CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

C. O. LENZ

van 14 mei 1985 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A. Verzoekers in de onderhavige zaak vorderen vergoeding van de schade die zij zouden hebben geleden ten gevolge van de onrechtmatige toepassing door de Europese Economische Gemeenschap van monetair compenserende bedragen (mcb's) op varkensvlees. Verzoekers zijn Franse varkensfokkers uit respectievelijk Bretagne en de Pyreneeën. Surcouf vordert FF 70541, Vidou FF 74136. Tot staving van hun vordering voeren zij het volgende aan. De toepassing van mcb's op varkensvlees zou strijdig zijn met het in artikel 7 EEG-Verdrag vervatte discriminatieverbod en de in artikel 39, lid 1, genoemde doelstellingen van het landbouwbeleid, te weten de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren en de markten te stabiliseren. Voorts zou niet zijn voldaan aan de in verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB 1971, L 106, biz. 1) gestelde voorwaarden voor de toepassing van mcb's op varkensvlees. Deze verordening zou tot doel hebben, de eenheid van de markt en de door de monetaire fluctuaties bedreigde uniforme prijzen te beschermen. De compenserende bedragen zouden niet hoger mogen zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten te compenseren. De EEG zou deze beginselen niet hebben gerespecteerd. Door de vaststelling en de handhaving van de mcb's op varkensvlees zouden de intracommunautaire handel en de mededinging ten nadele van de Franse fokkers zijn verstoord. Verzoekers zijn van mening, dat krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 974/71 slechts mcb's kunnen worden toegepast op produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten is voorzien in interventiemaatregelen. De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees (verordening nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975, PB 1975, L 282, biz. 1) zou niet aan die voorwaarden voldoen, omdat nooit een interventieprijs is vastgesteld. De vaststelling van interventiemaatregelen zou in deze marktordening louter facultatief zijn, en sinds 1971 zouden geen interventieaankopen meer hebben plaatsgevonden. De mcb's zouden op basis van een fictieve, in de praktijk nooit toegepaste aankoopprijs zijn berekend. Ook de jaarlijks vastgestelde basisprijs, waarvan de aankoopprijs wordt afgeleid, zou niet als interventieprijs kunnen worden beschouwd, omdat hij slechts een signaalfunctie heeft voor de Commissie, die moet onderzoeken of interventiemaatregelen nodig zijn. Zo überhaupt mcb's hadden kunnen worden toegepast, hadden zij, gelijk het geval is met de invoerheffingen en de compenserende bedragen in de zin van artikel 75 van de Toetredingsakte van 1975, moeten worden berekend op basis van de voor de varkensvleesproduktie noodzakelijke hoeveelheden graanvoeder. Al bij al zouden de gemeenschapsinstellingen hun bevoegdheden kennelijk aanzienlijk te buiten zijn gegaan. Verzoekers begroten hun schade aan de hand van het ten tijde van de instelling van het beroep geldende mcb voor varkensvlees uit Nederland. Hoeksteen van hun betoog is de toekenning van mcb's bij de uitvoer van varkensvlees uit Nederland naar Frankrijk. Eerst in repliek wijzen zij voorts op het probleem van de heffing van mcb's bij invoer in Nederland, doch zonder daar nader op in te gaan. De mcb's zouden 5,8% van een door de Commissie berekende theoretische prijs bedragen, wat neerkomt op FF 49,20 per geslacht dier van 80 kg. Deze steun voor uit Nederland ingevoerd varkensvlees zou hebben geleid tot een overeenkomstige daling van de prijzen op de Franse markt. Uitgaande van hun gemiddelde vleesproduktie over de laatste vijf jaren, berekenen verzoekers hun schade op FF 52253 respectievelijk FF 54 916. Verzoekers zouden voorts indirecte schaden hebben geleden voor zover het hen werd verhinderd, hun financiële liquiditeit, hun bedrijfsinstallaties en hun produktiviteit te verbeteren. Zij begroten deze schade op 35% van de directe schade. De directe en indirecte schade zouden een gevolg zijn van de toepassing van mcb's. De Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen achten de schadevordering niet gegrond. Beide instellingen concluderen tot afwijzing van het beroep. Volgens hen is de verwijzing naar de artikelen 7 en 39 EEG-Verdrag irrelevant. Artikel 7 verbiedt weliswaar elke discriminatie op grond van nationaliteit, maar dit verbod zou in casu niet ter sprake komen daar niet de nationaliteit, maar het gebied waarin de produktie plaatsvond het verschil in behandeling zou verklaren. De individuele handelaars zouden aan artikel 39 EEG-Verdrag geen rechten kunnen ontlenen, omdat dit artikel verschillende doelstellingen van het landbouwbeleid zou vastleggen en de gemeenschapsinstellingen voor de verwezenlijking daarvan over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken. Ook aan de in verordening nr. 974/71 gestelde voorwaarden voor de toepassing van mcb's zou zijn voldaan. Overeenkomstig artikel 1, lid 2, zouden mcb's kunnen worden toegepast op produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten is voorzien in interventiemaatregelen. Verordening nr. 2759/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees zou zulke interventiemaatregelen kennen. Artikel 3 van die verordening zou als interventiemaatregelen vermelden : — steunverlening aan de particuliere opslag — aankopen door interventiebureaus. Naar luid van verordening nr. 974/71 van de Raad zou het volstaan, dat is voorzien in interventiemaatregelen. De effectieve toepassing ervan of het bestaan van een inter- ventieprijs zou niet zijn vereist. Hoewel sinds 1971 geen interventieaankopen meer werden verricht, zou de Gemeenschap toch herhaaldelijk op de markt in de sector varkensvlees zijn geïntervenieerd door steunverlening aan de particuliere opslag. Dit zou hebben volstaan om het door de Gemeenschap gewenste prijsniveau op de markt in de sector varkensvlees te waarborgen. Verzoekers zouden een verstoring van de markt in de sector varkensvlees niet hebben aangetoond, en dat ook niet kunnen. De produktie van varkensvlees zou zowel in landen met een devaluerende als in landen met een revaluerende munt een stijging vertonen. De toepassing van mcb's zou veeleer het aangewezen instrument zijn geweest om een verstoring van de markten ingevolge de uiteenlopende ontwikkeling van de valuta's van de Lid-Staten tegen te gaan. Het uitblijven van mcb's zou hebben geleid tot verstoring van het interventiesysteem en verlegging van de handelsstromen. De mcb's zouden moeten worden toegepast om de prijsverschillen te compenseren die een gevolg zijn van de toepassing van de groene koersen voor landbouwprodukten. Bijgevolg zou de hoogte van de mcb's als het ware mathematisch door de groene koersen worden bepaald. Verzoekers' schadeberekening is volgens de Raad en de Commissie volkomen theoretisch. Uit niets zou blijken, waar het bedrag van FF 49,20 steun per varken uit Nederland vandaan komt. Maar zelfs indien de toepassing van mcb's op varkensvlees rechtens ontoelaatbaar was, zou daaruit nog niet volgen, dat verzoekers krachtens artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag een schadevordering kunnen instellen. Voor aansprakelijkheid van de Gemeenschap zou het onvoldoende zijn, dat een normatieve handeling als de betrokken verordening nietig is. Volgens vaste rechtspraak van het Hof zou de Gemeenschap voor een normatieve handeling die economische beleidskeuzen impliceert slechts aansprakelijk kunnen worden gesteld in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. In casu zou dat niet het geval zijn.

B. Mijn standpunt in deze is als volgt. Zoals gezegd, kan volgens vaste rechtspraak van het Hof de Gemeenschap wegens een normatieve handeling slechts aansprakelijk worden gesteld in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel (arrest van 25 mei 1978, gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/77, HNL, Jurispr. 1978, blz. 1209, r.o. 4). Derhalve moet in de eerste plaats worden onderzocht, of de toepassing van mcb's op varkensvlees strijdig is met het geldende recht en of sprake is van een gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. Eventueel moet dan ook nog worden onderzocht, of is aangetoond dat het onrechtmatig handelen van de Gemeenschap schade heeft berokkend.

1. De rechtmatigheid van de toepassing van mcb's op varkensvlees

a)

Verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector, machtigt de Lid-Staten om op handelstransacties met bepaalde landbouwprodukten mcb's toe te passen. Artikel 1 van die verordening doet de toepassing van mcb's afhangen van de voorwaarde, dat een Lid-Staat toestaat dat de wisselkoers van zijn munteenheid voor handelstransacties in bovenwaartse richting de bij de internationale regeling toegelaten fluctuatiegrens overschrijdt, zoals die volgt uit de aan het Internationaal Monetair Fonds opgegeven en door dit Fonds goedgekeurde partiteit van de munteenheid van de betrokken Lid-Staat. Van deze mogelijkheid kan evenwel slechts gebruik worden gemaakt voor zover de toepassing van genoemde monetaire maatregelen verstoringen zou veroorzaken in de handel in landbouwprodukten. Deze machtiging was aanvankelijk gedacht als een tijdelijke maatregel ter bestrijding van de gevaren die een abnormale toevloed van kapitaal op korte termijn zou kunnen meebrengen voor het goed functioneren van de gemeenschappelijke landbouwmarkt. In een volgende fase heeft de monetaire instabiliteit in de landbouwsector geleid tot de vaststelling van bijzondere omrekeningskoersen, ten einde de stabiliteit van de prijzen voor landbouwprodukten te waarborgen ( 1 ). De toepassing van de representatieve koersen, die meestal van de werkelijke wisselkoersen afweken, leidde — in nationale munteenheden — tot uiteenlopende prijzen in de verschillende Lid-Staten. Ter neutralisering van de invloed van die verschillende prijsniveau's op de handel in landbouwprodukten binnen de Gemeenschap werden verder mcb's toegepast.

Verordening nr. 1112/73 (PB 1973, L 114, biz. 4) gaf al een nieuwe omschrijving van de referentiewaarden voor de berekening van de mcb's. Terwijl in verordening nr. 974/71 nog werd uitgegaan van het verschil tussen de aan het Internationaal Monetair Fonds opgegeven en door dit Fonds goedgekeurde pariteit van de munteenheid van de betrokken Lid-Staat en het rekenkundig gemiddelde van de genoteerde wisselkoersen van deze munteenheid ten opzichte van de Amerikaanse dollar, werd in verordening nr. 1112/73 uitgegaan van de afwijking tussen de omrekeningskoers die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt gebruikt, en de uit de spilkoers voortvloeiende omrekeningskoers ( 2 ).

Hieruit blijkt, dat de mcb's sinds hun invoering een nieuwe betekenis hebben gekregen: bedoeld als instrument ter neutralisering van valutaschommelingen op korte termijn, werd er later gebruik van gemaakt ter compensatie van de verschillende prijzen voor landbouwprodukten in de Gemeenschap, die een gevolg waren van de toepassing van verschillende representatieve omrekeningskoersen op de in rekeneenheden en later in Ecu uitgedrukte uniforme landbouwprijzen ( 3 ).

Gelet op deze nieuwe betekenis van de mcb's en de talrijke wijzigingen van verordening nr. 974/71 — de in casu veelvuldig aangehaalde verordening nr. 855/84 is de veertiende wijzigingsverordening — kan ook de bestaande rechtspraak van het Hof ter zake van mcb's slechts met grote omzichtigheid op de onderhavige zaak worden toegepast. Telkens weer moet worden onderzocht, op welke versie van verordening nr. 974/71 de eerdere arresten betrekking hebben en in welk monetair verband die verordening op een bepaald moment moest worden gelezen. Dit geldt inzonderheid voor uitspraken van het Hof die uitgaan van een „stelsel van uniforme prijzen”, dat weliswaar in rekeneenheden respectievelijk Ecu is uitgedrukt, maar waarvan, omgerekend in nationale munteenheden, progressief werd afgestapt. Thans bestaan er ten gevolge van de verschillend berekende representatieve koersen voor landbouwprodukten, streek-, tijd- en produktgebonden landbouwprijzen. Zo moet worden vastgesteld, dat afwijkingen tussen de representatieve koersen en de spilkoersen (respectievelijk een daarvoor berekend equivalent voor het geval, zoals voor vrij zwevende valuta, geen spilkoers bestaat) per valuta anders worden vastgesteld, dat de representatieve koersen in de verschillende Lid-Staten op verschillende tijdstippen worden gewijzigd, dat de representatieve koersen voor verschillende produkten soms verschillend worden vastgesteld en dat zelfs de verhouding tussen de prijzen van verschillende landbouwprodukten soms van Lid-Staat tot Lid-Staat verschilt. Ik ga hier niet nader in op de vraag, of het gebruik dat aldus van genoemde streek-, tijd- en produktgebonden tarieven wordt gemaakt aanvaardbaar is, aangezien dit in de onderhavige zaak niet aan de orde is. Ik wijs er alleen op, dat artikel 40, lid 3, derde alinea, EEG-Verdrag bepaalt, dat „een eventueel gemeenschappelijk prijsbeleid (... ) op gemeenschappelijke criteria en op eenvormige berekeningswijzen (moet) berusten”. Van een „uniforme prijs” wordt in het EEG-Verdrag niet gesproken.

In het arrest van 21 februari 1979 heeft het Hof de toepassing van de „groene” omrekeningskoersen, althans in verband met de medeverantwoordelijkheidsheffing voor zuivelprodukten, aanvaard.

In antwoord op de vraag of het gebruik van de „groene” koersen niet strijdig is met het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, omdat zulks wegens de monetaire situatie in de respectieve Lid-Staten tot ongelijke lasten kan leiden, overwoog het Hof:

„Ook al kan bij sommige verrichtingen de toepassing van deze wisselkoersen in voorkomend geval voordelen of nadelen opleveren die op discriminaties kunnen lijken, dit neemt niet weg dat in het algemeen daarmee monetaire situaties kunnen worden opgevangen die ... tot veel ernstiger, duidelijker en meer algemene discriminaties zouden leiden. De invoering van het stelsel van de zogenoemde groene wisselkoersen vindt derhalve, zelfs ondanks de nadelen ervan, zijn rechtvaardiging in het discriminatieverbod en de vereisten van een gemeenschappelijk landbouwbeleid” (arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stölting, Jurispr. 1979, blz. 713, r.o. 10).

Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 974/71 bepaalt, dat mcb's kunnen worden toegepast op de volgende produkten:

„a) produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten is voorzien in interventiemaatregelen ;

b) produkten waarvan de prijs afhankelijk is van die van de sub a) bedoelde produkten en die hetzij onder de gemeenschappelijke ordening der markten vallen, hetzij het voorwerp zijn van een specifieke regeling krachtens artikel 235 van het Verdrag.”

b)

Aangezien verzoekers de toepassing van mcb's met name onwettig achten omdat de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees geen interventieprijs kent, moet vooreerst worden onderzocht of is voldaan aan de vereisten om mcb's op varkensvlees te kunnen toepassen.

Titel I van verordening nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees, bevat een prijsregeling. Naar luid van artikel 3 kunnen de volgende interventiemaatregelen worden getroffen om een aanzienlijke daling der prijzen te vermijden of in te perken :

— steunverlening aan de particuliere opslag

— aankopen door interventiebureaus.

Anders dan in de meeste andere marktorganisaties werken de interventiemaatregelen niet automatisch, maar moet daartoe krachtens artikel 4, lid 6, overeenkomstig de in artikel 24 van de verordening bedoelde procedure worden besloten door het comité van beheer. Dat kan gebeuren, wanneer de communautaire marktprijs van geslachte varkens lager ligt dan 103% van de basisprijs, en mag worden verwacht dat hij op dat niveau zal blijven. Genoemde basisprijs wordt jaarlijks vóór 1 augustus vastgesteld om per 1 november van hetzelfde jaar van kracht te worden. Van de basisprijs wordt de aankoopprijs van geslachte varkens van standaardkwaliteit afgeleid waartegen de interventiebureaus eventueel op de markt interveniëren. Artikel 5, lid 1, van de verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1423/78 (PB 1978, L 171, blz. 19), voorziet in een marge van 78 tot 92% van de basisprijs. Overeenkomstig de procedure van artikel 24 moet het beheerscomité de aankoopprijs binnen deze marge vaststellen.

De tweede interventiemaatregel in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees — de steunverlening aan de particuliere opslag van varkensvlees — is thans geregeld in verordening nr. 2763/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende vaststelling van de algemene regels voor de steunverlening aan de particuliere opslag in de sector varkensvlees (PB 1975, L 282, blz. 19) en verordening nr. 1092/80 van de Commissie van 2 mei 1980 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de toekenning van steun aan de particuliere opslag van varkensvlees (PB 1980, L 114, blz. 22). Blijkens een door de Commissie overgelegde en door verzoeker niet betwiste tabel, werden in de relevante periode bij 24 interventies ter ondersteuning van de particuliere opslag tijdelijk 512776 ton varkensvlees uit de markt genomen.

Hieruit concludeer ik, dat de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees in interventiemaatregelen voorziet, en dat die maatregelen in de praktijk ook worden getroffen. Daarmee is met artikel 1, lid 2, van verordening nr. 974/71 rekening gehouden, met andere woorden, aan de voorwaarden om mcb's te kunnen toepassen is mijns inziens voldaan.

Waar verzoekers evenwel van oordeel zijn, dat geen mcb's kunnen worden toegepast omdat geen interventieprijs is vastgesteld en de interventiebureaus sinds 1971 geen varkensvlees meer hebben aangekocht, zou ik het volgende willen opmerken.

Ingevolge artikel 1, lid 2, van verordening nr. 974/71 volstaat het dat in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten in interventiemaatregelen is voorzien. Indien de Gemeenschap ertoe zou besluiten, op de markt in de sector varkensvlees te interveniëren met aankopen door de interventiebureaus, zou de aankoopprijs moeten worden vastgesteld binnen de in artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2759/75 bedoelde marge. Aangezien de interventies dan tegen deze prijs zouden plaatsvinden, heb ik er geen bezwaar tegen, die prijs als interventieprijs te beschouwen.

Verzoekers geven aan de term interventiemaatregelen evenwel ten onrechte een beperkende uitlegging waar zij stellen, dat er slechts sprake kan zijn van interventiemaatregelen wanneer de interventiebureaus vlees aankopen. De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees voorziet juist in twee verschillende interventiemaatregelen en schijnt zelfs de voorkeur te geven aan interventies in de vorm van steunverlening aan de particuliere opslag. In de derde overweging van verordening nr. 2759/75 staat immers:

„dat deze maatregelen de vorm kunnen aannemen van aankopen door de interventiebureaus; dat echter eveneens gebruik dient te worden gemaakt van de maatregelen tot steunverlening aan de particuliere opslag, aangezien deze de normale commercialisatie der produkten het minst beïnvloeden en de omvang der aankopen door de interventiebureaus kunnen beperken; dat daartoe met name een basisprijs dient te worden vastgesteld, bij het bereiken waarvan de interventiemaatregelen kunnen worden overwogen en dient te worden bepaald onder welke voorwaarden de interventie plaatsvindt.”

Op lange termijn evenwel verschillen beide interventiemaatregelen niet zozeer. De interventiemaatregelen beogen immers slechts een tijdelijke verlichting van de markt en niet het definitief uit de markt nemen van de betrokken produkten. Daar de opslagmogelijkheden niet onbeperkt zijn, moeten de produkten eens weer in de handel worden gebracht. Dit geldt zowel voor de „steunverlening aan de particuliere opslag” als voor de „aankopen door interventiebureaus” met aansluitende „openbare” opslag van het varkensvlees, dat de interventiebureaus op een later tijdistip onder de in artikel 6 van verordening nr. 2759/75 voorziene voorwaarden weer moeten afzetten.

Aangezien de gemeenschapsinstellingen derhalve van mening waren, dat één interventiemaatregel (steunverlening aan de particuliere opslag) volstond om de markt in de sector varkensvlees te stabiliseren, kan ik slechts concluderen, dat de interventie- en prijsregeling voor deze marktordening behoorlijk heeft gefunctioneerd. Op dit punt treed ik het standpunt bij van een deskundige in het landbouwrecht, die onder de titel „Derzeitige Problemen” over de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees het volgende opmerkt:

„In de voorbije jaren heeft het sporadisch verlenen van steun aan de particuliere opslag als tijdelijke maatregel ter ondersteuning van de markt zijn nut bewezen zonder tot grote kosten te leiden. Sinds 1971 hebben in de Gemeenschap geen overheidsaankopen meer plaatsgevonden. Globaal gezien kan de markt voor varkensvlees in de Gemeenschap in het huidige stelsel van de gemeenschappelijke ordening der markten in de desbetreffende sector als stabiel worden beschouwd” (O. Gottsman, Der gemeinsame Agrarmarkt, hoofdstuk III, A 3, blz. 4).

In beginsel is het derhalve toelaatbaar, dat op varkensvlees mcb's worden toegepast. Dit volgt indirect reeds uit het arrest van 6 oktober 1982 (zaak 302/81, Eggers, Jurispr. 1982, blz. 3443), waarin het Hof uitspraak moest doen over de afgifte achteraf van documenten betreffende mcb's voor varkensvet. Het Hof heeft in dit arrest alleen de toelaatbaarheid onderzocht van de afgifte achteraf van een controle-exemplaar. Bij de behandeling van die vormvraag is het er stilzwijgend van uitgegaan dat op produkten die onder de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees vallen, mcb's kunnen worden toegepast.

c) De berekening van mcb's op varkensvlees

Verzoekers voeren bezwaren aan tegen de wijze waarop de mcb's worden berekend, omdat daarbij wordt uitgegaan van een fictieve, in de praktijk niet voorkomende aankoopprijs. Varkensvlees zou ook in de Regeling voor de handel met derde landen als een van granen afgeleid produkt worden beschouwd. De gemeenschapswetgever zou dit voor de berekening van de mcb's in de toekomst hebben bevestigd, aangezien hij met ingang van 1 januari 1985 varkensvlees als een van granen afgeleid produkt beschouwt (artikel 2, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 974/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 855/84 van de Raad van 31 maart 1984 inzake de berekening en de afbraak van de monetair compenserende bedragen voor de landbouwprodukten, PB 1984, L 90, blz. 1).

In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld, dat blijkens een eveneens door de Commissie overgelegde en door verzoekers niet bestreden grafiek, de door de gemeenschapsinstellingen voor de mcb's gevolgde berekeningsgrondslag nagenoeg steeds — een kwartaal in 1983 uitgezonderd — aanzienlijk onder de marktprijs voor varkensvlees lag. Dit volgt uit de berekening waarbij aanvankelijk in 1971 werd uitgegaan van de aankoopprijs van geslachte varkens in de zin van artikel 5, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 121/67 en de berekeningsgrondslag op 92% van de basisprijs werd bepaald (zie verordening nr. 641/71 van de Commissie van 26 maart 1971, PB 1971, L 73, blz. 10). Vervolgens werd de berekeningsgrondslag aan de minimumaankoopprijs gekoppeld en aanvankelijk op 85, later op 78% van de basisprijs vastgesteld. Tijdens het in casu relevante tijdvak bedroeg de berekeningsgrondslag overeenkomstig verordening nr. 1517/78 van 30 juli 1978 (PB 1978, L 178, biz. 65) 78% van de basisprijs. Bij verordening nr. 2025/83 van de Raad van 18 juli 1983 (PB 1983, L 199, blz. 11) is aan artikel 2 van verordening nr. 974/71 een lid 3bis toegevoegd:

„Bij de berekening van de monetaire compenserende bedragen voor de produkten van de sector varkensvlees wordt uitgegaan van een bedrag van 90% van de laagste limiet die geldt voor de vaststelling van de aankoopprijs van geslachte varkens.”

De berekeningsgrondslag van de mcb's bedraagt daarmee 70,2% van de jaarlijks vast te stellen basisprijs.

De berekeningsgrondslag en daarmee de hoogte van de mcb's voor varkensvlees vertoonden derhalve een continu dalende tendens. Aan deze ontwikkeling kwam voorlopig een einde bij de vaststelling van verordening nr. 855/84 van de Raad, volgens welke varkensvlees van 1 januari 1985 tot 31 oktober 1987 bij de berekening van de mcb's als een van granen afgeleid produkt wordt beschouwd.

Om de onwettigheid van de oude berekeningsmethode aan te tonen volstaat het echter niet te verwijzen naar de Regeling voor de handel met derde landen, de bijzondere regeling voor de handel met de nieuwe Lid-Staten en de nieuwe, sinds 1 januari 1985 van kracht zijnde methode voor de berekening van de mcb's. De in verordening nr. 855/84 inzake de berekening en de afbraak van de monetair compenserende bedragen voor bepaalde landbouwprodukten (PB 1984, L 90, blz. 1) vervatte nieuwe berekeningsmethode past in het kader van een reeks maatregelen, die zijn gericht op afbraak van de mcb's en tevens verband houden met de aanpassing van de representatieve koers. Zij hoort derhalve thuis in een heel andere context dan de methode voor de berekening van de mcb's die gold in het in casu relevante tijdvak.

Ook de berekening van de invoerheffingen en de uitvoerrestituties geschiedt op een andere basis dan de berekening van de mcb's. Enerzijds bestaan de invoerheffingen uit verschillende bestanddelen — waaronder een gedeelte dat is afgestemd op de vereiste hoeveelheid graanvoeder — , anderzijds worden met de Regeling voor de handel met derde landen andere doelstellingen nagestreefd dan met de toepassing van de mcb's. De mcb's moeten de verschillende in nationale valuta's uitgedrukte prijsniveaus binnen het uniforme communautaire prijzensysteem compenseren, terwijl bij de berekening van de invoerheffingen ook andere elementen, zoals de bescherming van de communautaire landbouw tegen de buitenwereld, alsook de belangen van de wereldhandel in aanmerking kunnen worden genomen (zie zaak 4/79, Providence agricole de la Champagne, Jurispr. 1980, blz. 2823, inzonderheid 2845 e.V.).

Hetzelfde geldt voor verzoekers' verwijzing naar artikel 75 van de Toetredingsakte van 1972. De compenserende bedragen die werden toegepast in het kader van de aanpassing van de landbouwprijzen van de nieuwe Lid-Staten aan de prijzen van de Gemeenschap zoals die oorspronkelijk was samengesteld, moesten de geleidelijk af te breken prijsverschillen tijdelijk compenseren. Uit de hier toegepaste berekeningsmethode kan niets worden afgeleid ter zake van de rechtmatigheid van de berekening van de algemene mcb's, daar het hier om een geheel andere materie gaat.

Verzoekers hebben in ieder geval niet aangetoond, dat de gemeenschapsinstellingen varkensvlees over het algemeen als een van granen afgeleid produkt moeten beschouwen.

d) Schending van artikel 39 EEG-Verdrag

Volgens verzoekers worden de mcb's op varkensvlees voorts toegepast in strijd met de in artikel 39, lid 1, sub b en c, EEG-Verdrag genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, te weten de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn, en de markten te stabiliseren. Zij duiden evenwel niet nader aan, op welke punten de toepassing van mcb's op varkensvlees met deze doelstellingen in strijd zou zijn.

Hierbij moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat artikel 39 EEG-Verdrag een hele reeks doelstellingen van het door de gemeenschapsinstellingen te realiseren landbouwbeleid opsomt. Te dezen behoeft slechts „te worden gewezen op het feit dat, zoals het Hof herhaaldelijk heeft uitgemaakt, de instellingen de verschillende in artikel 39 neergelegde doelstellingen met elkaar in overeenstemming moeten brengen, zodat het niet geoorloofd is een dezer doelstellingen op dusdanige wijze na te streven, dat de verwezenlijking van andere doelstellingen onmogelijk wordt gemaakt” (arrest van 6 december 1984, zaak 59/83, Biovilac, Jurispr. 1984, blz. 4057, r.o. 16). De gemeenschapsinstellingen beschikken derhalve voor de verwezenlijking van deze doelstellingen van het Verdrag over een zekere discretionaire bevoegdheid.

Verzoekers hebben niet aangetoond, dat het prijsmechanisme van de marktordening in de sector varkensvlees strijdig zou zijn met het doel, de in de landbouw tewerkgestelde personen een redelijke levensstandaard te verzekeren. De Gemeenschap bepaalt jaarlijks de basisprijs voor varkensvlees van standaardkwaliteit; blijft de marktprijs beneden de in artikel 4 van verordening nr. 2759/75 bedoelde 103% van de basisprijs, dan kan de prijs met interventiemaatregelen worden gesteund. Verzoekers hebben niet gesteld, dat de gemeenschapsinstellingen reeds bij het vaststellen van de basisprijs tekort zouden zijn geschoten in hun verplichting, de betrokken personen een redelijke levensstandaard te verzekeren.

Rest nog de vraag, of de toepassing van mcb's op varkensvlees strijdig kan zijn met het beginsel van marktstabilisering. Ik wijs erop, dat de mcb's juist een desorganisatie van de markt moeten tegengaan die door de toepassing van verschillende, van de werkelijke wisselkoersen afwijkende representatieve koersen zou kunnen optreden. Derhalve dragen de mcb's juist bij tot de in artikel 39, lid 1, sub b en c, bedoelde stabilisering van de markten.

Voorts moet erop worden gewezen, dat volgens de rechtspraak van het Hof de Commissie en het beheerscomité bij de beoordeling van de vraag, of de handel in landbouwprodukten dreigt te worden verstoord, over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken. Bij de rechtmatigheidscontrole heeft de rechter zich te beperken tot de vraag, of er geen sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid dan wel of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (arrest van 20 oktober 1977, zaak 29/77, Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835, r.o. 19/20). In de onderhavige zaak blijkt niet van een dergelijk foutief optreden van de gemeenschapsinstellingen. Daar de representatieve koersen in de periode waarin mcb's werden toegepast, van de spilkoersen waren afgeweken, moest voor een verstoring van de handel worden gevreesd. Daar komt bij, dat de Gemeenschap zich tot het absoluut noodzakelijke heeft beperkt, door de mcb's te berekenen op een grondslag die meestal beneden de marktprijs van varkensvlees lag, alsmede dat het gebruik van een „vrijstelling” (zie hieronder punt B. 2.) ook voor gerevalueerde valuta's tot gevolg had, dat de prijsafwijking ten gevolge van het gebruik van de representatieve koers maar gedeeltelijk werd gecompenseerd.

e) Schending van het discriminatieverbod (artikel 7 EEG-Verdrag)

Verzoekers voeren aan, dat de toepassing van mcb's op varkensvlees strijdig is met het discriminatieverbod van artikel 7 EEG-Verdrag.

Artikel 7 EEG-Verdrag verbiedt: „binnen de werking van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, ... elke discriminatie op grond van nationaliteit...”

Mijns inziens wordt bij de toepassing van mcb's varkensvlees niet gediscrimineerd, en zeker niet op grond van nationaliteit. De artikelen betreffende de toepassing van mcb's verwijzen niet naar de nationaliteit van de handelaars, maar naar de muntzone waarin deze handel drijven. Het feit dat handelaars in verschillende muntzones verschillend worden behandeld, wijst niet noodzakelijkerwijs op discriminatie. Een dergelijke ongelijke behandeling zou slechts strijdig zijn met het discriminatieverbod, wanneer zij op willekeur berustte (arrest van 24 oktober 1973, zaak 43/72, Merkur, Jurispr. 1973, blz. 1055, r.o. 23). Van een willekeurige ongelijke behandeling kan hier evenwel geen sprake zin. De toepassing van mcb's moet veeleer een andere ongelijke behandeling compenseren die op landbouwgebied het gevolg is van de toepassing van de representatieve koersen, aangezien deze van de werkelijke wisselkoersen afwijken en prijsverschillen tussen de Lid-Staten doen ontstaan. De ene ongelijkheid moet als het ware de andere op zijn minst gedeeltelijk ongedaan maken.

f) Voorlopige conclusie

Ik kom thans tot de conclusie, dat de toepassing van mcb's op varkensvlees geen onrechtmatig handelen van de gemeenschapsinstellingen noch een gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel is. En zelfs indien dat toch het geval zou zijn, mag niet uit het oog worden verloren, dat voor schade veroorzaakt door een onrechtmatig normatief handelen van de gemeenschapsinstellingen, volgens de rechtspraak van het Hof slechts in bijzondere omstandigheden schadevergoeding krachtens artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag kan worden gevorderd. Deze restrictieve opvatting berust op de overweging, dat de wetgevende macht bij haar wilsvorming niet telkens mag worden belemmerd door mogelijke schadevergoedingsacties, wanneer zij aanleiding ziet, in het algemeen belang normatieve maatregelen te treffen die de belangen van particulieren kunnen aantasten. Hieruit volgt, dat op de gebieden die onder het economisch beleid van de Gemeenschap vallen, van de particulier kan worden gevergd dat hij binnen redelijke grenzen bepaalde voor zijn economische belangen schadelijke gevolgen van een normatieve handeling draagt, zonder schadeloos te worden gesteld (arrest van 25 mei 1978, gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/77, HLN, Jurispr. 1978, blz. 1209, r.o. 5 en 6; in deze zaken stond de onrechtmatigheid van het optreden van de Commissie vast).

Er kan derhalve geen sprake zijn van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap in de zin van artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag.

2. De door verzoekers gestelde schade

Volledigheidshalve zal ik tenslotte onderzoeken, of verzoekers het ontstaan van schade hebben bewezen dan wel aannemelijk gemaakt.

Verzoekers gaan bij de berekening van hun schade uit van een positief mcb van 5,8% voor varkensvlees uit Nederland. Op grond daarvan komen zij voor geslachte dieren van 80 kg op een uitvoerpremie van FF 49,20. Dit zou tot een overeenkomstige daling van de prijs van varkensvlees op de Franse markt hebben geleid. Verzoekers schatten dat zij de helft van dit bedrag hebben moeten dragen, en de andere marktdeelnemers (handelaars, enz.) de overige 50%. De helft van FF 49,20 passen zij vervolgens toe op een gemiddeld fokresultaat over de laatste vijf jaar van 1000 dieren per jaar.

Bij de berekening van de gestelde schade hebben verzoekers evenwel uit het oog verloren, dat de omrekening van de uniforme prijs voor varkensvlees in nationale valuta niet gebeurt tegen de werkelijke wisselkoers van die valuta, maar tegen een zogenaamde representatieve landbouwkoers, die soms van produkt tot produkt verschilt. Om uit te maken of verzoekers überhaupt enige schade is opgekomen doordat de Nederlandse varkensfokkers hun vlees door de toepassing van mcb's goedkoper hebben kunnen verkopen dan hun Franse collega's, heb ik de volgende berekening gemaakt, die in de bijlage is samengevat.

Evenals verzoekers ga ik voor mijn berekeningen uit van geslachte varkens van 80 kg en pas ik zo de prijzen en koersen toe die golden op het tijdstip waarop zij hun beroep instelden, waarbij ik uitga van de door de Raad voor de periode van 1 november 1983 tot 31 oktober 1984 vastgestelde basisprijs voor geslachte varkens van standaardkwaliteit.

Een geslacht dier van 80 kg kost, gerekend tegen een basisprijs van 2053,87 Ecu per 1000 kg, circa 164 Ecu. Uitgedrukt in nationale valuta tegen de voor varkensvlees geldende representatieve koers, is dat FF 1112 respecievelijk HFL 445.

Wanneer een Nederlandse varkensfokker geslachte dieren naar Frankrijk exporteert en daar de tegenwaarde van HFL 445 in Franse franken wil krijgen, moet hij zijn prijs op ongeveer FF 1208 bepalen. Dit is de prijs tegen de werkelijke omrekeningskoers die toentertijd tussen de Nederlandse gulden en de Franse frank gold. Hier moet de werkelijke koers worden toegepast, omdat de Nederlandse exporteur zijn opbrengst niet meer tegen de fictieve groene koers, maar enkel nog tegen de marktkoers naar Nederland kan transfereren.

De prijs van FF 1208 die de Nederlandse fokker moet vragen om de tegenwaarde van HFL 445 te bekomen, ligt FF 96 hoger dan de prijs (FF 1112) die een Franse fokker moet aanrekenen om een geslacht dier van 80 kg tegen de basisprijs te verkopen. Dit prijsverschil, dat een gevolg is van de toepassing van de representatieve koersen voor de landbouw, die afwijken van de werkelijke koersen en die, uitgedrukt in nationaie valuta, tot verschillende prijsniveaus leiden, moet tenminste gedeeltelijk door de mcb's worden gecompenseerd.

Houdt men in dit voorbeeld rekening met de mcb's voor vlees van hele of halve varkens — dat wil zeggen het bedrag van HFL 18,13 dat aan de Nederlandse exporteur wordt uitgekeerd —, dan daalt de Nederlandse prijs van ongeveer HFL 445 tot HFL 427. Omrekening van dit laatste bedrag in Franse franken tegen de werkelijke koers leidt ertoe, dat de Nederlandse handelaar FF 1159 moet verlangen om de tegenwaarde in Nederlandse munt te innen van 164 Ecu, de prijs van een geslacht dier van 80 kg berekend tegen de basisprijs. Ook deze prijs ligt nog circa FF 47 hoger dan het bedrag dat een Franse handelaar moet verlangen om eveneens 164 Ecu te innen.

Uit deze berekening volgt, dat de nadelige concurrentiepositie waarmee de Nederlandse handelaars te kampen hebben, door de mcb's niet volledig, doch slechts voor ongeveer de helft wordt gecompenseerd (soortgelijke berekeningen voor andere tijdstippen in het betrokken tijdvak van vijf jaar tonen een overeenkomstig resultaat). In casu worden de werkelijke verschillen in prijsniveau maar gedeeltelijk gecompenseerd, omdat bij verordening nr. 652/79 van de Raad van 29 maart 1979 inzake de consequenties van het Europees Monetair Stelsel voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1979, L 84, biz. 1) de gedachte van een vrijstelling ook voor Lid-Staten met een stijgende valuta is ingevoerd. Een gevolg daarvan was, dat niet met elke afwijking tussen de in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toegepaste omrekeningskoers en de voor de berekening van de mcb's van de spilkoers afgeleide omrekeningskoers rekening wordt gehouden, maar dat de werkelijke monetaire afwijking met de zogenoemde vrijstelling wordt verminderd. De vrijstelling bedraagt 1 procentpunt, voor Lid-Staten die mcb's heffen bij invoer en toekennen bij uitvoer, dat wil zeggen de landen met een stijgende valuta.

Wanneer ik thans verzoekers' schadeberekening aan mijn berekening toets, kom ik tot de volgende resultaten :

Zelfs wanneer mcb's worden toegepast, is Nederlands varkensvlees in Frankrijk nog steeds duurder dan het in Frankrijk geproduceerde varkensvlees, daar de mcb's de verschillen tussen beide nationale prijsniveaus maar gedeeltelijk compenseren. Wanneer derhalve ondanks de toepassing van mcb's Nederlands varkensvlees in Frankrijk duurder is dan Frans varkensvlees, zie ik niet in hoe de toepassing van mcb's de Franse varkensfokkers schade kan hebben berokkend. Hoogstens kan worden gesteld, dat de mcb's beletten dat de marktprijs voor varkensvlees in Frankrijk stijgt tot op het Nederlandse prijsniveau, waardoor de Franse handelaars een meerwinst derven. Deze eventuele winstderving kan evenwel geen schadepost vormen, aangezien de Franse handelaars niet van de Gemeenschap kunnen verlangen dat zij hen die winst waarborgt. Het inkomen dat aan de landbouwers moet worden gewaarborgd, hangt immers af van de vaststelling door de Raad van de prijzen — in casu de basisprijs voor varkensvlees van standaardkwaliteit — en van de representatieve wisselkoersen voor landbouwprodukten. Ook op dit punt beschikken de gemeenschapsinstellingen over de nodige handelingsvrijheid, waarbij zij rekening mogen houden met de algemene prijsontwikkeling, de ontwikkeling van de monetaire situatie en het inkomensniveau van de in de landbouw tewerkgestelde personen.

Nu verzoekers derhalve niet afdoend hebben aangetoond dat hen schade is opgekomen, behoeft niet nader te worden ingegaan op andere ongerijmdheden in hun schadeberekening. Ik zou nog slechts het volgende willen vermelden:

Verzoekers bepalen de mcb's op uit Nederland in Frankrijk ingevoerd varkensvlees op 5,8% van een theoretische prijs. De Commissie stelt de mcb's evenwel niet in procenten vast, doch in absolute bedragen, uitgedrukt in nationale valuta en in gewichtseenheden. Mede omdat de mcb's aan wijzigingen onderhevig zijn, is het niet duidelijk hoe verzoekers aan dat percentage komen. Verzoekers vorderen voorts een vergoeding voor een periode van vijf jaar vóór de instelling van hun beroep, dus ook voor de periode van 6 april tot 12 oktober 1981, hoewel toen naar hun eigen zeggen op Nederlands varkensvlees geen mcb's werden toegepast. Dit zou mede kunnen verklaren, waarom verzoekers vergoeding vorderen van de schade die hen over de laatste vijf jaar zou zijn opgekomen, hoewel de concrete bedragen die zij daarbij aanvoeren volgens hun eigen berekeningen reeds worden bereikt op grond van de varkensproduktie over de laatste drie jaar.

Voor het overige geven verzoekers niet aan, waarom zij hun indirecte schade op 35% van de directe schade schatten.

C. Aangezien derhalve de toekenning van mcb's bij de uitvoer van varkensvlees uit Nederland niet onwettig is en verzoekers hun schade niet hebben aangetoond, geef ik het Hof in overweging 1) het beroep ongegrond te verklaren; 2) verzoekers te verwijzen in de kosten van het geding.

BIJLAGE

B) Werkelijke koers op 4 november 1983 (PB 1983, C 298, biz. 1): 1 Ecu = FF 6,87689 = HFL 2,53280 FF 1 = HFL 0,36831 FF 2,71513 = HFL 1

C) Basisprijs voor geslachte varkens van standaardkwaliteit tussen 1 november 1983 en 31 oktober 1984 (verordening nr. 1599/83, PB 1983, L 163, biz. 55): 2053,87 Ecu per 1000 kg

D) Mcb voor vlees van hele of halve varkens uit Nederland (verordening nr. 3032/83, PB 1983, L 300, biz. 1): HFL 22,66 per 100 kg

E) Geslachte varkens tot 80 kg tegen basisprijs : 164,31 Ecu = FF 1 112,86 (basisprijs Frankrijk) = HFL 445,25 (basisprijs Nederland)

F) Basisprijs geslachte varkens in Nederland (HFL 445,25) tegen de werkelijke koers van 4 november 1983: FF 1208,91 = basisprijs + FF 96,05

G) Basisprijs geslachte varkens in Nederland met mcb: HFL 445,25 —HFL 18,13 = HFL 427,12

H) Geslachte varkens van 80 kg tegen de basisprijs in Nederland verminderd met de Nederlandse mcb's omgerekend in Franse franken tegen de werkelijke koers op 4 november 1983: HFL 427,12 = FF 1 159,68 = basisprijs in Frankrijk + FF 46,82.

( *1 ) Vertaald uit het Duits.

( 1 ) In de eerste plaats voor de nieuwe Lid-Staten, verordening nr. 222/73, PB 1973, L 27, blz. 4; voor Nederland verordening nr. 2544/73, PB 1973, L 263, blz. 2; voor Italië verordening nr. 2958/83, PB 1973, L 303, blz. 1; voor alle Lid-Staten verordening nr. 475/75, PB 1975, L 52, blz. 28.

( 2 ) Dit is het geval voor valuta's die gezamelijk „zweven”, doch onderling een maximummarge van 2,25 % handhaven. De regeling voor volkomen vrij zwevende valuata's was ingewikkelder, zie artikel 2, lid 1, van verordening nr. 974/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1112/73

( 3 ) Zie P. Gilsdorf, Der Währungsausgleich aus rechtlicher Sicht, Keulen, 1978, biz. 22 e.V.; voor Gilsdorf zijn de mcb's niet langer tijdelijke maatregelen ter bestrijding van door de valuta's veroorzaakte storingen, maar maken zij deel uit de van de gemeenscshappelijke ordening der markten.