CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 7 mei 2015 ( 1 )

Zaak C‑88/14

Europese Commissie

tegen

Europees Parlement

en

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring — Artikelen 290 VWEU en 291 VWEU — Gedelegeerde handeling en uitvoeringshandeling — Verordening (EU) nr. 1289/2013 — Wederkerigheidsmechanisme”

1. Met het beroep in het onderhavige geding verzoekt de Europese Commissie het Hof verordening nr. 1289/2013 ( 2 ) (hierna: „bestreden verordening”) nietig te verklaren voor zover daarin is bepaald dat gebruik wordt gemaakt van gedelegeerde handelingen in het kader van het wederkerigheidsmechanisme, dat ten uitvoer moet worden gelegd in het geval waarin een derde land waarvan de onderdanen zijn vrijgesteld van de visumplicht bij het overschrijden van de buitengrenzen van de Unie in de zin van verordening nr. 539/2001 ( 3 ), een dergelijke verplichting oplegt aan de onderdanen van een lidstaat.

2. De argumenten van partijen stellen delicate vragen aan de orde over de uitlegging van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU en over de onderlinge samenhang ervan. Het begrip „wijziging” van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling in de zin van artikel 290, lid 1, eerste alinea, VWEU, alsmede de strekking van de beoordelingsbevoegdheid die volgens het arrest Commissie/Parlement en Raad (C‑427/12, EU:C:2014:170) (hierna: „biociden-arrest”) toekomt aan de Uniewetgever bij de beslissing om gebruik te maken van het instrument van gedelegeerde handelingen dan wel van dat van uitvoeringshandelingen, zijn enkele van de punten waarover het Hof wordt verzocht zich uit te spreken.

I – Toepasselijke bepalingen

A – Primair recht

3. Het Verdrag van Lissabon voert een hiërarchisch criterium in in het stelsel van de niet-primaire bronnen van het Unierecht. In dat stelsel formaliseren de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU, die ertoe strekken afgeleide voorschriften operationeel te maken, – op basis van de artikelen I-36 en I-37 van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa ( 4 ) – het onderscheid tussen de gedelegeerde wetgevende functie, die krachtens artikel 202 EG behoort tot de uitvoerende bevoegdheden middels de zogeheten „comitologie” ( 5 ), en de uitvoerende functie.

4. Volgens artikel 290, lid 1, eerste alinea, VWEU „[kan] in een wetgevingshandeling [...] aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling”.

5. Ingevolge artikel 291, lid 1, VWEU komt de bevoegdheid om de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie, toe aan de lidstaten. Volgens artikel 291, lid 2, VWEU worden bij die handelingen, indien het nodig is dat zij volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, aan de Commissie of, in specifieke gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden toegekend.

B – Verordening nr. 539/2001

6. Bij verordening nr. 539/2001 is de lijst vastgesteld van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum (artikel 1, lid 1, eerste alinea) en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld voor een verblijf van maximaal 90 dagen binnen een periode van 180 dagen (artikel 1, lid 2, eerste alinea ( 6 )). Die lijsten staan in respectievelijk de bijlagen I en II bij de verordening. ( 7 )

7. Artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001, zoals dit luidde vóór de inwerkingtreding van de bestreden verordening, voorzag in een communautair mechanisme dat toeliet dat uitvoering werd gegeven aan het wederkerigheidsbeginsel in het geval waarin een van de derde landen op de lijst in bijlage II bij de verordening besloot de visumplicht op te leggen aan de onderdanen van een of meer lidstaten. Op basis van dat mechanisme, zoals gewijzigd bij verordening nr. 851/2005 ( 8 ), kon de Commissie, na kennisgeving door de betrokken lidstaat, bij de Raad een voorstel indienen tot tijdelijke herinvoering van de visumplicht ten aanzien van de onderdanen van het betrokken derde land, waarover de Raad binnen drie maanden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit nam [artikel 1, lid 4, onder c)]. Die procedure deed geen afbreuk aan de bevoegdheid van de Commissie voor te stellen dat de verordening zou worden gewijzigd en dat de vermelding van het betrokken derde land naar bijlage I zou worden overgebracht [artikel 1, lid 4, onder e)].

C – Bestreden verordening

8. Bij de bestreden verordening zijn twee belangrijke wijzigingen aangebracht aan verordening nr. 539/2001. Het wederkerigheidsmechanisme is daarbij aangepast en er werd een „beschermingsmechanisme” ingevoerd waarmee de werking van de vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van een derde land tijdelijk kan worden opgeschort.

9. Artikel 1, punt 1, onder a), van de bestreden verordening wijzigt artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001 en voorziet in een wederkerigheidsmechanisme in drie fasen, dat aanvangt, zoals voorheen, met de kennisgeving door de lidstaat ten aanzien van wiens onderdanen de visumplicht is heringevoerd door een in de lijst van bijlage II bij laatstgenoemde verordening opgenomen derde land. ( 9 )

10. De eerste fase van dat mechanisme, geregeld in artikel 1, lid 4, onder e), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, wordt door de Commissie gestart uiterlijk zes maanden na de bekendmaking van bovengenoemde kennisgeving ofwel door de vaststelling, op verzoek van de betrokken lidstaat of op eigen initiatief, van een uitvoeringshandeling waarbij voor bepaalde categorieën onderdanen van het betrokken derde land de vrijstelling van de visumplicht tijdelijk wordt opgeschort voor een periode van hoogstens zes maanden, ofwel door de indiening van een verslag met een beoordeling van de situatie en een motivering van haar besluit om de vrijstelling van de visumplicht niet op te schorten. De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld in overeenstemming met de onderzoeksprocedure bedoeld in artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 539/2001 – dat is ingevoegd bij artikel 1, lid 4, van de bestreden verordening – dat verwijst naar artikel 5 van verordening nr. 182/2011. ( 10 )

11. De tweede fase van het wederkerigheidsmechanisme begint nadat er 24 maanden zijn verstreken na de datum van bekendmaking van de kennisgeving door de betrokken lidstaat, in het geval waarin het betrokken derde land de visumplicht handhaaft. Deze fase is geregeld in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, dat bepaalt dat „de Commissie [...] een gedelegeerde handeling [vaststelt], waarbij de toepassing van bijlage II voor een periode van twaalf maanden tijdelijk wordt opgeschort voor de onderdanen van dat derde land. In de gedelegeerde handeling wordt een datum binnen 90 dagen na de inwerkingtreding ervan vastgesteld waarop de opschorting van de toepassing van bijlage II ingaat, [...] [en dat] de gedelegeerde handeling bijlage II dienovereenkomstig [wijzigt]. Deze wijziging zal geschieden door het invoegen naast de naam van het betrokken derde land van een voetnoot waarin staat dat de vrijstelling van de visumplicht wordt opgeschort met betrekking tot dat derde land en waarin de termijn van die opschorting wordt vermeld.” De voorwaarden waaronder aan de Commissie de bevoegdheid wordt toegekend om gedelegeerde handelingen vast te stellen, staan in artikel 4 ter van verordening nr. 539/2001, dat is ingevoegd bij artikel 1, punt 4, van de bestreden verordening. De bevoegdheidsdelegatie wordt toegekend voor een termijn van vijf jaar vanaf 9 januari 2014 en wordt stilzwijgend met termijnen van dezelfde duur verlengd, tenzij het Europees Parlement of de Raad zich daartegen verzet. Zij kan door Europees Parlement of de Raad te allen tijde worden ingetrokken. Voorts treedt volgens artikel 4 ter, lid 5, van die verordening „een krachtens artikel 1, lid 4, onder f), vastgestelde gedelegeerde handeling [...] alleen in werking als het Europees Parlement noch de Raad daartegen binnen een termijn van vier maanden na de datum van kennisgeving van de handeling aan het Europees Parlement en de Raad bezwaar heeft gemaakt, of indien zowel het Europees Parlement als de Raad de Commissie voor het verstrijken van die termijn heeft meegedeeld geen bezwaar te zullen aantekenen [...]”.

12. Op basis van artikel 1, lid 4, onder h), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, kan de Commissie, indien het betrokken derde land de visumplicht niet heeft opgeheven binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de onder f) bedoelde gedelegeerde handeling, een wetgevingsvoorstel tot wijziging van de verordening indienen om de verwijzing naar het derde land van bijlage II naar bijlage I over te hevelen, waarmee aldus de derde en laatste fase van het wederkerigheidsmechanisme ingaat.

13. Artikel 1, punt 2, van de bestreden verordening, waarbij in verordening nr. 539/2001 artikel 1 bis is ingevoegd, stelt een mechanisme in dat toelaat dat in afwijking van artikel 1, lid 2, van laatstgenoemde verordening de vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van een in bijlage II opgenomen derde land tijdelijk wordt opgeschort in noodsituaties ( 11 ), overeenkomstig een procedure die wordt gestart na de kennisgeving door de betrokken lidstaat. Indien de Commissie, na het onderzoek van de kennisgeving aan de hand van de in dat artikel 1 bis, lid 3, genoemde criteria, rekening houdend met de gevolgen van een opschorting voor de externe betrekkingen van de Unie en de lidstaten met het betrokken derde land, constateert dat moet worden opgetreden, stelt zij binnen drie maanden na ontvangst van de kennisgeving volgens de onderzoeksprocedure van bovengenoemd artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 539/2001 een uitvoeringsbesluit vast waarbij de vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van het betrokken derde land tijdelijk wordt opgeschort voor een periode van zes maanden. De opschorting kan met ten hoogste twaalf maanden worden verlengd, indien de Commissie, vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de uitvoeringshandeling, een wetgevingsvoorstel heeft ingediend tot wijziging van verordening nr. 530/2001 teneinde de verwijzing naar het betrokken derde land van bijlage II naar bijlage I over te hevelen.

II – Procesverloop en conclusies van partijen

14. Bij beslissing van de president van het Hof van 1 juli 2014 is de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de verwerende instellingen.

15. De Commissie verzoekt het Hof, primair, artikel 1, punt 1, van de bestreden verordening en artikel 1, punt 4, van die verordening nietig te verklaren voor zover daarbij in verordening nr. 539/2001 een nieuw artikel 4 ter is ingevoegd, alsmede de gevolgen van de nietig verklaarde bepalingen en alle uitvoeringsmaatregelen die daaruit voortvloeien in stand te houden tot zij worden vervangen, binnen een redelijke termijn, door in overeenstemming met het Verdrag vastgestelde handelingen, en de verwerende instellingen te verwijzen in de kosten. Subsidiair, voor het geval het Hof mocht oordelen dat bovengenoemde bepalingen niet kunnen worden losgemaakt uit de rest van de verordening, verzoekt de Commissie het Hof de bestreden verordening in haar geheel nietig te verklaren, de gevolgen ervan in stand te houden en de verwerende instellingen te verwijzen in de kosten.

16. Het Parlement verzoekt het Hof het beroep te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de kosten. Het pleit voor instandhouding van de gevolgen van de bestreden verordening voor het geval het Hof het beroep zou toewijzen.

17. De Raad verzoekt het Hof, primair, het beroep in zijn geheel te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de kosten en, subsidiair, voor het geval het Hof de bestreden verordening geheel of gedeeltelijk nietig zou verklaren, de gevolgen ervan of de gevolgen van de nietig verklaarde bepalingen en van de ter uitvoering daarvan vastgestelde handelingen in stand te houden tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn, van een nieuwe handeling die daarvoor in de plaats moet komen.

18. De Tsjechische Republiek verzoekt het Hof het beroep te verwerpen en de Commissie te verwijzen in de kosten en, subsidiair, de gevolgen van de nietig verklaarde bepalingen van de bestreden verordening in stand te houden tot zij bij een nieuwe verordening worden vervangen.

19. Partijen zijn door het Hof gehoord ter terechtzitting van 9 maart 2015.

III – Beroep

20. Tot staving van haar beroep voert de Commissie één middel aan, gebaseerd op schending van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU. Zij stelt dat gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen duidelijk een verschillende werkingssfeer hebben: gebruik van eerstgenoemde is geboden wanneer niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling moeten worden aangevuld of gewijzigd, terwijl de tweede worden vastgesteld indien het nodig is dat de juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd. De keuze tussen deze beide categorieën handelingen is zuiver juridisch van aard en moet worden gebaseerd, net als bij de keuze van de rechtsgrondslag, op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing. In casu schendt het gebruik van de gedelegeerde handeling als voorzien in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU, omdat het besluit tot tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht geen handeling vormt die verordening nr. 539/2001 „aanvult” of „wijzigt” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU, maar veeleer een handeling is die past in het kader van de uitvoering ervan, daar het een toepassing van reeds in de verordening vervatte bepalingen op een specifieke situatie vormt.

21. Alvorens de afzonderlijke door de Commissie aangevoerde argumenten te onderzoeken alsmede de door de verwerende instellingen en de interveniërende staat aangevoerde tegenargumenten, acht ik het nodig stil te blijven staan bij de vragen die voorwerp waren van zeer heftige discussies tussen partijen en die betrekking hebben op enkele aspecten van het in het Verdrag van Lissabon in het leven geroepen onderscheid tussen wetgevingsdelegatie en uitvoerende taken en die de ingewikkelde kwestie van de afbakening van de respectieve werkingssferen van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU aan de orde stellen.

A – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie als criterium voor het onderscheid tussen de werkingssferen van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU

22. Een van de vragen waarover de discussies tussen partijen, zowel in de schriftelijke behandeling als ter terechtzitting, voornamelijk gingen, betreft het belang dat bij het trekken van een scheidslijn tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen moet worden gehecht aan de aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid.

23. De Commissie betoogt dat wanneer zij slechts over een beperkte manoeuvreerruimte beschikt – zoals het geval is met handelingen die worden vastgesteld op grondslag van artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening –, de taak die zij moet vervullen in beginsel zuiver uitvoerend van aard is. De Raad merkt zijnerzijds op dat het verlenen van een beoordelingsbevoegdheid aan de Commissie niet behoort tot de in artikel 290 VWEU gestelde voorwaarden voor bevoegdheidsdelegatie en dus irrelevant is voor de keuze tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. Het Parlement meent daarentegen dat het een van de factoren is waarmee de medewetgevers rekening moeten houden bij de kwalificatie van de ter concrete implementatie van een wetgevingshandeling aan de Commissie verleende bevoegdheden, maar dat het alleen een rol speelt wanneer die bevoegdheden ertoe strekken de inhoud van een dergelijke handeling aan te vullen of nader te bepalen en niet tevens in het geval waarin het er om gaat die handeling te wijzigen. In dit laatste geval is het bestaan van een ruime of minder ruime beoordelingsmarge van de Commissie immers irrelevant, daar hoe dan ook voor de gedelegeerde handeling moet worden gekozen.

24. Delegatie van wetgevingstaken impliceert naar haar aard – ten minste voor zover deze ertoe strekt de bevoegdheid te verlenen om de basishandeling aan te vullen met normen van aanvullende aard – overdracht van een discretionaire bevoegdheid van de wetgever aan de delegataris. Hoewel artikel 290 VWEU dit niet uitdrukkelijk vermeldt, gaat de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen van aanvullende aard vast te stellen noodzakelijkerwijs gepaard met de uitoefening van een zekere beoordelingsbevoegdheid. Wanneer een dergelijke beoordelingsbevoegdheid ontbreekt, kan de activiteit die de Commissie moet verrichten, inhoudelijk gezien, dus niet als gedelegeerde wetgevingstaak worden gezien, maar als uitvoerende taak.

25. Laatstgenoemde taak kenmerkt zich in beginsel door een beperktere beoordelingsbevoegdheid dan het geval is bij eerstgenoemde taak, zodat een criterium voor het onderscheid tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen kan worden gevonden in de grotere of minder grote aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid. Hoewel dat criterium op zich niet doorslaggevend is – zowel omdat het noodzakelijkerwijs moet worden gecombineerd met een functioneel criterium betreffende de verhouding tussen de vast te stellen normen en de in de basishandeling voorgeschreven inhoud ( 12 ), als omdat de in die basishandeling gestelde grenzen aan de doelen, de inhoud en de strekking van de delegatie de aan de Commissie gelaten beoordelingsmarge aanzienlijk kunnen beperken –, vormt het niettemin een belangrijke parameter die in aanmerking moet worden genomen bij de indeling van een handeling in de ene dan wel de andere categorie van de artikelen 290 VWEU respectievelijk 291 VWEU. ( 13 )

26. Het biociden-arrest, waarin het Hof zich voor het eerst diende uit te spreken over de afbakening van de respectieve werkingssferen van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU ( 14 ), bevat weliswaar geen enkele expliciete verwijzing naar de aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid als factor aan de hand waarvan onderscheid kan worden gemaakt tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen, doch de slotsom dat de wetgever redelijkerwijze heeft kunnen oordelen dat de uitvoering van artikel 80, lid 1, van verordening nr. 528/2012 ( 15 ) niet vereist dat gebruik wordt gemaakt van gedelegeerde handelingen ( 16 ) – tot welke slotsom het Hof komt na een gedetailleerd onderzoek van de bepalingen van die verordening ( 17 ) – is gebaseerd op de vaststelling dat de in dat artikel vastgestelde vergoedingsregeling in de wetgevingshandeling voldoende is gedetailleerd en afgebakend en dus in wezen op de vaststelling dat de aan de Commissie gelaten manoeuvreerruimte beperkt is, wat een aanwijzing is dat de verleende bevoegdheid een uitvoeringsbevoegdheid is.

27. Hoewel ik aanvaard dat niet a priori kan worden ontkend dat bij het trekken van een scheidslijn tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen het criterium van de ruimere of minder ruime aan de Commissie verleende beoordelingsbevoegdheid van belang is, is de vraag of dat criterium relevant is in het geval waarin aan die instelling, zoals in casu het geval is, de bevoegdheid is verleend om handelingen tot wijziging van de basishandeling vast te stellen, uiterst discutabel. Indien zou blijken dat die bevoegdheid, zoals de verwerende instellingen, ondersteund door de interveniërende staat, stellen, alleen middels wetgevingsdelegatie kan worden verleend, dan zou de omstandigheid dat deze een al dan niet een beoordelingsbevoegdheid impliceert immers wezenlijk irrelevant zijn voor de keuze tussen de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU geregelde instrumenten. ( 18 )

28. De gegrondheid van het argument dat de bevoegdheden die bij artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, kunnen worden verleend, materieel gezien uitvoerend van aard zijn, dat de Commissie fundeert op de omstandigheid dat zij over geen enkele manoeuvreerruimte beschikt, is dus afhankelijk van de betekenis en de strekking die moeten worden gegeven aan het begrip „wijziging van de wetgevingshandeling” in artikel 290, lid 1, VWEU.

29. Alvorens deze vraag te onderzoeken, dien ik evenwel in te gaan op een ander onderwerp dat voorwerp is geweest van discussie tussen partijen en dat, dit keer, de beoordelingsbevoegdheid betreft die de wetgever toekomt bij zijn besluit over het type bevoegdheid dat hij voor de uitvoering van de basishandeling aan de Commissie zal verlenen.

B – Beoordelingsbevoegdheid van de wetgever bij het besluit om gebruik te maken van gedelegeerde handelingen dan wel van uitvoeringshandelingen

30. De verwerende instellingen, op dit punt ondersteund door de interveniërende staat, hebben zich tot staving van hun standpunten op verschillende wijzen beroepen op de beoordelingsmarge van de wetgever bij zijn besluit over de wijze waarop de wetgevingshandelingen die hij vaststelt, zullen worden geïmplementeerd.

31. Ik wijs er meteen op dat de wetgever volledige, niet voor rechterlijke toetsing vatbare, politieke beoordelingsvrijheid geniet met betrekking tot de keuze om al dan niet tot wetgevingsdelegatie over te gaan. ( 19 ) Gebruik van delegatie is geen verplichting maar een instrument of beter een mogelijkheid die de wetgever kan besluiten te benutten teneinde het regelgevingsproces te vereenvoudigen of te versnellen op punten die niet essentieel zijn in het kader van de bij de basishandeling geformuleerde regeling. Hoewel de wetgever niet verplicht is zijn eigen bevoegdheden te delegeren, is hij, wanneer hij heeft besloten dat te doen, wel gebonden aan de voorwaarden van artikel 290 VWEU, vooral de in lid 1, tweede alinea, van dat artikel geformuleerde voorwaarde dat essentiële politieke keuzen niet kunnen worden gedelegeerd. ( 20 )

32. Voorts wijs ik erop dat het Hof in punt 40 van het biociden-arrest heeft geoordeeld dat de wetgever „over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer hij beslist om de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid op grond van artikel 290, lid 1, VWEU dan wel een uitvoeringsbevoegdheid op grond van artikel 291, lid 2, VWEU te verlenen”.

33. De Raad en het Parlement verwijzen in hun memories beiden naar het betrokken punt en naar het daarin geformuleerde beginsel. ( 21 ) De Commissie stelt echter de relevantie daarvan in het onderhavige geval ter discussie, met argumenten die mijns inziens van de hand moeten worden gewezen. De bewoordingen en de volledige inhoud van dat punt laten immers niet de door de verzoekende instelling gesuggereerde opvatting toe dat dit beginsel beperkt zou zijn tot louter gevallen waarin, zoals in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, het erom gaat vast te stellen of een uitvoeringsmaatregel de basishandeling aanvult in de zin van artikel 290 VWEU en niet tevens van toepassing is in gevallen waarin, zoals in casu, ter discussie staat of die maatregel de aard van een wijzigingshandeling heeft in de zin van die bepaling.

34. Vervolgens dient te worden ingegaan op de strekking van de beoordelingsbevoegdheid die de wetgever volgens punt 40 van het biociden-arrest toekomt. Om te beginnen lijkt mij duidelijk dat die bevoegdheid moet worden uitgeoefend met inachtneming van de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU gestelde voorwaarden. De aan de wetgever toegekende keuzemogelijkheid verleent hem niet de bevoegdheid om handelingen die in werkelijkheid de uitoefening van gedelegeerde wetgevingstaken impliceren, als uitvoeringshandelingen te kwalificeren, en omgekeerd. Een dergelijke bevoegdheid zou het onderscheid tussen gedelegeerde en uitvoeringstaken immers teniet doen en afbreuk doen aan de bevoegdheidsverdeling en aan het institutionele evenwicht dat daarin besloten ligt. De artikelen 290 VWEU en 291 VWEU stellen specifieke bevoegdheden vast voor de medewetgevers enerzijds en voor de subjecten waaraan de uitvoerende taak is opgedragen (hoofdzakelijk de lidstaten en de Commissie) anderzijds. Afgezien van de vaststelling van verordeningen als voorzien in artikel 291, lid 3, VWEU, waarin de algemene regels en beginselen worden vastgelegd die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, hebben de medewetgevers in beginsel geen enkele rol bij het opstellen van maatregelen die binnen de werkingssfeer van dat artikel vallen. ( 22 ) Daaruit volgt dat gedelegeerde handelingen die krachtens artikel 290 VWEU zijn vastgesteld, geen uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 291 VWEU mogen bevatten en dat op basis van dat artikel vastgestelde uitvoeringsmaatregelen geen voorschriften van algemene strekking mogen bevatten die binnen de werkingssfeer van artikel 290 VWEU vallen.

35. Ik meen dat het Hof in genoemd punt 40 van het biociden-arrest ook niet impliciet heeft bedoeld het bestaan van een „grijs gebied” toe te laten waarbinnen de scheidslijn tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen vervaagt, en waarbinnen de aan de wetgever toegekende beoordelingsbevoegdheid wordt uitgeoefend. In navolging van hetgeen advocaat-generaal Cruz Villalòn in zijn conclusie in overweging gaf, heeft het Hof immers vermeden een standpunt in te nemen over de door de Commissie aangevoerde stelling dat de werkingssferen van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU elkaar wederzijds uitsluiten.

36. Mij lijkt daarentegen dat de beoordelingsbevoegdheid waarnaar het Hof verwijst, een concrete vorm krijgt in de bevoegdheid van de wetgever om te beslissen op welke wijze (gedelegeerde handeling of uitvoeringshandeling) de wetgevingshandeling moet worden geïmplementeerd. Zodra een dergelijke beslissing is genomen, staat het aan de wetgever om dienovereenkomstig de inhoud en de structuur van de basishandeling vast te stellen, teneinde het verband tussen de twee regelgevingsniveaus (wetgevingshandeling en implementatiemaatregel) tot stand te brengen dat zijn weerklank krijgt in de ene dan wel de andere bron (gedelegeerde handeling of uitvoeringshandeling).

37. Het staat aan het Hof om te beoordelen of de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU gestelde voorwaarden zijn nageleefd, dat wil zeggen of de inhoud en de structuur van de betrokken wetgevingshandeling verenigbaar zijn met het regelgevingsinstrument dat is aangewezen om die handeling te implementeren. In die zin moet volgens mij de schijnbare incoherentie worden uitgelegd tussen punt 40 van het biociden-arrest, volgens hetwelk de rechterlijke toetsing van de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de wetgever beperkt is tot een marginale toetsing, en het feit dat het Hof, in de punten 41 tot en met 51 van dat arrest, volledig toetst of de voorwaarden van artikel 291 VWEU zijn nageleefd. Volgens de voorgestelde uitlegging zou de toetsing van het Hof immers beperkt blijven tot kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot de keuze van de wetgever om gebruik te maken van gedelegeerde handelingen dan wel van uitvoeringshandelingen, terwijl die toetsing volledig zou zijn ten aanzien van de eerbiediging van de voorwaarden van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU door de wetgever.

38. Thans zal ik onderzoeken welke betekenis en strekking moet worden gegeven aan het begrip „wijziging” van de wetgevingshandeling in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU.

C – Begrip „wijziging ” van de wetgevingshandeling in de zin van artikel 290 VWEU

39. In de discussie tussen partijen staan tegenover elkaar een door de verwerende instellingen verdedigd „formalistisch” standpunt, volgens hetwelk voor elke formele wijziging van de basishandeling, hoe klein of onbeduidend ook, een gedelegeerde handeling vereist is, en een door de Commissie aangevoerd „inhoudsgebonden” standpunt, volgens hetwelk wijzigingen waarvoor zij geen beoordelingsbevoegdheid hoeft uit te oefenen en die geen wijzingen aanbrengen in de normatieve inhoud van die handeling, niet relevant zijn voor de toepassing van artikel 290 VWEU. Het eerste standpunt heeft, zoals elk op formele criteria gefundeerd standpunt, het voordeel van eenvoud bij de toepassing en van voorspelbaarheid. ( 23 ) Het heeft echter het risico dat in het stelsel van de wetgevingsdelegatie wijzigingsmaatregelen worden ingedeeld die materieel gezien uitvoerend van aard zijn. Volgens het tweede standpunt behoren tot de gedelegeerde taak alleen maatregelen die qua inhoud in die categorie vallen, maar dit maakt de keuze tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen ingewikkelder en potentieel conflictueus in gevallen waarin aan de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om de basishandeling formeel te wijzigen. Wordt het standpunt van de Commissie gevolgd, dan betekent dit bovendien dat wordt aanvaard dat aan de tekst van een wetgevingshandeling bepaalde wijzigingen kunnen worden aangebracht middels een uitvoeringshandeling.

40. Alvorens voor het ene dan wel het andere standpunt te kiezen, dien ik in te gaan op een ander argument dat uit enkele fragmenten in de memories van de Commissie naar voren lijkt te komen, op basis waarvan het begrip „wijziging” van de basishandeling in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU niet de toevoeging van (niet-essentiële) onderdelen aan de tekst ervan zou omvatten.

41. Ik ben het wat dat betreft eens met het Parlement dat algemeen beschouwd de „wijziging” van een regelgevingshandeling elke aan de tekst van de handeling aangebrachte verandering omvat, ongeacht of het om een schrapping, toevoeging of vervanging van enig onderdeel ervan gaat. De tekst van artikel 290 VWEU, ook in het licht van de ontstaansgeschiedenis ervan, laat mijns inziens geen andere uitlegging toe.

42. Ik breng in dit verband in herinnering dat in het op basis van artikel 202 EG ingestelde comitologiestelsel, het begrip „wijziging” van een basishandeling duidelijk de functie van normatieve aanvulling („toevoeging van nieuwe onderdelen”) omvatte, die in de – enige – categorie van de „uitvoeringsbevoegdheid” viel. Volgens artikel 2, lid 2, van besluit 1999/468 ( 24 ) was het gebruik van de regelgevingsprocedure met toetsing – die is ingevoerd bij besluit 2006/512 ( 25 ) teneinde het Parlement, in zijn hoedanigheid van medewetgever, toe te staan een beperkte toetsing te verrichten van bepaalde handelingen ter uitvoering van volgens de medebeslissingsprocedure vastgestelde handelingen – verplicht in het geval waarin aan de Commissie de bevoegdheid werd verleend om maatregelen van algemene strekking aan te nemen tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van het basisbesluit ook indien de wijziging behelsde dat sommige van deze niet-essentiële onderdelen werden geschrapt of dat het besluit werd aangevuld met nieuwe niet-essentiële onderdelen. ( 26 ) Bovendien bracht in de logica die aan een dergelijke formulering ten grondslag ligt, de „aanvulling” van een handeling middels regulering van details of van technische aspecten van de daarin vervatte regeling, de wijziging van die handeling zelf mee, ook indien die regulering niet bestemd was om materieel in de tekst van de handeling te worden opgenomen. ( 27 )

43. Anders dan artikel 2, lid 2, van besluit 1999/468, maakt artikel 290, lid 1, VWEU – zoals voordien reeds artikel I-36 van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa – onderscheid tussen maatregelen die de basishandeling „aanvullen” en maatregelen die haar „wijzigen”. Gelet op het systematiseringsdoel dat de auteurs van het Verdrag van Lissabon nastreefden bij de hervorming van het mechanisme van regelgevingsdelegatie binnen de Unie, is het logisch om ervan uit te gaan dat de keuze voor verschillende bewoordingen strookt met de wil om twee functioneel verschillende categorieën gedelegeerde handelingen te onderscheiden. De eerste omvat maatregelen die ertoe strekken formele wijzigingen aan de tekst van de basishandeling aan te brengen, de tweede, maatregelen die de normatieve inhoud ervan aanvullen zonder aan de tekst te raken. Vanuit dat oogpunt, naargelang van de gekozen techniek, vormt de toevoeging van nieuwe niet-essentiële onderdelen aan de basishandeling, voor de werking van artikel 290 VWEU, een „wijziging” wanneer dergelijke onderdelen in de tekst van die handeling worden ingevoegd (in het corpus zelf of in een bijlage), en een „aanvulling” wanneer zij, integendeel, niet bestemd zijn om materieel in de basishandeling te worden opgenomen, maar geregeld blijven in een afzonderlijke normatieve handeling. ( 28 ) De keuze voor de ene of de andere techniek is onder meer afhankelijk van de vereiste aanvulling: een tekstwijziging kan de voorkeur hebben indien het gaat om aanvullingen op enkele punten, bijvoorbeeld aan een bijlage bij de handeling, maar daarentegen niet wanneer de uitwerking van een gestructureerde nadere regeling nodig is.

44. Vervolgens dient te worden ingegaan op het door de Commissie voorgestane „inhoudsgebonden” standpunt, volgens hetwelk, zoals hierboven is vermeld, wijzigingen waarvoor zij geen beoordelingsbevoegdheid hoeft uit te oefenen en wijzigingen die de normatieve context van de basishandeling niet wijzigen, geen wijzigingen in de zin van artikel 290 VWEU vormen.

45. Zoals hierboven is opgemerkt, wordt de gedelegeerde wetgevingstaak gekenmerkt door de uitoefening, door de delegataris, van een bepaalde beoordelingsbevoegdheid, hetgeen daarentegen geen noodzakelijk kenmerk van de uitvoerende taak is. Delegatie van wetgevingsbevoegdheden aan de uitvoerende macht gaat in de regel gepaard met mechanismen die het orgaan waaraan constitutioneel gezien de wetgevingstaak toekomt, op verschillende wijzen in staat stellen de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden – en dus het gebruik van die beoordelingsbevoegdheid – te controleren, eventueel ook middels de intrekking ervan. Die mechanismes hebben tot doel een tegenwicht te vormen voor de afwijking van het beginsel van de scheiding der machten, die – weliswaar beperkt tot de meer technische aspecten van de wetgeving – inherent is aan het instrument van de wetgevingsdelegatie, waardoor verzekerd wordt dat het democratisch principe, dat in het Unierecht is vervat in de artikelen 2 VEU en 10 VEU ( 29 ), volledig geëerbiedigd wordt. Wanneer aan het orgaan waaraan wordt gedelegeerd geen enkele beoordelingsbevoegdheid is verleend, verliest de toetsing door de wetgever elk nut en vervalt de rechtvaardiging voor het gebruik van de wetgevingsdelegatie, daar de taak waarom het gaat, louter middels een uitvoeringsmaatregel kan worden verricht. Indien deze redenering wordt doorgetrokken, dan zou de wijziging van de tekst van een wetgevingshandeling die voortvloeit uit de uitoefening van een gebonden bevoegdheid door de Commissie, buiten de werkingssfeer van artikel 290 VWEU vallen, daar deze niet binnen het stelsel van wetgevingsdelegatie kan vallen.

46. Zo lijkt ook voor de wijziging van de tekst van een wetgevingshandeling die geen invloed heeft op de normatieve context ervan, voor zover onder normatieve context wordt verstaan alle in de handeling vervatte rechtsvoorschriften, niet vereist te zijn dat wetgevingsdelegatie plaatsvindt, voor zover daarbij geen normatieve onderdelen ervan worden gewijzigd.

47. De tekst van artikel 290, lid 1, VWEU biedt echter geen steun voor een onderscheid tussen de maatregelen tot wijziging van de basishandeling en lijkt veeleer gebaseerd te zijn op een formeel criterium, op basis waarvan elke formele verandering aan de tekst van de handeling een „wijziging” in de zin van die bepaling is, met als gevolg dat de wijzigingstaak naar zijn aard tot wetgevingsdelegatie behoort. Daaruit zou een onvolledige overlapping, wat die taak betreft, volgen tussen gedelegeerde handeling in materiële zin en in formele zin, daar een normatieve handeling die materieel gezien een uitvoeringshandeling is, kan of zelfs moet, gegeven de wijzigingstaak, worden vastgesteld middels een gedelegeerde handeling.

48. Men kan zich terecht afvragen of een dermate ruime uitlegging van het begrip „wijziging”, die de wetgever in wezen toestaat de controle over handelingen die materieel gezien uitvoeringshandelingen zijn, aan zichzelf voor te behouden, verenigbaar is met het beginsel van de toewijzing van bevoegdheden als vervat in artikel 13, lid 2, VEU en met het volgens de Verdragen gewenste institutionele evenwicht. De uitvoerende taak – die in de regel wordt uitgeoefend buiten het institutionele kader van de Unie, daar deze in beginsel aan de lidstaten wordt opgedragen – wordt immers, indien het nodig is dat de basishandeling volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd, behoudens specifieke gevallen, verleend aan de Commissie, met controle door de lidstaten. Anderzijds dekt artikel 290 VWEU niet eventuele wijzigingen van delen van de wetgevingshandeling middels maatregelen van niet algemene strekking – bijvoorbeeld de bijwerking van een bijlage die geen dergelijke maatregelen bevat – en vormt het dus geen absoluut beginsel van onaantastbaarheid van de wetgevingshandeling buiten de controlesfeer van de wetgever.

49. In het licht van het voorgaande en zonder dat het in de omstandigheden van het onderhavige geval nodig is de analyse nog te verdiepen, ben ik van mening dat alleen in gevallen waarin duidelijk blijkt dat de vast te stellen wijzigingsmaatregel de Commissie geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat en evenmin ingrijpt in normatieve aspecten van de basishandeling, het gebruik van gedelegeerde handelingen niet nodig is. Daaronder valt, bijvoorbeeld, het bijwerken van de bijlage bij een wetgevingshandeling nadat door de lidstaten informatie is verstrekt, waarvan de inhoud op geen enkele wijze door de Commissie ter discussie kan worden gesteld en die niet ingrijpt in de normatieve onderdelen van de handeling. ( 30 )

50. Tegen de achtergrond van al het voorgaande, zal ik in de volgende punten de bezwaren onderzoeken die door de Commissie zijn aangevoerd tot staving van de onrechtmatigheid van de bepalingen van de bestreden verordening waarvan zij nietigverklaring vordert.

D – Bezwaren van de Commissie tegen de bestreden verordening

1. Bezwaren op basis van de wezenlijk uitvoerende aard van de gedelegeerde handeling als bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening

51. De Commissie betoogt dat de tijdelijke opschorting als voorzien in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, waartoe wordt besloten op basis van de in de verordening vervatte criteria, niet kan worden gelijkgesteld met een wijziging van de basishandeling in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU. Zij merkt op dat die bepaling vereist dat de gedelegeerde handeling „bepaalde [(]niet-essentiële[)] onderdelen” van de wetgevingshandeling wijzigt en zet uiteen dat, wil dit mogelijk zijn, die onderdelen logischerwijs reeds besloten moeten liggen in de basishandeling, waarvan de normatieve inhoud dus wordt gewijzigd bij de gedelegeerde handeling. De bestreden verordening noemt evenwel niet de derde landen waarvoor de vrijstelling van de visumplicht moet worden opgeschort, maar stelt de criteria vast op basis waarvan dit moet gebeuren. Daaruit volgt volgens de Commissie dat de handeling waarbij een dergelijke opschorting plaatsvindt, geen reeds in verordening nr. 539/2001 vervatte onderdelen wijzigt, maar die verordening enkel uitvoert.

52. Voor zover dit argument aldus moet worden begrepen dat de invoeging van de voetnoot in bijlage II bij verordening nr. 539/2001, als voorzien in artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, geen „wijziging” in de zin van artikel 290 VWEU vormt, aangezien dat begrip niet de „toevoeging” van nieuwe niet-essentiële onderdelen aan de tekst van de basishandeling omvat, verwijs ik naar de punten 41 tot en met 43 van de onderhavige conclusie. Hier merk ik enkel op dat het derde land ten aanzien van wiens burgers de gedelegeerde handeling die is voorzien in genoemde bepaling van verordening nr. 539/2001, het begunstigingsstelsel van artikel 1, lid 2, eerste alinea, van die verordening tijdelijk opschort, in bijlage II bij die verordening staat. Door een voetnoot bij de naam van dat land te plaatsen, voegt de gedelegeerde handeling een precisering toe over het juridische systeem dat van toepassing is op de burgers van dat land, waardoor een reeds in de basisregeling bestaand onderdeel formeel wordt „gewijzigd”.

53. De redenering van de Commissie kan echter ook aldus worden uitgelegd dat een maatregel waarmee de toepassing van enkele aspecten van het juridische systeem van de basishandeling tijdelijk wordt opgeschort, naar zijn aard niet binnen de werkingssfeer van artikel 290 VWEU valt, voor zover onderdelen van die handeling daarmee noch worden „aangevuld”, noch worden „gewijzigd”, maar enkel de daarin vervatte regeling wordt toegepast door haar aan te passen aan door de wetgever niet voorzienbare, of hooguit in abstracto voorzienbare, omstandigheden en gebeurtenissen. Gelezen in die zin, wordt daarmee mijn inziens de meest delicate vraag van het onderhavige geding aan de orde gesteld, te weten de vraag of, indien wordt geabstraheerd van de formele wijziging die middels de toevoeging van de voetnoot is aangebracht aan bijlage II bij verordening nr. 539/2001, de maatregel als bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, zuiver uitvoerend van aard is.

54. Het Parlement en de Raad nemen niet uitdrukkelijk een standpunt in over deze vraag, omdat zij hun respectieve verweer baseren op het argument dat de betrokken maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 290 VWEU valt, op grond dat die maatregel de aard heeft van een wijziging van bijlage II bij verordening nr. 539/2001. De Commissie leidt uit het feit dat daarover geen standpunt is ingenomen af, dat de verwerende instellingen er stilzwijgend mee instemmen dat de betrokken maatregel materieel gezien uitvoerend van aard is. Afgezien van hetgeen een gewrongen dialectiek kan lijken, erkent de Raad inderdaad in zijn schriftelijke opmerkingen dat ook een ander mechanisme had kunnen worden opgezet, waarin het niet nodig zou zijn geweest om in het onderhavige geval gedelegeerde handelingen vast te stellen en dat een dergelijke uitkomst had kunnen worden bereikt onder vermijding van een formele wijziging van bijlage II.

55. Overigens is een dergelijk mechanisme feitelijk vastgesteld bij artikel 1 bis van verordening nr. 539/2001, dat is ingevoegd bij de bestreden verordening. Zoals is uiteengezet in punt 13 van de onderhavige conclusie, voorziet dat artikel in een stelsel dat toestaat dat, in afwijking van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 539/2001, in noodsituaties de vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van een in de bijlage II opgenomen derde land wordt opgeschort voor een periode van zes maanden, die met twaalf maanden kan worden verlengd. Van die opschorting, die dezelfde werking heeft als de opschorting bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening ( 31 ) maar niet gepaard gaat met een wijziging van de tekst ervan, kan de Commissie gebruik maken middels een uitvoeringshandeling die wordt vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure van artikel 5 van verordening nr. 182/2011. Dat het bij bovengenoemd artikel 1 bis om een spoedprocedure gaat, waarop het Parlement ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Hof heeft gewezen, lijkt mij niet te volstaan ter rechtvaardiging dat in het kader van die procedure gebruik wordt gemaakt van uitvoeringshandelingen. Of het vooraf gekozen regelgevingsinstrument juist is, moet immers worden beoordeeld op basis van de aard en de werking van de ter implementatie van de basishandeling vast te stellen maatregelen. Zo zijn bijvoorbeeld politieke redenen in verband met de gevoeligheid van de sector waarin die maatregelen hun werking moeten ontplooien ( 32 ), niet van invloed op een dergelijke beoordeling, zoals de verwerende instellingen overigens in casu uiteindelijk hebben erkend. ( 33 ) Hetzelfde moet gezegd worden voor de eventuele spoedeisendheid van de betrokken maatregelen. Wat dat betreft merk ik voorts op dat titel VI van de consensus over gedelegeerde handelingen, op 3 maart 2011 goedgekeurd door de Conferentie van voorzitters van het Europees Parlement, die de praktische regels en overeengekomen verduidelijkingen en voorkeuren bevat die van toepassing zijn op de delegatie van wetgevende bevoegdheid krachtens artikel 290 VWEU, voorziet in een bijzondere spoedprocedure die is voorbehouden voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen in uitzonderlijke gevallen en op bepaalde gebieden, zoals veiligheid, bescherming van de gezondheid en, nu juist, externe betrekkingen, daaronder begrepen humanitaire crises. De op basis van die procedure vastgestelde handeling treedt onmiddellijk in werking en is van toepassing zolang het Parlement of de Raad daartegen geen bewaar maakt binnen de bij de wetgevingshandeling vastgestelde termijn.

56. Aan de andere kant, indien ervan uit zou worden gegaan dat de opschortingsmaatregel als bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, ook afgezien van de daarbij aan de basishandeling aangebrachte wijziging, de aard van een gedelegeerde handeling zou hebben, dan zou, volgens de hierboven gegeven schematisering ( 34 ), moeten worden erkend dat deze bepaalde niet-essentiële onderdelen van verordening nr. 539/2001 „aanvult” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU. Die configuratie is echter door alle partijen in het onderhavige geding uitgesloten.

57. Meer algemeen beschouwd meen ik dat maatregelen die bepalen dat specifieke aspecten van de door een wetgevingshandeling voorzien regelingsstelsel worden opgeschort, net als maatregelen die de verlenging of afwijking daarvan regelen, in beginsel, en onverminderd de noodzakelijke beoordeling in het concrete geval, die van wezenlijk belang is voor de kwalificatie van de aard van de bevoegdheden die in concreto aan de Commissie zijn verleend, tot de uitvoerende taak kunnen worden gerekend. Om de door het Hof in de punten 38 en 39 van het biociden-arrest gebruikte bewoordingen over te nemen, lijkt deze soort maatregelen eerder bestemd ter „nadere bepaling van de inhoud van [de] wetgevingshandeling” dan ter aanvulling ervan.

58. Uiteindelijk ben ik het eens met de Commissie, die meent dat de opschortingsmaatregel bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, indien geen rekening zou worden gehouden met de wijziging van de basishandeling die deze maatregel meebrengt, louter de toepassing vormt van in die handeling vervatte bepalingen en dus binnen de categorie van de uitvoeringshandelingen zou vallen, net zoals de maatregelen die zijn vastgesteld in de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme en de maatregelen waartoe wordt besloten krachtens bovengenoemd artikel 1 bis. In casu pleit voor die slotsom bovendien ook de beperkte beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie bij het besluit tot opschorting beschikt.

59. Er is evenwel een „kwalitatief” verschil tussen de maatregelen tot opschorting van de vrijstelling van de visumplicht die worden vastgesteld op basis van artikel 1, lid 4, onder e), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, en die welke ingevolge dat artikel 1, lid 4, onder f), worden vastgesteld, welk verschil erin bestaat dat de tweede een formele wijziging aanbrengen aan een onderdeel van die verordening. Derhalve moet thans, op basis van de door de Commissie tot staving van haar beroep aangevoerde argumenten worden beoordeeld, ten eerste, of dit enkele verschil een rechtvaardiging vormt voor de gebruikmaking van artikel 290 VWEU voor de vaststelling van de maatregelen als bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, niettegenstaande het feit dat zij materieel beschouwd uitvoerend van aard zijn, en, ten tweede, of de wetgever, door te bepalen dat de Commissie tegelijkertijd een wijziging aanbrengt aan de basishandeling, niet de beoordelingsbevoegdheid te buiten is gegaan die hem bij de bepaling van de structuur en de inhoud van die handeling toekomt.

2. Argument dat het invoegen van een voetnoot in bijlage II bij verordening nr. 539/2001 niet rechtvaardigt dat gebruik wordt gemaakt van gedelegeerde handelingen

60. De Commissie betoogt dat het invoegen, in bijlage II bij verordening nr. 539/2001, naast de naam van het betrokken derde land, van een voetnoot als bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, geen „wijziging” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU vormt, daar dit niet van invloed is op het juridische systeem van de basishandeling.

61. Ik merk in dit verband op dat de krachtens genoemde bepaling vastgestelde maatregel niet beperkt blijft tot de aanduiding van een derde land dat de wederkerigheid op het gebied van visa ten aanzien van burgers van de Unie niet meer verzekert, door een op algemene en abstracte wijze in de basishandeling in aanmerking genomen situatie te individualiseren, maar het begunstigingsstelsel van artikel 1, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 539/2001 tijdelijk opschort ten aanzien van de onderdanen van dat land. Die maatregel is dus rechtstreeks van invloed op enkele aspecten van de bij verordening nr. 539/2001 ingestelde regeling, dat wil zeggen de opname van het betrokken derde land in bijlage II en de volledige toepassing van de vrijstelling van de visumplicht voor de onderdanen ervan.

62. Zoals de Commissie opmerkt, zou de opschorting weliswaar ook werking krijgen indien niet was voorzien in de invoeging van genoemde voetnoot en indien het besluit tot opschorting zou zijn genomen middels een uitvoeringshandeling, zoals gebeurt voor in de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme genomen maatregelen en voor krachtens artikel 1 bis van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, genomen maatregelen. Zoals overigens kan worden afgeleid uit de inhoud van artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening, doet die voetnoot immers niets anders dan signaleren dat de vrijstelling van de visumplicht is opgeschort en aangeven hoe lang die opschorting zal duren en is deze dus zuiver informatief van aard. Zoals de Raad zelf in zijn memories stelt en zoals blijkt uit overweging 11 van de bestreden verordening, worden daarmee doelen van transparantie en rechtszekerheid nagestreefd.

63. Ik ben evenwel van mening dat het Parlement ter terechtzitting terecht heeft gesteld dat de wijziging van bijlage II bij verordening nr. 539/2001 middels de invoeging van de betrokken voetnoot niet los kan worden gezien van het besluit tot opschorting.

64. Nauwkeuriger gezegd ben ik van mening dat de wetgever, door in die wijziging te voorzien, heeft bedoeld het besluit tot opschorting op te nemen in het corpus van de basishandeling. Dankzij die verrichting wordt het besluit tot opschorting een integrerend onderdeel van die handeling en krijgt het, vanuit het formele oogpunt van de rechtsbronnenhiërarchie, een andere configuratie dan het geval is voor in de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme vastgestelde maatregelen en voor maatregelen die zijn voorzien in het kader van het beschermingsmechanisme, ook al zijn deze in dezelfde regelingsvorm gegoten.

65. In die omstandigheden lijkt het mij, gegeven de functie van de voetnoot, die erin bestaat een verbinding tussen het besluit tot opschorting en de tekst van verordening nr. 539/2001 te maken, niet mogelijk te stellen, zoals de Commissie doet, dat de wijziging van bijlage II bij die verordening, die de toevoeging van die voetnoot teweeg brengt, geen invloed heeft op normatieve onderdelen ervan. Er is hier dus geen sprake van de in punt 49 van de onderhavige conclusie genoemde gevallen, waarin de aan de Commissie verleende bevoegdheid tot wijziging van de basishandeling buiten de werkingssfeer van artikel 290 VWEU zou kunnen vallen.

66. Zo meen ik ook dat het argument van de Commissie dat er in casu geen sprake kan zijn van „wijziging” in de zin van artikel 290 VWEU omdat haar bevoegdheid gebonden is, moet worden afgewezen. In dit verband moet worden opgemerkt dat de tweede fase van het bij de bestreden verordening ingestelde wederkerigheidsmechanisme ongetwijfeld wordt gekenmerkt door een zeker automatisme, zoals zowel blijkt uit de bewoordingen van artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, als uit de omstandigheid dat de tijdelijke opschorting van de vrijstelling van de visumplicht in die bepaling alleen afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat het betrokken derde land de visumplicht niet binnen 24 maanden heeft opgeheven. Zoals de Commissie evenwel zelf opmerkt, bepaalt dit artikel 1, lid 4, onder d), dat de Commissie „bij de afweging van verdere stappen”, onder meer overeenkomstig punt f), „rekening [houdt] met het resultaat van de door de betrokken lidstaat genomen maatregelen met het oog op het verzekeren van visumvrij reizen met het betrokken derde land, met de stappen die overeenkomstig punt b) zijn ondernomen alsook met de gevolgen van de opschorting van de vrijstelling van de visumplicht voor de externe betrekkingen van de Unie en haar lidstaten met het betrokken derde land”. Uit die bepaling volgt dus dat de Commissie, niettegenstaande de tendens tot automatisme van de tweede fase van het wederkerigheidsmechanisme, hoe dan ook over enige – zij het beperkte – beoordelingsbevoegdheid beschikt bij de vaststelling van een besluit tot tijdelijke opschorting als bedoeld in genoemd punt f). Ook in dit opzicht is er dus geen sprake van de in punt 49 van de onderhavige conclusie genoemde gevallen.

67. Mijn slotsom luidt dat niettegenstaande het feit dat de krachtens artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, vastgestelde maatregel tot opschorting materieel gezien uitvoerend van aard is, het gebruik van het regelgevingsinstrument van artikel 290 VWEU in casu gerechtvaardigd is vanwege de wijziging die deze maatregel aan de basishandeling aanbrengt.

3. Argument inzake vermeend „misbruik van formele aard”

68. In haar verzoekschrift heeft de Commissie betoogd dat de invoeging van een voetnoot in bijlage II bij verordening nr. 539/2001 die aangeeft dat de vrijstelling wordt opgeschort voor het betrokken derde land, geen „wijziging” in de zin van artikel 290, lid 1, VWEU vormt, maar louter een technische constructie is die door de wetgever is gehanteerd om het gebruik van gedelegeerde handelingen te rechtvaardigen en dus „misbruik van formele aard” vormt. Dat argument, dat in het verzoekschrift al niet uitgebreid was beargumenteerd en later in repliek niet is overgenomen, lijkt mij te duiden op het geval van misbruik van bevoegdheid.

69. Volgens de rechtspraak is er slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer op grond van objectieve, relevante en overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat de handeling uitsluitend of althans overwegend is vastgesteld om andere dan de aangegeven doelen te bereiken, dan wel te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden. ( 35 ) Los van elke andere overweging, meen ik dat de in het beroep door de Commissie aangevoerde gegevens over de wezenlijk uitvoerende aard van de opschortingsmaatregel bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, niet van dien aard zijn dat zij zodanige aanwijzingen vormen en evenmin de opvatting toelaten dat de wetgever met de toevoeging van de in die bepaling genoemde voetnoot uitsluitend of overwegend het gebruik van uitvoeringshandelingen heeft willen vermijden.

4. Argument inzake een vermeende kennelijke beoordelingsfout

70. In repliek betoogt de Commissie, voor het geval het Hof zou oordelen dat de in het biociden-arrest geformuleerde beginselen op het onderhavige geval moeten worden toegepast ( 36 ), dat de keuze van de wetgever om in casu gebruik te maken van gedelegeerde handelingen blijk geeft van een kennelijk onjuiste beoordeling.

71. De door de Raad ten aanzien van dat argument opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, moet mijns inziens worden afgewezen. Anders dan de Raad stelt vormt dat argument immers geen nieuw middel dat in repliek te laat is ingediend, maar een uitwerking van het enige tot staving van het beroep aangevoerde middel, betreffende schending van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU. Bovendien, zelfs indien dat argument als een nieuw middel zou moeten worden gekwalificeerd, is de late indiening ervan gerechtvaardigd door de omstandigheid dat dit argument is terug te voeren op beginselen die door het Hof zijn geformuleerd in het biociden-arrest, dat is uitgesproken nadat het onderhavige beroep werd ingesteld.

72. Ten gronde breng ik om te beginnen in herinnering dat het Hof in dat arrest heeft erkend dat de wetgever „over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer hij beslist om de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid op grond van artikel 290, lid 1, VWEU dan wel een uitvoeringsbevoegdheid op grond van artikel 291, lid 2, VWEU te verlenen”. ( 37 ) In punt 36 van de onderhavige conclusie ben ik tot de slotsom gekomen dat die beoordelingsbevoegdheid concrete invulling krijgt in de bevoegdheid van de wetgever om te beslissen volgens welke modaliteiten de wetgevingshandeling moet worden geïmplementeerd, met een dienovereenkomstige aanpassing van de inhoud en de structuur van de handeling.

73. Om de – met name in de punten 60 tot en met 67 hierboven – uiteengezette redenen ben ik van mening dat, gelet op de wijzigende aard van de krachtens artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, vastgestelde handelingen, in casu is voldaan aan de voorwaarden voor gebruikmaking van artikel 290 VWEU. Dan moet dus nog worden nagegaan of de wetgever met de keuze om de tweede fase van het wederkerigheidsmechanisme te implementeren middels gedelegeerde handelingen, waardoor aan de in het kader van die fase vastgestelde maatregelen de aard van een wijziging wordt gegeven, niet de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsbevoegdheid waarover hij beschikt bij de bepaling van de structuur en de inhoud van de basishandeling. Dat zou het geval kunnen zijn indien de invoeging van de voetnoot arbitrair of onredelijk zou blijken te zijn of niet coherent met het regelingsstelsel waarin die voetnoot wordt ingevoegd.

74. Volgens de Commissie ligt, zoals reeds verschillende keren is opgemerkt, een eerste incoherentie in het feit dat zij, wanneer zij bepaalt dat de vrijstelling van de visumplicht wordt opgeschort krachtens artikel 1, lid 4, onder f), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, geen enkele beoordelingsbevoegdheid bezit, terwijl zij over een ruime beoordelingsmarge beschikt wanneer zij middels een uitvoeringshandeling de maatregelen vaststelt die tot de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme behoren. De gebonden aard van de haar bij die bepaling verleende bevoegdheid zou de aan de medewetgevers bij artikel 4 ter van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, toebedeelde bevoegdheid om bezwaar te maken zinloos maken.

75. Wat dit betreft, is het juist dat de Commissie in de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme een ruimere beoordelingsbevoegdheid geniet, al ontbreekt die in de tweede fase niet volledig, zoals hierboven reeds is opgemerkt. ( 38 )

76. Zoals de verwerende instellingen aanvoeren, is de keuze om wel in de tweede maar niet in de eerste fase gebruik te maken van gedelegeerde handelingen, evenwel gerechtvaardigd gelet op de ruimere strekking van de in die fase vastgestelde opschortingsmaatregelen, waarvan de werking, afgezien van het feit dat zij tijdelijk van aard zijn, in wezen identiek is aan die van de verwijdering van het betrokken derde land van de lijst van bijlage II bij verordening nr. 539/2001, hetgeen de derde en laatste fase van het wederkerigheidsmechanisme kenmerkt, die wordt geïmplementeerd middels een wetgevingshandeling. Dat mechanisme is opgezet als een eenvormig procedé dat zich kenmerkt door maatregelen met een toenemende intensiteit waarmee regelgevingsinstrumenten overeenkomen op verschillende niveaus van het stelsel van de rechtsbronnenhiërarchie. Vanuit dat oogpunt meen ik dat de omstandigheid, waarop de Commissie heeft gewezen – te weten dat het in artikel 4 ter van verordening nr. 539/200l vervatte vetorecht ten aanzien van krachtens artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening vastgestelde handelingen, gelet op de gebonden aard, in die fase, van de bevoegdheid van de Commissie, de vorm krijgt van indirecte controle door de wetgever op de uitoefening, door die instelling, van de beoordelingsbevoegdheid die zij geniet in de eerste fase van het wederkerigheidsmechanisme – op zich geen aanwijzing vormt voor verwarring tussen de regelgevingsfuncties voorzien in respectievelijk de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU.

77. Wat het argument van de Commissie betreft, dat de in artikel 4 ter, lid 2, van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, voor bevoegdheidsdelegatie gestelde voorwaarden, namelijk dat die delegatie kan worden ingetrokken en dat zij tijdelijk is, eveneens elementen vormen die ervoor pleiten dat het onredelijk is om gebruik te maken van gedelegeerde handelingen, omdat de werking van het wederkerigheidsmechanisme niet denkbaar is zonder de maatregel bedoeld in artikel 1, lid 4, onder f), van die verordening, merk ik enkel op dat die voorwaarden de uitdrukkelijk in artikel 290, lid 2, VWEU genoemde voorwaarden zijn en dat het stellen ervan dus geenszins abnormaal is, gelet op de keuze van de wetgever om gebruik te maken van het regelgevingsinstrument van dat artikel. Voorts merk ik op dat ingevolge artikel 1, lid 4, onder i), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, de procedure van dat lid 4, onder f), het recht van de Commissie onverlet laat te allen tijde een wetgevingsvoorstel tot wijziging van deze verordening in te dienen teneinde de verwijzing naar het betrokken derde land van bijlage II naar bijlage I over te hevelen. Daaruit volgt dat het wederkerigheidsmechanisme zijn derde fase zou kunnen bereiken ook al zou de tweede niet voltooid zijn.

78. Ten slotte wijst de Commissie op een reeks moeilijkheden van technische aard die voortvloeien uit de invoeging van de voetnoot ( 39 ), waaruit eveneens zou blijken dat de keuze van de wetgever onredelijk is. Wat dat betreft, staat weliswaar buiten twijfel dat de invoeging van die voetnoot vele punten onbeslist laat met betrekking tot de procedure die in de door de Commissie uiteengezette omstandigheden moet worden gevolgd – zoals overigens ook blijkt uit de verscheidenheid aan oplossingen die door de verwerende instellingen zijn voorgesteld – doch kunnen die moeilijkheden volgens mij niet van invloed zijn op de rechtmatigheid van het gebruik van gedelegeerde handelingen in het onderhavige geval.

79. Op basis van het voorgaande ben ik van mening dat de door de Commissie aangevoerde argumenten niet de slotsom rechtvaardigen dat de wetgever, door te beslissen om aan de in het kader van de tweede fase van het wederkerigheidsmechanisme vastgestelde maatregelen een wijzigende aard te geven en om voor de vaststelling ervan gebruik te maken van het instrument van artikel 290 VWEU, de beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden waarover hij beschikt bij de bepaling van de structuur en de inhoud van de basishandeling. Ik voeg daaraan bovendien toe dat het plaatsen van een voetnoot bij de naam van een in bijlage II bij verordening nr. 539/2001 opgenomen derde land, de structuur van die bijlage juist kenmerkt, daar het gaat om een instrument waarvan de wetgever regelmatig gebruik maakt teneinde de strekking van de vrijstelling van de visumplicht voor de onderdanen van het betrokken land te verduidelijken of om eventuele voorwaarden te vermelden waarvan die vrijstelling afhankelijk is gesteld.

E – Conclusies over de gegrondheid van het beroep

80. Gelet op het voorgaande is het beroep mijns inziens ongegrond. De primaire en subsidiaire tot nietigverklaring strekkende vorderingen van de Commissie moeten dus ten gronde worden afgewezen. Voor het geval het Hof anders zou beslissen en zou oordelen dat het beroep gegrond is, meen ik dat de primaire vordering van de Commissie tot gedeeltelijke nietigverklaring ontvankelijk zou moeten worden verklaard, daar de bepalingen van de bestreden verordening waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, zoals overigens alle partijen in het onderhavige geding stellen, duidelijk los kunnen worden gemaakt uit de rest van de verordening.

IV – Conclusie

81. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging het beroep te verwerpen, de Commissie te verwijzen in de kosten en te verklaren dat de Tsjechische Republiek haar eigen kosten draagt.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Italiaans.

( 2 ) Verordening (EU) nr. 1289/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot wijziging van verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB L 347, blz. 74).

( 3 ) Verordening (EG) van de Raad van 15 maart 2001 (PB L 81, blz. 1).

( 4 ) Ondertekend te Rome op 29 oktober 2004 (PB C 310, blz. 1).

( 5 ) Zie biociden-arrest, punt 36.

( 6 ) Zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord, verordeningen (EG) nr. 1683/95 en (EG) nr. 539/2001 van de Raad en verordeningen (EG) nr. 767/2008 en (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 182, blz. 1).

( 7 ) Overeenkomstig overweging 5 van verordening nr. 539/2001 impliceert de vaststelling van die lijsten een beoordeling per geval van een aantal criteria „die in het bijzonder verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid en de externe betrekkingen van de Unie met de derde landen” en waarbij tevens rekening wordt gehouden met implicaties van de regionale samenhang en de wederkerigheid. De verwijzing naar die criteria is samen met de vermelding van nieuwe criteria, bevestigd bij verordening nr. 509/2014, die voorziet in de invoeging, per 9 juni 2014, vóór artikel 1 van verordening nr. 539/2001 van een „artikel -1” met de volgende inhoud: „Deze verordening beoogt de vaststelling van de derde landen waarvan de onderdanen onderworpen zijn aan, of vrijgesteld zijn van, de visumplicht, op basis van een toetsing van geval tot geval aan een aantal criteria die onder meer verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid, economische voordelen, in het bijzonder op het gebied van toerisme en buitenlandse handel, en de externe betrekkingen van de Europese Unie met de betrokken derde landen, waarbij in het bijzonder gekeken wordt naar mensenrechten en fundamentele vrijheden alsmede naar de implicaties voor de regionale samenhang en de wederkerigheid.”

( 8 ) Verordening (EG) nr. 851/2005 van de Raad van 2 juni 2005 tot wijziging van verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, wat betreft het wederkerigheidsmechanisme (PB L 141, blz. 3).

( 9 ) Opmerking verdient dat het voorstel van de Commissie, wat het wederkerigheidsmechanisme betreft, beperkt bleef tot de invoering van een wijziging van artikel 1, lid 4, onder c), van verordening nr. 539/2001, op grond waarvan het zou zijn toegestaan de afgeleide rechtsgrondslag die deze bepaling bevatte, te verwijderen, en het besluit van de Raad over het voorstel tot tijdelijke herinvoering van de visumplicht ten aanzien van de burgers van het betrokken derde land te vervangen door een handeling van de Uniewetgever [COM(2011) 290 definitief/2].

( 10 ) Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB L 55, blz. 13).

( 11 ) De omstandigheden die tot het ontstaan van een noodsituatie kunnen leiden, zijn vermeld in artikel 1 bis, lid 2, van verordening nr. 539/2001.

( 12 ) Dat verband is door het Hof duidelijk gemaakt in de punten 38 en 39 van het biociden-arrest, waarin het Hof heeft gepreciseerd dat „een gedelegeerde bevoegdheid wordt verleend voor de vaststelling van regels die aansluiten bij de in de basiswetgevingshandeling vastgestelde regeling”, doch dat wanneer de wetgever „de Commissie [...] een uitvoeringsbevoegdheid verleent, de Commissie belast [is] met de nadere bepaling van de inhoud van een wetgevingshandeling om ervoor te zorgen dat deze in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd”. Zie ook arrest Parlement/Commissie (C‑65/13, EU:C:2014:2289, punten 39‑46) en conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Commissie/Parlement en Raad (C‑427/12, EU:C:2013:871, punten 76 en 77).

( 13 ) Zie in die zin de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Tenuitvoerlegging van artikel 290 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie [COM(2009) 673 definitief, punt 2.3] (hierna: „mededeling van de Commissie van 2009 over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU”) en het Verslag van het Parlement over de follow-up met betrekking tot de delegatie van wetgevingsbevoegdheden en de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, van 4 december 2013 (A7‑0435/2013), waarin in punt 1, elfde streepje, is vermeld: „Normaliter moet gebruik worden gemaakt van gedelegeerde handelingen als de basishandeling de Commissie een ruime beoordelingsmarge laat om het wetgevingskader van de basishandeling aan te vullen.” Zie ook conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Commissie/Parlement en Raad (C‑427/12, EU:C:2013:871, punt 62).

( 14 ) In het arrest Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑270/12, EU:C:2014:18, punten 77‑86) heeft het Hof zich alleen uitgesproken over de vraag of de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU één enkel rechtskader vaststellen op grond waarvan bepaalde gedelegeerde en uitvoerende bevoegdheden uitsluitend aan de Commissie kunnen worden toegewezen, dan wel of de wetgever van de Unie andere systemen voor het delegeren van dergelijke bevoegdheden aan organen of instanties van de Unie in overweging kan nemen. In zijn conclusie in die zaak (C‑270/12, EU:C:2013:562) gaat advocaat-generaal Jääskinen daarentegen wel kort in op de kwestie van het verschil tussen de werkingssferen van de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU (zie met name de punten 75‑88).

( 15 ) Verordening (EU) nr. 528/12 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden (PB L 167, blz. 1).

( 16 ) Zie punt 52 van dat arrest.

( 17 ) Zie punten 41‑51 van dat arrest.

( 18 ) Ik merk op dat de Commissie zelf in verschillende passages van haar verzoekschrift de relevantie van het betrokken criterium lijkt te beperken tot alleen de gevallen waarin de implementatie van de basishandeling een vorm van aanvulling van de regelgeving inhoudt.

( 19 ) In de mededeling van de Commissie van 2009 over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU is te lezen: „Het staat de wetgever vrij een bepaald werkterrein volledig te reglementeren, en de Commissie te belasten met de geharmoniseerde tenuitvoerlegging door middel van uitvoeringshandelingen; evenzo kan de wetgever ervoor kiezen het betrokken werkterrein slechts ten dele te reglementeren en het aan de Commissie over te laten de regelgeving aan te vullen door middel van gedelegeerde handelingen”.

( 20 ) Het beginsel dat de bepaling van de essentiële onderdelen van de basishandeling is voorbehouden aan de wetgever is door het Hof geformuleerd in het arrest Köster, Berodt & Co. (25/70, EU:C:1970:115).

( 21 ) Er kan niet aan worden voorbij gegaan dat de redenering van de Raad en van het Parlement een zekere tegenstrijdigheid bevat: enerzijds wijzen zij op de beoordelingsbevoegdheid die de wetgever volgens het biociden-arrest toekomt, en anderzijds betogen zij dat wanneer voor de implementatie van een wetgevingshandeling een wijziging daarvan vereist is, gebruik van artikel 290 VWEU de enige optie is. Deze tegenstijdigheid is in feite sterker aanwezig in de memorie van de Raad, daar het Parlement vooral de nadruk legt op beoordelingsbevoegdheid van de wetgever bij de beoordeling van de noodzaak van de wijziging.

( 22 ) Afgezien van het in artikel 291, lid 2, VWEU bedoelde geval van de toekenning van uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad.

( 23 ) Dit laatste doel wordt door de Commissie genoemd in haar mededeling van 2009 over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU, zie punt 1, „Inleiding”.

( 24 ) Besluit van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB L 184, blz. 23). Dit besluit, dat van kracht is gebleven tot en met 28 februari 2011, is ingetrokken bij verordening nr. 182/2011, die is vastgesteld op grondslag van artikel 291, lid 3, VWEU.

( 25 ) Besluit van de Raad van 17 juli 2006 tot wijziging van besluit 1999/468/EG tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB L 200, blz. 11).

( 26 ) Dat de functie van aanvulling van de regeling besloten ligt in het begrip „wijziging” van de basishandeling, blijkt duidelijk uit de meeste taalversies van artikel 2, lid 2, van besluit 1999/468 (zie bijvoorbeeld de Engelse, de Spaans, de Franse en de Duitse taalversie). De Italiaanse taalversie bevat daarentegen een onduidelijke formulering in die zin en is bovendien grammaticaal onjuist. Zie in de Italiaanse taalversie echter overweging 3 van besluit 2006/512 en overweging 7 bis van besluit 1999/468, die is ingevoegd bij besluit 2006/512. Het Hof heeft, sinds de jaren 70, de rechtmatigheid bevestigd van uitvoeringshandelingen tot wijziging van bepaalde onderdelen van de basishandeling, mits een dergelijke bevoegdheid duidelijk en expliciet uit die handeling voortvloeide [zie arrest CAM/Commissie (100/74, EU:C:1975:152, punten 26‑29), betreffende de wijziging, vastgesteld bij verordening van de Commissie, van de in de landbouwsector voor het boekjaar 1974/1975 door de Raad vastgestelde toepasselijke prijzen], en de daarin vervatte wezenlijke beginselen niet wijzigt of schendt [arresten Eridania-Zuccherifici nazionali en Società italiana per l’industria degli zuccheri (230/78, EU:C:1979:216, punt 9) en Parlement/Raad (C‑417/93, EU:C:1995:127, punten 28‑33)]. Zie echter arrest Parlement/Raad (C‑93/00, EU:C:2001:689), waarin het Hof de verordening nietig heeft verklaard waarbij de Raad, handelend in het kader van uitvoeringsbevoegdheden, de geldigheid had verlengd van de in verordening nr. 820/97 vastgestelde bepalingen inzake de facultatieve etiketteringsregeling, aangezien die verordening niet was gewijzigd „op basis van een rechtsgrondslag die gelijkwaardig is aan die op basis waarvan zij was vastgesteld, dat wil zeggen op basis van het Verdrag zelf en met inachtneming van het daarin vastgestelde besluitvormingsproces” (punt 42).

( 27 ) Zie bijvoorbeeld de aanhangige zaken C‑506/14, C‑389/14, C‑391/14 en C‑393/14.

( 28 ) Zie in die zin de mededeling van de Commissie van 2009 over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU (punt 2.3) en, nog explicieter, de richtsnoeren voor de diensten van de Commissie „Tenuitvoerlegging van het Verdrag van Lissabon: gedelegeerde handelingen”, in de bijlage bij nota (SEC) 855 van 24 juni 2011 (hierna: „richtsnoeren van 2011voor de diensten van de Commissie”), punt 34.

( 29 ) Zoals advocaat-generaal Jääskinen heeft beklemtoond in punt 85 van zijn conclusie in de zaak Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑270/12, EU:C:2013:562), wordt dat principe ook gewaarborgd door de delegatie van wetgevingsbevoegdheid alleen tot de Commissie te beperken, die in laatste instantie verantwoording verschuldigd is aan het Parlement.

( 30 ) Het voorbeeld is ontleend aan de richtsnoeren van 2011 voor de diensten van de Commissie, punt 37.

( 31 ) De opschorting betreft alle onderdanen van het betrokken derde land en niet alleen enkele categorieën, zoals wel is voorzien voor de krachtens artikel 1, lid 4, onder e), van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, vastgestelde uitvoeringshandelingen.

( 32 ) Zie de richtsnoeren van 2011 voor de diensten van de Commissie, punt 33.

( 33 ) Zij kunnen echter wel in een eerdere fase van invloed zijn op de bepaling van de structuur en de inhoud van de basishandeling.

( 34 ) Zie punt 43 hierboven.

( 35 ) Arresten Walzstahl-Vereinigung en Thyssen/Commissie (140/82, 146/82, 221/82 en 226/82, EU:C:1984:66, punt 27), Lux/Rekenkamer (69/83, EU:C:1984:225, punt 30) en Fédesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punt 24).

( 36 ) Zoals gezien, kunnen die beginselen volgens de Commissie niet worden toegepast op de omstandigheden van het onderhavige geval (zie punt 33 hierboven).

( 37 ) Punt 40 van het biociden-arrest.

( 38 ) Zie punt 66 hierboven.

( 39 ) Volgens de Commissie is niet duidelijk met welke procedure de voetnoot kan worden gewijzigd of verwijderd in gevallen waarin dit op grond van artikel 1, lid 4, van verordening nr. 539/2001, zoals gewijzigd bij de bestreden verordening, vereist is, dat wil zeggen wanneer de Commissie een voorstel heeft ingediend met het oog op de verplaatsing van de verwijzing naar het betrokken derde land van bijlage II naar bijlage I bij die verordening of wanneer het derde land de wederkerigheid weer instelt.