4.

Verzoeksters in de onderhavige zaak hebben zich tot de bevoegde dienst gewend om inlichtingen over het toepasselijke recht en de te volgen procedure. Ook na de getuigenverhoren verkeren wij nog in onwetendheid over wat er precies is gezegd tijdens de gesprekken op het ministerie van Landbouw. Vaststaat dat de gemachtigde van verzoeksters een aanvraagformulier heeft moeten invullen. Dit formulier, waarvan het opschrift luidt: „Invoer- of prefixatiecertificaat”, bevat onder punt 15 de tekst: „Prefixatie gevraagd: Ja  Neen ”. Verzoeksters hebben opgemerkt, dat het verschil tussen een prefixatiecertificaat en een invoercertificaat niet blijkt uit de slordige en slecht vertaalde tekst van het aanvraagformulier. Voor „prefixatie gevraagd” staat in de Griekse tekst „προκαθορισμός ζητηθείς”, terwijl dit volgens verzoeksters „προκαθορισμός αιτούμενος” had moeten zijn. Volgens de linguïsten die ik om advies heb gevraagd, zou de term „αιτούμενος” beter zijn geweest, maar is „ζητηθείς” zeker niet fout. Het belangrijkste woord evenwel, „prefixatie”, zou met „προκαθορισμός” stellig juist zijn vertaald. Het echte probleem lijkt mij echter, of het woord „prefixatie” in het Grieks dan wel in welke andere gemeenschapstaai ook, voor degene die het voor het eerst tegenkomt, voldoende duidelijk is om te weten wat ermee wordt bedoeld. Mijns inziens is dit niet het geval. De particulier die de tekst van het certificaat leest, moet zeker beseffen dat hij voor een — misschien wel belangrijke — keuze staat, maar welke ? Gaat het bij die prefixatie om de hoeveelheid produkt die men wil invoeren, of om de heffing ? En als het om de heffing gaat, is het dan die van de dag van de aanvraag of die welke op een latere datum zal gelden, en die men eens en voor al moet kiezen ? Als het de heffing op de dag van de aanvraag is, hoelang blijft die dan geldig ? Het is best mogelijk dat verzoeksters bij het lezen van dit formulier hebben gereageerd met: „wij willen niet prefixeren, maar importeren”, en verder niet bij het probleem hebben stilgestaan. Het is ook mogelijk dat zij de ambtenaar hebben gevraagd, hun de betekenis van het woord „prefixatie” uit te leggen. Vanaf dat moment zijn twee scenario's denkbaar. Ofwel heeft de ambtenaar hun uitgelegd, wat het verschil tussen beide stelsels is, en heeft hij erop gewezen dat in het geval van prefixatie de waarborg vijf keer zo hoog is als bij gewone invoer. Misschien hebben verzoeksters toen besloten, dat bedrag niet vast te leggen en er maar op te gokken dat de heffing tot aan de aankomst van de waar hetzelfde zou blijven. Indien deze onderstelling juist is, hebben zij een handelsrisico genomen waarvan zij de gevolgen moeten dragen. Toch lijkt die onderstelling niet erg waarschijnlijk, want ook in dat geval zou de waarborg maar 223000 DRA hebben bedragen, welk bedrag zou worden terugbetaald zodra de invoer een feit was. Ofwel, en dit zeggen verzoeksters en de Griekse administratie, was de dienstdoende ambtenaar niet in staat hun vraag te beantwoorden. In dit geval zou men te doen hebben met een tekortschieten van de administratie. In het memorandum dat het Griekse ministerie van Financien op 30 november 1983 aan de Commissie zond, lezen wij, dat „de ambtenaren van de bevoegde dienst kennelijk het verschil niet hadden gezien tussen een gewoon certificaat en een certificaat met prefixatie van de heffing”, en dat „de bevoegde dienst van het ministerie van Landbouw de ondernemingen niet heeft gewezen op het verschil tussen gewone invoercertificaten en certificaten met prefixatie van de heffing”. Uit de onder ede afgelegde verklaring van Blånas, in de betrokken periode hoofd van de dienst Certificaten van de directie Buitenlandse handel van het ministerie van Landbouw, blijkt trouwens, dat de ambtenaar die verzoeksters te woord stond, nieuw en onervaren was. Het diensthoofd zelf was afwezig. Naar dezelfde getuige en mevrouw Georgopoulou hebben verklaard, was onder de ambtenaren van het ministerie van Landbouw geen enkele circulaire of ander document verspreid waarin werd uitgelegd wat „prefixatie” betekende. Ten slotte staat vast, dat de bevoegde dienst van het ministerie van Landbouw nog nooit eerder een invoercertificaat met prefixatie had afgegeven, al hadden er wel exporten met prefixatie van de restitutie plaatsgevonden. Een en ander leidt tot de conclusie, dat toen de vertegenwoordigers van verzoeksters bij de bevoegde dienst aanklopten, zij daar geen ambtenaar hebben getroffen die hun kon uitleggen wat het verschil was tussen een gewoon certificaat en een prefixatiecertificaat. Voor verzoeksters was het de eerste invoerverrichting sinds de toetreding van Griekenland tot de Gemeenschap. Naar hun eigen zeggen hebben de vertegenwoordigers van de twee ondernemingen in het vakje 15 („prefixatie gevraagd”) „Ja” noch „Neen” aangekruist. Het woord „Neen” zou zijn aangekruist door de betrokken ambtenaar. Het getuigenverhoor heeft op dit punt geen opheldering gebracht. Laat men dit punt buiten beschouwing, dan rijst de vraag, of verzoeksters niet nalatig zijn geweest door niet van hun invoerplannen af te zien totdat zij op een of andere manier duidelijkheid omtrent het begrip „prefixatie” zouden hebben verkregen. Kon men dit echter redelijkerwijs verwachten van handelaars die speciaal van Kavala naar Athene waren gekomen om die formaliteiten te vervullen ? (Pas in een later stadium heeft de Griekse administratie het mogelijk gemaakt, de certificaten in Kavala zelf aan te vragen.) In zijn commentaar op verordening nr. 1430/79 verdedigt Manfred Müller het standpunt, dat het, „om tot bruikbare resultaten te komen, stellig verdedigbaar is om onder‚nalatigheid’ in de zin van artikel 13 slechts grove nalatigheid (‚das grob fahrlässige Verhalten’) van de contribuabele te verstaan” ( 1 ). Aanvaardt men deze uitlegging, dan geloof ik dat het feit dat verzoeksters zich uitsluitend tot de bevoegde overheidsdienst hebben gewend en toen zij daar geen uitsluitsel kregen, geen systematische pogingen hebben gedaan om zich elders te informeren, in de beschreven omstandigheden van het geval geen nalatigheid is in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1430/79. Ten slotte mochten verzoeksters verwachten, van de administratie onmiddellijk antwoord op hun vraag te krijgen. Het is dus minder de onwetendheid van verzoeksters waarom het hier gaat, dan die van de administratie. Zouden het enkel verzoeksters zijn geweest die hadden aangevoerd dat de betrokken ambtenaar niet in staat was een juist antwoord te geven, dan had dit argument stellig niet kunnen worden aanvaard. Maar wij hebben ook een schriftelijke verklaring van een ministerie van de betrokken Lid-Staat en verklaringen onder ede van een aantal ambtenaren. Zou het Hof, door mijn conclusie over te nemen, een gevaarlijk precedent scheppen ? Ik denk van niet. Het zou stellig volstrekt onaanvaardbaar zijn wanneer de Lid-Staten in het algemeen hun onderdanen van betaling van heffingen zouden kunnen vrijstellen door te verklaren dat zij hen niet juist hebben voorgelicht. Dit zou uitlopen op een ongelijke toepassing van de gemeenschapsbepalingen ter zake en bijgevolg op discriminatie tussen ondernemingen. Administraties zijn in het algemeen echter erg weinig geneigd om de onkunde van hun ambtenaren te erkennen en nog minder om dat zwart op wit te geven, vooral omdat zij dan het risico lopen met een schadevordering te worden geconfronteerd. (De twee ondernemingen uit Kavala hebben trouwens al bij de bevoegde Griekse rechter een dergelijke procedure ingeleid.) Het lijkt mij dat de administraties van de nieuwe Lid-Staten, wanneer zij op deze zaak attent zijn gemaakt, daarin een aansporing zullen vinden om hun ambtenaren duidelijke en gedetailleerde instructies te geven, in plaats van zich de mogelijkheid voor te behouden zich te verschuilen achter de slechte voorbereiding van die ambtenaren. Rest de vraag, of verzoeksters niet moet worden verweten dat zij de rijst niet onmiddellijk bij aankomst in het vrije verkeer hebben gebracht, om dan meteen terugbetaling van een deel van de heffing te vorderen. Zij hadden de rijst dan zonder kwaliteitsverlies kunnen verkopen, een heffing moeten betalen die maar een derde bedroeg van wat zij ten slotte in 1983 bij de uitslag uit het entrepot was, en, mijns inziens, geen verlies behoeven te lijden. Verzoeksters zeggen dat niet te hebben gedaan, omdat zij ervan overtuigd waren spoedig met de administratie tot een regeling te kunnen komen, waarbij zij slechts de heffing zouden moeten betalen die gold op de dag van aanvraag van het certificaat. Het is inderdaad zo, dat zij er nauwelijks belang bij hadden de zaak op de lange baan te schuiven: de heffingen vertoonden duidelijk een stijgende tendens, de rente over het voor aankoop van de waar geleende geld (480000 USD) liep op en de rijst ging in kwaliteit achteruit. Moet men begrip hebben voor hun onervarenheid met de communautaire regelingen, of integendeel oordelen dat zij niet hebben gehandeld zoals een zorgvuldig handelaar betaamt ? Het Hof stelt tamelijk hoge eisen aan de zorgvuldigheid waarvan professionele handelaars moeten doen blijken. Zo oordeelde het in zijn arrest van 13 november 1984 (gevoegde zaken 98 en 230/83, Van Gend & Loos en Bosman, Jurispr. 1984, blz. 3763), dat het feit dat een douane-expediteur om de tuin was geleid door ongeldige certificaten van oorsprong, ook al waren deze afgegeven door de erop vermelde douane-instanties, geen „buitengewone omstandigheid” in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1430/79 opleverde, omdat dit een van de bedrijfsrisico's is waaraan een douane-expediteur blootstaat. Indien het Hof de beschikking van de Commissie nietig zou verklaren, zou deze laatste normaliter moeten onderzoeken of aan verzoeksters een zeker gebrek aan zorgvuldigheid kan worden verweten en of het om die reden gerechtvaardigd is, hun slechts het verschil tussen de heffing van 381 DRA per ton (geldend op de dag waarop het certificaat werd aangevraagd) en die van 3811 DRA per ton (geldend op de dag van de aankomst van de waar) terug te betalen. In casu zou mij dat echter niet billijk lijken, want de Commissie zal bij het onder haar ressorterende Bureau voor Officiële Publikaties kunnen vaststellen, dat op het ogenblik (27 september 1981) waarop verzoeksters ervan afzagen de rijst in het vrije verkeer te brengen, nog geen van de in casu toepasselijke verordeningen in de Griekse editie van het Publikatieblad was gepubliceerd. Ten slotte moet worden onderzocht, of er in casu sprake was van „buitengewone omstandigheden”.