Zaak C‑526/14

Tadej Kotnik e.a.

tegen

Državni zbor Republike Slovenije

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Ustavno sodišče)

„Prejudiciële verwijzing — Geldigheid en uitlegging van de bankenmededeling van de Commissie — Uitlegging van de richtlijnen 2001/24/EG en 2012/30/EU — Staatssteun aan banken in het kader van de financiële crisis — Lastendeling — Liquidatie van het eigen vermogen van de aandeelhouders, van de hybride kapitaalinstrumenten en van de achtergestelde schuldinstrumenten — Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen — Eigendomsrecht — Bescherming van de belangen van deelnemers in vennootschappen en van derden — Sanering en liquidatie van kredietinstellingen”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 19 juli 2016

Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Steun aan de financiële sector in het kader van de financiële crisis – Lastendeling – Begrepen onder het begrip saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24

Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Steun aan de financiële sector in het kader van de financiële crisis – Lastendeling – Maatregelen tot omzetting in eigen vermogen of afschrijving van achtergestelde instrumenten – Verplichting tot eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel

Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Steun aan de financiële sector in het kader van de financiële crisis – Lastendeling – Verenigbaarheid met de bepalingen van richtlijn 2012/30 volgens welke voor verhogingen of verminderingen van het kapitaal van naamloze vennootschappen een besluit van de algemene vergadering nodig is

Prejudiciële vragen betreffende de geldigheid van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis, die geen directe rechtsgevolgen heeft voor derden, zijn ontvankelijk wanneer zij betrekking hebben op de vraag of de voorwaarde dat de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren in de lasten delen, waaraan volgens deze mededeling moet worden voldaan om overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU te kunnen vaststellen dat de in de bankensector verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt, verenigbaar is met verschillende bepalingen van Unierecht. (cf. punten 31‑34)

De mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (bankenmededeling) moet aldus worden uitgelegd dat zij niet bindend is voor de lidstaten. De vaststelling van deze mededeling bevrijdt de Commissie immers niet van haar verplichting om de uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken op basis waarvan een lidstaat in een concreet geval verzoekt om rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, en om haar weigering om een dergelijk verzoek in te willigen, met redenen te omkleden. Hieruit volgt dat de vaststelling van de in deze mededeling vervatte gedragsregels slechts tot gevolg heeft dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid in die zin dat zij door een lidstaat aangemelde voorgenomen staatssteun in beginsel dient goed te keuren indien deze aan die regels voldoet. Voorts behouden de lidstaten de mogelijkheid om bij de Commissie voorgenomen staatssteun aan te melden die niet voldoet aan de in deze mededeling genoemde criteria, en kan de Commissie dergelijke staatssteun in uitzonderlijke omstandigheden goedkeuren. Hieruit volgt dat de bankenmededeling geen autonome verplichtingen voor de lidstaten in het leven kan roepen, maar alleen voorwaarden stelt die ervoor moeten zorgen dat de in het kader van de financiële crisis aan de banken verleende staatssteun verenigbaar is met de interne markt, waarmee de Commissie rekening dient te houden bij de uitoefening van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover zij krachtens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU beschikt. (cf. punten 41, 43‑45, dictum 1)

De artikelen 107 tot en met 109 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (bankenmededeling), voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de houders van achtergestelde instrumenten in de lasten delen. Dergelijke lastendelingsmaatregelen kunnen immers aldus worden opgevat dat zij beogen te verhinderen dat staatssteun wordt gebruikt als een eenvoudig instrument om de financiële moeilijkheden van de betrokken banken te verhelpen. Voorts beogen de lastendelingsmaatregelen te verzekeren dat banken die een kapitaaltekort vertonen, vóór de toekenning van enige staatssteun samen met hun investeerders de nodige inspanningen verrichten om dit tekort terug te dringen, met name via een kapitaalversterking en een bijdrage van de achtergestelde schuldeisers, aangezien dergelijke maatregelen de omvang van de toegekende staatssteun kunnen beperken. Een tegenovergestelde oplossing zou tot concurrentieverstoringen kunnen leiden, aangezien de banken waarvan de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren niet tot vermindering van het kapitaaltekort zouden bijdragen, meer staatssteun zouden ontvangen dan nodig zou zijn om het resterende kapitaaltekort weg te werken. Voorts is het, om het probleem van „moral hazard” te verhelpen, dat samenhangt met het feit dat individuen geneigd zijn om riskante besluiten te nemen wanneer de eventuele negatieve gevolgen ervan door de gemeenschap worden gedragen, belangrijk om te vermijden dat de banken er door de mogelijkheid om staatssteun te ontvangen toe worden aangemoedigd hun toevlucht te nemen tot financiële instrumenten die grotere risico’s inhouden en aanzienlijke verliezen kunnen veroorzaken, wat tot ernstige concurrentieverstoringen zou kunnen leiden en de integriteit van de interne markt zou kunnen aantasten. Ten slotte heeft de Commissie met de vaststelling van de bankenmededeling geen inbreuk gemaakt op de door de artikelen 108 VWEU en 109 VWEU aan de Raad verleende bevoegdheden. Aangezien deze mededeling alleen gedragsregels vaststelt waarmee beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van de door artikel 107, lid 3, onder b), VWEU aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid, doet zij geen afbreuk aan de door artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU aan de Raad verleende bevoegdheid om op verzoek van een lidstaat in buitengewone omstandigheden staatssteun verenigbaar met de interne markt te verklaren, en vormt zij geen verordening als bedoeld in artikel 109 VWEU, die krachtens artikel 288, tweede alinea, VWEU algemeen verbindend is. (cf. punten 55‑60, dictum 2)

Het vertrouwensbeginsel en het eigendomsrecht moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (bankenmededeling), voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de houders van achtergestelde instrumenten delen in de lasten. Wat het vertrouwensbeginsel betreft, hadden de aandeelhouders en achtergestelde crediteuren van de betrokken banken geen enkele garantie van de Commissie gekregen dat staatssteun die diende om het kapitaaltekort van deze banken weg te werken, zou worden goedgekeurd. Deze investeerders was evenmin enige toezegging gedaan dat sommige van de maatregelen tot delging van het kapitaaltekort van de banken die de door de Commissie goedgekeurde staatssteun ontvingen, hun investeringen niet konden aantasten. Hoewel het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Unie is, kunnen marktdeelnemers zich op een gebied als dat van staatssteun in de bankensector, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie vereist, niet op hun gewettigd vertrouwen beroepen. Met betrekking tot de vraag of de lidstaten over een overgangsperiode moeten beschikken om zich aan te passen aan de nieuwe eisen die de Commissie stelt inzake de deling van de lasten door de aandeelhouders en de achtergestelde schuldeisers, zij opgemerkt dat een dwingend algemeen belang zich kan verzetten tegen de vaststelling van overgangsmaatregelen voor situaties die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling zijn ontstaan, maar die in hun ontwikkeling nog niet zijn voltooid. Het doel de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen en tegelijkertijd buitensporige overheidsuitgaven tegen te gaan en concurrentieverstoringen tot een minimum te beperken, vormt een dergelijk dwingend algemeen belang. Wat het eigendomsrecht betreft, kunnen lastendelingsmaatregelen vrijwillig door de aandeelhouders en bij overeenkomst tussen de betrokken kredietinstelling en haar achtergestelde crediteuren worden vastgesteld, wat niet kan worden beschouwd als een inmenging in hun eigendomsrecht. Voorts kan het feit dat de punten 40 tot en met 46 van de bankenmededeling vereisen dat de aandeelhouders van de banken, om het kapitaaltekort van een bank vóór de verlening van staatssteun weg te werken, even hard bijdragen om de door deze bank geleden verliezen te absorberen als wanneer geen dergelijke steun was verleend, niet worden geacht hun eigendomsrecht aan te tasten, aangezien deze aandeelhouders aansprakelijk zijn voor de schulden van de bank ten belope van het maatschappelijke kapitaal ervan. De verliezen van de aandeelhouders van de noodlijdende banken zullen hoe dan ook even groot zijn, ongeacht of zij hun oorsprong vinden in een faillietverklaring omdat er geen staatssteun is verleend, dan wel in een procedure ter verlening van dergelijke steun waarbij als voorafgaande voorwaarde wordt gesteld dat in de lasten wordt gedeeld. Wat de achtergestelde crediteuren betreft, zij opgemerkt dat achtergestelde instrumenten financiële instrumenten zijn die bepaalde kenmerken gemeen hebben met schuldproducten en aandelenbewijzen, wat inhoudt dat de houders van deze instrumenten na de houders van gewone obligaties, maar vóór de aandeelhouders worden betaald, wanneer de emittent ervan zijn betalingen staakt. De lastendelingsmaatregelen waarvan de toekenning van staatssteun aan een noodlijdende bank afhankelijk zou worden gesteld, mogen geen aantasting van het eigendomsrecht van de achtergestelde crediteuren vormen die dezen niet zouden hebben ondergaan in het kader van een faillissementsprocedure die zonder toekenning van dergelijke steun zou plaatsvinden. (cf. punten 62, 64, 66‑70, 74‑76, 78‑80, dictum 3)

De artikelen 29, 34, 35 en 40 tot en met 42 van richtlijn 2012/30 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de lidstaten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 54, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks teneinde die waarborgen gelijkwaardig te maken, moeten aldus worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan de punten 40 tot en met 46 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (bankenmededeling), voor zover de goedkeuring van staatssteun daarin afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de aandeelhouders en de houders van achtergestelde instrumenten delen in de lasten. De bankenmededeling bevat immers geen specifieke bepaling inzake de juridische procedures die bij de uitvoering van de in de punten 40 tot en met 46 ervan bedoelde lastendelingsmaatregelen moeten worden gevolgd. Bijgevolg kunnen de lidstaten zich weliswaar eventueel in een specifieke situatie ertoe geroepen voelen om dergelijke lastendelingsmaatregelen te treffen zonder de instemming van de algemene vergadering van de vennootschap, maar kan deze omstandigheid geen afbreuk doen aan de geldigheid van de bankenmededeling ten aanzien van de bepalingen van richtlijn 2012/30. Richtlijn 2012/30 maakt deel uit van een beleid dat ertoe strekt de vrijheid van vestiging in de interne markt te verwezenlijken, en heeft als voornaamste doel de belangen van de deelnemers in vennootschappen en van derden te beschermen. De maatregelen waarin deze richtlijn voorziet om deze bescherming te verzekeren, hebben betrekking op de normale werking van naamloze vennootschappen. Daarentegen vormen de maatregelen die de aandeelhouders en de achtergestelde crediteuren ertoe verplichten in de lasten te delen, uitzonderlijke maatregelen wanneer zij door de nationale autoriteiten worden opgelegd. Zij kunnen slechts worden vastgesteld in geval van ernstige verstoring van de economie in een lidstaat en om een systemisch risico te vermijden en de stabiliteit van het financiële stelsel te verzekeren. Hoewel het algemeen belang duidelijk erbij gebaat is dat een sterke en eenvormige bescherming van investeerders in de gehele Unie wordt verzekerd, kan dat belang niet in alle gevallen worden geacht voorrang te hebben boven het algemeen belang dat erin bestaat de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen. (cf. punten 84‑88, 91, 94, dictum 4)

De mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 augustus 2013 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (bankenmededeling) moet aldus worden uitgelegd dat de maatregelen tot omzetting in eigen vermogen of afschrijving van het hybride kapitaal en van de achtergestelde schuld niet verder mogen gaan dan nodig is om het kapitaaltekort van de betrokken bank weg te werken. Punt 44 van deze mededeling bepaalt immers dat, indien een bank niet voldoet aan de minimumeisen inzake eigen vermogen, wat betekent dat dit vermogen op zich de verliezen van de bank niet kan absorberen, de achtergestelde instrumenten moeten worden omgezet of afgeschreven, in beginsel voordat staatssteun aan deze bank wordt verleend. Bovendien mag volgens ditzelfde punt 44 staatssteun niet worden verleend voordat eigen vermogen en achtergestelde instrumenten volledig hebben bijgedragen in het compenseren van verliezen van de bank. Een lidstaat is dus niet gehouden om noodlijdende banken vóór de toekenning van enige staatssteun voor te schrijven om de achtergestelde instrumenten in eigen vermogen om te zetten of af te schrijven, of om deze instrumenten volledig te laten bijdragen in het absorberen van de verliezen. Doet hij dat niet, dan kan de voorgenomen staatssteun evenwel niet worden geacht tot het strikt noodzakelijke te zijn beperkt, zoals door punt 15 van de bankenmededeling wordt vereist. De lidstaat en de banken die de voorgenomen staatssteun ontvangen, nemen dan het risico dat de Commissie jegens hen een besluit zal nemen waarbij deze steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard. (cf. punten 97, 100, 102, dictum 5)