Arrest van het Hof van 5 november 2002. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen République de Finlande. - Niet-nakoming - Sluiting en toepassing door lidstaat van bilaterale 'open sky'-overeenkomst met Verenigde Staten van Amerika - Afgeleid recht inzake interne markt voor luchtvervoer [verordeningen (EEG) nrs. 2299/89, 2407/92, 2408/92, 2409/92 en 95/93] - Externe bevoegdheid van Gemeenschap - Artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) - Artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG). - Zaak C-469/98.



Jurisprudentie 2002 bladzijde I-09627



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

1. Internationale overeenkomsten - Overeenkomsten van lidstaten - Overeenkomsten gesloten vóór inwerkingtreding van EG-Verdrag - Artikel 234 van Verdrag (thans, na wijziging, artikel 307 EG - Werkingssfeer - Handhaving van vroegere verbintenissen bij herziening - Daarvan uitgesloten

[EG-Verdrag, art. 234 (thans, na wijziging, art. 307 EG)]

2. Internationale overeenkomsten - Bevoegdheid van Gemeenschap - Luchtvervoer - Expliciete of impliciete toekenning - Beoordelingscriteria

[EG-Verdrag, art. 84, lid 2 (thans, na wijziging, art. 80, lid 2, EG)]

3. Internationale overeenkomsten - Bevoegdheid van Gemeenschap - Schepping van exclusieve bevoegdheid van Gemeenschap door vaststelling van volledig systeem van interne regels - Luchtvervoer - Gemeenschapsregeling ontoereikend om overdracht van externe bevoegdheid aan Gemeenschap te bewerkstelligen

[EG-Verdrag, art. 84, lid 2 (thans, na wijziging, art. 80, lid 2, EG)]

4. Vervoer - Luchtvervoer - Werkingssfeer van verordeningen nrs. 2407/92 en 2408/92 - Activiteit van uitsluitend communautaire maatschappijen op intracommunautaire luchtroutes - Geen interferentie met bilaterale overeenkomst tussen lidstaat en derde staat krachtens welke maatschappijen van derde staat op luchtroutes tussen deze twee staten commerciële tussenvluchten naar andere lidstaten mogen uitvoeren

5. Vervoer - Luchtvervoer - Sluiting door lidstaat van bilaterale overeenkomst met derde staat betreffende tarieven op intracommunautaire luchtroutes en betreffende in deze lidstaat gebruikt boekingssysteem - Ontoelaatbaarheid

[EG-Verdrag, art. 5 (thans art. 10 EG)]

6. Vrij verkeer van personen - Vrijheid van vestiging - Bilaterale overeenkomst inzake luchtvervoer tussen lidstaat en derde staat die maatschappijen van andere lidstaten die gebruik hebben gemaakt van vrijheid van vestiging, niet dezelfde behandeling als nationale maatschappijen van deze lidstaat garandeert - Ontoelaatbaarheid

[EG-Verdrag, art. 52 (thans, na wijziging, art. 43 EG) en art. 58 (thans art 48 EG)]

Samenvatting

$$1. Uit de wijzigingen die na de toetreding van een lidstaat tot de Europese Gemeenschappen zijn aangebracht aan een tussen deze lidstaat en een derde land gesloten en vervolgens bij een protocol gewijzigde bilaterale overeenkomst inzake luchtvervoer, blijkt dat deze overeenkomst en dit protocol in hun geheel zijn herzien. Dat een aantal bepalingen van deze overeenkomst en van dit protocol niet formeel zijn gewijzigd of slechts onbelangrijke redactionele wijzigingen hebben ondergaan, neemt bijgevolg niet weg dat de uit deze bepalingen voortvloeiende verbintenissen tijdens deze herziening zijn bevestigd. In een dergelijke situatie kunnen de lidstaten niet alleen geen nieuwe internationale verbintenissen aangaan, maar kunnen zij evenmin dergelijke verbintenissen handhaven, indien deze in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.

( cf. punt 39 )

2. Op grond van artikel 84, lid 2, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 2, EG) kan de Raad de Gemeenschap weliswaar de bevoegdheid verlenen om in een concreet geval een internationale overeenkomst inzake luchtvervoer te sluiten, doch deze bepaling roept op zich geen externe communautaire bevoegdheid inzake luchtvervoer in het leven.

De bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale verbintenissen aan te gaan, kan niet alleen uitdrukkelijk door het Verdrag worden toegekend, maar ook impliciet uit de bepalingen van het Verdrag voortvloeien. Een dergelijke impliciete externe bevoegdheid bestaat niet alleen in alle gevallen waarin van de interne bevoegdheid reeds gebruik is gemaakt om maatregelen vast te stellen in het kader van de verwezenlijking van een gemeenschappelijk beleid, maar ook indien de interne communautaire maatregelen eerst worden vastgesteld in het kader van de sluiting en de tenuitvoerlegging van de internationale overeenkomst. Aldus kan de bevoegdheid om de Gemeenschap jegens derde landen te verbinden, impliciet voortvloeien uit de verdragsbepalingen die de interne bevoegdheid vestigen, voorzover de deelneming van de Gemeenschap aan de internationale overeenkomst noodzakelijk is ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Gemeenschap.

Laatstgenoemd geval betreft de situatie waarin de interne bevoegdheid slechts tezamen met de externe bevoegdheid doeltreffend kan worden uitgeoefend, en een internationale overeenkomst dus noodzakelijk is ter verwezenlijking van doelstellingen van het Verdrag die niet door de vaststelling van autonome regels kunnen worden bereikt.

Niets in het Verdrag belet de instellingen in de door hen vastgestelde gemeenschappelijke regels te voorzien in een onderling afgestemd optreden tegenover een derde staat, of om de lidstaten een bepaalde gedragslijn voor te schrijven tegenover derde staten, om de discriminaties of de concurrentievervalsing te verhelpen die zouden kunnen voortvloeien uit de nakoming van de verbintenissen van bepaalde lidstaten jegens een derde staat in het kader van open sky"-overeenkomsten. Het is dus niet bewezen dat, wegens dergelijke discriminaties of concurrentievervalsing, de doelstellingen van het Verdrag inzake luchtvervoer niet kunnen worden bereikt door de vaststelling van autonome regels.

Aan deze vaststelling doet niet af dat de handelingen van de Raad inzake de interne markt voor luchtvervoer een aantal bepalingen betreffende de onderdanen van derde landen bevatten. Aangezien de strekking van deze bepalingen vrij beperkt is, kan hieruit niet worden afgeleid dat de verwezenlijking van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het luchtvervoer ten behoeve van de onderdanen van de lidstaten onverbrekelijk is verbonden met de wijze waarop onderdanen van derde landen in de Gemeenschap, of onderdanen van de lidstaten in derde landen moeten worden behandeld.

( cf. punten 56-58, 60, 62 )

3. Telkens wanneer de Gemeenschap voor de tenuitvoerlegging van een in het Verdrag voorgeschreven gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft vastgesteld waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, zijn de lidstaten niet meer gerechtigd om, individueel of zelfs gezamenlijk, met derde landen verbintenissen aan te gaan die deze regels aantasten of de strekking ervan wijzigen; naargelang deze gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, is immers alleen de Gemeenschap in staat de jegens derde landen aangegane verbintenissen op zich te nemen en uit te voeren, met uitwerking voor het gehele toepassingsgebied van de communautaire rechtsorde.

Indien de lidstaten vrij waren internationale verbintenissen aan te gaan die de op grond van artikel 84, lid 2, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 2, EG) vastgestelde gemeenschappelijke regels aantasten, zou dit de verwezenlijking van het met deze regels nagestreefde doel in gevaar brengen en de Gemeenschap dus beletten haar taak als hoedster van het gemeenschappelijk belang te vervullen.

De Gemeenschap verkrijgt een externe bevoegdheid uit hoofde van de uitoefening van haar interne bevoegdheid wanneer de internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regels vallen, of in elk geval binnen een gebied dat reeds grotendeels door dergelijke regels wordt bestreken. In laatstgenoemd geval mogen de lidstaten niet buiten het kader van de gemeenschapsinstellingen internationale verbintenissen aangaan, zelfs niet wanneer er geen tegenstrijdigheid bestaat tussen deze verbintenissen en de gemeenschappelijke regels.

Wanneer de Gemeenschap dus in haar interne wettelijke voorschriften bepalingen heeft opgenomen betreffende de behandeling van onderdanen van derde landen, of wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen, verkrijgt zij een exclusieve externe bevoegdheid op het door die voorschriften bestreken gebied.

Dit geldt zelfs bij ontstentenis van een bepaling die de gemeenschapsinstellingen uitdrukkelijk machtigt om met derde landen te onderhandelen, wanneer de Gemeenschap een bepaald gebied volledig heeft geharmoniseerd, want de aldus vastgestelde gemeenschappelijke regels zouden kunnen worden aangetast in de zin van het arrest van 31 maart 1971, AETR, 22/70, indien de lidstaten vrij bleven om met derde landen te onderhandelen.

Daarentegen tasten de eventuele verleggingen van de dienstenstromen op de interne markt die uit de door de lidstaten met derde landen gesloten bilaterale open sky"-overeenkomsten kunnen voortvloeien, op zich de op dit gebied vastgestelde gemeenschappelijke regels niet aan, en kunnen zij dus niet de grondslag vormen van een externe bevoegdheid van de Gemeenschap.

Niets in het Verdrag belet de instellingen immers, in de door hen vastgestelde gemeenschappelijke regels te voorzien in een onderling afgestemd optreden tegenover derde landen, of om de lidstaten een bepaalde gedragslijn tegenover deze landen voor te schrijven.

( cf. punten 77, 79, 81-86 )

4. Blijkens het opschrift en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes, betreft deze verordening de toegang van uitsluitend communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes, en volgens artikel 2, sub b, van de verordening is een communautaire luchtvaartmaatschappij een luchtvaartmaatschappij met een geldige, door een lidstaat overeenkomstig verordening nr. 2407/92 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen verleende exploitatievergunning.

Volgens de artikelen 1, lid 1, en 4 van laatstgenoemde verordening betreft deze verordening de voorwaarden voor de verlening en de handhaving van exploitatievergunningen door de lidstaten ten aanzien van in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen die, onverminderd overeenkomsten en verdragen waarbij de Gemeenschap partij is, rechtstreeks of via een meerderheidsparticipatie in handen zijn van lidstaten en/of van onderdanen van lidstaten, die daadwerkelijk zeggenschap over deze maatschappijen uitoefenen.

Hieruit volgt dat verordening nr. 2408/92 niet de toekenning regelt van vervoersrechten op intracommunautaire routes aan niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen. Evenmin regelt verordening nr. 2407/92 de verlening van exploitatievergunningen aan niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen die binnen de Gemeenschap activiteiten ontplooien.

Deze verordeningen kunnen dus niet worden geacht te worden aangetast door een tussen een lidstaat en een derde staat gesloten bilaterale overeenkomst inzake luchtvervoer krachtens welke een door dit laatste land aangewezen luchtvaartmaatschappij tijdens een vlucht van of naar het derde land passagiers mag vervoeren tussen deze lidstaat en een andere lidstaat van de Europese Unie.

( cf. punten 88, 91-93 )

5. Op grond van artikel 5 van het Verdrag (thans artikel 10 EG) zijn de lidstaten verplicht, de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken en zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen.

Op het gebied van de externe relaties zouden de taak van de Gemeenschap en de doelstellingen van het Verdrag in het gedrang komen wanneer de lidstaten internationale verbintenissen konden aangaan waarvan de bepalingen gemeenschapsregels zouden kunnen aantasten of aan de strekking ervan zouden kunnen afdoen.

Door internationale verbintenissen aan te gaan betreffende de tarieven van de door een derde staat aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes, en betreffende de op zijn nationale grondgebied aangeboden of gebruikte geautomatiseerde boekingssystemen, voldoet een lidstaat niet aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 5 van het Verdrag, verordening nr. 2409/92 inzake tarieven voor luchtdiensten, en verordening nr. 2299/89 betreffende gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen.

( cf. punten 111-113 )

6. Artikel 52 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) geldt met name voor in een lidstaat gevestigde luchtvaartmaatschappijen die luchtvervoersdiensten verrichten tussen een lidstaat en een derde land. Alle in een lidstaat gevestigde maatschappijen in de zin van artikel 52 van het Verdrag vallen onder deze bepaling, zelfs indien hun activiteit in deze lidstaat bestaat in vervoersdiensten naar derde landen.

Artikel 52 van het Verdrag en artikel 58 van het Verdrag (thans artikel 48 EG) garanderen gemeenschapsonderdanen die gebruik hebben gemaakt van de vrijheid van vestiging, alsmede de daarmee gelijkgestelde vennootschappen, in de lidstaat van ontvangst het voordeel van de nationale behandeling, en dit zowel met betrekking tot de toegang tot een beroepsactiviteit bij een eerste vestiging als met betrekking tot de uitoefening van deze activiteit door de in de lidstaat van ontvangst gevestigde persoon.

Inzonderheid is de lidstaat die een bilaterale internationale overeenkomst met een derde land heeft gesloten, ingevolge het beginsel van de nationale behandeling verplicht de bij deze overeenkomst toegekende voordelen aan vaste inrichtingen van in een andere lidstaat gevestigde vennootschappen te verlenen onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor in de verdragsluitende lidstaat gevestigde vennootschappen.

Het lijdt geen twijfel dat de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen in een tussen een lidstaat en een derde staat gesloten open sky"-overeenkomst inzake luchtvervoer, die met name de derde staat de mogelijkheid biedt, de uitoefening van de vervoersrechten die zijn verleend aan een luchtvaartmaatschappij die door de lidstaat is aangewezen, maar die voor een wezenlijk deel niet in handen is van of daadwerkelijk wordt gecontroleerd door deze lidstaat of door onderdanen ervan, te verbieden of deze rechten in te trekken, nadelige gevolgen heeft voor de in de lidstaat gevestigde maatschappijen die voor een wezenlijk deel in handen zijn van en daadwerkelijk worden gecontroleerd door een andere lidstaat dan die van ontvangst of door onderdanen van een dergelijke lidstaat.

Laatstgenoemde, communautaire", luchtvaartmaatschappijen kunnen steeds worden uitgesloten van de toepassing van de verbintenissen inzake luchtvervoer tussen de lidstaat en de derde staat, terwijl deze verbintenissen automatisch gelden voor de nationale luchtvaartmaatschappijen die voor een wezenlijk deel in handen zijn van en daadwerkelijk worden gecontroleerd door de lidstaat of onderdanen ervan. Deze communautaire luchtvaartmaatschappijen worden dus gediscrimineerd aangezien zij in de lidstaat van ontvangst niet het voordeel van de nationale behandeling genieten.

Deze discriminatie vindt rechtstreeks haar oorsprong niet in het eventuele gedrag van de derde staat, maar in de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen, die deze derde staat juist het recht verleent zich aldus te gedragen.

( cf. punten 120, 122-125, 127-128 )

Partijen

In zaak C-469/98,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Rosas en F. Benyon als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Republiek Finland, vertegenwoordigd door T. Pynnä als gemachtigde, bijgestaan door R. Luoma, asianajaja,

verweerster,

ondersteund door

Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra en J. van Bakel als gemachtigden,

interveniënt,

betreffende een verzoek om vast te stellen:

- primair, dat de Republiek Finland, door in 1995 met de Verenigde Staten van Amerika te onderhandelen over een open sky"-overeenkomst op het gebied van het luchtvervoer, en deze overeenkomst te paraferen en te sluiten, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens het EG-Verdrag, met name de artikelen 5 (thans artikel 10 EG) en 52 (thans, na wijziging, artikel 43 EG), en krachtens het van het Verdrag afgeleide recht, met name verordeningen (EEG) van de Raad nrs. 2407/92 van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (PB L 240, blz. 1), 2408/92 van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8), 2409/92 van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten (PB L 240, blz. 15), 2299/89 van 24 juli 1989 betreffende gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen (PB L 220, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3089/93 van de Raad van 29 oktober 1993 (PB L 278, blz. 1), en 95/93 van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots" op communautaire luchthavens (PB L 14, blz. 1), en

- subsidiair, voorzover de overeenkomst van 1995 niet kan worden geacht de eerder gesloten overeenkomsten ingrijpend te hebben gewijzigd en dus te hebben vervangen, dat de Republiek Finland niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 234 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 307 EG) en artikel 6 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1), door de in die eerdere overeenkomsten vervatte bepalingen die onverenigbaar zijn met het Verdrag, met name artikel 52 daarvan, en met het afgeleide recht, niet in te trekken of daartoe niet alle mogelijke wettelijke maatregelen te treffen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, president van de Zesde kamer, waarnemend voor de president, R. Schintgen, kamerpresident, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann en V. Skouris (rapporteur), F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,

advocaat-generaal: A. Tizzano,

griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier, en D. Louterman-Hubeau, afdelingshoofd,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 8 mei 2001, waarop de Commissie was vertegenwoordigd door A. Rosas, F. Benyon en M. Huttunen als gemachtigde, de Republiek Finland door T. Pynnä en H. Rotkirch als gemachtigde, bijgestaan door R. Luoma, en het Koninkrijk der Nederlanden door J. van Bakel, H. G. Sevenster en J. van Haersolte als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 31 januari 2002,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 december 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) beroep ingesteld tot vaststelling:

- primair, dat de Republiek Finland, door in 1995 met de Verenigde Staten van Amerika te onderhandelen over een open sky"-overeenkomst op het gebied van het luchtvervoer, en deze overeenkomst te paraferen en te sluiten, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens het EG-Verdrag, met name de artikelen 5 (thans artikel 10 EG) en 52 (thans, na wijziging, artikel 43 EG), en krachtens het van het Verdrag afgeleide recht, met name verordeningen (EEG) van de Raad nrs. 2407/92 van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (PB L 240, blz. 1), 2408/92 van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8), 2409/92 van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten (PB L 240, blz. 15), 2299/89 van 24 juli 1989 betreffende gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen (PB L 220, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3089/93 van de Raad van 29 oktober 1993 (PB L 278, blz. 1; hierna: verordening nr. 2299/89"), en 95/93 van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots" op communautaire luchthavens (PB L 14, blz. 1), en

- subsidiair, voorzover de overeenkomst van 1995 niet kan worden geacht de eerder gesloten overeenkomsten ingrijpend te hebben gewijzigd en dus te hebben vervangen, dat de Republiek Finland niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 234 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 307 EG) en artikel 6 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1), door de in die eerdere overeenkomsten vervatte bepalingen die onverenigbaar zijn met het Verdrag, met name artikel 52 daarvan, en met het afgeleide recht, niet in te trekken of daartoe niet alle mogelijke wettelijke maatregelen te treffen.

2 Bij beschikking van de president van het Hof van 8 juli 1999 is het Koninkrijk der Nederlanden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Finland.

Toepasselijke bepalingen

3 Volgens artikel 84, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 1, EG) zijn de bepalingen van titel IV - betreffende het vervoer - van het derde deel van het Verdrag slechts van toepassing op het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren. Artikel 84, lid 2, bepaalt:

De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen.

De procedurebepalingen van artikel 75, leden 1 en 3, zijn van toepassing."

4 Op grond van deze bepaling heeft de Raad in 1987, 1990 en 1992 met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van de interne markt inzake luchtvervoer drie maatregelenpakketten" vastgesteld ter verzekering van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het luchtvervoer en de toepassing in deze sector van de communautaire mededingingsregels.

5 De in 1992 vastgestelde regeling, het zogenaamde derde pakket, omvat de verordeningen nrs. 2407/92, 2408/92 en 2409/92.

6 Volgens artikel 1 van verordening nr. 2407/92 betreft deze verordening de voorwaarden voor de verlening en de handhaving van exploitatievergunningen door de lidstaten ten aanzien van in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen. Dienaangaande bepaalt artikel 3, lid 3, van de verordening, dat een in de Gemeenschap gevestigde onderneming niet tegen vergoeding passagiers, post en/of vracht door de lucht mag vervoeren, tenzij haar de desbetreffende exploitatievergunning is verleend. Volgens artikel 4, leden 1 en 2, van de verordening mag een lidstaat deze vergunning slechts verlenen aan ondernemingen die hun hoofdvestiging en, in voorkomend geval, hun statutaire zetel in de lidstaat hebben, en waarvan, onverminderd overeenkomsten en verdragen waarbij de Gemeenschap partij is, een meerderheidsparticipatie in handen is van lidstaten en/of van onderdanen van lidstaten, die daadwerkelijk zeggenschap over deze ondernemingen uitoefenen.

7 Blijkens het opschrift ervan betreft verordening nr. 2408/92 de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes. Een communautaire luchtvaartmaatschappij is volgens de definitie van artikel 2, sub b, van de verordening een luchtvaartmaatschappij met een geldige, overeenkomstig verordening nr. 2407/92 verleende exploitatievergunning. Volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 verleent de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen toelating om vervoersrechten op intracommunautaire routes uit te oefenen. Volgens artikel 3, lid 2, kunnen de lidstaten evenwel voor de uitoefening van cabotagerechten tot 1 april 1997 een uitzondering op deze bepaling vaststellen.

8 De artikelen 4 tot en met 7 van verordening nr. 2408/92 regelen met name het recht van de lidstaten om voor bepaalde routes openbare-dienstverplichtingen op te leggen. Volgens artikel 8 van de verordening kunnen de lidstaten, zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij, de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem regelen. Ten slotte kan de verantwoordelijke lidstaat volgens artikel 9 van de verordening bij ernstige congestie- en/of milieuproblemen voorwaarden opleggen en de uitoefening van vervoersrechten beperken of weigeren, met name wanneer andere takken van vervoer een bevredigend niveau van dienstverlening kunnen bieden.

9 Volgens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2409/92 betreft deze verordening de procedures en criteria voor de vaststelling van tarieven voor luchtvervoer van passagiers en vracht dat volledig binnen de Gemeenschap plaatsvindt.

10 Artikel 1, leden 2 en 3, luidt als volgt:

2. Onverminderd lid 3 is deze verordening niet van toepassing op:

a) tarieven die worden aangerekend door andere dan communautaire luchtvaartmaatschappijen;

b) tarieven die zijn vastgesteld op grond van openbare-dienstverplichtingen overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes.

3. Alleen communautaire luchtvaartmaatschappijen hebben het recht om nieuwe producten dan wel lagere dan de bestaande tarieven voor dezelfde producten in te voeren."

11 Behalve de in 1992 vastgestelde verordeningen nrs. 2407/92, 2408/92 en 2409/92 heeft de gemeenschapswetgever inzake luchtvervoer nog andere regelingen vastgesteld, met name de verordeningen nrs. 2299/89 en 95/93.

12 Volgens artikel 1 van verordening nr. 2299/89 is deze verordening van toepassing op geautomatiseerde boekingssystemen (hierna: CRS") die luchtvervoerproducten omvatten, wanneer deze producten op het grondgebied van de Gemeenschap worden aangeboden en/of gebruikt, ongeacht de status of nationaliteit van de systeemverkoper, de bron van de gebruikte informatie of de plaats waar de betrokken centrale dataverwerkingseenheid zich bevindt, en de geografische ligging van de luchthavens waartussen het luchtvervoer plaatsvindt.

13 In artikel 7, leden 1 en 2, van de verordening is evenwel bepaald:

1. De verplichtingen van een systeemverkoper uit hoofde van de artikelen 3 en 4 tot en met 6 zijn niet van toepassing ten aanzien van een moederluchtvaartmaatschappij uit een derde land, voorzover haar geautomatiseerd boekingssysteem buiten het grondgebied van de Gemeenschap de luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap geen behandeling verleent die gelijkwaardig is aan die welke in deze verordening en verordening (EEG) nr. 83/91 van de Commissie is voorgeschreven.

2. De verplichtingen van moederluchtvaartmaatschappijen of deelnemende luchtvaartmaatschappijen uit hoofde van de artikelen 3 bis, 4 en 8 zijn niet van toepassing ten aanzien van een geautomatiseerd boekingssysteem waarover een luchtvaartmaatschappij (of luchtvaartmaatschappijen) uit een of meer derde landen zeggenschap heeft (hebben), voorzover buiten het grondgebied van de Gemeenschap aan de moederluchtvaartmaatschappij(en) of de deelnemende luchtvaartmaatschappij(en) geen behandeling wordt verleend die gelijkwaardig is aan die welke in deze verordening en verordening (EEG) nr. 83/91 van de Commissie is voorgeschreven."

14 Ten slotte staat vast, dat verordening nr. 95/93 ook geldt voor luchtvaartmaatschappijen uit derde landen. Artikel 12 van deze verordening bepaalt evenwel:

1. Wanneer, wat de toewijzing van ,slots op luchthavens betreft, blijkt dat een derde land

a) communautaire luchtvaartmaatschappijen geen behandeling toekent die vergelijkbaar is met de behandeling die door lidstaten aan luchtvaartmaatschappijen uit dat land wordt toegekend,

of

b) communautaire luchtvaartmaatschappijen niet de facto een nationale behandeling toekent,

of

c) luchtvaartmaatschappijen uit andere derde landen een gunstiger behandeling toekent dan aan communautaire luchtvaartmaatschappijen,

kunnen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht ten aanzien van de betrokken luchthaven(s) passende maatregelen worden genomen om dit te verhelpen, inclusief de gehele of gedeeltelijke schorsing van de verplichtingen uit hoofde van deze verordening ten aanzien van een luchtvaartmaatschappij van dat derde land.

2. De lidstaten stellen de Commissie op de hoogte van alle ernstige juridische of feitelijke moeilijkheden die communautaire luchtvaartmaatschappijen ondervinden bij het verwerven van ,slots op luchthavens in derde landen."

Voorgeschiedenis van het geding

De initiatieven van de Commissie met het oog op de sluiting door de Gemeenschap van internationale overeenkomsten inzake luchtvervoer

15 Tegen het einde van de Tweede Wereldoorlog of daarna hebben verschillende staten, die vervolgens lidstaat van de Gemeenschap zijn geworden, waaronder de Republiek Finland, met de Verenigde Staten bilaterale overeenkomsten op het gebied van het luchtvervoer gesloten.

16 Aangezien de Commissie al deze bilaterale overeenkomsten wilde vervangen door één enkele overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten, heeft zij sinds begin jaren negentig herhaaldelijk bij de Raad stappen ondernomen om een mandaat te krijgen voor het voeren van onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst inzake luchtvervoer met de Amerikaanse autoriteiten.

17 Zo heeft zij op 23 februari 1990 een eerste verzoek daartoe bij de Raad ingediend in de vorm van een voorstel voor een beschikking van de Raad inzake een overleg- en machtigingsprocedure voor overeenkomsten betreffende de commerciële luchtvaartbetrekkingen van de lidstaten met derde landen. Op 23 oktober 1992 heeft zij een tweede, licht gewijzigd, voorstel voor een beschikking ingediend (PB 1993, C 216, blz. 15). Deze twee voorstellen werden ingediend op grond van artikel 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG), aangezien de Commissie ervan uitging dat het sluiten van internationale overeenkomsten inzake luchtvervoer deel uitmaakt van de handelspolitiek van de Gemeenschap.

18 De Raad heeft geen gevolg gegeven aan deze initiatieven van de Commissie. Hij heeft zijn standpunt ter zake vastgesteld in zijn conclusies van 15 maart 1993, waarin hij verklaarde:

- dat artikel 84, lid 2, van het Verdrag de juiste rechtsgrondslag was voor de ontwikkeling van een externe politiek op luchtvaartgebied;

- dat de lidstaten volledig bevoegd bleven inzake hun betrekkingen met derde landen op luchtvaartgebied, onder voorbehoud van de maatregelen die de Raad op dit gebied had vastgesteld of zou vaststellen. Dienaangaande heeft de Raad ook beklemtoond dat de betrokken lidstaten tijdens de bilaterale onderhandelingen rekening dienden te houden met de door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichtingen en zich op de hoogte dienden te stellen van de belangen van de andere lidstaten;

- dat onderhandelingen met derde landen slechts door de Gemeenschap konden worden gevoerd indien de Raad van mening was dat een dergelijke aanpak in overeenstemming was met het gemeenschapsbelang omdat dit betere resultaten voor alle lidstaten kon opleveren dan het traditionele systeem van bilaterale overeenkomsten.

19 In april 1995 heeft de Commissie de kwestie opnieuw aan de orde gesteld en de Raad in overweging gegeven haar bij beschikking een mandaat te geven voor het voeren van onderhandelingen met de Verenigde Staten over een overeenkomst inzake luchtvervoer. Op dit nieuwe verzoek heeft de Raad de Commissie in juni 1996 een beperkt mandaat verleend om in samenwerking met een speciaal door de Raad benoemde commissie met de Verenigde Staten te onderhandelen over de volgende punten: mededingingsregels; eigendom van en controle over luchtvaartmaatschappijen; CRS; code-sharing; geschillenregeling; leasing; milieubepalingen, en overgangsmaatregelen. Indien de Verenigde Staten hierom zouden verzoeken, kon de Commissie ook onderhandelen over staatssteun en andere maatregelen ter voorkoming van het faillissement van luchtvaartmaatschappijen; de toekenning van slots in luchthavens; de economische en technische geschiktheid van luchtvaartmaatschappijen; bepalingen inzake beveiliging; vrijwaringsclausules, en enige andere kwestie in verband met de regeling van de bedrijfstak. Daarentegen werd uitdrukkelijk gepreciseerd dat onderhandelingen over de toegang tot de markt (met inbegrip van code-sharing en leasing, voorzover deze verband houden met vervoersrechten), en over capaciteit, aanwijzing van luchtvaartmaatschappijen en tarieven, buiten het bestek van het mandaat vielen.

20 Bij de notulen van de vergadering van de Raad waarop aan de Commissie bovenbedoeld onderhandelingsmandaat is verleend, is een aantal verklaringen van de twee betrokken instellingen gevoegd. Volgens een van deze verklaringen, die uitgaat van de twee instellingen samen (hierna: gemeenschappelijke verklaring van 1996"), zou het toenmalige systeem van bilaterale overeenkomsten worden gehandhaafd en van kracht blijven tot er een nieuwe overeenkomst zou worden gesloten die de Gemeenschap verbond, om de continuïteit van de betrekkingen van de lidstaten met de Verenigde Staten te verzekeren tijdens de door de Gemeenschap gevoerde onderhandelingen, en over een alternatief te kunnen beschikken in geval van mislukking van de onderhandelingen. In een eigen verklaring stelde de Commissie zich op het standpunt dat de communautaire bevoegdheid inzake luchtvaartrechten een feit was.

21 Tot op heden is op grond van het in 1996 aan de Commissie verleende onderhandelingsmandaat nog geen overeenkomst met de Verenigde Staten gesloten.

22 Volgens de stukken heeft de Gemeenschap daarentegen in 1992 met het Koninkrijk Noorwegen en het Koninkrijk Zweden een overeenkomst inzake burgerluchtvaart gesloten, die is goedgekeurd bij besluit 92/384/EEG van de Raad van 22 juni 1992 (PB L 200, blz. 20), heeft zij dienaangaande een beginselakkoord gesloten met de Zwitserse Bondsstaat, en was zij op het ogenblik van de instelling van het onderhavige beroep in onderhandeling met twaalf Europese landen over een overeenkomst betreffende de invoering van een Europese gemeenschappelijke luchtvaartzone".

De bilaterale overeenkomst inzake luchtvervoer tussen de Republiek Finland en de Verenigde Staten

23 Op 29 maart 1949 hebben de Republiek Finland en de Verenigde Staten een bilaterale overeenkomst inzake luchtvervoer - van het type Bermuda" - gesloten (hierna: overeenkomst van 1949"). Deze overeenkomst is gewijzigd bij een protocol van 12 mei 1980 - dat op zijn beurt is gewijzigd bij een addendum van 4 september 1994 (hierna: protocol van 1980") - om het internationale luchtvervoer te liberaliseren. Bij het protocol van 12 mei 1980 is met name een grotere vrijheid inzake tarieven en capaciteit ingevoerd, en zijn de transitbeperkingen voor Amerikaanse transporten naar en van de Republiek Finland opgeheven, terwijl de Verenigde Staten aan deze laatste een beperkt aantal nieuwe vervoersrechten hebben verleend. Deze liberalisering is verdergezet met het addendum van 4 september 1994. Ingevolge dit addendum zijn aan de Republiek Finland iets ruimere, zij het geen onbeperkte vervoersrechten verleend.

24 Volgens de stukken hebben de Verenigde Staten in 1992 het initiatief genomen en aan verschillende Europese staten voorgesteld een bilaterale open sky"-overeenkomst te sluiten. Een dergelijke overeenkomst diende allianties tussen Amerikaanse en Europese luchtvaartmaatschappijen te vergemakkelijken en moest voldoen aan verschillende door de Amerikaanse regering vastgestelde criteria, zoals vrije toegang tot alle routes, verlening van onbeperkte route- en vervoersrechten, prijsvaststelling volgens een stelsel van dubbele afkeuring" voor luchtvaartroutes tussen de partijen bij de overeenkomst, mogelijkheid tot code-sharing, enzovoort.

25 In 1993 en 1994 hebben de Verenigde Staten hun inspanningen opgedreven om overeenkomstig de open sky"-politiek met zo veel mogelijk Europese staten bilaterale overeenkomsten inzake luchtvervoer te sluiten.

26 Bij brief van 17 november 1994 wees de Commissie de lidstaten op de negatieve gevolgen van deze bilaterale overeenkomsten voor de Gemeenschap, en stelde zij vast dat dit soort overeenkomst de interne regelgeving van de Gemeenschap kon aantasten. Zij voegde hieraan toe dat onderhandelingen over dergelijke overeenkomsten slechts op gemeenschapsniveau doeltreffend en vanuit juridisch oogpunt geldig konden zijn.

27 Tijdens de onderhandelingen van 23 en 24 maart 1995 hebben vertegenwoordigers van de Finse en van de Amerikaanse regering een akkoord bereikt over de wijziging van de overeenkomst van 1949 en van het protocol van 1980. Dit akkoord is op 9 juni 1995 via een uitwisseling van diplomatieke nota's bekrachtigd.

28 Aldus zijn in 1995 aan de overeenkomst van 1949, zoals gewijzigd bij het protocol van 1980, en aan dit protocol zelf de volgende wijzigingen aangebracht. In de tekst van de overeenkomst zijn de artikelen 1 (definities), 3 (aanwijzing en verlening van vergunningen), 4 (douanerechten en heffingen), 5 (veiligheid), 7 (intrekking van de vergunningen) en 12 (geschillenregeling), gewijzigd, terwijl de artikelen 10, 11 en 13 zijn opgeheven. Een aantal bepalingen van het protocol van 1980, zoals de artikelen 5 (eerlijke mededinging) en 6 (prijsvaststelling), zijn eveneens gewijzigd en de artikelen 2, 3, 4 en 15 van het protocol zijn vervangen door de routelijsten I en II in bijlage I bij het protocol. Ten slotte is een bijlage II, met de CRS-beginselen, aan het protocol toegevoegd.

29 Artikel 7 van de overeenkomst van 1949, zoals gewijzigd in 1995, bepaalt dat, onverminderd artikel 9, betreffende de opzegging van de overeenkomst, iedere partij zich het recht voorbehoudt de uitoefening van de in de bijlagen bij het protocol omschreven rechten door elke door de andere partij aangewezen luchtvaartmaatschappij te verbieden of deze rechten in te trekken wanneer zij niet de zekerheid heeft dat de betrokken maatschappij voor een wezenlijk deel in handen is van en daadwerkelijk wordt gecontroleerd door onderdanen van de andere partij (hierna: clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen").

De precontentieuze procedure

30 Nadat de Commissie had vernomen dat de onderhandelingen tot wijziging van de overeenkomst van 1949 en van het protocol van 1980 waren afgerond, heeft zij op 6 juni 1995 de Finse regering een aanmaningsbrief gezonden waarin zij in wezen verklaarde dat de gemeenschapsregeling inzake luchtvervoer een volledig systeem van regels in het leven had geroepen dat ertoe strekte een interne markt in deze sector te creëren, zodat de lidstaten niet meer bevoegd waren om bilaterale overeenkomsten te sluiten zoals die welke de Republiek Finland zojuist met de Verenigde Staten had gesloten. Bovendien was een dergelijke overeenkomst volgens haar in strijd met het primaire en het afgeleide gemeenschapsrecht.

31 Nadat de Finse regering in haar antwoord van 6 juli 1995 het standpunt van de Commissie had betwist, zond deze laatste de Republiek Finland op 16 maart 1998 een met redenen omkleed advies, waarin zij tot de conclusie kwam dat de bilaterale verbintenissen die voortvloeiden uit de in 1995 aan de overeenkomst van 1949 en het protocol van 1980 aangebrachte wijzigingen, een schending vormden van het gemeenschapsrecht, en deze lidstaat uitnodigde om binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de betekening ervan aan dit met redenen omkleed advies te voldoen.

32 Aangezien de Commissie het antwoord van de Finse regering van 18 mei 1998 ontoereikend achtte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

De noodzaak om uitspraak te doen over het bestaan van een nieuwe overeenkomst ten gevolge van de wijzigingen in 1995

33 Uit de formulering van de primaire en de subsidiaire vordering van de Commissie blijkt, dat haars inziens het onderzoek ten gronde van een van deze vorderingen noodzakelijkerwijs veronderstelt dat het Hof een standpunt inneemt over een voorafgaande vraag, namelijk of de wijzigingen in 1995 de reeds bestaande overeenkomst van 1949 en het reeds bestaande protocol van 1980 hebben omgevormd tot een nieuwe open sky"-overeenkomst waarvan de bepalingen van de overeenkomst van 1949 en van het protocol van 1980, zoals achtereenvolgens gewijzigd, deel uitmaken. Zo ja, zou het Hof volgens de Commissie enkel uitspraak hoeven te doen over de primaire vordering en de nieuwe overeenkomst moeten toetsen aan de in 1995 geldende relevante bepalingen van gemeenschapsrecht. Zo niet, zou het Hof geen uitspraak hoeven te doen over de primaire vordering en zou het zich moeten uitspreken over de subsidiaire vordering en de bepalingen van de overeenkomst van 1949, zoals gewijzigd bij het protocol van 1980, en de bepalingen van het protocol van 1980 moeten toetsen aan met name artikel 234 van het Verdrag.

34 Volgens de Finse regering hebben de wijzigingen van 1995 aan de overeenkomst van 1949 en aan het protocol van 1980 geen nieuwe overeenkomst in het leven geroepen, en evenmin enige verandering gebracht in de bestaande betrekkingen tussen de Republiek Finland en de Verenigde Staten. Naast preciseringen van redactionele aard zijn er in wezen slechts wijzigingen aangebracht met betrekking tot de wederkerigheid van de vervoersrechten en de CRS. De overeenkomst van 1949, zoals gewijzigd, en het protocol van 1980 bevatten, in hun geheel beschouwd, reeds vóór 1995 alle noodzakelijke elementen van een open sky"-overeenkomst.

35 Volgens de Commissie daarentegen hebben de wijzigingen van 1995 de vroegere betrekkingen tussen de partijen ingrijpend veranderd. Het gaat er niet om of deze dan wel gene bepaling nieuw is. Van belang is dat de Finse regering na de toetreding van de Republiek Finland tot de Gemeenschap heeft onderhandeld over een overeenkomst van het type open sky" en een dergelijke overeenkomst heeft gesloten; dit is een nieuwe overeenkomst waarvan de reeds bestaande bepalingen van de overeenkomst van 1949 en van het protocol van 1980, die niet in de vorm van een afzonderlijke overeenkomst van kracht zijn gebleven, integrerend deel uitmaken.

36 Dienaangaande zij erop gewezen, dat het onderzoek ten gronde van de primaire vordering van de Commissie niet noodzakelijkerwijs veronderstelt dat het Hof een standpunt inneemt over de vraag of de reeds bestaande overeenkomst van 1949 en het reeds bestaande protocol van 1980 door de wijzigingen van 1995 tot een nieuwe overeenkomst zijn omgevormd.

37 Uit de stukken en uit de mondelinge behandeling voor het Hof blijkt, dat de in punt 28 van het onderhavige arrest beschreven wijzigingen van 1995 hebben geleid tot een volledige liberalisering van het luchtverkeer tussen de Verenigde Staten en de Republiek Finland, nu hierbij vrije toegang is verleend tot alle routes tussen alle punten in deze twee staten, zonder beperkingen inzake capaciteit en frequentie, of inzake daartussen, daarvoor of verder gelegen punten (behind, between and beyond rights"), en dit voor alle gewenste combinaties van toestellen (change of gauge"). Deze volledige vrijheid is aangevuld met bepalingen die de betrokken luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid bieden overeenkomsten te sluiten over het gemeenschappelijk gebruik van codes (code sharing"), en met bepalingen ter bevordering van de mededinging of ter vermijding van discriminatie, bijvoorbeeld voor CRS.

38 De in 1995 aan de overeenkomst van 1949 en het protocol van 1980 aangebrachte wijzigingen hebben dus het kader gecreëerd voor een nauwere samenwerking tussen de Verenigde Staten en de Republiek Finland, die voor deze laatste belangrijke nieuwe internationale verplichtingen meebrengt.

39 Verder dient te worden beklemtoond dat uit de wijzigingen van 1995 blijkt dat de overeenkomst van 1949 en het protocol van 1980 in hun geheel zijn herzien. Dat een aantal bepalingen van deze overeenkomst en van dit protocol in 1995 niet formeel zijn gewijzigd of slechts onbelangrijke redactionele wijzigingen hebben ondergaan, neemt bijgevolg niet weg dat de uit deze bepalingen voortvloeiende verbintenissen tijdens deze herziening zijn bevestigd. In een dergelijke situatie kunnen de lidstaten niet alleen geen nieuwe internationale verbintenissen aangaan, maar kunnen zij evenmin dergelijke verbintenissen handhaven, indien deze in strijd zijn met het gemeenschapsrecht (zie in die zin arresten van 4 juli 2000, Commissie/Portugal, C-62/98, Jurispr. blz. I-5171, en Commissie/Portugal, C-84/98, Jurispr. blz. I-5215).

40 De vaststelling in het vorige punt geldt met name voor de toegang tot intracommunautaire routes die wordt verleend aan door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen. Ook al zou deze toegang, zoals de Finse regering stelt, terug te voeren zijn op verbintenissen van 1980, volgt uit de eerste afdeling van routelijst I in bijlage I bij het protocol van 1980, zoals gewijzigd in 1995, dat de toegang van de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen tot de intracommunautaire routes minstens opnieuw is bevestigd in 1995, in het kader van de door de twee staten overeengekomen uitwisseling van vervoersrechten.

41 Hetzelfde geldt voor de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen, waarvan de tekst, zoals aangehaald in punt 29 van het onderhavige arrest, reeds was opgenomen in de oorspronkelijke overeenkomst van 1949. Verder staat vast, zoals de advocaat-generaal in de punten 136 tot en met 138 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, dat de wijzigingen die in 1995 aan de overeenkomst van 1949 en het protocol van 1980 in hun geheel zijn aangebracht, gevolgen hebben gehad voor de strekking van de bepalingen - waaronder bedoelde clausule - die door deze wijzigingen niet formeel of slechts op detailpunten zijn gewijzigd.

42 Bijgevolg dienen alle in de primaire vordering aan de orde gestelde internationale verbintenissen te worden getoetst aan de door de Commissie tot staving van haar vordering aangevoerde bepalingen van gemeenschapsrecht die golden op het ogenblik dat deze verbintenissen werden aangegaan of bekrachtigd, dat wil zeggen in elk geval in 1995.

43 Aangezien het Hof uitspraak kan doen over de primaire vordering, behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de subsidiaire vordering. Volgens de formulering van de subsidiaire vordering hangt het onderzoek hiervan immers niet af van de vraag in hoeverre de primaire vordering wordt toegewezen, maar van de vraag of het Hof van oordeel is dat het uitspraak kan doen over de primaire vordering.

Niet-nakoming wegens inbreuk op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap

44 De Commissie verwijt de Republiek Finland, dat zij inbreuk heeft gemaakt op de externe bevoegdheid van de Gemeenschap door de betrokken verbintenissen aan te gaan. Deze bevoegdheid vloeit volgens haar voort uit de noodzaak in de zin van advies 1/76 van 26 april 1977 (Jurispr. blz. 741), om een overeenkomst die dergelijke verbintenissen bevat, op gemeenschapsniveau te sluiten, en uit het feit dat de betrokken verbintenissen de door de Gemeenschap vastgestelde regels inzake luchtvervoer aantasten in de zin van het arrest AETR" van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, Jurispr. blz. 263).

Het bestaan van een externe bevoegdheid van de Gemeenschap in de zin van advies 1/76

Argumenten van partijen

45 De Commissie stelt dat volgens het reeds aangehaalde advies 1/76, dat nader is toegelicht in de adviezen 1/94 van 15 november 1994 (Jurispr. blz. I-5267) en 2/92 van 24 maart 1995 (Jurispr. blz. I-521), de Gemeenschap ook zonder communautaire bepalingen op het betrokken gebied, bij uitsluiting bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten, wanneer een dergelijke overeenkomst noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag op dit gebied, en deze doelstellingen niet zonder meer kunnen worden bereikt door een autonome gemeenschappelijke regeling vast te stellen.

46 Zoals is aangegeven in advies 2/92, doet de redenering in het vroegere advies 1/94 geenszins af aan de conclusie van advies 1/76. De overweging in punt 86 van advies 1/94, dat er geen onverbrekelijk verband bestaat tussen de verwezenlijking van de vrijheid van dienstverrichting ten behoeve van de onderdanen van de lidstaten, en de behandeling in de Gemeenschap van onderdanen van derde landen, heeft betrekking op de diensten in het algemeen. Op het gebied van het luchtvervoer evenwel, zijn zuiver interne maatregelen weinig doeltreffend in de zin van punt 85 van advies 1/94, gelet op het internationale karakter van de verrichte activiteiten en de onmogelijkheid de interne en de externe markt economisch of juridisch te scheiden. Om deze reden is het trouwens vaak noodzakelijk gebleken, aldus nog steeds de Commissie, in communautaire bepalingen inzake lucht- en zeevervoer de behandeling van vervoerders uit derde landen te regelen, en ter zake overeenkomsten te sluiten.

47 De discriminaties, de concurrentievervalsing en de destabilisering van de gemeenschappelijke markt die voortvloeien uit de door bepaalde lidstaten gesloten bilaterale open sky"-overeenkomsten, vormen het bewijs dat de doelstellingen van het gemeenschappelijke beleid inzake luchtvervoer niet kunnen worden bereikt zonder een overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten.

48 In het bijzonder brengen de betrokken verbintenissen, op zich beschouwd dan wel in samenhang met de overeenkomstige verbintenissen van de andere lidstaten, structurele verschuivingen teweeg in de verkeersstromen naar de Verenigde Staten, en bieden zij Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid op de intracommunautaire markt activiteiten te ontplooien zonder aan alle verplichtingen van het gemeenschappelijk geregelde stelsel te zijn onderworpen, en aldus met de luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap te concurreren.

49 De noodzaak van een communautair optreden tegenover derde landen volgt verder uit de bepalingen van titel IV van het derde deel van het Verdrag. Artikel 84, lid 2, van het Verdrag stelt weliswaar niet vooraf de specifieke inhoud vast van de bepalingen die inzake luchtvervoer dienen te worden vastgesteld, maar bepaalt uitdrukkelijk dat de procedurebepalingen van artikel 75, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 71, lid 2, EG) van toepassing zijn. Dat artikel 84, lid 2, van het Verdrag de Gemeenschap duidelijk de bevoegdheid verleent met derde landen overeenkomsten inzake luchtvervoer te sluiten, blijkt verder uit het feit dat in 1992 op grond van deze bepaling een dergelijke overeenkomst met het Koninkrijk Noorwegen en met het Koninkrijk Zweden is gesloten.

50 Volgens de Finse regering verleent artikel 84, lid 2, van het Verdrag, dat van wezenlijk belang is voor de beoordeling van de externe bevoegdheid van de Gemeenschap inzake luchtvervoer, de Raad een zekere beoordelingsvrijheid om geval per geval te beslissen of op dit gebied - interne dan wel externe - communautaire maatregelen dienen te worden genomen. De onderhandelingen die de Gemeenschap in 1992 op grond van deze bepaling met het Koninkrijk Noorwegen en het Koninkrijk Zweden heeft gevoerd, en de andere onderhandelingsmandaten die de Raad op dezelfde rechtsgrondslag aan de Commissie heeft verleend, zijn voorbeelden van gevallen waarin de Raad het aangewezen heeft geacht dat de Gemeenschap internationale overeenkomsten sloot met derde landen. Deze voorbeelden tonen bovendien aan dat internationale overeenkomsten inzake luchtvervoer noodzakelijkerwijs dienen te worden gesloten op grond van een besluit van de Raad krachtens artikel 84, lid 2, van het Verdrag. Zonder een dergelijk besluit zijn de lidstaten in beginsel zelf bevoegd overeenkomsten inzake luchtvervoer met derde landen te sluiten, voorzover het gemeenschapsrecht niet wordt geschonden. Een andere uitlegging zou artikel 84, lid 2, van het Verdrag juridisch volkomen uithollen.

51 De Raad heeft zich minstens tweemaal, namelijk in haar conclusies van 15 maart 1993 en in de gemeenschappelijke verklaring van 1996, op het standpunt gesteld dat de lidstaten hun bevoegdheid behouden om internationale verbintenissen, zoals die welke thans aan de orde zijn, aan te gaan.

52 In advies 1/76 heeft het Hof niet onderzocht wanneer een overeenkomst moet worden gesloten ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, en geen enkel criterium ter zake aangereikt. Uit de in advies 1/76 verkondigde beginselen kan dus slechts een exclusieve externe bevoegdheid voor de Gemeenschap worden afgeleid voor het geval dat de interne mogelijkheden waarover de Gemeenschap beschikt, ontoereikend zouden zijn. Dit is volgens de Finse regering uitsluitend het geval indien het probleem slechts kan worden opgelost door een overeenkomst te sluiten die derde landen verbindt.

53 De regels die de Gemeenschap krachtens artikel 84, lid 2, van het Verdrag heeft vastgesteld, hebben vooral tot doel het intracommunautaire luchtvervoer open te stellen voor mededinging. Uit de liberalisering van de interne mededinging kan evenwel niet worden afgeleid dat de Gemeenschap moet afzien van bilaterale internationale overeenkomsten inzake luchtvervoer en in plaats daarvan zelf overeenkomsten moet sluiten. De bepalingen betreffende derde landen in de communautaire regeling zijn van ondergeschikt belang en dienen geen andere doelstellingen dan die welke met de liberalisering van de interne markt worden nagestreefd, en roepen dus geen exclusieve communautaire bevoegdheid in de zin van advies 1/76 in het leven.

54 Ten slotte kan volgens de Finse regering uit de door de Commissie gestelde economische gevolgen niet een exclusieve externe bevoegdheid voor de Gemeenschap worden afgeleid. De door de Commissie genoemde voorbeelden van omstandigheden waarin de Gemeenschap zelf overeenkomsten dient te sluiten, zijn slechts op zich staande gevallen waarin de Raad gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 84, lid 2, van het Verdrag verleende beoordelingsvrijheid.

Beoordeling door het Hof

55 Wat het luchtvervoer betreft, beperkt artikel 84, lid 2, van het Verdrag zich ertoe, te voorzien in een handelingsbevoegdheid van de Gemeenschap, die het evenwel afhankelijk stelt van een voorafgaand besluit van de Raad.

56 Op grond van deze bepaling kan de Raad de Gemeenschap dus weliswaar de bevoegdheid verlenen om in een concreet geval een internationale overeenkomst inzake luchtvervoer te sluiten, doch deze bepaling roept op zich geen externe communautaire bevoegdheid inzake luchtvervoer in het leven.

57 Wel heeft het Hof reeds geoordeeld dat de bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale verbintenissen aan te gaan, niet alleen uitdrukkelijk door het Verdrag kan worden toegekend, maar ook impliciet uit de bepalingen van het Verdrag kan voortvloeien. Een dergelijke impliciete externe bevoegdheid bestaat niet alleen in alle gevallen waarin van de interne bevoegdheid reeds gebruik is gemaakt om maatregelen vast te stellen in het kader van de verwezenlijking van een gemeenschappelijk beleid, maar ook indien de interne communautaire maatregelen eerst worden vastgesteld in het kader van de sluiting en de tenuitvoerlegging van de internationale overeenkomst. Aldus kan de bevoegdheid om de Gemeenschap jegens derde landen te verbinden, impliciet voortvloeien uit de verdragsbepalingen die de interne bevoegdheid vestigen, voorzover de deelneming van de Gemeenschap aan de internationale overeenkomst noodzakelijk is ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van de Gemeenschap (zie advies 1/76, reeds aangehaald, punten 3 en 4).

58 In zijn latere rechtspraak heeft het Hof gepreciseerd, dat advies 1/76 het geval betreft waarin de interne bevoegdheid slechts tezamen met de externe bevoegdheid doeltreffend kan worden uitgeoefend (advies 1/94, reeds aangehaald, punt 89), en een internationale overeenkomst dus noodzakelijk is ter verwezenlijking van doelstellingen van het Verdrag die niet door de vaststelling van autonome regels kunnen worden bereikt.

59 Dit is in casu niet het geval.

60 Niets in het Verdrag belet de instellingen immers in de door hen vastgestelde gemeenschappelijke regels te voorzien in een onderling afgestemd optreden tegenover de Verenigde Staten, of om de lidstaten een bepaalde gedragslijn voor te schrijven tegenover derde landen, om de discriminaties of de concurrentievervalsing te verhelpen die zouden kunnen voortvloeien uit de nakoming van de verbintenissen van bepaalde lidstaten jegens de Verenigde Staten in het kader van open sky"-overeenkomsten (zie in die zin advies 1/94, reeds aangehaald, punt 79). Het is dus niet bewezen dat, wegens dergelijke discriminaties of concurrentievervalsing, de doelstellingen van het Verdrag inzake luchtvervoer niet kunnen worden bereikt door autonome regels vast te stellen.

61 Verder heeft de Raad in 1992 het derde maatregelenpakket" kunnen vaststellen, waarmee volgens de Commissie de interne markt voor luchtvervoer is gerealiseerd op basis van de vrijheid van dienstverrichting, zonder dat het destijds nodig bleek dat de Gemeenschap daartoe met de Verenigde Staten een overeenkomst inzake luchtvervoer sloot. Uit de stukken blijkt integendeel dat de Raad, die volgens het Verdrag bevoegd is om maatregelen inzake luchtvervoer te nemen en de grenzen vast te stellen waarbinnen de Gemeenschap op dit gebied kan optreden, het niet nodig vond op gemeenschapsniveau met de Verenigde Staten te onderhandelen (zie punt 18 van het onderhavige arrest). Pas in juni 1996, dus nadat gebruik was gemaakt van de interne bevoegdheid, heeft de Raad de Commissie gemachtigd om met de Verenigde Staten over een overeenkomst inzake luchtvervoer te onderhandelen en haar daartoe een beperkt mandaat verleend, met dien verstande dat hij in de gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie van 1996 heeft gepreciseerd dat het stelsel van bilaterale overeenkomsten met de Verenigde Staten zou worden gehandhaafd tot een nieuwe overeenkomst zou zijn gesloten die de Gemeenschap verbindt (zie punten 19 en 20 van het onderhavige arrest).

62 Aan de vaststelling in de vorige punten doet niet af dat de handelingen van de Raad inzake de interne markt voor luchtvervoer een aantal bepalingen betreffende de onderdanen van derde landen bevatten (zie bijvoorbeeld punten 12-14 van het onderhavige arrest). Aangezien de strekking van deze bepalingen vrij beperkt is, kan hieruit, anders dan de Commissie stelt, niet worden afgeleid dat de verwezenlijking van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het luchtvervoer ten behoeve van de onderdanen van de lidstaten, onverbrekelijk is verbonden met de wijze waarop onderdanen van derde landen in de Gemeenschap, of onderdanen van de lidstaten in derde landen moeten worden behandeld.

63 Bijgevolg is in casu geen sprake van een situatie waarin de interne bevoegdheid slechts tezamen met de externe bevoegdheid nuttig kon worden uitgeoefend.

64 Gelet op een en ander dient te worden vastgesteld, dat de Gemeenschap zich in 1995, toen de Republiek Finland met de Verenigde Staten de aan de orde zijnde wijzigingen overeenkwam, niet kon beroepen op het bestaan van een exclusieve externe bevoegdheid in de zin van advies 1/76, om een overeenkomst inzake luchtvervoer te sluiten met de Verenigde Staten.

65 Het middel inzake niet-nakoming wegens schending van een dergelijke bevoegdheid door de Republiek Finland is dus ongegrond.

Het bestaan van een externe bevoegdheid van de Gemeenschap in de zin van het arrest AETR

Argumenten van partijen

66 De Commissie stelt dat de gemeenschapswetgever binnen het rechtskader van het derde maatregelenpakket" tot liberalisering van het luchtvervoer een omvattend geheel van gemeenschappelijke regels heeft vastgesteld op basis waarvan de interne markt voor luchtvervoer tot stand is gebracht uitgaand van de vrijheid van dienstverrichting. In deze gemeenschappelijke regels heeft de Gemeenschap de voorwaarden vastgelegd waaraan de werking van de interne markt dient te voldoen, met name, wat de toegang tot deze markt betreft, in de vorm van vervoersrechten voor routes tussen en binnen de lidstaten. Bovendien omvatten vele van deze maatregelen bepalingen betreffende luchtvaartmaatschappijen uit derde landen of uit de landen waarin of van waaruit deze maatschappijen actief zijn. Naast dit geheel van regels wijst de Commissie nog op de verordeningen nrs. 2299/89 en 95/93, die haars inziens voorbeelden zijn van maatregelen waarbij de lidstaten een bepaalde gedragslijn tegenover derde landen wordt voorgeschreven.

67 Gelet op dit volledige stelsel van gemeenschappelijke regels, hebben de lidstaten volgens de Commissie niet meer de bevoegdheid om individueel of gezamenlijk verbintenissen aan te gaan die tegen deze regels ingaan, door vervoersrechten uit te wisselen en derde landen toegang tot de intracommunautaire markt te verlenen. De Gemeenschap is dus bij uitsluiting bevoegd om over dergelijke internationale verbintenissen te onderhandelen en hierover overeenkomsten te sluiten. Tot staving van haar zienswijze verwijst de Commissie met name naar het reeds aangehaalde arrest AETR en naar de reeds aangehaalde adviezen 1/94 en 2/92.

68 Volgens de Commissie zijn dergelijke internationale verbintenissen, indien zij niet door de Gemeenschap zijn aangegaan, in strijd met het gemeenschapsrecht en verstoren zij de goede werking hiervan, doordat de deelneming van luchtvaartmaatschappijen van derde landen aan de gemeenschappelijke markt leidt tot discriminaties, concurrentievervalsing en destabilisering van de markt. De Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen zouden aldus binnen de Gemeenschap actief kunnen zijn zonder aan alle communautaire verplichtingen te moeten voldoen, de verkeersstromen zouden zich verplaatsen naar een bepaalde lidstaat ten nadele van andere lidstaten, en het met de gemeenschappelijke regels nagestreefde evenwicht zou worden verbroken.

69 Volgens de Commissie volgt uit de punten 25 en 26 van advies 2/91 van 19 maart 1993 (Jurispr. blz. I-1061), dat de lidstaten geen internationale verbintenissen mogen aangaan, zelfs niet om aan de bestaande communautaire regeling te voldoen, omdat deze laatste hierdoor te star dreigt te worden, aangezien het moeilijker wordt ze aan te passen en te wijzigen, hetgeen een aantasting" van deze communautaire regeling betekent.

70 Subsidiair stelt de Commissie dat, ook al was er geen sluitend geheel van gemeenschappelijke regels vastgesteld, dit de uitkomst van het beroep niet zou veranderen aangezien, zoals het Hof in de punten 25 en 26 van het reeds aangehaalde advies 2/91 heeft bevestigd, de communautaire bevoegdheid wordt geacht vast te staan indien de betrokken overeenkomst betrekking heeft op een gebied dat reeds grotendeels wordt bestreken door communautaire regelgeving die geleidelijk tot stand is gebracht, hetgeen in casu het geval is.

71 Ook al zou het Hof wegens het ontbreken van een aantal gemeenschappelijke regels betreffende bepaalde door de betrokken verbintenissen geregelde punten, anders dan de Commissie oordelen dat de Gemeenschap niet exclusief bevoegd is op deze punten, zou dit niets veranderen aan de beoordeling van het optreden van de Republiek Finland. In dat geval zou de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap slechts gedeeltelijk zijn, en zou een overeenkomst inzake luchtvervoer met de Verenigde Staten slechts in de vorm van een gemengde overeenkomst" kunnen worden gesloten, waarbij de Gemeenschap en de Republiek Finland tezamen de andere contractpartij zouden vormen.

72 De Finse regering stelt dat, gelet op artikel 84, lid 2, van het Verdrag, de in het arrest AETR geformuleerde beginselen in casu niet gelden.

73 Voor het geval dat het Hof de beginselen van het arrest AETR toch van toepassing zou achten, komt de Finse regering - na een uitvoerig onderzoek van de gevolgen van de betrokken verbintenissen voor de toegang tot intracommunautaire vluchten, van de bepalingen inzake tarieven, van de CRS en van de toewijzing van slots - tot de conclusie dat deze verbintenissen de gemeenschappelijke regels niet beïnvloeden in de zin van het arrest AETR en het toepassingsgebied ervan niet wijzigen.

74 De Finse regering stelt ten slotte dat het Hof in advies 1/94 elke exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap inzake diensten heeft uitgesloten. Dit geldt ook voor het luchtvervoer. De Finse regering beklemtoont dienaangaande dat de betrokken verbintenissen op zich de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen niet machtigen om op intracommunautaire luchtroutes te vliegen. Om van de andere betrokken lidstaat een vergunning voor een dergelijke route te verkrijgen, moeten de Verenigde Staten een overeenkomst inzake luchtvervoer met deze lidstaat sluiten.

Beoordeling door het Hof

75 Er zij aan herinnerd dat, zoals reeds is vastgesteld in de punten 55 en 56 van het onderhavige arrest, artikel 84, lid 2, van het Verdrag de Gemeenschap weliswaar geen externe bevoegdheid inzake luchtvervoer verleent, maar wel in een communautaire handelingsbevoegdheid op dit gebied voorziet, die het evenwel afhankelijk stelt van een voorafgaand besluit van de Raad.

76 Het is overigens op grond van deze bepaling dat de Raad het derde maatregelenpakket" inzake luchtvervoer heeft vastgesteld.

77 Het Hof heeft in de punten 16 tot en met 18 en 22 van het reeds aangehaalde arrest AETR reeds geoordeeld, dat de bevoegdheid van de Gemeenschap tot het sluiten van internationale overeenkomsten niet alleen voortvloeit uit een uitdrukkelijke bevoegdheidstoekenning in het Verdrag, maar ook kan voortvloeien uit andere verdragsbepalingen en uit handelingen die de gemeenschapsinstellingen in het kader van deze bepalingen hebben gesteld; dat meer in het bijzonder, telkens wanneer de Gemeenschap voor de tenuitvoerlegging van een in het Verdrag voorgeschreven gemeenschappelijk beleid bepalingen heeft vastgesteld waarbij in enigerlei vorm gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, de lidstaten niet meer gerechtigd zijn om, individueel of zelfs gezamenlijk, met derde landen verbintenissen aan te gaan die deze regels aantasten of de strekking ervan wijzigen, en dat, naargelang deze gemeenschappelijke regels worden ingevoerd, alleen de Gemeenschap in staat is de jegens derde staten aangegane verbintenissen op zich te nemen en uit te voeren, met uitwerking voor het gehele toepassingsgebied van de communautaire rechtsorde.

78 Nu deze zienswijze impliceert dat de Gemeenschap wordt geacht een exclusieve externe bevoegdheid te ontlenen aan de vaststelling van interne regelgeving, rijst de vraag of dit ook geldt in het kader van een bepaling als artikel 84, lid 2, van het Verdrag, dat de Raad de bevoegdheid verleent te besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen zullen kunnen worden genomen" voor het luchtvervoer, dus ook voor het externe aspect ervan.

79 Dienaangaande zij opgemerkt dat, indien de lidstaten vrij waren internationale verbintenissen aan te gaan die de op grond van artikel 84, lid 2, van het Verdrag vastgestelde gemeenschappelijke regels aantasten, dit de verwezenlijking van het met deze regels nagestreefde doel in gevaar zou brengen en de Gemeenschap dus zou beletten haar taak als hoedster van het gemeenschappelijk belang te vervullen.

80 De vaststellingen van het Hof in het arrest AETR gelden dus ook wanneer de Raad, zoals in casu, op grond van artikel 84, lid 2, van het Verdrag gemeenschappelijke regels heeft vastgesteld.

81 Verder dient te worden nagegaan onder welke voorwaarden de betrokken internationale verbintenissen de draagwijdte van de gemeenschappelijke bepalingen kunnen aantasten of wijzigen, en dus onder welke voorwaarden de Gemeenschap een externe bevoegdheid verkrijgt uit hoofde van de uitoefening van haar interne bevoegdheid.

82 Volgens 's Hofs rechtspraak is dit het geval, wanneer de internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regels vallen (arrest AETR, reeds aangehaald, punt 30), of in elk geval binnen een gebied dat reeds grotendeels door dergelijke regels wordt bestreken (advies 2/91, reeds aangehaald, punt 25). In laatstbedoeld geval oordeelde het Hof dat de lidstaten niet buiten het kader van de gemeenschapsinstellingen internationale verbintenissen mogen aangaan, zelfs niet wanneer er geen tegenstrijdigheid bestaat tussen deze verbintenissen en de gemeenschappelijke regels (advies 2/91, reeds aangehaald, punten 25 en 26).

83 Wanneer de Gemeenschap dus in haar interne wettelijke voorschriften bepalingen heeft opgenomen betreffende de behandeling van onderdanen van derde landen, of wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen, verkrijgt zij een exclusieve externe bevoegdheid op het door die voorschriften bestreken gebied (reeds aangehaalde adviezen 1/94, punt 95, en 2/92, punt 33).

84 Dit geldt zelfs bij ontstentenis van een bepaling die de gemeenschapsinstellingen uitdrukkelijk machtigt om met derde landen te onderhandelen, wanneer de Gemeenschap een bepaald gebied volledig heeft geharmoniseerd, want de aldus vastgestelde gemeenschappelijke regels zouden kunnen worden aangetast in de zin van het arrest AETR, indien de lidstaten vrij bleven om met derde landen te onderhandelen (reeds aangehaalde adviezen 1/94, punt 96, en 2/92, punt 33).

85 Daarentegen volgt uit de redenering in de punten 78 en 79 van advies 1/94, dat de eventuele verleggingen van de dienstenstromen in de interne markt die uit de door de lidstaten met derde landen gesloten open sky"-overeenkomsten kunnen voortvloeien, op zich de op dit gebied vastgestelde gemeenschappelijke regels niet aantasten, en dus niet de grondslag kunnen vormen van een externe bevoegdheid van de Gemeenschap.

86 Niets in het Verdrag belet de instellingen immers, in de door hen vastgestelde gemeenschappelijke regels te voorzien in een onderling afgestemd optreden tegenover derde landen, of om de lidstaten een bepaalde gedragslijn tegenover deze landen voor te schrijven (advies 1/94, reeds aangehaald, punt 79).

87 Tegen de achtergrond van deze overwegingen dient te worden nagegaan, of de door de Commissie in het onderhavige beroep genoemde gemeenschappelijke regels kunnen worden aangetast door de internationale verbintenissen die de Republiek Finland is aangegaan.

88 Dienaangaande zij opgemerkt dat de betrokken verbintenissen tussen partijen een toekenning van rechten van de vijfde vrijheid inhouden, krachtens welke een door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappij tijdens een vlucht van of naar de Verenigde Staten passagiers mag vervoeren tussen de Republiek Finland en een andere lidstaat van de Europese Unie. Dat de Verenigde Staten een overeenkomst inzake luchtvervoer met de andere betrokken lidstaat moeten sluiten om op een dergelijke intracommunautaire route te kunnen vliegen, betekent niet dat het Hof geen uitspraak kan doen over de aan de Republiek Finland verweten niet-nakoming. Het is immers de Republiek Finland die, door de verbintenis die zij dienaangaande tegenover de Verenigde Staten is aangegaan, aan de door laatstgenoemde aangewezen luchtvaartmaatschappijen een recht van toegang tot een dergelijke route heeft verleend.

89 De Commissie stelt om te beginnen dat deze verbintenis, tezamen met alle andere door de lidstaten met de Verenigde Staten gesloten bilaterale verbintenissen van dit type, een aantasting betekent van verordening nr. 2407/92 en van verordening nr. 2408/92, doordat zij de luchtvaartmaatschappijen van de Verenigde Staten de mogelijkheid biedt op intracommunautaire routes te vliegen zonder te voldoen aan de voorwaarden van verordening nr. 2407/92.

90 Dit argument kan niet worden aanvaard.

91 Blijkens het opschrift en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 betreft deze verordening de toegang van uitsluitend communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes, en volgens artikel 2, sub b, is een communautaire luchtvaartmaatschappij een luchtvaartmaatschappij met een geldige, door een lidstaat overeenkomstig verordening nr. 2407/92 verleende exploitatievergunning. Volgens de artikelen 1, lid 1, en 4 van verordening nr. 2407/92 betreft deze verordening de voorwaarden voor de verlening en de handhaving van exploitatievergunningen door de lidstaten ten aanzien van in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen die, onverminderd overeenkomsten en verdragen waarbij de Gemeenschap partij is, rechtstreeks of via een meerderheidsparticipatie in handen zijn van lidstaten en/of van onderdanen van lidstaten, die daadwerkelijk zeggenschap over deze maatschappijen uitoefenen.

92 Hieruit volgt dat verordening nr. 2408/92 niet de toekenning regelt van vervoersrechten op intracommunautaire routes aan niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen. Evenmin regelt verordening nr. 2407/92 de verlening van exploitatievergunningen aan niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen die binnen de Gemeenschap activiteiten ontplooien.

93 Aangezien de betrokken internationale verbintenissen niet vallen binnen een gebied dat reeds door de verordeningen nrs. 2407/92 en 2408/92 wordt bestreken, kunnen zij niet worden geacht deze verordeningen om de door de Commissie genoemde reden aan te tasten.

94 Bovendien wijst het enkele feit dat deze twee verordeningen niet de situatie regelen van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen die binnen de Gemeenschap activiteiten ontplooien, erop dat, anders dan de Commissie stelt, het derde maatregelenpakket" niet volledig is.

95 De Commissie stelt verder dat de discriminaties en de concurrentievervalsing waartoe de betrokken internationale verbintenissen - samen met de door de andere lidstaten aangegane overeenkomstige verbintenissen - leiden, de normale werking van de interne markt voor luchtvervoer aantasten.

96 Zoals in punt 85 van het onderhavige arrest is vastgesteld, houdt een dergelijke situatie evenwel geen aantasting van de gemeenschappelijke regels in, en kan zij dus niet de grondslag vormen van een externe bevoegdheid van de Gemeenschap.

97 De Commissie stelt ten slotte dat de door haar genoemde gemeenschapswetgeving talrijke bepalingen bevat betreffende derde landen en luchtvaartmaatschappijen van derde landen. Dit geldt met name voor de verordeningen nrs. 2409/92, 2299/89 en 95/93.

98 Dienaangaande zij er in de eerste plaats op gewezen, dat verordening nr. 2409/92 volgens artikel 1, lid 2, sub a, ervan niet geldt voor de tarieven van andere dan communautaire luchtvaartmaatschappijen, dit evenwel onverminderd lid 3" van hetzelfde artikel. Volgens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92 hebben alleen communautaire luchtvaartmaatschappijen het recht om nieuwe producten dan wel lagere dan de bestaande tarieven voor dezelfde producten in te voeren.

99 In hun onderlinge samenhang beschouwd, volgt uit deze bepalingen, dat verordening nr. 2409/92 luchtvaartmaatschappijen van derde landen die in de Gemeenschap activiteiten ontplooien, indirect maar zeker een verbod heeft opgelegd om nieuwe producten aan te bieden dan wel lagere tarieven toe te passen dan die welke gelden voor identieke producten. Aldus heeft de gemeenschapswetgever de tariefvrijheid van deze maatschappijen beperkt, wanneer zij op intracommunautaire routes vliegen krachtens hun rechten van de vijfde vrijheid. Binnen het toepassingsgebied van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92 heeft de Gemeenschap dus de exclusieve bevoegdheid verkregen om met derde landen verbintenissen aan te gaan inzake deze beperking van de tariefvrijheid van niet-communautaire luchtvaartmaatschappijen.

100 Vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 2409/92 kon de Republiek Finland dus niet langer alleen internationale verbintenissen aangaan betreffende de tarieven van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen op intracommunautaire routes.

101 Blijkens de stukken is de Republiek Finland evenwel met de wijzigingen die in 1995 zijn aangebracht aan artikel 6 van het protocol van 1980, dat is herschreven, een dergelijke verbintenis aangegaan. Aldus heeft deze lidstaat inbreuk gemaakt op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap die voortvloeit uit artikel 1, lid 3, van verordening nr. 2409/92.

102 Aan deze vaststelling doet niet af dat bovenbedoeld artikel 6 bepaalt dat voor luchttransporten waarop verordening nr. 2409/92 van toepassing is, moet worden voldaan aan deze verordening. Deze prijzenswaardige inspanning van de Republiek Finland ter verzekering van de toepassing van verordening nr. 2409/92 neemt niet weg dat de niet-nakoming door deze lidstaat voortvloeit uit het feit dat zij niet gerechtigd was een dergelijke verbintenis alleen aan te gaan, ook al is de inhoud ervan niet in strijd met het gemeenschapsrecht.

103 In de tweede plaats volgt uit de artikelen 1 en 7 van verordening nr. 2299/89 dat deze verordening, onder voorbehoud van wederkerigheid, ook geldt voor onderdanen van derde landen die een CRS op het grondgebied van de Gemeenschap aanbieden of gebruiken.

104 Op grond van deze verordening heeft de Gemeenschap dus de exclusieve bevoegdheid verworven om met derde landen verbintenissen aan te gaan betreffende de op haar grondgebied aangeboden of gebruikte CRS.

105 Onbetwist is, dat bij de wijzigingen van 1995 aan het protocol van 1980 een bijlage II is toegevoegd, met de CRS-beginselen, daaronder begrepen de beginselen inzake op het grondgebied van de Republiek Finland aangeboden of gebruikte CRS. Aldus heeft deze lidstaat inbreuk gemaakt op de uit verordening nr. 2299/89 voortvloeiende exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap.

106 Aan de vaststelling in het vorige punt doet niet af dat in het memorandum of consultations" dat is opgesteld in het kader van de onderhandelingen die tot de wijzigingen van 1995 hebben geleid, is aangegeven dat bijlage II voor de Republiek Finland slechts toepassing kan vinden indien zij verenigbaar is met de door de Europese Unie ter zake vastgestelde gedragsregels. De niet-nakoming door de Republiek Finland vloeit immers voort uit het loutere feit dat zij de in het vorige punt genoemde internationale verbintenissen inzake CRS is aangegaan.

107 In de derde plaats, ten slotte, is verordening nr. 95/93 betreffende de toewijzing van slots" op communautaire luchthavens, zoals in punt 14 van het onderhavige arrest is beklemtoond, onder voorbehoud van wederkerigheid van toepassing op luchtvaartmaatschappijen uit derde landen, zodat de Gemeenschap vanaf de inwerkingtreding van deze verordening over een exclusieve bevoegdheid beschikt om op dit gebied overeenkomsten met derde landen te sluiten.

108 Zoals de advocaat-generaal in punt 107 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, heeft de Commissie evenwel niet aangetoond, dat de clausule betreffende de eerlijke mededinging in artikel 5 van het protocol van 1980, zoals gewijzigd in 1995, ook van toepassing is inzake de toewijzing van slots, zoals zij stelt.

109 Zoals de Commissie in haar verzoekschrift reeds heeft uiteengezet, bevat bovenbedoeld artikel 5 immers een algemene bepaling waarbij aan de luchtvaartmaatschappijen van de twee contractpartijen dezelfde concurrentiemogelijkheden worden gewaarborgd. Uit de algemene formulering van een dergelijke clausule kan, bij ontbreken van relevante elementen waaruit de wil de twee partijen duidelijk kan worden afgeleid, niet worden opgemaakt of de Republiek Finland een verbintenis inzake de toewijzing van slots is aangegaan. Tot staving van haar stelling heeft de Commissie slechts een rapport van een overheidsinstantie van de Verenigde Staten aangehaald, volgens welke dergelijke clausules normaal ook betrekking hebben op de toewijzing van slots.

110 Bijgevolg is de uit dien hoofde aan de Republiek Finland verweten niet-nakoming niet bewezen.

111 Op grond van artikel 5 van het Verdrag zijn de lidstaten verplicht, de vervulling van de taak van de Gemeenschap te vergemakkelijken en zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen.

112 Op het gebied van de externe relaties heeft het Hof geoordeeld, dat de taak van de Gemeenschap en de doelstellingen van het Verdrag in het gedrang zouden komen wanneer de lidstaten internationale verbintenissen konden aangaan waarvan de bepalingen gemeenschapsregels zouden kunnen aantasten of aan de strekking ervan zouden kunnen afdoen (zie advies 2/91, reeds aangehaald, punt 11; zie ook in die zin arrest AETR, reeds aangehaald, punten 21 en 22).

113 Gelet op een en ander, heeft de Republiek Finland, door internationale verbintenissen aan te gaan betreffende de tarieven van de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes, en betreffende de op Fins grondgebied aangeboden of gebruikte CRS, niet voldaan aan de krachtens artikel 5 van het Verdrag en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89 op haar rustende verplichtingen.

Niet-nakoming wegens schending van artikel 52 van het Verdrag

Argumenten van partijen

114 Volgens de Commissie is de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen onverenigbaar met artikel 52 van het Verdrag, omdat de Republiek Finland onderdanen van andere lidstaten, en met name de in die lidstaten opgerichte maatschappijen en ondernemingen met een vestiging in de Republiek Finland, niet dezelfde behandeling verzekert als Finse onderdanen.

115 Met deze clausule heeft de Republiek Finland de Verenigde Staten immers de vrijheid verleend om de uitoefening van vervoersrechten te verbieden aan luchtvaartmaatschappijen die in handen zijn van onderdanen van andere lidstaten en die in de Republiek Finland hun activiteit ontplooien.

116 Volgens de Finse regering heeft de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen betrekking op de behandeling buiten de Gemeenschap van een onderneming die in handen is van een onderdaan van een lidstaat, terwijl artikel 52 van het Verdrag de vrijheid van vestiging betreft van een onderdaan van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat. De Finse regering voegt hieraan toe dat zij in het kader van haar eigen vergunningsprocedure de bepalingen van verordening nr. 2407/92 en artikel 52 van het Verdrag in acht neemt. Bovenbedoelde clausule belet de Republiek Finland dus niet, een onderneming van onderdanen van een andere lidstaat aan te wijzen als luchtvaartmaatschappij in de zin van de overeenkomst met de Verenigde Staten.

117 Het betoog van de Commissie houdt geen rekening met de vaste praktijk op het gebied van het internationale luchtvervoer. De verbintenissen tussen de Republiek Finland en de Verenigde Staten houden niet in dat de ene staat aan de andere zijn soeverein recht overdraagt om de luchtvaartactiviteiten op zijn grondgebied te controleren. Zonder deze verbintenissen zou geen van deze twee staten verplicht zijn, op het grondgebied van de andere staat gevestigde maatschappijen toelating te verlenen om op zijn eigen grondgebied een luchtvaartactiviteit te ontplooien.

Beoordeling door het Hof

118 Aangaande de toepasselijkheid van artikel 52 van het Verdrag in het onderhavige geval, zij opgemerkt dat deze bepaling, die volgens de Commissie door de Republiek Finland is geschonden, van toepassing is inzake luchtvervoer.

119 Volgens artikel 61 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 51 EG) zijn de bepalingen van het Verdrag betreffende het vrij verrichten van diensten immers weliswaar niet van toepassing op vervoersdiensten, die worden geregeld door de bepalingen van de titel betreffende het vervoer, doch geen enkel verdragsartikel sluit uit dat de bepalingen van laatstbedoelde titel die betrekking hebben op de vrijheid van vestiging, van toepassing zijn op het vervoer.

120 Artikel 52 van het Verdrag geldt met name voor in een lidstaat gevestigde luchtvaartmaatschappijen die luchtvervoersdiensten verrichten tussen een lidstaat en een derde land. Alle in een lidstaat gevestigde maatschappijen in de zin van artikel 52 van het Verdrag vallen onder deze bepaling, zelfs indien hun activiteit in deze lidstaat bestaat in vervoersdiensten naar derde landen.

121 Aangaande de vraag of de Republiek Finland artikel 52 van het Verdrag heeft geschonden, zij eraan herinnerd dat de vrijheid van vestiging volgens deze bepaling de toegang tot en de uitoefening van werkzaamheden anders dan in loondienst omvat, alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van artikel 58, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 48, tweede alinea, EG), overeenkomstig de bepalingen die door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.

122 De artikelen 52 en 58 van het Verdrag garanderen gemeenschapsonderdanen die gebruik hebben gemaakt van de vrijheid van vestiging, alsmede de daarmee gelijkgestelde vennootschappen, in de lidstaat van ontvangst het voordeel van de nationale behandeling (zie arrest van 21 september 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Jurispr. blz. I-6161, punt 35), en dit zowel met betrekking tot de toegang tot een beroepsactiviteit bij een eerste vestiging als met betrekking tot de uitoefening van deze activiteit door de in de lidstaat van ontvangst gevestigde persoon.

123 Het Hof heeft aldus geoordeeld, dat de lidstaat die een bilateraal dubbelbelastingsverdrag met een derde land heeft gesloten, ingevolge het beginsel van de nationale behandeling verplicht is, de bij dit verdrag toegekende voordelen te verlenen aan vaste inrichtingen van in een andere lidstaat gevestigde vennootschappen onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor in de verdragsluitende lidstaat gevestigde vennootschappen (zie arrest Saint-Gobain ZN, reeds aangehaald, punt 59, en arrest van 15 januari 2002, Gottardo, C-55/00, Jurispr. blz. I-413, punt 32).

124 In casu biedt de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen met name de Verenigde Staten de mogelijkheid, de uitoefening van de vervoersrechten die zijn verleend aan een luchtvaartmaatschappij die door de Republiek Finland is aangewezen, maar die niet voor een wezenlijk deel in handen is van of daadwerkelijk wordt gecontroleerd door deze lidstaat of door Finse onderdanen, te verbieden of deze rechten in te trekken.

125 Het lijdt geen twijfel dat de in de Republiek Finland gevestigde maatschappijen die voor een wezenlijk deel in handen zijn van en daadwerkelijk worden gecontroleerd door een andere lidstaat dan de Republiek Finland of door onderdanen van een dergelijke lidstaat (hierna: communautaire luchtvaartmaatschappijen"), door deze clausule kunnen worden benadeeld.

126 Daarentegen zijn de Verenigde Staten blijkens de formulering van deze clausule in beginsel verplicht, vervoersrechten te verlenen aan luchtvaartmaatschappijen die voor een wezenlijk deel in handen zijn van en daadwerkelijk worden gecontroleerd door de Republiek Finland of door Finse onderdanen (hierna: Finse luchtvaartmaatschappijen").

127 Uit het voorgaande volgt, dat communautaire luchtvaartmaatschappijen steeds kunnen worden uitgesloten van de toepassing van de verbintenissen inzake luchtvervoer tussen de Republiek Finland en de Verenigde Staten, terwijl deze verbintenissen automatisch gelden voor de Finse luchtvaartmaatschappijen. De communautaire luchtvaartmaatschappijen worden dus gediscrimineerd aangezien zij in de lidstaat van ontvangst, namelijk de Republiek Finland, niet het voordeel van de nationale behandeling genieten.

128 Hieraan dient te worden toegevoegd dat deze discriminatie rechtstreeks haar oorsprong vindt niet in het eventuele gedrag van de Verenigde Staten, maar in de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen, die de Verenigde Staten juist het recht verleent zich aldus te gedragen.

129 Bijgevolg is de clausule betreffende de eigendom van en de controle over de luchtvaartmaatschappijen in strijd met artikel 52 van het Verdrag.

130 Gelet op deze vaststelling is het irrelevant dat dergelijke clausules gebruikelijk zijn in bilaterale overeenkomsten inzake luchtvervoer en dat zonder een dergelijke clausule geen van de contractpartijen verplicht is, op het grondgebied van de andere partij gevestigde maatschappijen toelating te verlenen om op haar grondgebied een luchtvaartactiviteit te ontplooien. De aan de Republiek Finland verweten niet-nakoming vloeit in casu immers voort uit het feit dat zij hoe dan ook bij de herziening in 1995 van de overeenkomst van 1949 en van het protocol van 1980 een clausule heeft gehandhaafd die afbreuk doet aan de rechten die de communautaire luchtvaartmaatschappijen ontlenen aan artikel 52 van het Verdrag.

131 In deze omstandigheden is de Republiek Finland dus terecht niet-nakoming wegens schending van artikel 52 van het Verdrag verweten.

132 Gelet op een en ander, dient te worden vastgesteld dat de Republiek Finland, door met de Verenigde Staten van Amerika internationale verbintenissen aan te gaan of ondanks de herziening van de overeenkomst van 1949 en van het protocol van 1980 verbintenissen te handhaven

- betreffende de tarieven van de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes,

- betreffende de op Fins grondgebied aangeboden of gebruikte CRS, en

- waarbij de Verenigde Staten het recht is verleend de uitoefening van de vervoersrechten te verbieden of deze rechten in te trekken wanneer de door de Republiek Finland aangewezen luchtvaartmaatschappijen niet in handen zijn van deze laatste of van Finse onderdanen,

niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 5 en 52 van het Verdrag en de verordeningen nrs. 2409/92 en 2299/89.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

133 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar de Republiek Finland op de belangrijkste punten in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

134 Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk der Nederlanden zijn eigen kosten dragen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verstaat:

1) Door met de Verenigde Staten van Amerika internationale verbintenissen aan te gaan of ondanks de herziening van de overeenkomst inzake luchtvervoer van 29 maart 1949 en van het protocol van 12 mei 1980 verbintenissen te handhaven

- betreffende de tarieven van de door de Verenigde Staten aangewezen luchtvaartmaatschappijen op intracommunautaire routes,

- betreffende de op Fins grondgebied aangeboden of gebruikte geautomatiseerde boekingssystemen, en

- waarbij de Verenigde Staten het recht is verleend de uitoefening van de vervoersrechten te verbieden of deze rechten in te trekken wanneer de door de Republiek Finland aangewezen luchtvaartmaatschappijen niet in handen zijn van deze laatste of van Finse onderdanen,

heeft de Republiek Finland niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG), artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG), en verordeningen (EEG) van de Raad nrs. 2409/92 van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten, en 2299/89 van 24 juli 1989 betreffende gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3089/93 van de Raad van 29 oktober 1993.

2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3) De Republiek Finland wordt verwezen in de kosten.

4) Het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten.