CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. POIARES MADURO

van 26 maart 2009 ( 1 )

Zaak C-411/06

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Europees Parlement

en

Raad van de Europese Unie

„Beroep tot nietigverklaring — Verordening (EG) nr. 1013/2006 — Overbrenging van afvalstoffen — Keuze van rechtsgrondslag — Artikelen 133 EG en 175, lid 1, EG”

1. Op 2 oktober 2006 stelde de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 230 EG beroep in tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van betreffende de overbrenging van afvalstoffen ( 2 ), die haars inziens op een onjuiste rechtsgrondslag berust. Volgens verzoekster had de litigieuze verordening moeten berusten op een dubbele rechtsgrondslag, namelijk zowel op artikel 175, lid 1, EG als op artikel 133 EG, en niet alleen op artikel 175, lid 1, EG, zoals thans het geval is.

2. Deze zaak voor het Hof vormt een nieuw incident in het oude conflict tussen de Commissie enerzijds en het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie anderzijds over het gebruik van de artikelen 133 en 175, lid 1, EG als rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling die door middel van maatregelen inzake grensoverschrijdend afvalstoffenverkeer een milieudoelstelling nastreeft. De relevante rechtspraak, die op zijn minst zeer genuanceerd is, brengt niet veel verduidelijking. Verweerders vinden er zelfs een contradictie in en in elk geval argumenten voor zowel de ene als de andere stelling. Derhalve verzoeken zij overeenkomstig artikel 44, lid 3, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat de zaak door de Grote kamer wordt beslist.

I — Noodzaak tot toetsing van de gegrondheid van het verzoekschrift

A — Ontvankelijkheid van het beroep

3. Om te beginnen stelt de Raad dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat de Commissie in haar verzoekschrift in strijd met de vereisten van artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet heeft gepreciseerd welke bepalingen van de bestreden verordening haars inziens op artikel 133 EG, welke op artikel 175, lid 1, EG, en in voorkomend geval welke op de twee artikelen tegelijk hadden moeten worden gebaseerd.

4. Deze exceptie van niet-ontvankelijkheid kan duidelijk niet slagen. Het verzoekschrift van de Commissie bevat een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen en lijkt voldoende duidelijk en nauwkeurig opdat de Raad zijn verdediging kan voorbereiden en het Hof uitspraak kan doen op het beroep. Het vermeldt namelijk de redenen waarom volgens de Commissie is voldaan aan de in de rechtspraak gestelde voorwaarden voor het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag. Om te voldoen aan de vereisten van artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering hoeft de Commissie niet aan te geven welke bepalingen van de bestreden verordening onder de ene of de andere grondslag vallen. De Commissie heeft in haar verzoekschrift hoe dan ook aangegeven dat de meeste bepalingen van de bestreden verordening weliswaar terecht op artikel 175, lid 1, EG zijn gebaseerd, maar dat de bepalingen van de titels IV tot en met VI, betreffende de overbrenging van afvalstoffen (in-, uit- en doorvoer) uit en naar derde landen, op artikel 133 EG hadden moeten worden gebaseerd.

B — Relevantie van het aangevoerde middel

5. Van meet af aan moet worden gepreciseerd dat deze controverse over de keuze van de passende rechtsgrondslag in casu niet louter formeel is, in welk geval het opgeworpen middel tot nietigverklaring irrelevant zou zijn.

6. Er kan zeker worden gesteld dat deze controverse het institutionele evenwicht onverlet laat, want de procedure voor de vaststelling van de litigieuze verordening blijft dezelfde, of nu als rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG alleen dan wel in combinatie met artikel 133 EG wordt gekozen. Volgens deze twee bepalingen beslist de Raad namelijk met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Weliswaar voorziet artikel 175 EG in medebeslissing en verleent artikel 133 EG juncto artikel 300, lid 3, eerste alinea, EG het Parlement geen enkel recht om aan het besluitvormingsproces deel te nemen, maar de rechtspraak van het Hof lijkt de voorkeur te geven aan de bepaling die het Parlement het nauwst bij de vaststelling van de handeling betrekt, welke voorkeur de keuze tussen twee grondslagen met gelijke doelstellingen moet leiden. ( 3 ) In deze lijn moet deze voorkeur ook de te volgen procedure bepalen ingeval wordt gekozen voor een dubbele grondslag met elk een verschillend besluitvormingsproces. ( 4 ) Ook al twijfel ik ernstig aan de gegrondheid van deze voorkeur voor besluitvormingsprocedures met de grootst mogelijke deelneming van het Parlement ( 5 ), lijkt het mij moeilijk om nu al voor te stellen om erop terug te komen, nu deze rechtspraak onlangs is herbevestigd. ( 6 ) Met andere woorden, ook al blijkt uit de analyse dat artikel 133 EG daadwerkelijk diende te worden toegevoegd aan artikel 175 EG dat als enige rechtsgrondslag van de litigieuze verordening is gekozen, de medebeslissing waarin deze laatste bepaling voorziet, blijft niettemin de voor de vaststelling van de handeling te volgen procedure. Daar de gestelde vergissing over de rechtsgrondslag de te volgen procedure niet heeft beïnvloed, heeft zij ook de vaststelling van de inhoud van de bestreden handeling niet kunnen beïnvloeden. ( 7 )

7. De keuze tussen de artikelen 133 EG en 175 EG heeft evenwel belangrijke gevolgen voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en haar lidstaten, daar het eerste de Gemeenschap een exclusieve bevoegdheid verleent en het tweede voorziet in een gedeelde bevoegdheid. De keuze van artikel 175, lid 1, EG als enige rechtsgrondslag van de bestreden verordening leidt dus tot een beperking van de bevoegdheid van de Gemeenschap, met een bevoegdheid van de lidstaten tot gevolg, waaronder de bevoegdheid tot regeling van de in- en uitvoer van afvalstoffen, zolang en voor zover een dergelijk initiatief van de lidstaten de op dit gebied vastgestelde gemeenschapsvoorschriften onverlet laat. Volgens de Commissie zou de uitoefening van deze bevoegdheid die aan de lidstaten zou worden verleend, dan onvermijdelijk leiden tot concurrentievervalsing tussen de ondernemingen van de lidstaten op de externe markten en tot verstoringen op de interne markt van de Gemeenschap.

II — Gegrondheid van het beroep

8. Het enige middel tot nietigverklaring betreft de verkeerde keuze van de rechtsgrondslag: terwijl de gemeenschapswetgever artikel 175 EG als enige grondslag van de bestreden verordening heeft gekozen, stelt de Commissie dat artikel 133 EG aan deze bepaling had moeten worden toegevoegd.

9. Ter beoordeling van dit betoog dient er om te beginnen aan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling moet worden gekozen op basis van objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder met name het doel en de inhoud van de handeling. ( 8 ) Indien de betrokken handeling een tweeledig doel heeft of sprake is van twee componenten, moet zij in beginsel worden gebaseerd op de rechtsgrondslag die overeenkomt met het hoofddoel en/of de overwegende component. ( 9 )

10. Slechts wanneer vaststaat dat een dergelijke handeling tegelijkertijd verschillende doelstellingen of componenten heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen moeten worden gebaseerd. ( 10 ) Ook al streeft de betrokken handeling tegelijkertijd verschillende doelstellingen na of heeft zij twee gelijkwaardige en onafscheidelijke componenten, is het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag toch uitgesloten in twee gevallen: wanneer de gekozen dubbele grondslag bestaat in een bepaling van het EG-Verdrag en een bepaling van het EU-Verdrag ( 11 ); wanneer de procedures waarin de ene en de andere van deze grondslagen voorzien, onverenigbaar zijn en/of wanneer de cumulatie van rechtsgrondslagen afbreuk kan doen aan de rechten van het Parlement. ( 12 )

11. Op basis van deze rechtspraak stelt de Commissie dat de bestreden verordening zowel naar doel als naar inhoud twee onlosmakelijk met elkaar verbonden componenten bevat, één betreffende het gemeenschappelijk handelsbeleid en een andere betreffende het milieubeleid, zodat een dubbele rechtsgrondslag moet worden gekozen. Zij betoogt dienaangaande dat de betrokken handeling niet alleen strekt tot regeling van de overbrenging van afvalstoffen binnen de Gemeenschap met het uitsluitende doel van milieubescherming, maar dat zij in de titels IV tot en met VI ook een gedetailleerde regeling van de buitenlandse handel in afvalstoffen met derde landen bevat, die slaat op de invoer van afvalstoffen in de Gemeenschap uit derde landen, de uitvoer van afvalstoffen uit de Gemeenschap naar derde landen en de doorvoer van afvalstoffen door de Gemeenschap over hun traject van en naar derde landen. Kortom en anders gezegd, aangezien de litigieuze verordening ook de overbrenging van afvalstoffen tussen de Gemeenschap en derde landen regelt, had artikel 133 EG als rechtsgrondslag aan artikel 175 EG moeten worden toegevoegd.

A — Toelaatbaarheid van een dubbele rechtsgrondslag

12. Het betoog van de Commissie doet allereerst de vraag rijzen of bij wijze van uitzondering een dubbele rechtsgrondslag kan worden gekozen in een geval als het onderhavige, waarin een van de machtigingsbepalingen, artikel 133 EG, de Gemeenschap een exclusieve bevoegdheid voor de vaststelling van de bestreden handeling verleent, en de andere, artikel 175 EG, slechts een gedeelde bevoegdheid. De aard van de communautaire bevoegdheid beïnvloedt namelijk merkbaar de residuaire bevoegdheid van de lidstaten. Het bestaan van een exclusieve communautaire bevoegdheid verbiedt iedere regelgeving door de lidstaten, behalve ter behartiging van het algemeen belang om bij verzuim van de gemeenschapswetgever leemten in de wetgeving te voorkomen. ( 13 ) Bij een gedeelde bevoegdheid blijven de lidstaten daarentegen vrij op het betrokken gebied regulerend op te treden, zolang de nationale maatregelen niet ingaan tegen het nuttig effect van de gemeenschapsvoorschriften ter zake. ( 14 ) Kenmerkend voor deze verdeling van regelgevende bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten ingeval van een gedeelde bevoegdheid is juist artikel 176 EG, dat de lidstaten machtigt om ook ingeval gemeenschapsbepalingen ter zake zijn vastgesteld, verder gaande maatregelen ter bescherming van het milieu te nemen, mits zij verenigbaar zijn met het Verdrag. Derhalve kan men, zoals in casu de Raad, het Parlement en het Verenigd Koninkrijk hebben gedaan, terecht de vraag stellen of de bevoegdheid om een bepaalde handeling vast te stellen tegelijk exclusief en gedeeld kan zijn. Hoe zou de residuaire regelgevende bevoegdheid van de lidstaten bij een gedeelde bevoegdheid krachtens welke een gemeenschapshandeling is vastgesteld, namelijk nog toepassing kunnen vinden, wanneer deze handeling mede is gebaseerd op een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap?

13. Zoals bekend, heeft het Hof een dergelijke cumulatie aanvaard in twee zaken waarin dezelfde rechtsgrondslagen als in de onderhavige zaak aan de orde waren. ( 15 ) Aandachtige lezing van deze twee beslissingen leert evenwel dat deze oplossing slechts kon worden gekozen omdat in de betrokken handelingen, hoewel zij twee onlosmakelijk met elkaar verbonden gelijke componenten bevatten, duidelijk kon worden afgebakend wat krachtens artikel 133 EG onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap viel en wat krachtens artikel 175 EG binnen de aan de Gemeenschap verleende gedeelde bevoegdheid viel. Dat is uiteraard het geval wanneer het mogelijk is in de handeling af te bakenen welke bepalingen onder de ene of de andere rechtsgrondslag vallen. Het is zelfs heel goed denkbaar dat één en dezelfde bepaling onder een dubbele rechtsgrondslag valt, wanneer zij verschillende onderwerpen betreft. Eén en dezelfde kwestie kan daarentegen niet tegelijk onder een exclusieve bevoegdheid en een gedeelde bevoegdheid vallen.

14. In casu kunnen de artikelen 133 EG en 175 EG theoretisch gezamenlijk als grondslag van de bestreden verordening dienen. Zoals ik al zei, heeft de Commissie namelijk de bepalingen genoemd die haars inziens op artikel 133 EG hadden moeten worden gebaseerd, terwijl de andere terecht bij artikel 175 EG aanknopen: het betreft de bepalingen van de titels IV tot en met VI, inzake de overbrenging van afvalstoffen (in-, uit- en doorvoer) van en naar derde landen, die op artikel 133 EG hadden moeten worden gebaseerd.

15. De toevoeging van artikel 133 EG aan artikel 175 EG kan ook niet worden uitgesloten op grond dat de procedures waarin de ene en de andere grondslag voorziet onverenigbaar zijn en/of de cumulatie van deze twee rechtsgrondslagen de rechten van het Parlement kan aantasten. ( 16 ) Zoals ik al zei ( 17 ), verandert de toevoeging van artikel 133 EG, dat het Parlement van het besluitvormingsproces uitsluit, namelijk niets aan de toepasselijke regelgevende procedure. Volgens de rechtspraak blijft de medebeslissing in de zin van artikel 175 EG van toepassing voor de vaststelling van alle bepalingen van de handeling.

B — Relevantie van de dubbele rechtsgrondslag

16. Bepaald moet nog worden of de analyse van het doel en de inhoud van de litigieuze verordening daadwerkelijk de aanwezigheid van een milieucomponent en een andere commerciële component uitwijst die equivalent zijn en onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat het ene secundair en indirect is ten opzichte van het andere. ( 18 )

17. Het betoog waarmee verzoekster dat wil aantonen, overtuigt mij niet. Men kan het met haar eens zijn dat de werkingssfeer van het gemeenschappelijk handelsbeleid gewoonlijk ( 19 ) ruim wordt uitgelegd. ( 20 ) Daaruit volgt dat een maatregel inzake het handelsverkeer met derde landen een handelspolitieke maatregel blijft, ook al dient hij ook doelstellingen op andere gebieden, zoals doelstellingen van ontwikkelingsbeleid ( 21 ), buitenlands en veiligheidsbeleid ( 22 ) of milieubescherming. ( 23 ) Dat geldt te meer in dit laatste geval, daar de eisen inzake milieubescherming krachtens het thans in artikel 6 EG (voorheen in artikel 130 R, lid 2, EG) geformuleerde integratiebeginsel in de omschrijving en de uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap moeten worden geïntegreerd. ( 24 ) Het volstaat dus zeker niet dat milieuoverwegingen in de bepalingen van de verordening meespelen, opdat zij niet op artikel 133 EG kunnen of moeten berusten. Het zou slechts anders zijn indien de milieudoelstelling overwegend bleek en de commerciële dimensie slechts bijkomstig. Dan zou artikel 175, lid 1, EG voldoende zijn als basis voor de vaststelling van de bestreden handeling. ( 25 ) Zowel uit een analyse van het voorwerp en de inhoud van de bestreden verordening als uit de context ervan volgt juist dat de milieudimensie overweegt.

1. Inhoud en doel van de bestreden verordening

18. Allereerst moet worden opgemerkt dat de litigieuze verordening onbetwistbaar hoofdzakelijk een milieudoelstelling heeft. Dat blijkt uit punt 1 van de considerans: „Hoofddoel en belangrijkste onderdeel van deze verordening is de bescherming van het milieu.” Het wordt verder in de considerans bevestigd. Milieubezorgdheid komt, zij het min of meer rechtstreeks, tot uiting in alle punten van de considerans van deze verordening, behalve in de punten 16 en 19, die verwijzen naar de goede werking van de interne markt. In het bijzonder benadrukt punt 7 van de considerans in het algemeen „de noodzaak de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren”. In punt 42 van de considerans wordt eraan herinnerd dat de verordening „de bescherming van het milieu bij het vervoer van afvalstoffen” tot doel heeft. Milieubezorgdheid blijft ook alomtegenwoordig wanneer sprake is van in- en uitvoer van afvalstoffen in en uit de Gemeenschap. Zo dient de reikwijdte van het verbod op de uitvoer van voor nuttige toepassing bestemde gevaarlijke afvalstoffen naar landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, te worden verduidelijkt om, aldus punt 28 van de considerans, „het milieu in de betrokken landen te beschermen”. Ook moeten de in de Gemeenschap ingevoerde afvalstoffen gedurende de overbrenging overeenkomstig punt 33 van de considerans worden behandeld „zonder dat er sprake is van gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben”.

19. Wat het voorwerp van de bestreden verordening betreft, stelt de Commissie dat deze tekst een gedetailleerde regeling van de buitenlandse handel met derde landen bevat, waarbij de voorschriften die zij bevat, ook van toepassing zijn op de invoer van afvalstoffen uit derde landen in de Gemeenschap, de uitvoer van afvalstoffen uit de Gemeenschap naar derde landen en de doorvoer van afvalstoffen door de Gemeenschap over hun traject van en naar derde landen. In dit opzicht valt het ook binnen de werkingssfeer van het gemeenschappelijk handelsbeleid.

20. De verordening strekt er evenwel toe procedurele en kennisgevings- en controleverplichtingen bij de overbrenging van afvalstoffen op te leggen, zodat deze overbrengingen plaatsvinden in voorwaarden die de milieubescherming kunnen garanderen. Deze verplichtingen worden vastgesteld in titel II van de verordening en kunnen worden samengevat als volgt. Artikel 3, lid 1, onderwerpt de overbrengingen van alle voor verwijdering bestemde afvalstoffen en met name de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen van bijlage IV bij de verordening aan de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming. In het kader van deze kennisgevings- en toestemmingsprocedure moet de kennisgever een bewijs verstrekken van het bestaan van een contract tussen hem en de ontvanger voor de nuttige toepassing of verwijdering van de afvalstoffen waarop de kennisgeving betrekking heeft (artikelen 4, punt 4, en 5 van de bestreden verordening), en van de storting van een borgsom of sluiting van een gelijkwaardige verzekering tot dekking van de vervoerskosten, de kosten van nuttige toepassing of verwijdering, en de kosten voor de opslag van de betrokken afvalstoffen (artikelen 4, punt 5, en 6 van de bestreden verordening). In geval van kennisgeving van de overbrenging van afvalstoffen kunnen de autoriteiten om in de artikelen 11 en 12 van de bestreden verordening genoemde redenen die in hoofdzaak verband houden met het milieu voorwaarden stellen voor hun toestemming voor de overbrenging waarop de kennisgeving betrekking heeft, of gemotiveerde bezwaren daartegen maken (artikelen 9 tot en met 12 van de bestreden verordening). De artikelen 22 tot en met 25 leggen een verplichting tot terugname van de afvalstoffen op ingeval een transport niet als gepland kan worden voltooid of bij illegale overbrenging, en regelen de kosten van terugname.

21. Wat de buitenlandse aspecten van de litigieuze verordening betreft, volstaat het erop te wijzen dat de uitvoer uit de Gemeenschap, de invoer van afvalstoffen in de Gemeenschap en de doorvoer van afvalstoffen door de Gemeenschap, wanneer zij door de verordening niet om redenen van milieubescherming zijn verboden, krachtens de bepalingen van de titels IV, V en VI van deze verordening aan dezelfde controleprocedures zijn onderworpen.

22. Ten slotte blijkt uit de uit artikel 49, lid 1, van de bestreden verordening voortvloeiende verplichting voor de producent, de kennisgever en de overige bij een overbrenging en/of de nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen betrokken ondernemingen, om „de nodige maatregelen [te treffen] om ervoor te zorgen dat de door hen vervoerde afvalstoffen gedurende de overbrenging, de nuttige toepassing en de verwijdering zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en op ecologisch verantwoorde wijze beheerd worden”, dat het controlesysteem in zijn geheel homogeen is en milieubescherming tot hoofddoel heeft. Deze verplichting geldt namelijk niet alleen bij overbrenging binnen de Gemeenschap, maar ook bij de in- en uitvoer van afvalstoffen.

23. De procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming vormt dus de kern van de door de litigieuze verordening ingevoerde regeling. Zij vertoont grote gelijkenissen met de procedures van voorafgaande toestemming die door het Hof als „een typisch instrument van milieubeleid” ( 26 ) zijn gekwalificeerd. Dat is overigens de reden waarom de Commissie erkent dat de passende rechtsgrondslag, voor zover deze regeling in titel II van de verordening allereerst de intracommunautaire overbrenging van afvalstoffen regelt, artikel 175, lid 1, EG is. Ik zie niet goed in waarom dezelfde controleregeling, wanneer zij krachtens de titels IV tot en met VI van de verordening mutatis mutandis wordt toegepast op de extracommunautaire overbrenging van afvalstoffen, niet langer tot doel zou hebben om mogelijke milieuschade bij deze overbrenging te voorkomen. Als men de analyse van de Commissie aanvaardt dat de ingevoerde regeling moet worden beschouwd als een regeling van de buitenlandse handel in afvalstoffen, die dus binnen de werkingssfeer van het gemeenschappelijk handelsbeleid valt, zou dezelfde regeling omgekeerd, bij toepassing op de intracommunautaire overbrenging van afvalstoffen, moeten worden geacht te strekken tot het vrij verkeer van deze afvalstoffen, en had zij dus in dit opzicht niet op artikel 175 EG, maar op artikel 95 EG moeten worden gebaseerd.

24. Zoals de Commissie er terecht aan herinnert, vormen afvalstoffen stellig goederen in de zin van artikel 28 EG, zodat zij kunnen worden verhandeld. ( 27 ) Het feit dat de door de verordening ingevoerde controleprocedures van toepassing zijn op de handel in afvalstoffen en ze dus kunnen beïnvloeden, betekent echter nog niet dat zij tot doel hebben dit handelsverkeer te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen, en kan dus geen afbreuk doen aan de op de analyse van het doel en de inhoud van de bestreden verordening gebaseerde vaststelling dat de verordening een instrument is dat hoofdzakelijk strekt tot bescherming van het milieu, en waarvan de gevolgen voor de handel slechts secundair en indirect zijn; een ruime opvatting van het begrip gemeenschappelijk handelsbeleid kan evenmin afbreuk doen aan deze vaststelling. ( 28 ) Deze verordening heeft niet tot doel de kenmerken te definiëren die afvalstoffen moeten hebben om vrij te worden verhandeld, maar een geharmoniseerd systeem van procedures vast te stellen waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen. ( 29 ) Indien de uitlegging van de Commissie werd gevolgd, zouden de specifieke verdragsbepalingen betreffende milieubescherming veel van hun betekenis verliezen, want zodra zou worden vastgesteld dat het communautaire optreden gevolgen voor het handelsverkeer kan hebben, zou de overwogen maatregel binnen het gemeenschappelijk handelsbeleid vallen. ( 30 )

25. Ook al zou het standpunt van de Commissie dat de titels IV, V en VI van de litigieuze verordening onder het gemeenschappelijk handelsbeleid vallen correct zijn, is de toevoeging van artikel 133 EG als rechtsgrondslag hoe dan ook ongerechtvaardigd, aangezien aan de hand van het doel en de inhoud van de betrokken handeling in haar geheel moet worden nagegaan of een doel of een component overwegend is. ( 31 ) Het onderzoek van alle bepalingen van de bestreden verordening wijst er evenwel op dat de milieudimensie ervan overweegt.

26. Daarin ligt heel het verschil met de zaak Energy Star ( 32 ). De coördinatie van de energie-efficiëntie-etiketteringsprogramma’s voor kantoorapparatuur, die de overeenkomst in die zaak invoerde, strekte er allereerst toe de handel in deze apparatuur te vergemakkelijken door de fabrikanten krachtens een procedure van onderlinge erkenning van registraties een gemeenschappelijk logo te laten gebruiken om de consumenten te wijzen op bepaalde producten die voldeden aan gemeenschappelijke specificaties voor energie-efficiëntie, die zij op de Amerikaanse en de communautaire markt wilden verkopen. De van dit etiketteringsprogramma verwachte energiebesparing wegens een wijziging van het gedrag van de fabrikanten en de consumenten was hoe dan ook slechts een indirect gevolg.

27. Verzoekster meent voor haar betoog evenwel steun te vinden in de oplossing die het Hof heeft aanvaard voor de keuze van de rechtsgrondslag van het besluit inzake de sluiting van het verdrag van Rotterdam ( 33 ) en van de verordening die dit verdrag uitvoert. ( 34 ) Dit verdrag voerde voor bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden een procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming in, die sterk overeenkwam met de controleprocedures in de litigieuze verordening. Het Hof had die overigens gekwalificeerd als „typisch instrument van milieubeleid”. ( 35 ) Volgens het Hof was evenwel een dubbele rechtsgrondslag vereist: de artikelen 133 EG en 175 EG.

28. De Commissie zou de voor de sluiting van het protocol van Cartagena gekozen rechtsgrondslag kunnen worden tegengeworpen: volgens het Hof was alleen artikel 175 EG de juiste rechtsgrondslag voor de invoering van een sterk gelijkende controleprocedure voor veranderde levende organismen, die ook werd beschouwd als een „typisch instrument van milieubeleid”. ( 36 ) Dan zou, zoals met name de Raad en het Verenigd Koninkrijk betogen, moeten worden aanvaard dat sprake is van een contradictie tussen de twee oplossingen. De onderhavige zaak, die naar de Grote kamer is verwezen, is dan de gelegenheid om deze op te lossen.

29. Aandachtige lezing van de beslissingen in de twee zaken betreffende het verdrag van Rotterdam kan evenwel de schijnbare contradictie opheffen. Wat men ook denkt van de juistheid van de oplossing ( 37 ), om het beroep op de artikelen 133 EG juncto 175 EG te rechtvaardigen, heeft het Hof gewezen op het uitdrukkelijke verband dat het verdrag van Rotterdam legt tussen de handel en het milieu, waarbij de daarin geregelde controleprocedure slechts van toepassing is op bepaalde gevaarlijke chemische producten en pesticiden die internationaal worden verhandeld en waarvan de tenuitvoerlegging wordt geregeld door bepalingen die de handel in deze producten rechtstreeks regelen; een dergelijk expliciet verband ontbrak in het protocol van Cartagena, want de door dit laatste ingevoerde controleregeling was van toepassing op de activiteiten die de behandeling van veranderde levende organismen impliceren, en dus niet alleen op de grensoverschrijdende beweging ervan voor handelsdoeleinden. ( 38 )

30. In casu regelt de door de litigieuze verordening georganiseerde procedure van schriftelijke en voorafgaande kennisgeving en toestemming, zoals ik al zei, niet alleen de extracommunautaire overbrenging van afvalstoffen. Zij betreft allereerst de intracommunautaire overbrenging van afvalstoffen. Bij gezamenlijke lezing van de oplossingen in de zaak betreffende het protocol van Cartagena en in de zaken betreffende het verdrag van Rotterdam luidt de conclusie dus dat de bestreden verordening hoofdzakelijk een milieucomponent heeft, daar er geen sprake is van een voldoende markant verband tussen handel en milieu. Analyse van het doel en het voorwerp ervan leert dat zij minder de regeling van de handel in afvalstoffen beoogt dan de overbrenging ervan in omstandigheden die voldoen aan de eisen van milieubescherming. Derhalve heeft de gemeenschapswetgever als enige grondslag van deze verordening terecht artikel 175 EG gekozen.

2. De context van de bestreden verordening

31. Ook de context speelt een rol om de juistheid van de voor de vaststelling van een handeling gekozen rechtsgrondslag te beoordelen. ( 39 ) De uit de analyse van het voorwerp en het doel van de bestreden verordening getrokken conclusie dat zij alleen op artikel 175 EG moet worden gebaseerd, wordt bevestigd door een onderzoek van de context van deze handeling.

32. In de eerste plaats is de bestreden verordening vastgesteld ter vervanging en bijwerking van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap ( 40 ), waarop zij grotendeels is geïnspireerd. Deze laatste was gebaseerd op artikel 130 S EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG) en het Hof heeft, op beroep van het Parlement, dat stelde dat deze handeling gezamenlijk op de artikelen 100 A (thans, na wijziging, artikel 95 EG) en 113 EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG) had moeten worden gebaseerd, uitdrukkelijk de juistheid van deze rechtsgrondslag erkend. ( 41 ) Weliswaar heeft het Hof zich wegens het beperkte beroepsrecht van het Parlement slechts uitgesproken over de intracommunautaire dimensie van verordening nr. 259/93 en niet onderzocht of de aspecten van deze verordening betreffende de overbrengingen van afvalstoffen tussen de Gemeenschap en derde landen de toevoeging van artikel 113 EEG-Verdrag hadden gerechtvaardigd, maar het feit dat de aspecten van de verordening betreffende de intracommunautaire overbrengingen van afvalstoffen terecht op artikel 130 S en niet op artikel 100 A waren gebaseerd, pleit ertegen dat ook artikel 113 als rechtsgrondslag wordt gebruikt, daar verordening nr. 259/93, zoals de verordening in de onderhavige zaak, alleen de daarbij ingevoerde controleregeling voor de intracommunautaire overbrengingen van afvalstoffen, die reeds op basis van artikel 130 S was vastgesteld, uitbreidde tot de extracommunautaire overbrengingen.

33. In de tweede plaats strekt de bestreden verordening eveneens tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, ondertekend te Bazel op 22 maart 1989 (hierna: „verdrag van Bazel”). Algemeen aanvaard is dat dit verdrag hoofdzakelijk strekt tot het „milieuhygienisch verantwoord beheer” van afvalstoffen teneinde de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen door de productie van gevaarlijke afvalstoffen waar mogelijk te verminderen, en door de opslag, het transport, de verwerking, het hergebruik, de recyclage, de nuttige toepassing en de definitieve verwijdering ervan door middel van een „totaalaanpak op basis van de levensduur” strikt te controleren. Dit verdrag is namens de Gemeenschap gesloten bij een besluit van de Raad ( 42 ) op basis van artikel 130 S EEG-Verdrag, en is door de WTO als een multilaterale milieuovereenkomst beschouwd. Ten onrechte probeert de Commissie, om de relevantie van dit precedent te verminderen, het verschil tussen het verdrag van Bazel en de bestreden verordening te beklemtonen door te stellen dat het verdrag uitsluitend betrekking heeft op de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen, terwijl de verordening alle afvalstoffen betreft, ongeacht of zij al dan niet gevaarlijk zijn en voor verwijdering of nuttige toepassing zijn bestemd. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Franse regering terecht hebben opgemerkt, leert meer aandachtige lezing van de tekst van dit verdrag en in het bijzonder van artikel 2, lid 4, ervan en van bijlage IV erbij namelijk dat het, anders dan de titel ervan suggereert, ook van toepassing is op de modaliteiten van behandeling na overbrenging van afvalstoffen in de vorm van nuttige toepassing, recyclage, terugwinning of hergebruik, en niet alleen van verwijdering. Dat de bestreden verordening ook van toepassing is op ongevaarlijke afvalstoffen en op voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, kan haar hoe dan ook geen commercieel karakter geven noch de milieudimensie ervan verzwakken, daar de schadelijkheid voor het milieu inherent is aan de aard zelf van eender welke afvalstoffen. ( 43 )

34. De relevantie van deze precedenten kan weliswaar worden betwist op grond dat een gewone institutionele praktijk niet kan afwijken van de verdragsregels en dan ook geen precedent kan creëren dat de gemeenschapsinstellingen bindt met betrekking tot de juiste rechtsgrondslag ( 44 ), en dat de rechtsgrondslag van een handeling op basis van haar eigen doel en inhoud moet worden gekozen en niet op basis van de rechtsgrondslag die is gebruikt voor de vaststelling van andere gemeenschapshandelingen met, in voorkomend geval, soortgelijke kenmerken. ( 45 ) Al kan een gewone praktijk van de instellingen voor de keuze van de rechtsgrondslag niet in de plaats komen van de uitslag van een analyse van het doel en de inhoud van de betrokken handeling, toch kan zij als een relevante factor van de context ervan de keuze van de rechtsgrondslag na onderzoek van het doel en de inhoud ervan bevestigen. Zo heeft het Hof uitdrukkelijk de door de artikelen 133 EG en 175 EG gevormde dubbele rechtsgrondslag van verordening (EG) nr. 304/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende de in- en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen ( 46 ) gerechtvaardigd door het feit dat zij op gemeenschapsniveau het verdrag van Rotterdam omzette, dat, volgens een arrest van dezelfde dag ( 47 ), ook deze dubbele grondslag had moeten hebben, en door de overweging dat er tussen de bepalingen van deze twee handelingen een duidelijke overeenstemming bestond. ( 48 ) Zo ook heeft het Hof expliciet de keuze van artikel 95 EG als rechtsgrondslag van een richtlijn op basis van een analyse van het doel en de inhoud ervan bevestigd door de vaststelling dat zij een vorige richtlijn op basis van dezelfde bepaling wijzigde. ( 49 ) Zoals gezegd, strekt de bestreden verordening in casu tot uitvoering van het verdrag van Bazel en neemt zij grotendeels de regeling over van verordening nr. 259/93, die zij vervangt.

III — Conclusie

35. Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging het beroep van de Commissie tot nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen, te verwerpen.

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB L 190, blz. 1.

( 3 ) In die zin kan de zaak Titaandioxide (arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867) worden opgevat.

( 4 ) Zie in die zin arresten van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad (C-178/03, Jurispr. blz. I-107, punt 59), en , Parlement/Raad (C-155/07, Jurispr. blz. I-8103, punten 77-83). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Kokott in zaak C-178/03 (punten 63 en 64) en in zaak C-155/07 (punten 90 en 91).

( 5 ) Deze richting in de rechtspraak vindt namelijk geen enkele grondslag in het Verdrag. Deze benadering, die ter terechtzitting met name door de Commissie is verdedigd, gaat ervan uit dat om het even welke rechtsgrondslag die het Parlement meer bij de besluitvorming betrekt, het democratische karakter van de Europese Gemeenschap versterkt. Democratie heeft evenwel vele gezichten, vooral in de Europese Gemeenschap. Op gemeenschapsniveau is er hoofdzakelijk een tweevoudige democratische legitimatie: zij komt ofwel van de verschillende Europese volkeren via de door hun respectieve regeringen onder de controle van de nationale parlementen in het kader van de Raad verdedigde standpunten, ofwel van het Europees Parlement, de rechtstreeks representatieve Europese instelling, en de Commissie die voor het Parlement rechtstreeks verantwoordelijk is. De rechtstreeks democratische representativiteit is onbetwistbaar een relevante parameter om de Europese democratie te meten, maar is niet de enige. In het bijzonder houdt de Europese democratie ook een delicaat evenwicht in tussen de nationale en de Europese dimensies van de democratie, zonder dat de ene op de andere hoeft te primeren. Daarom beschikt het Europees Parlement in het wetgevingsproces niet over dezelfde bevoegdheid als de nationale parlementen en al kan een versterking van de bevoegdheden van het Europees Parlement worden bepleit, het is aan de Europese volkeren om daarover te beslissen via een herziening van de Verdragen. Het evenwicht tussen de aan het Europees Parlement en de andere instellingen verleende bevoegdheden, dat blijkt uit de verschillende normatieve procedures, is met de tijd geëvolueerd en weerspiegelt het door de Europese volkeren gewilde evenwicht tussen de nationale en de Europese middelen tot legitimering van de uitoefening van de macht op Europees niveau. Aanvaarding van een algemeen beginsel van voorkeur voor de rechtsgrondslag met de grootst mogelijke deelneming van het Europees Parlement aan het besluitvormingsproces leidt tot wijziging van het in het Verdrag neergelegde institutionele en democratische evenwicht. Ik weet dat deze analyse de cumulatie van rechtsgrondslagen in de praktijk uiteindelijk onmogelijk maakt. Ofwel kennen de twee rechtsgrondslagen namelijk dezelfde beslissingsprocedure en vormt een onjuiste rechtsgrondslag, onder voorbehoud van een eventuele invloed op de bevoegdheidsverdeling tussen de Gemeenschap en de lidstaten, een zuiver formeel gebrek zonder enig gevolg; ofwel kennen zij verschillende normatieve procedures die om de zojuist uiteengezette redenen noodzakelijkerwijze onverenigbaar zijn, en kunnen zij niet worden gecumuleerd.

( 6 ) Voormeld arrest Parlement/Raad, punten 77-83. Zie over het tijdstip en de voorwaarden voor een ombuiging van de rechtspraak mijn overwegingen in de punten 28-30 van de conclusie in de zaak Cipolla e.a. (arrest van 5 december 2006, C-94/04 en C-202/04, Jurispr. blz. I-11421).

( 7 ) Zie in die zin arresten van 27 september 1988, Commissie/Raad (165/87, Jurispr. blz. 5545, punt 19), en , British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punten 98-111).

( 8 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, Jurispr. blz. 1493, punt 11); , Duitsland/Parlement en Raad (C-233/94, Jurispr. blz. I-2405, punt 12); , Parlement/Raad (C-164/97 en C-165/97, Jurispr. blz. I-1139, punt 12); , Commissie/Raad (C-269/97, Jurispr. blz. I-2257, punt 43); , België/Commissie (C-110/03, Jurispr. blz. I-2801, punt 78); , Commissie/Raad (C-176/03, Jurispr. blz. I-7879, punt 45); , Commissie/Raad (C-94/03, Jurispr. blz. I-1, punt 34), en , Ierland/Parlement en Raad (C-301/06, Jurispr. blz. I-593, punt 60).

( 9 ) Zie arresten van 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punten 19 en 21); , Parlement/Raad (C-42/97, Jurispr. blz. I-869, punt 38); , Spanje/Raad (C-36/98, Jurispr. blz. I-779, punt 59); , Huber (C-336/00, Jurispr. blz. I-7699, punt 31); , Commissie/Raad (C-211/01, Jurispr. blz. I-8913, punt 39); , Commissie/Raad (C-338/01, Jurispr. blz. I-4829, punt 55), en , Commissie/Parlement en Raad, reeds aangehaald (punt 42). Zie ook advies 2/00 van (Jurispr. blz. I-9713, punt 23).

( 10 ) Zie met name arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punten 13 en 17); , Parlement/Raad, reeds aangehaald (punten 38 en 43); , Huber, reeds aangehaald (punt 31); , Commissie/Raad (C-281/01, Jurispr. blz. I-12049, punt 35); , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 40); , British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald (punt 94); , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punten 34-36); , Commissie/Parlement en Raad, reeds aangehaald (punten 41-43); , Commissie/Raad (C-91/05, Jurispr. blz. I-3651, punt 75), en , Parlement/Raad, reeds aangehaald (punt 36). Zie ook advies 2/00 van , reeds aangehaald (punt 23).

( 11 ) In dit geval moet de communautaire rechtsgrondslag de voorrang krijgen: zie in die zin arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punten 76 en 77).

( 12 ) Zie arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 52), en , Parlement/Raad, reeds aangehaald (punt 37 en aangehaalde rechtspraak).

( 13 ) Zie arrest van 5 mei 1981, Commissie/Verenigd Koninkrijk (804/79, Jurispr. blz. 1045). Zie ook Gautier, Y., „La compétence communautaire exclusive”, Mélanges en l’honneur à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, t. 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, blz. 165.

( 14 ) In het bijzonder, zolang de harmonisatie op communautair vlak niet de gehele betrokken materie bestrijkt, blijven de Gemeenschap en de lidstaten in die mate bevoegd en vrij om te handelen. Daaruit volgt dat, wanneer wordt overwogen over deze materie een overeenkomst te sluiten, de Gemeenschap en de lidstaten over een gedeelde bevoegdheid beschikken (zie voormeld advies 2/00, Jurispr. blz. I-9713, punten 45-47).

( 15 ) Zie arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald, en Commissie/Parlement en Raad, reeds aangehaald.

( 16 ) Zie arresten van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 52), en , Parlement/Raad, reeds aangehaald (punt 37 en aangehaalde rechtspraak).

( 17 ) Zie punt 6 van deze conclusie.

( 18 ) In de termen van de in voetnoot 10 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak.

( 19 ) Hoewel zij niet onbegrensd is: zie advies 1/94 van 15 november 1994 (Jurispr. blz. I-5267).

( 20 ) Zie advies 1/78 van 4 oktober 1979 (Jurispr. blz. 2871, punt 45); arrest van , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 19).

( 21 ) Zie voormeld arrest van 26 maart 1987, Commissie/Raad, punten 17-21.

( 22 ) Zie arresten van 17 oktober 1995, Werner (C-70/94, Jurispr. blz. I-3189, punt 10); , Leifer e.a. (C-83/94, Jurispr. blz. I-3231, punt 10), en , Centro-Com (C-124/95, Jurispr. blz. I-81, punt 26).

( 23 ) Zie arresten van 29 maart 1990, Griekenland/Raad (C-62/88, Jurispr. blz. I-1527, punten 18-20), en , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punten 39-43).

( 24 ) Zie arresten van 29 maart 1990, Griekenland/Raad, reeds aangehaald (punt 20), en , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 22).

( 25 ) Zie in die zin advies 2/00 van 6 december 2001, reeds aangehaald.

( 26 ) Advies 2/00 van 6 december 2001, reeds aangehaald (punt 33); arrest van , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 44).

( 27 ) Zie arrest van 9 juli 1992, Commissie/België (C-2/90, Jurispr. blz. I-4431, punten 22-28).

( 28 ) Zie in dezelfde zin over het protocol van Cartagena dat controleprocedures voor de grensoverschrijdende bewegingen van veranderde levende organismen invoerde, voormeld advies 2/00, punten 37-40.

( 29 ) Zie mutatis mutandis voor een analyse ter ondersteuning van artikel 130 S EEG-Verdrag als rechtsgrondslag in de plaats van artikel 100 A EEG-Verdrag, arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad (C-187/93, Jurispr. blz. I-2857, punt 26).

( 30 ) Zie voormeld advies 2/00, punt 40.

( 31 ) Zie arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald (punt 96).

( 32 ) Arrest van 12 december 2002, Commissie/Raad, reeds aangehaald.

( 33 ) Zie arrest van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald.

( 34 ) Zie arrest van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad, reeds aangehaald.

( 35 ) Arrest van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 44).

( 36 ) Zie voormeld advies 2/00.

( 37 ) Advocaat-generaal Kokott koos in deze twee zaken voor artikel 175 EG als enige rechtsgrondslag.

( 38 ) Zie arrest van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald (punten 44 en 45).

( 39 ) Zie in die zin uitdrukkelijk voormeld advies 2/00, punt 25.

( 40 ) PB L 30, blz. 1.

( 41 ) Zie arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald.

( 42 ) Besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 betreffende de sluiting namens de Gemeenschap van het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan; PB L 39, blz. 1 (met tekst van het verdrag van Bazel).

( 43 ) Zie arrest van 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Jurispr. blz. I-3533, punten 36 en 45-51).

( 44 ) Zie bijvoorbeeld arresten van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (68/86, Jurispr. blz. 855, punt 24), en , Parlement/Raad (C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punt 24). Zie ook punt 29 van mijn conclusie bij het arrest van , Parlement/Raad (C-133/06, Jurisp. blz. I-3189).

( 45 ) Zie met name arresten van 28 juni 1994, Parlement/Raad, reeds aangehaald; , Commissie/Raad, reeds aangehaald (punt 50); , Commissie/Parlement en Raad reeds aangehaald (punt 55); , Commissie/Raad (C-91/05, reeds aangehaald, punt 106), en , Parlement/Raad, reeds aangehaald (punt 34).

( 46 ) PB L 63, blz. 1.

( 47 ) Zie arrest van 10 januari 2006, Commissie/Raad, reeds aangehaald.

( 48 ) Zie arrest van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad, reeds aangehaald.

( 49 ) Zie arrest van 10 februari 2009, Ierland/Parlement en Raad, reeds aangehaald (punten 73 en 74).