Tot goed begrip van het geschil zullen wij eerst een onderzoek moeten instellen naar de hoofdtrekken van de Nederlandse regeling, die volgens eiseressen niet met het gemeenschapsrecht te rijmen zijn en dus op hen geen toepassing kunnen vinden. Ik wijs erop, dat het een bijzonder complex systeem is, dat onder meer vier niveaus omvat, terwijl de regelingen voor de onderscheiden niveaus elkander overlappen en doorkruisen. Er een duidelijk overzicht van te geven valt niet mee.

De top van de pyramide vormt de Landbouwkwaliteitswet van 8 april 1971, Stbl. 1971 (5761, 371), die een geheel nieuwe regeling bracht die in de plaats kwam van de Landbouwuitvoerwet van 1938, Stbl. 600, waarin de regering werd gemachtigd voor bepaalde, voor export bestemde landbouw- en visserijprodukten kwaliteitsvoorschriften te geven. In de considerans van de wet van 1971 staat te lezen „dat het wenselijk is ter bevordering van de afzet een algemene regeling vast te stellen betreffende de kwaliteit van voortbrengselen van de landbouw en de visserij”. Voor melk en zuivelprodukten is die regeling thans te vinden in vier secundaire rechtsbronnen: a) het Landbouwkwaliteitsbesluit kaasprodukten van 2 december 1981 en b) de Landbouwkwaliteitsbeschikking van 28 december 1981, die beide de kwaliteit van kaasprodukten betreffen; c) en d) twee reglementen, onderscheidenlijk de keuring van die produkten en de daarop toegepaste heffingen betreffende, welke reglementen zijn opgesteld door het COZ en bij ministeriële beschikkingen van 2 en 15 juni 1982 zijn goedgekeurd.

Het koninklijk besluit van 2 december 1981 bestrijkt het tweede niveau der pyramide en geeft een reeks voorschriften betreffende de bereiding van kaasprodukten. Het was bedoeld om de tot dan toe bestaande bepalingen (die met name berustten op de Kaasmerkenwet van 1911 en de Landbouwuitvoerwet van 1938) te vervangen, en het geeft een normatief kader dat deels bepalingen omvat betreffende de aan in Nederland gefabriceerde kaasprodukten te stellen minimumkwaliteitseisen, deels ook bepalingen waarin een tweeledig keuringsstelsel is neergelegd.

Tot de eerste groep behoren de artikelen 3-6. Volgens artikel 3 dienen „kaasprodukten... de voor hun soort specifieke kleur, geur, smaak en consistentie te hebben” (lid 1). Artikel 4 stelt aan de verpakking van genoemde produkten bepaalde eisen. Artikel 6, dat als de kern van de nieuwe regeling is te beschouwen, bepaalt de inhoud van de door de minister vast te stellen uitvoeringsvoorschriften; er moeten met name regelen worden gegeven met betrekking tot: a) de oorsprong, de vorm, de afwerking, de maat en het gewicht van kaasprodukten, de inrichting van bedrijfsgebouwen en vervoermiddelen, grondstoffen en toevoegingen, de be- of verwerkingswijze, het gebruik van machines, werktuigen en gereedschappen, de hoedanigheid en het gebruik van verpakkingsmiddelen; b) de verschillende typen van kaasprodukten; c) de regels voor de verwerking van de grondstoffen. Met name de op al deze punten zeer minutieuze regeling van de ministeriële besluiten (dat van 27 december 1981 telt maar liefst 172 artikelen!) grijpt diep in in de belangen van de betrokken ondernemingen en heeft de aanleiding gegeven tot het hoofdgeding.

In de tweede groep bepalingen, met name vervat in de artikelen 10-14, gaat het om de keuringen. In artikel 10 is de instelling van een orgaan ad hoc, het reeds genoemde COZ, voorzien, dat is belast met het toezicht op de naleving van de kwaliteitsvoorschriften door fabrikanten van en handelaren in kaasprodukten. Deze moeten bij het COZ zijn aangesloten om bedrijfsmatig kaas te mogen bereiden (artikel 12). Maar in ander opzicht gaat het ook in de artikelen 8 en 9 om de keuringen. Volgens die artikelen mag op kaasprodukten het ook voor andere waren geldende stelsel worden toegepast, volgens hetwelk er bij ministerieel besluit merken, tekenen en bewijsstukken mogen worden vastgesteld voor de kaassoorten die aan de eisen van genoemd artikel 6 voldoen. Het spreekt wel vanzelf dat elk produkt waarvoor een bepaald merk wordt gebruikt, aan de desbetreffende specifieke eisen moet voldoen (vgl. artikel 9, lid 1).

De voorschriften die in deze drie categorieën van bepalingen zijn te vinden, zijn bindend; dit volgt uit artikel 2, dat verbiedt:

a) de bedrijfsmatige bereiding van kaasprodukten, wanneer daarbij de krachtens artikel 6, lid 1, vastgestelde voorschriften inzake de bereiding niet worden in acht genomen, i.e. anders dan in bedrijfsgebouwen in de zin van dat artikel (lid 1, a);

b) het vervoer van die produkten anders dan overeenkomstig artikel 6, lid 1, b);

c) de verhandeling dier produkten anders dan met inachtneming van de artikelen 3, 4, 5, 6, a en b (lid 6).

Als gezegd, vormen de bepalingen van het koninklijk besluit van 2 december 1981, waarin aan de Landbouwkwaliteitswet uitvoering wordt gegeven, op hun beurt de rechtsgrondslag van meer gedetailleerde voorschriften. Deze zijn te vinden in de ministeriële beschikking van 28 december 1981. Daarin gaat het eveneens om de kwaliteit van kaasprodukten, en wel met name om de grondstoffen welke ter bereiding van kaas worden gebruikt (artikelen 3-10), de rijkskaasmerken (artikelen II-17), fabriekskaas (artikelen 18-83), boerenkaas (artikelen 84-100), kwark, al of niet met eet- en drinkwaren (artikelen 101-116), kaaspoeder en smeltkaaspoeder (artikelen 137-152), wederuitvoer van. niet in Nederland bereide kaasprodukten (artikel 166). Deze uiterst minutieuze voorschriften wijken aanzienlijk van de eerdere regeling af.

Op het vierde niveau tenslotte zijn er de COZ-reglementen. Het eerste reglement werd bij ministeriële beschikking van 2 juni 1982 goedgekeurd en regelt de controle op de naleving van genoemde voorschriften. Het tweede reglement werd bij ministeriële beschikking van 15 juni 1982 goedgekeurd: bij het COZ aangesloten ondernemers (praktisch gesproken: alle ondernemers in de betrokken sector) hebben, ter bestrijding van de kosten die aan de keuringen zijn verbonden, aan hun produktieomvang geëvenredigde heffingen op te brengen.