CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 17 maart 2005 ( )

Zaak C‑107/04

Comité Andaluz de Agricultura Ecológica

tegen

Administración del Estado

en

Comité Aragonés de Agricultura Ecológica

[Verzoek van het Tribunal Supremo (Spanje) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om prejudiciële beslissing – Verordening (EEG) nr. 2092/91 – Gebruik van begrippen ‚biológico’ en ‚bio’ op producten die niet zijn verkregen volgens biologische productiemethode in zin van verordening (EEG) nr. 2092/91”

I – Inleiding

1. Het onderhavige verzoek van het Tribunal Supremo (Spanje) om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen.( )

2. Ingevolge een Spaanse regeling, Real Decreto nr. 506/2001 van 11 mei 2001( ), mogen in Spanje de begrippen „biológico” en „bio” ook worden gebruikt als aanduiding op producten die niet zijn verkregen volgens de biologische productiemethode in de zin van verordening nr. 2092/91. Het Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (Andalusisch comité voor de biologische landbouw; hierna: „Comité Andaluz”) heeft tegen deze regeling beroep ingesteld bij het Tribunal Supremo. Het stelt vooral dat het Real Decreto in strijd is met verordening nr. 2092/91. Het Tribunal Supremo wenst thans van het Hof te vernemen of deze verordening zich tegen de Spaanse regeling verzet.

II – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht

3. De relevante bepalingen van verordening nr. 2092/91 zijn meerdere malen gewijzigd, het laatst bij verordening (EG) nr. 392/2004 van de Raad van 24 februari 2004 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2092/91 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen( ) en – per 1 mei 2004 – bij de akten van toetreding. ( )

4. Artikel 2 van verordening nr. 2092/91 bepaalt het volgende:

„In de zin van deze verordening worden producten geacht producten te zijn waarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten, ingrediënten of voedermiddelen in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten worden beschreven in termen die de koper doen aannemen dat de producten, ingrediënten of voedermiddelen zijn verkregen overeenkomstig de in artikel 6 vervatte productieregels. In het bijzonder worden de volgende termen of hun gebruikelijke afgeleide (zoals ‚bio’, ‚eco’, enz.) of verkorte vormen, alleen of in combinatie, in de gehele Gemeenschap en in alle talen van de Gemeenschap geacht aanduidingen te zijn die verwijzen naar de biologische productiemethode, tenzij zij niet worden gebruikt voor landbouwproducten in levensmiddelen of diervoeders, of kennelijk geen verband houden met die productiemethode:

– in het Spaans: ecológico,

– in het Tsjechisch: ekologické,

– in het Deens: økologisk,

– in het Duits: ökologisch, biologisch,

– in het Ests: mahe or ökoloogiline,

– in het Grieks: βιολογικό,

– in het Engels: organic,

– in het Frans: biologique,

– in het Italiaans: biologico,

– in het Lets: bioloģiskā,

– in het Litouws: ekologiškas,

– in het Hongaars: ökológiai,

– in het Maltees: organiku,

– in het Nederlands: biologisch,

– in het Pools: ekologiczne,

– in het Portugees: biológico,

– in het Slowaaks: ekologické,

– in het Sloveens: ekološki,

– in het Fins: luonnonmukainen,

– in het Zweeds: ekologisk.”

5. Artikel 5, leden 1 en 3, van verordening nr. 2092/91 bepaalt aan welke voorwaarden een product moet voldoen opdat bij de etikettering of in de reclame mag worden verwezen naar de biologische productiemethode.

6. Artikel 5, lid 3, sub a, van de verordening voorziet in een overgangsbepaling voor reeds ingeschreven merken.

B – Spaans recht

7. De biologische landbouw en de aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen waren in het Koninkrijk Spanje oorspronkelijk geregeld bij Real Decreto nr. 1852/1993 van 22 oktober 1993.( ) Ingevolge artikel 3, lid 1, ervan werden producten in elk geval geacht producten te zijn waarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten of de ingrediënten ervan in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten werden gekenmerkt met de term „ecológico”. Voorts mochten krachtens deze bepaling de volgende aanduidingen worden gebruikt: „obtenido sin el empleo de productos químicos de sínteses” (geproduceerd zonder gebruik van synthetische chemische producten), „biológico” (biologisch), „orgánico” (organisch) en „biodinámico” (biologisch-dynamisch), alsook de aanduidingen „eco” en „bio”.

8. Na te zijn gewijzigd, bepaalt artikel 3, lid 1, van Real Decreto nr. 506/2001 thans:

„Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2 van verordening (EEG) nr. 2092/91, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1804/1999, worden producten in elk geval geacht producten te zijn waarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten, de ingrediënten of de voedermiddelen in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten zijn gekenmerkt met de term ‚ecológico’ of het voorvoegsel ‚eco’, alleen of in combinatie met de naam, de ingrediënten of het handelsmerk van het product.”

9. De aanduidingen „biológico” en „bio” zijn in Spanje ingevolge Real Decreto nr. 506/2001 dus niet meer uitsluitend voorbehouden aan uit de biologische landbouw afkomstige producten.

III – Feiten en prejudiciële vragen

10. Na de bekendmaking van Real Decreto nr. 506/2001 tot wijziging van Real Decreto nr. 1852/1993 heeft het Comité Andaluz bij het Tribunal Supremo beroep ingesteld tot nietigverklaring van Real Decreto nr. 506/2001.

11. Zoals het Tribunal Supremo heeft meegedeeld, hebben in het Spaanse recht natuurlijke of rechtspersonen wier belangen door een algemene bepaling van bestuursrechtelijke aard worden geraakt, het recht om beroep tot nietigverklaring in te stellen. Wanneer een algemene bepaling op grond van formele of materiële gebreken in strijd is met de rechtsorde, wordt zij erga omnes nietig verklaard.

12. Het Comité Andaluz voert in wezen aan dat het nieuwe Real Decreto in strijd is met verordening nr. 2092/91.

13. Bij beschikking van 1 december 2003 heeft het Tribunal Supremo besloten het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Beschouwt verordening [nr. 2092/91], aangevuld bij verordening [nr. 1804/1999], de termen „biológico” en „ecológico” en de voorvoegsels „bio” en „eco” in alle lidstaten als aanduidingen die de koper doen aannemen dat het product of de ingrediënten ervan zijn verkregen overeenkomstig de biologische productieregels?

2) Behoudt verordening [nr. 2092/91], aangevuld bij verordening [nr. 1804/1999], de termen „biológico” en „ecológico” en de voorvoegsels „bio” en „eco” noodzakelijkerwijze in alle lidstaten voor aan de producten die overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde regels voor de biologische productie zijn verkregen?

3) Beperkt artikel 2 van verordening [nr. 2092/91], aangevuld bij verordening [nr. 1804/1999], in het Spaans het gebruik van de term „ecológico” en het voorvoegsel „eco” tot de producten die overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde regels voor de biologische productie zijn verkregen, zodat het gebruik in Spanje van de term „biológico” en het voorvoegsel „bio” voor niet-biologische producten niet in strijd met het gemeenschaprecht kan zijn, wanneer die term en dat voorvoegsel door het gebruik een generieke term en een generiek voorvoegsel zijn geworden, die in Spanje niet dienen ter aanduiding van levensmiddelen die bepaalde kenmerken vertonen die verband hebben met de biologische productiemethode?”

14. Na de vaststelling van verordening nr. 392/2004 heeft het Tribunal Supremo op een vraag van het Hof meegedeeld dat het zijn oordeel over de geldigheid van het Real Decreto moet baseren op de vigerende versie van verordening nr. 2092/91. Derhalve kan het antwoord op de prejudiciële vragen zich niet beperken tot verordening nr. 2092/91, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1804/1999, maar moeten ook de meest recente wijzigingen in aanmerking worden genomen.

IV – Juridische beoordeling

15. De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van artikel 2 van verordening nr. 2092/91, zoals gewijzigd bij verordening nr. 392/2004. Hij wenst in wezen te vernemen of de verordening zich verzet tegen het gebruik van de term „biológico” en het voorvoegsel „bio” voor producten die niet aan de eisen van de verordening voldoen.

16. Artikel 2 van verordening nr. 2092/91 bepaalt wanneer een aanduiding op een product geacht wordt naar de biologische productiemethode te verwijzen. Artikel 5 van deze verordening bepaalt aan welke biologische productievoorwaarden moet zijn voldaan opdat op een product een dergelijke aanduiding mag voorkomen. Alleen producten die zijn verkregen overeenkomstig verordening nr. 2092/91 mogen derhalve aanduidingen bevatten die naar de biologische productiemethode verwijzen.

17. Ingevolge Real Decreto nr. 506/2001 mogen de begrippen „biológico” en „bio” ook worden gebruikt op producten die niet zijn verkregen volgens de voorwaarden van verordening nr. 2092/91.

18. Artikel 2 van verordening nr. 2092/91, zoals gewijzigd bij verordening nr. 392/2004, preciseert wanneer een product geacht wordt een product te zijn waarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, door middel van een algemene definitie die is aangevuld met een lijst van concrete uitdrukkingen, ingedeeld per taal. Voor het Spaans bevat deze lijst van aanduidingen die verwijzen naar de biologische productiemethode enkel het begrip „ecológico”, maar niet expliciet de begrippen „biológico” en „bio”.

19. De verwijzende rechter vraagt zich af of volgens verordening nr. 2092/91 uitdrukkingen die in de lijst van artikel 2 voor een bepaalde taal van de Gemeenschap, in casu het Spaans, niet, voor een andere taal daarentegen wel uitdrukkelijk worden genoemd, ook worden beschouwd als aanduidingen die naar de biologische productiemethode verwijzen.

20. Volgens de algemene definitie die aan het begin van artikel 2 wordt gegeven, worden producten geacht producten te zijn waarop aanduidingen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode

„wanneer die producten [...] worden beschreven in termen die de koper doen aannemen dat de producten [...] zijn verkregen overeenkomstig de in artikel 6 vervatte productieregels”.

Het bepalende element van deze algemene definitie is dus de perceptie van de consument.

21. Daarna volgt per taal een concrete opsomming van de specifieke uitdrukkingen – en van de hiervan afgeleide termen en verkorte vormen – die aangeven dat een product overeenkomstig de biologische productiemethode is verkregen.

22. Dienaangaande verduidelijkt de verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 392/2004, expliciet dat de voor een bepaalde taal opgesomde uitdrukkingen niet alleen in de betrokken taal, maar in alle talen van de Gemeenschap worden geacht aanduidingen te zijn die naar de biologische productiemethode verwijzen:

„In het bijzonder worden de volgende termen of hun gebruikelijke afgeleide (zoals ‚bio’, ‚eco’, enz.) of verkorte vormen, alleen of in combinatie, in de gehele Gemeenschap en in alle talen( ) van de Gemeenschap geacht aanduidingen te zijn die verwijzen naar de biologische productiemethode [...]”

De voor de afzonderlijke talen in artikel 2 opgesomde termen gelden dus in alle lidstaten en ook in elk van de vertalingen ervan in de andere talen van de Gemeenschap. Deze opvatting wordt gedeeld door de Spaanse en de Franse regering.

23. Voor het Spaans wordt niet de uitdrukking „biológico”, die ook de verkorte vorm „bio” zou omvatten, maar alleen de term „ecológico” genoemd. De lijst bevat echter voor het Duits en het Nederlands de uitdrukking „biologisch”, voor het Frans „biologique”, voor het Grieks „βιολογικό”, voor het Italiaans „biologico”, voor het Lets „biologiska” en voor het Portugees „biológico”. Dit betekent volgens artikel 2 van verordening nr. 2092/91 dat de vertaling van de term „biologisch” en de verkorte vorm „bio” in alle talen en alle lidstaten een product beschrijft dat volgens de biologische productiemethode is verkregen. Artikel 2 van verordening nr. 2092/91 definieert in zoverre wat de consument onder deze begrippen verstaat.

24. Dientengevolge gelden in het Spaans ook de termen „biológico” en „bio” als aanduidingen die naar de biologische productiemethode verwijzen.

25. De wetgever heeft deze voor de hele Gemeenschap geldende bescherming van een term die, ook al is het in slechts één enkele lidstaat, wordt gebruikt ter aanduiding van producten die volgens de biologische productiemethode zijn verkregen, zeer bewust ingevoerd. De huidige formulering van artikel 2 van verordening nr. 2092/91 is tot stand gebracht bij verordening nr. 392/2004. Volgens de tweede overweging van de considerans van laatstgenoemde verordening geldt de bescherming van de gebruikelijke afgeleide of verkorte vormen ongeacht in welke taal zij worden gebruikt. De rapporteur van het Europees Parlement heeft duidelijk aangegeven dat de nieuwe versie van artikel 2 het gebruik van de term „bio” voor producten die niet volgens de biologische productiemethode zijn verkregen, uitsluit.( )

26. Ook uit de strekking van verordening nr. 2092/91 en de idee van de interne markt, die in het kader van een verdragsconforme uitlegging van het afgeleide recht in aanmerking moet worden genomen, volgt dat de aanduiding „bio” in de gehele Gemeenschap als verwijzing naar de biologische productiemethode moet worden begrepen.

27. Verordening nr. 2092/91 beoogt de biologische productiemethode te bevorderen. Om dit doel te bereiken, wil de verordening enerzijds de consument beschermen tegen misleidende aanduidingen. De consument moet uit de biologische landbouw afkomstige producten gemakkelijk kunnen herkennen. Anderzijds wil de verordening echter ook oneerlijke mededinging ten koste van de producenten van biologische producten voorkomen. Producten die zijn verkregen volgens de biologische productiemethode moeten worden beschermd tegen concurrentie van goedkopere, in de gangbare landbouw verkregen producten.( )

28. Het zou niet verenigbaar zijn met deze doelstellingen indien één en dezelfde term, bijvoorbeeld „bio”, in de ene lidstaat was voorbehouden aan producten die afkomstig zijn uit de biologische landbouw, en in de andere lidstaat niet beschermd was. Wanneer het begrip „bio” slechts in sommige communautaire talen als aanduiding voor de biologische productiemethode beschermd zou zijn, zouden consumenten bij inkopen in andere lidstaten of bij de aankoop van producten die in andere talen in de handel worden gebracht, ten onrechte kunnen aannemen dat het uit de biologische landbouw afkomstige producten betreft. Tevens zouden producten uit de biologische landbouw in de internationale handel rechtstreeks zijn blootgesteld aan concurrentie van goedkopere producten uit de gangbare landbouw.

29. Hierdoor zou niet alleen de doelstelling van de verordening, namelijk het voorkomen van oneerlijke mededinging, in gevaar worden gebracht. Dergelijke verschillen in de bescherming van aanduidingen zouden ook de intracommunautaire handel in biologische landbouwproducten kunnen belemmeren. Een uniforme bescherming in de hele Gemeenschap sluit daarentegen niet alleen potentiële belemmeringen van het vrije verkeer van goederen uit, maar draagt bovendien bij tot het ontstaan van een uniforme terminologie in de Gemeenschap die de handel in deze producten bevordert.

30. De ontstaansgeschiedenis en de teleologische uitlegging van artikel 2 van verordening nr. 2092/91 bevestigen dus dat elk van de voor de afzonderlijke talen genoemde termen alsook de verkorte vormen ervan op grond van de verordening in de hele Gemeenschap en in elk van de vertalingen ervan als aanduiding voor volgens de biologische productiemethode verkregen producten moeten worden beschouwd.

31. Het gemeenschapsrecht verbiedt echter niet zonder meer dat een in een officiële taal ter aanduiding van de biologische productiemethode dienend begrip in een andere taal wordt gebruikt voor niet uit de biologische productie afkomstige producten.

32. Zo staat artikel 2 van de verordening uitdrukkelijk het gebruik van in een andere taal beschermde termen toe wanneer zij „niet worden gebruikt voor landbouwproducten in levensmiddelen of diervoeders, of kennelijk geen verband houden met die productiemethode”.

33. Wanneer dus geen risico bestaat dat de consumenten van een bepaalde lidstaat een in de taal van een andere lidstaat voor biologische landbouwproducten gebruikte term of de vertaling ervan met dergelijke producten associëren en dus geen gevaar van verwarring bestaat, mag deze term of zijn vertaling in de eerste lidstaat ook voor niet uit de biologische landbouw afkomstige producten worden gebruikt. Deze uitzondering zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor de vertaling van de voor het Ests genoemde uitdrukking („mahe”, dat met „mild” kan worden vertaald).

34. Het staat aan de verwijzende rechter te beoordelen of de termen „biológico” en „bio” bij de Spaanse consument kennelijk geen associaties met de biologische productiemethode wekken.

35. De verwijzende rechter kan echter een aantal overwegingen aan de hand worden gedaan die de beantwoording van deze vraag kunnen vergemakkelijken.( ) Bij zijn beoordeling kan hij in de eerste plaats rekening houden met het feit dat de oorspronkelijke versie van Real Decreto nr. 1852/1993 voor producten in de zin van de verordening naast de term „ecológico” uitdrukkelijk voorzag in het gebruik van de termen „biológico” en „bio”. Wanneer reeds de Spaanse wetgever de termen „biológico” of „bio” gelijkstelde met de termen „ecológico” en „eco”, kan ervan worden uitgegaan dat de Spaanse consument dit ook zo zag. Het lijkt niet meer dan logisch dat de Spaanse wetgever zijn regeling op een bestaande perceptie van de consument heeft gebaseerd en dat de regeling bovendien de consolidering of althans de verspreiding van deze perceptie heeft bevorderd.

36. Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door het feit dat het Real Decreto in zijn oorspronkelijke versie alleen voor plantaardige producten gold. Wanneer „bio” en „biológico” voor bepaalde producten aangeven dat zij overeenkomstig de verordening zijn verkregen, kan worden aangenomen dat de consument ook bij andere producten van een dergelijke productiewijze uitgaat. Het gebruik van deze aanduidingen kan derhalve misleidend zijn.( )

37. Ook de in casu relevante wijziging van het Real Decreto doet niet af aan de conclusie die uit de Spaanse wetgeving kan worden getrokken ten aanzien van de perceptie van de Spaanse consument. Enerzijds bestaan er regionale regelingen die nog steeds een dergelijk vertrouwen van de consument in de aanduiding „biológico” en „bio” rechtvaardigen. Anderzijds kan omgekeerd uit de afschaffing van een regeling betreffende het gebruik van deze termen niet zonder meer worden geconcludeerd dat de perceptie van de consument is gewijzigd. Althans gedurende een overgangsfase zullen de op de oude regels gestoelde verwachtingen van de consument namelijk blijven bestaan. Een abrupte afschaffing van de bescherming van bepaalde aanduidingen brengt derhalve automatisch het risico van misleiding van de consument mee en zou alleen gerechtvaardigd zijn indien daadwerkelijk zou vaststaan dat de consument de niet meer beschermde aanduidingen niet met een productie in de zin van de verordening associeert.

V – Conclusie

38. Ik stel het Hof derhalve voor, de prejudiciële vragen van het Tribunal Supremo als volgt te beantwoorden:

1. Volgens verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen, zoals gewijzigd bij verordening nr. 392/2004 (EG) van de Raad van 24 februari 2004, zijn de aanduidingen „biologisch” en „ecologisch” alsook hun verkorte vormen in alle lidstaten en in elk van de vertalingen ervan in de andere talen van de Gemeenschap, dat wil zeggen in het Spaans de begrippen „biológico” en „ecológico” alsook „bio” en „eco”, principieel voorbehouden aan producten die overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde biologische productieregels zijn verkregen.

2. De vertaling van een in artikel 2 uitdrukkelijk genoemd begrip in een andere taal van de Gemeenschap mag ingevolge artikel 2 van verordening nr. 2092/91 slechts voor een niet volgens de biologische productiemethode verkregen product worden gebruikt wanneer dit vertaalde begrip in de betrokken taal kennelijk geen verband houdt met de biologische productiemethode.