Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 7 maart 1989. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN KONINKRIJK BELGIE. - VRIJ VERKEER VAN PERSONEN - GRENSKONTROLES - VERBLIJFS- 0F VESTIGINGSVERGUNNING. - ZAAK 321/87.



Jurisprudentie 1989 bladzijde 00997



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . De door de Commissie aan het Koninkrijk België telastgelegde niet-nakoming bestaat in het feit dat de nationale autoriteiten in België wonende onderdanen van andere Lid-Staten die na een reis in het buitenland naar België terugkeren, aan de grens sporadisch aan een aantal controles onderwerpen en hun met name verzoeken om naast hun paspoort en hun identiteitskaart ook nog hun verblijfs - of vestigingsvergunning over te leggen . De feiten worden door de Belgische regering niet weersproken .

2 . De controle van die vergunning wordt geregeld in artikel 38 van het Belgische Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen . Dit artikel luidt als volgt :

"Elke vreemdeling, ouder dan vijftien jaar, moet zijn verblijfs - of vestigingsvergunning of enig ander verblijfsdocument altijd bij zich hebben en op vordering van enige overheidspersoon overleggen ."

3 . Partijen zijn het erover eens, dat die controle met het gemeenschapsrecht verenigbaar is, wanneer zij binnen het Belgische grondgebied wordt verricht . De Commissie stelt evenwel, dat het verzoek om bij het overschrijden van de grens een verblijfs - of vestigingsvergunning over te leggen, in strijd is met de communautaire richtlijnen inzake het vrije verkeer, inzonderheid richtlijn 68/360 ( 1 ) betreffende de werknemers en richtlijn 73/148 ( 2 )betreffende de zelfstandigen en de dienstverrichters .

De in gelijke bewoordingen geformuleerde artikelen 3 van de twee richtlijnen luiden als volgt :

"1 . De Lid-Staten laten de in artikel 1 ( 3 ) bedoelde personen op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toe .

2 . Er kan geen inreisvisum worden voorgeschreven of gelijkwaardige verplichting worden opgelegd, behalve aan de familieleden die niet de nationaliteit van een der Lid-Staten bezitten . De Lid-Staten verlenen aan deze personen alle faciliteiten om de door hen benodigde visa te verkrijgen ."

4 . Partijen zijn het er ook over eens, dat de verplichting om op verzoek een verblijfs - of vestigingsvergunning over te leggen, geen voorwaarde voor toelating tot het Belgische grondgebied is .

5 . De Commissie betoogt evenwel, dat in de door haar genoemde gevallen aan in België wonende gemeenschapsonderdanen die na een reis in het buitenland naar België terugkeren, aan de grens een bijkomende last wordt opgelegd die in de gemeenschapsrichtlijnen niet wordt genoemd . Deze richtlijnen eisen slechts de overlegging van "een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort" en bepalen met name, dat de Lid-Staten geen inreisvisum kunnen voorschrijven of een gelijkwaardige verplichting kunnen opleggen .

6 . In dupliek heeft de Belgische regering erkend, dat "de in artikel 38 van het Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 bedoelde controle van de verblijfsvergunning, op het Belgische grondgebied en niet vóór het binnenkomen daarvan moet worden verricht ." Na erop te hebben gewezen dat "de grenscontrole normaliter bij het binnenkomen van het nationale grondgebied wordt verricht", heeft zij daar als logische consequentie aan verbonden, dat "de met die controle belaste ambtenaren duidelijk niet bevoegd zijn om de overlegging van de verblijfs - of vestigingsvergunning te eisen"; zij heeft beloofd de betrokken agenten de nodige instructies te geven om te voorkomen dat in de toekomst nog controles worden verricht die naar nationaal recht ongeldig zijn .

7 . Al lossen deze preciseringen van de Belgische regering het probleem van de controles in praktijk op, toch laten zij het aan het beroep van de Commissie ten grondslag liggende punt van gemeenschapsrecht onverlet . In het kader van dit beroep moet derhalve worden vastgesteld, of de bijkomende verplichting om bij het overschrijden van de grens een verblijfs - of vestigingsvergunning over te leggen, ook al is dit geen voorwaarde om de grens te mogen oversteken, in strijd is met de reeds genoemde artikelen van de richtlijnen 68/360 en 73/148 .

8 . Ofschoon de Belgische regering in haar verweerschrift de wederpartij de opvatting toeschrijft dat de overlegging van de verblijfs - of vestigingsvergunning een bijkomende verplichting van gelijke werking als de verplichting tot overlegging van een inreisvisum vormt, is van een dergelijke opvatting niets terug te vinden in de memories van de Commissie, die enkel stelt dat de praktijk van de Belgische autoriteiten erop neerkomt de betrokkenen bij het binnenkomen van het Belgische grondgebied een bijkomende verplichting op te leggen, hetgeen in strijd is met de bepalingen van de richtlijnen, volgens welke voor de toelating tot het grondgebied slechts de overlegging "van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort" mag worden verlangd .

9 . In die omstandigheden en aangezien het duidelijk is, dat de toelating tot het Belgische grondgebied op generlei wijze afhankelijk is van de overlegging van een verblijfs - of vestigingsvergunning, is het niet meer van belang dat partijen verwijzen naar het arrest van 3 juli 1980 ( 4 ), waarin het Hof juist diende uit te maken of "een stempel houdende toelating tot het grondgebied, dat op het tijdstip van binnenkomst in het paspoort wordt geplaatst", als een inreisvisum of een vergelijkbaar document was te beschouwen . Hier gaat het immers enkel om de vraag, of met het gemeenschapsrecht verenigbaar zijn controles als de onderhavige, die niet in lid 1 van de genoemde artikelen 3 worden vermeld en evenmin als vergelijkbaar met een inreisvisum kunnen worden beschouwd, en die bovendien op generlei wijze een voorwaarde zijn om tot het grondgebied te worden toegelaten .

10 . Om deze vraag te beantwoorden, dient mijns inziens allereerst te worden vastgesteld, dat in elk van de betrokken richtlijnen de bepalingen betreffende het recht op toelating tot het grondgebied van een Lid-Staat duidelijk gescheiden zijn van de bepalingen betreffende het recht om in die Lid-Staat een permanente verblijfplaats te hebben .

11 . Gelijk advocaat-generaal Warner in zijn conclusie in de reeds aangehaalde zaak Pieck heeft opgemerkt, stonden voor de opstellers van de richtlijnen twee wegen open : de ene bestond erin het recht op toegang afhankelijk te stellen van het bewijs dat de betrokkene een verblijfsrecht heeft, omdat hij behoort tot de personen bedoeld in artikel 1 van een van beide richtlijnen; de andere weg was, bepalen dat "de Lid-Staten ... elkaars onderdanen zonder meer op bewijs van hun nationaliteit op hun grondgebied zouden toelaten en dat vragen betreffende hun recht om daar te zijn krachtens het Verdrag, na binnenkomst zouden worden onderzocht ".

Zij hebben duidelijk voor de tweede weg geopteerd .

12 . Het lijkt gerechtvaardigd de omstreden bepalingen aldus uit te leggen, dat zij eraan in de weg staan dat bij het binnenkomen van het grondgebied van een Lid-Staat het bewijs van het verblijfsrecht wordt geëist . Voor die uitlegging pleiten immers niet alleen een aantal grammaticale aspecten van de formulering van die bepalingen, doch bovenal de omstandigheid dat onmogelijk kan worden aangenomen dat de opstellers van de richtlijnen betreffende het vrije verkeer de bedoeling zouden hebben gehad het overschrijden van de grenzen tussen de verschillende Lid-Staten te bemoeilijken door de controle van de identiteit te combineren met een controle van de verblijfs - of vestigingsvergunning .

13 . In beginsel is de enige nuttige controle bij het overschrijden van de grens dus de controle van de identiteit van de betrokkene, en dat is overigens ook de enige controle die in artikel 3 van de twee richtlijnen uitdrukkelijk wordt genoemd .

14 . De Belgische regering stelt evenwel, dat de twee controles van verschillende aard zijn en dat er geen enkele reden is om het gelijktijdig verrichten ervan als strijdig met het gemeenschapsrecht aan te merken, temeer daar de controle van de verblijfs - of vestigingsvergunning niet tot gevolg heeft dat de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd aan al wie de gevraagde documenten niet kan overleggen, en niet neerkomt op "een formaliteit waarbij toestemming wordt gegeven het grondgebied van een Lid-Staat te betreden en die komt naast de controle aan de grens van het paspoort of de identiteitskaart" volgens de bewoordingen van rechtsoverweging 10 van het reeds aangehaalde arrest Pieck . Bij gebreke van enige band met de toelating tot het grondgebied, kan een formaliteit als het onderzoek van de verblijfsdocumenten derhalve onmogelijk als een van de in het rechtspraak van het Hof bedoelde controles worden aangemerkt .

15 . Tegen dit formele argument kan worden aangevoerd, dat het stelselmatig combineren van de twee controles het recht op toegang indirect kan beïnvloeden, doordat het het overschrijden van de grens door de betrokkenen vertraagt of in ieder geval bemoeilijkt . Het is immers onlogisch aan te nemen, dat de opstellers van de richtlijn, die om de toegangsformaliteiten te verlichten de controle van de verblijfsvergunning hebben uitgesloten, terwijl zij de twee controles hadden kunnen combineren om reeds bij de grens het verblijfsrecht te kunnen verifiëren, vervolgens geen graten zouden hebben gezien in een stelselmatige combinatie van de controles op initiatief van de Lid-Staten, wanneer dit slechts zou leiden tot meer formaliteiten aan de grens zonder het specifieke voordeel van het gelijktijdig verrichten van de controles, te weten het weren van personen zonder verblijfsvergunning .

16 . Bovendien zou een stelselmatige controle van de verblijfsvergunning aan de grens het vrije verkeer van personen aanzienlijk kunnen belemmeren, gelet op het toenemend aantal werknemers, zelfstandigen en dienstverrichters die zich van de ene naar de andere Lid-Staat begeven en aan die controle onderworpen zouden zijn .

17 . Gelet op het voorgaande, ben ik van oordeel, dat artikel 3 van richtlijn 68/360 en artikel 3 van richtlijn 73/148, en inzonderheid de geest van die bepalingen, in de weg staan aan een stelselmatige controle van de verblijfs - of vestigingsvergunning aan de grens, zelfs wanneer dergelijke controles niet als gelijkwaardig aan het voorschrijven van een inreisvisum kunnen worden beschouwd en derhalve in genoemde bepalingen ook niet uitdrukkelijk worden verboden .

Een Lid-Staat kan evenwel ook niet worden belet sporadisch en in bijzondere gevallen de verblijfsvergunning aan de grens te controleren -welke controle in ieder geval onmiddellijk na binnenkomst van het grondgebied mag worden verricht - en wel om dezelfde redenen verband houdende met de vereenvoudiging van de toegangsformaliteiten in ruime zin, als die welke mij ertoe hebben gebracht een eventuele stelselmatige controle als onrechtmatig aan te merken . Mijns inziens zijn sporadische en uitzonderlijke controles, bij voorbeeld naar aanleiding van bijzondere gebeurtenissen, gelijk de gemachtigde van de Belgische regering ter terechtzitting heeft verklaard, niet van dien aard dat zij invloed kunnen hebben op het vrije verkeer en leveren zij geen schending van genoemde richtlijnen op . Met andere woorden, controles als die waarvan in de processtukken sprake is en welke stelselmatig noch frequent worden verricht, vallen niet alleen buiten de uitdrukkelijke werkingssfeer van het in de betrokken richtlijnen vervatte verbod, maar gaan ook niet in tegen de liberaliserende strekking van die richtlijnen, hetgeen wel het geval zou zijn geweest indien zij stelselmatig werden verricht . Het is dan ook ten zeerste van belang, dat aan de betrokken functionarissen nauwkeurige instructies in genoemde zin worden gegeven, gelijk de Belgische regering blijkens haar verklaring ter terechtzitting voornemens is te doen .

18 . Derhalve ben ik uiteindelijk van mening, dat het Koninkrijk België, door rechtmatig in België wonende onderdanen van andere Lid-Staten bij het binnenkomen van zijn grondgebied sporadisch te controleren op het bezit van een verblijfs - of vestigingsvergunning, artikel 3 van richtlijn 68/360 noch artikel 3 van richtlijn 73/148 heeft geschonden .

Mitsdien geef ik het Hof in overweging :

- het beroep te verwerpen;

- de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure .

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 )

1 Richtlijn 68/360 van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap ( PB 1968, L 257, blz . 13 ).

( 2 ) Richtlijn 73/148 van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten ( PB 1973, L 172, blz . 14 ).

( 3 )

3 De in artikel 1 bedoelde personen zijn, voor richtlijn 68/360 de onderdanen der Lid-Staten en hun familieleden op wie verordening nr . 1612/68 van toepassing is, en voor richtlijn 73/148 de zelfstandigen en de dienstverrichters, de personen te wier behoeve een dienst wordt verricht, en de familieleden van bovengenoemden .

( 4 ) Zaak 157/79, Pieck, Jurispr . 1980, blz . 2171 .