CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 5 FEBRUARI 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De onderhavige beroepen wegens niet nakoming van verdragsverplichtingen, door de Commissie tegen Italië ingesteld, zijn niet zonder juridisch belang, omdat zij het Hof de mogelijkheid bieden een aantal in dit soort gedingen reeds ontwikkelde beginselen te bevestigen en daarmee te reageren op kritiek die impliciet tegen 's Hofs vaste rechtspraak is gericht.

I —

De feitelijke situatie die ten grondslag ligt aan deze beroepen, is eenvoudig. De Commissie verwijt Italië niet-nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijnen van de Raad nr. 73/404 van 22 november 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake detergentia, en nr. 75/716 van 24 november 1975 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen.

Deze teksten, die beide naar artikel 100 EEG-Verdrag verwijzen, passen zowel in het algemeen programma voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer die het gevolg zijn van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten, als in het actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu.

Richtlijn nr. 73/404 heeft ten doel de verschillen op te heffen die in de regelingen der Lid-Staten bestaan met betrekking tot de biologische aföreekbaarheid van detergentia, teneinde in het bijzonder de waterverontreiniging te verminderen.

Richtlijn nr. 75/716 beoogt de harmonisatie van de nationale voorschriften inzake het maximum zwavelgehalte van brandstoffen, met name gasoliën, om de atmosferische verontreiniging door zwaveldioxyde te beperken.

In artikel 8, lid 1, van beide richtlijnen wordt bepaald dat de Lid-Staten de wettelijke maatregelen treffen die noodzakelijk zijn om binnen een bepaalde termijn na kennisgeving van deze richtlijnen zich daarnaar te richten, en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen, en in lid 2, dat zij de tekst van deze maatregelen aan de Commissie moeten meedelen.

De in de eerste richtlijn (detergentia) toegestane termijn bedroeg 18 maanden en de'richtlijn is op 27 november 1973 ter kennis van de Lid-Staten gebracht, zodat de termijn op 27 mei 1975 verstreek. De termijn voor de tweede richtlijn (zwavel) bedroeg 9 maanden, de kennisgeving vond plaats op 25 november 1975, en de termijn verstreek dus op 26 augustus 1976.

Op deze twee data had de Commissie geen der vereiste mededelingen van de Italiaanse Republiek ontvangen. Zij leidde echter eerst op 29 oktober 1976 ten aanzien van zwavel, en op 23 november 1976 ten aanzien van detergentia de administratieve fase in van de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag.

De Italiaanse regering antwoordde in beide gevallen, dat zij wetsontwerpen had voorbereid om de bepalingen van de richtlijnen op te nemen in het nationale recht. De Commissie heeft echter nimmer de tekst van de vastgestelde wettelijke regelingen ontvangen, dan wel andere gegevens waaruit zou zijn af te leiden dat Italië inderdaad de voorgeschreven maatregelen had genomen. Daarom zond zij Italië op 23 december 1977 in de zaak van de detergentia, en op 23 januari 1978 in de zwavelzaak met redenen omklede adviezen in de zin van artikel 169, eerste alinea.

In de detergentiazaak antwoordde Italië met een verzoek om de haar toegestane termijn met twee maanden te verlengen. Dit verzoek werd ingewilligd. Op 28 februari 1978 deelde zij nog mee dat het wetsontwerp dat nodig was om de bepalingen van de richtlijn in het Italiaanse recht op te nemen, bij de Senaat was ingediend. Daarna hoorde de Commissie niets meer.

De Commissie wachtte echter tot juni 1979 alvorens een beroep wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen in te stellen.

Na het met redenen omklede advies in de zwavelzaak volstond Italië ermee, eerst op 16 maart 1979 de tekst van een wetsontwerp te zenden waarin aan de regering de bevoegdheid werd gedelegeerd om de wettelijke bepalingen vast te stellen ter uitvoering van een reeks richtlijnen, waaronder de hierbedoeldc. Ook in deze zaak hoorde de Commissie nadien niets meer..

Maar ook in dit geval legde zij veel begrip aan de dag door tot juni 1979 te wachten alvorens een beroep bij het Hof in te stellen.

II —

In haar verweerschrift werpt de Italiaanse regering in de eerste plaats een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, gebaseerd op het ontbreken van een echte motivering van de beroepen wegens niet-nakoming en van de daaraan voorafgegane adviezen.

Wat een advies als bedoeld in artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag, betreft volgt uit een al wat ouder arrest van het Hof dat dit „moet worden geacht voldoende met redenen te zijn omkleed indien het ... een duidelijke uiteenzetting bevat van de gronden die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken staat een der krachtens het Verdrag [of een uitvoeringsregeling van het Verdrag] op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen” (arrest van 19 december 1961 in zaak 7/61, Jurispr. 1961, blz. 693). Mij dunkt dat dit ook in deze beide zaken moet gelden.

In deze zaken berust de overtuiging van de Commissie immers op het feit dat Italië heeft nagelaten tijdig de voorgeschreven maatregelen te nemen om zich aan te passen aan de richtlijnen en de Commissie daarvan op de hoogte te stellen. In feite blijkt bij eerste lezing van de met redenen omklede adviezen — en zelfs al van de eerste brieven — van de Commissie, dat deze grieven, die uiteraard geen lang betoog behoeven, daarin duidelijk zijn uiteengezet.

Verweerster verwijt verzoekster echter het hoofdzakelijk formele karakter van deze grieven, die bestaan in een haast mechanische vaststelling van vertraging bij de tenuitvoerlegging, zonder dat rekening wordt gehouden met de concrete feiten die deze vertraging volgens verweerster rechtvaardigen. De Commissie had alle beleidsoverwegingen van economische en administratieve aard, die tot het instellen van de beroepen hebben geleid, moeten uiteenzetten.

In deze redenering wordt buiten beschouwing gelaten, dat elke richtlijn bepalingen bevat die de Lid-Staten verplichten alle nodige maatregelen voor het opvolgen van de richtlijn vast te stellen en de Commissie daarvan in kennis te stellen. Deze verplichtingen zijn overigens slechts een toepassing van de algemene verplichting tot samenwerking, bedoeld in artikel 5 EEG-Verdrag, waartoe de staten jegens de Gemeenschap gehouden zijn.

Die verplichtingen lijken mij bovendien om een bijzonder praktische reden ge- rechtvaardigd. Het aantal en de gecom- pliceerdheid van de richtlijnen maken het de Commissie onmogelijk om zonder medewerking van de Lid-Staten te verifië- ren of daaraan in elke Lid-Staat uitvoe- ring is gegeven. A fortiori kan van de Commissie niet worden gevergd dat zij, alvorens een beroep wegens niet-nako- ming in te stellen, en zeker wanneer zij ervan overtuigd is dat de nationale wettelijke regeling niet aan de richtlijn is aangepast, ook nog nagaat of het bedrijfsleven in de betrokken Lid-Staat zich in feite toch al aan de bepalingen van de richtlijn houdt.

III —

Wat de zaak zelf betreft, erkent de Italiaanse Republiek dat zij in gebreke is, doch als verweer voert zij een reeks middelen aan die elkaar ten dele overlappen. Zij vraagt het Hof dan ook, vast te stellen dat zij, wegens omstandigheden die niet van doen hebben met gebrek aan voortvarendheid, alleen maar te laat is met de aanpassing van haar wetgeving aan de richtlijn nrs. 73/404 en 75/716, en de kosten van de procedure te compenseren.

Het is duidelijk dat zij in de procedure voor het Hof niet anders kon doen dan de niet-nakoming toe te geven, die zij gedurende de gehele administratieve procedure reeds had erkend, getuige de briefwisseling tussen haar Permanente vertegenwoordiging en de Commissie en uiteraard ook de indiening bij het Parlement van wetsontwerpen die juist ten doel hebben de situatie te regulariseren.

a) Ik wil eerst twee verweren van de Italiaanse regering onderzoeken, waarvan de relevantie mij bij een actie wegens niet-nakoming op zijn minst twijfelachtig voorkomt. In de eerste plaats het argument dat met betrekking tot het milieu, een materie waarover het EEG-Verdrag zwijgt, niet kan worden volstaan met richtlijnen die uitsluitend op artikel 100 zijn gebaseerd. Verweerster leidt hieruit af dat de betrokken handelingen slechts in naam richtlijnen zijn, doch in werkelijkheid internationale overeenkomsten. Hierop kan eenvoudig worden geantwoord dat, zoals hiervoor gezegd, de litigieuze richtlijnen niet enkel zijn vastgesteld met het oog op de bescherming van het milieu, doch dat zij ook passen in het programma voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer, die het gevolg zijn van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten, welk programma door de Raad is vastgesteld op 28 mei 1969. De Italiaanse regering heeft dit trouwens uitdrukkelijk erkend, zoals met name blijkt uit de indiening bij het Italiaanse parlement van wetsontwerpen die haar in staat moeten stellen deze verplichtingen na te komen. Voor het overige wil ik alleen opmerken, dat Italië haar redenering niet ten einde heeft gevoerd. Indien zij werkelijk de geldigheid van deze richtlijnen betwistte, had zij daartegen binnen de voorgeschreven termijn een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 173 EEG-Verdrag moeten instellen. Ook het feit dat Italië heeft nagelaten de in artikel 2, lid 3, van richtlijn nr. 75/716 bedoelde procedure te volgen is een factor die belet het argument dat zij in zaak 92/79 aan deze bepaling wil ontlenen, in overweging te nemen. Deze uitzonderingsbepaling heeft ten doel de verkoop mogelijk te maken van gasoliën met een zwavelgehalte dat hoger is dan het toegestane maximum, wanneer zich een plotselinge verandering in de bevoorrading met ruwe aardolie voordoet. In dat geval moet de betrokken staat daarvan terstond mededeling doen aan de Commissie, die, na overleg met de andere Lid-Staten, binnen drie maanden beslist over de duur en de vorm van deze afwijking. De Commissie heeft echter nimmer een mededeling ontvangen dat Italië gebruik wilde maken van deze mogelijkheid. Zelfs aangenomen dat de recente internationale toestand toepassing van artikel 2, lid 3, mogelijk zou hebben gemaakt, kan ik toch niet inzien hoe dit het in gebreke blijven van de Italiaanse autoriteiten om uitvoering te geven aan de richtlijn, kan rechtvaardigen: zij zijn immers, zoals gezegd, al sinds 26 augustus 1976 in gebreke. Verweerster tracht ook een argument te ontlenen aan uitspraken van het Hof betreffende de rechtstreekse werking die richtlijnen in bepaalde gevallen tegenover de particulieren kunnen hebben. Zij maakt echter niet duidelijk welke consequenties zij daaraan verbindt met betrekking tot de vaststelling van nict-nakoming van verdragsverplichtingen. Hoe dit ook zij, ik moge op dit punt eraan herinneren dat een rechtstreekse werking waarop de justitiabelen zich in rechte kunnen beroepen, slechts mogelijk is bij bepalingen van richtlijnen waarin de Lid-Staten duidelijke en welomschreven verplichtingen worden opgelegd die tegelijkertijd op zichzelf voldoende zijn en geen nadere uitvoeringsregelingen vanwege de Gemeenschap of de Lid-Staten behoeven (zie met name het arrest van 4 december 1974 in zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. 1974, blz. 1348/9). Het staat vast dat in casu aan deze voorwaarden niet is voldaan, aangezien de Commissie Italië nu juist verwijt niet de uitvoeringsmaatregelen te hebben vastgesteld die voor de tenuitvoerlegging van de richtlijnen nodig waren. In werkelijkheid, zoals advocaatgeneraal Reischl in zijn conclusie in zaak 167/73 (Commissie/Frankrijk) heeft opgemerkt, doet het „volgens de jurisprudentie (van het Hof) ... niet terzake dat de ... communautaire bepalingen ... rechtstreekse werking hebben en, ingevolge de voorrang van het gemeenschapsrecht, afwijkend nationaal recht terzijde stellen. De procedure ex artikel 169 is integendeel ook los daarvan gerechtvaardigd” (Jurispr. 1974, blz. 377).

b) In haar verweerschrift en ter terechtzitting heeft Italië voorts drie middelen aangevoerd, die voor de duidelijkheid als een geheel moeten worden behandeld. Zij gaat uit van de gedachte dat geen enkele verdragsbepaling de Lid-Staten verplicht wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen te nemen om zich naar de richtlijnen te richten. Artikel 189 zegt alleen dat richtlijnen verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken resultaat voor de Lid-Staten waarvoor zij zijn bestemd, doch laat aan de nationale instanties de bevoegdheid, vorm en middelen te kiezen. Deze omschrijving beoogt dus een praktisch resultaat en houdt niet in dat het nodig is wettelijke bepalingen te wijzigen. Door het geldende Italiaanse recht nu worden de doelstellingen van de litigieuze richtlijnen in hoofdzaak al verzekerd. Zo moet volgens wet nr. 125 van 3 maart 1971 de biologische afbreekbaarheid van detergentia tenminste 80 % bedragen, terwijl richtlijn nr. 73/404 90 % voorschrijft. Ook de door deze wet voorgeschreven aanduidingen op de verpakkingen en de etiketten gelijken op die welke door de richtlijn worden voorgeschreven. Bovendien zou de Commissie niet in staat zijn te bewijzen dat de weinige in deze sector actieve ondernemingen — merendeels multinationals — produkten op de markt brengen die niet in overeenstemming zijn met de richtlijnen. Deze zou met name gelden voor het minimum zwavelgehalte van aardolie. Weliswaar zwijgt besluitwet nr. 1741 van 2 november 1933 hierover, maar zij stelt de verwerking van aardolieprodukten afhankelijk van de verlening van een concessie. Richtlijn nr. 75/716 zou dus worden nageleefd indien de administratie voor iedere concessie de aandacht van de concessiehouder zou vestigen op de verplichting, zich te houden aan het in de gemeenschapsregeling voorgeschreven maximumzwavelgehalte. Natuurlijk ben ik heţ met Italië eens, dat het niet zinvol ís dat een Lid-Staat zijn eigen rechtsvoorschriften wijzigt wanneer deze reeds in alle opzichten in overeenstemming zijn met de bepalingen van een richtlijn. In de beide onderhavige zaken erkent de Italiaanse regering echter zelf dat dit niet het geval is, aangezien zij bij het Parlement voorstellen heeft ingediend om tot volledige en algehele aanpassing van de Italiaanse wettelijke regeling aan de gestelde eisen te komen. De harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten, die rechtstreeks vān invloed is op de totstandbrenging en de werking van de gemeenschappelijke markt, zou iedere zin verliezen wanneer het de Lid-Staten was toegestaan wettelijke regelingen te handhaven die weliswaar in dezelfde richting gaan, doch niet ten volle uitvoering geven aan de richtlijnen. „Gelijkend op” en „identiek met” zijn geen synoniemen. En bovendien, ook al zou het bedrijfsleven zich nu reeds aan de betrokken richtlijnen conformeren, dan is het om dezelfde reden noodzakelijk én gerechtvaardigd een volledig en samenhangend juridisch kader te scheppen, dat in de gehele Gemeenschap geldt. Anders zou men de nationale instanties een beoordelingsvrijheid laten die onverenigbaar is met de vereisten van de rechtszekerheid en zouden tenslotte alle bepalingen van het gemeenschapsrecht geen eenvormige en volledige werking in alle Lid-Staten kunnen krijgen.

c) Geen mogelijkheid ziende de haar verweten vertraging te ontkennen — een vertraging die het Hof in zijn rechtspraak gelijkstelt met de weigering om een richtlijn uit te voeren en die het tezamen met zo*n weigering samenvat in het algemene begrip niet-nakoming —, vestigt Italië tenslotte uw aandacht op de zwakke punten die zij in dit standpunt van het Hof meent te bespeuren. Wanneer het Hof weigert de Lid-Staten toe te staan zich, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit communautaire richtlijnen voortvloeiende verplichtingen en termijnen, op interne moeilijkheden te beroepen, ziet het volgens de Italiaanse regering over het hoofd dat de Lid-Staten een integrerend onderdeel zijn van de Gemeenschap. Zij zouden daarom door de Gemeenschap niet kunnen worden beschouwd als „buitenstaanders”, die enkel verplichtingen en verantwöordclijkheden hebben jegens de Gemeenschap, voor wie de realiteiten van de nationale politiek met al haar wederwaardigheden slechts „toevallige en rechtens irrelevante gebeurtenissen” zijn.

De Italiaanse regering vraagt het Hof derhalve, rekening te houden met de omstandigheden die de oorzaak waren van de vertraging bij de uitvoering van de betrokken richtlijnen, namelijk de korte duur en de voortijdige beëindiging van de 7e legislatuurperiodc van het Italiaanse parlement. Daarmede zou het Hof zich aansluiten bij het meerderheidsstandpunt in de volkenrechtelijke doctrine, dat bij de beoordeling van de internationale aansprakelijkheid van een staat rekening moet worden gehouden met feitelijke omstandigheden waardoor die staat niet aan zijn verplichtingen kon voldoen.

Deze poging het Hof te bewegen terug te komen op een rechtspraak, welks constantheid een zeker teken van zijn juistheid is, moet naar mijn mening worden afgewezen. De zwakte van het Italiaanse betoog lijkt mij hierin te zijn gelegen, dat zij voorwendt niet te weten wat het specifieke doel van de actie wegens niet-nakoming is. Daarbij gaat het niet om de verantwoordelijkheid van een staat volgens de regels van het volkenrecht in het algemeen; een arrest inzake niet-nakoming is geen veroordeling, zoals ik reeds heb opgemerkt in mijn conclusie in zaak 30/72 (Commissie t. Italië, Jurispr. 1973, blz. 179), doch alleen de objectieve vaststelling van een situatie. Het doel van deze procedure is, de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten te verzekeren, hetgeen een noodzakelijke voorwaarde is om concrete inhoud te geven aan het vrije verkeer van goederen, een der grondslagen van de Gemeenschap. Daarom ware het onverenigbaar met het karakter van- deze procedure om onderscheid te maken tussen vertraging en weigering en om rekening te houden met omstandigheden die een concrete verklaring geven voor het niet nakomen van verdragsverplichtingen door een Lid-Staat.

Met betrekking tot de richtlijnen van de Raad nr. 73/404 van 22 november 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake detergentia, en nr. 75/716 van 24 november 1975 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der Lid-Staten inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen, concludeer ik derhalve:

— dat het Hof vaststelle dat de Italiaanse Republiek een krachtens het Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen door niet binnen de voorgeschreven termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om die richtlijnen op te volgen,

— dat verweerster in die kosten worde veroordeeld.

( 1 ) Vertaald uk het Frans.