Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 21 januari 1999. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Portugese Republiek. - Niet-nakoming - Richtlijn 85/337/EEG. - Zaak C-150/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-00259



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Milieu - Milieueffectbeoordeling van bepaalde projecten - Richtlijn 85/337 - Tardieve nationale uitvoeringsmaatregelen die vóór hun inwerkingtreding, maar na verstrijken van omzettingstermijn ingeleide vergunningsprocedures vrijstellen van verplichte beoordeling - Ontoelaatbaarheid (Richtlijn 85/337 van de Raad, art. 12, lid 1) 2 Lidstaten - Verplichtingen - Niet-nakoming - Rechtvaardiging - Ontoelaatbaarheid (EG-Verdrag, art. 169) 3 Beroep wegens niet-nakoming - Onderzoek van gegrondheid door Hof - Ontbreken van nadelige gevolgen van gestelde niet-nakoming - Irrelevantie (EG-Verdrag, art. 169) 4 Procedure - Kosten - Afstand van instantie gerechtvaardigd door houding van wederpartij (Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 69, lid 5)

Samenvatting

1 Artikel 12, lid 1, van richtlijn 85/337 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, moet aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat die deze richtlijn na 3 juli 1988, op welke dag de omzettingstermijn verstreek, in zijn nationale recht heeft omgezet, niet middels een overgangsbepaling vrijstelling kan verlenen van de verplichtingen inzake de door de richtlijn vereiste milieueffectbeoordeling voor projecten waarvan de vergunningsprocedure was ingeleid vóór de inwerkingtreding van de nationale wet tot omzetting van deze richtlijn, maar na 3 juli 1988. 2 Een lidstaat kan zich niet beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit gemeenschapsrichtlijnen voortvloeiende verplichtingen of termijnen. 3 Aangezien het niet voldoen door een lidstaat aan een door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichting op zich reeds een niet-nakoming vormt, is het feit dat het geen nadelige gevolgen heeft gehad, niet ter zake dienend, wat de beoordeling van de gegrondheid van een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag betreft. 4 Wanneer de gedeeltelijke afstand van instantie wordt gerechtvaardigd door de houding van de verwerende partij, en de partij die afstand doet van instantie zulks vordert, dient de wederpartij overeenkomstig artikel 69, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof in de kosten te worden verwezen.

Partijen

In zaak C-150/97,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. de Sousa Fialho, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes, directeur van de dienst juridische zaken van het directoraat-generaal Gemeenschapsaangelegenheden, en P. Portugal, adviseur van het directoraat Milieuzaken, als gemachtigden, rua da Cova da Moura 1, Lissabon,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om volledig en naar behoren te voldoen aan richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), de krachtens artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag, en artikel 12 van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, L. Sevón (rapporteur) en M. Wathelet, rechters,

advocaat-generaal: J. Mischo

griffier: J. Grass

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 oktober 1998,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 april 1997, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag verzocht vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om volledig en naar behoren te voldoen aan richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40; hierna: "richtlijn"), de krachtens artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag en artikel 12 van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2 Artikel 12, lid 1, van de richtlijn bepaalt, dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om binnen drie jaar na de kennisgeving van de richtlijn, op 3 juli 1985, aan de bepalingen ervan te voldoen.

3 Ofschoon de Portugese Republiek eerst met ingang van 1 januari 1986 tot de Europese Gemeenschappen is toegetreden, was zij krachtens de artikelen 392 en 395 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23), verplicht uiterlijk op 3 juli 1988 de nodige maatregelen om de richtlijnen uit te voeren, in werking te doen treden.

4 De Portugese regering deelde de Commissie de bepalingen mee, die volgens haar de uitvoering van de richtlijn verzekerden, namelijk

- wet nr. 11/87 van 7 april 1987 (basiswet inzake het milieu);

- Decreto-Lei nr. 186/90 van 6 juni 1990;

- Decreto Regulamentar nr. 38/90 van 27 november 1990, en

- regionaal Decreto Regulamentar nr. 14/91/M van 16 augustus 1991, houdende goedkeuring van de aanpassingen die nodig zijn voor de uitvoering van Decreto-Lei nr. 186/90 en Decreto Regulamentar nr. 38/90 in de regio Madeira.

5 Van mening dat die bepalingen geen volledige uitvoering van de richtlijn verzekerden, deelde de Commissie de Portugese regering mee waarom volgens haar de uitvoering niet volledig was, en maande zij de regering bij brief van 25 januari 1993 aan om binnen de termijn van twee maanden haar opmerkingen te maken.

6 De Portugese regering deed de Commissie haar opmerkingen toekomen, en maakte daarbij onder meer gewag van de vaststelling van een nieuwe regeling.

7 Van mening dat deze nieuwe regeling een gedeeltelijke uitvoering van de richtlijn verzekerde, liet de Commissie een deel van haar grieven vallen. Zij zond de Portugese Republiek echter op 6 augustus 1996 een met redenen omkleed advies over de grieven die zij handhaafde.

8 Bij brief van 17 december 1996 deelde de Portugese Republiek de Commissie mee, dat een werkgroep was opgericht, met het doel de nodige wettelijke bepalingen op te stellen om de door de Commissie opgeworpen problemen op te lossen.

9 Toen de Commissie de tekst van de aangekondigde wettelijke bepalingen niet ontving, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

10 In haar verzoekschrift heeft de Commissie tegen de Portugese regeling negen grieven aangevoerd.

11 Op 23 oktober 1997 bezorgde de Portugese Republiek het Hof Decreto-Lei nr. 278/97, tot wijziging van Decreto-Lei nr. 186/90 van 6 juni 1990 (Diário da República nr. 233/97, I serie A, van 8 oktober 1997), alsook Decreto Regulamentar nr. 42/97, tot wijziging van Decreto Regulamentar nr. 38/90 van 27 november 1990 (Diário da República nr. 235/97, I serie B, van 10 oktober 1997).

12 Na onderzoek van die nationale uitvoeringsbepalingen deelde de Commissie het Hof bij brief van 30 juni 1998 mee, dat zij gedeeltelijk afstand deed van haar beroep, en nog slechts een enkele grief handhaaft.

13 Met deze grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek, dat Decreto-Lei nr. 186/90 volgens artikel 11, lid 2, ervan niet van toepassing is op projecten waarvan de vergunningsprocedure liep op de datum van zijn inwerkingtreding, namelijk 7 juni 1990, terwijl de bepalingen van de richtlijn krachtens de artikelen 2, lid 1, en 12, lid 1, ervan moeten worden toegepast telkens wanneer vanaf 3 juli 1988 een besluit over een vergunningsaanvraag moet worden genomen. Volgens de Commissie zou de Portugese Republiek zich niet op het rechtszekerheidsbeginsel kunnen beroepen ter rechtvaardiging van het feit, dat de nieuwe regeling niet geldt voor aanvragen die in behandeling zijn, want zolang het administratieve besluit over de ingediende projecten niet is vastgesteld, bestaat er voor de opdrachtgevers geen verworven recht.

14 In haar brief over de afstand van beroep preciseert de Commissie, dat Decreto-Lei nr. 278/97 die stand van zaken niet heeft gewijzigd. Zij verzoekt het Hof dus wat deze grief betreft de niet-nakoming vast te stellen volgens de termen van haar verzoekschrift.

15 In haar opmerkingen over het verzoek tot gedeeltelijke afstand van beroep van de Commissie, beklemtoont de Portugese Republiek, dat aan de wet geen terugwerkende kracht is gegeven op grond van het rechtszekerheidsbeginsel van artikel 12 van het Portugees burgerlijk wetboek, bepalende dat de wet slechts voor de toekomst beschikt. Iedere afwijking van dit beginsel zou ernstig moeten worden onderzocht, en de wettelijk beschermde belangen of gewettigde verwachtingen van particulieren zouden in geen geval ter discussie mogen worden gesteld.

16 Zij voegt daaraan toe, dat de in artikel 11 van Decreto-Lei nr. 186/90 bedoelde projecten, namelijk die waarvan de vergunningsaanvragen zijn ingediend na 3 juli 1988, maar vóór de datum van inwerkingtreding van de nationale regeling, weinig talrijk waren, en dat over elk van die projecten een milieueffectbeoordeling is opgemaakt.

17 Wat Decreto-Lei nr. 278/97 betreft, betoogt de Portugese Republiek, dat zij ervoor heeft gezorgd, dat van de retroactieve toepassing slechts die bepalingen werden uitgesloten welke een ernstige schending meebrachten van de rechten en gewettigde verwachtingen van de particulieren op wie de uit de betrokken regeling voortvloeiende verplichtingen rusten.

18 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof reeds in zijn arrest van 9 augustus 1994, Bund Naturschutz in Bayern e.a. (C-396/92, Jurispr. blz. I-3717), voor recht heeft verklaard, dat artikel 12, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een lidstaat die deze richtlijn na 3 juli 1988, op welke dag de omzettingstermijn verstreek, in zijn nationale recht heeft omgezet, niet middels een overgangsbepaling vrijstelling kan verlenen van de verplichting inzake de door de richtlijn vereiste milieueffectbeoordeling, voor projecten waarvan de vergunningsprocedure was ingeleid vóór de inwerkingtreding van de nationale wet tot omzetting van deze richtlijn, maar na 3 juli 1988 (zie ook, in die zin, arresten van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland, C-431/92, Jurispr. blz. I-2189, punt 28; 18 juni 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, C-81/96, Jurispr. blz. I-3923, punten 23 tot en met 28, en 22 oktober 1998, Commissie/Duitsland, C-301/95, Jurispr. blz. I-0000, punt 29).

19 Niets in de richtlijn kan immers de zienswijze rechtvaardigen, dat de lidstaten vrijstelling van de verplichting inzake de milieueffectbeoordeling mogen verlenen voor projecten ten aanzien waarvan de vergunningsprocedure na de uiterste datum van 3 juli 1988 is ingeleid (arresten Bund Naturschutz in Bayern e.a., reeds aangehaald, punt 18, en Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, reeds aangehaald, punt 22).

20 Wat het middel betreft dat de Portugese regering ontleent aan haar verplichting om zich te houden aan het verbod van retroactieve toepassing van de wet, zij erop gewezen, dat de Commissie haar verzoek tot vaststelling van de niet-nakoming heeft beperkt tot het feit, dat de Portugese Republiek niet had voorzien in de onmiddellijke toepassing van de wet tot uitvoering van de richtlijn op aanvragen die na 3 juli 1988 bij de bevoegde nationale autoriteit zijn ingediend en bij de inwerkingtreding van die nationale regeling nog in behandeling waren.

21 Bovendien zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit gemeenschapsrichtlijnen voortvloeiende verplichtingen of termijnen (zie, met name, arresten van 28 maart 1985, Commissie/België, 275/83, Jurispr. blz. 1097, punt 10; 28 mei 1988, Commissie/Spanje, C-298/97, Jurispr. blz. I-3301, punt 14, en 15 oktober 1998, Commissie/België, C-326/97, Jurispr. blz. I-0000, punt 7).

22 Wat ten slotte het middel betreft, ontleend aan het feit dat de vergunningsaanvragen ingediend na 3 juli 1988, maar vóór de datum van inwerkingtreding van de nationale regeling, weinig talrijk waren, en dat over elk daarvan een milieueffectbeoordeling zou zijn opgemaakt, zij eraan herinnerd dat, ook al zou dit feit vaststaan, het niet voldoen door de lidstaat aan een door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichting op zich reeds een niet-nakoming vormt, en het argument dat deze niet-nakoming geen nadelige gevolgen heeft gehad, niet terzake dienend is (arrest van 27 november 1990, Commissie/Italië, C-209/88, Jurispr. blz. I-4313, punt 14).

23 Uit een en ander volgt dat de Portugese Republiek, door in een overgangsbepaling voor te schrijven, dat een nationale regeling tot uitvoering van de richtlijn, vastgesteld na 3 juni 1988, de datum waarop de uitvoeringstermijn verstreek, niet van toepassing is op projecten waarvan de vergunningsprocedure was ingeleid vóór de inwerkingtreding van de nationale wet tot uitvoering van die richtlijn, maar na 3 juli 1988, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

24 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Artikel 69, lid 5, bepaalt bovendien, dat in geval van afstand van instantie, op vordering van de partij die afstand doet van instantie, de wederpartij in de kosten wordt veroordeeld, indien dit op grond van de houding van deze partij gerechtvaardigd lijkt.

25 De Commissie vordert, dat ongeacht haar gedeeltelijke afstand van instantie, de Portugese Republiek in de kosten wordt verwezen, aangezien de gedeeltelijke afstand van instantie is gerechtvaardigd door de houding van deze laatste.

26 Nu de gedeeltelijke afstand van instantie van de Commissie is gerechtvaardigd door de houding van de Portugese Republiek, die een regeling tot uitvoering van de richtlijn heeft vastgesteld nadat het beroep was ingesteld, en nu die lidstaat in het ongelijk is gesteld wat de na die afstand van instantie in geding gebleven grief betreft, dient de Portugese Republiek in de kosten te worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door in een overgangsbepaling voor te schrijven, dat een nationale regeling tot uitvoering van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, die is vastgesteld na 3 juli 1988, de datum waarop de uitvoeringstermijn verstreek, niet van toepassing is op projecten waarvan de vergunningsprocedure was ingeleid vóór de inwerkingtreding van de nationale wet tot uitvoering van die richtlijn, maar na 3 juli 1988, is de Portugese Republiek de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.