Zaak T-24/07

ThyssenKrupp Stainless AG

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Mededinging — Mededingingsregelingen — Roestvrijstalen platte producten — Beschikking krachtens verordening (EG) nr. 1/2003, houdende vaststelling van inbreuk op artikel 65 KS na aflopen van EGKS-Verdrag — Legeringstoeslag — Bevoegdheid van Commissie — Toerekenbaarheid van inbreukmakende gedraging — Gezag van gewijsde — Rechten van verdediging — Toegang tot dossier — Verjaring — Beginsel ne bis in idem — Medewerking tijdens administratieve procedure”

Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 1 juli 2009 II ‐ 2318

Samenvatting van het arrest

Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Niet-oplegging of vermindering van geldboete in ruil voor medewerking van betrokken onderneming

Binnen de communautaire rechtsorde beschikken de instellingen alleen over de bevoegdheden die hun zijn toegekend. Om deze reden vermelden gemeenschapshandelingen in hun aanhef de rechtsgrondslag op grond waarvan de betrokken instelling bevoegd is om op het betrokken gebied te handelen. De keuze van de juiste rechtsgrondslag is immers van constitutioneel belang. Bovendien moet de communautaire wetgeving duidelijk zijn en moet de toepassing ervan voorzienbaar zijn voor hen die erdoor worden geraakt. Op grond van dit rechtszekerheidsvereiste dient elke handeling die rechtsgevolgen teweeg beoogt te brengen, haar verbindendheid te ontlenen aan een bepaling van het gemeenschapsrecht, die expliciet als rechtsgrondslag moet worden vermeld en die de rechtsvorm bepaalt waarin de handeling moet worden verricht. Voor het overige kan een sanctie, ook indien niet strafrechtelijk, alleen worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat. Tot slot moet de bepaling die de rechtsgrondslag vormt voor een handeling en die de gemeenschapsinstelling machtigt om de betrokken handeling vast te stellen, van kracht zijn op het moment van de vaststelling van die handeling. De rechtsgrondslag van een beschikking waarbij de Commissie na het aflopen van het EGKS-Verdrag vaststelt dat een onderneming inbreuk op artikel 65, lid 1, KS heeft gemaakt en haar een geldboete oplegt, wordt gevormd door artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag voor de vaststelling van de inbreuk en door artikel 23, lid 2, van dezelfde verordening voor de oplegging van de geldboete, en niet door artikel 65 KS. Een dergelijke beschikking kan overigens verwijzen naar artikel 65, lid 1, KS, dat wil zeggen de materieelrechtelijke bepaling die is gericht aan ondernemingen en verenigingen van ondernemingen en die bepaalde mededingingsverstorende gedragingen verbiedt. Zij kan ook de toepasbaarheid van artikel 65, lid 5, KS vermelden, in het kader van de discussie inzake het beginsel van de lex mitior, ter rechtvaardiging van de toepassing van deze bepaling en niet van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 1/2003 voor de berekening van het bedrag van de geldboete. (cf. punten 64, 69-70, 74, 160, 163, 168)

Hoewel de vervanging van het rechtskader van het EGKS-Verdrag door dat van het EG-Verdrag per 24 juli 2002 heeft geleid tot een wijziging van de toepasselijke rechtsgrondslagen, procedures en materiële regels, maakt die wijziging deel uit van de eenheid en de continuïteit van de communautaire rechtsorde en de doelstellingen daarvan. In dit verband zijn de invoering en de handhaving van een stelsel van vrije mededinging waarin de normale concurrentieverhoudingen worden verzekerd en dat met name ten grondslag ligt aan de regels inzake mededingingsregelingen tussen ondernemingen, een van de wezenlijke doelstellingen van zowel het EG-Verdrag als het EGKS-Verdrag. Hoewel de bepalingen van het EGKS-Verdrag en het EG-Verdrag op het gebied van mededingingsregelingen tussen ondernemingen in zekere mate uiteenlopen, stemmen de begrippen overeenkomsten en onderling samenhangende gedragingen in de zin van artikel 65, lid 1, KS overeen met de begrippen overeenkomsten en onderling afgestemde gedragingen in de zin van artikel 81 EG, en deze twee bepalingen zijn door de gemeenschapsrechter op dezelfde wijze uitgelegd. Het nastreven van het doel van een onvervalste mededinging in de sectoren die aanvankelijk onder de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal vielen, wordt dus niet onderbroken door het aflopen van het EGKS-Verdrag, omdat dit doel ook in het kader van het EG-Verdrag wordt nagestreefd en door dezelfde instelling, te weten de Commissie, de administratieve autoriteit die verantwoordelijk is voor de uitvoering en de ontwikkeling van het mededingingsbeleid in het algemene belang van de Gemeenschap. De continuïteit van de communautaire rechtsorde en van de doelstellingen die daaraan ten grondslag liggen, vereist dus dat de Europese Gemeenschap, voor zover zij de opvolgster is van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, in haar eigen procedurele kader met betrekking tot onder het EGKS-Verdrag ontstane situaties de naleving verzekert van de rechten en plichten die krachtens het EGKS-Verdrag en de tot uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen in die tijd voor zowel de lidstaten als de particulieren golden. Dit vereiste geldt te meer waar onder het EG-Verdrag de mededingingsverstoring als gevolg van de niet-naleving van de regels op het gebied van mededingingsregelingen tussen ondernemingen kan blijven doorwerken in de tijd na het aflopen van het EGKS-Verdrag. Bijgevolg moet verordening nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag, meer in het bijzonder de artikelen 7, lid 1, en 23, lid 2, daarvan, aldus worden uitgelegd dat de Commissie op grond daarvan na 23 juli 2002 mededingingsregelingen tussen ondernemingen kan vaststellen en bestraffen die tot stand zijn gebracht in sectoren die ratione materiae en ratione temporis binnen de werkingssfeer van het EGKS-Verdrag vielen, zelfs indien artikel 65 KS niet uitdrukkelijk wordt vermeld in voornoemde bepalingen. (cf. punten 80-84)

Procedurevoorschriften worden in het algemeen weliswaar geacht te gelden voor alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige gedingen, maar dit gaat niet op voor de materiële voorschriften. Die voorschriften moeten immers ter verzekering van de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van gewettigd vertrouwen aldus worden uitgelegd dat zij alleen ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities gelden voor zover er blijkens hun bewoordingen, doelstellingen of opzet zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend. Op grond van de continuïteit van de communautaire rechtsorde en de vereisten in verband met het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van gewettigd vertrouwen is het dus geboden dat de op grond van het EGKS-Verdrag vastgestelde materiële bepalingen toepassing vinden op feiten die ratione materiae en ratione temporis binnen de werkingssfeer daarvan vallen. De omstandigheid dat wegens het aflopen van het EGKS-Verdrag het betrokken rechtskader niet meer van kracht is op het tijdstip waarop de feitelijke situatie wordt beoordeeld, doet hieraan niet af, aangezien die beoordeling betrekking heeft op een rechtspositie die definitief is verworven in een periode waarin de op grond van het EGKS-Verdrag vastgestelde materiële bepalingen van toepassing waren. In het geval van een beschikking die de Commissie na het aflopen van het EGKS-Verdrag op basis van de artikelen 7, lid 1, en 23, lid 2, van verordening nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag heeft vastgesteld na een overeenkomstig deze verordening gevoerde procedure, zijn, aangezien de bepalingen inzake de rechtsgrondslag en de voor de vaststelling van de beschikking gevolgde procedure vallen onder de procedurevoorschriften, de in verordening nr. 1/2003 vervatte bepalingen toepasselijk. Artikel 23 van verordening nr. 1/2003, op grond waarvan de Commissie geldboeten kan opleggen aan ondernemingen en verenigingen die de artikelen 81 EG en 82 EG hebben overtreden, is geen materieelrechtelijk voorschrift dat per definitie niet tot doel heeft, een rechtsgrondslag te verschaffen voor het handelen van de Commissie. Wat de materiële voorschriften betreft is, nu bedoelde beschikking een vóór het aflopen van het EGKS-Verdrag definitief verworven rechtspositie betreft, bij gebreke van terugwerkende kracht van het sinds 24 juli 2002 geldende materiële mededingingsrecht artikel 65, lid 1, KS het materiële voorschrift dat van toepassing is. Juist uit de aard van lex generalis van het EG-Verdrag ten opzichte van het EGKS-Verdrag, als bevestigd in artikel 305 EG, volgt dat op grond van het beginsel lex specialis derogat legi generali alleen de bijzondere regeling van het EGKS-Verdrag en de voor de uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen van toepassing zijn op vóór verworven rechtsposities. (cf. punten 85-89, 165)

De vraag betreffende het gezag van gewijsde is van openbare orde, zodat de gemeenschapsrechter deze ambtshalve moet opwerpen. Het beginsel van gezag van gewijsde is van fundamenteel belang, zowel in de communautaire rechtsorde als in de nationale rechtsordes. Om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtspleging te garanderen, is het immers van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of nadat de beroepstermijnen zijn verstreken, niet meer opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld. Het gezag van gewijsde geldt enkel voor de punten, feitelijk en rechtens, die door de rechter daadwerkelijk of noodzakelijkerwijs zijn beslecht. Dit gezag komt niet alleen toe aan het dictum van gerechtelijke beslissingen tot nietigverklaring, maar strekt zich ook uit tot de overwegingen die de noodzakelijke steun bieden aan het dictum en er daardoor onlosmakelijk mee verbonden zijn. Wanneer de gemeenschapsrechter, nadat hij een beschikking waarbij een onderneming wegens schending van de communautaire mededingingsregels is bestraft gedeeltelijk nietig heeft verklaard met de overweging dat de Commissie weliswaar een onderneming, gelet op de door haar daartoe afgelegde verklaring, bij wijze van uitzondering verantwoordelijk mag achten voor de aan een andere onderneming verweten inbreuk, maar de rechten van de verdediging van die onderneming niet eerbiedigt indien zij haar niet in de gelegenheid stelt om haar opmerkingen te maken over die inbreuk, in het kader van een tweede beroep uitspraak moet doen over de rechtmatigheid van de handeling die de gedeeltelijk nietig verklaarde beschikking vervangt, is het punt rechtens dat betrekking heeft op de geldigheid van bovenbedoelde verklaring als rechtsgrondslag voor de toerekening van de gedragingen van de tweede onderneming aan de eerste, reeds onderzocht en definitief beslecht door de gemeenschapsrechter, zodat het gezag van gewijsde heeft, ook al is het tweede beroep gericht tegen een handeling die formeel verschilt van de eerste beschikking. (cf. punten 94, 112-113, 139-140, 143-144)

Het beginsel ne bis in idem, een grondbeginsel van het gemeenschapsrecht, dat bovendien is neergelegd in artikel 4, lid 1, van protocol nr. 7 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, verbiedt op het gebied van de mededinging dat een onderneming opnieuw wordt veroordeeld of vervolgd wegens een met de mededinging strijdige gedraging waarvoor zij is gestraft of niet-aansprakelijk is verklaard bij een eerdere beschikking waartegen geen beroep meer openstaat. De toepassing van het beginsel ne bis in idem is onderworpen aan de drieledige voorwaarde dat de feiten, de overtreder en het beschermde rechtsgoed dezelfde zijn. Wanneer de gemeenschapsrechter van oordeel is dat de Commissie, gelet op de verklaring van een onderneming waarbij deze de verantwoordelijkheid op zich neemt voor de onrechtmatige gedraging van een tweede onderneming, de eerste onderneming bij wijze van uitzondering verantwoordelijk mag achten voor de gedraging van de tweede onderneming, vervolgens, na een proceduregebrek in verband met de schending van de rechten van de verdediging van de eerste onderneming te hebben geconstateerd, de beschikking nietig verklaart voor zover daarbij aan de eerste onderneming de door de tweede onderneming gepleegde inbreuk werd toegerekend, het bedrag van haar geldboete bijgevolg vermindert met het bedrag van de boete die haar was opgelegd voor de door de tweede onderneming gepleegde inbreuk en het bedrag van de aan de tweede onderneming wegens haar eigen mededingingsbeperkende gedrag opgelegde geldboete vaststelt op een bepaald bedrag, staat het ingevolge artikel 233 EG aan de Commissie om de door de gemeenschapsrechter vastgestelde onrechtmatigheid te herstellen. De Commissie kan daartoe op goede gronden een beschikking vaststellen die enkel tot doel heeft om, nadat het proceduregebrek is verholpen, aan de eerste onderneming op basis van bovenbedoelde verklaring de door de tweede onderneming gepleegde inbreuk toe te rekenen en haar bijgevolg een geldboete op te leggen. Een dergelijke beschikking vormt in geen geval een tweede sanctie voor de onrechtmatige gedraging van de eerste onderneming, die in de eerste beschikking reeds op definitieve wijze is bestraft. Bovendien worden door de overname van verantwoordelijkheid door middel van voormelde verklaring de twee door de betrokken ondernemingen gepleegde inbreuken niet teruggebracht tot een enkele inbreuk. Voorts schendt een dergelijke beschikking evenmin het beginsel ne bis idem, omdat zij opnieuw en uitsluitend betrekking heeft op de mededingingsbeperkende gedragingen van de tweede onderneming. Tot slot staat het beginsel ne bis in idem er op zich niet aan in de weg dat de vervolging ten aanzien van dezelfde met de mededinging strijdige gedraging wordt hervat wanneer een eerste beslissing op formele gronden is nietig verklaard, zonder dat ten gronde uitspraak is gedaan over de ten laste gelegde feiten. De nietigverklaring staat dan niet gelijk aan „vrijspraak” in de zin die daaraan in het strafrecht wordt gegeven. In een dergelijk geval komen de bij de nieuwe beschikking opgelegde sancties niet bovenop de sancties die bij de nietig verklaarde beschikking zijn opgelegd, maar komen zij daarvoor in de plaats. (cf. punten 141, 178-179, 183-190)

Ofschoon in beginsel de natuurlijke of rechtspersoon die de onderneming leidde op het moment waarop de inbreuk op de communautaire mededingingsregels werd gepleegd, rekenschap dient af te leggen voor de inbreuk, ook indien op de dag waarop de beschikking houdende vaststelling van de inbreuk een andere persoon verantwoordelijk is voor de leiding van de onderneming, is dit bij wijze van uitzondering niet het geval wanneer de persoon die de leiding van de onderneming heeft overgenomen heeft verklaard de aansprakelijkheid voor de aan zijn voorganger verweten feiten te aanvaarden. De persoon die de leiding van de onderneming op zich heeft genomen, wordt daarmee rechtens geacht de betrokken inbreuk zelf te hebben gepleegd. Deze persoon dient — alleen — rekenschap af te leggen voor de inbreuk die hem rechtens kan worden toegerekend op grond van de afgelegde verklaring. In die omstandigheden moet, om te onderzoeken of bij de vaststelling van een beschikking van de Commissie waarbij een onderneming die een dergelijke verklaring heeft afgelegd wordt bestraft, de verjaringsregels zijn geëerbiedigd, worden nagegaan of de Commissie op de dag waarop zij haar beschikking heeft gegeven die onderneming nog een boete mocht opleggen. Daarbij is niet de vraag aan de orde of de straf had kunnen worden opgelegd aan de „rechtsvoorganger” van die onderneming. (cf. punten 200, 202-203, 207-208)

In de mededeling van punten van bezwaar moeten de bezwaren in bewoordingen worden gesteld die, hoe bondig ook, voor de betrokkenen voldoende duidelijk zijn om te weten welke gedragingen de Commissie hun verwijt. De eerbiediging van de rechten van de verdediging in een procedure die tot de oplegging van sancties kan leiden, vereist immers dat de betrokken ondernemingen en ondernemersverenigingen reeds tijdens de administratieve procedure in staat worden gesteld om hun standpunt over de realiteit en relevantie van de door de Commissie aangevoerde feiten, bezwaren en omstandigheden naar behoren kenbaar te maken. Aan dit vereiste is voldaan wanneer de belanghebbenden in de beschikking geen andere inbreuken ten laste worden gelegd dan die welke in de punten van bezwaar zijn genoemd, en enkel die feiten als vaststaand worden aangenomen waarover de belanghebbenden zich hebben kunnen uitlaten. De Commissie kan derhalve alleen die bezwaren in aanmerking nemen ten aanzien waarvan laatstbedoelden gelegenheid hebben gehad hun standpunt kenbaar te maken. In beginsel zijn alleen de documenten die in de mededeling van punten van bezwaar zijn aangehaald of genoemd, bewijsmiddelen die aan de adressaat van de mededeling van punten van bezwaar kunnen worden tegengeworpen. In het kader van de tenuitvoerlegging van een arrest waarin een proceduregebrek in verband met de schending van de rechten van de verdediging is geconstateerd en een beschikking van de Commissie nietig is verklaard voorzover daarin bij een onderneming de verantwoordelijkheid voor een door een andere onderneming gepleegde inbreuk is gelegd, rust op de Commissie op grond van artikel 233 EG alleen de verplichting, in de handeling die voor de nietig verklaarde handeling in de plaats moest komen, de daadwerkelijk geconstateerde onrechtmatigheid op te heffen. De procedure ter vervanging van de nietig verklaarde handeling moet in beginsel precies worden hernomen op het punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan. In het kader van de uitvoering van een dergelijk arrest kan de Commissie dus een nieuwe mededeling van punten van bezwaar sturen aan de onderneming waarvan de rechten van de verdediging zijn geschonden en, aangezien de elementen feitelijk en rechtens dezelfde zijn als in de oorspronkelijke procedure, de oude mededeling van punten van bezwaar met haar bijlagen in de bijlage opnemen. (cf. punten 225, 228, 230-233, 235)

Volgens de mededeling betreffende de regels voor toegang tot het dossier van de Commissie overeenkomstig de artikelen 81 EG en 82 EG, de artikelen 53, 54 en 57 van de EER-Overeenkomst en verordening nr. 139/2004, kan het dossier van de Commissie toegankelijke en niet-toegankelijke documenten bevatten. Onder laatstgenoemde vallen met name documenten die twee categorieën informatie bevatten, te weten bedrijfsgeheimen en andere vertrouwelijke informatie, waartoe de toegang geheel of volledig kan worden beperkt en die zijn gedefinieerd in de punten 18 en 19 van die mededeling. Volgens de laatste volzin van punt 23 van voormelde mededeling „[geldt] [a]ls algemene regel […] dat de Commissie aanneemt dat informatie over de omzet, verkopen, marktaandeelgegevens en vergelijkbare informatie van de partijen die meer dan vijf jaar oud is, niet langer vertrouwelijk is”. Het gebruik van de woorden „algemene regel” en „aanneemt” in bovenstaande zin sluit uit dat er sprake kan zijn van een automatisme bij de kwalificatie van documenten van meer dan vijf jaar oud. De weigering van de Commissie toegang tot een document te verlenen, kan dus niet ongerechtvaardigd worden geacht alleen op grond van het feit dat dat document meer dan tien jaar oud was en dus zijn vertrouwelijke aard zou hebben verloren. (cf. punten 257-260, 270)