Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. PIKAMÄE

van 29 september 2022 ( )

Zaak C‑640/20 P

PV

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – Openbare dienst – Psychisch geweld – Medische adviezen – Ongeoorloofde afwezigheden – Bezoldiging – Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie – Artikel 11 bis – Belangenconflict – Artikelen 21 bis en 23 – Nationaal strafrecht – Tuchtprocedure – Ontslag – Intrekking – Procesbelang – Nieuwe tuchtprocedure – Nieuw ontslag”





I. Inleiding

1. Met zijn hogere voorziening verzoekt PV om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 30 januari 2020, PV/Commissie (T‑786/16 en T‑224/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:17; hierna: „bestreden arrest”), houdende afwijzing van zijn vordering tot i) vaststelling dat hij het slachtoffer van psychisch geweld is geweest, ii) nietigverklaring van verschillende handelingen en iii) veroordeling van de Europese Commissie tot vergoeding van de materiële en immateriële schade die hij stelt te hebben geleden toen hij ambtenaar van de Commissie was.

2. De onderhavige hogere voorziening valt onder het Europees ambtenarenrecht en omvat tien middelen waarmee in wezen het merendeel van de hoofdbevindingen die het Gerecht in het bestreden arrest met betrekking tot PV’s vordering tot nietigverklaring heeft gedaan, worden betwist. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal deze conclusie worden toegespitst op de eerste twee middelen en het achtste middel van de hogere voorziening. Bij de behandeling van deze middelen zal ik een reeks nieuwe rechtsvragen analyseren betreffende i) de toepasselijkheid van het strafrecht van de lidstaten op de ambtenaren van de Unie, ii) de verplichting tot onpartijdigheid binnen de openbare dienst en iii) de mogelijkheid om bij het Gerecht beroep in te stellen tot nietigverklaring van een administratief besluit nadat dit is ingetrokken.

II. Toepasselijke bepalingen

3. Artikel 11 bis van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de op het geding toepasselijke versie (hierna: „Statuut”), luidt:

„1. Tenzij hierna anders is bepaald, mag een ambtenaar bij de uitoefening van zijn functie geen aangelegenheden behandelen waarbij hij, direct of indirect, enig persoonlijk belang, met name van familiale of financiële aard, heeft dat zijn onafhankelijkheid in het gedrang zou kunnen brengen.

2. Wanneer een ambtenaar bij de uitoefening van zijn functie een dergelijke aangelegenheid moet behandelen, dient hij het tot aanstelling bevoegde gezag daarvan onmiddellijk in kennis te stellen. Het tot aanstelling bevoegde gezag neemt de maatregelen die nodig zijn en kan met name de ambtenaar van zijn verplichtingen met betrekking tot deze aangelegenheid ontslaan.

3. De ambtenaar mag in ondernemingen die onder toezicht staan van de instelling waartoe hij behoort, noch direct, noch indirect, belangen hebben of verwerven die van dien aard of van die omvang zijn dat zij zijn onafhankelijkheid bij de uitoefening van zijn functie in het gedrang kunnen brengen.”

4. Artikel 12 bis van het Statuut luidt als volgt:

„1. De ambtenaar onthoudt zich van iedere vorm van psychisch geweld of seksuele intimidatie.

2. De ambtenaar die het slachtoffer is geweest van psychisch geweld of seksuele intimidatie mag daarvan van de kant van de instelling geen nadelige effecten ondervinden. De ambtenaar die in een dergelijke aangelegenheid een getuigenis heeft afgelegd, mag daarvan van de kant van de instelling geen nadelige effecten ondervinden, mits de ambtenaar te goeder trouw heeft gehandeld.

3. Onder ‚psychisch geweld’ wordt iedere vorm van opzettelijk onbehoorlijk gedrag verstaan dat zich gedurende lange tijd herhaaldelijk of systematisch voordoet in de vorm van gedragingen, woorden, handelingen, gebaren of geschriften die de persoonlijkheid, de waardigheid of de fysieke of de psychische integriteit van de betrokkene kunnen aantasten.

[...]”

5. Artikel 19, eerste alinea, van het Statuut bepaalt:

„Een ambtenaar mag onder geen beding in rechte gewag maken van hetgeen hij in verband met zijn ambtsbezigheden heeft bevonden zonder machtiging van het tot aanstelling bevoegde gezag. Machtiging kan slechts worden geweigerd indien belangen van de Unie zulks vorderen en indien weigering niet kan leiden tot strafrechtelijke gevolgen voor de betrokken ambtenaar. Ook na beëindiging van de dienst blijft de ambtenaar hiertoe verplicht.”

6. Artikel 21 bis van het Statuut is als volgt verwoord:

„1. Wanneer een ambtenaar een opdracht krijgt die hem onregelmatig voorkomt of waarvan de uitvoering naar zijn mening ernstige gevolgen kan hebben, dient hij zijn directe chef daarvan al dan niet schriftelijk op de hoogte te brengen; wordt de mededeling schriftelijk gedaan, dan moet de directe chef schriftelijk antwoorden. Als de opdracht door de directe chef schriftelijk wordt bevestigd, en de ambtenaar van oordeel is dat daarbij niet voldoende rekening is gehouden met de redenen van zijn bezorgdheid, legt hij, onverminderd het bepaalde in lid 2, de kwestie schriftelijk voor aan de hiërarchieke meerdere van zijn chef. Als deze de opdracht schriftelijk bevestigt, is de ambtenaar verplicht ze uit te voeren, tenzij de opdracht duidelijk in strijd is met de wet of met de geldende veiligheidsvoorschriften.

2. Als de directe chef van oordeel is dat de opdracht onmiddellijk moet worden uitgevoerd, is de ambtenaar verplicht ze uit te voeren, tenzij de opdracht duidelijk in strijd is met de wet of met de geldende veiligheidsvoorschriften. De directe chef is verplicht dit soort opdrachten schriftelijk te geven, als de ambtenaar daarom verzoekt.

3. Een ambtenaar die zijn meerderen in kennis stelt van opdrachten die hem onregelmatig voorkwamen of waarvan de uitvoering naar zijn mening ernstige gevolgen zou kunnen hebben, mag om die reden geen nadelige gevolgen ondervinden.”

7. Artikel 23, eerste alinea, van het Statuut luidt:

De voorrechten en immuniteiten welke de ambtenaren genieten zijn uitsluitend in het belang van de Unie toegekend. Behoudens het bepaalde in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten zĳn de betrokkenen niet ontheven van het vervullen van hun particuliere verplichtingen en van het naleven van de geldende wetten en de voorschriften betreffende de openbare orde en veiligheid.”

8. Artikel 24 van het Statuut is als volgt verwoord:

„De Unie verleent bijstand aan de ambtenaar, inzonderheid bij rechtsvervolgingen van hen die zich hebben schuldig gemaakt aan bedreigingen, grove beledigingen, beschimpingen, smaad of vergrijpen tegen persoon of goed, waaraan hijzelf of de leden van zijn gezin uit hoofde van zijn hoedanigheid en zijn functie blootstaan.

Voor zover de schade die de ambtenaar door deze feiten heeft geleden, niet uit diens opzet of grove nalatigheid is voortgevloeid en hij geen vergoeding heeft kunnen verkrijgen van degenen die de schade hebben veroorzaakt, wordt zij door de Unie gezamenlijk vergoed.”

9. Artikel 59, leden 1 en 3, van het Statuut bepaalt:

„1. De ambtenaar die aantoont ten gevolge van ziekte of ongeval verhinderd te zijn zijn werkzaamheden te verrichten, komt van rechtswege in aanmerking voor ziekteverlof.

De betrokken ambtenaar moet zijn instelling zo spoedig mogelijk mededelen dat hij niet in staat is zijn werkzaamheden te verrichten, en moet hierbij de plaats aangeven waar hij zich bevindt. Vanaf de vierde dag van zijn afwezigheid dient hij een medisch attest over te leggen. Dit attest moet uiterlijk op de vijfde dag van de afwezigheid worden toegezonden, waarbij het poststempel als bewijs geldt. Is dit niet het geval, dan wordt de afwezigheid – behoudens onvoorziene omstandigheden buiten de wil van de ambtenaar – als ongeoorloofd beschouwd.

De ambtenaar met ziekteverlof kan te allen tijde aan een door de instelling georganiseerde medische controle worden onderworpen. Als deze controle niet kan plaatsvinden om redenen die aan de ambtenaar toe te schrijven zijn, wordt de afwezigheid met ingang van de dag waarop de medische controle had moeten plaatsvinden, als ongeoorloofd beschouwd.

Indien de medische controle uitwijst dat de ambtenaar in staat is zijn werkzaamheden te verrichten, wordt zijn afwezigheid, behoudens het bepaalde in de volgende alinea, vanaf de datum van de medische controle als ongeoorloofd beschouwd.

Wanneer de ambtenaar van mening is dat de conclusies van de door het tot aanstelling bevoegde gezag georganiseerde medische controle medisch niet verantwoord zijn, kan hij of een arts die hem vertegenwoordigt, binnen twee werkdagen bij de instelling een verzoek indienen om een onafhankelijke arts te raadplegen.

De instelling legt dit verzoek onmiddellijk voor aan een andere arts, die in onderlinge overeenstemming door de arts van de ambtenaar en de raadgevend arts van de instelling wordt aangewezen. Indien hierover niet binnen vijf dagen na de indiening van het verzoek overeenstemming is bereikt, kiest de instelling een arts uit een lijst van onafhankelijke artsen die ieder jaar in overleg door het tot aanstelling bevoegde gezag en het personeelscomité wordt opgesteld. De ambtenaar kan de keuze van de instelling binnen twee werkdagen betwisten; in dat geval wijst de instelling een andere arts van de lijst aan; deze keuze moet als definitief worden beschouwd.

Het advies dat door de onafhankelijke arts, na raadpleging van de arts van de ambtenaar en de raadgevend arts van de instelling, wordt uitgebracht is bindend. Indien het advies van de onafhankelijke arts de conclusie van de door de instelling georganiseerde medische controle bevestigt, wordt de afwezigheid als ongeoorloofd beschouwd vanaf de datum van die medische controle. Indien het advies van de onafhankelijke arts de conclusie van die medische controle niet bevestigt, wordt de afwezigheid als gerechtvaardigd aangemerkt.

[...]

3. Onverminderd de toepassing van de voorschriften inzake tuchtprocedures wordt iedere krachtens de leden 1 en 2 als ongeoorloofd beschouwde afwezigheid in mindering gebracht op het jaarlijks verlof van de betrokken ambtenaar. Indien de ambtenaar geen verlofdagen meer heeft, ontvangt hij over de desbetreffende periode geen bezoldiging.”

10. Artikel 60, eerste alinea, van het Statuut is als volgt verwoord:

„Behoudens bij ziekte of ongeval mag de ambtenaar, zonder hiertoe tevoren door zijn chef te zijn gemachtigd, niet afwezig zijn. Onverminderd de eventuele toepassing van tuchtrechtelijke bepalingen, wordt iedere onregelmatige afwezigheid die naar behoren is vastgesteld, op het vakantieverlof in mindering gebracht. Indien de ambtenaar geen recht meer op zodanig verlof heeft, ontvangt hij over het desbetreffende tijdvak geen bezoldiging.”

11. Artikel 6, lid 5, van bijlage IX bij het Statuut bepaalt:

„Binnen vijf dagen na de samenstelling van de raad kan de betrokken ambtenaar éénmaal een van de leden van de raad wraken. Ook de instelling mag één van de 13 leden van de raad wraken.

Binnen diezelfde periode mogen de leden van de raad zich om legitieme redenen laten verontschuldigen en moeten zij bij een belangenconflict aftreden.

[...]”

III. Voorgeschiedenis van het geding, procedure bij het Gerecht en bestreden arrest

A. Voorgeschiedenis van het geding

12. De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 1 tot en met 33 van het bestreden arrest. De voorgeschiedenis kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.

13. PV, sinds 16 juli 2007 ambtenaar van de Commissie, was tot en met 30 september 2009 aangesteld bij het directoraat-generaal (DG) Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie van de Commissie.

14. Op 5 augustus 2009 heeft PV een verzoek om bijstand ingediend op grond van de artikelen 24 en 90, lid 1, van het Statuut, omdat hij van mening was dat hij het slachtoffer was van intimidatie. Deze procedure is op 9 juni 2010 afgesloten, na een onderzoek door het Bureau voor onderzoek en discipline van de Commissie, dat concludeerde dat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 12 bis, lid 3, van het Statuut waaronder een bepaalde gedraging als psychisch geweld wordt aangemerkt, en na de overplaatsing van PV naar DG Begroting van de Commissie op 1 oktober 2009.

15. Op 1 april 2013 werd PV tewerkgesteld bij de eenheid Begrotings- en financieel beheer van DG Tolken van de Commissie.

16. Op 12 november 2013 heeft het hoofd van deze eenheid een tuchtrechtelijke klacht tegen PV ingediend wegens gedragsproblemen, niet-toepassing van de geldende procedures en gebrekkige prestaties.

17. Vanaf 8 mei 2014 heeft PV zich niet meer op het werk gemeld, omdat hij van mening was dat hij het slachtoffer was van psychisch geweld, en heeft hij medische attesten van zijn behandelend arts opgestuurd.

18. Op 27 juni en 10 oktober 2014 hebben de raadgevend artsen van de Commissie een medisch advies uitgebracht waarin PV geschikt werd verklaard om zijn werkzaamheden te hervatten. Vervolgens is PV opgeroepen voor medische onderzoeken, maar hij heeft geen gehoor aan die oproepen gegeven.

19. Op 23 december 2014 heeft PV een tweede verzoek om bijstand uit hoofde van artikel 24 van het Statuut ingediend. Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het tot aanstelling bevoegde gezag (TABG) besloten dat er geen bewijs was van psychisch geweld jegens PV en geconcludeerd dat de toepassing van spoedmaatregelen tot verwijdering derhalve niet gerechtvaardigd was.

20. Omdat de Commissie van mening was dat de afwezigheden van PV ongeoorloofd waren, heeft zij verschillende besluiten tot inhouding op het salaris van PV genomen.

21. Op 10 juli 2015 heeft de Commissie tuchtprocedure CMS 13/087 tegen PV ingeleid wegens herhaalde insubordinatie in de uitoefening van zijn functie, ongepast gedrag en ongeoorloofde afwezigheden.

22. Bij besluiten van 31 mei en 5 juli 2016 heeft het TABG de perioden van afwezigheid van PV van 5 februari tot en met 31 maart 2016 en van 4 april tot en met 31 mei 2016 als onregelmatig aangemerkt.

23. Bij besluit van 11 juli 2016 heeft het Bureau voor het beheer en de afwikkeling van de individuele rechten (PMO) besloten om de betaling van rekwirants bezoldiging met ingang van 1 juli 2016 op te schorten.

24. Bij besluit van het TABG van 26 juli 2016, genomen naar aanleiding van de conclusies van tuchtprocedure CMS 13/087, is PV met ingang van 1 augustus 2016 uit zijn functie ontslagen (hierna: „ontslagbesluit van 26 juli 2016”). PV heeft tegen dit besluit een klacht ingediend, die bij besluit van het TABG van 2 februari 2017 is afgewezen.

25. Bij nota van 31 juli 2016 heeft de directeur-generaal van DG Tolken PV in kennis gesteld van zijn voornemen om zijn afwezigheid van 2 juni tot en met 31 juli 2016 als onregelmatig te beschouwen en om de overeenkomstige bedragen op het salaris in te houden. De klacht van PV tegen deze nota is bij besluit van het TABG van 17 januari 2017 afgewezen.

26. Bij vooraankondigingsbrief van 21 september 2016 heeft het PMO PV meegedeeld dat hij de Commissie een bedrag van 42 704,74 EUR verschuldigd was, dat overeenkwam met zijn ongeoorloofde afwezigheden. De door PV tegen dit besluit ingediende klacht is bij besluit van het TABG van 17 januari 2017 afgewezen.

27. Op 24 juli 2017 heeft het TABG het ontslagbesluit van 26 juli 2016 ingetrokken en is aan PV bij nota van de directeur-generaal van DG Personele Middelen en Veiligheid meegedeeld dat hij op 16 september 2017 opnieuw zou worden aangesteld bij de eenheid IT- en conferentiesystemen van DG Tolken. De door PV tegen het besluit tot intrekking van zijn ontslag ingediende klacht is bij besluit van het TABG van 15 januari 2018 afgewezen.

28. Bij nota van 12 september 2017 heeft de directeur van het PMO de aan PV verschuldigde bedragen voor de periode waarin hij uit zijn functie was ontslagen verrekend met zijn schulden aan de Commissie, hetgeen heeft geleid tot een betaling van 9 550 EUR aan PV. De door PV tegen deze verrekeningsnota ingediende klacht is bij besluit van het TABG van 9 maart 2018 afgewezen.

29. Op 20 september 2017 is PV meegedeeld dat zijn afwezigheid sinds 16 september 2017 als onregelmatig werd beschouwd.

30. Op 6 oktober 2017 heeft de Commissie tuchtprocedure CMS 17/025 ingeleid, voor dezelfde grieven als die waarop tuchtprocedure CMS 13/087 betrekking had. De door PV tegen de inleiding van de nieuwe tuchtprocedure ingediende klacht is bij besluit van het TABG van 2 mei 2018 afgewezen.

31. Op 13 oktober 2017 heeft de Commissie een besluit vastgesteld waarbij het salaris van PV met ingang van 1 oktober 2017 op nul werd vastgesteld.

32. Per e-mail van 15 november 2017 is PV uitgenodigd om deel te nemen aan de beoordeling over 2016. De door PV tegen deze uitnodiging ingediende klacht is bij besluit van het TABG van 16 maart 2018 afgewezen.

33. Per e-mail van 22 februari 2018 is PV uitgenodigd om deel te nemen aan de beoordeling over 2017. De klacht van PV tegen deze uitnodiging is bij besluit van het TABG van 1 juni 2018 afgewezen.

34. Naar aanleiding van de conclusies van tuchtprocedure CMS 17/025 heeft de Commissie PV bij besluit van 21 oktober 2019 uit zijn functie ontslagen. Dit ontslag is op 1 november 2019 ingegaan.

B. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest

35. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 december 2017, heeft PV, nadat de president van het Gerecht zijn verzoek om rechtsbijstand had ingewilligd, bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van verschillende handelingen en tot veroordeling van de Commissie tot betaling aan hem van een bedrag van 889 000 EUR en 132 828,67 EUR ter vergoeding van de respectievelijk gestelde immateriële en materiële schade.

36. Tot staving van dit beroep heeft PV vijf middelen aangevoerd, ontleend aan in de eerste plaats schending van artikel 12 bis van het Statuut, in de tweede plaats schending van de artikelen 11 bis, 21 bis en 23 van het Statuut, van het legaliteitsbeginsel en van het beginsel van de regelmatigheid van bestuurshandelingen, in de derde plaats schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en niet-nakoming van de in artikel 24 van het Statuut vastgelegde bijstandsplicht, en in de vierde plaats schending van de artikelen 59 en 60 van het Statuut.

37. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 april 2018, heeft PV bij het Gerecht beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat hij slachtoffer is geweest van psychisch geweld, tot nietigverklaring van andere handelingen en tot veroordeling van de Commissie tot betaling aan hem van 98 000 EUR en 23 190,44 EUR als vergoeding voor de respectievelijk vermeende immateriële en materiële schade.

38. Tot staving van dit beroep voerde PV zeven middelen aan, ontleend aan, ten eerste, schending van artikel 12 bis van het Statuut, ten tweede, schending van de artikelen 21 bis en 23 van het Statuut en van de beginselen van rechtmatigheid en regelmatigheid van administratieve handelingen, ten derde, schending van artikel 11 bis van het Statuut en van artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), ten vierde, schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en, ten vijfde, schending van het beginsel van de exceptio non adimpleti contractus en van het legaliteitsbeginsel.

39. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht de door PV ingestelde beroepen in hun geheel verworpen.

40. Het Gerecht heeft in de eerste plaats vastgesteld dat de vordering van PV tot vaststelling dat hij het slachtoffer van psychisch geweld is geweest alsmede de vordering tot nietigverklaring van met name het ontslagbesluit van 26 juli 2016 en van de subsidiair bestreden besluiten in zaak T‑786/16, waaronder besluiten tot inhouding op het salaris, besluiten tot afwijzing van verzoeken om bijstand en medische adviezen over ongeoorloofde afwezigheden, niet-ontvankelijk zijn.

41. In de tweede plaats heeft het Gerecht de vorderingen tot nietigverklaring in beide beroepen ongegrond verklaard.

42. Het Gerecht heeft om te beginnen geoordeeld dat de door PV aangevoerde feiten van psychisch geweld niet rechtens genoegzaam waren bewezen.

43. Het Gerecht heeft in de derde plaats de argumenten van PV afgewezen betreffende schending van de artikelen 11 bis, 21 bis en 23 van het Statuut en van de beginselen van rechtmatigheid en regelmatigheid van bestuurshandelingen, van het zorgvuldigheidsbeginsel en niet-nakoming van de in artikel 24 van het Statuut neergelegde bijstandsplicht, van schending van de artikelen 59 en 60 van het Statuut alsmede van het beginsel van de exceptio non adimpleti contractus en van het legaliteitsbeginsel.

44. In de vierde plaats heeft het Gerecht de schadevorderingen van PV afgewezen, omdat het van oordeel was dat zij in wezen waren gebaseerd op de vermeende onrechtmatigheid van de besluiten waarop de beroepen tot nietigverklaring betrekking hadden en waarvan de onrechtmatigheid niet was komen vast te staan.

IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

A. Procedure bij het Hof

45. Het Hof heeft overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist om geen pleitzitting te houden.

B. Conclusies van partijen

46. De hogere voorziening is door PV ingesteld op 23 november 2020 en ingeschreven ter griffie van het Hof op 30 november 2020. PV verzoekt het Hof:

– het bestreden arrest te vernietigen;

– de zaak af te doen, en

– de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hogere voorziening.

47. De Commissie heeft op 22 april 2021 een memorie van antwoord ingediend, die op 23 april 2021 ter griffie van het Hof is ingeschreven, en waarin zij het Hof verzoekt:

– de hogere voorziening af te wijzen, en

– PV te verwijzen in de kosten.

V. Juridische analyse

A. Opmerkingen vooraf

48. Zoals ik in de inleiding heb opgemerkt, zal de onderhavige conclusie worden toegespitst op het eerste, het tweede en het achtste middel van de hogere voorziening. De te onderzoeken rechtsvragen betreffen in hoofdzaak de toepasselijkheid van het strafrecht van de lidstaten op de ambtenaren van de Unie, de verplichting tot onpartijdigheid binnen de openbare dienst en de mogelijkheid om bij het Gerecht beroep in te stellen tot nietigverklaring van een administratief besluit nadat het is ingetrokken. Voor de oplossing van het geding lijkt het noodzakelijk om deze rechtsvragen te onderzoeken in het licht van de specifieke context van de onderhavige zaak.

49. Gelet op de complexiteit van de feiten van de onderhavige zaak, lijkt het dienstig om vooraf de regels inzake de procedure in hogere voorziening in herinnering te brengen. Overeenkomstig artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, is de hogere voorziening beperkt tot rechtsvragen. Zoals de vaste rechtspraak bevestigt, is het Gerecht immers bij uitsluiting bevoegd om de feiten vast te stellen en te beoordelen. Het Hof daarentegen is niet bevoegd om de feiten vast te stellen, noch, in beginsel, om de bewijzen te onderzoeken die het Gerecht ter staving van die feiten in aanmerking heeft genomen. Bijgevolg is de beoordeling van de bewijzen door het Gerecht geen rechtsvraag die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof.( )

50. Wanneer het Gerecht de feiten heeft vastgesteld of beoordeeld, is het Hof echter bevoegd om krachtens artikel 256 VWEU toezicht uit te oefenen op de wijze waarop het Gerecht die feiten juridisch heeft gekwalificeerd en op de rechtsgevolgen die het daaraan heeft verbonden. Bij uitzondering kan het Hof toezicht uitoefenen op de beoordeling van de feiten door het Gerecht wanneer een verzoeker stelt dat er sprake is van een verkeerde opvatting van de bewijzen door het Gerecht.( ) In dat geval moet de rekwirant precies aangeven welke bewijzen onjuist zijn opgevat en aantonen welke beoordelingsfouten volgens hem tot die onjuiste opvatting hebben geleid. Blijkens de rechtspraak is er sprake van een onjuiste opvatting wanneer de beoordeling van de bestaande bewijzen, zonder gebruik te maken van nieuwe bewijzen, kennelijk onjuist blijkt te zijn.( )

51. Deze inleidende opmerkingen hebben in de onderhavige context een bijzondere betekenis, aangezien PV de beoordeling van verschillende feitelijke elementen alsmede bepaalde door het Gerecht getrokken conclusies ter discussie stelt. Dit heeft met name betrekking op het vermeende psychisch geweld dat PV in de uitoefening van zijn functie van andere ambtenaren zou hebben ondervonden, hoewel hij dit in eerste aanleg niet heeft kunnen bewijzen. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het Gerecht in zijn arrest – zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting – heeft vastgesteld dat uit de door PV verstrekte informatie niet kon worden opgemaakt dat sprake was van dergelijk psychisch geweld.( ) Bovendien moet worden opgemerkt dat het Gerecht terecht erop heeft gewezen dat een groot aantal van de maatregelen die aan de Commissie worden verweten en door PV als mogelijke intimidatie zijn opgevat, zoals de opschorting van salarisbetaling wegens ongeoorloofde afwezigheid en de beoordeling van het functioneren, de prestaties en het gedrag in de dienst van elke ambtenaar, uitdrukkelijk in het Statuut zijn voorzien.( ) Het is duidelijk dat bij gebreke van bewijs van het tegendeel de rechtmatigheid van die maatregelen niet echt in twijfel kan worden getrokken.

52. PV mag de motivering van het bestreden arrest dan wel betwisten, maar dat houdt niet in dat de hogere voorziening kan worden misbruikt om het Hof te dwingen zelf de feiten opnieuw te beoordelen. Integendeel, gelet op de in de vorige punten beschreven duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie, is het absoluut noodzakelijk het onderzoek van de hogere voorziening te beperken tot een strikte analyse van de aan het Hof voorgelegde rechtsvragen.

B. Eerste middel van de hogere voorziening

1. Argumenten van de partijen

53. Met zijn eerste middel kritiseert PV de beoordeling door het Gerecht, in de punten 184 en 185 van het bestreden arrest, van de in eerste aanleg aangevoerde argumenten inzake de schending van de artikelen 21 bis en 23 van het Statuut.

54. In de eerste plaats zou het Gerecht zijn voorbijgegaan aan artikel 2 VEU en de artikelen 67, lid 3, en 270 VWEU door in punt 185 van het bestreden arrest te oordelen dat de arbeidsverhouding tussen een ambtenaar en zijn instelling uitsluitend door het Statuut wordt geregeld, terwijl ook andere rechtsbronnen relevant zouden zijn, in het bijzonder het strafrecht van de lidstaat op het grondgebied waarvan de betrokken ambtenaar werkt. Zo zou elk strafbaar feit dat door een personeelslid wordt begaan schending van artikel 23 van het Statuut opleveren, maar zouden psychisch geweld, valsheid in geschrifte, valse medische adviezen en corruptie strafbare feiten zijn waarop het Belgisch strafwetboek van toepassing is.

55. In de tweede plaats zou het Gerecht, door geen rekening te houden met verschillende doorslaggevende elementen, de feiten uit nalatigheid hebben verdraaid. PV haalt om te beginnen de bevelen aan van de Belgische onderzoeksrechter waarbij, in het kader van de „Salduz III”-regeling, het verhoor werd gelast van bepaalde ambtenaren van de Commissie die betrokken waren bij de vaststelling van bepaalde litigieuze handelingen. Uit deze bevelen zou blijken dat deze personen worden aangemerkt als verdachten van de aan hen verweten feiten. Vervolgens verwijst hij naar de inbeslagneming door de onderzoeksrechter van tuchtdossier CMS 17/025 als bewijsstuk voor het strafbare feit „valsheid in geschrifte”, welke inbeslagneming op 19 september 2018 zou hebben plaatsgevonden.

56. In de derde plaats zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich in punt 184 van het bestreden arrest op het standpunt te stellen dat enkel een veroordeling feiten van psychisch geweld of valsheid in geschrifte zou kunnen aantonen, en door te weigeren rekening te houden met de bevelen die in het kader van het Belgische onderzoek met betrekking tot deze feiten zijn gegeven.

57. De Commissie stelt ten eerste dat de grief van PV dat het Gerecht in punt 185 van het bestreden arrest blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, op een verkeerde lezing van dat arrest berust. Volgens haar zou het Gerecht in het genoemde punt enkel erop hebben gewezen dat de arbeidsverhouding tussen een ambtenaar en zijn instelling wordt beheerst door het Statuut en dat het Gerecht uitsluitend het ambtenarenrecht toepast en niet enig nationaal recht.

58. Ten tweede zou het Gerecht zonder verdraaiing van de feiten hebben opgemerkt dat de Belgische rechterlijke instanties geen uitspraak hebben gedaan over de door PV aangevoerde feiten. In dit verband zou de oproeping voor verhoor van bepaalde ambtenaren van de Commissie in het kader van de „Salduz III”-regeling geenszins een erkenning van hun schuld inhouden. Bovendien zou het Gerecht met zijn beslissing om geen gevolg te trekken uit de vermeende inbeslagneming, op initiatief van PV, van tuchtdossier CMS 17/025 door een Belgische onderzoeksrechter – waaruit geenszins kon worden afgeleid dat "valsheid in geschrifte" zou zijn vastgesteld – de feiten niet hebben verdraaid.

59. Ten derde zou het Gerecht terecht hebben geoordeeld dat de in onderzoek zijnde strafklachten niet zouden kunnen aantonen dat er sprake was van psychisch geweld of valsheid in geschrifte.

2. Beoordeling

60. Met zijn eerste middel betoogt PV dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 185 van het bestreden arrest te oordelen dat de arbeidsverhouding tussen een ambtenaar en zijn instelling „uitsluitend” door het Statuut wordt geregeld. Op grond van de in genoemd punt door het Gerecht gevolgde redenering wordt op grond van artikel 270 VWEU elke relevantie van het nationale recht en, inzonderheid, van het strafrecht, uitgesloten bij het onderzoek van de vraag of het TABG met de vaststelling van de in eerste aanleg bestreden besluiten de artikelen 21 en 23 van het Statuut heeft geschonden. Volgens PV is het Gerecht voorbijgegaan aan „andere rechtsbronnen” die nochtans de arbeidsverhouding regelen, zoals het strafrecht van de lidstaat waar de ambtenaar werkzaam is.

61. Dienaangaande zij erop gewezen dat PV voor het Gerecht heeft betoogd dat de besluiten in kwestie onrechtmatig zijn, omdat zij berusten op handelingen die door ambtenaren en personeelsleden van de Commissie op Belgisch grondgebied gepleegde strafbare feiten vormen. PV had aangevoerd dat een ambtenaar of personeelslid van de Unie ingevolge artikel 21 bis, lid 2, van het Statuut moet weigeren om onrechtmatige handelingen uit te voeren en ingevolge artikel 23 van het Statuut verplicht is zich te houden aan de geldende wetten betreffende de openbare orde en veiligheid van het land waar hij werkzaam is. Daarom is PV van mening dat het TABG rekening had moeten houden met de beslissingen die de Belgische gerechtelijke autoriteiten hebben genomen naar aanleiding van de klachten met civielepartijstelling die hij tegen tal van personen had ingediend.

a) Regels van het ambtenarenrecht binnen de rechtsorde van de EU

62. Om te beginnen zij erop gewezen dat, zoals PV in zijn opmerkingen aangeeft, de op het openbaar ambt van toepassing zijnde rechtsregels te vinden zijn op alle niveaus van de normenhiërarchie binnen de rechtsorde van de Unie, namelijk in het primaire recht, in de algemene beginselen en in het afgeleide recht. In dit verband mag zeker niet worden vergeten dat de rechtspraak van het Hof en van het Gerecht een waardevolle bijdrage levert aan de regels die van toepassing zijn op de ambtenaren en andere personeelsleden. Hun arresten zijn krachtens artikel 266 VWEU bindend voor de instellingen. Voor het onderzoek van het eerste middel nu is het gecodificeerde recht en de wisselwerking ervan met de nationale rechtsorden van fundamenteel belang.

1) Primair recht en algemene rechtsbeginselen

63. Het primaire recht bestaat hoofdzakelijk uit de oprichtingsverdragen en de protocollen daarbij, alsmede uit het Handvest. In de Verdragen zijn tal van grondbeginselen neergelegd die voor de ambtenaren bindend zijn bij de uitvoering van hun taken. Als voorbeeld kunnen de waarden en doelstellingen van de Unie worden genoemd, die respectievelijk in de artikelen 2 en 3 VEU zijn neergelegd. Voorts steunen de instellingen, organen en instanties van de Unie bij de vervulling van hun taken volgens artikel 298, lid 1, VWEU op een open, doeltreffend en onafhankelijk Europees ambtenarenapparaat. Voor de uitvoering van andere primairrechtelijke bepalingen is het echter nodig dat de instellingen afgeleide wetgeving vaststellen. Dit is het geval met artikel 336 VWEU, dat bepaalt dat het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen en na raadpleging van de andere betrokken instellingen het Statuut van de ambtenaren en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie vaststellen.

64. Artikel 270 VWEU verleent het Hof van Justitie van de Europese Unie de bevoegdheid uitspraak te doen in elk geschil tussen de Unie en haar personeelsleden, binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld door het Statuut en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie. Artikel 340 VWEU bepaalt dat de Unie overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, de schade moet vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt en dat de persoonlijke aansprakelijkheid van de personeelsleden jegens de Unie wordt geregeld bij de bepalingen welke hun statuut of de op hen toepasselijke regeling vaststellen. Meer bepaald legt artikel 339 VWEU de ambtenaren van de Unie de verplichting op om inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar te maken, in het bijzonder de inlichtingen betreffende ondernemingen en hun handelsbetrekkingen of de bestanddelen van hun kostprijzen.

65. Ingevolge artikel 51 VEU hebben de protocollen dezelfde rechtskracht als de Verdragen en maken zij dus een integrerend deel uit van het primaire recht. Protocol nr. 7 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Unie (hierna: „Protocol nr. 7”) heeft in verscheidene bepalingen rechtstreeks betrekking op ambtenaren en andere personeelsleden en wijdt er zijn hoofdstuk V aan. Dit protocol bevat wezenlijke bepalingen voor het openbaar ambt, onder meer op het gebied van de fiscale en gerechtelijke immuniteit, waarop ik verderop in mijn analyse terugkom.( )

66. Het Handvest, dat overeenkomstig artikel 6, lid 1, VEU dezelfde rechtskracht heeft als de Verdragen, is van toepassing op alle handelingen van afgeleid Unierecht, waaronder met name het Statuut. Ambtenaren genieten de rechten die door het Handvest worden beschermd en moeten op hun beurt bij de uitoefening van hun functie de grondrechten van de burgers eerbiedigen. In dit verband is artikel 41 van het Handvest, waarin het recht op behoorlijk bestuur is vastgelegd, van bijzonder belang.( )

67. Gedurende het Europese integratieproces heeft het Hof talrijke algemene Unierechtelijke beginselen ontwikkeld. In ambtenarenzaken hebben deze beginselen in hoofdzaak betrekking op de grondrechten die door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) worden beschermd. Krachtens artikel 6, lid 3, VEU maken de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM, als algemene beginselen deel uit van het Unierecht. Voordat het Handvest bindend werd, was het EVRM een wezenlijke beschermingsbron voor burgers, met inbegrip van ambtenaren.

68. Weliswaar speelt het Handvest thans een prominentere rol, maar de Unierechters blijven zo nodig verwijzen naar het EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens om de bepalingen van het Handvest uit te leggen of zelfs om de door het Handvest gewaarborgde bescherming aan te vullen. Het EVRM heeft zijn belang voor de ontwikkeling van het Unierecht niet verloren, aangezien artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat, voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met door het EVRM gewaarborgde rechten, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend, zonder dat dit verhindert dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt.

2) Afgeleid recht

69. Het Statuut stelt op gedetailleerde wijze vast welke regeling van toepassing is op de bij de instellingen van de Unie werkzame ambtenaren, onder andere op het gebied van aanwerving en beroepsloopbaan, arbeidsvoorwaarden, rechten en plichten, en bezoldigings- en tuchtregeling.( ) Het Statuut heeft de rechtsvorm van een verordening, hetgeen betekent dat het bindend is in al zijn onderdelen en zowel voor de instellingen en organen van de Unie als voor de lidstaten geldt. Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft beklemtoond, „volgt [hieruit] dat het Statuut, naast de werking die het binnen de administratie van de Unie heeft, tevens de lidstaten bindt in alle opzichten waarin hun medewerking noodzakelijk is voor de toepassing ervan”( ), hetgeen impliceert dat, indien een bepaling van het Statuut nationale uitvoeringsmaatregelen vereist, „de lidstaten [zijn] gehouden alle passende, algemene of bijzondere maatregelen te treffen”( ).

70. De rechtsregels die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen de ambtenaar en zijn instelling worden bepaald door de bepalingen van het Statuut die bij verordening zijn vastgesteld, hetgeen impliceert dat zij zo nodig door het Parlement en de Raad kunnen worden gewijzigd. Het gaat dus om een publiekrechtelijke arbeidsverhouding, waarvan het beheer door de betrokken instelling een geval van rechtstreeks bestuur vormt, hetgeen betekent dat alle besluiten die gevolgen kunnen hebben voor de ambtenaar, door deze instelling eenzijdig, volgens de regels en procedures van het Statuut of van de algemene uitvoeringsbepalingen worden genomen, en administratieve handelingen vormen. Het Statuut is in al zijn onderdelen van toepassing op de ambtenaar van de Unie, dat wil zeggen op eenieder die onder de in dat Statuut neergelegde voorwaarden bij een schriftelijke handeling van het TABG is aangesteld in een vast ambt bij een van de instellingen van de Unie.

71. Het Statuut is de centrale tekst van het afgeleide ambtenarenrecht van de Unie( ), maar er bestaan ook andere handelingen die uitvoering geven aan de verschillende statutaire bepalingen en betrekking hebben op onder meer de belastingregeling, de taalregeling, de bescherming van persoonsgegevens, de voorwaarden voor de afgifte van laissez passers en de aanwerving bij uitbreidingen. Dit gebied wordt gekenmerkt door een heterogeniteit van regels die uitvoering of uitlegging geven aan de bepalingen van het Statuut. In het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen handelingen waarin het Statuut uitdrukkelijk voorziet en handelingen sui generis. Een uitputtende opsomming van die handelingen zou het bestek van deze conclusie te buiten gaan en mijn doel voorbijschieten. In dit stadium van de analyse moet er evenwel van worden uitgegaan dat, ondanks de heterogeniteit van normatieve handelingen, het beginsel van de uniciteit van het statutair stelsel vereist dat de toepassingsbepalingen in alle instellingen hetzelfde zijn en dat te ver uiteenlopende uitleggingen worden vermeden. Dit vereiste sluit aan bij het belang van het waarborgen van de uniciteit van de Europese openbare dienst, die als beginsel is vastgelegd in artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Amsterdam( ), en die in de artikelen 1 en 1 bis van het Statuut tot uitdrukking komt.

b) Gevolgen van het nationale recht voor het Europese ambtenarenapparaat

1) Onafhankelijkheid van de Unie op het gebied van het beheer van het ambtenarenapparaat

72. Uit de zojuist uiteengezette punten blijkt dat de rechtsorde van de Unie beschikt over haar eigen regels inzake de verhouding tussen de ambtenaar en zijn instelling, die voor het merendeel in het Statuut zijn gecodificeerd. Daarom verwijzen verschillende bepalingen, zelfs van primair recht( ), daarnaar, net als artikel 270 VWEU, waarnaar het Gerecht in het bestreden arrest verwijst om de aandacht te vestigen op de exclusieve bevoegdheid van de Unierechter om uitspraak te doen in ambtenarenzaken( ).

73. Door haar organisatorische autonomie is de administratie van de Unie in hoge mate onafhankelijk van de nationale rechtsorden, hetgeen niet uitsluit dat eventueel aan bepaalde regels door de instellingen van de Unie zelf of door de lidstaten uitvoering moet worden gegeven om de goede werking van de Unie als supranationale organisatie te waarborgen. Dit aspect volstaat op zichzelf echter niet om te kunnen stellen dat het nationale recht in zekere zin de werking van de administratie van de Unie bepaalt. Een dergelijke stelling zou onjuist zijn, gelet op de duidelijke bedoeling van de oprichters van de Unie om een „onafhankelijk” Europees ambtenarenapparaat in de zin van artikel 298, lid 1, VWEU in het leven te roepen, die overigens tot uiting komt in het rechtskarakter van haar regels en in de institutionele structuur van deze supranationale organisatie.( )

74. In dit licht bezien is de verklaring van het Gerecht in punt 185 van het bestreden arrest, dat „de arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en zijn instelling uitsluitend door het Statuut wordt geregeld”, niet juridisch onjuist. Enerzijds kan men zich afvragen of het, gezien de veelheid van bronnen van het ambtenarenrecht, juridisch wel nauwkeurig genoeg is om in dit verband het bijwoord „uitsluitend” te gebruiken. Anderzijds lijkt een dergelijke verklaring volkomen gerechtvaardigd in het licht van het bovengenoemde beginsel van de uniciteit van het Statuut, volgens hetwelk alle ambtenaren van alle EU-instellingen onderworpen zijn aan één enkel Statuut en dus aan dezelfde bepalingen. In de eerste plaats kan niet worden betwist dat het Statuut het kernonderdeel vormt van een uit verscheidene rechtsnormen bestaand rechtscorpus. In de tweede plaats is het duidelijk dat alle ambtenaren van de Commissie, met inbegrip van PV, onderworpen zijn aan de regels van het Statuut. Bijgevolg ben ik van mening dat punt 185 van het bestreden arrest aldus moet worden begrepen dat het Gerecht heeft willen herhalen dat de statutaire bepalingen van toepassing zijn op de ambtenaren van de Commissie, hetgeen uit juridisch oogpunt onbetwistbaar is.

75. PV verwijt het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te zijn voorbijgegaan aan de relevantie van het nationale strafrecht. Volgens PV hadden de in eerste aanleg bestreden besluiten niet mogen worden genomen, aangezien zij niet in overeenstemming zijn met het Belgische strafrecht. Er zij echter op gewezen dat het Gerecht enkel heeft verwezen naar „de arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en zijn instelling”, die inderdaad door het Statuut wordt geregeld. De onderhavige zaak betreft immers een geschil dat uitsluitend betrekking heeft op het ambtenarenapparaat van de Unie en op de beroepsactiviteit van PV binnen de Commissie.

76. De vraag die moet worden onderzocht is dus niet of het Belgische strafrecht in de onderhavige zaak van toepassing zou kunnen zijn. De Unierechter is niet bevoegd om het Belgische strafrecht uit te leggen. Een beroep tot uitlegging van het nationale recht zou kennelijk niet-ontvankelijk zijn. Het lijkt mij dat dit precies is wat het Gerecht heeft willen zeggen met de verwijzing naar artikel 270 VWEU. Er zij overigens op gewezen dat de nationale rechters evenmin bevoegd zijn om zich uit te spreken over de uitlegging van de regels van het Statuut, hetgeen benadrukt dat de Unie bij het beheer van het ambtenarenapparaat onafhankelijk is.

2) Verhouding tussen de strafprocedure en de tuchtprocedure

77. Niettegenstaande deze overwegingen is het juist dat de ambtenaren van de Unie, overeenkomstig artikel 23, eerste alinea, van het Statuut, verplicht zijn „de geldende wetten en de voorschriften betreffende de openbare orde en veiligheid [na te leven]”, waartoe uiteraard ook het strafrecht behoort. In geval van overtreding van genoemde wetten en voorschriften van de staat waar de instelling haar zetel heeft, kan het nodig zijn om overeenkomstig artikel 17 van Protocol nr. 7 de immuniteit van een ambtenaar op te heffen, zodat eventueel een strafonderzoek tegen hem kan worden ingesteld. Zoals het Hof in het arrest Commissie/RQ( ) heeft aangegeven, „wijzigt een besluit tot opheffing van de immuniteit van een ambtenaar [...] de rechtspositie van [deze laatste] door de enkele intrekking van de bescherming die de in artikel 11, onder a), van Protocol nr. 7 bedoelde vrijstelling van rechtsvervolging hem verleent, doordat het zijn statuut van aan het gemene recht van de lidstaten onderworpen persoon herstelt en hem, zonder dat enige nadere maatregel noodzakelijk is, blootstelt aan de maatregelen van dit gemene recht, met name detentie en strafvervolging”.( )

78. Daarbij moet evenwel worden opgemerkt dat het in de onderhavige zaak aan de orde zijnde gedrag van PV als ambtenaar niet het voorwerp is geweest van een strafonderzoek door de Belgische gerechtelijke autoriteiten. Het is veeleer PV die zijn collega’s ervan beschuldigt het Belgische strafrecht te hebben overtreden. Bovendien wijst het Gerecht in punt 187 van het bestreden arrest zelf op deze omstandigheid. Bijgevolg is het niet duidelijk welke gevolgen de beweerdelijke toepasselijkheid van het Belgische strafrecht op derden, voor de eigen positie van de ambtenaar zou kunnen hebben.

79. Afgezien van deze twijfels over de relevantie van het nationale strafrecht in het onderhavige geding, zij erop gewezen dat dit recht, wegens het specifieke doel ervan, in het algemeen slechts indirecte gevolgen zal hebben voor de arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en zijn instelling. De strafprocedure heeft immers betrekking op de naleving van ordehandhavingsregels die zijn uitgevaardigd om het goed functioneren van de samenleving in haar geheel te waarborgen.( ) Daarentegen heeft de strafprocedure niet ten doel de arbeidsverhouding van een ambtenaar bij een instelling van de Unie te regelen.

80. Erkend moet echter worden dat een overtreding van het strafrecht onder bepaalde omstandigheden gevolgen kan hebben voor de arbeidsverhouding en aanleiding kan geven tot een tuchtmaatregel, met name wanneer het strafbare feit door de ambtenaar in de uitoefening van zijn functie is begaan en de belangen van de Unie schaadt. Aangezien de tuchtprocedure ten doel heeft de naleving te verzekeren van de regels die de goede werking van de instelling waarborgen( ), kan het inleiden van een dergelijke procedure gezien de omstandigheden van het geval immers gerechtvaardigd zijn.

81. Dienaangaande moet echter worden opgemerkt dat, ook al kan een gedraging in strijd zijn met zowel de strafregel als de tuchtregel, het Statuut bepaalt welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden. De tuchtrechtelijke sanctie wordt immers beoordeeld aan de hand van de tuchtregeling en niet aan de hand van de strafrechtelijke sanctie. Bijgevolg kan het tuchtrechtelijk gezag niet worden verplicht om bij de keuze van de passende tuchtrechtelijke sanctie zonder enig voorbehoud rekening te houden met de strafrechtelijke sancties die zijn vastgesteld in het kader van een strafprocedure waarbij dezelfde persoon betrokken is.( ) Dit wordt verklaard door het feit dat de strafprocedure en de tuchtprocedure verschillende doelstellingen hebben, maar ook door de onafhankelijkheid van de Unie bij het beheer van het ambtenarenapparaat.

82. Om de hierboven uiteengezette redenen moet in dit stadium van de analyse worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot hetgeen PV in zijn schriftelijke opmerkingen lijkt te suggereren, het nationale strafrecht niet bepalend is voor de werking van het Europese ambtenarenapparaat.

3) Vermoeden van onschuld in het kader van de strafprocedure

83. Voorts wil ik erop wijzen dat de vraag of het Belgische strafrecht van toepassing is op andere ambtenaren die volgens PV strafbare feiten hebben gepleegd, irrelevant lijkt voor de oplossing van het onderhavige geding, zoals ik hierna zal uiteenzetten. Ten eerste staat vast dat het Gerecht geen gevallen heeft vastgesteld die als psychisch geweld kunnen worden aangemerkt en uit niets blijkt dat het Gerecht bij de beoordeling van de bewijzen de feiten zou hebben verdraaid.( ) Ten tweede blijkt evenmin dat de vermeende strafrechtelijke overtredingen daadwerkelijk zijn begaan, want de Belgische gerechtelijke autoriteiten hebben ten aanzien van deze bezwarende feiten geen einduitspraak gedaan.

84. Het enige dat PV als bewijs kan aanvoeren, zijn de door de Belgische rechterlijke instanties ten aanzien van bepaalde ambtenaren afgegeven bevelen tot verhoor. Er zij evenwel op gewezen dat dergelijke gerechtelijke maatregelen geen „bewijs” in juridische zin vormen, aangezien het vermoeden van onschuld blijft bestaan wanneer er geen veroordeling is. Het vermoeden van onschuld is neergelegd in artikel 48 van het Handvest, dat correspondeert met artikel 6, leden 2 en 3, EVRM.( ) In het afgeleide Unierecht is het vermoeden van onschuld neergelegd in richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn( ), welke richtlijn de lidstaten, met inbegrip van het Koninkrijk België, moeten omzetten in hun nationale rechtsorde.

85. De status van „verdachte” die op grond van het Belgische strafprocesrecht aan de collega’s van PV is gegeven, houdt rekening met dit vermoeden van onschuld. Meer bepaald verleent de status van „verdachte” in het algemeen aan de persoon tegen wie een onderzoek loopt, bepaalde rechten in zijn verdediging jegens de rechterlijke autoriteiten, zoals het recht op bijstand van een advocaat en het recht op informatie over de tegen hem ingebrachte beschuldiging, zoals is vastgelegd in richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming( ). Om die reden hebben de rechtsorden van de lidstaten gemeen dat in het kader van een strafprocedure een duidelijk onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van de status van de betrokkene. Deze status evolueert naargelang van de mate van concrete verdenking van de persoon die van een strafbaar feit wordt verdacht.( )

86. Volledigheidshalve zij er in dit verband op gewezen dat in het ambtenarenrecht rekening wordt gehouden met het vermoeden van onschuld, aangezien in artikel 25 van bijlage IX bij het Statuut uitdrukkelijk is bepaald dat indien tegen de ambtenaar strafvervolging is ingesteld naar aanleiding van dezelfde feiten als die welke de inleiding van een tuchtprocedure hebben gerechtvaardigd, zijn situatie pas definitief wordt geregeld nadat de rechterlijke beslissing onherroepelijk is geworden. Deze regel is ook te verklaren door het feit dat de strafrechter meer onderzoeksbevoegdheden heeft dan het TABG binnen de administratie. Uit het voorgaande volgt dat zowel in strafzaken als in tuchtzaken rekening moet worden gehouden met het vermoeden van onschuld als waarborg voor een eerlijk proces.

87. In de omstandigheden van het geval lijkt alles erop te wijzen dat de strafonderzoeken zich nog in een preliminair stadium van de procedure bevinden, zodat niet bekend is of de verdenkingen zullen worden bewaarheid. De door de Belgische rechterlijke instanties in dit stadium getroffen maatregelen, waarnaar PV verwijst, dienen slechts om de nodige bewijzen te verzamelen. Overigens zij opgemerkt dat de „Salduz-regeling”, die PV in zijn opmerkingen ter sprake brengt, overeenkomstig de beginselen van een eerlijke procedure rechten en waarborgen biedt voor eenieder die in welke hoedanigheid dan ook door de gerechtelijke autoriteiten wordt gehoord( ). Hieruit volgt dat zolang de strafprocedure niet is afgesloten, uit de toepassing van de bepalingen van deze regeling geen conclusie kan worden getrokken over de vermeende schuld van de ambtenaren die door de Belgische gerechtelijke autoriteiten zijn gehoord. Bovendien zij benadrukt dat, in tegenstelling tot hetgeen PV in zijn opmerkingen lijkt te suggereren, hij deze bewijzen niet zelf kan „opbouwen” door eenvoudigweg klachten in te dienen tegen de betrokken ambtenaren, maar dat het de gerechtelijke autoriteiten zijn die de feiten moeten beoordelen en moeten vaststellen of de verzamelde elementen geldige bewijzen zijn.

88. Dienaangaande zij opgemerkt dat de gerechtelijke autoriteiten in het algemeen moeten waarborgen dat het onderzoek ertoe strekt de waarheid aan de dag te brengen en à charge en à decharge wordt gevoerd, dat wil zeggen dat daarbij naar bewijs van zowel de onschuld als de schuld van de betrokkene moet worden gezocht.( ) Bijgevolg gaan de gerechtelijke autoriteiten enkel tot vervolging over wanneer het onderzoek voldoende bewijs heeft opgeleverd.( ) Het betoog van PV waarmee wordt gesuggereerd dat de betrokken ambtenaren schuldig zijn op de enkele grond dat zij bij een onderzoek zijn betrokken, lijkt mij derhalve te berusten op een miskenning van de beginselen van het strafprocesrecht.

c) Slotopmerkingen

89. Om de hierboven uiteengezette redenen, die onder meer verband houden met de onafhankelijkheid van de Unie bij het beheer van het ambtenarenapparaat en met het feit dat het nationale strafrecht in de omstandigheden van het geval irrelevant is, ben ik van mening dat er niet kan worden ingestemd met het argument van PV waarmee hij stelt dat de in eerste aanleg bestreden besluiten onrechtmatig zijn omdat zij zijn gebaseerd op strafbare feiten die door ambtenaren van de Commissie op Belgisch grondgebied zijn begaan, en dat het TABG krachtens het Belgische strafrecht deze besluiten niet mocht vaststellen.

90. De verklaring van het Gerecht in punt 185 van het bestreden arrest dat „de arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en zijn instelling uitsluitend door het Statuut wordt geregeld” geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien deze aldus moet worden begrepen dat niet kan worden meegegaan met het betoog van PV waarmee in wezen wordt gesteld dat het nationale strafrecht voorrang heeft op het ambtenarenrecht van de Unie dan wel dat het nationale strafrecht tenminste een „bron” van het ambtenarenrecht van de Unie is. Aangezien dit betoog op een miskenning van het Unierecht berust, faalt het.

3. Tussenconclusie

91. Gelet op het voorgaande stel ik voor het eerste middel van de hogere voorziening ongegrond te verklaren.

C. Tweede middel van de hogere voorziening

1. Argumenten van partijen

92. Met zijn tweede middel kritiseert PV de beoordeling van het Gerecht in de punten 184 en 192 van het bestreden arrest.

93. In de eerste plaats betoogt PV dat de vaststelling van het Gerecht in punt 184 van het bestreden arrest dat geen van de feiten die PV als psychisch geweld of valsheid in geschrifte heeft gekwalificeerd, als zodanig is gekarakteriseerd en dat hiervoor evenmin door een Belgische nationale rechter een strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken, kan worden verklaard door het feit dat de Commissie het strafonderzoek heeft „gesaboteerd”. Volgens hem heeft de Commissie misbruik gemaakt van haar functionele immuniteit door stelselmatig toestemming te weigeren voor het horen van verdachten, hetgeen in strijd is met het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4 VEU, terwijl er geen sprake zou zijn van overheidshandelen.

94. In de tweede plaats zou het Gerecht in punt 192 van het bestreden arrest een verkeerde voorstelling van het dossier hebben gegeven door zijn afwijzing van de door PV aangevoerde grief betreffende schending van artikel 11 bis van het Statuut te baseren op de vaststelling dat een eenvoudige klacht van de ambtenaar tegen de personen die besluiten jegens hem moeten nemen, op zichzelf niet kan leiden tot een belangenconflict van hun kant, terwijl de door PV tegen twee van de drie leden van het TABG ingediende klachten zouden zijn gevolgd door strafonderzoeken. Volgens PV had deze omstandigheid het Gerecht tot de vaststelling moeten brengen dat er ten aanzien van deze leden van het TABG sprake was van een belangenconflict bij de tuchtprocedures CMS 13/087 en CMS 17/025 alsmede bij het ontslagbesluit van 21 oktober 2019 dat aan het einde van laatstgenoemde tuchtprocedure was genomen. Het Gerecht had dus moeten vaststellen dat artikel 41 van het Handvest, artikel 11 bis van het Statuut en artikel 6, lid 5, van bijlage IX bij het Statuut waren geschonden.

95. Volgens de Commissie is de grief dat zij zou hebben verzuimd loyale samenwerking te verlenen aan de Belgische gerechtelijke autoriteiten wegens haar stelselmatige weigering om toestemming te verlenen voor het horen van verdachten door een onderzoeksrechter, nieuw, zodat het Gerecht niet kan worden verweten dat het zich niet over deze grief heeft uitgesproken. Subsidiair stelt de Commissie dat zij gerechtigd was de op artikel 19 van het Statuut gebaseerde verzoeken van de Belgische gerechtelijke autoriteiten af te wijzen.

96. Wat de grief inzake schending van artikel 11 bis van het Statuut betreft, betoogt de Commissie dat PV geen kritiek levert op de rechtspraak waarop het Gerecht zich heeft gebaseerd, maar zich beroept op feitelijke overwegingen die deze grief niet-ontvankelijk maken en die hoe dan ook geen afbreuk kunnen doen aan de conclusie van het Gerecht in punt 192 van het bestreden arrest. Bovendien is deze grief volgens de Commissie gericht tegen twee procedures die het Gerecht uitdrukkelijk van zijn toetsing heeft uitgesloten, aangezien de eerste tot een later ingetrokken ontslagbesluit heeft geleid en de tweede het voorwerp is van een afzonderlijk geschil.

2. Beoordeling

97. Het onderzoek van het tweede middel in hogere voorziening is toegespitst op de redenering van het Gerecht in punt 192 van het bestreden arrest, waarin het het argument van PV heeft verworpen dat twee van de drie leden van het TABG die de in eerste aanleg bestreden besluiten hebben vastgesteld, een belangenconflict hadden, aangezien zij beiden betrokken waren bij in België ingeleide strafprocedures wegens intimidatie dan wel valsheid in geschrifte. PV beroept zich op schending van het door artikel 41, lid 1, van het Handvest en artikel 11 bis van het Statuut gewaarborgde onpartijdigheidsbeginsel. Bovendien is hij van mening dat de stelling van het Gerecht dat de omstandigheid dat de personen in kwestie bij de genoemde procedures betrokken zijn, niet volstaat om hun onpartijdigheid in twijfel te trekken, moet worden beschouwd als een verdraaiing van de feiten, aangezien het Gerecht heeft geoordeeld dat de procedures in kwestie voortvloeiden uit klachten die hij had ingediend om zich aan de tuchtprocedure te onttrekken.

a) Begrip „onpartijdigheid” in het ambtenarenrecht

98. Er zij meteen al op gewezen dat artikel 41, lid 1, van het Handvest bepaalt dat eenieder er recht op heeft dat zijn zaken onpartijdig door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld. Het onpartijdigheidsvereiste beoogt de gelijke behandeling te waarborgen die aan de Unie ten grondslag ligt. Tevens wil ik opmerken dat het Hof recentelijk in het arrest Parlement/UZ heeft bevestigd dat het onpartijdigheidsvereiste ook van toepassing is op het ambtenarenapparaat.( ) In dit verband verwijs ik naar mijn conclusie in diezelfde zaak, waarin ik heb aangegeven dat „het onpartijdigheidsvereiste, aangezien zowel de interne werking als het externe imago van de instellingen, organen en instanties van de Unie afhankelijk is van de inachtneming daarvan, moet gelden op alle activiteitengebieden van de administratie van de Unie, daaronder begrepen de aspecten die verband houden met het beheer van het ambtenarenapparaat, zoals de benoeming, bevordering en bestraffing van ambtenaren”.( ) Het lijdt mijns inziens dan ook geen twijfel dat het onpartijdigheidsvereiste relevant is voor een tuchtprocedure als die welke in casu aan de orde is.

99. Het door PV aangevoerde artikel 11 bis van het Statuut bevat specifieke regels om te waarborgen dat de ambtenaar zijn functie uitoefent zonder dat belangenconflicten de vervulling van zijn opdracht hinderen.( ) Ingevolge lid 1 van dit artikel mag een ambtenaar bij de uitoefening van zijn functie geen aangelegenheden behandelen waarbij hij, direct of indirect, enig persoonlijk belang, met name van familiale of financiële aard, heeft dat zijn onafhankelijkheid in het gedrang zou kunnen brengen. Aangezien deze regels een uitdrukking zijn van het onpartijdigheidsvereiste in ruime zin, acht ik het noodzakelijk ze uit te leggen in het licht van het begrip onpartijdigheid zoals daaraan in de rechtspraak van het Hof invulling is gegeven. Het komt mij voor dat het Gerecht juist die richting heeft gevolgd toen het in punt 190 van het bestreden arrest opmerkte dat aan artikel 11 bis van het Statuut „een ruime werkingssfeer moet worden toegekend, gelet op het fundamentele karakter van de door deze bepaling nagestreefde doelstellingen van onafhankelijkheid en integriteit alsook op het algemene karakter van de aan de ambtenaren en andere personeelsleden opgelegde verplichting” (cursivering van mij).

100. In zijn rechtspraak baseert het Hof zich op een begrip van onpartijdigheid dat twee componenten omvat. Enerzijds de subjectieve onpartijdigheid, op grond waarvan geen enkel lid van de betrokken instelling blijk mag geven van vooringenomenheid of persoonlijke vooroordelen, en anderzijds de objectieve onpartijdigheid, op grond waarvan die instelling voldoende waarborgen moet bieden om elke gerechtvaardigde twijfel over een eventueel vooroordeel uit te sluiten. Dienaangaande heeft het Hof verduidelijkt dat voor het bewijs dat de organisatie van de administratieve procedure onvoldoende garanties biedt om elke gerechtvaardigde twijfel omtrent mogelijke vooringenomenheid uit te sluiten, geen gebrek aan onpartijdigheid hoeft te worden vastgesteld. Het volstaat dat hieromtrent gerechtvaardigde twijfel bestaat die niet kan worden weggenomen.( ) De redenering van het Gerecht dient te worden onderzocht tegen de achtergrond van bovenstaande overwegingen.

101. Wat de objectieve onpartijdigheid betreft, zij erop gewezen dat het Gerecht, na in de punten 180 en 191 van het bestreden arrest te hebben uiteengezet welke argumenten rekwirant had aangevoerd betreffende het bestaan van een belangenconflict als gevolg van het feit dat de personen die in de tegen hem ingeleide tuchtprocedures beslissingen hadden genomen, betrokken waren bij de wegens intimidatie dan wel valsheid in geschrifte ingeleide strafprocedures, in de punten 193 en 194 van dat arrest heeft geoordeeld dat die argumenten niet door enig bewijs werden gestaafd. Bovendien moet worden opgemerkt dat PV in het kader van de onderhavige hogere voorziening niets aanvoert dat dit aspect nader zou kunnen staven.

102. Bijgevolg ben ik van mening dat, zoals ik reeds heb aangegeven( ), moet worden uitgegaan van de premisse dat er in casu geen sprake is geweest van psychisch geweld. Hetzelfde gaat op voor de tegen de leden van het tripartiete TABG gerichte aantijging dat zij strafbare feiten zouden hebben gepleegd, aangezien de in België ingeleide strafprocedures niet tot een strafrechtelijke veroordeling hebben geleid, een aspect dat het Gerecht terecht heeft benadrukt in punt 184 van het bestreden arrest. Aangezien de betrokkenen zich terecht op het vermoeden van onschuld konden beroepen, lijkt het mij duidelijk dat de indiening van een eenvoudige klacht, bij gebreke van andere elementen die tot de slotsom kunnen leiden dat er sprake is van een belangenconflict, op zichzelf niet volstaat om twijfels te doen rijzen over de onpartijdigheid van de leden van het TABG. Anders concluderen zou betekenen dat het recht op het vermoeden van onschuld als waarborg voor een eerlijk proces wordt ondermijnd en dat de bewijslast in strafzaken wordt omgekeerd, hetgeen mij onverenigbaar lijkt met de rechtsstaat.

b) Misbruik van een recht en risico’s voor de goede werking van de administratie

103. Reeds op grond van deze overwegingen kan een groot deel van de argumenten van PV betreffende de vermeende onjuiste opvatting die uit de redenering van het Gerecht in punt 192 van het bestreden arrest zou blijken, worden verworpen. Ik acht het niettemin noodzakelijk deze grief grondig te onderzoeken teneinde elke mogelijk resterende twijfel over de rechtmatigheid van de in dat arrest uiteengezette motivering weg te nemen.

104. In bovenbedoeld punt heeft het Gerecht verklaard dat „verzoekers stelling, dat de indiening van een klacht, indien daaraan gehoor wordt gegeven, volstaat om een belangenconflict te doen ontstaan, tot gevolg zou hebben dat iedere ambtenaar de vaststelling van tuchtmaatregelen jegens hem zou kunnen blokkeren”, en daaraan toegevoegd dat „een ambtenaar tegen wie een tuchtprocedure is ingeleid, eenvoudigweg een klacht zou kunnen indienen tegen de personen die besluiten jegens hem moeten nemen, en vervolgens op grond van artikel 11 bis van het Statuut om hun wraking zou kunnen verzoeken”. Dienaangaande betoogt PV dat de procedures die bij de Belgische rechter aanhangig zijn, niet kunnen worden uitgelegd als een „eenvoudige klacht” die hij zou hebben ingediend om zich aan de tuchtprocedure te onttrekken. Volgens PV wordt het bestaan van een belangenconflict bepaald door het gevolg dat aan het strafonderzoek wordt gegeven.

105. Uit de in het vorige punt weergegeven redenering van het Gerecht kan worden afgeleid dat het erom gaat de onpartijdigheid van de tuchtprocedure te waarborgen en tegelijkertijd de goede werking van de administratie te verzekeren. Ten eerste blijkt uit de punten 189 en 190 van het bestreden arrest dat het Gerecht zich ten volle bewust was van het belang van artikel 11 bis van het Statuut, door eraan te herinneren dat deze bepaling „ertoe strekt de onafhankelijkheid, de integriteit en de onpartijdigheid van de ambtenaren en andere personeelsleden te waarborgen”. Ten tweede zij erop gewezen dat het Gerecht terecht heeft verklaard dat een uitlegging van het begrip onpartijdigheid in die zin dat de bij de strafonderzoeken betrokken leden van het TABG zich hadden moeten onthouden van tussenkomst in de tuchtprocedure, welke uitlegging door PV wordt voorgestaan, juridisch niet houdbaar was, niet alleen omdat er geen objectieve reden was om de onpartijdigheid van de betrokkenen in twijfel te trekken, maar ook omdat er, indien voor een dergelijke uitlegging zou worden gekozen, een niet te verwaarlozen risico bestond dat de werkzaamheden van de administratie zouden worden belemmerd.

106. Meer concreet heeft het Gerecht gewezen op het risico dat de indiening van een klacht door een ambtenaar – op een wijze die als „misbruik” kan worden aangemerkt – kan worden aangegrepen om een belangenconflict te creëren en te verzoeken om wraking van de personen die ten aanzien van hem beslissingen moeten nemen, waardoor de tuchtprocedure spaak kan lopen. Dienaangaande dient de aandacht te worden gevestigd op het feit dat PV talrijke klachten heeft ingediend die ertoe hebben geleid dat zo'n 40 ambtenaren en personeelsleden van de Commissie bij de strafprocedure werden betrokken. Een aanzienlijk aantal personen binnen deze instelling zijn dus door toedoen van PV het slachtoffer geworden van beschuldigingen van intimidatie en crimineel gedrag. Deze omstandigheid is opmerkelijk en noopt tot enig juridisch commentaar.

107. Ik ben van mening dat niet kan worden uitgesloten dat er omstandigheden zijn waarin de uitoefening van een recht, zoals het doen van een verzoek om ontheffing van een ambtenaar van zijn verantwoordelijkheden op grond van een vermeend belangenconflict, als misbruik van dat recht kan worden beschouwd. Het Hof heeft meermaals aangegeven dat ingevolge een algemeen Unierechtelijk beginsel, justitiabelen zich niet door middel van fraude of misbruik kunnen beroepen op dat recht.( ) Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, is voor het bewijs dat er sprake is van misbruik enerzijds een geheel van objectieve omstandigheden vereist waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de Unieregeling opgelegde voorwaarden het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en anderzijds een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.( )

108. Hoewel het Gerecht het gedrag van PV niet uitdrukkelijk als „misbruik” heeft aangemerkt volgens de in de rechtspraak ontwikkelde criteria, blijkt uit punt 192 van het bestreden arrest niettemin dat het ernstige twijfels had over de gegrondheid van de door PV tegen de betrokken ambtenaren ingediende klachten. In deze context lijkt het mij dat het Gerecht terecht enige bezorgdheid heeft mogen uiten over het risico dat de door PV verdedigde uitlegging inhield voor het goede verloop van de tuchtprocedure, met name gelet op het bijzonder grote aantal klachten tegen verschillende ambtenaren binnen de Commissie en het ontbreken van bewijs van psychisch geweld en van strafbare feiten in de omstandigheden in kwestie.

109. Tenzij deze klachten waren ingediend met als enig doel het werk van het TABG te belemmeren, had men immers redelijkerwijs kunnen verwachten dat PV een aantal situaties van intimidatie had kunnen bewijzen, hetgeen kennelijk niet het geval is. Bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel is het de vraag of PV daadwerkelijk te goeder trouw heeft gehandeld, zoals het Unierecht vereist, dan wel of hij veeleer de bescherming van artikel 11 bis van het Statuut, zoals uitgelegd tegen de achtergrond van het onpartijdigheidsvereiste, heeft willen gebruiken om doelstellingen te bereiken die de Uniewetgever uiteraard niet heeft beoogd, namelijk een ambtenaar in staat te stellen het werk van de administratie te saboteren en zijn collega’s te benadelen.

110. Mocht dit het geval zijn, dan zou dit gedrag ongetwijfeld voldoen aan de criteria om als rechtsmisbruik te worden aangemerkt, zodat de uitoefening van het door voornoemde bepaling toegekende recht hem zou moeten worden ontzegd.( ) Met andere woorden, PV kon zich niet rechtsgeldig op artikel 11 bis van het Statuut beroepen. Opgemerkt moet worden dat het uiteindelijk gaat om een feitelijke vraag waarop het Gerecht een voldoende duidelijk antwoord lijkt te hebben gegeven op basis van een beoordeling van de omstandigheden. De behoedzame benadering die het Gerecht heeft gekozen ten aanzien van de houding van PV tegenover de administratie, met name in het kader van de betrokken tuchtprocedure, lijkt mij in de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak gerechtvaardigd. Om deze redenen concludeer ik dat het Gerecht met zijn redenering geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

111. Niettegenstaande de voorgaande overwegingen acht ik het niet nodig dat het Hof zich uitputtend uitspreekt over de vraag of het Gerecht het argument van PV op grond van misbruik had kunnen verwerpen, aangezien de eerbiediging van het vermoeden van onschuld en het ontbreken van bewijs van het tegendeel hoe dan ook op zichzelf al sterke argumenten zijn om te kunnen concluderen dat de deelname aan de besluitvorming van bepaalde leden van het TABG tegen wie PV klachten heeft ingediend, geen schending van het onpartijdigheidsvereiste oplevert. De noodzaak om misbruik in het algemeen te voorkomen, waarnaar het Gerecht verwijst, is mijns inziens slechts een aanvullend argument ter ondersteuning van een reeds voldoende overtuigende redenering.

3. Slotopmerkingen

112. Uit het onderzoek van het tweede middel van de hogere voorziening, meer bepaald wat de motivering in de punten 189 tot en met 194 van het bestreden arrest betreft, is niet gebleken van een onjuiste rechtsopvatting. Integendeel, aangetekend moet worden dat het Gerecht de werkingssfeer van artikel 11 bis van het Statuut, zoals uitgelegd in het licht van het in artikel 41, lid 1, van het Handvest neergelegde onpartijdigheidsbeginsel, juist heeft vastgesteld en terecht heeft geoordeeld dat de deelname van bepaalde leden van het TABG tegen wie PV klachten had ingediend, geen belangenconflict heeft doen ontstaan dat ertoe zou kunnen leiden dat de in het kader van de tuchtprocedure jegens PV genomen besluiten onrechtmatig waren.

113. De opmerking van het Gerecht in punt 192 van het bestreden arrest dat misbruik van het onpartijdigheidsbeginsel zou kunnen uitmonden in een slechte werking van de administratie, met name ten nadele van het goede verloop van de tuchtprocedure in kwestie, wordt gerechtvaardigd door de bijzondere omstandigheden van het geval, namelijk het feit dat PV een bijzonder groot aantal klachten tegen verscheidene ambtenaren van de Commissie had ingediend, ondanks het ontbreken van bewijs dat deze zich schuldig hadden gemaakt aan psychisch geweld en strafbare feiten. Bijgevolg ben ik van mening dat het betoog van PV betreffende een vermeende niet-naleving van het onpartijdigheidsvereiste ter zijde moet worden geschoven.

4. Tussenconclusie

114. Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat het tweede middel van de hogere voorziening faalt. Ik stel voor om het ongegrond te verklaren.

D. Achtste middel van de hogere voorziening

1. Argumenten van partijen

115. Met zijn achtste middel betoogt PV dat de beoordeling door het Gerecht van de ontvankelijkheid van zijn verzoek tot nietigverklaring van het ontslagbesluit van 26 juli 2016 blijk geeft van twee onjuiste rechtsopvattingen.

116. In de eerste plaats kon het Gerecht volgens PV in punt 81 van het bestreden arrest niet rechtsgeldig vaststellen dat het TABG de schulden die PV jegens de Commissie had, had verrekend met de bedragen die de Commissie aan rekwirant verschuldigd was. Door de intrekking van het ontslagbesluit waren alle gevolgen van dat besluit met terugwerkende kracht verdwenen, met name de vaststelling van ongeoorloofde afwezigheden. PV meent dat hieruit volgt dat de schulden hadden moeten worden kwijtgescholden en de inhoudingen op zijn salaris na deze intrekking hadden moeten worden terugbetaald, zodat dat geen verrekening had kunnen plaatsvinden.

117. In de tweede plaats zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 82 van het bestreden arrest vast te stellen dat de financiële gevolgen van het ontslagbesluit waren geneutraliseerd voordat het beroep in zaak T‑786/16 werd ingesteld. Volgens PV heeft het TABG de financiële gevolgen van het ontslagbesluit niet verrekend, aangezien het hem daartoe een vergoeding voor zijn materiële en immateriële schade had moeten betalen.

118. Volgens de Commissie heeft het feit dat de tuchtprocedure wegens het ontbreken van een onderzoek nietig is verklaard, niet tot gevolg dat de eerder genomen besluiten die de inleiding van die procedure hadden gerechtvaardigd en die volledig scheidbaar en onafhankelijk van die procedure waren, niet langer bestonden. Voorts zouden de financiële gevolgen van de intrekking van het ontslagbesluit wel degelijk zijn gecompenseerd.

2. Beoordeling

119. Op verzoek van het Hof zal het onderzoek van het achtste middel zich toespitsen op de redenering van het Gerecht in de punten 81 en 82 van het bestreden arrest, waarin wordt geconcludeerd dat het beroep van PV tot nietigverklaring van het ontslagbesluit van 26 juli 2016 niet-ontvankelijk is. Meer in het bijzonder komt PV op tegen de vaststelling van het Gerecht in punt 82 van het bestreden arrest dat het beroep tot nietigverklaring van het ontslagbesluit van 26 juli 2016 zonder voorwerp is geraakt, aangezien dit besluit is ingetrokken en de financiële gevolgen ervan zijn gecompenseerd voordat het beroep in zaak T‑786/16 werd ingesteld. Volgens PV heeft het TABG de financiële gevolgen van het ontslagbesluit niet gecompenseerd, aangezien hij daartoe een vergoeding had moeten ontvangen voor de door dit ontslag ontstane materiële en immateriële schade.

a) Door het procesrecht vereiste „procesbelang”

120. Zoals advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Wunenburger/Commissie( ) heeft uiteengezet, waarborgt het vereiste van procesbelang – op procedureel niveau – dat rechterlijke instanties niet worden geadieerd omwille van een advies ter verduidelijking van zuiver hypothetische rechtsvragen. Procesbelang is derhalve een dwingende ontvankelijkheidsvoorwaarde die in verschillende fasen van de procedure relevant kan worden. Dit procesbelang moet zonder meer reeds bestaan in het stadium van de instelling het beroep. Dit belang moet echter ook na het instellen van het beroep en tot de uitspraak ten gronde blijven voortbestaan.( )

121. Vervalt het procesbelang pas in de loop van een gerechtelijke procedure, dan is een uitspraak ten gronde van de rechter niet meer gerechtvaardigd. Van de verzoekende partij kan echter niet worden verlangd dat zij aanvaardt dat haar oorspronkelijk ontvankelijk beroep zonder meer wordt verworpen en dat zij de kosten van het geding draagt. In een dergelijk geval is daarentegen de enige passende oplossing te verklaren dat het geding „zonder voorwerp” is geraakt, waarmee wordt uitgedrukt dat de grondslag voor het beroep pas na de instelling ervan is verdwenen, en wordt vermeden dat de verzoekende partij negatieve geldelijke gevolgen ondervindt.

122. Volgens de rechtspraak kan het voortbestaan van procesbelang van de verzoekende partij, ten eerste, voortvloeien uit het gevaar voor herhaling van de (beweerdelijk) onrechtmatige handeling van een instelling van de Unie. Artikel 266, lid 1, VWEU verplicht de instelling waarvan een handeling nietig is verklaard immers „de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof”, hetgeen in de praktijk betekent dat genoemde instelling verplicht is rekening te houden met de in dat arrest genoemde gronden voor nietigheid indien zij zou besluiten de nietig verklaarde handeling naderhand te vervangen.( ) Ten tweede kan het procesbelang voortbestaan wanneer een beslissing over een beroep tot nietigverklaring van belang is voor een eventuele vordering tot schadevergoeding van de verzoekende partij. Ten derde kan de verzoekende partij er in sommige gevallen, en speciaal in ambtenarenzaken, belang bij hebben dat negatieve uitlatingen over haar worden verwijderd, zodat zij in de toekomst kan worden gerehabiliteerd.

b) Onderzoek van de redenering van het Gerecht

123. Het bestreden arrest betreft het tweede van deze drie scenario’s, te weten een door een verzoeker ingestelde vordering tot schadevergoeding. Het Hof heeft geoordeeld dat het procesbelang van een verzoeker in concreto moet worden beoordeeld, met name rekening houdend met de gevolgen van de gestelde onrechtmatigheid en met de aard van de schade die zou zijn geleden.( ) De situatie van PV in de onderhavige zaak moet worden onderzocht in het licht van deze beginselen. In het kader van het onderzoek zal ook moeten worden nagegaan of het Gerecht bij zijn redenering rekening heeft gehouden met deze beginselen.

124. Dienaangaande moet om te beginnen de aandacht worden gevestigd op het feit dat PV zich niet in de in punt 121 van deze conclusie genoemde situatie bevindt. Zijn beroep tot nietigverklaring is niet „zonder voorwerp” geraakt omdat het procesbelang in de loop van een gerechtelijke procedure is verdwenen, maar veeleer omdat het bestreden besluit reeds vóór de instelling van het beroep heeft opgehouden te bestaan. Er zij aan herinnerd dat het TABG zijn ontslagbesluit op 24 juli 2016 had ingetrokken, dat wil zeggen voordat het beroep bij het Gerecht werd ingesteld. In deze context heeft het Gerecht in punt 80 van het bestreden arrest eerst herinnerd aan het fundamentele verschil tussen een „herroeping”, waarmee een besluit slechts voor de toekomst verdwijnt( ), en de „intrekking” van een dergelijk besluit, die terugwerkende kracht heeft. Vervolgens heeft het Gerecht in punt 82 van het bestreden arrest vastgesteld dat de intrekking van het ontslagbesluit in kwestie dit besluit met terugwerkende kracht had doen verdwijnen, zodat het bestreden besluit, daar het niet meer bestond, PV niet meer kon benadelen. Deze vaststelling lijkt mij juridisch sluitend.

125. Aangaande het bestaan van procesbelang bij een beroep tot schadevergoeding zij in herinnering gebracht dat het beroep tot schadevergoeding een zelfstandige beroepsweg is die binnen het stelsel van de beroepswegen een bijzondere functie heeft en aan de aanwending waarvan voorwaarden zijn verbonden die verband houden met zijn specifieke doel.( ) Bijgevolg is de instelling van een beroep tot nietigverklaring van een handeling geen noodzakelijke voorwaarde voor de instelling van een beroep tot schadevergoeding dat ertoe strekt vergoeding te verkrijgen van de schade die uit die handeling voortvloeit.( ) In de context van de onderhavige zaak zij opgemerkt dat PV bij zijn beroep tot nietigverklaring inderdaad een vordering tot schadevergoeding heeft gevoegd. Derhalve lijkt het mij dat het ontbreken van procesbelang bij het beroep tot nietigverklaring niet doorslaggevend is voor de ontvankelijkheid van zijn vordering tot schadevergoeding. Ik ben daarentegen van mening dat, juist gelet op het „zelfstandige” karakter van genoemd beroep, moet worden bepaald of in casu was voldaan aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid ervan en aan de voorwaarden van artikel 340, tweede alinea, VWEU.

126. Wat de voorwaarden voor de vordering tot schadevergoeding betreft( ), heb ik enige aarzeling om vast te stellen dat deze in het onderhavige geval vervuld zijn. Het lijkt mij vooral twijfelachtig dat er een oorzakelijk verband kan bestaan tussen het ontslagbesluit, dat door het TABG zelf is ingetrokken, en de schade die PV stelt te hebben geleden. Zoals het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest heeft aangegeven, heeft de intrekking van het ontslagbesluit op 24 juli 2016 tot gevolg gehad dat PV met ingang van 16 september 2017 binnen de Commissie is herplaatst, en dat hem met terugwerkende kracht de bezoldiging en jaarlijkse verlofdagen zijn toegekend die overeenkwamen met de periode van 1 augustus 2016 tot en met 15 september 2017.

127. Bovendien zij opgemerkt dat het TABG de schulden van PV jegens de Commissie en de door de Commissie aan PV verschuldigde bedragen voor voornoemde periode had verrekend, en het saldo van 9 550 EUR aan PV heeft uitgekeerd. Zoals het Gerecht in punt 82 van het arrest terecht heeft opgemerkt, was het ontslagbesluit van 26 juli 2016 ingetrokken en waren de financiële gevolgen ervan gecompenseerd. PV mag in zijn hogere voorziening dan wel aanvoeren dat deze compensatie ongerechtvaardigd was, maar dat houdt niet in dat de intrekking van het ontslagbesluit de eerdere besluiten inzake de ongeoorloofde afwezigheden die de grondslag van de tuchtprocedure vormden, heeft doen verdwijnen. Het Gerecht heeft dus terecht de verrekening gevalideerd van rekwirants uit hoofde van diens ongeoorloofde afwezigheden ontstane schulden met de door de Commissie voor de betrokken periode aan rekwirant verschuldigde bedragen. In die omstandigheden valt moeilijk in te zien hoe PV materiële schade zou kunnen hebben geleden.

c) Slotopmerkingen

128. Uit het onderzoek van de redenering van het Gerecht in de punten 81 en 82 van het bestreden arrest kan niet worden opgemaakt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Gelet op de bovenstaande overwegingen ben ik geneigd om, net als het Gerecht, vast te stellen dat er – bij gebreke van een voor PV bezwarende handeling – geen procesbelang bestaat. Alles lijkt er immers op te duiden dat het door PV bestreden ontslagbesluit met terugwerkende kracht is ingetrokken voordat het beroep tot nietigverklaring werd ingesteld, zodat het ontslagbesluit geen bezwarende gevolgen meer voor hem heeft. Het Gerecht heeft het beroep tot nietigverklaring dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.

129. Wat de schadevordering van PV betreft, komt het mij voor dat uit zijn betoog niet kan worden opgemaakt in hoeverre hij materiële schade had kunnen lijden, aangezien de door de Commissie uitgevoerde verrekening gerechtvaardigd was, zoals het Gerecht in zijn arrest heeft vastgesteld. Bijgevolg ben ik van mening dat het betoog van PV ter ondersteuning van een vermeend recht op schadevergoeding faalt.

3. Tussenconclusie

130. Om de hierboven uiteengezette redenen stel ik voor het achtste middel van de hogere voorziening ongegrond te verklaren.

VI. Conclusie

131. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het eerste, het tweede en het achtste middel van de hogere voorziening ongegrond te verklaren.