CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. PIKAMÄE

van 13 juni 2019 ( 1 )

Gevoegde zaken C‑203/18 en C‑374/18

Deutsche Post AG,

Klaus Leymann

tegen

Land Nordrhein-Westfalen

[verzoek van het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

en

UPS Deutschland Inc. & Co. OHG,

DPD Dynamic Parcel Distribution GmbH & Co. KG,

Bundesverband Paket & Expresslogistik eV

tegen

Deutsche Post AG

[verzoek van het Landgericht Köln (rechter in eerste aanleg Keulen, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Wegvervoer – Verordening (EG) nr. 561/2006 – Gebruik van een tachograaf – Artikel 13, lid 1, onder d) – Uitzondering voor voertuigen die worden gebruikt voor de postbezorging in het kader van de universele postdienst – Voertuigen die voor een deel worden gebruikt voor de postbezorging die niet onder de universele postdienst valt – Richtlijn 97/67/EG – Begrip ‚universele dienst’”

1. In de onderhavige gevoegde prejudiciële zaken wordt het Hof met name verzocht de reikwijdte te bepalen van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 165/2014 van het Parlement en de Raad van 4 februari 2014 (hierna: „verordening nr. 561/2006”) ( 2 ). Deze norm voorziet erin dat de lidstaten voor het vervoer met voertuigen die door leveranciers van de universele postdienst voor „het bezorgen van goederen in het kader van de universele dienst” worden gebruikt een uitzondering mogen toestaan op de toepassing van de bepalingen van deze verordening betreffende de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden.

2. In het bijzonder zal het Hof in zijn toekomstige arrest uitspraak moeten doen over de vraag of deze uitzonderingsbepaling aldus moet worden begrepen dat zij alleen betrekking heeft op voertuigen die enkel en uitsluitend worden ingezet voor postbezorging in het kader van de universele postdienst, dan wel of deze bepaling ook van toepassing is wanneer deze voertuigen overwegend of voor een – op andere wijze bepaald – deel worden ingezet voor postbezorging in het kader van deze dienst.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Verordening nr. 561/2006

3. Artikel 1 van verordening nr. 561/2006 bepaalt: „Deze verordening geeft voorschriften voor de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden van bestuurders in het wegvervoer van goederen en personen, met als doel de voorwaarden voor concurrentie tussen verschillende wijzen van vervoer over land te harmoniseren, met name met betrekking tot de wegvervoersector, en ter verbetering van de werkomstandigheden en de verkeersveiligheid. De verordening heeft tevens tot doel betere controle en handhaving door de lidstaten en betere arbeidsomstandigheden in de wegvervoerssector te bevorderen.”

4. Artikel 2, lid 1, onder a), van deze verordening bepaalt: „Deze verordening is van toepassing op wegvervoer: a) van goederen waarbij de toegestane maximummassa van de voertuigen, dat van de aanhangwagens of opleggers inbegrepen, meer dan 3,5 ton bedraagt [...]”.

5. In de artikelen 5 tot en met 9 van genoemde verordening zijn de regels vastgesteld die gelden voor de bemanning van een voertuig voor wegvervoer en voor de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden.

6. Artikel 13, lid 1, van dezelfde verordening, dat is opgenomen in hoofdstuk IV („Uitzonderingen”), bepaalt: „Mits geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen van artikel 1, mag elke lidstaat voor zijn eigen grondgebied of, met instemming van de betrokken staat, voor het grondgebied van een andere lidstaat uitzonderingen toestaan op de artikelen 5 tot en met 9, en deze uitzonderingen laten afhangen van bijzondere voorwaarden, voor vervoer dat wordt verricht met: [...] d) voertuigen of combinaties van voertuigen met een toegestane maximummassa van ten hoogste 7,5 ton, die worden gebruikt door leveranciers van de universele dienst als gedefinieerd in artikel 2, lid 13, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst ( 3 ) voor het bezorgen van goederen in het kader van de universele dienst. Deze voertuigen mogen alleen binnen een straal van 100 km rond de vestigingsplaats van het bedrijf worden gebruikt en op voorwaarde dat dit vervoer niet de hoofdactiviteit van de bestuurder is; [...]”

2. Verordening nr. 165/2014

7. In verordening (EU) nr. 165/2014 van het Europees Parlement en van de Raad van 4 februari 2014 betreffende tachografen in het wegvervoer, tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad betreffende het controleapparaat in het wegvervoer en tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 ( 4 ) zijn onder meer de verplichtingen en voorschriften vastgelegd met betrekking tot de constructie, de installatie, het gebruik, het testen en de controle van tachografen die in het wegvervoer worden gebruikt.

3. Richtlijn 97/67

8. Artikel 2, punt 13, van richtlijn 97/67, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 ( 5 ) (hierna: „richtlijn 97/67”), bepaalt: „In deze richtlijn wordt verstaan onder: [...] 13. ‚leverancier van de universele dienst’: de overheids- of particuliere instelling die in een lidstaat een universele postdienst of een deel daarvan levert, en waarvan de identiteit overeenkomstig artikel 4 aan de Commissie is meegedeeld”.

9. Artikel 3, leden 1, 4 en 5, van deze richtlijn bepaalt: „1. De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. [...] 4. Elke lidstaat treft de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de universele dienst ten minste de volgende prestaties omvat: – het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen tot 2 kg; – het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postpakketten tot 10 kg; – de diensten in verband met aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde. 5. De nationale regelgevende instanties kunnen de drempel voor de onder de universele dienst vallende postpakketten optrekken tot maximaal 20 kg en kunnen bijzondere regelingen treffen voor de distributie aan huis van dergelijke postpakketten. [...]”

B. Duits recht

10. § 1 van de Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (besluit ter uitvoering van de wet op het rijdend personeel; hierna: „FPersV”), met als opschrift „Rij‑ en rusttijden in het wegvervoer”, bepaalt: „(1) de bestuurders 1. van voertuigen, met inbegrip van voertuigen met aanhangwagen of oplegger, die goederen vervoeren met een toegestane maximummassa van meer dan 2,8 ton en ten hoogste 3,5 ton [...] moeten zich houden aan de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden overeenkomstig de artikelen 4, 6 tot en met 9 en 12 [van verordening nr. 561/2006]. (2) De bepalingen van lid 1 zijn niet van toepassing 1. op de in § 18 genoemde voertuigen, [...] (6) [...] De ondernemer moet 1. passende formulieren volgens het model in bijlage 1 in voldoende exemplaren ter beschikking stellen van de bestuurder voor het registreren van gegevens, 2. de geregistreerde gegevens na overlegging door de bestuurder onverwijld controleren en onverwijld maatregelen nemen die voor de naleving van de zinnen 1 tot en met 5 zijn vereist; 3. de geregistreerde gegevens na overlegging door de bestuurder een jaar lang in chronologische volgorde en in leesbare vorm buiten het voertuig bewaren en op verzoek van daartoe bevoegde personen ter controle overleggen, en 4. de geregistreerde gegevens na afloop van de bewaringstermijn – tot en met 31 maart van het daarop volgende kalenderjaar – vernietigen [...]. [...]”

11. § 18 FPersV, met het opschrift „Uitzonderingen op grond van de verordeningen (EG) nr. 561/2006 en (EU) nr. 165/2014”, bepaalt: „(1) Krachtens artikel 13, lid 1, van [verordening nr. 561/2006] en artikel 3, lid 2, van [verordening nr. 165/2014] zijn de volgende categorieën voertuigen, binnen de werkingssfeer van de wet op het rijdend personeel, uitgesloten van de toepassing van de artikelen 5 tot en met 9 van [verordening nr. 561/2006] en de toepassing van [verordening nr. 165/2014]: [...] 4. voertuigen of combinaties van voertuigen met een toegestane maximummassa van ten hoogste 7,5 ton, die binnen een straal van 100 km rond de plaats van vestiging van de onderneming in het kader van de universele postdienst worden gebruikt door de aanbieders van postdiensten die de universele dienst aanbieden zoals omschreven in § 1, lid 1, van de Post-Universaldienstleistungsverordnung (besluit betreffende universele postdiensten) van15 december 1999 ( 6 ), zoals laatstelijk gewijzigd bij § 3, lid 26, van de wet van 7 juli 2005 ( 7 ) [(hierna: ‚PUDLV’)], op voorwaarde dat het besturen van het voertuig niet de hoofdactiviteit van de bestuurder is; [...]”

12. § 4, punt 1, onder b), van het Postgesetz (postwet) van 22 december 1997 ( 8 ), zoals laatstelijk gewijzigd bij § 169 van de wet van 29 maart 2017 ( 9 ) (hierna: „PostG”), bepaalt: „Postdiensten in de zin van deze wet zijn de volgende commerciële diensten: [...] b) het vervoer van geadresseerde pakketten waarvan het individuele gewicht niet meer bedraagt dan 20 kg, [...]”

13. § 11 PostG bepaalt: „(1) De universele dienst bestaat uit een minimumpakket aan postdiensten in de zin van § 4, punt 1, van een bepaalde kwaliteit, die op alle punten van het grondgebied tegen een betaalbare prijs worden verricht. De universele dienst is beperkt tot vergunningsplichtige postdiensten en postdiensten die, vervoerstechnisch gesproken, ten minste gedeeltelijk met vergunningsplichtige postdiensten kunnen worden verricht. De universele dienst omvat alleen diensten die in het algemeen als onontbeerlijk worden beschouwd. (2) De federale regering is bevoegd bij wege van verordening, die door de Bondsdag en de Bondsraad moet worden goedgekeurd, overeenkomstig lid 1 de inhoud en omvang van de universele dienst vast te stellen.”

14. Op basis van § 11, lid 2, PostG heeft de federale regering de omvang van de universele dienst gepreciseerd voor verzendingen van pakketten als bedoeld in § 1, lid 1, punt 2, PUDLV, welke paragraaf luidt als volgt: „(1) De volgende postdiensten worden als universele dienst aangemerkt: [...] 2. het vervoer van geadresseerde pakketten waarvan het individuele gewicht niet meer bedraagt dan 20 kg en de afmetingen de in het Wereldpostverdrag en de bijbehorende uitvoeringsregelingen vastgestelde afmetingen niet overschrijden”.

II. Feiten, procedure in het hoofdgeding en prejudiciële vragen

A. Zaak C‑203/18

15. Deutsche Post AG is verlener van de universele postdienst in Duitsland. In die hoedanigheid verricht zij overeenkomstig § 1, lid 1, punt 2, PUDLV het vervoer van pakketten met een gewicht van niet meer dan 20 kg. Voor leveringen gebruikt zij voertuigen of combinaties van voertuigen met een toegestane maximummassa van ten hoogste 7,5 ton. Tegelijkertijd verzorgt Deutsche Post de bezorging van pakketten met een gewicht van meer dan 20 kg – te weten pakketten die niet onder de universele dienst vallen – maar die volgens de aanwijzingen van Deutsche Post niet meer dan vijf procent van de totale lading van alle voertuigen bedragen, zelfs niet in een intensieve distributieperiode.

16. Deutsche Post is van mening dat zij als aanbieder van de universele dienst onder de uitzonderingsbepaling van § 18, lid 1, punt 4, FPersV valt. Hierdoor zou zij niet verplicht zijn om de regels toe te passen die voor de ondernemingen gelden met betrekking tot de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden die in acht moeten worden genomen door de bestuurders in het wegvervoer van goederen en personen.

17. De bevoegde autoriteiten stellen daarentegen dat deze uitzonderingsbepaling niet van toepassing is omdat Deutsche Post ook zwaardere pakketten vervoert met een gewicht van meer dan 20 kg, dat wil zeggen de grens die geldt voor zendingen die onder de universele dienst vallen. In deze context zijn bij de vestigingen van Deutsche Post verschillende inspecties verricht en werden procedures voor administratieve sancties ingesteld tegen de vervoersmanager, de manager van het distributiecentrum alsmede tegen de bezorgers van deze onderneming.

18. Op 21 januari 2015 hebben Deutsche Post en Klaus Leymann (hierna: „Deutsche Post e.a.”) bij het Verwaltungsgericht Köln (bestuursrechter in eerste aanleg Keulen, Duitsland) een rechtsvordering ingesteld strekkende tot precisering van de reikwijdte van de in § 18, lid 1, punt 4, FPersV bedoelde uitzondering, en tot vaststelling dat deze uitzondering ook van toepassing is op voertuigen die naast vervoerde pakketten die onder de universele dienst vallen, ook pakketten vervoeren waarvan het individuele gewicht meer dan 20 kg bedraagt. Bij uitspraak van 2 februari 2016 heeft het Verwaltungsgericht Köln de vordering als ongegrond afgewezen. Hiermee heeft deze rechter de uitlegging van de deelstaat Noordrijn-Westfalen gevolgd, volgens welke de betrokken uitzondering enkel van toepassing is indien de voertuigen „uitsluitend” worden gebruikt voor het bezorgen van zendingen in het kader van de universele postdienst.

19. Op 7 maart 2016 hebben Deutsche Post e.a. tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

20. Om te beginnen wijst deze rechter erop dat de Duitse wetgever met de aanneming van § 18, lid 1, punt 4, FPersV de inhoud heeft aangehouden van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, dat voorziet in een uitzondering voor de voertuigen of de combinatie van voertuigen die door de leverancier van de universele postdienst worden gebruikt voor postbezorging in het kader van de universele dienst (hierna: „uitzondering in kwestie”), zodat de uitlegging van genoemde nationale bepaling hoofdzakelijk afhangt van de uitlegging die aan de uitzonderingsbepaling van het Unierecht moet worden gegeven.

21. In dit verband merkt deze rechter op dat de door de deelstaat Noordrijn-Westfalen voorgestane uitlegging zou kunnen voorkomen dat de leverancier van de universele postdienst een concurrentievoordeel zou kunnen genieten ten opzichte van ondernemingen die een dergelijke dienst niet aanbieden en derhalve zijn onderworpen aan de regels inzake rijtijden, onderbrekingen en rusttijden. Volgens de verwijzende rechter kan de uitzondering in kwestie echter ook aldus worden opgevat dat zij ertoe strekt het concurrentienadeel te compenseren dat voor de leverancier van de universele dienst voortvloeit uit de overheidsregulering van de prijzen en de kwaliteit van de dienstverlening.

22. Voor het geval dat de uitzondering in kwestie niet vereist dat de voertuigen of combinaties van voertuigen „uitsluitend” worden gebruikt voor postbezorging in het kader van de universele dienst, is de verwijzende rechter voorts van oordeel dat moet worden gepreciseerd of die uitzondering op zijn minst het bestaan van een bepaalde hoeveelheid zendingen in het kader van de universele dienst verlangt opdat deze voertuigen of combinaties van voertuigen worden vrijgesteld van de naleving van de in verordening nr. 561/2006 neergelegde verplichtingen.

23. Tegen deze achtergrond heeft het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Moet de uitzonderingsbepaling in artikel 13, lid 1, onder d), van [verordening nr. 561/2006] aldus worden uitgelegd dat zij alleen betrekking heeft op voertuigen of combinaties van voertuigen die uitsluitend worden ingezet voor postbezorging in het kader van de universele dienst, of kan ook aan die bepaling zijn voldaan wanneer de voertuigen of combinaties van voertuigen overwegend of voor een – op andere wijze bepaald – deel worden ingezet voor postbezorging in het kader van de universele dienst? 2) Moet in het kader van de in de eerste vraag genoemde uitzonderingsbepaling bij de beoordeling of voertuigen of combinaties van voertuigen uitsluitend of eventueel overwegend of voor een – op andere wijze bepaald – deel worden ingezet voor postbezorging in het kader van de universele dienst, worden afgegaan op het algemene gebruik van een voertuig of combinatie van voertuigen of op het concrete gebruik van een voertuig of combinatie van voertuigen voor één welbepaalde rit?”

B. Zaak C‑374/18

24. Net als in zaak C‑203/18 betreft het hoofdgeding de naleving door Deutsche Post van de in verordening nr. 561/2006 voorziene verplichtingen.

25. Twee aspecten onderscheiden de eerste zaak evenwel van de tweede: (i) verzoeksters in het hoofdgeding, te weten UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, DPD Dynamic Parcel Distribution GmbH & Co. KG en Bundesverband Paket & Expresslogistik eV (hierna: „UPS Deutschland e.a.”), verwijten Deutsche Post dat zij de §§ 3 en 3a van het Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (wet inzake oneerlijke mededinging) schendt en hebben een rechtsvordering ingesteld tot staking van deze praktijken en tot vaststelling van de verplichting tot vergoeding van de daardoor geleden schade, en (ii) de voertuigen of combinaties van voertuigen hebben een maximummassa van meer dan 2,8 ton, maar minder dan 3,5 ton.

26. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, is het Landgericht Köln (rechter in eerste aanleg Keulen, Duitsland) geneigd te oordelen dat verweerster zich niet op de uitzondering van § 18, lid 1, punt 4, FPersV kan beroepen, aangezien de uitzondering in kwestie, zoals uit de betekenis en het doel van deze bepaling zou blijken, slechts kan worden toegepast wanneer enkel zendingen worden geleverd die onder de universele postdienst vallen. Met name zou volgens deze rechter de doelstelling om de arbeidsomstandigheden van de bestuurders en de verkeersveiligheid te verbeteren die wordt nagestreefd door de FPersV, die verordening nr. 561/2006 in nationaal recht omzet, slechts kunnen worden bereikt indien, in een sector die door een sterke concurrentie wordt gekenmerkt, zoals de postsector, de uitzonderingen strikt worden uitgelegd.

27. Voorts heeft de verwijzende rechter twijfels over de vraag of het feit dat bepaalde aanvullende diensten worden verricht in verband met een postzending, een belemmering vormt voor de kwalificatie ervan als zending „in het kader van de universele dienst”. Volgens de verwijzende rechter moet deze vraag bevestigend worden beantwoord.

28. Daarom heeft het Landgericht Köln beslist de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Dient artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 aldus te worden uitgelegd dat het uitzonderingen op de artikelen 5 tot en met 9 van [deze verordening] alleen toestaat wanneer een voertuig van een aanbieder van universele diensten in de zin van artikel 2, punt 13, van richtlijn 97/67 overeenkomstig artikel 13, lid 1, onder d), van [die verordening] uitsluitend zendingen vervoert in het kader van de universele dienst, of zijn uitzonderingen op de artikelen 5 tot en met 9 van [diezelfde verordening] ook toegestaan wanneer de desbetreffende voertuigen naast de zendingen die in het kader van de universele dienst worden getransporteerd, ook andere zendingen vervoeren die niet onder de universele dienst vallen? 2) Indien de eerste vraag in die zin moet worden beantwoord dat uitzonderingen op de artikelen 5 tot en met 9 van verordening nr. 561/2006 ook zijn toegestaan wanneer de desbetreffende voertuigen naast de zendingen die in het kader van de universele dienst worden getransporteerd, ook andere zendingen vervoeren die niet onder de universele dienst vallen: a) Welke omvang moet het aandeel van de zendingen die een voertuig in het kader van de universele dienst vervoert, in dat geval minstens hebben? b) Welke omvang mag het aandeel van de zendingen die niet onder de universele dienst vallen en die het voertuig gelijktijdig vervoert met zendingen in het kader van de universele dienst, in dat geval hoogstens hebben? c) Hoe moet de minimum- en de maximumomvang, zoals beschreven onder a) en b), telkens worden bepaald? d) Moet de minimum- en de maximumomvang, zoals beschreven onder a) en b), worden vastgesteld voor elke rit van het desbetreffende voertuig of volstaat een gemiddelde waarde, berekend over alle ritten van het desbetreffende voertuig? 3) a) Dient een nationale bepaling van een staat van de Unie inzake rij- en rusttijden voor voertuigen en combinaties van voertuigen voor goederenvervoer met een toegestane maximummassa tussen 2,8 ton en 3,5 ton die de bepalingen van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 letterlijk overneemt, uitsluitend op grond van het Unierecht te worden uitgelegd? b) Mag een nationale rechter, ondanks de letterlijke overneming van Unierecht, afwijkende criteria toepassen voor de uitlegging van de bepalingen die van het Unierecht zijn overgenomen? 4) Is een zending niet langer aan te merken als een zending in het kader van de universele dienst in de zin van richtlijn 97/67 wanneer in samenhang daarmee aanvullende diensten worden aangeboden, zoals: – ophaling (zonder tijdvenster), – ophaling (met tijdvenster), – leeftijdscontrole op zicht, – verzending onder rembours, – verzending tot 31,5 kg op kosten van de ontvanger, – doorzendingsdienst, – instructies in geval van onbestelbaarheid, – gewenste dag, – gewenst tijdstip?”

C. Procedure bij het Hof

29. In zaak C‑203/18 zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Deutsche Post e.a., de deelstaat Noordrijn-Westfalen, de Poolse regering en de Europese Commissie.

30. In zaak C‑374/18 zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door UPS Deutschland e.a., Deutsche Post, de Poolse regering en de Commissie.

31. Bij beschikking van de president van het Hof van 5 februari 2019 zijn de zaken C‑203/18 en C‑374/18 gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.

32. Tijdens de gemeenschappelijke terechtzitting in de twee thans gevoegde zaken, die op 28 maart 2019 heeft plaatsgevonden, hebben Deutsche Post e.a., de deelstaat Noordrijn-Westfalen, UPS Deutschland e.a., Deutsche Post en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

III. Analyse

A. Voorafgaande opmerkingen

33. Wat zaak C‑203/18 betreft, staat vast dat de eerste en de tweede prejudiciële vraag betrekking hebben op de uitlegging van verordening nr. 561/2006, en met name van de uitzondering van artikel 13, lid 1, onder d), van die verordening.

34. Ten aanzien van zaak C‑374/18 moet worden opgemerkt dat de eerste en de tweede prejudiciële vraag, die in wezen identiek zijn aan die in zaak C‑203/18, eveneens betrekking hebben op de uitlegging van verordening nr. 561/2006. De vierde vraag in zaak C‑374/18 betreft mijns inziens ook de uitlegging van die verordening. Weliswaar wordt in deze laatste vraag verwezen naar richtlijn 97/67, maar uit de opmerkingen van het Landgericht Köln blijkt duidelijk dat deze richtlijn slechts in aanmerking wordt genomen voor zover zij het mogelijk maakt om de reikwijdte van het begrip „universele dienst” te bepalen, en aldus om vast te stellen of is voldaan aan de voorwaarde voor de toepassing van de uitzondering in kwestie, namelijk dat de betrokken voertuigen moeten worden gebruikt om zendingen „in het kader van de universele dienst” te bezorgen.

35. In tegenstelling tot zaak C‑203/18 uit de verwijzende rechter in zijn derde vraag echter twijfels over de relevantie van verordening nr. 561/2006 voor de uitlegging van het nationale recht in omstandigheden als die in het hoofdgeding.

36. In dit verband herinnert hij eraan dat de nationale regeling waarvan de schending wordt betwist, te weten de FPersV, de bepalingen van verordening nr. 561/2006 in Duits recht omzet voor voertuigen of combinaties van voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 2,8 ton. Met andere woorden, het Duitse recht past de regels inzake rijtijden, onderbrekingen en rusttijden toe op een groter aantal voertuigen dan door verordening nr. 561/2006 wordt gedekt, daar deze verordening slechts van toepassing is op goederenvervoer over de weg door voertuigen of combinaties van voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton, zoals voorzien in artikel 2, lid 1, onder a), van deze verordening.

37. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, heeft het hoofdgeding in zaak C‑374/18 evenwel betrekking op voertuigen of combinaties van voertuigen, namelijk voertuigen met een toegestane maximummassa tussen 2,8 en 3,5 ton, die in beginsel niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 vallen, maar waarop niettemin het Duits recht van toepassing is.

38. Daarom wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of een bepaling als § 18, lid 1, punt 4, FPersV, wanneer deze betrekking heeft op voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 2,8 ton en minder dan 3,5 ton, uitsluitend op grond van het Unierecht moet worden uitgelegd, dan wel of een nationale rechter andere criteria kan toepassen.

39. Ingeval vast zou komen te staan dat een nationale rechter voor de uitlegging van § 18, lid 1, punt 4, FPersV andere criteria mag hanteren dan die welke zijn opgenomen in de relevante bepaling van Unierecht, namelijk artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, is het evident dat het Hof niet bevoegd zou zijn om de eerste, de tweede en de vierde prejudiciële vraag in zaak C‑374/18 te beantwoorden.

40. Aangezien de derde vraag twijfels oproept over de bevoegdheid van het Hof om de in zaak C‑374/18 gestelde vragen te beantwoorden, zal ik eerst deze vraag behandelen, zoals de Commissie overigens in haar schriftelijke opmerkingen suggereert (onder B). Dan kan ik vervolgens gezamenlijk de twee vragen die beide zaken gemeen hebben behandelen (eerste en tweede vraag in zowel zaak C‑203/18 als zaak C‑374/18) (onder C), en mij vervolgens over de vierde vraag in zaak C‑374/18 (onder D) buigen.

B. Derde prejudiciële vraag in zaak C‑374/18

41. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of § 18, lid 1, punt 4, FPersV – wat voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 2,8 ton, maar minder dan 3,5 ton betreft, die dus in beginsel niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 vallen – op grond van het Unierecht moet worden uitgelegd dan wel of een nationale rechter voor de uitlegging van een dergelijke bepaling daarentegen andere dan Unierechtelijke criteria mag toepassen.

42. Ter beantwoording van deze vraag wil ik eerst ingaan op de beginselen die op dit gebied uit de rechtspraak van het Hof voortvloeien, en deze vervolgens op de omstandigheden van de onderhavige zaak toepassen.

1. Overzicht van de rechtspraak betreffende de verwijzing van het nationale recht naar het Unierecht

43. Ik merk in de eerste plaats op dat het feit dat § 18, lid 1, punt 4, FPersV in casu betrekking heeft op vervoer door voertuigen die niet onder de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 vallen, er niet noodzakelijkerwijs aan in de weg staat dat het Hof bevoegd is om de hem voorgelegde vragen te beantwoorden. Het Hof heeft zich namelijk meermaals bevoegd verklaard om uitspraak te doen op verzoeken om een prejudiciële beslissing over bepalingen van Unierecht, in situaties waarin de feiten in het hoofdgeding buiten dat recht vielen, maar waarin deze bepalingen toepasselijk waren gemaakt door de nationale wettelijke regeling, die zich voor haar oplossingen voor zuiver interne situaties conformeerde aan de in het Unierecht gekozen oplossingen. ( 10 ) Een dergelijke gevolgtrekking is hoofdzakelijk gebaseerd op de vaststelling dat, ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst, de uit het Unierecht overgenomen bepalingen of begrippen op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing zullen vinden. ( 11 )

44. Dit betekent echter niet dat het Hof zich bevoegd acht om uitspraak te doen in elke zaak die de toepassing van naar het Unierecht verwijzende nationale bepalingen vereist.

45. In een reeks op het arrest Kleinwort Benson ( 12 ) teruggaande en recent meermaals bevestigde arresten ( 13 ) heeft het Hof ten aanzien van de grenzen van zijn bevoegdheid namelijk een strikter standpunt ingenomen, waarbij het heeft gepreciseerd dat de uitlegging van de bepalingen van een handeling van de Unie in situaties die niet binnen de werkingssfeer ervan vallen gerechtvaardigd is indien deze bepalingen door het nationale recht op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze toepasselijk zijn gemaakt op dergelijke situaties. Bovendien acht het Hof zich in dergelijke situaties alleen bevoegd wanneer vaststaat dat zijn uitlegging voor de nationale rechter bindend is. ( 14 )

46. In deze omstandigheden lijkt het mij noodzakelijk te bepalen wat onder „rechtstreekse” en „onvoorwaardelijke” verwijzing moet worden verstaan en duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop het Hof bepaalt of de nationale rechter zich aan zijn uitlegging moet houden.

47. De term „rechtstreeks” moet naar mijn mening aldus worden begrepen dat deze vereist dat de verwijzing uitdrukkelijk en ondubbelzinnig dient te zijn. ( 15 )

48. Een dergelijke kwalificatie veronderstelt mijns inziens dat de nationale wetgeving voldoende nauwkeurig moet aanduiden dat de nationale wetgever naar de inhoud van de bepalingen van het Unierecht wil verwijzen. Opdat een dergelijke aanduiding als voldoende nauwkeurig kan worden beschouwd, lijkt het, voor zover deze voldoende ondubbelzinnig is, niet noodzakelijk dat de verwijzing naar de relevante regels van het Unierecht uitdrukkelijk in de tekst van het toe te passen nationale recht wordt opgenomen. ( 16 ) Teneinde te bepalen of er sprake is van een voldoende nauwkeurige verwijzing, lijkt een recentere uitlegging van het Hof mij aan twee onderdelen een doorslaggevend belang te hechten: ten eerste moet de toepasselijke nationale bepaling een inhoud hebben die analoog is aan de Unierechtelijke bepaling, in die zin dat zij de wezenlijke inhoud van deze laatste bepaling getrouw weergeeft; ten tweede moet uit de preambule of de memorie van toelichting bij de nationale wetgeving blijken dat de wetgever bij de aanneming van de betrokken bepaling de interne situaties heeft willen harmoniseren met die welke onder het Unierecht vallen. ( 17 )

49. De term „onvoorwaardelijk” moet volgens mij aldus worden uitgelegd dat de verwijzing betrekking moet hebben op de context van de betrokken bepaling of, technischer gezegd, op de betrokken regeling in haar geheel. Dit betekent, zoals advocaat-generaal Cruz Villalón heeft uitgelegd ( 18 ), dat een opzichzelfstaande verwijzing van de nationale wetgever naar een opzichzelfstaand aan de Uniewetgeving ontleend beginsel niet als „onvoorwaardelijk” kan worden beschouwd, aangezien de kans bestaat dat de toepassing van de rechtspraak van het Hof op een dergelijk geval, en daarmee het antwoord op de prejudiciële vraag, geen verband met het hoofdgeding zouden houden en dus zuiver hypothetisch zouden zijn. ( 19 )

50. Wat het dwingende karakter van de door het Hof verstrekte uitlegging betreft, volstaat de opmerking dat dit, gelet op de discretionaire bevoegdheid van de verwijzende rechter om het nut te beoordelen van de vragen die in het kader van de prejudiciële verwijzing aan het Hof worden voorgelegd ( 20 ), in de rechtspraak lijkt te worden verondersteld, tenzij uit onderdelen van het dossier van het geding de conclusie wordt getrokken dat een dergelijke uitlegging niet bindend zou zijn voor de nationale rechter ( 21 ).

2. Toepassing op het onderhavige geval

51. Op basis van de zojuist in herinnering gebrachte beginselen, en om de redenen die ik in de volgende punten zal uiteenzetten, ben ik van mening dat de verwijzing in § 18, lid 1, punt 4, FPersV naar artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 moet worden aangemerkt als „rechtstreeks en onvoorwaardelijk”, zodat artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 van toepassing is gemaakt op voertuigen die wegens een toegestane maximummassa van minder dan de minimumlimiet van 3,5 ton, bij gebreke van een dergelijke verwijzing, niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 zouden vallen.

52. In de eerste plaats is de betrokken verwijzing naar mijn mening „rechtstreeks”, aangezien de eisen die in de in de punten 48 en 49 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak zijn gesteld, zowel gelet op de bewoordingen van § 18, lid 1, punt 4, FPersV als op de wil van de Duitse wetgever, zijn vervuld.

53. De tekst van deze bepaling lijkt mij namelijk zelfs verder te gaan dan nodig is om dergelijke vereisten in acht te nemen, aangezien deze zich er niet toe beperkt de wezenlijke inhoud van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij artikel 45 van verordening nr. 165/2014, over te nemen, maar, na daarnaar uitdrukkelijk te hebben verwezen in het opschrift van de bepaling [„Uitzonderingen overeenkomstig de verordeningen (EG) nr. 561/2006 en (EU) nr. 165/2014”] en in de eerste zin ervan („[k]rachtens artikel 13, lid 1, van verordening (EG) nr. 561/2006 en artikel 3, lid 2, van verordening (EU) nr. 165/2014 [...]”) de uitzondering in kwestie woordelijk en zonder enige variatie overneemt. Het enige verschil met de bewoordingen van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 is de verwijzing naar de „universele dienst”, die duidelijk niet ziet op richtlijn 97/67, maar op de nationale bepalingen ter uitvoering van deze richtlijn.

54. Met betrekking tot de wil van de Duitse wetgever merk ik op dat de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing in zaak C‑203/18 aangeeft dat uit de documenten betreffende de ontstaansgeschiedenis van § 18, lid 1, punt 4, FPersV duidelijk blijkt dat deze wetgever „volledig gebruik heeft willen maken van de uitzondering van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006”, en aldus de behandeling van interne situaties heeft geharmoniseerd met die van de situaties die onder verordening nr. 561/2006 vallen.

55. In de tweede plaats is de verwijzing van FPersV volgens mij ook „onvoorwaardelijk”, aangezien zij niet alleen betrekking heeft op artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, maar meer in het algemeen ziet op de gehele relevante regelgeving, te weten de verordeningen nr. 561/2006 en nr. 165/2014.

56. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat de FPersV in plaats van een opzichzelfstaande verwijzing te maken „uitvoering geeft aan de bepalingen van [verordening nr. 561/2006]”, dat die wetgeving „in haar essentiële onderdelen identiek is aan [die verordening] ( 22 )”, en dat de doelen van die wetgeving, met name die betreffende de harmonisatie van de voorwaarden voor concurrentie tussen verschillende wijzen van vervoer over land en ter verbetering van de arbeidsomstandigheden en de verkeersveiligheid, beantwoorden aan de doelstellingen van verordening nr. 561/2006.

57. § 18, lid 1, punt 4, FPersV past dus in het kader van een volledig stelsel van nationale regels waarbij de toepassing van de Unierechtelijke regeling inzake de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden, zoals ingevoerd bij verordening nr. 561/2006, wordt uitgebreid tot vervoer met voertuigen met een lagere toegestane maximummassa dan die in verordening nr. 561/2006 wordt vermeld. ( 23 )

58. Overigens ben ik, in navolging van de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen, van mening dat de bepalingen van de FPersV betreffende het toezicht op de naleving van deze normen tevens zijn toegesneden op het Unierecht. § 1, lid 6, FPersV voorziet immers, binnen de grenzen van de werkingssfeer ervan, in verplichtingen die zowel op de bestuurder als op de betrokken onderneming rusten om na te gaan of de normen inzake rijtijden, onderbrekingen en rusttijden zijn nageleefd. In deze optiek is het van weinig belang dat, terwijl verordening nr. 165/2014 het gebruik van een tachograaf vereist, de nationale wetgeving enkel de verplichting oplegt om ter zake registers aan te houden, aangezien deze wetgeving de naleving van dezelfde in die verordening bedoelde vereisten beoogt te waarborgen.

59. Ten slotte moet worden opgemerkt dat niets in het dossier erop wijst dat de verwijzende rechter kan afwijken van de door het Hof gegeven uitlegging van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006.

60. Gelet op het voorgaande ben ik van mening, zoals ik hierboven reeds heb uiteengezet, dat de betrokken verwijzing in de zin van de rechtspraak van het Hof als „rechtstreeks en onvoorwaardelijk” moet worden aangemerkt, zodat het Hof zich bevoegd zou moeten verklaren om de eerste, de tweede en de vierde vraag in zaak C‑374/18 te beantwoorden.

61. In die omstandigheden spreekt het voor zich dat de verwijzende rechter zich bij de uitlegging van de betrokken nationale bepaling, te weten § 18, lid 1, punt 4, FPersV, niet geheel of gedeeltelijk kan baseren op nationale criteria die afwijken van die van het Unierecht.

62. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat § 18, lid 1, punt 4, FPersV – wat voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 2,8 ton, maar minder dan 3,5 ton betreft, die dus in beginsel niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 vallen – uitsluitend op grond van het Unierecht moet worden uitgelegd.

C. De prejudiciële vragen die de zaken C‑203/18 en C‑374/18 gemeen hebben (eerste en tweede vraag)

63. Met hun eerste vraag wensen het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen en het Landgericht Köln in wezen van het Hof te vernemen of de uitzonderingsbepaling van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 aldus moet worden uitgelegd dat zij alleen betrekking heeft op voertuigen die uitsluitend worden ingezet voor postbezorging in het kader van de universele dienst dan wel of ook aan die bepaling kan zijn voldaan wanneer de voertuigen, naast deze zendingen, andere zendingen vervoeren die buiten het kader van deze dienst vallen. Voor het geval dat het Hof van oordeel is dat de betrokken uitzondering ook geldt voor voertuigen die deze laatste zendingen vervoeren, wensen genoemde rechterlijke instanties met hun tweede vraag in wezen te vernemen welk minimaal aandeel of volume zendingen onder de universele dienst valt en welk maximaal aandeel of volume zendingen niet onder een dergelijke dienst valt, en hoe deze aandelen of volumes in de praktijk moeten worden berekend.

64. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat verordening nr. 561/2006 een harmonisatie beoogt van bepaalde aspecten van de sociale wetgeving van de lidstaten op het gebied van het goederen‑ en personenvervoer over de weg. Daartoe voorzien de artikelen 5 tot en met 9 van deze verordening in een aantal regels betreffende de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden die moeten worden nageleefd door de bestuurders van de voertuigen die binnen de werkingssfeer ervan vallen.

65. Dergelijke bepalingen zijn echter niet van toepassing op voertuigen die worden gebruikt voor de in artikel 3 van verordening nr. 561/2006 genoemde diensten, die buiten haar werkingssfeer vallen („vrijstellingen”), en evenmin op die welke worden gebruikt voor de in artikel 13 van deze verordening bedoelde diensten, waarvoor op nationaal niveau door de betrokken lidstaat een uitzondering kan worden toegestaan („uitzonderingen”). De bepaling waarvan de verwijzende rechters het Hof in het kader van hun eerste en tweede prejudiciële vraag om uitlegging vragen, namelijk artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, is in de lijst van uitzonderingen opgenomen.

66. In tegenstelling tot andere uitzonderingen waarover het Hof reeds de gelegenheid heeft gehad om een prejudiciële beslissing te geven ( 24 ), is de bepaling in kwestie bij mijn weten nimmer door het Hof uitgelegd. In zijn toekomstige arrest zal het Hof dus de reikwijdte van de daarin opgenomen uitzondering moeten preciseren, en met name moeten onderzoeken of een dergelijke uitzondering ruim moet worden opgevat, zoals Deutsche Post e.a., Deutsche Post en de Poolse regering stellen, dan wel strikt, zoals de deelstaat Noordrijn-Westfalen, UPS Deutschland e.a. en de Commissie betogen.

67. Al deze partijen zijn in hun schriftelijke opmerkingen uitvoerig ingegaan op de analyse van de bewoordingen van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, alsook op de lezing van die bepaling in het licht van de opzet en doelstellingen van verordening nr. 561/2006. Ik wijs er nu reeds op dat ik van mening ben dat verschillende overwegingen, die betrekking hebben op deze klassieke uitleggingsmethoden, pleiten voor een strikte uitlegging van de in de betrokken bepaling vervatte uitzondering.

1. Letterlijke uitlegging

68. Artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 bepaalt dat de lidstaten uitzonderingen mogen toestaan op de voorschriften betreffende de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden die in dit artikel worden voorzien bij het vervoer met voertuigen met een bepaalde toegestane maximummassa die door leveranciers van universele postdiensten worden gebruikt om zendingen „in het kader van de universele dienst” te bezorgen. ( 25 )

69. In de eerste plaats lijkt de toevoeging in de bewoordingen van deze bepaling van het materiële criterium dat deze voertuigen moeten worden gebruikt voor postbezorgingen „in het kader van de universele dienst” er reeds op te wijzen dat de wetgever van de Unie niet alle voertuigen van de leveranciers van universele postdiensten onder de werkingssfeer van de uitzondering in kwestie wilde laten vallen, maar enkel die voertuigen welke uitsluitend zendingen in het kader van de universele postdienst vervoeren. Voorts kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de Uniewetgever, indien hij de bedoeling had gehad om deze uitzondering toe te passen op voertuigen die tegelijk onder de universele dienst vallende zendingen en niet onder deze dienst vallende zendingen vervoeren, hij de toepassing ervan waarschijnlijk afhankelijk zou hebben gesteld van de vermelding van een bepaald minimumpercentage of minimumaandeel aan zendingen in het kader van de universele dienst, hetgeen hij niet heeft gedaan.

70. Deze lezing vindt mijns inziens steun in een vergelijking van verschillende taalversies van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006. De Duitse versie („im Rahmen des Universaldienstes”), de Spaanse versie („en el marco del servicio univeral”), de Estse versie („universaalse postiteenuse raames”) en de Italiaanse versie („nell’ambito del servizio universale”) wijken weliswaar niet van de Franse taalversie af en bevatten geen aanvullende onderdelen ter ondersteuning van deze lezing, maar de Engelse taalversie („as part of the universal service”) en de Portugese taalversie („como parte do serviço unial”) lijken mij deze lezing te ondersteunen.

71. Deze laatste twee versies verwijzen namelijk uitdrukkelijk naar het feit dat de individuele zendingen („items” in de Engelse taalversie en „bens” in de Portugese taalversie), waarvoor deze voertuigen worden gebruikt, als onderdeel van de universele dienst moeten worden geleverd willen de betrokken voertuigen voor de uitzondering in kwestie in aanmerking kunnen komen. Dat betekent mijns inziens dat elke afzonderlijke zending deel moet uitmaken van de universele postdienst of, met andere woorden, in het kader van deze dienst moet plaatsvinden. Bijgevolg heeft de uitzondering in kwestie geen betrekking op de voertuigen die, naast de zendingen die onder de universele postdienst vallen, ook worden gebruikt voor de bezorging van andere zendingen die niet onder deze dienst vallen.

72. Sommige partijen, met name de Poolse regering, hebben deze gevolgtrekking betwist op basis van de vergelijking van de bewoordingen van de betrokken uitzondering met de uitzonderingen van artikel 13, lid 1, onder e), i) en o), van verordening nr. 561/2006. In het bijzonder hebben zij erop gewezen dat de Uniewetgever in de bewoordingen van deze laatste uitzonderingen uitdrukkelijk heeft aangegeven dat de daarin bedoelde voertuigen „uitsluitend” moeten worden gebruikt voor het in die uitzonderingen bedoelde gebruik, hetgeen de Uniewetgever evenwel niet heeft gedaan bij de formulering van artikel 13, lid 1, onder d), van deze verordening. Volgens genoemde belanghebbenden toont het ontbreken van een vergelijkbaar voorbehoud in laatstgenoemde bepaling aan dat het niet de bedoeling van de Uniewetgever was om de werkingssfeer van deze uitzondering te beperken tot vervoer met voertuigen die uitsluitend worden gebruikt voor postbezorging in het kader van de universele postdienst, maar deze uit te breiden tot de gevallen waarin de voertuigen tegelijkertijd worden gebruikt voor postbezorging die niet binnen het kader van de universele dienst valt.

73. Voor mij is dit geen steekhoudend argument.

74. Het feit dat de Uniewetgever bij de uitzondering die in deze conclusie wordt onderzocht niet de term „uitsluitend” heeft gebruikt, betekent in mijn ogen geenszins dat hij ervan heeft afgezien de werkingssfeer van deze uitzondering zodanig te beperken dat deze uitsluitend betrekking heeft op voertuigen die worden gebruikt voor het vervoer van zendingen die onder de universele postdienst vallen. Integendeel, de uitdrukking „in het kader van de universele dienst” vervult volgens mij een gelijkwaardige functie als de term „uitsluitend”, namelijk het beperken van de uitzondering in kwestie om te voorkomen dat de doelstellingen van verordening nr. 561/2006 door de praktische gevolgen ervan zouden worden aangetast.

75. Het gebruik van deze term in de uitzonderingen van artikel 13, lid 1, onder e), van deze verordening („voertuigen die uitsluitend rijden op eilanden waarvan de oppervlakte niet meer dan 2300 km2 bedraagt en die niet met de rest van het nationale grondgebied zijn verbonden door een brug, een wad of een tunnel, geschikt voor het verkeer van motorvoertuigen” ( 26 )) en artikel 13, lid 1, onder o), van verordening nr. 561/2006 („voertuigen die uitsluitend gebruikt worden op wegen binnen hubfaciliteiten, zoals havens, intermodale overslagcentra en spoorwegterminals” ( 27 )) waarborgt dat de betrokken voertuigen niet buiten een beperkt geografisch gebied (eiland of havengebied) rijden en beantwoordt daarmee aan het vereiste om de negatieve gevolgen van deze uitzonderingen voor de doelstellingen van verbetering van de arbeidsomstandigheden van de bestuurders en van de verkeersveiligheid te verminderen. Ook het gebruik van de term „uitsluitend” in de uitzondering van artikel 13, onder i), van deze verordening („voertuigen met 10 tot 17 zitplaatsen die uitsluitend worden gebruikt voor niet-commercieel personenvervoer”) maakt het mogelijk de reikwijdte ervan zodanig af te bakenen dat de uitzondering enkel van toepassing is in situaties waarin het personenvervoer om redenen van openbaar belang geschiedt, zodat de mededingingsverstorende gevolgen van deze uitzondering zo gering mogelijk zijn.

76. Op soortgelijke wijze beperkt de uitdrukking „in het kader van de universele dienst” in de bewoordingen van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 de reikwijdte van de uitzondering ten gunste van de postdiensten tot vervoersdiensten die algemene diensten van openbaar belang vormen, met als doel de mogelijke mededingingsverstorende gevolgen van een dergelijke uitzondering weg te nemen.

77. Bovendien heeft het Hof mijns inziens reeds bevestigd dat het ontbreken van de term „uitsluitend” in de bewoordingen van een van de in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 genoemde uitzonderingen er niet noodzakelijkerwijs toe moet leiden dat a contrario wordt geconcludeerd dat deze bepaling ruim moet worden uitgelegd. Ik verwijs onder meer naar het arrest A. Karuse ( 28 ), waarin het Hof over een vraag betreffende de reikwijdte van het in de uitzondering van artikel 13, lid 1, onder h), van verordening nr. 561/2006 gebruikte begrip „voertuigen die worden gebruikt in het kader van activiteiten in verband met het onderhoud van wegen” heeft geoordeeld dat dit begrip niet geldt voor voertuigen van een particuliere dienstverrichter die het transport van het grind bestemd voor het onderhoud van de wegen tot de bouwplaats verzorgt, maar enkel voor voertuigen die worden gebruikt voor het vervoer dat volledig en uitsluitend verband houdt met de uitvoering van het onderhoud aan wegen ( 29 ).

78. Ik ben dan ook van mening dat een letterlijke uitlegging er geen enkele twijfel over laat bestaan dat de uitzondering in kwestie strikt moet worden opgevat.

2. Systematische uitlegging

79. Een systematische uitlegging pleit volgens mij ook voor een strikte lezing van de uitzondering in kwestie.

80. Dienaangaande stel ik vast dat artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 is opgenomen in hoofdstuk IV ervan, met als titel „Uitzonderingen”. Het gaat dus om een van de uitzonderingen die de lidstaten mogen toestaan ten opzichte van de in hoofdstuk II van deze verordening („Bemanningen, rijtijden, onderbrekingen en rusttijden”) neergelegde regels, te weten de artikelen 5 tot en met 9 van verordening nr. 561/2006.

81. De betrokken uitzonderingen zijn reeds aan de orde geweest in vaste rechtspraak, waarin het beginsel van strikte uitlegging van de voorwaarden voor de toepassing ervan is bevestigd. ( 30 )

3. Teleologische uitlegging

82. Een strikte uitlegging van de uitzondering in kwestie is ook de enige die mij in overeenstemming lijkt te zijn met de doelstellingen van verordening nr. 561/2006 ( 31 ), zoals ik hierna zal uitleggen.

83. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat verordening nr. 561/2006 ingevolge artikel 1 als doel heeft de voorwaarden voor concurrentie in het wegvervoer te harmoniseren en de arbeidsomstandigheden van de werknemers waarop zij van toepassing is, te verbeteren door voor wegvervoersvoertuigen de verplichting op te leggen om met een erkende tachograaf te zijn uitgerust waarmee de naleving van de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden kan worden gecontroleerd.

84. Wat de doelstellingen van verbetering van de arbeidsomstandigheden van werknemers en de verkeersveiligheid betreft, heeft het Hof naar aanleiding van een vraag over de reikwijdte van artikel 13, lid 1, onder d), tweede alinea, van verordening nr. 561/2006 reeds overwogen dat een ruime uitlegging van de uitzondering tegen die doelstellingen zou indruisen omdat dit tot gevolg zou hebben dat een groot aantal voertuigen zou kunnen worden bestuurd door bestuurders die gedurende lange uren rechtmatig zonder rust zouden kunnen rijden, hetgeen in strijd zou zijn met de doelstelling om de verkeersveiligheid te verbeteren, en dat een groot aantal bestuurders niet de bescherming van hun arbeidsomstandigheden als gewaarborgd door verordening nr. 561/2006 zou genieten, hetgeen in strijd zou zijn met de doelstelling van verbetering van de arbeidsomstandigheden van die werknemers. ( 32 )

85. Deze overwegingen lijken mij volledig te kunnen worden betrokken op de onderhavige zaak.

86. Een ruime uitlegging van de uitzondering in kwestie zou immers tot gevolg hebben, ten eerste, dat alle voertuigen van Deutsche Post zouden kunnen worden bestuurd door bestuurders die gedurende lange uren zonder rusttijd mogen rijden, en, ten tweede, dat dergelijke bestuurders bij gebreke van een verplichting tot een tachograaf (voor voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 3,5 ton) of tot het bijhouden van registraties (voor voertuigen met een toegestane maximummassa tussen 2,8 en 3,5 ton) zich niet zouden kunnen beroepen op de bescherming van hun arbeidsomstandigheden. Ik twijfel er evenwel niet aan dat het aantal voertuigen dat door Deutsche Post wordt gebruikt ( 33 ) en bijgevolg het aantal bestuurders van deze voertuigen, bijzonder hoog is.

87. Wat de doelstelling van harmonisatie van de voorwaarden voor concurrentie in het wegvervoer betreft, lijkt het mij dat een ruime uitlegging van de uitzondering in kwestie inbreuk op deze doelstelling zou maken; een en ander kan eenvoudig worden vastgesteld door de uit het arrest A. Karuse ( 34 ) getrokken lering op het onderhavige geval toe te passen.

88. In die zaak heeft het Hof, met gebruikmaking van een redenering die is ontleend aan de rechtspraak waarin de voorganger van verordening nr. 561/2006 is uitgelegd ( 35 ), geoordeeld dat de in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 genoemde uitzonderingen slechts betrekking kunnen hebben op voertuigen die worden gebruikt voor het verrichten van „algemene diensten van openbaar belang”. Op grond hiervan heeft het Hof geoordeeld dat voertuigen die worden gebruikt voor het vervoer tot aan de bouwplaats van grind dat bestemd is voor het onderhoud van wegen, aangezien deze dienst geen ondergeschikt karakter heeft ten opzichte van de wegonderhoudswerkzaamheden, niet vallen onder het in artikel 13, lid 1, onder h), van verordening nr. 561/2006 vervatte begrip „voertuigen die worden gebruikt in verband met het onderhoud van wegen”. Volgens het Hof zou een uitlegging die de werkingssfeer van deze uitzondering uitbreidt zodat deze ook betrekking heeft op voertuigen van een particuliere dienstverstrekker die slechts het vervoer van grind dat bestemd is voor het onderhoud van de wegen tot aan de bouwplaats verzorgt, „deze [leverancier] namelijk een concurrentievoordeel verschaffen ten opzichte van de andere dienstverstrekkers van die sector, aangezien hij daardoor de kosten van de installatie en het onderhoud [van een tachograaf] in die voertuigen zou kunnen uitsparen”. ( 36 )

89. Ik merk op dat, als we deze beoordelingen op de onderhavige zaak toepassen, postzendingen in het kader van de „universele dienst”, zoals omschreven in artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67, duidelijk moeten worden beschouwd als een „algemene dienst van openbaar belang” in de zin van de rechtspraak van het Hof, hetgeen betekent dat de hiervoor ingezette voertuigen vallen onder het begrip „voertuigen die worden gebruikt [...] voor postbezorgingen in het kader van de universele dienst”, en aldus onder de uitzondering in kwestie kunnen vallen. Indien genoemd begrip daarentegen aldus zou worden opgevat dat het ook betrekking heeft op voertuigen die worden ingezet voor postbezorgingen in het kader van andere postdiensten, zou deze uitlegging onvermijdelijk tot een verstoring van de mededinging leiden, aangezien zij erop neerkomt dat de leverancier van de universele dienst een concurrentievoordeel krijgt, aangezien hij de kosten van de installatie en het onderhoud van een tachograaf bij de door hem gebruikte voertuigen zou kunnen uitsparen ten opzichte van de andere ondernemingen die deze postdiensten aanbieden.

90. Dienaangaande hebben Deutsche Post e.a., Deutsche Post en de Poolse regering in hun schriftelijke opmerkingen het bestaan van een dergelijk concurrentievoordeel voor de leverancier van de universele dienst betwist, daar het doel van deze uitzondering juist zou zijn om een nadelige concurrentiesituatie voor de leverancier van deze dienst in evenwicht te brengen door middel van een „compensatie” voor de financiële lasten die de levering van een dergelijke dienst in het algemeen belang met zich meebrengt.

91. Dit standpunt kan niet worden aanvaard.

92. Het komt mij namelijk voor dat, aangezien deze uitzondering beantwoordt aan de zorg om de nakoming van de universeledienstverplichtingen te waarborgen, waaraan de regels inzake de rijtijden, onderbrekingen en rusttijden in de weg kunnen staan, de werkelijke begunstigden van deze uitzondering de gebruikers zijn en niet de leverancier van de universele postdienst. ( 37 ) Bijgevolg kan het oogmerk van deze uitzondering niet worden aangewend als middel om de uit de universele postdienst voortvloeiende financiële lasten te compenseren, hetgeen aan de leverancier van een dergelijke dienst ten goede zou komen.

93. Overigens vestig ik de aandacht op het feit dat de Uniewetgever in artikel 7, leden 3 en 4, van richtlijn 97/67 reeds regelingen voor de financiering van de universele postdienst heeft voorzien die elke lidstaat mag invoeren wanneer deze vaststelt dat de leverancier van deze dienst als gevolg van de universeledienstverplichtingen nettokosten moet dragen, namelijk (i) een regeling om de betrokken onderneming(en) compensatie uit overheidsmiddelen te bieden, of (ii) een regeling voor de verdeling van de nettokosten tussen de dienstverleners en/of de gebruikers; deze regelingen kunnen de oprichting van een compensatiefonds omvatten dat wordt beheerd door een van deze begunstigden onafhankelijke instantie.

94. Uit een en ander volgt dat de conclusie dat de in artikel 13, lid 1, onder d), neergelegde uitzondering strikt moet worden uitgelegd, wordt bevestigd door een teleologische uitlegging.

4. Historische uitlegging

95. Een aandachtig onderzoek van de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 561/2006 kan mijns inziens de tot op dit punt uiteengezette overwegingen onderbouwen.

96. Verordening nr. 3820/85 bevatte reeds een uitzonderingsbepaling betreffende postdiensten. Artikel 4, punt 6, van deze verordening voorzag namelijk in een uitzondering met een ruime reikwijdte voor deze diensten, aangezien zij betrekking had op vervoer met „voertuigen van [...] de postzendingen”.

97. Gelet op het feit dat de postdiensten voortaan behoorden tot de categorie van diensten die geheel of gedeeltelijk waren geliberaliseerd, was de Commissie in haar voorstel tot hervorming van verordening nr. 3820/85 voornemens om die vrijstelling te schrappen zonder haar te vervangen. ( 38 )

98. Vervolgens was het Europees Parlement in eerste lezing ( 39 ) van mening dat een uitzonderingsbepaling moest worden gehandhaafd voor postdiensten, maar het stelde niet voor een nieuwe bepaling in te voeren voor voertuigen die worden ingezet voor alle postzendingen. Het Parlement pleitte echter wel voor de opneming van een uitzondering ten gunste van voertuigen „[...] voor de bestelling van postzendingen in het kader van de universele dienstverlening” ( 40 ).

99. In haar gewijzigd voorstel ( 41 ) gaf de Commissie haar instemming met deze wijziging van het Parlement en stelde zij aldus een formulering van de betrokken uitzondering voor die praktisch identiek is aan de huidige, die de uitdrukking „in het kader van de universele dienst” omvatte, omdat zij „de noodzaak [erkende] van een beperkte uitzondering voor plaatselijke postdiensten, waarvoor [...] een ontheffing wordt gegeven ( 42 )”.

100. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de Uniewetgever met de intrekking van verordening nr. 3820/85 en de aanneming van verordening nr. 561/2006 een uitzondering wilde opnemen met betrekking tot de postdiensten die beperkt zijn tot voertuigen die bestemd zijn voor de postbezorging in het kader van de universele dienst, teneinde te vermijden dat deze uitzondering, wanneer zij eveneens van toepassing zou zijn op voertuigen die worden gebruikt voor de levering van zendingen die onder de geliberaliseerde postdiensten vallen, tot concurrentievervalsing op genoemde markten zou kunnen leiden.

101. Deze uitlegging van de wil van de Uniewetgever wordt mijns inziens bevestigd door de huidige formulering van overweging 23 van verordening nr. 561/2006, volgens welke „[d]e nationale uitzonderingen [...] de veranderingen in de sector van het wegvervoer [dienen] te weerspiegelen en [...] beperkt [moeten] blijven tot die elementen welke thans niet aan concurrentiedruk onderhevig zijn”. Ik zie evenwel niet in hoe deze beperking van de reikwijdte van de nationale uitzonderingen verenigbaar zou kunnen zijn met een ruime uitlegging van de uitzondering in kwestie.

102. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat een historische benadering van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, net als de letterlijke, systematische en teleologische benaderingen, pleit voor een strikte uitlegging van de daarin opgenomen uitzondering.

103. Vervolgens zal ik een argument behandelen dat is aangevoerd in de schriftelijke opmerkingen van Deutsche Post e.a., Deutsche Post en de Poolse regering, welk argument is gebaseerd op het vereiste om de nuttige werking van de betrokken uitzondering te behouden.

5. Vereiste om de nuttige werking van de uitzondering te behouden

104. Volgens genoemde partijen kan een strikte uitlegging van de uitzondering in kwestie niet worden gedeeld op grond van het feit dat een dergelijke uitlegging de uitzondering zijn nuttige werking zou ontnemen. Een dergelijke uitlegging zou immers betekenen dat de dienstverlener die zowel de universele postdienst als andere postdiensten levert, om voor deze uitzondering in aanmerking te komen twee distributiesystemen moet opzetten, met name twee volledige voertuigenparken, het ene voor het bezorgen van pakketten met een individueel gewicht van niet meer dan 20 kg, die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, en het andere voor de bezorging van zwaardere pakketten, die niet onder een dergelijke dienst vallen. Dit zou voor de leveranciers van de universele postdienst dermate grote meerkosten meebrengen dat geen van hen in de praktijk van de betrokken uitzondering gebruik zou maken.

105. Volgens mij kan dit argument geen afbreuk doen aan de conclusie dat de betrokken uitzondering strikt moet worden uitgelegd.

106. Ik wijs er nu reeds op dat de noodzaak van de verdubbeling van het voertuigenpark van Deutsche Post door de andere partijen wordt betwist. Van mijn kant zie ik niet in waarom geen andere logistieke oplossingen dan een verdubbeling van het voertuigenpark van Deutsche Post zouden kunnen worden overwogen, gelet op het feit dat, zoals deze laatste in haar schriftelijke opmerkingen heeft erkend, het aandeel door haar vervoerde zendingen dat niet onder de universele postdienst valt, slechts vijf procent van het totaal bedraagt.

107. In elk geval ben ik van mening dat de uitzondering in kwestie haar nuttige werking niet zou verliezen indien een strikte uitlegging zou worden gevolgd. Zelfs gesteld dat de enige oplossing voor Deutsche Post de verdubbeling van haar voertuigenpark zou zijn ( 43 ), met de aanzienlijke meerkosten die een dergelijke oplossing met zich mee zou brengen, geloof ik namelijk niet dat daaruit kan worden afgeleid dat de uitzondering in kwestie door geen enkele leverancier van de universele postdienst in de Unie zou worden gebruikt. Integendeel, men kan zich heel wel voorstellen dat de dienstverrichter die van deze uitzondering gebruik wil maken, na een afweging van de besparingen als gevolg van het ontbreken van een tachograafverplichting en de meerkosten die uit de verdubbeling van zijn voertuigenpark voortvloeien, slechts een economische keuze moet maken. Volgens mij zou deze afweging er niet altijd toe leiden dat de leverancier van de universele postdienst van de gebruikmaking van deze uitzondering afziet.

108. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 aldus moet worden uitgelegd dat dit slechts van toepassing op voertuigen van een leverancier van de universele dienst kan zijn indien deze voertuigen enkel en uitsluitend onder de universele dienst vallende zendingen vervoeren.

109. Gelet op mijn voorgestelde antwoord op deze eerste vraag is er mijns inziens geen aanleiding om de tweede prejudiciële vraag te beantwoorden, noch in zaak C‑203/18, noch in zaak C‑374/18. Indien het vervoer van één enkele zending die niet onder de universele postdienst valt volstaat om de voertuigen die in het kader van deze dienst worden ingezet uit te sluiten van de uitzonderingsbepaling van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, spreekt het voor zich dat noch een deel met betrekking tot het gebruik van het voertuig voor de postbezorging in het kader van de universele dienst behoeft te worden vastgesteld, noch een maximumvolume (van zendingen die niet onder de universele dienst vallen) of een minimumvolume (van zendingen die wel onder deze dienst vallen).

D. Vierde prejudiciële vraag in zaak C‑374/18

110. Met zijn vierde prejudiciële vraag wenst het Landgericht Köln in wezen te vernemen of een zending met aanvullende diensten als die welke in deze vraag worden opgesomd, uit hoofde van richtlijn 97/67 onder de universele dienst valt en voor de toepassing van de uitzondering in kwestie derhalve als een zending „in het kader van de universele dienst” moet worden beschouwd.

111. Het antwoord op de onderhavige vraag impliceert uiteraard een poging om de contouren van het in richtlijn 97/67 bedoelde begrip „universele dienst” af te bakenen.

112. Alvorens deze analyse aan te vatten herinner ik eraan dat de bepalingen van deze richtlijn weliswaar beogen de verrichting van de universele dienst op het niveau van de Unie te regelen, maar dat de in die richtlijn neergelegde bepalingen tevens gericht zijn op een geleidelijke openstelling van de postsector voor mededinging. ( 44 ) Bij de uitlegging van het begrip „universele dienst” moet derhalve worden gezorgd voor een juist evenwicht tussen deze twee doelstellingen.

113. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67 een omschrijving van het begrip „universele dienst” geeft, volgens welke deze inhoudt dat „op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn”. Aangezien deze begripsomschrijving enkel beoogt de algemene beginselen voor het aanbieden van de universele dienst uiteen te zetten, wordt hierin niet nader aangegeven wat de wezenlijke inhoud van het begrip „universele dienst” is, met name wat betreft de soorten „postdiensten” die onder dit begrip zouden vallen.

114. Is het mogelijk de „postdiensten” als bedoeld in genoemd artikel 3, lid 1, te benoemen?

115. Op deze vraag wordt een eerste antwoord gegeven in de leden 4 en 5 van hetzelfde artikel, die bepalen dat de universele dienst ten minste omvat (i) het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen tot 2 kg, (ii) het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postpakketten tot 10 kg (drempel die door de nationale regelgevende instanties kan worden opgetrokken tot 20 kg), en (iii) de diensten in verband met aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde. Met andere woorden, al deze diensten vormen de minimale wezenlijke inhoud van het begrip „universele dienst” in de postsector (hierna: „basisdiensten”).

116. Het feit dat richtlijn 97/67 slechts de wezenlijke kern van het begrip „universele dienst” bestrijkt, impliceert noodzakelijkerwijs dat de Uniewetgever een element van flexibiliteit heeft willen invoeren bij de bepaling van de reikwijdte van dit begrip, teneinde rekening te houden met de verschillende ideeën in de lidstaten met betrekking tot de omvang van de taak van algemeen belang die de aanbieders van de universele dienst moeten vervullen.

117. De lidstaten mogen dus in beginsel aan de leveranciers van de universele dienst andere diensten voorbehouden dan de in artikel 3, leden 4 en 5, van richtlijn 97/67 opgesomde basisdiensten.

118. Op dit punt verschilt mijn redenering van die van Deutsche Post in haar schriftelijke opmerkingen. Ik ben het namelijk niet eens met het door deze laatste uit bovenbedoelde overwegingen getrokken gevolg dat de vraag of diensten die verder gaan dan de basisdiensten – omdat zij gepaard gaan met aanvullende diensten – niettemin onder de universele dienst vallen, uitsluitend afhangt van de beslissingssoevereiniteit van de lidstaten.

119. Mijn mening vindt haar verklaring in het feit dat deze gevolgtrekking mijns inziens voorbijgaat aan de lezing van de overwegingen 18 en 21 van richtlijn 97/67, die duidelijk aangeven dat die soevereiniteit niet onbegrensd is ( 45 ).

120. Uit genoemde overweging 21 blijkt namelijk dat de lidstaten in geen geval de nieuwe diensten, de uitwisseling van documenten en „zelfbezorging” in de universele dienst mogen opnemen, omdat deze geen deel uitmaken van de „universele dienst”. Op dezelfde wijze mogen de lidstaten hierin evenmin exprespostdiensten opnemen, aangezien overweging 18 een onderscheid maakt tussen deze diensten en de universele dienst.

121. Hoewel overweging 21 niet relevant is voor het antwoord dat het Hof op de vierde vraag moet geven omdat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde diensten, te weten de basisdiensten die vergezeld gaan van aanvullende diensten, niet onder de daarin genoemde categorieën vallen, lijkt het mij dat deze overweging in casu echter wel van toepassing is omdat deze diensten daarentegen „expresdiensten” vormen.

122. Ook al geeft richtlijn 97/67 geen definitie van wat onder „exprespostdiensten” moet worden verstaan, ik merk in de eerste plaats op dat overweging 18 ervan zelf namelijk een criterium hieromtrent geeft door te bepalen dat „het wezenlijke verschil tussen exprespost en universele postdiensten ligt in de waarde (in welke vorm dan ook) die de leveranciers van exprespostdiensten hebben toegevoegd en die de klanten hebben waargenomen, [zodat] de waargenomen extra waarde het best kan worden bepaald door uit te gaan van de extra prijs die klanten bereid zijn te betalen ( 46 )’. In de tweede plaats merk ik op dat het Hof recentelijk in zijn arresten Ilves Jakelu ( 47 ) en Confetra e.a. ( 48 ) heeft geoordeeld dat exprespostdiensten zich van de universele postdienst onderscheiden op grond van de toegevoegde waarde die zij aan de klanten leveren, waarvoor laatstgenoemden bereid zijn een hoger bedrag te betalen. ( 49 )

123. Zoals UPS Deutschland e.a. in hun schriftelijke opmerkingen stellen, wordt het onderscheid tussen „exprespostdiensten” en „universele dienst” ook gestaafd door de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 97/67.

124. In haar gewijzigde voorstel ( 50 ) verwierp de Commissie een door het Parlement in eerste lezing ingevoerde wijziging die beoogde overweging 21 van richtlijn 97/67 zodanig te wijzigen dat de bijzondere diensten, waaronder de exprespostdiensten vallen, onderdeel van de universele dienst zouden worden. ( 51 ) Deze verwerping, die vervolgens door de Raad van de Europese Unie bij de aanneming van zijn gemeenschappelijk standpunt werd bevestigd ( 52 ), was gebaseerd op de vaststelling dat de „[b]ijzondere [...] diensten [...] specifieke kenmerken [hebben] waardoor zij zich onderscheiden van diensten die deel uitmaken van de universele postdienst”.

125. Gelet op het voorgaande bestaat er mijns inziens geen enkele twijfel over dat de basisdiensten vergezeld van de in de vierde prejudiciële vraag genoemde aanvullende diensten (ophaling met of zonder tijdvenster, leeftijdscontrole op zicht, verzending onder rembours, verzending op kosten ontvanger tot 31,5 kg, doorzendingsdienst, instructies in geval van onbestelbaarheid, gewenste dag, gewenst tijdstip), van dien aard zijn dat zij de klanten een toegevoegde waarde bieden, zodat zij bereid zijn een hogere prijs te betalen om voor die diensten in aanmerking te komen. ( 53 ) Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat deze diensten moeten worden gekwalificeerd als „exprespostdiensten” en derhalve niet onder de universele dienst vallen.

126. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om op de vierde vraag van het Landgericht Köln te antwoorden dat een zending met aanvullende diensten, zoals die welke in deze vraag worden opgesomd, uit hoofde van richtlijn 97/67 niet onder de universele dienst valt, en derhalve voor de toepassing van de uitzondering van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006 niet als een zending „in het kader van de universele dienst” is aan te merken.

IV. Conclusie

127. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen en het Landgericht Köln te beantwoorden als volgt: „1) Artikel 13, lid 1, onder d), van verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 165/2014 van het Parlement en de Raad van 4 februari 2014, moet aldus worden uitgelegd dat het slechts van toepassing kan zijn op voertuigen of combinaties van voertuigen van een leverancier van de universele dienst, indien zij enkel en uitsluitend onder de universele dienst vallende zendingen vervoeren. 2) § 18, lid 1, punt 4, van de Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (besluit ter uitvoering van de wet op het rijdend personeel) moet – wat voertuigen of combinaties van voertuigen met een toegestane maximummassa van meer dan 2,8 ton, maar minder dan 3,5 ton betreft, die dus in beginsel niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening nr. 165/2014, vallen – op grond van het Unierecht worden uitgelegd. 3) Een zending met aanvullende diensten – zoals ophaling met of zonder tijdvenster, leeftijdscontrole op zicht, verzending onder rembours, verzending op kosten ontvanger tot 31,5 kg, doorzendingsdienst, instructies in geval van onbestelbaarheid, gewenste dag en gewenst tijdstip – valt niet onder de universele dienst uit hoofde van richtlijn 97/67/EG van het Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008, en is derhalve voor de toepassing van de uitzondering van artikel 13, lid 1, onder d), van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening nr. 165/2014, niet aan te merken als een zending ‚in het kader van de universele dienst’.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB 2006, L 102, blz. 1.

( 3 ) PB 1998, L15, blz. 14.

( 4 ) PB 2014, L 60, blz. 1.

( 5 ) PB 1998, L 15, blz. 14.

( 6 ) BGBl. 1999 I, blz. 2418.

( 7 ) BGBl. 2005 I, blz. 1970.

( 8 ) BGBl. 1997 I, blz. 3294.

( 9 ) BGBl. 2017 I, blz. 626.

( 10 ) Het betreft een reeks beslissingen waaraan het arrest van 18 oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 en C‑197/89, EU:C:1990:360, punten 29‑43), ten grondslag ligt. Zie laatstelijk arrest van 31 mei 2018, Ernst & Young (C‑633/16, EU:C:2018:371, punt 30).

( 11 ) Zie met name arresten van 18 oktober 1990, Dzodzi (C‑297/88 en C‑197/89, EU:C:1990:360, punt 37); 17 juli 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, punt 32), en 7 november 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, punten 21‑23).

( 12 ) Arrest van 28 maart 1995 (C‑346/93, EU:C:1995:85).

( 13 ) Arresten van 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2013:160); 5 april 2017, Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266); 14 februari 2019, CCC – Consorzio Cooperative Costruzioni (C‑710/17, niet gepubliceerd, EU:C:2019:116), en 13 maart 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192).

( 14 ) Dit was niet het geval in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 28 maart 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), waarin de toepasselijke nationale bepalingen erop wezen dat de nationale rechterlijke instanties enkel „rekening houden” met de door het Hof gegeven uitlegging, zonder hieraan een bindend karakter te verlenen.

( 15 ) Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, punt 29).

( 16 ) Zie met name arrest van 7 januari 2003, BIAO (C‑306/99, EU:C:2003:3, punten 91‑93). Zie ook punt 39 van de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak ETI e.a. (C‑280/06, EU:C:2007:404), volgens hetwelk „[h]et [...] daarbij niet van betekenis [is] of het nationale recht uitdrukkelijk of alleen impliciet naar het gemeenschapsrecht verwijst; beslissend is veeleer de inhoudelijke oriëntatie op het gemeenschapsrecht”.

( 17 ) Zie arresten van 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2013:160, punt 21), en 5 april 2017, Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266, punt 40). Zie ook arrest van 14 februari 2019, CCC – Consorzio Cooperative Costruzioni (C‑710/17, niet gepubliceerd, EU:C:2019:116, punten 23‑25).

( 18 ) Zie conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, punt 29).

( 19 ) Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, punt 75), alsmede de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, punt 34). Zie ook punt 32 van de conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaken Kofisa Italia (C‑1/99 en C‑226/99, EU:C:2000:498), volgens hetwelk „het Hof enkel uitspraak dient te doen in gevallen waarin het bekend is met de feitelijke en juridische context van het geschil en waarin de gemeenschapsbepaling op die context ziet”.

( 20 ) Zie met name arrest van 11 december 2007, ETI e.a. (C‑280/06, EU:C:2007:775, punt 29).

( 21 ) Zie arresten van 11 januari 2001, Kofisa Italia (C‑1/99, EU:C:2001:10, punt 31); 16 maart 2006, Poseidon Chartering (C‑3/04, EU:C:2006:176, punt 18); 14 maart 2013, Allianz Hungária Biztosító e.a. (C‑32/11, EU:C:2013:160, punt 22), en 21 juli 2016, VM Remonts e.a. (C‑542/14, EU:C:2016:578, punt 18).

( 22 ) Cursivering van mij.

( 23 ) § 1, lid 1, punt 1, FPersV, die de hoeksteen van dit stelsel vormt, bepaalt dat de bestuurders van genoemde voertuigen verplicht zijn om de in de artikelen 4 en 6 tot en met 9 van verordening nr. 561/2006 vermelde rijtijden, onderbrekingen en rusttijden in acht te nemen.

( 24 ) Zie arresten van 28 juli 2011, Seeger (C‑554/09, EU:C:2011:523); 13 maart 2014, A. Karuse (C‑222/12, EU:C:2014:142), en 7 februari 2019, NK (C‑231/18, EU:C:2019:103).

( 25 ) Het is mij niet ontgaan dat dit artikel een tweede alinea omvat volgens welke „[d]eze voertuigen [...] alleen binnen een straal van 100 km rond de vestigingsplaats van het bedrijf [mogen] worden gebruikt en op voorwaarde dat dit vervoer niet de hoofdactiviteit van de bestuurder is”. Deze alinea lijkt mij evenwel niet relevant voor de door de verwijzende rechters gevraagde uitlegging.

( 26 ) Cursivering van mij.

( 27 ) Cursivering van mij.

( 28 ) Arrest van 13 maart 2014 (C‑222/12, EU:C:2014:142).

( 29 ) Arrest van 13 maart 2014, A. Karuse (C‑222/12, EU:C:2014:142, punt 35).

( 30 ) Zie arrest van 7 februari 2019, NK (C‑231/18, EU:C:2019:103, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 31 ) Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak de reikwijdte van de in artikel 13, lid 1, van deze verordening voorziene uitzonderingen moet worden bepaald in het licht van de doelstellingen van de verordening. Zie met name arrest van 13 maart 2014, A. Karuse (C‑222/12, EU:C:2014:142, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 32 ) Arrest van 28 juli 2011, Seeger (C‑554/09, EU:C:2011:523, punten 35 en 36). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Sjöberg (C‑387/96, EU:C:1997:619, punt 30).

( 33 ) In hun schriftelijke opmerkingen hebben UPS Deutschland e.a. vermeld dat het aantal voertuigen naar schatting ongeveer 10000 bedraagt.

( 34 ) Arrest van 13 maart 2014 (C‑222/12, EU:C:2014:142).

( 35 ) Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (PB 1985, L 370, blz. 1). Het Hof verwijst naar twee arresten waarin het zich uitsprak over de uitlegging van artikel 4, punt 6, van deze verordening, te weten de arresten van 25 juni 1992, British Gas (C‑116/91, EU:C:1992:277), en 21 maart 1996, Mrozek en Jäger (C‑335/94, EU:C:1996:126).

( 36 ) Arrest van 13 maart 2014, A. Karuse (C‑222/12, EU:C:2014:142, punt 38).

( 37 ) Deutsche Post e.a. en Deutsche Post hebben dit tijdens de terechtzitting impliciet erkend door aan te voeren dat een strikte uitlegging zou ingaan tegen de doelstelling van algemeen belang van de betrokken uitzondering, te weten de verzorging van de universele postdienst tegen een lage prijs voor de gebruikers, omdat een strikte uitlegging tot gevolg zou hebben dat deze prijs stijgt. Deze conclusie is mijns inziens echter niet juist. Dienaangaande merk ik op dat deze partijen tot staving van hun argument punt 41 van de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak TNT Post UK (C‑357/07, EU:C:2009:7) hebben aangehaald, die betrekking had op de uitlegging van het begrip „openbare postdienst” om een van de vrijstellingen van de btw-regeling van de Unie toe te passen. Afgezien van de opmerking dat het Hof dit punt in het arrest niet heeft overgenomen, ben ik van mening dat, anders dan de strikte uitlegging van een btw-vrijstelling, die noodzakelijkerwijs gevolgen heeft voor de uiteindelijke prijs van de dienst, een uitzondering op het in onderhavige zaak aan de orde zijnde gebied geen rechtstreekse stijging van de prijs van de betrokken dienst tot gevolg heeft.

( 38 ) Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (PB 2002, C 51 E, blz. 234). De Commissie had haar voorstel met name als volgt gerechtvaardigd: „[...] die terreinen [zijn] geschrapt waar de dienstverrichting thans vast in de particuliere sector is verankerd, onder erkenning van de druk van de concurrentie die thans bestaat, met name in de sector gas en elektriciteit, telegraaf‑ en telefoondiensten, postbestellingen, radio‑ en televisie-uitzendingen en de opsporing van radio‑ en televisiezenders of ‑ontvangers” (cursivering van mij).

( 39 ) Zie de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer [COM(2001) 573 – C5‑0485/2001 – 2001/0241(COD)] (PB 2004, C 38 E, blz. 152).

( 40 ) Cursivering van mij.

( 41 ) Gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer en tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad betreffende het controleapparaat in het wegvervoer [COM(2003) 0490 definitief].

( 42 ) Cursivering van mij.

( 43 ) Ook al zou dit het geval zijn, het door Deutsche Post e.a. en Deutsche Post in hun schriftelijke opmerkingen aangevoerde argument dat een strike uitlegging van de betrokken uitzondering, vanwege de hieruit voortvloeiende verdubbeling van hun voertuigenpark, zou indruisen tegen de doelstelling van bescherming van het milieu die is neergelegd in artikel 3, lid 3, VEU en in de artikelen 11 en 191 e.v. VWEU, zou niet in aanmerking kunnen worden genomen, aangezien dit niet een van de door verordening nr. 561/2006 nagestreefde doelstellingen is. Zie in dit verband arrest van 7 februari 2019, NK (C‑231/18, EU:C:2019:103, punt 31).

( 44 ) Zie in die zin overweging 8 van richtlijn 97/67.

( 45 ) Zie dienaangaande arrest van 11 maart 2004, Asempre en Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería (C‑240/02, EU:C:2004:140, punt 24), waarin het Hof ter zake van de vraag of het de lidstaten vrijstaat aan het begrip zelfbezorging bijkomende voorwaarden te verbinden en aldus de erdoor gedekte situaties te beperken, heeft overwogen dat de lidstaten niet naar eigen goeddunken de aan de leveranciers van de „universele dienst” voorbehouden diensten kunnen uitbreiden, aangezien een dergelijke uitbreiding zou indruisen tegen de doelstelling van richtlijn 97/67, die een geleidelijke en gecontroleerde liberalisatie in de postsector beoogt te bewerkstelligen.

( 46 ) Cursivering van mij.

( 47 ) Arrest van 15 juni 2017 (C‑368/15, EU:C:2017:462, punt 24).

( 48 ) Arrest van 31 mei 2018 (C‑259/16 en C‑260/16, EU:C:2018:370, punt 38).

( 49 ) In beide zaken is de conclusie van het Hof gebaseerd op punt 19 van het arrest van 19 mei 1993, Corbeau (C‑320/91, EU:C:1993:198), volgens hetwelk de uitsluiting van de mededinging niet gerechtvaardigd is wanneer het gaat om „specifieke, van de dienst van algemeen belang dissocieerbare diensten, die beantwoorden aan bijzondere behoeften van de marktdeelnemers en een aantal bijkomende prestaties vergen, die de traditionele post niet aanbiedt”.

( 50 ) Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de gemeenschappelijke binnenmarkt voor postdiensten en voor de verbetering van de kwaliteit van de dienst (COM/96/0412 def. – COD 96/0221) (PB 1996, C 300, blz. 22), blz. 4.

( 51 ) Wetgevingsresolutie houdende advies van het Europees Parlement over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de postdiensten in de Gemeenschap en voor de verbetering van de kwaliteit van de dienst [COM(95)0227 – C4-0540/95 – 95/0221(COD)] (PB 1996, C 152, blz. 20), amendement 22.

( 52 ) Gemeenschappelijk Standpunt (EG) nr. 25/97, vastgesteld door de Raad op 29 april 1997 met het oog op de aanneming van richtlijn 97/.../EG van het Europees Parlement en de Raad van ... betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1997, C 188, blz. 9).

( 53 ) Het lijkt mij dat dit wordt bevestigd door de voorbeelden die van aanvullende diensten worden gegeven in lid 2.4 van de mededeling van de Commissie over de toepassing van de mededingingsregels op de postsector en over de beoordeling van bepaalde overheidsmaatregelen met betrekking tot postdiensten (PB 1998, C 39, blz. 2), te weten: „garantie van bezorging op uiterlijk de gestelde datum, ophalen op het adres van de afzender, bezorging aan de geadresseerde persoonlijk, mogelijkheid om in de loop van het vervoer bestemming en geadresseerde te wijzigen, bevestiging van de bezorging aan de afzender, [...], persoonlijke behandeling van de cliënt en het aanbieden van een gamma van op de wensen van de cliënt toegesneden diensten”.