Zaak T-219/13

Pietro Ferracci

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Gemeentelijke onroerendezaakbelasting — Vrijstelling verleend aan niet-commerciële organisaties die specifieke activiteiten uitoefenen — Geconsolideerde wet op de inkomstenbelasting — Vrijstelling van de eenmalige gemeentelijke belasting — Besluit waarin ten dele wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun, en ten dele dat de steun onverenigbaar is met de interne markt — Beroep tot nietigverklaring — Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt — Rechtstreeks geraakt — Ontvankelijkheid — Volstrekte onmogelijkheid van terugvordering — Artikel 14, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 — Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 15 september 2016

Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun in de vorm van een belastingvrijstelling – Volstrekte onmogelijkheid van uitvoering – Gronden – Onmogelijkheid voor de staat om de informatie te verkrijgen die noodzakelijk is voor de identificatie van de steunontvangers

Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Regelgevingshandelingen – Handelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen en de verzoekende partij rechtstreeks raken – Begrip uitvoeringsmaatregelen – Criteria – Besluit van de Commissie waarbij een staatsteunmaatregel in de vorm van een belastingvrijstelling waarin een nationale regeling van algemene strekking voorziet, onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Besluit dat geen uitvoeringsmaatregel van de adressaat met zich meebrengt – Handeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt

Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Regelgevingshandelingen die al dan niet uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen – Begrip – Rechtswegen die tegen die handelingen openstaan – Voorwaarden voor een beroep op de exceptie van onwettigheid of voor een prejudiciële verwijzing met het oog op de beoordeling van de geldigheid

Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Begrip regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU – Elke handeling van algemene strekking met uitzondering van wetgevingshandelingen – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun in de vorm van een belastingvrijstelling waarin een nationale regeling van algemene strekking voorziet, onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Rechtsgevolgen voor een algemene en abstracte categorie van personen – Daaronder begrepen

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 40, 44, 46-48)

Regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU zijn handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen. In dit verband is een staatssteunbesluit van de Commissie betreffende een nationale belastingregeling dat op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen, een handeling van algemene strekking. Gelet op de aard van de bevoegdheid die bij de verdragsbepalingen inzake staatssteun aan de Commissie is toegekend, heeft een dergelijk besluit, ook al heeft het slechts één adressaat, dezelfde strekking als de nationale instrumenten die door deze instelling worden onderzocht om hetzij de nodige machtiging tot toepassing van een steunmaatregel te geven hetzij de gevolgen te bepalen die voortvloeien uit het feit dat die maatregel onrechtmatig of onverenigbaar met de interne markt is. Welnu, de betrokken instrumenten hebben juist een algemene strekking, daar de marktdeelnemers die binnen de werkingssfeer ervan vallen, algemeen en in abstracto zijn omschreven. Gelet op deze overwegingen heeft een besluit van de Commissie waarbij ter zake van een regeling van belastingvrijstelling enerzijds voor een bepaald onderdeel van deze regeling wordt vastgesteld dat er sprake is van met de interne markt onverenigbare steun, en anderzijds voor een ander onderdeel van diezelfde regeling wordt vastgesteld dat er geen sprake is van steun, een handeling van algemene strekking met betrekking tot enerzijds het feit dat de Commissie niet de terugvordering heeft gelast van de uit de betrokken belastingvrijstelling voortvloeiende steun die zij als onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt heeft aangemerkt, en anderzijds het feit dat zij heeft geoordeeld dat een deel van deze regeling geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU vormt. Bijgevolg is een dergelijk besluit, dat een handeling van algemene strekking maar geen wetgevingshandeling is, een regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. (zie punten 50, 52-55)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 56-59)

Om in het kader van het onderzoek van de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring na te gaan of de bestreden handeling uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU met zich meebrengt, dient uitsluitend te worden uitgegaan van het voorwerp van het beroep. Ingeval de Commissie in een staatssteunbesluit oordeelt dat het, gelet op de specifieke kenmerken van de zaak, voor de betrokken lidstaat volstrekt onmogelijk zou zijn om de in het kader van een regeling van belastingvrijstelling verleende onrechtmatige steun terug te vorderen, en dus besluit, die lidstaat niet de verplichting op te leggen de op grond van die regeling toegekende bedragen bij elke begunstigde terug te vorderen, zijn de nationale autoriteiten niet verplicht in het bijzonder ten aanzien van de verzoeker maatregelen te treffen om het bestreden besluit ten uitvoer te leggen. Het bestreden besluit brengt geen uitvoeringshandelingen ten aanzien van de verzoeker met zich mee, en bijgevolg moet het beroep ontvankelijk worden verklaard op grond van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU. (zie punten 60, 61, 64, 70)

Al betreft de volstrekte onmogelijkheid om onrechtmatige steun terug te vorderen in de regel gevallen waarin de betrokken lidstaat, nadat een terugvorderingsbesluit is genomen en in het kader van de uitvoering van dat besluit, in de fase van de uitvoering van het besluit een dergelijke onmogelijkheid vooral als verweermiddel in het kader van een beroep wegens niet-nakoming als bedoeld in artikel 258 VWEU aan de orde heeft gesteld, blijkt noch uit de toepasselijke regeling noch uit de rechtspraak dat een volstrekte onmogelijkheid niet kan worden vastgesteld tijdens de administratieve procedure die tot een staatssteunbesluit van de Commissie heeft geleid. Bovendien is de enige verplichting die in geval van een eventuele volstrekte onmogelijkheid van terugvordering van de onrechtmatige steun op de betrokken lidstaat en de Commissie rust, de verplichting om een loyale samenwerking op te zetten in het kader waarvan de lidstaat de gronden van een dergelijke onmogelijkheid aan de Commissie ter beoordeling moet voorleggen en de Commissie die gronden nauwgezet moet onderzoeken. Dit gezegd zijnde, kan de samenwerking tussen de lidstaat en de Commissie vóór de vaststelling van het eindbesluit van de Commissie plaatsvinden, indien de volstrekte onmogelijkheid al in de fase van de formele onderzoeksprocedure kan worden vastgesteld. Daarbij komt dat, indien de Commissie tijdens dat onderzoek vaststelt dat er geen alternatieve methoden voor terugvordering van de onrechtmatige steun bestaan, of dat een gedeeltelijke terugvordering evenmin mogelijk is, niets eraan in de weg staat dat zij het bestaan van een volstrekte onmogelijkheid erkent nog vóór zij de terugvordering van die steun gelast. De Commissie mag immers op het gebied van staatssteun geen verplichtingen opleggen waarvan de nakoming van meet af aan objectief en volstrekt onmogelijk is. (zie punten 80, 84-86, 90)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 94-96)

De Commissie maakt geen beoordelingsfout wanneer zij in een staatssteunbesluit oordeelt dat de terugvordering van onrechtmatige steun door de betrokken nationale autoriteiten volstrekt en objectief onmogelijk is omdat niet kan worden uitgemaakt of de begunstigde organisaties in de voor een belastingvrijstelling in aanmerking komende onroerende zaken economische dan wel niet-economische activiteiten uitoefenden – en juist deze aard van de activiteiten bepalend is voor het antwoord op de vraag of deze vrijstelling een met de interne markt onverenigbare staatssteun vormt – door het feit dat noch aan de hand van de kadastrale databestanden enerzijds noch aan de hand van de fiscale databestanden, anderzijds kan worden uitgemaakt, welke soort activiteit werd uitgeoefend in de onroerende zaken van die organisaties, of het bedrag van de te vorderen belasting objectief kan worden berekend. Aangezien het kadaster de onroerende zaken inventariseert op basis van de objectieve kenmerken, met name de fysieke bestanddelen en de structuur, ervan, is het immers niet mogelijk, uit te maken welke soort activiteiten – namelijk economische activiteiten of niet-economische activiteiten – de niet-commerciële organisaties in hun onroerende zaken uitoefenden, om te kunnen bepalen of die organisaties die belastingvrijstelling onrechtmatig hebben genoten, en, indien dat het geval is, welk bedrag zij aan de betrokken autoriteiten moeten betalen. Hetzelfde geldt wanneer uit de fiscale databestanden evenmin met terugwerkende kracht kan worden opgemaakt, welke soort activiteiten de organisaties die deze vrijstelling kregen, in hun onroerende zaken uitoefenden, en evenmin het bedrag van de onrechtmatig genoten vrijstelling kan worden berekend. (zie punten 98, 101, 106)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punt 109)

In het kader van het onderzoek naar het bestaan van staatssteun en van een eventuele schending van artikel 107, lid 1, VWEU is het zo dat een nationale regeling betreffende vrijstelling van een gemeentelijke onroerendezaakbelasting, die de activiteiten die naar de aard ervan in concurrentie staan met die van marktdeelnemers die winst nastreven, uitdrukkelijk van de werkingssfeer van die vrijstelling uitsluit, het voordeel van die vrijstelling dus beperkt tot de organisaties die economische activiteiten op niet-commerciële basis verrichten, en slechts geldt voor organisaties die voor de toepassing van het Unierecht niet als ondernemingen kunnen worden aangemerkt. Verder staat het aan de nationale autoriteiten, de toepassing van deze regeling geval per geval te onderzoeken en met name na te gaan of een concrete begunstigde van deze vrijstelling concurreert met de andere markdeelnemers in de betrokken sector, waarbij de belanghebbenden de nationale rechtswegen kunnen bewandelen ingeval de regeling, zoals zij door de Commissie is goedgekeurd, niet correct wordt toegepast. In die omstandigheden valt die regeling niet binnen de werkingssfeer van artikel 107 VWEU. (zie punten 132, 140, 145, 149)

Zie de tekst van de beslissing. (zie punten 134-136)