Volgens artikel 64, lid 1, van het Statuut wordt „op de bezoldiging van de ambtenaar, uitgedrukt in Belgische franken, ... een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan, of gelijk aan 100 % toegepast, naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling.” Binnen een termijn van twee maanden beslist de Raad, volgens lid 2, „bij aanzienlijke wijziging van de kosten voor levensonderhoud ... welke maatregelen tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënten dienen te worden getroffen, en zo nodig, of dit met terugwerkende kracht dient te geschieden.”

Verzoekers achten verordening nr. 3087/78 in strijd met artikel 64 omdat de sonderingen ter vaststelling van de wijzigingen der levensomstandigheden, die op hun beurt voor de aanpassingscoëfficiënt bepalend zijn, de hoofdstad, Rome, hebben betroffen en niet de provincie Varese, waar zij tewerkgesteld zijn. Voorts zou in strijd met artikel 65 de aanpassingscoëfficiënt niet tijdig, dat wil zeggen toen van een aanzienlijke stijging van de kosten van levensonderhoud bleek, zijn aangepast, en met name zou er in verordening nr. 3087/78, waarin de nieuwe coëfficiënt voor Italië met ingang van 1 januari 1978 van toepassing verklaard werd, geen rekening zijn gehouden met de omstandigheid dat de kosten van levensonderhoud in Italië, en vooral in de provincie Varese, reeds voordien sterk waren gestegen.

In de op artikel 64 van het Statuut gebaseerde grieven, komt de betekenis ter sprake van de in lid 1 van dat artikel ge- bezigde term „plaats van tewerkstelling”: is hier bedoeld de staat waar het kantoor gevestigd is waar de ambtenaar van de Gemeenschap zijn dienst verricht, dan wel de plaats waar dat kantoor zich bevindt? In het eerste geval kan dan nog zijn gedacht aan de kosten van levensonderhoud in de hoofdstad van de staat die, voor de levensstandaard in het gehele land representatief is te achten, maar ook aan de gemiddelde kosten van levensonderhoud in het gehele land. Vroeger heeft de Raad deze bepaling in die zin uitgelegd dat gedacht is aan de plaats van vestiging van het kantoor waar betrokkene zijn dienst verricht. Ik herinner er in dit verband aan dat er in 's Raads verordening nr. 1/67/EGKS, nr. 988/67/EEG en nr. 9/67/Euratom van 12 december 1967 twee coëfficiënten waren voorzien voor Frankrijk (130,5 % voor Parijs en een aantal departementen en 122,5 % voor het overige gedeelte van Frankrijk) en Italië (114 % voor Ispra en 114,5 % voor het overige gedeelte van Italië). In 's Raads verordening nr. 1748/68 van 29 oktober 1968 werd het verschil voor Frankrijk gehandhaafd in die zin dat de coëfficiënt voor Parijs en een aantal departementen 137,5 % en overigens 128,5 % zou bedragen. Pas in oktober 1968 onderscheidenlijk oktober 1969 werd het systeem voor Italië en Frankrijk verlaten (men zie 's Raads verordening nr. 95/70 van 19 januari 1970): in elk van beide Lid-Staten zou er met één enkele coëfficiënt worden gewerkt, zonder dat er met het (dikwijls aanmerkelijk) verschil in kosten van levensonderhoud in verschillende gebieden van hetzelfde land rekening werd gehouden. Met deze beleidswijziging zou zijn beoogd verschillen in bezoldiging binnen één en hetzelfde land te voorkomen. In werkelijkheid is het nieuwe systeem dikwijls in het voordeel van de ambtenaar, want in de hoofdstad gaan de kosten van levensonderhoud die in de rest van het land meestal te boven; dit verklaart dat het jarenlang heeft gefunctioneerd zonder in brede kringen van het personeel bezwaar te ontmoeten. De situatie in Italië is echter in zoverre een bijzondere, dat de kosten van levensonderhoud er niet alleen in de hoofdstad en de grote steden, maar ook in een aantal middelgrote en kleine steden, met name in het noorden — waar tegen 1970 een snelle en vergaande industriële ontwikkeling op gang kwam — hoger zijn dan elders. De economische crisis leidde ertoe dat deze situatie zich handhaafde, mèt sterke inflatie en sterke devaluatie van de lire; in bepaalde gebieden van het noorden bleef het levensonderhoud daardoor meer kosten dan te Rome.

Wat nu de uitlegging van artikel 64 van het Statuut betreft: ik geloof dat aldaar onder „plaats van tewerkstelling” is te verstaan de plaats waar de Gemeenschap haar kantoren heeft gevestigd en niet het land waar die kantoren zich bevinden. Vóór die opvatting pleiten een aantal argumenten. Gaat men met de tekst van het artikel te rade, dan is het mijns inziens van niet te onderschatten betekenis dat de term „plaats van tewerkstelling” preciezer en restrictiever is dan een algemene verwijzing naar de Lid-Staat waar de ambtenaar dienstdoet. Logischerwijze is het alleszins gerechtvaardigd dat er, als het om de vaststelling van de kosten van levensonderhoud gaat, met name gelet wordt op de stad waar de ambtenaar zijn werk heeft te verrichten; het gaat niet aan interregionale verschillen van ontwikkeling, die voor veel landen, en vooral voor de grootste landen, kenmerkend zijn, buiten beschouwing te laten. De gelijkheid van behandeling van het personeel zou ermee gemoeid zijn als de gelijkstelling van de plaats van tewerkstelling met het land van vestiging van het betrokken kantoor zou worden aanvaard. Slechts wie uitgaat van de levensomstandigheden ter plaatse waar dè kantoren gevestigd zijn, kan de bezoldiging op zodanige wijze vaststellen dat, ceteris paribus, aan alle ambtenaren, ongeacht het land waar zij hun dienst vervullen, evenveel koopkracht wordt gegarandeerd.

Anderzijds acht ik het arbitrair de bepaling in die zin uit te leggen dat de kosten van levensonderhoud op grondslag van de gegevens voor de hoofdsteden moeten worden bepaald. Dat zulk een uitlegging zich wist door te zetten, moet waarschijnlijk worden toegeschreven aan de omstandigheid dat de meeste kantoren van de Gemeenschap in de hoofdsteden der Lid-Staten zijn gelegen; wordt dan aan de kosten van levensonderhoud in de hoofdsteden gerefereerd, dan draagt zodanige referte een specifiek karakter: het zijn toevallig de kosten van levensonderhoud ter plaatse waar de ambtenaar dienst doet. Wie de in artikel 64 gebezigde term „plaats van tewerkstelling” zonder meer aan de hoofdsteden der Lid-Staten relateert, moet wel met letter en geest van de bepaling in strijd komen.

Men zou hiertegen kunnen inbrengen dat onmogelijk te allen tijde overal aan alle ambtenaren precies evenveel koopkracht kan worden gegarandeerd : de uitkomsten van het statistisch onderzoek zijn onvermijdelijk approximatief en de indiening en verwerking der gegevens is in technisch opzicht geen eenvoudige zaak. Er zij evenwel aan herinnerd dat er volgens genoemd artikel 65, lid 2, slechts tot aanpassing van de coëfficiënten behoeft te worden overgegaan wanneer de kosten van levensonderhoud aanzienlijk zijn gestegen. Daaruit mag worden afgeleid dat het de wetgever van de Gemeenschap, niet om een volkomen gelijke bezoldiging („identieke” koopkracht, ongeacht de plaats van tewerkstelling) begonnen is, maar om een salariëring die redelijkerwijs als wezenlijk dezelfde bezoldiging is te beschouwen in die zin, dat er ruimte blijft voor verschillen van bescheiden omvang.

Het behoeft wel nauwelijks betoog dat verordening nr. 3087/78 in het Statuut van de ambtenaren geen wijziging kan brengen. De verordening geeft er uitvoering aan en werd volgens de procedure van de artikelen 64, tweede alinea, en 65, lid 3, vastgesteld. Het beginsel dat de hiërarchie der rechtsbronnen wenst te zien inachtgenomen, brengt dan mede dat de verordening niet kan afwijken van regelen, vastgesteld bij het besluit waaraan de verordening uitvoering gaf.