Conclusie van de Advocaat-Generaal K. Roemer

van 8 november 1967 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Ook in de door de Belgische Raad van State aanhangig gemaakte prejudiciële zaak 12-67 zal het Hof van Justitie zich hebben bezig te houden met de uitlegging van 's Raads verordeningen inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Het gaat thans om de navolgende feiten :

Verzoeker in het bodemgeschil is als beambte in Luxemburg en in België werkzaam geweest; hij heeft in deze landen verzekeringstijdvakken van 216 maanden (= 18 jaren) onderscheidenlijk 145 maanden (= 12 jaren en 1 maand), derhalve totaal 361 maanden ofwel 30 jaren en 1 maand vervuld. Bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd besloot hij niet meer te werken en op 1 juli 1961 verzocht hij het verzekeringsorgaan van zijn woonplaats in België om toekenning van ouderdomsrente. Dit leidde tot vaststelling van de ten laste van de Belgische en Luxemburgse instanties komende aandelen, in beide gevallen met toepassing van artikel 28, lid 1, sub b, van Verordening no. 3. In verband met de bekende eigenaardigheid van het Luxemburgse systeem, dat een vast en niet van de duur der verzekering afhankelijk rente-aandeel kent — hetgeen hier evenwel verder niet ter zake doet —, kwam men voor wat Luxemburg betreft met toepassing van de breuk 216/361 tot vaststelling van een uitkering, lager dan het bedrag waarop verzoeker voor het aldaar vervulde verzekeringstijdvak aanspraak had kunnen maken indien uitsluitend Luxemburgs recht en niet Verordening no. 3 zou zijn toegepast. — In België berekende het Ministerie van Sociale Voorzorg het rente-aandeel op 11/28 van het bedrag, dat verzoeker zou hebben ontvangen wanneer hij steeds in België werkzaam ware geweest (uitgaande van een theoretisch totaalbedrag van Bfr 49200, — : Bfr 19329, — per jaar). Laatstgenoemde breuk werd verkregen doordat met verzekeringstijdvakken van 7 maanden en 6 maanden onderscheidenlijk van 7 maanden en 5 maanden, door verzoeker einde 1949 en begin 1961 in België respectievelijk begin 1931 en einde 1949 naar Luxemburgs recht vervuld, geen rekening werd gehouden ingevolge het Koninklijk Besluit van 30 juli 1957, inhoudende dat op verzekeringstijdvakken korter dan 8 maanden geen acht wordt geslagen, terwijl daarentegen langere tijdvakken steeds voor een vol jaar worden geteld.

Zijn bezwaren tegen laatstbedoelde beslissing legde verzoeker voor aan de bijzondere Commissie van Beroep, met verzoek zijn Belgisch renteaandeel op 27/45 van de theoretische totale uitkering (derhalve op Bfr 29520,— per jaar) te bepalen. Hij beriep zich daartoe op de Belgische wet van 12 juli 1957 en op voormeld Koninklijk Besluit, krachtens hetwelk beambten die de voor het verkrijgen van recht op uitkering voorgeschreven leeftijd vóór 31 december 1961 hebben bereikt en die kunnen aantonen in de loop van de aan de uitkering voorafgegane 15 jaren 12 verzekeringsjaren te hebben vervuld, moeten worden behandeld alsof zij een volledige verzekeringstijd van 45 jaren in België hebben volbracht. Zo zou men volgens verzoeker moeten komen tot een breuk met een noemer van 45 en een teller van 27 (45 minus 18 Luxemburgse verzekeringsjaren).

Nadat de Commissie zijn bezwaren had verworpen, wendde verzoeker zich tot de Hoge Commissie voor de pensioenen, welke de uitspraak van de lagere instanties vernietigde en het Belgische aandeel in de uitkering berekende op grondslag van het totaal aantal maanden, door verzoeker in de zin der verzekering vervuld; met toepassing van een breuk van 145/361 bepaalde de Commissie, uitgaande van een theoretisch totaalbedrag van Bfr 49200, — , de uitkering op Bfr 19760 — per jaar.

Ook hiermede niet tevreden, ging verzoeker — op de reeds genoemde gronden — in beroep bij de Belgische Raad van State. Overwegende dat de ten deze te nemen beslissing afhangt van de uitlegging van het gemeenschapsrecht (te weten van 's Raads verordeningen inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers) en in aamerking nemende, dat verzoeker in België en in Luxemburg op een hogere uitkering aanspraak zou kunnen maken, wanneer bedoelde verordeningen buiten toepassing worden gelaten, schorste de Raad van State bij beschikking van 24 maart 1967 ingevolge artikel 177 van het E.E.G.-Verdrag de procedure met verzoek aan het Hof van Justitie om een uitspraak nopens de navolgende vier vragen :

Eerste vraag

Is de werknemer, die achtereenvolgens of afwisselend tijdvakken van verzekering ingevolge de wettelijke regeling van twee of meer Lid-Staten heeft vervuld en voor wie samentelling dier tijdvakken ter verkrijging van het recht op uitkeringen in een dier staten niet noodzakelijk is, bevoegd te kiezen tussen de in artikel 28 van Verordening no. 3 voorziene wijze van berekening en die voortvloeiende uit toepassing van de wettelijke regeling waaronder hij bedoelde tijdvakken heeft vervuld, of wel: staat de mogelijkheid om de in artikel 28 van Verordening no. 3 voorziene wijze van berekening op die werknemer toe te passen in de weg aan toepassing van de wettelijke regelingen onder welke hij die tijdvakken van verzekering heeft vervuld?

Tweede vraag

Wanneer de werknemer bevoegd is tot de in de eerste vraag omschreven keuze, hoe moet dan — in aanmerking genomen dat in de Verordeningen nos. 3 en 4 de uitoefening dier bevoegdheid niet wordt geregeld — een bij het bevoegde orgaan van één der Lid-Staten ingediende aanvrage, gebaseerd op tijdvakken van verzekering vervuld onder de wettelijke regeling van twee of meer Lid-Staten, worden opgevat? Moet zodanige aanvrage met name in die zin worden verstaan, dat betrokkene geen gebruik wenst te maken van de bevoegdheid toepassing te zijnen behoeve te verlangen van de — mogelijk gunstiger — wettelijke regeling dier staten? Of moet het noodzakelijkerwijze geacht worden een verzoek om toepassing van het stelsel met de meest gunstige werking in te houden?

Derde vraag

Wanneer een aanvrage als in de tweede vraag bedoeld geacht moet worden een verzoek om toepassing van het stelsel met de meest gunstige werking in te houden, moet het dan ook geacht worden behoorlijk bij ieder der nationale organen te zijn ingediend, niet zo zeer met het oog op het in Verordening no. 3 bedoelde toerekeningsstelsel als wel ten einde zich eventueel de rechten, voortvloeiende uit de door het orgaan uit te voeren — voor betrokkene gunstiger — nationale wettelijke regeling te zien toegekend?

Vierde vraag

Wanneer de werknemer bevoegd is tot de in de eerste vraag omschreven keuze en een aanvraag als in de tweede vraag voorzien geacht moet worden bij ieder der nationale organen te zijn ingediend met het oog op de eventuele toepassing van de wettelijke regeling van ieder der staten, op welk tijdstip moet hij bedoelde bevoegdheid dan uitoefenen? Mag hij daarmede wachten totdat hij definitief — dat wil zeggen nadat zijn rechtsmiddelen zullen zijn uitgeput dan wel van dezelve geen gebruik zal zijn gemaakt — zekerheid zal hebben verkregen omtrent de rechten welke hij zowel aan toepassing van artikel 28 van Verordening no. 3 als aan die van de verschillende nationale wettelijke regelingen kan ontlenen?

Hieromtrent hebben de Belgische Regering en de Commissie van de Europese Economische Gemeenschap zich schriftelijk — de Commissie bovendien mondeling — uitgelaten.

Gaan wij na, hoe in verband hiermede de feiten moeten worden beoordeeld.

De beantwoording der gestelde vragen

Op het eerste gezicht lijkt de beoordeling der feiten geen moeilijkheden op te leveren, het gaat immers om vragen welke woordelijk gelijkluidend zijn aan die welke in zaak 11-67 reeds werden gesteld. Men zou derhalve geneigd kunnen zijn voor wat betreft het daarin ter sprake gebrachte recht tot keuze van personen welke in verschillende Lid-Staten verzekeringstijdvakken hebben vervuld — dat wil zeggen hun recht te kiezen tussen een berekening volgens artikel 28 van Verordening no. 3 en die welke uit de bepalingen van nationaal recht voortvloeit —, zonder meer naar de overwegingen in bedoelde andere prejudiciële zaak te verwijzen. Ons bleek, dat zodanig recht — wanneer de bepalingen van Verordening no. 3 van toepassing zijn — niet bestaat. Zo zou niet alleen de eerste vraag ontkennend moeten worden beantwoord, doch ook vaststaan, dat de vragen 2 tot en met 4, waarin van het bestaan van bedoeld recht wordt uitgegaan, zonder voorwerp zijn geraakt.

Hoogstens zou men wellicht, nu de Raad van State aannam, dat samentelling van verzekeringstijdvakken ter verkrijging van recht op uitkering in geen van beide Lid-Staten noodzakelijk is, nog willen opmerken dat in zodanig geval volgens onze rechtspraak niet tot toerekening pro rata volgens artikel 28 der Verordening mag worden overgegaan.

Aldus te werk gaande zou men dan echter volgens de Commissie op punten van wezenlijk belang aan de ons bekende feiten voorbij zien. Zij stelt derhalve enige nadere opmerkingen voor.

Kennelijk ging de Belgische Raad van State er namelijk bij de formulering zijner vragen allereerst van uit, dat vaststelling van het Belgische aandeel in de uitkering alleen op grond van Belgisch recht tot een hoger bedrag leidt dan dat waartoe voormelde Belgische instanties met toepassing van een berekening pro rata ingevolge artikel 28 waren gekomen. Dit is evenwel alleen juist voor zoveel verzoeker in België op een hoger bedrag aanspraak kan maken dan hem op grond van de Belgische verzekeringstijdvakken (11 kalenderjaren) en met toepassing van de breuk 11/45 toekomt, dat wil zeggen wanneer hij voor de volle 45 verzekeringsjaren aanspraak op uitkering kan doen gelden in voege als in de overgangsregeling van de wet van 12 juli 1957 is voorzien. Aan de voorwaarden daartoe — het vervuld hebben van 12 Belgische verzekeringsjaren — is slechts voldaan wanneer men bij de 11 volgens het Belgische kalenderjaar in aanmerking te nemen verzekeringsjaren de Luxemburgse verzekeringstijd volgens Verordening no. 3 optelt. Wanneer het derhalve juist mocht zijn, dat een Belgische aanspraak op uitkering ook zonder inaanmerkingneming van buitenlandse verzekeringstijdvakken bestaat (omdat het Belgische recht geen minimum verzekeringstijdvakken kent), dan is niettemin de bijzondere aanspraak ingevolge voormelde overgangsregeling alleen gegrond, wanneer men Luxemburgse verzekeringstijdvakken in zijn berekening betreft of, zoals het in verordening no. 3 heet, wanneer men overgaat tot samentelling volgens artikel 27 dezer verordening.

Dan is het echter al evenzeer juist, dat tot berekening pro rata van de Belgische „aanspraak” volgens artikel 28 moet worden overgegaan en men had dan ook eigenlijk mogen verwachten, dat de Raad van State de vraag zou hebben opgeworpen hoe in een geval als het onderhavige, zodanige berekening moet geschieden, te meer omdat zij tijdens de eerdere ten deze gevoerde procedures een zeer omstreden punt was. Met zoveel woorden werd deze vraag echter niet gesteld. Misschien kan men evenwel met de Commissie van mening zijn, dat zulks in het tweede gedeelte van de eerste vraag — waarin immers van toepassing van artikel 28 sprake is — implicite geschied is. Wij zouden het in ieder geval dienstig achten, indien op dit vraagstuk zou worden ingegaan en daarvoor met inachtneming van de beginselen van Verordening no. 3 een geëigende oplossing werd gezocht.

Dan moet er allereerst op worden gewezen, dat het aantal voor berekening der theoretische rente in aanmerking te nemen jaren met het in de noemer vermelde aantal dient overeen te stemmen. Gaat men derhalve uit van een theoretische som van 45 verzekeringsjaren (waarvan dan 33 jaren als volgens Belgisch recht gelijkgestelde verzekeringstijdvakken zijn te beschouwen), dan moet dit getal ook in de noemer der hierbedoelde breuk worden aangehouden en niet bij voorbeeld — zoals de minister van Sociale Voorzorg juist achtte — de tijd, gedurende welke men in feite tewerkgesteld en verzekerd is geweest (28 jaren).

Voorwat de teller betreft kan het antwoord nauwelijks moeilijker zijn. Er rijst alleen in zoverre een probleem, dat ten behoeve van verzoeker naar Belgisch recht (genoemde overgangsregeling van de wet van 12 juli 1957) 33 aanvullende verzekeringsjaren in rekening werden gebracht zonder dat behoeft te worden vastgesteld, dat hij in die jaren heeft gewerkt. Deze 33 jaren moeten, naar door de Commissie werd aangetoond, als gelijkgestelde verzekeringstijdvakken in de zin van artikel 1, sub r, van Verordening no. 3, worden beschouwd. Zouden nu echter werkelijke Belgische verzekeringstijdvakken, gelijkgestelde Belgische tijdvakken en werkelijke Luxemburgse verzekeringstijdvakken eenvoudigweg worden samengeteld, dan zou men stellig komen tot een in de zin van de arresten 1 en 2-67 ongerechtvaardigde cumulatie van uitkeringen voor één en hetzelfde tijdvak, nu immers een deel van de gelijkgestelde verzekeringstijd met de in Luxemburg in feite vervulde verzekeringstijd samenvalt. Zulks ware inderdaad onverenigbaar met de denkbeelden, welke in de artikelen 11 en 27 van Verordening no. 3 en 13, lid 1, sub c, van Verordening no. 4, hun uitdrukking vonden. Een oplossing ware derhalve te vinden door — zoals door de Commissie is voorgesteld — van de gelijkgestelde Belgische verzekeringstijd in de teller der hierbedoelde breuk alleen jaren te doen meetellen, die niet met de Luxemburgse verzekeringstijdvakken samenvallen, derhalve 33 minus 18 = 15. Slechts in zoverre ware de gelijkgestelde verzekeringstijd bij de werkelijke Belgische verzekeringsduur van 12 jaren op te tellen en zo zou men inderdaad komen tot het resultaat, dat door verzoeker in de eerdere procedures voor juist werd gehouden, namelijk 27/45. Bij een theoretische rente van Bfr 49200, — zou dit neerkomen op een Belgische ouderdomsrente van Bfr 29520,—.

De Commissie heeft bovendien aangetoond, dat deze wijze van berekening voor verzoeker ook niet tot enigerlei verlies van aanspraken behoeft te leiden. Zij betoogde namelijk, dat indien alleen Belgisch recht zou worden toegepast en voorts zou worden aangenomen, dat de 18 werkelijke Luxemburgse verzekeringsjaren in de zin van een andere Belgische regeling zijn vervuld (hetgeen naar Belgisch recht voldoende is om ten behoeve van beambten een aanspraak op uitkering voor 45 verzekeringsjaren te doen ontstaan), toepassing van een interne Belgische anti-cumulatieclausule (de wet van 12 juli 1957) na aftrekking leidt tot de breuk en zo uiteindelijk tot vaststelling van het aandeel op hetzelfde bedrag dat bij toerekening pro rata volgens de door de Commissie voorgestelde breuk werd verkregen, namelijk Bfr 29520, — . In een aantal eerdere gedingen betreffende de sociale verzekering legde het Hof van Justitie er de nadruk op dat verzekerden bij toepassing van Verordening no. 3 niet in een slechtere rechtspositie dienen te worden gebracht dan die waartoe uitsluitende toepassing van nationale rechtsvoorschriften zou leiden en het gevonden resultaat komt ook hieraan tegemoet.

Op de door de Belgische Raad van Staat gestelde vragen moet derhalve worden geantwoord als volgt:

1. Volgens Verordening no. 3 heeft een verzekerde geen recht tot keuze tussen toepassing van de bepalingen der verordeningen en die van nationale rechtsvoorschriften volgens welke hij verzekeringstijdvakken heeft vervuld, hetgeen evenwel niet in ieder geval tot een berekening pro rata leidt.

2. Bij toepassing van de krachtens artikel 28 van Verordening no. 3 toepasselijke wijze van berekening moet ter vaststelling van het theoretisch bedrag der uitkering van een zelfde aantal jaren worden uitgegaan als met het oog op de berekening pro rata, dat wil zeggen de som der verzekeringstijdvakken en der daarmede gelijkgestelde tijdvakken. Vallen gelijkgestelde tijdvakken in de zin van het recht van één der Lid-Staten en feitelijke verzekeringstijdvakken in een andere Lid-Staat vervuld gedeeltelijk samen, dan moeten ter berekening van het evenredig aandeel in de rente deze laatste tijdvakken van de gelijkgestelde tijdvakken worden afgetrokken.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.