ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)

15 mei 1997

Zaak T-273/94

N

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Ambtenaren — Loyaliteitsplicht — Verdenking van handelingen die in strijd zijn met waardigheid van ambt — Loyale medewerking van ambtenaar aan onderzoek — Ontbreken — Tuchtprocedure — Tuchtrechtelijk ontslag”

Volledige Franse tekst II-289

Betreft:

Beroep tot, enerzijds, nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 4 oktober 1993 waarbij verzoeker tuchtrechtelijk is ontslagen, en anderzijds, toekenning van schadevergoeding.

Beslissing:

Verwerping.

Resumé van het arrest

Op 31 januari 1983 treedt verzoeker in dienst van de Commissie als ambtenaar in de rang A 4 bij het directoraatgeneraal Vervoer (DG VII). In juni 1991 wordt hij benoemd tot adjunct-hoofd, belast met de dossiers inzake de veiligheid van het luchtvervoer, van eenheid 3 („Veiligheid van het luchtvervoer — Controle op het luchtvervoer — Industriebeleid — Sociale aspecten”) van directoraat C („Luchtvervoer”) van DG VII.

Vóór zijn indiensttreding bij de Commissie werkte hij in dezelfde sector als adviseur in dienst van de vennootschap naar Grieks recht Doxiadis associates (Doxiadis), met name in Nigeria.

Van 26 juni tot 3 juli 1992 neemt hij verlof en op zijn verlofkaart vermeldt hij, dat hij naar Griekenland gaat. Tijdens die periode gaat hij evenwel ook naar Nigeria.

In een nota van 6 juli 1992 verklaart het beveiligingsbureau van de Commissie (beveiligingsbureau), dat volgens een betrouwbare bron, die evenwel anoniem wenst te blijven, verzoeker, die zich in Nigeria bevindt, op zijn privérekening een aanzienlijke geldsom — 45 miljoen USD — zal ontvangen. Dit zou het saldo zijn van een tussen de Nigeriaanse regering en verzoeker gesloten overeenkomst en betrekking hebben op in 12 uitgevoerde werken. Volgens dezelfde bron kan het daarbij gaan om het witwassen van geld.

Op grond van de stukken die haar worden overgelegd, weigert de Generale bankmaatschappij te Brussel, waarbij verzoeker een privérekening heeft, de gevraagde overschrijving te verrichten.

Wegens de verkregen inlichtingen stelt het beveiligingsbureau van de Commissie een onderzoek in en beslist het, verzoeker te horen.

Bij brief van 8 oktober 1992 deelt de Commissie verzoeker mee, dat zij heeft besloten een tuchtprocedure tegen hem in te leiden en hem te horen overeenkomstig artikel 87 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (Statuut). Op 16 oktober 1992 wordt verzoeker krachtens artikel 87 van het Statuut gehoord.

In het kader van die procedure verzoekt directoraat B van DG IX Doxiadis om inlichtingen over haar betrekkingen met verzoeker. Doxiadis antwoordt bij brief van 5 januari 1993.

Bij rapport van 24 maart 1993 legt de directeurgeneraal Personeelszaken en algemeen beheer in zijn hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag de zaak aan de tuchtraad voor. Aan verzoeker wordt ten laste gelegd, dat hij heeft tekortgeschoten in de verplichting tot loyaal en vertrouwenswaardig gedrag die iedere ambtenaar jegens de instelling heeft.

Op 6 juli 1993 wordt verzoeker door de tuchtraad gehoord. Nog dezelfde dag brengt de tuchtraad een met redenen omkleed advies uit. Na de verkregen inlichtingen te hebben onderzocht, concludeert hij, dat „de heer N ernstig heeft tekortgeschoten in de verplichting tot loyaal en vertrouwenswaardig gedrag die iedere ambtenaar jegens de instelling heeft, en dit op een wijze die de reputatie van de instelling ernstig kan schaden”, en hij geeft het tot aanstelling bevoegd gezag de aanbeveling, verzoeker in rang terug te zetten. Op 10 september en 4 oktober 1993 wordt verzoeker door het tot aanstelling bevoegd gezag gehoord. Bij besluit van 4 oktober 1993 legt het tot aanstelling bevoegd gezag de aanbeveling van de tuchtraad naast zich neer en treft het jegens verzoeker de maatregel van tuchtrechtelijk ontslag (bestreden besluit).

Het tuchtrechtelijk ontslag gaat in op 1 december 1993.

De vordering tot nietigverklaring

Het middel inzake onregelmatigheid van de tuchtprocedure

De omstandigheden waarin de aan de tuchtprocedure ten grondslag liggende inlichtingen zijn verkregen

Nadat de Commissie kennis had gekregen van feiten die haar belangen konden schaden, moest zij krachtens de in titel VI van het Statuut neergelegde tuchtregeling een onderzoek instellen om in voorkomend geval de nodige maatregelen ter vrijwaring of ter bescherming van die belangen te kunnen treffen (r.o. 69).

De enkele omstandigheid, dat de inlichtingen misschien door een bank in strijd met nationale bepalingen betreffende de bescherming van het bankgeheim waren verstrekt, kon haar niet beletten een tuchtprocedure in te leiden (r.o. 70).

De inleiding van de tuchtprocedure vormde overigens geen schending van het recht op eerbiediging van het privéleven (r.o. 71).

Dit fundamentele recht, dat ook wordt genoemd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is een integrerend deel van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging de gemeenschapsrechter verzekert overeenkomstig de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, en de internationale overeenkomsten waaraan de Lid-Staten hebben medegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten (r.o. 72).

Referentie: Hof 26juni l980, NationalPanasonic/Commissie, 136/79, Jurispr. blz. 2033, r.o. 17 en 18; Hof 8 april 1992, Commissie/Duitsland, C-62/90, Jurispr. blz. I-2575, r.o. 23

Deze beginselen zijn evenwel geen absolute voorrechten, maar kunnen worden beperkt, mits die beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan door de Gemeenschap nagestreefde doeleinden van algemeen belang en niet ten opzichte van het nagestreefde doel een bovenmatige en ontoelaatbare tussenkomst vormen die de kern zelf van de aldus gewaarborgde rechten zou aantasten (r.o. 73).

Referentie: Hof 11 juli 1989, Schröder, 265/87, Jurispr. blz. 2237, r.o. 15; Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, r.o. 23; Hof 5 oktober 1994, X/Commissie, C-404/92P, Jurispr. blz. I-4737, r.o. 18; Gerecht 13 juli 1995, K/Commissie, T-176/94, JurAmbt. blz. II-621, r.o. 33

Door een onderzoek in te stellen en vervolgens een tuchtprocedure in te leiden na inlichtingen te hebben verkregen die betrekking zouden kunnen hebben op onrechtmatige handelingen van verzoeker en derhalve op ernstige tekortkomingen aan de uit het Statuut voortvloeiende verplichtingen, heeft de Commissie evenwel geenszins een bovenmatige en ontoelaatbare tussenkomst verricht die de kern zelf van het recht op eerbiediging van het privéleven aantast (r.o. 74).

Het verloop van de tuchtprocedure

Al bepaalt artikel 1 van bijlage IX bij het Statuut, betreffende de tuchtprocedure, dat het rapport waarbij de zaak aan de tuchtraad wordt voorgelegd, de ten laste gelegde feiten duidelijk moet omschrijven, toch legt geen enkele andere bepaling van het Statuut een soortgelijke verplichting op voor de fase van voorafgaande gesprekken om de juistheid van de door de instelling verzamelde gegevens na te gaan. In die fase kan de instelling de ambtenaar immers niets ten laste leggen, zolang verificaties haar niet in staat hebben gesteld te beoordelen, of een tuchtprocedure dient te worden ingeleid (r.o. 79).

De Commissie is in bepaalde gevallen verplicht, de anonimiteit van de informant te beschermen. Artikel 214 van het Verdrag, dat aan de leden en de personeelsleden van de instellingen van de Gemeenschap de verplichting oplegt, inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar te maken, vormt een algemeen beginsel dat eveneens geldt voor door natuurlijke personen verstrekte inlichtingen, indien die inlichtingen naar hun aard vertrouwelijk zijn. Ingeval inlichtingen uit vrije wil worden verstrekt, doch met een verzoek om geheimhouding teneinde de anonimiteit van de informant te waarborgen, is de instelling die dergelijke inlichtingen aanvaardt, gehouden die voorwaarde in acht te nemen. Een procedure die vervolgens wordt ingeleid op basis van inlichtingen waarvan de oorsprong niet wordt bekendgemaakt, is regelmatig wanneer de betrokkene daardoor niet wordt gehinderd zijn standpunt kenbaar te maken over de toedracht of het belang der meegedeelde omstandigheden of stukken of over de conclusies welke de Commissie daaraan verbindt (r.o. 81).

Referentie: Hof 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/Commissie, 85/76, Jurispr. blz. 461, r.o. 14; Hof 7 november 1985, Adams/Commissie, 145/83, Jurispr. blz. 3539, r.o. 34

Het contradictoire karakter van een procedure als die voor de tuchtraad en het recht van verweer in een dergelijke procedure vereisen, dat verzoeker en in voorkomend geval zijn advocaat kennis kunnen nemen van alle feiten waarop het besluit is gebaseerd, en zulks tijdig genoeg om hun opmerkingen te kunnen maken. Uit het Statuut kan evenwel niet worden afgeleid, dat het tot aanstelling bevoegd gezag bij gebreke van een verzoek van de betrokkene verplicht is de ambtenaar tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid, inzage te verlenen van het volledige dossier (r.o. 88).

Referentie: Hof 29 januari 1985, F./Commissie, 228/83, Jurispr. blz. 275, r.o. 23; Hof 11 juli 1985, R./Commissie, 255/83 en 256/83, Jurispr. blz. 2473, r.o. 17; Gerecht 17 oktober 1991, De Compte/Parlement, T-26/89, Jurispr. blz. II-781, r.o. 122

Hieruit volgt, dat de Commissie verplicht is, aan degene tegen wie een onderzoek is ingesteld, de stukken mee te delen waaruit voor de uitoefening van diens recht van verweer van belang zijnde feiten blijken, maar niet noodzakelijk andere stukken wanneer zij daarom niet is verzocht (r.o. 89).

Referentie: F./Commissie, reeds aangehaald, r.o. 24; Gerecht 17 december 1991, Hercules Chemicals/Commissie, T-7/89, Jurispr. blz. II-1711, r.o. 51 en 52

Met betrekking tot verzoekers stelling, dat de Commissie zijn in artikel 6 EVRM bedoeld recht op een eerlijk proces niet in acht heeft genomen, behoeft slechts te worden opgemerkt, dat de procedure voor de Commissie geen gerechtelijke, maar een administratieve procedure is, en dat de Commissie niet als een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 6 EVRM kan worden aangemerkt. In het kader van een tuchtprocedure kan derhalve geen beroep worden gedaan op het in laatstgenoemde bepaling bedoelde recht op een eerlijk proces (r.o. 95).

Referentie: Hof 7 juni 1983, Musique diffusion française e.a./Commissie, 100/80, 101/80, 102/80 en 103/80, Jurispr. blz. 1825, r.o. 7; De Compte/Parlement, reeds aangehaald, r.o. 94

De middelen inzake kennelijk verkeerde beoordeling van de feiten en schending van het evenredigheidsbeginsel

Een besluit tot tuchtrechtelijk ontslag vergt van de instelling delicate overwegingen, gelet op de ernstige en onherroepelijke gevolgen ervan. De instelling beschikt dienaangaande over een ruime beoordelingsvrijheid en de rechterlijke toetsing blijft beperkt tot een controle van de juistheid van de in aanmerking genomen feiten, het ontbreken van kennelijk verkeerde beoordeling van de feiten en het ontbreken van misbruik van bevoegdheid (r.o. 125).

In het onderhavige geval wordt aan verzoeker vooral verweten, dat hij zich niet heeft gehouden aan de verplichting neergelegd in artikel 12, eerste alinea, van het Statuut, dat luidt als volgt: „De ambtenaar dient zich te onthouden van iedere handeling, in het bijzonder van iedere meningsuiting in het openbaar, welke aan de waardigheid van zijn ambt afbreuk zou kunnen doen” (r.o. 126).

Deze bepaling beoogt te waarborgen, dat de gemeenschapsambtenaren in hun gedrag blijk geven van een waardigheid die overeenkomt met het bijzonder correcte en achtenswaardige gedrag dat van de leden van een internationale openbare dienst mag worden verwacht (r.o. 127).

Referentie: Gerecht 7 maart 1996, Williams/Rekenkamer, T-146/94, JurAmbt. blz. II-329, r.o. 65

Deze bepaling vertoont gelijkenis met artikel 11, eerste alinea, van het Statuut, volgens hetwelk de ambtenaar bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Gemeenschappen voor ogen dient te houden, en met artikel 21, eerste alinea, van het Statuut, volgens hetwelk iedere ambtenaar verplicht is zijn meerdere bij te staan en van raad te dienen (r.o. 128).

Uit het samenstel van deze bepalingen blijkt, dat de ambtenaar jegens zijn instelling een loyaliteitsplicht heeft, op grond waarvan hij, vooral wanneer hij een hoge rang bekleedt, blijk moet geven van een boven elke verdenking verheven gedrag om het tussen deze instelling en hemzelf bestaande vertrouwen te bestendigen (r.o. 129).

Uit de stukken blijkt, dat verzoeker geen ernstige inspanningen heeft gedaan om de Commissie duidelijkheid te verschaffen over de aan het onderzoek ten grondslag liggende feiten, maar integendeel, door ontoereikende, in de tijd variërende en tegenstrijdige uitleg te verstrekken, de instelling nog meer voedsel heeft gegeven om zich gewettigde vragen te stellen (r.o. 141).

Op basis van het onderzoek van de feiten kan niet worden aangenomen, dat de Commissie een ernstige beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat verzoeker ernstig heeft tekortgeschoten in zijn statutaire verplichtingen (r.o. 145).

Wanneer de ten laste van de ambtenaar aangenomen feiten zijn komen vast te staan, staat de keuze van een passende tuchtmaatregel aan het tot aanstelling bevoegd gezag, en de gemeenschapsrechter kan de keuze van de tuchtmaatregel slechts veroordelen in geval van kennelijke fout of misbruik van bevoegdheid (r.o. 147).

Referentie: Hof 30 mei 1973, De Greef/Commissie, 46/72, Jurispr. blz. 543, r.o. 45; F./Commissie, reeds aangehaald, r.o. 34; De Compte/Parlement, reeds aangehaald, r.o. 220 en 222; Gerecht 26 januari 1995, D/Commissie, T-549/93, JurAmbt. blz. II-43, r.o. 96

In het onderhavige geval bevat het dossier geen enkel element op grond waarvan kan worden geconcludeerd, dat de opgelegde tuchtmaatregel kennelijk niet in verhouding stond tot de vastgestelde tekortkomingen of dat de Commissie haar bevoegdheid niet heeft gebruikt voor het doel waarvoor deze haar is verleend.

De vordering tot schadevergoeding

Wanneer er een rechtstreeks verband bestaat tussen een beroep tot nietigverklaring en een vordering tot schadevergoeding, is deze laatste als accessorium van het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk zonder dat zij behoeft te zijn voorafgegaan door een verzoek van de betrokkene aan het tot aanstelling bevoegd gezag om de gestelde schade te vergoeden en door een klacht waarmee de betrokkene de gegrondheid van de stilzwijgende of uitdrukkelijke afwijzing van zijn verzoek betwist. De vordering tot vergoeding van de materiële of morele schade moet evenwel worden afgewezen wanneer zij nauw verband houdt met een vordering tot nietigverklaring die zelf niet-ontvankelijk of ongegrond is verklaard (r.o. 159).

Referentie: Gerecht 6 februari 1992, Castelletti e.a./Commissie, T-29/91, Jurispr. blz. II-77, r.o. 29;Gerecht 5 februari 1997, Ibarra Gil/Commissie, T-207/95, JurAmbt. blz. II-31, r.o. 88; Gerecht 5 februari 1997, Petit-Laurent/Commissie, T-211/95, JurAmbt. blz. II-57, r.o. 88

In het onderhavige geval bestaat er een nauw verband tussen het beroep tot schadevergoeding en het beroep tot nietigverklaring. In die omstandigheden is het beroep tot schadevergoeding ontvankelijk, ook al is het niet voorafgegaan door een verzoek en een klacht, maar het moet ongegrond worden verklaard, omdat uit het onderzoek van de tot staving van de vordering tot nietigverklaring aangevoerde middelen niet is gebleken, dat de Commissie enige onwettigheid heeft begaan en derhalve een fout heeft gemaakt waarvoor zij aansprakelijk kan worden gesteld (r.o. 160).

Zelfs al zou worden aangenomen, dat er geen nauw verband bestaat tussen elk onderdeel van de vordering tot schadevergoeding en het beroep tot nietigverklaring, dan nog moet dit onderdeel van de vordering niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat het voor het eerst in het verzoekschrift is geformuleerd en derhalve niet door een regelmatige precontentieuze procedure is voorafgegaan (r.o. 161).

Referentie: Gerecht 28 januari 1993, Piette de Stachelski/Commissie, T-53/92, Jurispr. blz. II-35, r.o. 18

Dictum:

Het beroep wordt verworpen.