CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 3 maart 2005 ( )

Zaak C-240/03

Comunità montana della Valnerina

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen,

interveniënte:

Italiaanse Republiek

„Hogere voorziening – EOGFL – Realisering en proefdemonstratie van bosbouw‑, landbouw‑ en voedingsmiddelenprojecten – Intrekking van financiële bijstand”





I – Conclusie

1. De onderhavige hogere voorziening betreft de terugvordering van financiële bijstand van de Gemeenschap voor de realisering en proefdemonstratie van bosbouw‑, landbouw‑ en voedingsmiddelenprojecten.( ) De Commissie heeft voor een gemeenschappelijk project van de Italiaanse Comunità montana della Valnerina (hierna: „CMV”) en de Franse vereniging „RDS” toegestemd in een subsidie van 50 % van de kosten tot een totaal bedrag van 908 558 ECU. De Commissie betaalde 70 % van dit totale bedrag als financiële bijstand uit. Nadat de Commissie bij een controle van de gedeclareerde uitgaven onregelmatigheden had vastgesteld, vorderde zij alle reeds betaalde bijstand van CMV terug.

2. CMV stelde bij het Gerecht van eerste aanleg beroep tot nietigverklaring van deze beschikking in. Het Gerecht verklaarde de beschikking van de Commissie nietig, voorzover van CMV werd gevorderd dat zij de bijstand terugbetaalde die aan RDS was uitgekeerd. Met haar hogere voorziening keert CMV zich tegen het overblijvende deel van de beschikking van de Commissie, waardoor zij de financiële bijstand moet terugbetalen die zij zelf heeft ontvangen. De incidentele hogere voorziening van de Commissie is gericht tegen het arrest van het Gerecht, voorzover daarin de beschikking van de Commissie nietig wordt verklaard.

II – Toepasselijke bepalingen

3. Artikel 24 van verordening (EEG) nr. 4253/88( ), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93( ), bepaalt met betrekking tot de vermindering, opschorting en intrekking van bijstand van de Gemeenschap het volgende:

„1. Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of een maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mede te delen.

2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.

3. Ieder bedrag dat tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling aanleiding geeft, moet aan de Commissie worden terugbetaald. Niet-terugbetaalde bedragen worden in overeenstemming met het Financieel Reglement en met de regels die de Commissie volgens de in titel VIII bedoelde procedures vaststelt, vermeerderd met de moratoire interessen.”

III – Feiten en procesverloop

A – Feiten en precontentieuze procedure

4. Het Gerecht zet de feiten en de precontentieuze procedure als volgt uiteen.( )

5. In juni 1993 heeft CMV bij de Commissie een verzoek ingediend om financiële bijstand van de Gemeenschap voor een proef‑ en demonstratieproject betreffende de bosbouw‑, landbouw‑ en voedingsmiddelenindustrie in bergrandgebieden (project nr. 93.IT.06.016, hierna: „project”).

6. Uit de beschrijving van het project blijkt dat dit globaal gezien de realisering en proef-demonstratie van twee bosbouw‑, landbouw‑ en voedingsmiddelenprojecten ten doel had, het ene door CMV in La Valnerina (Italië), en het andere door de vereniging „Route des Senteurs”, in de Drôme Provençale (Frankrijk; hierna: „RDS”), met het oogmerk om naast de normale landbouwactiviteiten alternatieve activiteiten als het landelijk toerisme te introduceren en te ontwikkelen. Het project voorzag met name in de oprichting van twee centra voor de promotie en coördinatie van toerisme, de ontwikkeling van de productie van typische lokale etenswaren als truffels, spelt of aromatische planten, een verbeterde integratie van de verschillende producenten die in de betrokken regio’s actief zijn, alsmede de verbetering en het herstel van het milieu in deze regio’s.

7. Bij beschikking C(93)3182 van 10 november 1993 die zowel aan CMV als aan RDS was gericht, heeft de Commissie voor het project financiële bijstand uit het EOGFL, afdeling „Oriëntatie”, toegekend (hierna: „toekenningsbeschikking”).

8. Volgens artikel 1, tweede alinea, van de toekenningsbeschikking waren zowel CMV als RDS de „verantwoordelijken” voor het project. Artikel 2 van de toekenningsbeschikking bepaalde dat het project binnen 30 maanden moest worden uitgevoerd, derhalve tussen 1 oktober 1993 en 31 maart 1996.

9. Krachtens artikel 3, eerste alinea, van de toekenningsbeschikking bedroegen de totale voor financiering in aanmerking komende kosten van het project 1 817 117 ECU en werd de maximale financiële bijdrage van de Gemeenschap vastgesteld op 908 558 ECU.

10. Bijlage I bij de toekenningsbeschikking bevatte een beschrijving van het project. In punt 5 van deze bijlage werd CMV als „begunstigde”( ) van de financiële bijstand aangewezen en RDS als „de andere verantwoordelijke voor het project”. Punt 8 van dezelfde bijlage bevatte een financieringsplan voor het project met een verdeling van de kosten over de verschillende acties van het project. De acties van het project en de daarbij horende kosten waren in vier delen uiteengezet, waarbij CMV en RDS elk de acties van twee van deze vier delen moesten uitvoeren.

11. Bijlage II bij de toekenningsbeschikking stelde de financiële voorwaarden voor de toekenning van de bijstand vast. Met name werd daarin aangegeven dat wanneer de begunstigde van de financiële bijstand van plan was de in bijlage I beschreven verrichtingen substantieel te wijzigen, hij de Commissie daarvan van tevoren op de hoogte moest stellen en haar toestemming moest verkrijgen (punt 1). Overeenkomstig punt 2 van deze bijlage was de bijstand afhankelijk van de uitvoering van alle in bijlage I bij de toekenningsbeschikking vermelde verrichtingen. Bijlage II bepaalde bovendien dat de financiële bijstand rechtstreeks aan CMV als begunstigde van de bijstand werd overgemaakt, die voor de betaling aan RDS moest zorgen (punt 4); de Commissie was bevoegd om ten behoeve van controle van de financiële gegevens met betrekking tot de verschillende uitgaven, ieder origineel bewijsstuk of de gewaarmerkte kopie daarvan te onderzoeken en onmiddellijk ter plaatse tot dit onderzoek over te gaan dan wel de toezending van de betrokken documenten te verlangen (punt 5); de begunstigde diende met ingang van de laatste betaling door de Commissie gedurende vijf jaar alle originele bewijsstukken van uitgaven, ten behoeve van de Commissie te bewaren (punt 6); de Commissie kon op ieder moment van de begunstigde toezending van rapporten over de voortgang van het werk en/of de behaalde technische resultaten verlangen (punt 7), en de begunstigde diende de dankzij de uitvoering van het project behaalde resultaten ter beschikking van de Commissie te houden, zonder dat dit grond voor aanvullende betalingen vormde (punt 8). Tot slot werd in punt 10 van bijlage II in hoofdzaak aangegeven dat ingeval een van de in deze bijlage genoemde voorwaarden niet werd vervuld of niet in bijlage I genoemde acties werden ondernomen, de Commissie de bijstand kon opschorten, verminderen of opheffen en terugbetaling van het reeds betaalde kon eisen, in welk geval de begunstigde de mogelijkheid zou hebben om binnen een door de Commissie vastgestelde termijn zijn opmerkingen kenbaar te maken.

12. Op 2 december 1993 heeft de Commissie CMV een eerste voorschot van ongeveer 40 % van de geplande communautaire bijstand uitbetaald, en CMV heeft op haar beurt RDS de bedragen betaald die met de kosten van de door deze uit te voeren acties van het project overeenkwamen.

13. Op 27 december 1994 heeft CMV de Commissie een eerste verslag gestuurd over de voortgang van het project en de reeds voor ieder van de geplande acties gedane uitgaven. Tegelijkertijd heeft zij om betaling van een tweede voorschot verzocht, waarbij zij onder andere verklaarde dat zij over de betalingsbewijzen van de gedane uitgaven beschikte en dat de reeds uitgevoerde acties overeenkwamen met die welke in bijlage I bij de toekenningsbeschikking waren beschreven.

14. Op 18 augustus 1995 heeft de Commissie CMV een tweede voorschot betaald van ongeveer 30 % van het bedrag van de communautaire bijdrage, en CMV heeft op haar beurt RDS het bedrag betaald dat met de door deze uit te voeren acties van het project overeenkwam.

15. In juni 1997 heeft CMV de Commissie het eindverslag over de uitvoering van het project gestuurd. Tegelijkertijd heeft CMV om betaling van het saldo van de communautaire bijdrage verzocht en opnieuw een verklaring bijgevoegd die in hoofdzaak met de hiervoor in punt 13 genoemde verklaring overeenkwam.

16. Op 12 augustus 1997 heeft de Commissie CMV laten weten dat zij een algemene technische en boekhoudkundige controle had verricht van alle krachtens artikel 8 van verordening nr. 4256/88 gefinancierde projecten, met inbegrip van het onderhavige project; zij nodigde CMV uit overeenkomstig punt 5 van bijlage II bij de toekenningsbeschikking een lijst over te leggen van alle bewijsstukken met betrekking tot de voor bijstand in aanmerking komende uitgaven die in het kader van de uitvoering van het project waren gedaan, alsmede een gewaarmerkte kopie van ieder van deze bewijsstukken.

17. Op 25 augustus 1997 heeft CMV de Commissie bepaalde documenten gestuurd alsmede een samenvatting van het eindrapport inzake de uitvoering van het project.

18. Bij brief van 6 maart 1998 heeft de Commissie CMV meegedeeld dat zij voornemens was de uitvoering van het project ter plaatse te gaan controleren.

19. Bij CMV heeft de controle ter plaatse van 23 tot 25 maart 1998 plaatsgevonden, en bij RDS van 4 tot 6 mei 1998.

20. Op 6 april 1998 heeft CMV de Commissie bepaalde documenten gestuurd waarom deze bij de controle ter plaatse had verzocht.

21. Op 5 november 1998 hebben CMV en RDS de Commissie verzocht het project definitief goed te keuren en het saldo van de communautaire bijdrage over te maken.

22. Bij brief van 22 maart 1999 heeft de Commissie CMV meegedeeld dat zij overeenkomstig artikel 24 van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, tot een onderzoek van de financiële bijstand voor het project was overgegaan en dat zij, aangezien uit dit onderzoek punten naar voren kwamen die op mogelijke onregelmatigheden wezen, had besloten de in bovenvermeld artikel van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, en in punt 10 van bijlage II bij de toekenningsbeschikking vermelde procedure in te leiden. In deze brief, welke door de Commissie in afschrift naar RDS is gestuurd, heeft de Commissie al deze punten vermeld en gepreciseerd of zij betrekking hadden op acties waarvoor CMV dan wel RDS verantwoordelijk was.

23. Als reactie op de verdenkingen van de Commissie heeft CMV op 17 mei 1999 haar opmerkingen ingediend en deze bepaalde andere documenten overgelegd.

24. Bij zowel tot de Italiaanse Republiek als tot CMV gerichte, en op 21 augustus 2000 aan deze laatste meegedeelde beschikking, heeft de Commissie krachtens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, de aan het project verleende bijstand ingetrokken en van CMV terugbetaling van de totale reeds betaalde bijstand verlangd (hierna: „bestreden beschikking”).

25. In overweging 9 van de bestreden beschikking noemt de Commissie elf onregelmatigheden in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd, waarvan er vijf betrekking hebben op door RDS en zes op door CMV uitgevoerde acties.

26. Bij brieven van 14 september en 2 oktober 2000 heeft CMV RDS verzocht om restitutie van de bedragen die zij haar ten behoeve van de uitvoering van het project had betaald en waarvoor RDS verantwoordelijk was. Tegelijkertijd heeft CMV RDS verzocht haar informatie te verschaffen waarmee het onjuiste en onwettige karakter van de bestreden beschikking kon worden vastgesteld, ten einde een gemeenschappelijke verdediging uit te werken.

27. Op 20 oktober 2000 heeft RDS in hoofdzaak geantwoord dat de bestreden beschikking volgens haar niet gerechtvaardigd was.

B – Procedure voor het Gerecht

28. In de procedure voor het Gerecht verzocht CMV de bestreden beschikking nietig te verklaren. Met haar eerste middel maakte CMV bezwaar tegen het feit dat de Commissie van haar de terugbetaling verlangde van alle betaalde bijstand, in plaats van zich te beperken tot dat gedeelte dat CMV betrof. De overige middelen hadden betrekking op door de Commissie vastgestelde onregelmatigheden, de evenredigheid van de terugvordering en de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid door de Commissie.

29. Italië ondersteunde CMV in de procedure voor het Gerecht.

C – Het arrest van het Gerecht

30. Het Gerecht heeft de bestreden beschikking nietig verklaard, voorzover de Commissie haar vordering tot terugbetaling van de bijstand niet had beperkt tot de bedragen die overeenkwamen met het gedeelte van het project, dat volgens de toekenningsbeschikking door CMV zelf moest worden uitgevoerd.

31. Het Gerecht heeft in dit verband opgemerkt dat de Commissie in beginsel één verantwoordelijke kan aanwijzen, die bij onregelmatigheden voor de terugbetaling van het totale bedrag aansprakelijk is. Er dient evenwel rekening mee te worden gehouden dat een eventuele verplichting om een financiële bijstand terug te betalen zwaarwegende gevolgen voor de betrokkenen kan hebben. Het beginsel van de rechtszekerheid vereist daarom dat het op de uitvoering van een overeenkomst toepasselijke recht voldoende duidelijk en precies is, opdat de betrokkenen hun rechten en plichten ondubbelzinnig kennen en gepaste maatregelen kunnen nemen; in dit geval dienen dus, voordat de bijstand wordt uitgekeerd, privaatrechtelijke overeenkomsten te worden gesloten om de onderlinge financiële belangen veilig te stellen. De toekenningsbeschikking is echter in de onderhavige zaak niet zo duidelijk geformuleerd dat CMV ermee rekening moest houden dat zij de enige verantwoordelijke voor de terugbetaling van de voorschotten was. Daarom is de terugvordering van het gehele bedrag van CMV een schending van het evenredigheidsbeginsel.

32. Het Gerecht heeft het beroep afgewezen voor het overige, en partijen in hun eigen kosten verwezen. De Commissie heeft, nog steeds volgens het Gerecht, de door CMV overgelegde bewijsstukken terecht afgekeurd en mocht daarom het aan CMV betaalde deel van de voorschotten terugvorderen.

IV – Conclusies van partijen

33. CMV verzoekt het Hof

– het arrest van het Gerecht te vernietigen, voorzover het beschikking nr. 2388 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 14 augustus 2000 bevestigt, en het geschil definitief te beslechten door volledige nietigverklaring van deze beschikking;

– de Commissie in de kosten te verwijzen.

34. De Commissie verzoekt het Hof

– de hogere voorziening van CMV te verwerpen;

– het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 13 maart 2003 in zaak T‑340/00 te vernietigen, voorzover daarbij de beschikking C(2000)2388 van de Commissie van 14 augustus 2000 nietig wordt verklaard voorzover de Commissie haar verzoek om terugbetaling niet heeft beperkt tot de bedragen die overeenkwamen met het deel van het project dat krachtens de toestemmingsbeschikking door CMV zelf moest worden uitgevoerd en het door haar in eerste aanleg gevorderde volledig toe te wijzen;

– CMV in de kosten te verwijzen.

35. Italië heeft in hogere voorziening geen standpunt ingenomen.

V – Beoordeling

36. Tot staving van haar hogere voorziening voert CMV vijf middelen aan.

37. Met het eerste middel maakt CMV bezwaar tegen het feit dat het Gerecht heeft miskend dat de toekenningsbeschikking niet een gemeenschappelijk project, maar twee projecten tot voorwerp had die beide geheel gescheiden moesten worden behandeld.

38. Daarop aansluitend stelt CMV met haar tweede middel dat elk deelproject gescheiden had moeten worden beoordeeld. Het Gerecht had daarom na de beperking van de terugvordering tot financiële bijstand die CMV betrof, de bestreden beschikking moeten vernietigen, omdat de Commissie niet heeft onderzocht of de onregelmatigheden die CMV werden verweten een volledige terugbetaling van de aan haar betaalde bijstand rechtvaardigden.

39. Het derde middel betreft de vaststelling van de verschillende onregelmatigheden die de Commissie CMV verwijt.

40. Het vierde middel betreft kennelijke procedurefouten bij de controles door de Commissie en een naar de mening van CMV daaruit voortspruitende schending van de rechten van de verdediging door het Gerecht.

41. Ten slotte keert CMV zich met haar vijfde middel tegen het feit dat de Commissie de volledige financiële bijstand terugvorderde in plaats van de terugvordering te beperken tot de bedragen die met de vastgestelde onregelmatigheden verband hielden.

42. De Commissie beperkt haar middelen van de incidentele hogere voorziening tot één, waarmee zij zich op het standpunt stelt dat CMV de uitsluitende financiële verantwoordelijkheid voor het project droeg. Het Gerecht heeft daarom blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting toen het de terugvorderingsbeschikking vernietigde voorzover het teruggevorderde bijstandsbedrag aan RDS was betaald.

A – Splitsing van het gehele project in twee deelprojecten

43. Zowel het eerste en het tweede middel van CMV als het middel van de incidentele hogere voorziening van de Commissie doen de vraag rijzen of het Gerecht de toekenningsbeschikking juist heeft beoordeeld toen het de bestreden beschikking vernietigde voorzover CMV de financiële bijstand moest terugbetalen die aan RDS was betaald. Hoewel deze beoordeling ook feitelijke elementen bevat, gaat het in wezen erom het normatief gehalte van de toekenningsbeschikking te bepalen. Daarom kan hetgeen het Gerecht heeft vastgesteld door het Hof worden getoetst.( )

44. Eerst moet het middel van de incidentele hogere voorziening van de Commissie worden onderzocht, aangezien het de principiële vraag stelt of CMV alleen financieel verantwoordelijk is voor de terugbetaling van subsidies, dan wel of tussen CMV en RDS een onderscheid kan worden gemaakt. De in casu aanwezige mogelijkheden en grenzen van een dergelijk onderscheid zullen daarna in samenhang met de eerste twee middelen van CMV worden onderzocht.

1. Het middel van de incidentele hogere voorziening: de financiële verantwoordelijkheid ligt uitsluitend bij CMV

45. Het Gerecht heeft, naar de mening van de Commissie, het feit miskend dat de Commissie enkel van de begunstigde van de toekenningsbeschikking – CMV – financiële bijstand kon terugvorderen. Het heeft de toekenningsbeschikking verkeerd uitgelegd voorzover deze de rechten en plichten van de begunstigde vaststelt. Hoewel het Gerecht zijn vaststellingen heeft voorgesteld in de vorm van een evenredigheidstoetsing van de terugvorderingsbeschikking, heeft het in werkelijkheid de toekenningsbeschikking getoetst aan het rechtszekerheidsbeginsel. Daar de Commissie niet over de beoordelingsvrijheid beschikte om van CMV dan wel van RDS terug te vorderen, kon ook het evenredigheidsbeginsel niet worden toegepast.

46. Indien het standpunt van de Commissie juist is dat een terugvordering enkel van CMV, als de formele en uitdrukkelijk genoemde begunstigde, juridisch mogelijk is, ligt het voor de hand om elke beperking van de terugvordering uit te sluiten. De opvatting van het Gerecht zou er dan toe leiden dat de Commissie een deel van haar financiële bijstand niet meer zou kunnen terugvorderen.

47. Het is echter onduidelijk waarom de Commissie niet van RDS een gedeelte van de financiële bijstand zou kunnen terugvorderen. Terecht legt het Gerecht er de nadruk op dat, wanneer bijstand wordt toegekend voor een project dat door verschillende partijen moet worden uitgevoerd, artikel 24 van verordening nr. 4253/88 niet vermeldt van welke van deze partijen de Commissie de terugbetaling van deze bijstand kan vorderen, wanneer een of meer van deze partijen bij de uitvoering van het project onregelmatigheden hebben begaan.( ) In artikel 24, lid 3, eerste volzin, van verordening nr. 4253/88 staat alleen dat onverschuldigd betaalde bedragen aan de Commissie moet worden terugbetaald. Hier wordt dus verwezen naar het algemene beginsel van de terugvordering wegens ongerechtvaardigde verrijking. Het begrip „terugbetaald” houdt weliswaar in dat de schuldenaar eerder iets heeft gekregen, hetgeen echter niet uitsluit dat bedragen moeten worden terugbetaald die door een projectcoördinator waren doorgegeven. De door de Commissie verdedigde mogelijkheid om slechts één bij het project betrokken partij aan te spreken, zou bovendien tot misbruik aanleiding kunnen geven. Fictieve begunstigden zouden naar voren kunnen worden geschoven, opdat andere partijen hun uit gemeenschapsgelden afkomstige voordelen kunnen behouden.

48. Dat CMV als enige voor het gehele project verantwoordelijk zou zijn, kan daarom enkel worden aanvaard, wanneer deze verantwoordelijkheid duidelijk uit de toekenningsbeschikking blijkt. De Commissie betoogt dat uit de verschillende, in hun onderlinge samenhang gelezen bepalingen blijkt dat de begunstigde – CMV – als enige financiële verantwoording verschuldigd is aan de Commissie. Het Gerecht zet in de punten 58 tot en met 64 echter overtuigend uiteen dat de toekenningsbeschikking in haar geheel niet voldoende duidelijk is. Zij bevat integendeel tegenstrijdigheden die bij elkaar genomen juist niet tot de conclusie leiden dat CMV als enige de volledige financiële verantwoordelijkheid moet dragen.

49. De bepalingen van bijlage II maken de begunstigde tot gesprekspartner van de Commissie( ), maar zijn, wegens de duidelijke verdeling van de financiële bijstand tussen beide deelnemende partijen die voor het project verantwoordelijk zijn en bij afwezigheid van een duidelijke regeling van de financiële verantwoordelijkheid, geen reden dat één partij tegenover de Commissie bij uitsluiting financieel verantwoordelijk is. Indien RDS geen enkele financiële verantwoordelijkheid droeg, valt niet in te zien waarin haar in de toekenningsbeschikking omschreven verantwoordelijkheid voor haar deel van het project eigenlijk zou bestaan.

50. De opvatting van de Commissie dat haar beschikking alleen aan het evenredigheidsbeginsel kan worden getoetst indien zij over een beoordelingsbevoegdheid beschikt, is niet onderbouwd en is daarenboven in casu irrelevant. Met het evenredigheidsbeginsel moet niet alleen bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de Commissie, maar ook bij de uitlegging van het gemeenschapsrecht rekening worden gehouden. Juist dit heeft het Gerecht in de onderhavige zaak gedaan.

51. Het middel van de incidentele hogere voorziening moet daarom worden afgewezen.

2. Eerste twee middelen in hogere voorziening: de splitsing van het gehele project in twee deelprojecten en de gemeenschappelijke beoordeling van de onregelmatigheden

52. Evenals het middel van de incidentele hogere voorziening hebben deze beide middelen betrekking op de vraag in hoeverre de beide deelprojecten gemeenschappelijk behandeld mogen worden. Met het eerste middel stelt CMV dat er inderdaad van twee volledig gescheiden te behandelen projecten sprake is. Met het tweede middel huldigt CMV de opvatting dat de terugvorderingsbeschikking minstens op een afzonderlijke beoordeling per verantwoordelijke voor de onregelmatigheden had moeten berusten. Beide middelen moeten samen worden behandeld, aangezien CMV in deze haar verantwoordelijkheid van de hand wijst voor die delen van het project die RDS had moeten verwezenlijken.

53. Met het eerste middel stelt CMV dat het Gerecht de grief terzake van inbreuk op de beginselen van niet-discriminatie en evenredigheid niet adequaat heeft beoordeeld. Het Gerecht heeft zich tot de financiële aspecten beperkt zonder feitelijk na te gaan of de bijstand van de Gemeenschap inderdaad niet voor twee verschillende projecten was toegekend. CMV stelt dus dat de toekenningsbeschikking impliciet uit twee beschikkingen bestond die juridisch gescheiden moeten worden behandeld.

54. Men zou met de Commissie de opvatting kunnen huldigen dat het eerste middel niet-ontvankelijk is, omdat CMV niet gelaedeerd is. Het Gerecht heeft immers de beschikking van de Commissie reeds om andere redenen nietig verklaard, voorzover namelijk CMV het aandeel van RDS had moeten terugbetalen.

55. Het tweede middel toont echter aan dat de overwegingen van het Gerecht toch tot een grief leiden. Hiermee stelt CMV dat het Gerecht, na de vaststelling dat het aan CMV niet de terugbetaling kon opleggen van de bedragen die aan RDS zijn uitbetaald, niet de gehele beschikking nietig heeft verklaard. Toen eenmaal de afzonderlijke verantwoordelijkheid van RDS was vastgesteld, had de verantwoordelijkheid van CMV opnieuw moeten worden beoordeeld, met name wat de evenredigheid van de sanctie op de vastgestelde onregelmatigheden betreft.

56. Het Gerecht heeft echter uitdrukkelijk vastgesteld dat de Commissie in principe de gehele financiële bijstand had mogen terugvorderen.( ) Het Gerecht ging namelijk uit van een project dat als één geheel had moeten worden beoordeeld en heeft enkel op het vlak van de rechtsgevolgen het bedrag beperkt dat CMV moest betalen.

57. Dit tweede middel wordt dus pas begrijpelijk indien men bij het eerste middel uitgaat van de premisse dat de bijstand werd toegekend voor twee werkelijk gescheiden projecten die gescheiden moeten worden beoordeeld. Indien deze premisse juist is had het Gerecht zich namelijk niet mogen beperken tot de begrenzing van CMV’s plicht tot terugbetaling. Het Gerecht had daarentegen de terugvordering van het deelbedrag voor het Italiaanse aandeel aan het project als een autonome beschikking moeten beschouwen en onderzoeken. Deze beoordeling zou alleen dan rechtmatig zijn geweest indien de Commissie bij de uitoefening van haar terugvorderingsbevoegdheid had onderzocht of de onregelmatigheden in CMV’s deelproject op zich de terugvordering van de voor dit deel verleende bijstand rechtvaardigden.

58. Onderzocht dient derhalve te worden of de bestreden beschikking werkelijk een geheel project tot voorwerp heeft, dan wel of de beide deelprojecten in Italië en Frankrijk afzonderlijk moeten worden behandeld.

59. CMV heeft gelijk dat de bestreden beschikking twee deelprojecten tot voorwerp heeft waarvan de realisatie uitdrukkelijk aan twee verschillende verantwoordelijken is toegewezen. De toekenningsbeschikking verenigt echter deze deelprojecten in één totaalproject met twee doelstellingen. Ten eerste dient de samenwerking tussen regio’s in verschillende lidstaten te worden bevorderd, en ten tweede dient de afwikkeling van bepaalde administratieve procedures bij één projectverantwoordelijke – CMV – te worden gelegd.

60. De samenwerking tussen de Italiaanse en de Franse belanghebbenden is in overeenstemming met het in artikel 158 EG (ten tijde van de toekenningsbeschikking artikel 130A EG-Verdrag) neergelegde algemene doel van het structuurbeleid, dat erin bestaat de economische en sociale samenhang te versterken teneinde de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel te bevorderen. De samenwerking werd, zoals CMV heeft gesteld, door de Commissie zelfs als voorwaarde voor de verlening van bijstand beschouwd. De bij verordening nr. 2082/93 gewijzigde versie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 4253/88 welke ten tijde van de toekenningsbeschikking nog niet van toepassing was, bepaalt uitdrukkelijk dat acties met een transnationaal belang tevens voor de Gemeenschap van bijzonder belang zijn. Volgens de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 2082/93 is de grensoverschrijdende samenwerking noodzakelijk om acties van de Gemeenschap overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel te rechtvaardigen. Mogelijk waren daarom twee gescheiden projecten niet eens subsidiabel geweest.

61. De administratieve vereenvoudiging door de aanwijzing van een gesprekspartner – CMV – vindt haar rechtvaardiging in de vergemakkelijking van het subsidiebeheer. In zoverre is er ook niets tegenin te brengen dat de Commissie deze gesprekspartner met de volledige financiële verantwoordelijkheid zou belasten, mits zulks zo duidelijk is geformuleerd dat de gesprekspartner bewust zou kunnen beslissen of hij deze verantwoording op zich wil nemen en hoe hij zich daar in voorkomend geval tegen kan indekken. Een dergelijk stelsel zou – zoals het Gerecht overweegt – gerechtvaardigd zijn in het belang van een doeltreffend optreden van de Gemeenschap, zowel gelet op het beginsel van behoorlijk bestuur als op het vereiste van een goed financieel beheer van de gemeenschapsbegroting.( )

62. Daarom kon het Gerecht zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting, ervan uitgaan dat de toekenningsbeschikking niet twee afzonderlijke projecten, maar één project betrof. Ook was de Commissie niet verplicht bij haar terugvorderingsbeschikking de deelprojecten afzonderlijk te beoordelen, maar kon zij haar beschikking op een algehele beoordeling van de onregelmatigheden baseren. Zulks sluit in de onderhavige zaak, waar twee verregaand gescheiden deelprojecten waren samengebracht, niet uit dat met de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke deelnemers voor onregelmatigheden en het resultaat van de deelprojecten, in het kader van de evenredigheid van de terugvordering rekening wordt gehouden.

63. Het eerste en het tweede middel dienen derhalve te worden afgewezen.

B – Overige middelen

64. De overblijvende middelen in hogere voorziening hebben betrekking op de vaststelling van de onregelmatigheden in verband met dat deel van het project waarvoor CMV verantwoording moet afleggen, haar betrokkenheid bij het onderzoek van deze onregelmatigheden alsmede de evenredigheid van de terugvordering van alle aan CMV betaalde bijstand.

1. Derde middel: de afzonderlijke onregelmatigheden

65. Met haar derde middel stelt CMV dat het Gerecht bij zijn beoordeling van haar grieven in eerste aanleg tegen de vaststelling van de afzonderlijke onregelmatigheden door de Commissie artikel 24 van verordening nr. 4253/88 en de toekenningsbeschikking verkeerd heeft toegepast, zijn motiveringsplicht heeft geschonden en onlogisch heeft geargumenteerd.

a) Eerste onregelmatigheid: productie van een film door de vennootschap „Romana Video”

66. De negende overweging, zesde streepje, van de considerans van de bestreden beschikking luidt:

„[CMV] heeft bij de vennootschap ‚Romana Video’ een bedrag van 98 255 000 ITL (50 672 ECU) in rekening gebracht voor het maken van een video in het kader van het project en dit betaald verklaard. Op het moment van de controle (25 en 26 maart 1998) moest nog een bedrag van 49 000 000 ITL worden betaald. [CMV] heeft verklaard dat dit bedrag niet zou worden betaald omdat dit de prijs vormde voor de verkoop van de rechten op de video aan de vennootschap die hem had gemaakt. [CMV] heeft een uitgave opgevoerd die 49 000 000 ITL hoger was dan de feitelijke uitgave.”

67. Het Gerecht heeft in dit verband vastgesteld dat noch verordening nr. 4253/88 noch de toekenningsbeschikking uitdrukkelijk verbiedt dat de met financiële bijstand begunstigde winst uit de dankzij deze bijstand behaalde resultaten maakt.( ) De Commissie heeft echter wegens de gelijktijdigheid van de transacties en de verrekening die tussen CMV en de vennootschap Romana Video reeds tijdens de uitvoering van het project had plaatsgevonden, de opvatting kunnen huldigen dat CMV niet zozeer winst uit het dankzij de bijstand bereikte resultaat heeft behaald, maar veeleer slechts het bedrag heeft uitgegeven dat bij de uitvoering van deze actie van het project uit deze verrekening resulteerde. Het Gerecht zag hierin een onregelmatigheid.( )

68. CMV is echter de mening toegedaan dat zij het recht had de opgegeven kosten volledig af te trekken en later de rechten op deze film te verkopen.

69. De Commissie stelt daartegenover dat ieder die subsidie van de Gemeenschap ontvangt de subsidiabele kosten moet bewijzen. Dit heeft CMV bij deze filmproductie niet gedaan.

70. Zoals ook het Gerecht vaststelt is CMV terecht van mening dat geen bepaling verbiedt winst te behalen uit het dankzij deze bijstand behaalde resultaat. Ook CMV twijfelt er niet aan dat krachtens artikel 3, lid 2, van de toekenningsbeschikking de verlening van bijstand juridisch enkel mogelijk is voorzover subsidiabele kosten zijn ontstaan. Als winst die niet kan worden toegerekend op de kosten kan enkel reële verkoop tegen marktvoorwaarden worden aangemerkt en niet een fictieve transactie waarvan het enige doel is het opdrijven van de kosten.

71. Of in casu van een reële verkoop sprake is dan wel van een louter fictieve transactie, is een feitelijke vaststelling die door het Hof enkel kan worden onderzocht in het geval dat de voorgelegde bewijsmiddelen verkeerd werden voorgesteld.( ) Ook CMV gewaagt evenwel niet van een onjuiste voorstelling van de bewijsmiddelen.

72. Door het Hof kan bovendien worden onderzocht of het Gerecht inbreuk heeft gemaakt op zijn motiveringsplicht. Het lijkt erop dat CMV wil betogen dat de motivering van het Gerecht in zoverre tegenstrijdig is dat het de mogelijkheid erkent winst te behalen uit gesubsidieerde resultaten, maar desondanks aan de Commissie toestaat de opbrengst van de verkoop van filmrechten in mindering van de kosten te brengen. Het Gerecht heeft echter aangetoond waarom het niet van een reële verkoop uitgaat, namelijk omdat de Commissie uit de gelijktijdigheid van de transacties kon besluiten dat de kosten evenredig werden verlaagd.( ) Deze vaststelling is aanvaardbaar. Uit de mogelijkheid van een rechtmatige reële verkoop volgt namelijk nog niet dat de litigieuze transactie ook werkelijk een dergelijke verkoop was.

b) Tweede onregelmatigheid: de personeelskosten

73. De negende overweging, zevende streepje, van de considerans van de bestreden beschikking luidt:

„[CMV] heeft aan het project een bedrag van 202 540 668 ITL (104 455 ECU) toegerekend dat betrekking heeft op de arbeidskosten voor vijf personen voor het onderdeel ‚toeristische informatie’ van het project. Voor deze uitgave heeft [CMV] geen bewijsstukken overgelegd (arbeidsovereenkomsten, gedetailleerde beschrijving van de uitgevoerde werkzaamheden).”

74. De negende overweging, negende streepje, van de considerans van de bestreden beschikking luidt:

„[CMV] heeft een bedrag van 152 340 512 ITL (78 566 ECU) gedeclareerd voor personeelskosten in verband met ‚andere activiteiten dan toeristische informatie’. [CMV] heeft geen documenten overgelegd die kunnen aantonen dat deze verrichtingen hebben plaatsgevonden en met het project onmiddellijk verband houden.”

75. Het Gerecht heeft in dit verband vastgesteld dat de Commissie geen vergissing heeft begaan door te oordelen dat CMV haar geen bewijsstukken heeft overgelegd die aantonen dat de aan het project toegerekende personeelskosten rechtstreeks verband hielden met de uitvoering ervan en passend waren.( )

76. CMV is van mening dat zij in de vorm van tabellen met de namen van de betrokken personen, een schatting van de door deze personen aan het project bestede tijd, hun salaris alsmede de mogelijke kosten daarvan voor de uitvoering van het project voldoende bewijsstukken heeft overgelegd. Ook vormt het feit dat het project is uitgevoerd een bewijs van genoemde kosten.

77. Echter, ook op dit punt moet ik wederom op het basisbeginsel van de bijstand van de Gemeenschap wijzen, dat de Gemeenschap enkel werkelijk ontstane kosten kan subsidiëren. Het Gerecht refereert bovendien terecht aan punt 3 van bijlage II bij de toekenningsbeschikking waarin staat dat „de personeelskosten rechtstreeks verband moeten houden met de uitvoering van de actie en daarvoor passend moeten zijn”.( ) Het bewijs dat het project is uitgevoerd volstaat dus niet ter rechtvaardiging van een specifieke steunmaatregel. De ontvanger van de bijstand moet integendeel concrete personeelskosten bewijzen die aan de steunvoorwaarden beantwoorden.

78. Of de door CMV overgelegde bewijzen van de personeelskosten aan deze eisen voldoen, is een feitelijke vaststelling die het Hof niet kan toetsen.( )

79. Het Gerecht heeft in de punten 91 tot en met 93 genoegzaam gemotiveerd waarom het tot de vaststelling kwam dat de personeelskosten niet voldoende waren bewezen. Daar heeft het uiteengezet dat de bewijsstukken van CMV niet aantoonden dat de personeelsuitgaven ontstaan waren in verband met het project, en dat zij het ook niet mogelijk maakten te beoordelen of deze uitgaven passend waren.

c) Derde onregelmatigheid: algemene kosten

80. De negende overweging, tiende streepje, van de considerans van de bestreden beschikking luidt:

„[CMV] heeft aan het project een bedrag toegerekend van 31 500 000 ITL (26 302 ECU) terzake van algemene kosten (huur van twee kantoren, verwarming, elektriciteit, water en schoonmaak). Deze declaratie is met geen enkel soort document onderbouwd.”

81. Het Gerecht heeft nader gepreciseerd dat de door de Commissie vastgestelde onregelmatigheid met betrekking tot de algemene kosten slechts betrekking had op een deel van de kosten die CMV in deze rubriek aan het project had toegerekend. Het ging alleen om kosten van het gebruik van ruimtes ten behoeve van het project die CMV al vóór de toekenning van de bijstand in gebruik had genomen.( ) Het Gerecht heeft vastgesteld dat de Commissie ervan kon uitgaan dat deze kosten ook los van het project voor CMV zouden zijn ontstaan. De toerekening hiervan vormt dus een onregelmatigheid.( )

82. CMV beperkt haar grief tot het feit dat het Gerecht zich op dit punt met de veronderstelling van de Commissie tevreden heeft gesteld, terwijl het het bewijs had moeten eisen dat de kosten niet werkelijk waren ontstaan. Dit verwijt betreft echter opnieuw de vaststelling en de beoordeling van feiten die in hogere voorziening niet kunnen worden getoetst.( )

d) Vierde onregelmatigheid: adviesovereenkomst Mauro Brozzi

83. In de negende overweging, achtste streepje, van de considerans van de bestreden beschikking heeft de Commissie het volgende opgemerkt:

„[CMV] heeft aan het project een bedrag van 85 000 000 ITL (43 837 ECU) toegerekend terzake van de kosten voor het advies van [het adviesbureau] Mauro Brozzi Associati SAS. Deze uitgave is niet onderbouwd met bewijsstukken op grond waarvan het bestaan en de precieze aard van de verrichte prestaties kunnen worden vastgesteld.”

84. Het Gerecht heeft wat dit betreft vastgesteld dat CMV ondanks een dringend verzoek van de Commissie de gevraagde bewijzen niet heeft overgelegd. De Commissie heeft dus terecht deze onregelmatigheid vastgesteld.( )

85. Volgens CMV levert zulks evenwel geen ernstige onregelmatigheid op.

86. CMV gaat hiermee echter voorbij aan het feit dat – zoals ik reeds heb uiteengezet – kosten in de zin van punt 3 van bijlage II bij de toekenningsbeschikking enkel dan subsidiabel zijn wanneer zij rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de actie en daarvoor passend zijn.( ) De toerekening van kosten waarvoor deze bewijzen niet worden geleverd, is derhalve een onregelmatigheid.

e) Vijfde onregelmatigheid: het irrigatiesysteem

87. In de negende overweging, elfde streepje, van de considerans van de intrekkingsbeschikking heeft de Commissie het volgende opgemerkt:

„In het kader van de actie ‚spelt‑ en truffelteelt’ voorzag de [toekenningsbeschikking] in investeringen ter hoogte van 41 258 ECU voor de verbetering van irrigatiesystemen voor de truffelteelt. Deze investeringen hebben niet plaatsgevonden en de Commissie werd hierover geen enkele uitleg gegeven.”

88. Het Gerecht heeft vastgesteld dat CMV geen bewijsstukken van de desbetreffende kosten heeft overgelegd zodat deze niet hadden mogen worden toegerekend.

89. CMV betoogt dat het Gerecht in dit verband geen rekening heeft gehouden met een door haar overgelegd deskundigenrapport. Ook had het Gerecht CMV niet het verwijt mogen dat zij jaren na experimentele noodirrigaties die door derden tijdens droge zomers waren uitgevoerd, de kosten hiervan niet meer kon bewijzen.

90. Het aan het Gerecht overgelegde rapport heeft enkel betrekking op de vraag of het begrip „reserve-irrigatiesysteem”, dat in het kader van dit specifieke project wordt gebruikt, in de door CMV aangegeven zin moest worden opgevat en of de kosten dienaangaande, gelet op de prijzen die voor interventies in de kosten in het kader van het EOGFL gewoonlijk worden toegepast, reëel waren. Daar komt het hier echter niet op aan. Het Gerecht heeft namelijk de vraag open gelaten welke acties krachtens de toekenningsbeschikking moesten worden uitgevoerd.

91. Het Gerecht heeft zijn oordeel enkel op het feit gebaseerd dat van de kennelijk uitgevoerde acties geen bewijsstukken voorhanden waren. Enkel bewezen kosten zijn, zoals reeds uiteengezet, subsidiabel.( ) Wat de bewijsmoeilijkheden betreft verwijs ik naar punt 6 van bijlage II bij de toekenningsbeschikking dat bepaalt dat de ontvanger van de bijstand alle bewijsstukken moet bewaren en ter beschikking van de Commissie moet stellen. Indien CMV niet over de nodige bewijsstukken beschikte, mocht zij ook deze kosten niet toerekenen.

f) Voorlopige conclusie inzake het derde middel

92. Het derde middel moet derhalve worden verworpen.

2. Vierde middel: schending van de rechten van de verdediging

93. Met dit middel stelt CMV dat het Gerecht de rechten van de verdediging heeft geschonden omdat het geen gevolgen heeft verbonden aan kennelijke procedurefouten tijdens een controle van de Commissie. Met name is van die controle geen verslag gemaakt en er is ook geen lijst van gefotokopieerde documenten opgesteld.

94. Dit middel is niet-ontvankelijk, aangezien CMV niet aangeeft op welke punten zij zich tegen het arrest van het Gerecht keert, maar in eerste aanleg reeds gebruikte argumenten slechts herhaalt. Het Gerecht heeft het desbetreffende middel afgewezen omdat CMV ongeacht de inspectie voldoende gelegenheid heeft gehad om een standpunt inzake de verwijten van de Commissie te bepalen. Het middel gaat op deze constatering niet in.

3. Vijfde middel: evenredigheid van de terugvordering

95. Met het vijfde middel stelt CMV dat het Gerecht in strijd met bepaling van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 de sanctie niet in verhouding tot de foutieve gedragingen heeft vastgesteld. De aan CMV verweten onregelmatigheden zijn slechts van formele aard geweest. Zij zijn nauwelijks bewezen. CMV kan noch verkeerde informatie noch het achterhouden van informatie worden verweten, maar enkel het feit dat het bewijsmateriaal ontoereikend is. Daarom is de intrekking van de toekenningsbeschikking en de terugvordering van alle bijstand onevenredig. Dit argument gebruikt CMV ook met betrekking tot het derde middel.

96. Het Gerecht stelde in dit verband vast dat de uitvoering van het steunbeleid rechtvaardigt dat aan de afrekening van kosten strenge formele eisen worden gesteld, en dat de op deze grondslag vastgestelde onregelmatigheden de terugvordering van de aan CMV verstrekte financiële bijstand rechtvaardigen.( )

97. Het Gerecht baseert zich hierbij op relevante juridische overwegingen. Artikel 24, lid 2, van verordening nr. 4253/88 bepaalt uitdrukkelijk dat de Commissie de bijstand aan een project kan verminderen of schorsen, indien een onregelmatigheid of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel is vastgesteld en daarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht. Dientengevolge is de Commissie niet verplicht de totale financiële bijstand terug te vorderen, maar beschikt zij over een beoordelingsmarge om te bepalen of zij überhaupt bijstand terugvordert en zo ja, hoeveel. De Commissie dient met het evenredigheidsbeginsel rekening te houden en deze bevoegdheid zo uit te oefenen dat de teruggevorderde bijstand niet buiten elke verhouding staat tot de onregelmatigheden. De Commissie is echter niet gehouden enkel de bijstand terug te vorderen die op grond van de onregelmatigheden niet gerechtvaardigd is. Integendeel, met name kunnen de doelstellingen van een doeltreffend beheer van gemeenschapssteun en het tegengaan van frauduleuze praktijken rechtvaardigen dat bijstand wordt teruggevorderd die slechts gedeeltelijk door onregelmatigheden is aangetast.( )

98. Of de Commissie in de onderhavige zaak – bij onregelmatigheden die 30 % van de begrote kosten betroffen – alle bijstand aan CMV mocht terugvorderen, hangt af van de aard en de omvang van de onregelmatigheden. Het gaat hier opnieuw om de vaststelling en beoordeling van feiten die in hogere voorziening niet kunnen worden onderzocht.( )

99. Ook het vijfde middel moet daarom worden afgewezen.

VI – Kosten

100. Overeenkomstig artikel 122 juncto de artikelen 118 en 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de kosten verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten draagt, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. In de onderhavige zaak worden beide partijen in hogere voorziening in het ongelijk gesteld. De twee hogere voorzieningen zijn ongeveer gelijkwaardig. Derhalve draagt elke partij haar eigen kosten.

VII – Conclusie

101. Ik geef het Hof derhalve in overweging als volgt uitspraak te doen:

„1) De principale en de incidentele hogere voorziening worden afgewezen.

2) Elke partij draagt haar eigen kosten.”