CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

van 31 januari 1985

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De voor de prejudiciële vraag relevante feiten

Tegen de achtergrond van de structurele overschotsituatie op de markt voor zuivelprodukten voorziet verordening nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 (PB 1977, L 131, biz. 1), in de toekenning van een premie voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten (non-commercialisatiepremie). Een van de toekenningsvoorwaarden is dat de begunstigde zich verbindt om gedurende vijf jaar geen melk of zuivelprodukten in de handel te brengen. Verzoeker heeft deze verbintenis aangegaan en vervolgens zijn bedrijf verpacht. De pachter had zich schriftelijk verbonden de bovengenoemde verbintenis eveneens na te komen, waardoor von Menges in het genot van de premie ad DM 74.202,54 werd gesteld. Zijn bedrijfsopvolger nam zich in de loop van 1981 voor schapen te gaan houden en de melk van deze dieren te verkopen. Von Menges wendde zich daarop tot de bevoegde autoriteiten met de vraag of dit voornemen verenigbaar was met de voorwaarden die de genoemde verordening aan het toekennen van de non-commercialisatiepremie stelt. Het beroep, ingesteld tegen het negatieve antwoord van de bevoegde instantie, leidde uiteindelijk tot de volgende prejudiciële vraag aan uw Hof:

„Vallen onder het begrip ‚melk of zuivelprodukten’ in artikel 2, lid 2, sub a, van verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand, ook schapemelk en produkten van schapemelk ?”

2. De markt van schapemelk

Blijkens de overgelegde statistieken bedroeg in 1977, het jaar dat de betrokken Raadsverordening het licht zag, de communautaire produktie van schapemelk 1505000 ton, welke produktie voor rekening kwam van Italië (563000 ton) en Frankrijk (925000 ton). Na toetreding van Griekenland steeg dit totaal tot 2492000 ton. In alle drie de landen stijgt de produktie met enkele percenten per jaar. Deze cijfers moeten worden afgezet tegen een communautaire (koe)melkproduktie van 96186000 ton in 1977 (leveringen aan de zuivelfabrieken: 86706000 ton) en 104451000 ton in 1981 (respecttievelijk 95751000 ton) ( 1 ). In de totale koe- en schapemelkproduktie is schapemelk daarmede vertegenwoordigd met een aandeel van respectievelijk + 1,5% en 2,2%. Het stijgingspercentage van de totale communautaire koemelkproduktie bedroeg in de periode 1973-1981 gemiddeld 1,6% per jaar. Naast deze kwantitatieve gegevens valt nog te vermelden, zoals de Commissie tijdens de mondelinge zitting opmerkte, dat de groeiende populariteit van bepaalde, traditioneel uit schapemelk bereide kaassoorten (onder meer de Griekse fetakaas) er toe heeft geleid dat deze vraag niet meer door de schapemelkprodukten kon worden gedekt, zodat voor een deel koemelk voor deze bestemming wordt aangewend. Het omgekeerde, dat schapemelk de aanwending van koemelk voor de kaasproduktie kan verdringen, is echter niet het geval.

Deze gegevens leiden tot een drietal conclusies. In de eerste plaats is de betekenis van de schapemelkproduktie voor de communautaire zuivelmarkt zeer gering. In mededingingsrechtelijke termen gesproken is de kwalificatie als een „bagatel” gewettigd. In de tweede plaats is de overschotproduktie aan zuivel en zuivelprodukten niet mede veroorzaakt door de stijgende schapemelkproduktie. In de derde plaats staat het niet vast dat koemelk en schapemelk tot één en dezelfde markt behoren. Deze conclusies worden gestaafd door de uiteenzettingen in de memorie van de Commissie over de oorzaak waarom het premiestelsel niet werd uitgebreid tot het niet in de handel brengen van schapemelk. Voor wat betreft Italië blijkt dat krachtens Besluit 77/433/EEG van 15 juni 1977 (PB 1977, L 170, blz. 30) vanwege de teruggang in het melkveebestand de premieregeling in het geheel niet werd toegepast. Voor wat Frankrijk betreft, alwaar schapemelk volgens de Commissie vrijwel alleen voor de produktie van het type Roquefortkaas wordt gebruikt, gold de overweging dat deze kaassoort in het geheel geen bedreiging voor de uit koemelk vervaardigde kazen inhoudt, gezien de bijzondere nationaalrechtelijke positie van dit produkt.

3. De argumenten van partijen

De Commissie en de deelstaat Nordrhein-Westfalen betogen dat de U gestelde vraag bevestigend dient te worden beantwoord. De deelstaat beroept zich daarbij op de FAO-Code of Principles on Dairy and Dairy products, waarvan afschriften bij de opmerkingen zijn gevoegd. Ik meen echter dat deze stukken voor de oplossing van het geding niet relevant zijn, aangezien het bij deze Code gaat om het tegengaan van misleidende aanduidingen, in het bijzonder het vermijden van aanduidingen als „melk” en „melkprodukten” voor produkten die deze kwalificaties niet rechtvaardigen. Een verband van deze doelstelling met de beheersing van de melkproduktie lijkt hoogstens zijdelings aanwezig. Overigens bepaalt deze Code zelf dat het aanbeveling verdient de herkomst van melk aan te geven, wanneer deze niet door koeien is geproduceerd, welk argument eerder tegen dan voor de argumentatie van de deelstaat pleit.

De Commissie en de deelstaat Nordrhein-Westfalen beroepen zich beiden op het argument dat de basisverordening van de gemeenschappelijke marktordening in de zuivelsector nr. 804/68 van 27 juni 1968 (PB 1968, L 148, blz. 13), verwijst naar hoofdstuk 4 van het Gemeenschappelijk Douanetarief, alwaar zonder onderscheid sprake is van „melk” en „zuivelprodukten”. Dit beroep op het GDT is naar mijn oordeel echter geenszins doorslaggevend. Om te beginnen wordt de overtuigingskracht ervan verminderd doordat verordening nr. 1078/77 niet op de eerder geciteerde basisverordening is gebaseerd, maar direkt op artikel 43 van het Verdrag, dit vanwege het karakter van deze premieverordening als een soort deficiency payment regeling. Alleen in de eerste overweging van de considerans wordt verordening nr. 804/68 met name genoemd. Letterlijk staat daar... „Overwegende dat de huidige situatie in de sector van de produkten die vallen onder verordening nr. 804/68 ... wordt gekenmerkt door aanzienlijke en toenemende overschotten.” Zoals ik reeds eerder betoogde kan deze kwalificatie niet op de schapemelkproduktie slaan, welke niet tot de overproduktie bijdraagt. Door deze verwijzing wordt alleen de oorzaak en achtergrond van de betrokken maatregel aangegeven, maar niet noodzakelijkerwijze ook de zakelijke werkingssfeer van verordening nr. 1078/77.

De Commissie beroept zich verder op de tekst van verordening nr. 1078/77, te weten artikel 3, lid 2, sub c en artikel 7, sub f, alwaar over schapen gesproken wordt. Dit is juist, maar beide bepalingen betreffen niet de non-commercialisatiepretnie, waarvoor de voorwaarden in artikel 2 van de verordening rijn neergelegd, maar de omschakelingspremie (conversiepremie), geregeld in artikel 3. Beide verwijzingen pleiten eerder tegen dan voor het standpunt van de Commissie. Doel van de omschakelingspremie is blijkens de considerans immers de omschakeling van het melkveebestand op de rundvleesproduktie. Dit wordt in artikel 3, lid 2, sub c, zodanig uitgewerkt dat de begunstigde gedurende een bepaalde periode een bepaald aantal vee-eenheden of schapen moet aanhouden. Vermindering van het melkveebestand en het aanhouden van schapen zijn dus kennelijk wel verenigbaar. Tenslotte verwijst de Commissie naar artikel 4, lid 2, sub b, van verordening nr. 1391/78 waarin de uitvoeringsmaatregelen van dat premiestelsel zijn neergelegd (PB 1978, L 167, biz. 45). Krachtens deze bepaling moet bij de aanvrage van beide premies onder meer opgave worden gedaan van het totaal aantal runderen en schapen. Ook dat argument faalt. Dezelfde bepaling stelt dat in het bijzonder moeten worden aangegeven: 1) het aantal melkkoeien; 2) het aantal vrouwelijke runderen en 3) daarenboven in het geval van de omschakelingspremie het aantal overige dieren. Ook daaruit blijkt dat het houden van schapen kennelijk alleen relevant wordt geacht voor deze premiesoort.

Ik wijs tenslotte op het volgende feit. Voor de non-commercialisatiepremie stelt artikel 2, lid 2, sub b, tweede streepje, als voorwaarde dat het melkveebestand niet in pacht mag worden gegeven of tegen betaling dan wel gratis aan derden mag worden toevertrouwd. Het derde streepje verbiedt de producent eveneens dat melkveebestand van de hand te doen, behalve in het geval van uitvoer of slacht. Dit begrip melkveebestand (Milchvieh) is in artikel 1, lid 1, sub b, van verordening nr. 1391/78 omschreven als het totaal van voor melkproduktie bestemde vrouwelijke runderen. Ook hier ontbreekt elke referentie aan schapen.

4. Overige opmerkingen

Gezien het bovenstaande acht ik de argumentatie van de Commissie en de deelstaat Nordrhein-Westfalen, dat de begrippen „melk” en „zuivelprodukten” in het onderhavige verband ook schapemelk zouden omvatten, voorzover deze van textuele en rechtssystematische aard is, ongegrond. De door von Menges aangevoerde, eveneens textuele argumenten, welke er juist op wijzen, dat de begrippen „melk” en „zuivelprodukten” in het onderhavige verband niet ook schapemelk, respectievelijk produkten van schapemelk omvatten, behoeven dan ook geen nadere behandeling. De eerder vermelde kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over de schapemelkproduktie, alsmede de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 1078/77 leiden naar mijn oordeel tot de conclusie dat bij het opstellen van deze premieregelingen de schapeteelt geen wezenlijk punt van overweging heeft gevormd. Zij werd in ieder geval uitgesloten van het premiestelsel zelf, terwijl de tekst van de diverse bepalingen op zijn minst geen duidelijk argument verschaft om te stellen dat het niet in de handel brengen van melk ook schapemelk zou omvatten. Ik ben wel met de Commissie eens dat het uiteindelijke doel van de non-commercialisatiepremie eventueel een uitsluiting van schapemelkleveranties zou kunnen rechtvaardigen, al zijn daarvoor thans nog geen zeer overtuigende economische argumenten aangevoerd. ( 2 ) In geen geval kan naar mijn oordeel echter een doelgerichte interpretatie de in een andere richting wijzende context, ontstaansgeschiedenis en tekst van de verordening nr. 1078/77 opzij zetten. De rechtszekerheid voor de marktdeelnemers eist hier dan een amendering van de verordening door de wetgever. Het lijkt mij ook eerder een taak voor de wetgever dan voor Uw Hof om de steekhoudendheid van de door de Commissie aangevoerde economische argumenten te beoordelen.

5. Conclusie

Ik geef U derhalve in overweging de vraag van het Oberverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden:

Onder het begrip „melk of zuivelprodukten” in artikel 2, lid 2, sub a, van verordening (EEG) nr. 1078/77 is schapemelk niet begrepen.

( 1 ) Zie de jaarlijkse verslagen van de Commissie over de toestand van de landbouw in de Gemeenschap.

( 2 ) Met name het ter zitting aangevoerde argument, dat toenemende schapemelkproduktie het gebruik van koemelk voor een substitutieprodukt van de „echte” (uit schapemeik vervaardigde) Griekse fetakaas in mindere mate mogelijk zou maken, lijkt mij niet voldoende overtuigend.