Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 10 juli 1990. - FUNOC TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - EUROPEES SOCIAAL FONDS - BEROEP TOT NIETIGVERKLARING VAN BESLUIT TOT VERMINDERING VAN FINANCIELE BIJSTAND. - ZAAK C-200/89.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-03669



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Het onderhavige beroep, dat is ingesteld door de "Association pour le développement à Charleroi d' actions collectives de formation à l' Université ouverte" ( hierna : "FUNOC "), strekt in de eerste plaats tot nietigverklaring van het bij brief van 21 april 1989 aan verzoekster meegedeelde besluit van de Commissie waarbij zij terugbetaling vordert van 6 579 334 BFR en de betaling weigert van het saldo ( 6 600 000 BFR ) van door het Europees Sociaal Fonds verleende bijstand; in de tweede plaats vordert FUNOC vergoeding van de ten gevolge van genoemd besluit geleden schade .

2 . De feiten die aan het geschil ten grondslag liggen, kunnen in het kort worden samengevat als volgt .

In september 1983 diende de FUNOC bij de Commissie een verzoek in om bijstand voor een project met een vernieuwend karakter in de zin van artikel 3, lid 2, van besluit 83/516/EEG van de Raad van 17 oktober 1983 betreffende de taken van het Europees Sociaal Fonds ( 1 ). Dit project zou zich uitstrekken over drie jaren ( 1984, 1985 en 1986 ) en was erop gericht, laaggeschoolde jongeren een opleiding te geven op het gebied van de nieuwe informaticatechnologieën .

Het project werd bij besluit C(84 ) 1076 van de Commissie van 23 juli 1984 goedgekeurd voor het aangevraagde bedrag, te weten 16 500 000 BFR .

Op 6 juni 1988 ontving verzoekster een aangetekende brief van het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, waarbij haar een debetnota van de Commissie met een verklarende brief werd doorgezonden . De Commissie vorderde terugbetaling van het betaalde voorschot van 9 900 000 BFR, daar uit het verslag van de FUNOC bij het verzoek om betaling van het saldo was gebleken, dat verzoekster reeds in januari 1984 had besloten haar programma te wijzigen, zonder de bevoegde diensten van het Sociaal Fonds hiervan in kennis te stellen, en dat deze heroriëntatie in strijd was met de oorspronkelijke opbouw van het project .

Na overleg tussen de Belgische instanties en de diensten van de Commissie verlaagde deze laatste bij brief van 21 april 1989 het teruggevorderde bedrag tot 6 579 334 BFR, en bracht in feite alleen de eerste cursus ten laste van het Fonds .

3 . De FUNOC heeft dit besluit aangevochten met vier middelen .

In de eerste plaats betoogt verzoekster, dat de handeling ongeldig is daar zij niet afkomstig is van het bevoegde orgaan .

Het besluit was immers genomen door L . Vermelho, afdelingshoofd bij Directoraat-generaal V ( Werkgelegenheid, sociale zaken en onderwijs ), die de omstreden mededeling van 21 april 1989 had ondertekend zonder hiertoe in het bijzonder gemachtigd te zijn, terwijl volgens verzoekster uit vroegere, door de directeur-generaal ondertekende brieven een andere, begrijpender en verzoenender houding bleek .

4 . Dienaangaande moet ik vooropstellen, dat volgens de interne regeling betreffende de uitvoering van de algemene begroting van de Gemeenschappen Directoraat-generaal V tot taak heeft dit soort uitgaven te doen .

Bij bestudering van de bestreden mededeling blijkt echter niet van feiten of omstandigheden op grond waarvan moet worden aangenomen, dat Vermelho op eigen initiatief heeft gehandeld en zich niet aan de interne procedures heeft gehouden .

Bovendien is in een eerdere mededeling die door de directeur-generaal was ondertekend en op 27 oktober 1988 aan het Belgische Ministerie van Sociale Zaken was verzonden, dezelfde opvatting neergelegd die naderhand in de brief van L . Vermelho van 21 april 1989 is gegeven . In de mededeling van 27 oktober valt immers te lezen : "de kern van het probleem is, dat er jammer genoeg geen sprake is van een vernieuwend project in de zin van de regeling van het Fonds ".

Ook de oplossingen in de vroegere mededelingen van dit directoraat-generaal lijken niet af te wijken van het nadien genomen besluit, inhoudende dat enkel de door de FUNOC in het eerste jaar gemaakte kosten ten laste van het Fonds worden gebracht .

In de brief van 27 oktober 1988 wordt immers gesproken van : "een aanvaardbare oplossing van deze kwestie, in die zin dat eventueel rekening wordt gehouden met het gedeelte van het programma, waarvan een vernieuwend karakter kan worden aangenomen" en in een latere brief van 22 maart 1989 ( bijlage 14 ter bij het verzoekschrift ) wordt gesproken van een "oplossing die rekening houdt met het gedeelte van het uitgevoerde programma, waarvan een vernieuwend karakter zou kunnen worden aangenomen ".

Uit de overgelegde documenten is dus niets af te leiden waaruit kan worden geconcludeerd, dat de gemeenschapsadministratie is afgeweken van de ter zake geldende regels .

Derhalve is mijns inziens het eerste middel ongegrond .

5 . Het tweede middel houdt in, schending door de gemeenschapsadministratie van de regeling betreffende het Fonds .

Verzoekster stelt, dat de Commissie zich ertoe heeft beperkt aan het Belgische Ministerie van Tewerkstelling een debetnota te zenden, die vervolgens in juni 1988 ( bijlage 7 bij het verzoekschrift ) aan de FUNOC is doorgezonden, dat wil zeggen een uitvoeringsmaatregel van een reeds genomen besluit, zulks in strijd met artikel 6, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 2950/83 ( 2 ), volgens hetwelk de Commissie de betrokken Lid-Staat de gelegenheid moet bieden zijn opmerkingen te maken alvorens zij de bijstand opschort, vermindert of doet vervallen .

6 . Naar aanleiding van dit middel moet ik erop wijzen, dat de bestreden handeling niet de in juni 1988 aan verzoekster doorgegeven mededeling is, maar het latere besluit bedoeld in de mededeling van 21 april 1989 . Laatstgenoemd besluit is ontegenzeglijk genomen na tal van contacten tussen de Belgische instanties en de Commissie ( zie mededeling van Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid van 30 juni 1988, bijlage 9 bij het verzoekschrift; mededeling van de Commissie van 16 september 1988, bijlage 12; mededeling van minister Busquin van 16 september 1988, bijlage 13 bis; mededeling van de Commissie van 27 oktober 1988, bijlage 13 ter; mededeling van minister Maystadt van 31 januari 1989, bijlage 14 bis; mededeling van de Commissie van 22 maart 1989, bijlage 14 ter ); juist als gevolg van deze contacten is de Commissie ertoe gekomen, haar vroegere en hier niet relevante besluit althans gedeeltelijk te wijzigen .

Voorts voorziet de door verzoekster ingeroepen bepaling niet in een formele raadplegingsprocedure, maar verlangt uitsluitend dat de autoriteiten van de betrokken Lid-Staat in de gelegenheid worden gesteld hun opmerkingen te maken voordat een definitief besluit wordt genomen, hetgeen in casu het geval is geweest .

Derhalve is mijns inziens ook het tweede middel ongegrond .

7 . De FUNOC betoogt verder, dat de Commissie toen zij beoordeelde of de uitgevoerde actie met het aanvankelijke project in overeenstemming was, een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt en de bepalingen betreffende het Fonds verkeerd heeft toegepast .

De veranderingen in het eerder aangekondigde programma zouden voor het slagen van het project noodzakelijk zijn geweest en hadden geen wezenlijke wijziging in de uitgevoerde actie teweeggebracht, die volgens verzoekster haar kenmerken, - één samenhangende actie met een vernieuwend karakter om te experimenteren met een nieuwe werkbenadering - had behouden .

8 . Volgens de beschrijving in het formulier voor de aanvraag van de bijstand omvatte de door de FUNOC in september 1983 voorgestelde beroepsopleiding, de oprichting van een werkgemeenschap voor wetenschappelijke produkties, die enquêtes en onderzoek van algemeen nut verricht, anders gezegd, een waarnemingsstation voor de economische, sociale en onderwijskundige gegevens van de regio, die kan voldoen aan verzoeken en opdrachten vanuit de gemeenschap .

Hiertoe hadden 90 laaggeschoolde jongeren een passende scholing moeten krijgen in de methoden en technieken van het onderzoek, met intensief gebruik van de informatica .

Het project zou volgens de op 15 juni 1984 aan de Commissie verstrekte aanvullende inlichtingen bestaan uit drie afzonderlijke fasen .

In de eerste fase ( 1984 - 600 uur ) moesten de deelnemers zich de nodige kennis eigen maken voor het verzamelen en de elementaire voorbewerking van gegevens en voor het gebruik van de micro-informatica .

In de loop van de tweede fase ( 1985 - 200 uur ) moesten de deelnemers de verworven kennis van methoden en technieken in praktijk brengen en in de derde fase ( 1986 - 200 uur ) zouden zij enquêtes en onderzoek van algemeen nut gaan verrichten en opdrachten vanuit de samenleving uitvoeren .

9 . Naar echter blijkt uit het door verzoekster opgestelde en in juni 1987 aan de Commissie meegedeelde eindverslag, is de actie heel anders verlopen dan was voorzien : zij omvatte niet één samenhangende, over drie jaren gespreide opleiding voor 90 jongeren, maar drie cursussen van een jaar, elk van 1 000 uur, voor drie verschillende groepen van 30 jongeren . Voorts schijnt de voorziene werkgemeenschap niet te zijn opgericht .

10 . Dat een dergelijke wijziging uitsluitend formeel van aard is, zoals de FUNOC stelt, lijkt mij op zijn minst zeer twijfelachtig .

Wanneer een driejarige opleiding van 1 000 uur die is bestemd voor 90 laaggeschoolde jongeren, wordt omgezet in drie afzonderlijke cursussen van een jaar voor groepen van 30 jongeren, is dat niet eenvoudig een formele wijziging van organisatorische aard . Op deze wijze verandert de gehele opzet van de actie, en de mogelijkheid dat het project slaagt, kan aanzienlijk worden verminderd, doordat de verschillende fasen van de opleiding te snel op elkaar volgen .

In dit verband lijkt het argument van de Commissie zeer plausibel, dat de duur van de opleiding een doorslaggevende factor is geweest om de steunaanvraag te accepteren .

Anderzijds lijkt het door verzoekster aangevoerde argument, dat zij gedwongen was geweest haar programma te wijzigen - door aanvankelijk het aantal deelnemers te beperken - wegens de vertraging bij het financieringsbesluit en de daaruit voortvloeiende vertraging bij de betaling van de "voorschotten", niet helemaal overtuigend .

11 . In afwachting van het financieringsbesluit van het Fonds had de FUNOC immers de aanvang van het opleidingsprogramma heel goed enkele maanden kunnen uitstellen en in ieder geval had zij haar voornemen om het aanvankelijke project te wijzigen, op tijd aan de Commissie moeten meedelen, opdat kon worden gecontroleerd of de voorgestelde wijzigingen in overeenstemming waren met de door de gemeenschapsinstanties gehanteerde criteria voor financiering .

Gebleken is echter, dat verzoekster in een mededeling van 15 juni 1984 ( zie bijlage 1 bij het verweerschrift ) - na een enkele dagen eerder gehouden vergadering - de aanvankelijk vastgestelde wijze van uitvoering aan de Commissie heeft bevestigd, terwijl de opleiding toen reeds enige maanden ( vanaf maart 1984 ) aan de gang was volgens de hiervoor beschreven afwijkende opzet .

Evenmin aannemelijk zijn mijns inziens de verklaringen van de FUNOC, dat zij de ambtenaren van de Commissie mondeling van de wijzigingen in kennis heeft gesteld en dat zij hun uitdrukkelijke instemming heeft verkregen . Dit wordt immers uitdrukkelijk door de communautaire instanties ontkend en het is in duidelijke tegenspraak met genoemde schriftelijke mededeling van 15 juni 1984 .

12 . Even weinig overtuigend is mijns inziens het verder nog aangevoerde argument, dat uit een nota van de Commissie ( bijlage 24 bij het verzoekschrift ) zou blijken dat de gemeenschapsadministratie het aanbrengen van wijzigingen in aanvankelijk voorgestelde projecten toestaat, daar de begunstigden in die nota werd verzocht de wijzigingen te vermelden die tijdens de actie in de doelstellingen en de werkwijze als vermeld in de bijstandsaanvraag waren aangebracht .

Het is duidelijk, dat de beoordeling van het verloop van een project met een vernieuwend karakter een zekere flexibiliteit vereist en dat rekening moet worden gehouden met de noodzaak van aanpassingen van het aanvankelijke project om aan bepaalde moeilijkheden het hoofd te bieden .

Maar dat impliceert zeker niet, dat de begunstigde de vrijheid heeft, het verloop van het aangekondigde programma ingrijpend te wijzigen zelfs nog voordat dit van start is gegaan en zonder enige voorafgaande mededeling aan de diensten van de Commissie .

13 . Hier komt nog bij, dat de bijstandsaanvraag door de FUNOC was ingediend op basis van artikel 3, lid 2, van besluit 83/516/EEG, dat betrekking heeft op projecten met een vernieuwend karakter : het repeterende karakter van de uitgevoerde actie nu is mijns inziens in strijd met deze bepaling .

Hiertegen voert verzoekster aan, dat de uitgevoerde actie in werkelijkheid niet steeds werd herhaald, rekening gehouden met de aard, het wezen en de opbouw van het project, dat bestond in een samenhangend proces van toetsing van een werkbenadering en van een methodiek .

Zij wijst erop, dat de opleiding een onderdeel van een samenhangend experiment was en tot doel had, de toegepaste methodiek geleidelijk uit te werken en te verbeteren . Uitsluitend in verband met de groepen jongeren was dus sprake van een herhalingselement, omdat er drie waren in plaats van een .

14 . Ook deze opmerkingen zijn naar mijn mening niet doorslaggevend .

Inderdaad is het wel zo, dat de herhaalde toetsingen van een zelfde werkbenadering dank zij de elke keer opgedane ervaring de kwaliteit van de verkregen resultaten geleidelijk zullen verbeteren; desondanks had de actie na de eerste experimentele toetsing mijns inziens geen werkelijk vernieuwend karakter meer en kon dus niet meer op grond van de hiervoor genoemde bepalingen worden gefinancierd .

15 . Wat betreft FUNOC' s stelling, dat het criterium van het "niet-repeterende karakter" in geen van de beheersregelingen betreffende dit soort acties voorkomt, kan worden volstaan met de opmerking, dat dit een impliciet criterium is en is af te leiden uit het begrip "project met een vernieuwend karakter ".

16 . In het licht van het voorgaande moet mijns inziens worden geconcludeerd, dat het standpunt van de Commissie, dat de FUNOC, omdat zij wezenlijke wijzigingen in het aangekondigde actieprogramma heeft gebracht, de aangevraagde bedragen niet in overeenstemming met het financieringsbesluit en met de gemeenschapsregeling betreffende het Fonds heeft gebruikt, niet wegens een kennelijke beoordelingsfout of rechtsdwaling nietig is .

17 . Subsidiair betoogt verzoekster, dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat de Commissie aldus een vormgebrek, het niet meedelen van de aangebrachte wijzigingen, heeft bestraft met volledige schrapping van de financiering van het in 1985 en 1986 uitgevoerde programmaonderdeel, hetgeen des te ernstiger is daar deze sanctie het voortbestaan van de FUNOC in gevaar brengt .

Dienaangaande moet ik er op wijzen dat het financieringsbesluit niet is ingetrokken wegens een eenvoudig vormgebrek, maar omdat is vastgesteld dat de door de FUNOC in het aanvankelijke project aangebrachte wijzigingen tot gevolg hadden, dat de actie in haar uitgevoerde vorm aanzienlijk verschilde van hetgeen was vastgesteld in het goedkeuringsbesluit, en derhalve althans wat de tweede en de derde cursus betreft, niet kon worden gefinancieerd op grond van artikel 3, lid 2, van besluit 83/516/EEG, dat de financiering van projecten met een vernieuwend karakter betreft .

Derhalve heeft de Commissie met haar besluit de financiering van de in 1985 en 1986 plaatsgevonden opleidingsacties in te trekken, niet de grenzen overschreden van hetgeen nodig is ter garantie van het juiste gebruik van de door het Fonds uitbetaalde bedragen .

18 . Wat ten slotte de vordering tot schadevergoeding betreft moet eraan worden herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof voor aansprakelijkheid van de Gemeenschap op grond van artikel 215, lid 2, EEG-Verdrag vereist is, dat tegelijkertijd wordt voldaan aan drie voorwaarden, te weten onrechtmatigheid van de gedraging die aan de instellingen wordt verweten, werkelijk geleden schade en het bestaan van een oorzakelijk verband tussen die gedraging en de gestelde schade .

In casu is, zoals gezegd, het gedrag van de Commissie dat de schade zou hebben veroorzaakt niet onrechtmatig .

Bijgevolg behoeft niet te worden ingegaan op de andere door de rechtspraak gestelde voorwaarden; FUNOC' s vordering tot schadevergoeding dient derhalve eveneens te worden afgewezen .

19 . Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, het beroep te verwerpen en verzoekster te veroordelen in de kosten van het geding .

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 ) PB 1983, L 289, blz . 38 .

( 2 ) PB 1983, L 289, blz . 1 .