CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. POIARES MADURO

van 18 januari 2006 ( )

Zaak C‑459/03

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Ierland

(Geschil tussen Ierland en Verenigd Koninkrijk – Overeenkomstig bijlage VII bij Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (1982) ingesteld scheidsgerecht – Bevoegdheid van Hof van Justitie – Artikel 292 EG – Artikel 193 EA – Verplichting tot samenwerking – Artikel 10 EG – Artikel 192 EA)

1. In deze niet-nakomingsprocedure is het Hof verzocht voor de eerste keer een gestelde schending van artikel 292 EG en artikel 193 EA door een lidstaat te onderzoeken. De Commissie meent dat Ierland deze bepalingen, alsook artikel 10 EG en artikel 192 EA heeft geschonden door een geschil met een andere lidstaat (het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland) voor te leggen aan een krachtens het verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: „zeerechtverdrag” ingesteld scheidsgerecht.

2. Overeenkomstig artikel 292 EG en het gelijkluidende artikel 193 EA verbinden „[d]e lidstaten [...] zich, een geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van dit Verdrag niet op andere wijze te doen beslechten dan in dit Verdrag is voorgeschreven”. Om vast te stellen of deze bepalingen zijn geschonden, moet het Hof onderzoeken of de door Ierland aan het scheidsgerecht voorgelegde onderwerpen onder het gemeenschapsrecht vallen.

I – De feiten en de precontentieuze procedure

3. Deze procedure gaat terug op een geschil tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk over de exploitatie van een MOX-fabriek te Sellafield, in het noordwesten van England aan kust van de Ierse Zee. In deze fabriek wordt plutonium uit gebruikte nucleaire brandstoffen opgewerkt door vermenging van plutoniumdioxide met dioxide van verarmd uranium. Hierdoor ontstaat een brandstof van gemengde oxiden („mixed oxide fuel”), MOX genaamd, die als energiebron in kerncentrales kan worden gebruikt.

4. Het Verenigd Koninkrijk heeft de bouw van de MOX-fabriek door British Nuclear Fuel plc (hierna: „BNFL”) goedgekeurd op basis van een milieueffectrapport dat BNFL in 1993 had gepubliceerd. De fabriek werd in 1996 voltooid. Op 3 oktober 2001, nadat vijf openbare onderzoeken betreffende de economische rechtvaardiging van de MOX-fabriek waren verricht, heeft het Verenigd Koninkrijk aan BNFL een vergunning verleend om de fabriek te exploiteren en MOX te maken.

5. Op 25 oktober 2001 heeft Ierland, dat verschillende schendingen van de bepalingen van het zeerechtverdrag door het Verenigd Koninkrijk stelde, voor een overeenkomstig bijlage VII van het zeerechtverdrag ingesteld scheidsgerecht een procedure betreffende de MOX-fabriek tegen het Verenigd Koninkrijk ingeleid.( )

6. Op 20 juni 2002 heeft tussen Ierland en de diensten van de Commissie een bijeenkomst over de geschillen betreffende de MOX-fabriek plaatsgevonden.( ) Op 15 mei 2003 heeft de Commissie Ierland een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij stelde dat Ierland, door in het kader van het zeerechtverdrag een procedure tegen het Verenigd Koninkrijk in te stellen, niet had voldaan aan zijn verplichtingen krachtens de artikelen 10 EG en 292 EG enerzijds, en krachtens de artikelen 192 EA en 193 EA anderzijds.

7. Nadat Ierland bij brief van 15 juli 2003 had verklaard het standpunt van de Commissie niet te delen, heeft laatstgenoemde op 19 augustus 2003 Ierland een met redenen omkleed advies gezonden over de instelling - in het kader van het zeerechtverdrag - van een arbitrageprocedure betreffende de MOX-fabriek tegen het Verenigd Koninkrijk. Op 16 september 2003 heeft Ierland geantwoord dat het standpunt van de Commissie hem nog altijd niet overtuigde. De Commissie heeft op 15 oktober 2003 beroep ingesteld bij het Hof.

II – De opgeworpen vragen

8. Het Hof is nog maar zelden verzocht om een geschil tussen twee lidstaten te beslechten( ), hoewel het krachtens artikel 220 EG, gelezen in samenhang met artikel 227 EG, en krachtens artikel 136 EA, gelezen in samenhang met artikel 142 EA, bevoegd is inzake dergelijke geschillen indien zij de toepassing en uitlegging van het EG-Verdrag of het EA-Verdrag betreffen.( )

9. Volgens artikel 292 EG en artikel 193 EA is het een exclusieve bevoegdheid. Samen roepen deze bepalingen voor het Hof van Justitie een zogenoemd bevoegdheidsmonopolie in het leven met betrekking tot geschillen tussen lidstaten inzake de toepassing en uitlegging van het gemeenschapsrecht.( )

10. De exclusieve bevoegdheid van het Hof in geschillen tussen lidstaten die het gemeenschapsrecht betreffen, is een middel om de autonomie van het communautaire rechtsstelsel veilig te stellen.( ) Zij is aan het Hof gegeven om ervoor te zorgen dat lidstaten op grond van het internationaal publiekrecht geen wettelijke verplichtingen aangaan die strijdig kunnen zijn met hun verplichtingen op grond van het gemeenschapsrecht. Eigenlijk zijn artikel 292 EG en artikel 193 EA uitdrukking van de loyaliteitsverplichting ten aanzien van het door de gemeenschapsverdragen in het leven geroepen rechterlijke stelsel. De lidstaten zijn overeengekomen hun geschillen op de in de verdragen voorgeschreven wijzen te regelen; zij mogen geschillen betreffende deze verdragen op geen andere wijze doen beslechten.( )

11. De Commissie stelt dat Ierland deze regel heeft geschonden door zijn geschil met het Verenigd Koninkrijk betreffende de MOX-fabriek aanhangig te maken bij een overeenkomstig het zeerechtverdrag ingesteld gerecht. De kernvraag waarover het Hof zich moet uitspreken, is of dit geschil het gemeenschapsrecht betreft. Het Hof moet enerzijds de omvang van zijn bevoegdheid en anderzijds het voorwerp van het bij het scheidsgerecht aanhangig gemaakte geschil onderzoeken en vervolgens ter vergelijking naast elkaar leggen.

12. Voor het scheidsgerecht heeft Ierland aangevoerd dat het Verenigd Koninkrijk drie reeksen verplichtingen niet is nagekomen. Ten eerste de verplichting tot een behoorlijke beoordeling van de mogelijke gevolgen van de exploitatievergunning van de MOX-fabriek voor het mariene milieu van de Ierse Zee. Wat deze verplichting betreft, verwijst Ierland naar artikel 206 van het zeerechtverdrag. Ten tweede de verplichting tot samenwerking met Ierland, als een staat die ook aan de half-ingesloten Ierse Zee grenst, bij het nemen van de nodige maatregelen tot behoud van het mariene milieu van die zee. Dienaangaande verwijst Ierland naar de artikelen 123 en 197 van het zeerechtverdrag. Ten derde de verplichting alle nodige maatregelen te nemen voor de bescherming en het behoud van het mariene milieu van de Ierse Zee. In dit verband beroept Ierland zich op de artikelen 192, 193, 194, 207, 211, 213 en 217 van het zeerechtverdrag.

13. De standpunten van Ierland en de Commissie met betrekking tot de omvang van de bevoegdheid van het Hof ten aanzien van het geschil over de MOX-fabriek staan diametraal tegenover elkaar. Volgens Ierland valt geen van de omstreden punten onder de bevoegdheid van het Hof. De Commissie stelt daarentegen dat het hele geschil onder de bevoegdheid van het Hof valt. In het kader van de onderhavige procedure hoeft echter niet te worden vastgesteld of het geschil betreffende de MOX-fabriek geheel onder de bevoegdheid van het Hof valt. Onderzocht moet slechts worden of minstens een deel van het voorwerp van het geschil door het gemeenschapsrecht wordt beheerst. Indien dat het geval is, is er mijns inziens sprake van schending van artikel 292 EG of in voorkomend geval artikel 193 EA.

14. Dat betekent niet dat de bevoegdheid van het Hof, om de enkele reden dat een deel van het geschil onder het gemeenschapsrecht valt, zich uitstrekt tot het hele geschil. Het is goed mogelijk dat een geschil grotendeels of zelfs overwegend buiten de bevoegdheid van het Hof valt en dat slechts één of een paar geschilpunten eronder vallen. In die omstandigheden verbiedt artikel 292 EG – of artikel 193 EA – echter dat het hele geschil, met inbegrip van de delen die onder het gemeenschapsrecht vallen, op een andere wijze wordt beslecht dan in de gemeenschapsverdragen is voorgeschreven. In de bepalingen die het rechterlijke monopolie van het Hof hebben ingesteld, is immers geen sprake van een drempel. Telkens als het gemeenschapsrecht in het geding is, moeten de lidstaten hun geschillen binnen de Gemeenschap regelen.( )

15. De Commissie heeft drie grieven aangevoerd. Zij stelt ten eerste dat de bepalingen van het zeerechtverdrag waarop Ierland zich voor het scheidsgerecht heeft beroepen, deel uitmaken van het gemeenschapsrecht en derhalve onder de exclusieve bevoegdheid tot geschillenregeling tussen lidstaten van het Hof vallen. De instelling van een arbitrale procedure tegen een andere lidstaat over de betrokken bepalingen van het zeerechtverdrag is bijgevolg een schending van artikel 292 EG. Ten tweede meent de Commissie dat Ierland artikel 292 EG en artikel 193 EA heeft geschonden door het scheidsgerecht te verzoeken de bepalingen van bepaalde gemeenschapsrichtlijnen toe te passen. Zij betoogt ten derde dat Ierland door een dergelijke procedure in te leiden, de verplichting tot samenwerking die uit artikel 10 EG en artikel 192 EA kan worden afgeleid, niet is nagekomen.

16. Ik zal die drie grieven een voor een onderzoeken.

III – Bevoegdheid van het Hof inzake bepalingen van het zeerechtverdrag

17. Het zeerechtverdrag is een gemengde overeenkomst. Toen Ierland het geschil met het Verenigd Koninkrijk aanhangig heeft gemaakt bij het scheidsgerecht, waren de Europese Gemeenschap en 14 van haar toenmalige lidstaten partij bij het zeerechtverdrag.( ) De Gemeenschap en de lidstaten die in de betrokken periode partij waren bij het zeerechtverdrag, hebben op grond van het zeerechtverdrag binnen hun respectieve bevoegdheidsgebieden verplichtingen op zich genomen.( ) Zo heeft de Gemeenschap bijvoorbeeld verplichtingen aangegaan op het gebied van het behoud en beheer van de bestanden voor de zeevisserij, terwijl de lidstaten verplichtingen op het gebied van de afbakening van de zeegrenzen hebben aangegaan.( )

18. De Commissie is van mening dat de door Ierland tegen het Verenigd Koninkrijk aangevoerde bepalingen van het zeerechtverdrag onder de bevoegdheid van het Hof vallen, omdat zij vallen binnen het bevoegdheidsgebied van de Gemeenschap, die het verdrag ook heeft gesloten. In dit verband merkt de Commissie op dat de bescherming van het milieu een uitdrukkelijke doelstelling van Gemeenschap is, waarvoor de Gemeenschap externe bevoegdheid heeft. De Commissie wijst er verder op dat besluit 98/392/EG van de Raad( ), waarbij de Europese Gemeenschap het zeerechtverdrag heeft gesloten, ook op artikel 130 S EG-Verdrag (thans artikel 175 EG) berustte.

19. Ierland meent daarentegen dat geen overdracht van bevoegdheden van de lidstaten aan de Gemeenschap heeft plaatsgevonden op de gebieden waarover het tegen het Verenigd Koninkrijk wil procederen. Het voert aan dat de Gemeenschap slechts voor de onder haar exclusieve externe bevoegdheid vallende gebieden partij is bij het zeerechtverdrag. Voorzover er handelingen van gemeenschapsrecht bestaan betreffende in het geschil over de MOX-fabriek aan de orde zijnde onderwerpen, gaat het om minimumnormen waarvoor de bepalingen van het zeerechtverdrag geen gevolgen hebben. Volgens Ierland volgt hieruit dat deze bepalingen geen deel uitmaken van het gemeenschapsrecht en dat het Hof niet bevoegd is om zich op grond van het zeerechtverdrag over de vordering van Ierland tegen het Verenigd Koninkrijk uit te spreken.

20. Voor ik op deze argumenten inga, geef ik een kort overzicht van de relevante rechtspraak over de omvang van de bevoegdheid van het Hof inzake gemengde overeenkomsten.

21. Het Hof heeft herhaaldelijk vastgesteld dat zijn bevoegdheid zich uitstrekt tot bepalingen in gemengde overeenkomsten.( ) In het bijzonder in het arrest Haegeman heeft het Hof verklaard dat de in die zaak aan de orde zijnde bepalingen integrerend deel uitmaken van het gemeenschapsrecht.( ) Het Hof is bijgevolg bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van die bepalingen wanneer lidstaten van de Gemeenschap de eruit voortvloeiende verplichtingen niet nakomen.( ) Uit de rechtspraak van het Hof kan echter niet worden afgeleid dat alle bepalingen van een gemengde overeenkomst automatisch onder de bevoegdheid van het Hof vallen. De benadering van het Hof is genuanceerder. Het is van oordeel dat „door de Gemeenschap, haar lidstaten en derde landen gesloten gemengde overeenkomsten, wat de onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallende bepalingen betreft, in de communautaire rechtsorde dezelfde status als zuiver communautaire overeenkomsten” hebben.( )

22. Voorzover de Gemeenschap krachtens een gemengde overeenkomst verplichtingen heeft aangegaan, maken de normen waardoor de Gemeenschap is gebonden deel uit van het gemeenschapsrecht.( ) In die hoedanigheid zijn zij bindend voor de Gemeenschap en haar lidstaten( ) en vallen zij onder de bevoegdheid van het Hof.( ) Het lijdt geen twijfel dat de Gemeenschap verplichtingen op zich heeft genomen krachtens een bepaling van een gemengde overeenkomst, indien die bepaling betrekking heeft op onderwerpen die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, zoals het geval was met de handelsbepalingen in de zaak Haegeman. Indien omgekeerd een bepaling enkel betrekking heeft op onderwerpen die onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen, dan hebben de lidstaten ‑ en niet de Gemeenschap – krachtens die bepaling verplichtingen op zich genomen.( )

23. Moeilijker wordt het wanneer een bepaling van een gemengde overeenkomst betrekking kan hebben op een onderwerp dat onder de gedeelde bevoegdheid van de Gemeenschap en haar lidstaten valt. Ik breng in herinnering dat op een gebied als milieubeleid, waarvoor het Verdrag in gedeelde bevoegdheid voorziet( ), zowel de Gemeenschap als de lidstaten bevoegd zijn om zelf verplichtingen met derde landen aan te gaan. Als de Gemeenschap echter eenmaal dergelijke verplichtingen heeft aangegaan of interne maatregelen heeft genomen, zijn de lidstaten niet meer gerechtigd verplichtingen aan te gaan die de aldus vastgestelde gemeenschappelijke voorschriften kunnen aantasten.( )

24. Zowel Ierland als de Zweedse regering stelt dat de Europese Gemeenschap bij de sluiting van het zeerechtverdrag alleen zijn exclusieve externe bevoegdheid op het gebied van de bescherming van het mariene milieu heeft uitgeoefend. Ierland stelt bovendien dat de in het geschil over de MOX-fabriek aan de orde zijnde bepalingen niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, omdat zij slechts minimumnormen vaststellen en derhalve geen gevolgen kunnen hebben voor de gemeenschappelijke regels van de Gemeenschap.( ) Ierland onderbouwt zijn standpunt met de verklaring omtrent de bevoegdheden die de Gemeenschap bij de formele bevestiging van het zeerechtverdrag heeft afgelegd.( )

25. Mocht de stelling van Ierland dat de Gemeenschap slechts zijn exclusieve externe bevoegdheid heeft uitgeoefend kloppen, dan zou het Hof inderdaad zorgvuldig de omvang van die bevoegdheid moeten onderzoeken – zoals het ook in de „Open Skies” arresten heeft gedaan( ) – om vast te stellen of de relevante bepalingen van het zeerechtverdrag als integrerend deel van de rechtsorde van de Gemeenschap onder de bevoegdheid van het Hof vallen.

26. Mijns inziens is de premisse dat de Gemeenschap bij de sluiting van het zeerechtverdrag slechts in het kader van haar exclusieve bevoegdheid heeft gehandeld, echter onjuist.

27. Het zeerechtverdrag is namens de Europese Gemeenschap bij besluit 98/392 van de Raad gesloten. Zoals de Commissie terecht opmerkt, was dit besluit onder meer op artikel 130 S van het Verdrag gebaseerd. Wat de bepalingen van het zeerechtverdrag betreffende de bescherming van het mariene milieu betreft, lijkt de Gemeenschap bij de toetreding tot het zeerechtverdrag dus zowel haar exclusieve als haar niet-exclusieve externe bevoegdheid op het gebied van milieubescherming te hebben uitgeoefend.

28. Dit wordt bovendien bevestigd door het feit dat bij de sluiting van het zeerechtverdrag al tal van gemeenschapsmaatregelen op dit gebied bestonden.

29. Dienaangaande stelt de Commissie dat een parallel kan worden getrokken met twee eerdere niet-nakomingsprocedures over gemengde overeenkomsten: de zaken Commissie/Ierland( ) en Commissie/Frankrijk.( ) In beide zaken heeft het Hof geoordeeld dat het bevoegd was en vastgesteld dat de betrokken overeenkomsten „grotendeels onder de bevoegdheid van de Gemeenschap” vielen.( ) Deze vergelijking van de Commissie overtuigt mij slechts gedeeltelijk. Naar mijn mening kan er een parallel worden getrokken met de zaak Commissie/Frankrijk, maar niet met de zaak Commissie/Ierland.

30. In zijn arrest in de zaak Commissie/Ierland heeft het Hof de vraag behandeld of het bevoegd was in een niet-nakomingsprocedure betreffende de niet-toetreding van Ierland, binnen de gestelde termijn, tot de Berner Conventie voor de bescherming van werken van letterkunde en kunst (Akte van Parijs). Het Hof was van oordeel dat het bevoegd was omdat „de bepalingen van de Berner Conventie een gebied betreffen dat grotendeels onder de bevoegdheid van de Gemeenschap valt”.( ) Deze zinsnede moet echter worden begrepen in het licht van de bijzondere omstandigheid dat de betrokken zaak de niet-nakoming betrof van de verplichting om tot de Berner Conventie toe te treden.( ) Zoals advocaat-generaal Mischo heeft opgemerkt, is de Berner Conventie, die weliswaar niet volledig onder de bevoegdheid van de Gemeenschap valt, ondeelbaar en kan een staat niet gedeeltelijk tot deze conventie toetreden. Daarom is de verplichting naar gemeenschapsrecht om tot de Berner Conventie toe te treden eveneens ondeelbaar. ( )

31. De zaak Commissie/Frankrijk betrof daarentegen niet de verplichting om toe te treden tot een internationale overeenkomst. Het was een niet-nakomingsprocedure tegen Frankrijk omdat het land niet had voldaan aan zijn verplichtingen krachtens een aantal bepalingen van het verdrag inzake de bescherming van de Middellandse Zee tegen verontreiniging en van het protocol bij dat verdrag. In zijn arrest heeft het Hof het volgende verklaard: „Daar het beroep wegens niet-nakoming slechts betrekking kan hebben op de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen, dient [...] te worden onderzocht of de op Frankrijk rustende verplichtingen waarop het beroep betrekking heeft, onder het gemeenschapsrecht vallen.”( ) Erop wijzend dat het verdrag en het protocol betrekking hebben op een materie die „in ruime mate onder het gemeenschapsrecht valt”, heeft het Hof geconcludeerd dat „het in het belang van de Gemeenschap [is] dat zowel de Gemeenschap als haar lidstaten voldoen aan de verbintenissen die zij op grond van [het verdrag en het protocol] hebben aangegaan”.( ) Het Hof heeft dus geoordeeld dat het bevoegd was, hoewel de niet-nakomingsprocedure lozingen van zoetwater en slib in het mariene milieu betrof, waarover nog geen interne gemeenschapsregelgeving bestond.( )

32. Zoals de onderhavige zaak betrof de zaak Commissie/Frankrijk een internationale overeenkomst waartoe de Gemeenschap en haar lidstaten gezamenlijk waren toegetreden. Bovendien stelde de verwerende lidstaat in die zaak ook dat het Hof niet bevoegd was met betrekking tot de betrokken verplichtingen, omdat zij niet onder de externe bevoegdheid van de Gemeenschap vielen. Het Hof wees die stelling af en legde de omvang van zijn bevoegdheid uit in het licht van het belang van de bescherming van de integriteit van het bestaande rechtskader van de Gemeenschap.

33. De opmerking van het Hof in punt 27 van het arrest, dat de aan de orde zijnde bepalingen handelden „over een materie die in ruime mate onder de bevoegdheid van de Gemeenschap valt” ( ), kan gemakkelijk verkeerd worden begrepen. Zij betekent natuurlijk niet dat het Hof in een niet-nakomingsprocedure uitspraak heeft gedaan over verplichtingen die niet onder het Gemeenschapsrecht vallen.( ) Volgens mij bedoelde het Hof ermee dat de Gemeenschap, op het gebied van lozingen van zoetwater en slib in het mariene milieu, door de overeenkomst te sluiten haar niet-exclusieve bevoegdheid had uitgeoefend. Anders gezegd, de sluiting van een internationale overeenkomst kan zelf een vorm van uitoefening van een niet-exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap zijn, ongeacht of er eerder interne gemeenschapswetgeving is vastgesteld. Zoals in de onderhavige zaak betekent dit dat de Gemeenschap bij de sluiting van de overeenkomst, voorzover zij zich baseerde op een rechtsgrondslag die in externe bevoegdheid voorziet, deze bevoegdheid zowel op gebieden waar zij exclusief is als op gebieden waar zij niet-exclusief is, heeft uitgeoefend.( ) Zodoende heeft de Gemeenschap op deze gebieden internationale verplichtingen aangegaan, die dus als gemeenschapsrechtelijke verplichtingen onder de bevoegdheid van het Hof vallen.( )

34. Anders dan Ierland stelt, leidt de „verklaring omtrent de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap ten aanzien van onderwerpen die worden geregeld door het verdrag” niet tot een andere conclusie.

35. Onder de titel „Gebieden waarvoor de Gemeenschap haar bevoegdheid deelt met de lidstaten” luidt de verklaring:

„Wat betreft de bepalingen met betrekking tot het zeevervoer en de veiligheid van het zeeverkeer en de voorkoming van verontreiniging van de zee die inter alia voorkomen in de delen II, III, V, VII en XII van het verdrag, bezit de Gemeenschap de exclusieve bevoegdheid slechts in de mate waarin die bepalingen van het Verdrag of de ter uitvoering daarvan aangenomen rechtsinstrumenten gevolgen hebben voor bestaande communautaire voorschriften. Indien er communautaire voorschriften bestaan waarvoor die bepalingen geen gevolgen hebben, hetgeen met name het geval is wanneer de communautaire voorschriften op dat gebied [minimumnormen] zijn, wordt de bevoegdheid gedeeld tussen de Gemeenschap en haar lidstaten. In de overige gevallen zijn de lidstaten bevoegd.

In het aanhangsel is een lijst van relevante communautaire besluiten opgenomen. De omvang van de uit genoemde teksten voortvloeiende communautaire bevoegdheid moet worden geëvalueerd aan de hand van de precieze bepalingen die daarin zijn vervat en met name het feit of die bepalingen gemeenschappelijke regels vaststellen.”

36. Ik zie in deze formulering een poging om de rechtspraak van het Hof van Justitie, in het bijzonder het arrest AETR en advies 2/91 te weerspiegelen. De tekst mag dan al geen voorbeeld van duidelijkheid en elegantie zijn, hij geeft geen grond om te stellen dat de Gemeenschap slechts haar exclusieve externe bevoegdheid op het gebied van de bescherming van het mariene milieu heeft uitgeoefend.

37. De Commissie stelt derhalve terecht dat Ierland zich heeft beroepen op bepalingen van het zeerechtverdrag die een integrerend deel van het gemeenschapsrecht zijn geworden en dus onder de bevoegdheid van het Hof vallen.

38. Ierland voert aan dat, door vast te houden aan de exclusiviteit van de bevoegdheid van het Hof op gebieden die onder het zeerechtverdrag vallen, hem een effectief rechtsmiddel op grond van dat verdrag wordt ontnomen.

39. Ik deel die mening niet en moet opnieuw verwijzen naar de procedure van artikel 227 EG en de mogelijkheid om krachtens artikel 243 EG om voorlopige maatregelen te verzoeken. Vermeldenswaard is daarnaast dat artikel 282 van het zeerechtverdrag uitdrukkelijk toestaat andere vormen van geschillenregeling toe te passen dan die waarin het zeerechtverdrag voorziet.( ) Bovendien mogen lidstaten, zelfs indien zij op echte problemen stuiten, niet buiten het gemeenschapskader handelen alleen omdat zij die procedure passender achten.( )

40. Ierland voert subsidiair aan dat, indien de bepalingen van het zeerechtverdrag in het gemeenschapsrecht zouden zijn opgenomen, hetzelfde zou gelden voor de bepalingen van het zeerechtverdrag betreffende geschillenbeslechting. De in het zeerechtverdrag opgenomen methoden voor de beslechting van geschillen zouden dan dus in „dit verdrag” voorgeschreven methoden voor geschillenbeslechting in de zin van artikel 292 EG geworden zijn.

41. Ik deel niet de mening dat de regeling voor geschillenbeslechting van het zeerechtverdrag in het rechterlijke stelsel van de Gemeenschap is opgenomen en dit dus heeft gewijzigd. Artikel 292 EG staat in de weg aan de overdracht van de exclusieve bevoegdheid van het Hof, door middel van een internationale overeenkomst, aan een ander hof of scheidsgerecht.( ) Daarom is het onmogelijk dat de sluiting van het zeerechtverdrag heeft geleid tot een overdracht van de bevoegdheid van het Hof om geschillen tussen lidstaten van de Gemeenschap over de uitlegging of toepassing van het gemeenschapsrecht te beslechten, aan een overeenkomstig het zeerechtverdrag ingesteld gerecht.

42. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging te verklaren dat Ierland, door het geschil met het Verenigd Koninkrijk betreffende een MOX-fabriek aan een overeenkomstig bijlage VII bij het zeerechtverdrag ingesteld scheidsgerecht voor te leggen, de krachtens artikel 292 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

43. Aangezien Euratom geen partij is bij het zeerechtverdrag, kan de bovenstaande redenering niet tot dezelfde conclusie leiden met betrekking tot artikel 193 EA. Voor de beoordeling van de stelling dat Ierland zijn verplichtingen krachtens artikel 193 EA niet heeft voldaan, moet de tweede grief van de Commissie worden onderzocht.

IV – Het feit dat Ierland zich voor het scheidsgerecht heeft beroepen op het gemeenschapsrecht

44. Volgens de Commissie is Ierland zijn verplichtingen krachtens artikel 292 EG en artikel 193 EA niet nagekomen door aan een niet-communautair gerecht gemeenschapsrechtelijke handelingen met het oog op uitlegging en toepassing voor te leggen. Het Verenigd Koninkrijk deelt die mening. De Commissie en het Verenigd Koninkrijk merken op dat Ierland voor het scheidsgerecht heeft verwezen naar de richtlijnen 85/337/EEG( ), 90/313/EEG( ), 80/836/Euratom( ), 92/3/Euratom( ) en 96/29/Euratom( ), alsook het OSPAR-verdrag.( )

45. Ierland voert aan dat het het scheidsgerecht niet heeft verzocht gemeenschapsrecht toe te passen, maar slechts naar de richtlijnen heeft verwezen als hulp bij de uitlegging van verplichtingen krachtens het zeerechtverdrag. Het merkt op dat het zich in een brief van 16 september 2003 aan de Commissie plechtig ertoe heeft verbonden dat het ook in de toekomst enkel naar gemeenschapsrecht zal verwijzen om de uitlegging van het zeerechtverdrag te vergemakkelijken en dat het het krachtens het zeerechtverdrag ingestelde scheidsgerecht niet zal vragen te onderzoeken of het Verenigd Koninkrijk een onder het gemeenschapsrecht vallende regel of handeling heeft geschonden. Ierland stelt dat het zijn verplichtingen krachtens artikel 292 EG en artikel 193 EA niet heeft geschonden, aangezien het het Verenigd Koninkrijk niet verwijt dat het een verplichting krachtens het gemeenschapsrecht heeft geschonden.

46. Mijns inziens faalt dit argument.

47. Uit het betoog van Ierland voor het scheidsgerecht blijkt dat de verwijzingen naar de handelingen van gemeenschapsrecht in het licht van artikel 293, lid 1, van het zeerechtverdrag zijn gemaakt. Volgens deze bepaling dient het scheidsgerecht „dit verdrag en de andere regels van internationaal recht die niet onverenigbaar zijn met dit verdrag” toe te passen.

48. In punt 3 van zijn inleidend verzoekschrift van 25 oktober 2001 verklaart Ierland dat het scheidsgerecht ook „wordt verzocht om in voorkomend geval rekening te houden met de bepalingen van andere internationale instrumenten, met inbegrip van internationale verdragen en het gemeenschapsrecht”. In punt 34 van zijn inleidend verzoekschrift verwijst Ierland naar artikel 293, lid 1, van het zeerechtverdrag en stelt het dat „de bepalingen van het zeerechtverdrag moeten worden uitgelegd met inachtneming van andere internationale regels die voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk verbindend zijn, zoals het verdrag van 1992 [inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan], richtlijn 85/337/EEG en de richtlijnen 80/836/Euratom en 96/29/Euratom”.

49. In de memorie die het bij het scheidsgerecht heeft ingediend, stelt Ierland bovendien dat de regels van internationaal recht die het overeenkomstig bijlage VII ingestelde scheidsgerecht moet toepassen, zowel in de relevante bepalingen van het zeerechtverdrag als in „andere regels van internationaal recht die niet onverenigbaar zijn met dit verdrag” te vinden zijn.( ) Ierland verklaart verder „dat het zeerechtverdrag op deze twee manieren – door de algemene bepalingen van het zeerechtverdrag in het licht van het ruimere internationale recht uit te leggen en door ook andere internationale regels, normen en praktijken te doen toepassen – een integrerende functie vervult, waardoor verdragsrechtelijke en gewoonterechtelijke regels en regionale en globale regels worden samengebracht”.( )

50. In punt 6.19 van zijn memorie merkt Ierland op dat het niet naar regels van gemeenschapsrecht heeft verwezen om het scheidsgerecht te verzoeken die regels per se toe te passen, maar „om te tonen hoe de uit het zeerechtverdrag voortvloeiende algemene verplichtingen moeten worden uitgelegd en toegepast”. In de rest van zijn betoog voor het scheidsgerecht heeft Ierland echter herhaaldelijk verwezen naar regels van gemeenschapsrecht in samenhang met artikel 293, lid 1, van het zeerechtverdrag. Zo verwijst Ierland in het deel van zijn memorie dat gaat over de verplichting een behoorlijke milieueffectbeoordeling te verrichten, onder de titel „De bron van de wettelijke verplichtingen”, naar richtlijn 85/337, naast andere instrumenten, en stelt het dat „deze instrumenten relevant zijn als richtsnoer bij de uitlegging van de bij artikel 206 van het zeerechtverdrag opgelegde verplichtingen en als voorbeelden van [de andere regels van internationaal recht] die het scheidsgerecht op grond van artikel 293, lid 1, van het zeerechtverdrag dient toe te passen”.( ) In zijn repliek verklaart Ierland dat „in het kader van klachten betreffende het mariene milieu waarbij sprake is van schending van bepaalde internationale regels of door een bevoegde internationale organisatie of diplomatieke conferentie vastgestelde normen” het scheidsgerecht „deze internationale regels en normen in acht moet nemen en moet toepassen”.( )

51. In het licht van dit vertoog begrijp ik niet waarom Ierland niet stelt dat het Verenigd Koninkrijk een uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichting heeft geschonden.( ) Ierland verzoekt het scheidsgerecht in ieder geval te verklaren dat het Verenigd Koninkrijk verplichtingen krachtens het zeerechtverdrag heeft geschonden, die volgens de eigen uitlegging van het zeerechtverdrag door Ierland, samenvallen met verplichtingen krachtens het gemeenschapsrecht. Ierland verzoekt het scheidsgerecht dan ook om uitlegging van de uit het recht van de Europese Gemeenschap en Euratom voortvloeiende verplichtingen van het Verenigd Koninkrijk. ( )

52. Gelet op het een en ander moet worden vastgesteld dat Ierland, door een geschil betreffende de uitlegging en toepassing van het EG-Verdrag en het EA-Verdrag ter beslechting voor te leggen aan een overeenkomstig bijlage VII bij het zeerechtverdrag ingesteld scheidsgerecht, de krachtens artikel 292 EG en artikel 193 EA op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

V – Verplichting tot samenwerking

53. De Commissie stelt dat Ierland niet alleen zijn verplichtingen krachtens artikel 292 EG en artikel 193 EA niet is nagekomen, maar ook artikel 10, lid 2, EG en artikel 192, lid 2, EA heeft geschonden. Volgens die twee bepalingen dienen de lidstaten zich te „onthouden [...] van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen”. De Commissie voert hiervoor twee argumenten aan.

54. In de eerste plaats stelt de Commissie dat lidstaten in het kader van gemengde overeenkomsten op grond van artikel 10, lid 2, EG een verplichting tot samenwerking hebben. Volgens de Commissie heeft Ierland deze verplichting geschonden door een geschillenbeslechtingsprocedure in te stellen op grond van bepalingen die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen; een dergelijke actie kan bij derde landen verwarring stichten over de externe vertegenwoordiging en de interne samenhang van de Gemeenschap als verdragspartij en is zeer nadelig voor de doeltreffendheid en de samenhang van het externe optreden van de Gemeenschap.

55. Mijns inziens hoeft het Hof niet op deze grief in te gaan. Het onderwerp van deze grief van de Commissie is in wezen hetzelfde als dat van de grief op grond van artikel 292 EG. Volgens mij is artikel 292 EG een specifieke uitdrukking van het algemene loyaliteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 10, lid 2, EG.( ) Er kan derhalve worden volstaan met een beoordeling van het geschil in het licht van artikel 292 EG.

56. De Commissie voert nog een tweede argument aan voor haar stelling dat Ierland de samenwerkingsverplichting heeft geschonden. Zij betoogt dat Ierland op grond van artikel 10 EG en artikel 192 EA de bevoegde gemeenschapsinstellingen had moeten informeren en consulteren alvorens een geschillenbeslechtingsprocedure in het kader van het zeerechtverdrag in te leiden.

57. Op dat punt deel ik de mening van de Commissie. Artikel 10 EG en artikel 192 EA leggen de instellingen en lidstaten van de Gemeenschap de verplichting tot loyale samenwerking op.( ) Deze verplichting is van bijzonder groot belang op het gebied van de externe betrekkingen( ) en geldt a fortiori in een situatie waarin de Gemeenschap en de lidstaten samen verplichtingen met derde landen hebben aangegaan.( )

58. De samenwerkingsverplichting kan in sommige situaties voor lidstaten de verplichting meebrengen met de Commissie overleg te plegen om het risico van schending van gemeenschapsregels of obstructie van gemeenschapbeleid te voorkomen.( ) Mijns inziens had Ierland in de onderhavige omstandigheden deze verplichting. Ierland heeft besloten op grond van een internationale overeenkomst waarbij de Europese Gemeenschap partij is, een procedure tegen een andere lidstaat in te leiden betreffende een onderwerp dat mogelijk onder de exclusieve bevoegdheid van het Hof viel. Zoals de Commissie terecht opmerkt, had overleg nuttig kunnen zijn om uit te maken in welke mate het geschil het gemeenschapsrecht betrof. Bovendien had overleg de mogelijkheid geboden om van gedachten te wisselen over de vraag of er een niet-nakomingsprocedure kon worden ingeleid tegen de lidstaat die een schending van de internationale overeenkomst werd verweten. Ierland heeft echter pas na instelling van de geschillenbeslechtingsprocedure de mening van de Commissie gevraagd.

59. Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat Ierland de krachtens artikel 10 EG en artikel 192 EA op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

VI – Kosten

60. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie zulks heeft gevorderd en Ierland in het ongelijk is gesteld, stel ik voor, Ierland in de kosten te verwijzen.

VII – Conclusie

61. Ik geef het Hof in overweging:

– te verklaren dat Ierland, door betreffende de MOX-fabriek te Sellafield een geschillenbeslechtingsprocedure tegen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in te stellen, de krachtens artikel 292 EG en artikel 193 EA op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

– te verklaren dat Ierland, door de genoemde procedure in te stellen zonder vooraf overleg te plegen met de Commissie, de krachtens artikel 10 EG en artikel 192 EA op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

– Ierland in de kosten te verwijzen.