Zaak C‑367/09

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

tegen

SGS Belgium NV e.a.

(verzoek van het Hof van Beroep te Antwerpen om een prejudiciële beslissing)

„Prejudiciële verwijzing – Aantasting van financiële belangen van Europese Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 – Artikelen 1, 3, lid 1, derde alinea, 5 en 7 – Verordening (EEG) nr. 3665/87 – Artikelen 11 en 18, lid 2, sub c – Begrip marktdeelnemer – Personen die aan begaan van onregelmatigheid hebben deelgenomen – Personen die voor onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die begaan ervan hadden moeten voorkomen – Administratieve sanctie – Rechtstreekse werking – Verjaring van vervolging – Stuiting”

Samenvatting van het arrest

1. Eigen middelen van Europese Unie – Verordening betreffende bescherming van financiële belangen van Unie – Administratieve sancties – Toepassingsvoorwaarden – Onmogelijkheid om dergelijke sancties uitsluitend op grond van artikelen 5 en 7 van die verordening op te leggen

(Verordening nr. 2988/95 van de Raad, art. 5 en 7)

2. Eigen middelen van Europese Unie – Verordening betreffende bescherming van financiële belangen van Unie – Administratieve sancties – Toepassingsvoorwaarden – Vennootschap, op internationaal niveau gespecialiseerd in controle en toezicht, die onjuiste verklaringen heeft afgegeven

(Verordening nr. 2988/95 van de Raad, art. 7)

3. Eigen middelen van Europese Unie – Verordening betreffende bescherming van financiële belangen van Unie – Vervolging van onregelmatigheden – Verjaringstermijn

(Verordening nr. 2988/95 van de Raad, art. 1, lid 2, en art. 3, lid 1, derde alinea)

1. De artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, kunnen niet aldus worden toegepast dat een administratieve sanctie kan worden opgelegd op grond van die bepalingen alleen, aangezien het opleggen van een administratieve sanctie aan een categorie personen in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie vereist dat vóór het begaan van de betrokken onregelmatigheid door de wetgever van de Unie een sectorale regeling is vastgesteld waarin die sanctie en de voorwaarden voor de toepassing ervan op die categorie personen worden gedefinieerd, of, in voorkomend geval, wanneer nog geen dergelijke regeling van de Unie is vastgesteld, in het recht van de lidstaat waar die onregelmatigheid is begaan, is bepaald dat een administratieve sanctie aan die categorie personen kan worden opgelegd.

De bepalingen van een verordening hebben, wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het recht van de Unie, in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen of dat de wetgever van de Unie aanvullende regelingen hoeft vast te stellen, maar voor sommige bepalingen van verordeningen kan het noodzakelijk zijn dat uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld, hetzij door de lidstaten, hetzij door de wetgever van de Unie.

Dit is in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie het geval voor de administratieve sancties die worden opgelegd aan de verschillende categorieën actoren die in verordening nr. 2988/95 worden genoemd. Dit is met name het geval voor de in de artikelen 5 en 7 van die verordening vermelde sancties, aangezien in die bepalingen alleen de algemene regels inzake controle en sancties zijn opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie en zij in het bijzonder niet precies aangeven welke van de in artikel 5 van verordening nr. 2988/95 genoemde sancties geldt bij een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schaadt, en evenmin aan welke categorie actoren in dat geval die sanctie moet worden opgelegd.

(cf. punten 32‑34, 36, 43, dictum 1)

2. In omstandigheden waarin de sectorale regeling van de Unie de lidstaten nog niet de verplichting oplegde om doeltreffende sancties te bepalen voor gevallen waarin een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde en door een lidstaat erkende vennootschap onjuiste verklaringen had afgegeven, staat artikel 7 van verordening nr. 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen niet eraan in de weg dat de lidstaten die vennootschap een sanctie opleggen in haar hoedanigheid van „persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid heeft deelgenomen” of „persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijkheid kan worden gesteld” in de zin van die bepaling, op voorwaarde evenwel dat voor het opleggen van die sanctie een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat, hetgeen de verwijzende rechter moet nagaan.

(cf. punt 62, dictum 2)

3. De mededeling aan een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde vennootschap die een verklaring van invoer voor verbruik heeft afgegeven voor een specifieke uitvoerverrichting, van een onderzoeksverslag waaruit blijkt dat die verrichting onregelmatig was, de indiening bij die vennootschap van een verzoek om bijkomende stukken over te leggen teneinde na te gaan of de invoer tot verbruik daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, alsmede de verzending van een aangetekende brief waarbij aan die vennootschap een sanctie wordt opgelegd op grond dat zij aan het begaan van een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen heeft deelgenomen, vormen voldoende nauwkeurige handelingen die de betrokkene ter kennis zijn gebracht en strekken tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid en die dus de verjaring van de vervolging stuiten in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van die verordening.

(cf. punt 70, dictum 3)

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

28 oktober 2010 ( )

„Prejudiciële verwijzing – Aantasting van financiële belangen van Europese Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 – Artikelen 1, 3, lid 1, derde alinea, 5 en 7 – Verordening (EEG) nr. 3665/87 – Artikelen 11 en 18, lid 2, sub c – Begrip marktdeelnemer – Personen die aan begaan van onregelmatigheid hebben deelgenomen – Personen die voor onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die begaan ervan hadden moeten voorkomen – Administratieve sanctie – Rechtstreekse werking – Verjaring van vervolging – Stuiting”

In zaak C‑367/09,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Hof van Beroep te Antwerpen (België) bij beslissing van 8 september 2009, ingekomen bij het Hof op 14 september 2009, in de procedure

Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau

tegen

SGS Belgium NV,

Firme Derwa NV,

Centraal Beheer Achmea NV,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (rapporteur) en A. Prechal, rechters,

advocaat-generaal: J. Kokott,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 juni 2010,

gelet op de opmerkingen van:

– SGS Belgium NV, vertegenwoordigd door M. Storme, advocaat,

– Firme Derwa NV, vertegenwoordigd door L. Wysen en J. Gevers, advocaten,

– de Belgische regering, vertegenwoordigd door J.‑C. Halleux als gemachtigde, bijgestaan door P. Bernaerts en E. Vervaeke, advocaten,

– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door E. Riedl als gemachtigde,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en F. Wilman als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 juli 2010,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 3, lid 1, derde alinea, 5 en 7 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen het Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (hierna: „BIRB”) enerzijds en de in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming SGS Belgium NV (hierna: „SGS Belgium”), de exportonderneming Firme Derwa NV (hierna: „Firme Derwa”) en de verzekeringsmaatschappij Centraal Beheer Achmea NV anderzijds over de omstandigheid dat aan SGS Belgium een sanctie is opgelegd op grond dat zij Firme Derwa in de gelegenheid heeft gesteld ten onrechte een uitvoerrestitutie te verkrijgen.

Toepasselijke bepalingen

Bepalingen van Unierecht

Verordening nr. 2988/95

3 De tweede tot en met de vijfde, de zevende, de achtste, de tiende en de dertiende overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 luiden:

„[o]verwegende dat meer dan de helft van de uitgaven van de Gemeenschappen via de lidstaten aan de begunstigden wordt uitbetaald;

[o]verwegende dat voor de wijze waarop dit gedecentraliseerde beheer wordt uitgevoerd en waarop de controles geschieden, gedetailleerde bepalingen gelden, die naargelang van het betrokken communautaire beleidsgebied verschillen; dat het evenwel van belang is de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden;

[o]verwegende dat voor een doeltreffende bestrijding van deze fraude een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden dient te worden geschapen;

[o]verwegende dat de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sanctie[s] die erop van toepassing zijn, overeenkomstig deze verordening in sectorale regelingen worden bepaald;

[...]

[o]verwegende dat de communautaire administratieve sancties een doeltreffende bescherming van die financiële belangen moeten waarborgen en dat er algemene regels moeten worden vastgesteld die op deze sancties van toepassing zijn;

[o]verwegende dat het gemeenschapsrecht in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid communautaire administratieve sancties heeft ingesteld; dat ook op andere gebieden in dergelijke sancties moet worden voorzien;

[...]

[o]verwegende dat op grond van het algemene billijkheidsvereiste en van het evenredigheidsbeginsel, alsmede in het licht van het ‚ne bis in idem’-beginsel, onder eerbiediging van het acquis communautaire en van de voorschriften van de specifieke communautaire regelingen die bij de inwerkingtreding van deze verordening bestaan, voorzien moet worden in passende bepalingen om een cumulatie van communautaire financiële sancties en nationale strafsancties ter zake van dezelfde feiten en dezelfde persoon te voorkomen;

[...]

[o]verwegende dat de Commissie en de lidstaten ingevolge het gemeenschapsrecht verplicht zijn te controleren of de begrotingsmiddelen van de Gemeenschappen voor de vastgestelde doelen worden gebruikt; dat gemeenschappelijke regels ter aanvulling van de bestaande regelgeving moeten worden vastgesteld”.

4 Artikel 1 van die verordening bepaalt:

„1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.

2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”

5 In artikel 2 van die verordening is bepaald:

„1. Controles en administratieve maatregelen en sancties worden ingesteld voor zover deze voor een juiste toepassing van het gemeenschapsrecht nodig zijn. Zij moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren.

2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan gemeenschapsbesluit. In geval van latere wijziging van de bepalingen van een gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.

3. Het gemeenschapsrecht bepaalt de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel evenals de mate van schuld.

4. Onder voorbehoud van het toepasselijke gemeenschapsrecht worden de procedures betreffende de toepassing van de communautaire controles, maatregelen en sancties door het nationale recht van de lidstaten geregeld.”

6 Artikel 3, lid 1, van die verordening luidt:

„De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectorale regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.

[...]

De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.

[...]”

7 In artikel 4 van verordening nr. 2988/95, dat is opgenomen in titel II, met als opschrift „Administratieve maatregelen en sancties”, heet het:

„1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:

– door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;

– door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot.

2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.

3. Wanneer vaststaat dat handelingen tot doel hebben om, door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke gemeenschapsrecht, wordt, naargelang van het geval, dit voordeel niet toegekend of wordt het ontnomen.

4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”

8 Artikel 5, leden 1 en 2, van die verordening bepaalt:

„1. Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:

a) betaling van een administratieve boete;

b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; dit extra bedrag, dat wordt vastgesteld op grond van een in de specifieke regelingen vast te stellen percentage, mag niet hoger liggen dan het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen;

c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de communautaire regeling toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;

[...]

g) andere – naar aard en draagwijdte gelijkwaardige – sancties met een louter economisch karakter, als bepaald in sectorale regelingen die door de Raad worden aangenomen op grond van de specifieke behoeften van de sector en onder eerbiediging van de door de Raad aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.

2. Onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectorale regelingen, kunnen andere onregelmatigheden slechts tot de in lid 1 bedoelde sancties, die niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld, aanleiding geven, voor zover deze sancties onvermijdelijk zijn om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen.”

9 In artikel 7 van die verordening is bepaald:

„Communautaire administratieve maatregelen en sancties kunnen worden opgelegd aan de in artikel 1 bedoelde marktdeelnemers – natuurlijke personen, rechtspersonen of andere eenheden die naar nationaal recht als rechtssubject worden aangemerkt – die de onregelmatigheid hebben begaan. Zij kunnen ook worden opgelegd aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen, alsmede aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.”

Verordening (EEG) nr. 3665/87

10 Artikel 11, leden 1 en 3, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 495/97 van de Commissie van 18 maart 1997 (PB L 77, blz. 12; hierna: „verordening nr. 3665/87”), luidt:

„1. Wanneer wordt geconstateerd dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende, is de verschuldigde restitutie voor de betreffende uitvoer gelijk aan de geldende restitutie voor de werkelijke uitvoer, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan:

a) de helft van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product;

b) het dubbele van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie, indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt.

[...]

De sancties gelden onverminderd de eventueel door de lidstaat opgelegde aanvullende sancties.

[…]

3. Onverminderd de verplichting tot betaling van alle negatieve bedragen als bedoeld in lid 1, vierde alinea, is de begunstigde verplicht om, indien een restitutie ten onrechte is betaald, de ten onrechte ontvangen bedragen terug te betalen, waaronder begrepen de overeenkomstig lid 1, eerste alinea, geldende sanctiebedragen, [...]”

11 Artikel 18 van verordening nr. 3665/87 bepaalt:

„1. Het bewijs dat de douaneformaliteiten voor invoer tot verbruik zijn vervuld, wordt geleverd door overlegging van een van de volgende documenten naar keuze van de exporteur:

a) het desbetreffende douanedocument [...];

b) een verklaring van lossing en invoer voor verbruik, opgesteld door een op internationaal vlak in controle en toezicht gespecialiseerde firma die is erkend door een lidstaat. De datum en het nummer van het douanedocument voor invoer tot verbruik moeten op de verklaring worden vermeld.

2. Indien de exporteur, na daartoe de nodige stappen te hebben ondernomen, het overeenkomstig lid 1, sub a of b, gekozen document niet kan verkrijgen of indien er twijfels bestaan over de authenticiteit van het overgelegd document, kan het bewijs dat de douaneformaliteiten voor invoer tot verbruik zijn vervuld, worden geacht te zijn geleverd door overlegging van één of meer van de volgende documenten:

[...]

c) een verklaring van lossing die is opgesteld door een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde firma die is erkend door een lidstaat, en waaruit blijkt dat het product het havengebied heeft verlaten of althans dat het, voor zover deze firma bekend, niet opnieuw is verladen met het oog op wederuitvoer;

[...]”

Bepalingen van nationaal recht

12 Artikel 1 van het Koninklijk besluit van 4 januari 1985 tot vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van de firma's belast met het afgeven van een verklaring inzake de lossing, in het land van bestemming, van goederen uitgevoerd in het kader van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek (Belgisch Staatsblad van 21 februari 1985, blz. 1937), luidt:

„De verklaringen die als bewijs gelden dat uitgevoerde goederen in het land van bestemming gelost zijn, kunnen voor de toepassing van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, slechts worden aangenomen door de bevoegde diensten indien zij worden opgesteld door firma’s gespecialiseerd in controle en toezicht op internationaal niveau, hiertoe erkend bij besluit genomen door de Ministers tot wier bevoegdheid de Economische zaken en de Landbouw behoren.”

13 Artikel 2, § 2, van dat koninklijk besluit luidt:

„De firma gaat de verbintenis aan:

1° hoofdelijk aansprakelijk te zijn met de andere partijen die deelnemen aan of betrokken zijn bij de uitvoerverrichtingen voor de financiële gevolgen van de door haar opgestelde verklaringen;

2° te allen tijde toegang tot haar gebouwen en inzage van al de op de afgegeven verklaringen betrekking hebbende documenten te verlenen aan de ambtenaren [...];

[...]”

14 Dat koninklijk besluit is ingetrokken bij Koninklijk besluit van 28 februari 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van firma's belast met de afgifte van een verklaring van lossing en invoer voor verbruik of van een verklaring van lossing, in het land van bestemming, van goederen uitgevoerd in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Belgisch Staatsblad van 22 juni 1999, blz. 23534).

15 Luidens artikel 2, § 1, 2°, sub a, van dat koninklijk besluit gaat „[d]e firma [...] de verbintenis aan [...] hoofdelijk aansprakelijk te zijn met de andere partijen die deelnemen aan of betrokken zijn bij de uitvoerverrichtingen voor de financiële gevolgen van de door haar opgestelde verklaringen”.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

16 Op 6 juni 1997 voerde Firme Derwa 741 144 kg rundvlees naar Egypte uit, waarvoor zij van het BIRB uitvoerrestituties heeft gevorderd. Zo ontving zij, na het stellen van een zekerheid, een bedrag van 1 407 268,90 EUR in het kader van de prefinancieringsregeling.

17 Teneinde het totale restitutiebedrag definitief te verkrijgen diende Firme Derwa het bewijs te leveren dat de aan de orde zijnde partij vlees in Egypte was ingevoerd. Het schip dat de lading vlees vervoerde, kwam op 19 juni 1997 ter bestemming aan. Op 10 februari 1998 deed Firme Derwa aan het BIRB een verklaring toekomen, die op 4 november 1997 was opgesteld door SGS Belgium, waarin werd bevestigd dat de goederen door de Egyptische douaneautoriteiten tot verbruik waren vrijgegeven.

18 Op 5 juni 1998 gaf het BIRB de door Firme Derwa gestelde zekerheid vrij en verkreeg Firme Derwa de aan de orde zijnde uitvoerrestituties definitief.

19 Uit een door de Economische Inspectie van het Belgische ministerie van Economische Zaken uitgevoerd onderzoek bleek dat SGS Egypt Ltd SGS Belgium op 24 september 1997 een faxbericht had gezonden, waarin werd meegedeeld dat de aan de orde zijnde goederen niet in Egypte konden worden ingevoerd wegens een door dat derde land opgelegd verbod op invoer van Belgisch rundvlees.

20 Het BIRB deelde SGS Belgium in berichten van 13 augustus en van 9 en 14 oktober 1998 verslagen over dat onderzoek mee. Bij brief van 21 april 1999 verzocht het BIRB die onderneming tevens, hem de douanedocumenten te verstrekken op grond waarvan zij de verklaring van 4 november 1997 had opgesteld.

21 Na te hebben vastgesteld dat SGS Belgium geen gevolg had gegeven aan zijn verzoek, concludeerde het BIRB in een brief van 5 februari 2002 aan die onderneming dat de goederen in Egypte niet tot verbruik waren ingevoerd en besliste het bijgevolg, SGS Belgium op grond van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 een administratieve sanctie op te leggen van 200 % van het bedrag van 1 407 268,90 EUR dat Firme Derwa ten onrechte had ontvangen dankzij de door die in controle gespecialiseerde onderneming afgegeven verklaring. Voorts werd SGS Belgium verzocht om het bedrag van die restitutie en een verhoging te betalen, zodat een totaalbedrag van 4 503 260,74 EUR van die onderneming werd gevorderd.

22 Bij brief van 29 april 2002 bracht SGS Belgium het BIRB op de hoogte van het feit dat uit intern onderzoek was gebleken dat de goederen in Egypte slechts voorlopig waren ingevoerd en dat zij uiteindelijk naar Zuid-Afrika waren uitgevoerd. In een brief van 27 mei 2002 benadrukte SGS Belgium echter dat zij onbewust onjuiste gegevens had verstrekt.

23 Bij dagvaarding betekend op 16 september 2003 heeft het BIRB bij de Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen een vordering ingesteld om SGS Belgium tot die administratieve sanctie te doen veroordelen. Daarop heeft deze laatste gevorderd dat Firme Derwa en Centraal Beheer Achmea NV zouden worden veroordeeld tot gedwongen tussenkomst en tot vrijwaring.

24 Bij vonnis van 13 januari 2006 heeft die rechtbank de vordering van het BIRB en de door SGS Belgium ingestelde vordering tot gedwongen tussenkomst en tot vrijwaring afgewezen. Die rechtbank heeft om te beginnen vastgesteld dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 gestelde verjaringstermijn van vier jaar niet was verstreken omdat hij in de zin van de derde alinea van deze bepaling werd gestuit door de brief van het BIRB van 5 februari 2002, waarmee SGS Belgium de administratieve geldboete was opgelegd.

25 De Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen was echter van mening dat de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95 geen voldoende rechtsgrondslag vormden voor het opleggen van een administratieve sanctie aan een onderneming als SGS Belgium. Anders dan artikel 3 van verordening nr. 2988/95 laten die bepalingen de lidstaten immers een beoordelingsmarge en leggen zij niet de verplichting op om sancties te treffen. Het staat dan ook aan de Uniewetgever of aan de nationale wetgevers om in sectorale regelingen te bepalen dat anderen dan de exporteur die restituties heeft ontvangen, tot betaling van sancties gehouden zijn. Zij moeten ook die sancties bepalen. Bovendien bevat verordening nr. 3665/87 geen bepalingen op grond waarvan deelnemers aan een uitvoerverrichting kunnen worden bestraft voor onregelmatigheden die de exporteur heeft begaan.

26 Het BIRB heeft bij de verwijzende rechter hoger beroep tegen dat vonnis ingesteld. Daarbij heeft het onder meer betoogd dat SGS Belgium op grond van het koninklijk besluit van 4 januari 1985 met de exporteur hoofdelijk aansprakelijk was voor de financiële gevolgen van de door haar opgestelde verklaringen. Aangezien die onderneming kunstmatig de voorwaarden had gecreëerd waardoor de exporteur ten onrechte een uitvoerrestitutie had verkregen en die exporteur, Firme Derwa, niet wist dat de verstrekte verklaring onjuist was en niet nalatig was geweest, was er volgens het BIRB geen aanleiding om de restitutie van de exporteur terug te vorderen, en evenmin om deze een administratieve sanctie op te leggen. Het BIRB betoogde in wezen dat, al geldt de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub b, van verordening nr. 3665/87 in beginsel enkel voor de exporteur, deze sanctie wegens de in het nationale recht bepaalde regel van medeaansprakelijkheid van de in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming, op grond van artikel 7 van de verordening nr. 2988/95 ook aan die onderneming kon worden opgelegd in haar hoedanigheid van persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kan worden gesteld in de zin van die bepaling. Het BIRB wees er tevens op dat indien er geen sprake is van opzet, SGS Belgium hoe dan ook op zijn minst moet worden veroordeeld tot betaling van de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87.

27 SGS Belgium heeft met name betoogd dat indien zij aansprakelijk kan worden gesteld, het moet gaan om een hoofdelijke aansprakelijkheid met de exporteur en de verzekeraar, aangezien de gevorderde bedragen door de exporteur verschuldigd zijn en artikel 7 van verordening nr. 2988/95 en artikel 2, § 2, 1°, van het koninklijk besluit van 4 januari 1985 inhouden dat de bij een uitvoerverrichting betrokken marktdeelnemers hoofdelijk aansprakelijk zijn.

28 Daarop heeft het Hof van Beroep te Antwerpen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Hebben de bepalingen van [de] artikel[en] 5 en 7 van de EG-verordening [nr.] 2988/95 [...] rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden van de lidstaten bij gebrek aan enige beoordelingsmarge van deze lidstaten en zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen?

2) Kan een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde en door de lidstaat waar de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld, in casu België, erkende firma, die een onjuiste verklaring inzake de lossing in de zin van artikel [18, lid 2, sub c,] van de EG-verordening [nr.] 3665/87 heeft opgesteld als een marktdeelnemer in de zin van artikel 1 van de EG-verordening [nr.] 2988/95 dan wel als een persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid heeft deelgenomen of als een persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kan worden gesteld of die het begaan ervan had moeten voorkomen, in de zin van artikel 7 van voormelde verordening, worden beschouwd?

3) Kan een mededeling van een verslag van onderzoek uitgevoerd door de Economische Inspectie, dan wel een brief waarbij om overlegging van bijkomende stukken ter staving van de invoer ten verbruik, dan wel een aangetekende brief waarbij een sanctie wordt opgelegd, als een onderzoekshandeling of daad van vervolging in de zin van artikel [3, lid 1, derde alinea], van de verordening (EG, Euratom) [nr.] 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 worden beschouwd?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

29 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in werkelijkheid te vernemen of de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95 aldus toepassing moeten vinden dat administratieve sancties in de zin van die verordening kunnen worden opgelegd op grond van die bepalingen alleen.

30 SGS Belgium, Firme Derwa en de Oostenrijkse regering betogen in wezen dat de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95 geen rechtstreekse werking hebben, aangezien slechts administratieve sancties kunnen worden opgelegd aan de verschillende categorieën actoren die bij de controle van de regelmatigheid en van de rechtmatigheid van de uit de begroting van de Unie verkregen betalingen betrokken zijn, indien er op het tijdstip waarop de onregelmatigheid is begaan, sectorale regelingen van de Unie van kracht waren waarin het soort sancties en de betrokken categorie actoren werden gedefinieerd. Op het tijdstip van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde export bestond er geen dergelijke sectorale regeling voor in controle en toezicht gespecialiseerde ondernemingen.

31 De Belgische regering en de Europese Commissie zijn daarentegen van mening dat wanneer er voor een categorie actoren nog geen sectorale regeling van de Unie is vastgesteld zoals verordening nr. 3665/87 betreffende de door de begunstigde exporteurs ten onrechte verkregen restituties, de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95, die algemeen bepalen dat een administratieve sanctie kan worden opgelegd aan andere actoren dan de begunstigde van uitvoerrestituties, op grond van artikel 288, lid 2, VWEU rechtstreekse werking hebben.

32 De bepalingen van een verordening hebben wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen (zie arresten van 17 mei 1972, Leonesio, 93/71, Jurispr. blz. 287, punt 5, en 24 juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, Jurispr. blz. I‑6171, punt 25) of dat de Uniewetgever aanvullende regelingen hoeft vast te stellen.

33 Voor sommige bepalingen van verordeningen kan het echter noodzakelijk zijn dat uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 11 januari 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Jurispr. blz. I‑103, punt 26), hetzij door de lidstaten, hetzij door de Uniewetgever zelf.

34 Dit is in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie het geval voor de administratieve sancties die worden opgelegd aan de verschillende categorieën actoren die in verordening nr. 2988/95 zijn bepaald.

35 Met betrekking tot opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden bepaalt artikel 5 van die verordening immers enkel dat deze tot bepaalde in dat artikel opgesomde administratieve sancties „kunnen” leiden, terwijl, wat de categorieën actoren aan wie dergelijke sancties kunnen worden opgelegd betreft, in artikel 7 van die verordening is bepaald dat deze sancties „kunnen” worden opgelegd aan niet alleen de marktdeelnemers die de onregelmatigheid hebben begaan, maar ook aan de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen en aan de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen.

36 In die bepalingen zijn dus enkel de algemene regels inzake controle en sancties opgenomen met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap (zie arrest van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, C‑383/06–C‑385/06, Jurispr. blz. I‑1561, punt 39). Die bepalingen lichten in het bijzonder niet precies toe welke van de in artikel 5 van verordening nr. 2988/95 genoemde sancties geldt bij een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schaadt, en evenmin aan welke categorie actoren in dat geval die sanctie moet worden opgelegd.

37 Daar komt bij dat het, zoals blijkt uit artikel 2 van verordening nr. 2988/95 en met name het derde lid van dit artikel, gelezen in samenhang met de vijfde en de achtste overweging van de considerans van die verordening, aan de Uniewetgever staat om sectorale regelingen vast te stellen waarin administratieve sancties worden ingevoerd naar het voorbeeld van die welke reeds in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid bestonden toen die verordening werd vastgesteld. Blijkens de zevende overweging van de considerans van die verordening beoogt die verordening bovendien algemene regels vast te stellen die voor dergelijke sectorale regelingen gelden.

38 Daarenboven volgt uit artikel 2, lid 4, van verordening nr. 2988/95 dat, onder voorbehoud van het toepasselijke Unierecht, de procedures betreffende de toepassing van de in dat recht bepaalde controles, administratieve maatregelen en administratieve sancties door het recht van de lidstaten worden geregeld.

39 Voorts moet nog erop worden gewezen dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 inderdaad overeenkomstig het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen bepaalt dat geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Uniebesluit.

40 Volgens artikel 325 VWEU moeten de lidstaten echter ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen nemen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. Rekening houdend met de doelstellingen van verordening nr. 2988/95 mogen de lidstaten dus, wanneer de Uniewetgever geen sectorale regeling ter bescherming van de financiële belangen van de Unie tegen het gedrag van bepaalde actoren heeft vastgesteld, bepalingen op dat gebied handhaven of vaststellen tegen die actoren indien deze voor de strijd tegen fraude noodzakelijk blijken en zij de algemene beginselen van Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en de algemene regels bepaald in die verordening en in eventuele bestaande sectorale regelingen van de Unie betreffende andere actoren in acht nemen.

41 Benadrukt moet immers worden dat wanneer een Unieregeling niet specifiek in sancties bij overtreding voorziet, of wanneer een Unieregeling wel in bepaalde sancties bij overtreding van het Unierecht voorziet, maar niet uitputtend regelt welke sancties de lidstaten kunnen opleggen, artikel 4, lid 3, VEU de lidstaten verplicht tot het nemen van alle maatregelen waarmee effectief kan worden opgetreden tegen gedragingen die de financiële belangen van de Unie schaden (zie in die zin arresten van 21 september 1989, Commissie/Griekenland, 68/88, Jurispr. blz. 2965, punt 23, en 8 juli 1999, Nunes en de Matos, C‑186/98, Jurispr. blz. I‑4883, punten 12 en 14).

42 Bovendien zou het met de doelstellingen van artikel 325 VWEU, dat zowel de Unie als de lidstaten verplicht tot bestrijding van de fraude en onregelmatigheden die de financiële belangen van de Unie schaden, onverenigbaar zijn dat beperkingen worden gesteld aan het optreden van de lidstaten tegen een categorie actoren waarvoor nog geen sectorale regeling van de Unie is vastgesteld. Wil de bescherming van de financiële belangen van de Unie doeltreffend zijn, moet immers afschrikking en bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden plaatsvinden op alle niveaus waarop die belangen door zulke verschijnselen kunnen worden geschaad, in het bijzonder omdat het dikwijls voorkomt dat bij de bestreden verschijnselen actoren op verschillende niveaus betrokken zijn (zie in die zin arrest van 10 juli 2003, Commissie/EIB, C‑15/00, Jurispr. blz. I‑7281, punt 135). Overigens is dit het geval voor de rol die de in controle en toezicht gespecialiseerde ondernemingen spelen bij de regelmatigheid van de betalingen van de uitvoerrestituties.

43 Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 2988/95 niet aldus toepassing dienen te vinden dat een administratieve sanctie kan worden opgelegd op grond van die bepalingen alleen, aangezien het opleggen van een administratieve sanctie aan een categorie personen in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie vereist dat vóór het begaan van de betrokken onregelmatigheid door de Uniewetgever een sectorale regeling is vastgesteld waarin die sanctie en de voorwaarden voor het opleggen ervan aan die categorie personen worden gedefinieerd, of, in voorkomend geval, wanneer nog geen dergelijke regeling van de Unie is vastgesteld, in het recht van de lidstaat waar die onregelmatigheid is begaan, is bepaald dat een administratieve sanctie aan die categorie personen kan worden opgelegd.

Tweede vraag

44 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin de sectorale regelgeving van de Unie de lidstaten nog niet de verplichting oplegde om doeltreffende sancties te bepalen in gevallen waarin een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde en door een lidstaat erkende onderneming onjuiste verklaringen had afgegeven, artikel 7 van verordening nr. 2988/95 eraan in de weg staat dat de lidstaten die onderneming op grond van nationale maatregelen een sanctie opleggen in haar hoedanigheid van „persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid heeft deelgenomen” of „persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kan worden gesteld” of „persoon die het begaan ervan had moeten voorkomen”, in de zin van die bepaling.

45 Een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde en door een lidstaat erkende onderneming die een onjuiste verklaring van lossing en invoer voor verbruik in de zin van artikel 18 van verordening nr. 3665/87 heeft afgegeven, waardoor een exporteur ten onrechte een uitvoerrestitutie heeft verkregen, kan worden beschouwd als een „persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid heeft deelgenomen” in de zin van artikel 7 van verordening nr. 2988/95, zodat tegen haar administratieve maatregelen en sancties in de zin van die verordening kunnen worden getroffen. Die onderneming kan ook worden beschouwd als een persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kan worden gesteld in de zin van die bepaling, wanneer het nationale recht die onderneming aansprakelijk stelt voor de financiële gevolgen van de door haar afgegeven verklaringen.

46 Zoals in punt 43 van het onderhavige arrest is vastgesteld, kan een dergelijke sanctie echter slechts worden opgelegd indien op grond van een sectorale regeling van de Unie of, wanneer er geen dergelijke regeling is, op grond van een nationale regeling een administratieve sanctie kan worden opgelegd aan die categorie actoren.

47 Op het tijdstip van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde invoer omvatte het Unierecht geen sectorale regeling in de zin van verordening nr. 2988/95 die specifiek betrekking had op sancties voor aantastingen van de financiële belangen van de Unie als gevolg van de omstandigheid dat dergelijke controlerende en toezichthoudende ondernemingen onjuiste verklaringen van lossing en invoer voor verbruik hadden afgegeven.

48 Pas sinds de vaststelling van verordening (EG) nr. 1253/2002 van de Commissie van 11 juli 2002 tot wijziging van verordening (EG) nr. 800/1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 183, blz. 12), bepaalt immers een nieuw artikel 16 quater van laatstgenoemde verordening thans dat „[l]idstaten die [in controle en toezicht gespecialiseerde firma’s] hebben erkend [...] een doeltreffend systeem van sancties in[stellen] voor de gevallen dat een erkende [in controle en toezicht gespecialiseerde firma] een onregelmatige verklaring zou hebben afgegeven”.

49 Artikel 11 van verordening nr. 3665/87 bevatte echter nauwkeurige regels over de terugvordering van de exporteur van door hem ten onrechte verkregen uitvoerrestituties, gepaard gaand met een sanctie, met name wanneer de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens had verstrekt en daardoor ten onrechte dat voordeel had verkregen, alsmede met aanvullende sancties die het nationale recht kon bepalen. In het hoofdgeding rijst dus de vraag of de nationale autoriteiten konden afzien van de terugvordering van de restitutie van de exporteur en van het opleggen van een administratieve sanctie aan deze exporteur en er de voorkeur aan konden geven zich te richten tot de in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming die krachtens het nationale recht hoofdelijk aansprakelijk was voor de financiële gevolgen van de door haar verstrekte verklaringen.

50 Met betrekking tot de steun die uit de begroting van de Unie wordt verleend in het kader van de structuurfondsen en het gemeenschappelijk landbouwbeleid, heeft het Hof reeds vastgesteld dat het onverenigbaar zou zijn met de verplichtingen die de in die sectoren geldende Unieregeling de nationale overheden oplegt om ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende steun terug te vorderen, indien de lidstaat discretionair zou kunnen beoordelen of het opportuun is ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende steun terug te vorderen (zie in die zin arrest van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82–215/82, Jurispr. blz. 2633, punt 22, en arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, reeds aangehaald, punt 38).

51 Dit geldt in beginsel ook voor de op de lidstaten rustende verplichting om van de exporteurs door hen ten onrechte verkregen restituties terug te vorderen, welke verplichting is neergelegd in artikel 11 van verordening nr. 3665/87 en gepaard gaat met de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a of b, en met eventueel door het nationale recht bepaalde aanvullende sancties.

52 Het is juist dat de lidstaten vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1253/2002 niet gehouden waren om in een geval van door een exporteur ten onrechte verkregen restituties sancties te bepalen tegen een in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming die een onjuiste verklaring had verstrekt. Dat belet echter niet dat de lidstaten, zoals in punt 40 van het onderhavige arrest is vastgesteld, in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie nationale bepalingen handhaven of vaststellen volgens welke administratieve sancties worden opgelegd aan die categorie actoren die door de Uniewetgever ermee zijn belast mee te werken aan de verificatie van de regelmatigheid van de uitvoerverrichtingen waarvoor restituties uit de begroting van de Unie worden toegekend. Overigens zijn die maatregelen slechts een voorloper van de verplichting die thans op de lidstaten rust krachtens artikel 16 quater van verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 102, blz. 11), zoals gewijzigd bij verordening nr. 1253/2002.

53 In omstandigheden als die van het hoofdgeding en onder voorbehoud van de vaststelling door de verwijzende rechter dat het in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing vermelde koninklijk besluit van 4 januari 1985 van toepassing is, konden de lidstaten dus, nu er geen sectorale regeling van de Unie ratione temporis van toepassing was op in controle en toezicht gespecialiseerde ondernemingen, bepalen dat dergelijke ondernemingen, in hun hoedanigheid van persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid had deelgenomen of persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kon worden gesteld, met de exporteur hoofdelijk aansprakelijk waren voor de financiële gevolgen van de omstandigheid dat zij verklaringen van lossing en invoer voor verbruik hadden afgegeven waardoor die exporteur ten onrechte uitvoerrestituties kon verkrijgen ten koste van de begroting van de Unie.

54 In het hoofdgeding willen de nationale autoriteiten echter de ten onrechte betaalde restitutie terugvorderen van SGS Belgium en die in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming de administratieve sancties van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub b, van verordening nr. 3665/87, die normaal gezien voor de exporteur gelden, opleggen met een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 7 van verordening nr. 2988/95 en op de omstandigheid dat die onderneming naar nationaal recht hoofdelijk aansprakelijk is met de exporteur. Het BIRB meent in het bijzonder dat op basis van de omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming opzettelijk een onjuiste verklaring heeft verstrekt, kan worden geoordeeld dat aan de voorwaarde voor toepassing van de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub b, van verordening nr. 3665/87 is voldaan. Subsidiair betoogt het BIRB voor de verwijzende rechter echter ook dat indien er geen sprake is van opzet, SGS moet worden veroordeeld tot betaling van de in artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van die verordening bepaalde sanctie.

55 Zoals in punt 51 van het onderhavige arrest is vastgesteld, moet de ten onrechte verkregen restitutie worden teruggevorderd van de exporteur die deze restitutie ten onrechte heeft verkregen.

56 De sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub b, van die verordening kan slechts worden opgelegd indien „de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt”. De Uniewetgever heeft dus uitdrukkelijk bepaald, dat deze toepassingsvoorwaarde enkel geldt met betrekking tot de exporteur.

57 Indien dan ook in het hoofdgeding blijkt dat de exporteur niet wist dat de verklaring van invoer voor verbruik die de in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming opzettelijk zou hebben verstrekt, onjuist was – wat de verwijzende rechter moet nagaan – kan niet worden geconcludeerd dat die exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt in de zin van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub b, van verordening nr. 3665/87, zodat de in dat voorschrift bepaalde sanctie niet kan worden opgelegd aan de exporteur, noch aan die in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming op grond van een nationale regel van hoofdelijke aansprakelijkheid.

58 In die situatie kan echter wel de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 worden opgelegd. Deze is immers ook toepasselijk wanneer de exporteur niet verwijtbaar heeft gehandeld (zie arrest van 24 april 2008, AOB Reuter, C‑143/07, Jurispr. blz. I‑3171, punt 17).

59 Alleen marktdeelnemers die uitvoerrestituties hebben aangevraagd, kunnen in beginsel een dergelijke sanctie oplopen wanneer blijkt dat de door deze marktdeelnemers tot staving van hun aanvraag verstrekte informatie onjuist is. Aangezien er een reëel risico bestaat dat de exporteur, die meestal de laatste schakel is in een keten van koop‑ en doorverkoopovereenkomsten, kan ontsnappen aan aansprakelijkheid voor de onjuistheid van zijn aangifte wegens de mogelijkheid dat hogerop in de keten een vergissing of een nalatigheid is begaan of fraude is gepleegd, legt bovendien artikel 11 van verordening nr. 3665/87 de verantwoordelijkheid voor de juistheid van de aangifte op straffe van sancties bij de exporteur (zie in die zin arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Jurispr. blz. I‑6453, punten 42, 61 en 62). Die exporteur is immers vrij bij de keuze van zijn medecontractanten en dient de nodige voorzorgsmaatregelen te treffen, hetzij door daartoe strekkende clausules op te nemen in de met hen te sluiten overeenkomsten, hetzij door een specifieke verzekering te sluiten (arrest AOB Reuter, reeds aangehaald, punt 36).

60 Wanneer echter de exporteur een uitvoerrestitutie verkrijgt op basis van een verklaring van invoer voor verbruik waarvoor het Unierecht eist dat zij door een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming wordt opgesteld, en blijkt dat die onderneming buiten medeweten van die exporteur een onjuiste verklaring heeft opgesteld waardoor de verzekeraar die de aan de uitvoerverrichting inherente risico’s dekt, kan beslissen om een aan de niet-uitvoering van die verrichting te wijten verlies niet te vergoeden, staat artikel 11 van verordening nr. 3665/87 er niet aan in de weg dat de nationale autoriteiten op grond van een nationale bepaling die de op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming hoofdelijk aansprakelijk stelt voor de financiële gevolgen van de door haar opgestelde verklaringen, de bedragen die voortvloeien uit de toepassing op de exporteur van de in lid 1, eerste alinea, sub a, van dat artikel bepaalde sanctie, terugvordert van die onderneming.

61 Een – al dan niet strafrechtelijke – sanctie kan echter slechts worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat (zie arrest van 14 december 2000, Emsland-Stärke, C‑110/99, Jurispr. blz. I‑11569, punt 56; arrest Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald, punt 52, en arrest van 6 april 2006, ED & F Man Sugar, C‑274/04, Jurispr. blz. I‑3269, punt 15).

62 Gelet op het voorgaande dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin de sectorale regelgeving van de Unie de lidstaten nog niet de verplichting oplegde om doeltreffende sancties te bepalen voor gevallen waarin een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde en door een lidstaat erkende onderneming onjuiste verklaringen had afgegeven, artikel 7 van verordening nr. 2988/95 niet belet dat de lidstaten die onderneming een sanctie opleggen in haar hoedanigheid van „persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid heeft deelgenomen” of „persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijkheid kan worden gesteld”, in de zin van die bepaling, op voorwaarde evenwel dat voor het opleggen van die sanctie een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat, hetgeen de verwijzende rechter moet nagaan.

Derde vraag

63 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de mededeling aan een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming die een verklaring van invoer voor verbruik heeft afgegeven voor een uitvoerverrichting, van een onderzoeksverslag waaruit blijkt dat die verrichting onregelmatig was, de indiening bij die firma van een verzoek om bijkomende stukken over te leggen teneinde na te gaan of de invoer tot verbruik daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, alsmede de verzending van een aangetekende brief waarbij aan die onderneming een sanctie wordt opgelegd op grond dat zij aan het begaan van een onregelmatigheid heeft deelgenomen, handelingen vormen die de betrokkene ter kennis zijn gebracht en die strekken tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95.

64 In de omstandigheden van het hoofdgeding valt, aangezien er geen sectorale regeling van de Unie is die voorschrijft dat sancties kunnen worden opgelegd aan op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde ondernemingen die hebben deelgenomen aan het begaan van een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie heeft geschaad, het opleggen van de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 aan een dergelijke onderneming op grond dat deze naar nationaal recht hoofdelijk aansprakelijk is met de exporteur, onder de keuze en de bevoegdheid van de lidstaten in het kader van hun beleid van fraudebestrijding. In dat geval moeten de lidstaten echter de algemene beginselen van Unierecht en de algemene regels van verordening nr. 2988/95 en de eventueel voor andere actoren geldende sectorale regelingen van de Unie in acht nemen.

65 Wanneer de nationale overheid beslist om op die manier een dergelijke sanctie op te leggen aan een in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming op grond dat deze naar nationaal recht hoofdelijk aansprakelijk is met de exporteur, handelt zij dan ook binnen de werkingssfeer van verordening nr. 2988/95.

66 Aangezien verordening nr. 3665/87 geen regels geeft voor de verjaring van de terugvordering van ten onrechte ontvangen restituties bij uitvoer, moet worden verwezen naar artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 (arrest van 15 januari 2009, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, Jurispr. blz. I‑91, punt 16), nu deze bepaling in de lidstaten, mede op het gebied van de restituties bij uitvoer van landbouwproducten rechtstreekse werking heeft, bij gebreke van een sectorale regeling van de Unie die voorziet in een kortere termijn, die evenwel niet minder dan drie jaar mag bedragen, of van een nationale regeling die een langere verjaringstermijn voorschrijft (arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 35).

67 Volgens artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 wordt de verjaring van de vervolging gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Bovendien vangt na de stuiting een nieuwe verjaringstermijn aan.

68 Verjaringstermijnen dienen in het algemeen ter bevordering van de rechtszekerheid. Die functie wordt niet volledig vervuld indien de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn kan worden gestuit door elke algemene controlehandeling van de nationale overheid, zonder dat er een verband bestaat met verdenkingen van onregelmatigheden die betrekking hebben op voldoende nauwkeurig omschreven handelingen (zie arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 40).

69 Wanneer echter de nationale autoriteiten een persoon verslagen overleggen waaruit blijkt dat er sprake is van een onregelmatigheid waartoe hij in samenhang met een specifieke uitvoerverrichting zou hebben bijgedragen, en hem verzoeken om aanvullende informatie over die verrichting of hem in samenhang met die verrichting een sanctie opleggen, verrichten zij daarmee voldoende nauwkeurige handelingen tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95.

70 Bijgevolg dient op de derde vraag te worden geantwoord dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding de mededeling aan een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming die een verklaring van invoer voor verbruik heeft afgegeven voor een specifieke uitvoerverrichting, van een onderzoeksverslag waaruit blijkt dat die verrichting onregelmatig was, de indiening bij die onderneming van een verzoek om bijkomende stukken over te leggen teneinde na te gaan of de invoer tot verbruik daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, alsmede de verzending van een aangetekende brief waarbij aan die onderneming een sanctie wordt opgelegd op grond dat zij aan het begaan van een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 heeft deelgenomen, voldoende nauwkeurige handelingen vormen die de betrokkene ter kennis zijn gebracht en strekken tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid en die dus de verjaring van de vervolging stuiten in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van die verordening.

Kosten

71 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1) De artikelen 5 en 7 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, dienen niet aldus toepassing te vinden dat een administratieve sanctie kan worden opgelegd op grond van die bepalingen alleen, aangezien het opleggen van een administratieve sanctie aan een categorie personen in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie vereist dat vóór het begaan van de betrokken onregelmatigheid door de Uniewetgever een sectorale regeling is vastgesteld waarin die sanctie en de voorwaarden voor de toepassing ervan op die categorie personen worden gedefinieerd, of, in voorkomend geval, wanneer nog geen dergelijke regeling van de Unie is vastgesteld, in het recht van de lidstaat waar die onregelmatigheid is begaan, is bepaald dat een administratieve sanctie aan die categorie personen kan worden opgelegd.

2) In omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin de sectorale regelgeving van de Unie de lidstaten nog niet de verplichting oplegde om doeltreffende sancties te bepalen voor gevallen waarin een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde en door een lidstaat erkende onderneming onjuiste verklaringen had afgegeven, belet artikel 7 van verordening nr. 2988/95 niet dat de lidstaten die onderneming een sanctie opleggen in haar hoedanigheid van „persoon die aan het begaan van de onregelmatigheid heeft deelgenomen” of „persoon die voor de onregelmatigheid aansprakelijkheid kan worden gesteld”, in de zin van die bepaling, op voorwaarde evenwel dat voor het opleggen van die sanctie een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat, hetgeen de verwijzende rechter moet nagaan.

3) In omstandigheden als die van het hoofdgeding vormen de mededeling aan een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde onderneming die een verklaring van invoer voor verbruik heeft afgegeven voor een specifieke uitvoerverrichting, van een onderzoeksverslag waaruit blijkt dat die verrichting onregelmatig was, de indiening bij die onderneming van een verzoek om bijkomende stukken over te leggen teneinde na te gaan of de invoer tot verbruik daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, alsmede de verzending van een aangetekende brief waarbij aan die onderneming een sanctie wordt opgelegd op grond dat zij aan het begaan van een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 heeft deelgenomen, voldoende nauwkeurige handelingen die de betrokkene ter kennis zijn gebracht en strekken tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid en die dus de verjaring van de vervolging stuiten in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van die verordening.

ondertekeningen