CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 6 DECEMBER 1979 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De onderhavige zaak betreft de vraag van welke schoolkosten vergoeding kan worden gevraagd tot een bedrag gelijk aan het dubbele maximum van de schooltoelage.

I —

Verzoeker is als ambtenaar van de Commissie tewerkgesteld bij liet Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek te Geel. Toen zijn in 1959 geboren dochter moeilijkheden ondervond bij het volgen van het onderwijs aan de Europese School te Mol, adviseerde de schoolraad „een ander soort onderwijs, dat beter is aangepast aan de capaciteiten van de leerling”. Daarop schreef verzoeker zijn dochter voor het schooljaar 1977/78 in bij een particuliere onderwijsinstelling te Brussel.

In verband hiermee verzocht hij om toekenning van het dubbele maximum van de schooltoelage. Uit aan hem gerichte nota's van de heren J. De Groote, te Brussel, van 21 april 1978 en K. Gubernator, te Geel, van 22 mei 1978 meende hij te kunnen opmaken dat zijn verzoek zou worden ingewilligd en dat de extrakosten die de plaatsing van zijn dochter in een internaat voor hem meebracht, zouden worden vergoed. De Groote is raadadviseur bij het directoraat-generaal Personeelszaken en algemeen beheer, belast met de functie van bemiddelaar tussen de Commissie en haar personeel; Gubernator is hoofd van de afdeling Algemeen beheer en infrastructuur te Geel. Bedoelde nota's behelsden in hoofdzaak, dat Gubernator een gunstig advies zou uitbrengen, hetgeen nodig was voor toekenning van het dubbele maximum, en voorts dat toekenning afhankelijk bleef van de overlegging van de nodige bewijsstukken.

Mencarelli zond daarop de bewijsstukken aan de administratie, met het verzoek om vergoeding van de uitgaven voor kost en logies van zijn dochter in het internaat en van haar wekelijkse vervoerkosten van Geel naar Brussel en terug, tot ten hoogste het bedrag van het dubbele maximum van de schooltoelage.

In antwoord daarop ontving hij op 20 juni een nieuwe mededeling van Gubernator en ik denk dat het deze mededeling was die een zaak die nagenoeg geregeld was, veranderde in een geschil dat thans door het Hof moet worden beslecht. Mencarelli vatte deze mededeling op als een weigering zowel van het dubbele maximum als van vergoeding van de kosten die naar zijn mening een onvermijdelijk gevolg waren van het feit dat zijn dochter te Brussel naar school ging, namelijk die van kost en logies. Daarom diende hij op 28 augustus 1978 tegen dit hem bezwarende besluit een klacht als bedoeld in artikel 90, lid 2, Ambtenarenstatuut in bij de directeur van de inrichting te Geel, die voor hem het tot aanstelling bevoegde gezag is. Toen hij binnen de voorgeschreven termijn geen antwoord op zijn klacht ontving, hetgeen is te beschouwen als een stilzwijgend besluit tot afwijzing, heeft Mencarelli op 15 maart 1979 het onderhavige beroep ingesteld.

In zijn verzoekschrift vraagt hij erkenning van zijn recht op het dubbele maximum, en mitsdien veroordeling van de Commissie om „haar verplichtingen met betrekking tot het dubbele maximum na te komen”, dat wil zeggen dat zij hem tot ten hoogste dat bedrag de kosten van kost en logies voor zijn dochter alsmede de kosten van het wekelijks vervoer van huis naar school moet vergoeden.

In haar verweerschrift wijst de Commissie erop dat het recht op vergoeding van de schoolkosten tot een bedrag gelijk aan het dubbele maximum van de schooltoelage, met andere woorden het recht op het dubbele maximum, niet aan verzoeker wordt geweigerd. Daarentegen zijn de kosten van kost en logies haars inziens geen schoolkosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Bij dupliek merkt zij nog op dat dit de betekenis was van de tweede mededeling van Gubernator. Het geschil is dus beperkt tot de aard van de kosten die voor vergoeding in aanmerking komen tot ten hoogste het dubbele maximum van de schooltoelage.

Ik moet echter zeggen dat de vergissing van verzoeker (en vervolgens van zijn raadsman) mij volstrekt begrijpelijk voorkomt, gezien de onduidelijkheid van de mededeling van Gubernator. Oordeelt u zelf maar. Onder het hoofd „Vergoeding tot ten hoogste het dubbele maximum van de schooltoelage” luidt deze mededeling als volgt:

„Met verwijzing naar de door u overgelegde stukken, moet ik u tot mijn spijt berichten dat de uitgaven voor kost en logies niet voor vergoeding in aanmerking komen.

De vervoerkosten kunnen in uw geval bij wijze van uitzondering worden vergoed, aangezien uw kind is ondergebracht in een school die gedurende het weekeinde is gesloten.

Nu geen andere bewijsstukken zijn overgelegd, kan de berekening op de volgende wijze geschieden:

— 50 % van het enkelvoudige maximum, ofwel BFR 1547, vermeerderd met de aangetoonde vervoerkosten ten bedragen van BFR 650 per maand (zie artikel 4, leden 2 en 5, van de algemene uitvoeringsbepalingen inzake de schooltoelage);

— ofwel verdere betaling van het enkelvoudige maximum, d.w.z. BFR 3093 per maand, hetgeen in uw voordeel lijkt (zie artikel 4, lid 4, van de algemene uitvoeringsbepalingen).”

Zonder in dit stadium van het onderzoek reeds een oordeel te willen vellen over de rechtmatigheid van dit besluit, geloof ik dat de verantwoordelijke ambtenaar te Geel zich duidelijker had moeten uitdrukken, dat hij zijn antwoord uitvoeriger had moeten motiveren den alleen met een verwijzing naar de toepasselijke bepalingen. De onhandige presentatie van zijn besluit valt te minder te verontschuldigen nu hij als eerste op de hoogte was van de moeilijkheden van Mencarelli.

Ik meen dat deze korte mededeling bij iemand die niet goed op de hoogte is van de ingewikkelde bepalingen inzake de toekenning van de schooltoelage, inderdaad de indruk kan wekken dat het dubbele maximum is geweigerd. Zij is mijns inziens begrijpelijk wanneer men eerst het beslist niet eenvoudige stelsel voor toekenning van de schooltoelage heeft bestudeerd.

II —

Zoals u weet is de toelage voor schoolgaande kinderen, naast de kostwinnerstoelage en de kindertoelage, een van de drie gezinstoelagen voorzien in artikel 67 Ambtenarenstatuut. De modaliteiten ervan zijn neergelegd in artikel 3 van bijlage VII bij het Statuut en in de Algemene uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van de schooltoelagen. Deze zijn door iedere instelling afzonderlijk, doch in dezelfde bewoordingen vastgesteld op grond van artikel 110 van het Statuut. Zij zijn door de Commissie bekendgemaakt in de Personeelskoerier nr. 153 van 2 mei 1977.

In artikel 3, eerste alinea, van bijlage VII bij het Statuut is bepaald dat de ambtenaar ten behoeve van ieder te zijnen laste komend kind dat regelmatig volledig dagonderwijs volgt bij een onderwijsinstelling, een schooltoelage geniet ten bedrage van de werkelijk door hem gedragen schoolkosten, tot ten hoogste een maandelijks bedrag. Volgens artikel 1, sub b, laatste streepje, van verordening nr. 2859/77 van de Raad van 19 december 1977 bedroeg dit maandelijks bedrag voor het schooljaar 1977/78 ten hoogste BFR 3 093.

Genoemd artikel 3 bepaalt voorts in de derde alinea, eerste streepje, dat „het in de eerste alinea genoemde maximum wordt verdubbeld voor de ambtenaar wiens standplaats ten minste 50 kilometer verwijderd is van een ... onderwijsinstelling waar onderricht in zijn taal wordt gegeven en waar het kind om deugdelijk gemotiveerde dwingende pedagogische redenen onderwijs volgt.”

De schooltoelage vergoedt dus de werkelijke kosten van het onderwijs tot een bepaald forfaitair maximum, dat regelmatig wordt verhoogd en dat wordt verdubbeld in gevallen waarin men aanneemt dat het schoolbezoek hogere kosten veroorzaakt dan het normale maximum.

Op één voorbehoud na, is, zoals wij zagen, dit laatste het geval bij de heer Mencarelli. Dit voorbehoud is, dat het Brusselse internaat dat zijn dochter in 1977/78 bezocht, geen instelling is waar onderricht in haar taal — het Italiaans — wordt gegeven, doch in het Frans. Door verdubbeling van het maximum toe te staan zonder dat aan een daartoe gestelde voorwaarde is voldaan, heeft de Commissie een prijzenswaardige soepelheid en begrip aan de dag gelegd.

Is het recht op het dubbele maximum eenmaal toegekend, dan blijven nog twee hinderpalen te overwinnen om er werkelijk profijt van te trekken, namelijk de aard van de voor vergoeding in aanmerking komende kosten en de wijze waarop zij worden vergoed. Laten wij met het laatste beginnen.

Van de gevallen waarin het dubbele maximum is toegekend, regelt artikel 4, lid 5, van de Algemene uitvoeringsbepalingen inzake de schooltoelage de modaliteiten van de vergoeding der schoolkosten. Volgens deze bepaling heeft de ambtenaar recht op vergoeding tot ten hoogste het dubbele maximumbedrag, mits hij bewijsstukken overlegt inzake de in artikel 3 van de regeling bedoelde kosten.

Verzoeker heeft als bewijsstuk overgelegd een rekening inzake de vervoerkosten voor zijn dochter, dus het soort kosten bedoeld in artikel 3, sub b, van de Algemene bepalingen. Terugbetaling van het bedrag van deze rekening is goedgekeurd, maar ik moet u bekennen dat ik niet begrijp waarom dit bij wijze van uitzondering is geschied, namelijk alleen omdat het betrokken internaat gedurende het weekeinde gesloten is. Ik zie niet in op welke rechtsgrondslag deze beperking berust. Verzoeker heeft voorts hoofdzakelijk bewijsstukken overgelegd betreffende de kosten van kost en logies voor zijn dochter in het internaat. Deze kosten kwamen volgens het tot aanstelling bevoegde gezag niet voor vergoeding in aanmerking, omdat zij niet vielen onder een van de categorieën genoemd in artikel 3 der Algemene bepalingen, waarin de verschillende kosten die door de schooltoelage worden gedekt, worden opgesomd. Het is deze, door verzoeker betwiste, beoordeling waarop het onderhavige geschil betrekking heeft. Op dit punt kom ik dus nog terug.

Wat de volgende punten van het litigieuze besluit betreft, verklaart verzoeker niet te kunnen begrijpen waarom verweerster, die zich toch bereid verklaart hem het dubbele maximum toe te kennen, hem niettemin slechts 50 % van het enkelvoudige maximum wil vergoeden. De sleutel voor dit schijnbare raadsel ligt in de verwijzing in de mededeling naar artikel 4, lid 2, van de Algemene bepalingen, waarin staat de vergoeding van de in artikel 3, sub c, genoemde kosten geschiedt door betaling van een maandelijks forfaitair bedrag gelijk aan 50 % van dat bedrag voor kinderen van 11 jaar en ouder, tot welke groep verzoekers dochter behoort.

Voor deze kosten wordt dus in beginsel een vaste vergoeding gegeven, zulks in tegenstelling tot de andere in artikel 3 bedoelde kosten, bijvoorbeeld de vervoerkosten, die volgens artikel 4, lid 1, worden vergoed tegen overlegging van bewijsstukken. Voor de in artikel 3, sub c, bedoelde kosten geldt dit slechts bij uitzondering dat wil zeggen ingevolge artikel 4, lid 3, wanneer zij bedoeld forfaitair bedrag te boven gaan. Wanneer wij nu even aannemen, dat de door Mencarelli overgelegde bewijsstukken niet betrekking hebben op de in artikel 3, sub c, bedoelde kosten, dan verwijst men in de litigieuze mededeling mijns inziens terecht naar de gewone regeling van artikel 4, lid 2, van de Algemene bepalingen.

De eerste keuzemogelijkheid van het aan verzoeker geboden alternatief is juridisch dus volkomen gegrond. Zij is voor verzoeker echter minder aantrekkelijk dan de tweede, waarbij geen enkel bewijsstuk is vereist. Artikel 4, lid 4, betreft immers het geval dat leerlingen een school buiten de woonplaats van het gezin bezoeken en buiten het gezin gehuisvest zijn. De vergoeding van de kosten geschiedt dan door betaling van een maandelijks forfaitair bedrag gelijk aan het enkelvoudige maximum. Daar ook dit geval van toepassing is op Mencarelli's dochter, wordt deze mogelijkheid dus eveneens terecht vermeld.

III —

Afgezien van de vraag of de kosten van kost en logies voor een internaatsleerling door de schooltoelage kunnen worden gedekt, kennen wij thans de rechtsgrondslag van de litigieuze mededeling en hebben wij kunnen vaststellen dat er inhoudelijk niets op aan te merken valt.

Ten gunste van een bevestigend antwoord op de nog openstaande vraag voert verzoeker argumenten aan die enerzijds zijn ontleend aan een analyse van de toepasselijke teksten en anderzijds aan het onderwerp en doel.

Volgens hem sluiten noch de bewoordingen van artikel 3 van bijlage VII noch die van artikel 3 van de Algemene bepalingen vergoeding van de hierbedoelde kosten uit. Integendeel, deze zouden juist heel gemakkelijk gebracht kunnen worden onder de categorie „andere kosten welke verband houden met het programma van de onderwijsinstelling”, een zeer algemene omschrijving die te vinden is aan het eind van artikel 3, sub c, van de Algemene bepalingen. Verder zouden dit „werkelijk gedragen schoolkosten” zijn in de zin van artikel 3 van bijlage VII.

Ik meen dat dit argument alleen maar kan worden afgewezen. Het gebruik van het woord „scolanté” (schoolbezoek) sluit volgens mij uit dat de uitgaven voor kost en logies vallen onder artikel 3 van bijlage VII.

Een bevestiging hiervan is te vinden in de limitatieve opsomming van de werkelijk gemaakte schoolkosten in artikel 3 van de Algemene bepalingen. Daarin worden de kosten van kost en logies niet uitdrukkelijk genoemd. Bovendien kan daarvan niet worden gezegd dat zij verband houden met „l'accomplissement du programme scolaire” („het programma van de onderwijsinstelling”), welke uitdrukking nog enger is dan het woord „scolarité”. De uitgaven voor kost en logies van een leerling op een kostschool zijn stellig een onvermijdelijk gevolg van het volgen van onderwijs ver van de woonplaats, maar zonder de betekenis van de woorden te verdraaien, kan men niet zeggen dat zij op dezelfde wijze verband houden met het programma van de onderwijsinstelling als de andere in artikel 3, sub c, genoemde kosten: de aanschaf van schoolboeken, schoolbehoeften en sportuitrusting ... Om het maar rechtuit te zeggen, het is duidelijk dat kost en logies geld kosten, ongeacht of men onderwijs volgt op deze school of op een andere dan wel in het geheel niet. Die kosten kunnen dus niet door een schooltoelage worden gedekt.

Opgemerkt zij nog dat verzoeker bij repliek de rechtmatigheid heeft betwist van artikel 3 van de Algemene bepalingen, gezien in verband met artikel 3 van bijlage VII, omdat het de strekking hiervan aanzienlijk zou beperken. In zijn redenering vat verzoeker de woorden „werkelijk gedragen schoolkosten” wel erg ruim op, namelijk als kosten van de opvoeding in het algemeen.

Dit middel, dat in de loop van het geding is aangevoerd, is mijns inziens ontegenzeglijk een nieuw middel, dat als zodanig ingevolge 's Hofs Reglement voor de procesvoering buiten beschouwing dient te blijven. Wanneer ik er hier op inga, dan is dat dus volstrekt ten overvloede.

In de eerste plaats was de Commissie op grond van artikel 110 van het Statuut volkomen gerechtigd — en om evidente praktische redenen kon zij ook niet anders — om in de Algemene uitvoeringsbepalingen die kosten aan te wijzen die als werkelijk gedragen schoolkosten waren te beschouwen. Bij lezing van artikel 3 van deze tekst blijkt dat de Commissie geenszins van een overdreven beperkte opvatting van deze kosten is uitgegaan, doch integendeel een zeer volledige lijst heeft opgesteld, die bijvoorbeeld de kosten omvat die, onder bepaalde omstandigheden, voortvloeien uit deelneming aan in schoolverband georganiseerd verblijf in de bergen, aan zee of ten plattelande. Inderdaad worden in dit laatste geval onder bepaalde voorwaarden de verblijfskosten vergoed. Verzoeker heeft niet nagelaten erop te wijzen dat deze uitzondering de logica van het standpunt van de Commissie verzwakt, doch ik meen dat dit niet per analogiam de terugbetaling kan rechtvaardigen van de kosten die worden verzoorzaakt door het volgen van onderwijs in een internaat, een geval dat in tal van opzichten anders ligt. Uit het beperkte karakter van deze uitzondering leid ik af dat de vergoeding van deze kosten slechts kan worden toegekend wanneer dit uitdrukkelijk is voorzien.

Anderzijds heeft verzoeker ongelijk wanneer hij stelt dat de Duitse en de Engelse versie — men zou eraan kunnen toevoegen: de Deense — van artikel 3 afwijken van de Franse versie, omdat daarin sprake is van opvoedings- of opleidingskosten, en niets slechts van schoolkosten.

Hij heeft ongelijk, in de eerste plaats omdat reeds bij lezing van de lijst van de voor vergoeding in aanmerking komende kosten, ongeacht in welke taal, kan worden vastgesteld dat het steeds gaat om schoolkosten en niet om opvoedingskosten in ruime zin.

Taalkundig gezien, hebben de Duitse term „Erziehungsbeilage”, de Engelse term „education allowance” en de Deense „uddannelsestillaeg”, inderdaad de betekenis van opvoedingskosten. Doch de hier besproken bepaling maakt de vergoeding van die kosten slechts mogelijk indien het kind „regelmatig volledig onderwijs volgt bij een onderwijsinstelling”. Bedoelde termen kunnen daarom geen ruimere draagwijdte hebben dan de woorden „frais de scolarité”, „indemnità scolastica” en „schooltoelage”, die respectievelijk in de Franse, Italiaanse en Nederlandse tekst zijn gebezigd.

Na deze tekstexegese merkt verzoeker over het onderwerp en het doel van de betrokken bepalingen op, dat toekenning van het dubbele maximum geen enkele praktische betekenis zou hebben indien de kosten van kost en logies in het internaat niet voor vergoeding in aanmerking zouden kunnen komen.

Hierover wil ik in de eerste plaats opmerken, dat de kosten die voor vergoeding in aanmerking komen, limitatief zijn opgesomd en dat dus, zoals gezegd, tenzij men de betekenis van de woorden geweld wil aandoen, de kosten waarvan verzoeker vergoeding vraagt, daartoe niet kunnen behoren.

De letter van de regeling verzet zich dus onherroepelijk tegen dit op haar nuttig effect gebaseerde argument. Maar bovendien moet er hierbij aan worden herinnerd dat voor toekenning van het dubbele maximum de voorwaarde is gesteld, dat het kind een onderwijsinstelling bezoekt waar onderricht in zijn taal wordt gegeven, dat het kind die instelling bezoekt om deugdelijk gemotiveerde pedagogische redenen, en dat die instelling tenminste 50 km van de standplaats van de ambtenaar is verwijderd (artikel 3, derde alinea, eerste streepje, van bijlage VII). De Commissie heeft er reeds op gewezen dat het bezoeken van een dergelijke instelling uiteraard hoge vervoerkosten meebrengt. En wanneer het om een bijzondere onderwijsinstelling gaat die het kind moet bezoeken omdat het — eventueel ernstige — schoolproblemen heeft, kan het ook betekenen dat inschrijvingskosten en andere verplichte kosten wegens aanschaf van bijzonder belangrijk schoolmateriaal onstaan. In al deze gevallen is een verdubbeling van het maximum uiteraard zinvol, daar het de mogelijkheid biedt althans een deel van deze extra kosten te vergoeden.

Tenslotte voert verzoeker een argument aan dat nauw verwant is aan het vorige en inhoudende dat de weigering de internaatskosten voor kost en logies in aanmerking te nemen, absurd is: deze kosten zijn immers volstrekt onontkoombaar, gezien de afstand tussen de school en de woonplaats van het kind.

Allereerst de kosten van de maaltijden. Het is duidelijk dat het niet veel verschil kan maken of een kind in de schoolkantine eet of thuis.

Maar vooral, in algemene zin kan hiertegen hetzelfde worden aangevoerd als tegen het vorige argument. Zoals de regeling thans luidt, kunnen de kosten van logies en maaltijden niet uit hoofde van de schooltoelage worden vergoed, want zij houden geen verband met het programma van de onderwijsinstelling.

Zelfs uitgaande van wat eventueel wenselijk is en indien het mijn taak zou zijn wijzigingen voor te stellen voor een regeling die — ofschoon juridisch onberispelijk — mij onbillijk zou voorkomen, geloof ik niet dat het aanbeveling verdient de lijst van kosten die op grond van de schooltoelage in aanmerking komen voor vergoeding, in dier voege aan te vullen dat ook de kosten van kost en logies in een internaat daaronder zouden komen te vallen. Dit zijn namelijk onderhoudskosten voor kinderen en dienen als zodanig te worden gedekt door de toelage voor ten laste komende kinderen bedoeld in artikel 2 van bijlage VII van het Statuut.

Mij dunkt dat de regeling ten behoeve van ambtenaren met kinderen in het algemeen adequaat is. Naast de eerder genoemde toelagen krijgen deze ambtenaren immers steeds een kostwinnerstoelage, terwijl deze aan gehuwde ambtenaren zonder kinderen slechts wordt toegekend indien de echtgenoot geen of niet meer dan een bepaald inkomen uit beroepswerkzaamheden heeft. Bovendien wordt op de door hen verschuldigde belasting een aftrek voor ten laste komende kinderen toegepast.

Mitsdien concludeer ik tot verwerping van het beroep, met dien verstande dat de Commissie overeenkomstig artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering haar eigen kosten zal hebben te dragen.

( 1 ) Vertaald uit het Erans.