CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. POIARES MADURO

van 10 januari 2007 1( )

Zaak C‑307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

tegen

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

[verzoek van de Juzgado de lo Social de San Sebastián (Spanje) om een prejudiciële beslissing]

„Raamovereenkomst EVV, UNICE en CEEP – Arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd – Arbeidsvoorwaarden – Anciënniteitstoelage – Niet-betaling als gevolg van overeenkomsten tussen vakbondsvertegenwoordiging van personeel en administratie – Voldoende objectieve redenen”

1. Bij beslissing van 6 juli 2005 heeft de Juzgado de lo Social de San Sebastián (Spanje) krachtens artikel 234 EG een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof ingediend betreffende de uitlegging van clausule 4 van de op 18 maart 1999 door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”), zoals uitgevoerd bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 (PB L 175, blz. 43).

I – Juridische en feitelijke context

2. Aan dit prejudiciële verzoek liggen de volgende feiten ten grondslag. Mevrouw Del Cerro Alonso is in dienst van een openbaar ziekenhuis dat deel uitmaakt van de openbare gezondheidsdienst van de Spaanse autonome gemeenschap Baskenland. Op grond van haar hoedanigheid van vast statutair personeelslid heeft zij om toelagen verzocht voor eerdere perioden waarin zij als tijdelijk statutair personeelslid werkzaam was.

3. Deze anciënniteitstoelagen worden toegekend na drie jaren actieve dienst. Decreto 231/2000 betreffende de arbeidsvoorwaarden van het personeel van de Servicio Vasco de Salud en wet 55/2003 van 16 december 2003 houdende het kaderstatuut van het statutaire personeel van de gezondheidsdiensten, die door dit decreet wordt uitgevoerd in de Spaanse autonome gemeenschap Baskenland, bepalen dat deze toelagen zijn voorbehouden aan personeelsleden in vaste dienst.

4. Omdat een reactie op haar verzoek uitbleef, heeft Del Cerro Alonso zich tot de verwijzende rechter gewend. De openbare gezondheidsdienst voert als verweer tegen haar vorderingen aan, dat verzoekster niet voor de betrokken toelagen in aanmerking komt, omdat zij op de datum waarop haar verzoek betrekking heeft, niet de hoedanigheid van personeelslid in vaste dienst had.

5. Uit het debat dat zich ten overstaan van de verwijzende rechter heeft ontsponnen, kwam een vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht naar voren. De weigering waarmee verzoekster zich geconfronteerd zag, kon een discriminatie van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd betekenen. Clausule 4 van de raamovereenkomst bepaalt in dit verband: „[m]et betrekking tot de arbeidsvoorwaarden worden werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is”. De vraag is derhalve of de toekenning van toelagen als in het hoofdgeding aan de orde zijn, kan worden gekwalificeerd als „arbeidsvoorwaarden” in de zin van richtlijn 1999/70. Dit is de strekking van de door de verwijzende rechter gestelde vragen:

„1) Doelt richtlijn 1999/70/EG [...], volgens welke werknemers met een overeenkomst voor bepaalde tijd niet minder gunstig mogen worden behandeld dan werknemers in vaste dienst, ook op de financiële voorwaarden?

In geval van een bevestigend antwoord:

2) Is een voldoende objectieve reden om de aan werknemers in vaste dienst toegekende anciënniteitstoelage niet toe te staan, dat artikel 44 van [wet] 55/2003 [...] bepaalt dat deze niet kan worden ontvangen?

3) Zijn de tussen de vakbondsvertegenwoordiging van het personeel en de administratie gesloten overeenkomsten voldoende objectieve redenen om de anciënniteitstoelage niet toe te kennen aan personeelsleden in tijdelijke dienst?”

II – Analyse

A – Inleidende opmerkingen

6. Dit prejudiciële verzoek werpt een voorvraag op, namelijk of richtlijn 1999/70 in casu wel toepasselijk is. Volgens de verwijzende rechter lijdt het geen twijfel dat het statutair personeel onder de categorie werknemers valt waarop deze richtlijn doelt. Om deze reden snijdt de rechter deze kwestie ook niet aan in zijn verzoek. Niet alle interveniënten delen dit standpunt. Dit geldt onder meer voor het Koninkrijk Spanje, dat van mening is dat de richtlijn niet van toepassing is op het hoofdgeding. Het concludeert tot niet-ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek.

7. Alvorens de gestelde vragen te beantwoorden, zal ik dus nagaan of de richtlijn van toepassing is op de onderhavige situatie, waarin het gaat om een medewerkster die deel uit maakt van het statutair personeel en een publiekrechtelijk statuut geniet.

B – De toepasselijkheid van richtlijn 1999/70 op de onderhavige situatie

8. De werkingssfeer van de richtlijn wordt geregeld in clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst. Deze bepaalt dat „[d]eze overeenkomst [...] van toepassing [is] op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat”.

9. Het Hof heeft zich in zijn recente rechtspraak over deze bepaling gebogen.( ) Volgens deze rechtspraak kunnen de bepalingen van de raamovereenkomst toepassing vinden op arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd die met overheidsdiensten en andere entiteiten van de openbare sector zijn aangegaan. Vaststaat namelijk dat het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van de raamovereenkomst doelt op alle werknemers, zonder daarbij een onderscheid te maken naargelang van de publiekrechtelijke of privaatrechtelijke status van hun werkgever. Het blijft echter de vraag of een onderscheid moet worden gemaakt naar de hoedanigheid en de aard van de relatie tussen overheidsdiensten en andere entiteiten van de openbare sector en hun personeel. De richtlijn is van toepassing op arbeidscontractanten die werkzaam zijn in overheidsdienst. Maar is zij ook van toepassing op statutaire personeelsleden in overheidsdienst? Dit is de vraag waar het in casu om draait.

10. Ter onderbouwing van een bevestigend antwoord op deze vraag verwijst de verwijzende rechter naar de ruime definitie van het begrip „werknemers”, zoals deze voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof over richtlijn 76/207/EEG van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PB L 39, blz. 40). De Commissie van de Europese Gemeenschappen acht deze verwijzing in de onderhavige context niet relevant.

11. Uit de rechtspraak van het Hof kan worden afgeleid, dat het begrip werknemer in het gemeenschapsrecht geen eenduidig begrip is, maar varieert naar gelang van het gebied dat wordt beschouwd.( ) Zo is, op het gebied van de gelijke behandeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers, het begrip werknemer een autonoom begrip van gemeenschapsrecht dat ruim moet worden uitgelegd. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat ambtenaren als een bijzondere categorie werknemers kunnen worden aangemerkt.( ) Daarentegen blijkt op het gebied van het behoud van de rechten van werknemers bij de overgang van ondernemingen, dat de betrokken richtlijn slechts gedeeltelijk beoogt te harmoniseren, dat aansluiting moet worden gezocht bij de definitie die wordt gehanteerd in de nationale wetgeving op het gebied van het arbeidsrecht. Indien een werknemer in overheidsdienst uit hoofde van deze wetgeving niet onderworpen is aan het arbeidsrecht, kan hij dus niet worden aangemerkt als werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht inzake de overgang van ondernemingen.( )

12. Richtlijn 1999/70 verwijst weliswaar uitdrukkelijk naar de nationale wetgeving, doch de rechtspraak lijkt dit niet van doorslaggevend belang te achten voor de uitlegging. Het Hof heeft namelijk in het kader van de richtlijn betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd geoordeeld, dat het begrip „arbeidstijd” een autonoom begrip van gemeenschapsrecht is dat volgens objectieve kenmerken moet worden omschreven, niettegenstaande het feit dat de richtlijn met betrekking tot dit begrip uitdrukkelijk verwijst naar de nationale wetgeving.( ) Omgekeerd heeft het Hof op een gebied dat nauwe verwantschap vertoont met de in casu in geding zijnde materie en waarop de raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid van toepassing is, geoordeeld dat een werknemer binnen de werkingssfeer van deze overeenkomst valt, indien hij een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding heeft zoals omschreven in de wetgeving, de collectieve overeenkomsten of de gebruiken in de betrokken lidstaat.( )

13. Dit verschil in behandeling van de verwijzingen op sociaal gebied lijkt verband te houden met de wijze waarop het Hof de vraag benadert, dat wil zeggen al naargelang het de doelstelling dan wel het stelsel van de uit te leggen regelgeving op de voorgrond plaatst. Op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd herinnert het Hof eraan, dat de richtlijn een fundamentele doelstelling van sociale aard nastreeft, die erin bestaat een verhoogde bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers te verzekeren. Ofschoon de richtlijn zich in dat verband beperkt tot het uitvaardigen van minimumvoorschriften, kan derhalve slechts een autonome uitlegging van het begrip arbeidstijd die een uniforme toepassing van dit begrip verzekert, de volle werking van de richtlijn waarborgen. Daarentegen baseert het Hof zich op het gebied van de overgang van ondernemingen en deeltijdarbeid( ) in hoofdzaak op het uitgangspunt dat de betrokken richtlijn geen uniforme bescherming in de Gemeenschap beoogt in te voeren of een zekere beoordelingsvrijheid aan de lidstaten laat. In deze context wordt het begrip werknemer dus uitsluitend aan de hand van het toepasselijke nationale recht bepaald.

14. In casu stel ik een ietwat afwijkende benadering voor. In beginsel moet inderdaad de letter van de raamovereenkomst worden geëerbiedigd, die het aan het nationale recht overlaat om de categorie werknemers te bepalen waarop de overeenkomst van toepassing is. In de onderhavige zaak lijkt uit het dossier te kunnen worden opgemaakt, dat Del Cerro Alonso, die niet aan het arbeidsrecht is onderworpen, volgens het op haar toepasselijke nationale recht niet het statuut van werknemer geniet. Het is de taak van de nationale rechter om dit na te gaan. Deze beoordeling mag echter niet geheel los van het gemeenschapsrecht plaatsvinden. Zoals bekend wil het bij de raamovereenkomst gecreëerde kader in algemene zin elk misbruik voorkomen als gevolg van het gebruik van achtereenvolgende arbeidscontracten of ‑verhoudingen voor bepaalde duur. Hieruit kan worden afgeleid dat de lidstaat het in deze overeenkomst bedoelde begrip „werknemer” in dier voege moet definiëren en uitleggen dat zowel recht wordt gedaan aan de doelstellingen van richtlijn 1999/70 als aan de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, met name het fundamentele beginsel van gelijke behandeling.

15. Deze voorwaardelijke verwijzing lijkt mij de werkwijze die het meest trouw is aan de letter en de geest van de gemeenschapsregeling. Dit betekent dat de betrokken lidstaat niet kan volstaan met een beroep op de formele of speciale aard van de voorschriften die op bepaalde arbeidsverhoudingen van toepassing zijn om deze arbeidsverhoudingen te onttrekken aan de bescherming van de raamovereenkomst. Anders zou deze overeenkomst namelijk van elk nuttig effect dreigen te worden beroofd. In dat geval zou het de lidstaten vrij staan om arbeidscontractanten in overheidsdienst aan speciale voorschriften te onderwerpen en aldus de oplossing van het Hof in de arresten Adeneler e.a., Marrosu en Vassallo opnieuw ter discussie te stellen. Werknemers in overheidsdienst mogen dus slechts van de werkingssfeer van de richtlijn worden uitgesloten wanneer is aangetoond dat de aard van hun arbeidsverhouding met de administratie wezenlijk anders is dan de arbeidsverhouding die bestaat tussen werknemers die naar nationaal recht onder de categorie werknemers vallen en hun werkgevers. Blijkens het dossier heeft het Tribunal Supremo zich uitgesproken over de inhoud van de bijzondere verhouding tussen ambtenaren en de administratie op het gebied waar deze zaak betrekking op heeft, een verhouding die niet te vergelijken is met de situatie van werknemers die niet het statuut van ambtenaar hebben. Het is echter de taak van de nationale rechter om te beoordelen of dit oordeel strookt met de door het gemeenschapsrecht gestelde vereisten.

C – Het begrip arbeidsvoorwaarden in de zin van clausule 4 van de raamovereenkomst

16. De eerste vraag van de verwijzende rechter betreft in wezen de uitlegging van het begrip „arbeidsvoorwaarden” in de zin van clausule 4 van de raamovereenkomst. De verwijzende rechter wil weten of de financiële voorwaarden en met name de toekenning van toelagen als die welke in wet 55/2003 zijn voorzien, binnen de werkingssfeer van het in de raamovereenkomst opgenomen discriminatieverbod vallen.

17. Volgens de Commissie spreekt het antwoord op deze vraag voor zich. Zij beroept zich in de eerste plaats op het gewone spraakgebruik, volgens hetwelk de beloning de eerste en belangrijkste arbeidsvoorwaarde is. Vervolgens wijst zij erop dat de overeenkomst noch het regelgevend kader waarin deze overeenkomst is ingebed, aanwijzingen bevat dat de beloning geen deel zou uitmaken van de arbeidsvoorwaarden. Zij erkent weliswaar dat artikel 139 EG, waarop de overeenkomst is gebaseerd, verwijst naar artikel 137 EG, dat in lid 5 ervan bepaalt dat „dit artikel [...] niet van toepassing [is] op de beloning”, doch deze bepaling verzet zich volgens haar niet tegen de vaststelling van een wettelijke regeling die indirecte gevolgen heeft voor de beloning.

18. Evenals de in deze zaak interveniërende staten onderschrijf ik deze zienswijze niet.

19. Zowel de tekst als het doel van de bepalingen van richtlijn 1999/70 lijkt erop te duiden, dat de richtlijn niet van toepassing is op de beloning. Volgens de veertiende overweging van de considerans van de richtlijn hebben de partijen bij deze overeenkomst „hun wil te kennen [...] gegeven de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te garanderen”. Bovendien verwijst deze richtlijn in tegenstelling tot andere richtlijnen die op de artikelen 13 EG( ), 57, lid 2, sub c, EG en 66 EG( ) of 141 EG( ) zijn gebaseerd, niet naar de beloningsvoorwaarden. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk in herinnering roept, heeft het Hof in soortgelijke gevallen geoordeeld dat de term „arbeidsvoorwaarden” als bedoeld in richtlijn 76/207 inzake de gelijke behandeling van mannen en vrouwen niet ziet op de beloning. Zo heeft het Hof in de zaak McKenna( ) naar aanleiding van een argument van de Commissie dat de in die zaak in geding zijnde ziekteverlofregeling onder de arbeidsvoorwaarden viel in de zin van richtlijn 76/207 in de versie geldend vóór de wijziging bij richtlijn 2002/73, omdat de gevolgen voor de beloning slechts indirect waren, overwogen dat „[e]en beloning in de zin van artikel 141 EG en richtlijn 75/117 [...] niet tevens onder richtlijn 76/207 [kan] vallen”.

20. Volgens de Commissie echter betekent het enkele feit dat de betrokken richtlijn niet naar de beloning verwijst, nog niet dat deze daardoor van haar werkingssfeer is uitgesloten. De door de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde rechtspraak van het Hof over de uitlegging van de richtlijnen 76/207 en 75/117 betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen acht zij in casu niet relevant. Als het Hof in deze rechtspraak al een enge uitlegging heeft willen geven aan het begrip „arbeidsvoorwaarden”, is dat omdat op dit gebied een duidelijk onderscheid bestond op het terrein dat wordt geregeld door richtlijn 75/117, die specifiek betrekking heeft op de beloning, en het terrein dat wordt beheerst door richtlijn 76/207, die van latere datum is en een algemenere strekking heeft. Dit gaat haars inziens niet op voor het gebied dat door richtlijn 1999/70 wordt geregeld.

21. Inderdaad kan de term „arbeidsvoorwaarden” de beloning omvatten, voor zover niet anders is bepaald. Zo heeft het Hof op het gebied van het behoud van de rechten van werknemers bij de overgang van ondernemingen geoordeeld, dat „een korting van de beloning van de werknemers die bij de overgang betrokken zijn, [...] wanneer zij aanmerkelijk is, [is] te beschouwen als een aanmerkelijke wijziging van de arbeidsvoorwaarden” in de zin van richtlijn 77/187.( ) Ik wil hierbij echter preciseren, dat voornoemde richtlijn is vastgesteld op basis van de verdragsbepalingen inzake de instelling van de gemeenschappelijke markt. De richtlijn waar het in casu om draait, is daarentegen, evenals de richtlijnen betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, gebaseerd op de sociale verdragsbepalingen. In dit verband wijs ik op de vaste rechtspraak dat, wanneer een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht voor meer dan één uitlegging vatbaar is, zij aldus moet worden begrepen dat zij in overeenstemming is met de verdragsbepalingen( ).

22. De rechtsgrondslag van richtlijn 1999/70/EG is artikel 139, lid 2, EG. Volgens de bewoordingen van deze bepaling „[geschiedt] de tenuitvoerlegging van de op communautair niveau gesloten overeenkomsten [...] voor zaken die onder artikel 137 vallen, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen, door een besluit van de Raad op voorstel van de Commissie” (cursivering van mij). Uit artikel 137, lid 5, EG blijkt echter duidelijk dat de Raad niet bevoegd is op deze grondslag maatregelen betreffende de beloning vast te stellen.( ) In deze omstandigheden moet het ontbreken van enigerlei verwijzing naar de beloning in de betrokken richtlijn worden opgevat als de uitdrukkelijke wil om deze van de werkingssfeer ervan uit te sluiten.

23. De Commissie betwist deze uitlegging evenwel. Volgens haar moet het Verdrag aldus worden uitgelegd, dat op artikel 137 EG gebaseerde handelingen het niveau of de aard van de beloning niet rechtstreeks mogen vaststellen. Daarentegen staat het de wetgever geheel en al vrij om een wettelijke regeling als de in geding zijnde vast te stellen, die slechts indirecte of incidentele gevolgen voor de beloning heeft. Alleen onder deze voorwaarde kan het nuttig effect van artikel 137 EG worden gewaarborgd. Hieruit volgt volgens de Commissie dat de lidstaten vrijelijk mogen bepalen op welke wijze en op welk niveau de beloning wordt vastgesteld, maar dat zij niet mogen toestaan dat werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd worden gediscrimineerd op het gebied van deze beloning.

24. Toegegeven, deze uitlegging klinkt verleidelijk. Zij vindt echter nergens werkelijk steun in de uitgelegde tekst. Bovendien is het zo dat, indien deze uitlegging werd overgenomen, artikel 137, lid 5, EG wellicht zinledig zou worden. Bij deze uitlegging zou het mogelijk zijn om via de vaststelling van voorschriften op het gebied van de arbeidsvoorwaarden de beloningsvoorwaarden te bepalen. Het spreekt echter voor zich, dat gelijktrekking van de beloningsvoorwaarden rechtstreekse gevolgen kan hebben voor het niveau en de aard daarvan. Een dergelijk gevolg zou duidelijk haaks staan op de wensen van de opstellers van het Verdrag zoals in artikel 137, lid 5, EG tot uiting gebracht. Ongeacht het belang dat men hecht aan de doelstelling van gelijke beloningsvoorwaarden voor werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, valt niet te betwisten dat artikel 139, lid 2, EG in samenhang met artikel 137 EG daarvoor niet de geschikte grondslag kan zijn.

25. Hieruit volgt dat, ook al vormt de beloning in de ogen van elke werknemer een essentiële arbeidsvoorwaarde, richtlijn 1999/70 niettemin aldus moet worden uitgelegd dat clausule 4 van de raamovereenkomst, ter uitvoering waarvan zij dient, financiële voorwaarden en alle soorten beloning van de werkingssfeer ervan uitsluit.

D – De tweede en de derde vraag

26. Aangezien deze vragen slechts aan het Hof worden gesteld voor zover de eerste vraag bevestigend mocht worden beantwoord, behoeven zij niet te worden beantwoord.

III – Conclusie

27. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Juzgado de lo Social de San Sebastián te beantwoorden als volgt:

„Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, moet aldus worden uitgelegd dat

– werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in de betrokken lidstaat, onder de aan de richtlijn gehechte raamovereenkomst vallen. Het staat echter aan de nationale rechter om na te gaan, of deze kwalificatie door het nationale recht is geschied met inachtneming van de doelstellingen van de richtlijn en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waaronder met name het fundamentele beginsel van gelijke behandeling. De uitsluiting van een bepaalde categorie personeel van de werkingssfeer van de richtlijn kan niet worden gerechtvaardigd door de loutere omstandigheid dat voor deze categorie bijzondere voorschriften gelden. Integendeel, de uitsluiting moet worden gerechtvaardigd door het bestaan van een type arbeidsverhouding dat niet vergelijkbaar is met de arbeidsverhoudingen die naar nationaal recht onderworpen zijn aan de bepalingen van de raamovereenkomst;

– clausule 4 van de aan de richtlijn gehechte raamovereenkomst slechts van toepassing is op de arbeidsvoorwaarden, met uitzondering van de beloning.”