CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L.A. GEELHOED

van 2 december 2004 ( )

Zaak C-374/03

Gaye Gürol

tegen

Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen

[Verzoek van het Verwaltungsgericht Sigmaringen (Duitsland) van 31 juli 2003 om een prejudiciële beslissing in het geding tussen Gaye Gürol en Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen]

„Uitlegging van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije – Rechtstreekse werking van artikel 9 – Recht van kinderen van Turkse werknemers, die legaal bij hun ouders in een lidstaat verblijven, om onder zelfde voorwaarden als onderdanen van die staat toegang tot onderwijs te hebben – Studietoelage – Onderwijs gevolgd in Turkije”





I – Introductie

1. In deze zaak heeft het Verwaltungsgericht te Sigmaringen vier vragen gesteld over de uitlegging van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije( ) (hierna: „besluit nr. 1/80”). Meer in het bijzonder gaat het de verwijzende rechter er om te vernemen of de dochter van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer recht heeft op een studietoelage voor een eenjarige studie aan de universiteit van Istanbul (Turkije).

2. Het belang van deze zaak schuilt vooral in de context waarin deze vraag is gesteld. Kinderen van Turkse werknemers ontlenen op het grondgebied van de Europese Gemeenschap aanspraken aan artikel 9 van besluit nr. 1/80, een besluit dat uitvoering geeft aan de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije.( ) Die aanspraken verschillen van de aanspraken die kinderen van communautaire werknemers ontlenen aan artikel 39 EG en volgende en verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap( ) (hierna: „verordening nr. 1612/68”).

II – Rechtskader

A – De Associatieovereenkomst EEG/Turkije

3. De Associatieovereenkomst heeft, overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan, tot doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen, met inbegrip van de betrekkingen inzake arbeidskrachten, door geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen (artikel 12) en door de beperkingen van de vrijheid van vestiging (artikel 13) en van het vrij verrichten van diensten (artikel 14) op te heffen, teneinde de levensstandaard van het Turkse volk te verbeteren en in een later stadium de toetreding van de Republiek Turkije tot de Gemeenschap te vergemakkelijken (vierde overweging van de considerans en artikel 28).

4. Met het oog hierop voorziet de Associatieovereenkomst in een voorbereidende fase, zodat de Republiek Turkije haar economie met steun van de Gemeenschap kan versterken (artikel 3), een overgangsfase, tijdens welke ervoor wordt gezorgd dat geleidelijk een douane-unie wordt tot stand gebracht en het economische beleid van Turkije en dat van de Gemeenschap nader tot elkaar worden gebracht (artikel 4), en een definitieve fase die op de douane-unie is gegrondvest en de versterking inhoudt van de coördinatie van het economische beleid van de overeenkomstsluitende partijen (artikel 5).

5. Artikel 6 van de Associatieovereenkomst luidt: „Teneinde de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling te verzekeren, verenigen de overeenkomstsluitende partijen zich in een Associatieraad, die handelt binnen de grenzen van de hem door de overeenkomst verleende bevoegdheden.” Zo is de Associatieraad bevoegd tot het nemen van besluiten voor de verwezenlijking van de in de overeenkomst vermelde doelstellingen en de in de overeenkomst bedoelde gevallen (artikel 22, lid 1, van de Associatieovereenkomst). Ieder der beide partijen is verplicht de maatregelen te nemen, nodig voor de tenuitvoerlegging van de genomen besluiten.

6. Artikel 9 van de Associatieovereenkomst heeft de volgende inhoud: „De overeenkomstsluitende partijen erkennen, dat binnen de werkingssfeer van de overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap vermelde beginsel.”

7. Artikel 12 van de Associatieovereenkomst bepaalt: „De overeenkomstsluitende partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap, teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.”

8. Het op 23 november 1970 te Brussel ondertekende Aanvullend Protocol, dat namens de Gemeenschap is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972( ) (hierna: „Aanvullend Protocol”), stelt in artikel 1 ervan de voorwaarden, de wijze en het tempo van verwezenlijking van de in artikel 4 van de Associatieovereenkomst bedoelde overgangsfase vast. Overeenkomstig artikel 62 ervan maakt het Aanvullend Protocol integraal deel uit van deze overeenkomst.

9. Dit Aanvullende Protocol bevat een titel II, genaamd Verkeer van personen en diensten, waarvan hoofdstuk I is gewijd aan de Werknemers.

10. Artikel 36 ervan legt de termijnen vast voor de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen, en bepaalt dat de Associatieraad de hiertoe noodzakelijke regels vaststelt.

B – Besluit nr. 1/80

11. De Associatieraad heeft op 19 september 1980 besluit nr. 1/80 vastgesteld. Dit besluit is, opvallend genoeg, nooit in het Publicatieblad gepubliceerd.( ) In de derde overweging van de considerans van besluit nr. 1/80 valt het volgende te lezen: „Overwegende dat op sociaal gebied bovenbedoelde overwegingen ertoe voeren in het kader van de internationale verplichtingen van beide partijen de regeling die geldt voor de werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling ingesteld bij Besluit nr. 2/76 van de Associatieraad; […]”.

12. Centraal in deze zaak staat artikel 9 dat luidt als volgt: „Turkse kinderen die legaal in een lidstaat van de Gemeenschap wonen bij hun ouders die aldaar legaal tewerkgesteld zijn of zijn geweest, hebben in die lidstaat toegang tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding op basis van dezelfde toelatingseisen ter zake van genoten onderwijs en opleiding als kinderen van onderdanen van die lidstaat. Zij kunnen in die lidstaat de door de nationale wetgeving op dit gebied geboden voordelen genieten.”

13. Artikel 10, lid 1, van dit besluit, bepaalt: „De lidstaten van de Gemeenschap passen op de Turkse werknemers die tot hun legale arbeidsmarkt behoren een stelsel toe dat wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie uit hoofde van de nationaliteit ten opzichte van communautaire werknemers, voor wat betreft de lonen en verdere arbeidsvoorwaarden.”

C – Verordening nr. 1612/68

14. Artikel 12 van de verordening stelt:

„De kinderen van een onderdaan van een lidstaat, die op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verricht of heeft verricht, worden, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze staat toegelaten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding.”

De lidstaten moedigen de initiatieven aan, waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen.”

D – De nationale regeling

15. Volgens § 5, lid 2, eerste volzin, Bundesausbildungsförderungsgesetz (hierna: „BAföG”) ontvangen studenten die een vaste woonplaats op het nationale grondgebied hebben en die aan een in het buitenland gelegen onderwijsinstelling studeren, een studietoelage indien

„1. zulks gelet op het bereikte opleidingsniveau dat nuttig is voor de opleiding van de betrokkenen, en ten minste een deel van deze studie kan worden geacht deel uit te maken van de vereiste of gebruikelijke opleidingsduur,

of

2. in het kader van de grensoverschrijdende samenwerking tussen een Duitse en een buitenlandse opleidingsplaats de op elkaar voortbouwende leergangen van een opleiding die één geheel vormt, afwisselend door de Duitse en door de buitenlandse opleidingsplaats worden aangeboden,

of

3. een opleiding na het verblijf van ten minste één jaar in de binnenlandse opleidingsplaats wordt voortgezet in een opleidingsplaats in een lidstaat van de Europese Unie, en er sprake is van toereikende talenkennis.”

16. Overeenkomstig § 5, lid 2, vierde volzin, BAföG geldt de eerste volzin voor de in § 8, lid 2, BAföG bedoelde studenten („andere buitenlanders”) alleen wanneer het verblijf in het buitenland in de studieregeling als een noodzakelijkerwijs in het buitenland te volbrengen onderdeel van de studie verplicht is gesteld.

17. Volgens § 8, lid 1, BAföG wordt een studietoelage toegekend aan:

„1. Duitsers in de zin van de grondwet;

2. Staatloze buitenlanders in de zin van de wet inzake de rechtspositie van staatloze buitenlanders op het grondgebied van de Bondsrepubliek;

3. Buitenlanders die op het nationale grondgebied verblijven en volgens de asielprocedurewet asielgerechtigden zijn;

4. Buitenlanders die hun gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied hebben en ingevolge § 1 van de wet inzake maatregelen voor in het kader van humanitaire hulp opgenomen vluchtelingen, vluchteling zijn;

5. Buitenlanders die hun gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied hebben en de vluchtelingenstatus hebben en op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland niet slechts een tijdelijk verblijfsrecht hebben;

6. Buitenlanders die hun gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied hebben en ten aanzien van wie is vastgesteld dat zij krachtens § 51, lid l van de wet buitenlanders recht hebben op bescherming tegen uitzetting;

7. Buitenlanders die hun vaste verblijfplaats in het toepassingsgebied van de wet hebben, indien een van de ouders Duitser is in de zin van de grondwet;

8. Studenten die ingevolge de verblijfswet/EEG als kinderen vrij verkeer genieten, die op grond daarvan als kinderen recht op verblijf hebben of die op grond daarvan als kinderen enkel daarom geen recht op vrij verkeer of recht op verblijf hebben omdat zij 21 jaar of ouder zijn of omdat door hun ouders of hun echtgenoten in hun onderhoud wordt voorzien;

9. Studenten die de nationaliteit van een lidstaat van de EG of van een andere verdragsluitende staat van de EER-Overeenkomst hebben en op het nationale grondgebied vóór aanvang van de opleiding in een arbeidsverhouding stonden; de in het kader daarvan verrichte arbeid en de inhoud van de opleiding moeten in beginsel een inhoudelijke samenhang vertonen.”

18. Volgens § 8, lid 2, sub 2, BAföG wordt aan andere buitenlanders een studietoelage toegekend indien ten minste een van de ouders gedurende de zes jaren voorafgaande aan de aanvang van het onderdeel van de opleiding waarvoor een toelage kan worden verleend, in totaal 3 jaren op het nationale grondgebied heeft verbleven en legaal werkzaam is geweest.

III – Feitelijk kader

A – De feiten van het hoofdgeding

19. G. Gürol, de verzoekster in het hoofdgeding, is een op 28 juli 1975 in Duitsland geboren Turkse onderdaan, wier ouders in Duitsland leven. Zij studeert sinds het wintersemester 1995/1996 aan de universiteit Tübingen economie met de specialisatie regionale studies (land: Turkije). Hiervoor is haar een overheidsstudietoelage toegekend. Van oktober 1999 tot en met september 2000 heeft Gürol aan de Bogazici universiteit in Istanbul gestudeerd. Op 13 augustus 1999 vroeg verzoekster bij verweerder een studietoelage aan voor het bezoek aan de Bogazici universiteit.

20. Bij besluit van 2 september 1999 heeft het Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen de aanvraag afgewezen. Het Landesamt fundeerde zijn besluit in hoofdzaak op de overweging dat Gürol die als student, volgens de Duitse regeling, onder de categorie „andere buitenlanders” valt, enkel recht heeft op een studietoelage voor een bezoek aan een onderwijsinstelling in het buitenland indien het verblijf in het buitenland in de studieregeling als een noodzakelijkerwijs in het buitenland volbracht onderdeel van de opleiding verplicht is gesteld. Uit de studieregeling en het studieschema voor de doctoraalstudie blijkt echter niet dat een eenjarig studieverblijf door de faculteit economie van de universiteit Tübingen dwingend is voorgeschreven.

21. Verzoekster maakte hiertegen via de Turkse Arbeits‑ und Sozialattaché in Karlsruhe bij brief van 29 september 1999 bezwaar. Tot staving van haar bezwaar voert verzoekster aan dat zij als eigen onderdaan die een opleiding volgt, moet worden aangemerkt en dat ook Duitse studenten een studietoelage voor een studie in het buitenland verkregen. Voorts bevat artikel 10 van het besluit nr. 1/80 een discriminatieverbod met betrekking tot arbeidsloon en de overige arbeidsvoorwaarden dat ook voor sociale en belastingvoordelen geldt. Verzoeksters vader heeft op grond van deze bepaling recht op prestaties voor zijn dochter en derhalve heeft ook zij als kind van een Turkse werknemer recht op prestaties in het kader van een beroepsopleiding. Bovendien zijn al, uit hoofde van artikel 39 EG, voordelen toegekend die geen verband hielden met de hoedanigheid van werknemer, maar die enkel geschikt waren voor de bevordering van de integratie en de mobiliteit. Ten slotte wordt een eenjarig studieverblijf in het buitenland door de faculteit economie van de universiteit Tübingen dringend voorgeschreven.

22. Bij beschikking op het bezwaarschrift van 17 december 1999 wees verweerder het bezwaar af als ongegrond. Tot staving herhaalt en verdiept het Landesamt für Ausbildungsförderung in wezen zijn overwegingen van het eerste besluit van 2 september 1999. Op 2 februari 2000 heeft verzoekster beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht te Sigmaringen, dat in het kader van de behandeling van het beroep bij beschikking van 31 juli 2003, vier prejudiciële vragen heeft gesteld.

B – De opvattingen van de verwijzende rechter

23. In de toelichting op de prejudiciële vragen wijst de verwijzende rechter erop dat de letterlijke bewoordingen van de relevante nationale voorschriften van het BAföG, verzoekster geen recht geeft op een studietoelage voor een studie in het buitenland. Daarnaast kan verzoekster zich niet beroepen op het in artikel 3 van de grondwet neergelegde algemene gelijkheidsbeginsel. Voorts vloeit een recht op een studietoelage voor een studie van een semester in Turkije ook niet voort uit artikel 2 van het eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden juncto artikel 14 EVRM, aldus de verwijzende rechter. Ten slotte kan een recht op grond van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 niet slagen omdat de toekenning van een studietoelage voor een studie in het buitenland volgens de in artikel 4, lid 1, sub a tot en met h, van het besluit vermelde soorten socialezekerheidsprestaties niet onder de materiële werkingssfeer van besluit nr. 3/80 valt.

24. Derhalve is het voor de beslechting van het geding van belang te weten of uit artikel 9, besluit nr. 1/80 een recht van verzoekster op een studietoelage voor een studie in het buitenland kan worden afgeleid.

C – De prejudiciële vragen

25. De verwijzende rechter heeft op 31 juli 2003 de behandeling van de zaak geschorst en de volgende vier prejudiciële vragen gesteld:

„1) Heeft artikel 9, eerste volzin, van het besluit van de Associatieraad EEG/Turkije nr. 1/80 binnen de rechtsorde van de lidstaten van de Europese Gemeenschap rechtstreekse werking, zodat Turkse kinderen die in een lidstaat van de Gemeenschap legaal bij hun ouders wonen die daar legaal werkzaam zijn of waren, onder dezelfde voorwaarden als kinderen van de onderdanen van deze lidstaat een gelijk recht hebben op toegang tot het algemene onderwijs, tot het leerlingstelsel en tot beroepsopleidingen?

2) Zo ja, voldoen dan ook die Turkse kinderen aan het vereiste van ‚legaal wonen bij de ouders’ die in de plaats van hun universitaire beroepsopleiding een eigen hoofdverblijfplaats vestigen en aanhouden, en bij hun ouders slechts met tweede verblijfplaats zijn ingeschreven?

3) Indien vraag 2 bevestigend wordt beantwoord: Omvat artikel 9, eerste volzin, van het besluit van de Associatieraad EEG/Turkije nr. 1/80, naast een recht van de beschermde kring van personen op gelijke toegang tot de onderwijsinstellingen, ook de gelijke inaanmerkingneming voor overheidsprestaties die de lidstaat verstrekt met het doel de deelname aan het onderwijs te vergemakkelijken, of moet artikel 9, eerste volzin, in samenhang met de tweede volzin, van het besluit van de Associatieraad EEG/Turkije nr. 1/80 aldus worden uitgelegd dat de lidstaten het recht behouden om aan de toekenning van sociale prestaties op het gebied van onderwijs aan de in lid 1 beschermde kring van personen andere voorwaarden te verbinden of deze prestaties te beperken?

4) Indien vraag 2 en vraag 3 bevestigend worden beantwoord: Geldt dit voor de beschermde kring van personen ook voor een universitaire opleiding in het thuisland Turkije?”

D – De procedure bij het Hof

26. In deze zaak zijn schriftelijke opmerkingen binnengekomen van de verweerder in het hoofdgeding (bij monde van de Bezirksregierung Köln), de Duitse regering, de Oostenrijkse regering en de Commissie. Verzoekster heeft haar standpunt mondeling op de hoorzitting van 21 oktober 2004 toegelicht, evenals verweerder, de Duitse regering en de Commissie. Verweerder, de Oostenrijkse regering en de Duitse regering concluderen dat uit artikel 9 besluit nr. 1/80 geen recht van verzoekster op een studietoelage voor een studie in het buitenland kan worden afgeleid. De Commissie en verzoekster zijn daarentegen van oordeel dat een kind van een Turkse werknemer wel recht heeft op een studietoelage voor een studie in het buitenland op grond van artikel 9 van besluit nr. 1/80.

1. De eerste prejudiciële vraag

27. Met de eerste vraag wenst het Verwaltungsgericht te vernemen, of artikel 9, eerste volzin, van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft op het grondgebied van de lidstaten.

28. In het arrest Demirel( ) overwoog het Hof, dat een bepaling van een door de Gemeenschap met derde staten gesloten overeenkomst moet worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is. Voor de vraag of de bepalingen van een besluit van de Associatieraad rechtstreekse werking kunnen hebben, gelden dezelfde criteria.( )

29. Artikel 9, eerste volzin, van besluit nr. 1/80 luidt als volgt: „Turkse kinderen die legaal in een lidstaat van de Gemeenschap wonen bij hun ouders die aldaar legaal tewerkgesteld zijn of zijn geweest, hebben in die lidstaat toegang tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding op basis van dezelfde toelatingseisen ter zake van genoten onderwijs en opleiding als kinderen van onderdanen van die lidstaat. […]” In nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijke termen wordt aan Turkse kinderen een recht op toegang op basis van dezelfde vooropleidingvereisten als eigen onderdanen toegekend. De bepaling behelst een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting tot gelijke behandeling van Duitse en Turkse ingezetene leerlingen op basis van dezelfde vooropleidingvereisten. De door artikel 9 van besluit nr. 1/80 beschermde kring van personen moet onder dezelfde voorwaarden, dat wil zeggen zonder discriminatie op grond van nationaliteit, tot onderwijsinstellingen worden toegelaten. Zoals de verwijzende rechter al in zijn stukken opmerkte bevat artikel 9, eerste volzin, de vereiste mate van bepaaldheid en onvoorwaardelijkheid voor rechtstreekse toepasbaarheid. Ook de voorwaarden waaronder het recht wordt toegekend zijn duidelijk vastgelegd en behoeven niet noodzakelijkerwijs door de nationale wetgever te worden geconcretiseerd. De vervulling en werkzaamheid van artikel 9, eerste volzin, van besluit nr. 1/80, is derhalve niet afhankelijk van de vaststelling van een nadere nationale handeling zodat de bepaling rechtstreeks toepasbaar is.

30. Op de eerste vraag van het Verwaltungsgericht moet worden geantwoord, dat artikel 9, eerste volzin, van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft in de lidstaten van de Europese Gemeenschap.

2. De tweede prejudiciële vraag

31. Met zijn tweede vraag wil de verwijzende rechter weten of Turkse kinderen voldoen aan het vereiste van „legaal wonen bij de ouders” indien zij in de plaats van hun universitaire beroepsopleiding een eigen hoofdverblijfplaats vestigen en aanhouden, en bij hun ouders slechts met tweede verblijfplaats zijn ingeschreven.

32. De Commissie wijst erop dat artikel 9 van besluit nr. 1/80 enkel vereist dat kinderen bij hun ouders wonen. Andere voorwaarden zoals het bestaan van een gezinsleven en een permanente verblijfplaats worden niet gesteld. Genoemd artikel maakt ook geen onderscheid in de diverse wijzen van verblijf, bijvoorbeeld in de vorm van hoofdverblijfplaats of tweede verblijfplaats. De Commissie is derhalve van mening dat de voorwaarde tot verblijf bij de ouders is vervuld in het geval verzoekster in de woning van haar ouders in Philippsburg als tweede verblijfplaats staat ingeschreven. Deze uitleg is volgens de Commissie in overeenstemming met de geest en de doelstelling van artikel 9 van besluit nr. 1/80. Daarnaast legt de bepaling geen enkele beperking ten aanzien van de keuze voor een bepaald type onderwijs aan Turkse kinderen op, behalve dat moet zijn voldaan aan de toelatingseisen ter zake van genoten onderwijs en opleiding. Om deze redenen hebben kinderen van Turkse werknemers het recht een studie en daarmee de plaats van studie ongeacht de woonplaats van de ouders, te kiezen. Elke andere uitleg van het woonplaatsvereiste zou het toegekende recht van artikel 9 van besluit nr. 1/80, op een ontoelaatbare wijze beperken.

33. Volgens de Duitse regering vereist artikel 9 van besluit nr. 1/80 een samenleven van de kinderen en de ouders in gezinsverband. Deze voorwaarde is eveneens vervuld in het geval een kind gedurende de studie een kamer of appartement in een andere plaats betrekt, maar voorheen dat wil zeggen voor de start van zijn studie, in gezinsverband met zijn familie heeft gewoond. Anders zou het recht op toegang tot onderwijs in ieder geval geografisch, ernstig gelimiteerd worden. Noch de betekenis, noch de doelstelling of de bewoordingen van de voorwaarde tot verblijf bij de ouders, sluit het verlaten van de residentie van de ouders, in het kader van de studie, uit. De nationale rechter moet derhalve onderzoeken of verzoekster voor de start van haar studie in gezinsverband met haar familie heeft gewoond.

34. Naar de letter genomen, vereist artikel 9, lid 1, van besluit nr. 1/80 dat Turkse kinderen woonachtig zijn bij hun ouders voor een recht op toegang tot het onderwijs. Ik deel de opvatting van de Duitse regering dat hiermee wordt bedoeld dat kinderen van Turkse werknemers voor de aanvang van de opleiding in het ouderlijk huis woonachtig waren. Het kan evenwel noodzakelijk zijn voor het kind om de woonplaats in een andere stad te vestigen, indien de woonplaats van de ouders op grote afstand ligt van de instelling waar het kind van een Turkse werknemer een opleiding wil gaan volgen. Zeker in een groot land als Duitsland hebben studerende kinderen niet altijd de mogelijkheid de studie vanuit hun ouderlijk huis te volgen. Daarom zou de toegekende aanspraak van artikel 9 van besluit nr. 1/80 niet ten volle kunnen worden benut, ingeval de keuze van een opleiding wordt beperkt tot de opleidingen die worden gegeven in de woonplaats van de ouders. Een restrictievere uitleg van dit woonplaatsvereiste zou een ontoelaatbare beperking van het recht op toegang tot onderwijs opwerpen voor kinderen van Turkse werknemers.

35. Een dergelijke uitleg van artikel 9 van besluit nr. 1/80 stemt overeen met het doel om gezinsleden van Turkse werknemers bepaalde voordelen toe te kennen zodat hun integratie in het sociale leven van het gastland wordt vergemakkelijkt en bespoedigd. Dit valt ook met zoveel woorden in de derde overweging van de considerans van besluit nr. 1/80 te lezen: „Overwegende dat op sociaal gebied bovenbedoelde overwegingen ertoe voeren in het kader van de internationale verplichtingen van beide partijen de regeling die geldt voor de werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling ingesteld bij Besluit nr. 2/76 van de Associatieraad; […]”

36. Op de tweede vraag van het Verwaltungsgericht moet derhalve worden geantwoord, dat kinderen van Turkse werknemers ook voldoen aan het vereiste van „legaal wonen bij de ouders” indien zij het ouderlijk huis bij aanvang van de gekozen opleiding verlaten om in de plaats van opleiding hun woonplaats te vestigen.

3. De derde en de vierde prejudiciële vraag

37. Over de beantwoording van de derde en de vierde vraag nemen, enerzijds, verzoekster ten principale en de Commissie en, anderzijds, verweerster ten principale alsmede de Duitse en de Oostenrijkse regering diametraal verschillende standpunten in.

38. De Commissie, ter hoorzitting bijgevallen door verzoekster ten principale, stelt primair dat de tweede volzin van artikel 9 van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking heeft en, dientengevolge, een discriminatieverbod zou inhouden.

39. Voor de stelling dat genoemde bepaling rechtstreekse werking heeft, beroept zij zich op de bewoordingen ervan, alsmede op de strekking van besluit nr. 1/80, zoals die zou kunnen worden afgeleid uit artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol van 1972, waarin de geleidelijke verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers is voorzien. Voorts zou het in de eerste volzin van artikel 9 van besluit nr. 1/80 gewaarborgde recht van toegang tot het onderwijs worden uitgehold, indien Turkse kinderen geen vaste aanspraak zouden hebben op de in de tweede volzin bedoelde prestaties.

40. Van een mogelijke uitholling van het recht op toegang tot het onderwijs zou ook sprake zijn indien de, aan de rechtstreekse werking van de tweede volzin van artikel 9 te ontlenen aanspraak, niet een aan die voor Duitse onderdanen gelijke aanspraak, zou inhouden.

41. Subsidiair, voor het geval dat het Hof haar standpunt over de rechtstreekse werking van de tweede volzin van artikel 9 niet zou delen, stelt de Commissie voor de in ieder geval rechtstreeks werkende eerste volzin van artikel 9 zo uit te leggen dat daaruit aanspraken zouden voortvloeien op gelijke prestaties als die welke voor Duitse leerlingen beschikbaar zijn.

42. Een dergelijke uitleg zou naar haar opvatting steun vinden in de analoge bepaling van artikel 12 van verordening nr. 1612/68 die, ofschoon wat ruimer geformuleerd, hetzelfde zou beogen als artikel 9, eerste volzin, van besluit nr. 1/80, namelijk de bevordering van de sociale integratie van kinderen van migrerende EG-werknemers, c.q. Turkse werknemers, door voor hen het volgen van onderwijs te verzekeren op gelijke voet als voor kinderen die de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben.

43. De verwerende partij in het hoofdgeding, alsmede de regering van Duitsland en van Oostenrijk zijn van mening dat uit de bewoordingen van artikel 9, tweede volzin, van besluit nr. 1/80 juist geen verplichting voor de lidstaten voortvloeit om publieke middelen ter beschikking te stellen teneinde de deelneming van Turkse kinderen aan het onderwijs te vergemakkelijken onder dezelfde voorwaarden als voor nationale onderdanen. Blijkens haar bewoordingen zou deze bepaling de lidstaten de mogelijkheid tot het toekennen van dergelijke prestaties geven. De uitwerking ervan zou overgelaten blijven aan de afweging van de nationale wetgever.

44. Voor de oplossing van de hier voorliggende interpretatievraag dient niet alleen te rade te worden gegaan bij de bewoordingen van artikel 9 van besluit nr. 1/80, maar ook bij de systematiek en strekking van dit besluit, zoals dat in het kader van de voortschrijdende verwezenlijking van de Associatieovereenkomst tussen de Gemeenschap en Turkije tot stand is gebracht.

45. Aanvankelijk heeft de Associatieraad met de concretisering van het in artikel 12 van de Associatieovereenkomst bepaalde om „geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen” weinig vooruitgang geboekt. Daarin kwam een zekere versnelling nadat het Aanvullend Protocol van 1970 bij verordening nr. 2760/72 was goedgekeurd (zie hierboven punten 8 tot en met 10). Die versnelling resulteerde eerst in het besluit nr. 2/76 van de Associatieraad en naderhand in het onderhavige besluit nr. 1/80.

46. Hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 behelst de sociale bepalingen. De eerste sectie van dit hoofdstuk gaat meer in het bijzonder over vragen betreffende de werkgelegenheid en het vrije verkeer van werknemers. Ook al strekt deze sectie blijkens de derde overweging van de considerans er toe om op sociaal gebied de voor de werknemers en hun gezinsleden geldende regeling te verbeteren ten opzichte van het besluit nr. 2/76, de inhoud en bewoordingen ervan geven blijk van een grote behoedzaamheid van de Associatieraad als bevoegde wetgever.

47. Het laatste blijkt uit een aantal bepalingen van het desbetreffende onderdeel van het besluit, dat voorziet in een regeling die in vrijwel ieder opzicht restrictiever is dan die welke is voorzien in de artikelen 39 EG tot en met 42 EG en de op die bepalingen gebaseerde secundaire gemeenschapswetgeving.

48. Zo wordt in artikel 6 van het besluit aan Turkse werknemers een aan strikte voorwaarden onderworpen recht toegekend tot toegang tot de arbeidsmarkt van de lidstaat waar zij verblijf houden. Zij worden bij de uitoefening van dat recht overigens achtergesteld bij onderdanen van de lidstaten. Ook de regeling van artikel 7 van het besluit nr. 1/80 voor de toegang van gezinsleden van Turkse werknemers tot de arbeidersmarkt van het land waar zij verblijf houden is aanzienlijk restrictiever dan die voor onderdanen van de lidstaten. Hetzelfde geldt voor de zeer beperkte en zwaar geconditioneerde regeling die artikel 8 van besluit nr. 1/80 inhoudt voor de intracommunautaire mobiliteit van Turkse werknemers.

49. Bij een heel globale vergelijking tussen het wettelijke stelsel dat ingevolge besluit nr. 1/80 voor Turkse werknemers binnen de Europese Gemeenschappen geldt en hetgeen op de onderdanen van lidstaten van toepassing is, valt het op dat het eerste stelsel niet berust op het gelijkheids- of non-discriminatiebeginsel. De afzonderlijke rechten en aanspraken worden van bepaling tot bepaling uitputtend omschreven. Waar het besluit spreekt van gelijke behandeling tussen Turkse werknemers en die van het ontvangende land, is de reikwijdte daarvan nauwkeurig afgebakend. Zo voorziet artikel 10, lid 1, van het besluit in een verbod tot discriminatie van Turkse werknemers wegens hun nationaliteit wat betreft hun beloning en andere arbeidsvoorwaarden. De gelijke behandeling, die artikel 10, lid 2, van het besluit hun toekent, waar het gaat om de hulp van de publieke arbeidsbemiddeling is echter weer zwaar geclausuleerd.

50. Terzijde wil ik eraan herinneren dat in het vrije verkeer van personen binnen de Europese Gemeenschap de rechtspositie van gemeenschapsonderdanen, die binnen de Gemeenschap elders dan in hun land van herkomst verblijf houden, nog steeds niet identiek is aan die van de onderdanen van het land waar zij zich hebben gevestigd, waar het gaat om aanspraken op overheidsprestaties. Voor hen die als economische migranten zijn te kwalificeren voorzien het primaire en het secundaire gemeenschapsrecht ter zake voorts in een verdergaande gelijkstelling met eigen onderdanen dan voor niet-actieve migrerende gemeenschapsonderdanen die onder het bereik van richtlijn 90/364/EEG( ) vallen of voor studenten die onder het bereik van richtlijn 93/96/EEG( ) vallen. De spanning tussen het gelijkheidsbeginsel en daaruit door het primaire en secundaire gemeenschapsrecht aangebrachte differentiaties, is kenmerkend voor het vrije personenverkeer in de Gemeenschap. Zij heeft aanleiding gegeven tot een jurisprudentie waarin de grenzen tussen de werking van het gelijkheidsbeginsel en die van de door de gemeenschapswetgever beoogde differentiatie weliswaar soms wat worden geherdefinieerd, maar als zodanig worden gerespecteerd.( ) Ook in de onderhavige zaak doet deze spanning tussen het gelijkheidsbeginsel en de door de bevoegde wetgever uitdrukkelijk beoogde differentiatie zich voor.

51. De juridische positie die Turkse werknemers ingevolge het besluit nr. 1/80 binnen de Gemeenschap hebben, kan op grond van het bovenstaande worden getypeerd als die van geprivilegieerd in vergelijking met die van andere werknemers uit derde landen. Ofschoon artikel 12 van de Associatieovereenkomst uitdrukkelijk voorziet in een geleidelijke evolutie van die positie naar die van gemeenschapsonderdanen, heeft de Associatieraad als de in casu bevoegde wetgever tot dusver verregaande stappen niet genomen. Hieruit vloeit mijns inziens voort dat het antwoord op de gestelde vragen primair moet worden gevonden op grond van de tekst, de systematiek en de context van het besluit nr. 1/80 zelf en dat grote voorzichtigheid is geboden bij een interpretatie van die tekst naar analogie van het primaire en secundaire gemeenschapsrecht dat het vrije werknemersverkeer van gemeenschapsonderdanen beheerst. Immers indien de Associatieraad een verdergaande congruentie tussen de rechtspositie van Turkse werknemers en de uit de lidstaten afkomstige werknemers had beoogd, zou hij als bevoegde wetgever zelf een verdergaande inhoudelijke eenvormigheid hebben verzekerd tussen het besluit nr. 1/80 en het primaire en secundaire gemeenschapsrecht voor het vrije werknemersverkeer.

52. Daarom is het niet juist om, zoals de Commissie voorstelt, artikel 9 van besluit nr. 1/80 uit te leggen naar analogie van artikel 12 van verordening nr. 1612/68. Uit de tekstuele verschillen tussen beide bepalingen blijkt dat de bevoegde wetgever in casu juist een niet-identieke regeling heeft gewild. Naar het mij voorkomt, zal de rechter die klaarblijkelijke wil van wetgever moeten respecteren, althans daarmee rekening moeten houden.

53. Naar de letter genomen, voorziet artikel 9, lid 1, van besluit nr. 1/80 in een aanspraak voor de rechtmatig in een lidstaat verblijfhoudende kinderen van Turkse werknemers op toegang tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding, onder dezelfde toelatingsvoorwaarden voor wat betreft de vereiste vooropleiding als kinderen van onderdanen van die lidstaat. Ik deel de opvatting van de Commissie, die door de Oostenrijkse en de Duitse regering niet expliciet wordt weersproken, dat de gelijkebehandelingseis in deze bepaling die, strikt opgevat, alleen op de toegang tot het onderwijs betrekking heeft, voor bepaalde – kostbaardere – opleidingen alleen inhoudelijk betekenis kan hebben, als de Turkse kinderen ook materieel in staat worden gesteld aan dat onderwijs deel te nemen. Daarop ziet de tweede volzin van artikel 9: „Zij kunnen in die lidstaat de door de nationale wetgeving op dit gebied geboden voordelen genieten.”

54. Een letterlijke en systematische interpretatie van deze, aan de eerste volzin van artikel 9 complementaire, bepaling geeft geen aanleiding daaraan rechtstreekse werking toe te kennen, noch daarin een impliciete gelijkheidsbehandeling te lezen. Indien de bevoegde besluitwetgever een rechtstreeks werkend gebod tot gelijke behandeling had beoogd, zou hij de bepaling eenvoudig anders hebben kunnen formuleren: „zij genieten op dezelfde voet als kinderen van onderdanen van die lidstaat de door de nationale wetgeving op dit gebied genoten voordelen”. In dit verband is het niet zonder betekenis dat in het volgende artikel 10, lid 2, van het besluit voor de aanspraak op de prestaties van de arbeidsbemiddeling wel voor een dergelijke expliciete en dwingende redactie is gekozen.

55. De door de Commissie gevolgde wat acrobatisch ogende interpretatiemethode lijkt mij niet navolgenswaardig. Zij beroept zich op een analogie met artikel 12 van verordening nr. 1612/68 waarbij dezelfde wetgever zich eenvoudig had kunnen aansluiten, maar dat evident niet heeft gewild.

56. Veel meer voor de hand ligt het dan ook om de beide volzinnen van artikel 9 in hun onderlinge verband te interpreteren. Zoals hierboven in punt 54 al is benadrukt is de tweede volzin een aan de eerste volzin complementaire „enabling clause”, waaruit voor de lidstaten de verplichting voortvloeit om de aanspraak die Turkse kinderen op de toegang tot het onderwijs hebben ook materieel te verzekeren. Een dergelijke materiële verplichting laat de lidstaten weliswaar nog een zekere discretionaire ruimte – die is blijkens de letterlijke bewoordingen van artikel 9, tweede volzin, ook beoogd – maar gelezen in het verband met de eerste volzin is die ruimte beperkt: Turkse kinderen moeten het onderwijs en de opleiding, waarvoor zij een aanspraak tot toegang hebben, ook feitelijk kunnen volgen. Dat wil zeggen, zij moeten in aanmerking komen voor de daartoe nodige materiële voorzieningen.

57. Voorzover publieke prestaties en voorzieningen die aan leerlingen en studenten ter beschikking worden gesteld om hen in staat te stellen onderwijs te volgen, in de vorm van beurzen, toelagen, voorschotten en leningen, de strekking hebben het volgen van de desbetreffende opleidingen ook feitelijk mogelijk te maken, volgt uit deze interpretatie van artikel 9 dat die ook aan Turkse leerlingen ten goede dienen te komen.

58. Omgekeerd zal een lidstaat, indien de aan Turkse leerlingen toegekende prestaties ten behoeve van het volgen van een studie of opleiding beperkter of anders zijn, dan die voor kinderen van eigen onderdanen gelden, moeten aantonen dat dit verschil geen afbreuk doet aan zijn verplichting ingevolge artikel 9 van besluit nr. 1/80 om in te staan voor het met dit artikel beoogde resultaat, namelijk dat Turkse kinderen niet slechts op gelijke voet toegang hebben tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding maar tot het volgen daarvan ook feitelijk in staat worden gesteld.

59. Dit geldt evenzeer voor publieke prestaties en voorzieningen die aan leerlingen en studenten ter beschikking worden gesteld om onderwijs in het buitenland te volgen. Kinderen van Turkse werknemers moeten in staat worden gesteld de gekozen opleiding naar behoren te volgen en af te sluiten en wanneer onderwijs in het buitenland een integraal onderdeel uitmaakt van de gekozen studie, heeft dit evenzeer gevolgen voor de aanspraken van de kinderen van Turkse werknemers. Ook in een dergelijk geval zal de lidstaat de Turkse kinderen feitelijk in staat moeten stellen het hun toegekende recht te verwezenlijken.

60. Het is aan de nationale rechter om de naleving van deze verplichting aan de hand van de feiten te toetsen.

IV – Conclusie

61. Gelet op het bovenstaande stel ik voor dat het Hof als volgt antwoordt op de door het Verwaltungsgericht te Sigmaringen gestelde vragen:

62. „Artikel 9 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije van 19 september 1980 moet aldus worden uitgelegd dat:

– de eerste volzin van deze bepaling rechtstreekse werking heeft in de lidstaten;

– kinderen van Turkse werknemers ook voldoen aan het vereiste van „legaal wonen bij de ouders” indien zij het ouderlijk huis bij aanvang van de gekozen opleiding verlaten om in de plaats van opleiding hun woonplaats te vestigen;

– het is aan de nationale rechter om te beslissen of de nationale regeling die op Turkse onderdanen zoals verzoekster in het hoofdgeding wordt toegepast, hen materieel in staat stelt hun aanspraak op toegang tot het algemeen onderwijs, opleiding in het kader van een leerlingenstelsel en beroepsopleiding te verwezenlijken.”