Laten wij thans nagaan of de waarborgregeling en in het bijzonder het voorschrift dat de waarborgsom bij te late verwerking van het vlees in zijn geheel wordt verbeurd, al dan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.

De importerende firma betoogt dat de verbeurdverklaring van de gehele waarborg zowel wanneer het vlees te laat wordt verwerkt als wanneer dit in feite helemaal niet geschiedt, inbreuk maakt op het beginsel van evenredigheid tussen overtreding en sanctie. Volgens haar zou niet-tijdige verwerking wel bijzonder streng worden bestraft; het zou namelijk juister en meer in overeenstemming met het evenredigheidscriterium zijn wanneer duidelijk verschil was gemaakt tussen niet-tijdige nakoming en algehele niet-nakoming, en wanneer de hoogte van de sanctie afgestemd was geweest op de mate van vertraging bij het gebruik van het vlees. Dezelfde grief wordt naar voren gebracht waar het gaat om schending van het gelijkheidsbeginsel; het feit dat de verordening voorziet in verbeurdverklaring van de waarborg in alle gevallen van niet-inachtneming van de termijn zonder onderscheid, zou neerkomen op gelijke behandeling van situaties die niet even ernstig zijn.

Tot staving van haar stelling beroept Merkur zich op de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest van 21 juni 1979 (zaak 246/78, Atalanta). Daar ging het om de vraag of artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1889/76 van de Commissie — dat voorziet in volledige verbeurdverklaring van de door varkensvleesproducenten ter verkrijging van communautaire steun gestelde waarborgen, indien zij hun verplichtingen voortvloeiende uit de overeenkomsten met de nationale interventiebureaus niet waren nagekomen — in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof overwoog dat dat voorschrift „door zijn automatisme” in strijd was „met het evenredigheidsbeginsel, voor zover het geen mogelijkheid biedt de sanctie waar het van spreekt, af te stemmen op de mate waarin de contractuele verplichtingen niet zijn nagekomen, of op de ernst van de inbreuk op die verplichtingen” (Jurispr. 1979, blz. 2137 e.V., inzonderheid blz. 2150-2151). Verzoekster merkt op, dat artikel 1 van verordening nr. 572/68 evenmin een afstemming van de sanctie op de ernst van de niet-nakoming toelaat als artikel 5 van verordening nr. 1889/76, en leidt daaruit af dat eerstgenoemde bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Allereerst dient te worden herhaald dat de door verordening nr. 572/78 voorziene verbeurdverklaring niet het karakter van een sanctie heeft, maar hoogstens een vorm van verval is van het aan de importeurs door verordening nr. 805/68 verleende voordeel, en van herleving van de algemene verplichting tot het betalen van een in het GDT vastgestelde heffing. Zo gezien, zou er geen enkele rechtvaardiging zijn om de hoogte van de heffing te doen afhangen van de meer of minder grote vertraging bij de verwerking van het ingevoerde vlees. Het beslissende element, waardoor een einde komt aan de periode van schorsing van de verplichting de heffing te betalen, is immers het feit dat een van de voorwaarden waarvan de schorsing afhankelijk was, niet meer aanwezig is, namelijk dat het ingevoerde vlees op de voorgeschreven wijze en binnen de gestelde termijn wordt gebruikt. Het is ook redelijk dat, wanneer de voorwaarden waarvan een bijzonder voordeel afhangt, niet zijn vervuld, dat voordeel definitief vervalt en de betalingsverplichting in haar geheel herleeft. Als wij voorts de redenen van economische aard in aanmerking nemen, die aan de bij verordening nr. 572/78 ingevoerde bijzondere waarborgregeling ten grondslag liggen, vinden wij daarin een verdere bevestiging van het feit dat het niet redelijk zou zijn de hoogte van de heffing te bepalen volgens de meer of minder grote vertraging bij de verwerking dan wel volgens de niet-verwerking. Wij zagen immers reeds, dat het voordeel van schorsing der heffing slechts aan haar doel — bescherming van de concurrentiepositie van de verwerkende industrie tegenover buiten de Gemeenschap gevestigde concurrenten — kan beantwoorden indien het tot een korte periode wordt beperkt. Wij moeten er dus van uitgaan, dat wanneer dit voordeel langer dan drie of vier maanden zou duren, het op de markt van rundvlees gevolgen zou kunnen hebben die tegen de doelstellingen van de Commissie ingaan. Deze constatering draagt bij tot het afwijzend oordeel over de stelling, dat de heffing lager zou moeten zijn wanneer het ingevoerde vlees niet tijdig is verwerkt, en alleen in haar geheel verschuldigd zou zijn wanneer de beoogde verwerking volstrekt niet heeft plaatsgevonden.

De door mij juist geachte uitlegging van artikel 1 van verordening nr. 572/78, die rekening houdt met de doelstellingen van economische politiek die de Commissie bij de regeling van de rundvleesmarkt nastreeft, vindt bevestiging in de rechtspraak van het Hof. Hierbij acht ik het van betekenis dat in het arrest van 26 juni 1980 (zaak 808/79, Pardini, Jurispr. 1980, blz. 2103) het belang wordt erkend, dat de met het beheer van de gemeenschappelijke ordening der markten belaste instanties over nauwkeurige prognoses voor de in- en uitvoer beschikken, en dat erin wordt overwogen dat de handelaren die voordeel van het stelsel genieten, ook de lasten hebben te dragen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de Gemeenschap misbruik moet voorkomen (r.o. 15 en 21). In dat geval ging het om de vraag of de regeling van verordening nr. 193/75 van de Commissie, volgens welke een handelaar aan wie een exportcertificaat of een certificaat met voorfixatie is ontstolen, geen nieuw document kan verkrijgen, al dan niet haar rechtvaardiging vond in de vereisten van de controle; het Hof overwoog dat het door de handelaren gedragen risico evenredig was aan de vereisten waaraan de regeling tegemoet moest komen. Een zekere analogie tussen dit precedent en het onderhavige geval is vooral met betrekking tot twee belangrijke aspecten aanwijsbaar: in de eerste plaats erkende het Hof dat de Commissie over nauwkeurige prognoses moet beschikken om haar economische beleidstaken te kunnen vervullen, en in de tweede plaats overwoog het dat het uitsluiten van de mogelijkheid dat een handelaar een duplicaat van een verloren geraakt document verkrijgt, niet met het evenredigheidsbeginsel in strijd is, ook al is te verwachten dat een dergelijke regeling een strikte en automatische werking zal hebben.

Ik acht het tenslotte op zijn plaats, erop te wijzen dat de vaststelling van de termijn waarbinnen het ingevoerde vlees moet worden verwerkt, het resultaat is van een technische waardering die tot de taak van de Commissie behoort. In de loop van het geding, en in het bijzonder ter terechtzitting, heeft de Commissie de redenen van haar keuze op dit punt vrij uitvoerig toegelicht; wanneer wij nu geconfronteerd worden met een gedetailleerde uitleg en anderzijds geen nauwkeurige en overtuigende feiten in tegengestelde zin zijn komen vast te staan, dan meen ik dat men redelijkerwijs mag volstaan nota te nemen van de door de Commissie gedane economische beleidskeuzen. Ik zie niet goed, hoe uien in dergelijke omstandigheden zou kunnen betwisten dat de schorsing van de heffing alleen dan kan beantwoorden aan Je doelstellingen van economisch beleid waarvoor zij is ingevoerd, wanneer zij wordt verleend voor een bepaalde periode, die niet te lang mag zijn.