Arrest van het Hof van 12 mei 1998. - Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannie en Noord-Ierland tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. - Communautair actieprogramma tegen sociale uitsluiting - Financiering - Rechtsgrond. - Zaak C-106/96.



Jurisprudentie 1998 bladzijde I-02729



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1 Begroting van de Europese Unie - Uitvoering - Aangaan van betalingsverplichtingen voor wezenlijke uitgaven - Noodzaak van voorafgaand basisbesluit - Niet-wezenlijk karakter van actie - Bewijslast rustend op Commissie - Financiering, met gebruikmaking van bepaalde begrotingslijst en zonder basisbesluit, van project ter bestrijding van sociale uitsluiting - Onbevoegdheid van Commissie - Onwettigheid

(EG-Verdrag, art. 4, lid 1, 205 en 209; Financieel reglement, art. 22, lid 1)

2 Beroep tot nietigverklaring - Arrest houdende nietigverklaring - Gevolgen - Beperking door Hof - Geval van besluit

(EG-Verdrag, art. 173 en 174, tweede alinea)

Samenvatting

3 Uit de artikelen 205 en 209 van het Verdrag en uit artikel 22, lid 1, tweede alinea, van het Financieel reglement, alsmede uit punt IV, paragraaf 3, sub c, van de gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 30 juni 1982 volgt, dat voor de uitvoering van communautaire uitgaven betreffende wezenlijke acties niet slechts is vereist, dat het overeenkomstige krediet in de begroting is opgenomen, wat de taak van de begrotingsautoriteit is, maar ook dat vooraf een basisbesluit wordt vastgesteld waarbij toestemming voor die uitgaven wordt verleend, wat tot de taak van de wetgever behoort, terwijl voor het gebruik van begrotingskredieten voor communautaire acties die niet tot die categorie behoren, dat wil zeggen niet-wezenlijke communautaire acties, de voorafgaande vaststelling van een dergelijk basisbesluit niet noodzakelijk is.

Het vereiste van een voorafgaande vaststelling van een basisbesluit vloeit rechtstreeks voort uit het stelsel van het Verdrag, waarin de voorwaarden voor de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid en die voor de uitoefening van de begrotingsbevoegdheid niet identiek zijn. Uit de omstandigheid, dat uitvoering van een uitgave uitsluitend op basis van de inschrijving van de overeenkomstige kredieten op de begroting een uitzondering vormt op de fundamentele regel, dat eerst een basisbesluit moet zijn vastgesteld, volgt verder, dat het niet-wezenlijke karakter van een communautaire actie niet wordt vermoed, zodat het aan de Commissie staat het niet-wezenlijke karakter van de voorgenomen actie aan te tonen.

Met betrekking tot de in de uitgavenpost B3-4103 van de begroting voor het begrotingsjaar 1995 opgenomen kredieten ter dekking van de uitgaven van een programma ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, waarvoor de Commissie een voorstel heeft ingediend, en ten aanzien van welke uitgaven de Commissie, zonder dat haar voorstel door de Raad was goedgekeurd, heeft besloten betalingsverplichtingen aan te gaan om de in haar perscommuniqué (IP/96/67) van 23 januari 1996 aangekondigde projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting te financieren, is de Commissie er niet in geslaagd aan te tonen, dat deze projecten niet-wezenlijke acties vormen. Bijgevolg was zij niet bevoegd die betalingsverplichtingen aan te gaan en heeft zij artikel 4, lid 1, van het Verdrag geschonden, zodat haar besluit nietig moet worden verklaard.

4 Gelet op het feit dat de nietigverklaring van het besluit van de Commissie bedoeld in het perscommuniqué (IP/96/67) van 23 januari 1996, waarin de toekenning van subsidies voor Europese projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting wordt aangekondigd, wordt uitgesproken op een moment waarop de meeste, zo niet alle betalingen desbetreffend reeds zijn gedaan, is het om ernstige redenen van rechtszekerheid, vergelijkbaar met die welke bij de nietigverklaring van bepaalde verordeningen een rol spelen, gerechtvaardigd, dat het Hof de bevoegdheid uitoefent die artikel 174, tweede alinea, van het Verdrag hem uitdrukkelijk toekent in geval van nietigverklaring van verordeningen, en beslist dat de nietigverklaring geen afbreuk doet aan de geldigheid van de verrichte betalingen en van de krachtens de betrokken financieringscontracten aangegane verbintenissen.

Partijen

In zaak C-106/96,

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door D. Wyatt, QC, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,

verzoeker,

ondersteund door

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en B. Kloke, Oberregierungsrat bij dat ministerie, als gemachtigden,

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Aussant, directeur bij zijn juridische dienst, en F. Van Craeyenest, juridisch adviseur bij die dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,

en

Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door P. Biering, diensthoofd bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, en vervolgens door J. Molde, diensthoofd bij dat ministerie, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Deense ambassade, Boulevard Royal 4,

interveniënten,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Patakia en P. Oliver, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

ondersteund door

Europees Parlement, vertegenwoordigd door C. Pennera en A. Baas, leden van zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij zijn secretariaat-generaal, Bâtiment Tour, Kirchberg,

interveniënt,

betreffende een beroep tot nietigverklaring van het besluit of de besluiten bedoeld in het perscommuniqué (IP/96/67) van de Commissie van 23 januari 1996, waarin de toekenning van subsidies voor Europese projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting wordt aangekondigd,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet en R. Schintgen, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann en L. Sevón, rechters,

advocaat-generaal: G. Tesauro

griffier: L. Hewlett, administrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 november 1997,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 januari 1998,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 1 april 1996, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep tot nietigverklaring ingesteld van het besluit of de besluiten bedoeld in het perscommuniqué (IP/96/67) van de Commissie van 23 januari 1996, waarin de toekenning van subsidies voor Europese projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting wordt aangekondigd (hierna: "litigieuze communiqué").

2 Na de resolutie van 21 januari 1974 betreffende een sociaal actieprogramma (PB C 13, blz. 1) te hebben aangenomen, stelde de Raad een reeks op artikel 235 EG-Verdrag gebaseerde programma's ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting vast.

3 Zo stelde hij eerst besluit 75/458/EEG van 22 juli 1975 vast, betreffende het programma voor modelprojecten en modelstudies ter bestrijding van de armoede (PB L 199, blz. 34), laatstelijk gewijzigd bij besluit 80/1270/EEG van de Raad van 22 december 1980 betreffende een aanvullende actie ter bestrijding van de armoede (PB L 375, blz. 68), dat de periode van december 1975 tot november 1981 bestreek, vervolgens besluit 85/8/EEG van 19 december 1984, betreffende een specifieke communautaire actie ter bestrijding van de armoede (PB 1985, L 2, blz. 24), dat de periode van januari 1985 tot 31 december 1988 bestreek, en, ten slotte, besluit 89/457/EEG van 18 juli 1989 tot vaststelling van een communautair actieprogramma op middellange termijn betreffende de economische en maatschappelijke integratie van groepen economisch en sociaal kansarmen (PB L 224, blz. 10), houdende een programma voor de periode van 1 juli 1989 tot 30 juni 1994 (hierna: "programma Armoede 3").

4 De in artikel 2 van het programma Armoede 3 omschreven doelstellingen waren: zorgen voor onderlinge samenhang tussen alle communautaire acties die gevolgen hebben voor groepen economisch en sociaal kansarmen, met inachtneming van de respectieve regels die op die acties van toepassing zijn (sub a); bijdragen tot de uitwerking van preventieve maatregelen ten behoeve van de groepen risicopersonen en tot hulpacties om te voorzien in de behoeften van de allerarmsten (sub b); tot stand brengen van vernieuwende organisatiemodellen voor de integratie van de belanghebbenden, waarbij alle economische en maatschappelijke kringen zijn betrokken, zulks in een multidimensionaal perspectief (sub c); het voeren van een actie tot voorlichting, coördinatie, evaluatie en uitwisseling van ervaring op het communautaire vlak (sub d), en, ten slotte, verdere bestudering van de kenmerken van de betrokken groepen (sub e).

5 Ter verwezenlijking van die doelstellingen kon de Commissie ingevolge artikel 3 van het programma de volgende acties bevorderen en/of financieel steunen: de tenuitvoerlegging van modelacties die in de plaatselijke structuur verankerd zijn en de economische en maatschappelijke integratie van de betrokken groepen personen ten doel hebben, door de initiatieven op het plaatselijke vlak te laten aansluiten op het op nationaal of regionaal niveau gevoerde beleid, waarbij deze modelacties moeten beantwoorden aan de concrete behoeften van deze personen en hen in staat dienen te stellen actief aan die modelacties mee te werken, teneinde werkelijk aan het maatschappelijk leven te gaan deelnemen (sub a); vernieuwende initiatieven van met name niet-gouvernementele organisaties, die gericht zijn op de economische en maatschappelijke integratie van bepaalde groepen personen die onder specifieke vormen van isolement lijden (sub b); evaluatie van experimenten, intracommunautaire uitwisseling van kennis en overdracht van methoden, via een netwerk van onderzoek- en ontwikkelingseenheden, waarvan de leden door de Commissie worden aangesteld in overleg met de betrokken lidstaten (sub c), en, ten slotte, regelmatige uitwisseling van vergelijkbare gegevens over de betrokken groepen personen, alsmede de verbetering van de kennis van het verschijnsel (sub d).

6 Volgens punt I van de bijlage bij besluit 89/457 moest een modelactie gericht zijn op meer dan één aspect van de positie van kansarmen en moesten particulieren of organisaties en verenigingen en de overheid bij die modelactie worden betrokken. Voorts moest volgens punt II van dezelfde bijlage bij de selectie met name rekening worden gehouden met de mate waarin de actie het zelfstandig optreden en het zelfvertrouwen van de belanghebbenden bevorderde, de werkgelegenheid ten goede kon komen, de hulp naar de meest kansarme personen leidde en het accent legde op zones die sociaal en economisch een achterstand hebben.

7 Om die actie voort te zetten en uit te breiden, diende de Commissie op 22 september 1993 een voorstel in voor een besluit van de Raad betreffende de vaststelling van een actieprogramma op middellange termijn ter bestrijding van uitsluiting en ter bevordering van solidariteit: een nieuw programma ter ondersteuning en stimulering van vernieuwing 1994-1995 [COM(93) 435 def., niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen; hierna: "voorstel Armoede 4"). Dit voorstel bevatte een programma dat tussen 1 juli 1994 en 31 december 1999 moest worden uitgevoerd.

8 Volgens artikel 2 van het voorstel Armoede 4 moesten de acties ter bestrijding van uitsluiting en ter bevordering van solidariteit gericht zijn op de economische en maatschappelijke integratie van de groepen economisch en sociaal kansarmen en personen die zijn blootgesteld aan sociale uitsluiting, in het bijzonder in stedelijke gebieden. Die integratie moest worden gewaarborgd door multidimensionale actie op alle relevante gebieden in de maatschappij, waarvan een indicatieve lijst in de bijlage is opgenomen. Tot deze gebieden behoren de werkgelegenheid en de opleiding.

9 Overeenkomstig artikel 3 van het voorstel Armoede 4 had het programma met name ten doel, bij te dragen tot de ontwikkeling van preventieve en remediërende maatregelen op plaatselijk en nationaal of regionaal niveau door middel van modelacties (sub a) en steun te verlenen bij de ontwikkeling van transnationale netwerken van partnerschapsprojecten (sub b).

10 Ter bereiking van die doelstellingen dienden volgens artikel 4 van het voorstel Armoede 4 de voorgenomen maatregelen bijvoorbeeld te bestaan in de tenuitvoerlegging van modelacties op plaatselijk en nationaal niveau, in partnerschap tussen de openbare en de particuliere sector.

11 Volgens bijlage I van het voorstel Armoede 4 moest bij de selectie van de modelacties met name rekening worden gehouden met het feit dat zij voorzien in doeltreffende middelen om de steun naar de zwaarst getroffen bevolkingsgroepen te leiden, dat zij de zelfstandigheid en het zelfvertrouwen van de belanghebbenden ten goede komen, en dat zij de werkgelegenheidsmogelijkheden verbeteren en toegespitst zijn op de gebieden die sociaal en economisch een achterstand hebben.

12 Eind juni 1995 bleek, dat het voorstel Armoede 4 niet door de Raad zou worden goedgekeurd.

13 In de uitgavenpost B3-4103 van de algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 1995 was een bedrag van 20 miljoen ECU vastgelegd voor de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Blijkens het commentaar bij deze post was hij bestemd ter dekking van de uitgaven van het in het voorstel Armoede 4 bedoelde programma, alsmede van uitgaven die buiten dat programma vielen.

14 Uit het litigieuze communiqué blijkt, dat de Commissie in 1995 had besloten, 86 in de bijlage opgesomde projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting te financieren met gebruikmaking van begrotingslijn B3-4103, voor een totaal bedrag van ongeveer 6 miljoen ECU.

15 Dat besluit werd met name voorafgegaan door een perscommuniqué van de Commissie van 11 augustus 1995, waarin een programma op het gebied van sociale uitsluiting voor 1995 werd aangekondigd [IP (95) 918], en door een informatienota van de Commissie van 16 augustus 1995 met de titel "Europese subsidie voor projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting - 1995", waarin richtsnoeren waren opgenomen ten behoeve van organisaties die belangstelling voor de betrokken programma's zouden kunnen hebben. In die richtsnoeren werden meer in het bijzonder de soorten initiatieven beschreven die voor subsidie in aanmerking kwamen, en werd toegelicht wat potentiële begunstigden moesten doen.

16 De informatienota bevatte onder meer het volgende:

"Steun kan worden gegeven aan activiteiten tot inventarisatie en bevordering van de beste praktijken die:

(i) een nieuwe impuls geven aan de stedelijke samenleving/sociale integratie in steden en stedelijke agglomeraties met grote werkloosheid en sociale uitsluiting;

(ii) de slachtoffers van sociale uitsluiting in staat stellen stappen in de richting van de arbeidsmarkt te doen.

De aandachtsgebieden moeten stroomopwaarts van de arbeidsmarkt zijn gelegen en vooral vermindering van uitsluiting betreffen, aangezien uitsluiting de doelgroepen thans zelfs belet om de eerste schreden op de weg naar de arbeidsmarkt te zetten.

De Commissie kan steun verlenen voor het opzetten en ontwikkelen van de uitwisseling van informatie- en zelfhulpnetwerken (bijvoorbeeld voor éénoudergezinnen, in armoede levende vrouwen, langdurig werklozen en zeer arme gezinnen), de bevordering van sociale integratie in stadswijken en de verbetering van de stedelijke voorzieningen en de toegang tot de door de stad verleende diensten (vanuit het oogpunt van de uitgesloten groepen).

Specifieke voorbeelden zouden acties kunnen zijn zoals: vermindering van het isolement in stedelijke gebieden, nieuwe vervoersregelingen die uitgeslotenen dichter bij de arbeidsmarkt kunnen brengen (zoals bijvoorbeeld een bezoek aan informatiecentra over werkgelegenheid en opleiding), contacten met anderen om isolement te voorkomen en op te heffen, oprichting van zelfhulpgroepen of trefpunten, verbetering van de toegang tot de gezondheidszorg en openbare diensten, zoals huisvesting, welzijnswerk, voorlichting, consultatiebureaus voor de burgers en rechtshulp.

Dit is geen uitputtende maar veeleer een indicatieve opsomming. De acties moeten bijdragen tot het ontstaan van nieuwe ideeën die voor slachtoffers van sociale uitsluiting met verschillende problemen nuttig zijn en tot andere projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting stimuleren."

17 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring van het besluit of de besluiten om de in het litigieuze communiqué bedoelde 86 projecten te financieren, voert het Verenigd Koninkrijk twee middelen aan, ontleend aan, in de eerste plaats, onbevoegdheid van de Commissie en schending van artikel 4 EG-Verdrag, en, in de tweede plaats, schending van wezenlijke vormvoorschriften.

Het middel ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie en schending van artikel 4 van het Verdrag

18 Volgens het Verenigd Koninkrijk, daarin ondersteund door de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Denemarken en de Raad, was de Commissie niet bevoegd de uitgaven voor de 86 litigieuze projecten met gebruikmaking van begrotingslijn B3-4103 te financieren. Door dat te doen, heeft de Commissie huns inziens artikel 4 van het Verdrag geschonden, volgens hetwelk iedere instelling binnen de haar door het Verdrag verleende bevoegdheden handelt.

19 Voor elke communautaire uitgave is immers een dubbele rechtsgrond vereist, namelijk de inschrijving ervan op de begroting en, als algemene regel, de voorafgaande vaststelling van een handeling van afgeleid recht die de betrokken uitgave toestaat. De enige uitzondering op dit laatste vereiste is de financiering van niet-wezenlijke acties, te weten ontwerpstudies en voorbereidende handelingen bestemd om, vanuit politiek oogpunt, het pro en contra van het voorstel van een basisbesluit af te wegen. In dit laatste geval is de rechtsgrond gelegen in de initiatiefbevoegdheid van de Commissie, die rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeit. Bij de litigieuze projecten nu gaat het kennelijk niet om dergelijke niet-wezenlijke handelingen, terwijl anderzijds de Raad geen basisbesluit heeft vastgesteld dat de financiering van die projecten toestaat.

20 De Commissie, ondersteund door het Parlement, erkent weliswaar dat alleen niet-wezenlijke communautaire acties op de enkele basis van inschrijving van het overeenkomstige krediet op de begroting kunnen worden gefinancierd, doch is van mening, dat de litigieuze projecten tot die categorie behoren, zodat zij bevoegd was tot financiering ervan te besluiten.

21 Alvorens in te gaan op de argumenten van partijen, zij erop gewezen, dat ingevolge artikel 205 EG-Verdrag de Commissie de begroting uitvoert overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 209 van het Verdrag vastgestelde reglement, onder haar eigen verantwoordelijkheid en binnen de grenzen van de toegekende kredieten.

22 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie in die zin met name arresten van 11 juli 1985, Salerno e.a./Commissie en Raad, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 en 10/84, Jurispr. blz. 2523, punt 56; 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 28; 30 mei 1989, Commissie/Raad, 242/87, Jurispr. blz. 1425, punt 18, en 24 oktober 1989, Commissie/Raad, 16/88, Jurispr. blz. 3457, punten 15-19) is, in het stelsel van het Verdrag, voor de uitvoering van een uitgave door de Commissie in beginsel niet slechts de inschrijving van het overeenkomstige krediet op de begroting vereist, maar ook een handeling van afgeleid recht (doorgaans "basisbesluit" genoemd), waaruit die uitgave voortvloeit.

23 Artikel 22, lid 1, tweede alinea, van het op basis van artikel 209 van het Verdrag vastgestelde Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356, blz. 1; hierna: "Financieel reglement"), zoals gewijzigd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 (PB L 70, blz. 1), bepaalt: "De uitvoering van de in de begroting opgenomen kredieten voor wezenlijke communautaire acties vereist de voorafgaande vaststelling van een basisbesluit overeenkomstig de procedure en het bepaalde in punt IV, paragraaf 3, sub c, van de gezamenlijke verklaring van 30 juni 1982."

24 Punt IV, paragraaf 3, sub c, van de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 30 juni 1982 betreffende verschillende maatregelen ter verzekering van een beter verloop van de begrotingsprocedure (PB C 194, blz. 1), bepaalt:

"De uitvoering van de in de begroting opgenomen kredieten voor wezenlijke nieuwe communautaire acties vereist de voorafgaande vaststelling van een basisverordening. In het geval waarin dergelijke kredieten in de begroting zouden worden opgenomen voordat een voorstel voor een verordening is ingediend, is de Commissie verzocht uiterlijk eind januari een voorstel in te dienen.

De Raad en het Parlement verplichten zich alles in het werk te stellen opdat de verordening in kwestie uiterlijk eind mei wordt vastgesteld.

In het geval evenwel waarin de verordening niet binnen deze termijn kan worden vastgesteld dient de Commissie alternatieve voorstellen (overschrijvingen) in opdat de desbetreffende kredieten kunnen worden gebruikt gedurende het begrotingsjaar."

25 In een verklaring bij het Interinstitutioneel akkoord van 29 oktober 1993 over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure (PB C 331, blz. 1), hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie hun gehechtheid aan die beginselen bevestigd en zich ertoe verbonden, de tenuitvoerlegging ervan te verbeteren.

26 Uit het voorgaande volgt, dat voor de uitvoering van communautaire uitgaven betreffende wezenlijke acties niet slechts is vereist, dat het overeenkomstige krediet in de begroting is opgenomen, wat de taak van de begrotingsautoriteit is, maar ook dat vooraf een basisbesluit wordt vastgesteld waarbij toestemming voor die uitgaven wordt verleend, wat tot de taak van de wetgever behoort, terwijl voor het gebruik van begrotingskredieten voor communautaire acties die niet tot die categorie behoren, dat wil zeggen niet-wezenlijke communautaire acties, de voorafgaande vaststelling van een dergelijk basisbesluit niet noodzakelijk is.

27 Overigens wordt het begrip communautaire actie noch in het Financieel reglement, noch in voormelde interinstitutionele verklaringen van 1982 en 1993 gedefinieerd.

28 Er zij evenwel aan herinnerd, dat het vereiste van voorafgaande vaststelling van een basisbesluit alvorens een in de begroting opgenomen krediet kan worden uitgevoerd, rechtstreeks voortvloeit uit het stelsel van het Verdrag, waarin de voorwaarden voor de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid en die voor de uitoefening van de begrotingsbevoegdheid niet identiek zijn (arrest van 30 mei 1989, Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 18).

29 Volgens een verklaring in de notulen van de vergadering van 28 juni 1982 van de Raad, het Europees Parlement en de Commissie in het kader van het driezijdig overleg tussen deze instellingen, die twee dagen vóór de vaststelling van de interinstitutionele verklaring van 1982 plaatsvond, dient het vereiste dat voor wezenlijke communautaire acties een basisbesluit wordt vastgesteld alvorens de in de begroting opgenomen kredieten worden uitgevoerd, er voorts toe, de Commissie in staat te stellen om, overeenkomstig het gebruik, de taken te verrichten die inherent zijn aan haar functie en met name aan haar initiatiefbevoegdheid, door onder haar eigen verantwoordelijkheid het onderzoek te doen verrichten of de ervaring te verzamelen die noodzakelijk zijn voor de uitwerking van haar voorstellen.

30 Gelijk de Commissie in haar mededeling aan de begrotingsautoriteit van 6 juli 1994 over de rechtsgronden en de maximumbedragen [SEC(94) 1106 def.] heeft erkend, volgt verder uit de omstandigheid, dat uitvoering van een uitgave uitsluitend op basis van de inschrijving van de overeenkomstige kredieten op de begroting een uitzondering vormt op de fundamentele regel, dat eerst een basisbesluit moet zijn vastgesteld, dat het niet-wezenlijke karakter van een communautaire actie niet wordt vermoed, zodat het aan de Commissie staat het niet-wezenlijke karakter van de voorgenomen actie aan te tonen.

31 In casu nu is de Commissie er niet in geslaagd, de stelling van het Verenigd Koninkrijk te ontkrachten, dat de in het litigieuze communiqué bedoelde projecten in werkelijkheid betrekking hebben op projecten die reeds in het programma Armoede 3 werden beoogd en ingevolge het programma Armoede 4 hadden kunnen worden vastgesteld, van welke programma's niet wordt betwist dat zij wezenlijke communautaire acties betreffen, waarvoor dus een basisbesluit moest worden vastgesteld om de desbetreffende kredieten te kunnen uitvoeren.

32 Daarbij moet worden opgemerkt dat, van de in 1995 uitsluitend op basis van begrotingslijn B3-4103 door de Gemeenschap gefinancierde contracten, die welke in deze procedure door de Commissie tot staving van haar standpunt zijn genoemd, respectievelijk betrekking hadden op een alfabetiseringsproject voor gezinnen in probleemgebieden met het oog op een betere integratie in de arbeidswereld, een opleidingsprogramma voor jonge werklozen in gebieden met hoge werkloosheid, en een hulpprogramma voor sociale integratie van werkloze alleenstaande moeders en werklozen met alcoholproblemen.

33 Deze programma's vielen nu juist onder het programma Armoede 3 en het voorstel Armoede 4. Volgens artikel 3, sub a en b, van het programma Armoede 3 kon de Commissie modelacties bevorderen of financieel steunen die in de plaatselijke structuur verankerd zijn en de economische en maatschappelijke integratie van groepen economisch en sociaal kansarmen ten doel hebben, alsmede vernieuwende initiatieven die gericht zijn op de economische en maatschappelijke integratie van bepaalde groepen personen die onder specifieke vormen van isolement lijden. Voorts blijkt met name uit artikel 2 van het voorstel Armoede 4, gelezen in samenhang met de eerste bijlage bij dat voorstel, dat dit voorzag in de tenuitvoerlegging door de Commissie van acties met het oog op de economische en sociale integratie van kansarmen en personen die het slachtoffer van sociale uitsluiting zijn, met name op het gebied van de noodzakelijke opleiding ter verbetering van hun kansen op werkgelegenheid.

34 Anders dan de Commissie stelt, ging het bij die projecten dus niet om het voorbereiden van een toekomstige communautaire actie of het initiëren van modelacties; de beoogde activiteiten en doelstellingen en de begunstigden in aanmerking genomen, waren zij bestemd om de initiatieven van het programma Armoede 3 voort te zetten op het moment waarop reeds duidelijk was dat de Raad het voorstel Armoede 4 betreffende de voortzetting en de uitbreiding van de communautaire actie ter bestrijding van sociale uitsluiting, niet zou goedkeuren.

35 Tot staving van haar standpunt dat de litigieuze projecten niet-wezenlijke acties zijn, merkt de Commissie evenwel op, dat het gaat om activiteiten op korte termijn met een maximumduur van één jaar, die niet onderling gecoördineerd zijn en veel lagere uitgaven meebrengen dan de meerjarige acties van het programma Armoede 3 en het voorstel Armoede 4, waarin was voorzien in de oprichting van een centrale waarnemingspost die het in de diverse lidstaten gevoerde beleid moest volgen en de acties moest coördineren.

36 Dit middel faalt. Het kan immers geenszins worden uitgesloten, dat een wezenlijke communautaire actie geringe uitgaven meebrengt of dat de werking ervan beperkt is in de tijd. Het omgekeerde aannemen zou er bovendien op neerkomen, dat de Commissie aan toepassing van het beginsel van voorafgaande vaststelling van een basisbesluit kan ontkomen door de draagwijdte van de actie eenvoudig te beperken en de actie van jaar tot jaar te verlengen. Of een actie een wezenlijk karakter heeft, kan ook niet afhangen van de mate waarin zij op communautair niveau wordt gecoördineerd.

37 Bijgevolg moet worden geconcludeerd, dat de Commissie niet bevoegd was met gebruikmaking van begrotingslijn B3-4103 de uitgaven te doen die nodig waren voor de financiering van de in het litigieuze communiqué bedoelde projecten, en dat zij artikel 4, lid 1, van het Verdrag heeft geschonden, zodat het besluit om die uitgaven te doen, moet worden nietigverklaard.

38 In deze omstandigheden behoeft geen uitspraak te worden gedaan over het middel ontleend aan ontbreken van motivering.

De beperking van de gevolgen van de nietigverklaring

39 Het Verenigd Koninkrijk, daarin ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, heeft te kennen gegeven, dat het zich, zo het in het gelijk zou worden gesteld, niet ertegen zal verzetten, dat het Hof gebruik maakt van zijn bevoegdheid krachtens artikel 174 EG-Verdrag om de gevolgen van de nietigverklaarde handeling te handhaven, zulks om degenen die voor hun projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting steun van de Commissie ontvangen, niet hun legitieme verwachtingen te ontnemen. Het Parlement heeft zich in dezelfde zin uitgelaten.

40 Er moet op worden gewezen, dat de nietigverklaring van het besluit om de uit de litigieuze contracten voortvloeiende uitgaven te doen, wordt uitgesproken op een moment waarop de meeste, zo niet alle betalingen desbetreffend reeds zijn gedaan.

41 Om ernstige redenen van rechtszekerheid, vergelijkbaar met die welke bij de nietigverklaring van bepaalde verordeningen een rol spelen, is het dus gerechtvaardigd, dat het Hof de bevoegdheid uitoefent die artikel 174, tweede alinea, van het Verdrag hem uitdrukkelijk toekent in geval van nietigverklaring van verordeningen, en de gevolgen van het besluit aanwijst die gehandhaafd moeten worden (met betrekking tot een richtlijn, zie bijvoorbeeld arrest van 5 juli 1995, Parlement/Raad, C-21/94, Jurispr. blz. I-1827, punt 31).

42 In de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak moet worden beslist, dat de nietigverklaring geen afbreuk doet aan de geldigheid van de verrichte betalingen en van de krachtens de litigieuze contracten aangegane verbintenissen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

43 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement van de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk zulks heeft gevorderd en de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, zullen de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Denemarken, de Raad en het Parlement, die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende:

1) Verklaart nietig het besluit bedoeld in het perscommuniqué (IP/96/67) van de Commissie van 23 januari 1996, waarin de toekenning van subsidies voor Europese projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting wordt aangekondigd.

2) Verstaat dat de nietigverklaring van genoemd besluit geen afbreuk doet aan de geldigheid van de verrichte betalingen en van de krachtens de litigieuze contracten aangegane verbintenissen.

3) Verwijst de Commissie in de kosten.

4) Verstaat dat de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Denemarken, de Raad en het Parlement hun eigen kosten zullen dragen.