Conclusie van de Advocaat-Generaal J. Gand

van 23 november 1966 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Bij besluit van de voorzitter van het Europese Parlement d.d. 13 november 1965 werd C. Alfieri, ambtenaar dezer Instelling, met ingang van 1 december 1965 in het genot gesteld van invaliditeitspensioen als bedoeld in artikel 78 van het Statuut van de ambtenaren. Hij verzoekt U om nietigverklaring van dit besluit en bestrijdt voorts, voor zoveel nodig, de besluiten betreffende de instelling en samenstelling der Commissie die te zijnen aanzien een beslissing heeft genomen alsmede het door die Commissie uitgebrachte rapport.

De omstandigheden waaronder de bestreden maatregel werd genomen zijn U genoegzaam bekend uit het rapport ter terechtzitting en het door U gehouden getuigenverhoor; wij gaan hierop thans niet verder in.

Wij moeten echter al aanstonds twee bezwaren, door verweerder — onder referte overigens aan Uw oordeel — met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep ontwikkeld, terzijde stellen.

Verweerder verwijt in de eerste plaats aan Alfieri, dat hij zich niet beroept op gebreken, die het pensioneringsbesluit aankleven, doch op onregelmatigheden die met betrekking tot eerdere handelingen zouden zijn begaan; welnu, deze vraag is vanaf de aanvang der procedure aan de orde; reeds op 22 oktober 1964 had verzoeker zich langs administratieve weg gericht tot de voorzitter van het Europese Parlement, zij het dat zijn brief — die een persoonlijk en particulier karakter droeg — blijkbaar niet als klacht in de zin van artikel 90 van het Statuut kon worden beschouwd. Het is trouwens vaste jurisprudentie dat een verzoeker zich tegenover een voor hem nadelig besluit (zijn pensionering) mag beroepen op gebreken, die de voorafgegane procedure aankleven.

Het Europees Parlement meent in de tweede plaats dat Alfieri profijt heeft willen trekken van kennelijke lacunes in het Statuut om zijn, door gezondheidsredenen geboden, pensionering te verhinderen. Hij heeft met name geweigerd een arts aan te wijzen om hem in de Invaliditeitscommissie te vertegenwoordigen — aanwijzing die niet slechts als zijn recht doch evenzeer als een op hem rustende verplichting moet worden beschouwd. Wegens de aldus gevoerde obstructie kon hij zich niet op artikel 91 van het Statuut beroepen en levert het door hem ingestelde beroep misbruik van recht op. Hierop kan worden geantwoord, dat wanneer — als in casu — tussen een Instelling en een personeelslid een geschil rijst omtrent de wettigheid van een voor deze laatste nadelig besluit, door U krachtens artikel 91 moet worden beslist. Of verzoeker het gelijk aan zijn zijde heeft, hangt af van de deugdelijkheid der door hem aangevoerde gronden — wij zullen hiernaar een onderzoek hebben in te stellen bij de bespreking der door hem opgeworpen middelen —; het is evenwel niet van invloed op de ontvankelijkheid.

Trouwens, welke bepalingen van het Statuut cum annexis zijn ten deze toepasselijk? Volgens artikel 59 komt de ambtenaar, die aantoont ten gevolge van ziekte of ongeval verhinderd te zijn zijn werkzaamheden te verrichten, van rechtswege in aanmerking voor ziekteverlof. In deze omstandigheden — die niet van onbepaalde duur zijn, doch noodzakelijkerwijze een tijdelijk karakter dragen — is hij in „actieve dienst” in de zin van het Statuut. Het verlof eindigt wanneer betrokkene is hersteld en zijn werkzaamheden kan hervatten dan wel wanneer de Invaliditeitscommissie hem blijvend invalide verklaart en zijn invaliditeit als volledig is te beschouwen, waardoor het hem niet mogelijk is werkzaamheden te verrichten die met een ambt van zijn loopbaan overeenkomen. Hij wordt dan gepensioneerd (artikel 53) en krijgt recht op invaliditeitspensioen op de voet van artikel 78.

Tot zover de op dit stuk bestaande materiële rechtsbepalingen. Wat de procedure betreft, het is mogelijk dat de zieke ambtenaar zelf — casu quo: zijn naaste verwanten — de hoop op herstel van gezondheid opgeeft en zijn invaliditeit wenst te zien vastgesteld, opdat hij de dienst definitief zal kunnen verlaten. In de bepalingen van het Statuut wordt van deze mogelijkheid niet gerept, doch het spreekt vanzelf dat het administratief gezag op verzoek van belanghebbenden zich terzake tot de Commissie zal hebben te wenden. Het is eveneens mogelijk, dat bij langere afwezigheid de Instelling het initiatief neemt, opdat betrokkene's plaats door een ander kan worden ingenomen. Artikel 59 van het Statuut bepaalt dat wanneer het totale ziekteverlof van een ambtenaar over een periode van drie jaar meer dan twaalf maanden bedraagt, het tot aanstelling bevoegde gezag dit geval aan de Invaliditeitscommissie kan voorleggen (het is daartoe niet verplicht).

U weet, dat deze Commissie volgens een bijzonder procédé wordt samengesteld. Zij bestaat uit drie artsen, van wie de eerste wordt aangewezen door de President van Uw Hof, de tweede door betrokkene en de derde in onderlinge overeenstemming door de beide anderen. Dit systeem, dat normaliter medebrengt dat de betrokken functionaris zijn medewerking zal hebben te verlenen, vindt zijn afronding in de aan betrokkene toegekende bevoegdheid aan de Commissie rapporten of attesten van zijn behandelende geneesheer of van andere artsen voor te leggen.

Wanneer aldus door de bepalingen betreffende de samenstelling der Commissie de belangen van de ambtenaar zo goed mogelijk zijn gewaarborgd, behoeft het geen betoog dat de mogelijkheid zich tot deze Commissie te wenden slechts te zijnen behoeve is voorzien. Aangezien de hierbedoelde vraag geheel op medisch terrein is gelegen heeft men haar aan artsen en niet aan ambtenaren willen voorleggen, niet slechts teneinde betrokkene's belangen te waarborgen, doch ook ter wille van de logica en om redenen van goed bestuur, Er moet in dit verband op worden gewezen, dat de conclusies van de Commissie — die ingevolge artikel 9 van bijlage II aan het tot aanstelling bevoegde gezag moeten worden medegedeeld — bepalend zijn voor de door genoemd gezag te nemen beslissing in dier voege, dat aan dit laatste ten deze slechts een „gebonden bevoegdheid” toekomt. De Instelling is gehouden de artikelen 53 en 78 toe te passen op de ambtenaar, die door de Commissie blijvend invalide verklaard is, en ook alleen op hem. Tot pensionering van een functionaris wiens ziektegeval niet door de Commissie kon worden onderzocht of die door de Commissie niet blijvend invalide is bevonden kan zij daarentegen niet overgaan.

Men weet hoe de zaken zich in felte hebben toegedragen; verzoekers betoog betreft geheel de wijze van samenstelling der Commissie.

1. Nadat Alfieri hardnekkig had geweigerd een arts aan te wijzen om hem in de Commissie te vertegenwoordigen is in gemeen overleg tussen de voorzitter van het Collège médical du Grand-Duché en de diensten van het Europees Parlement aangewezen de arts Stein, voorheen behandelend geneesheer van betrokkene. Vervolgens hebben genoemde arts en de door de President van het Hof van Justitie reeds gekozen arts E. Welter als derde lid van de Commissie aangewezen de heer R. Welter, eveneens voormalig behandelend geneesheer van betrokkene. Deze procedure is niet in overeenstemming met artikel 7 van bijlage II, zulks evenwel door toedoen van verzoeker zelf; hij geeft dit ook toe en betoogt bij repliek, dat de artsenkeuze, waarop hij ingevolge artikel 7 recht heeft, „voor hem niet een statutaire verplichting oplevert en dat het doen van zodanige keuze evenmin van hem mag worden verlangd als het verlenen van medewerking aan een procedure die zijns inzien niet moet worden gevoerd”. Van deze vooropstellingen uitgaande meent hij dat zich hier een lacune in het Statuut voordoet, doch dat in geen enkele bepaling van Europees of nationaal recht aan de voorzitter van het Collège médical de bevoegdheid verleend is zich met de aanwijzing van een commissielid in te laten noch ook met de aldus gekozen geneesheer mede te werken bij de aanwijzing van het derde lid. De aldus begane onregelmatigheden zijn volgens hem te ernstiger, nu zonder zijn toestemming twee van zijn vroegere behandelende geneesheren aan de werkzaamheden der Commissie hebben deelgenomen, zodat zij zich aan schending van het beroepsgeheim moeten hebben schuldig gemaakt. Ziehier het eerste middel, dat in het verzoekschrift naar voren wordt gebracht. Verzoekers betoog berust evenwel niet op deugdelijke grondslag. Ook al was verzoeker vrij in de keuze van de aan te wijzen geneesheer, hij was gehouden een arts aan te wijzen toen hij daartoe door de Instelling werd uitgenodigd, zulks ten einde de samenstelling der Commissie mogelijk te maken. Hij was hiertoe werkelijk verplicht en zijn weigering deze verplichting na te komen leverde een disciplinaire misdraging op (het Parlement heeft hierop gewezen). Zijn weigering vermag een door het Statuut voorziene procedure niet te verlammen. Het kan derhalve slechts de vraag zijn, welke weg moet worden bewandeld wanneer een ambtenaar, wiens medewerking voor een normale gang van zaken in beginsel noodzakelijk is, stilzit. De oplossing kan in verschillende richtingen worden gezocht. Men zou bij voorbeeld de Instelling ontslagen kunnen achten van de verplichting een rapport in te winnen, zodat zij zelf op grond van de haar ter beschikking staande gegevens kan beslissen. Ofwel men zou, nu de betrokken ambtenaar aan de samenstelling der Commissie belemmeringen in de weg legt, op het oordeel van het éne door de President van het Hof van Justitie aangewezen commissielid kunnen afgaan, zodat de administratie met inwinning van diens deskundig advies zou kunnen volstaan. Tegen deze beide radicale oplossingen kunnen echter bezwaren worden ingebracht. In de eerstgenoemde oplossing wordt er geen rekening mede gehouden, dat het gaat om een beslissing in een medische aangelegenheid en dat het ongewenst is zich te verlaten op ambtenaren, die te dien aanzien niet bijzonder competent zijn te achten. De tweede oplossing miskent, dat er in het Statuut de nadruk op wordt gelegd dat het aan de Instelling uit te brengen rapport een collegiaal karakter moet dragen; aan het advies van een enkele geneesheer kan niet hetzelfde gewicht worden gehecht als aan een rapport dat op confrontatie van verschillende meningen berust. Het komt ons dan ook voor dat het Parlement geheel in de geest van het Statuut heeft gehandeld door er tot iedere prijs naar te streven de in bijlage II bedoelde Commissie van drie samen te stellen. Het getuigt van querulantisme het Parlement te verwijten zich tot de voorzitter van het — „ten deze geenszins bevoegd te achten” — Collège médical te hebben gewend, immers al kan van bevoegdheid in juridische zin geen sprake zijn, men zal aan de voorzitter van genoemd Collège toch niet het zedelijk gezag ontzeggen om een arts als voormeld te kiezen c.q. ter aanwijzing voor te dragen. Dan blijft echter nog een bezwaar van meer delicate aard bestaan, te weten dat zowel het tweede als het derde lid van de Commissie vroeger als behandelende geneesheren van de betrokken ambtenaar zijn opgetreden. Anders dan Alfieri betoogt, acht ik het echter niet evident, dat deze artsen zich omtrent verzoekers gezondheidstoestand alleen hebben kunnen uitspreken door hun professionele geheimhoudingsplicht, waarvan alleen verzoeker zelf hen kon ontslaan, te schenden. Van de Commissie werd een beslissing gevraagd op grond van het haar door het Parlement verstrekte medische dossier. Ook zonder dat ons bekend is uit welke stukken het dossier bestond, weten wij dat een ambtenaar met ziekteverlof op grond van het Statuut attesten van geneeskundigen moet overleggen en aan alle vanwege de Instelling gehouden geneeskundige controles kan worden onderworpen. De leden der Commissie konden uit deze stukken hun conclusies trekken zonder noodzakelijkerwijs gebruik behoeven te maken van wetenschap, waarover zij als behandelende geneesheren de beschikking hadden. Wij zouden derhalve, gezien deze omstandigheden, menen dat van schending van artikel 7, alinea 1, van bijlage II van het Statuut in casu niet kan worden gesproken.

2. Verzoeker betoogt in de tweede plaats, dat hem als gevolg van het feit dat twee van zijn behandelende geneesheren (nauwkeuriger gezegd: vroegere behandelende geneesheren) als leden der Commissie werden aangewezen, de in artikel 9, alinea 1, van de bijlage omschreven aanvullende zekerheid werd ontnomen. Dit is evenwel niet het geval; immers, ongeacht de wijze van samenstelling der Commissie, behield de patiënt de mogelijkheid om, zoals bedoeld artikel zegt, aan de Commissie „rapporten of attesten van zijn behandelende geneesheer of van andere door hem geraadpleegde artsen” voor te leggen.

3. Verzoeker ontwikkelt vervolgens bezwaren tegen de wijze waarop de Commissie haar werkzaamheden heeft verricht en tegen de conclusies op grond waarvan het Parlement besloot tot pensionering over te gaan. Wij zullen zijn eerstbedoelde bezwaar terzijde moeten laten; immers nu ingevolge artikel 9, alinea 3, de werkzaamheden der Commissie geheim zijn, zal zij deze ook naar eigen inzicht mogen verrichten. Genoemd artikel legt de Commissie met name niet de verplichting op de ambtenaar zelf te onderzoeken en anders dan verzoeker betoogt kan omtrent de aanwezigheid van aandoeningen en hun gevolgen op grond van de overgelegde stukken worden geoordeeld. Het is echter zonder meer duidelijk, dat de conclusies van de Commissie, waarvan in datzelfde artikel sprake is, „per definitie” de mening, zo niet het eenparig gevoelen, van ten minste de meerderheid der leden moeten weergeven. Welnu, verzoeker heeft in den brede betoogd, dat zulks in casu niet het geval is. Op grond van het 5 november 1965 gedagtekend en ondertekend rapport van de voorzitter der Commissie leken twee dingen vast te staan: in de eerste plaats dat de leden der Commissie te zamen uitzicht op herstel uitgesloten achtten en van mening waren dat ten aanzien van verzoeker van blijvende volledige invaliditeit sprake was, waardoor het hem niet mogelijk is zijn werkzaamheden te verrichten; en voorts, dat de beide andere leden der Commissie weigerden het proces-verbaal van hun beraadslagingen te ondertekenen. Het één is niet noodzakelijkerwijs met het andere in strijd: men denke slechts aan het geval, dat de weigering genoemd stuk te tekenen op andere redenen berust dan onenigheid ten aanzien van de eigenlijke conclusies (het enige punt, waarop het voor de later door het Parlement te nemen beslissing aankomt). U hebt deze kwestie echter van genoegzaam gewicht en voldoende dubieus geacht om ambtshalve te gelasten, dat de drie leden der Commissie als getuigen zouden worden gehoord. Na verhoor van de heren Stein en R. Welter — en voorlezing van de schriftelijke verklaring door de voorzitter der Commissie, wiens gezondheidstoestand hem niet toestaat zich te verplaatsen, tot U gericht — achten wij het niet langer mogelijk de welwillende uitlegging van het rapport waartoe men op grond van haar bewoordingen zou kunnen komen te handhaven. Aan deze beide verhoren — tijdens welke verklaringen zijn afgelegd, die naar men zal kunnen opmerken hier en daar niet geheel overeenstemmen en soms onder zeker voorbehoud zijn gegeven — zullen wij geen gedetailleerde bespreking wijden. Het is met name van weinig belang welke beweegredenen en invloeden de door beide artsen ten deze aangenomen houding hebben bepaald en evenmin hebben wij te beoordelen of zij wellicht goede redenen hadden die houding aan te nemen. Men kan er zich echter over verbazen, dat zij na kennisneming van het rapport geen aanleiding hebben gevonden zich eigener beweging te wenden tot degene die het had opgesteld ten einde het hun daarin toegedachte — en thans door hen bestreden — standpunt te corrigeren. Wel van belang zijn de door U aangehoorde verklaringen zelve, die op punten van wezenlijk belang op hetzelfde neerkomen. Het is volgens de heer R. Welter niet juist, dat de Commissie het op enigerlei wijze omtrent Alfieri's invaliditeit eens is geworden. En in enigszins andere bewoordingen heeft de heer Stein U verklaard, dat de arbeid der Commissie tot geen enkele vaststelling had geleid, dat het rapport bezijden de waarheid is en dat hij het daarom niet heeft willen ondertekenen. Beiden betwisten derhalve, dat men ten deze tot een eensluidende mening of zelfs maar tot een meerderheidsstandpunt heeft kunnen komen, inhoudende dat verzoeker als invalide moet worden beschouwd. Bezien wij in verband hiermede thans de schriftelijke verklaring die de heer E. Welter U deed toekomen. Weliswaar treft men daarin al aanstonds de samenvatting aan van zijn rapport van 5 november 1965; evenwel besluit de voorzitter, na te hebben gereleveerd dat zijn beide collega's het stuk niet hebben willen ondertekenen, met de volgende zinsnede die wij hier letterlijk moeten overnemen : „De conclusie, dat ten deze van blijvende volledige invaliditeit sprake is, waartoe wij naar mijn overtuiging op onze bijeenkomst van 22 september 1965 kwamen, is derhalve slechts voor de ondertekenaar bindend”. Houdt zulks niet de erkenning in, dat er van de aanvang af een misverstand in het spel was? De heer E. Welter heeft aanvankelijk gemeend, dat zijn confrères het over de eigenlijke kwestie, verzoekers invaliditeit, eens waren; deze aanvankelijke overtuiging heeft hij thans niet meer. Een en ander voert mijns inziens tot de volgende slotsom. Nu de conclusies van het rapport als niet-bestaande blijken te moeten worden beschouwd, komt aan het pensioneringsbesluit, waartoe het Parlement op grond van het tot haar gerichte stuk meende te moeten komen, een wettige grondslag te ontvallen. Het zal derhalve moeten worden nietigverklaard zonder dat Uw Hof zich over het laatste middel — dat ons in ieder geval ongegrond voorkomt — zal hebben uit te spreken. Alfieri verwijt de Commissie niet nauwkeurig te hebben onderzocht — invoege als in artikel 13, alinea 1, van bijlage VIII van het Statuut voorgeschreven — of hij niet geschikt was andere met een ambt in zijn loopbaan overeenkomende werkzaamheden te verrichten. Zou men zich ten deze aan de bevindingen der Commissie moeten houden, dan zou het er inderdaad de schijn van hebben, dat verzoekers aandoening het hem onmogelijk maakt enig ambt — welk ook — te bekleden. Wij ontveinzen ons niet dat de beslissing, die wij U voorstellen, wellicht in menig opzicht betreurenswaardig moet worden geacht. De omstandigheid dat het Italiaanse Parlement eveneens om gezondheidsredenen tot pensionering van Alfieri besloot en het feit dat hij nimmer met zoveel woorden heeft gesteld in staat te zijn in de nabije toekomst zijn werkzaamheden te hervatten, kunnen inderdaad aanleiding geven tot het vermoeden, dat hij als blijvend invalide moet worden beschouwd; zo ook de hardnekkigheid waarmede hij de samenstelling der Invalidi-teitscommissie heeft willen verhinderen. Doch de eigenlijke vraag, waarvan het bestreden besluit afhing, was gelegen op het terrein van de medische wetenschap en wij kunnen onze beoordeling niet voor die der artsen in de plaats stellen. Al behoefde de Instelling anderzijds, zoals ik reeds betoogde, voor de door Alfieri gepleegde obstructie niet uit de weg te gaan, zij bleef niettemin gehouden om alvorens tot pensionering te besluiten het daartoe strekkend rapport van de Invaliditeitscommissie in te winnen. Deze voorwaarde wordt in het Statuut te duidelijk gesteld dan dat daarvan zou kunnen worden afgeweken. Behalve nietigverklaring vordert Alfieri vergoeding van schade, door hem op Bfr 120.000,— begroot, waarvan Bfr 100.000,— door hem uit hoofde van zijn pensionering geleden immateriële schade betreft. Deze schade is niet bewezen, evenmin als de gestelde materiële schade, waarvan immers bij nietigverklaring van het bestreden besluit geen sprake meer zal zijn; de vordering moet derhalve in zoverre worden verworpen.

Wij concluderen :

— tot nietigverklaring van het besluit van de voorzitter van het Europees Parlement d.d. 13 november 1965 houdende pensionering van verzoeker;

— tot afwijzing van verzoekers overige vorderingen;

— tot verwijzing van het Europees Parlement in de kosten van het geding.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.