CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 15 april 2010 1( )

Zaak C‑334/08

Europese Commissie

tegen

Italiaanse Republiek

„Niet-nakoming – Eigen middelen – Weigering om douanerechten ter beschikking van de Europese Gemeenschappen te stellen, die verband houden met de invoer van goederen op grond van onrechtmatige vergunningen van de douaneautoriteiten – Artikel 17 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 – Overmacht – Gevolgen van boeking van de schuld in de afzonderlijke boekhouding”

I – Inleiding

1. De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek in de onderhavige niet-nakomingsprocedure, in strijd te hebben gehandeld met artikel 10 EG, artikel 8 van besluit 2000/597/EG, Euratom( ) en diverse bepalingen van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000( ) door bepaalde eigen middelen niet ter beschikking van de Commissie te stellen. Bij deze eigen middelen gaat het om invoerrechten voor aluminiumblokken waarvoor de bevoegde douaneautoriteiten een kennelijk onrechtmatige vrijstelling van rechten hebben toegekend.

2. In deze zaak staat het begrip overmacht centraal, waarop Italië zich in deze beroept. Daarnaast is het de vraag op welk tijdstip in de boekhouding B geboekte eigen middelen ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld.

3. Aangezien het laatstgenoemde aspect alleen naar voren is gebracht door de Bondsrepubliek Duitsland in haar hoedanigheid van interveniënte aan de zijde van de Italiaanse Republiek, moet eveneens worden onderzocht of een interveniënt andere middelen en weren mag aanvoeren dan de principale partij.

II – Rechtskader

4. Artikel 8 van besluit 2000/597 bepaalt dat de lidstaten de eigen middelen moeten innen en ter beschikking van de Commissie moeten stellen.

5. Volgens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 geldt een recht van de Gemeenschappen op de eigen middelen als vastgesteld, „zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige”. Overeenkomstig lid 2 van dat artikel is het voor de vaststelling in de zin van lid 1 in aanmerking te nemen tijdstip het tijdstip van de boeking, bedoeld in de douanevoorschriften.

6. Artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt:

„3. a) De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde sub b, uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen.

b) Vastgestelde rechten die niet in de onder a) bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de sub a vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.

[…]”

7. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt:

„1. Na aftrek van 10 % als inningskosten krachtens artikel 2, lid 3, van besluit 94/728/EG, Euratom, geschiedt de boeking van de eigen middelen, bedoeld in artikel 2, lid 1, sub a en b, van dat besluit, uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van deze verordening is vastgesteld.

Voor de volgens artikel 6, lid 3, sub b, in een specifieke boekhouding opgenomen rechten moet de boeking echter uiterlijk geschieden op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de inning van de rechten.”

8. Artikel 17, leden 1 en 2, van verordening nr. 1150/2000 bepaalt:

„1. De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.

2. De lidstaten behoeven de bedragen van de vastgestelde rechten slechts dan niet ter beschikking van de Commissie te stellen, indien door overmacht geen inning heeft kunnen plaatsvinden. Bovendien is het de lidstaten in bijzondere gevallen toegestaan deze bedragen niet ter beschikking van de Commissie te stellen wanneer na een diepgaand onderzoek van alle relevante gegevens van het betrokken geval blijkt dat de inning om redenen onafhankelijk van hun wil definitief onmogelijk is. […].”

9. Verordening nr. 1150/2000 is gewijzigd bij verordening nr. 2028/2004( ), die op 28 november 2004 in werking is getreden. Bij deze verordening is artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 door de volgende tekst vervangen:

„2. De lidstaten behoeven de bedragen van de vastgestelde rechten niet ter beschikking van de Commissie te stellen als zij niet kunnen worden geïnd:

a) hetzij door overmacht, of

b) hetzij om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn.

De bedragen van de vastgestelde rechten worden oninbaar verklaard bij een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit.

De bedragen van de vastgestelde rechten worden geacht oninbaar te zijn uiterlijk na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag overeenkomstig artikel 2 is vastgesteld of, in geval van een administratief of gerechtelijk beroep, de vaststelling, kennisgeving of bekendmaking van het definitieve besluit heeft plaatsgevonden. [...]

De oninbaar verklaarde of geachte bedragen worden definitief afgeboekt uit de in artikel 6, lid 3, sub b, bedoelde specifieke boekhouding. Zij worden opgenomen in een bijlage bij het in lid 4, sub b, van hetzelfde artikel bedoelde kwartaaloverzicht en, eventueel, in het in lid 5 van dit artikel bedoelde kwartaaloverzicht.”

III – Feiten

10. Uit een intern auditverslag van de Italiaanse autoriteiten volgt dat de Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata (districtsbureau van de douane voor de regio’s Apulië en Basilicata) via het douanekantoor Taranto op 27 februari 1997 en 14 mei 2002 aan twee ondernemingen een aantal vergunningen heeft afgegeven voor het inrichten van twee particuliere douane-entrepots van type C en voor de verwerking onder douanetoezicht van aluminiumblokken (tariefpost 7601 – douanetarief van 6 %) tot aluminiumafval (tariefpost 7602 – vrij van douanerechten).

11. Volgens het auditverslag waren die vergunningen in strijd met de douanewetgeving van de Unie en hadden zij tot gevolg dat in de jaren 1997 tot en met 2002 geen douanerechten ter zake waren vastgesteld en geïnd. De Commissie heeft op grond van informatie van de Italiaanse autoriteiten geconcludeerd dat met de gederfde inkomsten een bedrag van 22 730 818,35 EUR gemoeid is.

12. Op 4 december 2002 trokken de bevoegde instanties de afgegeven vergunningen in, waarna de douaneschuld werd vastgesteld. De bevoegde instanties boekten de betrokken bedragen in de maanden maart tot en met juli 2003 in de boekhouding B. Tegen de bestuurders van de ondernemingen alsook tegen de ambtenaren van het douanekantoor die de vergunningen hadden afgegeven, zijn strafzaken aanhangig. De douaneschulden zijn tot dusver niet betaald, en Italië heeft de desbetreffende eigen middelen niet aan de Unie afgedragen.

IV – Precontentieuze procedure en beroep

13. In de precontentieuze procedure, die correct is verlopen, verweet de Commissie de Italiaanse Republiek, te weigeren haar de eigen middelen ter beschikking te stellen die in de vermelde context zijn ontstaan. Aangezien de Commissie het verweer van de Italiaanse Republiek niet overtuigend achtte, heeft zij op 21 juli 2008 het onderhavige beroep ingesteld. Zij verzoekt het Hof:

– vast te stellen dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen krachtens artikel 10 EG, artikel 8 van besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen en de artikelen 2, 6, 10, 11 en 17 van verordening nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen niet is nagekomen door te weigeren, de Commissie de eigen middelen ter beschikking te stellen die overeenkomen met de douaneschuld die is ontstaan door de afgifte van onrechtmatige vergunningen voor de inrichting en de exploitatie van douane-entrepots van type C te Taranto door de Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata te Bari op 27 februari 1997 en de hieropvolgend verleende vergunningen voor verwerking onder douanetoezicht en voor actieve veredeling, tot aan de intrekking daarvan op 4 december 2002;

– de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.

14. De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof het beroep te verwerpen.

15. Bij beschikking van de president van het Hof van 3 december 2008 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten als interveniënte aan de zijde van de Italiaanse Republiek.

V – Juridische beoordeling

16. Tussen partijen is onbetwist dat de toegekende vrijstellingen van douanerechten in strijd waren met de douanewetgeving en dat dientengevolge douanerechten ter hoogte van het door de Commissie genoemde bedrag ten onrechte niet zijn geïnd. In de onderhavige procedure is derhalve alleen de vraag aan de orde of en, zo ja, wanneer de Italiaanse Republiek deze bedragen ter beschikking van de Commissie moet stellen.

17. De lidstaten dienen het recht van de Unie op de eigen middelen vast te stellen zodra hun douaneautoriteiten over de nodige gegevens beschikken en dus in staat zijn om het bedrag van de uit een douaneschuld voortvloeiende rechten te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen.( ) In beginsel bestaat dan krachtens artikel 10 van verordening nr. 1150/2000 de verplichting, de desbetreffende eigen middelen aan de Europese Unie af te dragen.

18. De Commissie is van mening dat in dat opzicht moet worden uitgegaan van de afzonderlijke aluminiumimporten in de periode 1997 tot en met 2002 en dat de Italiaanse Republiek de ter zake verschuldigde rechten al lang aan de Unie had moeten afdragen.

19. De Italiaanse Republiek acht niet verplicht de betrokken rechten af te dragen, aangezien ze door overmacht niet hadden kunnen worden geïnd. Zij beroept zich in dit verband op artikel 17 van verordening nr. 1150/2000.( )

A – Het argument van overmacht

20. Ter onderbouwing van het argument dat sprake was van overmacht en dat zij derhalve niet verplicht was de eigen middelen af te dragen, verwijst de Italiaanse Republiek naar twee omstandigheden. Ten eerste hebben de bevoegde douaneambtenaren onrechtmatige heimelijke afspraken gemaakt met de importerende ondernemingen, en ten tweede hebben de door de douaneambtenaren afgegeven vergunningen de ontdekking van de onregelmatigheden bemoeilijkt, zodat deze bij gewone controles niet konden worden ontdekt.

1. Het begrip overmacht

21. Het Hof heeft het begrip overmacht in de zin van artikel 17 van verordening nr. 1150/2000 tot dusver niet nader uitgelegd. Wel is het in verband met andere bepalingen op de uitlegging van dit begrip ingegaan. Zo heeft het herhaaldelijk erop gewezen dat het overmachtsbegrip niet noodzakelijk dezelfde inhoud heeft op de verschillende gebieden waarop het gemeenschapsrecht van toepassing is, maar dat de betekenis ervan moet worden vastgesteld met inachtneming van het rechtskader waarin het effect dient te sorteren.( ) Het Hof gaat echter bij iedere beoordeling uit van een algemene definitie die los van de bijzonderheden van de specifieke gebieden waarop het wordt gebruikt, van toepassing is.( )

22. Ik zal derhalve om te beginnen ingaan op de rechtspraak van het Hof op andere rechtsgebieden en vervolgens bezien of deze zonder meer op verordening nr. 1150/2000 kan worden toegepast of dat aanpassingen noodzakelijk zijn.

a) Rechtspraak van het Hof op andere gebieden

23. De rechtspraak inzake overmacht heeft voor het merendeel betrekking op bepalingen van de gemeenschappelijke marktordeningen in de landbouw. Maar ook in arresten betreffende artikel 45 van zijn Statuut heeft het Hof zich reeds over de uitlegging van dit begrip uitgesproken.

24. Volgens deze rechtspraak zijn onder overmacht of toeval in de zin van het gemeenschapsrecht te verstaan abnormale en onvoorziene omstandigheden die zich buiten toedoen van degene die zich erop beroept, hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden.( ) Hieruit volgt dat het begrip overmacht naast een objectief element dat betrekking heeft op abnormale omstandigheden buiten toedoen van de betrokkene, een subjectief element bevat dat betrekking heeft op de verplichting voor de betrokkene om zich tegen de gevolgen van de abnormale gebeurtenis te beschermen door passende maatregelen te treffen, zonder echter buitensporige offers te hoeven brengen.( )

b) Toepassing op de onderhavige zaak

25. In het licht van deze uitlegging kan in casu niet van overmacht worden gesproken. De Italiaanse Republiek kan alleen al geen beroep doen op overmacht omdat haar eigen ambtenaren door de afgifte van onrechtmatige vergunningen de inning van de douanerechten hebben verhinderd, hetgeen impliceert dat de oorzaak van de niet-inning derhalve niet buiten de invloedsfeer van de Italiaanse Republiek ligt. Bovendien zou zij stellig in staat zijn geweest de onrechtmatige praktijken te voorkomen met effectieve controlemechanismen.

26. Het vereiste van een externe oorzaak van de omstandigheid die gesteld wordt overmacht op te leveren, is in casu niet vervuld. Vaststaat dat de vergunningen voor de inrichting van de particuliere douane-entrepots en de verwerking van aan douanerechten onderworpen aluminiumblokken tot daarvan vrijgesteld aluminiumafval zijn afgegeven door de hiervoor bevoegde instantie, de Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata.

27. De douaneambtenaren hebben in de uitoefening van hun taken gehandeld, de Italiaanse Republiek draagt derhalve de verantwoordelijkheid voor de juridische gevolgen van hun handelingen. Aangezien de oorzaak van de niet-inning van de rechten dus binnen de sfeer van de Italiaanse Republiek ligt, kan zij zich niet op overmacht beroepen.

28. De verwerende lidstaat is van mening dat hij de financiële gevolgen van administratieve handelingen van zijn ambtenaren niet behoeft te dragen wanneer die handelingen strafbaar waren. Derhalve zou de uitkomst van de strafzaak en van de aanhangige civielrechtelijke regresvordering moeten worden afgewacht, zodat de aansprakelijkheid van de overheidsambtenaren kan worden opgehelderd.

29. In het kader van een niet-nakomingsprocedure kan een lidstaat zich evenwel niet verontschuldigen met het argument dat hij niet verantwoordelijk is voor de handelingen van zijn ambtenaren. Om te beginnen is in het onderhavige geval nog niet onherroepelijk vastgesteld dat de betrokken ambtenaren zich strafbaar hebben gemaakt, aangezien de betrokken procedures nog aanhangig zijn. Maar zelfs wanneer komt vast te staan dat de ambtenaren zich aan strafbare feiten schuldig hebben gemaakt, doet dit geen afbreuk aan de verantwoordelijkheid van de staat voor hun handelingen.

30. Deze zienswijze ligt in de lijn van het ontwerp van de VN-Commissie voor Internationaal Recht inzake de verantwoordelijkheid van de staat voor handelingen in strijd met het volkenrecht.( ) En ook de Europese Commissie voor de rechten van de mens en het Europese Hof voor de rechten van de mens hebben vastgesteld dat de staat instaat voor schendingen van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden door zijn ambtenaren van welke rang ook, ook wanneer de ambtenaren zonder machtiging en zelfs wanneer zij zonder of in strijd met instructies handelen.( )

31. Ten slotte kan ook het argument van Italië dat er sprake was van overmacht omdat de onregelmatigheden niet in het kader van normale controles, maar pas naar aanleiding van een klacht van een concurrerende onderneming aan het licht zijn gekomen, niet worden aanvaard. Aangezien de oorzaak van de niet-inning van de douanerechten binnen de verantwoordelijkheidssfeer van de Italiaanse Republiek ligt, speelt het geen rol meer welke concrete maatregelen de betrokken praktijken hadden kunnen voorkomen of niet.

32. Overigens vraag ik mij af waarom de feiten in casu niet door doeltreffende interne controles hadden kunnen worden voorkomen of althans snel hadden kunnen worden opgehelderd. Dat die feiten pas na een externe klacht van een concurrent boven tafel zijn gekomen, is in dat opzicht niet relevant. Deze klacht was namelijk alleen maar de aanleiding voor het nemen van onderzoeksmaatregelen, die de staat hoe dan ook al op grond van zijn rechtstreeks uit het recht van de Unie voortvloeiende controleplichten diende uit te voeren.

33. Ik stel derhalve vast dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarden van de door het Hof gehanteerde algemene definitie van overmacht.

c) Aanpassing van de definitie in het licht van de in casu relevante norm

34. Verordening nr. 1150/2000 bevat geen aanwijzingen dat het begrip overmacht in de context ervan op een bijzondere, van de algemene definitie afwijkende wijze zou moeten worden uitgelegd. De strekking van de regelingen inzake de inning van de eigen middelen van de Unie pleit integendeel voor een ongewijzigde toepassing van de vermelde algemene definitie.

35. De stabiliteit van het financieringsstelsel van de Unie vereist dat de regels inzake vaststelling, inning en terbeschikkingstelling van de eigen middelen nauwkeurig worden nageleefd. Wanneer een lidstaat deze regels niet eerbiedigt, heeft dit namelijk nadelige gevolgen voor de andere lidstaten, die moeten trachten dit verlies te compenseren. Tegelijkertijd handelt hij in strijd met zijn verplichting hoofdelijk bij te dragen tot de financiering van de Unie.

36. De gebruikelijke opvatting van het begrip overmacht stelt met het oog op een doeltreffende waarborging van de stabiliteit van het financieringsstelsel van de Unie de noodzakelijke grenzen aan de mogelijkheden van een lidstaat om de niet-terbeschikkingstelling van douanerechten te rechtvaardigen. Een ruimere interpretatie van het begrip is derhalve in casu niet op zijn plaats.

B – De werking van de boeking van de vastgestelde rechten in de specifieke boekhouding

37. De Bondsrepubliek Duitsland, die ter ondersteuning van de argumenten van Italië is tussengekomen, is van mening dat de Commissie althans op het voor de onderhavige niet-nakomingsprocedure relevante tijdstip (de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn) (nog) geen recht op terbeschikkingstelling van de eigen middelen had. Dit argument heeft de Italiaanse Republiek zelf in haar verweerschrift niet aangevoerd.

38. Naar de mening van de Duitse regering mag Italië volgens artikel 17 van verordening nr. 1150/2000 zoals gewijzigd bij verordening nr. 2028/2004, de in 2003 in de „boekhouding B” geboekte litigieuze bedragen behouden voor de duur van de hierin vastgelegde termijn van vijf jaar, dat wil zeggen ten minste tot juli 2008. De Commissie zou dus pas ten vroegste na afloop van deze termijn, in 2008, recht hebben op de betrokken middelen. Aangezien de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn voor de beëindiging van de inbreuk reeds in december 2007 is afgelopen( ), was op het relevante tijdstip nog geen sprake van een inbreuk op het Verdrag.

39. Deze stelling van interveniënte doet twee vragen rijzen die voorafgaand aan de eigenlijke beoordeling ervan moeten worden behandeld. Ten eerste: mag een interveniënt een juridisch aspect naar voren brengen dat door de door hem ondersteunde principale partij zelf niet is aangevoerd? Ten tweede: is verordening nr. 2028/2004 ook van toepassing op vóór de inwerkingtreding ervan geboekte douaneschulden?

1. Toegestane omvang van de interventie

40. Om te beginnen moet worden onderzocht in hoeverre een interveniënt in zijn interventie de focus op nieuwe aspecten van een zaak mag leggen.

41. Overeenkomstig artikel 40, lid 4, van het Statuut van het Hof kunnen de conclusies van de interveniënt slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een van de partijen. Dit betekent dat de conclusies van de interveniënt zich niet van die van de principale partij mogen onderscheiden. In casu verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland net als de Italiaanse Republiek om verwerping van het beroep; de conclusies van de principale partij en van de interveniënt stemmen dus met elkaar overeen.

42. Het staat buiten kijf dat een interveniënt nieuwe argumenten mag aanvoeren die afwijken van die van de door hem ondersteunde partij, zolang die argumenten maar strekken tot ondersteuning van de conclusies van die partij.( ) Indien een interveniënt alleen maar de argumenten van de hoofdpartij zou mogen herhalen zonder hieraan eigen argumenten toe te voegen, zou de interventie verwateren tot een loutere blijken van solidariteit.

43. De Bondsrepubliek Duitsland heeft echter niet alleen nieuwe argumenten in de procedure ingebracht, maar een nieuw verweer aangevoerd. Duitsland verwijst naar de wijziging van verordening nr. 1150/2000 door verordening nr. 2028/2004, die tot dusver geen voorwerp van de procedure was, en leidt hieruit af dat het recht van de Commissie op het relevante tijdstip, namelijk de afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, nog niet opeisbaar was. Anders dan de Italiaanse regering gaat de Duitse regering niet in op de vraag of een dergelijk recht eigenlijk wel bestaat, maar stelt zij voor het eerst de vraag aan de orde op welk tijdstip dit opeisbaar wordt.

44. Anders dan ingeval nieuwe argumenten worden aangevoerd, is in de rechtspraak tot dusver niet uitgemaakt in hoeverre een interveniënt middelen naar voren kan brengen waarop de ondersteunde partij zich niet zelf heeft beroepen. Enerzijds zijn er arresten waarin het Hof nieuwe middelen van de interveniënt ontvankelijk achtte.( ) In andere arresten heeft het het tegendeel beslist.( ) Deze beslissingen hadden echter vooral betrekking op de bijzondere situatie dat de interveniënt voor het eerst een ontvankelijkheidsexceptie had opgeworpen.

45. Dat de interveniënt principieel eigen middelen mag aanvoeren en zich niet tot loutere argumenten hoeft te beperken, volgt reeds uit artikel 93, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Dit bepaalt dat de interveniënt de door hem aangevoerde middelen in zijn memorie in interventie opneemt. Indien hiermee de middelen van de ondersteunde partij werden bedoeld, zou deze bepaling geen betekenis hebben.

46. De vraag is echter ook binnen welk tijdsbestek de interveniënt middelen naar voren kan brengen die niet ook door de ondersteunde partij zijn aangevoerd.

47. In dit verband zijn de artikelen 42, lid 1, tweede alinea, en 93, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van belang.

48. Volgens artikel 93, lid 4, van het Reglement aanvaardt de interveniënt het geding in de stand op het ogenblik van tussenkomst.

49. Uit artikel 42, tweede alinea, van voornoemd Reglement volgt dat de principale partij in de loop van het geding geen nieuwe middelen mag voordragen; zij moet haar middelen in beginsel definitief in het verzoek‑ of het verweerschrift voordragen.

50. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat een interveniënt geen middelen mag aanvoeren waarin ook de ondersteunde partij niet-ontvankelijk is.( )

51. Indien een interveniënt eigen middelen mag aanvoeren, dan heeft dit automatisch tot gevolg dat hij nieuwe aspecten in een procedure voor het Hof kan inbrengen, waartoe de ondersteunde partij in deze fase reeds niet meer gerechtigd zou zijn: met name de interventie ter ondersteuning van de verzoekende partij kan immers altijd pas na de instelling van het beroep plaatsvinden, dat wil zeggen op een tijdstip waarop de principale partij geen nieuwe middelen meer mag aanvoeren.

52. Hieruit volgt dat artikel 93, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet te eng mag worden uitgelegd. De verwijzing naar de „stand van het geding” op het tijdstip van de tussenkomst impliceert niet dat de interveniënt zich moet beperken tot de middelen die de ondersteunde partij in die fase reeds heeft aangevoerd. Anders zou de interveniënt zich altijd tot de middelen van de principale partij moeten beperken, die dan echter niet „zijn” middelen en argumenten in de zin van artikel 93, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof zouden kunnen worden genoemd. Dit betekent dat ook nieuwe middelen van de interveniënt ontvankelijk zouden moeten zijn.( )

53. Deze interpretatie is ook niet in strijd met de uit artikel 93, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering volgende beperking van de interventie. De interveniënt dient het geding in de stand op het ogenblik van zijn tussenkomst te aanvaarden, en dit wordt afgebakend door de conclusies van de partijen en het hieruit voortvloeiende voorwerp van de procedure. Dit is het kader waarbinnen de interveniënt zich dient te bewegen. Deze procesregel waarborgt tegelijkertijd dat een interventie niet tot een vertraging van het geding leidt. De binding aan de stand van het geding verhindert namelijk dat op grond van de interventie een procesfase moet worden herhaald. Het risico van vertraging van het geding bestaat in een situatie als de onderhavige echter uiteraard niet.

54. In het licht van het voorgaande zie ik geen belemmering voor een inhoudelijke beoordeling van de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland door het Hof.

2. Toepasselijkheid van verordening nr. 2028/2004 naar tijd

55. De Bondsrepubliek Duitsland is van mening dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming alleen al moet worden verworpen omdat de Commissie de afloop van de bij verordening nr. 2028/2004 in artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 ingevoerde termijn van vijf jaar niet heeft afgewacht.

56. Om te beginnen zal ik nagaan of de door Duitsland aangevoerde verordening nr. 2028/2004 naar tijd toepasselijk is. De litigieuze douanerechten zijn namelijk in de periode 1997 tot en met 2002 ontstaan en in juli 2003 in de boekhouding B opgenomen, terwijl de nieuwe verordening pas in 2004 in werking is getreden.

57. Krachtens het bij verordening nr. 2028/2004 gewijzigde artikel 17, lid 2, worden in de boekhouding B opgenomen bedragen uiterlijk na vijf jaar geacht oninbaar te zijn.

58. Mijns inziens kan de toepassing van deze bepaling op bedragen die vóór het tijdstip van de inwerkingtreding ervan in de boekhouding B zijn opgenomen, niet als echte terugwerkende kracht worden beschouwd. Door de boeking in de boekhouding B is namelijk geen definitieve situatie geschapen die men achteraf wil wijzigen. De gewijzigde bepaling houdt veeleer verband met de gevolgen van de opneming van een bedrag in de boekhouding B.

59. Zelfs wanneer men de toepassing van de nieuwe verordening als terugwerkende kracht zou beschouwen, zou dit in casu zijn toegestaan.

60. De mogelijkheid van toepassing met terugwerkende kracht hangt volgens vaste rechtspraak in essentie ervan af of de bepaling een procedureregel dan wel een materiële regel is. In het algemeen worden procedureregels geacht voor alle bij hun inwerkingtreding aanhangige gedingen te gelden, terwijl materiële regels doorgaans worden geacht niet van toepassing te zijn op vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities.( ) Maar ook regels met een materiële inhoud kunnen bij uitzondering worden uitgelegd als toepasselijk op vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities „voor zover er blijkens hun bewoordingen, doelstellingen of opzet zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend”.( ) Doorslaggevend is in dit verband dat geen afbreuk wordt gedaan aan de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, die aan het verbod van toepassing van materiële regels met terugwerkende kracht ten grondslag liggen.

61. Zelfs wanneer de voornoemde wijziging als materiële regel en niet als loutere procedureregel wordt beschouwd, is zij in mijn ogen toepasbaar.

62. Toepassing van de wijzigingsverordening op situaties die vóór haar inwerkingtreding hun aanvang hebben genomen, is in overeenstemming met het doel ervan.

63. Overeenkomstig punt 6 van de considerans van verordening nr. 2028/2004 had het oorspronkelijke „systeem […] als doel een onderscheid te maken ten aanzien van de daadwerkelijke inning van de rechten. Dit systeem heeft zijn doelstellingen slechts ten dele bereikt wat betreft de regeling voor de kwijting van de specifieke boekhouding. Bij controles van de Europese Rekenkamer en de Commissie is namelijk een aantal steeds terugkerende anomalieën bij het bijhouden van de specifieke boekhouding aan het licht gekomen waardoor deze boekhouding geen waarheidsgetrouw beeld geeft van de situatie op het gebied van de invordering. De bedragen waarvan de inning na afloop van een bepaalde periode onzeker blijkt en die bij handhaving een verkeerd beeld geven van het saldo, moeten uit de specifieke boekhouding worden afgeboekt. Aldus worden de lidstaten met het oog op de kosteneffectiviteit tevens bevrijd van de administratieve kosten voor de follow-up van dergelijke bedragen.”

64. Het doel van de invoering van een termijn van vijf jaar bestaat dus erin gebreken van het oude systeem uit de weg te ruimen. Dit doel kan slechts volledig worden bereikt wanneer de nieuwe termijnregeling ook wordt toegepast op bedragen die reeds vóór de inwerkingtreding van de wijzigingsverordening in de boekhouding B zijn opgenomen.

65. Door de toepassing van het nieuwe artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 op situaties die reeds vóór de inwerkingtreding ervan hun aanvang hebben genomen, wordt ook geen gewettigd vertrouwen van de lidstaten in het voortbestaan van de oude bepaling geschonden. Tenslotte is het doel van de verordening volgens punt 6 van de considerans, anomalieën uit de weg te ruimen en de lidstaten te bevrijden van de administratieve kosten van de qua tijd niet beperkte follow-up van de in de boekhouding B opgenomen bedragen.

66. In beginsel kan het gewijzigde artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 dus op de onderhavige zaak worden toegepast.

3. Rechtmatigheid van de boeking in boekhouding B

67. Vóór de uitlegging van artikel 17, lid 2, van voornoemde verordening moet echter worden nagegaan of Italië de litigieuze bedragen terecht in de boekhouding B heeft opgenomen. De Commissie is namelijk van opvatting dat zij dit niet had mogen doen.

68. Artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 is slechts van toepassing op terecht in de boekhouding B geboekte bedragen( ), en slechts ten aanzien van dergelijke bedragen kan het de vraag zijn of daadwerkelijk niet geïnde eigen middelen al dan niet ter beschikking van de Unie moeten worden gesteld.

69. De Italiaanse Republiek is van mening dat zij de litigieuze eigen middelen terecht in de boekhouding B heeft opgenomen, aangezien de in het jaar 2003 vastgestelde rechten nog niet konden worden geïnd en ook geen zekerheid voor die bedragen is gesteld.

70. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1150/2000 geldt een recht van de Unie op de eigen middelen als vastgesteld zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.

71. Artikel 6 van die verordening regelt vervolgens de boeking van de eigen middelen en maakt in lid 3 ervan een onderscheid tussen twee boekhoudingen: de volgens artikel 2 vastgestelde rechten moeten principieel in de boekhouding A worden geboekt; alleen de vastgestelde rechten die nog niet zijn geïnd en waarvoor geen zekerheid is gesteld, worden in de specifieke boekhouding B opgenomen.

72. Het onderscheid tussen deze twee boekhoudingen heeft met name gevolgen voor het tijdstip waarop de lidstaat de eigen middelen aan de Unie dient af te dragen. Terwijl volgens artikel 10 van verordening nr. 1150/2000 de in de boekhouding A geboekte eigen middelen binnen een bepaalde termijn na hun vaststelling ter beschikking van de Unie moeten worden gesteld, behoeven de in boekhouding B opgenomen eigen middelen pas binnen een bepaalde termijn na hun inning te worden afgedragen.

73. In casu is een puur formele benadering echter niet op zijn plaats. Dan zou namelijk in strijd met het doel van de bepaling over het hoofd worden gezien dat de Italiaanse Republiek reeds daarvóór, in de periode 1997 tot en met 2002, niet had voldaan aan haar verplichting om het recht van de Unie op de eigen middelen vast te stellen.

74. De lidstaten moeten het recht van de Gemeenschappen op de eigen middelen vaststellen zodra hun douaneautoriteiten over de nodige gegevens beschikken en dus in staat zijn om het bedrag van de uit een douaneschuld voortvloeiende rechten te berekenen en de schuldenaar aan te wijzen.( )

75. Indien een lidstaat reeds in strijd met zijn verplichtingen nalaat het recht van de Unie op eigen middelen vast te stellen en dus nog niet eens de grondslag voor de inning van het overeenkomstige bedrag en de terbeschikkingstelling ervan aan de Commissie schept, dan is boeking van dit bedrag in de boekhouding B bij voorbaat uitgesloten.

76. Boeking in de boekhouding B is namelijk niet mogelijk in gevallen waarin het de lidstaat zelf is die de voorwaarden voor een boeking in die boekhouding heeft geschapen. Dit is de consequentie van het rechtsadagium dat niemand voordeel mag trekken uit zijn eigen onjuist handelen. Het Hof heeft dit reeds vastgesteld in verband met een door de douaneautoriteiten abusievelijk niet vastgestelde douaneschuld.( ) Dit moet temeer gelden wanneer de douaneautoriteiten in strijd met het recht de douanerechten willens en wetens niet hebben geboekt.

77. In het onderhavige geval heeft dit tot gevolg dat de Italiaanse Republiek zich enerzijds voor de periode 1997 tot en met 2002 zo moet laten behandelen als had zij de rechten vastgesteld – hetgeen een fictieve boeking in de boekhouding A meebrengt. Anderzijds kan zij zich niet op vervulling van de voorwaarden voor opneming in de boekhouding B beroepen. Want doordat zij de rechten niet heeft vastgesteld, heeft zij zelf de voorwaarden voor toepassing van artikel 6, lid 3, sub b, van verordening nr. 1150/2000 geschapen, namelijk dat de rechten niet konden worden geïnd en ook geen zekerheid is gesteld.

78. Samenvattend stel ik derhalve vast dat de Italiaanse Republiek de litigieuze bedragen niet in de boekhouding B had mogen boeken. Zij hadden als onderdeel van de boekhouding A dan ook overeenkomstig artikel 10 rechtstreeks ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld, los van de daadwerkelijke inning ervan.

4. Uitlegging van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 (zoals gewijzigd bij verordening nr. 2028/2004)

79. Aangezien de litigieuze rechten ten onrechte in de boekhouding B zijn opgenomen, is artikel 17 van verordening nr. 1150/2000 niet van toepassing. Derhalve behoeft niet te worden ingegaan op de vraag of een lidstaat bij een onmogelijkheid van inning is bevrijd van de verplichting tot terbeschikkingstelling en welk belang de bij verordening nr. 2028/2004 in artikel 17, lid 2, opgenomen termijn van vijf jaar toekomt. Dit betekent dat de door interveniënte ingeroepen termijn in casu niet relevant is.

80. Subsidiair zal ik echter thans uiteenzetten waarom zelfs indien artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000 toepasselijk werd geacht, de Italiaanse Republiek zich per saldo niet op de hierin vastgelegde termijn van vijf jaar kan beroepen.

81. De betrokken bepaling maakt voor niet-inbare eigen middelen een uitzondering op de verplichting tot terbeschikkingstelling en heeft, kort gezegd, betrekking op de laatste fase van de douaneprocedure, dat wil zeggen de betaling van vastgestelde bedragen aan de Unie.

82. Artikel 17, lid 2, bepaalt dat lidstaten niet verplicht zijn bedragen ter beschikking te stellen indien geen inning heeft kunnen plaatsvinden a) door overmacht en b) om andere redenen die niet aan hen te wijten zijn. De bedragen van vastgestelde rechten kunnen door een besluit van de bevoegde administratieve autoriteit oninbaar worden verklaard. Daarnaast bepaalt artikel 17, lid 2, derde alinea, dat bedragen uiterlijk na een periode van vijf jaar (te rekenen vanaf de datum waarop het bedrag is vastgesteld( )) worden geacht oninbaar te zijn.

83. In tegenstelling tot de opvatting van de Duitse regering volgt uit de termijn van artikel 17, lid 2, echter niet in alle gevallen een uitstel van betaling van vijf jaar. In situaties waarin het volkomen duidelijk is dat niet aan de materiële voorwaarden van artikel 17, lid 2, is voldaan, dat wil zeggen dat er geen sprake is van overmacht of van redenen die niet aan de lidstaat te wijten zijn, en dus vaststaat dat de lidstaat de bedragen uiteindelijk ter beschikking van de Gemeenschap dient te stellen, kan die lidstaat zich niet op de termijn van vijf jaar beroepen.

84. Dit volgt uit de strekking van deze bepaling. De termijn van vijf jaar voorkomt namelijk, in overeenstemming met het beginsel van procedurele economie, dat de lidstaat en de Commissie zich moeten bezighouden met de soms uiterst gecompliceerde vraag of er sprake is van overmacht of andere redenen die niet aan de lidstaten te wijten zijn, voordat – bijvoorbeeld door een gerechtelijke procedure – komt vast te staan of en, zo ja, om welke redenen, een recht oninbaar blijkt. Indien de rechten namelijk binnen de termijn van vijf jaar kunnen worden geïnd, moeten de betrokken bedragen sowieso aan de Commissie worden afgedragen en zou de reeds gevoerde discussie achteraf overbodig blijken. Wanneer echter bij voorbaat duidelijk is dat de lidstaat zich niet op de uitzonderingen van artikel 17, lid 2, kan beroepen, pleit juist het beginsel van procedurele economie tegen een verder uitstel van betaling. Waarom zou de lidstaat de terbeschikkingstelling aan de Gemeenschap nog vijf jaar mogen opschorten, alhoewel reeds definitief vaststaat dat en waarom hij hiertoe verplicht is en hoe hoog het verschuldigde bedrag is?

85. Indien, zoals in casu, vóór de afloop van de termijn van vijf jaar duidelijk is( ) dat er geen sprake is van overmacht en dat de redenen voor het niet bereiken van een akkoord aan de lidstaat zijn te wijten, wordt de staat niet meer door de termijn van artikel 17, lid 2, beschermd en dient hij de Commissie de eigen middelen rechtstreeks ter beschikking te stellen. Ik ben derhalve van mening dat artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1150/2000, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2028/2004, zich niet ertegen verzet dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming tegen Italië wordt toegewezen.

C – Tussenresultaat

86. Ik stel derhalve vast dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen krachtens artikel 8 van besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen en krachtens de artikelen 2, 6, 10, 11 en 17 van verordening 1150/2000 (EG, Euratom) niet is nagekomen.

87. Wat artikel 10 EG betreft, waarop de Commissie zich eveneens beroept, zijn er geen termen aanwezig om een niet-nakoming van de algemene verplichtingen van dit artikel vast te stellen naast de vastgestelde niet-nakoming van de meer specifieke verplichtingen van het Unierecht.( )

VI – Kosten

88. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

89. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten.

VII – Conclusie

90. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging,

1. vast te stellen dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen krachtens artikel 8 van besluit 2000/597/EG, Euratom van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen en krachtens de artikelen 2, 6, 10, 11 en 17 van verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen niet is nagekomen door te weigeren, de Commissie de eigen middelen ter beschikking te stellen die overeenkomen met de douaneschuld die is ontstaan door de invoer van aluminiumblokken;

2. de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten;

3. vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland haar eigen kosten draagt.