CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 20 MAART 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Deze zaak is met het oog op een prejudiciële beslissing naar het Hof verwezen door de Ierse High Court.

Verzoeker in het hoofdgeding is Kevin Lee, kantoorbediende bij Ag-Tech Refinery te Ballisodare in het graafschap Sligo, die zich ook parttime bezig houdt met landbouw. In 1972 verwierf hij een boerenbedrijfje, bestaande uit twee percelen, een van elf en een van vier acres, te Cooney, Ballisodare.

Verweerder is de Ierse minister van Landbouw.

Het geschil tussen Lee en de minister houdt verband met een door Lee ingediende steunaanvraag krachtens het Ierse „Farm Modernization Scheme”. Dit is een administratieve regeling, door de minister op 1 februari 1974 ingesteld om uitvoering te geven aan twee richtlijnen van de Raad betreffende de modernisering van landbouwbedrijven, namelijk richtlijn nr. 72/159 (PB L 96 van 1972, blz. 1) en richtlijn nr. 73/131 (PB L 153 van 1973, blz. 24). De door de High Court aan het Hof gestelde vragen betreffen de uitlegging van de eerste van die richtlijnen.

Blijkens de considerans van richtlijn nr. 72/159 wordt hiermee beoogd de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, vermeld in artikel 39, lid 1, sub a en b, EEG-Verdrag, te bereiken door een hervorming van de landbouwstructuur. Er wordt onder meer overwogen dat

„het beste effect kan worden bereikt wanneer de Lid-Staten op basis van communautaire concepties en criteria met eigen wettelijke en bestuursrechtelijke voorzieningen uitvoering geven aan de gemeenschappelijke actie en zij bovendien onder de door de Gemeenschap vastgestelde voorwaarden zelf bepalen in hoeverre deze actie in bepaalde gebieden moet worden geïntensiveerd of geconcentreerd.”

De algemene systematiek van de richtlijn is als volgt.

Luidens artikel 1 moet elke Lid-Staat een selectieve regeling invoeren ter aanmoediging van landbouwbedrijven „met ontwikkelingsmogelijkheden”. De Lid-Staten mogen binnen zekere grenzen het bedrag van de toe te kennen financiële stimulansen differentiëren naar gelang van het gebied, en in bepaalde gebieden afzien van de toepassing van alle, dan wel sommige, beoogde maatregelen.

In de artikelen 2-10 wordt de grondstructuur van de regeling uiteengezet. Daarbij worden de Lid-Staten op een aantal punten vrij gelaten. Zij kunnen met name bepalen wat is bedoeld met „een bedrijfshoofd met hoofdberoep landbouw” (een landbouwbedrijf wordt enkel dan geacht „ontwikkelingsmogelijkheden” te hebben, wanneer het bedrijfshoofd aan die beschrijving beantwoordt); „criteria” vaststellen „die in aanmerking moet worden genomen voor de beoordeling van de vakbekwaamheid van het bedrijfshoofd” (voldoende vakbekwaamheid is ook een vereiste kwalificatie); in verscheidene opzichten de berekeningswijze specificeren van wat in artikel 2, lid 2, het „moderniseringsdoel” wordt genoemd (een arbeidsinkomen dat het landbouwbedrijf aantoonbaar na ontwikkeling kan bereiken); de instanties aanwijzen die tot taak hebben aanvragen in behandeling te nemen en de door bedrijfshoofden ingediende ontwikkelingsplannen goed te keuren; en, binnen zekere grenzen, de vorm en het bedrag bepalen van de aanmoedigingssteun voor bedrijfshoofden wier aanvragen worden ingewilligd. De aanmoedigingssteun kan verschillende vormen aannemen, waaronder die van rentesubsidies en borgstelling voor leningen.

Krachtens de artikelen II-13 moeten de Lid-Staten aanmoedigingsregelingen instellen voor verscheidene specifieke doeleinden, namelijk om het voeren van een boekhouding op landbouwbedrijven te stimuleren (artikel 11); om de oprichting tussen landbouwbedrijven te steunen van samenwerkingsverbanden voor bedrijfsverzorging en dergelijke (artikel 12); en om de modernisering van landbouwbedrijven te bevorderen in het kader van irrigatiewerken, ruilverkavelingswerkzaamheden en aanvullende werken (artikel 13).

Kennelijk krachtens 's Raads bevoegdheden ex artikel 42 EEG-Verdrag, verbiedt artikel 14 andere staatssteun voor investeringen in landbouwbedrijven, behoudens in bepaalde, vrij nauwkeurig omschreven uitzonderingsgevallen.

De artikelen 15 e. v. van de richtlijn bevatten financiële en andere bepalingen. Zij geven met name een bijzondere regeling, volgens welke de Lid-Staten de Commissie in kennis moeten stellen van de ontwerpen van „wetten of bestuursrechtelijke bepalingen” die zij ter toepassing van de richtlijn denken vast te stellen, en volgens welke die voorgestelde maatregelen, zodra de Commissie van hun verenigbaarheid met de richtlijn overtuigd is, moeten worden goedgekeurd overeenkomstig een procedure gelijkend op die van het Comité van beheer. Die artikelen bepalen ook dat de uitgaven van de Lid-Staten in het kader van de richtlijn (doch niet die krachtens artikel 14), in aanmerking komen voor financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie.

Bij beschikking nr. 75/100 van de Commissie van 20 januari 1975 (PB L 40 van 1975, blz. 61) is vastgesteld dat het door de Ierse regering meegedeelde „Farm Modernization Scheme” voldeed aan de voorwaarden voor financiële deelneming van de Gemeenschap overeenkomstig de richtlijn.

Ik meen u niet te moeten lastig vallen met de details van die regeling — ik noem enkel de slotbepaling ervan: deel VII, artikel 12, luidende:

„Het besluit van de minister in alle aangelegenheden betreffende de regeling of in het kader daarvan uitgevoerde werkzaamheden zal definitief zijn.”

Bij gewone civiele dagvaarding van 26 januari 1978 stelde Lee voor de Circuit Court te Sligo tegen de minister een vordering in tot betaling van 420 Ierse ponden, die hem, naar zijn zeggen, krachtens de regeling verschuldigd waren als steun „voor de aanleg van een watervoorziening” op zijn land te Cooney. Hij beriep zich uitdrukkelijk op de richtlijnen nrs. 72/159 en 73/131.

Die vordering was, naar Lee voor het Hof heeft verklaard, gegrond op de volgende feiten.

Terwijl zijn perceel van elf acres een natuurlijke watervoorziening bezat, had zijn perceel van vier acres die niet. Daarom boorde hij daar naar water, vond dit op een diepte van 280 voet, en installeerde een pomp en een ondergrondse leiding naar een drinkbak voor vee. De totale kosten bedroegen 1400 Ierse ponden. Aangezien hij een algemene verkavelingsvergunning had verkregen voor twee kavels voor particuliere woonhuizen op het land, en de kavels met watervoorziening wilde verkopen, sloot hij terzelfdertijd op de leiding een T-vormige verbinding aan die leidde naar een tank die moest dienen als reservoir voor de woonhuizen die zouden worden gebouwd. Na verkoop van beide kavels verkreeg hij een verkavelingsvergunning voor een derde. De drie kavels liggen naast elkaar en beslaan tezamen ongeveer 1 1/2 acre. De rest van het perceel, ongeveer 1/2 acre, wordt gebruikt als weiland; het vee vindt water in de drinkbak. De prijs van de T-aansluiting en van de tank voor de woningen waren niet inbegrepen in de 1400 Ierse ponden. De gevorderde 420 pond — 30 % van de 1400 pond — vormden het bedrag dat hem, naar zijn zeggen, krachtens de regeling als steun toekwam.

In zijn verweer voor de Circuit Court ontkende de minister dat aan Lee 420 Ierse ponden of enig ander bedrag verschuldigd was als steun of anderszins. Hij voerde onder meer aan, dat Lee geen schriftelijke goedkeuring had gekregen voor de werken; dat Lee, indien en in zoverre hij op het land bepaalde werken had uitgevoerd en daarvoor steun had aangevraagd, recht had op een steun van 15 Ierse ponden, die hem was aangeboden, doch die hij had geweigerd; dat de Circuit Court, wegens deel VII, artikel 12, van de regeling, niet bevoegd was van Lee's vordering kennis te nemen; en dat de door Lee uitgevoerde werken niet uitsluitend betrekking hadden op de — onder de regeling vallende — ontwikkeling of modernisering van landbouwbedrijven, doch in hoofdzaak op de voorziening van woonhuizen met water. De door de minister aangeboden 15 Ierse ponden bleken 30 % te vertegenwoordigen van wat de drinkbak en de leiding naar die bak Lee hadden gekost.

Op 28 april 1978 wees de rechter van de Circuit Court Lee's vordering af. Uit de ons overgelegde stukken blijkt nergens op welke gronden hij dat deed.

Lee ging in beroep bij de High Court. Dit beroep werd behandeld door rechter Doyle, zitting houdende te Sligo op 4 april 1979. Hij besloot tot verwijzing naar dit Hof vóór het einde van het getuigenverhoor, zodat wij niet weten wat hij feitelijk heeft vastgesteld. De vragen die hij aan het Hof heeft voorgelegd, zijn deze:

„1. Hebben richtlijn nr. 72/159 van de Raad, en inzonderheid de artikelen 13 en 14, uitsluitend betrekking op de ontwikkeling van landbouwbedrijven voor landbouwdoeleinden of ook op het bouwrijp maken van gronden voor de bouw van woonhuizen bestemd voor personen die niet zelf werkzaam zijn in de landbouwsector?

2. Is de bepaling in het ‚Farm Modernization Scheme’ van de Ierse minister van Landbouw van 1 februari 1974, inhoudende dat ‚het besluit van de minister in alle aangelegenheden betreffende de regeling of in het kader daarvan uitgevoerde werkzaamheden definitief is’, in strijd met de bepalingen van richtlijn nr. 72/159/EEG van de Raad?”

Wat de eerste vraag betreft, hebben allen die bij dit Hof opmerkingen hebben ingediend, namelijk Lee, de minister en de Commissie, erkend dat richtlijn nr. 72/159 slechts betrekking heeft op de ontwikkeling voor landbouwdoeleinden en niet tevens voorziet in stimulansen voor het bouwrijp maken van gronden voor de bouw van woonhuizen. Dat dit juist is, blijkt duidelijk bij nauwkeurige lezing van de richtlijnr Lee vraagt het Hof echter, de vraag niet zo strikt te beantwoorden. Ik geloof ook niet dat dat nodig is. De Ierse High Court zal na het horen van alle getuigen misschien vaststellen dat Lee met het boren naar water op zijn perceel van vier acres en met het installeren van de pomp een dubbel doel nastreefde, namelijk de watervoorziening van het vee dat op het land moet grazen, en tegelijkertijd van de huizen die erop zouden worden gebouwd. In dat geval is het mogelijk dat de kosten van de put en de pomp — blijkbaar het grootste deel van de 1400 Ierse ponden — moeten worden omgeslagen.

Ik concludeer derhalve dat u in antwoord op de eerste vraag voor recht verklare, dat 's Raads richtlijn nr. 72/159 weliswaar slechts betrekking heeft op de ontwikkeling van landbouwbedrijven voor landbouwdoeleinden, maar niet uitsluit dat deels daarvoor en deels voor andere doeleinden — zoals de watervoorziening van woonhuizen — gemaakte kosten worden omgeslagen.

Ik kom thans tot de tweede vraag.

De minister heeft betoogd dat het Hof die vraag eenvoudig ontkennend moet beantwoorden en dus moet verklaren dat deel VII, artikel 12, van de Ierse regeling niet met de richtlijn in strijd is. Mijns inziens kan het Hof dat echter niet doen zonder tevens impliciet een standpunt in te nemen ten aanzien van de werking van die bepaling naar Iers recht. De Commissie noemt een aantal beslissingen van Ierse rechtbanken, en vraagt ons, daaruit af te leiden dat die rechtbanken de bepaling zouden toepassen op een wijze, die verenigbaar is met de werking van de richtlijn zoals de Commissie die ziet. Ik heb die beslissingen bekeken en mij dunkt dat zij weliswaar lijken uit te gaan van de opvatting dat bij een administratieve regeling welke een bepaling bevat als hier aan de orde is, de aanvrager wel degelijk rechtsbescherming geniet, maar dat hun conclusie niet zo duidelijk is, dat het Hof erop zou kunnen voortgaan. Daarom ben ik van oordeel dat het Hof uit de vraag van de verwijzende rechter het daarin opgeworpen vraagpunt van gemeenschapsrecht moet distilleren, namelijk: wat verlangt de richtlijn van de Lid-Staten?

Volgens Lee en de Commissie verlangt de richtlijn dat de Lid-Staten er uitvoering aan geven door middel van maatregelen die voor particulieren rechten scheppen, afdwingbaar met de gewone, krachtens het nationale recht beschikbare rechtsmiddelen. In de schriftelijke opmerkingen van de Commissie en in die van Lee wordt dit zonder voorbehoud gesteld. Ter terechtzitting verklaarde de Commissie echter dat deze stelling niet van toepassing is op de niet-verplichte bepalingen van de richtlijn, met name artikel 14. Dit was een belangrijk voorbehoud, want volgens de minister is artikel 14 de enige bepaling die relevant kan zijn voor de zaak-Lee, aangezien deze de landbouw niet als hoofdberoep beoefent. En dit schijnt door Lee niet te worden betwist.

Mijns inziens heeft de Commissie het duidelijk bij het rechte eind met haar stelling, dat artikel 14 van de richtlijn niet verlangt dat de Lid-Staten aan particulieren wettelijke rechten verlenen. Artikel 14 laat de Lid-Staten in dit opzicht vrij.

Wat de voorgaande artikelen van de richtlijn betreft, is dit niet zo duidelijk. Ik ben echter tot de conclusie gekomen dat hiervoor hetzelfde antwoord geldt.

Lee betoogt dat deze vraag zich onderscheidt van die of de richtlijn rechtstreekse werking kan hebben. Volgens mij hangen die twee vragen op zijn minst nauw samen, want zoals ik onlangs opmerkte in mijn conclusie in zaak 131/79 (Santillo); kan een bepaling van een richtlijn geen rechtstreekse werking hebben tenzij uit „aard, opzet en bewoordingen van het betrokken voorschrift” kan worden afgeleid dat het de Lid-Staten opdraagt de particulieren bij eigen regeling rechten te verlenen.

Gelijk ik in die' conclusie eveneens opmerkte, is een van de punten waarop moet worden gelet, of de betrokken bepaling voldoende nauwkeurig is om wettelijke rechten te verlenen (zie in dit verband zaak 51/76, Vereniging van Nederlandse Ondernemingen, Jurispr. 1977, blz. 113, r.o. 23-29, en zaak 143/78, Ratti, Jurispr. 1979, blz. 1629, r.o. 25). Mijns inziens zijn de artikelen I-13 van richtlijn nr. 72/159 daartoe niet nauwkeurig genoeg. Zij laten de Lid-Staten te veel vrijheid. Ten bewijze dit. Veronderstel dat een Lid-Staat (flagrant in strijd met zijn verplichtingen krachtens het Verdrag) niets zou hebben gedaan om de richtlijn na te komen. Op welk recht zou een landbouwer in die staat zich kunnen beroepen voor de rechtbanken van die staat? Hij zou misschien zelfs niet kunnen aantonen dat het gebied waarin hij zijn bedrijf uitoefent, geen gebied is waarin de Lid-Staat mag afzien van de toepassing van alle dan wel sommige der in de richtlijn bedoelde maatregelen. Zou hij evenwel deze hindernis hebben genomen, dan zou het hem moeilijk vallen te bewijzen dat hij valt onder een redelijke begripsomschrijving van een „bedrijfshoqfd dat landbouw als hoofdbedrijf uitoefent”, die de Lid-Staat had kunnen vaststellen, dat hij voldoet aan redelijke criteria voor de beoordeling van „vakbekwaamheid”, die de Lid-Staat had kunnen aanvaarden, en dat zijn landbouwbedrijf kan voldoen aan een redelijk moderniseringsdoel dat de Lid-Staat had kunnen specificeren. Na ook die hindernissen te hebben genomen, zou hij moeten aantonen dat zijn ontwikkelingsplan zou zijn goedgekeurd door een redelijke autoriteit, door de Lid-Staat aangewezen om aanvragen van landbouwers te onderzoeken. Maar ook dan zou hij nog niet kunnen zeggen welk soort stimulans de Lid-Staat voor zijn geval zou hebben voorgeschreven, of hoeveel die zou bedragen.

Derhalve concludeer ik dat u in antwoord op de tweede vraag voor recht verklare, dat 's Raads richtlijn nr. 72/159/EEG niet verlangt dat de Lid-Staten in rechte afdwingbare rechten toekennen aan aanvragers van steun.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.