Conclusie van advocaat-generaal La Pergola van 29 april 1997. - Landbrugsministeriet - EF-Direktoratet tegen Steff-Houlberg Export I/S, Nowaco A/S, Nowaco Holding A/S en SMC af 31/12-1989 A/S. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Højesteret - Denemarken. - Onverschuldigd betaalde communautaire steun - Terugvordering - Toepassing van nationaal recht - Voorwaarden en grenzen. - Zaak C-366/95.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-02661



Conclusie van de advocaat generaal

1 De door het Højesteret gestelde prejudiciële vragen betreffen de uitlegging van de beginselen van gemeenschapsrecht inzake de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun en inzonderheid de strekking van 's Hofs arrest in de zaak Deutsche Milchkontor.(1) Meer concreet wordt het Hof verzocht te preciseren, of, in soortgelijke omstandigheden als die welke kenmerkend zijn voor het hoofdgeding, de verplichting tot terugbetaling onwerkzaam kan zijn jegens degene die de prestatie te goeder trouw heeft ontvangen of erop heeft vertrouwd dat, de steun rechtmatig was.

2 De feiten die aanleiding hebben gegeven tot de aan het Hof gestelde vragen, kunnen in het kort worden beschreven als volgt.

Verweersters in het hoofdgeding zijn Deense ondernemingen die zich bezighouden met de handel in rundvlees. Tussen 1985 en 1989 kochten zij bij Slagtergården Bindslev A/S (hierna: "Slagtergården") aanzienlijke hoeveelheden "ground beef" voor uitvoer naar Arabische landen. Bij de uitvoer verzochten zij de bevoegde Deense autoriteiten op grond van de relevante gemeenschapsbepalingen(2) om betaling van een "gedifferentieerde uitvoerrestitutie", die zij ook verkregen. De restituties - het zij nogmaals gezegd - bestaan uit communautaire steun bij de uitvoer en worden juist als "gedifferentieerd" aangeduid, omdat het naar gelang van het land van bestemming verschillend berekende bedrag ervan wordt aangepast aan de op de markt van bestemming gehanteerde prijs. De regeling heeft namelijk primair tot doel, de afzet van communautaire producten op de markten van derde landen te vergemakkelijken door de exporteur een compensatie te bieden ten belope van het eventuele verschil tussen de prijs op de communautaire markt en de - in het algemeen lagere - prijs die elders wordt gehanteerd.

In casu was het bedrag van de restitutie vastgesteld aan de hand van de hoeveelheid rundvlees in de samenstelling van het product, op basis van de door verweersters zelf bij de indiening van hun aanvraag afgelegde verklaringen. In 1989 in het Midden-Oosten uitgevoerde laboratoriumonderzoeken brachten evenwel aan het licht, dat in werkelijkheid varkensvlees was verwerkt in de "ground beef" waarvoor belanghebbende een uitvoerrestitutie had ontvangen. Naar aanleiding van die onthulling voerden de Deense douaneautoriteiten grondige controles uit bij producent Slagtergården. Die controles toonden aan, dat de samenstelling van het product verschilde van die welke verweersters hadden opgegeven in de aanvraag voor uitvoerrestituties. Het gehalte aan rundvlees bedroeg namelijk 28 %, terwijl de exporterende ondernemingen restituties hadden ontvangen op basis van een opgegeven gehalte van 60 %. Het bedrag van de uitgekeerde steun was dus aanzienlijk hoger dan het daadwerkelijk verschuldigde bedrag. Zoals uit de verwijzingsbeschikking blijkt, wordt dit niet betwist.

Tegen de producent werd strafvervolging ingesteld en hij werd veroordeeld tot een gevangenisstraf. Tegelijkertijd vorderden de Deense autoriteiten van de exporterende ondernemingen de ten onrechte toegekende restituties terug. De rechter in eerste aanleg wees evenwel de vorderingen van de exporterende ondernemingen toe, in wezen op grond dat zij te goeder trouw waren, terwijl de onverschuldigde betaling in werkelijkheid te wijten was aan het feit dat de door de autoriteiten voorgeschreven controles inadequaat waren; deze autoriteiten moesten derhalve het risico dragen.

De verwijzende rechter, die uitspraak moet doen op het door het Deense Ministerie van Landbouw ingestelde beroep, heeft het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voorgelegd:

"1) A. Beletten de uit de rechtspraak van het Hof op het gebied van terugvordering van onverschuldigd betaalde steun voortvloeiende beginselen van gemeenschapsrecht, volgens welke met de belangen van de Gemeenschap ten volle rekening moet worden gehouden, dat in de nationale wetgeving ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun de volgende criteria worden gehanteerd:

- de goede trouw van de ontvangers van de steun en daarmee de bescherming van het gewettigd vertrouwen;

- de omstandigheid dat er vijf tot tien jaar verstreken zijn sedert de uitbetaling van de steun, zodat het voor de ontvangers van de steun een zware last zal zijn, de steun nu te moeten terugbetalen;

- de omstandigheid dat de onverschuldigdheid van de betaling haar oorzaak vindt in buitengewone omstandigheden in de vorm van ernstige fraude en strafbare handelingen van een derde;

- de omstandigheid dat de controlerende instantie - hetgeen de exporterende ondernemingen bekend was - dagelijks toezicht hield op de productieplaats, zonder die fraude te ontdekken en/of daartegen op te treden;

- de omstandigheid dat de uitkerende instantie er gedurende de gehele uitbetalingsperiode van op de hoogte was, dat de waarde van het controlesysteem afhing van de juistheid van de door de gecontroleerde zelf verstrekte gegevens, maar desondanks heeft nagelaten, inzage te verlangen in de recepten van de producent of in diens boekhouding betreffende de inkoop van grondstoffen,

wanneer dezelfde criteria gelden indien het gaat om de terugvordering van zuiver nationale steun?

B. Moet deze vraag op dezelfde wijze worden beantwoord, voor zover er in het nationale recht ook rekening mee wordt gehouden, dat er voor het overige geen omstandigheden waren op grond waarvan de exporterende ondernemingen hadden moeten betwijfelen, of het product in aanmerking kwam voor restitutie?

2) Beletten de uit de rechtspraak van het Hof op het gebied van terugvordering van onverschuldigd betaalde steun voortvloeiende beginselen van gemeenschapsrecht, volgens welke met de belangen van de Gemeenschap ten volle rekening moet worden gehouden, dat een exporterende onderneming kan worden geacht te goeder trouw te zijn en derhalve moet worden vrijgesteld van de verplichting de steun terug te betalen, voor zover de exporterende onderneming zich in haar overeenkomst met de producent niet het recht heeft voorbehouden, op de productieplaats zelf een controle te verrichten om zich ervan te verzekeren, dat de producten in overeenstemming zijn met de door de exporteur te ondertekenen verklaring, wanneer:

- de producent door de uitbetalende autoriteit was gemachtigd, zijn producten uit te voeren;

- de exporterende onderneming een handelsonderneming was die niet met de producten in aanraking kwam;

- de exporterende onderneming wist, dat de controlerende instantie dagelijks een controle verrichtte op de productieplaats, en

- de prijzen van vergelijkbare eindproducten gelijk waren bij producenten in Denemarken en in het buitenland?

3) Kan een derde, daaronder begrepen een ontvanger van steun, zich beroepen op een eventuele nalatigheid van de controlerende instantie, met als gevolg, dat de terugvordering van reeds betaalde steun gelet op alle betrokken omstandigheden zal zijn uitgesloten?"

De eerste prejudiciële vraag

3 De eerste vraag is er in wezen op gericht te vernemen, of de rechter in het kader van een gerechtelijke procedure tot terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun ter uitsluiting van de verplichting tot terugbetaling rekening kan houden met bepaalde bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak, die naar Deens recht in aanmerking worden genomen in het kader van de voorschriften inzake soortgelijke vorderingen tot terugbetaling van zuiver nationale oorsprong.

Om te beginnen zal ik stilstaan bij het vraagstuk, of belang mag worden gehecht aan de goede trouw van de belanghebbende, die verweerster in de terugvorderingsprocedure is. Dienaangaande zijn verweersters in het hoofdgeding, de Commissie en de Duitse en Franse regering, ook al stellen zij voor de zaak ten gronde uiteenlopende oplossingen voor, eensgezind van mening, dat dit specifieke aspect van de terugbetalingsplicht niet door het gemeenschapsrecht wordt beheerst. Huns inziens werd de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde bedragen pas op uniforme wijze geregeld bij verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994(3), die evenwel niet van toepassing is op de feiten van de onderhavige zaak. Overeenkomstig het arrest Deutsche Milchkontor zou de bij de nationale rechter aanhangige vordering uitsluitend moeten worden beoordeeld naar de relevante bepalingen van nationaal recht, met dien verstande dat, zoals het Hof in het zojuist genoemde arrest heeft gepreciseerd, "de in het nationale recht voorziene modaliteiten de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk mogen maken en bij de toepassing van nationaal recht niet mag worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslissing van soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen".(4)

Met dit standpunt kan ik evenwel niet instemmen. De goede trouw dient namelijk te worden opgevat als een subjectieve gesteldheid van de ontvanger, dat wil zeggen als het ontbreken van kennis van de onverschuldigdheid van de ontvangen prestatie. Dit gezegd zijnde, dient in casu te worden nagegaan, of de terugbetalingsverplichting door de rechtsorde objectief wordt omschreven, te weten of zij uitsluitend voortvloeit uit de objectieve omstandigheid, dat het ontvangen bedrag niet was verschuldigd, dan wel of zij afhankelijk is gesteld van het bestaan van een extra, laten we zeggen, subjectieve voorwaarde, namelijk dat de ontvanger wist dat de ontvangen steun niet verschuldigd was. Anders gezegd moet worden nagegaan, of de regel van het subjectieve aspect van de terugbetalingsverplichting voortvloeit uit het gemeenschapsrecht zelf, dan wel of dienaangaande wordt verwezen naar de relevante bepalingen van nationaal recht. Ik voor mijn deel ben van mening, dat uit de gemeenschapsregeling in haar geheel van vóór verordening nr. 2945/94 moet worden afgeleid, dat de terugvordering van uitvoerrestituties steeds onafhankelijk van welke subjectieve voorwaarde dan ook was geregeld.(5) Weliswaar voorzag de gemeenschapsregeling inzake de terugbetaling van onverschuldigde restituties niet uitdrukkelijk in het geval van de exporteur die te goeder trouw onverschuldigde bedragen heeft ontvangen, doch het feit dat hierin niet is voorzien vormt geen lacune in de thans onderzochte regeling. Het weerspiegelt integendeel de duidelijke keuze van de gemeenschapswetgever om geen belang te hechten aan het subjectieve element in het kader van de vordering tot terugbetaling. Deze conclusie strookt eveneens met de ratio die aan de uitvoerrestitutie ten grondslag ligt. Zoals het Hof in andere zaken heeft doen uitkomen(6), berust dit stelsel op de wens om de afzet van communautaire producten op de wereldmarkten te bevorderen. Daartoe wordt aan de exporteur een bedrag betaald ter compensatie van het eventuele verschil tussen de gemeenschapsprijs en de op andere markten gehanteerde prijs: het door het uitkerende orgaan betaalde bedrag is uitsluitend afgestemd op het bedrag van dit verschil en de exporteur kan zijn recht op restitutie enkel met betrekking tot dit verschil doen gelden. De ratio van het thans onderzochte stelsel is de volgende: de ten onrechte ontvangen restituties moeten worden terugbetaald en ingeval zij vooraf zijn toegekend, dient de ontvanger een zekerheid te stellen om eventuele terugbetaling te garanderen.(7) Deze terugbetaling is in ieder geval verschuldigd, onafhankelijk van welke vaststelling dan ook betreffende de subjectieve gesteldheid van de ontvanger. De terugvordering is immers niet bedoeld als een sanctie voor welk onrechtmatig gedrag dan ook, doch dient enkel tot terugbetaling van een bedrag waarvoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat. Overigens is het mijns inziens veelzeggend, dat de belanghebbende het verschil tussen het ontvangen bedrag en dat waarop hij rechtmatig aanspraak had, ook moet terugbetalen wanneer de goederen als gevolg van overmacht de in de aanvraag opgegeven bestemming niet bereiken, doch integendeel worden uitgevoerd naar een land waarvoor een lagere restitutie gold. Het Hof heeft dit punt recentelijk verduidelijkt in het arrest Anglo Irish Beef Processors International e.a., door te verklaren dat de ontvanger zelfs in geval van overmacht het totale vooruitbetaalde restitutiebedrag niet mag houden.(8)

Kortom, de gemeenschapswetgever heeft de terugbetaling van ten onrechte ontvangen restituties geformuleerd als een objectieve verplichting tot terugbetaling die losstaat van welke schuld of toerekenbaarheid dan ook van degene op wie de verplichting rust. Zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest Plange(9), verschaft "de toekenning van de restitutie (...) de handelaar een voordeel dat gerechtvaardigd is, indien aan bepaalde voorwaarden betreffende zowel de eigenschappen van het uitgevoerde product als de uitvoermodaliteiten is voldaan. Wanneer dit bij controle niet het geval blijkt te zijn geweest, heeft de exporteur geen recht op de restitutie en moet hij haar, indien zij reeds was betaald (...) terugbetalen. Terugbetaling kan (...) ook worden gevorderd zonder dat de betrokken handelaar fraude heeft gepleegd of een hem toerekenbare fout heeft gemaakt."

De terugvordering van ten onrechte uitbetaalde restituties dient derhalve los van de goede of kwade trouw van de belanghebbende plaats te vinden: de nationale rechtsorden kunnen op geen enkele manier wijzigingen aanbrengen in de strikt objectieve draagwijdte die het gemeenschapsrecht aan de vordering tot terugbetaling toekent.

4 Ook al zou men vorenstaande overwegingen buiten beschouwing willen laten, dan nog kan de exporteur van wie de ten onrechte toegekende uitvoerrestituties worden teruggevorderd, zich mijns inziens in soortgelijke omstandigheden als in de verwijzingsbeschikking zijn beschreven, in ieder geval niet met een beroep op zijn goede trouw aan de verplichting tot terugbetaling onttrekken. In dit verband zij er slechts op gewezen, dat de vergissing die de belanghebbende stelt te hebben begaan zonder onrechtmatig te hebben gehandeld, betrekking heeft op de samenstelling van de producten waarvoor hij de restitutie heeft ontvangen. Om de steun te verkrijgen moet de exporteur zelf evenwel opgave doen van "a) de omschrijving van de producten volgens de voor de restituties gebruikte nomenclatuur; b) de nettohoeveelheid van deze producten of, in voorkomend geval, de hoeveelheid in de meeteenheid die voor de berekening van de restitutie in aanmerking moet worden genomen; c) voor zover nodig voor de berekening van de restitutie, de samenstelling van de betrokken producten of een verwijzing naar deze samenstelling".(10)

De rechtsorde verplicht de exporteur dus tot het doen van opgave en meer in het bijzonder tot het afleggen van juiste verklaringen; dit geldt te meer, daar het onderzoek of is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de steun, evenals de vaststelling van het bedrag van de steun juist plaatsvindt op basis van de door de door de belanghebbende afgelegde verklaringen. Derhalve moet een eventuele vergissing wat de samenstelling van de goederen betreft - die voor de autoriteiten aanleiding was om een hogere restitutie toe te kennen dan daadwerkelijk verschuldigd was - worden beschouwd als een niet-verschoonbare vergissing, omdat zij betrekking heeft op feiten die volgens de rechtsorde door de exporteur moeten worden gecontroleerd. Het is derhalve zonder belang, dat de belanghebbende niet concreet op de hoogte was van de werkelijke samenstelling van de goederen: waar het op aankomt, is dat hij hiervan hoe dan ook op de hoogte had moeten zijn.

De verwerende ondernemingen in het hoofdgeding stellen evenwel, dat de ontvangers van de steun in casu handelsondernemingen waren. De fraude zou zijn gepleegd door de producent en het zou onevenredig zijn, van de exporteur, die over geen enkele mogelijkheid beschikt om de kwaliteit van de goederen te controleren, te verlangen dat hij uitvoerige laboratoriumonderzoeken verricht om de waarheidsgetrouwheid van de tegenover de autoriteiten afgelegde verklaringen vast te stellen. Dit is evenwel geen overtuigend argument. De exporteur profiteert immers van de restitutie, die op basis van zijn verklaringen wordt toegekend. Derhalve valt niet in te zien, wie anders de waarheidsgetrouwheid van de tegenover de autoriteiten afgelegde verklaringen zou moeten waarborgen. Al met al is het mijns inziens redelijk en evenredig te verlangen, dat het risico van de eventuele onjuistheid van de verklaringen wordt gedragen door degene die de verklaringen aflegt, die overigens ook de steun ontvangt.

5 Voorts kan niet het minste belang worden gehecht aan de omstandigheid, dat het niet overeenstemmen van de goederen met de door de exporteur afgelegde verklaring was toe te schrijven aan frauduleus handelen van een derde, de producent, waaraan de exporteur zelf part noch deel had. Zoals het Hof bij een andere gelegenheid heeft uiteengezet(11), kan op het hier onderzochte gebied "geen rekening worden gehouden met de goede trouw van de exporteur, of met het feit dat hij niet bij de fraude betrokken was". Deze veelvuldig bevestigde koers in de rechtspraak wordt verklaard door het feit, dat het recht op restitutie gebonden is aan strikt objectieve criteria: zoals advocaat-generaal Gulmann heeft opgemerkt in zijn conclusie bij het arrest Boterlux(12), "is de goede trouw van de exporteur [dienaangaande] irrelevant. Het staat aan de exporteur, ervoor te waken dat aan deze voorwaarden wordt voldaan, en in beginsel draagt hij dus het risico van de niet-vervulling ervan." Derhalve heeft het Hof steeds overwogen, dat eventueel frauduleus handelen van een derde "tot de normale handelsrisico's [behoort]" in het kader van "de contractuele betrekkingen die bij een uitvoer met restitutie tot stand komen".(13) Zoals het heeft verklaard in het arrest Theodorakis(14), dient de belanghebbende, "die overigens geheel vrij is om met inachtneming van zijn eventuele belangen zijn handelspartners te kiezen, (...) de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen, door in de betrokken overeenkomst clausules ter zake op te nemen of door een bijzondere verzekering aan te gaan". In geval van frauduleus handelen door de contractpartner kan de exporteur dus geen aanspraak doen gelden op behoud van de restitutie waarop hij geen recht had; hij kan zich hooguit voor de nationale rechter beroepen op de contractuele of niet-contractuele bescherming die zijn rechtsorde hem tegenover de andere partij bij de overeenkomst toekent, doch hij kan de ten onrechte ontvangen steun niet houden.

6 Nog steeds in het kader van de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter vervolgens van het Hof te vernemen, of de terugbetaling van de ten onrechte uitbetaalde steun kan zijn uitgesloten op grond van het door het nationale recht erkende beginsel, dat de terugvordering inbreuk maakt op het gewettigd vertrouwen van de ontvanger van de steun. In het licht van de uit de verwijzingsbeschikking voortvloeiende gegevens moet het antwoord ontkennend luiden. Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de bescherming van het gewettigd vertrouwen deel uitmaakt van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht.(15) Wat de op het gemeenschapsrecht gebaseerde vorderingen tot terugbetaling betreft, dient derhalve het door deze rechtsorde erkende beginsel toepassing te vinden en niet het door de diverse nationale wettelijke regelingen erkende overeenkomstige rechtsinstituut. Een dergelijke oplossing maakt het mogelijk een verschillende normatieve behandeling te voorkomen van al die gevallen waarvoor in beginsel dezelfde regeling geldt.

Dit gezegd zijnde, zij opgemerkt dat het Hof recentelijk heeft gepreciseerd, dat de bepalingen inzake uitvoerrestituties "geen andere gewettigde verwachting [kunnen] doen ontstaan dan dat men recht op restitutie verkrijgt binnen de daarvoor gestelde grenzen".(16) Elke gemiddeld behoedzame marktdeelnemer is evenwel in staat om in te zien, dat op grond van de steunregeling bij uitvoer enkel recht op restitutie bestaat indien - en uitsluitend indien - is voldaan aan de objectieve voorwaarden voor de toekenning ervan. Even duidelijk heeft het Hof het beginsel bekrachtigd, dat de exporteur verplicht is het niet-verschuldigde deel van de steun terug te betalen.

Derhalve is niet duidelijk, waarop de belanghebbende in casu mocht vertrouwen. Dienaangaande lijkt de vaststelling dat het vertrouwen enkel bescherming verdient wanneer het gewettigd is, mijns inziens doorslaggevend te zijn: het is immers van belang, dat de ontvanger, zonder onrechtmatig te hebben gehandeld, heeft vertrouwd op de rechtmatigheid - ook al bestaat deze slechts in schijn - van de steun. Anders gezegd, de communautaire rechtsorde beschermt enkel het rechtmatig vertrouwen. Op het gebied van staatssteun heeft het Hof herhaaldelijk het beginsel bevestigd, dat het vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun enkel gerechtvaardigd is, wanneer de steun met inachtneming van de procedure van artikel 93 van het Verdrag is toegekend. En zulks omdat "een behoedzame ondernemer (...) normaliter in staat [zal] zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd".(17) Mijns inziens komt in deze koers in de rechtspraak een beginsel van algemene strekking op het gebied van het gewettigd vertrouwen tot uitdrukking en is hij derhalve doorslaggevend voor de beslechting van het onderhavige geschil. De ratio waardoor het Hof zich in die zaken heeft laten leiden, is dat de ontvanger zich op grond van de algemene zorgvuldigheidsplicht dient te vergewissen van de regelmatigheid van de procedure die heeft geleid tot toekenning van de steun. De hypothese van rechtmatig vertrouwen kan dus niet worden aangenomen, wanneer de onrechtmatigheid van de verkregen steun het gevolg is van een schending van de procedurele voorschriften, die een gemakkelijk te verifiëren gebrek vormt met betrekking waartoe de belanghebbende zich niet erop kan beroepen, dat hij hiervan niet op de hoogte was.

In casu kunnen de exporteurs zich op geen enkel te beschermen vertrouwen beroepen, op de enkele grond dat de onrechtmatigheid van de steun verband houdt met omstandigheden waarvan de belanghebbenden weliswaar niet op de hoogte waren, doch die zij hoe dan ook hadden behoren te kennen. Dit is mijns inziens moeilijk te betwisten. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt immers, dat de exporteurs onverschuldigde restituties hebben ontvangen, omdat zij hadden verklaard, dat zij goederen uitvoerden met een hoger gehalte aan rundvlees dan werkelijk het geval was. Het is zeer wel mogelijk, dat zij de werkelijke samenstelling van het product niet kenden; dit neemt evenwel niet weg, dat zij die hadden kunnen en moeten kennen. Het is derhalve uitgesloten, dat de exporteurs zich erop kunnen beroepen, dat hun niet kan worden verweten niet op de hoogte te zijn geweest van gegevens van de onderhavige zaak waarvan zij melding hadden moeten maken. Het behoeft geen betoog, dat die meldingsplicht moet worden opgevat als de verplichting om juiste verklaringen af te leggen, waaraan de consequentie is verbonden, dat het risico van een eventuele onjuistheid moet worden gedragen door degene die de verklaring heeft afgelegd.

Ook de omstandigheid dat de autoriteiten controles hebben verricht op de productieplaats zonder evenwel onregelmatigheden vast te stellen, kan geen gewettigd vertrouwen doen ontstaan. Ook al zijn de autoriteiten tekortgeschoten in de verplichting om de vereiste controles zorgvuldig uit te voeren, het Hof heeft immers herhaaldelijk verklaard, dat "een met de gemeenschapsregeling strijdige praktijk van een lidstaat geen gewettigd vertrouwen kan wekken bij de handelaar aan wie de aldus gecreëerde situatie ten goede komt".(18) Zoals wordt uiteengezet in het arrest Corman(19), gaat het bij de controlerende taak die op de lidstaten rust om "een verplichting jegens de Gemeenschap en (...) [kunnen] alleen de gemeenschapsautoriteiten consequenties (...) verbinden aan een eventuele nalatigheid. De in dit kader uitgeoefende controles hebben noch tot doel noch tot gevolg, dat de inschrijver op enigerlei wijze wordt bevrijd van de voor hem uit de inschrijving voortvloeiende verplichtingen." In die koers in de rechtspraak kan een aanwijzing worden gevonden, dat de uitoefening van deze controles door de lidstaten niet tot gevolg heeft, dat de exporteur wordt vrijgesteld van de verplichting om de juistheid van de door hem afgelegde verklaringen na te gaan: deze controles hebben namelijk niet tot doel, de betrokken marktdeelnemers enige zekerheid te verschaffen over het feit, dat de producten voldoen aan de voorwaarden voor de toekenning van een uitvoerrestitutie. Het gaat dus niet om een aan de exporteurs afgegeven "garantie". Het is derhalve uitgesloten, dat laatstgenoemden uit de handelwijze van de controlerende instanties een gewettigd vertrouwen kunnen afleiden.

7 De verwijzende rechter wenst voorts van het Hof te vernemen, of de terugvordering van de onverschuldigde restituties kan zijn uitgesloten op grond dat de terugvordering voor de begunstigde bijzonder nadelig is wegens de aanzienlijke tijd die is verstreken tussen de toekenning van de steun en de vordering tot terugbetaling ervan. Het antwoord dient mijns inziens ontkennend te luiden. De nationale rechter kan uiteraard op de vordering tot terugbetaling de voorschriften inzake verjaring toepassen die volgens de nationale rechtsorde gelden voor overeenkomstige, op het nationale recht gebaseerde vermogensrechtelijke aanspraken. Buiten deze voorschriften is de tijdsspanne tussen de toekenning van de steun en de terugvordering ervan evenwel volstrekt irrelevant. Voorts liggen in elke terugbetaling van een som gelds de elementen voor een vermogensverlies besloten en vormt zij voor de betrokkene een nadelige maatregel. Mijns inziens kan de nationale rechter niet de bevoegdheid worden verleend om op discretionaire wijze onderscheid te maken tussen de gevallen waarin de terugvordering een "normale" last en die waarin zij integendeel een excessief nadeel vormt.

De tweede prejudiciële vraag

8 Op grond van bovenstaande overwegingen is het mijns inziens mogelijk om eveneens de tweede prejudiciële vraag te beantwoorden. Bij de formulering van de vraag is de verwijzende rechter namelijk ervan uitgegaan, dat de begunstigde te goeder trouw niet verplicht is de ten onrechte ontvangen bedragen terug te betalen, doordat hij het Hof verzoekt om het begrip goede trouw te verduidelijken. Inzonderheid wenst hij te vernemen, of de ontvanger in soortgelijke omstandigheden als die van het hoofdgeding al dan niet kan worden geacht te goeder trouw te zijn en derhalve al dan niet kan worden geacht te zijn vrijgesteld van de verplichting om de onverschuldigde restituties terug te betalen. Om bovengenoemde redenen is de exporteur evenwel hoe dan ook verplicht het gedeelte van de steun dat niet verschuldigd was, terug te betalen; zijn eventuele goede trouw - het zij nogmaals gezegd - is dienaangaande volstrekt irrelevant. Bij het onderzoek van de eerste vraag heb ik in ieder geval eveneens de redenen aangegeven, waarom in het ter beoordeling voorgelegde geval niet alle elementen voor de goede trouw voorhanden zijn. Hiervoor is namelijk een verschoonbare vergissing vereist; hiervan is in casu geen sprake, omdat de vergissing betrekking heeft op een feitelijk gegeven, te weten de samenstelling van het product, waarvan de betrokkene die een normale zorgvuldigheid aan de dag legt, op de hoogte had moeten zijn.

De derde prejudiciële vraag

9 De derde vraag van de verwijzende rechter handelt over de gevolgen van het verzuim van de overheid om de betrokken uitvoer zorgvuldig te controleren. Ook deze vraag is reeds beantwoord: de exporteur kan zich niet met een beroep op de eventuele nalatigheid van de controlerende instantie onttrekken aan de verplichting om de ten onrechte ontvangen restituties terug te betalen. Zo die nalatigheid hem een economisch nadeel heeft veroorzaakt, kan de betrokkene hooguit van de instantie vergoeding van de geleden schade vorderen, uiteraard op voorwaarde dat is voldaan aan de voorwaarden die het nationale recht stelt om met succes een beroep tot schadevergoeding te kunnen instellen.

Conclusie

10 Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Højesteret te beantwoorden als volgt:

"De communautaire rechtsorde, in het bijzonder verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, heeft de terugbetaling van onverschuldigd betaalde uitvoerrestituties geformuleerd als een verplichting tot terugbetaling. De terugbetalingsverplichting is gebaseerd op de objectieve vaststelling, dat de restituties niet verschuldigd waren, zonder dat rekening moet worden gehouden met de goede trouw van de exporteur, het eventueel frauduleus handelen van een derde of de aanzienlijke tijd die is verstreken tussen de uitbetaling en de vordering tot terugbetaling, behalve dat in laatstgenoemd geval de nationale rechter de mogelijkheid heeft om de nationale wettelijke bepalingen met betrekking tot de verjaring van overeenkomstige vermogensrechtelijke aanspraken toe te passen.

Een exporteur kan niet worden geacht te goeder trouw te zijn, wanneer hij onverschuldigde uitvoerrestituties heeft ontvangen op basis van onjuiste verklaringen omtrent de samenstelling van het product die hijzelf tegenover de overheidsinstantie heeft afgelegd.

De eventuele nalatigheid waarvan de administratie bij de uitoefening van haar controlerende taak blijk heeft gegeven, doet geen gewettigd vertrouwen ontstaan ten aanzien van de rechtmatigheid van de aan de betrokkene toegekende uitvoerrestituties. Een behoedzame marktdeelnemer zal immers in staat zijn, zich ervan te vergewissen of het uitgevoerde goed beantwoordt aan de door de exporteur zelf in zijn aanvraag om toekenning van uitvoerrestituties opgegeven kenmerken."

(1) - Arrest van 21 september 1983 (205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633).

(2) - Het gaat om artikel 18 van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24); artikel 6 van verordening (EEG) nr. 885/68 van de Raad van 28 juni 1968 tot vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning van restituties bij de uitvoer in de sector rundvlees en de criteria voor het bepalen van het bedrag ervan (PB L 156, blz. 2), alsmede verordening (EEG) nr. 1315/84 van de Commissie van 11 mei 1984 tot vaststelling van de uitvoerrestituties in de sector rundvlees (PB L 125, blz. 38).

(3) - Verordening tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3665/87 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, wat de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en de toe te passen sancties betreft (PB L 310, blz. 57).

(4) - Zie arrest Deutsche Milchkontor, reeds aangehaald, punt 19.

(5) - Evenals de Commissie ben ik de mening toegedaan, dat de onderhavige zaak moet worden beoordeeld in het licht van de bepalingen van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1), die verordening (EEG) nr. 2730/79 van de Commissie van 29 november 1979 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 317, blz. 1) "codificeert".

(6) - Zie arrest van 11 juli 1984, Dimex (89/83, Jurispr. blz. 2815, punten 8 en 9).

(7) - In geval van vooruitbetaling is de zekerheid juist bedoeld om de uitkerende instantie de eventuele terugbetaling van het uitgekeerde bedrag te garanderen, indien later mocht blijken, dat "niet aan de voorwaarden voor het verlenen van de restitutie [werd] voldaan" (twintigste overweging van de considerans van verordening nr. 3665/87), of dat "er recht op een restitutie van een lager bedrag bestond": zie artikel 6 van verordening (EEG) nr. 565/80 van de Raad van 4 maart 1980 betreffende de vooruitbetaling van de uitvoerrestituties voor landbouwproducten (PB L 62, blz. 5), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2026/83 van de Raad van 18 juli 1983 (PB L 199, blz. 12).

(8) - Arrest van 28 maart 1996 (C-299/94, Jurispr. blz. I-1925, punt 25).

(9) - Arrest van 5 februari 1987 (288/85, Jurispr. blz. 611, punt 11; cursivering van mij).

(10) - Zie artikel 3, lid 5, van verordening nr. 3665/87 (cursivering van mij).

(11) - Zie arrest van 9 augustus 1994, Boterlux (C-347/93, Jurispr. blz. I-3933, punt 36).

(12) - T.a.p. blz. I-3941. Zie inzonderheid voetnoot 14 waarin de advocaat-generaal herinnerde aan 's Hofs rechtspraak in de zaak Irish Grain Board (arrest van 11 november 1986, 254/85, Jurispr. blz. 3309). In die zaak, waarin het ging om monetair compenserende bedragen, had het Hof de goede trouw van de exporteur irrelevant geacht.

(13) - Zie arrest Boterlux, reeds aangehaald, punt 35.

(14) - Arrest van 27 oktober 1987 (109/86, Jurispr. blz. 4319, punt 8).

(15) - Zie, onder meer, arrest van 1 april 1993, Lageder e.a. (C-31/91-C-44/91, Jurispr. blz. I-1761, punt 33, met verdere referenties naar de rechtspraak).

(16) - Zie arrest Anglo Irish Beef Processors International e.a., reeds aangehaald, punt 33.

(17) - Zie, laatstelijk, arrest van 20 maart 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Jurispr. blz. I-1591, punt 25, met verdere referenties naar de rechtspraak).

(18) - Zie arrest Lageder e.a., reeds aangehaald, punt 34.

(19) - Arrest van 5 december 1985 (124/83, Jurispr. blz. 3777, punt 21).