CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. JÄÄSKINEN

van 13 december 2012 ( 1 )

Zaak C-545/10

Europese Commissie

tegen

Tsjechische Republiek

„Beroep wegens niet-nakoming — Richtlijn 91/440/EEG — Ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap — Richtlijn 2001/14/EG — Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit — Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 — Vaststelling van een maximumbedrag voor de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur — Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 — Vaststelling van maatregelen waardoor de beheerders worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van de toegangsrechten te verminderen — Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 — Vaststelling van de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen — Kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien — Marginale kosten — Artikel 11 van richtlijn 2001/14 — Ontbreken van een prestatieregeling — Artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 — Toezichthoudende instantie — Bevoegdheden — Administratief beroep bij de minister van Vervoer — Artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 — Toezichthoudende instantie — Bevoegdheden”

I – Inleiding

1. Met haar beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Tsjechische Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4, lid 1, 6, lid 2, 7, lid 3, 11 en 30, lid 5, van richtlijn 2001/14/EG ( 2 ), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG ( 3 ) (hierna: „richtlijn 2001/14”), en artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440/EEG ( 4 ), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG ( 5 ) (hierna: „richtlijn 91/440”). De Tsjechische Republiek concludeert tot verwerping van het beroep.

2. De onderhavige zaak maakt deel uit van een reeks niet-nakomingsberoepen ( 6 ) die de Commissie in 2010 en 2011 heeft ingesteld in verband met de toepassing van de richtlijnen 91/440 en 2001/14 door de lidstaten, die hoofdzakelijk tot doel hebben de eerlijke en niet-discriminerende toegang van spoorwegondernemingen tot de infrastructuur, dus tot het spoorwegnet, te waarborgen. Die beroepen zijn in die zin nieuw dat zij het Hof voor het eerst in staat stellen om zich uit te spreken over de liberalisering van de spoorwegen in de Europese Unie, en met name om het zogenoemde „eerste spoorwegpakket” uit te leggen.

3. Ik heb op 6 september 2012 reeds conclusie genomen in de zaak die heeft geleid tot het reeds genoemde arrest Commissie/Portugal, alsmede in de zaken Commissie/Hongarije, Commissie/Spanje, Commissie/Oostenrijk en Commissie/Duitsland. Behalve in deze zaak neem ik vandaag eveneens conclusie in de zaken Commissie/Polen, Commissie/Frankrijk, Commissie/Slovenië en Commissie/Luxemburg. Voor zover het in de onderhavige zaak gaat om grieven die identiek zijn aan de grieven die ik reeds in de voormelde conclusies heb behandeld, zal ik mij beperken tot een verwijzing naar de relevante punten hieruit, en niet het daarin gestelde in zijn geheel herhalen.

II – Rechtskader

A – Unierecht

1. Richtlijn 91/440

4. In artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 is het volgende bepaald: „Onverminderd de communautaire en nationale regelgeving inzake mededingingsbeleid en de bevoegdheden van de desbetreffende instellingen, oefent de overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2001/14/EG ingestelde toezichthoudende instantie, of een andere instantie met eenzelfde graad van onafhankelijkheid, toezicht uit op de concurrentie op de markt van de spoorwegvervoersdiensten, met inbegrip van het goederenvervoer. Die instantie wordt ingesteld overeenkomstig artikel 30, lid 1, van bovengenoemde richtlijn. Elke aanvrager of belanghebbende kan bij de instantie een klacht indienen indien hij van mening is dat hij oneerlijk is behandeld, is gediscrimineerd of anderszins is benadeeld. Op grond van de klacht, en eventueel ambtshalve, treft de instantie zo snel mogelijk adequate maatregelen om ongewenste marktontwikkelingen om te buigen. Om de noodzakelijke mogelijkheid van rechterlijke toetsing en de noodzakelijke samenwerking tussen de nationale toezichthoudende instanties te verzekeren, zijn artikel 30, lid 6, en artikel 31 van bovengenoemde richtlijn in deze context van toepassing.”

2. Richtlijn 2001/14

5. Punt 11 van de considerans van richtlijn 2001/14 luidt: „De regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing moeten alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang bieden waarbij zo veel mogelijk moet worden getracht op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet te komen.”

6. Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bepaalt het volgende: „De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 van richtlijn 91/440/EEG vastgelegde beheersmatige onafhankelijkheid een kaderregeling voor de heffingen vast. Met inachtneming van de voorwaarde van beheersmatige onafhankelijkheid stellen de lidstaten specifieke tariferingsvoorschriften vast of delegeren zij deze bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder. De vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan is een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder.”

7. Artikel 6, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 luidt: „2. Infrastructuurbeheerders moeten met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen. 3. De lidstaten dragen er zorg voor dat aan het bepaalde in lid 2 uitvoering wordt gegeven met een overeenkomst van ten minste drie jaar tussen de bevoegde autoriteit en de infrastructuurbeheerder, waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, dan wel door het vaststellen van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden.”

8. Artikel 7, lid 3, van die richtlijn bepaalt: „Onverminderd de leden 4 en 5 en artikel 8 wordt voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen een heffing vastgesteld die gelijk is aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.”

9. In artikel 11 van richtlijn 2001/14 is het volgende bepaald: „1. Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen. 2. De grondbeginselen van de prestatieregeling gelden voor het gehele net.”

10. Artikel 30, leden 2 en 3, van deze richtlijn bepaalt: „2. Wanneer een aanvrager van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, kan hij zich tot de toezichthoudende instantie wenden, met name om beroep aan te tekenen tegen beslissingen van de infrastructuurbeheerder of, indien van toepassing, de spoorwegonderneming ten aanzien van: a) de netverklaring; b) de daarin opgenomen criteria; c) de toewijzingsprocedure en het resultaat daarvan; d) de heffingsregeling; e) de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten tot betaling waarvan hij verplicht is of kan zijn; f) regelingen voor toegang overeenkomstig artikel 10 van richtlijn [91/440], zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/51/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 april 2004 tot wijziging van richtlijn [91/440] [PB L 164, blz. 164]. 3. De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met hoofdstuk II en dat zij niet-discriminerend zijn. Onderhandelingen tussen aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van gebruiksrechten worden slechts toegestaan wanneer zij onder toezicht van de toezichthoudende instantie plaatsvinden. Deze instantie grijpt onmiddellijk in indien het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van deze richtlijn.”

11. Artikel 30, leden 5 en 6, van deze richtlijn bepaalt: „5. De toezichthoudende instantie beslist op de klachten en neemt de nodige maatregelen om de situatie binnen uiterlijk twee maanden na ontvangst van alle gegevens te verhelpen. Niettegenstaande het bepaalde in lid 6 zijn besluiten van de toezichthoudende instantie bindend voor alle betrokken partijen. Indien beroep wordt aangetekend tegen een weigering capaciteit te verlenen, of tegen de voorwaarden van een capaciteitsaanbod, besluit de toezichthoudende instantie ofwel dat er geen wijziging van het besluit van de infrastructuurbeheerder nodig is, ofwel dat het betwiste besluit overeenkomstig haar instructies wordt gewijzigd. 6. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat de besluiten van de toezichthoudende instantie voor rechterlijke toetsing openstaan.”

B – Tsjechische regelgeving

1. Spoorwegwet

12. Wet nr. 266/1994 Sb. inzake de spoorwegen (zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách), zoals gewijzigd (hierna: „spoorwegwet”), bepaalt de voorwaarden voor de exploitatie van de spoorwegen, het railvervoer en de hiermee samenhangende rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen.

13. § 34c van de spoorwegwet luidt: „Nationale en regionale netverklaring (1) De capaciteittoewijzende instantie stelt, na overleg met de netbeheerder, uiterlijk 12 maanden vóór aanvang van de geldigheidsperiode van de dienstregeling de netverklaring op en publiceert deze in het vervoers- en prijzenbulletin. (2) De netverklaring bevat het volgende: [...] f) de voorwaarden voor intrekking van de toegewezen maar niet of slechts gedeeltelijk gebruikte infrastructuurcapaciteit, waaronder informatie over de tarieven voor toegewezen en niet-gebruikte vervoerscapaciteit; g) informatie over de tarieven voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit, en over het vaststellen van de tarieven voor het gebruik van de infrastructuur; [...]”

14. § 34g van de spoorwegwet luidt: „(1) Een aanvrager van spoorweginfrastructuurcapaciteit kan binnen twee weken na de publicatie van de netverklaring de spoorwegdienst verzoeken om deze aanvraag, met inbegrip van de daarin aangegeven criteria, te onderzoeken. (2) De aanvrager wiens aanvraag om toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit is afgewezen door de toewijzende instantie, kan de spoorwegdienst volgens de procedure van § 34e binnen twee weken na de bekendmaking van de in § 34e, lid 4, bedoelde netverklaring verzoeken tot controle van de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit, met inbegrip van het resultaat daarvan en de wijze van vaststelling van de prijzen. (3) Wanneer de spoorwegdienst een onjuistheid vaststelt in de opstelling van de netverklaring, met inbegrip van de daarin opgenomen criteria, of bij de toewijzing van de spoorweginfrastructuurcapaciteit, met inbegrip van het resultaat daarvan en de wijze van vaststelling van de prijzen, besluit hij tot wijziging van de verklaring, met inbegrip van de daarin opgenomen criteria, of tot toewijzing van infrastructuurcapaciteit, waarbij hij in het bijzonder de wijze van vaststelling van de prijzen regelt.”

15. Volgens § 56, sub c, van de spoorwegwet is het ministerie van Vervoer „de beroepsinstantie in administratieve procedures op de door deze wet geregelde gebieden, die worden ingesteld tegen besluiten van de spoorwegdienst, de spoorweginspectie en de gemeenten”.

2. Prijzenwet

16. Wet nr. 526/1990 Sb. inzake de prijzen (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách), zoals gewijzigd (hierna: „prijzenwet”), heeft betrekking op de toepassing en de regeling van en het toezicht op de prijzen van producten, verrichtingen, werkzaamheden en diensten voor de nationale markt.

17. § 10, lid 2, van de prijzenwet bepaalt: „De in lid 1 bedoelde bepalingen met betrekking tot de regeling van de prijzen worden door het ministerie van Financiën bekendgemaakt in de officiële prijscourant [...]. Zij worden overeenkomstig bijzondere wettelijke bepalingen gepubliceerd in het staatsblad. [...] Een besluit betreffende de prijzen geldt vanaf de dag van bekendmaking in een van de officiële organen en treedt in werking op de daarin bepaalde datum, maar niet later dan de dag van bekendmaking.”

18. Op grond van § 10, lid 2, van de prijzenwet publiceert het ministerie van Financiën een besluit („Výměr”) waarin de artikelen worden opgesomd waarvan de prijs is geregeld. Het ministerie van Financiën publiceert dit besluit jaarlijks in de officiële prijscourant. In dit besluit wordt de maximumprijs voor het gebruik van de binnenlandse spoorweginfrastructuur in het kader van de exploitatie van het railvervoer, zowel nationaal als regionaal, vastgesteld.

3. Wet inzake het Staatsfonds voor vervoersinfrastructuur

19. Wet nr. 104/2000 Sb. inzake het Staatsfonds voor vervoersinfrastructuur (Zákon č. 104/2000 Sb. o Státním fondu dopravní infrastruktury), zoals gewijzigd (hierna: „wet Staatsfonds vervoersinfrastructuur”), regelt de activiteiten van dit fonds en het gebruik van de middelen ervan voor de ontwikkeling, de aanleg, het onderhoud en de modernisering van de spoorweginfrastructuur.

20. § 2 van de wet Staatsfonds vervoersinfrastructuur bepaalt: „Het fonds gebruikt zijn inkomsten voor de ontwikkeling, de aanleg, het onderhoud en de modernisering van wegen en autosnelwegen, spoorwegen en vaarwateren op de wijze als hieronder aangegeven: [...] c) de financiering van de aanleg, de modernisering, het herstel en het onderhoud van nationale en regionale spoorwegen, [...] f) de verstrekking van leningen voor voorbereidende werkzaamheden of plannen, onderzoeken of expertises gericht op de aanleg, de modernisering of het herstel van wegen, autosnelwegen en waterwegen die van belang zijn voor het vervoer, en op de aanleg van nationale of regionale spoorwegen [...]”.

4. Besluit nr. 501/2005

21. Besluit nr. 501/2005 Sb. bepaalt welke kosten in verband met de exploitatie, het functioneren, de modernisering en de ontwikkeling van de spoorwegen ten laste komen van de spoorwegbeheerder (vyhláška no 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty).

5. Wet inzake de bevoegdheden van het bureau voor mededinging

22. Wet nr. 273/1996 Sb. inzake de bevoegdheden van het bureau voor mededinging (zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), zoals gewijzigd (hierna: „wet bevoegdheden bureau voor mededinging”), bepaalt onder meer op welke gebieden deze instantie bevoegd is.

23. § 2 van deze wet bepaalt dat het bureau voor mededinging: „[...] a) de voorwaarden schept voor het bevorderen en in stand blijven van de mededinging, b) toeziet op de aanbesteding van overheidsopdrachten, c) de overige bevoegdheden uitoefent die zijn voorzien in bijzondere wetten”.

6. Wet inzake de bescherming van de mededinging

24. Het bureau voor mededinging oefent de taken uit, genoemd in wet nr. 143/2001 Sb. inzake de bescherming van de mededinging (zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů), zoals gewijzigd (hierna: „mededingingswet”).

25. § 1, lid 1, van de mededingingswet bepaalt dat het bureau „zorgt voor de bescherming van de mededinging op de markt van producten en diensten [...] tegen elke praktijk die de mededinging belemmert, beperkt, vervalst of bedreigt door middel van a) overeenkomsten tussen concurrenten, b) misbruik van een machtspositie door concurrenten, of c) een concentratie van concurrerende ondernemingen.”

III – Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof

26. De Commissie heeft op 10 mei 2007 een vragenlijst aan de Tsjechische autoriteiten gezonden teneinde de omzetting van de richtlijnen 91/440 en 2001/14 door de Tsjechische Republiek te verifiëren. Deze lidstaat antwoordde hierop bij brief van 11 juli 2007.

27. Op 27 juni 2008 heeft de Commissie de Tsjechische Republiek op basis van de door deze lidstaat verstrekte inlichtingen aangemaand zich te voegen naar de richtlijnen 91/440 en 2001/14, in het bijzonder naar de bepalingen betrekking hebbend op de te betalen rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur en op de toezichthoudende instantie.

28. Op basis van de inlichtingen die de Tsjechische Republiek haar had verstrekt, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de bezwaren die zij in haar aanmaningsbrief naar voren had gebracht niet weerlegd waren. Bij schrijven van 9 oktober 2009 heeft zij de Tsjechische Republiek een met redenen omkleed advies gezonden.

29. In dit met redenen omkleed advies verwijt de Commissie de Tsjechische Republiek dat zij haar verplichtingen op grond van de artikelen 4, lid 1, 6, lid 2, 7, lid 3, 11 en 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 en artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 niet is nagekomen. Zij heeft de Tsjechische Republiek dan ook verzocht om de nodige maatregelen te nemen om aan dat advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan.

30. De Tsjechische Republiek heeft op dit advies geantwoord bij schrijven van 8 december 2009 en hierin iedere schending van de in het advies genoemde bepalingen betwist.

31. In deze omstandigheden heeft de Commissie op 23 november 2010 het onderhavige beroep ingesteld.

32. Bij beschikking van de president van het Hof van 11 juli 2011 is het Koninkrijk Spanje toegelaten tot interventie aan de zijde van de Tsjechische Republiek.

33. Zowel de Commissie als de Tsjechische Republiek was vertegenwoordigd ter terechtzitting van 20 september 2012.

IV – Middelen en argumenten van partijen

A – De eerste grief: vaststelling van een maximumbedrag van de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur

1. Argumenten van partijen

34. De Commissie stelt dat de Tsjechische Republiek met het vaststellen van een maximumbedrag van de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur inbreuk heeft gemaakt op artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14. Zij voert aan dat uit deze bepaling volgt dat de bevoegdheid van een lidstaat om een kaderregeling voor de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur vast te stellen de bevoegdheid van de beheerder om de hoogte van de rechten te bepalen en deze te heffen onverlet moet laten. De vaststelling van een maximumbedrag krachtens artikel 10, lid 2, van de prijzenwet bij jaarlijks besluit van het ministerie van Financiën treedt buiten het bestek van de kaderregeling en van de regels die lidstaten mogen opstellen op grond van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14.

35. De Tsjechische Republiek meent dat de door de Commissie verdedigde letterlijke en systematische uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 niet volstaat en voert aan dat gebruik moet worden gemaakt van de teleologische uitleggingsmethode. Volgens de Tsjechische Republiek is het noodzakelijk de negatieve gevolgen van een monopolie uit te schakelen, en vormt dit een bijdrage aan de algemene doelstelling van richtlijn 2001/14, wat verklaart waarom de richtlijn nu juist de lidstaten de bevoegdheid toekent om een kader of regeling in te stellen voor de heffing van rechten. Bovendien betekent het vaststellen van een maximumprijs niet dat de infrastructuurbeheerder niet zelf de hoogte van de rechten mag bepalen.

36. Het Koninkrijk Spanje betoogt in wezen dat de vaststelling van een maximumbedrag de infrastructuurbeheerder niet verhindert om de tarieven in concreto vast te stellen.

2. Beoordeling van de eerste grief

37. Allereerst stel ik vast dat de eerste grief van de Commissie betrekking heeft op dezelfde problematiek als de eerste grief in de zaak Commissie/Spanje (C-483/10). Ondanks dat in de Tsjechische Republiek de minister van Financiën uitsluitend een maximumtarief voor de rechten vaststelt, terwijl in Spanje alle bedragen van de rechten bij ministerieel besluit worden vastgesteld zodat de infrastructuurbeheerder alleen een taak heeft bij de inning van de rechten, ben ik van mening dat de juridische beoordeling in die conclusie ook kan gelden voor de Tsjechische Republiek. ( 7 )

38. Ik ben in de genoemde zaak tot de slotsom gekomen dat de doelstelling van een onafhankelijk beheer meebrengt dat de staat alleen het normatieve en financiële kader mag vaststellen. Een dergelijk kader kan algemene tariferingsregels omvatten en ook – met inachtneming van de voorwaarde van onafhankelijk beheer – specifieke regels. Naar mijn mening kunnen binnen een dergelijk overheidskader ook financiële doelstellingen voor het beheer van de infrastructuur worden aangegeven, bijvoorbeeld voor de verschillende vormen van spoorwegverkeer. Ten aanzien van de infrastructuurkosten die de verschillende vormen van spoorwegverkeer meebrengen (zoals het goederenvervoer per spoor, het reizigersverkeer over lange afstand of het voorstadsverkeer) kan de staat variabele drempels per type verkeer bepalen waaraan beheerders zich moeten houden. ( 8 ) Een reglementering van de prijzen door de staat die de bepaling van maxima voor de rechten omvat, lijkt mij echter niet in overeenstemming met een onafhankelijk beheer.

39. Overeenkomstig artikel 30, lid 2, sub e, van richtlijn 2001/14 berust het toezicht op de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten bij de toezichthoudende instantie. Ook al kan het ministerie dat is belast met vervoerskwesties de functie van toezichthouder toegekend krijgen, dit is niet het geval in de Tsjechische Republiek. Het met toepassing van artikel 10, lid 2, van de prijzenwet bij jaarlijks besluit van het ministerie van Financiën vaststellen van een maximumtarief voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur kan al helemaal niet worden beschouwd als een juiste omzetting van deze bepaling van richtlijn 2001/14 inzake de bevoegdheden van de toezichthoudende instantie.

40. De redenering van de Tsjechische Republiek dat dient te worden voorkomen dat de monopoliepositie van de infrastructuurbeheerder resulteert in de oplegging van veel te hoge rechten aan alle vervoerders, kan evenmin worden aanvaard. Op grond van artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 oefent de overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2001/14 ingestelde toezichthoudende instantie, of een andere instantie met eenzelfde graad van onafhankelijkheid, toezicht uit op de mededinging op de markt van de spoorwegvervoersdiensten, met inbegrip van de goederenvervoersmarkt. In de Tsjechische Republiek is deze taak opgedragen aan het bureau voor mededinging. Dat het ministerie van Financiën toezicht houdt op de maximumbedragen van de rechten is dus niet in overeenstemming met deze bepaling.

41. Ik voeg hieraan toe dat het door de Tsjechische Republiek aangevoerde arrest van het Hof in de zaak Mobistar ( 9 ) evenmin pleit voor het standpunt van deze lidstaat. In dit arrest heeft het Hof bevestigd dat artikel 30, lid 2, van richtlijn 2002/22/EG ( 10 ) zich niet verzet tegen de vaststelling van een nationale maatregel die voorziet in een bepaalde methode van kostenberekening waarbij vooraf aan de hand van een theoretisch kostenmodel de maximumprijzen worden vastgesteld die de donoroperator als opzetkosten van de recipiëntoperator kan vragen, indien de tarieven dermate kostengeoriënteerd zijn dat de consumenten niet worden ontmoedigd om gebruik te maken van de portabiliteitfaciliteit. Dit arrest heeft betrekking op een communautaire bepaling die valt binnen een ander regelgevingskader waarvan de doelstelling en de bewoordingen niet overeenkomen met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14.

42. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de eerste grief van de Commissie te aanvaarden.

B – De tweede grief: het ontbreken van maatregelen waardoor de beheerders worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van de toegangsrechten te verminderen

1. Argumenten van partijen

43. De Commissie stelt dat de Tsjechische Republiek, door geen maatregelen te hebben vastgesteld waardoor de beheerders worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van de toegangsrechten te verminderen, inbreuk heeft gemaakt op artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14. Zij is van mening dat het systeem van stimulerende maatregelen dat in deze bepaling is voorzien, een rechtstreeks verband veronderstelt tussen de verstrekking van financiële middelen en het gedrag van de infrastructuurbeheerder, waardoor de kosten van de verschaffing van infrastructuur of de hoogte van de toegangsrechten dalen. Dienaangaande betoogt de Commissie dat de door het Staatsfonds voor vervoersinfrastructuur verstrekte financiële middelen op geen enkele wijze stimulerende maatregelen zijn die bedoeld zijn om beheerders aan te moedigen de kosten of de hoogte van de rechten te verlagen.

44. De Tsjechische Republiek voert aan dat de rol die de staat op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 heeft, namelijk infrastructuurbeheerders aan te moedigen de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, niet onvoorwaardelijk is. Deze bepaling geeft het doel aan dat de lidstaten moeten bereiken, waarbij het resultaat echter pas volledig gerealiseerd kan worden als de kwaliteit en de veiligheid van de infrastructuur op het gehele of een belangrijk deel van het spoorwegnet voldoende is. Gelet op de huidige staat van de spoorweginfrastructuur in de Tsjechische Republiek kan de in deze bepaling vereiste regeling niet volledig worden ingevoerd zonder dat dit tegelijkertijd een bedreiging vormt voor de veiligheid of de kwaliteit van de betrokken infrastructuurdiensten.

45. De Tsjechische Republiek stelt in elk geval dat de in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 bedoelde stimulerende maatregelen op dit moment worden gerealiseerd door het Staatsfonds voor vervoersinfrastructuur. Het grootste gedeelte van de kosten van onderhoud van de spoorwegen wordt immers gedekt door subsidies die via dit fonds door de staat worden toegekend; zonder deze subsidies zouden de rechten voor het gebruik van de infrastructuur vele malen hoger zijn.

46. Volgens het Koninkrijk Spanje is het niet redelijk de hoogte van de toegangsrechten te verminderen zonder eerst het spoorwegnet te moderniseren en daardoor de onderhoudskosten te verminderen. Deze lidstaat betoogt overigens dat artikel 6 van richtlijn 2001/14 gekoppeld is aan de noodzaak dat infrastructuurbeheerders hun financiën in evenwicht brengen zonder staatssteun.

2. Beoordeling van de tweede grief

47. Vooraf wil ik opmerken dat de tweede grief van de Commissie – het ontbreken van maatregelen die de infrastructuurbeheerder stimuleren om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen – in wezen gelijk is aan de derde grief in de zaak Commissie/Duitsland (C-556/10, reeds aangehaald) en aan de derde grief in de zaak Commissie/Polen (C-512/10, reeds aangehaald), waarin ik conclusie neem op dezelfde datum als in deze zaak. ( 11 ) Om die reden verwijs ik naar mijn betoog in die conclusies.

48. Ten aanzien van de Tsjechische regelgeving en de uitvoering daarvan bestaan er echter belangrijke verschillen met de situatie in Duitsland en, in mindere mate, met de situatie in Polen. Bij de beoordeling van de vraag of de grief van de Commissie al dan niet gegrond is, dient dan ook rekening te worden gehouden met de specifieke situatie in de Tsjechische Republiek.

49. Op grond van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 moeten infrastructuurbeheerders met inachtneming van de veiligheid en van de handhaving en verbetering van de kwaliteit van de infrastructuurdienst worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen. In tegenstelling tot wat op grond van artikel 11 van deze richtlijn geldt voor het verbeteren van de prestatie van het spoorwegnet, eist artikel 6, lid 2, van deze richtlijn niet dat de stimulerende maatregelen een „regeling” vormen. ( 12 )

50. In artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14 worden echter twee mogelijkheden genoemd voor de uitvoering van de in lid 2 van dit artikel genoemde verplichting, namelijk ofwel een meerjarige overeenkomst tussen de infrastructuurbeheerder en de bevoegde autoriteit waarin de overheidsfinanciering wordt geregeld, ofwel de vaststelling van regelgevende maatregelen met de nodige bevoegdheden. Ook al zouden afzonderlijk genomen maatregelen kunnen worden beschouwd als stimulerende maatregelen, ze zijn toch geen maatregelen als bedoeld in artikel 6, lid 2, als ze niet passen binnen het kader van een van beide in lid 3 van dit artikel omschreven mogelijkheden.

51. Mijns inziens beweert de Tsjechische Republiek niet bij de vaststelling van de stimulerende maatregelen te hebben gehandeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van richtlijn 2001/14, en nog minder op een wijze die voldoet aan de verplichting van lid 2 van die bepaling.

52. Verder kan de beschikbaarstelling van financiering door de overheid aan de infrastructuurbeheerder, zoals die genoemd door de Tsjechische Republiek, weliswaar resulteren in een vermindering van de kosten en de rechten, maar is dat op zichzelf nog geen stimulerende maatregel in de zin van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14. Van een stimulerende maatregel is pas sprake wanneer de infrastructuurbeheerder wordt verplicht de kosten of ook de rechten te verlagen; de maatregel moet dus een bepaald gedrag van deze beheerder tot gevolg hebben. Om die reden kunnen de voorwaarden van de overheidsfinanciering of de structuur van het kader waarbinnen die wordt gegeven, worden beschouwd als stimulerende maatregelen. Dit geldt daarentegen niet voor het louter bestaan van een financiering.

53. Ten aanzien van de argumenten van de Tsjechische Republiek dat de spoorweginfrastructuur in slechte staat verkeert, volstaat de vaststelling dat de in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 bedoelde verplichtingen van de lidstaten hier niet afhankelijk van zijn. Wel zal het duidelijk zijn dat de keuze welke stimulerende maatregelen worden vastgesteld, en meer in het bijzonder de met deze maatregelen door de lidstaat beoogde concrete doelstellingen, samenhangen met de uitdrukkelijk in dit lid genoemde vereisten op het gebied van de veiligheid en met het kwaliteitsniveau van de infrastructuurdienst.

54. Dienaangaande merk ik nog op dat het doel van de stimulerende maatregelen is ervoor zorgen dat de economische efficiëntie van het beheer niet wordt geschaad door het aan natuurlijke monopolies inherente gevaar van inefficiëntie. ( 13 ) Ik ben van mening dat, ook wanneer de spoorweginfrastructuur in slechte staat verkeert, een efficiënt beheer in aangepaste vorm mogelijk is, en in het bijzonder het vaststellen van stimulerende maatregelen voor de beheerder. Met dit soort maatregelen tracht een lidstaat ervoor te zorgen dat de kosten van de beheerder enerzijds passen bij een efficiënt beheerde infrastructuur en anderzijds geen onnodige kosten omvatten, verband houdend met een slechte organisatie of een slecht beheer door de infrastructuurbeheerder. Ook al staat dus vast dat de lidstaten bij de toepassing van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 rekening moeten houden met de staat van de infrastructuur, dit ontslaat hen geenszins van de verplichting de in dat artikel bedoelde stimulerende maatregelen vast te stellen.

55. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging ook de tweede grief van de Commissie te aanvaarden.

C – De derde grief: de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen zijn niet gelijk aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien

1. Argumenten van partijen

56. De Commissie stelt dat in de Tsjechische Republiek de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen niet gelijk zijn aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, en dat dit een schending vormt van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14. Zij is van mening dat de woorden „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” in deze bepaling dienen te worden opgevat als de marginale kosten die rechtstreeks uit de daadwerkelijke exploitatie van de treindienst voortvloeien. De Commissie preciseert dat algemene kosten niet onder deze kosten kunnen vallen, omdat ze niet rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.

57. De Tsjechische Republiek spreekt dit tegen en betoogt dat noch in richtlijn 2001/14 noch in enige andere bepaling van Unierecht wordt aangegeven welke kosten al dan niet onder het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” kunnen vallen. Bij de indeling van de kosten waarmee rekening mag worden gehouden bij de berekening van de rechten heeft dan ook als maatstaf te gelden of die kosten causaal rechtstreeks in verband kunnen worden gebracht met de exploitatie van de treindienst, dat wil zeggen of zij daadwerkelijk zijn gemaakt met het oog op de exploitatie van een dergelijke dienst. Bepaald moet dus worden of er sprake is van kosten die rechtstreeks zijn verbonden met een activiteit of een doel bij gebreke waarvan er geen trein op het spoor zou rijden.

58. Volgens de Tsjechische Republiek ligt in § 34c van de spoorwegwet, juncto de op grond van deze bepaling vastgestelde netverklaring (hierna: „netverklaring”) besloten dat de beheerder bij het vaststellen van de hoogte van de rechten uitsluitend rekening houdt met de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de prestaties van de treindienst. Om te kunnen vaststellen of bepaalde kosten of bepaalde soorten kosten rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, dient te worden onderzocht of deze kosten of deze soorten kosten worden veroorzaakt door een specifieke vorm van spoorwegvervoer.

59. In dupliek stelt de Tsjechische Republiek dat de bewering dat de uitbreiding van de inzetfrequentie op een specifieke lijn met een extra trein in het algemeen niet leidt tot hogere beheerskosten van het spoorwegverkeer, niet juist is. Zij voert in het bijzonder aan dat uit een advies van The Community of European Railway and Infrastructure Companies (Gemeenschap van Europese spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders, CER) ( 14 ) volgt dat de kosten van de planning, de toewijzing van treinpaden, het verkeersbeheer, de dispatching en de seingeving van een treinrit behoren te worden gerekend tot de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien.

2. Beoordeling van de derde grief

a) Inleidende opmerkingen

60. Vooraf wil ik opmerken dat ik de structuur en de uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2001/14 reeds gedetailleerd heb behandeld in mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland (C-556/10). ( 15 ) In deze zaak ben ik tot de conclusie gekomen dat de regelgeving van de Unie dusdanig complex is dat het niet eenvoudigweg gaat om een keuze tussen twee alternatieve manieren om de kosten te compenseren, maar dat moet worden uitgegaan van een marge waarvan de ondergrens wordt gevormd door de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien, en de bovengrens door de totale kosten die de infrastructuurbeheerder heeft te dragen. Tussen deze twee uitersten kan de beheerder de aanvullende heffingscriteria van deze richtlijn toepassen, de kortingen volgens de voorwaarden van richtlijn 2001/14 en eventueel de binnen het door de lidstaat vastgestelde heffingskader bepaalde criteria.

61. Ook herinner ik eraan dat de vaststelling van de infrastructuurrechten, binnen de door de lidstaat vastgestelde kaderregeling, de taak is van de infrastructuurbeheerder, die ervoor heeft te zorgen dat de gebruikte tariferingsregeling voor zijn gehele net op dezelfde beginselen berust. ( 16 ) Op grond van artikel 8, lid 3, van richtlijn 2001/14 dienen, om discriminatie te voorkomen, de gemiddelde en de marginale rechten van elke infrastructuurbeheerder voor gelijkwaardig gebruik van zijn infrastructuur vergelijkbaar te zijn en dienen voor vergelijkbare diensten in hetzelfde marktsegment dezelfde rechten te gelden. In de netverklaring dient de infrastructuurbeheerder aan te tonen dat de tariferingsregeling aan deze eisen voldoet. ( 17 )

62. Daarentegen dient bij de uitwerking in het interne recht van de lidstaat te worden voorzien in basisregels die de minimumtoegang tot de spoorweginfrastructuurdiensten mogelijk maken en in algemene zin de in richtlijn 2001/14 voorgeschreven tariferingsmodaliteiten regelen. In het algemeen dienen de in deze richtlijn bepaalde tariferingsbeginselen echter op regelgevend of bestuurlijk niveau te worden toegepast, met gebruikmaking daarbij van de kaderregeling en de netverklaring op basis van de concrete marktomstandigheden. Ik wijs er bovendien op dat voor het minimumtoegangspakket, een rendement of een extra heffing kan worden opgelegd, „zo de markt dit aankan” (artikel 8, lid 1, van richtlijn 2001/14).

63. In het kader van de derde grief van de Commissie in deze zaak wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de uitlegging van de ondergrens van de marge, te weten de „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”. ( 18 ) Dit is geen gemakkelijke taak, vanwege ten eerste de onduidelijkheid van richtlijn 2001/14, ten tweede het feit dat deze uitlegging betrekking heeft op begrippen en gegevens van economische of zelfs econometrische aard, en tot slot de verscheidenheid aan theoretische definities en praktische toepassingen van dit begrip in de spoorwegsector.

64. De doelstellingen die de wetgever op dit vlak voor ogen had, zijn mijns inziens gemakkelijk herkenbaar. In samenhang met de algemene doelstelling van de spoorwegregelgeving van de Unie, die gericht is op het garanderen van een billijke en niet-discriminerende toegang tot de spoorweginfrastructuur, vindt de eis van verlening van toegang tot het minimumpakket diensten tegen dekking van de kosten „die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”, zijn verklaring in de doelstelling ervoor te zorgen dat het spoor aan de behoeften van de markt voor internationaal verkeer tegemoet kan komen, en het intermodale concurrentievermogen van het vrachtvervoer per spoor ten opzichte van de andere vervoermiddelen te garanderen. ( 19 )

65. Voor de toegang tot de markt en het concurrentievermogen ten opzichte van zowel de traditionele spoorwegondernemingen als het wegverkeer is vereist dat de spoorweginfrastructuur toegankelijk is zonder dat de kosten van de investeringen in de historische infrastructuur die niet zijn gefinancierd door de bestaande ondernemingen of niet drukken op de andere, concurrerende, vervoerswijzen hoeven te worden gecompenseerd.

b) „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien”

66. Volgens de Commissie moet het begrip „kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien” in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 worden geïnterpreteerd als de marginale kosten die uit de daadwerkelijke exploitatie van de treindienst voortvloeien. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat dit in beginsel overeenkomt met de kosten die verband houden met de slijtage van de rails ten gevolge van het treinverkeer. Volgens de Tsjechische Republiek zijn de kosten waarmee rekening kan worden gehouden bij de berekening van de hoogte van de rechten, die kosten die causaal rechtstreeks in verband kunnen worden gebracht met de exploitatie van de treindienst, oftewel de kosten die daadwerkelijk zijn gemaakt voor de exploitatie van die dienst.

67. In economische zin zijn marginale kosten de extra kosten die de productie van een extra eenheid met zich brengt. Wanneer wij dit toepassen op de spoorwegsector, zijn de marginale kosten van het gebruik van de infrastructuur gelijk aan de kosten die voor de infrastructuurbeheerder ontstaan als gevolg van het gebruik van een bepaald gedeelte van de infrastructuur, zoals een stuk spoor, door een extra trein. ( 20 )

68. Bij het bepalen van de marginale kosten van het gebruik van de infrastructuur kan alleen rekening worden gehouden met de variabele kosten die afhankelijk zijn van het verkeer. De vaste kosten, of de variabele kosten die niet afhankelijk zijn van het verkeer, die infrastructuurbeheerders maken los van de hoeveelheid verkeer, zijn niet-terugvorderbare kosten (in het Engels „sunk costs”), die geen deel uitmaken van de marginale kosten. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, kan een infrastructuurbeheerder, wanneer hij uitsluitend de marginale kosten van het verkeer kan dekken, niet duurzaam doorgaan met het verlenen van zijn diensten, tenzij de overige kosten die hij heeft worden gefinancierd door inkomsten uit andere activiteiten of door subsidies van de staat of van lokale of regionale overheden.

69. Ten aanzien van de verkeerseenheid op basis waarvan de kosten van toegang tot de infrastructuur in de verschillende lidstaten worden bepaald, moet worden vastgesteld dat hierin een grote verscheidenheid bestaat. Als eenheden voor de kwantificering van de marginale kosten worden bijvoorbeeld gebruikt „brutotonkilometers”, „treinkilometers”, „aantal stations”, „aantal overwegen” of een combinatie van deze criteria. ( 21 ) Bovendien kunnen er verschillen bestaan tussen de verschillende soorten spoorwegvervoer, zoals goederenvervoer, reizigersverkeer of voorstadsverkeer.

70. Het blijkt dus dat het begrip marginale kosten van de toegang tot de spoorweginfrastructuur weliswaar relatief gemakkelijk kan worden gedefinieerd, maar dat de concrete uitwerking van deze definitie moeilijk is, zoals de besprekingen tussen de Commissie en de lidstaten aangeven. In de praktijk blijkt dat het in concreto bepalen of een kostenpost tot de vaste of de variabele kosten behoort, en, binnen die laatste categorie, of die kosten al dan niet afhankelijk zijn van het verkeer, tot aarzelingen leidt. Zo is bijvoorbeeld bij kosten die verband houden met reparaties en onderhoud, met het verwijderen van sneeuw en ijs van de rails of met het gebruik van sein- en beveiligingssystemen de kwalificatie afhankelijk van subjectieve oordelen, met grote gevolgen voor het resultaat in termen van vastgestelde marginale kosten. ( 22 )

71. De Commissie is zich bewust van de aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten en heeft in haar herschikkingsvoorstel van 2010 voorgesteld een lijst op te stellen van de bestanddelen die niet kunnen worden meegenomen bij de berekening van de „directe kosten van de treindienst [...] in verband met de slijtage van de infrastructuur”. ( 23 ) Deze lijst bevatte de volgende punten: „a) overheadkosten voor het hele net, met inbegrip van lonen en pensioenen; b) kapitaalintresten; c) meer dan een tiende van de kosten voor de planning, de toewijzing van het treinpad, het verkeersbeheer, de dispatching en de seingeving van een treinrit; d) de afschrijving van informatie-, communicatie- of telecommunicatieapparatuur; e) kosten in verband met het beheer van vaste activa en met name de aankoop, de verkoop, de ontmanteling, de sanering, het herstel of de huur van gronden of ander vastgoed; f) sociale diensten, scholen, crèches en restaurants; g) kosten voor gevallen van overmacht, ongevallen en gestoord bedrijf”. ( 24 )

72. Tijdens de wetgevingsprocedure is deze lijst echter geschrapt. De gewijzigde tekst van de herschikking bepaalt nu in artikel 31, lid 3, dat de Commissie 30 maanden na de inwerkingtreding van deze richtlijn „maatregelen [vaststelt] ter bepaling van de methode voor het berekenen van de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst”. ( 25 ) Ik wijs erop dat de wetgever de door de Commissie voorgestelde eis dat de kosten „verband [houden] met de slijtage van de infrastructuur” niet heeft overgenomen.

73. Tot slot merk ik op dat de daadwerkelijke marginale kosten van het gebruik van de spoorweginfrastructuur eveneens afhangen van de kwaliteit van de trein, van de locomotief en van de rails. De bepalingen van richtlijn 2001/14 limiteren echter de mogelijkheden om rekening te houden met alle afzonderlijke kenmerken van het verkeer. Volgens artikel 8, lid 3, van deze richtlijn moeten de gemiddelde en de marginale rechten van elke infrastructuurbeheerder voor gelijkwaardig gebruik vergelijkbaar zijn. Naar mijn mening volgt hieruit dat het niet mogelijk is het beginsel van marginale kosten strikt toe te passen, omdat bij deze rechten niet volledig rekening kan worden gehouden met de verschillen tussen de verschillende vormen van gebruik.

74. Ik merk op dat voor het bepalen van de marginale kosten geen uniforme benadering bestaat. Het verzamelen van betrouwbare en volledige statistische gegevens is dan ook uiterst problematisch. Uit econometrisch onderzoek blijkt echter dat het aandeel van de marginale kosten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur relatief stabiel is. Omdat de marginale kosten niet kunnen worden berekend op basis van statistische gegevens, mag hiervoor worden uitgegaan van een schatting van, bijvoorbeeld, ongeveer 20 % van de totale kosten van de financiering van de infrastructuur (in het Engels „full financial costs”).

75. Door de onduidelijkheid van richtlijn 2001/14 en het ontbreken van een precieze definitie van het begrip „kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst” alsook van een Unierechtelijke bepaling die een exacte opsomming geeft van de kosten die niet onder dit begrip vallen, beschikken de lidstaten bij de huidige stand van het Unierecht over een zekere economische beoordelingsmarge ter zake van de omzetting en toepassing van dit begrip. Vanwege het uiterst technische karakter van de problematiek en de uiteenlopende deskundigenrapporten op het stuk van een gemeenschappelijke definitie en methode binnen de Unie, kan het Hof op dit punt geen nuttige aanwijzingen geven. Het lijkt mij hoe dan ook nutteloos te trachten de juridische betekenis van dit Unierechtelijke begrip te preciseren, waar het gaat om een economisch-wetenschappelijk begrip waarvan de toepassing leidt tot grote praktische problemen.

76. Ofschoon het mijns inziens ondoenlijk is om een limitatieve opsomming te geven van wat wel of niet onder „kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst” valt, valt niet uit te sluiten dat de door de lidstaten gebruikte definities in bepaalde gevallen kosten omvatten die duidelijk de grenzen van dit door richtlijn 2001/14 gebruikte begrip overschrijden. In het kader van een niet-nakomingsberoep moet derhalve worden nagegaan of de bestreden regeling van de lidstaat toestaat dat in de berekening van de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang tot de vervoersinfrastructuur factoren worden betrokken die duidelijk niet rechtstreeks uit de exploitatie van de spoorwegdiensten voortvloeien.

c) De gestelde inbreuk

77. In casu lijken de Commissie en de Tsjechische Republiek vooral van mening te verschillen over de vraag welke kosten precies kunnen worden beschouwd als kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst, en niet zozeer over de theoretische definitie van dit begrip, ook al lijkt het door deze lidstaat bepleite vereiste van causaal verband een vergelijking te impliceren tussen de situatie dat een deel van de infrastructuur ter beschikking wordt gesteld voor verkeer met de situatie dat dit deel ongebruikt blijft, en niet het bepalen van de marginale kosten in economische zin.

78. In haar verzoekschrift betoogt de Commissie in wezen dat in de Tsjechische Republiek de rechten voor het minimumtoegangspakket en de toegang via het spoor tot voorzieningen niet gelijk zijn aan de kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst voortvloeien. In repliek stelt zij dat het gaat om de marginale kosten van de daadwerkelijke exploitatie van de treindienst en dat deze kosten variabel zijn (fluctueren) en veranderen naargelang van de daadwerkelijke exploitatie van de treindienst. Bovendien meent de Commissie dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen „kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst” en kosten „die rechtstreeks in verband staan met een activiteit die of een goed dat onmisbaar is voor het rijden van een trein op een bepaald spoor”, waarbij dit laatste begrip naar haar mening te breed is in verhouding tot het eerste.

79. Mijns inziens is de opvatting van de Commissie echter gebaseerd op een te restrictieve interpretatie van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14. Zo wil de Commissie bijvoorbeeld alle kosten uitsluiten die verband houden met de seingeving, het verkeersbeheer, het personeel en de veiligheid. De Tsjechische Republiek voert terecht aan dat dergelijke kosten voor een deel afhankelijk zijn van de verkeersdichtheid en dat de opvatting van de Commissie, die lijkt te impliceren dat er situaties kunnen zijn waarin er helemaal geen kosten rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst, niet kan worden aanvaard. ( 26 )

80. De Commissie verwijt de Tsjechische Republiek in het bijzonder dat zij algemene kosten heeft meegenomen in rechtstreekse kosten van de exploitatie van de treindienst. Zij is van mening dat de Tsjechische regeling bovendien geen omschrijving van deze kosten bevat en dat de vaststelling van de infrastructuurrechten gebaseerd is op het kostenverdelingsmodel van besluit nr. 501/2005 Sb., waarin wordt vastgesteld welke kosten in verband met de exploitatie, het functioneren, de modernisering en de ontwikkeling van de spoorwegen voor rekening komen van de spoorwegbeheerder.

81. Volgens de Tsjechische Republiek volgt uit § 34c van de spoorwegwet in samenhang met de netverklaring voor 2010/2011 dat de hoogte van de rechten door de beheerder wordt vastgesteld en dat daarbij uitsluitend rekening wordt gehouden met de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst. Blijkens de netverklaring is de hoogte van de rechten voor het gebruik van de vervoersdienst afhankelijk van het type trein, het gewicht van de trein en de afgelegde afstand. De methode voor het berekenen van de prijs voor het gebruik van de vervoersdienst houdt rekening met de specifieke regels en met het tariferingskader zoals dit is bepaald door de toezichthoudende instantie, met de kosten van de exploitatie van de treindienst, uitgedrukt in treinkilometers, de ter zake van de exploitatie van het spoorwegvervoer daadwerkelijk gemaakte kosten die rechtstreeks voortvloeien uit het functioneren van de dienst, uitgedrukt in brutotonkilometers, en met de extra kosten die rechtstreeks verband houden met het gebruik van de vervoersdienst.

82. De Tsjechische Republiek stelt dat besluit nr. 501/2005 Sb. niet dient als basis voor de vaststelling van de infrastructuurrechten, maar uitsluitend betrekking heeft op het bepalen van de kosten die de exploitant van de spoorweginfrastructuur, de openbare instantie voor het beheer van de spoorwegen, vóór 1 juli 2008 droeg. De lidstaat ontkent niet dat volgens het genoemde besluit algemene kosten bij de berekening worden meegenomen, maar onderstreept wel dat zij geen deel uitmaken van de in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 genoemde rechten.

83. Ten aanzien van de omzetting van het vereiste in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2001/14 dat de rechten niet meer mogen bedragen dan de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst, lijkt mij de Tsjechische regelgeving, en meer in het bijzonder de netverklaring die is opgesteld door de instantie die de capaciteit toewijst, alle factoren te bevatten die voor de infrastructuurbeheerder en de toezichthouder noodzakelijk zijn om de rechten te kunnen vaststellen overeenkomstig dit vereiste. Ten aanzien van de concrete toepassing van de betrokken factoren heeft de Commissie geen concrete voorbeelden aangevoerd waaruit blijkt dat de Tsjechische Republiek de toegangsrechten in tegenspraak met dit vereiste heeft vastgesteld. Bovendien is de Commissie mijns inziens evenmin erin geslaagd aan te tonen dat de door deze lidstaat verdedigde uitlegging van de nationale regelgeving onjuist is. Uit de vaste rechtspraak blijkt dat het in het kader van een niet-nakomingsprocedureberoep aan de Commissie staat al het bewijs te leveren dat het Hof nodig heeft om het gestelde verzuim vast te stellen. ( 27 )

84. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de derde grief van de Commissie af te wijzen.

D – De vierde grief: het ontbreken van een prestatieregeling

1. Argumenten van partijen

85. De Commissie stelt dat de Tsjechische Republiek, door geen prestatieregeling in te voeren die spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders stimuleert om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren, haar verplichtingen op grond van artikel 11, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/14 niet is nagekomen. Zij is van mening dat de wet Staatsfonds vervoersinfrastructuur geen omzetting is van artikel 11 van de richtlijn. De Commissie voegt hieraan toe dat een stimuleringsregeling deel moet uitmaken van de heffingsregeling.

86. De Tsjechische Republiek stelt dat de Commissie, in aanmerking genomen de op het niveau van de Unie bereikte mate van harmonisatie, niet heeft aangetoond dat de prestatieregeling die is ingevoerd bij de op § 34c van de spoorwegwet gebaseerde netverklaring, onvoldoende is. De Tsjechische Republiek voegt toe dat zij een prestatieregeling heeft voor zowel vervoerders als infrastructuurbeheerders.

87. In repliek stelt de Commissie dat de compensatieregeling waarnaar de Tsjechische Republiek verwijst, in tegenstelling tot wat is bepaald in artikel 11 van richtlijn 2001/14, facultatief is.

88. Tot slot voegt de Tsjechische Republiek in dupliek toe dat § 34c, lid 2, sub k, van de spoorwegwet in 2011 bij wet nr. 134/2011 Sb. (zákon č. 134/2011 Sb.) expliciet is aangevuld in die zin dat de netverklaring voortaan „een afbakening van de regeling van financiële stimulerende maatregelen voor de met de toewijzing belaste instantie en voor de vervoerder om verstoringen van de infrastructuur zo gering mogelijk te houden en de permeabiliteit ervan te vergroten” moet bevatten ten behoeve van de onderhandeling over een exploitatiecontract voor een treindienst, en dat „de regeling boetes en compensatiebetalingen kan omvatten”.

89. Het Koninkrijk Spanje betoogt dat iedere concrete maatregel dient te worden onderzocht en dat moet worden beoordeeld of deze maatregelen, binnen de tariefregeling voor infrastructuurrechten in haar geheel, ertoe bijdragen verstoringen tot een minimum te beperken en het functioneren van het spoorwegnet te verbeteren, wat de doelstelling is van richtlijn 2001/14.

2. Beoordeling van de vierde grief

90. Om te beginnen wijs ik erop dat de vierde grief van de Commissie, die betrekking heeft op maatregelen die spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders ertoe moeten aanzetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren door middel van een „prestatieregeling”, in wezen gelijk is aan de tweede grief in de zaak Commissie/Spanje (C-483/10). Om die reden verwijs ik naar mijn betoog in de conclusie van die zaak. ( 28 )

91. Mijns inziens had de Tsjechische Republiek op de einddatum van de in het met redenen omklede advies bepaalde termijn geen regeling ter verbetering van de prestaties van spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders ingevoerd die voldoet aan de vereisten van artikel 11 van richtlijn 2001/14. Als de door deze lidstaat aangevoerde wettelijke bepalingen en overeenkomsten al zouden kunnen worden aangemerkt als maatregelen die de betrokken ondernemingen ertoe aanzetten hun prestaties te verbeteren, en op het beslissende moment van toepassing zouden zijn geweest, vormen zij hoe dan ook geen samenhangend, transparant geheel binnen een tariefregeling voor infrastructuurrechten.

92. Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, is de wet Staatsfonds vervoersinfrastructuur geen omzetting van artikel 11 van richtlijn 2001/14, maar voorziet zij enkel, in artikel 2, in de toekenning van financiële middelen voor het onderhoud of de verbetering van de toestand van de spoorweginfrastructuur. En ook artikel 51, leden 1 tot en met 4, 6 tot en met 8, van de spoorwegwet, voor zover het uitsluitend voorziet in de oplegging van boetes, hetzij in geval van niet-nakoming van de verplichtingen die de exploitatie van het spoorwegnet garanderen, hetzij wanneer geen maatregelen worden genomen om deze tekortkoming op te heffen, stelt geen prestatieregeling in binnen de tariefregeling voor infrastructuurrechten zoals hierboven bedoeld. De wettelijke bepaling die is vastgesteld in 2011, dus na het verstrijken van de termijn in het met redenen omkleed advies van de Commissie, doet daar niet aan af.

93. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de vierde grief van de Commissie te aanvaarden.

E – De vijfde grief: onbevoegdheid van de toezichthoudende instantie

1. Argumenten van partijen

94. De Commissie stelt dat artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 de toezichthouder in staat wil stellen volledig onafhankelijk te beslissen en snel en doeltreffend in te grijpen om een ontwrichting van de markt op te heffen. Artikel 30, lid 6, van richtlijn 2001/14 schept volgens de Commissie niet de mogelijkheid van administratief beroep tegen besluiten van de toezichthouder, maar voorziet uitdrukkelijk slechts in rechterlijke toetsing. In tegenspraak met artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 bepaalt artikel 56, sub c, van de spoorwegwet echter dat beroep tegen een besluit van de spoorwegdienst, de toezichthoudende instantie, wordt ingesteld bij het ministerie van Vervoer.

95. Bovendien betoogt de Commissie dat artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 aldus dient te worden uitgelegd dat de toezichthouder beslist en maatregelen vaststelt met betrekking tot alle in artikel 30 van de richtlijn genoemde onderwerpen, in het bijzonder die in de leden 2 en 3 van dit artikel. Uit de bepalingen van § 34g van de spoorwegwet volgt echter duidelijk dat de spoorwegdienst op verzoek van een aanvrager mag onderzoeken: (i) de netverklaring, en (ii) de procedure van toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit. Hieruit leidt de Commissie af dat deze dienst niet op alle in artikel 30, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 genoemde terreinen besluiten of corrigerende maatregelen mag vaststellen, bijvoorbeeld ten aanzien van de hoogte of de structuur van de infrastructuurrechten tot betaling waarvan de aanvrager verplicht is of kan zijn, zoals is bepaald in artikel 30, lid 2, sub e, van deze richtlijn.

96. Tot slot stelt de Commissie dat artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 vereist dat de toezichthouder op alle in deze bepaling genoemde vlakken ambtshalve optreedt, terwijl § 34g van de spoorwegwet bepaalt dat de spoorwegdienst uitsluitend optreedt op verzoek van een aanvrager.

97. De Tsjechische Republiek spreekt dit op haar beurt tegen en betoogt ten eerste dat richtlijn 2001/14 zich er niet tegen verzet dat besluiten van de toezichthouder voorafgaand aan een eventuele beoordeling door de rechter dwingend aan de toetsing van een andere onafhankelijke instantie binnen de uitvoerende macht worden onderworpen.

98. In het bijzonder zouden geen vereisten met betrekking tot de interne organisatie van de administratieve procedure kunnen worden afgeleid uit artikel 30, lid 6, van richtlijn 2001/14. In beginsel staat het lidstaten vrij hun eigen procedurele regels op te stellen.

99. Ten aanzien van, ten tweede, de bevoegdheid van de toezichthouder wijst de Tsjechische Republiek erop dat het in het kader van een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU aan de Commissie staat de gestelde inbreuk aan te tonen. Afgezien van artikel 30, lid 2, sub e, van richtlijn 2001/14 heeft de Commissie geen enkele andere bepaling genoemd die in verband met de omvang van de bevoegdheid van de spoorwegdienst niet op juiste wijze is omgezet. De Tsjechische Republiek wil dan ook uitsluitend de omzetting van artikel 30, lid 2, sub e, van richtlijn 2001/14 bespreken, omdat dit het enige middel is dat voldoende nauwkeurig is omschreven overeenkomstig de rechtspraak van het Hof.

100. Dienaangaande stelt de Tsjechische Republiek dat de bevoegdheid van de spoorwegdienst ten aanzien van artikel 30, lid 2, sub e, van richtlijn 2001/14 volledig wordt gedekt door § 34g juncto § 34c, lid 2, van de spoorwegwet. Uit de reeds genoemde bepalingen volgt dat de spoorwegdienst bevoegd is de hoogte van de heffingen of de structuur van de infrastructuurrechten te beoordelen. Volgens de Tsjechische Republiek volgt uit het feit dat de toezichthouder de bevoegdheid heeft die noodzakelijk is voor het vaststellen van maatregelen in de zin van artikel 30, lid 2, sub e, van richtlijn 2001/14, logischerwijs dat hij tevens over de nodige bevoegdheid beschikt om ambtshalve de onderzoeksprocedure in het kader van de staatscontrole in te stellen.

101. De Commissie merkt in repliek op dat uit § 34g van de spoorwegwet duidelijk blijkt dat de bevoegdheden van de spoorwegdienst beperkt zijn tot toetsing van de netverklaring en de procedure van toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit. Daaruit volgt naar haar mening dat de bevoegdheden van de spoorwegdienst niet overeenkomen met de bevoegdheden die een toezichthouder volgens artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 behoort te hebben.

102. Tot slot stelt de Tsjechische Republiek in dupliek dat de grieven van de Commissie die geen betrekking hebben op de bevoegdheid van de toezichthouder ten aanzien van de hoogte van de heffingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Dienaangaande betoogt de Tsjechische Republiek dat de Commissie in haar verzoekschrift de grief op dezelfde wijze heeft afgebakend als in het met redenen omkleed advies en uitsluitend de omvang van de bevoegdheid ten aanzien van de hoogte van de heffing behandelt. In repliek heeft de Commissie echter de grieven met betrekking tot de omzetting van artikel 30, lid 5, van de richtlijn verruimd, zowel ten opzichte van het met redenen omkleed advies als ten opzichte van het verzoekschrift, en er vijf extra grieven aan toegevoegd, waarmee zij het recht op een eerlijk proces heeft geschonden. ( 29 )

2. Beoordeling van de vijfde grief

a) Eerste onderdeel

103. Met het eerste onderdeel van haar vijfde grief verwijt de Commissie de Tsjechische Republiek dat volgens artikel 56 van de spoorwegwet beroep tegen besluiten van de toezichthouder, te weten de spoorwegdienst, moet worden ingesteld bij het ministerie van Vervoer.

104. Volgens de Commissie is een dergelijk voorafgaand administratief beroep in tegenspraak met artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14, aangezien deze bepaling geen administratieve toetsing van de besluiten van de toezichthouder toestaat. De Tsjechische Republiek stelt daarentegen dat richtlijn 2001/14, wanneer deze wordt uitgelegd in het licht van het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten, zich er niet tegen verzet dat besluiten van de toezichthouder voorafgaand aan een eventuele beoordeling door de rechter verplicht worden getoetst door een ander bestuursorgaan.

105. Mijns inziens is de betrokken nationale bepaling niet in overeenstemming met de bepalingen van richtlijn 2001/14.

106. Ten eerste is de betrokken nationale bepaling naar mijn mening in strijd met de systematiek van artikel 30, leden 5 en 6, van richtlijn 2001/14, waarvan het uitgangspunt is dat een door een toezichthouder genomen bestuursrechtelijk besluit uitsluitend is onderworpen aan rechterlijke toetsing en niet aan voorafgaande administratieve toetsing, ook al is die mogelijkheid niet uitdrukkelijk uitgesloten.

107. Ten tweede dienen de lidstaten volgens artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 een toezichthoudende instantie, en niet verschillende instanties, in te stellen. Het staat de Tsjechische Republiek op grond van deze bepaling vrij de aan de toezichthoudende instantie opgelegde taken toe te kennen aan het ministerie van Vervoer in plaats van aan de spoorwegdienst, maar dit is niet waarvoor zij gekozen heeft, zoals zij zelf toegeeft.

108. Ten derde stelt de Commissie terecht dat de toezichthouder snel en doeltreffend adequate maatregelen moet kunnen vaststellen om verstoring van de spoorwegmarkt te kunnen ombuigen. De redenering van de Tsjechische Republiek dat in geval van toetsing van besluiten van de toezichthouder door het bestuur een aanzienlijk deel van de klachten in kortere tijd kan worden behandeld dan in het kader van een gerechtelijke procedure, overtuigt mij niet. Immers, wanneer een dergelijke toetsing beperkt is tot de rechtmatigheid van de besluiten van de toezichthouder, lijkt dit mij een extra fase, voorafgaand aan de rechterlijke toetsing. Wanneer het ministerie echter beschikt over een bevoegdheid tot herziening en dus beoordelingen van de toezichthouder kan wijzigen, moet het worden beschouwd als een hogere toezichthoudende instantie in de overheidshiërarchie, wat mij niet in overeenstemming lijkt met de bewoordingen, noch met de systematiek van artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14.

109. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de vijfde grief van de Commissie te aanvaarden.

b) Tweede onderdeel

110. Met het tweede onderdeel van de vijfde grief van haar beroep verwijt de Commissie de Tsjechische Republiek, aan de toezichthouder niet alle bevoegdheden te hebben toegekend waarover deze zou moeten beschikken op grond van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14.

111. Zoals ik reeds uiteengezet heb in punt 102, moeten volgens de Tsjechische Republiek de grieven van de Commissie die geen betrekking hebben op de bevoegdheid van de toezichthouder ten aanzien van de hoogte van de heffingen niet-ontvankelijk worden verklaard.

112. Om te beginnen volgt uit artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie ( 30 ), zoals die bepaling door het Hof is uitgelegd, dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke feitelijke en juridische omstandigheden waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk uit de tekst van het verzoekschrift zelf moeten blijken, en dat de conclusies van het verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat uitspraak te doen over een van de grieven. ( 31 )

113. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat een beroep krachtens artikel 258 VWEU een coherente en nauwkeurige uiteenzetting van de grieven moet bevatten, zodat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het gemeenschapsrecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de gestelde niet-nakoming kan beoordelen. ( 32 )

114. Ten aanzien van de bevoegdheden van de toezichthouder heeft de Commissie in haar verzoekschrift gesteld dat artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 in die zin moet worden uitgelegd dat de toezichthouder moet kunnen beslissen en maatregelen vaststellen met betrekking tot alle terreinen van artikel 30 van de richtlijn, vooral die genoemd in de leden 2 en 3 van dit artikel. In het kader van dit betoog heeft zij slechts de in artikel 30, lid 2, sub e, van deze richtlijn bedoelde bevoegdheid ten aanzien van de hoogte en de structuur van de gebruiksrechten behandeld, alsmede haar stelling dat de Tsjechische toezichthoudende instantie niet ambtshalve kan optreden.

115. Hoewel het tweede onderdeel van de vijfde grief van het verzoekschrift aldus zou kunnen worden uitgelegd dat het betrekking heeft op alle aspecten van het toepassingsgebied van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 en dat de bovengenoemde punten slechts als voorbeeld zijn genoemd, moet niettemin worden vastgesteld dat het verzoekschrift niet voldoet aan de in de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof gestelde ontvankelijkheidsvereisten, aangezien het geen afdoende motivering ten bewijze van de gestelde inbreuk bevat.

116. Ik geef het Hof dan ook in overweging het tweede onderdeel van de vijfde grief van de Commissie niet-ontvankelijk te verklaren voor zover de gestelde niet-nakoming van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14 betrekking heeft op andere aspecten dan de hoogte en de structuur van de infrastructuurrechten alsmede de bevoegdheid tot ambtshalve optreden door de toezichthoudende instantie.

117. Met betrekking tot de bevoegdheid tot ambtshalve optreden door de toezichthouder stelt de Commissie inhoudelijk dat § 34g van de spoorwegwet bepaalt dat de spoorwegdienst uitsluitend optreedt op verzoek van een aanvrager, terwijl artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 als eis stelt dat de toezichthouder ambtshalve optreedt. Volgens de Tsjechische Republiek regelt wet nr. 552/1991 inzake staatscontrole, zoals gewijzigd, juncto artikel 58 van de spoorwegwet het tijdstip en/of de grondslag waarop de toezichthouder kan optreden, terwijl § 34g, lid 3, van de spoorwegwet ziet op de handelwijze wanneer een inbreuk wordt vastgesteld.

118. De kritiek van de Commissie is gebaseerd op een uitlegging van § 34g van de spoorwegwet volgens welke, net als de procedures die bij de spoorwegdienst op grond van de leden 1 en 2 van dit artikel worden ingesteld door degene die een verzoek om spoorwegcapaciteitstoewijzing heeft ingediend, ook lid 3 van dit artikel uitsluitend van toepassing is bij een dergelijk verzoek. ( 33 )

119. Deze uitlegging van de nationale bepaling wordt echter betwist door de Tsjechische Republiek. Zij stelt dat de staatscontrole op het gebied van spoorwegen wordt uitgeoefend op grond van artikel 58, lid 2, van de spoorwegwet, dat bepaalt dat de toezichthoudende instantie controleert „of de eigenaar van het spoor, de beheerder van het spoor en de vervoerder de wettelijke verplichtingen die op hen rusten, in het kader van de exploitatie van de spoorwegen en het spoorwegvervoer hebben in acht genomen en vervuld”.

120. Volgens de Tsjechische Republiek wordt met deze bepaling, in samenhang met wet nr. 552/1991 zoals gewijzigd, waarin aan de instanties die bevoegd zijn om de staatscontrole uit te oefenen de bevoegdheid wordt verleend controles uit te voeren en op grond hiervan een inbreukprocedure in te stellen, corrigerende maatregelen vast te stellen of boetes op te leggen voor administratieve overtredingen, de bevoegdheid van de toezichthoudende instantie geregeld om ambtshalve besluiten te nemen zoals bedoeld in § 34g, lid 3, van de spoorwegwet.

121. Dienaangaande roep ik opnieuw in herinnering dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie staat al het bewijs te leveren dat het Hof nodig heeft om het gestelde verzuim vast te stellen. Het lijkt mij onbetwistbaar dat de vaststelling van een verzuim niet gebaseerd kan zijn op de uitlegging van een losse bepaling van nationaal recht, ook al volgt deze bepaling, om de woorden van de Commissie te herhalen, „logisch en stelselmatig” uit de voorgaande bepalingen van dit artikel. Deze uitlegging wordt echter krachtig betwist door de Tsjechische Republiek, die zich beroept op bepalingen van meer algemene strekking die pleiten voor een tegengestelde uitlegging. De Commissie is er naar mijn mening niet in geslaagd rechtens genoegzaam te bewijzen dat de spoorwegdienst niet ambtshalve kan optreden.

122. Verder stelt de Commissie dat de toezichthouder niet op alle terreinen die genoemd zijn in artikel 30, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 bevoegd is besluiten te nemen of corrigerende maatregelen vast te stellen, bijvoorbeeld ten aanzien van de hoogte of de structuur van de infrastructuurrechten tot betaling waarvan een aanvrager verplicht is of kan zijn, zoals bepaald in artikel 30, lid 2, sub e, van deze richtlijn.

123. Ten aanzien van artikel 30, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/14 herinner ik eraan dat het beroep van de Commissie mijns inziens enkel ontvankelijk is voor zover het gericht is op de toetsing van de hoogte en de structuur van de infrastructuurrechten.

124. De Tsjechische Republiek spreekt dit echter tegen en betoogt enerzijds dat de spoorwegdienst op grond van § 34g, leden 1 en 3, juncto § 34c, lid 2, van de spoorwegwet bevoegd is in het kader van de beoordeling van de criteria in de netverklaring de informatie over het tarief voor de spoorwegcapaciteitstoewijzing en het tarief voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur te onderzoeken. Anderzijds is het onderzoek naar de specifieke hoogte van het infrastructuurrecht tot betaling waarvan een bepaalde vervoersonderneming verplicht is, gebaseerd op § 34g, leden 2 en 3, van deze wet. Op grond van deze bepalingen zou de spoorwegdienst bevoegd zijn de procedure voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit te beoordelen, waarvan, volgens de expliciete bepalingen van de wet, de vaststelling van de specifieke hoogte van de rechten voor toegang tot de infrastructuur een noodzakelijk aspect is.

125. Bovendien worden volgens de Tsjechische Republiek de criteria van de netverklaring vastgesteld door § 34c, lid 2, van de spoorwegwet. Een van deze criteria is de informatie over de prijs voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en over de vaststelling van de hoogte van de infrastructuurrechten.

126. De Tsjechische Republiek stelt terecht dat de informatie over de prijs en de heffingen alleen een andere manier is om de hoogte van de infrastructuurrechten die in rekening worden of kunnen worden gebracht, te bepalen. Evenzo omvatten de in § 34g van de spoorwegwet bedoelde modaliteiten voor de vaststelling van de prijzen waarnaar onderzoek kan worden gedaan door de toezichthouder, de structuur van de infrastructuurrechten.

127. Op het eerste gezicht lijken de genoemde nationale bepalingen mij niet ontoereikend in het licht van de eisen van artikel 30, lid 2, sub e, van richtlijn 2001/14. De toezichthouder is immers bevoegd besluiten te nemen tot wijziging van de netverklaring, met inbegrip van de daarin opgenomen criteria, of tot toewijzing van infrastructuurcapaciteit, en in het bijzonder over de wijze van vaststelling van de prijs. De hiertoe vastgestelde procedurele voorschriften, en in het bijzonder de termijn van twee weken voor het indienen van klachten, kunnen deze conclusie zeker verzwakken. Dit laatste aspect is door de Commissie echter niet aangevoerd in haar verzoekschrift, maar uitsluitend in repliek, zodat het te laat is aangevoerd. Hieruit volgt dat de Commissie niet is geslaagd in het bewijs van de gestelde niet-nakoming ten aanzien van de bevoegdheden van de toezichthoudende instantie met betrekking tot de hoogte of de structuur van de infrastructuurrechten.

128. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging het tweede onderdeel van de vijfde grief van de Commissie af te wijzen als gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond.

F – De zesde grief: het ontbreken van een instantie als bedoeld in artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440

1. Argumenten van partijen

129. De Commissie stelt dat de Tsjechische Republiek haar verplichtingen op grond van artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 niet is nagekomen, aangezien er in de Tsjechische Republiek geen instantie is als bedoeld in deze bepaling om de daarin genoemde taken te vervullen.

130. Uit artikel 10, lid 7, eerste alinea, van richtlijn 91/440 volgt dat het toezicht op de concurrentie op de markt van de spoorwegvervoersdiensten kan worden opgedragen aan de overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2001/14 ingestelde toezichthoudende instantie of een andere instantie met eenzelfde graad van onafhankelijkheid. In beide gevallen dient de instantie te voldoen aan de vereisten van artikel 10, lid 7, tweede alinea, van richtlijn 91/440, dus zijn opgericht overeenkomstig artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 om klachten van aanvragers te behandelen en, op grond van de klacht of ambtshalve, besluiten te nemen over adequate maatregelen om ongewenste marktontwikkelingen om te buigen.

131. Dienaangaande voert de Commissie aan dat in de Tsjechische Republiek het toezicht op de concurrentie op de markt van spoorwegvervoersdiensten wordt uitgeoefend door het bureau voor mededinging, waarvan de bevoegdheden zijn omschreven in de wet bevoegdheden bureau voor mededinging.

132. De bevoegdheid van het genoemde bureau is in de genoemde wet beperkt tot vragen die rechtstreeks verband houden met de concurrentie op de markt van de spoorwegvervoersdiensten. Dit bureau oefent derhalve niet alle taken uit die het volgens artikel 10, lid 7, tweede alinea, van richtlijn 91/440 zou moeten uitoefenen, zodat het dan ook niet kan worden beschouwd als instantie die de in deze bepaling opgesomde taken vervult. In het bijzonder betoogt de Commissie dat het bureau niet kan beslissen op alle klachten van aanvragers die van mening zijn dat zij oneerlijk zijn behandeld, gediscrimineerd of anderszins benadeeld en het kan niet, op grond van een klacht of ambtshalve, adequate maatregelen treffen om ongewenste marktontwikkelingen om te buigen.

133. De Tsjechische Republiek betoogt primair dat dit middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De Commissie heeft deze grief, schending van artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 wegens onbevoegdheid van het bureau voor mededinging om de in artikel 10, lid 7, tweede alinea, van richtlijn 91/440 bedoelde taken uit te oefenen, immers pas aangevoerd in het verzoekschrift, zodat de Tsjechische Republiek niet in staat is geweest een nuttig antwoord op deze kritiek te geven in de fase voorafgaand aan de instelling van het beroep, zoals de vaste rechtspraak van het Hof vereist.

134. De Tsjechische Republiek stelt verder dat de Commissie in het verzoekschrift voor het eerst sinds het begin van de procedure klaagt over de onbevoegdheid van het bureau voor mededinging, niet voor de taken genoemd in artikel 30 van richtlijn 2001/14 zoals zij had aangevoerd in het met redenen omkleed advies, maar voor die van artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440.

2. Beoordeling van de zesde grief

135. Evenals de Tsjechische Republiek ben ik van mening dat de zesde grief van de Commissie in het licht van de aangehaalde rechtspraak niet-ontvankelijk moet worden verklaard. ( 34 )

136. In haar met redenen omkleed advies heeft de Commissie inderdaad verwezen naar artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 en de Tsjechische Republiek verweten dat zij haar daaruit voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen. De grief van de Commissie was echter in de eerste plaats gebaseerd op de grond dat het bureau voor mededinging niet kan optreden als toezichthouder omdat de spoorwegrichtlijnen niet toestaan dat de taken van deze instantie worden verdeeld over verschillende instanties. In de tweede plaats werd de Tsjechische Republiek verweten dat het bureau voor mededinging niet alle in artikel 30 van richtlijn 2001/14 bedoelde bevoegdheden heeft.

137. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de zesde grief van de Commissie af te wijzen als niet-ontvankelijk.

V – Kosten

138. Krachtens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering ( 35 ) draagt elke partij haar eigen kosten, indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Tsjechische Republiek elk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij elk in hun eigen kosten worden verwezen.

139. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten dragen.

VI – Conclusie

140. Ik geef het Hof in overweging te beslissen als volgt: „1) De Tsjechische Republiek is de verplichtingen die op haar rusten niet nagekomen — krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007, door een maximumbedrag voor de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur vast te stellen, — krachtens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58, door geen maatregelen vast te stellen waardoor de beheerders worden aangemoedigd om de kosten van de verschaffing van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, — krachtens artikel 11 van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58, door na te laten een prestatieregeling in te voeren waarmee spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe worden aangezet, verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren, en — krachtens artikel 30, lid 5, van richtlijn 2001/14, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58, door te voorzien in administratieve toetsing van de besluiten van de toezichthouder bij wege van een beroep bij het ministerie van Vervoer. 2) Het beroep wordt verworpen voor het overige. 3) De Europese Commissie, de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk Spanje dragen elk hun eigen kosten.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.

( 2 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB L 75, blz. 29).

( 3 ) Richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 (PB L 315, blz. 44). Ik merk op dat de titel van richtlijn 2001/14 is gewijzigd bij artikel 30 van richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (PB L 164, blz. 44). Thans luidt de titel ervan: „Richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur”.

( 4 ) Richtlijn van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25).

( 5 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 (PB L 75, blz. 1).

( 6 ) Zie de arresten van 25 oktober 2012, Commissie/Portugal (C-557/10), en 8 november 2012, Commissie/Griekenland (C-528/10), en de nog aanhangige zaken Commissie/Hongarije (C-473/10), Commissie/Spanje (C-483/10), Commissie/Polen (C-512/10), Commissie/Oostenrijk (C-555/10), Commissie/Duitsland (C-556/10), Commissie/Frankrijk (C-625/10), Commissie/Slovenië (C-627/10), Commissie/Italië (C-369/11) en Commissie/Luxemburg (C-412/11).

( 7 ) Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Spanje (C-483/10, punten 41-53).

( 8 ) Hypothetisch gezien zou een staat kunnen bepalen dat de infrastructuurkosten 30 % voor het goederenvervoer per spoor, 20 % voor het reizigersverkeer over afstanden en 80 % voor het voorstadsverkeer bedragen. Dan zou de staat verantwoordelijk zijn voor de overige kosten, te weten respectievelijk 70 %, 80 % en 20 %.

( 9 ) Arrest van 13 juli 2006, Mobistar (C-438/04, Jurispr. blz. I-6675, punt 37).

( 10 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten (universele-dienstrichtlijn) (PB L 108, blz. 51).

( 11 ) Zie de punten 93-104 van mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland (C-556/10, reeds aangehaald) en de punten 74-84 van mijn conclusie in de zaak Commissie/Polen (C-512/10, reeds aangehaald).

( 12 ) Zie de punten 67-71 van mijn conclusie in de zaak Commissie/Spanje (reeds aangehaald) en punt 76 van mijn conclusie in de zaak Commissie/Polen (reeds aangehaald), alsmede de vierde grief in deze zaak (punten 90 e.v.).

( 13 ) Volgens punt 40 van de considerans van richtlijn 2001/14 is „[s]poorweginfrastructuur [...] een natuurlijk monopolie; daarom is het noodzakelijk infrastructuurbeheerders te stimuleren kosten te reduceren en hun infrastructuur efficiënt te beheren”.

( 14 ) Advies van 9 mei 2011 betreffende het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voor herziening van de richtlijnen van het eerste spoorwegpakket (zie www.cer.be). De Tsjechische Republiek preciseert dat de Gemeenschap van Europese spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders een niet-gouvernementele organisatie is waarin 79 Europese ondernemingen uit deze sector zijn verenigd.

( 15 ) Punten 73-85.

( 16 ) Artikel 4, leden 1 en 4, van richtlijn 2001/14.

( 17 ) Punt 74 van mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland (C-556/10).

( 18 ) Het Hof zal hierover eveneens moeten beslissen in het kader van de vierde grief in de zaak Commissie/Polen (C-512/10) (punten 92-105).

( 19 ) Zie de punten 32, 33, 38 en 39 van de considerans van richtlijn 2001/14.

( 20 ) Zie voor de marginale kosten van het gebruik van de spoorweginfrastructuur het document „Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008”, OECD/International Transport Forum 2008 (www.internationaltransportforum.org), en de studie van P. Wheat, e.a.: CATRIN (Cost Allocation of Transport Infrastructure Cost), „Deliverable 8 – Rail Cost Allocation for Europe”, Stockholm 2009.

( 21 ) Zie „Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008”, reeds aangehaald.

( 22 ) T. Suvanto: Marginal Cost Pricing, ECMT Workshop on Rail Infrastructure Charges, Rome 9.7.2004, Ministry of Transport and Communications of Finland, http://www.internationaltransportforum.org/IntOrg/ecmt/railways/pdf/Rome04FIN.pdf.

( 23 ) Zie bijlage VIII, punt 1, bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van één Europese spoorwegruimte [COM(2010) 475 definitief].

( 24 ) In eerste lezing heeft het Europees Parlement punt c geschrapt.

( 25 ) Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 3 juli 2012 over het standpunt van de Raad in eerste lezing met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot instelling van één Europese spoorwegruimte (herschikking) [18581/2/2011–C7-0268/2010–2010/0253(COD)], artikel 31 en voetnoot 18.

( 26 ) De Commissie verwijst in dit verband naar het in voetnoot 20 aangehaalde CATRIN-onderzoek, op grond waarvan de rechten bepaald naar de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst, bij een typische goederentrein van 960 brutoton tussen 0 en 2 euro per treinkilometer liggen.

( 27 ) Arresten van 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk (C-159/94, Jurispr. blz. I-5815, punt 102), en 14 december 2000, Commissie/Frankrijk (C-55/99, Jurispr. blz. I-11499, punt 30).

( 28 ) Zie de punten 67-72 van die conclusie.

( 29 ) Deze vijf grieven zijn: (i) ontbrekende bevoegdheid voor de beoordeling van de eisen van artikel 30, lid 2, aanhef, (ii) beperkte beoordeling van de eisen van artikel 30, lid 2, sub c, in verband met de termijn voor het indienen van een klacht, (iii) ontbrekende bevoegdheid voor de beoordeling van de eisen van artikel 30, lid 2, sub d, (iv) beperkte beoordeling van de eisen van artikel 30, lid 2, sub d, in verband met de termijn voor het indienen van een klacht, en (v) beperkte beoordeling van de eisen van artikel 30, lid 2, sub e, in verband met de termijn voor het indienen van een klacht.

( 30 ) In casu gaat het om het Reglement dat vóór 1 november 2012 van kracht was.

( 31 ) Zie in het bijzonder arresten van 12 februari 2009, Commissie/Polen (C-475/07, punt 43); 24 maart 2011, Commissie/Spanje (C-375/10, punt 10), en 10 mei 2012, Commissie/Estland (C-39/10, punt 24).

( 32 ) Zie in het bijzonder de in de vorige voetnoot aangehaalde arresten Commissie/Polen (punt 44), Commissie/Spanje (punt 11) en Commissie/Estland (punt 26).

( 33 ) Ik herinner eraan dat § 34g, lid 3, van de spoorwegwet als volgt luidt: „Wanneer de spoorwegdienst een onjuistheid vaststelt in de opstelling van de netverklaring, met inbegrip van de daarin opgenomen criteria, of bij de toewijzing van de spoorweginfrastructuurcapaciteit, met inbegrip van het resultaat daarvan en de wijze van vaststelling van de prijzen, besluit hij tot wijziging van de verklaring, met inbegrip van de daarin opgenomen criteria, of tot toewijzing van infrastructuurcapaciteit, waarbij hij in het bijzonder de wijze van vaststelling van de prijzen regelt.”

( 34 ) Zie boven, voetnoten 31 en 32.

( 35 ) In werking getreden op 1 november 2012.