CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 12 NOVEMBER 1974 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers bevat onder andere bepalingen ter vermindering van de juridische en administratieve moeilijkheden, die zich bij toepassing van de verordening tussen de Staten kunnen voordoen.

Aldus kunnen luidens artikel 47 „aanvragen, verklaringen of beroepschriften welke voor de uitvoering van de wetgeving van een der Lid-Staten binnen een bepaalde termijn moeten worden ingediend bij een autoriteit, orgaan of ander lichaam van die Staat… binnen dezelfde termijn bij een overeenkomstige autoriteit, orgaan of ander lichaam van een andere Lid-Staat worden ingediend. In dat geval” — zo luidt de bepaling verder — „zal een aldus ingeschakelde autoriteit, orgaan of lichaam onverwijld deze aanvragen, verklaringen of beroepschriften doen toekomen aan de bevoegde autoriteit, het bevoegde orgaan of het bevoegde lichaam van eerstgenoemde Staat, hetzij rechtstreeks, hetzij door bemiddeling van de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten”.

Artikel 83 van verordening nr. 4 bepaalt daartoe voorts dat de datum, waarop bij een autoriteit, orgaan of instelling van een andere Lid-Staat aanvragen, opgaven of beroepschriften zijn ingediend, wordt beschouwd als de datum, waarop deze zijn ingediend bij de autoriteit, het orgaan of de instelling, welke bevoegd is om hiervan kennis te nemen.

Deze regeling is van belang in het thans bij het Bundessozialgericht aanhangige geding, dat tot de verwijzing 40-74 heeft geleid. Tot goed begrip van de zaak zij vooraf het volgende opgemerkt.

René Costers, een Belg, kwam in 1943 in Duitsland om het leven bij een luchtaanval op de fabriek waar hij gedwongen tewerk was gesteld. Dit werd door de Duitse verzekeringsorganen als arbeidsongeval aangemerkt. Volgens § 593 (oude redactie) van de Reichsversicherungsordnung dient aan de ouders van een bij een arbeidsongeval omgekomen werknemer, die in behoeftige omstandigheden verkeren, een pensioen te worden toegekend, wanneer de overledene vóór zijn arbeidsongeval uit zijn arbeidsinkomen aanmerkelijk in hun onderhoud bijdroeg. Op grond van deze bepaling en de Derde Aanvullende Overeenkomst bij het Algemeen Verdrag betreffende de sociale zekerheid tussen het Koninkrijk België en de Bondsrepubliek Duitsland van 7 december 1957 verzochten de ouders van Costers toekenning van een dergelijk pensioen. Dit werd door het bevoegde Duitse orgaan, het Berufsgenossenschafr der Feinmechanik und Elektrotechnik te Keulen, bij besluit van 22 januari 1968 afgewezen.

Hiertegen kwam het Koninkrijk België, vertegenwoordigd door de Minister van Volksgezondheid en van het Gezin (verzoeker sub 1), evenals Costers en zijn echtgenote Marie Vounckx, de ouders van René Costers, (verzoekers sub 2 en 3) in verzet bij het Sozialgericht te Keulen. Bij vonnis van 5 juni 1972 verklaarde het Sozialgericht te Keulen het verzet ongegrond, daar het niet bewezen achtte dat de zoon van verzoekers sub 2 en 3 voor zijn dood aanmerkelijk in het onderhoud van zijn ouders had bijgedragen. Volgens een in het vonnis opgenomen mededeling nopens de aan te wenden rechtsmiddelen kon binnen een maand na betekening van het vonnis schriftelijk of bij schriftelijke vastlegging door de ambtenaar ter griffie hoger beroep bij het Landessozialgericht Noordrijnland-Westfalen worden ingesteld, welke termijn ook in acht zou zijn genomen wanneer binnen die termijn een mondelinge verklaring tot instelling van hoger beroep, met schriftelijke vastlegging door de ambtenaar ter griffie van het Sozialgericht te Keulen, zou worden gedaan. Een expeditie van het vonnis werd op 1 augustus 1972 aan verzoekers mandatares ad litem, advocaten te Keulen, betekend met bevestiging van ontvangst.

Verzoeker sub 1 wenste gebruik te maken van de mogelijkheid van beroep. Daartoe diende hij een tot het Landessozialgericht Noordrijnland-Westfalen te Essen gericht beroepschrift van 30 augustus 1972 in bij het Ministerie van Sociale Voorzorg te Brussel, het Belgische verbindingsorgaan in de zin van artikel 3 en bijlage 4 van verordening nr. 4, waar het op 31 augustus 1972 aankwam. Genoemd Ministerie deed het beroepschrift bij schrijven van 1 september 1972 toekomen aan het Bergbauberufsgenossenschaft te Bochum, het Duitse verbindingsorgaan in de zin van voornoemde bepalingen. Van daaruit werd het doorgezonden aan het Landessozialgericht Noordrijnland-Westfalen, waar het op 7 september 1972 is ingekomen.

Bij vonnis van 21 november 1972 verklaarde het Landessozialgericht het beroep niet-ontvankelijk, daar de beroepstermijn (een maand na de betekening van het vonnis in eerste aanleg) niet in acht zou zijn genomen. Daartoe overwoog het dat weliswaar volgens artikel 49 van het reeds genoemde Algemeen Verdrag betreffende de sociale zekerheid tussen het Koninkrijk België en de Bondsrepubliek Duitsland beroepen die binnen een bepaalde termijn mogen of moeten worden ingediend bij een autoriteit, een organisme, een rechtbank of een andere instelling, welke voor de toepassing van de in artikel 2 opgesomde wetgevingen van een van de beide Verdragsluitende Partijen bevoegd zijn, als ontvankelijk worden beschouwd indien zij binnen dezelfde termijn bij een autoriteit of een organisme, een rechtbank of een andere instelling van de andere Partij ingediend worden. Daar het Belgische verbindingsorgaan echter niet als rechtbank kan worden aangemerkt en dus ook geen overeenkomstig orgaan in de zin van genoemd artikel 49 is, was indiening van het beroepschrift aldaar niet rechtsgeldig. Deze opvatting zou bovendien steun vinden in artikel 47 van verordening nr. 3, welke bepaling ik in het begin reeds heb geciteerd.

Met toestemming van het Landessozialgericht hebben alle drie verzoekers zich van dit vonnis in cassatie voorzien bij het Bundessozialgericht. Zij staan op het standpunt dat aangezien de Verdragsluitende Partijen bij de Algemene Overeenkomst betreffende de sociale zekerheid verbindingsorganen hebben gecreëerd, met de aanwending van een rechtsmiddel bij een dergelijk orgaan kan worden volstaan.

Ook bij aanwending van rechtsmiddelen zouden bij een juiste uitlegging van het begrip overeenkomstig orgaan niet alleen rechtbanken daaronder vallen.

Het Bundessozialgericht is ten deze van mening dat artikel 49 van het Algemeen Verdrag betreffende de sociale zekerheid ten tijde van de indiening van het beroepschrift niet meer van toepassing was, aangezien het niet voorkomt in bijlage D van verordening nr. 3, hetgeen volgens de artikelen 5 en 6 dier verordening bepalend is. Veeleer zou artikel 47 van verordening nr. 3 hier van toepassing zijn. Daar het Bundessozialgericht echter in twijfel verkeerde omtrent de uitlegging van artikel 47 van verordening nr. 3, besloot het bij beschikking van 15 mei 1974 het geding te schorsen en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:

„Is artikel 47 van verordening nr. 3 van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (EEG-Verordening nr. 3) in die zin te verstaan dat een „overeenkomstig lichaam van een andere Lid-Staat” ook een verbindingsorgaan (cf. artikel 3 en bijlage 4 van verordening nr. 4 tot uitvoering en aanvulling van de bepalingen van verordening nr. 3) van die andere Lid-Staat kan zijn (in casu het Ministerie van Sociale Voorzorg te Brussel), waarbij in verband met de „uitvoering van de wetgeving van een der Lid-Staten”, ter inachtneming van de daartoe gestelde termijn, een rechtsmiddel (in casu beroep volgens § § 143 en 151 van het Sozialgerichtsgesetz) kan worden aangewend?”

Ten aanzien van deze vraag, waarover alleen verweerder in het hoofdgeding en de Commissie van de Europese Gemeenschappen zich hebben uitgelaten, wil ik als volgt mijn standpunt bepalen:

1. Vooraf zij opgemerkt, dat sedert de inwerkingtreding van verordening nr. 3, dat wil zeggen 1 januari 1959, artikel 49 van het Algemeen Duits-Belgische Verdrag betreffende de sociale zekerheid niet meer van toepassing is. Dit blijkt uit de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 3, evenals uit bijlage D daarvan. Volgens artikel 5 treedt namelijk de verordening, tenzij uitdrukkelijk anders bepaald, wat betreft de personen waarop zij van toepassing is, in de plaats van de verdragen inzake sociale zekerheid, die tussen twee of meer Lid-Staten zijn gesloten. Volgens artikel 6, lid 2, blijven „andere bepalingen van verdragen inzake sociale zekerheid, voorzover zij in bijlage D van deze verordening worden vermeld” weliswaar van kracht, maar artikel 49 van het Algemeen Verdrag wordt in bijlage D niet genoemd. Voorts is ook juist dat aan de verwijzing naar artikel 49 van het Algemeen Verdrag in artikel 1 van de Derde Aanvullende Overeenkomst bij het Algemeen Verdrag geen betekenis toekomt, ondanks vermelding van die Aanvullende Overeenkomst in bijlage D. Immers, onder de algemene opmerkingen sub 1 in bijlage D staat uitdrukkelijk: „Voor zover de bepalingen der aanvullende overeenkomsten, vermeld in deze bijlage, verwijzingen naar de bepalingen van her Algemeen Verdrag bevatten, worden deze verwijzingen vervangen door verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van de verordening.” Derhalve heeft het Bundessozialgericht terecht aangenomen dat de uitlegging van artikel 49 van het Algemeen Verdrag niet ter zake doet en dus evenmin of uit de letterlijke uitlegging van deze bepaling de conclusie mag worden getrokken — zoals de Commissie heeft opgemerkt — dat het er niet toe doet of het ingeschakelde orgaan in de Staat van verzending naar zijn rechtskarakter en taakstelling overeenkomt met het bevoegde orgaan in de Staat van ontvangst. Voor het hoofdgeding komt het in dit verband veeleer alleen aan op artikel 47 van verordening nr. 3.

2. Deze bepaling die ik in de inleiding letterlijk heb geciteerd, wil ik thans nader bezien. Evenals andere bepalingen van Titel IV van verordening nr. 3, zoals die over de wederzijdse administratieve hulp van de autoriteiten en organen der Lid-Staten, over het gebruik van de officiële taal van een andere Lid-Staat in verzoekschriften en documenten, die tot organen en autoriteiten van een Lid-Staat worden gericht (artikel 45), of over de vrijstelling of verlaging van rechten of de vrijstelling van de verplichting tot legalisatie (artikel 46), is het onderhavige artikel 47 kennelijk bedoeld om hen die krachtens verordening nr. 3 te doen hebben met autoriteiten, organen of andere lichamen van een Lid-Staat waar zij niet wonen, met name op processueel gebied faciliteiten te verschaffen. Migrerende werknemers zouden immers onvoldoende beschermd en hun rechten onvoldoende verzekerd zijn, wanneer men hen, of meer in het algemeen de onder verordening nr. 3 vallende personen, binnen de Gemeenschap eenvoudig zou confronteren met de moeilijkheden, die voortvloeien uit de structurele verschillen in de sociale verzekering met haar onderscheiden takken en uiteenlopende bevoegdheidsregeling voor rechterlijke instanties of overeenkomstige controleorganen. Hieruit kan zeker ook de algemene conclusie worden getrokken — die ook in de ten processe vermelde aanbeveling van 2 juli 1959 van de Administratieve Commissie van de EEG voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers tot uitdrukking komt — dat al dergelijke bepalingen principieel in ruime zin ten gunste van de belanghebbenden moeten worden uitgelegd. Op zichzelf biedt deze conclusie echter nog geen oplossing voor het concrete probleem in de onderhavige procedure, namelijk de vraag of de verbindingsorganen in de zin van artikel 3 van verordening nr. 4, dat wil zeggen organen, via welke men zich tot verzekeringsorganen van andere Lid-Staten kan wenden, ook „overeenkomstige lichamen” in de zin van artikel 47 van verordening nr. 3 zijn, waarbij ter inachtneming van de daartoe gestelde termijn middelen in rechte kunnen worden aangewend. Voor de beantwoording van deze vraag moet volgens de gebruikelijke uitleggingsregels worden uitgegaan van de tekst der bepaling. In de eerste zin van artikel 47 wordt voor aanvragen, verklaringen en beroepschriften, de daartoe gestelde termijnen evenals voor de betrokken adressaten, allereerst verwezen naar de wetgeving van de Lid-Staat, waar deze handelingen moeten worden verricht. Aansluitend wordt dan gezegd — en daaruit bestaat de faciliteit — dat genoemde handelingen binnen dezelfde termijn „bij een overeenkomstige autoriteit,' orgaan of ander lichaam van een andere Lid-Staat” kunnen worden verricht. Van belang is hier dat het accent uitdrukkelijk op de overeenkomstigheid van de or ganen wordt gelegd en dat het derhalve niet voldoende is zich te wenden tot een of ander orgaan dat zich met sociaal verzekeringsrecht bezighoudt. Dit blijkt duidelijk uit de Duitse tekst van artikel 47; voorts kan dit ook — zoals de Commissie heeft aangetoond — uit de Nederlandse tekst worden afgeleid en bovendien wijzen de Italiaanse en Franse versie van de bepaling eveneens in die richting. Op dit punt is elke twijfel thans overigens uitgesloten door artikel 86 van verordening nr. 1408/71 (PB nr. L 149 van 5.7. 1971), waarin duidelijk staat: „Aanvragen, verklaringen of beroepschriften welke ter uitvoering van de wetgeving van een Lid-Staat binnen een bepaalde termijn moeten worden ingediend bij een autoriteit, een orgaan of een rechterlijke instantie van die Staat, zijn ontvankelijk indien zij binnen dezelfde termijn bij een overeenkomstige autoriteit, orgaan of rechterlijke instantie van een andere Lid-Staat worden ingediend …” Het begrip „overeenkomstig”, dat ook — wat het belang ervan onderstreept — is te vinden in artikel 46 evenals in het tweede zinsdeel van artikel 47 van verordening nr. 3, kan logisch slechts betrekking hebben op de functies van de in aanmerking komende autoriteiten, organen of rechterlijke instanties. Gezien de fundamentele verschillen tussen de functies van de rechterlijke instanties enerzijds en van de administratie anderzijds, wordt derhalve indien rechtsmiddelen bij rechterlijke instanties moeten worden aangewend — zoals voor beroep overeenkomstig het Sozialgerichtsgesetz —, aan artikel 47 niet voldaan bij inschakeling van zuiver administratieve organen. Voor een zo vérstrekkende faciliteit is ook geen aanleiding. Ik kan mij niet voorstellen dat het op uitsluitend nationaal niveau, dus bij situaties die het buitenland niet raken, volgens het recht van een Lid-Staat mogelijk is rechtsmiddelen tegen rechterlijke beslissingen bij een administratieve autoriteit aan te wenden. Wanneer echter in dergelijke situaties ervan wordt uitgegaan dat de betrokkenen waar mogelijk het bevoegde orgaan behoren op te sporen — voorzover althans moet worden onderscheiden tussen administratie en rechterlijke instanties —, dan moet ook op internationaal niveau worden aangenomen — daar de betrokkenen in zover niet in een gunstiger positie mogen komen — dat een dergelijke differentiatie mogelijk is en dat de faciliteit van artikel 47 bijgevolg is gebonden aan genoemd onderscheid. Aldus wordt ook bereikt — en dat is toch juist hetgeen artikel 47 beoogt — dat de beroepstermijn voor partijen die in het buitenland woonachtig zijn niet wordt verkort. Overeenkomstig het standpunt van de Commissie kunnen wij derhalve constateren dat zeker niet in het algemeen kan worden gesteld dat ingevolge artikel 47 van verordening nr. 3 beroepschriften in rechte kunnen worden ingediend bij verbindingsorganen in de zin van artikel 3 van verordening nr. 4. Op zijn minst is nodig dat het verbindingsorgaan waartoe men zich in een dergelijk geval wendt, rechterlijke of daarmede overeenkomende functies op het gebied van de sociale verzekering heeft. De vraag of bij een splitsing van de desbetreffende rechterlijke bevoegdheden in de Lid-Staat, waarvan de bewoners aanspraak willen maken op de faciliteit van artikel 47, bovendien moet worden verlangd dat juist de voor de litigieuze feiten competente rechterlijke instantie wordt geadieerd, of dat het in zo'n geval voldoende is dat het ingeschakelde orgaan enige rechterlijke of daarmede overeenkomende bevoegdheid op sociaal gebied heeft, is niet door de verwijzende rechter opgeworpen maar wel tijdens de procedure besproken. Zulks omdat in België bij het Ministerie van Sociale Voorzorg, de instantie waar het beroepschrift in casu werd ingediend, blijkbaar een commissie van beroep voor schadevergoeding aan oorlogsslachtoffers is gevormd met semi-rechterlijke bevoegdheden. Voorzover men ook in deze een standpunt wil bepalen, dient enerzijds te worden bedacht dat artikel 47 van verordening nr. 3 in wezen slechts ten doel had om bij situaties die het buitenland raken de betrokkenen in dezelfde positie te brengen als wanneer de door hen te verrichten rechtshandelingen zich alleen in het binnenland zouden afspelen, hetgeen op zich zelf niet rechrvaardigt dat de opsplitsing van de rechterlijke bevoegdheden in de staat van verzending wordt genegeerd. Anderzijds mag niet over het hoofd worden gezien dat kwalificatieproblemen die zich in dit verband voordoen extra moeilijkheden kunnen opleveren, bijvoorbeeld indien de litigieuze vordering in de staat van ontvangst onder een andere tak van verzekering valt dan in de staat van verzending. Ook kan men de opvatting huldigen dat het van de rechterlijke instanties in de staat van ontvangst teveel gevraagd zou zijn bij de controle op de inachtne ming van de beroepstermijn volgens artikel 47 van verordening nr. 3 op ingewikkelde competentieregelingen in de staat van verzending te moeten letten. Bijgevolg zal men, uitgaande van de in de inleiding genoemde grondgedachte dat artikel 47 in ruime zin moet worden uitgelegd, en voorzover al rekening dient te worden gehouden met een differentiatie van rechterlijke bevoegdheden op sociaal gebied in de staat van verzending, kunnen volstaan met de vaststelling dat de bevoegdheden vergelijkbaar zijn en dar het orgaan waarbij het beroepschrift is ingediend naar nationale maatstaven niet kennelijk onbevoegd was. Of zulks in casu bij de inschakeling van het Belgische Ministerie van Sociale Voorzorg het geval is, staat ter beoordeling aan de verwijzende rechter.

3. Derhalve kan de vraag van het Bundessozialgericht worden beantwoord als volgt: Artikel 47 van verordening nr. 3 is in die zin te verstaan dat de verbindingsorganen bedoeld in artikel 3 van verordening nr. 4, niet algemeen kunnen worden beschouwd als overeenkomstige lichamen, waarbij in verband met de uitvoering van de wetgeving van een der Lid-Staten ter inachtneming van de daartoe gestelde termijn een rechtsmiddel kan worden aangewend. Dergelijke verbindingsorganen gelden bij indiening van beroepschriften in rechte slechts dan als overeenkomstige lichamen, indien zij volgens de nationale competentieverdeling ook rechterlijke of daarmede overeenkomende functies op het gebied van het sociale verzekeringsrecht hebben en voor de litigieuze vorder ring niet kennelijk onbevoegd zijn.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.