Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 23 oktober 1990. - FRIEDEL EDDELBUETTEL TEGEN BEZIRKSREGIERUNG LUENEBURG. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - DUITSLAND. - PREMIES VOOR OMSCHAKELING VAN MELKVEEBESTAND. - ZAAK C-215/89.



Jurisprudentie 1991 bladzijde I-00001



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . In deze zaak gaat het om de vraag, of de autoriteiten van een Lid-Staat ingevolge de gemeenschapsregeling inzake de omschakeling van het melkveebestand een deel van de omschakelingspremie kunnen terugvorderen van een landbouwer die, vlak voordat zijn premieaanvraag werd goedgekeurd, enkele van zijn meest produktieve koeien heeft verkocht en vervangen door koeien van mindere kwaliteit .

2 . Op 29 maart 1979 verzocht F . Eddelbuettel ( verzoeker in het hoofdgeding, hierna : "verzoeker ") de Bezirksregierung Lueneburg ( verweerster in het hoofdgeding, hierna : "verweerster ") om toekenning van een omschakelingspremie . In het aanvraagformulier verklaarde hij, dat hij 24 melkkoeien hield en in de twaalf voorafgaande maanden 113 059 kg melk in de handel had gebracht . Op dezelfde dag merkte en registreerde de plaatselijke Landwirtschaftskammer 26 stuks melkvee, waaronder veertien melkkoeien, tien drachtige vaarzen en twee kalveren . Bij beschikking van 27 april 1979 keurde verweerster verzoekers aanvraag met ingang van 29 maart 1979 goed . Op 15 mei 1979 kende zij hem de eerste tranche van de premie toe ten bedrage van 40 390,31 DM, oftewel 60 % van de op basis van een geleverde hoeveelheid melk van 113 059 kg berekende totale premie van 67 319,19 DM . Daarna kwam verweerster er echter achter, dat verzoeker op 28 maart 1979, dus één dag voor de indiening en goedkeuring van zijn premieaanvraag, tien van zijn meest produktieve koeien had verkocht en vervangen door een zelfde aantal koeien van mindere kwaliteit - waarschijnlijk vleeskoeien -, die, na te zijn verkocht, op 9 april 1979 waren geslacht .

3 . Verweerster was van mening, dat de hoogte van de in het kader van de omschakelingsregeling toegekende premie gerelateerd was aan de produktiecapaciteit van het melkveebestand op het moment van goedkeuring van de aanvraag, en dat daarom de premie moest worden verminderd . Zij trok haar eerdere beschikkingen in en verving deze door twee nieuwe beschikkingen, waarbij zij de voor premie in aanmerking komende hoeveelheid melk vaststelde op 65 951 l ( 14/24 van de oorspronkelijke hoeveelheid ) en een eerste tranche van de premie toekende ten bedrage van 23 993,68 DM, oftewel 60 % van een opnieuw berekende totaalpremie van 39 989,48 DM . Verder vorderde zij van verzoeker terugbetaling van het bij de uitkering van de eerste tranche van de oorspronkelijke premie te veel betaalde bedrag van 16 396,63 DM vermeerderd met rente . Na tegen die beschikkingen van verweerster zonder succes administratief beroep te hebben ingesteld, wendde verzoeker zich tot de rechter .

4 . Zoals bekend, voerde verordening ( EEG ) nr . 1078/77 van de Raad ( PB 1977, L 131, blz . 1; hierna : "de verordening van de Raad ") met het oog op een vermindering van de melkoverschotten een stelsel van premies in voor producenten die toezegden, gedurende een bepaalde periode geen melk of zuivelprodukten op de markt te brengen ( premie voor het niet in de handel brengen ) dan wel hun melkleveranties stop te zetten en hun melkveebestand om te schakelen op rundvleesproduktie ( omschakelingspremie ). De omschakelingsperiode duurde vier jaar ( artikel 3, lid 2 ) en het bedrag van de premie werd berekend in verhouding tot de door de producent in de twaalf maanden voorafgaande aan de maand van aanvraag geleverde hoeveelheid melk ( artikel 4, lid 2, van verordening nr . 1078/77, zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 1041/78 van de Raad, PB 1978, L 134, blz . 9 ).

5 . Artikel 3, lid 1, van de verordening van de Raad ( zoals gewijzigd bij verordening nr . 1074/78 ) bepaalt het volgende :

"Om voor de omschakelingspremie in aanmerking te komen, dient de producent ten genoegen van de bevoegde instanties aan te tonen,

- dat hij tijdens de twaalf kalendermaanden voorafgaande aan de maand waarin de aanvraag is ingediend, ten minste 50 000 kg melk of het equivalent ervan in zuivelprodukten heeft geleverd en dat hij nog een evenredig aantal melkkoeien op zijn bedrijf houdt,

of

- dat hij nog ten minste 15 melkkoeien, inclusief drachtige vaarzen, op zijn bedrijf houdt .

De betrokken voorwaarde moet nog vervuld zijn op de datum waarop de aanvraag wordt goedgekeurd; indien dit niet het geval is, wordt de premie dienovereenkomstig verminderd ."

6 . Verordening ( EEG ) nr . 1391/78 van de Commissie houdende gewijzigde bepalingen ter uitvoering van het premiestelsel ( PB 1978, L 167, blz . 45; hierna : "de verordening van de Commissie ") bepaalt in artikel 1, lid 3, het volgende :

"Voor de vaststelling van de voor de berekening van de premie in aanmerking te nemen hoeveelheid melk :

(...)

b ) wordt de hoeveelheid melk (...) naar evenredigheid verminderd :

- overeenkomstig artikel 2, lid 1, en artikel 3, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 in het geval dat het op het bedrijf gehouden aantal melkkoeien, op het tijdstip van goedkeuring van de aanvraag minder zou bedragen dan het aantal melkkoeien, dat passend is bij de bovengenoemde hoeveelheid melk;

(...)"

7 . Volgens de hoogste Duitse rechterlijke instantie, het Bundesverwaltungsgericht, ging het om de vraag, of, en zo ja in hoeverre, de vervanging van melkkoeien vóór de indiening van de aanvraag het recht op premie aantastte . Het gemeenschapsrecht zou geen antwoord geven op deze vraag en op dit punt zelfs tegenstrijdig lijken te zijn . Enerzijds leek uit artikel 1, lid 3, van de uitvoeringsverordening van de Commissie voort te vloeien, dat de premie in verzoekers geval moest worden verlaagd . Anderzijds leek verzoeker op grond van artikel 3, lid 1, tweede streepje, van de van hogere rang zijnde verordening van de Raad recht te hebben op het volledige premiebedrag, omdat hij op het moment van goedkeuring van zijn aanvraag minstens vijftien melkkoeien, inclusief drachtige vaarzen, op zijn bedrijf hield . Daarom heeft de nationale rechter het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd :

"Moet artikel 1, lid 3, sub b, eerste streepje, van verordening ( EEG ) nr . 1391/78 aldus worden uitgelegd, dat bij de vaststelling van de hoeveelheid melk een vermindering mag worden toegepast, wanneer het in die bepaling aangehaalde artikel 3, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77, zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 1041/78, voor de betrokken feitelijke situatie niet in een vermindering van de premie voorziet?

Zo ja, hoe moet dan het begrip 'passend' in artikel 1, lid 3, sub b, eerste streepje, van verordening ( EEG ) nr . 1391/78 worden uitgelegd?"

8 . Volgens verzoeker is er geen reden om de premie te verlagen . Hij is van mening, dat de voorwaarden om voor de premie in aanmerking te komen, zijn neergelegd in artikel 3, lid 1, van de verordening van de Raad . Zijn recht op het volledige premiebedrag zou voortvloeien uit artikel 3, lid 1, tweede streepje, dat niet meer verlangt dan dat de producent op de datum van goedkeuring van zijn aanvraag minstens vijftien melkkoeien houdt . De verordening van de Commissie zou niet mogen ingaan tegen de duidelijke bewoordingen van de basisverordening . Bovendien zou een vermindering van de premie in gevallen die in de gemeenschapsregeling niet met zoveel woorden worden genoemd, op gespannen voet staan met de doelstellingen van de regeling; de producenten zouden er zo immers van worden weerhouden, aan die regeling deel te nemen .

9 . Volgens de Commissie bestaat er geen twijfel over, dat ingevolge de gemeenschapsregeling de hoeveelheid melk op basis waarvan de premie wordt berekend, in overeenstemming moet zijn met de produktiecapaciteit van de veestapel op het moment van goedkeuring van de aanvraag . Haars inziens vloeit verzoekers recht op premie voort uit artikel 3, lid 1, eerste streepje, van de verordening van de Raad en is er daarom geen sprake van enige discrepantie tussen de verordening van de Raad en die van de Commissie . Deze opvatting zou ook steun vinden in het met de premie respectievelijk de omschakelingsregeling zelf nagestreefde doel .

10 . Het is duidelijk, dat de Commissie het bij het rechte eind heeft . Ten eerste ben ik ervan overtuigd, dat de bezorgdheid van de verwijzende rechter met betrekking tot de eventuele onverenigbaarheid van de verordening van de Commissie met die van de Raad, ongegrond is . Artikel 3, lid 1, van de verordening van de Raad noemt twee gronden op basis waarvan de producent voor de omschakelingspremie in aanmerking kan komen : hij kan ofwel aantonen, dat hij in de twaalf voorafgaande maanden minstens 50 000 kg melk of het equivalent ervan in zuivelprodukten heeft geleverd en dat hij nog een evenredig aantal melkkoeien op zijn bedrijf houdt ( eerste streepje ), ofwel dat hij nog minstens vijftien melkkoeien, inclusief drachtige vaarzen, op zijn bedrijf houdt ( tweede streepje ). Dat het hier van tweëen één is, wordt bevestigd door de Franse en de Duitse taalversie van de laatste volzin van artikel 3, lid 1, waarin is bepaald dat "de betrokken voorwaarde" (" la condition correspondante"; "die betreffende Bedingung ") nog vervuld moet zijn op de datum waarop de aanvraag wordt goedgekeurd .

11 . Komt een producent in aanmerking voor premie op basis van artikel 3, lid 1, eerste streepje, dat wil zeggen op basis van de geleverde hoeveelheid melk, dan moet hij overeenkomstig artikel 3, lid 1, laatste volzin, ook ten genoegen van de bevoegde instanties aantonen, dat hij bij de goedkeuring van zijn aanvraag nog een evenredig aantal melkkoeien op zijn bedrijf houdt . Indien dit niet het geval is, moet de premie ingevolge dezelfde bepaling worden verminderd . Artikel 3, lid 1, van de verordening van de Raad en artikel 1, lid 3, van de verordening van de Commissie zijn dus volkomen met elkaar in overeenstemming .

12 . Bovendien bieden de Franse en de Duitse taalversie van de laatste volzin van artikel 3, lid 1, volgens welke de betrokken voorwaarde nog moet zijn vervuld op de datum waarop de aanvraag wordt goedgekeurd (" la condition correspondante doit être encore remplie (...)"; "die betreffende Bedingung muss noch (...) erfuellt sein "), extra steun aan het argument, dat ingevolge de verordening van de Raad iedere wijziging van de samenstelling van de veestapel het recht op premie beïnvloedt .

13 . Zoals de Commissie beklemtoont, beoogt de laatste volzin van artikel 3, lid 1, te verzekeren, dat wanneer een producent een omschakelingspremie krijgt uitgekeerd, ook werkelijk een hoeveelheid melk uit de markt wordt gehaald die even groot is als de hoeveelheid op basis waarvan de premie is berekend . Dit is volledig in overeenstemming met het doel van de premie, die namelijk compensatie moet bieden voor de derving van inkomsten uit de melkproduktie ( zie de derde overweging van de considerans van de verordening van de Raad ), en met het algemene doel van de omschakelingsregeling, te weten de vermindering van de melkoverschotten en het herstel van het marktevenwicht ( zie de eerste en de zesde overweging van de considerans van de verordening van de Raad ). Wanneer een producent vlak voor de goedkeuring van zijn premieaanvraag enkele van zijn meest produktieve koeien verkoopt en vervangt door dieren van mindere kwaliteit, met als gevolg dat de produktiecapaciteit van de veestapel afneemt, is het duidelijk dat de premie moet worden verlaagd; anders zou die producent immers overgecompenseerd worden en zou de Gemeenschap geen waar voor haar geld krijgen . Gaat men ervan uit, dat de produktieve koeien elders nog steeds voor de melkproduktie worden gebruikt, dan is een vermindering van de premie in een dergelijk geval bovendien volkomen in overeenstemming met de beoogde vermindering van de melkproduktie .

14 . Het is de taak van de nationale rechter om met inachtneming van de concrete situatie uit te maken, of de nationale instanties in casu gerechtigd waren de premie te verlagen . Blijkens de verwijzingsbeschikking baseerde verzoeker zijn premieaanvraag op de door hem geleverde hoeveelheid melk van 113 059 kg . Zijn recht op premie vloeide dus voort uit artikel 3, lid 1, eerste streepje, van de verordening van de Raad, met als gevolg dat hij ten genoegen van de bevoegde instanties moest aantonen, dat hij op de dag van de goedkeuring van zijn aanvraag nog een evenredig aantal melkkoeien hield . Was dit niet het geval, dan schreef zowel artikel 3, lid 1, van de verordening van de Raad als artikel 1, lid 3, van de verordening van de Commissie een vermindering van de premie voor .

15 . Mijns inziens staat het de nationale rechter ook vrij, een andere richting in te slaan en te verklaren, dat verzoeker in het geheel niet voor premie in aanmerking kwam, omdat hij de instanties met betrekking tot de omvang van zijn recht op premie had misleid . Blijkens de verwijzingsbeschikking bestaat er geen enkele twijfel over, dat verzoeker vlak voor de indiening van zijn aanvraag tien van zijn beste koeien heeft verkocht en heeft vervangen door dieren van mindere kwaliteit . Hij liet de tien nieuwe koeien gewoon merken en registreren met de rest van zijn koeien . Op geen enkel moment gaf hij de bevoegde instanties te kennen, dat de produktiecapaciteit van zijn veestapel was afgenomen . Blijkens het dossier was het Openbaar ministerie van mening, dat er onvoldoende bewijs was om verzoeker wegens bedrog te vervolgen . Vanuit een strikt gemeenschapsrechtelijk standpunt zou men echter kunnen zeggen, dat hij zijn recht op premie had verspeeld .

16 . In dit verband wijs ik erop, dat de producent ingevolge artikel 4, lid 2, sub e, van de verordening van de Commissie in zijn aanvraag moet verklaren, dat hij kennis heeft genomen van de voorschriften inzake de premieregeling . Bovendien bepaalt artikel 9, lid 1, van de verordening van de Commissie, dat indien de producent niet ten genoegen van de bevoegde instantie aantoont dat hij de in artikel 2 of artikel 3 van verordening nr . 1078/77 vastgestelde voorwaarden in acht neemt, de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten treffen om de reeds uitgekeerde premiebedragen terug te vorderen .

17 . Het is waar, dat de gemeenschapsregeling geen bepaling bevat die de producent die zijn veestapel vóór de goedkeuring van zijn aanvraag aanzienlijk wijzigt, met zoveel woorden verplicht de bevoegde instanties hiervan in kennis te stellen . Ook laten de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van de verordening van de Raad aan duidelijkheid nogal wat te wensen over ( al vind ik de Duitse versie duidelijker dan de Engelse ). Dit neemt echter niet weg, dat het feit dat de hoogte van de premie werd bepaald op basis van de voor de indiening van de aanvraag geproduceerde hoeveelheid, en het feit dat de regeling een vermindering van de melkproduktie beoogde te bewerkstelligen, zouden moeten volstaan om een producent erop attent te maken, dat een verandering van de produktiecapaciteit van de veestapel het recht op premie beïnvloedt en aan de betrokken instanties moet worden meegedeeld . Het is aan de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties om op basis van alle feiten en met inachtneming van alle relevante nationale bepalingen te beoordelen, of de premie, in plaats van enkel te worden verminderd, volledig moet worden ingetrokken .

18 . Het tweede onderdeel van de prejudiciële vraag strekt ertoe te vernemen, hoe het begrip "passend" in artikel 1, lid 3, sub b, van de verordening van de Commissie moet worden uitgelegd . Hierbij gaat de nationale rechter ervan uit, dat in casu een vermindering van de premie - en dus niet een verdergaande maatregel - de aangewezen sanctie is . Bij mijn beantwoording van de vraag zal ook ik hiervan uitgaan .

19 . Gelet op hetgeen ik hierboven heb gezegd over het doel van de premie en van de regeling als geheel, lijkt het mij duidelijk, dat met de term "passend" wordt bedoeld : passend bij de hoeveelheid melk op basis waarvan het bedrag van de premie is berekend . Deze uitlegging vindt ( eens te meer ) steun in de Franse en de Duitse taalversie, die op dit punt wat nauwkeuriger zijn . Terwijl in de Engelse versie van artikel 1, lid 3, sub b, slechts wordt gesproken van "the appropriate number for the quantity of milk in question", hebben de twee andere taalversies het over "le nombre de vaches approprié à la quantité de lait précitée", respectievelijk "die Anzahl Milchkuehe, die fuer die obengenannte Milchmenge angemessen ist ". Naar de praktijk vertaald betekent dit, dat moet worden aangetoond dat de producent met het door hem bij de goedkeuring van zijn aanvraag gehouden melkveebestand, ook werkelijk in staat is die hoeveelheid te produceren . Met andere woorden, in beginsel moet rekening worden gehouden met de individuele ( feitelijke of potentiële ) produktie van elke koe .

20 . Blijkens de verwijzingsbeschikking deed zich in verzoekers geval de moeilijkheid voor, dat de produktiecapaciteit van de veestapel op het moment van goedkeuring van de aanvraag niet precies kon worden vastgesteld, omdat verzoeker geen gevolg had gegeven aan verweersters verzoek, bewijzen te leveren met betrekking tot de melkproduktie van de tien koeien van mindere kwaliteit, die in de plaats waren gekomen van de tien stuks eersteklas vee die één dag voor de indiening van de aanvraag waren verkocht . Dergelijke bewijzen waren vermoedelijk ook niet voorhanden, aangezien verzoeker de verhandeling van melk op 30 maart 1979 staakte en de tien koeien van mindere kwaliteit slechts tien dagen later werden geslacht . Bovendien waren er onder de veertien dieren waaruit het bestand op dat moment nog bestond, tien drachtige vaarzen, waarvan de potentiële produktie slechts kon worden geschat .

21 . Waar het in casu dus in werkelijkheid om gaat, is de vraag hoe in een geval waarin de produktiecapaciteit van enkele of alle koeien van een melkveebestand niet kan worden vastgesteld, moet worden uitgemaakt of het aantal koeien "passend" is . Aangezien met ingang van het einde van het melkprijsjaar 1980/1981 geen nieuwe producenten meer tot de omschakelingspremie werden toegelaten ( verordening ( EEG ) nr . 1365/80 van de Raad, PB 1980, L 140, blz . 18 ), zal het probleem vermoedelijk tot de onderhavige zaak beperkt blijven . Wat hiervan ook zij, het Hof kan mijns inziens volstaan met het geven van een algemene richtlijn, en de vaststelling van de precieze berekeningsmethode aan de nationale rechter overlaten .

22 . De nationale instanties losten het probleem aldus op, dat zij de tien vleeskoeien buiten beschouwing lieten en de voor premie in aanmerking komende hoeveelheid melk terugbrachten tot 14/24 van de oorspronkelijke hoeveelheid . Aan deze methode lag de veronderstelling ten grondslag, dat de veertien koeien waaruit het bestand na de verkoop van de tien eersteklas koeien nog bestond, in staat waren 14/24 van de oorspronkelijke hoeveelheid te produceren; een veronderstelling die, bij gebreke van concrete bewijzen in die zin, wellicht voor verzoeker nogal gunstig uitpakte . Maar al was de toegepaste berekeningsmethode dan enigszins grof, het is geenszins ondenkbaar dat zij in casu tot het juiste resultaat leidde .

23 . In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Commissie voor, in gevallen waarin de produktiecapaciteit van een bepaalde koe of drachtige vaars niet kan worden vastgesteld, uit te gaan van de gemiddelde produktie per koe in het betrokken land of de betrokken streek, vermeerderd met 10 %. Volgens de Commissie bedroeg de gemiddelde produktie per melkkoe in Duitsland in 1976 3 715 kg; vermeerderd met 10 % levert dat een hoeveelheid van 4 086 kg op . Dit was volgens de Commissie ook de methode die zij had voorgesteld in een nota van 14 juli 1977, die via het beheerscomité voor melk en zuivelprodukten aan de verschillende Lid-Staten ter kennis werd gebracht . Deze methode lijkt zinvol en praktisch, maar toepassing ervan op de tien vleeskoeien ( waarvan de produktie kan worden geacht eerder beneden dan boven het gemiddelde te liggen ) zou leiden tot een resultaat waarbij verzoeker er ongetwijfeld wat al te goed af komt .

24 . Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de vragen van de nationale rechter te beantwoorden als volgt :

"1 ) Heeft een producent, om voor de omschakelingspremie in aanmerking te komen, overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1078/77 van de Raad ten genoegen van de bevoegde instanties aangetoond, dat hij tijdens de twaalf kalendermaanden voorafgaande aan de maand waarin de aanvraag is ingediend, minstens 50 000 kg melk of het equivalent ervan in zuivelprodukten heeft geleverd, dan moet artikel 1, lid 3, sub b, eerste streepje, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie aldus worden uitgelegd, dat bij de vaststelling van de hoeveelheid melk op basis waarvan de premie moet worden berekend, een vermindering mag worden toegepast wanneer het bij de goedkeuring van de aanvraag op het bedrijf gehouden aantal melkkoeien lager is dan het aantal dat passend is bij de betrokken hoeveelheid melk .

2 ) Artikel 1, lid 3, sub b, eerste streepje, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie moet aldus worden uitgelegd, dat het bij de goedkeuring van de aanvraag op het bedrijf gehouden aantal melkkoeien feitelijk of potentieel in staat moet zijn, de hoeveelheid melk te produceren op basis waarvan de premie moet worden berekend ."

(*) Oorspronkelijke taal : Engels .