Zaak T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

en

Sace BT SpA

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Exportkredietverzekering — Door openbaar bedrijf aan dochtermaatschappij toegekende herverzekeringsdekking — Kapitaalinbreng ter dekking van verliezen van dochtermaatschappij — Begrip staatssteun — Toerekenbaarheid aan de staat — Criterium van de particuliere investeerder — Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zevende kamer) van 25 juni 2015

Het feit dat een openbaar bedrijf onder staatscontrole staat, volstaat op zich niet om door dit bedrijf genomen maatregelen aan de staat toe te rekenen. Daarnaast dient te worden nagegaan of de autoriteiten op een of andere manier bij de vaststelling van de maatregelen betrokken waren. Het begrip concrete betrokkenheid van de staat moet in die zin worden opgevat dat de betrokken maatregel is getroffen onder invloed of daadwerkelijke controle van de overheid of dat het onwaarschijnlijk is dat deze invloed of controle ontbreekt, zonder dat hoeft te worden onderzocht welke invloed deze betrokkenheid heeft gehad op de inhoud van de maatregel. Meer bepaald kan, om aan de voorwaarde van toerekenbaarheid te voldoen, niet worden geëist dat wordt aangetoond dat het openbare bedrijf zich anders zou hebben gedragen indien het autonoom had gehandeld. De doelstellingen die met de betreffende maatregel worden nagestreefd, zijn niet bepalend, ook al kunnen zij in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de toerekenbaarheid. Verder vormt de autonomie die een openbaar bedrijf kan ontlenen aan de rechtsvorm ervan, geen belemmering voor de mogelijkheid van de staat een dominerende invloed uit te oefenen op de vaststelling van bepaalde maatregelen. Aangezien de autonomie die het openbare bedrijf in beginsel geniet de eventuele concrete betrokkenheid van de staat niet uitsluit, kan het bewijs van een dergelijke betrokkenheid worden geleverd op basis van alle relevante juridische en feitelijke gegevens die een verzameling van voldoende nauwkeurige en samenvallende aanwijzingen kunnen vormen voor de uitoefening van invloed of controle door de staat. (cf. punten 41, 48, 51)

Op het gebied van staatssteun die wordt toegekend via een openbaar bedrijf, vormt de omstandigheid dat ten minste voor de eerste benoeming van de leden van de raad van bestuur van een dergelijk bedrijf krachtens een specifieke wettelijke bepaling de instemming van meerdere grote ministeries is vereist, een bewijs voor de bijzondere banden tussen dit bedrijf en de overheden en kan zij een aanwijzing vormen voor de betrokkenheid van de overheid bij de activiteit van dit bedrijf. Ofschoon deze organieke aanwijzingen significant zijn voor zover zij laten zien dat het betrokken openbare bedrijf in beperkte mate onafhankelijk is ten opzichte van de staat, volstaan zij op zichzelf echter niet om aan te tonen dat de staat concreet betrokken was bij de vaststelling van de litigieuze maatregelen. Zij moeten dan ook met de andere aanwijzingen worden getoetst. (cf. punten 61, 63)

Wat betreft het onder normale concurrentievoorwaarden met particuliere marktdeelnemers verrichten van activiteiten op de markt door een openbaar bedrijf voor exportkredietverzekering en het onderzoek naar de vraag of de overheid van dit bedrijf gebruikmaakt om het systeem van ondernemingen in de betrokken lidstaat te ondersteunen en aldus de economische ontwikkeling van het land te bevorderen, kan aan de hand van de volgende algemene aanwijzingen inzake de context waarin maatregelen zijn getroffen die door de Commissie als staatsteun zijn aangemerkt, in hun geheel genomen, rechtens genoegzaam worden vastgesteld dat deze maatregelen aan een lidstaat kunnen worden toegerekend, gezien hun belang voor de economie van deze laatste. In de eerste plaats valt de aanwijzing inzake de dekking van politieke risico’s, rampenrisico’s, economische risico’s en commerciële en koersrisico’s, alsook bijkomende risico’s die de marktdeelnemers en de, ook buitenlandse, vennootschappen waarmee zij zijn verbonden of waarover zij zeggenschap hebben, lopen bij hun activiteit in het buitenland en de internationalisering van de economie van de betrokken lidstaat, onder een mandaat van algemeen belang, dat verder strekt dan het enkele mandaat onverhandelbare risico’s te dekken, dat niet binnen de voor concurrentie opengestelde sector valt. In de tweede plaats bevestigt de aanwijzing met betrekking tot de staatsgarantie die voor dit openbare bedrijf geldt, ook al houdt zij slechts verband met de activiteit ervan in de sector van de verzekering van risico’s die niet binnen de voor concurrentie opengestelde sector vallen, echter dat de activiteiten van deze onderneming niet die zijn die worden verricht door een commerciële maatschappij voor exportkredietverzekering onder marktvoorwaarden, maar die van een publieke verzekeringsmaatschappij met een afwijkend statuut, welke door de overheid vastgestelde doelstellingen ter ondersteuning van de economie nastreeft en wordt gebruikt als instrument om, met name dankzij de staatsgarantie, de export te bevorderen. In de derde plaats toont de aanwijzing die verband houdt met de jaarlijkse controle van de rekeningen van dit bedrijf door de nationale rekenkamer en de verplichting van het ministerie van Economie en Financiën van deze lidstaat om jaarlijks het verslag over de werkzaamheden van het betreffende bedrijf voor te leggen aan het parlement van de betrokken lidstaat, ofschoon zij op zichzelf niet bepalend is, niettemin het belang aan van de betrokken lidstaat in de werkzaamheden van dit bedrijf en is zij dus relevant als onderdeel van de verzameling aanwijzingen waarop de Commissie zich kan baseren om een maatregel als staatsteun aan te merken. In de vierde plaats, met betrekking tot de aanwijzing inzake de goedkeuring door de interministeriële commissie voor economische planning van een planning van de verzekeringsverplichtingen van het desbetreffende bedrijf en de financiële behoeften met betrekking tot bepaalde risico’s, alsmede de vaststelling door deze interministeriële commissie voor economische planning van de algemene grenzen van de verplichtingen met betrekking tot de niet-verhandelbare risico’s die het desbetreffende bedrijf op zich kan nemen, toont de goedkeuring van de planning door deze commissie, het hoogste orgaan voor de coördinatie en aansturing van het economische beleid van de betrokken lidstaat, aan dat dit bedrijf niet volledig onafhankelijk is in de wijze waarop het zijn werkzaamheden uitoefent en aldus kan worden geacht te handelen onder toezicht van de overheid, tenminste wat het de vaststelling van belangrijke beslissingen betreft. Onder deze omstandigheden, gelet op de omvang en het doel van de maatregelen die door de Commissie als staatssteun zijn aangemerkt, blijkt uit al deze aanwijzingen dat het onwaarschijnlijk is dat de overheid niet betrokken was bij de vaststelling van de litigieuze maatregelen. (cf. punten 66, 67, 71‑74, 76, 77, 81, 82)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 83, 94, 133)

Op het gebied van steunmaatregelen van de staat wordt het criterium van de particuliere investeerder toegepast om uit te maken of het voordeel dat in welke vorm ook met staatsmiddelen aan een onderneming is toegekend, wegens de gevolgen ervan de mededinging kan vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. In dat verband maakt artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van maatregelen van de staten, maar definieert deze aan de hand van de gevolgen ervan. Om na te gaan of de lidstaat of het betrokken overheidsorgaan zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, moet bij de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de lidstaat of van het overheidsorgaan worden uitgegaan van de context in de periode waarin de betrokken maatregelen zijn getroffen, en dus niet van een latere situatie. Het gedrag van openbare marktdeelnemers en dat van particuliere marktdeelnemers moet aldus worden vergeleken ten opzichte van de houding die een particuliere marktdeelnemer onder soortgelijke omstandigheden tijdens de betrokken operatie zou hebben gehad gezien de op dat moment beschikbare gegevens en de te verwachten ontwikkelingen. Het is dus irrelevant dat achteraf wordt vastgesteld dat de door de lidstaat of het betrokken overheidsorgaan verrichte operatie daadwerkelijk rendabel was. Dit geldt met name wanneer de Commissie onderzoekt of sprake is van staatssteun met betrekking tot een maatregel die niet bij haar is aangemeld en door de betrokken overheidsinstantie reeds ten uitvoer is gelegd op het tijdstip waarop zij haar onderzoek voert. (cf. punten 92‑94)

Overeenkomstig de beginselen van bewijsvoering op het gebied van steunmaatregelen, staat het aan de Commissie om het bewijs voor een dergelijke steunmaatregel aan te voeren. In dat verband moet de Commissie de procedure van onderzoek van de betrokken maatregelen zorgvuldig en onpartijdig voeren, zodat zij haar eindbeslissing inzake het bestaan en, in voorkomend geval, de onverenigbaarheid van de steun kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn. Wanneer blijkt dat het criterium van de particuliere investeerder van toepassing kan zijn, staat het bijgevolg aan de Commissie om de betrokken lidstaat te vragen haar alle relevantie informatie te bezorgen op basis waarvan kan worden uitgemaakt of is voldaan aan de voorwaarden voor toepasselijkheid en toepassing van dit criterium. Indien de lidstaat het vereiste soort gegevens bezorgt, moet de Commissie een globale beoordeling verrichten aan de hand van alle relevante gegevens op basis waarvan zij kan uitmaken of de begunstigde onderneming kennelijk geen vergelijkbare betalingsfaciliteiten van een particuliere marktdeelnemer zou hebben gekregen. (cf. punten 95, 96, 112, 184‑186)

In de loop van de administratieve procedure ter controle van een steunmaatregel, en meer bepaald bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder, staat het aan de betrokken lidstaat om de Commissie de objectieve en controleerbare gegevens te verstrekken waaruit blijkt dat zijn beslissing is genomen op grond van voorafgaande economische ramingen die vergelijkbaar zijn met degene die een rationele particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die de situatie van deze staat of instantie zo dicht mogelijk benadert, in de omstandigheden van het geval zou hebben doen uitvoeren alvorens deze maatregel te treffen teneinde uit te maken of een dergelijke maatregel in de toekomst winst zal opleveren. Hiertoe kan het verstrekken in de administratieve procedure van studies van onafhankelijke adviesbureaus die zijn aangevraagd voordat de betrokken maatregel is vastgesteld, een bijdrage vormen aan het bewijs dat de lidstaat of de overheidsinstantie deze maatregel als een marktdeelnemer heeft getroffen. De gegevens inzake de economische raming die worden vereist van de overheidsinstantie die de steun verleent, moeten evenwel in concreto worden beoordeeld en variëren afhankelijk van de aard en de omvang van de economische risico’s die worden aangegaan. Zij moeten met name worden aangepast aan de hand van de aard en de complexiteit van de betrokken investering, de waarde van de betrokken activa, goederen of diensten en de omstandigheden van het geval. (cf. punten 97, 98, 121, 122, 178)

Om vast te stellen dat sprake is van steun, kan de Commissie niet volstaan met een verwijzing naar haar besluitvormingspraktijk. Zij moet alle objectieve gegevens die haar ter beschikking staan nauwgezet en onpartijdig onderzoeken in het licht van de toepasselijke regelgeving. Dit geldt ook wanneer de Commissie de hoogte van de steun vaststelt waarvan zij terugvordering gelast. Indien de Commissie besluit de terugvordering te gelasten van een bepaald bedrag, moet zij immers zo nauwkeurig als de omstandigheden van het geval mogelijk maken, de waarde vaststellen van de steun waarvan de onderneming heeft geprofiteerd. Hieruit vloeit voort dat de Commissie zich niet van haar motiveringsplicht kan kwijten door eenvoudig te verwijzen naar een methode die in een andere zaak is ontwikkeld, zonder enige nadere toelichting inzake de relevantie van deze methode voor de beoordeling van een maatregel die in een andere feitelijke context eventueel staatssteun bevat. (cf. punten 149, 152‑154)