ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN

VAN DE EUROPESE UNIE (Enkelvoudige kamer)

10 juni 2016

HI

tegen

Europese Commissie

„Openbare dienst — Ambtenaren — Artikel 11 van het Statuut — Loyaliteitsplicht — Artikel 11 bis — Belangenconflict — Ambtenaar belast met de afhandeling van een door de Unie gefinancierd project — Familieband tussen die ambtenaar en een werknemer die voor het project is aangenomen door de vennootschap die daarmee belast is — Tuchtprocedure — Tuchtmaatregel — Terugzetting in de rang — Wettigheid van de samenstelling van de tuchtraad — Motiveringsplicht — Duur van de procedure — Redelijke termijn — Schending van de rechten van de verdediging — Ne-bis-in-idembeginsel — Kennelijk onjuiste beoordeling — Evenredigheid van de sanctie — Verzachtende omstandigheden”

Betreft:

Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan, waarmee HI vraagt om nietigverklaring van het besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag van de Europese Commissie van 10 december 2014 om hem de sanctie van terugzetting van twee rangen in dezelfde functiegroep op te leggen alsmede om veroordeling van de Commissie tot vergoeding van de immateriële schade die hij door de duur van de procedure zou hebben geleden.

Beslissing:

Het beroep wordt verworpen. HI draagt zijn eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van de Europese Commissie.

Samenvatting

Artikel 86 van het Statuut en bijlage IX erbij, betreffende de op de ambtenaren van de Unie toepasselijke tuchtregeling, voorzien niet in een verjaringstermijn voor de feiten die aanleiding kunnen zijn voor de inleiding van een tuchtprocedure tegen een ambtenaar die ervan wordt beschuldigd dat hij één van zijn statutaire verplichtingen niet is nagekomen. De instelling of, naargelang het geval, het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is echter verplicht om voortvarend te handelen, vanaf het moment waarop kennis wordt verkregen van feiten en gedragingen die een verzuim kunnen vormen van de verplichtingen die op de ambtenaren en functionarissen rusten, teneinde te beoordelen of er een onderzoek moet worden ingesteld en vervolgens, indien dat het geval is, bij de uitvoering van dat onderzoek en, naargelang het geval, van de tuchtprocedure. Wanneer het om de inleiding van een onderzoeksprocedure gaat, wordt de eerbiediging van de redelijke termijn dus per geval beoordeeld en vanaf het moment waarop de administratie kennis heeft genomen van feiten en gedragingen die een verzuim van de statutaire verplichtingen van een ambtenaar kunnen opleveren. Er is in het Unierecht geen specifieke bepaling die de duur van onderzoeken door OLAF regelt. De Unierechter dient derhalve te beoordelen of dat Bureau binnen een redelijke termijn heeft gehandeld en daarbij moet hij rekening houden met het belang van het geschil voor de betrokkene, de complexiteit van de zaak en het gedrag van de betrokken partijen. Het tot aanstelling bevoegd gezag kan in geen geval worden verweten dat het de resultaten van het onderzoek van OLAF heeft afgewacht alvorens te beslissen om een tuchtprocedure tegen de betrokkene in te leiden. Wat de duur van de eigenlijke statutaire tuchtprocedure betreft, zijn de termijnen die voor de duur van het verloop ervan zijn voorzien geen vervaltermijnen, maar vóór alles een regel van behoorlijk bestuur, volgens welke de instelling de tuchtprocedure met bekwame spoed dient uit te voeren en aldus dient te handelen dat elke volgende handeling binnen een redelijke termijn na de vorige handeling plaatsvindt. Om de redelijke termijn van een tuchtprocedure te beoordelen moet de Unierechter dus alleen rekening houden met de tijd die tussen de ene en de andere handeling is verstreken en staat deze beoordeling los van de totale duur van de tuchtprocedure. (cf. punten 107‑109, 112, 113, 116, 118 en 121) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arrest van 26 januari 1995, D/Commissie, T‑549/93, EU:T:1995:15, punt 25, en arrest van 10 juni 2004, François/Commissie, T‑307/01, EU:T:2004:180, punt 48 Gerecht voor ambtenarenzaken: arresten van 8 maart 2012, Kerstens/Commissie, F‑12/10, EU:F:2012:29, punten 122, 124 en 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 19 juni 2013, Goetz/Comité van de Regio’s,F‑89/11, EU:F:2013:83, punt 126; 30 april 2014, López Cejudo/Commissie, F‑28/13, EU:F:2014:55, punten 88, 90 en 97, en 17 maart 2015, AX/ECB, F‑73/13, EU:F:2015:9, punten 173‑175 en aldaar aangehaalde rechtspraak

Met het oog op het verhoor in de zin van artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut moet de ambtenaar duidelijk op de hoogte worden gesteld van alle feiten die hem in de oproep daartoe worden verweten en van de statutaire bepalingen die tegen hem worden aangevoerd. De inleiding van de tuchtprocedure en het verhoor van de betrokkene strekken ertoe, het tot aanstelling bevoegd gezag in staat te stellen de juistheid en de ernst van de aan de betrokken ambtenaar verweten feiten te onderzoeken en hem, overeenkomstig artikel 87 van het Statuut en bijlage IX daarbij, ter zake te horen teneinde zich een mening te vormen over, enerzijds, de vraag of de tuchtprocedure moet worden afgesloten dan wel of een tuchtmaatregel tegen de ambtenaar moet worden getroffen en, anderzijds, eventueel, de noodzaak om de kwestie, alvorens deze maatregel te treffen, volgens de in bijlage IX bij het Statuut voorziene procedure al dan niet aan de tuchtraad voor te leggen. Indien het tot aanstelling bevoegd gezag na het horen van de belanghebbende besluit om de tuchtraad in te schakelen, en wel door die raad het rapport voor te leggen zoals bedoeld in artikel 12 van bijlage IX bij het Statuut, kan de betrokken ambtenaar daaruit, gelet op de bewoordingen van artikel 11 van die bijlage, enerzijds afleiden dat het gezag het niet opportuun heeft geacht om hem, zonder raadpleging van de tuchtraad, te bestraffen door een simpele schriftelijke waarschuwing of berisping, maar dat het juist van mening was dat de ernst van de verweten feiten de inschakeling van de tuchtraad noodzakelijk maakt teneinde eventueel een van de sancties op te leggen zoals voorzien in artikel 9 van bijlage IX bij het Statuut. Anderzijds beoogt het rapport dat het tot aanstelling bevoegd gezag aan de tuchtraad voorlegt en dat wordt opgesteld na het horen van de betrokken ambtenaar slechts de feiten vast te stellen met name gelet op de resultaten van het verhoor, en deze in verband te brengen met de statutaire verplichtingen of bepalingen die de ambtenaar zou hebben miskend. Artikel 12 van bijlage IX vereist echter niet en kan evenmin aldus worden uitgelegd dat het tot aanstelling bevoegd gezag in het aanvankelijke stadium van de procedure verplicht zou zijn, in zijn besluit om de tuchtraad in te schakelen, precies aan te geven welke van de in artikel 9 van bijlage IX bij het Statuut bedoelde sancties het in het betrokken geval juist acht om op te leggen. Integendeel, het rapport dat het gezag aan de tuchtraad voorlegt, beoogt niet vooruit te lopen op het debat op tegenspraak dat tussen de betrokkene en dat gezag voor de tuchtraad moet plaatsvinden. Indien een dergelijke verplichting aan het tot aanstelling bevoegd gezag werd opgelegd zou worden vooruitgelopen op het geval van de betrokken ambtenaar, waardoor afbreuk wordt gedaan aan zowel de neutraliteit van het voormelde debat op tegenspraak als aan de onafhankelijkheid van de tuchtraad bij de formulering van zijn aanbeveling over de door hem geschikt geachte sanctie. (cf. punten 128‑132) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arresten van 12 september 2000, Teixeira Neves/Hof van Justitie, T‑259/97, EU:T:2000:208, punt 67, en 13 maart 2003, Pessoa e Costa/Commissie, T‑166/02, EU:T:2003:73, punt 36

Aangezien niet kan worden uitgesloten dat het tot aanstelling bevoegd gezag pas na de inschakeling van de tuchtraad de laakbaarheid van bepaalde feiten erkent, moet het inherent aan de procedure op tegenspraak voor de tuchtraad en vervolgens voor het tripartiete tot aanstelling bevoegd gezag worden geacht dat bepaalde omstandigheden in de loop van de tuchtprocedure verzwarend of verzachtend blijken te zijn en door het tot aanstelling bevoegd gezag alleen niet uitputtend kunnen worden vastgesteld in zijn rapport aan de tuchtraad. (cf. punt 135) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arrest van 19 maart 1998, Tzoanos/Commissie, T‑74/96, EU:T:1998:58, punt 58

Het is inherent aan de tuchtprocedure dat een niet-nakoming van verschillende verplichtingen en statutaire bepalingen aanleiding kan zijn voor het opleggen, door het tot aanstelling bevoegd gezag, van één enkele sanctie die rekening houdt met de gecumuleerde ernst van die niet-nakoming. Dat het gezag dit doet, kan dus geen schending opleveren van het ne-bis-in-idembeginsel, zoals overgenomen in artikel 9, lid 3, van bijlage IX bij het Statuut. (cf. punt 141)

De tuchtraad heeft een raadgevende functie en het tot aanstelling bevoegd gezag is derhalve niet gebonden aan het advies van de tuchtraad, met name voor wat betreft de echtheid van de in aanmerking te nemen feiten, zodat het in het besluit dat het na afloop van de tuchtprocedure neemt, mag afwijken van de feitelijke vaststellingen die de tuchtraad in zijn met redenen omkleed advies in aanmerking heeft genomen, op voorwaarde evenwel dat het uitvoerig de redenen uiteenzet waarom het in dat besluit uiteindelijk voor een andere beoordeling heeft gekozen. Indien de beoordeling van de feiten door de tuchtraad in zijn met redenen omkleed advies het tot aanstelling bevoegd gezag zou binden, zou die uitlegging van de statutaire tuchtprocedure tot gevolg hebben dat de tuchtraad tot een besluitorgaan wordt verheven, waardoor hij zijn karakter van raadgevend orgaan verliest en het gezag eventueel wordt verhinderd om een andere sanctie op te leggen dan de sanctie die is voorgesteld door dat orgaan, dat volgens het Statuut slechts een raadgevende functie heeft. Voorts zou een dergelijke uitlegging de nuttige werking ontnemen aan de in artikel 18 van bijlage IX bij het Statuut voor elk lid van de tuchtraad voorziene bevoegdheid om een afwijkende mening toe te voegen aan het advies dat de meerderheid van de leden van die raad heeft genomen. (cf. punten 147 en 148) Referentie: Gerecht voor ambtenarenzaken: arresten van 17 maart 2015, AX/ECB, F‑73/13, EU:F:2015:9, punt 244, en 3 juni 2015, Bedin/Commissie, F‑128/14, EU:F:2015:51, punten 29 en 30

Indien een aanvullende maatregel van instructie een nieuw verweten feit aan het licht brengt of een nieuwe omstandigheid waarin de verweten feiten hebben plaatsgevonden dan wel elk ander element dat de beoordeling van de werkelijkheid, de omvang of de ernst van de verweten feiten aanzienlijk kan wijzigen, zodat de inhoud wordt gewijzigd van het rapport van het tot aanstelling bevoegd gezag waarvoor de tuchtraad is ingeschakeld, is dat gezag op grond van artikel 28 van bijlage IX bij het Statuut en in het licht van het hogere rechtsbeginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging verplicht de tuchtprocedure te heropenen door een nieuw rapport aan de tuchtraad voor te leggen. (cf. punt 149) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arrest van 26 januari 1995, D/Commissie, T‑549/93, EU:T:1995:15, punt 49

De bepalingen van de artikelen 11, 12, 12 ter en 17 bis van het Statuut vormen de specifieke uitdrukking van de fundamentele loyaliteits- en samenwerkingsplicht van de ambtenaar tegenover de Unie en zijn meerderen. Die plicht houdt in de eerste plaats de verplichting in dat de ambtenaar zich onthoudt van gedragingen die afbreuk doen aan de waardigheid van het ambt en aan de eerbiediging die aan de Unie verschuldigd is. Zo moet hij, temeer wanneer hij een hoge rang heeft, met name blijk geven van een gedrag dat boven elke verdenking verheven is, opdat de vertrouwensrelatie tussen de Unie en hemzelf altijd behouden blijft. Kortom, die bepalingen vormen de pijlers van de deontologie voor het Europese openbare ambt. Die regels, die uitdrukking geven aan de verplichtingen en de verantwoordelijkheden van het Europese openbare ambt, vinden hun rechtvaardiging in de taken van algemeen belang waarmee de Unie is belast en die inhouden dat de burgers van de Unie en de lidstaten vertrouwen moeten kunnen hebben in het feit dat de instellingen, door tussenkomst van hun ambtenaren en functionarissen, zorgen voor de goede vervulling van die taken. Dergelijke verplichtingen hebben vooral tot doel de vertrouwensrelatie te waarborgen die tussen de Unie en haar ambtenaren of functionarissen dient te bestaan. Gelet op het belang van de vertrouwensrelatie tussen de Unie en de ambtenaar met betrekking tot zowel de interne werking van de Unie als haar imago naar buiten en gelet op de algemene bewoordingen van de bepalingen van de artikelen 11, 12, 12 ter en 17 bis van het Statuut, hebben deze bepalingen betrekking op elke omstandigheid of gedraging waarvan de ambtenaar redelijkerwijs moet begrijpen dat deze, gelet op zijn rang en de door hem uitgeoefende functie alsmede op de omstandigheden van de zaak, in de ogen van derden verwarring kunnen zaaien over de door de Unie nagestreefde belangen die hij wordt geacht te dienen. Door hun gedrag moeten de ambtenaren en personeelsleden van de Unie dus een imago van waardigheid uitstralen dat voldoet aan het bijzonder correcte en respectvolle gedrag dat mag worden verwacht van de personeelsleden van een internationale publieke organisatie. (cf. punten 187‑190) Referentie: Hof: arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punten 44 en 46 Gerecht van eerste aanleg: arrest van 7 maart 1996, Williams/Rekenkamer, T‑146/94, EU:T:1996:34, punt 65 Gerecht voor ambtenarenzaken: arresten van 8 november 2007, Andreasen/Commissie, F‑40/05, EU:F:2007:189, punt 233en aldaar aangehaalde rechtspraak; 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, punten 61‑63; 19 november 2014, EH/Commissie, F‑42/14, EU:F:2014:250, punt 123, en 17 maart 2015, AX/ECB, F‑73/13, EU:F:2015:9, punten 210 en 232

Uit de bewoordingen van artikel 11 bis van het Statuut volgt uitdrukkelijk dat de ambtenaar bij de uitoefening van zijn functie geen aangelegenheden mag behandelen waarbij hij, direct of indirect, enig persoonlijk belang, met name van familiale of financiële aard, heeft dat zijn onafhankelijkheid in het gedrang zou kunnen brengen en dat hij, wanneer een dergelijke zaak aan hem wordt toevertrouwd, dit onmiddellijk meldt aan het tot aanstelling bevoegd gezag, dat de nodige maatregelen neemt. Ten slotte bepaalt artikel 11 bis, lid 3, van het Statuut dat de ambtenaar in ondernemingen die onder toezicht staan van de instelling waartoe hij behoort, noch direct, noch indirect, belangen mag hebben of verwerven die van dien aard of omvang zijn dat zij zijn onafhankelijkheid bij de uitoefening van zijn functie in het gedrang kunnen brengen. In dit verband kan bij de beoordeling van het bestaan van een belangenconflict, het bestaan van professionele of familiale banden tussen een ambtenaar en een derde in beginsel niet automatisch betekenen dat de onafhankelijkheid van die ambtenaar in het gedrang wordt gebracht of lijkt te worden gebracht, wanneer die ambtenaar zich moet uitspreken over een zaak waarbij die derde betrokken is. Aangezien de beoordeling van de werkelijkheid van het belangenconflict een taak is van het tot aanstelling bevoegd gezag, staat artikel 11 bis van het Statuut de ambtenaren en functionarissen echter niet toe dat zij het bestaan daarvan zelf beoordelen, maar verplicht het hun juist om de aanwezigheid van een familielid bij hun meerderen te melden, temeer wanneer het gaat om een voorouder, een nakomeling of een directe verwant, binnen een eenheid buiten de instelling die rechtstreekse betrekkingen met die instelling onderhoudt en die binnen het kader van de werkzaamheden van die ambtenaren en functionarissen vallen. Ofschoon artikel 11 bis van het Statuut de betrokken ambtenaar in dit verband een meldplicht oplegt, ontneemt de aanwezigheid binnen de betrokken instelling van dat familielid van een persoon van buiten de instelling laatstgenoemde persoon niet de mogelijkheid om een beroepsactiviteit uit te oefenen bij een onderneming die onder toezicht van de betrokken instelling staat. Evenmin ontneemt die omstandigheid het familielid van een ambtenaar of functionaris van de Unie de mogelijkheid om zich aan te melden voor een vergelijkend onderzoek of te solliciteren naar een ambt bij de selectie waarvan een jury van een vergelijkend onderzoek of een selectiepanel betrokken is, onder voorbehoud echter, wanneer de betrokken ambtenaar zitting heeft in die jury of dat panel, van de krachtens artikel 11 bis van het Statuut op die ambtenaar rustende meldplicht en de specifieke meldplicht die krachtens artikel 27 van het Statuut rust op de kandidaat die de Unie wil dienen. (cf. punten 193‑196) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: arresten van 19 mei 1999, Connolly/Commissie, T‑34/96 en T‑163/96, EU:T:1999:102, punt 168; 3 februari 2005, Mancini/Commissie, T‑137/03, EU:T:2005:33, punt 33, en 12 juli 2005, De Bry/Commissie, T‑157/04, EU:T:2005:281, punt 35 Gerecht voor ambtenarenzaken: beschikking van 25 februari 2014, García Dominguez/Commissie, F‑155/12, EU:F:2014:24, punt 34; arresten van 30 april 2014, López Cejudo/Commissie, F‑28/13, EU:F:2014:55, punt 62, en 22 september 2015, Gioria/Commissie, F‑82/14, EU:F:2015:108, punt 36

De duur van de tuchtprocedure behoort niet tot de in artikel 10 van bijlage IX bij het Statuut genoemde elementen en deze is niet relevant voor de bepaling van de tuchtmaatregel die volgens de bewoordingen van dat artikel in evenredigheid moet zijn met de ernst van de begane fout. Dat aspect behoeft derhalve niet in aanmerking te worden genomen als verzachtende omstandigheid. (cf. punt 200)

Eventuele tekortkomingen van de hiërarchieke meerderen van een bij een tuchtprocedure betrokken ambtenaar kunnen geen rechtvaardiging opleveren voor de aan die ambtenaar verweten nalatigheden, die verantwoordelijk blijft voor zijn handelingen. (cf. punt 202) Referentie: Hof: arrest van 11 juli 1985, R./Commissie, 255/83 en 256/83, EU:C:1985:324, punt 44 Gerecht van eerste aanleg: arrest van 4 mei 1999, Z/Parlement, T‑242/97, EU:T:1999:92, punt 115 Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 17 maart 2015, AX/ECB, F‑73/13, EU:F:2015:9, punt 222

De onafhankelijkheid van ambtenaren ten opzichte van derden, die de artikelen 11 en 11 bis van het Statuut met name beogen te waarborgen, moet niet alleen subjectief worden beoordeeld, aangezien deze ook veronderstelt dat met name bij het beheer van publieke gelden elk gedrag wordt vermeden dat objectief gezien afbreuk kan doen aan het imago van de instellingen en het vertrouwen kan ondergraven dat zij het publiek moeten bieden. Krachtens artikel 10, onder b), van bijlage IX bij het Statuut kan de instelling derhalve als verzwarende omstandigheid rekening houden met het risico dat het gedrag van de ambtenaar voor de integriteit, de reputatie of de belangen van de instelling heeft gevormd, zonder dat zij dient aan te tonen of en hoeveel personen van buiten de instelling op de hoogte zijn geweest van de betrokken gedragingen van die ambtenaar. (cf. punt 204) Referentie: Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 28 maart 2012, BD/Commissie, F‑36/11, EU:F:2012:49, punt 80

In het kader van een tuchtprocedure moet de aansprakelijkheid van de betrokken ambtenaar individueel en autonoom worden onderzocht, dat wil zeggen los van de eventuele wettigheid of onwettigheid van besluiten of het ontbreken daarvan jegens andere personeelsleden. Die ambtenaar kan zich dus niet met succes beroepen op het feit dat tegen een andere ambtenaar geen tuchtprocedure met inschakeling van de tuchtraad is ingeleid noch op het feit dat aan die andere ambtenaar voor soortgelijke feiten als die welke hem ten laste zijn gelegd een minder zware sanctie is opgelegd, teneinde zijn eigen sanctie te betwisten. (cf. punt 205) Referentie: Hof: arrest van 4 juli 1985, Williams/Rekenkamer, 134/84, EU:C:1985:297, punt 14 Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 17 maart 2015, AX/ECB, F‑73/13, EU:F:2015:9, punt 123en aldaar aangehaalde rechtspraak

Aangezien de beoordelings- en de tuchtprocedure afzonderlijke procedures zijn die niet hetzelfde doel hebben, is het aspect van de bevordering van de betrokken ambtenaar irrelevant voor de bepaling van de sanctie die hem na afloop van de tuchtprocedure moet worden opgelegd. (cf. punt 206)