Conclusie van advocaat-generaal Elmer van 21 februari 1995. - TERESA ZABALA ERASUN, ELVIRA ENCABO TERRAZOS EN FRANCISCO CASQUERO CARRILLO TEGEN INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO - SPANJE. - PREJUDICIELE VERWIJZING - VOORWAARDEN VOOR HANDHAVING VAN GESTELDE VRAGEN DOOR VERWIJZENDE RECHTER - OMVANG VAN'S HOFS BEVOEGDHEID. - GEVOEGDE ZAKEN C-422/93, C-423/93 EN C-424/93.



Jurisprudentie 1995 bladzijde I-01567



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Inleiding

1. In de onderhavige zaak zijn het Hof vier prejudiciële vragen gesteld over verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.(1)

Gezien de opmerkingen van de Spaanse regering ter terechtzitting, rijst evenwel de vraag, of het Hof wel bevoegd is de voorgelegde prejudiciële vragen te beantwoorden.

De feiten

2. Volgens Spaanse wet nr. 31 van 2 augustus 1984 inzake bescherming ingeval van werkloosheid (hierna: "wet nr. 31/1984") wordt voor de betaling van werkloosheidsuitkeringen onderscheid gemaakt tussen op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen (titel I van de wet) en uitkeringen waarvoor de werkloze geen voorafgaande bijdragen behoeft te betalen (hoofdstuk I van titel II). Voorts voorziet hoofdstuk II van titel II in een uitkering, "asistencia sanitaria" geheten, waarvoor de aanvrager onder bepaalde voorwaarden in aanmerking kan komen, wanneer hij niet voldoet aan de vereisten voor de al dan niet op premie- of bijdragebetaling berustende werkloosheidsuitkeringen.

3. Verzoekers in het hoofdgeding, T. Zabal Erasun, F. Casquero Carrillo en E. Encabo Terrazos (hierna: "verzoekers"), hebben de Spaanse nationaliteit en waren alle gedurende verschillende tijdvakken in Frankrijk in loondienst werkzaam. Nadat zij evenwel in Frankrijk werkloos waren geworden, ontvingen zij op hun verzoek werkloosheidsuitkeringen die op premie- of bijdragebetaling berusten, als bedoeld in hoofdstuk I van wet nr. 31/84.

Na het verstrijken van de periode waarin zij recht hadden op de op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, vroegen verzoekers de in hoofdstuk I van titel II van wet nr. 31/84 bedoelde werkloosheidsuitkeringen aan. Hun aanvragen werden echter afgewezen door het Spaanse Instituto Nacional del Empleo (hierna: "INEM"), op grond dat het Koninkrijk Spanje in zijn verklaring, als bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1408/71, betreffende de nationale uitkeringen die onder de materiële werkingssfeer van de verordening vallen, slechts de op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen had vermeld, terwijl de niet op eerdere premies of bijdragen van de werknemer berustende uitkeringen in deze verklaring niet werden genoemd.(2)

De prejudiciële vragen

Vervolgens zijn verzoekers opgekomen tegen deze afwijzing van het INEM. De zaken zijn thans in hoger beroep aanhangig bij het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Deze rechterlijke instantie heeft in het kader van de procedure in hoger beroep het Hof van Justitie de volgende vier prejudiciële vragen gesteld:

"1) Is de door het Koninkrijk Spanje aan de voorzitter van de Raad van de Europese Gemeenschappen gerichte en in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 22 april 1987 bekendgemaakte kennisgeving een rechtsnorm waarvan de uitleggingsmoeilijkheden niet door de gewone nationale rechter moeten worden opgelost?

2) Zo ja, moet de uitsluiting die in deze kennisgeving vervat ligt, doordat in de verklaring niets wordt gezegd over de in de Spaanse wetgeving voorziene bijstand bij werkloosheid, als rechtsgeldig worden beschouwd?

3) Moet, indien deze uitlegging niet mogelijk is, op dit verzuim als sanctie worden gesteld, dat hoewel de kennisgeving van de Spaanse Staat deze vorm van sociale bescherming niet noemt, deze daarin impliciet wordt opgenomen en wordt toegevoegd aan de overige uitdrukkelijk vermelde beschermingsmaatregelen?

4) Indien beide hiervoor gegeven uitleggingen zijn uitgesloten: heeft het stilzwijgen in de kennisgeving van het Koninkrijk Spanje niet de bedoeling om de bijstand bij werkloosheid definitief uit te sluiten, doch om het moment waarop deze onder de regeling wordt gebracht, tot een later, nog te bepalen tijdstip uit te stellen?"

4. Nadat het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco voornoemde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie had voorgelegd, heeft de Spaanse regering de gevorderde uitkeringen betaald. Het Koninkrijk Spanje heeft voorts op grond van artikel 5, juncto artikel 97, van verordening nr. 1408/71 een verklaring afgegeven, volgens welke de in geding zijnde prestaties onder de materiële werkingssfeer van de verordening vallen.(3)

5. In die omstandigheden heeft het INEM de vorderingen van verzoekers toegewezen en heeft het het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco verzocht, de voorgelegde prejudiciële vragen in te trekken.

De verwijzende rechterlijke instantie handhaafde echter bij beschikkingen van 19 mei 1994 het verzoek om een prejudiciële beslissing en sloot tegelijkertijd uit, dat de Spaanse regering de zaak kan beëindigen door te berusten in verzoekers' vorderingen in beroep. Volgens de beschikkingen van 19 mei 1994 is de reden hiervoor, dat een zaak als in het hoofdgeding aan de orde is, naar Spaans procesrecht voor de appèlrechter niet ter vrije beschikking van partijen staat. Het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco verklaarde verder:

"Bovendien staat vast, dat het betwiste belang ° dat onlosmakelijk met het onderzoek van de prejudiciële vraag verbonden is ° buiten het kader van het geschil tussen partijen valt en het specifieke belang van de situatie die in het geding aan de orde is, te boven gaat. De verwijzing naar het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft betrekking op punten die de toepassing van de artikelen 3, lid 1, 4, leden 1 en 2, 5 en 97, van de verordening van de Raad van 14 juni 1971 betreffen. Met deze verwijzing wordt beoogd, dat het Hof de draagwijdte van deze bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht afbakent en een aanvulling of een verduidelijking geeft, die waar deze de werkelijke betekenis ervan verheldert, deel gaat uitmaken van de inhoud van deze bepalingen."

Verordening nr. 1408/71

6. De vraag, welke sociale-zekerheidsuitkeringen van de Lid-Staten onder verordening nr. 1408/71 vallen, wordt geregeld in artikel 4 van de verordening. Luidens lid 1 van dit artikel is de verordening onder meer van toepassing op:

"alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

(...)

g) werkloosheidsuitkeringen;

(...)"

In artikel 4, lid 2, wordt gepreciseerd, dat de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid onder de werkingssfeer van de verordening vallen, ongeacht of zij al dan niet op premiebetaling berusten. De verordening heeft echter geen betrekking op de sociale en medische bijstand (zie lid 4).

Ingevolge artikel 5 vermelden de Lid-Staten in de verklaringen waarvan overeenkomstig de in artikel 97 bedoelde procedure kennisgeving en bekendmaking plaatsvindt, onder meer de wettelijke regelingen en stelsels die onder artikel 4, lid 1, vallen.

De procedure voor het Hof

7. De Spaanse regering heeft verklaard, dat de gewijzigde verklaring van het Koninkrijk Spanje inzake verordening nr. 1408/71, haars inziens, niet alleen werking in de toekomst heeft, maar ook betekent dat zij thans van mening is, dat de Spaanse werkloosheidsuitkeringen altijd onder artikel 4, lid 1, sub g, vielen, ongeacht of zij op premie- of bijdragebetaling berusten of niet.

Gezien het voorgaande en de omstandigheid dat de bestreden uitkeringen waren betaald, heeft de Spaanse regering aangevoerd, dat de zaak thans zonder voorwerp is geraakt en dat het Hof van Justitie zich derhalve van een antwoord op de voorgelegde vragen moet onthouden. De antwoorden van het Hof van Justitie op deze vragen zouden namelijk geen belang kunnen hebben voor het onderhavige geding, noch voor toekomstige geschillen met betrekking tot de werkloosheidsuitkeringen van titel II, hoofdstuk I, van wet nr. 31/84, en overeenkomstig zijn rechtspraak in de zaken Foglia(4) zou het Hof zich dus bijgevolg van een antwoord op de prejudiciële vragen moeten onthouden.

8. Gezien het betoog van de Spaanse regering heeft de Commissie zich niet ertegen willen verzetten, dat het Hof van Justitie weigert de voorgelegde vragen te beantwoorden, aangezien volgens haar een standpunt over deze vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van de onderhavige zaak of als leidraad voor toekomstige gedingen. Voor het geval het Hof van Justitie zich bevoegd mocht verklaren om de prejudiciële vragen te beantwoorden, stelt de Commissie, dat de betrokken prestaties onder de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.

De ontvankelijkheid

9. Luidens een vaste en omvangrijke rechtspraak van het Hof

"(...) staat het uitsluitend aan de nationale rechterlijke instanties waaraan het geschil is voorgelegd en die verantwoordelijk zijn voor de te geven beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis alsmede de relevantie van de vragen die zij aan het Hof voorleggen, te beoordelen"(5) (cursivering van mij).

In dezelfde context heeft het Hof geoordeeld, dat de zaak slechts anders zou liggen wanneer vaststaat dat de procedure van artikel 177 EEG-Verdrag oneigenlijk wordt gebruikt en in feite wordt aangewend om het Hof van Justitie door middel van een fictief geding een uitspraak te ontlokken, of wanneer de aan het Hof ter uitlegging voorgelegde bepaling van gemeenschapsrecht kennelijk niet van toepassing is.(6)

10. Volgens 's Hofs rechtspraak raakt een prejudiciële verwijzing niet "elk verband met het bodemgeschil" kwijt, enkel omdat op grond van de aan het Hof van Justitie voorgelegde gegevens het aan de prejudiciële vragen ten grondslag liggende geding niet ° of niet langer ° schijnt te bestaan.(7) De omstandigheid dat de Spaanse regering de gevorderde uitkeringen heeft betaald, is op zich niet van belang voor de vraag of het Hof bevoegd is om de voorgelegde vragen te beantwoorden.

Het is evenmin van belang, of de Spaanse regering in de toekomst voornemens is voor soortgelijke zaken een uitlegging te hanteren, volgens welke de bestreden sociale uitkeringen onder verordening nr. 1408/71 vallen, zodat soortgelijke geschillen niet meer kunnen ontstaan. Het is namelijk zo, dat ingevolge artikel 177 van het Verdrag, dat uitgaat van samenwerking en een duidelijke taakverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, het Hof niet bevoegd is de beweegredenen van de verwijzende rechter te toetsen en de relevantie van de gestelde vragen te beoordelen.(8)

11. Voorts zij erop gewezen, dat enkel indien de gewijzigde verklaring bindend is voor de toepassing van verordening nr. 1408/71 en terugwerkende kracht heeft, kan worden aangenomen dat dergelijke geschillen niet meer zullen ontstaan. De vraag, of de verklaring die werking heeft, betreft evenwel niet de ontvankelijkheid maar de grond van de zaak.

12. Ik ben niet van mening, dat de onderhavige zaak een fictief geding is, zoals het geval was in de zaken Foglia. In casu is er geen sprake van, dat het Hof zich moet uitspreken over procedurele constructies, die door partijen zijn opgezet om een uitspraak van het Hof uit te lokken over bepaalde problemen van gemeenschapsrecht, zonder dat daaraan werkelijk behoefte bestaat met het oog op de beslechting van een geschil.

Integendeel, de Spaanse regering heeft de nationale rechterlijke instantie trachten te bewegen de prejudiciële vragen in te trekken, zoals zij ook het Hof heeft verzocht de vragen niet te beantwoorden.

13. Ten slotte blijkt noch uit het schrijven van de verwijzende rechter, waarin deze het verzoek om een prejudiciële beslissing over de gestelde vragen handhaaft, noch uit de opmerkingen ter terechtzitting, dat de drie zaken waarin de prejudiciële vragen in casu zijn gesteld, niet meer aanhangig zouden zijn. De gestelde vragen kunnen derhalve niet worden afgewezen, op grond dat met een prejudiciële beslissing geen rekening zou worden gehouden.(9)

14. Gezien het voorgaande ben ik van mening, dat het Hof niet moet weigeren de gestelde vragen te beantwoorden.

De juridische waarde van de verklaringen van de Lid-Staten als bedoeld in artikel 5, juncto artikel 97

15. Met de eerste en de tweede vraag wenst het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco onder meer te vernemen, of een verklaring van een Lid-Staat, als bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1408/71, bepalend is voor de vraag, welke sociale uitkeringen van de betrokken Lid-Staat onder de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen.

16. De omstandigheid dat een Lid-Staat in zijn verklaring een bepaalde wet heeft vermeld, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof worden geacht te doen vaststaan dat de op grond van deze wet toegekende uitkeringen sociale-zekerheidsuitkeringen in de zin van verordening nr. 1408/71 zijn.(10)

17. Het Hof heeft nog geen gelegenheid gehad zich uit te spreken over de vraag, of een verklaring van een Lid-Staat eveneens moet worden geacht te doen vaststaan, dat de op grond van een in de verklaring vermelde wet toegekende uitkeringen die vóór de bekendmaking daarvan zijn vervallen, sociale-zekerheidsuitkeringen in de zin van verordening nr. 1408/71 zijn.

Mijns inziens lijdt het evenwel nauwelijks twijfel, dat zulks het geval is. De juridische waarde van een verklaring van een Lid-Staat, als bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1408/71, heeft geen dispositief karakter ° zoals het Hof heeft onderstreept met de woorden "doen vaststaan" °, maar is daarentegen alleen een feitelijke omstandigheid, die aangeeft welke verhouding tussen de betrokken uitkeringen en verordening nr. 1408/71 bestaat en steeds heeft bestaan.

18. Hieruit volgt, dat de gewijzigde verklaring van het Koninkrijk Spanje, zoals deze in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, serie C, van 27 november 1993 werd bekendgemaakt, moet worden geacht te doen vaststaan, dat de daarin vermelde stelsels van sociale zekerheid onder de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vielen vanaf het tijdstip waarop zij werden toegepast.

19. Op grond van het voorgaande behoef ik naar mijn mening niet mijn standpunt te bepalen ten aanzien van de nu reeds historische en hypothetische prejudiciële vraag, of de ontbrekende vermelding van de betrokken uitkeringen in de verklaring van het Koninkrijk Spanje betekent, dat deze uitkeringen niet onder de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vielen.(11)

Conclusie

20. Bijgevolg geef ik het Hof van Justitie in overweging de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

"De verklaring van het Koninkrijk Spanje, als bedoeld in artikel 5 verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad, zoals deze is gewijzigd bij bekendmaking van 27 november 1993, moet worden geacht te doen vaststaan, dat de in de gewijzigde verklaring vermelde uitkeringen onder de materiële werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1408/71 vallen, ongeacht of het recht op de uitkeringen vóór of na de bekendmaking van de gewijzigde verklaring in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen is ontstaan."

(*) Oorspronkelijke taal: Deens.

(1) ° PB 1971, L 149, blz. 2, in de versie van verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juli 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6), en zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1249/92 van de Raad van 30 april 1992 (PB 1992, L 136, blz. 28).

(2) ° De verklaring is bekendgemaakt in PB 1987, C 107, blz. 1.

(3) ° De gewijzigde verklaring is bekendgemaakt in PB 1993, C 321, blz. 2.

(4) ° Arresten van 11 maart 1980 (zaak 104/79, Foglia, Jurispr. 1980, blz. 745) en 16 december 1981 (zaak 244/80, Foglia, Jurispr. 1981, blz. 3045).

(5) ° Zie arrest van 18 oktober 1990 (gevoegde zaken C-297/88 en C-197/89, Dzodzi, Jurispr. 1990, blz. I-3763, r.o. 34), alsmede in gelijkluidende bewoordingen arresten van 11 juli 1991 (zaak C-368/89, Crispoltoni, Jurispr. 1991, blz. I-3695, r.o. 10), 28 november 1991 (zaak C-186/90, Durighello, Jurispr. 1991, blz. I-5773, r.o. 8), 25 mei 1993 (zaak C-197/91, FAC, Jurispr. 1993, blz. I-2639, r.o. 12), en 2 juni 1994 (zaak C-30/93, AC-ATEL Electronics Vertriebs, Jurispr. 1994, blz. I-2305, r.o. 18).

(6) ° Zie arrest van 8 november 1990 (zaak C-231/89, Gmurzynska-Bscher, Jurispr. 1990, blz. I-4003, r.o. 23), alsmede in gelijkluidende bewoordingen beschikking van 26 januari 1990 (zaak C-286/88, Falciola, Jurispr. 1990, blz. I-191, r.o. 6), arresten van 16 juni 1981 (zaak 126/80, Salonia, Jurispr. 1981, blz. 1563, r.o. 6) en 16 juli 1992 (zaak C-67/91, Asociación Española de Banca Privada e.a., Jurispr. 1992, blz. I-4785, r.o. 26).

(7) ° Zie bij voorbeeld arresten van 13 maart 1979 (zaak 86/78, Peureux, Jurispr. 1979, blz. 897, r.o. 6) en 26 februari 1992 (zaak C-3/90, Bernini, Jurispr. 1992, blz. I-1071, r.o. 10).

(8) ° Zie arrest van 23 april 1991 (zaak C-297/89, Ryborg, Jurispr. 1991, blz. I-1943, r.o. 9), alsmede in gelijkluidende bewoordingen arresten van 20 mei 1976 (zaak 111/75, Mazzalai, Jurispr. 1976, blz. 657, r.o. 9) en 16 juli 1992 (zaak C-83/91, Meilicke, Jurispr. 1992, blz. I-4871, r.o. 24).

(9) ° Zie dienaangaande arresten van 4 oktober 1991 (zaak C-159/90, Grogan, Jurispr. 1991, blz. I-4685, r.o. 12), 21 april 1988 (zaak 338/85, Pardini, Jurispr. 1988, blz. 2041, r.o. 11) en 16 juli 1992 (zaak C-343/90, Lourenço Dias, Jurispr. 1992, blz. I-4673, r.o. 18).

(10) ° Zie arrest van 29 november 1977 (zaak 35/77, Beerens, Jurispr. 1977, blz. 2249, r.o. 9).

(11) ° Bij gebreke van een verklaring zou het evenwel niet zeer moeilijk zijn geweest vast te stellen, dat de uitkeringen onder artikel 4, lid 1, sub g, vielen. Deze uitkeringen worden toegekend op basis van duidelijke wettelijk bepaalde criteria, zonder dat de bevoegde nationale autoriteiten een discretionaire bevoegdheid hebben bij de beoordeling van de persoonlijke behoeften van elke verzoeker, en zij hebben betrekking op een van de uitdrukkelijk in artikel 4, lid 1, opgesomde gebeurtenissen.