CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. MAZÁK

van 19 april 2007 ( )

Zaak C‑181/06

Deutsche Lufthansa AG

tegen

Ana – Aeroportos de Portugal SA

[verzoek van het Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Portugal) om een prejudiciële beslissing]

„Luchtvervoer – Toegang tot de grondafhandelingsmarkt op communautaire luchthavens – Richtlijn 96/67/EG – Artikel 6 – Artikel 16, lid 3 – Invordering van vergoeding voor toegang tot markt van hulp en toezicht bij grondafhandeling”

1. Deze zaak heeft betrekking op luchtvervoer, meer bepaald de vergoedingen voor de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap – inzonderheid de „vergoeding voor administratieve hulp en toezicht”. Grondafhandeling betreft met name diensten die op een luchthaven worden verleend aan vliegtuigen, passagiers en vracht. In wezen wordt het Hof verzocht te beslissen of een dergelijke in het nationale recht vastgestelde vergoeding mag worden geacht te zijn bepaald op grond van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria – zoals vereist in de communautaire wetgeving – en of een dergelijke heffing al dan niet in strijd is met de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt.

I – Rechtskader

A – Communautaire wetgeving

2. De vierde en de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap( ) (hierna: „richtlijn”), bepalen respectievelijk dat „grondafhandelingsdiensten onmisbaar zijn voor de goede werking van het luchtvervoer” en dat „het toegankelijk maken van de grondafhandelingsmarkt zal bijdragen tot een verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen en de kwaliteit voor de gebruikers zal verbeteren”.

3. Volgens de negende overweging van de considerans van de richtlijn is „de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt verenigbaar [...] met de goede werking van de luchthavens in de Gemeenschap”.

4. De vijfentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn stelt vast dat men, „voor zover dit voor de uitoefening van de rechten van de betrokkenen of voor een reële en eerlijke concurrentie nodig is, moet zorgen voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen ten behoeve van dienstverleners die gemachtigd zijn grondafhandelingsdiensten te verlenen, alsmede ten behoeve van gebruikers die aan zelfafhandeling mogen doen; dat die toegang evenwel aanleiding mag geven tot het innen van een vergoeding”.( )

5. Artikel 6 van de richtlijn, onder het kopje „Afhandelingsdiensten ten behoeve van derden”, luidt als volgt:

„1. De lidstaten nemen overeenkomstig de voorschriften van artikel 1 de noodzakelijke maatregelen om de verleners van grondafhandelingsdiensten vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden te waarborgen.

De lidstaten kunnen eisen dat de verleners van grondafhandelingsdiensten in de Gemeenschap zijn gevestigd.”

6. Vervolgens bepaalt artikel 16 van de richtlijn met betrekking tot de „Toegang tot voorzieningen”:

„1. De lidstaten nemen de noodzakelijke maatregelen om de dienstverleners en de gebruikers die voor zelfafhandeling wensen te zorgen, de toegang tot de luchthavenvoorzieningen te garanderen, voor zover deze toegang voor hen noodzakelijk is om hun activiteiten uit te oefenen. Indien de luchthavenbeheerder of, in voorkomend geval, de overheidsinstantie of een andere autoriteit waaronder hij ressorteert, ten aanzien van deze toegang voorwaarden stelt, dienen deze relevant, objectief, transparant, en niet-discriminerend te zijn.

2. De voor grondafhandeling beschikbare ruimten op de luchthaven moeten worden verdeeld over de verschillende dienstverleners en de verschillende gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, met inbegrip van de nieuwkomers, voor zover dit nodig is voor het uitoefenen van hun rechten en teneinde een daadwerkelijke en eerlijke concurrentie te bewerkstelligen op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende regels en criteria.

3. Wanneer voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen een vergoeding moet worden betaald, wordt deze vastgesteld op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.”

7. Bij de aanneming van de richtlijn liet de Commissie in de notulen de volgende verklaring betreffende de toepassing van artikel 16, lid 3, opnemen:

„De Commissie verklaart dat in artikel 16, lid 3, het recht van de luchthaven wordt erkend om van de dienstverleners en gebruikers die voor zelfafhandeling wensen te zorgen, een vergoeding te verlangen voor de toegang tot de voorzieningen.

De Commissie verklaart dat een dergelijke vergoeding mag worden beschouwd als een commerciële retributie en met name kan bijdragen aan de zelffinanciering van de luchthaven mits deze vergoeding wordt bepaald aan de hand van relevante, objectieve, doorzichtige en niet-discriminerende criteria.”

B – Nationale wetgeving

8. In Portugal werd richtlijn 96/67 onder meer omgezet bij Decreto-Lei nr. 275/99 van 23 juli 1999( ), terwijl de luchthavenvergoedingen waarop deze zaak betrekking heeft, werden gedefinieerd bij Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999.( ) In dit laatste Decreto worden in totaal elf grondafhandelingsvergoedingen genoemd. Met betrekking tot de eerste vergoeding wordt daarin voornamelijk bepaald dat een vergoeding voor administratieve hulp en toezicht moet worden betaald door de dienstverleners en moet worden vastgesteld als een percentage van de omzet.( )

II – Feitelijke en procedurele achtergrond en prejudiciële vragen

9. Volgens de verwijzingsbeschikking heeft Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft (hierna: „Lufthansa”), verzoekster in het hoofdgeding, een vennootschap naar Duits recht met een in Portugal op de luchthaven van Lissabon gevestigd filiaal, een procedure aangespannen waarin zij de in het betalingsbevel van ANA – Aeroportos de Portugal S.A. (hierna: „ANA” of „luchthavenbeheerder”), verweerster in het hoofdgeding, vastgestelde en gevorderde vergoedingen voor administratieve hulp en toezicht aanvecht.

10. ANA verleende Lufthansa een vergunning om grondafhandelingsactiviteiten uit te oefenen op de Francisco Sá Carneiro luchthaven van Porto. De bestreden vergoeding voor het verlenen van administratieve hulp en toezicht aan derden op de luchthaven (hierna: „litigieuze vergoeding”), waarmee Lufthansa werd belast, bedroeg 18 944 PTE, vermeerderd met btw à 17 %, zijnde 3 220 PTE, dus in totaal 22 164 PTE, (110,55 EUR). Deze vergoeding was berekend overeenkomstig de voorschriften van artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99. Het bedrag van de litigieuze vergoeding dat Lufthansa moest betalen in de loop van het jaar 2000, werd vastgesteld op 3,5 % van haar totale op de luchthaven van Porto behaalde grondafhandelingsomzet.

11. Lufthansa voert in het hoofdgeding aan dat de bepalingen van het nationale recht waarop het betalingsbevel en de invordering van de vergoeding waren gebaseerd, te weten artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 en artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, in strijd zijn met richtlijn 96/67 en meer in het bijzonder met de artikelen 6 en 16, lid 3, daarvan.

12. Volgens de verwijzende rechter is, gelet op artikel 280, lid 4, CPPT (Código de Procedimento e Processo Tributário, wetboek fiscaal procesrecht), de te geven beslissing wegens de hier aan de orde zijnde bedragen niet vatbaar voor hoger beroep. Derhalve dient overeenkomstig artikel 234, derde alinea, EG te worden verzocht om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid van de ter discussie staande bepalingen met het gemeenschapsrecht.

13. Bij beschikking van 7 maart 2006 besloot het Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Tribunal Tributário de Primeira Instância do Porto (Portugal) de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Kan het bedrag dat op grond van artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999 moet worden betaald als heffing voor administratieve hulp en toezicht, worden beschouwd als een vergoeding ‚op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria’ in de zin van artikel 16, lid 3, van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996?

2) Vormt de invordering van een bepaald bedrag als heffing voor administratieve hulp en toezicht, op grond van artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999, artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, en andere bepalingen betreffende de vaststelling van het bedrag van deze heffing, een hinderpaal voor of een inbreuk op de in artikel 6 van richtlijn 96/67 van de Raad van 15 oktober 1996 verplicht gestelde vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden?

3) Vormt de invordering van een bepaald bedrag als heffing voor administratieve hulp en toezicht, op grond van artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999, artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, en andere bepalingen betreffende de vaststelling van het bedrag van deze heffing, een hinderpaal voor of een inbreuk op de verwezenlijking van de interne markt en de in artikel 3, sub c, EG en artikel 4 EG genoemde beginselen?

4) Kan de invordering van een bepaald bedrag als heffing voor administratieve hulp en toezicht, op grond van artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999, artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, en andere bepalingen betreffende de vaststelling van het bedrag van deze heffing, worden beschouwd als misbruik in de zin van artikel 82 EG?”

14. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Lufthansa, de Portugese en de Griekse regering alsook de Commissie. Al deze partijen hebben ook opmerkingen gemaakt ter terechtzitting, die op 8 februari 2007 heeft plaatsgehad.

III – Beoordeling

15. Om te beginnen vestig ik er de aandacht op dat de verwijzingsbeschikking aan duidelijkheid te wensen overlaat ten aanzien van de relevante periode waarop het hoofdgeding betrekking heeft. Die is echter van belang voor de beoordeling, of de feiten van de zaak wel onder de werkingssfeer van richtlijn 96/67 vallen: anders gezegd, of de luchthaven van Porto destijds inderdaad voldeed aan de vereisten (betreffende de jaarlijkse verkeersomvang) genoemd in artikel 1 van de richtlijn. De Commissie wijst erop dat dit eerst vanaf 1 januari 2006 het geval was. Hoe dan ook, zal ik bij het formuleren van mijn conclusie ervan uitgaan dat de richtlijn inderdaad van toepassing is.

16. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, betreft de onderhavige zaak in wezen de vraag, of de vergoeding voor administratieve hulp en toezicht beschouwd moet worden als een „vergoeding voor de toegang tot de voorzieningen” en – indien het antwoord bevestigend is – of zij inderdaad voldoet aan de criteria genoemd in artikel 16, lid 3, van de richtlijn. Het doel van deze criteria bestaat eveneens hierin dat de nationale bepalingen voor de omzetting van de relevante communautaire regelgeving, alsmede elke beslissing waarbij deze vergoedingen worden opgelegd, gerechtelijk kunnen worden getoetst, terwijl dat doel concreet moet worden bereikt.

A – De eerste drie vragen

17. Met zijn eerste drie vragen, die ik gezamenlijk zal beantwoorden, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of vergoedingen voor administratieve hulp en toezicht, zoals voorzien in artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999 en artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, verenigbaar zijn met richtlijn 96/67, inzonderheid de artikelen 6 en 16, lid 3, daarvan, en met de artikelen 3, lid 1, sub c, EG en 4 EG.

1. Voornaamste argumenten van partijen

18. Lufthansa betoogt in wezen dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, aangezien de litigieuze vergoeding niet beschouwd kan worden als een vergoeding voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen zoals in de richtlijn bepaald, hetgeen de enige vergoeding is die in de rechtspraak van het Hof is toegelaten.( ) En zelfs wanneer het een dergelijke vergoeding zou zijn, hetgeen Lufthansa alleen bij wijze van hypothese erkent, voert zij aan dat de vergoeding niet voldoet aan de criteria van artikel 16, lid 3, van richtlijn 96/67, en zulks niet in de laatste plaats omdat alleen de dienstverleners, en niet de zelfafhandelaars, de onderhavige vergoeding moeten betalen, alsmede vanwege het feit dat het bedrag van de vergoeding is vastgesteld als een percentage van de omzet.( )

19. De Portugese regering betoogt in wezen dat de onderhavige vergoeding wel degelijk voldoet aan de in artikel 16, lid 3, van de richtlijn genoemde criteria en neerkomt op een tegenprestatie voor de dienstverlening van een openbare luchthaven en voor het gebruik van een tot het publieke domein behorend goed. ANA moet garanderen dat dit laatste in goede staat verkeert en moet het zodanig onderhouden dat Lufthansa haar activiteiten kan uitoefenen. Zij verlangt hiervoor als tegenprestatie de overeenkomstige vergoeding voor administratieve hulp en toezicht. Bovendien voldoet het percentage van de behaalde omzet aan het evenredigheidsvereiste. Wat artikel 6 betreft, voert de Portugese regering in wezen aan dat de liberalisering van de markt niet betekent dat de markt gratis toegankelijk zou moeten zijn; zij staat open voor alle geïnteresseerde dienstverleners die in staat zijn hun activiteiten op het gebied van administratieve hulp en toezicht naar behoren te verrichten. Lufthansa baseert haar argumenten op de negende en de vijfentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn en voert in wezen aan dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.

20. De Griekse regering voert aan dat de onderhavige vergoeding overeenkomt met de administratieve kosten van de behandeling van een aanvraag van een dienstverlener of zelfafhandelaar om te worden toegelaten tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthaven. Zij verschilt van een vergoeding voor toegang tot de markt (als tegenprestatie voor het verlenen van een kans op winst), die door het Hof in het arrest Flughafen Hannover-Langenhagen( ) is verboden. Ten slotte voert de Griekse regering aan dat de litigieuze vergoeding gerechtvaardigd is uit hoofde van de verplichting om voortdurend na te gaan of, en te bewaken dat, de verleende diensten conform zijn.

21. De Commissie voert harerzijds aan dat artikel 6, lid 1, van de richtlijn uitsluit dat luchthavenbeheerders de dienstverleners verplichten een vergoeding te betalen die niet een vergoeding is voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen. Zij is hoe dan ook, samen met de Griekse regering, van mening dat het onduidelijk is welke diensten eigenlijk onder de litigieuze vergoeding vallen en hoe deze laatste wordt berekend. Anderzijds hebben luchthavenbeheerders het recht een vergoeding te verlangen voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen, vooropgesteld dat zij voldoet aan de in artikel 16, lid 3, van de richtlijn genoemde criteria.

2. Beoordeling

22. Artikel 6 van de richtlijn legt in algemene bewoordingen het beginsel vast van de vrije toegang van dienstverleners tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden. Artikel 16 van de richtlijn bevat de specifieke bepalingen inzake de voorwaarden waaronder dienstverleners toegang tot de luchthavenvoorzieningen moeten hebben, daarbij met name bepalende dat „[w]anneer voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen een vergoeding moet worden betaald, [...] deze [wordt] vastgesteld op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria”.

23. Dienaangaande heeft het Hof al in het arrest Flughafen Hannover-Langenhagen vastgesteld, dat hieruit volgt dat een luchthavenbeheerder inderdaad het recht heeft een vergoeding te verlangen voor het gebruik van luchthavenvoorzieningen, waarvan het bedrag, dat moet worden vastgesteld overeenkomstig de in artikel 16, lid 3, van de richtlijn genoemde criteria, rekening houdt met zijn winstoogmerk. Daarentegen bepaalde het Hof dat de richtlijn eraan in de weg staat dat een toegangsvergoeding wordt verlangd voor het verlenen van een kans op winst, naast een vergoeding die moet worden betaald voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen.( )

24. Ik voeg hieraan toe dat het Hof in dit arrest heeft vastgesteld dat „[d]eze verwijzing naar voorzieningen [...] duidelijk betrekking [heeft] op door de luchthaven ter beschikking gestelde infrastructuur en uitrusting”. Dit behoort mijns inziens echter niet zo strikt te worden uitgelegd, dat het betekent dat een dergelijke vergoeding alleen kan worden gevorderd voor het gebruik van fysieke voorzieningen. Veeleer behoort naar mijn mening het begrip „toegang tot de luchthavenvoorzieningen” te worden opgevat als eveneens betrekking hebbende op door de luchthavenbeheerder verleende diensten die verband houden met het gebruik van zulke voorzieningen.( )

25. Daarom moet thans worden onderzocht of de litigieuze vergoeding beschouwd kan worden als een dergelijke vergoeding voor de toegang tot de voorzieningen als bedoeld in dat arrest.

26. In dit verband voert de Portugese regering in wezen aan dat de litigieuze vergoeding neerkomt op een tegenprestatie voor de dienstverlening van een openbare luchthaven (die ten dienste staat van de burgerluchtvaart) en voor het gebruik van een goed dat tot het publieke domein behoort, en derhalve een tegenprestatie is voor de terbeschikkingstelling van algemene voorzieningen als schoonmaak, verlichting, onderhoud, veiligheid, enzovoort, en daarbij tevens aan de regering de mogelijkheid biedt de grondafhandelingsactiviteiten uit te breiden.

27. Anderzijds voert Lufthansa aan dat het verlenen van administratieve hulp en toezicht niet het gebruik van luchthavenvoorzieningen en evenmin de verlening van diensten door de luchthavenbeheerder vereist, zodat de litigieuze vergoeding in feite geen verband houdt met luchthavenvoorzieningen. Dit volgt uit de wettelijke regeling zelf, aangezien de vergoeding alleen van toepassing is op dienstverleners en niet op de andere gebruikers. Beide categorieën gebruiken evenwel de voorzieningen. Dit bevestigt derhalve dat de litigieuze vergoeding niet voor luchthavenvoorzieningen verschuldigd kan zijn. Lufthansa is van mening dat de vergoeding veeleer wordt geïnd om het mogelijk te maken winst te behalen, zodat de situatie in het hoofdgeding dezelfde is als die in het arrest Flughafen Hannover-Langenhagen, waarin een dergelijke vergoeding werd verboden.( )

28. Ten slotte voert de Commissie aan dat de verleners van grondafhandelingsdiensten al onderworpen zijn aan verschillende deelvergoedingen voor het gebruik van voorzieningen (die eveneens moeten worden onderhouden en in goede staat moeten zijn) die zij voor de uitoefening van hun bedrijfsactiviteiten nodig hebben, dat de vergoeding voor administratieve hulp en toezicht dus kennelijk moet worden voldaan voor het bestaan van de luchthaven als zodanig, en dat de dienstverleners moeten betalen voor de luchthaven in haar geheel, hetgeen een dubbele belasting betekent.

29. Zoals ik hierboven heb opgemerkt, kan een vergoeding volgens artikel 16, lid 3, van de richtlijn alleen dan worden geïnd wanneer zij in rekening wordt gebracht voor het gebruik van luchthavenvoorzieningen en niet als een algemene toegangsvergoeding of een soort van „concessievergoeding”. Voor zover de Portugese regering aanvoert dat de vergoeding wordt betaald voor de dienstverlening van een openbare luchthaven en voor het gebruik van een goed dat tot het publieke domein behoort, moet ik erop wijzen dat deze tegenprestaties bij mij de indruk wekken, van zeer algemene aard te zijn en niets van doen te hebben met het werkelijke gebruik van luchthavenvoorzieningen, zodat de vergoeding naar mijn mening feitelijk neerkomt op een toegangsvergoeding die wordt betaald als tegenprestatie voor het verlenen van een kans op winst.( ) Bovendien biedt de berekening van de litigieuze vergoeding mijns inziens nauwelijks steun voor de stelling dat zij wordt betaald als tegenprestatie voor het gebruik van luchthavenvoorzieningen, aangezien zij wordt vastgesteld als een vast percentage van de totale grondafhandelingsomzet op de luchthaven. Ook de verwijzing door de verwijzende rechter naar „administratieve hulp en toezicht” kan niet tot de slotsom leiden dat de litigieuze vergoeding wordt betaald voor het gebruik van luchthavenvoorzieningen.

30. Ofschoon ik derhalve meen dat een vergoeding als de onderhavige niet wordt betaald voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen in de zin van artikel 16, lid 3, van de richtlijn en dus hiermee niet verenigbaar is, zou het, nu het Hof niet over meer concrete inlichtingen beschikt, ten slotte aan de nationale rechter staan om vast te stellen of dit inderdaad het geval is.

31. Hoe dan ook zou de litigieuze vergoeding, om met richtlijn 96/67 verenigbaar te zijn, eveneens moeten voldoen aan de voorwaarde dat zij is vastgesteld volgens relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria, zoals bepaald in artikel 16, lid 3, van de richtlijn, hetgeen ik thans zal onderzoeken.

a) Non-discriminatie

32. Om met het daarin vastgestelde non-discriminatievereiste te beginnen, ben ik van mening dat de vergoeding in kwestie op het eerste gezicht niet aan dit criterium lijkt te voldoen, aangezien tussen partijen vaststaat dat zij alleen geldt voor dienstverleners, terwijl zelfafhandelaars ervan zijn vrijgesteld. Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde documentatie niet dat zelfafhandelaars een vergelijkbare vergoeding moeten betalen. Voor deze ongelijke behandeling zie ik geen objectieve rechtvaardiging, en ook in de schriftelijke opmerkingen wordt geen dergelijke rechtvaardiging aangevoerd.

33. Het uitgangspunt is in casu dat de situatie van Lufthansa (en alle andere dienstverleners) enerzijds, en de situatie van de zelfafhandelaars anderzijds, ten behoeve van het onderhavige onderzoek naar de toegang tot de luchthavenvoorzieningen mijns inziens rechtens en feitelijk vergelijkbaar is. Zoals Lufthansa en de Commissie bevestigen, maken zowel de dienstverleners als de zelfafhandelaars gebruik van de luchthavenvoorzieningen.

34. Een dergelijke ongelijke behandeling zou objectief gerechtvaardigd moeten zijn. Dit volgt evenwel noch uit de nationale wetgeving, noch uit de argumenten van partijen of interveniënten, terwijl het ook mij niet is gelukt om objectieve redenen voor deze ongelijke behandeling te vinden. Gelet op de vaste rechtspraak inzake het non-discriminatiebeginsel, wijs ik erop dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld.( )

35. Ter terechtzitting heeft de Portugese regering niettemin uiteengezet dat zelfafhandelaars niet aan de litigieuze vergoeding onderworpen zijn omdat bij hen al een andere vergoeding wordt geheven (die zij „luchtverkeersvergoeding” noemt). Aangezien een zelfafhandelaar een luchtvaartonderneming (of luchtvaartmaatschappij) is die zichzelf grondafhandelingsdiensten verleent, voegt de Portugese regering hieraan toe dat een dergelijke vergoeding steeds wordt gevorderd van luchtvaartondernemingen (die daarmee betalen voor het bestaan, het onderhoud en het gebruik van de luchthaveninfrastructuur). Zij stelt dat door die vergoeding dezelfde diensten worden bestreken als door de litigieuze vergoeding, zodat zelfafhandelaars van deze laatste behoren te worden vrijgesteld aangezien zij anders dubbel zouden worden belast.

36. Deze argumentatie is naar mijn mening echter van te algemene aard, en ik moet erkennen dat ik er niet van overtuigd ben dat zij volstaat om de kennelijke discriminatie tussen de twee categorieën van gebruikers te weerleggen. Het blijft onduidelijk welke specifieke diensten onder welke van de twee vergoedingen vallen, en of zij inderdaad identiek zijn, terwijl het evenmin verre van duidelijk is hoe hun respectieve bedragen worden berekend en of daarbij rekening wordt gehouden met de relevante kosten, en bijgevolg in hoeverre zij vergelijkbaar zijn.

b) Relevantie

37. Om te beginnen moet ik erop wijzen dat ik het betreur dat de relevante nationale bepaling, te weten artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99, in het geheel geen aanwijzingen bevat inzake de werkelijke aard van de litigieuze vergoeding.

38. Bovendien komt het mij voor dat, zoals ik hierna zal uiteenzetten, met het oog op de oplossing van dit probleem – dat wil zeggen teneinde te kunnen vaststellen welke specifieke diensten onder de vergoeding vallen en in hoeverre zij kunnen worden geacht aan het relevantiecriterium van artikel 16, lid 3, van de richtlijn te voldoen –, zowel de schriftelijke als de mondelinge opmerkingen van de Portugese regering niet overtuigen en onduidelijk zijn.

39. Teneinde aan de relevante criteria te voldoen, moet de vergoeding gekoppeld zijn aan de kosten die de luchthavenbeheerder heeft moeten maken bij de terbeschikkingstelling van zijn voorzieningen aan dienstverleners en zelfafhandelaars.( ) Ik deel inderdaad de opvatting van advocaat-generaal Léger in zijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland( ), dat het bij de vaststelling van het bedrag van de vergoeding van wezenlijk belang is dat aan het relevantiecriterium wordt voldaan teneinde te waarborgen dat de vergoeding inderdaad in rekening wordt gebracht bij wijze van tegenprestatie voor de toegang tot de voorzieningen van de luchthaven. Zou men aanvaarden dat van de vergoeding kosten deel uitmaken die geen verband houden met de kosten van de luchthavenbeheerder bij de verlening van toegang tot zijn voorzieningen (bijvoorbeeld de kosten van onderhoud van de infrastructuur, zoals door de Portugese regering in de onderhavige zaak gesteld), zou dit ertoe kunnen leiden dat de vergoeding wordt gewijzigd in een verkapte vergoeding voor de toegang tot de markt, hetgeen in strijd is met artikel 16, lid 3, zoals door het Hof in het arrest Flughafen Hannover-Langenhagen uitgelegd.( )

40. Ik ben inderdaad van mening dat moet worden voorkomen dat luchthavenbeheerders een soort van „concessievergoeding” vorderen op grond dat grondafhandelingsdiensten in de gehele Gemeenschap zijn geliberaliseerd, omdat dit duidelijk in strijd zou zijn met richtlijn 96/67 alsmede met ’s Hofs uitlegging daarvan. Ik deel daarom de mening dat luchthavens geen vergoedingen mogen vorderen die geen verband houden met hun kosten en die in plaats daarvan de vorm van een soort royalty aannemen. Bovendien is, zoals uiteengezet, de door de richtlijn ingevoerde regeling bedoeld om de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt te verzekeren, terwijl zij ertoe bijdraagt de kosten van de luchtvaartmaatschappijen daadwerkelijk te verminderen, en niet het tegenovergestelde.

41. Mijn antwoord op het volgende nevenargument van de Portugese regering zou zowel onder de eerste als onder de tweede of de derde ondertitel van mijn conclusie kunnen komen – dat wil zeggen onder a) non-discriminatie, b) relevantie of c) objectiviteit.

42. Deze regering stelt dat zij gebruikers en dienstverleners op de luchthaven ongelijk behandelt omdat zij van mening is dat een dergelijk verschil inderdaad bestaat, waartoe zij verwijst naar een van de voornaamste doeleinden van de richtlijn, te weten de vermindering van de kosten van luchtvaartondernemingen (of luchtvaartmaatschappijen), die onder meer zou kunnen worden bereikt door het aantal dienstverleners op de markt te verhogen. Vervolgens voegt zij hieraan echter toe dat Lufthansa een rechtsgrondslag voor haar argumenten ontbeert, aangezien de richtlijn nergens zegt dat de kosten van de verleners van grondafhandelingsdiensten moeten worden verminderd, en dat het bovendien ook nooit haar bedoeling is geweest die kosten te verminderen.

43. Ik ben het met deze uitlegging niet eens.

44. Richtlijn 96/67 beoogde de grondafhandelingsdienstenmarkt in de Gemeenschap geleidelijk voor de concurrentie te openen en daarbij de derde fase van de liberalisering van de toegang tot de luchtvervoersmarkt in de EG te voltooien. Dit draagt er uiteraard toe bij dat zowel de grondafhandelingsmarkt als de daarin werkzame marktdeelnemers per se efficiënter worden. De bijzondere behandeling van verleners van grondafhandelingsdiensten – aldus dat hun kosten „nooit bedoeld waren te worden verminderd” (ik zou daaraan willen toevoegen: inzonderheid de kosten die niet gerechtvaardigd zijn) – lijkt mij in strijd met de algemene doelstelling van de richtlijn. Niet uit het oog mag worden verloren dat de criteria van artikel 16, lid 3, die ik hier uitvoerig behandel, een specifieke rol spelen bij de verlening van vrije toegang tot de markt voor dienstverleners en bij de garantie dat de infrastructuur van het luchtvervoer efficiënt wordt gebruikt.

45. Mijns inziens zou de onderhavige vergoeding relevant kunnen worden geacht mits bijvoorbeeld de luchthavenbeheerder ze zou innen als tegenprestatie voor administratieve kosten verband houdende met de behandeling van aanvragen ingediend door toekomstige dienstverleners, zoals in wezen door de Griekse regering is gesteld. Dit is echter kennelijk niet het geval. Bovendien voegt Lufthansa hieraan toe dat in plaats daarvan drie andere administratieve vergoedingen door het Nationale Burgerluchtvaartinstituut in rekening worden gebracht, te weten: i) een vergoeding voor de toekenning van de vergunning; ii) een andere voor de afgifte van de vergunning; en iii) een derde vergoeding voor elke wijziging in de vergunning.

46. Ik kan dus niet inzien hoe de litigieuze vergoeding geacht kan worden op grond van relevante criteria te zijn vastgesteld, wanneer zij, in de eerste plaats, niet in verband staat met de kosten – dat wil zeggen, niet gebaseerd is op de kosten van de luchthavenbeheerder – en wanneer zij, in de tweede plaats, is vastgesteld als een percentage (3,5 %) van de omzet van de dienstverlener, hetgeen als een belasting kan worden beschouwd en veel gelijkenis vertoont met de situatie in de zaak Flughafen Hannover-Langenhagen( ), waar de vergoeding was gebaseerd op de kans om winst te behalen uit de toegang tot de markt voor grondafhandelingsdiensten, en door het Hof werd verboden. Ik wijs erop dat de Portugese regering niet in staat was een bevredigende verklaring te geven over de wijze waarop men tot dit bepaalde percentage was gekomen en waarom het niet als willekeurig moet worden beschouwd.

47. Gelet op de aan het Hof verschafte informatie, komt het mij voor, dat een dergelijk criterium niet relevant is.

c) Objectiviteit

48. Voorts kan de bovenstaande beoordeling van de vraag of de litigieuze vergoeding en de wijze waarop zij is vastgesteld (op 3,5 % van de omzet van de dienstverlener), geacht kan worden een relevant criterium te zijn, mutatis mutandis heel wel eveneens van toepassing zijn op haar objectiviteit.

49. Om objectief te zijn, moet de litigieuze vergoeding gebaseerd zijn op de relevante voorzieningen en hun aard, alsmede op het daadwerkelijke gebruik dat de dienstverlener ervan maakt.

50. Ik ben het bovendien met Lufthansa eens, dat de omstandigheid dat het percentage gebruikt om het bedrag van de litigieuze vergoeding vast te stellen, is berekend op grond van haar totale grondafhandelingsomzet – dat wil zeggen dat het inderdaad alle grondafhandelingsdiensten omvat –, evenmin de indruk wekt objectief te zijn, tenzij zij door de luchthavenbeheerder voldoende wordt gerechtvaardigd.

51. Inderdaad is mij geen enkel document of element bekend dat aangeeft hoe het bedrag van de vergoeding is vastgesteld, en ik kan dus niet concluderen dat het verband houdt met de kosten van de luchthavenbeheerder. Zoals hierboven opgemerkt, zou het er heel wel op kunnen neerkomen dat het een aanwijzing is van de inkomsten die laatstgenoemde wenst te bereiken.

52. Ten aanzien van het vereiste, dat de vergoeding wordt vastgesteld overeenkomstig relevante en objectieve criteria, moge daarom uit het voorafgaande blijken dat de litigieuze vergoeding alleen verschuldigd is als een percentage van de omzet van de gebruiker en niet in verband staat met of een weerspiegeling vormt van de werkelijke kosten van de luchthavenbeheerder wegens het verlenen van administratieve hulp en toezicht. Ook in dit opzicht kom ik tot de conclusie dat de litigieuze vergoeding niet lijkt te voldoen aan de in artikel 16, lid 3, van de richtlijn genoemde criteria.

d) Doorzichtigheid

53. De onderhavige vergoeding kan geacht worden doorzichtig te zijn op voorwaarde dat er sprake is van een transparante verhouding tussen de manier waarop het bedrag van de vergoeding wordt vastgesteld (dat wil zeggen 3,5 % van Lufthansa’s grondafhandelingsomzet) en de concreet verschafte diensten waarvoor zij is verschuldigd.

54. Wat de doorzichtigheid van de vaststelling van de vergoeding betreft, blijven de nationale bepalingen niet alleen in gebreke te specificeren voor welke concrete diensten zij wordt geïnd, maar heeft de Portugese regering evenmin een zeer overtuigend antwoord gegeven. Toen haar werd gevraagd, toe te lichten om welke diensten het in feite ging, verklaarde de Portugese regering alleen dat de vergoeding overeenkomt met een quid pro quo voor de algemene voorzieningen van de luchthaven die ter beschikking worden gesteld, zoals schoonmaak, verlichting, onderhoud, veiligheid, enzovoort.

55. Daar komt bij dat Lufthansa aanvoert dat de luchthavenbeheerder in gebreke is gebleven haar ook maar de geringste opheldering te verschaffen betreffende de inning van de litigieuze vergoeding en de berekening ervan, ondanks het feit dat het comité van luchthavengebruikers zich daarover enige malen afkeurend heeft uitgelaten. Lufthansa voegt hieraan nog toe dat zij niet weet waarvoor deze opbrengsten zijn bestemd, zodat zij niet kan beoordelen of zij gerechtvaardigd, laat staan rechtmatig zijn.

56. In casu is naar mijn mening het verband tussen de relevante diensten en de berekeningswijze geenszins evident en doorzichtig. Daar komt bij dat dit probleem evenmin ter terechtzitting werd opgehelderd.

57. Gelet op een en ander ben ik van mening dat een vergoeding zoals door de verwijzende rechter omschreven, niet verenigbaar is met de richtlijn, met name de artikelen 6 en 16, lid 3, daarvan, aangezien niet vaststaat dat zij een vergoeding vormt die wordt betaald bij wijze van tegenprestatie voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen en dat het bedrag ervan wordt vastgesteld volgens relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter – die, anders dan het Hof, in de onderhavige zaak over alle relevante feiten beschikt – op grond van die feiten vast te stellen of de litigieuze vergoeding voldoet aan de verschillende genoemde criteria.

58. Aangaande de verwijzing door de nationale rechter naar de artikelen 3, lid 1, sub c, EG en 4 EG, volstaat het eraan te herinneren dat deze artikelen volgens vaste rechtspraak geen volledige en alles omvattende materiële regeling inhouden, maar alleen de algemene doelstellingen noemen die de Gemeenschap en de lidstaten in acht moeten nemen.( ) Zij kunnen derhalve voor uitleggingsdoeleinden worden gebruikt in samenhang met andere voorschriften die de inhoud ervan concretiseren, maar zij kunnen als zodanig niet de betaling van de litigieuze vergoeding ter discussie stellen.

59. Ik geef daarom in overweging de eerste drie vragen aldus te beantwoorden dat vergoedingen als de vergoeding voor administratieve hulp en toezicht, bedoeld in artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999 en artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, voor zover zij worden betaald als een algemene vergoeding voor de toegang tot de markt en niet specifiek als tegenprestatie voor het gebruik van luchthavenvoorzieningen, en voor zover zij niet worden vastgesteld volgens relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria, niet verenigbaar zijn met richtlijn 96/67, inzonderheid de artikelen 6 en 16, lid 3, daarvan. Het staat evenwel aan de nationale rechter om op grond van de feiten en met inachtneming van de concrete opzet en het concrete doel van de litigieuze vergoeding vast te stellen of zij daadwerkelijk als tegenprestatie voor de terbeschikkingstelling van de luchthavenvoorzieningen wordt betaald en of de criteria volgens welke de vergoeding wordt vastgesteld, overeenkomstig artikel 16, lid 3, van de richtlijn relevant, objectief, transparant en niet-discriminerend zijn.

B – De vierde vraag

60. In het kader van het hoofdgeding wenst de verwijzende rechter in wezen ook te vernemen of de verplichting een bepaalde vergoeding te betalen, zoals zij hier ter discussie staat en in de relevante bepalingen is vastgelegd, kan worden beschouwd als misbruik van een machtspositie in de zin van artikel 82 EG.

61. De nationale rechter heeft het Hof evenwel nauwelijks voorzien van informatie op grond waarvan het deze vraag kan beoordelen. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat het Hof volgens vaste rechtspraak geen uitspraak kan doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer het niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de hem gestelde vragen.( )

IV – Conclusie

62. Naar mijn mening dient het Hof derhalve de door het Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto in de onderhavige zaak gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

„Vergoedingen als de vergoeding voor administratieve hulp en toezicht, bedoeld in artikel 10, lid 1, van Decreto-Regulamentar nr. 12/99 van 30 juli 1999 en artikel 18, lid 2, van Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990, zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 280/99 van 26 juli 1999, zijn, voor zover zij worden betaald als een algemene vergoeding voor de toegang tot de markt en niet specifiek als tegenprestatie voor het gebruik van luchthavenvoorzieningen, en voor zover zij niet worden vastgesteld volgens relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria, niet verenigbaar met richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap, inzonderheid de artikelen 6 en 16, lid 3, daarvan.

Het staat evenwel aan de nationale rechter om op grond van de feiten en met inachtneming van de concrete opzet en het concrete doel van de litigieuze vergoeding vast te stellen of zij daadwerkelijk als tegenprestatie voor de terbeschikkingstelling van de luchthavenvoorzieningen wordt betaald en of de criteria volgens welke de vergoeding wordt vastgesteld, overeenkomstig artikel 16, lid 3, van de richtlijn relevant, objectief, transparant en niet-discriminerend zijn.”