Zaak T‑215/15

Mykola Yanovych Azarov

tegen

Raad van de Europese Unie

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Handhaving van verzoekers naam op die lijst – Motiveringsplicht – Rechten van verdediging – Recht op eigendom – Recht om een economische activiteit uit te oefenen – Evenredigheid – Misbruik van bevoegdheid – Beginsel van behoorlijk bestuur – Kennelijk onjuiste beoordeling”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 7 juli 2017

Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Omvang van de beoordelingsbevoegdheid van die bevoegde autoriteit

Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen – Verduisteren van overheidsmiddelen – Begrip – Verduistering van overheidsmiddelen of -activa die de institutionele en juridische grondslagen van Oekraïne en de eerbiediging van de rechtsstaat in dat land kan schaden

Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen – Besluit genomen in een voor de belanghebbende bekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering – Grenzen – Motivering die niet mag bestaan in een algemene en stereotiepe formulering

De door artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de bestreden handeling en aan de context waarin deze is vastgesteld. Zij moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de betrokkene de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kan kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Zo is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de tegen hem genomen maatregel kan begrijpen. Voorts hangt de mate van nauwkeurigheid waarmee een handeling moet worden gemotiveerd, af van de praktische mogelijkheden en de technische omstandigheden en van de termijn waarbinnen zij tot stand moet komen. Meer bepaald kan de motivering van een maatregel tot bevriezing van tegoeden in beginsel niet uitsluitend uit een algemene en stereotiepe formulering bestaan. Onder de voornoemde voorbehouden moet een dergelijke maatregel integendeel juist de specifieke en concrete redenen vermelden waarom de Raad van oordeel is dat de relevante regeling op de betrokkene van toepassing is. (zie punten 39‑41)

Het grondrecht op eerbiediging van de rechten van verdediging in de loop van een procedure die aan de vaststelling van een beperkende maatregel voorafgaat, is uitdrukkelijk neergelegd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In geval van een later besluit tot bevriezing van tegoeden waarbij de naam van een persoon of entiteit die reeds voorkomt op de lijst van personen en entiteiten waarvan de tegoeden zijn bevroren, wordt gehandhaafd, moeten in beginsel vóór de vaststelling van een dergelijk besluit de bezwarende elementen worden meegedeeld en moet de betrokken persoon of entiteit tevens in de gelegenheid worden gesteld, te worden gehoord. Dat recht om vooraf te worden gehoord moet worden geëerbiedigd wanneer de Raad tegen de persoon op wie de beperkende maatregel van toepassing is en wiens naam op de betrokken lijst werd gehandhaafd, nieuwe elementen in aanmerking heeft genomen. (zie punten 56‑58)

Een maatregel tot bevriezing van tegoeden heeft ontegenzeglijk tot gevolg dat de uitoefening van het recht op eigendom wordt beperkt. Het door artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie beschermde recht op eigendom heeft echter geen absolute gelding en kan bijgevolg worden beperkt onder de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest zijn beperkingen van dat recht slechts verenigbaar met het Unierecht indien zij aan drie voorwaarden voldoen. Ten eerste moet de beperking „bij wet worden gesteld”. Met andere woorden, de maatregel moet een rechtsgrondslag hebben. Ten tweede moet de beperking beantwoorden aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang. Tot die doelstellingen behoren die welke in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid worden nagestreefd en zijn genoemd in artikel 21, lid 2, VEU. Ten derde mag de beperking niet buitensporig zijn. Zij moet noodzakelijk zijn en evenredig aan het nagestreefde doel en voorts mag de „wezenlijke inhoud”, dat wil zeggen de kern van het betrokken recht of de betrokken vrijheid, niet worden aangetast. Wat de evenredigheid van de schending van verzoekers recht op eigendom betreft, vereist het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd. Wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, moet de maatregel worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en de veroorzaakte nadelen mogen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen. De door de beperkende maatregelen veroorzaakte nadelen zijn niet onevenredig aan de nagestreefde doelstellingen, rekening houdende met het feit dat die maatregelen naar de aard ervan tijdelijk en omkeerbaar zijn en dat zij dus de „wezenlijke inhoud” van het recht op eigendom niet aantasten, en verder dat daarvan mag worden afgeweken teneinde de basisbehoeften, de kosten in verband met de verlening van juridische diensten of de buitengewone lasten van de betrokken personen te dekken. (zie punten 76, 78‑80, 84, 85)

Beperkende maatregelen kunnen weliswaar aanzienlijke negatieve consequenties en een grote invloed op het beroepsleven van de betrokkene hebben, doch zij strekken enkel ertoe zijn tegoeden – conservatoir – te bevriezen. Die maatregelen hebben dus niet rechtstreeks tot doel te beletten dat de betrokkene industriële of commerciële activiteiten met winstoogmerk in de Unie uitoefent. In de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen kan, gelet op de bewoordingen van artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie door de overheid op een groot aantal wijzen worden ingegrepen, waarbij in het algemeen belang beperkingen aan de uitoefening van de economische activiteit kunnen worden gesteld. (zie punten 91, 92)

Het plaatsingscriterium van artikel 1, lid 1, van besluit 2014/119 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne, zoals verduidelijkt bij besluit 2015/143, bepaalt dat beperkende maatregelen zijn vastgesteld jegens personen die „als verantwoordelijk zijn geïdentificeerd” voor het verduisteren van overheidsmiddelen – daaronder begrepen de personen „tegen wie door de Oekraïense autoriteiten een onderzoek is ingesteld” wegens het verduisteren van Oekraïense overheidsmiddelen of overheidsactiva. Dat criterium moet aldus worden uitgelegd dat het niet in abstracto betrekking heeft op iedere verduistering van overheidsmiddelen, maar dat het veeleer betrekking heeft op het verduisteren van overheidsmiddelen of overheidsactiva dat de eerbiediging van de rechtsstaat in Oekraïne kan schaden. (zie punt 133)

Hoewel de Raad over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wat de algemene criteria betreft die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van beperkende maatregelen, vereist de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat de Unierechter bij de toetsing van de wettigheid van de redenen die ten grondslag liggen aan het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een bepaalde persoon op een lijst van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn, zich ervan vergewist dat dit besluit, dat een individuele strekking heeft voor die persoon, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dit betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van de redenen waarop dat besluit steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, voldoende nauwkeurig en concreet zijn gestaafd. Voorts moet de bevoegde autoriteit van de Unie, wanneer de betrokken persoon of entiteit opmerkingen over de uiteenzetting van redenen maakt, zorgvuldig en onpartijdig onderzoeken of de aangevoerde redenen gegrond zijn in het licht van die opmerkingen en eventueel daarbij gevoegd bewijs à decharge. (zie punten 136, 137)

Om de aard, de vorm en de intensiteit te beoordelen van het bewijs dat van de Raad kan worden gevraagd, moet rekening worden gehouden met de aard en de specifieke draagwijdte van de beperkende maatregelen en de doelstelling ervan. Zoals volgt uit de overwegingen 1 en 2 van besluit 2014/119 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne, past dit besluit in de meer algemene context van een beleid van de Unie van ondersteuning aan de Oekraïense autoriteiten met het oog op het bevorderen van de politieke stabiliteit in Oekraïne. Het besluit beantwoordt dus aan de doelstellingen van het gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid, die in het bijzonder zijn vastgelegd in artikel 21, lid 2, onder b), VEU, naar luid waarvan de Unie een internationale samenwerking tot stand brengt om de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht te consolideren en te ondersteunen. De in een dergelijke context vastgestelde beperkende maatregelen, die er niet toe strekken laakbare gedragingen te bestraffen waaraan de betrokken personen zich schuldig zouden hebben gemaakt en ook niet om hen, onder gebruik van dwang, van dergelijke gedragingen te weerhouden, maar die enkel tot doel hebben het de Oekraïense autoriteiten gemakkelijker te maken om het verduisteren van overheidsmiddelen vast te stellen en ervoor te zorgen dat die autoriteiten de opbrengst van dergelijke feiten van verduistering kunnen terugvorderen, zijn dus louter conservatoir van aard. Dergelijke maatregelen, die door de Raad zijn vastgesteld op basis van de bevoegdheden die hij aan de artikelen 21 en 29 VEU ontleent, hebben dus geen strafrechtelijke connotatie. (zie punten 138, 139, 141, 142)

De Raad is niet verplicht om ambtshalve en stelselmatig een eigen onderzoek in te stellen of controles te verrichten met het oog op nadere verduidelijking, wanneer hij reeds beschikt over gegevens die zijn verstrekt door de autoriteiten van een derde land om beperkende maatregelen vast te stellen jegens personen die uit dat derde land afkomstig zijn en daar in rechte worden vervolgd. In het kader van de bij de bestreden handelingen ingevoerde samenwerking staat het bovendien in beginsel niet aan de Raad om zelf de juistheid en de relevantie te onderzoeken en te beoordelen van de gegevens waarop de Oekraïense autoriteiten zich baseren om verzoeker strafrechtelijk te vervolgen wegens feiten die als verduistering van overheidsmiddelen kunnen worden gekwalificeerd. De Raad heeft de bestreden handelingen namelijk niet vastgesteld om zelf het verduisteren van overheidsmiddelen waarover de Oekraïense autoriteiten een onderzoek voeren, te bestraffen, doch om ervoor te zorgen dat die autoriteiten die feiten van verduistering kunnen vaststellen en de opbrengst ervan kunnen terugvorderen. Die autoriteiten moeten dus in het kader van genoemde procedures de gegevens verifiëren waarop zij zich baseren en, in voorkomend geval, daaruit de gevolgen trekken voor de uitkomst van die procedures. Die uitlegging vindt steun in de rechtspraak waaruit volgt dat het niet aan de Raad is de gegrondheid na te gaan van de tegen de betrokken persoon lopende onderzoeken, maar dat hij enkel moet controleren of het besluit tot bevriezing van de tegoeden gegrond is in het licht van die onderzoeken. De Raad kan zich weliswaar niet in alle omstandigheden bij de vaststellingen van de Oekraïense autoriteiten aansluiten. Dat zou in strijd zijn met het beginsel van behoorlijk bestuur en, meer algemeen, met de verplichting voor de instellingen van de Unie om bij de toepassing van het Unierecht de grondrechten te eerbiedigen, die op hen rust krachtens artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, juncto artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De Raad moet echter op basis van de concrete omstandigheden nagaan of het noodzakelijk is nadere controles te verrichten, meer in het bijzonder of de Oekraïense autoriteiten verzocht moet worden aanvullende bewijzen te verstrekken indien de reeds verstrekte bewijzen ontoereikend of onsamenhangend blijken te zijn. Het is namelijk niet uitgesloten dat de Raad van de Oekraïense autoriteiten of op een andere wijze informatie ontvangt, die bij die instelling twijfel doet rijzen of de door die autoriteiten eerder verstrekte bewijzen wel toereikend zijn. Daar de betrokken personen in staat moeten worden gesteld hun opmerkingen in te dienen over de redenen die de Raad in aanmerking wenst te nemen om hun naam op de betrokken lijst te handhaven, kan het bovendien gebeuren dat die personen dergelijke opmerkingen indienen – zelfs à décharge – die de Raad moet onderzoeken. Meer in het bijzonder mag de Raad zich weliswaar niet in de plaats stellen van de Oekraïense rechterlijke autoriteiten bij de beoordeling of de strafvervolging gegrond is, doch het is niet uitgesloten dat die instelling, met name in het licht van verzoekers opmerkingen, de Oekraïense autoriteiten om opheldering moet verzoeken betreffende de gegevens waarop die strafvervolging is gebaseerd. (zie punten 143, 145‑148)

Een besluit tot bevriezing van tegoeden moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Raad kon beschikken op het ogenblik waarop hij dat besluit heeft vastgesteld. De rechtmatigheid van een handeling van de Unie wordt namelijk beoordeeld met inachtneming van de feiten en de rechtstoestand die bestonden op de datum waarop de handeling is vastgesteld. (zie punt 162)