Conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 10 december 1998. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Franse Republiek. - Niet-nakoming - Behoud van vogelstand - Speciale beschermingszones. - Zaak C-166/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-01719



Conclusie van de advocaat generaal

1 Met dit beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek op 3 september 1995 in het estuarium van de Seine geen toereikende oppervlakte als speciale beschermingszone (hierna: "SBZ") in de zin van de vogelrichtlijn(1) had aangewezen, dat de beschermingsstatus van de in 1990 aangewezen SBZ ontoereikend was en dat de bouw van een titaangipsfabriek had geleid tot verslechtering van de SBZ.

I - Feiten en procesverloop

2 Het estuarium van de Seine is ornithologisch een van de belangrijkste watergebieden van de Franse kust. Het wordt intensief bezocht door vele van de in bijlage I van de richtlijn vermelde beschermde soorten en door trekvogels die speciale bescherming behoeven ingevolge artikel 4,lid 2, van de richtlijn. Een door het Franse Ministerie van Milieuzaken in 1994 gepubliceerde studie(2) erkende de belangrijkste gebieden die een onderkomen boden aan soorten wilde vogels die van communautair of internationaal belang werden geacht volgens criteria die overeenkwamen met die van de richtlijn. Een gebied van ongeveer 21 900 hectare in het estuarium van de Seine is onder referentienummer HN 03 in de inventaris opgenomen. De in 1989 gepubliceerde Europese ornithologische inventaris, getiteld "Important Bird Areas in Europe", vermeldt een gebied van 7 800 hectare van dit estuarium.

3 Op 11 april 1985 sloot de Franse minister van Milieuzaken een overeenkomst (hierna: "overeenkomst") voor de duur van tien jaar met de autonome havens Le Havre en Rouen voor de bescherming van 3 300 hectare die eigendom van de Franse staat waren. Daarvan werden ongeveer 2 000 hectare als van langdurig ecologisch belang aangewezen, terwijl de resterende 1 300 hectare ten behoeve van de industrie of de havens zouden worden gereserveerd. Een gedeelte van deze oppervlakte, een gebied van ongeveer 2 750 hectare, werd in 1990 formeel als SBZ aangewezen.

4 De Commissie schreef de Franse autoriteiten op 23 augustus 1991, nadat zij twee klachten over de bouw van een fabriek voor de verwerking en opslag van titaangips te Le Hode in het mondingsgebied van de Seine had ontvangen. In hun antwoorden van 7 respectievelijk 22 november 1991 stelden de Franse autoriteiten, dat de fabriek zich buiten de aangewezen SBZ bevond; zij verstrekten de Commissie echter een kopie van de milieueffectrapportage van de installatie. In deze studie werd gewag gemaakt van de aanwezigheid op het fabrieksterrein van de kwartelkoning (Crex crex), een ingevolge bijlage I bij de richtlijn beschermde soort. Op 23 december 1992 zond de Commissie Frankrijk een aanmaningsbrief overeenkomstig artikel 169 EG-Verdrag, waarop de Franse autoriteiten op 18 november 1993 reageerden. De Commissie bracht op 3 juli 1995 een met redenen omkleed advies uit waarin zij stelde, dat de oppervlakte en de beschermingsstatus van de SBZ in het estuarium van de Seine ontoereikend waren, alsook dat Frankrijk had verzuimd verslechtering van het gebied te voorkomen. De Franse autoriteiten werden verzocht, de noodzakelijke maatregelen te treffen om binnen twee maanden aan dit advies te voldoen. In hun antwoord van 19 oktober 1995 stelden zij de Commissie in kennis van hun voornemen, nog eens 10 000 hectare als SBZ aan te wijzen, maar wezen zij de overige grieven van de Commissie af. Na een nieuwe wetenschappelijke studie werd bij decreet nr. 97-1329 van 30 december 1997(3) het natuurreservaat van het estuarium van de Seine gecreëerd en werd nog eens 14 500 hectare als SBZ aangewezen.

5 De Commissie heeft met het op 30 april 1997 ter griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrift de onderhavige procedure ingeleid.

II - De toepasselijke bepalingen van het gemeenschapsrecht

6 De bepalingen van de richtlijn zijn het Hof welbekend en behoeven hier niet in extenso te worden weergegeven.(4) De voornaamste relevante verplichtingen waarom het hier gaat, zijn die welke aan de lidstaten worden opgelegd, ten eerste bij artikel 4, leden 1 en 2, te weten "met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van [bedreigde en trekkende] soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan [te wijzen], waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven", en, ten tweede bij artikel 4, lid 4, om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de aldus aangewezen zones te voorkomen, alsmede te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, "voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn".

III - Onderzoek

a) De omvang van de SBZ

7 De Franse Republiek heeft uitdrukkelijk toegegeven, dat de eerste in 1990 als SBZ aangewezen oppervlakte ontoereikend was, en erkend, dat de SBZ een oppervlakte van ongeveer 16 800 hectare zou moeten bestrijken. Deze toestand bleef bestaan tot na het verstrijken van de termijn die de Franse Republiek voor het opvolgen van redenen omkleed advies was gesteld. Ik geef het Hof derhalve in overweging, het beroep van de Commissie met betrekking tot de eerste grief toe te wijzen. De door Frankrijk ter terechtzitting aangevoerde redenen waarom het zo laat aan zijn verplichtingen had voldaan, zoals het verzet van de plaatselijke bevolking en de noodzaak rekening te houden met de toekomstige economische ontwikkelingen, zijn in casu duidelijk irrelevant.

b) De juridische beschermingsstatus van de SBZ volgens de overeenkomst

8 De grieven van de Commissie op dit punt werpen een aantal belangrijke vragen op, waaronder de vraag of krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn een verplichting bestaat, een beschermingsregeling vast te stellen, die bindend is en waarop derden zich kunnen beroepen. Overwogen moet worden, of een SBZ bij een overeenkomst in plaats van bij een wet of een administratieve handeling kan worden gecreëerd. Ik ben echter niet van mening, dat het Hof op deze vragen moet of behoort in te gaan om de eenvoudige reden dat op de datum van verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, namelijk 3 september 1995, de overeenkomst niet meer van kracht was.

9 Het is vaste rechtspraak, dat "het bestaan van een niet-nakoming [moet] worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn".(5) In haar met redenen omkleed advies heeft de Commissie zich, voor zover het om de onderzochte vraag ging, enkel erop gebaseerd, dat de in de overeenkomst vastgestelde beschermingsstatus ontoereikend was, doch heeft zij met zoveel woorden toegegeven, dat Frankrijk inderdaad een oppervlakte van 2 750 hectare binnen het onder de overeenkomst vallende gebied als SBZ had aangewezen. De Commissie heeft niet proberen aan te tonen, dat Frankrijk niet aan zijn materiële verplichtingen ingevolge artikel 4, lid 4, van de richtlijn had voldaan(6), doordat het in de aangewezen zones de vervuiling en verslechtering van de woongebieden van de vogels of hun verstoring niet had voorkomen. Deze lijn van betoog is in haar verzoekschrift voor het Hof getrouw overgenomen.

10 Nu er geen concrete aanwijzing bestaat, dat de overeenkomst tussen de Franse regering en de havenautoriteiten van Le Havre en Rouen met betrekking tot het staatsdomein van dien aard was dat daardoor aantoonbare schade aan ornithologische belangen kon worden veroorzaakt, of, anders gezegd, dat de Franse staat heeft verzuimd die belangen op zijn eigen grondgebied te beschermen, lijkt het mij niet zinvol in te gaan op de abstracte vraag, of een overeenkomst een passende bescherming kan bieden. In elk geval maakte ongeveer 80 % van de betrokken oppervlakte (3 300 hectare) gedurende de gehele relevante periode deel uit van de in 1990 aangewezen SBZ (2 750 hectare). De Commissie is niet verder ingegaan op de 550 hectare die niet in de SBZ werden opgenomen, een kwestie die tot de eerste grief behoort.

11 Ik geef het Hof derhalve in overweging, de grief van de Commissie dat de in de overeenkomst van 11 april 1985 vastgestelde beschermingsstatus van de SBZ ontoereikend was, af te wijzen op grond dat deze overeenkomst bij het verstrijken van de termijn voor het volgen van het met redenen omkleed advies niet meer van kracht was.

12 Deze aanbeveling moet uiteraard niet worden gelijkgesteld met de vaststelling dat Frankrijk met de bij de overeenkomst vastgestelde regeling juridisch niet was tekort geschoten in de verplichting, het estuarium van de Seine als SBZ aan te wijzen, maar eerder met de vaststelling, dat de Commissie in de onderhavige omstandigheden niet het bestaan van een verplichting, zoals zij die in deze grief heeft geformuleerd, noch de schending van een dergelijke verplichting heeft aangetoond.

c) De bouw van een titaangipsfabriek te Le Hode

13 Volgens de derde grief van de Commissie hebben de Franse autoriteiten de bouw van een titaangipsfabriek toegelaten in een gebied dat had moeten worden opgenomen in de SBZ van het estuarium van de Seine, en is Frankrijk daarmee zijn verplichtingen krachtens artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de richtlijn niet nagekomen. Zij beroept zich op het feit dat de fabriek en haar bijgebouwen, die 50 hectare in beslag nemen, zich in een watergebied bevinden dat zeer waardevol is als verblijf-, voedings- en broedplaats van talrijke bedreigde vogelsoorten en van trekkende wilde soorten. Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard, dat dit in het kader van de derde grief het enige voor haar belangrijke punt was, weswege ik niet van plan ben om de andere in haar schriftelijke opmerkingen aan de orde gestelde aspecten te behandelen.

14 De Commissie preciseert niet, of zij verwijst naar de verplichtingen krachtens artikel 4, lid 4, van de richtlijn in zijn oorspronkelijke versie, dan wel naar de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.(7) Daar blijkens de stukken met de bouw van de fabriek werd begonnen voordat laatstgenoemde richtlijn in werking trad, neem ik aan, dat de oorspronkelijke versie van artikel 4, lid 4, van toepassing is.

15 De Franse Republiek heeft de grieven van de Commissie ter zake nadrukkelijk bestreden, zowel op grond dat zij ingevolge de richtlijn niet verplicht was, het betrokken gebied als SBZ aan te wijzen, als dat de exploitatie van de fabriek geen inbreuk maakt op haar verplichtingen krachtens artikel 4, lid 4, om de thans beschermde woongebieden in stand te houden. Zij voert daarvoor met name de volgende argumenten aan:

- de bouw van de titaangipsfabriek is een rechtstreeks gevolg van de toepassing van richtlijn 92/112/EEG van de Raad van 15 december 1992 tot vaststelling van de procedure voor de harmonisatie van de programma's tot vermindering en uiteindelijke algehele opheffing van de verontreiniging door afval van de titaandioxyde-industrie(8);

- vóór de bouw zijn twee milieueffectrapportages in 1991 en 1993 gemaakt, waarbij laatstgenoemde rapportage tot de conclusie kwam, dat de opslag van titaangips geen wezenlijke verslechtering van het woongebied van de betrokken soort zou teweegbrengen; deze conclusie werd bevestigd door een onafhankelijke onderzoeker naar aanleiding van een tussen december 1994 en januari 1995 ingesteld openbaar onderzoek naar de werking van de installatie;

- het enkele feit dat de locatie van de fabriek was opgenomen in de ZICO-lijst, hield niet de verplichting in, deze als SBZ aan te wijzen, en de Commissie heeft in elk geval geen wetenschappelijk bewijs geleverd waaruit blijkt, dat voor dit gebied een aanwijzingsverplichting bestond;

- het voor de titaangipsfabriek uitgekozen gebied was niet een van de belangrijkste gebieden van het estuarium voor de biodiversiteit volgens de indeling van de direction régionale de l'environnement (regionale directie milieuzaken; hierna: "Diren"). Bovendien kon het gebied niet worden aangewezen als "watergebied" volgens de Ramsar-overeenkomst; het was in feite een aantal decennia geleden droog komen te liggen, hoewel het over het algemeen nog steeds als moerasland wordt omschreven;

- de opslag van titaangips in de fabriek te Le Hode was niet in strijd met de instandhoudingsvereisten van artikel 4, lid 4, aangezien synthetisch gips niet milieugevaarlijk is, het afvalwater een zeer geringe hoeveelheid verontreinigende stoffen bevat, de opslag van gips tot een hoogte van 25 meter de doortrek van vogels niet kan verstoren en door de inbedrijfstelling van de fabriek het wegverkeer met slechts 2,3 % is toegenomen;

- er zijn een aantal omvangrijke maatregelen getroffen met name om elke verontreiniging of verslechtering van de woongebieden of van de op het gebied aanwezige soorten te voorkomen.

16 Men schijnt het niet eens te zijn over de juiste oppervlakte van het gebied, waarvan de geschatte afmetingen variëren van 35 tot 100 hectare. In repliek heeft de Commissie verklaard, dat de fabriek, de opslaginstallatie en de toegangsweg 50 hectare natuurlijke weidegronden van groot ornithologisch belang bestrijken, die gelegen zijn in een enclave binnen de in 1997 aangewezen SBZ, doch daarvan geen deel uitmaken. Frankrijk heeft betoogd - zonder op dat punt te zijn weersproken -, dat nog eens 50 hectare aangrenzend aan het gebied werden gereserveerd, die als drassige weidegrond in stand moeten worden gehouden en samen met het natuurreservaat worden beheerd: op dit terrein mag geen opslag plaatsvinden. In overeenstemming met de afbakening van de grief van de Commissie ter terechtzitting, beperk ik mijn opmerkingen tot het gebied van 35 tot 50 hectare, waarop de fabriek, de opslaginstallatie en de toegangsweg gelegen zijn.

17 Wil de Commissie met deze grief slagen, dan moet zij om te beginnen aantonen, dat het gebied een van de "voor de instandhouding van [de betrokken] soorten meest geschikte gebieden" was en dat Frankrijk dus verplicht was, het als SBZ of als binnen een SBZ gelegen aan te wijzen. Volgens vaste rechtspraak staat "het aan de Commissie (...) om in het kader van een procedure wegens niet-nakoming op grond van artikel 169 EG-Verdrag het gestelde verzuim aan te tonen (...) en (...) kan [zij] zich daarbij niet baseren op een of ander rechtsvermoeden".(9) Ten bewijze dat het gebied geschikt is in voormelde betekenis beroept de Commissie zich op het feit dat het in de ZICO-lijst was opgenomen.

18 Het is om te beginnen duidelijk, dat de betrekkelijk geringe oppervlakte van het gebied van de titaangipsfabriek niet betekent, dat de lidstaat niet verplicht is het als SBZ aan te wijzen of het daarin op te nemen. In de zaak RSPB ging het om de Lappel Bank, een zone van slechts 22 hectare, waarvan het ornithologisch belang buiten kijf stond en die binnen een veel groter gebied lag.(10)

19 Toch vind ik het maar moeilijk te begrijpen hoe de Commissie zich op een in 1994 gemaakte studie kan beroepen ten bewijze dat een bepaald gebied een van de meest geschikte gebieden voor aanwijzing was ten tijde van de bouw van de titaangipsfabriek in 1992. Indien, zoals Frankrijk stelt, de ZICO-lijst een eerste inventaris was van de gebieden van ornithologische waarde waaruit de meest geschikte gebieden zouden worden gekozen, dan volgt daaruit, dat enkel de opname van het betrokken gebied in de ZICO-lijst niet bewijst dat het als SBZ had moeten worden aangewezen. De lidstaten dienen te worden aangemoedigd, een uitvoerige inventarisatie van hun nationale grondgebied te organiseren ten einde aan hun bij de richtlijn opgelegde aanwijzingsverplichting te voldoen. Het zou mijns inziens een averechtse uitwerking hebben om elk gebied dat geschikt voor de bescherming van wilde vogels wordt bevonden, te behandelen alsof daarvoor automatisch een aanwijzingsverplichting bestaat.

20 Alvorens op dit punt tot een conclusie te komen, is het echter belangrijk te herinneren aan de verplichtingen van de lidstaten, zoals zij onlangs werden geformuleerd in de zaak Commissie/Nederland, waarin het Hof verklaarde dat "de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de keuze van de meest geschikte gebieden om als SBZ te worden aangewezen, geen betrekking heeft op de vraag, in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als SBZ aan te wijzen, doch enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten".(11)

21 Dat een fabriek voor de verwerking en opslag van titaangips is gebouwd in een enclave in de (huidige) SBZ in het mondingsgebied van de Seine, staat buiten kijf. Uit een door de Diren in 1995 gepubliceerde studie blijkt tevens, dat de enclave ligt binnen het nestgebied van de kwartelkoning. Het gebied waar ongeveer 15 tot 50 paartjes nestelen, is echter veel groter dan de enclave en de Commissie heeft niet aangetoond, dat het gebied zelf een van de "meest geschikte gebieden" voor aanwijzing was. Zij heeft met name niet gereageerd op de door Frankrijk vermelde studie van het natuurhistorisch museum, waarop de milieueffectrapportage van 1993 was gebaseerd: volgens deze studie zou geen van de meest zeldzame soorten van de regio, waaronder de kwartelkoning, rechtstreeks te lijden hebben van het project ondanks het verdwijnen van 35 hectare weidegrond. Evenmin is de Commissie ingegaan op het argument van Frankrijk, dat het gebied gelegen is in een sector van het estuarium, die door Diren in 1993 is aangemerkt als van weinig belang vanuit het oogpunt van biodiversiteit, en dat het gebied verscheidene decennia vóór de bouw van de fabriek is droog komen te liggen en derhalve niet kan worden beschouwd als "watergebied" in de zin van de Ramsar-overeenkomst van 2 februari 1971.(12)

22 Derhalve dient de derde grief van de Commissie ook te worden afgewezen op grond dat zij niet heeft aangetoond, dat de titaangipsfabriek was gebouwd op een gebied dat als SBZ of als binnen een SBZ gelegen had moeten worden aangewezen.

d) Kosten

23 In casu is de Commissie op het voornaamste punt in het gelijk gesteld en heeft de inleiding van de procedure Frankrijk waarschijnlijk gestimuleerd, de langdurige aanwijzingsprocedure ten einde te brengen. Haar beroep werd evenwel niet op dit punt betwist. Ware dat het enige punt geweest, dan zou de Commissie haar beroep naar alle waarschijnlijkheid na de vaststelling van decreet nr. 97-1329 van 30 december 1997 doch vóór de indiening van haar repliek hebben ingetrokken. Indien het Hof mijn aanbeveling volgt, zal de Commissie op de twee betwiste punten in het ongelijk worden gesteld. In die omstandigheden lijkt het mij gepast, dat het Hof elke partij in de eigen kosten verwijst overeenkomstig artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering.

IV - Conclusie

24 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat de Franse Republiek, door op 3 september 1995 in het estuarium van de Seine geen toereikende oppervlakte als speciale beschermingszone aan te wijzen in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) het beroep voor het overige te verwerpen;

3) elke partij in de eigen kosten te verwijzen.

(1) - Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: "richtlijn").

(2) - Wetenschappelijke inventaris van belangrijke zones voor de instandhouding van vogels ("Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux"; hierna: "ZICO").

(3) - Journal officiel de la République française van 1 januari 1998, blz. 48.

(4) - Een uitvoeriger uiteenzetting is te vinden in de punten 11-23 van mijn conclusie in zaak C-44/95 (arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds, Jurispr. blz. I-3805; hierna: "arrest RSPB").

(5) - Arrest van 19 mei 1998, Commissie/Nederland (C-3/96, Jurispr. blz. I-3031, punt 36).

(6) - Zie arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, "moerassen van Santoña" (C-355/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 22).

(7) - PB L 206, blz. 7.

(8) - PB L 409, blz. 11.

(9) - Arrest van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6).

(10) - Arrest reeds aangehaald in voetnoot 4.

(11) - Arrest reeds aangehaald in voetnoot 5, punt 61.

(12) - Verdragenreeks van de Verenigde Naties, volume 996, punt 245; zie ook aanbeveling 75/66/EEG van de Commissie van 20 december 1974 aan de lidstaten inzake de bescherming van de vogels en hun woongebieden (PB 1975, blz. 24), waarin de Commissie de lidstaten aanbeveelt tot de Ramsar-overeenkomst toe te treden.