Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 10 november 2022 ( )

Zaak C‑40/21

T.A.C.

tegen

ANI

[verzoek van de Curte de Apel Timișoara (rechter in tweede aanleg Timișoara, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Beschikking 2006/928/EG – Mechanisme voor samenwerking en toetsing – Gekozen openbaar ambt – Belangenconflict – Sancties – Voor een bepaalde periode geldend verbod op het bekleden van een gekozen openbaar ambt – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 49, lid 3 – Evenredigheid van sancties – Rechtstreekse werking van het evenredigheidsbeginsel – Bevoegdheden van nationale rechterlijke instanties – Artikel 15, lid 1 – Recht te werken – Begrip ‚werk’ – Artikel 47 – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte”





I. Inleiding

1. Onrechtmatig handelen in het geval van een belangenconflict kan waarschijnlijk worden beschouwd als een van de hoofdzonden die politici en ambtenaren kunnen begaan. Dit raakt immers de kern van hun taak om het algemeen belang te dienen. Het begrip „belangenvermenging” bestaat al eeuwenlang en heeft aanleiding gegeven tot allerlei (bindende en niet-bindende) voorschriften op nationaal, internationaal en subnationaal niveau.( )

2. Enkele richtsnoeren over dit onderwerp zijn onder meer te vinden in de „International Code of Conduct for Public Officials” (internationale gedragscode voor ambtenaren) die de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (hierna: „VN”) in 1996 heeft vastgesteld( ), en in de „Model code of conduct for public officials” (modelgedragscode voor ambtenaren) die de Raad van Europa in 2000 heeft vastgesteld( ). Uiteraard bevatten diverse door de Europese Unie vastgestelde instrumenten regels die elk binnen hun eigen werkingssfeer gericht zijn op het voorkomen van belangenvermenging bij ambtenaren van de Europese Unie of nationale ambtenaren. Een van deze instrumenten is beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie.( )

3. De onderhavige zaak, die voortkomt uit een verzoek van de Curte de Apel Timişoara (rechter in tweede aanleg Timişoara, Roemenië) om een prejudiciële beslissing, heeft betrekking op de wisselwerking tussen beschikking 2006/928, nationale wetgeving ter uitvoering van die beschikking, en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). De verwijzende rechter wenst in wezen van het Hof te vernemen of het Unierecht – met name artikel 15, lid 1, artikel 47 en artikel 49, lid 3, van het Handvest – zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan degene die schuldig is bevonden aan belangenvermenging, automatisch een sanctie wordt opgelegd die bestaat in een voor een bepaalde periode geldend verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden (hierna: „litigieuze sanctie”).

4. Hoewel deze vraag eenvoudig lijkt, zijn daarbij enkele interessante juridische kwesties aan de orde die betrekking hebben op de werkingssfeer van voornoemde bepalingen van het Handvest alsook op de bevoegdheden en verplichtingen van nationale rechterlijke instanties wanneer het nationale recht voorziet in onevenredige sancties voor schendingen van nationale bepalingen ter uitvoering van het Unierecht.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

5. Artikel 1, eerste alinea, van beschikking 2006/928 bepaalt:

„Roemenië dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten.”

6. Die ijkpunten worden opgesomd in de bijlage bij die beschikking. Punt 2 van deze bijlage luidt:

„Opzetten (volgens de planning) van een ‚integriteitsagentschap’ dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld.”

B. Nationaal recht

7. Artikel 25 van Lege nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (wet nr. 176/2010 betreffende de integriteit bij de uitoefening van openbare functies en het bekleden van openbare ambten, alsmede tot wijziging van wet nr. 144/2007 betreffende de oprichting, de organisatie en de werking van het nationaal agentschap voor integriteit en tot wijziging van andere handelingen; hierna: „wet nr. 176/2010”) bepaalt:

„(1) Een persoon die een administratieve handeling heeft verricht, een rechtshandeling heeft verricht, een besluit heeft vastgesteld of aan de vaststelling van een besluit heeft meegewerkt in strijd met de wettelijke verplichtingen inzake belangenconflicten of situaties van onverenigbaarheid, pleegt een tuchtrechtelijke inbreuk en wordt bestraft overeenkomstig de regels die van toepassing zijn op zijn ambt, functie of relevante activiteiten, voor zover deze wet geen afwijkende bepalingen ter zake bevat en er geen sprake is van een strafbaar feit.

(2) Een persoon die op grond van lid 1 is ontslagen of uit zijn ambt is ontzet dan wel ten aanzien van wie belangenvermenging of een situatie van onverenigbaarheid is vastgesteld, verliest het recht om een openbare functie te vervullen of een openbaar ambt te bekleden waarop de bepalingen van deze wet van toepassing zijn, met uitzondering van een gekozen ambt, gedurende een periode van drie jaar vanaf de datum waarop hij is ontslagen of uit zijn ambt is ontzet dan wel vanaf de datum waarop zijn ambt van rechtswege eindigt. Indien de betrokkene een gekozen ambt heeft vervuld, kan hij gedurende een periode van drie jaar vanaf het einde van zijn ambtstermijn niet meer hetzelfde ambt bekleden. Indien de betrokkene niet langer een openbare functie vervult of een openbaar ambt bekleedt op de datum waarop de situatie van onverenigbaarheid of de belangenvermenging wordt vastgesteld, geldt het verbod van drie jaar volgens de wet vanaf de datum waarop het beoordelingsrapport definitief is geworden, dan wel vanaf de datum waarop een rechterlijke beslissing houdende bevestiging van de belangenvermenging of de situatie van onverenigbaarheid definitief en onherroepelijk is geworden.”

8. In dit verband refereert de verwijzende rechter aan Decizia nr. 418/2014 (arrest nr. 418/2014) van de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië), waarbij is geoordeeld dat de woorden aceeași funcție (hetzelfde ambt) in artikel 25, lid 2, van wet nr. 176/2010 zich uitstrekt tot alle gekozen ambten, daaronder begrepen dat van burgemeester.

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

9. T. A. C., verzoeker in het hoofdgeding, was ten tijde van de feiten burgemeester van een stad in Roemenië.

10. In een beoordelingsrapport van 25 november 2019 (hierna: „beoordelingsrapport”) stelde het Agenția Națională de Integritate (nationaal agentschap voor integriteit, Roemenië; hierna: „ANI”) – een administratieve autoriteit die belast is met de beoordeling van belangenconflicten – vast dat verzoeker de regels inzake belangenconflicten op administratief gebied niet in acht had genomen. Tijdens de uitoefening van zijn ambt als burgemeester had verzoeker een bruikleenovereenkomst gesloten met een vereniging waarvan verzoekers echtgenote stichtend lid en vicevoorzitter was. Bij deze overeenkomst werd aan die vereniging het recht toegekend om voor culturele activiteiten gedurende vijf jaar kosteloos gebruik te maken van aan de stad toebehorende ruimten.

11. Op 19 december 2019 heeft verzoeker bij de Tribunal București (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) beroep tot nietigverklaring van het beoordelingsrapport ingesteld. Ter ondersteuning van zijn vordering heeft verzoeker onder meer aangevoerd dat het Unierecht zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan degene die schuldig is bevonden aan belangenvermenging, automatisch een sanctie wordt opgelegd die bestaat in een driejarig verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden en die niet kan worden aangepast aan de ernst van de vastgestelde inbreuk.

12. Bij vonnis van 27 februari 2020 heeft de Tribunal București zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep en heeft zij de zaak verwezen naar de Curte de Apel Timișoara. Aangezien laatstgenoemde rechter twijfels koesterde over de juiste uitlegging van de relevante Unierechtelijke bepalingen, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Moet het evenredigheidsbeginsel inzake straffen, dat is neergelegd in artikel 49 van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat het ook van toepassing is op andere feiten dan die welke in de nationale wet formeel als strafbare feiten zijn omschreven, maar die kunnen worden beschouwd als strafrechtelijk vervolgde feiten in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens[( )], gelet op de in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens[( )] ontwikkelde criteria, met name het criterium van de zwaarte van de sanctie, zoals in het hoofdgeding het geval is bij belangenconflicten, die kunnen leiden tot de toepassing van een bijkomende straf die bestaat in een driejarig verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden?

2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, moet het in artikel 49 van het [Handvest] neergelegde evenredigheidsbeginsel inzake straffen dan aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een bepaling van een nationale uitvoeringswet op grond waarvan aan een persoon die een gekozen openbaar ambt bekleedt en die schuldig wordt bevonden aan belangenvermenging, automatisch, van rechtswege, een bijkomende sanctie wordt opgelegd die bestaat in een driejarig verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden, zonder dat een sanctie kan worden opgelegd die evenredig is aan het gepleegde feit?

3) Moeten het door artikel 15, lid 1, van het [Handvest] gewaarborgde recht te werken en het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een bepaling van een nationale uitvoeringswet op grond waarvan aan een persoon die een gekozen openbaar ambt bekleedt en die schuldig wordt bevonden aan belangenvermenging, automatisch, van rechtswege, een bijkomende sanctie wordt opgelegd die bestaat in een driejarig verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden, zonder dat een sanctie kan worden opgelegd die evenredig is aan het gepleegde feit?”

13. In de onderhavige procedure zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeker in het hoofdgeding, ANI, de Roemeense en de Poolse regering alsook de Europese Commissie.

IV. Beoordeling

14. Om te beginnen vind ik het noodzakelijk om duidelijkheid te verschaffen over de draagwijdte van deze conclusie.

15. Het verzoek om een prejudiciële beslissing en bepaalde opmerkingen van partijen hebben betrekking op twee sancties die aan verzoeker in het hoofdgeding kunnen worden opgelegd indien het beoordelingsrapport door de verwijzende rechter niet nietig wordt verklaard: ontzetting uit het openbaar ambt en driejarig verbod om een gekozen ambt te bekleden. Aangezien de prejudiciële vragen evenwel slechts betrekking hebben op een van die sancties – te weten de laatste – zal de discussie tot die sanctie worden beperkt. Ik zie echter niet in waarom mijn overwegingen – mutatis mutandis – niet eveneens van toepassing zouden kunnen zijn op de andere sanctie, namelijk ontzetting uit het ambt.

16. Zoals ik in de inleiding van deze conclusie heb opgemerkt, wenst de verwijzende rechter met zijn vragen in wezen van het Hof te vernemen of het Unierecht – in het bijzonder artikel 15, lid 1, artikel 47 en artikel 49, lid 3, van het Handvest – zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan degene die schuldig wordt bevonden aan belangenvermenging, automatisch een sanctie wordt opgelegd die bestaat in een verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden dat geldt gedurende een vooraf bepaalde periode (in casu drie jaar).

17. Alvorens de door de verwijzende rechter aan de orde gestelde kwesties te onderzoeken, moet ik echter kort ingaan op de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van de zaak, alsmede op de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen.

A. Bevoegdheid en ontvankelijkheid

18. ANI en de Roemeense regering betwisten de bevoegdheid van het Hof om kennis te nemen van de zaak. Zij betogen dat het Handvest niet van toepassing is op het hoofdgeding, aangezien er geen sprake is van tenuitvoerlegging van het Unierecht in de zin van artikel 51 van het Handvest. ANI en de Roemeense regering betwisten tevens dat de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn. Zij benadrukken dat het hoofdgeding betrekking heeft op de nietigverklaring van het beoordelingsrapport van ANI waarin een belangenconflict bij verzoeker is vastgesteld, en niet op de kwestie van de toepasselijke sancties. Naar hun mening zijn de prejudiciële vragen dan ook niet van belang voor de beslechting van het geding.

19. Geen van die argumenten is mijns inziens overtuigend.

20. In de eerste plaats heeft de verwijzende rechter erop gewezen dat wet nr. 176/2010 blijkens de memorie van toelichting is vastgesteld met het oog op de verwezenlijking van een van de doelstellingen van beschikking 2006/928 van de Commissie. Zoals hierboven in punt 6 is vermeld, moest Roemenië op grond van die beschikking een integriteitsagentschap opzetten dat tot taak heeft om onder meer mogelijke belangenconflicten te verifiëren en bindende besluiten uit te vaardigen op grond waarvan afschrikkende sancties kunnen worden opgelegd.

21. In dit verband moet worden bedacht dat beschikking 2006/928 is vastgesteld in het kader van de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie en binnen de werkingssfeer van het Toetredingsverdrag valt. Die beschikking is bindend voor Roemenië en vereist dat die lidstaat alle passende maatregelen neemt.( ) Derhalve blijkt wet nr. 176/2010 een handeling te zijn die het Unierecht ten uitvoer brengt, zodat het Handvest van toepassing is. Het Hof is dan ook bevoegd om kennis te nemen van de zaak.

22. In de tweede plaats heeft de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing uiteengezet dat de sanctie in kwestie automatisch aan verzoeker zou worden opgelegd indien het beoordelingsrapport van ANI niet nietig zou worden verklaard. Als ik het relevante nationale recht goed begrijp, kan verzoeker de rechtmatigheid van die sanctie niet betwisten in het kader van een andere gerechtelijke procedure.

23. Een antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen kan dus niet worden geacht kennelijk irrelevant te zijn voor de beslechting van het geding. De verwijzende rechter blijkt de door hem gevraagde uitlegging van het Unierecht nodig te hebben om te kunnen ingaan op bepaalde argumenten die verzoeker in het hoofdgeding heeft aangevoerd.

24. De prejudiciële vragen zijn bijgevolg ontvankelijk.

B. Beantwoording van de prejudiciële vragen

1. Eerste en tweede prejudiciële vraag: evenredigheid van de sanctie

25. Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die gezamenlijk kunnen worden behandeld, wenst de verwijzende rechter te vernemen of het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel inzake straffen van toepassing is op sancties als de litigieuze sanctie en, zo ja, of dit beginsel zich verzet tegen een dergelijke sanctie.

26. De strekking van de vragen kan echter ruimer worden opgevat. De evenredigheid van de litigieuze sanctie kan namelijk worden beoordeeld uit het oogpunt van: i) artikel 49, lid 3, van het Handvest, welke bepaling slechts van toepassing is indien de sanctie van strafrechtelijke aard is, en/of ii) het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht, welk beginsel geldt voor alle nationale wetgeving die het Unierecht ten uitvoer brengt.

27. In de twee navolgende onderdelen zal ik eerst uiteenzetten waarom artikel 49, lid 3, van het Handvest in de onderhavige zaak niet van toepassing blijkt te zijn, waarna ik inga op dat algemene beginsel.

a) Toepasselijkheid van artikel 49, lid 3, van het Handvest

28. Aangezien artikel 49, lid 3, van het Handvest – waarin is bepaald dat de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit – ziet op strafrechtelijke sancties, moet vooraf worden bepaald of de sanctieregeling die in het hoofdgeding aan de orde is, van strafrechtelijke aard is.

29. In dit verband heeft het Hof zich laten inspireren door de rechtspraak van het EHRM en geoordeeld dat drie criteria van belang zijn. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht, het tweede de aard van het strafbare feit en het derde de zwaarte van de sanctie die de betrokkene kan oplopen.( )

30. Wanneer de litigieuze sanctie aan die criteria wordt getoetst, betwijfel ik of zij kenmerken heeft die wijzen op een strafrechtelijk karakter.

31. In de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 25, lid 1, van wet nr. 176/2010 en uit de relevante nationale rechtspraak, dat de betreffende sanctie naar nationaal recht niet als „strafrechtelijk” wordt aangemerkt, doch slechts als een „tuchtrechtelijke maatregel”. Daarbij komt dat de procedure op basis waarvan de sanctie is opgelegd, blijkens de gegevens in het procesdossier administratief van aard is. Naar nationaal recht mogen strafrechtelijke sancties ook worden opgelegd aan ambtenaren die zich schuldig maken aan belangenvermenging, maar dan via een afzonderlijke en onafhankelijke procedure.( )

32. In de tweede plaats heeft wet nr. 176/2010 volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing en de opmerkingen van partijen hoofdzakelijk tot doel de integriteit en transparantie bij de uitoefening van openbare ambten te waarborgen teneinde corruptie te voorkomen en aldus de overheidsfinanciën te beschermen. De litigieuze sanctie maakt deel uit van een ruimere reeks maatregelen, die alle deze doelstelling nastreven en elkaar aanvullen. Het verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden en de automatische beëindiging van het ambt hebben met name tot doel een einde te maken aan het bestaan van een belangenconflict en te voorkomen dat dit conflict blijft voortduren. De sanctie in kwestie is dus veeleer preventief dan repressief of punitief van aard. In het licht van de rechtspraak van het EHRM wijst dit aspect erop dat de gedraging waarvoor die sanctie wordt opgelegd, niet „intrinsiek” strafrechtelijk mag zijn.( )

33. In de derde plaats bestaat de sanctie niet in detentie (of andere vormen van vrijheidsbeneming) of een geldboete, noch leidt zij daartoe. De sanctie doet eerder denken aan sancties die normaal gesproken worden opgelegd aan personen die tot een beperkte groep met een bijzondere status behoren (zoals schorsing, ontheffing uit een ambt, ontslag of een verbod om in de toekomst een bepaalde activiteit uit te oefenen) en die tot doel hebben ervoor te zorgen dat die personen zich houden aan specifieke gedragsregels die voor hen gelden, wat volgens het EHRM een indicatie voor het tuchtrechtelijke karakter van een sanctie is.( )

34. De rechtspraak uit Straatsburg bevestigt dat sancties waarbij personen of groepen louter beperkt worden in hun mogelijkheid om gebruik te maken van bepaalde politieke vrijheden, in het algemeen niet worden aangemerkt als strafrechtelijk voor de toepassing van artikel 6, lid 1, en artikel 7 EVRM.( ) Met name is herhaaldelijk geoordeeld dat sancties die vergelijkbaar zijn met de litigieuze sanctie, buiten de werkingssfeer van die bepalingen vallen( ), behalve in uitzonderlijke omstandigheden( ).

35. Hoewel de litigieuze sanctie mijns inziens niet strafrechtelijk van aard is, hoeft de kwestie dan ook niet te worden opgelost in het kader van de onderhavige procedure. Zelfs indien werd geoordeeld dat artikel 49, lid 3, van het Handvest niet van toepassing is, zou het vereiste van evenredigheid van de sanctie namelijk voortvloeien uit de toepassing van het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht.

b) Evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht

36. Volgens vaste rechtspraak maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van het Unierecht die ten grondslag liggen aan de constitutionele tradities die de lidstaten met elkaar gemeen hebben. Nationale wetgeving die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt of het Unierecht ten uitvoer brengt, moet stroken met het evenredigheidsbeginsel, dat in wezen vereist dat lidstaten maatregelen vaststellen die geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en die niet verder gaan dan voor het bereiken daarvan nodig is.( )

37. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de zwaarte van sancties waarin nationale wetgeving voorziet – ongeacht of deze strafrechtelijk dan wel niet-strafrechtelijk van aard zijn – „in verhouding [dient] te staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten”( ) en dat die sancties „niet buiten de grenzen [mogen] treden van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd”( ).

38. Het gaat daarbij evenwel om inschattingen die doorgaans het best kunnen worden gemaakt door nationale rechterlijke instanties, onder meer omdat het Hof wellicht niet beschikt over alle juridische en feitelijke gegevens die nodig zijn om een dergelijke beoordeling te verrichten. Het Hof heeft dan ook zelden concreet uitspraak gedaan over de evenredigheid van een bepaalde sanctie waarin het nationale recht voorziet. Tenzij een sanctie kennelijk redelijk dan wel kennelijk buitensporig is, laat het Hof de toetsing van de evenredigheid over aan de verwijzende rechters, waarbij het hun nuttige criteria verstrekt om die toetsing te verrichten.( )

39. Een terugverwijzing naar de verwijzende rechter lijkt ook in de onderhavige zaak passend: een sanctie als de litigieuze sanctie lijkt niet kennelijk evenredig of kennelijk onevenredig te zijn. Het is aan de verwijzende rechter om over dat aspect uitspraak te doen in het licht van alle omstandigheden van het geval. Om de verwijzende rechter daarbij behulpzaam te zijn, geef ik het volgende in overweging.

40. In de onderhavige zaak wijst de verwijzende rechter op twee specifieke kenmerken van de litigieuze sanctie die in theorie problematisch kunnen zijn: het feit dat de sanctie automatisch wordt opgelegd aan de betrokken personen en het feit dat de zwaarte ervan niet kan worden aangepast. Beide aspecten zorgen voor enige starheid van de litigieuze sanctie, waardoor – zo merkt de verwijzende rechter op – niet naar behoren rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval.

41. Dienaangaande merk ik op dat het vereiste dat een sanctie in verhouding staat tot de ernst van het strafbare feit, in beginsel impliceert dat de individuele omstandigheden van het geval in aanmerking behoren te worden genomen. Daarom heeft het Hof vaste of forfaitaire geldboeten vaak aangemerkt als problematisch vanuit het oogpunt van evenredigheid.( )

42. Tegelijkertijd heeft het Hof echter erkend dat het evenredigheidsbeginsel inzake straffen ook aldus moet worden uitgelegd dat autoriteiten de daders van die strafbare feiten eenvoudig, daadwerkelijk en doeltreffend moeten kunnen bestraffen. Dat betekent dat er omstandigheden denkbaar zijn waarin automatisch een sanctie ten belope van een vooraf bepaald bedrag kan worden opgelegd.( )

43. In zoverre is het mijns inziens cruciaal hoe de nationale wettelijke regeling is geformuleerd en, meer in het bijzonder, of de verschillende met de sanctie in kwestie bestrafte gedragingen relatief homogeen zijn. Wordt bijvoorbeeld het algemeen belang dat door de nationale wettelijke regeling in kwestie wordt beschermd op soortgelijke wijze door die gedragingen geschaad? Zo ja, dan moeten die gedragingen eventueel worden bestraft met dezelfde sanctie.

44. Hoe enger de bestanddelen van het strafbare feit zijn afgebakend, des te acceptabeler is een uniforme sanctie. Daarentegen is een automatische en vaste sanctie moeilijker te rechtvaardigen indien het strafbare feit een ruime werkingssfeer heeft (daaronder vallen bijvoorbeeld zowel opzettelijk als nalatig gedrag, en zowel ernstige als geringe inbreuken, enzovoort).

45. Derhalve ben ik van mening dat de nationale wettelijke regeling in kwestie niet noodzakelijk onverenigbaar is met het Unierecht, zoals verzoeker oppert. Het is daarom echter nog niet uitgesloten dat die wettelijke regeling in het specifieke geval van verzoeker leidt tot een uitkomst die niet verenigbaar is met het Unierecht.( )

46. Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om in het licht van alle relevante omstandigheden, ten eerste, te bepalen of de zwaarte van de litigieuze sanctie (bijvoorbeeld gelet op de omvang en de duur van de sanctie alsook de impact van de sanctie op de persoonlijke, professionele en economische situatie van de betrokkene) in verhouding staat tot de ernst van het door verzoeker gepleegde feit (in het licht van bijvoorbeeld de normatieve beoordeling van het feit alsook het schadelijke en onrechtmatige karakter van de gedraging), rekening houdend met de doelstellingen die worden nagestreefd met de relevante nationale wettelijke regeling. Ten tweede dient de verwijzende rechter te controleren of de litigieuze sanctie, in het geval van verzoeker, niet buiten de grenzen treedt van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die worden nagestreefd met de nationale wettelijke regeling. Voor die beoordeling moet de nationale rechter vaststellen of een maatregel denkbaar was geweest die minder beperkend dan de litigieuze sanctie was en die het door de nationale wettelijke regeling in kwestie gewaarborgde algemene belang even doeltreffend had kunnen beschermen.

47. Mocht de verwijzende rechter tot de slotsom komen dat de litigieuze sanctie onevenredig is, wat zouden dan in het hoofdgeding de bevoegdheden en verplichtingen van die rechter zijn? Dat aspect is in het kader van de onderhavige zaak aan de orde gesteld en daarover zal ik mij nu buigen.

c) Bevoegdheden van de nationale rechter

48. De Commissie refereert in haar opmerkingen aan het recente arrest van de Grote kamer van het Hof in de zaak Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking) (hierna: „arrest NE”)( ), en benadrukt dat de verwijzende rechter de betreffende nationale wettelijke regeling niet in haar geheel buiten toepassing hoeft te laten indien hij van oordeel is dat de litigieuze sanctie onevenredig is. Volgens de Commissie zou die rechter de sanctie eenvoudigweg in bonam partem kunnen aanpassen teneinde ervoor te zorgen dat die sanctie niet alleen evenredig, maar ook doeltreffend en afschrikkend is.

49. In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de verwijzende rechter dit punt niet uitdrukkelijk aangestipt. Ik ben mij er echter van bewust dat enkele wetenschappers en juristen in de nasleep van het arrest NE bepaalde twijfels hebben geuit over de strekking en de implicaties van de beslissing van het Hof.

50. In de zaak NE verzocht de verwijzende rechter het Hof om verduidelijking ten aanzien van de rechtsgevolgen van een bepaling van een richtlijn op grond waarvan de lidstaten moesten zorgen voor sancties die „doeltreffend, evenredig en afschrikkend” zijn, in een situatie waarin de sancties waarin de nationale wetgever had voorzien ter uitvoering van die bepaling, niet evenredig waren.

51. In dit verband hoef ik er nauwelijks op te wijzen dat een bepaling van die aard geenszins specifiek is voor de richtlijn waarop de zaak NE betrekking had. Talrijke Unierechtelijke instrumenten bevatten immers op soortgelijke wijze geformuleerde bepalingen of, meer in het algemeen, evenwaardige verplichtingen voor de lidstaten. Zoals ik in de punten 6 en 20 hierboven heb uiteengezet, geldt dat ook voor beschikking 2006/928.

52. De kwestie die de Commissie in haar opmerkingen aan de orde heeft gesteld, zal dus waarschijnlijk niet alleen relevant zijn in de onderhavige procedure, maar ook in diverse andere procedures voor nationale rechterlijke instanties. Daarom maak ik van de gelegenheid gebruik om te trachten de strekking van het arrest NE te verduidelijken en indien mogelijk een deel van de bezorgdheid over een eventuele te ruime uitlegging van dat arrest weg te nemen.

1) Arrest NE (I): de ratio ervan

53. Samengevat heeft het Hof in het arrest NE twee beginselen geformuleerd.

54. Ten eerste heeft het Hof vastgesteld dat het vereiste van evenredigheid van sancties onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat het rechtstreekse werking heeft. Dat betekent dat een particulier zich voor een nationale rechterlijke instantie op de betreffende Unierechtelijke bepaling kan beroepen tegenover een lidstaat die deze bepaling niet correct heeft omgezet in zijn nationale recht. Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het de nationale autoriteiten slechts verplicht om de nationale wettelijke regeling buiten toepassing te laten voor zover dit noodzakelijk is om de oplegging van evenredige sancties mogelijk te maken. Die autoriteiten hoeven die regeling dus niet in haar geheel buiten toepassing te laten.

55. Mijns inziens is de beslissing van het Hof in de zaak NE geenszins bijzonder, hoewel daarbij een eerder arrest op enkele punten is vernietigd.( ) Die uitspraak lijkt veeleer een logisch resultaat van vaste rechtspraak.

56. Op het gebied van sancties beschikken de lidstaten over het algemeen over een ruime beoordelingsmarge, ongeacht of hun optreden tot doel heeft de naleving van het nationale recht of van het Unierecht te waarborgen.( ) Het is thans echter algemeen aanvaard dat de lidstaten bij de uitoefening van hun handhavingsbevoegdheden het Unierecht dienen te eerbiedigen.( ) Dit betekent dat het Unierecht de lidstaten bepaalde verplichtingen van „facere” en „non-facere” kan opleggen. De volgende lijnen in de rechtspraak lijken in dit verband met name van belang te zijn.

57. Om te beginnen kunnen de lidstaten geen handelwijzen verbieden die krachtens het Unierecht verplicht of toegestaan zijn, zodat zij geen sancties kunnen opleggen aan personen die een eventueel verbod op dergelijke handelwijzen overtreden.( ) Tevens kunnen de lidstaten buiten de zo-even genoemde situaties uiteraard sancties opleggen aan personen die het nationale recht schenden, maar de opgelegde sancties mogen het nuttig effect van relevante Unierechtelijke bepalingen niet tenietdoen.( ) Ten slotte – en meer in het algemeen – mogen de lidstaten, wanneer zij handelen binnen de sfeer van het Unierecht, geen sancties opleggen die in strijd zijn met de in het Handvest neergelegde grondrechten of met de algemene beginselen van het Unierecht.( )

58. Daarnaast is het sinds het mijlpaalarrest „Griekse mais” vaste rechtspraak van het Hof dat de lidstaten er overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU op dienen toe te zien dat overtredingen van het Unierecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht, alsmede dat de straf doeltreffend, afschrikkend en evenredig aan de overtreding moet zijn. Het Hof heeft daar nog aan toegevoegd dat de nationale autoriteiten even energiek dienen op te treden tegen overtredingen van het Unierecht als wanneer het gaat om de handhaving van een overeenkomstige nationale wettelijke regeling.( )

59. Derhalve bouwt het arrest NE mijns inziens voort op vaste rechtspraak waarin het Hof ten aanzien van het vermogen van de lidstaten om hun ius puniendi uit te oefenen bepaalde verplichtingen of beperkingen heeft afgeleid uit de beginselen van rechtstreekse werking, voorrang, doeltreffendheid en eerbiediging van grondrechten.

60. Met name mag niet voorbij worden gegaan aan het grondrechtperspectief in de zaak NE. In zoverre dient te worden bedacht dat rechtstreekse werking en voorrang – zoals het Hof in het arrest Popławski II heeft uiteengezet – twee zijden van dezelfde medaille vormen. Op grond van het Unierecht dient de nationale rechterlijke instantie een nationale wettelijke regeling enkel buiten toepassing te laten indien de Unierechtelijke bepaling waarmee die regeling in strijd is, rechtstreekse werking heeft.( ) Dat betekent praktisch gesproken dat indien een Unierechtelijke bepaling – zoals die in de zaak NE – geen rechtstreekse werking heeft, particulieren onderworpen kunnen blijven aan onevenredige sancties, zelfs ingeval het Hof reeds heeft vastgesteld dat de nationale wettelijke regeling niet in overeenstemming is met het Unierecht en de nationale wetgever daarop niet heeft gereageerd. Mogelijkerwijs kunnen particulieren bij de nationale rechter immers niet opkomen tegen de onverenigbaarheid van die regeling met de Unierechtelijke bepaling in kwestie.

61. Gemeten aan elke denkbare maatstaf van grondrechtenbescherming kan bezwaarlijk worden aangenomen dat een dergelijke situatie aanvaardbaar is. Mijns inziens is dat reden genoeg om vast te stellen dat een verbod op onevenredige sancties (dat inherent is aan de verplichting voor de lidstaten om te voorzien in evenredige maatregelen( )) rechtstreekse werking heeft.

62. Ook de tweede precisering die het Hof in de zaak NE heeft gegeven, strookt mijns inziens met de in de punten 56 tot en met 58 hierboven vermelde beginselen. Het zou paradoxaal zijn indien het buiten toepassing laten van een nationale wettelijke regeling die voorziet in buitensporige sancties, verder zou gaan dan nodig is om de redelijkheid van deze sancties te waarborgen. De tussenkomst van de nationale rechter om ervoor te zorgen dat de straffen evenredig zijn, zou in dat geval – onnodig – de doeltreffendheid en de afschrikkende werking van die sancties (de overige in de betreffende Unierechtelijke bepalingen neergelegde vereisten) ondermijnen. In de praktijk zou de nationale rechter dan de ene vorm van niet-naleving door de andere vervangen.

63. Belangrijker is dat – zoals het Hof heeft uiteengezet, waarbij het de overwegingen op dit punt van advocaat-generaal Bobek( ) grotendeels heeft overgenomen – het rechtszekerheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel en het verbod op terugwerkende kracht in het strafrecht, zoals deze beginselen in de rechtsorde van de Europese Unie worden opgevat, niet in de weg staan aan een aanpassing van de sanctie door de rechter. De sanctie zou namelijk binnen de grenzen blijven van wat in het nationale recht is vastgelegd en tegelijkertijd worden toegepast op een wijze die beter is afgestemd op de concrete situatie.

2) Arrest NE (II): een stap te ver?

64. Naar ik heb begrepen zijn er echter twijfels geuit over de strekking en de implicaties van het arrest NE. Er is op gewezen dat er in de constitutionele stelsels van bepaalde lidstaten sprake is van een bijzonder strikt (of rigide) begrip van „legaliteit”, met name op het gebied van het strafrecht. Daarnaast vragen sommigen zich af of de aanzienlijke speelruimte die het arrest de nationale rechter lijkt te bieden, geen afbreuk zou kunnen doen aan de bij de nationale constitutionele regels vastgelegde bevoegdheidsverdeling en/of zou kunnen leiden tot schending van het gelijkheidsbeginsel, voor zover dit op verschillende manieren door de diverse nationale rechterlijke instanties kan worden toegepast.

65. Ik deel die bezorgdheid niet.

66. Uiteraard ben ik mij ervan bewust dat de mate van bescherming van bepaalde grondrechten alsook de betekenis en de reikwijdte van beginselen als het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel kunnen verschillen van lidstaat tot lidstaat. Het lijdt evenmin twijfel dat die beginselen onder meer verband houden met de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende staatsmachten, die een kernelement van elk nationaal constitutioneel stelsel is. Met name hangt de verhouding tussen de respectieve functies van de wetgevende en de rechterlijke macht af van het door elke lidstaat gekozen constitutionele model.

67. In de rechtsorde van de Europese Unie wordt evenwel rekening gehouden met die diversiteit.

68. Volgens artikel 4, lid 2, VEU dient de Unie „de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren [te eerbiedigen]”. De Verdragen van de Europese Unie spreken zich dus niet uit over de constitutionele modellen van de lidstaten ter regeling van de verhouding en de interactie tussen de verschillende staatsmachten, met name wat de bepaling en de begrenzing van hun bevoegdheden betreft, mits de in artikel 2 VEU verankerde waarden worden geëerbiedigd.( )

69. Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof dat „[n]ationale autoriteiten en rechterlijke instanties [...] nationale maatstaven voor de bescherming van de grondrechten [mogen] toepassen, mits deze toepassing niet afdoet aan het beschermingsniveau dat wordt geboden door het Handvest, zoals dit wordt uitgelegd door het Hof, noch aan de voorrang, eenheid of doeltreffendheid van het Unierecht”.( ) Meer in het algemeen erkent het Unierecht dat de autoriteiten van de lidstaten enige beoordelingsruimte hebben ten aanzien van de wijze waarop grondrechten precies worden beschermd op hun respectieve grondgebied.( )

70. Het arrest NE moet tegen die achtergrond worden gelezen.

3) Arrest NE (III): wat het wel en niet zegt

71. In wezen legt het arrest NE de nationale rechter een tweeledige verplichting op. Ten eerste dient hij de nationale wettelijke regeling in kwestie buiten toepassing te laten voor zover deze voorziet in de oplegging van een onevenredige sanctie. Ten tweede hoeft het buiten toepassing laten van die wettelijke regeling door de nationale rechter niet verder te gaan dan dat: wanneer een doeltreffende en afschrikkende sanctie niettemin kan worden toegepast, behoort die rechter dat te doen.( )

72. De nadruk moet worden gelegd op laatstgenoemde voorwaarde (wanneer een doeltreffende en afschrikkende sanctie niettemin kan worden toegepast). De wijze waarop en de mate waarin een nationale rechter verder kan gaan dan het louter buiten toepassing laten van de buitensporige sanctie, hetgeen impliceert dat de op te leggen sanctie wordt aangepast, hangt niet alleen af van de specifieke omstandigheden van het geval, maar ook van het constitutionele landschap waarin die rechter functioneert.

73. Het arrest NE kan niet aldus worden gelezen dat de nationale rechter een vrijgeleide krijgt om voorbij te gaan aan (de aard en de omvang van) de sancties waarin het nationale recht voorziet, telkens wanneer hij van oordeel is dat deze sancties buitensporig zijn, en om die sancties te vervangen door sancties die hij passend acht. Uit diverse passages in het arrest NE komt duidelijk naar voren dat het Hof doelde op het (geheel of gedeeltelijk) buiten toepassing laten van bestaande sancties en niet op het creëren van nieuwe sancties.( ) Dat laatste is in de meeste landen een taak van de nationale wetgever. Een inventieve benadering van een nationale rechter in dit verband zou onder meer inbreuk dreigen te maken op het nulla-poena-sine-legebeginsel.( )

74. Derhalve vereist het arrest NE niet dat de nationale rechter een buitensporig geachte sanctie vervangt door een andere (evenredige) sanctie, indien hij daardoor inbreuk zou maken op een grondrecht – waaronder grondrechten waarvoor op nationaal niveau een hogere mate van bescherming kan worden geboden – of hogere bepalingen van nationaal constitutioneel recht zou schenden. Mijns inziens kunnen de vaststellingen van het Hof in het arrest M.A.S. ter zake mutatis mutandis worden toegepast op een situatie als die welke in casu aan de orde is.( )

75. Ik begrijp uiteraard dat het voor een nationale rechter niet altijd gemakkelijk is om te achterhalen welke manoeuvreerruimte hij heeft om een wettelijke sanctie aan te passen. Met name is er naargelang van de bewoordingen van de nationale wettelijke regeling in kwestie alsook de feitelijke discrepantie tussen de ernst van de inbreuk en de zwaarte van de sanctie waarin die regeling voorziet, hypothetisch gesproken een verscheidenheid aan ingrepen denkbaar. Een rechter kan bijvoorbeeld overwegen om een bijkomende sanctie niet toe te passen, om het sanctiebedrag te berekenen zonder rekening te houden met factoren die dat bedrag buitensporig maken, of om eenvoudigweg het wettelijke minimum te onderschrijden. Het is duidelijk dat bepaalde ingrepen „invasiever” zijn dan andere wat de traditionele rol van de wetgever betreft.( )

76. Elke onzekerheid die omtrent de juiste toepassing van nationale regels heerst nadat zij onverenigbaar werden verklaard met het Unierecht, is normaal gesproken evenwel van korte duur. Binnen de doorgaans hiërarchisch georganiseerde nationale rechtsstelsels staat het immers aan de hoogste nationale rechters( ) om de beslissingen van lagere rechters te toetsen en indien nodig te zorgen voor uniforme rechtspraak op nationaal niveau.( ) Om een dergelijke toetsing mogelijk te maken en te zorgen voor een uniforme uitlegging en toepassing van de wet jegens allen, is het naar mijn mening van cruciaal belang dat lagere rechters, wanneer zij sancties aanpassen, voldoende motiveren waarom de wettelijke sancties volgens hen onevenredig zijn en welke parameters zij voor de aanpassing daarvan hebben gebruikt.

77. Daarbij komt dat indien het nationale rechtsstelsel lagere rechters de mogelijkheid biedt om hun vragen, bijvoorbeeld via specifieke verwijzingsmechanismen, voor te leggen aan die hogere rechters, het Unierecht zich in beginsel niet tegen het gebruik van dergelijke mechanismen verzet indien de nationale rechter dit nuttig acht. Indien er tevens vragen over de uitlegging (of geldigheid) van het Unierecht rijzen, mag (of moet) de verwijzende rechter zich overeenkomstig artikel 267 VWEU uiteraard ook tot het Hof wenden, aangezien er geen sprake is van onverenigbaarheid tussen de twee al dan niet parallel lopende of op elkaar volgende procedures.( ) Hoewel een dergelijke rechterlijke „trialoog” zeker veel tijd en middelen vereist, kan hij met name nuttig zijn in bepaalde complexe situaties waarin Unierechtelijke en nationale constitutionele beginselen met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht.

78. Het is voor mij hoe dan ook duidelijk dat het bovenstaande (idealiter) slechts een voorlopige oplossing voor het probleem is, aangezien te verwachten valt dat in een situatie waarin de nationale wettelijke regeling ten dele buiten toepassing wordt gelaten omdat zij onverenigbaar is met het Unierecht, de nationale wetgever zal ingrijpen en die regeling zal wijzigen om de aspecten die tot die onverenigbaarheid hebben geleid, definitief te elimineren.

79. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de eerste en de tweede prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden: i) een nationale wettelijke regeling die is vastgesteld met het oog op de omzetting van beschikking 2006/928 van de Commissie valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht; ii) het evenredigheidsbeginsel inzake straffen verzet zich tegen de toepassing van een sanctie als die welke in casu aan de orde is, indien de zwaarte van de litigieuze sanctie in het licht van alle relevante omstandigheden van het geval niet in verhouding staat tot de ernst van de door verzoeker gepleegde feiten, rekening houdend met de doelstellingen die worden nagestreefd met de nationale wettelijke regeling in kwestie, of indien die sanctie verder gaat dan wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de met de nationale wettelijke regeling nagestreefde doelstellingen, en iii) indien zulks het geval is, dient de nationale rechter die wettelijke regeling buiten toepassing te laten voor zover zij noopt tot oplegging van een onevenredige sanctie, en moet hij tegelijkertijd alles doen wat binnen zijn macht ligt om een doeltreffende en afschrikkende sanctie op te leggen.

2. Derde prejudiciële vraag: effectieve rechterlijke bescherming en het recht te werken

80. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het door artikel 15, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht te werken en het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte zich verzetten tegen een sanctie als die welke in casu aan de orde is.

81. Mijns inziens zou een onderzoek naar de verenigbaarheid van de nationale wettelijke regeling in kwestie met die bepalingen van het Handvest hoogstwaarschijnlijk overbodig zijn indien de nationale rechter tot de slotsom zou komen dat deze regeling het evenredigheidsbeginsel schendt. Derhalve zal ik mijn analyse voortzetten op basis van de aanname dat die regeling strookt met het evenredigheidsbeginsel.

a) Artikel 15, lid 1, van het Handvest

82. Artikel 15 van het Handvest heeft als opschrift „De vrijheid van beroep en het recht te werken”. Lid 1 van dat artikel bepaalt dat „[e]enieder [...] het recht [heeft] te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen”.

83. In die bepaling is een algemeen beginsel neergelegd dat nader wordt ingevuld in of wordt aangevuld door enkele andere bepalingen van het Handvest, zoals artikel 5 („Verbod van slavernij en dwangarbeid”) en artikel 16 („Vrijheid van ondernemerschap”).( ) Daarnaast is het recht te werken nauw, zij het impliciet, verbonden met de in artikel 1 van het Handvest verankerde bescherming van de menselijke waardigheid.( )

84. In de „Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten” (hierna: „toelichtingen”)( ) wordt in de eerste plaats gerefereerd aan de rechtspraak van het Hof die sinds de jaren 1970 de vrijheid van handel, arbeid en andere professionele werkzaamheden heeft erkend.( ) Uit de toelichtingen blijkt tevens dat de bepaling in kwestie is geïnspireerd op artikel 1, lid 2, van het Europees Sociaal Handvest( ) en op punt 4 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden( ). Volgens eerstgenoemde bepaling moeten de partijen „het recht van de werknemer om in zijn onderhoud te voorzien door vrijelijk gekozen werkzaamheden daadwerkelijk [...] beschermen”, terwijl volgens laatstgenoemde bepaling „[e]enieder [...] het recht op vrije keuze en vrije uitoefening van een beroep [heeft] volgens de voor elk beroep geldende bepalingen”.( )

85. Tegen deze achtergrond en in het licht van de ruime formulering van artikel 15, lid 1, van het Handvest („eenieder”, „werken”, „beroep”) ben ik van mening dat de werkingssfeer van deze bepaling ratione personae en ratione materiae vrij ruim bedoeld is. Met name wordt weliswaar bijzondere nadruk gelegd op het zelfbeschikkingsrecht van personen, maar artikel 15, lid 1, van het Handvest strekt veel verder dan dat aspect. De bewoordingen van die bepaling lijken zich immers uit te strekken tot de verschillende dimensies van het recht te werken: beschikbaarheid, toegankelijkheid, aanvaardbaarheid en kwaliteit.( )

86. Niettegenstaande deze overwegingen zou ik aarzelen om een gekozen openbaar ambt zoals dat van burgemeester, aan te merken als werk in de zin van artikel 15, lid 1, van het Handvest.

87. Het is juist dat het een onmogelijke taak lijkt om een nauwkeurige en volledige definitie van „werk” te geven, ook slechts in het kader van artikel 15, lid 1, van het Handvest. In sommige woordenboeken wordt „werk” gedefinieerd als een activiteit die iemand verricht om in zijn levensonderhoud te voorzien, of als een activiteit waarbij iemand zich fysiek of mentaal inspant om iets te verrichten, doorgaans voor geld. Indien dat het geval is, zou het bekleden van een gekozen openbaar ambt vermoedelijk onder die definities kunnen vallen. Voor die activiteit is namelijk een (overwegend) mentale inspanning vereist en de betrokkene ontvangt daarvoor doorgaans een vergoeding.

88. Bepaalde essentiële kenmerken van gekozen openbare ambten lijken echter moeilijk verenigbaar te zijn met het bovenstaande: het doel waarvoor iemand het ambt uitoefent (om zijn gemeenschap te dienen), maar ook de wijze waarop het ambt kan worden aanvaard (uitsluitend via openbare verkiezingen), de beperkte termijn waarbinnen het ambt kan worden uitgeoefend (duur van het ambt), bepaalde bijzondere voorrechten die vaak zijn verbonden aan de status van het ambt (onder meer wat betreft bevoegdheden, aansprakelijkheid en vrijheid van handelen), de kenmerken van de beloning van het ambt (die niet noodzakelijk in verhouding staat tot het belang van de functie en de verantwoordelijkheden die men draagt). Ik heb wellicht een „klassiek” of misschien zelfs „romantisch” beeld van gekozen openbare ambten, maar ik vind het moeilijk om die ambten te beschouwen als juridisch gelijkwaardig aan werk, een beroep of een professionele activiteit.

89. Tevens rijst de vraag of het recht te kandideren bij openbare verkiezingen voor een openbaar ambt niet – als leges speciales – wordt geregeld en beschermd door de constitutionele bepalingen waarin de politieke rechten van burgers zijn verankerd. Dat zou impliceren dat sancties zoals de litigieuze sanctie onderworpen zouden zijn aan de regelgeving inzake beperkingen van de politieke rechten van burgers. Alsdan zou men zich op Unieniveau veeleer moeten beroepen op met name de artikelen 39 en 40 van het Handvest( ), artikel 2 VEU, artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en artikel 22 VWEU.( ) Ook deze bepalingen bieden de nationale autoriteiten echter enige speelruimte.( ) Een voor een bepaalde periode geldend verbod voor personen die schuldig zijn bevonden aan bepaalde onrechtmatige gedragingen, om een gekozen openbaar ambt te bekleden is niet per definitie onverenigbaar met die bepalingen.( )

90. Hoe het ook zij, zelfs indien het standpunt wordt ingenomen dat een gekozen openbaar ambt moet worden aangemerkt als werk in de zin van artikel 15, lid 1, van het Handvest, ben ik van mening dat de door de nationale wettelijke regeling in kwestie ingevoerde beperking in beginsel gerechtvaardigd zou kunnen zijn.

91. Dienaangaande zij opgemerkt dat het door artikel 15, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht te werken geen absoluut recht is, maar moet worden beschouwd in relatie tot zijn sociale functie, zodat aan de uitoefening van dat recht beperkingen kunnen worden gesteld onder de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest.( ) Beperkingen aan grondrechten zijn op grond van die bepaling toegestaan mits de beperkingen bij wet zijn gesteld, de wezenlijke inhoud van het betreffende grondrecht eerbiedigen, daadwerkelijk beantwoorden aan de met de maatregel in kwestie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang, en – de nagestreefde doelstellingen in aanmerking genomen – geen onevenredige en onduldbare ingreep vormen.

92. Mijns inziens is aan deze voorwaarden, althans in beginsel, voldaan.

93. Het verbod om te kandideren voor een openbaar ambt dat geldt voor personen die schuldig zijn bevonden aan onrechtmatig handelen in het geval van een belangenconflict, is ten eerste onmiskenbaar in de wet vastgelegd, namelijk in artikel 25 van wet nr. 176/2010. Ten tweede komen de met de litigieuze sanctie nagestreefde doelstellingen overeen met doelstellingen van algemeen belang die worden erkend door de Europese Unie: personen die een openbaar ambt bekleden, ervan weerhouden te handelen met het oog op de behartiging van hun eigen particuliere belangen, en de eventuele herhaling van dergelijke handelingen voorkomen. Ten derde lijkt de nationale wettelijke regeling in kwestie de wezenlijke inhoud van het in het geding zijnde grondrecht te eerbiedigen. Er lijkt immers geen afbreuk te worden gedaan aan wat kan worden beschouwd als de „onaantastbare kern” van het recht( ), met name de mogelijkheid om vrij van enige dwang een passende betrekking te vinden waarmee in het eigen levensonderhoud kan worden voorzien. Slechts één specifiek type betrekking is uitgesloten (een gekozen openbaar ambt), en wel gedurende een bepaalde periode (drie jaar).

94. Indien de nationale wettelijke regeling in kwestie – zoals in punt 81 hierboven is uiteengezet – evenredig wordt geacht, is er bijgevolg ook geen sprake van schending van artikel 15, lid 1, van het Handvest (gesteld dat deze bepaling van toepassing is).

b) Artikel 47 van het Handvest

95. Artikel 47 van het Handvest („Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”) bepaalt onder meer dat „[e]enieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, [...] recht [heeft] op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden”. In deze bepaling is gecodificeerd wat volgens vaste rechtspraak van het Hof een algemeen beginsel van het Unierecht is dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.( )

96. Wat de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest betreft, komen de daarin neergelegde rechten van personen overeen met die welke zijn neergelegd in artikel 6, lid 1, en artikel 13 EVRM( ), terwijl de op de autoriteiten van de lidstaten rustende verplichtingen overeenkomen met die welke worden opgelegd bij artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.( )

97. Om te beginnen breng ik in herinnering dat op grond van artikel 47 van het Handvest de erkenning van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in een bepaald geval onderstelt dat de persoon die dit recht inroept, zich beroept op een of meer specifieke, door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden, dan wel wordt vervolgd in het kader van een tenuitvoerlegging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.( )

98. Om de in de punten 20 en 21 hierboven uiteengezette redenen is dat het geval ten aanzien van verzoeker in het hoofdgeding, zodat artikel 47 van het Handvest op dat geding van toepassing is.

99. Het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte bestaat uit diverse onderdelen, waaronder de rechten van de verdediging, het beginsel van equality of arms (wapengelijkheid), het recht op toegang tot de rechter en het recht om zich te laten bijstaan, verdedigen en vertegenwoordigen.( )

100. In casu impliceert dat recht dat degene die stelt dat inbreuk is gemaakt op zijn door het Unierecht gewaarborgde rechten, daadwerkelijk toegang moet hebben tot een rechterlijke instantie die bevoegd is om de eerbiediging van die rechten te waarborgen en om daartoe alle feitelijke en juridische kwesties te onderzoeken die relevant zijn voor de beslechting van het bij haar aanhangige geding.( ) Tot de bevoegdheden van de nationale rechterlijke instantie moet uiteraard de bevoegdheid behoren om de rechtmatigheid van de bestreden handeling te toetsen, en – indien nodig – de bevoegdheid om deze handeling en de daarbij opgelegde sancties nietig te verklaren.

101. Naar ik heb begrepen, kan de verwijzende rechter in de onderhavige zaak alle relevante feitelijke en juridische kwesties onderzoeken wanneer zij de geldigheid van het beoordelingsrapport toetst. Mocht worden geoordeeld dat dit rapport onrechtmatig is, dan heeft de verwijzende rechter de bevoegdheid het nietig te verklaren en bijgevolg de uit dat rapport voortvloeiende oplegging van de sancties ongeldig te verklaren.

102. In dat licht bezien wijst mijns inziens geen enkel element in het procesdossier op schending van artikel 47 van het Handvest. Met name heeft verzoeker ter zake geen enkel argument aangevoerd. Bovendien blijkt uit de informatie die is verstrekt door de verwijzende rechter en door de andere partijen die opmerkingen hebben ingediend, niet dat de door het nationale recht ter beschikking gestelde voorzieningen feitelijk ondoeltreffend kunnen zijn.

103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de derde prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 15, lid 1, en artikel 47 van het Handvest zich niet verzetten tegen een sanctie als de litigieuze sanctie, mits de sanctie in kwestie evenredig is en de betrokken personen de rechtmatigheid van de beoordelingsrapporten en de daarmee samenhangende sancties daadwerkelijk kunnen betwisten.

V. Conclusie

104. Concluderend geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Curte de Apel Timișoara te beantwoorden als volgt:

„1) Een nationale wettelijke regeling die is vastgesteld met het oog op de omzetting van beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie, valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

2) Het evenredigheidsbeginsel inzake straffen verzet zich tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan degene die schuldig is bevonden aan onrechtmatig handelen in het geval van een belangenconflict, automatisch een sanctie wordt opgelegd die bestaat in een voor een bepaalde periode geldend verbod om een gekozen openbaar ambt te bekleden, indien de zwaarte van deze sanctie in het licht van alle relevante omstandigheden niet in verhouding staat tot de ernst van de door verzoeker gepleegde feiten, rekening houdend met de doelstellingen die worden nagestreefd met de nationale wettelijke regeling in kwestie, of indien die sanctie verder gaat dan wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de met de nationale wettelijke regeling nagestreefde doelstellingen.

3) Ingeval de nationale wettelijke regeling in kwestie niet voldoet aan het evenredigheidsvereiste, dient de nationale rechter haar buiten toepassing te laten voor zover zij ertoe noopt een onevenredige sanctie op te leggen aan een persoon, en dient hij alles te doen wat binnen zijn macht ligt om een doeltreffende en afschrikkende sanctie op te leggen.

4) Artikel 15, lid 1, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verzetten zich niet tegen een nationale wettelijke regeling als die welke in casu aan de orde is, mits de opgelegde sancties evenredig zijn en de betrokken personen de rechtmatigheid van de beoordelingsrapporten en de daarmee samenhangende sancties daadwerkelijk kunnen betwisten.”