CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 18 SEPTEMBER 1984 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

In de onderhavige zaak vordert verzoekster, de firma Biovilac, krachtens artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag van de Commissie vergoeding van de schade die zij zegt te hebben geleden of te zullen lijden als gevolg van de verkoop van mageremelkpoeder uit de communautaire interventievoorraden. Subsidiair vordert Biovilac hetzij schadevergoeding wegens onwettig handelen van de Commissie hetzij een compensatie, waarop zij zelfs recht meent te hebben wanneer het optreden van de Commissie wettig was.

Biovilac is een Belgisch bedrijf dat twee soorten veevoeders produceert, die concurreren met magere-melkpoeder. Een daarvan is het produkt „Kulactic” dat sinds 1978 op de markt is; meer dan 80 % van de verkochte hoeveelheden worden gebruikt als voeder voor biggen, 15 % als voeder voor pluimvee en de rest als voeder voor andere dieren, zoals konijnen. Het produkt „Biobianca” is sinds 1980 op de markt en wordt uitsluitend gebruikt als biggenvoer.

Beide produkten worden bereid uit wei, dat valt onder post 04.02 AI van het gemeenschappelijk douanetarief. Daarom komt wei evenals magere-melkpoeder voor op de lijst van produkten die vallen onder verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (artikel 1 van die verordening, PB L 148 van 1968, blz. 13), hoewel partijen het erover eens zijn, dat wei een afvalprodukt is dat wordt verkregen bij de kaasbereiding.

In de considerans van verordening nr. 804/68 wordt vermeld dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten doel heeft, de in artikel 39 EEG-Verdrag gestelde doeleinden te bereiken en dat het noodzakelijk is in de sector melk interventiemaatregelen te nemen, „teneinde de markten te stabiliseren en de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren”. Artikel 7 verplicht de interventiebureaus mageremelkpoeder te kopen en dit af te zetten op zodanige wijze dat het evenwicht op de markt niet wordt verstoord en dat aan de kopers een gelijke toegang tot de te verkopen produkten en een gelijke behandeling wordt gewaarborgd. „Voor het magere-melkpoeder dat in de loop van een melkprijsjaar niet tegen normale voorwaarden kan worden afgezet, kunnen [echter] bijzondere maatregelen worden genomen.” Artikel 10 staat steunmaatregelen toe voor in de Gemeenschap geproduceerde en als voeder voor dieren gebruikte magere-melkpoeder.

Hierna werden twee verschillende series verordeningen vastgesteld: de eerste gold de steunmaatregelen en de andere de vaststelling van lage prijzen in bijzondere gevallen.

Verordening nr. 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 (PB L 169 van 1968, blz. 4) bevatte algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en magere-melkpoeder, bestemd voor voederdoeleinden.

Krachtens verordening nr. 1844/77 van de Commissie van 10 augustus 1977 (PB L 205 van 1977, blz. 11) diende steun te worden toegekend voor magere-melkpoeder voor vervoedering aan andere dieren dan jonge kalveren, met uitzondering van die welke werd verkocht krachtens de verordeningen nrs. 268/77 en 443/77.

Ingevolge verordening nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979 (PB L 199 van 1979, blz. 1) mocht steun worden verleend voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk, mits het magere-melkpoeder was gedenatureerd of op de voorgeschreven wijze bij de produktie van mengvoeder was gebruikt. Op grond van de verordeningen nrs. 1229/80 en 232/82 van de Commissie van 29 januari 1982 (PB L 124 van 1980, blz. 9, en PB L 22 van 1982, blz. 53) kon toestemming worden verkregen om een hoeveelheid van deze melkpoeder te gebruiken voor het voederen van biggen en pluimvee.

Wat de tweede serie verordeningen betreft: in de verordeningen nrs. 1014/68 (PB L 173 van 1968), en 1285/70 (PB L 144 van 1970, blz. 1) werd de verkoop toegestaan van door de interventiebureaus gekochte magere-melkpoeder; krachtens verordening nr. 1285/70 kon deze melkpoeder „tegen verlaagde prijs worden verkocht, indien het bestemd is om te worden gebruikt als voeder voor varkens en pluimvee”.

In 1977 waren er aanzienlijke voorraden magere-melkpoeder die niet in een normaal verkoopjaar konden worden afgezet, en bestonden slechts beperkte afzetmogelijkheden. In verband daarmee stelde de Commissie, overeenkomstig eerder in de verordeningen nrs. 1014/68 en 1285/70 door de Raad toegestane procedures, de verordeningen nrs. 368/77 en 443/77 vast (PB L 52 van 1977, blz. 19, respectievelijk PB L 58, blz. 16) met betrekking tot de verkoop bij openbare inschrijving of tegen vastgestelde prijs van magere-melkpoeder bestemd voor voeder voor varkens en pluimvee. Daarin werd ervan uitgegaan, dat het poeder moest worden verkocht „tegen een zeer lage prijs”, zodat het kon concurreren met andere voeders. Om te voorkomen dat het voor een ander doel zou worden gebruikt, moesten de kopers het denatureren of rechtstreeks verwerken in mengvoeder, zodat met name het gebruik als kalfsvoeder werd uitgesloten. De formules en methodes waren voorgeschreven. Deze verordeningen traden in werking op 25 februari, respectievelijk 3 maart 1977, d.w.z. voordat Biovilac haar twee belangrijkste produkten begon te verkopen.

In oktober 1979 waren de voorraden geslonken en werden de verordeningen nrs. 368/77 en 443/77 „tot nader order” opgeschort. In juli 1982 waren de voorraden weer toegenomen en per 6 juli 1982 werden deze verordeningen weer van toepassing verklaard bij verordening nr. 1753/82 van de Commissie van 1 juli 1982 (PB L 193 van 1982, blz. 6). Aangezien de verkoop niet snel genoeg verliep, werd in oktober 1982 besloten de prijzen verder te verlagen. Gelijktijdig werd vastgesteld, dat dit zeer goedkope melkpoeder niet enkel voor „varkens” doch ook voor „biggen” werd gebruikt, hetgeen niet langer de bedoeling was. In verband daarmee werden nieuwe denatureringsmethoden vastgesteld om te voorkomen, dat het zeer goedkope melkpoeder zou worden gebruikt in plaats van het poeder dat op grond van de verordeningen inzake steunverlening tegen een aanzienlijk hogere prijs werd verkocht. Biggen moesten dus worden gevoederd overeenkomstig de regeling van verordening nr. 1725/79 (steun) en varkens overeenkomstig de regeling van de verordeningen nrs. 368/77 en 443/77 (zeer lage prijzen).

Verzoekster betoogt evenwel dat de nieuwe denatureringsmethoden de overeenkomstig de bijzondere regeling verkochte ondermelk niet ongeschikt maakten voor voeding van biggen. Zij beweert daarom, dat de herinvoering van de bijzondere regeling in de zomer van 1982 de markt voor Bioblanca en Kulactic heeft ondermijnd. Tot het derde kwartaal van 1982 werden aanzienlijke hoeveelheden van deze produkten verkocht. Toen daalden de verkopen, en wel begin 1983 zo drastisch, dat Biovilac naar alle waarschijnlijkheid haar bedrijf zou moeten beëindigen.

De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het beroep. Zij stelt in de eerste plaats dat het beroep prematuur is. Toen het verzoekschrift werd ingediend, was nog geen schade opgetreden doch werd deze alleen gevreesd. Verzoekster heeft in haar verzoekschrift haar schade niet gespecificeerd en zij kan niet zonder enige toelichting voor het eerst details betreffende beweerde verliezen in haar repliek opnemen. Dit argument gaat niet op. De Commissie zelf heeft erop gewezen, dat het Hof heeft beslist dat beroep krachtens artikel 215 EEG-Verdrag kan worden ingesteld bij op handen zijnde — en met voldoende zekerheid te verwachten — schade, zelfs wanneer de schade nog niet nauwkeurig kan worden becijferd (gevoegde zaken 56-60/74, Kampffmeyer, Jurispr. 1976, blz. 711, en zaak 44/76, Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Jurispr. 1977, blz. 393). A fortiori kan dus beroep worden ingesteld, wanneer de schade reeds is ingetreden doch nog niet nauwkeurig is becijferd. In ieder geval stelt verzoekster in haar verzoekschrift duidelijk, dat zij tengevolge van de verkopen uit interventievoorraden reeds schade heeft geleden en geeft zij daarin wel een ruwe schatting van haar verlies, doch becijfert zij niet de omvang van de tot dusver geleden schade; dit deed zij eerst bij repliek. Hoewel het wenselijk is in het verzoekschrift alle details betreffende de schade te vermelden, komt het mij voor dat Biovilac in casu gerechtigd was een eis tot schadevergoeding in te dienen op basis van een schatting van de verliezen die zij naar verwachting zou lijden en later bij de repliek de dan beschikbare, nadere details te verstrekken.

In tegenstelling tot de Commissie ben ik van mening dat in de onderhavige omstandigheden niet noodzakelijk is, uit te maken of een actie wegens dringende schade eigenlijk wel mogelijk is met betrekking tot wettige handelingen. In casu hebben we niet slechts te maken met een actie wegens dreigende schade, doch met een vordering wegens reeds geleden en nog te lijden schade, ook al is de hoogte daarvan nog niet nauwkeurig gespecificeerd.

De tweede grond waarop de Commissie de ontvankelijkheid van de vordering betwist, is dat verzoekster zich niet rechtstreeks tot het Hof had moeten wenden, doch voor de nationale rechter een actie tegen een of meer nationale interventiebureaus had moeten instellen. Ook dit argument gaat volgens mij niet op. In de eerste plaats is in casu niet geopperd, dat de nationale autoriteiten iets anders hebben gedaan dan getrouwelijk uitvoering te geven aan de omstreden verordeningen. Dat is op zichzelf niet beslissend, omdat er vele gevallen van dien aard zijn geweest die het Hof niet-ontvankelijk heeft verklaard op de thans door de Commissie aangevoerde gronden. Wanneer een verzoeker in een dergelijk geval een onbepaalde schadevergoeding vordert, en niet een bepaald bedrag, dan is hij gerechtigd de actie rechtstreeks bij het Hof in te stellen (aldus advocaat-generaal Warner in zaak 126/76. Dietz, Jurispr. 1977, blz. 2431, inz. 2448-2449). In de tweede plaats is er geen contact geweest tussen verzoekster en de autoriteiten van enige Lid-Staat. Verzoekster heeft met die autoriteiten geen transacties gesloten en behoefde dit ook niet te doen. Het gaat in deze zaak niet om een geldbedrag of een ander financieel voordeel dat de nationale autoriteiten de betrokkene hebben onthouden, zoals in zaken betreffende landbouwheffingen en restituties. Het onderhavige beroep is gericht tegen het door de Commissie gevoerde landbouwbeleid en niet tegen een specifieke maatregel ter uitvoering van dit beleid door de nationale autoriteiten. Mitsdien is de Commissie de eigenlijke verweerster. In de gevoegde zaken 197-200, 243, 245 en 247/80 (Ludwigshafener Walzmühle, Jurispr. 1981, blz. 3211), betreffende een beroep krachtens artikel 215 inzake de drempelprijs voor durum tarwe, hadden verzoektere de tarwe niet zelf in de Gemeenschap ingevoerd en daarom ook geen heffingen betaald. Aangezien tussen verzoekster en de betrokken nationale autoriteiten geen contracten waren gesloten, was er geen geschilpunt waarover voor de nationale rechter kon worden geprocedeerd en was het beroep dus ontvankelijk. Naar mijn mening geldt hetzelfde in het onderhavige geval.

Thans kom ik tot de zaak ten principale. Partijen verschillen van mening over de vraag, of de prijs van Kulactic in 1979 hoger of lager was dan de pris van krachtens de verordeningen nrs. 368/77 en 443/77 verkochte magere-melkpoeder. Zo de prijs hoger was, dan was het verschil dunkt me zeer gering; verzoekster verkocht kennelijk grote hoeveelheden van haar produkten, ook al was de winstmarge aanvankelijk niet erg groot en stuitte zij op moeilijkheden wegens de gestegen kosten. Het is echter duidelijk, dat de prijs van krachtens die verordeningen tussen november 1982 (21 Ecu/100 kg) en februari 1983 (19 Ecu/100 kg) verkochte magere-melkpoeder aanzienlijk lager was dan de prijs van verzoeksters produkten, die 27,92 Ecu (BFR 1200)/100 kg bedroeg. Ook staat vast dat via de interventiebureaus grote hoeveelheden melkpoeder zijn verkocht.

De Commissie ontkent dat verzoekster genoegzaam heeft aangetoond, dat de verkoop van haar produkten zo sterk is gedaald als zij stelt, en zij acht in ieder geval niet bewezen, dat de daling van verzoeksters verkopen te wijten was aan de beschikbaarheid van dit goedkope melkpoeder. Eventuele dalingen waren te wijten aan een prijsverhoging van verzoeksters produkten die veel hoger was dan het jaarlijkse inflatiepercentage.

Ofschoon de prijs van verzoeksters produkten tussen 1978 en 1982 inderdaad is gestegen van BFR 650 tot BFR 1200, meen ik toch dat die stijging hoofdzakelijk moet worden toegeschreven aan de gestegen kosten van wei en aan de stijging van de energiekosten. Ik ben niet overtuigd van de juistheid van de bewering van de Commissie, dat verzoekster door een te sterke verlaging van haar prijzen zelf haar concurrentiepositie nodeloos heeft benadeeld.

De Commissie merkt op dat uit verzoeksters boeken ook blijkt, dat haar omzet tussen 1981 en 1983 is gestegen. Ik ben echter geneigd geloof te hechten aan verzoeksters verklaring dat deze omzetstijging samenhing met het feit, dat zij zich genoodzaakt zag aanzienlijke hoeveelheden van haar produkten tegen kostprijs te verkopen om ze te kunnen afzetten.

Het komt mij voor dat verzoekster, vooral gezien haar toelichting tijdens de mondelinge behandeling, overtuigend heeft aangetoond dat de verkopen inderdaad zijn teruggelopen en dat een aantal grote afnemers van verzoeksters produkten is overgestapt op magere-melkpoeder; zolang laatstgenoemd produkt tegen een aanzienlijk lagere prijs verkrijgbaar is zullen zij daaraan waarschijnlijk de voorkeur blijven geven boven verzoeksters produkten.

Ook al ben ik er niet van overtuigd dat de naar verzoeksters zeggen op handen zijnde sluiting van haar bedrijf noodzakelijkerwijs is veroorzaakt doordat er goedkope melkpoeder beschikbaar is, leid ik uit de aan het Hof overgelegde bewijsstukken af, dat deze goedkope melkpoeder inderdaad bepaalde verliezen heeft veroorzaakt en dat het argument van de Commissie niet opgaat, dat verzoeksters beroep volledig ongegrond is omdat er geen causaal verband bestaat tussen de lagere prijs van de melkpoeder en het geleden verlies. Daarom moeten ook de verder aangebrachte rechtsmiddelen worden onderzocht.

Verzoekster bestrijdt het uitgangspunt van de verordeningen van de Commissie op technische gronden. Zij betoogt dat de Commissie in feite alleen het gebruik van dit poeder voor zeer jonge biggen — namelijk tot zeven weken oud en met een gewicht van maximaal 15 kg — wilde uitsluiten. De Commissie had echter het gebruik van het poeder moeten uitsluiten voor dieren met een gewicht tot 30 kg, aangezien dit in ieder geval „biggen” in de zin van de verordeningen zijn. De Commissie voert daartegen aan dat het niet mogelijk is aan voeder voor biggen van 15 tot 30 kg denatureringsmiddelen toe te voegen die het niet ook ongenietbaar maken voor dieren met een gewicht van meer dan 30 kg. Hierop antwoordt verzoekster wederom, dat er kleurstoffen bestaan die de Commissie in staat stellen bij inspectie te controleren of het poeder is gebruikt voor de dieren waarvoor het was bestemd.

Het antwoord van de Commissie lijkt mij op het eerste gezicht redelijk. Bij een bestand van meer dan 2 miljoen varkensfokkers zou zelfs indien, zoals verzoekster stelt, het grootste deel van de dieren wordt gefokt door een betrekkelijk klein aantal fokkers, controle zeer moeilijk en duur zijn, ook al kunnen de juiste kosten niet vooraf worden berekend.

Kortom, ook al had het begrip „biggen” in de verordeningen nauwkeuriger kunnen worden omschreven om duidelijk te maken welke dieren de Commissie werkelijk wilde uitsluiten, verwerp ik toch verzoeksters argument dat de Commissie bij de regeling voor jonge biggen een door rechtsdwaling nietige oplossing heeft gekozen of technische denaturerings- of controlemethoden heeft vastgesteld die zo ineficiënt of onredelijk waren, dat zij dit redelijkerwijs niet had mogen doen. Behoudens de algemene vragen, of de machtiging voor de verkoop van melkpoeder, waardoor verzoeksters bedrijf minder winst opleverde, onrechtmatig was en, zo ja, of daaraan een recht op schadevergoeding kan worden ontleend, meen ik dat de Commissie in casu binnen het kader van haar discretionaire bevoegdheid heeft gehandeld. Zij was ervan overtuigd dat de maatregel voor biggen, voor zover technisch uitvoerbaar en zelfs wanneer zij niet 100 % effectief was, volstond ter bereiking van het doel van de Commissie om te voorkomen dat krachtens de verordeningen nrs. 368/77 en 443/77 gekochte melkpoeder zou worden gebruikt in plaats van het krachtens verordening nr. 1725/79 met steun gekochte melkpoeder.

Verzoekster betoogt dat de Commissie, door de markt van haar produkten te ondermijnen, niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 39 EEG-Verdrag en verordening nr. 804/68 op haar rustende verplichting de markten te stabiliseren.

Volgens artikel 39, lid 1, sub c, is een van de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid „de markten te stabiliseren”. Het komt mij voor dat het nemen van maatregelen die ertoe leiden dat een produkt (diervoeders op basis van wei) volstrekt niet meer kan concurreren, kan neerkomen op een destabilisatie van de markt voor diervoeders. Misschien is het mogelijk de wettigheid van een communautaire wettelijke regeling die direct of indirect is gebaseerd op de artikelen 38-47 EEG-Verdrag te betwisten op grond dat daadoor geen van de in artikel 39 gestelde doeleinden worden bereikt. In zaak 5/67 (Beus, Jurispr. 1968, blz. 119, inz. blz. 138) overwoog het Hof evenwel dat de in artikel 39 gestelde doeleinden „niet alle tegelijkertijd volledig kunnen worden verwezenlijkt”. Een dergelijke regeling kan daarom niet worden aangevochten om de enkele reden dat zij wel binnen redelijke grenzen een of meer van deze doelstellingen dient, doch niet de bijzondere doelstelling die van belang is voor de betrokkene. In casu lijkt vast te staan dat de verkopen van magere-melkpoeder uit interventievoorraden tegen bijzonder lage prijzen een onderdeel vormde van het algemene beleid dat ten doel had de melkproducenten een redelijk inkomen te verzekeren in de zin van artikel 39, lid 1, sub b. In verband met de grote hoeveelheden af te zetten melkpoeder en de moeilijkheden om deze buiten de Gemeenschap of voor andere doeleinden binnen de Gemeenschap van de hand te doen (anders dan door vernietiging), kan niet worden gesteld dat wat de in artikel 29, lid 1, sub b, neergelegde doelstellingen betreft redelijke grenzen zijn overschreden. Daarom moet Biovilacs argument met betrekking tot artikel 39 worden verworpen.

Te dezen doet verzoekster ook een beroep op verordening nr. 804/68. In de vierde overweging van de considerans wordt verwezen naar de in artikel 39 gestelde doeleinden en naar de noodzaak om de markten in de sector melk en zuivelprodukten te stabiliseren. In artikel 7, lid 2, van de verordening wordt dan ook bepaald, dat de afzet van melkpoeder zodanig geschiedt dat het evenwicht op de markt niet wordt verstoord.

Artikel 7, lid 2, tweede alinea, („bijzondere maatregelen”) moet echter, althans wat de stabiliteit van de markt betreft, worden gezien als een afwijking van de eerste alinea; dit ligt anders met betrekking tot het beginsel van gelijke toegang en gelijke behandeling, aangezien dit in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag is verankerd, en daarvan dus in elk geval niet mag worden afgeweken. Artikel 7, lid 2, tweede alinea, moet dus worden opgevat in die zin, dat, wanneer magere-melkpoeder gedurende het verkoopjaar niet tegen normale voorwaarden kan worden afgezet, maatregelen mogen worden genomen om de melkproducenten een redelijke levensstandaard te verzekeren en de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, ook al heeft dit een destabiliserende uitwerking op de markt. Het is een bijzondere bepaling die moet worden gebruikt in situaties waarin dringende maatregelen geboden zijn. Bijgevolg meen ik dat met de bestreden verkopen uit interventievoorraden geen inbreuk wordt gemaakt op verordening nr. 804/68.

Voorts betoogt verzoekster, dat zij is gediscrimineerd, zulks in strijd met artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag. Zonder enige twijfel is magere-melkpoeder gunstiger behandeld dan wei. Niet alleen is magere-melkpoeder onder het interventiestelsel gebracht, maar het is ook tegen bijzonder lage prijzen verkocht, hetgeen stellig een aanzienlijke financiële last voor de Gemeenschap met zich bracht. Wei heeft evenwel geen enkele directe steun van gemeenschapswege ontvangen. Bovendien staat vast dat beide produkten met elkaar concurreren, aangezien beide in een of andere vorm worden gebruikt als voeder voor varkens en andere dieren. Het beleid van de Commissie is er kennelijk op gericht het gebruik van melkpoeder te stimuleren ten koste van plantaardige produkten, in het bijzonder ingevoerde soja.

Hiermee is echter nog niet alles gezegd. Het Hof heeft uitgemaakt, dat ingevolge het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, vervatte verbod van discriminatie tussen producenten „vergelijkbare omstandigheden niet verschillend mogen worden behandeld, tenzij het verschil objectief gerechtvaardigd is” (gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel, Jurispr. 1977, blz. 1753; gevoegde zaken 103 en 104/77, Royal Scholten-Honig, Jurispr. 1978, blz. 2037). In casu staat vast dat wei een afvalprodukt is dat normaliter als afvalwater van de hand wordt gedaan en in haar verzoekschrift zegt Biovilac zelf dat zij niet kan verwachten dat de Gemeenschap haar produkten subsidieert. Het gemeenschapsbeleid houdt evenwel in, dat ten aanzien van melk interventiemaatregelen werden getroffen; de grote hoeveelheden in het kader van dat beleid geproduceerde en gekochte melkpoeder moeten worden gebruikt of van de hand worden gedaan. Is de melk met het oog op houdbaarheid en gebruik eenmaal verwerkt tot melkpoeder, dan kan het alleen effectief van de hand worden gedaan door het als diervoeder te gebruiken. Mijns inziens vertonen beide produkten daarom, ook al beconcurreren ze elkaar, een objectief verschil dat een verschil in behandeling bij de toepassing van het interventiestelsel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid rechtvaardigt.

Vervolgens stelt Biovilac, dat de bestreden verkoop van magere-melkpoeder een inbreuk vormt op haar eigendomsrecht en haar recht om vrijelijk haar bedrijf uit te oefenen. Te dezen beroept zij zich op 's Hofs arrest in zaak 44/79, Hauer, Jurispr. 1979, blz. 3727. Verzoekster beweert ten gevolge van de verkopen uit interventievoorraden verlies te hebben geleden, hetgeen volstaat, zelfs indien de genomen maatregelen haar eigendom onaangetast hebben gelaten en haar ook niet hebben belet, van haar eigendom gebruik te maken. In de zaak-Hauer, evenals in een eerder arrest in zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 491, besliste het Hof bovendien impliciet dat in de communautaire rechtsorde het recht op vrije bedrijfsuitoefening was gewaarborgd; het Hof verklaarde namelijk dat dit recht in het constitutionele recht van verschillende Lid-Staten was gewaarborgd. In beide zaken wees het Hof evenwel erop, dat in die Lid-Staten het aldus gewaarborgde recht geen onaantastbaar prerogatief vormde, doch vatbaar was voor uitzonderingen uit hoofde van het algemeen belang. Op grond hiervan verwierp het Hof in de zaak-Nold een verzoek om nietigverklaring van de Commissie, waarbij de Ruhrkohle-Verkauf GmbH werd gemachtigd de rechtstreekse levering van steenkool afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat vaste tweejarige overeenkomsten werden gesloten, waarin was bepaald dat voor de huisbrand- en kleinverbruikerssector per jaar een minimumhoeveelheid van 6000 ton moest worden afgenomen, hoewel die hoeveelheid verzoeksters jaarlijkse verkoop in deze sector verre te boven ging. In de zaak-Hauer werd een verbod om gedurende een periode van drie jaar nieuwe wijnstokken aan te planten om dezelfde redenen rechtsgeldig geacht.

In de onderhavige zaak is de onderstelde belemmering van verzoeksters bedrijfsuitoefening niet zo direct als in de zaken-Nold en Hauer, waarin die bedrijfsuitoefening rechtstreeks werd beperkt. Hier wordt gesteld dat de Commissie, door de bestreden verkopen uit interventievoorraden te gelasten, Biovilacs handelspositie heeft ondermijnd en dat zulks kan leiden tot de ondergang van haar bedrijf. Met andere woorden, de onderstelde inmenging is dus de steun voor magere-melkpoeder, die niet is verleend voor wei. Met dit argument dat haar bedrijfsuitoefening is ondermijnd, stelt verzoekster dus in een andere vorm wederom, dat zij het slachtoffer is geworden van discriminatie, zulks in strijd met artikel 40, lid 3, tweede alinea. Daarom verwerp ik dit argument op dezelfde gronden. Al is dit beginsel van toepassing in een situatie waarin eigendom willekeurig of zelfs in het openbaar belang is onteigend, toch ben ik evenzeer de mening toegedaan dat deze toepasssing zich niet uitstrekt tot een situatie waarin commercieel verlies is geleden doordat andere produkten in het openbaar belang in prijs werden verlaagd, tenzij er sprake is van ontwettige discriminatie.

Tijdens de mondelinge behandeling hield Biovilac staande dat de Commissie inbreuk had gemaakt op het vertrouwensbeginsel. Zij stelde dat zij dit argument in haar memorie had aangevoerd, hoewel het mij voorkomt dat dit argument daarin slechts indirect ter sprake komt. In zaak 146/77 (British Beef, Jurispr. 1978, blz. 1347, blz. 1355) overwoog het Hof evenwel, dat geen beroep op het beginsel inzake de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden gedaan wanneer de betrokkene had moeten weten dat de bestreden wijziging in de wettelijke regeling waarschijnlijk was. In casu had Biovilac, omdat mageremelkpoeder uit interventievoorraden tussen 1977 en 1979 tegen bijzonder lage prijzen was verkocht, erop bedacht moeten zijn dat een dergelijke regeling op elk ogenblik opnieuw kon worden ingevoerd, daar bij verordening nr. 2307/79 de beide verordeningen van 1977 alleen „tot nader order” waren opgeschort, doch niet ingetrokken. Biovilac stelt dat zij niet had kunnen voorzien dat de prijs van de melkpoeder na 1982 zo laag zou zijn. Ik geloof niet dat zij ervan mocht uitgaan dat de Commissie bij toename van de voorraden geen nadere maatregelen zou nemen om door verdere verlaging van de prijzen de voorraden te verminderen, ook al zou dit ertoe leiden dat zowel veevoeder op basis van groenten als veevoeder op basis van wei van de diervoedermarkt zouden worden uitgesloten.

Met betrekking tot het recht betoogt Biovilac tenslotte dat zij, zelfs wanneer de hierbedoelde handelingen van de Commissie rechtmatig waren, niettemin recht heeft op compensatie. Te dezen beroept zij zich op het Duits rechtsbegrip „Sonderopfer” en het daarmee overeenkomende Franse begrip „rupture de l'égalité devant les charges publiques”. Op grond hiervan kan een verzoek om compensatie worden ingediend met betrekking tot een rechtmatige handeling van de administratie, mits de verzoeker kan aantonen dat hij ten gevolge van die maatregel bijzonder ernstige verliezen heeft geleden. In casu wordt in feite gesteld dat in het belang van de Gemeenschap slechts wanneer de schade wordt gecompenseerd maatregelen mogen worden genomen waardoor een bedrijf financieel verlies lijdt of tenonder gaat. Dit laatste staat namelijk gelijk met de onteigening van het bedrijf en zonder schadeloosstelling is onteigening niet mogelijk.

In zijn conclusie in de zaken 9 en 11/71 (Compagnie d'Approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 391, 425), zei advocaat-generaal Mayras dat artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag niet uitdrukkelijk is beperkt tot ontwettige handelingen, zodat er in het gemeenschapsrecht ruimte kan zijn voor het begrip aansprakelijkheid voor rechtmatig handelen. Het Hof liet in het midden of een actie terzake in beginsel mogelijk is, doch het overwoog dat „een eventuele aansprakelijkheid uit hoofde van een wettige normatieve handeling in een situatie als de onderhavige niet kan worden aangenomen, gelet op het feit dat de door de Commissie genomen maatregelen slechts ten doel hadden in een algemeen economisch belang de gevolgen te verzachten die met name voor de gezamenlijke Franse importeurs voortvloeiden uit het nationale besluit om de frank te devalueren”. In zaak 169/73 (Compagnie Continentale, Jurispr. 1975, blz. 117) stelde advocaat-generaal Trabucchi zich vervolgens op het standpunt, dat het Hof in de zojuist geciteerde overweging impliciet heeft erkend dat een dergelijke actie kan worden ingesteld. Mijns inziens heeft het Hof de vraag eenvoudig open gelaten.

In zaak 44/79, Hauer, kwam advocaat-generaal Capotorti tot de slotsom, dat als regel de opvatting dat een staat niet zonder schadeloosstelling mag onteigenen is verankerd in het constitutionele recht van de Lid-Staten. In die opvatting zou een eigenaar, wanneer de Commissie wettig kan onteigenen, recht hebben op schadeloosstelling; die schadeloosstelling zou dan kunnen worden toegekend in een actie op grond van artikel 215, tweede alinea. Evenzeer zou een dergelijke actie kunnen worden ingesteld tegen handelingen van de Raad en de Commissie waardoor het recht van de eigenaar om zijn eigendom te gebruiken, wordt beperkt.

Het komt mij voor dat aan een dergelijke actie tegen communautaire handelingen die iemands bedrijfsuitoefening belemmeren en economische verliezen veroorzaken, zo deze al bestaat, enge grenzen moeten worden gesteld. Inzonderheid zou een dergelijke compensatie niet moeten worden toegekend, wanneer degeen die haar vordert, toen hij begon met de verkoop van zijn produkten, het daaraan verbonden risico kende of had moeten kennen. In casu werd Kulactic voor het eerst verkocht in 1978, tijdens de geldigheidsduur van de bij de verordeningen nrs. 368/77 en 443/77 ingevoerde regeling, waarbij magere-melkpoeder tegen bijzonder lage prijzen werd verkocht. Biobianca werd voor het eerst op de markt gebracht in 1980, toen die verordeningen, zij het enkel tot nader order, waren opgeschort. Verzoekster had erop bedacht moeten zijn dat zij op ieder tijdstip opnieuw konden worden ingevoerd. Naar mijn mening blijft het geleden verlies binnen het commerciële risico van een bedrijf dat onder bestaande marktvoorwaarden opereert. Daarom ben ik van mening dat deze vordering moet worden verworpen.

Mitsdien concludeer ik dat het door verzoekster geleden verlies niet is te wijten aan een onrechtmatige handeling van de Commissie, die heeft gehandeld binnen de haar verleende discretionaire bevoegdheid, en dat ook geen compensatie in verband met een rechtmatige handeling kan worden toegekend.

Derhalve geef ik in overweging het beroep te verwerpen en verzoekster in de kosten te verwijzen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.