Conclusie van advocaat-generaal Léger van 9 januari 1997. - Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung tegen Deutsches Milch-Kontor GmbH. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Bundesverwaltungsgericht - Duitsland. - Steun voor magere-melkpoeder - Systematische controles - Controlekosten. - Zaak C-272/95.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-01905



Conclusie van de advocaat generaal

1 Het Bundesverwaltungsgericht stelt het Hof in het kader van hetzelfde geschil precies dezelfde vragen als die welke aanleiding gaven tot het arrest van het Hof van 22 juni 1994 in de zaak Deutsches Milch-Kontor(1) (hierna: "arrest van het Hof" of "arrest van 22 juni 1994").

Het gaat om de uitlegging van een aantal communautaire verordeningen houdende de voorwaarden van toekenning van gemeenschapssteun voor magere-melkpoeder dat in een Lid-Staat wordt geproduceerd en bestemd is om in een andere Lid-Staat te worden verwerkt.

2 Volgens de verwijzende rechter hebben de in het arrest van 22 juni 1994 gegeven antwoorden betrekking op een andere feitelijke situatie dan uiteengezet in zijn verzoek en kunnen zij derhalve zijn twijfels omtrent de uitlegging van het gemeenschapsrecht niet opheffen.

3 Zonder de context van de zaak in detail weer te geven - ik verwijs zo nodig naar het arrest van 22 juni 1994 en naar de desbetreffende conclusie van advocaat-generaal Darmon - herinner ik er alleen aan, dat in wezen twee moeilijkheden rijzen. Enerzijds wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de frequentie en de aard van de controles die in het kader van de toepasselijke communautaire regelgeving kunnen worden verricht, en anderzijds over de vraag, of het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is, dat de kosten van de analyses in het kader van de systematische controles van melk die bestemd is om te worden uitgevoerd met het oog op verwerking, worden afgewenteld op de marktdeelnemers.

4 Er zij aan herinnerd, dat de toepasselijke communautaire regeling is ingevoerd om de afzet van de binnen haar werkingssfeer vallende producten te bevorderen, door het gebruik ervan in diervoeder. In beginsel wordt de steun verleend in de staat van verwerking.(2) De Lid-Staten kunnen evenwel van dit stelsel afwijken in dier voege, dat de steun wordt betaald door het land waar het product wordt vervaardigd en niet door het land van verwerking. De Lid-Staten hebben alleen voor de uitvoer van magere-melkpoeder naar Italië van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Voor de voor dat land bestemde producten moet de uitvoerende Lid-Staat dus de steun betalen voor magere-melkpoeder dat op zijn grondgebied wordt geproduceerd, doch bestemd is om in Italië te worden gedenatureerd of verwerkt.(3) De betaling van de steun is onderworpen aan bepaalde voorwaarden.(4)

5 De onderneming Deutsches Milch-Kontor (hierna: "DMK") voert magere-melkpoeder van Duitsland naar Italië uit, waar het poeder tot diervoeder moet worden verwerkt. Het vervoer geschiedt per vrachtwagen met elk een lading van ongeveer 25 ton.

6 Om te verifiëren of deze melk voor steun in aanmerking kwam, liet het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (hierna: "BEF") door het bevoegde douanekantoor van verzending controles uitvoeren. Deze werden systematisch verricht en bestonden uit monsternemingen uit elke vrachtwagenlading voor analyse. De analysekosten van deze controles werden door het BEF afgewenteld op DMK.

7 Het Bundesverwaltungsgericht preciseert in de onderhavige verwijzingsbeschikking(5), dat dit douanekantoor gevestigd is te Hamburg en dat de controles in het kader van het grensoverschrijdende verkeer, doch binnenslands, op grote afstand van de te overschrijden (Duits-Oostenrijkse of Duits-Zwitserse) grens, worden verricht.

8 Aangezien partijen het oneens waren over de vraag, of DMK van het BEF terugbetaling van deze kosten kon vorderen, stelde de verwijzende rechter in zaak C-426/92 het Hof de volgende vragen:

"1) Moet artikel 2, lid 4, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1624/76 van 2 juli 1976, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1726/79 van 26 juli 1979, aldus worden uitgelegd, dat wanneer in Duitsland vervaardigd magere-melkpoeder per vrachtauto naar Italië wordt uitgevoerd om aldaar tot mengvoeder te worden verwerkt, de bevoegde instanties van elke vrachtautolading een monster moeten nemen en laten onderzoeken, alvorens zij de in deze bepaling bedoelde verklaring kunnen afgeven?

2) Zo neen, welke criteria kunnen dan aan artikel 2, lid 1, sub a, van verordening (EEG) nr. 1624/76, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1726/79, juncto artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1725/79 worden ontleend voor de beantwoording van de vraag, met welke frequentie bij de uitvoer per vrachtauto van magere-melkpoeder naar Italië monsters moeten worden genomen?

3) Is het verenigbaar met het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten (artikelen 9, 12 en 16 EEG-Verdrag), het discriminatieverbod (artikel 95 EEG-Verdrag) en ander gemeenschapsrecht, om de exporteur op grond van nationale bepalingen de volle kosten te laten dragen van de - permanente of incidentele - controles?"

9 In het arrest van 22 juni 1994 verklaarde het Hof het volgende:

"1) Artikel 2, leden 1 en 4, van verordening (EEG) nr. 1624/76 van de Commissie van 2 juli 1976 houdende bijzondere voorschriften inzake de betaling van de steun voor magere-melkpoeder dat gedenatureerd of tot mengvoeder verwerkt wordt op het grondgebied van een andere Lid-Staat, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1726/79 van de Commissie van 26 juli 1979, en artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding, in verbinding met artikel 34 EEG-Verdrag, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij niet toestaan dat aan de grens systematische controles worden verricht om na te gaan of magere-melkpoeder dat bestemd is om in een andere Lid-Staat tot mengvoeder te worden verwerkt, qua samenstelling en kwaliteit voldoet aan de voorwaarden waarvan de toekenning van restituties bij uitvoer afhankelijk is. Bovengenoemde bepalingen verzetten zich echter niet tegen controles aan de grens, voor zover deze slechts steekproefsgewijze plaatsvinden.

2) Een retributie die wordt geïnd ter zake van de hierboven bedoelde systematische controles aan de grens, is een ingevolge de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag verboden heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht, ook al stemt zij overeen met de werkelijke kosten van elke controle."

10 Ondanks deze uitspraak stelt het Bundesverwaltungsgericht het Hof thans dezelfde vragen en rechtvaardigt het zulks als volgt.

11 Het merkt op, dat niet alleen in het dictum, maar ook in de rechtsoverwegingen van het arrest van het Hof uitdrukkelijk van systematische "controles aan de grens" sprake is. Daarmee zou het Hof zich hebben gebaseerd op feiten die verschillen van die welke in de verwijzingsbeschikking waren uiteengezet, zodat de zaak nog niet kan worden beslecht. Uit de bewoordingen van het arrest van 22 juni 1994 zou blijken, dat het Hof "controles in de onmiddellijke nabijheid van de grens en niet tevens binnenlandse controles naar aanleiding van een voorgenomen grensoverschrijding" bedoelt, aangezien het "uitsluitend gaat om controles die in de onmiddellijke nabijheid van de grens bij het overschrijden ervan worden uitgevoerd".(6)

12 Het Bundesverwaltungsgericht preciseert in de onderhavige zaak evenwel, dat de betrokken controles in een "bij het voor verzoekster bevoegde douanekantoor van verzending in Hamburg - dus weliswaar in het kader van het grensoverschrijdend verkeer, maar binnenslands, op grote afstand van de te overschrijden grens"(7), zijn verricht.

13 Met de onderhavige prejudiciële verwijzing wordt het Hof uiteindelijk derhalve slechts verzocht te preciseren, of het arrest van 22 juni 1994, zonder wijziging van de door het Hof geformuleerde oplossing, van toepassing is op de uiteengezette feitelijke situatie. Met andere woorden, het Hof wordt alleen gevraagd, of de gestelde vragen, ingeval de controles in het kader van het grensoverschrijdend verkeer, doch binnenslands, op grote afstand van de te overschrijden grens worden verricht, op dezelfde wijze moeten worden beantwoord als wanneer de controles bij de grensoverschrijding worden verricht.

14 Mijns inziens moet de aldus geherformuleerde vraag bevestigend worden beantwoord.

15 Ik zal achtereenvolgens de twee vragen van de verwijzende rechter bespreken en de antwoorden van het Hof toetsen aan de feitelijke omstandigheden zoals thans nader omschreven.

16 Op de eerste twee vragen heeft het Hof geantwoord, dat systematische controles door middel van monsterneming in de uitvoerende Lid-Staat, om na te gaan of magere-melkpoeder qua samenstelling en kwaliteit voldoet aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen, niet zijn voorzien in de toepasselijke communautaire voorschriften en evenmin uit hoofde van een van de vereisten van artikel 36 van het Verdrag gerechtvaardigd zijn, zodat zij bij artikel 34 van het Verdrag verboden maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten zijn.

17 Dat het Hof verwees naar controles aan de grens, lijkt mij geenszins bepalend in de door het Hof gevolgde redenering.

18 Volgens het arrest is de plaats van de controleverrichting van weinig belang. Het zijn de frequentie en de aard van de in casu in het nationale recht voorziene controles - dat wil zeggen de systematische controles door monsterneming - die het Hof in strijd met het gemeenschapsrecht heeft verklaard.

Zo heeft het Hof gepreciseerd, dat grenscontroles met hetzelfde doel toelaatbaar zijn, indien zij van een andere aard zijn en volgens een andere frequentie worden verricht:

"Derhalve mag niet worden uitgesloten, dat de Lid-Staten controles aan de grenzen van de uitgevoerde partijen handhaven, mits die controles sporadisch plaatsvinden."(8) De betrokken gemeenschapsbepalingen "verzetten zich echter niet tegen controles aan de grens, voor zover deze slechts steekproefsgewijs plaatsvinden".(9)

19 De motivering van het arrest van het Hof geldt voor het overige ongeacht de plaats van de betrokken controles.

20 Onder verwijzing naar zijn eerdere rechtspraak(10) heeft het Hof er allereerst aan herinnerd dat

"in het intracommunautaire handelsverkeer iedere systematische controle aan de grens een belemmering [vormt] die kan indruisen tegen de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag".(11)

De litigieuze maatregelen vallen reeds onder het verbod van deze bepalingen, wanneer zij direct of indirect, daadwerkelijk of potentieel de in- en uitvoer tussen de Lid-Staten kunnen belemmeren. Als dergelijke maatregelen gelden alle controleverrichtingen die wegens de erdoor veroorzaakte vertraging en de eventueel hieruit voor de importeur voortvloeiende extra vervoerskosten "de invoer moeilijker of duurder kunnen maken".(12)

Of deze controles bij de daadwerkelijke grensoverschrijding van de goederen met het oog op uitvoer ervan of vóór deze grensoverschrijding, doch altijd met het oog op de grensoverschrijding worden verricht, verandert niets aan het feit dat zij door hun systematisch karakter en de vorm waarin zij worden verricht, "de invoer moeilijker of duurder kunnen maken" en dus de bepalingen van artikel 34 van het Verdrag schenden.

21 Nu vaststaat dat deze controles, zoals beschreven door de verwijzende rechter, ingevolge het gemeenschapsrecht verboden kwantitatieve uitvoerbeperkingen vormen ongeacht de plaats waar zij worden verricht, moet worden onderzocht of de inaanmerkingneming van die plaats wijziging brengt in de beoordeling die het Hof heeft ontleend aan het ontbreken van rechtvaardigingsgronden in de zin van artikel 36 van het Verdrag.

22 Er zijn drie soorten rechtvaardigingsgronden voorgedragen.

23 Wat de eerste twee betreft, waarvan de ene is ontleend aan economische en praktische belangen en de andere aan het argument, dat de controles de keerzijde vormen van de voordelen van vrijwillige deelneming aan een stelsel van restituties bij uitvoer, vormt de inaanmerkingneming van de plaats van de controles mijns inziens geen reden om ze niet op basis van de door het Hof genoemde redenen te verwerpen. Wat de economische en praktische overwegingen betreft, zo merkt het Hof immers op, "volstaat de opmerking, dat artikel 36 van het Verdrag niet kan worden ingeroepen ter rechtvaardiging van op zichzelf doelmatige regelingen of handelwijzen waarvan de beperkende elementen in wezen hun oorzaak vinden in de zorg, de belasting van de administratie of de overheidsuitgaven te verminderen"(13), en wat het tweede argument betreft "volstaat de opmerking, dat systematische controles waarin de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht niet voorzien, niet als een dergelijke keerzijde kunnen fungeren".(14)

24 In zaak C-426/92 trachtte de Commissie de betrokken controles te rechtvaardigen met een argument dat in de onderhavige zaak ter terechtzitting ook door de raadsman van het BEF is aangevoerd, te weten dat "controles aan de grens de enige manier zijn om mogelijke fraude op het traject tussen produktiefabriek en verwerkingsbedrijf te voorkomen".(15) Door dit standpunt overeenkomstig de rechtspraak(16) te verwerpen met de overweging, dat "systematische controles aan de grens evenwel niet verenigbaar [zijn] met de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen"(17), heeft het Hof evenmin een criterium gehanteerd op basis van de plaats van de controleverrichting. Het Hof overwoog namelijk:

"ook al zouden de controles aan de grens fraude tijdens het vervoer op Duits gebied kunnen voorkomen, dan nog bieden zij niet de zekerheid dat de goederen bij aankomst in het verwerkingsbedrijf nog steeds aan de in de gemeenschapsregeling neergelegde minimumvoorwaarden op het gebied van samenstelling en kwaliteit voldoen. Het kan immers niet worden uitgesloten, dat er wordt gefraudeerd tijdens het vervoer op het grondgebied van de landen van doorvoer of van de Lid-Staat van bestemming."(18)

Evenmin bieden de met het oog op grensoverschrijding, doch binnen de uitvoerende staat verrichte controles de garantie, dat in de loop van het af te leggen traject geen fraude zal worden gepleegd.

25 De antwoorden van het Hof op de eerste twee vragen gelden derhalve onverminderd ingeval de controles niet bij de grensoverschrijding, doch bij het bevoegde douanekantoor van verzending te Hamburg plaatsvinden.

26 Met zijn laatste vraag wenst het Bundesverwaltungsgericht te vernemen, of alle kosten van de betrokken controles op de exporteur mogen worden afgewenteld.

27 Ook hier moet het antwoord van het Hof in de eerste prejudiciële procedure mijns inziens worden gehandhaafd. Wederom doet de plaats waar de controle wordt verricht, niets af aan het feit, dat een retributie die wordt geïnd ter zake van de litigieuze systematische controles, "een ingevolge de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag verboden heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht is, ook al stemt zij overeen met de werkelijke kosten van elke controle".(19)

28 Voor de in het arrest van het Hof bedoelde "controles aan de grens" is het mijns inziens irrelevant, op welke geografische plaats zij worden verricht. Of zij bij de grens tussen twee staten of binnenslands in een van die staten worden verricht, heeft weinig belang, zolang een grensoverschrijding zal plaatsvinden.

29 Bepalend is geenszins de plaats waar de controles worden verricht, maar de reden waarom zij worden uitgevoerd, te weten de grensoverschrijding van de vervoerde goederen. Het speelt geen rol of de monsters rechtstreeks aan de grens, bij de grensoverschrijding of bij het bevoegde douanekantoor van verzending worden genomen.

30 Bepalend zijn de aard en de frequentie van de verrichte controles. In het kader van de betrokken regeling zijn door monsterneming verrichte systematische controles volgens het arrest van 22 juni 1994 ontoelaatbaar.

31 Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Bundesverwaltungsgericht, zoals geherformuleerd, te beantwoorden als volgt:

"Het arrest van het Hof van 22 juni 1994 in zaak C-426/92 (Deutsches Milch-Kontor) is van toepassing ongeacht de plaats waar de betrokken controles worden verricht, inzonderheid ook ingeval zij binnenslands, op grote afstand van de te overschrijden grens, worden verricht, voor zover daadwerkelijk een grensoverschrijding zal plaatsvinden."

(1) - Zaak C-426/92, Jurispr. 1994, blz. I-2757.

(2) - Verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en mager melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB 1968, L 169, blz. 4).

(3) - Verordening (EEG) nr. 1624/76 van de Commissie van 2 juli 1976 houdende bijzondere voorschriften inzake de betaling van de steun voor magere-melkpoeder dat gedenatureerd of tot mengvoeder verwerkt wordt op het grondgebied van een andere Lid-Staat (PB 1976, L 180, blz. 9).

(4) - Neergelegd in verordening (EEG) nr. 1726/79 van de Commissie van 26 juli 1979 tot wijziging van de verordeningen (EEG) nrs. 1624/76, 368/77, 443/77 en 1844/77 betreffende steunmaatregelen voor en bijzondere verkoop van magere-melkpoeder bestemd voor diervoeding (PB 1979, L 199, blz. 10), en in verordening (EEG) nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding (PB 1979, L 199, blz. 1).

(5) - Blz. 6, tweede alinea, van de verwijzingsbeschikking.

(6) - Verwijzingsbeschikking, blz. 5.

(7) - Ibidem, blz. 6, tweede alinea, zesde regel.

(8) - R.o. 44; cursivering van mij.

(9) - R.o. 45; cursivering van mij.

(10) - Arresten van 15 december 1976 (zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871, r.o. 14) en 20 september 1988 (zaak 190/87, Moormann, Jurispr. 1988, blz. 4689, r.o. 8), die in r.o. 20 en 21 van het arrest worden aangehaald.

(11) - R.o. 22.

(12) - R.o. 20.

(13) - R.o. 39.

(14) - R.o. 40.

(15) - R.o. 37; cursivering van mij.

(16) - Arrest van 11 februari 1971 (zaak 39/70, Fleischkontor, Jurispr. 1971, blz. 49, r.o. 5).

(17) - R.o. 42.

(18) - R.o. 43.

(19) - R.o. 56.