CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

VAN 1 JUNI 1983 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Aan de orde is een verzoek van de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag om vast te stellen dat de Franse Republiek artikel 37, lid 1, EEG-Verdrag en artikel 2 van richtlijn nr. 77/504/EEG van de Raad van 25 juli 1977 (PB L 206 van 1977, blz. 8) in tweeërlei opzicht heeft geschonden. Ten eerste zou Frankrijk de invoer van sperma, bestemd voor kunstmatige inseminatie, slechts toestaan aan een bepaalde groep bedrijven; en ten tweede zou het de inseminatiestations de mogelijkheid bieden, in verband met het ingevoerde sperma discriminerende praktijken toe te passen.

Met betrekking tot artikel 37 preciseert de Commissie, a) dat in casu sprake is van een nationaal monopolie van commerciële aard, in de vorm van een lichaam waardoor Frankrijk de invoer vanuit andere Lid-Staten in feite (zij het niet in rechte) „rechtstreeks of zijdelings beheerst, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt”, dan wel van andere dan overheidslichamen, waaraan het monopolie is gedelegeerd; b) dat er sprake is van discriminatie wat betreft de voorwaarden voor de aanschaffing en afzet van produkten uit andere Lid-Staten.

Met betrekking tot de richtlijn wordt gesteld, dat Frankrijk er niet voor heeft gezorgd dat „de intracommunautaire handel in sperma ... van raszuivere fokrunderen niet wordt verboden, beperkt of belemmerd om zoötechnische redenen”, zoals artikel 2 voorschrijft.

Sinds kort na de Tweede Wereldoorlog, toen kunstmatige inseminatie van koeien zich op commerciële schaal begon te ontwikkelen, heeft de Franse regering de uitvoering daarvan aan controle onderworpen. Deze controle is van tijd tot tijd gewijzigd. De voor dit geval belangrijkste kenmerken van de relevante bepalingen lijken mij de volgende:

Krachtens de artikelen 4 en 5 van wet nr. 66-1005 van 28 december 1966, die onder meer zegt een kwaliteitsverbetering van de rundveestapel na te streven, mag enkel door of onder toezicht van houders van een vergunning voor het leiden van een K.I.-station sperma worden afgenomen en ingebracht. Een dergelijk station kan zich toeleggen op beide of een van beide werkzaamheden. Vergunningen worden verleend door de minister van Landbouw, die daarbij onder meer rekening houdt met de reeds bestaande voorzieningen. In elke vergunning wordt het rayon bepaald waarbinnen het station een inseminatiemonopolie heeft; een veehouder kan van een dergelijk station wel verlangen dat het sperma betrekt bij andere produktiestations die aan de regels voldoen; de kosten hiervan komen voor rekening van de veehouder. Wanneer de vergunning aan een coöperatieve vereniging wordt verleend, is zij verplicht ook niet-aangesloten veehouders binnen het rayon te voorzien.

Het controlestelsel is uitgewerkt in decreet nr. 69-258 van 22 maart 1969 en in een besluit van de minister van Landbouw van 17 april 1969. Dit laatste bepaalt in artikel 1, dat bij gebreke van wederkerige overeenkomsten met bepaalde vreemde mogendheden, de vergunninghouder een Fransman moet zijn of een rechtspersoon waarvan de leden in meerderheid Frans zijn. Artikel 10 bepaalt, dat het werkterrein van een produktiestation gewoonlijk de rayons bestrijkt van de inseminatiestations waarmee het contracten heeft gesloten; artikel 12, dat inseminatiestations met een of meer produktiestations overeenkomsten moeten sluiten die een regelmatige en toereikende spermavoorziening waarborgen; artikel 13, dat hoewel inseminatiestations zich in de regel zullen bevoorraden bij produktiestations waarmee zij contractueel zijn verbonden, zij, op schriftelijk verzoek van een veehouder, sperma van „andere stations” kunnen betrekken. Sperma in het bezit van een inseminatiestation zal gewoonlijk enkel worden gebruikt in het in de vergunning aangegeven rayon en kan, indien het niet wordt gebruikt, enkel worden geretourneerd aan het produktiestation waarvan het afkomstig is. Verder mag de minister krachtens dit besluit het afnemen van sperma van een bepaald fokdier beperken of tijdelijk verbieden en mogen de produktiestations bepaalde taken delegeren aan de inseminatiestations waarmee zij contractueel zijn verbonden.

Bij besluit van 12 november 1969 werd het vereiste dat de vergunninghouder de Franse nationaliteit moest hebben, verruimd, zodat thans ook onderdanen van andere Lid-Staten kunnen worden toegelaten.

Voor de invoer van sperma uit andere landen bestaan bijzondere bepalingen, die met name zijn neergelegd in een besluit van 22 oktober 1949 (JORF van 29. 10. 1949, blz. 10800), in decreet nr. 70-137 van 16 februari 1970 (JORF van 19. 2. 1980, blz. 1766) en in verschillende „Avis aux importeurs”. Ingevolge deze regeling is voor elke sperma-import een aparte vergunning van het Ministerie van Landbouw vereist. Daartoe moet de aanvrager verschillende documenten overleggen, onder meer betreffende het aantal in te voeren doses, maar ook een certificaat van een door het land van oorsprong erkend laboratorium. Vergunningen worden enkel verleend voor erkende runderrassen en voor dieren die voldoen aan de normen, vastgesteld door de Franse minister van Landbouw.

De kern van het betoog van de Commissie is, dat geïmporteerd sperma enkel kan worden verkregen door of voor rekening van een lichaam dat krachtens de Franse wet bevoegd is het sperma te gebruiken, en dat bedrijven of veehouders buiten het circuit niet zelf sperma uit andere Lid-Staten kunnen verkrijgen. Zij beroept zich hiervoor onder meer op het feit, dat in het besluit van 1949, coöperatieve verenigingen en andere door de minister van Landbouw goedgekeurde organisaties worden genoemd als de potentiële importeurs. Bovendien kunnen de stations haars inziens enkel sperma van elders betrekken op schriftelijk verzoek van een veehouder en niet op eigen initiatief of voor het opbouwen van een voorraad. Alles is gericht op de handhaving van de bevoorrading met en het gebruik van sperma van Frans rundvee, hetgeen op zichzelf al een kwantitatieve beperking is in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag. De Commissie aanvaardt dat het sperma na verkrijging enkel door een volgens de Franse wet erkende inseminator mag worden gebruikt, doch door de opgelegde beperkingen, waaronder de moeilijkheden verbonden aan het vergunningsvereiste en de daardoor veroorzaakte vertraging en kosten, wordt het volgens haar voor de individuele veehouders onmogelijk om sperma voor eigen gebruik in te voeren. De Commissie stelt, dat bovenomschreven situatie in strijd is met artikel 37 EEG-Verdrag en artikel 2 van de richtlijn, los van de vraag of het Franse stelsel van invoervergunningen als zodanig, het vereiste dat de Franse zoötechnische bepalingen worden nageleefd, en de beperking van het aantal rassen in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.

De Franse regering antwoordt, dat de invoer van sperma vrij is en niet onderworpen aan enige kwantitatieve beperking, en dat er ook geen beperking geldt ten aanzien van de personen die mogen invoeren. Zij erkent dat er voor het verrichten van inseminaties — een dienst en geen levering van goederen — een monopolie bestaat, doch stelt a) dat het gekozen vergunningstelsel enkel verzekert dat aan de Franse normen wordt voldaan, en b) dat het vereiste van contracten tussen leverancier en inseminator een kwestie is van goed beheer van het stelsel en nodig is voor de kwaliteitsverbetering van het vee. In de eerste plaats kan een veehouder een tijdelijke inseminatievergunning krijgen. Ten tweede hebben de produktiestations geen bijzondere rechten die neerkomen op een monopolie, en zijn zij onafhankelijk van de staat. Zij kunnen hun bedrijf naar eigen goeddunken inrichten. Niets in de wetgeving verbiedt een veehouder om zich voor het door hem verlangde sperma tot een buitenlands station te wenden, ondanks de verplichting om het volgens de regels te insemineren. Is aan de zoötechnische en gezondheidsvereisten voldaan, dan wordt de vergunning automatisch verleend.

Op grond van de feiten lijdt het geen twijfel, dat de inseminatiestations binnen hun rayon een feitelijk monopolie bezitten; zelfs wanneer anderen „speciale, tijdelijke” vergunningen krijgen, gelden deze enkel voor de inseminatie van hun eigen vee, vereisen zij de instemming van en leiden zij tot een globale controle door het inseminatiestation voor het betrokken rayon (artikel 10, van decreet nr. 69-258 van 22. 3. 1969). Over de vraag hoeveel stations zowel produktie als inseminatie bedrijven, schijnt onenigheid te bestaan. Dit punt lijkt mij niet van belang, omdat de inseminatiestations normaliter krachtens langlopende contracten door produktiestations worden bevoorraad. Het verbod aan inseminatiestations om zich bij andere dan bij hun normale leveranciers te bevoorraden, behoudens op schriftelijk verzoek van een veehouder, en de voorwaarden die worden gesteld voordat invoer wordt toegestaan, verdienen wellicht meer aandacht, maar niet in de onderhavige procedure.

De Commissie is er niet in geslaagd te bewijzen, dat er sprake is van schending van artikel 37 doordat a) Frankrijk het recht om sperma te importeren aan een bepaalde groep handelaren voorbehoudt of b) de betrokken groep in elk geval een nationaal monopolie heeft.

Blijkens de statistische gegevens die de Franse regering aan het Hof heeft overgelegd, is in 1980 en 1981 vergunning verleend voor de invoer van 101392 respectievelijk 91895 doses sperma. 2 à 3 % hiervan was bestemd voor individuele inseminatiestations; meer dan 70 % was bestemd voor de Union Nationale des Coopératives d'Elevage et d'Insémination Artificielle (ÚNCELA), het nationale verbond waarbij veel van de coöperatieve K.I.-verenigingen zijn aangesloten, of voor haar dochteronderneming; rond 25 % was bestemd voor een vennootschap genaamd Bovec, blijkbaar een dochteronderneming van een Amerikaans bedrijf, die het sperma voornamelijk, zo niet uitsluitend, uit de Verenigde Staten betrekt en het voor gebruik in Franse stations doorverkoopt aan K.I.-stations of aan veehouders.

Ook al kan Bovec uitsluitend zaken doen en doet zij uitsluitend zaken met K.I.-stations of met veehouders die verplicht zijn met het sperma naar inseminatiestations te gaan, zie ik niet in, hoe dit bedrijf op grond van het aanwezige bewijsmateriaal als deel van een nationaal monopolie zou kunnen worden aangemerkt.

Ondanks de nauwe samenwerking tussen de ÚNCELA en het Ministerie van Landbouw en ondanks het toezicht op de normen door het ministerie, een met de ÚNCELA verbonden normencommissie en de wetgever, heeft het bewijsmateriaal van de Commissie mij er ook niet van kunnen overtuigen, dat de ÚNCELA samen met de coöperatieve verenigingen alleen, een nationaal monopolie zou kunnen vormen in de zin van artikel 37, zelfs als men enkel uitgaat van de invoer van sperma vanuit andere landen dan de Verenigde Staten. Wat ook de andere rechten van de stations binnen hun rayon mogen zijn, zij zijn kennelijk bevoegd hun bedrijf economisch naar eigen goeddunken in te richten, mits zij zich houden aan de technische eisen van het ministerie. Ik heb niet de indruk, dat zij het geïmporteerde sperma via de UNCEIA kopen omdat zij hiertoe verplicht zijn of omdat zij deel uitmaken van een nationaal monopolie: zij doen dit mijns inziens omdat dit economisch en administratief in hun eigen belang is. Hiermee is niets gezegd over de gerezen vragen betreffende de verenigbaarheid van de aan het Hof overgelegde statuten van de UNCEIA met andere bepalingen van het EEG-Verdrag.

Het wekt bevreemding dat het jaarlijks percentage ingevoerde doses zo klein is; ongeveer 100000 van de 12 miljoen doses die in Frankrijk beschikbaar zijn, komen van buiten Frankrijk. Niet minder bevreemdend is, dat vanuit de andere Lid-Staten, wellicht met uitzondering van Nederland en Duitsland, zo weinig wordt ingevoerd.

Zelfs als er werkelijk een monopolie op het insemineren bestaat, acht ik de Commissie niet geslaagd in haar bewijs dat Frankrijk artikel 37 heeft geschonden doordat het de facto een stelsel zou hebben opgebouwd op grond waarvan het enkel invoervergunningen geeft aan een beperkte groep handelaren, hetgeen een nationaal monopolie zou vormen.

Als er inderdaad geen nationaal handelsmonopolie voor ingevoerd sperma bestaat, dan hoeft ook niet in het licht van artikel 37 te worden gekeken naar de beschuldigingen van discriminatie in verband met de invoer van sperma en in verband met de handel in ingevoerd sperma.

Het middel dat is gebaseerd op de richtlijn, die enkel betrekking heeft op runderen, stelt andere problemen aan de orde.

De artikelen 2 en 3 luiden, voor zover thans van belang als volgt:

„Artikel 2

De Lid-Staten zien erop toe dat:

— de intracommunautaire handel in raszuivere fokrunderen,

— de intracommunautaire handel in sperma en bevruchte eicellen van raszuivere fokrunderen,

— behoudens artikel 3, de intracommunautaire handel in stieren die bestemd zijn voor kunstmatige inseminatie, niet wordt verboden, beperkt of belemmerd om zoötechnische redenen.

Artikel 3

Op voorstel van de Commissie stelt de Raad vóór 1 juli 1980 de communautaire bepalingen vast voor de toelating van raszuivere fokrunderen tot de voortplanting.

Totdat deze bepalingen van kracht worden, blijven de toelating van raszuivere fokrunderen tot de voortplanting en de toelating van stieren die voor kunstmatige inseminatie zijn bestemd, alsmede het gebruik van sperma en van bevruchte eicellen onderworpen aan de nationale wetgeving, met dien verstande dat die niet stringenter mag zijn dan die welke in de Lid-Staaat van bestemming van toepassing is op de raszuivere fokrunderen, het sperma en de bevruchte eicellen.”

De Raad heeft genoemde bepalingen nog niet vastgesteld.

Het is niet direct duidelijk, welke werking beide bepalingen hebben. Sommigen stellen, dat artikel 2 een rechtstreekse verplichting oplegt, behalve voor de intracommunautaire handel in stieren die bestemd zijn voor kunstmatige inseminatie, en dat ingevolge artikel 3 de nationale bepalingen dus enkel ten aanzien van deze stieren kunnen worden gehanteerd, mits zij niet stringenter worden toegepast dan op raszuivere fokdieren uit de Lid-Staat van bestemming. Anderen stellen, dat in afwachting van de inwerkingtreding van gemeenschapsbepalingen „het gebruik van sperma ... onderworpen blijft aan de nationale wetgeving”, zolang de bepalingen niet stringenter zijn dan die welke van toepassing zijn op sperma in de Lid-Staat van bestemming. Leest men beide bepalingen in onderling verband, dan lijkt mij, ondanks de geclausuleerde verwijzing naar artikel 3 in artikel 2, de juiste uitlegging te zijn, dat een Lid-Staat erop moet toezien dat de invoer van sperma niet wordt verboden, beperkt of belemmerd om zoötechnische redenen, zij het dat hij in afwachting van de vaststelling van gemeenschapsbepalingen de nationale bepalingen inzake het gebruik van sperma mag toepassen, zolang deze niet stringenter zijn dan die welke voor de Lid-Staat van bestemming gelden.

Letterlijk opgevat lijkt het woord „gebruik” enkel te doelen op de handeling van het opslaan en het inbrengen van sperma na verkrijging en niet ook op de invoer. Ik zou het niet zo willen lezen. Mijns inziens moet „het gebruik van sperma” zo worden gelezen, dat daaronder ook de aanschaf en invoer van sperma valt; nationale bepalingen mogen dan worden toegepast, zolang de wettelijke regeling niet restrictiever is dan die voor sperma in Frankrijk. Anders heeft de staat van invoer namelijk geen enkele garantie, zelfs niet de garanties die voor zijn eigen nationale produktie gelden.

Als het woord „gebruik” aldus moet worden opgevat, dan gaat de stelling van de Commissie niet op, omdat de vigerende wet in casu niet „stringenter” blijkt te zijn voor geïmporteerd rundersperma dan voor binnenslands verkregen sperma.

Is deze uitlegging fout en valt invoer niet onder „gebruik” in artikel 3, dan rijst de vraag of de intracommunautaire handel in sperma van raszuivere fokdieren wordt beperkt of belemmerd „om zoötechnische redenen”.

In een brief van 12 december 1977 aan een zekere Landen verklaart de Franse overheid, dat een vergunning voor de invoer van sperma vanuit het Verenigd Koninkrijk enkel aan de ÚNCELA kan worden gegeven, en dat geen toestemming kan worden verleend aan particulieren die goederen willen invoeren waarvan het transport, het behoud en het gebruik hoge eisen stellen. Aan uitzonderingen op dit beginsel werd niet gedacht. Verder deelde Frankrijk mee, in antwoord op de brief van de Commissie waarin werd verzocht om opmerkingen ingevolge artikel 169 EEG-Verdrag, dat het bereid was de invoer door veehouders met een „speciale vergunning” als inseminator toe te laten, en dat het de hiertoe noodzakelijke bepalingen zou vaststellen. Ook verklaarde het zich in deze brief bereid, bepalingen vast te stellen die veehouders in staat zouden stellen zelf sperma in te voeren voor de inseminatie van hun koeien door inseminatiestations. Deze bepalingen zouden echter pas van kracht worden i) bij wederkerigheid van de kant van alle andere Lid-Staten en ii) indien alle andere Lid-Staten alle monopolies of „quasimonopolies” op de export van sperma zouden afschaffen.

Naderhand werd meegedeeld, dat deze laatste opmerking een vergissing was; gesteld wordt thans, dat iedere veehouder om een vergunning kan verzoeken en dat een vergunning automatisch wordt verleend als aan de Franse normen is voldaan en het sperma naar een erkend inseminatiestation gaat.

Zelfs als men de intrekking van de brief van de Franse regering aan de Commissie accepteert, dan roept de eerdere brief van 1977 toch ernstige twijfels op over de Franse praktijk op zoötechnische gronden. Gezien de datum van de brief — ondanks het feit dat deze vlak na de datum van de richtlijn ligt — en het feit dat concreet bewijs over latere weigeringen ontbreekt, zou ik de gevorderde verklaring niet willen geven, wegens onvoldoende bewijs voor de gewraakte praktijk in de relevante periode. Dit belet de Commissie mijns inziens niet om op basis van ander, recenter bewijs een nieuwe procedure in te leiden.

Uit de andere aangevoerde feiten blijkt mijns inziens duidelijk van beperkingen voor inseminatiestations. Ondanks de stelling van de Franse regering, dat deze bepalingen een station enkel verplichten op schriftelijk verzoek van een veehouder sperma aan te schaffen, lijken de artikelen 5, vijfde alinea, van wet nr. 66-1005 en 13, eerste alinea, van het decreet van 17 april 1969 deze stations te beletten om geïmporteerd sperma in voorraad te houden; in elk geval is een dergelijke bevoorrading niet nodig, tenzij er uitdrukkelijk om is verzocht.

Het ligt voor de hand, dat een dergelijk verbod de veehouders ervan weerhoudt geïmporteerd sperma te kopen, want binnenslands geproduceerd sperma zalaltijd onmiddellijk verkrijgbaar zijn, terwijl geïmporteerd sperma speciaal zal moeten worden aangeschaft, met alle ongemak, vertraging en kosten van dien.

Artikel 5, vijfde alinea, van wet nr. 66-1005 bevat nog een andere beperking; het bepaalt namelijk dat de extra kosten voor de verkrijging van geïmporteerd sperma door de veehouder moeten worden gedragen. De inseminatiestations hebben dus niet de mogelijkheid, die handelaren normaliter wel hebben, om deze extra kosten voor eigen rekening te nemen. Verkoop van geïmporteerd sperma aan veehouders kan daardoor duurder worden dan anders het geval zou zijn geweest.

In haar poging deze beperkingen te rechtvaardigen, voert de Franse regering argumenten van economische en niet van zoötechnische aard aan; de beperkingen vallen dan ook mijns inziens niet onder artikel 2 van de richtlijn omdat dit artikel enkel van toepassing is op beperkingen om zoötechnische redenen.

Op grond hiervan concludeer ik, dat de door de Commissie gevorderde verklaring, dat Frankrijk artikel 37 EEG-Verdrag en artikel 2 van richtlijn nr. 77-504 van de Raad niet is nagekomen, niet moet worden gegeven, en dat de Commissie moet worden verwezen in de kosten van het geding.

klaring, dat Frankrijk artikel 37 EEG-Verdrag en artikel 2 van richtlijn nr. 77-504 van de Raad niet is nagekomen, niet moet worden gegeven, en dat de Commissie moet worden verwezen in de kosten van het geding.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.