CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 17 maart 2011 ( )

Zaak C‑101/10

Gentcho Pavlov

Gregor Famira

tegen

Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien

[verzoek van de Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Buitenlandse betrekkingen – Associatieovereenkomsten – Rechtstreekse werking – Nationale regeling die vóór toetreding van Republiek Bulgarije tot Europese Unie Bulgaarse staatsburgers uitsluit van inschrijving op lijst van advocaten-stagiairs – Verbod van discriminatie op grond van nationaliteit – Begrip arbeidsvoorwaarden – Verenigbaarheid”

1. De belangrijkste vraag die bij deze prejudiciële verwijzing is gesteld betreft de vraag of een Bulgaarse staatsburger aan wie in Oostenrijk vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs wordt geweigerd, een discriminatie op grond van de nationaliteit ondergaat, welke discriminatie verboden is in de zin van de Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Bulgarije, anderzijds, ondertekend op 1 maart 1993 (hierna: „associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije”).( )

I – Toepasselijke bepalingen

A – De associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije

2. Artikel 7, lid 1, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije bepaalt dat de associatie een overgangsperiode van ten hoogste tien jaar omvat, verdeeld in twee opeenvolgende etappes, die elk in beginsel vijf jaar duren. De eerste etappe begint wanneer de overeenkomst in werking treedt.

3. Artikel 38, lid 1, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije bepaalt:

„Met inachtneming van de in elke lidstaat geldende voorwaarden en modaliteiten:

– is de behandeling van werknemers van Bulgaarse nationaliteit die wettig op het grondgebied van een lidstaat zijn tewerkgesteld vrij van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit ten opzichte van de nationale onderdanen wat betreft de arbeidsvoorwaarden, de beloning of het ontslag”.

4. Artikel 42, lid 1, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije bepaalt:

„Rekening houdend met de situatie van de arbeidsmarkt in de betrokken lidstaat, zijn wetgeving en de regels die er gelden op het gebied van de mobiliteit van werknemers:

– dienen de bestaande faciliteiten op het gebied van toegang tot tewerkstelling voor Bulgaarse werknemers door de lidstaten in het kader van bilaterale overeenkomsten toegekend, behouden te blijven en, zo mogelijk, te worden verbeterd;

– dienen de overige lidstaten de mogelijkheid van het sluiten van soortgelijke overeenkomsten te overwegen”.

5. Artikel 45, lid 1, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, dat is ingevoegd in het hoofdstuk met als opschrift „De vestiging” bepaalt:

„Elke lidstaat verleent vanaf de inwerkingtreding van deze Overeenkomst voor de vestiging van Bulgaarse vennootschappen en onderdanen en voor de exploitatie van op zijn grondgebied gevestigde Bulgaarse vennootschappen en onderdanen een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend, behalve voor wat betreft de in bijlage XVa vermelde gebieden”.

6. Artikel 45, lid 5, sub a‑i, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije omschrijft de vestiging „voor onderdanen [als] het recht op toegang tot en uitoefening van economische activiteiten anders dan in loondienst, alsmede het recht ondernemingen, met name vennootschappen waarover zij daadwerkelijk zeggenschap hebben, op te richten en te beheren. De toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de exploitatie van een handelsonderneming door onderdanen strekt zich niet uit tot het zoeken naar of het aannemen van werk op de arbeidsmarkt van een andere partij en geeft evenmin recht op toegang tot de arbeidsmarkt van de andere partij. Het bepaalde in dit hoofdstuk is niet van toepassing op degenen die niet uitsluitend zelfstandig zijn”.

7. Artikel 45, lid 5, sub c, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije bepaalt dat onder economische activiteiten moet worden verstaan „met name activiteiten van industriële aard, activiteiten van commerciële aard, activiteiten van het ambacht en activiteiten van de vrije beroepen”.

8. Artikel 47 van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije luidt:

„Teneinde de toegang tot en de uitoefening van gereguleerde activiteiten van de vrije beroepen in respectievelijk Bulgarije en de Gemeenschap voor communautaire en Bulgaarse onderdanen te vergemakkelijken, onderzoekt de Associatieraad welke maatregelen moeten worden getroffen met het oog op de onderlinge erkenning van diploma’s. Hij kan daartoe alle noodzakelijke maatregelen nemen”.

9. Artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije bepaalt:

„Voor de toepassing van titel IV belet geen enkele bepaling van de Overeenkomst de partijen hun wetten en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toe te passen, mits zij dat niet op zodanige wijze doen dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de Overeenkomst voortvloeiende voordelen teniet worden gedaan of beperkt. [...]”

B – Toepasselijke nationale bepalingen

10. De bepalingen inzake het beroep van advocaat en de toegang tot dit beroep in Oostenrijk zijn opgenomen in het Rechtsanwaltsprüfungsgesetz( ) (Oostenrijkse wet op het advocatenexamen; hierna: „RAPG”) en de Österreichische Rechtsanwaltsordnung( ) (Oostenrijks reglement betreffende het beroep van advocaat; hierna: „RAO”).

1. Het RAPG

11. § 1 van het RAPG bepaalt dat „het advocatenexamen moet aantonen dat de examinandus de kennis en kunde bezit die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van het beroep van advocaat, in het bijzonder dat hij bedreven is in de behandeling van de aan een advocaat toevertrouwde openbare en particuliere aangelegenheden en bekwaam is om juridische documenten en adviezen op te stellen en de feitelijke en juridische aspecten van een geval schriftelijk en mondeling naar voren te brengen”.

12. § 2, lid 1, van het RAPG luidt als volgt:

„Het advocatenexamen kan worden afgelegd na het behalen van het ‚Doktorat der Rechte’ of, voor afgestudeerden van de rechtenstudie overeenkomstig de federale wet van 2 maart 1978 [...] inzake de studie van de rechtswetenschappen, het ‚Magisterium der Rechtswissenschaften’ en na een stage van drie jaar, waarvan ten minste negen maanden bij een rechterlijke instantie en ten minste twee jaar bij een advocaat [...]”.

2. De RAO

13. § 1, lid 1, van de RAO luidt als volgt:

„Voor de uitoefening van het beroep van advocaat [...] is geen aanstelling door de autoriteiten vereist, maar enkel het bewijs dat is voldaan aan de volgende eisen en aan inschrijving op de lijst van de advocaten [...]”.

14. Overeenkomstig § 1, lid 2, van de RAO moet aan volgende voorwaarden zijn voldaan:

„a) Oostenrijkse nationaliteit;

[...]

d) een stage waarvan de aard en de duur bij wet zijn bepaald;

e) geslaagd zijn voor het advocatenexamen;

[...]”

15. § 2 van de RAO luidt als volgt:

„1. De vereiste stage voor de uitoefening van het beroep van advocaat bestaat in juridische werkzaamheden bij een rechterlijke instantie of een openbaar ministerie, en bij een advocaat. [...] De stage bij een advocaat kan enkel in aanmerking worden genomen wanneer die activiteit in hoofdberoep en zonder belemmering door een andere beroepsactiviteit wordt uitgeoefend [...].

2. De in lid 1 bedoelde stage duurt vijf jaar. Daarvan moeten in Oostenrijk ten minste negen maanden bij een rechterlijke instantie of het openbaar ministerie, en ten minste drie jaar bij een advocaat worden vervuld.

[...]”

16. Overeenkomstig § 1, lid 3, van de RAO moet de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van de Zwitserse Bondsstaat, met de Oostenrijkse nationaliteit worden gelijkgesteld.

17. § 15 van de RAO luidt:

„1. Indien het wettelijk verplicht is beroep te doen op een advocaat, kan de advocaat zich onder zijn verantwoordelijkheid voor alle rechterlijke instanties en overheden eveneens door een bij hem stage lopende substitutiebevoegde advocaat-stagiair laten vertegenwoordigen; advocaten-stagiairs kunnen echter geen verzoekschriften aan rechterlijke instanties en overheden ondertekenen.

2. Een advocaat-stagiair is substitutiebevoegd wanneer hij het advocatenexamen met succes heeft afgelegd. [...]

3. Indien het wettelijk niet verplicht is een beroep te doen op een advocaat, kan de advocaat zich onder zijn verantwoordelijkheid voor alle rechterlijke instanties en overheden eveneens door een andere bij hem stage lopende advocaat-stagiair laten vertegenwoordigen; advocaten-stagiairs kunnen echter geen verzoekschriften aan rechterlijke instanties en overheden ondertekenen.

4. De Ausschuss der Rechtsanwaltskammer moet aan de bij een advocaat stage lopende advocaat-stagiair legitimatiedocumenten afgeven, waaruit blijkt dat deze substitutiebevoegd is in de zin van lid 2 [...], of vertegenwoordigingsbevoegd is in de zin van lid 3 [...].”

18. § 30 van de RAO, dat de procedure van inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs regelt, luidt als volgt:

„1. Om te kunnen worden ingeschreven op de lijst van advocaten-stagiairs, moet de Ausschuss bij het begin van de stage bij een advocaat in kennis worden gesteld en moet bewijs worden verstrekt van de Oostenrijkse nationaliteit en van de omstandigheid dat de voorwaarden om gerechtelijke stage te mogen lopen zijn vervuld. De stage begint pas te lopen op de dag van de ontvangst van deze kennisgeving.

[...]

4. De betrokkene kan bij de Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission beroep instellen tegen de weigering tot inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs, tegen de schrapping van de lijst en tegen de weigering de praktijkervaring als advocaat te bevestigen. [...]

5. De nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie of van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van de Zwitserse Bondsstaat, moet met de Oostenrijkse nationaliteit worden gelijkgesteld.”

II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen

19. Gentcho Pavlov is een Bulgaarse staatsburger die volgens de verwijzende rechter in 2002 in Wenen (Oostenrijk) afgestudeerd is in de rechten( ). Sinds 2004 werkt hij in het advocatenkantoor van Meester Famira, advocaat in Wenen. Pavlov is houder van een vestigingsvergunning in de zin van het Oostenrijkse recht en van een arbeidsvergunning in Oostenrijk.

20. Op 2 januari 2004 hebben Famira en Pavlov de inschrijving van Pavlov op de lijst van advocaten-stagiairs aangevraagd. Tegelijkertijd vroegen zij de afgifte van een „kleine Legitimationsurkunde” (attest van vertegenwoordigingsbevoegdheid in rechte) op grond van § 15, lid 3, van de RAO.

21. Bij beschikking van 6 april 2004 heeft de Ausschuss der Rechtsanwaltskammer van Wenen (Raad van de orde van de advocaten te Wenen) deze aanvraag afgewezen omdat Pavlov niet voldeed aan de nationaliteitsvoorwaarde van § 30 van de RAO. Op het tijdstip van de aanvraag was Pavlov noch staatsburger van een lidstaat van de Unie, noch staatsburger van een staat van de Europese Economische Ruimte, noch Zwitserse staatsburger. Volgens de Ausschuss der Rechtsanwaltskammer kan Pavlov op grond van zijn Bulgaarse nationaliteit niet aan de voorwaarden van § 30 van de RAO voldoen. Het tegen deze beschikking gemaakte bezwaar is door de Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (plenum) op 15 juni 2004( ) afgewezen.

22. Tegen deze tweede beschikking is hoger beroep ingesteld bij de Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission (hoogste tuchtcommissie van de advocaten; hierna: „OBDK”). Op 1 augustus 2006 is dit hoger beroep verworpen. De OBDK heeft namelijk geoordeeld dat het beroep van advocaat een gereglementeerd beroep is en dat de regelgeving inzake dit beroep ook geldt voor advocaten-stagiairs. Zij stelde dat volgens de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije discriminatie uitsluitend verboden is wat betreft de arbeidsvoorwaarden, maar dat de verdragsluitende staten inzake de toegang tot gereglementeerde beroepen nationale beperkingen mogen invoeren.

23. Het Verfassungsgerichtshof (Oostenrijkse Grondwettelijk hof), bij wie verzoekers hogere voorziening hebben ingesteld, heeft deze beschikking op 8 oktober 2007 vernietigd en geoordeeld dat de OBDK het grondwettelijke recht van verzoekers op een procedure bij de door de wet aangewezen rechter heeft geschonden door het Hof van Justitie geen prejudiciële vraag te stellen over de uitlegging van de relevante bepalingen van de associatieovereenkomst. De zaak werd dus naar de OBDK terugverwezen.

24. Op 17 april 2008 heeft de OBDK het hoger beroep tegen de beschikking van 15 juni 2004 gedeeltelijk ingewilligd. Deze beschikking en de beschikking van 6 april 2004 werden gelet op de door de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie gewijzigde rechtssituatie ingetrokken. Op grond van deze nieuwe omstandigheid achtte de OBDK de situatie voldoende duidelijk om uitspraak te kunnen doen zonder het Hof een prejudiciële vraag te hoeven stellen. Daardoor heeft zij de zaak terugverwezen naar de Ausschuss der Rechtsanwaltskammer van Wenen met het oog op een nieuwe beslissing na een aanvulling van de procedure. Ook tegen de beschikking van 17 april 2008 van de OBDK is hogere voorziening ingesteld bij het Verfassungsgerichtshof.

25. Bij beschikking van 2 juli 2009 heeft het Verfassungsgerichtshof de nieuwe beschikking van de OBDK van 17 april 2008 vernietigd. Het Verwaltungsgerichtshof verwijt de ODBK in wezen het probleem voor de jaren 2004 tot en met 2006 niet te hebben geregeld, omdat zij het Hof van Justitie geen prejudiciële vraag heeft gesteld. Ondanks de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie sinds 1 januari 2007 was dit probleem nochtans nog steeds aan de orde voor Pavlov. Hij kan het advocatenexamen namelijk pas na een stage van ten minste twee jaar bij een advocaat afleggen (§ 2, lid 1, van de RAPG) en hij kan pas na een stage van ten minste 3 jaar bij een advocaat op de lijst van advocaten worden ingeschreven (op grond van § 2, lid 2, van de RAO).

26. Aangezien zij geconfronteerd werd met een probleem dat verband houdt met de uitlegging van het Unierecht, heeft de ODBK de behandeling van de zaak geschorst en het Hof bij verwijzingsbeslissing van 23 februari 2010 krachtens artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende twee vragen:

„1) Moest artikel 38, lid 1, van de [associatie]overeenkomst gedurende de periode van 2 januari 2004 tot en met 31 december 2006 rechtstreeks worden toegepast in de procedure tot inschrijving van een Bulgaarse staatsburger op de lijst van advocaten-stagiairs?

2) [Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord,] [s]tond artikel 38, lid 1, van de [associatie]overeenkomst eraan in de weg dat § 30, leden 1 en 5, van de [RAO], dat aan inschrijving onder meer de voorwaarde verbindt dat de aanvrager de Oostenrijkse nationaliteit of een daarmee gelijk te stellen nationaliteit heeft, is toegepast op de aanvraag die een bij een Oostenrijkse advocaat tewerkgestelde Bulgaarse staatsburger op 2 januari 2004 heeft ingediend om te worden ingeschreven op de lijst van Oostenrijkse advocaten-stagiairs en om een legitimatiedocument in de zin van § 15, lid 3, van de [RAO] te ontvangen, en dat de aanvraag alleen op grond van de nationaliteit is geweigerd, ook al waren de andere voorwaarden vervuld en was er een vestigings‑ en een arbeidsvergunning voor Oostenrijk verleend?”

III – Procesverloop voor het Hof

27. Verzoekers in het hoofdgeding, de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hebben ter terechtzitting van 13 januari 2011 eveneens mondeling opmerkingen gemaakt.

IV – Beoordeling rechtens

A – Voorafgaande opmerking over de hoedanigheid van rechterlijke instantie van de OBDK

28. Vooraf moet worden nagegaan of de OBDK een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU is en dus op grond daarvan het Hof prejudiciële vragen mag stellen.

29. Het Hof moest onlangs reeds in het arrest Koller( ) uitspraak doen over deze vraag. Daar heeft het Hof geoordeeld dat „de OBDK, waarvan vaststaat dat zij verplichte rechtsmacht heeft, [...] zoals door de advocaat-generaal in punt 52 van haar conclusie uiteengezet, [beschikt] over alle noodzakelijke eigenschappen om te kunnen worden gekwalificeerd als rechterlijke instantie in de zin van artikel [267 VWEU]”.( )

30. De bespreking moet dus worden voortgezet, aangezien het Hof bevoegd is om de verwijzende rechter een antwoord te geven.

B – Eerste vraag

31. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije een Unierechtelijke bepaling met rechtstreekse werking is, en of dit artikel in het kader van de procedure van inschrijving van een Bulgaarse staatsburger op de lijst van advocaten-stagiairs geacht moet worden een dergelijke werking te hebben gehad gedurende de periode van 2 januari 2004 tot en met 31 december 2006.

32. Volgens vaste rechtspraak die niet in twijfel kan worden getrokken, is een bepaling in een door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomst rechtstreeks toepasselijk wanneer zij, gelet op de bewoordingen ervan en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling vereist is.( ) Artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije moet dus aan de hand van deze drie criteria worden onderzocht.

33. Wat betreft de bewoordingen van artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, en zoals verzoekers in het hoofdgeding en de Oostenrijkse regering in hun schriftelijke opmerkingen terecht hebben gesteld, heeft het Hof reeds uitspraak gedaan over de vraag of artikel 37, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en de Republiek Polen, dat nagenoeg in dezelfde bewoordingen is gesteld( ) als artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, rechtstreekse werking heeft.( ) Het Hof heeft toen geoordeeld dat genoemd artikel 37, lid 1, eerste streepje de lidstaten „[...] in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen [verbiedt] om de in deze bepaling bedoelde Poolse werknemers op grond van hun nationaliteit ten opzichte van hun eigen onderdanen te discrimineren ter zake van de arbeidsvoorwaarden, de beloning of het ontslag. [...] Deze regel van gelijke behandeling legt een nauwkeurig bepaalde resultaatsverplichting op en is naar zijn aard geschikt om door een justitiabele voor de nationale rechter te worden ingeroepen ten behoeve van een verzoek om de discriminerende bepalingen van een regeling van een lidstaat buiten toepassing te laten, zonder dat daarvoor nadere uitvoeringsmaatregelen vereist zijn”.( ) Het gebruik van de uitdrukking „volgens de in elke lidstaat geldende voorwaarden en modaliteiten” kan deze vaststelling overigens niet opnieuw ter discussie stellen.( )

34. Wat betreft de aard en het voorwerp van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, heeft het Hof reeds de gelegenheid gehad om te verklaren dat „luidens de zeventiende overweging van de considerans en artikel 1, lid 2, [...] de associatieovereenkomst immers ten doel [heeft], een associatie tot stand te brengen om uitbreiding van de handel en harmonische economische betrekkingen tussen de partijen bij de overeenkomst te bevorderen en aldus de dynamische ontwikkeling en welvaart in de Republiek Polen te stimuleren, teneinde de toetreding van dit land tot de Gemeenschap te vergemakkelijken. Bovendien belet de omstandigheid dat de associatieovereenkomst in hoofdzaak moet bijdragen tot de economische ontwikkeling van Polen en daardoor het evenwicht in de door de Gemeenschap jegens dit derde land aangegane verplichtingen verstoort, de Gemeenschap niet de rechtstreekse werking van sommige bepalingen van die overeenkomst te erkennen”.( )

35. Artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije is overigens niet van dien aard dat het aan deze conclusie kan afdoen. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat uit deze bepaling alleen volgt dat de autoriteiten van de lidstaten, met inachtneming van de bij de associatieovereenkomst vastgestelde grenzen, hun nationale wettelijke regelingen mogen blijven toepassen.( ) Genoemd artikel betreft dus niet de uitvoering door de lidstaten van de bepalingen van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije ter zake van de arbeidsvoorwaarden en beoogt evenmin de uitvoering of de gevolgen van de verplichting tot gelijke behandeling die is voorgeschreven door artikel 38, lid 1, eerste streepje te laten afhangen van de vaststelling van aanvullende nationale maatregelen.( )

36. Wat betreft artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, is voldaan aan alle door de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden voor de rechtstreekse werking van de in een met de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomst opgenomen bepaling.

37. Ik geef het Hof dus in overweging om op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije voldoet aan de gestelde voorwaarden voor de rechtstreekse werking van een unierechtelijke bepaling, en dat dit artikel dus rechtstreeks kon worden toegepast gedurende de periode van 2 januari 2004 tot en met 31 december 2006.

C – Tweede vraag

38. Artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije bevat een verbod van discriminatie op grond van de nationaliteit van Bulgaarse staatsburgers die werknemers zijn en legaal zijn tewerkgesteld op het grondgebied van een lidstaat. Dit discriminatieverbod geldt met name ter zake van „de arbeidsvoorwaarden, de beloning of het ontslag”.

39. Het Hof heeft zich reeds moeten uitspreken over de verenigbaarheid van een nationale regeling met een bepaling met gelijksoortige bewoordingen als deze van artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije. Het door het Hof in een dergelijke situatie gevoerde onderzoek bestond erin te bepalen, in de eerste plaats, of de genoemde regeling wel degelijk de arbeidsvoorwaarden betrof, en in de tweede plaats, te onderzoeken of de regeling een door de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije verboden discriminatie vormde. Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat in drie etappes te werk moet worden gegaan: allereerst moet worden vastgesteld of de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije discriminatie verbiedt; vervolgens moet de strekking van dit verbod worden onderzocht en met name of deze strekking vergelijkbaar is met de strekking die aan een identieke bepaling uit het EG-Verdrag is gegeven; tenslotte, indien de twee voorgaande vragen een positief antwoord hebben gekregen, moet worden nagegaan of de discriminatie objectief gerechtvaardigd kan zijn.( )

40. Ik zal beginnen met de analyse van het onderzoek naar het discriminerende karakter van de weigering ten overstaan van verzoeker in het hoofdgeding. Daarna zal ik vaststellen of de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs valt onder het begrip „arbeidsvoorwaarden” in de zin van artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije.

1. Bestaan van discriminatie op grond van nationaliteit

41. In de onderhavige zaak is het niet moeilijk om vast te stellen dat artikel 38 van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije de overeenkomstsluitende partijen verbiedt om Bulgaarse werknemers op grond van hun nationaliteit te discrimineren. Wat de vraag betreft of artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije een even ruime uitlegging kan krijgen als de door het Hof gegeven uitlegging in de context van de rechtspraak inzake artikel 45, lid 2, VWEU, merk ik op dat het Hof niet systematisch en algemeen een dergelijke houding toelaat. Volgens het Hof dient integendeel rekening te worden gehouden met het beoogde doel van elk van die bepalingen binnen het specifieke kader ervan.( ) De omstandigheid dat het Hof naar aanleiding van het arrest Kondova heeft geoordeeld dat de door de rechtspraak gegeven uitlegging van artikel 43 EG niet kan worden uitgebreid tot bepalingen van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije inzake de vrijheid van vestiging( ), doet niet af aan het resultaat van de te voeren analyse wat betreft de in deze overeenkomst vervatte bepalingen inzake het verkeer van werknemers.

42. Het Hof is nooit direct moeten ingaan op de vraag naar de uitlegging van deze bepalingen. Toch kan de rechtspraak Pokrzeptowicz-Meyer( ) nuttig zijn voor onze analyse. In dat arrest moest het Hof de strekking vaststellen van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit ter zake van de arbeidsvoorwaarden in de associatieovereenkomst met de Republiek Polen. Vastgesteld moet worden dat dit discriminatieverbod nagenoeg hetzelfde is als het verbod dat is opgenomen in artikel 38, lid 1, eerste volzin, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije( ), en dat het volgens de vaststellingen van het Hof gelijkenissen vertoont met de bewoordingen van artikel 39, lid 2, van het EG-Verdrag.( )

43. Het Hof heeft toen gesteld dat uit de vergelijking van de doelstellingen en de context van de associatieovereenkomst met de Republiek Polen enerzijds, en die van het EG-Verdrag anderzijds, blijkt dat er geen reden is om aan de betrokken bepaling in de betrokken associatieovereenkomst een andere strekking toe te kennen dan die welke het Hof heeft toegekend aan de gelijkwaardige bepaling in het Verdrag.

44. Deze redenering kan worden toegepast op artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije. De doelstellingen ervan zijn namelijk vergelijkbaar met de doelstellingen die worden nagestreefd met de associatieovereenkomst die de Gemeenschap en de Republiek Polen vóór de toetreding van Polen binden.( ) Zoals het Hof reeds eerder heeft gepreciseerd, wordt inderdaad in artikel 38 geen beginsel van vrij verkeer van Bulgaarse werknemers binnen de Unie geformuleerd( ), maar schept het voor de werknemers die wettig op het grondgebied van een lidstaat zijn tewerkgesteld een recht op gelijke behandeling ter zake van arbeidsvoorwaarden, dat van gelijke strekking is als het recht dat in het Verdrag in gelijke bewoordingen aan onderdanen van de Unie is toegekend.( )

45. Noch uit de door de partijen neergelegde schriftelijke opmerkingen, noch uit de debatten ter terechtzitting is overigens gebleken van objectieve redenen die het verschil in behandeling tussen Oostenrijkse staatsburgers en Bulgaarse staatsburgers wat betreft de toegang tot de lijst van advocaten-stagiairs kunnen rechtvaardigen.

46. De tussenconclusie die moet worden getrokken uit het voorgaande is de volgende: er is wel degelijk sprake van een discriminatie die niet kan worden gerechtvaardigd. Hiermee is de knoop echter nog niet doorgehakt. Of artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije een situatie als in het hoofdgeding beoogt, is namelijk nog de vraag.

2. Het begrip „arbeidsvoorwaarden”

47. Vaststaat dat Pavlov houder is van een „vestigingsvergunning” in de zin van het Oostenrijkse recht( ) en dat hij in Oostenrijk een arbeidsvergunning heeft. Pavlov is overigens sinds 2004 door Famira tewerkgesteld. Pavlov is dus een werknemer die behoort tot de reguliere arbeidsmarkt. Hij kan zich bijgevolg in beginsel als werknemer in loondienst beroepen op artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije.

48. Uit het dossier blijkt eveneens dat de enige reden waarom de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs aan Pavlov is geweigerd erin bestaat dat de Oostenrijkse regeling voor deze inschrijving de Oostenrijkse nationaliteit of een daarmee gelijkgestelde nationaliteit vereist. Pavlov voldoet niet aan deze voorwaarde.

49. Om uitspraak te kunnen doen over de vraag of de toepassing van deze regeling in het onderhavige geval verenigbaar is met artikel 38 van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, moet bijgevolg worden nagegaan of zij al dan niet een arbeidsvoorwaarde betreft.

50. Dienaangaande zou kunnen worden geoordeeld dat aangezien Pavlov door Famira is aangeworven als advocaat-stagiair, de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs om meerdere reden de arbeidsvoorwaarden van een advocaat-stagiair betreft: In de eerste plaats doet de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs de termijn lopen die relevant is voor de berekening van de duur van de stage. De inschrijving is dus in zekere zin één van de voorafgaande voorwaarden om het advocatenexamen te mogen afleggen en dus advocaat te kunnen worden.( ) In de tweede plaats kan alleen een ingeschreven advocaat-stagiair de vertegenwoordigingsbevoegdheid („kleine Legitmationsurkunde”) aanvragen, op grond waarvan hij de advocaat voor wie hij werkt mag vertegenwoordigen voor de rechtbanken en de administratieve instanties.( ) Deze uitlegging lijkt overigens bevestiging te vinden in het feit dat het Oostenrijkse arbeidsbureau Famira goedkeuring had verleend om Pavlov als advocaat-stagiair aan te werven. De weigering om een persoon in te schrijven op de lijst van advocaten-stagiairs kan bijgevolg worden beschouwd als een beperking van de activiteiten die deze persoon in het kader van zijn „tewerkstelling” mag uitoefenen. Dit heeft dus een rechtstreekse weerslag op de arbeidsvoorwaarden in de zin van de door het Hof ter zake ontwikkelde rechtspraak. Een significant voorbeeld van deze rechtspraak is het arrest Deutscher Handballbund, dat is uitgesproken in het kader van een prejudiciële verwijzing door een Duitse rechterlijke instantie.

51. In het arrest Deutscher Handballbund moest het Hof uitspraak doen over de verenigbaarheid met artikel 38 van de associatieovereenkomst met de Slowaakse Republiek( ) van een nationale regeling van de Duitse handbalfederatie. In deze regeling was bepaald dat aan staatsburgers van derde landen aparte licenties werden verleend. Dit had tot gevolg dat slechts een beperkt aantal spelers met dit soort licentie bij officiële competities kon worden opgesteld. In het hoofdgeding was de Slowaakse verzoeker, die legaal door een Duitse club was tewerkgesteld, in rechte opgekomen tegen de weigering tot verlening van een licentie waarop de voor onderdanen van derde landen gebruikelijke vermelding niet voorkwam.

52. Allereerst heeft het Hof de rechtstreekse werking van artikel 38 van de associatieovereenkomst met de Slowaakse Republiek erkend. Voorts heeft het Hof bevestigd dat de uitlegging van het vroegere artikel 48, lid 2, van het EG-Verdrag moest worden uitgebreid tot genoemd artikel 38.( ) Het Hof kwam tot de slotsom dat de betrokken regel op het gebied van sport de arbeidsvoorwaarden betrof aangezien hij „rechtstreeks van invloed is op de deelneming aan kampioenschaps‑ en bekerwedstrijden van een Slowaakse beroepsspeler die reeds overeenkomstig de nationale bepalingen van de lidstaat van ontvangst wettig is tewerkgesteld”.( )

53. Bijgevolg zou kunnen worden gedacht dat de weigering om Pavlov in te schrijven op de lijst van advocaten-stagiairs ook kan worden geacht een rechtstreekse weerslag te hebben op zijn deelname aan de voor deze „tewerkstelling” typische activiteiten.

54. Ik ben echter de mening toegedaan dat deze rechtspraak niet op deze wijze kan worden begrepen. Dan wordt namelijk ervan uitgegaan dat de „tewerkstelling” van Pavlov, die gelijk te stellen is met om het even welke andere arbeidsverhouding in loondienst, deze van advocaat-stagiair is.

55. Pavlov is inderdaad door Famira aangeworven als advocaat-stagiair. De kwalificatie als advocaat-stagiair in de arbeidsovereenkomst volstaat echter in het onderhavige geval niet om de nationale autoriteiten te binden. Zoals ter terechtzitting is gebleken, is één van de bestaansredenen van de Ausschuss der Rechtsanwaltskammer te Wenen precies de verificatie dat personen die advocaat-stagiair willen worden, aan de door het nationale recht opgelegde voorwaarden voor een dergelijke inschrijving voldoen. Oordelen dat uitsluitend de contractuele verhouding tussen Pavlov en Famira volstaat om aan te nemen dat Pavlov de als advocaat-stagiair gekwalificeerde „tewerkstelling” uitoefent en te concluderen dat inbreuk is gemaakt op zijn arbeidsvoorwaarden door de weigering van de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs, zou erop neerkomen dat wordt geoordeeld dat de beroepsorganisaties aan wie de lidstaten bepaalde verificatietaken hebben toevertrouwd in feite en in rechte gebonden zijn door de kwalificatie die in de arbeidsovereenkomst aan de tewerkstelling is gegeven. Dit zou het reële risico inhouden dat de nationale wettelijke bepalingen worden omzeild, waardoor vrije toegang wordt verleend tot activiteiten of beroepen die nochtans als gereglementeerd gelden.

56. Om dezelfde reden als gezegd inzake de vermeldingen in de arbeidsovereenkomst van Pavlov, sta ik niet op het standpunt dat de beslissing van het arbeidsbureau tot goedkeuring van de aanwerving van Pavlov als advocaat-stagiair, een recht op inschrijving op genoemde lijst verleent: de Oostenrijkse regering heeft ter terechtzitting terecht gesteld dat het niet aan deze administratieve instantie, maar aan de Ausschuss der Rechtsanwaltskammer staat om na te gaan of de aanvrager van de inschrijving wel degelijk aan de door de nationale wettelijke regeling dienaangaande opgelegde voorwaarden voldoet. Vanuit functioneel oogpunt kan Pavlov niet worden beschouwd als technisch reeds legaal als advocaat-stagiair tewerkgesteld op het tijdstip waarop hij de aanvraag tot inschrijving op de lijst heeft gedaan.

57. De rechtspraak van het Hof ter zake bevestigt dat de arbeidsvoorwaarden bestaan uit het op de betrokken arbeidsverhouding toepasselijke juridische stelsel, en uit de al dan niet materiële voordelen die de werknemers ontvangen, maar niet uit de voorwaarden inzake de toegang tot een beroep op zich. Zo heeft het Hof bijvoorbeeld geoordeeld dat een nationale wet welke aan een werknemer die zijn arbeid in zijn vroegere bedrijf hervat, de aan afwezigheid wegens militaire dienst verbonden nadelen wil besparen, met name door te voorzien dat voor de bepaling van de duur der in de onderneming volbrachte dienst de militaire diensttijd in aanmerking wordt genomen, „een regeling is op het stuk van de arbeidsvoorwaarden”( ); dat de ontheemdingstoelage, voor zover zij de nadelen voor de van zijn gezin gescheiden wonende werknemer compenseert, een aanvulling op de bezoldiging vormt en „uit dien hoofde deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden”( ); dat een wettelijke regeling die uitsluitend de inschrijving van nationale onderzoekers toelaat op het organigram van de Consiglio nazionale delle ricerche een weerslag heeft op de arbeidsvoorwaarden voor zover deze inschrijving de looptijd van de overeenkomst en het carrièreverloop bepalen( ); dat een nationale bepaling volgens welke staatsburgers van een derde staat waarmee de Gemeenschap een associatieovereenkomst heeft gesloten slechts kunnen worden aangesteld als lectoren vreemde talen bij een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit ter zake van de arbeidsvoorwaarden schendt.( ) Deze reeks maatregelen, die volgens het Hof vallen onder het begrip „arbeidsvoorwaarden”, is niet te vergelijken met het voorwerp van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling, welke regeling de toegang tot de lijst van advocaten-stagiairs betreft.

58. Zoals de partijen hebben opgemerkt, heeft het Hof inzake dit soort wettelijke regelingen reeds kennis moeten nemen van geschillen in gedingen betreffende de activiteit van advocaat-stagiair. Dit was onder andere het geval in de zaak die heeft geleid tot het arrest Morgenbesser.( ) In dat arrest heeft het Hof bevestigd dat de activiteit van advocaat-stagiair een gereglementeerd beroep is dat onlosmakelijk verbonden is met het beroep van advocaat.( ) Ook al heeft het Hof in deze zaak geen standpunt ingenomen over de vraag of de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs onder de arbeidsvoorwaarden valt, het heeft vastgesteld dat de activiteit van advocaat-stagiair moet worden beschouwd als het praktische deel van de opleiding die moet zijn genoten om advocaat te kunnen worden( ). Overigens is een aanzet voor deze beoordeling reeds gegeven in het arrest Lawrie-Blum( ) waarin het Hof een probleem heeft behandeld dat zeer vergelijkbaar is met het probleem in de onderhavige zaak, ook al betreft het een ander beroep.

59. In het arrest Lawrie-Blum moest het Hof uitspraak doen over de weigering door de Duitse instanties van toegang van een Britse staatsburger tot de stage die noodzakelijk is om in de middelbare school te mogen onderwijzen. Deze weigering was uitsluitend erop gebaseerd dat deze persoon niet de Duitse nationaliteit had. Het Hof oordeelde inzake dit probleem dat er geen sprake is van een arbeidsvoorwaarde, maar integendeel dat „het vervullen van de stage en het bezit van het diploma ,tweede staatsexamen’ [...] wettelijke voorwaarden zijn voor de toegang tot het beroep van leraar”( ). Verzoekster in het hoofdgeding in de zaak Lawrie-Blum werd dus gediscrimineerd bij de toegang tot de tewerkstelling( ), maar niet inzake haar arbeidsvoorwaarden.

60. Deze rechtspraak maakt ondubbelzinnig duidelijk wat de strekking is van 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije: dit artikel omvat niet de toegang tot de tewerkstelling. Dit wordt overigens bevestigd door artikel 42, lid 1, van deze overeenkomst, dat inzake de toegang van Bulgaarse staatsburgers tot een tewerkstelling ten eerste verwijst naar de bilaterale akkoorden ter zake, en ten tweede de wens uitdrukt dat deze toegang in de toekomst eenvoudiger wordt.( )

61. De toegang tot de activiteiten van advocaat-stagiair en daarna van advocaat in Oostenrijk wordt bovendien onbetwistbaar geregeld bij wettelijke en reglementaire bepalingen die deze activiteiten voorbehouden aan personen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, en de toegang tot deze activiteiten ontzeggen aan personen die niet aan deze voorwaarden voldoen. Pavlov is het dus niet te doen om een gelijke behandeling tijdens zijn tewerkstelling, maar om een recht van toegang tot een gereglementeerd beroep, welke toegang voor Bulgaarse staatsburgers vóór de toetreding van Bulgarije tot de Unie niet valt onder de bepalingen van artikel 38, lid 1, eerste streepje. Uit dit artikel kan niet worden afgeleid dat de overeenkomstsluitende partijen de wil hadden om elke discriminatie op grond van nationaliteit bij de toegang van Bulgaarse staatsburgers tot gereglementeerde beroepen weg te werken. Dienaangaande moet ermee rekening worden gehouden dat artikel 38, lid 1, eerste streepje, is ingevoegd in het eerste hoofdstuk van titel IV van de overeenkomst, met als opschrift „Verkeer van werknemers”, terwijl de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije de gereglementeerde beroepen vermeldt in artikel 47, dat is ingevoegd in het hoofdstuk inzake de vestiging. Deze omstandigheid betekent duidelijk dat de overeenkomstsluitende partijen de vraag inzake de toegang tot gereglementeerde beroepen niet via artikel 38 van de overeenkomst wensten te regelen. Genoemd artikel 47 bepaalt precies en specifiek dat de Associatieraad in de toekomst de toegang tot en de uitoefening van gereglementeerde beroepen vergemakkelijkt door de vaststelling van maatregelen inzake de erkenning van diploma’s. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de overeenkomst inzake de toegang tot deze beroepen geen discriminatieverbod bevat dat vergelijkbaar is met het verbod dat is vervat in artikel 38, lid 1, eerste streepje.

62. Deze conclusie is niet in strijd met artikel 45 van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, waarin is bepaald dat elke lidstaat vanaf de inwerkingtreding van deze Overeenkomst voor de vestiging van Bulgaarse vennootschappen en onderdanen en voor de exploitatie van op zijn grondgebied gevestigde Bulgaarse vennootschappen en onderdanen een behandeling verleent die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend. De artikelen 42 en 47 van deze overeenkomst vormen ten aanzien van dit artikel 45 bijzondere regels, die als dusdanig de toepassing van genoemd artikel in het concrete geval uitsluiten.

63. Ook al is de situatie van Pavlov te betreuren en onbevredigend, toch kan niet worden bevestigd dat de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije een algemeen beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit bevat, welk beginsel los van de uitoefening van een economische activiteit door Bulgaarse staatsburgers toepasselijk zou zijn, voor zover deze situatie niet valt onder de bepalingen inzake het verkeer van werknemers en zij evenmin kan vallen onder de bepalingen inzake de toegang tot gereglementeerde beroepen.

64. Het Hof is vaak ruimdenkend geweest bij de uitlegging van associatieovereenkomsten, en soms zelfs van partnerschapsovereenkomsten. Maar de door het Hof verdedigde gelijkstelling tussen de strekking van het bepaalde in de verschillende internationale overeenkomsten van de Gemeenschap en het bepaalde in het Verdrag, vond op één of andere wijze steeds een aanknopingspunt in de tekst van de betrokken overeenkomst zelf. In de onderhavige zaak is geen dergelijk aanknopingspunt voorhanden. Wellicht komen wij hier te staan voor de intrinsieke grenzen van het beginsel van de associatie van de Unie met een derde land, die ofschoon zij de toetreding beoogt voor te bereiden, kennelijk niet een even omvattende en complete bescherming biedt als de door de oprichtingsverdragen van de Unie geboden bescherming. Tenzij geen rekening wordt gehouden met de wil van de overeenkomstsluitende partijen en dus het risico wordt genomen dat het belang van de toetreding zelf wordt beperkt, kan mijns inziens niet worden geoordeeld dat de lidstaten via de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije de verbintenis zijn aangegaan om elke discriminatie op grond van nationaliteit af te schaffen, ook voor de toegang tot gereglementeerde beroepen.

65. Onder deze omstandigheden en om bovenvermelde redenen, geef ik het Hof in overweging om te antwoorden dat noch artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de associatieovereenkomst met de Republiek Bulgarije, noch een andere bepaling van de associatieovereenkomst kan gelden in een situatie waarin een Bulgaarse staatsburger vóór de toetreding van Bulgarije tot de Europese Unie de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs wordt geweigerd om reden dat de toepasselijke nationale regeling bepaalt dat uitsluitend Oostenrijkse staatsburgers of daarmee gelijkgestelde personen in Oostenrijk toegang hebben tot het beroep van advocaat.

V – Conclusie

66. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Oberste Berufungs- und Disziplinarkommission als volgt te beantwoorden:

„1) Artikel 38, lid 1, eerste streepje, van de Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Bulgarije, anderzijds, ondertekend op 1 maart 1993, voldoet aan de gestelde voorwaarden voor rechtstreekse werking van een Unierechtelijke bepaling, en kan dus rechtstreeks worden toegepast gedurende de periode van 2 januari 2004 tot en met 31 december 2006.

2) Noch artikel 38, lid 1, eerste streepje, van genoemde associatieovereenkomst, noch een andere bepaling van de associatieovereenkomst, kan gelden in een situatie waarin een Bulgaarse staatsburger vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie de inschrijving op de lijst van advocaten-stagiairs wordt geweigerd om reden dat de toepasselijke nationale regeling bepaalt dat uitsluitend Oostenrijkse staatsburgers of daarmee gelijkgestelde personen in Oostenrijk toegang hebben tot het beroep van advocaat.”