Zaak C‑496/04

J. Slob

tegen

Productschap Zuivel

(verzoek van het College van Beroep voor het bedrijfsleven om een prejudiciële beslissing)

„Melk en zuivelproducten – Rechtstreekse verkoop – Referentiehoeveelheid – Overschrijding – Extra heffing op melk – Verplichting van producent om productboekhouding bij te houden – Artikel 7, leden 1 en 3, van verordening (EEG) nr. 536/93 – Aanvullende nationale maatregelen – Bevoegdheid van lidstaten”

Conclusie van advocaat-generaal E Sharpston van 22 juni 2006

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 14 september 2006

Samenvatting van het arrest

1. Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Melk en zuivelproducten – Extra heffing op melk

(Verordening nr. 536/93 van de Commissie, art. 7)

2. Landbouw – Gemeenschappelijke ordening van markten – Melk en zuivelproducten – Extra heffing op melk

(Verordening nr. 536/93 van de Commissie, art. 7)

1. Artikel 7, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 536/93 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling een lidstaat ruimte laat om, voor zover nodig, een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten aanvullende boekhoudverplichtingen oplegt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit artikel 7, lid 1, sub f, van deze verordening. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid dient de lidstaat de algemene beginselen van gemeenschapsrecht te eerbiedigen.

(cf. punt 42, dictum 1)

2. In het kader van de extra heffing op melk waarin is voorzien bij verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93, verzet het gemeenschapsrecht zich niet tegen een regeling die de zuivelproducenten verplicht om een register bij te houden van de geproduceerde hoeveelheden boter en de bestemming die daaraan is gegeven, ook indien de boter is vernietigd of vervoederd, wanneer in de betrokken lidstaat een doeltreffende controle van de juistheid van de door de producenten opgestelde gegevens over de rechtstreekse verkoop op basis van de communautaire voorschriften alleen, moeilijk blijkt.

(cf. punt 49, dictum 2)

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

14 september 2006 ( )

„Melk en zuivelproducten – Rechtstreekse verkoop – Referentiehoeveelheid – Overschrijding – Extra heffing op melk – Verplichting van producent om productboekhouding bij te houden – Artikel 7, leden 1 en 3, van verordening (EEG) nr. 536/93 – Aanvullende nationale maatregelen – Bevoegdheid van lidstaten”

In zaak C‑496/04,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 26 november 2004, ingekomen bij het Hof op 1 december 2004, in de procedure

J. Slob

tegen

Productschap Zuivel,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, N. Colneric (rapporteur), J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič en E. Levits, rechters,

advocaat-generaal: E. Sharpston,

griffier: L. Hewlett,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 januari 2006,

gelet op de opmerkingen van:

– J. Slob, vertegenwoordigd door G. van der Wal en H. S. J. Albers, advocaten,

– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster en C. A. H. M. ten Dam als gemachtigden,

– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door T. van Rijn als gemachtigde,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 juni 2006,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7, lid 1, eerste volzin, en lid 3, van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen melkproducent J. Slob en het Productschap Zuivel (hierna: „Productschap”) over de extra heffing die de betrokkene verschuldigd is verklaard.

Rechtskader

Bepalingen van gemeenschapsrecht

3 Bij verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1) is de regeling inzake de extra heffing op melk die was ingesteld bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 10), per 1 april 1993 verlengd voor zeven nieuwe opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden.

4 Volgens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92 brengt overschrijding van de totale gegarandeerde hoeveelheden voor de lidstaat mee dat „de producenten die voor die overschrijding verantwoordelijk zijn, heffing moeten betalen”.

5 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3950/92 bepaalt:

„De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.

[...]”

6 Volgens artikel 9, sub c en h, van deze verordening wordt verstaan onder:

„c) ‚producent’: de landbouwexploitant, natuurlijke of rechtspersoon of groepering van natuurlijke of rechtspersonen, waarvan het bedrijf op het geografische grondgebied van de Gemeenschap is gevestigd,

– die melk of andere zuivelproducten rechtstreeks aan de consument verkoopt,

en/of

– levert aan de koper;

[...]

h) ‚rechtstreeks aan de consument verkochte melk of melkequivalent’: de melk of de zuivelproducten, uitgedrukt in melkequivalent, die zonder tussenkomst van een bedrijf dat melk of andere zuivelproducten bewerkt of verwerkt, worden verkocht of kosteloos overgedragen”.

7 Volgens de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 heeft deze verordening onder meer betrekking op „de controlevoorschriften die verificatie van de regelmatigheid van de inning van de heffing toelaten”.

8 De achtste overweging van de considerans van deze verordening luidt:

„Overwegende ten slotte dat de lidstaten over de nodige middelen moeten kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd; dat deze verificaties op zijn minst een bepaald minimumaantal verrichtingen dienen te omvatten, die nader dienen te worden omschreven.”

9 Artikel 1 van verordening nr. 536/93 luidt:

„Voor de berekening van de bij verordening (EEG) nr. 3950/92 ingestelde extra heffing geldt het volgende:

1. De op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent in de zin van artikel 2, lid 1, van genoemde verordening omvatten voor een lidstaat elke hoeveelheid melk of melkequivalent die enig, op het grondgebied van deze lidstaat gelegen bedrijf verlaat.

[...]

2. De te gebruiken equivalenties zijn:

[...]

– 1 kg boter = 22,5 kg melk.

[...]”

10 Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 536/93 bepaalt:

„Wat de rechtstreekse verkoop betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per product, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of andere zuivelproducten.

[...]”

11 Artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 luidt als volgt:

„1. De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt het volgende:

[...]

f) De producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, houden gedurende ten minste drie jaar de volgende bescheiden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat: enerzijds een productboekhouding per tijdvak van twaalf maanden waarin de hoeveelheid, per maand en per product, van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of zuivelproducten wordt vermeld, en anderzijds het register overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 92/102/EEG van de Raad [...] van de op het bedrijf voor de melkproductie gehouden dieren en de bewijsstukken die het mogelijk maken de bovenbedoelde productboekhouding te controleren.

[...]

3. De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:

[...]

b) bij de producenten aan wie een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop is toegewezen, de waarschijnlijkheid van de in artikel 4, lid 1, bedoelde verklaring en van de in lid 1, sub f, bedoelde productboekhouding.

[...]”

12 Met ingang van 31 maart 2002 is verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 3950/92 (PB L 187, blz. 19), in de plaats gekomen van verordening nr. 536/93. Artikel 6, lid 1, eerste alinea, daarvan is identiek aan artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 536/93.

13 Artikel 6, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1392/2001 bepaalt:

„De lidstaat mag bepalen dat een producent die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikt, verplicht is om in voorkomend geval aan te geven dat hij in de betrokken periode geen melk heeft verkocht.”

Bepalingen van nationaal recht

14 Bij de Regeling superheffing 1993 (Staatscourant 1993, 60, blz. 18; hierna: „Regeling superheffing”) is de regeling inzake de extra heffing op melk in Nederland geïmplementeerd.

15 Artikel 4 van de Regeling superheffing bepaalt:

„1. De producent is ter zake van rechtstreekse verkoop voor consumptie van een hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, die zijn referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overschrijdt, een heffing verschuldigd.

[...]”

16 Artikel 29 van deze regeling bepaalt:

„1. De in artikel 4 bedoelde producent doet conform het bepaalde in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het Productschap daartoe gestelde regelen, aangifte bij het Productschap van de hoeveelheid melk of andere melkproducten die hij in de vorige heffingsperiode rechtstreeks aan de consument [...] heeft geleverd, gespecificeerd per product.

[...]”

17 Artikel 31 van deze regeling bepaalt:

„1. De [...] producent, die ingevolge [...] artikel [...] 4 een heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht conform het bepaalde in artikel 7 van verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het Productschap gestelde regelen een administratie te voeren.

2. Het Productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid, dan wel uit artikel 27, tweede lid, of artikel 29, eerste lid, niet of, naar het oordeel van het Productschap, onvoldoende worden nagekomen.”

18 Artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (PBO‑blad 1994, blz. 26; hierna: „Zuivelverordening”), luidt als volgt:

„De producent is verplicht van alles wat zijn onderneming of bedrijf betreft op zodanige wijze aantekening te houden, dat daaruit te allen tijde de productie, de voorraad en de ontvangen be‑ of verwerkte en afgeleverde hoeveelheden van melk, alsmede de op een en ander betrekking hebbende financiële gegevens kunnen worden gekend, en zodanige aantekeningen en gegevens gedurende tenminste 3 jaren te bewaren.”

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

19 Slob is melkproducent. Bij een controle op zijn bedrijf in december 1997 werd voor de heffingsperiode 1996/1997 vastgesteld dat er een verschil van circa 250 000 kg melk bestond tussen enerzijds de potentiële productie op basis van het aantal melkkoeien dat Slob op zijn bedrijf hield, en anderzijds de rechtstreeks verkochte productie, zoals Slob bij het Productschap had aangegeven.

20 Slob stelde dat hij de betrokken 250 000 kg melk tot boter had bewerkt bij de productie van de karnemelk die hij gebruikt voor de productie van kaas, en dat hij de aldus verkregen boter na de productie direct heeft vernietigd. Van deze productie en vernietiging heeft hij echter geen productboekhouding bijgehouden. Alleen de uiteindelijk verkregen kaas komt voor in de productboekhouding.

21 Nadat het Productschap de hoeveelheden melk en andere zuivelproducten die Slob in de heffingsperiode 1996/1997 rechtstreeks voor consumptie had geleverd, op grond van artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing ambtshalve had vastgesteld, heeft het verklaard dat de betrokkene krachtens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 536/93, een bedrag van 180 976,77 NLG aan extra heffing verschuldigd was.

22 Nadat Slob hiertegen bezwaar had gemaakt, heeft het Productschap bij besluit van 4 april 2000 de aan de betrokkene in rekening gebrachte extra heffing verlaagd. Het heeft de bezwaren van Slob met betrekking tot bovengenoemd verschil echter ongegrond verklaard. In dit besluit heeft het Productschap vastgesteld dat van ongeveer 250 000 kg melk geen boekhouding is bijgehouden. Het heeft geconcludeerd dat Slob in de heffingsperiode 1996/1997 geen juiste en volledige boekhouding heeft gevoerd van de productie, voorraad en aflevering van melk en zuivelproducten.

23 Tegen dit besluit van 4 april 2000 heeft Slob bij de verwijzende rechter beroep ingesteld.

24 Na een verzoek van deze rechter om een prejudiciële beslissing heeft het Hof in zijn arrest van 12 februari 2004, Slob (C‑236/02, Jurispr. blz. I‑1861), voor recht verklaard dat artikel 7, lid 1, eerste volzin en sub f, van verordening nr. 536/93 aldus moet worden uitgelegd dat in de door de producent bij te houden productboekhouding enkel de hoeveelheid, per maand en per product, moet worden vermeld van de melk en/of zuivelproducten die zijn verkocht.

25 Het Hof heeft zich niet uitgesproken over een eventuele bevoegdheid van de lidstaten om een regeling vast te stellen die aan de op hun grondgebied gevestigde zuivelproducenten verdergaande boekhoudverplichtingen oplegt dan die welke uit de uit te leggen bepaling voortvloeien, aangezien dit punt buiten het bestek van de gestelde prejudiciële vraag viel (zie arrest Slob, reeds aangehaald, punt 30).

26 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft zich opnieuw tot het Hof gewend. Het merkt op dat het Hof in het reeds aangehaalde arrest Slob geen antwoord heeft gegeven op de vraag of er op grond van artikel 7, lid 1, eerste volzin en lid 3, van verordening nr. 536/93 voor de lidstaat een bevoegdheid bestaat om, naast de verplichting tot het bijhouden van een productboekhouding overeenkomstig artikel 7, lid 1, eerste volzin en sub f, van deze verordening, aan producenten een verplichting op te leggen als neergelegd in artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening, aangezien een vraag van die strekking, die in de loop van de procedure was opgekomen, niet was gesteld door de verwijzende rechter.

27 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1) Dient artikel 7, lid 1, [eerste volzin] en lid 3, van verordening (EEG) nr. 536/93 aldus te worden uitgelegd dat deze bepaling een lidstaat ruimte laat om een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten verdergaande boekhoudverplichtingen oplegt dan die welke voortvloeien uit het bepaalde in lid 1, sub f, van voormeld artikel?

2) Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, moet dan met betrekking tot een voorschrift dat de producent verplicht om in zijn administratie te verantwoorden welke hoeveelheid boter is geproduceerd en wat de bestemming daarvan was, ook indien de boter wordt vernietigd of vervoederd, worden geoordeeld dat dit blijft binnen de aldus aan de lidstaat gelaten ruimte?”

De door Slob na de sluiting van de mondelinge behandeling ingediende verzoeken

28 Bij verzoekschrift van 14 juli 2006, binnengekomen ter griffie van het Hof op 20 juli daaraanvolgend, heeft Slob het Hof verzocht, primair, hem toe te staan schriftelijke opmerkingen in te dienen naar aanleiding van de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 juni 2006, subsidiair, krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering de heropening van de mondelinge behandeling te bevelen en, meer subsidiair, hem anderszins te antwoorden zodat hij zal kunnen reageren op de conclusie van de advocaat-generaal, teneinde zijn fundamentele recht op een procedure op tegenspraak te waarborgen.

29 Slob stelt dat deze conclusie onjuiste argumenten bevat, wat zowel de feiten als het recht betreft, die hij echter in het belang van het bewaren van een goede procesorde in dit stadium van de procedure niet uiteenzet. Hij betoogt dat het Reglement voor de procesvoering weliswaar niet voorziet in de mogelijkheid dat partijen na het nemen van de conclusie schriftelijke opmerkingen maken, maar dat dit reglement deze mogelijkheid niet uitdrukkelijk uitsluit.

30 Om de in de punten 3 tot en met 16 van de beschikking van 4 februari 2000, Emesa Sugar (C‑17/98, Jurispr. blz. I‑665), uiteengezette redenen doet het feit dat het Statuut van het Hof van Justitie en zijn Reglement van de procesvoering niet voorzien in de mogelijkheid dat partijen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal opmerkingen indienen, niet af aan het recht van de justitiabele op een procedure op tegenspraak, dat voortvloeit uit artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, volgens de uitlegging die daaraan wordt gegeven door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

31 Het verzoek van Slob om in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal schriftelijke opmerkingen te mogen indienen, dient derhalve te worden afgewezen.

32 Juist gelet op het doel van de procedure op tegenspraak, dat erin bestaat te voorkomen dat het Hof kan worden beïnvloed door argumenten waarover partijen zich niet hebben kunnen uitlaten, kan het Hof ambtshalve, op voorstel van de advocaat-generaal dan wel op verzoek van partijen de mondelinge behandeling krachtens artikel 61 van zijn Reglement voor de procesvoering heropenen, indien het van oordeel is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden (zie beschikking van 28 april 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 8; arresten van 29 april 2004, Parlement/Ripa di Meana e.a., C‑470/00 P, Jurispr. blz. I‑4167, punt 33, en 11 juli 2006, Commissie/Cresson, C‑432/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 50).

33 In casu is aan deze voorwaarden niet voldaan.

34 Bovendien moet eraan worden herinnerd dat artikel 234 EG een rechtstreekse samenwerking tot stand brengt tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties in de vorm van een niet-contentieuze procedure, waaraan ieder initiatief van partijen vreemd is en in de loop waarvan laatstgenoemden slechts worden uitgenodigd om te worden gehoord (zie in die zin arrest van 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, Jurispr. blz. I‑43, punt 9).

35 Bijgevolg dient, de advocaat-generaal gehoord, het verzoek om heropening van de mondelinge behandeling te worden afgewezen.

36 Uit het voorgaande volgt dat het meer subsidiaire verzoek eveneens dient te worden afgewezen.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

De eerste vraag

37 Het doel van verordening nr. 536/93 is de vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, teneinde de doeltreffendheid van de inning van de extra heffing te verzekeren en fraude te voorkomen.

38 Volgens de achtste overweging van de considerans van deze verordening moeten de lidstaten over de nodige middelen kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd. Artikel 7 van deze verordening voorziet in dergelijke controles om ervoor te zorgen dat de kopers en de producenten de afrekeningen van aanvoer en rechtstreekse verkoop op correcte wijze opstellen (arrest van 25 maart 2004, Cooperativa Lattepiù e.a., C‑231/00, C‑303/00 en C‑451/00, Jurispr. blz. I‑2869, punt 70).

39 Niets verzet zich ertegen dat een lidstaat andere maatregelen vaststelt dan die welke in artikel 7, lid 1, tweede volzin, en lid 3, van verordening nr. 536/93 worden genoemd, mits de betrokken lidstaat deze als noodzakelijk kan beschouwen. Uit de tekst van artikel 7, lid 1, eerste volzin, van deze verordening volgt immers dat de lidstaten zelfs gehouden zijn alle controlemaatregelen te nemen die nodig zijn om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd. Ook al specificeert artikel 7, leden 1 en 3, vervolgens bepaalde maatregelen die moeten worden genomen, het sluit geenszins uit dat deze kunnen worden aangevuld met andere maatregelen die in die lidstaat noodzakelijk blijken. Volgens de achtste overweging van de considerans van deze verordening, vormen de genoemde maatregelen slechts minimumregels.

40 Anders dan Slob stelt, vereist een dergelijk optreden van lidstaten niet dat de verordening zelf preciseert welke mogelijke maatregelen zij kunnen vaststellen.

41 Wanneer de nationale autoriteiten maatregelen tot uitvoering van een communautaire regeling vaststellen, dienen zij hun discretionaire bevoegdheid evenwel uit te oefenen met inachtneming van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (arrest Cooperativa Lattepiù e.a., reeds aangehaald, punt 57).

42 Op de eerste vraag dient derhalve te worden geantwoord dat artikel 7, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 536/93 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling een lidstaat ruimte laat om, voor zover nodig, een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten aanvullende boekhoudverplichtingen oplegt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit artikel 7, lid 1, sub f, van deze verordening. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid dient de lidstaat de algemene beginselen van gemeenschapsrecht te eerbiedigen.

De tweede vraag

43 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het gemeenschapsrecht zich verzet tegen een nationale regeling die de zuivelproducenten verplicht om een register bij te houden van de geproduceerde hoeveelheden boter en de bestemming die daaraan is gegeven, ook indien de boter is vernietigd of vervoederd.

44 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat aan de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 7, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 536/93 de voorwaarde is verbonden dat deze maatregelen noodzakelijk zijn.

45 De Nederlandse regering heeft overtuigend aangetoond dat de maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, noodzakelijk is vanwege de structuur van de zuivelsector en met name vanwege het bestaan van een aantal grote melkveehouderijen die hun productie rechtstreeks verkopen en die op basis van de communautaire voorschriften alleen, moeilijk te controleren zijn.

46 Het evenredigheidsbeginsel verzet zich niet tegen een controle in Nederland van hoeveelheden die zijn geproduceerd maar niet op de markt zijn gebracht. Deze maatregel gaat immers niet verder dan, gelet op de structuur van de Nederlandse zuivelsector, nodig is om een doeltreffende controle te verzekeren die ertoe dient, te voorkomen dat hoeveelheden die zijn geproduceerd maar buiten de regeling van de extra heffing om op de markt zijn gebracht, in het economische verkeer terechtkomen.

47 Het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel verzetten zich evenmin tegen controlemaatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn. Uit artikel 7, lid 1, eerste volzin, juncto de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 blijkt duidelijk en nauwkeurig dat de in artikel 7 genoemde lijst van maatregelen niet uitputtend is en dat de lidstaten zelfs gehouden zijn om in voorkomend geval aanvullende maatregelen te nemen (zie met betrekking tot de criteria van het rechtszekerheidsbeginsel arrest van 16 maart 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43). Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet kan worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van het gemeenschapsrecht en tegen een met die bepaling overeenstemmende handeling van een nationale instantie (zie in die zin arrest Emsland-Stärke, reeds aangehaald, punt 31). Een marktdeelnemer mag er dan ook niet op vertrouwen dat hij niet aan aanvullende controles zal worden onderworpen.

48 Anders dan Slob stelt, wijzigt een regeling zoals die van artikel 11 van de Zuivelverordening niet de grondslag van de extra heffing. Zij is slechts een aanvullend controlemiddel en moet worden toegepast met inachtneming van de doelstelling van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 536/93, die erin bestaat te waarborgen dat de extra heffing in overeenstemming met de geldende communautaire voorschriften is geïnd.

49 Gelet op het voorgaande, dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een regeling die de zuivelproducenten verplicht om een register bij te houden van de geproduceerde hoeveelheden boter en de bestemming die daaraan is gegeven, ook indien de boter is vernietigd of vervoederd, wanneer in de betrokken lidstaat een doeltreffende controle van de juistheid van de door de producenten opgestelde gegevens over de rechtstreekse verkoop op basis van de communautaire voorschriften alleen, moeilijk blijkt.

Kosten

50 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 7, lid 1, eerste volzin, van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling een lidstaat ruimte laat om, voor zover nodig, een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten aanvullende boekhoudverplichtingen oplegt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit artikel 7, lid 1, sub f, van deze verordening. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid dient de lidstaat de algemene beginselen van gemeenschapsrecht te eerbiedigen.

2) Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen een regeling die de zuivelproducenten verplicht om een register bij te houden van de geproduceerde hoeveelheden boter en de bestemming die daaraan is gegeven, ook indien de boter is vernietigd of vervoederd, wanneer in de betrokken lidstaat een doeltreffende controle van de juistheid van de door de producenten opgestelde gegevens over de rechtstreekse verkoop op basis van de communautaire voorschriften alleen, moeilijk blijkt.

ondertekeningen