Partijen

Overwegingen van het arrest

Dictum



Partijen

In zaak T‑43/02,

Jungbunzlauer AG, gevestigd te Basel (Zwitserland), vertegenwoordigd door R. Bechtold, U. Soltész en M. Karl, advocaten,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Oliver als gemachtigde, bijgestaan door H. Freund, advocaat,

verweerster,

ondersteund door

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. Karlsson en S. Marquardt als gemachtigden,

interveniënt,

betreffende, primair, een beroep tot nietigverklaring van beschikking 2002/742/EG van 5 december 2001 inzake een procedure op grond van artikel 81 EG en artikel 53 van de EER-Overeenkomst (COMP/E‑1/36.604 – Citroenzuur) (PB 2002, L 239, blz. 18), en, subsidiair, een beroep tot verlaging van de bij die beschikking aan verzoekster opgelegde geldboete,

wijst

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),

samengesteld als volgt: J. Azizi, kamerpresident, M. Jaeger en F. Dehousse, rechters,

griffier: D. Christensen, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 24 mei 2004,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

Feiten

1. Verzoekster, Jungbunzlauer AG (hierna: „Jungbunzlauer” of „verzoekster”), is in 1993 opgericht als volle dochtermaatschappij van Jungbunzlauer Holding AG, een houdstermaatschappij die in handen is van de holding Montana AG (hierna: „Jungbunzlauer-concern”). In de Verenigde Staten is het concern op de markt aanwezig via Jungbunzlauer International AG, een dochtermaatschappij van het Jungbunzlauer-concern. Het hoofdkantoor van het concern bevindt zich in het gebouw van Jungbunzlauer te Basel (Zwitserland). Vóór 1993 werd het concern geleid door Jungbunzlauer GmbH waarvan het hoofdkantoor zich te Wenen (Oostenrijk) bevond.

2. Het Jungbunzlauer-concern houdt zich bezig met de vervaardiging en het op de markt brengen van ingrediënten die worden gebruikt in de levensmiddelen‑ en drankenindustrie, de farmaceutische en cosmetica-industrie alsook in verscheidene andere industriële toepassingen. Zij is een van de grootste fabrikanten van citroenzuur.

3. Citroenzuur is het acidulente bewaarmiddel dat wereldwijd het meest wordt toegepast. Er bestaan verschillende soorten met velerlei toepassingen, met name in voedingsmiddelen en dranken, in huishouddetergenten en ‑schoonmaakmiddelen, in farmaceutische producten en cosmetica, alsmede in verschillende industriële procedés.

4. In 1995 bedroeg de totale afzet van citroenzuur wereldwijd ongeveer 894,72 miljoen EUR en die in de Europese Economische Ruimte (EER) ongeveer 323,69 miljoen EUR. In 1996 was ongeveer 60 % van de wereldwijde markt voor citroenzuur in handen van de vijf adressaten van de beschikking waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, te weten behalve Jungbunzlauer, F. Hoffmann-La Roche AG (hierna: „HLR”), Archer Daniels Midland Co. (hierna: „ADM”), Haarmann & Reimer Corporation (hierna: „H & R”), een vennootschap die behoort tot het concern Bayer AG (hierna: „Bayer”), en Cerestar Bioproducts BV (hierna: „Cerestar”), tezamen de „betrokken partijen” genoemd.

5. In augustus 1995 werd de Commissie door het Amerikaanse ministerie van Justitie ervan in kennis gesteld dat een onderzoek gaande was betreffende de citroenzuurmarkt. Tussen oktober 1996 en juni 1998 erkenden alle betrokken partijen, waaronder Jungbunzlauer International AG, dat zij aan een kartel hadden deelgenomen. Na een schikking met het Amerikaanse ministerie van Justitie legden de Amerikaanse autoriteiten deze ondernemingen een geldboete op. Bovendien werd aan een aantal schuldig bevonden personen persoonlijk een geldboete opgelegd. Verder werd ook een onderzoek ingesteld in Canada, waar aan een aantal van dezelfde ondernemingen, waaronder Jungbunzlauer International AG, een geldboete werd opgelegd.

6. Op 6 augustus 1997 zond de Commissie op grond van artikel 11 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen [81] en [82] van het Verdrag (PB 1962, 13, blz. 204), verzoeken om nadere inlichtingen aan de vier grootste producenten van citroenzuur in de Gemeenschap, waaronder Jungbunzlauer GmbH. In januari 1998 zond de Commissie bovendien verzoeken om inlichtingen aan de belangrijkste afnemers van citroenzuur in de Gemeenschap, en in juni en juli 1998 zond zij wederom verzoeken om nadere inlichtingen aan de belangrijkste producenten van citroenzuur in de Gemeenschap.

7. Naar aanleiding van het verzoek om inlichtingen, dat haar in juli 1998 was toegezonden, nam Cerestar contact op met de Commissie en verklaarde zij tijdens de op 29 oktober 1998 gehouden bijeenkomst dat zij voornemens was mee te werken met de Commissie op basis van de mededeling van de Commissie van 18 juli 1996 betreffende het niet-opleggen of verminderen van geldboeten in zaken betreffende mededingingsregelingen (PB C 207, blz. 4; hierna: „mededeling inzake medewerking”). Bij dezelfde gelegenheid gaf Cerestar mondeling een beschrijving van de uit het kartel voortvloeiende activiteiten waaraan zij had deelgenomen. Op 25 maart 1999 zond zij de Commissie een schriftelijke verklaring toe waarin haar verklaringen tijdens die bijeenkomst werden bevestigd.

8. Bij brief van 28 juli 1998 verzocht de Commissie Jungbunzlauer opnieuw om inlichtingen, waarop deze bij brief van 28 september 1998 heeft geantwoord.

9. Tijdens een bijeenkomst van 11 december 1998 verklaarde ADM zich bereid met de Commissie mee te werken, en gaf zij een mondelinge beschrijving van de mededingingsbeperkende activiteiten waaraan zij had deelgenomen. Bij brief van 15 januari 1999 bevestigde ADM haar mondelinge verklaringen.

10. Op 3 maart 1999 zond de Commissie aan HLR, Jungbunzlauer en Cerestar bijkomende verzoeken om inlichtingen.

11. Op respectievelijk 28 april, 21 mei en 28 juli 1999 verstrekten Bayer, namens H & R, verzoekster en HLR verklaringen op grond van de mededeling inzake medewerking.

12. Op basis van de haar meegedeelde inlichtingen zond de Commissie op 28 maart 2000 een mededeling van punten van bezwaar aan verzoekster en aan de andere betrokken partijen wegens schending van artikel 81, lid 1, EG en artikel 53, lid 1, EER. Verzoekster en alle andere betrokken partijen zonden schriftelijke opmerkingen in antwoord op de grieven van de Commissie. Geen van die partijen verzocht om een mondelinge hoorzitting, en betwistte ook niet ten gronde de juistheid van de feiten zoals uiteengezet in de mededeling van punten van bezwaar.

13. In een brief aan de Commissie van 11 april 2001 maakte Jungbunzlauer GmbH een aantal opmerkingen over de lopende procedure.

14. Op 27 juli 2001 zond de Commissie aan verzoekster en de andere betrokken partijen bijkomende verzoeken om inlichtingen. Verzoekster heeft daarop mede namens Jungbunzlauer GmbH bij brief van 3 augustus 2001 geantwoord.

15. Op 5 december 2001 stelde de Commissie beschikking 2002/742/EG vast, inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-Overeenkomst (COMP/E-1/36.604 – Citroenzuur) (hierna: „beschikking”). De beschikking is bij brief van 18 december 2001 aan verzoekster meegedeeld.

16. De beschikking bevat met name de volgende bepalingen:

„Artikel 1

[ADM], [Cerestar], [HLR], [H & R] en [verzoekster] hebben inbreuk gemaakt op artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en op artikel 53, lid 1, van de EER-Overeenkomst door deel te nemen aan een voortdurende overeenkomst en/of onderling afgestemde feitelijke gedraging in de sector citroenzuur.

De duur van de inbreuk was de volgende:

– in het geval van [ADM], [H & R], [HLR] en [verzoekster]: van maart 1991 tot mei 1995;

– in het geval van [Cerestar]: van mei 1992 tot mei 1995.

[...]

Artikel 3

Wegens de in artikel 1 genoemde inbreuk worden de volgende geldboeten opgelegd:

a) aan [ADM]: een geldboete van 39,69 miljoen EUR;

b) aan [Cerestar]: een geldboete van 170 000 EUR;

c) aan [HLR]: een geldboete van 63,5 miljoen EUR;

d) aan [H & R]: een geldboete van 14,22 miljoen EUR;

e) aan [verzoekster]: een geldboete van 17,64 miljoen EUR.”

17. In de punten 80 tot en met 84 van de beschikking gaf de Commissie te kennen dat het kartel betrekking had op de toewijzing van specifieke verkoopquota aan elk lid en op de inachtneming van die quota, de vaststelling van streefprijzen en/of bodemprijzen, de afschaffing van prijskortingen en de uitwisseling van bepaalde informatie over klanten.

18. In de punten 185 tot en met 188 van de beschikking was de Commissie van mening dat de inbreuk wat het Jungbunzlauer-concern betrof aan Jungbunzlauer moest worden toegerekend.

19. Voor de berekening van de geldboeten heeft de Commissie in de beschikking gebruikgemaakt van de methode die is uiteengezet in de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, respectievelijk artikel 65, lid 5, van het EGKS-Verdrag worden opgelegd (PB 1998, C 9, blz. 3; hierna: „richtsnoeren”), en van de mededeling inzake medewerking.

20. In de eerste plaats heeft de Commissie het basisbedrag van de geldboete op basis van de zwaarte en de duur van de inbreuk bepaald.

21. Wat de zwaarte van de inbreuk betreft, was de Commissie in dat verband om te beginnen van mening dat de door de betrokken partijen gepleegde inbreuk, gelet op haar aard, de concrete weerslag ervan op de citroenzuurmarkt in de EER en de omvang van de relevante geografische markt, zeer zwaar was (punt 230 van de beschikking).

22. Vervolgens moest volgens de Commissie rekening worden gehouden met het daadwerkelijke economische vermogen om de mededinging schade toe te brengen, en moest de geldboete op een zodanig niveau worden vastgesteld dat daarvan een voldoende afschrikkende werking uitgaat. Derhalve heeft zij de betrokken partijen op basis van hun mondiale omzet uit de verkoop van citroenzuur in het laatste jaar van de inbreuk, namelijk 1995, ingedeeld in drie categorieën, te weten in de eerste categorie, H & R met een marktaandeel op de wereldmarkt van 22 %, in de tweede categorie, ADM en Jungbunzlauer met elk een marktaandeel van [ vertrouwelijk ](1) %, alsmede HLR met een marktaandeel van 9 % en in de derde categorie, Cerestar met een wereldwijd marktaandeel van 2,5 %. Op grond daarvan heeft de Commissie de uitgangsbedragen vastgesteld op 35 miljoen EUR voor de onderneming van de eerste categorie, op 21 miljoen EUR voor die van de tweede categorie, en op 3,5 miljoen EUR voor die van de derde categorie (punt 239 van de beschikking).

23. Teneinde te garanderen dat de geldboete een voldoende afschrikkende werking heeft, heeft de Commissie bovendien dit uitgangsbedrag aangepast. Rekening houdend met de omvang en de totale middelen van de betrokken partijen, uitgedrukt in het totaalbedrag van hun wereldwijde omzet, heeft de Commissie bijgevolg een vermenigvuldigingsfactor van 2 toegepast op de voor ADM en HLR bepaalde uitgangsbedragen en van 2,5 op het voor H & R vastgestelde uitgangsbedrag (punten 50 en 246 van de beschikking).

24. Wat de duur van de door elke onderneming gepleegde inbreuk betreft, werd het aldus bepaalde uitgangsbedrag verhoogd met 10 % per jaar, dat wil zeggen met 40 % voor ADM, H & R, HLR en Jungbunzlauer, en met 30 % voor Cerestar (punten 249 en 250 van de beschikking).

25. Zo heeft de Commissie het basisbedrag van de geldboeten voor Jungbunzlauer vastgesteld op 29,4 miljoen EUR. De basisbedragen voor ADM, Cerestar, HLR en H & R zijn respectievelijk vastgesteld op 58,8, 4,55, 58,8 en 122,5 miljoen EUR (punt 254 van de beschikking).

26. In de tweede plaats zijn de basisbedragen van de aan ADM en HLR opgelegde geldboeten wegens verzwarende omstandigheden verhoogd met 35 % omdat zij een leidinggevende rol in het kader van het kartel hadden gespeeld (punt 273 van de beschikking).

27. In de derde plaats heeft de Commissie de argumenten van een aantal ondernemingen inzake het bestaan van verzachtende omstandigheden onderzocht en afgewezen (punten 274‑291 van de beschikking).

28. In de vierde plaats heeft de Commissie ingevolge artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 de aldus berekende bedragen voor Cerestar en H & R aangepast zodat zij het maximum van 10 % van de totale omzet van de betrokken partijen niet overschrijden (punt 293 van de beschikking).

29. In de vijfde plaats heeft de Commissie aan Cerestar op grond van deel B van de mededeling inzake medewerking een „zeer aanzienlijke vermindering” (namelijk 90 %) verleend van de geldboete die haar zonder haar medewerking zou zijn opgelegd. Op grond van deel D van die mededeling heeft de Commissie een „belangrijke vermindering” (van 50 %) van de geldboete toegekend aan ADM, (van 40 %) aan Jungbunzlauer, (van 30 %) aan H & R en (van 20 %) aan HLR (punt 326).

Procesverloop en conclusies van partijen

30. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 februari 2002, heeft Jungbunzlauer het onderhavige beroep ingesteld.

31. Bij beschikking van 18 juni 2002 heeft de president van het Gerecht de Raad toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.

32. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft partijen bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, schriftelijke vragen gesteld waarop zij binnen de gestelde termijnen hebben geantwoord.

33. Partijen zijn ter terechtzitting van 24 mei 2004 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.

34. Jungbunzlauer concludeert dat het het Gerecht behage:

– de beschikking nietig te verklaren;

– subsidiair, het bedrag van haar geldboete te verlagen;

– de Commissie te verwijzen in de kosten.

35. De Commissie en de Raad, interveniënt, concluderen dat het het Gerecht behage:

– het beroep te verwerpen;

– Jungbunzlauer te verwijzen in de kosten.

In rechte

36. Verzoekster werpt ten eerste een exceptie van onwettigheid op met het betoog dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 het legaliteitsbeginsel schendt, voor zover deze bepaling onvoldoende preciseert waaraan de Commissie zich in haar beschikkingspraktijk dient te houden (hierna: „legaliteitsbeginsel”). Vervolgens voert verzoekster aan dat de beschikking fouten bevat met betrekking tot de adressaat van de beschikking, de beoordeling van de zwaarte van de inbreuk, de erkenning van verzachtende omstandigheden, de niet-inaanmerkingneming van de in andere staten opgelegde geldboeten, de inachtneming van de bovengrens van de geldboeten overeenkomstig artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, en het recht van toegang tot het dossier. Ten slotte stelt verzoekster dat de duur van de administratieve procedure invloed zou moeten hebben op het boetebedrag.

I – Schending van het legaliteitsbeginsel

A – Exceptie van onwettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17

1. Argumenten van partijen

37. Jungbunzlauer werpt een exceptie van onwettigheid op in de zin van artikel 241 EG en betoogt dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, waarbij de Commissie wordt gemachtigd geldboeten op te leggen in geval van inbreuk op het communautaire mededingingsrecht, inbreuk maakt op het legaliteitsbeginsel, een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht is, aangezien deze bepaling onvoldoende preciseert waaraan de Commissie zich in haar beschikkingspraktijk dient te houden.

38. Om te beginnen voert Jungbunzlauer aan dat het legaliteitsbeginsel is neergelegd in artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), dat luidt:

„Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.”

39. Jungbunzlauer beroept zich op artikel 6, lid 2, EU, luidens hetwelk „de Unie de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het [EVRM] en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht eerbiedigt”.

40. Bovendien wijst Jungbunzlauer erop dat volgens vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht elke gemeenschapsbepaling waarbij al dan niet strafrechtelijke sancties worden voorgeschreven (arresten Hof van 25 september 1984, Könecke, 117/83, Jurispr. blz. 3291, punt 11, en 18 november 1987, Maizena, 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15), het legaliteitsbeginsel in acht moet nemen als uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel (arresten Hof van 12 november 1969, Stauder, 29/69, Jurispr. blz. 419, punt 7; 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Jurispr. blz. I‑431, punt 27, en 12 december 1996, X, C‑74/95 en C‑129/95, Jurispr. blz. I‑6609, punt 25; arrest Gerecht van 20 februari 2001, Mannesmannröhren-Werke/Commissie, T‑112/98, Jurispr. blz. II‑729, punten 59 e.v.).

41. Ten slotte merkt Jungbunzlauer op dat het legaliteitsbeginsel eveneens is neergelegd in de artikelen 41 en 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, plechtig afgekondigd op 7 december 2000 te Nice (PB 2000, C 364, blz. 1; hierna: „Handvest van de grondrechten”), en integrerend deel uitmaakt van de constitutionele tradities van de lidstaten.

42. Jungbunzlauer voert aan dat het legaliteitsbeginsel, een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, verlangt dat het gemeenschapsrecht duidelijk en voor de justitiabelen voorzienbaar is (arresten Hof van 12 november 1981, Salumi e.a., 212/80–217/80, Jurispr. blz. 2735, punt 10, en 22 februari 1984, Kloppenburg, 70/83, Jurispr. blz. 1075, punt 11; arresten Könecke, punt 40 supra, punt 11, en Maizena, punt 40 supra, punt 15), en dat wanneer het gaat om een regeling die financiële gevolgen kan teweegbrengen, zekerheid en voorzienbaarheid een dwingend vereiste is waaraan bijzonder streng de hand moet worden gehouden (arrest Hof van 13 maart 1990, Commissie/Frankrijk, C‑30/89, Jurispr. blz. I‑691, punt 23, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat geldt te meer voor een bepaling waarbij de Raad de Commissie een machtiging tot handelen verleent, die om geldig te zijn, voldoende nauwkeurig moet zijn in die zin, dat de Raad de grenzen van de aan de Commissie verleende bevoegdheid duidelijk moet aangeven (arrest Hof van 5 juli 1988, Central-Import Münster, 291/86, Jurispr. blz. 3679, punt 13).

43. Jungbunzlauer voert aan dat het legaliteitsbeginsel van wezenlijk belang is voor de strafbepalingen (arrest Hof van 10 juli 1980, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 32/79, Jurispr. blz. 2403, punt 46; arresten Kloppenburg, punt 42 supra, punt 11; Maizena, punt 40 supra, punt 15, en arrest Hof van 14 juli 1994, Milchwerke Köln, C‑352/92, Jurispr. blz. I‑3385, punten 22 en 23). Die bepalingen dienen, aldus Jungbunzlauer, niet alleen het gedrag waarvoor een sanctie wordt opgelegd, maar ook de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen voor de particulier op voorzienbare wijze vast te leggen (arrest X, punt 40 supra, punt 25).

44. Volgens Jungbunzlauer voorziet artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 in de mogelijkheid een strafrechtelijke of daarmee vergelijkbare sanctie op te leggen.

45. In dit verband beroept Jungbunzlauer zich om te beginnen op de verklaringen van de heer Monti, destijds het voor mededingingsbeleid bevoegde Commissielid, de tekst van de richtsnoeren en de door de Commissie in haar verweerschrift gebezigde bewoordingen. Daarin zou immers sprake zijn van „straffen” wegens inbreuken op de artikelen 81 EG en 82 EG, die hoog genoeg moeten zijn om „afschrikkende werking” te hebben.

46. Bovendien herinnert Jungbunzlauer eraan dat het Hof reeds heeft erkend dat de in artikel 15 van verordening nr. 17 bedoelde geldboeten geen dwangsommen zijn maar tot doel hebben onrechtmatige gedragingen tegen te gaan, alsook herhaling daarvan te voorkomen (arrest Hof van 15 juli 1970, Chemiefarma/Commissie, 41/69, Jurispr. blz. 661, punten 172 en 173), hetgeen volgens Jungbunzlauer strookt met de ruime interpretatie die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van het begrip strafvervolging heeft gegeven. Jungbunzlauer merkt ook op dat het Gerecht in het arrest van 20 maart 2002, Brugg Rohrsysteme/Commissie (T‑15/99, Jurispr. blz. II‑1613, punten 109 en 122), de geldigheid van een krachtens artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 opgelegde geldboete aan artikel 7 EVRM heeft getoetst.

47. Jungbunzlauer stelt zich op het standpunt dat de uitdrukking in artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17, volgens welke de beschikkingen waarbij geldboeten worden opgelegd, „geen strafrechtelijk karakter [hebben]”, die beoordeling niet kan wijzigen, aangezien volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens niet de benaming van een rechtshandeling bepalend is maar de werkelijke inhoud ervan.

48. Bijgevolg dient volgens Jungbunzlauer de procedure die leidt tot de oplegging van een geldboete krachtens artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 te voldoen aan alle minimumeisen vanuit het oogpunt van de grondrechten die niet alleen voortvloeien uit het EVRM, zoals zij door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zijn uitgelegd, maar ook uit het Handvest van de grondrechten, dat met name de uit die rechtspraak voortvloeiende rechten bevestigt.

49. In die context voert Jungbunzlauer aan dat blijkens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zowel het strafbaar feit als de bij inbreuk opgelegde straf moeten zijn „voorzien door de wet”, wat betekent dat de justitiabelen een naar omstandigheden redelijk inzicht moeten kunnen verkrijgen in de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft daaraan toegevoegd dat een wet waarbij een beoordelingsmarge wordt toegekend, op zich geen inbreuk op dit vereiste maakt, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om het individu naar behoren tegen willekeur te beschermen.

50. Gelet op het voorgaande, is Jungbunzlauer van mening dat het legaliteitsbeginsel wordt geschonden wanneer een bepaling waarbij een geldboete wordt opgelegd, de mogelijke rechtsgevolgen van een beschikking ter zake niet voldoende beperkt, maar op grond van de onnauwkeurige formulering van de betrokken tekst de bevoegde autoriteit vergaande mogelijkheden voor de toepassing in een concreet geval biedt. In dat geval worden de rechtsgevolgen namelijk niet door de wetgever vooraf bepaald, zoals het legaliteitsbeginsel verlangt, maar door de administratie voorgeschreven. Weliswaar is, zo erkent Jungbunzlauer, het bestaan van een beoordelingsmarge van de administratie op zich niet in strijd met het legaliteitsbeginsel, maar die marge mag niet onbeperkt zijn.

51. Volgens Jungbunzlauer voldoet artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 niet aan voormelde minimumeisen.

52. Jungbunzlauer herinnert eraan dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 de Commissie machtigt bij inbreuk op de mededingingsregels van het Verdrag een geldboete op te leggen waarvan het minimumbedrag 1 000 EUR is en het maximumbedrag voor elke onderneming individueel op basis van de omzet moet worden vastgesteld. Bovendien preciseert artikel 15, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 17 met betrekking tot het concrete bedrag van de geldboete enkel dat „bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete niet alleen rekening wordt gehouden met de zwaarte, maar ook met de duur van de inbreuk”.

53. Jungbunzlauer is van mening dat de Commissie door die bepaling over een nagenoeg onbeperkte beoordelingsmarge bij de vaststelling van het boetebedrag beschikt.

54. In de eerste plaats voert Jungbunzlauer aan dat, anders dan de situatie ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 17, thans de omzet van wereldwijd actieve concerns wel eens honderden miljarden euro kan bedragen, zodat het maximum gemakkelijk tientallen miljarden euro kan bereiken. Zou bij wijze van voorbeeld het olieconcern ExxonMobil – waarvan de omzet 248 miljard EUR bedraagt – aan een kartel deelnemen, dan zou de Commissie daaraan een geldboete tussen 1 000 EUR en 24,8 miljard EUR kunnen opleggen; laatstgenoemd bedrag komt overeen met het bruto nationaal product van Luxemburg. Jungbunzlauer stelt zich op het standpunt dat, indien de wet de autoriteit voor een bepaalde inbreuk een schaal van geldboeten van 1 000 tot 24,8 miljard EUR ter beschikking stelt – of zelfs een volledige vrijstelling krachtens de mededeling inzake medewerking –, het niet meer de wet is die vooraf de geldboete bepaalt, maar uitsluitend de autoriteit. Kortom, een dergelijke bepaling zou de deur wijd openzetten voor een willekeurige vaststelling van het boetebedrag.

55. In de tweede plaats is Jungbunzlauer met betrekking tot de richtsnoeren van mening dat zij geen „wet” zijn in de zin van het EVRM. Die richtsnoeren binden uitsluitend de Commissie zelf, maar niet de rechterlijke instanties (arrest Gerecht van 16 juli 1998, Regione Toscana/Commissie, T‑81/97, Jurispr. blz. II‑2889, punt 49, en conclusie van advocaat-generaal Alber bij arrest Hof van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C‑17/99, Jurispr. blz. I‑2481, I-2484, punt 23), die volledige rechtsmacht hebben bij de toetsing van de beschikkingen. Daar volgens verzoekster voornoemde instanties bevoegd zijn om het bedrag van de geldboeten definitief vast te stellen, maar niet aan de richtsnoeren gebonden zijn, hebben die richtsnoeren geen invloed op de toetsing van de legaliteit van een strafnorm aan artikel 7 EVRM. Voorts merkt zij op dat het Gerecht onlangs heeft verklaard dat het rechtskader voor geldboeten uitsluitend in verordening nr. 17 is vastgelegd (arrest Brugg Rohrsysteme/Commissie, punt 46 supra, punt 123).

56. In de derde plaats betwist Jungbunzlauer de gegrondheid van het betoog van de Commissie, dat een grotere mate van voorzienbaarheid en betrouwbaarheid van de berekening van het bedrag van de geldboeten op gespannen voet staat met het beginsel dat de geldboete enerzijds de bijzondere aspecten van het geval in aanmerking moet nemen, en anderzijds een voldoende afschrikkende werking moet hebben om de naleving van de mededingingsregels door de ondernemingen te verzekeren. Juist doordat, aldus Jungbunzlauer, de mogelijke gevolgen van een onrechtmatige handeling bekend zijn of bekend kunnen zijn, kan de door de Commissie gewenste afschrikkende werking immers veel beter worden gewaarborgd. Vooral daarom bestaan de strafwetten van de lidstaten uit een reeks van verschillende bestanddelen van een inbreuk die elk verschillende gevolgen vanuit het oogpunt van de sanctie hebben. Op basis van die normen en de uitlegging daarvan door de nationale rechtspraak is de justitiabele in staat de strafrechtelijke consequenties van zijn handelen voldoende nauwkeurig te voorzien. De bijna ongelimiteerde sanctieschaal van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 heeft juist niet een dergelijke afschrikkende werking, aangezien daarbij geen enkele aanwijzing wordt verstrekt over de concrete inhoud van de inbreuk die a priori tot de volledige uitputting van die schaal zou leiden.

57. Jungbunzlauer voegt eraan toe dat de omstandigheid dat de richtsnoeren de berekening van de geldboeten niet voldoende concreet omschrijven, duidelijk tot uiting komt in het feit dat de Commissie voor de „zeer zware” inbreuken om het even welk bedrag van meer dan 20 miljoen EUR als basisbedrag „kan” kiezen. Uit de richtsnoeren kan echter absoluut niet worden opgemaakt op grond van welke voorwaarden de Commissie een basisbedrag van 20, 50 of 100 miljoen EUR of zelfs nog hoger vaststelt.

58. In de vierde plaats is Jungbunzlauer van mening dat het argument van de Raad, dat de door de Commissie vastgestelde geldboeten in voorkomend geval worden gecontroleerd door de gemeenschapsrechter waaraan een volledige rechtsmacht is verleend, evenmin kan slagen. Immers, volgens Jungbunzlauer gaat de Raad voorbij aan het feit dat de eisen van voldoende duidelijkheid van rechtsnormen juist tot doel hebben de gemeenschapsrechter de mogelijkheid te bieden op basis van die bepalingen gegeven beschikkingen op hun rechtmatigheid te toetsen. De door de Raad gehuldigde zienswijze zou erop neerkomen dat de functie van gemeenschapswetgever aan de gemeenschapsrechters werd gedelegeerd.

59. In de vijfde plaats voert Jungbunzlauer aan dat er nationaal geen vergelijkbaar voorschrift bestaat volgens hetwelk een autoriteit bijna onbeperkt geldboeten mag opleggen. Wat de door de Raad gemaakte vergelijking met het Zweedse recht betreft, is Jungbunzlauer van mening dat het recht in die lidstaat geënt is op het gemeenschapsrecht waardoor de verwijzing irrelevant is. Met betrekking tot het beroep van de Raad op het Duitse recht voert Jungbunzlauer aan dat de Duitse bepalingen inzake de vaststelling van geldboeten wegens inbreuk op het mededingingsrecht een gedifferentieerd systeem vormen dat niet te vergelijken is met de algemene machtiging van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17. In die bepalingen wordt een bovengrens van 500 000 EUR en bovendien van het drievoudige van de met de inbreuk behaalde winst vastgesteld, hetgeen in de praktijk tot lagere geldboeten zou leiden dan die uit artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 voortvloeien. Jungbunzlauer merkt op dat het bedrag van de geldboeten bovendien nog afhangt van de wijze waarop de inbreuk is gepleegd. Enkel indien een handeling opzettelijk is gepleegd, is de volledige schaal van de geldboeten van toepassing, terwijl bij een uit onachtzaamheid gepleegde inbreuk enkel de helft van het maximumbedrag kan worden vastgesteld. Binnen die schaal wordt de geldboete berekend volgens strikt vastgelegde criteria, zoals bijvoorbeeld het belang van de inbreuk, de ernst van het verwijt, de bijzondere omstandigheden in verband met de persoon en de economische situatie van de dader. Jungbunzlauer erkent dat volgens die regeling het boetebedrag ook niet met boekhoudkundige precisie vooraf kan worden vastgesteld. Die precisie zou echter verder gaan dan de mate waarin de regeling in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 zich op het concrete geval heeft toegespitst. Jungbunzlauer voert aan dat voornamelijk de gedachte dat een uitsluitend op de omzet gebaseerde benadering niet voldoende rekening hield met de omvang en het belang van de inbreuk, de Duitse wetgever in 1999 ertoe heeft bewogen af te zien van een wetswijziging in die zin.

60. In de zesde plaats stelt Jungbunzlauer zich op het standpunt dat de gegrondheid van haar stelling blijkt uit de beschikkingspraktijk van de Commissie op het gebied van geldboeten. De praktijk van de Commissie valt immers niet alleen op door enorme verschillen in de absolute boetebedragen, maar in het bijzonder door een drastische stijging van de boetebedragen vanaf 2001. Jungbunzlauer merkt in het bijzonder op dat wanneer het gemiddelde van de tussen 1994 en 2000 aan de ondernemingen opgelegde geldboeten wordt vergeleken met het recordbedrag van 462 miljoen EUR dat in 2001 is opgelegd in het kader van beschikking 2003/2/EG van de Commissie van 21 november 2001 inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-Overeenkomst (zaak COMP/E-1/37.512 – Vitaminen) (PB 2003, L 6, blz. 1), daaruit blijkt dat laatstgenoemde geldboete bijna het vijftienvoudige bedraagt van het gemiddelde bedrag. Zelfs de op een na hoogste in 2001 aan een onderneming opgelegde geldboete, namelijk 184,27 miljoen EUR, in het kader van beschikking 2004/337/EG van de Commissie van 20 december 2001 betreffende een procedure overeenkomstig artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-Overeenkomst (zaak COMP/E-1/36.212 – Zelfkopiërend papier) (PB 2004, L 115, blz. 1), bedraagt nog altijd bijna het zesvoudige van dit gemiddelde bedrag. Dat al die beschikkingen – evenals de vroegere, volstrekt andere beschikkingspraktijk van de Commissie – gebaseerd zijn op het enige rechtskader van de geldboeten, te weten artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, toont volgens Jungbunzlauer aan dat die bepaling in werkelijkheid geen bepalende invloed op de praktijk van de Commissie heeft. Bij die ontwikkeling gaat het in werkelijkheid niet om een stijging van het boetebedrag maar eerder om een verveelvoudiging daarvan.

61. In de zevende plaats wijst Jungbunzlauer erop dat een ambtenaar van de Commissie in een in 1993 gepubliceerd artikel heeft erkend dat de geldboeteprocedure van verordening nr. 17 „ver verwijderd schijnt te zijn van wat gewoonlijk als regelmatige procedure (due process) wordt aangeduid”.

62. Subsidiair, is Jungbunzlauer van mening dat de Commissie, zelfs indien artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 verenigbaar is met het legaliteitsbeginsel, die bepaling ten minste restrictief moet uitleggen en de onvoldoende voorzienbaarheid daarvan moet compenseren door een samenhangend, transparant geldboetesysteem dat de betrokken ondernemingen de noodzakelijke mate van rechtszekerheid biedt. Een dergelijke uitlegging moet volgens Jungbunzlauer erop neerkomen dat de Commissie bereid dient te zijn een minimum aan transparantie en voorzienbaarheid met betrekking tot de vaststelling van de geldboete te verzekeren. Volgens haar dient de beschikkingspraktijk van de Commissie aan de ruime machtiging in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 althans enigszins concrete vorm te geven, zodat verrassingsbeschikkingen zoals in casu zouden worden uitgesloten.

63. Volgens de Commissie en de Raad is artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 niet in strijd met het legaliteitsbeginsel.

64. De Commissie benadrukt in het bijzonder dat haar beschikkingen op het gebied van geldboeten onder de volledige rechtsmacht van de gemeenschapsrechter vallen. Bovendien zijn de in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 vastgestelde criteria door de rechtspraak en door de richtsnoeren nader toegelicht. Zouden de criteria nog nauwkeuriger worden omschreven, dan zou zij niet meer in staat zijn de bijzondere aspecten van elk concreet geval in aanmerking te nemen en een afschrikkende werking van de geldboeten te verzekeren.

65. De Commissie wijst er ook op dat de mededingingsregels volgens artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17 geen strafrechtelijk karakter hebben. Bovendien beroept verzoekster zich volgens haar ten onrechte op schending van artikel 7, lid 1, EVRM en van de artikelen 41 en 49 van het Handvest van de grondrechten.

66. De Commissie herinnert er ook aan dat zij bevoegd is om het niveau van de geldboeten te verhogen, en dat de richtsnoeren het rechtskader voor de vaststelling van de geldboeten niet aantasten.

67. Met betrekking tot de vergelijking met het Duitse recht voert de Commissie ten slotte het voorbeeld aan van een strafbepaling waaruit blijkt dat ook het Duitse recht voor de vaststelling van de individuele, concrete sanctie een zeer ruime beoordelingsmarge biedt.

68. De Raad is van mening dat de aangevoerde bepalingen van het EVRM en van het Handvest van de grondrechten niet van toepassing zijn op artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17. Verder is artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 volgens hem een volkomen duidelijke en ondubbelzinnige bepaling.

2. Beoordeling door het Gerecht

69. Artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1216/1999 (PB L 148, blz. 5), luidt:

„Wanneer ondernemingen of ondernemersverenigingen opzettelijk of uit onachtzaamheid:

a) inbreuk maken op artikel [81], lid 1, [EG] of artikel [82 EG], of

b) zich gedragen in strijd met een verplichting opgelegd krachtens artikel 8, lid 1,

kan de Commissie bij beschikking aan deze ondernemingen of ondernemersverenigingen geldboeten opleggen van ten minste [1 000 EUR] en ten hoogste [1 miljoen EUR], of tot een bedrag van ten hoogste tien procent van de omzet van elk der betrokken ondernemingen in het voorafgaande boekjaar.

Bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete wordt niet alleen rekening gehouden met de zwaarte, maar ook met de duur van de inbreuk.”

70. Onderzocht moet worden of artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, zoals verzoekster stelt, het legaliteitsbeginsel schendt door onvoldoende te preciseren waaraan de Commissie zich in haar beschikkingspraktijk dient te houden.

71. In dit verband zij eraan herinnerd dat blijkens de rechtspraak van het Hof het beginsel van de legaliteit van sancties een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel is, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, en met name vereist dat iedere communautaire regeling, inzonderheid wanneer daarbij sancties worden opgelegd of op grond daarvan kunnen worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig is, zodat de betrokken personen ondubbelzinnig de daaruit voortvloeiende rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arrest Hof van 9 juli 1981, Gondrand, 169/80, Jurispr. blz. 1931, punt 17; arresten Maizena, punt 40 supra, punt 15; Van Es Douane Agenten, punt 40 supra, punt 27, en X, punt 40 supra, punt 25).

72. Blijkens de rechtspraak geldt dit beginsel zowel voor strafrechtelijke normen als voor specifieke administratieve instrumenten waarbij administratieve sancties worden opgelegd of op grond waarvan dergelijke sancties kunnen worden opgelegd (zie arrest Maizena, punt 40 supra, punten 14 en 15, en aldaar aangehaalde rechtspraak), en is het niet enkel van toepassing op de regels waarbij de bestanddelen van een inbreuk worden vastgesteld, maar ook op de regels waarbij de gevolgen van een inbreuk op eerstgenoemde regels worden vastgesteld (zie in die zin arrest X, punt 40 supra, punten 22 en 25).

73. Bovendien zij eraan herinnerd dat het legaliteitsbeginsel deel uitmaakt van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht die ten grondslag liggen aan de constitutionele tradities welke de lidstaten gemeen hebben, en dat het is neergelegd in verschillende internationale verdragen en met name in artikel 7 EVRM, zulks onder andere met betrekking tot strafbare feiten en straffen (zie in die zin arrest X, punt 40 supra, punt 25).

74. Volgens vaste rechtspraak behoren de grondrechten tot de algemene rechtsbeginselen waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging verzekert (advies 2/94 van het Hof van 28 maart 1996, Jurispr. blz. I‑1759, punt 33, en arrest Hof van 29 mei 1997, Kremzow, C‑299/95, Jurispr. blz. I‑2629, punt 14). Daarbij laten het Hof en het Gerecht zich leiden door de constitutionele tradities welke aan de lidstaten gemeen zijn, alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten. Aan het EVRM komt in dit opzicht bijzondere betekenis toe (arrest Hof van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 18, en arrest Kremzow, reeds aangehaald, punt 14). Verder bepaalt artikel 6, lid 2, EU: „De Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het [EVRM] en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht” (arrest Hof van 22 oktober 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Jurispr. blz. I‑9011, punten 23 en 24, en arrest Mannesmannröhren-Werke/Commissie, punt 40 supra, punt 60).

75. Dienaangaande zij herinnerd aan de bewoordingen van artikel 7, lid 1, EVRM:

„Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.”

76. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) vloeit uit deze bepaling voort dat de wet een duidelijke omschrijving moet geven van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen. Deze voorwaarde is vervuld indien de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechtbanken daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld (zie EHRM, arrest Coëme v België van 22 juni 2000, Recueil des arrêts et décisions , 2000-VII, blz. 1, punt 145).

77. Onder verwijzing naar artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17, volgens hetwelk de beschikkingen die de Commissie krachtens met name lid 2 van die bepalingen heeft gegeven, geen strafrechtelijk karakter hebben, hebben de Commissie en de Raad twijfel geopperd omtrent de vraag of het Gerecht zich kan laten leiden door artikel 7, lid 1, EVRM en de desbetreffende rechtspraak van het EHRM bij het onderzoek of artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 wettig is.

78. In dit verband wijst het Gerecht er om te beginnen op dat het niet bevoegd is om de wettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 te toetsen aan artikel 7, lid 1, EVRM, nu de bepalingen van het EVRM niet als zodanig deel uitmaken van het gemeenschapsrecht (zie in die zin arrest Mannesmannröhren-Werke/Commissie, punt 40 supra, punt 59). Zoals in punt 74 hierboven is vermeld, behoren evenwel de grondrechten tot de algemene rechtsbeginselen bij de eerbiediging waarvan de gemeenschapsrechter zich in het bijzonder laat leiden door het EVRM.

79. Zonder dat het Gerecht behoeft in te gaan op de vraag of artikel 7, lid 1, EVRM, wegens met name de aard en de ernst van de door de Commissie op grond van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 opgelegde geldboeten, op dergelijke administratieve sancties toepassing kan vinden en dus als inspiratiebron voor het Gerecht kan dienen (zie in dat verband arrest Hof van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, Jurispr. blz. I‑5425, punten 215‑223), kan vervolgens worden volstaan met de vaststelling dat artikel 7, lid 1, EVRM niet vereist dat de bepalingen op grond waarvan die sancties worden opgelegd, zo nauwkeurig zijn geformuleerd, dat de mogelijke gevolgen van een inbreuk daarop met absolute zekerheid voorzienbaar zijn.

80. Volgens de rechtspraak van het EHRM brengen vage begrippen in de bepaling immers niet noodzakelijk een schending van artikel 7 EVRM met zich. Zo heeft het EHRM erkend dat het in artikel 7 EVRM gebezigde begrip recht overeenstemt met het begrip wet in andere bepalingen van het EVRM (zie EHRM, arrest Baskaya en Okçuoglu v Turkije van 8 juli 1999, Recueil des arrêts et décisions , 1999-IV, blz. 308, punt 36, en arrest Dansk Rørindustri e.a./Commissie, punt 79 supra, punt 216). Bovendien heeft het EHRM erkend dat tal van wetten niet absoluut nauwkeurig zijn, en dat vele daarvan wegens de noodzaak om een te strakke regeling te voorkomen en zich aan de wijzigende situaties aan te passen, noodgedwongen meer of minder vage formuleringen gebruiken, en dat de uitlegging en de toepassing daarvan van de praktijk afhangen (zie EHRM, arrest Kokkinakis v Griekenland van 25 mei 1993, série A nr. 260-A, punten 40 en 52). Het EHRM heeft echter ook gepreciseerd dat elke wet aan kwalitatieve voorwaarden moet voldoen waaronder die van toegankelijkheid en voorzienbaarheid (arrest Baskaya en Okçuoglu v Turkije, reeds aangehaald, punt 36). Het feit dat een wet een beoordelingsmarge toekent is evenwel op zichzelf niet in strijd met het vereiste van voorzienbaarheid, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om het individu naar behoren tegen willekeur te beschermen (zie EHRM, arrest Margareta en Roger Andersson v Zweden van 25 februari 1992, série A nr. 226-A, § 75). Ten slotte preciseert het EHRM dat het niet alleen rekening houdt met de wettekst zelf, maar ook met de vaste en gepubliceerde rechtspraak bij de beoordeling of de gebezigde begrippen al dan niet bepaald zijn (zie EHRM, arresten G. v Frankrijk van 27 september 1995, série A, nr. 325-B, § 25, en E.K. v Turkije van 7 februari 2002, punt 51).

81. Wat de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten betreft, biedt niets het Gerecht de mogelijkheid het legaliteitsbeginsel, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, anders uit te leggen dan uit het voorgaande volgt. Voor zover verzoekster zich beroept op de bewoordingen van het Duitse rechtsvoorschrift volgens welke de bevoegde Duitse instanties geldboeten wegens inbreuk op de mededingingsregels opleggen, moet om te beginnen worden opgemerkt dat uit de juridische situatie in één lidstaat geen gemeenschappelijke constitutionele traditie van de lidstaten kan worden afgeleid. Zoals verzoekster ter terechtzitting heeft erkend, voorzien vervolgens de relevante bepalingen van heel wat andere lidstaten bij de vaststelling van administratieve sancties, zoals die welke wegens schending van de nationale mededingingsregels worden opgelegd, in een vergelijkbare mate van voorafgaande vaststelling van de te hanteren criteria als die van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17, of zelfs in vergelijkbare of identieke criteria als die bepaling.

82. Derhalve moet in het licht van de hierboven geformuleerde beginseloverwegingen worden beoordeeld of artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 het legaliteitsbeginsel in acht neemt.

83. In dit verband zij eraan herinnerd dat de in artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 voorgeschreven sancties in geval van schending van de artikelen 81 EG en 82 EG een belangrijk instrument vormen waarover de Commissie beschikt om toe te zien op de invoering in de Gemeenschap van een „regime waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst” (artikel 3, lid 1, sub g, EG). Door dat regime kan de Gemeenschap haar taak vervullen, die erin bestaat door het instellen van een gemeenschappelijke markt binnen de gehele Gemeenschap met name een harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit en een hoge graad van concurrentievermogen te bevorderen (artikel 2 EG). Dat regime is bovendien noodzakelijk voor de invoering in de Gemeenschap van een economisch beleid dat wordt gevoerd met inachtneming van het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging (artikel 4, leden 1 en 2, EG). Zo maakt artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 de toepassing mogelijk van een regime dat overeenkomt met de fundamentele taken van de Gemeenschap.

84. Bovendien moet worden gepreciseerd dat om een al te strakke regeling te voorkomen en aanpassing van de rechtsregels aan de omstandigheden mogelijk te maken, een zekere mate van onvoorzienbaarheid van de op te leggen sanctie mogelijk moet zijn. Een geldboete waarvan de marge tussen de wegens een bepaalde inbreuk op te leggen minimum‑ en maximumgeldboete voldoende nauwkeurig is omschreven, kan dan ook tot de doeltreffendheid van die sanctie bijdragen zowel vanuit het oogpunt van de toepassing daarvan als van het vermogen tot afschrikking.

85. In casu kan volgens artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 aan een onderneming die inbreuk heeft gemaakt op artikel 81, lid 1, EG en artikel 82 EG, als sanctie een geldboete worden opgelegd waarvan de hoogte tussen 1 000 EUR en 10 % van de door de betrokken onderneming in het voorgaande boekjaar behaalde omzet ligt. Derhalve moet worden vastgesteld dat de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet over een onbeperkte beoordelingsmarge beschikt bij de vaststelling van geldboeten wegens inbreuk op de mededingingsregels.

86. Verder is het Gerecht van oordeel dat de Raad, door bij inbreuken op de mededingingsregels te voorzien in geldboeten tussen 1 000 EUR en 10 % van de omzet van de betrokken onderneming, de Commissie geen al te grote speelruimte heeft gelaten. Het Gerecht is in het bijzonder van oordeel dat de bovengrens van 10 % van de omzet van de betrokken onderneming redelijk is, gelet op de belangen die de Commissie bij dergelijke soorten van inbreuken verdedigt. Ook moet erop worden gewezen dat, anders dan verzoekster verklaart, het redelijke karakter van de op basis van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 op te leggen geldboeten niet absoluut maar relatief, dus met betrekking tot de omzet van de inbreukmaker, moet worden beoordeeld.

87. Bovendien beklemtoont het Gerecht dat de Commissie bij de vaststelling van geldboeten krachtens artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het gelijkheids‑ en het evenredigheidsbeginsel, zoals die in de rechtspraak van het Hof en het Gerecht zijn ontwikkeld, in acht dient te nemen. In een vaste rechtspraak van het Hof en het Gerecht is ook verduidelijkt welke criteria en welke berekeningsmethode de Commissie in het kader van de vaststelling van het boetebedrag moet toepassen (zie met name punten 213 e.v. hierna). Verzoekster verwijst overigens zelf naar die rechtspraak tot staving van haar middelen en argumenten (zie met name punt 199 hierna).

88. Overigens heeft de Commissie op grond van de in de rechtspraak van het Hof en het Gerecht gepreciseerde criteria van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 zelf een algemeen bekende en toegankelijke administratieve praktijk ontwikkeld. De eerdere beschikkingspraktijk van de Commissie bindt weliswaar de Commissie als zodanig niet wanneer zij het boetebedrag vaststelt (zie in die zin arresten Gerecht van 20 maart 2002, LR AF 1998/Commissie, T‑23/99, Jurispr. blz. II‑1705, punt 234, en 30 september 2003, Michelin/Commissie, T‑203/01, Jurispr. blz. II‑4071, punt 254), toch mag de Commissie, ingevolge het beginsel van gelijke behandeling, een algemeen rechtsbeginsel dat de Commissie in acht moet nemen, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk behandelen, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest Hof van 13 december 1984, Sermide, 106/83, Jurispr. blz. 4209, punt 28, en arrest Gerecht van 14 mei 1998, BPB de Eendracht/Commissie, T‑311/94, Jurispr. blz. II‑1129, punt 309).

89. Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat de Commissie met het oog op transparantie en een grotere rechtszekerheid voor de betrokken ondernemingen richtsnoeren bekend heeft gemaakt, waarin zij uiteenzet welke berekeningsmethode zijzelf concreet zal hanteren.

90. Anders dan verzoekster stelt, kan een bedachtzaam marktdeelnemer zich op basis van al die gegevens, zo nodig met de bijstand van een juridisch adviseur, rechtens een voldoende nauwkeurig beeld vormen van de berekeningsmethode en de omvang van de aan een bepaald gedrag verbonden geldboeten. Het door de Commissie en de Raad niet betwiste feit dat de ondernemingen het niveau van de geldboeten die de Commissie in elk concreet geval zal opleggen, vooraf niet nauwkeurig kunnen kennen, kan niet het bewijs vormen dat artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 het legaliteitsbeginsel schendt.

91. Hoewel de ondernemingen het niveau van de geldboeten die de Commissie in elk concreet geval zal vaststellen, vooraf niet nauwkeurig kunnen kennen, dient de Commissie ingevolge artikel 253 EG de beschikking waarbij een geldboete wordt opgelegd met redenen te omkleden, met name inzake het bedrag van de opgelegde geldboete en de in dat verband gekozen methode. In de motivering moet de redenering van de Commissie zo duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, dat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen, zodat zij het nut van een beroep bij de gemeenschapsrechter kunnen beoordelen, en die rechter in voorkomend geval zijn toezicht kan uitoefenen.

92. Gelet op het voorgaande, moet de opgeworpen exceptie van onwettigheid van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 worden afgewezen.

B – Correcte uitlegging van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17

93. Verzoekster voert aan dat, zelfs indien artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 verenigbaar is met het legaliteitsbeginsel, uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, de Commissie die bepaling ten minste restrictief moet uitleggen en de onvoldoende voorzienbaarheid daarvan moet compenseren door een samenhangend en transparant systeem van geldboeten dat de betrokken ondernemingen het noodzakelijke niveau van rechtszekerheid kan bieden.

94. De Commissie herinnert eraan dat zij de richtsnoeren juist heeft vastgesteld om een voldoende mate van transparantie te verzekeren, en dat sinds de vaststelling van de richtsnoeren haar vrije keuze van het boetebedrag daardoor wordt beknot.

95. Het Gerecht stelt vast dat verzoekster in het kader van dit tweede onderdeel van het onderhavige middel, dat zij subsidiair ten opzichte van het eerste heeft aangevoerd, geen concreet bezwaar tegen de beschikking maakt, maar algemene eisen formuleert volgens welke de Commissie haar beleid op het gebied van geldboeten aldus moet wijzigen dat het bedrag daarvan wordt verlaagd of de bewoordingen van de richtsnoeren worden verduidelijkt.

96. Derhalve moet dit onderdeel van het middel niet-ontvankelijk worden verklaard.

II – Adressaat van de beschikking

97. Verzoekster voert de volgende middelen aan: 1) schending van de motiveringsplicht, en 2) onjuiste adressering van de beschikking.

A – Schending van de motiveringsplicht

98. Jungbunzlauer is van mening dat in de beschikking niet wordt gemotiveerd waarom de verantwoordelijkheid voor het mededingingsverstorende gedrag van Jungbunzlauer GmbH tijdens de periode vóór 1993 aan haar moest worden toegerekend.

99. De Commissie heeft dienaangaande geen specifieke argumenten aangevoerd.

100. Het Gerecht herinnert eraan dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 253 EG vereiste motivering de redenering van de gemeenschapsinstantie die de gelaakte handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechterlijke instantie haar toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arresten Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, Jurispr. blz. I‑1719, punt 63, en 30 september 2003, Duitsland/Commissie, C‑301/96, Jurispr. blz. I‑9919, punt 87).

101. In casu heeft de Commissie de volgende redenen aangevoerd ter rechtvaardiging van haar besluit om de inbreuk aan Jungbunzlauer toe te rekenen niet alleen voor de periode na augustus 1993 maar ook voor de periode van het begin van de inbreuk, in maart 1991, tot juli 1993.

102. In de punten 30 en 33 van de beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat verzoekster, de onderneming Jungbunzlauer, de beheersmaatschappij was die sinds de herstructurering van het concern in 1993 de activiteiten leidde van het Jungbunzlauer-concern aan het hoofd waarvan zich een houdstermaatschappij bevond, te weten Jungbunzlauer Holding AG. De Commissie heeft opgemerkt dat verzoekster sinds 1993 dus ook de leiding had over de activiteiten van het concern op de markt voor citroenzuur, dat binnen het concern werd vervaardigd door Jungbunzlauer GmbH, volle dochtermaatschappij van Jungbunzlauer Holding AG. De Commissie heeft eraan toegevoegd dat het concern vóór de herstructurering in 1993 werd geleid door Jungbunzlauer GmbH. Tot 1993 werd het citroenzuur gedistribueerd door Jungbunzlauer GmbH en daarna door een andere dochtermaatschappij van Jungbunzlauer Holding AG, namelijk Jungbunzlauer International AG.

103. In punt 70 van de beschikking heeft de Commissie opgemerkt dat het Jungbunzlauer-concern op de kartelbijeenkomsten werd vertegenwoordigd door de algemeen directeur van het concern en door de directeur van Jungbunzlauer GmbH.

104. In punt 186 van de beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat Jungbunzlauer en Jungbunzlauer GmbH in hun antwoord op de mededeling van punten van bezwaar gezamenlijk hadden verklaard dat de beschikking gericht diende te zijn tot Jungbunzlauer GmbH. Dienaangaande heeft de Commissie de volgende redenering aangevoerd:

„(187) [...] Ten eerste was Jungbunzlauer [GmbH] tot de tweede jaarhelft van 1993 niet alleen een dochteronderneming die de productie en distributie van citroenzuur tot taak had, maar tevens de rechtspersoon die verantwoordelijk was voor de leiding van het hele concern Jungbunzlauer. In 1993 werd de verantwoordelijkheid voor het beleid van de groep doorgegeven aan Jungbunzlauer AG, die kan worden beschouwd als de opvolger van Jungbunzlauer [GmbH] met betrekking tot het beleid van het concern Jungbunzlauer. Later is Jungbunzlauer [GmbH] een 100 %-dochter geworden in het concern, die niet zelfstandig besliste over haar eigen marktgedrag, maar in hoofdzaak de instructies volgde die haar werden gegeven door Jungbunzlauer AG, de onderneming die met de leiding van het concern was belast.

(188) Gedurende een bepaald deel van de door deze beschikking bestreken periode nam Jungbunzlauer AG rechtstreeks deel aan de bijeenkomsten van het kartel, meer bepaald in de persoon van haar [algemeen directeur]. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat gedurende de gehele door deze beschikking bestreken periode de rechtspersoon die met de leiding van het gehele concern Jungbunzlauer was belast, actief en rechtstreeks bij het kartel was betrokken. Daar deze rechtspersoon thans Jungbunzlauer AG is, moet de beschikking tot deze onderneming worden gericht.”

105. Deze weliswaar beknopte aanwijzingen geven de wezenlijke elementen aan waarop de Commissie zich heeft gebaseerd om aan Jungbunzlauer de inbreuk voor de periode vóór 1993 toe te rekenen. De Commissie heeft namelijk verklaard dat zij wegens de overdracht van de leiding over de concernactiviteiten, met name op de citroenzuurmarkt, van Jungbunzlauer GmbH aan Jungbunzlauer, laatstgenoemde verantwoordelijk achtte voor de inbreuk vóór de herstructurering van het concern in 1993.

106. Bijgevolg dient het middel betreffende schending van de motiveringsplicht te worden afgewezen.

B – Middel betreffende de onjuiste adressering van de beschikking

1. Argumenten van partijen

107. Volgens Jungbunzlauer is de beschikking ten onrechte tot haar gericht. In het verzoekschrift voert zij aan dat de beschikking tot Jungbunzlauer GmbH had moeten worden gericht. Zij merkt op dat die onderneming binnen het concern het citroenzuur vervaardigde en distribueerde en bovendien tot 1993 met de leiding over het gehele concern was belast. Met betrekking tot de periode na haar eigen oprichting als beheersmaatschappij in 1993 wijst zij in repliek erop dat zelfs na die datum de „werkelijk leiding” van het concern in handen was van Jungbunzlauer Holding AG.

108. Enerzijds herinnert Jungbunzlauer met betrekking tot de periode na 1993 in de eerste plaats eraan dat vanaf 1993 zowel Jungbunzlauer GmbH als zijzelf volle dochtermaatschappijen van Jungbunzlauer Holding AG waren, zodat zijzelf niet de moedermaatschappij, maar slechts de zustermaatschappij van Jungbunzlauer GmbH was.

109. Bijgevolg kan de Commissie zich volgens Jungbunzlauer niet op goede gronden beroepen op de arresten van het Hof van 25 oktober 1983, AEG/Commissie (107/82, Jurispr. blz. 3151; hierna: „arrest AEG”, punt 50), en 16 november 2000, Stora Kopparbergs Bergslags/Commissie (C‑286/98 P, Jurispr. blz. I‑9925; hierna: „arrest Stora”, punt 28), die betrekking hadden op de toerekening van het gedrag van een dochtermaatschappij aan haar moedermaatschappij. Die betrekking tussen moedermaatschappij en dochtermaatschappij verschilt kwalitatief van die tussen haar en Jungbunzlauer GmbH, aangezien Jungbunzlauer Holding AG als gemeenschappelijke moedermaatschappij de mogelijkheid had aan een dochtermaatschappij te allen tijde de controlebevoegdheden over een van de zustermaatschappijen daarvan te ontnemen.

110. Jungbunzlauer voegt eraan toe dat zij voor de andere concernondernemingen uitsluitend beheers‑ en adviesdiensten betreffende vraagstukken inzake het ondernemingsbeleid, organisatie alsmede investerings‑ en financieel beleid heeft verricht. Jungbunzlauer heeft haar activiteiten uitgeoefend op verzoek van Jungbunzlauer Holding AG, die het concern controleerde en als enige instructies aan de concernondernemingen mocht geven. Jungbunzlauer beschikte niet zelf over dat recht ten aanzien van de verschillende ondernemingen van het concern en dat recht was haar ook niet verleend als „Treuhänder” (gevolmachtigde) van Jungbunzlauer Holding AG. Haar eigen activiteiten beperkten zich integendeel ertoe, aan de andere concernondernemingen de diensten van de bij haar werkzame personen ter beschikking te stellen. Indien die personen in een bijzonder geval instructies aan de andere ondernemingen van het concern (bijvoorbeeld aan Jungbunzlauer GmbH) hadden doorgegeven, hadden zij dat niet namens haar gedaan maar als vertegenwoordigers van Jungbunzlauer Holding AG.

111. Jungbunzlauer leidt daaruit af dat de „werkelijke leiding” over de zaken van Jungbunzlauer Holding AG en het gehele concern uitsluitend in handen van Jungbunzlauer Holding AG was. Dat wordt bevestigd door het op Jungbunzlauer GmbH toepasselijke Oostenrijkse vennootschapsrecht. Immers, een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid wordt geleid door haar organen, dat wil zeggen door het beheerscomité en de raad van toezicht, terwijl haar commercieel beleid uiteindelijk wordt bepaald door de aandeelhoudersvergadering waarin in casu Jungbunzlauer Holding AG als enig vennoot alle stemrechten had.

112. In de tweede plaats stelt Jungbunzlauer dat zelfs na haar oprichting in 1993 de voornaamste deelnemers aan de besprekingen, met uitzondering van de directeur van Jungbunzlauer die in de zomer van 1993 in dienst was getreden, sinds lange tijd leidinggevende functies binnen Jungbunzlauer GmbH hadden uitgeoefend. Voorts waren die personen na de oprichting van Jungbunzlauer in 1993 hun functies bij Jungbunzlauer GmbH blijven vervullen. De meeste activiteiten vielen dan ook onder Jungbunzlauer GmbH. De stelling van de Commissie dat een aantal van de betrokken personen functies binnen het concern hadden uitgeoefend, is in dat verband irrelevant. Volgens Jungbunzlauer had de Commissie minstens moeten aangeven bij welke van de verschillende concernondernemingen die personen tewerkgesteld waren; die ondernemingen waren in het antwoord op de mededeling van punten van bezwaar opgesomd. Jungbunzlauer voert als voorbeeld aan dat de verklaring dat H. en R. bij haar of bij Jungbunzlauer Holding AG werkzaam zijn geweest, onjuist is.

113. In derde plaats was het volgens Jungbunzlauer ver gezocht haar het kartel toe te rekenen, gelet op het verloop van de administratieve procedure. Zij stelt namelijk vast dat de Commissie haar verzoeken om inlichtingen van 6 augustus 1997, 28 juli 1998 en 3 maart 1999 aan Jungbunzlauer GmbH heeft gericht, en dat de medewerking in het kader van de mededeling inzake medewerking ook door laatstgenoemde is verleend.

114. Met betrekking tot de periode vóór 1993 voert Jungbunzlauer in de eerste plaats aan dat tot 1993 Jungbunzlauer GmbH het concern leidde en dat Jungbunzlauer vóór die datum zelfs niet functioneerde. Derhalve kon de verantwoordelijkheid voor het mededingingsverstorende gedrag, wat de periode vóór 1993 betreft, in geen geval aan haar worden toegerekend.

115. In de tweede plaats bieden volgens Jungbunzlauer de door de Commissie aangevoerde arresten geen steun voor haar zienswijze dat de verantwoordelijkheid voor de inbreuk van Jungbunzlauer GmbH op haar is overgegaan. Zij wijst erop dat de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Hof van 16 december 1975, Suiker Unie e.a./Commissie (40/73–48/73, 50/73, 54/73–56/73, 111/73, 113/73 en 114/73, Jurispr. blz. 1663, punten 84‑87), betrekking had op een rechtsovergang, en dat de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 11 maart 1999, NMH Stahlwerke/Commissie (T‑134/94, Jurispr. blz. II‑239, punten 35‑38), de overname van een failliete vennootschap betrof.

116. In de derde plaats kon Jungbunzlauer naar haar mening niet worden beschouwd als de „economische opvolger” van Jungbunzlauer GmbH en kon het gedrag van laatstgenoemde vóór 1993 haar niet worden toegerekend. Dat blijkt uit de omstandigheid dat haar eigen rol binnen het concern beperkt was tot het verrichten van diensten voor andere ondernemingen van voornoemd concern (zie punt 110 hierboven). Zij stelt dat Jungbunzlauer GmbH zelfs na 1993 haar activiteiten bestaande in de vervaardiging en verhandeling van citroenzuur heeft gecontinueerd. Al heeft Jungbunzlauer GmbH in dat verband gebruikgemaakt van andere concernondernemingen zoals zijzelf, deze waren slechts agenten. Het beleid op het gebied van kwantiteit en prijzen is altijd opgelegd door Jungbunzlauer GmbH.

117. In de vierde plaats is het onjuist dat B. en H. Jungbunzlauer hebben geleid of namens haar hebben gehandeld. Met betrekking tot H. merkt Jungbunzlauer op dat hij hoe dan ook niet bij haar in dienst was maar bij andere ondernemingen van het concern.

118. In de vijfde plaats wijst Jungbunzlauer erop dat zij slechts over beperkte financiële middelen beschikte.

119. De Commissie merkt op dat zij zich heeft gebaseerd op informatie die Jungbunzlauer GmbH en Jungbunzlauer zelf tijdens de administratieve procedure hebben verstrekt.

120. Met betrekking tot de periode na 1993 is de Commissie van mening dat blijkens die informatie Jungbunzlauer GmbH tot 1993 het concern heeft geleid, en dat Jungbunzlauer in 1993 die functie heeft overgenomen, zodat met betrekking tot de kartelactiviteiten tussen die ondernemingen sprake was van een economische opvolging. Dat verzoekster slechts de zustermaatschappij van Jungbunzlauer GmbH was, doet aan die conclusie niet af. De Commissie wijst erop dat het Hof onveranderlijk uit het bezit van het kapitaal afleidt dat de moedermaatschappij in staat is het economische beleid van haar dochtermaatschappij op beslissende wijze te beïnvloeden, tenzij dit wordt betwist. Derhalve is dus niet het bezit van het kapitaal als zodanig beslissend maar de daardoor aan de moedermaatschappij geboden mogelijkheid een beslissende invloed op het economische beleid van de dochtermaatschappij uit te oefenen. Volgens de Commissie kan de moedermaatschappij echter de mogelijkheid om het gedrag van een van haar dochtermaatschappijen te beïnvloeden, aan een andere onderneming van het concern overdragen. Dat zou in casu het geval zijn geweest.

121. Wat de periode vóór 1993 betreft, moest volgens de Commissie de inbreuk die Jungbunzlauer GmbH vóór de herstructurering in 1993 had gepleegd, wegens voormelde economische opvolging met betrekking tot de leiding over de activiteiten van het Jungbunzlauer-concern op de citroenzuurmarkt, aan Jungbunzlauer worden toegerekend. Dat laatstgenoemde onderneming vóór 1993 niet bestond en dat Jungbunzlauer GmbH na die datum is blijven bestaan, is irrelevant, zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof en het Gerecht.

2. Beoordeling door het Gerecht

122. Uit de rechtspraak blijkt dat artikel 81, lid 1, EG, waar het de ondernemingen met name verbiedt overeenkomsten te sluiten of deel te nemen aan onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst, ziet op economische eenheden bestaande uit een samenstel van materiële en menselijke factoren die kunnen bijdragen aan het begaan van een in deze bepaling bedoelde inbreuk (arrest Gerecht van 17 december 1991, Enichem Anic/Commissie, T‑6/89, Jurispr. blz. II‑1623, punt 235).

123. In casu betwist verzoekster niet dat sprake is van een inbreuk op artikel 81, lid 1, EG. Zij stelt echter dat de Commissie haar niet verantwoordelijk kon houden voor die inbreuk.

124. In dit verband zij om te beginnen eraan herinnerd dat tot 1993 het Jungbunzlauer-concern werd geleid door Jungbunzlauer GmbH, die overigens ook citroenzuur vervaardigde, maar dat sinds de herstructurering van het concern in 1993 Jungbunzlauer als beheersmaatschappij alle activiteiten van voornoemd concern leidde, ook die betreffende de citroenzuurmarkt, en dat aan het hoofd van dat concern een houdstermaatschappij stond, namelijk Jungbunzlauer Holding AG (zie punt 102 hierboven).

125. Met betrekking tot de periode na de herstructurering van het Jungbunzlauer-concern in 1993 moet worden opgemerkt dat Jungbunzlauer, volle dochtermaatschappij van Jungbunzlauer Holding AG, een zustermaatschappij en niet de moedermaatschappij van Jungbunzlauer GmbH was. In dat verband merkt verzoekster terecht op dat het onderhavige geval verschilde van de gevallen waarin het Hof en het Gerecht uitspraak hebben gedaan (zie met name arrest Gerecht van 14 mei 1998, Stora Kopparbergs Bergslags/Commissie, T‑354/94, Jurispr. blz. II‑2111, punt 80, in hogere voorziening bevestigd bij arrest Stora, punt 109 supra, punten 27‑29, alsmede arrest AEG, punt 109 supra, punt 50, en arrest Gerecht van 1 april 1993, BPB Industries en British Gypsum/Commissie, T‑65/89, Jurispr. blz. II‑389, punt 149), en waarin zij in wezen hebben beslist dat de Commissie ervan mag uitgaan dat een volle dochtermaatschappij in hoofdzaak de instructies van haar moedermaatschappij uitvoert, zonder dat zij hoeft na te gaan of de moedermaatschappij inderdaad die bevoegdheid heeft uitgeoefend.

126. Zoals blijkt uit de considerans van de beschikking heeft de Commissie zich echter, anders dan verzoekster stelt, niet op een dergelijk vermoeden gebaseerd, maar heeft zij daarentegen op basis van de door Jungbunzlauer en Jungbunzlauer GmbH tijdens de administratieve procedure gegeven antwoorden onderzocht, of de inbreuk in weerwil van de hierboven geanalyseerde structuur van het Jungbunzlauer-concern aan Jungbunzlauer diende te worden toegerekend.

127. In dit verband zij opgemerkt dat Jungbunzlauer GmbH met name naar aanleiding van een verzoek om inlichtingen van de Commissie van 3 maart 1999, bij brief van 21 maart 1999 in het kader van haar samenwerking met de Commissie de structuur van het Jungbunzlauer-concern heeft beschreven en in het bijzonder heeft verklaard dat „de leiding over het concern werd waargenomen door Jungbunzlauer AG die als beheersmaatschappij de onder Jungbunzlauer Holding AG vallende ondernemingen leidde”.

128. Bovendien heeft de Commissie op 29 maart 2000 haar mededeling van punten van bezwaar aan Jungbunzlauer gericht. In haar antwoord op die mededeling van punten van bezwaar van 22 juni 2000 heeft Jungbunzlauer „namens Jungbunzlauer GmbH” verklaard dat zij niet de adressaat van handelingen inzake deze procedure kon zijn. Dienaangaande heeft zij de organisatiestructuur van het Jungbunzlauer-concern beschreven waarvoor zij met name een overzicht heeft bijgevoegd. Verzoekster heeft verklaard dat Jungbunzlauer uitsluitend de beheersmaatschappij was die de ondernemingen van het concern leidde, aan het hoofd waarvan Jungbunzlauer Holding AG stond. Jungbunzlauer heeft gepreciseerd dat daarentegen Jungbunzlauer GmbH „actief” was op de markt voor citroenzuur, behalve wat de distributie van dat product betrof, waarmee vanaf 1993 voor rekening van Jungbunzlauer GmbH een andere dochtermaatschappij van Jungbunzlauer Holding AG, namelijk Jungbunzlauer International AG, was belast. Verder heeft Jungbunzlauer gepreciseerd dat „tot de tweede helft van 1993 de gehele leiding in handen was van Jungbunzlauer [GmbH]” en dat „sinds 1993 Jungbunzlauer AG [...] beheersmaatschappij is”.

129. Op basis van de in punt 187 van de beschikking vermelde gezamenlijke verklaringen van Jungbunzlauer en Jungbunzlauer GmbH kon de Commissie op goede gronden oordelen dat de activiteiten van Jungbunzlauer GmbH zich sinds de herstructurering van het Jungbunzlauer-concern in 1993 beperkten tot de loutere vervaardiging van citroenzuur, terwijl de leiding van de concernactiviteiten, ook voor dit product, aan Jungbunzlauer was toevertrouwd, zodat Jungbunzlauer GmbH niet zelfstandig besliste over haar eigen marktgedrag, maar in hoofdzaak de door Jungbunzlauer gegeven instructies volgde. De Commissie kon namelijk op goede gronden daaruit afleiden dat de gemeenschappelijke moedermaatschappij van Jungbunzlauer GmbH en Jungbunzlauer had besloten aan laatstgenoemde de leiding van alle concernactiviteiten toe te vertrouwen, en bijgevolg ook de activiteiten die verband hielden met het gedrag van het concern op de bij het kartel betrokken markt, namelijk de citroenzuurmarkt.

130. Derhalve heeft de Commissie geen fouten gemaakt door te concluderen dat de inbreuk, wat de periode na de herstructurering van het Jungbunzlauer-concern in 1993 betreft, aan Jungbunzlauer moest worden toegerekend.

131. Met betrekking tot de periode vóór de herstructurering van het Jungbunzlauer-concern in 1993 moet worden vastgesteld, zoals de Commissie in punt 187 van de beschikking heeft gedaan, dat Jungbunzlauer GmbH tot 1993 niet alleen verantwoordelijk was voor de concernactiviteiten op de citroenzuurmarkt, maar ook voor de leiding van alle concernactiviteiten. Laatstgenoemde taak die bestond in de leiding van de concernactiviteiten, waaronder die betreffende de citroenzuurmarkt, was echter in 1993 overgedragen aan Jungbunzlauer, die daarmee met betrekking tot de leiding van de concernactiviteiten de economische opvolger van Jungbunzlauer GmbH werd.

132. Dat een onderneming nog als juridische eenheid bestaat, sluit echter uit het oogpunt van het communautaire mededingingsrecht niet uit dat een deel van de activiteiten van die onderneming kan worden overgedragen aan een andere die dan verantwoordelijk wordt voor de handelingen van de eerstgenoemde onderneming (zie in die zin arrest Hof van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P, Jurispr. blz. I‑123, punten 356‑359).

133. De Commissie heeft derhalve ook geen fouten gemaakt waar zij zich op het standpunt heeft gesteld dat de inbreuk, wat de periode vóór de herstructurering van het Jungbunzlauer-concern in 1993 betreft, aan Jungbunzlauer moest worden toegerekend.

134. Bijgevolg moet het middel betreffende onjuiste adressering van de beschikking worden afgewezen.

III – De zwaarte van de inbreuk

135. Verzoekster meent dat de Commissie de concrete weerslag van het kartel op de citroenzuurmarkt niet juist heeft beoordeeld en dienaangaande geen afdoende motivering heeft gegeven. Verder meent zij dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met haar relatief geringe economische macht in vergelijking met die van de andere betrokken ondernemingen.

A – Het bestaan van een concrete weerslag van het kartel op de markt

1. Inleiding

136. Allereerst zij eraan herinnerd dat de zwaarte van de inbreuken moet worden vastgesteld met inachtneming van een groot aantal factoren, zoals onder meer de bijzondere omstandigheden van de zaak en de context daarvan, zonder dat een dwingende of uitputtende lijst van verplicht in aanmerking te nemen criteria is opgesteld (beschikking Hof van 25 maart 1996, SPO e.a./Commissie, C‑137/95 P, Jurispr. blz. I‑1611, punt 54; arrest Hof van 17 juli 1997, Ferriere Nord/Commissie, C‑219/95 P, Jurispr. blz. I‑4411, punt 33, en arrest Gerecht van 20 maart 2002, HFB e.a./Commissie, T‑9/99, Jurispr. blz. II‑1487, punt 443). In deze context kan de concrete weerslag van het kartel op de betrokken markt als een relevant criterium in aanmerking worden genomen.

137. In de richtsnoeren (punt 1 A, eerste alinea) stelt de Commissie dat zij bij de beoordeling van de zwaarte van een inbreuk niet alleen rekening houdt met de eigen aard van de inbreuk en de omvang van de betrokken geografische markt, maar ook met „de concrete weerslag [van de inbreuk] op de markt wanneer die meetbaar is”.

138. In casu blijkt uit de punten 210 tot en met 230 van de beschikking dat de Commissie het bedrag van de geldboete, dat is bepaald aan de hand van de zwaarte van de inbreuk, in casu inderdaad heeft vastgesteld, rekening houdend met die drie criteria. Zij heeft in dat verband met name overwogen dat het kartel „reële gevolgen” heeft gehad voor de citroenzuurmarkt (punt 230 van de beschikking).

139. Volgens Jungbunzlauer heeft de Commissie in deze context de concrete weerslag van het kartel op de citroenzuurmarkt niet juist beoordeeld en dienaangaande geen afdoende motivering gegeven.

2. Het bestaan van beoordelingsfouten

140. Volgens Jungbunzlauer heeft de Commissie verschillende beoordelingsfouten gemaakt die van invloed zijn op de berekening van de geldboeten.

a) De Commissie heeft een verkeerde benadering gekozen om aan te tonen dat het kartel een concrete weerslag had op de markt

Argumenten van partijen

141. Jungbunzlauer verwijt de Commissie dat zij niet heeft bewezen dat het kartel een concrete weerslag had op de markt en dat zij de bewijslast heeft omgekeerd en bij de betrokken ondernemingen heeft gelegd. Het is evenwel aan de Commissie om dit bewijs te leveren wanneer zij daar voor de vaststelling van de geldboeten rekening mee wil houden (arresten Gerecht van 14 mei 1998, Cascades/Commissie, T‑308/94, Jurispr. blz. II‑925, punten 180 e.v., en 15 maart 2000, Cimenteries CBR e.a./Commissie, T‑25/95, T‑26/95, T‑30/95–T‑32/95, T‑34/95–T‑39/95, T‑42/95–T‑46/95, T‑48/95, T‑50/95–T‑65/95, T‑68/95–T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 en T‑104/95, Jurispr. blz. II‑491, punt 4863).

142. De bewijsvereisten kunnen in dit verband niet minder streng zijn dan voor andere materiële vaststellingen: twijfel speelt in het voordeel van de betrokken ondernemingen („in dubio pro reo”). Jungbunzlauer meent dan ook dat indien de door de Commissie vastgestelde omstandigheden een andere overtuigende uitlegging kunnen krijgen dan die welke de Commissie heeft aanvaard, niet is voldaan aan de eisen inzake bewijslevering door de Commissie (arrest Suiker Unie e.a./Commissie, punt 115 supra; arresten Hof van 14 februari 1978, United Brands/Commissie, 27/76, Jurispr. blz. 207, punt 267, en 28 maart 1984, CRAM/Commissie, C‑29/83 en C‑30/83, Jurispr. blz. 1679, punt 20).

143. Jungbunzlauer stelt dat uit de punten 211, 213, 216, 218 en 226 van de beschikking blijkt dat de Commissie, in plaats van het bestaan van gevolgen van het kartel op de markt te bewijzen, uit het bestaan van het kartel heeft afgeleid dat het kartel daadwerkelijk gevolgen had op de markt. Een dergelijke redenering leidt evenwel tot een vicieuze cirkel: indien zij juist was, zou elk kartel noodzakelijkerwijs gevolgen hebben op de markt en zou het onderzoek door de Commissie nutteloos zijn. Uit de praktijk van de Commissie zelf blijkt echter dat er kartels bestaan die geen gevolgen hebben op de markt, zoals ook is bevestigd in de richtsnoeren (punt 3) en de rechtspraak van het Gerecht (arrest Cimenteries CBR e.a./Commissie, punt 141 supra, punten 4863 e.v.).

144. De Commissie betwist niet dat de criteria voor de uitvoering en de concrete weerslag van een kartel op de betrokken markt niet door elkaar mogen worden gehaald, en dat zij dienaangaande het bewijs moet leveren. Haars inziens heeft zij in casu de bewijslast echter niet omgekeerd, maar heeft zij rechtens genoegzaam het vereiste bewijs geleverd.

Beoordeling door het Gerecht

145. Gelet op de grieven van Jungbunzlauer met betrekking tot de door de Commissie gekozen benadering zelf om aan te tonen dat het kartel een concrete weerslag op de citroenzuurmarkt had, moet een samenvatting worden gegeven van de analyse van de Commissie, zoals deze blijkt uit de punten 210 tot en met 228 van de beschikking, alvorens een uitspraak te doen over de gegrondheid van de door Jungbunzlauer aangevoerde argumenten.

– Samenvatting van de analyse van de Commissie

146. Om te beginnen heeft de Commissie opgemerkt dat „de inbreuk werd gepleegd door ondernemingen die gedurende de relevante periode goed waren voor meer dan 60 % van de wereldmarkt en 70 % van de Europese markt voor citroenzuur” (punt 210 van de beschikking).

147. Vervolgens heeft de Commissie verklaard: „Aangezien deze afspraken ten uitvoer werden gelegd, hebben zij daadwerkelijke gevolgen voor de markt gehad” (punt 210 van de beschikking). In punt 212 van de beschikking heeft de Commissie, onder verwijzing naar het gedeelte van haar beschikking met betrekking tot de beschrijving van de feiten, het argument herhaald dat de onderzochte kartelafspraken „nauwgezet ten uitvoer [waren] gelegd”, en heeft zij eraan toegevoegd dat „een deelnemer [had] verklaard ‚verrast te zijn door de mate van formalisering en organisatie waartoe de deelnemers bereid waren geweest om tot deze regeling te komen’”. Evenzo heeft zij in punt 216 van de beschikking opgemerkt dat „gelet op het vorenstaande en op de inspanningen die elk van de deelnemers leverde om de complexe organisatie van het kartel te laten functioneren, de daadwerkelijke toepassing ervan niet in twijfel [kan] worden getrokken”.

148. Bovendien was het volgens de Commissie niet nodig „in detail te berekenen hoeveel de prijzen verschilden van die welke zonder de afspraken zouden zijn toegepast” (punt 211 van de beschikking). De Commissie heeft immers gesteld dat „dit [...] niet steeds op betrouwbare wijze [kan] worden vastgesteld, aangezien de prijzen die zonder de afspraken zouden zijn toegepast gelijktijdig beïnvloed hadden kunnen worden door een aantal externe factoren, hetgeen het uitermate moeilijk zou maken tot conclusies te komen omtrent het relatieve belang van alle mogelijke causale effecten” (ibidem). In punt 213 van de beschikking heeft zij echter de prijsontwikkeling van citroenzuur van maart 1991 tot 1995 beschreven waarbij zij in wezen heeft opgemerkt dat tussen maart 1991 en medio 1993 de prijzen van citroenzuur met 40 % waren gestegen en dat zij na die datum in wezen op dat niveau waren gehandhaafd. Evenzo heeft zij in de punten 214 en 215 van de beschikking eraan herinnerd dat de kartelleden verkoopquota hadden vastgesteld en rapportage‑, controle‑ en compensatiesystemen hadden uitgewerkt en toegepast om toe te zien op de naleving van de quota.

149. Ten slotte heeft de Commissie in de punten 217 tot en met 228 van de beschikking sommige argumenten die de betrokken partijen tijdens de administratieve procedure hadden aangevoerd, waaronder die van Jungbunzlauer, samengevat, geanalyseerd en afgewezen. In punt 226 van de beschikking heeft de Commissie evenwel haar mening dat de door de betrokkenen aangevoerde argumenten niet konden slagen, als volgt verwoord:

„De door ADM, [H & R] en Jungbunzlauer aangehaalde verklaringen voor de prijsstijgingen in 1991-1992 zijn wellicht tot op zekere hoogte reëel, maar zij tonen geenszins afdoende aan dat de uitvoering van de kartelovereenkomst geen enkele rol kan hebben gespeeld in de prijsontwikkeling. De beschreven verschijnselen kunnen zich weliswaar voordoen zonder dat er sprake is van een kartel, maar zij kunnen ook perfect voorkomen in een kartelsituatie. Het feit dat de prijzen voor citroenzuur in veertien maanden met 40 % stegen, valt niet volledig te verklaren als een reactie in een zuiver concurrerend klimaat, maar moet worden uitgelegd aan de hand van het feit dat de deelnemers het eens waren geworden over gecoördineerde prijsverhogingen en een verdeling van de markt, alsmede over een rapportage‑ en controlesysteem. Dit moet allemaal tot het welslagen van de prijsverhogingen hebben bijgedragen.”

150. In punt 228 van de beschikking beantwoordde de Commissie de argumenten van Jungbunzlauer als volgt:

„Het door Jungbunzlauer aangehaalde feit dat het totale ‚marktaandeel’ van het kartel geleidelijk daalde, van oorspronkelijk 70 % tot 52 % in 1994 illustreert stellig de moeilijkheden die het kartel ondervond om de prijzen te handhaven op een niveau boven het concurrerende niveau. Dit bewijst echter niet dat de onwettige praktijken geen gevolgen hadden voor de markt. Integendeel, de sterke toename van de invoer uit China vanaf 1992 wijst erop dat de leden van het kartel zich niet, zoals normaal zou mogen worden verwacht, aanpasten aan de prijsdruk die van de invoer uit China uitging.”

– Beoordeling

151. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens de bewoordingen van punt 1 A, eerste alinea, van de richtsnoeren de Commissie bij haar berekening van de geldboete op basis van de zwaarte van de inbreuk met name rekening houdt met „de concrete weerslag [van de inbreuk] op de markt wanneer die meetbaar is”.

152. In dit verband moet de precieze betekenis van de woorden „wanneer die [dat wil zeggen de concrete weerslag] meetbaar is” worden geanalyseerd. In het bijzonder moet worden uitgemaakt of de Commissie in de zin van die bewoordingen in het kader van haar berekening van de geldboeten uitsluitend rekening kan houden met de concrete weerslag van een inbreuk indien en voor zover zij in staat is die weerslag in cijfers uit te drukken.

153. Zoals de Commissie terecht heeft betoogd, wordt voor het onderzoek van de weerslag van een kartel op de markt noodzakelijkerwijs gebruikgemaakt van hypothesen. In dat verband moet de Commissie met name onderzoeken wat de prijs van het relevante product zonder kartel zou zijn geweest. Bij het onderzoek van de oorzaken van de werkelijke prijsontwikkeling is het evenwel riskant te gissen naar het respectieve aandeel van elk van die oorzaken. Er moet rekening worden gehouden met de objectieve omstandigheid dat de partijen wegens het prijskartel hun vrijheid om elkaar via prijzen te beconcurreren, juist hebben opgegeven. Zo is de beoordeling van de invloed van andere factoren dan die vrijwillige afstand van de partijen bij het kartel noodzakelijkerwijs gebaseerd op redelijkerwijs vast te stellen en niet precies in cijfers uit te drukken waarschijnlijkheden.

154. Tenzij het criterium van punt 1 A, eerste alinea, van de richtsnoeren zijn nuttig effect wordt ontnomen, kan de Commissie derhalve niet worden verweten dat zij zich heeft gebaseerd op de concrete weerslag op de markt van een kartel met een mededingingsverstorend doel, zoals een prijs‑ of quotakartel, zonder die weerslag te meten of een cijfermatige beoordeling dienaangaande te geven.

155. Bijgevolg dient de concrete weerslag van een kartel op de markt genoegzaam bewezen te worden geacht indien de Commissie in staat is concrete en geloofwaardige aanwijzingen te verstrekken waaruit met redelijke waarschijnlijkheid blijkt dat het kartel een weerslag op de markt heeft gehad.

156. In casu volgt uit de samenvatting van de analyse van de Commissie (zie punten 146‑150 hierboven), dat zij op basis van twee aanwijzingen heeft geconcludeerd dat het kartel een „daadwerkelijk gevolg” voor de markt had. Immers, om te beginnen heeft zij aangevoerd dat de kartelleden de kartelafspraken nauwgezet ten uitvoer hebben gelegd (zie met name punten 210, 212, 214 en 215, vermeld in punten 147 en 148 hierboven), en dat die leden gedurende de relevante periode goed waren voor meer dan 60 % van de wereldmarkt en 70 % van de Europese markt voor citroenzuur (punt 210 van de beschikking, aangehaald in punt 146 hierboven). Verder was zij van mening dat de door de partijen tijdens de administratieve periode verstrekte gegevens een zekere overeenstemming tussen de door het kartel vastgestelde prijzen en de door de kartelleden op de markt werkelijk toegepaste prijzen te zien gaven (punt 213 van de beschikking, aangehaald in punt 148 hierboven).

157. Zelfs als de in de punten 210 en 216 van de beschikking gebezigde bewoordingen (zie punt 147 hierboven) op zichzelf kunnen worden opgevat alsof daarmee wordt gesteld dat de Commissie zich heeft gebaseerd op een causaal verband tussen de uitvoering van het kartel en de concrete weerslag ervan op de markt, blijkt bij volledige lezing van de analyse van de Commissie toch dat de Commissie, anders dan Jungbunzlauer stelt, niet enkel uit de uitvoering van het kartel het bestaan van daadwerkelijke gevolgen daarvan voor de markt heeft afgeleid.

158. Behalve dat sprake is van een „nauwgezette” uitvoering van de kartelafspraken, heeft zij zich gebaseerd op de prijsontwikkeling van citroenzuur in de door het kartel bestreken periode. Immers, in punt 213 van de beschikking heeft zij een beschrijving gegeven van de citroenzuurprijzen tussen 1991 en 1995, zoals zij tussen de kartelleden waren vastgesteld, aan de klanten waren meegedeeld en door de betrokken partijen in ruime mate waren toegepast. Hierna zal worden onderzocht of de Commissie, zoals Jungbunzlauer stelt, kennelijke fouten heeft gemaakt bij de beoordeling van de feiten waarop zij haar conclusie heeft gebaseerd.

159. In dat verband kan de Commissie niet worden verweten dat zij heeft aangenomen dat de omstandigheid dat de kartelleden een zeer aanzienlijk aandeel van de citroenzuurmarkt vertegenwoordigden (60 % van de wereldmarkt en 70 % van de Europese markt), een belangrijke factor was waarmee zij rekening moest houden bij het onderzoek van de concrete weerslag van het kartel op de markt. Ontkend kan namelijk niet worden dat de kans op doeltreffendheid van een kartel inzake prijsvaststelling en verkoopquota toeneemt met de omvang van de marktaandelen die de leden van dat kartel onder elkaar verdelen. Hoewel die omstandigheid op zichzelf niet het bestaan van een concrete weerslag op de relevante markt aantoont, neemt dat niet weg dat de Commissie in de beschikking geenszins een dergelijk causaal verband heeft aangetoond, maar daarmee uitsluitend als een van de vele factoren rekening heeft gehouden.

160. Met betrekking tot de verschillende arresten van het Hof en het Gerecht die Jungbunzlauer heeft aangevoerd, zij in de eerste plaats opgemerkt dat de in punt 142 aangehaalde arresten van het Hof betrekking hebben op de bewijzen die de Commissie moet leveren om te kunnen concluderen dat er sprake is van een onderling afgestemde feitelijke gedraging in de zin van artikel 81 EG en niet, zoals hier, op de gevolgen op de markt van een inbreuk die ontegensprekelijk een mededingingsverstorend doel had.

161. Voor zover verzoekster zich baseert op de redenering in punt 4863 van het arrest Cimenteries CBR e.a./Commissie (punt 141 supra), moet in de tweede plaats worden vastgesteld dat het Gerecht daarin in wezen heeft overwogen dat wanneer de Commissie zich bij de beoordeling van de zwaarte van de inbreuk voor de berekening van de geldboete baseert op de gevolgen van deze inbreuk op de betrokken markt, zij erin moet slagen „deze te bewijzen of goede redenen aan te voeren om daarmee rekening te houden”. Anders dan Jungbunzlauer in dit arrest leest, heeft het Gerecht dus duidelijk aangegeven dat de bewijslast in verband met het bestaan van gevolgen van de inbreuk op de betrokken markt die op de Commissie rust wanneer zij daarmee rekening houdt bij de berekening van de geldboete op grond van de zwaarte van de inbreuk, minder zwaar is dan die welke op haar rust wanneer zij in het geval van een kartel het bestaan zelf van een inbreuk moet aantonen. Om met de concrete weerslag van het kartel op de markt rekening te houden, volstaat het volgens dat arrest namelijk dat de Commissie „goede redenen [aanvoert] om daarmee rekening te houden”.

162. In de derde plaats heeft het Gerecht in het arrest Cascades/Commissie (punt 141 supra) inderdaad onderzocht of de Commissie het bestaan van gevolgen van de inbreuk op de relevante markt had bewezen. Uit de punten 181 tot en met 185 van dat arrest blijkt evenwel dat de Commissie zich voor het bewijs van het bestaan van gevolgen in die zaak had gebaseerd op een rapport dat volgens de vaststellingen van het Gerecht de door de Commissie daaruit getrokken conclusies slechts ten dele staafde.

163. Uit het voorgaande volgt dat de Commissie voor de beoordeling van de concrete weerslag van het kartel op de citroenzuurmarkt geen kennelijk onjuiste benadering heeft gevolgd.

b) De beoordeling van de ontwikkeling van de citroenzuurprijs

Argumenten van partijen

164. Jungbunzlauer betwist dat de Commissie met haar beoordeling van de ontwikkeling van de citroenzuurprijs van 1991 tot 1993 in de punten 213 en 214 van de beschikking heeft bewezen dat het kartel een concrete weerslag had op de markt.

165. Zij betwist weliswaar niet dat prijsafspraken over het algemeen gevolgen hebben wanneer de daadwerkelijke prijzen evolueren zoals de afgesproken prijzen, maar in casu heeft de Commissie een dergelijke trend juist niet bewezen. Jungbunzlauer merkt op dat, anders dan in de zaak waarin het arrest Cascades/Commissie (punt 141 supra, punten 180 e.v.) is gewezen, zij in deze zaak steeds heeft betwist dat de tijdens de kartelbijeenkomsten afgesproken prijzen ook aan de afnemers werden aangerekend. Zij heeft dit in detail uiteengezet voor de hele periode tussen 1991 en 1995, zowel in haar antwoord op de mededeling van punten van bezwaar als in het verzoekschrift.

166. Verder stelt Jungbunzlauer dat de Commissie niet naar behoren rekening heeft gehouden met de verschillende omstandigheden die zij in de administratieve procedure heeft aangevoerd om te betwisten dat het kartel een weerslag had op de markt.

167. In de eerste plaats verwijt Jungbunzlauer de Commissie dat zij rekening heeft gehouden met de ontwikkeling van de citroenzuurprijs in de jaren 1991 en 1992 (punt 213 van de beschikking), en dat zij haar argument dat deze prijsontwikkeling geen gevolg was van het kartel, heeft afgewezen (punten 224‑226 van de beschikking). Indien de Commissie de kenmerkende economische omstandigheden van de betrokken periode had onderzocht, zoals zij had moeten doen, zou zij hebben vastgesteld dat niet met voldoende zekerheid kon worden aangetoond dat het kartel de oorzaak was van deze prijsontwikkeling.

168. Jungbunzlauer merkt op dat zij in punt III 1, sub a, van haar antwoord op de mededeling van punten van bezwaar reeds had uiteengezet dat vooral de grote groei van de vraag ten gevolge van de ontwikkeling van de markt voor citroenzuur of natriumcitraat (waarvoor citroenzuur een grondstof is), als agens in de detergentenindustrie, verantwoordelijk was voor de prijsstijgingen in 1991 en 1992. Eind jaren tachtig en begin jaren negentig begon de detergentenindustrie om redenen van milieubescherming en marktbeleid fosfaten te vervangen door producten op basis van citroenzuur, die ecologisch minder belastend zijn, hetgeen leidde tot een verdubbeling van de groeivoet van citroenzuur en citraten. Bovendien werd voorspeld dat de vraag in de volgende jaren nog meer zou groeien. Door de daadwerkelijke groei van de vraag en de verwachte toename van de consumptie in de jaren negentig konden de producenten van citroenzuur hogere prijzen vragen.

169. Jungbunzlauer herinnert eraan dat zij tot staving van dit betoog interne onderzoeken en een artikel uit de vakpers heeft overgelegd, waaruit blijkt dat het gebruik van natriumcitraten in detergenten in Europa in 1990 het 22-voudige bedroeg van dat in 1989, dat de verkoop realistisch mocht worden geraamd op 44 000 ton in 1993 (een stijging van 100 % tussen 1990 en 1993), en dat bovenop deze evolutie nog een aanzienlijke stijging werd verwacht in de vaatwasmiddelensector, tot 22 000 ton per jaar in 1993.

170. In 1991 en 1992 kon de bestaande productiecapaciteit niet voldoen aan de stijgende vraag naar citroenzuur. Het Jungbunzlauer-concern en andere producenten hebben extra hoeveelheden aangekocht in Indonesië of China, teneinde de behoeften te dekken. Daaruit blijkt dat er een aanzienlijke extra vraag bestond, die de oorzaak was van de prijsstijgingen in 1991 en 1992.

171. Jungbunzlauer wijst er nog op dat zij in punt III 1, sub b, van haar antwoord op de mededeling van punten van bezwaar reeds heeft uiteengezet dat de door de Commissie vastgestelde prijsstijging in 1991 en 1992 ook moet worden gerelativeerd, daar de marktprijzen in de jaren 1986 tot 1990 met ongeveer 45 % waren gedaald. Zij leidt daaruit af dat de prijsstijging in 1991 en 1992 eigenlijk een door marktkrachten veroorzaakte prijscorrectie was.

172. In de tweede plaats meent Jungbunzlauer dat de Commissie in punt 227 van de beschikking ten onrechte de argumenten heeft afgewezen die zij ontleende aan de antwoorden van de afnemers van citroenzuur op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie van 20 januari 1998. Die antwoorden, waaruit zij in haar verzoekschrift en haar repliek passages heeft aangehaald, bevestigen volgens haar namelijk dat het kartel voor de afnemers geen ongunstige gevolgen had. De Commissie legt van haar kant geen antwoorden van afnemers over die het tegendeel bewijzen.

173. Volgens Jungbunzlauer heeft de Commissie in punt 227 van de beschikking ten onrechte gepoogd het belang van die antwoorden te minimaliseren met een verwijzing naar het feit dat de vraag die tot die antwoorden aanleiding heeft gegeven, was geformuleerd in algemene bewoordingen betreffende de intensiteit van de concurrentie op de markt, en moest „worden gezien in de context van een voorafgaand onderzoek naar de hoofdkenmerken van de citroenzuurmarkt”. De vraag was integendeel zeer concreet: „Heerst er een intense prijsconcurrentie op de citroenzuurmarkt? Gelieve deze vraag gedetailleerd te beantwoorden”. Volgens Jungbunzlauer gaven de antwoorden van de afnemers dienaangaande een heel duidelijk beeld te zien, hetgeen de Commissie gewoon genegeerd heeft. De Commissie kan geen verzoek om inlichtingen formuleren en het met grote kosten aan talrijke ondernemingen doen toekomen, en het vervolgens als inadequaat afdoen, kennelijk omdat het niet het verlangde resultaat heeft opgeleverd. Anders dan de Commissie betoogt, blijkt uit de context van de vragen bovendien ook dat zij alle betrekking hadden op de periode na 1990.

174. Volgens Jungbunzlauer heeft de Commissie in punt 227 van de beschikking tegen die antwoorden evenzeer ten onrechte ingebracht: „Gezien de grote geraffineerdheid van de onwettige afspraken mag van een afnemer niet worden verwacht dat hij in staat is te bevestigen dat er op de betrokken markt geen concurrentie bestaat.” Jungbunzlauer meent integendeel dat niet kan worden aangenomen dat de genoemde afnemers de ongewone wijzigingen van de prijsstructuur niet hebben opgemerkt. Dit klemt te meer nu het verzoek om inlichtingen tot de afnemers is gericht in het kader van een kartelrechtelijk onderzoek, en de procedure inzake citroenzuur in de Verenigde Staten reeds was afgesloten. Het verband tussen de prijsstijgingen en de mededingingsbeperkende overeenkomsten had dan ook evident moeten zijn – nagenoeg alle genoemde afnemers waren trouwens grote ondernemingen die zeer wel in staat waren een dergelijk verband te leggen. Dat geen van de ondervraagde ondernemingen deze conclusie heeft getrokken, wijst erop dat de overeenkomsten geen gevolgen hadden op de markt.

175. In de derde plaats stelt Jungbunzlauer dat zij blijkens punt 225 van de beschikking reeds in de administratieve procedure had aangevoerd dat haars inziens „het feit dat het totale wereldwijde marktaandeel van de [betrokken] partijen van een oorspronkelijke 70 % daalde tot 52 % in 1994 [zou] aantonen dat het kartel niet meer i