Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 29 mei 1997. - Hera SpA tegen Unità sanitaria locale nº 3 - genovese (USL) en Impresa Romagnoli SpA. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Tribunale amministrativo regionale della Liguria - Italië. - Richtlijn 93/37/EEG - Overheidsopdrachten - Abnormaal lage inschrijvingen. - Zaak C-304/96.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-05685



Conclusie van de advocaat generaal

A - Inleiding

1 Dit verzoek om een prejudiciële beslissing van het Tribunale amministrativo regionale della Liguria betreft de gemeenschapsrechtelijke regels over de gunning van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken.

2 De Unità Sanitaria Locale n. 3-genovese (de lokale gezondheidsdienst; hierna: "USL") publiceerde op 19 december 1995 een aankondiging voor een aanbesteding bij inschrijving voor werkzaamheden verband houdende met de interne herstructurering en de technologische aanpassing van het "Vecchio Istituto" van de Presidio Socio Sanitario te Genua.(1) Uit deze aankondiging bleek, dat de opdracht zou worden gegund aan de inschrijvende onderneming die de grootste korting zou verlenen ten opzichte van het bedrag van de basisprijs van de werkzaamheden, dat 16 463 000 000 LIT bedroeg.

3 De inschrijving van de vennootschap Hera SpA, die 17,30 % onder de basisprijs lag, was de laagste. Deze inschrijving werd evenwel uitgesloten van de aanbestedingsprocedure op grond dat zij abnormaal laag was. De opdracht werd daarop aan Impresa Romagnoli SpA gegund.

4 Het besluit van de aanbestedende dienst was gebaseerd op de bepalingen van wet nr. 109 ("Legge quadro in materia di lavori pubblici")(2), in de versie van besluitwet nr. 101 van 3 april 1995(3) en van wet nr. 216 van 2 juni 1995.(4) Op grond van artikel 21, lid 1 bis, van wet nr. 109 worden "tot 1 januari 1997(5) uitgesloten van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken waarvan het bedrag boven of onder de communautaire drempel ligt, inschrijvingen waarvan het percentage van de korting meer dan een vijfde ligt onder de gemiddelde korting van alle toegelaten inschrijvingen".

5 De vennootschap Hera stelde beroep in tegen haar uitsluiting van de aanbestedingsprocedure. Zij beriep zich hierbij met name op de relevante bepalingen van richtlijn 93/37/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken.(6) Artikel 30 van deze richtlijn betreft de gunningscriteria. Artikel 30, lid 4, luidt:

"Indien voor een bepaalde opdracht inschrijvingen worden gedaan die in verhouding tot het uit te voeren werk abnormaal laag lijken, verzoekt de aanbestedende dienst, vóór hij deze inschrijvingen kan afwijzen, schriftelijk om de door hem dienstig geachte preciseringen over de samenstelling van de inschrijving en onderzoekt hij de samenstelling aan de hand van de ontvangen toelichtingen, waarbij hij rekening houdt met de verstrekte motivering.

De aanbestedende dienst kan motiveringen in aanmerking nemen die betrekking hebben op de zuinigheid van het bouwprocédé, de gekozen technische oplossingen, de uitzonderlijk gunstige omstandigheden waarvan de inschrijver voor de uitvoering van werken kan profiteren, of de originaliteit van diens ontwerp.

Indien in de stukken is bepaald dat de opdracht aan de laagste inschrijver wordt gegund, is de aanbestedende dienst verplicht de Commissie mede te delen welke te laag beoordeelde inschrijvingen zijn afgewezen.

Tot eind 1992(7) evenwel mag de aanbestedende dienst, wanneer dit volgens de geldende nationale wetgeving is toegestaan, bij uitzondering en met uitsluiting van elke discriminatie op grond van nationaliteit, zonder de in de eerste alinea vermelde procedure te volgen inschrijvingen afwijzen die abnormaal laag zijn in verhouding tot de prestatie, wanneer het aantal dergelijke inschrijvingen voor een bepaalde opdracht zo groot is, dat het volgen van deze procedure een aanzienlijke vertraging zou veroorzaken en het met de uitvoering van de betrokken opdracht samenhangende openbare belang zou worden geschaad. In de in artikel 11, lid 5, bedoelde aankondiging wordt vermeld dat van deze uitzonderingsprocedure gebruik wordt gemaakt."

6 De nationale rechter oordeelde, dat de Italiaanse rechtsregels betreffende de uitsluiting van abnormaal lage inschrijvingen door de USL juist waren toegepast. Hij stelde tevens vast, dat deze nationale regels "duidelijk verschilden" van artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37.

7 Het Tribunale amministrativo regionale della Liguria oordeelde echter, dat voor de beslechting van het bij hem aanhangig geding, het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag om een prejudiciële beslissing moest worden gevraagd. Het legde het Hof derhalve de vraag voor, of de communautaire rechtsorde al dan niet toestaat en, zo ja, in welke gevallen, dat een van de Lid-Staten tijdelijke afwijkingen ten aanzien van de inwerkingtreding van richtlijnen vaststelt, wanneer die richtlijnen een uitdrukkelijke termijn bepalen.(8)

B - Juridische beoordeling

De ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag

8 Blijkens de feiten gaat het in deze zaak om de vraag, of de Italiaanse autoriteiten na 31 december 1992 uitzonderingen konden toestaan op een bepaling van richtlijn 93/37, die uiterlijk op 19 juli 1990 in nationaal recht had moeten worden omgezet. Gelijk de Commissie terecht heeft vastgesteld, gaat de vraag van de verwijzende rechter echter verder. Het Hof wordt namelijk heel in het algemeen gevraagd, of en, zo ja, onder welke omstandigheden een Lid-Staat eenzijdig de inwerkingtreding van bepalingen van een richtlijn kan uitstellen. Het Hof heeft in het kader van de hem bij artikel 177 EG-Verdrag toegewezen bevoegdheden echter niet tot taak, adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te formuleren.(9)

9 De Commissie heeft daarom gelijk met haar stelling, dat de prejudiciële vraag opnieuw moet worden geformuleerd. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt duidelijk, dat de nationale rechter wenst te vernemen, of bepalingen als artikel 21, lid 1 bis, van wet nr. 109 verenigbaar zijn met de in artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37 opgenomen bepalingen over de behandeling van abnormaal lage inschrijvingen.

10 De Italiaanse regering is van mening, dat de prejudiciële vraag geen beantwoording behoeft. Richtlijn 93/37 staat de Lid-Staten niet toe, van haar bepalingen af te wijken. Bovendien heeft het Hof in zijn arrest van 22 juni 1989, Costanzo(10), reeds geoordeeld, dat de destijds geldende en met het huidige artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37 overeenkomende bepaling rechtstreekse werking had. Dit arrest biedt de nationale rechter dus alle noodzakelijke gegevens om het bij hem aanhangige geding te kunnen beslechten. De nationale rechter moet de betrokken passage van artikel 21, lid 1 bis, van wet nr. 109 buiten toepassing laten, aangezien deze in strijd is met de richtlijn.

11 Ook ik ben van mening, dat het antwoord op de prejudiciële vraag reeds uit het arrest Costanzo - alsmede uit het arrest van 26 oktober 1995, Furlanis(11) - volgt. Ik moet er echter op wijzen, dat het in beginsel aan de nationale rechter staat om te beoordelen, of in een bepaald geval een prejudiciële beslissing van het Hof noodzakelijk is. Het feit dat een prejudiciële vraag op basis van de vroegere rechtspraak relatief gemakkelijk te beantwoorden is, hoeft op zich niet te betekenen, dat deze niet-ontvankelijk is.

12 Terloops wil ik opmerken, dat de Italiaanse regering zich in haar schriftelijke opmerkingen erop beroept, dat de bevoegde minister de betrokken autoriteiten in een circulaire van 7 oktober 1996(12) heeft verzocht, artikel 21, lid 1 bis, van wet nr. 109 overeenkomstig de richtlijn uit te leggen en toe te passen. De nationale rechter dient te bepalen, welke gevolgen eventueel moeten worden verbonden aan deze - na de indiening van het beroep in de hoofdzaak bekendgemaakte - circulaire.

De prejudiciële vraag

13 Gelijk door de Commissie is aangevoerd, komt de regeling van artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37 in deze zaak overeen met die, welke reeds was opgenomen in artikel 29, lid 5, van richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken.(13) Deze bepaling was ingevoegd bij richtlijn 89/440/EEG van de Raad van 18 juli 1989.(14) De maatregelen die nodig waren voor de omzetting van deze - op 19 juli 1989 aan de Lid-Staten bekendgemaakte - richtlijn, dienden de Lid-Staten uiterlijk binnen een jaar na haar bekendmaking te treffen.(15) Deze termijn is op 19 juli 1990 verstreken. Richtlijn 93/37 beoogde richtlijn 71/305 en de ter wijziging van deze richtlijn in de tussentijd vastgestelde bepalingen te codificeren.(16) Om die reden werd de Lid-Staten - gelijk de Commissie terecht heeft aangevoerd - in deze richtlijn ook geen termijn voor omzetting gegeven. Het waren de omzettingstermijnen die voor de individuele wijzigingsrichtlijnen waren voorzien, die bleven gelden.

14 Artikel 29, lid 5, vierde alinea, van richtlijn 71/305 (dat overeenkwam met artikel 30, lid 4, vierde alinea, van richtlijn 93/37) stond de Lid-Staten echter wel toe, tot eind 1992 onder nauwkeurig omschreven voorwaarden abnormaal lage inschrijvingen af te wijzen, zonder tot de in de eerste alinea van dit artikel voorziene onderzoeksprocedure over te gaan. Het Hof heeft in het arrest Furlanis reeds geoordeeld, dat deze bepaling strikt moet worden uitgelegd en enkel kan spelen in procedures waarin uiterlijk op 31 december 1992 een definitieve aanbesteding heeft plaatsgevonden.(17) Een nationale regel op grond waarvan ook na dit tijdstip nog van de onderzoeksprocedure kan worden afgezien, is daarom duidelijk niet in overeenstemming met deze bepaling.

15 Het Hof heeft in het arrest Costanzo reeds geoordeeld, dat artikel 29, lid 5, van richtlijn 71/305 onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat particulieren deze bepaling tegenover de staat kunnen inroepen.(18) Voor artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37, dat grotendeels identiek is aan deze bepaling, dient daarom hetzelfde te gelden.

C - Conclusie

16 Ik geef het Hof daarom in overweging, de prejudiciële vraag van het Tribunale amministrativo regionale della Liguria te beantwoorden als volgt:

"Artikel 30, lid 4, van richtlijn 93/37/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken, verzet zich tegen een nationale bepaling, op grond waarvan de in deze bepaling voorziene procedure ter verificatie van abnormaal lage inschrijvingen ook na eind 1992 buiten toepassing kan blijven."

(1) - Aldus de oorspronkelijke Italiaanse tekst.

(2) - Gepubliceerd in supplement nr. 29 van de Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI) nr. 41 van 19 februari 1994.

(3) - GURI nr. 78 van 3 april 1995, blz. 8.

(4) - GURI nr. 127 van 2 juni 1995, blz. 3. Bij deze wet werd besluitwet nr. 101 met wijzigingen in wet omgezet.

(5) - Cursivering van mij.

(6) - PB 1993, L 199, blz. 54.

(7) - Cursivering van mij.

(8) - Cursivering van mij.

(9) - Zie arrest van 16 juli 1992, zaak C-83/91, Meilicke, Jurispr. 1992, blz. I-4871, r.o. 25.

(10) - Zaak 103/88, Jurispr. 1989, blz. 1839.

(11) - Zaak C-143/94, Jurispr. 1995, blz. I-3633.

(12) - Bekendgemaakt in supplement nr. 179 van de GURI nr. 251 van 25 oktober 1996.

(13) - PB 1971, L 185, blz. 5.

(14) - PB 1989, L 210, blz. 1.

(15) - Artikel 3 van richtlijn 89/440.

(16) - Zie de eerste overweging van de considerans van richtlijn 93/37.

(17) - Reeds aangehaald (voetnoot 11), r.o. 17-22.

(18) - Reeds aangehaald (voetnoot 10), r.o. 32.