III —

In de eerste plaats staat vast dat de gewraakte verordening voor door zuivelfabrieken verkochte vloeibare ondermelk een hogere steun voorziet dan voor magere-melkpoeder dat wordt gebruikt bij de fabricage van mengvoeders. Maar levert dit verschil in behandeling een discriminatie op? Volgens vaste rechtspraak van het Hof — die in overweging 16 van het arrest-Uberschär van 8 oktober 1980 nog werd bekrachtigd — is het algemene gelijkheidsbeginsel (dat inzonderheid tot uitdrukking komt in het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag) een der fundamentele beginselen van het gemeenschapsrecht. Dit beginsel houdt in dat vergelijkbare omstandigheden niet verschillend mogen worden behandeld, tenzij dit verschil objectief gerechtvaardigd is. Bij onderzoek van de beide situaties die moeten worden vergeleken, blijkt dat deze grief omtrent discriminatie niet kan slagen. Voor het voederen van zijn dieren, met name kalveren, kan de fokker ondermelk gebruiken die wordt geproduceerd in het eigen bedrijf, dan wel ondermelk die in de zuivelfabriek wordt geproduceerd en bewerkt en die hij koopt of terugneemt van deze zuivelfabriek, dan wel voeders waarin in de zuivelfabriek geproduceerde en bewerkte ondermelk of magere-melkpoeder voorkomt. Maar waar in artikel 2, lid 1, sub d, van verordening nr. 986/68 wordt gezegd dat „de steun voor een bepaalde hoeveelheid ondermelk die is gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder gelijk is aan de steun die zou zijn verleend voor de hoeveelheid magere-melkpoeder die uit de genoemde hoeveelheid ondermelk kan worden verkregen”, betekent dit nog geenszins dat omgekeerd het bedrag van de steun voor een bepaalde hoeveelheid poeder strikt moet overeenkomen met het steunbedrag dat zou zijn verleend voor de hoeveelheid vloeibare ondermelk die noodzakelijk is voor de vervaardiging van de genoemde hoeveelheid poeder. De mathematische gelijkheid van artikel 2, lid 1, sub d, van verordening nr. 986/68 geldt slechts voor in een zuivelfabriek geproduceerde en bewerkte ondermelk die is verwerkt voor mengvoeder enerzijds, en magere-melkpoeder, bestemd voor diervoerder anderzijds, hoewel het — zoals verzoekster in het hoofdgeding opmerkt — ongebruikelijk is dat mengvoeder wordt gefabriceerd van vloeibare ondermelk. Afgezien van deze beide produkten, die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, wordt er in deze bepaling geen verplichting opgelegd om voor vloeibare melk en poeder een proportioneel gelijke steun te betalen. Integendeel, artikel 2 bis, lid 3, van deze verordening bepaalt dat het steunbedrag voor magere melk zodanig is „dat er een passende verhouding bestaat tussen dit steunbedrag en het voor magere-melkpoeder vastgestelde steunbedrag” vanaf het melkprijsjaar 1974/75. Overigens lijkt deze regeling rechtstreeks voort te vloeien uit de hervorming die bij verordening nr. 662/74 van de Raad van 28 maart 1974 en verordening nr. 666/74 van dezelfde datum werd ingevoerd. 's Raads verordening nr. 662/74 tot wijziging van basisverordening nr. 804/68, is vastgesteld op voorstel van de Commissie, na advies van het Europees Parlement en van het Economisch en Sociaal Comité. De Commissie stelde in feite voor (document COM [1974] 30 definitief van 16 januari 1974) „ter versoepeling van de regeling en om, indien nodig, zo spoedig mogelijk met de ontwikkeling van de marktsituatie rekening te kunnen houden” de procedure van artikel 30 van verordening nr. 804/68 toe te passen op de vaststelling van de steun voor voor voederdoeleinden gebruikte magere melk en magere-melkpoeder volgens op grond van artikel 10, lid 2, eerste alinea, van die verordening vast te stellen criteria. Het verslag van de heer J. Scott-Hopkins van 12 februari 1974, uitgebracht in naam van de commissie voor de landbouw naar aanleiding van de voorstellen van de Commissie aan de Raad voor verordeningen betreffende de vaststelling van de prijzen voor sommige landbouwprodukten en bepaalde maatregelen die zijn aangekondigd in het memorandum over de aanpassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (document nr. 366/73 van 12 februari 1974) maakt geen gewag van dit punt. Op de vergadering van 14 februari 1974 heeft het Europees Parlement een resolutie betreffende dit rapport aangenomen (PB C 23 van 1974, biz. 37), maar deze resolutie bevat geen enkele verwijzing die specifiek deze bevoegdheidsoverdracht betreft. Deze handelwijze zou tot kritiek aanleiding kunnen geven in het licht van artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag. Met deze bij verordening nr. 662/74 ingevoerde bevoegdheidsoverdracht is trouwens geen rekening gehouden, want de in 1971 door het Nederlandse Produktschap voor Zuivel vastgestelde verordening bepaalt nog steeds dat „terzake van het verwerken van 1 januari 1971 af van magere-melkpoeder eh/of ondermelk in kunstmelkvoeder aan de bereider van dat voeder een vergoeding wordt uitgekeerd gelijk aan het bedrag in Nederlands courant, dat overeenkomt met het bedrag in Europese rekeneenheden, dat de Raad van de Europese Gemeenschappen bij of krachtens de EEGzuivelverordening heeft vastgesteld.” Wij willen evenwel niet langer bij dit punt stilstaan, aangezien verzoekster in het hoofdgeding noch de geldigheid van verordening nr. 662/74, noch die van verordening nr. 666/74 in het geding brengt en de nationale rechter u te dezen geen vraag stelt. Het staat vast dat de bewoordingen van artikel 2 bis, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 986/68 (in de versie van verordening nr. 666/74) van de Raad duidelijk afwijken van de tekst van artikel 2, lid 1, sub d, van deze verordening. Een „passende verhouding” is per definitie niet synoniem met „gelijkheid”. Dit toont aan dat de Raad de Commissie een bepaalde beoordelingsvrijheid wilde laten, waarbinnen zij rekening moet houden met de in lid 1 van artikel 2 bis genoemde elementen en niet alleen met de hoeveelheid vloeibare ondermelk die nodig is om 100 kg magere-melkpoeder te fabriceren. De Raad is slechts bevoegd gebleven om de marge vast te stellen waarbinnen — door de Commissie — het steunbedrag voor poeder moet worden bepaald; de vaststelling van het steunbedrag voor ondermelk vloeit voort uit de bepaling van de steun voor poeder en moet hiermee in een „passende verhouding” staan. De gewraakte verordening draagt weliswaar de datum 19 mei, terwijl verordening nr. 1042/78 van de Raad waarbij de marge wordt bepaald waarbinnen de steun voor magere-melkpoeder kan worden vastgesteld eerst op 22 mei is aangenomen, hetgeen lijkt te bewijzen dat de Commissie haar verordening eerder heeft vastgesteld dan de Raad, maar omdat de beide verordeningen op dezelfde datum in werking zijn getreden, mag deze anomalie mijns inziens geen gevolgen hebben. Het door de Commissie voor magere-melkpoeder vastgestelde bedrag, 43 RE per 100 kg, blijft binnen de door de Raad tevoren vastgestelde marge (38-48 RE) en ligt zelfs precies tussen het minimum en het maximum. Voor het geval dat het steunbedrag voor ondermelk wettig op een ander niveau kon worden vastgesteld dan het bedrag aan steun voor poeder verwijt verzoekster in het hoofdgeding de Commissie in de tweede plaats, te hebben nagelaten voor ondermelk de in artikel 2, lid 1, sub a, van 's Raads verordening nr. 986/68 bedoelde maximumprijs vast te stellen op het moment dat zij het steunbedrag voor ondermelk bepaalde, terwijl dit bedrag niet meer gelijk was aan dat van de steun voor poeder. Het is waar dat een dergelijke maximumprijs werd vastgesteld in artikel 3 van verordening nr. 1105/68 van de Commissie van 27 juli 1968, en dat zulks sindsdien nooit meer is gebeurd. Gelet op het feit dat de wijziging van lid 3 van artikel 10 van verordening nr. 804/68 eerst in 1974 heeft plaatsgevonden is het overigens twijfelachtig of de Commissie bevoegd was om dit te doen. Thans mag zij dit zeker doen. Toch houdt de tekst van artikel 2, lid 1, sub a, van verordening nr. 986/68 (in de versie van verordening nr. 491/70 van de Raad) mijns inziens geenszins de verplichting in om het maximum vast te stellen van de prijs waartegen in een zuivelfabriek geproduceerde en bewerkte ondermelk voor voederdoeleinden aan bedrijven wordt verkocht, zelfs niet wanneer het steunbedrag voor deze melk afwijkt van het voor poeder verleende bedrag: het is daarentegen steeds noodzakelijk dat de ondermelk is gedenatueerd of aan een administratieve controle is onderworpen welke gelijkwaardige waarborgen biedt. Daar de elementen waarmee bij de vaststelling van het steunbedrag rekening moet worden gehouden grotendeels samenvallen met die welke bij de eventuele vaststelling van een maximumprijs moeten gelden, mag men ervan uitgaan dat de laatste vaststelling overbodig is. Dit valt tenminste af te leiden uit de andere versies dan de — totaal onbegrijpelijke — Franse tekst van de overwegingen bij verordening nr. 675/72 van de Commissie van 29 maart 1972: de hoogte van de steunbedragen voor ondermelk en mageremelkpoeder maakt het mogelijk, van de in verordening nr. 1105/68 voorziene maximumprijs af te zien. De eerbiediging van de in artikel 2 bis neergelegde criteria ontslaat de Commissie van de verplichting tot vaststelling van de in artikel 2 bedoelde maximumprijs. Daarentegen stelt artikel 2 bis, lid 4, van verordening nr. 986/68 (in de versie van verordening nr. 2624/77) in veel dwingender termen de vaststelling van de steun op een hoger niveau dan dat wat voortvloeit uit de toepassing van lid 3, afhankelijk van de vaststelling van de maximumprijs waartegen de in een zuivelfabriek geproduceerde en bewerkte ondermelk wordt verkocht aan bedrijven waar zij wordt gebruikt voor het voederen van dieren (voornamelijk varkens en pluimvee), met uitzondering van jonge kalveren. Nadat de Commissie voor de bijzondere steun voor hiervoor bestemd magere-melkpoeder gebruik had gemaakt van de mogelijkheid een verschillend niveau aan te houden (verordening nr. 1844/77 van 10 augustus 1977), is zij inderdaad overgegaan tot de vaststelling van deze maximumprijs (zie artikel 3 van verordening nr. 2793/77 van 15 december 1977 en verordening nr. 1077/80 van 30 april 1980). Tenslotte betoogt verzoekster in het hoofdgeding dat de gewraakte verordening, voor zover daarbij een verschil tussen de steunbedragen wordt ingevoerd, in strijd met artikel 190 EEG-Verdrag niet met redenen is omkleed. Zeker is het zo dat de bewoordingen van de „geziens”, de overwegingen alsmede de bepalingen van deze verordening kort en bondig zijn. Maar omdat de verordening door de Commissie in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid werd vastgesteld en in de lijn lag van een praktijk die uit 1976 stamt, kon de motivering ervan summier zijn. Tijdens de onderhavige procedure heeft de Commissie enige uitleg verschaft over de elementen waarmee naar haar mening rekening moest worden gehouden; zij laat zich hierbij in dezelfde zin uit als in de opmerkingen die zij heeft ingediend in de zaken-Buys en Firma Denkavit Futtermittel, waarin u op 8 oktober 1979 (Jurispr. 1979, blz. 3205), respectievelijk 15 november 1979 (Jurispr. 1979, blz. 3440) uitspraak hebt gedaan. Terwijl de industriële fokkers uitsluitend industrieel vervaardigde melksurrogaten gebruiken, nemen de agrarische fokkers voor een groot gedeelte in hun eigen bedrijf geproduceerde melk: zij gebruiken de door hun melkveestapel geproduceerde volle melk gedeeltelijk rechtstreeks voor de voeding van hun vee (5 % van de totale produktie volle melk wordt aldus in de Gemeenschap gebruikt) en zij benutten voor hetzelfde doel ook ondermelk die zij betrekken van de zuivelfabriek waar zij hun volle melk hebben geleverd (meer dan 2000000 ton ondermelk wordt per jaar zo gebruikt). Uit de statistieken blijkt grosso modo dat in mei 1979 kalveren door de „agrarische” fokkers voor eenderde met vloeibare volle of ondermelk, en voor tweederde met in industrieel vervaardigd veevoeder voorkomend mageremelkpoeder werden gevoerd. Het vlees van kalveren die met vloeibare melk worden gefokt is even „wit” als dat van kalveren die met melksurrogaten zijn gevoerd; het eerste is kwalitatief zelfs beter dan het tweede. Tenslotte is het duurder, vloeibare volle of ondermelk te gebruiken dan melksurrogaten. Deze toelichtingen lijken mij steekhoudend. Ook u hebt in de arresten-Denkavit Futtermittel van 13 juni 1978 (Jurispr. 1978, blz. 1317) en van 15 november 1979 (Jurispr. 1979, blz. 3439) beslist dat de industriële veefokkers rechtmatig konden worden uitgesloten van de in 's Raads verordening nr. 2464/69 uit hoofde van de Duitse revaluatie van 1969 voorziene steun. Deze toelichtingen komen bovendien overeen met de door de Raad met name in verordening nr. 876/77 van 26 april 1977 uitgezette koers; bij deze verordening wordt onder meer het volgende overwogen : „dat, gezien de hoge kosten die uit een voortgezette openbare opslag voortvloeien, bijzondere maatregelen dienen te worden getroffen waardoor het gebruik van ondermelk voor andere bestemmingen dan de vervaardiging van magere-melkpoeder kan worden vergemakkelijkt...; dat het, teneinde zoveel mogelijk ondermelk, in vloeibare staat, te gebruiken voor voederdoeleinden, nodig is de afzet van ondermelk die wordt gebruikt voor de voeding van dieren, andere jonge kalveren, te stimuleren...” Het is goed dat mengvoeder op basis van melkpoeder minder wordt gebruikt voor grootscheepse veemesterij, met name voor kalveren, ten voordele van de op de boerderij geproduceerde melk; door deze ontwikkeling kan overigens het aanbod van magere-melkpoeder aan de interventie, dat zwaar drukt op het gemeenschapsbudget, worden teruggebracht. De door de Commissie geproduceerde cijfers betreffende de ontwikkeling vanaf het melkprijsjaar 1976/1977 van het aanbod van magere-melkpoeder voor de openbare voorraad tonen aan dat de afzetmoeilijkheden op de markt in deze produkten geringer zijn geworden en dat zij in geen geval in te wijten zijn aan de vaststelling van verschillende steunbedragen. Zelfs indien de gewraakte verordening niet tot hen was gericht moesten bezonnen handelaren als verzoekster in het hoofdgeding en de verenigingen die aan haar zijde interveniëren wel op de hoogte zijn van deze overwegingen. In werkelijkheid verwijten zij de Commissie, ten voordele van de zuivelfabrieken misbruik van bevoegdheid te hebben gemaakt. Het is mogelijk dat een kartel tussen — coöperatieve of andere — zuivelfabrieken en fabrikanten van „additieven” of fokkers die daaraan verbonden zijn, dan wel het bestaan van een machtspositie van zuivelfabrieken ten gevolge heeft dat de „onafhankelijke” industriële fabrikanten van mengvoeder, anders dan de fokkers of fabrikanten van „additieven” die aan de zuivelfabrieken zijn verbonden, slechts moeilijk ondermelk of magere-melkpoeder van hen kunnen krijgen. In dat geval behoort de Commissie deze situatie tegen de achtergrond van de artikelen 85 en 86 te onderzoeken. Maar men mag evenmin vergeten dat de „onafhankelijke” industriële fabrikanten ook een aantal fokkers aan zich hebben verbonden door middel van zogenaamde „integratie-overeenkomsten”. In antwoord op de door de nationale rechterlijke instantie gestelde vragen concludeer ik mitsdien dat u voor recht verklare: bij onderzoek van de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 1049/78 van de Commissie kunnen aantasten. Ingeval u van oordeel mocht zijn dat verordening nr. 1049/78 van de Commissie niet geldig is, concludeer ik dat u naar het voorbeeld van uw arresten van 15 oktober 1980 in de zaken „Providence Agricole de la Champagne”, „Maïseries de Beauce” en „Roquette” oordele dat deze ongeldigheid de betaling van de steun door de nationale autoriteiten op basis van deze verordening niet aantast wat betreft het tijdvak voorafgaande aan de datum van uw arrest.