Conclusie van advocaat-generaal Cosmas van 18 mei 2000. - Döhler GmbH tegen Hauptzollamt Darmstadt. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Hessisches Finanzgericht, Kassel - Duitsland. - Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Productierestituties - Artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2169/86, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 165/89 - Door ethervorming of door verestering gewijzigd zetmeel - Regelmatig gebruik - Sancties - Begrip "betrokkene". - Zaak C-2/99.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-10905



Conclusie van de advocaat generaal

I - Opmerkingen vooraf

1. In de onderhavige zaak verzoekt het Hessische Finanzgericht het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) om een prejudiciële beslissing over twee vragen. Deze vragen betreffen de uitlegging van artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2169/86, in de versie van verordening (EEG) nr. 165/89.

II - Rechtskader

2. Voor een goed begrip van de uitleggingsproblemen die de gestelde prejudiciële vragen doen rijzen, moet het rechtskader van het voor de verwijzende rechter aanhangige geschil worden beschreven. Deze vragen betreffen een aantal bepalingen van verordening nr. 2169/86. Krachtens deze verordening kunnen degenen die zetmeel voor de productie van goedgekeurde producten gebruiken (fabrikanten), een productierestitutie per ton basiszetmeel aanvragen; daartoe heeft de gemeenschapswetgever gedetailleerde procedureregels en een stelsel van controle van de restitutieaanvragen vastgesteld. In grote lijnen ziet de procedure er als volgt uit: de fabrikanten die productierestituties wensen te krijgen, wenden zich tot de bevoegde nationale autoriteiten; indien zij aan de voorwaarden van verordening nr. 2169/86 voldoen, plaatsen de nationale autoriteiten ze op de lijst van de erkende fabrikanten". Daarop dienen de fabrikanten een schriftelijke aanvraag voor een restitutiecertificaat" in. Het certificaat wordt afgegeven onder voorwaarde dat een zekerheid overeenkomstig de regeling van het (litigieuze) artikel 7 van verordening nr. 2169/86 wordt gesteld. De houders van voormeld certificaat kunnen om betaling van de productierestitutie verzoeken nadat het zetmeel is verwerkt tot een goedgekeurd product" in de zin van artikel 1 van verordening nr. 2169/86, dat naar verordening (EEG) nr. 1009/86 verwijst. De restitutie wordt betaald en de zekerheid vrijgegeven, zodra de houder van het certificaat de administratie de in artikel 8 van verordening nr. 2169/86 bedoelde gegevens heeft verstrekt, en de administratieve controle in de zin van het volgende artikel van deze verordening is voltooid.

3. Met dat stelsel van verlening en controle van de restituties bleken bepaalde vormen van speculatie door de fabrikanten, in het bijzonder in het geval van veretherd of veresterd zetmeel, in de praktijk evenwel niet doeltreffend te bestrijden. Een kenmerk van dit product is dat het opnieuw tot een basisproduct kan worden omgewerkt, zodat de fabrikant in voorkomend geval (onrechtmatig en met misbruik van recht) meermaals restitutie kan aanvragen. Daarom is verordening nr. 3642/87 (EEG) vastgesteld, volgens welke de zekerheid van artikel 7 van verordening nr. 2169/86, wanneer het op het certificaat vermelde product veretherd of veresterd zetmeel is, dat wil zeggen een product van GN-code 3505 10 50 van het gemeenschappelijk douanetarief, 105 % van de productierestitutie [bedraagt] die voor de vervaardiging van het betrokken product wordt verleend". Deze zekerheid wordt vrijgegeven wanneer ten genoegen van de bevoegde autoriteit is aangetoond dat het product werd gebruikt voor de bereiding van andere producten dan die welke in bijlage I zijn vermeld", dat wil zeggen is verwerkt tot een product dat niet opnieuw tot het basisproduct kan worden verwerkt.

4. Deze bijzondere regeling voor veretherd of veresterd zetmeel is gewijzigd bij verordening nr. 165/89: artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 werd gewijzigd en een nieuw lid 5 werd in dit artikel 7 ingevoegd. Over deze bepalingen gaan de vragen van de nationale rechter.

Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86, in de hier relevante versie, luidt als volgt:

Onverminderd het bepaalde in lid 2, wordt de in lid 1, tweede alinea, bedoelde zekerheid eerst vrijgegeven, wanneer ten genoegen van de bevoegde autoriteit is aangetoond dat het product van GN-code 3505 10 50

a) werd gebruikt voor de bereiding van andere producten dan die welke in bijlage I zijn vermeld of

b) werd uitgevoerd naar derde landen.

In het onder a genoemde geval wordt het bewijs geleverd wanneer de fabrikant de bevoegde autoriteiten een verklaring overlegt waarin staat:

- dat hij, ingeval het betrokken product verder wordt verwerkt, dat product slechts zal gebruiken voor de bereiding van andere producten dan die welke in bijlage I zijn vermeld, en

- dat hij het betrokken product slechts zal verkopen aan een koper die dezelfde verbintenis aangaat, en dat hij een afschrift van die verbintenis zal ontvangen en voor de bevoegde autoriteit ter inzage zal houden, en

- dat hij kennis heeft genomen van artikel 7, lid 5."

Artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86, in de hier relevante versie, luidt als volgt:

De bevoegde autoriteit moet met geëigende middelen, met inbegrip van controles achteraf ter plaatse, nagaan of de in lid 4 bedoelde verklaring volledig in acht is genomen. Wanneer de betrokkene de in dit artikel vervatte voorwaarden niet nakomt, vordert de bevoegde autoriteit in de betrokken lidstaat, onverminderd nationale strafmaatregelen, de betaling door de betrokkene van een bedrag dat gelijk is aan 105 % van de hoogste productierestitutie die in de voorafgaande twaalf maanden voor het betrokken product gold."

5. Ten slotte zij opgemerkt, dat verordening nr. 2169/86 met de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 1722/93 van de Commissie, die ik hierna nader bespreek, is ingetrokken. Op de onderhavige zaak is evenwel verordening nr. 2169/86, in de door de verordeningen nrs. 3642/87 en 165/89 gewijzigde en aangevulde versie, van toepassing.

III - Feiten en procesverloop

6. Verzoekster in het hoofdgeding, de Duitse firma Döhler GmbH (hierna: verzoekster"), produceert en verkoopt voedingsmiddelen en dranken. Na controle door de bevoegde Duitse administratieve autoriteit over de periode van 1 januari 1988 tot en met 31 december 1990 werd op 30 december 1992 een controleverslag opgesteld met de volgende vaststellingen.

Verzoekster kocht in de jaren 1988 tot en met 1990 in totaal 916 925 kg veresterd of veretherd zetmeel van GN-code 3505 10 50. Leveranciers waren de Belgische NV Amylum (hierna: Amylum") en het Duitse bedrijf Cerestar Deutschland GmbH (hierna: Cerestar"). Tegenover Amylum verklaarde verzoekster voor het kalenderjaar 1989 dat het van Amylum gekochte veresterd of veretherd zetmeel bestemd was voor eigen gebruik en voor de bereiding van andere dan de in bijlage I bij verordening nr. 2169/86 genoemde eindproducten. Dit zetmeel wordt niet doorverkocht aan derden." Verzoekster wijst erop, dat zij voor 1990 geen overeenkomstige verklaring tegenover Amylum heeft afgelegd. Voorts verklaarde zij tegenover de firma Cerestar: Wij bevestigen hiermee dat de aangekochte verwerkte producten zijn gebruikt voor de bereiding van niet in bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2169/86 genoemde producten." Er zij opgemerkt dat de leveranciers van deze producten, aldus verzoekster, daarvoor productierestituties overeenkomstig voormelde gemeenschapsrechtelijke bepalingen ontvingen.

Verzoekster verkocht 726 860 kg van de gekochte 916 925 kg zetmeel in de Gemeenschap zonder enige verwerking. Voornaamste koper was Döhler Food Service GmbH, een volledige dochtermaatschappij van verzoekster. Deze dochtermaatschappij verkocht het litigieuze product aan kleine en zeer kleine ondernemingen, namelijk aan individuele bakkers en banketbakkers. Verzoekster ontving van deze kopers geen verklaring in de zin van artikel 7, lid 4, vierde alinea, van verordening nr. 2169/86 en heeft in de loop van de administratieve controleprocedure evenmin de overeenkomstige verklaringen op verzoek van de administratie overgelegd.

Op basis van voormelde vaststellingen vorderden de bevoegde nationale administratieve autoriteiten bij besluit van 7 juni 1994 wegens het onregelmatig gebruik van 500,4 ton veretherd of veresterd zetmeel van verzoekster een bedrag van 181 330,71 DEM terug. De rechtsgrondslag van dit besluit was artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86. Het in deze bepaling bedoelde tijdvak van twaalf maanden is berekend vanaf het tijdstip waarop is vastgesteld dat het zetmeel voor andere dan de voorziene doeleinden was gebruikt. In haar opmerkingen wijst verzoekster er evenwel op, dat de litigieuze administratieve sanctie haar in feite niet wegens het onregelmatige gebruik van het product is opgelegd, doch omdat zij van de kopers aan wie zij het product had verkocht, geen verklaringen in de zin van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 had verlangd.

Verzoekster heeft tegen voormeld besluit bij de verwijzende rechter beroep ingesteld; deze achtte het noodzakelijk het Hof de volgende vragen te stellen.

IV - De prejudiciële vragen

7. 1) Moet artikel 7, lid 5, tweede volzin, van verordening (EEG) nr. 2169/86 van de Commissie van 10 juli 1986 houdende nadere voorschriften voor de controle op en de betaling van de productierestituties in de sectoren granen en rijst, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 165/89 van 24 januari 1989, aldus worden uitgelegd, dat onder ,betrokkene ook de koper van een product van GN-code 3505 10 50 wordt verstaan, die zich op zijn beurt jegens de fabrikant en/of leverancier van dit product heeft verbonden om het slechts te gebruiken voor de bereiding van andere producten dan die welke in bijlage I zijn vermeld?

2) Zo ja,

a) Moet van de koper betaling worden gevorderd van een bedrag dat gelijk is aan 105 % van de hoogste productierestitutie die in de voorafgaande twaalf maanden voor het betrokken product gold, ongeacht of de door de fabrikant gestelde zekerheid - mogelijkerwijs wegens een door de in de eerste vraag bedoelde betrokkene opzettelijk valselijk afgelegde verklaring houdende verbintenis - is vrijgegeven?

b) Kan van de koper ook betaling worden gevorderd van een bedrag dat gelijk is aan 105 % van de hoogste productierestitutie die in de voorafgaande twaalf maanden voor het betrokken product gold, wanneer niet meer kan worden vastgesteld, of de koper een verklaring houdende verbintenis heeft afgelegd, doch vaststaat dat noch de koper noch een volgende koper het product tot een ander dan in bijlage I vermeld product heeft verwerkt of zulks heeft aangetoond?

3) Ingeval de vragen sub 2 bevestigend worden beantwoord:

Vanaf welk tijdstip moeten de in artikel 7, lid 5, tweede volzin, van verordening (EEG) nr. 2169/86 bedoelde ,voorafgaande twaalf maanden worden berekend?"

V - De eerste prejudiciële vraag

8. De verwijzende rechter vraagt zich vooral af of kopers van veretherd of veresterd zetmeel, die een verklaring in de zin van artikel 7, lid 4, vierde alinea, van verordening nr. 2169/86 hebben afgelegd, behoren tot de groep personen van wie krachtens artikel 7, lid 5, van deze verordening betaling kan worden gevorderd van een bedrag dat gelijk is aan 105 % van de hoogste productierestitutie die in de voorafgaande twaalf maanden voor het betrokken product gold". Hier dienen drie opmerkingen vooraf te worden gemaakt.

9. In de eerste plaats moet worden opgemerkt, dat de litigieuze bepalingen van artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86 voorzien in een administratieve sanctie ter bestrijding van speculatie en fraude inzake productierestituties. Geen enkele partij die opmerkingen heeft ingediend, betwist, dat het hier om een sanctie gaat; zulks blijkt uit de tekst en de systematiek van de betrokken regeling. De verplichting tot betaling van een bedrag dat overeenkomt met de hoogst mogelijke restitutie plus 5 %, rust op personen, van wie is gebleken dat zij zich niet hebben gehouden aan de regeling van voormelde verordening en het stelsel van gemeenschappelijke productierestituties hebben benadeeld. Door hun gedrag is de zekerheid van artikel 7 van verordening nr. 2169/86 onrechtmatig vrijgegeven en is een restitutie onterecht toegekend. Bovendien is de litigieuze verplichting tot betaling onverminderd nationale strafmaatregelen" opgelegd. Met deze zin bedoelt de gemeenschapswetgever enerzijds dat de maatregel van artikel 7, lid 5, een administratieve sanctie vormt en anderzijds dat het beginsel non bis in idem in casu geen toepassing vindt.

10. Bij het gevoelige probleem van de productierestituties voor veresterd of veretherd zetmeel moet ook het belang van speculatie- en fraudebestrijding worden beklemtoond.

In zijn conclusie in de zaak Kyritzer Stärke GmbH heeft advocaat-generaal Léger betoogd: Ongetwijfeld is fraudebestrijding op het gebied van de verwerking van veresterd of veretherd zet- of aardappelmeel al sinds 1987 een van de doelstellingen van de gemeenschapswetgever in de toepasselijke verordeningen. Voorts is het regulier gebruik van verwerkte producten het aanvaarde middel om dit doel te bereiken." In deze zaak was het Hof van oordeel, dat de verplichting tot regulier gebruik van het product waarvoor een productierestitutie is toegekend, in het bijzonder veresterd of veretherd zet- of aardappelmeel, een onderdeel is van de verplichting de betrokken stoffen tot goedgekeurde producten te verwerken, zodat wordt verzekerd dat deze niet opnieuw tot basisproducten kunnen worden verwerkt; deze verplichting is dus een primaire eis" in de zin van artikel 20, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2220/85. Het voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 inzake de verwerking en de verkoop van veresterd of veretherd zetmeel sluit duidelijk aan bij voormelde verplichting van regulier gebruik. Toch zij erop gewezen dat het arrest Kyritzer Stärke een zetmeelfabrikant betrof, die een zekerheid had gesteld om een productierestitutie te verkrijgen, en niet een koper van zetmeel zoals verzoekster in het hoofdgeding.

11. Ten slotte mag niet over het hoofd worden gezien, dat de gemeenschapswetgever, wanneer hij bepaalde sancties stelt, aan bepaalde voorwaarden moet voldoen, die het Hof in zijn vaste rechtspraak heeft gesteld. In het arrest Könecke is vastgesteld dat - al dan niet strafrechtelijke - sancties slechts kunnen worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat". Interessant voor het antwoord op de prejudiciële vragen in de onderhavige rechtszaak is ook het arrest Milchwerke Köln/Wuppertal, waarin het Hof heeft verklaard: Ondanks de noodzaak om fraude te bestrijden, veronderstelt een sanctie als de vervanging van de fabrikant door de koper een voorafgaande wettelijke grondslag die de voorwaarden en de draagwijdte ervan bepaalt." Daarom kan een gemeenschapsbepaling waarbij melkfabrikanten wegens overtredingen in het kader van het stelsel van de gemeenschappelijke ordening der markten sancties worden opgelegd, volgens het Hof niet zo ruim worden uitgelegd, dat deze bepaling ook jegens kopers wordt toegepast, ofschoon laatstgenoemden de vastgestelde overtredingen hebben begaan.

Via uitlegging kan dus niet de verplichting van de wetgever worden omzeild sanctiebepalingen duidelijk te formuleren, hoe dienstig het opleggen van de betrokken sanctie ook kan blijken met het oog op de naleving van het gemeenschapsrecht. Deze verplichting houdt op zijn minst de noodzaak in, in de eerste plaats, de aan de opgelegde sanctie ten grondslag liggende overtreding (crimen), in de tweede plaats, de aard en de inhoud van de gestelde sanctie (poena) en, in de derde plaats, de door het mechanisme van de administratieve sanctie getroffen groep personen te definiëren.

Samengevat wordt het Hof met de eerste prejudiciële vraag verzocht enerzijds na te gaan of de sanctie van artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86 ook de kopers van veresterd of veretherd zetmeel treft, die de in het vorige lid van dit artikel bedoelde verklaring hebben afgelegd; anderzijds, indien zulks het geval is, in hoever de betrokken sanctie verenigbaar is met de eisen van de rechtspraak van het Hof over administratieve sancties.

A - Kunnen de verkopers sancties worden opgelegd?

12. Deze vraag is door de verwijzende rechter en door verzoekster in het hoofdgeding opgeworpen. Huns inziens kan de litigieuze sanctie niet zonder bezwaar aan de kopers van zetmeel worden opgelegd, aangezien laatstgenoemden geen voordeel uit de productierestituties halen, doch de sanctie rechtstreeks verband houdt met het al dan niet vrijgeven van de zekerheid die van de fabrikant wordt verlangd. Bijgevolg kan alleen deze laatste bij overtreding van de in de betrokken verordening gestelde regels inzake zekerheidsstelling worden gestraft.

Ik kan niet akkoord gaan met dit betoog. De sanctie van artikel 7, lid 5, staat weliswaar in rechtstreeks verband met de gemeenschapsbepalingen inzake het vrijgeven van de door de fabrikant gestelde zekerheid, doch dat betekent niet dat deze sanctie rechtens geen andere persoon kan treffen dan de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld. Het staat de gemeenschapswetgever vrij om in het kader van het stelsel van de productierestituties een aantal rechtsregels vast te stellen, die bepaalde verplichtingen opleggen aan degenen die aan dit stelsel deelnemen, waaronder de kopers van de betrokken producten. Indien de gemeenschapswetgever daadwerkelijk dergelijke bepalingen heeft ingevoerd, dan is niet uitgesloten dat kan worden gereageerd op de niet-nakoming van voormelde verplichtingen door de overtreders sancties op te leggen, ook al hebben zij niet rechtstreeks geprofiteerd van het nadeel van hun onwettig gedrag voor het stelsel van gemeenschapsrestituties.

Doel van de sanctie van artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86 is dus overtredingen te bestrijden, die met misbruik en eventueel fraude bij het vrijgeven van de in dit artikel bedoelde zekerheid verband houden. Wie als overtreder kan worden beschouwd, hangt af van de tekst en inhoud van de geschonden rechtsbepalingen; de mogelijkheid dat deze bepalingen eventueel andere personen kunnen treffen dan de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, in het bijzonder de kopers van de betrokken producten, kan niet bij voorgaat worden uitgesloten.

Een laatste opmerking. Het argument dat de koper niet profiteert van de aan de fabrikant verleende restituties of van het vrijgeven van de zekerheid, klopt slechts ten dele. Indien hij met de fabrikant met het oog op het vrijgeven van de zekerheid en vervolgens het toekennen van de restitutie heeft samengewerkt - met samenwerking bedoel ik hier zijn verklaring krachtens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86, dat hij dezelfde verbintenis aangaat" -, dan kan hij naar omstandigheden een gunstigere aankoopprijs hebben gekregen.

Tot slot ben ik van mening dat geen enkele hogere rechtsregel zich ertegen verzet dat de gemeenschapswetgever een mechanisme invoert, dat bij niet-nakoming door de kopers van een product van de verbintenissen die zij zijn aangegaan, met het gevolg dat de verkoper het vrijgeven van de van hem verlangde zekerheid kan verkrijgen, tegen deze kopers sancties vaststelt.

Rest nog de vraag of verordening nr. 2169/86 daadwerkelijk een dergelijk sanctiemechanisme heeft ingesteld, dat voldoet aan de voorwaarden van de rechtspraak over administratieve sancties.

B - Stellen de bepalingen van verordening nr. 2169/86 sancties tegen de kopers vast?

a) De betrokkene" in de zin van artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86

13. Op basis van de letter van de litigieuze bepaling kan worden gesteld, dat de ingevoerde sanctie ook de afnemer van veresterd of veretherd zetmeel kan treffen, die deze producten van de fabrikant koopt, en de verbintenissen van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 inzake het gebruik daarvan aangaat.

Voordien in hetzelfde artikel bezigt de gemeenschapswetgever in beginsel de term fabrikant" om de persoon aan te duiden die de productierestitutie aanvraagt, en tot zekerheidsstelling gehouden is; in de betrokken passage van lid 5, waarin de betrokken administratieve sanctie inhoudelijk wordt gedefinieerd, gebruikt hij evenwel de term betrokkene" tot aanduiding van de personen die binnen de werkingssfeer van deze sanctie vallen. Het verschil in terminologie kan worden uitgelegd als een uiting van de wil van de gemeenschapswetgever om niet alleen het gedrag van de fabrikanten die in overtreding zijn, te bestraffen, doch de werkingssfeer van de sancties uit te breiden tot andere groepen van personen. Anders ligt het namelijk in de verwachting dat het begrip fabrikant" in de betrokken passage van artikel 7, lid 5, wordt herhaald.

De vraag rijst in hoever de groep kopers van het litigieuze product, waartoe verzoekster behoort, deel uitmaakt van de met de term betrokkene" bedoelde groepen personen. Op dit punt hoeft alleen te worden opgemerkt, dat de kopers buiten de fabrikanten de enige groep personen zijn, waarop de gemeenschapswetgever met het gebruik van de term betrokkene" logischerwijs kan doelen. Uit de inhoud van artikel 7 van de verordening volgt dat de enige personen buiten de fabrikant, wier gedrag de wetgever interesseert, de kopers zijn die dezelfde verbintenis" inzake het gebruik van het betrokken product als de fabrikant aangaan. Bijgevolg, aangezien de betrokken passage van artikel 7, lid 5, de term betrokkene" bezigt, waaronder andere personen dan de fabrikanten kunnen worden verstaan, kunnen deze personen slechts de kopers van het litigieuze product zijn.

14. Met deze vaststelling kan evenwel niet worden volstaan om de litigieuze bepalingen bevredigend te kunnen uitleggen en evenmin kan worden gesteld dat de term betrokkene" noodzakelijkerwijs niet hetzelfde kan betekenen als fabrikant".

Een eerste argument daartegen volgt uit de bepalingen zelf van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86. Uit de laatste zin van dit lid blijkt dat, ingeval het bewijs dat het litigieuze product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten, door overlegging van een controle-exemplaar T5 moet worden geleverd en dit exemplaar wegens overmacht" niet binnen de gestelde termijn aan de bevoegde autoriteit kan worden teruggezonden, de betrokkene de bevoegde autoriteit [kan] verzoeken andere documenten als gelijkwaardig te aanvaarden". Uit artikel 7, lid 4, volgt dat degene die als betrokkene" in de litigieuze bepaling wordt aangeduid, niemand anders kan zijn dan de fabrikant die wenst dat de door hem gestelde zekerheid wordt vrijgegeven. Bijgevolg, wanneer in de zin van artikel 7, lid 4, onder betrokkene" alleen de fabrikant wordt verstaan, kan juist dezelfde rechtsterm in het onmiddellijk daaropvolgende lid onmogelijk een andere (ruimere) werkingssfeer hebben.

Ongeacht voorgaande overwegingen moet, om zonder voorbehoud te kunnen stellen dat het de bedoeling van de gemeenschapswetgever was ook de kopers van veresterd of veretherd zetmeel met het gebruik van de term betrokkene" in de werkingssfeer van de gestelde sanctie te betrekken, worden nagegaan van welke overtredingen de met de term betrokkene" bedoelde groep personen kunnen worden beschuldigd. Indien het gaat om inbreuken op voorschriften die bepaalde publiekrechtelijke verplichtingen aan de kopers opleggen, zie ik niet waarom zij van de toepassing van de betrokken sanctie zouden moeten worden uitgesloten.

b) De overtreding die de litigieuze sanctie rechtvaardigt

15. De betrokken gemeenschapsbepalingen zijn niet bijzonder duidelijk. Blijkens de tekst van artikel 7, lid 5, wordt de sanctie waarin dit artikel voorziet, opgelegd wanneer de bevoegde nationale autoriteit in het kader van de administratieve controle of de in lid 4 bedoelde verklaring volledig in acht is genomen", vaststelt dat de betrokkene de in dit artikel vervatte voorwaarden niet nakomt".

Mijns inziens is deze verklaring" te beschouwen als die van de fabrikant die bij de bevoegde nationale autoriteit zekerheid stelt, doch niet de verklaring waarmee de koper dezelfde verbintenissen inzake het gebruik van het aangekochte veresterd of veretherd zetmeel als de fabrikant aangaat. Deze uitlegging is geboden, omdat slechts de eerste in de tekst van artikel 7, lid 4, uitdrukkelijk als verklaring" wordt aangeduid; daarentegen worden de kopers in deze tekst slechts indirect genoemd zonder dat de overlegging van een verklaring van de koper aan de administratie is voorgeschreven. Alleen de fabrikant gaat met zijn verklaring die hij zelf overlegt, de verplichting aan dat hij het betrokken product slechts zal verkopen aan een afnemer die dezelfde verbintenis aangaat, en dat hij een afschrift van die verbintenis zal ontvangen en voor de bevoegde autoriteit ter inzage zal houden".

Kan desondanks worden gesteld dat de door de kopers aangegane verbintenis een van de in dit artikel vervatte voorwaarden" in de zin van artikel 7, lid 5, is, zodat de niet-nakoming van deze verbintenis door de kopers rechtvaardigt dat hun de in dit lid voorgeschreven sanctie wordt opgelegd? Deze redenering is mijns inziens onjuist. Bij verkoop van het product door de fabrikant geldt als voorwaarde voor het vrijgeven van de zekerheid, dat hij een verklaring overlegt, dat de afnemer dezelfde verbintenis inzake het gebruik van het product als hemzelf aangaat en de bevoegde autoriteiten een afschrift van de aangegane verbintenis overlegt. Wat is evenwel het juridische karakter van deze verplichting en tegenover wie wordt zij aangegaan? Ondanks de onduidelijkheid van de wettekst vind ik de opvatting, dat het om een civielrechtelijke verbintenis gaat van degenen die zetmeel kopen, jegens de fabrikant, en niet om een publiekrechtelijke verplichting van deze personen jegens de administratie, het meest overtuigend. Ook bij niet-nakoming door de kopers van de door hen aangegane verbintenissen inzake de aard van het zetmeel vormt hun gedrag dus geen overtreding waarop een administratieve sanctie kan worden toegepast, doch een handeling in strijd met de overeenkomst (tussen koper en fabrikant), waaruit eventueel een ander soort rechtsgevolgen zal voortvloeien. De gemeenschapswetgever beperkt zich blijkbaar tot de verplichting die hij de fabrikant uitdrukkelijk en rechtstreeks oplegt en legt de koper geen overeenkomstige verplichtingen op.

Deze uitlegging van de betrokken bepalingen is niet onaanvechtbaar. Gesteld kan namelijk worden dat de verbintenis het zetmeel op grond van het gestelde doel te gebruiken, waarop de juiste werking van het mechanisme van de productierestituties is gebaseerd, niet slechts op de fabrikant tegenover de bevoegde nationale autoriteiten, maar ook op zijn bijzondere rechtsopvolgers rust, die eigenaar van het product worden. In deze zin kan uit artikel 7, lid 4, volgens hetwelk de zekerheid slechts wordt vrijgegeven wanneer de fabrikant verklaart, het product te hebben verkocht aan een koper die dezelfde verbintenis aangaat", worden afgeleid dat de door de koper aangegane verbintenis van dezelfde aard is als die van de fabrikant en dat de niet-nakoming daarvan een voldoende grond is voor het opleggen van de sanctie van artikel 7, lid 5.

Ik heb al gezegd dat ik met de zojuist gegeven uitlegging niet akkoord ga; daarvoor zal ik hierna nog nadere argumenten aanvoeren. In de eerste plaats moet mijns inziens evenwel duidelijk worden gesteld, dat - ook wanneer deze uitlegging wordt gevolgd - niet duidelijk is, dat de verbintenissen van de koper overeenkomen met die van de fabrikant. In het bijzonder moet de fabrikant die het zetmeel verkoopt, van de koper de toezegging verkrijgen dat hij dezelfde verbintenissen als hemzelf aangaat. Daarentegen spreekt het niet voor zich, dat de kopers jegens de administratie formeel verplicht zijn bij doorverkoop van het product overeenkomstige toezeggingen van de volgende kopers te verkrijgen. Zij zijn blijkbaar alleen verplicht - gesteld dat een verplichting bestaat - te zorgen voor een regulier gebruik van het product.

c) De systematiek van de litigieuze bepalingen

16. Tot staving van haar opvatting inzake de aansprakelijkheid van de kopers beroept de Commissie zich op de systematiek van de litigieuze bepalingen en op de grondgedachte van het mechanisme van de betaling en controle van de productierestituties. In het bijzonder stelt zij, dat aangezien de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, de in artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 voorgeschreven verklaring heeft afgelegd dat hij het betrokken product verkoopt aan een koper die dezelfde verbintenis aangaat, hij de op hem rustende basisverbintenis inzake het regulier gebruik van het zetmeel is nagekomen, en niet meer de sanctie van artikel 7, lid 5, kan worden opgelegd. Volgens de Commissie zou het tegendeel in strijd zijn met het voor de communautaire administratieve sancties geldende beginsel van het subjectief karakter van de aansprakelijkheid. Aangezien de fabrikant de litigieuze sanctie niet kan worden opgelegd, wanneer hij zijn verplichtingen krachtens verordening nr. 2169/86 is nagekomen, moeten de nationale administratieve autoriteiten dezelfde sanctiebepalingen kunnen toepassen op de kopers die de verbintenissen inzake het gebruik van het product niet zijn nagekomen. Wanneer de litigieuze bepalingen anders worden uitgelegd, kan de zekerheid worden vrijgegeven en kunnen de aangevraagde restituties in voorkomend geval worden betaald zonder dat het veresterd of veretherd zetmeel regulier is gebruikt en zonder dat het mogelijk is degenen die dit misbruik hebben begaan, te straffen.

Volgens verzoekster daarentegen kan de sanctie van lid 5 steeds worden opgelegd aan de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, zodat de doeltreffendheid van het gemeenschapsrechtelijk mechanisme van controle van de productierestituties wordt gewaarborgd. Haars inziens is deze oplossing de beste; daarom gaf de gemeenschapswetgever er bij de vervanging van de bepalingen van verordening nr. 2169/86 door verordening nr. 1722/93 overigens de voorkeur aan.

17. Persoonlijk ben ik geneigd de argumenten van verzoekster in het hoofdgeding te volgen.

In de eerste plaats zij opgemerkt dat het niet noodzakelijkerwijs in strijd is met een hogere regel van gemeenschapsrecht om een marktdeelnemer objectief aansprakelijk te stellen en hem een onrechtmatig gedrag van een derde aan te rekenen. Bijgevolg kunnen naar omstandigheden communautaire niet-strafrechtelijke sancties worden opgelegd wanneer degene die wordt gestraft, niet persoonlijk aansprakelijk is. Hier zij gewezen op het arrest Plange Kraftfutterwerke, waarin het Hof heeft verklaard dat een handelaar die zich heeft verbonden om producten uit te voeren die aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen, en deze producten niet aan deze voorwaarden voldoen, de daarmee samenhangende restituties automatisch moet terugbetalen, ook al kunnen de gebreken van het litigieuze product hem niet worden aangerekend.

Ook van belang is het arrest Boterlux, volgens hetwelk een exporteur te goeder trouw van een product uit de Gemeenschap bij frauduleuze wederinvoer van dit product in de Gemeenschap geen recht heeft op gemeenschapssteun in de vorm van restituties, ook al is de fraude gepleegd door een derde. Met name heeft het Hof verklaard: Frauduleuze wederinvoer in de Gemeenschap kan weliswaar een omstandigheid zijn die vreemd is aan de exporteur, doch behoort niettemin tot de normale handelsrisico's."

Bij toepassing van de conclusies van voormelde rechtspraak op de betrokken verordening valt op te merken dat het gemeenschapsbelang dat dankzij het opleggen van de sanctie van artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86 wordt gewaarborgd wanneer de in dit artikel bedoelde zekerheid ten onrechte wordt vrijgegeven, ook wordt gewaarborgd door de uitlegging, dat alleen de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, door de sanctie kan worden getroffen. In het bijzonder moet laatstgenoemde het in artikel 7, lid 5, vastgestelde bedrag betalen, wanneer de administratie vaststelt dat hij of een van de afnemers die van hem veresterd of veretherd zetmeel hebben gekocht, het product niet op grond van het gestelde doel gebruiken. In dit laatste geval kan de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, mijns inziens niet stellen dat hij niet aansprakelijk is, daar deze aansprakelijkheid wettelijk als een objectieve aansprakelijkheid geldt. De fabrikant moet in de overeenkomst een beding opnemen, op basis waarvan hij door een beroep op de burgerlijke rechtsregels inzake contractuele en (eventueel) niet-contractuele aansprakelijkheid de kopers kan aanspreken tot vergoeding van de schade die hij lijdt ten gevolge van de toepassing van de litigieuze bepalingen van de verordening.

18. Mijns inziens verdient deze oplossing nog om een andere reden de voorkeur. De fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, is de enige die in het kader van de toepassing van verordening nr. 2169/86 in rechtstreeks contact met de bevoegde administratieve autoriteiten staat; zijn solvabiliteit is bewezen aangezien van hem is verlangd een zekerheid te stellen ten belope van het bedrag van de sanctie van artikel 7, lid 5, en hij die zekerheid heeft gesteld. Indien deze zekerheid om welke reden ook ten onrechte is vrijgegeven, waardoor de fabrikant hoewel hij daartoe niet het recht heeft, een bepaald voordeel heeft genoten, is te verwachten en zal het in de praktijk gemakkelijker zijn dat de nationale administratieve autoriteiten tegen hem optreden om de begane onregelmatigheid te beteugelen.

19. Ten slotte is er een ander beslissend argument, waaruit lijkt te volgen dat de litigieuze sanctie van verordening nr. 2169/86 slechts de fabrikant treft, namelijk het argument op basis van de vergelijking van de litigieuze verordening en verordening nr. 1722/93 die in de plaats van de litigieuze verordening is gekomen. Ik wil geenszins de eerdere bepalingen van verordening nr. 2169/86 contra legem uitleggen door die van verordening nr. 1722/93 met terugwerkende kracht" te lezen. Gelet evenwel op de grote overeenkomsten van de bepalingen van deze twee verordeningen en de onderliggende logica ervan zie ik niet waarom bepaalde duistere punten van verordening nr. 2169/86 niet op basis van verordening nr. 1722/93 zouden kunnen worden verduidelijkt.

Wat met name het litigieuze probleem betreft, volgt uit de analyse van verordening nr. 1722/93, dat de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van deze tekst heeft besloten hetzelfde sanctiemechanisme te handhaven als dat van artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86, met dien verstande dat bepaalde verbeteringen zijn aangebracht en de relevante bepalingen duidelijker en passender zijn geformuleerd. Het gaat om de bepalingen van artikel 10 van verordening nr. 1722/93.

Artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1722/93 komt overeen met artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86. Volgens deze bepaling van verordening nr. 1722/93 moet de verklaring van de fabrikant voor het vrijgeven van de zekerheid aangeven dat het product slechts zal worden verkocht aan een persoon die de in het tweede streepje bedoelde verbintenis aangaat, welke is vastgelegd in een daartoe in het verkoopcontract opgenomen bepaling of in een bijzondere, op de verkoopfactuur vermelde voorwaarde". De fabrikant moet ook een kopie van het aldus opgestelde verkoopcontract, respectievelijk van de aldus opgestelde factuur ter beschikking van de bevoegde autoriteit houden".

Gepreciseerd wordt dus dat de verbintenissen van de koper - die zijn beschreven in de verklaring die de fabrikant de bevoegde autoriteiten overlegt - worden aangegaan jegens de fabrikant en niet jegens de administratie, dus een overeenkomst zijn en onder het verbintenissenrecht vallen; er kan dus niet worden gesteld dat de koper jegens de administratie publiekrechtelijke verplichtingen aangaat, op de niet-nakoming waarvan eventueel een administratieve sanctie staat.

Juister is het mijns inziens de litigieuze en betwiste bepalingen van verordening nr. 2169/86 op exact dezelfde wijze uit te leggen: degenen die, zoals verzoekster, veresterd of veretherd zetmeel kopen van de fabrikant die de zekerheid heeft gesteld, gaan jegens laatstgenoemde en niet jegens de administratie de verbintenissen inzake het gebruik van het product van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 aan. Bij niet-nakoming van deze verbintenissen kan de sanctie van artikel 7, lid 5, alleen aan de fabrikant worden opgelegd, waarbij hij uiteraard het recht heeft de kopers op basis van het verbintenissenrecht tot schadevergoeding aan te spreken.

C - Zelfs indien de litigieuze bepalingen een sanctie vaststellen die geldt voor de kopers van zetmeel, is deze sanctie wettig?

20. Op basis van voormelde analyse en gelet op voormelde rechtspraak inzake de verplichting van de wetgever de niet-strafrechtelijke communautaire sancties duidelijk te definiëren moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Er kan mee worden volstaan op te merken, dat alleen al het feit dat het onderzoek van de werkelijke betekenis van de bepalingen van artikel 7, leden 4 en 5, van verordening nr. 2169/86 uitvoerige verduidelijkingen en ingewikkelde beoordelingen inhoudt, aantoont dat deze bepalingen onduidelijk en dubbelzinnig zijn. Indien de uitlegging van de Commissie over het bestaan van een sanctie voor de kopers wordt gevolgd - welke opvatting ik, zoals gezegd, niet deel -, zal de litigieuze sanctie dus ontoepasselijk zijn, omdat zij niet berust op een een duidelijke en éénduidige rechtsgrondslag" in de zin van het arrest Könecke.

In het bijzonder biedt de term betrokkene" in artikel 7, lid 5, geen zeker antwoord op de vraag in hoever de kopers van het product die de verbintenissen van lid 4 inzake het gebruik ervan zijn aangegaan, binnen deze groep vallen. Ook al kan daarover zekerheid worden verkregen, valt evenwel op te merken dat de voorwaarden waaraan het opleggen van de sanctie aan de kopers is onderworpen, niet duidelijk in de wettekst zijn gesteld. Onvoldoende gepreciseerd zijn de componenten van de door de verordening aan de kopers opgelegde verplichtingen - indien deze verplichtingen werkelijk bestaan - waarvan de niet-nakoming rechtvaardigt dat de door artikel 7, lid 5, aan de nationale autoriteiten verleende bevoegdheid te straffen wordt uitgeoefend.

D - Conclusie

21. Gelet op een en ander ziet de in artikel 7, lid 5, van verordening nr. 2169/86 gebezigde term betrokkene", wanneer hij correct wordt uitgelegd, mijns inziens niet op de in lid 4 van dit artikel bedoelde kopers van veresterd of veretherd zetmeel; de litigieuze bepaling van artikel 7, lid 5, kan slechts worden toegepast op de fabrikant van het product in de zin van deze term in verordening nr. 2169/86. Ook al wordt de andere uitlegging gevolgd, zou de daaruit voortvloeiende sanctie voor de kopers in strijd zijn met de in de rechtspraak gehuldigde beginselen van duidelijkheid en volledigheid van de betrokken bepalingen en dus niet kunnen worden toegepast. Beklemtoond zij evenwel dat de gemeenschapswetgever, wanneer hij ook sancties voor de kopers van zetmeel wenst in te voeren, zulks ontegenzeggelijk kan doen, doch door de vaststelling van daartoe passende bepalingen.

VI - De tweede en de derde prejudiciële vraag

22. Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, behoeven deze vragen geen beantwoording. Subsidiair en volledigheidshalve kan evenwel nog het volgende worden opgemerkt.

23. In het eerste onderdeel van de tweede prejudiciële vraag vraagt de verwijzende rechter, in hoever de omstandigheid dat de krachtens artikel 7 van verordening nr. 2169/86 gestelde zekerheid al dan niet is vrijgegeven, van invloed is op de toepassing van de sanctie van lid 5 van dit artikel. Ik ben geneigd deze vraag op basis van een systematische uitlegging van de betrokken bepalingen in beginsel bevestigend te beantwoorden.

24. Met het tweede onderdeel van de tweede prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht te onderzoeken of aan de afnemer van veresterd of veretherd zetmeel ook een sanctie kan worden opgelegd, wanneer niet meer kan worden vastgesteld of de koper een verklaring houdende verbintenis heeft afgelegd". In het kader van mijn analyse betreffende de eerste vraag heb ik reeds uitgelegd dat de sanctie van artikel 7, lid 5, niet aan de koper kan worden opgelegd. Ook al wordt deze sanctie op hem van toepassing geacht, kan hij evenwel kennelijk slechts aansprakelijk zijn, wanneer hij de verbintenissen van artikel 7, lid 4, is aangegaan. Indien dus onmogelijk is na te gaan of de koper werkelijk een verklaring heeft afgelegd, kan de door de fabrikant gestelde zekerheid niet worden vrijgegeven, de productierestitutie niet aan laatstgenoemde worden betaald en de sanctie van artikel 7, lid 5, uiteraard niet aan de koper worden opgelegd.

25. Ten slotte stelt de derde prejudiciële vraag het probleem aan de orde, vanaf welke datum het tijdvak van twaalf maanden van artikel 7, lid 5, wordt berekend om het bedrag te bepalen dat moet worden betaald door degene aan wie de sanctie wordt opgelegd. De wettekst is niet zeer duidelijk. Gelet evenwel op voorgaande analyse, waaruit blijkt dat de litigieuze sanctie slechts op de fabrikant kan worden toegepast, lijkt mij de meest correcte uitlegging dat voor de berekening van het te betalen bedrag wordt uitgegaan van de datum waarop de fabrikant de verklaring van artikel 7, lid 4, overlegt. Met deze verklaring ontstaan overigens de op de fabrikant jegens de administratie rustende verplichtingen inzake het gebruik van het betrokken product. Het ligt dus in de lijn deze gebeurtenis als aanvangspunt te nemen van de voorafgaande twaalf maanden" die in aanmerking worden genomen om na te gaan wat de hoogste restitutie was om ten slotte het bedrag van de administratieve boete te bepalen.

De andere oplossingen die het betrokken tijdvak berekenen met als uitgangspunt het tijdstip dat de fabrikant of zijn rechtsopvolgers een niet-regulier gebruik" van het betrokken product maken, of het tijdstip waarop de administratie de overtreding constateert, of nog het tijdstip waarop de sanctie wordt opgelegd, zijn minder overtuigend. De eerste methode is in de praktijk moeilijk toe te passen, aangezien niet nauwkeurig valt na te gaan wanneer het niet-regulier gebruik" van het product begint. De andere twee hangen grotendeels af van de zorgvuldigheid van de met de controle belaste autoriteiten; mijns inziens is het abnormaal een boetebedrag te laten variëren naar gelang van de zorgvuldigheid die de administratie aan de dag legt.

VII - Conclusie

26. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

De sanctie van artikel 7, lid 5, van verordening (EEG) nr. 2169/86 van de Commissie van 10 juli 1986 houdende nadere voorschriften voor de controle op en de betaling van de productierestituties in de sectoren granen en rijst, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 165/89 van de Commissie van 24 januari 1989, kan niet worden opgelegd aan de koper van veresterd of veretherd zetmeel, die jegens de fabrikant de verbintenis van het vorige lid van dit artikel is aangegaan."