Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 25 april 2002. - Ministre de l'Intérieur tegen Aitor Oteiza Olazabal. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Conseil d'Etat - Frankrijk. - Vrij verkeer van personen - Beperkingen - Openbare orde - Politiemaatregelen waarbij recht van verblijf van onderdaan van andere lidstaat tot deel van nationaal grondgebied wordt beperkt. - Zaak C-100/01.



Jurisprudentie 2002 bladzijde I-10981



Conclusie van de advocaat generaal

1. Kunnen de autoriteiten van een lidstaat om redenen van openbare orde het verblijfsrecht van werknemers van andere lidstaten beperken tot een gedeelte van het nationale grondgebied? Dat is de vraag die de Franse Conseil d'État bij beschikking van 29 december 2000 het Hof krachtens artikel 234 EG heeft gesteld, waarbij hij verwijst naar de artikelen 6, 8 A en 48 EG-Verdrag (thans de artikelen 12 EG, 18 EG en 39 EG), het evenredigheidsbeginsel en richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (hierna: richtlijn 64/221").

Het rechtskader

Gemeenschapsrecht

2. Met betrekking tot het relevante gemeenschapsrecht moet in het bijzonder worden herinnerd aan het in artikel 6, eerste alinea, EG-Verdrag vastgelegde algemene beginsel dat luidt: Binnen de werkingssfeer van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden."

3. Algemene gelding heeft ook het in artikel 8 A vastgelegde beginsel van vrij verkeer, dat luidt: Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld."

4. Met betrekking tot het vrij verkeer van werknemers zijn deze beginselen neergelegd in artikel 48 EG-Verdrag:

1. Het vrije verkeer van werknemers wordt binnen de Gemeenschap uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode tot stand gebracht.

2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

3. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om,

a) in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling,

b) zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten,

c) in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden,

d) op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen uitvoeringsverordeningen.

[...]"

5. De draagwijdte en de uitvoeringsbepalingen van de in artikel 48, lid 3, EG-Verdrag bedoelde uitzonderingen zijn vastgesteld bij richtlijn 64/221. Zij betreffen in het bijzonder de voorschriften betreffende de toelating op het grondgebied, de afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning en de verwijdering van het grondgebied, die door de lidstaten worden vastgesteld om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid" (artikel 2, lid 1). Artikel 3 van de richtlijn bepaalt, voorzover hier van belang: De maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid moeten uitsluitend berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene" (lid 1); en Het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen vormt op zichzelf geen motivering van deze maatregelen" (lid 2). Voor gemeenschapsonderdanen tegen wie dergelijke maatregelen worden genomen, is bovendien voorzien in speciale procedurele waarborgen (artikelen 6 tot en met 9).

Nationaal recht

6. Wat het nationale recht betreft, moet worden verwezen naar decreet nr. 46-448 van 18 maart 1946, zoals laatstelijk gewijzigd bij decreet nr. 93-1285 van 6 december 1993, inzake de voorwaarden voor de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Frankrijk (hierna: decreet nr. 46-448"). Artikel 2 van dit decreet bepaalt in het bijzonder:

Onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 1 verblijven en reizen vreemdelingen vrij op het grondgebied van Europees Frankrijk.

De minister van Binnenlandse zaken kan evenwel bij besluit bepaalde departementen aanwijzen waarin vreemdelingen vanaf de datum van bekendmaking van dit besluit hun woonplaats niet mogen vestigen zonder voorafgaande toestemming van de prefect van de plaats waarheen zij zich willen begeven.

De verblijfsvergunningen van vreemdelingen met woonplaats in deze departementen bevatten een speciale vermelding waardoor zij geldig worden voor het betrokken departement.

Wanneer een vreemdeling zonder verblijfskaart wegens zijn houding of voorgeschiedenis bijzonder toezicht behoeft, kan de minister van Binnenlandse zaken hem verbieden verblijf te houden in een of meer departementen. De commissaris van de Republiek kan onder dezelfde omstandigheden de territoriale geldigheid van de verblijfskaart of van het vervangende document van de betrokkene beperken tot het departement of, binnen dit departement, tot een of meer districten van zijn keuze. De beslissing van de minister van Binnenlandse zaken en Decentralisatie of van de commissaris van de Republiek wordt vermeld op de verblijfsvergunning van de betrokkene.

De in de voorgaande alinea bedoelde vreemdelingen mogen zich buiten het geldigheidsgebied van hun verblijfsvergunning niet verplaatsen zonder een vrijgeleide van de politiecommissaris of, wanneer er geen politiecommissaris is, van de gendarmerie van hun verblijfplaats.

Een vreemdeling die zijn woonplaats of zijn verblijfplaats in een bepaald gebied heeft gevestigd in strijd met de bepalingen van dit artikel, wordt gestraft met de straffen voor overtredingen van de vijfde categorie."

Feiten en procesverloop

7. Blijkens de verwijzingsbeschikking is de uit San Sebastian (Baskenland) afkomstige Spaanse onderdaan Oteiza Olazabal een militant van de terroristische organisatie ETA (Euskadi Ta Askatasuna; hierna: ETA"). In juli 1986 verliet hij Spanje en begaf hij zich naar Frankrijk, waar hij ging werken en tevergeefs om de status van politiek vluchteling verzocht.

8. In april 1988 werd Oteiza Olazabal door de Franse politie gearresteerd in het kader van een onderzoek naar de ontvoering van een industrieel in Bilbao, waarvan de ETA, die de daad had opgeëist, werd verdacht. In verband met deze zaak werd Oteiza Olazabal door het Tribunal de grande instance te Parijs op 8 juli 1991 wegens lidmaatschap van een criminele vereniging veroordeeld tot een gevangenisstraf van 18 maanden (waarvan zes maanden voorwaardelijk) en tevens tot een verblijfsverbod van vier jaar op Frans grondgebied.

9. Nadat hij zijn straf had uitgezeten, verzocht Oteiza Olazabal de Franse autoriteiten, zich beroepend op zijn hoedanigheid van gemeenschapsonderdaan, om een verblijfskaart, die hem werd geweigerd. Tegelijkertijd weigerden dezelfde autoriteiten echter de door het Tribunal de grande instance opgelegde bijkomende straf uit te voeren. Zij tolereerden de aanwezigheid van Oteiza Olazabal op Frans grondgebied en verleenden hem kortlopende voorlopige verblijfsvergunningen (over een periode vanaf september 1992 tot en met augustus 1996).

10. In juni 1996 besloot Oteiza Olazabal om het departement Hauts-de-Seine (regio Ile-de-France), waar hij sinds zijn komst naar Frankrijk had gewoond, te verlaten en zich te vestigen in het departement Pyrénées-Atlantiques (regio Aquitaine), dat aan de Spaanse autonome gemeenschap Baskenland grenst. Na deze verhuizing vond Oteiza Olazabal naar eigen zeggen een arbeidsplaats als werknemer

11. Inmiddels had de Franse minister van Binnenlandse Zaken Oteiza Olazabal, op basis van politierapporten over diens voortdurende contacten met de ETA, bij een krachtens artikel 2 van decreet nr. 46-448 vastgesteld besluit van 21 maart 1996 verboden om in 31 departementen in het zuidwesten van Frankrijk, waaronder Pyrénées-Atlantiques, en in de regio Parijs te verblijven. Op basis van deze rapporten en op grond van de genoemde bepaling verbood de prefect van Hauts-de-Seine op 25 juni 1996 Oteiza Olazabal bovendien om dit departement zonder toestemming te verlaten.

12. Oteiza Olazabal vocht deze maatregelen aan voor het Tribunal administratif de Paris, dat de maatregelen bij vonnis van 7 juli 1997 nietig verklaarde. De Cour adminstrative d'appel de Paris heeft dit vonnis, met verwerping van het door de minister van Binnenlandse zaken ingestelde hoger beroep, bij arrest van 18 februari 1999 bevestigd. De administratieve rechters in eerste en tweede instantie waren in het bijzonder van mening dat, zoals het Hof in het arrest Rutili heeft vastgesteld, nationale maatregelen die om redenen van openbare orde het vrije verkeer van gemeenschapsonderdanen binnen een lidstaat beperken, terwijl dergelijke maatregelen niet op eigen onderdanen van de betrokken staat kunnen worden toegepast, volgens het gemeenschapsrecht niet zijn toegestaan. Aangezien de in artikel 2 van decreet nr. 46-448 bedoelde speciale toezichthoudende maatregelen slechts ten aanzien van buitenlanders kunnen worden genomen, werden de tegen Oteiza Olazabal overeenkomstig de bestreden bepaling getroffen maatregelen door de genoemde rechters onrechtmatig verklaard.

13. Om deze beslissingen aan te vechten wendde de minister van Binnenlandse zaken zich tot de Conseil d'État, die de behandeling van de zaak op grond van twijfels omtrent de uitlegging van de relevante gemeenschapsregels heeft geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag heeft gesteld:

Verzetten de artikelen 6, 8 A en 48 EG-Verdrag, thans de artikelen 12 [EG], 18 [EG] en 39 [EG], het in het gemeenschapsrecht toepasselijke evenredigheidsbeginsel en de ter uitvoering van het Verdrag vastgestelde bepalingen van afgeleid recht, met name richtlijn 64/221/EEG van 25 februari 1964, zich ertegen dat een lidstaat jegens een onder de verdragsbepalingen vallende onderdaan van een andere lidstaat een administratieve maatregel vaststelt waarbij onder het wettigheidstoezicht van de rechter het verblijf van die persoon tot een deel van het nationale grondgebied wordt beperkt, wanneer redenen van openbare orde in de weg staan aan zijn verblijf op de rest van het grondgebied, of is in een dergelijk geval een overeenkomstig het nationale recht vastgestelde maatregel waarbij hem het verblijf op het grondgebied geheel wordt ontzegd, de enige maatregel tot beperking van het verblijf die jegens hem kan worden getroffen?"

14. In de procedure voor het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Oteiza Olazabal, de Franse, de Spaanse en de Italiaanse regering, en de Commissie. Met uitzondering van de Italiaanse regering hebben deze partijen, en tevens de Belgische regering, ook aan de mondelinge behandeling op 15 januari 2002 deelgenomen.

Juridische beoordeling

Inleiding

15. Met zijn prejudiciële vraag wenst de Conseil d'État in wezen te vernemen, of de genoemde communautaire regels en beginselen de lidstaten toestaan het vrije verkeer van onderdanen van andere lidstaten om redenen van openbare orde te beperken tot een gedeelte van hun grondgebied, dan wel of de enige door het gemeenschapsrecht toegestane maatregel ter bescherming van de openbare orde bestaat in de uitwijzing van die onderdanen uit het gehele nationale grondgebied. Alvorens deze vraag te bespreken, en teneinde de draagwijdte ervan de preciseren, lijkt het mij nuttig om twee korte opmerkingen te maken, één betreffende de in casu relevante gemeenschapsregels, en één over de problemen die het Hof in het licht van het reeds genoemde arrest Rutili moet onderzoeken om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven.

i) De in casu relevante gemeenschapsregels

16. Zoals gezegd, betreft de vraag van de Conseil d'État de artikelen 6 en 8A van het Verdrag, waarin de beginselen van non-discriminatie en vrij verkeer zijn neergelegd, en artikel 48 van het Verdrag, dat deze beginselen speciaal voor het vrij verkeer van werknemers vastlegt. Om te beginnen moet dus worden bezien welke van deze regels in het onderhavige geval van toepassing zijn.

17. Blijkens de nationale processtukken en de bij het Hof ingediende opmerkingen is Oteiza Olazabal sinds zijn komst naar Frankrijk in dat land werknemer geweest, waarbij hij een beroep heeft gedaan op de in artikel 48 EG-Verdrag gewaarborgde rechten betreffende het vrij verkeer van werknemers. In dat geval moet dus, zoals de Commissie en de Franse regering hebben opgemerkt, deze specifieke bepaling (lex specialis) in aanmerking worden genomen en niet de algemene beginselen van de artikelen 6 en 8 A van het Verdrag (lex generalis).

18. Volgens vaste rechtspraak kan artikel 6 van het Verdrag, waarin het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, immers slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het gemeenschapsrecht wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet". Aangezien met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers het non-discriminatiebeginsel evenwel nader is uitgewerkt in de artikelen 48 tot en met 51 van het Verdrag, alsmede in de hierop gebaseerde besluiten van de gemeenschapsinstellingen", heeft het Hof gepreciseerd dat, indien een geval onder deze artikelen van het Verdrag en de op basis daarvan vastgestelde communautaire verordeningen valt, [...] uitlegging van artikel 6 van het Verdrag dus niet noodzakelijk (is)". Evenmin is het algemene beginsel van artikel 8 A EG-Verdrag van toepassing in gevallen waarin het vrije verkeer uitdrukkelijk volgens artikel 48 EG-Verdrag is gewaarborgd. In een naar analogie toepasselijke belangwekkende uitspraak betreffende het recht van vestiging heeft het Hof namelijk verklaard: Artikel 8 A van het Verdrag dat het recht van iedere burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven op algemene wijze formuleert, vindt een bijzondere uitdrukking in artikel 52 van het Verdrag." Daaruit heeft het Hof afgeleid dat waar de casus in het hoofdgeding onder die laatste bepaling valt, geen uitspraak (behoeft) te worden gedaan over de uitlegging van artikel 8 A".

19. Uit het voorgaande volgt dat de prejudiciële vraag niet aan de artikelen 6 en 8 A EG-Verdrag behoeft te worden getoetst, omdat het hoofdgeding onder de werkingssfeer van artikel 48 EG-Verdrag valt

ii) De vragen die het Hof in het licht van het arrest Rutili moet onderzoeken om de verwijzende rechter een nuttig antwoord geven.

20. De vraag van de Conseil d'État over de territoriale werkingssfeer van de door artikel 48, lid 3, van het Verdrag toegestane uitzonderingen verwijst kennelijk, zij het niet uitdrukkelijk, naar het arrest Rutili, dat een gedeeltelijk verblijfsverbod betrof (beperkt tot een gedeelte van het nationale grondgebied) dat de Franse autoriteiten aan een Italiaanse werknemer hadden opgelegd. Overigens stond dit arrest, zoals reeds gezegd, ook centraal in de nationale procedure alsmede in de opmerkingen van al degenen die bij deze procedure betrokken zijn geweest, die uitvoerig zijn ingegaan op de vraag of een afwijking van dit precedent wenselijk zou zijn.

21. In dat arrest verklaarde het Hof in antwoord op een vraag van het Tribunal administratif de Parijs over gerechtvaardigde" beperkingen van het vrij verkeer van werknemers uit hoofde van de openbare orde in de eerste plaats dat waar het Verdrag het recht van toegang tot het grondgebied der lidstaten alsook het recht aldaar te verblijven en zich er vrijelijk te verplaatsen omschrijft, aan het gehele grondgebied dier staten en niet aan bepaalde onderdelen ervan wordt gerefereerd" en in de tweede plaats dat aan het in artikel 48, lid 3, met betrekking tot de handhaving van de openbare orde gemaakte voorbehoud dezelfde draagwijdte toekomt als aan de rechten aan welker uitoefening volgens bedoeld voorbehoud beperkingen kunnen worden gesteld". Op grond van deze overwegingen kwam het Hof tot de slotsom dat krachtens het desbetreffende voorbehoud van artikel 48, lid 3, verblijfsverboden slechts voor het gehele nationale grondgebied kunnen worden opgelegd".

22. Precies naar deze slotsom verwijst de Conseil d'État, die het Hof in wezen verzoekt om herziening van zijn standpunt over de mogelijkheid om uit hoofde van de openbare orde gedeeltelijke verblijfsverboden op te leggen aan werknemers van andere lidstaten.

23. Ik zal straks op deze vraag terugkomen. Hier zou ik echter nog willen beklemtonen dat het Hof in het arrest Rutili dadelijk nadat het in de geciteerde bewoordingen de draagwijdte van het voorbehoud van artikel 48, lid 3 had vastgesteld, als volgt verder ging: dat daarentegen in geval van partiële, tot bepaalde gedeelten van het grondgebied beperkte verblijfsverboden de door het gemeenschapsrecht beschermde personen krachtens artikel 7 van het Verdrag - en binnen het toepassingsgebied van die bepaling - op voet van gelijkheid met de onderdanen van de betrokken lidstaat moeten worden behandeld", met als gevolg dat maatregelen tot beperking van het recht van verblijf die alleen op een gedeelte van het nationale grondgebied van toepassing zijn, door een lidstaat aan onderdanen van andere lidstaten voor wie de bepalingen van het Verdrag gelden slechts kunnen worden opgelegd in de gevallen waarin - en onder de voorwaarden waaronder - zulke maatregelen aan de onderdanen van de betrokken staat kunnen worden opgelegd".

24. Hoewel deze passage niet wordt genoemd in de vraag van de Conseil d'État, die de eventuele discriminerende werking van de volgens artikel 48, lid 3, van het Verdrag toegestane uitzonderingen kennelijk buiten beschouwing laat, ben ik toch van mening dat deze passage voor de beslechting van het hoofdgeding van bijzonder belang is. Immers, juist op deze passage van het arrest Rutili steunen, zoals gezegd, de uitspraken van de administratieve rechter in eerste en tweede instantie, die de aan Oteiza Olazabal opgelegde beperkende maatregelen onrechtmatig hebben verklaard omdat de in decreet nr. 46-448 vastgestelde bijzondere toezichthoudende maatregelen niet aan Franse onderdanen kunnen worden opgelegd. Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, zal met dit aspect rekening moeten worden gehouden bij het onderzoek van de aan het Hof gestelde prejudiciële vraag tegen de feitelijke en juridische achtergrond van het hoofdgeding.

25. Ik zal hierna dus eerst onderzoeken of de lidstaten krachtens artikel 48, lid 3, van het Verdrag het verblijf van onderdanen van andere lidstaten om redenen van openbare orde mogen beperken tot een gedeelte van het nationale grondgebied. Indien dit het geval is, moet vervolgens worden onderzocht of dergelijke beperkende maatregelen, zoals het arrest Rutili zegt, slechts kunnen worden opgelegd in de gevallen waarin - en onder de voorwaarden waaronder - zulke maatregelen aan de onderdanen van de betrokken staat kunnen worden opgelegd". Het gaat er in wezen om, of het algemene verbod van willekeurige discriminatie eveneens geldt voor de krachtens artikel 48, lid 3, van het Verdrag toegestane uitzonderingen, ongeacht of zij het gehele grondgebied of slechts een gedeelte ervan betreffen. Met andere woorden, er moet worden vastgesteld of de in artikel 36, tweede zin, en artikel 73D, lid 3, EG-Verdrag (thans respectievelijk de artikelen 30 EG en 58 EG) met betrekking tot goederen en kapitaal gestelde voorwaarde - beperkingen van het vrij verkeer om redenen van openbare orde mogen geen middel tot willekeurige discriminatie" vormen - ook in het kader van het vrij verkeer van werknemers geldt.

De toelaatbaarheid van een gedeeltelijk verblijfsverbod om redenen van openbare orde

26. Na deze verduidelijking kom ik thans tot de kern van het probleem. Om te beginnen moet worden onderzocht of de lidstaten krachtens artikel 48, lid 3, EG-Verdrag, de bepalingen van de richtlijn 64/221 en het evenredigheidsbeginsel onderdanen van andere lidstaten die zich op het vrij verkeer van werknemers beroepen, om redenen van openbare orde gedeeltelijke (tot een gedeelte van het nationale grondgebied beperkte) verblijfsverboden kunnen opleggen. In dit verband preciseer ik dat het Hof niet behoeft te beoordelen of de door de Franse autoriteiten in casu ingeroepen bijzondere redenen van openbare orde het aan Oteiza Olazabal opgelegde gedeeltelijke verblijfsverbod kunnen rechtvaardigen, maar enkel moet vaststellen of dergelijke verboden, als algemene regel, rechtmatig krachtens artikel 48, lid 3, van het Verdrag kunnen worden opgelegd dan wel of de enige door deze bepaling om redenen van openbare orde toegestane uitzondering op het beginsel van het vrij verkeer van werknemers bestaat in de uitzetting van werknemers van andere lidstaten uit het gehele nationale grondgebied.

27. Zoals reeds gezegd, heeft het Hof op deze vraag in het arrest Rutili reeds geantwoord dat krachtens het desbetreffende voorbehoud van artikel 48, lid 3, verblijfsverboden slechts voor het gehele nationale grondgebied kunnen worden opgelegd" en niet aan bepaalde onderdelen ervan". In dat arrest heeft het Hof dus beslist dat de lidstaten, als algemene regel, niet van het beginsel van het vrij verkeer van werknemers mogen afwijken door tot een gedeelte van het nationale grondgebied beperkte verboden op te leggen. Alle partijen in deze procedure hebben daarover echter een andere mening. Zij achten dergelijke maatregelen in beginsel toelaatbaar, maar zijn het oneens, zoals wij straks zullen zien, over de voorwaarden voor toepassing ervan.

28. Hun voornaamste argumenten zijn dat, wanneer de lidstaten bevoegd zijn aan werknemers uit andere lidstaten om redenen van openbare orde een zo strenge maatregel als uitwijzing uit het gehele nationale grondgebied op te leggen, maatregelen als gedeeltelijke verblijfsverboden, die het vrij verkeer minder beperken, noodzakelijkerwijze ook geoorloofd zijn. Dat zou overigens in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel zijn, omdat de nationale autoriteiten aldus eventueel te treffen beperkende maatregelen aan de daadwerkelijke vereisten van bescherming van de openbare orde kunnen aanpassen. Verder beklemtonen zij dat de in het arrest Rutili vastgestelde draagwijdte van het voorbehoud van artikel 48, lid 3, van het Verdrag geen enkele steun in de tekst van het Verdrag en in de bepalingen van afgeleid recht vindt. In het bijzonder de Commissie wijst erop dat de aan werknemers van andere lidstaten afgegeven verblijfskaart weliswaar krachtens artikel 6 van de richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap geldig moet zijn voor het gehele grondgebied, maar dat op grond van artikel 10 van deze richtlijn uit hoofde van de openbare orde mag worden afgeweken van alle bepalingen van de richtlijn, dus ook van artikel 6.

29. Deze opmerkingen lijken mij overtuigend. Het lijdt geen enkele twijfel dat het recht van toegang tot het grondgebied der lidstaten, alsook het recht aldaar te verblijven en zich er vrijelijk te verplaatsen", zoals omschreven in het Verdrag en in het bijzonder in artikel 48, het gehele grondgebied van die staten betreft, wat overigens, zonodig, nog wordt bevestigd door artikel 6 van richtlijn 68/360. Ik begrijp echter niet waarom de krachtens artikel 48, lid 3, EG-Verdrag toegestane uitzonderingen noodzakelijkerwijze dezelfde draagwijdte moeten hebben als de rechten waarop zij betrekking hebben, en waarom dat de mogelijkheid zou uitsluiten om deze rechten slechts gedeeltelijk te beperken. Ik ben juist van mening dat de betrokken bepaling de uit het vrij verkeer van werknemers voortvloeiende rechten bevestigt en daarbij een voorbehoud maakt voor alle uit hoofde van de openbare orde gerechtvaardigde beperkingen", zonder op enigerlei wijze te verlangen dat dergelijke beperkingen alle genoemde rechten betreffen of dezelfde draagwijdte hebben. Aangezien niets uitdrukkelijk op het tegendeel wijst, lijkt het dus redelijk om ervan uitgaan dat de lidstaten, wanneer zij werknemers van andere lidstaten de toegang en het verblijf op hun grondgebied om redenen van openbare orde zonder meer verbieden en hun daarmee elke mogelijkheid kunnen ontnemen om hun recht van vrij verkeer uit te oefenen, de betrokkenen ook minder harde maatregelen, zoals bijvoorbeeld een tot een gedeelte van het nationale grondgebied beperkt verblijfsverbod, kunnen opleggen.

30. Deze oplossing is niet alleen het meest getrouw aan de bewoordingen van de betrokken bepalingen en ook logischer, maar vindt tevens bijzondere steun in de beginselen en in de rechtspraak. De mogelijkheid om eventuele beperkingen aan de daadwerkelijke behoeften van de bescherming van de openbare orde aan te passen, is namelijk volkomen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel waarmee de lidstaten volgens vaste rechtspraak rekening moeten houden wanneer zij van de door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheden afwijken. Slechts op die wijze kunnen de beperkingen daadwerkelijk worden afgestemd op de concrete behoeften van de bescherming van de openbare orde, zonder verder te gaan dan daarvoor strikt noodzakelijk is.

31. Voor mijn standpunt pleiten ook enkele uitspraken van het Hof waarin het heeft vastgesteld dat nationale maatregelen die de uitoefening van fundamentele vrijheden beperken tot een gedeelte van het grondgebied van de betrokken staat, om gewichtige redenen van algemeen belang gerechtvaardigd kunnen zijn. Zo heeft het in het arrest Albore, waarop de Franse regering zich beroept, beslist dat het weliswaar in beginsel een met artikel 73 EG-Verdrag (thans artikel 56 EG) strijdige beperking van het vrij verkeer van kapitaal zou zijn, wanneer de verkrijging door buitenlanders van bepaalde onroerende zaken in aan de landsgrenzen gelegen provincies" aan een speciale administratieve goedkeuring wordt onderworpen, maar dat een dergelijke beperking geoorloofd zou kunnen zijn indien voor elke zone waarvoor de beperking geldt, was aangetoond dat een niet-discriminerende behandeling van de onderdanen van alle lidstaten voor de militaire belangen van de betrokken staat reële, concrete en ernstige risico's zou opleveren die niet zouden kunnen worden vermeden door minder verdergaande beperkingen". Een ander voorbeeld in die zin is het arrest Bluhme waarin het Hof het op een bepaald eiland (het Deense eiland Laesø) geldende verbod om bijen te houden die niet tot een lokale soort behoren - een beperking van het vrij verkeer van goederen - om redenen van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren krachtens artikel 36 van het Verdrag gerechtvaardigd achtte. In algemenere zin heeft het Hof de mogelijkheid van slechts een gedeeltelijke" uitzondering op de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden stilzwijgend aanvaard in alle zaken waarin het beperkende maatregelen die plaatselijke autoriteiten enkel voor hun territoriale bevoegdheidssfeer hadden genomen, op verschillende gronden gerechtvaardigd achtte.

32. Op grond van deze overwegingen moet dus nader worden ingegaan op de vaststelling in punt 48 van het arrest Rutili, dat krachtens het desbetreffende voorbehoud van artikel 48, lid 3, verblijfsverboden slechts voor het gehele nationale grondgebied kunnen worden opgelegd". Een verduidelijking van dit punt is overigens des te noodzakelijker, omdat deze categorische vaststelling in een volgende passage van hetzelfde arrest aanzienlijk wordt afgezwakt, zo niet stilzwijgend ontkracht, waar het Hof verklaart, zonder evenwel naar artikel 48 te verwijzen, dat maatregelen tot beperking van het recht van verblijf die alleen op een gedeelte van het nationale grondgebied [bijvoorbeeld gedeeltelijke verblijfsverboden] van toepassing zijn, door een lidstaat aan onderdanen van andere lidstaten voor wie de bepalingen van het Verdrag gelden slechts kunnen worden opgelegd in de gevallen waarin - en onder de voorwaarden waaronder - zulke maatregelen aan de onderdanen van de betrokken staat kunnen worden opgelegd".

33. Gelet op het voorgaande ben ik dus op dit punt van mening dat artikel 48, lid 3, van het Verdrag, de bepalingen van richtlijn 64/221 en het evenredigheidsbeginsel aldus moeten worden uitgelegd, dat een verblijfsverbod voor het gehele grondgebied niet de enige maatregel vormt waarmee de lidstaten het vrij verkeer van werknemers die onderdanen van andere lidstaten zijn, om redenen van openbare orde kunnen beperken, omdat ook de mogelijkheid bestaat deze onderdanen een gedeeltelijk verblijfsverbod op te leggen.

De mogelijkheid om een gedeeltelijk verblijfsverbod op te leggen op basis van een regeling die enkel voor buitenlanders in dergelijke beperkingen voorziet

34. Nu duidelijk is dat aan werknemers van andere lidstaten op grond van het voorbehoud in artikel 48, lid 3, EG-Verdrag in beginsel een gedeeltelijk verblijfsverbod kan worden opgelegd, moet nog worden beslist of dergelijke beperkingen - om de formulering van het arrest Rutili te gebruiken - slechts kunnen worden opgelegd in de gevallen waarin - en onder de voorwaarden waaronder - zulke maatregelen aan de onderdanen van de betrokken staat kunnen worden opgelegd", dan wel of zij ook mogen worden opgelegd wanneer voor nationale onderdanen niet is voorzien in soortgelijke verboden.

Argumenten van partijen

35. Met betrekking tot deze vraag betoogt Oteiza Olazabal, dat het Hof niet van zijn standpunt in het arrest Rutili moet afwijken en dus gedeeltelijke verblijfsverboden die aan werknemers van andere lidstaten op basis van een enkel voor buitenlanders geldende regeling, zoals decreet nr. 46-448, zijn opgelegd, ontoelaatbaar moet verklaren. In het bijzonder beklemtoont hij dat de toepassing van dergelijke verboden, omdat een soortgelijke maatregel niet aan Franse onderdanen kan worden opgelegd, een duidelijk met het gemeenschapsrecht strijdige discriminatie op grond van nationaliteit vormt.

36. Alle interveniërende regeringen verdedigen in hun opmerkingen het tegenovergestelde standpunt, namelijk dat een maatregel van de hier in geding zijnde soort hoe dan ook op basis van het voorbehoud van artikel 48, lid 3 is toegestaan. Zij voeren in wezen aan dat, wanneer communautaire werknemers krachtens de hen door het Verdrag verleende rechten hun activiteiten in een andere lidstaat dan hun staat van herkomst mogen verrichten, de door artikel 48, lid 3, toegestane beperkingen van die rechten om redenen van openbare orde slechts van toepassing kunnen zijn op degenen die zich erop beroepen, dat wil zeggen enkel de werknemers van andere lidstaten. In dit verband wijzen zij in het bijzonder op het arrest Van Duyn waarin het ging om een Nederlandse onderdaan die in Engeland bij de Scientology kerk wilde gaan werken, maar aan wie de toegang werd geweigerd. In dat arrest heeft het Hof verklaard dat een lidstaat, met een beroep op de beperkingen die door de openbare orde zijn gerechtvaardigd, als persoonlijk gedrag van de betrokkene in aanmerking mag nemen dat deze is aangesloten bij een groep of organisatie wier activiteiten door de lidstaten als een gevaar voor de maatschappij worden beschouwd en zulks zelfs wanneer geen beperkingen worden opgelegd aan onderdanen van die staat die bij diezelfde groepen of organisaties een soortgelijke dienstbetrekking wensen te aanvaarden als de onderdaan van een andere lidstaat". De Franse en de Spaanse regering voegen hieraan toe dat het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in artikel 48, lid 2, van het Verdrag ook niet tegen deze oplossing kan worden ingebracht, omdat lid 3 van hetzelfde artikel juist toestaat om uit hoofde van de openbare orde van dit verbod af te wijken.

37. Hoewel de Commissie het met de interveniërende regeringen eens is dat maatregelen die op basis van artikel 48 van het Verdrag tegen werknemers uit andere lidstaten worden genomen, niet meteen geacht kunnen worden discriminerend van aard te zijn, neemt zij uiteindelijk toch een ander standpunt in. Volgens haar betekent dat namelijk niet dat die maatregelen noodzakelijkerwijze verenigbaar met het gemeenschapsrecht zijn. Ook moet nog worden nagegaan of de door het Hof in zijn rechtspraak gestelde voorwaarden voor toepassing van de betrokken uitzondering in acht zijn genomen. De Commissie herinnert er in het bijzonder aan, voorzover hiervan belang, dat het Hof in het arrest Adoui en Cornuaille heeft gepreciseerd dat aan de vaststelling van dergelijke maatregelen geen beoordeling van bepaalde gedragingen ten grondslag mag liggen, die op een willekeurige onderscheid ten nadele van de onderdanen van andere lidstaten" zou neerkomen. Op basis van dit arrest, dat haars inziens afwijkt van het eerdere arrest Van Duyn, is de Commissie dan ook van mening dat een lidstaat geen gedeeltelijke verblijfsverboden aan onderdanen van andere lidstaten kan opleggen, wanneer de nationale regeling niet toestaat om ten aanzien van eigen onderdanen die zich in dezelfde situatie bevinden, strafmaatregelen of andere concrete en daadwerkelijke maatregelen ter bestrijding van de omstreden gedragingen te nemen.

Beoordeling

38. Mijnerzijds ben ik van mening dat het Hof wat deze specifieke vraag betreft het arrest Rutili moet bevestigen en in wezen opnieuw moet verklaren dat maatregelen tot beperking van het recht van verblijf die alleen op een gedeelte van het nationale grondgebied van toepassing zijn, door een lidstaat aan onderdanen van andere lidstaten voor wie de bepalingen van het Verdrag gelden slechts kunnen worden opgelegd in de gevallen waarin - en onder de voorwaarden waaronder - zulke maatregelen aan de onderdanen van de betrokken staat kunnen worden opgelegd".

39. Die oplossing lijkt mij in overeenstemming met de geest en de doelstellingen van het Verdrag, omdat zij terecht berust op de gedachte dat uitzonderingen op het vrij verkeer van werknemers die krachtens artikel 48, lid 3, EG-verdrag uit hoofde van de openbare orde geoorloofd zijn, evenals uitzonderingen op andere fundamentele vrijheden, geen willekeurige discriminatie mogen inhouden en dus, wanneer er geen objectieve rechtvaardigingsgronden voor zijn, niet mogen uitlopen op maatregelen die voor onderdanen van andere lidstaten strenger en restrictiever zijn dan voor eigen onderdanen. Met andere woorden, ik ben zowel om principiële redenen als om redenen van systematische coherentie van mening dat artikel 48, lid 3, van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het in de artikelen 36 en 73D EG-Verdrag met betrekking tot het vrij verkeer van goederen en het vrij verkeer van kapitaal uitdrukkelijk genoemde beginsel dat de betrokken afwijkingen geen middel tot willekeurige discriminatie (mogen) vormen", zich tot deze bepaling uitstrekt.

40. Een dergelijke uitlegging blijkt overigens ook uit de communautaire rechtspraak. Immers, precies in deze zin moet volgens mij het reeds genoemde arrest Adoui en Cornuaille worden gelezen dat, zoals Commissie heeft opgemerkt, ten opzichte van het eerdere arrest Van Duyn een beslissende en duidelijke koerswijziging vormt.

41. In die zaak ging het erom of de Belgische autoriteiten op grond van de uitzonderingen op de artikelen 48 en 56 EG-Verdrag een verblijfsvergunning mochten weigeren aan twee Franse vrouwen, omdat zij in België een kennelijk met de openbare orde strijdende activiteit (prostitutie) uitoefenden, die echter voor Belgische onderdanen in geen enkel opzicht strafbaar of verboden was. Bij het onderzoek van deze vraag wees het Hof er om te beginnen op dat op grond van openbare orde-excepties de lidstaten ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten maatregelen kunnen nemen waartoe ten aanzien van eigen onderdanen niet kan worden overgegaan, in dier voege dat zij laatstgenoemden niet van het nationale grondgebied kunnen verwijderen, noch ook de toegang tot dat grondgebied kunnen ontzeggen". Om die reden, aldus het Hof, moet dit verschil in behandeling, dat de aard der te nemen maatregelen betreft, derhalve worden aanvaard". Het heeft er evenwel meteen aan toegevoegd dat de overheid van een lidstaat die tot zulke maatregelen overgaat, aan de uitoefening van haar bevoegdheden geen beoordelingen van bepaalde gedragingen ten grondslag (mag) leggen die op een willekeurig onderscheid ten nadele van de onderdanen van andere lidstaten zouden neerkomen". Om dergelijke gevolgen te vermijden, verklaarde het Hof verder dat een gedraging, op het grondgebied van een lidstaat door een onderdaan van een andere lidstaat begaan, niet kan worden geacht te zijn van de ter rechtvaardiging van beperkingen van toegang of verblijf nodige ernst, wanneer eerstgenoemde lidstaat wegens diezelfde gedragingen, door eigen onderdanen begaan, geen repressieve maatregelen neemt, noch ook andere daadwerkelijke, op bestrijding van zulke gedragingen gerichte maatregelen". Op basis daarvan kwam het Hof tot de slotsom dat een lidstaat krachtens het in de artikelen 48 en 56 van het Verdrag gemaakte voorbehoud van openbare orde, een onderdaan van een andere lidstaat niet van zijn grondgebied mag verwijderen, noch ook hem de toegang tot dat grondgebied mag ontzeggen wegens gedragingen die, indien door de onderdanen van eerstgenoemde lidstaat begaan, geen aanleiding geven tot repressieve maatregelen, noch ook tot andere daadwerkelijke, op bestrijding van zulke gedragingen gerichte maatregelen".

42. Uit dit arrest, dat nadien meermaals werd bevestigd, blijkt dus duidelijk dat de lidstaten, wanneer zij om redenen van openbare orde afwijken van het beginsel van het vrij verkeer van werknemers, niet mogen discrimineren" of een willekeurig" (dus niet gerechtvaardigd) onderscheid mogen maken ten nadele van onderdanen van andere lidstaten, zowel wat de bestrafte handelingen als wat de toepasselijke maatregelen betreft. In de besproken zaak achtte het Hof, zoals reeds gezegd, vooral het feit dat bepaalde gedragingen slechts werden bestraft indien ze door onderdanen van andere lidstaten waren begaan, in strijd met dit beginsel. Het verschil in behandeling dat de aard der te nemen maatregelen betreft", heeft het Hof slechts daarom niet in zijn beoordeling betrokken, omdat het in dat geval ging om weigering van een verblijfsvergunning, dus om een maatregel die volkenrechtelijk niet ten aanzien van eigen onderdanen kan worden genomen. A contrario kan daaruit worden afgeleid dat de lidstaten, wanneer zij zonder objectieve rechtvaardigingsgrond onderdanen van andere lidstaten aan een andere en strengere behandeling onderwerpen wat de aard der te nemen maatregelen" betreft, eveneens het gemeenschapsrecht schenden wegens discriminatie of het maken van een willekeurig onderscheid.

43. Toegepast op het onderhavige geval en dus op de beperkingen van het vrij verkeer van werknemers door gedeeltelijke verblijfsverboden, leidt deze rechtspraak tot het volgende resultaat:

- enerzijds kunnen de nationale autoriteiten krachtens artikel 48, lid 3, EG-Verdrag slechts gedeeltelijke verblijfsverboden opleggen aan onderdanen van andere lidstaten wegens gedragingen in strijd met de openbare orde, wanneer deze gedragingen in dezelfde gevallen en onder dezelfde voorwaarden ook ten aanzien van eigen onderdanen leiden tot repressieve maatregelen of tot andere daadwerkelijke, op bestrijding van zulke gedragingen gerichte maatregelen;

- anderzijds kunnen de nationale autoriteiten onderdanen van andere lidstaten, zonder objectieve rechtvaardigheidsgronden, geen gedeeltelijke verblijfsverboden opleggen, wanneer dergelijke verboden in dezelfde gevallen en onder dezelfde voorwaarden niet aan eigen onderdanen kunnen worden opgelegd.

44. Er kan dus worden geconcludeerd dat de lidstaten, voorzover er geen sprake is van objectieve rechtvaardigheidsgronden, aan onderdanen van andere lidstaten die zich op het vrij verkeer van werknemers beroepen, slechts gedeeltelijke verblijfsverboden om redenen van openbare orde kunnen opleggen in de gevallen waarin en onder de voorwaarden waaronder dergelijke maatregelen op hun eigen onderdanen kunnen worden toegepast.

Conclusie

In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vraag van de Conseil d'État te beantwoorden als volgt:

Artikel 48, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39, lid 3, EG), de bepalingen van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, en het evenredigheidsbeginsel moeten aldus worden uitgelegd, dat een verblijfsverbod voor het gehele grondgebied niet de enige maatregel vormt waarmee de lidstaten het vrije verkeer van werknemers die onderdanen van andere lidstaten zijn, om redenen van openbare orde kunnen beperken, want er bestaat ook de mogelijkheid om deze onderdanen een tot een gedeelte van het grondgebied beperkt verblijfsverbod op te leggen. Zonder objectieve rechtvaardigheidsgronden kunnen de lidstaten aan onderdanen van andere lidstaten die zich op het vrij verkeer van werknemers beroepen, echter slechts gedeeltelijke verblijfsverboden om redenen van openbare orde opleggen in de gevallen waarin en onder de voorwaarden waaronder dergelijke maatregelen op hun eigen onderdanen kunnen worden toegepast."