CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 29 JUNI 1977 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Drie Franse suikermaatschappijen, de firma's Debayser, Sucres Union en Jean Lion & Cie., hebben zich bij gelijkluidende beroepschriften tot U gewend met het verzoek de Commissie te veroordelen tot schadevergoeding op grond van niet-contractuele aansprakelijkheid van deze instelling wegens onjuiste of gebrekkige toepassing van haar verordening nr. 1608 van 26 juni 1974 houdende bijzondere bepalingen ten aanzien van monetaire compenserende bedragen.

Alvorens de omstandigheden te beschrijven waaronder verzoeksters ertoe zijn gekomen de Commissie aansprakelijk te stellen, dienen wij eerst een uiteenzetting te geven over de opbouw van die gemeenschapsverordening en de bepalingen ervan te analyseren.

Ik breng in herinnering, dat de Raad na de internationale monetaire crisis bij verordening nr. 974/71 een stelsel van monetaire compenserende bedragen in het leven heeft geroepen, dat destijds slechts van toepassing was in het geval van een revaluatie van de nationale valuta van bepaalde Lid-Staten, maar dat nog niet het correctiemechanisme voor het tegengestelde geval, namelijk van devaluatie, omvatte. Daarom stelde de Raad in 1973 verordening nr. 509 vast, die op dit punt de oorspronkelijke verordening aanvult.

Daar echter dit mechanisme op een stelsel van vaste bedragen berustte, kon daarbij geen rekening worden gehouden met de omstandigheden van elke afzonderlijke transactie en de ervaring heeft dan ook uitgewezen dat deze regeling niet toereikend was om de nadelen op te heffen die het gevolg waren van bijzondere situaties waarbij de handelaren onvermijdelijk verliezen leden, in het bijzonder doordat de monetaire compenserende bedragen, die bij uitvoer worden geheven, niet tevoren kunnen worden vastgesteld: geheven worden de bedragen welke gelden op de dag van de werkelijke uitvoer.

Met het oog op deze moeilijkheden, die in het bijzonder zwaar wogen voor de Franse exporteurs, heeft de Commissie verordening nr. 1608/74 vastgesteld, waarvan artikel 1 bepaalt:

„In geval van invoering of verhoging van monetaire compenserende bedragen in verband met de vaststelling of wijziging van de spilkoers of de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gebezigde representatieve koers van de valuta van een Lid-Staat of met het besluit van een Lid-Staat om zijn valuta te laten zweven ten opzichte van de valuta's van de Lid-Staten waarvan de koersschommeling binnen een maximummarge op een bepaald moment van 2,25 % wordt gehandhaafd (d.w.z. buiten de grenzen van de monetaire slang), is de betrokken Lid-Staat gemachtigd het monetaire compenserende bedrag of het gedeelte van dat bedrag dat overeenkomt met de verhoging, op billijkheidsgronden en onder de hierna omschreven voorwaarden niet te heffen.”

Deze eenvoudige bevoegdheid van de Lid-Staten is evenwel ingevolge artikel 2 door stringente voorwaarden ingeperkt.

In de eerste plaats kan artikel 1 slechts worden toegepast bij importen en exporten, verricht ter voorkoming van bindende overeenkomsten die vóór de in dat artikel bedoelde monetaire maatregel zijn gesloten.

In de tweede plaats kan de betrokken Lid-Staat slechts gebruik maken van de in artikel 1 gegeven machtiging op verzoek van de betrokkene en indien deze bij het indienen van het verzoek het bewijs levert:

a) dat de heffing van het nieuw ingevoerde of verhoogde monetaire compenserende bedrag in het betrokken geval niet noodzakelijk is om de invloed van de desbetreffende monetaire maatregel op de prijs van het produkt te compenseren;

b) dat de heffing voor hem zou leiden tot een buitensporige extra belasting, die hij niet kon vermijden, ook al legde hij alle nodige en normale zorgvuldigheid aan de dag.

Deze bepalingen geven de nationale autoriteiten, in het bijzonder wanneer een Lid-Staat besluit zijn valuta te laten zweven buiten de grenzen van de monetaire slang, de mogelijkheid — en niet de verplichting — tot ontheffing van de monetaire compenserende bedragen, met name bij uitvoer krachtens een vaste en definitieve overeenkomst, gesloten vóór de vaststelling van de monetaire maatregel, wat in het onderhavige geval wil zeggen vóór het besluit tot het laten zweven van de nationale valuta.

Dit stelsel werd in Frankrijk toegepast na het besluit van 15 maart 1976 om de frank te laten zweven.

Dit initiatief was in de zin van artikel 1 van verordening nr. 1608/74 de „monetaire maatregel” die na 25 maart moest leiden zowel tot wederinvoering van de monetaire compenserende bedragen in het handelsverkeer van landbouwprodukten tussen Frankrijk en in het bijzonder de derde landen, als tot het eventueel gebruik maken van de bevoegdheid om de Franse exporteurs ontheffing te verlenen van deze compenserende bedragen dan wel ten minste van de verhoging daarvan.

Het is nu gebleken dat genoemde monetaire compenserende bedragen — aanvankelijk bij verordening van de Commissie nr. 572/76 van 15 maart 1976 vastgesteld op FF 4,46 per 100 kg suiker, daarna per 1 juli verhoogd tot FF 4,85 op grond van de verhoging van de 'interventieprijs van suiker — aanzienlijk zijn gestegen ten gevolge van het voortdurende koersverlies van de Franse frank. Eind 1976 kwamen ze ten slotte uit op FF 32,67 per 100 kg.

De drie verzoeksters vroegen derhalve de bevoegde Franse instantie, het „Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre”, om ontheffing van de compenserende bedragen die verschuldigd waren bij uitvoer naar derde landen.

Zij kregen die ontheffing voor de vaste overeenkomsten, gesloten vóór 15 maart 1976, die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2 van verordening nr. 1608/74. Een gunstig principebesluit werd hun door het fonds medegedeeld, hoewel het onderzoek van de meeste dier overeenkomsten nog gaande was op het tijdstip dat de beroepen zijn ingesteld. Deze overeenkomsten vormen dus geen voorwerp van het geding.

Daarentegen zijn de ontheffingsaanvragen met betrekking tot na 15 maart 1976 afgesloten overeenkomsten op 2 augustus 1976 door het fonds afgewezen.

Verzoeksters hebben nagelaten tegen dit besluit beroep in te stellen bij de bevoegde nationale rechter. In plaats daarvan hebben zij de Commissie aangesproken, weliswaar indirect, namelijk door via de voorzitter van de Vereniging voor de suikerhandel de aandacht van het met landbouwzaken belaste lid van de Commissie te vestigen op de moeilijkheden die de Franse exporteurs ondervonden.

Hun verzoek om inlichtingen werd op 7 december 1976 beantwoord door de directeur-generaal Landbouw van de Commissie, die zich ertoe beperkte in algemene termen te wijzen op de betrokken regeling en de problemen uiteen te zetten die een wijziging hiervan zou meebrengen.

Dit antwoord vormde de aanleiding voor de thans aanhangige beroepen tot schadevergoeding; daarin stellen verzoeksters de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap op basis van de artikelen 178 en 215, lid 2, EEG-Verdrag, en verzoeken zij de Commissie te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding ten bedrage van FF 668277,81 aan de vennootschap Debayser SA, FF 1560886,55 aan de vennootschap Sucres Union en ten slotte FF 539325,53 aan de vennootschap Jean Lion & Cie, hetgeen neerkomt op terugbetaling van de verhoging van de compenserende bedragen, die volgens hen onverschuldigd zou zijn betaald.

Tegen deze beroepen werpt de Commissie „in limine” een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, op grond dat de betrokken geschillen aan de nationale rechter hadden moeten worden voorgelegd, die U dan eventueel had kunnen raadplegen door middel van een prejudiciële verwijzing betreffende de uitlegging of zelfs de geldigheid van de betrokken gemeenschapsverordening.

Een eerste middel wordt door de Commissie ontleend aan artikel 1 van deze verordening, dat de betrokken Lid-Staat machtigt op billijkheidsgronden het opeisbare compenserende bedrag of de verhoging ervan niet van de handelaren te heffen. Aan dit middel liggen twee overwegingen ten grondslag.

Allereerst blijkt duidelijk uit de bewoordingen van het artikel dat het in de eerste plaats aan de nationale autoriteiten is overgelaten om de verordening van de Commissie toe te passen; zij zijn hiervoor zelf verantwoordelijk, en de reden hiervan is overigens uitdrukkelijk weergegeven in de vijfde overweging van de considerans. Daar zegt de Commissie „dat het wenselijk is de toepassing van de op deze basis vastgestelde regeling in beginsel aan de Lid-Staten toe te vertrouwen; dat deze immers gemakkelijker in staat zijn de omstandigheden te beoordelen en de feiten na te gaan”; in andere woorden, te beoordelen of de transacties waarop de verordening betrekking heeft, aanleiding kunnen geven tot ontheffing van de compenserende bedragen binnen de bij de verordening gestelde grenzen.

Deze bevoegdheid, van de nationale autoriteiten, die berust op overwegingen van billijkheid in verband met bepaalde individuele situaties, geeft hun een bijzonder ruime beoordelingsvrijheid die met name in het onderhavige geval veel verder gaat dan de werkingssfeer welke hun normaliter voor de zuivere en eenvoudige uitvoering van communautaire regelingen wordt gelaten.

Indien echter de beoordelingsvrijheid van de nationale organen haar begrenzing vindt in de bij verordening nr. 1608/74 gestelde bijzondere voorwaarden, dan zou reeds de eerste van deze voorwaarden in casu voldoende zijn om te verdedigen dat het Fonds zijn bevoegdheid om bij de litigieuze exporten geen verhoogde compenserende bedragen te heffen, ten gunste van verzoeksters niet heeft kunnen gebruiken. Immers, in de bewoordingen van artikel 2, lid 1, geldt deze bevoegdheid slechts voor zulke transacties die zijn verricht op grond van vóór de in artikel 1 bedoelde monetaire maatregel vast afgesloten contracten.

Mijns inziens staat vast dat de monetaire maatregel waarom het gaat en die de aanleiding vormt voor toepassing van de verordening, het op 15 maart 1976 door de regering van de Franse Republiek genomen besluit is om de frank te laten zweven buiten de ten opzichte van de valuta's van de Lid-Staten toegelaten marges van wat gewoonlijk de „monetaire slang” wordt genoemd.

De omstreden contracten nu zijn, naar zeggen van verzoeksters zelf, na deze monetaire maatregel afgesloten.

Het geleidelijke koersverlies van de Franse frank tussen juli en december 1976 kan daarmee niet op één lijn worden gesteld.

Dit betekent mijns inziens dat het nationale interventie-orgaan ten aanzien van deze contracten zelfs niet meer beschikt over de ontheffingsbevoegdheid, waarvan het naar billijkheid gebruik heeft gemaakt bij de contracten die vóór 15 maart 1976 vast waren afgesloten. Hoewel het hier gaat om een element dat voor zover het Hof betreft, niet meer ter zake doet, is het wel van belang voor de beslissing van een nationale rechter die men eventueel zou vragen om een oordeel over de rechtmatigheid van het afwijzende besluit van het fonds.

Kan dan — terugkomend op de eventuele aansprakelijkheid van de Commissie — gesteld worden dat deze zowel de mogelijkheden als de verplichting had om de toepassing van de verordening door de nationale administraties te controleren? Dit leidt tot de vraag, welke bevoegdheden de Commissie voor zichzelf heeft gereserveerd om „met bijzondere aandacht de toepassing van de gegeven bepalingen te volgen, ten einde zonodig aanvullende maatregelen vast te stellen en te beslissen of dit stelsel moet worden gehandhaafd”.

Het is waar dat de Commissie zich via de artikelen 4 en 5 van de verordening de mogelijkheid heeft voorbehouden controle uit te oefenen op het gebruik dat de nationale autoriteiten na de inwerkingtreding van de verordening maken van de hun verleende ontheffingsbevoegdheid.

Artikel 4 stelt daartoe voor bepaalde gevallen een controle vooraf in, namelijk wanneer een Lid-Staat voornemens is gebruik te maken van de in artikel 1 bedoelde machtiging voor een contract waarvan de looptijd:

— langer is dan de geldigheidsduur van het in- of uitvoercertificaat ingeval dit een vaststelling vooraf van de heffing of de restitutie behelst van meer dan drie maanden;

— of, in het algemeen, langer is dan drie maanden.

In die gevallen is de betrokken Lid-Staat verplicht de Commissie van zijn voornemen in kennis te stellen met vermelding van de redenen en de geleverde bewijzen; en hij kan in dat geval slechts gebruik maken van de machtiging om de handelaren ontheffing van het compenserende bedrag te verlenen, indien de Commissie niet binnen zes weken tegen de voorgenomen maatregel verzet heeft aangetekend.

Buiten de in artikel 4 bedoelde gevallen voert de Commissie krachtens artikel 5 een systematische algemene controle uit op de toepassing van de bepalingen der verordening door de nationale autoriteiten. De Lid-Staten moeten immers de Commissie de criteria meedelen welke zij voornemens zijn te hanteren voor de toepassing van de in artikel 1 bedoelde machtiging, en haar een lijst verstrekken van de gevallen waarvoor zij overwegen van deze machtiging gebruik te maken.

Bovendien moeten de Lid-Staten de Commissie elk kwartaal de gevallen meedelen waarin zij van hun ontheffingsbevoegdheid gebruik hebben gemaakt.

Dankzij deze inlichtingen en mededelingen kan de Commissie dus waken voor een gecoördineerde toepassing van deze regeling door elk der Lid-Staten, en kan zij zonodig de aanvullende maatregelen vaststellen die onontbeerlijk zouden blijken te zijn.

De analyse van deze bepalingen geeft ons twee overwegingen in:

Ten eerste: de omstandigheid dat de Commissie zich belast heeft met het administratieve toezicht op de handelingen van de Lid-Staten, ontheft deze laatste — of althans hun bevoegde organen — niet van een eigen verantwoordelijkheid bij de toepassing van verordening nr. 1608/74; het is mijns inziens dus niet mogelijk rechtstreeks de Commissie aansprakelijk te stellen voor een beweerdelijk verkeerd gebruik van de ontheffingsbevoegdheid, waarover — behalve in het specifieke geval van artikel 4 — uitsluitend de nationale autoriteiten beschikken.

Tevens blijkt uit artikel 4 duidelijk dat, voor zover deze bepaling strekt, de Commissie zich het preventief toezicht op de toepassing van haar verordening slechts voorbehouden voor juist die gevallen waarin de nationale instanties voornemens zijn aanvragen om ontheffing in te willigen. In casu evenwel was daarvan stellig geen sprake en heeft de Commissie geen concrete beslissing behoeven te nemen over de aanvragen van verzoeksters.

Bovendien moet ten deze erop worden gewezen dat niet verzoeksters, doch de voorzitter van de Franse Vereniging voor de suikerhandel het probleem aan de Commissie heeft voorgelegd. Daarbij is niet direct de aansprakelijkheid van de Commissie in het geding gebracht, doch is slechts een uiteenzetting gegeven van de bezwarende situatie waarin alle Franse exporteurs zich bevonden doordat de toepassing van verordening nr. 1608/74 tot de vóór 15 maart afgesloten contracten was beperkt. In de brief van de vereniging wordt bij de Commissie aangedrongen op een „praktische oplossing”, zonder dat een vraagstuk van algemeen beleid aan de orde wordt gesteld.

Het antwoord in de brief van de directeur-generaal Landbouw heeft slechts het karakter van een eenvoudige mededeling en is als zodanig zeker geen rechtshandeling die voor het Hof kan worden aangevallen.

Mijn tweede overweging is niet alleen ontleend aan het stelsel dat verordening nr. 1608/74 in het leven heeft geroepen, maar ook aan het betoog van verzoeksters, die zonder de wettigheid van de verordening zelf aan te willen vechten, de Commissie een nalatigheid, een leemte in het systeem van de verordening schijnen te verwijten, stellende dat deze niet met alle concrete gevallen rekening houdt waarin een oplossing op billijkheidsgronden zich opdringt om te voorkomen dat bepaalde handelaren door de koersfluctuaties van de nationale valuta schade lijden.

Maar, mijne heren, dit komt erop neer dat de rechtmatigheid van de heffing van dat gedeelte van het monetaire compenserende bedrag, dat het op de dag van afsluiting van het contract geldende bedrag te boven gaat, in geding wordt gebracht.

En deze overweging brengt mij tot de werkelijke reden waarom de beroepen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

Deze reden vindt ruime steun in de jurisprudentie van het Hof.

Waarom gaat het immers? Om de heffing, de inning van monetaire compenserende bedragen bij de uitvoer van landbouwprodukten uit een Lid-Staat naar derde landen.

Deze compenserende bedragen behoren tot de eigen middelen van de Gemeenschap, in de zin van 's Raads besluit van 21 april 1970, waarvan artikel 6 bepaalt dat deze middelen worden geheven voor rekening van de Gemeenschap „overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen”. In dezelfde zin wordt in de artikelen 1, 2 en 13 van verordening nr. 2/71 van de Raad, genomen ter uitvoering van bovengenoemd besluit, nader bepaald dat de vaststelling van de eigen middelen van de Gemeenschap en de controle op hun inning de taak zijn van de bevoegde diensten of instellingen van de Lid- Staten.

Deze bepalingen nu moeten blijkens 's Hofs rechtspraak — in de eerste plaats het arrest van 25 oktober 1972 (Haegemann t. Commissie, zaak 96/71) — aldus worden uitgelegd, dat geschillen over het opleggen aan particulieren van de heffingen bedoeld in artikel 6 van het besluit van de Raad betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door de eigen middelen van de Gemeenschappen, ingevolge het gemeenschapsrecht moeten worden beslecht door de nationale autoriteiten en overeenkomstig de in het recht van de Lid-Staten vervatte vormvoorschriften.

Deze rechtspraak is bevestigd door latere arresten, waaruit overigens blijkt dat de bevoegdheid niet zozeer wordt bepaald door de omstandigheid dat een belasting, een heffing of een compenserend bedrag tot de eigen middelen van de Gemeenschap behoort, als wel door het feit dat zij wordt geheven door de bevoegde organen van de Lid-Staten en volgens de nationale wettelijke bepalingen.

In een arrest van 27 januari 1976 (zaak 46/75, Importazione Bestiame Carni), ter zake van een beroep wegens beweerde onwettigheid van een door de Italiaanse douane toegepaste verordening waarbij de Commissie de compenserende bedragen bij invoer ten onrechte zou hebben verlaagd, heeft het Hof overwogen:

„dat uit hoofde van deze toepassing verzoekster ten onrechte verscheidene bedragen als verevening tussen de belasting bij invoer en de monetaire compenserende bedragen zou hebben betaald en daarvan thans terugbetaling vordert;

dat het geschil in werkelijkheid betrekking heeft op beschikkingen van de Italiaanse instanties ter uitvoering van een gemeenschapsregeling die verzoekster onwettig acht;

dat het derhalve betrekking heeft op de rechtmatigheid van de heffing der litigieuze bedragen door de nationale instanties, belast met de toepassing en uitvoering van de regeling betreffende de monetaire compenserende bedragen, en ertoe strekt de beweerdelijk op onbillijke wijze geheven bedragen te doen terugbetalen door de Gemeenschap in plaats van door de nationale instanties;

dat het derhalve aan de bevoegde nationale rechter staat om met toepassing van het gemeenschapsrecht en overeenkomstig de formele voorschriften van het nationale recht te beslissen over de wettigheid van zodanige uitvoeringshandelingen, zulks na eventuele aanwending van artikel 177 van het Verdrag met name met betrekking tot de geldigheid van de ten uitvoer gelegde gemeenschapsregeling;

dat mitsdien verzoekster zich niet bij wege van een tegen de Gemeenschap ingestelde vordering tot vergoeding van beweerdelijk geleden schade tot het Hof kan richten ten einde een materiële wijziging van bedoelde uitvoeringsbepalingen te bekomen.”

De voorliggende zaken hebben betrekking op een volledig vergelijkbare feitelijke situatie. Wat in werkelijkheid door verzoeksters wordt betwist, is de heffing door de bevoegde Franse instanties van dat deel van de monetaire compenserende bedragen, dat de op de dag van afsluiting van hun contracten geldende bedragen te boven gaat.

De besluiten van het „Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre”, waarbij de gevraagde ontheffing werd geweigerd, zijn op één lijn te stellen met nationale maatregelen tot toepassing van verordening nr. 1608/74. Verzoeksters dienen derhalve deze besluiten aan te vechten voor de bevoegde nationale rechter, naar de vorm en binnen de termijn gesteld door de Franse wetgeving, behalve dat zij die rechter eventueel kunnen verzoeken het Hof één of meer prejudiciële vragen voor te leggen over de uitlegging of geldigheid van de betrokken gemeenschapsverordening.

Zij kunnen zich echter niet tot het Hof van Justitie wenden met een actie wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, ten einde de nietigverklaring van de nationale handelingen tot toepassing van genoemde verordening te verkrijgen.

Ik concludeer mitsdien tot afwijzing van de beroepen nrs. 12, 18 en 21/77 wegens niet-ontvankelijkheid, en tot verwijzing van verzoeksters in de kosten.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.