CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. A. GEELHOED

van 14 oktober 2004 ( )

Zaak C-499/03 P

Peter Biegi Nahrungsmittel GmbH

en

Commonfood Handelsgesellschaft für Agrar‑Produkte mbH

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Hogere voorziening tegen arrest van Gerecht van eerste aanleg (Vierde kamer) van 17 september 2003, Peter Biegi Nahrungsmittel GmbH en Commonfood Handelsgesellschaft für Agrar‑Produkte mbH/Commissie (T‑309/01 en T‑239/02) – Gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(2001) 2533 van de Commissie van 14 augustus 2001 (zaak T‑309/01) en nietigverklaring van beschikking C(2002) 857 van de Commissie van 5 maart 2002 (zaak T‑239/02), waarbij werd vastgesteld dat diende te worden overgegaan tot navordering van de invoerrechten die van verzoeksters niet waren geheven voor de invoer van vlees van gevogelte uit Thailand”





I – Inleiding

1. Deze zaak betreft de hogere voorziening ingesteld door Peter Biegi Nahrungsmittel GmbH (hierna: „Biegi”) en Commonfood Handelsgesellschaft für Agrar‑Produkte mbH (hierna: „Commonfood”) tegen het arrest van het Gerecht van 17 september 2003 in de gevoegde zaken T‑309/01 en T‑239/02. In dit arrest verwierp het Gerecht de verzoeken tot (gedeeltelijke) nietigverklaring van twee beschikkingen van de Commissie.

2. Zaak T‑309/01 had betrekking op beschikking C(2001) 2533 van de Commissie van 14 augustus 2001 (REC 4/00) waarbij is vastgesteld dat mag worden overgegaan tot boeking achteraf van de invoerrechten die van Biegi niet zijn geheven voor de invoer van vlees van gevogelte uit Thailand gedurende de periode van 13 tot en met 18 juli 1995 en van 4 tot en met 22 september 1995. Ik merk daarbij op dat de navordering over september 1995 in deze zaak niet werd betwist. Zaak T‑239/02 betrof beschikking C(2002) 857 van de Commissie van 5 maart 2002 (REC 4/01) waarbij dezelfde vaststelling is gedaan, maar dan ten opzichte van Commonfood voor de invoer die op 24 juli 1995 plaatsvond.

3. Het verzoek om hogere voorziening is – evenals de eerdere verzoekschriften aan het Gerecht – beperkt tot de navordering van invoerrechten over de maand juli 1995, hetgeen in zaak T‑309/01 neerkomt op een bedrag van 218 605,65 DEM en in zaak T‑239/02 op een bedrag van 222 116,06 DEM.

4. De achtergrond van deze zaak, aangespannen door twee van de belangrijkste importeurs van kippenvlees in Duitsland, is de volgende. Per 1 juli 1995 is in de Duitse wetgeving voor de invoer van kippenvlees een invoertarief van 0 % opgenomen, zonder dat uit de nationale regeling bleek dat om voor dit 0‑tarief in aanmerking te komen een invoercertificaat was vereist. Deze omissie in de nationale regeling berustte op een onjuiste uitlegging van de communautaire douanevoorschriften. Biegi en Commonfood hebben vervolgens verschillende zendingen kippenvlees uit Thailand ten invoer aangeboden en het bevoegde Duitse douanekantoor heeft hun vrijstelling verleend van invoerrechten. Op 22 augustus 1995 is de betrokken nationale regeling met terugwerkende kracht gewijzigd in die zin dat bij gebruikmaking van het 0‑tarief een invoercertificaat moest worden overgelegd. Vervolgens heeft een navordering plaatsgevonden.

II – Het kader

5. In deze procedure staat artikel 220, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek( ) centraal. Deze bepaling luidt, voorzover van belang:

„2. [...] wordt niet tot boeking achteraf overgegaan wanneer:

[...]

b) het wettelijk verschuldigde bedrag aan rechten niet was geboekt ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken en waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en aan alle voorschriften van de geldende bepalingen inzake de douaneaangifte heeft voldaan;

[...]”

Voor een meer uitgebreide weergave van het rechtskader verwijs ik naar de punten 1 tot en met 7 van het arrest van het Gerecht.

6. De feiten en de procedure zijn beschreven in de punten 8 tot en met 18 van het arrest van het Gerecht. In het kort komt het erop neer dat de betrokken importeurs van kippenvlees tegen de navordering beroep hebben ingesteld bij het Finanzgericht Bremen. Op voorstel van deze rechterlijke instantie hebben de Duitse autoriteiten de Commissie verzocht te beslissen of het op grond van artikel 220, lid 2, sub b, CDW gerechtvaardigd was in de geschillen tussen de belastingdienst en Biegi en Commonfood niet over te gaan tot boeking achteraf van de invoerrechten.( ) Het beroep bij het Gerecht is gericht tegen de daaropvolgende negatieve beschikkingen van de Commissie.

III – Het arrest van het Gerecht

7. In de punten 55 tot en met 84 van zijn arrest beoordeelt het Gerecht het eerste middel van verzoeksters: schending van artikel 220, lid 2, sub b, CDW. Dit middel wordt verworpen aangezien niet is voldaan aan een uit de rechtspraak voortkomende voorwaarde waaronder de bevoegde autoriteiten kunnen afzien van boeking achteraf van invoerrechten: de vergissing van de bevoegde autoriteiten moet van dien aard zijn dat zij door een belastingschuldige te goeder trouw redelijkerwijze niet kon worden ontdekt (punt 55 van het arrest).

8. In punt 61 stelt het Gerecht: „Volgens vaste rechtspraak moet bij de beantwoording van de vraag of de vergissing van de bevoegde douaneautoriteiten kon worden ontdekt, worden gelet op de aard van de vergissing, de beroepservaring van de betrokken ondernemers en de mate van de door hen betrachte zorgvuldigheid.”

9. De aard van de vergissing moet worden beoordeeld aan de hand van de ingewikkeldheid van de betrokken regeling (punt 62 van het arrest). In de punten 63 en 67 van zijn arrest legt het Gerecht uit dat de betrokken regelgeving niet zo ingewikkeld was. Wat hier ook van zij, het gaat hier om ervaren professionele marktdeelnemers van wie moet worden aangenomen dat zij op de hoogte waren van het belang van het invoercertificaat om in aanmerking te komen voor het tariefcontingent. Zij hebben ook daadwerkelijk een verband gelegd tussen het certificaat en het contingent en de Duitse autoriteiten benaderd om hun twijfel weg te nemen (punten 69‑72 van het arrest). In punt 73 stelt het Gerecht: „Wat de door de betrokken ondernemer te betrachten zorgvuldigheid betreft, volgt uit de rechtspraak dat de ondernemer, zodra hij zelf twijfelt aan de noodzaak van een invoercertificaat om in aanmerking te komen voor een preferentieel tariefcontingent, navraag moet doen en alle mogelijke opheldering moet zien te verkrijgen om te controleren of zijn twijfels al dan niet gerechtvaardigd zijn.”

10. De zorgvuldigheid vergt volgens het Gerecht in ieder geval dat de ervaren marktdeelnemer zich niet uitsluitend verlaat op de in een nationale tariefregeling vermelde gegevens. Communautaire tariefbepalingen vormen het enig positieve recht ter zake, dat iedereen geacht wordt te kennen. Een nationaal gebruikstarief vormt enkel een zuiver indicatieve leidraad voor de vervulling van de douaneformaliteiten (punt 75 van het arrest). Het is niet voldoende dat een marktdeelnemer afgaat op onjuiste telefonische inlichtingen. Evenmin gaat het argument van verzoeksters op dat dezen niet over voldoende tijd beschikten om de bevoegde autoriteiten schriftelijk om opheldering over de rechtstoestand te vragen. Het Gerecht laat zien dat betrokkenen in casu voldoende tijd hadden. Bovendien zou aanvaarding van het argument ertoe kunnen leiden dat de zorgvuldigheidsplicht van de betrokken ondernemers, zoals deze door de rechtspraak is gedefinieerd, elke betekenis verliest (punten 76‑83 van het arrest).

IV – Ten aanzien van het eerste middel

A – Middelen en argumenten

11. In het verzoek om hogere voorziening voeren verzoeksters als eerste middel aan dat het Gerecht het gemeenschapsrecht heeft geschonden door een onjuiste toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 220, lid 2, sub b, CDW. Volgens verzoeksters heeft het Gerecht zijn uitspraak ten onrechte gebaseerd op het feit dat de vergissing van de bevoegde douaneautoriteiten door verzoeksters kon worden ontdekt. Het Gerecht stelt in het bestreden arrest volgens verzoeksters te hoge eisen aan de zorgvuldigheidsplicht die rust op de betrokken ondernemers. Bovendien zou het Gerecht zijn voorbijgegaan aan de ingewikkeldheid van de toepasselijke regeling.

12. Verzoeksters wijzen erop dat de betrokken bepaling de bescherming beoogt van het gewettigd vertrouwen van de belastingschuldige in de juistheid van alle factoren die een rol spelen bij het besluit om al dan niet tot navordering van douanerechten over te gaan.( ) Volgens hen is voor de beoordeling van belang dat de autoriteiten gedurende een zekere tijd hebben volhard in hun vergissing. Niet alleen was de betreffende nationale regeling onjuist, maar ook hebben de autoriteiten gedurende meerdere telefoongesprekken volhard in de onjuiste opvatting. Het gaat om de hoogste nationale douaneautoriteit die zich gedurende bijna twee maanden heeft vergist. In dit verband wijzen zij er ook op dat de bijlage bij verordening (EG) nr. 1359/95 van de Commissie van 13 juni 1995( ) niet preciseert dat om in aanmerking te komen voor het tariefcontingent voor bevroren kippendelen moest worden voldaan aan andere communautaire eisen, zoals de verplichting om een importcertificaat over te leggen.

13. De vergissing van de autoriteiten was niet te ontdekken door marktdeelnemers, zelfs niet door ervaren marktdeelnemers. Verzoeksters stellen dat zij de door de rechtspraak vereiste zorgvuldigheid hebben betracht door meermaals bij de autoriteiten te informeren naar het importcertificaat, hetgeen de autoriteiten de gelegenheid heeft gegeven de fout te herstellen.

14. De Commissie stelt zich op het standpunt dat het verzoek om hogere voorziening – en dus ook het eerste middel – niet ontvankelijk is, aangezien verzoeksters de middelen en argumenten herhalen die zij reeds bij het Gerecht naar voren hebben gebracht. Bovendien zou het verzoek een beoordeling van de feiten betreffen, bijvoorbeeld waar het gaat om de complexiteit van de regeling of de duur van de vergissing.

15. Subsidiair is de Commissie van mening dat het verzoek ongegrond is. De Commissie hanteert in haar memorie van antwoord argumenten die vergelijkbaar zijn met de argumenten waarop het Gerecht zijn arrest heeft gebaseerd.

B – De ontvankelijkheid

16. Ik ben van oordeel dat het eerste middel ontvankelijk is. Het Hof eist in zijn rechtspraak weliswaar dat een hogere voorziening die slechts de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten herhaalt niet ontvankelijk is, maar dit vereiste mag niet zo worden uitgelegd dat de procedure van hogere voorziening aan betekenis zou verliezen. In hogere voorziening mag het rechtsoordeel van het Gerecht opnieuw aan de orde komen.( ) Voorts ben ik het niet eens met de Commissie dat het verzoek een beoordeling van de feiten betreft. Het verzoek betreft in essentie een precisering van de uitlegging die in de rechtspraak wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 220, lid 2, sub b, CDW.

C – Ten gronde

17. Het gaat er in deze zaak om, vast te stellen in hoeverre een professionele en ervaren importeur – in dit geval van kippenvlees – af mag gaan op de nationale douaneautoriteiten, indien deze een onjuiste uitlegging geven aan het communautair douanewetboek.

18. Om te beginnen is in deze zaak niet echt iets nieuws aan de orde. Regelmatig heeft het Hof in vergelijkbare zaken moeten oordelen over de vraag in hoeverre een vergissing van de autoriteiten naderhand aan een onderneming kan worden toegerekend. Het Hof hanteert als hoofdregel dat een vergissing van autoriteiten aan een ondernemer kan worden toegerekend. Alleen indien aan drie vrij zware eisen is voldaan kan de rechtszekerheid meebrengen dat de ondernemer niet naderhand een navordering behoeft te voldoen.

19. Gelet op de context waarbinnen de invoertarieven en ‑contingenten worden vastgesteld en uitgevoerd is het ook noodzakelijk dat fouten van autoriteiten in beginsel aan de betrokken onderneming kunnen worden toegerekend of, in andere woorden, dat ondernemingen niet te licht kunnen profiteren van fouten die autoriteiten in hun voordeel maken. In de eerste plaats is er het belang van de eenvormige uitvoering van het gemeenschappelijk douanewetboek. Verschillen in de uitvoering tussen de lidstaten zouden eenvoudig leiden tot concurrentiedistorsies. Bovendien lijden andere ondernemingen er nadeel van als een onderneming profijt kan trekken van een verkeerde toepassing van preferentiële tarieven: de tariefcontingenten die veelal in WTO‑verband zijn vastgesteld zijn beperkt van omvang. In de tweede plaats noem ik de financiële belangen van de Gemeenschap. Het gaat hier om eigen middelen van de Gemeenschap die aanzienlijke schade lijden. Indien in de lidstaten op grote schaal fouten zouden worden gemaakt, die niet zouden mogen worden hersteld, kan de Gemeenschapsbegroting daarvan schade ondervinden. In de derde plaats gaat het in het algemeen om professionele importeurs van wie mag worden verwacht dat zij de op hen toepasselijke communautaire regelgeving kennen en onderzoeken.

20. Er bestaat een duidelijke parallel met de rechtspraak van het Hof over de terugvordering van ten onrechte verleende staatssteun. Een behoedzame ondernemer zal immers normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of de procedure van artikel 88 EG is gevolgd, zo stelt het Hof.( ) De ondernemer heeft op dit punt een actieve onderzoeksplicht. Dit brengt mij bij de criteria die het Hof hanteert: de aard van de vergissing, de professionele ervaring en de mate van zorgvuldigheid (zie punt 8 hierboven).

21. Wat betreft de aard van de vergissing: in zijn rechtspraak hecht het Hof belang aan het al dan niet ingewikkelde karakter van een regeling. In wezen beroepen verzoeksters zich in het onderhavige geval op onduidelijkheid van de communautaire regelgeving. Helemaal ongelijk hebben zij niet. Indien men verordening nr. 1359/95 geïsoleerd leest, zou men inderdaad tot het oordeel kunnen komen dat een invoercertificaat niet is vereist. De verordening verwijst niet naar andere communautaire bepalingen waarbij het invoercertificaat wordt voorgeschreven, waardoor de indruk zou kunnen ontstaan dat een dergelijk certificaat niet hoeft te worden overgelegd. Evenmin blijkt uit de verordening welke andere communautaire regelingen van toepassing zijn bij de invoer onder het preferentiële tarief.

22. Het is dan ook zeer de vraag of de regelgeving voldoet aan de eisen die worden gesteld in het Interinstitutioneel Akkoord van 22 december 1998 betreffende de gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving.( ) Ingevolge de eerste richtsnoer moeten communautaire wetgevingsbesluiten duidelijk, eenvoudig en nauwkeurig worden geredigeerd. Hieraan doet niet af, zoals de Commissie ter zitting voor het Hof nog eens heeft benadrukt, dat de douanerechten overeenkomstig artikel 26 EG door de Raad worden vastgesteld en dat de betrokkenen dus niet alleen af hadden mogen gaan op verordening nr. 1359/95 van de Commissie die naar haar aard slechts uitvoeringsregels kan bevatten van een besluit van de Raad.

23. Een en ander betekent echter niet dat de betreffende regeling niet zou mogen worden tegengeworpen aan de justitiabele. De genoemde communautaire richtsnoeren zijn niet bindend. Belangrijker is echter dat het hier om regelgeving gaat die zich richt tot goed ingevoerde professionals op wie, zoals ik al zei, een onderzoeksplicht rust. Zij kunnen niet zomaar afgaan op een geïsoleerde tekst.

24. In enkele gevallen heeft het Hof uit het voortdurende karakter van een vergissing een aanwijzing afgeleid dat het op te lossen probleem ingewikkeld was en dat de ondernemer niet onzorgvuldig is geweest. Het arrest Belovo( ) betrof een ondernemer die gespreid over een lange periode negen maal een certificaat ontving, dat telkens de juistheid bevestigde van een opvatting die naderhand verkeerd bleek en die ten grondslag lag aan de betwiste betalingen. Ook in het arrest Faroe Seafood( ) ging het om ondernemers die meermaals en gedurende een relatief lange periode van 2,5 jaar de afgifte van certificaten verkregen. En in het arrest Ilumitrónica betrof de periode van onjuiste wetstoepassing zelfs meer dan 20 jaar.( )

25. Het Gerecht noemt deze arresten a contrario als ondersteuning voor zijn redenering dat in casu het probleem niet zo ingewikkeld was. Het probleem waarop verzoeksters zich beroepen is immers relatief snel opgelost. Het Gerecht hecht er bovendien belang aan dat de betrokken bedrijven klaarblijkelijk nattigheid voelden en de Duitse douane‑autoriteiten telefonisch om opheldering vroegen. Ik ben het eens met de uitkomst van deze redenering, maar niet met de redenering zelf. Om te beginnen lijkt het mij niet juist om aan marktdeelnemers tegen te werpen dat zij zich tot de administratie wenden bij twijfel omtrent de juiste uitleg van een communautaire regeling. Voorts kan een bevestiging van een – naar naderhand blijkt – onjuiste praktijk door de autoriteiten juist een te rechtvaardigen vermoeden opleveren dat de praktijk in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Het is voor mij daarbij niet doorslaggevend of die bevestiging mondeling of schriftelijk wordt gegeven. Indien een justitiabele zich tot een overheidsinstelling wendt met een verzoek om wetsuitleg moet deze in beginsel van de juistheid van het antwoord kunnen uitgaan.

26. De te volgen redenering is volgens mij een andere. De tekst van een communautaire regeling is bepalend, niet de uitleg die daaraan door welke overheidsinstantie dan ook wordt gegeven. Slechts bij hoge uitzondering kan een justitiabele aan deze uitleg in strijd met de tekst van de regeling een zodanig door de rechter te beschermen vertrouwen ontlenen dat de tekst hem niet meer kan worden tegengeworpen. Een dergelijke uitzondering kan zich voordoen indien stelselmatig gedurende meerdere jaren een bepaalde wetsuitleg wordt bestendigd waarna de justitiabele zijn gedrag ook duurzaam op die onjuiste wetsuitleg afstemt. Kortom, een communautaire regeling moet niet alleen ingewikkeld zijn, maar ook nog stelselmatig onjuist worden uitgelegd. Hiervan is in casu geen sprake.

27. De tweede voorwaarde die het Hof hanteert is de professionele ervaring van de betrokkene. Hoe langer de ondernemer in het vak zit en hoe groter zijn onderneming is, des te minder kansrijk is zijn beroep op artikel 220, lid 2, sub b, van verordening nr. 2913/92. Het Gerecht legt in zijn arrest uit dat het in casu gaat om ervaren importeurs van kippenvlees.

28. Van de ervaren importeur wordt een grote mate van zorgvuldigheid verwacht. Hij mag, zo stelt het arrest van het Gerecht terecht, niet zomaar afgaan op nationale uitvoeringsregelingen, aangezien de communautaire verordeningen rechtstreeks werken. Van een ervaren importeur mag worden verwacht dat hij zijn handelen baseert op de communautaire regelgeving zelf en deze ook zorgvuldig bestudeert. Gelet op het belang van importeurs om snel te kunnen reageren op wijzigingen in tarieven is dit geen overdreven zware eis waaraan een importeur normaalgesproken ook in zijn eigen belang zal voldoen. Een nationale uitvoeringsregeling zal voor hem niet meer dan een indicatie vormen.

29. Voorts staat voor de importeur de mogelijkheid open zich te wenden tot de nationale autoriteiten. Ik ben er zoals gezegd niet van overtuigd dat hij dit per se schriftelijk zou moeten doen – het Gerecht lijkt daar wel van uit te gaan –, maar ik acht het wel van belang dat een douaneautoriteit een zekere tijd krijgt om te reageren en dat de ervaren importeur niet op een eerste telefonische bevestiging van zijn eigen oordeel mag afgaan. Het contact tussen douaneautoriteit en importeur wordt gekenmerkt door professionaliteit en door gelijkheid van kennis.

30. In geval van twijfel omtrent de juistheid van een handelwijze staat het de lidstaten open zich tot de Commissie te wenden overeenkomstig de procedure van artikel 871 van verordening nr. 2454/93 van de Commissie.( ) Het bestaan van deze mogelijkheid heeft ook gevolgen voor het optreden van de importeurs. Zij kunnen de lidstaat verzoeken hiertoe over te gaan en zodoende van de Commissie duidelijkheid verkrijgen.

31. Samengevat ben ik van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 220, lid 2, sub b, CDW, waaronder wordt afgezien van boeking achteraf van de in geding zijnde verzoeksters. Ik stel het Hof voor, het eerste middel te verwerpen.

V – Ten aanzien van het tweede middel

32. Het tweede middel betreft een vermeende onregelmatigheid in de procedure, voorzover het Gerecht ten onrechte de door verzoeksters aangewezen getuigen niet heeft gehoord. In plaats daarvan zou het Gerecht zijn uitspraak hebben gebaseerd op insinuaties ten laste van verzoeksters.

33. Over dit middel kan ik kort zijn. Om te beginnen is het Gerecht niet verplicht om getuigen te horen, zo blijkt uit artikel 68 van zijn Reglement voor de procesvoering – lid 2 van dit artikel spreekt over de getuigen wier verhoor noodzakelijk wordt geacht – en is bevestigd in de rechtspraak van het Hof.( ) Meer in algemene zin staat het uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht of de gegevens waarover het beschikt in de hem voorgelegde zaken eventueel aanvulling behoeven. De waardering van de bewijskracht van de processtukken maakt deel uit van de soevereine beoordeling van de feiten die door het Hof in hogere voorziening niet wordt getoetst, behoudens in geval van een verkeerde opvatting van het aan het Gerecht voorgelegde bewijsmateriaal of wanneer de materiële onjuistheid van hetgeen het heeft vastgesteld, uit de processtukken volgt.( )

34. Verzoeksters hebben geen argumenten aangevoerd die, gelet op bovenstaande rechtspraak, behoren te leiden tot een inhoudelijke toetsing van het Hof en die mogelijkerwijs zouden kunnen leiden tot een vernietiging van het arrest van het Gerecht. Ik merk daarbij nog op dat de verwerping van het eerste middel in essentie is gebaseerd op de omvang van de onderzoeksplicht van verzoeksters en niet op de waardering van de inhoud van de tussen verzoeksters en de Duitse autoriteiten gevoerde (telefoon)gesprekken.

35. Kortom, ook het tweede middel is ongegrond.

VI – Conclusie

36. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging ongegrond te verklaren het verzoek om hogere voorziening, ingesteld door Peter Biegi Nahrungsmittel GmbH en Commonfood Handelsgesellschaft für Agrar‑Produkte mbH tegen het arrest van het Gerecht van 17 september 2003 in de gevoegde zaken T‑309/01 en T‑239/02.