Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 5 maart 1991. - ELSIE RITA JOHNSON TEGEN CHIEF ADJUDICATION OFFICER. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL OF SOCIAL SECURITY COMMISSIONERS - VERENIGD KONINKRIJK. - GELIJKE BEHANDELING VAN MANNEN EN VROUWEN OP HET GEBIED VAN DE SOCIALE ZEKERHEID - ARTIKELEN 2 EN 4 VAN RICHTLIJN 79/7/EEG. - ZAAK C-31/90.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-03723



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Naar aanleiding van de door de Social Security Commissioners van het Verenigd Koninkrijk gestelde prejudiciële vragen dient het Hof, na de arresten Drake (1) en Achterberg-te Riele (2), opnieuw de werkingssfeer van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (3), nader te bepalen.

2. De feiten kunnen worden samengevat als volgt. Verzoekster hield in 1970 op met werken om zich bezig te houden met de opvoeding van haar dochter, die toen zes jaar oud was. In 1980 diende zij een aanvraag in om werkloosheidsuitkeringen en daarna om ziektegeld. Beide aanvragen werden afgewezen op grond dat zij niet voldeed aan de desbetreffende voorwaarden inzake premiebetaling. In 1981 werd verzoekster echter een niet op premiebetaling berustend invaliditeitspensioen (Non-Contributory Invalidity Pension, hierna: NCIP) toegekend, omdat zij wegens een rugletsel arbeidsongeschikt was. De betaling van dit pensioen werd evenwel in 1982 stopgezet, aangezien zij met een man was gaan samenwonen en derhalve moest aantonen, dat zij ongeschikt was voor het verrichten van normale huishoudelijke werkzaamheden. (4) Op 17 augustus 1987 diende het Citizens Advice Bureau namens verzoekster een aanvraag in om een uitkering wegens ernstige invaliditeit (Severe Disablement Allowance, hierna: SDA). Op 13 november 1987 werd die aanvraag door de Adjudication Officer afgewezen. Verzoekster ging in beroep bij het Sutton Social Security Appeal Tribunal, dat de afwijzende beschikking op 24 oktober 1988 bevestigde. Van deze uitspraak stelde zij hoger beroep in bij de Social Security Commissioners. Tijdens de behandeling voor de Commissioners stelde de Adjudication Officer, dat verzoekster om twee redenen geen recht had op een SDA. In de eerste plaats maakte zij geen deel uit van de in artikel 2 van richtlijn 79/7 bedoelde "beroepsbevolking" en kon zij derhalve geen beroep doen op de bepalingen van de gemeenschapsrichtlijn; in de tweede plaats stelde Section 165 A van de Social Security Act 1975, zoals gewijzigd bij Section 17 van de Social Security Act 1985, het recht op een SDA afhankelijk van de voorwaarde, dat voorheen een NCIP was uitgekeerd of aangevraagd.

3. De verwijzende rechter heeft het Hof daarop een reeks prejudiciële vragen gesteld, waarvan de eerste drie betrekking hebben op de werkingssfeer ratione personae van richtlijn 79/7 en de vierde op de eisen die het beginsel van gelijke behandeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers stelt met betrekking tot de voorwaarden voor verkrijging van een sociale-zekerheidsuitkering.

4. Ik zal deze problemen één voor één onderzoeken. Met de eerste drie vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of iemand die niet werkt en wegens ziekte verhinderd is weer te gaan werken, al dan niet deel uitmaakt van de in artikel 2 van richtlijn 79/7 bedoelde "beroepsbevolking".

5. Zoals ik reeds opmerkte in mijn conclusie in de zaak Achterberg-te Riele, is de werkingssfeer van richtlijn 79/7 in tweeërlei opzicht beperkt. In de eerste plaats bepaalt artikel 2, dat de richtlijn "van toepassing (is) op de beroepsbevolking - met inbegrip van zelfstandigen, van werknemers en zelfstandigen wier arbeid is onderbroken door ziekte, ongeval of onvrijwillige werkloosheid en van werkzoekenden - alsmede op gepensioneerde of invalide werknemers en zelfstandigen", en in de tweede plaats vermeldt artikel 3 de eventualiteiten waarop de richtlijn van toepassing is, waaronder ziekte en invaliditeit. Men moet dus voldoen aan de voorwaarden van deze dubbele afbakening, ratione personae en ratione materiae, wil men een beroep doen op de bepalingen van de richtlijn.

6. In het arrest Drake (5) overwoog het Hof met betrekking tot artikel 2, dat

"de gedachte achter deze bepaling is, dat een persoon wiens arbeid door een van de in artikel 3 bedoelde risico' s is onderbroken, tot de beroepsbevolking behoort",

waaruit het afleidde dat een vrouw die haar werk enkel heeft opgegeven vanwege de invaliditeit van haar moeder, moet worden geacht te behoren tot de beroepsbevolking.

7. Evenzo overwoog het Hof in het arrest Achterberg-te Riele, dat

"(de) richtlijn (...) niet van toepassing (is) op personen die nooit ter beschikking van de arbeidsmarkt zijn geweest of die dit niet meer zijn om een reden die geen verband houdt met het intreden van een van de in richtlijn bedoelde risico' s". (6)

8. Dit zou betekenen, dat hoewel artikel 2 strikt genomen alleen betrekking heeft op werknemers wier arbeid is onderbroken door een van de in de richtlijn vermelde eventualiteiten, werkzoekenden die verhinderd zijn werk te zoeken door het intreden van een van de hierboven bedoelde eventualiteiten, ook binnen de werkingssfeer van de richtlijn kunnen worden gebracht. In rechtsoverweging 11 van het arrest Achterberg-te Riele wordt namelijk gesproken van personen die "ter beschikking van de arbeidsmarkt" waren, dat wil zeggen zowel werknemers als werkzoekenden. Het feit dat de gebeurtenis waardoor sommigen hun hoedanigheid van werknemer of van werkzoekende hebben verloren, een "sociaal risico" vormt, rechtvaardigt dat zij worden geacht nog steeds deel uit te maken van de beroepsbevolking.

9. Hoewel het Hof in het arrest Drake heeft aanvaard, dat het intreden van een der in de richtlijn bedoelde eventualiteiten in de eerste plaats betrekking heeft op een familielid en niet op de werknemer, volgt uit het arrest Achterberg-te Riele evenwel, dat op het moment waarop de eventualiteit intreedt, betrokkene óf de hoedanigheid van werknemer, óf de hoedanigheid van werkzoekende moet bezitten. Wanneer betrokkene de beroepsbevolking verlaat wegens het intreden van een van de hierboven bedoelde eventualiteiten, verbindt de richtlijn daaraan immers geen gevolgen. Maar het spreekt uiteraard vanzelf, dat men niet kan ophouden deel uit te maken van een bevolking waarvan men nooit deel heeft uitgemaakt. Om een beroep te doen op de bepalingen van de richtlijn, moet betrokkene derhalve aantonen dat hij bij het intreden van de eventualiteit de hoedanigheid van werkzoekende bezat.

10. De tegenovergestelde opvatting, die wordt voorgestaan door verzoekster, zou tot gevolg hebben, dat zodra iemand - of sinds het arrest Drake, een familielid - die nooit werk heeft gezocht, ziek of invalide wordt, deze zou kunnen stellen, dat hij zou hebben gewerkt indien hij niet ziek of invalide was geworden en dat hij derhalve deel uitmaakt van de beroepsbevolking in de zin van artikel 2 van de richtlijn.

11. Het kan stellig voorkomen, dat een - overigens tamelijk gering - aantal vrouwen die hun beroepswerkzaamheid hebben onderbroken om zich met de opvoeding van hun kinderen bezig te houden, onder het regime van bepaalde nationale wetgevingen het slachtoffer worden van ongelijke behandeling, indien zij ziek of arbeidsongeschikt worden voordat zij op zoek gaan naar werk. Het is echter onmogelijk, deze feitelijke situatie te onderscheiden van de situatie van iemand die nooit werkelijk de bedoeling heeft gehad om te gaan werken.

12. Een oplossing voor dit laatste probleem is wellicht te vinden in artikel 7, lid 1, sub b, van de richtlijn. Krachtens deze bepaling mogen de Lid-Staten van de werkingssfeer van de richtlijn uitsluiten "het verkrijgen van rechten op prestaties na tijdvakken van onderbreking van het werk wegens de opvoeding van kinderen". In zoverre zou positieve discriminatie ten gunste van vrouwen die hun beroepswerkzaamheid hebben gestaakt om zich bezig te houden met de opvoeding van hun kinderen, geen inbreuk maken op het beginsel van gelijke behandeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers.

13. Nog een laatste opmerking. Met de tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of iemand die werk zou zoeken indien hij of zij niet ziek was geworden, zijn of haar vorige beroepswerkzaamheid moet hebben gestaakt wegens het intreden van een van de in de richtlijn vermelde eventualiteiten, wil hij of zij binnen de werkingssfeer van richtlijn 79/7 vallen.

14. Deze vraag moet mijns inziens ontkennend worden beantwoord. Artikel 2 van de richtlijn is van toepassing op alle "werkzoekenden", zonder onderscheid naar gelang van de reden waarom zij hun vorige werk hebben gestaakt, omdat zij net zo goed voorheen geen beroepswerkzaamheid kunnen hebben verricht. Reeds door de hoedanigheid van werkzoekende maakt men deel uit van de beroepsbevolking.

15. Ik geef het Hof in overweging, de eerste drie vragen in die zin te beantwoorden. De verwijzende rechter dient dan uit te maken, of verzoekster de facto werkzoekende was op het moment waarop zij arbeidsongeschikt werd. Daarbij kan hij rekening houden met de vraag of betrokkene zich heeft ingeschreven bij een organisatie die zich bezig houdt met arbeidsbemiddeling of die behulpzaam is bij het solliciteren, met haar sollicitatiebrieven of met verklaringen van bedrijven waaruit blijkt dat verzoekster sollicitatiegesprekken heeft gehad.

16. Dan ga ik nu over tot de vierde vraag. Ongetwijfeld dient eerst de ontwikkeling van de wetgeving in het Verenigd Koninkrijk te worden geschetst. In het arrest Borrie Clarke (7) moest het Hof reeds aandacht schenken aan een deel van deze ontwikkeling. Het stelde dan ook vast, dat aan bepaalde vrouwen in 1983

"de toekenning van een niet op premiebetaling berustend invaliditeitspensioen ((Non-Contributary Invalidity Pension (...)) (werd) geweigerd op grond van een voorwaarde met betrekking tot (hun) geschiktheid voor het verrichten van normale huishoudelijke werkzaamheden; deze voorwaarde gold niet voor personen van het andere geslacht"

en dat

"het NCIP (...) met ingang van 29 november 1984 (werd) afgeschaft. Er werd een nieuwe invaliditeitsuitkering (Severe Disablement Allowance) ingevoerd, waarvoor mannen en vrouwen onder gelijke voorwaarden in aanmerking komen. De invoering van deze uitkering wegens ernstige invaliditeit was normaliter voorzien voor 29 november 1985. Op grond van artikel 20, lid 1, van de Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984 (...) kwamen degenen die recht hadden op het oude NCIP vanaf 29 november 1984 evenwel automatisch in aanmerking voor de nieuwe invaliditeitsuitkering, zonder dat zij hoefden aan te tonen dat zij aan de nieuwe voorwaarden voldeden. Voor het automatische recht op de nieuwe uitkering uit hoofde van deze overgangsbepalingen golden derhalve dezelfde criteria als voor het recht op het oude NCIP." (8)

Dienaangaande overwoog het Hof, dat

"een Lid-Staat na 22 december 1984 (9) geen ongelijke behandelingen (mag) laten voortduren die te wijten zijn aan de omstandigheid, dat de aan het ontstaan van het recht op uitkering verbonden voorwaarden reeds vóór die datum golden. De omstandigheid dat die ongelijke behandelingen voortvloeien uit overgangsbepalingen die werden vastgesteld bij de invoering van een nieuwe uitkering, leidt niet tot een andere beoordeling." (10)

17. Bij Section 17 van de Social Security Act 1985 werd in de Act 1975 een nieuwe Section 165 A ingevoerd, die op 2 september 1985 in werking trad. Volgens deze bepaling "komen voor een uitkering enkel in aanmerking, personen die (...)

a) een aanvraag voor die uitkering indienen

i) in de voorgeschreven vorm en,

ii) behoudens het bepaalde in lid 2, binnen de gestelde termijn; (...)

(...)

(3) Niettegenstaande de krachtens deze Section vastgestelde bepalingen, kan geen uitkering worden toegekend

c) wat de andere uitkeringen betreft (...) voor tijdvakken die meer dan twaalf maanden vóór de datum van aanvraag liggen".

18. Volgens de Adjudication Officer kan verzoekster, die eerst op 17 augustus 1987 (dat is, het moet gezegd worden, ongeveer twee maanden na het arrest Borrie Clarke) een aanvraag voor een SDA heeft ingediend en vóór 29 november 1984 nimmer een NCIP heeft aangevraagd, gezien deze Section 165 A niet voldoen aan de voorwaarden voor verkrijging van een SDA, omdat zij niet aantoont dat zij recht had op een NCIP, althans daarvoor een aanvraag had ingediend. Volgens de Commissie is dit een onjuiste uitlegging van de nationale wettelijke regeling. Het staat echter niet aan het Hof om zich hierover uit te spreken; de vraag van de verwijzende rechter is voldoende duidelijk en gedetailleerd en lijkt prima facie van belang te zijn voor de beslechting van het geschil. We zullen ons onderzoek dan ook beperken tot de aldaar beschreven problematiek.

19. De verwijzende rechter wenst te vernemen, of een wettelijke regeling die het recht op een uitkering afhankelijk stelt van de voorwaarde dat voorheen een aanvraag is ingediend voor een inmiddels afgeschafte uitkering, die een discriminerende voorwaarde voor vrouwelijke werknemers bevatte, verenigbaar is met artikel 4 van richtlijn 79/7.

20. Dienaangaande komt het mij voor, dat een bepaling als vervat in Section 165 A op zich niet discriminerend is. In deze bepaling worden enkel de voorwaarden vastgesteld voor het recht op een uitkering. Zij leidt eerst tot ongelijke behandeling in samenhang met een bepaling als artikel 20, lid 1, van de Social Security (Severe Disablement Allowance) Regulations 1984, op grond waarvan degenen die recht hadden op een NCIP, automatisch in aanmerking kwamen voor een SDA, zonder dat zij hoefden te voldoen aan de nieuwe, restrictievere voorwaarden voor deze laatste uitkering; daardoor blijft de uit de regels voor toekenning van het NCIP voortvloeiende ongelijke behandeling bestaan. In het arrest Borrie Clarke overwoog het Hof reeds, dat een Lid-Staat dergelijke discriminerende voorwaarden na 22 december 1984 niet mocht handhaven. In zoverre is het de vraag, of de onderhavige prejudiciële vraag werkelijk een nieuw element bevat ten opzichte van de situatie die aanleiding gaf tot voormeld arrest.

21. Wat hier verder ook van zij, de combinatie van de twee hierboven genoemde bepalingen leidt tot ongelijke behandeling. Het lijkt in de praktijk niet redelijk om van degenen die van één uitkering waren uitgesloten en die in aanmerking willen komen voor een nieuwe uitkering, te verlangen dat zij de oude uitkering hebben aangevraagd, wetende dat die binnen korte tijd zou worden afgeschaft.

22. Gelijk advocaat-generaal Cruz Vilaça heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak Borrie Clarke,

"is er in geen enkele afwijking voorzien op grond waarvan een Lid-Staat de discriminerende gevolgen van oudere nationale bepalingen zou mogen handhaven, en is de handhaving van die gevolgen evenzeer in strijd met de richtlijn als de instandhouding van de betrokken nationale bepalingen."

23. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk erkend, dat de hierboven beschreven rechtssituatie indruiste tegen het gemeenschapsrecht. Waarvan akte.

24. Derhalve geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren:

"1) Artikel 2 van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid moet aldus worden uitgelegd, dat deze richtlijn van toepassing is op een werkzoekende wiens zoeken naar werk is onderbroken doordat een van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn bedoelde eventualiteiten zich heeft voorgedaan.

2) Hiertoe is niet van belang, dat de betrokkene een eerdere werkkring heeft verlaten om een andere reden dan een van bovenbedoelde eventualiteiten.

3) Het staat aan de nationale rechter om vast te stellen, dat degene die zich op richtlijn 79/7/EEG beroept, daadwerkelijk werkzoekende was op het moment waarop een van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn bedoelde eventualiteiten zich voordeed.

4) Artikel 4 van richtlijn 79/7/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat het zich sedert 23 december 1984 verzet tegen de gevolgen van een nationale wettelijke regeling die het recht op een uitkering doet afhangen van de omstandigheid dat voordien een aanvraag is ingediend voor een inmiddels afgeschafte uitkering, waarvan de toekenning afhankelijk was van met dit artikel onverenigbare voorwaarden."

(*) Oorspronkelijke taal: Frans.

(1) Arrest van 24 juni 1986 (zaak 150/85, Drake, Jurispr. 1986, blz. 1995).

(2) Arrest van 27 juni 1989 (gevoegde zaken 48/88, 106/88 en 107/88, Achterberg-te Riele e.a., Jurispr. 1989, blz. 1963).

(3) PB 1979, L 6, blz. 24.

(4) Section 36, lid 2, sub b, van de Social Security Act 1975.

(5) Zaak 150/85, r.o. 22.

(6) Gevoegde zaken 48/88, 106/88 en 107/88, r.o. 11.

(7) Arrest van 24 juni 1987 (zaak 384/85, Borrie Clarke, Jurispr. 1987, blz. 2865).

(8) R.o. 3.

(9) Datum van verstrijken van termijn waarbinnen de nationale wettelijke regelingen aan richtlijn 79/7 moesten voldoen.

(10) R.o. 10; zie ook arrest van 4 december 1986, zaak 71/85, FNV, Jurispr. 1986, blz. 3855, r.o. 21 en 22; arrest van 24 maart 1987, zaak 286/85, McDermott en Cotter, Jurispr. 1987, blz. 1453, r.o. 18 en 19; arrest van 8 maart 1988, zaak 80/87, Dik e.a., Jurispr. 1988, blz. 1601, r.o. 9.