CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. JÄÄSKINEN

van 9 juli 2015 ( 1 )

Zaak C‑157/14

Neptune Distribution

tegen

Ministre de l’Économie et des Finances

[verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudicieel verzoek om uitlegging en beoordeling van de geldigheid — Bescherming van consument — Verordening (EG) nr. 1924/2006 — Voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen — Natuurlijk mineraalwater — Berekeningsbasis voor de ‚overeenkomstige waarde voor zout’ van het natrium in een levensmiddel — Inaanmerkingneming van enkel de hoeveelheid natriumchloride (tafelzout) of van het totale natriumgehalte — Richtlijnen 2000/13/EG en 2009/54/EG — Etikettering van en reclame voor levensmiddelen — Verkoop van natuurlijk mineraalwater — Verbod van de vermelding van een laag zoutgehalte — Artikel 6 VEU — Artikelen 11 en 16 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie — Vrijheid van meningsuiting en informatie — Vrijheid van ondernemerschap”

I – Inleiding

1. Deze zaak vloeit voort uit een in Frankrijk door Neptune Distribution ingesteld beroep tot nietigverklaring van, in de eerste plaats, het administratieve besluit waarbij zij is aangemaand om een aantal claims te verwijderen uit de etikettering van en de reclame voor door haar verhandeld mineraalwater – zijnde claims die de consumenten moeten doen geloven dat dit water een laag zout- of natriumgehalte heeft – en, in de tweede plaats, het ministeriële besluit tot verwerping van het administratieve beroep dat deze vennootschap had ingesteld tegen eerstgenoemd besluit. De Conseil d’État (Frankrijk), waarbij in het kader van dit geding cassatieberoep is ingesteld, wendt zich thans tot het Hof met een op twee verschillende grondslagen gebaseerd verzoek om een prejudiciële beslissing.

2. In de eerste plaats verzoekt de verwijzende rechter om een uitlegging van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen. ( 2 ) Hierover is het Hof nooit eerder een vraag gesteld. ( 3 )

3. Voornoemde bijlage bevat onder andere bepalingen die inhouden dat de voedingsclaim dat een levensmiddel „natriumarm/zoutarm” is of een „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” heeft, alleen is toegestaan als het product niet meer dan een bepaalde hoeveelheid natrium of „de overeenkomstige waarde voor zout” ervan bevat. Het Hof krijgt de vraag voorgelegd of laatstgenoemd begrip inhoudt dat voor de berekening van deze overeenkomstige waarde alleen de hoeveelheid natriumchloride, gewoonlijk aangeduid als tafelzout, dan wel het totale gehalte aan natrium ( 4 ), in al zijn vormen, van het levensmiddel in aanmerking moet worden genomen.

4. Dienaangaande rijst evenwel vooraf de vraag of deze bepalingen van verordening nr. 1924/2006 eigenlijk wel van toepassing zijn, wanneer het – zoals in het hoofdgeding – bij de betrokken „levensmiddelen” gaat om mineraalwater. Mijns inziens is dit niet het geval wat de eerste van deze voedingsclaims betreft, aangezien het Unierecht een regeling kent die met voorrang van toepassing is op de verhandeling van mineraalwater.

5. In de tweede plaats verzoekt de Conseil d’État het Hof om een uitspraak over de geldigheid van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame ( 5 ), en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater ( 6 ) alsmede bijlage III hierbij, gelezen in het licht van de bijlage bij de hiervoor genoemde verordening nr. 1924/2006. Ik merk nu reeds op dat ik er sterk aan twijfel of het verzoek in deze bewoordingen kan worden aanvaard.

6. De verwijzende rechter legt dit vraagstuk voor, omdat Neptune Distribution betoogt dat door het feit dat zij de kwaliteiten van haar product niet mag benadrukken aan de hand van – volgens haar – correcte informatie over de samenstelling ervan, voornoemde bepalingen van afgeleid Unierecht in strijd zijn met de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van ondernemerschap zoals die worden gewaarborgd door de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), juncto artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, alsmede door artikel 10 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”). Ik ben evenwel van mening dat een dergelijk beroep op voornoemde fundamentele vrijheden op een terrein dat zo technisch en specifiek is als dat waarvoor de bedoelde bepalingen gelden, ongegrond is.

II – Toepasselijke bepalingen

7. Vooraf zij erop gewezen dat verordening (EU) nr. 1169/2011 die, in het bijzonder, strekt tot wijziging van verordening nr. 1924/2006 en intrekking van richtlijn 2000/13 ( 7 ), met ingang van 13 december 2014, behoudens andersluidende bepalingen, van toepassing is, maar overeenkomstig de artikelen 54 en 55 ervan ratione temporis niet het hoofdgeding beheerst.

A – Verordening nr. 1924/2006

8. Artikel 1, leden 1 en 5, van verordening nr. 1924/2006, getiteld „Doel en toepassingsgebied”, bepaalt, in de eerste plaats, dat dit wetgevingsinstrument strekt tot „de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings- en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken” en, in de tweede plaats, dat deze verordening „van toepassing [is] onverminderd [een aantal] communautaire bepalingen”, waaronder die van richtlijn 80/777 die is vervangen door richtlijn 2009/54. ( 8 )

9. Artikel 2, lid 2, punten 4 en 5, van deze verordening geeft de navolgende omschrijvingen: „4. ‚voedingsclaim’: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat een levensmiddel bepaalde heilzame voedingseigenschappen heeft die zijn toe te schrijven aan: [...] b) [en/of] de nutriënten of andere stoffen die het i) bevat, ii) in verlaagde of verhoogde hoeveelheid bevat, of iii) niet bevat; 5. ‚gezondheidsclaim’: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid”.

10. Artikel 8, lid 1, van deze verordening schrijft voor dat „[u]itsluitend de voedingsclaims die in de bijlage staan vermeld en die voldoen aan de voorwaarden van onderhavige verordening, [...] toegestaan [zijn]”.

11. De bijlage bij verordening nr. 1924/2006, „Voedingsclaims en voorwaarden daarvoor”, stelt de grenswaarden vast, waaronder de volgende claims zijn toegestaan:

B – Richtlijn 2000/13

12. Artikel 2, leden 1 en 3, van richtlijn 2000/13 inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame luidt: „1. De etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd: a) mogen de koper niet kunnen misleiden, onder meer: i) ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en met name van de [...] hoedanigheden, samenstelling, [...], ii) door aan het levensmiddel effecten of eigenschappen toe te schrijven die het niet bezit, iii) door hem te suggereren dat het levensmiddel bijzondere kenmerken vertoont, hoewel alle soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten; b) mogen, onder voorbehoud van de communautaire bepalingen ten aanzien van natuurlijk mineraalwater en voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen, aan levensmiddelen geen eigenschappen toeschrijven inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte van de mens, of toespelingen maken op dergelijke eigenschappen. [...] 3. De verbodsbepalingen of de beperkingen, bedoeld in de leden 1 en 2, hebben eveneens betrekking op: a) de wijze van aanbieding van de levensmiddelen [...] b) de reclame.” ( 9 )

C – Richtlijn 2009/54

13. Overweging 8 van richtlijn 2009/54 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater zegt dat voor dit water „voor wat betreft de etikettering ervan, de algemene regels van richtlijn [2000/13] [gelden]” en dat het „derhalve [volstaat] in deze richtlijn de aanvullingen en afwijkingen neer te leggen die ten aanzien van deze algemene regels dienen te worden vastgesteld.

14. Artikel 9, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt het volgende: „1. Het is verboden zowel op de verpakkingen of etiketten als in reclame, in welke vorm dan ook, gebruik te maken van aanduidingen, [...] die a) doen vermoeden dat het betrokken natuurlijk mineraalwater kenmerken bezit die het in werkelijkheid niet heeft, [...]; [...] 2. Het is verboden gebruik te maken van aanduidingen die aan het natuurlijk mineraalwater eigenschappen toeschrijven op het gebied van de preventie, de behandeling of genezing van ziekten van de mens. De vermeldingen opgenomen in bijlage III mogen evenwel worden gebruikt voor zover wordt voldaan aan de daarin vastgestelde overeenkomstige criteria of, bij ontstentenis daarvan, aan de bij nationale bepalingen vastgestelde criteria en op voorwaarde dat zij zijn opgesteld op basis van fysisch-chemische analyses en, indien nodig, van farmacologische, fysiologische en klinische onderzoeken, verricht volgens wetenschappelijk erkende methoden in overeenstemming met bijlage I, deel I, punt 2. De lidstaten kunnen [...] andere vermeldingen toestaan voor zover deze niet in strijd zijn met de in de eerste alinea genoemde beginselen en verenigbaar zijn met de in de tweede alinea genoemde beginselen.”

15. In bijlage III van richtlijn 2009/54, „In artikel 9, lid 2, bedoelde vermeldingen en criteria”, wordt de vermelding „Geschikt voor zoutarm dieet” verbonden met het criterium dat „het gehalte aan natrium [...] minder dan 20 mg/l [bedraagt]”.

III – Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof

16. Op 5 februari 2009 heeft de Direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (regionaal directoraat Concurrentie, Consumentenzaken en Fraudebestrijding van de Auvergne, Frankrijk) Neptune Distribution, die de koolzuurhoudende mineraalwateren „Saint-Yorre” en „Vichy Célestins” verkoopt en distribueert, gemaand om de navolgende claims te verwijderen uit de etikettering van en de reclame voor deze wateren: — „Natrium in St-Yorre bestaat hoofdzakelijk uit natriumbicarbonaat. St-Yorre bevat slechts 0,53 g zout (of natriumchloride) per liter, dus minder dan een liter melk!” en — „Zout is niet hetzelfde als natrium – het natrium in Vichy Célestins is hoofdzakelijk afkomstig van natriumbicarbonaat, dat zeker niet mag worden verward met tafelzout (natriumchloride). Vichy Célestins bevat slechts 0,39 g zout per liter, dus twee tot drie keer minder dan een liter melk!” alsook, — meer algemeen, elke claim die de indruk wil wekken dat deze wateren weinig tot heel weinig zout of natrium bevatten.

17. Bij besluit van de Franse minister van Economische Zaken, Industrie en Werkgelegenheid van 25 augustus 2009 is het administratief beroep van Neptune Distribution tegen deze aanmaning verworpen.

18. Bij vonnis van 27 mei 2010 heeft het Tribunal administratif te Clermont-Ferrand het beroep van Neptune Distribution strekkende tot nietigverklaring wegens misbruik van bevoegdheid van zowel de aanmaning van 5 februari 2009 als het daaropvolgende besluit van de minister verworpen. De Cour administrative d’appel te Lyon heeft dit vonnis bij arrest van 9 juni 2011 bevestigd. Vervolgens heeft Neptune Distribution bij de Conseil d’État tegen dit arrest cassatieberoep ingesteld.

19. Aangezien in het kader van dit cassatieberoep middelen zijn aangevoerd die verband houden met het Unierecht heeft de Conseil d’État bij beslissing van 26 maart 2014, ingekomen bij de griffie van het Hof op 4 april 2014, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld: „1) Bestaat de berekeningsbasis voor de met het natriumgehalte in een bepaald levensmiddel ‚overeenkomstige waarde voor zout’, in de zin van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006, alleen uit de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride of tafelzout vormt, dan wel uit het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, van het levensmiddel? 2) Indien dit laatste het geval is, leveren artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13/EG en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54/EG, junctis bijlage III bij deze richtlijn, bezien tegen de achtergrond van de door de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 vastgestelde gelijkwaardigheidsverhouding tussen natrium en zout, dan schending op van artikel 6, lid 1, eerste alinea, [VEU], gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1, (vrijheid van meningsuiting en van informatie) en artikel 16 (vrijheid van ondernemerschap) van het [Handvest], alsook van artikel 10 [EVRM], door het een distributeur van natuurlijk mineraalwater te verbieden om op zijn etiketten en in zijn reclameboodschappen op enigerlei wijze een vermelding aan te brengen betreffende het – mogelijkerwijs weliswaar juiste – lage zoutgehalte van zijn product, dat echter wel een hoog bicarbonaatgehalte heeft, omdat deze claim de koper kan misleiden over het totale natriumgehalte van dit water?”

20. Neptune Distribution, de Franse, de Griekse en de Italiaanse regering, alsmede het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 26 februari 2015 was enkel de Italiaanse regering niet vertegenwoordigd.

IV – Analyse

A – Uitlegging van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 (eerste vraag)

21. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing gaat het in de eerste plaats om de uitlegging van een begrip, namelijk de „overeenkomstige waarde voor zout” van het natriumgehalte in een bepaald levensmiddel, bedoeld in de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 onder de hierboven genoemde voedingsclaims „natriumarm/zoutarm” en „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte”. ( 10 ) Het Hof dient zich voor het eerst te buigen over de vraag, of dit begrip aldus moet worden uitgelegd dat de berekeningsbasis voor de „overeenkomstige waarde voor zout”, alleen bestaat uit de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride (tafelzout) vormt, dan wel uit het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, in het betrokken levensmiddel.

22. Tot staving van de eerste van deze twee benaderingswijzen, welke de voorkeur heeft van Neptune Distribution, merkt de verwijzende rechter op dat „[a]angezien natrium in de natuur vaak alleen in verbinding met andere chemische elementen te vinden is”, de bijlage aldus kan worden uitgelegd dat zij enkel vereist dat rekening wordt gehouden met de hoeveelheid natrium dat natriumchloride vormt. ( 11 ) De verwijzende rechter merkt verder op dat wanneer daarentegen het Hof zou kiezen voor de tweede benaderingswijze, zoals door de Franse overheid wordt verdedigd, daaruit volgt dat water dat een hoog gehalte aan natriumbicarbonaat heeft, niet kan worden geacht „natriumarm/zoutarm” te zijn in de zin van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006, zelfs indien dit water weinig tot zeer weinig natriumchloride bevat. ( 12 )

23. Ik ben evenwel van mening dat vooraf een andere vraag moet worden beantwoord, namelijk die of in het onderhavige geval verordening nr. 1924/2006 en in het bijzonder de bijlage hierbij eigenlijk wel van toepassing is. Ik deel het standpunt van de Franse en de Griekse regering dat bij richtlijn 2009/54 een bijzondere regeling is ingevoerd voor de vermeldingen in de etikettering van en de reclame voor natuurlijk mineraalwater, waaruit mijns inziens volgt dat het gebruik van de in verordening nr. 1924/2006 bedoelde voedings- of gezondheidsclaims in het algemeen uitgesloten is voor deze specifieke categorie levensmiddelen. ( 13 ) Neptune Distribution en de Commissie daarentegen zijn van mening dat verordening nr. 1924/2006 en richtlijn 2009/54 complementair zijn ter zake van de vermeldingen die met betrekking tot natuurlijk mineraalwater kunnen worden gebruikt, maar gelet op de bewoordingen en de onderlinge samenhang van de in casu relevante Unierechtelijke handelingen overtuigt dit standpunt mij niet helemaal.

24. Artikel 1, lid 5, onder b), van verordening nr. 1924/2006, dat betrekking heeft op voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen in het algemeen ( 14 ) bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat deze verordening van toepassing is onverminderd richtlijn 80/777 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, waarvoor met ingang van 16 juli 2009 richtlijn 2009/54 in de plaats is gekomen. ( 15 )

25. Bovendien beperkt de bijlage bij deze verordening de voedingsclaim dat een levensmiddel „natriumarm/zoutarm” is – welke claim krachtens deze bijlage onder bepaalde voorwaarden is toegestaan – enkel tot „ander water dan natuurlijk mineraalwater dat onder het toepassingsgebied van [richtlijn 2009/54] valt”. Het lijkt mij duidelijk dat de Uniewetgever hier de bedoeling heeft gehad om een uitzondering te maken voor natuurlijk mineraalwater, als een bijzondere categorie levensmiddel ten aanzien waarvan richtlijn 2009/54 met voorrang zo niet uitsluitend op het door deze richtlijn bestreken gebied van toepassing is. ( 16 )

26. De bijlage bij verordening nr. 1924/2006 vermeldt weliswaar een verbod van het gebruik van de claim dat een levensmiddel een „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” heeft voor zowel natuurlijk mineraalwater als ander water. Mijns inziens gaat het hierbij evenwel om een verduidelijking betreffende een type van vermeldingen dat in het geheel niet onder richtlijn 2009/54 valt. Deze bijzondere bepaling van de bijlage bij deze verordening is dus van toepassing op natuurlijk mineraalwater dat voor het overige binnen de werkingssfeer van richtlijn 2009/54 valt. Zij vormt evenwel een verbod om deze claim voor natuurlijk mineraalwater en ander water te gebruiken dat een absoluut karakter heeft, aangezien, zoals blijkt uit de laatste zin van deze bepaling, het verbod losstaat van het criterium van de „overeenkomstige waarde voor zout” van natrium. Bijgevolg hangt de toepassing ervan in een situatie als in het hoofdgeding niet af van de uitlegging van dit criterium.

27. Wat daarentegen de eerder genoemde voedingsclaim „natriumarm/zoutarm” betreft kon de bijlage bij verordening nr. 1924/2006, die het gebruik ervan toestaat, inhoudelijk botsen met bijlage III bij richtlijn 2009/54 die het gebruik regelt van de vermelding „[g]eschikt voor zoutarm dieet”, welk conflict in het voordeel van deze richtlijn is beslecht.

28. Mijns inziens volgt hieruit dat enkel de vermeldingen in artikel 9, lid 2, van richtlijn 2009/54, juncto bijlage III ervan zijn toegestaan voor de aanduiding van het laag natriumgehalte van een mineraalwater. Het begrip „overeenkomstige waarde voor zout”, waarvan in de eerste prejudiciële vraag om uitlegging wordt verzocht, komt enkel voor in verordening nr. 1924/2006 en niet in voornoemde richtlijn ( 17 ) en ook niet in richtlijn 2000/13. ( 18 )

29. Niettemin wijs ik erop dat ik hoe dan ook wat de uitlegging van het begrip „overeenkomstige waarde voor zout”, in de zin van de bijlage bij deze verordening betreft, het standpunt deel van de Franse, de Griekse en de Italiaanse regering, alsmede de Commissie ( 19 ), dat alleen het totale gehalte aan natrium in het levensmiddel de berekeningsgrondslag vormt voor de met het natriumgehalte „overeenkomstige waarde voor zout” van dit levensmiddel.

30. In verordening nr. 1924/2006 en de bijlage hierbij wordt namelijk geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende oorsprong van natrium in een levensmiddel. Deze verordening en haar bijlage maken in het bijzonder geen onderscheid naargelang de mogelijke verbinding van natrium met bicarbonaat- of chloride-ionen. Met betrekking tot de voedingsclaims waar het hier om gaat, legt de bijlage veeleer een direct verband tussen het maximaal toegestane gehalte aan „natrium”, in welke vorm dan ook, en de „overeenkomstige waarde voor zout” van dit referentiegehalte. ( 20 )

31. Volgens dezelfde logica heeft de Uniewetgever verwarring willen voorkomen tussen het begrip natrium en het begrip zout (of natriumchloride) ter zake van, meer in het bijzonder, de verhandeling van mineraalwater waarop richtlijn 2009/54 ( 21 ) van toepassing is en de voedselinformatie aan consumenten die thans door verordening nr. 1169/2011 ( 22 ) wordt gereguleerd.

32. Deze op een grammaticale uitlegging gebaseerde argumenten vinden steun in overwegingen van teleologische aard. Zoals de Franse regering en de Commissie in herinnering brengen heeft verordening nr. 1924/2006 immers tot doel om zowel de betrouwbaarheid van voedings- en gezondheidsclaims als een hoog beschermingsniveau voor de consumenten op dit gebied te waarborgen. ( 23 ) Mijns inziens kunnen deze doelstellingen enkel volledig worden verwezenlijkt, wanneer het totale natriumgehalte van een levensmiddel en niet enkel een deel – in de vorm van natriumchloride – in aanmerking wordt genomen wanneer het gaat om voedingsclaims die krachtens de gecombineerde toepassing van artikel 8 van deze verordening en de bijlage hierbij zijn toegestaan.

33. Tot slot benadrukt de Raad terecht dat „de inaanmerkingneming van het totale gehalte aan natrium, van welke oorsprong dan ook, in lijn is met de gevestigde wetenschappelijke benadering van internationale organisaties op het gebied van voeding”. ( 24 ) Het Parlement voegt hieraan toe dat „waar het gaat om de doelstelling van een verlaging van het natriumgehalte, in de documenten van de WHO tafelzout (natriumchloride) uitdrukkelijk gelijk wordt gesteld met andere bronnen van natrium, met inbegrip van, onder andere, natriumbicarbonaat”. ( 25 )

34. Ik ben daarom van mening dat het begrip „overeenkomstige waarde voor zout” in de zin van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat hiermee het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, in een levensmiddel wordt bedoeld en niet alleen de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride (tafelzout) vormt.

B – Beoordeling van de geldigheid van de bedoelde bepalingen van richtlijn 2000/13 en richtlijn 2009/54 (tweede vraag)

1. Inhoud en reikwijdte van de voorgelegde vraag

35. De tweede prejudiciële vraag is subsidiair van aard. Zij wordt gesteld voor het geval dat het Hof in antwoord op de eerste vraag verklaart dat het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, in een levensmiddel in aanmerking moet worden genomen voor de berekening van de „overeenkomstige waarde voor zout” van het maximaal toegestane natriumgehalte om gebruik te kunnen maken van de in verordening nr. 1924/2006 opgenomen voedingsclaims „natriumarm/zoutarm” en „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte”.

36. Deze vraag komt in wezen neer op de beoordeling van de geldigheid van verschillende bepalingen van afgeleid Unierecht, ten aanzien waarvan de verwijzende rechter zich afvraagt of zij verenigbaar zijn met, in de eerste plaats, artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, welk artikel bindende kracht heeft verleend aan het Handvest, en, in de tweede plaats, de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest, betreffende respectievelijk de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van ondernemerschap ( 26 ), alsook met artikel 10 EVRM dat eveneens betrekking heeft op de vrijheid van meningsuiting. ( 27 )

37. De verwijzende rechter merkt op dat ingeval bij de berekening van de „overeenstemmende waarde aan zout” rekening moet worden gehouden met alle vormen van natrium in een levensmiddel, artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13 en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54, juncto bijlage III bij deze richtlijn, „gelezen in het licht van de door de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 vastgestelde gelijkwaardigheidsverhouding tussen natrium en zout” ( 28 ), een buitensporige beperking van de bovengenoemde vrijheden met zich zouden kunnen brengen.

38. Dienaangaande betoogt enkel Neptune Distribution dat de in de tweede prejudiciële vraag vermelde bepalingen van afgeleid Unierecht in strijd zijn met de fundamentele vrijheden die worden beschermd door de artikelen 11, 16 en 52 van het Handvest en artikel 10 EVRM, aangezien de door de Cour administrative d’appel te Lyon gehanteerde uitlegging van deze bepalingen ertoe leidt dat zij de kwaliteiten van haar product niet mag benadrukken aan de hand van informatie over de samenstelling, welke informatie overigens wel correct zou zijn. ( 29 ) De Franse, de Griekse en de Italiaanse regering, alsmede het Parlement, de Raad en de Commissie daarentegen zijn van mening dat de bedoelde bepalingen van de richtlijnen 2000/13 en 2009/54 geen miskenning vormen van artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, juncto de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest en dat, bijgevolg, de geldigheid van deze bepalingen niet in twijfel kan worden getrokken.

39. Ik vraag mij in de allereerste plaats af, of het aldus door de verwijzende rechter geformuleerde verzoek om de beoordeling van de geldigheid kan worden aanvaard. Het lijkt mij namelijk niet redelijk om aan te nemen dat een mogelijke ongeldigheid van deze bepalingen van de richtlijnen 2000/13 en 2009/54, die een herschikking is van richtlijn 80/777, kan voortvloeien uit het feit dat de bepalingen van een andere handeling, namelijk verordening nr. 1924/2006, zoals uitgelegd door het Hof, geen onderscheid maken met betrekking tot, in het onderhavige geval, de vorm van het natrium waarmee rekening moet worden gehouden bij de berekening van het gehalte van dit nutriënt in een bepaald levensmiddel. Het is mijns inziens zeer uitzonderlijk dat de vraag betreffende de geldigheid van een Unierechtelijke handeling wordt opgeworpen, zoals hier het geval is, in een kader, waarin de mogelijke onverenigbaarheid met het Handvest zou voortvloeien uit de gecumuleerde gevolgen van bepalingen van verschillende afzonderlijke wetgevingsbesluiten. Voorts breng ik in herinnering dat bij de beoordeling van de geldigheid van een handeling, waartoe het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing overgaat, normaliter moet worden uitgegaan van de situatie, feitelijk en rechtens, op het tijdstip van de vaststelling van die handeling. ( 30 )

40. Bovendien is, zoals de Franse regering en de Raad opmerken, de tweede prejudiciële vraag – gelet op het voorwerp van het hoofdgeding ( 31 ) – niet op de juiste wijze afgebakend. Mijns inziens zou de aan het Hof voorgelegde beoordeling van de geldigheid moeten worden beperkt tot artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54 en de bijlage hierbij, aangezien uitsluitend deze bepalingen, in hun samenhang beschouwd, in casu relevant kunnen zijn. ( 32 ) Aangezien geen enkele bijzondere eis met betrekking tot de vermeldingen betreffende het natriumgehalte van een levensmiddel is opgenomen in artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13, die enkel voorschriften van „algemene en horizontale aard” ( 33 ) opstelt, kunnen de overwegingen van de verwijzende rechter de geldigheid van deze bepaling niet ter discussie stellen.

41. Daarom moet de tweede prejudiciële vraag mijns inziens anders worden geformuleerd. In elk geval ben ik van mening dat de ongeldigheid van handelingen van afgeleid Unierecht die door Neptune Distribution wordt gebaseerd op een vermeende onverenigbaarheid met bepalingen van het Handvest om de hiernavolgende redenen niet kan worden aanvaard in een context als de onderhavige. ( 34 )

2. Rechtvaardiging en evenredigheid van de betrokken beperkingen

42. Het staat buiten kijf dat de betrokken bepalingen van richtlijn 2009/54 een beperking vormen van de in de artikelen 11 en 16 van het Handvest verankerde fundamentele rechten, aangezien zij een grens stellen aan de mogelijkheid van ondernemingen die natuurlijk mineraalwater verhandelen om vrij te beslissen over de inhoud van de claims die zij gebruiken in hun reclame‑uitingen ter zake van deze producten.

43. Niettemin heeft, volgens vaste rechtspraak, de door artikel 16 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap geen absolute gelding en kan de Uniewetgever de uitoefening ervan dus rechtsgeldig inperken. ( 35 ) Dit geldt ook voor de door artikel 11 van het Handvest beschermde vrijheid van meningsuiting en van informatie. ( 36 ) Uit artikel 52, lid 1, van het Handvest volgt echter, in de eerste plaats, dat „[b]eperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet [moeten] worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen” en, in de tweede plaats, dat „[m]et inachtneming van het evenredigheidsbeginsel [...] alleen beperkingen [kunnen] worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden”.

44. In de eerste plaats doen, in het onderhavige geval, de wettelijke beperkingen die voortvloeien uit de toepassing van de hier bedoelde bepalingen mijns inziens geen afbreuk aan de kern van de vrijheid van meningsuiting en van informatie en de vrijheid van ondernemerschap, zoals erkend in respectievelijk de artikelen 11 en 16 van het Handvest. Strekken deze bepalingen tot de regulering en de inperking van het gebruik van deze vrijheden, in het bijzonder waar het gaat om vermeldingen betreffende het natriumgehalte in de etikettering van en de reclame voor natuurlijk mineraalwater, dan worden hiermee deze vrijheden niet „in hun kern [...] aangetast” ( 37 ), aangezien de personen waarop deze regels van toepassing zijn de vrijheid behouden om de consumenten te informeren, alsook het recht om hun ondernemerschap uit te oefenen binnen de door het Unierecht op passende wijze getrokken grenzen.

45. In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat, volgens de rechtspraak van het Hof, het evenredigheidsbeginsel vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen. ( 38 )

46. Wat de doelstellingen van richtlijn 2009/54 betreft wijs ik, met de regeringen en de instellingen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, erop dat de beperkingen die zij opleggen „in de eerste plaats gericht [...] zijn op de bescherming van de gezondheid van de consument, het voorkomen van misleiding van de consument en het waarborgen van eerlijke handelsvoorwaarden”. ( 39 ) De „bescherming van de menselijke gezondheid” en de „consumentenbescherming” op een „hoog niveau” zijn legitieme doelstellingen van openbaar belang, waarvan de verwezenlijking wordt nagestreefd door de Unie, zoals blijkt uit verschillende bepalingen van het VWEU en het Handvest. ( 40 )

47. Wat de bescherming van de gezondheid van consumenten betreft, blijkt de samenhang tussen deze in artikel 35 van het Handvest verankerde doelstelling en de vaststelling van richtlijn 2009/54 duidelijk uit de bewoordingen van deze richtlijn, in het bijzonder uit de hiervoor aangehaalde overweging 5 en artikel 9, lid 2 ervan.

48. Dienaangaande benadrukken de Franse regering en de Commissie dat de vermelding van een laag zoutgehalte (natriumchloride), in de etikettering van en/of de reclame voor natuurlijk mineraalwater door de kopers kan worden opgevat als de aanduiding van een goede eigenschap van dit water, terwijl een dergelijke vermelding geen rekening houdt met het totale natriumgehalte en dit ondanks het feit dat wetenschappers om gezondheidsredenen adviseren de consumptie van natrium te verminderen. ( 41 ) Neptune Distribution daarentegen voert met betrekking tot de bedoelde bepalingen van afgeleid recht aan dat deze geen enkel onderscheid maken tussen, enerzijds, natriumchloride, waarvan bekend zou zijn dat het bij overmatig gebruik schadelijk voor de gezondheid is, en anderzijds, natriumbicarbonaat dat in bepaalde mineraalwateren aanwezig is. De verwijzende rechter op zijn beurt is van mening dat „er ernstige twijfels bestaan over de gelijkwaardigheid van de consumptie van water met een hoog gehalte aan natriumbicarbonaat en water met een hoog gehalte aan natriumchloride ten aanzien van het risico voor de gezondheid van personen met een hoge bloeddruk en, meer algemeen, van de Europese consument”, met name gelet op de verschillende adviezen van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid („EFSA”). ( 42 )

49. In de eerste plaats is het mijns inziens bij de huidige stand van de wetenschappelijke kennis niet mogelijk om met zekerheid iets te zeggen over het al dan niet schadelijke karakter, met name wat een verhoogde bloeddruk betreft, van een overmatige inname van natrium in de vorm van bicarbonaat of chloride. ( 43 ) Daarom lijkt het mij – gelet op het voorzorgbeginsel ( 44 ), waarmee de Uniewetgever rekening moet houden ( 45 ) – passend om verkopers van natuurlijk mineraalwater te verbieden gebruik te maken van een vermelding die een laag gehalte aan zout (natriumchloride) claimt, maar zwijgt over het totale gehalte aan natrium dat zijn oorsprong kan vinden in de – mogelijkerwijs verhoogde – aanwezigheid van natriumbicarbonaat in dit water. Evenzo is het volgens mij noodzakelijk deze verkopers te verbieden om in de vermeldingen betreffende hun producten melding te maken, zoals door Neptune Distribution wordt gewenst, van het verschil dat zou bestaan tussen de verschillende vormen van natrium, aangezien een dergelijke claim consumenten kan misleiden ten aanzien van de mogelijke positieve effecten voor hun gezondheid van de consumptie van natrium in andere vormen dan tafelzout. ( 46 )

50. In de tweede plaats volgt uit het arrest Deutsches Weintor ( 47 ) dat, ook al kan een claim op zich als juist worden beschouwd, een verbod ervan rechtmatig is op grond dat deze claim onvolledig blijkt te zijn. In die zaak, waarin was verzocht om de beoordeling – met name in het licht van artikel 16 van het Handvest – van de geldigheid van verordening nr. 1924/2006, heeft het Hof geoordeeld dat het bij deze verordening aan wijnproducenten of ‑handelaren zonder uitzondering opgelegde verbod om een gezondheidsclaim als aan de orde was in het hoofdgeding ( 48 ) te gebruiken, verenigbaar is met artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU op grond van het onvolledige karakter ervan, ook al kan deze claim op zich als juist worden beschouwd. ( 49 ) De Uniewetgever is dus terecht uitgegaan van de noodzaak om het gebruik te voorkomen van op zich wellicht juiste maar niettemin onduidelijke vermeldingen die eraan in de weg staan dat consumenten met betrekking tot hun voeding weloverwogen keuzes kunnen maken wat – in voornoemde zaak – alcoholhoudende dranken en – in de onderhavige zaak – in natuurlijk mineraalwater aanwezige natrium betreft.

51. Wat de informatie aan consumenten over de voornaamste eigenschappen van producten zoals natuurlijk mineraalwater betreft merk ik om te beginnen op dat de naleving van deze doelstelling van algemeen belang nauw verbonden is met de hierboven besproken doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid en dat om die reden een aantal van de hiernavolgende overwegingen ook dienaangaande van belang kan zijn. Bovendien zij opgemerkt dat ook inlichtingen van commerciële aard onder de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van meningsuiting vallen, met name wanneer deze een reclamedoel dienen, zoals ook geldt voor artikel 10 EVRM. ( 50 )

52. In de onderhavige zaak kan worden geconstateerd dat de partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, hoewel zij allemaal betogen dat de consumenten door middel van nauwkeurige en juiste informatie moeten worden beschermd, niettemin vanuit dit identieke vertrekpunt antwoorden in overweging geven die lijnrecht tegenover elkaar staan. ( 51 ) Gelet op de standpunten van de hierboven genoemde internationale organisaties ( 52 ) is het mijns inziens echt noodzakelijk dat de verkopers van natuurlijk mineraalwater informatie over het totale natriumgehalte van dit water verstrekken die zowel duidelijk als volledig is, zodat een consument met volledige kennis van zaken uit de aan hem aangeboden soortgelijke producten kan kiezen ( 53 ), hetgeen betekent dat dienaangaande geen enkele ruimte voor onduidelijkheid mag zijn, ook al kan bepaalde informatie als juist worden beschouwd. ( 54 )

53. Met betrekking tot, ten slotte, de geschiktheid van de middelen die de Uniewetgever aanwendt ter verwezenlijking van de twee bovengenoemde doelstellingen, betoogt Neptune Distribution dat de beperkingen van de vrijheid om te informeren en te ondernemen die voortkomen uit de in de tweede prejudiciële vraag bedoelde bepalingen, niet in verhouding staan tot deze doelstellingen.

54. Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat „de gemeenschapswetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid [beschikt] op een gebied als het onderhavige, waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen moet maken”, waaruit volgt dat „de rechter slechts in beperkte mate de rechtmatigheid van deze handelingen kan toetsen” en dat „[e]en op dit gebied vastgestelde maatregel [...] slechts onrechtmatig [is], wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel”. ( 55 )

55. In die context kan, volgens vaste rechtspraak, met name met betrekking tot de beoordeling van zeer ingewikkelde wetenschappelijke en technische feiten om de aard en de omvang van de maatregelen die de Uniewetgever vaststelt te bepalen, de rechter van de Unie zijn beoordeling van dergelijke elementen niet in de plaats stellen van die van de instellingen van de Unie, waaraan het Verdrag die taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd. ( 56 ) Tevens volgt uit de rechtspraak dat „de beoordelingsmarge waarover de bevoegde autoriteiten beschikken om het juiste evenwicht tussen de vrijheid van meningsuiting en de [in artikel 10, lid 2, EVRM] genoemde doelen te bepalen, [varieert] naargelang van het doel op grond waarvan de beperking van dit recht gerechtvaardigd is en van de aard van de activiteiten waar het om gaat” en mijns inziens is de door het Hof toegestane beoordelingsmarge ruimer met betrekking tot, in het bijzonder, het commercieel – dus winstgevend – gebruik van de vrijheid van meningsuiting in met name reclameboodschappen. ( 57 )

56. In het onderhavige geval ben ik van mening dat, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid die op dit gebied aan de Uniewetgever moet worden gelaten ter zake van de beoordeling van de wetenschappelijke en technische feiten en gelet op het feit dat hij rekening moet houden met het bovengenoemde voorzorgbeginsel ( 58 ), hij redelijkerwijs heeft mogen aannemen dat de door richtlijn 2009/54 rechtmatig nagestreefde doelstellingen waar het hier om gaat niet hadden kunnen worden bereikt door maatregelen die minder beperkend zijn voor de vrijheden waarop in casu, in het kader van een commerciële mededeling, Neptune Distribution een beroep doet.

57. Voorts wijs ik er met de Franse regering, het Parlement, de Raad en de Commissie op dat de beperking van deze vrijheden in feite gematigd is, aangezien de verkopers van natuurlijk mineraalwater nog steeds de consumenten kunnen informeren over de samenstelling van hun water – en met name het lage natriumgehalte ervan –, door in de etikettering van en de reclame voor dit water gebruik te maken van vermeldingen die uitdrukkelijk zijn toegestaan door de Uniewetgever, te weten de vermeldingen in bijlage III van richtlijn 2009/54, dan wel de vermeldingen die door de wetgevers in de lidstaten worden toegelaten. ( 59 )

58. Ik ben bijgevolg van mening dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54 en bijlage III hierbij het evenredigheidsbeginsel ten aanzien van de artikelen 11, 16 en 52, lid 1, van het Handvest niet heeft geschonden.

V – Conclusie

59. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Conseil d’État (Frankrijk) als volgt te beantwoorden: „1) De bepaling van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, die betrekking heeft op de voorwaarden voor de toelating van de voedingsclaim „natriumarm/zoutarm” is niet van toepassing op natuurlijk mineraalwater. Deze bijlage verbiedt daarentegen uitdrukkelijk het gebruik van de claim „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” voor natuurlijk mineraalwater. 2) Artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater alsmede bijlage III bij deze richtlijn, zijn geldig.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) PB L 404, blz. 9, met rectificatie in PB 2007, L 12, blz. 3.

( 3 ) Het Hof heeft reeds verschillende bepalingen van verordening nr. 1924/2006 uitgelegd, maar heeft zich nooit eerder over de bijlage hierbij hoeven te buigen.

( 4 ) De lijst van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 vermeldt natrium als „nutriënt”.

( 5 ) PB L 109, blz. 29.

( 6 ) PB L 164, blz. 45. Deze richtlijn, die op 16 juli 2009 in werking is getreden, strekt tot herschikking en intrekking van richtlijn 80/777/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater (PB L 229, blz. 1).

( 7 ) Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (PB L 304, blz. 18).

( 8 ) Zie voetnoot 6 van deze conclusie.

( 9 ) Artikel 2 van richtlijn 2000/13 is bij artikel R. 112‑7 van de consumentenwet omgezet in Frans recht. In de versie ervan die van 25 november 2005 tot 13 december 2014 van kracht was, bepaalde dit artikel in de eerste alinea ervan dat „[d]e etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd [...] de koper niet [mogen] kunnen misleiden, onder meer ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en met name van de [...] hoedanigheden [of] samenstelling [...]” en in de vierde alinea ervan dat „[d]e hierboven bedoelde verbodsbepalingen of de beperkingen [...] eveneens betrekking [hebben] op reclame voor en de wijze waarop de levensmiddelen worden gepresenteerd”.

( 10 ) Zie punt 11 van deze conclusie. Deze twee claims zijn alleen toegestaan als het product niet meer dan een bepaalde hoeveelheid natrium (respectievelijk „0,12 g” of „0,04 g” natrium „per 100 g of 100 ml”) bevat of de overeenkomstige waarde van deze hoeveelheid natrium voor zout.

( 11 ) Neptune Distribution betoogt dat een andere berekeningsmethode voor de overeenkomstige waarde voor zout niet geschikt zou zijn, omdat natrium hoofdzakelijk een verbinding vormt met bicarbonaat en slechts een gering deel van het natrium in verbinding met chloriden zout vormt.

( 12 ) De praktische uitkomst van deze laatste benadering zou zijn dat de verkoper van natuurlijk mineraalwater dat arm aan natriumchloride maar rijk aan natriumbicarbonaat is geen gebruik zou kunnen maken van de vermelding van een gering gehalte aan zout (natriumchloride) van zijn product, omdat – ook al zou deze vermelding juist zijn – zij bij consumenten wat het totale natriumgehalte van dit water betreft tot verwarring kan leiden.

( 13 ) De Franse regering benadrukt dat, in het hoofdgeding, zowel de rechter in eerste aanleg als die in hoger beroep ervan is uitgegaan dat niet verordening nr. 1924/2006 als grondslag had mogen worden gebruikt voor het besluit, waarbij de litigieuze vermeldingen zijn verboden, maar richtlijn 80/777 (thans richtlijn 2009/54). Zij wijst erop dat de verwijzende rechter deze analyse niet in twijfel trekt, maar niettemin zijn eerste vraag stelt omdat hij van mening is dat de bepalingen die volgens hem in het onderhavige geval van toepassing zijn – namelijk artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13, alsmede artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54 en bijlage III hierbij – moeten worden gelezen in het licht van het begrip „overeenkomstige waarde voor zout” in de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 (zie punt 37 van deze conclusie).

( 14 ) Zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, vierde en vijfde alinea, van deze verordening. Zie met betrekking tot de verschillen tussen deze twee categorieën claims en de verhouding tussen de desbetreffende bepalingen, met name, arrest Ehrmann (C‑609/12, EU:C:2014:252, punten 25e.v.).

( 15 ) De Griekse regering betoogt dat in geen geval kan worden beweerd dat het begrip voedingsclaim in de zin van verordening nr. 1924/2006 verschilt van het begrip etikettering dat onder richtlijn 2009/54 valt, aangezien het uiteindelijk gaat om de bescherming van dezelfde rechtsbelangen, namelijk zowel de bescherming van de volksgezondheid en de consumenten als de bescherming van het vrije verkeer van goederen en een eerlijke mededinging.

( 16 ) Een specifieke behandeling van natuurlijk mineraalwater is ook geregeld in richtlijn 2000/13 (zie artikel 2, lid 1, onder b), alsmede in verordening nr. 1169/2011 die deze richtlijn vervangt (zie de verwijzingen naar de Unierechtelijke bepalingen betreffende natuurlijk mineraalwater in de artikelen 7 en 29 en bijlage V bij deze verordening).

( 17 ) Via een gecombineerde toepassing van deze bepalingen van richtlijn 2009/54 kan de vermelding „[g]eschikt voor zoutarm dieet” worden gebruikt voor natuurlijk mineraalwater, waarvan „het gehalte aan natrium [...] minder dan 20 mg/l [bedraagt]”, welk criterium niet verwijst naar een mogelijke overeenkomstige waarde voor zout. Ik wijs erop dat deze vermelding, die volkomen duidelijk is voor een gemiddelde consument, niet alleen rekening houdt met een relatieve waarde van het natriumgehalte, maar – via een verwijzing naar de bedoelde regeling – met een absolute waarde van dit gehalte.

( 18 ) De verklaring hiervoor ligt in het feit dat zout (natriumchloride) als zodanig geen chemisch bestanddeel van natuurlijk mineraalwater is. Zoals de Franse regering en de Raad hebben benadrukt, kunnen de mineralen natrium, bicarbonaat en chloride in natuurlijk mineraalwater enkel in afzonderlijke vorm voorkomen en niet in de vorm van verbindingen die zij kunnen aangaan, zoals natriumbicarbonaat of natriumchloride, aangezien de ionen van elk van deze elementen zich in opgeloste vorm in dit water bevinden.

( 19 ) Het Parlement en de Raad hebben enkel wat het antwoord op de tweede prejudiciële vraag betreft een standpunt ingenomen. Niettemin bevatten bepaalde elementen van hun opmerkingen ook een voor de eerste prejudiciële vraag nuttige verduidelijking.

( 20 ) Zie voetnoot 10 van deze conclusie.

( 21 ) Ik herinner eraan dat deze richtlijn enkel verwijst naar „natrium” dat in dit water aanwezig is (zie bijlage III).

( 22 ) Volgens overweging 37 van verordening nr. 1169/2011 „moet erop worden toegezien dat de eindverbruiker de informatie op het etiket gemakkelijk begrijpt” en „is het [daarom] aangewezen op het etiket in plaats van ‚natrium’, de naam van het overeenkomstige nutriënt, de term ‚zout’ te gebruiken”. Verder preciseert bijlage I, punt 11, bij deze verordening dat uit hoofde van de „Voedingswaardevermelding” – die door deze verordening verplicht wordt gesteld – „het overeenkomstige zoutgehalte [moet worden] berekend aan de hand van de volgende formule: zout = natrium × 2,5” en het document van de Commissie van 31 januari 2013, „Vragen en antwoorden met betrekking tot de toepassing van verordening (EU) nr. 1169/2011”, voegt hieraan toe dat hiertoe rekening moet worden gehouden met „het totale natriumgehalte van het levensmiddel” (zie punt 3.25).

( 23 ) Zie onder andere overwegingen 1, 2, 9 en 10, alsook artikel 1, lid 1, van deze verordening naast punt 6 van de toelichting bij het voorstel [COM(2003) 424 definitief] dat heeft geleid tot de vaststelling ervan.

( 24 ) De Raad vermeldt onder andere de algemene richtsnoeren van de Codex Alimentarius – een gemeenschappelijk orgaan van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) en de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) – voor „voedingswaarde-etikettering” (CAC/GL 2‑1985, zoals herzien in 2013) en „het gebruik van voedingsclaims” (CAC/GL 23‑1997, zoals herzien in 2004). Ik wijs erop dat overweging 7 van verordening nr. 1924/2006 uitdrukkelijk hiernaar verwijst.

( 25 ) Het Parlement verwijst onder andere naar een document van de WHO, „Vermindering van de zoutinname bij bevolkingsgroepen, Rapport van het forum en de technische bijeenkomst van de WHO, gehouden te Parijs (Frankrijk) van 5 tot en met 7 oktober 2006” (voor het publiek toegankelijk op het volgende internetadres: http://apps.who.int/iris/handle/10665/43712), waarin wordt gepreciseerd dat „in de zin van dit rapport het begrip zout zonder onderscheid van toepassing is op het natriumgehalte of het gehalte aan natriumchloride. Het begrip vermindering van de inname via de voeding van zout duidt de vermindering aan van de totale inname van natrium uit alle voedingsmiddelen” (blz. 3, cursivering in de oorspronkelijke tekst).

( 26 ) Zie met betrekking tot de inhoud van deze vrijheid de „Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten” (PB 2007, C 303, blz. 17), welke – ingevolge de artikelen 6, lid 1, derde alinea, VEU en 52, lid 7, van het Handvest – voor de uitlegging ervan naar behoren in acht moeten worden genomen.

( 27 ) Artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met die welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd Verdrag aan worden toegekend, welk uitgangspunt evenwel niet verhindert dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt. Ik wijs erop dat deze bepaling van belang is voor artikel 11 van het Handvest, waarvan de inhoud overeenkomt met die van artikel 10 EVRM maar niet voor artikel 16 van het Handvest dat geen overeenkomstig bepaling in het EVRM heeft.

( 28 ) Ter zake van deze „gelijkwaardigheidsverhouding” geeft de verwijzende rechter de uitleg dat voor de vaststelling van de maximumhoeveelheden voor claims waarmee wordt aangevoerd dat een levensmiddel een „laag [of] zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” heeft, de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 verwijst naar het natriumgehalte van het levensmiddel of de „overeenkomstige waarde voor zout” daarvan.

( 29 ) Aangezien natuurlijk mineraalwater geen natriumchloride (zout) kan bevatten, maar enkel niet-verbonden chloride- of natriumionen (zie voetnoot 18 van deze conclusie) lijken mij de vermeldingen waar het in het hoofdgeding om gaat onjuist.

( 30 ) Zie arrest SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, EU:C:1997:377, punt 46).

( 31 ) Deze regering benadrukt terecht dat de twijfels van de verwijzende rechter enkel betrekking hebben op de geldigheid van het verbod van de vermelding van een laag zout- of natriumchloridegehalte van natuurlijk mineraalwater dat rijk is aan natriumbicarbonaat, en niet de geldigheid van het algemene verbod van etikettering die de consument op het verkeerde been kan zetten of een voedingsmiddel een werking of eigenschappen toeschrijft die het niet heeft.

( 32 ) Mijns inziens heeft de verwijzende rechter abusievelijk verwezen naar artikel 9, leden 1 en 2, eerste alinea, van richtlijn 2009/54, aangezien enkel artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54 verwijst naar bijlage III bij richtlijn 2009/54, welke bijlage uitsluitend de toegestane vermeldingen en hun toepassingscriteria bevat die feitelijk het voorwerp vormen van de tweede prejudiciële vraag.

( 33 ) Zie overwegingen 4 en 5 van richtlijn 2000/13. Overeenkomstig overweging 8 van richtlijn 2009/54 zijn hierin „de aanvullingen en afwijkingen” met betrekking tot de „algemene regels” van richtlijn 2000/13 neergelegd.

( 34 ) Ter vergelijking: in het arrest Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238) waren de feiten en omstandigheden die het Hof ertoe brachten de richtlijn waar het in die zaak om ging ongeldig te verklaren op grond van onevenredigheid, van een geheel andere orde.

( 35 ) Zie onder andere de conclusie van advocaat-generaal Mazák in de zaak Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:189, punten 66e.v.), alsmede het arrest Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 45en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 36 ) Zie arresten Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333, punt 79) en Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, punt 26). In de hierboven aangehaalde Toelichtingen bij het Handvest wordt gepreciseerd dat de wettelijke beperkingen die aan het hierdoor gewaarborgde recht van vrije meningsuiting kunnen worden gesteld de voorwaarden van artikel 10, lid 2, EVRM in acht moeten nemen.

( 37 ) Zie onder andere arresten Karlsson e.a. (C‑292/97, EU:C:2000:202, punten 45e.v.), Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:526, punten 54 en 57) en Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238, punten 39 en 40).

( 38 ) Zie onder andere arrest Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, punt 29en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 39 ) Zie overweging 5 van richtlijn 2009/54.

( 40 ) In aansluiting op de artikelen 9 en 12 VWEU (houdende algemeen toepasselijke maatregelen) en artikel 114, lid 3, VWEU (ter zake van de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten) bevestigen de artikelen 168, lid 1, en 169, lid 1, VWEU dat „[b]ij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie [...] een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid [wordt] verzekerd”, alsmede „een hoog niveau van consumentenbescherming”, aan welke bepalingen in de artikelen 35 en 38 van het Handvest de rang van „beginsel” is verleend (zie de hierboven aangehaalde Toelichtingen bij het Handvest).

( 41 ) De Franse regering merkt op dat uit het door de verschillende internationale gezondheidsorganisaties, in het bijzonder de WHO, verzameld wetenschappelijk onderzoek een rechtstreeks verband blijkt tussen overmatige inname van zout en het gevaar van verhoogde bloeddruk, alsmede hart- en vaatziekten en nieraandoeningen.

( 42 ) Volgens de verwijzingsbeslissing blijkt uit het nationale dossier, en met name uit een advies van de EFSA van 21 april 2005, dat een verhoogde bloeddruk het voornaamste ongewenste effect is van een verhoogde natriuminname. Hoewel hiervoor hoofdzakelijk natrium verantwoordelijk is, spelen ook chloride-ionen een rol in een door hoge zoutinname verhoogde bloeddruk. Meerdere studies lijken aan te tonen dat voor personen met een hoge bloeddruk een natriumrijk dieet niet hetzelfde ongewenste effect heeft als een dieet dat rijk is aan natriumchloride. De EFSA zou in een in juni 2011 gepubliceerd advies hebben geweigerd om de claim dat natriumbicarbonaat geen ongewenst effect op de bloeddruk heeft, in de in artikel 13, lid 3, van verordening (EG) nr. 1924/2006 neergelegde lijst van toegestane gezondheidsclaims op te nemen omdat de studie die ter ondersteuning van deze claim was voorgelegd onvoldoende methodologische garanties bevatte om er definitieve conclusies uit te kunnen trekken. Volgens de verwijzende rechter kan op basis van deze enkele omstandigheid evenwel niet worden beweerd dat natriumbicarbonaat op dezelfde manier en in dezelfde mate als natriumchloride een hoge bloeddruk kan veroorzaken of verergeren.

( 43 ) Het door Neptune Distribution overgelegde artikel (Dr Helwig, J.‑J., „À l’instar du chlorure de sodium, le bicarbonate de sodium doit il être considéré comme pouvant induire ou aggraver l’hypertension artérielle?”, Médecine et nutrition, 2008, deel 44, nr. 1, blz. 29‑37) lijkt mij dienaangaande niet doorslaggevend, aangezien noch is aangetoond dat de auteur ervan een erkende wetenschappelijke autoriteit is, noch dat deze publicatie de heersende medische consensus weerspiegelt. Overigens merkt de auteur ervan zelf op dat dit artikel „niet de pretentie heeft om de [in de titel ervan gestelde vraag] te beantwoorden, maar veeleer om een zo objectief mogelijk overzicht te geven van de onderzoeksgegevens die dit gebied in de laatste twee decennia heeft opgeleverd”.

( 44 ) Overeenkomstig dit beginsel, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, „[kunnen] bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid beschermende maatregelen [...] worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond” en volstaat het dat „reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt” (arrest Acino/Commissie, C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punten 57 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en zulks in het licht van met name „de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en [...] de meest recente resultaten van internationaal onderzoek” (arrest Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, punt 60).

( 45 ) Zie onder andere arrest Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, EU:C:2005:449, punt 68en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 46 ) De Franse regering merkt terecht op dat een vermelding die de nadruk legt op een laag gehalte aan zout (natriumchloride) van natuurlijk mineraalwater dat verder veel natriumbicarbonaat bevat, het aanzienlijke gehalte aan natrium van een dergelijk water verdoezelt en bijgevolg aanleiding kan geven tot een overmatige consumptie van dit water, hetgeen tot overschrijding van de door de WHO aanbevolen dagelijkse hoeveelheid natrium kan leiden.

( 47 ) C‑544/10, EU:C:2012:526.

( 48 ) Het Hof heeft verklaard dat de term „gezondheidsclaims” in de zin van deze verordening, welke gewoonlijk verboden zijn voor alcoholhoudende dranken, ook geldt voor een omschrijving als „licht verteerbaar” met de vermelding van het verlaagde gehalte aan zuren, welke stoffen door een groot aantal consumenten als nadelig worden ervaren (ibidem, punt 41).

( 49 ) Het Hof heeft verklaard dat de litigieuze claim, gesteld dat hij op zich als materieel juist kan worden beschouwd, niettemin onvolledig en dus dubbelzinnig of zelfs misleidend kan blijken, aangezien deze claim melding maakt van een bepaalde eigenschap van de betrokken wijn waardoor de spijsvertering wordt bevorderd, maar verzwijgt dat ongeacht de goede spijsvertering, de met de consumptie van alcoholhoudende dranken gepaard gaande gevaren door die eigenschap niet verdwijnen of zelfs maar beperkt worden (ibidem, punten 50 e.v.). In dezelfde zin heeft het Hof in het arrest Teekanne (C‑195/14, EU:C:2015:361, punten 36‑41) verklaard dat de etikettering van een levensmiddel, in haar geheel bezien, een gemiddelde koper kan misleiden, ook al is de in de etikettering opgenomen lijst van ingrediënten juist.

( 50 ) Zie onder andere arresten Duitsland/Parlement en Raad (C‑380/03, EU:C:2006:772, punt 155) en Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, punt 27en aldaar aangehaalde rechtspraak), alsook arrest EHRM van 5 maart 2009, Hachette Filipacchi Presse Automobile en Dupuy/Frankrijk, nr. 13353/05 (§ 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 51 ) Zo betoogt Neptune Distribution dat de verspreiding van een vermeend juiste inlichting (zie mijn in voetnoot 29 van deze conclusie geuite bedenkingen) betreffende de samenstelling van natuurlijk mineraalwater dat rijk aan natriumbicarbonaat is maar een laag natriumchloridegehalte heeft, bijdraagt aan de bescherming van de consumenten, aangezien zij hierdoor goede keuzes kunnen maken met betrekking tot de samenstelling van hun voeding, terwijl de Franse regering van mening is dat de door de richtlijnen 2000/13 en 2009/54 voorziene beperkingen ten aanzien van de vermeldingen zoals die in het hoofdgeding, geëigend en noodzakelijk zijn om de consumenten in staat te stellen een keuze te maken die weloverwogen is en het beste overeenkomt met hun nutritionele behoeften.

( 52 ) Onder andere de in de voetnoten 25 en 42 van deze conclusie aangehaalde adviezen van de WHO en de EFSA.

( 53 ) Hoewel verordening nr. 1169/2011 in casu niet van toepassing is (zie punt 7 van deze conclusie), acht ik het nuttig te benadrukken dat het streven om de consumenten zo goed mogelijk te informeren, zodat zij „doordachte keuzes” kunnen maken ten aanzien van de levensmiddelen die zij consumeren, verschillende malen opduikt in deze verordening, in het bijzonder met betrekking tot nutriënten als natrium (zie onder andere overwegingen 3, 4, 10, 34, 36 en 37, alsook artikelen 3, lid 1, en 4). Zie ook het witboek van de Commissie „Een EU-strategie voor aan voeding, overgewicht en obesitas gerelateerde gezondheidskwesties”, COM(2007) 279 definitief, blz. 5 e.v.

( 54 ) Zie punt 50 van deze conclusie en, naar analogie, arrest EHRM van 20 november 1989, Markt intern Verlag GmbH en Klaus Beermann/Duitsland, nr. 10572/83, serie A, nr. 165, § 35.

( 55 ) Zie onder andere arresten Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, EU:C:2005:449, punt 52), Duitsland/Parlement en Raad (C‑380/03, EU:C:2006:772, punt 145en aldaar aangehaalde rechtspraak) en Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punt 125en aldaar aangehaalde rechtspraak), cursivering van mij.

( 56 ) Zie arresten Nickel Institute (C‑14/10, EU:C:2011:503, punt 60) en Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punt 60en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 57 ) Zie met name arresten Duitsland/Parlement en Raad (C‑380/03, EU:C:2006:772, punt 155) en Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, punt 27), alsook mijn conclusie in de zaak Novo Nordisk (C‑249/09, EU:C:2010:616, punten 46e.v.). Ook het EHRM maakt op afgewogen wijze gebruik van zijn toetsingsbevoegdheid en staat een beoordelingsmarge toe, waarvan de omvang afhangt van het soort van gebruik van de vrijheid van meningsuiting en de context ervan, waarbij op commercieel vlak een ruimere marge wordt toegestaan (zie onder andere arresten EHRM van 2 september 1998, Ahmed e.a./Verenigd Koninkrijk, nr. 22954/93, § 61, EHRM 1998‑VI, en van 16 juli 2013, Remuszko/Polen, nr. 1562/10, § 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 58 ) Zie punt 49 van de onderhavige conclusie.

( 59 ) Dienaangaande benadrukken de Raad en de Commissie dat de vermeldingen in bijlage III de consument informeren ten aanzien van zowel het algemeen mineraalgehalte van natuurlijk mineraalwater (zie bijvoorbeeld de vermelding „rijk aan minerale zouten”) als de typische kenmerken van het water (zie bijvoorbeeld de vermeldingen „bicarbonaathoudend”, „chloridehoudend” en „natriumhoudend”) of de geschiktheid van het water voor een specifiek dieet (met behulp van de vermelding „geschikt voor zoutarm dieet”, die mijns inziens het meest geëigend is, mits het gehalte aan natrium van het betrokken natuurlijk mineraalwater minder dan 20 mg/l bedraagt, zoals de betrokken bepaling voorschrijft). Zij voegen terecht hieraan toe dat het feit dat geen van de lidstaten gebruik heeft gemaakt van de door artikel 9, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2009/54 geboden mogelijkheid om andere dan de vermeldingen in bijlage III toe te staan, duidelijk erop wijst dat de bestreden verordening op zich geschikt is om te waarborgen dat de verkopers van natuurlijk mineraalwater de consumenten nuttige informatie verstrekken. Voorts benadrukt het Parlement terecht dat deze mogelijkheid een zekere flexibiliteit biedt, waaruit blijkt dat de rechtsregeling die door de Uniewetgever is ingevoerd voldoet aan het evenredigheidsbeginsel.