CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER

VAN 1 DECEMBER 1970 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verzoekster in het bodemgeschil, een te Hamburg gevestigde importfirma, heeft in januari 1963 uit de Verenigde Staten ingevoerde gele mais laten inklaren. Volgens haar opgaven had de waar door schadelijke vochtinvloed tijdens het vervoer een waardevermindering van 25 % ondergaan. Nochtans paste het bevoegde douanekantoor ingevolge 's Raads destijds geldende verordening nr. 19 inzake de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (Publikatieblad van 1962, blz. 933) een heffing volgens het in het invoercertificaat aangegeven tarief, dat wil zeggen tot het volle bedrag, toe.

De importfirma achtte dit onjuist; zij meent dat de heffing naar rato van de waardevermindering moet worden verlaagd. Zij ging dan ook, na vruchteloos te hebben gereclameerd, in beroep; de zaak dient thans voor het Bundesfinanzhof. Ten processe stelde zij zich op het standpunt, dat weliswaar volgens verordening nr. 19 bij de vaststelling der heffing verschillen in de kwaliteit van ingevoerde waren buiten beschouwing moeten worden gelaten; in casu was echter sprake van conditiegebreken, en die moeten anders worden beoordeeld. Verordening nr. 19 geeft daarvoor geen regeling; en met name wordt in die verordening niet bepaald, dat op zulke bijzonderheden niet mag worden gelet. In werkelijkheid doet zich hier in de heffingsregeling een leemte voor, hetgeen een aanvullende interpretatie nodig maakt in die zin dat een lagere heffing verschuldigd is wanneer zich bij een ingevoerde waar conditiegebreken voordoen. Wanneer men het echter niet mogelijk acht aldus langs interpretatieve weg in deze leemte te voorzien, en tot de slotsom komt dat tijdens het vervoer beschadigde waren ingevolge verordening nr. 19 volledig moeten worden belast, dan rijst de vraag of zij in zoverre geldig is. Dan moet worden nagegaan of in strijd is gehandeld met het beginsel dat de belastingdruk gelijk moet zijn en met het evenredigheidsbeginsel, alsook met het in artikel 12 van het EEG-Verdrag besloten liggend verbod van naar het gewicht berekende douanerechten.

Gezien deze problematiek, heeft het Bundesfinanzhof bij beschikking van 4 juni 1970 het geding geschorst en overeenkomstig artikel 177 de navolgende vragen ter fine van een prejudiciële beslissing aan het Hof voorgelegd :

1. Is verordening nr. 19 van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen van 4 april 1962, in die zin uit te leggen, dat op mais die bij het vervoer onder invloed van vocht in waarde is achteruit gegaan, dezelfde heffing moet worden toegepast als op onbeschadigde mais ?

2. In geval vraag 1 bevestigend moet worden beantwoord : Is deze regeling in zoverre geldig?

3. Indien de vragen 1 en 2 ontkennend moeten worden beantwoord : a) Kan op mais, die vóór de invoer onder invloed van vocht in waarde is achteruit gegaan, een heffing worden toegepast? b) In geval vraag 3, a) bevestigend moet worden beantwoord: Welke aspecten komen dan ter berekening van de heffing in aanmerking?

Kennis genomen hebbende van de schriftelijke opmerkingen van verzoekster in het bodemgeschil, van de Nederlandse Regering en van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, en gelet op de mondelinge opmerkingen van verzoekster en van de Commissie, meen ik thans mijn standpunt inzake deze vragen als volgt te moeten bepalen.

1 — De eerste vraag

Het Bundesfinanzhof wenst allereerst te zien onderzocht, of uitlegging van verordening nr. 19 tot het resultaat leidt, dat voor bij het vervoer beschadigde mais dezelfde heffing geldt als voor onbeschadigde mais. — Deze vraag moet volgens de Commissie bevestigend worden beantwoord. Verzoekster meent daarentegen, dat in verordening nr. 19 zulk een gelijke behandeling niet is voorgeschreven. De Nederlandse Regering ten slotte staat op het standpunt, dat de vraag betreffende de heffing voor tijdens het vervoer beschadigde mais niet alleen aan de hand van verordening nr. 19 — en de communautaire uitvoeringsverordeningen — kan worden beantwoord.

Bij het onderzoek naar de gestelde vraag kan er met zekerheid van worden uitgegaan, dat er volgens verordening nr. 19 in beginsel een algemeen heffingsstelsel heeft gegolden. De Commissie heeft hierop met nadruk gewezen en zulks ook aangetoond. Dit systeem had ten doel het voor de binnenlandse produktie gewenste prijsniveau te beveiligen, terwijl de prijs voor uit derde landen geïmporteerde waren, dat wil zeggen de wereldmarktprijs, door heffingen werd opgetrokken tot het binnen de Gemeenschap geldende niveau. Het komt hierbij vooral op twee referentiegegevens aan. Ten eerste — voor het binnenland — de zogenaamde drempelprijs, die — aan de grens — overeenkomt met de basisrichtprijs, dat wil zeggen de prijs welke men voor het betrokken produkt op het commercialisatiecentrum van het gebied met het grootste tekort wenst te behalen; en in de tweede plaats — voor de invoer — de cif-prijs. De drempelprijs werd voor ieder produkt in de zin van verordening nr. 19 en voor een bepaalde standaardkwaliteit (gezonde waren van handelskwaliteit) jaarlijks door de invoerende staat vastgesteld. De cif-prijs werd telkens door de Commissie bepaald. Daarbij moesten de meest gunstige inkoopmogelijkheden op de wereldmarkt gedurende een bepaald referentietijdvak in aanmerking worden genomen, en wel zulks voor „fair average quality”, welke kwaliteit dan met toepassing van bepaalde coëfficiënten tot de standaardkwaliteit van de Gemeenschap werd herleid. Het verschil was de verschuldigde heffing; de kostprijs der afzonderlijke ingevoerde partijen deed niet ter zake.

Dit alles — en met name het feit dat verschil in kwaliteit irrelevant was — wordt ook door verzoekster erkend. Nochtans is zij van mening dat het systeem niet uitsluit verschil in conditie (en dat is niet hetzelfde als verschil in kwaliteit) in aanmerking te nemen. Zij beroept er zich daartoe op dat de als maatstaf gebezigde waarden voor gezonde waren van handelskwaliteit werden vastgesteld. Alleen deze waren zou men derhalve in de verordening op het oog hebben (hetgeen bij de restitutieregeling duidelijk blijkt). Bovendien wijst verzoekster erop dat in de marktordening een aantal steeds subtielere differentiaties wordt gemaakt, en ten slotte beroept zij zich op de Duitse jurisprudentie inzake de vroegere nationale marktordening, waarin, naar zij stelt, eveneens de conditie van de waar van belang was.

Echter kan gemakkelijk worden aangetoond, dat verzoekster voor haar voormelde stelling aan al deze argumenten geen steun kan ontlenen. — Zeker geldt dit voor haar verwijzing naar de restitutieregeling. Hieraan kan zonder meer worden voorbijgegaan, omdat de belangen hier kennelijk anders liggen dan bij invoer. Derhalve mag niet worden geconcludeerd, dat de restitutieregeling haar spiegelbeeld zou vinden in hetgeen voor de heffing geldt.

En wat betreft het feit dat de marktordening op gezond graan van handelskwaliteit is afgestemd: men dient te bedenken dat zulks alleen voor de vaststelling van de referentiegegevens het geval is. Hieruit kan echter niet worden afgeleid, dat ook de in feite ingevoerde waar aan de kwaliteitseisen dient te voldoen, vooral niet omdat in artikel 10 van verordening nr. 19 van produkten zonder meer — zonder enigerlei kwalificatie — sprake is. Nu in de verordening zulk een gedetailleerde regeling wordt gegeven, kan men zich met name moeilijk indenken dat zij slechts zou zijn bedoeld voor gezonde waren en dat men wat waren van mindere kwaliteit betreft een leemte zou hebben laten bestaan.

Wanneer verzoekster voorts wijst op de vergaande differentiatie van de graanmarktordening — en zodanige differentiatie doet zich inderdaad voor —, dan kan haar worden tegengeworpen dat zij (van vertraging van de invoer als gevolg van overmacht afgezien) in hoofdzaak een differentiatie is naar het produkt c.q., naar de samenstelling der produkten of naar algemene aspecten als het tijdstip van invoer. Ook de door verzoekster genoemde aanpassingsmaatregelen (betreffende de heffingsbedragen, de ter bepaling van de wereldmarktprijzen geldende gelijkwaardigheidscoëfficiënten en bepaalde denatureringspremies) zijn van algemene aard, dat wil zeggen zij hebben betrekking op produkten. Kennelijk speelt de conditie waarin de geïmporteerde waar zich bevindt, bij de differentiatie normaliter geen rol. Wanneer dit echter uit de regeling kan worden afgeleid, dan brengt juist het feit dat zij zo gedetailleerd is mede dat bezwaarlijk kan worden aangenomen dat een zakelijk verantwoorde uitlegging tot differentiatie dwingt wanneer de auteurs der verordening dat niet met zoveel woorden zeggen. — In zoverre kan men trouwens ten gunste van de door de Commissie voorgestane interpretatie niet alleen wijzen op de voorbereiding van verordening nr. 19 (waarbij het probleem van tijdens het vervoer beschadigd graan blijkt te zijn onderkend en nochtans van een bijzondere regeling werd afgezien), doch met name ook op verordening nr. 61 van de Commissie betreffende de vaststelling van standaardkwaliteiten voor graan alsmede van de gelijkwaardigheidscoëfficiënten tussen deze standaardkwaliteit en de voor de nationale richtprijzen vastgestelde standaardkwaliteiten (Publikatieblad van 1962, blz. 1671). Dat duaarin — voor wat mais betreft in artikel 5 — bepaalde aspecten van kwalitatieve aard ter sprake worden gebracht, wettigt de gevolgtrekking dat men aan met de conditie samenhangende vragen niet heeft voorbijgezien, doch hieraan ten deze slechts in zeer bepaalde mate, in zeer beperkte omvang, betekenis heeft willen toekennen.

En uiteraard is hier ook de verwijzing naar de nationale jurisprudentie inzake de vroegere nationale marktordeningen — waarin de conditie van de waar voor de differentiatie van betekenis was — irrelevant. De Commissie heeft er terecht op gewezen dat aan zodanige verwijzing slechts betekenis zou kunnen toekomen wanneer beide marktordeningen een zelfde structuur vertoonden. Wanneer men echter denkt aan de regulerende functie zoals die vroeger — ten aanzien van de prijzen en in kwantitatief opzicht — door de Einfuhr- und Vorratsstelle moest worden vervuld, dan dient te worden gezegd dat daarvan kennelijk geen sprake was.

Met de Commissie concludeer ik dan ook dat artikel 10 van verordening nr. 19, ofschoon daarin de conditie niet wordt genoemd, een zelfde heffingspercentage voor ingevoerde mais, ongeacht kwaliteit en conditie, voorschrijft, zodat van een leemte geen sprake kan zijn en het uitgesloten moet worden geacht langs interpretatieve weg tot een meer genuanceerde toepassing te komen.

Terloops zij opgemerkt, dat hiermede ook de onhoudbaarheid is komen vast te staan van het door de Nederlandse Regering ingenomen standpunt, volgens hetwelk de Lid-Staten in deze rechtsverfijnend zouden mogen optreden en bevoegd zouden zijn aanvullende uitvoeringsregelen vast te stellen, nauwkeuriger gezegd: wegens conditionele gebreken algehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen. Zoals ik reeds betoogde, brengt het systeem van verordening nr. 19 alleen mede dat de Lid-Staten eenmaal per jaar overgaan tot vaststelling van de drempelprijs (die dan niet meer naar believen mag worden gewijzigd). Voorts wordt in verordening nr. 67 van de Commissie tot vaststelling van de criteria voor de wijziging van de heffingen op granen, meel, grutten en griesmeel (Publikatieblad van 1962, blz. 1860) de Lid-Staten een zekere speelruimte gelaten, binnen dewelke kan worden bepaald dat fluctuaties van de cif-prijzen niet van invloed zijn op de hoogte der heffingen. Meer vrijheid wordt hun echter niet verleend en mijns inziens brengt reeds de omstandigheid dat zulks met de grondgedachte ener uniforme heffingsregeling niet te verenigen ware, mede dat daarvan ook geen sprake kan zijn. In zoverre heeft de Commissie terecht herinnerd aan het beginsel dat in 's Hofs arrest in de zaak 74-69 (Jurisprudentie, Deel XVI, blz. 451) met betrekking tot het communautair gezag inzake de tarifering werd ontwikkeld; op grond van dit beginsel mogen de Lid-Staten geen uitvoeringsvoorschriften geven welke de draagwijdte van de communautaire marktordeningen wijzigen, en a fortiori aan de uniforme toepassing van de heffingsregeling geen afbreuk doen. Met name heeft het Hof uitgesproken dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 19 de mogelijkheid daartoe niet opent en er veeleer toe strekt de Lid-Staten te verplichten maatregelen te nemen opdat hun wettelijke regelingen niet aan een uniforme toepassing van de voorschriften inzake de marktordening — waardoor aan dezelve alom een zelfde draagwijdte wordt verzekerd — in de weg staan.

Wanneer derhalve, anders dan de Nederlandse Regering meent, ook in uitvoeringsvoorschriften van de nationale overheden geen met de conditie van ingevoerde goederen samenhangende afwijkingen van de communautaire heffingspercentages mogen worden voorzien, dan kan de eerste door het Bundesfinanzhof gestelde vraag slechts in bevestigende zin worden beantwoord.

2 — De tweede vraag

Beantwoordt men de eerste vraag in de door mij voorgestane zin, dan moet ook de tweede vraag van de verwijzende rechter worden besproken, namelijk of het feit dat in verordening nr. 19 geen bijzondere behandeling van tijdens het vervoer beschadigde waren — doch toepassing van hetzelfde heffingspercentage als voor gezonde waren — is voorzien, aanleiding geeft haar geldigheid in twijfel te trekken. — De Commissie ontkent het nadrukkelijk; verzoekster in het bodemgeschil zou de vraag evenwel bevestigend beantwoord willen zien, waartoe zij naar de reeds voor het Bundesfinanzhof ontwikkelde beginselen verwijst.

De vraagstelling maakt reeds duidelijk, dat het, anders dan men wellicht zou denken, niet geheel in het algemeen om de geldigheid van het heffingsstelsel gaat. Terecht heeft de Commissie erop gewezen dat die geldigheid buiten twijfel staat, met name ook voor zoveel het heffingspercentage ongeacht de kwaliteit van de ingekochte waren en de kostprijs, hetzelfde blijft. De gronden waarvan de Commissie zich ten deze bedient, zijn stellig zonder meer juist. — Zo zij gewezen op de voordelen verbonden aan een uniforme, rechtstreekse, vaststelling der criteria door de Commissie zelf en op het feit dat differentiatie van geval tot geval — waarbij de nationale bestuursorganen over een zekere vrijheid van beoordeling zouden moeten beschikken — tot fouten en vergissingen — en met name ook tot verschillen, in de uitvoering door de nationale administraties — zou leiden. — Ook van belang is hetgeen de Commissie heeft betoogd inzake de neutraliteit van het algemene stelsel — uit oogpunt van mededinging —, zijn uitwerking op de communautaire prijzen en de mogelijkheid dat de invoer van goedkope produkten storend werkt op de communautaire prijzen. — Bovendien kan men zeggen dat in het algemeen van benadeling van de importeurs niet kan worden gesproken, omdat zij, kennisdragende van de bijzonderheden van het zo doorzichtige systeem, zich bij inkoop vooral ook ten aanzien van de kwaliteit voldoende kunnen oriënteren hetgeen — wanneer overwegend waren van goede kwaliteit worden ingevoerd — op de marktordening en de prijsvorming op de markten zeer wel een gunstig neveneffect kan hebben. Dit alles is, zoals gezegd, ongetwijfeld juist. Anderzijds kan hiermede niet worden volstaan wanneer het gaat om de vraag of ook wanneer men gezond graan heeft aangekocht dat eerst tijdens het vervoer — derhalve onvoorzien — wordt beschadigd en daardoor ten dele zeer in waarde is verminderd, het ontbreken van bijzondere voorschriften gerechtvaardigd is te achten.

Tot welke gevolgen het systeem van de normale, uniforme heffing in zulke situaties kan leiden, is door de Nederlandse Regering in haar memorandum aangetoond; men kan zich deze gevolgen trouwens gemakkelijk voorstellen. De prijs der ingevoerde waren stijgt tot boven het niveau dat voor overeenkomstige (beschadigde) waren van binnenlandse herkomst geldt; het heffingsbedrag is immers berekend op gezonde waar van handelskwaliteit. Door deze fiscale last kan de transactie tot aanzienlijk verlies leiden en wanneer de heffing hoger is dan de restwaarde van de beschadigde waar, kan van invoer zelfs geen sprake meer zijn. Het heffingsbedrag zou dan blijken prohibitief te zijn. Aan zulke gevolgen valt niet te ontkomen, hoewel er in den regel een transportverzekering is afgesloten. Normaliter verzekert men zich in de handel blijkbaar alleen tegen transportschade, dat wil zeggen tegen het aan de wereldmarktprijs af te meten waardeverlies. Zoals verzoekster ons aan de hand van een voorbeeld heeft voorgerekend betekent deze dekking echter, dat men er bij toepassing van het normale heffingstarief zijn kosten niet uit krijgt. Verdergaande compensatie zou slechts kunnen worden verkregen door een bijzondere verzekering welke mede het risico dekt dat men heffingen zou moeten betalen die, vergeleken met de waarde van de beschadigde waar, als onevenredig hoog zijn te beschouwen. Zulk een polis is echter in de handel kennelijk niet gebruikelijk en de hogere premies waartoe zij zou moeten leiden worden dan ook niet bij de vaststelling van de cif-prijzen in aanmerking genomen. — Afgezien daarvan kan ook nauwelijks worden staande gehouden, dat andere door de Commissie genoemde preventieve maatregelen, te weten het erkennen van ernstige schade als een geval van overmacht en de mogelijkheid het certificaat te annuleren of te verlengen, steeds uitkomst bieden. Men is dan weliswaar van de verplichting tot invoer of tot dadelijke invoer ontslagen, doch de importeur van de beschadigde waren is alleen geholpen wanneer de heffing wordt verlaagd en het zin heeft later alsnog tot invoer over te gaan of wanneer het mogelijk en economisch verantwoord kan worden geacht de waar zonder grote kosten op een andere wijze te gebruiken. Dat daarvan niet steeds sprake kan zijn, is zonder meer duidelijk.

In ieder geval kan derhalve niet worden ontkend (en de Commissie doet dat dan ook niet), dat in bepaalde situaties in een werkelijke behoefte zou worden voorzien, indien op beschadigde waren niet de volle heffing zou worden toegepast. Ontbreekt zulk een regeling (zoals die thans blijkbaar wordt voorbereid), dan lijkt het ook voor de hand te liggen in zoverre van een ernstige lacune in de basisverordening te spreken, een lacune die twijfel doet rijzen aan de rechtsgeldigheid der regeling en ertoe zou kunnen leiden dat het algemeen heffingspercentage in zulke situaties geen toepassing mag vinden.

Of zulks ook in casu het geval is, zal vooral aan de hand van de door verzoekster aangedragen argumenten moeten worden onderzocht. — Ik zal beginnen met verzoeksters verwijzing naar artikel 12 van het EEG-Verdrag en het daarin volgens haar besloten liggend beginsel, dat naar het gewicht berekende douanerechten ontoelaatbaar zijn; wij stuiten hier namelijk kennelijk op de minste moeilijkheden. De Commissie heeft er terecht op gewezen dat zonder meer kan worden vastgesteld dat de verwijzing naar artikel 12 van het EEG-Verdrag in dit verband irrelevant is (tijdens de mondelinge behandeling bracht verzoekster het trouwens niet meer ter sprake). In artikel 12 gaat het er namelijk slechts om, dat op de Lid-Staten in het intra-communautaire goederenverkeer een standstill-verplichting rust; er komen geen tot de organen van de gemeenschap gerichte geboden in voor en het verbiedt ook niet zonder meer naar het gewicht berekende douanerechten, dooh slechts heel in het algemeen het invoeren van nieuwe douanerechten en heffingen van gelijke werking.

Van meer belang zou echter het door verzoekster ingeroepen beginsel der op het stuk van de belastingen te betrachten billijkheid kunnen zijn, en de opvatting dat in verband met het door de heffingsregeling beoogde doel toepassing van de algemene heffing op tijdens het transport beschadigde goederen schending van het evenredigheidsbeginsel zou kunnen inhouden. — Met betrekking tot het eerstgenoemd beginsel erkent ook de Commissie dat de importeur van beschadigde waren, de waarde in aanmerking genomen, meer belasting heeft te betalen dan de importeur van onbeschadigde goederen. Wanneer men bij deze vergelijking niet alleen de positie van importeurs van beschadigde waren, doch — en dit is de enige juiste handelwijze — ook de belastingdruk op normale importen in aanmerking neemt, dan lijkt hier inderdaad van discriminatie te mogen worden gesproken. Dat bij de vaststelling van de heffing ook niet op kwalitatieve verschillen wordt gelet, kan al evenmin de doorslag geven; van wezenlijk belang is namelijk dat handelaren zich bij inkoop van verschil in kwaliteit rekenschap hebben gegeven, terwijl de importeur van tijdens het vervoer beschadigde goederen het slachtoffer van een onvoorziene gebeurtenis is geworden.

Haar beroep op het evenredigheidsbeginsel doet verzoekster steunen op artikel 40 van het EEG-Verdrag, de rechtsgrondslag van de communautaire marktordeningen, en met name op de woorden „alle maatregelen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken”. Alleen hetgeen onder deze formule is te brengen, zou voorwerp van een marktordening mogen zijn. — Nu ben ik weliswaar in mijn conclusie in de zaak 73-69 (Jurisprudentie, Deel XVI, blz. 484) niet ingegaan op de vraag of het evenredigheidsbeginsel uit artikel 40 van het EEG-Verdrag kan worden afgeleid dan wel of men in genoemde formulering niet veeleer tot uitdrukking heeft willen brengen dat de Raad voor wat betreft de structuur der marktordening vrij moet zijn. Uiteraard kan het echter geen twijfel lijden, dat de grote speelruimte welke in het marktordeningsrecht aan de Raad werd gelaten, niet onbegrensd doch aan het eigen doel van dat ordeningsrecht gebonden is, en dat het derhalve geoorloofd moet zijn na te gaan of de Raad zich bij het uitoefenen van zijn appreciatieve bevoegdheden door objectieve overwegingen heeft laten leiden. Stelt men hiernaar aan de hand van de artikelen 39 en 40 van het EEG-Verdrag een onderzoek in, dan lijkt onze conclusie alweer spoedig vast te staan. De marktordening voor granen heeft ten doel door regeling van de prijzen de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren en de markten te stabiliseren. Tot bescherming van de intercommunautaire prijzen vindt een aanpassing plaats in dier voege dat de prijzen van geïmporteerde goederen op het binnenlands niveau worden gebracht. Verzoekster wijst er echter terecht op, dat dit doel stellig niet mede brengt dat heffingsbedragen die alleen voor het bereiken van het voor gezond graan geldende prijsniveau nodig zijn, ook op tijdens het vervoer beschadigd graan zouden moeten worden toegepast. In zoverre zou derhalve inderdaad kunnen worden gezegd dat van bedoelde appreciatieve bevoegdheden een onjuist gebruik is gemaakt.

Hiermede is de onwettigheid der heffingsregeling echter nog niet komen vast te staan, immers wanneer de administratie in het kader harer appreciatieve bevoegdheden een regeling treft, moeten velerlei (ook onderling af te wegen) aspecten in aanmerking worden genomen, en alleen wanneer zij aan geen enkel zakelijk gezichtspunt haar rechtvaardiging blijkt te kunnen ontlenen, mag haar geldigheid in twijfel worden getrokken. — In zoverre valt hier bijvoorbeeld te bedenken dat het communautaire prijzensysteem ook door de import van goedkoop graan wordt verstoord (en juist hierom was het, naar wij zagen, geoorloofd een algemene heffing, ongeacht kwaliteitsverschillen, vast te stellen). Deze overweging moet ten deze echter al dadelijk worden geëlimineerd, en wel om de eenvoudige reden dat tijdens het vervoer beschadigde waren, vergeleken met het totale marktquantum, een te geringe rol spelen dan dat een aan de waarde aangepaste heffing geacht kan worden de markt in gevaar te brengen. — Ter rechtvaardiging van de gewraakte heffingsregeling zou voorts kunnen worden aangevoerd dat eventuele afwijkingen een ingewikkeld systeem noodzakelijk zouden maken, dat veel detailvragen casuïstisch moeten worden beantwoord (bij voorbeeld de werkelijke kostprijs, de aard van de schade, de mogelijkheid schadevergoeding van derden te vorderen, enzovoort), dat daarbij doelmatigheidsoverwegingen een rol spelen, hetgeen de noodzaak van kostbare controles, doch ook gevaar van verschil in uitvoering door de administratie zou medebrengen. Zie ik het goed, dan heeft de Commissie niet in de laatste plaats deze aspecten op het oog, en stellig zal niemand aan het betoog der Commissie overtuigingskracht kunnen ontzeggen. — Nochtans betwijfel ik of het gewraakte stelsel op deze wijze kan worden gerechtvaardigd. Allereerst moet men zich afvragen of werkelijk alle door de Commissie bedoelde gezichtspunten in aanmerking moeten word en genomen en of niet voor bij het vervoer ontstane beschadigingen met een algemene regeling zou kunnen worden volstaan, welke naar verzoekster terecht heeft opgemerkt evenals de algemeen geformuleerde heffingsvoorschriften op zichzelf vermoed mag worden met het evenredigheidsbeginsel in overeenstemming te zijn. — Met betrekking tot de stellig bestaande bestuurlijke moeilijkheden kan worden gewezen op de analoge problematiek, zoals die zich voordoet in het recht betreffende de douanerechten ad valorem (welke — naar de Nederlandse Regering heeft opgemerkt — in veel ordeningen van de landbouwmarkt naast heffingen een rol spelen). Ofschoon heffingen functioneel van douanerechten ad valorem moeten worden onderscheiden, is deze verwijzing zeker op haar plaats, alweer omdat mag worden aangenomen dat tijdens het vervoer beschadigde waren in verband met hun relatief gering quantum de markt niet werkelijk in gevaar kunnen brengen. Voorts mag ook worden gezegd, dat zekere nadelen voor de gemeenschappelijke marktordening, zoals die aan een verschillende administratieve praktijk verbonden kunnen zijn, een geringer kwaad zijn dan een te hoge en derhalve onbillijke belasting van de import. Zou men menen de importeur hiertegenover te moeten wijzen op de mogelijkheid zich ook tegen dit risico te verzekeren, dan zou men niet alleen een volkomen ongebruikelijke wijze van risicovermindering bepleiten, doch met name ook een poging ondernemen een op zichzelf onwettig heffingsstelsel te rechtvaardigen door te attenderen op de mogelijkheid daaraan verbonden nadelige gevolgen langs civielrechtelijke weg af te wentelen, hetgeen — naar verzoekster heeft betoogd — allerminst in de rede ligt. — Ten slotte mag het in dit verband al evenmin een rol spelen dat beschadiging tijdens het vervoer zich zo zelden voordoet en — naar omvang en waarde — van zo geringe betekenis is, dat men daaraan in het kader van een transactie als geheel zonder meer het hoofd kan bieden en dat het met name niet als aan appreciatiefout zou mogen worden gekwalificeerd wanneer de wetgever deze mogelijkheid niet a priori in een zo nieuwe en gecompliceerde materie heeft verwerkt. Terecht heeft verzoekster er nadrukkelijk op gewezen, dat het hier geenszins om uitzonderingsgevallen van weinig betekenis gaat en dat het feit dat zij tot minder processen leiden alleen is toe te schrijven aan de praktijk van de Nederlandse overheid, die in afwijking van het gemeenschapsrecht bij tijdens het vervoer ontstane schade tot verlaging der heffingen overgaat of zelfs van heffing afziet. Dit argument kon de Commissie, zoals op haar weg zou hebben gelegen, niet deugdelijk ontzenuwen.

En zo kom ik, ondanks het feit dat het algemene heffingsstelsel in beginsel rechtmatig is, tot het resulatat dat verordening nr. 19 op dit punt een ernstige, door haar doelstelling en andere overwegingen niet te rechtvaardigen lacune vertoont, daarin bestaande dat voor bijzondere gevallen van niet voorziene ernstige beschadiging tijdens het vervoer geen speciale regeling werd voorzien, doch is bepaald dat de algemene heffing, ongeacht de waarde van de waar, moet worden toegepast. Met dienovereenkomstige beantwoording van de tweede vraag dient dan ook te worden uitgesproken, dat artikel 10 van verordening nr. 19 ten dele ongeldig is.

3 — De derde vraag

Gezien dit resultaat, moet thans ten slotte nog de vraag worden beantwoord of er voor tijdens vervoer beschadigde mais wel een heffing verschuldigd is, en zo ja, hoe die heffing dan moet worden bepaald.

Het eerste deel van deze vraag is stellig niet moeilijk te beantwoorden. Alle partijen zijn het er namelijk over eens dat van algehele vrijstelling van de heffing geen sprake kan zijn. Dat hieraan werkelijk niet kan worden gedacht, is overigens ook evident wanneer men bedenkt dat de behoefte aan bescherming van de markt zich ook met betrekking tot beschadigde waren doet gevoelen. Laat ons thans nagaan hoe in zodanig geval moet worden gehandeld.

Niet in aanmerking komt stellig de door de Nederlandse Regering verdedigde opvatting, dat in de bestaande leemte door nationale regelingen ware te voorzien. Ik heb hieromtrent reeds het nodige opgemerkt en er met name op gewezen dat in de gehele Gemeenschap dezelfde regelingen moeten worden toegepast. — Al evenmin kan worden overwogen de oplossing aan de communautaire wetgever voor te behouden (mede in verband met hem toe te kennen discretionaire bevoegdheden), want met zulk een oplossing — die een veelomvattend karakter zou dragen en zich ook tot andere aspecten zou moeten uitstrekken — valt op korte termijn blijkbaar niet te rekenen.

Blijft derhalve alleen de ook door de Nederlandse Regering vermelde mogelijkheid ten deze een zelfde gedragslijn te volgen als die welke bij de douanerechten ad valorem toepassing vindt, dat wil zeggen bij ernstige beschadiging van waren gedurende het transport de heffing naar evenredigheid van het waardeverlies te verminderen. Zolang hierin niet bij een speciale verordening is voorzien, kunnen tegen deze methode geen klemmende argumenten worden aangevoerd. Mijns inziens behoeft niet te worden gevreesd dat het tot grote verschillen in bestuurspraktijk zal komen. Mochten zij zich niettemin dreigen voor te doen, dan zal de Commissie, zulks ervarende, stellig aanleiding vinden met bekwame spoed een duidelijke communautaire regeling voor te bereiden.

En hiermede staat ook het antwoord op de derde vraag, die geen verdere bespreking behoeft, vast.

4 — Samenvatting

De door het Bundesfinanzhof gestelde vragen moeten op grond van een en ander als volgt worden beantwoord :

1. uit verordening nr. 19 blijkt, dat voor de import van mais uit de derde landen slechts één heffingstarief gold en dat daarin geen verlaging was voorzien voor waren die tijdens het vervoer onder de invloed van vocht in waarde zijn achteruitgegaan;

2. dat in verordening nr. 19 voor het in sub 1 omschreven geval geen verlaging van de heffing is voorzien moet, gezien de doelstelling der verordening en gelet op het beginsel van gelijkheid van behandeling van alle contribuabelen als een ernstige lacune worden beschouwd, welke ongeldigheid medebrengt. De algemene heffingsregeling moet derhalve in genoemde bijzondere gevallen buiten toepassing blijven;

3. de invoer van tijdens het vervoer onder de invloed van vocht beschadigde mais uit derde landen is niet van heffing vrijgesteld. De heffing moet, met inachtneming van de beginselen, geldende voor de douanerechten ad valorem, naar evenredigheid van de waardevermindering, voor zover die als ernstig is te beschouwen, worden verlaagd.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.