Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 2 juni 2022 ( )

Zaak C‑147/21

Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF),

Florame,

Hyteck Aroma-Zone,

Laboratoires Gilbert,

Laboratoire Léa Nature,

Laboratoires Oméga Pharma France,

Pierre Fabre Médicament,

Pranarom France,

Puressentiel France

tegen

Ministre de la Transition écologique,

Premier ministre

[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Onderlinge aanpassing van de wetgevingen – Biociden – Doelstelling van de bescherming van de gezondheid en het milieu – Mogelijkheid voor de lidstaten om beperkende maatregelen vast te stellen op het gebied van handelspraktijken en reclame”





I. Inleiding

1. Met het oog op een hogere bescherming van de volksgezondheid en het milieu heeft de Franse regelgever besloten dat voor rodenticiden en insecticiden, twee categorieën biociden, bepaalde handelspraktijken, zoals kortingen, rabatten en disconto’s, niet toegelaten zijn. Ook is reclame voeren voor dezelfde categorieën producten alsmede voor bepaalde desinfecteermiddelen aan banden gelegd.

2. In het hoofdgeding verzoeken verschillende vennootschappen nietigverklaring van die bepalingen; zij betwisten de verenigbaarheid ervan met, onder meer, verordening (EU) nr. 528/2012( ).

3. De Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) vraagt zich af of met deze verordening een uitputtende harmonisatie tot stand is gebracht die in de weg staat aan de betrokken nationale regeling en, zo niet, onder welke voorwaarden deze regeling kan worden vastgesteld.

4. De onderhavige zaak betreft dus de omvang van de autonomie waarover de lidstaten na de vaststelling van de biocidenverordening nog beschikken. Subsidiair gaat het in casu in wezen om de vraag onder welke voorwaarden de Verdragsbepalingen een nationale regeling als die in het hoofdgeding toestaan.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

5. Volgens artikel 1, lid 1, heeft de biocidenverordening als doel „de werking van de interne markt te verbeteren door de regels voor het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden te harmoniseren en tegelijk een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu te waarborgen”. De bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel, dat tot doel heeft de gezondheid van mensen en dieren en het milieu veilig te stellen. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de bescherming van kwetsbare groepen.”

6. Volgens artikel 1, lid 2, worden „bij [de biocidenverordening] regels vastgesteld voor:

a) de vaststelling op Unieniveau van een lijst van werkzame stoffen die in biociden mogen worden gebruikt;

b) de toelating voor biociden;

c) de wederzijdse erkenning van toelatingen binnen de Unie;

d) het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden in een of meer lidstaten van de Unie;

e) het in de handel brengen van behandelde voorwerpen.”

7. Artikel 72 van de biocidenverordening gaat over reclame. Het luidt als volgt:

„1. Elke reclame voor biociden dient te voldoen aan verordening (EG) nr. 1272/2008( ) en gaat vergezeld van de zinnen: ‚Gebruik biociden veilig. Lees vóór gebruik eerst het etiket en de productinformatie.’ Deze zinnen moeten binnen de reclametekst duidelijk opvallen en leesbaar zijn.

2. Adverteerders mogen het woord ‚biociden’ in de voorgeschreven zinnen vervangen door een duidelijke vermelding van de geadverteerde productsoort.

3. In reclame voor biociden mag niet naar het product worden verwezen op een manier die misleidend is met betrekking tot de gevaren van het product voor de gezondheid van mens en dier of het milieu, of de doeltreffendheid ervan. In geen geval mogen in de reclame voor biociden vermeldingen als ‚biocide met een gering risico’, ‚niet-giftig’, ‚onschadelijk’, ‚natuurlijk’, ‚milieuvriendelijk’, ‚diervriendelijk’ en dergelijke voorkomen.”

B. Nationaal recht

8. Het nieuwe artikel L.522‑18 van de code de l’environnement (milieuwetboek)( ) bepaalt:

„Bij de verkoop van biociden zoals omschreven in artikel L.522‑1 zijn kortingen, rabatten, disconto’s, differentiatie van de algemene en bijzondere verkoopvoorwaarden in de zin van artikel L.441‑1 van de code de commerce [(handelswetboek)] of overhandiging van gratis eenheden en alle soortgelijke praktijken verboden. Elke handelspraktijk waarmee wordt beoogd dit verbod direct dan wel indirect te omzeilen door kortingen, rabatten of disconto’s te verstrekken op een ander productassortiment dat met de aankoop van deze biociden verband houdt, is verboden. Bij decreet dat na raadpleging van de Conseil d’État wordt vastgesteld, wordt naargelang van de gevaren voor de gezondheid van de mens en voor het milieu gepreciseerd welke categorieën biociden onder dit verbod vallen.”

9. Het nieuwe artikel L.522‑5‑3 van het milieuwetboek( ) bepaalt:

„Voor bepaalde categorieën biociden die zijn omschreven in [de biocidenverordening] is elke vorm van commerciële reclame verboden. In afwijking van de eerste alinea van dit artikel wordt reclame die bestemd is voor professionele gebruikers toegestaan in de centra waar biociden aan deze gebruikers worden gedistribueerd en in de voor hen bestemde publicaties. Bij decreet dat na raadpleging van de Conseil d’État wordt vastgesteld, wordt naargelang van de gevaren voor de gezondheid van de mens en voor het milieu bepaald welke categorieën biociden onder dit verbod vallen, alsmede welke voorwaarden gelden voor de reclame. In deze reclame wordt nadrukkelijk gewezen op de goede praktijken bij het gebruik en de toepassing van biociden voor de bescherming van de gezondheid van mens en dier en het milieu, alsmede op de potentiële gevaren voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu.”

10. Decreet nr. 2019‑642 van 26 juni 2019, dat is vastgesteld krachtens het nieuwe artikel L.522‑18 van het milieuwetboek, voert in dit wetboek een artikel R.522‑16‑1 in, dat bepaalt:

„De in artikel L.522‑18 bedoelde categorieën biociden waarvoor bepaalde handelspraktijken verboden zijn, zijn de biociden die behoren tot de productsoorten 14 en 18 zoals omschreven in [de biocidenverordening]. Deze bepalingen zijn niet van toepassing op biociden die overeenkomstig artikel 25 van diezelfde verordening in aanmerking komen voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure.”

11. Decreet nr. 2019‑643 van 26 juni 2019, dat is vastgesteld krachtens artikel L.522‑5‑3 van het milieuwetboek, voegt in dit wetboek een nieuw artikel R.522‑16‑2 in, dat luidt als volgt:

„I.- De in artikel L.522‑5‑3 bedoelde categorieën biociden waarvoor het verboden is om commerciële reclame te maken die tot het grote publiek is gericht, zijn de volgende:

1° De biociden die behoren tot de productsoorten 14 en 18 zoals omschreven in [de biocidenverordening]:

2° De biociden die behoren tot de productsoorten 2 en 4 zoals omschreven in diezelfde verordening en die volgens de bepalingen van [de CLP-verordening] zijn ingedeeld als gevaarlijk voor het aquatisch milieu, acuut categorie 1 (H 400) en chronisch categorie 1 (H 410).

II.- Voor de onder I vermelde biociden moet iedere voor professionele gebruikers bestemde reclame voldoen aan artikel 72 van de in I, punt 1, vermelde [biocidenverordening]. De reclametekst bevat voorts op duidelijke en leesbare wijze de volgende elementen:

1° Twee zinnen met de volgende formulering: ‚Verzekert u zich vóór ieder gebruik van de absolute noodzaak ervan, met name op plaatsen die door het grote publiek druk bezocht worden. Geef, indien mogelijk, de voorkeur aan alternatieve methoden en producten die minder gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu.’

2° De vermelding van de productsoort van de biocide, zoals omschreven in voornoemde bijlage V bij de [biocidenverordening].

III.- De bepalingen van dit artikel zijn niet van toepassing op biociden die overeenkomstig artikel 25 van [de biocidenverordening] in aanmerking komen voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure.”

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

12. Het Comité interprofessionnel des huiles essentielles françaises (CIHEF) en de vennootschappen Florame, Hyteck Aroma-Zone, Laboratoires Gilbert, Laboratoire Léa Nature, Laboratoires Oméga Pharma France, Pierre Fabre Médicament, Pranarom France en Puressentiel France (hierna gezamenlijk: „verzoekers”) hebben de Conseil d’État middels twee verzoekschriften verzocht om nietigverklaring van décret n° 2019‑642 du 26 juin 2019 relatif aux pratiques commerciales prohibées pour certaines catégories de produits biocides (decreet nr. 2019‑642 van 26 juni 2019 betreffende verboden handelspraktijken voor bepaalde categorieën biociden) (hierna: „bestreden decreet nr. 2019‑642”) en van décret n° 2019‑643 du 26 juin 2019 relatif à la publicité commerciale pour certaines catégories de produits biocides (decreet nr. 2019‑643 van 26 juni 2019 betreffende commerciële reclame voor bepaalde categorieën biociden) (hierna: „bestreden decreet nr. 2019‑643”) (hierna gezamenlijk: „bestreden decreten”).

13. Volgens verzoekers zijn de bestreden decreten ultra vires vastgesteld. In dit verband hebben zij de Conseil d’État verzocht het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen over de uitputtende harmonisatie door de biocidenverordening. Verzoekers voeren aan dat de in de bestreden decreten neergelegde verbodsbepalingen in strijd zijn met de artikelen L.522-18 en L.522-5-3 van het milieuwetboek omdat zij te algemeen zijn. Verder, aldus verzoekers, roepen de bestreden decreten ongerechtvaardigde discriminatie in het leven doordat producten die niet onder deze verbodsbepalingen vallen, voordeliger worden behandeld, schenden zij het door artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie beschermde eigendomsrecht en zijn zij vastgesteld in strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”). Voorts betogen zij dat het bestreden decreet nr. 2019‑642 in strijd is met richtlijn 2000/31/EG( ), aangezien het een ongerechtvaardigde en onevenredige belemmering voor het vrij verrichten van diensten vormt en dat het bestreden decreet nr. 2019‑643 onrechtmatig is, aangezien het een buitensporige inmenging vormt in de vrijheid van meningsuiting die wordt gewaarborgd door artikel 10 EVRM.

14. De ministre de la Transition écologique (minister van Ecologische Transitie, Frankrijk) vordert in zijn verweerschrift dat beide verzoeken worden afgewezen.

15. In zijn verwijzingsbeslissing zet de Conseil d’État uiteen waarom alle bovengenoemde middelen zijn afgewezen, met uitzondering van het middel op grond van de biocidenverordening, die volgens deze rechter geen enkele bepaling bevat die een lidstaat toestaat of verbiedt beperkende maatregelen te nemen zoals die welke zijn opgenomen in de artikelen L.522‑18 en L.522‑5‑3 van het milieuwetboek. De verwijzende rechter twijfelt derhalve of dergelijke handelingen kunnen worden vastgesteld zonder inbreuk te maken op die verordening.

16. Daarom heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„Staat de [biocidenverordening] eraan in de weg dat een lidstaat in het belang van de volksgezondheid en het milieu beperkende regels op het gebied van handelspraktijken en reclame vaststelt zoals die waarin de artikelen L.522‑18 en L.522‑5‑3 van het milieuwetboek voorzien? Zo niet, onder welke voorwaarden kan een lidstaat dergelijke maatregelen nemen?”

17. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers, de Franse, de Italiaanse en de Nederlandse regering, alsmede door de Europese Commissie. Verzoekers, de Franse regering en de Commissie hebben ter terechtzitting van 9 maart 2022 pleidooi gehouden.

IV. Beoordeling

18. De onderhavige zaak betreft de verenigbaarheid met het Unierecht van een Franse nationale regeling( ) die enerzijds bepaalde handelspraktijken met betrekking tot twee categorieën biociden verbiedt en anderzijds reclame voor diezelfde categorieën biociden en voor twee andere categorieën biociden beperkt.

19. Ik begin mijn analyse met een onderzoek van de mate van harmonisatie die is bereikt met de biocidenverordening, aangezien dit het Unierechtelijk instrument is waarover de vraag van de verwijzende rechter specifiek handelt. Subsidiair vraagt deze rechter ook meer in het algemeen onder welke voorwaarden het Unierecht de vaststelling van een nationale regeling als die in het hoofdgeding toestaat. Voor zover nodig zal ik de betrokken regels dus beoordelen in het licht van het relevante Unierecht, in casu de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen van de artikelen 34 en 36 VWEU.( ) Deze bepalingen zijn echter slechts van toepassing indien het hoofdgeding een grensoverschrijdend element bevat( ), hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.( )

20. Deze tweeledige analyse betrek ik eerst op het nationale verbod op bepaalde handelspraktijken (A) en vervolgens op de beperking van reclame (B).

A. Verbod van de betrokken handelspraktijken

21. De artikelen L.522‑18 en R.522‑16‑1 van het milieuwetboek verbieden kortingen, rabatten, disconto’s, differentiatie van de algemene en bijzondere verkoopvoorwaarden of overhandiging van gratis eenheden en alle soortgelijke praktijken in het kader van de verkoop van bepaalde biociden die in bijlage V bij de biocidenverordening (hierna: „bijlage V”) zijn gedefinieerd als de productsoorten 14 en 18, met uitzondering van biociden die krachtens artikel 25 van diezelfde verordening in aanmerking komen voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure.

22. Productsoort 14 betreft „rodenticiden”, die in bijlage V worden beschreven als „[p]roducten voor de bestrijding van muizen, ratten en andere knaagdieren met andere middelen dan afweren of aanlokken”. Productsoort 18 betreft „insecticiden, acariciden en producten voor de bestrijding van andere geleedpotigen”, die worden beschreven als „[p]roducten voor de bestrijding van geleedpotigen (bv. insecten, spinachtigen en schaaldieren) met andere middelen dan afweren of aanlokken”. De productsoorten 14 en 18 vallen beide onder een ruimere categorie met de titel: „HOOFDGROEP 3: Plaagbestrijdingsmiddelen”.

23. In de hiernavolgende analyse zal ik concluderen dat het betrokken nationale verbod niet in strijd is met de biocidenverordening (1). Vervolgens zal ik concluderen dat dit verbod niet in strijd is met de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen (2).

1. Werkingssfeer van de geharmoniseerde regels

24. De biocidenverordening is vastgesteld op grond van artikel 114 VWEU, de belangrijkste rechtsgrondslag voor de vaststelling van Unierechtelijke handelingen die noodzakelijk zijn voor de instelling en de werking van de interne markt.( ) Blijkens artikel 1, lid 1, harmoniseert deze verordening zodoende „het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden” en waarborgt zij „een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu”.( ) Daartoe geeft artikel 1, lid 2, een opsomming van categorieën regels waarin dit instrument voorziet. Deze lijst bevat onder d) regels met betrekking tot „het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden in een of meer lidstaten van de Unie”.

25. Het hoofdgeding heeft betrekking op biociden en het valt te verdedigen dat de categorie regels voor „het op de markt aanbieden en het gebruik” ruim genoeg is om regels te omvatten die bepaalde prijspraktijken verbieden. Artikel 3, lid 1, onder i), definieert „op de markt aanbieden” namelijk als „de levering van een biocide of een behandeld voorwerp voor distributie of gebruik in het kader van een handelsactiviteit, al dan niet tegen betaling”.

26. Desondanks moet de beoordeling van de vraag of een Unierechtelijk instrument een bepaald gebied volledig harmoniseert, niet worden uitgevoerd door algemeen omschreven rechtscategorieën in aanmerking te nemen, maar door het specifieke gebied in kwestie te onderzoeken.( )

27. In casu komt dit specifieke gebied overeen met het verbod van „kortingen, rabatten, disconto’s, differentiatie van de algemene en bijzondere verkoopvoorwaarden of overhandiging van gratis eenheden en alle soortgelijke praktijken” in het kader van de verkoop van bepaalde biociden.

28. Op basis van deze afbakening van de desbetreffende handelspraktijken stel ik met de Franse en de Nederlandse regering alsmede met de Commissie vast dat de biocidenverordening geen enkele bepaling bevat die uitdrukkelijk deze praktijken betreft.

29. Zoals de Commissie naar voren brengt, heeft de biocidenverordening hoofdzakelijk betrekking op de toelating van biociden voor het aanbieden op de markt en op het gebruik ervan. De bepalingen betreffende het gebruik van biociden zijn vrij beperkt en schrijven hoofdzakelijk voor dat dit gebruik gebonden is en moet voldoen aan de toelating en aan de etiketterings- en verpakkingsvoorschriften.( )

30. In dit verband zijn de bepalingen die materieel het dichtst bij de onderhavige kwestie liggen, te vinden in de artikelen 69 en 72 van de biocidenverordening, die respectievelijk voorschriften bevatten met betrekking tot, enerzijds, verpakking en etikettering, en, anderzijds, reclame. Ik wijs erop dat geen van deze bepalingen relevant is voor het verbod op de aan de orde zijnde praktijken.( )

31. Verzoekers hebben ter terechtzitting zelf erkend dat de biocidenverordening geen bepalingen over prijspraktijken bevat. Zij bleven er echter bij dat de betrokken nationale regeling afbreuk doet aan het geharmoniseerde kader dat door deze regeling en de CLP-verordening wordt gevormd. Zij hebben uiteengezet dat de nationale regeling inzake handelspraktijken een extra regelgevingslaag invoert met een nieuwe indeling van producten in categorieën die voor de producenten niet voorzienbaar is, omdat zij geen rechtstreeks verband houdt met het aan het desbetreffende product verbonden risico. In die zin verstoort de aan de orde zijnde nationale regeling volgens verzoekers het vrije verkeer van biociden en tast zij zodoende het door deze regeling nagestreefde doel aan. Voorts betogen verzoekers dat de biocidenverordening de omvang van het optreden van de lidstaten beperkt tot het krachtens artikel 17, lid 5, derde alinea, vereiste voorlichtingsbeleid over de gevolgen van biociden. Een dergelijk beleid omvat volgens hen echter niet het betrokken verbod.

32. In dit verband merk ik met betrekking tot de CLP-verordening op dat dit instrument in wezen de criteria voor de indeling van stoffen en mengsels en de voorschriften voor de etikettering en verpakking van gevaarlijke stoffen en mengsels harmoniseert.( ) Met andere woorden, zij beoogt te bepalen „op grond van welke eigenschappen stoffen en mengsels als gevaarlijk ingedeeld moeten worden, zodat de gevaren van stoffen en mengsels correct kunnen worden geïdentificeerd en bekendgemaakt”( ) en legt algemene verpakkingsnormen vast zodat veilige levering van gevaarlijke stoffen en mengsels wordt gewaarborgd( ).

33. De biocidenverordening verwijst naar de CLP-verordening als referentiepunt voor de goedkeuring van werkzame stoffen en de toelating van biociden.( ) Ook verwijst zij ernaar ter formulering van de voorschriften met betrekking tot etikettering en verpakking van biociden (artikel 69) en reclame voor biociden (artikel 72), omdat de CLP-verordening specifieke regels op die beide gebieden bevat en de biocidenverordening de toepassing daarvan waarborgt.( ) Hoewel de CLP-verordening de biocidenverordening in deze opzichten dus aanvult en deze laatste verklaart meer algemeen van opzet te zijn en de eerste onverlet te laten( ), stel ik vast dat de CLP-verordening geen aanvullende regels invoert die relevant zijn voor de in geding zijnde handelspraktijken.

34. Wat betreft de derde alinea van artikel 17, lid 5, van de biocidenverordening, waarop verzoekers zich eveneens beroepen, deze bepaling verplicht de lidstaten tot het nemen van „maatregelen om het publiek passende informatie te verstrekken over de voordelen en risico’s van biociden en over mogelijkheden om het gebruik van biociden tot een minimum te beperken”. Evenwel impliceert de hieruit voortvloeiende bevestiging van de bevoegdheid van de lidstaten niet dat de omvang van het optreden van de lidstaten als zodanig beperkt zou zijn tot een dergelijk voorlichtingsbeleid.

35. Kan niettemin worden betoogd dat het betrokken verbod, hoewel het nominaal een andere materie betreft dan het voorlichtingsbeleid, het evenwicht verstoort dat de Uniewetgever in de regelgeving tot stand heeft gebracht tussen enerzijds het nastreven van verbetering van de interne markt voor biociden en anderzijds de bescherming van de volksgezondheid en het milieu? Kan, met andere woorden, worden gesteld dat de Uniewetgever heeft bedoeld dat het gebruik van biociden na het op de markt brengen ervan uitsluitend kan worden overwogen middels een voorlichtingsbeleid van de lidstaten op grond van artikel 17, lid 5, derde alinea, van de biocidenverordening?

36. Ik denk het niet. De bepaling inzake de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van voorlichtingsbeleid vormt binnen de structuur van artikel 17 van de biocidenverordening een aanvulling op algemene regels inzake de mogelijkheid om een product op de markt te brengen en te gebruiken. Zij is opgenomen in artikel 17, lid 5, dat in de eerste alinea de verplichting vermeldt om biociden overeenkomstig de toelating en de etiketterings- en verpakkingsvoorschriften te gebruiken. In de tweede alinea wordt uiteengezet dat een „juist gebruik” van biociden ziet op „de rationele toepassing van een combinatie van fysische, biologische, chemische of eventueel andere maatregelen, waardoor het gebruik van biociden tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt en passende voorzorgsmaatregelen worden genomen”. Daarop volgt in de derde alinea de verplichting van de lidstaten om het publiek te informeren over de voordelen en risico’s van het gebruik van biociden en over mogelijkheden om het gebruik ervan tot een minimum te beperken.

37. De derde alinea van artikel 17, lid 5, van de biocidenverordening benadert het gebruik van biociden dus niet vanuit de vraag of zij in overeenstemming zijn met de verschillende (in artikel 17, lid 1, neergelegde) voorschriften, maar veeleer vanuit een ruimer perspectief van een duurzaam gebruik ervan, zoals lijkt te worden bevestigd in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij haar verslag over de uitvoering van de biocidenverordening( ). Dit document uit 2021 schetst in het hoofdstuk Sustainable use („Duurzaam gebruik”) de maatregelen die de lidstaten hebben genomen, maar erkent daarbij dat richtlijn 2009/128/EG( ) niet van toepassing is op biociden en dat het nut van een dergelijke uitbreiding bij een toekomstige evaluatie van de biocidenverordening zal worden betrokken( ).

38. Ik stel vast dat de derde alinea van artikel 17, lid 5, van de biocidenverordening in heel algemene zin overeenkomt met artikel 7 – over „[i]nformatie en bewustmaking” – van de richtlijn duurzaam gebruik pesticiden. Dit laatste artikel bevat echter ook voorschriften betreffende nationale actieplannen, opleidingen voor professionele gebruikers, distributeurs en voorlichters (waaronder een systeem van certificaten), voorwaarden voor de verkoop alsmede voorschriften betreffende specifieke praktijken.

39. Gelet op een en ander en mede op het feit dat de biocidenverordening een zeer beperkt aantal bepalingen met een zeer beperkte werkingssfeer bevat inzake de middelen om een duurzaam gebruik van biociden te waarborgen nadat deze producten op de markt zijn gebracht, lijkt het mij lastig staande te houden dat de Unie zich de bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied heeft toegeëigend.

40. Mijn conclusie luidt derhalve dat de biocidenverordening zich niet verzet tegen het in geding zijnde verbod. Dat verbod blijft niettemin, met betrekking tot situaties met een grensoverschrijdend element en rekening houdend met de specifieke kenmerken van de onderhavige zaak( ), onderworpen aan de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen, waarop ik nu nader zal ingaan.

2. Uit de artikelen 34 en 36 VWEU voortvloeiende beperkingen

41. In dit deel zal ik toelichten waarom ik mij op het standpunt stel dat artikel 34 VWEU zich niet verzet tegen het verbod van de in geding zijnde handelspraktijken (a). Voor het geval het Hof tot de tegenovergestelde conclusie komt, zal ik uiteenzetten waarom dit verbod mijns inziens hoe dan ook gerechtvaardigd is (b).

a) Artikel 34 VWEU verzet zich niet tegen het verbod

42. Door kwantitatieve invoerbeperkingen tussen lidstaten en alle maatregelen van gelijke werking te verbieden, brengt artikel 34 VWEU een fundamenteel beginsel tot uitdrukking dat het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie waarborgt.( )

43. Volgens de vaste formulering in de rechtspraak van het Hof wordt iedere maatregel van een lidstaat die de handel binnen de Unie al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen beschouwd.( ) Deze formule is aangepast in de lijn van rechtspraak die met het arrest Keck en Mithouard is ingevoerd. Uit die rechtspraak volgt dat een nationale maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU valt indien deze een verkoopmodaliteit vormt die van toepassing is „op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien” en indien de maatregel „zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed [heeft] op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten”.( )

44. In de daaropvolgende rechtspraak heeft het Hof duidelijk gemaakt dat het begrip „verkoopmodaliteit” van toepassing is op verboden en beperkingen die niet de kenmerken van de producten betreffen, maar enkel betrekking hebben op de voorwaarden waaronder zij kunnen worden verkocht.( )

45. Ik stel vast dat het in het geding zijnde verbod geen verband houdt met de eisen die voor biociden gelden, maar in de weg staat aan bepaalde methoden om de verkoop ervan te bevorderen. Om die reden moet het mijns inziens worden geacht betrekking te hebben op een „verkoopmodaliteit” in de zin van die rechtspraak.

46. Wat betreft de vraag of aan de in punt 43 genoemde voorwaarden is voldaan, merk ik in de eerste plaats op dat het in de artikelen L.522‑18 en R.522‑16‑1 van het milieuwetboek neergelegde verbod van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers die op het nationale grondgebied actief zijn, ongeacht hun nationaliteit. Het kan derhalve niet als formeel discriminerend worden aangemerkt.

47. Wat in de tweede plaats de vraag betreft of een dergelijk verbod de verkoop van insecticiden en rodenticiden uit andere lidstaten in sterkere mate raakt dan die uit eigen land, betoogt de Franse regering dat dit niet het geval is. Ter terechtzitting heeft zij gepreciseerd dat het verbod geen extra kosten met zich meebrengt voor in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers die hun biociden in Frankrijk willen aanbieden. Deze regering heeft hieraan toegevoegd dat het betrokken verbod niet alle verkoopmodaliteiten betreft.

48. De Commissie is overtuigd van het tegendeel en voert aan dat het betrokken verbod een van de instrumenten beperkt waarover de marktdeelnemers beschikken om zich op de Franse markt bekend te maken. Het kan aldus producten uit andere lidstaten in sterkere mate treffen dan nationale producten.

49. Verzoekers hebben ter terechtzitting in wezen hetzelfde standpunt ingenomen.( )

50. Ik ben het eens met de Franse regering.

51. Hoewel de Commissie gelijk heeft wanneer zij stelt dat de mogelijkheid om via de prijzen van producten te concurreren een belangrijk instrument is waarover marktdeelnemers beschikken, volgt hieruit niet dat elke beperking dienaangaande automatisch wordt geacht binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU te vallen. De rechtspraak van het Hof is wat dit betreft genuanceerd.

52. Het Hof heeft met betrekking tot regelingen die marktdeelnemers de vrijheid ontnamen om de minimumprijzen te beïnvloeden( ), of überhaupt te beïnvloeden( ), geoordeeld dat deze regelingen onder het verbod in artikel 34 VWEU vallen. In het arrest Etablissements Fr. Colruyt, een zaak betreffende een regeling die een verbod inhield voor detailhandelaren om tabaksfabricaten tegen een kleinhandelsprijs te verkopen die lager was dan de door de fabrikant of importeur vermelde prijs, kwam het Hof, op basis van het feit dat de importeurs vrij bleven om de prijs vast te stellen, daarentegen tot de conclusie dat deze regeling buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU viel.( )

53. Ik ben van mening dat het, net als in die zaak, ook in casu van belang is dat marktdeelnemers vrij blijven om de prijzen vast te stellen. Zo kunnen zij op dat niveau met elkaar concurreren, in die zin dat zij kunnen beslissen dat de prijs van hun producten (zonder enige verkoopbevordering) hoger of lager is.

54. Bovendien heeft het Hof, afgezien van de rechtspraak betreffende de prijsstellingsmethoden, in een reeks arresten zoals de arresten Ker-Optika, Deutsche Parkinson Vereinigung en A, de nadruk gelegd op het probleem van de toegang tot de markt, die door de betrokken nationale maatregel (die in wezen bepaalde aspecten van de verkoop via internet verbood) bijzonder moeilijk, zo niet onmogelijk werd gemaakt.( )

55. Dit lijkt in casu echter niet het geval te zijn.

56. Ter terechtzitting hebben verzoekers verklaard dat zij biociden verkopen waarvan de werkzame stoffen etherische oliën zijn. Zij hebben uiteengezet dat deze producten een alternatief bieden voor de traditionele, door chemische synthese verkregen biociden omdat zij minder belastend zijn voor het milieu. Verzoekers hebben daaraan toegevoegd dat zij deelnemers op een beperkte markt zijn en derhalve afhankelijk zijn van handelspraktijken (en reclame) die hen in staat stellen zichtbaarheid te verwerven.

57. Ik erken dat het moeilijker kan zijn om een product te introduceren dat een alternatief is voor een traditioneel product, maar dat lijkt een inherent probleem te zijn waarmee zowel buitenlandse als nationale „alternatieve” producten worden geconfronteerd. Ik ben van mening dat het er in de onderhavige zaak om gaat of het betrokken verbod de toegang tot de Franse markt voor deze, waarschijnlijk alternatieve, buitenlandse producten aanzienlijk belemmert.

58. Ik denk dat dit niet het geval is.

59. Uiteraard kan, zoals de Franse regering heeft opgemerkt, niet worden uitgesloten dat het betrokken nationale verbod de omvang van de verkopen in Frankrijk van producten uit andere lidstaten beperkt, omdat het „de ondernemers een methode van verkoopbevordering ontneemt”.( )

60. In dit stadium lijkt mij echter relevant dat, hoewel het betrokken verbod bepaalde vormen van verkoopbevordering beperkt, marktdeelnemers nog steeds vrij zijn om de „volledige” prijzen van insecticiden en rodenticiden vast te stellen, zoals ik reeds heb opgemerkt, en dat zij vrij blijven om deze producten aan te bieden op plaatsen die zij geschikt achten, of dit nu online of in winkels is.

61. Met andere woorden, ik zie in de in geding zijnde wetgeving niets op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat het verbod van kortingen, rabatten, disconto’s, differentiatie van de algemene en bijzondere verkoopvoorwaarden, overhandiging van gratis eenheden of alle soortgelijke praktijken marktdeelnemers een verkoopmiddel ontneemt waardoor zij in wezen niet met plaatselijke producten zouden kunnen concurreren of die concurrentie voor hen bijzonder moeilijk zou maken, op een wijze die kan worden vergeleken met het verbod van verkoop via internet of met het opleggen van vaste of minimumprijzen.

62. Voor het geval dat het Hof het oneens is met deze analyse en tot de slotsom komt dat het betrokken nationale verbod onder artikel 34 VWEU valt, zal ik hieronder evenwel de redenen uiteenzetten die dat verbod mijns inziens rechtvaardigen.

b) Het verbod in kwestie is hoe dan ook gerechtvaardigd

63. Volgens vaste rechtspraak kan een belemmering van het vrije verkeer van goederen worden gerechtvaardigd door een van de in artikel 36 VWEU omschreven redenen van algemeen belang of op grond van een dwingende reden van algemeen belang.( )

64. In de verwijzingsbeslissing wordt uiteengezet dat het betrokken verbod strekt tot bescherming van de volksgezondheid en het milieu.( )

65. De eerste rechtvaardigingsgrond stemt overeen met de in artikel 36 VWEU erkende overwegingen van gezondheid. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, „[behoren] de gezondheid en het leven van personen bij uitstek [...] tot de waarden en belangen die door het Verdrag worden beschermd, en [is] het de taak van de lidstaten [...] om te bepalen welk niveau van bescherming zij wensen voor de volksgezondheid en op welke manier dit niveau moet worden bereikt. Aangezien dit niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge”( ).

66. De tweede rechtvaardigingsgrond betreft de bescherming van het milieu, die in de rechtspraak is erkend als dwingende reden van algemeen belang.( )

67. Ik herinner eraan dat, voor zover het betrokken verbod tot doel heeft het gebruik te beperken van producten die „door hun intrinsieke eigenschappen en de bijpassende gebruikspatronen [...] gevaren [kunnen] inhouden voor mensen, dieren en het milieu”( ), deze doelstellingen de met dat verbod gepaard gaande beperking van het handelsverkeer kunnen rechtvaardigen.

68. Wil de beperking gerechtvaardigd zijn, dan moet zij evenwel de evenredigheidstoets doorstaan. Dit houdt in dat zij geschikt moet zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om die doelstellingen te bereiken. Met andere woorden, er mogen daartoe geen andere middelen zijn die minder afbreuk doen aan het vrije verkeer van goederen.( )

69. Wat de geschiktheid van de beperking betreft, kan worden betoogd dat het betrokken verbod niet alle gevallen van onnodig gebruik van insecticiden en rodenticiden voorkomt (eenvoudigweg omdat onnodig gebruik van producten die tegen de volle prijs worden gekocht, niet kan worden uitgesloten). Wel kan mijns inziens redelijkerwijs worden verwacht dat het niet-beschikbaar zijn van een financieel voordeel bij aankoop dit risico tot op zekere hoogte verlaagt, omdat onnodige aankopen (die vervolgens tot onnodig gebruik kunnen leiden) worden ontmoedigd.

70. Wat de noodzaak van de beperking betreft, heeft de Commissie ter terechtzitting, in antwoord op een vraag van het Hof, geopperd dat minder beperkende middelen zouden kunnen worden ingezet via reclame of door verkopers te verplichten tot verstrekking van informatie over de aan het product verbonden risico’s.

71. Deze voorstellen overtuigen mij niet.

72. Wat de eerste mogelijkheid betreft, betwist de Commissie in het desbetreffende onderdeel van haar memorie de verenigbaarheid met de biocidenverordening van de aanvullende vermelding die de Franse regelgever als verplicht onderdeel van alle reclame voor deze producten heeft opgelegd. Die aanvullende vermelding roept in wezen op tot het in aanmerking nemen van de risico’s en wordt in deel B van punt IV van deze conclusie uitvoerig besproken. Ik ben het met de Commissie eens dat deze aanvullende vermelding onverenigbaar is met de uitputtende harmonisatie die de biocidenverordening op dit specifieke punt heeft bewerkstelligd. Dit in aanmerking nemend kan het als onderdeel van reclame verstrekken van aanvullende informatie over de risico’s van de producten waarop reclame betrekking heeft, niet worden beschouwd als een minder beperkend alternatief voor het betrokken verbod.

73. Wat het tweede voorstel betreft, ben ik van mening dat een dergelijke mededeling van informatie door de verkoper slechts zinvol en even doeltreffend als het ontbreken van een financieel voordeel kan zijn indien een zekere deskundigheid aanwezig is, die vermoedelijk door middel van opleiding moet worden verworven. Mijns inziens kan deze oplossing om deze reden, tezamen met het feit dat de modaliteiten van het overwogen scenario verder onduidelijk zijn, onmogelijk als minder bezwarend worden beschouwd.( )

74. De Commissie heeft zelf erkend dat deze alternatieven mogelijk niet volstaan om de aangevoerde doelen te bereiken en tot tegenstrijdige communicatie kunnen leiden. Ook ik ben uiteraard van mening dat wanneer een verkoper die klanten informeert over de inherente risico’s van de producten die hij aanbiedt, tegelijkertijd een aanzienlijke korting voorstelt en een aantal gratis monsters van een insecticide verstrekt, dit niet rijmt met een consistente benadering.

75. Ten slotte zou kunnen worden betoogd dat een minder bezwarende methode om onnodig gebruik van biociden te voorkomen, kan bestaan in een informatiecampagne op basis van de bevoegdheid die krachtens artikel 17, lid 5, derde alinea, van de biocidenverordening is voorbehouden aan de lidstaten.( ) In dit verband geef ik toe dat het voor het Hof vrij moeilijk is om in abstracto te beoordelen of twee verschillende beleidslijnen wat de gevolgen ervan betreft substitueerbaar zijn. Mijns inziens is de educatieve ambitie die met een publieksvoorlichtingscampagne wordt nagestreefd, van dien aard dat tijd nodig is voordat een mentaliteits- en gedragsverandering wordt bereikt. In dat opzicht begrijp ik dat het niet geschikt kan worden geacht om een probleem aan te pakken dat als acuut wordt beschouwd. Bovendien kan het vooruitzicht van een onmiddellijk beschikbaar financieel voordeel de educatieve inspanningen eenvoudigweg tenietdoen en is het dus niet onredelijk om aan te nemen dat het noodzakelijk is om dit financiële voordeel weg te nemen teneinde de aangevoerde doelstelling met succes te kunnen nastreven.

76. Bovendien volgt uit artikel R-522‑16‑1 van het milieuwetboek dat het verbod niet van toepassing is wanneer het betrokken insecticide of rodenticide in aanmerking komt voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure van artikel 25 van de biocidenverordening. Die procedure is in het algemeen van toepassing op biociden die een laag risico voor de gezondheid en het milieu inhouden.( ) Daaruit blijkt mijns inziens dat de Franse regelgever heeft willen voorkomen dat de regelgeving haar doel zou voorbijschieten in de zin dat producten zouden worden geraakt die niet als bijzonder gevaarlijk worden beschouwd, hetgeen dus onnodig zou zijn.

77. Gelet op een en ander en voor het geval dat het Hof, anders dan ik hierboven heb voorgesteld, tot de conclusie komt dat het betrokken verbod onder artikel 34 VWEU valt, ben ik van mening dat het wordt gerechtvaardigd door de doelstelling van bescherming van de gezondheid en het milieu, geschikt is om deze doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om die doelstellingen te bereiken.

B. Nationale voorschriften met betrekking tot reclame

78. De artikelen L.522‑5‑3 en R.522‑16‑2 van het milieuwetboek verbieden reclame voor vier categorieën biociden voor zover die reclame is gericht tot het algemene publiek. Reclame voor deze producten blijft mogelijk wanneer deze bestemd is voor professionele gebruikers, in de centra waar de producten aan hen worden gedistribueerd en in voor hen bestemde publicaties. De reclame moet dan echter een specifieke vermelding bevatten, die er, in wezen, toe oproept te overwegen of het gebruik van die biociden absoluut noodzakelijk is.

79. Deze voorschriften betreffen de productsoorten 14 en 18 (die ook onder het in deel A van deze conclusie besproken verbod op bepaalde handelspraktijken vallen) en de productsoorten 2( ) en 4( ), twee subcategorieën desinfecteermiddelen die overeenkomstig de CLP-verordening zijn aangemerkt als gevaarlijk voor het aquatisch milieu, acuut categorie 1 (H 400) en chronisch categorie 1 (H 410). Hieraan moet worden toegevoegd dat de nationale voorschriften inzake reclame niet van toepassing zijn wanneer het betrokken product in aanmerking komt voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure van artikel 25 van de biocidenverordening, die, zoals reeds is gezegd, geldt voor producten met een laag risico voor de gezondheid en het milieu.( )

80. Zoals hierboven is opgemerkt( ), moet de beoordeling van de betrokken regeling beginnen met een onderzoek van de mate van harmonisatie die de biocidenverordening heeft bereikt en pas daarna is, indien nodig, een toets aan de artikelen 34 en 36 VWEU aan de orde. Ik zal daartoe eerst ingaan op de verplichting om in voor professionele gebruikers bestemde reclame een specifieke vermelding te gebruiken (1). Vervolgens zal ik het verbod op voor het grote publiek bestemde reclame onderzoeken (2).

1. Verplicht gebruik van een aanvullende vermelding

81. Uit paragraaf II van artikel R.522‑16‑2 van het milieuwetboek blijkt dat voor professionele gebruikers bestemde reclame voor rodenticiden, insecticiden en bepaalde desinfecteermiddelen de volgende vermelding moet bevatten: „Verzekert u zich vóór ieder gebruik van de absolute noodzaak ervan, met name op plaatsen die door het grote publiek druk bezocht worden. Geef, indien mogelijk, de voorkeur aan alternatieve methoden en producten die minder gevaar opleveren voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu.”

82. Uit deze bepaling volgt eveneens dat deze vermelding moet worden gebruikt naast de vermelding die verplicht is krachtens artikel 72, lid 1, van de biocidenverordening, volgens hetwelk alle reclame voor biociden de volgende zinnen dient te omvatten: „Gebruik biociden veilig. Lees vóór gebruik eerst het etiket en de productinformatie.”

83. Verzoekers voeren in wezen aan dat het gebruik van de aanvullende vermelding in strijd is met artikel 72 van de biocidenverordening, omdat dit artikel een uitputtende harmonisatie van de reclame voor biociden bewerkstelligt.

84. De Commissie neemt een soortgelijk standpunt in, terwijl de Franse, de Italiaanse en de Nederlandse regering overtuigd zijn van het tegendeel.

85. Om te bepalen of de door de reclamebepalingen in de biocidenverordening bewerkstelligde harmonisatie uitputtend is, moet niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaken.( )

86. Om te beginnen wil ik aantekenen dat artikel 72 van de biocidenverordening de enige bepaling van de biocidenverordening is die betrekking heeft op reclame, en dit artikel een vrij beperkt aspect van de inhoud van reclame betreft. Het feit dat de materiële werkingssfeer van de reclamebepalingen in de biocidenverordening veeleer beperkt is vergeleken met die van (de uitputtende reclameregeling in) richtlijn 2001/83/EG( ), waarnaar de Franse regering verwijst om deze verordening tegenover die richtlijn te stellen, sluit niet uit dat zij op zichzelf beschouwd uitputtend van aard zijn. Volgens mij is niet de vraag van belang of de reikwijdte van de onderzochte regels (verhoudingsgewijs) beperkt of ruim is, maar gaat het veeleer om de mate van gedetailleerdheid die deze regels bereiken met betrekking tot de specifieke (en mogelijk beperkte) kwestie die zij regelen.( )

87. Artikel 72 van de biocidenverordening betreft de vermeldingen die in reclame voor biociden moeten worden gebruikt of juist verboden zijn.

88. Lid 1 van deze bepaling, volgens hetwelk de twee hierboven genoemde zinnen moeten worden gebruikt, schrijft voor dat deze „binnen de reclametekst duidelijk opvallen en leesbaar [moeten] zijn”. Lid 2 maakt het mogelijk het woord „biociden” in die zinnen te vervangen „door een duidelijke vermelding van de geadverteerde productsoort”.

89. Lid 3 verbiedt reclame die „misleidend is met betrekking tot de gevaren van het product voor de gezondheid van mens en dier of het milieu, of de doeltreffendheid ervan” en geeft daarbij een opsomming van vermeldingen die „in geen geval” mogen worden gebruikt.( )

90. Vanuit dit oogpunt lijken de regels van artikel 72 van de biocidenverordening vrij gedetailleerd wat de vermeldingen over de risico’s van het gebruik van biociden betreft. In dit specifieke opzicht lijkt dit artikel vergelijkbaar te zijn met en zelfs gedetailleerder dan de uitputtende voorschriften inzake reclame in richtlijn 2001/83( ), waarnaar de Franse regering verwijst. Artikel 87, lid 3, van deze richtlijn bepaalt immers dat reclame voor een geneesmiddel het rationele gebruik ervan moet bevorderen door het objectief voor te stellen zonder de eigenschappen ervan te overdrijven, en niet misleidend mag zijn. Artikel 72 van de biocidenverordening bevat een vergelijkbaar, maar in feite gedetailleerder voorschrift, in die zin dat in de reclameboodschap een specifieke vermelding moet worden opgenomen over het veilige gebruik van het product en de gebruiker naar het etiket en de productinformatie wordt verwezen. Ook wat betreft het benoemen van vermeldingen die misleidend en derhalve verboden zijn, is dit artikel gedetailleerder.

91. Met de door de betrokken nationale regeling vereiste aanvullende vermelding lijkt wel hetzelfde doel te worden nagestreefd als met artikel 72 van de biocidenverordening, in die zin dat zij de volksgezondheid en het milieu beschermt. Als zodanig lijkt er geen sprake te zijn van strijdigheid. Dit doet echter niets af aan mijn voorgaande analyse, want met betrekking tot de kwestie van veiligheidsgerelateerde inhoud van reclame blijkt uit artikel 72 van de biocidenverordening dat de Uniewetgever een specifiek evenwicht tot stand heeft gebracht tussen de verschillende betrokken elementen, zijnde in casu „de werking van de interne markt te verbeteren”, waarbij tegelijk „een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu” wordt nagestreefd.( ) Ik ben van mening dat de betrokken nationale voorschriften, door het opleggen van een aanvullende wettelijke verplichting, dit evenwicht verstoren.

92. Gelet daarop stel ik mij op het standpunt dat de Uniewetgever zich het gebied van reclame dat vermeldingen met betrekking tot de risico’s van geadverteerde biociden betreft, heeft toegeëigend.

2. Verbod op reclame gericht tot het grote publiek

a) Werkingssfeer van de geharmoniseerde regels

93. Met mijn conclusie over de uitputtende harmonisatie van de in artikel 72 van de biocidenverordening neergelegde regeling zeg ik echter niet dat alle aspecten met betrekking tot reclame voor biociden door dit instrument zijn geharmoniseerd, zoals de vraag of lidstaten de bevoegdheid houden om bepaalde vormen van reclame te verbieden.

94. Wat dit laatste element betreft, kan uit de bewoordingen van deze bepaling – waarin de verplichte en verboden vermeldingen betreffende het veilige gebruik en de risico’s van biociden worden genoemd – mijns inziens niet worden geconcludeerd dat de bevoegdheid van de lidstaten om te besluiten reclame te verbieden, is uitgehold.

95. Inderdaad kan worden betoogd dat het bestaan van deze specifieke bepaling over verplichte en verboden vermeldingen in reclame voor biociden impliceert dat de Uniewetgever heeft gewild dat reclame voor deze producten mogelijk is en dat een nationale regeling die aspecten van reclame verbiedt, afbreuk doet aan het nuttige effect van artikel 72, aangezien deze bepaling zonder het bestaan van reclame zinloos wordt.

96. Wat de normatieve context betreft, herinner ik er nogmaals aan dat artikel 72 van de biocidenverordening de enige bepaling van deze verordening is waarin deze kwestie aan de orde is.( )

97. Het enkele artikel 72 in de biocidenverordening staat in contrast met de in richtlijn 2001/83 gemaakte keuze, waarin titel VIII uitdrukkelijk is gewijd aan reclame en verschillende bepalingen zijn opgenomen (artikelen 86‑100) die een gedetailleerde beschrijving geven van de situaties waarin de lidstaten reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik moeten of kunnen verbieden, en wanneer reclame kan worden toegestaan.( )

98. De beknoptheid van de biocidenverordening ter zake onderscheidt zich eveneens, zij het in mindere mate, van artikel 66 van verordening nr. 1107/2009( ), dat voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om reclame in bepaalde media te beperken en regels bevat betreffende verboden en verplichte reclame-elementen, bijvoorbeeld het verbod op een „visuele voorstelling [...] van potentieel gevaarlijke praktijken, zoals vermenging of toepassing zonder voldoende beschermende kleding, [en] gebruik in de nabijheid van voedsel, of door of in de nabijheid van kinderen”.

99. Gelet daarop ben ik van mening dat indien de Uniewetgever zich de bevoegdheid van de lidstaten om bepaalde vormen van reclame te verbieden, had willen toe-eigenen, hij een evenwichtiger regeling zou hebben uitgewerkt. Mijn opvatting op dit punt wordt nog versterkt door het bestaan in de biocidenverordening van een afwijkingsregeling voor biociden die niet aan de voorwaarden voor toelating voldoen of verband houden met het gebruik van een nieuwe werkzame stof( ), of door de aandacht die de Uniewetgever vraagt voor de bescherming van kwetsbare groepen zoals zwangere vrouwen en kinderen( ).

100. Gelet op het voorgaande kom ik derhalve tot de slotsom dat de biocidenverordening zich niet verzet tegen het betrokken verbod. Zoals hierboven is opgemerkt( ), moet dit verbod niettemin de uit de artikelen 34 en 36 VWEU voortvloeiende beperkingen in acht nemen.

b) Uit de artikelen 34 en 36 VWEU voortvloeiende beperkingen

101. Het betrokken reclameverbod moet mijns inziens worden aangemerkt als een „verkoopmodaliteit”. Het verbod heeft namelijk geen betrekking op de vereisten die van toepassing zijn op de betrokken producten, en ik herinner eraan dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat beperkingen die de mogelijkheden van marktdeelnemers om reclame te maken, aantasten, tot die categorie behoren.( )

102. Onder verwijzing naar de in het vorige deel uiteengezette voorwaarden waaraan moet zijn voldaan opdat het betrokken verbod buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU valt( ), stel ik vast dat het van toepassing is op alle marktdeelnemers die op de desbetreffende markt actief zijn, zonder discriminatie op grond van nationaliteit.

103. De beoordeling van de vraag of het verbod producten uit andere lidstaten in sterkere mate raakt dan nationale producten, lijkt ingewikkelder te zijn.

104. Het Hof heeft geoordeeld dat een nationale regeling die marktdeelnemers verplicht om een andere vorm en inhoud aan een reclamecampagne te geven, onder artikel 34 VWEU valt.( )

105. In casu gaat het echter niet om de noodzaak om de inhoud van een reclamecampagne te wijzigen, maar is het met betrekking tot de vier categorieën biociden volstrekt onmogelijk om überhaupt een campagne tot het grote publiek te richten.

106. Het Hof heeft weliswaar herhaaldelijk erkend dat bepaalde reclameverboden de omvang van de verkopen kunnen beperken, maar het heeft ook geoordeeld dat een aantal van die verboden niet onder artikel 34 VWEU valt.

107. Dat was het geval bij nationale regelingen die respectievelijk televisiereclame van de distributiesector verboden( ), apothekers een verbod oplegden om buiten de apotheek reclame te maken voor niet-farmaceutische producten( ), en een postorderapotheek het verbod oplegden om een reclamecampagne te organiseren in de vorm van een promotioneel kansspel( ).

108. Nu heeft het Hof in het arrest De Agostini en in het arrest Gourmet International Products inderdaad geoordeeld dat niet kan worden uitgesloten dat een algemeen verbod aanzienlijker gevolgen heeft voor de producten uit andere lidstaten.( ) De redenering van het Hof lijkt er niettemin op te wijzen dat het (eventuele) bestaan van een onder artikel 34 VWEU vallende beperking is voortgevloeid uit een specifieke moeilijkheid om tot de nationale markt toe te treden waarmee een marktdeelnemer werd geconfronteerd. In het arrest De Agostini, waarin het ging om een verbod van tot kinderen onder de twaalf jaar gerichte reclame en van misleidende reclame, werd de kwalificatie van deze maatregel in het midden gelaten en verwees het Hof naar de verklaring van De Agostini dat televisiereclame „het enige doeltreffende middel van verkoopbevordering was om op de Zweedse markt door te dringen”.( )

109. Ook in het arrest Gourmet International Products werd het oordeel van het Hof dat een Zweeds verbod op reclame voor alcoholhoudende dranken een belemmering van het handelsverkeer vormde gekoppeld aan de verklaring dat „de consumptie [van die dranken] verbonden is met traditionele sociale gebruiken en lokale gewoonten”.( ) Het feit dat tijdschriften met reclame in verkooppunten mochten worden verdeeld, deed aan die conclusie niets af, omdat in die zaak „een aandelenvennootschap die volledig in handen [was] van de Zweedse Staat en die het monopolie op de detailhandel in Zweden [had], [...] in haar verkooppunten in feite enkel haar eigen tijdschrift [verspreidde]”.( )

110. Ten slotte was de conclusie van het Hof in het arrest Deutsche Parkinson Vereinigung met betrekking tot de beperkende werking van een verbod op postorderverkoop gebaseerd op de vaststelling dat die verkoopmethode voor postorderapotheken een belangrijker middel, of zelfs het enige middel, was om toegang te krijgen tot de betrokken nationale markt.( )

111. De feiten van de onderhavige zaak, zoals uiteengezet in de verwijzingsbeslissing, wijzen niet op een dergelijke aanvankelijke moeilijkheid waarmee verzoekers zouden worden geconfronteerd bij het op de Franse markt brengen van producten uit andere lidstaten.

112. Hoewel het betrokken verbod de omvang van de verkopen kan beïnvloeden, stel ik vast dat het niet alle reclame verbiedt.

113. Het blijft mogelijk om reclame tot professionele gebruikers te richten, hetgeen betekent dat de marktdeelnemers over een verkoopkanaal beschikken.

114. Evenmin blijkt, in tegenstelling tot de feiten in het arrest Gourmet International Products, dat de markt zich reeds zodanig heeft ontwikkeld dat een monopolistische entiteit controle over de distributiepunten bezit, en er derhalve slechts een denkbeeldige mogelijkheid zou bestaan om professionele gebruikers te bereiken.

115. Ten slotte lijken biociden, anders dan de omstandigheden in de zojuist aangehaalde zaak, niet vergelijkbaar te zijn met alcoholhoudende dranken die voor plaatselijke gebruikers wellicht betekenis hebben binnen een specifieke, traditionele sociale omgeving.

116. Gelet op dit alles concludeer ik dat het verbod om voor bepaalde biociden reclame te maken die bestemd is voor het grote publiek, geen beperking van het handelsverkeer vormt die binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU valt.

117. Voor het geval dat het Hof het evenwel niet eens is met deze analyse en tot de slotsom komt dat het betrokken verbod een beperking van het handelsverkeer vormt, geef ik hieronder de redenen die dit verbod mijns inziens rechtvaardigen.

118. Onder verwijzing naar mijn analyse in het voorgaande deel van deze conclusie( ) merk ik op dat het betrokken verbod kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid en het milieu, voor zover het erop is gericht het gebruik te beperken van producten die „door hun intrinsieke eigenschappen en de bijpassende gebruikspatronen [...] gevaren [kunnen] inhouden voor mensen, dieren en het milieu”.( ) Bovendien heeft de Franse regering gewezen op een verkeerd gebruik van insecticiden, met name in particuliere woningen, op het gevaar van vergiftiging van andere soorten als gevolg van een onjuist gebruik van rodenticiden en op de risico’s die waterverontreiniging voor bepaalde soorten oplevert als gevolg van het gebruik van de betrokken insecticiden.

119. Het verbod op voor het grote publiek bestemde reclame lijkt ook geschikt te zijn om voornoemde doelstellingen te bereiken, aangezien het de verspreiding kan voorkomen van reclameboodschappen die kunnen leiden tot een toename van het gebruik van biociden waartegen de nationale regelgever met name bedenkingen heeft.

120. Wat de noodzaak van het betrokken verbod betreft, stel ik vast dat het alleen betrekking heeft op reclame die gericht is tot particuliere gebruikers en niet tot professionele gebruikers, hetgeen in overeenstemming lijkt te zijn met de doelstelling om oneigenlijk gebruik van de betrokken producten te beperken.

121. De in de punten 70 tot en met 75 besproken alternatieven vertonen mijns inziens mutatis mutandis ook in de onderhavige context dezelfde zwakke punten. Ten slotte, en zoals ik ook met betrekking tot het verbod op kortingen en dergelijke heb opgemerkt, blijft publieksreclame toegestaan voor alle producten waarop het verbod voor het overige betrekking heeft, wanneer zij een laag risico inhouden, dat wil zeggen wanneer zij in aanmerking komen voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure van artikel 25 van de biocidenverordening.( ) Hieruit blijkt, zoals reeds is opgemerkt, dat de nationale regelgever de reikwijdte van het betrokken verbod tot het noodzakelijke heeft willen beperken.

122. Gelet op een en ander, en voor het geval dat het Hof, anders dan ik hierboven voorstel, tot de conclusie zou komen dat het betrokken verbod een beperking van het handelsverkeer vormt die onder artikel 34 VWEU valt, ben ik van mening dat dit verbod wordt gerechtvaardigd door de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid en het milieu, geschikt is om die doelstelling te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om die doelstelling te bereiken.

V. Conclusie

123. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vraag van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt:

„Noch verordening (EU) nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden, noch artikel 34 VWEU verzet zich tegen nationale bepalingen als die in de artikelen L.522‑18 en R.522‑16‑1 van het milieuwetboek, die in verband met de verkoop van biociden van de productsoorten 14 en 18, zoals omschreven in bijlage V bij verordening nr. 528/2012, kortingen, rabatten, disconto’s, differentiatie van de algemene en bijzondere verkoopvoorwaarden of overhandiging van gratis eenheden en alle soortgelijke praktijken verbieden.

Artikel 72 van verordening nr. 528/2012 verzet zich tegen een nationale regeling als die in de artikelen L.522‑5‑3 en R.522‑16‑2 van het milieuwetboek, die een extra vermelding voorschrijft in reclame die is gericht tot professionele gebruikers van biociden van de productsoorten 14 en 18, zoals omschreven in bijlage V bij verordening nr. 528/2012, alsmede van de productsoorten 2 en 4, die in diezelfde bijlage zijn omschreven en die overeenkomstig verordening (EG) nr. 1272/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels, tot wijziging en intrekking van de richtlijnen 67/548/EEG en 1999/45/EG en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1907/2006 zijn ingedeeld als gevaarlijk voor het aquatisch milieu, acuut categorie 1 (H 400) en chronisch categorie 1 (H 410).

Noch verordening nr. 528/2012, noch artikel 34 VWEU verzet zich tegen de artikelen L.522‑5‑3 en R.522‑16‑2 van het milieuwetboek, die tot het grote publiek gerichte reclame voor biociden van deze categorieën verbieden.”