CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 14 juli 2011 ( )

Zaak C‑27/09 P

Franse Republiek

tegen

Organisatie van Volksmujahedeen van Iran

„Hogere voorziening – Beperkende maatregelen met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Bevriezing van tegoeden en kapitaal”





Inhoud





Inleiding

Het juridische kader

Wetgeving van de Unie

Wetgeving inzake de mensenrechten

Achtergrond

De PMOI

De vaststelling van het litigieuze besluit en de onmiddellijk daaraan voorafgegane gebeurtenissen

Het bestreden arrest

De hogere voorziening

Ontvankelijkheid

Ten gronde

Het eerste middel (schending van de rechten van verdediging)

De procedure tot vaststelling van het litigieuze besluit: 1) de periode van 7 mei 2008 tot 9 juni 2008

De procedure tot vaststelling van het litigieuze besluit: 2) de periode van 9 juni 2008 tot 15 juli 2008

Het vereiste van kennisgeving aan de PMOI

Het tweede en het derde middel

Het tweede middel (schending van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931)

Het derde middel (schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming)

Het eerste argument: „er is geen gebruik gemaakt van de achtergehouden informatie”

Het tweede argument: „de achtergehouden informatie was geheim”

De rol van de nationale autoriteiten van de lidstaten

De procedure voor de Raad

– De bevoegde nationale instantie was een „rechterlijke instantie”

– De bevoegde nationale instantie was een „gelijkwaardige bevoegde instantie”

Het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht

– Werkingssfeer

– Het gebruik van gesloten bewijsmateriaal

– De noodzaak van inachtneming van de mensenrechtenwaarborgen van de Europese Unie

– De aard en diepgang van de toetsing door de rechters van de Europese Unie

Een laatste opmerking

Kosten

Conclusie

Inleiding

1. Met deze hogere voorziening verzoekt de Franse Republiek om vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg (thans: „Gerecht”)( ) van 4 december 2008 in zaak T‑284/08, Organisatie van Volksmujahedeen van Iran/Raad (hierna: „bestreden arrest”).( )

2. Bij dat arrest verklaarde het Gerecht besluit 2008/583/EG van de Raad (hierna: „litigieuze besluit”)( ) nietig voor zover het de Organisatie van Volksmujahedeen van Iran (hierna: „PMOI”) betrof. Dat besluit handhaafde de maatregelen tot bevriezing van de tegoeden en andere financiële activa en economische middelen van de PMOI binnen de Europese Unie.

3. De loop van de gebeurtenissen voorafgaand aan het bestreden arrest is gecompliceerd. Omwille van de begrijpelijkheid vermeld ik de voornaamste gebeurtenissen in de tekst van de conclusie, en is in bijlage een gedetailleerd chronologisch overzicht opgenomen.

4. De achtergrond van deze zaak vormt de aanzienlijke toename van het internationale terrorisme in de laatste jaren en de manier waarop de Verenigde Naties en de Europese Unie hebben gereageerd op de bedreiging die daarvan uitging en nog altijd uitgaat.

Het juridische kader

5. Op 28 september 2001 nam de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resolutie 1373 (2001) aan. Paragraaf 1 van die resolutie bepaalt: „[...] alle staten zullen [...] c) onverwijld de tegoeden en andere financiële activa of economische middelen bevriezen van de personen die terroristische daden plegen of proberen te plegen, vergemakkelijken of daaraan deelnemen, van de entiteiten die aan die personen toebehoren of direct of indirect door hen worden gecontroleerd, en van de personen en entiteiten die in naam of in opdracht van die personen en entiteiten handelen [...].”

Wetgeving van de Unie

6. In het kader van de uitvoering van resolutie 1373 (2001) in de Europese Unie heeft de Raad op 27 december 2001 gemeenschappelijk standpunt 2001/931( ) vastgesteld.

7. Punt 7 van de considerans van dat gemeenschappelijke standpunt luidt:

„(7) Een optreden van de Gemeenschap is noodzakelijk voor de uitvoering van een aantal van die aanvullende maatregelen; een optreden van de lidstaten is eveneens vereist, meer bepaald waar het gaat om de toepassing van vormen van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.”

8. Artikel 1 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 luidt:

„1. Dit gemeenschappelijk standpunt is overeenkomstig het bepaalde in de onderstaande artikelen van toepassing op de in de bijlage vermelde personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden.

2. Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden verstaan:

– personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of daaraan deelnemen dan wel het plegen van deze daden vergemakkelijken;

– groepen en entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks door deze personen worden gecontroleerd; en personen, groepen en entiteiten die handelen namens of onder leiding van deze personen of entiteiten, met inbegrip van tegoeden verkregen uit of opgebracht door goederen die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gecontroleerd worden door deze personen en met hen verbonden personen, groepen en entiteiten.

3. Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder terroristische daad verstaan: een opzettelijke handeling die naar aard of context een land of een organisatie ernstig kan schaden en die overeenkomstig het nationale recht als strafbaar feit is gedefinieerd, wanneer de daad gepleegd wordt met het doel:

i) een bevolking ernstig te intimideren, of

ii) overheden dan wel een internationale organisatie op onrechtmatige wijze te verplichten een bepaalde handeling te verrichten of zich daarvan te onthouden, dan wel

iii) de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of van een internationale organisatie ernstig te destabiliseren of te vernietigen:

a) aanslag op het leven van een persoon, met mogelijk een dodelijke afloop;

b) ernstige schending van de fysieke integriteit van één persoon;

c) ontvoering of gijzeling;

d) het veroorzaken van vergaande verwoesting van overheids‑ en openbare voorzieningen, vervoersystemen of infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen, een vast platform op het continentaal plat, openbare plaatsen of privéterreinen, met als mogelijk resultaat dat mensenlevens in gevaar worden gebracht of aanzienlijke economische schade wordt aangericht;

e) het kapen van vlieg‑ en vaartuigen, van andere middelen van personen‑ of goederenvervoer;

f) vervaardiging, bezit, verwerving, vervoer, levering of gebruik van vuurwapens, springstoffen, kernwapens, biologische en chemische wapens, alsook onderzoek en ontwikkeling met betrekking tot biologische en chemische wapens;

g) het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van branden, overstromingen of ontploffingen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;

h) het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, stroom of andere essentiële natuurlijke hulpbronnen, met als gevolg dat mensenlevens in gevaar worden gebracht;

i) het dreigen met een van de sub a tot en met h genoemde gedragingen;

j) leiding geven aan een terroristische groepering;

k) het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering, ook door aan deze groepering informatie of materiële middelen te leveren of door enigerlei vorm van financiering van de activiteiten van de groepering, in de wetenschap dat met deze deelname aan de criminele activiteiten van de groepering wordt meegewerkt.

Voor de toepassing van dit lid wordt onder terroristische groepering verstaan een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee personen die in overleg optreden om strafbare feiten van terroristische aard te plegen. Onder ,gestructureerde vereniging’ wordt verstaan een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen terroristische daad en waarbij niet noodzakelijkerwijs sprake is van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.

4. De lijst in de bijlage wordt opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten. Personen, groepen en entiteiten die de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in verband heeft gebracht met terrorisme en waartegen deze sancties heeft gelast, kunnen op de lijst worden geplaatst.

Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚bevoegde instantie’ verstaan een rechterlijke instantie of, indien rechterlijke instanties geen bevoegdheid bezitten op het door deze bepaling bestreken gebied, een gelijkwaardige op dat terrein bevoegde instantie.

5. De Raad streeft ernaar te waarborgen dat bij de namen van de op de lijst in de bijlage vermelde natuurlijke of rechtspersonen groepen of entiteiten voldoende bijzonderheden worden vermeld om de daadwerkelijke identificatie van specifieke personen, rechtspersonen, groepen of entiteiten mogelijk te maken, zodat personen, rechtspersonen, groepen of entiteiten die dezelfde of soortgelijke namen dragen, gemakkelijker buiten verdenking worden gesteld.

6. De namen van de op de lijst in de bijlage geplaatste personen, groepen en entiteiten worden regelmatig en ten minste om de zes maanden bezien om er zeker van te zijn dat hun plaatsing op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is.”

9. Artikel 4 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 luidt:

„De lidstaten verlenen elkaar via de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken in het kader van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie de ruimst mogelijke bijstand bij het voorkomen en bestrijden van terroristische daden. Te dien einde zullen zij, met betrekking tot de door hun bevoegde instanties ingeleide onderzoeken en vervolgingen ten aanzien van eender welke van de in de bijlage vermelde personen, groepen of entiteiten, desgevraagd ten volle gebruikmaken van hun bestaande bevoegdheden overeenkomstig de rechtsbesluiten van de Europese Unie en andere internationale overeenkomsten, akkoorden en verdragen die voor de lidstaten verbindend zijn.”

10. In de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931 werd de PMOI niet vermeld.

11. Van oordeel dat een verordening nodig was om de in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 genoemde maatregelen uit te voeren op het niveau van de Europese Unie, stelde de Raad verordening nr. 2580/2001 vast (hierna: „verordening”).( )

12. Artikel 1, lid 6, van die verordening geeft de volgende definitie:

„Zeggenschap uitoefenen over een rechtspersoon, groep of entiteit [is]:

a) het recht hebben om de meerderheid van de leden van het toezichthoudend, leidinggevend of bestuursorgaan van een dergelijke rechtspersoon, groep of entiteit aan te stellen of te ontslaan; of

b) het aangesteld hebben, enkel als gevolg van de uitoefening van zijn stemrechten, van de meerderheid van de leden van het toezichthoudend, leidinggevend of bestuursorgaan van een rechtspersoon, groep of entiteit die gedurende het lopende en voorgaande begrotingsjaar in functie waren; of

c) het, ingevolge een overeenkomst met andere aandeelhouders in of leden van een rechtspersoon, groep of entiteit alléén zeggenschap hebben over de meerderheid van de aandeelhouders‑ of ledenstemrechten in die rechtspersoon, groep of entiteit; of

d) het bezit van het recht tot het uitoefenen van een overheersende invloed op een rechtspersoon, groep of entiteit ingevolge een met die rechtspersoon, groep of entiteit aangegane overeenkomst of een bepaling in het memorandum of de akte van oprichting, wanneer het recht dat die rechtspersoon, groep of entiteit beheerst een dergelijke overeenkomst of bepaling toestaat; of

e) het hebben van de bevoegdheid tot het uitoefenen van het recht om de overheersende invloed als bedoeld in punt d uit te oefenen zonder de houder van dat recht te zijn; of

f) het hebben van het recht om alle of een deel van de activa van een rechtspersoon, groep of entiteit te gebruiken; of

g) het op geconsolideerde basis beheren van een rechtspersoon, groep of entiteit gepaard gaande met het publiceren van geconsolideerde jaarrekeningen; of

h) het gezamenlijk en hoofdelijk delen van de financiële verplichtingen van een rechtspersoon, groep of entiteit of het garanderen van deze verplichtingen.”

13. Artikel 2 van de verordening bepaalt:

„1. Tenzij toegestaan uit hoofde van de artikelen 5 en 6:

a) worden alle tegoeden, andere financiële activa en economische middelen die in het bezit zijn van, eigendom zijn van of gehouden worden door een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijk persoon of rechtspersoon, groep of entiteit, bevroren;

b) worden aan of ten behoeve van een in de lijst in artikel 2, lid 3, bedoelde natuurlijke of rechtspersoon, groep of entiteit noch direct noch indirect tegoeden, andere financiële activa en economische middelen ter beschikking gesteld.”

[...]

3. De Raad stelt de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop deze verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt deze met eenparigheid van stemmen, overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4, 5 en 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931[…]. Deze lijst behelst:

i) natuurlijke personen die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;

ii) rechtspersonen, groepen of entiteiten die een terroristische daad plegen, pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze daden vergemakkelijken;

iii) rechtspersonen, groepen of entiteiten die eigendom zijn van of gecontroleerd worden door een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i en ii;

iv) natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten die optreden namens of in opdracht van een of meer natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten als bedoeld in de punten i en ii.”

14. Artikel 8 van de verordening luidt:

„De lidstaten, de Raad en de Commissie stellen elkaar in kennis van de krachtens deze verordening getroffen maatregelen en verstrekken elkaar de relevante gegevens waarover zij beschikken in verband met deze verordening, met name informatie die overeenkomstig de artikelen 3 en 4 is ontvangen en informatie over inbreuken en problemen met de handhavingen of door nationale rechters gewezen vonnissen.”

15. Bij besluit 2001/927( ) stelde de Raad een eerste lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop de verordening van toepassing was. De naam van de PMOI kwam daarop niet voor.

16. In de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2002/340 van 2 mei 2002( ) nam de Raad een bijgewerkte lijst op van personen, groepen en entiteiten waarop gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van toepassing was. In punt 2 van die bijlage, met het opschrift „Groepen en entiteiten”, werd de PMOI vermeld, en als volgt aangeduid: „Mujahedin-e Khalq Organisation (MEK of MKO) [min de ,National Council of Resistance of Iran’ (NCRI)] (alias The National Liberation Army of Iran (NLA, de militante tak van MEK), People’s Mujahidin of Iran (PMOI) [sic], National Council of Resistence (NCR) [sic], Muslim Iranian Student’s Society [sic])”.

17. Met besluit 2002/334, eveneens van 2 mei 2002( ), stelde de Raad een bijgewerkte lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop de verordening van toepassing was. De naam „PMOI” stond op die lijst vermeld op dezelfde manier als in de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2002/340.

18. Krachtens artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van de verordening stelde de Raad een reeks besluiten vast waarbij telkens een lijst was opgenomen met de personen, groepen en entiteiten waarop dat gemeenschappelijk standpunt van toepassing was. De PMOI werd daarin telkens genoemd.

19. Op 15 juli 2008 heeft de Raad het litigieuze besluit vastgesteld. Ook in de bijlage daarbij werd de PMOI genoemd.

20. Met besluit 2009/62( ), dat dateert van na 4 december 2008, de datum van de uitspraak van het bestreden arrest, stelde de Raad een bijgewerkte lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop verordening nr. 2580/2001 van toepassing was. Op deze lijst stond de PMOI niet meer vermeld.

Wetgeving inzake de mensenrechten

21. Artikel 15, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) luidt:

„In tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, kan iedere Hoge Verdragsluitende Partij maatregelen nemen die afwijken van zijn verplichtingen ingevolge dit verdrag, voor zover de ernst van de situatie deze maatregelen strikt vereist en op voorwaarde dat deze niet in strijd zijn met andere verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht.”

22. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)( ), dat het opschrift draagt „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”, bepaalt:

„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.

[...]”

Achtergrond

De PMOI

23. De PMOI is een Iraanse politieke organisatie.( ) Zij werd in 1965 opgericht, aanvankelijk met als doel het bewind van de Sjah te bestrijden. Zij had een actief aandeel in de protesten in Iran die uiteindelijk hebben geleid tot de val van de Sjah in 1979. Zij kwam vervolgens al spoedig in conflict met het fundamentalistische bewind van ayatollah Khomeini. Veel van haar leden en aanhangers begaven zich tegen het einde van 1981 in ballingschap en vonden voornamelijk toevlucht in Frankrijk. In 1986 is de Franse regering, na onderhandelingen tussen de Franse en Iraanse autoriteiten, echter ertoe overgegaan hen in feite als ongewenste vreemdelingen te behandelen, en „verhuisde” de leiding van de PMOI, met enige duizenden aanhangers, naar Irak. Daar beschikte zij over een enorm wapenarsenaal, waaronder tanks en raketlanceerinrichtingen, tot de invasie in Irak in 2003 door de coalitietroepen. Vanuit Irak verleende zij haar gastland tot het einde van diens oorlog tegen Iran militaire steun hierin. Tot 2001 voerde zij gewelddadige operaties uit binnen Iran.

24. Vanaf 2001, meer bepaald sinds de bezetting van Irak in 2003, heeft de PMOI voortdurend gestreefd naar legitimisering van haar status als seculiere, democratische beweging gericht op de vreedzame omverwerping van het huidige regiem van Iran. De PMOI beweert tijdens een uitzonderlijk congres in Irak in juni 2001 formeel te hebben besloten om alle militaire acties en activiteiten in Iran te staken.

25. De terroristische activiteiten waarbij de PMOI eerder was betrokken, hebben echter ertoe geleid dat zij in een aantal landen tot verboden terroristische organisatie werd verklaard. Bij op 8 oktober 1997 van kracht geworden besluit heeft de Secretary of State (minister van Buitenlandse Zaken) van de Verenigde Staten de PMOI voor dat land aangemerkt als een „foreign terrorist organisation” (buitenlandse terroristische organisatie).( ) Bij besluit van 28 maart 2001 heeft de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken; hierna: „Home Secretary”) van het Verenigd Koninkrijk de PMOI krachtens de Terrorism Act 2000 (wet op het terrorisme van 2000) tot in die lidstaat verboden terroristische organisatie verklaard.( )

26. Deze activiteiten leidden er tevens toe dat in Frankrijk actie werd ondernomen tegen vermeende leden van de PMOI. In april 2001 opende de speciale „antiterreurafdeling” van het openbaar ministerie bij het Tribunal de grande instance de Paris (rechtbank te Parijs)( ) een onderzoek wegens verdenking van „deelneming aan een criminele organisatie ter voorbereiding van terroristische daden” als bedoeld in wet nr. 96/647 van 22 juli 1996. Het onderzoek richtte zich tevens op de „financiering van een terroristische groepering” onder wet nr. 2001/1062 van 15 november 2001.

27. Op 17 juni 2003 deed de Franse politie een inval in het kantoor van de PMOI in Auvers-sur-Oise in Frankrijk.( ) Een groot aantal personen werd opgepakt en sommigen van hen werden in voorlopige hechtenis genomen. Hoewel een aanzienlijke som geld werd gevonden, is geen vervolging ingesteld.

28. Afgezien van het in punt 26 genoemde onderzoek heeft de antiterreurafdeling van het openbaar ministerie op 19 maart en 13 november 2007 verdere beschuldigingen uitgebracht tegen personen die verdacht werden van lidmaatschap van de PMOI. Deze betroffen met name „witwassen van directe of indirecte opbrengsten, verkregen door fraude gepleegd tegenover bijzonder kwetsbare personen, en door georganiseerde fraude” in verband met een terroristische onderneming.

29. Intussen vocht de PMOI in het Verenigd Koninkrijk op 30 oktober 2006 bij de Proscribed Organisations Appeal Commission (hierna: „POAC”) een besluit van de Home Secretary aan waarbij deze weigerde haar aanwijzing als verboden organisatie op te heffen. Dat beroep hield in wezen in dat, wat de aard van haar activiteiten ten tijde van het verbod ook was geweest, PMOI het terrorisme nadien had afgezworen en geweld afwees.

30. In de POAC-uitspraak verklaarde de POAC het beroep van de PMOI gegrond. Zij beschreef de weigering van de Home Secretary om het verbod van de PMOI op te heffen als „perverse” (pervers).

31. Bij beslissing van 7 mei 2008( ) wees de Court of Appeal of England and Wales het verzoek van de Home Secretary om hoger beroep te mogen instellen tegen de POAC-uitspraak af, en gelastte zij de opheffing van het verbod van de PMOI.

De vaststelling van het litigieuze besluit en de onmiddellijk daaraan voorafgegane gebeurtenissen

32. Aan de vaststelling van het litigieuze besluit ging een aantal kort of betrekkelijk kort op elkaar volgende gebeurtenissen vooraf.

33. Op 9 juni 2008 verstrekte de Franse Republiek de Raad wat werd genoemd nadere informatie betreffende de PMOI die, volgens die lidstaat, de handhaving van de PMOI rechtvaardigden op de lijst van personen, groepen en entiteiten waarvan de activa bevroren waren uit hoofde van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van de verordening.

34. Daarop vonden een aantal bijeenkomsten plaats van de werkgroep van de Raad belast met de uitvoering van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 (hierna: „werkgroep PC 931”).( ) Na de goedkeuring van het litigieuze besluit en de motivering ervan door die werkgroep op 4 juli 2008, kwam op dezelfde dag de Werkgroep raden buitenlandse betrekkingen (Relex) van de Raad bijeen, waar overeenstemming werd bereikt over de tekst van een bijgewerkte versie van het litigieuze besluit. Deze werd op zijn beurt verspreid onder het Comité van permanente vertegenwoordigers en op 9 juli 2008 door dit comité goedgekeurd. Het bestreden besluit werd vastgesteld op 15 juli 2008.

35. Intussen verwijderde de Home Secretary bij beschikking van 23 juni 2008, in werking getreden op 24 juni 2008, ter uitvoering van de uitspraak van de Court of Appeal van 7 mei 2008, de PMOI van de lijst van uit hoofde van de Terrorism Act 2000 in die lidstaat verboden organisaties.

36. Bij brief van 15 juli 2008 heeft de Raad de PMOI het litigieuze besluit ter kennis gebracht. Bij de brief was een motivering gevoegd.( )

37. Het staat vast dat de Raad in geen enkele fase voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit de PMOI heeft ingelicht over de nieuwe informatie of het nieuwe materiaal in het dossier die zijns inziens rechtvaardigden dat de PMOI gehandhaafd bleef op de lijst van organisaties waarvan de tegoeden waren bevroren krachtens artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van de verordening.

Het bestreden arrest

38. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 juli 2008, stelde de PMOI tegen de Raad beroep in tot nietigverklaring van het litigieuze besluit, voor zover dat besluit op haar van toepassing was.

39. De Franse Republiek en de Europese Commissie verkregen toestemming om in deze procedure te interveniëren.

40. Bij wege van maatregel van instructie gelastte het Gerecht bij beschikking van 26 september 2008 (hierna: „de beschikking van 26 september 2008”) de Raad alle documenten die verband hielden met de vaststelling van het bestreden besluit over te leggen voor zover deze de PMOI betroffen; de mededeling daarvan aan de PMOI bleef in dat stadium van de procedure echter voorbehouden, indien de Raad zich op de vertrouwelijke behandeling van de documenten mocht beroepen.

41. De Raad heeft in twee etappes aan deze beschikking gevolg gegeven. Hij heeft om te beginnen op 10 oktober 2008 een antwoord ingediend („eerste antwoord op de beschikking van 26 september 2008”), waarbij acht documenten in bijlage waren gevoegd. Zeven hiervan waren niet aangemerkt als vertrouwelijke documenten, en zijn naar behoren aan verzoekster meegedeeld. Het achtste document bevatte een vertrouwelijke versie van een van de in de andere bijlagen opgenomen documenten en werd niet aan de PMOI verstrekt.

42. In zijn eerste antwoord op de beschikking van 26 september 2008 gaf de Raad aan dat overlegging van bepaalde nadere documenten, waarin de voorgestelde nieuwe grondslag voor opname van de PMOI op de lijst en de redenen voor dit voorstel uiteen werden gezet, op dat moment niet mogelijk was aangezien deze door de Franse Republiek als vertrouwelijk waren aangemerkt en niet beschikbaar waren op het tijdstip van indiening van het antwoord. Deze documenten waren tijdens de vaststellingsprocedure van het litigieuze besluit verspreid in de werkgroep PC 931.

43. De bedoelde nadere documenten werden wel opgenomen in de bijlage bij het op 6 november 2008 neergelegde tweede antwoord van de Raad („het tweede antwoord op de beschikking van 26 september 2008”). In dat antwoord informeerde de Raad het Gerecht dat de Franse Republiek, na afronding van de voor vrijgifte van de drie documenten in kwestie vereiste nationale procedures, toestemming had verleend om de eerste twee documenten in hun geheel over te leggen; de overlegging van het derde document was goedgekeurd onder het voorbehoud van schrapping van twee passages. Het betrof de informatie in de punten 3, sub a, en 3, sub f, van bijlage 3 bij het antwoord (hierna respectievelijk: „de informatie van punt 3, sub a” en „de informatie van punt 3, sub f”).

44. Bij arrest van 4 december 2008 verklaarde het Gerecht het beroep van de PMOI gegrond en verwees de Raad in de kosten.

45. Voor het Gerecht voerde de PMOI zes middelen aan. Voor zover in deze hogere voorziening relevant, betroffen deze primair schending van de rechten van de verdediging, doordat de Raad het bestreden besluit had vastgesteld zonder haar eerst de nieuwe informatie of de nieuwe elementen in het dossier mee te delen die volgens de Raad rechtvaardigden de PMOI te handhaven op de lijst van personen, groepen en entiteiten waarvan de activa waren bevroren volgens artikel 2, lid 3, van de verordening.

46. Het Gerecht besprak dit middel in de punten 36 tot en met 47 van het bestreden arrest.

47. In punt 39 overwoog het: „Het Gerecht is van oordeel dat dit betoog van de Raad geen grond oplevert voor de stelling dat het hem onmogelijk was geweest het bestreden besluit vast te stellen volgens een procedure die verzoeksters rechten van verdediging zou hebben geëerbiedigd.”

48. Het Gerecht achtte meer bepaald de gestelde spoedeisendheid geenszins bewezen. Zelfs aangenomen dat de Raad niet verplicht was verzoekster na de uitspraak van de POAC van 30 november 2007 onmiddellijk van de litigieuze lijst af te voeren, kon hij zich in elk geval vanaf 7 mei 2008, toen het arrest van de Court of Appeal werd gewezen, definitief niet meer baseren op het besluit van de Home Secretary dat als basis voor het aanvankelijke besluit tot bevriezing van de tegoeden van de PMOI had gediend. Tussen 7 mei 2008 en de vaststelling van het bestreden besluit, op 15 juli 2008, waren echter meer dan twee maanden verstreken. De Raad had niet verklaard waarom het hem niet mogelijk was direct na 7 mei 2008 stappen te ondernemen om de PMOI hetzij van de litigieuze lijst af te voeren hetzij op basis van nieuwe gegevens op die lijst te laten staan (punt 40).

49. Zelfs aangenomen dat de eerste gegevens betreffende het in april 2001 in Parijs ingeleide gerechtelijke onderzoek door de Franse autoriteiten pas in juni 2008 aan de Raad waren meegedeeld, verklaarde dat voorts niet waarom die nieuwe gegevens niet meteen aan de PMOI konden worden meegedeeld, indien de Raad van plan was ze ten nadele van de PMOI in aanmerking te nemen (punt 41).

50. Het was dus feitelijk en rechtens onjuist te stellen dat na de inwerkingtreding op 24 juni 2008 van het besluit van de Home Secretary van 23 juni 2008 om de PMOI van de lijst te schrappen, en de min of meer gelijktijdige mededeling( ) van nieuwe gegevens door de Franse autoriteiten, zó dringend een nieuw besluit tot bevriezing van tegoeden moest worden vastgesteld, dat het niet mogelijk was verzoeksters rechten van verdediging te eerbiedigen (punt 43).

51. Het Gerecht wees ook het betoog van de Raad af, dat de motivering die na vaststelling van het litigieuze besluit aan de PMOI was meegedeeld, haar in staat stelde om gebruik te maken van haar recht van beroep, en de gemeenschapsrechter om zijn toezicht uit te oefenen (punten 45 en 46).

52. De punten 49 tot en met 79 van het bestreden arrest hadden betrekking op de overige door de PMOI aangevoerde middelen die in de hogere voorziening relevant zijn, te weten: 1) schending van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, van artikel 2, lid 3, van de verordening en van de bewijslastregels, en 2) schending van het recht van de PMOI op een effectieve rechterlijke bescherming.

53. In de punten 49 tot en met 55 van het bestreden arrest verwees het Gerecht naar zijn eerdere rechtspraak. Na te hebben aangetekend dat volgens artikel 10 EG (thans, in wezen, vervangen door artikel 4, lid 3, VEU) de betrekkingen tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen worden beheerst door de wederkerige verplichting om loyaal samen te werken (punt 52), verwees het meer bepaald (in punt 53) naar zijn rechtspraak( ), waarin het had uitgesproken dat in geval van toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van de verordening de Raad verplicht is „zich zo veel mogelijk te verlaten op de beoordeling door de bevoegde nationale instantie, althans wanneer het een rechterlijke instantie betreft, met name met betrekking tot het bestaan van ‚bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen’ waarop de beslissing van die rechterlijke instantie is gebaseerd”. Hieruit volgt dat, hoewel de Raad moet bewijzen dat de bevriezing van tegoeden gerechtvaardigd was, deze bewijslast „een vrij beperkt voorwerp” had (punt 54).

54. In punt 55 van het bestreden arrest herhaalde het Gerecht zijn rechtspraak, dat, hoewel de Raad een ruime beoordelingsmarge heeft met betrekking tot de in aanmerking te nemen omstandigheden bij de beslissing of moet worden overgegaan tot bevriezing van tegoeden, de Unierechter gehouden blijft de uitlegging die de Raad aan de relevante informatie geeft, te toetsen en „niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan [dient] te controleren”, maar „ook [moet] nagaan of deze elementen alle relevante feiten omvatten die voor de beoordeling van de [situatie] in aanmerking dienen te worden genomen, en of deze elementen de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen”.( )

55. In de punten 56 tot en met 58 van het bestreden arrest overwoog het Gerecht:

„56 In casu stelt het Gerecht vast dat noch de informatie in het bestreden besluit, de motivering daarvan en de kennisgevingsbrief en ook niet de informatie in de twee antwoorden van de Raad op de beschikking […] van 26 september 2008 voldoen aan de hierboven in herinnering gebrachte bewijsvereisten, zodat niet rechtens genoegzaam is aangetoond dat het bestreden besluit in overeenstemming met artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van [de] verordening […] is vastgesteld.

57 Meer bepaald heeft de Raad het Gerecht geen welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier meegedeeld waaruit blijkt dat het door de afdeling antiterreur van het openbaar ministerie van het Tribunal de grande instance de Paris in april 2001 ingeleide gerechtelijke onderzoek en de twee bijkomende telastleggingen van maart en november 2007, zoals de Raad stelt zonder dit verder te onderbouwen, ten aanzien van verzoekster een beslissing vormen die beantwoordt aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

58 In dit verband moeten de meest relevante passages uit het eerste antwoord van de Raad op de beschikking houdende maatregelen van instructie van 26 september 2008 volledig worden weergegeven:

‚3. De werkgroep [PC 2001/931] is viermaal bijeengekomen ter voorbereiding van de vaststelling door de Raad van het betrokken besluit voor zover het verzoekster betrof. Deze bijeenkomsten vonden plaats op 2 juni, 13 juni, 24 juni en 2 juli 2008 [...]

[...]

6. Voor die bijeenkomsten heeft de Franse Republiek aan de delegaties ook drie documenten uitgedeeld waarin het voorstel voor een nieuwe basis voor verzoeksters plaatsing op de lijst werd beschreven en de redenen voor haar voorstel werden uiteengezet. Het derde document bevatte gedeeltelijk de tekst die de door de Raad goedgekeurde motivering is geworden en die reeds deel uitmaakt van het onderhavige dossier. Bij de uitdeling waren die documenten door de Franse Republiek als vertrouwelijk aangemerkt. De Raad heeft de Franse Republiek in kennis gesteld van de beschikking van het Gerecht en die lidstaat onderzoekt thans de mogelijkheid om de betrokken documenten vrij te geven. De Raad heeft echter vernomen dat de noodzaak om te voldoen aan nationale wettelijke vereisten impliceert dat een beslissing daarover niet binnen de door de griffier gestelde termijn kan worden genomen. De Raad is derhalve thans niet in staat gevolg te geven aan de beschikking van het Gerecht met betrekking tot voornoemde documenten omdat hij niet bevoegd is ze aan het Gerecht te verstrekken, zelfs niet op vertrouwelijke basis. De Raad verzoekt het Gerecht om begrip daarvoor en verplicht zich ertoe het Gerecht te informeren zodra de Franse Republiek een beslissing over de betrokken documenten heeft genomen.

[...]

11. De Raad wenst met name erop te wijzen dat hij enkel het in de motivering vermelde bewijs met betrekking tot het gerechtelijke onderzoek in Frankrijk heeft ontvangen. Hij begrijpt dat dergelijk bijkomend bewijs naar Frans recht tijdens de onderzoeksprocedure vertrouwelijk moet blijven. Hij heeft alle aan hem verstrekte wezenlijke gegevens betreffende het onderzoek in de motivering weergegeven. Een van de in punt 6 bedoelde documenten bevatte een uitvoeriger lijst van de strafbare feiten waarop het onderzoek betrekking heeft, maar deze vallen alle onder de in de motivering gegeven algemene beschrijving (namelijk een reeks van strafbare feiten die alle, primair of subsidiair, verband houden met een collectieve onderneming die erop gericht is de openbare orde door intimidatie of terreur ernstig te verstoren, alsmede de financiering van een terroristische groepering en het witwassen van de directe of indirecte opbrengst van frauduleuze handelingen met betrekking tot bijzonder kwetsbare personen en georganiseerde fraude in verband met een terroristische onderneming).

12. Afgezien van de aard van de strafbare feiten waarop het onderzoek betrekking heeft, en de details betreffende de datum waarop het onderzoek werd ingeleid en de bijkomende telastleggingen werden toegevoegd, heeft de Raad geen andere informatie over het onderzoek. De precieze identiteit van de personen waarop het onderzoek betrekking heeft, is hem niet meegedeeld; hij weet alleen dat die personen vermeende leden van verzoekster zijn, zoals in de motivering is vermeld. Hij heeft ook geen informatie over eventuele verdere stappen in het onderzoek. Om kort te gaan, de Raad beschikte bij de vaststelling van het bestreden besluit naast het in de motivering vermelde bewijs over geen ander bewijs dat in het kader van het gerechtelijk onderzoek „tegen verzoekster is aangevoerd”.’”

56. Het Gerecht ging vervolgens in op het betoog van de PMOI dat het nationale besluit betrekking had op vermeende leden van de organisatie en niet geacht kon worden de organisatie zelf te betreffen, en op het verweer van de Raad daartegen, dat, al betrof het besluit in kwestie individuele personen, dit een „logisch[e] en passend[e]” situatie was, aangezien strafbare feiten van de bedoelde soort niet door de organisatie zelf konden worden begaan maar alleen door de daartoe behorende individuen en dat bovendien, aangezien de PMOI zelf geen rechtspersoonlijkheid had, zij niet strafrechtelijk kon worden vervolgd. Het Gerecht achtte dergelijke verklaringen allereerst in strijd met de bewoordingen van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, volgens hetwelk een beslissing wordt genomen „ten aanzien van de bedoelde personen, groepen of entiteiten” (punt 64 van het bestreden arrest). Subsidiair was het van oordeel dat zelfs wanneer deze uitlegging niet juist was, de Raad niet verklaard had om welke „specifieke en concrete redenen” de aan individuele personen toe te schrijven handelingen in casu aan de PMOI zelf moesten worden toegerekend. Van een dergelijke verklaring was „in casu helemaal geen sprake” (punt 65).

57. In de punten 71 tot en met 76 van het bestreden arrest voegt het Gerecht hieraan toe:

„71 Ten slotte stelt het Gerecht vast dat de Raad op verzoek van de Franse autoriteiten heeft geweigerd punt 3, sub a, van het laatste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten[( )] vrij te geven, met daarin de ‚samenvatting van de voornaamste punten ter rechtvaardiging van de handhaving van [de PMOI] op de Europese lijst’, die deze autoriteiten voor sommige delegaties van de lidstaten hebben gemaakt. Volgens voormelde brief van het [Franse ministerie van Buitenlandse en Europese Zaken] aan de Raad van 3 november 2008 bevat de betrokken passage ‚informatie betreffende de veiligheid met implicaties voor de nationale verdediging, waarvoor beschermingsmaatregelen tot beperking van de verspreiding daarvan ingevolge artikel 413‑9 van het Franse wetboek van strafrecht gelden’, zodat ‚het [ministerie] de mededeling daarvan aan het Gerecht niet kan toestaan’.

72 Het argument van de Raad dat hij gebonden is aan het door de Franse autoriteiten aangevoerde beginsel van vertrouwelijkheid, kan niet verklaren waarom de mededeling van de betrokken dossierelementen aan de gemeenschapsrechter inbreuk maakt op dit beginsel terwijl de mededeling van dezelfde dossierelementen aan de Raad zelf en vervolgens aan de regeringen van de 26 overige lidstaten dat niet doet.

73 Het Gerecht is hoe dan ook van oordeel dat de Raad zijn besluit tot bevriezing van tegoeden niet mag baseren op inlichtingen of elementen uit het dossier die door een lidstaat zijn meegedeeld indien die lidstaat niet bereid is de mededeling daarvan aan de met de toetsing van de rechtmatigheid van dit besluit belaste gemeenschapsrechter toe te staan.

74 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Gerecht in het arrest OVMI (punt 154) reeds voor recht heeft verklaard dat de rechterlijke controle van de rechtmatigheid van een besluit tot bevriezing van tegoeden zich uitstrekt tot de beoordeling van de ter rechtvaardiging van dat besluit aangevoerde feiten en omstandigheden, alsmede van de bewijselementen en informatie waarop die beoordeling is gebaseerd, zoals de Raad uitdrukkelijk heeft erkend in zijn memories in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 21 september 2005, Yusuf en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (T‑306/01, Jurispr. blz. II‑3533), vernietigd in hogere voorziening bij arrest van het Hof van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/ Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).[( )] Het Gerecht moet zich ook vergewissen van de eerbiediging van de rechten van verdediging en van de naleving van de verplichting tot motivering dienaangaande, alsmede in voorkomend geval van de gegrondheid van de dwingende overwegingen die de Raad bij wijze van uitzondering heeft aangevoerd om daarvan af te wijken.

75 In casu blijkt die toetsing des te noodzakelijker te zijn, waar deze de enige procedurele waarborg is die het mogelijk maakt een juist evenwicht tussen de eisen van de strijd tegen het internationale terrorisme en de bescherming van de fundamentele rechten te vinden. Daar tegenover de door de Raad aan de rechten van verdediging van de betrokkenen gestelde grenzen een strikte, onafhankelijke en onpartijdige controle door de rechter moet staan [...], dient de gemeenschapsrechter de rechtmatigheid en de gegrondheid van de maatregelen tot bevriezing van tegoeden te kunnen toetsen, zonder dat de geheimhouding of de vertrouwelijke behandeling van de door de Raad gebruikte bewijselementen en informatie hem kunnen worden tegengeworpen (arrest OVMI, punt 155).

76 In casu heeft de weigering van de Raad en de Franse autoriteiten om zelfs aan het Gerecht alleen de informatie in punt 3, sub a, van het laatste van de drie in punt 58 hierboven vermelde documenten mee te delen, dus tot gevolg dat het Gerecht zijn toetsing van de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet kan uitoefenen.”

De hogere voorziening

58. In haar hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht voert de Franse Republiek drie middelen aan. Volgens het eerste middel heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen rekening te houden met de bijzondere omstandigheden waaronder het litigieuze besluit was vastgesteld. Het tweede middel betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het in Frankrijk geopende gerechtelijke onderzoek geen beslissing was die beantwoordde aan de definitie in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Volgens het derde middel heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met zijn bevinding dat door de weigering van de Raad om de informatie van punt 3, sub a, mee te delen, dat Gerecht zijn toetsing van de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet kon uitoefenen en het recht op effectieve rechterlijke bescherming werd geschonden. De Franse Republiek vordert derhalve vernietiging van het bestreden arrest.

59. De PMOI bestrijdt al deze middelen en concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening.

60. In tegenstelling tot de procedures die hebben geleid tot respectievelijk de arresten OVMI, PMOI I en ook tot het bestreden arrest, heeft geen enkele lidstaat of instelling in enige fase van de procedure verzocht om tot interventie te worden toegelaten. In antwoord op schriftelijke vragen van het Gerecht van 2 juni 2010 aan de Raad en de Commissie om opmerkingen in te dienen aangaande hun praktische ervaringen met de uitvoering van bepaalde aspecten van het arrest Kadi I van het Hof, hebben de Raad en de Commissie op respectievelijk 28 juni en 24 juni 2010 schriftelijk geantwoord. Deze antwoorden waren niet van dienst voor de volgende analyse, en ik zal er in deze conclusie verder geen melding van maken.

Ontvankelijkheid

61. Alvorens de hogere voorziening ten gronde te bespreken, moet worden ingegaan op het ontvankelijkheidsverweer van de PMOI.

62. De PMOI betoogt in wezen dat, nu Frankrijk niet is opgekomen tegen besluit 2009/62, dat zijn voorganger, het litigieuze besluit, heeft ingetrokken en vervangen, Frankrijk geen belang heeft bij voortzetting van de hogere voorziening, met het gevolg dat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is. Subsidiair is de hogere voorziening zonder voorwerp en moet het Hof weigeren het in behandeling te nemen.

63. Deze argumenten overtuigen mij niet.

64. Ten eerste bepaalt artikel 56, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie in feite dat voor lidstaten en instellingen van de Unie die zijn tussengekomen, zelfs hogere voorziening openstaat wanneer de beslissing van het Gerecht hun situatie niet rechtstreeks aantast. Aangezien de Franse Republiek is tussengekomen in de procedure in eerste aanleg, is deze bepaling in de onderhavige hogere voorziening rechtstreeks op haar van toepassing. Zelfs wanneer dit niet het geval zou zijn geweest, zou de Franse Republiek nog altijd belang bij het instellen van hogere voorziening hebben gehad uit hoofde van de derde alinea van dat artikel, dat hogere voorziening tegen een arrest van het Gerecht eveneens openstelt voor de lidstaat of instelling die niet in het geding in eerste aanleg is tussengekomen.

65. De reden hiervoor is duidelijk. De uitlegging en toepassing van het recht van de Europese Unie zijn van het grootste belang voor de lidstaten en de instellingen. Zij kunnen een uiterst reëel belang hebben om een door het Gerecht gegeven uitlegging van het Unierecht te bestrijden, ook wanneer zij niet aan de procedure in eerste aanleg hebben deelgenomen.

66. Kan worden volgehouden dat, zelfs wanneer de Franse Republiek belang heeft bij het instellen van de onderhavige hogere voorziening, deze niettemin niet-ontvankelijk dient te worden verklaard als zijnde zonder voorwerp?

67. Ik ben van mening van niet.

68. Ten eerste was, zoals de Franse Republiek opmerkt, het effect van het bestreden arrest dat het litigieuze besluit (ten minste voor zover het de PMOI betrof) vanaf de vaststelling daarvan op 15 juli 2008 uit de rechtsorde van de Unie werd verwijderd. Toewijzing van de hogere voorziening zou tot gevolg hebben dat het besluit gedurende de periode tussen 15 juli 2008 en de datum van vaststelling van besluit 2009/62, waarbij het werd ingetrokken (26 januari 2009), weer deel uitmaakte van die rechtsorde.

69. Ten tweede, wat van fundamenteler belang is, denkt de Franse Republiek aan de toekomst. De uitkomst van deze procedure raakt haar rechtstreeks. Bij vernietiging van het bestreden arrest staat het de Franse Republiek vrij, zo zij daar aanleiding toe ziet, om de procedure voor de Raad opnieuw in te leiden teneinde de PMOI wederom op te nemen op de lijst van personen, groepen en entiteiten waarvan de tegoeden dienen te worden bevroren krachtens artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 2, lid 3, van de verordening. Zelfs een minder gunstige uitkomst zou nog altijd zinvol zijn. Al naargelang de inhoud van het arrest van het Hof zou de Franse Republiek bijvoorbeeld te weten komen of de aan de Raad vóór de vaststelling van het litigieuze besluit verstrekte informatie rechtens voldoende was dan wel of nadere of andere informatie was vereist. Voorts zou opgehelderd worden hoe en op welke basis vertrouwelijke of geheime informatie aan het Gerecht moet worden overgelegd.

70. Het niet-ontvankelijkheidsbetoog van de PMOI berust naar mijn mening derhalve op een te beperkte opvatting van het doel dat wordt gediend met de opheldering van het recht.

71. Ik concludeer dus tot de ontvankelijkheid van de hogere voorziening.

Ten gronde

Het eerste middel (schending van de rechten van verdediging)

72. Met het eerste middel betoogt de Franse Republiek in wezen dat het Gerecht in punt 47 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit diende te worden nietig verklaard omdat de PMOI niet, voorafgaand aan de vaststelling ervan, in kennis was gesteld van de nieuwe informatie in het dossier en haar geen gelegenheid was gegeven om opmerkingen te maken.

73. Volgens de Franse Republiek was door het besluit van de Home Secretary om de PMOI te schrappen van de lijst van in het Verenigd Koninkrijk verboden organisaties een dermate urgente situatie ontstaan, dat onmiddellijk stappen moesten worden ondernomen om ervoor te zorgen dat de naam van de PMOI op de lijst van de Raad bleef staan. Tijdgebrek stond de Raad niet toe het litigieuze besluit vast te stellen volgens een procedure die ruimte liet om de nieuwe informatie aan de PMOI mee te delen.( ) De Raad heeft bij de vaststelling van het litigieuze besluit derhalve de onder de omstandigheden juiste weg gevolgd.

74. Men kan gerust zeggen dat de Raad voor zijn argumenten, waarmee die van de Franse Republiek in de onderhavige hogere voorziening in wezen overeenkomen, bij het Gerecht weinig begrip ondervond. Het was van oordeel dat het betoog van de Raad „geen grond oplevert voor de stelling dat het hem onmogelijk was geweest het bestreden besluit vast te stellen volgens een procedure die verzoeksters rechten van verdediging zou hebben geëerbiedigd” (punt 39 van het bestreden arrest). Het verklaarde vervolgens dat „de gestelde spoed geenszins [was] bewezen”. Zelfs aangenomen dat de Raad niet verplicht was, de PMOI na de uitspraak van de POAC van 30 november 2007 onmiddellijk van de lijst af te voeren, kon hij zich in elk geval vanaf 7 mei 2008, toen het arrest van de Court of Appeal werd gewezen, definitief niet meer baseren op het besluit van de Home Secretary. Tussen 7 mei 2008 en de vaststelling van het bestreden besluit op 15 juli 2008 waren echter „meer dan twee maanden verstreken” (punt 40). Zelfs aangenomen dat de nieuwe informatie pas in juni 2008 aan de Raad was meegedeeld, verklaart dat voorts niet waarom de Raad deze niet meteen aan de PMOI heeft meegedeeld (punt 41).

75. Het loont de moeite de situatie nader te onderzoeken.

De procedure tot vaststelling van het litigieuze besluit: 1) de periode van 7 mei 2008 tot 9 juni 2008

76. Met betrekking tot deze periode is de situatie eenvoudig. Er lijkt, althans op het niveau van de Raad, niets van belang te zijn gebeurd. De Franse Republiek verklaart in repliek dat de nieuwe gegevens niet eerder dan 9 juni 2008 konden worden verstrekt omdat de Franse vervolgingsinstanties die informatie eerst vrij moesten geven. Voor de genoemde datum viel deze onder de zogenoemde „geheimhouding van onderzoeksgegevens”.

77. Het komt erop neer dat één maand van de periode van twee maanden die in theorie voor vaststelling van het besluit beschikbaar leek te zijn, niet is gebruikt om de besluitvormingsprocedure binnen de Raad te versnellen. Ik zou hieraan kunnen toevoegen, dat hetzelfde geldt voor de periode vanaf 30 november 2007 met de POAC-uitspraak (die weliswaar vatbaar was voor hoger beroep maar toch de serieuze mogelijkheid schiep dat de PMOI niet langer op de verboden lijst zou kunnen blijven staan op basis van de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte gegevens) tot 6 mei 2008. Men zou kunnen zeggen dat één keer tijd verliezen wegens stilzitten kan worden beschouwd als een ongelukkig toeval, maar dat tweemaal riekt naar slordigheid. Een dergelijke uitkomst dient, als maar enigszins mogelijk, te worden vermeden.

78. Ik ben van mening dat deze in de onderhavige omstandigheden inderdaad had kunnen worden vermeden.( )

79. De verantwoordelijkheid voor de vaststelling van een besluit tot plaatsing op de lijst, en daarmee voor de daaraan voorafgaande procedure, mag dan bij de Raad liggen, deze instelling kan niet handelen zonder de inbreng en de deelname van de lidstaten.

80. Artikel 4 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en artikel 8 van de verordening maken duidelijk dat op de lidstaten een verplichting rust tot deelname aan de strijd tegen het terrorisme. Op de lidstaten rust uiteraard ook de in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde algemene verplichting om loyaal samen te werken. Dit beginsel is algemeen toepasselijk en geldt met name in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.( )

81. Naar mijn mening volgt uit deze vereisten dat wanneer een persoon, groep of entiteit eenmaal op de lijst is opgenomen, de lidstaten verplicht zijn om elkaar (en de Raad) op de hoogte te houden van ontwikkelingen binnen hun nationale stelsels die meebrengen dat de grondslag waarop de plaatsing van een bepaalde persoon, groep of entiteit op de lijst van verboden organisaties berust, is verdwenen of – meer nog – dreigt te vervallen. Zodra de andere lidstaten hiervan op de hoogte zijn gesteld, zijn zij verplicht om alle gegevens waarop zij handhaving van de betrokkene op de lijst eventueel wensen te baseren, aan de Raad voor te leggen. In aanmerking genomen dat haast geboden zou kunnen zijn, moeten de lidstaten dit zo snel mogelijk doen, waarmee zij niet alleen de taak van de Raad vergemakkelijken maar tevens verzekeren dat de rechten van verdediging in acht worden genomen.

82. In het onderhavige geval was blijkbaar van een dergelijke tijdige samenwerking helaas geen sprake.

De procedure tot vaststelling van het litigieuze besluit: 2) de periode van 9 juni 2008 tot 15 juli 2008

83. Voorzien van volledige en bijgewerkte gegevens is de Raad beter in staat om met een minimum aan vertraging tot een besluit te komen. Hij moet dan natuurlijk wel de geëigende besluitvormingsprocedure volgen.

84. Alvorens terug te keren tot de aan het litigieuze besluit voorafgaande gebeurtenissen, is het wellicht zinvol kort stil te staan bij de juridische criteria waaraan een dergelijk besluit moet voldoen om toetsing door de rechters van de Unie te doorstaan, en bij de implicaties van die criteria voor de procedure bij de Raad.

85. In dit verband is vermeldenswaard de uitspraak van het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest, dat de rechter van de Unie bij toetsing van een besluit tot bevriezing van tegoeden niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan dient te „controleren”, maar ook moet „nagaan” of deze elementen alle relevante feiten omvatten die voor de beoordeling van de situatie in aanmerking dienen te worden genomen, en of deze elementen de daaruit getrokken conclusies kunnen dragen.

86. Deze door de Unierechter geformuleerde (tweevoudige) toets is van toepassing op de geldigheid van elk besluit dat de Raad neemt in verband met de bevriezing van tegoeden. Het betrokken besluit moet die toets doorstaan. Wanneer het dat niet kan, kan dit de nietigverklaring van het besluit tot gevolg hebben ingeval het voor het Gerecht wordt aangevochten.

87. Wat betreft het vereiste van controle van de materiële juistheid, betrouwbaarheid en samenhang van het bewijs, zal ik hieronder ingaan op de aard en de intensiteit van het onderzoek dat van de Raad wordt verlangd.( ) Hier zou ik slechts willen opmerken dat tegen een dergelijke toetsing naar mijn mening niets kan worden ingebracht.

88. Het tweede aspect heeft betrekking op de strekking van het betrokken bewijs. De beslissende instantie heeft de verplichting om uit te maken of het aangedragen bewijsmateriaal alle relevante informatie omvat die voor de beoordeling van de situatie in aanmerking dient te worden genomen, en of dit materiaal de stelling kan dragen dat de betrokken persoon, groep of entiteit deelneemt aan terroristische daden of het plegen daarvan vergemakkelijkt of anderszins onder gemeenschappelijk standpunt 2001/931 of de verordening valt.

89. Hieruit volgt dat de Raad al het voorgelegde materiaal zorgvuldig in overweging moet nemen, aangezien hij zich ervan moet overtuigen dat dit alle relevante gegevens omvat en dat de verstrekte informatie volstaat om bevriezing van tegoeden te rechtvaardigen. Voorts moet de Raad alvorens een besluit te nemen – tenzij het besluit in kwestie een eerste plaatsing op de lijst betreft( ) en er redenen zijn om het bewijsmateriaal vertrouwelijk te behandelen( ) – de persoon, groep of entiteit die waarschijnlijk door het voorgenomen besluit getroffen zal worden, alle bewijzen verstrekt hebben waarop hij het besluit denkt te baseren en alle elementen uit het antwoord daarop naar behoren in aanmerking hebben genomen.( )

90. In hoeverre voldeed de door de Raad in de onderhavige zaak gevolgde procedure aan deze vereisten?

91. Uit het antwoord van de Raad aan het Gerecht op de beschikking van 26 september 2008 blijkt het volgende:

– ten eerste vond op 13 juni 2008 een bijeenkomst plaats van werkgroep PC 931. Het verslag daarvan vermeldt dat nieuwe informatie (betreffende de PMOI) was bestudeerd. Er werd een conceptmotivering uitgedeeld;

– de volgende bijeenkomst van deze werkgroep vond plaats op 24 juni 2008. Het verslag van deze bijeenkomst vermeldt dat nadere informatie (opnieuw met betrekking tot de PMOI) was gepresenteerd en dat de lidstaten om meer tijd hadden verzocht om deze kwestie te bestuderen;

– het verslag van de volgende bijeenkomst, die werd gehouden op 2 juli 2008, vermeldt dat in het licht van de verstrekte nadere inlichtingen en de herziene motivering die was verspreid, de delegaties tot 4 juli de tijd werd gegeven om te laten weten of zij er bezwaar tegen hadden de PMOI op de voorgestelde nieuwe basis op de lijst te plaatsen;

– daarna vond op 4 juli 2008 klaarblijkelijk een bijeenkomst van de Werkgroep raden buitenlandse betrekkingen (Relex) van de Raad plaats, waar overeenstemming werd bereikt over de tekst van het litigieuze besluit;

– die tekst is vervolgens verspreid in het Comité van permanente vertegenwoordigers en goedgekeurd door dat comité op 9 juli 2008;

– het litigieuze besluit is vastgesteld op 15 juli 2008.

92. Afgezien van de rol van de lidstaten in de hier besproken procedure, blijft het een feit dat de Franse Republiek niet eerder dan 9 juni 2008 de nieuwe informatie en het nieuwe materiaal aan de Raad heeft overgelegd. Het startpunt voor de toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is, dat de Raad in het bezit is van „welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen”. Vóór 9 juni 2008 ontbrak dus de basis waarop de Raad de procedure voor de totstandkoming van het litigieuze besluit had kunnen initiëren.

93. Ik zou hieraan willen toevoegen dat blijkens de documenten die de Raad heeft overgelegd bij zijn antwoord op de beschikking van het Gerecht van 26 september 2008, de definitieve gegevens waarop het litigieuze besluit werd gebaseerd, pas werden overgelegd aan de Raad en besproken in diens werkgroep op de bijeenkomst van 2 juli 2008. Het zou naar mijn mening ongepast zijn geweest wanneer de Raad informatie aan de PMOI had verstrekt voordat buiten twijfel stond dat die alle gegevens betrof (en zeker niet meer) die relevant zouden zijn in het besluitvormingsproces van de Raad.

94. Hoewel althans de mogelijkheid bestaat dat een of meer aspecten van de procedure die de Raad heeft gevolgd nadat de Franse Republiek op 9 juni 2008 de nieuwe informatie en het nieuwe materiaal had overgelegd, achteraf bezien, versneld had(den) kunnen worden, acht ik het onwaarschijnlijk dat een dergelijke versnelling een noemenswaardig effect zou hebben gehad op het totale tijdsschema.( ) Ik ben niet van mening dat de door de Raad gevolgde procedure gebrekkig kan worden genoemd in de zin dat deze niet snel genoeg werd afgehandeld.

95. Met name heb ik de indruk dat het Gerecht voorbijgaat aan de wijze waarop de Raad in de praktijk te werk moest gaan. Voor de vaststelling van het litigieuze besluit was eenstemmigheid vereist. De desbetreffende bijeenkomsten werden bijgewoond door vertegenwoordigers van de lidstaten. Naar in redelijkheid kan worden aangenomen behoefden die vertegenwoordigers instructies van de autoriteiten en/of regeringen van hun land. Dit is een inherent langdurige (om niet te zeggen moeizame) procedure. Uit de verslagen van de desbetreffende bijeenkomsten blijkt dat een onmiddellijke beslissing in dit geval niet „in de aanbieding” was. Behalve dat de Raad ervoor moest zorgen dat alle lidstaten het eens werden over het voorgestelde conceptbesluit, moest hij zich alvorens dit definitief vast te stellen, via zijn diensten (waaronder met name zijn juridische dienst) een beeld vormen over de waarschijnlijkheid dat het besluit de toets van het Gerecht kon doorstaan ingeval het zou worden aangevochten.

96. Ik concludeer derhalve dat het Gerecht, als het litigieuze besluit inderdaad moest worden genomen volgens het door de Raad in de onderhavige zaak vastgestelde tijdsschema, ten onrechte heeft geoordeeld dat de Raad ruimschoots de tijd had om de PMOI op de hoogte te stellen van de nieuwe, van de Franse Republiek ontvangen informatie en gegevens, en om de PMOI gelegenheid te geven tot het maken van opmerkingen. Ik zal later onderzoeken of dat tijdsschema inderdaad een zo beperkende factor vormde als de Raad in zijn opmerkingen voor het Gerecht heeft gesteld.( )

Het vereiste van kennisgeving aan de PMOI

97. Heeft de Raad terecht besloten dat het niet nodig was de PMOI op de hoogte te stellen van de nieuwe informatie en haar gelegenheid te geven tot het maken van opmerkingen vóór de vaststelling van het litigieuze besluit?

98. Wanneer aanvaard wordt dat het voor de Raad niet mogelijk was om aanmerkelijk sneller te werk te gaan in de periode tussen 9 juni 2008, toen hij de bewuste informatie ontving van de Franse Republiek, en 15 juli 2008, toen hij het litigieuze besluit nam, blijft de vraag of de Raad mocht overgaan tot vaststelling van het litigieuze besluit zonder eerst de PMOI te informeren en haar gelegenheid te geven opmerkingen te maken.

99. Ik ben van mening van niet.

100. De rechtspraak komt er in wezen op neer dat wanneer een besluit tot bevriezing van tegoeden voor de eerste maal wordt vastgesteld, dit naar zijn aard een verrassingseffect moet kunnen hebben en onmiddellijk moet kunnen worden toegepast. Een dergelijke maatregel kan derhalve niet vóór de uitvoering ervan worden meegedeeld.( ) De situatie is anders wanneer een volgend besluit tot bevriezing van dezelfde tegoeden wordt genomen, omdat het verrassingselement daar geen rol meer speelt. Aan een dergelijk besluit moet de mogelijkheid voorafgaan om te worden gehoord en, waar dit op zijn plaats is, kennisgeving van eventueel nieuw bewijsmateriaal.( )

101. Nu sinds 3 mei 2002 een besluit tot bevriezing van de tegoeden van de PMOI van kracht is geweest( ), is het duidelijk dat het litigieuze besluit een volgend besluit was en niet een eerste besluit. Bij onverkorte toepassing van genoemde rechtspraak had het nieuwe bewijsmateriaal derhalve aan de PMOI moeten worden medegedeeld en had haar de gelegenheid moeten worden geboden daarop te reageren en haar zienswijze kenbaar te maken.

102. Evenmin kan het betoog slagen dat, aangezien het litigieuze besluit was gebaseerd op nieuwe informatie, de tijd als het ware opnieuw begon te lopen, met het gevolg dat geen voorafgaande kennisgeving vereist was. Waar het om gaat, is niet of de informatie nieuw was, maar of deze verband hield met de hernieuwing van het bestaande bevriezingsbesluit dan wel met een eerste vaststelling van een dergelijk besluit. Het litigieuze besluit betrof de hernieuwing van een bevriezingsbesluit. Verrassing was derhalve noodzakelijk noch relevant.

103. Bezien vanuit het oogpunt van de PMOI is het beschermingselement dat wordt geboden door het vereiste van kennisgeving en het recht om opmerkingen te maken vóór de vaststelling van het litigieuze besluit, van fundamenteel belang en als zodanig essentieel voor haar rechten van verdediging. Daarom had het Gerecht naar mijn mening volkomen gelijk toen het in de punten 46 en 47 van het bestreden arrest het betoog van de Raad verwierp, dat de belangen van de PMOI voldoende in acht waren genomen door de kennisgeving van het besluit na de vaststelling ervan en de in die fase aan de PMOI geboden gelegenheid tot het maken van opmerkingen. Of er nu wel of niet sprake is van spoedeisendheid, de Raad mag eenvoudig niet dwars over de rechten van verdediging van een partij heenwalsen zoals hij hier heeft gedaan.

104. Wat had de Raad dan behoren te doen?

105. De situatie waarvoor de Raad was gesteld, had drie zijden, elk met haar eigen belangen. Ten eerste waren daar de belangen van de PMOI. Ten tweede de belangen van de Raad zelf, die naar mijn mening het recht had stappen te ondernemen om zo veel mogelijk ervoor te zorgen dat het litigieuze besluit niet kon worden aangevochten op de grond dat het te haastig of op onzorgvuldige wijze was vastgesteld. Ten derde de belangen van de overige personen, groepen en entiteiten waarvan de namen stonden vermeld op de lijst van de bijlage bij besluit 2007/868( ) (de onmiddellijke voorganger van het litigieuze besluit). Die partijen konden zich beroepen op de verplichting die artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 op de Raad heeft gelegd, om de namen van personen, groepen en entiteiten waarvan de tegoeden zijn bevroren „regelmatig en ten minste om de zes maanden” te bezien om er zeker van te zijn dat hun plaatsing op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is.

106. Het is duidelijk dat de Raad deze belangen met elkaar in evenwicht moest brengen.

107. Ik heb reeds opgemerkt dat naar mijn mening de procedure van de Raad bij de vaststelling van het litigieuze besluit niet echt verkeerd was.

108. Met betrekking tot de personen, groepen en entiteiten die behalve de PMOI op de lijst vermeld stonden, vind ik de houding van de Raad om de herziening van de aan besluit 2007/868 gehechte lijst als prioriteit te beschouwen, geheel terecht. Wanneer de vaststelling van een nieuw besluit zou zijn uitgesteld om kennisgeving aan de PMOI en het indienen van opmerkingen mogelijk te maken, had de Raad terecht kunnen worden voorgehouden dat hij die prioriteit (en daarmee de belangen van die overige partijen) niet in acht had genomen.

109. En dan was er nog de PMOI.

110. Het beroep van de Raad voor het Gerecht op de spoedeisendheid stond of viel met de premisse dat de Raad niet beschikte over een procedure waarin de PMOI aan de ene kant kon worden losgekoppeld van de overige personen, groepen en entiteiten aan de andere kant, zodat afzonderlijke besluiten voor elk van hen konden worden vastgesteld.

111. Ik zie niet in waarom dat niet zou kunnen.

112. Ik ben van oordeel dat de Raad eerst met betrekking tot de overige personen, groepen en entiteiten een besluit had kunnen nemen conform het tijdsschema van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Daarna had hij, ter bescherming van de rechten van verdediging van de PMOI, de vaststelling van een besluit over de PMOI kunnen opschorten tot er gelegenheid was geweest om eerst de vereiste interne procedures te volgen, vervolgens de PMOI op de hoogte te stellen en gelegenheid te geven tot het maken van opmerkingen, en tenslotte deze opmerkingen volledig en zorgvuldig te bestuderen (opnieuw volgens de vereiste interne procedures) alvorens te beslissen of de PMOI wel of niet op de lijst vermeld moest blijven.

113. Mij dunkt dat de Raad deze benadering niet alleen had kunnen volgen in de omstandigheden die aan de vaststelling van het litigieuze besluit voorafgingen; het is de benadering die de Raad had moeten volgen. De Raad zou in dat geval de bescherming van de rechten van de overige personen, groepen en entiteiten hebben veiliggesteld. Hij zou tevens hebben verzekerd dat zijn eigen procedures naar behoren in acht werden genomen en dat evenzeer rekening werd gehouden met de rechten van verdediging van de PMOI.( )

114. Anders gezegd, ben ik van mening dat de fout van de Raad was dat hij ervan uitging dat ten aanzien van alle personen, groepen en entiteiten op de lijst in de bijlage van besluit 2007/868 binnen hetzelfde tijdsbestek een besluit moest worden genomen over hun hernieuwde plaatsing op de bij het litigieuze besluit gevoegde lijst. Deze fout bracht de Raad tot de conclusie dat er „geen tijd” was om de rechten van verdediging van de PMOI te eerbiedigen voordat hij het litigieuze besluit vaststelde. Maar deze spoedeisendheid ten aanzien van de PMOI was denkbeeldig. De Raad was, uiteraard, verplicht om met gezwinde spoed te bezien of de PMOI op de lijst vermeld moest blijven. Maar hij was niet verplicht om dat proces tegelijkertijd af te ronden met het heronderzoek van de rest van de lijst.

115. Ook al ben ik het gedeeltelijk oneens met de motivering van het bestreden arrest met betrekking tot de procedure die tot het litigieuze besluit heeft geleid, ik onderschrijf niettemin het eindoordeel van het Gerecht, dat het litigieuze besluit diende te worden nietig verklaard omdat het was vastgesteld volgens een procedure waarin de rechten van verdediging van de PMOI niet waren geëerbiedigd.

116. Bijgevolg moet het eerste middel van de hogere voorziening worden afgewezen.

Het tweede en het derde middel

117. Alvorens op de merites van deze middelen in te gaan, wil ik een opmerking vooraf maken. Het Gerecht heeft duidelijk uitgesproken dat het zijn beslissing tot toewijzing van het beroep uitsluitend baseerde op zijn oordeel met betrekking tot het vierde middel van de PMOI, schending van de rechten van verdediging (zie punt 48 van het bestreden arrest). Hieruit volgt dat de oordelen van het Gerecht met betrekking tot de middelen waartegen het tweede en het derde middel van de hogere voorziening zijn gericht, louter zijn gegeven omwille van de volledigheid.

118. Wanneer ik deze middelen niettemin bespreek, doe ik dit in het volledig bewustzijn van de vaste rechtspraak van het Hof, dat grieven tegen ten overvloede geformuleerde overwegingen van een beslissing van het Gerecht niet tot vernietiging van die beslissing kunnen leiden en dus niet ter zake dienend zijn.( ) Ik ben echter van mening dat het tweede en het derde middel wel moeten worden behandeld.

119. Wanneer de door deze middelen opgeworpen vraagstukken zonder antwoord blijven, betekent dat namelijk dat de Franse Republiek precies in dezelfde onzekerheid wordt gelaten die haar heeft bewogen tot het instellen van de hogere voorziening.( ) Andere lidstaten kunnen in de toekomst met dezelfde onzekerheid te maken krijgen.( )

120. Het tweede en het derde middel niet behandelen zou onbevredigend zijn. Ik zal deze middelen in hun geheel bespreken. Aangezien de uitkomst naar mijn mening geen invloed behoort te hebben op de uitkomst van de hogere voorziening, zal ik mijn gedachten wat meer de vrije loop laten.

Het tweede middel (schending van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931)

121. Met dit middel klaagt de Franse Republiek over een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht doordat het (in punt 57 van het bestreden arrest) heeft geoordeeld dat het in Frankrijk tegen vermeende leden van de PMOI ingestelde onderzoek geen beslissing is in de zin van de definitie in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

122. De volgende, door de overwegingen van het Gerecht opgeworpen vragen zijn van belang voor de bespreking van het tweede middel.

123. Ten eerste: kan aan de bepalingen van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 worden voldaan wanneer de in dat artikel bedoelde beslissing van een bevoegde instantie een persoon, groep of entiteit betreft die niet dezelfde is als de persoon, groep of entiteit die is aangewezen in een besluit van de Raad krachtens hetzelfde artikel (eerste vraag)? Ten tweede: wat is de juiste uitlegging van de term „bevoegde instantie” in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 (de tweede vraag)? Ten derde: heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat het onderzoek niet was gebaseerd op „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” (de derde vraag)? Ten vierde, omwille van de discussie aannemende dat het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt: in hoeverre behoorde de Raad te proberen (in de bewoordingen van het Gerecht in punt 65 van het bestreden arrest) „specifieke en concrete redenen ervoor te geven” waarom de partijen in casu aan elkaar „gekoppeld” zouden moeten worden (de vierde vraag)?

124. Wat de eerste vraag betreft, merk ik op dat er niets valt in te brengen tegen het oordeel van het Gerecht in punt 64 van het bestreden arrest, dat een letterlijke uitlegging van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 (bepalende dat een beslissing wordt genomen „ten aanzien van de bedoelde personen, groepen en entiteiten”) vereist dat de beslissing van de bevoegde instantie betrekking heeft op de partij of partijen aangewezen in het besluit dat de Raad uit hoofde van dat artikel heeft genomen. Als deze uitlegging juist is, zou aan het litigieuze besluit per definitie een fataal gebrek kleven, aangezien niet wordt betwist dat de partijen waarop de beslissing van de bevoegde instantie betrekking heeft en de partij bedoeld in het litigieuze besluit niet dezelfde zijn.

125. Moet artikel 1, lid 4, letterlijk worden uitgelegd?

126. Ik ben van mening van niet.

127. Naar mijn mening is het nodig deze bepaling, gelet op de redenen waarom gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en de verordening zijn vastgesteld, ruim op te vatten. Van terroristische organisaties kan niet worden verwacht dat zij de autoriteiten terwille zijn door zichzelf eenvoudig te laten identificeren. Aangenomen moet worden dat juist het tegendeel het geval zal zijn. Zoals bij elke vorm van oorlogsvoering met gebruik van guerrillamethodes, is een element van verrassing, en dus van heimelijkheid, essentieel. Artikel 1, lid 4 dient dus te worden uitgelegd op een manier die voldoende flexibel is om dit aspect te ondervangen. Zodra er „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” zijn om te menen dat de partijen genoemd in de beslissing van de bevoegde instantie en in het besluit van de Raad tot bevriezing van tegoeden in wezen dezelfde zijn, ben ik van oordeel dat aan de vereisten van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is voldaan.

128. Dit geldt a fortiori in een situatie als de onderhavige, waarin de Franse Republiek volhoudt dat de PMOI bij haar weten geen rechtspersoonlijkheid heeft.( )

129. Steun voor de gedachte dat een flexibele uitlegging nodig is, kan naar mijn mening om te beginnen worden ontleend aan de brede opzet van de definitie in artikel 1, lid 6, van de verordening en de ruime formulering van artikel 2, lid 3, daarvan.( ) Zonder de geschetste identificatieproblemen zou een zo ruime benadering niet nodig zijn. Ik denk dat voorts steun kan worden gevonden in de wijze waarop in besluiten van de Raad tot bevriezing van tegoeden de getroffen partijen dikwijls worden aangeduid. Zo luidt de vermelding van de PMOI in de bijlage bij het litigieuze besluit als volgt: „Mujahedin-e Khalq Organisation – MEK of MKO, met uitsluiting van de National Council of Resistance of Iran – NCRI (alias The National Liberation Army of Iran – NLA (de militante vleugel van de MEK), alias de People’s Mujahidin of Iran – PMOI, alias Muslim Iranian Student’s Society)”. Dit is bij lange na geen opzichzelfstaand voorbeeld. Dergelijke „gefragmenteerde” identificaties van personen, groepen en entiteiten zijn gebruikelijk.( )

130. Ik concludeer derhalve dat aan het litigieuze besluit geen gebrek kleeft ten gevolge van het feit dat de beslissing van de bevoegde instantie niet specifiek de PMOI betrof maar uitsluitend personen die vermeende leden van die organisatie zijn of waren.

131. Wat vervolgens de tweede en de derde vraag betreft, die ik samen zal bespreken, blijkt duidelijk uit de bewoordingen van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 dat een uitspraak van een nationale rechter ter zake van het plegen van een terroristische daad, een poging tot het plegen daarvan, dan wel de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, een toereikende maar niet noodzakelijke voorwaarde is voor de toepassing van dat artikel. Uit de verwijzing naar een genomen beslissing als „de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een [dergelijke] daad” is ook duidelijk dat – informeel gezegd – de „voorlopers” van een veroordeling dienaangaande hier mede onder zijn begrepen. Behalve waar de „rechterlijke instanties” geen bevoegdheid hebben op dit terrein (wat niet aan de orde is in het geval van de procedure in Frankrijk tegen de vermeende individuele leden van de PMOI), moet de bedoelde bevoegde instantie een „rechterlijke” zijn. Bovendien moet bij ontbreken van een „veroordeling wegens dergelijke feiten”, de „inleiding van een onderzoek of een vervolging” door die bevoegde instantie een grond hebben in „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen”.

132. Wat betekent de uitdrukking „rechterlijke instantie” precies?

133. Gezien het geschetste bereik van artikel 1, lid 4, is het duidelijk dat de natuurlijke betekenis die deze term („judicial”) althans in het Engels heeft, en normaliter zo wordt opgevat dat een beslissing in dit verband een bevinding van schuld door een rechter moet omvatten, te beperkt zou zijn.( ) Aan de uitdrukking moet een bredere betekenis worden toegekend, die mede de onderzoeks‑ en vervolgingsinstanties van de betrokken lidstaat omvat.

134. Het is eveneens duidelijk dat een eenvoudige beslissing tot het instellen van een onderzoek op zichzelf niet zal volstaan. Een dergelijke beslissing hoeft niet te zijn gebaseerd op meer dan verdenkingen. Het onderzoek in kwestie kan natuurlijk erin resulteren dat „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” worden gevonden, in welk geval waarschijnlijk vervolging zal worden ingesteld (hoewel dat op het relevante tijdstip misschien nog niet is gebeurd). Het is echter evengoed mogelijk dat het onderzoek doodloopt. Een zodanige beslissing om een onderzoek in te stellen zal derhalve niet volstaan voor de toepassing van artikel 1, lid 4.

135. De rechtsstelsels van de lidstaten zijn gewoonweg te verschillend om één enkel, exact punt in een procedure te kunnen aanwijzen waar wordt voldaan aan de toets van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen”. Ik zal derhalve aangeven welke algemene beginselen naar mijn oordeel van toepassing zijn.

136. Naar mijn mening is het vereiste waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen”, dat het dossier gegevens bevat die een sterke verdenking rechtvaardigen dat een terroristische daad is gepleegd of dat een poging tot pleging daarvan, deelneming daaraan of het vergemakkelijken ervan heeft plaatsgevonden. De gegevens hoeven niet voldoende te zijn om de grondslag voor een vervolging te kunnen vormen, maar het moet om aanmerkelijk meer gaan dan een loutere verdenking of hypothese. Er moeten tenminste voldoende gegevens zijn om een persoon die wordt getroffen door een besluit tot bevriezing van zijn tegoeden, de voornaamste beschuldigingen te kunnen meedelen die hij dient te weerleggen; deze moeten hem worden voorgelegd op een manier dat hij zijn rechten van verdediging kan uitoefenen.( )

137. Was in de onderhavige zaak aan dit vereiste voldaan?

138. In punt 68 van het bestreden arrest oordeelde het Gerecht dat „niets in het dossier grond oplevert voor de vaststelling dat het in april 2001 in Frankrijk ingeleide gerechtelijke onderzoek, [...] gebaseerd is op bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, zoals voorgeschreven in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931”.

139. In haar verzoekschrift in hogere voorziening leunt de Franse Republiek zwaar op artikel 80‑1 van de Franse Code de procédure pénale (wetboek van strafvordering), dat voor de instelling van een onderzoek door een rechter-commissaris vereist dat de tegen een persoon voorhanden bewijzen sterk zijn of in dezelfde richting wijzen. Volgens rekwirante voldoet dit aan de door artikel 1, lid 4, gestelde voorwaarde in kwestie.

140. Omdat het oordeel van het Gerecht in punt 68 van feitelijke aard is, vat ik het betoog van de Franse Republiek aldus op dat het Gerecht hiermee de duidelijke betekenis van het voorliggende bewijsmateriaal verkeerd zou hebben uitgelegd.

141. De beoordeling van dit middel vereist een bespreking van de in 2001 en in 2007 in Frankrijk ingestelde procedures, bezien in de context van de Franse strafvorderingsregels. Ik doe dit met enige schroom. Ik pretendeer niet over bijzondere expertise te beschikken op grond waarvan ik gekwalificeerd zou zijn om hier gezaghebbende uitspraken over te doen. Deze bespreking is echter onvermijdelijk voor de behandeling van het tweede middel.

142. Als ik de Franse strafvorderingsregels die de onderzoeksfase van de procedure beheersen goed begrijp, zal die fase, ten minste in gevallen die belangrijk genoeg zijn om een rechter-commissaris in te schakelen, door de openbare aanklager worden ingeleid met de indiening van een „réquisitoire” bij de rechter-commissaris.( ) Dit is het punt waarop het formele onderzoek aanvangt.( ) Wanneer de rechter-commissaris van mening is dat er voldoende bewijzen zijn voor een verder onderzoek met het oog op berechting, zal hij overeenkomstig artikel 80‑1 van de Code de procédure pénale besluiten tot een „mise en examen”. Zoals gezegd, kan de rechter-commissaris alleen overgaan tot de „mise en examen” wanneer de bewijzen „sterk zijn of in dezelfde richting wijzen”, zodat het aannemelijk is dat de verdachte het bewuste strafbare feit heeft begaan.( ) De „mise en examen” door de rechter-commissaris lijkt mij dus het stadium in de procedure te vertegenwoordigen dat beantwoordt aan het criterium van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen”. Omgekeerd geldt dat niet voor de enkele inleiding van een onderzoek en de procedure leidend tot de indiening van het „réquisitoire”, die tot de verantwoordelijkheid van de openbare aanklager behoort.

143. Ik heb mijzelf afgevraagd of deze „normale” regels van het Franse strafproces onverkort gelden voor het onderzoek van personen en organisaties waarop artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 zich richt, en of deze conclusie dus gerechtvaardigd is. De Franse Republiek heeft haar tweede middel echter specifiek gegrond op artikel 80‑1, en de PMOI heeft niet gesteld dat op haar, als van deelname aan terroristische activiteiten betichte organisatie, strengere regels werden toegepast. Ik houd derhalve als uitgangspunt aan, dat een „mise en examen” door de rechter-commissaris het stadium in de procedure markeert, dat voldoet aan het criterium van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen”.

144. Staat het in deze hogere voorziening buiten twijfel dat zowel de in 2001 in Frankrijk ingeleide procedure als die welke in 2007 werd ingeleid, het stadium van een „mise en examen” door de rechter-commissaris had bereikt?

145. Nee.

146. Er lijkt geen enkele twijfel te bestaan dat de procedure die werd ingeleid met het onderzoek van 2001, werd gevolgd door een „mise en examen” in 2003. Ter terechtzitting heeft de PMOI echter gesteld, zonder door de Franse Republiek te zijn tegengesproken, dat in het onderzoek van 2007 geen enkele „mise en examen” had plaatsgevonden. Dan lijkt het criterium wat die tweede procedure betreft dus niet vervuld.

147. Aangezien de argumentatie van de Franse Republiek berust op het bestaan van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” in beide procedures, moet dit criterium ook in beide zijn vervuld wil de hogere voorziening kunnen slagen. Voor de procedure van 2007 heeft zij dat niet aangetoond. De Franse Republiek heeft derhalve niet de onjuistheid kunnen aantonen van het oordeel van het Gerecht, dat er onvoldoende aanwijzingen waren dat de procedures in de Franse Republiek voldeden aan het in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 vervatte criterium. Het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.

148. Ten slotte kom ik bij de vierde vraag. Zoals gezegd, betreft deze de opmerking van het Gerecht (in punt 65 van het bestreden arrest) dat niet was geprobeerd „specifieke en concrete redenen” te geven waarom in casu de handelingen die aan de vermeende individuele leden of sympathisanten van de PMOI werden toegeschreven, aan de PMOI zelf moesten worden toegerekend. Het Gerecht meende dat „van een dergelijke verklaring in casu helemaal geen sprake” was.

149. De Franse Republiek betoogt in feite dat het de PMOI duidelijk moet zijn geweest dat de beschuldigingen tegen de betrokken personen op de organisatie zelf betrekking hadden. Volgens dit betoog bleek duidelijk uit het antwoord op de beschikking van 26 september 2008 dat dit het geval was en dat het grote aantal van de personen (24) waartegen het onderzoek was ingeleid, wel moest betekenen dat het mede om de bewuste organisatie ging.

150. Geen van deze argumenten kan mij overtuigen.

151. Ten eerste leert nauwkeurige lezing van de in antwoord op de beschikking van 26 september 2008 overgelegde documenten, dat hierin inderdaad wordt gesproken van „personen die ervan worden verdacht te behoren tot” en „vermeende leden van” de PMOI. Vervolgens staat er dat „leden van deze organisatie [...] thans worden vervolgd ter zake van criminele activiteiten ter financiering van hun activiteiten”. Dit komt inderdaad neer op een reeks beweringen van de Franse Republiek, dat er een verband bestaat tussen de individuele personen en de PMOI. Het biedt echter niet de verklaring waar het Gerecht, naar mijn mening terecht, om vroeg. Een aaneenrijging van algemene uitspraken dat diverse mensen lid zijn van organisatie „X” en het voorwerp zijn van onderzoek of vervolging voor (niet-gespecificeerde) criminele activiteiten ter financiering van hun activiteiten is niet voldoende om hun gedrag toe te rekenen aan organisatie „X”.

152. Ten tweede, wat betreft de vraag of de PMOI feitelijk op de hoogte was van de werkelijke stand van zaken, erkende de gemachtigde van de PMOI in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting, dat na de inval in haar kantoor in Auvers-sur-Oise in 2003 „de PMOI onmogelijk niet kon weten [‚ne pouvait ne pas savoir’] dat zij indirect het doelwit was”. Zelfs wanneer werd aanvaard dat dit feitelijke besef van de kant van de PMOI volstond met betrekking tot het in 2001 aangevangen onderzoek, ontbreekt nog een verklaring voor het in 2007 aangevangen onderzoek. De PMOI heeft aldoor volhard in haar bewering dat zij zich niet bewust was van enig verband tussen de onderzoeken inzake bepaalde personen en de organisatie.( )

153. Het aantal van de betrokken personen zou mij eventueel hebben kunnen overtuigen, wanneer dit een van vele, of althans meerdere, aanwijzingen was geweest voor betrokkenheid van de PMOI als organisatie. Op zichzelf beschouwd kunnen er echter geen conclusies aan worden verbonden.

154. Het tweede middel faalt dus.

Het derde middel (schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming)

155. Met het derde middel oefent de Franse Republiek in wezen kritiek uit op het oordeel van Gerecht, in de punten 71 tot en met 76 van het bestreden arrest, dat de Raad niet het recht had in zijn antwoord op de beschikking van 26 september 2008 gegevens achter te houden met een beroep op de vertrouwelijkheid ervan. De weigering om afstand van die vertrouwelijkheid te doen, had volgens het Gerecht tot gevolg dat het de rechtmatigheid van het litigieuze besluit niet kon toetsen. Dit betekende dat het recht van de PMOI op effectieve rechterlijke bescherming was geschonden.

156. De Franse Republiek voert ter ondersteuning van dit middel twee hoofdargumenten aan.

Het eerste argument: „er is geen gebruik gemaakt van de achtergehouden informatie”

157. Het Gerecht sprak in punt 73 van het bestreden arrest uit, dat de Raad zijn besluit tot bevriezing van tegoeden niet mocht baseren op inlichtingen of elementen uit het dossier die door een lidstaat waren meegedeeld, indien de betrokken lidstaat niet bereid was de mededeling daarvan aan de met de toetsing van de rechtmatigheid van dit besluit belaste Unierechter toe te staan.

158. In deze uitspraak ligt het oordeel van het Gerecht besloten, dat de Raad zijn besluit inderdaad in niet te verwaarlozen mate had gebaseerd op die inlichtingen of elementen.

159. De Franse Republiek bestrijdt dat feitelijke oordeel en betoogt dat de informatie die de Raad in het tweede antwoord op de beschikking van 26 september 2008( ) had achtergehouden, niet in aanmerking was genomen bij de vaststelling van het litigieuze besluit. Dat zou duidelijk blijken uit de punten 11 en 12 van het eerste antwoord op de beschikking van 26 september 2008 (aangehaald in punt 58 van het bestreden arrest). De motivering en de documenten die de Raad in antwoord op die beschikking had overgelegd, waren bovendien toereikend om aan te tonen dat de Raad beschikte over de informatie die hij nodig had voor de vaststelling van het litigieuze besluit voor zover dat de PMOI betrof, op basis van een nationale beslissing die voldeed aan de definitie in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

160. Uit het tweede antwoord op de beschikking van 26 september 2008 blijkt dat twee fragmenten uit bijlage 3 bij dat antwoord waren geschrapt. In punt 4 van dat antwoord wordt gesteld, met betrekking tot het eerste fragment (dat wil zeggen de informatie van punt 3, sub a, dat „de [door de Franse Republiek] voor de weglating daarvan opgegeven reden was, dat de bewuste informatie de openbare veiligheid en verdediging aangaat en derhalve beschermd wordt door maatregelen die de mededeling ervan aan banden leggen [...]”. Met betrekking tot het tweede fragment (dat wil zeggen de informatie van punt 3, sub f wordt in hetzelfde punt opgemerkt dat „de reden dat deze werd gewist, was dat deze niet betrekking heeft op de PMOI, maar op andere entiteiten op de EU-lijst van personen en entiteiten die zijn betrokken bij terroristische daden”.

161. De informatie die de geschrapte passages bevatte, is nog steeds vertrouwelijk en is door de Franse Republiek niet in hogere voorziening overgelegd aan het Hof.

162. Waar de Franse Republiek het feitelijke oordeel in kwestie bestrijdt, vat ik dit op als een betoog dat het Gerecht de duidelijke betekenis van het bewijs heeft miskend. Anders zou dit onderdeel van het middel kennelijk niet-ontvankelijk zijn.( )

163. Heeft het Gerecht de betekenis van het bewijs inderdaad verkeerd uitgelegd in de gestelde zin?

164. Om deze vraag te beantwoorden moeten allereerst de punten 11 en 12 van het eerste antwoord op de beschikking van 26 september 2008 worden onderzocht.

165. De Raad stelt, in punt 11, dat hij enkel het in de motivering vermelde bijkomende bewijs met betrekking tot het gerechtelijke onderzoek in Frankrijk heeft ontvangen, omdat dergelijk bijkomend bewijs naar Frans recht vertrouwelijk moet blijven. Hij voegt hieraan toe dat hij alle aan hem verstrekte wezenlijke gegevens betreffende het onderzoek in de motivering heeft vermeld. Dit nuanceert hij met de opmerking dat uitvoeriger gegevens vermeld waren in een van de documenten die als vertrouwelijk waren aangemerkt, maar deze opmerking beperkt hij weer door te zeggen dat al deze gegevens onder de in de motivering gegeven algemene beschrijving vallen.

166. In punt 12 betoogt de Raad in feite dat hij niet over verdere inlichtingen of stukken beschikte die voor het Gerecht relevant waren. Meer bepaald was de precieze identiteit van de personen waarop het onderzoek betrekking heeft, hem niet meegedeeld.

167. Wat is in dit verband dan de duidelijke betekenis van het bewijsmateriaal? De bewoordingen van punten 11 en 12 van het eerste antwoord van de Raad op de beschikking van 26 september 2008 zijn, zacht uitgedrukt, niet helder. Op de vraag of deze ondoorzichtigheid bewust is gecreëerd door de Raad of alleen maar is te wijten aan ongelukkig taalgebruik, kan hier niet worden ingegaan. Naar mijn mening mocht het Gerecht zijn feitelijke oordeel baseren op zijn inschatting van de waarschijnlijkheid dat de Raad zijn besluit wel in enige (niet nader gespecificeerde) mate had gebaseerd op de niet aan dat Gerecht verstrekte gegevens.

168. In de tweede plaats betoogt de Franse regering dat wanneer tevens de motivering en de door de Raad in antwoord op de beschikking van 26 september 2008 overgelegde documenten in aanmerking worden genomen, blijkt dat deze motivering en de documenten voldoende waren om te constateren dat de Raad over alle informatie beschikte die hij nodig had voor de vaststelling van het litigieuze besluit voor zover dit de PMOI betrof.

169. Dat kan waar zijn. Maar in de onderhavige context is het aan de Franse Republiek om aan te tonen dat de Raad zijn besluit inderdaad alleen op die gegevens heeft gebaseerd. Met de bewering dat het bewijsmateriaal volstond om aan te tonen dat de Raad over de vereiste gegevens beschikte, wordt dit nog niet aangetoond.

170. Ik vind in de stellingen van de Franse Republiek derhalve geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het Gerecht in zijn oordeel het bewijs kennelijk verkeerd heeft uitgelegd. Het eerste argument van de Franse regering moet derhalve worden afgewezen.

Het tweede argument: „de achtergehouden informatie was geheim”

171. De Franse Republiek verwijst naar het feit dat de in het bewuste punt vermelde informatie geclassificeerd was (zie punt 71 van het bestreden arrest). In antwoord op de opmerking van het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest [dat het Gerecht niet vermocht in te zien waarom (eigenlijk) het document, als het wel aan de Raad en daarmee aan de regeringen van de 26 andere lidstaten kon worden overgelegd, niet ook kon worden overgelegd aan het Gerecht] stelt de Franse Republiek dat volgens artikel 67, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht het Gerecht enkel rekening houdt met documenten of stukken waarvan de advocaten en gemachtigden van partijen kennis hebben kunnen nemen en waarover zij zich hebben kunnen uitspreken. Het Gerecht zou met andere woorden, zo begrijp ik het betoog van de Franse Republiek, niet verzoeken om overlegging van een document tenzij het voornemens is met de inhoud daarvan rekening te houden in zijn arrest. Wanneer het bij het wijzen van het arrest inderdaad die inhoud in aanmerking neemt, kan het niet anders dan deze eerst aan de andere partij ter beschikking stellen.

172. De Franse Republiek voegt hier vervolgens aan toe, dat niet in geschil is dat de Franse autoriteiten wegens het vertrouwelijke karakter van het bewuste document bezwaar hadden tegen mededeling ervan aan de PMOI. Het Gerecht had er daarom hoe dan ook geen rekening mee mogen houden.

173. Het vraagstuk dat de Franse Republiek met dit onderdeel van haar middel opwerpt, is van het grootste belang. In hoeverre moet een partij in een procedure voor het Gerecht de mogelijkheid hebben vol te houden dat aan het Gerecht verstrekte informatie als vertrouwelijk wordt aangemerkt, zodat deze niet ter kennis wordt gebracht van de andere partij of partijen in het geding? En mag (of moet) met deze informatie, wanneer deze dienovereenkomstig wordt behandeld, niettemin door het Gerecht rekening worden gehouden bij het wijzen van zijn arrest?

174. Het is belangrijk dit vraagstuk in de juiste context te bezien.

175. Twee artikelen van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bevatten reeds bepalingen inzake de vertrouwelijkheid.( ) Ten eerste heeft volgens artikel 67, lid 3, een partij die gevolg geeft aan een maatregel van instructie, de mogelijkheid om te verzoeken om vertrouwelijkheid met betrekking tot alle of een deel van de in diens antwoord verstrekte informatie. Het Gerecht zal op dit verzoek beslissen. In die fase wordt het desbetreffende stuk niet aan de partijen meegedeeld. Hetzelfde artikel bepaalt dat, indien een stuk waarvan de kennisneming door een instelling is geweigerd, aan het Gerecht is overgelegd in het kader van een beroep betreffende de beoordeling van de rechtmatigheid van die weigering, dat stuk niet aan de andere partijen mag worden medegedeeld.

176. Ten tweede kan de president van het Gerecht volgens artikel 116, lid 2, op verzoek van een partij geheime of vertrouwelijke informatie weglaten bij de toezending van afschriften van de stukken aan de interveniënt uit hoofde van dat artikel. Lid 6 van hetzelfde artikel bepaalt dat, indien de interveniënt zijn verzoek tot tussenkomst doet na afloop van de in artikel 115, lid 1, bedoelde termijn van zes weken, hem een afschrift van het rapport ter terechtzitting wordt medegedeeld. Hij wordt niet in kennis gesteld van de volgens artikel 116, lid 2, aan partijen betekende stukken. Het rapport ter terechtzitting zal, om voor de hand liggende redenen, geen vertrouwelijke gegevens bevatten.

177. Wat ontbreekt in het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, is een bepaling op grond waarvan het eventueel rekening zou mogen houden met vertrouwelijk bewijsmateriaal dat wordt overgelegd door een van de partijen in een voor het Gerecht aanhangig geding, zonder dat dat bewijsmateriaal wordt meegedeeld aan de andere partij of partijen. Artikel 67, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht biedt, wanneer een document wordt overgelegd met een verzoek het als vertrouwelijk aan te merken, twee mogelijkheden. Het Gerecht kan het verzoek toewijzen, in welk geval het document noch zal worden meegedeeld aan de andere partij of partijen bij het geding, noch door het Gerecht in aanmerking zal worden genomen voor het wijzen van zijn arrest. Of het kan het verzoek afwijzen, in welk geval het document zal worden meegedeeld aan de andere partij of partijen en in aanmerking wordt genomen voor het wijzen van het arrest.( ) Een andere oplossing is niet mogelijk. Er is, met andere woorden, geen „tussenweg”.

178. Zowel het Gerecht als het Hof houdt er in zaken over besluiten tot bevriezing van tegoeden rekening mee dat zich de noodzaak kan voordoen voor speciale procedures met betrekking tot vertrouwelijk bewijsmateriaal.

179. In het arrest OVMI merkte het Gerecht op dat „de gemeenschapsrechter de rechtmatigheid en de gegrondheid van de maatregelen tot bevriezing van tegoeden [dient] te kunnen toetsen, zonder dat de geheimhouding of de vertrouwelijke behandeling van de door de Raad gebruikte bewijselementen en informatie hem kunnen worden tegengeworpen”.( ) Het overwoog vervolgens: „De vraag of bewijselementen en informatie waarvan wordt gesteld dat zij vertrouwelijk zijn, aan de verzoeker en/of zijn advocaten kunnen worden meegedeeld, dan wel of de mededeling daarvan enkel aan het Gerecht moet worden voorbehouden volgens een bijzondere nog te definiëren procedure zodat de betrokken openbare belangen worden gewaarborgd en de betrokkene een voldoende mate van rechterlijke bescherming wordt verleend, is een andere kwestie waarover het Gerecht in het kader van het onderhavige beroep geen standpunt behoeft te bepalen”.( )

180. In het arrest Kadi I oordeelde het Hof dat „dwingende overwegingen in verband met de veiligheid of de internationale betrekkingen van de Gemeenschap en haar lidstaten zich ertegen [kunnen] verzetten dat bepaalde gegevens aan de belanghebbenden worden meegedeeld en dus dat zij hierover worden gehoord”. Het voegde hier echter aan toe dat het „evenwel aan de gemeenschapsrechter [staat] om bij de uitoefening van zijn rechterlijke controle zodanige technieken te hanteren dat het gerechtvaardigde verlangen naar zekerheid omtrent de aard en de