CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

H. SAUGMANDSGAARD ØE

van 29 november 2018 ( 1 )

Zaak C‑235/17

Europese Commissie

tegen

Hongarije

„Niet-nakoming – Artikel 63 VWEU – Vrij verkeer van kapitaal – Rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond – Nationale regeling waarbij zonder vergoeding de rechten worden afgeschaft die eerder gevestigd zijn ten gunste van rechtspersonen of van natuurlijke personen die niet kunnen aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar van de grond zijn – Bevoegdheid van het Hof om een schending van artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie afzonderlijk vast te stellen”

I. Inleiding

1. Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de vrijheid van vestiging (artikel 49 VWEU), de vrijheid van kapitaalverkeer (artikel 63 VWEU) en het grondrecht op eigendom (artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; hierna: „Handvest”), doordat het de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik op landbouw- en bosbouwgrond ( 2 ) op kennelijk onevenredige wijze heeft beperkt, gelet op inzonderheid de sinds 1 januari 2013 van kracht zijnde bepalingen van de termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (wet nr. LV van 1994 inzake productiegrond; hierna: „wet productiegrond van 1994”), de relevante bepalingen van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (wet nr. CXXII van 2013 betreffende de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond; hierna: „wet landbouwgrond van 2013”), alsook sommige bepalingen van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (wet nr. CCXII van 2013 houdende een aantal bepalingen en overgangsmaatregelen betreffende de [wet landbouwgrond van 2013]; hierna: „wet overgangsmaatregelen van 2013”) en ten slotte § 94, lid 5, van de ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (wet nr. CXLI van 1997 betreffende het grondregister; hierna: „wet grondregister”).

2. De onverenigbaarheid van de litigieuze regeling met de door artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer heeft reeds aanleiding gegeven tot het arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth ( 3 ), en is in mijn conclusie in deze twee gevoegde zaken behandeld. ( 4 ) Over deze problematiek behoef ik dus geen nieuwe uiteenzetting te geven, aangezien overeenkomstig dat arrest het Hof alleen maar kan vaststellen dat het Unierecht op dit punt is geschonden.

3. De onderhavige zaak is echter om een andere reden van belang. Ik breng in herinnering dat het Hof in dat arrest ook was gevraagd of deze regeling verenigbaar was met artikel 17 van het Handvest. Het Hof had het evenwel niet nodig geacht op deze vraag in te gaan. Volgens de Commissie moet het Hof deze keer wel uitspraak doen over deze bepaling, en dat los van het onderzoek in het licht van de vrijheden van verkeer.

4. In deze conclusie zal ik uitleggen waarom, mijns inziens, het Hof niet bevoegd is uitspraak te doen over artikel 17 van het Handvest, zoals de Commissie verzoekt. Subsidiair zal ik de redenen uiteenzetten waarom een toetsing van de litigieuze regeling aan dit artikel 17 mijns inziens hoe dan ook overbodig is. Uiterst subsidiair zal ik ten slotte deze regeling toetsen aan artikel 17, wat mij tot de conclusie zal brengen dat deze regeling onverenigbaar is met het door dit artikel gewaarborgde grondrecht op eigendom.

II. Hongaars recht

A. Regeling inzake het verwerven van landbouwgrond

5. Op grond van de wet productiegrond van 1994 is het natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije verboden om landbouwgrond te verwerven, tenzij het gaat om personen met een permanente verblijfsvergunning en personen die erkend zijn als vluchtelingen. Dat verbod geldt ook voor alle rechtspersonen, zowel buitenlandse als Hongaarse.

6. Deze wet is met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd bij de termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (wet nr. CXVII van 2001 tot wijziging van de [wet productiegrond van 1994]) om natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen ook uit te sluiten van de mogelijkheid om bij overeenkomst een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te vestigen. Na deze wijzigingen bepaalde § 11, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 dat „[v]oor de vestiging van het recht van vruchtgebruik en het recht van gebruik bij overeenkomst [...] de bepalingen van hoofdstuk II betreffende de beperking van eigendomsverwerving van toepassing zijn. [...]”

7. § 11, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 is vervolgens gewijzigd bij de egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (wet nr. CCXIII van 2012 tot wijziging van bepaalde wetten betreffende de landbouw). In zijn nieuwe, gewijzigde versie, die op 1 januari 2013 in werking is getreden, bepaalde § 11, lid 1, dat „[h]et bij overeenkomst gevestigde recht van vruchtgebruik [nietig is], behalve indien het ten gunste van een naast familielid is gevestigd”.

8. Wet nr. CCXIII van 2012 tot wijziging van bepaalde wetten betreffende de landbouw heeft in de wet productiegrond van 1994 ook een nieuwe § 91, lid 1, ingevoegd, volgens welke bepaling „op 1 januari 2013 bestaande rechten van vruchtgebruik die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 30 december 2032, zijn gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, [...] van rechtswege teniet[gaan] op 1 januari 2033”.

9. De wet landbouwgrond van 2013 is vastgesteld op 21 juni 2013 en in werking getreden op 15 december 2013. In § 37, lid 1, van deze wet is het voorschrift behouden dat een bij overeenkomst gevestigd recht van vruchtgebruik of van gebruik op landbouwgrond nietig is, behalve indien het ten gunste van een naast familielid is gevestigd.

10. § 5, punt 13, van deze wet definieert het begrip „naaste familieleden” als „echtgenoot en echtgenote, bloedverwanten in opgaande rechte lijn, geadopteerde kinderen, eigen kinderen en kinderen van de echtgenoot of echtgenote, adoptieouders, stiefouders, alsmede broers en zussen”.

11. De wet overgangsmaatregelen van 2013 is vastgesteld op 12 december 2013 en in werking getreden op 15 december 2013. § 108, lid 1, van deze wet, waarbij § 91, lid 1, van de wet productiegrond van 1994 is ingetrokken, bepaalt dat „[o]p 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik of van gebruik die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 30 april 2014, zijn gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, [...] van rechtswege teniet[gaan] op 1 mei 2014”.

12. § 94 van de wet grondregister bepaalt: „1. Met het oog op de schrapping uit het grondregister van de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik (voor de toepassing van deze paragraaf hierna samen: ‚rechten van vruchtgebruik’) die krachtens § 108, lid 1, van de [wet overgangsmaatregelen van 2013] tenietgaan, moet de natuurlijke persoon die houder van rechten van vruchtgebruik is, op aanmaning van de met het beheer van het register belaste autoriteit, welke wordt verstuurd op uiterlijk 31 oktober 2014, binnen 15 dagen na ontvangst ervan op het daartoe door de minister opgestelde formulier verklaren wat zijn eventuele naaste familieband is met de persoon die op het aan de inschrijving in het register ten grondslag liggende document als eigenaar van de grond is vermeld. Bij gebreke van een verklaring binnen de gestelde termijn wordt na 31 december 2014 geen gevolg meer gegeven aan het verzoek om een bewijs van inschrijving. [...] 3. Indien uit de verklaring geen naaste familieband blijkt of indien binnen de gestelde termijn geen verklaring is afgelegd, schrapt de met het beheer van het grondregister belaste autoriteit, binnen zes maanden na afloop van de termijn waarbinnen de verklaring moet worden afgelegd en uiterlijk op 31 juli 2015, ambtshalve de rechten van vruchtgebruik uit het grondregister. [...]”

B. Burgerlijk recht

13. De bepalingen van de a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény [wet nr. IV van 1959 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek; hierna: „burgerlijk wetboek (oud)”] zijn van kracht gebleven tot 14 maart 2014.

14. § 215 van het burgerlijk wetboek (oud) bepaalde: „(1) Indien de toestemming van een derde persoon of de goedkeuring van de autoriteiten nodig is voor de inwerkingtreding van de overeenkomst, kan de overeenkomst niet in werking treden tot deze toestemming of goedkeuring is gegeven; de partijen blijven evenwel gebonden aan hun verklaringen. De partijen zijn ontheven van hun verbintenis indien de derde persoon of de betrokken autoriteit geen beslissing neemt binnen de termijn die deze partijen samen hebben vastgelegd. [...] (3) Bij gebreke van de nodige toestemming of goedkeuring zijn de rechtsgevolgen van de ongeldigheid op de overeenkomst van toepassing. [...]”

15. § 237 van dit wetboek bepaalde: „(1) Indien een overeenkomst ongeldig is, moet de situatie van vóór de sluiting ervan worden hersteld. (2) Indien herstel van de situatie van vóór de sluiting van de overeenkomst niet mogelijk is, kan de rechter de overeenkomst van toepassing verklaren voor de periode tot aan de uitspraak van zijn vonnis. Een ongeldige overeenkomst kan geldig worden verklaard indien de ongeldigheidsgrond kan worden weggenomen, in het bijzonder in woekerovereenkomsten, wanneer de prestaties van de partijen kennelijk niet gelijkwaardig zijn, door het onevenredige voordeel weg te nemen. In deze gevallen moet terugbetaling worden gelast van de eventueel zonder tegenprestatie verrichte diensten.”

16. De bepalingen van de a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény [wet nr. V van 2013 tot vaststelling van het burgerlijk wetboek; hierna: „burgerlijk wetboek (nieuw)”] zijn in werking getreden op 15 maart 2014.

17. §§ 6:110 en 6:111 van het burgerlijk wetboek (nieuw), die zijn opgenomen in hoofdstuk XIX, met als opschrift „Rechtsgevolgen van de ongeldigheid”, luiden als volgt: „§ 6:110 [Geldigverklaring van de overeenkomst door de rechter, met terugwerkende kracht] (1) Een ongeldige overeenkomst kan door de rechter geldig worden verklaard met terugwerkende kracht tot op de datum waarop de overeenkomst is gesloten, indien a) de wegens de ongeldigheid geleden schade ongedaan kan worden gemaakt door een passende wijziging van de overeenkomst, of indien b) de oorzaak van de ongeldigheid achteraf is verdwenen. (2) Ingeval de ongeldige overeenkomst geldig wordt verklaard, moeten de partijen bij de overeenkomst hun daaruit voortvloeiende wederzijdse verplichtingen nakomen, en bij verbreking van de overeenkomst na de geldigverklaring hebben zij dezelfde verplichtingen als wanneer de overeenkomst geldig was geweest vanaf het moment waarop zij is gesloten. § 6:111 [Geldigheid van de overeenkomst die voortvloeit uit de wil van de partijen] (1) Een overeenkomst wordt geldig met terugwerkende kracht tot op de datum waarop de overeenkomst is gesloten indien de partijen de oorzaak van de ongeldigheid achteraf wegnemen of indien zij bevestigen, ingeval de oorzaak om een andere reden is verdwenen, dat zij de overeenkomst willen sluiten. (2) Ingeval de ongeldige overeenkomst geldig wordt, moeten de partijen bij de overeenkomst de hun in dat kader opgelegde wederzijdse verplichtingen nakomen, en bij verbreking van de overeenkomst na de geldigverklaring rusten op hen dezelfde verplichtingen als wanneer de overeenkomst geldig was geweest vanaf het moment waarop zij is gesloten. (3) Ingeval de partijen de oorzaak van de ongeldigheid achteraf wegnemen en overeenkomen dat de overeenkomst voor de toekomst geldig is, zijn op de tot dan toe uitgevoerde prestaties de rechtsgevolgen van de ongeldigheid van toepassing.”

III. Feiten en precontentieuze procedure

18. In Hongarije is de verwerving van landbouwgrond door buitenlanders sinds lang aan beperkingen onderworpen. Zo bepaalde wet nr. I van 1987 inzake grond ( 5 ) dat buitenlandse natuurlijke of rechtspersonen deze grond slechts na voorafgaande toestemming van de Hongaarse regering door koop, ruil of schenking in eigendom konden verkrijgen.

19. Bij een op 1 januari 1992 in werking getreden regeringsbesluit ( 6 ) is vervolgens de mogelijkheid om landbouwgrond te verwerven uitgesloten voor personen die geen onderdaan zijn van Hongarije, met uitzondering van personen met een permanente verblijfsvergunning en personen die zijn erkend als vluchteling. De wet productiegrond van 1994 heeft dit verbod daarna uitgebreid tot zowel buitenlandse als Hongaarse rechtspersonen.

20. Dit wettelijke kader legde daarentegen geen bijzondere beperkingen op voor de vestiging van rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond.

21. Door een op 1 januari 2002 in werking getreden wijziging van de wet productiegrond van 1994 ( 7 ) zijn de beperkingen inzake de verwerving van landbouwgrond echter naar de vestiging van die rechten van vruchtgebruik uitgebreid. Bijgevolg konden noch natuurlijke personen van buitenlandse nationaliteit, noch rechtspersonen dergelijke rechten verkrijgen.

22. In het kader van zijn toetreding tot de Europese Unie is aan Hongarije bij wijze van overgangsperiode een periode van tien jaar vanaf de datum van toetreding toegekend – dat wil zeggen tot en met 30 april 2014 –, waarin het de beperkingen inzake de verwerving van landbouwgrond mocht handhaven. Hongarije diende onderdanen van de Unie die gedurende ten minste drie jaar in Hongarije hebben verbleven en daar hun activiteit hebben uitgeoefend evenwel al vanaf 1 mei 2004 toe te staan landbouwgrond te verwerven onder dezelfde voorwaarden als Hongaarse onderdanen. ( 8 )

23. Toen het einde van deze overgangsperiode naderde, heeft de Hongaarse wetgever een nieuw amendement op de wet productiegrond van 1994 ( 9 ) goedgekeurd, waarbij vanaf 1 januari 2013 enkel nog tussen naaste familieleden rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond konden worden gevestigd. De wet landbouwgrond van 2013, die eind 2013 is vastgesteld en op 1 januari 2014 in werking is getreden, heeft deze regel gehandhaafd. ( 10 )

24. De op 1 januari 2013 in werking getreden regels bepaalden dat de op die datum bestaande rechten van vruchtgebruik, die voor onbepaalde tijd of voor een bepaalde tijd die eindigt na 31 december 2032 waren gevestigd op grond van een overeenkomst tussen personen die geen naaste familieleden zijn, ex lege moesten worden afgeschaft binnen een overgangsperiode van twintig jaar. Deze rechten moesten derhalve uiterlijk op 1 januari 2033 van rechtswege tenietgaan.

25. § 108, lid 1, van de op 15 december 2013 in werking getreden wet overgangsmaatregelen van 2013 heeft die overgangsperiode echter aanzienlijk verkort. Overeenkomstig deze bepaling moesten de op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik van rechtswege tenietgaan op 1 mei 2014, met uitzondering van de overeenkomsten tussen naaste familieleden.

26. Op 17 oktober 2014 heeft de Commissie Hongarije een aanmaningsbrief gestuurd, omdat zij met name ( 11 ) van mening was dat deze lidstaat inbreuk maakte op de artikelen 49 en 63 VWEU alsook op artikel 17 van het Handvest door bepaalde eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond aldus af te schaffen. Hongarije heeft hierop geantwoord bij brief van 18 december 2014, waarin het deze inbreuken betwistte.

27. Omdat de Commissie dit antwoord ontoereikend achtte, heeft zij op 19 juni 2015 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij vasthield aan het standpunt dat Hongarije die bepalingen van het Unierecht had geschonden door overeenkomstig § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 bepaalde rechten van vruchtgebruik met ingang van 1 mei 2014 ex lege af te schaffen. Deze lidstaat heeft geantwoord bij brieven van 9 oktober 2015 en 18 april 2016, waarin hij concludeert dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan de beweerde niet-nakomingen.

28. Tegelijk heeft de nationale rechter die de verzoeken om een prejudiciële beslissing had ingediend, welke tot het arrest SEGRO en Horváth hebben geleid, zicht tot de Alkotmánybíróság (grondwettelijk hof, Hongarije) gewend met verzoeken betreffende met name de verenigbaarheid van deze § 108, lid 1, met de Hongaarse grondwet.

29. Bij arrest nr. 25 van 21 juli 2015 heeft de Alkotmánybíróság geoordeeld dat deze bepaling de grondwet gedeeltelijk schendt, voor zover de nationale wetgever niet in een vergoedingsregeling heeft voorzien voor de eigenaars van de grond waarop de afgeschafte rechten van vruchtgebruik waren gevestigd, en heeft hij de wetgever tot 31 december 2015 de tijd gegeven om dit te verhelpen. Deze rechter heeft het beroep verworpen voor het overige. De door de Alkotmánybíróság aan de Hongaarse wetgever verleende termijn is verstreken zonder dat de vereiste maatregelen zijn vastgesteld.

IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

30. Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming is ingesteld op 5 mei 2017.

31. In haar verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof: – vast te stellen dat Hongarije de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 49 en 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest, doordat het een regeling heeft vastgesteld die het vruchtgebruik op landbouwgrond beperkt, en – Hongarije te verwijzen in de kosten.

32. Hongarije verzoekt het Hof: – het beroep van de Commissie ongegrond te verklaren, en – de Commissie te verwijzen in de kosten.

33. Op 9 juli 2018 heeft een pleitzitting plaatsgevonden, waarop vertegenwoordigers van de Commissie en Hongarije aanwezig waren.

V. Analyse

A. Ontvankelijkheid

34. In haar verweerschrift noch in haar dupliek heeft de Hongaarse regering aangevoerd dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is. Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor een dergelijk beroep echter van openbare orde, zodat het Hof ze ambtshalve moet onderzoeken. ( 12 )

35. Uit een vergelijkende lezing van het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift komt naar voren dat de Commissie in het verzoekschrift het voorwerp van het geschil, zoals afgebakend in dat advies, lijkt te hebben uitgebreid in strijd met de vaste rechtspraak van het Hof, die een dergelijke uitbreiding verbiedt. ( 13 )

36. Dienaangaande merk ik op dat de Commissie in het met redenen omkleed advies Hongarije heeft verweten de op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond tussen personen die geen naaste familieleden zijn, ex lege te hebben afgeschaft krachtens § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013.

37. Uit het petitum in de inleiding van het verzoekschrift, dat in punt 1 van deze conclusie is weergegeven, blijkt echter dat het beroep in rechte van de Commissie méér nationale bepalingen betreft dan zij in haar met redenen omkleed advies heeft betwist en waarvan sommige geen betrekking hebben op de afschaffing van reeds bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond, maar op de vestiging van rechten op deze grond. ( 14 ) In de conclusies van haar verzoekschrift verwijt de Commissie Hongarije bovendien niet dat het eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik heeft „afgeschaft”, maar meer algemeen dat het de rechten van vruchtgebruik op die grond heeft „beperkt”.

38. Dit wijst erop dat het beroep van de Commissie niet alleen betrekking heeft op de afschaffing ex lege van bepaalde bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond bij § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013, maar ook strekt tot de veroordeling van Hongarije op grond dat het de mogelijkheid om dergelijke rechten in de toekomst te vestigen tot de naaste familieleden van de eigenaar van de grond heeft beperkt.

39. Op een hierover ter terechtzitting gestelde vraag heeft Hongarije geantwoord dat het ervan uitgaat dat het beroep van de Commissie in essentie betrekking heeft op de afschaffing ex lege van de eerder gevestigde rechten van vruchtgebruik. Deze lidstaat wijst er echter op dat het verzoekschrift van de Commissie incoherent en onbegrijpelijk is, gelet op de dubbelzinnigheid die in de drie vorige punten van deze conclusie is uiteengezet. De Commissie heeft betoogd dat het niet haar bedoeling is het voorwerp van het geding, zoals dat is afgebakend in het met redenen omkleed advies, te wijzigen: alleen de afschaffing van de bestaande rechten van vruchtgebruik is aan de orde.

40. Mijns inziens is de dubbelzinnigheid van het verzoekschrift van de Commissie niet van dien aard dat haar beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hongarije heeft zijn rechten van verdediging kunnen doen gelden en heeft erkend te hebben begrepen wat de essentie van dit beroep is, namelijk de afschaffing ex lege, bij § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013, van de op 30 april 2014 bestaande rechten van vruchtgebruik die op landbouwgrond zijn gevestigd ten gunste van personen die geen naaste familieleden van de eigenaar van de grond zijn. Bijgevolg ben ik van mening dat dit beroep ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op deze problematiek, en dat het dus niet-ontvankelijk is voor het overige.

B. Eerste grief (verenigbaarheid van de litigieuze regeling met de artikelen 49 en 63 VWEU)

41. Met haar eerste grief verzoekt de Commissie het Hof in wezen vast te stellen dat § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 onverenigbaar is met de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging en de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer.

42. Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof in het arrest SEGRO en Horváth was gevraagd of de litigieuze regeling verenigbaar was met deze twee vrijheden van verkeer. Het heeft echter geoordeeld dat deze regeling uitsluitend in het licht van de vrijheid van kapitaalverkeer moest worden onderzocht. ( 15 )

43. In de onderhavige zaak stelt de Commissie dat het Hof deze keer de litigieuze regeling in het licht van de twee aangevoerde vrijheden van verkeer dient te onderzoeken.

44. Volgens haar kan deze regeling immers, afhankelijk van het geval, de ene of de andere van deze vrijheden schenden. Sommigen van de door deze regeling getroffen particulieren hadden een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond in Hongarije verworven voor speculatieve doeleinden, terwijl anderen door middel van een dergelijk recht hun economische activiteit uitoefenden. Terwijl het eerste geval onder de vrijheid van kapitaalverkeer valt, houdt het tweede verband met de vrijheid van vestiging. Gelet op de omstandigheden die aan de orde waren in de zaken die tot het arrest SEGRO en Horváth aanleiding hebben gegeven, kon het Hof zich er in dat arrest weliswaar toe beperken deze regeling alleen te onderzoeken in het licht van de vrijheid van kapitaalverkeer, maar het kan in casu niet hetzelfde doen. In het kader van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming, dat een objectief karakter heeft ( 16 ), moet deze regeling in het algemeen worden onderzocht, in het licht van alle vrijheden die in deze verschillende gevallen van toepassing kunnen zijn.

45. De Hongaarse regering is daarentegen van mening dat er geen reden is om in de onderhavige zaak op dit punt een andere aanpak te hanteren dan in het arrest SEGRO en Horváth.

46. Ik deel deze mening. Mijns inziens dient de litigieuze regeling ook in casu enkel te worden onderzocht in het licht van de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer.

47. Het is juist dat deze regeling aanleiding geeft tot een cumulatie van mogelijk toepasselijke vrijheden van verkeer ( 17 ): ten eerste zou een particulier zich kunnen beroepen op de vrijheid van vestiging van artikel 49 VWEU als hij een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond heeft verworven om zijn economische activiteit uit te oefenen, aangezien „het recht om onroerende goederen op het grondgebied van een andere lidstaat te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, het noodzakelijk complement [is]” op deze vrijheid ( 18 ); ten tweede volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de nationale bepalingen die investeringen in onroerende goederen regelen, onder de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer vallen, ook als die beleggingen zijn bestemd om een economische activiteit te kunnen uitoefenen. ( 19 )

48. Bij een dergelijke cumulatie van toepasselijke vrijheden toetst het Hof echter – althans in zijn recente rechtspraak – of een van deze twee vrijheden ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden. Is dat het geval, dan hanteert het Hof het beginsel „de bijzaak volgt de hoofdzaak” en onderzoekt het de litigieuze regeling uitsluitend in het licht van de overheersende vrijheid. ( 20 ) Om te beoordelen of er een verhouding „hoofdzaak/bijzaak” tussen de vrijheden in kwestie bestaat, wordt geen rekening gehouden met de situatie van de bij het geschil betrokken particulieren, maar wel met het voorwerp van de nationale regeling in kwestie. ( 21 )

49. Het aspect van een regeling zoals § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 dat verband houdt met het vrije kapitaalverkeer, heeft voorrang boven het aspect dat de vrijheid van vestiging betreft. Deze regeling heeft immers betrekking op grondeigendom en is in het algemeen van toepassing op het vruchtgebruik op landbouwgrond, zodat zij niet is beperkt tot situaties waarin een dergelijk recht is gevestigd om een economische activiteit uit te oefenen. ( 22 ) In deze context zijn eventuele beperkingen van de vrijheid van vestiging ten gevolge van deze regeling een onvermijdelijk gevolg van de beperking van de vrijheid van kapitaalverkeer. Met andere woorden, de eventuele beperkingen van de vrijheid van vestiging zijn onlosmakelijk verbonden met die van de vrijheid van kapitaalverkeer. ( 23 )

50. Bijgevolg is er geen reden voor een autonome toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 49 VWEU. ( 24 ) Anders dan de Commissie betoogt, rechtvaardigt het objectieve karakter van de procedure wegens niet-nakoming niet dat het Hof afwijkt van zijn rechtspraak over de cumulatie van toepasselijke vrijheden. Dit zou moeilijk zijn te verenigen met het vereiste van een verstandig gebruik van middelen. Daarnaast herinner ik eraan dat het Hof de verhouding „hoofdzaak/bijzaak” niet op een subjectieve manier bepaalt, rekening houdend met de situatie van de bij het geschil betrokken particulieren, maar op een objectieve manier, op basis van het voorwerp van de litigieuze regeling. Ik stel overigens vast dat het Hof deze rechtspraak in een aanzienlijk aantal arresten houdende vaststelling van een niet-nakoming heeft toegepast. ( 25 )

51. Ik breng in herinnering dat het Hof in het arrest SEGRO en Horváth heeft geoordeeld dat een regeling zoals § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 niet alleen de vrijheid van kapitaalverkeer belemmert, maar ook indirecte discriminatie kan opleveren op grond van nationaliteit of van herkomst van het kapitaal.

52. Bovendien heeft het Hof in dit arrest uitgesloten dat deze regeling kan worden gerechtvaardigd door de redenen die de Hongaarse regering aanvoert ter verdediging ervan ( 26 ), gelet op met name haar onevenredige karakter.

53. In de onderhavige conclusie behoeft dus niet te worden ingegaan op de verenigbaarheid van deze regeling met de bij artikel 63 VWEU gewaarborgde vrijheid van kapitaalverkeer. Op dit punt is de eerste grief van de Commissie om de in het arrest SEGRO en Horváth vermelde redenen ontegenzeglijk gegrond. Ik verwijs de lezer dan ook naar deze redenen en naar mijn conclusie in deze zaken. ( 27 )

54. Het is juist dat de Commissie in haar verzoekschrift schending heeft aangevoerd van de algemene Unierechtelijke beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen op grond dat de litigieuze regeling noch in een overgangsperiode, noch in een vergoeding had voorzien in het kader van de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik. ( 28 ) Uit dit verzoekschrift blijkt echter dat de Commissie deze beginselen „ten overvloede” aanvoert, dat wil zeggen slechts als extra argumenten in de analyse van de verenigbaarheid van deze regeling met de aangevoerde vrijheden van verkeer. Aangezien haar eerste grief gegrond is om andere redenen, hoeft het Hof geen uitspraak te doen over de beginselen in kwestie. ( 29 ) Ter terechtzitting heeft de Commissie overigens bevestigd dat zij geen autonome toetsing van deze beginselen wenste en voorts betoogd dat de vraag of deze beginselen zijn geëerbiedigd, niet kan worden beantwoord los van het onderzoek in het licht van de vrijheden van verkeer. Ik deel deze analyse volledig, zoals ik hierna zal uitleggen. ( 30 )

C. Tweede grief (verenigbaarheid van de litigieuze regeling met artikel 17 van het Handvest)

55. Met haar tweede grief verzoekt de Commissie het Hof in wezen vast te stellen dat § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 in strijd is met het bij artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom.

1. Argumenten van partijen

56. De Commissie voert aan dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten van toepassing zijn wanneer een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Dat is het geval wanneer deze regeling de uitoefening van een of meer door het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer kan belemmeren en de betrokken lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang om een dergelijke belemmering te rechtvaardigen.

57. Hoewel het Hof niet is ingegaan op de vraag inzake de eerbiediging van de grondrechten in het arrest SEGRO en Horváth, dient het deze vraag in het onderhavige beroep wel te beantwoorden.

58. Dienaangaande voert de Commissie aan dat het bij artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom de door de litigieuze regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik omvat. Dit artikel betreft in ruime zin alle rechten met een vermogenswaarde waaruit vanuit het oogpunt van de rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

59. De inmenging in dit recht gebeurt, zoals bij een onteigening, in geval van afschaffing, intrekking of verlies de facto van een goed, ook wanneer een dergelijke afschaffing zoals in casu betrekking heeft op slechts twee van de drie bestanddelen van eigendom, namelijk het recht van gebruik en van bezit.

60. De afschaffing die in de onderhavige zaak aan de orde is, kan niet worden gerechtvaardigd. Deze afschaffing berust op het onjuiste algemene vermoeden dat alle overeenkomsten van vruchtgebruik tussen niet-familieleden zijn gesloten om te ontsnappen aan de regels die het verwerven van de eigendom van landbouwgrond beperken. Daarnaast is deze afschaffing onverwacht en onvoorzienbaar, is niet voorzien in de vereiste overgangsperiode en is tegelijk de eerder ten behoeve van de investeerders toegekende overgangsperiode van twintig jaar verkort. Ook al zou zij te rechtvaardigen zijn, deze afschaffing is bovendien niet evenredig.

61. De Hongaarse regering betoogt dat een afzonderlijke toetsing van de litigieuze regeling aan het Handvest niet nodig is.

62. In de eerste plaats volgt hoe dan ook uit arrest nr. 25 van de Alkotmánybíróság van 21 juli 2015 dat de afschaffing ex lege van de rechten van vruchtgebruik in kwestie niet te vergelijken is met onteigening. Bovendien wordt deze afschaffing gerechtvaardigd door het algemeen belang. Op grond van de civielrechtelijke regels die de eigenaar verplichten met de vroegere vruchtgebruiker een financiële regeling overeen te komen waarvan de uitvoering onmiddellijk kan worden geëist bij het tenietgaan van het recht van vruchtgebruik, kan deze vruchtgebruiker voorts een eerlijke, globale en tijdige vergoeding verkrijgen voor zijn verliezen.

63. In de tweede plaats heeft artikel 17, lid 1, van het Handvest geen betrekking op de rechten van vruchtgebruik die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, aangezien zij onrechtmatig en te kwader trouw zijn verkregen.

2. Analyse

a) Overwegingen vooraf

64. De tweede grief van de Commissie is opmerkelijk. Bij mijn weten is het immers voor het eerst dat deze instelling het Hof verzoekt vast te stellen dat een lidstaat een bepaling van het Handvest niet heeft geëerbiedigd. ( 31 ) De Commissie had dit echter aangekondigd. Sinds haar mededeling van 2010 over de tenuitvoerlegging van het Handvest heeft de Commissie te verstaan gegeven dat zij „[i]ndien nodig [...] inbreukprocedures [zal] instellen tegen de lidstaten wegens niet-naleving van het Handvest bij de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie”. ( 32 ) Zij had zich tot op heden echter duidelijk terughoudend opgesteld. ( 33 )

65. De onderhavige zaak is de eerste van een reeks beroepen ( 34 ) waarmee de Commissie het Hof verzoekt, in een eerste grief, een beslissing te nemen over de verenigbaarheid van een regeling van een lidstaat met de door het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer en vervolgens, in een afzonderlijke grief, deze regeling aan het Handvest te toetsen.

66. De ontvankelijkheid van een dergelijk beroep roept geen vragen op in het licht van artikel 258 VWEU. ( 35 ) Volgens dit artikel kan de Commissie beroep instellen tot vaststelling dat een lidstaat „een van de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen”. De verplichtingen in kwestie omvatten ontegenzeglijk de door het Handvest gewaarborgde rechten, waarvan de verbindende kracht voortvloeit uit de verwijzing in artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, dat bepaalt dat het Handvest „dezelfde juridische waarde als de Verdragen” heeft.

67. Het Hof is evenwel alleen bevoegd om een niet-nakoming van de door het Handvest gewaarborgde rechten vast te stellen indien de bepalingen ervan bindend zijn voor deze lidstaat in de situatie in kwestie. ( 36 ) De onderhavige zaak roept dus opnieuw de vraag op of het Hof bevoegd is om te oordelen over de naleving door de lidstaten van de in de rechtsorde van de Unie erkende grondrechten.

68. Het is belangrijk niet uit het oog te verliezen in welke context deze vraag rijst. In wezen is de mate waarin de lidstaten krachtens het Unierecht zijn gebonden aan de vereisten inzake bescherming van de grondrechten, een fundamenteel en netelig constitutioneel vraagstuk, dat betrekking heeft op de bevoegdheidsverdeling in de Unie. De lidstaten verplichten te handelen met eerbiediging van de grondrechten zoals zij in het Unierecht zijn vastgesteld, heeft tot gevolg dat de mogelijkheden inzake regelgeving en beleid in deze lidstaten worden beperkt, terwijl de bevoegdheid van de Unie om het spectrum van mogelijkheden te bepalen, dienovereenkomstig groter wordt. De grondrechten kunnen derhalve tot centralisatie leiden. ( 37 ) Bovendien is op institutioneel niveau de vraag aan de orde in welke mate het Hof als rechter in laatste aanleg de bevoegdheid heeft zich in de plaats te stellen van de nationale constitutionele hoven en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ( 38 ) om de regelingen en handelingen van de lidstaten te toetsen aan de grondrechten.

69. De opstellers van het Handvest, die zich zonder enige twijfel bewust waren van deze problemen, hebben ervoor gezorgd dat dit Handvest uitdrukkelijk slechts in bepaalde omstandigheden op de nationale wetgevingen van toepassing is. Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen ervan gericht tot de lidstaten, maar „uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”. Bovendien preciseren het Handvest en de Verdragen dat het Handvest de werkingssfeer van het recht van de Unie niet uitbreidt tot buiten de bevoegdheden van de Unie, geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie schept, noch de in de Verdragen neergelegde bevoegdheden en taken wijzigt. ( 39 )

70. In zijn arrest Åkerberg Fransson ( 40 ) heeft het Hof geoordeeld dat: „[d]e door het Handvest gewaarborgde grondrechten moeten [...] worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt” en dat „er geen gevallen kunnen zijn waarin het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden”, zodat „[w]anneer het Unierecht toepasselijk is, [dit] impliceert [...] dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten toepassing vinden”. Aldus heeft het Hof bevestigd dat er een „historische continuïteit” ( 41 ) bestaat tussen zijn rechtspraak over de inroepbaarheid van de als algemene beginselen van het Unierecht erkende grondrechten en de werkingssfeer van het Handvest.

71. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen de gevallen waarin de lidstaten zijn gebonden aan de in de rechtsorde van de Unie erkende grondrechten, gewoonlijk in – minstens – twee categorieën worden gerangschikt.

72. Ten eerste blijkt uit vaste rechtspraak sinds het arrest Wachauf ( 42 ) dat deze grondrechten de lidstaten binden bij de uitvoering van Unieregelingen, zodat de lidstaten zijn gehouden deze regelingen zo veel mogelijk in overeenstemming met bedoelde rechten toe te passen. ( 43 )

73. Ten tweede blijkt uit de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest ERT ( 44 ) dat, wanneer een lidstaat in een nationale regeling afwijkt van het Unierecht en zich daarvoor beroept op een door dit recht erkende rechtvaardigingsgrond, hij deze regeling daarmee slechts kan rechtvaardigen wanneer zij in overeenstemming is met die grondrechten.

74. De Commissie baseert haar tweede grief op deze „ERT”-rechtspraak. Volgens haar is artikel 17, lid 1, van het Handvest in casu van toepassing, aangezien Hongarije met de litigieuze regeling is afgeweken van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van kapitaalverkeer.

75. De Commissie verzoekt het Hof echter een eventuele schending van het Handvest niet te onderzoeken in het kader van een mogelijke rechtvaardiging van de litigieuze regeling op grond van de aangevoerde verkeersvrijheden – het voorwerp van de eerste grief –, maar los daarvan, om de niet-nakoming van het Handvest autonoom te laten vaststellen. Deze instelling is immers in wezen van mening dat de eventuele schending van het Handvest afzonderlijk moet worden onderzocht wanneer een nationale regeling die afwijkt van een verkeersvrijheid, ook de door het Handvest gewaarborgde grondrechten kan beperken.

76. Ik deel dit standpunt niet. Zoals ik heb geconcludeerd in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth ( 45 ), in overeenstemming met de „ERT”-rechtspraak, kan het Hof de vraag of een door het Handvest gewaarborgd grondrecht is geschonden, net zoals de vraag of de door de Commissie in haar eerste grief ( 46 ) aangevoerde beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen zijn geëerbiedigd, niet los van de vraag inzake schending van de verkeersvrijheden onderzoeken. Het lijkt mij bijgevolg nodig in de onderhavige conclusie de redenen voor mijn standpunt meer in detail uiteen te zetten.

b) „Bestaansreden” en beperkingen van de „ERT”-rechtspraak

77. Om te beginnen dient in herinnering te worden gebracht dat de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest ERT, een Griekse regeling betrof, die een nationale radio- en televisieomroeporganisatie het radio- en televisiemonopolie toekende. In deze context moest het Hof zich buigen over een reeks vragen over de verenigbaarheid van een dergelijk monopolie met het Unierecht en met artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( 47 ), dat het recht op vrijheid van meningsuiting waarborgt.

78. De betrokken regeling had discriminerende gevolgen voor programma’s uit andere lidstaten. Zij was bijgevolg onverenigbaar met het vrije verkeer van diensten van artikel 59 EG (thans artikel 56 VWEU), tenzij zij haar rechtvaardiging vond in een van de uitdrukkelijk bij de artikelen 56 en 66 EG vastgestelde gronden ( 48 ), namelijk de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. ( 49 )

79. In dit stadium was artikel 10 van het EVRM voor het Hof interessant. Het Hof heeft eraan herinnerd dat het nationale wettelijke regelingen die niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, niet kon toetsen aan dit verdrag ( 50 ) en geoordeeld dat het in casu kon ingaan op de vraag of deze regelingen verenigbaar waren met de grondrechten. ( 51 )

80. Meer in het bijzonder wanneer de Helleense Republiek zich beriep op artikel 56 juncto artikel 66 EG ter rechtvaardiging van de litigieuze regeling, heeft het Hof geoordeeld dat „deze door het gemeenschapsrecht geboden rechtvaardigingsgrond” moest worden „uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen en met name de fundamentele rechten”. Bijgevolg kan deze regeling slechts in aanmerking komen voor de in deze artikelen genoemde uitzonderingen „wanneer zij in overeenstemming is met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert” ( 52 ), daaronder begrepen de in artikel 10 van het EVRM neergelegde vrijheid van meningsuiting, een algemeen rechtsbeginsel dat onderdeel is geworden van het gemeenschapsrecht. ( 53 ) Met andere woorden, de eerbiediging van de grondrechten werd opgenomen in de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de rechtvaardigingsgronden inzake openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. ( 54 )

81. Op het eerste gezicht is de logica achter de „ERT”-rechtspraak niet zo vanzelfsprekend als die welke ten grondslag ligt aan het arrest Wachauf ( 55 ) met betrekking tot de gevallen waarin de lidstaten het Unierecht ten uitvoer leggen.

82. De „Wachauf”-rechtspraak past immers volledig in de logica op basis waarvan het Hof heeft erkend dat de grondrechten wezenlijk deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie ( 56 ): ten eerste moeten particulieren worden beschermd tegen onrechtmatige inmengingen van de Unie in hun rechten; ten tweede kunnen de lidstaten het optreden van de Unie niet herzien in het licht van hun eigen grondwettelijke norm, anders wordt afbreuk gedaan aan de eenheid, de voorrang en de doeltreffendheid van het Unierecht. De nationale normen gelden dus niet, maar daartegenover staat dat het Hof de grondrechten die voortvloeien uit de „gemeenschappelijke constitutionele traditie der lidstaten” opneemt in de algemene rechtsbeginselen waarvan het de eerbiediging verzekert. ( 57 ) Aangezien de tenuitvoerlegging van de meeste beleidsmaatregelen van de Unie bij de lidstaten berust, is het noodzakelijk de toepassing van de in de rechtsorde van de Unie erkende grondrechten uit te breiden tot deze staten wanneer zij aldus als „gemachtigden” van de Unie handelen. Zodra het beleid van de Unie ten uitvoer wordt gelegd, is de Unie gehouden te verzekeren dat de lidstaten geen grondrechten schenden in haar naam. ( 58 )

83. In een „ERT”-situatie daarentegen legt de betrokken lidstaat met de nationale regeling in kwestie niet het beleid van de Unie ten uitvoer, maar een nationaal beleid dat onder zijn bevoegdheden valt. ( 59 ) Daarbij „botst” deze lidstaat – al dan niet opzettelijk – met een rechtsregel van de Unie, zoals de bij het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer, en probeert hij deze regeling te rechtvaardigen. ( 60 )

84. Mijns inziens liggen aan de „ERT”-rechtspraak drie – onderling verbonden maar toch verschillende – normatieve rechtvaardigingsgronden ten grondslag, die de „bestaansreden” ervan vormen.

85. Allereerst is de vraag in hoeverre de lidstaten op geldige wijze kunnen afwijken van de vrijheden van verkeer, ontegenzeglijk een Unierechtelijke vraag. ( 61 ) Hoe groot deze afwijkingsmogelijkheid is, hangt af van de uitlegging van de Verdragsbepalingen betreffende deze vrijheden. Dit kan niet worden bepaald door elke lidstaat afzonderlijk volgens zijn eigen waarden, anders wordt afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid en eenvormige toepassing van deze vrijheden in alle lidstaten. Deze mogelijkheid moet worden begrensd gelet op de beginselen en waarden van de Unie. ( 62 )

86. Vervolgens weerspiegelt het arrest ERT het beginsel dat het Unierecht, met inbegrip van de Verdragsbepalingen betreffende de vrijheden van verkeer, altijd moet worden uitgelegd in overeenstemming met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Indien het Hof immers een met deze grondrechten strijdige nationale regeling toelaatbaar zou achten in het licht van deze vrijheden, zou dat erop neerkomen te aanvaarden dat de vrijheden in kwestie een betekenis kunnen hebben die dergelijke schendingen tolereert, wat in strijd is met het hier gememoreerde uitleggingsbeginsel. ( 63 )

87. Ten slotte is een analyse in het kader van de grondrechten in bepaalde omstandigheden noodzakelijk om het geschil inzake vrijheden van verkeer op te lossen. Bepaalde rechtvaardigingsgronden zijn immers onlosmakelijk verbonden met vragen inzake grondrechten. Dat is in het bijzonder het geval wanneer een lidstaat een reden in verband met de openbare veiligheid of een grondrecht van zijn nationale rechtsorde aanvoert om zich te rechtvaardigen. ( 64 ) Een voorbeeld hiervan is de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC) ( 65 ). Ik breng in herinnering dat in deze zaak een Ierse regeling aan de orde was die verbood te informeren over de in andere lidstaten beschikbare mogelijkheden van abortus, die tot voor kort grondwettelijk verboden was in Ierland. Indien het Hof in dit arrest, anders dan het heeft geoordeeld, had aangenomen dat deze regeling het vrije verkeer van diensten belemmert, had het moeten ingaan op de door Ierland aangevoerde rechtvaardigingsgrond, te weten het recht op leven, zoals dat is opgevat in de Ierse grondwet. In dat kader zou het methodologisch en normatief gezien heel moeilijk zijn geweest geen afweging te maken tussen dit recht en de vrijheid van meningsuiting. ( 66 )

88. In latere arresten, in het bijzonder in het arrest Familiapress ( 67 ), heeft het Hof de „ERT”-rechtspraak uitgebreid tot de gevallen waarin een lidstaat een afwijking van de vrijheden van verkeer probeert te rechtvaardigen, niet met een in het VWEU uitdrukkelijk vastgestelde uitzondering – openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid –, maar met een van de in de rechtspraak van het Hof aanvaarde ongeschreven rechtvaardigingsgronden – „dwingende eisen”, „dwingende redenen van algemeen belang” of „doelen van algemeen belang” genoemd.

89. Het is een aanzienlijke, maar mijns inziens gerechtvaardigde uitbreiding. Geen onderscheid behoeft immers te worden gemaakt naargelang een lidstaat zich beroept op een in het VWEU uitdrukkelijk vastgestelde uitzondering dan wel op een ongeschreven rechtvaardigingsgrond. ( 68 ) In beide gevallen baseert hij zich op een bepaling van het VWEU die deze afwijking mogelijk maakt – bij de ongeschreven rechtvaardigingsgronden is het de regel van het vrije verkeer zelf – en is de logica dezelfde: deze bepaling wordt „uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen en met name de fundamentele rechten”. ( 69 )

90. Uit het voorgaande volgt dat de „ERT”-rechtspraak berust op de uitlegging van de Verdragsbepalingen betreffende de vrijheden van verkeer in het licht van de grondrechten. Het onderzoek van de grondrechten is erop gericht de vraag te beantwoorden of deze vrijheden van verkeer zijn geëerbiedigd. ( 70 ) Deze rechtspraak maakt het mogelijk een door een lidstaat aangevoerde rechtvaardigingsgrond af te wijzen wegens inbreuk op een in de rechtsorde van de Unie erkend grondrecht. ( 71 )

91. In het kader van de „ERT”-rechtspraak is de vraag inzake de grondrechten dus onlosmakelijk verbonden met die inzake de vrijheden van verkeer. Bijgevolg is het mijns inziens zowel methodologisch als normatief gezien niet mogelijk deze twee vragen van elkaar te scheiden, zoals de Commissie in de onderhavige zaak voorstelt.

92. Door de inwerkingtreding van het Handvest is deze analyse in de tot nog toe gewezen arresten van het Hof niet onderuitgehaald. Dienaangaande herinner ik eraan dat het Hof in het arrest Pfleger e.a. ( 72 ) heeft bevestigd dat de „ERT”‑rechtspraak van toepassing blijft in het kader van het Handvest. Meer in het bijzonder heeft het Hof in dit arrest geoordeeld dat „[h]et gebruik door een lidstaat van de in het Unierecht neergelegde uitzonderingen om een belemmering van een door het [VWEU] gewaarborgde fundamentele vrijheid te rechtvaardigen, moet [...] worden geacht ‚het recht van de Unie ten uitvoer [te] brengen’ in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest”. ( 73 )

93. In de tegen de achtergrond van het Handvest gewezen arresten Berlington Hungary e.a. ( 74 ), AGET Iraklis ( 75 ) en Global Starnet ( 76 ) heeft het Hof de „ERT”‑rechtspraak op een heel orthodoxe wijze toegepast door bij de analyse van een mogelijke rechtvaardigingsgrond voor de betrokken nationale regelingen in het licht van de toepasselijke vrijheden van verkeer rekening te houden met de grondrechten.

94. Het is juist dat het Hof in het arrest Pfleger e.a. ( 77 ) de vraag of de betrokken nationale regeling in overeenstemming is met de artikelen 15 tot en met 17 van het Handvest, formeel heeft gescheiden van de vraag inzake de vrijheden van verkeer. Mijns inziens is het echter onmogelijk eenduidige conclusies uit dit arrest te trekken. Ten eerste kon de nationale regeling in kwestie worden gerechtvaardigd in het licht van de vrijheden van verkeer, waarbij het Hof de evenredigheidstoetsing heeft verwezen naar de verwijzende rechter. ( 78 ) In deze context was een aanvullende analyse van deze regeling in het licht van de bepalingen van het Handvest gerechtvaardigd vanuit het „ERT”-oogpunt. Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat een afzonderlijke toetsing van deze bepalingen van het Handvest in concreto niet nodig was, waarbij het erop heeft gewezen dat, indien de nationale regeling een onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting mocht vormen, zij automatisch onverenigbaar zou zijn met deze bepalingen, zodat een dergelijk toetsing niet nodig was. ( 79 ) Zoals ik heb vermeld in mijn conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth ( 80 ), zaait het arrest Pfleger e.a. ( 81 ) hooguit twijfel over de mogelijkheid om een vermeende schending van het Handvest te onderzoeken los van de vraag inzake schending van de verkeersvrijheden.

c) Overwegingen die mijns inziens het Hof ervan zouden moeten weerhouden de „ERT”-rechtspraak uit te breiden

95. In mijn ogen volgt de tweede grief van de Commissie niet uit de eenvoudige logica van de „ERT”-rechtspraak. Mijns inziens gaat het om een nieuwe uitbreiding – zelfs een onjuiste opvatting – van deze rechtspraak.

96. De Commissie verzoekt het Hof, niet meer en niet minder, om een nationale regeling die reeds strijdig is met het primaire Unierecht, te toetsen aan een door het Handvest gewaarborgd grondrecht. Door zich al dan niet bevoegd te verklaren om over de tweede grief van de Commissie een beslissing te nemen, zal het Hof een keuze maken tussen twee verschillende filosofieën betreffende de plaats van de grondrechten in de „afwijkingssituaties”.

97. Een eerste filosofie volgt uit het arrest ERT: in de „afwijkingssituaties” lost het Hof een probleem van grondrechten als zodanig niet op zoals een constitutioneel hof. Het behandelt een dergelijk probleem voor zover dat nodig is om na te gaan of een lidstaat gegronde redenen heeft om af te wijken, in het bijzonder, van een vrijheid van verkeer. Met andere woorden, het Hof neemt een beslissing over vragen inzake grondrechten wanneer zij binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, in haar functionele dimensie.

98. Volgens een tweede filosofie, die in casu door de Commissie is voorgesteld, staat het toezicht op de eerbiediging van de grondrechten los van de vraag inzake de verenigbaarheid met de vrijheden van verkeer. De beperking van deze vrijheden fungeert als een toegangspoort tot de werkingssfeer van het Handvest. Door deze deur op een kier te zetten, verbindt de lidstaat zich ertoe de erin opgenomen grondrechten te eerbiedigen en is het Hof bevoegd om autonoom een beslissing te nemen over de verenigbaarheid van de betrokken nationale regeling met elk van deze grondrechten.

99. Voor de Commissie is een toetsing van de wetgevingen van de lidstaten aan het Handvest in zaken zoals deze nodig om de eerbiediging van de rechtsstaat in deze staten te verzekeren. De vaststelling van een schending van het Handvest in deze zaken vormt voor de particulieren die door de wetgevingen in kwestie worden getroffen, een concretisering van deze rechtsstaat. Bovendien verhoogt een dergelijke toepassing van het Handvest de zichtbaarheid ervan en leidt zij tot een legitimatie van het Unierecht in de ogen van alle onderdanen van de Unie.

100. Mijns inziens dient het Hof het bij de eerste filosofie te houden en mag het zich niet op het terrein wagen waarnaar de Commissie het wil leiden.

101. In de eerste plaats dient eraan te worden herinnerd dat in de rechtsorde van de Unie een even belangrijke dimensie van de rechtsstaat als de bevordering van een beleid inzake grondrechten bestaat in de eerbiediging van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. ( 82 ) Hierbij staat de legitimiteit op het spel van een beslissing van het Hof inzake een nationaal beleid op grond van de grondrechten waarvan het de eerbiediging verzekert.

102. Voor een juiste bevoegdheidsverdeling meen ik dat hoe meer de Unie overeenkomstig haar bevoegdheden over een beleid en instrumenten beschikt om gemeenschappelijke regels op een bepaald gebied vast te stellen, hoe legitiemer het voor haar is om de eerbiediging van de grondrechten af te dwingen zoals deze in het Unierecht zijn neergelegd. Ik breng in herinnering dat de betrokken lidstaat in een afwijkingssituatie per definitie handelt op een gebied waar geen instrument van de Unie bestaat dat de materie uniformeert, harmoniseert of zelfs coördineert. Deze lidstaat brengt een nationaal beleid ten uitvoer dat onder zijn bevoegdheden valt. Alleen een vrijheid van verkeer is van toepassing, te weten een negatieve harmonisatienorm, hoe belangrijk die ook is. Met andere woorden, het Unierecht begrenst de bevoegdheid van de lidstaten om hun nationale beleidskeuzes ten uitvoer te brengen, maar het Unierecht verleent hun deze bevoegdheid niet ( 83 )en legt niet vast hoe deze bevoegdheid moet worden uitgeoefend. ( 84 )

103. Zoals in de punten 85 tot en met 87 van de onderhavige conclusie is opgemerkt, bestaan er desondanks normatieve rechtvaardigingsgronden voor de „ERT”-rechtspraak: (1) het vereiste om de eenvormigheid en de doeltreffendheid van de vrijheden van verkeer te verzekeren, (2) de verplichting om het VWEU altijd uit te leggen op een wijze die de grondrechten eerbiedigt en (3) de noodzaak zich over deze rechten uit te spreken om het geschil over deze vrijheden te beslechten.

104. Wanneer de door de Commissie in de onderhavige zaak voorgestelde filosofie wordt gevolgd, houden deze rechtvaardigingsgronden echter geen steek meer: (1) er kan moeilijk staande worden gehouden dat een risico voor de eenvormigheid en de doeltreffendheid van de verkeersvrijheden moet worden weggenomen, omdat de nationale regeling hoe dan ook onverenigbaar is met deze vrijheden, (2) het gaat niet meer om de uitlegging van het VWEU in het licht van de grondrechten, maar om de autonome toepassing van een grondrecht, en (3) een beslissing inzake de grondrechten is niet nodig om het geschil over deze vrijheden te beslechten. Dan blijft nog alleen het argument van de „werkingssfeer van het Unierecht” over, niet in haar functionele dimensie maar louter formeel: er is een afwijking van het Unierecht, dus het Handvest is van toepassing. Ik ben er echter geenszins zeker van dat dit argument een voldoende normatieve rechtvaardigingsgrond vormt om te legitimeren dat het Hof een nationaal beleid toetst aan de grondrechten waarvan het de eerbiediging verzekert. ( 85 )

105. In de tweede plaats kan een uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof inzake grondrechten in de „afwijkingssituaties” niet worden gerechtvaardigd door de inwerkingtreding van het Handvest. Dienaangaande kan ik alleen maar in herinnering brengen dat het Handvest de bevoegdheden van de Unie juist niet mocht uitbreiden. ( 86 ) Een uitbreiding van de „ERT”-rechtspraak druist overigens in tegen de historische logica, gelet op het vaststellingsproces van dit instrument.

106. Artikel 51, lid 1, van het Handvest, dat bepaalt dat het Handvest de lidstaten alleen bindt wanneer zij het recht van de Unie „ten uitvoer brengen”, heeft op zijn zachtst gezegd een woelig redactioneel proces gekend, waarin is gebleken dat de vrees bestond dat het Handvest door het Hof ruim zou worden toegepast om de nationale wetgevingen te toetsen. ( 87 ) Zoals iedereen weet, is het resultaat dubbelzinnig: enerzijds lijkt de definitieve versie van de tekst van deze bepaling de „afwijkingssituaties” uit te sluiten, maar anderzijds vermelden de toelichtingen bij het Handvest ( 88 ) het arrest ERT. Uit dit proces blijkt echter duidelijk de wens om voorzichtigheid aan de dag te leggen bij de toepassing van het Handvest op nationaal beleid: het geldt in de eerste plaats voor de instellingen, organen en instanties van de Unie en „alleen” in een beperkt aantal gevallen voor de lidstaten. Gelet op de termen die de opstellers van het Handvest in dit artikel 51, lid 1, hebben gekozen, en ondanks de toelichtingen erbij, is deze voorzichtigheid in het bijzonder voor de „afwijkingssituaties” geboden.

107. In deze context kon het Hof in het arrest Åkerberg Fransson ( 89 ) terecht oordelen dat zijn bevoegdheid inzake grondrechten dezelfde bleef ( 90 ), en derhalve een welkome coherentie verzekeren tussen de werkingssfeer van het Handvest en die van de algemene beginselen van het Unierecht. Een uitbreiding van zijn bevoegdheid in „afwijkingssituaties”ten opzichte van de situatie vóór het Handvest is daarentegen moeilijk in overeenstemming te brengen met de wens van de opstellers van het Handvest. Inzonderheid ben ik er geenszins zeker van dat het toetsen van een nationale regeling aan de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, terwijl dat niet nodig is voor de oplossing van het vraagstuk van de vrijheden van verkeer, in overeenstemming is met de logica die ten grondslag ligt aan de beperking die deze opstellers hebben gesteld in artikel 51, lid 1, ervan. Het is nog veel minder in overeenstemming met deze logica om bijvoorbeeld een belemmering van het vrije verkeer van goederen aan te grijpen als een gelegenheid om een nationale wetgeving afzonderlijk en autonoom te herzien vanuit het oogpunt van een aan de werknemers verleend grondrecht, zoals artikel 31 van het Handvest („Rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden”).

108. In de derde plaats dient in herinnering te worden gebracht dat de Unie beschikt over een beschermingssysteem voor de grondrechten op meerdere niveaus, dat ook is gebaseerd op de nationale grondwetten en het EVRM, waarbij alle lidstaten partij zijn. ( 91 )

109. Het feit dat het Hof in een „afwijkingssituatie” geen beslissing neemt over een vraag inzake grondrechten betekent dus niet dat er lacunes zijn in de bescherming van de grondrechten van de burgers van de Unie vanuit het oogpunt van het systeem. Zij beschikken over nationale beroepsmiddelen en, wanneer deze zijn uitgeput, kunnen zij beroep instellen bij het EHRM.

110. Op het gebied van grondrechten zou het Hof zich dus moeten concentreren op de gebieden die echt onder zijn verantwoordelijkheid vallen, te weten in de eerste plaats het optreden van de Unie zelf en van de lidstaten wanneer zij haar beleid ten uitvoer leggen. ( 92 ) Ter zake moet het Hof zijn taak zo rigoureus mogelijk vervullen. ( 93 ) Is het in „afwijkingssituaties” evenwel echt de verantwoordelijkheid van de Unie en het Hof om op te treden wanneer dat niet nodig is om de vraag inzake de vrijheden van verkeer op te lossen en de eenheid of werking van het Unierecht te verzekeren?

111. Als hoogste instantie voor de uitlegging van het Unierecht heeft het Hof de verantwoordelijkheid om de eerbiediging van zulke rechten binnen de bevoegdheidssfeer van de Unie te verzekeren. ( 94 ) Anders dan de nationale constitutionele hoven en het EHRM, heeft het Hof niet als specifieke taak om de eventuele schendingen van de grondrechten door de lidstaten te bestraffen. Derhalve kan ik het Hof alleen maar aanraden in „afwijkingssituaties” zijn bevoegdheid ter zake strikt uit te leggen.

112. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof primair in overweging de tweede grief van de Commissie af te wijzen.

d) Subsidiair: afzonderlijke toetsing aan artikel 17 van het Handvest in de onderhavige zaak is overbodig

113. Indien het Hof zich bevoegd acht om een beslissing te nemen over de tweede grief van de Commissie, concludeer ik subsidiair dat een afzonderlijke toetsing van § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 aan artikel 17 van het Handvest hoe dan ook overbodig is.

114. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt immers dat een nationale regeling die de vrijheden van verkeer beperkt, ook de rechten beperkt die zijn neergelegd in artikel 15 („Vrijheid van beroep en recht om te werken”), artikel 16 („Vrijheid van ondernemerschap”) en artikel 17 („Recht op eigendom”) van het Handvest. Aangezien deze beperking niet kan worden gerechtvaardigd in het kader van deze vrijheden van verkeer, is zij krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest ( 95 ) evenmin toelaatbaar met betrekking tot deze artikelen 15 tot en met 17. ( 96 )

115. Hoewel een afzonderlijke analyse in het kader van de artikelen 15 en 16 van het Handvest in het algemeen niet is gerechtvaardigd – de inhoud van deze artikelen stemt overeen met die van de in het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer –, is volgens de Commissie een dergelijke analyse in casu echter noodzakelijk, op grond dat de inhoud van artikel 17 van het Handvest ruimer is dan die van de vrijheid van kapitaalverkeer of de vrijheid van vestiging.

116. Dit argument kan mij moeilijk overtuigen. Ik merk meteen op dat het Hof in de in punt 114 van deze conclusie vermelde rechtspraak geen onderscheid heeft gemaakt tussen de artikelen 15, 16 en 17 van het Handvest, mijns inziens om een eenvoudige reden: het recht op eigendom is een door de vrijheden van verkeer beschermd economisch recht, net zoals de vrijheid van beroep en de vrijheid van ondernemerschap, zodat zij elkaar inhoudelijk zo niet volledig dan toch minstens grotendeels overlappen. ( 97 ) Zoals ik in de analyse van de eerste grief in herinnering heb gebracht ( 98 ), vormen de nationale wetgevingen die de toegang tot eigendom beperken, met name tot grondeigendom, of het gebruik ervan regelen, beperkingen van de vrijheid van kapitaalverkeer (primair) en de vrijheid van vestiging (subsidiair).

117. Bij wetgeving zoals § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 is er wel degelijk een volledige overlapping tussen het recht op eigendom en de vrijheid van kapitaalverkeer.

118. In het arrest SEGRO en Horváth heeft het Hof immers geoordeeld dat een regeling die voorziet in het tenietgaan van bij overeenkomst verkregen rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond, „op grond van het voorwerp [ervan]” het vrije verkeer van kapitaal beperkt aangezien deze regeling „de belanghebbende [...] de mogelijkheid [ontneemt] om het genot te blijven hebben van het door hem verkregen recht [...], alsook de mogelijkheid om dat recht te vervreemden”. ( 99 ) Dezelfde overwegingen leiden tot de conclusie dat de litigieuze regeling een bij artikel 17, lid 1, van het Handvest verboden „ontneming van eigendom” inhoudt. ( 100 )

119. Bovendien heeft het Hof in dit arrest geoordeeld dat de litigieuze regeling niet kan worden gerechtvaardigd krachtens de artikelen 63 en 65 VWEU, gelet op met name factoren die kunnen aantonen dat deze regeling onverenigbaar is met artikel 17 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, namelijk ten eerste het feit dat maatregelen hadden kunnen worden vastgesteld die minder diep ingrijpen in de betrokken rechten van vruchtgebruik, om de door Hongarije nagestreefde doelen te verwezenlijken ( 101 ), en ten tweede het ontbreken van een passende vergoedingsregeling voor de getroffen houders van vruchtgebruik ( 102 ).

120. Met andere woorden, de uit te voeren analyses om vast te stellen dat er een inmenging is in de door artikel 63 VWEU en artikel 17 van het Handvest gewaarborgde rechten alsook dat deze inmenging onmogelijk is te rechtvaardigen, berusten op dezelfde factoren, die in wezen tot hetzelfde resultaat leiden.

121. Dat een afzonderlijke toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest naast de voorafgaande toetsing aan artikel 63 VWEU artificieel zou zijn, blijkt in deze context nog uit het feit dat partijen in het kader van de tweede grief hoofdzakelijk dezelfde argumenten aanvoeren als in het kader van de eerste grief en zelfs alleen daarnaar verwijzen.

122. Ik ben evenmin overtuigd van het argument van de Commissie dat een afzonderlijke toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest noodzakelijk is om particulieren een betere positie voor de nationale rechter te verzekeren, in het bijzonder in het kader van eventuele beroepen tot schadevergoeding tegen de Hongaarse Staat.

123. Ik betwijfel sterk of een eventueel arrest van het Hof tot vaststelling van niet-nakoming van artikel 17 van het Handvest de betrokken particulieren een toegevoegde waarde biedt. Hun belangen zijn reeds beschermd door artikel 63 VWEU, een norm met rechtstreekse werking die voor de nationale rechter kan worden ingeroepen. Op grond van dit artikel bevat de litigieuze regeling dezelfde beperkingen als die welke worden bestraft door artikel 17 van het Handvest – ontneming van eigendom zonder vergoeding – en hebben de betrokken particulieren tegelijkertijd recht op een rechtvaardige vergoeding voor deze ontneming. Kortom, het Hof zou niet falen in zijn opdracht om de door de particulieren aan het Unierecht ontleende rechten te beschermen als het zich niet uitspreekt over dit artikel 17. Wat in het bijzonder eventuele schadevorderingen tegen de staat betreft, kunnen de ter zake in het Unierecht gestelde voorwaarden ( 103 ) reeds zijn vervuld gelet op de onverenigbaarheid van de litigieuze regeling met artikel 63 VWEU. In deze context zullen deze particulieren geen groter nadeel kunnen aanvoeren door zich op meer Unierechtelijke normen te beroepen.

124. Een dergelijke toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17, lid 1, van het Handvest kan mijns inziens evenmin worden verricht met als enige doel het de Commissie mogelijk te maken een verzoek in te dienen om Hongarije een hogere geldboete of dwangsom op te leggen in een eventuele toekomstige procedure wegens niet-nakoming na niet-nakoming. Aangezien de door het VWEU gewaarborgde vrijheden van verkeer fundamentele normen van het primaire Unierecht vormen, wordt een schending van deze vrijheden op zich reeds als „ernstig” aangemerkt voor de berekening van de financiële sancties. ( 104 ) Ik zie niet in wat de vaststelling inzake schending van het recht op eigendom zou toevoegen aan de afweging in de onderhavige zaak.

125. Ten slotte is een autonome toetsing aan artikel 17, lid 1, niet geboden op de enkele grond dat de procedure wegens niet-nakoming een objectieve procedure is en dat het daarom aan de Commissie staat om uit te maken welke regels beweerdelijk door de lidstaat zijn geschonden, waarbij het Hof dient te onderzoeken of de gestelde niet-nakoming al dan niet reëel is. ( 105 )

126. Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat de in artikel 258 VWEU vastgestelde procedure ertoe strekt te doen vaststellen dat een gedraging van een lidstaat in strijd is met het Unierecht. Deze procedure heeft als doel de daadwerkelijke opheffing van dergelijke niet-nakomingen en de gevolgen daarvan. ( 106 ) Zoals ik heb proberen aan te tonen, beschermen artikel 63 VWEU en artikel 17, lid 1, van het Handvest in casu dezelfde belangen en bestraffen zij dezelfde obstakels van de nationale wetgeving. Antwoorden vanuit het oogpunt van alleen artikel 63 VWEU volstaat bijgevolg om dat doel te realiseren.

127. In het kader van de prejudiciële verwijzing toetst het Hof een nationale regeling bij mijn weten niet ten overvloede aan het Handvest wanneer deze regeling reeds in strijd is met een andere regel van Unierecht. ( 107 ) Het arrest SEGRO en Horváth is een voorbeeld van deze benadering. Mijns inziens is het een goed rechterlijk beleid ( 108 ) en zou het betreurenswaardig zijn ervan af te zien in het kader van de procedure wegens niet-nakoming.

e) Uiterst subsidiair: toetsing van de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest

128. Voor het geval dat het Hof mijn standpunt niet zou delen en ervoor zou kiezen de litigieuze regeling aan artikel 17 van het Handvest te toetsen, maak ik, uiterst subsidiair, de volgende opmerkingen.

1) Overwegingen vooraf

129. Het grondrecht op eigendom vormt sinds lang een van de algemene beginselen van het Unierecht waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. ( 109 ) Dit recht is thans neergelegd in artikel 17 van het Handvest, waarvan lid 1 ( 110 ) bepaalt dat „[e]enieder [...] het recht [heeft] de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”

130. De toelichtingen bij het Handvest preciseren dat, overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, het in zijn artikel 17, lid 1, erkende recht op eigendom dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het in artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM gewaarborgde recht. ( 111 ) Het in artikel 17, lid 1, van het Handvest erkende recht op eigendom dient dus te worden uitgelegd rekening houdend met de betekenis die het EHRM aan dit artikel 1 geeft. ( 112 )

131. Gelet op deze twee teksten zal ik hierna in deze conclusie uiteenzetten waarom de overeenkomstig § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 afgeschafte rechten van vruchtgebruik mijns inziens „goederen” vormen (2), die „rechtmatig zijn verkregen” (3), en de litigieuze regeling een inmenging in deze rechten vormt, bestaande in een „ontneming van eigendom” (4), die niet kan worden gerechtvaardigd (5).

2) Begrip „goed”

132. Overeenkomstig de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM en die van het Hof betreffende artikel 17, lid 1, van het Handvest heeft het begrip „goed” dat door het grondrecht op eigendom wordt beschermd een autonome strekking, dat wil zeggen dat het los moet worden gezien van de kwalificaties ervan in het nationale recht, en beperkt het zich niet tot de eigendom stricto sensu. ( 113 )

133. Om uit te maken of een persoon over een „goed” beschikt, moet volgens het EHRM worden onderzocht of de omstandigheden, in hun geheel beschouwd, hem houder hebben gemaakt van een bij artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM beschermd „wezenlijk belang”. Niet alleen de „bestaande eigendom” wordt derhalve beschermd, maar ook alle „vermogenswaarden”, daaronder begrepen schuldvorderingen op basis waarvan deze persoon kan stellen dat hij ten minste, gelet op het nationale recht, een gewettigde en redelijke hoop heeft dat hij het daadwerkelijke genot van een eigendomsrecht zal verkrijgen. ( 114 )

134. Het Hof oordeelt dat de in artikel 17, lid 1, van het Handvest bedoelde „goederen” alle „rechten met een vermogenswaarde” zijn, waaruit vanuit het oogpunt van de rechtsorde „een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend”. ( 115 ) Hoewel de formulering van deze toets en die van het EHRM verschillen, zijn de gewaarborgde belangen mijns inziens in wezen dezelfde.

135. In overeenstemming met de door het Hof in aanmerking genomen toets moet worden nagegaan of twee voorwaarden zijn vervuld om uit te maken of de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde rechten van vruchtgebruik beschermde „goederen” zijn: de eerste voorwaarde is dat deze rechten een vermogenswaarde hebben en de tweede voorwaarde dat uit deze rechten een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

136. Wat de eerste voorwaarde betreft, merk ik in navolging van de Commissie op dat een recht van vruchtgebruik de houder ervan een gedeeltelijk zeggenschap verleent over een zaak die aan een derde toebehoort. Het maakt het immers mogelijk ervan gebruik te maken (usus) en de inkomsten ervan te ontvangen (fructus), terwijl het recht om over de zaak te beschikken (abusus) van de eigenaar blijft, die blooteigenaar wordt genoemd. ( 116 ) Om die reden wordt vruchtgebruik traditioneel als een onderdeel van de eigendom gezien of als een beperkt recht op een zaak, dat als een personele dienstbaarheid moet worden aangemerkt. ( 117 )

137. Een recht op grond waarvan de houder aldus het genot van een zaak heeft, vormt voor hem ontegenzeglijk een bron van rijkdom en heeft bijgevolg een vermogenswaarde. Ik breng in herinnering dat de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde rechten van vruchtgebruik bovendien betrekking hebben op landbouwgrond en het mogelijk maken deze grond te exploiteren. Dergelijke rechten hebben derhalve een wezenlijke vermogenswaarde. Anders dan de Hongaarse regering lijkt te suggereren, is het irrelevant dat de aan de orde zijnde rechten van vruchtgebruik bij overeenkomst zijn gevestigd en de houders ervan per definitie slechts een gedeeltelijk zeggenschap over de betrokken grond hebben verleend. ( 118 )

138. Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het door de Hongaarse regering ter terechtzitting aangevoerde argument dat dergelijke rechten van vruchtgebruik niet overdraagbaar zijn en volgens haar bijgevolg geen marktwaarde hebben.

139. De eventuele wettelijke of contractuele beperkingen inzake de overdraagbaarheid van deze rechten van vruchtgebruik ( 119 ) doen geen afbreuk aan hun vermogensrechtelijke aard. Dienaangaande volstaat de opmerking dat de eigenaars van de grond de rechten in kwestie wel degelijk aan de vruchtgebruikers hebben overgedragen in het kader van een contractuele relatie. Zoals de Hongaarse regering ter terechtzitting heeft erkend, had de vestiging van deze rechten aanleiding gegeven tot een financiële tegenprestatie. Uit deze omstandigheden zelf blijkt dit vermogensrechtelijke karakter. ( 120 )

140. Wat de tweede voorwaarde betreft, is het overbodig eraan te herinneren dat de door vruchtgebruik aan de houder ervan verleende rechten, exclusieve rechten zijn, dat wil zeggen rechten die aan eenieder kunnen worden tegengeworpen, aangezien vruchtgebruik een zakelijk recht is. ( 121 ) Uit de rechten van vruchtgebruik die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, vloeit dus kennelijk een verworven rechtspositie voort op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

3) Voorwaarde in verband met de rechtmatige verkrijging van de goederen in kwestie

141. Volgens de Hongaarse regering vallen de door de litigieuze regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik niet onder de bescherming van artikel 17, lid 1, van het Handvest, op grond dat de verwerving ervan onrechtmatig en ongeldig ab initio was, gelet op de toepasselijke civielrechtelijke regels.

142. Voor zover deze rechten vóór 1 januari 2002 zijn gevestigd ten gunste van niet-ingezetenen, had de verwerving ervan door deze personen krachtens de toepasselijke nationale regeling inzake controles op valutatransacties immers moeten worden onderworpen aan de afgifte van een vergunning door de met die valutatransacties belaste autoriteit, te weten de nationale bank van Hongarije. Uit door deze instelling verstrekte informatie blijkt echter dat nooit een valutatransactievergunning is aangevraagd voor het verwerven van rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond. Bij gebreke van een dergelijke vergunning zijn de betrokken rechten van vruchtgebruik niet op geldige wijze gevestigd.

143. Daarnaast zijn de overeenkomsten waarmee deze rechten van vruchtgebruik zijn gevestigd, op frauduleuze wijze gesloten teneinde te ontsnappen aan het wettelijke verbod voor natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen, om de eigendom van landbouwgrond te verkrijgen.

144. Dienaangaande volgt uit de tekst van artikel 17, lid 1, van het Handvest dat deze bepaling enkel de „rechtmatig verkregen” goederen beschermt. Deze voorwaarde komt niet voor in de tekst van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM. Bijgevolg kan zij mijns inziens niet te ruim worden uitgelegd zonder het door deze bepaling geboden beschermingsniveau te verlagen. Bijgevolg is mijns inziens deze voorwaarde vervuld wanneer de verwerving van de betrokken goederen redelijkerwijs geldig en rechtmatig kon worden geacht tot op het moment van de inmenging door de litigieuze maatregelen, alsook gelet op de gewettigde hoop van de houders van deze goederen.

145. Aangaande de vermeende ongeldigheid ab initio van de verwerving van door de litigieuze regeling afgeschafte rechten van vruchtgebruik ben ik er in casu in de eerste plaats niet van overtuigd dat de Hongaarse regering echt heeft aangetoond dat de civielrechtelijke regels dienen te worden uitgelegd zoals zij voorstelt.

146. Wat het feit betreft dat de houders van de afgeschafte rechten van vruchtgebruik geen vergunning van de met de valutatransacties belaste autoriteit hebben verkregen, is het juist dat volgens § 215, leden 1 en 3, van het burgerlijk wetboek (oud) de rechtsgevolgen van de ongeldigheid van toepassing zijn op een overeenkomst waarvoor de voor de inwerkingtreding ervan vereiste goedkeuring door een overheidsinstantie niet is verkregen.

147. Zoals de Commissie betoogt en de Hongaarse regering zelf heeft toegegeven in haar antwoord op het met redenen omkleed advies, is het ontbreken van een valutatransactievergunning echter in geen enkele uitspraak van een Hongaarse rechter aangemerkt als een verzuim op grond waarvan een overeenkomst van vruchtgebruik nietig ab initio kan worden beschouwd.

148. Daarnaast voert de Commissie aan dat uit de rechtspraak van de Hongaarse rechters met betrekking tot § 237, leden 1 en 2, van het burgerlijk wetboek (oud) volgde dat de rechter vóór de nietigverklaring van een overeenkomst moet nagaan of het mogelijk is de overeenkomst in kwestie geldig te verklaren, wat het geval is wanneer de ongeldigheidsgrond is verdwenen na de sluiting ervan, met name bij een wijziging van de toepasselijke regels. De verplichting om een valutatransactievergunning te verkrijgen is met ingang van 16 juni 2001 afgeschaft voor de verkrijging van vermogenswaarden. ( 122 ) Zelfs al waren de overeenkomsten tot vestiging van de betrokken rechten van vruchtgebruik op een bepaald ogenblik mogelijk ongeldig wegens het ontbreken van een dergelijke vergunning, dan nog hadden zij dus geldig kunnen worden verklaard met terugwerkende kracht tot die datum. ( 123 ) Deze uitlegging van het nationale recht lijkt mij heel redelijk.

149. Aangaande de vermeende nietigheidsgrond inzake de omzeiling van de beperkingen op de verwerving van landbouwgrond heeft de Hongaarse regering niet vermeld dat er een uitspraak van een nationale rechter bestaat waarin een recht van vruchtgebruik om die reden onwettig is verklaard. De Commissie heeft zich daarentegen gebaseerd op een arrest van de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) waarin deze rechter in wezen heeft geoordeeld dat het louter vestigen van een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond op zich niet als een dergelijke omzeiling kan worden aangemerkt.

150. In de tweede plaats is het volgens mij zo dat zelfs als de uitlegging van de nationale civielrechtelijke regels door de Hongaarse regering juist is, dit niet verhindert de betrokken rechten van vruchtgebruik aan te merken als „rechtmatig verkregen” goederen, gelet op de gewettigde hoop die de omstandigheden in de ogen van hun houders hebben kunnen wekken.

151. In dat verband herinner ik eraan dat het iedereen naar alle waarschijnlijkheid vrijstond om een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te verwerven na de wetswijzigingen die in de jaren 1991 en 1994 waren doorgevoerd om natuurlijke personen die geen onderdaan zijn van Hongarije en rechtspersonen te verbieden dergelijke grond te verwerven. De wet productiegrond van 1994 is pas met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd om deze natuurlijke of rechtspersonen ook uit te sluiten van de mogelijkheid om bij overeenkomst een recht van vruchtgebruik op landbouwgrond te vestigen. De in het onderhavige beroep bedoelde rechten waren echter vóór die datum gevestigd.

152. Zoals de Commissie aanvoert, waren de betrokken rechten van vruchtgebruik – althans op het eerste gezicht – rechtmatig gevestigd en door de bevoegde autoriteiten zonder voorbehoud ingeschreven in het grondregister. Deze inschrijving is beslissend ( 124 ), rekening houdend met het belang ervan op het vlak van de bewijsvoering ( 125 ) en op dat van de tegenwerpelijkheid van de rechten in kwestie aan derden ( 126 ). Bovendien had, tot aan de vaststelling van de litigieuze regeling, niemand de geldigheid van deze rechten in twijfel getrokken – mogelijk jarenlang dus. ( 127 )

153. De Hongaarse regering kan in deze context het bestaan van dergelijke gewettigde hoop niet weerleggen door aan te voeren dat de betrokken vruchtgebruikers te kwader trouw zijn. Kwade trouw wordt immers niet vermoed, maar moet worden bewezen. ( 128 ) Zoals de Commissie betoogt, kan deze regering niet enkel in abstracto, zonder onderzoek per geval, stellen dat elke vruchtgebruiker die geen naast familielid van de eigenaar van de grond is en die gewoon de mogelijkheden heeft aangewend die het bestaande wettelijke kader hem bood, te kwader trouw heeft gehandeld.

4) Begrip „ontneming van eigendom”

154. Net zoals artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM ( 129 ) bevat artikel 17, lid 1, van het Handvest drie verschillende normen, namelijk een algemene regel [eerste zin: „Eenieder heeft het recht de goederen [...] in eigendom te bezitten [...].”], een regel betreffende de ontneming van eigendom [tweede zin: „Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen [...].”] en een regel betreffende de regeling van het gebruik van de goederen [derde zin: „Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld [...].”].

155. Zoals ik heb vermeld, vormt de litigieuze regeling mijns inziens een inmenging in het grondrecht op eigendom van de getroffen houders van rechten van vruchtgebruik, die als een ontneming van deze eigendom moet worden aangemerkt (tweede zin van dit artikel 17, lid 1).

156. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt immers dat van een dergelijke ontneming sprake is in geval van eigendomsoverdracht als gevolg van een formele onteigening van het goed. ( 130 )

157. Ten eerste heeft de litigieuze regeling wel degelijk de houders van de rechten in kwestie onteigend, omdat zij bepaalde bestaande rechten van vruchtgebruik op landbouwgrond ex lege afschaft. Deze personen is daadwerkelijk het recht ontnomen om de betrokken grond te gebruiken (usus) alsook het recht om de vruchten ervan te plukken (fructus). ( 131 )

158. Ten tweede zijn de attributen van de eigendom van de betrokken landbouwgrond waarover deze personen beschikten (usus en fructus) overgedragen – of, preciezer gezegd, teruggekeerd – aan de eigenaars van de grond ten gevolge van de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik in kwestie. Zoals de Commissie terecht stelt, is het irrelevant dat deze overdracht niet de staat zelf ten goede is gekomen, maar particulieren – de betrokken eigenaars. ( 132 )

159. Derhalve zijn de twee bestanddelen van de ontneming van een goed – onteigening en overdracht – mijns inziens in casu aanwezig.

5) Mogelijkheid om een dergelijke ontneming van eigendom te rechtvaardigen

160. Alvorens de vraag te beantwoorden of de litigieuze regeling is te rechtvaardigen, moet ik verduidelijken welke methodologie dient te worden toegepast.

161. In het kader van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM bestaat de rechtvaardigingstoets van een maatregel tot ontneming van eigendom allereerst erin na te gaan of de eigendom is ontnomen „in het algemeen belang” en „onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht”, zoals de tekst van dit artikel bepaalt.

162. Vervolgens moet overeenkomstig de in de EHRM-rechtspraak gestelde eisen worden uitgemaakt of de nationale wetgever een „juiste afweging” heeft gemaakt „tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap enerzijds en de eisen van bescherming van de fundamentele rechten van het individu anderzijds”, wat inhoudt dat wordt nagegaan of er bij „een maatregel die een persoon zijn eigendom ontneemt, een redelijke verhouding bestaat tussen de ingezette middelen en het nagestreefde doel”. ( 133 )

163. Teneinde te bepalen of de aan de orde zijnde ontneming van eigendom evenwichtig is, moet het Hof met name onderzoeken of daarmee geen „onevenredige last” aan de getroffen particulier wordt opgelegd. ( 134 ) Om te beoordelen of dat het geval is, houdt het EHRM rekening met de voorwaarden voor schadevergoeding. ( 135 ) Het is vaste rechtspraak van het EHRM dat, zonder de betaling van een „bedrag dat in redelijke verhouding staat tot de waarde van de eigendom” ( 136 ), ontneming van eigendom gewoonlijk een buitensporige inbreuk vormt en dat het totaal ontbreken van een schadeloosstelling in het kader van artikel 1 slechts gerechtvaardigd kan zijn in buitengewone omstandigheden. ( 137 ) Om aan het evenredigheidsvereiste te voldoen, moet deze vergoeding bovendien binnen een redelijke termijn worden betaald. ( 138 )

164. In het systeem van het Handvest lijkt het ingewikkelder te zijn. Volgens de bewoordingen van artikel 17, lid 1, ervan kan een maatregel tot ontneming van eigendom slechts worden vastgesteld (1) in het algemeen belang, (2) als de wet erin voorziet en (3) een „billijke” vergoeding „tijdig” wordt betaald – deze twee laatste aspecten vormen een codificatie van de in de EHRM-rechtspraak gestelde eisen.

165. Daarnaast is artikel 52, lid 1, van het Handvest van toepassing als „algemene afwijkingsbepaling”. Overeenkomstig deze bepaling moeten beperkingen op de uitoefening van het recht op eigendom (4) bij wet worden gesteld, (5) „de wezenlijke inhoud” van dat recht eerbiedigen en (6) voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, dat op zijn beurt vereist dat deze beperkingen (a) noodzakelijk zijn en (b) daadwerkelijk aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang of aan de eisen van bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.

166. Gelet op het vereiste van artikel 52, lid 3, van het Handvest dat het Unierecht niet mag leiden tot een lager beschermingsniveau dan dat van het EVRM, lijkt het mij niettemin mogelijk deze vele voorwaarden als volgt samen te voegen: – de wet moet voorzien in de ontneming van eigendom [voorwaarden (2) en (4)], – deze ontneming van eigendom moet een doelstelling van algemeen belang nastreven [voorwaarden (1) en (6.b)], – deze ontneming van eigendom moet evenredig zijn met deze doelstelling [voorwaarde (6.a)], en – een vergoeding die in redelijke verhouding staat tot de waarde van de eigendom moet binnen een redelijke termijn worden betaald [voorwaarden (3) en (5) ( 139 )].

167. In casu moet de litigieuze regeling dus worden onderzocht in het licht van deze vier voorwaarden.

i) Wettigheidsvereiste

168. Overeenkomstig de rechtspraak van het EHRM houden de woorden „voorzien in de wet” in dat de voorwaarden en nadere regels voor de ontneming van eigendom in kwestie worden vastgesteld door nationale bepalingen die voldoende toegankelijk, nauwkeurig en voorspelbaar zijn. ( 140 )

169. In casu schaft de litigieuze regeling op toegankelijke, nauwkeurige en voorspelbare wijze de rechten van vruchtgebruik af die zijn gevestigd op landbouwgrond ten gunste van personen die geen naaste familieleden zijn van de eigenaar van de grond. Bovendien bepaalt de Hongaarse wet nauwkeurig welke personen naaste familieleden zijn. ( 141 ) Ik meen dus dat deze eerste voorwaarde is vervuld.

ii) Bestaan van een doelstelling van algemeen belang

170. Inzake het bestaan van een reden van „algemeen belang” ter rechtvaardiging van de betrokken ontneming van eigendom verleent het EHRM een ruime beoordelingsmarge aan de staten die partij zijn bij het EVRM. Deze rechterlijke instantie eerbiedigt de wijze waarop de nationale wetgever het „algemeen belang” opvat, behoudens ingeval zijn benadering „kennelijk een redelijke grondslag ontbeert”. ( 142 )

171. Ik breng in herinnering dat de Hongaarse regering zich heeft beroepen op drie verschillende doelstellingen om de litigieuze regeling te rechtvaardigen, namelijk een doelstelling op het gebied van het landbouwbeleid, de wens om schendingen van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties te bestraffen en de doelstelling om bedrieglijke aankooppraktijken te bestrijden op grond van de openbare orde. ( 143 )

172. Rekening houdend met de beoordelingsmarge waarover de lidstaten ter zake moeten beschikken, kunnen dergelijke doelstellingen mijns inziens worden beschouwd als door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang in de zin van artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest.

iii) Evenredigheid van de litigieuze regeling

173. In de regel zou het Hof, net zoals het EHRM, de nationale wetgever een beoordelingsmarge moeten verlenen inzake de evenredigheid van een ontneming van eigendom. ( 144 )

174. Zelfs rekening houdend met deze beoordelingsmarge meen ik dat de litigieuze ontneming van eigendom niet als evenredig met de door Hongarije nagestreefde doelstellingen kan worden beschouwd.

175. De evenredigheid van de afschaffing ex lege van de betrokken rechten van vruchtgebruik moest mijns inziens door deze lidstaat worden bewezen. Die heeft evenwel niet echt bewijzen daarvan geleverd maar hoofdzakelijk alleen gesteld dat de rechten van vruchtgebruik in kwestie onwettig waren.

176. Daarnaast heeft de Commissie er hoe dan ook op gewezen dat de door Hongarije nagestreefde doelen met een aantal minder drastische maatregelen dan een dergelijke afschaffing ex lege hadden kunnen worden bereikt. Wat de doelstelling op het gebied van het landbouwbeleid betreft, was het mogelijk geweest te eisen dat de vruchtgebruiker de bestemming van de betrokken grond als landbouwgrond behield, in voorkomend geval door die grond daadwerkelijk zelf te exploiteren en wel op zo een wijze dat de levensvatbaarheid van deze exploitatie werd verzekerd. Wat de doelstelling betreft om eventuele schendingen van de nationale regeling inzake controles op valutatransacties te bestraffen, waren eenvoudige geldboeten voldoende geweest. De doelstelling om bedrieglijke aankooppraktijken te bestrijden op grond van de openbare orde kan de afschaffing van de betrokken rechten van vruchtgebruik niet rechtvaardigen wanneer niet per geval wordt onderzocht of zij werkelijk bedrieglijk zijn. ( 145 ) Voor het overige vormden deze doelstellingen mijns inziens geen rechtvaardiging voor de afschaffing van de rechten van vruchtgebruik in kwestie met een zo korte overgangsperiode. ( 146 )

iv) Schadevergoedingsregeling

177. Ik breng in herinnering dat de litigieuze regeling niet voorziet in een specifieke vergoedingsregeling voor de onteigende vruchtgebruikers. Zij kunnen enkel een schadevergoeding verkrijgen van de eigenaars van de grond in het kader van de afrekening bij het tenietgaan van het vruchtgebruik, overeenkomstig de civielrechtelijke bepalingen. ( 147 )

178. De Commissie en de Hongaarse regering zijn het oneens over de toe te passen specifieke regels en over de omvang van de schadevergoeding die de vruchtgebruiker van de eigenaar kan verkrijgen. De Commissie is van mening dat § 5:150, lid 2, van het burgerlijk wetboek (nieuw) ( 148 ) van toepassing is, welk voorschrift bij het tenietgaan van het vruchtgebruik alleen voorziet in de terugbetaling van de kostprijs van buitengewone renovatie- en herstelwerkzaamheden die de vruchtgebruiker heeft uitgevoerd en die in beginsel ten laste zijn van de eigenaar. De Hongaarse regering voert daarentegen aan dat de bepalingen van § 6:180, lid 1, van dit wetboek ( 149 ) van toepassing zijn, die betrekking hebben op de afwikkeling van de gevolgen van de juridische onmogelijkheid om een overeenkomst uit te voeren, eventueel aangevuld met een regeling op grond van deze § 5:150, lid 2. Volgens deze regering kan de vruchtgebruiker een schadevergoeding verkrijgen die in totaal gelijk is aan een deel van de door hem aanvankelijk voor het vruchtgebruik betaalde financiële tegenprestatie plus zijn investeringen ter verbetering van de grond – gereedschap, beplanting enz. De Commissie repliceert dat een dergelijke schadevergoeding hoe dan ook noch de niet rechtstreeks kwantificeerbare investeringen dekt die de vruchtgebruiker heeft gedaan in de hoop de grond te blijven gebruiken, noch de gederfde inkomsten.

179. Wat ook het toepasselijke artikel van het Hongaarse burgerlijk wetboek is, de vergoedingsregeling is mijns inziens niet verenigbaar met de vereisten van artikel 17, lid 1, van het Handvest, en dat opnieuw ondanks de beoordelingsmarge die de lidstaten ter zake moet worden verleend.

180. Allereerst leggen de ter zake aangevoerde civielrechtelijke bepalingen op de vruchtgebruiker immers de last om de hem verschuldigde vergoeding te vorderen middels procedures die lang en duur kunnen zijn. ( 150 ) De rechtspraak van het EHRM wijst erop dat een nationale regeling waarbij de noodzakelijke vergoeding niet automatisch wordt betaald en de getroffen particulier wordt verplicht zijn recht af te dwingen middels een dergelijke gerechtelijke procedure, niet voldoet aan de vereisten van artikel 1 van Aanvullend Protocol nr. 1 bij het EVRM. ( 151 )

181. Vervolgens bieden deze civielrechtelijke bepalingen de vruchtgebruiker niet de garantie dat hij een vergoeding zal verkrijgen die in redelijke verhouding staat tot de waarde van de eigendom. ( 152 ) Krachtens deze bepalingen kan hij hooguit een deel van de oorspronkelijk betaalde tegenprestatie – waarbij dus geen rekening wordt gehouden met de daadwerkelijke waarde van het vruchtgebruik op de dag waarop het ex lege is afgeschaft – en het bedrag van bepaalde investeringen in de grond terugvorderen. Voor zover in casu de onteigende goederen het „werkinstrument” van de vruchtgebruikers vormden, moet de vergoeding noodzakelijkerwijs dit specifieke verlies dekken, wat inhoudt dat niet alleen de verliezen op de dag van deze afschaffing worden vergoed maar ook het op een redelijke wijze geschatte verlies van toekomstige inkomsten die de exploitatie van de grond hun zou hebben opgeleverd indien hun rechten niet waren afgeschaft. ( 153 )

182. Ten slotte loopt de vruchtgebruiker met een dergelijke vergoedingsregeling het risico dat de eigenaar insolvabel is en deze vergoeding niet kan betalen. ( 154 )

183. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat § 108, lid 1, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 onverenigbaar is met artikel 17, lid 1, van het Handvest.

VI. Conclusie

184. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging: 1) vast te stellen dat Hongarije de krachtens artikel 63 VWEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door overeenkomstig § 108, lid 1, van de mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (wet nr. CCXII van 2013 houdende een aantal bepalingen en overgangsmaatregelen betreffende wet nr. CXXII van 2013 betreffende de verkoop van landbouw- en bosbouwgrond) ex lege de rechten van vruchtgebruik en de rechten van gebruik op landbouw- en bosbouwgrond af te schaffen die eerder zijn gevestigd ten gunste van rechtspersonen of van natuurlijke personen die niet kunnen aantonen dat zij een naast familielid van de eigenaar van de grond zijn; 2) het beroep te verwerpen voor het overige.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Hierna zal ik eenvoudigheidshalve de termen „vruchtgebruik” of „rechten van vruchtgebruik” gebruiken ter aanduiding van zowel de rechten van vruchtgebruik stricto sensu als de rechten van gebruik, en de term „landbouwgrond” ter aanduiding van zowel landbouw- als bosbouwgrond.

( 3 ) C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2018:157; hierna: „arrest SEGRO en Horváth”.

( 4 ) Conclusie in de gevoegde zaken SEGRO en Horváth (C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2017:410).

( 5 ) § 38, lid 1, van de földről szóló 1987. évi I. törvény (wet nr. I van 1987 inzake grond), zoals gepreciseerd bij 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról (decreet nr. 26 van de ministerraad van 30 juli 1987 tot uitvoering van wet nr. I van 1987 inzake grond), vervolgens bij a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet módosításáról szóló 73/1989. (VII. 7.) (decreet nr. 73 van de ministerraad van 7 juli 1989).

( 6 ) § 1, lid 5, van de a külföldiek ingatlanszerzéséről 171/1991. (XII. 27.) Korm. (regeringsbesluit nr. 171 van 27 december 1991).

( 7 ) Wet gewijzigd bij wet nr. CXVII van 2001 tot wijziging van de [wet productiegrond van 1994].

( 8 ) Overeenkomstig hoofdstuk 3, punt 2, van bijlage X bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33) alsook besluit 2010/792/EU van de Commissie van 20 december 2010 tot verlenging van de overgangsperiode met betrekking tot de verwerving van landbouwgrond in Hongarije (PB 2010, L 336, blz. 60).

( 9 ) Wet nr. CCXIII van 2012 tot wijziging van bepaalde wetten betreffende de landbouw.

( 10 ) Overeenkomstig § 37, lid 1, van deze wet.

( 11 ) In de aanmaningsbrief verweet de Commissie Hongarije ook te hebben toegestaan dat vóór 27 juli 1994 gesloten pachtovereenkomsten voor landbouwgrond met een duur van meer dan twintig jaar overeenkomstig § 60, lid 5, van de wet overgangsmaatregelen van 2013 vanaf 25 februari 2014 eenzijdig konden worden opgezegd. De Commissie heeft vervolgens deze grief blijkbaar ingetrokken, aangezien deze in het met redenen omkleed advies niet wordt vermeld.

( 12 ) Zie met name arresten van 9 september 2004, Commissie/Griekenland (C‑417/02, EU:C:2004:503, punt 16); 1 februari 2007, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑199/04, EU:C:2007:72, punt 20), en 22 februari 2018, Commissie/Polen (C‑336/16, EU:C:2018:94, punt 42). Het Hof toont zich in zijn rechtspraak veranderlijk ten aanzien van de vraag of het ambtshalve aanvoeren van de middelen van niet-ontvankelijkheid van openbare orde facultatief of verplicht is. Zowel het dwingende karakter van de regels van openbare orde als overwegingen inzake de gelijkheid van de justitiabelen voor de rechter en de wapengelijkheid tussen de partijen pleiten echter ervoor het als een verplichting te beschouwen (zie Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Thèses, Bruylant, 2018, blz. 455‑472).

( 13 ) Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 258 VWEU wordt afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure en kan tijdens de gerechtelijk