Advies 2/13

Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU

„Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU — Ontwerp van internationale overeenkomst — Toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden — Verenigbaarheid van dit ontwerp met het VEU en het VWEU”

Samenvatting – Advies van het Hof (voltallige zitting) van 18 december 2014

Het onderzoek dat het Hof in het kader van de adviesprocedure dient te verrichten, is door de Verdragen aan strikte regels gebonden. Het Hof kan dus enkel onderzoeken of het toetredingsakkoord verenigbaar is met de Verdragen, omdat het anders afbreuk zou doen aan de bevoegdheden van de andere instellingen die de interne regels moeten vaststellen die nodig zijn om een dergelijk akkoord operationeel te maken. Daarbij moet het niet alleen zich ervan vergewissen dat dit akkoord geen enkele bepaling van primair recht schendt, maar ook nagaan of het elke bepaling bevat die in voorkomend geval door dat recht wordt vereist. Overwegingen betreffende deze interne regels zijn bijgevolg niet relevant voor het onderzoek van een verzoek om advies en kunnen dus geen afbreuk doen aan de ontvankelijkheid ervan. (cf. punten 150, 151)

De omstandigheid dat de Unie een nieuwe soort rechtsorde sui generis vormt, binnen een eigen constitutioneel kader fungeert, op specifieke fundamentele beginselen berust en beschikt over een zeer fijn ontwikkelde institutionele structuur en over een afgerond geheel van rechtsregels die de werking ervan verzekeren, heeft gevolgen voor de procedure volgens welke en de voorwaarden waaronder zij tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM) kan toetreden. Juist wegens deze omstandigheid onderwerpen de Verdragen, met name artikel 6, lid 2, VEU, Protocol nr. 8 betreffende artikel 6, lid 2, VEU inzake de toetreding van de Unie tot het EVRM en de verklaring ad artikel 6, lid 2, VEU, deze toetreding aan verschillende voorwaarden. Tegen de achtergrond van met name deze bepalingen dient het Hof in het kader van de opdracht die het krachtens artikel 19, lid 1, eerste alinea, VEU dient te vervullen, te controleren of de juridische voorwaarden waaronder de Unie voornemens is tot het EVRM toe te treden, in overeenstemming zijn met bovengenoemde voorschriften en, meer in het algemeen, met de Verdragen, die het constitutionele handvest vormen waarop de Unie is gegrond. Met het oog op deze controle moet worden opgemerkt dat de voorwaarden waarvan de Verdragen de toetreding afhankelijk stellen, meer bepaald beogen te waarborgen dat deze toetreding de specifieke kenmerken van de Unie en van het Unierecht onverlet laat. (cf. punten 158‑164)

De toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM), zoals vastgelegd in het ontwerpakkoord, kan de specifieke kenmerken en de autonomie van het Unierecht aantasten. In de eerste plaats moeten artikel 53 EVRM en artikel 53 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals uitgelegd door het Hof, voor zover eerstgenoemde bepaling de hoge verdragsluitende partijen in beginsel de ruimte laat om strengere maatstaven voor de bescherming van de grondrechten vast te stellen dan die welke door dit Verdrag worden gehanteerd, onderling worden afgestemd om ervoor te zorgen dat de door artikel 53 EVRM aan de lidstaten geboden mogelijkheid ten aanzien van de door het Handvest erkende rechten die overeenstemmen met door het EVRM gewaarborgde rechten, beperkt blijft tot wat noodzakelijk is om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het door het Handvest vastgestelde beschermingsniveau en aan de voorrang, de eenheid en de nuttige werking van het recht van de Unie. In de voorgenomen overeenkomst is echter geen enkele bepaling opgenomen om deze onderlinge afstemming te verzekeren. In de tweede plaats miskent de in de voorgenomen overeenkomst gevolgde benadering, die inhoudt dat de Unie wordt gelijkgesteld met een staat en dat de haar toebedeelde rol volledig gelijk is aan die van elke andere verdragsluitende partij, de intrinsieke aard van de Unie. Voor zover het EVRM voorschrijft dat de Unie en de lidstaten als verdragsluitende partijen moeten worden beschouwd, niet alleen in hun betrekkingen met verdragsluitende partijen die geen lidstaten van de Unie zijn, maar eveneens in hun onderlinge betrekkingen, ook wanneer deze betrekkingen door het Unierecht worden geregeld, en aldus vereist dat een lidstaat controleert of een andere lidstaat de grondrechten eerbiedigt, terwijl het Unierecht voorschrijft dat de lidstaten onderling vertrouwen moeten hebben, kan de toetreding het evenwicht waarop de Unie berust en de autonomie van het Unierecht immers in gevaar brengen. In de derde plaats kan de voorgenomen overeenkomst de autonomie en de doeltreffendheid van de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU aantasten voor zover zij het onderlinge verband tussen het mechanisme dat is ingesteld door Protocol nr. 16 bij het EVRM, dat bepaalt dat de hoogste rechtscolleges van de verdragsluitende partijen het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kunnen verzoeken om adviezen over principiële vragen over de uitlegging of de toepassing van de door het EVRM of de Protocollen erbij gewaarborgde rechten en vrijheden, en deze prejudiciële procedure niet nader bepaalt. Meer bepaald kan niet worden uitgesloten dat een verzoek om advies dat krachtens Protocol nr. 16 is ingediend door een rechterlijke instantie van een lidstaat die tot dit Protocol is toegetreden, de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof in gang zet, en aldus het risico meebrengt dat de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU, die de hoeksteen vormt van het door de Verdragen ingestelde gerechtelijke systeem, wordt omzeild. (cf. punten 189, 190, 193, 194, 196, 198‑200)

De voorgenomen overeenkomst inzake toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM) kan afbreuk doen aan artikel 344 VWEU. De geschillenbeslechtingsprocedure van artikel 33 EVRM kan immers worden toegepast op elke hoge verdragsluitende partij en dus ook op gedingen tussen de lidstaten onderling of tussen de lidstaten en de Unie, ook al is daarbij het Unierecht aan de orde. Het feit dat artikel 5 van het ontwerpakkoord bepaalt dat de procedures voor het Hof niet mogen worden opgevat als wijzen van geschillenregeling waarvan de verdragsluitende partijen hebben afgezien in de zin van artikel 55 EVRM, kan niet volstaan om de uitsluitende bevoegdheid van het Hof in stand te houden, aangezien artikel 5 van het ontwerpakkoord enkel de omvang van de in dat artikel 55 vastgestelde verplichting beperkt, maar de mogelijkheid onverlet laat dat de Unie of de lidstaten op grond van artikel 33 EVRM bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een verzoek indienen betreffende een inbreuk op dat Verdrag die door een lidstaat of de Unie zou zijn gepleegd in het kader van de toepassing van het Unierecht. Het feit dat de lidstaten of de Unie een verzoekschrift bij het EHRM kunnen indienen, kan dus op zich afbreuk doen aan het doel van artikel 344 VWEU en druist voorts in tegen de aard zelf van het Unierecht, dat vereist dat de betrekkingen tussen de lidstaten door dat recht worden geregeld, met uitsluiting van elk ander recht, voor zover dit door het Unierecht wordt vereist. In die omstandigheden zou enkel een uitdrukkelijke uitsluiting van de uit artikel 33 EVRM voortvloeiende bevoegdheid van het EHRM voor geschillen tussen de lidstaten of tussen de lidstaten en de Unie betreffende de toepassing van het EVRM binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht verenigbaar zijn met artikel 344 VWEU. (cf. punten 205‑207, 212‑214)

De regels inzake de werking van het co-respondentmechanisme die zijn vastgesteld in de voorgenomen overeenkomst inzake toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM), waarborgen niet dat de specifieke kenmerken van de Unie en van het Unierecht in stand worden gehouden. Ten eerste bepaalt het ontwerpakkoord dat de Unie of de lidstaten, wanneer zij verzoeken om op te treden als medeverweerder in een zaak voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), argumenten moeten aanvoeren waaruit blijkt dat zij voldoen aan de voorwaarden om aan de procedure te kunnen deelnemen, en dat het EHRM op basis van de plausibiliteit van deze argumenten uitspraak doet op dit verzoek. Bij deze controle zou het EHRM de regels van Unierecht betreffende de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten en de criteria inzake toerekening van de handelingen of nalatigheden van de Unie en de lidstaten moeten beoordelen om een definitieve beslissing te nemen die zowel de lidstaten als de Unie bindt. Een dergelijke controle zou kunnen indruisen tegen de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten. Ten tweede bepaalt het ontwerpakkoord dat, indien wordt vastgesteld dat de schending ten aanzien waarvan een hoge verdragsluitende partij medeverweerster is in de procedure, heeft plaatsgevonden, de verweerder en de medeverweerder gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor deze schending. Deze bepaling sluit niet uit dat een lidstaat samen met de Unie verantwoordelijk kan worden gesteld voor een schending van een bepaling van het EVRM ten aanzien waarvan deze lidstaat een voorbehoud heeft geformuleerd overeenkomstig artikel 57 van dat Verdrag. Een dergelijk gevolg valt niet te rijmen met artikel 2 van Protocol nr. 8 betreffende artikel 6, lid 2, VEU inzake de toetreding van de Unie tot het EVRM, volgens hetwelk het toetredingsakkoord moet waarborgen dat de situatie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM, en met name ten aanzien van de door hen gemaakte voorbehouden, onverlet blijft. Ten derde voorziet het ontwerpakkoord in een uitzondering op de algemene regel dat de verweerder en de medeverweerder gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor een vastgestelde schending. Op grond daarvan kan het EHRM beslissen dat slechts één van hen verantwoordelijk moet worden gesteld voor deze schending. Een beslissing waarbij de verantwoordelijkheid voor een handeling of een nalatigheid die een door het EHRM vastgestelde schending van het EVRM vormt, tussen de Unie en haar lidstaten wordt verdeeld, berust eveneens op een beoordeling van de regels van Unierecht betreffende de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten en de toerekening van deze handeling of nalatigheid. De mogelijkheid voor het EHRM om een dergelijke beslissing te nemen zou dus eveneens kunnen indruisen tegen de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten. (cf. punten 223‑231, 235)

De regels inzake de werking van de procedure van voorafgaande beoordeling door het Hof die zijn vastgesteld in de voorgenomen overeenkomst inzake toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM), bieden niet de mogelijkheid om de specifieke kenmerken van de Unie en van het Unierecht in stand te houden. In de eerste plaats is namelijk vereist dat enkel de bevoegde instelling van de Unie bepaalt of het Hof zich reeds heeft uitgesproken over de rechtsvraag die in de procedure voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) aan de orde is, en dat het EHRM door de beslissing van deze instantie is gebonden. Indien het EHRM de mogelijkheid werd geboden om zich over deze vraag uit te spreken, zou aan die rechterlijke instantie immers de bevoegdheid worden verleend om de rechtspraak van het Hof uit te leggen. Het ontwerpakkoord sluit deze mogelijkheid echter niet uit. In de tweede plaats sluit de voorgenomen overeenkomst uit dat het Hof via de procedure van voorafgaande beoordeling wordt verzocht om zich uit te spreken over de uitlegging van afgeleid recht. Indien het Hof geen definitieve uitlegging van het afgeleide recht zou mogen verstrekken en het EHRM bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van dat recht met het EVRM zelf op basis van de verschillende plausibele opties een bepaalde uitlegging zou moeten verstrekken, zou het beginsel dat het Hof bij uitsluiting bevoegd is om een definitieve uitlegging van het Unierecht te verstrekken, ontegenzeglijk worden geschonden. De omstandigheid dat de procedure van voorafgaande beoordeling zich, wat het afgeleide recht betreft, slechts uitstrekt tot geldigheidsvragen, doet dus afbreuk aan de bevoegdheden van de Unie en van het Hof, omdat het Hof hierdoor geen definitieve uitlegging van het afgeleide recht kan verstrekken voor zover het gaat om door het EVRM gewaarborgde rechten. (cf. punten 238‑240, 243, 246‑248)

De voorgenomen overeenkomst inzake toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM) miskent de specifieke kenmerken van het Unierecht met betrekking tot het rechterlijk toezicht op handelingen, maatregelen of nalatigheden van de Unie op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Bepaalde in het kader van het GBVB vastgestelde handelingen ontsnappen immers in de huidige stand van het Unierecht aan het rechterlijk toezicht van het Hof. Deze situatie is inherent aan de in de Verdragen vastgestelde regeling van de bevoegdheden van het Hof en kan als zodanig slechts gerechtvaardigd worden op basis van het Unierecht. Door de toetreding zoals deze is vastgelegd in de voorgenomen overeenkomst, zou het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) echter bevoegd zijn om uitspraak te doen over de vraag of bepaalde handelingen, maatregelen of nalatigheden in het kader van het GBVB, waaronder met name die waarvan het Hof de wettigheid niet aan de grondrechten kan toetsen, verenigbaar zijn met het EVRM. Een dergelijke situatie komt erop neer dat het rechterlijk toezicht op deze handelingen, maatregelen of nalatigheden van de Unie uitsluitend wordt toevertrouwd aan een orgaan van buiten de Unie, zij het dat dit toezicht beperkt is tot de eerbiediging van de door het EVRM gewaarborgde rechten. De bevoegdheid om rechterlijk toezicht uit te oefenen op handelingen, maatregelen of nalatigheden van de Unie kan echter niet uitsluitend worden toegewezen aan een internationaal gerecht dat buiten het institutionele en gerechtelijke kader van de Unie staat, ook niet wanneer het erom gaat deze handelingen, maatregelen of nalatigheden aan de grondrechten te toetsen. (cf. punten 252‑257)