Zaken T-30/01 tot en met T-32/01 en T-86/02 tot en met T-88/02

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava e.a.

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun — Door territoriale entiteit van lidstaat verleende belastingvoordelen — Belastingvrijstellingen — Beschikkingen waarbij steunregelingen onverenigbaar met gemeenschappelijke markt worden verklaard en terugvordering van uitbetaalde steun wordt gelast — Kwalificatie als nieuwe steun dan wel als bestaande steun — Exploitatiesteun — Beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen — Rechtszekerheidsbeginsel — Besluit tot inleiding van formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG — Afdoening zonder beslissing”

Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer — uitgebreid) van 9 september 2009 II ‐ 2929

Samenvatting van het arrest

(Art. 87, lid 3, sub c, EG)

Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die in aanmerking komt voor afwijking bedoeld in artikel 87, lid 3, sub c, EG – Bedrijfssteun – Daarvan uitgesloten

Het feit dat het Gerecht een persoon bij een eerdere beschikking heeft toegelaten tot interventie aan de zijde van een partij, verzet zich er niet tegen dat de ontvankelijkheid van zijn interventie opnieuw wordt onderzocht. (cf. punt 95)

Een ruime uitlegging van het interventierecht voor representatieve verenigingen die de behartiging van de belangen van hun leden als doel hebben in gedingen waarin principiële vragen die voor die leden van belang zijn, aan de orde komen, beoogt een betere beoordeling van de achtergrond van de zaken mogelijk te maken en grote aantallen individuele interventies, die de doeltreffendheid en het goede verloop van de procedure in gevaar zouden brengen, te verhinderen. Een intersectorale vereniging van ondernemingen die onder meer als doel heeft de vertegenwoordiging en behartiging van de belangen van ondernemingen, waarvan sommige de daadwerkelijke begunstigden van op grond van belastingregelingen verleende steun zijn, en die ook heeft deelgenomen aan de administratieve procedure die tot de vaststelling van beschikkingen heeft geleid, maakt aannemelijk belang te hebben bij interventie in het kader van beroepen tot nietigverklaring van die beschikkingen van de Commissie waarbij de betrokken belastingvrijstellingsregelingen onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard en terugvordering van de op grond daarvan uitbetaalde steun wordt gelast. (cf. punten 97-104)

Het Verdrag voorziet in verschillende procedures voor bestaande en voor nieuwe steunmaatregelen. Terwijl nieuwe steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG vooraf bij de Commissie moeten worden aangemeld en niet tot uitvoering kunnen worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid, kunnen bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, lid 1, EG regelmatig tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Met betrekking tot bestaande steunmaatregelen kan derhalve in voorkomend geval enkel een beschikking worden gegeven waarbij hun onverenigbaarheid met gevolgen voor de toekomst wordt vastgesteld. Krachtens artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 inzake de toepassing van artikel 88 EG wordt steun met name „als bestaande steun beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht”. In het kader van de bij het Verdrag en verordening nr. 659/1999 ingevoerde toezicht op staatssteun kan met het oog op de kwalificatie van een maatregel als bestaande steun niet worden erkend dat de Commissie bij een stilzwijgende beslissing een standpunt kan bepalen, volgens hetwelk een bepaalde maatregel, die niet is aangemeld, op het moment van inwerkingtreding ervan geen steunmaatregel was. Het loutere stilzwijgen van een instelling kan namelijk geen bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van een justitiabele kunnen aantasten, behoudens wanneer zulks uitdrukkelijk in een bepaling van gemeenschapsrecht is voorzien. In een aantal specifieke gevallen bepaalt het gemeenschapsrecht, dat het stilzwijgen van een instelling als een besluit geldt, wanneer die instelling om een standpuntbepaling is verzocht en zij bij het verstrijken van een bepaalde termijn niets van zich heeft laten horen. Zonder dergelijke uitdrukkelijke bepalingen, waarbij een termijn wordt gesteld na afloop waarvan een stilzwijgend besluit wordt geacht te zijn genomen en de inhoud daarvan wordt vastgesteld, kan het stilzitten van een instelling niet worden gelijkgesteld met een besluit, omdat anders het door het Verdrag ingevoerde stelsel van rechtsbescherming op losse schroeven zou worden gezet. De toepasselijke staatssteunregels voorzien echter niet dat het stilzwijgen van de Commissie geldt als een stilzwijgend besluit dat geen sprake is van steun, in het bijzonder wanneer de betrokken maatregelen niet bij haar zijn aangemeld. De Commissie, die bij uitsluiting bevoegd is om de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt vast te stellen, is na afloop van de inleidende fase van onderzoek van een overheidsmaatregel gehouden, ten aanzien van de betrokken lidstaat een besluit te nemen waarbij wordt vastgesteld dat geen sprake is van steun, dat het om een verenigbare steunmaatregel gaat of dat het noodzakelijk is om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Een dergelijk besluit kan niet stilzwijgend zijn en niet worden afgeleid uit het feit dat de Commissie zwijgt. Het enkele feit dat de Commissie met betrekking tot een bepaalde overheidsmaatregel gedurende betrekkelijk lange tijd niet de formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid, kan die maatregel als zodanig niet het karakter van bestaande steun verlenen, zo het al om steun gaat. De onzekerheid die dienaangaande kan hebben bestaan, kan hooguit worden geacht bij de begunstigden een gewettigd vertrouwen te hebben gewekt dat de terugvordering van de in het verleden betaalde steun belet. (cf. punten 133-134, 148-153)

Het begrip „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” in artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999 inzake de toepassing van artikel 88 EG kan worden opgevat als een wijziging van de economische en juridische context in de door de betrokken maatregel geraakte sector. Die wijziging kan in het bijzonder het gevolg zijn van de liberalisering van een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie. Dit begrip ziet daarentegen niet op het geval waarin de Commissie haar beoordeling uitsluitend wijzigt op grond van een striktere toepassing van de verdragsregels inzake steunmaatregelen van staten. In dit verband mag de vraag of een overheidsmaatregel een bestaande of een nieuwe steunmaatregel oplevert, niet afhangen van een subjectief oordeel van de Commissie en moet deze worden beantwoord ongeacht enige vroegere administratieve praktijk van de Commissie. Hieruit volgt dat de loutere vaststelling van een ontwikkeling van het staatssteunbeleid op zich niet kan volstaan om een „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” te vormen in de zin van artikel 1, sub b-v, van verordening nr. 659/1999, aangezien het objectieve begrip staatssteun, zoals dit uit artikel 87 EG voortvloeit, zelf niet is gewijzigd. (cf. punten 173-175, 186)

Artikel 1, sub b-ii, van verordening nr. 659/1999 inzake de toepassing van artikel 88 EG, volgens hetwelk onder bestaande steun moet worden verstaan „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd”, ziet onder meer op steunmaatregelen die de Commissie verenigbaar heeft verklaard bij een beschikking, welke noodzakelijkerwijs expliciet is. De Commissie moet zich immers uitspreken over de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen in het licht van de voorwaarden van artikel 87 EG en ingevolge artikel 253 EG een dergelijke beschikking met redenen omkleden. Wanneer wordt gesteld dat individuele maatregelen op grond van een eerder goedgekeurde regeling zijn toegekend, moet de Commissie bovendien, alvorens de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, vaststellen of deze maatregelen al dan niet door de regeling worden gedekt, en, zo ja, of zij aan de in de beschikking tot goedkeuring daarvan gestelde voorwaarden voldoen. Enkel wanneer dit onderzoek negatief uitvalt, kan de Commissie de betrokken maatregelen als nieuwe steun behandelen. Valt dit onderzoek daarentegen positief uit, dan moet de Commissie deze maatregelen als bestaande steun behandelen volgens de in artikel 88, leden 1 en 2, EG bepaalde procedure. Om te kunnen uitmaken of de individuele maatregelen al dan niet voldoen aan de in de beschikking tot goedkeuring van de betrokken regeling gestelde voorwaarden, moet deze goedkeuringsbeschikking noodzakelijkerwijs expliciet zijn. (cf. punten 194-197)

De Commissie is gebonden aan de kaderregelingen of mededelingen die zij vaststelt op het gebied van de controle van staatssteun, voor zover deze niet afwijken van het Verdrag. Aangezien de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 1998 bepalen dat de Commissie de verenigbaarheid van de regionale steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aan deze richtsnoeren zal toetsen zodra deze zijn vastgesteld, behoudens met betrekking tot de steunprojecten die vóór de mededeling daarvan aan de lidstaten reeds waren aangemeld en waarvoor de Commissie nog geen eindbeslissing heeft genomen, kan de toepassing door de Commissie van voornoemde richtsnoeren in beschikkingen waarbij de onrechtmatigheid en de onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt wordt vastgesteld van algemene steunregelingen die zonder aanmelding tot uitvoering zijn gebracht, vóór deze vaststelling geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel opleveren. Zelfs indien kan worden vastgesteld dat bij de toepassing van voornoemde richtsnoeren een onregelmatigheid is opgetreden, brengt deze onregelmatigheid hoe dan ook enkel de onrechtmatigheid van de betrokken beschikkingen en dus de nietigverklaring daarvan met zich, voor zover die onregelmatigheid gevolgen voor de inhoud daarvan kan hebben. Indien immers werd aangetoond dat de Commissie zonder die onregelmatigheid tot eenzelfde resultaat was gekomen, voor zover het betrokken gebrek hoe dan ook de inhoud van de bestreden beschikkingen niet kon beïnvloeden, hoeven laatstgenoemde beschikkingen niet nietig te worden verklaard. (cf. punten 214-220)

De Commissie beschikt voor de toepassing van artikel 87, lid 3, EG over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient plaats te vinden. Bij de rechterlijke toetsing van het gebruik van deze beoordelingsvrijheid wordt alleen nagegaan of de procedure- en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, of de vastgestelde feiten materieel juist zijn, en of er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheid. (cf. punt 223)

Exploitatiesteun is bedoeld om een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen. Belastingregelingen die de begunstigde ondernemingen gedeeltelijk bevrijden van de winstbelasting, zijn aan te merken als exploitatiesteun en niet als investerings- of werkgelegenheidssteun, zelfs als de toegang tot voornoemde regelingen afhankelijk wordt gesteld van verplichtingen om een minimumbedrag te investeren en een minimumaantal arbeidsplaatsen te creëren, aangezien voor de berekening van de betrokken belastingvrijstellingen wordt uitgegaan van de door de begunstigde ondernemingen gerealiseerde winst en niet van het bedrag dat is geïnvesteerd of het aantal arbeidsplaatsen dat is gecreëerd. (cf. punten 226-229)

Daar schending van de rechten van verdediging van een lidstaat uit haar aard een subjectieve onregelmatigheid vormt, kan deze in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een tot die lidstaat gerichte beschikking van de Commissie waarbij de onrechtmatigheid en de onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van steunmaatregelen wordt vastgesteld, enkel door laatstgenoemde lidstaat worden aangevoerd. (cf. punten 238-239)

In het kader van een procedure waarbij de Commissie steunprojecten onderzoekt, vereist het beginsel van de eerbiediging van de rechten van verdediging, dat de betrokken lidstaat in staat wordt gesteld, naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de door belanghebbende derden overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG ingediende opmerkingen waarop de Commissie haar beschikking wil baseren. In de mate waarin de lidstaat niet in staat is gesteld zijn mening over die opmerkingen kenbaar te maken, kan de Commissie ze in haar beschikking niet tegen die staat gebruiken. Een dergelijke schending kan evenwel slechts tot nietigverklaring leiden, indien de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben. Het feit dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de opmerkingen van een lidstaat, waarbij werd geantwoord op een verzoek van een belanghebbende derde strekkende tot terugvordering van ten onrechte verleende steun, kan niet een dergelijke onregelmatigheid vormen, aangezien voornoemde beschikking niet op het in die opmerkingen bedoelde verzoek is gebaseerd en het bevel tot terugvordering van de steun logisch, noodzakelijk en exclusief voortvloeit uit het feit dat de Commissie eerst heeft aangetoond dat de betrokken steunmaatregelen onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn. (cf. punten 241-244)

Hoewel de Commissie voor het onderzoek van steunmaatregelen niet aan specifieke termijnen was gebonden zolang verordening nr. 659/1999 inzake de toepassing van artikel 88 EG niet was vastgesteld, diende zij, om te voldoen aan de fundamentele eis van rechtszekerheid, er toch voor te zorgen dat zij de uitoefening van haar bevoegdheden niet eindeloos uitstelde. Aangezien de Commissie immers bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, is zij in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden een klacht wegens een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. De Commissie mag het vooronderzoek van overheidsmaatregelen waartegen een klacht is ingediend, dus niet eindeloos laten aanslepen. Of de duur van het onderzoek van een klacht redelijk is, moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van elke zaak en met name de context ervan, de verschillende fasen van de procedure die de Commissie moet volgen en de ingewikkeldheid van de zaak. Een termijn van zesenhalf jaar tussen het tijdstip waarop de Commissie van steunregelingen heeft vernomen en dat waarop de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG is ingeleid, is, gelet op de context waarbinnen die regelingen moeten worden geplaatst, geen onredelijke termijn waardoor de vooronderzoeksprocedure onregelmatig is wegens schending van de beginselen van rechtszekerheid en van behoorlijk bestuur, aangezien enerzijds de betrokken maatregelen een diepgaand onderzoek van de betrokken nationale wettelijke regeling en een aanzienlijke inspanning met betrekking tot het verzamelen en de analyse van zowel het belastingstelsel van de betrokken lidstaat als van de in andere lidstaten geldende regelingen van fiscale autonomie vergden, en anderzijds de duur van de procedure grotendeels is toe te schrijven aan de nationale autoriteiten die, nadat zij hadden verzuimd de betrokken regelingen aan te melden, bovendien hebben geweigerd de inlichtingen te verschaffen waaraan de Commissie iets heeft, en voor zover de Commissie in die periode in het kader van haar beoordelingsmarge op het gebied van staatssteun kon menen dat zij andere procedures sneller moest behandelen, die betrekking hadden op weliswaar andere maatregelen, die echter door dezelfde autoriteiten waren vastgesteld en dezelfde soort juridische problemen konden opleveren. (cf. punten 259-277)

Een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van een steunmaatregel kan slechts worden aangevoerd wanneer de steun met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is toegekend. Behoedzame regionale autoriteiten en ondernemers moeten namelijk normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen dat deze procedure is gevolgd. Aangezien artikel 88 EG geen onderscheid maakt of het nu om steunregelingen dan wel om individuele steunmaatregelen gaat, zijn deze beginselen ook in geval van steunregelingen van toepassing. Evenwel kan niet worden uitgesloten dat de ontvangers van niet-aangemelde en dus onrechtmatige steun zich kunnen beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die hun vertrouwen in de rechtmatigheid van die steun konden wettigen, om zich tegen de terugbetaling ervan te verzetten. (cf. punten 278-282)

De niet-bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van een specifieke waarschuwing die de ontvangers van steun ervan in kennis stelt dat deze onrechtmatig is toegekend, dat wil zeggen zonder dat de Commissie een eindbeslissing heeft genomen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, als bedoeld in de mededeling van de Commissie van 1983 inzake onrechtmatige steun, kan niet als een uitzonderlijke omstandigheid worden aangemerkt die enig vertrouwen kon wekken in de regelmatigheid van de steun die dus zonder voorafgaande aanmelding was toegekend. Elke andere uitlegging zou aan deze mededeling een met artikel 88, lid 3, EG strijdige strekking geven. De Commissie kan namelijk voor zichzelf uitgangspunten voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid vaststellen door middel van handelingen als richtsnoeren, mits deze handelingen maar indicatieve regels voor het door haar te volgen beleid bevatten en niet afwijken van de verdragsregels. Het onzekere karakter van de onrechtmatig toegekende steun vloeit voort uit het nuttig effect van de verplichting tot aanmelding als bedoeld in artikel 88, lid 3, EG en hangt niet af van het al dan niet opnemen in het Publicatieblad van de in voornoemde mededeling bedoelde waarschuwing. In het bijzonder kan de terugvordering van onrechtmatig toegekende steun niet onmogelijk worden gemaakt enkel doordat de Commissie een dergelijke waarschuwing niet heeft gepubliceerd, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan het bij het Verdrag ingevoerde systeem van controle van staatssteun. (cf. punten 305-308)

Ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers mogen niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit beginsel geldt duidelijk ook in het kader van het mededingingsbeleid, dat wordt gekenmerkt door een ruime beoordelingsvrijheid van de Commissie. Dit geldt voor de vraag of de voorwaarden om af te zien van terugvordering van de onrechtmatig toegekende steun wegens het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden zijn vervuld. Beschikkingen in andere soortgelijke zaken hebben dan ook slechts een indicatieve waarde en kunnen geen gewettigd vertrouwen wekken, omdat de omstandigheden in elke zaak anders zijn. (cf. punten 310-312)

In het kader van de procedure van controle van staatssteun kunnen de belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG zelf geen aanspraak maken op een contradictoir debat met de Commissie, zoals dit is vastgesteld ten gunste van de lidstaat die voor de verlening van de steun verantwoordelijk is. (cf. punt 332)