Conclusie van advocaat-generaal Mischo van 28 april 1998. - Italiaanse Republiek tegen Raad van de Europese Unie. - Beroep tot nietigverklaring - Verordening (EG) nr. 1522/96 - Opening en wijze van beheer van bepaalde tariefcontingenten voor invoer van rijst en breukrijst. - Zaak C-352/96.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-06937



Conclusie van de advocaat generaal

1 Het beroep van de Italiaanse regering strekt tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1522/96 van de Raad van 24 juli 1996 inzake de opening en de wijze van beheer van bepaalde tariefcontingenten voor de invoer van rijst en breukrijst(1) (hierna: "verordening"), inzonderheid van de artikelen 3, 4 en 9 van deze verordening.

2 Deze is vastgesteld in de context van de tenuitvoerlegging door de Gemeenschap van de resultaten van de onderhandelingen die na de toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden tot de Europese Gemeenschap, krachtens artikel XXIV, lid 6, van het GATT zijn gevoerd.

3 Door de toepassing door de toetredende landen van het gemeenschappelijk douanetarief werden namelijk bepaalde van de door hen toegepaste douanerechten hoger dan in de periode vóór hun toetreding. Derhalve was het nodig, krachtens artikel XXIV, lid 6, van het GATT en in het bijzonder punt 5 van het memorandum van overeenstemming betreffende de interpretatie van artikel XXIV van de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel 1994(2) (hierna: "memorandum van overeenstemming") met bepaalde derde landen die lid van het GATT waren, compensaties overeen te komen.

4 Daartoe voerde de Gemeenschap onderhandelingen met verschillende derde landen. In dit kader zijn overeenkomsten gesloten met het Gemenebest van Australië en het Koninkrijk Thailand. Deze zijn goedgekeurd bij besluit 95/592/EG van de Raad van 22 december 1995 houdende goedkeuring van de resultaten van de onderhandelingen met bepaalde derde landen betreffende artikel XXIV, lid 6, van het GATT en aanverwante zaken.(3) Dezelfde dag stelde de Raad dienovereenkomstig verordening (EG) nr. 3093/95 vast, houdende vaststelling van de uit de onderhandelingen in het kader van artikel XXIV, lid 6, van het GATT voortvloeiende rechten die de Gemeenschap dient toe te passen als gevolg van de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden tot de Europese Unie.(4)

5 Vervolgens stelde de Raad op 24 juli 1996 voormelde verordening nr. 1522/96 vast, waartegen het beroep is ingesteld. Krachtens artikel 1, lid 1, sub a, van deze verordening wordt een jaarlijks tariefcontingent geopend voor de invoer in de Gemeenschap van 63 000 ton halfwitte of volwitte rijst tegen nultarief.

6 Volgens artikel 1, lid 3, worden van dit contingent 1 019 ton aan Australië en 21 455 ton aan Thailand toegekend. De overeenkomst met Thailand bepaalt uitdrukkelijk de aan dit land toegekende hoeveelheid, terwijl in die met Australië geen precieze hoeveelheid wordt genoemd.

7 De Italiaanse regering verzoekt het Hof de verordening, inzonderheid haar artikelen 3, 4 en 9, nietig te verklaren.

8 De artikelen 3 en 4 bepalen de voorwaarden voor toekenning van invoercertificaten. Artikel 3, lid 1, bepaalt met name het volgende:

"Als de certificaataanvraag voor invoer in het kader van de in artikel 1 bedoelde hoeveelheden betrekking heeft op rijst en breukrijst van oorsprong uit Thailand en op rijst van oorsprong uit Australië, moet zij vergezeld gaan van een uitvoercertificaat dat is opgesteld volgens het in respectievelijk de bijlagen I en II opgenomen model en is afgegeven door de in dezelfde bijlagen vermelde bevoegde instantie van deze landen."

9 Artikel 9 bepaalt:

"1. De Commissie houdt toezicht op de hoeveelheden die krachtens deze verordening worden ingevoerd, met name om vast te stellen:

- in hoeverre de traditionele handelsstromen, in termen van volume en aanbiedingsvorm, naar de uitgebreide Gemeenschap wezenlijk zijn gewijzigd, en

- of er sprake is van subsidiëring tussen uitvoer die rechtstreeks van het bepaalde in deze verordening profiteert en uitvoer waarop de normale invoerrechten worden geheven.

2. Indien aan een van de hierboven bedoelde criteria is voldaan, en met name indien de invoer van rijst in verpakkingen van 5 kg of minder meer bedraagt dan 33 428 ton, en in ieder geval op jaarbasis, brengt de Commissie bij de Raad verslag uit, zo nodig vergezeld van passende voorstellen om verstoring van de communautaire rijstsector te voorkomen."

De tegen de artikelen 3 en 4 aangevoerde middelen

10 Volgens de Italiaanse regering moeten de artikelen 3 en 4 nietig worden verklaard omdat zij een schending zijn van:

- artikel XXIV, lid 6, van het GATT;

- artikel 43 EG-Verdrag;

- het algemene evenredigheidsbeginsel.

11 Dienaangaande betoogt de Italiaanse regering het volgende. Volgens de artikelen 3 en 4 wordt het invoercertificaat alleen afgegeven aan de houder van een in het land van oorsprong verkregen uitvoercertificaat, aangezien dit certificaat de certificaataanvraag voor invoer moet vergezellen.

12 Volgens de Italiaanse regering "komt het beheer van de jaarlijkse tariefcontingenten aldus eigenlijk in handen van de autoriteiten van het uitvoerland, die, doordat zij het uitvoercertificaat aan de door hen vooraf gekozen marktdeelnemers afgeven, de invoer van het product op de gemeenschapsmarkt namelijk kunnen voorbehouden aan degenen die zij vooraf kiezen".

13 Althans voor Australië is deze bepaling zeker niet gerechtvaardigd, aangezien de overeenkomst betreffende de afsluiting van de onderhandelingen in het kader van artikel XXIV, lid 6, van het GATT, goedgekeurd bij besluit 95/592, anders dan de overeenkomst met Thailand, niet voorschrijft, dat de invoercertificaten automatisch worden afgegeven op basis van de door dit land afgegeven uitvoercertificaten; daarom is voormelde bepaling ook in strijd met het besluit houdende goedkeuring van de overeenkomst met Australië.

14 Anders dan beoogd door artikel XXIV, lid 6, van het GATT, waarnaar de bestreden verordening uitdrukkelijk verwijst en voor de toepassing waarvan zij is vastgesteld, wordt Australië, doordat het het beheer van het contingent eigenlijk in handen krijgt, bovendien ongerechtvaardigd bevoordeeld.

15 De bestreden bepaling bezorgt de exporteur van het derde land namelijk generlei compensatie die de vóór de toetreding van de drie nieuwe lidstaten (Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden) tot de Europese Gemeenschap bestaande situatie kan herstellen. Daarentegen kunnen de exporteurs van het derde land - die uit hoofde van voormelde overeenkomsten het bepaalde rijstcontingent met nulrecht reeds in een grotere douane-unie in plaats van in drie (kleine) geïsoleerde markten kunnen invoeren, waardoor reeds een redelijk evenwicht tussen de belangen van de twee partijen bij de onderhandelingen tot stand kwam - het overeengekomen tariefcontingent zelf gaan beheren; deze omstandigheid kan niet als een "over en weer bevredigende" regeling in de zin van artikel XXIV, lid 6, van het GATT gelden.

16 De toekenning aan het betrokken land van dit ongerechtvaardigd voordeel lijkt bovendien in strijd met het algemene evenredigheidsbeginsel en is een aanwijzing dat de Raad kennelijk niet heeft gepoogd een maatregel te nemen die was aangepast aan de vereisten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

17 Ter beantwoording van deze argumenten brengt de Raad in de eerste plaats de rechtspraak van het Hof in herinnering, volgens welke een lidstaat zich niet op de GATT-bepalingen kan beroepen om de wettigheid van een verordening in het kader van een beroep tot nietigverklaring te betwisten.

18 In die zin haalt hij het arrest Duitsland/Raad(5) aan, waarin het Hof zijn vaste rechtspraak in herinnering bracht, volgens welke "het GATT, dat blijkens de preambule uitgaat van het beginsel van onderhandelingen $op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel', wordt gekenmerkt door een grote soepelheid van zijn bepalingen".

19 Daaruit leidde het Hof af:

"Deze bijzondere kenmerken van het GATT, die door het Hof zijn aangevoerd om vast te stellen dat de justitiabelen zich niet in rechte op het GATT kunnen beroepen om de wettigheid van een gemeenschapshandeling te bestrijden, staan ook eraan in de weg, dat het Hof de bepalingen van de Algemene Overeenkomst in aanmerking neemt om de wettigheid van een verordening te beoordelen in het kader van een door een lidstaat krachtens artikel 173, eerste alinea, van het Verdrag ingesteld beroep."

20 Terecht vestigt verzoekster er evenwel de aandacht op, dat het Hof in datzelfde arrest preciseerde, dat

"het Hof enkel in het geval dat de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van het GATT aangegane bijzondere verplichting of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de Algemene Overeenkomst verwijst, verplicht [is] de wettigheid van de betrokken gemeenschapshandeling te toetsen aan de GATT-regels".

21 Volgens de Raad gaat het in casu evenwel niet om dit geval. De bestreden handeling verwijst namelijk stricto sensu nergens naar de GATT-regels, daar de verordening niet ter uitvoering daarvan, doch van een in overeenstemming daarmee door de Gemeenschap gesloten overeenkomst is vastgesteld.

22 Mijns inziens neemt dit niet weg, dat de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan "een in het kader van het GATT aangegane bijzondere verplichting", namelijk haar verplichtingen krachtens met andere partijen bij het GATT na onderhandelingen op basis van artikel XXIV, lid 6, van het GATT gesloten overeenkomsten.

23 Mijns inziens is er in casu dus in beginsel niets op tegen, dat het Hof de wettigheid van de bestreden verordening aan het GATT toetst. Verzoekster stelt evenwel alleen schending van artikel XXIV, lid 6, van het GATT, in het bijzonder van het memorandum van overeenstemming. De Raad beklemtoont evenwel terecht, dat de partijen bij de overeenkomst krachtens deze bepalingen alleen tot over en weer aanvaardbare compensaties hoeven te komen. Dit is geen objectief criterium, doch verwijst naar de wil van partijen, zoals de gebruikte term "over en weer" impliceert. Aan de voorwaarden van artikel XXIV, lid 6, is dus voldaan, wanneer de partijen bij de onderhandelingen, zoals in casu, overeenstemming hebben bereikt.

24 In repliek stelt verzoekster, dat de stelling van de Raad het volstrekt onmogelijk maakt de op basis van het GATT gesloten overeenkomsten te beoordelen. Dat is niet het geval. Niets belet namelijk een andere partij bij de overeenkomst om een na onderhandelingen op basis van artikel XXIV, lid 6, gesloten overeenkomst als strijdig met een andere GATT-bepaling te beschouwen en vervolgens een procedure ter beslechting van de punten van geschil in te leiden.

25 Evenzo, en onder voorbehoud van de voorwaarden van de rechtspraak van het Hof, kan verzoekster voor het Hof schending stellen van andere GATT-bepalingen in de context van een dergelijke overeenkomst. Aangezien verzoekster geen schending stelt van een andere GATT-regel dan artikel XXIV, lid 6, moet dit argument worden verworpen.

26 Ten slotte gaat de verordening volgens de Italiaanse regering verder dan de na de onderhandelingen in het kader van het GATT gesloten overeenkomsten. De Italiaanse regering kritiseert namelijk, dat de autoriteiten van de uitvoerlanden de uitvoercertificaten kunnen afgeven aan de door hen vooraf gekozen marktdeelnemers. Haars inziens is deze bepaling althans voor Australië zeker niet gerechtvaardigd, aangezien de overeenkomst met dit land deze niet voorschrijft.

27 In de overeenkomst met Australië is evenwel bedongen dat "het stelsel van beheer van dit tariefcontingent de toekenning aan de traditionele leveranciers inhoudt".

28 Nu zijn de autoriteiten van het uitvoerland beter in staat te bepalen wie in Australië de traditionele leveranciers van Oostenrijk, Finland en Zweden waren, en ervoor te zorgen, dat deze de uitvoercertificaten krijgen die nodig zijn om de traditionele handelsstromen te handhaven. Deze handhaving kan niet als een ongerechtvaardigd voordeel worden beschouwd.

29 Ook al behoefde de Raad krachtens de overeenkomst met Australië geen stelsel van uitvoercertificaten op te zetten, het was hem evenmin verboden, aangezien de overeenkomst enkel als voorwaarde stelt, dat het stelsel van beheer van het contingent "de toekenning aan de traditionele leveranciers op basis van hun uitvoer naar Oostenrijk, Zweden en Finland inhoudt". Deze overeenkomst of het besluit houdende goedkeuring ervan is dus niet geschonden.

30 Volgens verzoekster heeft de Raad voorts "geen maatregel genomen die aangepast was aan de vereisten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid", en heeft hij dus artikel 43 van het Verdrag geschonden. Dit middel staaft zij evenwel niet nader, ofschoon zij de bewijslast draagt. Op het eerste gezicht valt evenwel geenszins in te zien, waarom een stelsel op basis van uitvoercertificaten met de handhaving van de traditionele handelsstromen tot doel, waarvan de rechtmatigheid overigens niet wordt betwist, niet te verenigen zou zijn met artikel 43.

31 In de derde plaats heeft de Raad, door de voor Thailand ingestelde regeling tot Australië uit te breiden, mijns inziens niet het evenredigheidsbeginsel geschonden. Gelet op de ruime discretionaire bevoegdheid die de rechtspraak van het Hof de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid verleent, kan het niet als onevenredig worden beschouwd, dat de Raad Australië, wiens contingent hoe dan ook slechts 5 % van het Thaise contingent vertegenwoordigde, dezelfde beheerregeling heeft toegekend als welke in de overeenkomst met Thailand was geregeld.

32 Het toegekende voordeel kan objectief gesproken niet zo groot worden geacht, dat de artikelen 3 en 4 van de verordening onevenredig zijn aan het nagestreefde doel, te weten het beheer van de na onderhandelingen met de betrokken derde landen toegekende contingenten te regelen.

33 Mitsdien concludeer ik, dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 1522/96 het gemeenschapsrecht schenden.

De tegen artikel 9 aangevoerde middelen

34 Volgens de Italiaanse regering schendt artikel 9:

- wezenlijke vormvoorschriften, met name wegens motiveringsgebrek;

- artikel XXIV, lid 6, van het GATT;

- artikel 43 van het Verdrag;

- het algemene evenredigheidsbeginsel.

Ten slotte houdt het ook misbruik van bevoegdheid in.

35 In de eerste plaats stelt de Italiaanse regering schending door de Raad van wezenlijke vormvoorschriften, doordat de inhoud van artikel 9 van de verordening niet afdoende gemotiveerd is. Zij meent immers dat,

"de Raad de door de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding ingevoerde hoeveelheid rijst in verpakkingen van 5 kg of minder had moeten bepalen en op basis daarvan de maximumhoeveelheid (beneden voormelde hoeveelheid) had moeten vaststellen waarbij de Commissie zou moeten ingrijpen om verstoringen te voorkomen.

De Raad had hoe dan ook de geschiktheid van de drempel van 33 428 ton moeten rechtvaardigen ten aanzien van het in de achtste overweging van de considerans van de verordening uitdrukkelijk genoemde vereiste van handhaving van de traditionele handelsstromen voor de uitgebreide Gemeenschap."

36 Dit argument berust op verzoeksters stelling, dat de door de Raad vastgestelde hoeveelheid van 33 428 ton veel hoger is dan de traditionele handelsstromen die de verordening beoogt te handhaven.

37 Blijkens de door de Raad op verzoek van het Hof aan het dossier toegevoegde stukken komt het genoemde cijfer evenwel overeen met de som van de gemiddelde invoer in de drie nieuwe lidstaten, namelijk 30 389 ton, vermeerderd met 10 %.

38 Bovendien betreffen de verstrekte cijfers voor twee van de drie lidstaten alleen de verpakkingen van minder dan 5 kg, en niet de verpakkingen van 5 kg of minder. De som van de invoer was dus waarschijnlijk nog hoger. Door ervan uit te gaan, dat de traditionele handelsstromen werden gewijzigd zodra het gemiddelde van de eerdere invoer met 10 % werd overschreden, heeft de Raad hoe dan ook een redelijke "kritieke drempel" ingesteld.

39 Hij behoefde in de considerans de in artikel 9 gekozen wijze van berekening van het cijfer van 33 428 ton niet nader te verklaren. In dat geval had hij immers ook de verdeling van het contingent van 63 000 ton over de Verenigde Staten van Amerika, Thailand, Australië en de andere gebieden moeten verklaren en had hij dat ook moeten doen voor de verdeling van de andere bij deze verordening vastgestelde contingenten, namelijk 20 000 ton voor gedopte rijst en 80 000 ton voor breukrijst. Dat zou verder gaan dan de door het Hof aan de motivering gestelde vereisten.(6)

40 Met artikel 9 van de verordening heeft de Raad dus zeker wel een bepaling vastgesteld die strookt met de motivering in de achtste en negende overweging van de considerans van deze verordening.

41 Daarin gaat het immers om de verwachting van de Raad, dat de traditionele handelsstromen zullen worden gehandhaafd, en om de noodzaak mogelijke kruissubsidiëring tussen uitvoer die van het verlaagde recht profiteert, en andere uitvoer te voorkomen.

42 De beslissing dat de Commissie bij overschrijding van de bestaande handelsstromen met 10 % moet optreden, ligt wel degelijk in de lijn van deze motivering.

43 De Italiaanse regering stelt ook schending van artikel XXIV, lid 6, van het GATT, van artikel 43 van het Verdrag en van het evenredigheidsbeginsel. Uit de stelling, dat de drempel van 33 428 ton niet overeenkomt met de traditionele invoer, leidt de Italiaanse regering namelijk af, dat "de vaststelling van een dergelijke hoeveelheid de vaste exporteurs in bepaalde derde landen naar de Gemeenschap een ongerechtvaardigd mededingingsvoordeel verschaft en in dit opzicht manifest abnormaal en ongerechtvaardigd blijkt ten aanzien van de $over en weer' bevredigende regeling waartoe de op basis van artikel XXIV, lid 6, van het GATT met derde landen gesloten overeenkomsten strekten; bovendien is het kennelijk in strijd met het algemene evenredigheidsbeginsel. Ook uit dit oogpunt is de litigieuze verordening het resultaat van het feit dat niet in aanmerking is genomen of de maatregel strookt met de vereisten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid."

44 Daar dit betoog van verzoekster blijkens de door de Raad aan het dossier toegevoegde stukken op een onjuist uitgangspunt berust, kan het alleen al daarom niet worden aanvaard.

45 Ik zal evenwel wat nader ingaan op het punt van het evenredigheidsbeginsel.

46 Om te bepalen of een gemeenschapsnorm strookt met het evenredigheidsbeginsel, moet, zoals de Raad terecht beklemtoont, worden nagegaan, of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dit doel noodzakelijk is.

47 Doel van de verordening is, aldus de Raad, uitvoering te geven aan de met de derde landen gesloten overeenkomsten, en zijns inziens zijn de bepalingen ervan geschikt ter bereiking van dit doel, ongeacht de inhoud van artikel 9. Artikel 9 biedt de communautaire marktdeelnemers namelijk een waarborg, met het doel een eventuele desorganisatie van de communautaire rijstsector te voorkomen. In de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid achtte de Raad het dienstig deze waarborg in de verordening op te nemen, doch ook zonder deze waarborg bleef de verordening geschikt ter bereiking van haar doel, namelijk de uitvoering van met de derde landen gesloten overeenkomsten.

48 Ik deel deze analyse. Bij lezing van de preambule van de verordening blijkt namelijk duidelijk, dat zij tot doel heeft uitvoering te geven aan de in het kader van de onderhandelingen krachtens artikel XXIV, lid 6, van het GATT gesloten overeenkomsten door de noodzakelijke contingenten te openen en hun wijze van beheer te regelen.

49 Toch kan worden gesteld, dat nu de Raad ervoor heeft gekozen, een waarborg zoals die van artikel 9 in te stellen, deze met het evenredigheidsbeginsel moet stroken en dus niet afhankelijk mag zijn van een aan het nagestreefde doel onevenredige drempel.

50 Ook als men deze stelling zou moeten aanvaarden, zou verzoeksters betoog feitelijk nog steeds slecht gefundeerd zijn, aangezien de betrokken drempel daadwerkelijk overeenkomt met de som van de bestaande invoer vermeerderd met 10 %. Hij is dus niet vastgesteld op een met de traditionele handelsstromen onevenredig niveau.

51 Bovendien beperkt artikel 9 niet de mogelijkheden van de Commissie om in te grijpen indien deze drempel wordt bereikt. Volgens artikel 9, lid 2, moet de Commissie immers controle uitoefenen, zodra een van de in lid 1 genoemde omstandigheden zich voordoet, namelijk wanneer de traditionele handelsstromen wezenlijk worden gewijzigd en wanneer er sprake is van kruissubsidiëring tussen invoer met nulrecht en andere invoer en met name wanneer de drempel van 33 428 ton is bereikt. Volgens artikel 9 kan de Commissie dus ook controle uitoefenen, wanneer de ingevoerde hoeveelheden beneden die drempel blijven.

52 Ook volgt daaruit, dat uit het argument dat de Raad geen rekening heeft gehouden met de onder de regeling actieve veredeling in de nieuwe lidstaten ingevoerde hoeveelheden, evenmin kan worden geconcludeerd dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.

53 Met betrekking tot het middel betreffende misbruik van bevoegdheid betoogt verzoekster ten slotte, dat de Raad met de vaststelling van een drempel die niet beantwoordt aan het oogmerk de traditionele handelsstromen te handhaven, een ander doel nastreeft dan aangegeven in de considerans van de verordening.

54 Terecht beklemtoont de Raad, dat verzoekster de andere door de Raad in casu beweerdelijk nagestreefde doelstellingen geenszins nader preciseert, ofschoon zij de bewijslast draagt.

55 Daar geen enkel van de door verzoekster aangevoerde middelen mij overtuigt, stel ik het Hof voor het beroep af te wijzen en verzoekster in de kosten te verwijzen.

(1) - PB L 190, blz. 1.

(2) - PB 1994, L 336, blz. 16.

(3) - PB L 334, blz. 38.

(4) - PB L 334, blz. 1.

(5) - Arrest van 5 oktober 1994 (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 106).

(6) - Zie, bijvoorbeeld, arresten van 29 februari 1996, Commissie/Raad (C-122/94, Jurispr. blz. I-881, punt 29); 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (C-466/93, Jurispr. blz. I-3799, punt 16), en 22 januari 1986, Eridania e.a. (C-250/84, Jurispr. blz. 117, punten 37 en 38).