Conclusie van advocaat-generaal La Pergola van 12 november 1998. - Koninkrijk België tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - Staatssteun - Begrip - Verhoogde vermindering van socialezekerheidsbijdragen in bepaalde industriesectoren - Maribel bis/ter-regeling. - Zaak C-75/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-03671



Conclusie van de advocaat generaal

1 Met het onderhavige beroep vordert het Koninkrijk België de nietigverklaring van beschikking 97/239/EG van de Commissie van 4 december 1996 betreffende steunmaatregelen van de Belgische regering in het kader van de Maribel bis/ter-regeling (hierna: "beschikking").(1)

De feiten en de nationale wettelijke regeling

2 De Maribel-regeling is ingevoerd bij de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers. Deze regeling bestaat hoofdzakelijk hierin, dat de werkgevers die handarbeiders tewerkstellen, voor ieder van deze werknemers een vermindering van de socialezekerheidsbijdragen krijgen.(2)

3 Bij koninklijk besluit van 14 juni 1993(3) werd een nieuwe regeling ingevoerd, genoemd "Maribel bis": de vermindering van de socialezekerheidsbijdragen werd opgetrokken - van 3 000 BFR naar 7 200 BFR en van 1 875 BFR naar 6 250 BFR per kwartaal - indien de werkgever zijn activiteit hoofdzakelijk uitoefende in een van de sectoren die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld. Naast de algemene basisvermindering waarin de wet van 29 juni 1981 voorziet, werd aan bepaalde categorieën marktdeelnemers dus een extra vermindering toegekend. De extra vermindering kwam hoofdzakelijk ten goede aan ondernemingen in de sectoren winning en verwerking van niet-energiehoudende delfstoffen en daarvan afgeleide producten, chemische nijverheid, metaalbewerking, vervaardiging van precisie-instrumenten en optische instrumenten en sommige andere verwerkende industrieën.(4)

4 De "Maribel ter"-regeling, die is ingevoerd bij koninklijk besluit van 22 februari 1994(5), voorzag ten gunste van de werkgevers in een bijkomende verhoging tot respectievelijk 9 300 BFR en 8 437 BFR. Ook deze regeling gold voor de sectoren die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld, doch het toepassingsgebied ervan werd uitgebreid tot ondernemers die zich bezighouden met internationaal transport (vanaf 1 januari 1994), lucht- en zeevervoer en alle transportondersteunende activiteiten (vanaf 1 april 1994) en voorts ook met tuinbouw, bosbouw en bosexploitatie (met ingang van 1 juli 1994).

De bestreden beschikking

5 Op 4 december 1996 stelde de Commissie de beschikking vast. Uit de considerans van de bestreden handeling volgt dat de Commissie niet was opgetreden tegen de eerste Maribel-regeling "vanwege haar algemeen en automatisch karakter". De Maribel bis/ter-regelingen daarentegen werden beschouwd als staatssteun, omdat daarbij een extra vermindering werd toegekend aan werkgevers die "hun activiteit uitoefenen in een van de sectoren die het meest zijn blootgesteld aan de internationale concurrentie". Het steunbedrag kwam overeen met het verschil tussen de "basisvermindering" die gold voor iedereen, en de "verhoogde" vermindering, die alleen gold voor een beperkte groep marktdeelnemers.

Artikel 1 van de beschikking luidt als volgt:

"De verhoogde vermindering van de socialezekerheidsbijdragen voor handarbeiders, die in het kader van de Maribel bis/ter-regeling wordt toegekend aan werkgevers die hun activiteiten hoofdzakelijk uitoefenen in een van de sectoren die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld, is een onrechtmatige vorm van staatssteun, aangezien zij is ingevoerd zonder voorafgaande aanmelding aan de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag. Zij is bovendien onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt ingevolge artikel 92, lid 1, van het EG-Verdrag en valt niet onder de uitzonderingsbepalingen van artikel 92, leden 2 en 3."

Bij artikel 2 werd het Koninkrijk België gelast "passende maatregelen te nemen om de verhoogde verminderingen van de sociale bijdragen, zoals ingevoerd bij de Maribel bis/ter-regeling, zoals bedoeld in artikel 1, ongedaan te maken", en "de illegaal verleende steun bij de ontvangende ondernemingen terug te vorderen". De terugvordering diende te geschieden "volgens de procedures en bepalingen van de Belgische wet, met inbegrip van een rente tot aan de datum van de daadwerkelijke terugbetaling, te rekenen vanaf de datum van steunverlening, tegen een rentevoet gelijk aan de procentwaarde op die datum van de referentievoet voor de berekening van het nettosubsidie-equivalent van de regionale steun in België".

6 Het Koninkrijk België voert tot staving van zijn beroep vijf middelen aan. Met het eerste middel stelt België, dat de door de Commissie gewraakte maatregelen een algemeen karakter hebben, zodat niet is voldaan aan het vereiste van artikel 92, lid 1, van het Verdrag inzake "begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties". Met het tweede middel betwist België de gevolgen van de Maribel bis/ter-regeling voor de intracommunautaire handel. Met het derde middel wordt betoogd, dat de betrokken regeling verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en dus in aanmerking had moeten komen voor een afwijking krachtens artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag. Met het vierde en het vijfde middel ten slotte komt de verzoekende regering op tegen de verplichting om de betrokken steun terug te vorderen, wat een onevenredige en onuitvoerbare maatregel zou zijn.

Het algemeen karakter van de litigieuze maatregelen

7 Tot staving van haar eerste middel neemt de verzoekende regering een uitgesproken standpunt in: zij ontkent namelijk, dat de Maribel bis/ter-regeling een sectorieel karakter zou hebben, en stelt dat het om een algemene maatregel gaat, die is ingegeven door de noodzaak de daarin bedoelde categorie werknemers te beschermen. Dit brengt mee dat de overheidsmaatregelen waarover het Hof zich thans heeft uit te spreken, geen onder de verdragsbepalingen, inzonderheid artikel 93, lid 3, vallende steunmaatregel kunnen zijn, zodat zij niet verplicht was het ontwerp van die maatregelen vooraf ter kennis van de Commissie te brengen, of de tenuitvoerlegging ervan op te schorten tot de Commissie een eindbeslissing heeft genomen. De Commissie stelt dus ten onrechte, dat de verzoekende regering deze verplichtingen zou hebben miskend.

Het Hof zal in de eerste plaats moeten onderzoeken of het gaat om regelingen die wegens het ermee beoogde doel uitsluitend een begunstiging opleveren van "bepaalde ondernemingen" of "bepaalde producties".(6) Dit vereiste volgt uit de tekst van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, waaruit duidelijk blijkt dat de selectiviteit van de maatregel een wezenlijk bestanddeel is van met de gemeenschappelijke markt strijdige staatssteun.(7)

8 Om uit te maken of, zoals de Belgische regering stelt, hier sprake is van algemene maatregelen, die dus buiten het toepassingsgebied van artikel 92, lid 1, vallen, moet natuurlijk worden onderzocht tot wie deze maatregelen zijn gericht, en of Maribel bis/ter zich richt tot een categorie ondernemingen in haar geheel beschouwd, zonder daarnaast ook te voorzien in afwijkingen van enige algemeen toepasselijke regeling, die anders zou gelden voor de betrokken adressaten. Anders gezegd: zijn de afwijkingen of wijzigingen die door de bestreden maatregelen worden aangebracht aan de bestaande socialezekerheidsregeling, die voor het overige in stand wordt gelaten, te beschouwen als objectief gerechtvaardigd, gelet op de strekking en de aard van de algemene regeling, en de interne logica daarvan, of gaat het integendeel om een regeling die uitsluitend bedoeld is om op willekeurige wijze bepaalde ondernemingen of specifieke sectoren te bevoordelen?(8) Er is mijns inziens van uit te gaan dat de maatregel algemeen is, wanneer hij bedoeld is om de gelijkheid tussen de marktdeelnemers te verzekeren. Het algemeen beginsel van de gelijkheid van behandeling is in herinnering gebracht in artikel 92, lid 1, van het Verdrag, waarin het specifiek verbod is geformuleerd van maatregelen waarmee de staten bepaalde ondernemingen of producties bevoordelen ten nadele van andere ondernemingen binnen dezelfde sector, waarop de betrokken bepalingen zouden moeten kunnen worden toegepast. Een dergelijke maatregel wordt dus als een steunregeling beschouwd omdat hij - via een ongerechtvaardigde verschillende behandeling, die door het Verdrag uitdrukkelijk is verboden - niet in overeenstemming doch in strijd is met het criterium van het algemeen karakter van de maatregel, waarop verzoeker zich beroept.

9 De vraag is, welke gevolgen een en ander heeft voor de beoordeling van de maatregel die is genomen in het kader van de Maribel bis/ter-regeling. Dat het gaat om sectoriële - en dus discriminatoire - maatregelen wordt eerst duidelijk wanneer de huidige bepalingen worden vergeleken met die welke destijds waren neergelegd in de Belgische wet betreffende de oorspronkelijke Maribel-regeling, die teruggaat tot 29 juni 1981 (zie supra punt 2). Artikel 35 van die wet voorzag in een verlaging van de socialezekerheidsbijdragen voor alle werkgevers die handarbeiders tewerkstelden. Gelet op deze formulering, kon worden gesteld dat de tekst van de Maribel-regeling van 29 juni 1981 een algemeen karakter had, nu zij voorzag in de mogelijkheid voor alle ondernemingen zonder onderscheid om onder de voorwaarden van de wet het voordeel van de lagere bijdragen te genieten.

Het is evenwel een feit, dat de destijds vastgestelde regeling later is gewijzigd bij het koninklijk besluit van 14 juni 1993 (Maribel bis; zie supra punt 3) en dat daarbij het bedrag van de betrokken bijdragen is verlaagd, doch ditmaal nadrukkelijk en uitsluitend ten behoeve van de ondernemingen waarvan de hoofdactiviteit volgens de wetgever onder bepaalde punten van de statistische nomenclatuur als bedoeld in verordening nr. 3037/90 valt (zie supra voetnoot 4). De Belgische wetgever heeft een identiek criterium gehanteerd bij de vaststelling van de regeling Maribel ter in het koninklijk besluit van 22 februari 1994 (zie supra punt 4). Ook hier is voorzien in een verhoogde vermindering van de bijdragen, ten voordele van de ondernemingen die in aanmerking komen voor de bij Maribel bis ingevoerde preferentiële behandeling, waaraan via nieuwe normatieve bepalingen de ondernemingen van andere sectoren zijn toegevoegd.

10 Ik zie eerlijk gezegd niet in, hoe op basis van de in 1993 en 1994 ingevoerde bepalingen zou kunnen worden gesteld dat Maribel bis en ter een regeling is van algemene aard en strekking, in dezelfde zin als de eerste Maribel-regeling. De maatregelen die thans aan de orde zijn, wijken integendeel af van of vormen een wijziging van de voordien geldende regeling; zij vormen dus een verstoring van het evenwicht van de Belgische wettelijke regeling inzake sociale zekerheid, voor zover zij via herhaalde verhogingen van de vermindering van de bijdragen, een gunstregeling invoeren uitsluitend voor sommige ondernemingen. Met betrekking tot de ondernemingen die binnen het toepassingsgebied van de koninklijke besluiten van 1993 en 1994 vallen, is aldus een duidelijke ongelijkheid ingevoerd. De ondernemingen van bepaalde sectoren worden bevoordeeld, de andere niet. Het duidelijkste bewijs voor deze conclusie is overigens af te leiden uit de tekst zelf van de Belgische wettelijke regeling, waarin het heet dat de verhoogde vermindering geldt voor de sectoren die het meest zijn blootgesteld aan de internationale concurrentie. Dit bevestigt mijn zienswijze, en vormt het ondubbelzinnig bewijs van de aard van de thans aan de orde zijnde bepalingen: het gaat om sectoriële maatregelen, die dus bestemd zijn voor een uitdrukkelijke en ondubbelzinnig afgebakende groep marktdeelnemers, met uitsluiting van de andere.

11 Ter rechtvaardiging van de selectiviteit van de bestreden maatregelen voert de verzoekende regering evenwel aan, dat het haar bedoeling was de invoering van een algemene regeling geleidelijk te laten verlopen om redenen verband houdend met financiële beperkingen wegens het ontbreken van elke budgettaire marge. De Maribel bis/ter-regeling is dus geen sectoriële regeling om uitsluitend exportondernemingen te bevoordelen, doch zij is slechts de aanzet tot een hervorming die de Belgische overheid voornemens is geleidelijk te verruimen tot andere economische sectoren. Ik kan mij evenwel bij deze redenering niet aansluiten. De algemene regeling is namelijk die van de eerste Maribel-regeling, vervat in de wet van 29 juni 1981, terwijl de later aangebrachte wijzigingen - dus de Maribel bis/ter-regeling - zijn te beschouwen als uitzonderingen(of afwijkingen) op deze regeling, bedoeld om een preferentiële behandeling toe te kennen aan de ondernemingen die het meest zijn blootgesteld aan de internationale concurrentie. Hier is dus geen sprake van een hervorming van de sociale zekerheid die in opeenvolgende etappen moet worden uitgevoerd om budgettaire redenen; het gaat integendeel om specifieke afwijkingen van een voordien geldende algemene regeling. Deze afwijkingen bestaan hierin, dat achteraf verminderingen worden toegekend aan een beperkte groep ondernemingen, met uitsluiting van de andere. Het doet er niet toe dat het aantal ondernemingen dat voor de nieuwe en belangrijker verminderingen van de bijdragen in aanmerking komt, geleidelijk wordt verruimd. Hiermee wordt namelijk nog geen algemene regeling in het leven geroepen. Alleen is het toepassingsgebied van de sectoriële gunstregeling verruimd, wat niet afdoet aan het karakter van staatssteun van die regeling.

De gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten

12 Met zijn tweede middel voert het Koninkrijk België aan, dat de Maribel bis/ter-regeling niet als een steunmaatregel van de staat kon worden beschouwd, omdat zij geen gevolgen kon hebben voor de intracommunautaire handel. In ieder geval is de beschikking op dit punt niet naar behoren gemotiveerd: centraal staan in artikel 92 van het Verdrag de gevolgen die de steunmaatregelen teweegbrengen, zodat de Commissie in concreto had moeten onderzoeken welke de weerslag van de gewraakte maatregelen was voor het handelsverkeer tussen de lidstaten. De Commissie heeft dus de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag geschonden.

Ook dit betoog kan mij niet overtuigen. In afdeling IV, tweede alinea, van de bestreden beschikking heeft de Commissie namelijk gepreciseerd, dat ten gevolge van de Maribel bis/ter-regeling een deel van de kosten wegvallen voor de betrokken ondernemingen, waardoor zij financiële voordelen genieten en in een betere concurrentiepositie komen te verkeren. Zij heeft voorts gepreciseerd, op welke gronden zij tot de conclusie is gekomen dat de bestreden regeling negatieve gevolgen had voor de handel tussen de lidstaten: "Aangezien in de regeling de verhoogde vermindering [van de betaling van sociale bijdragen] uitdrukkelijk is toegekend aan ondernemingen die hun activiteiten hoofdzakelijk uitoefenen in een van de sectoren die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld, beconcurreren deze ondernemingen per definitie de producten van buitenlandse ondernemingen, namelijk uit andere lidstaten, en heeft de steun dus nadelige gevolgen voor het intracommunautaire handelsverkeer." Deze passus van de considerans van de beschikking illustreert mijns inziens duidelijk de gevolgen van Maribel bis/ter voor de handel tussen de lidstaten: de omstandigheid dat de betrokken steun de ondernemingen bevoordeelt die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld, was voor de Commissie beslissend om te concluderen dat die maatregel de intracommunautaire handel beïnvloedt. Het Hof heeft bovendien verklaard, dat "in sommige gevallen reeds uit de omstandigheden waaronder de steun werd verleend, duidelijk kan zijn dat die steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig zal beïnvloeden (...)".(9) Met het oog daarop kan de Commissie zich volgens de hierboven aangehaalde zienswijze van het Hof evenwel ertoe beperken de kenmerken van het steunprogramma te onderzoeken om te kunnen beoordelen of de "daarin vastgelegde modaliteiten [van dien aard zijn, dat het steunprogramma] voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten".(10) In de context van de onderhavige zaak kan gemakkelijk worden vastgesteld, dat een steunmaatregel ten gunste van de ondernemingen die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld, per definitie ten goede komt aan ondernemingen "die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten". Deze zienswijze heeft later bevestiging gevonden in de vaste rechtspraak van het Hof, dat "wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed".(11)

13 Ook de bezwaren van de Belgische regering inzake het ontbreken van motivering zijn blijkbaar ongegrond. Volgens de rechtspraak van het Hof moet de Commissie, ook wanneer uit de omstandigheden waaronder de steun werd verleend, duidelijk blijkt dat die steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, op zijn minst die omstandigheden in de motivering van haar beschikking aangeven.(12) Wanneer de Commissie evenwel heeft uiteengezet, waarom het handelsverkeer tussen de lidstaten kennelijk ongunstig wordt beïnvloed, dient zij niet over te gaan tot een gedetailleerde cijfermatige economische analyse.(13) De door het Hof voorgeschreven informatie is mijns inziens duidelijk terug te vinden in de motivering van de bestreden beschikking, meer in het bijzonder in het gedeelte daarvan waarin is gepreciseerd dat de steun de ondernemingen bevoordeelt die het meest aan de internationale concurrentie zijn blootgesteld, met andere woorden de ondernemingen die per definitie deelnemen aan de handel tussen lidstaten. Bovendien gaat het om een niet-aangemelde steunmaatregel, zodat de Commissie niet verplicht was het bewijs te leveren van de feitelijke gevolgen van de maatregel.(14) Mijns inziens kan ook dit middel van de Belgische regering dus niet slagen.

De verenigbaarheid van de Maribel bis/ter-regeling met de gemeenschappelijke markt

14 De Maribel bis/ter-regeling moet volgens de Belgische regering, voor zover zij terecht als een steunmaatregel van de staat is aangemerkt, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag. Bovendien beklaagt de verzoekende regering zich ook in verband met dit aspect van de bestreden beschikking over de gebrekkige motivering daarvan.

De bepaling waarop België zich beroept, is een van de bepalingen waarin is gepreciseerd welke steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Het geval waarover het gaat in artikel 92, lid 3, sub c, betreft de steunmaatregelen ter vergemakkelijking van de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid (of van bepaalde regionale economieën), mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Volgens België is de Maribel bis/ter-regeling bedoeld ter bevordering van de tewerkstelling, waarbij uitsluitend de industrie wordt bevoordeeld, met name de secundaire sector, waarin volgens de Belgische regering ruimte is voor het creëren van banen voor laaggeschoolde werknemers. De Commissie brengt hiertegen in, dat zoals zij destijds in de motivering van de bestreden beschikking reeds heeft uiteengezet, de Maribel bis/ter-regeling onder geen enkele categorie steunmaatregelen valt waarvoor een van de afwijkingen als bedoeld in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag mogelijk is. Het belangrijkste element van de beschikking, dat door de Commissie overigens in haar verweerschrift is herhaald, is mijns inziens evenwel dat de maatregelen van de Belgische regering niets anders zijn dan exploitatiesteun aan de begunstigde ondernemingen. De extra verlaging van de bijdragen wordt immers toegekend voor alle door de betrokken ondernemingen tewerkgestelde handarbeiders, zonder dat het creëren van nieuwe arbeidsplaatsen of het behoud van het bestaande aantal arbeidsplaatsen wordt voorgeschreven of gegarandeerd, zodat tegenover de verboden maatregelen geen enkele sociale of economische tegenprestatie vanwege de begunstigde ondernemingen staat. De verwerende instelling verwijst in dat verband naar de vaste rechtspraak, dat "bedrijfssteun, dit wil zeggen steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van voormeld artikel 92, lid 3, valt (...) Volgens de rechtspraak vervalsen dergelijke steunmaatregelen namelijk in beginsel de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin zij worden toegekend, terwijl zij anderzijds wegens hun aard niet geschikt zijn om een van de in voormelde afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken."(15) Wat de onderhavige zaak betreft, is duidelijk, dat het belangrijkste doel van de betwiste steunmaatregelen bestaat in het verlagen van de kosten van ondernemingen die zich bezighouden met export, of die in concurrentie komen met buitenlandse ondernemingen, inzonderheid ondernemingen uit andere lidstaten, die in België goederen of diensten invoeren. Dit soort steunmaatregelen zijn van dien aard, dat zij de situatie van concurrenten die in andere lidstaten zijn gevestigd, moeilijker maken. Volgens de Commissie is er dus geen gemeenschappelijk belang dat dergelijke maatregelen kan rechtvaardigen: bijgevolg zijn zij onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Anders gezegd, wanneer de staatssteun de positie van nationale ondernemingen versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die in het kader van de communautaire handel met hen concurreren, worden de grenzen van artikel 92, lid 3, sub c, overschreden, omdat dit automatisch het risico meebrengt van een wijziging van de situatie van concurrerende ondernemingen, en het gemeenschapsbelang zulks dus niet kan rechtvaardigen.

15 Ik sluit mijn aan bij de zienswijze van de Commissie. In de eerste plaats behoeft, wat de gestelde ontoereikende motivering betreft, nauwelijks te worden gepreciseerd, dat de bestreden beschikking zeer uitvoerig de redenen weergeeft die de verwerende instelling ertoe hebben bewogen geen afwijking in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag toe te staan.

16 Wat voorts de vaststelling overeenkomstig artikel 92, lid 3, van het Verdrag van de verenigbaarheid van een bij artikel 92, lid 1, verboden steunmaatregel betreft, heeft het Hof steeds de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie erkend, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader.(16) Het is dus uitgesloten, dat de gemeenschapsrechter zijn persoonlijke economische analyse in de plaats zou stellen van die van de Commissie; de rechterlijke toetsing van een in een dergelijke context vastgestelde beschikking moet beperkt blijven tot het onderzoek of de procedurevoorschriften en de motiveringsplicht in acht zijn genomen, de feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een kennelijk verkeerde beoordeling of misbruik van bevoegdheid.(17) Mijns inziens vormt de bestreden beschikking een correcte toepassing van het beleid van de Commissie in de betrokken materie, en is naar behoren rekening gehouden met het beginsel uit de rechtspraak, dat exploitatiesteun niet in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag. De Belgische regering daarentegen heeft geen enkel element aangevoerd dat de zienswijze zou rechtvaardigen, dat de Commissie, toen zij zich op het standpunt plaatste dat de betrokken steun niet voor die afwijking in aanmerking komt, buiten de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid zou zijn getreden. Ook het derde middel moet mijns inziens dus worden afgewezen.

De teruggave van de steun

17 Het vierde en het vijfde middel betreffen de verplichting om de betrokken steun terug te vorderen, en kunnen tezamen worden onderzocht.

In de eerste plaats stelt het Koninkrijk België dat de eis van de Commissie dat de aan de begunstigde ondernemingen betaalde steun wordt teruggevorderd, onevenredig is met de hem verweten schending, aangezien het begrip algemene maatregel onvoldoende duidelijk is. De moeilijkheid om een lijn te trekken tussen een steunmaatregel van de staat en een algemene maatregel vormt een verschoningsgrond voor een eventuele inbreuk, zodat de terugvordering van de ten onrechte toegekende bedragen een veel te zware straf is ten opzichte van de ernst van de inbreuk. Bovendien zou de Commissie artikel 190 van het Verdrag hebben geschonden door de gevraagde terugvordering van de onrechtmatige steun niet te motiveren. Ten slotte, aldus de verzoekende regering, zou uit de algemene beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur zijn af te leiden, dat de Commissie minder ingrijpende maatregelen diende aan te wenden en bijvoorbeeld de opschorting van de betaling van de (niet-aangemelde) steun diende te gelasten in afwachting van de uitslag van de administratieve procedure.

In de tweede plaats, aldus de verzoekende regering, zou de terugvordering van de betaalde bedragen onmogelijk zijn geworden wegens onoverkomelijke administratieve problemen. Er zou namelijk een afzonderlijke terugvordering plaats dienen te vinden bij ongeveer 2 000 ondernemingen, en daarbij zou met terugwerkende kracht moeten worden nagegaan hoeveel handarbeiders waren tewerkgesteld bij elk van de begunstigde ondernemingen tijdens de geldingsduur van de betrokken maatregelen, alsmede het bedrag van de aan elk van die ondernemingen toegekende verminderingen. Bovendien zijn inmiddels een groot aantal ondernemingen gesloten of failliet verklaard.

18 Ik moet de zienswijze van de verzoekende regering van de hand wijzen. Wat het eerste argument betreft, wijs ik erop dat de gestelde moeilijkheid om een onderscheid te maken tussen algemene maatregelen en verboden steunmaatregelen van de staat, mijns inziens niet onoverkomelijk is. Er zijn ongetwijfeld gevallen waarin dit onderscheid niet gemakkelijk is. Doch het gaat daarbij om randgevallen, die in ieder geval sterk afwijken van dat waarover het thans gaat, waarin het sectorieel karakter, zoals duidelijk is gebleken, valt af te leiden uit de tekst zelf van de bestreden maatregel, waarin het voordeel van de verlaagde bijdrage wordt gereserveerd voor bepaalde categorieën ondernemingen, terwijl andere daarvoor niet in aanmerking komen. In ieder geval ben ik het eens met de Commissie, dat de Belgische autoriteiten, waar zij de voorgenomen maatregelen niet hebben aangemeld overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag, volledig het risico op zich hebben genomen van de gevolgen van hun eenzijdige juridische kwalificatie van de Maribel bis/ter-regeling.

Het gaat in ieder geval niet op te stellen, dat er een onevenredigheid bestaat tussen de sanctie en de schending: zoals het Hof eerder reeds heeft verklaard, is de teruggave van de door de begunstigden ontvangen steun het logisch gevolg van de vaststelling van de onregelmatigheid van die steun. Die teruggave is dus geen straf, doch een maatregel die ertoe strekt het door de toekenning van onrechtmatige steun verstoorde mededingingsevenwicht te herstellen. Volgens de rechtspraak "kan de terugvordering van onwettige staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet worden beschouwd als een maatregel die onevenredig is aan de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun".(18)

Er behoeft dus niet verder te worden ingegaan op het andere argument van de Belgische regering, betreffende een gestelde schending van de motiveringsplicht. Ook op dit punt kan worden volstaan met te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof, dat "de Commissie niet verplicht is, de specifieke redenen uiteen te zetten ter rechtvaardiging van de uitoefening van haar bevoegdheid" om de terugvordering van de onwettige steun te gelasten.(19) Ik ben het derhalve met de Commissie eens, dat een uitdrukkelijke motivering slechts noodzakelijk is in uitzonderlijke gevallen waarin wegens specifieke omstandigheden de terugvordering blijkbaar onmogelijk of ongewenst is.

Ook de door de verzoekende regering gestelde verplichting voor de Commissie om bij wege van een voorlopige beschikking de toekenning van de steun onverwijld te doen opschorten, vindt blijkbaar geen enkele grondslag in de communautaire rechtspraak. Weliswaar heeft het Hof de mogelijkheid voor de Commissie erkend om dergelijke bewarende maatregelen te gelasten in het kader van het onderzoek van een niet-aangemelde steunmaatregel, doch het heeft haar geen enkele verplichting in die zin opgelegd.(20)

19 Wat ten slotte het tweede argument betreft inzake de terugvordering van de steun, beperk ik mij ertoe - gesteld dat met het oog op de terugvordering geen gebruik kan worden gemaakt van de destijds verzamelde gegevens die als grondslag hebben gediend voor de toekenning van de betrokken bedragen - te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof, dat eventuele procedurele of andere moeilijkheden met betrekking tot de uitvoering van de bestreden beschikking geen gevolgen kunnen hebben voor de wettigheid van die beschikking in de zin van artikel 173 van het Verdrag.(21) Voor het overige heeft het Hof verklaard, dat indien bij de uitvoering van een beschikking van de Commissie inzake steunmaatregelen onvoorziene en onvoorzienbare moeilijkheden rijzen, of zich gevolgen daarvan voordoen die de Commissie bij de vaststelling van de beschikking niet voor ogen heeft gehad, deze problemen moeten worden voorgelegd aan de Commissie, en niet aan het Hof.(22) Mijns inziens dient ook in de onderhavige zaak deze rechtspraak van het Hof te worden gevolgd: aangezien het om een vaste rechtspraak gaat, moet mijns inziens het onderhavige middel worden afgewezen.

Conclusie

20 Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:

"1) Het beroep te verwerpen.

2) Het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten."

(1) - PB L 95, blz. 25.

(2) - Die vermindering was aanvankelijk vastgesteld op 6,17 % van het loon van de betrokken werknemers. Bij koninklijk besluit van 12 februari 1993 werd de vermindering vastgesteld op 1 875 BFR per handarbeider per kwartaal. Voor ondernemingen die minder dan 20 handarbeiders in dienst hadden, werd de vermindering voor de eerste vijf handarbeiders vastgesteld op 2 825 BFR (3 000 BFR vanaf 1 juli 1993) per kwartaal.

(3) - Koninklijk besluit van 14 juni 1993 tot wijziging van het koninklijk besluit van 12 februari 1993 tot uitvoering van artikel 35, § 1, laatste lid, van de wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers (zie art. 1).

(4) - Voor de identificatie van de betrokken sectoren verwees de Belgische wetgever naar de onderafdelingen vermeld in de nummers 13 tot en met 22 en 24 tot en met 36 van de statistische nomenclatuur neergelegd in verordening (EEG) nr. 3037/90 betreffende de statistische nomenclatuur van de economische activiteiten in de Europese Gemeenschap (PB L 293, blz. 1).

(5) - Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 12 februari 1993 (zie art. 2 en 3).

(6) - Dat het begrip verboden staatssteun niet alleen is gebaseerd op de "selectiviteit" van de maatregel, doch eveneens op de gevolgen die hij voor de mededinging teweegbrengt, volgt uit de duidelijke strekking van de rechtspraak: zie onder meer arrest van 2 juli 1974, Italië/Commissie (173/73, Jurispr. blz. 709, punten 26-28), waarin het heet: "Artikel 92 heeft ten doel te voorkomen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed door tegemoetkomingen van overheidswege, die - in verschillende vormen - de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen. Artikel 92 maakt aldus geen onderscheid naar de oorzaken of doeleinden der bedoelde maatregelen, doch ziet naar hun gevolgen, zodat derhalve noch het eventuele fiscale karakter noch het eventuele sociale doel van een maatregel van een lidstaat voldoende is om deze buiten het bereik van artikel 92 te brengen". De gedeeltelijke verlichting van de openbare lasten welke op de ondernemingen van een bepaalde industriesector rusten, is evenwel volgens het Hof een steunmaatregel in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag, indien die maatregel is bedoeld om die ondernemingen gedeeltelijk vrij te stellen van de geldelijke lasten die voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene stelsel van de wettelijk verplichte bijdragen (idem, punten 33-35).

(7) - Er kunnen natuurlijk ook sectoriële maatregelen zijn die geen staatssteun vormen, wanneer zij niet de rechtstreekse of onrechtstreekse overdracht van overheidsgeld aan de ondernemingen inhouden: zie arrest van 30 november 1993, Kirsammer-Hack (C-189/91, Jurispr. blz. I-6185), betreffende de uitsluiting van kleine ondernemingen van het toepassingsgebied van de Duitse regeling inzake bescherming tegen ongerechtvaardigd ontslag.

(8) - Het criterium van het "uitzonderlijk karakter van de maatregel in vergelijking met de opbouw van het algemene stelsel waarin hij is ingebed" werd gesuggereerd door advocaat-generaal Darmon in zijn conclusie bij het arrest van 17 maart 1993, Sloman Neptun (C-72/91 en C-73/91, Jurispr. blz. I-903, punt 50) als criterium voor het onderscheid tussen sectoriële en algemene maatregelen.

(9) - Arrest van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie (248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18).

(10) - Idem, punt 18.

(11) - Arrest van 14 september 1994, Spanje/Commissie (C-278/92-C-280/92, Jurispr. blz. I-4103, punt 40).

(12) - Zie onder meer arrest van 24 oktober 1996, Duitsland e.a./Commissie (C-329/93, C-62/95 en C-63/95, Jurispr. blz. I-5151, punt 52).

(13) - Zie arrest van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie (T-214/95, Jurispr. blz. II-717, punt 67).

(14) - "Zo de Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun moest aantonen, zou dit er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag neergelegde aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden" (zie arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 33).

(15) - Zie arrest van 8 juni 1995, Siemens/Commissie (T-459/93, Jurispr. blz. II-1675, punt 48). Zie ook arresten van 30 april 1998 (zie supra voetnoot 13), punten 42 en 43, en 6 november 1990, Italië/Commissie (C-86/89, Jurispr. blz. I-3891, punt 18).

(16) - Zie onder meer arresten van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie (730/79, Jurispr. blz. 2671, punten 17 en 24), en 21 maart 1991, Italië/Commissie (C-303/88, Jurispr. blz. I-1433, punt 34).

(17) - Zie onder meer arresten van 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie (T-371/94 en T-398/94, Jurispr. blz. II-2405, punten 79-81), en 5 november 1997, Ducros/Commissie (T-149/95, Jurispr. blz. II-2031, punt 63).

(18) - Zie onder meer arrest van 14 september 1994 (aangehaald in voetnoot 11), punt 75. Zie eveneens arrest van 4 april 1995, Commissie/Italië (C-350/93, Jurispr. blz. I-699, punten 21 en 22): "De verplichting voor een lidstaat tot opheffing van een steunmaatregel die de Commissie onverenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt, beoogt volgens vaste rechtspraak het herstel in de vroegere toestand. Dit doel is bereikt zodra de betrokken steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, door de begunstigde (...) is terugbetaald (...) Door deze terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld."

(19) - Zie arrest van 14 september 1994 (aangehaald in voetnoot 11), punt 78.

(20) - Zie arresten van 14 februari 1990 (reeds aangehaald in voetnoot 14), punt 19, en 18 september 1995, SIDE/Commissie (T-49/93, Jurispr. blz. II-2501, punt 83). In dezelfde zin is beslist, dat de Commissie bij het onderzoek van een steunmaatregel die niet vooraf is aangemeld, de terugvordering van de reeds betaalde bedragen kan eisen, doch daartoe niet verplicht is; het Hof heeft de Commissie namelijk niet de bevoegdheid toegekend om steunmaatregelen onwettig te verklaren op de enkele grond dat de betrokken lidstaat de aanmeldingsplicht niet is nagekomen, zonder dat is onderzocht of de betrokken steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (voormeld arrest SIDE/Commissie, punt 84).

(21) - Zie arresten van 21 maart 1990, België/Commissie (142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 63), en 14 september 1994, Spanje/Commissie (C-42/93, Jurispr. blz. I-4197, punt 33).

(22) - Zie onder meer arrest van 4 april 1995, Commissie/Italië (C-348/93, Jurispr. blz. I-673, punt 17). Ingevolge artikel 5 van het Verdrag zijn de Commissie en de betrokken lidstaat dus verplicht te goeder trouw samen te werken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende steunmaatregelen, de gerezen moeilijkheden te overwinnen.