Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 28 januari 1993. - FIORAVANTE LUIGI BOGANA TEGEN UNION NATIONALE DES MUTUALITES SOCIALISTES EN INSTITUT NATIONAL D'ASSURANCES MALADIE INVALIDITE. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGIE. - SOCIALE ZEKERHEID - INVALIDITEITSUITKERING - AANPASSING EN HERBEREKENING VAN DE UITKERINGEN. - ZAAK C-193/92.



Jurisprudentie 1993 bladzijde I-00755



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De Arbeidsrechtbank te Brussel heeft het Hof om een prejudiciële uitspraak verzocht over de uitlegging van artikel 51 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, in de geconsolideerde versie van deze verordening, opgenomen in bijlage I van verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6).

2. Verzoeker in het hoofdgeding, Bogana, is een Italiaans onderdaan die, na in Italië en België in loondienst te hebben gewerkt, op 24 oktober 1980 arbeidsongeschikt is geworden. Bij besluit van 27 januari 1984 kende het Italiaanse bevoegde orgaan van sociale zekerheid hem met ingang van 1 november 1981 een invaliditeitspensioen toe. Op 10 mei 1984 stelde de tweede verweerder in het hoofdgeding, het Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (hierna: "RIZIV"), Bogana in kennis van zijn besluit over de berekening van diens Belgisch invaliditeitspensioen. Op die datum bedroeg het Belgische pensioen 472,23 BFR per dag en het Italiaanse omgerekend 27,21 BFR per dag.

3. Deze pensioenen waren berekend overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 3 van titel III van verordening nr. 1408/71, die krachtens artikel 40, lid 1, van die verordening van toepassing waren op Bogana' s invaliditeitspensioen. Het Italiaanse pensioen was een prorata berekend pensioen overeenkomstig de in lid 2 van artikel 46 van verordening nr. 1408/71 vervatte regeling van proratisering en samentelling. Bij de berekening van het Belgische pensioen van Bogana bemerkte het RIZIV, dat de toepassing van enkel de Belgische wetgeving (inclusief de anti-cumulatieregel van artikel 76 quater, lid 2, van de Belgische wet van 9 augustus 1963) hetzelfde resultaat opleverde als de toepassing van artikel 46 (inclusief de anti-cumulatieregel van lid 3).

4. De Belgische wetgeving werd met ingang van 1 oktober 1986 gewijzigd. De toepassing van de gewijzigde regels leidde tot een verhoging van Bogana' s pensioen, dat toen 45 % van het gederfde inkomen ging bedragen in plaats van de aanvankelijk toegekende 43,5 %. Het RIZIV deelde Bogana mede, dat zijn pensioen op 17 februari 1987 was herberekend volgens de nieuwe bepalingen. Zijn Belgisch pensioen zou voortaan op 606,64 BFR per dag uitkomen en zijn Italiaans pensioen op 35,79 BFR per dag. Onbetwist vormde deze wijziging van de Belgische wetgeving een "wijziging van de wijze van vaststelling of van de regels voor de berekening van de uitkeringen" in de zin van artikel 51, lid 2, van verordening nr. 1408/71. Ingevolge deze bepaling waren de Belgische autoriteiten derhalve verplicht, het pensioenbedrag overeenkomstig de bepalingen van artikel 46 te herberekenen.

5. Het geschil tussen partijen is ontstaan als gevolg van een herziening van het uitkeringsbedrag, die met terugwerkende kracht door de eerste verweerder ° het Nationaal Verbond van Socialistische Mutualiteiten (hierna: "NVSM") ° werd verricht over het tijdvak van 1 januari 1987 tot 28 februari 1991.

6. Voor een beter begrip van het geschil is het nodig enkele bepalingen van de Belgische wet wat nader te bezien. Artikel 76 quater, lid 2, van de wet van 9 augustus 1963 bepaalt, dat de betrokken prestaties worden geweigerd, indien voor de schade voortvloeiend uit ziekte of (met name) letsels krachtens een andere Belgische wetgeving, een vreemde wetgeving of het gemeen recht werkelijk schadeloosstelling is verleend; belopen de bedragen welke krachtens die wetgeving of het gemeen recht worden verleend, evenwel minder dan de prestaties van de verzekering, dan heeft de rechthebbende recht op het verschil ten laste van de verzekering. Volgens artikel 241 bis van het koninklijk besluit van 4 november 1963 dient het Belgische pensioenbedrag te worden herzien, wanneer de buitenlandse voorziening met 2 % gewijzigd wordt ten opzichte van het bedrag dat in aanmerking is genomen bij de eerste of de vorige berekening, en wanneer de middenkoers van de vreemde munteenheid met 2 % verandert ten opzichte van die welke in aanmerking is genomen bij de eerste of de vorige berekening.

7. Hoewel de exacte feiten niet blijken uit het verwijzingsvonnis noch uit de opmerkingen van partijen, is het Italiaanse pensioen van Bogana in de periode van 1 januari 1987 tot 28 februari 1991 blijkbaar aanzienlijk verhoogd als gevolg van aanpassingen aan de kosten van levensonderhoud ("indexering"). Volgens verweerders zou het Belgische pensioen van Bogana bij dergelijke verhogingen van meer dan 2 % krachtens bovengenoemde anti-cumulatieregels met een overeenkomstig bedrag moet worden verlaagd. Toen het NVSM bemerkte, dat het Belgische pensioen niet in die zin was aangepast, nam het twee besluiten waarbij van Bogana terugbetaling werd gevorderd van de in dat tijdvak beweerdelijk ten onrechte ontvangen bedragen van 4 572 BFR en 39 093 BFR. Van deze besluiten is Bogana in beroep gekomen bij de Arbeidsrechtbank te Brussel. Volgens hem zijn de betwiste besluiten onverenigbaar met artikel 51 van verordening nr. 1408/71, luidende:

"1. Indien de uitkeringen van de betrokken Staten door stijging van de kosten van levensonderhoud, schommelingen van het loonpeil of andere oorzaken van aanpassing, met een bepaald percentage of bedrag worden gewijzigd, moet dit percentage of bedrag rechtstreeks in de overeenkomstig artikel 46 vastgestelde uitkeringen worden verwerkt, zonder dat er een herberekening overeenkomstig genoemd artikel behoeft plaats te vinden.

2. Indien echter de wijze van vaststelling of de regels voor de berekening van de uitkeringen wijzigingen ondergaan, vindt wel een herberekening plaats overeenkomstig artikel 46."

8. Volgens Bogana worden de verhogingen van zijn Italiaans pensioen sinds 1 januari 1987 gedekt door artikel 51, lid 1, op grond waarvan de Belgische autoriteiten zijn Belgisch pensioen niet mogen aanpassen bij verhogingen van zijn Italiaans pensioen. Een aantal arresten van het Hof zou deze stelling bevestigen, met name de arresten van 2 februari 1982 (zaak 7/81, Sinatra, Jurispr. 1982, blz. 137), 1 maart 1984 (zaak 104/83, Cinciuolo, Jurispr. 1984, blz. 1285), 21 maart 1990 (zaak C-85/89, Ravida, Jurispr. 1990, blz. I-1063) en 20 maart 1991 (zaak C-93/90, Cassamali, Jurispr. 1991, blz. I-1401). Het RIZIV, interveniënt aan de zijde van het NSVM, meent dat deze rechtspraak in casu niet van toepassing is, omdat het Belgische pensioen uitsluitend op basis van de nationale wetgeving is vastgesteld (het aldus vastgestelde bedrag was immers gelijk aan het bedrag bij toepassing van artikel 46 van verordening nr. 1408/71).

9. De Arbeidsrechtbank heeft het Hof daarop de volgende vraag gesteld:

"Wanneer de berekening van een uitkering volgens de nationale wettelijke regeling (artikel 76 quater, lid 2, van de wet van 9 augustus 1963) en volgens artikel 46, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1408/71 hetzelfde resultaat oplevert, moet die uitkering dan na de datum van ingang van het recht worden aangepast overeenkomstig artikel 51 van verordening (EEG) nr. 1408/71 dan wel overeenkomstig een bepaling van nationaal recht (artikel 241 bis van het koninklijk besluit van 4 november 1963), volgens welke een naar nationaal recht verschuldigde uitkering moet worden herberekend naar gelang van de wijzigingen die de buitenlandse uitkering met name als gevolg van de wisselkoersschommelingen en de economische ontwikkeling (herwaardering) ondergaat?"

10. Ik zie geen enkele reden om in de omstandigheden waarnaar het RIZIV verwijst, af te wijken van 's Hofs rechtspraak. Niets in deze zaak rechtvaardigt een ander resultaat dan in de voorgaande zaken, met name de zaken Ravida en Cassamali. In mijn conclusie in deze laatste zaak heb ik het volgende opgemerkt (punt 12):

"Artikel 51 van verordening nr. 1408/71 maakt onderscheid tussen twee situaties: a) aanpassingen als gevolg van indexering en b) aanpassingen als gevolg van een wijziging van de berekeningsmethode. In de laatste situatie vindt er een volledige herberekening plaats. In de eerste situatie wordt er een bepaald percentage of bedrag opgeteld bij de tot dusver verschuldigde uitkeringen, maar afgezien daarvan vindt er geen herberekening plaats. Artikel 51 voorziet niet in een derde mogelijkheid, inhoudende dat een verhoging als gevolg van indexering in de ene Lid-Staat, in de andere Lid-Staat in aanmerking mag worden genomen voor de toepassing van een nationale anti-cumulatieregel. Aan artikel 51, lid 1, ligt het beginsel ten grondslag, dat sociale-zekerheidsuitkeringen zich autonoom moeten ontwikkelen. Eenmaal vastgesteld overeenkomstig artikel 46, ontwikkelen zij zich in elk van de betrokken Lid-Staten autonoom: een aanpassing in de ene Lid-Staat laat de in de andere Lid-Staat betaalde uitkering onverlet. Artikel 51, lid 2, maakt een uitzondering op dit beginsel voor het geval dat zich er wijzigingen voordoen in de methode voor de berekening van de uitkering. Die uitzondering is noodzakelijk, omdat dergelijke wijzigingen tot gevolg kunnen hebben, dat de betrokkene in een situatie komt te verkeren waarin een andere formule gunstiger voor hem zou uitpakken. In dit verband wil ik eraan herinneren, dat het Hof artikel 46 steevast aldus heeft uitgelegd, dat een persoon er recht op heeft, dat hetzij de nationale wettelijke regeling, hetzij de gemeenschapsregeling ° inclusief de respectieve anti-cumulatiebepalingen ° integraal op hem wordt toegepast, al naar gelang welke regeling het gunstigst blijkt te zijn (zie bij voorbeeld zaak 22/77, Murra, Jurispr. 1977, blz. 1699). Het is niet erg waarschijnlijk dat de in artikel 51, lid 1, bedoelde omstandigheden, te weten een aanpassing van de uitkeringen als gevolg van een stijging van de kosten van levensonderhoud of van het loonpeil, de uitkomst van de vergelijking tussen de twee alternatieven zullen beïnvloeden."

11. Het hier genoemde beginsel ° dat van de autonome ontwikkeling van de sociale-zekerheidsuitkeringen ° lijkt mij in de onderhavige zaak evenzeer te gelden als in de zaak Cassamali. Volgens de rechtspraak van het Hof vindt dit beginsel zijn rechtvaardiging in het feit, dat het de administratieve taak van de bevoegde autoriteiten op het gebied van de sociale zekerheid vereenvoudigt door hun het ongemak te besparen de uitkeringen telkens te moeten herberekenen na indexeringsaanpassingen van in de andere Lid-Staten betaalde uitkeringen. Deze rechtvaardiging valt niet weg alleen omdat het aan Bogana volgens enkel de nationale wet, met inbegrip van de anti-cumulatieregels, toekomende pensioen gelijk is aan het pensioen waarop hij recht zou hebben gehad volgens artikel 46 van verordening nr. 1408/71, met inbegrip van de anti-cumulatieregel van lid 3. Integendeel, in dergelijke omstandigheden is dezelfde rechtvaardiging juist evenzeer van toepassing.

12. Iedere twijfel die op dit punt nog zou kunnen bestaan, wordt weggenomen bij een kort onderzoek van de stukken van het nationale dossier. Hieruit blijken de omstandige berekeningen van het NVSM, waarin van maand tot maand rekening wordt gehouden met de waardeveranderingen van Bogana' s Italiaanse pensioen ° niet alleen de verhogingen als gevolg van de indexering van het Italiaanse pensioen, maar ook de veranderingen bij kleine schommelingen van de wisselkoers. In sommige gevallen gaat het niet om meer dan een frank per dag. Het is juist dit soort onevenredige administratieve belasting die artikel 51 beoogt weg te nemen.

13. Men moet hierbij bedenken, dat de regel van artikel 51, lid 1, doorgaans geen enorme financiële consequenties heeft. Indien een belangrijke verhoging als gevolg van indexering in een van de betrokken landen plaatsvindt, zal, om de redenen uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Cassamali (punt 13), de schijnbare winst meestal weldra zijn weggevallen door de devaluatie. Als er al winst is, zal dat in de regel een verschijnsel van korte duur en geringe omvang zijn, wat in het belang van het administratieve gemak moet worden aanvaard.

14. De vraag van de Belgische rechter betreft uitdrukkelijk de gevolgen van een wijziging van de waarde van het buitenlandse pensioen wegens monetaire fluctuaties. Naar mijn mening mogen de Belgische autoriteiten Bogana' s pensioen evenmin aanpassen bij enige verhoging van diens Italiaanse pensioenbedrag wegens veranderingen van de wisselkoers. Dit standpunt stemt overeen met besluit nr. 99 van de Administratieve commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers van 13 maart 1975 (PB 1975, C 150, blz. 2), waarnaar ik in punt 14 van mijn conclusie in de zaak Cassamali verwees. Dit besluit heeft betrekking op de uitlegging van artikel 107 van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 (PB 1972, L 74, blz. 1), welk artikel voorziet in een driemaandelijkse referentieperiode voor de bepaling van de koers voor de omrekening in een nationale munteenheid van bedragen die in een andere munteenheid luiden. Volgens het besluit moet artikel 107 aldus worden uitgelegd, dat daarin de omrekeningskoers wordt vastgesteld die moet worden toegepast bij de vaststelling van uitkeringen of bij een herberekening van de uitkeringen overeenkomstig artikel 51, lid 2, van verordening nr. 1408/71. Daarentegen brengt artikel 107 volgens het besluit "niet de verplichting mee om de lopende uitkeringen (met name de pensioenen) om de drie maanden met toepassing van de in artikel 107 bedoelde omrekeningskoers opnieuw te berekenen". De Administratieve commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers is uiteraard niet bevoegd rechtens bindende besluiten te nemen over de uitlegging van het gemeenschapsrecht (arrest van 14 mei 1981, zaak 98/80, Romano, Jurispr. 1981, blz. 1241, r.o. 20). Ik meen echter, dat het standpunt van de Administratieve commissie wel juist is en dat de in een land betaalde uitkering niet mag worden verlaagd op grond dat de waarde van een buitenlandse uitkering als gevolg van monetaire factoren is gestegen.

15. Hoewel artikel 51, lid 1, niet uitdrukkelijk spreekt van wijzigingen in de waarde van uitkeringen als gevolg van monetaire factoren, zijn er goede redenen om het beginsel van de autonome ontwikkeling van uitkeringen in dergelijke omstandigheden toe te passen. Zoals ik heb opgemerkt in mijn conclusie in de zaak Cassamali, heeft een waardestijging van de lire ten opzichte van de Belgische frank dezelfde gevolgen als een verhoging van het Italiaanse pensioen, althans wat de waarde van het pensioen in België betreft. Het zou niet logisch zijn, het Belgische pensioen van Bogana wel aan te passen wanneer zijn Italiaanse pensioen in waarde stijgt als gevolg van de monetaire ontwikkeling, maar dat pensioen niet aan te passen wanneer de waarde van het Italiaanse pensioen stijgt als gevolg van indexering.

16. In feite pleiten zeer sterke argumenten voor toepassing van het beginsel van autonome ontwikkeling, wanneer de waarde van een pensioen verandert als gevolg van monetaire factoren. Wijzigingen door monetaire schommelingen komen doorgaans onregelmatiger en vaker voor dan wijzigingen door indexeringsaanpassingen. Ten deze zij opgemerkt, dat volgens de Belgische wet zelfs al een wijziging van 2 % in aanmerking moet worden genomen. Zelfs wanneer de beide betrokken munten volledig deelnamen aan het Europees Monetair Stelsel, dat fluctuaties van rond 2,25 % (of 6 % in sommige gevallen) toelaat, zouden hun relatieve waarden dus nog voldoende kunnen schommelen om aanpassingen volgens artikel 241 bis van bovengenoemd koninklijk besluit op gang te brengen. Het in artikel 51, lid 1, van verordening nr. 1408/71 neergelegde beginsel van autonome ontwikkeling zou worden uitgehold wanneer het geen toepassing zou vinden bij wijzigingen in de waarde van uitkeringen door monetaire factoren.

Conclusie

17. Mitsdien concludeer ik, dat de vraag van de Arbeidsrechtbank te Brussel is te beantwoorden als volgt:

"Artikel 51 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, moet aldus worden uitgelegd, dat wanneer een uitkering overeenkomstig de nationale wetgeving, inclusief eventuele anti-cumulatieregels, is berekend en deze berekening dezelfde uitkomst oplevert als bij toepassing van artikel 46, lid 3, van verordening nr. 1408/71, die uitkering daarna niet mag worden verlaagd om rekening te houden met een wijziging in de waarde van een in een andere Lid-Staat betaalde uitkering, indien die wijziging het gevolg is van een aanpassing uit hoofde van de algemene ontwikkeling van de sociaal-economische situatie of van schommelingen in de wisselkoers."

(*) Oorspronkelijke taal: Engels.