ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

4 december 2008 ( )

„Niet-nakoming – Artikelen 28 EG en 30 EG – Richtlijn 92/43/EG – Maatregel van gelijke werking – Voorafgaande vergunning voor uitzaai van tot inheemse soorten behorende maar uit andere lidstaten afkomstige oesters en mosselen – Rechtvaardiging – Bescherming van leven van dieren – Instandhouding van biologische diversiteit en instandhouding van vissoorten in belang van visserij”

In zaak C‑249/07,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 23 mei 2007,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Konstantinidis en S. Noë als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door C. Wissels en C. ten Dam als gemachtigden,

verweerder,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),

samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, U. Lõhmus (rapporteur) en A. Arabadjiev, rechters,

advocaat-generaal: M. Poiares Maduro,

griffier: R. Grass,

gezien de stukken,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de invoering van een stelsel van voorafgaande vergunning voor oesters en mosselen die rechtmatig uit andere lidstaten afkomstig zijn, tot in Nederland inheemse soorten behoren en bestemd zijn om in de Nederlandse kustwateren te worden uitgezaaid, de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Toepasselijke bepalingen

Gemeenschapsregeling

2 Artikel 2 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”) luidt als volgt:

„1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het [EG-]Verdrag van toepassing is.

2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

[...]”

3 Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn bepaalt dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen kan hebben voor een dergelijk gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde nationale instanties mogen slechts toestemming geven voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.

4 Artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn luidt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:

a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;

[...]”

5 Artikel 22 van de habitatrichtlijn, „Aanvullende bepalingen”, bepaalt:

„Bij de uitvoering van deze richtlijn dienen de lidstaten:

[...]

b) erop toe te zien dat de opzettelijke introductie in de vrije natuur van een soort die op hun grondgebied niet inheems is, zodanig aan voorschriften wordt gebonden dat daardoor geen schade wordt toegebracht aan de natuurlijke habitats in hun natuurlijke verspreidingsgebied of aan de inheemse wilde flora en fauna, en een dergelijke introductie te verbieden indien zij zulks nodig achten. De resultaten van de verrichte evaluaties worden ter informatie aan het comité gezonden;

[...]”

6 De bijlagen II, IV en V bij de habitatrichtlijn bevatten lijsten van onder meer diersoorten van communautair belang, waarop de in deze richtlijn bedoelde maatregelen worden toegepast.

Nationale regeling

7 Op grond van artikel 9 van de Visserijwet 1963 (Stb. 1963, 312; hierna: „Visserijwet 1963”) kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld in het belang van de visserij in de als kustwateren aangewezen wateren. Deze regels kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in de betrokken wateren, onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Bij het stellen van die regels wordt mede rekening gehouden met de belangen van de natuur.

8 Het Reglement zee‑ en kustvisserij 1977 (Stb. 1977, 666) bevat regels als bedoeld in artikel 9 van de Visserijwet 1963. Het machtigt de bevoegde minister om regels vast te stellen, onder meer ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden. Deze regels kunnen betrekking hebben op het uitzaaien van bepaalde soorten schelpdieren. Voor zover deze regels een verbod inhouden om bepaalde handelingen te verrichten, kan worden bepaald dat het verbod niet geldt voor houders van een door die minister verleende vergunning.

9 De Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren (Stcrt. 1977, 255), zoals gewijzigd (hierna: „beschikking”), is vastgesteld op basis van bovengenoemd reglement.

10 Artikel 9 van de beschikking luidt als volgt:

„1. Het is verboden in de visserijzone, het zeegebied en de kustwateren schelpdieren uit te zaaien of uit te zetten.

2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet voor het uitzetten of uitzaaien van:

a. mosselen in de Waddenzee, indien deze afkomstig zijn uit het Nederlandse gedeelte van de Waddenzee;

b. mosselen en oesters in de Oosterschelde, indien deze afkomstig zijn uit de Oosterschelde.”

11 Artikel 11 van de beschikking bepaalt dat „[d]e in de artikelen 3, 4, 5, onder a, 7, eerste lid, 8 en 9 gestelde verboden [niet] gelden [...] voor degene, die is voorzien van een vergunning van de minister”.

12 Ingevolge artikel 12, lid 1, van de beschikking kan „[d]e minister [...] vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde in deze beschikking”.

13 Artikel 13a van de beschikking bepaalt dat „[b]ij het verlenen van ontheffingen, vrijstellingen en vergunningen, als bedoeld in de artikelen 11 en 12 voor wateren als bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, alsmede bij het daaraan verbinden van voorschriften en het verlenen onder beperkingen, als bedoeld in artikel 13, [...] mede rekening [wordt] gehouden met de belangen van de natuurbescherming”.

14 De Vrijstellingsregeling mossel‑ en oestervisserij (Stcrt. 1997, 222; hierna: „vrijstellingsregeling”), die is vastgesteld op grond van de artikelen 12 en 13 van de beschikking, was van kracht op het moment van het verstrijken van de termijn die de Commissie had gesteld in het met redenen omkleed advies, en is dan ook van toepassing op de feiten van het onderhavige geval.

15 Ingevolge artikel 2 van de vrijstellingsregeling wordt aan de houders van bepaalde visrechten „[v]an het bepaalde in artikel 9 van de [beschikking] vrijstelling verleend voor zover het betreft het uitzaaien van mosselen afkomstig uit de Waddenzee, in de Oosterschelde [...]”.

Precontentieuze procedure

16 Na ontvangst van een klacht van een marktdeelnemer heeft de Commissie op 17 oktober 2003 aan het Koninkrijk der Nederlanden een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij aangaf van oordeel te zijn dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de invoering van een stelsel van voorafgaande vergunning voor het uitzaaien in de Nederlandse kustwateren van oesters en mosselen die uit andere lidstaten afkomstig zijn, de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.

17 Aangezien de Commissie geen genoegen kon nemen met het antwoord van het Koninkrijk der Nederlanden van 15 januari 2004, heeft zij deze lidstaat op 18 oktober 2004 een met redenen omkleed advies gestuurd met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van dit advies de noodzakelijke maatregelen te treffen om daaraan te voldoen.

18 Het Koninkrijk der Nederlanden heeft bij brief van 13 januari 2005 op dit advies geantwoord. Het betwistte niet dat het betrokken stelsel van voorafgaande vergunning een belemmering van het vrije verkeer van goederen opleverde, maar betoogde dat deze maatregel gerechtvaardigd was ter bescherming van de natuur.

19 Aangezien dit antwoord de Commissie niet tevredenstelde, heeft deze het onderhavige beroep ingesteld.

Het beroep

20 Volgens de Commissie vormen de artikelen 9, lid 1, en 11 van de beschikking, op grond waarvan het uitzaaien van oesters en mosselen in de Nederlandse kustwateren verboden is tenzij daarvoor een vergunning is gegeven, een stelsel van voorafgaande vergunning (hierna: „vergunningstelsel”) dat de intracommunautaire handel en de toegang tot de markt vanuit andere lidstaten kan belemmeren.

21 Uit dat stelsel volgt immers dat altijd een vergunning is vereist voor het uitzaaien van oesters en mosselen die tot de in Nederland inheemse soorten behoren, maar afkomstig zijn uit andere lidstaten, terwijl het uitzaaien van dergelijke soorten die afkomstig zijn uit Nederland, slechts in bepaalde gevallen onder dit stelsel valt.

22 Op grond van artikel 9, lid 2, van de beschikking valt het uitzaaien van mosselen in de Waddenzee, indien zij afkomstig zijn uit het Nederlandse gedeelte van de Waddenzee, evenals het uitzaaien van oesters en mosselen in de Oosterschelde, indien zij afkomstig zijn uit de Oosterschelde, niet onder het vergunningstelsel.

23 Bovendien, aldus nog steeds de Commissie, is de vrijstelling in artikel 2 van de vrijstellingsregeling, op grond waarvan het uitzaaien in de Oosterschelde van mosselen die afkomstig zijn uit het Nederlandse gedeelte van de Waddenzee, niet onder dit stelsel valt, discriminerend aangezien zij ten goede komt aan een belangrijk deel van de nationale mosselproductie.

24 Het Koninkrijk der Nederlanden erkent dat het vergunningstelsel een beperking van het vrije verkeer van goederen vormt. Met uitzondering van de vrijstellingen in artikel 9, lid 2, van de beschikking en artikel 2 van de vrijstellingsregeling, wordt echter het uitzaaien van alle uit Nederlandse kustwateren afkomstige schelpdieren ook afhankelijk gesteld van de verlening van een dergelijke vergunning. Het bestrijdt voorts dat de vrijstelling in de vrijstellingsregeling discriminerend is, door te stellen dat bij de vaststelling ervan overeenkomstig artikel 13a van de beschikking rekening is gehouden met de belangen van de natuur.

25 Volgens vaste rechtspraak ziet het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen op iedere regeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5, en 11 september 2008, Commissie/Duitsland, C‑141/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 28). Aldus vormt het enkele feit dat de importeur ertoe wordt gebracht, af te zien van invoer of verhandeling van de producten in kwestie in de betreffende lidstaat, voor hem een belemmering van het vrije verkeer van goederen (zie in die zin met name arresten van 16 november 2000, Commissie/België, C‑217/99, Jurispr. blz. I‑10251, punt 18; 20 september 2007, Commissie/Nederland, C‑297/05, Jurispr. blz. I‑7467, punt 53, en 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel, C‑219/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 22).

26 Zoals de Commissie opmerkt, levert in het onderhavige geval een dergelijk vergunningstelsel, dat uit andere lidstaten afkomstige oesters en mosselen niet op dezelfde manier raakt als een groot deel van de uit Nederland afkomstige oesters en mosselen, problemen op voor importeurs van oesters en mosselen in Nederland, waardoor het deze ertoe kan brengen, af te zien van het introduceren of het verhandelen van dergelijke schelpdieren voor de uitzaai in de Nederlandse wateren.

27 Deze vrijstellingen van dit vergunningstelsel betreffen immers alleen schelpdieren die afkomstig zijn uit Nederlandse wateren, te weten het Nederlandse gedeelte van de Waddenzee en de Oosterschelde. Het Koninkrijk der Nederlanden erkent in dat verband niet alleen dat de percelen waar mosselen worden gekweekt uit mosselzaad, zich hoofdzakelijk in deze twee zeegebieden bevinden, maar ook dat de grote meerderheid van de oesterpercelen in Nederland zich in de Oosterschelde bevindt. Deze lidstaat betwist evenmin dat de vrijstelling in artikel 2 van de vrijstellingsregeling alleen al van toepassing is op een belangrijk deel van de nationale mosselproductie.

28 Hieruit volgt dat, aangezien de litigieuze bepalingen de intracommunautaire handel kunnen belemmeren, zij moeten worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG.

29 Onder deze omstandigheden moet worden onderzocht of de litigieuze bepalingen kunnen worden gerechtvaardigd op grond van redenen zoals die door het Koninkrijk der Nederlanden worden aangevoerd en die verband houden met de instandhouding van de biologische diversiteit en de instandhouding van vissoorten in het belang van de visserij.

30 Dienaangaande stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat het vergunningstelsel dient ter voorkoming van de introductie van niet-inheemse organismen, die zich aan de schelpdieren kunnen vasthechten, in de wateren waarnaar deze laatste worden getransporteerd om te worden uitgezaaid. Deze organismen vormen een bedreiging voor de in die wateren inheemse vis‑ en plantensoorten.

31 Deze lidstaat betoogt in de eerste plaats dat hij derhalve op grond van artikel 22, sub b, van de habitatrichtlijn verplicht is om het vergunningstelsel te handhaven, en dat daarmee uitvoering wordt gegeven aan die bepaling. Artikel 22, sub b, betreft de bescherming van natuurlijke habitats in hun natuurlijke verspreidingsgebied en de inheemse wilde flora en fauna. De mogelijke introductie van aan schelpdieren vastzittende exoten in de wateren waar die schelpdieren worden uitgezaaid, moet worden beschouwd als een opzettelijke introductie van niet-inheemse soorten in de zin van die bepaling.

32 In dat verband moet worden vastgesteld dat artikel 22, sub b, van de habitatrichtlijn van toepassing kan zijn op een situatie die tevens onder andere bepalingen van deze richtlijn valt, met name artikel 6, lid 3, van deze richtlijn. Zoals blijkt uit het opschrift van artikel 22, vullen de bepalingen daarvan immers de andere bepalingen van de habitatrichtlijn aan.

33 Zoals de Commissie terecht opmerkt, betreft artikel 22, sub b, van de habitatrichtlijn echter de opzettelijke introductie van niet-inheemse soorten. Exotische organismen die vastzitten aan de schelpdieren die bestemd zijn om te worden uitgezaaid, kunnen weliswaar worden beschouwd als soorten die niet inheems zijn in de uitzaaiwateren, maar de mogelijke introductie daardoor van die organismen in de uitzaaiwateren kan niet als opzettelijk worden aangemerkt.

34 Uit de laatste zin van artikel 22, sub b, van de habitatrichtlijn volgt dat ter zake van de introductie van een niet-inheemse soort evaluaties worden verricht. Met de woorden „opzettelijke introductie” doelt de gemeenschapswetgever dus op projecten op het gebied van de introductie van niet-inheemse soorten, die zodanig aan voorschriften moeten worden gebonden dat daardoor geen schade wordt toegebracht aan de natuurlijke habitats of aan de inheemse wilde flora en fauna in de betrokken gebieden, en indien nodig moeten worden verboden. De in deze bepaling bedoelde niet-inheemse soorten zijn dus soorten waarvan de introductie het doel is van concrete projecten, en niet soorten waarvan de introductie slechts mogelijk is en enkel het gevolg is van de verplaatsing van andere soorten.

35 Het Hof heeft inderdaad onder meer geoordeeld, zoals het Koninkrijk der Nederlanden opmerkt, dat aan de voorwaarde van opzet in artikel 12, lid 1, sub a, van de habitatrichtlijn kan zijn voldaan indien degene die de betrokken handeling verricht, op zijn minst de mogelijkheid van een van de in die bepaling bedoelde handelingen heeft aanvaard (zie arrest van 18 mei 2006, Commissie/Spanje, C‑221/04, Jurispr. blz. I‑4515, punt 71). Dat doet niet af aan het feit dat de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, sub a, van de habitatrichtlijn verschilt van die van artikel 22, sub b, van dezelfde richtlijn.

36 Het begrip „opzettelijk” in dat artikel 12, lid 1, sub a, vormt immers het subjectieve element van handelingen zoals de vangst of het doden van de bedoelde soorten. Het verbod daarop vormt volgens hetzelfde artikel 12, lid 1, een noodzakelijke maatregel voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV van de habitatrichtlijn genoemde diersoorten. Met die doelstelling in het oog heeft het Hof de bovengenoemde betekenis toegekend aan het begrip opzet.

37 Hieruit volgt dat artikel 22, sub b, van de habitatrichtlijn niet van toepassing is op de situatie die heeft geleid tot het onderhavige beroep, waar er slechts een – weliswaar bekend – risico bestaat dat niet-inheemse soorten worden geïntroduceerd op de betrokken plaatsen. Bijgevolg kan het vergunningstelsel niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van die bepaling.

38 In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het vergunningstelsel gerechtvaardigd is op grond van artikel 30 EG, aangezien het de instandhouding van vissoorten in het belang van de visserij tot doel heeft. In dat verband stelt deze lidstaat dat exotische organismen schadelijk kunnen zijn voor de biologische diversiteit alsmede voor niet-bedreigde, bevisbare vissoorten, zoals kabeljauw, mosselen, oesters, schar, schol en tong. De litigieuze maatregel is noodzakelijk, gelet op het ecologische risico dat het transport van schelpdieren inhoudt. De maatregel is bovendien noodzakelijk en evenredig, aangezien geringere maatregelen, zoals spoelen of quarantaine, niet volstaan om de exoten te scheiden van de schelpdieren.

39 Volgens vaste rechtspraak kan een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking gerechtvaardigd zijn om redenen die in artikel 30 EG worden genoemd (zie in die zin arrest van 28 september 2006, Ahokainen en Leppik, C‑434/04, Jurispr. blz. I‑9171, punt 23).

40 In casu hebben de door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde rechtvaardigingsgronden, te weten de instandhouding van de biologische diversiteit en de instandhouding van vissoorten in het belang van de visserij, betrekking op de bescherming van het leven van dieren, een van de in artikel 30 EG genoemde redenen (zie in die zin arrest van 3 december 1998, Bluhme, C‑67/97, Jurispr. blz. I‑8033, punt 33).

41 Een beroep op artikel 30 EG is echter niet meer mogelijk wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter verwezenlijking van de specifieke doelstelling die met het beroep op artikel 30 EG wordt nagestreefd (arresten van 23 mei 1996, Hedley Lomas, C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punt 18, en 11 mei 1999, Monsees, C‑350/97, Jurispr. blz. I‑2921, punt 24).

42 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de habitatrichtlijn, zoals blijkt uit artikel 2, lid 1, ervan, regels bevat voor de bescherming van de biologische diversiteit op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Anderzijds moet worden vastgesteld dat de belangen van de visserij niet tot de doelstellingen van de habitatrichtlijn behoren. Voorts hebben volgens artikel 2, lid 2, van deze richtlijn de op grond van de richtlijn genomen maatregelen betrekking op de instandhouding of het herstel van de natuurlijke habitats en de wilde dier‑ en plantensoorten van communautair belang. De door het Koninkrijk der Nederlanden genoemde niet-bedreigde vissoorten komen echter niet voor op de lijsten van diersoorten van communautair belang in de bijlagen II, IV en V van deze richtlijn.

43 Hieruit volgt dat een beroep kan worden gedaan op artikel 30 EG.

44 Onder deze omstandigheden moet worden nagegaan of het vergunningstelsel geschikt is ter verwezenlijking van het doel van bescherming van het leven van dieren, en of het niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest Monsees, reeds aangehaald, punt 28). Het moet in verhouding staan tot dat doel, in die zin dat dit doel niet kan worden bereikt met middelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken (zie in die zin arrest van 23 september 2003, Commissie/Denemarken, C‑192/01, Jurispr. blz. I‑9693, punt 45).

45 In dit verband dienen de lidstaten aan te tonen dat hun regeling geschikt en noodzakelijk is om dat doel te verwezenlijken, en dat die regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 76, en arrest van 10 april 2008, Commissie/Portugal, C‑265/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39).

46 Allereerst moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft aangetoond dat het vergunningstelsel geschikt is om het doel van de instandhouding van vissoorten in het belang van de visserij te verwezenlijken. Het verstrekt immers geen enkele aanwijzing over de manier waarop het stelsel functioneert, over mogelijke tests die daarmee verband houden, of over de criteria voor de verlening of afwijzing van een vergunning in individuele gevallen.

47 Vervolgens moet worden opgemerkt dat de noodzaak van het vergunningstelsel niet kan worden gerechtvaardigd op grond van het bestaan van vrijstellingen waarvan niet is aangetoond dat zij objectief en niet-discriminerend zijn.

48 Dienaangaande betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat het vergunningstelsel noodzakelijk is. Het beroept zich daartoe op het Deskundigenoordeel Verplaatsingsproblematiek Schelpdieren van 2 juni 2004 (hierna: „deskundigenoordeel van 2004”), waarin wordt verklaard dat de verplaatsing van schelpdieren een groot potentieel ecologisch risico van de introductie van exoten inhoudt.

49 Wat de vrijstellingen in artikel 9, lid 2, van de beschikking betreft, gaat de door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde rechtvaardiging, volgens welke de verplaatsing van schelpdieren binnen dezelfde wateren geen risico van besmetting van het ontvangende milieu met exoten meebrengt, echter voorbij aan het feit dat wel een vergunning is vereist voor het uitzaaien in de Waddenzee van mosselen die afkomstig zijn uit het Duitse en het Deense gedeelte van die zee. Zoals de Commissie opmerkt, wordt bovendien in het deskundigenoordeel van 2004 vastgesteld dat het Kanaal, het Nauw van Calais, het zuidelijke deel van de Noordzee, de oostkust van Engeland en de Waddenkust van Nederland en van Duitsland moeten worden beschouwd als één enkel gebied. De stelling van deze lidstaat dat op grond van de aanpak door de Duitse deelstaten van de verplaatsing van schelpdieren niet altijd kan worden gegarandeerd dat deze laatste daadwerkelijk uit de Waddenzee afkomstig zijn, is, zoals de Commissie benadrukt, te vaag om deze verschillende behandeling te rechtvaardigen, en kan in ieder geval niet verklaren waarom het vergunningstelsel gerechtvaardigd is wanneer het gaat om mosselen die afkomstig zijn uit het Deense gedeelte van de Waddenzee.

50 Met betrekking tot de vrijstelling in artikel 2 van de vrijstellingsregeling merkt het Koninkrijk der Nederlanden op dat volgens het deskundigenoordeel van 2004 het transport van mosselen van de Waddenzee naar de Oosterschelde al sinds decennia plaatsvindt, zonder te leiden tot de introductie van exotische soorten, en dat er momenteel in de Waddenzee weinig andere exoten dan in de Oosterschelde voorkomen. Zoals de Commissie echter opmerkt zonder op dit punt door deze lidstaat te worden tegengesproken, zijn ook al meer dan 30 jaar mosselen uit de Ierse Zee en de Keltische Zee uitgezaaid in de Oosterschelde zonder dat dit tot negatieve gevolgen voor de natuurlijke omgeving heeft geleid. Onder deze omstandigheden kan het Koninkrijk der Nederlanden niet zonder verdere uitleg op goede gronden een beroep doen op het in de memorie van dupliek genoemde voorzorgsbeginsel met betrekking tot uit de Ierse Zee en de Keltische Zee afkomstige mosselen, terwijl het dit beginsel buiten beschouwing laat wanneer het gaat om uit de Waddenzee afkomstige mosselen.

51 In ieder geval moet worden vastgesteld dat het deskundigenoordeel van 2004 niet voldoet aan de vereisten van de rechtspraak, die inhouden dat een uitgebreid onderzoek naar het risico moet worden gedaan op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van internationaal onderzoek, zodat niet is aangetoond dat het onmogelijk is om het bestaan of de omvang van het risico met zekerheid te bepalen (zie naar analogie arrest Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers en Andibel, reeds aangehaald, punten 37 en 38). Derhalve kan geen beroep worden gedaan op het voorzorgsbeginsel.

52 Daarentegen is geen beoordeling nodig van het argument van de Commissie dat het vergunningstelsel een duplicering is van de vergunning die is vereist uit hoofde van de Natuurbeschermingswet 1998 (Stb. 1998, 403), zoals gewijzigd, voor het uitzaaien van oesters en mosselen in de Waddenzee en de Oosterschelde.

53 De Commissie heeft immers niet de specifieke bepalingen van die wet aangewezen waarop haar redenering berust.

54 Voorts is de enige bepaling van die wet die in dat verband door het Koninkrijk der Nederlanden wordt aangehaald, namelijk artikel 19d, een van de bepalingen die deze wet wijzigen ter uitvoering van onder meer artikel 6 van de habitatrichtlijn en die pas op 1 oktober 2005 in werking zijn getreden, dat wil zeggen na de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming echter worden beoordeeld naar de situatie waarin de betrokken lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie met name arresten van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C‑166/97, Jurispr. blz. I‑1719, punt 18, en 10 april 2008, Commissie/Italië, C‑442/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 42).

55 Gelet op het voorgaande moet het beroep van de Commissie worden toegewezen.

56 Derhalve moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de invoering van een stelsel van voorafgaande vergunning voor de uitzaai in de Nederlandse kustwateren van oesters en mosselen die rechtmatig uit andere lidstaten afkomstig zijn en tot in Nederland inheemse soorten behoren, de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

57 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:

1) Door de invoering van een stelsel van voorafgaande vergunning voor de uitzaai in de Nederlandse kustwateren van oesters en mosselen die rechtmatig uit andere lidstaten afkomstig zijn en tot in Nederland inheemse soorten behoren, is het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen