Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. SZPUNAR

van 26 januari 2023 ( )

Zaak C‑689/21

X

tegen

Udlændinge- og Integrationsministeriet

[verzoek van de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor het Oosten van Denemarken) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Unieburgerschap – Artikel 20 VWEU – Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Nationaliteit van een lidstaat en van een derde staat – Verlies van rechtswege van de nationaliteit van de lidstaat op de leeftijd van 22 jaar wegens het ontbreken van een effectieve band wanneer er vóór deze leeftijdsgrens geen aanvraag tot behoud van deze nationaliteit is ingediend – Verlies van het Unieburgerschap – Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van de gevolgen van het verlies uit het oogpunt van het Unierecht”





I. Inleiding

1. In de nationale regeling van een lidstaat is bepaald dat diens onderdanen op de leeftijd van 22 jaar onder bepaalde voorwaarden de nationaliteit van die lidstaat van rechtswege verliezen wegens het ontbreken van een effectieve band en wanneer zij vóór deze leeftijdsgrens geen aanvraag tot behoud van de nationaliteit hebben ingediend. De betrokkene verliest dan ook zijn status van Unieburger, terwijl de nationale autoriteiten niet nagaan of de gevolgen van dit verlies voor diens situatie uit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn wanneer de aanvraag na deze leeftijdsgrens wordt ingediend.

2. De verwijzende rechter wenst te vernemen of een dergelijke nationale regeling in overeenstemming is met artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

3. De onderhavige zaak vormt het vierde deel van het chapiter inzake de Unierechtelijke verplichtingen voor de lidstaten inzake de verkrijging en het verlies van de nationaliteit. Met dat chapiter is een begin gemaakt met de zaak die tot het arrest Rottmann( ) heeft geleid. Het Hof heeft de uit dat arrest voortvloeiende rechtspraak bevestigd in de arresten Tjebbes e.a.( ) en Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging)( ). De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid om de voorwaarden voor het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat waarmee ook de status van Unieburger verloren gaat, nogmaals te onderzoeken in het licht van de vereisten van het Unierecht, zoals deze door het Hof in het arrest Tjebbes e.a. zijn uitgelegd.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

4. Artikel 20, lid 1, VWEU stelt het Unieburgerschap in en bepaalt dat „eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit”, Unieburger is. Krachtens artikel 20, lid 2, onder a), VWEU genieten Unieburgers het „recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven”.

5. Artikel 7 van het Handvest bepaalt dat eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.

B. Deens recht

6. § 8, lid 1, van Lov nr. 422 om dansk indfødsret, lovbekendtgørelse (geconsolideerde wet nr. 422 inzake de Deense nationaliteit) van 7 juni 2004 bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „nationaliteitswet”):

„Diegene die in het buitenland is geboren en nooit in Denemarken heeft gewoond, noch daar heeft verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met Denemarken, verliest bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar zijn Deense nationaliteit, tenzij hij daardoor staatloos zou worden. De minister voor Vluchtelingen, Migranten en Integratie of zijn gemachtigde kan echter toestemming geven voor het behoud van de nationaliteit, indien vóór dat tijdstip een aanvraag is ingediend.”

7. Cirkulæreskrivelse nr. 10873 om naturalisation (circulaire nr. 10873 inzake naturalisatie) van 13 oktober 2015 is gewijzigd bij circulaire nr. 9248 van 16 maart 2016 (hierna: „circulaire inzake naturalisatie”).

8. Volgens de circulaire inzake naturalisatie dienen voormalige onderdanen van Denemarken die op grond van § 8, lid 1, van de nationaliteitswet hun Deense nationaliteit hebben verloren, in beginsel te voldoen aan de algemene voorwaarden voor de toekenning van de Deense nationaliteit die bij wet zijn vastgelegd. Dit betekent dat diegenen die voldoen aan de in deze circulaire vastgestelde voorwaarden inzake langdurig verblijf, leeftijd, goed gedrag, schulden aan de overheid, voorziening in eigen levensonderhoud, werk, kennis van de Deense taal alsook kennis van de Deense samenleving, cultuur en geschiedenis worden opgenomen in het wetsontwerp van de Deense regering betreffende de toekenning van de nationaliteit. Volgens § 5, lid 1, van deze circulaire moet de aanvrager ten tijde van de aanvraag tot naturalisatie op het nationale grondgebied wonen. Krachtens § 7 van de circulaire moet de aanvrager gedurende negen jaar ononderbroken in Denemarken hebben gewoond.

9. Op grond van § 13, gelezen in samenhang met bijlage 1, punt 3, bij die circulaire, kunnen de algemene voorwaarden inzake verblijf worden versoepeld voor personen die voorheen de Deense nationaliteit hadden of die van Deense afkomst zijn.

III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof

10. Verzoekster in het hoofdgeding is op 5 oktober 1992 in de Verenigde Staten geboren en bezit sinds haar geboorte zowel de Deense als de Amerikaanse nationaliteit. Zij heeft nooit in Denemarken gewoond. Zij heeft twee broers en zussen die in de Verenigde Staten wonen, van wie één de Deense nationaliteit heeft, en heeft in Denemarken geen ouders dan wel broers of zussen.

11. Op 17 november 2014 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij het Udlændinge- og Integrationsministerium (ministerie van Immigratie en Integratie) een aanvraag ingediend voor een bewijs van behoud van haar Deense nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar. Op basis van de gegevens in deze aanvraag heeft het ministerie aangenomen dat zij vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar maximaal vierenveertig weken in Denemarken had verbleven. Verzoekster in het hoofdgeding heeft tevens verklaard dat zij na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar vijf weken in Denemarken had verbleven en dat zij in 2015 deel had uitgemaakt van het Deense nationale damesbasketbalteam. Voorts heeft zij vermeld dat zij in 2005 ongeveer drie tot vier weken in Frankrijk was geweest. Niets wijst er echter op dat zij afgezien daarvan nog in een andere lidstaat van de Unie heeft verbleven.

12. Bij besluit van 31 januari 2017 (hierna: „litigieus besluit”) heeft dat ministerie aan verzoekster in het hoofdgeding meegedeeld dat zij op grond van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet haar Deense nationaliteit bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar had verloren en dat geen gebruik kon worden gemaakt van de door § 8, lid 1, tweede volzin, van die wet geboden vrijstellingsmogelijkheid, omdat zij haar aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit had ingediend nadat zij de leeftijd van 22 jaar had bereikt. In dat besluit wordt met name vastgesteld dat verzoekster in het hoofdgeding bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar haar Deense nationaliteit heeft verloren omdat zij nooit in Denemarken heeft gewoond noch daar heeft verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met deze lidstaat, aangezien zij vóór de leeftijd van 22 jaar in totaal niet meer dan vierenveertig weken op het nationale grondgebied had verbleven.

13. Op 9 februari 2018 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij de Københavns byret (rechter in eerste aanleg Kopenhagen, Denemarken) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en tot terugverwijzing van de zaak ter heroverweging. Bij beschikking van 3 april 2020 is het geding verwezen naar de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor het Oosten van Denemarken), die heeft besloten de zaak in eerste aanleg te behandelen.

14. In die omstandigheden heeft de Østre Landsret bij beslissing van 11 oktober 2021, ingekomen bij het Hof op 16 november 2021, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Staat artikel 20 VWEU juncto artikel 7 van het [Handvest] in de weg aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan buiten de betrokken lidstaat geboren personen die nooit in deze lidstaat hebben gewoond en daar ook niet hebben verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met die lidstaat, de nationaliteit van die lidstaat in beginsel bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar van rechtswege verliezen, waardoor personen die niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten verliezen, in aanmerking genomen dat uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling volgt dat:

a) met name wordt aangenomen dat er sprake is van een nauwe band met de betrokken lidstaat in geval van een verblijf in deze lidstaat van in totaal één jaar;

b) toestemming voor het behoud van de nationaliteit van de betrokken lidstaat onder soepelere voorwaarden kan worden verkregen en de bevoegde autoriteiten in dit verband onderzoeken welke gevolgen het verlies van de nationaliteit heeft, indien een aanvraag tot behoud van de nationaliteit wordt ingediend voordat de betrokkene de leeftijd van 22 jaar bereikt, en

c) de betrokkene de verloren nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar alleen kan herkrijgen door naturalisatie, waarvoor moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, daaronder begrepen een ononderbroken verblijf in de betrokken lidstaat gedurende langere tijd, zij het dat de vereiste verblijfsduur enigszins kan worden verkort voor voormalige onderdanen van die lidstaat?”

15. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekster in het hoofdgeding, de Deense en de Franse regering en de Europese Commissie. Dezelfde partijen, met uitzondering van de Franse regering, waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 4 oktober 2022 en hebben mondeling geantwoord op de vragen van het Hof.

IV. Juridische beoordeling

16. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de regeling van een lidstaat op grond waarvan de nationaliteit van die lidstaat in bepaalde omstandigheden van rechtswege verloren gaat op de leeftijd van 22 jaar wegens het ontbreken van een effectieve band wanneer er vóór deze leeftijdsgrens geen aanvraag tot behoud van die nationaliteit is ingediend, wat voor personen die niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat hebben, het verlies van hun Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten met zich meebrengt, zonder dat de gevolgen die dit verlies uit het oogpunt van het Unierecht voor die personen heeft, per individueel geval worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel wanneer die aanvraag tot behoud van de nationaliteit wordt ingediend nadat de leeftijd van 22 jaar is bereikt.

17. De twijfels van de verwijzende rechter over de vraag of de in § 8, lid 1, van de nationaliteitswet neergelegde regeling, volgens welke de Deense nationaliteit op de leeftijd van 22 jaar verloren gaat, verenigbaar is met artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 7 van het Handvest, zijn ten eerste gelegen in het feit dat die nationaliteit, en daarmee ook de status van Unieburger, automatisch verloren gaat en deze bepaling niet in een uitzondering voorziet, en ten tweede in het feit dat het moeilijk is na het bereiken van die leeftijd de nationaliteit te herkrijgen door naturalisatie.

18. In mijn analyse zal ik allereerst aangeven welke aspecten van het hoofdgeding mijns inziens relevant zijn voor de zaak bij het Hof (deel A). Vervolgens geef ik enige toelichting bij de leidraad in de rechtspraak van het Hof inzake het verlies van de status van Unieburger en met name in het arrest Tjebbes e.a., die bij de verwijzende rechter twijfels doet rijzen of de regelgeving inzake het verlies van de Deense nationaliteit verenigbaar is met het Unierecht (deel B). Ten slotte zal ik de prejudiciële vraag tegen de achtergrond van deze rechtspraak analyseren door te onderzoeken of de doelstelling van algemeen belang die met het in die regeling neergelegde verlies van de Deense nationaliteit wordt nagestreefd, rechtmatig is, en zal ik nagaan in hoeverre dit verlies van nationaliteit, waardoor ook de status van Unieburger verloren gaat, de Unierechtelijke evenredigheidstoets doorstaat (deel C).

A. Aspecten van het hoofdgeding die relevant zijn voor de zaak bij het Hof

1. Bijzonderheden van de Deense regeling inzake nationaliteitsverlies die in het hoofdgeding aan de orde is

19. Uit het door de verwijzende rechter uiteengezette rechtskader blijkt dat de regeling inzake het verlies van rechtswege van de Deense nationaliteit is vervat in § 8, lid 1, van de nationaliteitswet en in de administratieve praktijk van het ministerie van Immigratie en Integratie waarin deze bepaling wordt toegepast( ), en voorts in de circulaire inzake naturalisatie, waarin is vastgelegd onder welke voorwaarden voormalige Deense onderdanen die op grond van die bepaling hun Deense nationaliteit hebben verloren die nationaliteit kunnen herkrijgen.

20. Ten eerste herinner ik eraan dat volgens § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet iedere Deense onderdaan die in het buitenland is geboren en nooit in Denemarken heeft gewoond, noch daar heeft verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met Denemarken, bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar zijn Deense nationaliteit van rechtswege verliest, tenzij hij daardoor staatloos zou worden( ). In § 8, lid 1, tweede volzin, van deze wet is echter een uitzondering op deze regel neergelegd, volgens welke die onderdanen vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar een aanvraag tot behoud van hun Deense nationaliteit kunnen indienen bij het ministerie van Immigratie en Integratie.

21. Ten tweede zet de verwijzende rechter met betrekking tot de administratieve praktijk van het ministerie van Immigratie en Integratie waarin § 8, lid 1, van de nationaliteitswet wordt toegepast, het volgende uiteen.

22. Wat om te beginnen de regel van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet betreft, verklaart deze rechter met betrekking tot het in de onderhavige zaak aan de orde zijnde woonplaatscriterium dat onderscheid wordt gemaakt naargelang de betrokkene vóór de leeftijd van 22 jaar langer of korter dan één jaar in Denemarken heeft verbleven. Heeft de betrokkene ten minste één jaar in Denemarken gewoond, dan is er volgens het ministerie van Immigratie en Integratie sprake van een „voldoende nauwe band” met Denemarken voor behoud van de Deense nationaliteit. Bij een verblijf korter dan één jaar gelden volgens deze administratieve praktijk echter strengere eisen voor het bestaan van een nauwe band.( ) De aanvrager moet dan namelijk aantonen dat er ondanks een verblijf korter dan één jaar toch sprake is van een „bijzonder nauwe band met Denemarken”. In dit opzicht verduidelijkt de verwijzende rechter dat dergelijke verblijven volgens de ontstaansgeschiedenis van de nationaliteitswet( ) verband kunnen houden met het vervullen van de dienstplicht, het volgen van onderwijs aan een Deense hogeschool, het volgen van een opleiding of terugkerende vakanties van een bepaalde duur.

23. Wat vervolgens de uitzondering op § 8, lid 1, tweede volzin, van de nationaliteitswet betreft, zet de verwijzende rechter uiteen dat volgens de administratieve praktijk van het ministerie van Immigratie en Integratie, wanneer niet aan de verblijfsvoorwaarden is voldaan en de aanvraag vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar is ingediend( ), belang wordt gehecht aan een aantal andere factoren, zoals de totale duur van het verblijf van de aanvrager in Denemarken, het aantal keren dat de aanvrager in die lidstaat heeft verbleven, het feit dat de aanvrager daar kort vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar of vele jaren daarvóór heeft verbleven en het feit dat de aanvrager vloeiend Deens spreekt en anderszins een band met die lidstaat heeft.

24. Ten slotte blijkt uit de aanwijzingen van de verwijzende rechter dat het ministerie van Immigratie en Integratie voor aanvragen tot behoud van de nationaliteit onderscheid maakt tussen drie gevallen, namelijk wanneer de aanvrager ten tijde van de indiening van de aanvraag jonger dan 21 jaar, tussen 21 en 22 jaar oud, of ouder dan 22 jaar is. Is de aanvrager jonger dan 21 jaar, dan verstrekt dit ministerie een nationaliteitsbewijs aan de aanvrager met het voorbehoud dat de Deense nationaliteit krachtens § 8 van de nationaliteitswet verloren kan gaan, hetgeen volgens deze rechter betekent dat dit ministerie geen standpunt inneemt over de vraag of de aanvrager de Deense nationaliteit behoudt, maar enkel over de vraag of hij deze nationaliteit bezit. De verwijzende rechter wijst erop dat dit verband houdt met het feit dat het behoud van de nationaliteit volgens de praktijk van dat ministerie zo dicht mogelijk bij de leeftijd van 22 jaar moet worden beoordeeld.

25. De verwijzende rechter verduidelijkt daarnaast dat deze Deense administratieve praktijk ondanks het arrest Tjebbes e.a., dat na het besluit in het hoofdgeding is gewezen, weliswaar is voortgezet, maar dat § 8, lid 1, van de nationaliteitswet wel is gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat het ministerie van Immigratie en Integratie bij aanvragen tot behoud van de nationaliteit die vóór de leeftijd van 22 jaar zijn ingediend, een aantal aanvullende elementen in aanmerking moet nemen met het oog op een individuele toetsing van de gevolgen van het verlies van de Deense nationaliteit, en dus van het Unieburgerschap, aan het Unierecht. In dit verband dient dit ministerie te beoordelen of deze gevolgen evenredig zijn aan het doel van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, namelijk een effectieve band tussen Deense onderdanen en Denemarken.

26. Wat ten derde de circulaire inzake naturalisatie betreft, licht de verwijzende rechter toe dat voormalige onderdanen van Denemarken die op grond van § 8, lid 1, van de nationaliteitswet de Deense nationaliteit hebben verloren, de Deense nationaliteit kunnen herkrijgen door naturalisatie aan te vragen en dat zij in dat geval in beginsel dienen te voldoen aan een aantal in die wet neergelegde algemene voorwaarden voor toekenning van de Deense nationaliteit( ). Voor die onderdanen kan de voorwaarde dat zij negen jaar ononderbroken in Denemarken hebben verbleven, echter worden versoepeld.( ) Uit de door deze rechter verstrekte gegevens blijkt echter dat deze versoepeling een zeer beperkte reikwijdte heeft en niets afdoet aan het feit dat de aanvrager overeenkomstig § 5, lid 1, van deze circulaire op het tijdstip van de aanvraag op het nationale grondgebied moet verblijven.( )

2. Situatie van verzoekster in het hoofdgeding

27. Met betrekking tot de situatie van verzoekster in het hoofdgeding stelt de verwijzende rechter het volgende vast: zij bezit zowel de Deense als de Amerikaanse nationaliteit; zij is in de Verenigde Staten geboren en heeft nooit in Denemarken gewoond; zij heeft vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar echter gedurende vierenveertig weken, en na het bereiken van die leeftijd gedurende vijf weken, in die lidstaat verbleven; zij heeft drieënveertig dagen na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar een aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit ingediend bij het ministerie van Immigratie en Integratie; bij het litigieuze besluit is haar ten eerste meegedeeld dat zij overeenkomstig § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar haar Deense nationaliteit van rechtswege had verloren wegens het ontbreken van een effectieve band en omdat zij vóór die datum geen aanvraag tot behoud van de nationaliteit had ingediend, en ten tweede dat zij niet in aanmerking kwam voor de uitzondering van § 8, lid 1, tweede volzin, van deze wet, aangezien zij haar aanvraag had ingediend nadat zij de leeftijd van 22 jaar had bereikt.

B. Leidraad in de rechtspraak van het Hof inzake het verlies van de status van Unieburger

28. Voor de analyse van de onderhavige zaak zal ik de rechtspraak van het Hof inzake het verlies van de status van Unieburger uiteenzetten en nader ingaan op de wijze waarop de voornaamste aspecten van die rechtspraak zich hebben ontwikkeld.

1. Arrest Rottmann: verankering van het beginsel van rechterlijke toetsing aan het Unierecht

29. In zijn arrest Rottmann( ), dat betrekking had op de toetsing van een door de Duitse autoriteiten vastgesteld besluit tot intrekking van de naturalisatie, heeft het Hof allereerst het in de jaren 90 gevestigde( ) beginsel bekrachtigd volgens hetwelk de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit met inachtneming van het Unierecht moet worden uitgeoefend( ). Vervolgens heeft het Hof de strekking van dit beginsel als volgt verduidelijkt: „Dat een materie tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, neemt [...] niet weg dat in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, de betrokken nationale voorschriften toch het Unierecht moeten eerbiedigen.”( ) Het Hof heeft dus vastgesteld dat, rekening houdend met het fundamentele karakter van de bij artikel 20 VWEU toegekende hoedanigheid van Unieburger, de situatie van een Unieburger die wordt geconfronteerd met een door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit tot intrekking van de naturalisatie dat hem, na het verlies van de nationaliteit van een andere lidstaat die hij vroeger had, in een situatie brengt die kan leiden tot het verlies van die hoedanigheid en van de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt.( )

30. Het Hof heeft ook het beginsel bevestigd dat wanneer het om Unieburgers gaat, de uitoefening van die bevoegdheid, voor zover zij de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten aantast, zoals met name het geval is met een besluit tot intrekking van de naturalisatie, vatbaar is voor rechterlijke toetsing aan het Unierecht( ). Zo heeft het Hof, na te hebben geconcludeerd tot de – principiële – rechtmatigheid van een besluit tot intrekking van de naturalisatie ten gevolge van bedrog( ), vastgesteld dat de evenredigheid van een dergelijk besluit niettemin moet kunnen worden getoetst om „rekening [te houden] met de eventuele gevolgen van dit besluit voor de betrokkene, en in voorkomend geval voor zijn gezinsleden wat het verlies betreft van de rechten die elke burger van de Unie geniet”( ).

31. Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat artikel 20 VWEU zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de door naturalisatie verkregen nationaliteit van die lidstaat van een Unieburger intrekt wanneer deze door bedrog werd verkregen, mits deze intrekkingsbeslissing in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel is( ).

32. Deze rechtspraak is in twee latere arresten van het Hof op een aantal punten bevestigd en aangevuld.

2. Arrest Tjebbes e.a.: individuele beoordeling van de gevolgen van het verlies van de status van Unieburger in het kader van de evenredigheidstoets

33. In het arrest Tjebbes e.a., dat betrekking had op de toetsing aan het Unierecht van een algemene voorwaarde voor het verlies van rechtswege van de Nederlandse nationaliteit( ) en daarmee ook van de status van Unieburger van de betrokkenen( ), heeft het Hof als uitgangspunt voor zijn redenering het in de eerdere rechtspraak( ) neergelegde beginsel bevestigd. Op basis van de punten 42 en 45 van het arrest Rottmann heeft het Hof dan ook geoordeeld dat op de situatie van Unieburgers die de nationaliteit van slechts één lidstaat bezitten en die door het verlies van die nationaliteit worden geconfronteerd met het verlies van de bij artikel 20 VWEU verleende status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten, het Unierecht van toepassing is wegens de aard en de gevolgen van die situatie, en dat de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit dan ook het Unierecht moeten eerbiedigen.( )

34. Meer in het bijzonder heeft het Hof er in de eerste plaats aan herinnerd dat het rechtmatig is dat een lidstaat, bij de uitoefening van de bevoegdheid op grond waarvan hij de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit kan bepalen, ervan uitgaat dat de nationaliteit de uitdrukking vormt van een effectieve band tussen hem en zijn onderdanen, en derhalve dat hij aan het ontbreken of eindigen van een dergelijke effectieve band het verlies van zijn nationaliteit verbindt( ), en geoordeeld dat het Unierecht er in beginsel dan ook niet aan in de weg dat een lidstaat – in situaties als die waarop de nationale regeling betrekking heeft – om redenen van algemeen belang voorziet in het verlies van zijn nationaliteit, ook al leidt dit verlies voor de betrokkene tot het verlies van zijn Unieburgerschap( ).

35. In de tweede plaats heeft het Hof er echter op gewezen dat de bevoegde autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties het evenredigheidsbeginsel in die situaties dienen te eerbiedigen, en geoordeeld dat het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat onverenigbaar is met dat beginsel indien de relevante nationale voorschriften het op geen enkel ogenblik mogelijk maken dat de gevolgen die dat verlies voor de betrokken personen heeft uit het oogpunt van het Unierecht, in het individuele geval worden getoetst( ).

36. Hieruit volgt volgens het Hof dat de bevoegde nationale autoriteiten en nationale rechterlijke instanties in situaties waarin de nationaliteit van een lidstaat van rechtswege verloren gaat en dit verlies tevens het verlies van het Unieburgerschap met zich meebrengt, incidenteel moeten kunnen onderzoeken welke gevolgen dat nationaliteitsverlies heeft en in voorkomend geval ervoor moeten kunnen zorgen dat de betrokkene de nationaliteit met terugwerkende kracht herkrijgt wanneer hij een aanvraag indient voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt.( ) Het Hof heeft daaraan nog toegevoegd dat de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties zich er in het kader van die evenredigheidstoetsing van dienen te vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest.( )

37. De rechtspraak in de arresten Rottmann en Tjebbes e.a. is bevestigd in het arrest Wiener Landesregierung, waarin het Hof duidelijk heeft geconcludeerd dat het besluit dat in die zaak aan de orde was, niet verenigbaar was met het evenredigheidsbeginsel.

3. Arrest Wiener Landesregierung: onverenigbaarheid met het evenredigheidsbeginsel van het litigieuze besluit in die zaak

38. Omwille van de duidelijkheid zal ik hier alleen kort ingaan op de elementen van het arrest Wiener Landesregierung die zinvol zijn voor de analyse van de vragen die de verwijzende rechter in de onderhavige zaak heeft gesteld. Voor het overige verwijs ik naar de overwegingen in mijn conclusie in de zaak Wiener Landesregierung.( )

39. In die zaak wenste een Oostenrijkse rechter te vernemen of de situatie van een persoon die de nationaliteit van slechts één lidstaat bezit, afstand doet van die nationaliteit en daardoor het Unieburgerschap verliest, om de Oostenrijkse nationaliteit te verkrijgen ingevolge de door de Oostenrijkse autoriteiten gedane toezegging dat hem deze nationaliteit zal worden toegekend, wegens de aard en gevolgen van deze situatie onder het Unierecht valt wanneer die toezegging wordt ingetrokken en die persoon het Unieburgerschap daardoor niet kan herkrijgen. Het Hof heeft deze vraag bevestigend beantwoord en daarmee bekrachtigd dat die situatie onder het Unierecht valt.( )

40. De Oostenrijkse rechter wenste tevens te vernemen of de bevoegde autoriteiten en, in voorkomend geval, de nationale rechterlijke instanties van de gastlidstaat moeten nagaan of het besluit om de toezegging tot toekenning van de nationaliteit van die lidstaat in te trekken, waardoor de betrokken persoon het Unieburgerschap definitief verliest, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, gelet op de gevolgen van dit besluit voor de situatie van die persoon. Het Hof heeft deze vraag eveneens bevestigend beantwoord door te oordelen dat de nationale rechterlijke instanties van de gastlidstaat dienen na te gaan of het betrokken nationale besluit verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel.( )

41. Een aantal aspecten van dat arrest wens ik onder de aandacht te brengen.

42. In de eerste plaats heeft het Hof opgemerkt dat de individuele situatie van de betrokkene en eventueel de situatie van zijn gezin moeten worden beoordeeld in het kader van de toetsing aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.( ) In dit verband heeft het Hof zijn vaste rechtspraak herhaald dat het aan de bevoegde autoriteiten en, in voorkomend geval, aan de nationale rechterlijke instanties staat om zich ervan te vergewissen dat het betrokken nationale besluit verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van dat Handvest.( )

43. In de tweede plaats heeft het Hof de door de Oostenrijkse regering aangevoerde rechtvaardigingsgronden voor het nationale besluit dat tot het verlies van het Unieburgerschap had geleid onderzocht( ) en vervolgens geoordeeld dat het besluit tot intrekking van de toezegging tot toekenning van de Oostenrijkse nationaliteit, waardoor de status van Unieburger definitief verloren was gegaan, belangrijke gevolgen had voor de situatie van de betrokkene en in het bijzonder voor de normale ontwikkeling van haar gezins- en beroepsleven, en dan ook niet in verhouding stond tot de ernst van de door die persoon begane overtredingen( ). Bijgevolg is volgens het Hof „aan [het] vereiste van verenigbaarheid met het evenredigheidsbeginsel [...] niet voldaan wanneer een dergelijk besluit is gebaseerd op bestuursrechtelijke verkeersovertredingen die volgens het toepasselijke nationale recht slechts leiden tot een geldelijke sanctie”. Met andere woorden, het Hof heeft in deze rechtspraak voor het eerst stellig geoordeeld dat een dergelijk nationaal besluit niet in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel( ).

4. Beginselen van de rechtspraak inzake de Unierechtelijke toetsing van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit

44. De leidraad die zich uit de rechtspraak van het Hof inzake het verlies van de status van Unieburger aftekent, omvat in wezen twee beginselen.

45. Volgens het eerste beginsel moet de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit met inachtneming van het Unierecht worden uitgeoefend. Voor een goed begrip van dit beginsel moet het onderscheid tussen deze exclusieve bevoegdheid en de uitoefening ervan met inachtneming van de rechtsorde van de Unie helder zijn. In dit verband wil ik erop wijzen dat het Hof nooit vraagtekens heeft geplaatst bij deze bevoegdheid van de lidstaten. Zoals advocaat-generaal Poiares Maduro heeft geschreven, worden „de verkrijging en het verlies van de nationaliteit (en dus van het burgerschap van de Unie) [...] niet op zich beheerst door het [Unie]recht, maar [moeten] de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit [...] verenigbaar zijn met de [Unierechtelijke] voorschriften en de rechten van de Europese burger in acht nemen”.( ) Bijgevolg kan uit dat beginsel niet worden afgeleid dat intrekking van de nationaliteit absoluut onmogelijk is in het geval dat die intrekking het verlies van het Unieburgerschap zou meebrengen, en kan evenmin worden aangenomen dat de voorwaarden voor verkrijging en verlies van de nationaliteit niet onder het toezicht van het Unierecht vallen.( ) Aan de status van Unieburger mag immers niet het nuttig effect worden ontnomen, en dus mogen de aan die status ontleende rechten niet worden geschonden door de vaststelling van een nationale regeling die indruist tegen het Unierecht, en in het bijzonder tegen de hierboven in herinnering gebrachte beginselen uit de rechtspraak van het Hof.( )

46. Volgens het tweede beginsel moet de rechterlijke toetsing aan het Unierecht en in het bijzonder aan het evenredigheidsbeginsel worden verricht. Bij het onderzoek van de vraag of het evenredigheidsbeginsel is geëerbiedigd, is een aantal elementen van belang: ten eerste individuele toetsing van de gevolgen van het verlies van de status van Unieburger voor de betrokkene en diens gezinsleden wat het verlies betreft van de rechten die iedere Unieburger geniet, ten tweede het vereiste dat die gevolgen in overeenstemming zijn met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, en ten derde, in voorkomend geval, de verplichting ervoor te zorgen dat de betrokkene de nationaliteit met terugwerkende kracht herkrijgt. Deze elementen zijn essentieel voor de rechterlijke toetsing aan het Unierecht. De bevoegde autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties dienen de evenredigheid van het verlies van de nationaliteit waarmee de status van Unieburger verloren gaat, volgens de rechtspraak van het Hof volledig en nauwgezet te toetsen.

47. Bijgevolg lijdt het weinig twijfel dat het verlies van de nationaliteit, dat het verlies van de status van Unieburger met zich meebrengt, zoals vastgelegd in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, in het licht van deze beginselen dient te worden onderzocht.

C. Toepassing van de beginselen uit de rechtspraak op de onderhavige zaak

48. Zoals reeds is uiteengezet, is de Deense nationaliteit van verzoekster in het hoofdgeding op grond van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar van rechtswege verloren gegaan omdat zij geen effectieve band met Denemarken had, en kwam zij niet in aanmerking voor de uitzondering van § 8, lid 1, tweede volzin, van deze wet doordat zij haar aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit pas na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar had ingediend.

49. Verzoekster in het hoofdgeding verliest daarmee dus ook haar status van Unieburger, die volgens vaste rechtspraak de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn( ).

50. Gelet op de hierboven aangehaalde rechtspraak( ) en meer bepaald het arrest Tjebbes e.a. is het duidelijk dat op de situatie van een Unieburger die de nationaliteit van slechts één lidstaat bezit en die wordt geconfronteerd met het verlies van de bij artikel 20 VWEU verleende status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en de gevolgen van die situatie het Unierecht van toepassing is.( ) Aangezien de situatie van verzoekster in het hoofdgeding onder het Unierecht valt, moet het Koninkrijk Denemarken bij de uitoefening van zijn bevoegdheid inzake de nationaliteit dat recht eerbiedigen en moet deze situatie aan dat recht worden getoetst.( )

51. In het licht van deze vaststelling rijst de vraag of het in § 8, lid 1, van de Deense nationaliteitswet neergelegde verlies van rechtswege van de nationaliteit in overeenstemming is met het Unierecht. Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Hof, is nationaliteitsverlies dat in een nationale regeling is vastgelegd, alleen verenigbaar met het Unierecht indien het zijn rechtvaardiging vindt in een reden van algemeen belang, hetgeen impliceert dat deze regeling een geschikt middel is om het beoogde doel te bereiken en dat het verlies van de nationaliteit die deze regeling met zich meebrengt, geen willekeurige handeling is.( )

52. Verzoekster in het hoofdgeding betoogt dat hoewel met het automatische verlies van nationaliteit, zonder uitzondering, als bedoeld in § 8, lid 1, van de nationaliteitswet, een rechtmatig doel wordt nagestreefd en daarmee wordt beoogd een effectieve band te behouden en de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen de lidstaat en zijn burgers te handhaven, dit geen geschikt middel vormt om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen. Bovendien is het in deze bepaling bedoelde automatische verlies niet evenredig en is het derhalve in strijd met artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 7 van het Handvest.

53. De Deense regering verklaart in haar schriftelijke opmerkingen echter dat toetsing van de wettigheid en de evenredigheid van § 8, lid 1, van de nationaliteitswet ten aanzien van personen die op het moment van de aanvraag tot behoud van de nationaliteit de leeftijd van 22 jaar reeds hebben bereikt, gebaseerd moet zijn op een algehele beoordeling van het Deense stelsel inzake het verlies en de herkrijging van de Deense nationaliteit. De vraag of het verlies van rechtswege van de Deense nationaliteit voor onderdanen die de leeftijd van 22 jaar reeds hebben bereikt evenredig is, moet ook worden beoordeeld in het licht van de regels inzake het behoud van de nationaliteit tot aan die leeftijd, die in hun geheel bezien zeer soepel zijn. Volgens deze regering worden de rechtmatigheid en de evenredigheid van de regels inzake het verlies van de Deense nationaliteit voorts gestaafd door het feit dat zij op basis van een beoordeling van elk afzonderlijk geval kan toestaan dat een betrokkene zijn nationaliteit behoudt wanneer de aanvraag vóór de leeftijd van 22 jaar is ingediend.

54. Ik zal dus in het licht van de uiteengezette rechtspraak onderzoeken of met de betrokken nationale regeling, volgens welke verzoekster in het hoofdgeding haar Deense nationaliteit, en daarmee de status van Unieburger, verliest, een legitiem doel wordt nagestreefd en of die regeling een geschikt middel is om het nagestreefde doel te bereiken, en voorts of de regeling inzake het verlies van de Deense nationaliteit verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan voor de situatie van verzoekster in het hoofdgeding betreft.

1. Toetsing van de rechtmatigheid van de reden van algemeen belang die als rechtvaardiging dient voor de regeling inzake het verlies van de Deense nationaliteit

55. In de eerste plaats herinner ik eraan dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het rechtmatig is dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen, evenals de wederkerigheid van rechten en plichten, die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding, wil beschermen.( ) Volgens het Hof is het dus rechtmatig dat een lidstaat, bij de uitoefening van de bevoegdheid op grond waarvan hij de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit kan bepalen, ervan uitgaat dat de nationaliteit de uitdrukking vormt van een effectieve band tussen hem en zijn onderdanen, en derhalve dat hij aan het ontbreken of eindigen van een dergelijke effectieve band het verlies van zijn nationaliteit verbindt.( )

56. In de tweede plaats zij erop gewezen dat het Hof in het arrest Tjebbes e.a. reeds heeft kunnen verduidelijken dat een criterium dat is gebaseerd op de gewone verblijfplaats van de onderdanen van deze lidstaat gedurende een voldoende lange periode „buiten [de betrokken] lidstaat en buiten de gebieden waarop het VEU van toepassing is”, kan worden geacht het ontbreken van die effectieve band tot uitdrukking te brengen.( )

57. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, wordt met § 8, lid 1, van de nationaliteitswet beoogd te voorkomen dat de Deense nationaliteit generaties lang wordt overgedragen aan personen die geen effectieve band met Denemarken (meer) hebben. Volgens de Deense regering heeft de Deense wetgever zich op het standpunt gesteld dat personen die in het buitenland zijn geboren en niet in Denemarken hebben gewoond of geen aanzienlijke periode in deze lidstaat hebben doorgebracht, hun loyaliteit, solidariteit en band met die lidstaat geleidelijk verliezen naarmate zij ouder worden.( )

58. Gelet daarop ben ik van mening dat een lidstaat, zoals de Deense en de Franse regering alsook de Commissie betogen, in beginsel de mening mag zijn toegedaan dat de loyaliteit, de solidariteit en de band van onderdanen die in het buitenland zijn geboren en die niet dermate lang in die lidstaat hebben gewoond of verbleven dat daaruit een effectieve band met die lidstaat blijkt, geleidelijk aan verloren kunnen gaan. Dienaangaande merk ik op dat volgens artikel 7, lid 1, onder e), van het Europees Verdrag inzake nationaliteit de nationaliteit van een staat van rechtswege verloren kan gaan bij het ontbreken van enige effectieve band tussen die staat en een onderdaan die zijn gewone verblijf in het buitenland heeft.( )

59. Bijgevolg lijkt het mij in beginsel legitiem dat een lidstaat ten eerste beslist dat criteria zoals het verblijf op zijn grondgebied gedurende perioden van in totaal minder dan één jaar niet wijzen op een effectieve band met die lidstaat, en ten tweede een leeftijd, zoals in casu die van 22 jaar, kan vaststellen teneinde te onderzoeken of aan de voorwaarden voor nationaliteitsverlies is voldaan.

60. Volledigheidshalve moet ik niettemin melding maken van een belangrijke kwestie die de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgeworpen en die naar aanleiding van een vraag van het Hof ter terechtzitting is besproken. Dat vraagstuk reikt verder dan het probleem waarvoor de verwijzende rechter zich gesteld ziet. Het gaat om de vraag of een criterium voor nationaliteitsverlies dat berust op het feit dat een Deense onderdaan buiten Denemarken woont, zonder onderscheid tussen een woonplaats binnen of buiten de Unie, waarmee tevens de status van Unieburger verloren gaat, uit het oogpunt van het Unierecht als rechtmatig kan worden beschouwd.( )

61. Op grond van een dergelijk woonplaatscriterium zou een Deense onderdaan die tevens de nationaliteit van een derde staat bezit en die in een andere lidstaat is geboren uit een Deense moeder of vader die haar of zijn in artikel 21 VWEU verankerde recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend, immers van rechtswege de Deense nationaliteit en dus de status van Unieburger verliezen indien hij bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar aan de cumulatieve voorwaarden van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet voldoet en niet in aanmerking komt voor de uitzondering van § 8, lid 1, tweede volzin, van die wet, zoals de Commissie in haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen terecht heeft benadrukt. Met andere woorden, wanneer de ouders van een onderdaan de rechten uitoefenen die aan hun status van Unieburger verbonden zijn, gaan paradoxaal genoeg ook alle rechten verloren die aan zijn status van Unieburger verbonden zijn.( ) Bovendien zou deze in een andere lidstaat geboren onderdaan die rechten eveneens verliezen wanneer hij op grond van zijn recht om vrij te reizen en te verblijven, tussen de leeftijd van 18 en 22 jaar in een andere lidstaat gaat werken of wonen.( )

62. Hoewel ik mij in dit verband kan vinden in de twijfels van de Commissie over de rechtmatigheid van een dergelijk woonplaatscriterium en de algemene gevolgen ervan op het vrije verkeer van burgers binnen de Unie, hoeft dit element volgens mij niet specifiek en uitvoerig te worden geanalyseerd om de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat verzoekster in het hoofdgeding, met uitzondering van een verblijf van drie of vier weken in Frankrijk( ), niet in een andere lidstaat dan Denemarken heeft verbleven en altijd in de Verenigde Staten heeft gewoond. Niettemin wens ik hierna enkele opmerkingen te maken voor het geval het Hof een andere mening is toegedaan.

63. Om te beginnen breng ik in herinnering dat het in de vorige punten uiteengezette vraagstuk niet aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Tjebbes e.a. Voor het woonplaatscriterium van de litigieuze Nederlandse regeling die daarin aan de orde was, werd namelijk geen onderscheid gemaakt tussen een woonplaats in Nederland en een woonplaats in een andere lidstaat.( ) Het Hof heeft in dat arrest weliswaar geoordeeld dat een dergelijk criterium kan worden geacht het ontbreken van een effectieve band tot uitdrukking te brengen, maar ook verduidelijkt dat het ging om een verblijf „buiten [de betrokken] lidstaat en de gebieden waarop het VEU van toepassing is”( ).

64. Voorts mag niet uit het oog worden verloren dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat Unieburgers die in het gastland zijn geboren en nooit hebben gebruikgemaakt van het recht van vrij verkeer, het recht hebben zich te beroepen op artikel 21, lid 1, VWEU en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen.( )

65. Ten slotte behoeft het mijns inziens geen betoog dat het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten duidelijk wordt ingeperkt wanneer er een criterium wordt gehanteerd op grond waarvan een onderdaan bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar zijn nationaliteit en daardoor ook zijn status van Unieburger verliest, maar daarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen een woon- of verblijfplaats in een derde land en een woon- of verblijfplaats in een lidstaat, waardoor een Deense onderdaan ervan kan worden weerhouden om dat recht uit te oefenen.( ) Ik zie niet in hoe die inperking van het recht van vrij verkeer en verblijf van Unieburgers als evenredig kan worden aangemerkt. Het recht van een Unieburger om vrij te reizen en te verblijven wordt in mijn ogen namelijk onevenredig ingeperkt wanneer die burger zijn nationaliteit kan verliezen doordat hij in een andere lidstaat is gaan wonen dan die waarvan hij deze nationaliteit bezit. Zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, mag er niet van worden uitgegaan dat de reële band tussen een Unieburger en zijn herkomstlidstaat wordt verbroken wanneer die burger op het grondgebied van de Unie woont of verblijft.

66. Gelet op het bovenstaande en de voorbehouden die ik heb gemaakt over de gevolgen van een woonplaatscriterium als bedoeld in § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet voor het vrije verkeer van burgers binnen de Unie, ben ik van mening dat het Unierecht zich er in de omstandigheden van het hoofdgeding in beginsel niet tegen verzet dat een lidstaat om redenen van algemeen belang bepaalt dat de nationaliteit in situaties die in die bepaling zijn vastgelegd verloren gaat, ook al verliest de betrokkene daarmee ook zijn status van Unieburger.

2. Toetsing van de evenredigheid van de betrokken nationale regeling gelet op de gevolgen ervan voor de betrokkene

67. In het licht van de rechtspraak van het Hof en meer bepaald de punten 40 tot en met 42 van het arrest Tjebbes e.a.( ) betwijfel ik of de regeling volgens welke de Deense nationaliteit op de leeftijd van 22 jaar verloren gaat, zoals in § 8, lid 1, van de nationaliteitswet is vastgelegd en in de administratieve praktijk door de Deense autoriteiten wordt toegepast, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel. Ik plaats geen vraagteken bij één aspect van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, maar bij een aantal onderdelen van deze regeling, namelijk ten eerste het feit dat de gevolgen van het verlies van de status van Unieburger voor onderdanen die hun aanvraag na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar indienen, niet aan het Unierecht worden getoetst, en ten tweede de onmogelijkheid om de verloren nationaliteit met terugwerkende kracht te herkrijgen.

a) Systematisch ontbreken van een individuele toetsing van de gevolgen van het verlies van de status van Unieburger aan het Unierecht voor eenieder die zijn aanvraag na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar indient

68. Ik herinner eraan dat de verwijzende rechter zijn twijfels heeft geuit over het feit dat de Deense nationaliteit – en daarmee de status van Unieburger – automatisch verloren gaat en dat de nationaliteitswet in geen enkele uitzondering voorziet. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, is de individuele situatie van de betrokkene in het hoofdgeding, wier nationaliteit verloren is gegaan, nooit onderzocht, en die van haar gezin evenmin. Dit punt vormt volgens mij de kern van de problemen die kenmerkend zijn voor de regeling inzake nationaliteitsverlies van rechtswege die in de onderhavige zaak wordt aangevochten.

69. In de eerste plaats merk ik op dat het indienen van een aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit de enige manier is waarop een Deense onderdaan de gevolgen van het verlies van de nationaliteit, en daarmee het verlies van de status van Unieburger, individueel kan doen toetsen aan het Unierecht. Deze aanvraag moet dan wel vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar( ), en meer bepaald tussen de leeftijd van 21 en 22 jaar( ) worden ingediend, wat ik een zeer korte termijn acht. Indien de aanvraag na het bereiken van die leeftijd wordt ingediend, wordt bij de behandeling ervan enkel nagegaan of de voorwaarden van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet zijn vervuld. Is dat het geval, dan wordt de aanvraag automatisch afgewezen( ) en verliest de betrokkene niet alleen de Deense nationaliteit en daarmee zijn status van Unieburger, maar kunnen de gevolgen van dit verlies voor de betrokkene op geen enkel moment individueel worden getoetst aan het Unierecht.

70. In de tweede plaats blijkt uit de toelichting van de verwijzende rechter dat het ministerie van Immigratie en Integratie na de uitspraak van het arrest Tjebbes e.a. heeft beslist dat voormalige onderdanen van Denemarken die op 1 november 1993 of later de leeftijd van 22 jaar hadden bereikt, vóór het bereiken van deze leeftijd een aanvraag tot behoud van hun Deense nationaliteit hadden ingediend en een besluit hadden ontvangen over het verlies van hun nationaliteit op grond van § 8 van de nationaliteitswet, waardoor zij tevens hun status als Unieburger verloren, een verzoek tot herziening van dit besluit konden indienen.( ) Die onderdanen konden het besluit dus doen herzien en aan het Unierecht doen toetsen, maar verzoekster in het hoofdgeding, die de leeftijd van 22 jaar na 1 november 1993 had bereikt, had deze mogelijkheid niet omdat zij haar aanvraag tot behoud van de nationaliteit 43 dagen na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar had ingediend.

1) Bezwaren van de Deense regering

71. Met betrekking tot de reden waarom niet is getornd aan het vereiste van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet dat de aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit vóór de leeftijd van 22 jaar wordt ingediend, merkt de verwijzende rechter op dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling blijkt dat de Deense wetgever zich bij de aanpassing ervan aan het arrest Tjebbes e.a. op het standpunt heeft gesteld dat „in dat arrest kennelijk niet wordt verlangd dat een dergelijke [individuele] toetsing te allen tijde kan worden verricht”.

72. In dit verband heeft de Deense regering in haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen betoogd dat uit het arrest Tjebbes e.a. niet blijkt dat een individuele toetsing te allen tijde moet kunnen worden verricht wanneer de betrokkene dat wenst. Volgens haar uitlegging van dat arrest volstaat het dat een dergelijke individuele toetsing kan worden verricht, hetgeen haars inziens het geval is wanneer de aanvraag tot behoud van de nationaliteit vóór de leeftijd van 22 jaar wordt ingediend.

73. Wordt die uitlegging in de onderhavige zaak aanvaard, dan rijzen de volgende vragen. Moet er in bepaalde situaties van worden uitgegaan dat iemand de nationaliteit van een lidstaat, en daarmee de status van Unieburger, kan verliezen, maar dat dit verlies en de gevolgen ervan voor de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht op geen enkel moment individueel worden getoetst? En moet worden aangenomen dat de op de lidstaten rustende verplichting om deze individuele toetsing te verrichten, die in de rechtspraak van het Hof is vastgelegd, door een vervaltermijn kan worden beperkt, zoals deze regering suggereert?

74. Deze vragen brengen mij duidelijk tot de slotsom dat de uitlegging van het arrest Tjebbes e.a. door de Deense wetgever en de Deense regering niet kan slagen omdat zij op een onjuiste lezing van dat arrest berust.

75. In de eerste plaats gaat die lezing mijns inziens voorbij aan de verplichting voor de bevoegde autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties om ten eerste het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen wanneer er sprake is van verlies van de status van Unieburger, en ten tweede de gevolgen van het verlies van die status met eerbiediging van dat beginsel per individueel geval te toetsen aan het Unierecht.

76. In de tweede plaats komt die uitlegging erop neer dat de lidstaten artikel 20 VWEU, zoals uitgelegd door het Hof, in situaties als die in het hoofdgeding kunnen uithollen. Volgens vaste rechtspraak dient de status van Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn. Die status mag dan ook geen lege huls worden, en aan de rechten die eraan worden ontleend mag geen afbreuk worden gedaan door de vaststelling van een nationale regeling die in strijd is met het Unierecht.

2) Juiste lezing van het arrest Tjebbes e.a.

77. Zoals ik reeds heb uiteengezet, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat op grond van het beginsel dat de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit met inachtneming van het Unierecht moet worden uitgeoefend, niet kan worden aangenomen dat de voorwaarden voor het verlies van de nationaliteit, en daarmee het verlies van de status van Unieburger, niet onder het toezicht van het Unierecht vallen.( ) In dit verband heeft het Hof in het arrest Tjebbes e.a. geoordeeld dat het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel indien de relevante nationale voorschriften het op geen enkel ogenblik mogelijk maken dat de gevolgen die dat verlies voor de betrokken personen heeft uit het oogpunt van het Unierecht, in het individuele geval worden getoetst.( )

78. Anders dan het Hof in de punten 41 en 42 van het arrest Tjebbes e.a. heeft verklaard, stel ik vast dat de Deense autoriteiten in een situatie als die van verzoekster in het hoofdgeding, waarin de Deense nationaliteit, en daarmee ook de status van Unieburger, van rechtswege verloren gaat, niet in staat zijn om voor alle Deense onderdanen die hun aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar hebben ingediend incidenteel te onderzoeken welke gevolgen dit verlies meebrengt. Deze onderdanen kunnen namelijk op geen enkel moment individueel doen toetsen of de gevolgen die dit verlies voor hen heeft, evenredig zijn uit het oogpunt van het Unierecht. Die toetsing blijft volgens mij niet alleen automatisch, zoals de verwijzende rechter vaststelt, maar ook systematisch achterwege.

79. Volgens een juiste lezing van het arrest Tjebbes e.a. moeten alle situaties waarin iemand zijn nationaliteit verliest, en daarmee ook zijn status van Unieburger, kunnen worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, zoals het Hof dat in zijn rechtspraak inzake artikel 20 VWEU heeft uitgelegd. Hieruit volgt dat ook situaties als die van verzoekster in het hoofdgeding individueel moeten worden getoetst. Volgens de regeling in het hoofdgeding kunnen bepaalde situaties waarin het verlies van de status van Unieburger mogelijk onevenredige gevolgen meebrengt, echter nooit aan het Unierecht worden getoetst, ook al verliezen de betrokkenen in dat geval alle rechten die aan deze status verbonden zijn.

80. Is dat aanvaardbaar? Ik meen van niet.

81. In dit verband herinner ik eraan dat het Hof in het arrest Wiener Landesregierung reeds heeft geoordeeld dat elk – zelfs maar tijdelijk – verlies van de status van Unieburger de betrokkene voor onbepaalde tijd de mogelijkheid ontneemt om alle aan die status ontleende rechten te genieten.( ) In een situatie als die in het hoofdgeding, waarin iemand bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar van rechtswege reeds zijn nationaliteit en daarmee ook zijn status van Unieburger heeft verloren, en niet de mogelijkheid heeft gehad om daartegen op te komen, dient de betrokken lidstaat, gelet op de gevolgen van dit verlies uit het oogpunt van het Unierecht, dan ook te waarborgen dat artikel 20 VWEU zijn nuttige werking behoudt.

82. Ook wanneer de nationaliteit, en daarmee de status van Unieburger, in beginsel op rechtmatige gronden verloren gaat, zoals in het onderhavige geval, moeten de bevoegde autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties bij een dergelijk verlies altijd het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Dat in een nationale regeling een regel inzake nationaliteitsverlies van rechtswege mag worden vastgelegd, is één ding. Een dergelijke wetgevende keuze vormt immers een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. Het is echter iets heel anders dat de betrokkene dit verlies niet door middel van een evenredigheidstoets kan aanvechten in de nationale procedure waarin deze regeling voorziet( ), en dus niet individueel kan doen onderzoeken welke gevolgen dit verlies heeft. Het feit dat een lidstaat bevoegd is regels inzake het nationaliteitsverlies van rechtswege vast te stellen, moet dan ook los worden gezien van het feit dat een dergelijk verlies uit het oogpunt van het Unierecht evenredig dient te zijn.

83. Gelet op het bovenstaande kan worden betoogd dat het geheel en systematisch ontbreken van een individuele toetsing voor onderdanen die hun aanvraag na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar hebben ingediend, niet geschikt is om het doel te bereiken dat met de verplichting tot evenredigheidstoetsing wordt beoogd, namelijk ervoor zorgen dat onderdanen de nationaliteit van de betrokken lidstaat en daarmee de status van Unieburger kunnen behouden, en kan worden gesteld dat de ontneming van de nationaliteit waartoe de litigieuze bepaling leidt een willekeurige en onsamenhangende handeling is.

84. Ter illustratie verwijs ik naar de volgende situatie: twee zussen, AA en BB, hebben beiden de Deense nationaliteit. AA is geboren in Denemarken, maar is enkele maanden na haar geboorte met haar ouders naar de Verenigde Staten verhuisd. BB is echter geboren in de Verenigde Staten en verkeert in dezelfde situatie als verzoekster in het hoofdgeding. Indien § 8, lid 1, van de nationaliteitswet hier op beide zussen wordt toegepast, behoudt AA haar Deense nationaliteit doordat zij in Denemarken is geboren, terwijl haar zus, BB, die haar aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit kort na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar heeft ingediend, haar nationaliteit en dus de status van Unieburger automatisch verliest, en tegen dat verlies niet kan opkomen.

85. In casu heeft verzoekster in het hoofdgeding in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting verklaard dat haar broers en zussen hun Deense nationaliteit en daarmee hun status van Unieburger hadden kunnen behouden doordat zij hun aanvraag tijdig hadden ingediend. In deze situatie heeft verzoekster in het hoofdgeding de Deense nationaliteit en daarmee haar status van Unieburger als enige binnen haar gezin verloren.

86. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat bij een individuele beoordeling van de situatie van de betrokkene eventueel ook de situatie van diens gezin moet worden beoordeeld om te bepalen of het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat, waardoor tevens het Unieburgerschap verloren gaat, gevolgen heeft die de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die door de nationale wetgever wordt nagestreefd.( ) Zonder een dergelijke evenredigheidstoets kunnen de bevoegde nationale autoriteiten en in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties zich er niet van vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest.( )

87. Ik ben derhalve van mening dat wanneer een aanvraag tot behoud van de nationaliteit wordt ingediend, elk verlies van nationaliteit dat gepaard gaat met het verlies van de status van Unieburger, per individueel geval door de bevoegde autoriteiten of eventueel de nationale rechterlijke instanties moet kunnen worden onderzocht, ongeacht het feit dat de nationale wetgever zelf mag beslissen om al dan niet een uiterste termijn voor nationaliteitsverlies van rechtswege vast te stellen. In dat geval rijst de vraag welke periode bij een dergelijke evenredigheidstoets in aanmerking moet worden genomen. In dit verband heeft de Commissie terecht betoogd dat daarbij kan worden gekeken naar de situatie van de betrokkene op de leeftijd van 22 jaar. Wanneer een individuele toetsing ook kan worden verricht wanneer de aanvraag tot behoud van de nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar is ingediend, is een dergelijke beperking van de periode die daarbij in aanmerking wordt genomen mijns inziens in overeenstemming met zowel het rechtszekerheidsbeginsel als het evenredigheidsbeginsel. Indien bij die toetsing wordt uitgegaan van de situatie van de betrokkene op de leeftijd van 22 jaar, moeten eventuele nieuwe feiten in bepaalde gevallen mogelijk wel opnieuw worden onderzocht.

b) Geen herkrijging met terugwerkende kracht van de nationaliteit in een regeling inzake nationaliteitsverlies van rechtswege op grond waarvan deze nationaliteit later in een algemene naturalisatieprocedure kan worden herkregen

88. Zoals ik reeds heb aangegeven, plaatst de verwijzende rechter ook vraagtekens bij het feit dat het moeilijk is de nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 het jaar te herkrijgen door naturalisatie. In dit verband voert de Deense regering aan dat toetsing van de evenredigheid van het in § 8, lid 1, van de nationaliteitswet neergelegde nationaliteitsverlies voor onderdanen die ten tijde van de aanvraag tot behoud van de nationaliteit reeds 22 jaar oud zijn, gebaseerd moet zijn op een algehele beoordeling van de Deense regelgeving op grond waarvan betrokkenen de Deense nationaliteit verliezen en kunnen herkrijgen.

89. Zoals ik reeds heb opgemerkt, kunnen voormalige onderdanen van Denemarken de Deense nationaliteit krachtens de regeling inzake nationaliteitsverlies van rechtswege op een later moment herkrijgen via de algemene naturalisatieprocedure. Daartoe dienen zij aan een aantal voorwaarden te voldoen: zo moeten zij ten tijde van de aanvraag tot naturalisatie op het nationale grondgebied wonen en gedurende negen jaar ononderbroken in Denemarken hebben gewoond.( )

90. Kan de regeling inzake het verlies van rechtswege van de Deense nationaliteit op grond van het enkele feit dat de nationaliteit op die wijze kan worden herkregen, verenigbaar worden geacht met de vereisten van het Unierecht, zoals het Hof dat in het arrest Tjebbes e.a. heeft uitgelegd?

91. Ik denk van niet.

92. Ten eerste heeft het Hof, zoals ik reeds heb uiteengezet, in zijn rechtspraak het beginsel verankerd dat de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de verkrijging en het verlies van de nationaliteit met inachtneming van het Unierecht moet worden uitgeoefend.( )

93. Ten tweede heeft het Hof, zoals ik ook heb vermeld, reeds geoordeeld dat de bevoegde nationale autoriteiten en nationale rechterlijke instanties in situaties waarin de nationaliteit van een lidstaat van rechtswege verloren gaat en daarmee ook het Unieburgerschap wegvalt, niet alleen incidenteel moeten kunnen onderzoeken welke gevolgen dat nationaliteitsverlies heeft, maar er in voorkomend geval ook voor moeten kunnen zorgen dat de betrokkene met terugwerkende kracht de nationaliteit herkrijgt wanneer hij een aanvraag indient voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt.( )

94. Vastgesteld moet worden dat dit volgens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling inzake het verlies van de Deense nationaliteit niet mogelijk is, terwijl dat volgens de rechtspraak van het Hof in het arrest Tjebbes e.a. wel het geval moet zijn. Een dergelijk verlies van de nationaliteit, zelfs gedurende een bepaalde periode van enkele jaren, zoals in casu, ontneemt de betrokkene namelijk al die tijd de mogelijkheid om alle aan de status van Unieburger ontleende rechten te genieten.( ) Daarom ben ik van mening dat de regeling inzake het verlies van rechtswege van de Deense nationaliteit, ook met soepelere algemene verblijfsvereisten, niet louter op grond van die mogelijkheid om de nationaliteit te herkrijgen in overeenstemming kan worden geacht met de vereisten van het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 20 VWEU.

95. Gelet daarop is mijns inziens niet voldaan aan de vereisten van het Unierecht zoals dat door het Hof in het arrest Tjebbes e.a. is uitgelegd, wanneer een onderdaan enkel vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar kan doen toetsen of de gevolgen van het verlies van nationaliteit, en daarmee ook het verlies van de status van Unieburger, evenredig zijn uit het oogpunt van het Unierecht, en de betrokkene de nationaliteit niet met terugwerkende kracht kan herkrijgen.

V. Conclusie

96. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Østre Landsret te beantwoorden als volgt:

„Artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

moet aldus worden uitgelegd dat

het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan de nationaliteit van die lidstaat op de leeftijd van 22 jaar onder bepaalde voorwaarden van rechtswege verloren gaat wegens het ontbreken van een effectieve band wanneer er vóór die leeftijd geen aanvraag tot behoud van die nationaliteit is ingediend, met als gevolg dat onderdanen die niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat hebben, ook hun status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten verliezen, zonder dat, wanneer die aanvraag na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar wordt ingediend, de gevolgen die dit verlies uit het oogpunt van het Unierecht heeft, in elk individueel geval aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst met de mogelijkheid voor de betrokkenen om de nationaliteit met terugwerkende kracht te herkrijgen wanneer zij een aanvraag indienen voor een reisdocument of enig ander document waaruit hun nationaliteit blijkt.”