Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 25 september 1997. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. - Niet-nakoming - Niet-omzetting van richtlijn 79/923/EEG - Vereiste kwaliteit van schelpdierwater. - Zaak C-225/96.



Jurisprudentie 1997 bladzijde I-06887



Conclusie van de advocaat generaal

1 De Commissie verzoekt het Hof in deze zaak krachtens artikel 169 EG-Verdrag vast te stellen, dat Italië richtlijn 79/923/EEG van de Raad van 30 oktober 1979 inzake de vereiste kwaliteit van schelpdierwater(1), niet correct heeft omgezet in nationaal recht.

2 In het bijzonder stelt de Commissie, dat Italië de artikelen 3, 4 en 5 van de richtlijn niet correct heeft omgezet.

De richtlijn inzake schelpdierwater

3 De richtlijn heeft betrekking op de kwaliteit van schelpdierwater en is van toepassing op de kustwateren en brakke wateren, die door de Lid-Staten zijn aangewezen als bescherming of verbetering behoevende teneinde geschikt te zijn voor het leven en de groei van schelpdieren en aldus bij te dragen tot een goede kwaliteit van de schelpdierproducten die bestemd zijn voor rechtstreekse menselijke consumptie.(2) Volgens haar preambule beoogt de richtlijn de bescherming van water, met inbegrip van schelpdierwater, tegen verontreiniging, alsmede de bescherming van bepaalde schelpdierpopulaties tegen de verschillende rampzalige gevolgen van de lozing van verontreinigende stoffen in het zeewater.(3)

4 Volgens de considerans van de richtlijn

"[dienen] de Lid-Staten, om de doelstellingen van de richtlijn te bereiken, de wateren (...) aan te wijzen waarop zij van toepassing is en de met bepaalde parameters overeenstemmende grenswaarden (...) vast te stellen; (...) de aangewezen wateren [dienen] met deze waarden in overeenstemming (...) te worden gebracht binnen zes jaar nadat [zij zijn] aangewezen".(4)

5 De in geding zijnde bepalingen van de richtlijn zijn de volgende:

"Artikel 3

1. Voor de aangewezen wateren stellen de Lid-Staten waarden vast voor de in de bijlage opgenomen parameters, voor zover er waarden zijn aangegeven in kolom G of in kolom I. Zij voegen zich naar de opmerkingen in die twee kolommen.

2. De Lid-Staten stellen geen waarden vast die minder streng zijn dan die van kolom I van de bijlage en trachten de waarden in kolom G te eerbiedigen, waarbij zij rekening houden met het in artikel 8 neergelegde beginsel.(5)

(...)

Artikel 4

1. De Lid-Staten wijzen binnen twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn voor het eerst schelpdierwater aan.

2. De Lid-Staten kunnen nadien tot verdere aanwijzingen overgaan.

3. De Lid-Staten kunnen met name wegens bij de aanwijzing niet voorziene factoren overgaan tot de herziening van de aanwijzing van bepaalde wateren, waarbij zij rekening houden met het in artikel 8 neergelegde beginsel.

Artikel 5

De Lid-Staten stellen programma's op ten einde de verontreiniging te verminderen en er zorg voor te dragen dat de aangewezen wateren binnen zes jaar na de aanwijzing overeenkomstig artikel 4, voldoen aan de waarden die de Lid-Staten krachtens artikel 3 hebben vastgesteld, alsmede aan de opmerkingen in de kolommen G en I van de bijlage."

6 Artikel 13 verlangt, dat de Lid-Staten de Commissie inlichtingen verstrekken over, onder meer, de overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, aangewezen wateren.

7 Ingevolge artikel 15 moeten de Lid-Staten de richtlijn binnen twee jaar na de kennisgeving ervan ten uitvoer leggen. De kennisgeving vond plaats op 5 november 1979 en de uitvoeringstermijn verstreek dus op 5 november 1981.

8 De bijlage bevat parameters voor temperatuur, kleuring, gesuspendeerde stoffen, saliniteit en de concentraties van tal van chemische en andere stoffen. Punt 8 betreft gehalogeneerde organische stoffen en punt 9 een aantal metalen. Sommige parameters zijn indicatief (kolom G), andere zijn dwingend (kolom I; deze letter is waarschijnlijk een overblijfsel van de Franse tekst), voor weer andere worden cijfers gegeven in beide kolommen.

9 De artikelen 6 en 7 bevatten nauwkeurige criteria ter bepaling van de conformiteit in de zin van artikel 5. Deze criteria hebben betrekking op bemonstering en periodes (de frequentie wordt in de bijlage bepaald) en op het percentage monsters dat voor elke parameter in overeenstemming moet zijn met de waarden en opmerkingen in de bijlage.

10 In december 1981 deelden de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie de wettelijke bepalingen mee waarmee bovengenoemde bepalingen van de richtlijn in nationaal recht waren omgezet. De Commissie was echter van mening, dat die bepalingen niet aan de vereisten van de richtlijn voldeden, met name niet wat de parameters betreft. Zij verzocht daarom om nadere gegevens met betrekking tot de aanwijzing van schelpdierwateren. Toen een reactie uitbleef, zond zij Italië in augustus 1991 een aanmaningsbrief met het verzoek om opmerkingen over de gestelde niet-nakoming.

11 In 1992 werd ter uitvoering van de richtlijn besluitwet nr. 131 bekendgemaakt. Artikel 4 daarvan bepaalde, dat de betrokken regio's binnen 180 dagen na de inwerkingtreding van de wet schelpdierwateren moesten aanwijzen, en dat de minister van Milieuzaken, tezamen met de minister van Volksgezondheid en die van Industrie, binnen een jaar na de inwerkingtreding van de wet grenswaarden voor concentraties van koolwaterstoffen op oliebasis, gehalogeneerde organische stoffen en metalen moest vaststellen.

12 De Commissie erkent, dat de richtlijn wat de wezenlijke punten betreft, door besluitwet nr. 131 ten uitvoer is gelegd. Artikel 4 van de wet verwijst echter naar latere, door de regio's te treffen maatregelen, en deze waren nog steeds niet aan de Commissie ter kennis gebracht, zoals artikel 13 van de richtlijn verlangt. Daarom deed de Commissie Italië in juli 1993 een met redenen omkleed advies toekomen. Het antwoord van Italië daarop, in maart 1994, kon de Commissie niet tevreden stellen, weshalve deze besloot de zaak voor het Hof te brengen.

13 De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen, dat Italië zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen,

door niet overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn wateren aan te wijzen als bescherming of verbetering behoevende teneinde geschikt te zijn voor het leven en de groei van schelpdieren, en/of deze aanwijzing niet overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn aan de Commissie mee te delen,

door niet overeenkomstig artikel 5 van de richtlijn programma's op te stellen teneinde de verontreiniging te verminderen,

door niet overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn waarden vast te stellen voor de parameters genoemd in de punten 8 en 9 van de bijlage, met uitzondering van kwik en lood.

14 De Commissie merkt op, dat er nog steeds geen schelpdierwateren zijn aangewezen, althans dat over eventueel aangewezen wateren nog geen mededeling is gedaan. Het is duidelijk, dat zolang die aanwijzing niet heeft plaatsgehad, de bevoegde autoriteiten de door artikel 5 voorgeschreven programma's niet kunnen vaststellen en het derhalve niet mogelijk is te verifiëren, of de overeenkomstig artikel 3 vastgestelde waarden in acht zijn genomen.

15 De Commissie voegt daaraan toe, dat uit de besluitwet duidelijk blijkt, dat de vaststelling van grenswaarden voor de in de punten 8 en 9 van de bijlage bij de richtlijn genoemde parameters bij een later ministerieel besluit moet gebeuren. Aangezien de Commissie geen mededeling heeft ontvangen over een dergelijk besluit of een overeenkomstige maatregel, moet worden geconcludeerd, dat Italië niet volledig heeft voldaan aan artikel 3 van de richtlijn junctis de punten 8 en 9 van de bijlage.

16 Italië betoogt, dat het niet mogelijk was om binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden alle gewenste informatie over de regionale maatregelen ter uitvoering van de richtlijn te verzamelen en aan de Commissie mee te delen. Inmiddels echter staat de informatie over de aanwijzing van wateren en deels ook over de opstelling van de programma's ter beschikking; twaalf van de vijftien kustregio's hebben maatregelen vastgesteld en deze zijn aan de Commissie meegedeeld. Bovendien zal de goedkeuringsprocedure met betrekking tot het besluit houdende vaststelling van de in de punten 8 en 9 van de bijlage bedoelde parameter, binnenkort voltooid zijn.

17 In repliek wijst de Commissie erop, dat Italië de richtlijn nog steeds niet volledig ten uitvoer heeft gelegd. Van de door Italië genoemde twaalf regio's blijken er maar elf (Sicilië namelijk niet) schelpdierwateren te hebben aangewezen, zoals artikel 4 verlangt. De Commissie is van oordeel, dat mededeling door slechts elf van de twintig regio's - tezamen iets meer dan 50 % van het nationale grondgebied uitmakend - geen bewijs is van correcte tenuitvoerlegging. Programma's ter vermindering van de verontreiniging zijn bovendien, met weinige uitzonderingen, niet vastgesteld of medegedeeld. En daar het aantal regio's die schelpdierwateren hebben aangewezen, onvolledig is, moet er a fortiori sprake zijn van onvolledigheid bij de vaststelling van de programma's die moeten verzekeren dat de aangewezen wateren aan de eisen van de richtlijn voldoen. Ten slotte zijn, naar de Italiaanse regering zelf toegeeft, de in de punten 8 en 9 van de bijlage bedoelde parameters nog steeds niet vastgesteld.

18 Italië wijst erop, dat - en dit is alleszins logisch - van regio's zonder zeegrenzen moeilijk kan worden verwacht dat zij schelpdierwateren aanwijzen, die, althans in de zin van de richtlijn, naar hun aard kustwateren zijn. Verder merkt het op, dat de richtlijn geen criteria voor de aanwijzing van schelpdierwateren bevat; het meent dan ook, dat de Lid-Staten in dit opzicht enige keuzevrijheid hebben en de richtlijn hoe dan ook correct uitvoeren wanneer zij een aantal wateren aanwijzen, tenzij dat aantal belachelijk klein of kennelijk onvoldoende is.

19 Het eerste van deze argumenten lijkt mij juist, en het kan zijn, dat de door Italië en de regio's getroffen maatregelen thans voldoende zijn om op dit punt aan de richtlijn te voldoen. Het is echter duidelijk, dat Italië op het tijdstip waarop het aankomt, dat wil zeggen twee maanden na het met redenen omkleed advies, geen wateren had aangewezen dan wel de Commissie niet van die aanwijzing in kennis had gesteld. Hieruit volgt, dat wat dit onderdeel betreft, het beroep van de Commissie moet worden toegewezen.

20 Met betrekking tot de andere onderdelen erkent Italië, dat het de richtlijn nog niet ten uitvoer heeft gelegd, waaraan het toevoegt, dat de uitvoeringsmaatregelen binnenkort zullen worden meegedeeld. Ook op deze onderdelen moet het beroep van de Commissie dus slagen.

Conclusie

21 Ik geef het Hof derhalve in overweging,

"1) Vast te stellen dat Italië zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen

door niet overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn wateren aan te wijzen als bescherming of verbetering behoevende teneinde geschikt te zijn voor het leven en de groei van schelpdieren, en/of deze aanwijzing niet overeenkomstig artikel 13 van de richtlijn aan de Commissie mee te delen,

door niet overeenkomstig artikel 5 van de richtlijn programma's op te stellen teneinde de verontreiniging te verminderen,

door niet overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn waarden vast te stellen voor de parameters genoemd in de punten 8 en 9 van de bijlage, met uitzondering van kwik en lood.

2) Italië te verwijzen in de kosten van de procedure."

(1) - PB 1979, L 281, blz. 47.

(2) - Artikel 1.

(3) - Eerste en tweede overweging van de considerans.

(4) - Zesde overweging van de considerans.

(5) - Artikel 8 bepaalt, dat toepassing van de krachtens de richtlijn genomen maatregelen er in geen geval toe mag leiden, dat de verontreiniging van de kustwateren of brakke wateren direct of indirect toeneemt.