CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 8 mei 2007 ( )

Zaak C‑117/06

Gerda Möllendorf

en

Christiane Möllendorf-Niehuus

[verzoek van het Kammergericht Berlin (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Verordening (EG) nr. 881/2002 – Beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban – Verbod op de terbeschikkingstelling van economische middelen aan de in bijlage I vermelde personen – Draagwijdte – Koopovereenkomst met betrekking tot een onroerend goed gesloten vóór de toevoeging van een van de kopers in bijlage I – Overschrijving van de eigendom in het Grundbuch na genoemde toevoeging – Toelaatbaarheid”

I – Inleiding

1. Bij beschikkingen van 21 en 23 februari 2006 heeft het Kammergericht Berlin (Hof van Beroep te Berlijn; hierna: „Kammergericht”) het Hof krachtens artikel 234 EG een verzoek om een prejudiciële beslissing voorgelegd betreffende de uitlegging van verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan.( )

2. In wezen wordt het Hof gevraagd zich uit te spreken over de draagwijdte van artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 in een geschil aangaande de wettigheid van de weigering om de eigendom van een onroerend goed over te schrijven in het Duitse Grundbuch ten gevolge van de toevoeging van één van de kopers aan de lijst van personen, groepen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, en jegens wie de beperkende maatregelen gelden die bij deze verordening zijn ingevoerd om de financiering van terroristische daden te voorkomen.

II – Rechtskader

A – Resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties

3. Op 16 januari 2002 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) resolutie 1390 (2002) aangenomen, waarin bepaalde maatregelen worden vastgesteld die dienen te worden genomen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’ida-organisatie en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten die vermeld staan in de lijst die is opgesteld overeenkomstig de resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) van de Veiligheidsraad en die geregeld wordt bijgewerkt door het krachtens resolutie 1267 (1999) opgerichte sanctiecomité van de Veiligheidsraad (hierna: „sanctiecomité”).

4. Volgens lid 2, sub a, van resolutie nr. 1390 (2002) dienen alle Staten:

„onverwijld de tegoeden en andere financiële activa of economische middelen van deze personen, groepen, ondernemingen of entiteiten te bevriezen, met inbegrip van tegoeden afkomstig van goederen die hun toebehoren of die direct of indirect worden gecontroleerd door henzelf of door personen die voor hun rekening en onder hun bevel optreden, en ervoor te zorgen dat deze of andere tegoeden, financiële activa of economische middelen niet rechtstreeks of onrechtstreeks door hun onderdanen of door een persoon die zich op hun grondgebied bevindt, ter beschikking worden gesteld voor de doelstellingen die zij nastreven”.( )

5. Op 20 december 2002 heeft de Veiligheidsraad resolutie 1452 (2002) aangenomen, die specifieke afwijkingen van de door resolutie 1390 (2002) voorgeschreven beperkende maatregelen toestaat.

6. Lid 2, sub b, van resolutie 1452 (2002) biedt de Staten de mogelijkheid om „betalingen die verschuldigd zijn krachtens contracten, overeenkomsten of verplichtingen die zijn ontstaan vóór de datum waarop de bepalingen van de resoluties 1267 (1999), 1333 (2000) of 1390 (2002) op deze rekeningen van toepassing werden” op rekeningen waarop de bepalingen van lid 2, sub a, van resolutie 1390 (2002) van toepassing zijn, toe te staan, op voorwaarde dat de gestorte bedragen „onderworpen blijven aan deze bepalingen”.

7. Op 6 juli 2004 heeft het sanctiecomité besloten de lijst van personen, groepen en entiteiten bedoeld in de resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) te wijzigen en er de volgende naam aan toe te voegen: „Aqeel Abdulaziz Al-Aqil”.

B – Regelgeving van de Europese Unie en de Europese Gemeenschap

8. Met het oog op de uitvoering van resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad, heeft de Raad op 27 mei 2002 gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’ida-organisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, en tot intrekking van de gemeenschappelijke standpunten 96/746/GBVB, 1999/727/GBVB, 2001/154/GBVB en 2001/771/GBVB, aangenomen. ( )

9. Gemeenschappelijk standpunt 2002/402, dat krachtens zijn artikel 1 „van toepassing [is] op Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’ida-organisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten die vermeld staan op de [...] lijst” bedoeld in punt 3 hierboven, bepaalt in artikel 3:

„De Europese Gemeenschap, handelend binnen de grenzen van de haar bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap verleende bevoegdheden, zal:

– bevel geven tot de bevriezing van de tegoeden en andere financiële activa en economische middelen van de in artikel 1 bedoelde personen, groepen, ondernemingen en entiteiten;

– ervoor zorgen dat tegoeden, financiële activa of economische middelen niet rechtstreeks of onrechtstreeks ter beschikking worden gesteld van de in artikel 1 bedoelde personen, groepen, ondernemingen en entiteiten.”

10. Zoals blijkt uit de eerste tot en met de vierde overweging van de considerans, is verordening nr. 881/2002 aangenomen ter uitvoering van resolutie 1390 (2002) op het grondgebied van de Gemeenschap.

11. Artikel 1 van verordening nr. 881/2002 bepaalt:

„In deze verordening wordt verstaan onder

1. ‚Tegoeden’: financiële activa en economische voordelen van enigerlei aard, inclusief, maar niet noodzakelijkerwijs beperkt tot contanten, cheques, geldvorderingen, wissels, postwissels en andere betalingsbewijzen; deposito’s bij financiële instellingen of andere entiteiten, saldo’s op rekeningen, schulden en schuldbewijzen, in het openbaar en onderhands verhandelde waardepapieren en schuldbewijzen, inclusief aandelen, certificaten van waardepapieren, obligaties, promesses, warrants, schuldbekentenissen, derivatencontracten; interesten, dividenden of andere inkomsten over of waarde voortkomende uit of gegenereerd door activa; krediet, recht op compensatie, garanties, uitvoeringsgaranties of andere financiële verplichtingen; kredietbrieven, connossementen, koopbrieven; bewijsstukken van een belang in fondsen of financiële middelen en ieder ander exportfinancieringsbewijs;

2. ‚Economische middelen’: activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, die geen tegoeden zijn maar kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verwerven;

3. ‚Bevriezing van tegoeden’: het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren, gebruiken of omgaan met middelen met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming, of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde middelen, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk zou worden gemaakt;

4. ‚Bevriezing van economische middelen’: het voorkomen van het gebruik ervan om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verwerven, inclusief, maar niet noodzakelijkerwijs beperkt tot het verkopen, verhuren of hypothekeren ervan.”

12. Artikel 2 van verordening nr. 881/2002 luidt:

„1. Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn van of in het bezit zijn van natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die door het sanctiecomité zijn aangewezen en in bijlage I zijn genoemd, worden bevroren.

2. Er worden geen tegoeden direct of indirect aan of ten behoeve van de door het sanctiecomité aangewezen en in bijlage I genoemde natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten ter beschikking gesteld.

3. Er worden geen economische middelen direct of indirect aan of ten behoeve van door het sanctiecomité aangewezen en in bijlage I genoemde natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten ter beschikking gesteld waardoor die personen, groepen of entiteiten tegoeden, goederen of diensten kunnen verwerven.”

13. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 bepaalt:

„Het is verboden bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of tot gevolg hebben direct of indirect de bepalingen van artikel 2 te omzeilen [...]”

14. Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 881/2002 staat de Commissie met name toe om „bijlage I te wijzigen of aan te vullen op basis van de besluiten van de Veiligheidsraad of het sanctiecomité van de Verenigde Naties”.

15. Artikel 9 van verordening nr. 881/2002 bepaalt:

„Deze verordening is van toepassing onverminderd de rechten of verplichtingen die voortvloeien uit internationale overeenkomsten die zijn ondertekend, contracten die zijn gesloten of vergunningen die zijn verleend vóór de inwerkingtreding van deze verordening.”

16. Bijlage I bij verordening nr. 881/2002 bevat de lijst van de in artikel 2 van dezelfde verordening „bedoelde personen, groepen en entiteiten”.

17. Ter uitvoering van resolutie 1452 (2002) van de Veiligheidsraad, heeft de Raad op 27 februari 2003 gemeenschappelijk standpunt 2003/140/GBVB betreffende uitzonderingen op de beperkende maatregelen, opgelegd bij gemeenschappelijk standpunt 2002/402( ), aangenomen. Artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2003/140 bepaalt: „Bij de uitvoering van de maatregelen van artikel 3 van gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB, zorgt de Europese Gemeenschap ervoor dat wordt voorzien in de krachtens resolutie nr. 1452 (2002) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties toegestane uitzonderingen.”

18. Op 27 maart 2003 heeft de Raad verordening (EG) nr. 561/2003 aangenomen, die verordening nr. 881/2002 wijzigt met betrekking tot de uitzonderingen op de bevriezing van tegoeden en economische middelen.( )

19. Artikel 1 van verordening nr. 561/2003 voegt in verordening nr. 881/2002 een artikel 2 bis in, waarvan lid 4 bepaalt:

„Artikel 2, lid 2, is niet van toepassing op de bijboeking op bevroren rekeningen van:

a) rente of andere inkomsten op deze rekeningen; of

b) betalingen die verschuldigd zijn krachtens contracten, overeenkomsten of verplichtingen die zijn ontstaan vóór de datum waarop de bepalingen van de resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 337/2000(6), verordening (EG) nr. 467/2001(7) of onderhavige verordening, op deze rekeningen van toepassing werden.

De bedoelde rente, andere inkomsten of betalingen worden net als de rekening waarop zij worden geboekt, bevroren.”

20. Op 20 juli 2004 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 1277/2004 tot 37e wijziging van verordening nr. 881/2007 aangenomen.( ) Krachtens artikel 1 en punt 2 van de bijlage bij verordening nr. 1277/2004 wordt bijlage I bij verordening nr. 881/2002 gewijzigd teneinde aan de lijst van „natuurlijke personen” onder andere de vermelding „Aqeel Abdulaziz Al-Aqil. Geboortedatum: 29 april 1949” toe te voegen.

21. Verordening nr. 1277/2004 is in werking getreden op de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie, dat wil zeggen op 13 juli 2004.( )

C – Relevante Duitse rechtsregels

22. Op basis van de beschikking van het Kammergericht van 21 februari 2006 (hierna: „verwijzingsbeschikking”), de opmerkingen van de Duitse regering en de ter terechtzitting aangereikte gegevens, kunnen de voor deze zaak relevante regels van het Duitse recht als volgt worden samengevat.

23. Volgens het Duitse recht moeten voor de verkoop van een roerend of onroerend goed twee afzonderlijke rechtshandelingen worden gesloten: enerzijds de eigenlijke koopovereenkomst, waarbij de partijen zich er respectievelijk toe verbinden het goed af te geven en de eigendom ervan aan de koper over te dragen (de verkoper) en de tegenprestatie te betalen in de vorm van een geldsom (de koper), en anderzijds het zogenaamde „akkoord over de materiële uitvoering”, waarbij de partijen het eens raken over de eigendomsoverdracht van respectievelijk het goed en het geld. Opdat de eigendom van het goed als daadwerkelijk overgedragen zou kunnen worden aangemerkt, dienen de partijen evenwel de door de wet voorgeschreven formaliteiten te vervullen.

24. Voor de overdracht van de eigendom van een onroerend goed, zijn de partijen naar Duits recht verplicht om:

a) een koopovereenkomst te sluiten in de vorm van een notariële akte [§ 311b, lid 1, van het Bürgerliches Gesetzbuch (Duits Burgerlijk Wetboek; hierna: „BGB”)];

b) persoonlijk of door een gevolmachtigde het akkoord over de materiële uitvoering van de overeenkomst (hierna: „akkoord over de eigendomsoverdracht”) te doen vaststellen door de notaris of een ander bevoegd persoon (§ 879, leden 1 en 2, en § 925, lid 1, BGB)

c) het Grundbuchamt (bureau voor de bewaring van hypotheken en voorrechten) om overschrijving van de eigendom van het onroerend goed in het Grundbuch te verzoeken (§ 873, lid 1, BGB).

25. Met andere woorden, krachtens het Duitse recht volstaat het sluiten van een overeenkomst betreffende de verkoop van een onroerend goed – overeenkomst die slechts bindend is tussen de partijen – niet om de koper de eigendom te verschaffen van het onroerend goed dat het voorwerp is van de verkoop. Deze overeenkomst vormt – in wat als een geleidelijke totstandkoming kan worden beschouwd – de eerste van drie stappen, te weten het sluiten van een notariële koopovereenkomst, het vaststellen van een akkoord over de eigendomsoverdracht volgens de voorgeschreven formaliteiten en de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch, die allemaal onontbeerlijk zijn om de overdracht van de onroerende eigendom tot stand te brengen.

26. Zodra de overschrijving heeft plaatsgevonden, kan de overdracht van de eigendom van een verkocht onroerend goed als voltooid worden beschouwd. Dat betekent, dat, ook al blijven een voorlopige overschrijving en de materiële terbeschikkingstelling van het goed en het geld aan respectievelijk de koper en de verkoper voordien mogelijk, de koper pas vanaf dat tijdstip wettig over het goed kan beschikken om het opnieuw te verkopen of te hypothekeren. Ten slotte moet het Grundbuchamt krachtens § 18, lid 1, van de Grundbuchordnung nog nagaan of er geen – van meet af aan bestaande of later ingetreden – belemmering voor de overschrijving is, zoals bijvoorbeeld een wettelijk beschikkingsverbod.

III – Feiten, prejudiciële vragen en procesverloop

27. Bij notariële akte van 19 december 2000, hebben Gerda Möllendorf en Christiane Möllendorf-Niehuus (hierna: „verkoopsters”), in hun hoedanigheid van vennoot van een burgerrechtelijke vennootschap, met Salem-Abdul Ghani El-Rafei, Kamel Rafehi en Ageel A. Al-Ageel (hierna: „kopers”), in hun hoedanigheid van vennoot van een burgerrechtelijke vennootschap, een koopovereenkomst gesloten betreffende een in Berlijn-Neukölln gelegen bebouwd perceel .

28. Bij dezelfde akte zijn de partijen het eens geworden over de overdracht van de eigendom van het onroerend goed aan de kopers en hebben zij toestemming gegeven voor de overschrijving in het Grundbuch. Zij zijn bovendien overeengekomen dat de koopprijs van 2 375 000 DEM of 1 214 318,22 EUR uiterlijk op 15 februari 2001 moest worden gestort op een derdenrekening van de instrumenterende notaris, meester Karl Alich (hierna: „notaris”), en vervolgens aan de verkoopsters betaald op het tijdstip van de voorlopige overschrijving van de eigendom in het Grundbuch, in afwachting van de definitieve overschrijving.

29. In overeenstemming met de koopovereenkomst hebben de kopers de koopprijs op een derdenrekening van de notaris gestort.

30. Op 8 maart 2001 heeft de voorlopige overschrijving van de eigendom in het Grundbuch plaatsgevonden.

31. Volgens de verklaringen van de notaris voor het Hof ter terechtzitting van 8 maart 2007, is de koopprijs in mei 2001 aan de verkoopsters betaald en is het bezit van het verkochte onroerend goed aan de kopers overgedragen.

32. Bij besluit van 29 oktober 2003 heeft het territoriaal bevoegde Grundbuchamt de op 22 januari 2003 door de notaris ingediende aanvraag tot definitieve overschrijving afgewezen omdat de gevraagde aanvullende documenten niet binnen de bij brief van 28 maart 2003 gestelde termijn waren geleverd.

33. Vanaf 13 juli 2004 stond Ageel A. Al-Ageel (hierna: „derde koper”) als natuurlijk persoon vermeld op de lijst van bijlage I bij verordening nr. 881/2002.

34. Op 9 december 2004 heeft de notaris, onder verwijzing naar de reeds neergelegde notariële koopakte, bij het Grundbuchamt een nieuwe aanvraag tot definitieve overschrijving van de eigendom ten gunste van de kopers ingediend. Bij besluit van 21 april 2005 heeft dat bureau, na te hebben vastgesteld dat de derde koper op de lijst van bijlage I bij verordening nr. 881/2002 stond, de overschrijving geweigerd op grond van artikel 2, lid 3, juncto artikel 4, lid 1, van dezelfde verordening.

35. Op 3 mei 2005 heeft de notaris namens de verkoopsters tegen dit besluit beroep ingesteld voor het Grundbuchamt. Het Grundbuchamt heeft dat beroep ambtshalve doorverwezen naar het Landgericht Berlin (Rechtbank van eerste aanleg te Berlijn; hierna: „Landgericht”) die het bij beschikking van 27 november 2005 heeft verworpen.

36. Op 7 oktober 2005 heeft de notaris, nog steeds namens de verkoopsters, bij het Kammergericht hoger beroep ingesteld tegen de beschikking van het Landgericht.

37. Tot staving van zijn hoger beroep wees de notaris er in de eerste plaats op, dat de bestreden beschikking het door artikel 14 van de Duitse Grondwet beschermde eigendomsrecht schond van de verkoopsters, die niet in bijlage I bij verordening nr. 881/2002 werden vermeld.

38. In de tweede plaats verklaarde hij dat de betrokken rechtshandeling, waarbij voor het onroerend goed een aanzienlijke som was overeengekomen, die ook effectief is betaald, buiten de werkingssfeer van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 viel. Ter ondersteuning van deze bewering, wees hij erop, dat de bewoordingen „aan of ten behoeve van [...] ter beschikking gesteld” in deze bepaling slechts betrekking hebben op rechtshandelingen waarbij prestatie en tegenprestatie economisch gezien niet met elkaar in evenwicht zijn.

39. Ten slotte heeft de notaris erop gewezen dat de eventuele nietigverklaring van de koopovereenkomst tot gevolg zou hebben dat de kopers jegens de verkoopsters aanspraak kunnen maken op terugbetaling van de koopprijs, wat indruist tegen overweging 7 en artikel 2, lid 1, van verordening nr. 881/2002.

40. Het Kammergericht heeft geoordeeld dat het voor de uitspraak over het hoger beroep van de notaris noodzakelijk was, het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing voor te leggen.

41. In zijn verwijzingsbeschikking merkte het Kammergericht op, dat naar Duits recht de bevoegdheid tot het bereiken van een akkoord over de eigendomsoverdracht als uitvloeisel van de materieelrechtelijke beschikkingsbevoegdheid, alsook het recht om die bevoegdheid uit te oefenen, nog moeten bestaan op het tijdstip van de overschrijving in het Grundbuch, ook wanneer koper en verkoper, zoals in casu, al gebonden zijn door het akkoord over de eigendomsoverdracht dat zij, met inachtneming van de voorgeschreven formaliteiten, op het tijdstip van de ondertekening van de notariële koopakte hebben gesloten.

42. De verwijzende rechter benadrukte, dat wanneer een beperking van de beschikkingsbevoegdheid ontstaat na het sluiten van de koopovereenkomst en het akkoord over de eigendomsoverdracht, maar vóór de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch, het Grundbuchamt daar in beginsel rekening mee moet houden.

43. Bovendien heeft hij opgemerkt dat, aangezien naar Duits recht het bestaan van een belemmering voor de overschrijving de uitvoering van de koopovereenkomst door de verkoopsters verhindert, deze laatste krachtens de §§ 275 en 323 BGB de koopprijs aan de kopers moeten terugbetalen, behoudens wanneer artikel 2, lid 2, van verordening nr. 881/2002 ook dit verbiedt.

44. Ten slotte besluit hij, dat de vraag die in wezen moet worden beantwoord, betrekking heeft op de draagwijdte van de artikelen 2, lid 3, en 4, lid 1, van verordening nr. 881/2000, waarbij met name moet worden onderzocht of uit deze bepalingen een relatief beschikkingsverbod voortvloeit, dat ook geldt voor de verkoop van een onroerend goed aan een in bijlage I bij die verordening genoemd persoon en dat zonder uitzondering ook van toepassing is wanneer het goed ter beschikking wordt gesteld ter uitvoering van een vóór de bekendmaking van de verordening gesloten en door de tegenpartij reeds uitgevoerde koopovereenkomst, dan wel of deze bepalingen, zoals de verkoopsters betogen, in een dergelijk geval slechts van toepassing zijn wanneer de geleverde tegenprestatie niet gelijkwaardig is aan het voorwerp waarover wordt beschikt.

45. Met betrekking tot de terugbetaling van de koopprijs wijst het Kammergericht er in een aanvullende beschikking van 23 februari 2006 bovendien op, dat uit artikel 2, leden 1 tot en met 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 geen machtiging voortvloeit om de verkoper te bevelen de koopprijs in bewaring te geven, als de verkoper bij het sluiten van de koopovereenkomst of bij de ontvangst van de koopprijs niet op de hoogte was van de beperkende maatregelen die jegens de koper golden.

46. In diezelfde beschikking stelt het Kammergericht ten slotte vast dat ook twijfels bestaan over de vraag of in geval van meerdere kopers, of – zoals in casu – van meerdere kopers die tot een burgerrechtelijke vennootschap behoren, het recht op terugbetaling van de koopprijs in zijn geheel moet worden bevroren of enkel ten belope van het gedeelte dat in het bezit is van de kopers jegens wie beperkende maatregelen van kracht zijn.

47. Het Kammergericht heeft de behandeling van de zaak dan ook geschorst en heeft het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1) Verbieden artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening [...] nr. 881/2002 [...] de ter uitvoering van een koopovereenkomst bereikte overeenstemming over de overdracht van de eigendom van een perceel aan een in bijlage I bij voormelde verordening genoemde natuurlijke persoon?

2) Zo ja: verbiedt verordening [...] nr. 881/2002 de voor de overgang van de eigendom van het perceel noodzakelijke overschrijving in het Grundbuch ook wanneer de hieraan ten grondslag liggende koopovereenkomst is gesloten vóór de bekendmaking van de beperking van de beschikkingsbevoegdheid in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen en de eigendomsoverdracht verbindend is verklaard, en de koopprijs die krachtens de overeenkomst door de in bijlage I bij die verordening genoemde natuurlijke persoon als koper moet worden betaald, vóór dit tijdstip

a) op een derdenrekening bij de notaris in bewaring is gegeven, of

b) aan de verkoper is betaald?”

48. Overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof hebben de Italiaanse en de Duitse regering, alsook de Commissie, schriftelijke opmerkingen ingediend.

49. Ter terechtzitting van 8 maart 2007 hebben Möllendorf en Möllendorf-Niehuus, notaris Alich, alsook de vertegenwoordigers van de Duitse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

IV – Beoordeling in rechte

A – Opmerkingen vooraf

50. Met de eerste prejudiciële vraag wil de verwijzende rechter in wezen van het Hof vernemen of artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 de ter uitvoering van een koopovereenkomst bereikte overeenstemming over de overdracht van de eigendom van een onroerend goed aan een in bijlage I bij voormelde verordening genoemde natuurlijke persoon verbieden.

51. Met de tweede prejudiciële vraag vraagt de verwijzende rechter het Hof te verduidelijken of, in geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag, de bepalingen van de voornoemde verordening de voor de overdracht van de eigendom noodzakelijke overschrijving in het Grundbuch ook verbieden wanneer niet alleen de koopovereenkomst is gesloten, maar ook het akkoord over de eigendomsoverdracht is vastgesteld vóór deze bepalingen op de koper van toepassing werden en wanneer vóór dit tijdstip de koopprijs op een derdenrekening bij de notaris is gestort of aan de verkoper is betaald.

52. Los van de tweeledige vraagstelling, strekt dit verzoek om een prejudiciële beslissing in wezen tot verduidelijking van de draagwijdte van de in artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 bedoelde verboden, teneinde te beoordelen of, in gevallen waarin de koopovereenkomst betreffende een onroerend goed vóór de toevoeging van de koper aan de lijst van bijlage I bij de voornoemde verordening is gesloten, deze verboden zich verzetten tegen handelingen die voor de eigendomsoverdracht ter uitvoering van die overeenkomst noodzakelijk zijn, zoals het akkoord over de eigendomsoverdracht en de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch. Ook wordt het Hof gevraagd te verduidelijken of de voornoemde handelingen buiten het toepassingsgebied van de betrokken verboden kunnen vallen vanwege het feit dat, enerzijds, voor de overdracht van de eigendom van het goed was voorzien in een volwaardige tegenprestatie (koopprijs) ten laste van de koper, en anderzijds, deze tegenprestatie was uitgevoerd (op een derdenrekening bij de notaris in bewaring gegeven of rechtstreeks aan de verkoper betaald) vóór de toevoeging van de koper aan de voornoemde lijst.

53. De eerste prejudiciële vraag, die ertoe strekt te vernemen of artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 het akkoord over de eigendomsoverdracht verbieden, lijkt op het eerste gezicht een ontvankelijkheidsprobleem betreffende haar relevantie voor de beslechting van dit concrete geval te doen rijzen. Het staat immers vast dat het akkoord over de eigendomsoverdracht in casu voor de notaris is vastgesteld op dezelfde dag (19 december 2000) als de notariële koopovereenkomst, dat wil zeggen lang vóór het tijdstip (13 juli 2004) waarop de betrokken verboden op de derde koper van toepassing werden. Een verbod heeft tot doel een gedraging te verbieden, en niet de gevolgen ervan weg te werken (anders zou het geen verbod zijn maar een ander soort bepaling), en geldt dus voor de toekomst. Aangezien de in de eerste vraag aan de orde zijnde gedraging (akkoord over de eigendomsoverdracht) in casu heeft plaatsgevonden vóór het verbod van kracht werd, lijkt deze vraag dus hypothetisch en derhalve niet-ontvankelijk.

54. Toch rijst er enige twijfel met betrekking tot bepaalde overwegingen van de verwijzende rechter aangaande de kenmerken naar Duits recht van een akkoord over de eigendomsoverdracht.

55. In de verwijzingsbeslissing wordt immers verduidelijkt dat naar Duits recht „de bevoegdheid tot het bereiken van een akkoord [over de eigendomsoverdracht] als uitvloeisel van de materieelrechtelijke beschikkingsbevoegdheid, evenals het recht om die uit te oefenen, nog [moet] bestaan op het tijdstip van de inschrijving [in het Grundbuch]; dit geldt ook wanneer het akkoord – zoals in casu – [...] bindend is geworden”.

56. Het is onduidelijk of de verwijzende rechter met deze overwegingen bedoelt dat een akkoord over de eigendomsoverdracht dat reeds door de notaris is vastgesteld en dat dus bindend is geworden voor de partijen, niettemin pas als volledig en definitief kan worden aangemerkt op het ogenblik van de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch, zodat een vóór deze overschrijving ontstane beperking van de beschikkingsbevoegdheid over het goed dat het voorwerp is van de verkoop (zoals die eventueel kan voortvloeien uit artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002), zou beletten dat dit akkoord wordt voltooid.

57. Bepaalde passages van de schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering suggereren een andere interpretatie, namelijk dat de verwijzende rechter de eerste vraag kan hebben gesteld teneinde, in geval van een bevestigend antwoord, de in artikel 2, lid 3, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde beperking gelijk te kunnen stellen met een wettelijk beschikkingsverbod in de zin van het Duitse recht, dat, althans onder bepaalde voorwaarden, kan leiden tot de nietigheid van een vóór de invoering van het verbod verrichte handeling wegens strijdigheid met de wet (§134 BGB).

58. In feite zijn de gegevens waarover het Hof beschikt aangaande de relevante regels van het Duitse recht, niet voldoende om met zekerheid uit te maken of de eerste vraag relevant is voor het door het Kammergericht te wijzen vonnis. Dat betekent evenwel niet dat deze vraag niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

59. Ik herinner eraan dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de in artikel 234 EG neergelegde samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde prejudiciële vragen betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.( ) Het afwijzen van een verzoek van een nationale rechter is slechts mogelijk wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.( )

60. Mijns inziens zijn hier, in het licht van de in de punten 54 tot 57 uiteengezette overwegingen, geen elementen voorhanden die doen besluiten dat deze voorwaarden vervuld zijn, zodat de eerste vraag mij ontvankelijk lijkt.

61. Overigens is de eerste vraag niet zo specifiek, dat zij los van de tweede zou moeten worden behandeld. Ik zal beide vragen dus samen behandelen.

B – Onderzoek van de door de verwijzende rechter gestelde vragen

62. Net als de Commissie wil ik er vooreerst op wijzen dat het in de prejudiciële vragen aangehaalde artikel 4, lid 1, van verordening nr. 881/2002, irrelevant lijkt voor de beslechting van de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak. Ik zie immers niet – en de verwijzende rechter verduidelijkt dit ook niet voldoende – in welk opzicht het door deze bepaling opgelegde verbod, namelijk om „bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of tot gevolg hebben direct of indirect de bepalingen van artikel 2 te omzeilen”, in casu van toepassing zou kunnen zijn. Het betrokken verbod betreft het „omzeilen” van de in artikel 2 vastgestelde verboden, en uit de lezing van het dossier kan niet worden opgemaakt op welke manier de in de prejudiciële vraag vermelde handelingen, te weten het akkoord over de eigendomsoverdracht en de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch (of de aanvraag daartoe gericht aan de bevoegde dienst), in casu dergelijk „omzeilen” kan opleveren.

63. Het onderzoek moet zich dus toespitsen op de draagwijdte van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002, dat verbiedt dat „economische middelen direct of indirect aan of ten behoeve van [...] in bijlage I genoemde natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten ter beschikking [worden] gesteld waardoor die personen, groepen of entiteiten tegoeden, goederen of diensten kunnen verwerven”.

64. Vooreerst dient te worden opgemerkt dat het onroerend goed dat het voorwerp is van de betrokken koopovereenkomst een „economisch middel” is in de zin van deze bepaling. Volgens artikel 1, punt 2, van verordening nr. 881/2002 worden immers voor de doeleinden van deze verordening als „[e]conomische middelen” beschouwd: „activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, die geen tegoeden zijn maar kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verwerven”. Een bebouwd perceel, zoals dat in deze zaak wordt verkocht, is een onroerend goed dat perfect kan worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verwerven, bijvoorbeeld door het genot of de eigendom ervan onder bezwarende titel over te dragen.

65. De begrippen „ter beschikking gesteld” en „aan of ten behoeve van” vormen de kern van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/200. Deze begrippen zijn mijns inziens voldoende ruim om alle handelingen te dekken die de begunstigde minstens potentieel de mogelijkheid bieden om economisch gebruik van het middel te maken (dat wil zeggen om tegoeden, goederen of diensten te verwerven), met inbegrip dus van handelingen die, hoewel zij volgens de betrokkenen zijn verricht met het oog op persoonlijk gebruik van het middel door de begunstigde (bijvoorbeeld een huurovereenkomst betreffende een onroerend goed, met het oog op bewoning), de begunstigde, ongeacht hun vorm of de vastgestelde voorwaarden, in feite toestaan economisch gebruik van het goed te maken, aangezien het concrete gebruik van het goed later toch niet meer kan worden gecontroleerd.

66. In bepaalde taalversies van verordening nr. 881/2002 (bijvoorbeeld in de Franse en de Engelse versie) is het laatste deel van artikel 2, lid 3, weliswaar zo geformuleerd dat bepaalde handelingen van „ter beschikking stellen” „aan of ten behoeve van” niet verboden zouden zijn omdat er geen fondsen, goederen of diensten door konden worden verworven. Dit onderscheid lijkt mij echter ongegrond.

67. Enerzijds kan men zich moeilijk handelingen van „ter beschikking stellen” „aan of ten behoeve van” inbeelden die het de begunstigde niet op een of andere manier, indien niet de jure dan toch de facto, mogelijk maken om tegoeden, goederen of diensten te verwerven.

68. Anderzijds druist dit onderscheid in tegen de tekst van resolutie 1390 (2002) van de Veiligheidsraad, die door verordening nr. 881/2002 in de communautaire rechtsorde ten uitvoer wordt gelegd. Er dient hier aan te worden herinnerd dat voor de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft.( ) Ter bepaling van de draagwijdte van een gemeenschapsbepaling die uitvoering geeft aan een resolutie van de Veiligheidsraad, moet dus ook rekening worden met de tekst en de doelstelling van die resolutie.( )

69. Welnu, de tekst van lid 2, sub b, van resolutie nr. 1390 (2002) laat geen ruimte voor twijfel. Krachtens deze bepaling is het verboden om tegoeden, financiële activa of economische middelen „rechtstreeks of onrechtstreeks” ter beschikking te stellen van op de in punt 3 genoemde lijst vermelde personen. Dat verbod is zo geformuleerd dat het de genoemde personen belet om voordeel te halen uit deze tegoeden, activa of middelen, en strekt er dus toe te voorkomen dat die laatste op onverschillig welke manier ter beschikking van de betrokken personen worden gesteld, zonder dat daarbij ruimte worden gelaten voor enig onderscheid.

70. Nu hierover duidelijkheid bestaat, wijs ik erop dat artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002, dat, in overeenstemming met de tekst van resolutie 1390 (2002), voorziet in een algemeen verbod op het ter beschikking stellen van economische middelen ten behoeve van de in bijlage I bij de verordening vermelde personen, een relatief beschikkingsverbod invoert dat in elk geval betrekking heeft op alle handelingen die naar het nationale recht van een lidstaat noodzakelijk zijn voor de overdracht van de eigendom, of zelfs maar het bezit, van een onroerend goed.

71. Mijns inziens is het hoegenaamd niet relevant dat het betrokken goed ter beschikking is gesteld (in casu, verkocht) tegen betaling van een tegenprestatie die als volwaardig kan worden aangemerkt. Het ontbreken van een economisch onevenwicht tussen de prestatie en de tegenprestatie wordt in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 nergens vermeld. Het ter beschikking stellen van het goed is op zich verboden, dus los van de eraan verbonden economische belangen.

72. Dat is trouwens makkelijk te begrijpen. Enerzijds zou het verbod, als het enkel zou worden toegepast in geval van een economisch onevenwicht tussen de overeengekomen prestaties (ten voordele van de in de lijst van bijlage I bij de verordening vermelde persoon), in strijd met wat nodig is om de doelstellingen van verordening nr. 881/2002 efficiënt na te streven, niet automatisch gelden, maar afhankelijk worden gemaakt van een op zich al problematische beoordeling van de „juiste prijs” van een goed. De toepassing zou dan makkelijk te omzeilen zijn door frauduleuze praktijken bij het opstellen van de overeenkomsten. Anderzijds belet het economische evenwicht tussen de prestaties van een transactie (bijvoorbeeld een verkoop) de op de betrokken lijst vermelde persoon die de beschikking krijgt over het goed, niet om door een latere daad van beschikking over het goed, nog grotere geldsommen te verwerven dan die welke hij ter uitvoering van die transactie heeft betaald.

73. Bovendien deel ik het standpunt van de Duitse regering, de Italiaanse regering en de Commissie dat, aangezien het gaat om een onroerend goed, het feit dat de koopovereenkomst is gesloten voordat het verbod van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 jegens de koper van kracht werd, niet verhindert dat dit verbod wel geldt voor de handelingen die op die datum nog moesten worden verricht met het oog op de eigendomsoverdracht, en in elk geval voor de overschrijving in het Grundbuch.

74. Zoals de Commissie terecht opmerkt, wordt dit standpunt gestaafd door artikel 9 van verordening nr. 881/2002, dat luidt: „Il presente regolamento si applica a prescindere dagli eventuali diritti o obblighi riconosciuti o imposti da [...] qualsiasi contratto stipulato [...] prima dell’entrata in vigore del presente regolamento” [Deze verordening is van toepassing ongeacht de rechten of verplichtingen die voortvloeien uit [...] contracten die zijn gesloten [...] vóór de inwerkingtreding van deze verordening].

75. Deze bepaling impliceert mijns inziens dat het verbod van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 ook kan verhinderen dat wordt voldaan aan verplichtingen of rekening wordt gehouden met rechten die voortvloeien uit een overeenkomst die is gesloten vóór de inwerkingtreding van deze verordening of, in elk geval, vóór de toevoeging – na die datum – van de koper aan de lijst van bijlage I.

76. Deze uitlegging is gestoeld op alle taalversies van verordening nr. 881/2002, met uitzondering van de afwijkende versies (de Griekse en de Nederlandse), waar de formulering van artikel 9 tot de tegenovergestelde conclusie leidt, namelijk dat de verboden van de verordening van toepassing zijn (niet ongeacht, maar) onverminderd de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit overeenkomsten, contracten of vergunningen die dateren van vóór de inwerkingtreding van deze verordening.

77. Overigens dient te worden benadrukt dat wanneer de communautaire wetgever, in verordeningen waarmee hij soortgelijke verboden invoert, een uitzondering wil maken voor de uitvoering van vóór een bepaalde datum gesloten overeenkomsten, hij dit uitdrukkelijk vermeldt. Zo wordt in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 3155/90( ) – waarvan artikel 1, lid 1, overeenkomstig resolutie 661 (1990) van de Veiligheidsraad het door verordening nr. 2340/90 ingevoerde embargo tegen Irak en Koeweit uitbreidde tot het verrichten van niet-financiële diensten ten behoeve van de economische activiteit in deze landen – gepreciseerd dat „[het in lid 1 bedoelde] verbod [...] niet van toepassing [is] op niet-financiële diensten die voortvloeien uit contracten of aanhangsels bij contracten die vóór de inwerkingtreding van het bij verordening [...] nr. 2340/90 uitgevaardigde verbod zijn gesloten en met de uitvoering waarvan vóór die datum is begonnen”. Hier heeft de communautaire wetgever dus uitdrukkelijk de nakoming toegestaan van verplichtingen die voortvloeien uit vóór een bepaalde datum gesloten contracten, op voorwaarde evenwel dat vóór deze datum op zijn minst al met de uitvoering van deze contracten was begonnen.

78. De in artikel 9 van verordening nr. 881/2002 gekozen oplossing impliceert evenwel duidelijk, dat de in deze verordening vastgestelde verboden zich ook verzetten tegen de uitvoering van contracten die zijn gesloten vóór de inwerkingtreding van de verordening of vóór het tijdstip waarop de naam van een van de partijen is toegevoegd aan de lijst van bijlage I, indien dat (zoals in casu) later heeft plaatsgevonden. Dat strookt overigens met het door verordening nr. 881/2002 nagestreefde doel, namelijk onmiddellijk te verhinderen dat personen die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban over financiële of economische middelen beschikken, teneinde de financiering van terroristische daden te voorkomen. Deze doelstelling zou minder efficiënt worden nagestreefd als deze personen de vóór hun inschrijving op de lijst van bijlage I aangegane transacties nog zouden mogen voltooien.

79. Op deze oplossing geldt slechts één uitzondering. Zij is uitdrukkelijk vastgesteld in artikel 2 bis, lid 4, sub b, dat de toepassing van het in artikel 2, lid 2, van dezelfde verordening vastgestelde verbod op de terbeschikkingstelling van fondsen uitsluit met betrekking tot de „bijboeking op bevroren rekeningen” van „betalingen die verschuldigd zijn krachtens contracten, overeenkomsten of verplichtingen die zijn ontstaan vóór de datum waarop [...] deze rekeningen [bevroren] werden”. De aldus gestorte sommen zijn uiteraard op hun beurt eveneens bevroren.

80. Artikel 2 bis, lid 4, voorziet daarentegen niet in een bepaling die, naar analogie, de terbeschikkingstelling van een economisch middel zoals een onroerend goed toestaat op voorwaarde dat het later bevroren wordt, wanneer die terbeschikkingstelling zou gebeuren ter uitvoering van een vóór het in artikel 2, lid 3, van de verordening vastgestelde verbod gesloten contract. Artikel 2 bis, lid 4 – ingevoegd in verordening nr. 881/2002 bij verordening nr. 561/2003, die resolutie 1452 (2002) van de Veiligheidsraad in de Gemeenschap ten uitvoer legt –, neemt lid 2 van deze resolutie overigens letterlijk over, en zoals de Commissie benadrukt, voorziet deze bepaling niet in dit soort van uitzondering.( )

81. Vervolgens wil ik erop wijzen dat de eventuele betaling van de koopprijs vóór de invoering van het in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde verbod niet tot gevolg heeft dat dit verbod niet meer van toepassing zou zijn op latere uitvoeringshandelingen. Zoals gezegd, geldt artikel 9 van de verordening niet onverminderd de uitvoering van vóór dit verbod gesloten contracten, ook niet – in tegenstelling tot wat artikel 1, lid 2, van verordening nr. 3155/90 (zie punt 77 hierboven) stipuleert – wanneer vóór de invoering van het verbod met de uitvoering van de contracten is begonnen.

82. Ik meen dan ook dat de letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 pleit voor een antwoord op de twee prejudiciële vragen, volgens hetwelk die bepaling

– zowel het vaststellen van een akkoord over de overdracht van de eigendom van een onroerend goed aan een op de lijst van bijlage I bij deze verordening vermelde persoon ter uitvoering van een vóór de toevoeging van die persoon aan die lijst gesloten koopovereenkomst,

– als de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch ter uitvoering van de vóór de toevoeging van die persoon aan die lijst gesloten koopovereenkomst en het vastgestelde akkoord over de eigendomsoverdracht

verbiedt, ongeacht het bestaan van een economisch evenwicht tussen de waarde van het verkochte goed en de overeengekomen koopprijs, en zelfs wanneer de koopprijs reeds vóór de voornoemde toevoeging op een derdenrekening bij de instrumenterende notaris is gestort of aan de verkoper is betaald.

83. De verwijzende rechter wijst er evenwel op, dat dit standpunt juridische problemen kan doen rijzen met betrekking tot de verplichting die er naar Duits recht voor de verkoper uit voortvloeit, de koper de koopprijs terug te betalen. Hij vraagt zich af of deze problemen niet moeten doen besluiten tot de niet-toepasselijkheid in deze zaak van het in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde verbod op de overschrijving in het Grundbuch ter uitvoering van een koopovereenkomst die door de koper reeds voor de invoering van het verbod is uitgevoerd.

84. Alvorens deze problemen te onderzoeken, wijs ik erop dat, hoewel de verordening zich in casu verzet tegen de overschrijving van de betrokken eigendomsoverdracht ten gunste van de derde koper, zij op zich niet leidt tot de nietigheid of de ontbinding van de vóór de toevoeging van deze koper aan de voornoemde lijst tussen de partijen gesloten koopovereenkomst en het bereikte akkoord over de eigendomsoverdracht, en de verkoopsters er dus ook niet toe verplicht de koopprijs terug te betalen. Het verbod om economische middelen ter beschikking te stellen van de derde koper, is een dringende en tijdelijke door de Veiligheidsraad genomen maatregel, die slechts van kracht is zolang de naam van de koper blijft staan op de lijst die, zoals gezegd, op geregelde tijdstippen wordt bijgewerkt. De betrokken verordening staat dus toe dat het nationale recht, in gevallen zoals het onderhavige, voorziet in andere rechtsgevolgen dan de nietigheid of de ontbinding van eerdere contractuele handelingen. Zo kan de overschrijvingsprocedure worden opgeschort of kunnen die handelingen worden erkend als rechtsgeldige titels voor de latere uitoefening, door de kopers, van bevoegdheden die niet onderworpen zijn aan de overschrijving in het Grundbuch en die reeds zijn verworven door de gedeeltelijke uitvoering van de betrokken handelingen vóór de in de verordening vastgestelde verboden van kracht werden.

85. De zaken liggen anders indien – en het staat niet aan het Hof om dat te verifiëren – naar Duits recht het bestaan van dit verbod, dat een tijdelijk beletsel vormt voor de overschrijving, leidt tot de nietigheid of ontbinding van de koopovereenkomst en het akkoord over de eigendomsoverdracht, met de daaruit voortvloeiende verplichting om de reeds betaalde koopprijs terug te betalen. De moeilijkheden die in dat geval kunnen ontstaan, hebben uiteraard geen invloed op de uitlegging van de draagwijdte van de bepalingen van de verordening.

86. Nu dit duidelijk is, ga ik over tot het onderzoek van de door de verwijzende rechter aangehaalde moeilijkheden, waarbij ik evenwel onderstreep dat het voor deze rechter aanhangig zijnde geschil betrekking heeft op de wettigheid van de weigering van een overheidsinstantie om de eigendom van het betrokken onroerend goed in het Grundbuch over te schrijven, en niet op de terugbetaling van de koopprijs.

87. De verwijzende rechter merkt vooreerst op dat de uitvoering door de verkoopsters van de verplichting om de koopprijs terug te betalen (verplichting die ik, in het licht van de hierboven uiteengezette overwegingen, als hypothetisch beschouw) strijdig zou kunnen zijn met het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde verbod op de terbeschikkingstelling van tegoeden.

88. Ik meen dat er ter zake niet echt problemen rijzen. Artikel 2 bis, lid 4, sub b, van dezelfde verordening staat, zoals eerder gezegd, het betalen op bevroren rekeningen toe, van bedragen die verschuldigd zijn krachtens contracten, overeenkomsten of verplichtingen die zijn ontstaan vóór de datum waarop deze rekeningen bevroren werden. Het feit dat de koopprijs krachtens artikel 2, lid 2, niet ter beschikking van de op de lijst van bijlage I vermelde koper mag worden gesteld, kan hoe dan ook niet tot gevolg hebben dat de voorkeur wordt gegeven aan een ander antwoord op de twee, door het Kammergericht gestelde prejudiciële vragen. Veeleer moet in het Duitse recht naar een praktische oplossing worden gezocht die het de verkoopsters mogelijk maakt om de verplichting tot terugbetaling na te komen zonder deze bepaling te schenden.

89. Vervolgens heeft de verwijzende rechter twijfels bij de manier waarop het in artikel 2, lid 2, bedoelde verbod van de terbeschikkingstelling van tegoeden moet worden toegepast op de terugbetaling van de koopprijs wanneer er meerdere kopers zijn of wanneer, zoals in deze zaak, de kopers deel uitmaken van een personenvennootschap en slechts één van hen op de voornoemde lijst wordt geplaatst.

90. Net als de Duitse regering wijs ik erop, dat de oplossing voor dit soort problemen in het interne recht moet worden gezocht, uiteraard met inachtneming van de bepalingen van de verordening, en dat dit probleem de uitlegging van de bepalingen van de verordening en het antwoord op de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen niet kan beïnvloeden.

91. Ik wil er overigens op wijzen dat artikel 5, lid 1, sub a, en artikel 8 van verordening nr. 881/2002 nuttig kunnen zijn om vast te stellen op welke manier de verkoopsters de eventueel uit het interne recht voortvloeiende verplichting om de kopers de koopprijs terug te betalen, precies dienen na te komen.

92. De eerstgenoemde bepaling verplicht de „natuurlijke personen” er onder meer toe om „[o]nverminderd de geldende regels inzake rapportage, vertrouwelijkheid en beroepsgeheim”, „de in bijlage II genoemde bevoegde autoriteiten van de lidstaten waar zij woonachtig of gevestigd zijn en, rechtstreeks of via deze bevoegde autoriteiten, de Commissie onverwijld alle informatie te verstrekken die de naleving van deze verordening kan vergemakkelijken, bijvoorbeeld betreffende rekeningen en bedragen die overeenkomstig artikel 2 zijn bevroren”. In casu lijkt dit te betekenen dat de verkoopsters, indien het nationale recht hen verplicht om de koopprijs aan de kopers terug te betalen, de Deutsche Bundesbank (in bijlage II vermeld als de voor Duitsland bevoegde autoriteit) op de hoogte moeten brengen van hun verplichting om de koopprijs aan de derde koper terug te betalen.

93. De tweede bepaling schrijft voor dat de Commissie en de lidstaten „elkaar relevante informatie [verstrekken] waarover zij in verband met deze verordening beschikken, in het bijzonder informatie die zij overeenkomstig artikel 5 hebben ontvangen en informatie in verband met overtredingen, handhavingsproblemen en uitspraken van nationale rechtbanken”.( )

94. Indien de nationale autoriteiten dus problemen ondervinden bij het vaststellen van de manier waarop de koopprijs in casu aan de kopers moet worden teruggegeven, kunnen deze autoriteiten dat aan de Commissie melden en samen met deze laatste een geschikte oplossing zoeken in het kader van de loyale samenwerking die de lidstaten en de Commissie elkaar krachtens artikel 10 EG verschuldigd zijn.

95. Ten slotte moet de door de verkoopsters en de notaris ter terechtzitting opgeworpen vraag worden onderzocht, of de toepassing in deze zaak van het in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde verbod verenigbaar is met het fundamentele recht van de verkoopsters om te beschikken over de goederen waarvan zij eigenaar zijn.

96. De verkoopsters beweren dat zij het bedrag van de koopprijs reeds hebben gebruikt om schulden af te betalen en om renovatiewerken aan andere onroerende goederen te financieren. De verplichting om de kopers de koopprijs terug te betalen, die ontstaat door de onmogelijkheid om de eigendomsoverdracht door middel van de overschrijving te voltooien, zou hen in grote moeilijkheden brengen, terwijl de weigering om de gevraagde overschrijving te verrichten hoegenaamd niet zou bijdragen tot de bestrijding van het terrorisme, aangezien het onroerend goed in kwestie reeds jaren dienst doet als moskee en voor de kopers geen inkomsten oplevert. De beperking van het recht om over hun eigendom te beschikken, die voortvloeit uit de toepassing van de in verordening nr. 881/2002 vastgestelde verboden in deze zaak, zou dus niet evenredig zijn met de door die verordening nagestreefde doelstelling.

97. De notaris van zijn kant heeft erop gewezen dat het bezit van het onroerend goed vanaf mei 2001 is overgedragen aan de kopers, die sindsdien het genot ervan hadden en de mogelijkheid om er economisch gebruik van te maken, bijvoorbeeld door het te verhuren. Zolang de eigendom niet in het Grundbuch was overgeschreven, konden de kopers het goed evenwel niet opnieuw verkopen of hypothekeren. De ter uitvoering van de koopovereenkomst verrichte overschrijving van de eigendom zou niets veranderen aan de mogelijkheden van de kopers om economisch gebruik van het goed te maken. De overschrijving zou in feite de voorwaarde vormen voor de bevriezing van het onroerend goed, die de verkoop of hypothekering ervan zou verhinderen, en zou zelfs minder gevaarlijk zijn voor de openbare orde en veiligheid dan de huidige situatie, waarin het gebruik van het goed door de kopers niet zou kunnen worden bevroren, aangezien het niet op hun naam staat. Volgens de notaris zou het verbod om de overschrijving te verrichten, in casu dus neerkomen op een bevriezing van de eigendom van de verkoopsters, die strijdig zou zijn met het evenredigheidsbeginsel omdat de doelstelling van verordening nr. 881/2002 efficiënter zou kunnen worden nagestreefd door de overschrijving toe te staan.

98. In dat verband herinner ik eraan dat het fundamentele recht op de eerbiediging van de eigendom, dat in de communautaire rechtsorde wordt gewaarborgd in overeenstemming met de opvattingen welke aan de constituties van de lidstaten gemeen zijn en ook hun neerslag hebben gevonden in het eerste protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, geen absolute gelding heeft, maar dat de uitoefening ervan kan worden onderworpen aan beperkingen die worden gerechtvaardigd door doelstellingen van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, op voorwaarde dat deze beperkingen, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor het eigendomsrecht in zijn kern wordt aangetast.( )

99. Zoals het Hof heeft opgemerkt in het arrest Bosphorus( ), heeft elke sanctiemaatregel per definitie gevolgen die het recht van eigendom aantasten, waardoor schade wordt berokkend aan partijen die op geen enkele wijze verantwoordelijk zijn voor de situatie naar aanleiding waarvan de sancties zijn ingesteld.

100. Bovendien wil ik opmerken dat het belang van de met verordening nr. 881/2002 nagestreefde doeleinden van dien aard is dat het – zelfs aanzienlijke – negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigt.( ) De bestrijding van het internationale terrorisme, met name door de uitsluiting van alle personen van wie vaststaat dat zij banden hebben met leden van de Taliban en met het Al-Qa’ida-netwerk, en van wie wordt aangenomen dat zij hebben deelgenomen aan de financiering, planning, voorbereiding of uitvoering van terroristische daden (zie de derde overweging van de considerans van deze verordening), is duidelijk een fundamentele doelstelling van algemeen belang, die niet alleen door de Europese Gemeenschap wordt nagestreefd, maar op wereldschaal door de hele internationale gemeenschap, verenigd in het kader van de Verenigd Naties.

101. In het licht van een dergelijke doelstelling meen ik, net als de Commissie en de Duitse regering, dat de toepassing van het in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde verbod in de zin dat het zich in deze zaak verzet tegen de overschrijving van de eigendom van het betrokken onroerend goed op de kopers, gelet op de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens, niet kan worden beschouwd als een onevenredige en onduldbare beperking van het eigendomsrecht van de verkoopsters.

102. De door de verkoopsters aangeklaagde moeilijkheden in verband met de gestelde verplichting tot terugbetaling van de koopprijs zouden overigens, zoals eerder betoogd, geen direct gevolg zijn van de voornoemde verordening en het voornoemde verbod, maar kunnen ontstaan door de toepassing van interne rechtsregels. In dat verband dient erop gewezen dat de eisen van de bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde de lidstaten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen binden, zodat zij gehouden zijn deze regelingen zo veel mogelijk in overeenstemming met bedoelde eisen toe te passen.( ) Het staat dus aan de nationale overheden om, bij de vaststelling van de interne burgerrechtelijke gevolgen van de tijdelijke, uit verordening nr. 881/2002 voortvloeiende onmogelijkheid om de overschrijving te verrichten, de nationale rechtsregels uit te leggen en toe te passen in overeenstemming met de eisen van bescherming van de fundamentele rechten.( )

103. Ernstige twijfel over de evenredigheid van de beperking die voortvloeit uit de toepassing van het in artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 vastgestelde verbod in de zin dat het zich tegen de overschrijving verzet, kan echter wel ontstaan door de feitelijke omstandigheid – die de verwijzende rechter in zijn beslissingen niet vermeldt, maar waarop de verkoopsters en de notaris ter terechtzitting hebben gewezen – dat de kopers al vanaf de maand mei 2001 in bezit waren gesteld van het betrokken onroerend goed, dat wil zeggen, lang voordat de in verordening nr. 881/2002 voorgeschreven maatregelen jegens de derde koper van kracht werden.

104. Dienaangaande merk ik op dat, als deze omstandigheid waar zou blijken te zijn (dat moet de verwijzende rechter onderzoeken), het onroerend goed in de zin van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 881/2002 ter beschikking van de kopers zou zijn gesteld vóór het voornoemde tijdstip. De notaris heeft voor het Hof verklaard dat de voltooiing van de eigendomsoverdracht door middel van de overschrijving de kopers, in vergelijking met de bestaande situatie, enkel de bijkomende bevoegdheden zou bieden om het onroerend goed te verkopen en te hypothekeren. Deze bevoegdheden zouden hoe dan ook niet kunnen worden uitgeoefend vanwege de door artikel 2, lid 1, van verordening nr. 881/2002 voorgeschreven bevriezing van de economische middelen. Het Grundbuchamt zou de overschrijving (met constitutieve werking) van dit soort transacties met een bevroren goed immers nooit aanvaarden.

105. Al ben ik het niet eens met het standpunt van de notaris dat de overschrijving van de eigendom een efficiëntere manier is om de financiering van terroristische daden te voorkomen dan het weigeren van de overschrijving – het is immers duidelijk dat de in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 881/2002 bedoelde bevriezing van economische middelen het betrokken onroerend goed ook nu al treft als dat ter beschikking van onder meer de derde verkoper staat, ongeacht het feit dat de verkoopsters eigenaar zijn gebleven –, toch kan men zich afvragen of de toepassing op deze zaak van het in artikel 2, lid 3, van voornoemde verordening bedoelde verbod in de zin dat het zich verzet tegen de overschrijving, uiteindelijk niet leidt tot een beperking van het eigendomsrecht van de verkoopsters die niet echt noodzakelijk is voor het nagestreefde doel van algemeen belang. De overschrijving biedt de kopers in het licht van artikel 2, lid 1, van de verordening de facto immers niet meer mogelijkheden om voordelen uit het goed te puren dan zij al hadden sedert de periode die voorafging aan de toevoeging van één van hen aan de lijst van bijlage I.

106. Hoewel de kwestie zeker delicaat is, zijn mijns inziens de voorwaarden niet vervuld voor de beslechting ervan door het Hof in het kader van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. Niet alleen overschrijdt deze kwestie de grenzen van de door het Kammergericht geformuleerde prejudiciële vraag, maar uit de stukken kan ook niet met zekerheid worden afgeleid of het bezit van het betrokken goed, zoals ter terechtzitting is beweerd, daadwerkelijk vóór de toevoeging van de derde koper aan de lijst van bijlage I aan de kopers is overgedragen. Zij bevatten ook geen afdoende beschrijving van de relevante Duitse rechtsregels, op grond waarvan kan worden nagegaan of de gevraagde overschrijving de kopers in vergelijking met de huidige situatie en rekening houdend met de in artikel 2, lid 1, van de verordening voorgeschreven bevriezing van economische middelen daadwerkelijk meer mogelijkheden zou bieden voor het economisch gebruik van het onroerend goed.

107. Het staat dus aan de verwijzende rechter om, voor hij op grond van het antwoord van het Hof op de twee prejudiciële vragen uitspraak doet over het door de notaris ingestelde hoger beroep, deze feitelijke en juridische elementen te onderzoeken en in het licht daarvan te beoordelen of de toepassing van het in artikel 2, lid 3, van de verordening vastgestelde verbod in de zin dat het zich verzet tegen de overschrijving, een beperking van de uitoefening van het eigendomsrecht van de verkoopsters vormt die voldoet aan het evenredigheidsbeginsel.

V – Conclusie

108. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de door het Kammergericht Berlin bij beschikking van 21 en 23 februari 2006 voorgelegde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

„Artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan, verbiedt:

– zowel het vaststellen van een akkoord over de overdracht van de eigendom van een onroerend goed aan een op de lijst van bijlage I bij deze verordening vermelde persoon ter uitvoering van een vóór de toevoeging van die persoon aan die lijst gesloten koopovereenkomst,

– als de overschrijving van de eigendom in het Grundbuch ter uitvoering van de vóór de toevoeging van die persoon aan die lijst gesloten koopovereenkomst en het vastgestelde akkoord over de eigendomsoverdracht,

ongeacht het bestaan van een economisch evenwicht tussen de waarde van het verkochte goed en de overeengekomen koopprijs, en zelfs wanneer de koopprijs reeds vóór de voornoemde toevoeging op een derdenrekening bij de instrumenterende notaris is gestort of aan de verkoper is betaald.”