CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. RICHARD DE LA TOUR

van 17 november 2022 ( )

Zaak C‑338/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

in tegenwoordigheid van

S.S.,

N.Z.,

S.S.

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Beroep tegen een besluit tot overdracht van een asielzoeker – Overdrachtstermijn – Opschorting van de termijn om de overdracht uit te voeren – Richtlijn 2004/81/EG – Mensenhandel”





I. Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van artikel 27, lid 3, en artikel 29 van verordening (EU) nr. 604/2013( ), gelezen in samenhang met artikel 8 van richtlijn 2004/81/EG( ), en biedt het Hof de gelegenheid om te verduidelijken hoe deze bepalingen zich tot elkaar verhouden in een geval waarin een onderdaan van een derde land, een aanvrager van internationale bescherming, zowel beroep heeft ingesteld tegen een overdrachtsbesluit, zonder om opschorting van de uitvoering van dat besluit te verzoeken, als bezwaar heeft ingediend tegen een bestuurlijk besluit tot weigering om hem een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 af te geven.

2. Dit verzoek is ingediend in het kader van geschillen tussen S.S., N.Z. en S.S., onderdanen van derde landen, en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland; hierna: „staatssecretaris”), betreffende door laatstgenoemde vastgestelde besluiten om hun verzoeken om internationale bescherming zonder onderzoek af te wijzen en hen over te dragen aan de verantwoordelijke lidstaat. Tegelijkertijd hebben die onderdanen op grond van artikel 8 van richtlijn 2004/81 aanvragen om een verblijfstitel ingediend, die door de staatssecretaris zijn afgewezen. Voornoemde onderdanen hebben bezwaar gemaakt tegen die afwijzing.

3. Deze zaak hangt samen met de aanhangige zaak Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Opschorting van de overdrachtstermijn in hoger beroep) (C‑556/21), waarin de vraag aan de orde is of, in het kader van een beroep tot vernietiging van een jegens een aanvrager van internationale bescherming genomen overdrachtsbesluit, de uitvoering van het overdrachtsbesluit en bijgevolg de overdrachtstermijn als bedoeld in de Dublin III-verordening, in hoger beroep op verzoek van de bevoegde nationale autoriteit kunnen worden opgeschort, ondanks dat die aanvrager niet om opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit heeft verzocht.

4. Ofschoon de Raad van State (Nederland) zich in deze twee zaken afvraagt wat de gevolgen van de opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit zijn voor de berekening van de in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening bedoelde overdrachtstermijn (hierna: „overdrachtstermijn”) als zodanig, zijn de specifieke kwesties die aan de orde zijn verschillend. Om die reden zijn voor genoemde zaken afzonderlijke conclusies van dezelfde datum opgesteld.

5. In de onderhavige conclusie zal ik het Hof aan het einde van mijn analyse in overweging geven om voor recht te verklaren dat artikel 27, lid 3, en artikel 29 van de Dublin III-verordening aldus moeten worden uitgelegd dat de uitvoering van het krachtens die verordening genomen overdrachtsbesluit op grond van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie( ) moet worden opgeschort wanneer een rechtsmiddel is ingesteld tegen een besluit tot weigering van afgifte van de tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 en dat de overdrachtstermijn niet wordt opgeschort wanneer de betrokken onderdaan van een derde land bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot weigering van afgifte van de tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van die richtlijn.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Richtlijn 2004/81

6. Overweging 6 van richtlijn 2004/81 luidt:

„In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen die met name in het [Handvest] worden erkend, in aanmerking genomen.”

7. Artikel 1 van die richtlijn bepaalt:

„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden vast te stellen voor het verlenen van verblijfstitels van beperkte duur [...] aan onderdanen van derde landen die hun medewerking verlenen bij het bestrijden van mensenhandel of hulp bij illegale immigratie.”

8. Artikel 6 van die richtlijn, met als opschrift „Bedenktijd”, bepaalt dat onderdanen van derde landen bedenktijd krijgen om te beslissen of zij bereid zijn met de bevoegde autoriteiten samen te werken en om te herstellen, en dat tijdens die bedenktijd geen enkele jegens hen genomen verwijderingsmaatregel ten uitvoer mag worden gelegd.

9. In artikel 8, lid 1, van richtlijn 2004/81 is bepaald:

„Wanneer de bedenktijd verstreken is, of eerder indien de bevoegde autoriteiten van oordeel zijn dat de betrokken onderdaan inmiddels heeft voldaan aan het in onder b) genoemde criterium, bekijkt een lidstaat:

a) of het voor het onderzoek of de gerechtelijke procedure dienstig is het verblijf van de persoon in kwestie op zijn grondgebied te verlengen, en

b) of deze duidelijk blijk heeft gegeven van zijn bereidheid tot medewerking, en

c) of deze alle banden met de vermoedelijke daders van een of meer van de in artikel 2, onder b) en c), omschreven strafbare feiten heeft verbroken.”

10. Artikel 13, lid 2, van die richtlijn bepaalt:

„Na afloop van de geldigheidstermijn van een krachtens deze richtlijn afgegeven verblijfstitel is het gewone vreemdelingenrecht van toepassing.”

2. Dublin III-verordening

11. Volgens artikel 1 van de Dublin III-verordening worden in die verordening de criteria en instrumenten vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten is ingediend. De overwegingen 4, 5 en 19 van die verordening luiden in dat verband:

„(4) In de conclusies van [de Europese Raad bij zijn bijzondere bijeenkomst] van Tampere [van 15 en 16 oktober 1999] werd [...] aangegeven dat het [gemeenschappelijk Europees asielstelsel] op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.

(5) Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen.

[...]

(19) Teneinde de rechten van de betrokkenen daadwerkelijk te beschermen, dienen, overeenkomstig met name de rechten die zijn erkend in artikel 47 van het [Handvest], juridische waarborgen te worden ingebouwd en dient een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen besluiten tot overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat te worden gewaarborgd. Teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen, dient een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen dergelijke besluiten zowel betrekking te hebben op de toepassing van deze verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat aan welke de verzoeker wordt overgedragen.”

12. Artikel 27, leden 3 en 4, van die verordening bepaalt:

„3. Voor een beroep of een bezwaar tegen het overdrachtsbesluit bepalen de lidstaten in hun nationale recht dat:

a) het beroep of het bezwaar de betrokkene het recht verleent om in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar in de betrokken lidstaat te blijven, of

b) de overdracht automatisch wordt opgeschort en dat dergelijke opschorting verstrijkt na een bepaalde redelijke termijn, binnen welke een rechterlijke instantie na nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het verzoek een beslissing heeft genomen of een beroep of bezwaar al dan niet opschortende werking heeft, of

c) de betrokkene de gelegenheid heeft om binnen een redelijke termijn een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar. De lidstaten zorgen ervoor dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar is door de overdracht op te schorten totdat de beslissing over het eerste opschortingsverzoek wordt gegeven. Beslissingen over het al dan niet opschorten van de uitvoering van het overdrachtsbesluit worden gegeven binnen een redelijke termijn die evenwel een nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het opschortingsverzoek mogelijk maakt. Een beslissing om de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet op te schorten wordt gemotiveerd.

4. De lidstaten kunnen bepalen dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve kunnen besluiten de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar.”

13. Artikel 29, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van die verordening luidt als volgt:

„1. De verzoeker [...] wordt overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft.

[...]

2. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, komt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, te vervallen, en gaat de verantwoordelijkheid over op de verzoekende lidstaat. Indien de overdracht wegens gevangenzetting van de betrokkene niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de betrokkene onderduikt.”

B. Nederlands recht

1. Algemene wet bestuursrecht

14. Artikel 8:81, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht( ) van 4 juni 1992 bepaalt:

„Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt [...], kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.”

15. Artikel 8:108, lid 1, van die wet luidt:

„Voor zover in deze titel niet anders is bepaald, zijn op het hoger beroep de titels 8.1 tot en met 8.3 van overeenkomstige toepassing [...].”

2. Vreemdelingenwet 2000

16. Artikel 28, lid 1, onder a, van de Vreemdelingenwet 2000( ) van 23 november 2000 bepaalt:

„Onze Minister is bevoegd:

a. de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen, niet in behandeling te nemen, niet-ontvankelijk te verklaren dan wel buiten behandeling te stellen”.

17. Artikel 73, lid 1, van die wet luidt:

„De werking van het besluit tot afwijzing van de aanvraag [...] wordt opgeschort totdat de termijn voor het maken van bezwaar [...] is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt [...], totdat op het bezwaar [...] is beslist.”

18. In artikel 82, lid 1, van die wet staat te lezen:

„De werking van het besluit omtrent een verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist.”

3. Vreemdelingenbesluit 2000

19. Artikel 3.48, lid 1, onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000( ) van 23 november 2000 luidt als volgt:

„De verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan onder een beperking verband houdend met tijdelijke humanitaire gronden worden verleend aan de vreemdeling die:

a. slachtoffer-aangever is van mensenhandel, voor zover er sprake is van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan”.

20. Artikel 7.3, lid 1, van dat besluit bepaalt:

„Indien een verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan teneinde uitzetting of overdracht te voorkomen voordat is beslist op een beroep gericht tegen een besluit dat is genomen naar aanleiding van een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaald tijd is het de vreemdeling toegestaan de uitspraak op dit verzoek hier te lande af te wachten.”

4. Vreemdelingencirculaire 2000

21. Paragraaf B1/7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 luidt als volgt:

„Indien de werking van een besluit tot afwijzing van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd ingevolge artikel 73, eerste lid, [van de Vreemdelingenwet 2000] is opgeschort door het indienen van een bezwaarschrift, wordt deze opschortende werking geacht automatisch mede de uitvoering van een jegens de vreemdeling uitgevaardigd overdrachtsbesluit op te schorten als bedoeld in artikel 27, derde lid, [van de Dublin III-verordening].

[...]”

III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag

22. S.S., N.Z. en S.S. zijn onderdanen van derde landen die in Nederland twee soorten verzoeken hebben ingediend.

23. Wat de eerste procedure betreft, hebben verzoekers in het hoofdgeding respectievelijk op 19 april, 5 september en 7 oktober 2019 verzoeken om internationale bescherming ingediend. De staatssecretaris heeft de Italiaanse autoriteiten verzocht hen over of terug te nemen. Op 12 juni, 20 november en 28 november 2019 hebben die autoriteiten die overname- of terugnameverzoeken expliciet of impliciet aanvaard.

24. De staatssecretaris heeft derhalve op 1 augustus 2019, 17 januari 2020 en 8 februari 2020 besloten de door verzoekers in het hoofdgeding ingediende verzoeken om internationale bescherming zonder onderzoek af te wijzen en hen over te dragen aan Italië. Verzoekers hebben beroep tot vernietiging van die besluiten ingesteld.

25. Op 21 november 2019, 1 september 2020 en 16 september 2020 zijn die besluiten door de bevoegde rechters in eerste aanleg vernietigd. Zij hebben immers vastgesteld dat aangezien N.Z. en S.S. in samenhang met hun beroep tegen de overdrachtsbesluiten geen verzoek tot opschorting van de uitvoering van die besluiten hadden ingediend of een dergelijk verzoek hadden ingetrokken, de overdrachtstermijn was verstreken en het Koninkrijk der Nederlanden bijgevolg verantwoordelijk was geworden voor de behandeling van hun verzoeken om internationale bescherming. Wat S.S. betreft, is het overdrachtsbesluit vernietigd om redenen die volgens de verwijzende rechter niet onontbeerlijk zijn voor de analyse van de prejudiciële vraag. Die rechter is evenwel van oordeel dat hij, zoals S.S. aanvoert, voor zijn beslissing op het hoger beroep dient na te gaan of de overdrachtstermijn is verstreken en of het Koninkrijk der Nederlanden verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming. De rechters in eerste aanleg hebben als gevolg van het feit dat volgens hen het Koninkrijk der Nederlanden verantwoordelijk was geworden voor de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming, de staatssecretaris ook nog gelast om, wat S.S. en N.Z. betreft, nieuwe besluiten over die verzoeken te nemen.

26. De staatssecretaris heeft tegen die uitspraken hoger beroep ingesteld bij de Raad van State met het argument dat de overdrachtstermijnen niet zijn verstreken omdat zij werden opgeschort door het bezwaar dat verzoekers in het hoofdgeding hebben gemaakt in de procedures tegen de afwijzing van hun aanvragen om een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81.( ) De staatssecretaris heeft die hogere beroepen vergezeld doen gaan van verzoeken om voorlopige voorzieningen die ertoe strekken dat hij geen nieuw besluit over de verzoeken om internationale bescherming hoeft te nemen totdat op het hoger beroep is beslist. De Raad van State heeft die verzoeken om voorlopige voorzieningen toegewezen op 22 april, 21 september en 16 november 2020.

27. Wat de tweede procedure betreft, hebben verzoekers in het hoofdgeding op 1 oktober 2019, 21 februari 2020 en 4 maart 2020 aangifte gedaan van mensenhandel waarvan zij in Nederland en/of Italië slachtoffer waren geworden. Die aangiften zijn door de staatssecretaris beschouwd als aanvragen om een verblijfstitel die verband houdt met tijdelijke humanitaire gronden in de zin van artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit 2000. Die aanvragen zijn door de staatssecretaris afgewezen bij besluiten van 7 oktober 2019, 3 maart 2020 en 6 april 2020.

28. Op 4 november 2019, 30 maart 2020 en 4 mei 2020 hebben verzoekers in het hoofdgeding bezwaar gemaakt tegen die besluiten.

29. Op 16 december 2019, 22 april 2020 en 28 augustus 2020 zijn die bezwaren afgewezen door de staatssecretaris of ingetrokken.

30. De verwijzende rechter verklaart dat hij het hoger beroep van de staatssecretaris tegen de uitspraak waarbij het jegens S.S. genomen overdrachtsbesluit is vernietigd, in behandeling zal kunnen nemen indien wordt geoordeeld dat, zoals de staatssecretaris aanvoert, de overdrachtstermijn is opgeschort door het bezwaar tegen het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 en artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit 2000.

31. Volgens die rechter zijn er vier argumenten die voor een dergelijke opschorting pleiten.

32. Ten eerste is die opschorting noodzakelijk om de nuttige werking van de Dublin III-verordening en richtlijn 2004/81 te waarborgen en tegelijkertijd rechtsmisbruik te voorkomen. Aangezien bezwaar tegen een besluit tot afwijzing van een aanvraag om een tijdelijke verblijfstitel uitsluit dat de betrokkene wordt verwijderd, zou de overdrachtstermijn immers noodzakelijkerwijs verstrijken wanneer dat soort bezwaar wordt gemaakt door een persoon jegens wie een overdrachtsbesluit is genomen. Het niet opschorten van de overdrachtstermijn in een dergelijke situatie zou derhalve „forumshoppen” in de hand werken en de nationale autoriteiten ertoe aanzetten dergelijke aangiften niet met de nodige aandacht te behandelen.

33. Ten tweede kan artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening aldus worden uitgelegd dat ook het instellen van een rechtsmiddel dat aan de feitelijke uitvoering van een overdrachtsbesluit in de weg staat, tot opschorting van de overdrachtstermijn leidt. Het feit dat het indienen van bezwaar tegen het besluit tot afwijzing van een aanvraag om een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 in de weg staat aan de uitvoering van het overdrachtsbesluit, pleit dus, ook al is het als zodanig geen rechtsmiddel tegen het overdrachtsbesluit zelf, voor opschorting van de overdrachtstermijn.

34. Ten derde kan een lidstaat voor opschorting van de overdrachtstermijn kiezen uit hoofde van zijn procedurele autonomie.

35. Ten vierde sluiten de drie opties van artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening elkaar niet uit. De omstandigheid dat het Koninkrijk der Nederlanden heeft gekozen voor toepassing van de optie van artikel 27, lid 3, onder c), van die verordening, staat derhalve niet in de weg aan het oordeel dat bezwaren als die in het hoofdgeding, vallen binnen de werkingssfeer van een combinatie van artikel 27, lid 3, onder a), en artikel 27, lid 3, onder c), van die verordening.

36. Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moeten de artikelen 27, derde lid, en 29, van [de Dublin III-verordening] aldus worden uitgelegd, dat zij zich niet verzetten tegen nationale regelgeving zoals hier aan de orde, waarin een lidstaat heeft gekozen voor uitvoering van artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, maar ook opschortende werking van de uitvoering van een overdrachtsbesluit heeft toegekend aan een bezwaar of beroep tegen een besluit in een procedure over een aanvraag om een verblijfsvergunning in verband met mensenhandel, niet zijnde een overdrachtsbesluit, dat wel de feitelijke overdracht tijdelijk verhindert?”

37. Verzoekers in het hoofdgeding, de Nederlandse regering, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

38. Op een met de hangende zaak C‑556/21 gezamenlijke terechtzitting die plaatsvond op 14 juli 2022, zijn verzoekers in het hoofdgeding, de Nederlandse regering en de Commissie gehoord en is hun met name verzocht om een aantal vragen van het Hof mondeling te beantwoorden.

IV. Analyse

A. Opmerkingen vooraf

39. De onderhavige zaak ligt in het verlengde van de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 20 oktober 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering van het slachtoffer van mensenhandel)( ), waarbij het Hof zich voor het eerst heeft moeten uitspreken over de wijze waarop de regels inzake de toekenning, krachtens artikel 6 van richtlijn 2004/81, van bedenktijd aan een onderdaan van een derde land die het slachtoffer is van mensenhandel, zich verhouden tot de regels van de in de Dublin III-verordening vastgelegde procedure tot overdracht van die onderdaan aan de voor de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming verantwoordelijke lidstaat.

40. Bij het arrest Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering van het slachtoffer van mensenhandel) heeft het Hof met betrekking tot een onderdaan van een derde land die zowel aanvrager van internationale bescherming als slachtoffer van mensenhandel was, geoordeeld dat artikel 6, lid 2, van richtlijn 2004/81 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de lidstaat tijdens de bedenktijd als bedoeld in die bepaling een besluit uitvoert tot overdracht van die onderdaan aan de lidstaat die ingevolge de Dublin III-verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van diens verzoek om internationale bescherming. Het Hof heeft evenwel niet gepreciseerd wat de gevolgen zijn van dit verbod voor de berekening van de overdrachtstermijn.

41. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de vraag of een nationale rechter krachtens zijn nationale recht de uitvoering van een overdrachtsbesluit en bijgevolg de overdrachtstermijn kan opschorten, wanneer een onderdaan van een derde land zowel beroep heeft ingesteld tegen een overdrachtsbesluit, zonder om opschorting van de uitvoering van dat besluit te verzoeken, als bezwaar heeft ingediend tegen een bestuurlijk besluit tot weigering om hem een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 af te geven.

42. Alvorens de prejudiciële vraag te beantwoorden, acht ik het noodzakelijk twee opmerkingen te formuleren, waarvan de eerste is gericht op de vaststelling dat geen enkele bepaling van de Dublin III-verordening of van richtlijn 2004/81 voorziet in afstemming tussen beide teksten, en de tweede, op het komen tot een benadering waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke regeling en doelstellingen van die richtlijn.

1. Dublin III-verordening en richtlijn 2004/81

43. In de eerste plaats merk ik op dat de Dublin III-verordening en richtlijn 2004/81 hun eigen regelingen hebben en verschillende doelen nastreven.( )

44. Richtlijn 2004/81 voorziet in de afgifte van een verblijfstitel aan onderdanen van derde landen die slachtoffer zijn van mensenhandel en die besluiten mee te werken aan het strafrechtelijk onderzoek en/of de gerechtelijke procedure. Bovendien moet die tekst ervoor zorgen dat deze bijzonder kwetsbare slachtoffers worden beschermd en niet weer in handen van criminelen komen.

45. De Dublin III-verordening past in het kader van het beheer van de migratiestromen en voorziet in een zuiver bestuurlijke onderzoeksprocedure die tot doel heeft te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming.

46. In die verordening zijn bovendien strikte termijnen vastgelegd die op doorslaggevende wijze bijdragen tot de verwezenlijking van het doel om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen.( )

47. Ofschoon in richtlijn 2004/81 wordt bepaald dat zij geen afbreuk doet aan de bescherming die wordt verleend aan aanvragers van internationale bescherming( ), wordt daarin nochtans niet uitdrukkelijk naar de Dublin III-verordening verwezen.

48. Evenzo heeft de Dublin III-verordening overeenkomstig artikel 1 ervan tot doel te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, met name in een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de aanvrager van internationale bescherming beroep heeft ingesteld tegen een krachtens die verordening genomen overdrachtsbesluit. Die verordening verwijst niet naar richtlijn 2004/81( ), noch naar enig ander rechtsmiddel dat door een aanvrager van internationale bescherming tegen een ander besluit inzake het verblijf wordt ingesteld en dat tot gevolg heeft dat de uitvoering van het overdrachtsbesluit wordt opgeschort.

49. De verhouding tussen het rechtsmiddel tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 en de uitvoering van een krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit, vereist derhalve dat een evenwichtige benadering wordt ontwikkeld, waarbij niet alleen rekening wordt gehouden met de strikte termijnen van die verordening, maar ook met de kwetsbaarheid van de onderdaan van een derde land, zowel vanwege zijn hoedanigheid van slachtoffer van mensenhandel als vanwege die van aanvrager van internationale bescherming.( )

2. Richtlijn 2004/81 en opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit

50. In de tweede plaats merk ik op dat partijen weliswaar naar het voorbeeld van de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering van het slachtoffer van mensenhandel), in hun opmerkingen uitsluitend een standpunt hebben ingenomen over de draagwijdte van artikel 27, lid 3, en artikel 29 van de Dublin III-verordening, maar dat in de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, een van de door verzoekers in het hoofdgeding aangewende rechtsmiddelen bezwaar is tegen de besluiten tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81.

51. In het geval van een onderdaan van een derde land die zowel aanvrager van internationale bescherming als slachtoffer van mensenhandel is, staat het instellen van een rechtsmiddel tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81, mijns inziens er echter aan in de weg dat de verzoekende lidstaat, tijdens de behandeling van dit rechtsmiddel, overeenkomstig de Dublin III-verordening een besluit uitvoert tot overdracht van die onderdaan aan de verantwoordelijke lidstaat.

52. Het is waar dat een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de betrokken onderdaan van een derde land aan het einde van de bedenktijd de in artikel 8 van richtlijn 2004/81 bedoelde verblijfstitel niet krijgt, niet wordt geregeld door die richtlijn, die, in tegenstelling tot andere documenten van afgeleid recht( ), evenmin voorziet in procedurele waarborgen voor die onderdaan.

53. Met betrekking tot de noodzakelijke naleving van de uit het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voortvloeiende vereisten moet evenwel worden benadrukt dat richtlijn 2004/81, zoals blijkt uit overweging 6 ervan( ), dient te worden uitgelegd met inachtneming van de grondrechten en beginselen die zijn erkend in het Handvest, met name in artikel 47 ervan, waarin het recht op effectieve rechterlijke bescherming is neergelegd. Uit de rechtspraak van het Hof kan worden afgeleid dat elk rechtsmiddel tegen een besluit waarvan de uitvoering kan leiden tot de overdracht van een onderdaan van een derde land aan een andere lidstaat, opschortende werking moet kunnen hebben om aan die onderdaan de verzekering te geven dat aan de vereisten van artikel 47 van het Handvest wordt voldaan.( )

54. Voorts ben ik van mening dat de door het Hof in het arrest Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering van het slachtoffer van mensenhandel) gekozen oplossing, volgens welke een krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit niet mag worden uitgevoerd tijdens de door artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/81 gewaarborgde bedenktijd, kan worden toegepast in een later stadium van de procedure.

55. Ik wijs er immers op dat bij de inrichting van de verschillende fasen van de procedure voor de afgifte van de tijdelijke verblijfstitel niet alleen rekening is gehouden met de bijzondere status van slachtoffer die de onderdaan van een derde land heeft, maar ook met de ernst van het betrokken strafbare feit, en dat elk van deze fasen impliceert dat het slachtoffer gedurende de bedenktijd op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven.( )

56. Met de mogelijkheid voor de onderdaan van een derde land om in een vroeg stadium van de procedure op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven totdat de bevoegde autoriteiten zich hebben uitgesproken over zijn aanvraag om een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81, wordt beoogd de verwezenlijking van het door die richtlijn nagestreefde tweeledige doel, namelijk de rechten van slachtoffers van mensenhandel beschermen door hen met name in staat te stellen zich aan de invloed van de daders van de strafbare feiten te onttrekken en bijdragen tot de doeltreffendheid van de strafrechtelijke vervolging, niet in gevaar te brengen.( )

57. Het lijkt mij evenwel onlogisch om aan te nemen dat die doelen niet in gevaar zouden komen indien de onderdaan van een derde land die slachtoffer is van mensenhandel, in een later stadium van de procedure, wanneer een rechtsmiddel is ingesteld tegen het besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81, geen toestemming zou krijgen om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven.

58. Indien een dergelijk rechtsmiddel kan leiden tot de vernietiging van dat besluit en tot de vaststelling door de bevoegde autoriteit van een nieuw besluit tot afgifte van een tijdelijke verblijfstitel aan die onderdaan, is het immers van essentieel belang dat hij op het grondgebied van de betrokken lidstaat kan blijven totdat de bevoegde autoriteiten zich over het rechtsmiddel hebben uitgesproken.

59. In het andere geval zou de onderdaan van een derde land weer onder invloed kunnen komen van de daders van de strafbare feiten waarvan hij het slachtoffer is, hetgeen de medewerking van dat slachtoffer aan het strafrechtelijk onderzoek en/of de gerechtelijke procedure zou ondermijnen, ofschoon hij daarbij betrokken zou kunnen worden indien zijn rechtsmiddel tegen het besluit tot weigering van afgifte van een verblijfstitel zou slagen.

60. De aanname dat het instellen van een rechtsmiddel tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 niet vereist dat de uitvoering van een krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit wordt opgeschort, zou er derhalve op neerkomen dat niet alleen het recht op effectieve rechterlijke bescherming, waarin is voorzien in het Unierecht( ), maar ook de procedure tot afgifte van die tijdelijke verblijfstitel zijn nuttige werking wordt ontnomen.

61. Tot slot voeg ik hieraan toe dat het volgens vaste rechtspraak, bij gebrek aan harmonisatie van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten is om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingediend ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).( )

62. Hieruit volgt dat niets in de weg staat aan de betrokken nationale praktijk volgens welke, indien het bezwaar tegen het besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 tot opschorting van dat besluit leidt, automatisch ook de uitvoering van het krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit wordt opgeschort.

63. Feit blijft dat die procedurele autonomie moet worden uitgeoefend met inachtneming van het Unierecht.

64. Aangezien in de situatie in het hoofdgeding de onderdanen van derde landen die een rechtsmiddel hebben ingesteld tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81, tevens verzoeken om internationale bescherming op grond van de Dublin III-verordening en het voorwerp zijn geweest van een besluit tot overdracht aan een andere lidstaat, dienen de gevolgen van dat besluit dus in overeenstemming te zijn met die verordening.

65. Derhalve moet worden nagegaan of het instellen van een opschortend rechtsmiddel tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van die richtlijn tevens de overdrachtstermijn opschort.

B. Opschorting van de overdrachtstermijn

66. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 27, lid 3, en artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moeten worden uitgelegd dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort wanneer door de betrokken onderdaan van een derde land een opschortend rechtsmiddel is ingesteld tegen het besluit tot weigering van afgifte van de tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81.

67. Die rechter wenst met andere woorden vast te stellen of het instellen van een dergelijk rechtsmiddel, dat te onderscheiden is van het beroep tegen een overdrachtsbesluit in de zin van artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening, maar dat evenals laatstgenoemd beroep opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit met zich meebrengt, leidt tot opschorting van de overdrachtstermijn.

68. De Dublin III-verordening regelt in dat verband alleen de situatie waarin een aanvrager van internationale bescherming een rechtsmiddel instelt tegen een krachtens die verordening genomen overdrachtsbesluit en tijdens de behandeling van zijn rechtsmiddel verzoekt om opschorting van de uitvoering van dat besluit. Indien die opschorting wordt verleend, wordt krachtens artikel 29 van die verordening de overdrachtstermijn opgeschort. Daarentegen zijn noch in de Dublin III-verordening noch in richtlijn 2004/81 bepalingen opgenomen over de gevolgen voor de overdrachtstermijn van een bezwaar tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van die richtlijn.

69. Wat de opschorting van de uitvoering van een overdrachtsbesluit en de berekening van de overdrachtstermijn betreft, zijn de bepalingen van artikel 27, lid 3, en artikel 29 van de Dublin III-verordening echter duidelijk en nauwkeurig en hebben zij een specifiek doel.

70. Slechts wanneer opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit werd verleend volgens een van de drie wijzen van artikel 27, lid 3, van die verordening, kan het aanvangstijdstip van de overdrachtstermijn op grond van artikel 29, lid 1, van die verordening worden uitgesteld.

71. Daarbij kunnen verschillende opmerkingen worden geformuleerd.

72. Ten eerste herinner ik eraan dat het Koninkrijk der Nederlanden ervoor heeft gekozen uitvoering te geven aan artikel 27, lid 3, onder c), van de Dublin III-verordening, op grond waarvan de betrokkene het recht heeft om een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar.

73. Dat betekent dat beroep of bezwaar van een aanvrager van internationale bescherming tegen een krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit niet automatisch leidt tot opschorting van de uitvoering van dat besluit, en evenmin dus tot opschorting van de overdrachtstermijn. Een dergelijke opschorting is slechts mogelijk na een beslissing waarbij die opschorting wordt verleend.

74. Bovendien zijn, anders dan de staatssecretaris betoogt, de drie in artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening vastgestelde wijzen om de uitvoering van een overdrachtsbesluit op te schorten niet cumulatief, maar alternatief, zoals blijkt uit het gebruik van het nevenschikkende voegwoord „of” onder a) en b) van die bepaling.( )

75. Voor zover dus blijkt – hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan – dat verzoekers in het hoofdgeding in het kader van de beroepen die zij tegen de jegens hen genomen overdrachtsbesluiten hebben ingesteld, niet om opschorting van de uitvoering van die overdrachtsbesluiten hebben verzocht, is de overdrachtstermijn ingegaan vanaf de aanvaarding door de verantwoordelijke lidstaat van het verzoek tot overname of terugname van de betrokkene.( )

76. Ten tweede betreffen de rechtsmiddelen van artikel 27 van de Dublin III-verordening alleen beroepen tegen een krachtens die verordening genomen overdrachtsbesluit en niet tegen andere besluiten.

77. Ik ben derhalve van mening dat de uitdrukking „beroep tegen het overdrachtsbesluit” in de zin van artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening niet verwijst naar elk beroep dat tot gevolg zou hebben dat een overdrachtsbesluit niet kan worden uitgevoerd, maar enkel naar beroepen tegen het overdrachtsbesluit zelf.

78. Ten derde bepaalt artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening dat de overdrachtstermijn opnieuw begint te lopen vanaf „de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar” wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van die verordening opschortende werking heeft.

79. Ik herinner er evenwel aan dat voor het beroep tegen een overdrachtsbesluit volgens de bepalingen van de Dublin III-verordening en het rechtsmiddel tegen een ander besluit inzake het verblijf – in dit geval het rechtsmiddel tegen een besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 – twee afzonderlijke procedures gelden.

80. Dienaangaande ben ik, op dezelfde manier als het Hof heeft erkend dat de feitelijke onmogelijkheid om het overdrachtsbesluit uit te voeren niet mag worden beschouwd als een rechtvaardiging voor de opschorting van de overdrachtstermijn( ), van mening dat niet alle gevallen van juridische onmogelijkheid om het overdrachtsbesluit uit te voeren tot opschorting van die termijn kunnen leiden.

81. Indien het Hof zou erkennen dat het instellen van een rechtsmiddel tegen een ander besluit inzake het verblijf steeds wanneer dit rechtsmiddel tot gevolg heeft dat de uitvoering van het krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit wordt opgeschort, tot de opschorting van de overdrachtstermijn leidt, bestaat immers het risico dat de berekening van de overdrachtstermijn in het kader van verschillende procedures verschillende malen kan worden opgehouden, waardoor de door die verordening gewaarborgde doelstelling om snel te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, wordt ondermijnd.

82. Ik ben daarom van mening dat bezwaar tegen het besluit tot weigering van afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 geen rechtsmiddel tegen het krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit vormt en derhalve de overdrachtstermijn niet kan opschorten.

83. Wat voorts de verhouding betreft tussen de overdrachtsprocedure, waarvoor de strikte termijnen van de Dublin III-verordening gelden, en de procedure tot afgifte van een tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81, belet niets de verzoekende lidstaat om gedurende de procedure waarin een rechtsmiddel is ingesteld tegen het besluit tot weigering van afgifte van de tijdelijke verblijfstitel, de uitvoering van het krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit voor te bereiden, voor zover die maatregelen geen afbreuk doen aan de nuttige werking van het recht op effectieve rechterlijke bescherming.( )

84. Een dergelijke uitlegging kan geen gevaar vormen voor de inachtneming van de dwingende en duidelijk omschreven termijnen die krachtens de Dublin III-verordening gelden voor de bestuurlijke procedure om de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming over te dragen aan de aangezochte lidstaat.( )

85. Dienaangaande is het aan de lidstaten om te zorgen voor een evenwicht tussen de duur van de rechtsmiddelen die worden ingesteld tegen een besluit tot weigering van afgifte van een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81 en de inachtneming van de termijn die is bepaald in artikel 29, leden 1 en 2, van de Dublin III-verordening, teneinde de juiste afstemming en het behoud van de nuttige werking van deze instrumenten te waarborgen.( )

86. Ten slotte kan de verzoekende lidstaat in alle gevallen waarin hij door de koppeling tussen de twee procedures de betrokken onderdaan van een derde land niet binnen de in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening vastgestelde termijn van zes maanden kan overdragen, altijd de discretionaire bepaling van artikel 17 van die verordening toepassen en besluiten een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land te behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in voornoemde verordening neergelegde criteria niet verplicht.( )

87. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om voor recht te verklaren dat wanneer de betrokken onderdaan van een derde land bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot weigering van afgifte van de tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81, de uitvoering van het krachtens de Dublin III-verordening genomen overdrachtsbesluit tijdens de hele duur van het rechtsmiddel moet worden opgeschort, zonder dat door die opschorting de overdrachtstermijn wordt onderbroken.

V. Conclusie

88. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:

„Artikel 27, lid 3, en artikel 29 van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend,

moeten aldus worden uitgelegd dat:

– de uitvoering van het krachtens die verordening genomen overdrachtsbesluit op grond van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet worden opgeschort wanneer een rechtsmiddel wordt ingesteld tegen een besluit tot weigering van afgifte van de tijdelijke verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie;

– die opschorting niet tot gevolg heeft dat de overdrachtstermijn van artikel 29, lid 1, van verordening nr. 604/2013 wordt opgeschort.”