in deze Lid-Staat geproduceerde melk grotendeels voor rechtstreekse menselijke consumptie wordt bestemd; dat deze organisaties worden gekenmerkt door het feit dat hun bepaalde voorrechten worden verleend waardoor zij vlot kunnen functioneren, met name het exclusieve recht inzake aankoop van de melk die in hun gebied wordt geproduceerd ".

Op grond van deze overweging verklaart artikel 1, dat artikel 25 van verordening nr . 804/68 wijzigt, de MMB' s de facto verenigbaar met de gemeenschapsregeling en kent het genoemde organisaties inzonderheid zowel het exclusieve recht toe om alle in het betrokken gebied geproduceerde melk aan te kopen, als het recht om op de aan de producenten betaalde prijzen een vereveningsstelsel toe te passen zonder rekening te houden met de bestemming van de van elk van hen gekochte melk .

4 . Op basis van deze bijzonderheden kunnen nu de vragen van de verwijzende rechter worden geanalyseerd . Deze gaan in wezen over twee punten : de omvang van de materiële werkingssfeer van het aankoopmonopolie van de MMB' s en de vraag, of een aantal in de Britse wettelijke regeling voorziene bijdragen ten laste van de melkproducenten met bijbehorende sancties, gemeenschapsrechtelijk gezien geoorloofd zijn .

Met betrekking tot het eerste punt moet erop worden gewezen, dat artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr . 804/68, zoals gewijzigd bij verordening nr . 1421/78, in de Engelse versie bepaalt, dat het exclusieve recht dat aan organisaties als de MMB' s kan worden toegekend, ratione materiae geldt voor melk die is geproduceerd en te koop wordt aangeboden "without processing ".

5 . Verweerder in het hoofdgeding, die gepasteuriseerde melk rechtstreeks aan verschillende categorieën afnemers ( consumenten, zuivelbedrijven, winkels en supermarkten ) heeft verkocht, stelt dat pasteurisatie een "process" is in de zin van genoemde bepaling . De aldus verkochte melk zou bijgevolg niet onder het monopolie vallen dat aan de MMB' s is toegekend .

6 . Ik acht het in dit verband nuttig erop te wijzen, dat op grond van de rechtspraak van het Hof "het vereiste van een uniforme uitlegging van de gemeenschapsverordeningen meebrengt, dat deze tekst niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar dat hij, ingeval van twijfel, moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere ... talen ". ( 4 ) Bovendien moeten bij de uitlegging van gemeenschapsbepalingen, zoals bekend, ook systematische en teleologische ( 5 ) criteria worden aangehouden .

7 . Dit vooropgesteld, moet worden erkend, dat de betekenis van de uitdrukking "without processing" op zich niet ondubbelzinnig is . Zij kan slaan zowel op de verwerking van melk tot een afgeleid produkt als op een behandeling waarbij de melk eenvoudigweg wordt geconserveerd . Vergelijkt men de Engelse taalversie met de overige, dan lijkt de term in eerstgenoemde betekenis te worden gebruikt in bij voorbeeld artikel 10, lid 2, sub a en b, van verordening nr . 1422/78 ( 6 ) en artikel 3, lid 1, sub c, van verordening nr . 1565/79 ( 7 ); in artikel 5, lid 1, van verordening nr . 1422/78 lijkt hij daarentegen de tweede betekenis te hebben, wat ook hier blijkt uit een vergelijking met de andere taalversies .

8 . Uitgangspunt voor de vaststelling van de betekenis van deze uitdrukking in artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr . 804/68 moet een vergelijking met de andere taalversies zijn .

In de Duitse tekst wordt de uitdrukking "without processing" weergegeven met de woorden "in unverarbeitetem Zustand", hetgeen vrij duidelijk aangeeft, dat de melk niet mag zijn verwerkt, dat wil zeggen niet mag zijn omgezet in een, commercieel gezien, ander produkt, en niet dat de melk geen eenvoudige behandelingen mag hebben ondergaan, zoals nu juist pasteurisatie .

In de andere talen worden meer algemene uitdrukkingen gebruikt die in meer of mindere mate zowel betrekking kunnen hebben op niet verwerkte melk als op melk die eenvoudigweg niet is behandeld . Dit is het geval met de Franse uitdrukking "en l' état", de Italiaanse "nello stato in cui si trova", de Nederlandse "in ongewijzigde staat", de Deense "i uforarbejdet stand", de Spaanse "en su estado natural", de Portugese "em natureza" en de Griekse "** ****".

9 . *og twee opmerkingen van systematische aard . In de eerste plaats : waar men in deze verordeningen duidelijk heeft willen verwijzen naar behandelingsprocédés - zoals in artikel 5, lid 1, van verordening nr . 1422/78 - wordt in de andere taalversies dan de Engelse ( die, zoals gezegd, zonder onderscheid de term "processing" gebruikt ) steeds een specifieke uitdrukking gebruikt die afwijkt van de zojuist genoemde uitdrukkingen die in de verschillende versies van artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr . 804/68 worden gebruikt om aan te geven, welke melk niet onder het monopolie van de MMB' s valt .

En in de tweede plaats : wanneer in de andere versies dan de Engelse de in artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr . 804/68 voorkomende uitdrukking in andere bepalingen wordt overgenomen, wordt zij consequent gebruikt om onverwerkte melk van verwerkte produkten te onderscheiden . Dit is zo in artikel 7, lid 1, sub a, en in artikel 10, lid 2, sub b, van verordening nr . 1422/78 . Kortom, de onderhavige uitdrukking wordt in alle taalversies behalve de Engelse op ondubbelzinnige wijze gebruikt voor de omschrijving van melk die als zodanig in de handel wordt gebracht en strekt zich, a contrario, niet uit tot melk die tot andere zuivelprodukten is verwerkt .

10 . Dit resultaat, waartoe een letterlijke en systematische uitlegging van de teksten leidt, vindt steun in de ratio van artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr . 804/68 .

Het monopolie van de MMB' s is namelijk erkend voorzover het nodig is om de effectiviteit van het door deze organisaties gevoerde beleid van prijsdifferentiatie en -verevening te verzekeren . Zoals reeds opgemerkt, hanteren de MMB' s voor melk die voor menselijke consumptie bestemd is, een gereglementeerde prijs die hoger ligt dan voor melk die voor andere doeleinden is bestemd; die prijs is bovendien hoger dan de gemiddelde prijs die de MMB' s aan de melkproducenten bij aanlevering van de melk uitbetalen . Het biedt dus duidelijke voordelen om niet via de MMB' s, maar rechtstreeks op de markt te verkopen; en het is ook duidelijk, dat de mogelijkheid van deze rechtstreekse leveringen moet worden uitgesloten, althans strikt moet worden gecontroleerd, wil men voorkomen, dat het beleid van prijsregulering en -differentiatie ernstig in gevaar komt .

11 . Maar als dit de economische rechtvaardiging vormt voor de erkenning van het monopolie van de MMB' s, dan volgt daaruit, dat dat exclusieve recht moet kunnen worden uitgeoefend met betrekking tot alle soorten melk die als consumptiemelk kunnen worden verkocht, ongeacht of de betrokken melk al dan niet is gepasteuriseerd of anderszins is geconserveerd . Met andere woorden, het monopolie van de MMB' s geldt voor vloeibare melk voorzover deze kan worden bestemd voor menselijke consumptie ( voor deze melk geldt de hogere gereglementeerde prijs ) en mag niet worden beperkt op grond van bijzondere behandelingen die op die bestemming geen enkele invloed hebben gehad . Indien men deze uitlegging niet aanvaardde, zou het, zoals terecht is gesteld aan de hand van een a contrario redenering, voor een willekeurige melkproducent betrekkelijk eenvoudig zijn om het exclusieve recht van de MMB' s te omzeilen door de melk zelf te conserveren om deze vervolgens rechtstreeks door te verkopen voor menselijke consumptie, daarbij profiterend van de hogere gereglementeerde prijs .

12 . Anderzijds is het, zoals de deskundige van de Commissie ter terechtzitting heeft gepreciseerd, logisch dat het monopolie van de MMB' s zich niet uitstrekt tot melk die rechtstreeks wordt gebruikt voor verwerking tot andere produkten . Elke producent is immers geheel vrij om de melk niet aan de MMB' s te leveren, indien hij haar wil gebruiken voor de vervaardiging van bij voorbeeld boter of kaas . Dit vloeit voort uit het feit, dat de MMB' s melk die voor een dergelijk gebruik bestemd is, zoals reeds opgemerkt, tegen lagere prijzen verkopen : er is dus geen gevaar, dat het prijsbeleid van de MMB' s door het rechtstreekse gebruik van de melk voor dergelijke doeleinden wordt ondermijnd . Men kan er integendeel van uitgaan, dat het normaliter in het belang van de melkproducenten zal zijn om hun melk aan de MMB' s te leveren tegen de gemiddelde verevende prijs en vervolgens melk van de MMB' s te kopen tegen de door deze gehanteerde lagere prijs om er andere produkten van te maken .

13 . Concluderend meen ik, dat zowel de letter van de bepalingen als hun doel tot het standpunt leiden, dat het exclusieve aankooprecht van de MMB' s geldt voor vloeibare melk die als zodanig geschikt is voor menselijke consumptie, waaronder dus zowel niet-gepasteuriseerde melk valt als melk die wel is gepasteuriseerd of andere conserveringsbehandelingen heeft ondergaan, die naar hun aard de commerciële kenmerken ervan niet kunnen wijzigen .

14 . Nu ik de eerste vraag van de nationale rechter ontkennend heb beantwoord, moet ik de overige vragen bespreken . Zij gaan over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van bepaalde bijdragen die krachtens het Milk Marketing Scheme ten laste komen van de melkproducenten, en van de sancties die zijn voorzien voor het geval deze bijdragen niet worden betaald .

15 . Laat ik, vooral in verband met de derde vraag van de nationale rechter, meteen opmerken, dat de wettigheid van de betrokken bijdragen moet worden beoordeeld in het licht van hun kenmerken en hun aard, ongeacht het handelsstadium ( groothandel/kleinhandel ) waarin de producenten werkzaam zijn die de bijdragen verschuldigd zijn .

16 . Blijkens de verwijzingsbeschikking vallen de onderhavige bijdragen in verschillende categorieën uiteen . In de eerste plaats zijn er de "capital contributions", die jaarlijks door alle producenten verschuldigd zijn en die zijn gerelateerd aan de totale hoeveelheid verkochte melk ( sinds 31 maart 1986 worden zij niet meer geheven ). Daarnaast zijn er nog andere bijdragen, de "producer processor contributions" ( PP contributions ) en de "producer retailer contributions" ( PR contributions ); het bijzondere van deze bijdragen is, dat zij niet door alle producenten verschuldigd zijn, maar enkel door diegenen die op grond van een overeenkomst met de MMB' s voor een bepaalde hoeveelheid en een bepaalde tijd zijn vrijgesteld van de verplichting om hun melk aan de MMB' s te leveren . Deze producenten krijgen dus op grond van een overeenkomst de mogelijkheid om rechtstreeks op de markt te verkopen . De voor hen geldende bijdragen worden zo berekend, dat het verschil wordt overbrugd tussen de hogere prijs die zij weten te realiseren door rechtstreeks op de markt te verkopen, en de lagere gemiddelde prijs die hun anders door de MMB' s zou zijn betaald . De functie van deze bijdragen is met andere woorden, om zowel degenen die melk aan de MMB' s verkopen en degenen die krachtens overeenkomst bevoegd zijn rechtstreeks op de markt te verkopen, als degenen die van de MMB' s kopen en degenen die rechtstreeks van de producenten hebben gekocht, op voet van gelijkheid te plaatsen .

17 . Vooral van deze tweede categorie bijdragen ( de PP contributions en de PR contributions ) betwist verweerder in het hoofdgeding de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht . Volgens hem machtigen de verordeningen de MMB' s niet expliciet om dergelijke bijdragen te verlangen en zijn deze hoe dan ook ongeoorloofd, aangezien zij niet de vorm hebben van tegenprestaties voor bewezen diensten, maar van een last die functioneel is voor het prijsbeheersingsbeleid van de MMB' s en in het bijzonder bestemd is om de mededinging van de kant van de producenten die rechtstreeks op de melkmarkt kunnen verkopen, te neutraliseren .

18 . Deze stelling lijkt mij niet gegrond . Laat ik in dit verband allereerst opmerkten, dat waar verordening nr . 1421/78 de MMB' s principieel verenigbaar verklaart met de structuur en de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zij tevens erkent, dat "deze organisaties ... bepaalde voorrechten worden verleend waardoor zij vlot kunnen functioneren, met name het exclusieve recht inzake aankoop van de melk die in hun gebied wordt geproduceerd ".

Dit in algemene termen erkende monopolie lijdt slechts drie uitzonderingen : de twee waarop respectievelijk alinea a en alinea b van artikel 7, lid 1, van verordening nr . 1422/78 betrekking hebben en die van artikel 8 van dezelfde verordening . Naast deze uitzonderingen, die overigens duidelijk zijn omschreven, is er nog de, eveneens in artikel 7 van verordening nr . 1422/78 voorziene situatie, waarin het exclusieve recht op grond van een overeenkomst tussen een producent en de MMB' s wordt geschorst .

19 . De ratio van deze laatste bepaling lijkt mij nogal duidelijk : aangezien het exclusieve recht een vlot functioneren van de MMB' s moet verzekeren, is het een recht waarover de organisatie die er houdster van is, de vrije beschikking heeft en waarvan zij dus ook afstand kan doen indien zij dat opportuun acht .

Het is echter duidelijk, dat deze mogelijkheid om afstand te doen, een bevoegdheid van de MMB' s is . Het staat hun dus vrij om niet in te stemmen met rechtstreekse verkopen van melk . Volgens dezelfde redenering moeten zij dus - althans in beginsel - vrij worden geacht om deze instemming aan bepaalde voorwaarden te verbinden, zonder dat hiervoor expliciete machtigingen vereist zijn .

20 . Hoewel die mogelijkheid mij nogal theoretisch lijkt, valt uiteraard niet uit te sluiten, dat de oplegging van volstrekt ongerechtvaardigde voorwaarden onwettig kan worden geacht, ook in het licht van de grenzen die de MMB' s ingevolge het bepaalde in artikel 25, lid 3, sub a, van verordening nr . 804/68 bij de uitoefening van hun rechten in acht moeten nemen .

21 . Maar hiervan is mijns inziens in casu geen sprake, nu niet wordt betwist, dat met de onderhavige bijdragen wordt beoogd te voorkomen, dat degenen die verkopen aan en kopen van de MMB' s in een ongustigere positie komen dan degenen die bij wijze van uitzondering toestemming hebben gekregen om rechtstreeks op de markt te opereren, dat wil zeggen zonder de normale weg te volgen en gebruik te maken van de bemiddeling van deze organisaties . Met andere woorden, de MMB' s zijn mijns inziens met het eisen van de onderhavige bijdragen binnen de grenzen en de doeleinden van het exclusieve recht gebleven dat de gemeenschapswetgeving hun toekent .

22 . Opgemerkt zij voorts, dat zelfs verweerder niet betwist, dat de hem opgelegde bijdragen voor de rechten en privileges die aan de MMB' s zijn toegekend, volstrekt functioneel zijn . Zoals ter terechtzitting is gebleken, beklaagt verweerder zich in werkelijkheid over het bestaan en niet over de wijze van uitoefening van het exclusieve recht van de MMB' s : onaanvaardbaar is, met andere woorden, het feit dat op de markt voor consumptiemelk een vrije en volledige concurrentie met de MMB' s niet mogelijk is .

23 . Of deregulering van die markt wenselijk is of niet, is een vraag die afhangt van de wijze waarop men dergelijke dirigistische organisaties beziet . Uiteraard mag niet worden vergeten, dat de prijsdifferentiaties die de MMB' s toepassen, niet eenvoudigweg op een lijn kunnen worden gesteld met een willekeurige uiting van macht op de markt . Zij maken deel uit van en moeten worden beoordeeld in het kader van een veel complexer systeem, aangezien zij onder meer een evenwichtige inkomensverdeling onder de melkproducenten mogelijk maken . Dit beleid moge dan wellicht niet altijd de belangen bevredigen van bepaalde marktdeelnemers die een grotere bewegingsvrijheid wensen, maar het is voor de melkproducenten als groep een vrij grote economische garantie en bovendien een middel om deze markt - die over het geheel genomen nog steeds wordt gekenmerkt door welbekende structurele problemen - in een rustiger vaarwater te brengen .

24 . Maar los van deze overwegingen van algemene aard blijft, strikt juridisch gezien, één punt mijns inziens niet voor betwisting vatbaar : het feit dat de gemeenschapsregeling - waarvan de geldigheid overigens door niemand is betwist - de organisatie van de MMB' s en de rechten en voorrechten die een noodzakelijke voorwaarde vormen voor het functioneren daarvan, volledig erkent .

25 . Ik meen daarom, dat de "PP contributions" en de "PR contributions" verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, omdat zij onlosmakelijk verbonden zijn met een effectieve uitoefening van die rechten .

26 . Anders dan verweerder meen ik, dat de "capital contributions" bestemd zijn voor de financiering van activiteiten die tot de institutionele taken van de MMB' s behoren . Het lijkt mij namelijk in beginsel niet voor betwisting vatbaar, dat de commerciële activiteiten van de MMB' s, ook al worden die door een orgaan verricht dat formeel los van de MMB' s staat, niet kan worden gescheiden van de ruimere bemiddelings - en beheerstaak op de melkmarkt, die hen aanvankelijk door de Britse en vervolgens door de gemeenschapswetgever is toegekend .

27 . En ten slotte is er mijns inziens geen reden om te twijfelen aan de wettigheid van de sancties waarin de Britse wetgeving voorziet, aangezien deze bedoeld zijn om de naleving van met het gemeenschapsrecht verenigbare verplichtingen te verzekeren; dit zou anders zijn, indien die sancties gevolgen zouden hebben die, gezien de doelstellingen die zij beogen na te streven, onevenredig zwaar zijn . Het is aan de nationale rechter om in concreto na te gaan, of er sprake is van een dergelijke evenredigheid; dit laat uiteraard de mogelijkheid onverlet om het Hof vragen ter zake te stellen .

28 . Mijns inziens moet daarom aan de nationale rechter het volgende antwoord worden gegeven :

"1 ) Het exclusieve aankooprecht van de MMB' s op grond van artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr . 804/68, zoals gewijzigd bij verordening nr . 1421/78, geldt voor vloeibare melk die als zodanig kan worden verkocht voor menselijke consumptie, dat wil zeggen met inbegrip van melk die is gepasteuriseerd of die andere conserveringsbehandelingen heeft ondergaan, die naar hun aard de commerciële kenmerken ervan niet kunnen wijzigen .

2 ) Het gemeenschapsrecht staat niet in de weg aan de heffing van bijdragen als de 'capital contributions' , de 'PP contributions' en de 'PR contributions' , en evenmin aan de toepassing van de sancties die zijn voorzien voor het geval van niet-betaling van genoemde bijdragen ."

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 ) Verordening ( EEG ) nr . 804/68 van de Raad van 27.6.1968 ( PB 1968, L 148, blz . 1 ).

( 2 ) Verklaringen betreffende melk in vloeibare toestand, varkensvlees en eieren, gehecht aan het Toetredingsverdrag; zie : Documenten betreffende de toetreding tot de Europese Gemeenschappen, blz . 106 .

( 3 ) Verordening ( EEG ) nr . 1421/78 van de Raad van 20.6.1978 ( PB 1978, L 171, blz . 12 ).

( 4 ) Zie arrest van 5.12.1967 ( zaak 19/67, Van der Vecht, Jurispr . 1967, blz . 431 ) en arrest van 12.7.1979 ( zaak 9/79, Koschniske, Jurispr . 1979, blz . 2717 ).

( 5 ) Zie arrest van 27.10.1977 ( zaak 30/77, Regina, Jurispr . 1977, blz . 1999, r.o . 14 ).

( 6 ) Verordening ( EEG ) nr . 1422/78 van de Raad van 20.6.1978 ( PB 1978, L 171, blz . 14 ).

( 7 ) Verordening ( EEG ) nr . 1565/79 van de Commissie van 25.7.1979 ( PB 1979, L 188, blz . 29 ).