Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 15 mei 1990. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN BONDSREPUBLIEK DUITSLAND. - LANDBOUW - GEMEENSCHAPPELIJKE ORDENING VAN DE WIJNMARKT - NATIONALE DWANGMAATREGELEN. - ZAAK 217/88.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-02879

Zweedse bijz. uitgave bladzijde 00447

Finse bijz. uitgave bladzijde 00465



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . In deze zaak rijst een beginselvraagstuk betreffende de verplichtingen van de Lid-Staten om gemeenschapsverordeningen uit te voeren .

2 . Ingevolge artikel 41 van verordening ( EEG ) nr . 337/79 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt ( PB 1979, L 54, blz . 1 ), zoals gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 2144/82 van de Raad ( PB 1982, L 227, blz . 1 ) en verordening ( EEG ) nr . 1208/84 van de Raad ( PB 1984, L 115, blz . 77 ), moet de Commissie onder bepaalde omstandigheden de verplichte distillatie van tafelwijn gelasten in geval van overschotten . Volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 kunnen wijnproducenten die zich niet aan de distillatieplicht houden, niet in aanmerking komen voor de in de verordening voorziene interventiemaatregelen . Artikel 64, lid 1, bepaalt, dat "de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen om de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven ".

3 . Op 18 januari 1985 stelde de Commissie twee verordeningen vast betreffende de distillatie voor het wijnoogstjaar 1984/1985 . Verordening ( EEG ) nr . 147/85 betrof de methode ter berekening van de totale hoeveelheid te distilleren wijn, de criteria ter verdeling van die hoeveelheid over de verschillende produktieregio' s en over de in elke regio gevestigde producenten, en de categorieën producenten die van de distillatieplicht waren vrijgesteld . Bij verordening ( EEG ) nr . 148/85 ( PB 1985, L 16, blz . 32 ) gelastte de Commissie de distillatie van 12 miljoen hectoliter tafelwijn, waarvan 68 322 hectoliter door Duitse wijnproducenten moest worden gedistilleerd .

4 . De Duitse autoriteiten verzonden vervolgens aan de Duitse wijnproducenten 614 beschikkingen, waarin hen werd medegedeeld hoeveel wijn zij dienden te distilleren . 506 producenten dienden bezwaarschriften in met als voornaamste argument, dat de in de gemeenschapsverordeningen gebruikte criteria ter bepaling van de door elke wijnproducent te distilleren hoeveelheid discriminerend waren .

5 . Naar Duits recht heeft een bezwaarschrift tegen een bestuurshandeling automatisch schorsende werking . De betrokken autoriteiten kunnen evenwel de onmiddellijke uitvoering van een besluit gelasten, indien het algemeen belang dit vereist . Tegen een dergelijk bevel kan beroep worden ingesteld, in welk geval de administratieve rechter het besluit opnieuw kan schorsen .

6 . De Duitse autoriteiten besloten, geen bevel te geven tot onmiddellijke uitvoering van de 506 beschikkingen waartegen bezwaarschriften waren ingediend . Hierdoor werd van de 68 322 hectoliter wijn die in Duitsland had moeten worden gedistilleerd, in feite slechts 9 140 hectoliter gedistilleerd .

7 . De Commissie achtte de weigering van de Duitse autoriteiten om de Duitse wijnproducenten alsnog te dwingen, mee te werken aan de verplichte distillatie, in strijd met artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 en artikel 5 EEG-Verdrag . Derhalve leidde zij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in . In antwoord op de brief en het met redenen omkleed advies van de Commissie ontkende de Bondsrepubliek Duitsland, dat haar gedrag neerkwam op niet-nakoming van gemeenschapsverplichtingen . Daarop stelde de Commissie op 2 augustus 1982 beroep in bij het Hof .

Ontvankelijkheid

8 . Het beroep van de Commissie is niet alleen gericht tegen het gedrag van de Duitse Bondsrepubliek in één bepaald wijnoogstjaar ( 1984/1985 ) - het enige jaar tot dusver waarin de Duitse wijnproducenten door gemeenschapsverordeningen tot verplichte distillatie werden gedwongen -, maar ook tegen haar uitdrukkelijke voornemen om in de toekomst hetzelfde te doen . De Commissie wenst derhalve een verklaring voor recht, niet dat de Bondsrepubliek Duitsland in de periode 1984/1985 heeft nagelaten om de noodzakelijke maatregelen te nemen, maar dat zij blijft weigeren, dergelijke maatregelen te nemen . Zelfs in haar verzoekschrift verklaart de Commissie, dat de zaak in de eerste plaats op de toekomst betrekking heeft en niet op het verleden . De Bondsrepubliek Duitsland voert echter aan, dat het beroep enkel ontvankelijk kan zijn voor zover het betrekking heeft op haar gedrag onder de specifieke omstandigheden van het wijnoogstjaar 1984/1985 .

9 . In de benadering van de Commissie worden volgens mij twee dingen verward . Voor de onderhavige procedure kan, wat de zaak ten gronde betreft, ermee worden volstaan het gedrag van de Duitse autoriteiten in 1985 te onderzoeken . Het feit dat zij zich in de toekomst wellicht op dezelfde wijze gedragen en te kennen hebben gegeven dit inderdaad te doen, behoudens een andersluidende beslissing van het Hof, is stellig relevant voor de vraag, of de Commissie belang heeft bij voortzetting van deze procedure; maar het is niet nodig om het algemene gedrag van de Duitse regering dan wel haar eventuele toekomstige gedrag bij deze procedure te betrekken . Zo zich in de toekomst een soortgelijke situatie mocht voordoen, zal de beslissing van het Hof in deze zaak in dat geval de doorslag geven . Ik meen derhalve, dat het beroep enkel ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het betrekking heeft op het specifieke gedrag van de Duitse autoriteiten in het wijnoogstjaar 1984/1985 .

10 . Wordt het voorwerp van de procedure aldus afgebakend, dan is het niet nodig om de latere wetgeving afzonderlijk te onderzoeken : verordening nr . 337/79, die in 1984/1985 gold, is vervangen door verordening ( EEG ) nr . 822/87 ( PB 1987, L 84, blz . 1 ); de overeenkomstige bepalingen in laatstgenoemde verordening staan in anders genummerde artikelen ( zie bijlage VIII bij deze verordening ), maar de relevante bepalingen zijn in hoofdzaak gelijk .

Ten gronde

11 . Wat de zaak ten gronde betreft, is het standpunt van de Commissie heel eenvoudig . De Commissie stelt, dat de Bondsrepubliek Duitsland op grond van de in artikel 5 EEG-Verdrag aan de Lid-Staten opgelegde algemene verplichting tot samenwerking en de in artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 opgelegde bijzondere verplichting, haar pogingen om de verplichte distillatie af te dwingen niet had mogen staken, toen 506 van de 614 Duitse wijnproducenten tegen de beschikkingen waarbij de verplichte distillatie werd bevolen, bezwaarschriften indienden . Volgens de Commissie had zij alle nationale rechtsmiddelen moeten aanwenden om de verzet biedende wijnproducenten te dwingen de krachtens het gemeenschapsrecht op hen rustende verplichtingen na te leven . In het bijzonder had zij overeenkomstig paragraaf 80, lid 2, van de Duitse Verwaltungsgerichtsordnung de onmiddellijke uitvoering van de 506 distillatiebeschikkingen moeten gelasten .

12 . In haar verweerschrift voert de Duitse regering een aantal middelen aan, die ik hier achtereenvolgens zal onderzoeken .

a ) Het middel dat de in artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 voorziene sanctie een uitputtende regeling vormt

13 . De Duitse regering stelt, dat de gemeenschapswetgeving voor de wijnmarkt reeds voorziet in een sanctie tegen wijnproducenten die zich niet storen aan een bevel tot distillatie, voor zover artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 ( artikel 47, lid 1 van verordening nr . 822/87 ) die producenten uitsluit van bepaalde interventiemaatregelen in het volgende wijnoogstjaar . De Duitse regering betoogt, dat deze sanctie een uitputtende regeling vormt en zich er derhalve tegen verzet, dat nationale dwangmiddelen worden ingezet . Hiervoor verwijst zij naar de arresten van 18 februari 1970 ( zaak 40/69, Bollmann, Jurispr . 1970, blz . 69 ) en 2 februari 1977 ( zaak 50/76, Amsterdam Bulb, Jurispr . 1977, blz . 137 ).

14 . Ik vind dit middel geenszins overtuigend . Volgens mij heeft de Duitse regering niet kunnen aantonen, waarom de in artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79 voorziene sanctie een uitputtende regeling zou vormen . Artikel 6, lid 1, staat in titel I van de verordening, die het opschrift draagt "Prijs - en interventieregeling ". Zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr . 2144/82, luidt het als volgt :

"De producenten die aan de in artikel 39 en, in voorkomend geval, in de artikelen 40 en 41 bedoelde verplichtingen zijn onderworpen, kunnen voor de in deze titel bedoelde interventiemaatregelen in aanmerking komen voor zover zij gedurende een nader te bepalen referentieperiode aan voornoemde verplichtingen hebben voldaan ."

De artikelen 39, 40 en 41 maken deel uit van titel IV van de verordening, die "voorschriften betreffende sommige oenologische procedes en het in de handel brengen" bevat . Deze artikelen, zoals gewijzigd, leggen samen met andere bepalingen van titel IV een aantal verplichtingen en verboden op . Artikel 39, lid 1, verbiedt intense persing, persing van wijnmoer en het opnieuw vergisten van draf ( droesem ) voor andere doeleinden dan distillatie . Artikel 40, lid 1, verplicht tot distillatie van wijn die is verkregen uit druiven van rassen die niet als wijndruivenrassen voorkomen . En, zoals gezegd, voorziet artikel 41 in verplichte distillatie onder bepaalde omstandigheden .

15 . Aanvaarding van het middel van de Duitse regering betreffende het uitputtende karakter van artikel 6, lid 1, zou betekenen, dat de in de artikelen 39, 40 en 41 vervatte verplichtingen of verboden met geen ander middel kunnen worden afgedwongen dan door uitsluiting van de in artikel 6, lid 1, bedoelde interventiemaatregelen . Het zou bij voorbeeld betekenen, dat de nationale autoriteiten de rechter niet kunnen verzoeken, wijnproducenten te verbieden om die verbodsbepalingen nog langer te overtreden . Aldus zouden wijnproducenten oenologische procédés kunnen toepassen die op grond van het gemeenschapsrecht verboden zijn en zouden de nationale autoriteiten geen middelen hebben om dit te verhinderen, tenzij uiteraard de in artikel 6, lid 1, voorziene sanctie wel blijkt te werken . De bewoordingen van artikel 6, lid 1, noch de structuur van de verordening wijst erop, dat een dergelijke conclusie gerechtvaardigd is . Integendeel, het argument van de Duitse regering druist rechtstreeks in tegen de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 64, lid 1, waarin van de Lid-Staten wordt verlangd "de nodige maatregelen ( te nemen ) om de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven ".

16 . Het standpunt van de Duitse regering vindt evenmin steun in de door haar genoemde rechtspraak . In het arrest Bollmann overwoog het Hof, dat het voor Lid-Staten "uitgesloten is dat deze voor toepassing ( van een verordening ) maatregelen nemen waarbij haar strekking wordt gewijzigd dan wel daaraan bepalingen toegevoegd ". Door maatregelen naar nationaal recht te nemen om een uit een verordening voortvloeiende verplichting af te dwingen, wijzigen de nationale autoriteiten de draagwijdte van die verordening echter niet, noch voegen zij daaraan bepalingen toe; zij voeren haar slechts uit . Dit punt werd zeer duidelijk uiteengezet door advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie in de zaak Amsterdam Bulb ( reeds aangehaald, op blz . 155 ).

17 . In het arrest in deze zaak overwoog het Hof ( r.o . 33 ), dat "bij ontbreken in de gemeenschapsregels van een bepaling welke bepaalde sancties stelt op de overtreding dier regels door particulieren, de Lid-Staten bevoegd zijn die sancties te voorzien, welke hun geëigend voorkomen ".

18 . De Duitse regering beroept zich waarschijnlijk op dit arrest met de bedoeling om a contrario aan te tonen dat, wanneer de gemeenschapsregels niet in speciale sancties voorzien, de Lid-Staten niet langer bevoegd zijn dergelijke sancties krachtens nationaal recht op te leggen . Dit zou het geval kunnen zijn wanneer een verordening in een volledige sanctieregeling voorziet met de bedoeling om elke sanctie krachtens nationaal recht uit te sluiten, zoals in het door advocaat-generaal Capotorti ( loc.cit .) gegeven voorbeeld van de in verordening nr . 17 voorziene sancties bij inbreuken op de mededingingsregels van de Gemeenschap .

19 . Deze conclusie kan echter niet worden getrokken uit artikel 6, lid 1, van verordening nr . 337/79, waarin enkel bepaalde interventiemaatregelen worden ontzegd aan producenten die niet voldoen aan sommige uit de verordening voortvloeiende verplichtingen . Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, bestond er geen garantie dat die speciale sanctie onder alle omstandigheden doeltreffend zou zijn, en het staat inderdaad vast dat zij, gelet op de situatie op de Duitse wijnmarkt in de jaren na 1985, absoluut geen effect had . Verordeningen moeten zo worden uitgelegd, dat zij doeltreffend zijn, en niet omgekeerd . En zoals de onderhavige zaak laat zien, zou het middel van de Duitse regering ertoe kunnen leiden, dat de verordening haar doel mist . En, nogmaals, het middel is onverenigbaar met artikel 64, lid 1, van de verordening, dat van de Lid-Staten verlangt om alle nodige maatregelen te nemen om de communautaire bepalingen te doen naleven .

b ) Het middel ontleend aan het legaliteitsbeginsel

20 . Het tweede middel van de Duitse regering is, dat het niet is toegestaan om nationale dwangmiddelen te gebruiken, tenzij een speciale bepaling van gemeenschapsrecht uitdrukkelijk in deze mogelijkheid voorziet . Voor dit punt verwijst zij naar het arrest van het Hof in zaak 117/83 ( Koenecke, Jurispr . 1984, blz . 3291 ).

21 . In dat arrest overwoog het Hof, dat - al dan niet strafrechtelijke - sancties slechts kunnen worden opgelegd, indien daarvoor een duidelijke en éénduidige rechtsgrondslag bestaat .

22 . Hiermee verwees het Hof naar een administratiefrechtelijk beginsel, dat kan worden omschreven als het legaliteitsbeginsel . Een verwant beginsel op strafrechtelijk gebied vereist, dat niemand kan worden gestraft, tenzij de betrokken overtreding bij het plegen ervan uitdrukkelijk bij de wet verboden was en de opgelegde straf eveneens uitdrukkelijk bij de wet was voorzien : nullum crimen sine lege en nulla poena sine lege . Ik zie niet in, hoe de Duitse wijnproducenten onder de omstandigheden van het onderhavige geval een beroep hadden kunnen doen op dit rechtsbeginsel, wanneer de Duitse autoriteiten hadden getracht om de tegen hen gerichte distillatiebeschikkingen af te dwingen .

23 . In de eerste plaats is het nog maar de vraag, of een beschikking waarin iemand wordt gelast, een wettelijke verplichting na te leven, op één lijn kan worden gesteld met een sanctie, ook wanneer niet-naleving van een dergelijk bevel uiteindelijk kan leiden tot het opleggen van een sanctie . In de tweede plaats waren in casu de op de Duitse wijnproducenten rustende verplichtingen duidelijk geformuleerd in de gemeenschapswetgeving, in het bijzonder artikel 41 van verordening nr . 337/79, zoals gewijzigd, en verordening nr . 147/85, en moesten de Lid-Staten deze verplichtingen zonder meer met alle naar nationaal recht ter beschikking staande middelen afdwingen . Dat is eenvoudig een gevolg van het feit, dat verordeningen krachtens artikel 189 EEG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk zijn . Krachtens deze rechtstreekse toepasselijkheid zijn de door verordeningen opgelegde verplichtingen rechtstreeks afdwingbaar . Strikt genomen vloeit de plicht van de Lid-Staten om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om te zorgen voor de naleving van dergelijke verplichtingen, dus voort uit de aard van de verordening, en kan artikel 64, lid 1, van de betrokken verordening in dit geval worden beschouwd als een bepaling die, ter vermijding van elk mogelijk misverstand, tot uitdrukking brengt wat van de Lid-Staten in elk geval wordt verlangd . De door de Lid-Staten te gebruiken procedures en eventuele sancties zijn bij gebreke van speciale gemeenschapsregels een zaak van nationaal recht : het gemeenschapsrecht vereist enkel, dat de gevolgde procedures en de eventueel opgelegde sancties doeltreffend zijn . Deze beginselen zijn zowel van toepassing wanneer de gemeenschapsregels de justitiabelen rechten toekennen als wanneer zij voor hen verplichtingen teweeg brengen : zie bij voorbeeld de arresten van 5 maart 1980 ( zaak 265/78, Ferwerda, Jurispr . 1980, blz . 617 en 629, r.o . 10 ), 27 maart 1980 ( gevoegde zaken 66/79, 127/79 en 128/79, Salumi, Jurispr . 1980, blz . 1237 en 1263 ) en vergelijk het arrest van 21 september 1989 ( zaak 68/88, Commissie/Griekenland, Jurispr . 1989, blz . 2965 ), en punt 8 van de conclusie van de advocaat-generaal Van Gerven in zaak C-326/88, Hansen & Soen I/S .

24 . Anders dan de Duitse regering lijkt te suggereren, is het dus volstrekt niet nodig dat een gemeenschapsverordening uitdrukkelijk bepaalt dat de hierin opgelegde verplichtingen afdwingbaar zijn . Het zou bovendien onuitvoerbaar en zelfs onwenselijk zijn, wanneer gemeenschapsverordeningen speciale bepalingen bevatten waarin wordt vastgesteld via welke procedures en met welke sancties bepaalde verplichtingen in elke Lid-Staat moeten worden afgedwongen .

25 . Bijgevolg moet het middel van de Duitse regering worden verworpen .

c ) De middelen ontleend aan het evenredigheidsbeginsel en bepaalde elementen van het Duitse administratief recht

26 . De overige middelen van de Duitse regering worden in haar pleidooien niet duidelijk gescheiden en ik zal ze dan ook gezamenlijk onderzoeken . De Duitse regering betoogt, dat de administratieve lasten voor de Duitse autoriteiten onevenredig zouden zijn geweest, wanneer zij de onmiddellijke uitvoering van de 506 distillatiebeschikkingen hadden moeten bevelen en dat besluit hadden moeten verdedigen in de talrijke beroepen die ongetwijfeld zouden zijn ingesteld . Zij wijst erop, dat de hoeveelheid wijn die de Duitse wijnproducenten moesten distilleren, niets voorstelde vergeleken bij de totale in de gehele Gemeenschap te distilleren hoeveelheid . Bovendien wijst zij op artikel 41, lid 1, tweede alinea, van verordening nr . 337/79, bepalende dat tot verplichte distillatie slechts wordt besloten "wanneer zulks geen onevenredige administratieve lasten met zich brengt ". In aanvulling hierop wordt in de negende overweging van de considerans van verordening nr . 2144/82 verklaard, dat de toepassing van de betrokken maatregel geen administratieve lasten met zich mag brengen die in geen verhouding staan tot de verwachte resultaten . Volgens de Duitse regering wordt in artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79 en in artikel 5 EEG-Verdrag van de Lid-Staten dan ook enkel verlangd, dat zij de maatregelen nemen die onder de gegeven omstandigheden noodzakelijk en passend zijn .

27 . De Duitse regering voert ook nog een aantal argumenten aan op het gebied van de speciale kenmerken van het Duitse administratief recht . Zoals gezegd, heeft een bezwaarschrift tegen een bestuurshandeling naar Duits recht automatisch schorsende werking . Hoewel de bevoegde autoriteiten krachtens paragraaf 80, lid 2, van de Verwaltungsgerichtsordnung de onmiddellijke uitvoering van een bestuurshandeling kunnen gelasten, kan dit slechts wanneer speciale overwegingen betreffende het algemeen belang dit noodzakelijk maken . Tegen een dergelijk bevel kan beroep worden ingesteld, in welk geval de rechter de schorsende werking van het oorspronkelijke bezwaarschrift zal herstellen, tenzij hij ervan overtuigd is dat het algemeen belang inderdaad op het spel staat . De Duitse regering meent, dat de rechter deze voorwaarde in deze zaak strikt heeft uitgelegd, omdat tenuitvoerlegging van de distillatiebeschikkingen onherstelbare gevolgen voor de Duitse wijnproducenten zou hebben gehad . De Duitse regering concludeert hieruit dat het, gelet op de ernstige twijfels over de geldigheid van de gemeenschapswetgeving met betrekking tot de verplichte distillatie, die discriminerend wordt geacht, verre van zeker was, dat de Duitse rechter de tegen het bevel tot onmiddellijke uitvoering ingestelde beroepen zou hebben verworpen .

28 . Volgens mij moeten deze middelen om principiële redenen worden verworpen . In de eerste plaats kan de Duitse regering zich tot staving van haar middel niet beroepen op de bewoordingen van artikel 5 EEG-Verdrag, waarin de Lid-Staten ertoe worden verplicht "alle ... maatregelen ( te treffen ) welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit verdrag ... voortvloeiende verplichtingen te verzekeren", noch op artikel 64, lid 1, van verordening nr . 337/79, dat hen ertoe verplicht "de nodige maatregelen ( te nemen ) om de communautaire bepalingen in de wijnbouwsector te doen naleven ". De woorden "geschikt" en "nodige" kunnen niet worden uitgelegd als zou de Duitse regering bevrijd zijn van haar verplichting om te zorgen voor uitvoering van de verordening; die bepalingen dwingen de Lid-Staten juist, hun gemeenschapsverplichtingen volledig na te komen . Artikel 5 EEG-Verdrag laat de keuze van de middelen over aan de Lid-Staten ( zie de zaak Amsterdam Bulb, reeds aangehaald, r.o . 32 ), maar staat hen niet toe zich aan hun verplichtingen te onttrekken op grond dat naleving ervan onevenredige kosten zou meebrengen .

29 . In de tweede plaats kunnen de Lid-Staten zich niet verweren met een beroep op de bijzondere kenmerken van hun rechtsstelsel, wanneer zij hun gemeenschapsverplichtingen niet zijn nagekomen . Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een Lid-Staat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of toestanden kan beroepen ten einde niet-nakoming van gemeenschapsverplichtingen te rechtvaardigen : zie bij voorbeeld het arrest van 3 oktober 1984 ( zaak 254/83, Commissie/Italië, Jurispr . 1984, blz . 3395 ). In het bijzonder kan een Lid-Staat een dergelijke niet-nakoming niet rechtvaardigen met een beroep op administratieve moeilijkheden ( zie het arrest van 10 mei 1984, zaak 58/83, Commissie/Griekenland, Jurispr . 1984, blz . 2027 ). Bovendien zou aanvaarding van het verweer van de Duitse regering duidelijk afbreuk doen aan de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht : de toepassing van het gemeenschapsrecht zou dan zijn overgeleverd aan de procedurele bijzonderheden van elk nationaal rechtsstelsel .

30 . In de derde plaats wil ik erop wijzen, dat zo de Duitse regering zich in feite beroept op ongeldigheid van de betrokken gemeenschapswetgeving, dat middel eveneens moet worden verworpen . Zij betwist de geldigheid van deze wetgeving niet rechtstreeks, maar haar betoog komt er in wezen wel op neer . Zo zij van mening was dat verordening nr . 148/85 ongeldig was wegens schending van het non-discriminatiebeginsel of het evenredigheidsbeginsel, had zij krachtens artikel 173 EEG-Verdrag beroep tot nietigverklaring kunnen instellen en krachtens artikel 185 om opschorting van de uitvoering ervan kunnen verzoeken . Daarmee rijst de vraag of, nu zij dit niet heeft gedaan, de Duitse regering de geldigheid van de verordening thans indirect kan aanvechten in een procedure die krachtens artikel 169 EEG-Verdrag tegen haar aanhangig is wegens niet-nakoming van de verordening . Deze vraag behoeft echter niet te worden behandeld, aangezien de Duitse regering volgens mij in geen geval een beroep kan doen op het vermoeden, dat de Duitse rechter de verordening ongeldig zou hebben geacht ( waarschijnlijk wegens discriminatie, maar de Duitse regering werkt dit punt niet verder uit ). Gemeenschapsverordeningen moeten geldig worden geacht, totdat een bevoegde rechterlijke instantie ze ongeldig heeft verklaard : zie het arrest van 13 februari 1979 ( zaak 101/78, Granaria, Jurispr . 1979, blz . 623, 636, r.o . 4 ). De "bevoegde rechterlijke instantie" is het Hof van Justitie, aangezien de nationale rechterlijke instanties niet bevoegd zijn om de ongeldigheid van een gemeenschapsverordening vast te stellen : zie het arrest van 22 oktober 1987 ( zaak 314/85, Foto-Frost, Jurispr . 1987, blz . 4199 ). Bovendien, zelfs wanneer de Duitse regering meende, dat de rechter de gemeenschapsmaatregelen wellicht ongeldig zou achten, had dit haar niet bevrijd van de plicht om in ieder geval te trachten de betrokken maatregelen af te dwingen . Die nalatigheid is volgens mij op zich voldoende om van schending van het Verdrag te kunnen spreken, daar de Duitse autoriteiten geen enkele maatregel hebben genomen die noodzakelijk en passend was om te zorgen voor de uitvoering van het verplichte distillatieprogramma .

31 . Bijgevolg behoeft evenmin te worden onderzocht of, zoals de Duitse regering beweert, de Duitse rechterlijke instanties de uitvoeringsmaatregelen zouden hebben geschorst, dan wel of zij die beslissing wel mochten nemen . Het is inderdaad onzeker of, en zo ja onder welke omstandigheden, de nationale rechterlijke instanties maatregelen kunnen schorsen die zijn bestemd om uitvoering te geven aan gemeenschapsverordeningen . Ik zal mij beperken tot de opmerking dat het, gezien de feiten in deze zaak, in ieder geval twijfelachtig is, of de Duitse rechterlijke instanties met schorsing van de maatregelen de juiste weg zouden hebben bewandeld, ook wanneer zij daartoe bevoegd waren en zij de geldigheid van de communautaire maatregelen zouden hebben betwijfeld . In de eerste plaats zou die schorsing hebben vooruitgelopen op de uitspraak in hoofdzaak, omdat het doel van de verplichte distillatie - handhaving van het prijspeil in het wijnoogstjaar 1984/1985 - dan onbereikbaar zou zijn geworden . In de tweede plaats had de schorsing, anders dan de Duitse regering beweert, niet kunnen worden gerechtvaardigd op grond dat afdwinging van de distillatiebeschikkingen de wijnproducenten onherstelbare schade zou hebben berokkend . Eventuele schade had namelijk kunnen worden hersteld door financiële tegemoetkomingen .

32 . Rest nog het middel van de Duitse regering, dat de betrokken hoeveelheid wijn, vergeleken met de totale hoeveelheid die in de Gemeenschap moest worden gedistilleerd, zo gering was dat distillatie ervan geen merkbaar gevolg voor het prijspeil zou hebben gehad en dat er daarom geen reden was voor verdere actie om te verzekeren dat de distillatie zou plaatsvinden .

33 . Dit middel moet volgens mij worden afgewezen . Uit de betrokken verordeningen blijkt duidelijk, dat de wetgever dit evenredigheidsaspect uitputtend heeft behandeld en dat de nationale autoriteiten niet zelf mogen beslissen of bepaalde hoeveelheden te gering zijn om het gebruik van nationale dwangmiddelen te rechtvaardigen .

34 . Toen de Raad dus in artikel 41, lid 1, tweede alinea, van verordening nr . 337/79 bepaalde dat "tot verplichte distillatie ... slechts wordt besloten wanneer zulks geen onevenredige administratieve lasten met zich brengt", was het alleen zijn bedoeling om de gemeenschapswetgever ( de Commissie met gebruikmaking van de beheerscomité-procedure ) een discretionaire bevoegdheid te verlenen om geen verplichte distillatie te gelasten, wanneer het peil van de in de eerste alinea bedoelde voorraden slechts in geringe mate werd overschreden; deze bepaling was noodzakelijk, omdat de eerste alinea in dwingende termen was geformuleerd (" tot verplichte distillatie wordt ... besloten "). Deze bepaling verleent de nationale autoriteiten die met de uitvoering van de verplichte distillatie zijn belast geen enkele beoordelingsvrijheid, gelijk de Duitse regering in dupliek ook toegeeft .

35 . Een andere bepaling ter voorkoming van onevenredige administratieve lasten is neergelegd in artikel 41, lid 7, tweede alinea, van verordening nr . 337/79, op grond waarvan producenten van geringe hoeveelheden van de distillatieplicht kunnen worden vrijgesteld . Overeenkomstig deze bepaling voorzag artikel 4 van verordening nr . 147/85 in vrijstelling van a ) producenten van Lid-Staten met een produktie van maximaal 60 000 hectoliter tafelwijn in het wijnoogstjaar 1984/1985 en b ) producenten die minder dan vijf hectoliter tafelwijn zouden moeten leveren voor de verplichte distillatie . Opmerking verdient, dat de onder a genoemde 60 000 hectoliter betrekking hebben op de totale "produktie van tafelwijn", en niet op de te distilleren hoeveelheid . In het licht van deze bepalingen kan men moeilijk instemmen met het middel van de Duitse regering, dat de totale hoeveelheid tafelwijn die niet werd gedistilleerd ( 59 000 hectoliter ) te gering was om verdere maatregelen te rechtvaardigen of dat de door elke producent te distilleren hoeveelheid ( gemiddeld 116 hectoliter ) onevenredig klein was vergeleken met de administratieve lasten die dit meebracht . De gemeenschapswetgever had kennelijk een andere opvatting over wat, gelet op het nagestreefde doel, aanvaardbare en evenredige administratieve lasten waren .

36 . Voor zover de Duitse regering tracht te beweren, dat de afdwinging de Duitse autoriteiten voor onevenredige lasten zou hebben geplaatst, is het duidelijk - gesteld al dat een dergelijk argument in beginsel toelaatbaar is - dat het in casu niet kan slagen . De Duitse regering heeft immers verzuimd om de distillatiebeschikkingen eerst onmiddellijk uitvoerbaar te verklaren . Zoals het Hof herhaaldelijk heeft verklaard ( zie bij voorbeeld het arrest van 7 februari 1979, zaak 128/78, Commissie/Vereningd Koninkrijk, Jurispr . 1979, blz . 419 en 429, r.o . 10 ), geven de bij de uitvoering van een communautair besluit aan de dag getreden moeilijkheden een Lid-Staat niet het recht zich eenzijdig van de nakoming zijner verplichtingen ontslagen te achten . Het verweer van de Duitse regering faalt derhalve .

Kosten

37 . Ofschoon het beroep van de Commissie volgens mij slechts gedeeltelijk ontvankelijk is, meen ik dat de Bondsrepubliek Duitsland, die ten gronde in het ongelijk is gesteld, in de kosten moet worden verwezen .

Conclusie

38 . Bijgevolg geef ik het Hof in overweging :

1 ) te verstaan dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet de nodige maatregelen te nemen om de verplichte distillatie van tafelwijn in 1985 te verzekeren;

2 ) de Bondsrepubliek in de kosten te verwijzen .

(*) Oorspronkelijke taal : Engels .