Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. TANCHEV

van 28 maart 2019 ( )

Zaak C‑569/17

Europese Commissie

tegen

Koninkrijk Spanje

„Niet-nakoming door een lidstaat – Artikel 258 VWEU – Richtlijn 2014/17/EU – Hypothecair krediet – Artikel 260, lid 3, VWEU – Niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn – Financiële sancties – Dwangsom”





I. Inleiding

1. In onderhavige zaak heeft de Commissie overeenkomstig artikel 258 VWEU een niet-nakomingsprocedure ingeleid tegen het Koninkrijk Spanje op grond dat het niet uiterlijk op 21 maart 2016 de nodige maatregelen heeft getroffen ter omzetting van richtlijn 2014/17/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen en tot wijziging van de richtlijnen 2008/48/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010 (zogenoemde richtlijn hypothecair krediet)( ) of, althans, op grond dat het die maatregelen niet aan haar heeft meegedeeld. De Commissie verzoekt het Hof eveneens om het Koninkrijk Spanje overeenkomstig artikel 260, lid 3, VWEU een dwangsom op te leggen van 105 991,60 EUR per dag vanaf de uitspraak van het arrest waarbij wordt vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje zijn plicht heeft verzaakt om maatregelen ter omzetting van richtlijn 2014/17 mee te delen.

2. Deze zaak biedt het Hof dan ook de mogelijkheid om zich voor het eerst over de uitlegging en de toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU uit te spreken.( ) Krachtens deze door het Verdrag van Lissabon ingevoerde bepaling kan de Commissie op grond van artikel 258 VWEU bij het Hof een niet-nakomingsprocedure inleiden wanneer zij van oordeel is dat een lidstaat „zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen” en het Hof tegelijkertijd verzoeken om die lidstaat financiële sancties op te leggen.( )

3. In wezen zijn de belangrijkste kwesties die moeten worden opgelost: ten eerste of artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is op de mededeling door een lidstaat van onvolledige of onjuiste omzettingsmaatregelen; ten tweede overeenkomstig welke regels een op grond van deze bepaling opgelegde financiële sanctie moet worden beoordeeld en ten derde of de litigieuze dwangsom evenredig is.

II. Toepasselijke bepalingen

4. Artikel 260, lid 3, VWEU luidt:

„Wanneer de Commissie bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, kan de Commissie, indien zij dit passend acht, aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom.

Indien het Hof de niet-nakoming vaststelt, kan het de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.”

5. Artikel 42, lid 1, van richtlijn 2014/17 bepaalt:

„De lidstaten stellen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen om aan deze richtlijn te voldoen, vast en maken deze bekend uiterlijk op 21 maart 2016. Zij delen de Commissie de tekst van deze bepalingen onverwijld mee.”

III. Precontentieuze procedure

6. Aangezien de Commissie op de uiterste omzettingsdatum van 21 maart 2016 van het Koninkrijk Spanje geen mededeling had ontvangen van maatregelen ter omzetting in Spaans recht van richtlijn 2014/17, heeft zij het Koninkrijk Spanje op 26 mei 2016 een schriftelijke aanmaning gestuurd met het verzoek om alsnog daartoe over te gaan.

7. Bij brief van 28 juli 2016 heeft het Koninkrijk Spanje geantwoord dat het richtlijn 2014/17 wegens buitengewone omstandigheden die verband hielden met het feit dat de regering een interim-regering was, niet had kunnen omzetten, maar dat het met de voorbereidende werkzaamheden voor de ontwerpwet ter omzetting van deze richtlijn was begonnen.

8. Bij haar met redenen omkleed advies van 17 november 2016 heeft de Commissie aangegeven dat het Koninkrijk Spanje nog steeds geen maatregelen ter omzetting van richtlijn 2014/17 had vastgesteld en haar dergelijke maatregelen evenmin had meegedeeld. De Commissie heeft het Koninkrijk Spanje erom verzocht de nodige maatregelen binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst van dit met redenen omkleed advies vast te stellen.

9. In antwoord op het met redenen omkleed advies heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie bij brief van 19 januari 2017 in kennis gesteld van de vooruitgang die met betrekking tot het voorontwerp van wet ter omzetting van richtlijn 2014/17 was geboekt.

10. Aangezien de Commissie van mening was dat het Koninkrijk Spanje richtlijn 2014/17 nog steeds niet had omgezet en evenmin omzettingsmaatregelen had meegedeeld, heeft zij op 27 april 2017 beslist bij het Hof een niet-nakomingsprocedure in te leiden.

IV. Procedure bij het Hof

11. Bij verzoekschrift neergelegd op 27 september 2017 heeft de Commissie op grond van artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU beroep bij het Hof ingesteld. Zij verzoekt het Hof:

– ten eerste, vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 42, lid 1, van richtlijn 2014/17, doordat het niet vóór 21 maart 2016 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die nodig zijn om aan de richtlijn te voldoen of, althans, doordat het die bepalingen niet aan de Commissie heeft meegedeeld;

– ten tweede, het Koninkrijk Spanje overeenkomstig artikel 260, lid 3, VWEU te veroordelen tot betaling van een dwangsom van 105 991,60 EUR per dag vanaf de uitspraak van het arrest waarbij wordt vastgesteld dat het niet heeft voldaan aan zijn verplichting de bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2014/17 of, althans, dat het zijn plicht heeft verzaakt om die bepalingen aan de Commissie mee te delen, en

– ten derde, het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.

12. In zijn verweerschrift neergelegd op 15 december 2017 verzoekt het Koninkrijk Spanje het Hof:

– ten eerste, het beroep in zijn geheel te verwerpen of, subsidiair, de dwangsom te verlagen, en

– ten tweede, de Commissie te verwijzen in de kosten.

13. De Commissie en het Koninkrijk Spanje hebben eveneens een repliek en een dupliek ingediend op respectievelijk 26 januari en 12 maart 2018.

14. Bij haar op 26 december 2017 neergelegd verzoekschrift heeft de Franse Republiek verzocht in de procedure te mogen interveniëren ter ondersteuning van het Koninkrijk Spanje. Dat verzoek is ingewilligd bij beslissing van 30 januari 2018, waarna de Franse Republiek haar memorie in interventie heeft ingediend op 7 maart 2018. De Commissie en het Koninkrijk Spanje hebben over de memorie in interventie van de Franse Republiek opmerkingen ingediend op 14 mei 2018.

15. Ter terechtzitting van 21 januari 2019 hebben de Commissie, het Koninkrijk Spanje en de Franse Republiek pleidooi gehouden.

V. Argumenten van partijen

A. Niet-nakoming van verplichtingen in de zin van artikel 258 VWEU

16. De Commissie voert aan dat het Koninkrijk Spanje niet zoals bepaald in artikel 42, lid 1, van richtlijn 2014/17 uiterlijk op 21 maart 2016 de nodige bepalingen heeft vastgesteld ter omzetting van die richtlijn of haar dergelijke bepalingen niet heeft meegedeeld.

17. Het Koninkrijk Spanje betwist niet dat het geen bepalingen ter omzetting van richtlijn 2014/17 heeft meegedeeld. Het heeft ter terechtzitting aangegeven dat de nationale omzettingswet naar verwachting zou worden goedgekeurd op 14 februari 2019.

B. Toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU

18. De Commissie formuleert eerst enkele inleidende opmerkingen op basis van haar mededeling van 2011 betreffende de uitvoering van artikel 260, lid 3, VWEU (hierna: „mededeling 2011”)( ). Zij benadrukt met name dat artikel 260, lid 3, VWEU tot doel heeft lidstaten ertoe aan te zetten richtlijnen binnen de door de Uniewetgever vastgestelde termijnen om te zetten en aldus ervoor te zorgen dat de Uniewetgeving werkelijk effectief is.( ) In antwoord op de door de Franse Republiek aangedragen argumenten onderstreept zij bovendien dat artikel 260, lid 3, VWEU niet alleen de niet-nakoming sanctioneert van de „procedurele” verplichting van de lidstaat tot mededeling van omzettingsmaatregelen maar eveneens de niet-nakoming van de „materiële” omzettingsverplichting zelf, dat wil zeggen het feit dat de lidstaat zijn interne rechtsorde niet aan de richtlijn in kwestie heeft aangepast. Voorts voert de Commissie aan dat artikel 260, lid 3, VWEU zowel ziet op het geheel ontbreken van een mededeling van omzettingsmaatregelen, zoals in deze zaak, als op het geval waarin een mededeling van omzettingsmaatregelen gedeeltelijk ontbreekt, bijvoorbeeld wanneer deze maatregelen niet het volledige grondgebied van de lidstaat bestrijken of niet alle bepalingen van de betrokken richtlijn betreffen.( )

19. Wat de vaststelling van financiële sancties betreft, stelt de Commissie dat de sancties die zij op grond van artikel 260, lid 3, VWEU voorstelt, volgens dezelfde methode moeten worden berekend als die welke zij op grond van lid 2 van dat artikel voorstelt.( )In antwoord op door de Franse Republiek naar voren geschoven argumenten benadrukt zij met name dat de Verdragen sinds de invoering van artikel 260, lid 3, VWEU bepalen dat het verzuim van een lidstaat omzettingsmaatregelen vast te stellen en mee te delen, geen minder belangrijke inbreuk op het Unierecht vormt dan de inbreuken die op grond van artikel 260, lid 2, VWEU worden bestraft, en dat die verplichtingen voortvloeien uit artikel 288, derde alinea, VWEU en artikel 4, lid 3, VEU.

20. Op basis daarvan stelt de Commissie voor het Koninkrijk Spanje een dwangsom van 105 991,60 EUR per dag op te leggen die wordt berekend door vermenigvuldiging van het gelijke forfaitaire basisbedrag (680) met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk (10) en een coëfficiënt voor de duur ervan (1.3) en met de factor „n” (11.99)( ), en die begint te lopen vanaf de dag waarop het Hof arrest wijst.( ) De Commissie verzoekt het Hof eveneens om de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” waarop de dwangsom moet worden betaald in zijn arrest niet nader te bepalen zodat zij de rekening overeenkomstig de toepasselijke Unieregels kan vermelden op de aan het Koninkrijk Spanje uitgereikte debetnota.

21. Wat de ernst van de inbreuk betreft, stelt de Commissie een coëfficiënt van 10 op een schaal van 1 tot en met 20 voor, rekening houdend met de vaste parameters, te weten ten eerste het belang van de Unierechtelijke bepalingen waarop inbreuk is gepleegd en ten tweede de gevolgen van deze inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.( )

22. Wat ten eerste het belang van richtlijn 2014/17 betreft, voert de Commissie aan dat die richtlijn met name tot doel heeft een meer transparante, efficiënte en concurrerende interne markt voor kredietovereenkomsten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen tot stand te brengen, en daarbij een hoog niveau van consumentenbescherming te garanderen. De Commissie wijst erop dat richtlijn 2014/17 van kredietgevers verlangt dat zij consumenten bepaalde inlichtingen verschaffen en hun kredietwaardigheid onderzoeken volgens gemeenschappelijke Unienormen, en dat zij een aantal specifieke consumentenrechten waarborgt. Voorts benadrukt de Commissie dat richtlijn 2014/17 kwaliteitsnormen en gedragsregels invoert voor alle kredietgevers in de Unie en een paspoortregeling vaststelt zodat kredietbemiddelaars aan wie een vergunning is verleend om in een lidstaat werkzaam te zijn, hun diensten overal in de Unie kunnen aanbieden, wat de financiële stabiliteit bevordert.

23. Wat ten tweede de gevolgen van de niet-omzetting van richtlijn 2014/17 in Spaans recht betreft, stelt de Commissie dat in Spanje consumenten zich niet op de hun op grond van die richtlijn verleende rechten kunnen beroepen en kredietbemiddelaars voor hun bedrijfsactiviteiten geen gebruik kunnen maken van de paspoortregeling. Volgens de Commissie zou dit in het bijzonder in Spanje nadelige gevolgen kunnen hebben voor de concurrentie op de markten voor hypothecair krediet en kunnen resulteren in een minder ruim aanbod aan diensten en hogere prijzen. De Commissie voert eveneens aan dat de Spaanse rechtsorde vanuit een ruimer perspectief niet voldoet aan de strikte normen van richtlijn 2014/17, die ervoor moeten zorgen dat kredietgevers en -bemiddelaars zich op de markt verantwoordelijk gedragen.

24. De Commissie betwist in dat verband het door het Koninkrijk Spanje aangedragen argument dat zij de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk verkeerd heeft beoordeeld. Zij wijst met name de relevantie van bepaalde gegevens van de Banco de España (centrale bank van Spanje) en van de door het Koninkrijk Spanje naar voren geschoven Britse studies van de hand. Voorts heeft de Commissie ter terechtzitting benadrukt dat de beoordeling van de ernst van de inbreuk een objectieve beoordeling inhoudt en dat geen rekening hoeft te worden gehouden met bepaalde nationale maatregelen die het Koninkrijk Spanje voor het eerst in zijn verweerschrift heeft ingeroepen, die haar niet waren meegedeeld en voor de omzetting van richtlijn 2014/17 niet volstaan.

25. Wat de duur van de inbreuk betreft, stelt de Commissie een coëfficiënt van 1.3 voor, die het resultaat is van 13 maanden vermenigvuldigd met een factor van 0.1. Volgens haar loopt deze periode vanaf de dag volgende op die waarop de in richtlijn 2014/17 vastgestelde uiterlijke omzettingsdatum (22 maart 2016) is verstreken en eindigt zij op de dag waarop de Commissie besluit om een niet-nakomingsprocedure in te leiden (27 april 2017).( ) Daarbij wordt het argument van het Koninkrijk Spanje dat de periode tussen 20 december 2015 en 29 oktober 2016, waarin zich problemen bij de regeringsvorming voordeden, van de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk moet worden uitgesloten, door de Commissie tegengesproken aangezien een dergelijk gegeven een interne aangelegenheid betreft die conform de rechtspraak van het Hof buiten beschouwing dient te blijven.

26. Het Koninkrijk Spanje voert ten eerste aan dat hoewel het Hof deze zaak kan beslechten zonder dat het zich dient uit te spreken over de precieze werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU, het de uitlegging betwist die de Commissie aan die bepaling geeft, en zich op het standpunt stelt dat artikel 260, lid 3, VWEU niet van toepassing is op zaken waarin een lidstaat onvolledige of onjuiste omzettingsmaatregelen heeft meegedeeld.

27. Bovendien meent het Koninkrijk Spanje dat de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de vaststelling van dwangsommen in het kader van artikel 260, lid 2, VWEU, naar analogie op artikel 260, lid 3, VWEU kan worden toegepast, en maakt het geen bezwaar tegen het verzoek van de Commissie aan het Hof om de rekening waarop de dwangsom, indien deze wordt opgelegd, zal worden betaald, niet nader te bepalen.

28. Het Koninkrijk Spanje stelt evenwel dat de dagelijkse dwangsom die in deze zaak wordt voorgesteld, om twee redenen onevenredig is.

29. Ten eerste betoogt het Koninkrijk Spanje dat de periode tussen 20 december 2015 en 29 oktober 2016, gedurende welke ten gevolge van problemen bij de regeringsvorming sprake was van buitengewone omstandigheden, van de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk moet worden uitgesloten en minstens een matiging van de dwangsom rechtvaardigt. Ter terechtzitting heeft het Koninkrijk Spanje benadrukt dat dergelijke omstandigheden gedurende de termijn voor omzetting van richtlijn 2014/17 niet konden worden voorzien.

30. Ten tweede voert het Koninkrijk Spanje aan dat de Commissie de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, en met name de gevolgen van de niet-omzetting van richtlijn 2014/17, verkeerd heeft beoordeeld. Daarbij wordt de bewering van de Commissie dat de niet-omzetting in het bijzonder in Spanje nadelige gevolgen kan hebben voor de concurrentie op de markten voor hypothecair krediet en kan resulteren in een minder ruim aanbod aan diensten en hogere prijzen (zie punt 23 van deze conclusie), door het Koninkrijk Spanje in twijfel getrokken aangezien uit gegevens van de Banco de España blijkt dat de kostprijs van een hypotheek in Spanje in het merendeel van de gevallen lager ligt dan de gemiddelde kostprijs in de eurozone en volgens bepaalde in het Verenigd Koninkrijk uitgevoerde studies de omzetting van richtlijn 2014/17 bovendien geen verderstrekkende gevolgen heeft dan eventueel een betere consumentenbescherming.

31. Het Koninkrijk Spanje betwist verder de bewering van de Commissie dat de Spaanse rechtsorde niet voldoet aan de strikte normen van richtlijn 2014/17 (zie punt 23 van deze conclusie) en betoogt dat sinds 2011 bepaalde nationale maatregelen aspecten van richtlijn 2014/17 regelen.( ) Ter terechtzitting heeft het Koninkrijk Spanje onderstreept dat deze maatregelen van belang zijn voor de evenredigheidsbeoordeling, met name omdat zij de doelstellingen van richtlijn 2014/17 uitvoeren en tegelijkertijd voor de moeilijkheden in de hypothecaire sector een oplossing bieden die verder gaat dan de werkingssfeer van die richtlijn, en dat de beslissing van het Hof in de zaak Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres( ), waarin wordt erkend dat maatregelen die niet naar een richtlijn verwijzen niet noodzakelijk zijn uitgesloten als geldige omzettingsmaatregelen, eveneens van toepassing moet zijn op artikel 260, lid 3, VWEU.

32. Ter ondersteuning van het Koninkrijk Spanje voert de Franse Republiek aan dat artikel 260, lid 3, VWEU slechts van toepassing is wanneer een lidstaat helemaal geen nationale omzettingsmaatregelen meedeelt, terwijl artikel 258 en artikel 260, lid 2, VWEU van toepassing zijn wanneer maatregelen worden meegedeeld die een onvolledige of onjuiste omzetting inhouden. De Franse Republiek meent tevens dat artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is indien het op grond van een onderzoek prima facie van de aan de Commissie meegedeelde nationale omzettingsmaatregelen komt vast te staan dat deze maatregelen niet de volledige richtlijn omzetten.

33. Wat de beoordeling van financiële sancties betreft, voert de Franse Republiek in het bijzonder aan dat artikel 260, lid 3, VWEU een andere doelstelling nastreeft dan artikel 260, lid 2, VWEU. Deze laatste bepaling bestraft een „dubbele niet-nakoming”, bestaande in de inbreuk op het Unierecht en de niet-naleving door een lidstaat van het eerste arrest van het Hof, terwijl artikel 260, lid 3, VWEU de niet-nakoming door een lidstaat van een uit het afgeleide Unierecht voortvloeiende verplichting sanctioneert. Op basis daarvan stelt de Franse Republiek dat voor dwangsommen uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU een lagere coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk moet worden toegepast en dat een coëfficiënt van 10 in deze zaak niet is gerechtvaardigd.

VI. Analyse

A. Niet-nakoming van verplichtingen uit hoofde van artikel 258 VWEU

1. Relevante rechtspraak van het Hof

34. Er zij aan herinnerd dat de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid, dat ingeval een richtlijn voor particulieren rechten in het leven roept, verlangt dat de begunstigden hun rechten in volle omvang kunnen kennen.( )

35. Bovendien moet het bestaan van een niet-nakoming in het kader van een beroep uit hoofde van artikel 258 VWEU worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die in het met redenen omkleed advies is gesteld.( )

36. Zoals het Hof eveneens herhaaldelijk heeft geoordeeld, berust het beroep uit hoofde van artikel 258 VWEU op de objectieve vaststelling dat de lidstaat zijn verplichtingen op basis van het Unierecht al dan niet is nagekomen.( ) Een lidstaat kan zich dus niet beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties, zoals parlementsverkiezingen( ) of het feit dat de regering een interim-regering is( ), ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven Unierechtelijke verplichtingen, waaronder termijnen.( )

2. Toepassing op de onderhavige zaak

37. In deze zaak betwist het Koninkrijk Spanje niet dat het niet heeft voldaan aan de uit hoofde van artikel 42, lid 1, van richtlijn 2014/17 op hem rustende verplichtingen om de bepalingen die nodig zijn ter omzetting van die richtlijn in zijn intern recht vast te stellen en mee te delen aan de Commissie uiterlijk op 18 januari 2017, de dag waarop de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is verstreken.( )

38. Ik geef het Hof dan ook in overweging te beslissen dat de eerste op artikel 258 VWEU gebaseerde grief van de Commissie dat het Koninkrijk Spanje niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen tot omzetting van richtlijn 2014/17 of tot mededeling van dergelijke maatregelen aan de Commissie, gegrond is.

B. Toepassing van artikel 260, lid 3, VWEU

39. De kernvraag in deze zaak betreft de evenredigheid van de dagelijkse dwangsom die wordt voorgesteld. Daarbij rijzen een aantal algemene vragen met betrekking tot de beoordeling van financiële sancties uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU, met name of de Commissie voor financiële sancties op grond van artikel 260, lid 2, VWEU dezelfde berekeningsmethode mag gebruiken als voor die op grond van artikel 260, lid 3, VWEU, of de rechtspraak van het Hof inzake de vaststelling van financiële sancties op grond van artikel 260, lid 2, VWEU van toepassing is op artikel 260, lid 3, VWEU en in hoeverre het Hof op grond van artikel 260, lid 3, VWEU over beoordelingsbevoegdheid beschikt.

40. Ofschoon vaststaat dat artikel 260, lid 3, VWEU op deze zaak van toepassing is( ), rijst voorts niettemin de vraag wat de betekenis van „niet-mededeling” is in de zin van die bepaling. Deze vraag zal ik eerst behandelen.

1. Materiële werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU: niet-mededeling

41. Luidens de bewoordingen ervan is de materiële werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU beperkt tot op grond van artikel 258 VWEU ingeleide procedures wegens niet-nakoming van de verplichting voor een lidstaat om maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn mee te delen.( ) Het antwoord op de vraag hoe de in artikel 260, lid 3, VWEU bedoelde „niet-mededeling” van omzettingsmaatregelen door een lidstaat moet worden uitgelegd, is bijzonder complex. De rechtsleer is verdeeld over deze kwestie, waarbij sommige juristen een restrictieve benadering hanteren( ), terwijl andere juristen gaan voor een tussenbenadering( ) of een ruime benadering( ).

42. Het gaat in het bijzonder om twee centrale vragen die onderling verband houden. De eerste vraag is of artikel 260, lid 3, VWEU beperkt is tot de niet-nakoming door een lidstaat van een „procedurele” verplichting tot mededeling van omzettingsmaatregelen, zoals wordt aangevoerd door het Koninkrijk Spanje en de Franse Republiek, dan wel of artikel 260, lid 3, VWEU ook slaat op de niet-nakoming door een lidstaat van de „materiële” omzettingsverplichting zelf, zoals wordt aangevoerd door de Commissie. De tweede vraag is of artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is op zaken waarin een lidstaat maatregelen meedeelt die resulteren in een onvolledige (gedeeltelijke) omzetting, zoals de Commissie betoogt, of in een onjuiste omzetting, wat het standpunt is van advocaat-generaal Wathelet in zijn conclusie in de zaak Commissie/Polen( ).

43. Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten.( )

44. Op grond daarvan stel ik voor artikel 260, lid 3, VWEU aldus uit te leggen dat daarin wordt verwezen naar de niet-nakoming door een lidstaat van zijn „materiële” omzettingsverplichting, die dus zowel het geheel ontbreken van een mededeling van omzettingsmaatregelen, zoals in deze zaak, omvat, als het geval waarin een lidstaat maatregelen meedeelt die een onvolledige of onjuiste omzetting van de betrokken richtlijn vormen. Ofschoon er voor elk van de mogelijke interpretatieve benaderingen een aantal overtuigende argumenten zijn, stemt een ruime uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU in dit verband met de bewoordingen ervan overeen en bevordert zij zoveel mogelijk de doelstellingen en de regeling ervan, teneinde ervoor te zorgen dat die bepaling een echt doeltreffend instrument vormt ter verzekering van een tijdige omzetting van richtlijnen door de lidstaten.

a) Bewoordingen

45. Artikel 260, lid 3, VWEU verwijst naar het feit dat een lidstaat „zijn verplichting tot mededeling” van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen. Hoewel die bewoordingen volgens een letterlijke uitlegging mogelijk enkel doelen op de niet-mededeling, staat het niet vast of de niet-omzetting, alsook een onvolledige of onjuiste omzetting, eronder kunnen vallen.

46. Een restrictieve uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU kan mijns inziens niet worden onderbouwd met het argument dat de opstellers van het Verdrag een bepaald lidwoord zouden hebben gebruikt indien zij de niet-mededeling van alle omzettingsmaatregelen, waaronder dus ook onvolledige omzetting, hadden bedoeld (de bepaling luidt bijvoorbeeld in het Nederlands: „tot mededeling van maatregelen” en niet „tot mededeling van de maatregelen”; in het Frans: „communiquer des mesures de transposition” en niet „communiquer les mesures de transposition”; in het Duits: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung” en niet „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Niet alleen kan uit bepaalde taalversies worden afgeleid dat eigenlijk „de maatregelen” worden bedoeld (bijvoorbeeld in het Bulgaars: „да съобщи за мерките”; in het Italiaans: „comunicare le misure di attuazione”; in het Spaans: „informar sobre las medidas de transposición”), maar ook het feit dat de hierboven vermelde taalversies naar „maatregelen” in de algemene betekenis verwijzen (zie bijvoorbeeld eveneens in het Engels: „notify measures”; in het Maltees: „jinnotifika miżuri”), pleit voor een ruime uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU.

47. Volgens de rechtspraak van het Hof dienen de inlichtingen met betrekking tot de omzetting van een richtlijn die een lidstaat op grond van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking aan de Commissie moet meedelen, duidelijk en nauwkeurig te zijn en ondubbelzinnig aan te geven met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen de lidstaat meent aan de verschillende uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te hebben voldaan, en daarmee de Commissie in staat te stellen na te gaan of de lidstaat de richtlijn werkelijk en volledig heeft omgezet.( )

48. Hieruit volgt dat de mededelings- en de omzettingsverplichting met elkaar vervlochten zijn in die zin dat de mededelingsverplichting verdere uitvoering geeft aan de omzettingsverplichting( ) aangezien zij, zoals de Commissie aangeeft, een essentiële stap vormt om ervoor te zorgen dat de omzettingsverplichting wordt nageleefd. De verplichting die op een lidstaat rust om overeenkomstig de rechtspraak van het Hof al de nodige maatregelen ter omzetting van een richtlijn te treffen (zie punt 34 van deze conclusie)( ), gaat gepaard met zijn verplichting om de Commissie mee te delen dat hij daartoe is overgegaan.( ) De rechtspraak van het Hof( ) pleit er derhalve voor dat artikel 260, lid 3, VWEU aldus wordt uitgelegd dat het zowel een „procedurele” mededelingsverplichting als een „materiële” omzettingsverplichting inhoudt.

49. Het feit dat artikel 260, lid 3, VWEU het heeft over niet-mededeling in plaats van over niet-omzetting blijkt een logisch en zelfs vernuftig middel te zijn om ervoor te zorgen dat de lidstaten beide verplichtingen nakomen. Het lijkt ook onzinnig te zijn dat een lidstaat zijn omzettingsverplichting zou zijn nagekomen zonder de omzettingsmaatregelen in enig stadium van de procedure van artikel 258 en artikel 260, lid 3, VWEU aan de Commissie te hebben meegedeeld.

b) Ontstaansgeschiedenis

50. Artikel 260, lid 3, VWEU vindt zijn rechtstreekse oorsprong in de studiegroep voor de werking van het Hof van Justitie in het kader van de Europese Conventie. Eén van de kwesties op de agenda van die studiegroep was het sanctiemechanisme in de niet-nakomingsprocedure. Tijdens de eerste besprekingen stonden de leden in het algemeen open voor het idee om in het toenmalige artikel 228 EG (thans artikel 260 VWEU) een „fast-track”-procedure vast te leggen, waarbij de vereisten inzake de aanmaning en het met redenen omkleed advies zouden worden geschrapt en „voor bepaalde zaken zoals ‚niet-mededeling’ de Commissie zelfs het recht [zou worden gegeven] het Hof te verzoeken om, wanneer het dat opportuun acht, in een en dezelfde procedure zowel een inbreuk vast te stellen als een veroordeling tot een sanctie uit te spreken”.( )

51. Het eindverslag van de studiegroep( ) bevat ter zake voorstellen die werden opgepakt door het Praesidium van de Conventie.( ) Zoals het document van het Praesidium benadrukt, was het stelsel niet doeltreffend genoeg doordat veroordeelde lidstaten pas na jaren een geldelijke sanctie kregen opgelegd, en moest „het stelsel van sancties op het niet ten uitvoer leggen van arresten van het Hof [dus] doeltreffender en eenvoudiger [...] worden”.( ) In dat kader werd naast het voorstel om het met redenen omkleed advies in de procedure voor het tweede arrest te schrappen, het volgende voorstel geformuleerd:

„Lid 3 (nieuw) vloeit voort uit een voorstel dat door de Commissie aan de studiegroep is voorgelegd. Volgens dit voorstel krijgt de Commissie de mogelijkheid zich tot het Hof (in het kader van dezelfde procedure) te wenden voor zowel een beroep uit hoofde van artikel 226 EG [thans artikel 258 VWEU] als voor een verzoek een sanctie op te leggen. Indien het Hof, op verzoek van de Commissie, in hetzelfde arrest waarin het de veroordeling uitspreekt ook de sanctie oplegt, en indien de verwerende lidstaat zich niet naar de veroordeling zou voegen, dan zou een dergelijke sanctie in werking treden binnen een bepaalde termijn nadat het arrest gewezen is. [...] Een dergelijke regeling zou de procedure voor sancties wegens niet-mededeling van een nationale omzettingsmaatregel aanzienlijk kunnen vereenvoudigen en bespoedigen.”( )

52. In een voetnoot bij die passage wordt aangegeven: „In de praktijk worden de gevallen van ‚niet-mededeling’ – waarin de lidstaat geen omzettingsmaatregel heeft genomen – onderscheiden van de gevallen van incorrecte omzetting – waarin de omzettingsmaatregelen van de lidstaat volgens de Commissie niet stroken met de richtlijn (c.q. kaderwet( )). De voorgestelde regeling zou niet van toepassing zijn op de tweede categorie.”( )

53. Dit voorstel werd in de versie van het ontwerp van grondwetsverdrag uit 2003 (artikelnummer III-267, lid 3)( ), als volgt overgenomen:

„Wanneer de Europese Commissie bij het Hof van Justitie beroep instelt op grond van artikel III-265 omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van voorschriften ter omzetting van een Europese kaderwet niet is nagekomen, kan de Commissie, indien zij dit passend acht, het Hof van Justitie in hetzelfde beroepschrift verzoeken de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom op te leggen indien het vaststelt dat een verplichting niet is nagekomen. Indien het Hof van Justitie aan het verzoek van de Commissie voldoet, wordt de betrokken betaling verricht binnen de door het Hof van Justitie in zijn arrest gestelde termijn.”

54. In de versie van het ontwerp van grondwetsverdrag uit 2004 werd de bepaling (genummerd artikel III-362, lid 3)( ) opgesplitst in twee alinea’s en als volgt gewijzigd (mijn cursivering):

„Wanneer de Commissie bij het Hof van Justitie van de Europese Unie beroep instelt op grond van artikel III-360 omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van voorschriften ter omzetting van een Europese kaderwet niet is nagekomen, kan de Commissie, indien zij dit passend acht, aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom.

Indien het Hof de niet-nakoming vaststelt, kan het de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven. De verplichting tot betaling gaat in op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.”

55. Op grond van voornoemde „travaux préparatoires” met betrekking tot artikel 260, lid 3, VWEU kunnen de volgende opmerkingen worden geformuleerd.

56. Ten eerste kan uit de voetnoot in de voornoemde documenten van de Europese Conventie (zie punt 52 van deze conclusie) worden afgeleid dat het de bedoeling is dat artikel 260, lid 3, VWEU, althans in zijn oorspronkelijke formulering, beperkt blijft tot gevallen waarin de lidstaat nalaat maatregelen te nemen en mee te delen, met uitsluiting van gevallen van onjuiste omzetting. In deze voetnoot worden mededeling en omzetting echter gelijkgesteld en wordt geen melding gemaakt van een onvolledige omzetting die, gelet op de praktijk van de Commissie waarnaar de voetnoot kennelijk verwijst, er vermoedelijk ook onder valt.( )

57. Ten tweede kan uit bepaalde wijzigingen die in de bewoordingen van de bepaling in het ontwerp van grondwetsverdrag (versie van 2004) zijn aangebracht, – welke bewoordingen in vergelijking met de voorgaande versies van de tekst nagenoeg identiek zijn aan artikel 260, lid 3, VWEU –, worden afgeleid dat de opstellers van het Verdrag de bedoeling hadden de bewoordingen van de leden 2 en 3 in ruime mate op elkaar af te stemmen. Dat geldt behoudens hetgeen in de tweede alinea van artikel 260, lid 3, VWEU is opgenomen met betrekking tot de bovengrens die wordt toegepast voor de door het Hof opgelegde financiële sanctie, „die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”, en met betrekking tot de verplichting tot betaling die ingaat „op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum”. Ik kom daar later in mijn analyse nog op terug (zie de punten 76‑79 van deze conclusie).

58. Ten derde is het nuttig om aan te geven dat er gedurende de Europese Conventie een aantal kritische stemmen waren opgegaan en voorstellen waren gedaan om die bepaling te schrappen, welke gedeeltelijk voortvloeiden uit de bezorgdheid dat een beperking tot een procedurele mededelingsverplichting die bepaling nutteloos zou maken en het bovendien niet passend zou zijn louter op die basis financiële sancties op te leggen, en dat voorts die bepaling de vaststelling of een lidstaat een richtlijn had omgezet, en het onderscheid tussen een tardieve, onvolledige en onjuiste omzetting alleen maar complexer zou maken.( )

59. Een en ander wijst er mijns inziens dus op dat hoewel de „travaux préparatoires” met betrekking tot artikel 260, lid 3, VWEU een zekere steun kunnen bieden voor een restrictieve uitlegging, zij geen sluitend antwoord bieden.

c) Doelstellingen

60. Artikel 260, lid 3, VWEU voorziet in een „fast-track”-procedure voor het opleggen van financiële sancties aan lidstaten, die als een snellere en doeltreffendere procedure dan de traditionele procedure van artikel 260, lid 2, VWEU is bedoeld. Het opleggen van financiële sancties is niet langer afhankelijk van een langdurige procedure waarbij het Hof een eerste arrest wijst waarin het de niet-nakoming vaststelt overeenkomstig artikel 258 VWEU, en vervolgens ten gevolge van het feit dat de betrokken lidstaat het eerste arrest niet uitvoert, een tweede arrest wijst overeenkomstig artikel 260, lid 2, VWEU. Artikel 260, lid 3, VWEU heeft eveneens tot doel lidstaten ertoe aan te zetten richtlijnen tijdig om te zetten, teneinde een doeltreffende en uniforme toepassing van het Unierecht te verzekeren en ervoor te zorgen dat Unieburgers zodoende de uit die richtlijnen voortvloeiende rechten kunnen genieten.

61. In het licht van deze doelstellingen kan ten eerste in overeenstemming met het standpunt dat advocaat-generaal Wathelet heeft ingenomen in zijn conclusie in de zaak Commissie/Polen( ) worden aangenomen dat indien een lidstaat ermee zou kunnen volstaan om het even welk stuk als omzettingsmaatregel mee te delen, artikel 260, lid 3, VWEU van zijn inhoud zou worden ontdaan.

62. Ten tweede mag de procedure van artikel 260, lid 3, VWEU niet worden ondermijnd door de praktijk van de Commissie waarbij afzonderlijke procedures worden ingeleid voor de gehele of gedeeltelijke niet-omzetting en voor de onjuiste omzetting.( ) Dat druist in tegen de doelstelling van artikel 260, lid 3, VWEU om de procedure sneller en doeltreffender te maken door de niet-nakoming en de sancties in één enkele procedure te bundelen.

63. Het is niet mogelijk een duidelijk onderscheid te maken tussen zaken waarin sprake is van onvolledige omzetting en zaken waarin sprake is van onjuiste omzetting, en pogingen om een dergelijk onderscheid in te voeren zouden de procedure van artikel 260, lid 3, VWEU waarschijnlijk alleen maar complexer maken waardoor de verwezenlijking van de doelstellingen die ermee worden nagestreefd, in gevaar zou worden gebracht. Een en ander kan worden verduidelijkt aan de hand van voorbeelden uit de rechtspraak van het Hof waarin een aangevoerde gehele of gedeeltelijke niet-omzetting leidt tot een onderzoek van de reeds bestaande nationaalrechtelijke bepalingen en dientengevolge van de juistheid van de omzetting.( ) Deze complexiteit wordt bevestigd in punt 19 van de mededeling 2011, waarin de Commissie aangeeft dat geschillen met betrekking tot bestaande nationale regels moeten worden behandeld overeenkomstig de gewone procedure van artikel 258 VWEU aangaande de juiste omzetting van de richtlijn.

64. Een dergelijk onderscheid komt ook in aanvaring met de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder met zijn arresten in respectievelijk de zaak Commissie/Italië( ) en de zaak Commissie/Luxemburg( ), waarin het heeft geoordeeld dat de Commissie, wanneer zij in een beroep wegens niet-nakoming het geheel ontbreken van omzetting heeft aangevoerd, dat beroep kan omvormen tot een beroep wegens onvolledige of onjuiste omzetting ingeval de lidstaat zijn bestaande omzettingsmaatregelen tardief meedeelt en het de Commissie zodoende moeilijk maakt om tekortkomingen in de omzetting in een vroeg stadium aan te voeren. In dergelijke omstandigheden is de grief inzake onvolledige of onjuiste omzetting begrepen in en subsidiair aan het aangevoerde algehele gebrek aan omzetting.

65. In de rechtspraak van het Hof kunnen weliswaar voorbeelden worden gevonden waarin de niet-omzetting door een lidstaat los van de kwaliteit van de omzettingsmaatregelen (onvolledige of onjuiste omzetting) wordt beoordeeld( ), maar mijns inziens getuigen die voorbeelden juist van de moeilijkheden die zich daarbij voordoen, en worden de problemen die uit een dergelijk onderscheid voortvloeien voor de werking van artikel 260, lid 3, VWEU, daarin niet aangepakt.

66. Bovendien is afhankelijkheid van een onderzoek prima facie problematisch. Naar mijn begrip heeft de Commissie op grond van een onderzoek prima facie van de meegedeelde omzettingsmaatregelen een ruime beoordelingsbevoegdheid om vast te stellen of de lidstaat de richtlijn volledig heeft omgezet. Dit zou met name kunnen pleiten in het voordeel van het standpunt dat de Commissie heeft ingenomen over de vraag wat onder een (on)volledige omzetting dient te worden verstaan, en ontneemt de lidstaat de bevoegdheid waarover hij krachtens het Unierecht beschikt om vorm en middelen ter omzetting van richtlijnen te kiezen, zoals in artikel 288, derde alinea, VWEU is bepaald.( )

d) Context

67. Artikel 260, lid 3, VWEU past in de context van de in de artikelen 258 tot en met 260 VWEU neergelegde niet-nakomingsprocedure en met name het in artikel 260 VWEU opgenomen stelsel van financiële sancties. Artikel 260, lid 3, VWEU is samen met wijzigingen van artikel 260, lid 2, VWEU ingevoerd en vormt derhalve een aanvulling op deze laatste bepaling. Het argument dat artikel 260, lid 3, VWEU een uitzondering vormt op artikel 260, lid 2, VWEU en restrictief moet worden uitgelegd, overtuigt dan ook niet.

68. Dat wordt bevestigd door het feit dat de Commissie volgens artikel 260, lid 3, VWEU beoordelingsbevoegdheid heeft („kan de Commissie, indien zij dit passend acht”) om te beslissen of zij overeenkomstig die bepaling vooraf om financiële sancties zal vragen. Een verplichting in die zin rust overeenkomstig artikel 260, lid 3, VWEU niet op de Commissie.( ) De Commissie kan zich in plaats daarvan beroepen op artikel 258 VWEU en artikel 260, lid 2, VWEU.( ) Het traditionele traject van artikel 260, lid 2, VWEU en het „fast-track”-traject van artikel 260, lid 3, VWEU zijn dan ook geen geïsoleerde trajecten.

69. Vanuit een ruimer perspectief moet worden opgemerkt dat in het oorspronkelijke EEG-Verdrag (in tegenstelling tot in het EGKS-Verdrag) geen bepalingen waren opgenomen met betrekking tot sancties wegens inbreuken op het Unierecht door de lidstaten. Artikel 260, lid 2, VWEU werd pas na 36 jaar ingevoerd met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht (1957‑1993).( ) Verdere inspanningen om de snelheid en doeltreffendheid van de niet-nakomings- en sanctieregeling middels in het kader van de Verdragen van Amsterdam en Nice geformuleerde wijzigingsvoorstellen te verbeteren, draaiden op niets uit.( ) Met het Verdrag van Lissabon heeft het nagenoeg nog twee decennia geduurd (1993‑2009) vooraleer artikel 260, lid 3, VWEU werd ingevoerd.

70. Hieruit volgt dat hoewel een restrictieve uitlegging van artikel 260, lid 3, VWEU aanlokkelijk kan zijn om aldus enkel snelle en eenvoudige zaken waarin een lidstaat geen omzettingsmaatregelen heeft meegedeeld, onder die bepaling te laten vallen en al de andere zaken het traditionele traject van artikel 258 en artikel 260, lid 2, VWEU te laten volgen, een dergelijke uitlegging tot gevolg zou hebben dat in de meerderheid van de gevallen een langere procedure voor lief zou moeten worden genomen, en dat pogingen om een onderscheid te maken tussen de mededeling van onvolledige omzettingsmaatregelen en de mededeling van onjuiste omzettingsmaatregelen evenzeer afbreuk zouden doen aan de werking van artikel 260, lid 3, VWEU.

71. Op grond van de hierboven gemaakte letterlijke, historische, teleologische en contextuele analyse van artikel 260, lid 3, VWEU kom ik bijgevolg tot de slotsom dat de door mij voorgestelde uitlegging van die bepaling, volgens welke ook het verzuim van een lidstaat om maatregelen mee te delen die een onvolledige of onjuiste omzetting inhouden, onder die bepaling valt, de uitlegging is die het best de doelstellingen van artikel 260, lid 3, VWEU verwezenlijkt en het sanctioneringsapparaat in de Unie echt versterkt.

2. Vaststelling van financiële sancties uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU

72. Aangezien artikel 260, lid 3, VWEU van toepassing is, zal ik nu ingaan op de vaststelling van de financiële sancties uit hoofde van die bepaling.

73. Ten eerste ben ik overtuigd door de door advocaat-generaal Wathelet in de zaak Commissie/Polen( ) geformuleerde redenering op grond waarvan de Commissie het recht moet hebben voor de berekening van financiële sancties uit hoofde van artikel 260, lid 2, VWEU en van die uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU dezelfde methode te hanteren. Dit is met name omdat dergelijke sancties dezelfde zijn, de door deze twee bepalingen nagestreefde doelstellingen vergelijkbaar zijn en de criteria voor dwangsommen die de Commissie hanteert, overeenstemmen met de criteria in de rechtspraak van het Hof( ), wat een coherente aanpak bevordert en de lidstaten voorspelbaarheid biedt. Het feit dat artikel 260, lid 2, VWEU een „dubbele niet-nakoming” bestraft, namelijk een inbreuk op het Unierecht en de niet-naleving door een lidstaat van het eerste arrest van het Hof, terwijl artikel 260, lid 3, VWEU slechts één enkele inbreuk op het Unierecht bestraft, doet mijns inziens geen afbreuk aan het feit dat beide bepalingen zien op inbreuken die hun grondslag vinden in het primaire Unierecht.

74. Er zij op gewezen dat de door de Commissie gehanteerde berekeningsmethode de lidstaten in het kader van een procedure op grond van artikel 260, lid 3, VWEU niet benadeelt aangezien, net zoals het Hof met betrekking tot artikel 260, lid 2, VWEU heeft geoordeeld, het aan het Hof staat per geval te bepalen welke financiële sancties moeten worden opgelegd. De voorstellen van de Commissie en de richtsnoeren in haar mededelingen binden het Hof niet; zij vormen louter een nuttige referentie en waarborgen de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie.( ) De rechtspraak van het Hof inzake dwangsommen uit hoofde van artikel 260, lid 2, VWEU dient in de juiste omstandigheden dan ook als leidraad te dienen voor de vaststelling door het Hof van dwangsommen uit hoofde van artikel 260, lid 3. VWEU.

75. Voorts heeft het Hof in zijn rechtspraak betreffende artikel 260, lid 2, VWEU en met name in zijn mijlpaalarrest in de zaak Commissie/Frankrijk( ) geoordeeld dat het de twee in artikel 260, lid 2, VWEU voorziene financiële sancties kan opleggen( ) en dat het ook een niet door de Commissie voorgestelde financiële sanctie kan opleggen aangezien „over de noodzaak van oplegging van een financiële sanctie en over het soort sanctie dat in de omstandigheden van het geval het meest geschikt is, [...] alleen [kan] worden geoordeeld tegen de achtergrond van de bevindingen van het Hof in het uit hoofde van artikel [260, lid 2, VWEU] te wijzen arrest, en [...] deze beoordeling dus buiten de politieke sfeer [valt]”.( )

76. Er zijn goede redenen om aan te nemen dat deze overwegingen eveneens van toepassing zijn op artikel 260, lid 3, VWEU en dat het Hof derhalve, mits de bovengrens voor het bedrag van de financiële sanctie uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU wordt toegepast, zowel een forfaitaire som als een dwangsom kan opleggen of zelfs een niet door de Commissie voorgestelde financiële sanctie. Dat is gebaseerd op het feit dat de bewoordingen van lid 2 en lid 3 van artikel 260 VWEU met betrekking tot de „forfaitaire som of dwangsom” identiek zijn. Op die manier worden de in artikel 260, lid 3, VWEU opgenomen doelstellingen inzake bestrijding van de tardieve omzetting van richtlijnen door de lidstaten ook beter bereikt, rekening houdend met de bedoeling over verschillende financiële sancties in de Verdragen te beschikken.( )

77. In tegenstelling tot de argumenten die de Commissie ter terechtzitting heeft aangedragen( ), doet de omstandigheid dat artikel 260, lid 3, VWEU – en niet artikel 260, lid 2, VWEU – bepaalt dat het Hof „de betrokken lidstaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom [kan] opleggen die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”, aan deze analyse geen afbreuk. In artikel 260, lid 3, VWEU is slechts sprake van het bedrag en niet van de keuze van de op te leggen financiële sanctie. Hieruit kan worden afgeleid dat het Hof geen financiële sanctie kan opleggen die hoger is dan het bedrag dat de Commissie voorstelt. Mijns inziens wordt de beoordelingsbevoegdheid van het Hof met betrekking tot het soort op te leggen financiële sanctie daardoor echter niet ingeperkt. Het Hof kan derhalve een niet door de Commissie voorgestelde financiële sanctie of zelfs beide financiële sancties opleggen, voor hetzelfde of een lager bedrag dan de Commissie heeft aangegeven.

78. Deze kwestie kan van fundamenteel belang zijn voor de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 260, lid 3, VWEU. In haar mededeling 2011 heeft de Commissie te kennen gegeven dat zij in procedures uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU in beginsel enkel om een dwangsom zal vragen en afstand van instantie zal doen wanneer de lidstaat de omzettingsmaatregelen meedeelt die vereist zijn om een einde te maken aan de inbreuk.( ) Recentelijk heeft de Commissie haar aanpak herzien en vraagt zij in beginsel om toepassing van beide sancties.( ) Aldus kan worden verklaard waarom er zoveel zaken zijn waarin de Commissie afstand van recht heeft gedaan nog vóór het Hof arrest met betrekking tot artikel 260, lid 3, VWEU kon wijzen.( ) Hoewel dat misschien in deze zaak niet van toepassing is( ), mag niet uit het oog worden verloren dat in gevallen waarin de lidstaat na het instellen van de procedure bij het Hof maar vooraleer het Hof arrest wijst, de nodige omzettingsmaatregelen meedeelt, het Hof een forfaitaire som kan opleggen zelfs wanneer de Commissie enkel om een dwangsom heeft verzocht.

79. Eveneens moet erop worden gewezen dat, in tegenstelling tot artikel 260, lid 2, VWEU, artikel 260, lid 3, VWEU bepaalt dat de „verplichting tot betaling [ingaat] op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum”. Het Hof is in het kader van artikel 260, lid 2, VWEU gerechtigd de datum van inwerkingtreding van de opgelegde financiële sanctie te bepalen.( ) Uit de uitdrukkelijke vermelding in artikel 260, lid 3, VWEU kan evenwel worden afgeleid dat dit voor het Hof in het kader van zijn bevoegdheid om het opleggen van financiële sancties in bijzondere omstandigheden te moduleren, een nuttig instrument kan zijn.( )

3. Dwangsom in de onderhavige zaak

80. Op grond van de rechtspraak van het Hof inzake artikel 260, lid 2, VWEU dient tot de dwangsom uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU te worden besloten naargelang van de mate van druk die nodig is om de lidstaat te overreden tot een ander gedrag te komen en de vastgestelde niet-nakoming te beëindigen.( ) Het is aan het Hof om in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid ter zake de dwangsom aldus vast te stellen dat zij enerzijds in overeenstemming is met de omstandigheden en anderzijds evenredig is aan de vastgestelde niet-nakoming en aan de draagkracht van de betrokken lidstaat. De basiscriteria die voor de vaststelling van het bedrag van de dwangsom in aanmerking moeten worden genomen, zijn in beginsel de ernst van de inbreuk, de duur ervan en de draagkracht van de lidstaat in kwestie. Bij de toepassing van deze criteria moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de gevolgen van de niet-nakoming voor publieke en particuliere belangen en met de urgentie waarmee die lidstaat moet worden aangemoedigd zijn verplichtingen na te komen.( )

81. In deze zaak dient ermee rekening te worden gehouden dat het opleggen van een dwangsom geschikt is als overredingsmaatregel. De duur van de niet-nakoming zou langer kunnen zijn als het Hof mijn voorstel zou aanvaarden dat deze vanaf een andere vertrekdatum dan die van de Commissie dient te worden vastgesteld. Evenzo zou het forfaitaire bedrag op basis van de geactualiseerde cijfers van de Commissie kunnen worden verhoogd van 680 tot 690 en de factor „n” worden verlaagd van 11.99 tot 11.93.( ) In dat geval zou de dagelijkse dwangsom 197 560,80 EUR (= 690 x 10 x 2.4 x 11.93) bedragen, wat meer is dan het door de Commissie aangegeven bedrag (680 x 10 x 1.3 x 11.99 = 105 991,60 EUR: zie punt 20 van deze conclusie). In het licht van de in artikel 260, lid 3, VWEU vastgelegde bovengrens, geef ik het Hof in overweging een dagelijkse dwangsom op te leggen ten belope van het volledige door de Commissie aangegeven bedrag.

82. Wat ten eerste de ernst van de niet-nakoming betreft, ben ik er niet van overtuigd dat bepaalde door het Koninkrijk Spanje ingeroepen maatregelen relevant zijn voor de beoordeling van de evenredigheid van de dwangsom. In de zaak Commissie/Zweden( ) heeft het Hof soortgelijke argumenten afgewezen op grond dat het vaststond dat dergelijke maatregelen niet aan de vereisten van de betrokken richtlijn beantwoordden – anders was er geen reden geweest om vast te stellen dat de lidstaat zijn omzettingsverplichting niet was nagekomen. Aangezien deze maatregelen geen omzettingsmaatregelen vormen, is het arrest van het Hof in de zaak Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres( ) in dit opzicht evenmin van belang.

83. In tegenstelling tot hetgeen het Koninkrijk Spanje aanvoert, is de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt van de ernst van de niet-nakoming kennelijk niet het resultaat van een fout, rekening houdend met het belang van de richtlijn in kwestie en de gevolgen van de niet-nakoming voor publieke en particuliere belangen, aspecten die objectief door het Hof worden beoordeeld.( )

84. Zoals aangegeven door de Commissie heeft richtlijn 2014/17 tot doel een gemeenschappelijk kader vast te stellen voor bepaalde aspecten van de regelingen van de lidstaten inzake overeenkomsten die betrekking hebben op door een hypotheek of op andere wijze gedekt krediet bestemd voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen.( ) Richtlijn 2014/17 moet gezien worden tegen de achtergrond van de wereldwijde financiële crisis en beoogt een interne markt voor hypothecair krediet tot stand te brengen en financiële stabiliteit te bevorderen door ervoor te zorgen dat de markten voor hypothecair krediet op een verantwoordelijke manier werken.( )

85. Net zoals het Hof in de context van staatssteun heeft geoordeeld, geven de in richtlijn 2014/17 vastgelegde regels uitdrukking aan een van de wezenlijke taken die aan de Unie zijn opgedragen krachtens artikel 3, lid 3, VEU, te weten de totstandbrenging van een interne markt, en krachtens Protocol nr. 27 betreffende de interne markt en de mededinging, dat overeenkomstig artikel 51 VEU een integrerend deel uitmaakt van de Verdragen en volgens hetwelk de interne markt een regime omvat dat verzekert dat de mededinging niet wordt vervalst.( )

86. De gevolgen van de niet-omzetting van richtlijn 2014/17 voor publieke en particuliere belangen kunnen in de Spaanse context, en met name gezien de problemen in de Spaanse hypotheeksector, tevens als belangrijk worden beschouwd. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de resolutie van het Europees Parlement van 8 oktober 2015 over hypotheekwetgeving en riskante financiële instrumenten in Spanje( ), die de aandacht heeft gevestigd op honderdduizenden huisuitzettingen en het gebrek aan bescherming van kredietnemers, een situatie die door de financiële crisis is verslechterd. Teneinde deze situatie aan te pakken, heeft het Parlement de Commissie met name verzocht de omzetting van richtlijn 2014/17 in alle lidstaten op de voet te volgen.( ) Zoals in deze resolutie en in de opmerkingen van het Koninkrijk Spanje eveneens is aangegeven, werden met betrekking tot oneerlijke bedingen en praktijken in de Spaanse hypotheeksector talrijke prejudiciële verwijzingen bij het Hof aanhangig gemaakt.( ) De gevolgen van de litigieuze niet-omzetting zijn dus, zoals de Commissie aangeeft, ernstig te noemen aangezien daardoor aan consumenten en ondernemers in heel Spanje hun op grond van die richtlijn toegekende rechten worden ontnomen en het op kredietgevers en kredietbemiddelaars toepasselijke regelstelsel dat de stabiliteit van het financieel systeem van de Unie beoogt te verzekeren, daarenboven wordt ondermijnd.

87. Wat ten tweede de duur van de niet-nakoming betreft, stelt de Commissie zich op het standpunt dat de dwangsom dient te worden berekend vanaf de dag nadat de uiterste datum voor omzetting van richtlijn 2014/17 is verstreken, te weten 22 maart 2016, tot op de dag waarop de Commissie heeft besloten een niet-nakomingsprocedure in te leiden, te weten 27 april 2017 (zie punt 25 van deze conclusie).

88. In zijn rechtspraak betreffende dwangsommen uit hoofde van artikel 260, lid 2, VWEU bepaalt het Hof de duur van de niet-nakoming echter vanaf de uitspraak van het eerste arrest tot op het moment waarop het Hof in de tweede procedure de feiten beoordeelt, en niet op basis van het moment waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt.( ) Voor procedures uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU geef ik het Hof in overweging de in het met redenen omkleed advies genoemde peildatum als vertrekdatum voor de duur van de niet-nakoming te hanteren aangezien dat het moment is waarop de inbreuk overeenkomstig de rechtspraak van het Hof wordt vastgesteld (zie punt 35 van deze conclusie).

89. In onderhavige zaak bedraagt de duur van de niet-nakoming vanaf de dag waarop de in het met redenen omkleed advies genoemde termijn is verstreken (18 januari 2017) tot op de dag van de hoorzitting (21 januari 2019) ongeveer 24 maanden (2.4), wat als een lange tijd kan worden beschouwd.( )

90. De door het Koninkrijk Spanje gevolgde redenering op grond waarvan de periode tussen 20 december 2015 en 29 oktober 2016, gedurende welke ten gevolge van problemen bij de regeringsvorming sprake was van buitengewone omstandigheden, van de duur van de niet-nakoming moet worden uitgesloten of op grond waarvan althans de dwangsom moet worden gematigd, dient te worden afgewezen. Het Hof heeft in zijn rechtspraak inzake artikel 260, lid 2, VWEU en artikel 258 VWEU( ) herhaaldelijk geoordeeld dat een lidstaat zich niet op moeilijkheden binnen zijn nationale rechtsorde kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen.( ) Recentelijk heeft het Hof in een geval waarin een forfaitaire som op grond van artikel 260, lid 2, VWEU was opgelegd, in feite argumenten afgewezen die vergelijkbaar zijn met die welke het Koninkrijk Spanje in deze zaak naar voren heeft geschoven.( ) Dezelfde overwegingen moeten gelden voor de procedure uit hoofde van artikel 260, lid 3, VWEU. Wanneer de duur van de niet-nakoming bovendien wordt bepaald vanaf de dag waarop de in het met redenen omkleed advies opgenomen uiterste datum is verstreken, te weten 18 januari 2017, zou die periode (van 20 december 2015 tot en met 29 oktober 2016) hoe dan ook niet ter zake dienend zijn.

91. Ten derde heeft het Koninkrijk Spanje voor het Hof geen enkel bewijs met betrekking tot zijn financiële draagkracht aangedragen.

92. Voorts kiest het Hof doorgaans voor een dagelijkse dwangsom, met name in zaken die wetswijzigingen in het kader van omzettingen impliceren.( ) In deze zaak is voor het Hof niet aangevoerd dat hiervan zou moeten worden afgeweken en evenmin dat de datum waarop de verplichting tot betaling ingaat, zou moeten worden aangepast. Met de Commissie ben ik dan ook van oordeel dat de dagelijkse dwangsom dient in te gaan vanaf de dag waarop het Hof arrest wijst. Gelet op het verzoek van de Commissie geef ik het Hof verder in overweging de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” in zijn arrest niet nader te bepalen.

VII. Kosten

93. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie dit heeft gevorderd en het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het Koninkrijk Spanje worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement, volgens hetwelk de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen, dient te worden beslist dat de Franse Republiek haar eigen kosten zal dragen.

VIII. Conclusie

94. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 42, lid 1, van richtlijn 2014/17/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen en tot wijziging van de richtlijnen 2008/48/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010, doordat het niet vóór 21 maart 2016 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die nodig zijn om aan de richtlijn te voldoen of, althans, doordat het die bepalingen niet aan de Commissie heeft meegedeeld;

2) het Koninkrijk Spanje overeenkomstig artikel 260, lid 3, VWEU te veroordelen tot betaling van een dwangsom van 105 991,60 EUR per dag, die begint te lopen vanaf de dag waarop in deze zaak arrest wordt gewezen tot op de dag waarop het Koninkrijk Spanje de bepalingen die nodig zijn ter voldoening aan richtlijn 2014/17 meedeelt aan de Commissie;

3) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten;

4) de Franse Republiek te verwijzen in haar eigen kosten.