CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 8 juli 2010 1( )

Zaak C‑303/08

Metin Bozkurt

tegen

Land Baden-Württemberg

[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 – Verblijfsrecht verkregen door echtgenoot van Turkse werknemer – Al dan niet verlies door echtscheiding – Al dan niet verlies door misbruik van huwelijk waaraan verblijfsrecht is ontleend”

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft opnieuw besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije (hierna: „besluit nr. 1/80”).( ) De nationale rechter stelt vragen over de rechtspositie van een Turkse staatsburger die het recht op verblijf in een lidstaat heeft verkregen omdat hij met een Turkse werkneemster was gehuwd. Het huwelijk werd vervolgens ontbonden en de echtgenoot werd veroordeeld voor de verkrachting van en het toebrengen van lichamelijk letsel aan zijn vroegere echtgenote. Kan hij nog steeds aanspraak maken op de uit artikel 7 van besluit nr. 1/80 voortvloeiende rechten na ontbinding van het huwelijk op basis waarvan hij aanvankelijk in het gastland mocht verblijven? Zo ja, betekent de omstandigheid dat hij het huwelijk kan hebben misbruikt doordat hij zijn echtgenote heeft verkracht en verwond, dat zijn eventuele uit artikel 7 voortvloeiende rechten daardoor verloren zijn gegaan?

Toepasselijke bepalingen

Associatieovereenkomst EEG-Turkije

2. De Associatieovereenkomst EEG-Turkije( ) (hierna: „associatieovereenkomst”) is in 1963 gesloten.

3. Artikel 59 van het aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst( ) luidt:

„Op de onder dit protocol vallende gebieden, mag de behandeling van Turkije niet gunstiger zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap.”

4. Hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 is getiteld „Sociale bepalingen”. Deel 1 van dat hoofdstuk heeft als opschrift „Arbeidsmarktvraagstukken en vraagstukken in verband met het vrije verkeer van werknemers”. Het bevat de artikelen 6 tot en met 16 van het besluit.

5. Artikel 6, leden 1 en 2, van besluit nr. 1/80 luidt:

„1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort:

– na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;

– na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die lidstaat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die lidstaat;

– na vier jaar legale arbeid, in die lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.

2. Jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekte worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmede perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.”

6. Artikel 7 van besluit nr. 1/80 bepaalt:

„Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:

– hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen;

– hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal wonen.

Kinderen van Turkse werknemers die in het gastland een beroepsopleiding hebben voltooid, kunnen, ongeacht hoe lang zij in de betreffende lidstaat wonen, in die lidstaat op ieder arbeidsaanbod reageren, op voorwaarde dat één van de ouders gedurende ten minste drie jaar legaal in de betrokken lidstaat heeft gewerkt.”

7. Artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 luidt:

„De bepalingen van dit deel worden toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8. Bozkurt, verzoeker in het hoofdgeding, is Turks staatsburger. Hij is geboren in 1959.

9. Hij is in 1992 Duitsland binnengekomen en heeft asiel aangevraagd. In september 1993 is hij gehuwd met een Turkse werkneemster die tot de legale arbeidsmarkt van die lidstaat behoorde. Na zijn huwelijk heeft hij zijn asielaanvraag ingetrokken en in oktober 1993 is hem een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend. De verblijfsvergunning is in oktober 1998 omgezet in een vergunning voor onbepaalde tijd. Op dat tijdstip voldeed hij aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80.

10. Sinds juni 2000 woonde hij gescheiden van zijn echtgenote. Het echtpaar is in november 2003 uit de echt gescheiden.

11. Tijdens zijn verblijf in Duitsland heeft Bozkurt diverse banen gehad. De nationale rechter stelt echter dat hij daarover geen precieze details kan geven omdat Bozkurt weigert gevolg te geven aan verzoeken om die informatie te verstrekken. Vanaf begin 2000 was Bozkurt voor 18 maanden met ziekteverlof. Sindsdien is hij werkloos en ontvangt hij uitkeringen van de staat.

12. Bozkurt is herhaaldelijk veroordeeld voor strafbare feiten. In mei 1996 is hij tot vier maanden gevangenisstraf veroordeeld wegens het toebrengen van ernstig lichamelijk letsel. In november 2000 is hij tot acht maanden gevangenisstraf veroordeeld wegens het toebrengen van lichamelijk letsel, poging tot het toebrengen van ernstig lichamelijk letsel en schade aan eigendom. In mei 2004 is hij veroordeeld wegens de verkrachting van en het opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel aan zijn vroegere echtgenote. De verkrachting vond plaats in 2002, toen het echtpaar nog steeds gehuwd was, maar gescheiden woonde. In hoger beroep is zijn straf op twee jaar vastgesteld. De straf was voorwaardelijk opgelegd en hij is in januari 2005 vrijgelaten.

13. Bij beslissing van 26 juli 2005 heeft het Land Baden-Württemberg, verweerder in het hoofdgeding, de uitzetting van Bozkurt uit Duitsland gelast. Bozkurt is tegen die beslissing opgekomen bij het Verwaltungsgericht en de beslissing is nietig verklaard bij uitspraak van 5 juli 2006. Tegen die uitspraak heeft het Land Baden-Württemberg hoger beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof. Bij arrest van 14 maart 2007 is het hoger beroep verworpen. Het Verwaltungsgerichtshof oordeelde in wezen dat aangezien Bozkurt aanspraak kon maken op een verblijfsrecht op grond van artikel 7 van besluit nr. 1/80, een bevel tot uitzetting moest voldoen aan de procedures voor Unieburgers.( ) Aangezien die procedures in feite niet waren nageleefd, was de uitzettingsbeslissing onwettig. De omstandigheid dat Bozkurt sinds 2000 werkloos was, dat het mogelijk was dat hij wegens zijn ziekte nooit opnieuw zou werken en dat hij ongeveer negen maanden in de gevangenis had doorgebracht, betekende evenmin dat de rechten die hij aan artikel 7 ontleende, verloren waren gegaan. Integendeel, de rechtspraak van het Hof van Justitie diende aldus te worden uitgelegd dat zijn verblijfsrecht bleef bestaan ook al was niet langer voldaan aan de voorwaarden op grond waarvan het was verkregen. Hij kon derhalve nog steeds aanspraak maken op rechten op grond van dat artikel.

14. Het Land Baden-Württemberg heeft tegen die beslissing beroep tot Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht. Daarbij zijn vragen gerezen over de toepasselijkheid van rechten die onder meer uit artikel 7 van besluit nr. 1/80 voortvloeien, op een persoon als Bozkurt.

15. Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geschil afhangt van de uitlegging van die bepaling, heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Blijft het krachtens artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van [besluit nr. 1/80] als gezinslid verkregen recht op arbeid en verblijf van de echtgenoot van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer ook na echtscheiding behouden?

Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:

2) Is er sprake van misbruik van het verblijfsrecht dat een Turkse staatsburger ingevolge artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van [besluit nr. 1/80] heeft afgeleid van zijn vroegere echtgenote, wanneer de betrokkene dit recht inroept nadat hij haar na verkrijging van de rechtspositie heeft verkracht en verwond en daarvoor een gevangenisstraf van twee jaar heeft gekregen?”

16. Bozkurt, de Deense, de Duitse en de Italiaanse regering, het Land Baden-Württemberg en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er is niet verzocht om een mondelinge behandeling en er heeft er ook geen plaatsgevonden.

Analyse

Opmerkingen vooraf

17. Hoewel de prejudiciële vragen artikel 7 van besluit nr. 1/80 betreffen, verwijst de nationale rechter in de verwijzingsbeslissing naar de mogelijkheid dat Bozkurt op grond van artikel 6 van dat besluit rechten heeft verkregen als Turkse werknemer. Hij heeft vervolgens echter te kennen dat die mogelijkheid moet worden uitgesloten omdat Bozkurt geen precieze details van zijn arbeidsverleden in Duitsland en geen documentatie daarover heeft verstrekt, ook al heeft het Land Baden-Württemberg verzocht om dit te doen. Zonder Bozkurts medewerking kan niet worden bepaald of hij rechten op grond van dat artikel heeft verkregen dan wel of hij deze rechten kan hebben verloren omdat hij enkele jaren werkloos is geweest.

18. In haar opmerkingen uit de Commissie twijfel over het standpunt van de nationale rechter. Zij merkt op dat artikel 6, lid 2, van besluit nr. 1/80 duidelijk bepaalt dat tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid en perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte weliswaar niet worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, maar dat zij geen afbreuk doen aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid. Volgens de Commissie moet de nationale rechter dit punt verder onderzoeken. Indien Bozkurt rechten op grond van artikel 6 heeft, hoeft zijn rechtspositie op grond van artikel 7 niet te worden onderzocht.

19. Zoals de Commissie zelf opmerkt, is het vaste rechtspraak dat in het kader van de procedure van artikel 234 EG (thans artikel 267 VWEU), die berust op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof van Justitie, elke waardering van de feiten tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort.( ) Evenzo is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt.( )

20. Voor de nationale rechter bij de beslechting van het bij hem aanhangige geschil kan het echter nuttig zijn dat hij weet dat ik de zienswijze van de Commissie deel over de bewoordingen en de gevolgen van artikel 6 van besluit nr. 1/80. Dat Bozkurt gedurende verscheidene jaren werkloos is geweest, betekent op zich niet dat de rechten die hij aan dat artikel ontleent, verloren zijn gegaan.( ) De precieze toepassing van dat artikel in het hoofdgeding is uiteraard een zaak van de nationale rechter.

Eerste vraag

21. Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen of iemand die niet langer „gezinslid” van een tot de legale arbeidsmarkt van het gastland behorende Turkse werknemer is, rechten kan ontlenen aan artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 (hierna: „artikel 7”).

22. Met andere woorden, kan een lidstaat die rechten laten afhangen van het behoud van de status van „gezinslid”? Indien de betrokken rechten na het ontstaan ervan autonoom zijn, kan die staat niet de uitzetting van een persoon in de situatie van Bozkurt gelasten.

23. De Deense en de Duitse regering en het Land Baden-Württemberg betogen dat tenzij de status van gezinslid is behouden, die rechten verloren zijn gegaan. Bozkurt en de Commissie staan op het tegenovergestelde standpunt en voeren aan dat de rechten na de verkrijging ervan autonoom zijn. De Italiaanse regering beweert dat Bozkurts echtscheiding geen gevolgen kan hebben voor de rechten die hij aan artikel 7 ontleent, maar nuanceert die zienswijze op bepaalde punten.

24. Om deze vraag te beantwoorden, dient eerst te worden ingegaan op de vraag welke sociale rol de artikelen 6 en 7 van besluit nr. 1/80 vervullen door rechten te verlenen aan Turkse werknemers en hun gezinsleden in de lidstaten. Vervolgens dient te worden ingegaan op de wijze waarop de aan die bepalingen ten grondslag liggende doelstellingen in de praktijk moeten worden toegepast en – bij uitbreiding – op de vraag in hoeverre deze staten voorwaarden kunnen verbinden aan het verblijf van iemand die op deze rechten aanspraak wil maken. Er is geen gebrek aan beslissingen van het Hof op dit gebied en ik zal bij mijn analyse van deze vraagstukken veel gebruik maken van die rechtspraak.

Artikel 7 als sociaal instrument

25. Artikel 7 staat in deel 1 (getiteld „Arbeidsmarktvraagstukken en vraagstukken in verband met het vrije verkeer van werknemers”) van hoofdstuk II (getiteld „Sociale bepalingen”) van besluit nr. 1/80.

26. Het is duidelijk dat artikel 7 in de lidstaten rechtstreekse werking moet hebben, zodat Turkse staatsburgers die de erin gestelde voorwaarden vervullen, zich rechtstreeks kunnen beroepen op de rechten die dit artikel hun verleent.( )

27. Artikel 6 van besluit nr. 1/80, dat in hetzelfde deel staat, verleent Turkse werknemers die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoren, bepaalde rechten van toegang tot de arbeidsmarkt in die staat. Na vier jaar legale arbeid op grond van dat artikel, hebben zij recht op vrije toegang tot iedere arbeid van hun keuze, op voorwaarde dat het om arbeid in het gastland gaat.( )

28. Op grond van artikel 7, eerste streepje, hebben de gezinsleden van die werknemer die toestemming hebben verkregen om zich bij hem te voegen, beperkte toegang tot de arbeidsmarkt in het gastland nadat zij daar ten minste drie jaar legaal hebben gewoond. Nadat zij daar ten minste vijf jaar legaal hebben gewoond, hebben zij vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze. Door die bepalingen wordt een geleidelijk proces van integratie van zowel de werknemer als zijn gezinsleden ingezet.

29. Om voor de rechten van artikel 7 in aanmerking te komen, moet het betrokken gezinslid ten eerste gezinslid zijn van een reeds tot de legale arbeidsmarkt van het gastland behorende Turkse werknemer en ten tweede van de bevoegde autoriteiten van dat land toestemming hebben gekregen om zich daar bij die werknemer te voegen.( )

30. Het in artikel 7 bepaalde integratieproces bestaat uit twee fases. De eerste fase duurt drie jaar. Gedurende die periode mag de betrokkene geen arbeid verrichten in het gastland, behoudens wanneer dat land gunstigere regelingen voor gezinsleden in het algemeen treft. De tweede fase duurt twee jaar. Het gezinslid mag arbeid verrichten, maar het recht op arbeid geldt „onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang”. Na het verstrijken van dat tijdvak van vijf jaar mag het gezinslid iedere arbeid in loondienst te zijner keuze verrichten.

31. Het recht om arbeid te zoeken en/of te aanvaarden moet noodzakelijkerwijs samengaan met een recht van verblijf in het gastland, zonder welk recht het eerstgenoemde recht volstrekt zinledig zou zijn.( )

Toepassing van artikel 7 in de praktijk

32. In hoeverre kunnen de lidstaten aan het verblijfsrecht van het gezinslid voorwaarden verbinden?

33. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de betrokken lidstaat voorwaarden mag stellen, zowel met betrekking tot de aanvankelijke binnenkomst van het gezinslid op zijn grondgebied als met betrekking tot het verblijf van die persoon gedurende (ten minste) het tijdvak van drie jaar dat volgt op die binnenkomst. Het gastland beslist of het gezinslid mag binnenkomen. Het kan aan die binnenkomst voorwaarden verbinden. De voorwaarden die dat land mag stellen nadat toestemming is gegeven voor de binnenkomst, zijn beperkter: in wezen mogen zij maatregelen nemen om te verzekeren dat de aanwezigheid van het gezinslid „in overeenstemming is met de strekking van artikel 7, eerste alinea”. Zo is het duidelijk dat het gastland de voorwaarde mag stellen dat het gezinslid onder één dak woont met de werknemer bij wie hij zich daar heeft mogen voegen.( )

34. Wat is uit het oogpunt van de Turkse werknemer en de gezinsleden het doel van het tijdvak waarin de rechten worden opgebouwd?

35. In wezen is dat tijdvak om twee redenen ingevoerd. In de eerste plaats heeft de aanwezigheid van de gezinsleden in het gastland tot doel het gezin in staat te stellen samen te zijn.( ) Althans aanvankelijk ligt de nadruk op het verbeteren van de situatie van de Turkse werknemers, niet die van de gezinsleden. Doordat hun gezinsleden zich bij hen voegen, zullen de Turkse werknemers een verbeterde levenskwaliteit hebben op de plaats waar zij werken.

36. In de tweede plaats wordt beoogd de gezinsleden te integreren. Doordat de gezinsleden de mogelijkheid krijgen om aanwezig te zijn in het gastland, kunnen zij geleidelijk deel gaan uitmaken van de samenleving van dat land en daar uiteindelijk arbeid verrichten. Hun positie in het gastland wordt daardoor „geconsolideerd”.( ) In dit geval ligt de focus op de gezinsleden, en niet op de Turkse werknemer bij wie zij zich hebben gevoegd.

37. Wat is de situatie na het verstrijken van het tijdvak waarin de rechten worden opgebouwd? Kan het gastland aan het verblijfsrecht van die gezinsleden voorwaarden blijven verbinden nadat zij het onbeperkte recht van toegang tot de arbeidsmarkt in dat land hebben verkregen? Kan het in feite tegen een persoon als Bozkurt zeggen: „je kan in dit land blijven zolang je gehuwd bent. In geval van echtscheiding hebben wij echter het recht om je uit te zetten”?

38. Mijns inziens kan het gastland in die situatie niet langer voorwaarden verbinden aan het verblijfsrecht. Daarvoor is het te laat.

39. Die conclusie wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof inzake artikel 7, wat betreft zowel de analyse door het Hof van de algemene aard van het recht als de bijzondere gevallen waarin het Hof het voorbestaan ervan heeft erkend. In het algemeen heeft het Hof benadrukt dat het recht dat ontstaat na het verstrijken van het tijdvak waarin het werd opgebouwd, autonoom is. Zo heeft het Hof in het arrest Ergat( ) geoordeeld dat „de lidstaten na die periode van drie jaar aan het verblijf van een gezinslid van een Turkse werknemer geen voorwaarden meer mogen verbinden” en dat „[d]it […] temeer [geldt] voor een Turkse migrant die […] voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, tweede streepje” (dat wil zeggen, die vijf jaar legaal in de lidstaat van ontvangst heeft gewoond).( ) Het Hof heeft voorts de status van een gezinslid dat aan de voorwaarden van artikel 7 voldeed, beschreven als die van een persoon die „reeds legaal in de lidstaat van ontvangst is gevestigd” en die zich „duurzaam in de lidstaat van ontvangst kan vestigen”.( ) In het arrest Eyüp( ) heeft het verwezen naar het vereiste dat „de gezinshereniging, die de reden was voor de binnenkomst van het gezinslid op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, gedurende een bepaalde tijd tot uiting komt door een werkelijk samenwonen in gezinsverband met de werknemer, en dat dit het geval moet zijn zolang de betrokkene niet zelf de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat vervult”.( )

40. Door de nadruk te leggen op de rol van artikel 7 bij de integratie van gezinsleden die aan dat artikel rechten ontlenen, in de samenleving van het gastland, heeft het Hof beklemtoond dat het verblijfsrecht, dat de tegenhanger is van het recht van toegang tot de arbeidsmarkt in de betrokken lidstaat, „onafhankelijk is van de voorwaarden voor de verkrijging van [dat recht]”.( ) In het arrest Ergat heeft het verklaard dat „[h]et […] onvoorwaardelijke recht op toegang tot iedere arbeid naar vrije keuze van de betrokkene, bovendien zonder dat hem voorrang van gemeenschapswerknemers kan worden tegengeworpen, […] elke inhoud [zou] verliezen, indien de bevoegde nationale autoriteiten de mogelijkheid hadden, de uitoefening van de nauwkeurig bepaalde rechten die Turkse migranten bij [besluit nr. 1/80] rechtstreeks zijn toegekend, op enigerlei wijze aan voorwaarden te binden of te beperken”.( )

41. Van die redenering gebruikmakend in concrete situaties, heeft het Hof bijvoorbeeld geoordeeld dat ook aanspraak kan worden gemaakt op de rechten van artikel 7 wanneer degene die deze rechten inroept, zijn verblijfsrecht heeft afgeleid van zijn vader en deze laatste het gastland heeft verlaten op het tijdstip waarop die rechten worden uitgeoefend en daar niet langer woont of werkt.( ) Het heeft eveneens geoordeeld dat de omstandigheid dat een persoon die de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea, vervult, maar zelfs op de leeftijd van 23 nog steeds geen arbeid in loondienst verricht, niet betekent dat deze geen verblijfsrecht heeft.( )

42. Het klopt dat die rechtspraak betrekking heeft op personen die, anders dan Bozkurt, „gezinsleden” waren op het tijdstip waarop het gastland hun verblijfsrecht ter discussie heeft gesteld. Het door de Deense en de Duitse regering en het Land Baden-Württemberg in hun opmerkingen aangevoerde argument dat de omstandigheid dat de gezinsband niet bleef bestaan, betekent dat Bozkurt thans alle rechten die hij aan artikel 7 ontleende heeft verloren, kan mijns inziens echter niet slagen. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Bozkurt vijf jaar gezinslid was van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat, te weten Duitsland, behoorde. Er zijn geen aanwijzingen dat hij gedurende dat tijdvak niet voldeed aan de hem opgelegde voorwaarden. Na die vijf jaar waren de rechten van artikel 7 bijgevolg volledig opgebouwd. Deze rechten waren autonoom en bleven, behoudens de twee beperkingen die ik in het volgende punt zal behandelen, bestaan. Mijns inziens kan de omstandigheid dat hij vervolgens uit de echt is gescheiden en niet langer een „gezinslid” is, geen gevolgen hebben voor zijn rechtspositie.

43. De twee beperkingen zijn de volgende. Turkse staatsburgers die onvoorwaardelijke rechten van verblijf en van toegang tot de arbeidsmarkt in het gastland hebben verkregen, kunnen deze rechten in twee situaties verliezen. De eerste situatie betreft de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 neergelegde grond van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. Ik kom hier later op terug.( ) De tweede situatie is die waarin de betrokkene het grondgebied van het gastland gedurende langere tijd zonder gegronde redenen verlaat.( )

44. De eerste situatie weerspiegelt dus het voortdurende recht van een lidstaat om een Turkse staatsburger uit te zetten om een bijzondere, goede reden – een recht dat een lidstaat ook behoudt voor Unieburgers. De tweede situatie weerspiegelt het feit dat een onbeperkt verblijfsrecht hebben begripsmatig niet hetzelfde is als de nationaliteit van het gastland bezitten of over de bijzondere rechten beschikken die verbonden zijn aan het burgerschap van de Unie.

45. Mijns inziens is het vrij duidelijk dat dit de enige gronden zijn waarop de rechten van een persoon als Bozkurt verloren kunnen gaan.( )

46. In de verwijzingsbeslissing verwijst de nationale rechter naar de eventuele gevolgen van verordening nr. 1612/68( ) voor Bozkurts situatie. In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat aangezien artikel 7 geen definitie bevat van de term „gezinslid”, de definitie van dat begrip in de verordening kan worden gebruikt bij de uitlegging van het equivalente begrip in artikel 7.( ) In het arrest Reed( ) heeft het Hof met betrekking tot artikel 10 van verordening nr. 1612/68 geoordeeld dat de persoon met wie de werknemer ongehuwd samenwoonde, niet behoorde tot het „gezin” van die werknemer.( ) De nationale rechter (wiens redenering op dat punt wordt gevolgd door de Deense en de Duitse regering) wenst te vernemen of dit betekent dat Bozkurts verblijfsrecht verloren is gegaan wegens zijn echtscheiding.

47. Mijns inziens volgt uit het voorgaande dat wanneer het tijdvak van vijf jaar is vervuld en de rechten van artikel 7 volledig zijn opgebouwd, irrelevant wordt of verordening nr. 1612/68 naar analogie van toepassing is op een persoon in Bozkurts situatie. De vraag of Bozkurt een gezinslid is, is in deze context gewoon niet aan de orde. Van belang is dat hij een gezinslid is geweest gedurende het tijdvak van vijf jaar waarin de rechten werden opgebouwd.

48. Tot slot dien ik in te gaan op de toepassing van artikel 59 van het aanvullend protocol, die door de nationale rechter, de Deense, de Duitse en de Italiaanse regering eveneens ter sprake is gebracht. Volgens die bepaling is een gunstigere behandeling van Turkse staatsburgers dan van Unieburgers in vergelijkbare situaties immers uitgesloten. Ingevolge de gemeenschapsregelgeving die van kracht was op het tijdstip dat Bozkurts uitzetting is gelast( ), konden Unieburgers die als gezinslid een lidstaat waren binnengekomen en daar woonden, zelf hun verblijfsrecht verliezen bij de beëindiging van het huwelijk met de persoon bij wie zij zich daar hadden gevoegd. Indien artikel 7 aldus zou moeten worden uitgelegd dat Bozkurts verblijfsrecht in dezelfde omstandigheden bleef bestaan (zoals is aangevoerd), zou dit inhouden dat hij gunstiger wordt behandeld. Dit resultaat zou in strijd zijn met artikel 59 en moet dus worden afgewezen.

49. Ik ben het daar niet mee eens.

50. Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht te kennen geeft, is hetzelfde argument naar analogie – de zaak betrof een kind en niet een echtgenoot – behandeld en afgewezen in de zaak Derin.( ) In die zaak ging het om het kind van een Turkse staatsburger dat aanspraak maakte op een verblijfsrecht op grond van artikel 7 hoewel het ouder dan 21 jaar was en niet langer woonde bij, of werd onderhouden door, zijn ouders, bij wie het zich in het gastland had gevoegd. Bij de beoordeling van de vraag of artikel 59 van toepassing was, vergeleek het Hof de rechten van Unieburgers met die van Turkse staatsburgers. Het merkte op dat kinderen van Unieburgers het onvoorwaardelijke recht hebben om zich met hun gezin in de lidstaat te vestigen, terwijl het equivalente recht van kinderen van Turkse werknemers voorwaardelijk is, aangezien het de toestemming van de autoriteiten van de betrokken staat vereist. Vervolgens wees het erop dat kinderen van een Unieburger vrije toegang tot elke arbeid in loondienst in het gastland hebben, terwijl het equivalente recht van kinderen van een Turkse werknemer in bijzonderheden is geregeld in artikel 7, eerste alinea. Tot slot merkte het op dat Turkse werknemers niet het recht hebben zich vrij binnen de Gemeenschap te verplaatsen, en dat zij hun verblijfsrecht kunnen verliezen wanneer artikel 14 van besluit nr. 1/80 wordt toegepast of wanneer zij het gastland gedurende langere tijd zonder gegronde redenen verlaten.( ) Het Hof oordeelde dan ook dat de situatie van het kind van een Turkse werknemer „redelijkerwijs niet [kan] worden vergeleken” met die van een afstammeling van een burger van een lidstaat, gelet op de aanzienlijke verschillen tussen hun respectieve rechtsposities.( )

51. Mijns inziens staat niets eraan in de weg dat die redenering wordt toegepast bij een persoon als Bozkurt, in zijn hoedanigheid van vroegere echtgenoot van een Turkse staatsburger.

52. Het argument dat aan artikel 59 van het aanvullend protocol is ontleend, moet bijgevolg worden afgewezen.

53. Gelet op al het voorgaande geef ik in overweging vraag 1 aldus te beantwoorden dat het krachtens artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, als gezinslid verkregen recht op arbeid en verblijf van de echtgenoot van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer ook na echtscheiding blijft behouden.

Tweede vraag

54. Dit is een belangrijke vraag. Alvorens in te gaan op de juridische vraagstukken die moeten worden behandeld, zou ik willen benadrukken dat de onderhavige zaak niet gaat over verkrachting en wat over verkrachting wordt gedacht. Het gaat om de vraag wat rechtsmisbruik vormt na mislukking van het huwelijk op basis waarvan een verblijfsrecht op grond van artikel 7 is ontstaan. Dat is de achtergrond waartegen de vraag moet worden beantwoord. Het recht van een lidstaat om een persoon in de situatie van Bozkurt uit te zetten, is een afzonderlijk vraagstuk waarop artikel 14 van besluit nr. 1/80 van toepassing is en dat ik in de punten 71 e.v. zal onderzoeken.

55. Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen of er sprake is van rechtsmisbruik wanneer een persoon als Bozkurt het verblijfsrecht dat hij krachtens artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, heeft afgeleid van zijn vroegere echtgenote, inroept nadat hij haar na de verkrijging van dat recht heeft verkracht en verwond en daarvoor een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee jaar heeft gekregen.

56. De Deense en de Duitse regering en het Land Baden-Württemberg betogen dat dit inderdaad rechtsmisbruik vormt. Een lidstaat kan Bozkurt dan ook zijn verblijfsrecht ontnemen. De Italiaanse regering is van mening dat die vraag tegen de achtergrond van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 moet worden beoordeeld. Ik ga later op dat vraagstuk in.( ) De Commissie voert aan dat het concept rechtsmisbruik niet kan worden aangewend in een situatie als die van Bozkurt in het hoofdgeding.

57. Ik deel de zienswijze van de Commissie.

58. Het lijdt geen twijfel dat het een algemeen beginsel van Unierecht is dat rechtsmisbruik verboden is.( ) Het Unierecht kan dan ook niet worden gebruikt voor fraude of misbruik.( )

59. Er is gesteld dat het criterium voor de vraag of er in een concreet geval sprake is van misbruik, is „of de bepaling van gemeenschapsrecht die het desbetreffende recht toekent, voor een oneigenlijk doel wordt gebruikt”.( )

60. Het in het hoofdgeding aan de orde zijnde recht is het verblijfsrecht dat voortvloeit uit artikel 7. Ik heb reeds uiteengezet wat de doelstellingen van dat recht zijn.( )

61. Kan Bozkurts onrechtmatige gedrag op zich en zonder meer het verlies van dat recht inhouden?

62. Mijns inziens is dat niet het geval.

63. Niets in de verwijzingsbeslissing lijkt erop te wijzen dat het huwelijk bedrog was en was gesloten om voordelen te verkrijgen die anders niet zouden kunnen zijn genoten. Het Hof heeft geoordeeld dat een schijnhuwelijk geen rechten op grond van het Unierecht kan doen ontstaan.( ) Indien Bozkurt zou hebben getracht de rechten van artikel 7 te verkrijgen door een fictieve relatie aan te gaan, zouden die rechten waardeloos zijn geweest.( ) Maar dat is in casu niet het geval.

64. Verkrachting is een zeer ernstig misdrijf. Aangezien het slachtoffer van Bozkurts misdrijf zijn echtgenote was, kan er geen twijfel over bestaan dat hij het huwelijk heeft misbruikt. Mijns inziens is er echter geen sprake van een dusdanig misbruik van het verblijfsrecht dat Bozkurt aan artikel 7 ontleent dat hij dat recht heeft verloren op grond van de hierboven uiteengezette beginselen.

65. Ik zeg dit om twee redenen.

66. In de eerste plaats ben ik van mening dat wanneer het betrokken recht als een autonoom recht wordt opgevat, zoals ik heb gesuggereerd, niet kan worden gesteld dat het recht wordt misbruikt wanneer een misdrijf wordt gepleegd tegen de persoon van wie dat recht is afgeleid. Wanneer er sprake is van een zelfstandig recht, kunnen per definitie niet langer vragen rijzen over de bron van dat recht.

67. In de tweede plaats moeten de in de rechtspraak neergelegde vereisten in aanmerking worden genomen om te kunnen vaststellen of er sprake is van misbruik voor de toepassing van artikel 7. In het arrest Emsland-Stärke( ) heeft het Hof geoordeeld dat een criterium moet worden gebruikt dat uit twee onderdelen bestaat. In de eerste plaats is er een geheel van objectieve omstandigheden vereist waaruit blijkt dat, in weerwil van de formele naleving van de door de gemeenschapsregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt. In de tweede plaats is een subjectief element vereist, namelijk de bedoeling om een door de gemeenschapsregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.( ) Het betrokken gedrag moet „enkel en alleen omwille van” dat subjectieve element zijn gesteld.( )

68. Het zal duidelijk zijn dat het aan Bozkurt verweten gedrag niet aan beide vereisten kan voldoen. Er kan niet worden gesteld dat hij enkel en alleen om een voordeel uit de gemeenschapsbepalingen te verkrijgen, is gehuwd met mevrouw Bozkurt. Volgens de nationale rechter maakt Bozkurts gedrag hem „onwaardig” om rechten te verkrijgen op grond van artikel 7. Dat kan dan wel het geval zijn, maar onwaardigheid van die aard kan niet worden gelijkgesteld met misbruik van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten. „Onwaardigheid” is niet het criterium dat in het arrest Emsland-Stärke( ) is gesteld.

69. Volledigheidshalve voeg ik toe dat logischerwijs uit die conclusie volgt dat zelfs indien het verweten gedrag had plaatsgevonden gedurende de in artikel 7, eerste alinea, bedoelde tijdvakken van drie of vijf jaar, nog steeds geen sprake zou zijn geweest van rechtsmisbruik in de zin van het Unierecht.

70. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging vraag 2 aldus te beantwoorden dat er geen sprake is van misbruik van het verblijfsrecht dat ingevolge artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, is afgeleid van de vroegere echtgenote, wanneer de betrokkene dit recht inroept nadat hij die echtgenote na verkrijging van de rechtspositie heeft verkracht en verwond en daarvoor een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee jaar heeft gekregen.

Tot slot

71. Hoewel de nationale rechter artikel 14 van besluit nr. 1/80 vermeldt in zijn verwijzingsbeslissing, voert hij geen specifieke redenering aan met betrekking tot dat artikel. Zoals ik de situatie begrijp, is de poging tot uitzetting van Bozkurt in 2005 belemmerd door artikel 9 van richtlijn 64/221. Het was duidelijk dat die bepaling diende te zijn nageleefd om van een geldige uitzettingsbeslissing te spreken, en dat aan die voorwaarde niet was voldaan.( )

72. Desalniettemin blijft er als het ware een gevoel van onbehagen, zowel in de verwijzingsbeslissing als in de opmerkingen van de Deense en de Duitse regering en van het Land Baden-Württemberg, over het feit dat een persoon met een strafblad als dat van Bozkurt zou worden toegestaan om op het nationale grondgebied te blijven: er moet iets worden gedaan.

73. Ik wil niet beweren dat pogingen om uitzettingsvraagstukken „onorthodox” te behandelen, zoals het geval is geweest in het hoofdgeding, gedoemd zijn te mislukken. Een persoon die niet aan de – juist begrepen – voorwaarden van artikel 7 voldoet, heeft niet het recht om in het gastland te blijven en kan worden uitgezet.

74. Mijns inziens echter zal de vraag of een Turkse staatsburger die van zijn rechten op grond van besluit nr. 1/80 gebruik heeft gemaakt, mag worden uitgezet uit een lidstaat, over het algemeen het gemakkelijkst worden behandeld met een beroep op artikel 14 van dat besluit als uitgangspunt. Die bepaling beoogt immers juist in dit soort gevallen de uitzetting te regelen.

75. Het Hof heeft de regels over de toepasselijkheid van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 duidelijk bepaald. Hierna volgt een korte samenvatting. Wanneer de nationale autoriteiten een persoon willen uitzetten op grond van dat artikel, dienen zij het persoonlijke gedrag van de overtreder en het actuele, reële en voldoende ernstige karakter van het gevaar dat hij is voor de openbare orde en de openbare veiligheid, te beoordelen, en ook moeten zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Meer in het bijzonder is een uitzettingsmaatregel op basis van artikel 14, lid 1, enkel mogelijk indien het persoonlijke gedrag van de betrokkene wijst op een concreet gevaar voor nieuwe ernstige verstoringen van de openbare orde. Die maatregel kan dus niet na een strafrechtelijke veroordeling automatisch worden gelast ter algemene preventie.( ) De nationale rechter dient derhalve bij de rechtmatigheidstoetsing van een uitzettingsmaatregel rekening te houden met feiten die zich na het laatste besluit van de bevoegde autoriteiten hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging die het gedrag van de betrokkene voor de openbare orde zou vormen, verdwijnt of vermindert.( )

76. Uiteraard moeten alle procedurele vereisten van het Unierecht en het nationale recht in acht worden genomen.

77. Tegen die achtergrond kan de vraag of artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding zoals die thans zijn voorgesteld, alleen door de nationale rechter worden beslecht.

Conclusie

78. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Bundesverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden:

„1) Het krachtens artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije als gezinslid verkregen recht op arbeid en verblijf van de echtgenoot van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer blijft ook na echtscheiding behouden.

2) Er is geen sprake van misbruik van het verblijfsrecht dat ingevolge artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, is afgeleid van de vroegere echtgenote, wanneer de betrokkene dit recht inroept nadat hij die echtgenote na verkrijging van de rechtspositie heeft verkracht en verwond en daarvoor een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee jaar heeft gekregen.”