Conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl van 25oktober2001. - Maria Weber en Martin Weber tegen Freistaat Bayern. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg - Duitsland. - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Steunregeling voor oliehoudende zaden - Geldigheid van verordening (EEG) nr. 525/93. - Zaak C-328/00.



Jurisprudentie 2002 bladzijde I-01461



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1. De onderhavige prejudiciële procedure betreft verschillende vragen over de geldigheid van verordening (EEG) nr. 525/93 van de Commissie van 8 maart 1993 tot vaststelling van de definitieve regionale referentiebedragen voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad voor het verkoopseizoen 1992/1993 (hierna: verordening nr. 525/93").

II - Rechtskader

2. Bij verordening (EEG) nr. 3766/91 van de Raad van 12 december 1991 inzake een steunregeling voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad (hierna: basisverordening") is een steunregeling ingevoerd die is gebaseerd op een stelsel van directe compenserende betaling aan de producent van een vast bedrag per hectare, gedifferentieerd naar de gemiddelde opbrengsten in de verschillende regio's van de Gemeenschap.

3. Artikel 3, lid 1, van de basisverordening bepaalt:

Voor oliehoudende zaden wordt een verwachte referentieprijs vastgesteld en wel op 163 ecu/ton." Deze verwachte referentieprijs diende volgens een raming van de Commissie overeen te komen met de op een gestabiliseerde wereldmarkt op middellange termijn te verwachten evenwichtsprijs voor oliehoudende zaden.

4. Artikel 3, lid 2, van de basisverordening bepaalt:

Voor oliehoudende zaden wordt een communautair referentiebedrag vastgesteld en wel op 384 ecu/ha." Dit is een theoretische waarde, die het verwachte gemiddelde bedrag van de compenserende betaling per hectare in de Gemeenschap weergeeft.

5. Het bedrag van de compenserende betaling aan de producenten wordt in twee etappes vastgesteld.

6. Eerst stelt de Commissie krachtens artikel 3, lid 3, van de basisverordening voor elke op grond van artikel 2 van deze verordening vastgestelde productieregio een voorlopig regionaal referentiebedrag" vast op basis van de verhouding tussen de gemiddelde graanopbrengst of de opbrengst van oliehoudende zaden in de Gemeenschap en de desbetreffende gemiddelde opbrengst in de betrokken regio.

7. Vervolgens berekent de Commissie vóór 30 januari van elk verkoopseizoen overeenkomstig artikel 3, lid 4, van de basisverordening aan de hand van de geconstateerde referentieprijs voor oliehoudende zaden een definitief regionaal referentiebedrag". Bij deze berekening wordt de verwachte referentieprijs vervangen door de geconstateerde referentieprijs; er wordt geen rekening gehouden met verschillen van minder dan 8 % ten opzichte van de verwachte referentieprijs.

8. Bij verschillen van meer dan 8 % van de overeenkomstig artikel 3, lid 4, van de basisverordening geconstateerde referentieprijs ten opzichte van de verwachte referentieprijs wordt het definitieve regionale referentiebedrag vastgesteld door het verwachte regionale referentiebedrag aan te passen naar evenredigheid van het betrokken verschil. Ingevolge artikel 3, lid 6, dient de bekendmaking van de bedragen vergezeld te gaan van een korte uitleg van de berekeningen. Verder moet overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de basisverordening het definitieve regionale referentiebedrag worden verlaagd, indien het met de betrokken soort oliehoudende zaden ingezaaide areaal groter is dan het bij artikel 6, lid 1, bepaalde gegarandeerde maximumareaal.

9. Volgens artikel 4, lid 1, van de basisverordening komen alleen de in de Gemeenschap gevestigde producenten die de in artikel 1 genoemde producten inzaaien met de bedoeling deze te oogsten, in aanmerking voor directe betalingen in het kader van een geregionaliseerd stelsel. Krachtens artikel 4, lid 2, moet de producent, om recht op een betaling te hebben, uiterlijk op de datum die voor de regio in kwestie is vastgesteld, het zaad hebben ingezaaid en een aanvraag hebben ingediend. Aanvragen mogen alleen worden ingediend voor akkerland dat in de periode 1989/1990-1990/1991 is bebouwd (artikel 4, lid 3).

10. Op 5 maart 1993 gaf de Commissie verordening (EEG) nr. 515/93 tot vaststelling van de voorlopige regionale referentiebedragen voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad voor het verkoopseizoen 1992/1993. Het voorlopige regionale referentiebedrag voor Beieren (Duitsland) werd vastgesteld op 517,42 ECU/ha (1 218,10 DEM/ha).

11. Op 8 maart 1993 gaf de Commissie de hier in geding zijnde verordening nr. 525/93 tot vaststelling van de definitieve regionale referentiebedragen voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad voor het verkoopseizoen 1992/1993. Blijkens bijlage II bij deze verordening is het definitieve regionale referentiebedrag voor Beieren eveneens op 517,42 ECU/ha (1 218,10 DEM/ha) vastgesteld.

12. Bijlage I bij de bestreden verordening licht de berekening van de definitieve regionale referentiebedragen toe als volgt:

Voor iedere soort oliehoudende zaden is een geconstateerde referentieprijs bepaald, zijnde de gemiddelde prijs op de wereldmarkt in het verkoopseizoen 1992/1993.

Deze geconstateerde referentieprijzen zijn berekend aan de hand van noteringen en van prijzen van gerealiseerde transacties - omgerekend in hun equivalent voor Rotterdam - voor in representatieve havens geleverde bulkladingen van oliehoudende zaden. De prijzen en noteringen zijn geconstateerd in de periode van juli 1992 tot en met januari 1993. Waar mogelijk is zowel rekening gehouden met de prijs in de lopende maand en met de termijnprijzen van de transacties, als met lopende noteringen en termijnnoteringen.

Op grond van de geconstateerde referentieprijzen en gezien het bepaalde in artikel 3, lid 4, van verordening (EEG) nr. 3766/91 behoeven de voorlopige regionale referentiebedragen niet aangepast te worden.

De meest recente ramingen over het in aanmerking komende en met oliehoudende zaden ingezaaide areaal zijn berekend.

Op grond van de berekeningen van het areaal en gezien het bepaalde in artikel 6, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3766/91 behoeven de voorlopige regionale referentiebedragen niet aangepast te worden.

Voor het verkoopseizoen 1992/1993 zijn de definitieve regionale referentiebedragen gelijk aan de voorlopige regionale referentiebedragen."

III - Feiten en hoofdgeding

13. Martin Weber Gesellschaft des Bürgerlichen Rechts (hierna: GdBR"), waarvan Martin en Maria Weber de enige vennoten zijn, diende op 29 mei 1992 bij het Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg een aanvraag om directe betalingen aan producenten van oliehoudende zaden met betrekking tot de oogst van 1992 in voor een areaal van 6,37 ha waarop koolzaad was verbouwd. Bij beschikking van 23 september 1992 kende het Amt een voorschot (50 % van het voorlopige regionale referentiebedrag) van 3 879,65 DEM toe. De berekening was gebaseerd op het voor Beieren geldende bedrag van 609,05 DEM per ha. De GdBR diende daartegen een bezwaarschrift in met het argument dat het toegekende bedrag de verliezen door prijsdalingen niet dekte. Bij beschikking van 28 april 1993 kende het Amt een totaalbedrag van 7 759,29 DEM toe (definitief referentiebedrag per ha voor Beieren: 1 218,10 DEM), met verrekening van het voorschot. Tegen die beschikking werd eveneens een bezwaarschrift ingediend, met het verzoek op dat bezwaar niet te beslissen totdat het Hof van Justitie uitspraak had gedaan op een bij hem in te stellen beroep.

14. Bij een aan het Hof gericht verzoekschrift van 5 mei 1993, dat vervolgens naar het Gerecht van eerste aanleg is verwezen, vorderde de GdBR nietigverklaring van verordening nr. 525/93 wegens willekeurige vaststelling van de definitieve regionale referentieprijs. Het Gerecht heeft dit beroep niet-ontvankelijk verklaard, niet vanwege de naar Duits recht ontbrekende rechtsbevoegdheid van de GdBR aangezien ook M. en M. Weber in persoon beroep hadden ingesteld, maar omdat laatstgenoemden zelf door de bestreden verordening niet individueel werden geraakt.

15. Bij beschikking van 4 december 1997 wees de regering van de Oberpfalz het bezwaar af. Haars inziens was de laatste op verordening nr. 525/93 gebaseerde beschikking van het Amt van 28 april 1993 rechtmatig. De berekening door de Commissie en haar motivering waarom een aanpassing van het verwachte regionale referentiebedrag overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de basisverordening niet noodzakelijk was, waren onbegrijpelijk en konden dus niet worden gecontroleerd. Het betoog dat verordening nr. 523/93 in strijd is met de plicht van de EU-instellingen krachtens artikel 253 EG om hun wetgevende handelingen te motiveren, kon niet van de hand worden gewezen. De landbouwkundige diensten zijn evenwel gebonden aan de EU-normen.

16. M. en M. Weber gingen op 9 januari 1998 in beroep van de op 17 december 1997 betekende beschikking en verzochten de beschikking van het Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg van 28 april 1993, in de vorm van de op het bezwaar gegeven beschikking van de regering van de Oberpfalz van 4 december 1997, nietig te verklaren en verweerder te gelasten opnieuw te beslissen op de aanvraag van verzoekers van 24 mei 1992 krachtens artikel 4, lid 2, van de basisverordening over directe betalingen in het kader van een steunregeling voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad, met inachtneming van de rechtsopvatting van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Daarbij verzochten verzoekers de verwijzende rechter, het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.

IV - Prejudiciële vragen en procesverloop

17. Bij beschikking van 30 augustus 2000 heeft het Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1) Was de Commissie bij de vaststelling van de definitieve regionale referentiebedragen, in afwijking van de bewoordingen van bijlage I van verordening (EEG) nr. 525/93, gerechtigd om geen rekening te houden met referentieprijzen uit de maanden tussen 1 juli 1992 en 1 januari 1993, om referentieprijzen uit de maanden na de genoemde periode mede bij de berekening te betrekken en om ontbrekende referentieprijsgegevens door ramingen te vervangen?

2) Was het geoorloofd, de voor Hamburg en ,Façade Atlantique vastgestelde prijzen met hypothetische vrachtkosten ten bedrage van 3,8 ECU/t te verhogen?

3) Mochten aan de berekening van de definitieve referentieprijs zuiver rekenkundig vastgestelde gemiddelde prijzen ten grondslag worden gelegd, zonder rekening te houden met de verschillende hoeveelheden die in de afzonderlijke maanden van de berekeningsperiode op de markt waren gebracht?

4) In geval van een bevestigend antwoord op de eerste tot en met de derde vraag: vertoont verordening (EEG) nr. 525/93 met betrekking tot haar regels voor de berekening van het definitieve regionale referentiebedrag een motiveringsgebrek in de zin van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG)?

5) Is het motiveringsgebrek zo wezenlijk dat het tot nietigheid of gedeeltelijke nietigheid van de verordening leidt?"

18. In de onderhavige procedure heeft alleen de Commissie schriftelijke opmerkingen overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG ingediend. Er vond geen terechtzitting plaats.

V - De eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag

19. De eerste drie prejudiciële vragen betreffen in wezen rechtsmisbruik of willekeur bij de berekening van de referentieprijs.

A - Betoog van de Commissie

20. Om te beginnen stelt de Commissie dat onder rechtsmisbruik" het middel misbruik van bevoegdheid in de zin van artikel 230 EG lijkt te moeten worden verstaan. Verzoekers in het hoofdgeding hebben evenwel geen misbruik van bevoegdheid gesteld en evenmin zijn er aanwijzingen voor een zodanig misbruik.

21. Wat de vraag van de willekeur betreft, stelt de Commissie dat noch de basisverordening noch een andere in dit opzicht in het verkoopseizoen 1992/93 toepasselijke verordening verbindende bepalingen voor de berekening van de referentieprijs bevat. Derhalve kon zij - met inachtneming van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht - de berekeningsmethode in beginsel vrij kiezen. Volgens de rechtspraak van het Hof beschikt de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsbevoegdheid.

22. Bij de berekening van de definitieve referentieprijs heeft de Commissie zich gebaseerd op de wereldmarktprijzen in de representatieve havengebieden van de Gemeenschap. Doordat de verwachte referentieprijs is gebaseerd op de op een gestabiliseerde markt op middellange termijn te verwachten evenwichtsprijs, is de vergelijkbaarheid gewaarborgd.

23. Wat de eerste vraag betreft, stelt de Commissie dat zij haar beoordelingsbevoegdheid niet te buiten is gegaan. Terecht is rekening gehouden met de - geraamde - termijnprijzen voor februari en maart 1993, gezien de toenmalige grote schommelingen. Met bepaalde andere prijzen voor sojabonen en koolzaad is geen rekening gehouden, omdat zij niet representatief waren. Overigens had inaanmerkingneming van deze prijzen een afwijking van minder dan 8 % te zien gegeven.

24. Wat de tweede vraag betreft, stelt de Commissie dat een verhoging van de door de lidstaten meegedeelde prijzen met een forfaitair bedrag voor vervoerkosten noodzakelijk was.

25. Wat de derde vraag betreft, wijst de Commissie erop dat het juist is dat bij de berekening van de definitieve referentieprijs de prijzen niet uitgaande van de concreet verhandelde hoeveelheden in de betrokken maand zijn gewogen, omdat de daarvoor vereiste gegevens ontbraken. De Commissie meent evenwel haar beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk te buiten te zijn gegaan.

B - Beoordeling

26. Wat de vraag betreft of de Commissie in beginsel gerechtigd was bij de vaststelling van het definitieve regionale referentiebedrag al dan niet rekening te houden met bepaalde referentieprijzen of deze te ramen, alsook bij de berekening van de definitieve referentieprijs uit te gaan van zuiver rekenkundig vastgestelde gemiddelde prijzen zonder inachtneming van de verschillende verhandelde hoeveelheden in de afzonderlijke maanden van de berekeningsperiode, dient in de eerste plaats te worden gewezen op de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie juist op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt.

27. Volgens vaste rechtspraak van het Hof handelt de Commissie slechts onrechtmatig, wanneer zij de feitelijke en juridische situatie kennelijk onjuist beoordeelt of de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid kennelijk (en aanzienlijk) te buiten gaat.

28. In dit verband wil ik herinneren aan een fundamenteel beginsel van het stelsel van referentieprijzen, te weten vaststelling van eerst een verwacht en later van een definitief referentiebedrag. Het strookt met een dergelijk stelsel van vaststelling van referentieprijzen te zorgen voor de vergelijkbaarheid van deze twee bedragen. Derhalve gaat de Commissie voor de twee bedragen terecht uit van dezelfde criteria.

29. Aangezien de verwachte referentieprijs de op een gestabiliseerde wereldmarkt op middellange termijn te verwachten evenwichtsprijs" is, ligt het in de lijn van het onderhavige stelsel van referentieprijzen dat zulks ook voor de definitieve prijs geldt. Wegens de ongewone situatie in het verkoopseizoen 1992/93, in het bijzonder de onstabiele markten, is het dus begrijpelijk dat de Commissie zich niet alleen op de prijzen op de spot market", maar ook op de stabielere termijnprijzen heeft gebaseerd, om een realistische prijsvergelijking mogelijk te maken.

30. Gelet op de marge die de toepasselijke verordening aan de Commissie voor de wijze van berekening laat, lijkt de in de gegeven omstandigheden door de Commissie gehanteerde methode, in het bijzonder de gehanteerde prijzen, a priori een redelijke oplossing" of althans niet kennelijk onredelijk" in de zin van de rechtspraak van het Hof.

31. Bovendien hebben verzoekers in het hoofdgeding niet aangetoond dat de andere voor de berekening in aanmerking komende prijzen, zoals bijvoorbeeld de groothandelsprijs, de prijs franco molen" of CIF future terms", passender zouden zijn geweest. Overigens gaat het om ingewikkelde feiten, voor de beoordeling waarvan de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.

32. Ook de vraag of het toelaatbaar is de voor Hamburg en Façade Atlantique" vastgestelde prijzen met hypothetische vervoerkosten te verhogen, moet worden bezien tegen de achtergrond van de bijzondere situatie in het verkoopseizoen 1992/93, waarin de uitvoer van oliehoudende zaden uit de EG ongewoon hoog was in vergelijking met andere verkoopseizoenen.

33. De vervoerkosten dienden te worden meegeteld, omdat de lidstaten aan de Commissie ook groothandelsprijzen hadden meegedeeld. Om deze prijzen aan de Rotterdamse wereldmarktreferentieprijzen aan te passen, moesten zij worden verhoogd met de transport- en verzekeringskosten naar Rotterdam.

VI - De vierde en de vijfde prejudiciële vraag

34. De vierde en de vijfde prejudiciële vraag betreffen de nakoming door de Commissie van de motiveringsplicht van artikel 253 EG.

A - Betoog van de Commissie

35. Wat de vraag betreft of zij verordening nr. 525/98 afdoende heeft gemotiveerd, stelt de Commissie dat zij heeft voldaan aan de vereisten van de vaste rechtspraak van het Hof inzake de motiveringsplicht. De berekeningswijze van de definitieve referentieprijs wordt nader toegelicht in de eerste twee alinea's van bijlage I. Bovendien verwijst de eerste overweging van de considerans naar de voor de berekening van de definitieve referentieprijs toepasselijke bepaling van de basisverordening. Verdere gegevens waren overbodig.

B - Beoordeling

36. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de motiveringsplicht krachtens artikel 253 EG dat een handeling - en dus ook de litigieuze verordening - de wezenlijke juridische en feitelijke overwegingen van de betrokken instelling tot uitdrukking brengt, zodat de belanghebbenden er de rechtvaardigingsgronden uit kunnen afleiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen.

37. Deze rechtspraak verlangt evenwel niet dat alle feitelijk of juridisch relevante gezichtspunten worden vermeldt. Het volstaat dat het door de Commissie met de litigieuze regeling nagestreefde doel in hoofdpunten en de criteria voor de vaststelling van de regeling eruit kunnen worden afgeleid. Dat kan ook door verwijzing naar de basisverordening.

38. Bovendien is de litigieuze rechtshandeling een verordening, dus een handeling van algemene strekking, waarvoor in beginsel minder strenge motiveringseisen gelden.

39. In casu is voldaan aan de vereisten van de rechtspraak van het Hof. De litigieuze verordening stelt de bedragen vast waarin de basisverordening voorziet, en sluit dus aan bij de regeling in haar geheel. Bovendien geeft bijlage I bij de litigieuze verordening een toelichting op de wijze waarop de bedragen zijn berekend.

40. Voorts beschikten de belanghebbenden zeer wel over de nodige referentiegegevens om de berekening van de Commissie te kunnen begrijpen. Aangezien artikel 3, lid 6, van de basisverordening slechts een korte uitleg" vereist, mocht de Commissie zich beperken tot vermelding van een beperkt aantal gegevens.

41. Gelet op het aan het Hof in overweging gegeven antwoord kan de vraag naar de gehele of gedeeltelijke nietigheid van de verordening onbesproken blijven.

VII - Conclusie

42. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening (EEG) nr. 525/93 van de Commissie van 8 maart 1993 tot vaststelling van de definitieve regionale referentiebedragen voor de producenten van sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad voor het verkoopseizoen 1992/1993."