Arrest van het Hof van 6 juni 1996. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. - Werkzaamheid van effectenbemiddelaar. - Zaak C-101/94.



Jurisprudentie 1996 bladzijde I-02691



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

Vrij verkeer van personen ° Vrijheid van vestiging ° Vrij verkeer van diensten ° Effectenbemiddeling ° Werkzaamheid door Lid-Staat voorbehouden aan vennootschappen met statutaire zetel op zijn grondgebied ° Ontoelaatbaarheid

(EG-Verdrag, art. 52 en 59)

Samenvatting

De artikelen 52 en 59 van het Verdrag verzetten zich ertegen, dat een Lid-Staat de werkzaamheid van effectenbemiddelaar door anderen dan banken voorbehoudt aan vennootschappen met statutaire zetel op zijn grondgebied, aangezien hij daarmee bemiddelingsvennootschappen uit andere Lid-Staten die op zijn grondgebied willen opereren, verhindert om gebruik te maken van bepaalde vestigingsvormen, zoals het agentschap of het filiaal, hetgeen extra kosten voor hen meebrengt die nationale bemiddelaars niet hebben, en het hen daardoor absoluut onmogelijk maakt gebruik te maken van de vrijheid van dienstverrichting.

De Lid-Staat maakt daarmee een verschil in behandeling dat niet objectief gerechtvaardigd is. Immers, deze verplichting maakt het toezicht en de controle op de marktdeelnemers weliswaar gemakkelijker, maar zij is niet het enige middel en ook geen onmisbare voorwaarde voor de Lid-Staat om zich te verzekeren van de naleving door de marktdeelnemers van de door hem gestelde voorschriften voor de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar en van een doeltreffend optreden tegen beroepsgenoten die deze voorschriften overtreden. In het bijzonder staat niets eraan in de weg, dat van bemiddelingsvennootschappen uit andere Lid-Staten wordt verlangd, dat zij inlichtingen en stukken verstrekken die specifiek betrekking hebben op de werkzaamheid van hun secundaire vestigingen op zijn grondgebied, dat voor hun werkzaamheid als voorwaarde wordt gesteld dat zij aldaar gelokaliseerde financiële garanties verschaffen en dat de Lid-Staat samenwerkingsovereenkomsten sluit met de toezichthoudende autoriteiten van andere Lid-Staten op het vlak van het toezicht op de markten en de bemiddelaars. De Lid-Staat kan zich er evenmin op beroepen, dat de voorschriften voor de toegang tot het beroep van bemiddelaar in de verschillende Lid-Staten, met name wat de garanties van de eigen middelen van de vennootschap betreft, niet kunnen worden vergeleken, aangezien in zijn wetgeving in de mogelijkheid van het sluiten van dergelijke samenwerkingsovereenkomsten uitdrukkelijk wordt voorzien en voorts de verschillende in de Lid-Staten gehanteerde methoden ter uitwerking van de voorschriften inzake de eigen middelen, globaal een gelijkwaardige zekerheid bieden.

Partijen

In zaak C-101/94,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Abate, juridisch hoofdadviseur, en B. Smulders, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, bijgestaan door L. G. Radicati di Brozolo, advocaat te Milaan, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door I. M. Braguglia, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adelaïde 5,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 52 en 59 EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar door anderen dan banken voor te behouden aan vennootschappen met statutaire zetel in Italië,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (rapporteur) en G. Hirsch, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann en M. Wathelet, rechters,

advocaat-generaal: C. O. Lenz

griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 16 januari 1996,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 maart 1996,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 maart 1994, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 52 en 59 EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar door anderen dan banken voor te behouden aan vennootschappen met statutaire zetel in Italië.

2 De Italiaanse wet nr. 1 van 2 januari 1991 houdende regeling van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar en bepalingen betreffende de organisatie van de effectenmarkt (GURI nr. 3 van 4 januari 1991, blz. 3; hierna: "wet") is volgens artikel 1, lid 1, van toepassing op de volgende, door de wet als "werkzaamheid van effectenbemiddelaar" gekwalificeerde verrichtingen:

"a) het handelen in effecten voor eigen rekening of voor rekening van derden, dan wel zowel voor eigen rekening als voor rekening van derden;

b) het plaatsen en verdelen van effecten, al dan niet met voorafgaande inschrijving, door termijnaankoop of het aangaan van garanties ten opzichte van de emittent;

c) het beheren van vermogens door middel van effectentransacties;

d) het ontvangen van aan- of verkooporders met betrekking tot effecten;

e) advisering inzake effecten;

f) het aantrekken van spaargelden van het publiek door middel van reclameacties op andere plaatsen dan de statutaire of administratieve hoofdzetel van de emittent, de belegger of degene die tot plaatsing overgaat (...)".

3 Volgens artikel 2, lid 1, van de wet is in Italië het beroepsmatig verrichten van effectenbemiddelingsactiviteiten voor het publiek, behalve aan banken, slechts toegestaan aan "società di intermediazione mobiliare" (vennootschappen voor effectenbemiddeling, hierna: "SIM") die vergunning hebben van de "Commissione nazionale per le società e la borsa" (nationale commissie voor vennootschappen en de beurs, hierna: "Consob").

4 Om als effectenbemiddelaar te worden toegelaten, moet een SIM voldoen aan bepaalde voorwaarden ten aanzien van, onder meer, de rechtsvorm, de hoogte van het aanvangskapitaal en de betrouwbaarheid van directie en aandeelhouders.

5 Artikel 3, lid 2, sub a, van de wet luidt:

"De vennootschap (voor effectenbemiddeling) moet worden opgericht in de vorm van een vennootschap op aandelen of een commanditaire vennootschap op aandelen; zij moet in haar handelsnaam de uitdrukking 'società di intermediazione mobiliare' vermelden en haar statutaire zetel op het nationale grondgebied hebben (...)"

6 Bij aanmaning van 20 december 1991 stelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten ervan in kennis, dat haars inziens enkele bepalingen van de wet, in het bijzonder artikel 3, lid 2, sub a, in strijd waren met de artikelen 52 en 59 van het Verdrag. De Italiaanse autoriteiten wezen in hun antwoord van 6 februari 1992 dit standpunt van de hand. Daarop bracht de Commissie op 19 oktober 1992 een met redenen omkleed advies uit, waarin de Italiaanse Republiek werd verweten, de krachtens de artikelen 52 en 59 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen, door de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar voor te behouden aan vennootschappen met statutaire zetel in Italië die voldoen aan voorwaarden waaraan door bemiddelaars uit andere Lid-Staten niet kan worden voldaan. In antwoord op dit met redenen omkleed advies handhaafden de Italiaanse autoriteiten bij brief van 8 januari 1993 hun standpunt, dat hun wettelijke regeling in overeenstemming was met de bepalingen van het Verdrag.

7 In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld. Naar zowel uit de precontentieuze procedure als uit de bij het Hof ingediende memories blijkt, heeft dit beroep hoofdzakelijk, zo niet uitsluitend, betrekking op artikel 3, lid 2, sub a, van de wet.

Schending van artikel 52 van het Verdrag

8 De Commissie stelt, dat de verplichting om de werkzaamheid van effectenbemiddelaar uit te oefenen in de vorm van een vennootschap met statutaire zetel in Italië, strijdig is met artikel 52 van het Verdrag. Een regel van dit type verhindert tussenpersonen uit andere Lid-Staten, gebruik te maken van bepaalde vestigingsvormen, zoals het agentschap of het filiaal, en discrimineert hen omdat zij de kosten van oprichting van een nieuwe vennootschap moeten maken. Een dergelijke verplichting is niet noodzakelijk om de door de Italiaanse regeling legitiem nagestreefde doelen te bereiken. Het is immers mogelijk, een procedure in het leven te roepen, bij voorbeeld een vergunning- of erkenningsprocedure, om na te gaan of de bemiddelaars uit andere Lid-Staten in hun Lid-Staat van oorsprong aan soortgelijke regels zijn onderworpen als in de Italiaanse wettelijke regeling zijn neergelegd.

9 Ingevolge artikel 52, tweede alinea, van het Verdrag wordt de vrijheid van vestiging uitgeoefend overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.

10 Voor de toegang tot bepaalde niet in loondienst verrichte werkzaamheden en de uitoefening ervan kunnen aldus wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen gelden die hun grond vinden in het algemeen belang, zoals regels betreffende organisatie, bekwaamheid, beroepsethiek, toezicht en aansprakelijkheid (arresten van 28 april 1977, zaak 71/76, Thieffry, Jurispr. 1977, blz. 765, r.o. 12, en 30 november 1995, zaak C-55/94, Gebhard, Jurispr. 1995, blz. I-4165, r.o. 35). Dergelijke bepalingen kunnen met name voorschrijven, dat enkel personen die bepaalde waarborgen bieden en aan een tucht- of toezichtregeling zijn onderworpen, een specifieke werkzaamheid mogen uitoefenen.

11 Wanneer in de Lid-Staat van ontvangst dergelijke voorwaarden voor de toegang tot of de uitoefening van een specifieke werkzaamheid gelden, dient de onderdaan van een andere Lid-Staat die deze werkzaamheid wenst uit te oefenen, in beginsel aan die voorwaarden te voldoen (arrest Gebhard, reeds aangehaald, r.o. 36).

12 Gelijk het Hof eerder heeft verklaard, heeft artikel 52 van het Verdrag, dat een van de fundamentele bepalingen van de Gemeenschap is, op het gebied van het vestigingsrecht evenwel met name ten doel, te verzekeren dat elke onderdaan van een Lid-Staat die zich, zij het ook secundair, in een andere Lid-Staat vestigt om aldaar werkzaamheden anders dan in loondienst te verrichten, aldaar als de eigen onderdanen wordt behandeld.

13 Dit artikel verbiedt iedere discriminatie van onderdanen van andere Lid-Staten voortvloeiend uit nationale wettelijke of bestuursrechtelijke regelingen en praktijken (zie in deze zin arresten van 28 januari 1986, zaak 270/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 273, r.o. 13 en 14, en 30 maart 1993, zaak C-168/91, Konstantinidis, Jurispr. 1993, blz. I-1191, r.o. 12). In het bijzonder verbiedt het alle nationale voorschriften die de onderdanen van andere Lid-Staten in een feitelijke of juridische situatie kunnen plaatsen die ongunstig is vergeleken bij die van een onderdaan van die Lid-Staat in dezelfde omstandigheden (arrest Konstantinidis, reeds aangehaald, r.o. 13).

14 De Italiaanse regering betwist niet, dat haar wettelijke regeling bemiddelaars uit andere Lid-Staten verhindert om gebruik te maken van bepaalde vormen van secundaire vestiging, en extra kosten voor hen meebrengt die Italiaanse bemiddelaars niet hebben. Zij stelt evenwel simpelweg, dat dit verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is.

15 De Italiaanse regering is namelijk van mening, dat het niet mogelijk is, de voorwaarden van de Italiaanse wettelijke regeling te vergelijken met die van de andere Lid-Staten, zoals de Commissie meent. Dit geldt met name voor de waarborgen inzake de eigen middelen, die worden vastgesteld volgens een andere methode dan in de andere Lid-Staten.

16 Gelijk de Commissie evenwel opmerkt, laat de Italiaanse wettelijke regeling zelf toe, een vergelijking te maken tussen de nationale en buitenlandse voorschriften. In het bijzonder is Consob krachtens artikel 20, lid 8, van de wet bevoegd, met de toezichthoudende autoriteiten van andere landen overeenkomsten te sluiten voor de onderlinge erkenning van de gereglementeerde effectenhandel, en moet deze instantie ervoor zorgen dat een bepaald aantal factoren, waaronder de voorschriften voor het toezicht op de markten en de bemiddelaars, een "vergelijkbare werking hebben als de geldende Italiaanse regeling".

17 Voorts stelt de Commissie, op dit punt onweersproken, dat de verschillende in de Lid-Staten gehanteerde methoden ter uitwerking van de voorschriften inzake de eigen middelen, globaal een gelijkwaardige zekerheid bieden, al kan in een concreet geval de ene methode wellicht meer bescherming dan de andere bieden.

18 Het argument, dat de voorschriften voor de toegang tot het beroep van bemiddelaar in de verschillende Lid-Staten, met name wat de eigen middelen van de vennootschap betreft, niet kunnen worden vergeleken, moet derhalve worden afgewezen.

19 De Italiaanse regering is voorts van mening, dat het niet mogelijk is om op doeltreffende wijze toezicht te houden op en tuchtmaatregelen te treffen tegen bemiddelaars, indien deze hun hoofdzetel niet in Italië hebben. Enkel wanneer de hoofdzetel, in het bijzonder de statutaire zetel, op het nationale grondgebied is gevestigd, kan worden beschikt over alle voor het toezicht noodzakelijke inlichtingen en over alle gegevens die de doeltreffendheid van tuchtmaatregelen verzekeren.

20 Dit argument kan evenmin worden aanvaard. De Italiaanse regering heeft immers niet aangetoond, dat het hebben van de hoofdzetel op Italiaans grondgebied het enige middel is om op de betrokken bemiddelaar toezicht te houden en tuchtmaatregelen tegen hem te treffen, indien hij in Italië wil opereren.

21 De verplichting om de statutaire zetel in Italië te hebben, maakt het toezicht en de controle op de marktdeelnemers weliswaar gemakkelijker, toch is een dergelijke verplichting niet het enige middel waarmee de naleving van de door de Italiaanse wetgever gestelde voorschriften voor de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar en een doeltreffend optreden tegen beroepsgenoten die deze voorschriften overtreden, kan worden verzekerd.

22 Gelijk de Commissie naar voren brengt, is het mogelijk van bemiddelingsvennootschappen die in Italië willen opereren, te verlangen dat zij zich aan de controles onderwerpen of de stukken en inlichtingen verstrekken die de Italiaanse autoriteiten nodig hebben om zich ervan te vergewissen, dat die vennootschappen aan de eisen van de Italiaanse wettelijke regeling voldoen. In het bijzonder is denkbaar, van die vennootschappen te eisen, dat zij inlichtingen en stukken verstrekken die specifiek betrekking hebben op de werkzaamheid van hun secundaire vestigingen in Italië.

23 Wat de solvabiliteit van de bemiddelaars betreft, kan de uitoefening van de bemiddelingsactiviteit in Italië afhankelijk worden gesteld van het verschaffen van op Italiaans grondgebied gelokaliseerde financiële garanties ter dekking van de aldaar verrichte werkzaamheden.

24 Bovendien kan ook worden gedacht aan het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten door de Italiaanse autoriteiten op het vlak van het toezicht op de markten en de bemiddelaars, zoals dat met derde landen is gebeurd. Overigens is, zoals gezegd, in deze mogelijkheid uitdrukkelijk voorzien in artikel 20, lid 8, van de wet.

25 Evenmin kan de Italiaanse regering zich tot staving van haar stelling, dat haar wettelijke regeling strookt met het gemeenschapsrecht, beroepen op artikel 56 EG-Verdrag.

26 Zelfs indien de doelen die met de Italiaanse wettelijke regeling worden nagestreefd zouden zijn aan te merken als doelen "van openbare orde" in de zin van deze bepalingen, volgt uit het voorafgaande a fortiori, dat de in geding zijnde verplichtingen voor het bereiken van die doelen niet onmisbaar zijn en dus niet als gerechtvaardigd in het licht van die bepalingen kunnen worden beschouwd (zie arrest van 5 december 1989, zaak C-3/88, Commissie/Italië, Jurispr. 1989, blz. 4035, r.o. 15).

27 Ten slotte kan de Italiaanse regering zich niet op het wederkerigheidsbeginsel beroepen en geen eventuele verdragsschending door een andere Lid-Staat aanvoeren ter rechtvaardiging van het feit dat zijzelf haar verdragsverplichtingen niet is nagekomen (zie arresten van 25 september 1979, zaak 232/78, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1979, blz. 2729, r.o. 9, en 14 februari 1984, zaak 325/82, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1984, blz. 777, r.o. 11).

28 Mitsdien moet het middel betreffende schending van artikel 52 van het Verdrag worden aanvaard.

Schending van artikel 59 van het Verdrag

29 Volgens de Commissie is de verplichting om de werkzaamheid van effectenbemiddelaar uit te oefenen in de vorm van een vennootschap met zetel in Italië, strijdig met artikel 59 van het Verdrag, daar door deze verplichting het verrichten van diensten in Italië door effectenbemiddelaars uit andere Lid-Staten absoluut onmogelijk wordt gemaakt. Een dergelijke verplichting is niet in alle gevallen onmisbaar en noodzakelijk voor het bereiken van de doelen van bescherming van de belegger en stabiliteit van de markten, die met de Italiaanse wettelijke regeling legitiem worden nagestreefd.

30 De Italiaanse regering betoogt op de in rechtsoverwegingen 15 en 19 van dit arrest uiteengezette gronden, dat een dergelijke verplichting voor het bereiken van deze doelen niet alleen noodzakelijk maar ook onmisbaar is.

31 De aan de bemiddelaars uit de andere Lid-Staten gestelde verplichting om de hoofdzetel in Italië te vestigen, is in feite een ontkenning van het vrij verrichten van diensten en, zoals uit rechtsoverwegingen 20 tot en met 24 van dit arrest blijkt, niet onmisbaar om het beoogde doel te bereiken. Zij is dan ook in strijd met artikel 59 van het Verdrag (zie arrest van 4 december 1986, zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1986, blz. 3755, r.o. 52).

32 De Italiaanse regering kan, om dezelfde redenen als in rechtsoverweging 26 van het onderhavige arrest vermeld, zich evenmin baseren op artikel 66 EG-Verdrag. Evenmin kan zij zich ter rechtvaardiging van haar eigen niet-nakoming beroepen op de niet-nakoming door andere Lid-Staten.

33 Mitsdien moet ook het middel betreffende schending van artikel 59 van het Verdrag worden aanvaard.

34 In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek, door de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar door anderen dan banken voor te behouden aan vennootschappen met statutaire zetel in Italië, de krachtens de artikelen 52 en 59 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

35 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij desgevorderd in de kosten worden verwezen. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verklaart:

1) Door de uitoefening van de werkzaamheid van effectenbemiddelaar door anderen dan banken voor te behouden aan vennootschappen met statutaire zetel in Italië, is de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 52 en 59 EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.