Conclusie van advocaat-generaal Léger van 12 december 2002. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. - Nietnakoming - Richtlijn 79/409/EEG - Specialebeschermingszones - Behoud van vogelstand. - Zaak C-378/01.



Jurisprudentie 2003 bladzijde I-02857



Conclusie van de advocaat generaal

1. Met het onderhavige beroep vraagt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, leden 1, 2 en 3, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand.

2. De richtlijn beoogt de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de lidstaten. Zij geeft regels voor de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten.

3. Artikel 4 van de richtlijn betreft speciale beschermings- en soortgelijke maatregelen. Artikel 4, lid 1, verplicht de lidstaten om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I genoemde soorten en deze als specialebeschermingszones aan te wijzen. Artikel 4, lid 2, schrijft voor dat de lidstaten soortgelijke maatregelen nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde, maar geregeld voorkomende trekvogels. Hierbij moeten zij bijzondere aandacht besteden aan de bescherming van watergebieden, in het bijzonder die van internationale betekenis. Ten slotte bepaalt artikel 4, lid 3, dat de lidstaten de Commissie alle nuttige gegevens zenden, zodat zij de in de leden 1 en 2 bedoelde zones tot een samenhangend geheel kan coördineren.

4. De Commissie voert in deze zaak twee grieven tegen de Italiaanse Republiek aan.

5. In de eerste plaats stelt zij dat de Italiaanse Republiek artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn heeft geschonden. Zij verwijt haar onvoldoende geschikte gebieden en watergebieden van internationale betekenis als specialebeschermingszones te hebben aangewezen. De Italiaanse Republiek betwist dit.

6. Voorts verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek dat zij artikel 4, lid 3, van de richtlijn heeft geschonden, door haar niet alle gegevens en nuttige informatie over de aangewezen specialebeschermingszones te verstrekken. De Italiaanse Republiek betwist deze grief niet.

7. Uit een en ander blijkt dat het enige punt dat de Italiaanse Republiek betwist betrekking heeft op de eerste grief, namelijk dat bepaalde gebieden en watergebieden van internationale betekenis niet als specialebeschermingszones zijn aangewezen. Ik beperk mijn onderzoek daarom tot deze grief en geef het Hof in overweging, het beroep voor het overige toe te wijzen.

I - De grief dat onvoldoende geschikte gebieden en bepaalde watergebieden als specialebeschermingszones zijn aangewezen

8. Volgens de Commissie heeft de Italiaanse Republiek artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn geschonden, door onvoldoende gebieden die geschikt zijn voor de instandhouding van de vogelsoorten bedoeld in bijlage I en voor de niet in die bijlage genoemde trekvogels die geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones aan te wijzen. De Commissie verwijt haar eveneens dat zij bepaalde watergebieden van internationale betekenis niet als specialebeschermingszones heeft aangewezen.

9. De Commissie baseert zich op de Inventory of Important Bird Areas in the European Community (lijst van gebieden die van belang zijn voor de vogels in de Europese Gemeenschap) en stelt op grond hiervan vast dat er 164 belangrijke vogelgebieden op het grondgebied van de Italiaanse Republiek zijn met een totale oppervlakte van 3 609 070 ha. Sommige van deze gebieden zijn echter nog steeds niet als specialebeschermingszones aangewezen.

10. De Italiaanse Republiek stelt dat de Commissie louter abstracte kritiek uit die ongeschikt is om een beroep wegens niet-nakoming te rechtvaardigen. De Commissie voert volgens haar geen enkel wetenschappelijk gegeven tot staving van haar stellingen aan.

11. Volgens vaste rechtspraak legt artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn de lidstaten de verplichting op, bepaalde gebieden als specialebeschermingszones aan te wijzen met het oog op de daadwerkelijke instandhouding van zowel de in bijlage I genoemde soorten alsook de soorten die in deze bijlage niet worden genoemd, maar die geregeld voorkomen, opdat zij daar waar zij nu voorkomen kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Deze verplichting betreft alle gebieden die het meest geschikt zijn.

12. Uit de rechtspraak van het Hof volgt eveneens dat de lidstaten zich bij de bepaling van de meest geschikte gebieden uitsluitend moeten baseren op de uit artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn af te leiden ornithologische criteria. Hieruit volgt dat de lidstaten eerst die criteria moeten bepalen en daarna deze gebieden als specialebeschermingszones moeten aanwijzen en een bijzonder belang moeten hechten aan de watergebieden van internationale betekenis. De richtlijn bepaalt evenwel niet de inhoud van de ornithologische criteria die de lidstaten moeten toepassen.

13. Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de keuze van de meest geschikte gebieden om als specialebeschermingszones te worden aangewezen, geen betrekking heeft op de vraag, in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als specialebeschermingszones aan te wijzen, doch enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten. De lidstaten beschikken dus over een beoordelingsmarge bij de keuze van de ornithologische en wetenschappelijke criteria aan de hand waarvan de specialebeschermingszones worden bepaald.

14. In casu heeft de Italiaanse Republiek noch in het stadium van de precontentieuze noch tijdens de contentieuze procedure aangegeven welke ornithologische criteria zij wil gebruiken bij de bepaling van de specialebeschermingszones. Bij gebreke hiervan verwijst de Commissie naar de wetenschappelijke criteria van de IBA-89. Blijkens het dossier is deze lijst het instrument op grond waarvan de Commissie kan nagaan, of de lidstaten inderdaad de meest geschikte gebieden als specialebeschermingszones aanwijzen.

15. De IBA-89 is weliswaar niet juridisch verbindend, doch het Hof heeft erkend dat de IBA een inventaris is van de gebieden die van groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand in de Gemeenschap.

16. De Commissie stelt dat de IBA-89 ook voor de Italiaanse Republiek het best gedocumenteerde en meest precieze referentiepunt voor de bepaling van de specialebeschermingszones op haar grondgebied is. Zo is deze lijst onder meer overgenomen in de studie Lijst van belangrijke vogelgebieden" die de Italiaanse vereniging voor de vogelbescherming in 1991 heeft verricht.

17. Het is van belang erop te wijzen dat de Italiaanse Republiek nooit de wetenschappelijke waarde en het gebruik van de IBA-89 door de Commissie heeft betwist. Anders dan de Italiaanse Republiek, ben ik daarom van mening dat de Commissie haar argumenten terecht op wetenschappelijke criteria, namelijk die van de IBA-89, heeft gebaseerd om de niet-nakoming vast te stellen.

18. Ten gronde stelt de Commissie dat er op basis van de IBA-89 op het grondgebied van de Italiaanse Republiek 164 belangrijke vogelgebieden bestaan, met een totale oppervlakte van 3 609 070 ha. Tot op heden hebben de Italiaanse autoriteiten 336 gebieden als specialebeschermingszones aangewezen, dat wil zeggen een totale oppervlakte van 1 370 700 ha. Van deze specialebeschermingszones zijn er 194 die niet eens gedeeltelijk samenvallen met een van de 164 voor de vogelstand belangrijke gebieden die in de IBA-89 zijn opgenomen. Talrijke, in bijlage I bij de richtlijn bedoelde vogelsoorten en andere trekvogelsoorten genieten dus nog geen adequate bescherming.

19. Volgens de Italiaanse regering zijn nieuwe specialebeschermingszones op het Italiaanse grondgebied aangewezen en dekt het totale aantal aanwijzingen volledig de Important Bird Areas (IBA). Gelijk de Commissie echter opmerkt, heeft de Italiaanse Republiek binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn hiervoor geen bewijs overgelegd. Mij lijkt daarom niet dat deze stelling van de Italiaanse Republiek kan worden aanvaard.

20. Ten slotte stelt de Commissie dat de Italiaanse Republiek nog een aantal watergebieden van internationale betekenis overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de richtlijn als specialebeschermingszones moet aanwijzen. Zij hanteert echter de IBA-89 voor de bepaling van de watergebieden, aangezien deze geografisch omvangrijker gebieden bevat dan de Conventie van Ramsar (Iran) over watergebieden die van internationale betekenis zijn.

21. Volgens de Italiaanse Republiek omvatten de door haar aangewezen specialebeschermingszones, anders dan de Commissie stelt, alle watergebieden die volgens de Conventie van Ramsar van internationale betekenis zijn.

22. In haar beroep wegens niet-nakoming heeft de Commissie voor de bepaling van de watergebieden van internationale betekenis als referentie genomen, de IBA-gebieden die de gebieden van de Conventie van Ramsar omvatten, en niet alleen de gebieden die in deze Conventie voor de bepaling van de watergebieden worden genoemd. Uitgaande van deze referentie zijn belangrijke gebieden in Italië niet of slechts ten dele aangewezen. De Italiaanse Republiek betwist dit niet.

23. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging het beroep wegens niet-nakoming in zijn geheel toe te wijzen.

II - Conclusie

24. Derhalve geef ik het Hof in overweging:

1) Vast te stellen dat de Italiaanse Republiek

- door naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden die het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij richtlijn 79/409 bedoelde vogelsoorten en de andere niet in deze bijlage genoemde trekvogelsoorten die geregeld voorkomen, als specialebeschermingszones aan te wijzen en

- door de Commissie niet de nodige informatie te verstrekken om de in artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn bedoelde gebieden tot een samenhangend geheel te coördineren dat voldoet aan de behoeften van de bescherming van de vogelsoorten,

de krachtens artikel 4, leden 1, 2 en 3, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2) De Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten."