CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 30 maart 2004 ( )

Zaak C‑417/02

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Helleense Republiek

„Richtlijn 85/384/EEG – Vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten – Architecten”

I – Inleiding

1. De onderhavige niet-nakomingsprocedure betreft de implementatie en toepassing door de Helleense Republiek van richtlijn 85/384/EEG van de Raad van 10 juni 1985 inzake de onderlinge erkenning van de diploma’s, certificaten en andere titels op het gebied van de architectuur, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten( ) (hierna: „architectenrichtlijn”).

2. Nadat de Commissie in repliek een middel heeft laten vallen, verzoekt zij het Hof thans:

a) vast te stellen dat de Helleense Republiek de krachtens de architectenrichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,

– door de bepalingen van artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93 vast te stellen en te handhaven,

– door toe te staan dat het Techniko Epimelitirio Elladas („Technische Kamer Griekenland”), waarbij eenieder die in Griekenland het beroep van architect wil uitoefenen, moet zijn ingeschreven, systematisch de inschrijving weigert van gemeenschapsonderdanen die in het bezit zijn van een diploma dat niet in Griekenland is afgegeven en dat moet worden erkend op grond van de architectenrichtlijn;

b) de Helleense Republiek in de kosten te verwijzen.

3. In dupliek verzoekt de Helleense Republiek het Hof het beroep te verwerpen.

II – Het eerste middel: artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93

4. Dit middel betreft de Griekse regelingen waarin wordt bepaald of een architect die zich in Griekenland wil vestigen, een diploma bezit dat in overeenstemming is met de architectenrichtlijn.

A – Rechtskader

5. Artikel 2 van de architectenrichtlijn bepaalt dat de lidstaten titels erkennen die behaald zijn na een opleiding welke beantwoordt aan de eisen van artikel 3. Artikel 7, lid 1, bepaalt dat de lidstaat de Commissie in kennis stelt van opleidingstitels die op zijn grondgebied worden afgegeven en die voldoen aan deze eisen. Op grond van artikel 7, lid 2, worden die titels normaal gesproken in het Publicatieblad bekendgemaakt. Ten slotte regelen de artikelen 8 en 9 de procedure om meningsverschillen over de kwaliteit van de titels op te lossen.

6. In Griekenland bepaalde artikel 3, lid 1, van presidentieel decreet nr. 107/93 tot 17 oktober 2002 dat architecten die zich wilden vestigen met diploma’s uit andere lidstaten, een certificaat van de lidstaat van afgifte moesten overleggen, waaruit blijkt dat hun titel aan de eisen van de architectenrichtlijn voldoet.

7. Deze bepaling werd intussen gewijzigd bij decreet nr. 272/2002 van 17 oktober 2002. Sindsdien bevatten de bijlagen van artikel 13 van het Griekse presidentieel decreet nr. 107/93 lijsten van titels uit andere lidstaten waarin vermeld wordt welke titels aan de eisen van de architectenrichtlijn voldoen. Indien architecten die zich in Griekenland willen vestigen een van deze titels bezitten, zijn er voor de aanvraag tot erkenning op grond van artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93 geen verdere bewijsstukken nodig om aan te tonen dat de titels aan de eisen van de architectenrichtlijn voldoen. Alleen als de architect zich daarentegen op een andere titel beriep, moest hij nog steeds een verklaring van de lidstaat van afgifte overleggen, waaruit blijkt dat deze titel aan de eisen van de architectenrichtlijn voldoet.

8. Onmiddellijk voorafgaand aan de terechtzitting op 4 maart 2004 heeft de Griekse regering ten slotte een verdere wijziging van deze bepaling bekendgemaakt. Op grond van deze wijziging kan een aanvrager voortaan direct een beroep doen op de door de Commissie opgestelde lijst van richtlijnconforme examens, zonder in die gevallen een verklaring te hoeven overleggen.

B – Precontentieuze procedure en argumenten van partijen

9. In de precontentieuze procedure stond de Commissie de opvatting voor, dat het onredelijk was om telkens conformiteitscertificaten te verlangen voor titels die niet uit hoofde van verworven rechten hoeven te worden erkend (waarschijnlijk wordt hier artikel 11 van de architectenrichtlijn bedoeld, dat in certificaten over verworven rechten voorziet). In het verzoekschrift benadrukt zij dat de Griekse lijst niet alle titels bevat die worden genoemd in de lijst die de Commissie op grond van de artikelen 6 tot en met 9 van de architectenrichtlijn bekendmaakt. In repliek wijst de Commissie erop, dat de twee bijwerkingen van de lijst van de Commissie die van na het presidentieel decreet nr. 272/2002 dateren, nog niet in de Griekse lijst zijn opgenomen. Zij staat de opvatting voor, dat het niet verenigbaar is met de architectenrichtlijn om bij overlegging van titels die niet voorkomen op de Griekse lijsten, steeds certificaten betreffende de overeenstemming met de richtlijn te verlangen. Bij twijfel aan de kwaliteit van de titel zou de procedure van de artikelen 8 en 9 van de architectenrichtlijn moeten worden toegepast. Artikel 27 van de architectenrichtlijn bepaalt dat de ontvangende lidstaat alleen bewijs hieromtrent kan verlangen in geval van gegronde twijfel aan de echtheid van de titel.

10. Ter terechtzitting deelde de Commissie mee, dat zij na de laatste wijzigingen van het Griekse recht met betrekking tot het onderhavige middel geen verdere bezwaren meer heeft. Het was echter nog niet mogelijk geweest om over afstand van dit middel te beslissen.

11. De Griekse regering stelt dat het certificaat van de lidstaat van afgifte wordt verlangd om het voor de bevoegde instanties makkelijker te maken om te toetsen of er sprake is van een titel in de zin van de architectenrichtlijn. Dit is onvermijdelijk, zolang de betrokken titel niet is opgenomen in de lijst van de te erkennen titels. Zij beroept zich op de vijftiende overweging van de considerans van de architectenrichtlijn, op grond waarvan lidstaten, om de toepassing van deze richtlijn door hun nationale administraties te vergemakkelijken, kunnen bepalen dat de begunstigden die aan de daarin gestelde opleidingsvoorwaarden voldoen, tezamen met hun opleidingstitel een certificaat van de bevoegde instanties van de lidstaat van oorsprong of van herkomst dienen over te leggen, waarin wordt verklaard dat deze titels met de in de richtlijn bedoelde titels overeenstemmen.

C – Ontvankelijkheid van het eerste middel

12. Op grond van het verzoekschrift en de memorie van repliek moet dit middel zo worden uitgelegd, dat het gericht is tegen artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet nr. 272/2002. Aangezien de Commissie het middel ter terechtzitting niet heeft laten vallen, is het niet van belang dat zij heeft toegegeven op grond van de recente wijzigingen van deze bepaling geen verdere bezwaren te hebben.

13. Dit middel zou evenwel niet-ontvankelijk kunnen zijn, aangezien artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet nr. 272/2002, niet het voorwerp was van de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies.

14. Volgens vaste rechtspraak heeft de precontentieuze procedure tot doel de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. Daaruit volgt dat het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Het beroep dient dus op dezelfde overwegingen en middelen te berusten als het met redenen omkleed advies. Voorzover een grief niet in het met redenen omkleed advies is geformuleerd, is zij niet-ontvankelijk in het stadium van de procedure voor het Hof.( )

15. Het eerste middel werd in deze vorm niet in het met redenen omkleed advies aangevoerd, aangezien artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet nr. 272/2002, niet meer in alle gevallen een certificaat vereist, maar alleen wanneer de titel niet op de Griekse lijst met te erkennen diploma’s voorkomt. Hieruit volgt dat de draagwijdte van de gestelde inbreuk duidelijk kleiner is dan ten tijde van het met redenen omkleed advies.

16. Dit betekent evenwel niet, dat het middel niet-ontvankelijk zou zijn. Het Hof heeft namelijk de eisen die gesteld worden aan de vaststelling van het voorwerp van het geding in de precontentieuze procedure, in zoverre gerelativeerd, dat er niet in alle gevallen een volmaakte overeenstemming hoeft te bestaan tussen de nationale bepalingen die in het met redenen omkleed advies worden genoemd en die welke in het verzoekschrift worden genoemd. Wanneer tussen deze twee fasen van de procedure een wetswijziging heeft plaatsgevonden, is het voldoende dat het stelsel dat met de in de precontentieuze procedure gewraakte wetgeving was ingevoerd, in zijn geheel bezien in stand is gelaten door de nieuwe wettelijke maatregelen die de betrokken lidstaat na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies heeft vastgesteld en die in het kader van het beroep in geding worden gebracht.( )

17. Tenminste voorzover artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet 272/2002, nog steeds de overlegging vereiste van een certificaat van de lidstaat van afgifte, waaruit blijkt dat de titel aan de architectenrichtlijn voldoet, bevatte het met redenen omkleed advies reeds het bezwaar van de Commissie. Derhalve is het middel in zoverre ook ontvankelijk.

D – Gegrondheid van het middel

18. Het bezwaar van de Commissie moet zo worden opgevat, dat een certificaat waaruit blijkt dat een titel overeenstemt met de architectenrichtlijn in ieder geval niet meer nodig, en dus onredelijk is, als deze titel in een mededeling van de Commissie over te erkennen titels is genoemd.

19. Een dergelijke verplichting van de lidstaten kan niet expliciet uit de architectenrichtlijn worden opgemaakt. Uit de artikelen 11 en 27, die in getuigschriften van verworven rechten en, in geval van gegronde twijfel, van echtheid van titels voorzien, kan a contrario worden afgeleid dat andere certificaten niet mogen worden gevraagd. Dit wordt echter tegengesproken door de vijftiende overweging van de considerans, die certificaten toelaat die aantonen dat een titel echt aan de richtlijn voldoet. Op dit punt is de tekst van de architectenrichtlijn derhalve niet eenduidig.

20. Alle eisen die het verzoek tot erkenning van een titel bemoeilijken, vormen echter tegelijkertijd een belemmering voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG. Met deze fundamentele vrijheid moet bij de uitlegging van de architectenrichtlijn rekening worden gehouden. Beperkingen moeten worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang.( )

21. De bijkomende formaliteit, een certificaat van de lidstaat van afgifte te moeten overleggen, bemoeilijkt het verzoek tot erkenning van een titel. In beginsel is er zeker een beschermenswaardig belang bij dat de lidstaat van ontvangst kan vaststellen of de overgelegde titel aan de eisen van de architectenrichtlijn voldoet. Het is echter niet noodzakelijk een speciaal certificaat van de lidstaat van afgifte over te leggen, indien de titel voorkomt op de lijst van te erkennen titels van de Commissie. Aangezien in Griekenland slechts één instantie – de Technische Kamer – zich bezighoudt met de erkenning van titels van architect, kan worden verlangd dat deze instantie de in het Publicatieblad bekendgemaakte lijst van de Commissie voor kennisgeving aanneemt en bij de erkenning van titels gebruikt. De verwijzing naar de Griekse lijst is in ieder geval niet voldoende, aangezien deze reeds theoretisch nooit gelijktijdig met de lijst van de Commissie kan worden geactualiseerd en – zoals de Commissie terecht opmerkt – in de praktijk nooit op tijd wordt geactualiseerd.

22. Artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet nr. 272/2002, was derhalve onverenigbaar met de architectenrichtlijn juncto artikel 43 EG, voorzover die bepaling verlangde dat bij de overlegging van titels die in de lijst van te erkennen titels van de Commissie worden genoemd, een certificaat van de lidstaat van afgifte wordt bijgevoegd, waaruit blijkt dat die titel aan de eisen van de architectenrichtlijn voldoet. Het eerste middel is dus gegrond.

III – Het tweede middel: de praktijk van de Technische Kamer van Griekenland

A – Precontentieuze procedure en argumenten van partijen

23. De Commissie heeft het voorwerp van het tweede middel bij aanvullende aanmaningsbrief van 9 juli 1999 in de niet-nakomingsprocedure betrokken. Zij verweet Griekenland dat de Technische Kamer( ) gemeenschapsonderdanen die in het bezit zijn van niet-Griekse titels die op grond van de architectenrichtlijn zouden moeten worden erkend, systematisch de inschrijving weigert. Daarbij verwees zij in het bijzonder naar drie gevallen, waarin aanvragers reeds meer dan een jaar zonder succes aandrongen op erkenning. In het met redenen omkleed advies van 24 februari 2000 handhaafde zij dit bezwaar.

24. Bij het beroep produceerde de Commissie als verder bewijs voor dit bezwaar in het bijzonder een brief van de Griekse minister van Milieu en Ruimtelijke Ordening van 16 juli 2001, waarin hij de Technische Kamer vraagt de procedure voor de inschrijving van te erkennen architecten te versnellen.

25. Op dit bezwaar reageerde de Griekse regering voor de eerste maal in het antwoord op het met redenen omkleed advies, dat van 8 mei 2000 dateert. Zij noemde de namen van vier personen die reeds zijn ingeschreven. De door de Commissie uitdrukkelijk genoemde gevallen werden niet ter sprake gebracht.

26. In het 23 januari 2003 gedateerde verweerschrift zette zij uiteen, dat tot dan toe 37 aanvragen waren ingediend en dat de Technische Kamer reeds negen architecten had ingeschreven. Zeven andere architecten werd gevraagd zich in te schrijven, maar twee hiervan hadden geen belangstelling meer voor een inschrijving. In de 19 mei 2003 gedateerde memorie van dupliek deelde de Griekse regering mee, dat de inschrijving van de vijf andere architecten op het punt stond voltooid te worden.

27. Van de 21 resterende aanvragers hadden er vier helemaal geen dossier ingediend en hadden er 17 onvolledige aanvragen ingediend. Allen werd gevraagd hun aanvragen aan te vullen. Toen de memorie van dupliek werd opgesteld, hadden slechts tien van deze aanvragers hun aanvragen aangevuld.

28. Om de feiten verder op te helderen, verzocht het Hof de Griekse regering om voor alle aanvragers aan te geven:

– wanneer zij om de inschrijving hebben gevraagd,

– wanneer de Technische Kamer hen heeft ingeschreven en

– eventueel, wanneer de Technische Kamer de aanvrager verzocht heeft zijn aanvraag aan te vullen.

29. Hierop deelde de Griekse regering op 21 januari 2004 mee, dat op die datum 41 aanvragen bij de Technische Kamer waren ingediend en deze Kamer negen architecten had ingeschreven. De Griekse regering vermeldde geen datum van indiening voor deze negen aanvragen.

30. Twee aanvragers hadden het plan om zich te laten inschrijven opgegeven. Ook hier werden geen verdere data vermeld.

31. 14 architecten hadden hun aanvragen aangevuld en werden bij besluit van 8 januari 2004 ingeschreven. De aanvragen dateren uit de jaren 1988 tot en met 2002.( ) De Griekse regering gaf niet aan, of en wanneer deze aanvragers verzocht werd hun aanvragen aan te vullen.

32. Twaalf andere aanvragers werden op 30 december 2002 verzocht hun aanvragen aan te vullen, maar hadden dit nog niet gedaan. Het gaat om aanvragen uit de jaren 1992 tot en met 2002.( )

33. Ten slotte hadden een aanvraagster op 22 mei 2003 en drie andere aanvragers op 7 oktober 2003 aanvragen zonder dossier ingediend.

34. Ter terechtzitting gaf de Griekse regering toe dat alle aanvragers van wie de aanvragen niet volledig waren, voor de eerste maal op 30 december 2002 werden verzocht het op grond van presidentieel decreet 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet 272/2002, vereiste dossier over te leggen. Bij deze brieven ging het om een standaardbrief, waaraan wettelijke bepalingen waren toegevoegd. Welke stukken in de specifieke gevallen nog ontbraken, werd niet aangegeven. Voor 30 december 2002 werden met de aanvragers alleen telefoongesprekken gevoerd, waarover geen verdere bescheiden bestaan.

35. De Griekse regering is voor het overige van mening dat een zeer zorgvuldige toetsing van de toelatingsaanvragen noodzakelijk is vanwege het risico van aardbevingen in Griekenland.

B – Beoordeling

36. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het bezwaar van de Commissie moet worden beoordeeld op basis van de situatie aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, dat wil zeggen op 24 april 2000.( )

37. De Commissie verwijt Griekenland, dat de Technische Kamer architecten die erkend dienen te worden, systematisch weigert in te schrijven. Daaronder verstaat de Commissie niet de principiële weigering van iedere erkenning, maar, zoals uit het verzoekschrift blijkt, het feit dat de Technische Kamer aanvragen tot erkenning in het merendeel van de gevallen zonder rechtvaardiging afwijst of helemaal niet beantwoordt. Weliswaar is deze precisering niet uitdrukkelijk in de aanvullende aanmaningsbrief of het met redenen omkleed advies te vinden, maar bij een realistische uitlegging ligt het voor de hand het bezwaar van de Commissie ook op deze wijze op te vatten.

38. Of dit bezwaar gegrond is, moet worden onderzocht aan de hand van artikel 20, lid 1, van de architectenrichtlijn. Op grond hiervan moet de procedure inzake de toelating van de begunstigde tot werkzaamheden op het gebied van de architectuur zo spoedig mogelijk en uiterlijk drie maanden nadat het volledige dossier van de betrokkene is ingediend, worden voltooid.

39. Uit het antwoord van de Griekse regering op de vraag van het Hof is op te maken dat op 24 april 2000 minstens 16 aanvragen – dat wil zeggen, ten minste 80 % van alle binnengekomen aanvragen – sinds meer dan drie maanden in behandeling waren.

40. Op grond van het antwoord van de Griekse regering valt echter niet uit te sluiten dat deze aanvragen aanvankelijk onvolledig waren. In zoverre moet worden erkend dat de termijn van drie maanden voor de erkenning pas ingaat vanaf het moment dat er een volledige aanvraag is. Aangezien niet bekend is of deze aanvragen volledig waren en wanneer zij eventueel werden aangevuld, kan niet worden vastgesteld of de termijn van drie maanden is geschonden.

41. Niettemin zijn de bevoegde instanties reeds vóór de aanvulling van een onvolledige aanvraag verplicht de erkenningsprocedure zo spoedig mogelijk uit te voeren. Dit blijkt uit de tekst van artikel 20, lid 1, van de architectenrichtlijn, dat in zoverre het beginsel van goed bestuur verwezenlijkt.( ) Daaruit is op te maken dat de vaststelling dat een aanvraag onvolledig is, en het hiermee samenhangende in kennis stellen van de aanvrager, onverwijld moeten worden verricht. Deze fase van de procedure mag nooit langer duren dan het onderzoek van een volledige aanvraag. De Technische Kamer moet de aanvrager derhalve uiterlijk drie maanden na ontvangst van de aanvraag inschrijven of hem mededelen welke stukken met betrekking tot de aanvraag nog ontbreken.( )

42. Zoals de Griekse regering ter terechtzitting heeft toegegeven, verzocht de Technische Kamer vóór 30 december 2002 niet, in ieder geval niet schriftelijk, om aanvulling van de aanvragen. Deze praktijk bestond derhalve ook op het hier relevante tijdstip, namelijk aan het einde van de door de Commissie in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, 24 april 2000. De Griekse regering kan dit bezwaar niet weerleggen door te verwijzen naar telefoongesprekken, aangezien zij deze gesprekken en de inhoud ervan niet nader heeft bepaald noch heeft bewezen.

43. Voorzover de Griekse regering zich ten slotte op het standpunt stelt dat er in Griekenland een bijzonder aardbevingsgevaar bestaat, vormt dit geen rechtvaardiging om af te wijken van expliciete regelingen van de architectenrichtlijn. Mochten er in Griekenland bijzondere problemen bestaan waarmee in de architectenrichtlijn niet voldoende rekening wordt gehouden, dan moet de Griekse regering zich inspannen om deze richtlijn te laten wijzigen. Overigens heeft de Griekse regering die problemen in de onderhavige procedure niet nader toegelicht.

44. Derhalve moet worden vastgesteld dat Griekenland artikel 20, lid 1, van de architectenrichtlijn heeft geschonden, aangezien de Technische Kamer de procedure voor de erkenning van architecten in het merendeel van de gevallen niet ten spoedigste heeft uitgevoerd.

IV – Kosten

45. Op grond van artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover zulks is gevorderd. De partij die afstand doet van instantie, wordt op grond van artikel 69, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering in de proceskosten veroordeeld, voorzover dit door de wederpartij in haar opmerkingen over de afstand van instantie is gevorderd. Op vordering van eerstbedoelde partij wordt evenwel de wederpartij in de kosten veroordeeld, indien dit op grond van de houding van deze partij gerechtvaardigd lijkt.

46. De Commissie heeft verwijzing in de kosten gevorderd en wordt volledig in het gelijk gesteld. In repliek heeft zij echter een derde middel laten vallen zonder dat Griekenland tevoren maatregelen had genomen om het bezwaar te verhelpen. In de houding van Griekenland is derhalve voor het instellen en vervolgens laten vallen van het middel geen grond te vinden die het zou rechtvaardigen Griekenland tot dit deel van de kosten te veroordelen. Daarom moet aan de Commissie slechts de vergoeding van twee derde van haar tot de memorie van repliek gemaakte kosten alsmede van alle na de memorie van repliek gemaakte kosten worden toegewezen.

47. De Griekse regering heeft weliswaar in het verweerschrift een kostenvordering ingesteld, maar in de memorie van dupliek heeft zij deze noch uitdrukkelijk noch door verwijzing naar haar eerdere conclusies gehandhaafd. Hieruit volgt dat de Griekse regering haar eigen kosten volledig draagt.

V – Conclusie

48. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„1) De Helleense Republiek is de krachtens richtlijn 85/384/EEG van de Raad van 10 juni 1985 inzake de onderlinge erkenning van de diploma’s, certificaten en andere titels op het gebied van de architectuur, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten, juncto artikel 43 EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen

– door de bepalingen van artikel 3, lid 1, sub c, van presidentieel decreet nr. 107/93, zoals gewijzigd bij presidentieel decreet nr. 272/2002, vast te stellen en te handhaven, alsmede

– doordat het Techniko Epimelitirio Elladas de procedure voor de erkenning van architecten in het merendeel van de gevallen niet ten spoedigste heeft uitgevoerd.

2) De Helleense Republiek draagt haar eigen kosten, alle kosten die de Commissie na de memorie van repliek heeft gemaakt, alsmede twee derde van de kosten die de Commissie tot de memorie van repliek heeft gemaakt. Voor het overige draagt de Commissie haar eigen kosten zelf.”