CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 8 september 2005 1( )

Zaak C-293/04

Beemsterboer Coldstore Services BV

(verzoek van het Gerechtshof te Amsterdam om een prejudiciële beslissing)

„Communautair douanewetboek – Boeking achteraf van te heffen bedragen aan rechten – Toepassing met terugwerkende kracht van nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, communautair douanewetboek – Certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 – Preferentiële behandeling van producten uit derde landen conform vrijhandelsovereenkomst – Invoer van boter van onopgehelderde oorsprong – Bewijslast ingeval ter zake dienende documenten niet zijn bewaard”

I – Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft vragen van douanerecht inzake de invoer van boter van onopgehelderde oorsprong in het douanegebied van de Gemeenschap in het jaar 1997. Daarbij gaat het in wezen om de vraag of de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, van het communautair douanewetboek( ), zoals deze uit verordening nr. 2700/2000 blijkt( ), met terugwerkende kracht kan worden toegepast en hoe deze bepaling moet worden uitgelegd.( ) Daarin wordt nader bepaald onder welke omstandigheden schuldenaren die te goeder trouw hebben gehandeld, van de navordering van wettelijk verschuldigde invoerrechten worden vrijgesteld, wanneer de douaneautoriteiten zich hebben vergist omtrent de preferentiële status van uit een derde land ingevoerde goederen.

II – Het rechtskader

A – Het communautair douanewetboek

2. Het gemeenschapsrechtelijke kader van het onderhavige geding wordt bepaald door de voorschriften van het douanewetboek inzake boeking en mededeling van het bedrag van de rechten aan de schuldenaar (artikelen 217 e.v. douanewetboek).

3. Artikel 220 van het douanewetboek luidde in de oorspronkelijke, vanaf 1 januari 1994 geldende versie ervan, voorzover hier van belang, als volgt:

„1. Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.

2. Behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 217, lid 1, tweede en derde alinea, wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer:

[…]

b) het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan.”

4. Bij verordening nr. 2700/2000, die op 19 december 2000 in werking is getreden, is artikel 220, lid 2, sub b, als volgt gewijzigd (hierna ook: „artikel 220, lid 2, sub b, nwe. tekst, douanewetboek”)( ):

„2. Behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 217, lid 1, tweede en derde alinea, wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer:

[…]

b) het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt, ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan.

Wanneer de preferentiële status van de goederen aan de hand van een systeem van administratieve samenwerking wordt vastgesteld waarbij instanties van een derde land betrokken zijn, wordt de afgifte door deze instanties van een onjuist certificaat aangemerkt als een vergissing, in de in de eerste alinea bedoelde zin, die redelijkerwijze niet kon worden ontdekt.

De afgifte van een onjuist certificaat wordt echter niet als een vergissing aangemerkt, wanneer het certificaat gebaseerd is op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur, behalve indien met name de instanties die het certificaat afgaven klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.

De goede trouw van de belastingschuldige kan worden ingeroepen wanneer deze kan aantonen dat hij er zich gedurende de periode van de betrokken handelstransacties zorgvuldig van heeft vergewist dat alle voorwaarden voor preferentiële behandeling geëerbiedigd werden.

De belastingschuldige kan evenwel geen goede trouw inroepen wanneer de Commissie een bericht in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen heeft bekendgemaakt volgens hetwelk er gegronde twijfel bestaat ten aanzien van de juiste toepassing van de preferentiële regeling door het begunstigde land.”

B – De vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en de Republiek Estland

5. Aan de op 18 juli 1994 te Brussel ondertekende vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en de Republiek Estland( ) is een Protocol nr. 3 betreffende de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en methoden van administratieve samenwerking gehecht, dat met ingang van 1 april 1997 is herzien( ) (hierna: „Protocol nr. 3”).

6. Opdat producten van oorsprong uit Estland bij invoer in de Gemeenschap de in de vrijhandelsovereenkomst voorziene gunstige behandeling kunnen krijgen, moet normaalgesproken – overeenkomstig artikel 16 van Protocol nr. 3 – een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 (hierna ook: „EUR.1‑certificaat”), waarvan het model in bijlage III is opgenomen, worden overgelegd.

7. Artikel 17 van Protocol nr. 3, met het opschrift „Procedure voor de afgifte van een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1”, bepaalt in lid 3:

„De exporteur die om de afgifte van een EUR.1‑certificaat verzoekt, dient op verzoek van de douaneautoriteiten van het land van uitvoer waar dit certificaat wordt afgegeven, steeds bereid te zijn de nodige documenten te overleggen waaruit blijkt dat de betrokken producten van oorsprong zijn en dat aan alle andere voorwaarden van dit protocol is voldaan.”

8. Artikel 28, leden 1 en 3, van hetzelfde Protocol bepalen:

„1. De exporteur die om de afgifte van een EUR.1‑certificaat verzoekt, bewaart de in artikel 17, lid 3, bedoelde bewijsstukken gedurende een periode van ten minste drie jaar.

[…]

3. De douaneautoriteiten van het land van uitvoer die een EUR.1‑certificaat afgeven, bewaren het […] aanvraagformulier gedurende een periode van ten minste drie jaar.”

9. Artikel 32, leden 1 en 3, van Protocol nr. 3, met het opschrift: „Controle van de oorsprongsbewijzen”, luidt als volgt:

„1. De bewijzen van oorsprong worden achteraf door middel van steekproeven gecontroleerd en ook wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten of de naleving van de andere voorwaarden van dit protocol.

[…]

3. De controle wordt verricht door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. Deze zijn in dit verband gerechtigd bewijsmateriaal op te vragen, de administratie van de exporteur in te zien en elke andere controle te verrichten die zij dienstig achten.”

10. Voorts bepaalt artikel 31, lid 2, van Protocol nr. 3 dat de Gemeenschap en Estland elkaar via de bevoegde douane-instanties bijstand verlenen bij de controle van de echtheid van de EUR.1‑certificaten en de factuurverklaringen en de juistheid van de daarin vermelde gegevens.

III – De feiten en het hoofdgeding

11. In 1997, dus vóór de toetreding van de Republiek Estland tot de Europese Unie, werd boter uit Estland naar de Gemeenschap gebracht en daar met toepassing van een preferentieel douanetarief ingevoerd. Deze preferentiële behandeling was gebaseerd op de vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Estland.

12. De Nederlandse vennootschap Beemsterboer Coldstore Services BV (hierna: „Beemsterboer”), een douane-expediteur, „klaarde deze boter in” en deed daartoe in opdracht van de vennootschap Hoogwegt International BV (hierna: „Hoogwegt”) bij de bevoegde Nederlandse instanties diverse aangiften voor invoer van de goederen in het vrije verkeer.

13. In de douaneaangiften werd telkens Estland als land van oorsprong van de boter opgegeven. Ten bewijze van de oorsprong van de boter werden bij de aangiften telkens EUR.1‑certificaten gevoegd die door de Estse douaneautoriteiten waren afgegeven op aanvraag van de exporteur, de Estse vennootschap Lacto Ltd. (hierna: „Lacto”).

14. Volgens de verwijzende rechter hebben vertegenwoordigers van Hoogwegt, alvorens zaken te doen, Lacto een aantal malen bezocht om de betrouwbaarheid van de onderneming te toetsten. Voorts heeft Hoogwegt in de contracten die zij met Lacto sloot, bedongen dat de uit te voeren boter telkens vervoerd zou worden onder geleide van documenten waaruit de Estse oorsprong van de boter blijkt, dat bij de boter een EUR.1‑certificaat zou worden gevoegd en dat de Estse origine van de boter duidelijk op de verpakking van de boter tot uitdrukking moest komen.

15. Naar aanleiding evenwel van aanwijzingen over carrouselfraude( ) met boter tussen de Europese Gemeenschap en Estland, voerde een communautaire delegatie in maart 2000 in samenwerking met de lokale douaneautoriteiten een missie uit in Estland. Bij dit bezoek vond ook een onderzoek bij Lacto plaats. Voorwerp van het onderzoek was ook de juistheid van de door verzoekster ingediende EUR.1‑certificaten.

16. Bij dit onderzoek kon Lacto de Estse oorsprong van de naar de Gemeenschap uitgevoerde boter niet meer aantonen; zij was met name niet meer in het bezit van de oorspronkelijke documenten waarmee de oorsprong van de boter had kunnen worden bewezen. Tegelijkertijd bleek dat de Estse douane in het verleden nooit een audit bij Lacto had uitgevoerd, maar Lacto alleen van tijd tot tijd had verzocht om algemene stukken, waaronder overeenkomsten inzake de aankoop van melk en hiermee verband houdende cijfers, met het oog op de afgifte van EUR.1‑certificaten.

17. Bij kennisgeving van 14 juli 2000 verklaarde de douane-inspectie te Tallinn (Estland) de EUR.1‑certificaten ongeldig en trok zij deze in. Op het daartegen door Lacto ingediend bezwaar verklaarde de Estonian Customs Board deze beslissing van de douane-inspectie op 11 september 2000 evenwel nietig op formele gronden.( )

18. Vervolgens vorderden de Nederlandse douaneautoriteiten van Beemsterboer in totaal 1 697 095,50 NLG (770 107,36 EUR) aan douanerechten na. Beemsterboer heeft hiertegen vruchteloos bezwaar aangetekend en vervolgens beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam (hierna ook: „verwijzende rechter” of „ nationale rechter”).

IV – Het verzoek om een prejudiciële beslissing en de procedure voor het Hof

19. Bij uitspraak van 14 juni 2004 heeft het Gerechtshof te Amsterdam, Douanekamer, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Kan de nieuwe tekst van artikel 220, tweede lid, onderdeel b, van het CDW toepassing vinden in een geval waarin de douaneschuld is ontstaan én de navordering heeft plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van die bepaling?

2) Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord: is een EUR.1‑certificaat waarvan niet kan worden vastgesteld dat het daadwerkelijk onjuist is, omdat de oorsprong van de goederen waarvoor het certificaat is afgegeven bij controle achteraf niet kon worden bevestigd, terwijl de goederen alleen daarom de preferentiële behandeling wordt onthouden, een ‚onjuist certificaat’ in de zin van de nieuwe tekst van artikel 220, tweede lid, onderdeel b, van het CDW en, zo dit niet het geval is, kan een belanghebbende dan toch met vrucht een beroep doen op deze bepaling?

3) Indien vraag 2 bevestigend wordt beantwoord: op wie rust de last te bewijzen dat het certificaat gebaseerd is op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur, respectievelijk wie dient te bewijzen dat de instanties die het certificaat afgaven klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen?

4) Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord: kan een belanghebbende met vrucht een beroep doen op artikel 220, tweede lid, aanhef en onderdeel b, van het CDW, zoals deze bepaling tot 19 december 2000 luidde, in een situatie waarin achteraf niet kan worden vastgesteld dat de douaneautoriteiten een EUR.1‑certificaat ten tijde van de afgifte daarvan op goede gronden en terecht hebben afgegeven?”

20. In de procedure voor het Hof hebben Beemsterboer en Hoogwegt gezamenlijk en schriftelijk een standpunt ingenomen. Voorts hebben de Nederlandse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.

V – Discussie

A – De eerste prejudiciële vraag: toepassing met terugwerkende kracht van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek

21. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek kan worden toegepast op douaneschulden die vóór de inwerkingtreding daarvan zijn ontstaan en nagevorderd. Met andere woorden, de verwijzende rechter wenst te vernemen of de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek terugwerkende kracht heeft.

22. Verordening nr. 2700/2000, waarbij de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, met ingang van 19 december 2000 in het douanewetboek werd ingevoerd, bevat geen overgangsbepalingen. Derhalve moet bij wege van uitlegging worden bepaald, of deze nieuwe tekst met terugwerkende kracht kan worden toegepast. Daarvoor is volgens vaste rechtspraak van beslissend belang, of de bepaling een procedureregel dan wel een materiële regel is. Procedureregels worden namelijk in het algemeen geacht van toepassing te zijn op alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige gedingen, in tegenstelling tot materiële regels, die doorgaans aldus worden uitgelegd dat zij niet van toepassing zijn op vóór de inwerkingtreding ervan bestaande situaties.( )

23. In de regeling die aan de artikelen 217 tot en met 221 van het douanewetboek voorafging, dat wil zeggen in verordening nr. 1697/79( ), werden procedurele en materiële voorschriften geacht onlosmakelijk met elkaar verbonden te zijn. Zij vormden volgens het Hof één geheel en konden, wat de eraan verbonden gevolgen ratione temporis betreft, niet op zichzelf worden beschouwd.( ) Of de artikelen 217 tot en met 221 douanewetboek een dergelijk geheel vormen, dan wel elk van deze bepalingen op zich moet worden beschouwd( ), kan in casu buiten beschouwing blijven. De hier relevante bepaling, artikel 220 douanewetboek, wordt immers hoe dan ook gekenmerkt door het naast elkaar voorkomen van procedureelrechtelijke en materiëelrechtelijke elementen.

24. Het is juist dat de bewoordingen en de inhoud van de bepaling op het eerste gezicht doen vermoeden dat het zwaartepunt van deze bepaling ligt op het procedurele vlak. Zo spreekt artikel 220 douanewetboek van „boeking”, voorziet het in een termijn en bevat het met betrekking tot de omvang van de douaneschuld geen zelfstandige regelingen, maar verwijst het naar het „wettelijk verschuldigde bedrag”. Wanneer men echter voor ogen houdt dat deze bepaling, ook de nieuwe tekst ervan, een evenwicht zoekt tussen de begrotingsbelangen van de overheid en het gewettigd vertrouwen van de schuldenaar, wordt duidelijk dat zij in elk geval ook een materieelrechtelijke inhoud heeft: uiteindelijk dient artikel 220 douanewetboek ertoe, te bepalen of een schuldenaar een wettelijk verschuldigd bedrag aan rechten nog moet betalen (nabetalen) of niet.

25. Aangezien het derhalve niet om een zuiver procedurele bepaling gaat, moet op een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin de douaneschuld vóór 19 december 2000 is ontstaan en navordering heeft plaatsgevonden, in principe de oorspronkelijke tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek worden toegepast, en niet de nieuwe tekst ervan.( )

26. Volgens vaste rechtspraak kunnen evenwel ook bepalingen met een materiëelrechtelijke inhoud bij wijze van uitzondering aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op vóór de inwerkingtreding ervan verworven rechtsposities en wel „voorzover er blijkens hun bewoordingen, doelstelling of opzet zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend”.( ) Doorslaggevend is daarbij dat geen afbreuk wordt gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel en aan het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen, waarop het verbod van terugwerkende kracht voor materiëelrechtelijke bepalingen uiteindelijk is gebaseerd.( ) Terugwerkende kracht van materiële voorschriften van gemeenschapsrecht is namelijk alleen toelaatbaar „wanneer het te bereiken doel zulks verlangt en het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht wordt genomen”.( )

27. In casu wordt zowel het rechtszekerheidsbeginsel als het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen geëerbiedigd. Noch het ene noch het andere beginsel staat eraan in de weg dat de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek met terugwerkende kracht wordt toegepast.

28. Het rechtszekerheidsbeginsel is een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht, dat inzonderheid verlangt dat het recht duidelijk omschreven is, zodat de belastingschuldige zijn rechten en verplichtingen ondubbelzinnig kan kennen en dienovereenkomstig voorzieningen kan treffen.( )

29. Het doel van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek was in wezen juist dit: het verschaffen van meer rechtszekerheid door codificatie en precisering van het geldende recht op het gebied van navordering van douanerechten. Hiermee werd, zoals de Commissie treffend uiteenzet, niet een wijziging maar slechts een verduidelijking beoogd voor het bijzondere geval van de preferentiële behandeling van goederen uit derde landen. Daarbij heeft de gemeenschapswetgever het noodzakelijk geacht, de in deze bepaling gehanteerde begrippen „vergissing van de douaneautoriteiten” en „goede trouw van de belastingschuldige” nader te definiëren.( )

30. Inhoudelijk bevatte de uitlegging van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79, de voorloper van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek, reeds wezenlijke elementen van hetgeen thans in de nieuwe tekst van deze bepaling van de verordening uitdrukkelijk is neergelegd. Zo gold bijvoorbeeld toen reeds dat de afgifte van een onjuist EUR.1‑certificaat geen vergissing is wanneer dit certificaat is gebaseerd op onjuiste aangiften van de uitvoerder, tenzij de instanties die de certificaten afgaven, wisten of hadden moeten weten dat de betrokken goederen niet voldeden aan de voorwaarden voor een preferentiële behandeling.( ) De nieuwe versie van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek beoogde derhalve geen wijziging van de rechtssituatie, maar het scheppen van duidelijkheid over het recht en droeg daarmee bij aan de rechtszekerheid.

31. Het vertrouwensbeginsel is een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap. Volgens vaste rechtspraak kan iedere marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft verwekt, zich op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen beroepen.( )

32. Met de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek wordt de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de betrokken marktdeelnemers met betrekking tot vergissingen van de douane omtrent de preferentiële status van goederen uit derde landen niet verzwakt, maar juist versterkt. Want reeds voordien regelde de bepaling, voor het geval van een vergissing van de douane, onder welke voorwaarden wettelijk verschuldigde bedragen op grond van bescherming van het gewettigd vertrouwen van een schuldenaar die te goeder trouw heeft gehandeld, niet meer mochten worden nagevorderd( ), en tot de vergissingen in de zin van deze bepaling behoorde ook volgens de oorspronkelijke tekst de afgifte van onjuiste certificaten in verband met de preferentiële status van goederen uit derde landen. De nieuwe tekst van de bepaling is, zoals reeds uiteengezet, slechts de codificatie en precisering van het geldende recht voor dit bijzondere geval.

33. Aangezien het geldende recht door de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek in wezen wordt verduidelijkt, maar niet fundamenteel wordt gewijzigd, ontstaat door de toepassing met terugwerkende kracht van de nieuwe tekst ook niet het gevaar van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling van marktdeelnemers( ) naargelang de bevoegde instantie vóór 19 december 2000 wettelijk verschuldigde bedragen vóór of na de inwerkingtreding van de nieuwe tekst heeft nagevorderd.

34. Het rechtszekerheidsbeginsel, noch het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, en evenmin het beginsel van gelijke behandeling, staan derhalve eraan in de weg dat de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek met terugwerkende kracht wordt toegepast.

35. Tegen deze achtergrond kom ik tot de slotsom dat de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek ook van toepassing is op douaneschulden die vóór de inwerkingtreding ervan zijn ontstaan en nagevorderd.

B – De tweede prejudiciële vraag: behandeling van niet aantoonbaar onjuiste EUR.1‑certificaten

Het eerste deel van de tweede vraag: het begrip „onjuist certificaat”

36. Met het eerste deel van zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van het begrip „onjuist certificaat” als bedoeld in de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek. In wezen wenst hij te vernemen of een EUR.1‑certificaat reeds dan als een onjuist certificaat moet worden aangemerkt wanneer de daarop aangegeven oorsprong van de goederen bij een controle achteraf niet kan worden bevestigd.

37. Achtergrond van dit deel van de vraag is dat in casu blijkens de door de nationale rechter weergegeven feiten niet meer ondubbelzinnig kan worden vastgesteld of de omstreden EUR.1‑certificaten juist of onjuist waren. Weliswaar zijn er geen ondubbelzinnige bewijzen voor de onjuistheid van deze certificaten, doch ook de juistheid ervan kan niet meer worden bewezen, doordat de uitvoerende vennootschap Lacto de hiervoor benodigde documenten niet heeft bewaard.

38. Overeenkomstig artikel 16 van Protocol nr. 3 bij de vrijhandelsovereenkomst wordt het bewijs dat uit Estland in de Gemeenschap ingevoerde producten van oorsprong uit Estland zijn in de zin van dit protocol, door een EUR.1‑certificaat geleverd. Een dergelijk certificaat vormt derhalve een bewijsstuk van de oorsprong van ingevoerde goederen( ) en dient aan de bevoegde autoriteiten te worden overgelegd met het oog op het toekennen van een douanerechtelijke preferentiële behandeling.

39. De juistheid van de in een EUR.1‑certificaat aangegeven oorsprong kan evenwel ook worden nagegaan door controles a posteriori, waaronder een communautaire onderzoeksmissie, zoals in casu is geschied.( ) Over de gevolgen van een dergelijke controle overweegt het Hof in het arrest Faroe Seafood e.a.:

„[…] [W]anneer bij een a posteriori controle de in het certificaat EUR.1 vermelde oorsprong niet kan worden bevestigd, moet worden geconcludeerd dat het goed van onbekende oorsprong is en dat het certificaat EUR.1 en het preferentieel tarief derhalve ten onrechte zijn toegekend. In een dergelijk geval dienen de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer vervolgens in beginsel over te gaan tot navordering van de douanerechten die bij de invoer niet zijn geheven.”( )

40. De bewijskracht van een EUR.1‑certificaat kan derhalve naderhand door een controle achteraf worden aangetast.( ) Indien zulke controles achteraf leiden tot de conclusie dat de betrokken goederen van onbekende oorsprong zijn, heeft dit onontkoombaar tot gevolg dat het EUR.1‑certificaat achteraf onjuist blijkt te zijn, al is hierin concreet aangegeven van welk land de goederen van oorsprong zijn. Met andere woorden, de onbekendheid van de oorsprong van de goederen en de onjuistheid van het EUR.1‑certificaat zijn niet anders dan de twee kanten van eenzelfde medaille.

41. Indien in een geval als het onderhavige het EUR.1‑certificaat verder als juist zou worden aangemerkt, zou dit nog steeds als bewijs van oorsprong van het betreffende product kunnen worden gebruikt en zou op dit product verder de preferentiële regeling moeten worden toegepast, hoewel een controle achteraf tot de conclusie heeft geleid dat het goederen van onbekende oorsprong betreft. De bevoegde instanties zouden alsdan een product mogelijkerwijs met open ogen als preferentieel moeten behandelen hoewel het hiervoor niet in aanmerking komt. Op deze manier zouden onregelmatigheden en fraude bij de invoer in de hand worden gewerkt.

42. Derhalve moet op het eerste deel van de tweede vraag als volgt worden geantwoord:

Indien de oorsprong van de in een EUR.1‑certificaat aangeduide goederen naderhand niet met zekerheid kan worden vastgesteld, is er sprake van een onjuist certificaat in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, tweede alinea, douanewetboek in de versie van verordening nr. 2700/2000.

Het tweede deel van de tweede vraag: de toepasselijkheid van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek bij ontbreken van een „onjuist certificaat”

43. Met het tweede deel van zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of een beroep op de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek ook mogelijk is wanneer er geen sprake is van een „onjuist certificaat” als bedoeld in deze bepaling.

44. Onder omstandigheden als die van het hoofdgeding is er, zoals zojuist is uiteengezet, sprake van een onjuist certificaat. Daarmee is een antwoord op het tweede deel van de tweede vraag overbodig.

C – De derde prejudiciële vraag: de verdeling van de bewijslast

45. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen wie moet bewijzen dat een EUR.1‑certificaat op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur is gebaseerd, en wie moet aantonen dat de instanties die het certificaat hebben afgegeven, klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen. Daarmee doelt de verwijzende rechter op de bewijslast met betrekking tot de vervulling van de voorwaarden van de nieuwe tekst van de derde alinea van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek.

Het eerste deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek: de bewijslast met betrekking tot valse opgaven door de exporteur

46. Het eerste deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek bevat een uitzondering op het wettelijke vermoeden van een vergissing als bedoeld in de tweede alinea. Zo wordt de afgifte van een onjuist EUR.1‑certificaat bij wijze van uitzondering niet als een vergissing van de douaneautoriteiten aangemerkt wanneer dit certificaat is gebaseerd op een onjuiste weergave van de feiten door de exporteur.

47. Volgens de algemeen erkende regels van procesrecht moet normaalgesproken diegene die zich op een bepaling beroept, bewijzen dat de voorwaarden voor toepassing van deze bepaling zijn vervuld.

48. Normaliter zal de instantie die het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten achteraf moet boeken, zich beroepen op de uitzonderingsbepaling van het eerste deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek. Derhalve moet in beginsel in deze instantie – in de regel de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer – bewijzen dat de exporteur de feiten daadwerkelijk onjuist heeft weergegeven en dat de onjuistheid van het certificaat op deze weergave is terug te voeren.

49. Een dergelijke bewijslastverdeling is gerechtvaardigd, aangezien de douane in de regel beter geplaatst is om het bewijs te leveren dan de invoerende onderneming. De douane kan zich in het kader van de administratieve samenwerking met de instanties van het derde land laten meedelen, welke opgaven in de procedure aldaar daadwerkelijk zijn gedaan en waarop de inhoud van het EUR.1‑certificaat uiteindelijk was gebaseerd. Hiertoe bepaalt artikel 28, lid 3, van Protocol nr. 3 bij de vrijhandelsovereenkomst uitdrukkelijk dat de aanvraagformulieren gedurende een periode van ten minste drie jaar moeten worden bewaard. Of de door de exporteur in zijn verzoek verstrekte informatie juist of onjuist was, moet vervolgens worden beoordeeld aan de hand van alle in dat verzoek vermelde feiten( ), waarbij de douaneautoriteiten van het land van uitvoer overeenkomstig artikel 32, lid 3, van Protocol nr. 3 gerechtigd zijn, alle controles te verrichten die zij dienstig achten.( ) Van zijn kant is de exporteur overeenkomstig artikel 28, lid 1, van Protocol nr. 3 verplicht, de documenten waaruit de oorsprong van de door hem uitgevoerde waren blijkt, ten minste drie jaar te bewaren.

50. Uit de verplichting van de exporteur om zijn documenten te bewaren blijkt echter ook dat de bewijsvoering door de bevoegde douane-instanties afhankelijk is van de medewerking van de exporteur. Wanneer de exporteur zijn verplichting tot bewaren van de documenten die nodig zijn voor de controle van de oorsprong van de uitgevoerde goederen, niet nakomt, wordt het voor de douaneautoriteiten, zonder dat zij hier zelf debet aan zijn, onmogelijk te bewijzen of juiste dan wel onjuiste opgaven zijn gedaan. In een dergelijk geval zou het onredelijk zijn de douaneautoriteiten de bewijslast op te leggen. Volgens vaste rechtspraak kan de Europese Gemeenschap namelijk niet de schadelijke gevolgen van het onbehoorlijk handelen van de leveranciers van importeurs dragen.( )

51. Kunnen de door de exporteur oorspronkelijk gedane opgaven niet worden gecontroleerd doordat deze zijn verplichting tot bewaren van de nodige documenten niet is nagekomen, dan dient de bewijslast te worden omgekeerd. Dan dient de schuldenaar (van de douanerechten) de bewijslast in het kader van het eerste deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek te dragen, dat wil zeggen dan moet hij bewijzen dat het door de douaneautoriteiten van het derde land afgegeven EUR.1‑certificaat op een juiste weergave van de feiten berustte. Het onrechtmatig handelen of een vergissing van de exporteur behoort immers tot de normale handelsrisico’s van de schuldenaar en is in het kader van diens handelstransacties niet als een onvoorzienbare omstandigheid aan te merken. Hoewel de schuldenaar geen invloed heeft op de gedragingen van zijn medecontractant, is hij vrij in de keuze van zijn medecontractanten en dient hij de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen tegen het risico van een onrechtmatig handelen, door in de met hen gesloten overeenkomsten passende clausules op te nemen of door een bijzondere verzekering aan te gaan.( ) In zoverre wordt de schuldenaar van de douanerechten door de omkering van de bewijslast ook niet „verantwoordelijk […] gesteld voor een gebrek in het systeem”.( )

52. Bovendien is een omkering van de bewijslast voor het geval dat de exporteur zijn verplichting tot bewaren van de nodige documenten niet is nagekomen, in overeenstemming met de wens van de gemeenschapswetgever, onregelmatigheden en fraude in verband met de invoer van goederen onder een preferentieel stelsel te voorkomen.( ) Anders zou kunnen worden aangezet tot misbruik van het preferentiële stelsel ten nadele van de gemeenschapsmiddelen en tot het verdoezelen van een dergelijk misbruik door vernietiging van te bewaren documenten. In de procedure voor het Hof hebben vooral de Italiaanse en de Nederlandse regering daar terecht op gewezen.

Het tweede deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek: de bewijslast voor het „weten of moeten weten”

53. Het tweede deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek bevat een uitzondering op de uitzondering van het eerste deel van deze alinea. Volgens deze bepaling blijft het in de tweede alinea bepaalde wettelijk vermoeden van een vergissing met name bestaan, wanneer de instanties die het certificaat afgaven, klaarblijkelijk wisten of hadden moeten weten dat de goederen niet voor preferentiële behandeling in aanmerking kwamen.

54. De schuldenaar van wie douanerechten bij invoer moeten worden nagevorderd, zal zich doorgaans op deze uitzonderingsbepaling beroepen. Volgens de algemeen erkende regels van procesrecht moet deze schuldenaar dan ook de bewijslast in het kader van het tweede deel van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek dragen.

55. Wat de bevoegde instanties van een derde land ten tijde van de afgifte van een EUR.1‑certificaat wisten, kan door een in de Gemeenschap woonachtige schuldenaar van douanerechten evenwel moeilijk zonder hulp van anderen worden beoordeeld of bewezen. Het ontbreekt deze schuldenaar, zoals elke buitenstaander, immers reeds aan het noodzakelijke inzicht in de interne aangelegenheden van de plaatselijke instanties.

56. Men mag echter niet uit het oog verliezen dat het tweede deel van de nieuwe tekst van de derde alinea van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek is toegesneden op gevallen waarin de instanties van het derde land klaarblijkelijk van bepaalde omstandigheden wisten of hadden moeten weten. Daarbij kan het alleen gaan om omstandigheden die ook zonder inzicht in de interne kennis of in de interne organisatie van de instanties van het derde land kunnen worden bewezen. Bestaan in het betrokken derde land bijvoorbeeld überhaupt geen fabrieken voor het omstreden product, dan is het duidelijk dat voor een dergelijk product geen certificaat van oorsprong uit dat derde land kan worden afgegeven.( ) Het bewijs van dergelijke of soortgelijke feiten kan derhalve zonder meer van de schuldenaar van de douanerechten worden verlangd.( )

57. Onder deze omstandigheden kan de bewijslast volgens de normale regels van het procesrecht worden verdeeld; een omkering van de bewijslast is niet vereist.

Deelconclusie

58. Op de derde vraag van de verwijzende rechter moet derhalve worden geantwoord als volgt:

De bewijslast inzake het voldoen aan de voorwaarden voor de toepassing van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek draagt degene die zich op deze bepaling beroept.

Is de exporteur zijn verplichting tot het bewaren van de documenten waaruit de oorsprong van door hem uitgevoerde goederen blijkt, evenwel niet nagekomen, dan moet de schuldenaar van de douanerechten bewijzen dat het door de instanties van het derde land afgegeven EUR.1‑certificaat op een juiste weergave van de feiten berustte.

D – De vierde prejudiciële vraag: de uitlegging van de oorspronkelijke versie van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek

59. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe de oorspronkelijke versie van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek moet worden uitgelegd. Deze vraag is alleen gesteld voor het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord. Aangezien volgens de hier voorgestelde oplossing de eerste vraag evenwel bevestigend moet worden beantwoord en bijgevolg de nieuwe versie van artikel 220, lid 2, sub b, douanewetboek van toepassing is op een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, behoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.

VI – Conclusie

60. Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van het Gerechtshof te Amsterdam te beantwoorden als volgt:

„1) Artikel 220, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, in de versie van verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000, is ook van toepassing op douaneschulden die vóór de inwerkingtreding ervan zijn ontstaan en nagevorderd.

2) Indien de oorsprong van de in een EUR.1‑certificaat aangeduide goederen naderhand niet met zekerheid kan worden vastgesteld, is er sprake van een onjuist certificaat in de zin van artikel 220, lid 2, sub b, tweede alinea, douanewetboek in de versie van verordening (EG) nr. 2700/2000.

3) De bewijslast inzake het voldoen aan de voorwaarden voor de toepassing van de derde alinea van de nieuwe tekst van artikel 220, lid 2, sub b, derde alinea, douanewetboek in de versie van verordening (EG) nr. 2700/2000 draagt degene die zich op deze bepaling beroept.

Is de exporteur zijn verplichting tot het bewaren van de documenten waaruit de oorsprong van de door hem uitgevoerde goederen blijkt, evenwel niet nagekomen, dan moet de schuldenaar van de douanerechten bewijzen dat het door de instanties van het derde land afgegeven EUR.1‑certificaat op een juiste weergave van de feiten berustte.”