Conclusie van advocaat-generaal Alber van 23april2002. - Strafzaak tegen Annie Pansard en anderen, en présence du Comité Région pêches maritimes. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunal de grande instance de Dinan - Frankrijk. - Oorsprong van visserijproduct - Artikel 28 EG - Nationale regeling waarbij aanvoer van bepaalde visserijproducten in bepaalde periode verboden wordt - Bevoegdheid van lidstaten. - Zaak C-265/01.



Jurisprudentie 2003 bladzijde I-00683



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft enerzijds betrekking op de bepaling van de plaats van oorsprong van sint-jakobsschelpen die in de territoriale wateren van het eiland Jersey gevangen zijn door een in Frankrijk geregistreerd vissersvaartuig; anderzijds gaat het erom of een nationale regeling die de aanvoer van sint-jakobsschelpen gedurende bepaalde maanden van het jaar verbiedt, verenigbaar is met het beginsel van het vrije verkeer van goederen.

II - Rechtskader

1) Gemeenschapsrechtelijke bepalingen

a) De oorsprong van producten

2. De oorsprong van producten is in het gemeenschapsrecht geregeld in artikel 23 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: douanewetboek"), dat bepaalt:

1. Van oorsprong uit een land zijn goederen die geheel en al in dat land zijn verkregen.

2. Onder ,goederen die geheel en al in een land zijn verkregen wordt verstaan:

[...]

e) voortbrengselen van de aldaar bedreven jacht en visserij;

f) producten van de zeevisserij en andere producten die buiten de territoriale zee van een land uit zee zijn gewonnen door in dat land ingeschreven of geregistreerde schepen die de vlag van dat land voeren;

[...]

3. Voor de toepassing van lid 2 wordt onder ,land ook de territoriale zee van het land in kwestie begrepen."

b) Visserij

3. Sinds de jaren tachtig bestaat er een omvangrijk communautair regime voor het beheer van de visbestanden. Dat regime is ingevoerd met de vaststelling van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden (hierna: verordening nr. 170/83"). Verordening nr. 170/83 is later vervangen bij verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur (hierna: verordening nr. 3760/92").

4. Op de grondslag van verordening nr. 170/83 en later van verordening nr. 3760/92 heeft de Raad voor bepaalde visbestanden totaal toegestane vangsten vastgesteld en quota verdeeld onder de afzonderlijke lidstaten. Voor sint-jakobsschelpen is evenwel geen totaal toegestane vangst vastgesteld.

5. Verordening nr. 170/83 is aangevuld bij verordening (EEG) nr. 171/83 van de Raad van 25 januari 1983 houdende bepaalde technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden (hierna: verordening nr. 171/83"). Deze regeling is later vervangen bij verordening (EEG) nr. 3094/86 van de Raad van 7 oktober 1986 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden, bij verordening (EG) nr. 894/97 van de Raad van 29 april 1997 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden en ten slotte bij verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad van 30 maart 1998 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (hierna: verordening nr. 850/98"). Tot deze technische maatregelen behoren onder andere tijdelijke vangstbeperkingen, zoals blijkt uit de eerste overweging van de considerans en artikel 20, lid 2, van verordening nr. 171/83.

6. Artikel 46 van verordening nr. 850/98 bepaalt:

1. De lidstaten kunnen maatregelen vaststellen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden:

a) wanneer het gaat om strikt lokale visbestanden die slechts voor de betrokken lidstaat van belang zijn; of

b) in de vorm van voorwaarden of voorschriften ter beperking van de vangsten via technische maatregelen:

i) die een aanvulling vormen op de communautaire visserijwetgeving, of

ii) die verder gaan dan de minimumeisen die in de genoemde wetgeving zijn vastgesteld,

één en ander op voorwaarde dat die maatregelen uitsluitend van toepassing zijn op vissersvaartuigen die de vlag van de betrokken lidstaat voeren en in de Gemeenschap zijn geregistreerd, of, voor niet door vissersvaartuigen uitgeoefende visserij, op in de betrokken lidstaat gevestigde personen.

2. De Commissie wordt van ieder voornemen tot invoering of wijziging van nationale technische maatregelen tijdig genoeg in kennis gesteld om haar opmerkingen te kunnen maken.

Op een daartoe strekkend en binnen een maand na deze kennisgeving in te dienen verzoek van de Commissie wordt de inwerkingtreding van de voorgenomen maatregelen door de betrokken lidstaat opgeschort tot drie maanden na de datum van kennisgeving, teneinde de Commissie in staat te stellen te bepalen of deze maatregelen in overeenstemming zijn met lid 1.

Wanneer de Commissie, in een besluit dat zij aan alle lidstaten meedeelt, constateert dat een voorgenomen maatregel niet in overeenstemming is met lid 1, kan de betrokken lidstaat die maatregel alleen in werking doen treden als hierin de nodige wijzigingen zijn aangebracht.

De betrokken lidstaat stelt de andere lidstaten en de Commissie onverwijld in kennis van de vastgestelde maatregelen, in voorkomend geval nadat de nodige wijzigingen zijn aangebracht.

3. De lidstaten verstrekken de Commissie op haar verzoek alle gegevens die nodig zijn om te beoordelen of hun nationale technische maatregelen in overeenstemming zijn met lid 1".

7. De verordeningen nrs. 171/83, 3094/86 en 894/97 bevatten overeenkomstige bepalingen.

2) Nationale bepalingen

8. Met ministerieel besluit nr. 794 P3 van 19 maart 1980 (hierna: ministerieel besluit") heeft Frankrijk de vangst (artikel 1) en de aanvoer (artikel 3) van sint-jakobsschelpen langs de kust tussen de Belgische grens en de Spaanse grens van 15 mei tot en met 30 september verboden.

III - De feiten en de prejudiciële vragen

9. Pansard, Bourret en Kermarec hebben met een onder Franse vlag varend schip in de territoriale wateren van Jersey sint-jakobsschelpen gevangen. Hun vangstvergunning was door de autoriteiten van Jersey afgegeven. De gevangen sint-jakobsschelpen hebben zij aan de Franse kust aangevoerd, en wel van 24 mei tot en met 2 juni 2000 te Saint-Cast Le Guildo en op 30 juli 2000 te Saint-Suliac. Wegens overtreding van het eerdergenoemde ministeriële besluit zijn zij gedagvaard voor het Tribunal de grande instance de Dinan.

10. In het hoofdgeding hebben de verdachten de vraag opgeworpen of de bepalingen van Frans recht met het gemeenschapsrecht verenigbaar zijn. Zij zijn van mening dat het bij de aangevoerde sint-jakobsschelpen om ingevoerde producten gaat en dat het ministeriële besluit met artikel 28 EG in strijd is.

11. De verwijzende rechter heeft daarom de volgende prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd:

1) Kunnen sint-jakobsschelpen die in de hiervoor beschreven omstandigheden zijn gevist, als invoerproducten worden beschouwd, niettegenstaande de Franse wetgeving die op visserijproducten het recht van de vlag van het vissersvaartuig toepast?

2) Wordt de geldigheid van het besluit van 19 maart 1980, op grond waarvan de aanvoer van sint-jakobsschelpen in de periode waarin een visverbod geldt, verboden is, op losse schroeven gezet door de bepalingen van het Verdrag van Maastricht, op grond waarvan maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen verboden zijn?"

IV - Opmerkingen van de partijen

1) De Franse regering

12. Met betrekking tot de eerste vraag is de Franse regering van mening dat de aangevoerde sint-jakobsschelpen van Franse oorsprong zijn en derhalve niet beschouwd kunnen worden als in Frankrijk ingevoerde producten.

13. Voor de bepaling van de oorsprong is in het gemeenschapsrecht artikel 23 van het douanewetboek belangrijk. Volgens artikel 23, lid 2, sub f, van het douanewetboek zijn goederen van oorsprong uit een land als het producten van de zeevisserij en andere producten zijn die buiten de territoriale zee van een land uit zee zijn gewonnen door in dat land ingeschreven of geregistreerde schepen die de vlag van dat land voeren. De sint-jakobsschelpen zijn buiten de territoriale zee van Frankrijk gevangen, namelijk in de territoriale wateren van Jersey. Beslissend voor de bepaling van de oorsprong is daarom dat het schip in Frankrijk ingeschreven is en onder de Franse vlag vaart. Ter terechtzitting heeft de Franse regering haar argumenten aangevuld en uiteengezet dat artikel 23, lid 2, sub f, van het douanewetboek in die zin moet worden uitgelegd dat de begrippen buiten de territoriale zee van een land" en in dat land ingeschreven" betrekking hebben op één en hetzelfde land. In haar opvatting kan deze regeling niet worden opgevat als een afgrenzing tussen de grondgebieden van de verschillende lidstaten, aangezien dit in tegenspraak zou zijn met de interne markt.

14. De Franse regering ziet bevestiging van dit standpunt in de rechtspraak van het Hof inzake artikel 4, lid 2, sub f, van verordening (EEG) nr. 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip oorsprong van goederen". Deze verordening is weliswaar bij het douanewetboek ingetrokken, maar de voor de bepaling van de oorsprong beslissende voorschriften luiden vrijwel hetzelfde en daarom kan de rechtspraak inzake artikel 4 van verordening nr. 802/68 op artikel 23 van het douanewetboek worden overgebracht.

15. Volgens die rechtspraak wordt de oorsprong van vis bepaald aan de hand van de vlag van het schip dat de vangst verricht, of van de plaats waar het geregistreerd is, ongeacht waar de vis gevangen is.

16. Met betrekking tot de tweede vraag wijst de Franse regering er eerst op dat naar vaste rechtspraak het Hof in het kader van een prejudiciële procedure niet bevoegd is zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale bepaling met het gemeenschapsrecht. De tweede prejudiciële vraag moet daarom aldus geherformuleerd worden dat zij luidt of de uitlegging van artikel 28 EG eraan in de weg staat dat een lidstaat een maatregel vaststelt die de aanvoer van sint-jakobsschelpen verbiedt in de periode dat er een visverbod geldt.

17. Naar vaste rechtspraak valt een nationale regeling alleen onder artikel 28 EG voorzover zij situaties regelt die verband houden met de invoer van goederen in het intracommunautaire handelsverkeer. Dit is hier echter niet het geval, aangezien het, zoals ter beantwoording van de eerste prejudiciële vraag is uiteengezet, bij de aangevoerde sint-jakobsschelpen niet gaat om ingevoerde producten, maar om producten van Franse oorsprong.

2) De Nederlandse regering

18. De Nederlandse regering heeft ter terechtzitting de door de Franse regering gegeven uitlegging van het douanewetboek gesteund. Ook in haar opvatting knoopt artikel 23, lid 2, sub f, van verordening nr. 2913/92 voor de bepaling van de oorsprong van goederen aan bij de vlaggenstaat. Deze uitlegging van de bepaling kan behalve op de formulering ervan ook nog gebaseerd worden op de vaste praktijk bij het beheer van vangstquota, die eveneens aanknoopt bij de vlaggenstaat. Ten slotte voert de Nederlandse regering nog de VN-Conventie inzake het Zeerecht aan, waarvan de bepalingen inzake natuurlijke hulpbronnen eveneens aanknopen bij de vlaggenstaat van het betrokken schip dat de hulpbronnen wegneemt.

19. Tegen aanknoping bij de plaats van de vangst pleit dat er dan een aanzienlijk probleem zou ontstaan bij de identificatie van de gevangen vis, in het bijzonder wanneer de vis op verschillende plaatsen is gevangen. Dit probleem kan vermeden worden door de oorsprong niet aan de hand van de plaats van vangst, maar van de vlaggenstaat te bepalen.

3) De Commissie

20. De Commissie is met betrekking tot de eerste vraag van mening dat het bij de sint-jakobsschelpen gaat om Britse en dus ingevoerde producten. In artikel 23, lid 2, sub e en f, van het douanewetboek zijn de criteria voor de bepaling van de oorsprong van visvangsten opgesteld. Als de vis wordt gevangen in een land, en daartoe behoort overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het douanewetboek ook de territoriale zee, dan heeft die vis zijn oorsprong in dat land. Wordt de vis echter buiten de territoriale wateren gevangen, dan wordt de oorsprong van de vis bepaald aan de hand van de vlag van het schip dat de vangst verricht, of van de plaats waar het schip geregistreerd is.

21. In het onderhavige geval zijn de sint-jakobsschelpen in de territoriale wateren van Jersey en dus in een land gevangen. Zij zijn daarom van Britse oorsprong en moeten bij de aanvoer in Frankrijk als ingevoerde producten beschouwd worden.

22. Ter terechtzitting heeft de Commissie nog benadrukt dat in artikel 23, lid 3, van het douanewetboek de territoriale zee onder het begrip land" in de zin van lid 2 van hetzelfde artikel wordt begrepen. Deze bepaling moet gezien worden tegen de achtergrond van het onderscheid dat in de VN-Conventie inzake het Zeerecht wordt gemaakt tussen de exclusieve economische zone en de territoriale zee.

23. Met betrekking tot de tweede vraag betoogt de Commissie dat er geen beroep gedaan kan worden op artikel 30 EG, aangezien er communautaire regelingen bestaan. Er is weliswaar geen speciale regeling getroffen voor het beheer van bestanden van sint-jakobsschelpen, maar er heeft op het gebied van visserij voldoende communautaire harmonisatie plaatsgevonden. In het bijzonder zijn in artikel 46, lid 1, van verordening nr. 850/98 op uitputtende wijze de bevoegdheden vastgelegd waarover de lidstaten beschikken om maatregelen voor de instandhouding en het beheer van visbestanden te treffen.

24. In ieder geval verzet het principe van vrij verkeer van goederen zich tegen een nationale regeling die, zoals in dit geval het ministeriële besluit, de aanvoer van sint-jakobsschelpen van oorsprong uit een andere lidstaat gedurende bepaalde maanden verbiedt. Een dergelijk verbod is een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG.

25. Een rechtvaardiging op grond van artikel 30 EG komt niet in aanmerking. Het ministeriële besluit heeft weliswaar de bescherming van natuurlijke hulpbronnen tot doel. Dit doel kan echter niet beschouwd worden als dwingende eis in de zin van de rechtspraak van het Hof, maar moet eerder onder de rechtvaardigingsgrond bescherming van het leven van dieren" in de zin van artikel 30 EG gerangschikt worden. Toch kan deze maatregel uiteindelijk niet als gerechtvaardigd beschouwd worden, omdat zij in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel. Het door het verbod nagestreefde doel kan even doeltreffend bereikt worden door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken.

26. Bovendien is het ministeriële besluit volgens de Commissie al vanwege een formeel gebrek niet toepasbaar. Het besluit is weliswaar al uitgevaardigd vóór de inwerkingtreding van de communautaire regelingen inzake behoud en beheer van visbestanden, maar reeds in artikel 20, leden 2 en 3, van verordening nr. 171/83 is de lidstaten een verplichting opgelegd om de Commissie in te lichten over reeds bestaande nationale maatregelen. Deze bepaling is later door andere bepalingen vervangen, die echter alle een dergelijke informatieplicht bevatten. De Commissie verwijst naar artikel 14 van verordening nr. 3094/86, artikel 17 van verordening nr. 894/97 en artikel 46 van verordening nr. 850/98. Frankrijk heeft de Commissie echter nooit over het ministeriële besluit ingelicht. Sinds de vaststelling van de communautaire regelingen vertoont het ministeriële besluit daarom een formeel gebrek, zodat het niet kan worden toegepast.

27. Tot slot betoogt de Commissie dat het besluit in strijd is met artikel 10 van verordening nr. 3760/92, dat bepaalt dat de lidstaten alleen bevoegd zijn tot het nemen van maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de bestanden in wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie. Voorzover het besluit sint-jakobsschelpen betreft die in de territoriale wateren van andere lidstaten gevangen zijn, heeft Frankrijk daarom zijn bevoegdheid overschreden.

V - Beoordeling

1) De eerste vraag

28. In het kader van de eerste prejudiciële vraag gaat het om de bepaling van de oorsprong van de sint-jakobsschelpen: gaat het om Franse schelpen of om schelpen van het eiland Jersey?

29. Allereerst moet verduidelijkt worden dat Jersey overeenkomstig artikel 299, lid 6, sub c, EG in beginsel een speciale status heeft. Volgens artikel 1 van protocol nr. 3 betreffende de Kanaaleilanden en het eiland Man (Documenten betreffende de toetreding tot de Europese Gemeenschappen van het Koninkrijk Denemarken, Ierland, het Koninkrijk Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland) is de communautaire regeling inzake douaneaangelegenheden en kwantitatieve beperkingen echter op de Kanaaleilanden van toepassing onder dezelfde voorwaarden als gelden voor het Verenigd Koninkrijk. Derhalve gelden inzake de bepaling van de oorsprong van goederen ten aanzien van Jersey de algemene communautaire regelingen, dus het douanewetboek.

30. Overeenkomstig artikel 23, lid 1, van het douanewetboek zijn goederen van oorsprong uit een land indien zij geheel en al in dat land zijn verkregen. Artikel 23, lid 2, sub e, van het douanewetboek bepaalt dat vis geheel en al in een land verkregen is als hij een voortbrengsel is van aldaar bedreven visserij. Volgens artikel 23, lid 3, van het douanewetboek wordt onder het begrip land" ook de territoriale zee van dat land begrepen. Buiten de territoriale zee van een land wordt de oorsprong van producten van de zeevisserij en andere producten van de zee volgens artikel 23, lid 2, sub f, van het douanewetboek bepaald aan de hand van het land waar het schip dat de vangst uitvoert, is geregistreerd en van de vlag die het voert.

31. Met een beroep op de rechtspraak inzake artikel 4 van verordening nr. 802/68 is de Franse regering van mening dat het om Franse schelpen gaat, aangezien zij zijn gevangen door een onder Franse vlag varend schip. De verwijzing naar deze rechtspraak overtuigt echter niet. Beide door Frankrijk genoemde arresten knopen aan bij de vlag waaronder het vissersschip vaart. Artikel 4 van verordening nr. 802/68 is echter vervangen door artikel 23 van verordening nr. 2913/92, en de beide bepalingen verschillen op een wezenlijk punt. Anders dan in de oude bepaling, waarin de oorsprong van vis onafhankelijk van de plaats van de vangst louter aan de hand van de vlag van het vissersvaartuig werd bepaald, knoopt de tekst van het thans geldende artikel 23 van verordening nr. 2913/92 aan bij de plaats van de vangst. Deze bepaling maakt een onderscheid tussen binnen en buiten de territoriale zee van een land uitgevoerde vangsten, zonder dat het aankomt op de vlag waaronder het schip vaart.

32. Deze uitlegging overeenkomstig de formulering van artikel 23, lid 2, en de systematische samenhang met lid 3 van deze bepaling wordt bovendien gesteund door de strekking van de regeling. Artikel 23 bevindt zich in het douanewetboek, een geheel van regelgeving dat ertoe strekt om inkomsten voor de Gemeenschap te verwerven in de vorm van douanerechten. De door de Franse en de Nederlandse regering verdedigde opvatting dat het aankomt op de vlaggenstaat, leidt echter tot het resultaat dat vis die in de territoriale wateren van andere staten door schepen is gevangen, vrij van douanerechten ingevoerd" kan worden in de lidstaat waarvan die schepen de vlag voeren, en daarmee ook in de Gemeenschap, aangezien die vis alleen al vanwege de vangst door een in de Gemeenschap geregistreerd schip een goed wordt dat zich in de Gemeenschap in het vrije verkeer bevindt. Dan zouden sint-jakobsschelpen die bijvoorbeeld in de territoriale zee van Argentinië - verondersteld dat er daar sint-jakobsschelpen zijn - door een in Frankrijk geregistreerd schip met een door de Argentijnse autoriteiten afgegeven visvergunning zijn gevangen, moeten worden gekwalificeerd als Franse sint-jakobsschelpen. Dit zou in tegenspraak zijn met de strekking van het douanewetboek, dat tot doel heeft inkomsten te verkrijgen.

33. Het resultaat van deze uitlegging stemt bovendien overeen met de opzet van de bepalingen van gemeenschapsrecht inzake het beheer van de visbestanden. De verordeningen nrs. 170/83 en 171/83, waarop in het kader van het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag nog ingegaan zal worden, hebben een omvangrijke gemeenschapsrechtelijke regeling voor het beheer van de visbestanden tot stand gebracht. Volgens artikel 20 van verordening nr. 171/83, waarmee tegenwoordig het al genoemde artikel 46 van verordening nr. 850/98 overeenstemt, staat het de lidstaten vrij om maatregelen voor het behoud en het beheer van visbestanden te nemen, als die betrekking hebben op strikt lokale visbestanden die slechts voor de vissers van de betrokken lidstaat van belang zijn, of als die maatregelen uitsluitend gelden voor onder de vlag van de betrokken lidstaat varende vaartuigen of voor ingezetenen van de betrokken lidstaat. Met andere woorden, de lidstaten mogen regelingen treffen met betrekking tot de visbestanden die onder hun soevereiniteit vallen, dus die voorkomen in hun territoriale zee, of met betrekking tot de onder hun soevereiniteit vallende schepen of personen. De Franse regering heeft geprobeerd de wettigheid van het ministeriële besluit van 1980 te baseren op het argument dat het alleen van toepassing is op Franse visbestanden, Franse schepen en Franse personen, en dus een zuiver nationale situatie regelt die niet onder artikel 28 EG valt. Als men echter de uitlegging door de Franse en de Nederlandse regering van artikel 23 van het douanewetboek zou volgen, dan zou dat tot gevolg hebben dat de Franse regering de vangst van sint-jakobsschelpen door Franse vissers buiten haar grondgebied, namelijk in de territoriale wateren van Jersey, kan regelen. Op grond van artikel 46 van verordening nr. 850/98 is echter alleen Jersey bevoegd om het beheer van sint-jakobsschelpen op zijn grondgebied, dus inclusief zijn territoriale wateren, te regelen. Ook om deze reden kan artikel 23 van het douanewetboek alleen in die zin opgevat worden dat het aankomt op de plaats van de vangst en niet op de vlaggenstaat.

34. In het hoofdgeding zijn de sint-jakobsschelpen in de territoriale wateren van het eiland Jersey gevangen. Overeenkomstig het douanewetboek, in het bijzonder artikel 23, zijn de in de territoriale wateren van Jersey gevangen sint-jakobsschelpen van Britse oorsprong. Dientengevolge moeten zij worden beschouwd als in Frankrijk ingevoerde producten.

35. Als tussenresultaat moet daarom op de eerste prejudiciële vraag geantwoord worden dat sint-jakobsschelpen die in de territoriale wateren van Jersey door een in Frankrijk geregistreerd schip op grond van een door de autoriteiten van Jersey afgegeven vangstvergunning gevangen zijn, van Britse oorsprong zijn en derhalve in Frankrijk als ingevoerde producten moeten worden beschouwd.

2) De tweede vraag

a) Uitlegging van de prejudiciële vraag

36. Met betrekking tot de tweede vraag moet er eerst voor de duidelijkheid op gewezen worden dat het Hof naar vaste rechtspraak in het kader van een procedure op grond van artikel 234 EG niet bevoegd is zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale maatregel met het gemeenschapsrecht. Het Hof is wel bevoegd de nationale rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het gemeenschapsrecht te verschaffen welke die rechter in staat kunnen stellen die verenigbaarheid te beoordelen met het oog op de beslechting van de voor hem aanhangige zaak. De tweede prejudiciële vraag moet daarom zo geherformuleerd worden, dat gevraagd wordt of artikel 28 EG in die zin moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing van een nationale regeling die de aanvoer van sint-jakobsschelpen van oorsprong uit een andere lidstaat in bepaalde maanden verbiedt.

b) Bestaan van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking

37. Overeenkomstig artikel 28 EG zijn kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden. Volgens vaste rechtspraak is als maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking te beschouwen elke maatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren.

38. Het ministeriële besluit in kwestie verbiedt de vangst van sint-jakobsschelpen in de Franse territoriale wateren en de aanvoer ervan aan de Franse Atlantische kust in de periode tussen 15 mei en 30 september. Daarbij gaat het om een algemeen aanvoerverbod, dat geen onderscheid maakt naar de oorsprong van de schelpen.

39. Voorzover het ministeriële besluit de vangst van sint-jakobsschelpen regelt, kan het vanwege het territorialiteitsbeginsel alleen om de vangst van schelpen in de Franse territoriale wateren gaan, dus om Franse schelpen. Wat dat betreft is er bijgevolg geen sprake van een grensoverschrijdende situatie.

40. Met betrekking tot de aanvoer van schelpen moet echter worden vastgesteld dat het litigieuze besluit geen onderscheid maakt tussen sint-jakobsschelpen van Franse en die van niet-Franse oorsprong. Dit besluit is ook van toepassing op in de territoriale wateren van Jersey gevangen sint-jakobsschelpen, dus op sint-jakobsschelpen van Britse oorsprong. In zoverre regelt het ministeriële besluit een grensoverschrijdende situatie.

41. Aanvoerverboden voor vis van oorsprong uit andere lidstaten zijn volgens de rechtspraak met artikel 28 EG onverenigbare belemmeringen van het vrije verkeer van goederen. Bijgevolg is het in casu litigieuze Franse ministeriële besluit, voorzover het een algemeen aanvoerverbod inhoudt, een maatregel die de intracommunautaire handel kan belemmeren. In zoverre is het besluit onverenigbaar met artikel 28 EG.

c) Rechtvaardiging van de maatregel

42. De vraag doet zich dus voor of de maatregel gerechtvaardigd is in de zin van artikel 30 EG. Het aanvoerverbod geldt van 15 mei tot en met 30 september, gedurende welke periode de vangst van sint-jakobsschelpen in de Franse territoriale wateren gesloten is. Derhalve komt een rechtvaardiging als maatregel ter bescherming van het schelpenbestand in aanmerking, dus in de bewoordingen van artikel 30 EG als maatregel ter bescherming van de gezondheid en het leven van dieren.

43. De bescherming van het leven van dieren wordt in beginsel erkend als dwingende eis waarmee een doel van algemeen belang wordt nagestreefd. In zoverre kunnen op grond van de bescherming van het bestand van sint-jakobsschelpen beperkingen van het vrije verkeer van goederen worden gerechtvaardigd.

44. In het onderhavige geval moet echter worden opgemerkt dat naar vaste rechtspraak een beroep op artikel 30 EG en de op grond daarvan erkende fundamentele vereisten niet meer mogelijk is als er een communautaire harmonisatiemaatregel bestaat die is genomen ter verwezenlijking van dat specifieke doel dat met het beroep op artikel 30 wordt nagestreefd. Met andere woorden, een rechtvaardiging op grond van de bescherming van het bestand van sint-jakobsschelpen valt af als er communautaire maatregelen zijn die het bestand van sint-jakobsschelpen waarborgen.

45. Zoals al is uiteengezet bij de beschrijving van het rechtskader, is het beheer van de visbestanden sinds de jaren tachtig geregeld in het gemeenschapsrecht; allereerst bij verordening nr. 170/83, die later is vervangen bij verordening nr. 3760/92. Zoals de Commissie zelf erkent, is er voor het beheer van sint-jakobsschelpen echter tot dusverre geen specifieke communautaire regeling ingevoerd. Er is geen totaal toegestane vangst vastgesteld, noch zijn er andere maatregelen ter bescherming van het bestand van sint-jakobsschelpen genomen. In zoverre ligt de situatie in het onderhavige geval anders dan in de door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde zaak Van den Burg, waarin de richtlijn in kwestie een uitputtende materieelrechtelijke regeling op het gebied van het behoud van in het wild levende vogelsoorten bevatte. Een beroep op artikel 30 EG lijkt in het onderhavige geval niet a priori uitgesloten.

46. De Commissie wil het beroep op artikel 30 evenwel uitsluiten met het argument dat er een omvangrijk regime voor het beheer van de visbestanden bestaat. Frankrijk is alleen bevoegd om binnen het door het gemeenschapsrecht, in het bijzonder door artikel 46 van verordening nr. 850/98 en de voorgangers ervan, gegeven kader in actie te komen. Het ministeriële besluit is niet in overeenstemming met dit vereiste, aangezien het niet aan de Commissie is genotificeerd. Sinds de vaststelling van verordening nr. 171/83 zijn de lidstaten evenwel gehouden, de Commissie kennis te geven van maatregelen die zij in het kader van het beheer van de visbestanden nodig achten. Met een beroep op de arresten Enichem Base e.a. en CIA Security International betoogt de Commissie dat het ministeriële besluit niet kan worden toegepast, omdat het niet is genotificeerd.

47. Tegelijk met verordening nr. 170/83 heeft de gemeenschapswetgever verordening nr. 171/83 vastgesteld, inzake technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden. Beperkingen in de tijd van de visvangst behoren tot de technische maatregelen in de zin van deze verordening. Dat blijkt uit de eerste overweging van de considerans alsook uit Titel IV van de verordening, die als opschrift Gesloten gebieden en gesloten tijden voor bepaalde soorten" heeft. Ingevolge artikel 20, lid 2, van de verordening moeten nationale technische maatregelen aan de Commissie worden medegedeeld overeenkomstig artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector. Deze mededelingsplicht bestaat tegenwoordig op grond van artikel 46 van verordening nr. 850/98.

48. Het ministeriële besluit stelt een tijdelijk aanvoerverbod in, in samenhang met een tijdelijk vangstverbod. Daarom is het een technische maatregel in de zin van verordening nr. 850/98, die daarmee valt onder de mededelingsplicht op grond van artikel 46 van de verordening. Vaststaat dat de Commissie evenwel niet is ingelicht over het bestaan van het besluit. De vraag doet zich dus voor welk effect deze overtreding van de mededelingsplicht heeft, in het bijzonder of deze overtreding tot gevolg heeft dat het ministeriële besluit niet ten aanzien van particulieren toegepast kan worden.

49. In het door de Commissie aangevoerde arrest Enichem Base e.a. heeft het Hof evenwel niet geconcludeerd dat een niet-medegedeelde nationale maatregel niet kon worden toegepast wegens een overtreding van de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, verankerde mededelingsplicht. Ter motivering heeft het Hof uiteengezet dat de richtlijn geen communautaire procedure voor de controle van de mede te delen ontwerpen vaststelt en de inwerkingtreding van de beoogde regelingen niet doet afhangen van de omstandigheid dat de Commissie ermee instemt of er althans geen bezwaar tegen heeft. De mededelingsplicht moet de Commissie alleen in staat stellen om te beoordelen of communautaire harmonisatiemaatregelen noodzakelijk zijn en of haar voorgelegde ontwerpen al dan niet verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, en daaraan eventueel de nodige gevolgen te verbinden. Uit de tekst noch uit het doel van de bepaling kan opgemaakt worden dat wanneer de lidstaten hun verplichting om vooraf mededeling te doen, niet nakomen, dit automatisch leidt tot onwettigheid van de vastgestelde regelingen.

50. Daarentegen heeft het Hof in het eveneens door de Commissie genoemde arrest CIA Security International wegens de niet-nakoming van de mededelingsplicht op grond van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, geconcludeerd dat de betrokken nationale regeling niet-toepasselijk was. Het Hof heeft dat gemotiveerd met de overweging dat de mededelingsplicht een belangrijk middel is voor de verwezenlijking van de communautaire preventieve controle en ertoe strekt het vrije verkeer van goederen te waarborgen. Tot de doeltreffendheid van de controle zal bijdragen dat het verzuim van de mededelingsplicht als een schending van een wezenlijk vormvoorschrift wordt beschouwd, dat de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften op particulieren tot gevolg kan hebben. In tegenstelling tot richtlijn 75/442 strekt richtlijn 89/183 er niet enkel toe de Commissie op de hoogte te brengen, maar heeft zij juist een meer algemeen doel, namelijk handelsbelemmeringen uit de weg ruimen of beperken, de andere lidstaten op de hoogte brengen van de door een lidstaat voorgenomen technische regelingen, de Commissie en de andere lidstaten de nodige tijd geven om te reageren en een wijziging voor te stellen ter beperking van de uit de voorgenomen maatregel voortvloeiende belemmeringen van het vrije verkeer van goederen, en de Commissie de nodige tijd geven om een harmonisatierichtlijn voor te stellen. Overigens laten de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 de datum van de inwerkingtreding van de regelingen afhangen van de omstandigheid dat de Commissie ermee instemt of er geen bezwaar tegen heeft. In aansluiting daarop heeft het Hof onderzocht of er specifieke, met richtlijn 83/189 verband houdende redenen zijn die eraan in de weg staan dat wordt aangenomen dat niet-medegedeelde maatregelen niet-toepasselijk zijn. In het bijzonder heeft het Hof het bezwaar besproken dat dit een leemte in de nationale rechtsorde zou kunnen creëren. Wegens de op grond van artikel 9, lid 3, van richtlijn 83/189 ter beschikking staande spoedprocedure heeft het Hof echter uiteindelijk geconcludeerd dat dit niet het geval was.

51. Op grond van deze rechtspraak moet de kennisgevingsprocedure van artikel 46 van verordening nr. 850/98 nader onderzocht worden. Allereerst kan vastgesteld worden dat net als ingevolge de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 ook ingevolge artikel 46, lid 2, van verordening nr. 850/98 het tijdstip van de inwerkingtreding van een medegedeelde nationale maatregel afhangt van de omstandigheid dat de Commissie ermee instemt of er geen bezwaar tegen heeft. Maar bovendien moet de Commissie ook instemmen met de inwerkingtreding als zodanig. Want volgens lid 2, derde alinea, van deze bepaling kan de lidstaat de maatregel niet in werking doen treden als de Commissie heeft vastgesteld dat die maatregel niet verenigbaar is met lid 1, tenzij de lidstaat de nodige wijzigingen aanbrengt. Deze mogelijkheid voor de Commissie om in te grijpen gaat ver uit boven louter een kennisgeving aan de Commissie. De medegedeelde nationale maatregelen zijn onderworpen aan een wettigheidstoetsing door de Commissie. Dit pleit ervoor om uit te gaan van de niet-toepasselijkheid ten aanzien van particulieren van een nationale maatregel die niet overeenkomstig artikel 46 van verordening nr. 850/98 is medegedeeld.

52. Er zijn in het kader van verordening nr. 850/98 geen redenen te zien die eraan in de weg staan dat wordt aangenomen dat een niet-medegedeelde nationale regeling niet-toepasselijk is. In het bijzonder bestaat volgens artikel 45, lid 2, van de verordening voor de lidstaten de mogelijkheid om in dringende gevallen eventueel niet-discriminerende instandhoudingsmaatregelen te nemen. Deze maatregelen kunnen onmiddellijk in werking treden en voor de Commissie gelden verkorte termijnen om bezwaar te maken. Ook in die zin lijkt de situatie rechtens vergelijkbaar met die onder richtlijn 83/189, in het kader waarvan het Hof heeft verwezen naar de spoedprocedure op grond van artikel 9, lid 3 van die richtlijn.

53. Als tussenresultaat moet daarom vastgesteld worden dat een niet overeenkomstig artikel 46 van verordening nr. 850/98 medegedeeld voorschrift inzake technische maatregelen voor de visvangst geen toepassing kan vinden ten aanzien van particulieren.

54. Men moet evenwel bedenken dat er met betrekking tot het beheer van sint-jakobsschelpen geen enkele inhoudelijke communautaire regeling is getroffen. De niet-toepasselijkheid van nationale maatregelen is hier eventueel alleen het gevolg van een formele onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht. De inhoudelijke, materiële, beoordeling van de verenigbaarheid van het ministeriële besluit kan alleen plaatsvinden aan de hand van de artikelen 28 EG en 30 EG. De vraag doet zich daarom voor of een beroep op artikel 30 EG alleen vanwege de niet-nakoming van de mededelingsplicht van artikel 46 van verordening nr. 850/98 uitgesloten moet zijn.

55. Alles bij elkaar genomen lijkt het evenwel gerechtvaardigd uit te sluiten dat buiten het kader van verordening nr. 850/98 een beroep op artikel 30 EG wordt gedaan. Het gemeenschapsrecht heeft met de verordeningen nrs. 170/83 en 171/83 het beheer van de visbestanden uitvoerig geregeld. Als in het kader van de verordeningen nrs. 170/83 respectievelijk 3760/92 geen specifieke maatregelen met betrekking tot bepaalde visbestanden zijn vastgelegd, dan moet er altijd nog rekening gehouden worden met de bepalingen inzake technische maatregelen.

56. Zoals blijkt uit artikel 46 van verordening nr. 850/98, wordt de lidstaten uitdrukkelijk de bevoegdheid verleend om, voorzover er geen communautaire regeling bestaat, regels vast te stellen voor hun territoriale wateren en hun vissers. Deze regels moeten echter met het gemeenschapsrecht verenigbaar zijn, dus ook met het beginsel van het vrije verkeer van goederen. Bovendien moeten zij aan de Commissie medegedeeld worden, zodat deze eventueel met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepalingen kan tegenhouden. Ook als er geen materieelrechtelijke regeling met betrekking tot sint-jakobsschelpen is vastgesteld, is Frankrijk daarom toch gehouden de algemene bepalingen inzake de vaststelling van nationale technische maatregelen in acht te nemen. In zoverre behelzen de gemeenschapsrechtelijke bepalingen een uitputtende regeling.

57. Aangezien de regeling in artikel 46 van verordening nr. 850/98 in het onderhavige geval niet in acht genomen is, moet het ministeriële besluit ten aanzien van particulieren buiten toepassing blijven. Een rechtvaardiging van het ministeriële besluit op grond van de bescherming van het leven van dieren in de zin van artikel 30 EG is dus uitgesloten.

58. Op de tweede prejudiciële vraag moet daarom geantwoord worden dat artikel 28 EG in die zin moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing van een nationale bepaling die de aanvoer van sint-jakobsschelpen in de periode tussen 15 mei en 30 september waarin een visverbod geldt, ongeacht de oorsprong ervan verbiedt, en die bovendien in strijd met de bepalingen van het gemeenschapsrecht niet vóór de inwerkingtreding aan de Commissie is medegedeeld.

d) Proportionaliteit

59. Slechts subsidiair, voor het geval dat het Hof de hierboven aangewezen weg niet volgt en het beroep op artikel 30 EG toestaat, moet onderzocht worden of een rechtvaardiging uit hoofde van de bescherming van het leven van dieren uitgesloten is op grond dat het ministeriële besluit disproportioneel is. Naar vaste rechtspraak moeten op de gebieden waar geen communautaire regeling bestaat, belemmeringen van de intracommunautaire handel als gevolg van dispariteiten van de nationale wettelijke regelingen worden aanvaard, voorzover die wettelijke regelingen zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde producten en kunnen worden gerechtvaardigd doordat dwingende eisen deze noodzakelijk maken. Om aanvaardbaar te zijn, moeten die regelingen evenwel evenredig zijn aan het nagestreefde doel en moet dit doel niet kunnen worden bereikt door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder belemmeren.

60. Door het aanvoerverbod worden de vissers ervan weerhouden op sint-jakobsschelpen te vissen gedurende de voorgeschreven periode waarin de vangst gesloten is. Het verbod van de aanvoer van sint-jakobsschelpen is daarom geschikt om het leven en het bestand van sint-jakobsschelpen te beschermen.

61. Een maatregel gaat verder dan noodzakelijk is, wanneer het nagestreefde doel even doeltreffend bereikt kan worden met maatregelen die de intracommunautaire handel minder belemmeren. Het aanvoerverbod heeft betrekking zowel op sint-jakobsschelpen die in Franse territoriale wateren worden gevangen als op die welke in andere territoriale wateren worden gevangen. Een vergeleken met deze regeling minder zware maatregel zou zijn om alleen de aanvoer van sint-jakobsschelpen van Franse oorsprong te verbieden. Dat zou voldoende zijn om het vangstverbod in Franse territoriale wateren te kunnen handhaven, zonder dat daardoor de intracommunautaire handel ongunstig wordt beïnvloed.

62. Het is evenwel onzeker of een tot sint-jakobsschelpen van Franse oorsprong beperkt aanvoerverbod in dezelfde mate het leven van dieren en het schelpenbestand kan beschermen. Dit zou kunnen worden betwijfeld voorzover bij de aanvoer in principe niet kan worden uitgemaakt wat de oorsprong van de sint-jakobsschelpen is, dus niet kan worden bepaald of het Franse dan wel ingevoerde goederen zijn.

63. Daarentegen moet evenwel vastgesteld worden dat deze onzekerheid tegengegaan kan worden door versterkte controles in de territoriale wateren. De moeilijkheden die een dergelijke controle van de vangst met zich brengt, zijn waarschijnlijk bij sint-jakobsschelpen niet groter en anders dan bij andere vis waarvoor vangstquota worden toegekend, waarvan de naleving ook door passende controles moet worden gewaarborgd. Overigens zijn administratieve moeilijkheden bij de uitvoering van een maatregel in beginsel geen rechtvaardiging voor maatregelen die het vrije verkeer van goederen belemmeren.

64. Dientengevolge moet worden vastgesteld dat het ministeriële besluit ook strijdig is met het gemeenschapsrecht voorzover het het vrije verkeer van goederen in grotere mate beperkt dan noodzakelijk is voor de bescherming van sint-jakobsschelpen in de Franse territoriale zee.

VI - Conclusie

65. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen op de volgende wijze te beantwoorden:

1) Sint-jakobsschelpen die in de territoriale wateren van Jersey door een in Frankrijk geregistreerd en onder Franse vlag varend schip op grond van een door de autoriteiten van Jersey afgegeven vangstvergunning gevangen zijn, moeten in Frankrijk als ingevoerde producten worden beschouwd.

2) Artikel 28 EG verzet zich tegen de toepassing van een nationale bepaling die de aanvoer van sint-jakobsschelpen in de periode tussen 15 mei en 30 september waarin een visverbod geldt, ongeacht de oorsprong ervan verbiedt, en die bovendien in strijd met de bepalingen van het gemeenschapsrecht niet vóór de inwerkingtreding aan de Commissie is medegedeeld."