CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. PITRUZZELLA

van 14 maart 2019 ( 1 )

Zaak C‑89/18

A

tegen

Udlændinge- og Integrationsministeriet

[verzoek van de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor Oost-Denemarken, Denemarken) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Associatieovereenkomst EEG/Turkije – Nationale regeling die de voorwaarden voor de eerste toelating tot het grondgebied van de betrokken lidstaat van echtgenoten van derdelanders die in deze lidstaat verblijven als werknemer, strenger maakt – Gezinshereniging – Vereiste dat de binding met de gastlidstaat groter moet zijn dan die met het derde land van herkomst – Artikel 13 van besluit nr. 1/80 – Standstillbepaling – Nieuwe beperking – Dwingende reden van algemeen belang – Doelstelling van een geslaagde integratie – Noodzakelijk en evenredig karakter van de nieuwe beperking”

1. Het kan voorkomen dat de individuele rechten die worden gewaarborgd door het Unierecht, botsen met de nationale identiteit van lidstaten die door diezelfde Unie ook moet worden geëerbiedigd, zoals blijkt uit artikel 4, lid 2, VEU. In een dergelijk geval moet het Hof een noodzakelijke, maar lastige afweging maken tussen deze twee a priori uiteenlopende belangen door middel van de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Dit is de taak die hem opnieuw is toevertrouwd in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing, die het Hof ertoe noopt zich uit te spreken over de vraag of, om een verblijfsvergunning te verkrijgen op grond van gezinshereniging met haar Turkse echtgenoot die als werknemer legaal werkzaam is in de gastlidstaat, het redelijkerwijs van de echtgenote van die werknemer kan worden verlangd, zonder de rechten te schenden die deze laatste op het grondgebied van de Unie geniet, dat zij aantoont dat het paar een grotere binding heeft met de gastlidstaat dan met hun staat van herkomst.

I. Inleiding

2. Verzoekster in het hoofdgeding, A, is een Turks staatsburger. Zij is geboren in Turkije en op 24 mei 1983 gehuwd met B, ook een Turks staatsburger. Het paar kreeg vier kinderen in Turkije, voordat zij op 24 juni 1998 zijn gescheiden. Op 7 januari 1999 is B gehuwd met een Duits staatsburger die in Denemarken verbleef. Als echtgenoot van een burger van de Unie kreeg B op 6 juli 1999 een verblijfsvergunning in Denemarken. In 2006 kreeg hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd overeenkomstig de Deense regelgeving tot omzetting van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG ( 2 ). De vier kinderen die uit het huwelijk tussen A en B zijn voortgekomen, hebben ook een verblijfsvergunning in Denemarken gekregen in het kader van gezinshereniging met B.

3. De echtscheiding tussen B en zijn Duitse echtgenote is uitgesproken op 25 juni 2009. Op 28 augustus 2009 is B opnieuw gehuwd met A in Denemarken. Op 3 september 2009 heeft A bij de Udlændingeservice (immigratiedienst, Denemarken) een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning in Denemarken op grond van haar huwelijk met B, van wie vaststaat dat hij in loondienst werkzaam is.

4. Op 26 mei 2010 heeft de immigratiedienst deze aanvraag afgewezen overeenkomstig artikel 9, lid 1, punt 1, en lid 7, van de udlændingelov (vreemdelingenwet) ( 3 ), die van kracht was ten tijde van de vaststelling van het besluit dat in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan: „1. Na een aanvraag kan een verblijfsvergunning worden afgegeven aan: 1) een niet-Deens staatsburger ouder dan 24 jaar die gehuwd samenwoont of een duurzame relatie is aangegaan met een samenwonende partner die ouder is dan 24 jaar en een vaste verblijfplaats in Denemarken heeft, die [...] d) langer dan drie jaar een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in Denemarken heeft; [...] 7. Een verblijfsvergunning [...] overeenkomstig lid 1, punt 1, onder b) tot en met d), kan, behalve wanneer sprake is van uitzonderlijke redenen, enkel worden toegekend indien de binding van de echtgenoten of samenwonende partners met Denemarken groter is dan de binding die zij hebben met een ander land.”

5. Bij besluit van 30 september 2010 heeft het ministerie op zijn beurt het beroep van A tegen het besluit van 26 mei 2010 afgewezen op grond van het feit dat A en B niet voldeden aan het bindingsvereiste, volgens hetwelk, op basis van een algehele beoordeling, de binding van het echtpaar met Denemarken groter moet zijn dan die welke zij hebben met een ander land. Na te hebben gewezen op het toepasselijke recht en de voorwaarden voor toepassing en beoordeling van deze binding, is het ministerie nagegaan of de echtgenoten A en B een grotere binding hadden met Denemarken dan met Turkije door een afweging te maken van de banden van B met Denemarken en zijn land van herkomst alsmede van de banden van A met haar land van herkomst. Aangezien uit de aanvraag van A voorts geen uitzonderlijke persoonlijke of medische omstandigheden zijn gebleken die pleiten voor toekenning van een verblijfsvergunning ondanks het ontbreken van een binding met Denemarken, heeft het ministerie de aanvraag van A afgewezen en haar verzocht, evenals haar twee jongste kinderen, hun gezinsleven in Turkije te leiden en aldaar voort te zetten.

6. Op 10 maart 2014 heeft A beroep ingesteld tot nietigverklaring van dit besluit bij de Ret i Aalborg (rechter in eerste aanleg Aalborg, Denemarken) met het verzoek de aanvraag tot gezinshereniging opnieuw in behandeling te nemen. De zaak is op 26 mei 2014 verwezen naar de Københavns byret (rechter in eerste aanleg Kopenhagen, Denemarken), die zelf de zaak heeft verwezen naar de verwijzende rechter op 14 december 2016, op grond van de mogelijkheid die het nationale recht biedt aan gerechten in eerste aanleg om zaken waarin principiële kwesties worden behandeld, naar hogerberoepsinstanties te verwijzen om een uitspraak in eerste aanleg te doen. A heeft gevorderd dat het besluit van 30 september 2010 ( 4 ) nietig wordt verklaard en dat de aanvraag tot gezinshereniging opnieuw wordt beoordeeld.

7. De verwijzende rechter geeft aan dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (hierna: „besluit nr. 1/80”), dat gevoegd is bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 ( 5 ) (hierna: „Associatieovereenkomst EEG-Turkije”), van toepassing is aangezien vaststaat dat B een Turkse werknemer is. Volgens dit artikel mogen lidstaten „geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun [...] grondgebied legaal zijn”. Volgens de verwijzende rechter was ten tijde van de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 geen enkele regel van toepassing die vergelijkbaar was met artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet, zodat deze bepaling een nieuwe beperking vormt in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80.

8. De verwijzende rechter wijst op de rechtspraak van het Hof op grond waarvan een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 is verboden, „tenzij deze beperking tot een van de in artikel 14 van dit besluit bedoelde beperkingen behoort dan wel rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan”. ( 6 ) Uit de toelichting op de wetsvoorstellen van 2000 en van 2002 ( 7 ) blijkt dat het bindingsvereiste tot doel heeft een geslaagde integratie te bevorderen. De rechter a quo merkt op dat het Hof al heeft geoordeeld ( 8 ) dat een dergelijk doel kan worden aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang. Aldus dient voornamelijk nog te worden vastgesteld of het vereiste van een grotere binding met Denemarken dan met het land van herkomst geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan.

9. In deze omstandigheden heeft de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor Oost-Denemarken, Denemarken) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof, bij verwijzingsbeslissing ingekomen ter griffe van het Hof op 8 februari 2018, de volgende prejudiciële vragen voorgelegd: „1) Indien ‚nieuwe beperkingen’ voor de gezinshereniging tussen echtgenoten zijn ingevoerd die a priori een schending vormen van de standstillbepaling van [artikel 13 van besluit nr. 1/80] en die beperkingen gerechtvaardigd worden op basis van overwegingen in verband met een ‚geslaagde integratie’ zoals erkend door het Hof [...] in zijn arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) en zijn arrest van 29 maart 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), kan een regel zoals artikel 9, lid 7, [van de Deense vreemdelingenwet] – op grond waarvan onder meer de gezinshereniging tussen een derdelander met een verblijfsvergunning in Denemarken en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderworpen is aan de algemene voorwaarde dat de binding van het paar met Denemarken groter moet zijn dan die met Turkije – ‚rechtvaardiging [vinden] in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt [zijn] om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder [gaan] dan nodig is voor het bereiken daarvan’? 2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, waardoor het bindingsvereiste a priori geschikt wordt geacht om de verwezenlijking van het integratiedoel te waarborgen, is het dan mogelijk om, zonder daarbij in strijd te handelen met de toelaatbaarheidscriteria voor een beperking en met het evenredigheidsvereiste: i) een praktijk toe te passen waarbij ingeval de echtgeno(o)t(e) met de verblijfsvergunning in de lidstaat (de gezinshereniger) voor het eerst naar Denemarken kwam op de leeftijd van 12 of 13 jaar of ouder, bij de beoordeling van de binding van de gezinshereniger met de lidstaat bijzonder belang wordt gehecht aan het volgende: – of de persoon een langdurig legaal verblijf van circa twaalf jaar in de lidstaat heeft gehad; – of de persoon een tijd in de lidstaat heeft verbleven en daar een duurzame economische activiteit heeft uitgevoerd met een aanzienlijke mate van contact en communicatie met collega’s en eventueel klanten in de taal van de lidstaat, over een periode van ten minste vier of vijf jaar zonder grote onderbrekingen; – of de persoon een tijd in de lidstaat heeft verbleven en daar een duurzame economische activiteit heeft uitgevoerd zonder een aanzienlijke mate van contact en communicatie met collega’s en klanten in de taal van de lidstaat, over een periode van ten minste zeven of acht jaar zonder grote onderbrekingen; ii) een praktijk toe te passen waarbij ingeval de gezinshereniger een sterke binding met zijn/haar land van herkomst heeft behouden door vaak of langdurig op bezoek te gaan in dat land, dit pleit tegen de vervulling van het bindingsvereiste, terwijl korte vakanties of verblijven voor opleiding ter plaatse niet pleiten tegen de afgifte van een vergunning; iii) een praktijk toe te passen die stelt dat de zogenaamde situatie ,gehuwd, gescheiden en opnieuw gehuwd’ sterk tegen de vervulling van het bindingsvereiste pleit?”

10. In deze zaak zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door A, de Deense regering en de Europese Commissie.

11. Ter terechtzitting voor het Hof van 13 december 2018 hebben A, de Deense regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

II. Analyse

12. Met deze prejudiciële vragen, die gezamenlijk dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale maatregel als aan de orde in het hoofdgeding, die de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die legaal in de betrokken lidstaat verblijft, en zijn Turkse echtgenote onderwerpt aan de voorwaarde dat de binding van het paar met Denemarken groter is dan die met een ander land, een nieuwe beperking vormt in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80.

13. Vooraf merk ik op dat de onderhavige zaak in het verlengde ligt van de zaak Genc. ( 9 ) Het Hof moest daarin beoordelen of met artikel 13 van besluit nr. 1/80 verenigbaar was een andere bepaling van dezelfde vreemdelingenwet op grond waarvan de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die legaal in de betrokken lidstaat verbleef en zijn minderjarige kind onderworpen was aan de voorwaarde dat het kind een zodanige binding met deze lidstaat had of kon krijgen dat er een basis was voor zijn geslaagde integratie, wanneer zowel het betrokken kind als de andere ouder in het land van herkomst of een ander land woonde en de aanvraag tot gezinshereniging bovendien werd ingediend meer dan twee jaar nadat de in de betrokken lidstaat wonende ouder een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd had verkregen. Een aantal bevindingen uit het arrest Genc ( 10 ) kunnen worden toegepast op de onderhavige zaak. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt overigens dat de Deense overheid gevolgen heeft verbonden aan dit arrest wat betreft de specifieke bepaling van de vreemdelingenwet die toen aan de orde was, maar dat niets is vermeld over de voorwaarden waaraan moet worden voldaan in het geval van een gezinshereniging die is aangevraagd door de echtgeno(o)t(e) van een Turkse werknemer, en in het bijzonder over het bindingsvereiste ten aanzien van Denemarken. Hoewel de Deense overheid ervan overtuigd lijkt dat artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet, ondanks het feit dat het een nieuwe beperking vormt in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80, toelaatbaar is, omdat het wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan, heeft de verwijzende rechter twijfels daarover.

A. Bestaan van een nieuwe beperking die wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang

14. Zoals de verwijzende rechter in herinnering heeft gebracht, verbiedt de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 in algemene zin de invoering van elke nieuwe maatregel die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de gebruikmaking van een economische vrijheid door een Turkse staatsburger op het grondgebied van de betrokken lidstaat, strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van dat besluit. ( 11 )

15. Uit de stukken blijkt dat artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet is ingevoerd na de inwerkingtreding in Denemarken van besluit nr. 1/80 en dat deze bepaling heeft geleid tot een aanscherping van de voorwaarden voor de toelating van de echtgeno(o)t(e) van een Turkse werknemer die zich bij deze laatste wil voegen op Deens grondgebied. Het staat eveneens vast dat B een legale werknemer is op de Deense arbeidsmarkt. A vraagt een verblijfsvergunning aan om zich bij hem te voegen. In deze omstandigheden moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling buiten toepassing worden gelaten ingeval de nieuwe beperking afbreuk doet aan de vrijheid van B om in Denemarken een werkzaamheid in loondienst uit te oefenen. ( 12 ) De beslissing van B om zich als Turkse werknemer in Denemarken te vestigen en vooral om daar te blijven, kan immers ongunstig worden beïnvloed wanneer de nationale wettelijke regeling gezinshereniging moeilijk of onmogelijk maakt, omdat B zich dan mogelijkerwijs genoopt ziet te kiezen tussen zijn activiteit in Denemarken en zijn gezinsleven in Turkije. ( 13 ) De nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, die gezinshereniging bemoeilijkt door de voorwaarden waaronder de Turkse werknemer op het grondgebied van de gastlidstaat kan worden herenigd met zijn echtgenote, aan te scherpen ten opzichte van de voorwaarden zoals die golden op dit grondgebied op het moment van inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 en die derhalve de uitoefening van een economische activiteit door die werknemer ongunstig kan beïnvloeden, vormt dus wel degelijk een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers in die lidstaat door Turkse staatsburgers.

16. Een dergelijke beperking is verboden, zoals de verwijzende rechter in herinnering brengt, tenzij die behoort tot een van de in artikel 14 van besluit nr. 1/80 bedoelde beperkingen ( 14 ) – hetgeen niet is aangevoerd in het kader van het hoofdgeding – dan wel haar rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan. ( 15 )

17. Met betrekking tot het vereiste van een dwingende reden van algemeen belang heeft het Hof al geoordeeld dat „[d]e doelstelling van het bevorderen van een geslaagde integratie van derdelanders in de betrokken lidstaat [...] een [dergelijke] reden [kan] vormen” ( 16 ) na te hebben gewezen op „het belang dat in het Unierecht wordt gehecht aan integratiemaatregelen, zoals blijkt uit artikel 79, lid 4, VWEU [...] en verschillende richtlijnen [...], die bepalen dat de integratie van derdelanders van wezenlijk belang is voor de bevordering van de economische en sociale samenhang, een fundamentele doelstelling van de Unie die in het Verdrag is opgenomen” ( 17 ).

18. Tevens voert de Deense regering als dwingende reden van algemeen belang aan, een efficiënt beheer van de migratiestromen, dat in haar ogen samenhangt met de eerdergenoemde dwingende reden die een uitvloeisel hiervan is, aangezien dit beheer nodig is voor een geslaagde integratie van personen die een verblijfsvergunning hebben in een lidstaat of die hier mogelijk voor in aanmerking komen. De Deense regering is van mening dat de verhouding van het aantal vreemdelingen tot de totale bevolking van invloed is op het slagen van de integratie. Zonder dat het Hof een standpunt hoeft in te nemen ten aanzien van deze samenhang en deze verhouding, breng ik in herinnering dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat „het doel van het voorkomen van illegale binnenkomst en illegaal verblijf voor de toepassing van artikel 13 van besluit nr. 1/80 een dwingende reden van algemeen belang vormt” ( 18 ) en dat „het doel van een efficiënt beheer van de migratiestromen een [dergelijke] reden [kan] vormen” ( 19 ) die een nieuwe beperking in de zin van deze bepaling kan rechtvaardigen.

19. Ik kan mij derhalve moeilijk voorstellen dat het Hof terugkomt van deze uitspraken, temeer daar de vaststelling van het bestaan van een dwingende reden van algemeen belang in elk geval niet voldoende is om aan te nemen dat de nieuwe beperking is toegestaan op grond van artikel 13 van besluit nr. 1/80, aangezien die ook noodzakelijk en evenredig moet zijn, hetgeen de echte kern van het probleem is van de onderhavige prejudiciële verwijzing.

B. Noodzaak en evenredigheid van de nieuwe beperking

1. Beschrijving van de wetgeving en de nationale praktijk

20. De nationale wetgeving bepaalt dat elke vreemdeling ouder dan 24 jaar die een stabiele en duurzame relatie heeft met een persoon die eveneens ouder is dan 24 jaar, in Denemarken verblijft en langer dan drie jaar in het bezit is van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, een verblijfsvergunning kan aanvragen. Echter, wanneer de gezinshereniger de Deense nationaliteit niet heeft verkregen vóór het bereiken van de leeftijd van 28 jaar, kan een dergelijke verblijfsvergunning enkel aan zijn/haar echtgeno(o)t(e) worden toegekend indien de binding van het paar met Denemarken groter is dan de binding die zij hebben met een ander land.

21. Voor een juist en volledig begrip van de reikwijdte van deze nationale maatregel is echter vereist dat niet alleen wordt gekeken naar de tekst ervan, maar ook, zoals de rechtspraak voorschrijft ( 20 ), naar de regels voor de uitvoering ervan zoals die in casu blijken uit de totstandkomingsgeschiedenis van de wetten van 2000 en van 2002 ( 21 ) en uit de circulaire van 2005 ( 22 ).

22. Wanneer de autoriteiten moeten vaststellen of het paar dat hereniging aanvraagt een grotere binding heeft met Denemarken dan met hun land(en) van herkomst, moeten zij een algehele beoordeling maken, waarbij rekening moet worden gehouden met alle elementen die hun ter beschikking staan. Aldus moeten zij een afweging maken tussen enerzijds de binding van de gezinshereniger met Denemarken – de Turkse werknemer in dit geval – en anderzijds de binding van zijn echtgenote met haar land van herkomst. Zij moeten ook rekening houden met de binding die de gezinshereniger heeft met het land van herkomst van zijn echtgenote. Daarbij moet onder meer in aanmerking worden genomen de geboorteplaats van de echtgenoten, de plaats waar zij hun jeugd hebben doorgebracht en waar zij onderwijs hebben genoten, de frequentie en de duur van de verblijven in het land van herkomst. Eveneens moet rekening worden gehouden met de familiebanden van de echtgenoten in Denemarken ten opzichte van de familiebanden die zij hebben onderhouden in het land van herkomst, met name als een of beide ouders van de gezinshereniger uit hetzelfde land komen als de echtgenote. De vraag wie het ouderlijk gezag uitoefent of wie een omgangsregeling heeft met de minderjarige kinderen die in Denemarken verblijven, moet ook worden meegewogen, hoewel die niet doorslaggevend is. De talenkennis en de taal waarin de het paar onderling communiceert worden ook in aanmerking genomen. Voorts wordt de binding van de echtgenoten op educatief en professioneel vlak met Denemarken onderzocht, alsook de tijd die zij doorbrengen op Deens grondgebied en de frequentie en duur van de verblijven in het land van herkomst van de gezinshereniger en/of van zijn echtgenote. ( 23 ) Niet alleen de periode dat de werknemer actief was op de arbeidsmarkt is van belang, maar ook de aard van het werk, evenals de vraag of dit werk kon worden verricht dankzij in Denemarken verworven kwalificaties. Indien de gezinshereniger gedurende vier of vijf jaar werk heeft verricht dat heeft bijgedragen tot zijn integratie in de Deense samenleving, vanwege contacten met het publiek die dit werk met zich brengt of de noodzaak om in het Deens te communiceren met collega’s of cliënten, kan aldus worden aangenomen dat hij een sterke binding met Denemarken heeft, zelfs al bedraagt de verblijfsduur maar „vier of vijf jaar”. ( 24 ) Een vaste baan voor dezelfde duur maar zonder dat sprake is van een aanzienlijke mate van contact met een Deens sprekend publiek zal daarentegen niet leiden tot een dergelijke binding. In dit geval dient de duur van het verblijf en van de uitoefening van het werk „zeven of acht jaar” te bedragen. ( 25 )

23. Het feit dat de gezinshereniger en de aanvrager eerder gehuwd zijn geweest of samen hebben gewoond in hun land van herkomst voordat de gezinshereniger naar Denemarken kwam, en dat dit paar vervolgens gezinshereniging aanvraagt op grond van het feit dat zij opnieuw met elkaar zijn gehuwd nadat de gezinshereniger naar Denemarken was gemigreerd en aldaar een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd had verkregen („gehuwd, gescheiden en opnieuw gehuwd”), pleit sterk tegen het bestaan van een grotere binding met Denemarken. Het feit dat zij opnieuw zijn gehuwd geeft volgens de Deense instanties aan dat de gezinshereniger een sterke binding heeft behouden met de aanvrager en met het land van herkomst.

24. In bepaalde gevallen kunnen uitzonderlijke redenen pleiten voor de toekenning van een verblijfsvergunning aan de echtgeno(o)t(e) ondanks het feit dat een sterke binding met Denemarken ontbreekt. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de weigering van een dergelijke vergunning de echtgenoten verplicht hun gezinsleven te leiden in een land waar de gezinshereniger niet mag binnenkomen of verblijven, of wanneer de gezinshereniger ernstige ziek of gehandicapt is of een hoge leeftijd heeft. Van een uitzonderlijke reden kan ook sprake zijn wanneer de gezinshereniger het ouderlijke gezag uitoefent of een omgangsregeling heeft met zijn minderjarige kinderen die in Denemarken leven. ( 26 ) Ten slotte geldt het vereiste van een grotere binding niet in geval van een huwelijk tussen ingezeten personen die zijn geboren en opgegroeid in Denemarken of die er als kind zijn aangekomen en er zijn opgegroeid en legaal hebben verbleven gedurende achtentwintig jaar.

25. Uit het besluit dat aan de orde is in het hoofdgeding blijkt dat het ministerie een globale beoordeling van de situatie van A en haar echtgenoot heeft gemaakt en de zojuist omschreven richtsnoeren heeft gevolgd. Het ministerie heeft met name in overweging genomen dat A was geboren en opgegroeid in Turkije waar zij ook onderwijs had genoten; dat zij en haar echtgenoot samen Turks of Koerdisch spraken; dat de weinige bezoeken van A aan Denemarken niet van dien aard waren dat zij daardoor binding heeft gekregen met Denemarken. Wat betreft de situatie van B heeft het ministerie vastgesteld dat hij was geboren en opgegroeid in Turkije; dat hij pas laat naar Denemarken was gekomen, namelijk in 1999; dat hij vóór die datum gedurende lange tijd had samengeleefd met A in Turkije en dat hij sinds die datum vaak naar zijn land van herkomst is teruggekeerd voor verblijven van maximaal drie maanden; dat naaste familieleden (zijn ouders en twee van zijn broers en zussen) nog steeds in Turkije leefden; dat vier andere broers en zussen in Denemarken verbleven; dat, hoewel sprake was van binding met de Deense arbeidsmarkt gezien de aard en de duur van de verschillende banen die B heeft gehad of thans in Denemarken heeft, die banen niet van dien aard waren dat de sterke binding van B met Turkije daardoor minder werd; dat de situatie van het paar, dat eerder gehuwd is geweest, daarna gescheiden, vervolgens opnieuw gehuwd nadat B een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd had gekregen, sterk pleitte tegen het bestaan van een grotere binding met Denemarken ( 27 ), aangezien het feit dat B opnieuw gehuwd is met zijn eerste echtgenote betekende dat hij binding had gehouden met A en met zijn land van herkomst. Wat betreft de kinderen van het paar heeft het ministerie overwogen dat zij allemaal in Turkije waren geboren waar zij enige tijd hadden geleefd voordat zij zich bij hun vader in Denemarken voegden; dat twee van hen thans meerderjarig zijn; dat in deze omstandigheden kon worden aangenomen dat zij linguïstische, culturele en familiale banden hadden onderhouden met Turkije; gezien het feit dat de kinderen van het paar al gescheiden van hun moeder hadden geleefd, was het de keuze van het echtpaar om het gezin op die manier op te splitsen en kon A terugkeren naar Turkije met haar twee jongste kinderen zonder dat die situatie in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950.

2. Analyse met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel

26. Volgens de rechtspraak van het Hof moet de beoordeling door de nationale autoriteiten, in geval van een nationale regeling betreffende gezinshereniging die wordt toegepast op een gezinslid van een Turkse werknemer, worden verricht aan de hand van „voldoende nauwkeurige, objectieve en niet-discriminerende criteria, waaraan elk geval afzonderlijk dient te worden getoetst, en [moet] deze beoordeling [...] uitmonden in een met redenen omkleed besluit waartegen een doeltreffende voorziening in rechte openstaat, teneinde een administratieve praktijk van stelselmatige weigering te voorkomen”. ( 28 ) Het is duidelijk dat het ministerie zijn besluit tot afwijzing uitvoerig heeft gemotiveerd en dat verzoekster hiertegen kon opkomen bij de verwijzende rechter. Hetgeen mij meer problematisch voorkomt, is de veelheid van criteria waardoor sprake lijkt te zijn van een zekere onvoorzienbaarheid. ( 29 )

27. Allereerst merk ik op dat de beoordeling van de autoriteiten een algehele beoordeling is die zowel betrekking heeft op de echtgenoot die al op Deens grondgebied verblijft – sinds bijna twintig jaar in het geval van B – als op verzoekster in het hoofdgeding. Ik vraag mij af of het niet enigszins tegenstrijdig is, gezien de aard van de aanvraag – die een verblijfsvergunning op grond van gezinshereniging betreft – om van verzoekster te verlangen dat zij ook een grotere binding heeft met Denemarken dan met haar land van herkomst. Gezinshereniging wordt immers per definitie aangevraagd in een situatie waarin het samenleven moet worden onderbroken of niet mogelijk is en waarin beide echtelieden apart leven. Ook valt niet te ontkennen dat het bij gezinshereniging vaak gaat om een situatie waarin beide echtelieden dezelfde nationaliteit hebben of afkomstig zijn uit hetzelfde land, waar zij voor het eerst zijn gaan samenleven. Dit geldt ook voor Turkse werknemers. Volgens mij blijkt uit de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en uit besluit nr. 1/80 dat de opstellers ervan, aangezien beide teksten de juridische situatie regelen van gezinsleden van Turkse werknemers, vooral, hoewel niet uitsluitend ( 30 ), gezinsleden van Turkse nationaliteit voor ogen hadden. In de context van een aanvraag tot gezinshereniging waarbij in de regel ervan kan worden uitgegaan dat een gezinsband is ontstaan in het land van herkomst en dat wordt geprobeerd om het gezin weer samen te brengen op het grondgebied van het gastland, vraag ik mij bijgevolg af in hoeverre het feit dat de verzoekende echtgenoten moeten bewijzen dat zij een grotere binding hebben met Denemarken dan met hun land van herkomst, erop neerkomt dat een soort probatio diabolica van hen wordt verlangd, temeer daar uit de omschrijving van de administratieve praktijk niet blijkt dat een bijzonder gewicht wordt toegekend aan de criteria waaraan niet is voldaan door de persoon die de verblijfsvergunning aanvraagt ten behoeve van gezinshereniging.

28. Met andere woorden, het is duidelijk dat paren die bestaan uit twee personen van dezelfde nationaliteit, zoals A en B, meer moeite zullen hebben om te voldoen aan het vereiste van een grotere binding met Denemarken, aangezien de criteria betreffende geboorteplaats, jeugd en onderwijs, talenkennis en familiebanden moeilijker te vervullen zijn wanneer de echtgenoot of echtgenote zich nog in het land van herkomst bevindt waar hij of zij zijn/haar hele leven heeft doorgebracht, en de Turkse werknemer zelf die nauwelijks kan compenseren indien hij dit land als volwassene heeft verlaten. De Deense autoriteiten kunnen ook niet uitgaan van het feit dat deze echtgenote of deze echtgenoot gedurende langere periode in Denemarken heeft verbleven om hier een band met de samenleving op te bouwen aangezien dit precies het voorwerp van de aanvraag is en een dergelijk legaal verblijf tot dan toe is verhinderd of beperkt tot korte periodes. ( 31 ) Regelmatige bezoeken van gemiddelde duur van de Turkse werknemer aan zijn land van herkomst worden uitgelegd als teken dat de binding met dit land nog (te) groot is, maar aangezien een gemeenschappelijk leven nog niet mogelijk is in Denemarken, kan het huwelijkse leven respectievelijk gezinsleven alleen worden behouden, ook al is het slechts sporadisch, dankzij deze frequente reizen, voor zover die verenigbaar zijn met het werk van de Turkse werknemer in Denemarken.

29. Voorts zijn de criteria die de overheidsinstanties in aanmerking hebben genomen niet absoluut en evenmin cumulatief, zoals de Deense regering beweert. Geen enkele is op zichzelf bepalend. Deze criteria zijn ook niet altijd duidelijk. Zo is in geval van „late” aankomst op Deens grondgebied, dat wil zeggen na de leeftijd van „12 of 13 jaar” ( 32 ), een verblijf van de werknemer van ten minste twaalf jaar vereist, maar deze periode kan worden verkort in geval van opleiding of werk in Denemarken, mits het werk aan bepaalde voorwaarden voldoet, zodat een werknemer na vier of vijf jaar aan het bindingsvereiste kan voldoen. Deze duur van de tewerkstelling bedraagt zeven of acht jaar indien het werk van dien aard is dat het niet bijdraagt tot de integratie van de werknemer in Denemarken. Dit wekt de indruk dat de aanvrager te maken heeft met een zekere mate van ondoorzichtigheid, die de overheidsinstanties uiteindelijk een grote beoordelingsvrijheid geeft bij het vaststellen van het besluit. Het vereiste dat de autoriteiten moeten beslissen op basis van duidelijke criteria, zoals door het Hof is vastgesteld en hierboven is uiteengezet, blijkt niet te zijn vervuld.

30. Wat betreft de situatie „gehuwd/gescheiden/opnieuw gehuwd”, stelt de verwijzende rechter dat het hier gaat om een onweerlegbaar vermoeden, dat elk in aanmerking nemen van de persoonlijke situatie van de echtgenoten en van hun vermogen tot integratie uitsluit, en dat leidt tot een praktijk waarbij verblijfsvergunningen op grond van gezinshereniging nagenoeg stelselmatig worden geweigerd. Indien dit het geval is, is dit vermoeden zonder meer in strijd met de rechtspraak van het Hof. ( 33 ) Volgens de Deense regering moet dit vermoeden echter slechts worden opgevat als een aanwijzing die sterk tegen het bestaan van een sterke binding met Denemarken pleit. Zelfs al zou de praktijk minder drastisch zijn dan de verwijzende rechter doet voorkomen, kan ik moeilijk een echt verband zien tussen deze situatie van „gehuwd/gescheiden/opnieuw gehuwd” en het perspectief van een geslaagde integratie en/of een efficiënt beheer van de migratiestromen. Indien de Deense autoriteiten in een dergelijke situatie vermoeden dat sprake is van fraude, omdat het feit dat zij opnieuw gehuwd zijn hen doet twijfelen aan de oprechtheid van het huwelijk dat de Turkse werknemer in staat heeft gesteld een verblijfsvergunning te krijgen, dient dit vermoeden te worden gestaafd met concrete feiten ten aanzien van B. In elk geval blijkt niet uit de stukken dat de Deense regering heeft aangetoond, in het algemeen of in het bijzonder wat betreft het paar A en B, dat sprake is van een verband tussen de situatie „gehuwd/gescheiden/opnieuw gehuwd” en gebleken fraude. Bijgevolg kan de bestaansreden van een dergelijk vermoeden, zelfs al is het slechts een eenvoudig vermoeden, ter discussie worden gesteld.

31. Tot slot, en misschien bovenal, hebben de meeste criteria die in aanmerking zijn genomen op zichzelf weinig van doen met het bereiken van een geslaagde integratie in de Deense samenleving van de echtgeno(o)t(e) van de Turkse werknemer of van het paar dat hij/zij vormt met deze werknemer, dat de eerste van de aangevoerde dwingende redenen van algemeen belang is. Ik zie namelijk niet noodzakelijkerwijs een tegenstrijdigheid tussen het onderhouden van een sterke binding met het land van herkomst en zijn/haar vermogen tot integratie in het gastland. Voorts berusten de criteria die de Deense autoriteiten bij hun beoordeling hanteren voor het merendeel op elementen waarop de echtgeno(o)t(e) geen invloed heeft gehad (zoals geboorteplaats, plaats waar onderwijs is genoten, familiebanden etc.). Op grond hiervan kan niet worden vastgesteld dat de integratie zal mislukken en kan evenmin een geslaagde integratie worden voorspeld. In feite zijn deze elementen vanuit dit gezichtspunt eerder neutraal. Naar mijn mening zou het, gezien de nagestreefde doelstelling, consistenter zijn om positieve, toekomstgerichte voorwaarden op te leggen aan de aanvragers, zoals bijvoorbeeld de verplichting om een bepaald niveau van kennis van de Deense taal of van de Deense samenleving te bereiken binnen een redelijke termijn na de toekenning van het recht op gezinshereniging.

32. Wat betreft de tweede dwingende reden van algemeen belang die is aangevoerd, dat wil zeggen het efficiënte beheer van de migratiestromen, kan ik wederom moeilijk enig logisch verband zien tussen de verschillende criteria die in aanmerking zijn genomen en de nagestreefde doelstelling. Zo kun je je afvragen of de geboorteplaats van verzoekster, de taal waarin zij met haar echtgenoot communiceert of de plaats waar haar ouders leven, iets zeggen over het beheer van migratiestromen.

33. Artikel 13 van besluit nr. 1/80 verplicht de lidstaten rekening te houden met de bijzondere status van Turkse werknemers, die niet geheel gelijkgesteld zijn aan Unieburgers en evenmin gelijk zijn aan andere derdelanders, en het is met het oog op deze bijzondere status dat ik van mening ben dat de nationale wetgeving die aan de orde is in het hoofdgeding, een aanscherping betekent, die zowel buitensporig is als soms incoherent, van de voorwaarden die moeten worden vervuld om de betrokken Turkse werknemer in staat te stellen zijn huwelijksleven voort te zetten of te hervatten op het grondgebied van het gastland. Bovendien gaan de gevolgen van de tenuitvoerlegging van de nationale wetgeving ten aanzien van B, door middel van zijn echtgenote, veel verder dan alleen zijn huwelijksleven, aangezien de Deense autoriteiten A en twee van haar zonen, die al in Denemarken wonen en daar in het bezit zijn van een verblijfsvergunning op grond van gezinshereniging, hebben verzocht „hun gezinsleven in Turkije te leiden en aldaar voort te zetten”. ( 34 ) Het is derhalve duidelijk dat de nationale maatregel die aan de orde is in het hoofdgeding de vrijheid van B om in loondienst werkzaam te zijn, aantast, aangezien hij, volgens mij ten onrechte, moet kiezen tussen zijn activiteit in Denemarken en zijn gezinsleven in Turkije.

34. In deze omstandigheden en om de hierboven genoemde redenen is het volkomen duidelijk dat artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet niet geschikt is om het nagestreefde legitieme doel te verwezenlijken en verder gaat dan nodig is om dat te bereiken.

35. Dientengevolge blijkt uit mijn analyse dat een nationale maatregel als aan de orde in het hoofdgeding, die de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die legaal in de gastlidstaat verblijft en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderwerpt aan de voorwaarde dat het paar een grotere binding heeft met de gastlidstaat dan met hun land(en) van herkomst, een nieuwe beperking vormt in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 en dat een dergelijke beperking niet is gerechtvaardigd.

III. Conclusie

36. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Østre Landsret als volgt te beantwoorden: „Een nationale maatregel als aan de orde in het hoofdgeding, die de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die legaal in de gastlidstaat verblijft en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderwerpt aan de voorwaarde dat het paar een grotere binding heeft met de gastlidstaat dan met hun land(en) van herkomst, vormt een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, dat gevoegd is bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963. Een dergelijke beperking is niet gerechtvaardigd.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB 2004, L 158, blz. 77.

( 3 ) Deze bepalingen zijn in de vreemdelingenwet ingevoerd bij lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (wet nr. 365 tot wijziging van de vreemdelingenwet, de wet op het huwelijk etc. van 6 juni 2002) die het bindingsvereiste dat is ingevoerd bij lov nr. 424 af 31. maj 2000 (wet nr. 424 van 31 mei 2000), heeft verruimd en aanscherpt. Deze bij de wetswijziging van 2002 ingevoerde aanscherping van het bindingsvereiste heeft met name geleid tot het vereiste dat de binding die het echtpaar heeft met Denemarken groter moet zijn dan die met een ander land. In een circulaire van het Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministerie van Vluchtelingen- en Immigrantenzaken en Integratie; hierna: „ministerie”) van 1 december 2005 worden aanwijzingen gegeven voor de toepassing van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet. Het vereiste van een sterke binding met Denemarken is nog aangescherpt in het kader van een wetswijzing in 2011 voordat de wetgever besloot om terug te keren naar de tekst van 2003 van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet. Tijdens de terechtzitting voor het Hof heeft de Deense regering aangegeven dat artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet in 2018 was ingetrokken en vervangen door het integratievereiste. In deze analyse zal ik verder uitgaan van de versie van 2003 van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet aangezien die van toepassing was op het moment van vaststelling van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit in 2010.

( 4 ) In het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt ook het besluit van het ministerie van 24 augustus 2017 genoemd, waarbij het ministerie de afwijzing van 1 december 2014 door de Udlændingestyrelse (immigratiedienst, Denemarken) van de nieuwe door A ingediende aanvraag tot gezinshereniging, heeft bevestigd. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt echter dat dit zich concentreert op het beroep voor de verwijzende rechter, dat gericht is tegen het besluit van het ministerie van 30 september 2010.

( 5 ) PB 1964, 217, blz. 3685.

( 6 ) Arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 7 ) Zie voetnoot 3 van deze conclusie.

( 8 ) Respectievelijk arresten van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), en 29 maart 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).

( 9 ) Arrest van 12 april 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).

( 10 ) Arrest van 12 april 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).

( 11 ) Zie arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 12 ) Naar analogie, zie arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 37).

( 13 ) Naar analogie, zie arresten van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 40), en 7 augustus 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 14 ) Dat wil zeggen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.

( 15 ) Zie inter alia arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 16 ) Arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 56).

( 17 ) Arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 55). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, punten 31 e.v.).

( 18 ) Arrest van 29 maart 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punt 38).

( 19 ) Arrest van 29 maart 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punt 39). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, punt 17) alsmede arrest van 7 augustus 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punt 77).

( 20 ) Arrest van 7 augustus 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 21 ) Zie voetnoot 3 van deze conclusie.

( 22 ) Zie voetnoot 3 van deze conclusie.

( 23 ) Tenzij de gezinshereniger beroepsmatig in het land van herkomst van de echtgenote verblijft en werkzaam is bij een Deense instelling, een internationale organisatie of een equivalent daarvan, of een Deense onderneming in het buitenland.

( 24 ) Zie tekst van de prejudiciële vragen.

( 25 ) Zie tekst van de prejudiciële vragen.

( 26 ) Dit criterium lijkt ook in aanmerking te zijn genomen in het kader van de beoordeling van het bestaan van een grotere binding met Denemarken: zie punt 21 van deze conclusie.

( 27 ) Zoals blijkt uit de circulaire van 1 december 2005 over de toepassing van het bindingsvereiste in het kader van een aanvraag tot gezinshereniging.

( 28 ) Arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 66).

( 29 ) Vanwege deze onvoorzienbaarheid twijfelt verzoekster in het hoofdgeding eraan of de nationale rechterlijke instanties in staat zijn om een volledige rechtelijke toetsing te verrichten ten aanzien van de besluiten van de nationale overheidsinstanties.

( 30 ) De vraag of het begrip „gezinsleden” van een Turkse werknemer in de zin van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 beperkt was tot gezinsleden die de Turkse nationaliteit hebben, is voorgelegd aan het Hof in de context van de zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 juli 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), en is door het Hof ontkennend beantwoord.

( 31 ) Onder andere vanwege financiële redenen. Ik deel in dit verband het standpunt van advocaat-generaal Mengozzi in zijn conclusie in de zaak Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, punt 49).

( 32 ) Zie tekst van de prejudiciële vragen.

( 33 ) Zie arrest van 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punt 38).

( 34 ) Zie punt 5 van deze conclusie.