CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 7 MEI 1974 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De vragen die U door het Bundesverwaltungsgericht in de zaak 3-74 worden gesteld betreffen problemen verband houdende met de uit de landbouwmarktordeningen bekende certificatenregeling. Het gaat er met name om op welk tijdstip de importeur geacht kan worden te hebben voldaan aan zijn door een waarborgsom gedekte verplichting tot invoer.

De Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, verweerster in het hoofdgeding, verstrekte de Firma Pfützenreuter, verzoekster, op 3 februari 1967 twee tot 31 mei 1967 geldige invoercertificaten voor in totaal 500000 kg Franse brouwerijgerst. Als garantie voor de invoer geponeerde verzoekster een waarborgsom van 10000 DM. Tot en met 24 mei 1967 voerde zij 260464 kg brouwerijgerst in. Voorts meldde zij op 31 mei 1967 per schip 250000 kg aan bij het douanekantoor Emmerich-Hafen met verzoek om toelating als douanegoed, ter inklaring bij het douanekantoor Düsseldorf. Nadat er een certificaat van grensoverschrijding was afgegeven, werd de gerst bij het douanekantoor Düsseldorf aangemeld en op 5 juni 1967 gelost en ingeklaard.

Dat de inklaring niet aanstonds te Emmerich-Hafen geschiedde vond, naar verzoekster onweersproken heeft gesteld, zijn oorzaak in het feit dat de nodige bescheiden, ofschoon door de douanekantoren Düsseldorf en Andernach — waar ze voor de inklaring van de overige partijen waren gebruikt — afgezonden, op 31 mei 1967 niet door verzoekster waren ontvangen.

Verweerster verklaarde bij twee beschikkingen van 12 juni 1967 de waarborgsom tot een bedrag van 2386,33 DM verbeurd omdat de invoer ten dele niet binnen de gestelde termijn zou hebben plaatsgevonden.

Na tevergeefs te hebben gereklameerd kwam verzoekster tegen deze beschikkingen in beroep bij het Verwaltungsgericht Frankfurt, dat haar in het gelijk stelde.

Verweerster ging in hoger beroep bij het Hessische Verwaltungsgerichtshof, dat de in eerste aanleg gedane uitspraak bevestigde, en wel zulks onder meer op grond van de navolgende overwegingen:

„Aangezien de wetgever van de Gemeenschap de inhoud van het begrip invoer niet nader heeft bepaald, zijn te dien aanzien de regelen van het nationale recht doorslaggevend.” Naar Duits recht heeft de invoer plaats gehad zodra de waar in economische zin naar het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland is overgebracht, hetgeen door aanmelding van de gerst bij het douanekantoor Emmerich-Hafen binnen de gestelde termijn is geschied. De waarborgsom mocht dus zelfs niet gedeeltelijk worden verbeurdverklaard.

Verweerster stelde tegen deze uitspraak beroep in revisie in bij het Bundesverwaltungsgericht; zij verwees met name naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak Schleswig-Holsteinische landwirtschaftliche Hauptgenossenschaft (arrest van 15 december 1971, zaak 35-71, Jurisprudentie 1971, blz. 1083), volgens hetwelk de term invoer naar het Gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd.

Verzoekster betoogde daarentegen dat bedoeld arrest betrekking had op de eindfase van de ordening van de landbouwmarkt, terwijl het daarin voorts zou gaan om het begrip invoer in de zin van het recht nopens de heffingen en niet in de zin van het certificatenrecht, waarvoor andere gezichtspunten bepalend zouden zijn.

Het Bundesverwaltungsgericht stelde het Hof van Justitie de volgende vragen:

1. Hoe is de term invoer in artikel 7, lid 2, der verordening nr. 102/64/EEG te verstaan: a) naar nationaal recht? b) althans, op welk tijdstip is aan een verplichting tot invoer voldaan, wanneer de importeur de ingevoerde goederen ter doorzending als douanegoeg liet inklaren?

2. Is de nationale rechter bevoegd ook omstandigheden als overmacht aan te merken, welke noch in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 102/64/EEG zijn opgesomd, noch overeenkomstig lid 3 dier bepaling als zodanig door de Lid-Staten zijn erkend? Is beroep op overmacht aan een termijn gebonden en zo ja, aan welke?

I — Vraag 1

Het begrip „invoer” is noch in 's Raads basisverordening nr. 19 houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen van 4 april 1962 (PB 1962, blz. 933) noch in de onderhavige verordening nr. 102/64 van de Commissie van 28 juli 1964 (PB 1964, blz. 2125) met betrekking tot de invoer- en uitvoercertificaten voor granen, op basis van granen verwerkte produkten, rijst, breukrijst en op basis van rijst verwerkte produkten omschreven. Derhalve dient te worden nagegaan of die term volgens het desbetreffende nationale recht dan wel naar Gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd zoals in verordening nr. 1373/70 van de Commissie van 10 juli 1970 (PB 1970, nr. L 158) is geschied. Hierover kan alleen worden beslist wanneer met zin en strekking van de gehele certificatenregeling wordt te rade gegaan.

Volgens verordening nr. 102/64, die in zoverre slechts een herhaling behelst van artikel 16 van verordening nr. 19, is de invoer van graan afhankelijk van de afgifte van een certificaat op grond waarvan men gerechtigd doch tevens verplicht is tijdens de geldigheidsduur ervan de daarin genoemde hoeveelheid graan te importeren. De nakoming der invoerverplichting wordt door het stellen van de waarborg gegarandeerd. De waarborgregeling dient blijkens de zesde overweging van de considerans om te vermijden „dat deze certificaten (bij het geheel of gedeeltelijk achterwege blijven van de invoer) een onjuist beeld zouden geven van de marktsituatie”. Volgens dezelfde overweging is de nadere regeling bedoeld om „verstoring van de traditionele handelsstromen als gevolg van de toepassing door de Lid-Staten van uiteenlopende regelingen te voorkomen”. In de zaak Koster (arrest van 17 december 1970, zaak 25-70, Jurisprudentie 1970, blz. 1161-1176) overwoog het Hof dat de bevoegde gezagsorganen in staat moeten worden gesteld de toekomstige invoeren uitvoertransacties zo nauwkeurig mogelijk te schatten ten einde een zo efficiënt mogelijk interventiebeleid te kunnen voeren.

De term „dag van invoer” is voor de marktprognose die de certificatenregeling mogelijk moet maken inzoverre van belang dat hij de termijn waarbinnen men zich van geval tot geval op grond van de afgegeven certificaten over de omvang van de grensoverschrijdende graanhandel kan uitspreken begrenst. Zijn betekenis zal dus met behulp van de beginselen van het Gemeenschapsrecht moeten worden vastgesteld, opdat de door de certificaten mogelijk gemaakte prognoses voor iedere Lid-Staat op hetzelfde tijdvak betrekking hebben. Dat was ook al vóór verordening nr. 1373/70 van de Commissie van 10 juli 1970 noodzakelijk.

Dat een term naar Gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd behoeft niet met zoveel woorden worden gezegd wanneer zulks, gezien de economische doelstelling der regeling, vanzelf spreekt (vgl. arrest van 1 februari 1972 in de zaak 49-71 — Hagen tegen Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Jurisprudentie 1972, blz. 23).

Volgens de Commissie is aan de verplichting tot invoer naar Gemeenschapsrecht alleen voldaan wanneer de waar definitief in het land van invoer is ingeklaard. De certificaten- en waarborgregeling is bedoeld om prognoses mogelijk te maken en daarom is haars inziens onder invoer te verstaan een gang van zaken die ertoe leidt dat de geïmporteerde goederen met de produkten uit het land zelf gaan concurreren.

Verzoekster stelt zich daartegenover op het standpunt dat aan de verplichting tot invoer reeds is voldaan wanneer de waar in economische zin op het grondgebied van de staat van invoer wordt gebracht en er kennelijk ook geen sprake is van transito-vervoer. Deze opvatting ligt haars inziens in de lijn van de certificaten- en waarborgregeling: een beoordeling van de marktsituatie aan de hand van de verstrekte certificaten moet ook betrekking hebben op waren die zich, ofschoon nog niet ingeklaard, in feite reeds in de Lid-Staat bevinden. Zulke waren beïnvloeden reeds het marktgebeuren, evenals waren die weliswaar zijn ingeklaard, maar vervolgens soms maandenlang blijven opgeslagen.

Verzoekster heeft gelijk voorzover zij betoogt dat ook van nog niet ingeklaarde waren een effect op de nationale markt kan uitgaan; dit geldt zowel voor douanegoederen als voor waren die het land van oorsprong nog niet hebben verlaten of zich op weg naar het land van invoer bevinden. Immers, ook zulke waren kunnen daar reeds worden verhandeld.

Waar echter in het communautair certificatensysteem de daadwerkelijke „invoer” en niet de beïnvloeding van de markt de doorslag geeft, staat tevens vast dat voor het beoogde marktoverzicht het tijdstip van invoer bepalend moet zijn. De invoer is evenwel pas voltooid wanneer de waar is ingeklaard en niet bij voorbeeld reeds zodra de waar de grens is gepasseerd of bij de douane aangemeld. Alleen een ingeklaarde waar heeft de hindernissen die de grenzen voor het goederenverkeer opleveren, zoals controle op overeenstemming van de waar met de omschrijving in de verstrekte certificaten of controle door de keuringsdienst, „genomen”. Het moet er daarom, gezien de doelstelling der certificatenregeling, voor worden gehouden dat onder invoer de voor de nationale markt essentiële gebeurtenis, de inklaring, is te verstaan.

II — Vraag 2

In de tweede plaats wordt het Hof verzocht om uitlegging van artikel 8 van verordening nr. 102/64. Het Bundesverwaltungsgericht vraagt of de nationale rechter ook andere omstandigheden dan in lid 2 zijn opgesomd of door de Lid-Staten zijn erkend als overmacht mag aanmerken.

Ik stel U voor deze vraag bevestigend te beantwoorden, zulks in de lijn van het arrest Schwarzwaldmilch GmbH (zaak 4-68, arrest van 11 juli 1968, Jurisprudentie 1968, blz. 526) waarin het ging om de parallelle regeling vervat in artikel 6 van verordening nr. 136/64 (EEG) (PB 1964, blz. 2601). Afgezien van onbelangrijke verschillen komen de ten deze relevante leden 3 en 4 van dit rechtsvoorschrift — betreffende de marktordening voor zuivel — overeen met het tweede en derde lid van artikel 8 van verordening nr. 102/64. Dat artikel 8, lid 2, geen limitatieve opsomming geeft blijkt reeds uit het feit dat de Lid-Staten volgens lid 3 ook andere omstandigheden als overmacht kunnen aanmerken. Doch dit lid 3 waarin geheel in het algemeen van de „Lid-Staten” wordt gesproken, stelt al evenmin beperkingen aan de bevoegheid van de nationale rechterlijke instanties om ook zelf omstandigheden waaraan noch in de verordeningen noch door de Lid-Staten is gedacht, als overmacht te qualificeren.

In zijn arresten Internationale Handelsgesellschaft (zaak 11-70, arrest van 17 december 1970, Jurisprudentie 1970, blz. 1125, blz. 1139) en Koster (zaak 25-70, arrest van 17 december 1970, Jurisprudentie 1970, blz. 1161, blz. 1179) alsook — voor het bijzondere geval van verlies van een invoercertificaat — in het arrest Kampffmeyer van 30 januari 1974 (zaak 158-73) heeft het Hof voor de erkenning van overmacht reeds bepaalde criteria opgesteld. In aansluiting aan deze beginselen zal het Bundesverwaltungsgericht moeten beslissen of er in casu van overmacht mag worden gesproken, bij voorbeeld omdat met de postbestelling van de papieren die men voor de inklaring van andere partijen der ingevoerde brouwerijgerst nodig had, teveel tijd heenging.

In de tweede volzin van vraag 2 wordt gevraagd of het beroep op overmacht aan een termijn gebonden is en, zo ja, aan welke.

In verordening nr. 102/64 wordt niet met zoveel voorden op deze vraag ingegaan. Het Hof heeft in voormeld arrest Kampffmeyer met betrekking tot verordening nr. 1373/70 beslist dat een verzoek om teruggaaf van de waarborgsom c.q. om verlenging van de termijn in geval van overmacht ook nog na afloop van de geldigheidsduur van het certificaat kan worden gedaan. Het heeft er zich echter niet over uitgesproken of bij dat verzoek een termijn moet worden inachtgenomen. Maar de rechtsoverweging dat een gebeurtenis als hierbedoeld zo kort voor de afloop van de geldigheidsduur van het certificaat kan plaatsvinden dat er tevoren geen aanvraag meer kan worden ingediend, wijst erop dat zulks dan volgens het Hof in beginsel terstond na die gebeurtenis dient te geschieden.

Verzoekster heeft betoogd dat daartoe geen termijn is voorzien. Het beginsel der rechtszekerheid zou medebrengen dat termijnen aan welker niet-inachtneming rechtens nadeel verbonden is, in een uitdrukkelijk rechtsvoorschrift moeten zijn vastgelegd.

Deze opvatting moge in beginsel juist zijn, het Hof heeft anderzijds bij voorbeeld in de zaak Koninkrijk der Nederlanden/Commissie (zaak 59-70, arrest van 6 juli 1971, Jurisprudentie 1971, blz. 639) overwogen dat men bij de uitoefening van zulke rechten om redenen van systematiek en rechtszekerheid een „redelijke termijn” heeft in acht te nemen.

In het onderhavige geval kan de verplichting van de houder van het certificaat om de rechten die hem ingeval van overmacht toekomen onverwijld te doen gelden reeds uit het doel dezer procedure worden afgeleid: is de marktprognose waartoe de certificaten aanleiding geven vervalst door de omstandigheid dat overmacht een invoertransactie heeft verhinderd, dan moet in het belang ener correctie in ieder geval dadelijk blijken of en, zo ja, hoe lang de geldigheidsduur van het certificaat verlengd wordt c.q. of de invoer achterwege blijft. Daarbij komt dat de bestuursorganen onverwijld moeten weten tot welke fiscale gevolgen — in de vorm van verlies van de waarborgsom — erkenning van overmacht zal leiden. Ik ben echter met de Commissie van mening dat de houder van het certificaat niet onmiddellijk nadat de feiten hem bekend zijn geworden een beslissing over zijn aanvraag behoeft te nemen en daartoe over een redelijke bedenktijd mag beschikken. Maar vooral moet het hem, wanneer hij aanvankelijk op goede en ook objectief verdedigbare gronden meent zijn invoerverplichting te zijn nagekomen, vrijstaan zich alsnog op overmacht opleverende omstandigheden te beroepen wanneer die nakoming alsnog wordt bestreden. Is dit nog mogelijk, dan zal slechts op grond van de omstandigheden van het geval kunnen worden beslist.

III — Ik vat mijn conclusies als volgt samen:

1. Het tijdstip waarop aan de verplichting tot invoer bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 102/64/EEG der Commissie dient te zijn voldaan, moet worden bepaald volgens het Gemeenschapsrecht. De houder van een invoercertificaat voldoet aan deze verplichting bij inklaring.

2. De rechterlijke instanties der Lid-Staten kunnen ook buiten de in artikel 8, lid 2, genoemde of overeenkomstig artikel 8, lid 3, erkende gevallen overmacht aannemen. Een beroep op overmacht opleverende omstandigheden moet — met inachtneming van een redelijke bedenktijd — onverwijld worden gedaan nadat de houder van het certificaat van die omstandigheden in kennis gesteld is. Het is evenwel, gelet op alle omstandigheden van het geval, niet uitgesloten te achten dat men zich ter voorkoming van verbeurte van de waarborgsom of een gedeelte ervan ook nadien nog op overmacht opleverende omstandigheden kan beroepen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.