Conclusie van advocaat-generaal Vilaça van 4 februari 1988. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN FRANSE REPUBLIEK. - NIET-EERBIEDIGING VAN EEN RICHTLIJN - VOGELBESCHERMING. - ZAAK 252/85.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 02243



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

Mijne heren Rechters,

1 . Dit is de vijfde zaak waarin het Hof zich moet uitspreken over de vraag, of de wetgeving van een Lid-Staat in overeenstemming is met richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand . ( 1 )

2 . Ditmaal is het de wetgeving van de Franse Republiek, die volgens de Commissie onverenigbaar is met de richtlijn .

3 . Merkwaardig genoeg was dit het eerste beroep wegens niet-nakoming van richtlijn 79/409/EEG dat de Commissie heeft ingesteld; de terechtzitting, waarvoor reeds een datum was vastgesteld in juli 1986, is op verzoek van beide partijen verdaagd tot 1 december 1987, daar men verwachtte dat de Franse autoriteiten de nodige maatregelen zouden vaststellen om zich naar de richtlijn te voegen . Inderdaad heeft de Franse wettelijke regeling nadien verschillende wijzigingen ondergaan .

4 . De Commissie trok het beroep echter niet in, hoewel zij ter terechtzitting heeft erkend, dat een aantal van de door haar in het verzoekschrift geformuleerde grieven zonder voorwerp was geraakt .

5 . Te late nakoming of nakoming na afloop van de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn neemt, gelijk het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, het bestaan van de inbreuk en het belang bij de vaststelling daarvan niet weg ( 2 ): de Commissie wordt geacht een procesbelang te hebben in alle gevallen waarin de inbreuk niet binnen de gestelde termijn is opgeheven . ( 3 )

6 . Het onderzoek naar de vraag of bepalingen van nationaal recht in overeenstemming zijn met een richtlijn, moet - behoudens latere intrekking van grieven door de Commissie - betrekking hebben op de wettelijke regeling die gold ten tijde van de uitbrenging van het met redenen omkleed advies en de indiening van het verzoekschrift, aangezien het voorwerp van het geding daarin wordt afgebakend . ( 4 )

7 . In casu heeft de Commissie erkend, dat een van de zes grieven die in het verzoekschrift worden genoemd, namelijk die betreffende de jacht op tortelduiven in de Médoc ( vijfde bezwaar ), zonder voorwerp is geraakt doordat de ministeriële beschikking waarbij die jacht werd toegestaan, in een arrest van december 1984 door de Franse Conseil d' État nietig is verklaard wegens strijd met de richtlijn . Dergelijke jachtvergunningen kunnen dus niet meer worden afgegeven .

8 . De Commissie heeft voorts toegegeven, dat haar grief betreffende de lijst van vogels waarop kan worden gejaagd ( vierde grief ), zonder voorwerp is geraakt, nu de ministeriële beschikking van 12 juni 1979 is ingetrokken en vervangen door die van 26 juni 1987; deze bevat een lijst met vogels waarop kan worden gejaagd, die in overeenstemming met artikel 7 en bijlage II van de richtlijn is opgesteld . De tekst van laatstgenoemde beschikking is ter terechtzitting door de vertegenwoordiger van de Franse regering overgelegd .

9 . De oorspronkelijke grief van de Commissie had betrekking op zes vogelsoorten die in de ministeriële beschikking van 1979 voorkwamen en waarop de jacht was toegestaan in verband met hun schadelijkheid - raven, zwarte kraaien, spreeuwen, Vlaamse gaaien, eksters en kraaien . De Franse regering had in haar verweerschrift aangevoerd, dat de afwijkingen van de richtlijn voor deze soorten bij de Commissie bij schrijven van 26 augustus 1981 waren aangemeld en dat zij hun rechtvaardiging vonden in artikel 9, lid 1, sub a, derde streepje, van de richtlijn .

10 . De betrokken vogelsoorten zijn inmiddels echter bij de beschikking van 26 juni 1987 afgevoerd van de lijst van vogels waarop kan worden gejaagd en de vraag of afwijkingen van de richtlijn ( op grond van het bepaalde in artikel 9, lid 1, sub a, derde streepje ) voor deze vogelsoorten in de toekomst toelaatbaar zullen zijn, zal afhangen van de concrete inhoud van de gevraagde afwijkende maatregel . Het onderzoek naar de toelaatbaarheid daarvan past echter logisch gezien niet in het kader van de onderhavige procedure, daar de Commissie dan overeenkomstig artikel 9, leden 3 en 4, van de richtlijn eerst moet worden geraadpleegd .

11 . Daarmee kom ik toe aan behandeling van de overige grieven, waarbij ik de volgorde van het verzoekschrift zal aanhouden .

Eerste grief : bescherming van nesten en eieren

12 . Artikel 5, sub b en c, van de richtlijn voorziet in bescherming van de nesten en eieren van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten .

13 . a ) De Franse wetgeving - artikel 372, tiende alinea, en 374, lid 4, van de code rural - voorziet voor vederwild echter enkel in bescherming van de eieren en de nesten in de tijd dat de jacht gesloten is . Volgens de Commissie is zulks niet in overeenstemming met de richtlijn, die deze bescherming het gehele jaar beoogt te verzekeren .

14 . Volgens de Franse regering is dit een zuiver formeel bezwaar, aangezien de vogels in het jachtseizoen niet nestelen; het met de richtlijn beoogde doel wordt door de Franse wettelijke regeling dus volledig bereikt . In dupliek heeft verweerster tot staving van deze stelling aangevoerd, dat als gevolg van de ministeriële beschikkingen tot vaststelling van de data voor de opening en de sluiting van de jacht, de opening "traditioneel" niet plaatsvindt vóór de eerste zondag in september en de sluiting niet na 28 februari . Daarmee is verzekerd, dat de periode waarin de bescherming geldt, samenvalt met de broedperiode .

15 . Mijns inziens verzekert de Franse wettelijke regeling de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 5, sub b en c, van de richtlijn echter niet volledig .

16 . In de eerste plaats omdat - gelijk de Commissie opmerkt - opschorting van de bescherming van de nesten tijdens het jachtseizoen neerkomt op miskenning van het feit, dat die bescherming ook buiten de broedperiode en de periode waarin de jongeren nog in het nest zijn, nodig is . Er zijn namelijk vogels ( vooral onder de trekvogels ) die nesten die in de voorafgaande jaren zijn gebouwd, opnieuw benutten . Waar de Franse wetgeving de nesten niet het gehele jaar door beschermt, voldoet zij dus niet aan de eisen van artikel 5, sub b, van de richtlijn .

17 . In de tweede plaats bieden de ministeriële beschikkingen waarbij de data voor de opening en sluiting van de jacht per gebied en per vogelsoort zijn vastgesteld, geen volledige garantie, dat jachtseizoen en broedperiode niet samenvallen . De opmerking van Frankrijk op dit punt biedt overigens ook geen zekerheid, dat het jachtseizoen altijd tussen de eerste zondag van september en 28 februari ligt : er wordt alleen gezegd dat dit "traditioneel" zo is . Met andere woorden, de Franse regering doet een beroep op "traditioneel" gedrag, dat niet verplicht is, zodat er geen garantie is dat het jachtseizoen nooit samenvalt met de broedperiode . Een voorbeeld hiervan vormen de ontwikkelingen rond de jacht op de tortelduif in de Gironde; vóór het arrest van de Conseil d' État van 7 december 1984 was deze krachtens de beschikking van 20 april 1982 geoorloofd in mei, dat wil zeggen gedurende de broedperiode .

18 . Doordat de Franse wetgeving de nesten en eieren derhalve niet gedurende het gehele jaar beschermt en niet garandeert, dat het jachtseizoen niet wordt geopend tijdens de broedperiode van alle soorten, voldoet zij niet volledig aan de eisen van artikel 5, sub b en c, van de richtlijn .

19 . b ) Aangaande de overige in het wild levende vogelsoorten waarop de beschikking van 17 april 1981 betrekking heeft, is de geboden bescherming weliswaar niet beperkt in de tijd, maar zij strekt zich niet uit tot alle op het Europese grondgebied van de Lid-Staten in het wild levende vogelsoorten, zulks in strijd met artikel 1 van de richtlijn, waarnaar artikel 5, lid 1, verwijst .

20 . Als voorbeeld van soorten die niet worden beschermd door het verbod om nesten en eieren te vernielen, noemt de Commissie de in de artikelen 2 en 3 van die beschikking vermelde soorten .

21 . De Commissie vermeldt artikel 3 ten onrechte, aangezien dit bij artikel 5 van de beschikking van 20 december 1983 is ingetrokken .

22 . Artikel 2 noemt de zilvermeeuw (" larus argentatus ") en de kokmeeuw (" larus ridibundus "); hiervoor is een verzoek om afwijkende maatregelen gedaan bij schrijven van 28 juli ( of 28 augustus ?) 1981, met een beroep op artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn in verband met het gevaar dat de snelle vermenigvuldiging van deze vogels opleverde voor de mosselteelt, bepaalde soorten zeevogels en het luchtverkeer, redenen die ook nu nog van kracht zijn .

23 . Volgens de mededelingen van de Franse regering ter terechtzitting worden deze afwijkingen van geval tot geval toegestaan door de minister van Milieubescherming en hebben zij betrekking op welbepaalde, beperkte hoeveelheden nesten en eieren . Onder die omstandigheden zouden de uitzonderingsmaatregelen gezien hun uitzonderingskarakter, hun beperkte omvang en de redenen die eraan ten grondslag liggen, in beginsel door artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn gedekt zijn .

24 . Dit neemt echter niet weg, dat de in de beschikking van 17 april 1981 geboden bescherming van nesten en eieren niet geldt voor alle op het Europese grondgebied van de Lid-Staten in het wild levende vogelsoorten . De lijst die de Commissie op 31 mei 1986 op verzoek van het Hof heeft overgelegd, noemt enkele vogelsoorten die weliswaar niet uitdrukkelijk van de bescherming van de beschikking van 17 april 1981 zijn uitgesloten ( zoals de soorten die in de artikelen 2 en 3 worden vermeld ), maar die niet voorkomen op de lijst van artikel 1 van de beschikking .

25 . Op de geldigheid van dit argument zal ik nog nader ingaan bij de behandeling van de volgende grief .

26 . Gezien de conclusie waartoe ik in dat verband zal komen, gevoegd bij bovenstaande overwegingen, is de eerste grief mijns inziens ook op dit punt gegrond .

Tweede grief : omvang van de bescherming

27 . Zoals reeds opgemerkt, beschermt de richtlijn alle vogelsoorten die op het Europese grondgebied van de Lid-Staten in het wild leven .

28 . Artikel 3 van wet nr . 76-629 van 10 juli 1976 beschermt echter alleen gevallen die door een bijzonder wetenschappelijk belang of door het behoud van het nationaal biologisch erfgoed worden gerechtvaardigd . Volgens de Commissie is "nationaal biologisch erfgoed" een te eng begrip en is het daarom niet in overeenstemming met de richtlijn, die zich uitstrekt tot wat men het "Europees biologisch erfgoed" zou kunnen noemen . In afwijking van de richtlijn biedt de Franse wet met name geen bescherming aan trekvogels uit andere Lid-Staten, die zich op een bepaald moment op Frans grondgebied kunnen bevinden .

29 . De krachtens deze wet vastgestelde beschikking van 17 april 1981 heeft weliswaar het begrip nationaal biologisch erfgoed verruimd en hieronder een groot aantal soorten gebracht dat niet in Frankrijk nestelt, waaronder bepaalde soorten trekvogels, maar zij verleent geen bescherming aan alle soorten waarvoor de richtlijn haar voorschrijft, zodat zij in zoverre niet strookt met de richtlijn .

30 . Gelijk de Commissie opmerkt kan het Franse stelsel, dat de beschermde vogelsoorten met zoveel woorden opsomt, moeilijk alle in artikel 1 van de richtlijn bedoelde soorten omvatten . Het onvermijdelijke risico van een dergelijk stelsel is, dat het te beperkend is . Zoals ik in mijn conclusie in zaak 247/85 ( Jurispr . 1987, blz . 3029 ) opmerkte, biedt het niet alle waarborgen van onfeilbaarheid voor wat betreft de soorten geregistreerde vogelsoorten, terwijl het niet de mogelijkheid biedt, het tempo waarin de populaties en de routes van trekvogels veranderen, bij te houden .

31 . Het bewijs hiervan vormt mijns inziens de lijst van vogelsoorten, die de Commissie heeft overgelegd en waarnaar ik in verband met de vorige grief heb verwezen . Naar aanleiding van die lijst heeft de gemachtigde van de Franse regering ter terechtzitting verklaard, dat sommige van die soorten niet in Frankrijk leven en zelfs niet daarheen trekken en dat de overige onder de Franse regeling voor de bescherming van de fauna vallen . In de rechtspraak van het Hof is echter reeds uitgemaakt, dat de beschermende werking van de richtlijn zich ook uitstrekt tot op het Europese grondgebied van een andere Lid-Staat natuurlijk in het wild levende vogelsoorten die gewoonlijk of van nature niet voorkomen op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat, maar daarnaar worden vervoerd, er worden gehouden of er levend of dood worden verhandeld . ( 5 ) De Franse wettelijke regeling strekt de bescherming van de richtlijn niet uit tot die vogels, zodat de onderhavige grief mijns inziens gegrond is .

Derde grief : het houden van vogels

32 . Volgens de Commissie is wet nr . 76-629 in strijd met artikel 5, sub e, van de richtlijn, omdat zij het houden van vogelsoorten die niet mogen worden bejaagd en gevangen, niet uitdrukkelijk verbiedt . Zij schrijft slechts een vergunning voor voor het houden van andere dieren dan huisdieren ( artikel 5 ) en regelt de voorwaarden voor het houden daarvan in de artikelen 6 en 10 .

33 . De Franse regering stelt echter, dat de doelstellingen van de richtlijn met behulp van de nationale wetgeving kunnen worden bereikt .

34 . Uit de combinatie van de verboden neergelegd in artikel 1 van de beschikking van 17 april 1981 - in het bijzonder het verbod om de daarin genoemde vogels te vangen en weg te halen, hun eieren te rapen, de vogels te transporteren, te gebruiken, te kopen of te verkopen - vloeit het verbod voort, dit zij toegegeven, om deze soorten te houden .

35 . Ook hier speelt echter weer de vraag naar de beschermingsomvang van deze beschikking . Immers nu zij niet alle in de richtlijn bedoelde soorten beschermt, is zij daarmee niet in overeenstemming . Daartoe zou het verbod om vogels te houden, zich moeten uitstrekken tot de soorten die niet onder de beschikking vallen, maar wel door de richtlijn worden beschermd ( zie behandeling van de tweede grief ). De Franse regering lijkt dit gebrek overigens impliciet te erkennen in haar verweerschrift .

Zesde grief : het gebruik van lijm en netten voor de vangst

36 . Om de redenen die ik aan het begin van deze conclusie heb uiteengezet, zal mijn analyse van deze grief geen betrekking hebben op de ministeriële beschikkingen van 1 september 1987, waarmee de Franse regering de traditionele jachtmethodes heeft willen regulariseren . Ik zal mij dus beperken tot de vraag of de Franse regeling die in het verzoekschrift wordt genoemd, dat wil zeggen de ministeriële beschikking van 27 juli 1982 en de ministeriële beschikkingen van 7 september en 15 oktober 1982, in overeenstemming is met de richtlijn .

37 . Deze beschikkingen staan het gebruik van lijm toe voor het vangen van lijsters en het gebruik van netten voor het vangen van veldleeuweriken . Dit zijn vangstmethodes die met zoveel woorden zijn verboden in artikel 8 en bijlage IV, sub a, van de richtlijn, omdat zij noodzakelijkerwijze onselectief zijn .

38 . Bij schrijven van 25 mei 1983 meldde de Franse regering een regeling aan die wat de vangstmethodes betreft, afweek van de artikelen 7 en 8 van de richtlijn . Deze afwijking was haars inziens toelaatbaar op grond van artikel 9, lid 1, sub c, dat ook het voortbestaan van traditionele vangstmethodes zou omvatten .

39 . Naar aanleiding van dit argument moet allereerst worden opgemerkt, dat de betrokken methodes slechts onder artikel 9, lid 1, sub c, vallen, indien kan worden gesproken van een "verstandig gebruik" van de betrokken vogels . ( 6 ) In dit verband lijkt de toepasselijke Franse wetgeving de vangst te beperken tot vogels die bestemd zijn om als lokvogels te dienen . Daarnaast heeft de Franse regering een beroep gedaan op redenen van sociale aard, verband houdend met de gevorderde leeftijd van degenen die deze methodes van oudsher hebben toegepast, terwijl handhaving ervan bovendien ertoe zou bijdragen, de trek van het platteland tegen te houden .

40 . Al aangenomen dat deze traditionele methodes onder artikel 9, lid 1, sub c, kunnen vallen, moeten zij niettemin, ter voldoening aan de huidige ecologische eisen, overeenkomstig de in deze bepaling uitdrukkelijk gestelde voorwaarden worden toegepast .

41 . In concreto betekent dit, dat de betrokken activiteit onder streng gecontroleerde voorwaarden en selectief moet worden uitgevoerd en dat zij beperkt moet blijven tot kleine aantallen vogels .

42 . De Franse regering heeft naar mijn inzicht ( in het bijzonder in haar verweerschrift ) voldoende duidelijk gemaakt, dat de betrokken wetgeving voor het gebruik van de vangstmethodes waarop de onderhavige grief betrekking heeft, voorwaarden stelt die voldoende streng en gecontroleerd zijn .

43 . Willen de afwijkingen echter geoorloofd zijn, dan dienen de gebruikte vangstmethodes ook selectief te zijn . Het gebruik van lijm en netten wordt in artikel 8 en in bijlage IV, sub a, juist verboden omdat deze methode niet selectief is, gezien hiermee ook andere vogelsoorten kunnen worden gevangen . Hieraan wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de Franse wetgeving voorschrijft, dat vogels van andere soorten moeten worden vrijgelaten, nog afgezien van het feit dat deze methode, gelijk de Commissie opmerkt, kan leiden tot verwonding, verminking en sterfte van vogels van allerlei soort .

44 . Daar komt bij dat de vangst niet alleen selectief moet zijn, maar ook betrekking moet hebben op kleine hoeveelheden . Volgens de Franse regering is dit het geval, wanneer het percentage vangsten klein is in verhouding tot de totale populatie . Ondanks de schattingen die de Franse regering geeft, bestaat er onder de Franse regeling generlei waarborg, dat in de toekomst geen intensieve jacht op deze vogels zal worden gemaakt ( zelfs rekening houdend met het feit dat zij enkel kunnen worden gebruikt als lokvogels ) en dat de tot op heden geregistreerde percentages niet aanzienlijk zullen stijgen . De betrokken beschikkingen bevatten immers geen beperking van het aantal dieren dat degene die de betrokken methodes hanteert, mag vangen; bijgevolg garanderen zij niet, dat het totale aantal vogels dat wordt gevangen, beperkt blijft tot een kleine hoeveelheid . Een en ander volstaat voor de conclusie, dat de beschikkingen niet voldoen aan de voorwaarden waaronder krachtens artikel 9 van de richtlijn afwijkende maatregelen zijn toegestaan .

45 . Bijgevolg zijn de Franse voorschriften evenmin in overeenstemming met de richtlijn, voor zover zij onder bovengenoemde voorwaarden het gebruik van lijm en netten toestaan .

46 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging te verklaren, dat de Franse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om zich volledig te voegen naar richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979, niet heeft voldaan aan de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen .

47 . Aangezien de Franse Republiek op de belangrijkste punten in het ongelijk is gesteld en het aan haar eigen optreden te wijten was, dat de vierde en de vijfde grief werden voorgedragen maar nadien zonder voorwerp zijn geraakt, dient zij in de kosten te worden verwezen .

(*) Vertaald uit het Portugees .

( 1 ) PB 1979, L 103, blz . 1 .

( 2 ) Arrest van 7 februari 1973, zaak 39/72, Commissie/Italië, Jurispr . 1973, blz . 101; arrest van 20 februari 1986, zaak 309/84, Commissie/Italië, Jurispr . 1986, blz . 599; arrest van 5 juni 1986, zaak 103/84, Commissie/Italië, Jurispr . 1986, blz . 1759; arrest van 17 juni 1987, zaak 154/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 2717 .

( 3 ) Arrest van 19 december 1961, zaak 7/61, Commissie/Italië, Jurispr . 1961, blz . 671 .

( 4 ) Arrest van 27 mei 1981, gevoegde zaken 142 en 143/80, Italiaanse administratie van de staatsfinanciën/Essevi, Jurispr . 1981, blz . 1413; arrest van 13 oktober 1987, zaak 236/85, Commissie/Nederland, Jurispr . 1987, r.o . 28 .

( 5 ) Arrest van 8 juli 1987, zaak 247/85, Commissie/België, Jurispr . 1987, r.o . 22 .

( 6 ) Evenwel heeft het Hof reeds overwogen, dat redenen van plaatselijk nut niet behoorden tot de in artikel 9, lid 1, van de richtlijn genoemde gronden voor afwijkingen ( arrest van 8 juli 1987, zaak 247/85, Commissie/België, Jurispr . 1987, r.o . 58, blz . 3029 ).