Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 11 mei 1999. - Wilfried Monsees tegen Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgerichtshof - Oostenrijk. - Artikelen 30, 34 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 28 tot en met 30 EG) - Vrij verkeer van goederen - Verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking - Afwijkingen - Bescherming van gezondheid en leven van dieren - Internationaal vervoer van voor slacht bestemde levende dieren. - Zaak C-350/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-02921



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Vrij verkeer van goederen - Kwantitatieve beperkingen - Maatregelen van gelijke werking - Beperkingen op vervoer van voor slacht bestemde levende dieren - Belemmering van internationaal vervoer - Ontoelaatbaarheid - Rechtvaardiging - Bescherming van gezondheid van dieren - Geen

[EG-Verdrag, art. 30, 34 en 36 (thans, na wijziging, art. 28 EG-30 EG)]

Samenvatting

De artikelen 30, 34 en 36 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 28 EG-30 EG) moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich ertegen verzetten, dat een lidstaat het vervoer over de weg van voor de slacht bestemde dieren beperkt, door voor te schrijven dat dit vervoer slechts mag plaatsvinden tot het dichtstbij gelegen, geschikte binnenlandse slachthuis en slechts onder zodanige omstandigheden dat met inachtneming van de vervoersvoorschriften en de verkeersregels een totale reisduur van 6 uur en een afstand van 130 km niet worden overschreden, waarbij de werkelijk op de autosnelweg afgelegde kilometers bij de berekening van de afstand slechts voor de helft in aanmerking worden genomen.

Een dergelijke maatregel vormt immers een belemmering van het grensoverschrijdend vervoer voor zowel het vervoer van of naar het nationale grondgebied als het transitovervoer door dat grondgebied, en is niet gerechtvaardigd op grond van de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren, aangezien er andere maatregelen denkbaar zijn die geschikt zijn om dat doel te verwezenlijken en die het vrije verkeer van goederen minder belemmeren.

Partijen

In zaak C-350/97,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk), in het aldaar aanhangig geding tussen

W. Monsees

en

Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten,

in aanwezigheid van:

Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 30, 34 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 28 EG-30 EG) en van de andere bepalingen van gemeenschapsrecht betreffende het vervoer van voor de slacht bestemde levende dieren,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D. A. O. Edward en L. Sevón (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: P. Léger

griffier: L. Hewlett, administrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- W. Monsees, vertegenwoordigd door A. Köchl, advocaat te Villach,

- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door W. Okresek, Sektionschef bij het Bundeskanzleramt, als gemachtigde,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Schmidt, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,$

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van W. Monsees, vertegenwoordigd door A. Köchl; de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer, Oberrätin bij het Bundeskanzleramt, als gemachtigde, en de Commissie, vertegenwoordigd door K.-D. Borchardt, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, ter terechtzitting van 26 november 1998,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 december 1998,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 24 september 1997, ingekomen bij het Hof op 13 oktober daaraanvolgend, heeft het Verwaltungsgerichtshof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 30, 34 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 28 EG-30 EG) en van de andere bepalingen van gemeenschapsrecht betreffende het vervoer van voor de slacht bestemde levende dieren.

2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen W. Monsees en de Unabhängige Verwaltungssenat für Kärnten (onafhankelijke administratieve kamer voor Karinthië) ter zake van de toepassing van een regeling betreffende de maximumduur en -afstand van het vervoer van voor de slacht bestemde levende dieren.

3 Richtlijn 91/628/EEG van de Raad van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de richtlijnen 90/425/EEG en 91/496/EEG (PB L 340, blz. 17), is volgens artikel 1, lid 1, sub a, en lid 2, sub b, eerste streepje, van toepassing op het vervoer van als huisdier gehouden runderen over een afstand van meer dan 50 km gerekend vanaf het begin van het vervoer tot de plaats van bestemming.

4 Met betrekking tot de modaliteiten van het vervoer van runderen, en met name met betrekking tot de duur van het vervoer, wordt in hoofdstuk I, punt 2, sub d, van de bijlage bij de richtlijn bepaald, dat de dieren tijdens het vervoer met passende tussenpozen moeten worden gedrenkt en met geschikt voer moeten worden gevoederd. Deze tussenpozen mogen niet langer zijn dan 24 uur, tenzij in specifieke gevallen een verlenging van die periode met maximaal 2 uur nodig is in het belang van de dieren.

5 Ingevolge artikel 13, lid 1, eerste streepje, van die richtlijn diende de Commissie vóór 1 juli 1992 voorstellen voor te leggen betreffende de vaststelling van maximumtijden gedurende welke bepaalde soorten dieren mogen worden vervoerd. Artikel 13, lid 4, bepaalde, dat in afwachting van de tenuitvoerlegging van die bepaling, de nationale voorschriften ter zake van toepassing bleven met inachtneming van de algemene bepalingen van het Verdrag.

6 Uit de derde overweging van de considerans van richtlijn 95/29/EG van de Raad van 29 juni 1995 tot wijziging van richtlijn 91/628 (PB L 148, blz. 52) blijkt, "dat lidstaten voorschriften hebben vastgesteld inzake tijden gedurende welke dieren mogen worden vervoerd, tussenpozen voor het voederen en drenken van de dieren, rustperioden, en beschikbare ruimte; dat deze voorschriften in bepaalde gevallen zeer gedetailleerd zijn en door sommige lidstaten worden aangewend om het intracommunautaire handelsverkeer in levende dieren te beperken (...)".

7 In de vierde overweging van de considerans van die richtlijn wordt verklaard, dat "om de technische belemmeringen voor het handelsverkeer in levende dieren weg te werken en een goede werking van de betrokken marktordeningen mogelijk te maken, met behoud van voldoende bescherming voor de betrokken dieren, in het kader van de interne markt richtlijn 91/628/EEG moet worden gewijzigd met het oog op de harmonisatie van de reistijden, de tussenpozen voor het voederen en drenken, de rustperioden en de beschikbare ruimte voor bepaalde soorten dieren".

8 Bij richtlijn 95/29 is in artikel 3, lid 1, van richtlijn 91/628 een nieuw punt a bis ingevoegd. Volgens het tweede streepje van die bepaling zien de lidstaten erop toe, dat "de reis- en rusttijden en de tussenpozen voor het voederen en drenken voor bepaalde diersoorten, (...) voldoen aan het bepaalde in hoofdstuk VII van de bijlage (...)" bij laatstgenoemde richtlijn.

9 Die bijlage, zoals vervolledigd bij richtlijn 95/29, stelt in hoofdstuk VII, punten 1 en 2, met name de maximale reistijd over de weg van runderen vast: zij mag niet langer dan 8 uur bedragen.

10 Punt 3 staat evenwel een verlenging van die reistijd toe, wanneer het vervoermiddel voldoet aan bepaalde aanvullende voorwaarden. In dat geval moeten de runderen volgens punt 4, sub d, van dat hoofdstuk "na een reistijd van 14 uur een voldoende rusttijd van ten minste 1 uur krijgen, waarin zij worden gedrenkt en zo nodig gevoederd. Na deze rusttijd kunnen zij opnieuw gedurende 14 uur worden vervoerd."

11 Krachtens punt 8 kunnen die reistijden "in het belang van de dieren (...) met 2 uur worden verlengd, met name gelet op de nabijheid van de plaats van bestemming".

12 Punt 9 ten slotte staat de lidstaten toe, "een niet te verlengen maximale vervoerduur van 8 uur vast [te] stellen voor het vervoer van voor de slacht bestemde dieren, welk vervoer uitsluitend wordt verricht van een punt van vertrek tot aan een punt van bestemming, beide gelegen op hun eigen grondgebied".

13 Volgens artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 95/29 doen de lidstaten de nodige bepalingen in werking treden om vóór 31 december 1996 aan de richtlijn te voldoen. Voor de omzetting van een aantal bepalingen beschikken zij evenwel over een bijkomende termijn, die afloopt op 31 december 1997.

14 De Oostenrijkse regeling bepaalt in § 5, leden 1 en 2, van het Tiertransportgesetz - Straße (wet veevervoer over de weg, BGBl 1994/411; hierna: "TGSt") ter zake van het verloop van het vervoer het volgende:

"Het vervoer van vee over de weg moet over de kortste gebruikelijke verkeersroute plaatsvinden, die in veterinair opzicht onbezwaarlijk en volgens de vervoersvoorschriften en verkeersregels geoorloofd is. (...)

Vervoer van slachtvee mag alleen plaatsvinden tot het dichtstbij gelegen, geschikte binnenlandse slachthuis; wanneer met naleving van de vervoersvoorschriften en verkeersregels een totale reisduur van 6 uur en een afstand van 130 km niet wordt overschreden, mag het vervoer zonder meer plaatsvinden. De daarbij werkelijk op de autosnelweg afgelegde kilometers worden bij de berekening van de afstand slechts voor de helft in aanmerking genomen."

15 Krachtens § 16, lid 3, punt 4, TGSt maakt eenieder die een veetransport uitvoert of laat uitvoeren in strijd met het bepaalde in § 5, leden 1 of 2, van die wet, zich schuldig aan een overtreding die wordt bestraft met een geldboete van 10 000 tot 50 000 ÖS.

16 Monsees, transporteur, wordt vervolgd wegens een inbreuk op die wettelijke regeling. Blijkens de verwijzingsbeschikking laadde hij op 23 augustus 1995 te Breitenwisch (Duitsland) 31 runderen in die bestemd waren voor Istanboel (Turkije), en zette hij zich om 11 uur achter het stuur. Hij zette zijn reis voort tot hij de volgende dag om 10.15 uur werd gecontroleerd door de douaneautoriteiten van de grenspost Arnoldstein aan de Oostenrijks-Italiaanse grens. Op dat ogenblik bedroeg de totale vervoerduur 23 uur en 15 minuten en de totale afgelegde afstand meer dan 300 kilometer.

17 Omdat hij de vervoerde dieren niet naar het dichtstbijzijnde geschikte slachthuis in Oostenrijk had gebracht, maar het transport zonder bijzondere vergunning had voortgezet en daarbij de in § 5, lid 2, TGSt voorgeschreven maximumduur en -afstand had overschreden, werd Monsees bij Straferkenntnis (bestuursrechtelijke strafbeschikking) tot een geldboete en een voorwaardelijke vrijheidsstraf veroordeeld. Het beroep dat Monsees tegen deze beschikking instelde bij de Unabhängige Verwaltungssenat für Kärnten, werd op 26 juni 1996 verworpen.

18 Monsees ging in hoger beroep bij het Verwaltungsgerichtshof. Hij betoogde, dat het grensoverschrijdend karakter van het transport in de weg stond aan de toepassing van de nationale wettelijke regeling, die tot gevolg had dat alle vervoer van runderen afkomstig uit Duitsland in oostelijke richting werd verhinderd, aangezien dit transport noodzakelijkerwijze diende te eindigen in het dichtstbijzijnde geschikte slachthuis in Oostenrijk.

19 Van oordeel dat voor de beslechting van het bij hem aanhangig geding het gemeenschapsrecht diende te worden uitgelegd, heeft het Verwaltungsgerichtshof besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende vraag te stellen:

"Moeten de artikelen 30 tot en met 36 EG-Verdrag (bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen) en de overige bepalingen van het geldende gemeenschapsrecht aldus worden uitgelegd, dat zij zich ertegen verzetten, dat een lidstaat het vervoer van slachtvee beperkt in dier voege, dat vervoer van slachtvee slechts mag plaatsvinden tot het dichtstbij gelegen, geschikte binnenlandse slachthuis, en dit vervoer enkel dan zonder meer mag plaatsvinden, wanneer met inachtneming van de vervoersvoorschriften en de verkeersregels een totale reisduur van 6 uur en een afstand van 130 km niet worden overschreden, waarbij de werkelijk op de autosnelweg afgelegde kilometers bij de berekening van de afstand slechts voor de helft in aanmerking worden genomen?"

20 Monsees voert aan, dat § 5, lid 2, TGSt een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag vormt. Hij betoogt, dat de Oostenrijkse wettelijke regeling, gelet op de vaststelling van de richtlijnen 91/628 en 95/29, niet kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 van het Verdrag. Zelfs indien dat uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van dieren wel zou kunnen, voldoet deze regeling niet aan het in het kader van artikel 36 relevante evenredigheidsbeginsel, aangezien er andere, minder strikte maatregelen mogelijk zijn. Hij wijst er tevens op, dat het TGSt, zoals blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van die wet, ook de vermindering van het wegverkeer en aldus de veiligheid van de weggebruikers beoogde. Ten slotte stelt hij, dat deze regeling een middel tot willekeurige discriminatie vormt, daar zij de uitvoer van uit Oostenrijk afkomstige voor de slacht bestemde dieren bevoordeelt, doch de doorvoer van dieren afkomstig uit en bestemd voor andere lidstaten of derde landen belemmert.

21 De Oostenrijkse regering is van mening, dat zelfs indien § 5, lid 2, TGSt een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag vormt, zij op grond van artikel 36 van het Verdrag gerechtvaardigd is uit hoofde van bescherming van de gezondheid van dieren. Aangezien richtlijn 95/29 ten tijde van de feiten van het hoofdgeding nog niet van toepassing was, dient de Oostenrijkse wettelijke regeling uitsluitend in het licht van artikel 36 te worden uitgelegd. De Oostenrijkse regering betoogt, dat § 5, lid 2, TGSt noodzakelijk is om te voorkomen dat de dieren tijdens hun vervoer over de weg worden mishandeld. De maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, aangezien de voorgeschreven afstanden overeenkomen met de gemiddeld afgelegde afstanden, en de sancties zijn evenredig, daar de dieren nooit ten nadele van de transporteur in beslag worden genomen. Zij wijst er ten slotte op, dat de bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet tot discriminatie leidt, voor zover geen onderscheid wordt gemaakt tussen voor de slacht bestemde dieren afkomstig uit Oostenrijk en voor de slacht bestemde dieren afkomstig uit andere lidstaten.

22 Volgens de Commissie vormt § 5, lid 2, TGSt een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag, die niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid van dieren in de zin van artikel 36 van het Verdrag. De bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is, is immers niet evenredig aan het nagestreefde doel, aangezien zij weliswaar de gezondheid van voor de slacht bestemde dieren probeert te verzekeren, doch uiteindelijk het internationaal vervoer voor deze dieren onmogelijk maakt. De Commissie stelt bovendien, dat richtlijn 95/29 als uitgangspunt moet dienen om te bepalen, wat als evenredig aan het nagestreefde doel kan worden beschouwd.

23 Opgemerkt zij, dat § 5, lid 2, TGSt, dat een korte maximumduur en -afstand voor het vervoer van voor de slacht bestemde dieren oplegt en bovendien voorschrijft, dat elk transport van dien aard op het nationale grondgebied bij het dichtstbijzijnde geschikte slachthuis dient te stoppen om de dieren te laten afmaken, een belemmering van het grensoverschrijdend vervoer vormt voor zowel het vervoer van of naar Oostenrijk als het transitovervoer door dat land. Deze bepaling vormt derhalve een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking van zowel de invoer als de uitvoer, welke verboden is bij de artikelen 30 en 34 van het Verdrag.

24 Voordat wordt onderzocht of deze maatregel kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid van dieren in de zin van artikel 36 van het Verdrag, dient te worden nagegaan of er ter zake harmonisatierichtlijnen bestonden. Op grond van artikel 36 van het Verdrag kunnen immers beperkingen van het vrije verkeer van goederen in stand blijven, die zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren, een door het gemeenschapsrecht erkend fundamenteel vereiste. Een beroep op deze bepaling is echter niet meer mogelijk, wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn om die specifieke doelstelling te verwezenlijken, welke met het beroep op artikel 36 zou worden nagestreefd (arrest van 23 mei 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Jurispr. blz. I-2553, punt 18).

25 Met betrekking tot richtlijn 91/628 zij opgemerkt, dat daarin geen beperking van de duur of de afstand van het vervoer over de weg van levende dieren is opgenomen. Artikel 13, lid 1, van die richtlijn bepaalt enkel, dat de Commissie vóór 1 juli 1992 een verslag over onder meer dat probleem moet voorleggen en eventueel voorstellen kan doen.

26 Richtlijn 95/29 bevat daarentegen een aantal precieze bepalingen over de maximumtijden en de voorwaarden van het vervoer, de tussenpozen voor het voederen en drenken van de dieren, de rustperioden en de beladingsdichtheid.

27 Weliswaar was deze richtlijn vóór de feiten van het hoofdgeding vastgesteld, doch de omzettingstermijn was nog niet verstreken, aangezien de lidstaten in beginsel tot 31 december 1996 de tijd hadden om aan de richtlijn te voldoen. Tot die datum mocht een lidstaat dus met een beroep op artikel 36 van het Verdrag beperkingen op het vrije verkeer van goederen handhaven, die uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren gerechtvaardigd waren.

28 Dan moet thans worden nagegaan, of de nationale regeling geschikt was ter verwezenlijking van het doel van bescherming van de gezondheid van dieren, en of zij niet verder ging dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk was (zie, in die zin, arrest van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-84/94, Jurispr. blz. I-5755, punt 57).

29 § 5, lid 2, TGSt heeft tot gevolg, dat elk internationaal transitovervoer over de weg van voor de slacht bestemde dieren op het Oostenrijkse grondgebied bijna onmogelijk wordt.

30 Bovendien zijn er andere maatregelen denkbaar die geschikt zijn om het doel van bescherming van de gezondheid van dieren te verwezenlijken en die het vrije verkeer van goederen minder belemmeren, zoals blijkt uit de bepalingen van richtlijn 95/29.

31 Gelet op een en ander moet op de vraag worden geantwoord, dat de artikelen 30, 34 en 36 van het Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat zij zich ertegen verzetten, dat een lidstaat het vervoer over de weg van voor de slacht bestemde dieren beperkt, door voor te schrijven dat dit vervoer slechts mag plaatsvinden tot het dichtstbij gelegen, geschikte binnenlandse slachthuis en slechts onder zodanige omstandigheden dat met inachtneming van de vervoersvoorschriften en de verkeersregels een totale reisduur van 6 uur en een afstand van 130 km niet worden overschreden, waarbij de werkelijk op de autosnelweg afgelegde kilometers bij de berekening van de afstand slechts voor de helft in aanmerking worden genomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

32 De kosten door de Oostenrijkse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

uitspraak doende op de door het Verwaltungsgerichtshof bij beschikking van 24 september 1997 gestelde vraag, verklaart voor recht:

De artikelen 30, 34 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28 EG-30 EG) moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich ertegen verzetten, dat een lidstaat het vervoer over de weg van voor de slacht bestemde dieren beperkt, door voor te schrijven dat dit vervoer slechts mag plaatsvinden tot het dichtstbij gelegen, geschikte binnenlandse slachthuis en slechts onder zodanige omstandigheden dat met inachtneming van de vervoersvoorschriften en de verkeersregels een totale reisduur van 6 uur en een afstand van 130 km niet worden overschreden, waarbij de werkelijk op de autosnelweg afgelegde kilometers bij de berekening van de afstand slechts voor de helft in aanmerking worden genomen.