Zaak T-211/05

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun — Steunregeling ingevoerd door Italiaanse autoriteiten ten gunste van recentelijk aan beurs genoteerde ondernemingen — Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast — Motiveringsplicht — Selectiviteit — Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten — Aantasting van mededinging”

Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 4 september 2009 II ‐ 2783

Samenvatting van het arrest

(Art. 87, lid 3, sub c, EG)

Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die in aanmerking komt voor afwijking bedoeld in artikel 87, lid 3, sub c, EG

Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Moeilijkheden bij beoordeling – Verplichting van Commissie om contradictoire procedure in te leiden – Verplichting om steunmaatregel vooraf met betrokken lidstaat te bespreken en situatie te onderzoeken in licht van door hem verstrekte gegevens

In het kader van de procedure van toezicht op steunmaatregelen in de zin van artikel 88 EG moet onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, de in artikel 88, lid 3, bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen een eerste standpunt te bepalen over zowel de vraag of het bij de betrokken maatregel om staatssteun gaat als over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt, en, anderzijds, de in artikel 88, lid 2, bedoelde formele onderzoeksfase. Slechts in het kader van laatstgenoemde fase, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, voorziet het EG-Verdrag in de verplichting voor de Commissie om de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen in te dienen. Conform artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG is de Commissie gehouden de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden wanneer zij bij een eerste onderzoek niet alle problemen heeft weten op te lossen die rijzen bij de vraag of een aan haar controle onderworpen overheidsmaatregel een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG, is en althans wanneer zij bij dit eerste onderzoek niet de overtuiging heeft gekregen dat de betrokken maatregel — ervan uitgaande dat het een steunmaatregel is — hoe dan ook verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Gelet op de rechtsgevolgen van een beschikking tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG, moet de Commissie, wanneer zij maatregelen voorlopig als nieuwe steun kwalificeert hoewel de betrokken lidstaat die kwalificatie mogelijkerwijs niet onderschrijft, de maatregelen in kwestie vooraf met de betrokken lidstaat bespreken, zodat deze de gelegenheid heeft om de Commissie in voorkomend geval mee te delen dat deze maatregelen volgens hem geen steun zijn of dat zij bestaande steunmaatregelen vormen. (cf. punten 35-37)

In het kader van een inleidende onderzoeksprocedure verlangt de eerbiediging van de rechten van de verdediging dat de betrokken lidstaat in staat wordt gesteld, zijn standpunt over de gegevens waarop de beoordeling van de Commissie berust, op zinvolle wijze kenbaar te maken. Schending van de rechten van de verdediging in deze fase kan evenwel slechts tot nietigverklaring van de eindbeschikking leiden wanneer de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop zou hebben gehad. De bewijslast berust in dit verband bij de betrokken lidstaat, omdat de schending van de rechten van de verdediging een vormgebrek is dat het noodzakelijk maakt dat de belanghebbende partij het bijzondere negatieve effect daarvan op zijn subjectieve rechten aanvoert. (cf. punt 45)

Het beginsel van hoor en wederhoor, dat een grondbeginsel van gemeenschapsrecht vormt en met name deel uitmaakt van de rechten van de verdediging, verlangt dat de betrokken partij tijdens de administratieve procedure in staat is gesteld haar standpunt met betrekking tot de juistheid en de relevantie van de gestelde feiten, bezwaren en omstandigheden waarmee de Commissie de door haar gestelde inbreuk op het EG-Verdrag heeft gestaafd, naar behoren kenbaar te maken. Volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG „[behelst] [d]e beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden […] een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt”. Die inleidingsbeschikking moet de belanghebbenden in staat stellen op doeltreffende wijze deel te nemen aan de formele onderzoeksprocedure, waarin zij hun argumenten kunnen aanvoeren. Daartoe volstaat het, dat partijen weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel is. De Commissie is niet gehouden de betrokken lidstaat vóór de vaststelling van haar beschikking van haar standpunt in kennis te stellen, wanneer de betrokken lidstaat is aangemaand zijn opmerkingen te maken. (cf. punten 53-54, 58)

De omvang van de motiveringsplicht hangt af van de aard en de context van de betrokken handeling. De motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, zodat de gemeenschapsrechter zijn wettigheidstoetsing kan verrichten, en de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de maatregel teneinde hun rechten te kunnen verdedigen en te kunnen nagaan of de beschikking al dan niet gegrond is. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is de Commissie niet verplicht haar standpunt te bepalen ten aanzien van alle argumenten die de belanghebbenden hebben aangevoerd, maar kan zij volstaan met een uiteenzetting van de feiten en overwegingen rechtens die in het bestek van haar beschikking van wezenlijk belang zijn. Overigens kan de Commissie in het geval van een steunregeling zich ertoe beperken de algemene kenmerken daarvan te onderzoeken en hoeft zij niet elk afzonderlijk geval te onderzoeken waarin die regeling is toegepast, om uit te maken of deze steunelementen bevat. De Commissie moet in de motivering van haar beschikking weliswaar ten minste de omstandigheden aanduiden waaronder de steun werd verleend, wanneer daarmee kan worden aangetoond dat de steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen of dreigen te vervalsen, maar behoeft geen economische analyse te geven van de reële situatie op de betrokken markten, het marktaandeel van de ondernemingen die de steun hebben genoten, de positie van de concurrerende ondernemingen en het handelsverkeer tussen de lidstaten. Bovendien is de Commissie, in het geval van onrechtmatig verleende steun, niet gehouden om de daadwerkelijke gevolgen van de steunmaatregelen voor de mededinging en voor het handelsverkeer tussen de lidstaten aan te tonen. Een dergelijke verplichting zou immers betekenen dat lidstaten die onrechtmatige steun uitkeren, bevoordeeld worden in vergelijking met lidstaten die hun voorgenomen steunmaatregelen aanmelden. (cf. punten 68-69, 87, 158)

Volgens artikel 87, lid 1, EG moet worden vastgesteld of een nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen kan begunstigen ten opzichte van andere die zich, uit het oogpunt van de doelstelling van de betrokken regeling, in een feitelijk en rechtens vergelijkbare situatie bevinden. Dat is het geval bij een fiscaal voordeel dat slechts wordt toegekend aan ondernemingen die hun notering op een gereglementeerde markt hebben verkregen in de korte periode dat een steunregeling toepassing vond, terwijl iedere andere onderneming van de voordelen van die regeling wordt uitgesloten, zowel de reeds aan de beurs genoteerde ondernemingen als die welke in de door de steunregeling bestreken periode niet aan de voorwaarden voor beursnotering voldoen en daaraan niet kunnen voldoen. Met betrekking tot een eventuele rechtvaardiging van de betrokken maatregelen door de aard en de opzet van het nationale belastingstelsel zij gepreciseerd dat indien een dergelijke differentiatie gebaseerd is op andere doelstellingen dan die welke door het algemene stelsel worden nagestreefd, de betrokken maatregel in beginsel voldoet aan de voorwaarde van selectiviteit bedoeld in artikel 87, lid 1, EG. Het staat aan de lidstaat die deze differentiatie tussen ondernemingen inzake lasten heeft gemaakt, te bewijzen dat die daadwerkelijk gerechtvaardigd is door de aard en de opzet van het betrokken stelsel. (cf. punten 119-120, 125)

Artikel 87, lid 1, EG verbiedt steunmaatregelen die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. In het kader van haar beoordeling van deze twee voorwaarden hoeft de Commissie niet vast te stellen dat de toegekende steun de handel tussen lidstaten daadwerkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk verstoort, maar moet zij alleen onderzoeken of die steunmaatregelen dit handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen. Zelfs steun van betrekkelijk geringe omvang kan het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden, wanneer de sectoren waarin de steunontvangende ondernemingen actief zijn, worden gekenmerkt door hevige concurrentie. Overigens wordt de mededinging verstoord of bestaat het risico dat dit gebeurt, zodra een overheidsinstantie een onderneming bevoordeelt die actief is in een sector waar hevige concurrentie heerst. Ook als het voordeel gering is, wordt de mededinging niettemin verstoord, zij het slechts in beperkte mate. Het verbod van artikel 87, lid 1, EG geldt voor elke steunmaatregel, ongeacht het ermee gemoeide bedrag, die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. (cf. punten 151-152, 154-155)