CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

A. RANTOS

van 3 juni 2021 ( 1 )

Zaak C‑833/19 P

Raad van de Europese Unie

tegen

Hamas

„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Strijd tegen terrorisme – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen of bepaalde groepen en entiteiten – Bevriezing van tegoeden en economische middelen – Handhaving van een organisatie op de lijst van personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden – Wezenlijke vormvoorschriften – Ondertekening en authenticatie van de motivering van besluiten en verordeningen van de Raad van de Europese Unie tot vaststelling van beperkende maatregelen”

I. Inleiding

1. De onderhavige zaak houdt verband met de beperkende maatregelen die de Raad van de Europese Unie ter bestrijding van het terrorisme heeft vastgesteld naar aanleiding van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, en met name de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld tegen „Hamas”, met inbegrip van „Hamas-Izz al-Din al-Qassem” (hierna: „Hamas”).

2. Met zijn hogere voorziening verzoekt de Raad om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 september 2019, Hamas/Raad ( 2 ), waarbij het Gerecht, ten eerste, besluit (GBVB) 2018/475 van de Raad van 21 maart 2018 inzake de actualisering van de lijst van personen, groepen en entiteiten bedoeld in de artikelen 2, 3 en 4 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme en tot intrekking van besluit (GBVB) 2017/1426 ( 3 ), en uitvoeringsverordening (EU) 2018/468 van de Raad van 21 maart 2018 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van uitvoeringsverordening (EU) 2017/1420 ( 4 ), en, ten tweede, besluit (GBVB) 2018/1084 van de Raad van 30 juli 2018 inzake de actualisering van de lijst van personen, groepen en entiteiten bedoeld in de artikelen 2, 3 en 4 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2018/475 ( 5 ), en uitvoeringsverordening (EU) 2018/1071 van de Raad van 30 juli 2018 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en tot intrekking van uitvoeringsverordening 2018/468 ( 6 ) (hierna tezamen: „litigieuze handelingen”), nietig heeft verklaard voor zover zij betrekking hebben op Hamas.

3. De door deze zaak opgeworpen vraag biedt het Hof de gelegenheid te preciseren wat de omvang is van de verplichting tot ondertekening en dus authenticatie van door de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) vastgestelde handelingen van niet-wetgevende aard. Meer bepaald dient het Hof na te gaan of de verplichting tot ondertekening van de handelingen van de Raad krachtens artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU en artikel 15 van het reglement van orde van de Raad, zoals vastgesteld bij besluit 2009/937/EU van 1 december 2009 ( 7 ), en gelet op de in artikel 296 VWEU verankerde motiveringsplicht, ook geldt voor de motivering van deze handelingen in afzonderlijke documenten.

4. Het antwoord op deze vraag is van bijzonder belang voor de uitvoering van de beperkende maatregelen die in het kader van het GBVB zijn vastgesteld, gelet op de vaste praktijk van de Raad om alleen de handelingen en niet de motivering daarbij te ondertekenen, en zou gevolgen kunnen hebben voor de omvang van de verplichting om de bijlagen bij de wetgevings- en administratieve handelingen van de instellingen van de Europese Unie te ondertekenen.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties

5. Op 28 september 2001 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resolutie 1373 (2001) aangenomen, waarbij strategieën zijn vastgesteld om het terrorisme, en met name de financiering ervan, met alle mogelijke middelen te bestrijden. Punt 1, onder c), van die resolutie bepaalt met name dat alle staten onverwijld de tegoeden en andere financiële activa of economische middelen moeten bevriezen van de personen die terroristische daden plegen of proberen te plegen, deze vergemakkelijken of eraan deelnemen, van de entiteiten die aan die personen toebehoren of door hen worden gecontroleerd, en van de personen en entiteiten die namens of in opdracht van die personen en entiteiten handelen.

6. Deze resolutie bevat geen lijst van personen, entiteiten of groepen op wie die maatregelen moeten worden toegepast.

B. Unierecht

1. VWEU

7. Artikel 296, tweede alinea, VWEU, luidt: „Rechtshandelingen worden met redenen omkleed en verwijzen naar de voorstellen, initiatieven, aanbevelingen, verzoeken of adviezen waarin de Verdragen voorzien.”

8. Artikel 297 VWEU bepaalt het volgende: „1. Wetgevingshandelingen die volgens de gewone wetgevingsprocedure zijn vastgesteld, worden door de voorzitter van het Europees Parlement en door de voorzitter van de Raad ondertekend. De volgens een bijzondere wetgevingsprocedure vastgestelde wetgevingshandelingen worden ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld. De wetgevingshandelingen worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Zij treden in werking op de datum die zij daartoe bepalen of, bij gebreke daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking. 2. Niet-wetgevingshandelingen, vastgesteld in de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten, worden, wanneer deze geen adressaat vermelden, ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld. De verordeningen, de richtlijnen die tot alle lidstaten gericht zijn, evenals de besluiten, wanneer deze geen adressaat vermelden, worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Zij treden in werking op de datum die zij daartoe bepalen of, bij gebreke daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking. Van de overige richtlijnen en van de besluiten die de adressaten vermelden, wordt kennisgegeven aan hen tot wie zij zijn gericht; zij worden door deze kennisgeving van kracht.”

2. Gemeenschappelijk standpunt 2001/931

9. Ter uitvoering van resolutie 1373 (2001) heeft de Raad gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB vastgesteld. ( 8 )

10. Artikel 1, leden 1, 4 en 6, van dit gemeenschappelijk standpunt luidt als volgt: „1. Dit gemeenschappelijk standpunt is overeenkomstig het bepaalde in de onderstaande artikelen van toepassing op de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden. [...] 4. De lijst in de bijlage wordt opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten. Personen, groepen en entiteiten die de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in verband heeft gebracht met terrorisme en waartegen deze sancties heeft gelast, kunnen op de lijst worden geplaatst. Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚bevoegde instantie’ verstaan een rechterlijke instantie of, indien rechterlijke instanties geen bevoegdheid bezitten op het door deze bepaling bestreken gebied, een gelijkwaardige op dat terrein bevoegde instantie. [...] 6. De namen van de op de lijst in de bijlage geplaatste personen, groepen en entiteiten worden regelmatig en ten minste om de zes maanden bezien om er zeker van te zijn dat hun plaatsing op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is.”

3. Verordening nr. 2580/2001

11. Ter uitvoering van de in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 omschreven maatregelen heeft de Raad verordening nr. 2580/2001 vastgesteld.

12. Artikel 2 van deze verordening bepaalt: „1. Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6: a) worden alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijk persoon of rechtspersoon, groep of entiteit, bevroren; b) worden aan of ten behoeve van een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit noch direct noch indirect tegoeden, andere financiële activa en economische middelen ter beschikking gesteld. 2. Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6, is het verboden financiële diensten te verrichten voor of ten behoeve van een natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit als vermeld in de lijst als bedoeld in artikel 2, lid 3. 3. De Raad stelt de lijst vast van personen, groepen en entiteiten op wie deze verordening van toepassing is, en beziet en wijzigt deze met eenparigheid van stemmen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt [2001/931]. Deze lijst behelst: i) natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken; ii) rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken; iii) rechtspersonen, groepen of entiteiten die eigendom zijn van of gecontroleerd worden door een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii); iv) natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die optreden namens of in opdracht van een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i) en ii).” ( 9 )

4. Reglement van orde van de Raad

13. Artikel 12, leden 1 en 3, van het reglement van orde van de Raad („Gewone schriftelijke procedure en stilzwijgende procedure”) bepaalt het volgende: „1. De besluiten van de Raad over een dringende aangelegenheid kunnen worden aangenomen door middel van een schriftelijke stemming, indien de Raad of het [Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper)], met eenparigheid van stemmen besluit van deze procedure gebruik te maken. Ook de voorzitter kan, in bijzondere omstandigheden, voorstellen van deze procedure gebruik te maken, in welk geval de schriftelijke stemming kan plaatsvinden indien alle lidstaten deze procedure aanvaarden. [...] 3. De voltooiing van de schriftelijke procedures wordt door het secretariaat-generaal geconstateerd.”

14. Artikel 15 van het reglement van orde van de Raad („Ondertekening van de handelingen”) luidt: „De tekst van de door het Europees Parlement en de Raad overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure aangenomen handelingen, alsmede van de door de Raad aangenomen handelingen, wordt voorzien van de handtekening van de voorzitter die op het ogenblik van de aanneming ervan in functie is, en van die van de secretaris‑generaal. De secretaris-generaal kan zijn tekenbevoegdheid delegeren aan directeuren-generaal van het secretariaat-generaal.”

III. Voorgeschiedenis van het geding

15. Bij artikel 1, lid 1, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, ten uitvoer gelegd bij verordening nr. 2580/2001 en besluit 2001/927, is de lijst vastgesteld van personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden (hierna: „litigieuze lijst”). Deze lijst is regelmatig bijgewerkt bij latere handelingen van de Raad.

16. Vanaf de vaststelling van deze handelingen stond de naam van Hamas in de litigieuze lijst vermeld, eerst als „Hamas-Izz al-Din al‑Qassem (terroristische tak van Hamas)” en vervolgens als „‚Hamas’, inbegrepen ‚Hamas-Izz al-Din al-Qassem’”, welke laatste naam in de litigieuze handelingen voorkomt. ( 10 )

17. Bij de litigieuze handelingen heeft de Raad, na het in artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 bedoelde heronderzoek, de naam van Hamas op de omstreden lijst gehandhaafd. ( 11 )

18. In de motivering van deze handelingen staat het volgende: – de Raad heeft zich ervan vergewist dat de bevoegde autoriteiten als bedoeld in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 ten aanzien van alle personen, groepen en entiteiten op de litigieuze lijst beslissingen hadden genomen waaruit bleek dat zij betrokken waren bij terroristische daden in de zin van artikel 1, leden 2 en 3, van dit gemeenschappelijk standpunt, en is ook tot de slotsom gekomen dat deze personen, groepen en entiteiten onderworpen moeten blijven aan beperkende maatregelen ( 12 ); – de Raad heeft, wanneer dit praktisch mogelijk was, aan alle personen, groepen en entiteiten motiveringen verstrekt, waarin werd toegelicht waarom zij op de litigieuze lijst waren geplaatst ( 13 ); – via een in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte kennisgeving heeft de Raad aan de op de lijst opgenomen personen, groepen en entiteiten meegedeeld dat hij besloten had hen daarop te handhaven. Tevens heeft hij de betrokken personen, groepen en entiteiten laten weten dat zij de Raad konden verzoeken de motivering voor hun plaatsing op de lijst mee te delen, voor zover dat nog niet was gebeurd ( 14 ); – bij de evaluatie van de litigieuze lijst heeft de Raad rekening gehouden met de opmerkingen die hem door de betrokkenen waren toegezonden en met de geactualiseerde informatie die van de bevoegde nationale autoriteiten was ontvangen over de status van de op de lijst geplaatste personen en entiteiten op nationaal niveau. ( 15 )

19. Wat de plaatsing van Hamas op de litigieuze lijst betreft, verwijst de motivering van de betrokken handelingen (hierna: „motivering”) naar een beslissing van 29 maart 2001 van de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken, Verenigd Koninkrijk) ( 16 ) alsmede naar drie beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten van Amerika uit 1995, 1997 en 2001 (hierna: „beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten”). ( 17 )

20. In het belangrijkste deel van de motivering heeft de Raad, na te hebben opgemerkt dat het bij deze nationale beslissingen ging om beslissingen van de bevoegde autoriteiten in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en dat zij nog steeds van toepassing waren, geconcludeerd dat elk van deze beslissingen voldoende gronden bevatte om Hamas op de lijst te plaatsen, en verklaard dat de redenen om Hamas op de lijst te plaatsen nog steeds geldig waren en dat Hamas derhalve op de lijst moest blijven staan.

21. In de bijlagen bij de motivering heeft de Raad een beschrijving opgenomen van de nationale wetgeving op basis waarvan de beslissingen van de nationale instanties waren vastgesteld, een opsomming van de definities van de in die wetgeving voorkomende begrippen die verband houden met terrorisme, een beschrijving van de procedures tot heroverweging van deze beslissingen, een beschrijving van de feiten waar de genoemde instanties zich op hadden gebaseerd, en de vaststelling dat deze feiten terroristische daden in de zin van artikel 1, lid 3, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 vormden.

22. De litigieuze handelingen en de motiveringen zijn door de Raad vastgesteld in een schriftelijke procedure in de zin van artikel 12, lid 1, van het reglement van orde van deze instelling.

IV. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest

23. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 mei 2018, heeft Hamas op grond van artikel 263 VWEU beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit 2018/475 en uitvoeringsverordening 2018/468, voor zover zij haar betreffen. Aangezien deze handelingen zijn ingetrokken en vervangen door besluit 2018/1084 en uitvoeringsverordening 2018/1071, heeft Hamas haar aanvankelijke vorderingen zodanig aangepast dat haar beroep ook de nietigverklaring van laatstgenoemde handelingen beoogt, voor zover deze haar betreffen.

24. Ter ondersteuning van haar beroep heeft Hamas zeven middelen aangevoerd, ontleend aan, ten eerste, schending van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, ten tweede, vergissingen betreffende de feiten, ten derde, onjuiste beoordeling van het terroristische karakter van de organisatie Hamas, ten vierde, schending van het beginsel van niet-inmenging, ten vijfde, het feit dat er onvoldoende rekening mee is gehouden dat de situatie door het tijdsverloop is geëvolueerd, ten zesde, niet-nakoming van de motiveringsplicht en, ten zevende, schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en van het recht op effectieve rechterlijke bescherming. In antwoord op een vraag die het Gerecht haar op 1 maart 2019 in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang had gesteld, heeft Hamas een achtste middel, ontleend aan het ontbreken van authenticatie van de motivering, aangevoerd.

25. Wat betreft het eerste tot en met het zevende middel heeft het Gerecht, om te beginnen, vastgesteld dat de motivering betreffende de beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten in casu ontoereikend was, zodat deze laatste niet als grondslag voor de litigieuze handelingen konden dienen en, vervolgens, het onderzoek van het beroep voortgezet door zijn beoordeling te beperken tot deze handelingen voor zover zij waren gebaseerd op de beslissing van de Secretary of State for the Home Department van 2001. ( 18 ) Na dit onderzoek heeft het Gerecht de betrokken middelen ongegrond verklaard, voor zover zij op laatstgenoemde beslissing waren gebaseerd. ( 19 )

26. Wat het achtste middel betreft, heeft het Gerecht, na het ontvankelijk te hebben verklaard als middel van openbare orde ( 20 ), vastgesteld dat de motivering bij de litigieuze handelingen niet door de voorzitter van de Raad en zijn secretaris-generaal was ondertekend, hoewel zij in afzonderlijke documenten bij die handelingen was gevoegd, en met name op basis van de uit het arrest van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a. ( 21 ), voortgekomen rechtspraak geoordeeld dat die handelingen in strijd met artikel 297, lid 2, tweede alinea, VWEU waren vastgesteld en dat de schending van dat wezenlijke vormvoorschrift tot nietigverklaring ervan moest leiden. ( 22 ) Bijgevolg heeft het Gerecht het achtste middel gegrond verklaard en die handelingen nietig verklaard voor zover zij Hamas betreffen.

V. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

27. Op 14 november 2019 heeft de Raad een hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest en op 15 maart 2021 heeft hij geantwoord op de vragen die het Hof hem ter schriftelijke beantwoording had voorgelegd. De Raad verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen en het in eerste aanleg ingestelde beroep te verwerpen, alsook Hamas te verwijzen in de kosten van beide procedures.

28. Hamas verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Raad te verwijzen in de kosten van beide procedures.

VI. Analyse

29. Tot staving van zijn hogere voorziening voert de Raad twee middelen aan: ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht bij de beoordeling van het achtste middel, dat is ontleend aan het ontbreken van authenticatie van de motivering van de litigieuze handelingen, en, ten tweede, een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht door te concluderen dat de beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten geen toereikende grondslag vormden voor de plaatsing van Hamas op de litigieuze lijst.

A. Eerste middel van de hogere voorziening: het ontbreken van authenticatie van de motivering van de litigieuze handelingen

30. Het eerste middel in hogere voorziening is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van het achtste middel dat in het beroep is aangevoerd, betreffende de niet-authenticatie van de motivering van de litigieuze handelingen.

31. In casu staat vast dat de Raad, overeenkomstig vaste praktijk bij de vaststelling van beperkende maatregelen in het kader van het GBVB de litigieuze handelingen ten eerste heeft bekendgemaakt in de L‑serie van het Publicatieblad van de Europese Unie en deze handelingen en de bijbehorende motivering ten tweede heeft meegedeeld aan Hamas en de andere betrokken personen en entiteiten. ( 23 ) Ook staat vast dat deze handelingen weliswaar de ondertekeningen van de voorzitter en de secretaris-generaal van de Raad droegen, maar dat de tekst van deze motivering, die samen met diezelfde handelingen per post aan Hamas werd toegezonden, geen enkele ondertekening droeg. ( 24 )

32. In het bestreden arrest heeft het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat de motivering bij de litigieuze handelingen niet door de voorzitter van de Raad en de secretaris-generaal van de Raad was ondertekend, hoewel zij in afzonderlijke documenten bij deze handelingen waren gevoegd, geoordeeld dat deze handelingen in strijd met artikel 297, lid 2, tweede alinea, VWEU en artikel 15 van het reglement van orde van de Raad waren vastgesteld, en dat de schending van dit wezenlijke vormvoorschrift tot nietigverklaring van deze handelingen moest leiden. ( 25 )

33. Het Gerecht is tot deze slotsom gekomen na in wezen de volgende redenering te hebben gevolgd: – artikel 297, lid 2, tweede alinea, VWEU bepaalt dat niet‑wetgevingshandelingen, vastgesteld in de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten, wanneer deze geen adressaat vermelden, worden ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld en artikel 15 van het reglement van orde van de Raad bepaalt dat de tekst van de door deze instelling aangenomen handelingen, wordt voorzien van de handtekening van de voorzitter en van die van de secretaris-generaal ( 26 ); – zoals volgt uit het arrest Commissie/BASF e.a. beoogt de authenticatie van handelingen door middel van hun ondertekening de rechtszekerheid te waarborgen en vormt zij een wezenlijk vormvoorschrift, waarvan de schending aanleiding kan geven tot een beroep tot nietigverklaring ( 27 ); – aangezien ingevolge artikel 296, tweede alinea, VWEU de handelingen van de Raad moeten worden gemotiveerd en, overeenkomstig het arrest Commissie/BASF e.a., het dispositief en de motivering een ondeelbaar geheel vormen, dienen dus beide, wanneer de handeling en de motivering zijn opgenomen in afzonderlijke documenten, te worden geauthenticeerd. ( 28 )

34. In antwoord op het betoog van de Raad heeft het Gerecht voorts het volgende verklaard: – ook al mag, volgens de rechtspraak van het Hof, de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van maatregelen tot bevriezing van tegoeden beperkt blijven tot het dispositief en een algemene motivering, deze „tolerantie” doet niet af aan de door artikel 297, lid 2, tweede alinea, VWEU en artikel 15 van het reglement van orde van de Raad opgelegde verplichting om deze te ondertekenen ( 29 ); – de Raad mocht de authenticatie van de litigieuze handelingen niet vervangen door de „beschrijving van de procedure die binnen de Raad is gevolgd om die handelingen vast te stellen” als bedoeld in artikel 12, lid 1, van zijn reglement van orde ( 30 ); – het ontbreken van de authenticatie van de motivering van de litigieuze handelingen vormt een schending van een wezenlijk vormvoorschrift die de nietigverklaring van die handelingen met zich meebrengt, ook al wordt, anders dan in de feitelijke omstandigheden die tot het arrest Commissie/BASF e.a. hebben geleid, de overeenstemming van de tekst van die aan Hamas meegedeelde motivering met de door de Raad vastgestelde tekst niet betwist ( 31 ); – deze schending van een wezenlijk vormvoorschrift moet op zich al tot nietigverklaring van de litigieuze handelingen leiden ( 32 ).

35. In zijn hogere voorziening betoogt de Raad, in de eerste plaats, dat hij de litigieuze handelingen heeft ondertekend; in de tweede plaats, dat hij de motivering bij deze handelingen heeft gescheiden en een uittreksel van het document met het gedeelte van deze motivering betreffende Hamas, alleen aan laatstgenoemde heeft meegedeeld, overeenkomstig de rechtspraak van het Gerecht ( 33 ); in de derde plaats, dat in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/BASF e.a., het college van commissarissen een besluit had genomen dat niet overeenstemde met bepaalde taalversies of met de aan de betrokken entiteiten ter kennis gebrachte of bekendgemaakte versies, terwijl in het onderhavige geval, om te beginnen, niet is aangetoond, en zelfs niet is gesteld, dat de aan Hamas toegezonden motiveringen verschillen van die welke door de Raad zijn vastgesteld, en, voorts, de teksten van de litigieuze handelingen en van de motiveringen zijn vastgesteld volgens dezelfde procedure, namelijk die van artikel 12, lid 1, van het reglement van orde van de Raad; in de vierde plaats, dat het aan Hamas ter kennis gebrachte document een elektronische handtekening, stempel en tijdstempel bevatte; in de vijfde plaats, dat uit het arrest Commissie/BASF e.a. niet volgt dat het document met de motiveringen afzonderlijk moet worden ondertekend door de voorzitter en de secretaris-generaal van de Raad; in de zesde plaats, dat de aan Hamas gerichte brieven door het secretariaat‑generaal van de Raad zijn gestempeld, ook al werd de specifieke afzender niet vermeld, zulks bij wijze van voorzorgsmaatregel ten aanzien van het personeel van het secretariaat-generaal, aangezien dergelijke brieven gericht zijn aan entiteiten en personen die betrokken zijn bij terroristische daden. Voorts maakt de Raad in zijn antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof onderscheid tussen enerzijds de authenticatie van een handeling, die de tegenwerpbaarheid ervan met zich brengt en, naargelang van het geval, voortvloeit uit het feit dat zij zijn bekendgemaakt of ter kennis zijn gebracht, en anderzijds de verplichting tot ondertekening van een handeling die een ander doel heeft, namelijk te waarborgen dat de aangenomen tekst komt vast te staan en dat de wil van de betrokken instelling wordt vastgelegd.

36. Hamas stelt op haar beurt, in de eerste plaats, dat de motivering van een handeling, die niet los kan worden gezien van het dispositief, moet zijn voorzien van een authenticatie wanneer zij daarvan wordt gescheiden; in de tweede plaats, dat het feit dat de Raad de afzonderlijke motiveringen scheidt van het dispositief van de litigieuze handelingen niet rechtvaardigt dat wordt afgeweken van de regels inzake authenticatie; in de derde plaats, dat het verloop van de procedure binnen de Raad en de overeenstemming van de door de Raad vastgestelde motiveringen met die welke aan Hamas zijn meegedeeld niet het ontbreken van een authenticatie compenseert; in de vierde plaats, dat de door de Raad vastgestelde handelingen alleen met een handgeschreven en niet met een elektronische handtekening kunnen worden geauthenticeerd, temeer daar de motiveringen per post aan Hamas zijn toegezonden; in de vijfde plaats, dat de motivering moet worden geauthenticeerd, gelet op het beginsel van de ondeelbaarheid van de motivering van een handeling en van het dispositief ervan, alsmede op het belang van de betrokkenen om er zeker van te zijn dat de handeling daadwerkelijk van de betrokken instelling afkomstig is en strookt met de wil van deze instelling, en, in de zesde plaats, dat het feit dat de kennisgevingsbrieven door het secretariaat-generaal van de Raad zijn gestempeld niet wordt vermeld in het bestreden arrest en dus irrelevant is in het kader van de onderhavige hogere voorziening.

37. Zoals ik in de volgende punten uiteenzet, ben ik van mening dat de redenering van het Gerecht in verschillende opzichten onjuist is: – om te beginnen is artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU niet van toepassing wat betreft de motivering voor de plaatsing en handhaving op de lijst van personen, groepen of entiteiten op wie individuele beperkende maatregelen van toepassing zijn; – voorts verplicht noch artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU, gesteld al dat het in casu van toepassing is, noch artikel 15 van het reglement van orde van de Raad tot ondertekening van de motivering wanneer de handelingen waarmee zij onlosmakelijk zijn verbonden, zijn ondertekend; – ten slotte is de afzonderlijke ondertekening van de motivering ook niet krachtens artikel 296 VWEU vereist, onverminderd het door het Gerecht aangehaalde beginsel dat het dispositief en de motivering van een handeling onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.

38. Alvorens aan deze analyse te beginnen, zal ik echter eerst het verband onderzoeken tussen de verplichting tot ondertekening en de verplichting tot authenticatie van de handelingen van de Raad, in antwoord op het argument van laatstgenoemde dat de verplichting tot ondertekening geen deel uitmaakt van de verplichting tot authenticatie van de litigieuze handelingen.

1. Verband tussen de verplichting tot ondertekening en de verplichting tot authenticatie van de handelingen van de Raad

39. Het achtste middel, dat door het Gerecht is aanvaard, was ontleend aan het „ontbreken van authenticatie” van de motivering ten gevolge van het feit dat deze niet was ondertekend. ( 34 ) Het Gerecht heeft het ontbreken van de ondertekening van de motivering dus gelijkgesteld met het ontbreken van de authenticatie.

40. Achter de vraag of artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU of artikel 15 van het reglement van orde van de Raad een afzonderlijke ondertekening van de motivering vereist wanneer de handelingen waarmee zij onlosmakelijk zijn verbonden zijn ondertekend, gaat dus de vraag schuil of de ondertekening van de litigieuze handelingen ook de authenticatie van deze handelingen en aldus van eventuele daarmee samenhangende handelingen die de Raad gezamenlijk heeft vastgesteld, zoals de motivering, inhoudt, rekening houdend met de vaste praktijk van de Raad en de andere instellingen van de Unie om de bijlagen bij hun handelingen niet afzonderlijk te ondertekenen.

41. In antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof maakt de Raad onderscheid tussen enerzijds de authenticatie van een handeling, die de tegenwerpbaarheid ervan meebrengt en, naargelang van het geval, voortvloeit uit de bekendmaking of de kennisgeving ervan, en anderzijds de ondertekening van een handeling, die een ander doel heeft, namelijk te waarborgen dat de aangenomen tekst komt vast te staan en dat de wil van de betrokken instelling wordt vastgelegd.

42. Ik ben het niet eens met deze uitlegging. In zijn schriftelijke opmerkingen wijst de Raad er immers zelf op dat de verplichting tot ondertekening tot doel heeft „te waarborgen dat de aangenomen tekst komt vast te staan en de wil van de betrokken instelling wordt vastgelegd”, en voegt hij er met name aan toe dat de ondertekening van een handeling bevestigt dat deze „in de vereiste vorm is aangenomen en dat de inhoud ervan een getrouwe weergave vormt van hetgeen is besloten”. Het lijkt mij echter dat deze kenmerken eigen zijn aan de authenticatie van een handeling van de Raad, voor zover zij beogen te waarborgen dat de betrokken handeling inderdaad door de betrokken instelling is vastgesteld.

43. Voorts mag dan wel in artikel 15 van het reglement van orde van de Raad slechts worden verwezen naar een verplichting om Raadsbesluiten te ondertekenen, zonder dat dit nader wordt toegelicht, maar het lijkt mij dat deze verplichting enkel ertoe strekt te waarborgen dat het besluit wordt vastgesteld namens de instelling die de ondertekenaars vertegenwoordigen en dus „authentiek” is.

44. Dienaangaande wijs ik erop dat de artikelen 11 en 18 van het reglement van orde van de Europese Commissie ( 35 ) expliciet bepalen dat, respectievelijk, de goedgekeurde notulen „worden gewaarmerkt door de handtekening van de voorzitter en van de secretaris-generaal” en dat de via de schriftelijke procedure goedgekeurde besluiten „worden gewaarmerkt door de handtekening van de secretaris-generaal, die op de laatste bladzijde van het dagregister wordt geplaatst”. ( 36 ) Uit deze artikelen blijkt dus duidelijk dat de verplichting om de door de Commissie vastgestelde handelingen te ondertekenen de authenticatie ervan tot doel heeft.

45. Artikel 79 van het reglement van het Europees Parlement ( 37 ) („Ondertekening en bekendmaking van vastgestelde handelingen”) bepaalt op zijn beurt dat „[n]adat [...] de laatste hand is gelegd aan de aangenomen tekst en is nagegaan of alle procedures naar behoren zijn afgesloten, [...] de volgens de gewone wetgevingsprocedure vastgestelde handelingen door de Voorzitter en de secretaris-generaal [worden] ondertekend”. Hoewel in deze bepaling geen sprake is van authenticatie, lijkt het mij duidelijk dat de ondertekening van een handeling in de eerste plaats tot doel heeft de naleving van de procedure voor de vaststelling ervan en dus de authenticatie van de aangenomen handeling te verzekeren.

46. Ik ben derhalve van mening dat de verplichting tot ondertekening van de handelingen van de instellingen van de Unie in de eerste plaats de authenticatie van deze handelingen tot doel heeft.

47. Aan de andere kant ben ik van mening dat de bekendmaking of, in voorkomend geval, de kennisgeving van de handelingen, die de Raad gelijkstelt met de authenticatie van deze handelingen, een ander doel heeft, namelijk de tegenwerpbaarheid van deze handelingen tegenover derden te waarborgen, zodat zij, naargelang van het geval, in werking kunnen treden of kunnen worden toegepast.

48. Bijgevolg heeft het Gerecht mijns inziens geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de omvang van de verplichting tot ondertekening van de handelingen van de Raad te onderzoeken aan de hand van de verplichting tot authenticatie.

2. Omvang van de verplichting tot ondertekening in de zin van artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU met betrekking tot de motivering van beperkende maatregelen

49. Ingevolge artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU worden niet‑wetgevingshandelingen, vastgesteld in de vorm van verordeningen en richtlijnen, zoals de litigieuze handelingen, alsmede besluiten, wanneer deze geen adressaat vermelden, ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld, terwijl ingevolge artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU van de overige richtlijnen en van de besluiten die de adressaten vermelden, kennis wordt gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht en zij door deze kennisgeving van kracht worden.

50. Dienaangaande zij gewezen op de bijzondere aard van handelingen van de Raad waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd in het kader van het GBVB, zoals de litigieuze handelingen, die tegelijk verwantschap vertonen met handelingen van algemene strekking – aangezien zij het een categorie algemeen en abstract bepaalde adressaten verbieden om met name activa en financiële middelen ter beschikking te stellen van personen en entiteiten wier namen op de lijsten in de bijlagen daarbij voorkomen – en met een bundel van individuele besluiten ten aanzien van deze personen en entiteiten. ( 38 )

51. Overigens maakt de individuele aard van deze handelingen de weg vrij naar de Unierechter overeenkomstig de artikel 275, tweede alinea, VWEU en artikel 263, vierde alinea, VWEU ( 39 ), aangezien het Hof krachtens artikel 275, eerste alinea, VWEU in beginsel niet bevoegd is met betrekking tot de bepalingen betreffende het GBVB, noch met betrekking tot de handelingen die op grondslag daarvan zijn vastgesteld.

52. Voorts kan een gedetailleerde bekendmaking van de tegen de betrokkenen in aanmerking genomen grieven, wegens het individuele karakter van de betrokken handelingen en de gevoelige aard van de informatie waarop de handeling betrekking heeft, volgens vaste rechtspraak niet alleen in conflict komen met dwingende overwegingen van algemeen belang, maar ook afbreuk doen aan de gerechtvaardigde belangen van de betrokken personen en entiteiten, aangezien die bekendmaking hun reputatie ernstig kan schaden. ( 40 )

53. Anders dan de algemene criteria voor plaatsing op de lijst, die de redenen noemen voor de vaststelling van beperkende maatregelen door de Raad in de context van het concrete geval en die verband houden met de algemene aard van de handeling en de motivering ervan, houden de specifieke redenen voor de plaatsing op de lijst van elke persoon, groep of entiteit op wie deze maatregelen van toepassing zijn op de lijst dus verband met de individuele aard van die handeling en hoeven zij niet noodzakelijkerwijs door de Raad openbaar te worden gemaakt. ( 41 )

54. Wat de onderhavige zaak betreft moet worden vastgesteld dat de litigieuze handelingen, overeenkomstig de in punt 50 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, weliswaar handelingen van algemene strekking zijn maar ook „individuele besluiten” vormen ten aanzien van Hamas, voor zover zij Hamas betreffen.

55. Bijgevolg moet voor de toepassing van artikel 297, lid 2, VWEU een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de aspecten van de litigieuze handelingen die naar hun aard handelingen van algemene strekking zijn en dus de in de eerste alinea van deze bepaling vastgelegde verplichting tot ondertekening meebrengen, en anderzijds de aspecten van deze handelingen die naar hun aard individuele besluiten zijn en dus de in de derde alinea van deze bepaling vastgelegde verplichting tot kennisgeving meebrengen.

56. Ook al hebben de litigieuze handelingen zelf een algemene strekking en moeten zij worden ondertekend overeenkomstig artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU en worden bekendgemaakt in de zin van de tweede alinea van deze bepaling, het lijkt mij in dit verband duidelijk dat de motivering, die betrekking heeft op de individuele redenen voor plaatsing op de lijst van de personen tegen wie de beperkende maatregelen – in casu Hamas – zijn gericht, niet de algemene aard van deze handelingen betreft, maar veeleer de individuele aard ervan. Het individuele en vertrouwelijke karakter van deze redenen rechtvaardigt tevens het feit dat, overeenkomstig de in punt 52 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, die individuele redenen niet bekend worden gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

57. Bijgevolg valt de motivering van de litigieuze handelingen mijns inziens niet binnen de werkingssfeer van artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU, maar, zoals elk besluit met een adressaat, binnen de werkingssfeer van de derde alinea van deze bepaling, waarin geen melding wordt gemaakt van de verplichting tot ondertekening en de inwerkingtreding van een dergelijk besluit afhankelijk wordt gesteld van de kennisgeving ervan.

58. Hieruit volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat, in de omstandigheden van de onderhavige zaak, artikel 297, lid 2, VWEU de ondertekening van de motivering van de litigieuze handelingen voorschrijft.

59. Hoe dan ook ben ik, zoals in de punten 60 tot en met 67 van deze conclusie zal worden uiteengezet, van mening dat zelfs wanneer in het onderhavige geval artikel 297, lid 2, VWEU van toepassing zou worden geacht, deze bepaling in casu niet de verplichting meebrengt om de motivering van de litigieuze handelingen los van die handelingen te ondertekenen.

3. Omvang van de verplichting tot ondertekening in de zin van artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU of artikel 15 van het reglement van orde van de Raad met betrekking tot de bij de litigieuze handelingen gevoegde motivering

60. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU bepaalt dat „niet-wetgevingshandelingen” die door de Raad worden vastgesteld, de handtekening van de voorzitter van de Raad dragen. Op vrijwel identieke wijze bepaalt artikel 15 van het reglement van orde van de Raad dat „[d]e tekst van de door [...] de Raad aangenomen handelingen” wordt voorzien van de handtekening van de voorzitter die op het ogenblik van de aanneming ervan in functie is, en van die van de secretaris-generaal.

61. Volgens de bewoordingen ervan vereisen de bovengenoemde bepalingen dus de ondertekening van (de teksten van) de door de Raad aangenomen handelingen en breiden zij die verplichting niet noodzakelijk uit tot de bijlagen bij die handelingen.

62. In de tweede plaats wijs ik erop dat het feit dat het middel betreffende de niet-inachtneming van de voorschriften inzake authenticatie van de handelingen van de Unie van openbare orde is, in de eerste plaats wordt verklaard door overwegingen van rechtszekerheid en de aan de rechterlijke toetsing inherente behoeften. ( 42 ) In het arrest Commissie/BASF e.a., waarop het Gerecht zijn redenering heeft gebaseerd ( 43 ), heeft het Hof immers vastgesteld dat de authenticatie van de handelingen van de Commissie door de handtekeningen van de voorzitter en de secretaris-generaal als bedoeld in artikel 12 van het reglement van orde van deze instelling, zoals dat van kracht was ten tijde van het bestreden besluit, strekt tot waarborging van de rechtszekerheid, die gebiedt dat derden over een middel beschikken om te verifiëren of de teksten die zijn bekendgemaakt of ter kennis zijn gebracht exact overeenstemmen met de tekst zoals die is vastgesteld, en een wezenlijk vormvoorschrift vormt waarvan de schending aanleiding kan geven tot een beroep tot nietigverklaring. ( 44 )

63. In het onderhavige geval heeft ten eerste de Raad onweersproken aangetoond dat de motivering tijdens de in artikel 12 van zijn reglement van orde bedoelde goedkeuringsprocedure van de litigieuze handelingen op onlosmakelijke wijze daaraan was gehecht, en dat elke wijziging van de in dit kader vastgestelde documenten onmogelijk werd gemaakt door het gebruik van geautomatiseerde middelen, zoals de elektronische handtekening, het elektronische stempel en het elektronische tijdstempel van die documenten.

64. Ten tweede heeft Hamas niet aangetoond of zelfs maar aangevoerd dat de door de Raad vastgestelde tekst van de motivering niet overeenstemt met die welke haar door de Raad is meegedeeld, en beroept zij zich niet op enige andere aanwijzing of omstandigheid die het vermoeden van geldigheid dat op de handelingen van de instellingen van de Unie rust, opzij kan schuiven. ( 45 ) Het Gerecht op zijn beurt heeft zich in het bestreden arrest ertoe beperkt dit aspect als irrelevant te beschouwen, aangezien de litigieuze handelingen en de motivering daarbij het voorwerp van afzonderlijke documenten vormden. ( 46 )

65. Indien de ondertekening van een handeling moet worden beschouwd als een instrument ter authenticatie van de wil van de auteur van de handeling en van de instelling die hij vertegenwoordigt om deze handeling vast te stellen ( 47 ), dan is mijns inziens in het onderhavige geval aangetoond dat de voorzitter en de secretaris-generaal van de Raad met de ondertekening van de litigieuze handelingen blijk hebben gegeven van de wil van deze instelling om de bestreden beperkende maatregelen tegen Hamas vast te stellen, daaronder begrepen de handhaving van Hamas op de bestreden lijst, gelet op de in de motivering bij deze handelingen uiteengezette redenen voor deze handhaving. Bovendien wordt in diezelfde handelingen vermeld dat de Raad, waar dat in de praktijk mogelijk was, aan alle personen, groepen en entiteiten een motivering had verstrekt die hun plaatsing op de omstreden lijst rechtvaardigde ( 48 ), en was de motivering tijdens de procedure tot vaststelling van die handelingen op onlosmakelijke wijze bij die handelingen gevoegd. ( 49 )

66. Ik ben derhalve van oordeel dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat, in de omstandigheden van het onderhavige geval, artikel 15 van het reglement van orde van de Raad vereist dat de voorzitter en de secretaris-generaal van de Raad de motivering bij de litigieuze handelingen los van deze handelingen ondertekenen met het oog op de authenticatie ervan.

67. Dezelfde redenering moet mijns inziens gelden voor de verplichting tot ondertekening als bedoeld in artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU, mocht het Hof oordelen, anders dan de slotsom waartoe ik ben gekomen in de punten 49 tot en met 59 van deze conclusie, dat deze bepaling in casu van toepassing is. ( 50 )

4. Omvang van de verplichting tot ondertekening van de motivering van de handelingen van de Raad in het licht van de motiveringsplicht in de zin van artikel 296, tweede alinea, VWEU en het beginsel dat het dispositief en de motivering van een besluit een ondeelbaar geheel vormen

68. Ingevolge artikel 296, tweede alinea, VWEU moeten rechtshandelingen met redenen worden omkleed. Bovendien vormen, volgens de rechtspraak waarnaar het Gerecht in het bestreden arrest verwijst, het dispositief en de motivering van een besluit een ondeelbaar geheel. ( 51 )

69. Derhalve rijst de vraag of, zoals het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld, wegens de onlosmakelijke band tussen het dispositief en de motivering van de litigieuze handelingen, de motivering van deze handelingen, voor zover deze een noodzakelijke aanvulling vormde op de litigieuze handelingen en in afzonderlijke documenten was opgenomen, de handtekeningen van de voorzitter en de secretaris‑generaal van de Raad moest dragen.

70. Om te beginnen ben ik van mening dat, overeenkomstig de slotsom in punt 65 van deze conclusie, de ondertekening van de litigieuze handelingen tevens gelijkstaat aan de ondertekening en dus de authenticatie van de overeenkomstige motivering, hetgeen volstaat om het oordeel van het Gerecht van meet af aan in twijfel te trekken.

71. Onverminderd het beginsel dat het dispositief en de motivering van een besluit een ondeelbaar geheel vormen, ben ik namelijk van mening dat de voorzitter en de secretaris-generaal van de Raad bij de ondertekening van de litigieuze handelingen uitdrukking hebben gegeven aan de wil van deze instelling tot vaststelling van zowel deze handelingen als de documenten, zoals de motivering, die onlosmakelijk met deze handelingen waren verbonden op het tijdstip van de procedure voor de vaststelling ervan en, zoals ik heb opgemerkt in punt 65 van de deze conclusie, in die handelingen waren vermeld.

72. Voorts lijkt het mij hoe dan ook dat het, overeenkomstig de in punt 50 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, bij de motivering van de litigieuze handelingen die specifiek betrekking heeft op Hamas, gaat om een individueel besluit dat met betrekking tot Hamas is vastgesteld en dat niet kan worden gerekend tot de handelingen van algemene strekking in de zin van artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU. Deze vaststelling vindt steun in het feit dat de individuele motivering voor de plaatsing op de lijst van de personen en entiteiten op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn, niet wordt bekendgemaakt, maar uitsluitend aan die personen en entiteiten wordt meegedeeld, overeenkomstig de in punt 52 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak. Deze individuele motivering is derhalve geen noodzakelijke aanvulling op de motivering van deze handelingen als handelingen van algemene strekking.

73. Dienaangaande merk ik op dat het Hof zich in punt 67 van het arrest Commissie/BASF e.a., dat door het Gerecht is aangehaald in het bestreden arrest, heeft beperkt tot de slotsom dat aangezien het dispositief en de motivering van een besluit een ondeelbaar geheel vormen het collegialiteitsbeginsel, waarop het functioneren van deze instelling berust, meebrengt dat het college van commissarissen zowel het dispositief als de motivering moet vaststellen. In die zaak ging het dus om de kwestie dat de tekst van een door het college van commissarissen vastgestelde besluit enerzijds en de tekst van datzelfde besluit zoals dat aan bepaalde adressaten bekend was gemaakt of ter kennis was gebracht anderzijds, niet met elkaar overeenstemden. ( 52 )

74. In het onderhavige geval is de situatie echter totaal anders, aangezien het, overeenkomstig de in punt 50 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, wat betreft de betrokken handelingen gaat om zowel maatregelen van algemene strekking, die een motivering bevatten die in overeenstemming is met de aard ervan, als individuele besluiten met hun specifieke motivering. Bovendien wordt, zoals ik heb opgemerkt in punt 64 van deze conclusie, überhaupt niet aangevoerd dat de tekst van de aan Hamas meegedeelde motivering niet zou overeenstemmen met de tekst die door de Raad is aangenomen.

75. Het Gerecht heeft dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 296, tweede alinea, VWEU, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel dat het dispositief en de motivering van een besluit een ondeelbaar geheel vormen, de Raad in de omstandigheden van het onderhavige geval verplichtte om de motivering van de litigieuze handelingen afzonderlijk te ondertekenen als noodzakelijke aanvulling op de motivering van die handelingen.

5. Conclusie

76. Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Raad wezenlijke vormvoorschriften heeft geschonden omdat de motivering van de litigieuze handelingen niet was geauthenticeerd door de handtekeningen van de voorzitter en de secretaris-generaal van die instelling, hoewel die handelingen en die motivering in afzonderlijke documenten waren opgenomen. ( 53 )

77. In de omstandigheden van het onderhavige geval vereist namelijk noch artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU, noch artikel 15 van het reglement van orde van de Raad, noch artikel 296, tweede alinea, VWEU, uitgelegd tegen de achtergrond van het beginsel dat het dispositief van een besluit en de motivering ervan een ondeelbaar geheel vormen, dat de motivering van de litigieuze handelingen specifiek door de voorzitter en de secretaris-generaal van de Raad wordt ondertekend.

78. Ik stel daarom voor het eerste middel toe te wijzen en dus het bestreden arrest te vernietigen.

B. Tweede middel van de hogere voorziening: fouten bij de beoordeling van de beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten als grondslag voor de litigieuze handelingen

79. Met het tweede middel van zijn hogere voorziening betoogt de Raad dat het Gerecht ten onrechte heeft geconcludeerd dat de beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten geen toereikende grondslag vormden voor de plaatsing van Hamas op de litigieuze lijst.

80. Ik wijs erop dat volgens artikel 169, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof de conclusies van de hogere voorziening strekken tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing van het Gerecht.

81. In het onderhavige geval beoogt de Raad met het tweede middel van zijn hogere voorziening echter niet de vernietiging, zelfs niet gedeeltelijk, van het dictum van het bestreden arrest, maar enkel de wijziging van bepaalde rechtsoverwegingen ervan met betrekking tot het eerste tot en met zevende middel. ( 54 )

82. Wat de vordering tot nietigverklaring van de litigieuze handelingen betreft, is de Raad in eerste aanleg namelijk in het gelijk gesteld wat het eerste tot en met het zevende middel betreft, en verzoekt hij enkel om vervanging van de motivering betreffende de middelen die door het Gerecht zijn afgewezen. Zoals uit de tekst van de hogere voorziening zelf blijkt, geeft de Raad enkel te kennen „het niet eens te zijn met de redenering van het Gerecht” en vordert hij niet de vernietiging van het bestreden arrest, maar komt hij tot de slotsom dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting „in de redenering die het heeft gevolgd” in dat arrest.

83. Voorts voert de Raad geen enkel argument aan ter ondersteuning van de ontvankelijkheid van het tweede middel van zijn hogere voorziening. Hij verzoekt het Hof zich uit te spreken over de vraag of de beslissingen van de autoriteiten van de Verenigde Staten toereikend zijn als grondslag voor de litigieuze handelingen, gelet op de gevolgen van deze vraag voor aanhangige zaken en het feit dat het Gerecht zich in andere zaken in dezelfde zin heeft uitgesproken.

84. Ik breng dienaangaande in herinnering dat het gezag van gewijsde zich enkel uitstrekt tot de overwegingen van een arrest die noodzakelijk zijn ter staving van het dictum ervan en er daardoor onlosmakelijk mee verbonden zijn. ( 55 ) Wanneer een rechterlijke instantie van de Unie een besluit nietig verklaart, hebben de gronden waarop deze rechterlijke instantie bepaalde door partijen aangevoerde argumenten heeft afgewezen, om die reden geen kracht van gewijsde. ( 56 )

85. Derhalve volstaat het betoog van de Raad niet om de ontvankelijkheid van het betrokken middel overeenkomstig artikel 169, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering aan te tonen.

86. Ik ben derhalve van oordeel dat het tweede middel niet‑ontvankelijk moet worden verklaard.

VII. Beroep bij het Gerecht

87. Overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.

88. Mijns inziens is dit in casu het geval.

89. Wat het achtste middel betreft, stel ik voor dit af te wijzen op basis van de punten 30 tot en met 78 van deze conclusie.

90. Wat het eerste tot en met het zevende middel betreft, zij erop gewezen dat deze door het Gerecht zijn afgewezen en dat bijgevolg, bij gebreke van een incidentele hogere voorziening van Hamas tegen de afwijzing van de betrokken middelen, de vernietiging van het bestreden arrest niet afdoet aan dat arrest, voor zover het Gerecht deze middelen heeft afgewezen. ( 57 )

91. In deze omstandigheden geef ik in overweging het door Hamas bij het Gerecht ingestelde beroep te verwerpen.

VIII. Kosten

92. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet, over de kosten.

93. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.

94. Aangezien Hamas in het ongelijk is gesteld, geef ik in overweging haar te verwijzen in haar eigen kosten en in de kosten van de Raad.

IX. Conclusie

95. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging: – het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 4 september 2019, Hamas/Raad (T‑308/18, EU:T:2019:557), te vernietigen; – het beroep van Hamas bij het Gerecht te verwerpen; – Hamas te verwijzen in haar eigen kosten en in de kosten van de Raad van de Europese Unie.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) T‑308/18 (EU:T:2019:557; hierna: „bestreden arrest”).

( 3 ) PB 2018, L 79, blz. 26.

( 4 ) PB 2018, L 79, blz. 7.

( 5 ) PB 2018, L 194, blz. 144.

( 6 ) PB 2018, L 194, blz. 23.

( 7 ) PB 2009, L 325, blz. 35.

( 8 ) Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 93).

( 9 ) Deze lijst is vastgesteld bij besluit 2001/927/EG van de Raad van 27 december 2001 tot vaststelling van de lijst, als bedoeld in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 (PB 2001, L 344, blz. 83), en is regelmatig bijgewerkt bij latere handelingen van de Raad, waaronder de litigieuze handelingen.

( 10 ) Zie bestreden arrest, punten 10 en 26.

( 11 ) Deze lijst is in identieke vorm overgenomen in de bijlagen bij de vier litigieuze handelingen.

( 12 ) Zie overweging 5 van besluit 2018/475 en verordening 2018/468, alsook dezelfde overweging van besluit 2018/1084 en verordening 2018/1071.

( 13 ) Zie overweging 2 van verordening 2018/468 en verordening 2018/1071.

( 14 ) Zie overweging 3 van verordening 2018/468 en verordening 2018/1071.

( 15 ) Zie overweging 4 van verordening 2018/468 en verordening 2018/1071.

( 16 ) Bijlage A bij de motivering.

( 17 ) Bijlage B bij de motivering.

( 18 ) Zie bestreden arrest, punten 76 en 77.

( 19 ) Zie bestreden arrest, punten 78‑261.

( 20 ) Zie bestreden arrest, punten 266‑269.

( 21 ) C‑137/92 P (EU:C:1994:247; hierna: „arrest Commissie/BASF e.a.”)

( 22 ) Zie bestreden arrest, punten 270‑305.

( 23 ) De Raad doet mededeling van deze besluiten hetzij rechtstreeks, wanneer hij de adressen van de betrokken personen en entiteiten kent, hetzij, indien dat niet het geval is, door een mededeling bekend te maken in de C-serie van het Publicatieblad van de Europese Unie. In casu heeft de Raad, zoals blijkt uit de punten 11 en 27 van het bestreden arrest, bij brieven van 22 maart en 31 juli 2018 aan de advocaat van Hamas de motivering meegedeeld die de handhaving van Hamas op de litigieuze lijst rechtvaardigt.

( 24 ) Zie bestreden arrest, punt 278.

( 25 ) Zie bestreden arrest, punten 270‑305.

( 26 ) Zie bestreden arrest, punten 270 en 271.

( 27 ) Zie bestreden arrest, punten 272‑277.

( 28 ) Zie bestreden arrest, punten 281 en 282.

( 29 ) Zie bestreden arrest, punten 285‑288.

( 30 ) Zie bestreden arrest, punten 289‑297.

( 31 ) Zie bestreden arrest, punten 298‑302.

( 32 ) Zie bestreden arrest, punten 303 en 304.

( 33 ) De Raad verwijst naar het arrest van 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad (T‑228/02, EU:T:2006:384, punt 147).

( 34 ) Zie bestreden arrest, punten 262 en 263.

( 35 ) PB 2000, L 308, blz. 26.

( 36 ) Cursivering van mij.

( 37 ) PB 2019, L 302, blz. 1.

( 38 ) Zie arrest van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad (C‑478/11 P–C‑482/11 P, EU:C:2013:258, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 39 ) Zie arrest van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad (C‑478/11 P–C‑482/11 P, EU:C:2013:258, punt 57).

( 40 ) Zie arrest van 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad (T‑228/02, EU:T:2006:384, punt 147).

( 41 ) Ik merk op dat de Raad in zijn praktijk ervoor zorgt dat de individuele motivering voor plaatsing op de lijst bekend wordt gemaakt, aangezien dat nodig is om aan te tonen dat de plaatsing van een persoon op de lijst overeenstemt met de algemene criteria voor plaatsing op de lijst die zijn vervat in de besluiten waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd, terwijl uitsluitend aan de betrokkene meer gedetailleerde informatie over de plaatsing op de lijst wordt verstrekt. Zie bij wijze van voorbeeld besluit 2014/119/GBVB van de Raad van 5 maart 2014 (PB 2014, L 66, blz. 26) en verordening (EU) nr. 208/2014 van dezelfde dag (PB 2014, L 66, blz. 1), betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne, zoals gewijzigd en verlengd tot nog toe: de Raad vermeldt op beknopte wijze, in de bijlagen bij die handelingen, de reden voor de plaatsing op de lijst van elk van de personen op wie de maatregelen van toepassing zijn (met inbegrip van het bestaan van lopende strafrechtelijke procedures wegens verduistering) en deelt later, uitsluitend aan de betrokken persoon wanneer deze daarom verzoekt, de gedetailleerde redenen voor die plaatsing mee (met name het voorwerp van de strafrechtelijke procedure betreffende de betrokken persoon). Zie met name arrest van 15 september 2016, Janoekovitsj/Raad (T‑346/14, EU:T:2016:497, punten 8‑12), in hogere voorziening bevestigd bij arrest van 19 oktober 2017, Janoekovitsj/Raad (C‑598/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:786).

( 42 ) Zie dienaangaande Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2018, blz. 222.

( 43 ) Zie bestreden arrest, punten 272‑277.

( 44 ) Zie arrest Commissie/BASF e.a., punten 75 en 76.

( 45 ) Volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt voor de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie een vermoeden van geldigheid, hetgeen impliceert dat zij rechtsgevolgen sorteren zolang zij niet zijn ingetrokken, in het kader van een beroep tot nietigverklaring nietig zijn verklaard of ten gevolge van een prejudiciële verwijzing of een exceptie van onwettigheid ongeldig zijn verklaard (arrest van 14 juni 2012, CIVAD, C‑533/10, EU:C:2012:347, blz. 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts heeft het Gerecht in een zaak waarin de verzoekster met een beroep op het arrest Commissie/BASF e.a. vraagtekens plaatste bij de wettigheid van de vaststelling en authenticatie van het betrokken besluit alsmede bij de overeenstemming tussen het origineel en het aan haar ter kennis gebrachte afschrift, deze argumenten verworpen op grond dat zij geen bewijs en evenmin specifieke omstandigheden had aangevoerd die het vermoeden van geldigheid van communautaire handelingen konden weerleggen, zowel wat de vaststelling en de authenticatie van het bestreden besluit betrof als wat de overeenstemming van het aan haar ter kennis gebrachte afschrift met de oorspronkelijke tekst van die beschikking betrof (zie arrest van 7 juli 1994, Dunlop Slazenger/Commissie, T‑43/92, EU:T:1994:79, punt 24).

( 46 ) Zie bestreden arrest, punt 301.

( 47 ) Zie punten 42‑46 van deze conclusie.

( 48 ) Zie overweging 2 van verordening 2018/468 en verordening 2018/1071.

( 49 ) In de rechtspraak is een soortgelijke benadering gevolgd met betrekking tot artikel 16, eerste alinea, van het reglement van orde van de Commissie van 17 februari 1993 (PB 1993, L 230, blz. 16), dat, evenals het geldende reglement van orde, bepaalde dat de aangenomen besluiten, gehecht aan de notulen van de vergadering waarop zij zijn aangenomen, werden gewaarmerkt door de handtekeningen van de voorzitter en de secretaris-generaal van de Commissie op de eerste bladzijde van die notulen. Volgens deze rechtspraak vormen de in deze bepaling voorziene authenticatieprocedures op zich een voldoende waarborg om in geval van betwisting na te gaan of de teksten die ter kennis zijn gebracht of bekend zijn gemaakt, volledig overeenstemmen met de door het college vastgestelde tekst en dus ook met de wil van de auteur ervan. Zodra deze tekst aan de notulen is gehecht en de eerste bladzijde van de notulen door de voorzitter en de secretaris-generaal is ondertekend, is er namelijk een verband tussen deze notulen en de documenten waarop zij betrekking hebben, waardoor men zeker kan zijn van de inhoud en de exacte vorm van het besluit van het college. In dit verband moet ervan worden uitgegaan dat een autoriteit overeenkomstig de toepasselijke regeling heeft gehandeld zolang de Unierechter niet heeft vastgesteld dat haar handelingen in strijd zijn met deze regeling [zie onder andere in die zin arrest van 20 april 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie (T‑305/94–T‑307/94, T‑313/94–T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 en T‑335/94, EU:T:1999:80, punten 302‑304), op deze punten bevestigd bij arrest van 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P en C‑254/99 P, EU:C:2002:582)].

( 50 ) Bovendien vraag ik mij af of, in omstandigheden als die van het onderhavige geval, de schending van de verplichting tot authenticatie van de litigieuze handelingen door de Raad tot de nietigverklaring ervan had moeten leiden. Het Hof heeft inderdaad verklaard dat de authenticatie van handelingen (met name die bedoeld in het reglement van orde van de Commissie) een wezenlijk vormvoorschrift in de zin van artikel 263, lid 1, VWEU vormt waarvan de schending aanleiding kan geven tot een beroep tot nietigverklaring (zie arrest Commissie/BASF e.a., punt 76), en dat de schending van een wezenlijk vormvoorschrift bestaat in de enkele niet-authenticatie van een document, zonder dat bovendien behoeft te worden aangetoond dat het document een ander gebrek vertoont of dat het gebrek aan authenticatie degene die dat inroept schade heeft berokkend [zie arresten van 6 april 2000, Commissie/ICI (C‑286/95 P, EU: C:2000:188, punt 42), en 6 april 2000, Commissie/Solvay, C‑287/95 P en C‑288/95 P, EU:C:2000:189, punt 46)]. De zaken die tot deze arresten hebben geleid, werden echter gekenmerkt door het feit dat er op zijn minst een risico bestond dat de tekst van de aan de adressaten ter kennis gebrachte handeling niet identiek was aan de tekst die door de betrokken instelling was vastgesteld [zie arresten van 6 april 2000, Commissie/ICI (C‑286/95 P, EU:C:2000:188, punten 61 en 62), en 6 april 2000, Commissie/Solvay, C‑287/95 P en C‑288/95 P, EU:C:2000:189, punten 66 en 67)]. Dit risico werd overigens werkelijkheid in de zaak die is uitgemond in het arrest Commissie/BASF e.a., aangezien het Gerecht en vervolgens het Hof, verschillen hebben vastgesteld ten eerste tussen bepaalde taalversies van de door het college van commissarissen van de Commissie vastgestelde beschikking en ten tweede tussen de tekst van de vastgestelde beschikking en die van de in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakte beschikking (zie arrest Commissie/BASF e.a., punt 8). In al deze zaken heeft het bestaan van twijfel over de authenticiteit van de betrokken beschikking dus onvermijdelijk afbreuk gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel (zie in die zin arrest Commissie/BASF e.a., punt 75). Bovendien zijn de vormvoorschriften waarvan de schending aanleiding geeft tot een middel ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften, noodzakelijkerwijs die voorschriften welke ertoe strekken de bescherming van particulieren te verzekeren [zie in die zin arrest van 30 september 1991, Nakajima/Raad (C‑69/89, EU:C:1991:186, punt 50)]. Het lijdt weliswaar geen twijfel dat de niet-authenticatie van een handeling in de meeste gevallen afbreuk kan doen aan het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien zij de justitiabelen in onzekerheid laat verkeren over de overeenstemming tussen de aan hen gerichte of hen betreffende teksten en de wil van de auteur ervan, maar ik vraag mij af of deze slotsom niet moet worden genuanceerd in situaties als die van het onderhavige geval, waarin, anders dan in de voornoemde gevallen, de authenticiteit van de motivering bij de litigieuze handelingen niet eens wordt betwist. In een dergelijke situatie lijkt het mij paradoxaal dat een middel ontleend aan de ontbrekende authenticatie van een handeling (dat wil zeggen een middel betreffende de procedure die het mogelijk maakt de handeling toe te schrijven aan de instelling waarvan zij afkomstig is) wordt aanvaard, terwijl de authenticiteit van die handeling (dat wil zeggen het feit dat zij van die instelling afkomstig is) noch door partijen noch door de Unierechter in twijfel is getrokken. Een meer genuanceerde benadering van deze kwestie lijkt mij bovendien in overeenstemming met die welke door de rechterlijke instanties van bepaalde lidstaten wordt gevolgd. Ik verwijs bij wijze van voorbeeld naar het arrest van de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland) van 28 februari 2003 (nr. 530/2003, EL:COS:2003:0228A530.99E4028, punt 4) en de zogenoemde „Danthony”‑rechtspraak van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) (uitspraak van 23 december 2011, M. Claude Danthony e.a., nr. 335033, FR:CEASS:2011:335033.20111223), die in wezen een benadering ondersteunen volgens welke een vormgebrek het genomen besluit slechts onwettig kan maken wanneer het de betekenis van het genomen besluit kan beïnvloeden of de belanghebbenden een waarborg heeft ontnomen, maar niet wanneer dat vormgebrek wordt ingeroepen om een feitelijke beoordeling ter discussie te stellen die door de belanghebbenden niet wordt betwist.

( 51 ) Zie bestreden arrest, punten 281‑283, waarin wordt verwezen naar het arrest Commissie/BASF e.a. (punt 67) en het arrest van 18 januari 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Commissie (T‑93/02, EU:T:2005:11, punt 124).

( 52 ) In het arrest Commissie/BASF e.a. heeft het Hof de Commissie talrijke schendingen van vormvoorschriften verweten, namelijk, in de eerste plaats dat de Duitse taalversie van de door het college van commissarissen vastgestelde beschikking niet overeenstemde met de andere taalversies en evenmin met de gepubliceerde versie; in de tweede plaats dat in de in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerde beschikkingen een alinea was ingelast die niet voorkwam in de door het college vastgestelde beschikkingen; in de derde plaats dat in de aan de betrokken entiteiten ter kennis gebrachte versie van de handelingen het dispositief was gewijzigd ten opzichte van de tekst van de aan het college voorgelegde versies van de beschikking (zie arrest Commissie/BASF e.a., punt 8), en in de vierde plaats dat het college van commissarissen de bestreden beschikking alleen in de Duitse, de Engelse en de Franse taal had vastgesteld (zie arrest Commissie/BASF e.a., punt 10).

( 53 ) Zie bestreden arrest, punten 304 en 305.

( 54 ) Zie in die zin arrest van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa (C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punt 44).

( 55 ) Zie in de zin arresten van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa (C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punt 49), en 15 mei 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:410, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 56 ) Zie in de zin arrest van 15 mei 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:410, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 57 ) Zie in die zin arrest van 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punten 108‑110), en de in punt 84 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.