Zaak T‑574/14

European Association of Euro-Pharmaceutical Companies (EAEPC)

tegen

Europese Commissie

„Mededinging – Mededingingsregelingen – Parallelhandel in geneesmiddelen – Overeenkomst waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen de prijzen die in rekening worden gebracht in geval van wederverkoop in Spanje en de prijzen die in rekening worden gebracht bij uitvoer naar andere lidstaten – Verzoek om een klacht opnieuw te onderzoeken na arresten van het Hof en het Gerecht – Artikel 266 VWEU – Afwijzing van een klacht – Geen belang van de Unie – Staking van de mededingingsverstorende gedragingen – Geen mededingingsverstorende gevolgen die voortduren – Behandeling van de zaak door een mededingingsautoriteit van een lidstaat – Verplichtingen op het gebied van het onderzoek van een klacht – Artikel 105 VWEU – Artikel 7 van verordening (EG) nr. 1/2003 – Procedurele rechten van een klager – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 26 september 2018

Artikel 266 VWEU voorziet in een verdeling van bevoegdheden tussen het rechterlijke gezag en het administratieve gezag, volgens welke de instelling waarvan de nietig verklaarde handeling is uitgegaan, dient te bepalen welke maatregelen nodig zijn ter uitvoering van een arrest houdende nietigverklaring. Arresten houdende nietigverklaring die zijn uitgesproken door de rechterlijke instanties van de Unie hebben absoluut gezag van gewijsde zodra zij definitief geworden zijn. Dit gezag strekt zich niet alleen uit tot het dictum van het arrest houdende nietigverklaring, maar ook tot de overwegingen die de noodzakelijke steun bieden aan het dictum en er daardoor onlosmakelijk mee verbonden zijn. Het gezag van gewijsde van een arrest geldt evenwel enkel voor de punten, feitelijk en rechtens, die daadwerkelijk of noodzakelijkerwijze zijn beslecht. Aldus geldt de verplichting van artikel 266 VWEU voor de instelling waarvan de nietig verklaarde handeling uitgaat, slechts binnen de grenzen van wat nodig is ter verzekering van de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring. (zie punten 48‑50)

Een Unierechtelijke handeling kan slechts gedeeltelijk nietig worden verklaard wanneer de onderdelen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van de handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd, wat moet worden beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en niet aan de hand van een subjectief criterium dat samenhangt met de politieke wil van de instantie die de betrokken handeling heeft vastgesteld. De procedure ter vervanging van een nietig verklaarde handeling moet weer worden opgenomen op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan, waarbij de nietigverklaring van een handeling niet noodzakelijkerwijs van invloed is op de voorbereidende handelingen. De nietigverklaring van een handeling die een uit meerdere fasen bestaande administratieve procedure afsluit, leidt niet noodzakelijkerwijs tot nietigverklaring van de gehele procedure die aan de bestreden handeling is voorafgegaan, ongeacht de gronden, van materiële of formele aard, waarop het arrest houdende nietigverklaring berust. De instelling die de handeling vaststelt moet dus voor de vaststelling van de vervangende handeling uitgaan van het tijdstip waarop zij de nietig verklaarde handeling had vastgesteld. In haar nieuwe beslissing mag zij evenwel andere gronden aanvoeren dan die waarop zij haar eerste beslissing had gebaseerd. Bovendien is zij niet gehouden zich opnieuw uit te spreken over aspecten van het oorspronkelijke besluit die door het arrest houdende nietigverklaring niet in geding zijn gebracht. (zie punten 51, 52)

Onder de vroegere regeling van de administratieve goedkeuring in verordening nr. 17 kon alleen de Commissie een beslissing op een verzoek om ontheffing op grond van artikel 101, lid 3, VWEU nemen, waarbij deze instelling niet discretionair kon beslissen of zij het ontheffingsverzoek wel of niet zou onderzoeken. Volgens de rechtspraak heeft de omstandigheid dat verordening nr. 1/2003, die vanaf 1 mei 2004 de uitvoeringsregeling van de mededingingsregels van de artikelen 101 en 102 VWEU is, de voordien toepasselijke aanmeldingsprocedure heeft afgeschaft, bovendien geen gevolgen voor de uitvoering van een arrest waarbij een verzoek tot nietigverklaring is toegewezen. Volgens het arrest houdende nietigverklaring was de Commissie alleen gehouden zich over het ontheffingsverzoek uit te spreken „voor zover dit nog steeds bij haar aanhangig [was]”. Anders gezegd, was zij alleen van die verplichting ontslagen indien de verzoeker besloot zijn verzoek in te trekken. (zie punten 57, 58)

Artikel 7 van verordening nr. 1/2003 geeft de klager niet het recht om van de Commissie een definitief besluit over het al dan niet bestaan van de gestelde inbreuk te verlangen en het verplicht de Commissie niet de procedure onder alle omstandigheden voort te zetten tot aan een definitief besluit. Ter beoordeling van het belang van de Unie bij voortzetting van het onderzoek van een zaak moet de Commissie rekening houden met de omstandigheden van het specifieke geval, en in het bijzonder met de feitelijke en juridische elementen die zijn aangevoerd in de bij haar ingediende klacht. Met name dient zij, na met de vereiste nauwgezetheid de door de klager in zijn klacht aangevoerde feitelijke en juridische elementen te hebben beoordeeld, een afweging te maken tussen het belang van de gestelde inbreuk voor de werking van de interne markt, de waarschijnlijkheid dat zij het bestaan ervan kan aantonen en de reikwijdte van de onderzoeksmaatregelen die nodig zijn om onder optimale voorwaarden haar toezicht op de eerbiediging van de artikelen 101 en 102 VWEU uit te oefenen. Daar bij de beoordeling van het in een klacht aan de orde gestelde belang van de Unie rekening moet worden gehouden met de omstandigheden van elk individueel geval, mag het aantal beoordelingscriteria waarop de Commissie kan afgaan, niet worden beperkt en mag zij evenmin worden verplicht uitsluitend bepaalde criteria te gebruiken. Aangezien de feitelijke en juridische context op een gebied als dat van het mededingingsrecht van geval tot geval aanmerkelijk kan verschillen, is het geoorloofd om criteria toe te passen die aanmerkelijk kunnen verschillen, en niet vooraf gedefinieerde criteria die verplicht moet worden toegepast, of om criteria te gebruiken die voorheen nog niet in aanmerking waren genomen, of om de voorkeur geven aan één enkel criterium ter beoordeling van het belang van de Unie. De Commissie kan een klacht wegens ontbreken van voldoende belang voor de Unie seponeren, niet alleen voordat zij met het onderzoek van de zaak is begonnen, maar ook nadat zij onderzoeksmaatregelen heeft genomen, indien zij in dat stadium van de procedure tot deze vaststelling komt. De discretionaire bevoegdheid van de Commissie is evenwel niet onbeperkt. Om het belang van de Unie bij voortzetting van het onderzoek van een zaak te beoordelen moet zij alle relevante feitelijke en juridische elementen in aanmerking nemen om over het aan de klacht te geven gevolg te beslissen. Zij is meer in het bijzonder gehouden alle feitelijke en juridische elementen waarvan de klager haar op de hoogte heeft gesteld, aandachtig te onderzoeken. In dat verband geldt dat wanneer de instellingen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken, de naleving van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures geboden waarborgen des te fundamenteler is. Tot die waarborgen behoort met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. (zie punten 71‑76)

De Commissie is aan een motiveringsplicht gebonden wanneer zij besluit het onderzoek van een klacht niet voort te zetten. Daar de motivering voldoende nauwkeurig en gedetailleerd moet zijn om het Gerecht in staat te stellen de uitoefening door de Commissie van haar discretionaire bevoegdheid bij het stellen van prioriteiten daadwerkelijk te controleren, dient deze instelling alle feitelijke elementen waarvan de rechtvaardiging van de beslissing afhangt en de overwegingen rechtens die haar tot het nemen van die beslissing hebben geleid, uiteen te zetten. Wanneer de rechter van de Unie toezicht uitoefent op de wijze waarop de Commissie haar discretionaire bevoegdheid voor de behandeling van klachten heeft uitgeoefend, mag hij zijn eigen beoordeling van het belang van de Unie niet in de plaats stellen van die van de Commissie, maar dient hij zich ervan te vergewissen dat het litigieuze besluit niet berust op feitelijk onjuiste gegevens, onjuiste rechtsopvattingen, kennelijke beoordelingsfouten of misbruik van bevoegdheid. Het is niet aan het Gerecht om zijn beoordeling van het belang van de Unie in de plaats van die van de Commissie te stellen door na te gaan of andere criteria dan die welke de Commissie heeft gehanteerd in het besluit dat wordt bestreden, haar ertoe hadden moeten brengen om van een belang van de Unie bij voortzetting van het onderzoek van de zaak uit te gaan. Op het gebied van de afwijzing van klachten houdt de door de Commissie verrichte beoordeling van gestelde inbreuken op artikel 101 VWEU of artikel 102 VWEU ingewikkelde economische beoordelingen in, temeer wanneer de Commissie toekomstgerichte analyses verricht, waarbij de toetsing door de rechter van de Unie zich beperkt tot de vraag of de procedurevoorschriften en de motiveringsregels in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn weergegeven en of er sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel misbruik van bevoegdheid. (zie punten 77, 78)

De motivering van een handeling moet beantwoorden aan haar aard en moet duidelijk en ondubbelzinnig de redenering uitdrukken van de instelling die de handeling heeft verricht, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. (zie punt 91)

De procedure die na een klacht wordt ingeleid, vormt geen contradictoire procedure tussen de betrokken ondernemingen, maar een procedure die de Commissie in de uitoefening van het haar opgedragen toezicht op de naleving van de mededingingsbepalingen naar aanleiding van een verzoek inleidt. Hieruit volgt dat de ondernemingen waartegen de procedure wordt ingeleid procedureel niet in dezelfde positie verkeren als degenen die een klacht hebben ingediend en dat die laatsten geen aanspraak op het recht van verweer hebben. Anderzijds moeten de klagers in staat worden gesteld om in het kader van de door de Commissie ingeleide procedure hun rechtmatige belangen te verdedigen en dus nauw bij genoemde procedure worden betrokken, zelfs wanneer hun procedurele rechten als klagers minder ver gaan dan het recht van verweer van de ondernemingen waartegen de Commissie haar onderzoek voert. Derden kunnen niet onder dezelfde voorwaarden als de vervolgde ondernemingen aanspraak maken op een recht van toegang tot de stukken die de Commissie onder zich houdt. Het recht van toegang van klagers is beperkt tot de documenten waarop de Commissie haar voorlopige beoordeling heeft gebaseerd en strekt niet even ver als het recht van toegang tot het dossier van de Commissie dat is toegekend aan de personen, ondernemingen en ondernemersverenigingen waaraan de Commissie een mededeling van punten van bezwaar heeft gericht, dat ziet op alle stukken die door de Commissie tijdens het onderzoek zijn verkregen, overgelegd en/of verzameld. (zie punt 93)

De Commissie kan besluiten dat het niet opportuun is een klacht te onderzoeken wanneer de desbetreffende praktijken nadien zijn beëindigd. Bovendien kan de Commissie oordelen dat er geen voldoende belang van de Unie meer is wanneer de betrokken ondernemingen ermee instemmen hun gedrag in overeenstemming met het algemeen belang te brengen. De Commissie mag evenwel niet met een beroep op het enkele feit dat de vermeende met het VWEU strijdige praktijken zijn beëindigd, besluiten om aan een klacht waarin die praktijken aan de kaak worden gesteld, wegens het ontbreken van voldoende belang van de Unie geen gevolg te geven, zonder te hebben geverifieerd dat de mededingingsverstorende effecten niet voortduurden en dat in voorkomend geval de ernst van de gestelde aantasting van de mededinging of het voortduren van de gevolgen ervan niet zodanig waren, dat aan de klacht een belang van de Unie moest worden gehecht. Deze vaststelling is uitsluitend van toepassing wanneer de Commissie aan haar besluit ten grondslag legt dat de vermeende mededingingsverstorende praktijken zijn beëindigd. (zie punten 109, 115)

Gelet op het bij verordening nr. 1/2003 ingevoerde stelsel van samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten moet worden vastgesteld dat de Commissie mag vermoeden, zonder een beoordelingsfout te begaan, dat de nationale autoriteiten het vermogen hebben om op doeltreffende wijze uitvoering te geven aan de voorschriften, normen en het beleid die tezamen het geheel van de Uniewetgeving vormen. (zie punt 127)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 124‑135)