CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 25 september 2008 ( 1 )

Gevoegde zaken C-278/07 tot en met C-280/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

tegen

Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. e.a.

„Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 — Bescherming van financiële belangen van Europese Gemeenschappen — Artikel 3 — Terugvordering van uitvoerrestitutie — Bepaling van verjaringstermijn — Onregelmatigheden begaan vóór inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 — Verjaringsregel die deel uitmaakt van algemeen civiel recht van lidstaat”

1. De onderhavige prejudiciële verwijzingen van het Bundesfinanzhof (Duitsland) betreffen de uitlegging van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (hierna: „verordening nr. 2988/95” of „verordening”). ( 2 ) In het bijzonder gaat het om de bepalingen van de verordening die een verjaringstermijn stellen voor de terugvordering van als uitvoerrestituties betaalde geldbedragen die op grond van onregelmatigheden moeten worden terugbetaald.

2. De verwijzende rechter vraagt om opheldering over de werkingssfeer, materieel en in de tijd, van de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. Hij vraagt zich met name af of deze bepaling kan worden toegepast op situaties die vóór de inwerkingtreding van de verordening zijn ontstaan en op bestuursmaatregelen die geen sancties zijn. Verder wenst hij richtsnoeren voor de uitlegging van artikel 3, lid 3, van de verordening, welke bepaling voorziet in de mogelijkheid van nationale afwijkingen van de door de verordening voorgeschreven verjaringstermijn.

Juridisch kader

Verordening nr. 2988/95

3. Verordening nr. 2988/95, die op 26 december 1995 in werking is getreden, voorziet in een aantal algemene regels inzake controles, administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden bij betalingen aan begunstigden van communautair beleid.

4. Hiervóór bestonden geen algemene gemeenschapsregels waarin dergelijke onregelmatigheden werden gedefinieerd. Ook ontbraken gemeenschappelijke regels inzake de verjaringstermijnen met betrekking tot het onderzoek en het opsporen van onregelmatigheden, of regels die de toepassing van administratieve terugvorderingsmaatregelen of sancties ter zake van dergelijke onregelmatigheden beperkten. ( 3 )

5. De derde, de vierde en de vijfde overweging van de considerans van de verordening zijn met name van belang. Ingevolge de derde overweging van de considerans gelden voor de uitvoering en de controles van de uitgaven van de Gemeenschap gedetailleerde bepalingen die naargelang van het betrokken communautaire beleidsgebied verschillen, maar is het van belang dat fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op al die gebieden wordt bestreden. In de vierde overweging van de considerans wordt gesteld dat voor een doeltreffende bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaadt, een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden dient te worden geschapen. Volgens de vijfde overweging van de considerans worden de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en de sancties die erop van toepassing zijn, overeenkomstig deze verordening in sectoriële regelingen bepaald. De verordening heeft een voldoende brede horizontale werkingssfeer om te worden gebaseerd op artikel 235 EG en artikel 203 EGA. ( 4 )

6. De verordening voorziet in een reeks algemene regels inzake controles, administratieve maatregelen en sancties.

7. Artikel 1, lid 1, luidt: „Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.”

8. Artikel 1, lid 2, omschrijft een „onregelmatigheid” als: „[…] elke inbreuk op het gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave”.

9. Artikel 3 bepaalt: „1. De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen[ ( 5 )] kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen. Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma’s loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten. De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan. De verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1. 2. Het recht tot uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd, vervalt na drie jaar. Deze termijn vangt aan op de dag waarop het besluit definitief wordt. De stuiting en de schorsing van deze termijn worden door het toepasselijke nationale recht geregeld. 3. Het staat de lidstaten vrij langere termijnen toe te passen dan de in de leden 1 en 2 bepaalde.”

10. Artikel 4 schrijft voor dat elk voordeel dat een marktdeelnemer door een onregelmatigheid wederrechtelijk heeft verkregen, in de regel wordt ontnomen (hetzij door terugbetaling, hetzij door verlies van een gestelde zekerheid). Lid 4 van dat artikel bepaalt evenwel dat „[d]e in dit artikel bedoelde maatregelen […] niet als sancties [worden] beschouwd”.

11. Artikel 5 daarentegen voorziet in administratieve sancties in geval van opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden.

12. Artikel 6 bepaalt de voorwaarden waaronder de oplegging van financiële sancties kan worden geschorst. Ingevolge de laatste volzin van artikel 6, lid 1, heeft „[d]e schorsing van de administratieve procedure […] schorsing van de in artikel 3 bedoelde verjaringstermijn tot gevolg”.

Nationaal recht

13. Ten tijde van de relevante feiten stelde § 195 van het Bürgerliche Gesetzbuch (Duits burgerlijk wetboek; hierna: „BGB”) de gewone verjaringstermijn voor rechtsvorderingen krachtens het Duitse burgerlijke recht vast op dertig jaar. § 195 BGB werd met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd. De gewone verjaringstermijn werd bekort tot drie jaar en deze termijn geldt nog steeds.

14. In de periode waarin de onregelmatigheden zich voordeden, kende het Duitse recht geen specifieke verjaringstermijn voor de terugvordering van ten onrechte verleende financiële voordelen (zoals ten onrechte toegekende uitvoerrestituties) of, meer in het algemeen, ten onrechte verleende administratieve voordelen. Zowel de administratieve als de rechterlijke instanties pasten § 195 BGB mutatis mutandis toe. ( 6 )

Feiten

15. In 1993 hebben drie ondernemingen ( 7 ) voorschotten op restituties aangevraagd voor verschillende partijen rundvlees die voor uitvoer naar Jordanië waren bestemd. Het Hauptzollamt ( 8 ) heeft deze aanvragen ingewilligd.

16. In 1998 heeft het Hauptzollamt een aantal controles verricht. Op grond hiervan kwam het tot de overtuiging dat het betrokken rundvlees in werkelijkheid van Jordanië naar Irak was wederuitgevoerd. Bijgevolg vorderde het van de drie ondernemingen terugbetaling van de als uitvoerrestituties toegekende bedragen op grond dat deze ten onrechte waren toegekend op basis van een door een onregelmatigheid aangetaste aanvraag. ( 9 )

17. De ondernemingen hebben tegen de beschikkingen van het Hauptzollamt beroep ingesteld bij het Finanzgericht Hamburg. In zijn beslissing van 4 mei 2005 heeft het Finanzgericht hun beroep toegewezen op grond dat de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 was verstreken en bijgevolg het recht op terugvordering van het Hauptzollamt was verjaard.

18. Het Hauptzollamt heeft hiertegen beroep tot „Revision” ingesteld bij het Bundesfinanzhof, dat de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof de navolgende prejudiciële vragen voorlegt: „1) Is de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen ook van toepassing wanneer een onregelmatigheid is begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van deze verordening? 2) Is de in deze bepaling geregelde verjaringstermijn van toepassing op administratieve maatregelen zoals de terugvordering van als gevolg van onregelmatigheden toegekende uitvoerrestituties? Indien deze vragen bevestigend worden beantwoord: 3) Mag een lidstaat krachtens artikel 3, lid 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 ook een langere termijn toepassen wanneer het recht van deze lidstaat reeds vóór de vaststelling van deze verordening voorzag in een dergelijke langere termijn? Mag een dergelijke langere termijn ook worden toegepast wanneer deze niet in een specifieke regeling voor de terugvordering van uitvoerrestituties of voor administratieve maatregelen in het algemeen was bepaald, doch voortvloeide uit een algemene regeling van de betrokken lidstaat voor alle niet specifiek geregelde verjaringsgevallen (vangnetregeling)?”

19. Josef Vosding, Vion en Ze Fu, alsmede de Tsjechische regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

20. Ter terechtzitting van 17 april 2008 hebben alle partijen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend (uitgezonderd de Tsjechische regering) alsmede de Franse regering mondelinge opmerkingen gemaakt.

Beoordeling

Inleidende opmerking

21. De drie ondernemingen hebben voor de nationale rechter betoogd dat het Hauptzollamt niet heeft aangetoond dat de gestelde onregelmatigheid daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dit betoog hebben zij in de onderhavige procedure herhaald.

22. Artikel 234 EG berust evenwel op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en die van het Hof van Justitie. De beoordeling van de feiten behoort tot de bevoegdheid van de nationale rechter, terwijl het aan het Hof is om het gemeenschapsrecht uit te leggen. Het Hof moet zijn uitspraak op een prejudiciële verwijzing derhalve baseren op de door de nationale rechter in de verwijzingsbeslissing omschreven feiten. ( 10 )

Eerste vraag

23. De eerste vraag heeft betrekking op de temporele werkingssfeer van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. De verwijzende rechter vraagt in wezen of deze bepaling ook van toepassing is wanneer een onregelmatigheid is begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van deze verordening. ( 11 )

24. Volgens vaste rechtspraak van het Hof worden „procedureregels in het algemeen […] geacht te gelden voor alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige geschillen, in tegenstelling tot materiële regels, die doorgaans worden geacht niet te gelden met betrekking tot vóór de inwerkingtreding ervan verworven rechtsposities”. ( 12 )

25. Materiële rechtsregels kunnen in uitzonderingsgevallen terugwerkende kracht hebben. Een dergelijke retroactieve toepassing is slechts mogelijk, voor zover uit hun bewoordingen, doelstelling of opzet voldoende duidelijk blijkt dat dit is bedoeld. Bij de retroactieve toepassing van materiële rechtsregels moeten het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel naar behoren in acht worden genomen. ( 13 )

26. Om vast te stellen of de verwijzende rechter artikel 3, lid 1, retroactief mag toepassen, moet bijgevolg allereerst worden nagegaan of deze bepaling materieel dan wel formeel van aard is.

27. In het arrest Vonk Dairy Products ( 14 ) hoefde het Hof zich niet uitdrukkelijk te buigen over de vraag of artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 een retroactief toepasbaar procedurevoorschrift is. Het ging in zijn arrest ervan uit dat artikel 3, lid 1, een procedurevoorschrift is, dat het van toepassing was en dat de daarin bepaalde verjaringstermijn inderdaad de toepasselijke was. ( 15 ) Aangezien de terugvorderingsprocedure duidelijk onder verordening nr. 2988/95 viel en het in die zaak concreet draaide om de vraag of de handelingen van de exporteur als „voortdurende of voortgezette onregelmatigheden” waren aan te merken, was het niet nodig om stil te staan bij de vraag of artikel 3, lid 1, een zuiver procedureel voorschrift is. ( 16 )

28. In zijn verwijzingsbeslissing trekt het Bundesfinanzhof een aantal parallellen tussen artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 en artikel 221, lid 3, van het douanewetboek, dat aan de orde was in het arrest Molenbergnatie. ( 17 )

29. Ingevolge laatstgenoemde bepaling mag de „mededeling [van de douaneschuld] aan de schuldenaar […] niet meer geschieden na het verstrijken van een termijn van drie jaren te rekenen vanaf de datum waarop de douaneschuld is ontstaan. Wanneer de douaneautoriteiten evenwel ingevolge een strafrechtelijk vervolgbare handeling niet in staat waren het juiste bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten vast te stellen, mag de vorenbedoelde mededeling, voor zover de geldende bepalingen daarin voorzien, nog na het verstrijken van de genoemde termijn van drie jaar worden gedaan.”

30. In hun opmerkingen nemen Josef Vosding en Ze Fu de conclusies van het Bundesfinanzhof over en betogen (naar analogie van het arrest Molenbergnatie) dat deze regel materieel van aard is. Vion, de Franse regering en de Commissie zijn daarentegen van mening dat het gaat om een procedurevoorschrift. ( 18 )

31. In het arrest Molenbergnatie heeft het Hof verklaard dat artikel 221, lid 3, van het douanewetboek „eraan in de weg staat dat deze autoriteiten de betrokken schuld invorderen”, maar dat deze bepaling evenwel ook „een regel betreffende de douaneschuld zelf” bevat. ( 19 ) Vervolgens legde het Hof een ondubbelzinnig verband tussen het verstrijken van de verjaringstermijn en het bestaan van de schuld zelf, door te oordelen dat bij het verstrijken van de verjaringstermijn „de schuld […] is verjaard en dus is tenietgegaan”. ( 20 ) Artikel 221, lid 3, bevat dus volgens het Hof een materiële regel.

32. Deze redenering gaat, met alle respect, mank. Het enkele feit dat een verjaringstermijn is verstreken en de schuldeiser hierdoor niet het hem verschuldigde geldbedrag kan terugvorderen, doet noch de schuld zelf, noch de gevolgen ervan tenietgaan. Schulden gaan in de regel teniet door hetzij kwijtschelding door de schuldeiser, hetzij betaling door de schuldenaar. Het verstrijken van een verjaringstermijn is met geen van tweeën te vergelijken. In plaats daarvan behoort, zoals advocaat-generaal Jacobs betoogt in de zaak Molenbergnatie, een verjaringstermijn strikt genomen tot de procedureregels. ( 21 ) Ik deel dan ook zijn opvatting dat normaal gesproken het verstrijken van een verjaringstermijn niet automatisch leidt tot het tenietgaan van de onderliggende verplichting waarvan de nakoming anders afdwingbaar zou blijven.

33. De tekst van artikel 3, lid 1, van de verordening bevat geen aanwijzing dat de bepaling de inhoud van de vordering beheerst of beïnvloedt. ( 22 ) Het is enkel en alleen een verjaringstermijn met een gebruikelijke structuur.

34. Het ligt voor de hand dat de autoriteiten in hun onderzoek zullen nagaan of daadwerkelijk sprake is geweest van een onregelmatigheid en dat de uitkomst van dit onderzoek op haar beurt directe gevolgen zal hebben voor de hierop volgende beslissingen met betrekking tot de vraag a) of er wel uitvoerrestituties hadden moeten worden betaald, b) zo ja, ter hoogte van welk bedrag, c) of (na vergelijking ervan met de reeds betaalde uitvoerrestituties) te veel is betaald en d) zo ja, welk bedrag de autoriteiten van de begunstigde moeten terugvorderen. Maar al deze factoren kunnen niet tot de slotsom leiden dat artikel 3, lid 1, van de verordening materieel van aard is.

35. Mijns inziens is artikel 3, lid 1, van de verordening een zuiver procedurele bepaling. Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof, waarnaar ik reeds heb verwezen ( 23 ), is deze bepaling bijgevolg van toepassing op elke ten tijde van de inwerkingtreding ervan lopende vervolging.

36. Mocht het Hof niettemin van oordeel zijn dat artikel 3, lid 1, moet worden opgevat als een materiële regel, dan moet worden nagegaan of artikel 3, lid 1, beantwoordt aan de in het arrest Salumi ( 24 ) geformuleerde criteria en bijgevolg retroactief kan worden toegepast. Deze voorwaarden houden, kort gezegd, in dat de terugwerkende kracht duidelijk uit de bewoordingen, doelstelling of opzet van de maatregel moet blijken en dat het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in acht moeten worden genomen.

37. Juist omdat de eerste twee Salumi-criteria betrekking hebben op een maatregel met duidelijk materiële gevolgen (hetgeen bij de betwiste maatregel niet het geval is), valt niet goed in te zien hoe in het onderhavige geval hieraan kan worden voldaan. De voor de hand liggende uitlegging van artikel 3, lid 1, eerste alinea, gelezen in samenhang met de ruime definities van artikel 1, lid 1, is dat dit voorschrift van toepassing is op alle onder de verordening vallende situaties. Dit vermoeden kan enkel door een andersluidende ondubbelzinnige formulering worden opzijgezet. Een dergelijke formulering ontbreekt. Niettemin is hiermee nog niet aangetoond dat de wetgever duidelijk de bedoeling had om aan artikel 3, lid 1, terugwerkende kracht te verlenen.

38. De verordening beoogt de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de vaststelling van een algemene regeling inzake administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht. Een dergelijk algemeen kader omvat ook verjaringstermijnen voor de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen, maar geeft geen uitsluitsel over de toepassing in de tijd van die termijnen.

39. Wat de doelstellingen en de algemene systematiek betreft, stelt de verordening een „gemeenschappelijk juridisch kader” ( 25 ) vast en geeft aan waarom dit noodzakelijk en geschikt is. ( 26 ) Hoewel retroactieve toepassing van een eenvormige verjaringstermijn niet in strijd is met deze doelstellingen, noch de algemene systematiek van de verordening ondermijnt, is het lastig om deze elementen als een bevestiging van de retroactieve toepassing op te vatten.

40. Ten slotte zou retroactieve toepassing van artikel 3, lid 1, in het onderhavige geval leiden tot een kortere verjaringstermijn dan de krachtens het nationale recht toepasselijke termijn. Dat is in het voordeel van de betrokken ondernemingen en houdt rekening met hun gewettigd vertrouwen. ( 27 ) Minder duidelijk is of het algemene belang van de rechtszekerheid met een dergelijke uitlegging gediend is.

41. Ik ben bijgevolg van mening dat indien (quod non) artikel 3, lid 1, van de verordening een materiële regel is, hij niet voldoet aan de Salumi-criteria. Dit gezegd hebbende kom ik tot de slotsom dat, aangezien de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 voorgeschreven verjaringstermijn procedureel en niet materieel van aard is, de verjaringstermijn ook dan van toepassing is wanneer de in geding zijnde onregelmatigheid is begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van de verordening.

Tweede vraag

42. De tweede vraag betreft de materiële werkingssfeer van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95. De verwijzende rechter vraagt of de verjaringstermijn van toepassing is op alle terugvorderingsmaatregelen die door de nationale autoriteiten worden genomen na de ontdekking van een onregelmatigheid. ( 28 )

43. In het arrest Handlbauer ( 29 ) heeft het Hof verklaard dat artikel 3, lid 1, van toepassing is op zowel de in artikel 4 als de in artikel 5 bedoelde onregelmatigheden. Het Hof verklaarde dat artikel 1, lid 1, een „algemene regeling” invoert en dat de ruime definitie van „onregelmatigheid” in artikel 1, lid 2, „zowel opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden [dekt] die […] tot een administratieve sanctie kunnen leiden[ ( 30 )], als onregelmatigheden die volgens artikel 4 van deze verordening uitsluitend tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel leiden[ ( 31 )]”. Het Hof heeft derhalve geen onderscheid gemaakt tussen beide categorieën onregelmatigheden. ( 32 )

44. In haar schriftelijke opmerkingen vestigt de Commissie de aandacht van het Hof op een aantal problemen die volgens haar als gevolg van het arrest Handlbauer zijn gerezen. Ter terechtzitting heeft de Commissie hier nogmaals op gewezen. Zij betoogt in het bijzonder dat de financiën van de Gemeenschappen gevaar zouden kunnen lopen, wanneer de verjaringstermijn ook wordt toegepast op administratieve maatregelen die geen sancties zijn.

45. De Commissie betoogt dat de verjaringstermijn in het belang van de betrokken ondernemingen is, omdat hij het tijdvak beperkt waarbinnen een onderneming kan worden bestraft voor een onregelmatigheid, hetgeen inderdaad juist is bij maatregelen die sancties opleggen. De financiële belangen van de Gemeenschappen zouden evenwel vereisen dat een dergelijke beperking niet geldt voor minder ingrijpende maatregelen. Bijgevolg maakt de Commissie een strikt onderscheid tussen de gevolgen van opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden en onregelmatigheden die de exporteur niet kunnen worden verweten.

46. De sancties van artikel 5 zijn administratief van aard. Zij verschillen wat hun aard en wat de berekening van de ermee gemoeide geldbedragen betreft van de administratieve terugvorderingsmaatregelen van artikel 4. Beide komen evenwel niet uit de lucht vallen. Zij zijn het gevolg van en onlosmakelijk verbonden met de begane onregelmatigheid.

47. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel ( 33 ) (dat wil zeggen terugvordering van de betaalde geldbedragen). In geval van een opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheid kan een administratieve sanctie worden opgelegd. De redenering van de Commissie leidt tot de (onwenselijke) uitkomst dat exporteurs die opzettelijk of uit nalatigheid een onregelmatigheid hebben begaan, kunnen profiteren van een verjaringstermijn die wordt ontzegd aan degenen die zich minder verwijtbaar hebben gedragen.

48. Volgens de Commissie zouden de verjaringstermijnen voor zowel administratieve terugvorderingsmaatregelen als voor terugvorderingsmaatregelen die niet het gevolg zijn van een onregelmatigheid ( 34 ) door het nationale recht moeten worden beheerst. Onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van de verordening betoogt de Commissie dat een meerderheid van de lidstaten de toepassing van de verjaringstermijn wenste te beperken tot administratieve sancties. De totstandkomingsgeschiedenis is evenwel slechts een hulpmiddel bij de uitlegging van wetsbepalingen. Zij kan als zodanig niet worden gebruikt om tegen de duidelijke bewoordingen van de bepaling in te gaan. ( 35 ) De tekst van de verordening zoals die is vastgesteld, leent zich niet voor deze uitlegging en het Hof heeft in het arrest Handlbauer de opvatting van de Commissie (die in die zaak uitvoerig is uiteengezet) reeds afgewezen. De uitlegging van het Hof was bovendien in overeenstemming met de conclusie van de advocaat-generaal ( 36 ), en daarvóór had het Gerecht van eerste aanleg al voor dezelfde benadering gekozen in het arrest in zaak T-125/01, Peix. ( 37 )

49. Ik voeg hieraan toe dat de redenering van de Commissie de terugvordering van uitvoerrestituties in gevallen van noch opzettelijk, noch uit nalatigheid begane onregelmatigheden over één kam lijkt te scheren met de terugvordering van ten onrechte door de autoriteiten betaalde uitvoerrestituties waarbij in het geheel geen sprake is van enige onregelmatigheid. De eerste categorie valt zonder meer onder verordening nr. 2988/95. ( 38 ) Voor de tweede categorie geldt dit even duidelijk niet. ( 39 )

50. Een enge uitlegging van de materiële werkingssfeer van artikel 3, lid 1, vindt bovendien geen steun in de bewoordingen van de verordening.

51. In de eerste plaats betoogt de Commissie dat de betekenis van het begrip „vervolging” doorslaggevend is voor de werkingssfeer van artikel 3, lid 1, en dat „vervolging” moet worden opgevat als „vervolging die leidt tot een administratieve sanctie”. Mijns inziens is evenwel de betekenis van het begrip „onregelmatigheid” bepalend voor de afbakening van artikel 3, lid 1. Ingevolge artikel 1, lid 2, wordt hieronder verstaan „elke inbreuk op het gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld”. ( 40 )

52. Van terugvordering is enkel sprake als een onregelmatigheid is begaan. Zowel ernstige als minder ernstige inbreuken kunnen de begroting van de Gemeenschap benadelen, zoals blijkt uit de ruime definitie van het begrip „onregelmatigheid” in artikel 1, lid 2. ( 41 ) Artikel 3, lid 1, moet bijgevolg alle procedures omvatten tot terugvordering van een door welke onregelmatigheid ook ten onrechte betaald voordeel.

53. Bovendien negeert de Commissie met haar zienswijze de bewoordingen van artikel 1, lid 1 — waarnaar artikel 3, lid 1, verwijst — waarin wordt gestipuleerd dat met de verordening een algemene regeling inzake, onder andere, „administratieve maatregelen en sancties” wordt vastgesteld.

54. In de tweede plaats wil de Commissie uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, vierde alinea, afleiden dat artikel 3, lid 1, in zijn geheel enkel ziet op onregelmatigheden die leiden tot administratieve sancties. ( 42 )

55. Het komt mij voor dat artikel 3, lid 1, in zijn geheel een algemene verjaringsregeling bevat. De gewone verjaringstermijn bedraagt vier jaar (artikel 3, lid 1, eerste alinea). Artikel 3, lid 1, tweede alinea, ziet op de specifieke problemen als gevolg van voortdurende of voortgezette onregelmatigheden. De verjaring wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit (artikel 3, lid 1, derde alinea). Artikel 3, lid 1, vierde alinea, stelt als algemene regel dat verjaring in ieder geval (inclusief de stuiting ervan krachtens artikel 3, lid 1, derde alinea) intreedt na verloop van acht jaar. Op deze regel bestaan slechts twee uitzonderingen: a) wanneer de bevoegde autoriteiten een sanctie hebben opgelegd (krachtens artikel 5) of b) wanneer krachtens artikel 6, lid 1, de administratieve procedure is geschorst. In het eerste geval bepaalt artikel 3, lid 2, dat het recht tot uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd, vervalt na drie jaar. In het tweede geval zijn de nadere bijzondere bepalingen van artikel 6 van toepassing. Mijns inziens levert een dergelijke lezing samenhangende verjaringsregels op. Daarentegen strookt de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 3, lid 1, vierde alinea, niet met de gewone betekenis van de eerste drie alinea’s.

56. Zoals gezegd is de huidige formulering van de verordening mijns inziens niet, zonder hieraan geweld te doen, te verenigen met de door de Commissie verdedigde betekenis. Zou de Commissie gelijk hebben met haar bewering dat de wetgever beoogde om de verjaringstermijn enkel voor administratieve sancties te laten gelden, dan lijkt het mij meer op zijn plaats dat de Commissie bij de Raad ter verduidelijking een wijzigingsvoorstel indient, dan dat zij het Hof vraagt om terug te komen op het arrest Handlbauer.

57. In de derde plaats maakt artikel 3, lid 1, deel uit van de titel „Algemene beginselen” van de verordening. De werkingssfeer ervan moet principieel ruim worden opgevat.

58. In de vierde plaats moet artikel 3, lid 1, worden gezien in het kader van het omringende bestuursrecht. In casu wijst de Commissie erop dat de verjaringstermijn voor administratieve sancties wordt berekend vanaf het moment waarop een onregelmatigheid zich voordoet, terwijl in geval van de terugvordering van ten onrechte verleende voordelen de termijn ingaat bij de verlening van het voordeel. De Commissie gaat er vervolgens van uit dat het laatstgenoemde geval altijd vóór het eerstgenoemde ligt. Op basis daarvan stelt zij dat een exporteur die een onregelmatigheid heeft begaan (ongeacht of deze administratieve terugvorderingsmaatregelen, dan wel administratieve sancties tot gevolg heeft) wegens dat verschil in aanvangsdatum van de verjaringstermijn volgens het arrest Handlbauer beter af zal zijn dan een exporteur die geen onregelmatigheid heeft begaan.

59. De Commissie hanteert evenwel een verkeerd uitgangspunt. Het voordeel wordt niet noodzakelijkerwijs verleend voordat de onregelmatigheid zich voordoet. Wanneer bijvoorbeeld de onregelmatigheid bestaat in het verstrekken van onjuiste informatie op het aanvraagformulier, zal de volgorde van beide gebeurtenissen omgekeerd zijn. Of de exporteur in een concreet geval beter af is bij toepassing van het nationale recht dan bij toepassing van de verordening, hangt af van zowel het tijdstip van deze twee gebeurtenissen als van de vraag of het nationale recht voorziet in een langere of kortere verjaringstermijn dan de verordening. Dit is geen gezonde basis voor een herziening van de Handlbauer-rechtspraak.

60. Ik kom tot de slotsom dat de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, algemeen van toepassing is op zowel administratieve maatregelen zoals de terugvordering van als gevolg van onregelmatigheden toegekende uitvoerrestituties, als op administratieve sancties.

61. Aangezien ik voorstel de eerste twee vragen bevestigend te beantwoorden, sta ik vervolgens stil bij de derde vraag.

Derde vraag

62. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen in hoeverre de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, kunnen afwijken van artikel 3, lid 1.

63. Deze vraag bevat twee onderdelen. Moet de betrokken nationale bepaling zijn vastgesteld na de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 om van de mogelijkheid tot afwijking gebruik te kunnen maken? En hoe specifiek moet die regeling zijn?

Duur

64. Ingevolge artikel 3, lid 3, „staat” het de lidstaten „vrij” langere verjaringstermijnen toe te passen. ( 43 ) Het woord „vrijstaan” wijst er — volgens mij geheel ondubbelzinnig — op dat de reeds vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 bestaande nationale wetgeving niet hoeft te worden ingetrokken. Die wetgeving valt onder de uitzonderingsregeling. Lidstaten kunnen ook nieuwe wetgeving vaststellen die voorziet in langere verjaringstermijnen, aangezien de uitzonderingsregeling hun desbetreffende bevoegdheid handhaaft. Wat de lidstaten niet mogen, is het vaststellen van een kortere verjaringstermijn. Die uitlegging strookt met het doel van de verordening, de bestrijding van handelingen die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaden. ( 44 )

Specificiteit

65. De werkingssfeer van de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, wordt zelf gedefinieerd in artikel 1, leden 1 en 2. De verjaringstermijn is de periode die van toepassing is op de vervolging met betrekking tot een „onregelmatigheid” zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2. ( 45 ) Bijgevolg moet elke bepaling die op basis van artikel 3, lid 3, wil afwijken van artikel 3, lid 1, eveneens binnen die werkingssfeer vallen.

66. Mijns inziens voldoet § 195 BGB niet aan dit criterium.

67. Het BGB bevat de algemene codificatie van het Duitse burgerlijk recht. De verjaringstermijn van § 195 BGB is een algemene civielrechtelijke bepaling. Deze bepaling ziet als zodanig niet op administratiefrechtelijke kwesties. In het bijzonder is zij niet per se van toepassing op de terugvordering van ten onrechte toegekende uitvoerrestituties. ( 46 )

68. Vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 lijken de Duitse rechters § 195 BGB analoog te hebben toegepast op situaties waarin sprake was van de administratieve terugvordering van geldbedragen. Een analoge toepassing is geen toepassing die duidelijk en ondubbelzinnig afwijkt van de gewone verjaringstermijn die in de verordening wordt bepaald voor de vervolging van „elke inbreuk op het gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld”. Verordening nr. 2988/95 voorziet thans in een reguliere verjaringstermijn (in de regel vier jaar). Aangezien deze verjaringstermijn in een verordening staat, is hij rechtstreeks van toepassing. De toepassing van een langere verjaringstermijn overeenkomstig de eerder in de rechtspraak gehanteerde analogie zou haaks staan op het rechtszekerheidsvereiste. Om die reden ben ik van mening dat artikel 3, lid 3, geen basis kan zijn voor de toepassing van de verjaringstermijn van § 195 BGB.

69. Het feit dat de verjaringstermijn van § 195 BGB ten tijde van de relevante feiten dertig jaar bedroeg, kreeg in een aantal schriftelijke opmerkingen veel aandacht. Zou de verordening niet van toepassing zijn, dan zouden deze argumenten inderdaad relevant kunnen zijn voor de vraag of § 195 BGB analoog kan worden toegepast op administratieve procedures voor de terugvordering van uit de begroting van de Gemeenschappen betaalde geldbedragen. Vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 is de duur van de verjaringstermijnen die de nationale autoriteiten willen hanteren echter irrelevant. Analoge toepassing kan niet langer worden aanvaard.

70. Om dezelfde reden leidt de wijziging van § 195 BGB in 2002, die de algemene civielrechtelijke verjaringstermijn naar drie jaar heeft teruggebracht, niet tot problemen. Aangezien § 195 BGB mijns inziens niet langer analoog kan worden toegepast op de terugvordering van als gevolg van onregelmatigheden ten onrechte toegekende uitvoerrestituties, staat de daarin gestelde driejarige verjaringstermijn niet in de weg aan de termijn van vier jaar in artikel 3, lid 1, eerste alinea. Beide bepalingen hebben, eenvoudig gezegd, een ander toepassingsgebied. Bijgevolg is geen sprake van een conflict tussen beide bepalingen.

71. Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe dat om onder de uitzondering van artikel 3, lid 3, te vallen, elke nationale regeling die voorziet in een specifieke (langere) verjaringstermijn voor de vervolging met betrekking tot ten onrechte betaalde geldbedragen die de begroting van de Gemeenschappen schaden, moet voldoen aan de algemene beginselen van gemeenschapsrecht (zoals het non-discriminatiebeginsel) en evenredig dient te zijn. Aangezien de gewone verjaringstermijn van verordening nr. 2988/95 vier jaar bedraagt, zou een verjaringstermijn van dertig jaar hoe dan ook onevenredig zijn.

72. Bijgevolg concludeer ik dat artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 van toepassing is op langere verjaringstermijnen die vóór de inwerkingtreding van de verordening zijn opgenomen in het nationale recht, mits die verjaringstermijnen van toepassing zijn of waren op een vervolging die binnen de werkingssfeer van de verordening valt en zij beantwoorden aan de algemene beginselen van gemeenschapsrecht.

Conclusie

73. Ik geef het Hof bijgevolg in overweging om de vragen van het Bundesfinanzhof te beantwoorden als volgt: „1) Aangezien de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, eerste volzin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen procedureel en niet materieel van aard is, is deze verjaringstermijn ook dan van toepassing wanneer de in geding zijnde onregelmatigheid is begaan of geëindigd vóór de inwerkingtreding van de verordening. 2) De verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, is algemeen van toepassing op zowel administratieve maatregelen zoals de terugvordering van als gevolg van onregelmatigheden toegekende uitvoerrestituties, als op administratieve sancties. 3) Artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 is van toepassing op langere verjaringstermijnen die vóór de inwerkingtreding van de verordening zijn opgenomen in het nationale recht, mits die verjaringstermijnen van toepassing zijn of waren op een vervolging die binnen de werkingssfeer van de verordening valt en zij beantwoorden aan de algemene beginselen van gemeenschapsrecht.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) PB L 312, blz. 1.

( 3 ) Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70/EEG van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) verplichtte de lidstaten uitdrukkelijk de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw gefinancierde maatregelen — inclusief restituties bij uitvoer naar derde landen — daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Een verjaringstermijn ter zake was niet voorzien.

( 4 ) Zie dienaangaande de twaalfde overweging van de considerans van de verordening.

( 5 ) Ten tijde van de relevante feiten bestonden er geen sectoriële regelingen.

( 6 ) In zijn verwijzingsbeslissing zegt de nationale rechter met zoveel woorden: „In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder — allgemeiner — zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]”

( 7 ) Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co (C-278/07), Vion Trading GmbH (C-279/07) en Ze Fu Fleischhandel GmbH (C-280/07). Alle drie waren verzoekende partij voor het Finanzgericht Hamburg en zijn nu verwerende partij in de procedure voor de verwijzende rechter.

( 8 ) Verzoeker in „Revision” bij de verwijzende rechter.

( 9 ) Bij beschikking van 23 september 1999 (met betrekking tot Josef Vosding) en beschikkingen van (met betrekking tot Vion en Ze Fu).

( 10 ) Zie laatstelijk arrest van 8 mei 2008, Danske Svineproducenter (C-491/06, Jurispr. blz. I-3339, punt 23 en aangehaalde rechtspraak).

( 11 ) Hoewel er enige twijfel kan bestaan met betrekking tot het exacte tijdstip waarop de onregelmatigheid zelf zich voordeed, gaat de verwijzende rechter ervan uit dat de aanvraag in 1993 was aangetast door een onregelmatigheid, voordat de verordening in 1995 in werking trad. Ik ga hier eveneens van uit.

( 12 ) Zie arrest van 23 februari 2006, Molenbergnatie (C-201/04, Jurispr. blz. I-2049, punt 31 en aangehaalde rechtspraak).

( 13 ) Arrest van 12 november 1981, Meridionale Industria Salumi e.a. (212/80–217/80, Jurispr. blz. 2735, punten 9 en 10 en aangehaalde rechtspraak (hierna: „arrest Salumi”).

( 14 ) Arrest van 11 januari 2007 (C-279/05, Jurispr. blz. I-239).

( 15 ) Zie punten 40-44 van het arrest, in het bijzonder punt 42, en punten 68 en 79 van mijn conclusie.

( 16 ) Punt 26 van het arrest Vonk Dairy Products vermeldt dat de laatste uitvoertransactie plaatsvond op 28 september 1994. De verjaringstermijn werd twee keer gestuit door administratieve handelingen als bedoeld in artikel 3, lid 1, derde alinea. Het besluit tot terugvordering van de uitvoerrestituties dateerde van . Bijgevolg hadden de gebeurtenissen die aanleiding voor de terugvorderingsprocedure waren, plaats vóórdat de verordening in 1995 van kracht werd, maar was het bestreden administratieve besluit van latere datum. De verordening was bijgevolg zonder meer niet van toepassing op de terugvorderingsprocedure die „aanhangig” was op het tijdstip van de inwerkingtreding ervan.

( 17 ) Aangehaald in voetnoot 12.

( 18 ) De Tsjechische regering betoogt dat niet hoeft te worden stilgestaan bij de retroactieve werking, aangezien de bepaling voor de toekomst een situatie regelt die gevolgen blijft sorteren. Aangezien de situatie vóór de verordening is ontstaan, is de vraag naar de retroactiviteit mijns inziens ter zake.

( 19 ) Punt 39 van het arrest.

( 20 ) Punt 41 van het arrest.

( 21 ) Advocaat-generaal Jacobs beschouwde artikel 221, lid 3, als „een vervaltermijn”, zodat het verstrijken van de verjaringstermijn geen gevolg had voor het bestaan van de schuld zelf (zie punt 40 van zijn conclusie in de zaak Molenbergnatie).

( 22 ) In dit opzicht kan artikel 3, lid 1, van de verordening wellicht worden geplaatst tegenover artikel 221, lid 3, van het douanewetboek, waar het in het arrest Molenbergnatie om ging. Ingevolge laatstgenoemde bepaling mag de mededeling aan de schuldenaar nog na het verstrijken van de verjaringstermijn worden gedaan „wanneer de douaneautoriteiten ingevolge een strafrechtelijk vervolgbare handeling niet in staat waren het juiste bedrag van de wettelijk verschuldigde rechten vast te stellen” (cursivering van mij) — een aspect dat ontbreekt in artikel 3, lid 1, van de verordening.

( 23 ) Zie voetnoot 12.

( 24 ) Punten 9 en 10 en aangehaalde rechtspraak, weergegeven in punt 25 hierboven.

( 25 ) Vierde overweging van de considerans.

( 26 ) Derde en vierde overweging van de considerans.

( 27 ) Men zou kunnen zeggen dat de ondernemingen een gewettigd vertrouwen hadden dat de verjaringstermijn niet zou worden verlengd — in deze zaak werd hij wel aanzienlijk beperkt in vergelijking met de nationale termijn die eerder van toepassing was.

( 28 ) Dus niet enkel op maatregelen die sancties inhouden.

( 29 ) Arrest van 24 juni 2004 (C-278/02, Jurispr. blz. I-6171).

( 30 ) Onregelmatigheden bedoeld in artikel 5.

( 31 ) Onregelmatigheden bedoeld in artikel 4.

( 32 ) Zie punten 32-34 van het arrest.

( 33 ) Artikel 4, lid 1.

( 34 ) Bijvoorbeeld wanneer een bestuursautoriteit abusievelijk een uitvoerrestitutie heeft toegekend aan de begunstigde en deze wil terugvorderen. Dit geval doet zich voor in de bij het Hof aanhangige zaak C-281/07, Bayerische Hypotheken.

( 35 ) Zie punt 30 van de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Bowden (arrest van 4 oktober 2001, C-133/00, Jurispr. blz. I-7031).

( 36 ) Zie punten 39-53 van de conclusie, in het bijzonder punt 52.

( 37 ) Arrest van 13 maart 2003 (Jurispr. blz. II-865). De hogere voorziening in deze zaak betrof een andere rechtsvraag.

( 38 ) Zie artikel 1, lid 2, en artikel 4.

( 39 ) Zie mijn conclusie in de zaak Bayerische Hypotheken (aangehaald in voetnoot 34), waarin het gaat om de terugvordering van een ten gevolge van een vergissing van het Hauptzollamt ten onrechte betaalde uitvoerrestitutie, waarbij geen sprake was van een onregelmatigheid.

( 40 ) Cursivering van mij.

( 41 ) Zie arrest Handlbauer (aangehaald in voetnoot 29, punten 32 en 33) en derde en vijfde overweging van de considerans van de verordening. In het arrest Vonk Dairy Products (aangehaald in voetnoot 14) is het Hof eveneens ervan uitgegaan dat de in artikel 3, lid 1, opgenomen verjaringstermijn geldt bij elke vervolging en niet enkel bij een vervolging die leidt tot het opleggen van administratieve sancties.

( 42 ) Deze formulering lijkt ook de verwijzende rechter hoofdbrekens te hebben gekost.

( 43 ) In de Franse en de Duitse versie van het artikel is sprake van respectievelijk „conservent” en „behalten”. Zoals uit de Engelse versie („retain”), blijkt uit beide dat de bepaling zich uitstrekt tot reeds bestaande wetgeving die voorziet in een langere verjaringstermijn. De Commissie betoogt op overtuigende wijze dat wanneer dit niet het geval zou zijn geweest, in de plaats hiervan een werkwoord als „toepassen” („appliquer” of „anzuwenden”) zou zijn gebruikt.

( 44 ) Zie derde en vierde overweging van de considerans. Zie, met betrekking tot de implicaties van de wijziging uit 2002 van § 195 BGB (beperking van de verjaringstermijn in die bepaling tot drie jaar), punt 70 hieronder.

( 45 ) Zie punt 60 hierboven.

( 46 ) Zie punt 14 hierboven.