CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

C. STIX-HACKL

van 10 september 2003 ( )

Zaak C-329/01

The Queen

tegen

Intervention Board for Agricultural Produce

ex parte: British Sugar plc

[Verzoek van de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Gemeenschappelijke marktordening voor suiker – Uitvoercertificaat voor C‑suiker – Bewijs van uitvoer – Verbetering van certificaat – Evenredigheidsbeginsel – Geldboete”

I – Inleiding

1. De onderhavige procedure betreft de uitlegging van verordening (EEG) nr. 2670/81 van de Commissie van 14 september 1981 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor de productie buiten de quota in de sector suiker( ) (hierna: „verordening nr. 2670/81”), alsmede de uitlegging en geldigheid van verordening (EEG) nr. 3719/88 van de Commissie van 16 november 1988 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwproducten( ) (hierna: „verordening nr. 3719/88”).

2. Het gaat in deze zaak om certificaten voor de uitvoer van suiker. Meer bepaald gaat het om de gevolgen van een bij vergissing voor een kleine hoeveelheid aangevraagd certificaatuittreksel, op basis waarvan evenwel de beoogde (1 000 maal grotere) hoeveelheid werd uitgevoerd. In een breder verband betreft het de gevolgen van het gebruik van een ander certificaatuittreksel, op basis waarvan suiker is uitgevoerd na afloop van de geldigheidsduur van het hoofdcertificaat.

II – Het rechtskader

A – Het gemeenschapsrecht

Marktordening in de sector suiker

3. De productie, de invoer en de uitvoer van suiker is door het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het kader van de artikelen 32 EG tot en met 38 EG (voorheen artikelen 38 tot en met 47 EG-Verdrag) geregeld. Ten tijde van de feiten waren de voor de gemeenschappelijke marktordening voor suiker geldende basisregels neergelegd in verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker( ) (hierna: „basisverordening”).

4. In de zaak British Sugar( ) stelde het Hof vast: „De basisverordening strekt ertoe, in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker( ) de producenten van basisproducten - zoals suiker - in de Gemeenschap de noodzakelijke waarborgen inzake werkgelegenheid en levensstandaard te blijven verzekeren en de bevoorrading met suiker van alle consumenten tegen redelijke prijzen veilig te stellen door stabilisatie van de suikermarkt. Om de suikerproductie in de Gemeenschap onder controle te houden, is bij de basisverordening een stelsel van productiequota ingevoerd die volgens de vijftiende overweging van de considerans van deze verordening een middel vormen om de producenten de afzet van hun producten tegen de communautaire prijzen te waarborgen.”

5. De basisverordening geeft daartoe een omschrijving van bepaalde A- en B-quota en legt de hoogte ervan vast. Iedere lidstaat krijgt per verkoopseizoen (1 juli tot 30 juni van het volgende jaar) bepaalde quota toegewezen. De lidstaten verdelen deze A- en B-quota over de suikerproducenten op hun grondgebied. De producent kan de hem toebedeelde hoeveelheden op de interne markt afzetten of op de wereldmarkt verkopen, waarbij hij in sommige gevallen uitvoerrestituties kan verkrijgen. De hoeveelheid die een suikerproducent in de loop van een verkoopseizoen boven de A- en B-quota produceert, wordt „C-suiker” genoemd. Hierom gaat het in de onderhavige zaak. C-suiker mag niet op de interne markt worden afgezet. De suikerproducent dient de door hem geproduceerde C-suiker binnen een bepaalde termijn( ) naar de wereldmarkt uit te voeren, en wel zonder prijsondersteuning of uitvoerrestituties.

De voor de uitvoer van C-suiker relevante bepalingen

6. Deze materie is algemeen geregeld in verordening nr. 2670/81.( )

Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2670/81 bepaalt onder meer:

„De in artikel 26, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1785/81 bedoelde uitvoer wordt geacht te hebben plaatsgevonden indien:

a) onverminderd de overige bepalingen van deze verordening, het in artikel 2 bedoelde bewijs in het bezit is van de bevoegde instantie van de producerende lidstaat, ongeacht welke lidstaat de C-suiker [...] uitvoert;

[…]

Indien niet aan alle in de eerste alinea genoemde voorwaarden wordt voldaan, wordt de betrokken hoeveelheid C-suiker [...], behalve in geval van overmacht, beschouwd als te zijn afgezet op de interne markt. […]”

Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2670/81 bepaalt onder meer:

„2. Het bewijs wordt geleverd door het overleggen van:

a) een overeenkomstig artikel 3 van verordening (EEG) nr. 2630/81( ) door de bevoegde instantie van de in lid 1 bedoelde lidstaat aan de betrokken fabrikant afgegeven uitvoercertificaat; […]”

Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 bepaalt onder meer:

„1. Op de hoeveelheden die, in de zin van artikel 1, lid 1, op de interne markt zijn afgezet, heft de betrokken lidstaat voor C-suiker per 100 kg witte of naar gelang van het geval ruwe suiker [...] een bedrag dat gelijk is aan de som van:

– de hoogste invoerrechten voor het betrokken product in de periode die het verkoopseizoen waarin de [...] C-suiker [...] is geproduceerd en de daaropvolgende zes maanden omvat,

en

– 1,21 ecu.”

7. Daar het voor de doelmatigheid van het algehele systeem van de gemeenschappelijke landbouwmarktordening noodzakelijk is volledig op de hoogte te zijn van het verloop van het handelsverkeer met derde landen( ), bepaalt de basisverordening dat voor de in- en uitvoer van landbouwproducten certificaten moeten worden afgegeven.

8. De algemene bepalingen inzake invoer- en uitvoercertificaten en hun administratieve behandeling door de nationale autoriteiten waren ten tijde van de feiten in verordening nr. 3719/88 geregeld.

Artikel 24 van verordening nr. 3719/88 bepaalt:

„1. De vermeldingen op de certificaten en op de certificaatuittreksels mogen na afgifte ervan niet worden gewijzigd.

2. Bij twijfel omtrent de juistheid van de vermeldingen op het certificaat of op het uittreksel, wordt het certificaat of het uittreksel, op initiatief van de belanghebbende of van de bevoegde dienst van de betrokken lidstaat, aan de instantie van afgifte van het certificaat teruggezonden.

Indien de instantie van afgifte van het certificaat oordeelt dat rectificatie gerechtvaardigd is, trekt zij hetzij het uittreksel hetzij het certificaat en de vroeger afgegeven uittreksels in en geeft onverwijld een verbeterd uittreksel of een verbeterd certificaat en de dienovereenkomstig verbeterde uittreksels af. Op deze nieuwe documenten die op elk exemplaar de vermelding ‘op ... (datum) verbeterd certificaat’ of ‘op ... (datum) verbeterd uittreksel’ dragen, worden in voorkomend geval de vroegere afschrijvingen opgenomen

Indien de instantie van afgifte het niet noodzakelijk acht dat tot rectificatie van het certificaat of het uittreksel wordt overgegaan, brengt zij daarop de vermelding ‘geverifieerd op ... (datum) overeenkomstig artikel 24 van verordening (EEG) nr. 3719/88’ en tevens haar stempel aan.”( )

9. Verordening (EG) nr. 1464/95 van de Commissie van 27 juni 1995 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen inzake de regeling van invoer- en uitvoercertificaten in de sector suiker( ), bevat bijzondere bepalingen met betrekking tot uitvoercertificaten voor C-suiker.

10. De bepalingen die voor de onderhavige procedure van belang zijn, laten zich als volgt samenvatten:

11. Het uitvoercertificaat brengt het recht en de verplichting mee om de daarop aangegeven hoeveelheid van het betrokken product tijdens de geldigheidsduur van het certificaat uit de interne markt uit te voeren.( ) Het certificaat wordt op aanvraag en met gebruikmaking van een in de verordening voorgeschreven formulier afgegeven door de nationale instanties die voor de afgifte van certificaten bevoegd zijn (hierna: „instantie van afgifte”).( )

12. Op basis van een uitvoercertificaat (hierna: „hoofdcertificaat”) kunnen tevens certificaatuittreksels worden afgegeven. Een uittreksel heeft voor de hoeveelheid waarvoor het is afgegeven, dezelfde rechtsgevolgen als het hoofdcertificaat.( ) Het wordt op hetzelfde formulier afgegeven als het hoofdcertificaat. Exemplaar nr. 1 van het hoofdcertificaat of uittreksel (hierna: „exemplaar nr. 1”) wordt aan de aanvrager overhandigd. Het wordt bij de uitvoeraangifte aan het douanekantoor (hierna: „douane”) overgelegd en aldaar afgeschreven en geviseerd. Vervolgens krijgt de aanvrager exemplaar nr. 1 terug en zendt hij dit aan de instantie van afgifte. Wanneer uittreksels worden afgegeven, wordt de in ieder uittreksel aangegeven hoeveelheid, onder vermelding van het nummer van het uittreksel, van het hoofdcertificaat afgeschreven, totdat de totale in het hoofdcertificaat aangegeven hoeveelheid is bereikt.( )

13. De totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat moet - ook bij gebruik van uittreksels – in ieder geval binnen de geldigheidsduur van dat certificaat worden uitgevoerd. De geldigheidsduur van een certificaat voor de uitvoer van C-suiker is in verordening nr. 1464/95 geregeld. Het certificaat is geldig vanaf de datum van afgifte tot het eind van de derde daaropvolgende kalendermaand.( )

14. De uitvoerverplichting wordt geacht te zijn nagekomen op de dag waarop de uitvoeraangifte voor de betrokken hoeveelheid C-suiker door de douane is aanvaard. Het bewijs van de naleving van de uitvoerverplichting (binnen de termijn) wordt geleverd door het afgeschreven en geviseerde exemplaar nr. 1 van het betrokken certificaat, en door aanvullend bewijs.( ) De lidstaten bepalen zelf de wijze waarop aanvullend bewijs wordt geleverd wanneer de uitvoeraangifte - zoals in casu - gebeurt in de lidstaat wiens autoriteiten ook de certificaten hebben afgegeven.( )

B – Het nationale recht

15. Volgens de verwijzende rechter is de procedure voor uitvoercertificaten voor C-suiker in het Verenigd Koninkrijk de volgende:

16. De voor de afgifte van uitvoercertificaten voor C-suiker bevoegde instantie is de Intervention Board for Agricultural Produce (hierna: „IBAP”), verweerder in het hoofdgeding.

17. De aanvraag van hoofdcertificaten of uittreksels kan schriftelijk of telefonisch gebeuren. Worden gelijktijdig een hoofdcertificaat en één of meerdere daarop gebaseerde uittreksels aangevraagd, dan wordt de aanvrager van de afgifte van het hoofdcertificaat op de hoogte gesteld. Volgens de verwijzende rechter ontvangt hij evenwel geen van de exemplaren van het hoofdcertificaat en blijven derhalve alle formulieren met betrekking tot het hoofdcertificaat en exemplaar nr. 2 van het uittreksel bij IBAP.( ) De aanvrager ontvangt alleen exemplaar nr. 1 van het betrokken uittreksel. De afgegeven uittreksels komen echter (afgezien van de aanduiding van de betrokken deelhoeveelheid) inhoudelijk volledig met het hoofdcertificaat overeen. In het bijzonder vermelden zij steeds de totale hoeveelheid waarvoor het hoofdcertificaat is afgegeven. Op verzoek van de aanvrager zendt IBAP exemplaar nr. 1 van het betrokken uittreksel rechtstreeks aan de door de aanvrager aangewezen scheepsbevrachter.

18. Het in punt 14 van deze conclusie genoemde aanvullende bewijs wordt in het Verenigd Koninkrijk door middel van het formulier C88(CAP) geleverd. De titularis van het certificaat (volgens artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 2670/81, de suikerproducent) vult dit formulier in en zendt het rechtstreeks naar de douane dan wel naar zijn scheepsbevrachter. Indien de scheepsbevrachter exemplaar nr. 1 van het certificaat rechtstreeks van IBAP en formulier C88(CAP) van de titularis heeft ontvangen, zendt hij beide tezamen naar de douane.

19. Bij of na de uitvoer voorziet de douane formulier C88(CAP) van een visering en zendt zij het naar IBAP. De douane voorziet ook exemplaar nr. 1 van het certificaat van een visering, doch retourneert dit aan de titularis of aan de scheepsbevrachter. Nadat de gehele hoeveelheid waarop het certificaat betrekking heeft, is verzonden, retourneert de titularis of de scheepsbevrachter het door de douane afgestempelde exemplaar nr. 1 van het certificaat aan IBAP binnen 60 dagen na de uitvoer.

III – De feiten en de procedure voor de nationale rechter

20. Op 7 augustus 1997 vroeg British Sugar plc (hierna: „British Sugar”) een hoofdcertificaat voor de uitvoer van 20 000 ton C-suiker aan, dat de volgende dag door IBAP onder nr. 3SG00070 werd afgegeven. Dit hoofdcertificaat was geldig tot en met 30 november 1997. Tegelijkertijd werd een eerste uittreksel aangevraagd en verstrekt. Exemplaar nr. 1 van het eerste uittreksel werd - op verzoek van British Sugar – door IBAP rechtstreeks aan de door haar aangewezen scheepsbevrachter gezonden.

21. British Sugar vroeg op basis van het hoofdcertificaat in totaal 60 uittreksels aan. Alle exemplaren nr. 1 van de uittreksels werden op haar verzoek door IBAP rechtstreeks aan de scheepsbevrachter gezonden. British Sugar heeft derhalve in de betrokken periode noch de exemplaren nr. 1 van de certificaatuittreksels, noch de door IBAP bewaarde exemplaren nrs. 1 en 2 van het hoofdcertificaat gezien.

22. In casu gaat het in het bijzonder om twee aan het hoofdcertificaat nr. 3SG00070 ontleende uittreksels, namelijk het 3e en het 46e uittreksel.

Het 3e uittreksel

23. Het 3e uittreksel van het hoofdcertificaat draagt nummer 3SG00070/3. De aanvraag ervoor geschiedde op een eigen standaardformulier van British Sugar, waarop de aangevraagde uitvoerhoeveelheid in het vak „gevraagde hoeveelheid” in cijfers was vermeld als „2 900”, zonder aanduiding van eenheid, en eronder als „tweeduizend negenhonderd kilogram” in woorden. British Sugar verklaarde in het hoofdgeding dat deze laatste opgave een schrijffout was en dat zij in werkelijkheid een uittreksel voor „tweeduizend negenhonderd ton” had willen aanvragen.

24. Op 11 augustus 1997 gaf IBAP het 3e uittreksel af voor een hoeveelheid van „2,9 ton” en schreef hij dezelfde hoeveelheid af op het hoofdcertificaat. Op het formulier C88(CAP) was in vak 38 („netto hoeveelheid [kg]”) oorspronkelijk „2 900” getypt. De scheepsbevrachter corrigeerde het formulier C88(CAP) echter en vulde met de hand „2 900 000” in. Verder beschreef hij de zending in het desbetreffende vak 31 („verpakking en beschrijving van de goederen”) als „witte kristalsuiker 58 000 x 50 kg” (oftewel 2 900 000 kg). In vak 47 („basisdetails over de hoeveelheid”) stond in de kolom „netto hoeveelheid” het getal 2 900 vermeld; de kolom „eenheid” was niet ingevuld. In de kolom „uitvoercertificaat” was uittreksel nr. 3SG00070/3 vermeld, dat was afgegeven voor een hoeveelheid van „2,9 ton”.

25. Op 14 augustus 1997 legde de scheepsbevrachter het formulier C88(CAP) en exemplaar nr. 1 van het 3e certificaatuittreksel over aan de douane, met een schriftelijk verzoek om toelating voor het laden van „3 000 ton” C-suiker. In zijn schrijven verzocht hij de douane, de brief af te stempelen ten bewijze dat toestemming voor het laden was verleend. De brief werd dezelfde dag afgestempeld door de douane.

26. De lading van 2 900 000 kg C-suiker werd op 22 augustus 1997 uit het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd.

27. De uitvoeraangifte werd door de douane op 29 augustus 1997 aanvaard en het formulier C88(CAP) werd op dezelfde dag afgeschreven en geviseerd. Bovendien plaatste de douane haar stempel naast de door de zeebevrachter met de hand geschreven verbetering „2 900 000”. De douane stempelde verder het formulier C88(CAP) af en kruiste vak A1 aan, met de vermelding „Vastgesteld dat de gespecificeerde goederen het Verenigd Koninkrijk hebben verlaten [...] voor uitvoer naar een niet-lidstaat”. Op exemplaar nr. 1 van het 3e uittreksel schreef de douane „2 900 T” en in woorden „Twee miljoen negenhonderdduizend kilo” en bracht zij daarnaast een stempel en handtekening aan. IBAP ontving exemplaar nr. 1 van het 3e uittreksel op 15 september 1997.

28. Daarna werden nog 57 uittreksels op basis van het hoofdcertificaat aangevraagd en verstrekt (totdat de totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat was bereikt), in de veronderstelling dat het 3e uittreksel slechts voor 2,9 ton C-suiker was afgegeven en gebruikt.

Het 46e certificaatuittreksel( )

29. Op 11 september 1997 werd aan British Sugar zoals gevraagd een uittreksel voor 298,2 ton onder nr. 3SG00070/46 verstrekt. Van deze hoeveelheid werd een partij van 140 ton verscheept op 10 oktober 1997 (dat wil zeggen ruim voor de laatste dag van de geldigheid van het hoofdcertificaat). Een tweede partij van 158,2 ton werd echter pas op 3 december 1997 uitgevoerd (dat wil zeggen drie dagen na de laatste dag van geldigheid van het hoofdcertificaat). Op de dag van de respectieve uitvoeren plaatste de douane haar visum naast de hoeveelheid van elke partij.

30. Voorts stempelde de douane met als datum 3 december 1997 een formulier C88(CAP) af, dat een totale hoeveelheid van 480 000 kg betrof en in vak 47 („basisdetails over de hoeveelheid”) onder andere een partij van „158,2” (zonder vermelding van de eenheid) bevatte met een verwijzing naar uittreksel nummer „3SG00070/46”. De douane kruiste bovendien vak A1 aan, met de vermelding „Vastgesteld dat de gespecificeerde goederen het Verenigd Koninkrijk hebben verlaten [...] voor uitvoer naar een niet-lidstaat”.

31. Op 9 december 1997 ontving IBAP dit formulier C88(CAP) met betrekking tot de in het 46e uittreksel vermelde hoeveelheid van 158,2 ton.

Het verdere verloop

32. Op de dag van ontvangst van exemplaar nr. 1 van het 3e uittreksel, dat wil zeggen op 15 september 1997, begon IBAP met de controle van de uitvoerdocumenten en stelde hij vast dat de in het betrokken formulier C88(CAP) bij de douane aangegeven hoeveelheid C-suiker (2 900 000 kg) niet met de in het 3e uittreksel toegestane hoeveelheid (2 900 kg) overeenstemde. British Sugar werd hiervan op de hoogte gesteld bij brieven van 9 en 15 oktober 1997, die onder meer het volgende verzoek bevatten: „Gelieve de uitgevoerde hoeveelheid te vergelijken met dit certificaatuittreksel, aangezien het onjuist gebruik van certificaten invloed zal hebben op de cijfers op basis waarvan de geproduceerde hoeveelheid C-suiker wordt vergeleken met de uitgevoerde hoeveelheid C‑suiker”.

33. Wanneer en voor welke hoeveelheid de op het 3e uittreksel volgende uittreksels zijn aangevraagd, afgegeven en benut, is niet precies bekend. Op 9 oktober 1997 (dat wil zeggen de dag waarop British Sugar van de discrepantie tussen de hoeveelheden in kennis is gesteld), resteerden op het hoofdcertificaat, na de afschrijvingen van de tot dusver afgegeven en gebruikte uittreksels, nog slechts 29,525 ton van de totale hoeveelheid. Op 16 oktober 1997 werd deze resterende hoeveelheid uitgevoerd op basis van een voor deze hoeveelheid aangevraagd en verstrekt laatste (60e) uittreksel.

34. Op de datum van ontvangst van exemplaar nr. 1 van het 46e uittreksel, namelijk 9 december 1997, controleerde IBAP ook dit uitvoerdocument en ontdekte hij dat 158,2 ton C-suiker van het 46e uittreksel eerst op 3 december 1997, derhalve na afloop van de geldigheid van het hoofdcertificaat, was uitgevoerd. IBAP maakte British Sugar kort daarna bij brief attent op deze onregelmatigheid.

35. Volgens de verwijzende rechter zocht British Sugar op 19 december 1997 contact met IBAP, teneinde inlichtingen over de onduidelijkheden met betrekking tot het 3e uittreksel te verkrijgen. Daarop volgden verdere gesprekken, die niet tot een akkoord in deze zaak hebben geleid. Bij brief van 20 april 1998 verzocht British Sugar IBAP uiteindelijk formeel om met betrekking tot het abusievelijk voor „2 900 kg” aangevraagde 3e uittreksel gebruik te maken van zijn wijzigingsbevoegdheid ingevolge artikel 24 van verordening nr. 3719/88, teneinde „de positie te regulariseren en de onzorgvuldigheid weg te nemen”. IBAP wees een dergelijke wijziging af.

36. Bij brief van 30 april 1998 legde IBAP een volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 berekende geldboete op, wegens het niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 2, lid 2, van genoemde verordening. De geldboete heeft betrekking op 3 055,3 ton suiker. Het bedrag vloeit voort uit de som van 2 897,1 ton (namelijk 2 900 ton min 2,9 ton), die volgens IBAP niet door het 3e uittreksel waren gedekt, en 158,2 ton, zijnde de hoeveelheid van het 46e uittreksel die – volgens IBAP – vanwege het verstrijken van de geldigheidsduur van het hoofdcertificaat hierdoor niet meer was gedekt. De gevorderde geldboete bedraagt in totaal 1 455 520,49 GBP.

37. British Sugar heeft bij de High Court of Justice, Queen’s Bench Division, tegen de door IBAP opgelegde geldboete beroep ingesteld.

IV – Prejudiciële vragen

38. Bij beschikking van 20 juli 2001 heeft de High Court of Justice, Queen’s Bench Division, het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1) Wanneer:

a) een handelaar een hoeveelheid C‑suiker heeft geëxporteerd die hoger is dan de hoeveelheid waarvoor met het betrokken certificaat vergunning was verleend, en/of

b) een handelaar een hoeveelheid C‑suiker heeft geëxporteerd na het verstrijken van de geldigheidsduur van het certificaat waarbij voor deze uitvoer vergunning werd verleend, en

c) zelfs indien de betrokken C‑suiker het douanegebied van de Gemeenschap feitelijk heeft verlaten;

is dan met betrekking tot die uitgevoerde hoeveelheid of dat deel van de betrokken uitgevoerde hoeveelheid dat niet door een geldig certificaat werd gedekt, het door artikel 2, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 2670/81 vereiste bewijs geleverd?

2) Luidt in de onder vraag 1, sub a, beschreven omstandigheden het antwoord op bovenstaande vraag anders, wanneer:

a) de handelaar aan de douaneautoriteiten een douaneaangifteformulier C 88 heeft overhandigd waarop met de hand wijzigingen waren aangebracht om de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid aan te geven, en

b) de douaneautoriteiten het betrokken certificaatuittreksel hebben geviseerd naast de van de handelaar afkomstige vermelding van de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid suiker?

3) Luidt het antwoord op bovenstaande vraag 1 anders, wanneer wordt uitgegaan van de volgende omstandigheden:

a) de handelaar wilde een aanvraag indienen voor 2 900 ton;

b) door een vergissing van de handelaar werd een certificaatuittreksel verstrekt voor 2,9 ton, en deze 2,9 ton werd opgenomen in de boeken van zowel de Intervention Board als de handelaar;

c) het certificaatuittreksel werd, met toestemming van de handelaar, door de gevolmachtigde van de handelaar gewijzigd om correct vast te leggen dat de handelaar voornemens was 2 900 ton uit te voeren;

d) dat certificaatuittreksel werd vervolgens geviseerd door de douane om de uitvoer van 2 900 ton suiker te certificeren;

e) voor de suiker werd een C 88-uitvoercertificaat opgesteld voor 2 900 ton, dat door de douane werd afgeschreven en geviseerd;

f) 2 900 ton suiker werd feitelijk uitgevoerd;

g) vervolgens werden certificaatuittreksels aangevraagd en toegekend, waarbij ervan werd uitgegaan dat voordien slechts vergunning was verleend voor de uitvoer van 2,9 ton;

h) elk volgend certificaatuittreksel werd naar behoren afgeschreven en geviseerd en alle vermelde hoeveelheden suiker werden feitelijk geëxporteerd;

i) uiteindelijk werd 2 897,1 ton suiker meer uitgevoerd dan het oorspronkelijke certificaat toestond.

4) Is de bevoegde instantie ingevolge artikel 24 van verordening nr. 3719/88 bevoegd om het uittreksel of het certificaat, alsmede eventuele eerder verstrekte uittreksels in te trekken, en vereist deze bepaling dat de bevoegde instantie onverwijld een correct certificaat of uittreksel of eventuele afschrijvingen daarop verstrekt in de situatie waarin:

a) het certificaat of uittreksel zelf op het eerste gezicht geen kennelijke of duidelijke vergissing bevat, en de instantie die ze heeft afgegeven, zich niet zelf heeft vergist, en/of

b) de gewenste wijziging zou hebben moeten plaatsvinden na het verstrijken van de geldigheidsduur van het betrokken uittreksel of hoofdcertificaat?

c) is terzake dienend dat de handelaar de bedoeling had een certificaatuittreksel (van een reeds verstrekt certificaat) aan te vragen voor een grotere hoeveelheid dan de hoeveelheid die hij heeft aangevraagd?

5. Indien de antwoorden op bovenstaande vragen ontkennend luiden, vormen de bepalingen van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 van de Commissie een inbreuk op het gemeenschapsrechtelijke evenredigheids‑ en/of gelijkheidsbeginsel, nu het ontbreken van elke bevoegdheid tot wijziging van het hoofdcertificaat, het certificaatuittreksel of de eventuele afschrijvingen daarop in de hierboven beschreven situatie krachtens artikel 3 van verordening nr. 2670/81 van de Commissie tot gevolg kan hebben dat een geldboete wordt opgelegd?

6. a) Beschikt de nationale rechter en/of de nationale autoriteit over een discretionaire bevoegdheid om het bedrag van de overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 2670/81 van de Commissie op te leggen geldboete te wijzigen (verlagen)?

b) Zo ja, zijn er dan in deze zaak factoren die het Hof relevant acht voor de uitoefening van die bevoegdheid?

7. Is in de omstandigheden als bedoeld in punten 33 tot en met 35( ) van de verwijzingsbeschikking krachtens artikel 3 van verordening nr. 2670/81 van de Commissie op goede gronden een geldboete opgelegd?”

V – Voornaamste argumenten van partijen

39. De Commissie en het Verenigd Koninkrijk stellen zich op het standpunt, dat het volgens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2670/81 vereiste bewijs niet kan worden beschouwd te zijn geleverd, wanneer een uitvoer de hoeveelheid (3e uittreksel) of de geldigheidsduur (46e uittreksel) van een hoofdcertificaat overschrijdt.

40. Zij beroepen zich om te beginnen in het algemeen op ‘s Hofs arrest in de zaak Südzucker( ), alsook op artikel 8, lid 1, van verordening nr. 3719/88. Uit beide blijkt de bijzondere betekenis van het controlesysteem in een volledig door het quotastelsel van de GOM voor suiker gereguleerde markt. De in de certificaten vermelde hoeveelheden en de door de geldigheidsduur van de certificaten bepaalde termijn voor uitvoer, zijn van bijzonder belang voor de werking van het hele systeem.

41. Met name ten aanzien van het 3e uittreksel benadrukken zij, dat het gevolg was dat 2 897,1 ton C-suiker hoe dan ook zonder certificaat zijn uitgevoerd: hetzij reeds op grond van de discrepantie tussen de toegestane en de daadwerkelijk uitgevoerde hoeveelheid, hetzij uiterlijk toen British Sugar de in het hoofdcertificaat vermelde hoeveelheid overschreed doordat alle latere uittreksels waren afgegeven en benut op basis van het 3e uittreksel, dat slechts voor 2,9 ton was verstrekt.

42. De fout kon ook niet hersteld worden doordat een vertegenwoordiger van de suikerproducent (in casu de scheepsbevrachter) de vermelde hoeveelheid in de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid heeft gewijzigd. Het Hof heeft namelijk reeds in het arrest Südzucker vastgesteld, dat andere bewijzen van de daadwerkelijk uitgevoerde hoeveelheid een titularis van een certificaat niet ontslaan van de verplichting de formaliteiten voor de uitvoer van suiker volledig te vervullen.

43. Ook het handelen van de douane verandert niets aan de onregelmatigheid van de uitvoer. De visering en afschrijving door de douane van de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid op basis van het gewijzigde formulier C88(CAP) heeft slechts betrekking op de uitgevoerde hoeveelheid, niet op de overeenstemming ervan met het uittreksel. De douane is immers uitsluitend verantwoordelijk voor de uitvoercontrole op zich. Het beheer en de controle van de GOM voor suiker is uitsluitend de taak van de instantie van afgifte.

44. Met betrekking tot de uitlegging van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 stellen de Commissie en het Verenigd Koninkrijk, dat deze bepaling in samenhang met de zeventiende overweging van de considerans moet worden gelezen en als uitzonderingsregeling eng moet worden uitgelegd. De toepassing van de bepaling is dan ook beperkt tot onjuistheden die uit het uittreksel zelf blijken en tot vergissingen van de instantie van afgifte. Indien de instantie van afgifte de door de suikerproducent aangevraagde uitvoerhoeveelheid fiatteert, is derhalve geen sprake van een klaarblijkelijke onjuistheid. De intentie van de suikerproducent bij de aanvraag kan in geen geval beslissend zijn, daar dit een subjectief element is, waarvan de inaanmerkingneming in strijd zou zijn met een doelmatig beheer van de gereguleerde suikermarkt.

45. Bovendien kan een verbetering als bedoeld in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 in beginsel niet meer worden aangebracht na het verstrijken van de geldigheidsduur van het hoofdcertificaat. De zeventiende overweging van de considerans stelt duidelijk dat de bepaling een goed administratief beheer moet bevorderen. Voor een doelmatig beheer van de GOM voor suiker dienen de bevoegde autoriteiten evenwel over nauwkeurige en tijdige informatie omtrent de actuele stand van de suikeruitvoer te beschikken, hetgeen bij wijzigingen van certificaten met terugwerkende kracht niet langer zou zijn gewaarborgd.

46. Met betrekking tot de verenigbaarheid van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 met de beginselen van evenredigheid en gelijke behandeling, beroepen de Commissie en het Verenigd Koninkrijk zich wederom op het arrest Südzucker( ), waarin algemeen werd vastgesteld dat de verplichting om de formaliteiten betreffende certificaten te vervullen, vanwege hun bijzondere betekenis voor de werking van de GOM voor suiker niet in strijd was met het evenredigheidsbeginsel. Bovendien blijkt uit ’s Hofs vaste rechtspraak( ) op het gebied van het evenredigheidsbeginsel, dat dit moet worden beoordeeld aan de hand van het met de betrokken regeling beoogde doel. Certificaten spelen een essentiële rol bij het beheer van de GOM voor suiker, en hun inhoud kan dan ook enkel onder de strikte voorwaarden van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 worden gewijzigd. De titularis van een certificaat wordt, ook wanneer dit artikel niet wordt toegepast, niet onevenredig belast. In het geval van een hoeveelheidaanduiding op een uittreksel die op een onjuiste aanvraag van de suikerproducent is gebaseerd, raakt hij (of zijn vertegenwoordiger) immers uiterlijk bij de retournering van het uittreksel van deze fout op de hoogte en kan hij onmiddellijk verdere uittreksels aanvragen, totdat de hoeveelheid is bereikt die hij feitelijk wenst uit te voeren.

47. Aangaande de verenigbaarheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 met het gelijkheidsbeginsel stellen zij, dat een certificaat weliswaar kan worden verbeterd wanneer het om een klaarblijkelijke onjuistheid of een vergissing van de instantie van afgifte gaat, doch niet wanneer zij louter aan een onjuiste aanvraag van de suikerproducent is te wijten. De bepaling behandelt dan ook dezelfde zaken op dezelfde wijze en verschillende zaken op verschillende wijze, zodat geen sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel.

48. Wat de uitlegging van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 met betrekking tot het bedrag van de geldboete betreft, menen zij dat de daarin bepaalde nauwkeurige methode voor de berekening van geldboeten in beginsel geen ruimte laat voor een afwijkende beslissing van de bevoegde instantie en/of de nationale rechter. Het rechtsgevolg is van cruciaal belang om de goede werking van de GOM voor suiker te waarborgen. Een flexibele berekening van geldboeten zou leiden tot niet te rechtvaardigen verschillen in de behandeling van ondernemingen in verschillende lidstaten.

49. Volgens British Sugar moet het bewijs in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2670/81 ook dan worden geacht te zijn geleverd, wanneer de op een certificaat vermelde hoeveelheid (3e uittreksel) of de geldigheidsduur ervan (46e uittreksel) is overschreden.

50. British Sugar voert tot staving van haar stelling aan, dat de rechtsgevolgen van certificaten in het algemeen verder gaan dan de vermelding van de toegestane hoeveelheid en uitvoertermijn, zodat men niet van een uitvoer „zonder certificaat” kan spreken. Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2670/81 ziet op het bewijs van de feitelijke uitvoer. Dit wordt geleverd door de juiste afschrijving en visering door de douane, die in dit verband als vertegenwoordiger van IBAP handelt. Het algemene doel van de certificaten is het verkrijgen van nauwkeurige informatie over de communautaire handel in landbouwproducten.

51. Met betrekking tot artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 stelt zij dat deze bepaling, zoals ook blijkt uit de zeventiende overweging van de considerans en uit het algemene doel van landbouwcertificaten (het verkrijgen van nauwkeurige informatie over de communautaire handel in landbouwproducten), niet alleen van toepassing is bij vergissingen van de instantie van afgifte, maar meer in het algemeen bij „klaarblijkelijke onjuistheden” in een certificaat. Dit kan niet afhankelijk zijn van het feit of een fout uit het document zelf blijkt. IBAP had uiterlijk op 15 september 1997 aan de hand van de hem overgelegde documenten de discrepantie tussen de aangegeven hoeveelheden kunnen constateren en had door een wijziging van het 3e uittreksel in overeenstemming met de feitelijke uitvoer de afgifte van verdere uittreksels en de uiteindelijke overschrijding van de totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat kunnen voorkomen.

52. Artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 is ook na het verstrijken van het hoofdcertificaat van toepassing. De bepaling bevat geen beperking van zijn toepasselijkheid in die zin en een andere uitlegging zou, zoals gezegd, niet stroken met het algemene doel van de certificaten.

53. Aangaande de verenigbaarheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel beroept British Sugar zich op de algemene rechtspraak van het Hof.( ) Daaruit blijkt dat het opleggen van een geldboete van 1 500 000 GBP voor een simpele schrijffout in de aanvraag, niet met die beginselen verenigbaar is.

54. Wat de uitlegging van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 ten aanzien van de hoogte van de geldboete betreft, verwijst zij naar punt 78 en volgende en punt 88 en volgende van de conclusie van advocaat-generaal Mischo in de zaak British Sugar.( ) Daaruit kan worden afgeleid dat de bepaling het evenredigheidsbeginsel zou schenden indien zij onbeperkt zou gelden, zelfs in gevallen van onachtzaamheid of medeverantwoordelijkheid van de instantie van afgifte.

VI – Antwoord op de prejudiciële vragen

A – De eerste tot en met de derde en de zevende vraag

55. Deze prejudiciële vragen hebben gemeen, dat de verwijzende rechter wenst te vernemen wanneer het bewijs in de zin van artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 2670/81 moet worden geacht te zijn geleverd (hierna: „vervulling van de bewijsplicht”).

56. De eerste vraag, sub a en c, evenals de tweede vraag en, inhoudelijk, de derde vraag betreffen de vervulling van de bewijsplicht in het geval dat de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid verschilt van de in een certificaat vermelde hoeveelheid.

De tweede vraag en de derde vraag, sub d tot f, stellen in dat verband het probleem aan de orde, welke betekenis de visering van de douane dat de uitvoer daadwerkelijk heeft plaatsgehad en de visering van de daadwerkelijk uitgevoerde hoeveelheid, voor de vervulling van de bewijsplicht kan hebben.

De derde vraag stelt in de punten a tot c het probleem aan de orde, welke betekenis het kan hebben dat de suikerproducent bij vergissing een uittreksel heeft aangevraagd voor een kleinere hoeveelheid dan de hoeveelheid die hij wilde uitvoeren, het uittreksel conform de aanvraag is verstrekt en het uittreksel vervolgens is verbeterd door eigenhandige wijziging van de hoeveelheid in de oorspronkelijk beoogde hoeveelheid. De punten g tot i van de vraag betreffen het specifieke aspect, dat latere uittreksels zijn aangevraagd en verstrekt op grond van het abusievelijk voor een kleinere hoeveelheid aangevraagde uittreksel, waardoor uiteindelijk de totale toegestane hoeveelheid van het hoofdcertificaat werd overschreden.

57. De punten b en c van de eerste vraag betreffen de vervulling van de bewijsplicht wanneer discrepantie bestaat tussen de in een uittreksel bepaalde termijn voor uitvoer en de feitelijke uitvoer. De zevende vraag betreft mijns inziens dezelfde rechtsvraag, aangezien zij enerzijds verwijst naar de punten van de verwijzingsbeschikking die dezelfde feiten behandelen, en anderzijds zowel de nationale rechter als de partijen deze vraag uitsluitend bespreken met betrekking tot de vereisten voor het opleggen van het overeenkomstige deel van de geldboete.

1. De vraag of de bewijsplicht als bedoeld in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2670/81 enkel de feitelijke uitvoer of ook de uitvoer overeenkomstig het certificaat betreft

58. Met de eerste vraag, sub a tot c, en de zevende vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bewijsplicht is vervuld, wanneer enkel de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid suiker of de feitelijke uitvoerdatum wordt aangetoond, maar niet de overeenstemming ervan met de in het certificaat( )vermelde uit te voeren hoeveelheid of uitvoertermijn.

59. Naar mijn mening is de bewijsplicht eerst dan vervuld, wanneer het bewijs wordt geleverd van een met het certificaat overeenstemmende uitvoer. Dit standpunt vindt steun in de volgende overwegingen:

60. Het Hof heeft zich reeds in de zaak Südzucker( ), waarin een uitvoer van C-suiker kennelijk zonder certificaat(uittreksel) had plaatsgevonden, over de rol van uitvoercertificaten voor C-suiker in het kader van de GOM voor suiker en de bijzondere betekenis van de certificaten voor de werking van het gehele quotastelsel gebogen.

61. Uitvoercertificaten voor C-suiker dienen evenwel niet alleen als bewijs van de uitgevoerde hoeveelheid, de uitvoerdatum en andere feiten die met de uitvoer verband houden( ), zoals het Hof in voormeld arrest vaststelde. Uitvoercertificaten voor C-suiker hebben naar mijn mening ook als doel die uitvoer kwantitatief en in de tijd te reguleren, wat noodzakelijk is om een ongewenste invloed op de GOM voor suiker( ) te voorkomen en de vanuit de gemeenschappelijke markt op de wereldmarkt aangeboden hoeveelheden suiker te kunnen controleren.

62. Ook uit de overwegingen van de considerans van de basisverordening volgt dat uitvoercertificaten voor landbouwproducten niet alleen voor de waarneming, maar ook voor het beheer van het handelsverkeer met derde landen dienen. De achtste en de negende overweging van de considerans van de basisverordening stellen immers dat „[…] dient te worden voorzien in passende bepalingen om tijdig te voorkomen dat regionale overschotten naar derde landen worden uitgevoerd […]” en dat „[…] te dien einde behoort te worden voorzien in de afgifte van in- of uitvoercertificaten […] als garantie dat de in- of uitvoer waarvoor de certificaten zijn aangevraagd, zal plaatsvinden”.( )

63. Dit is tevens de reden waarom uitvoercertificaten voor C-suiker uitsluitend voor een bepaalde hoeveelheid worden verstrekt en niet, bijvoorbeeld, algemeen voor de (in beginsel onbeperkte) hoeveelheden C-suiker die een fabrikant kan produceren. Hetzelfde geldt voor de beperkte geldigheidsduur van certificaten, waardoor de uitvoeren telkens moeten plaatsvinden binnen een termijn die afwijkt van de algemene, aan het verkoopseizoen gerelateerde uitvoertermijn voor de totale door een fabrikant geproduceerde hoeveelheid C-suiker.( )

64. Wanneer uitvoercertificaten derhalve tevens zijn bedoeld om in individuele gevallen de uitvoer van C-suiker te contingenteren, moet het bewijs van de naleving van de in de certificaten genoemde hoeveelheden en termijnen als dwingend worden beschouwd. Een uitvoer waarbij enkel het bewijs wordt geleverd van de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid en de feitelijke uitvoerdatum, maar waarbij de in het certificaat vermelde hoeveelheid of uitvoerdatum wordt overschreden, moet bijgevolg worden aangemerkt als uitvoer zonder bewijs in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2670/8, en voldoet aan de vereisten voor de oplegging van een geldboete krachtens artikel 3 van de verordening.

65. Het antwoord op de eerste vraag, sub a tot c, en de zevende vraag moet derhalve luiden dat het in artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 2670/81 bedoelde bewijs niet is geleverd, wanneer de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid C-suiker de totale in het uitvoercertificaat aangegeven hoeveelheid overschrijdt of de uitvoer plaatsvindt na het verstrijken van de geldigheidsduur van het certificaat. Een geldboete krachtens artikel 3 van de verordening wegens deze schending is dan ook terecht opgelegd.

2. De betekenis van de afschrijving en visering door de douane van de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid

66. De tweede vraag en de derde vraag, sub d tot f, strekken ertoe te vernemen of een overschrijding van de in het certificaat aangegeven hoeveelheid niet aan de vervulling van de bewijsplicht in de weg staat, wanneer de douane de daadwerkelijk uitgevoerde hoeveelheid op het betrokken certificaatuittreksel en/of het aanvullende bewijs heeft afgeschreven en geviseerd. Ik meen dat dit niet het geval is.

67. In de gehele regeling van uitvoercertificaten voor C-suiker bestaat een rolverdeling tussen de instantie van afgifte en de douane, waarbij de instantie van afgifte verantwoordelijk is voor de regulering van en het toezicht op de suikeruitvoer, en de douane voor de controle op de feitelijke uitvoerprocedure. Het is voor de douane inderdaad mogelijk, een werkelijk gerealiseerde uitvoer met de op het certificaat en/of uittreksel vermelde hoeveelheid te vergelijken en overschrijdingen vast te stellen. De voor de uitvoercertificaten voor suiker relevante verordeningen bevatten evenwel geen bepaling die de douane daartoe uitdrukkelijk zou verplichten.

68. Ofschoon de douane in het kader van de GOM voor suiker dus tot taak heeft de instantie van afgifte bij te staan, handelt zij evenwel niet – zoals British Sugar stelt – als de wettelijk vertegenwoordiger van de instantie van afgifte voor al haar taken. De afschrijving en visering van de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid is daarom rechtens niet relevant voor de vervulling van de bewijsplicht.

69. Het antwoord op de tweede vraag en de derde vraag, sub d tot f, moet dan ook luiden, dat het in artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 2670/81 bedoelde bewijs niet is geleverd wanneer de in een het certificaat aangegeven hoeveelheid wordt overschreden, ook niet wanneer de douane de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid op het betrokken uittreksel en/of aanvullende bewijs heeft afgeschreven en geviseerd.

3. De betekenis van een vergissing in de hoeveelheidaanduiding op een aanvraag voor een certificaatuittreksel, wanneer het certificaatuittreksel overeenkomstig de aanvraag is verstrekt en op basis van de daarin aangegeven hoeveelheid verdere uittreksels zijn afgegeven en gebruikt totdat de totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat was opgebruikt

70. De punten a en b van de derde vraag betreffen in het algemeen de vraag welke betekenis een vergissing van de suikerproducent bij de aanvraag voor een uittreksel kan hebben voor de vervulling van de bewijsplicht, wanneer de instantie van afgifte dit uittreksel overeenkomstig de aanvraag heeft verstrekt. De punten g tot i van deze vraag betreffen de kwestie van de afgifte en het gebruik van verdere uittreksels, op basis waarvan uiteindelijk een grotere hoeveelheid C-suiker werd uitgevoerd dan in het hoofdcertificaat was toegestaan.

71. De derde vraag, sub c, heeft betrekking op de bijzondere omstandigheid, dat de beoogde deelhoeveelheid mogelijk kenbaar was door een eigenhandig aangebrachte verbetering in het uittreksel.

72. Om te beginnen wil ik ingaan op de algemene vraag van de betekenis van een vergissing van de suikerproducent bij de aanduiding van de hoeveelheid op de uittrekselaanvraag (derde vraag, sub a en b), en aantonen dat een dergelijke vergissing, reeds uit principiële overwegingen, het bestaan van een schending van de bewijsplicht wegens overschrijding van de toegestane uitvoerhoeveelheid niet uitsluit.( )

73. Een vergissing van de suikerproducent bij de aanvraag van een uittreksel zou hem of zijn vertegenwoordiger (bijvoorbeeld, de zeebevrachter) duidelijk moeten zijn, uiterlijk op het moment dat de voor de uitvoer bestemde hoeveelheid suiker onder overlegging van het uittreksel bij de douane wordt aangemeld. Kennis en handelwijze van zijn vertegenwoordiger moeten een suikerproducent in dat verband volledig worden aangerekend.( ) Een suikerproducent die een dergelijke vergissing begaat, zou dan ook zonder meer aan zijn bewijsplicht kunnen voldoen door voorafgaand aan de uitvoer van de feitelijk beoogde hoeveelheid een nieuw uittreksel aan te vragen voor de ontbrekende hoeveelheid.

74. Gebeurt dit niet, dan zou hoe dan ook van niet-inachtneming van de bewijsplicht sprake zijn, uiterlijk( ) op het moment dat de suikerproducent die bij de uittrekselaanvraag de vergissing met betrekking tot de hoeveelheid heeft begaan, C-suiker uitvoert op basis van verdere uittreksels, die de instantie van afgifte juist heeft berekend en verstrekt op basis van het bij vergissing voor een te kleine hoeveelheid aangevraagde uittreksel, indien het gebruik van die verdere uittreksels leidt tot overschrijding van de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid.

75. Blijkens de door de verwijzende rechter vastgestelde feiten, die ook in de punten g tot i van de derde vraag terug te vinden zijn, was dit in het hoofdgeding het geval; de totale hoeveelheid werd uiteindelijk overschreden, en wel met het verschil tussen de aangevraagde en in het 3e uittreksel toegestane hoeveelheid en de op basis van dat uittreksel feitelijk uitgevoerde hoeveelheid.

76. Naar mijn mening brengt het gebruik van het uittreksel dat de totale uitvoerhoeveelheid overstijgt, in een dergelijk geval mee, dat niet aan de bewijsplicht is voldaan. Dit volgt uit de omstandigheid dat de suikerproducent – in tegenstelling tot de instantie van afgifte – onmiddellijk vóór de uitvoer van de betrokken deelhoeveelheden kan zien dat door het gebruik van de betrokken uittreksels de totale hoeveelheid dreigt te worden overschreden.

De totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid wordt immers op ieder uittreksel opnieuw vermeld en moet dus de suikerproducent bekend zijn. De suikerproducent moet bovendien in beginsel weten welke hoeveelheden C-suiker hij sedert de afgifte van het hoofdcertificaat daadwerkelijk reeds heeft uitgevoerd. De instantie van afgifte fiatteert daarentegen de hoeveelheden van de uittreksels, vanuit haar standpunt rekenkundig correct, zuiver op basis van de eerder verstrekte uittreksels. De daadwerkelijk uitgevoerde hoeveelheid kan zij eerst later vaststellen, namelijk na ontvangst van de door de douane afgeschreven en geviseerde bewijzen (exemplaar nr. 1 van het uittreksel en aanvullend bewijs).

77. Er moet derhalve van worden uitgegaan, dat het voor de suikerproducent reeds bij de aanvraag dan wel uiterlijk vóór het gebruik van een van de verdere uittreksels duidelijk moet zijn, of hij met het gebruik ervan al dan niet de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid zal overschrijden. Dit geldt uiteraard ook wanneer de suikerproducent gebruik maakt van een vertegenwoordiger (bijvoorbeeld de scheepsbevrachter).( )

78. De suikerproducent kan zich dus voor de uitvoer van de deelhoeveelheden waarmee hij uiteindelijk de totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat overschrijdt, niet op de schijn van wettigheid van de later verstrekte uittreksels beroepen om aan te tonen dat de uitvoeren met inachtneming van de bewijsplicht hebben plaatsgevonden.

79. Dit zou alleen anders kunnen zijn, indien in een concreet geval ook de instantie van afgifte zich vóór de afgifte van verdere uittreksels bewust had moeten zijn van een dreigende overschrijding van de totale in het certificaat toegestane hoeveelheid en desondanks verdere uittreksels heeft verstrekt. Het komt mij evenwel voor, dat voor een dergelijke veronderstelling in het onderhavige geval geen aanwijzingen bestaan.

Het staat weliswaar niet precies vast, wanneer de aanvraag is gedaan voor het eerste van de verdere uittreksels, waarvan het gebruik de totale toegestane hoeveelheid dreigde te overschrijden. Onbetwist is echter, dat IBAP het verschil tussen de in het 3e uittreksel toegestane en de op basis daarvan daadwerkelijk uitgevoerde hoeveelheid C-suiker eerst na ontvangst van de door de douane afgeschreven en geviseerde documenten (aanvullend bewijs en exemplaar nr. 1 van het 3e uittreksel)( ) kon vaststellen. Nu kan het zijn, dat de totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat inderdaad op die datum nog niet volledig was bereikt( ), zodat de overschrijding van die hoeveelheid voorkomen had kunnen worden door de afgifte van de betrokken uittreksels te weigeren. IBAP had echter ondertussen British Sugar reeds verzocht om een bewijs, dat de derde deelhoeveelheid overeenkomstig het uittreksel was uitgevoerd, en is gewoon doorgegaan met het afgeven van de door de suikerproducent aangevraagde uittreksels totdat alle feiten waren opgehelderd. Dit was in het belang van de suikerproducent, die immers niet alleen gerechtigd, maar zelfs verplicht was de totale hoeveelheid binnen de geldigheidsduur van het hoofdcertificaat uit te voeren. In een dergelijk geval kan men er dan ook in beginsel toch zeker niet van uitgaan dat een instantie van afgifte in dat concrete geval kennis moest hebben van de overschrijding van de totale hoeveelheid van het hoofdcertificaat bij de aanvraag van verdere uittreksels, zodat de afgifte van verdere uittreksels achterwege had moeten blijven.

80. Het antwoord op de derde vraag, sub a tot c en g tot i, moet derhalve luiden, dat de bewijsplicht van artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 2670/81 ook dan niet is vervuld, wanneer een grotere hoeveelheid C-suiker dan de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid wordt uitgevoerd op basis van uittreksels die de instantie van afgifte rekenkundig correct op grond van een bij vergissing voor een te lage hoeveelheid aangevraagd uittreksel heeft verstrekt, en de instantie van afgifte niet medeverantwoordelijk kan worden geacht voor de afgifte van de uittreksels na het bereiken van de totale hoeveelheid.

B – De vierde en de vijfde vraag

81. Met de vierde vraag, sub a tot c, en de vijfde vraag vraagt de verwijzende rechter naar de uitlegging en eventueel de geldigheid van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88.

1. Uitlegging van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88

82. Het staat aan het Hof, in het kader van de taken die hem door artikel 177 EG-Verdrag zijn opgelegd, om op basis van de in de verwijzingsbeschikking vermelde gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, het eigenlijke voorwerp van het hoofdgeding te bepalen, teneinde de nationale rechter de voor het gemeenschapsrecht relevante uitleggingselementen te verschaffen die hij nodig heeft om het bij hem aanhangige concrete geschil op te lossen. Het antwoord op de vierde vraag, sub a tot c, dient zich dan ook tot de uitlegging van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 in omstandigheden als die van het hoofdgeding te beperken.

De kwestie van de „onjuistheid” van de vermeldingen in een bij vergissing voor een lagere hoeveelheid aangevraagd en dienovereenkomstig verstrekt uittreksel

83. Allereerst moet worden vastgesteld of in een dergelijk geval wel sprake is van „twijfel omtrent de juistheid van de vermeldingen op het certificaat” (artikel 24, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 3719/88). Dat is duidelijk waar de vierde vraag, sub a, op doelt.

84. Ik ben niet van mening dat het in casu om „onjuiste” vermeldingen op het uittreksel gaat. De instantie van afgifte heeft het betrokken uittreksel afgegeven voor de in de aanvraag vermelde hoeveelheid. De vermeldingen op het uittreksel zelf zijn dus geenszins onjuist. Onjuist zijn hoogstens de vermeldingen op de aanvraag. Een wijziging van uittrekselaanvragen is evenwel niet het voorwerp van voormeld artikel.

85. Indien derhalve blijkens de opmerkingen van de partijen en de aanwijzingen van de nationale rechter geen onjuiste vermeldingen in het uittreksel stonden, is ook niet relevant of het een „klaarblijkelijke” onjuistheid betrof (zeventiende overweging van de considerans).

86. Daar mijns inziens dus geen sprake is van een vergissing als bedoeld in de vierde vraag, sub a, kan de bespreking van de vierde vraag hier in feite eindigen.

De toepasselijkheid van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 in de concrete omstandigheden van het hoofdgeding

87. Ik meen dat, zelfs al zou men ervan uitgaan dat de subjectieve onjuistheid van de hoeveelheidaanduiding op de aanvraag leidt tot de objectieve „onjuistheid” van het verstrekte uittreksel omdat de inhoud ervan overeenkomt, principiële overwegingen spreken tegen de stelling dat artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 in gevallen als het onderhavige moet worden toegepast. Dit volgt uit de volgende overwegingen:

88. Iedere wijziging van een uittreksel is een inbreuk op het in artikel 24, lid 1, van verordening nr. 3719/88 neergelegde beginsel van de schijn van wettigheid van uitvoercertificaten. Een verbetering overeenkomstig lid 2 moet dus, als uitzondering op dit beginsel, aan zeer strikte voorwaarden onderworpen worden, wat betekent dat het toepassingsgebied van de bepaling eng moet worden uitgelegd.

89. Het door de suikerproducent nagestreefde doel (uitvoer met inachtneming van de bewijsplicht van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2670/81) kan in het geval van een abusievelijk voor een te lage hoeveelheid aangevraagd uittreksel – zoals ik reeds eerder heb opgemerkt( ) – ook door de tijdige aanvraag en afgifte van een aanvullend uittreksel worden bereikt. Bestaat een dergelijke alternatieve mogelijkheid, dan is naar mijn mening de toepassing van de regels voor rectificatie als uitzonderingsbepaling uitgesloten.

90. De mogelijkheid van een aanvullend uittreksel bestaat uiteraard maar zolang de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid op het moment van de aanvraag nog niet is bereikt. De afgifte van een aanvullend uittreksel op een later tijdstip zou er anders toe leiden dat de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid met terugwerkende kracht wordt verhoogd. Dit zou onverenigbaar zijn met de centrale functie van de uitvoercertificaten bij de regulering van het suikeraanbod in de GOM voor suiker.

91. Heeft de suikerproducent, ondanks de duidelijke discrepantie tussen de beoogde en de toegestane uitvoerhoeveelheid( ), om redenen die onder zijn verantwoordelijkheid vallen (bijvoorbeeld gebrek aan opmerkzaamheid van zijn vertegenwoordiger of onvoldoende informatie van de suikerproducent), nagelaten tijdig, alvorens de totale hoeveelheid feitelijk is bereikt, een aanvullend uittreksel aan te vragen, dan kan deze fout mijns inziens niet langs de weg van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 worden hersteld; dit zou immers tot dezelfde ongewenste gevolgen leiden als uitvoer waarbij de totale toegestane hoeveelheid wordt overschreden. Beide gevallen zijn onverenigbaar met de regulerende functie van uitvoercertificaten voor C-suiker.( )

92. Artikel 24 van verordening nr. 3719/88 dient derhalve aldus te worden uitgelegd, dat het de instantie van afgifte machtigt noch verplicht de op een certificaat vermelde hoeveelheid naar boven bij te stellen, wanneer de oorspronkelijk met dat certificaat toegestane hoeveelheid C-suiker reeds daadwerkelijk is uitgevoerd.( )

93. Daar dus een verbetering van certificaatuittreksels of van het hoofdcertificaat op grond van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 in gevallen als het onderhavige reeds uit principiële overwegingen is uitgesloten, behoeft de vraag naar de toelaatbaarheid van verbeteringen na afloop van de geldigheidsduur van het hoofdcertificaat (vierde vraag, sub b) geen nadere bespreking.

Conclusie

94. Voor de beantwoording van de vierde vraag moet dan ook worden vastgesteld, dat de toepasselijkheid van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 is uitgesloten wanneer een certificaat moet worden verbeterd omdat de op een uittreksel vermelde hoeveelheid op een vergissing in de aanvraag van de suikerproducent berust en deze verbetering moet geschieden nadat de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid feitelijk is bereikt.

2. De geldigheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88

95. Aangezien de toepasselijkheid van artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 op de hierboven genoemde gronden is afgewezen en daarmee de vierde vraag in haar geheel ontkennend is beantwoord, behoeft de vijfde vraag beantwoording. Deze vraag betreft de verenigbaarheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88, uitgelegd in de zin van het hierboven voorgestelde antwoord op de vierde vraag, met het evenredigheidsbeginsel en/of het gelijkheidsbeginsel.

96. In dit verband dient slechts te worden opgemerkt, dat in de voorliggende procedure nauwelijks aanwijzingen zijn gegeven, waarom de niet-toepasselijkheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 in de in de vierde vraag beschreven gevallen met die beginselen in strijd zou zijn.

97. Voorzover British Sugar zich op de rechtspraak met betrekking tot het algemene evenredigheidsbeginsel( ) beroept, moet worden vastgesteld dat het ontbreken van de bevoegdheid tot wijziging van een certificaat overeenkomstig artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 (dat wil zeggen de niet-toepasselijkheid van een uitzonderingsbepaling) geen sanctie is. Volgens deze rechtspraak kan een strafbepaling weliswaar het evenredigheidsbeginsel schenden indien zij in vergelijking met sancties voor zwaardere overtredingen buitensporig lijkt. Een dergelijke vraag kan echter helemaal niet rijzen in het geval van niet-toepasselijkheid van een bepaling die inhoudelijk een afwijking van het rechtszekerheidsbeginsel vormt.

98. Voorzover de vraag van de nationale rechter dus de geldigheid van de eigenlijke strafbepaling betreft, namelijk het opleggen van geldboeten in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81, volstaat de verwijzing naar het arrest van het Hof in de zaak Südzucker.( ) Het Hof stelde daarin vast dat de vervulling van de formaliteiten bij de uitvoer van C-suiker (waarmee een uitvoer onder overlegging van een afgeschreven en geviseerd uitvoercertificaat is bedoeld) „worden geacht deel uit te maken van de hoofdverplichtingen […], aangezien deze formaliteiten niet alleen de administratieve afhandeling moeten vergemakkelijken, maar ook onmisbaar zijn voor de goede werking van het quotastelsel in de sector suiker. Het zijn derhalve geen bijkomende verplichtingen van voornamelijk administratieve aard, op de nakoming waarvan niet zonder afbreuk te doen aan het evenredigheidsbeginsel een even strenge sanctie kan worden gesteld als op de niet-nakoming van een hoofdverplichting”.( )

99. Het antwoord op de vijfde vraag moet derhalve luiden, dat bij onderzoek niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 kunnen aantasten.

C – De zesde vraag

100. Met de zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de instantie van afgifte of een nationale rechter bij de berekening van de hoogte van de geldboete volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81, over een discretionaire bevoegdheid beschikt en, zo ja, welke criteria daarbij in acht moeten worden genomen.

101. Dienaangaande moet om te beginnen worden vastgesteld dat niets in de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 erop wijst, dat de instanties van afgifte de discretionaire bevoegdheid zouden hebben om van de in die bepaling vastgestelde berekening af te wijken.

102. Niettemin heeft advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie in de zaak British Sugar( ) een dergelijke afwijking niet categorisch uitgesloten, indien de handelwijze van de instantie van afgifte zelf althans gedeeltelijk het voor de geldboete relevante gedrag van een producent van C-suiker heeft veroorzaakt. Het Hof zag in het arrest evenwel geen aanleiding om op deze kwestie in te gaan.

103. In de onderhavige procedure bestond het voor de geldboete relevante gedrag van de suikerproducent in een uitvoer van C-suiker zonder bewijs in de zin van artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 2670/81, doordat de in het hoofdcertificaat vermelde termijn en hoeveelheid werden overschreden. Er zijn geen argumenten aangevoerd waaruit een medeverantwoordelijkheid van IBAP voor deze fout kan worden afgeleid.

104. Het antwoord op de zesde vraag moet derhalve luiden, dat in beginsel noch de instantie van afgifte, noch de nationale rechter over de discretionaire bevoegdheid beschikken om het bedrag van de geldboete krachtens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 te wijzigen.

VII – Conclusie

105. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

„1) Artikel 2, lid 1, sub a, van verordening (EEG) nr. 2670/81 van de Commissie van 14 september 1981 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor de productie buiten de quota in de sector suiker, moet aldus worden uitgelegd dat

– het in die bepaling bedoelde bewijs niet is geleverd, wanneer de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid C-suiker groter is dan de totale in het certificaat vermelde hoeveelheid of de uitvoer plaatsvindt na het verstrijken van de geldigheidsduur van het certificaat. Een geldboete krachtens artikel 3 van verordening nr. 2670/81 wegens deze schending is dan ook terecht opgelegd;

– het in die bepaling bedoelde bewijs in geval van overschrijding van de totale in het hoofdcertificaat vermelde hoeveelheid C-suiker ook niet is geleverd, wanneer de douane de feitelijk uitgevoerde hoeveelheid op het uittreksel en/of het aanvullende bewijs overeenkomstig artikel 31, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3719/88 van de Commissie van 16 november 1988 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwproducten, heeft afgeschreven en geviseerd;

– het in die bepaling bedoelde bewijs ook niet is geleverd, wanneer een grotere hoeveelheid C-suiker dan de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid is uitgevoerd op basis van uittreksels die de instantie van afgifte correct heeft berekend en verstrekt op basis van een bij vergissing voor een te kleine hoeveelheid aangevraagd uittreksel, en de instantie van afgifte niet medeverantwoordelijk kan worden geacht voor de afgifte van de uittreksels na het bereiken van de totale hoeveelheid.

2) Artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3719/88 moet aldus worden uitgelegd, dat de toepasselijkheid ervan in ieder geval is uitgesloten, wanneer een certificaat moet worden verbeterd omdat de op een uittreksel vermelde hoeveelheid op een vergissing in de aanvraag van de suikerproducent berust en deze verbetering moet geschieden nadat de totale in het hoofdcertificaat toegestane hoeveelheid feitelijk is bereikt.

3) Bij onderzoek van de prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 24 van verordening nr. 3719/88 kunnen aantasten.

4) Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 moet aldus worden uitgelegd, dat noch de instantie van afgifte, noch de nationale rechter in beginsel over de discretionaire bevoegdheid beschikken om de hoogte van de geldboete van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2670/81 te wijzigen.”