Conclusie van advocaat-generaal Vilaça van 2 december 1986. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN ITALIAANSE REPUBLIEK. - NIET-UITVOERING VAN EEN RICHTLIJN - BEHOUD VAN DE VOGELSTAND. - ZAAK 262/85.



Jurisprudentie 1987 bladzijde 03073



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Aan de Italiaanse*Republiek wordt niet-nakoming verweten van richtlijn*79/409/EEG van de Raad van 2*april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, waarvan de bepalingen niet binnen de daarin gestelde termijn volledig en juist in nationaal recht zouden zijn omgezet .

Er zijn bij het Hof nog een aantal beroepen wegens niet-nakoming aanhangig die betrekking hebben op de omzetting van deze richtlijn in het nationale recht van de Lid-Staten . Ik noem hier zaak*247/85, Commissie/België; in mijn conclusie in die zaak heb ik een beknopte beschrijving van de bepalingen van de richtlijn gegeven - die ik hier niet behoef te herhalen - en ook enkele algemene uitleggingsvraagstukken besproken die deze richtlijn oproept .

2 . De Italiaanse*regering ontkent niet dat de nationale wettelijke regeling met betrekking tot de omzetting van de richtlijn in bepaalde opzichten lacunes vertoont . Zij acht de meeste beschuldigingen echter ongegrond aangezien er, gelijk zij in haar memorie van antwoord opmerkt, "een wetsontwerp bij het parlement aanhangig is om volledig uitvoering te geven aan de richtlijn ".

Hoewel dit blijk geeft van een prijzenswaardig voornemen om de gemeenschapsvoorschriften in acht te nemen, kan dit argument, zoals bekend, een eventuele niet-nakoming in geen geval goedmaken .

Van niet-nakoming blijft sprake zolang er tussen het geldende nationale recht en de gemeenschapsrechtelijke bepalingen een discrepantie bestaat; een eenvoudige aankondiging van toekomstige wetswijzigingen heft de niet-nakoming niet op .

Zeker, de complexiteit van het wetgevingsproces in Italië zou de oorzaak kunnen zijn van de vertraging bij de vaststelling van wettelijke maatregelen die uitvoering zouden kunnen geven aan de richtlijn . Dit komt zelfs naar voren uit de mondelinge toelichtingen die de vertegenwoordiger van de Italiaanse*Republiek ter terechtzitting van 17*september 1986 heeft gegeven .

Maar volgens vaste rechtspraak van dit Hof ( 1 ) kan "een Lid-Staat zich, ter rechtvaardiging van de niet-eerbiediging van verplichtingen en termijnen die in de richtlijnen van de Gemeenschap besloten liggen, niet ten exceptieve op nationale bepalingen, praktijken of toestanden beroepen ".

3 . In*concreto voert de Commissie zes punten aan waarop het Italiaanse recht niet in overeenstemming zou zijn met de richtlijn; ik zal deze een voor een behandelen .

Eerste bezwaar : Lijst van vogels waarop mag worden gejaagd

In artikel*7 en bijlage*II van de richtlijn worden de vogelsoorten opgesomd waarop mag worden gejaagd .

De Italiaanse wettelijke regeling ( artikel*11 van wet nr.*968 van 27.12.1977 ) noemt onder meer elf soorten waarop mag worden gejaagd die niet op de lijst van de richtlijn voorkomen en bijgevolg beschermd zouden moeten zijn .

De Italiaanse*regering betwist dit niet, doch wijst erop dat de Vlaamse*gaai (" garrulus*glandaius ") en de ekster (" pica*pica ") -*en kennelijk ook de bonte kraai (" corvus corone cornix ")*- zijn opgenomen vanwege het "potentieel schadelijke karakter van deze vogels", om in de woorden van artikel*4 van het decreet van 4*juni*1982 te spreken, en dat het toelaten van de jacht hierop bijgevolg op grond van artikel*9, lid*1, sub*a, derde streepje, van de richtlijn gerechtvaardigd kan zijn .

De Italiaanse*regering lijkt zich echter niet formeel te willen beroepen op een afwijking van artikel*7 en bijlage*II van de richtlijn om op dit punt het verwijt van niet-nakoming te ontkrachten .

Gelet op de toelichtingen in dupliek lijkt het er veeleer op, dat Italië het optreden van de nationale wetgever enkel heeft willen rechtvaardigen, zonder daarbij de gegrondheid van dit eerste bezwaar te betwisten . Het gaat hierin zelfs zo ver, dat het ons in zijn memorie van antwoord speciaal meedeelt, dat "het wetsontwerp dat aan het parlement is voorgelegd, de lijst van in het wild levende vogels waarop mag worden gejaagd, geheel met de richtlijn in overeenstemming beoogt te brengen ".

Ook voor het overige is mijns*inziens in*casu niet voldaan aan de voorwaarden waaronder een afwijking op grond van artikel*9, lid*1, sub*a, derde streepje, van de richtlijn kan worden aanvaard .

Immers, niet alleen geeft de Italiaanse wettelijke regeling, in strijd met de tekst van de richtlijn, niet aan waarvoor de betrokken vogels schadelijk zijn (" gewassen, vee, bossen, visserij of wateren "?), maar bovendien berust zij op de vage bewering dat deze vogels "potentieel schadelijk" zijn, terwijl de richtlijn enkel voorziet in uitzonderingen "ter voorkoming van belangrijke schade ".

Aangezien de afwijkingen uitzonderingsbepalingen zijn, moeten zij eng worden uitgelegd en lenen zij zich niet voor een toepassing die zo algemeen is, dat het uitzonderingskarakter verloren gaat .

Anderzijds - en los van het feit dat niet is aangetoond dat "er geen andere bevredigende oplossing bestaat" ( artikel*9, lid*1, van de richtlijn ) - is het dubieus of het betrokken Italiaanse decreet aan alle formele vereisten van artikel*9, lid*2, voldoet, en staat vast dat de Italiaanse*regering niet heeft voldaan aan het vereiste van lid*3 van dit artikel, om de Commissie jaarlijks een verslag toe te zenden opdat zij achteraf de wettigheid van de afwijkingen kan toetsen .

Ik kom daarom tot de conclusie dat dit eerste bezwaar gegrond is .

Tweede bezwaar:*de handel in vogels

Volgens de Commissie laat de Italiaanse wettelijke regeling ( artikel*11 van wet nr.*968 van 27.12.1977 ), in strijd met het bepaalde in artikel*6 en bijlage*III van de richtlijn, de handel in alle soorten vogels toe waarop mag worden gejaagd .

De Italiaanse*regering ontkent niet dat de nationale wettelijke regeling ten dele niet is aangepast aan het in de richtlijn neergelegde verbod op de handel in vogels . Zij betwist echter dat de regeling in het geheel niet zou zijn aangepast .

Haars inziens beperkt artikel*20, sub*t, van wet nr.*968 de mogelijkheid om te verhandelen aanzienlijk door het verbod op "de verkoop in welke vorm dan ook van snippen en van dode vogels van kleiner formaat dan lijsters, met uitzondering van spreeuwen, mussen en leeuweriken tijdens het jachtseizoen voor deze soorten ".

Gelijk de Commissie in repliek opmerkt, neemt dat echter niet weg dat, nu artikel*6 van de richtlijn de handel in alle levende of dode gehele vogels of delen daarvan, met uitzondering van de soorten bedoeld in bijlage*III, verbiedt, de formulering van de Italiaanse wet ontoereikend is, want :

a ) de handel in levende vogels, met uitzondering van snippen, wordt niet verboden;

b ) de handel in dode lijsters en in dode vogels die groter zijn dan lijsters, wordt niet verboden, en van de vogels die kleiner zijn dan lijsters, wordt voor spreeuwen, mussen en leeuweriken ( die niet in bijlage*III bij de richtlijn voorkomen ) de handel evenmin verboden .

Afgezien daarvan kunnen uitzonderingen op het in artikel*6 neergelegde algemene handelsverbod slechts worden toegelaten indien de voorwaarden genoemd in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel zijn vervuld : de in bijlage*III/1 vermelde soorten kunnen worden verhandeld "indien de vogels op geoorloofde wijze zijn gedood of gevangen of op andere geoorloofde wijze verkregen" ( artikel*6, lid*2 ); de Lid-Staten kunnen de handel in de in bijlage*III/2 genoemde soorten toestaan met inachtneming van voornoemde voorwaarde en na raadpleging van de Commissie ( artikel*6, lid*3 ); ten aanzien van de in bijlage*III/3 genoemde soorten kunnen de Lid-Staten, zolang de Commissie nog geen besluit heeft genomen aan de hand van relevante studies, de bestaande nationale regelingen toepassen, onverminderd het bepaalde in lid*3 ( artikel*6, lid*4 ).

Gelijk de Commissie opmerkt, bevat de nationale Italiaanse wettelijke regeling geen enkele verwijzing naar dergelijke regelingen of beperkingen .

Hoe dit ook zij, zelfs indien de handelsmogelijkheden op grond van de Italiaanse wettelijke regeling, gezien de beperkingen van artikel*20, sub*t, niet onbeperkt zijn, staat vast dat de werkingssfeer van deze regeling duidelijk groter is dan de richtlijn toestaat .

Dit kan de conclusie dragen dat de Italiaanse wetgeving niet geheel in overeenstemming is gebracht met het bepaalde in artikel*6 en bijlage*III van de richtlijn .

Derde bezwaar : de jachtseizoenen

De Commissie verwijt de Italiaanse wettelijke regeling, en meer in het bijzonder artikel*11 van wet*nr.*968, dat zij openingsdata vaststelt voor de jacht, zonder rekening te houden met de tijd dat de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten, de verschillende fasen van de broedperiode en, voor de trekvogels, met de periode waarin deze naar de broedgebieden trekken, wat in strijd is met de eisen van artikel*7, lid*4, van de richtlijn .

Naar aanleiding van het verweer van de Italiaanse*regering preciseert de Commissie in repliek dat, nog afgezien van het feit dat de Italiaanse wettelijke regeling de jacht in bedoelde periodes niet expliciet verbiedt, de hierin voorkomende data niet overeenstemmen met de werkelijke nestel - en broedperiodes en de terugkeer van de trekvogels naar de broedgebieden . Immers, het jachtseizoen begint op 18*augustus, dat wil zeggen een tijd dat, volgens de Commissie, een aantal nestelende vogelsoorten zich nog in Italië bevindt en dat exemplaren van de ornithologisch belangrijkste vogelsoorten het schiereiland overtrekken, en eindigt op 10*maart, terwijl, nog steeds volgens de Commissie, de trekvogels reeds vanaf begin februari naar hun broedgebieden trekken . De situatie zou zelfs zijn verergerd door wet nr.*968, want voordien was de openingsdatum van de jacht de laatste zondag van augustus .

Hier werpt de Italiaanse*regering een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, voor zover het bezwaar de gekozen data voor opening en sluiting van de jacht kritiseert, omdat de Commissie zich in de administratieve fase en in het verzoekschrift zou hebben beperkt tot het heel algemene verwijt, dat de nationale wet geen rekening hield met de in artikel*7, lid*4, van de richtlijn genoemde elementen, en zich niet zou hebben uitgelaten over de juistheid van de keuze van de data . Volgens de Italiaanse*regering is dit een ontoelaatbare uitbreiding van het oorspronkelijke bezwaar, een namelijk die nieuwe bezwaren inhoudt, hetgeen onverenigbaar is met het respect voor het recht van verweer van de gedaagde Lid-Staat .

Mijns*inziens kan deze exceptie slechts gedeeltelijk slagen .

Immers, zowel in de ingebrekestelling en het met redenen omkleed advies als in het verzoekschrift wordt gezegd, dat artikel*11 van de Italiaanse wet, in strijd met de eisen van artikel*7, lid*4, van de richtlijn, data vaststelt voor de opening van de jacht zonder rekening te houden met de periode dat de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten, de verschillende fasering van de broedperiodes en, ten aanzien van trekvogels, de trek naar hun broedgebieden .

Met betrekking tot de data voor de sluiting wordt echter niets gezegd, en men kan er dan ook niet van uitgaan, dat de Commissie deze toen reeds onverenigbaar achtte met de bepalingen van de richtlijn .

Vaststaat dat de Commissie, na in repliek, gelijk wij hebben gezien, te hebben verduidelijkt dat trekvogels reeds vanaf begin februari, dus vóór de sluiting van het jachtseizoen ( 10*maart ), naar hun broedgebieden trekken, in antwoord op een vraag van het Hof twintig soorten trekvogels heeft genoemd die tijdens hun trek naar de broedgebieden in januari, februari en maart over Italië trekken, terwijl de jacht dan nog geopend is .

Deze gegevens kwamen uit een publikatie die volgens de Commissie een hoog wetenschappelijk gehalte bezit en waarvan de geloofwaardigheid niet door de Italiaanse*regering in twijfel werd getrokken .

Alleen is het vaste rechtspraak van dit Hof, dat het onderwerp van het geschil in het verzoekschrift wordt afgebakend ( artikel*38, lid*1, sub*c, van het Reglement voor de procesvoering ) en dat geen van de partijen dit in de loop van het geding kan wijzigen . ( 2 ) Artikel*42 van het Reglement voor de procesvoering doet hieraan niet af, want dit staat enkel toe om in de loop van het geding nieuwe middelen voor te dragen indien "zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken ."

Meer nog : in de rechtspraak van het Hof is ook reeds beslist, dat bij beroepen wegens niet-nakoming op grond van artikel*169 EEG-Verdrag, het onderwerp van geschil reeds bij de ingebrekestelling en het met redenen omkleed advies wordt vastgesteld en niet later kan worden verruimd . ( 3 )

Enkel op deze wijze wordt de eerbiediging van het recht van verweer van de betrokken Lid-Staat geheel verzekerd, doordat hem al direct in de administratieve fase van de procedure niet alleen de gelegenheid wordt geboden om zich aan de gemeenschapsrechtelijke bepalingen aan te passen, maar ook de mogelijkheid om zijn opmerkingen te maken en de voor de voorbereiding van zijn verdediging nodige gegevens te vergaren . Zelfs indien de Lid-Staat ( gelijk in casu ) besluit hiervan geen gebruik te maken, dan nog vormt deze mogelijkheid een fundamentele garantie die in artikel*169 EEG-Verdrag is voorzien . ( 4 )

Aangezien de Commissie het in de administratieve fase en in het verzoekschrift enkel heeft over de openingsdata van het jachtseizoen en zij pas in repliek spreekt van data van opening en sluiting, wekt het geen verbazing dat Italië in dupliek enkel argumenten aanvoert om voor alle zekerheid het bezwaar van de Commissie met betrekking tot de opening van het jachtseizoen te weerleggen .

Ik ben dan ook van mening dat de tegen de Italiaanse*regering aangevoerde grief, voor zover hierin - pas vanaf de repliek - wordt gesproken van onjuiste data voor de sluiting van de jachtseizoen, niet-ontvankelijk is en bijgevolg buiten beschouwing moet blijven .

Daarentegen heeft verweerster mijns inziens ongelijk wat de verwijzing naar de data voor de opening van het jachtseizoen betreft .

Het is duidelijk dat de formulering die de Commissie voor dit derde bezwaar - in de ingebrekestelling, het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift - gebruikt (" artikel*11 stelt de data voor de opening van de jacht vast zonder naar de eis van artikel*7, lid*4, van de richtlijn rekening te houden met de periode dat de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten "), niet enkel, gelijk Italië in haar memorie van antwoord lijkt aan te nemen, een hypothetische verwijzing inhoudt naar een eventueel gebrek aan diversificatie van de data naar gelang van de soorten, welke in de Italiaanse wet klaarblijkelijk ontbreekt .

Zij bevat ook duidelijk het verwijt, dat de data die in de Italiaanse wettelijke regeling zijn gekozen voor de opening van de jacht, geheel of gedeeltelijk vallen binnen de periode waarin de jongen het nest nog niet hebben verlaten, de broedperiode en de trek naar de broedgebieden .

Juist dit heeft de Commissie in repliek ( dus nog in de contradictoire fase ) nader uitgewerkt met haar opmerking, dat de datum voor de opening van de jacht valt in "een periode waarin verschillende soorten nestelende vogels zich nog in Italië bevinden en waarin vogels van de ornithologisch belangrijkste soorten het Italiaanse schiereiland overtrekken ". De inhoud van dit bezwaar is trouwens later, in antwoord op een vraag van het Hof, nog nader uitgewerkt .

Ten opzichte van de in het verzoekschrift geformuleerde grief was dit geen nieuwe grief . Het verzoekschrift, en overigens ook de eerdere stukken van de Commissie, verschaffen, zij het beknopt, reeds alle elementen waaruit de betekenis van dit bezwaar kon worden opgemaakt : de geschonden bepaling, de bepaling van het Italiaanse recht die hiermee in strijd werd geacht, en de grondslag van het bezwaar ( vaststelling van data voor opening van de jacht zonder rekening te houden met de vereisten ).

De Italiaanse*regering had hierdoor reeds in de administratieve fase alle gelegenheid haar opmerkingen te maken en in de dialoog met de Commissie meer inzicht te krijgen in de inhoud van de bezwaren .

Dit heeft zij niet gedaan . Mijns*inziens kan zij zich nu niet met recht beroepen op dit gebrek aan medewerking in die fase om zich aan de behandeling ten gronde van de tegen haar gerichte grief te onttrekken .

Ik concludeer daarom dat, wat dit deel van het bezwaar aangaat, het onderwerp van het geding of zo men wil de kern hiervan, gelijk is gebleven en dat er geen wijziging heeft plaats gevonden in repliek ( of in een andere fase van de procedure ), maar enkel een precisering van de exacte betekenis .

De exceptie van niet-ontvankelijkheid die de Italiaanse*regering op dit punt ( datum van opening van de jacht ) heeft opgeworpen, moet dan ook worden verworpen .

Thans kunnen wij overgaan tot de behandeling van het bezwaar zelf . En hier ligt de zaak eenvoudig .

In afwijking van hetgeen verweerster in dupliek had gesteld - namelijk dat de vogels die in de maand augustus in Italië nestelen, enkel behoren tot de sedentaire soorten, waarop de jacht pas vanaf de derde zondag van september is geopend -, heeft de Commissie in een antwoord op een vraag van het Hof op vier vogelsoorten gewezen waarvan de broedperiode en de periode dat de jongen nog in het nest zijn, zich uitstrekken tot na de datum van de opening van de jacht op die soorten ( 18*augustus ).

Dit is ter terechtzitting niet door Italië weersproken .

Zelfs indien niet bewezen is dat bij de data voor de opening van de jacht geen rekening is gehouden met de terugkeer van de trekvogels naar hun broedgebieden ( Italië stelt dat de trekvogels zich in augustus in de eerste fase van de trek bevinden, dat wil zeggen in de fase van het vertrek uit de broedgebieden ), dan nog moet worden geconcludeerd dat artikel*11 van wet*nr.*968 geen uitvoering geeft aan artikel*7, lid*4, van de richtlijn, dat bepaalt dat de jacht op de hierboven genoemde vogels niet tijdens hun broedperiode mag plaatsvinden of gedurende de periode dat hun jongen het nest nog niet hebben verlaten .

Verweersters verwijzing in het verweerschrift naar de Conventie van Parijs van 18*oktober 1950 is in het kader van de onderhavige procedure irrelevant .

Daarentegen is het bezwaar dat de Italiaanse wettelijke regeling geen expliciet verbod bevat voor de jacht gedurende de broedperiode en de periode dat de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten - die pas in repliek verschijnt en overigens ook daar in een zuiver impliciete vorm -, van iedere grond ontbloot . Gelijk verweerster in dupliek naar voren heeft gebracht, bevat artikel*11, lid*1, van wet*nr.*968 van 1977 een algemeen en expliciet jachtverbod, met uitzonderingen in het tweede lid voor de daar genoemde soorten en tijdvakken . Dit bezwaar is bijgevolg niet tijdig voorgedragen en ook niet gegrond .

Vierde bezwaar:*gebruik van automatische en semi-automatische wapens

Volgens de Commissie staat artikel*9 van de Italiaanse wet nr.*968 van 27*december 1977 het gebruik toe van automatische en semi-automatische wapens waarmee drie schoten kunnen worden gelost, hetgeen in strijd zou zijn met het bepaalde in artikel*8, lid*1, en bijlage*IV van de richtlijn, die het gebruik van dergelijke wapens verbieden indien het magazijn meer dan twee patronen kan bevatten . De bepalingen van de richtlijn dienen volgens de Commissie strikt te worden uitgelegd in het licht van hun beschermend oogmerk; een dergelijke uitlegging zou meebrengen dat bij automatische en semi-automatische wapens enkel rekening mag worden gehouden met de schoten die het magazijn mogelijk maakt, dat wil zeggen twee schoten .

De Italiaanse*regering legt de betrokken bepaling van de richtlijn anders uit . Het voorschrift zou enkel betrekking hebben op het maximum aantal patronen in het magazijn . Aangezien er een derde patroon direct in de kamer van het geweer kan worden ingebracht, zou het gebruik van wapens waarmee drie schoten kunnen worden gelost, geoorloofd zijn .

Quid juris?

Het lijdt voor mij geen twijfel dat een letterlijke uitlegging van de richtlijn op dit punt steun biedt aan de redenering van de Italiaanse*regering .

Eveneens voor haar opvatting pleit de overweging dat indien men de beschermende doeleinden van de richtlijn zo ver mogelijk had willen doordrijven, men ofwel het gebruik van automatische en semi-automatische wapens had uitgesloten ofwel enkel het gebruik had toegelaten van wapens waarmee één of twee schoten konden worden gelost .

De gemeenschapswetgever heeft dit echter niet gedaan . Hij verbood enkel met zoveel woorden het gebruik van wapens waarvan het magazijn meer dan twee patronen kan bevatten .

De bedoeling van de gemeenschapswetgever kan overigens worden afgeleid uit de elementen die hij bij de uitwerking van de richtlijn heeft gebruikt .

Tot die elementen behoort de Conventie van de Raad van Europa inzake het behoud van de wildstand en het natuurlijk milieu in Europa ( Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu de l' Europe ) ( Conventie van Bern ), die op bepaalde punten duidelijk overeenkomsten vertoont met de gemeenschapsrichtlijn . De overeenkomst tussen bijlage*IV van de Conventie - middelen en methodes voor de jacht en andere vormen van verboden exploitatie ( moyens et méthodes de chasse et autres formes d' exploitation interdits ) - en bijlage*IV van richtlijn 79/409/EEG is frappant . In beide teksten komt precies dezelfde uitdrukking voor : "semi-automatische of automatische wapens waarvan het magazijn meer dan twee patronen kan bevatten ."

In de officiële toelichting op de Conventie van Bern wordt in dit verband in punt*84 opgemerkt, dat is overeengekomen dat voor de werking van de Conventie wapens waarvan het magazijn meer dan twee patronen kan bevatten, wapens zijn die meer dan drie schoten kunnen lossen zonder dat zij opnieuw behoeven te worden geladen .

Alles brengt ons dus tot de overtuiging, dat ook de gemeenschapswetgever enkel het gebruik van wapens wilde verbieden waarmee meer dan drie schoten kunnen worden gelost; als hij iets anders had gewild, had hij dat gezegd, en had hij zich niet beperkt tot het verbod om meer dan twee patronen in het magazijn in te brengen .

Nu artikel*9 van wet*nr.*968 van 27*december 1977 enkel het gebruik toelaat van "repeterende en semi-automatische geweren waarmee als gevolg van een speciale technische voorziening niet meer dan drie schoten kunnen worden gelost", kan niet worden gezegd dat de Italiaanse wetgeving op dit punt niet in overeenstemming is met de gemeenschapsrichtlijn; de gegrondheid van het vierde bezwaar is mijns inziens dan ook niet aangetoond .

Vijfde bezwaar:*bevoegdheid van de gewesten om het vangen en verkopen van trekvogels toe te staan

Artikel*18, tweede*alinea, van de Italiaanse wet is volgens de Commissie onverenigbaar met het bepaalde in de artikelen 7 en 8 van de richtlijn, waar het de gewesten de bevoegdheid geeft om het vangen van trekvogels met ongeacht welke methode en de verkoop van die vogels ook buiten het jachtseizoen toe te staan .

Genoemd artikel*18, tweede*alinea, bepaalt :

"De gewesten kunnen, gehoord het 'Istituto nazionale di biologia della selvaggina' in eigen beheer bedrijven of op nauwkeurig bepaalde voorwaarden laten bedrijven, inrichtingen voor het vangen en de verkoop met het oog op het - ook buiten de in artikel*11 genoemde periodes - houden van trekvogelsoorten, aan te wijzen onder de soorten genoemd in artikel*11 en te gebruiken als levende lokvogels voor de sluipjacht alsmede voor de verkoop aan liefhebbers op de traditionele kermissen en markten . Van deze soorten kan een van te voren voor elke soort vastgesteld, beperkt aantal exemplaren worden gevangen ."

Bij de uitwerking van dit bezwaar in repliek merkt de Commissie op dat de mogelijkheid die de Italiaanse wet hiermee biedt, haars inziens niet alleen in flagrante tegenspraak is met hetgeen verweerster in verband met het derde bezwaar stelt, maar ook een ondubbelzinnige schending van artikel*7, lid*4, van de richtlijn vormt, indien de in artikel*9 van de richtlijn voorziene mogelijkheid voor afwijkingen zich niet voordoet .

Omdat het advies van het "Istituto nazionale di biologia della selvaggina" niet bindend is, zou anderzijds de effectiviteit van artikel*7, lid*1, van de richtlijn verloren gaan, gezien de beleidsvrijheid die de gewesten hierdoor krijgen . De voorbeelden die de Commissie ter terechtzitting heeft gegeven ( en die niet door de Italiaanse*regering zijn weersproken ), zouden dit bevestigen .

Afgezien daarvan houdt de toestemming voor het vangen van in artikel*11 van de wet genoemde trekvogels, dat wil zeggen soorten die volgens de Italiaanse wet mogen worden gevangen, zoals wij in verband met het derde bezwaar hebben gezien, de mogelijkheid in dat de gewesten de vangst van verschillende soorten toestaan die volgens de richtlijn beschermd zouden moeten zijn . Wij hebben hier dus te maken met een schending van artikel*7, lid*1, junctis artikel*5 en bijlage*II van de richtlijn .

De Commissie is voorts van mening, dat het feit dat de gewesten zonder enige beperking het gebruik kunnen toestaan van "inrichtingen voor het vangen", de mogelijkheid opent voor het gebruik van vangstmethoden die door artikel*8 en bijlage*IV van de richtlijn worden verboden . De Commissie heeft in dit verband, onweersproken, het voorbeeld gegeven van het gewest Friuli-Venezia-Giulia, waar het gebruik van strikken en lijm is toegestaan .

Ten slotte stelt de Commissie dat de in de gewraakte wettelijke regeling genoemde verkoop aan liefhebbers op traditionele kermissen en markten in de richtlijn nergens wordt genoemd als een motief voor het vangen van vogels .

Italië betwist dat artikel*18, tweede*alinea, van wet*nr.*968 de gewesten een ruime discretionaire bevoegdheid geeft of, laat ons zeggen, een algemene ongenuanceerde machtiging .

Immers, volgens de bewoordingen van de wet moeten de machtigingen van de gewesten worden verleend onder "nauwkeurig bepaalde voorwaarden", waarbij uiteraard de voorschriften van de wet en van de toepasselijke gemeenschapsrichtlijnen in acht moeten worden genomen .

Het beperkende karakter van deze regeling zou nog worden versterkt door de laatste zinsnede van artikel*18, tweede*alinea, van de Italiaanse wet, waarin wordt bepaald, dat van de betrokken vogelsoorten enkel "een van tevoren voor elke soort vast te stellen, beperkt aantal exemplaren" kan worden gevangen .

Nu hier nog bijkomt dat de bevoegdheid die aan de gewesten is toegekend, wordt beperkt door de inhoud van het ( verplichte, zij het niet bindende ) advies dat het "Istituto nazionale di biologia della selvaggina" moet uitbrengen, zou aan de voorwaarden voor een afwijking als bedoeld in artikel*9, lid*1, sub*c, van de richtlijn zijn voldaan .

Anderzijds zou de mogelijkheid van verkoop van vogels "aan liefhebbers op traditionele kermissen en markten" worden gedekt door artikel*2 van de richtlijn, op grond waarvan rekening kan worden gehouden met "economische en recreatieve eisen ".

Naar aanleiding van deze stellingen dient het volgende te worden opgemerkt .

Kijkt men enkel naar de tekst, dan zou men tot de opvatting kunnen komen, dat artikel*18 van wet*nr.*968 potentieel de onontbeerlijke elementen bevat voor de toepassing van de uitzonderingsbepalingen van artikel*9, lid*1, sub*c, van de richtlijn op het betrokken terrein ( maar niet ook, gelijk de Italiaanse*regering stelt, die van alinea*b; deze heeft mijns*inziens niets met het onderhavige probleem te maken ).

Theoretisch komt het beroep op de in artikel*2 van de richtlijn genoemde economische en recreatieve eisen mij ook relevant voor .

Bedacht dient echter te worden, dat in gevallen als deze ( en gelet op het reeds gesignaleerde uitzonderingskarakter van de afwijkende bepalingen, die eng moeten worden uitgelegd ) de wijze waarop de algemene bepalingen die in de mogelijkheid van uitzonderingen in de zin van artikel*9 voorzien, worden ingekleed en toegepast, essentieel is voor de beoordeling van de vraag of deze bepalingen verenigbaar zijn met de eisen van dit artikel ( dat wil zeggen, zowel met de algemene grondslagen van de verschillende alinea' s van lid*1 als met de formele vereisten van lid*2 ).

Vaststaat dat de Italiaanse staat, in strijd met het vereiste van artikel*9, lid*3, van de richtlijn, de Commissie nooit enig verslag heeft toegezonden dat deze in staat zou hebben gesteld om overeenkomstig lid*4, toezicht te houden op de gevolgen van de afwijkende maatregelen en hun verenigbaarheid met de richtlijn .

Ook al kan op deze omstandigheid geen beroep worden gedaan als grondslag voor een vaststelling van niet-nakoming ( nu zij in de administratieve fase van de onderhavige procedure niet is aangevoerd ), toch beïnvloedt zij zeer zeker in ernstige mate de mogelijkheden om de inhoud en de wijze van toepassing van de nationale bepalingen in het licht van de gemeenschapsrechtelijke eisen te beoordelen .

Anderzijds dient men voor ogen te houden dat volgens artikel*117 van de grondwet van de Italiaanse*Republiek "het gewest, binnen de grenzen van de fundamentele beginselen neergelegd in de staatswetten", voor bepaalde terreinen, waaronder de jacht, "wettelijke bepalingen vaststelt, met dien verstande dat deze bepalingen niet in strijd mogen zijn met het nationale belang en het belang van de andere gewesten ". Afgezien daarvan zijn ingevolge artikel*6 van het decreet van de president van de Republiek van 24*juli 1977, nr.*616, "op alle in dit decreet genoemde gebieden", waaronder de jacht, "de bestuurlijke taken verband houdend met de toepassing van verordeningen van de Europese Economische Gemeenschap en met de uitvoering van richtlijnen die in de interne rechtsorde van de staat zijn aangenomen via een wet die uitdrukkelijk de basisnormen vermeldt", "eveneens aan de gewesten overdragen ".

Wij zijn echter niet op de hoogte van de regelingen die wellicht door de Italiaanse gewesten zijn vastgesteld om het gebruik van de hun toegekende bevoegdheden af te bakenen . Mijns inziens behoort een volledige analyse van de vraag of het Italiaanse recht in overeenstemming is met de bepalingen van de richtlijn ( en in het bijzonder met de artikelen 7 tot en met 9 ), zich niet te beperken tot de tekst van artikel*18 van wet nr.*968, maar dient zij zich veeleer uit te strekken tot de eventuele aanvullende bepalingen en de omstandigheden waaronder dit artikel wordt toegepast .

Zo is het bij voorbeeld noodzakelijk de lijst te kennen waarop van de in artikel*11 van wet*nr.*968 genoemde vogels ( waarvan, zoals wij weten, op elf geen jacht mag worden gemaakt op grond van de richtlijn ) die vogels voorkomen waarop artikel*18 van toepassing zal zijn . Ook dient men te weten, wat de inrichtingen voor de vangst zijn waarvoor onder "nauwkeurige bepaalde voorwaarden" vergunning is verleend, om te kunnen nagaan of hieronder geen door de richtlijn verboden installaties voorkomen .

Wij hebben reeds gezien dat in ten minste één geval ( het gewest Friuli-Venezia-Giulia ) het gebruik van strikken en lijm is toegestaan, wat de richtlijn verbiedt . In aanvulling op deze inlichting vermeldde de Commissie ter terechtzitting, dat in ditzelfde gewest in 1982 op grond van artikel*18 de vangst van 2*miljoen vogels werd toegestaan; ook een ander gewest zou de vogeljacht op 900*000 exemplaren hebben toegestaan .

Dit betekent dus dat er ofwel gewestelijke verordeningen zijn die duidelijk in strijd zijn met de gemeenschapswetgeving, ofwel dat het ontbreken van dergelijke uitvoeringsverordeningen van artikel*18 van wet*nr.*968 deze met de betrokken richtlijn onverenigbare, resultaten mogelijk maakt .

In beide gevallen dient de Italiaanse Republiek dus de nodige maatregelen te nemen om een eind te maken aan de niet-nakoming van de bepalingen van richtlijn 79/409 door de gewesten .

In deze mogelijkheid wordt uitdrukkelijk voorzien in artikel*6 van het reeds genoemde decreet nr.*616 van 24*juli 1977, waar dit bepaalt, dat "de regering van de Republiek, wanneer wordt aangetoond dat ten gevolge van het stilzitten van de gewestelijke organen de gemeenschapsverplichtingen niet worden nagekomen, bij besluit van de Ministerraad, op advies van de parlementaire commissie voor gewestelijke vraagstukken en het betrokken gewest gehoord, een passende termijn voor de nakoming kan vaststellen . Blijven de gewestelijke organen ook na verloop van die termijn in gebreke, dan kan de Ministerraad in de plaats van de gewestelijke overheid de nodige maatregelen treffen ."

Desondanks is er mijns inziens geen plaats voor een verklaring, dat de Italiaanse Republiek door het stilzitten van de gewesten of van de regering in verband hiermee, haar verplichtingen niet is nagekomen, nu hiervoor niet alleen in de bezwaren die in de administratieve fase zijn geformuleerd, maar ook in de bewoordingen van het beroep zelf een solide grondslag duidelijk ontbreekt . Immers, in eerstgenoemde fase viel de Commissie enkel artikel*18 van wet*nr.*968 rechtstreeks en uitdrukkelijk aan en in laatstgenoemde heeft zij, na in het verzoekschrift de formulering van het met redenen omkleed advies letterlijk te hebben overgenomen, nooit getracht duidelijk te preciseren waarin de nalatigheden of schendingen van de gewesten in verband met hun verantwoordelijkheden op grond van artikel*18 en van de bepalingen van de richtlijn bestonden .

Nog een ander aspect vraagt echter onze aandacht en hier moet de conclusie mijns*inziens anders luiden .

Het valt immers niet te ontkennen dat het door de Commissie gewraakte artikel*18 bepaald geen toonbeeld van duidelijkheid is en dat de tekst ervan enkele lacunes vertoont, die zouden kunnen beletten dat het beantwoordt aan zijn doel, in het licht van de doelstellingen van richtlijn*79/409 .

In het bijzonder laat artikel*18 na, bij de toekenning aan de gewesten van bevoegdheden en verantwoordelijkheden ter zake, het merendeel van de algemene oriëntaties te vermelden waaraan het de uitoefening van deze bevoegdheden en verantwoordelijkheden door de gewesten zou moeten onderwerpen .

Afgezien van de verwijzing naar het "beperkt, vooraf vast te stellen aantal exemplaren" wordt geen enkele aanwijzing gegeven met betrekking tot de soorten vogels die kunnen worden gevangen, de vangstinstallaties die toelaatbaar zijn, het gebruik van levende lokvogels en de verkoop op kermissen en markten; deze aanwijzingen zouden de gewesten de weg moeten tonen die de uitvoering van de bepalingen van richtlijn*79/409 en het bereiken van de doelstellingen hiervan mogelijk maakt .

Zoals wij reeds hebben gezien, is in de verdeling van de bevoegdheden tussen de centrale overheid en de gewesten op het gebied van de uitvoering van gemeenschapsrichtlijnen, de staat volgens het Italiaanse recht ( decreet nr.*616 van 1977 ) verplicht om "een wet (( vast te stellen )) die uitdrukkelijk de basisnormen vermeldt ". Bij de uitoefening van taken van gedelegeerde wetgeving of bestuur houden de gewesten zich dus aan het gegeven algemene kader, met dien verstande dat "bij gebreke van een regionale wet, die van de staat in al haar bepalingen wordt nageleefd" ( decreet*nr.*616, artikel*6, paragraaf*2 ).

In deze context is mijns inziens artikel*18, tweede*alinea, van wet nr.*968, gelet op de door de richtlijn beoogde bescherming en in het bijzonder als algemeen kader waarbinnen de wetgevende en administratieve bevoegdheid van de gewesten zich moet bewegen, een weinig doeltreffend instrument .

In deze zaak is gebleken dat in sommige gewesten praktijken plaatsvinden die duidelijk onverenigbaar zijn met de richtlijn ( het gebruik van verboden middelen voor de jacht en de hoeveelheid vogels die worden gevangen ), en artikel*18 kan door zijn vaagheid en weinig dwingend karakter niet als een adequaat weermiddel tegen dergelijke praktijken worden beschouwd .

Kortom, noch voor een adequate afbakening van de bevoegdheden van de gewesten noch voor een nauwkeurige grondslag voor de toepassing van eventuele afwijkingen in de zin van artikel*9 van de richtlijn, biedt artikel*18 van wet nr.*968 mijns*inziens de mogelijkheid om de beoogde bescherming van richtlijn*79/409 op passende wijze te verzekeren .

Zesde bezwaar:*gebruik van trekvogels als levende lokvogels

In de ingebrekestelling, het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift stelt de Commissie, dat artikel*18 van de Italiaanse wet het gebruik van trekvogels "als levende lokvogels voor de jacht" toestaat "in strijd met artikel*8 van de richtlijn ".

In repliek heeft de Commissie - om in haar eigen woorden te spreken - gepreciseerd, dat de Italiaanse wet artikel*8 en bijlage*IV van de richtlijn niet op juiste wijze omzet, aangezien deze wet "niet het gebruik verbiedt van levende lokvogels die niet alleen 'blind zijn gemaakt' maar eveneens zijn 'verminkt' ".

Met betrekking tot deze "precisering" werpt de Italiaanse*regering een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, stellende dat dit in werkelijkheid een ontoelaatbare verruiming is van het bezwaar dat voorkwam in het verzoekschrift en in de administratieve fase .

Mijns inziens is deze exceptie van de Italiaanse*regering gegrond .

Hoewel het aanvankelijke bezwaar een verwijzing bevat naar artikel*8 van de richtlijn, dat op zijn beurt naar bijlage*IV verwijst, staat vast dat hierin een concrete bepaling van de Italiaanse wet ( artikel*18 ) eruit wordt gelicht, die ten onrechte het gebruik van levende lokvogels zou toestaan, terwijl in repliek, zonder verwijzing naar enige bijzondere wettelijke bepaling, wordt vermeld, dat de Italiaanse wetgeving niet het gebruik verbiedt van lokvogels die niet alleen zijn blind gemaakt, maar ook zijn verminkt . Bij een juiste formulering had in het bezwaar mijns inziens een verwijzing moeten voorkomen naar artikel*20, sub*o, van wet nr.*968, dat enkel het gebruik van blindgemaakte levende lokvogels verbiedt, terwijl het niet alleen het gebruik van dergelijke lokvogels zou moeten verbieden, maar ook dat van verminkte lokvogels .

Op dit punt is dus geen sprake van een loutere uitwerking of detaillering van het oorspronkelijke bezwaar, maar van de formulering van een apart bezwaar, nu het voorwerp van beide bezwaren niet hetzelfde is . De verwerende staat had zeker andere argumenten te zijner verdediging aangevoerd, indien het oorspronkelijke bezwaar dat was geweest wat in repliek is geformuleerd; in plaats van de gebruikte argumenten aan te voeren, had hij zich wellicht trachten te verdedigen met een beroep op de uitzonderingsmogelijkheid van artikel*9 van de richtlijn .

Aangezien het oorspronkelijke bezwaar in repliek een wijziging heeft ondergaan die onverenigbaar is met het respect voor het recht van verweer van de verwerende staat, is het aldaar geformuleerde bezwaar niet-ontvankelijk en moet de vordering van de Commissie wat dit bezwaar betreft, worden beoordeeld in de vorm waarin zij in de precontentieuze fase en in het verzoekschrift is geformuleerd .

In dit opzicht is artikel*18 van de Italiaanse wet, die het gebruik van levende lokvogels toelaat, mijns*inziens niet in strijd met artikel*8 van de richtlijn .

Wat artikel*8 en bijlage*IV van de richtlijn verbieden, is het gebruik van blindgemaakte of verminkte levende lokvogels .

Het verbod heeft dus eigenlijk geen betrekking op het gebruik van levende lokvogels, maar op het blind maken en verminken van die vogels . Artikel*18 van de Italiaanse wet staat niet het blind maken en verminken van trekvogels toe, doch enkel hun gebruik als lokvogels .

Dit zesde bezwaar kan mijns inziens dan ook niet slagen .

4 . Afsluitend merk ik op, dat in deze procedure twee soorten gebreken exemplarisch naar voren zijn gekomen .

Enerzijds heeft een Lid-Staat besloten, niet op te treden in de administratieve fase van de procedure die was ingeleid op grond van artikel*169 EEG-Verdrag, wat zijn goed recht is . Hij had daardoor niet de gelegenheid, reeds in die fase de bezwaren van de Commissie te doen preciseren, en met zijn opmerkingen enkele van de uitleggingsvragen te vermijden, die nu pas in de contentieuze procedure zijn gerezen .

Anderzijds moet worden toegegeven dat sommige van de bezwaren van de Commissie onnauwkeurig, om niet te zeggen onzorgvuldig zijn geformuleerd, hetgeen tot twijfels en onduidelijkheden heeft geleid, die, wanneer zij niet volstaan om tot niet-ontvankelijkheid van deze bezwaren te besluiten, op zijn minst storend zijn voor een snelle en efficiënte rechtsbedeling .

5 . Op grond van het voorgaande ben ik dan ook van mening dat het eerste en vijfde bezwaar gegrond moeten worden geacht, de bezwaren 2 en 3 gedeeltelijk gegrond, en de bezwaren 4 en 6 ongegrond .

Bijgevolg geef ik het Hof in overweging te verklaren dat de Italiaanse*Republiek een krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen, door niet binnen de vastgestelde termijn de nodige maatregelen te treffen om de uit richtlijn*79/409/EEG van de Raad van 2*april 1979 voortvloeiende verplichtingen geheel na te komen .

Aangezien beide partijen gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, is er mijns inziens reden, gelijk het Hof in vergelijkbare omstandigheden reeds eerder heeft gedaan ( 5 ), de kosten overeenkomstig artikel*69, derde*alinea, van het Reglement voor de procesvoering te compenseren .

(*)* Vertaald uit het Portugees .

( 1)*Zie bij voorbeeld arresten van 2*december 1980, zaken 42 en 43/80,

( 2)*Zie bij voorbeeld arrest van 25*september*1979, zaak*232/78, Commissie/Frankrijk, Jurispr.*1979, blz.*2729; arrest van 9*december*1981, zaak*193/80, Commissie/Italië, Jurispr.*1981, blz.*3019; arrest van 8*februari*1983, zaak*124/81, Commissie/Verenigd*Koninkrijk, Jurispr.*1983, blz.*203 .

( 3)*Zie de in de vorige voetnoot genoemde rechtspraak en verder : arrest van 22*maart 1983, zaak*42/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr.*1983, blz.*1013; arrest van 27*maart 1984, zaak*50/83, Commissie/Italië, Jurispr.*1984, blz.*1633; arrest van 15*januari 1986, zaak*121/84, Commissie/Italië, Jurispr.*1986, blz.*107 .

( 4)*Zie bij voorbeeld arrest van 8*februari*1983, zaak*124/81, reeds aangehaald; arrest van 31*januari 1984, zaak*74/82, Commissie/Ierland, Jurispr.*1984, blz.*317; arrest van 11*juli 1984, zaak*51/83, Commissie/Italië, Jurispr.*1984, blz.*2793 .

( 5)*Zie bij voorbeeld arrest van 15*april*1970, zaak*28/69, Commissie/Italië, Jurispr.*1970, blz . 196 en 197; arrest van 25*oktober*1979, zaak*159/78, Commissie/Italië, Jurispr.*1979, blz.*3265; arrest van 8*januari*1980, zaak*21/79, Commissie/Italië,