Gevoegde zaken T‑50/06 RENV II en T‑69/06 RENV II

Ierland

en

Aughinish Alumina Ltd

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Richtlijn 92/81/EEG — Accijns op minerale oliën — Minerale oliën die als brandstof worden gebruikt bij de productie van aluminiumoxide — Accijnsvrijstelling — Bestaande steun of nieuwe steun — Artikel 1, onder b), i), iii) en iv), van verordening (EG) nr. 659/1999 — Rechtszekerheid — Gewettigd vertrouwen — Redelijke termijn — Beginsel van behoorlijk bestuur — Misbruik van bevoegdheid — Motiveringsplicht — Begrip staatssteun — Voordeel — Ongunstige beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten — Distorsie van de mededinging”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 22 april 2016

Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun verleend in strijd met de procedureregels van artikel 88 EG – Eventueel gewettigd vertrouwen van steunontvangers – Voorwaarden en grenzen – Einde van het gewettigd vertrouwen vanaf de bekendmaking van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend, zelfs in geval van uitzonderlijke omstandigheden

Het estoppel-beginsel is een Angelsaksische rechtsfiguur die als zodanig niet bestaat in het recht van de Europese Unie, wat niet wegneemt dat bepaalde in het Unierecht verankerde beginselen, zoals het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, en regels, zoals de regel nemo potest venire contra factum proprium, als verbonden met of verwant aan dat beginsel kunnen worden beschouwd. Bijgevolg moet een grief wegens gebrek aan rechtsgrondslag worden afgewezen voor zover hij op schending van het estoppel-beginsel is gebaseerd, wat niet wegneemt dat de argumenten van de betrokken partij kunnen worden onderzocht wanneer kan worden geoordeeld dat zij zijn aangevoerd ter ondersteuning van een middel dat in wezen aan het rechtszekerheidsbeginsel of aan het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen is ontleend. (cf. punt 56)

Het rechtszekerheidsbeginsel vormt een algemeen beginsel van het Unierecht dat ertoe strekt te waarborgen dat door het Unierecht beheerste rechtssituaties en rechtsbetrekkingen voorzienbaar zijn. Hiertoe is het van wezenlijk belang dat de instellingen de onaantastbaarheid eerbiedigen van door hen vastgestelde handelingen die de juridische en materiële situatie van rechtssubjecten beïnvloeden, zodat zij deze handelingen slechts zullen kunnen wijzigen met inachtneming van de bevoegdheids- en vormvoorschriften. De eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel vereist eveneens dat de instellingen in beginsel de incoherenties vermijden die bij de tenuitvoerlegging van de verschillende Unierechtelijke bepalingen kunnen ontstaan, in het bijzonder wanneer deze bepalingen een zelfde doel, zoals een niet-vervalste mededinging binnen de gemeenschappelijke markt, hebben. In dit verband eist het rechtszekerheidsbeginsel inzake staatssteun dat, wanneer de Commissie in strijd met de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht een onduidelijke situatie heeft gecreëerd door de invoering van elementen van onzekerheid, door een gebrek aan duidelijkheid van de toepasselijke regeling en door bovendien met veel vertraging te reageren, hoewel zij kennis had van de betrokken steunmaatregelen, zij die situatie opheldert alvorens actie te ondernemen om terugvordering van de reeds betaalde steun te gelasten. (cf. punten 59, 218)

De procedure van artikel 8, lid 4, van richtlijn 92/81 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën, waarbij aan de Raad de bevoegdheid werd verleend om op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen te besluiten dat een lidstaat uit specifieke beleidsoverwegingen andere accijnsvrijstellingen of -verlagingen mocht invoeren dan die bedoeld in die richtlijn, heeft een ander doel en een andere werkingssfeer dan de regeling van artikel 88 EG. Een beschikking van de Raad waarbij een lidstaat overeenkomstig artikel 8, lid 4, van die richtlijn de toestemming krijgt om een accijnsvrijstelling in te voeren, kan de Commissie dus niet beletten de haar door het Verdrag toegedeelde bevoegdheden uit te oefenen en bijgevolg de in artikel 88 EG bedoelde procedure in te leiden teneinde te onderzoeken of die vrijstelling staatssteun vormt, en in voorkomend geval na afloop van deze procedure een beschikking te geven waarbij wordt vastgesteld dat er sprake is van staatssteun. Voorts laat de omstandigheid dat de goedkeuringsbeschikkingen van de Raad volledige accijnsvrijstelling verlenen en daarbij nauwkeurige geografische voorwaarden en tijdsvoorwaarden stellen, en dat de lidstaten deze voorwaarden nauwgezet hebben nageleefd, de bevoegdheidsverdeling tussen de Raad en de Commissie onverlet en zij kan de Commissie dus niet beletten haar eigen bevoegdheden uit te oefenen. Hieruit volgt dat de Commissie, door zonder eerst de procedure van artikel 8, lid 5, van richtlijn 92/81 te volgen de procedure van artikel 88 EG toe te passen om te onderzoeken of een accijnsvrijstelling staatssteun vormt, en door na afloop van die procedure een beschikking te geven waarbij wordt vastgesteld dat er sprake is van staatssteun, ofschoon artikel 1, lid 2, van beschikking 2001/224 houdende verlagingen en vrĳstellingen van de accĳns op bepaalde minerale oliën die gebruikt worden voor specifieke doeleinden de betrokken lidstaat uitdrukkelijk toestond die vrijstelling verder toe te passen, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van nuttig effect van de handelingen van de instellingen en zelfs artikel 8, lid 5, van richtlijn 92/81 niet schendt. De op voorstel van de Commissie vastgestelde goedkeuringsbeschikkingen van de Raad kunnen immers slechts rechtsgevolgen sorteren binnen de werkingssfeer van de regels inzake de harmonisatie van de wetgevingen betreffende accijns en laten de gevolgen van een beschikking die de Commissie eventueel in de uitoefening van haar bevoegdheden op het gebied van steunmaatregelen van de staten kan geven, onverlet. (cf. punten 62‑64, 66, 69, 73, 91)

Het begrip staatssteun beantwoordt aan een objectieve situatie en hangt niet af van het gedrag of de verklaringen van de instellingen. Het feit dat de Commissie bij de vaststelling van beschikkingen van de Raad op grond van artikel 8, lid 4, van richtlijn 92/81 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën heeft geoordeeld dat vrijstellingen van accijns op minerale oliën die als brandstof worden gebruikt bij de productie van aluminiumoxide geen distorsie van de mededinging meebrengen en de goede werking van de gemeenschappelijke markt niet belemmeren, kan derhalve niet eraan in de weg staan dat die vrijstellingen als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG worden aangemerkt, indien is voldaan aan de voorwaarden om van staatssteun te kunnen spreken. Hieruit volgt a fortiori dat de Commissie voor de kwalificatie van de accijnsvrijstellingen als staatssteun niet is gebonden aan het door de Raad in zijn beschikkingen op het gebied van de harmonisatie van de wetgevingen betreffende accijns geformuleerde oordeel dat die vrijstellingen geen distorsie van de mededinging meebrengen en de goede werking van de gemeenschappelijke markt niet belemmeren. Bijgevolg heeft de Commissie, door de procedure van artikel 88 EG toe te passen om te onderzoeken of de litigieuze vrijstelling staatssteun vormt, en door na afloop van die procedure een beschikking te geven waarbij wordt vastgesteld dat er sprake is van met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun en de terugvordering ervan wordt gelast, slechts de bevoegdheden uitgeoefend die het EG‑Verdrag haar op het gebied van steunmaatregelen van de staten toekent, en door aldus te handelen heeft zij noch het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van nuttig effect van de handelingen van de instellingen noch artikel 8, lid 5, van richtlijn 92/81 geschonden. (cf. punten 69‑71, 74, 88)

Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG legt de Commissie niet de verplichting op, een bevel tot opschorting van de betaling van onrechtmatige steun te geven wanneer bepaalde voorwaarden zijn vervuld, maar bepaalt alleen dat de Commissie een dergelijk bevel kan geven wanneer zij dat nodig acht. (cf. punten 79, 259)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 97)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 99, 100)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 112‑115, 120, 122, 124, 127)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 117, 201)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 139)

Ofschoon de bescherming van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van gewettigd vertrouwen grenzen stelt aan de onmiddellijke toepassing van materiële regels, gelden deze grenzen in geval van onrechtmatige steun of aangemelde steun niet vóór deze door de Commissie is goedgekeurd. Binnen het stelsel en de logica van het toezicht op steunmaatregelen van de staten wordt de situatie immers niet onmiddellijk en definitief vastgesteld door de aanmelding of de verlening van de steun, maar blijft zij open totdat de instellingen van de Unie een beslissing nemen. In deze context staat het aan de Commissie, de materiële regels toe te passen die van kracht zijn op het tijdstip waarop zij uitspraak doet over de betrokken steun of steunregeling en over de verenigbaarheid van die steun of steunregeling met de gemeenschappelijke markt, en dit zijn de enige regels waaraan haar beslissing dienaangaande moet worden getoetst. Procedurele regels gelden echter niet voor procedurele handelingen die vóór hun inwerkingtreding zijn gesteld. Procedurele regels worden immers in het algemeen geacht te gelden voor alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige geschillen. De situatie is evenwel anders bij regels tot codificatie van procedurele regels die volgens de rechtspraak van het Hof reeds van toepassing waren op het tijdstip waarop die procedurele regels in werking zijn getreden. Dat is met name het geval voor de in artikel 4, lid 6, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG geformuleerde regel, die ziet op de gevolgen van het stilzitten van de Commissie met betrekking tot het eerste onderzoek van een aanmelding van staatssteun. Met die regel werd immers met name de codificatie beoogd van een aantal procedurele regels die volgens de rechtspraak van het Hof voortvloeiend uit het arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, reeds van toepassing waren op het tijdstip waarop die procedurele regels in werking zijn getreden. (cf. punten 140, 141, 169, 190, 228)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punten 154, 156, 160, 229)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 160)

Artikel 15 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG, dat voorziet in de overgang van nieuwe steun in bestaande steun na het verstrijken van de verjaringstermijn van tien jaar voor de terugvordering van onrechtmatige steun, is een procedurele regel die wordt geacht van toepassing te zijn vanaf de inwerkingtreding ervan. Aangezien dat artikel geen overgangsbepalingen betreffende de toepassing ervan in de tijd bevat, is het echter van toepassing op alle formele onderzoeksprocedures die ten tijde van die inwerkingtreding hangende waren of na die datum zijn geopend. Hieruit volgt dat, zelfs indien de steun vóór de datum van inwerkingtreding van artikel 15 van verordening nr. 659/1999 is verleend, deze verlening niettemin tot gevolg heeft dat de in dat artikel bepaalde verjaringstermijn van tien jaar ingaat, wanneer de beschikking waarbij de terugvordering van deze steun wordt gelast, zoals in het onderhavige geval, na de inwerkingtreding van dat artikel is gegeven. (cf. punt 173)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 181)

Een lidstaat waarvan de autoriteiten in strijd met de procedurele regels van artikel 88 EG steun hebben verleend, kan zich op het gewettigd vertrouwen van de begunstigde onderneming beroepen om voor de Unierechter de geldigheid te betwisten van een beschikking van de Commissie waarbij hij wordt gelast die steun terug te vorderen, maar niet om zich te onttrekken aan zijn verplichting, de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van die beschikking. Gelet op de fundamentele rol van de aanmeldingsverplichting om een doeltreffend toezicht van de Commissie op de steunmaatregelen van de staten mogelijk te maken, welk toezicht een dwingend karakter heeft, kunnen de begunstigden van de steun in beginsel echter slechts gewettigd vertrouwen hebben in de regelmatigheid van die steun, wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is verleend, en is een behoedzame marktdeelnemer normaliter in staat zich ervan te vergewissen of deze procedure in acht is genomen. Bijgevolg kan de vertraging waarmee de Commissie steun onrechtmatig verklaart en bepaalt dat hij door een lidstaat ongedaan moet worden gemaakt en moet worden teruggevorderd, in bepaalde omstandigheden bij de begunstigden van die steun een gewettigd vertrouwen doen ontstaan, dat eraan in de weg staat dat de Commissie de genoemde lidstaat gelast die steun terug te vorderen. Gelet op de uit het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende eisen, staat een dergelijke onduidelijke situatie die is gecreëerd door door de Raad op voorstel van de Commissie vastgestelde beschikkingen waarbij een lidstaat de toestemming krijgt om accijnsvrijstellingen of -verlagingen in te voeren overeenkomstig richtlijn 92/81 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën, echter alleen in de weg aan terugvordering van de steun die vóór de datum van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van het besluit waarbij de formele goedkeuringsprocedure is geopend, op grond van de litigieuze vrijstelling is verleend. Vanaf de datum van die bekendmaking moet de begunstigde van de steun daarentegen weten dat die steun, indien hij staatssteun vormt, door de Commissie moet worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 88 EG. Hieruit volgt dat de bekendmaking van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend, daadwerkelijk een einde maakt aan het gewettigd vertrouwen dat de begunstigde van de steun voordien in de rechtmatigheid van die vrijstelling kon hebben. Uit de bewoordingen van de goedkeuringsbeschikkingen van de Raad voortvloeiende onzekerheden in verband met de vraag of de betrokken maatregelen, indien zij staatssteun vormen, door de Commissie overeenkomstig artikel 88 EG moeten worden goedgekeurd, kunnen immers door die bekendmaking worden weggenomen. Aangaande ten slotte uitzonderlijke omstandigheden die bij de begunstigde van onrechtmatige steun op goede gronden gewettigd vertrouwen in de regelmatigheid van die steun konden doen ontstaan, is het kennelijke stilzitten van de Commissie niet ter zake dienend wanneer de steunregeling niet bij de Commissie was aangemeld. Een dergelijke oplossing ligt ook voor de hand in een geval waarin een steunregeling tot uitvoering is gebracht zonder de door het arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, geëiste voorafgaande kennisgeving van het tot uitvoering brengen en dus zonder dat de procedure van artikel 88 EG volledig is gevolgd. (cf. punten 214, 216, 223‑225, 230, 252)

Het feit alleen dat verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG – behalve de verjaringstermijn van tien jaar vanaf de datum waarop de steun is verleend, na het verstrijken waarvan geen terugvordering van de steun meer kan worden gelast – volgens artikel 13, lid 2, van die verordening, waarin staat dat de Commissie niet is gebonden aan de in artikel 7, lid 6, van die verordening bepaalde termijn, geen enkele, zij het indicatieve, termijn bevat waarbinnen de Commissie onrechtmatige steun moet onderzoeken, staat niet eraan in de weg dat de Unierechter nagaat of die instelling een redelijke termijn in acht heeft genomen dan wel uiterst tardief heeft gehandeld. Volgens artikel 7, lid 6, van verordening nr. 659/1999 bedraagt de referentietermijn voor het afwikkelen van een formele onderzoeksprocedure in het kader van aangemelde steunmaatregelen van de staten immers 18 maanden. Deze termijn verstrekt, ook al geldt hij volgens artikel 13, lid 2, van verordening nr. 659/1999 niet voor onrechtmatige steun, een nuttig referentiepunt om te beoordelen of de duur van een formele onderzoeksprocedure die betrekking heeft op een op onrechtmatige wijze tot uitvoering gebrachte maatregel, redelijk is. In dit verband lijkt een termijn van iets meer dan 49 maanden tussen de vaststelling van het besluit waarbij de formele onderzoeksprocedure is geopend en de vaststelling van een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat er sprake is van staatssteun en de terugvordering ervan wordt gelast, die iets meer is dan het dubbele van de termijn die in artikel 7, lid 6, van verordening nr. 659/1999 is bepaald voor het afwikkelen van een formele onderzoeksprocedure in het kader van aangemelde steunmaatregelen van de staten, onredelijk. Een dergelijke termijn is evenmin gerechtvaardigd met betrekking tot dossiers die geen kennelijke moeilijkheden opleveren en waarover de Commissie zich lang vóór de opening van de formele onderzoeksprocedure een mening heeft kunnen vormen. De schending van het beginsel van inachtneming van een redelijke termijn rechtvaardigt de nietigverklaring van de na afloop van die termijn vastgestelde beschikking echter slechts wanneer zij tevens schending van de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen inhoudt. (cf. punten 217, 234, 237‑239, 242, 248, 259, 268‑270)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 271)