CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI

VAN 5 APRIL 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de beide door ons te bespreken en door U te beoordelen zaken (te weten zaken 46-72 en 49-72) gaat het om ongeoorloofde gedragingen van bijzonder ernstige aard. Gelukkig behoeft het Hof bij het uitoefenen van rechtscontrole op de disciplinaire maatregelen der Commissie zich niet te zeer in de bijzonderheden van deze nog steeds kwalijk riekende zaak te verdiepen. Betrokkenen zelf spreken de feiten niet tegen. Het doet bepaald merkwaardig aan dat wij hier in een disciplinaire zaak van groot belang kennis hebben te nemen van twee beroepschriften waarin de toedracht der feiten die tot de bestreden besluiten hebben geleid, in het geheel niet ter discussie wordt gesteld.

Die feiten zijn bekend en behoeven slechts zeer summier te worden gereleveerd. De heer De Greef, die op 25 september 1959 als bode in de rang D 2 door de EEG-Commissie in dienst was genomen en nadien als zodanig werkzaam was gebleven — behalve in het tijdvak tussen een ontslagbesluit van 28 juni 1963 en 's Hofs uitspraak van 1 juli 1964 waarbij dat ontslag werd nietigverklaard —, had in de loop van 1971 iemand die elders werkzaam was en graag bij de Commissie wilde worden geplaatst zijn diensten aangeboden en zich vervolgens met een desbetreffend verzoek gewend tot de heer Drescig, die sedert 16 mei 1967 in de rang C 3 op de telexdienst werkte. Na het met Drescig eens te zijn geworden bracht De Greef betrokkene diens verzoek over hem ter verkrijging van een betrekking bij de Commissie 12000 Belgische franken over te maken. De Greef ensceneerde vervolgens een ontmoeting tussen betrokkene en Drescig, waarbij hij hem een voorschot van 12000 Belgische franken ter hand stelde — de persoon in kwestie kon dat bedrag toen niet fourneren, zodat De Greef het op tafel bracht —.

Na verschillende manipulaties (zoals het sturen van een oproeping voor een fictief vergelijkend onderzoek, gesteld op papier met briefhoofd van de Commissie en met een gefantaseerde handtekening, en het maken van een fictieve afspraak met de directeur van een dienst der Commissie) was Drescig er langs slinkse wegen in geslaagd betrokkene bij de Commissie te plaatsen; bovendien had hij zich op aanwijzing van betrokkene in verbinding gesteld met een derde die ook bij de Commissie wenste te worden geplaatst en nogmaals ontving hij wegens de in uitzicht gestelde „prestaties” een bedrag van 12000 Belgische franken.

De Commissie vond hierin aanleiding De Greef en Drescig bij besluit van 14 april 1972 te ontslaan. Drescig verloor bovendien zijn pensioenrechten.

Als verzoeker in de zaak 49-72 beroept de heer Drescig zich alleen op formele argumenten: hij betwist de hem ten laste gelegde feiten niet en brengt ook tegen het besluit als zodanig geen bezwaren in.

Het beroep moet blijkbaar alleen dienen om — zonder tegenprestatie — zijn salaris te kunnen blijven ontvangen totdat de Commissie te zijnen aanzien opnieuw zal hebben beslist. De nieuwe beslissing zal echter in verband met de aard en de ernst van de feiten wel niet milder uitvallen dan de onderhavige.

Ik wil al dadelijk zeggen dat in een dergelijke situatie — waarin de ernst der feiten en de aansprakelijkheid van het personeelslid eigenlijk onweersproken blijven — alleen tot nietigverklaring van het bestreden besluit moet worden geconcludeerd wanneer daaraan bijzonder ernstige procedure- of vormfouten kleven. Omdat het echter niet aangaat via een zuiver formele rechtstoepassing het vergeldingsbeginsel om hals te brengen, dient de Commissie in ieder geval de kans te krijgen fouten die de beslissing zelve niet raken te herstellen zonder dat betrokkene inmiddels aanspraak kan maken op uitbetaling van salaris voor de betrekking die hij tijdens de ontslagverlening vervulde, doch waaruit men hem terecht heeft verwijderd.

Het Hof besloot de zojuist bedoelde zaak 49-72 te voegen met de zaak 46-72, niet alleen omdat het in beide gevallen formeel gaat om besluiten die verband houden met ongeoorloofde feiten welke, althans ten dele, door de betrokken ambtenaren in gemeen overleg zijn gepleegd, doch ook omdat verzoeker in laatstbedoelde zaak (46-72) heeft verzocht zijn straf te verlichten op grond dat de veel geringere ernst der hem ten laste gelegde feiten in het verschil in strafmaat onvoldoende tot uitdrukking zou komen.

Omdat beiden voor hun verzoek om nietigverklaring vrijwel dezelfde formele middelen aanvoeren, zal ik de zaken gezamenlijk bespreken; een onderzoek naar zoveel ongerechtigheid verleent te meer glans aan de taak van de rechter die ondanks alles zal moeten nagaan of de rechten der verdediging toch niet ten nadele van verzoeker zijn geschonden en zich ervan heeft te vergewissen dat de vorm, die schutse der gerechtigheid, op punten van wezenlijk belang is geëerbiedigd.

Ik zou eerst enkele korte opmerkingen inzake de ontvankelijkheid willen maken.

Er rijst in zoverre alleen maar een vraag met betrekking tot de in het beroepschrift 46-72 gevorderde nietigverklaring van het besluit van 11 januari 1972 van de directeur der personeelsafdeling tot schorsing van de heer De Greef met gedeeltelijke inhouding van salaris. Wat dat betreft, behoeft er slechts op te worden gewezen dat blijkens artikel 88, vierde alinea, van het Statuut de voorlopige gedeeltelijke inhouding van salaris staat of valt met een rechtsgeldige strafoplegging, waaraan een tuchtprocedure moet zijn voorafgegaan. Kort en goed zij daarom opgemerkt dat De Greef (die in kort geding geen voorlopige opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit had gevraagd) in zoverre ook vruchteloos om nietigverklaring verzoekt en dat ook het betoog der Commissie dat bedoeld verzoek niet-ontvankelijk is faalt voor zover zij er ten onrechte vanuit gaat dat het besluit tot inhouding van salaris ook bij definitieve nietigverklaring van de disciplinaire maatregel in stand zou kunnen blijven.

Ik wil thans overgaan tot bespreking van de zaak ten principale. Verzoekers betogen allereerst dat het bestreden besluit in strijd zou zijn met artikel 87, tweede alinea, van het Statuut en artikel 5 van het besluit van de Commissie van 26 februari 1971 met betrekking tot de uitoefening van de volgens het Statuut van de ambtenaren aan het tot aanstelling bevoegd gezag toekomende bevoegdheden.

Na te hebben bepaald dat andere tuchtmaatregelen dan een waarschuwing of een berisping door het tot aanstelling bevoegd gezag worden genomen na voltooiing van de tuchtprocedure van bijlage IX, zegt artikel 87 dat de procedure zelve op initiatief van dat gezag wordt ingeleid „nadat de betrokkene is gehoord”.

Aan de door de instellingen gevoelde behoefte aan decentralisatie van een deel der taken van het tot aanstelling bevoegd gezag wordt tegemoet gekomen in artikel 2 van het Statuut, volgens hetwelk iedere instelling bepaalt welke gezagsorganen bij haar die bevoegdheden uitoefenen. Deze behoefte doet zich met name gevoelen bij de Commissie met haar zo talrijk personeel. Zij heeft daarom bij besluit van 26 februari 1971 de gedetailleerd opgesomde bevoegdheden welke het Statuut haar toekent verdeeld en telkens het bevoegde gezagsorgaan aangewezen. Kennelijk heeft zij in beginsel bevoegdheden welke zij van bijzonder belang en van delicate aard achtte niet uit handen willen geven en alle andere bevoegdheden verdeeld tussen het inzake administratieve aangelegenheden bevoegde lid van de Commissie, de directeur-generaal Personeelszaken en Algemeen Beheer — c.q., voor te Luxemburg wonende ambtenaren, de adjunct-directeur-generaal —, de directeur Personeelszaken en de afdelingshoofden van dat directoraat-generaal, al naar het belang der functies.

In artikel 5 van het besluit wordt met verwijzing naar artikel 87, tweede alinea, tweede volzin, van het Statuut ten aanzien van de voorafgaande ondervraging en de inleiding der tuchtprocedure de uitoefening dier bevoegdheden voor ambtenaren in de categorieën C en D die niet te Luxemburg wonen aan de directeur Personeelszaken opgedragen.

Met betrekking tot verzoekers, die tot deze beide categorieën behoren, is het hoofd van de afdeling „Individuele rechten” op verzoek van de directeur Personeelszaken van 22 december 1971 overgegaan tot de voorafgaande ondervraging bedoeld in artikel 87, tweede alinea, van het Statuut.

Zij betogen echter dat de directeur Personeelszaken de hem door de Commissie rechtstreeks verleende bevoegdheid niet aan een lagere ambtenaar mocht delegeren en dat de Commissie — zolang het tegendeel niet wordt bepaald — gehouden is haar desbetreffende voorschriften in acht te nemen, hetgeen zij niet heeft gedaan — zodat de procedure op een ondeugdelijke grondslag berust en het besluit waartoe de procedure heeft geleid onrechtmatig is —.

Het verweer van de Commissie lijkt mij hier niet steekhoudend. Zij betoogt in hoofdzaak dat waar artikel 87, tweede alinea, de uitoefening van de bevoegdheid tot verhoor van de betrokkenen niet uitsluitend aan het tot aanstelling bevoegd gezag voorbehoudt, artikel 5 van bedoeld Commissie-besluit, waarin de directeur Personeelszaken als het tot bedoeld verhoor bevoegd gezagsorgaan wordt aangewezen, niet wil zeggen dat de directeur zelf tot dat verhoor dient over te gaan.

Het lijkt mij echter nauwelijks te verdedigen dat een bevoegdheid die in het Statuut niet met zoveel woorden aan een bepaald gezagsorgaan wordt toegekend, óók wanneer het tot aanstelling bevoegd gezag uitdrukkelijk de bevoegde ambtenaar heeft aangewezen, in den regel ook door andere ambtenaren — door bedoelde ambtenaar aangewezen — zou mogen worden uitgeoefend.

Door een bepaalde ambtenaar — niet nominatim, doch op grond van de door hem vervulde post — aan te wijzen als voor een bepaalde functie bevoegd gezagsorgaan, heeft de Commissie gebruik gemaakt van de discretionaire bevoegdheid welke haar in artikel 2 van het Statuut in grote lijnen is toegekend, en wel door een normatieve handeling welke tevens een zekere mate van zelfbeperking inhoudt. Dat wil echter geenszins zeggen dat zij daarmede de aangewezen ambtenaren ook de bevoegdheid heeft toegekend de hun opgedragen taak bij wege van sub-delegatie weer aan anderen toe te vertrouwen.

In haar algemeenheid lijkt het standpunt der Commissie ons onaanvaardbaar; het valt niet te rijmen met de bedoeling die men wat de verdeling der bevoegdheden betreft met bedoeld besluit heeft gehad. Zouden de ambtenaren normaliter mogen sub-delegeren wanneer het Statuut bepaalde bevoegdheden niet met zoveel woorden aan het tot aanstelling bevoegd gezag heeft verleend, dan zou niet slechts het algemeen aanvaarde beginsel dat „delegatus delegare non potest” worden geschonden; het zou ook in ander opzicht tot onaanvaardbare consequenties leiden. Immers, hoever zou men dan wel niet kunnen gaan? De Commissie noemt ons geen enkel criterium. Ook acht ik met betrekking tot de verdeling der bevoegdheden binnen de instellingen maatstaven die geen waarborg voor de rechtszekerheid behelzen onaanvaardbaar.

Ik moge in herinnering brengen dat verweerder in de zaak 48-70 (Bernardi tegen Europees Parlement) zich met betrekking tot de bevoegdheid tot tewerkstelling ad interim, waarvoor artikel 7, lid 2, van het Statuut niet met zoveel woorden een bepaald gezagsorgaan aanwijst, op een dergelijk standpunt heeft gesteld. Het Hof heeft hiervan niet willen weten en alleen doorslaggevend geacht welk gezagsorgaan ten deze in het algemeen besluit van het bureau van de voorzitter van het Parlement op grond van artikel 2 van het Statuut is aangewezen.

Dat wil echter niet zeggen dat verzoeker zich in casu terecht op onrechtmatigheid beroept.

Al zijn de competentieregels, ook die welke de bevoegdheden binnen de instellingen der Gemeenschap afbakenen, en met name het tuchtrecht, „stricţi interpretationis”, om praktische redenen èn om redenen van logica dient men duidelijk te onderscheiden tussen wilsbesluiten van een overheidsorgaan waarin een zekere afweging van belangen tot uiting komt en die waardeoordelen en dus een zekere beleidsmarge impliceren, en anderzijds al datgene wat in het kader ener administratieve procedure tot de dagelijkse gang van zaken behoort. Eerstgenoemde verrichtingen binden de instelling en kunnen dus door de onderscheiden ambtenaren die ermede belast zijn niet worden gedelegeerd. De gewone bureauwerkzaamheden daarentegen behoeven niet noodzakelijkerwijze door de desbetreffende functionaris te worden verricht, al blijft hij natuurlijk verantwoordelijk.

Daarom moet het ervoor worden gehouden dat een ambtenaar aan wie door het tot aanstelling bevoegd gezag een bepaalde beslissing is opgedragen een daartoe voldoende gekwalificeerde ondergeschikte met zuiver voorbereidend bureauwerk mag belasten. Daarmede komt men tegemoet aan de behoeften die zich alom in de administratie dagelijks doen gevoelen, terwijl er anderzijds bij de verdeling der op het gebied van de besluitvorming gelegen bevoegdheden geen grote verwarring behoeft te ontstaan.

In casu heeft de directeur Personeelszaken, die bevoegd was ten aanzien van verzoekers tot inleiding van een tuchtprocedure te besluiten, een bepaald stadium van voorbereiding dier beslissing, het voorafgaand verhoor van betrokkenen, gedelegeerd aan het hoofd van de afdeling „Individuele rechten”, die uit hoofde van zijn functie stellig tegen die taak was opgewassen. De taak van het afdelingshoofd is daarbij beperkt tot het inlichten van betrokkenen nopens de beoordelingen waartoe de rapporterende organen te hunnen aanzien zijn gekomen en tot het opmaken van het procesverbaal van de verklaringen der betrokkenen, dat vervolgens wordt voorgelegd aan het gezagsorgaan dat over de inleiding van de tuchtprocedure heeft te beslissen. Wij willen er voorts op wijzen dat deze delegatie van een handeling van niet beslissende en in casu puur declaratoire betekenis aan een andere ambtenaar dan door de Commissie in haar besluit van 26 februari was aangewezen, geen nadeel kan toebrengen aan de betrokken ambtenaren die toch in de loop van de tuchtprocedure alle gelegenheid hebben gekregen ook met betrekking tot het procesverbaal van het voorafgaand verhoor hun zienswijze naar voren te brengen en hun verklaringen te verbeteren en aan te vullen.

Ook de grief dat de rechten der verdediging zouden zijn geschonden moet in dit licht worden bezien en derhalve worden verworpen. Blijkens het door de heer De Groote opgemaakte procesverbaal van verhoor heeft deze de beide betrokkenen een voor een ontvangen en met name in kennis gesteld van de bevindingen der administratieve organen en de conclusies welke zij daaraan hadden verbonden. Zij hebben dus beiden de gelegenheid gehad tot het maken van opmerkingen en daarvan ook gebruik gemaakt. Dit alles is nauwkeurig gerelateerd in het verslag dat de heer De Groote aan de directeur Personeelszaken heeft uitgebracht en op basis van het als zodanig niet betwiste procesverbaal heeft de directeur besloten ten aanzien van elk van beide verzoekers een tuchtprocedure in te leiden.

Deze gang van zaken, die ik geheel met de beginselen van behoorlijk bestuur in overeenstemming acht, doét geen afbreuk aan betrokkenes recht op verdediging en verweer — dat in de vervolgens aanhangig gemaakte tuchtprocedure moest zijn gewaarborgd —.

Verzoeker in de zaak 46-72 beroept zich voorts — separaat — met verwijzing naar de in het eerste stadium van de tuchtprocedure te zijnen aanzien gebezigde termen „extorsion” en „escroquerie” op een onjuiste beoordeling der feiten.

In dat stadium zijn er namelijk ter kenschetsing van betrokkenes gedrag in de stukken termen (in voormeld procesverbaal uit het verslag van het „beveiligingsbureau” overgenomen) gebezigd waardoor hun gedrag juridisch niet geheel en al kon worden gekwalificeerd, doch dit heeft hun belangen niet geschaad omdat de tekst van het besluit waarmede de tegen hen gevoerde tuchtprocedure is geëindigd er niet op aansluit. Zij komen dan ook in het advies van de tuchtcommissie niet voor.

Voorts wordt de ernst van het feit geenszins bepaald door de in het feitelijk exposé gebezigde kwalificatie: op de feiten als zodanig en hun gevolgen komt het aan. Het is dus zonneklaar dat wanneer aan het begin van de tuchtprocedure van een minder juiste beoordeling der feiten blijkt, zulks aan de geldigheid van een eindbeslissing — op grond van de juiste feiten en een correcte beoordeling dier feiten — in het geheel niet afdoet. Een tuchtprocedure is trouwens mede bedoeld om te komen tot een juiste vaststelling en beoordeling van de feiten die het bevoegd gezag aanleiding gaven de procedure in te leiden.

De grieven welke verzoekers aan artikel 5 van het besluit en artikel 87, tweede alinea, van het Statuut van de ambtenaren dan wel — in verband met de wijze waarop dit artikel 87, tweede lid, te hunnen aanzien is toegepast — aan de rechten der verdediging willen ontlenen, moeten derhalve worden verworpen.

Zij beroepen zich voorts op schending van de artikelen 8 en 9 van bijlage IX van het Statuut op grond dat het advies van de tuchtraad door de voorzitter blijkt te zijn getekend — zodat het voor de hand ligt te denken dat hij in strijd met artikel 8, eerste alinea, aan de besluitvorming van die raad zou hebben deelgenomen —. Uit de artikelen 8 en 9, in onderling verband beschouwd, zou blijken dat men in het Statuut heeft willen onderscheiden tussen de voorzitter en de leden van de tuchtraad, en met name dat de voorzitter het advies van de tuchtraad niet behoort te ondertekenen.

Uit het procesverbaal van de op 7 maart 1972 gehouden vergadering blijkt niet dat de voorzitter aan de besluitvorming heeft deelgenomen. Dit mag anderzijds ook niet worden vermoed het geval te zijn geweest: de leden der commissie kwamen eenstemmig tot hun besluit inzake de ten aanzien van verzoekers te nemen maatregelen, zodat de voorzitter uiteraard voor het totstandkomen van het besluit van de tuchtraad zijn medewerking moest verlenen.

Uit de handtekening van de voorzitter onder het advies blijkt alleen dat hij aan de procedure heeft deelgenomen en dit levert geen bewijs op van de door verzoekers bedoelde onregelmatigheid; en al ware dat anders, dan nog zou daarmede het nadien door het tot aanstelling bevoegd gezag genomen besluit niet ongeldig worden.

Verzoeker in de zaak 46-72 meent dat hem bij het bestreden besluit voor de begane feiten een onevenredig zware straf is opgelegd.

Hij betwist de hem ten laste gelegde feiten niet, doch stelt ze in een gunstiger daglicht. Hij tracht het daarheen te leiden dat bij de beoordeling van zijn bedoelingen en van de gevolgen van zijn gedragingen de door Drescig begane feiten buiten beschouwing blijven en betoogt dat hij zonder er persoonlijk voordeel van te hebben gehad alleen in het belang van mejuffrouw Oger heeft gehandeld.

Vergeleken met de straf die wegens veel ernstiger feiten aan Drescig is opgelegd, vindt hij zijn eigen straf, gemeten aan zijn aansprakelijkheid, te hoog.

Het blijkt niet of De Greef zich met deze grief op détournement de pouvoir wil beroepen. Bij stilzwijgen van betrokkene kan het Hof zelf uitmaken welke der in het verslag genoemde middelen verzoeker, gezien zijn argumenten, met zijn grief op het oog heeft gehad. Het komt mij echter voor dat verzoeker het Hof alleen maar heeft willen vragen de hem opgelegde straf „ex aequo et bono” te verminderen.

Hoe het ook zij, nu nergens blijkt van een ten nadele van verzoeker begaan détournement de pouvoir en er evenmin van een duidelijke wanverhouding tussen straf en het tegengeworpen feit sprake is, kan er tegen de wijze waarop de administratieve overheid gebruik gemaakt heeft van haar discretionaire bevoegdheid tot oplegging van een aan de schuld van de ambtenaar evenredige straf geen bezwaar worden gemaakt.

Weliswaar verwijt hij verweerster bepaalde feiten niet juist te hebben beoordeeld en er geen rekening mede te hebben gehouden dat hij van het door belanghebbende ter verkrijging van een betrekking bij de Commissie betaalde bedrag in het geheel geen voordeel heeft gehad en dat zulks ook niet in zijn bedoeling heeft gelegen. Dit betoog is echter volkomen misplaatst: het blijft, nu uit het bestreden besluit nergens het tegendeel blijkt, een feit dat De Greef door actief en eigener beweging, zij het zonder persoonlijk gewin, deel te nemen aan een reeks handelingen van kennelijk ongeoorloofde strekking die aan de goede naam van zijn instelling afbreuk konden doen, zich zo ernstig heeft misdragen dat hij de opgelegde straf ten volle verdient. In de aanvang van mijn betoog heb ik gezegd dat het Hof de zo kwalijke feiten waarom het hier gaat gelukkig niet nader behoefde te onderzoeken. Ik zal mij daarom niet verdiepen in de onderscheiden belangen welke partijen hebben nagestreefd toen zij in gemeen overleg de eisen welke uit een oogpunt van waardigheid en rechtschapenheid aan de ambtenaren van de Europese instellingen mogen worden gesteld naast zich hebben neergelegd. Dat zij hebben samengewerkt op een wijze welke een door elk van beide gewenst resultaat heeft opgeleverd lijdt geen twijfel. Daarom dient het Hof de genomen maatregelen, in hun betrekkelijke juistheid, ongewijzigd te laten; waar de Commissie gemeend heeft De Greef minder zwaar te moeten straffen, behoeft het Hof zijn straf niet nogmaals te verlichten en het behoort a fortiori niet nogmaals te gaan differentiëren ten aanzien van twee lieden die er samen een handeltje van hebben gemaakt.

Ik concludeer dan ook tot verwerping van beide beroepen.

Ten aanzien van de kosten moet worden beslist in volge als in het Reglement voor de procesvoering voor door het Hof verworpen beroepen van ambtenaren is bepaald.

( 1 ) Vertaald uit het Italiaans.