Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 15 juni 1988. - ANNA BERGEMANN TEGEN BUNDESANSTALT FUER ARBEIT. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR HET LANDESSOZIALGERICHT FUER DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN. - SOCIALE ZEKERHEID - WERKLOOSHEIDSUITKERING. - ZAAK 236/87.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 05125



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A - De feiten

1 . De zaak waarin ik thans conclusie neem, betreft de uitlegging en de toepassing van de bepalingen van het zesde hoofdstuk van verordening nr . 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen ( hierna : verordening nr . 1408/71 ). ( 1 )

2 . Aan de prejudiciële verwijzing van het Landessozialgericht fuer das Land Nordrhein-Westfalen liggen de navolgende feiten ten grondslag : A . Bergemann, verzoekster in het hoofdgeding ( hierna : verzoekster ), van Nederlandse nationaliteit, werkte als dierenverzorgster te Venlo ( Nederland ). Haar arbeidsverhouding eindigde op 30 juni 1984 . Op 5 juni 1984 was zij in het huwelijk getreden en op 6 juni 1984 was zij bij haar echtgenoot te Kerken ( Bondsrepubliek Duitsland ) gaan wonen . Daar zij vanaf dat ogenblik met verlof was, diende zij tot het einde

van haar arbeidsverhouding geen arbeidsprestaties meer te verrichten en zich derhalve in het kader van haar arbeidsovereenkomst niet meer naar de Lid-Staat van tewerkstelling te begeven .

3 . Wegens de geboorte van haar kind op 6 augustus 1984 stond zij niet onmiddellijk na haar verhuizing ter beschikking van de Duitse dienst voor arbeidsbemiddeling . Eerst op 18 september 1984, na afloop van het wettelijke zwangerschapsverlof, liet zij zich als werkloze inschrijven . Intussen had zij van 15 juli tot 17 september 1984 van de Nederlandse ziekteverzekering een moederschapsuitkering ontvangen .

4 . Volgens de verwijzende rechter heeft verzoekster naar Duits recht geen aanspraak op werkloosheidsuitkeringen of werklozensteun, daar zij de in het Arbeitsfoerderungsgesetz ( hierna : AFG ) voorziene wachttijd niet heeft vervuld . Die vaststelling bindt het Hof . Aangezien verzoekster evenwel in Nederland verzekeringstijdvakken heeft vervuld, rijst de vraag, of zij niet een recht op uitkeringen heeft door toepassing van de cooerdinatiebepalingen van het gemeenschapsrecht . Om daarover te kunnen beslissen, heeft de verwijzende rechter het Hof de navolgende vragen gesteld :

" Verkrijgt een werknemer de hoedanigheid van grensarbeider in de zin van artikel 1, sub b, en artikel 71, lid 1, sub a, van verordening ( EEG ) nr . 1408/71 ook tijdens zijn verlof in het kader van een arbeidsovereenkomst, wanneer hij na het verlof en tot de beëindiging van de arbeidsverhouding geen feitelijke arbeidsprestatie meer verricht, dat wil zeggen wanneer hij zich vanuit zijn woonplaats in de ene Lid-Staat geen enkele maal naar de plaats van tewerkstelling in de andere Lid-Staat begeeft?

Zo neen, is artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening ( EEG ) nr . 1408/71 enkel van toepassing op de categorieën werknemers bedoeld in besluit nr . 94 van de Administratieve commissie van de Europese Gemeenschappen voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers van 24 januari 1974?" ( 2 )

5 . Voor een nadere uiteenzetting van de feiten en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting .

B - Discussie

6 . Voor het antwoord op de vraag of verzoekster bij de Duitse arbeidsdienst een aanspraak op werklozensteun kan doen gelden, dient eerst het mechanisme van verordening nr . 1408/71 te worden onderzocht . Volgens de in artikel 13, lid 2, sub a, neergelegde algemene regel ter vaststelling van de toe te passen wetgeving, is de wetgeving van de Lid-Staat van tewerkstelling van toepassing . Die algemene regel wordt in hoofdstuk 6 van verordening nr . 1408/71 gepreciseerd met betrekking tot de werkloosheid . In beginsel is in dat geval de Lid-Staat van de laatste werkzaamheid "de bevoegde staat ". ( 3 ) Deze uitlegging is door het Hof aangenomen op grond van de bewoordingen van artikel 67, lid 3, volgens hetwelk een werkloze slechts recht heeft op uitkeringen uit hoofde van de leden 1 en 2, wanneer hij "laatstelijk" tijdvakken van verzekering, respectievelijk tijdvakken van arbeid "heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd ".

7 . Daar verzoekster laatstelijk vóór haar aanvraag geen tijdvakken van verzekering of arbeid in de Bondsrepubliek Duitsland had vervuld, heeft zij volgens de algemene regel geen aanspraak op uitkeringen . Op deze basisregel bestaan evenwel uitzonderingen voor "grensarbeiders" en "werknemers die geen grensarbeider zijn ". ( 4 ) Derhalve dient te worden nagegaan, of verzoekster onder één dezer uitzonderingen valt dan wel haar rechten ten aanzien van de Nederlandse dienst voor arbeidsbemiddeling overeenkomstig artikel 69 van verordening nr . 1408/71 voor een beperkte periode heeft "meegenomen ".

8 . Ik behandel eerst de tweede vraag, te weten of verzoekster rechten kan ontlenen aan artikel 69 van de verordening . In het hoofdgeding heeft verzoekster zich ook allereerst op die bepaling beroepen . ( 5 ) Voor toepassing ervan pleit de logika die aan de artikelen 69 en 70 van de verordening ten grondslag ligt . Het vertrekpunt is, dat de werkloze sociale-zekerheidspremies heeft betaald in een andere staat dan die waar hij werk zoekt . Het op grond van het sociale-zekerheidsstelsel van een Lid-Staat verworven recht op werklozensteun mag het feitelijke zoeken van werk op het grondgebied van een andere Lid-Staat niet in de weg staan . In die omstandigheden behoudt de werkloze gedurende een beperkte termijn zijn aanspraken jegens het bevoegde orgaan, ook al bepaalt de betrokken nationale regeling dat hij zijn recht op uitkeringen verliest wanneer hij het nationale grondgebied verlaat .

9 . Het is slechts om de werkzoekende een aantal administratieve formaliteiten te besparen dat de uitkeringen overeenkomstig artikel 70, lid 1, eerste alinea, worden verleend door het orgaan van de Lid-Staat waar de betrokkene werk zoekt . Die uitkeringen moeten ingevolge artikel 70, lid 1, tweede alinea, door "het bevoegde orgaan" worden vergoed, zodat zij uiteindelijk ten laste komen van het orgaan jegens hetwelk voorheen op regelmatige wijze door het betalen van premies aanspraken waren gecreëerd .

10 . De feiten in het hoofdgeding vertonen in zoverre gelijkenis met de in artikel 69 en volgende van verordening nr . 1408/71 geregelde gevallen, dat verzoekster aan het Nederlandse orgaan premies heeft betaald en door haar verhuizing naar de Bondsrepubliek haar rechten volledig dreigt te verliezen, ofschoon zij ook in haar nieuwe woonplaats werk zoekt .

11 . Verzoekster voldoet evenwel niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 69 van verordening nr . 1408/71 . Zij had gedurende ten minste vier weken vóór haar vertrek uit Nederland als werkloze ingeschreven moeten zijn . In de periode dat verzoekster nog in Nederland woonde, was zij op geen enkel moment werkloos . Verzoeksters specifieke situatie wordt veeleer gekenmerkt door de omstandigheid dat haar arbeidsverhouding na haar verhuizing nog een kleine vier weken heeft voortgeduurd en dat zij voor die periode ook loon ontving . Zij bevond zich dus niet in de bijzondere situatie waarop artikel 69 doelt, te weten die van een werknemer die in de staat van zijn laatste werkzaamheid werkloos wordt, daar niet onmiddellijk werk vindt, en, om zijn kansen op tewerkstelling te verhogen, zich ter beschikking stelt op de arbeidsmarkt van een of meer andere Lid-Staten .

12 . Ook de verwijzing door de Commissie naar haar voorstel om verordening nr . 1408/71 ( 6 ) aan te vullen met een artikel 69 bis, verandert niets aan deze zienswijze . Dit artikel 69 bis is van kracht noch relevant . Het bevat een regeling voor het tot nog toe niet in de verordening voorziene geval van een werknemer die werkloos wordt en vervolgens zijn woonplaats overbrengt naar een Lid-Staat waarmee hij nauwere persoonlijke banden heeft, om zich aldaar zonder verlies van rechten ter beschikking te stellen van de diensten voor arbeidsbemiddeling . Die voorgestelde aanvulling vormt een zinvolle uitbreiding van het grondbeginsel van het behoud van verworven rechten tot het geval van een naar gemeenschapsrecht gerechtvaardigde, ja zelfs gewenste wijziging van woonplaats . Dit blijkt ook duidelijk uit het feit dat het bevoegde orgaan van de Lid-Staat van tewerkstelling een deel van de kosten zal moeten dragen . ( 7 )

13 . Zowel voor de toepassing van artikel 69 als voor die van het voorgestelde artikel 69 bis van verordening nr . 1408/71 had verzoekster in Nederland werkloos moeten worden . Aan het voorstel van de Commissie kan dus geen aanspraak op uitkeringen uit hoofde van verordening nr . 1408/71 worden ontleend, niet alleen omdat het de situatie van verzoekster slechts de lege ferenda regelt, maar ook omdat het de lege lata daarvoor geen rechtsgrondslag zou bieden .

14 . Zoals de verwijzende rechter terecht heeft overwogen, hangt verzoeksters aanspraak op uitkeringen af van het antwoord op de vraag of zij onder artikel 71 van verordening nr . 1408/71 valt . Derhalve moet eerst worden onderzocht, of zij "grensarbeider" in de zin van de verordening is .

15 . Het begrip "grensarbeider" wordt in artikel 1, sub b, van verordening nr . 1408/71 omschreven als volgt :

"Iedere werknemer of zelfstandige die zijn beroepswerkzaamheden uitoefent op het grondgebied van een Lid-Staat en woont op het grondgebied van een andere Lid-Staat, waarheen hij in beginsel dagelijks of ten minste eenmaal per week terugkeert; de grensarbeider die door de onderneming waaraan hij normaliter verbonden is, wordt gedetacheerd of die een dienstverrichting uitvoert op het grondgebied van dezelfde of een andere Lid-Staat, behoudt echter gedurende een tijdvak van ten hoogste vier maanden de hoedanigheid van grensarbeider, ook al kan hij tijdens deze periode niet dagelijks of niet ten minste eenmaal per week terugkeren naar zijn woonplaats ."

16 . De regelmatige terugkeer van de plaats van tewerkstelling naar de woonplaats is dus een constitutief bestanddeel van de definitie van het begrip grensarbeider . Juist deze in het kader van de arbeidsverhouding noodzakelijke grensoverschrijdende verplaatsingen heeft verzoekster na haar verhuizing niet meer verricht . De in het tweede gedeelte van de definitie voorziene handhaving van de hoedanigheid van grensarbeider wanneer de betrokkene niet regelmatig terugkeert, is verbonden aan de voorwaarde dat de vervulling door de werknemer van zijn verplichtingen die terugkeer in de weg staan . Ook aan deze voorwaarde voldoet verzoeksters situatie tijdens de relevante periode niet . Haar contractuele verplichting om arbeidsprestaties te verrichten was immers geschorst, omdat zij met verlof was . Aangezien verzoekster dus niet voldoet aan de voorwaarden om als grensarbeider te worden beschouwd, komt zij niet in aanmerking voor toekenning van werklozensteun op grond van artikel 71, lid 1, sub a-ii .

17 . Artikel 71, lid 1, sub b, van verordening nr . 1408/71 bevat evenwel een regeling voor de "werknemer die geen grensarbeider is ". Voorwaarde voor de toepassing van deze bepaling is, dat de werkloze tijdens zijn tewerkstelling woonde op het grondgebied van een andere dan de bevoegde Lid-Staat .

18 . Allereerst moet worden nagegaan, of de periode van nauwelijks vier weken gedurende dewelke de arbeidsverhouding na verzoeksters verhuizing voortduurde, volstaat om van "tewerkstelling" in de zin van die regeling te kunnen spreken . Dit kan worden betwijfeld, daar de betrokken periode relatief kort is en verzoekster wegens verlof van arbeidsprestaties was vrijgesteld .

19 . Opgemerkt zij, dat artikel 71 niets bepaalt over de duur van de voor de toepasselijkheid van de regeling vereiste situatie waarin de Lid-Staat van tewerkstelling een andere is dan de Lid-Staat van de woonplaats . Voor het behoud respectievelijk de verwerving van het recht op uitkeringen volstaan relatief korte tijdvakken . Voor het "meenemen" van het recht op uitkeringen overeenkomstig artikel 69 van verordening nr . 1408/71 volstaat bij voorbeeld een tijdvak van vier weken, dat bovendien nog door de bevoegde autoriteiten kan worden verkort . Bepalend is dus, dat de arbeidsverhouding rechtens en feitelijk bestond .

20 . Vaststaat, dat de arbeidsovereenkomst eerst op 30 juni 1984 eindigde . Tot die datum heeft verzoekster ook loon ontvangen . De omstandigheid dat verzoekster in feite gedurende nagenoeg vier weken geen arbeidsprestaties diende te verrichten, omdat zij met verlof was, doet niet af aan het daadwerkelijke bestaan van de arbeidsverhouding . Dit is duidelijk, wanneer de arbeidsverhouding na het verlof wordt voortgezet . Maar ook met betrekking tot verzoekster zou geen twijfel omtrent het bestaan van de arbeidsverhouding zijn gerezen, indien zij eerder met verlof was gegaan en in de plaats daarvan de laatste weken voor het einde van haar arbeidsverhouding had gewerkt . Er is geen reden om voor de in geding zijnde situatie een andere oplossing aan te nemen .

21 . De door de Bundesanstalt fuer Arbeit geopperde vraag ( 8 ) of verzoekster reeds bij haar man zou zijn gaan wonen indien zij nog arbeidsprestaties had moeten verrichten, is louter hypothetisch en kan het oordeel over de feitelijke situatie niet beïnvloeden .

22 . Om zich op artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening nr . 1408/71 te kunnen beroepen, diende verzoekster in een andere dan de bevoegde staat "te wonen" of "naar het grondgebied van de bevoegde staat terug te keren"; gezien de feiten is laatstgenoemde hypothese irrelevant .

23 . Over het begrip "wonen" in de zin van die bepaling, bestaat reeds rechtspraak van het Hof . In de zaak Di Paolo ( 9 ) heeft het Hof allereerst overwogen, "dat het gerechtvaardigd is de kosten van de werkloosheidsuitkeringen ten laste te doen komen, niet van de Lid-Staat van de laatste werkzaamheid, doch van de Lid-Staat van woonplaats in het geval van bepaalde werknemers die nauwe banden hebben behouden met het land waar zij ... gewoonlijk verblijven ". Dat zou echter niet meer het geval zijn, wanneer, door een te ruime uitlegging van de term woonplaats, alle migrerende werknemers die in een Lid-Staat arbeid verrichten terwijl hun gezin in een andere Lid-Staat blijft wonen, onder de werkingssfeer van artikel 71 van verordening nr . 1408/71 werden gebracht . Die bepaling moet derhalve strikt worden uitgelegd . ( 10 ) Bovendien moet niet slechts naar de gezinssituatie van de werknemer worden gezien, maar ook naar de redenen van zijn verblijf buitenslands en de aard van de daar verrichte werkzaamheden . ( 11 )

24 . In genoemde zaak ging het om de uitlegging van wat onder terugkeer naar de Lid-Staat van woonplaats moet worden verstaan . Het spreekt vanzelf dat daarvoor een precieze omschrijving van het begrip "woonplaats" nodig is, daar de terugkerende werknemer, althans tijdelijk, in een andere Lid-Staat verbleef . Om ook in geval van ruimtelijke afwezigheid van een "woonplaats" te kunnen spreken, moet aan bepaalde concrete criteria worden voldaan .

25 . In casu ligt de zaak echter anders . Verzoekster is niet naar haar Lid-Staat van woonplaats teruggekeerd, maar is bij haar echtgenoot in een andere Lid-Staat gaan wonen . Ook in dat geval echter moeten aan het "woon"-criterium strenge eisen worden gesteld, inzonderheid wanneer het een relatief korte verblijfsperiode in een andere Lid-Staat betreft; het gaat hier immers om een uitzonderingsregeling, die in beginsel strikt moet worden uitgelegd, en het komt erop aan misbruiken te voorkomen .

26 . Verzoekster is verhuisd om een echtelijke woonplaats te vestigen . Sedert 6 juni 1984 is zowel haar woonplaats als haar gewone verblijfplaats in de Bondsrepubliek Duitsland gevestigd . Bij de beantwoording van de vraag of de nieuwe gemeenschappelijke huishouding aan de eisen van het begrip "wonen" voldoet, moeten de redenen voor de verandering van woonplaats in aanmerking worden genomen . Het gaat erom gevallen waarin een werknemer tegen het einde van zijn arbeidsverhouding om subjectieve, hem moverende redenen of eventueel om economische redenen in een andere Lid-Staat gaat wonen, buiten de werkingssfeer van artikel 71, lid 1, sub b-ii, te houden . De door artikel 71 onderstelde nauwe persoonlijke band met de woonplaats moet aanwezig zijn .

27 . Huwelijk en gezin genieten zowel op het internationale vlak als in de nationale rechtsorde van de Lid-Staten grote bescherming . Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( EVRM ), dat intussen door alle EG-Lid-Staten is ondertekend, bepaalt in zijn artikel 8 dat een ieder recht heeft op eerbiediging van zijn gezinsleven . Artikel 12 van het Verdrag formuleert het recht om te huwen en een gezin te stichten . De eerbiediging van het gezinsleven omvat inzonderheid de eenheid van het gezin en het samenwonen . ( 12 ) Zelfs een toekomstig gezin, waarbij de constitutieve elementen van een gezin nog niet aanwezig zijn, kan aanspraak maken op de bescherming van artikel 8 van genoemd Verdrag . ( 13 ) Artikel 8 verleent allereerst een "afweerrecht" (" Abwehrrecht "), waarbij niet uit het oog mag worden verloren, dat niet elk feitelijk nadeel dat aan de uitoefening van de gewaarborgde rechten is verbonden tevens een schending van dat voorschrift oplevert . Op dezelfde wijze waarborgt artikel 12 het recht om te huwen en een gezin te stichten, wat echter niet betekent dat eventuele negatieve gevolgen ontoelaatbaar zijn en derhalve moeten worden uitgesloten . ( 14 )

28 . Ook het Europees Sociaal Handvest, dat op België, Luxemburg en Portugal na door alle Lid-Staten is geratificeerd, bevat voorschriften ter bescherming van het gezin . In deel I wordt het recht van het gezin op sociale, wettelijke en economische bescherming gewaarborgd . Deel II bevat de concrete beschermingsbepalingen waarover de Overeenkomstsluitende staten het eens zijn; met name gezinstoelagen en sociale uitkeringen, fiscale bepalingen en toelagen voor jonge gezinnen worden beschouwd als maatregelen die geschikt zijn om de bescherming van het gezin te bevorderen . Overeenkomstig zijn deel III bindt het Europees Sociaal Handvest de Overeenkomstsluitende staten evenwel slechts op internationaal vlak, zodat de particulier er geen directe bescherming kan aan ontlenen . ( 15 ) Uit de ondertekening en ratificatie van het Handvest blijkt evenwel een gemeenschappelijke politieke wil en een erkenning van gemeenschappelijke waarden, die van belang kunnen zijn voor de uitlegging van rechtstreeks toepasselijke bepalingen . ( 16 )

29 . Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, waartoe op Griekenland en Ierland na alle EG-Lid-Staten zijn toegetreden, verbiedt in artikel 17 onder meer willekeurige of onwettige inmenging in het gezinsleven . Daaronder vallen bij voorbeeld belemmeringen van het recht van echtgenoten om samen te leven . ( 17 ) In artikel 23 wordt het gezin onder de bijzondere bescherming van maatschappij en staat gesteld . De concrete omvang van die bescherming kan evenwel variëren naar gelang van de sociale, economische, politieke en culturele omstandigheden en tradities . ( 18 )

30 . Ten slotte erkennen de Verdragsluitende staten in artikel 10 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten - dat door alle EG-Lid-Staten behalve Ierland is geratificeerd -, dat aan het gezin "de grootst mogelijke bescherming en bijstand dient te worden verleend ". Het voorschrift maakt deel uit van een programma dat de verdragspartners willen verwezenlijken . Zoals in het Europees Sociaal Handvest wordt het voornemen te kennen gegeven, positieve maatregelen ten gunste van het gezin te treffen . Deze voorschriften zijn evenwel niet concreet genoeg om daaruit voor de overheid een verplichting tot het nemen van specifieke maatregelen af te leiden .

31 . Ook in de rechtsstelsels van de Lid-Staten wordt, zij het op verschillende niveau' s van regelgeving en onder verschillende vormen, bepaald dat aan het huwelijk en het gezin een bijzondere bescherming wordt verleend . De bijzondere plaats die aan het huwelijk en het gezin toekomt, wordt in de Bondsrepubliek Duitsland, Spanje, Ierland, Italië en Portugal, in de grondwet verwoord . In Nederland zijn de bepalingen van het EVRM rechtstreeks toepasselijk . In het Franse constitutionele recht waarborgt de preambule van de grondwet van 1946, waarnaar de huidige grondwet verwijst, de voor de ontwikkeling van het individu en van het gezin noodzakelijke voorwaarden . In Groot-Brittannië zijn huwelijk en gezin in de gewone wetgeving en in de rechtspraak als fundamentele waarden erkend .

32 . In België worden huwelijk en gezin niet door de grondwet beschermd . In het arbeidsrecht is er een wetsbepaling ( 19 ) volgens welke bedingen waarbij wordt bepaald dat het huwelijk en het moederschap een einde maken aan de arbeidsovereenkomst, nietig zijn . In Denemarken bestaat er evenmin een grondwettelijke bescherming van het gezin, maar deze is wel in het arbeidsrecht en het sociale recht neergelegd . De omstandigheid dat een echtgenoot zijn baan opgeeft om bij zijn partner te gaan wonen in de plaats van diens tewerkstelling, staat het recht op werkloosheidsuitkeringen niet in de weg .

33 . In de rechtsstelsels van de meeste Lid-Staten is de toekenning van werklozensteun verbonden aan de voorwaarde dat de betrokkene onvrijwillig werkloos is geworden of zijn baan op goede gronden heeft opgegeven . Het voornemen om zijn echtgenoot naar diens woon - en arbeidsplaats te volgen, kan naar Duits recht een goede grond voor beëindiging van de arbeidsverhouding opleveren, zodat de opzegging door de werknemer in dat geval de toekenning van werklozensteun niet in de weg staat . Tot hetzelfde resultaat leidt de regeling in Frankrijk, Spanje en Portugal, doch in dat laatste land heeft degene die de regeling toepast een zekere beoordelingsvrijheid . Naar Nederlands recht kan in de gegeven omstandigheden in beginsel aanspraak worden gemaakt op werklozensteun, doch uiteindelijk hangt alles af van de omstandigheden van het concrete geval . De vraag of een verandering van woonplaats in de omstandigheden van het onderhavige geval naar Brits recht een "just cause" zou opleveren, valt niet precies te beantwoorden . Hetzelfde geldt voor het Ierse recht . Tot nog toe is een verhuizing om gezinsredenen in de wet noch in de rechtspraak als een "just cause" voor beëindiging van een arbeidsverhouding erkend . Volgens de heersende opvatting zou een werknemer in een vergelijkbare situatie waarschijnlijk geen recht op werklozensteun hebben .

34 . Naar Belgisch recht valt het oordeel duidelijk ten nadele van de ontslagnemende werknemer uit . Op het gebied van de werkloosheidsverzekering is de rechtspraak zeer streng en worden gezinsredenen slechts in uitzonderingsgevallen in aanmerking genomen . In de rechtspraak geldt vrij algemeen de opvatting dat de beëindiging van de arbeidsverhouding wegens huwelijk en verhuizing niet onvrijwillig is in de zin van de wet, zodat in dat geval geen aanspraak kan worden gemaakt op werkloosheidsuitkeringen .

35 . Uit het samenstel van deze voorschriften kan geen algemeen rechtsbeginsel worden afgeleid, volgens hetwelk een echtgenoot steeds aanspraak heeft op werklozensteun, wanneer zijn werkloosheid is terug te voeren op een verhuizing om gezinsredenen . Niettemin lijkt men het er nagenoeg over eens te zijn, dat een werknemer die ontslag neemt om met zijn echtgenoot een gemeenschappelijke huishouding te kunnen vestigen of behouden, niet van werkloosheidsuitkeringen mag worden uitgesloten .

36 . Het samenwonen van het gezin is ook in het gemeenschapsrecht een rechtstreeks erkende waarde, zoals blijkt uit het in de gemeenschapshandelingen neergelegde recht van werknemers ( 20 ) en zelfstandigen ( 21 ) om hun gezinsleden te laten overkomen .

37 . Gelet op de hiervoor weergegeven juridische beoordeling moet ook het stichten van een gezinskern in een andere Lid-Staat dan die waarin de betrokkene tot dan toe heeft gewoond, als "wonen" in de zin van artikel 71 van verordening nr . 1408/71 worden beschouwd . ( 22 ) Bepalend is daarbij het daadwerkelijk vestigen van de woonplaats, zodat ook een relatief korte periode aan dit criterium voldoet .

38 . Voor zover verzoekster aan alle feitelijke voorwaarden voor toepassing van artikel 71, lid 1, sub ii, voldeed, kon zij kiezen ( 23 ) of zij zich ter beschikking zou stellen van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de staat van de tewerkstelling of van die van de staat van de woonplaats . Door die keuze werd de betrokken dienst bevoegd, zodat verzoekster ook aanspraak kan maken op uitkeringen van die dienst .

39 . Die uitlegging stemt ook overeen met het door artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening nr . 1408/71 nagestreefde oogmerk, namelijk de migrerende werknemers zo gunstig mogelijke omstandigheden te verzekeren voor het zoeken van nieuw werk . ( 24 ) Nu de echtelijke woonplaats van verzoekster zich in de Bondsrepubliek Duitsland bevindt, zou het voor haar weinig zin hebben om werk te zoeken in Nederland .

40 . De Bundesanstalt fuer Arbeit vreest zonder goede gronden, dat bij een uitlegging volgens welke verzoekster binnen de werkingssfeer van artikel 71 van verordening nr . 1408/71 valt, dit artikel van toepassing zou zijn op alle migrerende werknemers die tegen het einde van hun arbeidsverhouding verlof nemen, in die periode naar hun staat van herkomst terugkeren en vervolgens aanspraak maken op uitkeringen van de dienst voor arbeidsbemiddeling van de staat van herkomst . ( 25 ) Voor die groep werknemers zou dat een geval van terugkeer in de zin van de verordening zijn . Volgens de rechtspraak ( 26 ) van het Hof is in dat geval van beslissend belang of de betrokkene tijdens de aan zijn terugkeer voorafgaande periode waarin hij zich niet in zijn land van herkomst bevond, nauwe banden met dit land heeft onderhouden .

41 . Ten slotte moet nog worden onderzocht, of verzoekster van de werkingssfeer van artikel 71 van verordening nr . 1408/71 kan worden uitgesloten op grond van besluit nr . 94 van de Administratieve commissie, met andere woorden of dat besluit een uitputtende opsomming bevat van de in artikel 71 bedoelde personen . Over het rechtskarakter van de besluiten van de krachtens artikel 80 van verordening nr . 1408/71 ingestelde Administratieve commissie bestaat reeds rechtspraak van het Hof . In de zaak Di Paolo 26 heeft het Hof vastgesteld, dat het besluit weliswaar als een verduidelijking moet worden gezien, doch niet kan worden geacht een uitputtende opsomming te bevatten van de categorieën werknemers die onder genoemde bepaling kunnen vallen, of bepaalde andere categorieën uit te sluiten die overeenkomstige nauwe banden met het land van hun gewone verblijfplaats hebben behouden . ( 27 ) In de zaak Romano ( 28 ) heeft het Hof het rechtskarakter van de besluiten van de Administratieve commissie nader onderzocht en overwogen, dat zowel uit artikel 155 EEG-Verdrag als uit het door het Verdrag en met name de artikelen 173 en 177 ingestelde rechtsbeschermingsstelsel volgt, dat een lichaam als de Administratieve commissie door de Raad niet kan worden gemachtigd normatieve besluiten vast te stellen . Een besluit van de Administratieve commissie kan weliswaar een hulpmiddel zijn voor de sociale-zekerheidsorganen belast met de toepassing van het gemeenschapsrecht op dit gebied, doch het kan die organen niet verplichten, bij de toepassing van de communautaire voorschriften een bepaalde methode of een bepaalde uitlegging te volgen .

42 . Uit de praktijk van de Administratieve commissie zelf blijkt, dat de besluiten geen uitputtend karakter hebben . Het omstreden besluit nr . 94 is volledig vervangen door besluit nr . 131 ( 29 ), en daarbij werd de personele werkingssfeer uitgebreid .

43 . Het besluit strekt ertoe de toepassing van artikel 71 van verordening nr . 1408/71 te vergemakkelijken . Met dat doel zijn categorieën personen samengesteld die specifiek in aanmerking komen voor toepassing van artikel 71, lid 1, sub b-ii . Wanneer een werknemer van een andere categorie zich op die bepaling wenst te beroepen, moet zijn situatie in de eerste plaats worden getoetst aan de in het besluit vastgestelde typegevallen . Wanneer het concrete geval niet onder die typegevallen kan worden gebracht, betekent dit echter nog niet dat een beroep op artikel 71 van verordening nr . 1408/71 uitgesloten is . Gelet op een en ander, kan verzoekster zich derhalve op artikel 71 van verordening nr . 1408/71 beroepen .

C - Conclusie

Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt :

44 . De hoedanigheid van "grensarbeider" in de zin van de artikelen 1, sub b, en 71, lid 1, sub a, van verordening nr . 1408/71 kan niet worden verkregen voor de enkele periode van het verlof in het kader van een arbeidsovereenkomst .

45 . Een werknemer kan evenwel worden aangemerkt als "werknemer die geen grensarbeider is" in de zin van artikel 71, lid 1, sub b, wanneer hij zijn echtelijke woonplaats in een andere Lid-Staat dan de Lid-Staat van tewerkstelling vestigt .

46 . De categorieën personen genoemd in besluit nr . 131 van de Administratieve commissie, dat in de plaats is gekomen van besluit nr . 94, vormen geen uitputtende opsomming van de in artikel 71, lid 1, sub b, bedoelde personen .