CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

VAN 22 SEPTEMBER 1983

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De strekking van de gestelde vragen

In alle schriftelijke en mondelinge opmerkingen, die in de gevoegde zaken 2, 3 en 4/82 gemaakt zijn, is op uiteenlopende gronden mede aandacht besteed aan vragen die de verwijzingsrechter in het geheel niet gesteld heeft. Zowel op grond van Uw rechtspraak inzake de taakverdeling tussen nationale rechters en Uw Hof in het kader van een prejudiciële procedure als ter vermijding van een doorkruising van de nog lopende nationale beroepsprocedure in de bodemgeschillen zal ik mij in mijn conclusie slechts in zoverre buiten de grenzen van de U gestelde vragen begeven als nodig is voor goed begrip van Uw antwoord op die vragen.

Ik begin derhalve met de U gestelde vragen in herinnering te roepen. Deze luiden voor de drie gevoegde zaken gezamenlijk per saldo ( 1 ) :

1) Komt een — stelselmatig verrichte — sanitaire keuring bij invoer van vlees waarvoor de richtlijnen 64/432 (PB van 29. 7. 1964, blz. 1977), 64/433/EEG (PB van 26. 6. 1964, blz. 2012) en richtlijn 71/118/EEG (PB L 55 van 1971, blz. 23) van de Raad inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens, vers vlees, respectievelijk vers vlees van pluimvee gelden, welke keuring betrekking heeft op de ontwikkeling van de staat van de waar tijdens het transport vanuit het land van verzending en op de staat van conservering op het moment van aankomst op Belgisch grondgebied, op het terrein van de, overeenkomstig genoemde richtlijnen, in het land van verzending verrichte sanitaire keuring?

2) Zo neen, is die keuring dan verenigbaar met de artikelen 30 e. v. EEG-Verdrag en kan zij eventueel met een beroep op artikel 36 EEG-Verdrag worden gerechtvaardigd?

Over de strekking van de aldus geformuleerde vragen maak ik de volgende opmerkingen. Daarbij zal ik tevens de door de verwijzingsrechter zelf op de vragen gegeven toelichting van feitelijke aard vermelden.

a) De eerste vraag heeft duidelijk uitsluitend betrekking op de werkingssfeer van de betrokken richtlijnen en wel op de vraag, of de daaruit voortvloeiende controleverplichtingen van het land van verzending ten aanzien van de staat van de waar tijdens het transport alleen een goede staat van de waar op het tijdstip van verzending dan wel ook tijdens het vervoer en op het tijdstip en de plaats van aankomst beogen te verzekeren. Zoals uit het dossier blijkt, antwoorden de eisers in het bodemgeding en de Commissie op deze vraag positief en de Belgische en de Franse regering negatief. Anders dan de Belgische regering komt de Franse regering echter op grond van haar uitleg van Uw rechtspraak over artikel 36 van het Verdrag toch tot eenzelfde conclusie als de Commissie.

b) Over de gevolgen van het antwoord op de eerste vraag voor de controlebevoegdheden van het invperland heeft de verwijzingsrechter slechts in de hypothese van een negatief antwoord op de eerste vraag een aanvullende vraag gesteld. In de hypothese van een positief antwoord op de eerste vraag acht de verwijzingsrechter klaarblijkelijk evident, dat uit de richtlijnen een verbod van stelselmatig verrichte controles voortvloeit. Gelet op de over het begrip „stelselmatige controle” tijdens de mondelinge behandeling gebleken meningsverschillen ben ik van oordeel dat hier beter gesproken kan worden van „stelselmatige, niet tot steekproeven bij een klein deel van de zendingen beperkte controles.” Op de rechtsgevolgen van een positief antwoord op de eerste vraag behoeft ook naar mijn oordeel niet uitvoerig te worden ingegaan.

c) Nu tijdens de mondelinge behandeling door de Belgische regering onweersproken is gesteld dat de stelselmatige controles op het relevante tijdstip niet aan de grens, maar in het binnenland plaats vonden, is de vaststelling van belang, dat de vragen zelf niet tot controles aan de grens zijn beperkt.

d) Uit de eerste alinea van blz. 7 van de verwijzingsbeschikking blijkt, dat de verwijzingsrechter Uw Hof uitdrukkelijk niet heeft willen vragen of de uitgevoerde stelselmatige controles wellicht gerechtvaardigd zouden kunnen zijn op grond van nationale voorschriften ter voorkoming van resten van stoffen met bacteriostatische, hormonale of antihormonale werking, dat wil zeggen ten aanzien van materies die niet in de onderhavige richtlijnen geregeld zijn. Op de eerder aangegeven gronden zal in Uw antwoord op de in dit opzicht geldende gemeenschapsrechtelijke grenzen hoogstens in zoverre dienen te worden ingegaan als nodig is om misverstanden ten aanzien van de strekking van Uw antwoord te voorkomen.

e) Op het geschil inzake de betaling van keuringsrechten, dat de eigenlijke inzet vormt van de bodemprocedure, behoeft uiteraard in Uw antwoord evenmin te worden ingegaan, nu hierover geen vragen zijn gesteld. Ik merk terzake slechts op, dat zelfs uit een negatief antwoord op de eerste U gestelde vraag blijkens Uw rechtspraak over sanitaire keuringsheffingen geenszins automatisch de toelaatbaarheid van bedoelde heffingen zou volgen.

f) Aan het slot van de verwijzingsbeschikking wordt ter verduidelijking van de vraagstelling nog opgemerkt, dat „bij de behandeling van de vraag dient rekening te worden gehouden met het feit dat de Belgische sanitaire keuring bij invoer enerzijds maatregelen omvat die niet meer zijn dan een herhaling van de in het land van verzending overeenkomstig de eisen van genoemde richtlijnen uitgevoerde keuring, en anderzijds maatregelen die, zoals reeds gezegd, de ontwikkeling van de staat van de betrokken goederen tijdens het transport vanuit het land van verzending alsmede de staat van conservering op het moment van binnenkomst op Belgisch grondgebied beogen te onderzoeken.” Ik heb al opgemerkt, dat deze toelichting op de vraagstelling in zoverre volgens de Belgische regering op een misverstand berust, dat de controle niet op het moment van binnenkomst op Belgisch grondgebied, maar pas op het moment van aankomst op een douanekantoor in het binnenland in de omgeving van de plaats van bestemming zou plaats vinden. Voorts moet bij deze toelichting bedacht worden, dat het element van herhaling van de in het uitvoerland verrichte controles in de vraagstelling zelf niet is vermeld. Over de juistheid van de in de toelichting vermelde feiten kunt U overigens in het kader van de prejudiciële procedure uiteraard geen uitspraak doen.

g) Tenslotte merk ik nog op, dat de door de verwijzingsrechter vermelde richtlijn 64/432/EEG in casu van minder belang is, daar zij op het vervoer van levend vee betrekking heeft, terwijl richtlijn 64/433/EEG blijkens de mededelingen van de Commissie tijdens de mondelinge behandeling gewijzigd werd door richtlijn 69/349/EEG (PB L 256 van 1969, blz. 5).

h) Hoewel in geen van de bodemgeschillen levend vee aan de orde was, heeft de verwijzingsrechter klaarblijkelijk ook richtlijn 64/432/EEG indirect van belang geacht voor de gestelde vragen.

2. Antwoord op de gestelde vragen

Bij de beantwoording van de aldus gepreciseerde vragen stel ik voorop, dat uit Uw rechtspraak volgt, dat binnen de Gemeenschap ook voorzover geen harmonisatierichtlijnen ten aanzien van sanitaire controles van kracht zijn, artikel 36 van het EEG-Verdrag stelselmatige nationale controles in het invoerland geenszins onbeperkt toelaat. Naast het proportionaliteitsbeginsel en verplichtingen om ook dan met gelijkwaardige controles in het uitvoerland rekening te houden, zijn hier met name van belang de verboden van willekeurige discriminatie en van verkapte handelsbeperkingen. Van verboden discriminatie is naar mijn oordeel ook dan sprake, wanneer controle van de toestand van de waren aan het eind van een binnenlands vervoerstraject minder frequent of op de werkelijke plaats van commercialisatie pleegt plaats te vinden, terwijl de controles van ingevoerd vlees op een andere plaats in het binnenland dan de werkelijke plaats van bestemming plegen te geschieden en de gecontroleerde ingevoerde produkten vervolgens opnieuw moeten worden ingeladen met alle aan die onderbreking van het vervoer verbonden risico's voor de toestand van het vlees, waarop de Commissie tijdens de mondelinge behandeling terecht heeft gewezen. Teneinde het misverstand te voorkomen, dat voorzover de richtlijnen geen bepalingen terzake bevatten, iedere vorm van nationale controle verenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht, lijkt het mij gewenst in Uw antwoord in algemene bewoordingen ook op de dan bestaande gemeenschapsrechtelijke grenzen te wijzen. Dit lijkt mij te meer gewenst, omdat harmonisatierichtlijnen als hier aan de orde geenszins ten doel of tot gevolg kunnen hebben de artikelen 30 t/m 36 te vervangen door andere beperkingen van de controlevrijheid van de Lid-Staten. Integendeel kan het gevolg uitsluitend zijn de door artikel 36 nog mogelijk gelaten nationale handelsbelemmerende controlemaatregelen verdergaand te beperken (vergelijk Uw arrest in de zaak de Peijper, 104/75, Jurispr. 1976, blz. 613). Wat de hiervoor door mij gepreciseerde eerste vraag van de verwijzingsrechter betreft, ben ik met de Commissie van oordeel, dat uit de tekst, het systeem en de doelstellingen van de drie richtlijnen duidelijk volgt, dat de met de controleverplichtingen voor het uitvoerland beoogde garanties voor de staat van conservering van het vlees tijdens het vervoer gelden voor het gehele vervoerstraject, dus ook voor het trajectgedeelte tussen de grens en de plaats van bestemming in het invoerland. Ik verwijs op dit punt, behalve naar de gedetailleerde en naar hun aard permanente waarborgen in de overige punten van dit hoofdstuk, in het bijzonder naar punt 50 van hoofdstuk XIII van bijlage I van de voor de onderhavige periode relevante richtlijn 69/349/EEG, waarbij de richtlijn 64/433/EEG van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees gewijzigd werd. In genoemd punt 50 wordt met zoveel woorden het doel vermeld gedurende het (gehele) vervoer waarborgen te scheppen. Hetzelfde geldt voor punt 36 van hoofdstuk XI van bijlage I van richtlijn 71/118/EEG van 15 februari 1971 met betrekking tot vers vlees van pluimvee en de vervoerswaarborgen in richtlijn 64/432/EEG.

Met verzoeksters in het hoofdgeding en met de Commissie ben ik anders dan de Belgische regering voorts van oordeel, dat ook Uw Simmenthal-arrest (zaak 35/76, Jurispr. 1976, blz. 1871) en Uw arrest van 12 juli 1979 in de zaak Commissie tegen Duitsland van 12 juli 1979 (zaak 153/78, Jurispr. 1979, blz. 2555) in casu van belang zijn voor de beantwoording van de gestelde vraag. Ik wijs in dit opzicht in het bijzonder op de rechtsoverwegingen 25 tot 29 en 36 tot 38 van het Simmenthal-arrest. Uit rechtsoverweging 28 volgt, dat de rechtsoverwegingen met betrekking tot de verlegging in beginsel van de keuring naar de Lid-Staat van uitvoer en het dientengevolge niet meer gerechtvaardigd zijn van systematische keuringen in het invoerland als in artikel 36 van het EEG-Verdrag bedoeld, ook gelden voor de controle van de vervoerwaarborgen in het uitvoerland. Dat in casu volgens de Belgische regering anders dan in rechtsoverweging 36 van dit arrest niet van grenskeuringen sprake is, maar van keuringen in het binnenland, kan aan de relevantie van genoemde rechtsoverweging geen afbreuk doen, daar artikel 36 van het EEG-Verdrag voor alle invoerbeperkingen en niet alleen voor invoerbeperkingen aan de grens geldt. Hetzelfde geldt derhalve voor de strekking van genoemde rechtsoverweging. Van Uw arrest in de zaak 153/78 acht ik in casu in het bijzonder rechtsoverweging 11 van belang, daar deze rechtsoverweging reeds duidelijk Uw standpunt impliceert, dat de in de richtlijn vervatte waarborgen voor de toestand van het vlees gedurende het gehele vervoerstraject gelden en dat de omstandigheid dat tijdens het vervoer al dan niet een intracommunautaire grens wordt gepasseerd, voor de betekenis van die waarborgen niet van belang is.

3. Conclusie

Op grond van mijn voorgaande overwegingen stel ik U voor op de eerste U gestelde vraag als volgt te antwoorden:

„De in de richtlijnen nrs. 64/432/EEG, 64/433/EEG (als gewijzigd door richtlijn 69/349/ÉEG) en 71/118/EEG van de Raad neergelegde keuringsverplichtingen in de Lid-Staat van verzending en de daaruit in verbinding met de artikelen 30 en 36 van het EEG-Verdrag volgende beperkingen van de bevoegdheden tot — stelselmatige, dat wil zeggen niet tot steekproeven bij een klein deel van de zendingen beperkte — sanitaire keuringen in het invoerland, betreffen mede de ontwikkeling van de staat van de waar tijdens het gehele transport vanuit het land van verzending en de staat van conservering op het moment van aankomst (op de plaats van bestemming) op Belgisch grondgebied.”

De tweede vraag die de verwijzingsrechter U alleen voor het geval van een negatief antwoord op de eerste vraag heeft gesteld, behoeft bij dit antwoord niet te worden behandeld.

( 1 ) Niet in alle drie zaken werd ook richtlijn 71/118/EEG aan de orde gesteld.