CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. MENGOZZI

van 5 juli 2007 1( )

Zaak C‑291/05

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie

tegen

Rachel Nataly Geradina Eind

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Vrij verkeer van personen – Verblijfsrecht – Terugkeer van migrerend werknemer naar land van herkomst – Recht van dochter (met nationaliteit van derde land) van migrerend werknemer op verblijf in land van herkomst van vader wanneer deze naar zijn land terugkeert – Verordening (EEG) nr. 1612/68, richtlijn 90/364/EEG en artikel 18 EG”

I – Inleiding

1. Bij verwijzingsuitspraak van 13 juli 2005 heeft de Raad van State (Nederland) het Hof krachtens artikel 234 EG een aantal prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van het gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van personen, in het bijzonder in verband met de problematiek van het verblijfsrecht van een burger van een derde land die familielid is van een burger van een lidstaat.

2. Deze vragen zijn gerezen in het kader van een geschil tussen de Nederlandse Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en Rachel Nataly Geradina Eind, die de Surinaamse nationaliteit bezit en de dochter is van een Nederlander, over de rechtmatigheid van een beschikking waarbij haar een vergunning tot verblijf op Nederlands grondgebied is geweigerd.

II – Toepasselijke wettelijke regeling

3. De voor het onderzoek van de prejudiciële vragen van de Raad van State relevante gemeenschapsregeling is die welke van kracht was vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad.( )

4. Artikel 17 EG bepaalt:

„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.

2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.”

Luidens artikel 18, lid 1, EG „heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij [het EG-]Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld”.

5. Artikel 39 EG bepaalt:

„1. Het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap is vrij.

2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

3. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om:

a) in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling,

b) zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten,

c) in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden,

d) op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen uitvoeringsverordeningen.

4. [...]”

6. Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap( ) bepaalt in artikel 1, inzake de toegang tot arbeid:

„1. Iedere onderdaan van een lidstaat, ongeacht zijn woonplaats, heeft het recht, op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid in loondienst te aanvaarden en te verrichten, overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die de tewerkstelling van de nationale werknemers van deze staat regelen.

2. Op het gebied van een andere lidstaat geniet hij met name dezelfde voorrang ten aanzien van het aanvaarden van arbeid in loondienst als de onderdanen van deze staat.”

7. Artikel 10, lid 1, van deze verordening( ), dat betrekking heeft op de familieleden van de werknemer, luidt:

„1. Met de werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat is tewerkgesteld mogen zich vestigen, ongeacht hun nationaliteit:

a) zijn echtgenoot en bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;

b) de bloedverwanten in opgaande lijn van deze werknemer en van zijn echtgenoot, die te zijnen laste zijn.”

8. Richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap( ) bepaalt met name:

„Artikel 1

1. De lidstaten heffen, onder de in deze richtlijn bepaalde voorwaarden, de beperkingen op ten aanzien van de verplaatsing en het verblijf van de onderdanen der lidstaten en van hun familieleden op wie verordening (EG) nr. 1612/68 van toepassing is.

[...]

Artikel 3

De lidstaten laten de in artikel 1 bedoelde personen op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toe.

Er kan geen inreisvisum of vergelijkbare verplichting worden opgelegd, behalve aan de familieleden die niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezitten. De lidstaten verlenen deze laatsten alle faciliteiten om de voor hen vereiste visa te verkrijgen.

Artikel 4

1. De lidstaten kennen het recht van verblijf op hun grondgebied toe aan de in artikel 1 bedoelde personen die de hierna in lid 3 genoemde documenten kunnen overleggen.

[...]

4. Wanneer een familielid niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, ontvangt hij een verblijfsdocument dat dezelfde geldigheid heeft als het document, afgegeven aan de werknemer van wie hij afhankelijk is.”

9. Artikel 1 van richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht( ) bepaalt:

„1. De lidstaten kennen het verblijfsrecht toe aan onderdanen van de lidstaten die dit recht niet bezitten op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht alsmede aan hun familieleden, als omschreven in lid 2, mits zij voor zichzelf en hun familieleden een ziektekostenverzekering hebben die alle risico’s in het gastland dekt en over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen.

[...]

2. Met de houder van het verblijfsrecht mogen zich, ongeacht hun nationaliteit, in een andere lidstaat vestigen:

a) zijn echtgenoot en hun ten laste komende bloedverwanten in neergaande lijn;

b) de bloedverwanten in opgaande lijn van de houder van het verblijfsrecht en van zijn echtgenoot, die te zijnen laste zijn.”

III – Feiten en prejudiciële vragen

10. In februari 2000 verhuisde Runaldo Ruben Leonard Eind (hierna: „Eind”) van Nederland, het land waarvan hij de nationaliteit bezit, naar het Verenigd Koninkrijk, waar hij arbeid in loondienst verrichtte en waar in december van datzelfde jaar zijn dochter Rachel Nataly Geradina Eind (geboren 29 april 1989; hierna: „Rachel Eind”), die de Surinaamse nationaliteit bezit, zich rechtstreeks uit Suriname bij hem voegde.

11. Bij brief van 4 juni 2001 lieten de Britse autoriteiten Eind weten dat hij op grond van verordening nr. 1612/68 recht had op verblijf in het Verenigd Koninkrijk. Bij brief van dezelfde datum werd aan Rachel Eind meegedeeld dat ook zij recht had op verblijf in het Verenigd Koninkrijk als familielid van een gemeenschapswerknemer. Eind ontving een verblijfsvergunning die geldig was van 6 juni 2001 tot 6 juni 2006.

12. Op 17 oktober 2001 reisden Eind en zijn dochter Nederland binnen. Op 9 november 2001 meldde Rachel Eind zich aan bij de vreemdelingendienst en verzocht zij afgifte van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met als doel verblijf bij haar vader in deze lidstaat.

13. Bij beschikking van 2 januari 2002 wees de staatssecretaris van Justitie het verzoek van Rachel Eind af op grond dat zij niet beschikte over een machtiging tot voorlopige verblijf en bovendien niet voor een verblijfsvergunning in aanmerking kwam in haar hoedanigheid van familielid van een „gemeenschapsonderdaan”, dat wil zeggen, volgens nationaal recht, een burger van een lidstaat die krachtens het EG-Verdrag recht heeft op binnenkomst en verblijf in een andere lidstaat. Wat dit laatste betreft, wordt in de beschikking verklaard dat Eind niet langer kon worden beschouwd als een „gemeenschapsonderdaan”, daar hij na in een andere lidstaat te hebben verbleven en naar Nederland te zijn teruggekeerd, in laatstgenoemde staat geen reële en daadwerkelijke arbeid had verricht en geen economisch niet-actieve burger in de zin van het gemeenschapsrecht was.

14. Rachel Eind maakte tegen deze beschikking bezwaar. Op 21 mei 2002 verklaarde Eind ten overstaan van de met de behandeling van de aanvraag van Rachel Eind belaste ambtelijke commissie dat hij sinds zijn terugkeer in Nederland een bijstandsuitkering ontving en wegens ziekte niet werkte en niet had gesolliciteerd. Wel had hij op 7 mei 2002 op de Banenmarkt een gesprek gehad met het oog op re-integratie op de arbeidsmarkt en was hij in afwachting van een tweede gesprek.

15. Het bezwaar van Rachel Eind tegen de beschikking van 2 januari 2002 werd door de staatssecretaris van Justitie ongegrond verklaard bij beschikking van 5 juli 2002, waarin onder meer werd verklaard dat Eind niet kon worden beschouwd als economisch niet-actieve in de zin van het gemeenschapsrecht, daar hij niet zelfstandig over voldoende middelen van bestaan beschikte maar een bijstandsuitkering ontving.

16. De Rechtbank te ’s‑Gravenhage vernietigde echter op 20 oktober 2004 deze tweede beschikking onder verwijzing naar de arresten van het Hof in de zaken Antonissen( ) en Singh( ), en verwees de zaak terug naar de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie voor een nieuwe behandeling van het bezwaar.

17. De Minister stelde van de uitspraak van de Rechtbank te ’s‑Gravenhage beroep in bij de Raad van State, die bij uitspraak van 13 juli 2005 (hierna: „de verwijzingsuitspraak”) de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen heeft gesteld:

„1) a) Indien een derdelander door een lidstaat van ontvangst als gezinslid van een werknemer, als bedoeld in artikel 10 van verordening [...] nr. 1612/68 [...], wordt aangemerkt, en de geldigheid van de door die lidstaat verleende verblijfsvergunning nog niet is verlopen, brengt dit dan mee dat de lidstaat waarvan de werknemer onderdaan is bij terugkeer van die werknemer reeds uit dien hoofde deze derdelander het recht op toegang en verblijf niet kan ontzeggen?

b) Indien de vorige vraag ontkennend moet worden beantwoord, betekent dit dan dat het die lidstaat is toegestaan zelf te beoordelen of bij binnenkomst van die derdelander aan de op het nationale recht gebaseerde voorwaarden voor toegang en verblijf is voldaan of dient die lidstaat eerst te beoordelen of die derdelander als gezinslid van die werknemer nog aanspraken aan het gemeenschapsrecht kan ontlenen?

2) Maakt het voor het antwoord op de onder 1, sub a en b, gestelde vragen verschil, indien deze derdelander, voorafgaande aan het verblijf in de lidstaat van ontvangst, geen op het nationale recht gebaseerd verblijfsrecht heeft gehad in de lidstaat waarvan de werknemer onderdaan is?

3) a) Indien het de lidstaat waarvan een werknemer (referent) onderdaan is bij terugkeer van de werknemer toegestaan is om zelf te beoordelen of nog aan de gemeenschapsrechtelijke voorwaarden voor afgifte van een verblijfsvergunning als gezinslid wordt voldaan, heeft een derdelander, die gezinslid is van referent die uit de lidstaat van ontvangst terugkeert naar de lidstaat waarvan hij onderdaan is om aldaar werk te zoeken, in deze lidstaat een recht van verblijf en, zo ja, voor welke periode?

b) Bestaat dit recht eveneens, indien referent in deze lidstaat geen reële en daadwerkelijke arbeid verricht en niet of niet meer als werkzoekende kan worden aangemerkt, in het kader van richtlijn 90/364/EEG [...], mede gegeven de omstandigheid dat referent uit hoofde van zijn Nederlandse nationaliteit een bijstandsuitkering ontvangt?

4) Welke betekenis moet voor het antwoord op de voorgaande vragen worden toegekend aan de omstandigheid dat deze derdelander gezinslid is van een burger van de Unie, die gebruik heeft gemaakt van het hem ingevolge artikel 18 [EG] toekomend recht en terugkeert naar de lidstaat waarvan hij onderdaan is?”

IV – Juridische beoordeling

A – De eerste en de tweede prejudiciële vraag

18. In de eerste en de tweede prejudiciële vraag wordt ervan uitgegaan dat Rachel Eind in het Verenigd Koninkrijk een verblijfsvergunning heeft gekregen op basis van artikel 10 van verordening nr. 1612/68. In het overzicht van de feiten in de verwijzingsuitspraak staat dat bij brief van 4 juni 2001 aan Rachel Eind was meegedeeld dat zij recht had op verblijf in het Verenigd Koninkrijk als familielid van Eind „op dezelfde grond” als deze laatste, dat wil zeggen „krachtens verordening [nr. 1612/68]”.( )

19. Met vraag 1, sub a, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beschikken over een dergelijke verblijfsvergunning, waarvan de geldigheid nog niet is verlopen, aan de rechthebbende, die de nationaliteit bezit van een derde land, een recht op binnenkomst en verblijf verschaft in de lidstaat waarvan haar vader de nationaliteit bezit en waarheen hij is teruggekeerd (hierna ook: „betrokken lidstaat”) na in de lidstaat die de vergunning heeft afgegeven (hierna ook: „gastlidstaat”) arbeid in loondienst te hebben verricht.

20. Met vraag 1, sub b, wenst de verwijzende rechter te vernemen of, ingeval vraag Ia) ontkennend wordt beantwoord, de autoriteiten van de betrokken lidstaat bij de beoordeling van de door de burger van het derde land ingediende aanvraag om toegang en verblijf, alvorens te beoordelen of zij aan de nationaalrechtelijke voorwaarden voor toegang tot en verblijf in die staat voldoet, moeten beoordelen of zij als familielid van degene met de nationaliteit van die staat die gebruik heeft gemaakt van de vrijheid van verkeer van werknemers, aan het gemeenschapsrecht een recht van toegang tot en verblijf in die staat ontleent.

21. Met de tweede prejudiciële vraag wordt het Hof verzocht zich erover uit spreken of het voor het antwoord op de vorige twee vragen verschil maakt dat de burger van het derde land vóór haar verblijf in de gastlidstaat, in de betrokken lidstaat geen op het nationale recht gebaseerd verblijfsrecht heeft gehad.

22. De strekking van deze vragen blijkt niet erg duidelijk uit de letterlijke bewoordingen. Dit verklaart de sterk uiteenlopende wijze waarop de Commissie en de regeringen die opmerkingen hebben ingediend( ) deze vragen hebben opgevat, beoordeeld en beantwoord. Voor een beter begrip van de strekking moet worden benadrukt dat, zoals uit de motivering van de verwijzingsuitspraak blijkt( ), de vragen door de verwijzende rechter zijn gesteld om zijn standpunt te kunnen bepalen ten aanzien van een verweer van de Minister op basis van het arrest van het Hof in de zaak Akrich.( )

23. De verwijzende rechter wijst erop dat volgens dat arrest de burger van een derde land die gehuwd is met een burger van de Unie, wettig in een lidstaat verblijf moet houden om zich als familielid te kunnen beroepen op het recht van toegang tot en verblijf in een andere lidstaat.( ) Ook geeft hij aan dat Rachel Eind volgens de Minister, daar zij vóór haar binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk niet legaal in Nederland had gewoond, geen verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk kon hebben verkregen krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68.( )

24. De verwijzende rechter overweegt: „In het betoog van de minister ligt besloten dat hij niet gebonden is aan het besluit van [de Britse autoriteiten] dat de vreemdeling als gezinslid van een gemeenschapsonderdaan moet worden aangemerkt, nu de vreemdeling voorafgaand aan het verblijf in het Verenigd Koninkrijk geen op het nationale recht gebaseerd verblijfsrecht in Nederland heeft gehad en aldus geen sprake is van wettig verblijf, als bedoeld in het arrest Akrich.”( )

25. Volgens de verwijzende rechter stelt het betoog van de Minister dus „de vraag aan de orde welke betekenis moet worden toegekend aan de omstandigheid dat in het Verenigd Koninkrijk aan [Rachel Eind] een verblijfsvergunning op grond van artikel 10 van [verordening nr. 1612/68] is verleend”( ), en betekent dit betoog uiteindelijk dat het gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat dat de betrokken lidstaat zelfstandig beoordeelt of het familielid – dat op grond van het gemeenschapsrecht recht van verblijf in de gastlidstaat heeft gehad – van zijn onderdaan die gebruik heeft gemaakt van de vrijheid van werknemersverkeer, ook in eerstgenoemde lidstaat aan het gemeenschapsrecht recht op toelating en verblijf kan ontlenen.( )

26. In wezen wil de verwijzende rechter, nu de Minister de geldigheid naar gemeenschapsrecht van de in het Verenigd Koninkrijk aan Rachel Eind afgegeven verblijfsvergunning betwist voor zover deze was gebaseerd op artikel 10 van verordening nr. 1612/68, met zijn prejudiciële vragen 1 en 2 weten of de afgifte van die vergunning en het feit dat zij nog geldig is, de Nederlandse autoriteiten er automatisch toe verplichten, de toegang tot en het verblijf op Nederlands grondgebied van Rachel Eind toe te staan bij de terugkeer van haar vader naar die lidstaat, en wel ook indien moet worden aangenomen dat die vergunning, gezien de in vraag 2 en in het arrest Akrich genoemde omstandigheid, is afgegeven terwijl aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 niet was voldaan.

27. In dit verband wijs ik er direct op dat valt te twijfelen aan de juistheid van het uitgangspunt van de verwijzende rechter bij het stellen van deze prejudiciële vragen, namelijk dat de door de Britse autoriteiten aan Rachel Eind afgegeven verblijfsvergunning was gebaseerd op artikel 10 van verordening nr. 1612/68.

28. De Britse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen verklaard dat Rachel Eind in het Verenigd Koninkrijk niet op basis van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 een verblijfsvergunning heeft verkregen, maar op grond van het Britse recht, te weten de Immigration (European Economic Area) Regulations nr. 2000/2326 [immigratievoorschriften (Europese Economische Ruimte)], als familielid van iemand die voldeed aan de voorwaarden voor verblijf in het Verenigd Koninkrijk. In haar schriftelijke opmerkingen en eveneens ter terechtzitting heeft de Britse regering verklaard dat de verlening aan Rachel Eind van een verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk heeft plaatsgevonden op basis van nationale bepalingen die niet de weerslag vormden van de omzetting van gemeenschapsrecht in nationaal recht, maar van een discretionaire politieke keuze van de nationale wetgever.( ) Ter terechtzitting heeft de Britse regering verklaard dat in de brief van 4 juni 2001 van de Britse autoriteiten aan Rachel Eind niet verordening nr. 1612/68 uitdrukkelijk wordt genoemd, maar de relevante nationale wettelijke regeling.

29. Zou deze verklaring, die niet overeenstemt met de uiteenzetting in de verwijzingsuitspraak, worden bevestigd, dan zijn de vragen 1 en 2 zinloos. Het is evenwel aan de verwijzende rechter om meer zekerheid te verkrijgen over de rechtsgrondslag waarop de Britse autoriteiten Rachel Eind haar verblijfsvergunning hebben verstrekt.

30. In deze prejudiciële procedure kunnen wij slechts uitgaan van de veronderstelling van de verwijzende rechter dat de verblijfsvergunning was gebaseerd op artikel 10 van verordening nr. 1612/68.

31. Verplicht een dergelijke vergunning nu de Nederlandse autoriteiten, Rachel Eind toe te staan Nederland binnen te reizen en er te verblijven?

32. Naar mijn mening kan het antwoord op deze vraag alleen maar ontkennend luidend.

33. Immers, het enkele feit dat iemand beschikt over een nog niet verlopen verblijfsvergunning, afgegeven door een gastlidstaat aan een burger van een derde land als familielid van een daarheen gemigreerde werknemer van de Gemeenschap, garandeert aan die persoon bij terugkeer van de werknemer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, niet het recht om met die werknemer in die laatste staat binnen te komen en er te verblijven.

34. Met andere woorden, bij terugkeer van de gemeenschapswerknemer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, zijn de autoriteiten van die staat niet verplicht om de burger van het derde land die familielid is van die werknemer een verblijfsvergunning te verlenen alleen omdat de burger van het derde land in de gastlidstaat waaruit zij beiden migreren, krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 een verblijfsvergunning heeft verkregen die nog niet verlopen is.

35. De geldigheid van de verblijfsvergunning krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 is duidelijk beperkt tot het grondgebied van de lidstaat die deze vergunning afgeeft. Dit artikel betreft het recht van bepaalde familieleden om zich „[m]et de werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat is tewerkgesteld” aldaar te vestigen. Dit recht is, op grond van een familieband, afgeleid van het recht van de gemeenschapswerknemer om zich van de ene lidstaat naar een andere te begeven om „op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid in loondienst te aanvaarden en te verrichten, overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die de tewerkstelling van de nationale werknemers van deze staat regelen” (artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1612/68).( ) Het territoriale karakter van de verblijfsvergunning voor gezinshereniging weerspiegelt dus het territoriale karakter van de verblijfsvergunning voor het aanvaarden van arbeid in loondienst.( )

36. De door een lidstaat afgegeven verblijfsvergunning geldt dus voor het grondgebied van die lidstaat en niet voor de gehele Gemeenschap.

37. Zoals het Hof voorts heeft benadrukt, is de afgifte van een verblijfsvergunning aan een burger van een derde land die familie is van een burger van een lidstaat, niet te beschouwen als een rechtscheppende handeling maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een burger van een derde land ten opzichte van de bepalingen van het gemeenschapsrecht vaststelt.( ) Ik zou daaraan willen toevoegen dat deze vaststelling, preciezer gezegd, betrekking heeft op de individuele positie van zo iemand ten opzichte van de bepalingen van het gemeenschapsrecht ten aanzien van het verblijf in de lidstaat die zulks vaststelt.

38. Het lijkt mij dan ook duidelijk dat de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, bij diens terugkeer uit de gastlidstaat niet verplicht zal zijn om aan het familielid van de werknemer dat de nationaliteit bezit van een derde land het recht van toegang tot en verblijf op zijn grondgebied te verlenen, alleen omdat de gastlidstaat aan dat familielid een verblijfsvergunning krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 heeft verleend.( ) Voorts schrijft geen enkele bepaling of enig beginsel van gemeenschapsrecht voor dat wanneer het recht op gezinshereniging tussen een werknemer met de nationaliteit van een andere lidstaat en een van zijn familieleden met de nationaliteit van een derde land op zijn grondgebied krachtens dit artikel eenmaal door een lidstaat is erkend, dit recht vervolgens, ongeacht de concrete omstandigheden en uitsluitend op grond van de eerste erkenning, moet worden erkend door elke andere lidstaat waar deze beide personen van plan zijn zich te vestigen.

39. De autoriteiten van de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, zullen veeleer bevoegd, ja zelfs verplicht zijn, zelfstandig te beoordelen of het familielid van de werknemer, wanneer de werknemer naar dat grondgebied terugkeert, over een recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van die staat beschikt, op basis van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder artikel 10 van verordening nr. 1612/68.( )

40. De rechtstreekse toepasselijkheid van deze regelgeving en het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht op het nationale recht impliceren naar mijn mening dat deze beoordeling noodzakelijkerwijs dient vooraf te gaan aan de beoordeling of voldaan is aan de voorwaarden die het nationale recht, los van de werking van de gemeenschapswetgeving, stelt voor de toekenning van een recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat. Daarmee meen ik vraag 1, sub b, te hebben beantwoord, die door de verwijzende rechter is gesteld voor het geval vraag 1, sub a, ontkennend wordt beantwoord.

41. De in vraag 2 genoemde omstandigheid dat de burger van het derde land die familie is van de werknemer, voorafgaand aan het verblijf in de gastlidstaat geen verblijfsrecht op grond van het nationale recht heeft gehad in de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, kan uiteraard niet afdoen aan de conclusie waartoe ik in de punten 38 tot en met 40 supra ben gekomen. Deze omstandigheid zou hooguit een rol kunnen spelen als iets wat verhindert dat, zoals in vraag 1, sub a, wordt verondersteld, de verblijfsvergunning die door de gastlidstaat aan het familielid van de werknemer is verstrekt op grond van artikel 10 van verordening nr. 1612/68, een bindend karakter heeft. Ik heb echter al in algemene zin, dus afgezien van deze omstandigheid, uitgesloten dat een dergelijke vergunning op zich de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, bij diens terugkeer uit de gastlidstaat zou verplichten om aan het familielid dat de nationaliteit bezit van een derde land, een recht van toegang tot en verblijf op zijn grondgebied te verlenen. Voor de beantwoording van de vragen 1, sub a, en 1, sub b, is dus niet relevant dat de burger van het derde land die familie is van de werknemer, voorafgaand aan zijn verblijf in de gastlidstaat geen verblijfsrecht op grond van het nationale recht heeft gehad in de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit.

42. Nu geven de aard van die omstandigheid en de opmerkingen die in de verwijzingsuitspraak aan de formulering van de vragen 1 en 2 voorafgaan, in het bijzonder de referentie aan het arrest Akrich, wel aanleiding tot enkele nadere overwegingen om de twijfel uit de weg te ruimen die bij de verwijzende rechter wellicht bestaat, afgezien van hetgeen uit de letterlijke bewoordingen van die vragen blijkt, met betrekking tot de relevantie en de toepassing van de uit dat arrest voortvloeiende beginselen in het onderhavige geval.

43. In het arrest Akrich( ) heeft het Hof, na te hebben opgemerkt dat „verordening nr. 1612/68 [...] enkel betrekking [heeft] op het vrije verkeer binnen de Gemeenschap” en „geen bepalingen [bevat] ten aanzien van de rechten betreffende de toegang tot het grondgebied van de Gemeenschap van een onderdaan van een derde land die gehuwd is met een burger van de Unie”, verklaard: „[o]m in een situatie als de litigieuze aanspraak te kunnen maken op de rechten bedoeld in artikel 10 van verordening nr. 1612/68, moet de onderdaan van een derde land die gehuwd is met een burger van de Unie, wettig in een lidstaat verblijf houden wanneer hij zich begeeft naar een andere lidstaat, waarnaar de burger van de Unie emigreert of is geëmigreerd”.

44. Aangezien Rachel Eind rechtstreeks vanuit het derde land waarvan zij de nationaliteit bezit naar het Verenigd Koninkrijk is gereisd en niet vanuit een andere lidstaat van de Gemeenschap, zou men op het eerste gezicht kunnen menen dat de Britse autoriteiten haar geen verblijfsvergunning op grond van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 hadden dienen te verstrekken.( )

45. Aldus gezien zou vraag 1, sub a, inzake het bindend karakter voor de Nederlandse autoriteiten van die verblijfsvergunning, ook aldus bedoeld kunnen zijn dat het erom gaat of de Nederlandse autoriteiten zolang die vergunning geldig was ervan hadden moeten uitgaan dat door Rachel Eind was voldaan aan de voorwaarde van voorafgaand legaal verblijf in een lidstaat van de Gemeenschap als bedoeld in het arrest Akrich, dan wel of zij in weerwil van die vergunning bevoegd waren te beslissen dat aan die voorwaarde niet was voldaan, gelet op het feit dat Rachel Eind vóór de hereniging met haar vader in het Verenigd Koninkrijk geen verblijfsrecht op grond van het nationale recht had gehad, noch in Nederland, noch in een andere lidstaat van de Gemeenschap, zodat de vereisten voor afgifte van die vergunning niet waren vervuld.

46. In het recente arrest Jia( ) heeft het Hof een toelichting gegeven op de strekking van het arrest Akrich, waarvan advocaat-generaal Geelhoed ( ) erop had gewezen dat dit, althans op het eerste gezicht, contrasteert met andere arresten, zowel van vóór als van na deze uitspraak, waarin het Hof ondubbelzinnig heeft verklaard dat het recht op toegang tot en verblijf in een lidstaat van burgers van derde landen die gehuwd zijn met een burger van een lidstaat, uitsluitend wordt ontleend aan de familiebetrekking.( ) In het arrest Jia heeft het Hof uitgesloten dat eerdergenoemde voorwaarde van voorafgaand legaal verblijf als bedoeld in het arrest Akrich, algemene gelding had.( ) Het Hof verduidelijkte namelijk dat „het gemeenschapsrecht, gelet op het arrest Akrich, de lidstaten er niet toe verplicht, voor de verlening van een verblijfsrecht aan een onderdaan van een derde land die familielid is van een gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer, als voorwaarde te stellen dat dit familielid voordien legaal in een andere lidstaat heeft verbleven”.( ) Het Hof was derhalve van oordeel dat die voorwaarde nauw verband hield met de specifieke feitelijke context die kenmerkend was voor het geschil dat tot het arrest Akrich had geleid( ) en dat deze niet kon worden toegepast op een geval waarin „het familielid in kwestie niet [wordt] verweten dat het illegaal in een lidstaat verblijft, noch dat het zich onrechtmatig tracht te onttrekken aan de greep van de nationale immigratiewetgeving”.( )

47. Wanneer wij dan de in casu voorliggende situatie bezien, waarin de verwijzende rechter bij betrokkenen geen misbruik veronderstelt, moet worden erkend dat, aangezien Rachel Eind niet illegaal in een lidstaat verbleef alvorens zich bij haar vader in het Verenigd Koninkrijk te voegen, de uit het arrest Akrich voortvloeiende beginselen de Britse autoriteiten niet beletten, haar een verblijfsvergunning te verlenen op grond van artikel 10 van verordening nr. 1612/68.( )

48. En aangezien Rachel Eind alvorens met haar vader naar Nederland te vertrekken in het Verenigd Koninkrijk verbleef op grond van een door de Britse autoriteiten geldig afgegeven verblijfsvergunning en dus niet illegaal in een lidstaat verbleef, staan die beginselen er ook niet aan in de weg dat de Nederlandse autoriteiten haar een recht van toegang tot en verblijf in Nederland verlenen op basis van het gemeenschapsrecht.( )

49. Dit geldt temeer nu het feit dat Rachel Eind voorafgaand aan haar verblijf in het Verenigd Koninkrijk geen verblijfsrecht in Nederland heeft gehad, noch op grond van het gemeenschapsrecht noch op grond van het nationale recht, geen geldig motief kan zijn om haar een vergunning tot verblijf in Nederland op grond van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 of andere mogelijk relevante bepalingen van gemeenschapsrecht te weigeren.

50. Ik geef het Hof dan ook in overweging, de prejudiciële vragen 1 en 2 van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt:

„1) a) Het enkele feit dat een burger van een derde land door een gastlidstaat is beschouwd als familielid van een werknemer in de zin van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 en van die lidstaat op grond van dat artikel een verblijfsvergunning heeft verkregen, houdt voor de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, niet de verplichting in, ook al is deze vergunning nog niet verlopen, om aan deze burger van een derde land bij terugkeer van de werknemer naar zijn eigen land, het recht van toegang tot en verblijf op zijn grondgebied te verlenen.

b) De lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, is verplicht om te beoordelen of de burger van het derde land die familielid is van de werknemer, bij terugkeer naar het eigen land van die werknemer, beschikt over een recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van die lidstaat op grond van het gemeenschapsrecht, alvorens na te gaan of een dergelijk recht die persoon al dan niet kan worden toegekend op grond van het nationale recht, buiten toepassing van het gemeenschapsrecht om.

2) Voor de beantwoording van de vraag 1, sub a en b, maakt het geen verschil dat de burger van het derde land voorafgaand aan het verblijf in de gastlidstaat geen recht van verblijf op grond van het nationale recht had in de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit. Deze omstandigheid staat er niet aan in de weg dat door deze lidstaat aan de burger van het derde land een verblijfsvergunning wordt verleend op grond van het gemeenschapsrecht.”

B – De prejudiciële vragen 3 en 4

1. Overwegingen vooraf

51. De door de verwijzende rechter in de prejudiciële vragen 3 en 4 geformuleerde vragen worden gesteld voor het geval moet worden geoordeeld – zoals ik inderdaad voorsta – dat de autoriteiten van de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, mogen beoordelen of de burger van het derde land die familielid is van de werknemer, bij terugkeer van de werknemer naar zijn land beschikt over een recht van verblijf op het grondgebied van die staat uit hoofde van het gemeenschapsrecht. Met deze vragen wil de verwijzende rechter vernemen of aan de voorwaarden voor toekenning van een dergelijk recht aan iemand in de situatie van Rachel Eind is voldaan.

52. Met vraag 3, sub a, wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of dit recht moet worden verleend – en zo ja, tot wanneer – ingeval moet worden aangenomen dat de werknemer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, is teruggekeerd om werk te zoeken.

53. Met vraag 3, sub b, vraagt de verwijzende rechter of dit recht op grond van artikel 1 van richtlijn 90/364 kan bestaan ondanks dat de werknemer van de betrokken lidstaat uit hoofde van zijn nationaliteit een bijstandsuitkering ontvangt, ook wanneer deze werknemer na zijn terugkeer naar zijn land geen werk heeft gevonden en niet meer als werkzoekende kan worden beschouwd.

54. In vraag 4 wordt in wezen aan de orde gesteld of voor de verlening van dit recht relevant kan zijn dat het gaat om een familielid van een burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van het recht om vrij te reizen en te verblijven ex artikel 18 EG en die terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.

55. Alvorens in te gaan op de inhoud van deze vragen, merk ik op dat het verblijfsrecht dat door het gemeenschapsrecht wordt toegekend aan de familieleden van een gemeenschapsburger die gebruik maakt van de vrijheid van personenverkeer, de belemmering beoogt weg te nemen die voor de uitoefening van die vrijheid door die gemeenschapsburger zou uitgaan van het feit dat zijn familieleden niet met hem mee zouden kunnen reizen naar of zich bij hem zouden kunnen voegen in de gastlidstaat, en de schade die daarvan het gevolg zou zijn voor het gezinsleven. Dit recht beoogt, positief gesteld, de betrokkene een betere integratie in de gastlidstaat te bieden en aldus de gebruikmaking van die vrijheid te bevorderen.

56. In die zin luidt de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1612/68 dat „het recht van het vrije verkeer, om volgens objectieve maatstaven van waardigheid en vrijheid te kunnen worden uitgeoefend, vereist dat [...] eveneens [...] de belemmeringen voor de mobiliteit van de werknemers uit de weg worden geruimd, met name wat betreft het recht van de werknemer om zijn familie te doen overkomen en de voorwaarden voor de integratie van deze familie in het land van ontvangst”.( ) Ook het Hof heeft opgemerkt dat „de doelstelling van verordening nr. 1612/68 – het vrije verkeer van werknemers – slechts met eerbiediging van de vrijheid en de waardigheid kan worden verzekerd indien voor de integratie van het gezin van de communautaire werknemer in het gastland optimale voorwaarden gelden”.( ) Voorts staat in overweging 5 van de considerans van richtlijn 90/364 dat „het verblijfsrecht alleen reëel kan worden uitgeoefend indien het tevens aan de familieleden wordt toegekend”.

57. Het recht op gezinshereniging dat door het gemeenschapsrecht binnen de toepassing van de bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrij verkeer van personen binnen de Gemeenschap wordt gegarandeerd, is derhalve bedoeld om de daadwerkelijke uitoefening van die vrijheid veilig te stellen( ), en dit recht op gezinshereniging veronderstelt dat men zich begeeft in een situatie waarvan kan worden gezegd dat van die vrijheid gebruik is gemaakt.

2. Vraag 3, sub a: verblijfsrecht van het familielid op grond van de bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers

58. In vraag 3, sub a, wordt gesproken van de terugkeer naar zijn land van een „werknemer” en het zoeken naar „werk” door deze werknemer, en deze vraag betreft dus de mogelijkheid om aan de burger van het derde land die familielid is van de naar zijn herkomststaat terugkerende werknemer, een verblijfsrecht in die staat toe te kennen (hierna ook: „recht op gezinshereniging”) op grond van de gemeenschapsbepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers.

59. Binnen dit rechtskader is artikel 10 van verordening nr. 1612/68 de bepaling die het recht op gezinshereniging vastlegt en daarvoor regels stelt. Men dient zich dan ook allereerst af te vragen of in het onderhavige geval is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van dit artikel, aangezien niet in geschil is dat Eind niet naar Nederland is teruggekeerd om in te gaan op een reëel arbeidsaanbod en in die staat geen arbeid heeft verricht tussen de datum van terugkeer (17 oktober 2001) en de datum van afwijzing van het bezwaar dat door zijn dochter is ingediend tegen de weigering van de door haar aangevraagde verblijfsvergunning (5 juli 2002), dan wel niettemin kan worden gesteld dat, zoals in de verwijzingsuitspraak wordt geopperd, hij „terugkeert naar de lidstaat waarvan hij onderdaan is om aldaar werk te zoeken”.( )

a) Voorwaarden voor toepassing van artikel 10 van verordening nr. 1612/68

60. Voor het bestaan van een recht op gezinshereniging in de zin van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 is, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht heeft opgemerkt, naast een bepaalde familieband met een gemeenschapsburger, vereist dat deze laatste kan worden beschouwd als werknemer in de zin van artikel 39 EG en artikel 1 van de verordening.

61. Om aan Rachel Eind een recht ex artikel 10 van verordening nr. 1612/68 te kunnen toekennen op verblijf in Nederland bij haar vader bij diens terugkeer uit het Verenigd Koninkrijk, moet derhalve in Eind na zijn terugkeer in eigen land een werknemer in de zin van artikel 39 EG en artikel 1 van de verordening kunnen worden gezien die uit dien hoofde het recht heeft in Nederland te verblijven.

62. Vóór alles moet men zich afvragen of aan de toekenning van die hoedanigheid aan Eind in de weg staat dat hij de Nederlandse nationaliteit bezit. De vraag is dus of de genoemde bepalingen toepasselijk zijn op de situatie van een werknemer die terugkeert naar en de bedoeling heeft te verblijven in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.

63. Artikel 1 van verordening nr. 1612/68, zoals het geformuleerd is, betreft immers het recht van elke onderdaan van een lidstaat om „op het grondgebied van een andere lidstaat”( ) arbeid in loondienst te aanvaarden en te verrichten (welk recht uiteraard het recht impliceert om in die lidstaat te verblijven), zodat men zou kunnen menen dat dit artikel niet een vergelijkbaar recht verleent met betrekking tot het grondgebied van de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit bezit.

64. Tevens zou men op grond van de letterlijke tekst van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 kunnen menen dat dit artikel aan bepaalde familieleden van de werknemer een recht van verblijf verleent in een andere lidstaat dan die waarvan de werknemer de nationaliteit bezit.

65. Vanuit weer een ander gezichtspunt zou men aan de hand van de letterlijke tekst van de artikelen 1 en 10 van deze verordening kunnen menen dat het in deze artikelen bedoelde recht om in een lidstaat te verblijven, toekomt aan de betrokkene en zijn familieleden mits deze betrokkene „tewerkgesteld” is in die lidstaat.

66. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter dat de strekking van deze artikelen wel degelijk verder gaat dan men aan de hand van hun letterlijke tekst wellicht zou denken.

i) Kan op de artikelen 1 en 10 van verordening nr. 1612/68 een beroep worden gedaan voor een recht van verblijf in de lidstaat waarvan de betrokkene de nationaliteit bezit?

67. Mijns inziens kan op de bepalingen van verordening nr. 1612/68 door de betrokkene een beroep worden gedaan, aangezien hij ook ten opzichte van de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit „werknemer” is in de zin van de verordening, hetgeen hem voor zichzelf en voor zijn familieleden het recht garandeert om op het grondgebied van die staat te verblijven onder voorwaarden die ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke hem door het gemeenschapsrecht op het grondgebied van een andere lidstaat zijn gegarandeerd.( )

68. In de eerste plaats beperkt geen van de bepalingen van artikel 39 EG – aan de hand waarvan de bepalingen van verordening nr. 1612/68, die overeenkomstig artikel 49 van het EEG-Verdrag (thans artikel 40 EG) is aangenomen ter uitwerking van die bepalingen, moeten worden uitgelegd( ) – de draagwijdte van het vrije verkeer van werknemers tot het grondgebied van de lidstaten waarvan de werknemer niet de nationaliteit bezit( ).

69. In de tweede plaats is weliswaar vaste rechtspraak dat de verdragsbepalingen op het gebied van het vrije verkeer en de ter uitvoering van deze bepalingen vastgestelde handelingen niet kunnen worden toegepast op activiteiten die geen enkele aanknoping hebben met een van de situaties die het gemeenschapsrecht op het oog heeft, en waarvan alle elementen geheel in de interne sfeer van één lidstaat liggen, maar dit neemt niet weg dat iedere gemeenschapsburger die gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer van werknemers en die beroepswerkzaamheden in een andere lidstaat heeft uitgeoefend, ongeacht zijn land van herkomst en zijn nationaliteit, onder de werking van deze bepalingen valt. Het Hof heeft voorts verklaard dat een werknemer zich ook tegenover de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, op artikel 39 EG en artikel 7 van verordening nr. 1612/68( ) kan beroepen wanneer hij in een andere lidstaat heeft gewoond en arbeid in loondienst heeft verricht.( )

70. In het bijzonder heeft de burger van een lidstaat weliswaar in beginsel toegang tot het grondgebied van die staat en verblijft hij er op grond van de aan zijn nationaliteit verbonden rechten en niet op grond van rechten die het gemeenschapsrecht hem verleent, maar dit neemt niet weg dat in het geval dat die persoon naar het grondgebied van een andere lidstaat is vertrokken om er arbeid in loondienst te verrichten in de zin van artikel 39 EG en daarna terugkeert om zich voor het verrichten van arbeid in loondienst of als zelfstandige in de lidstaat te vestigen waarvan hij de nationaliteit bezit, het recht van toegang tot en verblijf in die laatste lidstaat hem ook is gegarandeerd bij artikel 39 EG, respectievelijk artikel 43 EG. Zoals het Hof heeft verklaard in het arrest Singh „zou [het] een onderdaan van een lidstaat ervan kunnen weerhouden om zijn land van herkomst te verlaten om op het grondgebied van een andere lidstaat in loondienst of als zelfstandige arbeid te gaan verrichten in de zin van het EEG-Verdrag, indien bij zijn terugkeer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, om aldaar in loondienst of als zelfstandige te gaan werken, de voorwaarden voor zijn toegang en verblijf niet ten minste gelijkwaardig zouden zijn aan die welke hij op grond van het EEG-Verdrag of het afgeleide gemeenschapsrecht op het grondgebied van een andere lidstaat kan genieten”.( )

71. Deze overwegingen hebben het Hof, eveneens in het arrest Singh, tot de conclusie gebracht dat de echtgenoot van een gemeenschapsburger die gebruik heeft gemaakt van de in de artikelen 48 en 52 van het EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 39 EG en 43 EG) toegekende rechten van verkeer en vestiging, „wanneer laatstgenoemde naar zijn land van herkomst terugkeert, ten minste dezelfde rechten van toegang en verblijf [moet] genieten als die welke het gemeenschapsrecht hem zou toekennen indien zijn echtgenoot zou besluiten om naar een andere lidstaat te gaan en daar te verblijven”.( )

72. Het feit dat Eind de Nederlandse nationaliteit heeft en op grond daarvan aanspraak kan maken op een recht van verblijf in die staat op basis van het nationale recht, maakt op zich derhalve van zijn terugkeer naar zijn eigen land niet een zuiver interne situatie die als zodanig niet wijkt voor het gemeenschapsrecht. Integendeel moet worden nagegaan of voor de toepassing van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 op het onderhavige geval ook deze terugkeer naar het eigen land een gebruikmaking van de vrijheid van werknemersverkeer is die door artikel 39 EG en genoemde verordening wordt gegarandeerd.

ii) Kan op de artikelen 1 en 10 van verordening nr. 1612/68 ook een beroep worden gedaan wanneer de betrokkene in de lidstaat waarin hij aanspraak maakt op het recht van verblijf geen arbeid verricht?

73. Volgens de rechtspraak van het Hof heeft het begrip werknemer in de zin van artikel 39 EG en verordening nr. 1612/68 een communautaire inhoud en mag het niet restrictief worden uitgelegd. Werknemer is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Volgens deze rechtspraak is het kenmerk van de arbeidsverhouding dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties verricht tegen beloning.( )

74. Dit begrip omvat derhalve niet alleen degene die zich naar een andere lidstaat begeeft om in te gaan op een reëel arbeidsaanbod, maar ook degene die dat doet om werk te zoeken.( )

75. Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt( ), heeft het Hof in het arrest Antonissen immers verklaard dat „artikel 48, lid 3, [EEG-Verdrag] aldus [moet] worden uitgelegd, dat daarin op niet-uitputtende wijze een aantal rechten worden genoemd die de onderdanen van de lidstaten in het kader van het vrije verkeer van werknemers genieten” en dat „deze vrijheid impliceert dat de onderdanen van de lidstaten ook het recht hebben om zich binnen het grondgebied van de andere lidstaten vrij te verplaatsen en daar te verblijven teneinde er werk te zoeken”. Het Hof benadrukte dat „[d]eze uitlegging van het Verdrag [overigens] strookt [...] met die welke de communautaire wetgever voor ogen staat, zoals blijkt uit de bepalingen ter uitvoering van het beginsel van het vrije verkeer, met name de artikelen 1 en 5 van verordening [...] nr. 1612/68 [...], die impliceren dat EG-onderdanen het recht hebben om zich voor het zoeken van werk naar een andere lidstaat te begeven en daar dus ook te verblijven”.( )

76. Indien de gemeenschapsburger zich derhalve op artikel 39 EG en artikel 1 van verordening nr. 1612/68 kan beroepen voor het recht om zich naar een andere lidstaat, ook de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, te begeven en aldaar te verblijven voor het zoeken van werk, moet nu nog worden onderzocht of zijn in de in artikel 10 van deze verordening bedoelde categorieën vallende familieleden zich op deze bepaling kunnen beroepen voor het recht om bij hem te verblijven in de gastlidstaat.

77. Op dit punt heeft de Deense regering zich in haar schriftelijke opmerkingen in ontkennende zin uitgelaten. Zij stelt dat de gemeenschapsburger die zich naar een andere lidstaat begeeft of naar zijn eigen land terugkeert om werk te zoeken, wel gebruik maakt van de vrijheid van werknemersverkeer, maar zich niet met zijn familieleden kan beroepen op artikel 10 van verordening nr. 1612/68. De Deense regering merkt op dat dit artikel in titel II van het eerste deel van deze verordening staat en dat, zoals het Hof volgens haar heeft verklaard in het arrest Collins( ), de term „werknemer” in het kader van deze titel alleen personen omvat die daadwerkelijk arbeid verrichten.

78. Inderdaad heeft het Hof in het arrest Collins opgemerkt dat „[h]et begrip ‚werknemer’ [...] in verordening nr. 1612/68 [...] niet steeds dezelfde strekking [heeft]” en dat het „[i]n titel II van het eerste deel van de verordening [...] uitsluitend betrekking [heeft] op personen die reeds tot de arbeidsmarkt zijn toegetreden, terwijl het in andere delen van de verordening een ruimere inhoud heeft”.( ) Anderzijds betreft titel II het „verrichten van arbeid [...]”, zodat de toepassing van de bepalingen van deze titel lijkt te veronderstellen dat (het aanvaarden van) „arbeid in loondienst” waar titel I over gaat, reeds heeft plaatsgevonden.( )

79. Niettemin lijkt het mij noodzakelijk, deze opmerking van het Hof in zijn verband te plaatsen en te nuanceren.

80. Enerzijds is deze opmerking gemaakt in de context van een redenering die voornamelijk was bedoeld om uit te sluiten dat een burger van een lidstaat die verhuist om werk te zoeken in een andere lidstaat, op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 dezelfde sociale en fiscale voordelen geniet als de nationale werknemers (het ging in dat geval om een uitkering voor werkzoekenden). Het arrest Collins betreft op geen enkele manier het recht van familieleden om met de gemeenschapsburger die in de gastlidstaat werk zoekt, mee te reizen of zich naderhand bij hem te voegen.

81. Anderzijds wijs ik erop dat artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1612/68, dat eveneens in titel II staat, voorziet in nietigheid van rechtswege wanneer bepalingen van collectieve of individuele arbeidsovereenkomsten of van enige andere collectieve regeling, inzake onder meer „het aanvaarden van arbeid”, discriminerende voorwaarden vastleggen of toestaan ten opzichte van werknemers met de nationaliteit van andere lidstaten. Hieruit blijkt dat het aanvaarden van arbeid in werkelijkheid zeker niet los staat van titel II en dat het onderscheid tussen het doel van titel I en dat van titel II niet zo strikt is als op het eerste gezicht wellicht lijkt.

82. Zoals het Hof eerder heeft verklaard moet artikel 10 van verordening nr. 1612/68 worden uitgelegd „met inachtneming van het stelsel en het doel van deze verordening”.( ) De verordening past in het kader van de verschillende regelingen die het bereiken van het in artikel 39 EG gestelde doel beogen te vergemakkelijken, en moet dus onder meer de werknemer in staat stellen vrij te reizen binnen het grondgebied van de andere lidstaten en er te verblijven met als doel er arbeid te verrichten of werk te zoeken. Volgens het Hof „[volgt uit de] gehele samenhang [van deze verordening] dat de Raad ter bevordering van het vrije verkeer van de familieleden van de werknemers enerzijds in aanmerking heeft genomen, dat het voor de werknemer uit menselijk oogpunt van belang is om samen te wonen met zijn familie, en dat het in ieder opzicht van belang is dat de werknemer en zijn familie in de lidstaat van ontvangst op grondslag van gelijke behandeling met de onderdanen van die staat worden geïntegreerd”.( ) Het Hof verklaarde voorts dat, gelet op de context en het doel van verordening nr. 1612/68, artikel 10 van deze verordening niet restrictief mag worden uitgelegd.( )

83. Meer in het algemeen heeft het Hof benadrukt dat uit de verordeningen en richtlijnen van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Gemeenschap met name blijkt dat de gemeenschapswetgever het belang van de bescherming van het gezinsleven van de burgers van de lidstaten heeft erkend voor de opheffing van de belemmeringen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden.( )

84. Vervolgens moet worden erkend dat, wanneer de familieleden van iemand die gebruik maakt van het recht om te reizen naar en te verblijven in een andere lidstaat om aldaar werk te zoeken, niet de mogelijkheid hebben om met hem mee te reizen naar of zich bij hem te voegen in die lidstaat, dit de effectiviteit van dit recht in gevaar kan brengen. Het is niet moeilijk, situaties te bedenken waarin, wanneer de familieleden van de betrokkene niet het recht hebben om met hem mee te reizen naar of zich bij hem te voegen in de gastlidstaat, in concreto van het vrij verkeer voor het zoeken van werk geen gebruik zal worden gemaakt (bijvoorbeeld een gemeenschapsburger die als alleenstaande een jong kind grootbrengt). Er moet van worden uitgegaan dat met het verblijf in een andere lidstaat voor het zoeken van werk, op goede gronden een niet te verwaarlozen periode gemoeid kan zijn (zie in dit verband de punten 109‑115 infra).

85. Voorts moet bij de uitlegging van de bepalingen van een communautaire regeling rekening worden gehouden met de vereisten in verband met de naleving van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, met name de grondrechten.( ) Ik noem in dit verband het recht op eerbiediging van het gezinsleven, dat wordt beschermd door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), en, ingeval het gaat om minderjarigen, door het Verdrag inzake de rechten van het kind, gesloten te New York op 20 november 1989.

86. Enerzijds heeft het Hof eerder al uitdrukkelijk bevestigd dat het recht op eerbiediging van het gezinsleven in de zin van artikel 8 EVRM deel uitmaakt van de grondrechten die, volgens vaste rechtspraak die nog eens is bevestigd in de preambule van de Europese Akte en bij artikel 6, lid 2, EG, binnen de communautaire rechtsorde beschermd worden( ), en heeft het erop gewezen dat, ook al waarborgt het EVRM het recht van een buitenlander om een bepaald land binnen te komen of er te verblijven niet als een grondrecht, het uitsluiten van een persoon uit een land waar zijn naaste verwanten wonen, een inmenging kan zijn in het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals beschermd door artikel 8, lid 1, EVRM.( )

87. Voorts heeft het Hof benadrukt dat verordening nr. 1612/68 moet worden uitgelegd met inachtneming van het in artikel 8 EVRM genoemde recht op eerbiediging van het gezinsleven.( )

88. Anderzijds heeft het Hof in het arrest Parlement/Raad erkend dat het Verdrag inzake de rechten van het kind bindend is voor alle lidstaten en behoort tot de internationale instrumenten ter bescherming van de rechten van de mens, waarmee het Hof rekening houdt bij de toepassing van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht.( ) Zoals het Hof in dit verband vaststelde, „erkent [dit verdrag] eveneens het beginsel van de eerbiediging van het gezinsleven” en is het „gebaseerd op de in de zesde overweging ervan tot uitdrukking gebrachte erkenning dat het kind voor de harmonische ontplooiing van zijn persoonlijkheid dient op te groeien in een gezinsomgeving”.( )

89. Artikel 9, lid 1, van dit verdrag bepaalt aldus dat de staten die daarbij partij zijn, waarborgen dat een kind niet wordt gescheiden van zijn ouders tegen hun wil, en overeenkomstig artikel 10, lid 1, volgt uit deze verplichting dat aanvragen van een kind of van zijn ouders om een staat die verdragspartij is, voor gezinshereniging binnen te gaan of te verlaten, door de staten die verdragspartij zijn met welwillendheid, menselijkheid en voortvarendheid worden behandeld.( )

90. Op grond van al deze uitleggingsfactoren kom ik tot de conclusie dat artikel 10 van verordening nr. 1612/68, niettegenstaande zijn formulering (waar deze spreekt van de familieleden van „de werknemer die onderdaan is van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat is tewerkgesteld”( )) en zijn plaats in titel II van het eerste deel van de verordening, recht geeft op gezinshereniging in de gastlidstaat, niet alleen in het geval van de gemeenschapsburger die daarheen is gereisd om in te gaan op een reëel arbeidsaanbod maar ook in het geval van de gemeenschapsburger die daarheen is gereisd om werk te zoeken.

91. Subsidiair, voor het geval zou moeten worden geoordeeld dat het niet mogelijk is om ook in het tweede geval tot het bestaan van dit recht op gezinshereniging te komen door een ruime uitlegging van artikel 10, ben ik van mening dat dit mogelijk is middels analoge toepassing van deze bepaling, met de ratio waarvan het volstrekt verenigbaar is om de door deze bepaling geboden mogelijkheid met betrekking tot het verrichten van arbeid, uit te breiden tot het zoeken van werk.

92. Slechts als meer subsidiaire overweging merk ik op dat het hier besproken recht hoe dan ook, op grond van het effectiviteitsbeginsel, kan worden afgeleid uit de bepalingen – artikel 39 EG en artikel 1 van verordening nr. 1612/68 – die aan de gemeenschapsburger het recht verlenen om naar een lidstaat te reizen en aldaar te verblijven om er werk te zoeken.( ) De rechtspraak van het Hof inzake het vrij personenverkeer biedt vergelijkbare voorbeelden van aan familieleden verleende verblijfsrechten wanneer een specifieke bepaling daartoe ontbreekt, op grond van het beginsel van de effectiviteit van de aan hun familielid verleende verblijfsrechten.( )

93. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat op het eerste deel van vraag 3, sub a, zonder meer kan worden geantwoord dat een burger van een derde land die familielid is van een werknemer die uit de gastlidstaat terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit om er werk te zoeken, het recht heeft om in die laatste staat te verblijven.

94. Alvorens het tweede deel van vraag 3, sub a, te onderzoeken, die de periode betreft gedurende welke dit recht bestaat, lijkt het mij echter noodzakelijk, in te gaan op een punt van groot belang, dat door de verwijzende rechter in de formulering van de prejudiciële vragen niet is meegenomen.( )

iii) Bestaat het recht op gezinshereniging ex artikel 10 van verordening nr. 1612/68 ook ingeval de terugkeer naar het eigen land van de werknemer niet plaatsvindt om er arbeid te verrichten of te zoeken?

95. Zoals in wezen door de Commissie is betoogd, ontleent de burger van een lidstaat die van de vrijheid van werknemersverkeer van artikel 39 EG en artikel 1 van verordening nr. 1612/68 gebruik heeft gemaakt om in een andere lidstaat arbeid in loondienst te verrichten, aan diezelfde bepalingen het recht om naar de eerste lidstaat terug te keren en er te verblijven, ook wanneer hij niet van plan of in staat is, daar arbeid te verrichten of te zoeken.( )

96. Het recht van de burger van een lidstaat om met zijn echtgenoot terug te keren naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit na in een andere lidstaat arbeid in loondienst te hebben verricht, is door het Hof erkend in het arrest Singh op grond van artikel 52 van het EEG-Verdrag, met de overweging dat die burger naar zijn eigen land terugkeerde om zich er als zelfstandige te vestigen.

97. Dat wil echter niet zeggen dat het Hof met dat arrest voor het communautairrechtelijk recht om terug te keren naar en te verblijven in de lidstaat waarvan iemand de nationaliteit bezit, nadat hij in een andere lidstaat in loondienst heeft gewerkt, als voorwaarde heeft willen stellen dat de betrokkene bij terugkeer in de eerste staat hetzij in loondienst hetzij als zelfstandige een economische activiteit gaat verrichten.

98. De Commissie heeft er in haar schriftelijke opmerkingen terecht aan herinnerd dat op basis van de rechtspraak van het Hof als werknemer moet worden beschouwd degene die gedurende bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt en dat, wanneer de arbeidsverhouding is geëindigd, de betrokkene in beginsel zijn hoedanigheid van werknemer verliest, wat niet wegneemt dat die hoedanigheid ook na het eindigen van de arbeidsverhouding bepaalde effecten kan hebben.( ) De rechten die een communautair werknemer en zijn gezinsleden krachtens verordening nr. 1612/68 genieten, evenals de hoedanigheid van migrerende werknemer zelf, kunnen in bepaalde omstandigheden zelfs na de beëindiging van de arbeidsverhouding blijven bestaan.( )

99. Een van die rechten is mijns inziens het recht van de migrerende werknemer om terug te keren naar en te verblijven in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, wanneer de arbeidsverhouding in de gastlidstaat is geëindigd.

100. Dit recht wordt weliswaar over het algemeen erkend door het nationale recht, als inherent aan de nationaliteit, mede gelet op artikel 3, lid 2, van het op 16 september 1963 te Straatsburg ondertekende vierde protocol bij het EVRM, dat bepaalt: „Aan niemand mag het recht worden ontnomen het grondgebied te betreden van de staat, waarvan hij onderdaan is”.

101. Niettemin moet worden erkend dat dit recht ook wordt verleend door het gemeenschapsrecht, voor zover dit nodig is ter verzekering van de effectiviteit van de bepalingen die de verkeersvrijheid van werknemers garanderen. Duidelijk is immers dat de burger van een lidstaat ervan zou kunnen worden weerhouden, zijn land van herkomst te verlaten om arbeid in loondienst te gaan verrichten in een andere lidstaat, wanneer hij niet de zekerheid zou hebben dat hij eens zal kunnen terugkeren naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, ook los van het verrichten van economische activiteiten of het zoeken van werk in die laatste staat.

102. De terugkeer van een gemeenschapswerknemer van de gastlidstaat naar zijn lidstaat van herkomst, ook wanneer daarmee niet het zoeken van werk of het verrichten van arbeid in laatstgenoemde staat wordt beoogd, is dus een situatie die zeker niet zuiver nationaal is maar juist wordt geregeld en gegarandeerd door het gemeenschapsrecht, meer speciaal door artikel 39 EG en artikel 1 van verordening nr. 1612/68.

103. Bijgevolg, en analoog aan hetgeen ik in de punten 76‑90 supra heb opgemerkt, kunnen mijns inziens, wanneer de door artikel 10 van die verordening geëiste familieband bestaat, ook de familieleden van de werknemer op grond van dit artikel, ongeacht of de werknemer al dan niet gaat werken of werk gaat zoeken in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, aanspraak maken op een recht van verblijf in die lidstaat wanneer de werknemer daarheen terugkeert na in de gastlidstaat arbeid te hebben verricht. In het bijzonder is duidelijk dat het communautaire recht van de werknemer om terug te keren naar zijn lidstaat van herkomst niet effectief zou zijn, wanneer hij van uitoefening daarvan zou kunnen worden weerhouden door belemmeringen die in die staat aan het verblijf van zijn naaste verwanten worden gesteld.

104. Evenmin kan worden volgehouden, zoals de Nederlandse en de Deense regering in hun schriftelijke opmerkingen hebben gedaan, in tegenstelling tot de door mij gevolgde benadering, dat het vooruitzicht dat op het tijdstip van terugkeer in de lidstaat van herkomst, een eventueel in de gastlidstaat opgebouwd gezinsleven niet kan worden voortgezet, de gemeenschapswerknemer er niet van zal weerhouden, zich naar de gastlidstaat te begeven om er arbeid in loondienst te verrichten. In het bijzonder is door de Nederlandse regering benadrukt dat Eind niet kon zijn weerhouden van gebruikmaking van die vrijheid door naar het Verenigd Koninkrijk te vertrekken, door het feit dat het voor zijn dochter onmogelijk zou zijn bij hem te verblijven wanneer hij naar zijn eigen land terugkeerde, aangezien Rachel Eind reeds ten tijde van de verhuizing naar het Verenigd Koninkrijk geen verblijfsrecht in Nederland had.

105. Ik ben van mening dat deze afschrikkende werking alleen al aan te tonen is door het vooruitzicht dat de burger van een lidstaat die wil ingaan op een arbeidsaanbod in een andere lidstaat, bij terugkeer naar zijn lidstaat van herkomst een samenlevingsverband( ) met naaste verwanten niet zal kunnen voortzetten dat hij wellicht zal aangaan – door huwelijk, het krijgen van kinderen of, zoals in casu, gezinshereniging – in de gastlidstaat.

106. Ik denk aan het geval van een gemeenschapswerknemer die naar een andere lidstaat is gereisd om er te werken, er in het huwelijk is getreden met een aldaar legaal verblijvende persoon met de nationaliteit van een derde land, en met deze een kind heeft gekregen, dat noch de nationaliteit krijgt van de lidstaat van herkomst van de werknemer, noch die van de gastlidstaat. Zou deze werknemer serieus kunnen worden tegengeworpen dat hij bij terugkeer naar zijn eigen land geen recht heeft om zijn echtgenoot en kind mee te nemen, die de nationaliteit hebben van een derde land, omdat hij op het tijdstip dat hij de beslissing nam om naar de gastlidstaat te verhuizen, deze banden nog niet had en dus van het verhuizen naar die staat niet kon worden afgeschrikt doordat later gezinshereniging in de lidstaat van herkomst onmogelijk zou zijn?

b) Conclusie inzake de toepassing van artikel 10 van verordening nr. 1612/68 in een geval als het onderhavige

107. Ik ben derhalve van mening dat in antwoord op prejudiciële vraag 3, sub a, moet worden geoordeeld dat een burger van een derde land die familielid is van een burger van een lidstaat die terugkeert naar die staat nadat hij arbeid in loondienst heeft verricht in een andere lidstaat, krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 een recht heeft om in de eerste lidstaat bij zijn familielid te verblijven, ongeacht of laatstgenoemde in die staat werkt of werk zoekt.

108. Dit recht, zoals de Commissie heeft opgemerkt, komt de betrokkene toe zonder andere beperkingen in de tijd dan die welke sub a en b van dit artikel zijn genoemd. Wanneer het zoals in casu gaat om een kind van de werknemer, duurt het recht voort tot het kind de leeftijd van 21 jaar bereikt, en daarna zolang het kind ten laste van de werknemer blijft.

c) Duur van het verblijfsrecht ex artikel 10 van verordening nr. 1612/68 voor de familieleden van een werkzoekende

109. Voor het geval het Hof het door mij in punt 107 geschetste antwoord niet wil overnemen, maar wel erkent dat een burger van een derde land die familielid is van een burger van een lidstaat die vanuit de gastlidstaat terugkeert naar zijn eigen land om er werk te zoeken, een verblijfsrecht heeft in laatstgenoemde staat op grond van artikel 10 van verordening nr. 1612/68, moet ter aanvulling van het antwoord op prejudiciële vraag 3, sub a, nog worden uitgemaakt, gedurende welke periode hij dit recht heeft.

110. Het Hof heeft eerder verklaard dat artikel 10 van verordening nr. 1612/68 en de artikelen 1 en 4 van richtlijn 68/360 „bepalen dat de lidstaten aan de echtgenoot en de kinderen van de werknemer of de zelfstandige een verblijfsrecht toekennen dat gelijkwaardig is aan het recht dat aan de betrokken werknemer of zelfstandige zelf wordt toegekend”.( ) In het bijzonder legt artikel 4, lid 4, van deze richtlijn vast dat een familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, een verblijfsdocument ontvangt dat dezelfde geldigheid heeft als het document, afgegeven aan de werknemer van wie hij afhankelijk is. Hieruit volgt dat het gemeenschapsrecht aan de familieleden van migrerende communautaire werknemers een verblijfsrecht verleent „dat even ruim is als dat van laatstgenoemden”.( )

111. Derhalve moet worden vastgesteld wat de maximale geldigheidsduur is van het verblijfsrecht voor het zoeken van werk in de zin van artikel 39 EG en artikel 1 van verordening nr. 1612/68.

112. Dit aspect is in de rechtspraak van het Hof reeds aan de orde geweest. Sinds het arrest Antonissen heeft het Hof opgemerkt dat „het nuttig effect van artikel 48 [van het EEG-Verdrag] gewaarborgd is zolang het gemeenschapsrecht of, bij gebreke daarvan, de wettelijke regeling van een lidstaat de belanghebbenden een redelijke termijn laat om zich op het grondgebied van die lidstaat op de hoogte te stellen van de werkaanbiedingen die bij hun beroepskwalificatie passen, en om in voorkomend geval het nodige te doen om te worden aangeworven”.( )

113. Bij ontbreken van een communautaire bepaling die een termijn stelt voor het verblijf van werkzoekende gemeenschapsburgers mogen de lidstaten dus te dien einde een redelijke termijn vaststellen.( ) Het Hof heeft reeds aangegeven dat een termijn van zes maanden in beginsel niet onvoldoende hoeft te zijn, met de kanttekening dat „[w]anneer de belanghebbende evenwel na afloop van die termijn aantoont dat hij nog steeds werk zoekt en een reële kans heeft het te vinden, [...] hij niet [mag] worden gedwongen de lidstaat van ontvangst te verlaten”.( ) Een nationale wettelijke regeling die werkzoekende gemeenschapsburgers na afloop van de toegestane termijn automatisch verplicht om het grondgebied te verlaten, zou dan ook in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.( )

114. De periode waarin gebruik kan worden gemaakt van het recht van de gemeenschapsburger om in een andere lidstaat te verblijven voor het zoeken van werk, is dus bij gebreke van een gemeenschapsbepaling die deze vastlegt, de periode waartoe de lidstaat besluit met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht dienaangaande gestelde eisen. Dit moet dus een redelijke termijn zijn, waarvan in elk geval niet kan worden gesteld dat zij verstreken is ten opzichte van de gemeenschapsburger die bewijst dat hij nog steeds werk zoekt en een reële kans heeft het te vinden.

115. Zolang de gemeenschapsburger recht heeft in een lidstaat te verblijven om er werk te zoeken, kunnen ook zijn familieleden die in de in artikel 10 van verordening nr. 1612/68 genoemde categorieën vallen, uit hoofde van dat artikel aanspraak maken op een recht van verblijf in die lidstaat.

116. De Nederlandse wettelijke regeling zoals blijkend uit de verwijzingsuitspraak( ), is met de in de rechtspraak van het Hof gestelde eisen volledig in overeenstemming, aangezien het verblijfsdocument dat aan de werkzoekende buitenlander wordt verstrekt, zes maanden geldig is (de door het Hof in beginsel redelijk bevonden termijn) en deze geldigheidsduur telkens met drie maanden wordt verlengd wanneer de buitenlander aantoont dat hij nog werkzoekend is en een reële kans heeft werk te vinden.

d) Voorgestelde beantwoording van vraag 3, sub a,

117. Ik geef het Hof derhalve in overweging, vraag 3, sub a, als volgt te beantwoorden:

„Een burger van een derde land die familielid is van een burger van een lidstaat die terugkeert naar die staat nadat hij arbeid in loondienst heeft verricht in een andere lidstaat, heeft krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 en zolang de vereiste familieband bestaat, een recht om in de eerste lidstaat te verblijven, ongeacht of de burger van deze lidstaat in die staat werkt dan wel werk zoekt. Dit recht komt de betrokkene toe zonder andere beperkingen in de tijd dan die welke sub a en b van artikel 10 zijn genoemd.”

3. Vragen 3, sub b, en 4: recht van binnenkomst en verblijf ingevolge artikel 18 EG en richtlijn 90/364

118. Het door mij voorgestelde antwoord op vraag 3, sub a, – waaruit in casu de erkenning van het recht van Rachel Eind om bij haar vader in Nederland te verblijven krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 voorvloeit – zou het onderzoek van de vragen 3, sub b, en 4 overbodig maken. Onderstaande analyse geef ik dan ook slechts volledigheidshalve en in grote lijnen.

119. Om met artikel 18 EG te beginnen, ben ik van mening dat dit artikel op zich beschouwd niet als grondslag kan dienen voor het recht van Rachel Eind om bij haar vader in Nederland te verblijven. Ik meen namelijk dat althans wat de voorwaarden voor toekenning van een recht van verblijf in een lidstaat betreft, de in de rechtsleer geformuleerde overweging geldt dat een „paradox van het Europees burgerschap met betrekking tot de vrijheid van personenverkeer is dat veel wordt aangekondigd zonder dat meer wordt gegeven dan wat er reeds is”.( )

120. Zelfs afgezien van het feit dat Rachel Eind geen burger van de Unie is en wanneer ik mij in eerste instantie beperk tot de positie van Eind, die dat wel is, ben ik van mening dat bij voorbaat moet worden uitgesloten dat hem alleen op basis van artikel 18 EG het recht kan worden toegekend om op het grondgebied van Nederland te verblijven.

121. Volgens lid 1 van dit artikel heeft „[i]edere burger van de Unie [...] het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven”, maar dan wel „onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij [het EG-Verdrag] en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld”. Dit houdt mijns inziens duidelijk in dat dit recht alleen bestaat onder die „voorwaarden” en dat de draagwijdte van dit recht mede door die „beperkingen” wordt bepaald.

122. De rechtspraak van het Hof lijkt mij in wezen uit te sluiten dat aan een burger van de Unie enkel op basis van artikel 18, lid 1, EG het recht kan worden toegekend om op het grondgebied van een van de lidstaten te verblijven.

123. In de rechtspraak mankeert het weliswaar niet aan overwegingen die een zekere tweeslachtigheid vertonen en voor enige verwarring kunnen zorgen, zoals de overweging dat „[h]et in artikel 18, lid 1, EG bepaalde recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, [...] door een duidelijke en nauwkeurige bepaling van het EG-Verdrag rechtstreeks [wordt] toegekend aan iedere burger van de Unie”, die zich op artikel 18, lid 1, EG kan beroepen „louter in zijn hoedanigheid van onderdaan van een lidstaat, en dus van burger van de Unie”.( ) Dienaangaande is in de rechtsleer gesproken van de erkenning door het Hof, onder invloed van suggesties van de advocaten-generaal in die richting( ), van de rechtstreekse werking van deze bepaling. In het arrest Baumbast en R heeft het Hof in het bijzonder benadrukt dat „de toepassing van de beperkingen en voorwaarden die volgens artikel 18, lid 1, EG aan de uitoefening van dat recht van verblijf mogen worden gesteld, [...] vatbaar [is] voor rechterlijke toetsing”, waardoor „[e]ventuele beperkingen van en voorwaarden voor dit recht [...] niet [beletten] dat de bepalingen van artikel 18, lid 1, EG voor particulieren rechten doen ontstaan, welke zij in rechte geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient te handhaven”.( )

124. Uit de rechtspraak van het Hof, ook uit die welke in het vorige punt is geciteerd, komt echter duidelijk naar voren dat het recht van de burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven zoals neergelegd in artikel 18, lid 1, EG, niet onvoorwaardelijk is, maar slechts wordt toegekend onder de in het EG-Verdrag en de uitvoeringsbepalingen daarvan neergelegde voorwaarden( ), zodat „het aan de burgers van de Unie staat het bewijs te leveren dat zij voldoen aan de dienaangaande door de relevante gemeenschapsbepalingen gestelde voorwaarden”.( )

125. Het zou dan ook mijns inziens beter zijn om te spreken van rechtstreekse werking niet van artikel 18, lid 1, EG als zodanig, maar hoogstens van de combinatie van deze bepaling met een of meer andere bepalingen van het EG-Verdrag of van het afgeleide recht waarin de voorwaarden voor het bestaan van het in geding zijnde recht zijn vastgelegd; dit recht kan bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht dus niet worden beschouwd als toegekend alleen op basis van het burgerschap van de Unie.

126. Zoals het Hof in het arrest Commissie/België( ) met betrekking tot de vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2004/38 geldende regels heeft verklaard, „[worden de] voorwaarden voor de afgifte van de verblijfsvergunning [...], wat de werknemers betreft, geregeld door richtlijn 68/360; wat de zelfstandigen betreft, door richtlijn 73/148; wat de studenten betreft, door richtlijn 93/96; wat de werknemers en zelfstandigen betreft die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, door richtlijn 90/365, en wat de gemeenschapsonderdanen betreft die dit recht niet bezitten op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, door richtlijn 90/364”.

127. Voor de onderhavige zaak komen in aanmerking, naast de regeling betreffende de werknemers die reeds in het kader van de bespreking van vraag 3, sub a, is onderzocht, de bepalingen van richtlijn 90/364, waarop vraag 3, sub b, betrekking heeft.

128. Voor het recht van verblijf dat elke lidstaat overeenkomstig artikel 1, lid 1, van deze richtlijn op zijn grondgebied moet verlenen aan de burgers van een andere lidstaat, wordt als eis gesteld dat deze burgers voor zichzelf en hun familieleden een ziektekostenverzekering hebben die alle risico’s in de gastlidstaat dekt en over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van die staat komen.( )

129. Deze voorwaarden, gelezen in samenhang met de vierde overweging van de considerans van deze richtlijn, volgens welke degenen die het verblijfsrecht genieten, geen onredelijke belasting voor de algemene middelen van het gastland mogen vormen, berusten op de gedachte dat de uitoefening van het verblijfsrecht van de burgers van de Unie ondergeschikt kan worden gemaakt aan de rechtmatige belangen van de lidstaten.( )

130. In het onderhavige geval wordt artikel 1 van richtlijn 90/364 door de verwijzende rechter overwogen als mogelijke rechtsgrondslag voor de toekenning aan Rachel Eind, als „ten laste komende bloedverwant in neergaande lijn” van de verblijfsgerechtigde in de zin van lid 2 van dit artikel, van een recht van verblijf in Nederland dat is afgeleid van het recht dat haar vader mogelijkerwijs aan dat artikel ontleent.

131. Wil Rachel Eind zich kunnen beroepen op deze bepalingen, zal dan dus moeten worden aangetoond dat Eind aanspraak kan maken op een recht van verblijf in Nederland, niet alleen op grond van het Nederlandse recht en zijn nationaliteit, maar ook ingevolge artikel 1, lid 1, van de genoemde richtlijn.

132. In dit verband merk ik allereerst op dat richtlijn 90/364 niet bedoeld lijkt om aan gemeenschapsburgers rechten te verlenen ten opzichte van de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten. Uit de derde overweging van de considerans van de richtlijn blijkt dat deze is bedoeld om „de nationale bepalingen betreffende het verblijf van onderdanen van de lidstaten in andere lidstaten dan die waarvan zij onderdaan zijn” te harmoniseren. De richtlijn beoogt derhalve vooral, de mobiliteit van gemeenschapsburgers naar lidstaten waarvan zij niet de nationaliteit bezitten, te bevorderen. Dit is te verklaren uit het feit dat het recht om in de lidstaat te verblijven waarvan men de nationaliteit bezit, zoals ik reeds heb uiteengezet (in punt 100 supra), over het algemeen wordt verleend door het nationale recht, mede met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen.

133. Niettemin, gelet op de doelstelling die deze op basis van artikel 235 EG vastgestelde richtlijn wil verwezenlijken – te weten, zoals in artikel 3, sub c, EG-Verdrag neergelegd en in de eerste overweging van de considerans van deze richtlijn opnieuw genoemd, de verwijdering tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van personen – en gezien het vereiste dat het algemene gelijkheidsbeginsel wordt gerespecteerd, acht ik een ruime uitlegging van de bepalingen van de richtlijn mogelijk die deze ook toepasselijk maakt op personen – die in een andere lidstaat wonen dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, hetzij omdat zij er geboren zijn, hetzij omdat zij daarheen zijn verhuisd – die zich naar de lidstaat willen begeven waarvan zij de nationaliteit bezitten maar zich niet kunnen beroepen op het nationale recht of op andere bepalingen van gemeenschapsrecht.

134. In het kader van deze ruime uitlegging moet worden nagegaan of Eind, en dus ook zijn dochter, voldoen aan de voorwaarden om recht te hebben op verblijf in Nederland op grond van richtlijn 90/364.

135. Voor het in artikel 1, lid 1, van deze richtlijn bedoelde verblijfsrecht is in het bijzonder vereist dat men beschikt over „toereikende bestaansmiddelen [...] om te voorkomen dat [de belanghebbenden] tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen”. Over deze middelen moet men logischerwijs reeds beschikken, als noodzakelijke voorwaarde voor het ontstaan van het betrokken verblijfsrecht, voordat van dit recht gebruik wordt gemaakt. De belanghebbende moet dus op het tijdstip dat hij verblijf in de gastlidstaat verzoekt, aantonen dat hij voor zijn levensonderhoud geen beroep zal hoeven te doen op de economische ondersteuning door die staat. Het komt erop neer dat het verblijf geen onredelijke belasting mag vormen voor de financiën van de staat waar hij wil verblijven (zie de vierde overweging van de considerans van de richtlijn).

136. Zoals het Hof eerder heeft opgemerkt, volstaat het, volgens de bewoordingen van deze bepaling „dat onderdanen van lidstaten over toereikende bestaansmiddelen ‚beschikken’. Deze bepaling stelt niet het minste vereiste met betrekking tot de herkomst van deze middelen.”( ) Derhalve kan in abstracto ook een bijstandsuitkering een bron van „toereikende bestaansmiddelen” zijn in de zin van artikel 1 van richtlijn 90/364.

137. De gemeenschapsonderdaan die van een lidstaat een bijstandsuitkering ontvangt die „exporteerbaar” is ingeval hij naar een andere lidstaat verhuist, omdat de uitkering niet gebonden is aan woonplaatsvereisten, zou zich immers zonder meer op deze uitkering kunnen beroepen tegenover die laatste lidstaat voor het doel van artikel 1, lid 1, van de onderhavige richtlijn om aan te tonen dat hij niet ten laste zal hoeven komen van de bijstandsregeling van de gastlidstaat.

138. Een vergelijkbare mogelijkheid zal deze onderdaan zelfs ook hebben ten opzichte van de staat die hem de uitkering verstrekt en waarheen hij wil verhuizen of wil terugkeren. Wanneer voor het recht op deze uitkering immers geen verblijf van de betrokkene in die staat vereist is, levert dit verblijf ook geen verdere belasting van de bijstandsregeling van de betrokken staat op, daar deze hoe dan ook verplicht is om de uitkering te betalen, ook wanneer zijn onderdaan niet op zijn grondgebied verblijft.

139. Beslissend zijn dus volgens mij de voorwaarden voor de bijstandsuitkering. In het onderhavige geval beschikt het Hof niet over voldoende nauwkeurige informatie over de toekenningsvoorwaarden van de door de Nederlandse autoriteiten aan Eind verstrekte uitkering. Zoals in de verwijzingsuitspraak staat, naast de opmerking dat Eind de uitkering geniet sinds zijn terugkomst in Nederland( ), „ontleent [hij] aan het bezit van de Nederlandse nationaliteit recht op een Nederlandse bijstandsuitkering”.( ) Niet kan echter worden uitgesloten, aangezien de verwijzende rechter de uitkeringsvoorwaarden wellicht niet relevant achtte voor het geschil, dat Eind deze uitkering ook heeft gekregen in verband met het feit dat hij in Nederland woont.

140. Wanneer zou blijken dat Eind recht heeft op deze uitkering op grond van zijn Nederlandse nationaliteit, ongeacht of hij in Nederland woont of niet, zou hij met een beroep op deze uitkering aanspraak kunnen maken op een verblijfsrecht in deze lidstaat ingevolge richtlijn 90/364, en zijn dochter met hem. Omgekeerd kunnen zij dit niet wanneer deze uitkering Eind is toegekend als in Nederland wonende onderdaan, hetgeen zijn verblijf in die lidstaat veronderstelt.

141. Op de prejudiciële vragen 3, sub b, en 4 zou dus, wanneer het Hof ze niet irrelevant acht, een antwoord van de volgende strekking kunnen worden gegeven:

„3) b) Voor de toepassing van artikel 1 van richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht is in beginsel niet uitgesloten dat, in het kader van de vraag of de betrokkene beschikt over ‚toereikende bestaansmiddelen’ in de zin van dit artikel, rekening wordt gehouden met een door een lidstaat verstrekte bijstandsuitkering. Betreft het een uitkering aan een eigen onderdaan van de lidstaat waar op grond van dit artikel aanspraak wordt gemaakt op een recht van verblijf, dan kan met deze uitkering in dit kader geen rekening worden gehouden indien voor toekenning daarvan vereist is dat de uitkeringsgerechtigde op het grondgebied van die lidstaat woont.

4) Artikel 18, lid 1, EG verleent de burger van de Unie geen recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van de lidstaten buiten de voorwaarden van de andere bepalingen van het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan om. De omstandigheid dat de burger van het derde land familielid is van iemand met de status van burger van de Unie brengt geen verandering in het op de prejudiciële vragen te geven antwoord.”

V – Conclusie

142. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Raad van State als volgt te beantwoorden:

„1) a) Het enkele feit dat een burger van een derde land door een gastlidstaat is beschouwd als familielid van een werknemer in de zin van artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, en van die lidstaat op grond van dat artikel een verblijfsvergunning heeft verkregen, houdt voor de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, niet de verplichting in, ook al is deze vergunning nog niet verlopen, om aan deze burger van een derde land bij terugkeer van de werknemer naar zijn eigen land, het recht van toegang tot en verblijf op zijn grondgebied te verlenen.

b) De lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit, is verplicht om te beoordelen of de burger van het derde land die familielid is van de werknemer, bij terugkeer naar het eigen land van die werknemer, beschikt over een recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van die lidstaat op grond van het gemeenschapsrecht, alvorens na te gaan of een dergelijk recht die persoon al dan niet kan worden toegekend op grond van het nationale recht, buiten toepassing van het gemeenschapsrecht om.

2) Voor de beantwoording van de vraag 1, sub a en b, maakt het geen verschil dat de burger van het derde land voorafgaand aan het verblijf in de gastlidstaat geen recht van verblijf op grond van het nationale recht had in de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit bezit. Deze omstandigheid staat er niet aan in de weg dat door deze lidstaat aan de burger van het derde land een verblijfsvergunning wordt verleend op grond van het gemeenschapsrecht.

3) a) Een burger van een derde land die familielid is van een burger van een lidstaat die naar die staat terugkeert nadat hij arbeid in loondienst heeft verricht in een andere lidstaat, heeft krachtens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 en zolang de vereiste familieband bestaat, een recht om in de eerste lidstaat te verblijven, ongeacht of de burger van deze lidstaat in die staat werkt dan wel werk zoekt. Dit recht komt de betrokkene toe zonder andere beperkingen in de tijd dan die welke sub a en b van artikel 10 zijn genoemd.

b) Voor de toepassing van artikel 1 van richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht is in beginsel niet uitgesloten dat, in het kader van de vraag of de betrokkene beschikt over ‚toereikende bestaansmiddelen’ in de zin van dit artikel, rekening wordt gehouden met een door een lidstaat verstrekte bijstandsuitkering. Betreft het een uitkering aan een eigen onderdaan van de lidstaat waar op grond van dit artikel aanspraak wordt gemaakt op een recht van verblijf, dan kan met deze uitkering in dit kader geen rekening worden gehouden indien voor toekenning daarvan vereist is dat de uitkeringsgerechtigde op het grondgebied van die lidstaat woont.

4) Artikel 18, lid 1, EG verleent de burger van de Unie geen recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van de lidstaten buiten de voorwaarden van de andere bepalingen van het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan om. De omstandigheid dat de burger van het derde land familielid is van iemand met de status van burger van de Unie brengt geen verandering in het op de prejudiciële vragen te geven antwoord.”