Conclusies van de Advocaat-Generaal Karl Roemer

van 21 oktober 1965 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Verzoeker, destijds Hoofd van onze Taalkundige Dienst, heeft na de inwerkingtreding van het nieuwe Statuut van de ambtenaren, in de overtuiging dat hij niet overeenkomstig deszelfs regelen was ingedeeld, een geding tegen het Hof aanhangig gemaakt (zaak 70-63) en daarin een arrest verkregen (7 juli 1964) hetwelk een verbetering van zijn indeling overeenkomstig zijn vordering gelastte. Aan deze uitspraak werd door de administratie van het Hof uitvoering gegeven, dat wil zeggen de indeling van verzoeker in de salaristabel van het Statuut van de ambtenaren werd met terugwerkende kracht tot 1 januari 1962 gewijzigd en de dienovereenkomstige salarisachterstand werd uitbetaald (21 juli 1964).

Kort nadat verzoeker ontslag had gevraagd (hetwelk bij schrijven van het Hof d.d. 4 november 1964 met ingang van 1 februari 1965 werd verleend), wendde hij zich met een brief van 9 december 1964, waaraan hij uitdrukkelijk het karakter van een administratieve klacht ontzegde, tot 's Hofs President met het verzoek, zijn indeling wederom (te rekenen vanaf 1 januari 1962) te herzien en wel aan de hand van bepaalde maatstaven welke verzoeker aan de rechtsoverwegingen van het arrest 70-63 meent te kunnen ontlenen. Deze brief bleef onbeantwoord.

Ten slotte werd aan verzoeker na het einde van zijn dienstverband bij het Hof een nota van de Griffier d.d. 18 februari 1965 toegezonden, welke met wijziging van een nota van 10 december 1964 een afrekening van de pensioenaanspraken van verzoeker bevatte. Deze afrekening welke volgens voorschriften van het Statuut met het salaris gedurende de laatste drie jaren voor de dienstbeëindiging rekening dient te houden, baseerde zich voor het tijdvak na 1 januari 1962 op de aan verzoeker door de uitspraak in de zaak 70-63 toegekende indeling.

Hiertegen heeft verzoeker op 9 april 1965 beroep ingesteld. Daarin zijn de volgende conclusies vervat :

— nietigverklaring van de aan verzoeker bij schrijven van de Griffier d.d. 18 februari 1965 toegezonden maatregel;

— veroordeling van de administratie van het Hof tot indeling van verzoeker in rang L/A 3, salaristrap 8, met ingang van 1 januari 1962;

— veroordeling van de administratie van het Hof tot opstelling van een nieuwe afrekening van de pensioenaanspraken van verzoeker met inachtneming van de uit voorgaande vordering voortvloeiende indeling van verzoeker.

De administratie van het Hof heeft, in de overtuiging dat verzoeker het Hof een verzoek heeft gedaan hetwelk volgens de processuele regels niet meer in behandeling kan worden genomen, op het ingestelde beroep gereageerd met een verzoek als bedoeld in artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering en afwijzing van het beroep wegens niet-ontvankelijkheid gevorderd.

Dienovereenkomstig bleef het onderwerp van de mondelinge behandeling van 6 oktober beperkt — en evenzo zullen ook mijn hierna volgende beschouwingen met betrekking tot de ons voorgelegde geschilpunten beperkt blijven tot de vraag der ontvankelijkheid van het beroep.

Beoordeling rechtens

1. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek ingevolge artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering

Verzoeker heeft bij geschrifte zowel als mondeling de vraag aan de orde gesteld of een procedure ingevolge artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering toelaatbaar is, waarin uitsluitend het al of niet verstreken zijn van de termijn van beroep behandeld wordt.

Ik acht dit bezwaar echter ongegrond. De procedure volgens artikel 91 heeft klaarblijkelijk ten doel bij de aanvang van de procedure een debat over de ontvankelijkheid van ingestelde beroepen mogelijk te maken, ten einde in voorkomende gevallen aan partijen onnodige betogen met betrekking tot de hoofdzaak te besparen. De enige voorwaarde voor het volgen van deze procedure is, dat de hoofdzaak, de zaak ten gronde, niet aangeroerd wordt. Een klassiek geval van de exceptie van niet-ontvankelijkheid is naar mijn mening juist dat, waarin een beroep wordt gedaan op het niet in acht nemen van de beroepstermijn, omdat — indien de exceptie gegrond is — deze een verlies van het recht van beroep en daarmede de mogelijkheid om de in het beroep uiteengezette feiten aan het Hof ter beoordeling voor te leggen, medebrengt.

Anders dan verzoeker aanneemt, bestaan in dit opzicht ook volgens Duits recht geen afwijkende regelen, waarbij men zich evenwel niet tot het burgerlijk procesrecht mag beperken, waar het in acht nemen van beroepstermijnen als regel geen rol speelt. Volgens de wet op de administratieve rechtspraak bestaat er geen twijfel dat een uitspraak ingevolge artikel 107, dus betreffende processuele vereisten, welke de zaak zelve onberoerd laat, ook mogelijk is, indien de ontvankelijkheid van het beroep slechts vanuit het gezichtspunt van het in acht nemen der beroepstermijn betwist wordt (vgl. het „Kommentar zur Verwaltungsgerichtordnung” van Schunck-de Clerck 1961, opmerking 2 a, bij artikel 107, opmerking 3, bij artikel 82 van die wet).

Diensvolgens valt er niets in te brengen tegen het volgen van de procedure ex artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering ofschoon de verwerende partij haar verzoek slechts grondt op het niet in acht nemen van de beroepstermijn.

2. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep 20-65

Om het maar ineens duidelijk te stellen: Er kan geen twijfel bestaan omtrent de vraag of een beroep tegen de op 18 februari 1965 aan verzoeker toegezonden nota ontvankelijk is, daar dit een bezwarend besluit in de zin van artikel 91 van het Statuut van de ambtenaren tot onderwerp had en ook de beroepstermijn in dit opzicht in acht is genomen.

De bezwaren tegen het ontvankelijk achten van het beroep gaan in een andere richting. De bedoeling van het ingestelde beroep is namelijk niet de berekening van de pensioenaanspraken op zichzelve in het geding te brengen, doch enkel en alleen de grondslag daarvan, dus de indeling van verzoeker te rekenen van 1 januari 1962 aan te vallen. Zulks gebeurt niet door het arrest 70-63 aan te vallen (hetgeen gezien het in kracht van gewijsde gaan daarvan duidelijk uitgesloten zou zijn), doch doordat het arrest 70-63, meer in het bijzonder: enkele rechtsoverwegingen daarvan, als grondslag voor verder gaande indelingsaanspraken van verzoeker wordt aangevoerd. — Een dergelijke gedragslijn acht verweerder ontoelaatbaar. Meer in het bijzonder wijst hij er op dat aan genoemd arrest onmiddellijk na mededeling daarvan aan verzoeker, door de administratie van het Hof uitvoering gegeven werd en dat verzoeker heeft nagelaten om de aldus geboden gelegenheid aan te grijpen ten einde de vraag, of op de juiste wijze uitvoering aan het arrest was gegeven, in een administratieve procedure en eventueel in een daarop volgend rechtsgeding aan de orde te stellen.

Voor zover verweerder zich in zijn bezwaren tegen de ontvankelijkheid beroept op een beweerdelijke berusting („acquiescement”) door verzoeker, die daarin gezien zou moeten worden dat hij de door de administratie naar het dictum van het arrest uitgerekende bedragen zonder tegenspraak in ontvangst heeft genomen, kan ik bepaald niet met hem meegaan. Terecht worden in het algemeen in de jurisprudentie van ons Hof aan het aanwezig achten van een berusting strenge eisen gesteld. Diensvolgens is het in beroepsprocedures van ambtenaren niet voldoende om een zuiver lijdelijk gedrag aan te tonen, doch moeten er veeleer omstandigheden aanwezig zijn welke duidelijk maken dat de verzoeker op de hem toekomende rechten geen prijs stelt. Daar ontbreekt het in dit geval aan, zoals reeds de brief van verzoeker van 9 december 1964 aan 's Hofs President bewijst.

Wel echter komen de overige opmerkingen van verweerder steekhoudend voor. Vastgesteld dient te worden dat het steeds het streven van het Hof is geweest om in personeelsaangelegenheden met de belangen van de administratie met betrekking tot de verzekering van de rechtsvrede en van de rechtszekerheid, rekening te houden. Daarom ook werd in de jurisprudentie herhaaldelijk de nadruk gelegd op het beginsel dat, wanneer de administratie haar zienswijze ten aanzien van een bepaald geschilpunt ondubbelzinnig heeft kenbaar gemaakt, de betrokkene onverwijld de handhaving van zijn rechten dient na te streven, hetzij door rechtstreekse bestrijding van een bestuurshandeling, of — wat de laatste tijd meer op de voorgrond treedt — met behulp van het aanhangig maken van een administratieve procedure en in voorkomende gevallen in aansluiting daarop een beroep wegens nalaten om een beslissing te nemen. Dat beginsel lijkt mij juist; er behoort in de rechtspraak aan te worden vastgehouden, opdat de administratie na het verstreken zijn van bepaalde termijnen volmaakte klaarheid verkrijgt betreffende de factoren die zij in haar voorzieningen als onbetwistbaar kan opnemen.

In het onderwerpelijke geval kan nu weliswaar beslist niet de op 7 juli 1964 plaatsgevonden uitreiking van het arrest 70-63 als zodanige uiting van het standpunt van de administratie ten aanzien van een bepaalde vraag gezien worden, omdat in het arrest zelf — ofschoon een dergelijk onderscheid kunstmatig zou kunnen aandoen — slechts het standpunt van de rechter tot uitdrukking komt. Maatgevend is daarentegen wel dat verzoeker van de administratie van het Hof op 21 juli 1964 een nauwkeurige afrekening ontving van de bedragen waarop hij aanspraak kon maken op grond van het arrest 70-63, zowel over het verleden als voor de toekomst. Daaruit kon hij duidelijk zien welke gevolgen de administratie van het Hof voornemens was aan het arrest 70-63 te verbinden — zulks kon overigens eveneens blijken uit de salarisafrekeningen der volgende maanden. Ware verzoeker het met de opvatting over deze gevolgen niet eens geweest, dan had hij ter handhaving van zijn rechten terstond daarna handelend moeten optreden en wel, indien al niet in de vorm van een daartegen gericht beroep tot vernietiging, dan toch ten minste door middel van een hiërarchieke klacht, welke tot een administratieve procedure zou hebben geleid. Gelijk na de laatste jurisprudentie van het Hof vaststaat (vgl. zaak 30-64), had deze administratieve klacht binnen de beroepstermijn van artikel 91 van het Statuut van de ambtenaren, dus uiterlijk op 21 oktober 1964, bij het tot aanstelling bevoegde gezag moeten zijn ingediend. Gedurende de loop van deze termijn is daarentegen van de kant van verzoeker niets ondernomen. Zijn eerste reactie op de handelingen van de administratie bestond in het richten van een brief aan de President van het Hof (9 december 1964), welke echter — gelijk reeds vermeld — door verzoeker zelf niet als een administratieve klacht aangeduid werd.

Hierdoor heeft verzoeker welbeschouwd het recht verwerkt om de juiste uitvoering van het arrest 70-63 en alles wat daarmede in verband staat, tot onderwerp van een nieuw rechtsgeding te maken.

Het zou slechts anders kunnen zijn, indien het Hof bij een latere handeling, eventueel na het bekend worden van nieuwe feiten of omstandigheden, de aangeduide feitelijke toedracht opnieuw onderzocht en tot voorwerp van een zelfstandige bestuurshandeling zou hebben gemaakt. Dit is echter niet het geval. In het bijzonder vormt de thans rechtstreeks aangevallen nota van 18 februari 1965 betreffende de berekening van de pensioenaanspraken van verzoeker geen dergelijke handeling. Haar enige inhoud is de zuiver rekenkundige mededeling van de pensioenaanspraken op de grondslag van het dictum van het arrest 70-63 en op basis van de daarop teruggrijpende bestuurspraktijk van het Hof. Een dergelijke herhaling van vroegere bestuurshandelingen, louter ten behoeve van het geven van een nieuwe, zich daarop baserende beschikking kan welbeschouwd een reeds tenietgegaan recht van beroep niet meer doen herleven.

Indien echter de zaken zo staan dat het enige verzoek hetwelk praktisch het onderwerp van het beroep 20-65 vormt, met het oog op het verstreken zijn van de desbetreffende termijn niet meer in discussie kan komen, dan volgt hieruit dat het beroep 20-65 in zijn geheel niet-ontvankelijk is bij gebreke van een ontvankelijke inhoud.

3. Samenvatting

Mijn conclusie luidt dus ten slotte als volgt :

Het verzoek van verweerder tot het geven van een prealabele beslissing ten aanzien van de ontvankelijkheid is gegrond. Het beroep 20-65 ware te verwerpen als niet-ontvankelijk, met de uit het Reglement voor de procesvoering voortvloeiende beslissing ten aanzien der gedingkosten.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.