Conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 11 februari 1999. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Bondsrepubliek Duitsland. - Niet-nakoming - Richtlijn 87/101/EEG - Verwijdering van afgewerkte olie - Uitvoering. - Zaak C-102/97.



Jurisprudentie 1999 bladzijde I-05051



Conclusie van de advocaat generaal

I - Inleiding

1 Het onderhavige beroep betreft de vermeende niet-omzetting door de Bondsrepubliek Duitsland van artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie(1), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986(2), dat de lidstaten verplicht om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie boven de behandeling door verbranding of met behulp van andere middelen. De argumenten van partijen concentreren zich op de vraag, of het voorbehoud dat artikel 3, lid 1, met de verwijzing naar beperkingen van technische, economische en organisatorische aard op dit vereiste maakt, als een eng uit te leggen uitzondering moet worden opgevat, of als een noodzakelijke voorwaarde voor de verplichting tot het verlenen van voorrang, waaraan de normale, ruime betekenis moet worden gegeven. Ik ben van mening, dat die bepalingen van de lidstaten verlangen, dat zij voorrang verlenen aan de regeneratie van afgewerkte oliën, maar dat zij hun de bevoegdheid verlenen om bij de beslissing over de aard en de omvang van de vastgestelde maatregelen, rekening te houden met bepaalde praktische beperkingen.

II - De toepasselijke wetgeving en de feiten

2 De artikelen 1 tot en met 6 van de oorspronkelijke tekst van de richtlijn zijn volledig vervangen door de nieuwe bepalingen, die bij artikel 1 van de wijzigingsrichtlijn zijn ingevoerd. De richtlijn verlangde aanvankelijk van de lidstaten, dat zij de nodige maatregelen namen om te bereiken dat het verwijderen van afgewerkte olie zoveel mogelijk geschiedde door het gebruik daarvan (regeneratie en/of verbranding) voor andere doeleinden dan vernietiging.(3) De tweede overweging van de considerans van de wijzigingsrichtlijn luidt:

"Overwegende dat regeneratie over het algemeen de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie is, gezien de energiebesparing die daarmee mogelijk wordt; dat derhalve voorrang moet worden verleend aan de behandeling van afgewerkte olie wanneer zulks technisch, economisch en organisatorisch mogelijk is."

Artikel 1 van de richtlijn bevat een definitie van een aantal belangrijke begrippen:

"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

- afgewerkte olie:

alle soorten smeer- of industriële olie, op minerale basis, die ongeschikt zijn geworden voor het gebruik waarvoor zij oorspronkelijk waren bestemd, in het bijzonder afgewerkte olie van verbrandingsmotoren en transmissiesystemen, alsmede minerale olie voor machines, turbines en hydraulische systemen;

- verwijdering:

behandeling of vernietiging, alsmede opslag en bewaring op of in de bodem, van afgewerkte olie;

- behandeling:

de handelingen die dienen om hergebruik, dat wil zeggen regeneratie en verbranding van afgewerkte olie, mogelijk te maken;

- regeneratie:

elk procédé dat door middel van zuivering van afgewerkte olie, met name door afscheiding van verontreinigingen, oxidatieproducten en additieven, basisolie oplevert;

(...)"

3 Artikel 2 van de richtlijn luidt:

"Onverminderd richtlijn 78/319/EEG(4) nemen de lidstaten de nodige maatregelen om te waarborgen dat afgewerkte olie wordt ingezameld en verwijderd zonder vermijdbare schadelijke gevolgen voor mens en milieu."

4 Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:

"1. Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.

2. Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in lid 1 genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd, nemen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn, op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is.

3. Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in de leden 1 en 2 genoemde beperkingen noch geregeneneerd, noch verbrand wordt, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen."

5 Artikel 5, lid 2, van de richtlijn bepaalt:

"In de gevallen waarin de in de artikelen 2, 3 en 4 omschreven doeleinden niet op andere wijze kunnen worden bereikt, nemen de lidstaten zodanige maatregelen dat één of meer bedrijven, eventueel binnen een door de bevoegde autoriteiten toegewezen zone, de aangeboden producten inzamelen en/of verwijderen."

6 De artikelen 14 en 15 van de richtlijn(5) luiden respectievelijk als volgt:

"Artikel 14

Als tegenprestatie voor de verplichtingen die de lidstaten op grond van artikel 5 opleggen aan de bedrijven die inzamelen en/of verwijderen, kunnen aan deze bedrijven vergoedingen worden verleend voor de verleende diensten. Deze vergoedingen mogen niet uitgaan boven de jaarlijkse werkelijk geconstateerde, niet-gedekte kosten van de bedrijven, rekening houdend met een redelijke winst.

Deze vergoedingen mogen niet tot aanzienlijke concurrentievervalsing leiden, noch tot kunstmatige handelsstromen van producten.

Artikel 15

De vergoedingen kunnen onder meer worden gefinancierd door een heffing die wordt toegepast op producten die na gebruik afgewerkte olie zijn geworden of op afgewerkte olie.

De financiering van de vergoedingen moet geschieden in overeenstemming met het beginsel $de vervuiler betaalt'."

7 De artikelen 17 en 18 van de richtlijn(6) bepalen respectievelijk het volgende:

"Artikel 17

Elke lidstaat stelt de Commissie op gezette tijden op de hoogte van zijn technische kennis alsmede van de ervaring en resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de bepalingen die krachtens de onderhavige richtlijn zijn vastgesteld.

De Commissie doet een opgave van al deze gegevens aan de lidstaten toekomen.

Artikel 18

Om de drie jaar stellen de lidstaten een verslag op over de stand van de verwijdering van afgewerkte olie in hun land en doen dit toekomen aan de Commissie."

8 Artikel 2 van de wijzigingsrichtlijn verlangde van de lidstaten, dat zij de nodige maatregelen namen om met ingang van 1 januari 1990 te voldoen aan de nieuwe bepalingen van de richtlijn, daaronder begrepen artikel 3, lid 1, en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stelden. Artikel 4 van de wijzigingsrichtlijn verplicht de lidstaten eveneens, de Commissie op de hoogte te stellen van de tekst van de belangrijkste nationale bepalingen die zij op het door de richtlijn beheerste gebied vaststellen.

9 In de Bondsrepubliek Duitsland vormde het Abfallgesetz(7) tot 7 oktober 1996 de wettelijke basis voor het vaststellen van maatregelen betreffende de verwijdering van afvalstoffen, daaronder begrepen de Altölverordnung.(8) Ingevolge de artikelen 2 en 3 van de AltölV mogen bepaalde gebruikte oliën tot basisoliën en andere producten worden verwerkt, terwijl voor het hergebruik van andere gebruikte oliën voorwaarden gelden verband houdende met de hoeveelheid schadelijke stoffen die zij bevatten. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, AltölV moeten oude oliën met een hoog gehalte aan PCB(9) of met halogeen afzonderlijk worden verwijderd en mogen zij niet worden vermengd met andere gebruikte oliën. Artikel 4, lid 2, verbiedt de vermenging van bepaalde, in artikel 2 gespecificeerde oliën met andere gebruikte oliën. Bij wijze van uitzondering op de twee voorafgaande leden staat artikel 4, lid 3, AltölV toe, dat dergelijke gebruikte oliën in bepaalde toegestane inrichtingen voor de verwerking, verbranding of verwijdering worden vermengd. Andere op grond van het AbfG vastgestelde maatregelen bepalen, dat gebruikte oliën alleen door verbranding mogen worden verwijderd, in installaties die de maximale hoeveelheid energie uit die oliën kunnen winnen.

10 Ingevolge artikel 5b AbfG moesten ondernemingen die olie van verbrandingsmotoren, die bijzonder geschikt is voor hergebruik, aan eindverbruikers verkopen, zonder kosten ook gebruikte oliën van hun klanten aannemen. Het AbfG werd met ingang van 7 oktober 1996 vervangen door het Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.(10) Artikel 6 Krw/AbfG verleent voorrang aan de verwijderingsmethode van afvalstoffen die het meest milieuvriendelijk is en bevat de mogelijkheid van vaststelling van verordeningen, waarmee in specifieke gevallen naargelang de omstandigheden voorrang wordt verleend aan de regeneratie of de verbranding. Artikel 5, lid 2, bepaalt, dat de verwijderingsmethode moet worden gekozen die het meest geschikt is voor het soort en de aard van de afvalstof.

III - Argumenten van partijen

11 De Bondsrepubliek Duitsland heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen het beroep van de Commissie opgeworpen. Haars inziens is het collegialiteitsbeginsel geschonden, omdat de Commissie in casu heeft besloten een met redenen omkleed advies uit te brengen voordat een gedetailleerde tekst voor de goedkeuring ervan was voorbereid. Gelet op het arrest van het Hof van 29 september 1998, Commissie/Duitsland(11), heeft zij deze exceptie ter terechtzitting echter ingetrokken.

12 De Commissie stelt in haar aanmaningsbrief van 10 augustus 1992, in haar met redenen omkleed advies van 14 maart 1995 en in het onderhavige beroep, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door geen voorrang te verlenen aan de recyclage van afgewerkte olie boven de verwijdering door verbranding ervan, ofschoon zij geen beperkingen van technische, economische en organisatorische aard heeft kunnen aantonen, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van de richtlijn. De verwijzing naar die beperkingen in artikel 3, lid 1, vormt een uitzondering op het vereiste om voorrang te verlenen aan recyclage, en moet daarom, in het licht van de algemene doelstellingen van de richtlijn, eng worden uitgelegd.(12) Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Commissie verklaard, dat deze uitzondering beperkt is tot situaties waarin de beperkingen van artikel 3, lid 1, het onmogelijk maken, voorrang te verlenen aan de recyclage; hij was echter niet in staat het Hof een voorbeeld van een beperking te noemen, die aan dit criterium kon voldoen.

13 De Duitse regering is van mening, dat een lidstaat artikel 3, lid 1, van de richtlijn niet letterlijk in nationaal recht hoeft om te zetten, mits, in een concrete situatie op zijn grondgebied en onder voorbehoud van de in dat artikel genoemde beperkingen, de voorwaarden voor de recyclage van gebruikte oliën worden vastgelegd.(13) Artikel 3, lid 1, van de richtlijn gaat ervan uit, dat er bepaalde beperkingen bestaan, zodat de verplichting om voorrang te verlenen aan de recyclage van gebruikte oliën, niet onvoorwaardelijk is; zij is onderworpen aan de voorwaarde, dat die beperkingen uit de weg kunnen worden geruimd. De verwijzing naar niet nader gespecificeerde beperkingen van technische, economische of organisatorische aard behoeft daarom niet eng te worden uitgelegd; zij verleent de lidstaten veeleer een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van het bestaan van dergelijke beperkingen, die cumulatief kunnen gelden. Die beoordeling wordt alleen herzien, indien zij een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt, hetgeen wordt bevestigd door een vergelijking met de veel restrictievere bewoordingen van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie.(14) De gemachtigde van de Bondsregering heeft het standpunt van de Commissie ter terechtzitting aldus samengevat, dat deze ofwel de vaststelling van een lege wettelijke regeling zonder enige zin, ofwel een overheidsinterventie op de markt verlangt, hetgeen artikel 3, lid 1, niet vereist.

14 De Bondsrepubliek Duitsland is van mening, dat zij door middel van bovengenoemde Duitse rechtsvoorschriften aan de voorwaarden van artikel 3 heeft voldaan. Zij stelt voorts, dat het verbod om afgewerkte oliën die voor recyclage geschikt zijn, te vermengen met andere afgewerkte oliën, een garantie vormt dat alle geschikte afgewerkte oliën voor de verwerkingsindustrie beschikbaar zijn. Tot staving van deze stelling verwijst zij naar de inzameling van afgewerkte oliën door de verkopers krachtens artikel 5b AbfG. In feite wordt meer dan 50 % van de afgewerkte oliën die jaarlijks in Duitsland vrijkomen, gerecycleerd.(15) Gelet op de economische en technische beperkingen is de Bondsrepubliek van mening, dat zij op geen enkele wijze verplicht is, nieuwe maatregelen te treffen om nog meer voorrang aan de regeneratie te verlenen. Door de recente sluiting van een verwerkingsfabriek is de capaciteit om uit afgewerkte olie basisolie te produceren, met ongeveer een derde verminderd.(16) De grote automobielbedrijven accepteren geregenereerde basisolie weliswaar zonder problemen, doch bij de consument geniet deze olie nauwelijks belangstelling. Voorts vormen de ontbrekende vraag naar geregenereerde oliën, het dalende verbruik van motorolie in het algemeen, de overcapaciteit bij de Europese producenten van basisoliën(17) en de lage kosten van nieuwe oliën een economische beperking. De vroegere recyclagevergoeding die krachtens artikel 30 AbfG werd uitgekeerd is recentelijk afgeschaft, overeenkomstig het beginsel van "de vervuiler betaalt".

15 Elke maatregel ten gunste van een vergroting van de regeneratiecapaciteit van afgewerkte oliën zou volgens de Bondsrepubliek een verkeerd signaal aan de ondernemingen zijn, illegale staatssteun vormen, een ongerechtvaardigde benadeling van de andere marktdeelnemers opleveren, namelijk de recyclagebedrijven die andere producten dan basisolie produceren, de cement- en de staalindustrie, alsmede de gespecialiseerde verbrandingsinstallaties die thermische energie aan de verbranding van afgewerkte oliën onttrekken, en zou tot een monopoliepositie van de twee resterende regeneratiebedrijven kunnen leiden.(18) Indien afgewerkte oliën van inzamelbedrijven eerst tegen een redelijke prijs aan regeneratiebedrijven moesten worden aangeboden, zou dit tot onaanvaardbare benadeling van eerstgenoemde bedrijven leiden, aangezien zij voor de ingezamelde afgewerkte oliën nog steeds de normale prijs moeten betalen. Overeenkomsten tussen ondernemingen waarbij een dergelijk systeem wordt ingevoerd, zouden op hun beurt weer problemen opwerpen op het gebied van het mededingingsrecht. Bovendien is het vervoer van afgewerkte oliën uit alle delen van Duitsland naar de twee bestaande regeneratiebedrijven duur, en levert dit risico's op voor het milieu, hetgeen in strijd is met artikel 2 van de richtlijn. Aangezien smeerolie in Duitsland niet specifiek wordt belast, kan de bedrijven die afgewerkte oliën regenereren geen enkel belastingvoordeel worden geboden. Aangezien het hoogst mogelijke accijnsrecht op afgewerkte oliën krachtens artikel 2, lid 2, van richtlijn 92/81/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën(19), 30 DM per ton is, zou de vrijstelling van die accijns (indien deze aan de regeneratiebedrijven werd verleend) hun onvoldoende mededingingsvoordeel opleveren ten opzichte van ondernemingen die afgewerkte oliën voor verbranding kopen; de accijns zou enkel een extra belasting vormen voor bedrijven die afgewerkte oliën inzamelen, waardoor de doeltreffendheid en het evenwicht van het inzamelingssysteem in gevaar wordt gebracht.

16 De Commissie stelt, dat in Duitsland noch formeel noch daadwerkelijk voorrang is verleend aan de regeneratie van afgewerkte oliën. Het vereiste in artikel 6 Krw/AbfG, dat voorrang moet worden verleend aan de verwijderingsmethode die het milieuvriendelijkst is, vormt geen uitvoering van artikel 3, lid 1, van de richtlijn, aangezien de richtlijn blijkens de tweede overweging van de considerans om redenen van energiebesparing bij voorbaat voorrang geeft aan de regeneratie. Het verbod van de AltölV om verschillende soorten afgewerkte oliën te vermengen, is een noodzakelijke voorwaarde voor de regeneratie van oliën die het meest voor die behandeling geschikt zijn, maar garandeert geen voorrang.

17 De door de Bondsrepubliek Duitsland genoemde beperkingen zijn volgens de Commissie te algemeen om te voldoen aan een strikte uitlegging van de uitzonderingsbepaling van artikel 3, lid 1. De overcapaciteit in de regeneratie-industrie, die tot uiting komt in de sluiting van een fabriek, toont aan, dat er geen technische beperkingen voor de verlening van voorrang bestaan. Economische beperkingen kunnen enkel worden aangevoerd, indien in de lidstaten geen regeneratiebedrijven zijn of hun activiteit niet de noodzakelijke omvang kan bereiken of indien blijkt, dat er geen verkoopmogelijkheden voor geregenereerde basisoliën zijn. Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland, dat de regeneratie van afgewerkte oliën niet winstgevend is, heeft uitsluitend betrekking op de actuele marktomstandigheden en niet op de situatie die waarschijnlijk zou ontstaan, nadat maatregelen zijn getroffen om aan die regeneratie voorrang te verlenen. In de artikelen 14 en 15 van de richtlijn, betreffende vergoedingen, is bijvoorbeeld de vaststelling van maatregelen voorzien om de marktkrachten tegen te werken. De Commissie stelt, dat zij niet alle mogelijkheden kan beoordelen die de lidstaten openstaan om aan de richtlijn te voldoen, maar zij verklaart zich voorstander van inspanningen om tot grotere afzetmogelijkheden te komen en merkt op, dat een gunstige belastingregeling voor de regeneratie, in plaats van subsidies, ten opzichte van de verbranding van afgewerkte oliën een gunstig effect kan hebben. De gemachtigde van de Commissie heeft ter terechtzitting op een rapport van Coopers en Lybrand gewezen waaruit blijkt, dat er slechts een verschil van 20 DM bestaat tussen de prijs voor afgewerkte oliën die door regeneratiebedrijven en door degenen die deze oliën met het oog op verbranding kopen wordt betaald, en dat dit verschil door belastingvoordelen kan worden overbrugd. Hiervoor hoeft de Bondsrepubliek Duitsland geen gebruik te maken van de door artikel 8 van richtlijn 92/81 geboden en bij beschikking 97/425/EG(20) van de Raad uitgebreide mogelijkheid, verbrandingsolie vrij te stellen van het accijnsrecht. De gemachtigde van de Commissie heeft ter terechtzitting voorts verklaard, dat staatssteun voor de regeneratiebedrijven niet noodzakelijkerwijs was uitgesloten. Bovendien zijn maatregelen om de regeneratiebedrijven de gunstige levering van afgewerkte oliën te verzekeren, zoals de verlening van een recht van voorkoop, in artikel 5, lid 2, van de richtlijn voorzien. De Commissie wijst er in dit verband op, dat afgewerkte oliën reeds over lange afstanden worden vervoerd om door middel van verbranding te worden verwijderd. De vaststelling van maatregelen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte oliën brengt noodzakelijkerwijs nadelen mee voor marktdeelnemers die afgewerkte oliën voor andere doeleinden gebruiken. Het is niet erg waarschijnlijk, dat die voorrang een monopolie voor de bestaande bedrijven meebrengt, gelet op de concurrentiemogelijkheden van elders in de Gemeenschap gevestigde bedrijven en het feit, dat andere ondernemingen die te kampen hebben met een overcapaciteit met betrekking tot de productie van nieuwe oliën, door de regeneratiesector aangetrokken worden indien men ervoor zorgt, dat die economisch aantrekkelijker wordt.

IV - Onderzoek

18 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd, dat de verplichting voor een lidstaat om alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, een dwingende verplichting is die wordt opgelegd door artikel 189, derde alinea, van het Verdrag en door de richtlijn zelf.(21)

19 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn roept een dwingende verplichting in het leven - met als enig voorbehoud de uitdrukkelijk genoemde beperkingen - om "de nodige maatregelen [te nemen] om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie". Mijns inziens is duidelijk, dat deze bepaling van de wetgever meer verlangt dan het vaststellen van een "nietszeggende formule". De aan de regeneratie te geven voorrang heeft niet alleen een praktische en milieupolitieke doelstelling, maar is ook gericht op energiebesparingen.(22) Indien de onder meer in artikel 3 genoemde doeleinden niet op andere wijze kunnen worden bereikt, bepaalt artikel 5, lid 2, welke andere maatregelen de lidstaten moeten nemen om ervoor te zorgen, dat gebruikte oliën door aangewezen ondernemingen worden verwijderd (en geregenereerd). Het feit dat een dergelijke concrete verplichting bestaat, versterkt het idee, dat de artikelen 2, 3 en 4 van de richtlijn even concrete verplichtingen in het leven roepen. Praktisch gezien dient de voorrang die aan de regeneratie van afgewerkte olie moet worden gegeven, vergezeld te gaan van concrete maatregelen ter begunstiging van deze wijze van verwijdering ten opzichte van de verbranding, vernietiging, de opslag of bewaring op of in de bodem.

20 Het is eveneens duidelijk, dat de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken ten aanzien van de vraag hoe zij het door artikel 3, lid 1, van de richtlijn voorgeschreven resultaat willen bereiken. Dit blijkt uit de zeer algemene bewoordingen waarin deze verplichting is uitgedrukt en door de uitgebreide keuze aan mogelijke concrete maatregelen die door partijen in hun pleidooien zijn genoemd. Tot die maatregelen behoren marketingcampagnes, de verlening van belastingvoordelen en dwingende maatregelen. Onder die omstandigheden kan noch de Commissie noch het Hof precies voorschrijven, welke maatregelen de lidstaten dienen te nemen. Indien de lidstaten over een dergelijke beoordelingsmarge beschikken, kan het Hof op initiatief van de Commissie niettemin onderzoeken, of een lidstaat niet kennelijk onjuiste of ontoereikende maatregelen heeft genomen om aan zijn verplichtingen te voldoen. Zo wees het Hof in het arrest van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk(23), bijvoorbeeld op de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken ten aanzien van overheidsmaatregelen om belemmeringen van de invoer in een bepaalde situatie op te heffen en merkte het op, dat de gemeenschapsinstellingen niet konden voorschrijven welke maatregelen genomen moesten worden(24); gelet op de feiten stelde het echter vast, dat "de door de Franse regering in casu vastgestelde maatregelen ontoereikend waren".(25) Volgens het arrest van het Hof van 19 mei 1998, Commissie/Nederland(26), kon worden vastgesteld dat een lidstaat niet had voldaan aan de krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand(27) op hem rustende verplichting om speciale beschermingszones (SBZ) voor de instandhouding van bepaalde vogelsoorten aan te wijzen, indien het aantal en de totale oppervlakte van de aldus aangewezen zones "kennelijk kleiner" waren dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die het meest geschikt werden geacht.(28)

21 Het lijkt in casu duidelijk, dat Duitsland geen maatregelen heeft genomen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie. Het is in dit kader niet nodig in te gaan op de bepalingen van de Krw/AbfG, die pas na de betekening van het met redenen omkleed advies dat aan deze procedure voorafging in werking is getreden. In elk geval, en afgezien van de formele gelijkheid die zij aan verbranding en regeneratie verleent, voorziet deze wet slechts in de vaststelling van specifieke concrete maatregelen, waarvan het Hof geen ander voorbeeld is gegeven dan die maatregelen die zijn overgebleven uit de tijd dat de AbfG nog van toepassing was. Met de Commissie ben ik van mening, dat noch de uit artikel 5b AbfG voortvloeiende verplichting, dat verkopers van bepaalde oliën afgewerkte oliën bij hun klanten moeten inzamelen, noch het bij de AltölV uitgevaardigde verbod om voor regeneratie geschikte oliën te vermengen, toereikend is om voorrang te verlenen aan de regeneratie, ook al kunnen beide maatregelen voor de verwezenlijking van die doelstelling noodzakelijk zijn. Geen van beide maatregelen lijkt de regeneratie van olie concreet te bevoordelen ten opzichte van, bijvoorbeeld, de verwijdering van afgewerkte olie door verbranding.

22 Mitsdien moet worden onderzocht, of Duitsland, zoals gesteld, door beperkingen van technische, economische of organisatorische aard geen voorrang kon verlenen aan de regeneratie van afgewerkte oliën. Vooraf wil ik echter twee opmerkingen maken over de bewoordingen van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn opgenomen beperkingen. Om te beginnen ben ik het niet eens met de Commissie, dat deze beperking als uitzondering moet worden opgevat en zodoende eng moet worden uitgelegd. Zelfs al diende de strekking ervan aan de hand van de doelstellingen van de richtlijn te worden bepaald, gelijk de door de Commissie aangehaalde rechtspraak verlangt, dan nog zou dit de kwestie niet gemakkelijker maken, aangezien bij het in de tweede overweging van de considerans genoemde doel van het verlenen van voorrang dezelfde beperkingen van technische, economische of organisatorische aard worden genoemd. Bovendien bevat de richtlijn, ofschoon voorrang aan regeneratie moet worden verleend, in artikel 3, leden 2 en 3, alternatieven voor de regeneratie, indien afgewerkte oliën wegens die beperkingen niet kunnen worden geregenereerd. Die beperkingen bepalen ook, of afgewerkte oliën onder dergelijke omstandigheden worden verbrand of op andere wijze worden verwijderd. De rol van technische, economische of organisatorische beperkingen moet bij de bepaling van de door de lidstaten vastgestelde maatregelen dus niet als uitzondering worden gezien, maar veeleer als centraal element van het stelsel van alternatieven die in artikel 3 in volgorde van voorrang worden genoemd.

23 In de tweede plaats moet worden gewezen op de verschillen in zinsbouw van de naar die beperkingen verwijzende bepaling in de verschillende taalversies van artikel 3, lid 1, van de richtlijn. De Deense, de Finse en de Zweedse versie verlangen, dat maatregelen worden vastgesteld indien dit in het licht van de technische, economische en organisatorische beperkingen mogelijk is.(29) Volgens de Spaanse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse en de Portugese versie moeten de nodige maatregelen om voorrang te verlenen worden vastgesteld, indien en voor zover technische, economische, organisatorische beperkingen dit mogelijk maken of toestaan(30); de Duitse, de Griekse en de Nederlandse versie zijn daarentegen in negatieve bewoordingen gestelden en verlangen de vaststelling van dergelijke maatregelen, wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten.(31) De in de Duitse, de Griekse en de Nederlandse versie gebruikte werkwoorden of bijvoeglijke naamwoorden kunnen letterlijk zo worden opgevat, dat een beroep op dergelijke beperkingen ook dan mogelijk is, indien zij slechts een belemmering, hoe klein ook, voor nationale maatregelen vormen. In de andere taalversies zijn de lidstaten kennelijk alleen dan van hun verplichting tot het vaststellen van die maatregelen bevrijd, indien dit door technische, economische en organisatorische beperkingen daadwerkelijk wordt verhinderd. Indien dergelijke verschillen bestaan, dient de uitlegging van een bepaling te geschieden aan de hand van "de algemene systematiek en het doel van de regeling waarvan [die bepaling] deel uitmaakt".(32) In casu lijkt de opbouw van artikel 3, met daarin de volgorde van alternatieve methoden voor de verwijdering van afgewerkte oliën, gecombineerd met het verband tussen regeneratie en de praktische doelstelling van energiebesparing, zich te verzetten tegen de stelling van de Commissie, dat lidstaten alleen worden bevrijd van de verplichting om voorrang te verlenen aan de regeneratie, indien dit om redenen van technische, economische of organisatorische beperkingen absoluut onmogelijk is. Anderzijds zou aan artikel 3, lid 1, elke nuttige werking worden ontnomen en zou de daarin opgenomen verplichting volkomen zinloos worden, indien slechts de aanwezigheid van technische, economische of organisatorische beperkingen voor de lidstaten zou volstaan om de vereiste maatregelen niet vast te stellen. Het vereiste van de "nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie" brengt mee, dat de normale tendens op de betrokken markten voor olie en smeermiddelen, afgewerkte oliën, geregenereerde basisoliën en brandstoffen mogelijkerwijs door nationale maatregelen van economische aard moet worden tegengewerkt, dat wellicht inspanningen moeten worden ondernomen om technische hindernissen uit de weg te ruimen en dat organisatorische structuren moeten worden geschapen op plaatsen waar zij eerder niet aanwezig waren.

24 Feit is, dat de Duitse wettelijke regering geen bepaling bevat volgens welke voorrang moet worden gegeven aan de regeneratie van afgewerkte oliën. Deze situatie zou uitsluitend gerechtvaardigd zijn, indien ingevolge artikel 3, lid 1, het ontbreken van "beperkingen van technische, economische en organisatorische aard" een voorwaarde voor de verplichting tot het vaststellen van maatregelen was. Dit is duidelijk niet de bedoeling geweest. Het zou in tegenspraak zijn met de aangehaalde overweging uit de considerans, dat "regeneratie over het algemeen de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie is". Dergelijke beperkingen zullen altijd bestaan. De verhouding tussen de verplichting en de beperkingen bevestigt, dat de voorrang niet absoluut geldt, doch dat kennelijk rekening moet worden gehouden met praktische hindernissen. Dit kan worden opgevat als een bijzondere uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel of van het evenwicht dat aanwezig moet zijn tussen het te verwezenlijken doel, dat wil zeggen de regeneratie, en de middelen om die regeneratie te bereiken, dat wil zeggen de maatregelen die moeten worden vastgesteld. De lidstaten dienen mijns inziens dus voorrang te geven aan de regeneratie van afgewerkte olie door praktische maatregelen, voor zover dit efficiënt is en zij daarbij geen technische, economische of organisatorische lasten ondervinden die onevenredig zijn gelet op de beoogde energiebesparing en het bestaan van de alternatieve verwijderingsmethoden, genoemd in artikel 3, leden 2 en 3, van de richtlijn.(33)

25 Niettemin blijft de verplichting om voorrang te verlenen aan de regeneratie het belangrijkste vereiste van artikel 3, lid 1. Zoals reeds gezegd, heeft Duitsland kennelijk verzuimd, enige maatregel vast te stellen om daadwerkelijk voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte oliën. Het heeft bijvoorbeeld niet het voorstel van de Commissie gevolgd, een marketingcampagne te voeren voor afgewerkte basisoliën, die, hetgeen algemeen wordt erkend, een aanvaardbaar alternatief voor gewone motoroliën vormen. Wat mogelijke belastingvoordelen betreft, de betaling van vergoedingen of maatregelen om regeneratiecentra voorrang te verlenen bij de levering van afgewerkte olie, of welke andere maatregelen er voor het verlenen van voorrang ook mogen zijn, kan Duitsland niet eenvoudigweg volstaan met het uitsluiten van mogelijkheden die bepaalde budgettaire kosten meebrengen of die onvermijdelijk nadelen zullen meebrengen voor ondernemingen die afgewerkte oliën door middel van een andere wijze dan regeneratie verwijderen. Evenmin kan een lidstaat zich erop beroepen, dat bepaalde maatregelen, gelet op de communautaire mededingingsregels en de regels inzake staatssteun, onwettig zijn, wanneer niet is gebleken, dat hij de Commissie daarover heeft geraadpleegd.(34)

26 Bovendien dient een lidstaat, wanneer hij op problemen stuit die het zijns inziens onmogelijk of in het licht van het voorbehoud in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, wegens beperkingen van technische, economische of organisatorische aard onevenredig moeilijk maken, de verplichting van die bepaling na te komen, zich, gelet op zijn verplichtingen krachtens artikel 5 EG-Verdrag, tot de Commissie te wenden om geschikte oplossingen te vinden. In het arrest van 10 juli 1990, Commissie/Duitsland(35), waarin het om de vraag ging, of het voor de Bondsrepubliek Duitsland absoluut onmogelijk was om aan haar verplichtingen krachtens een richtlijn te voldoen, heeft het Hof opgemerkt dat de Commissie en de lidstaat op grond van hun wederzijdse verplichting tot loyale samenwerking, waartoe in het bijzonder artikel 5 EG-Verdrag hen verplicht, naar eer en geweten moeten samenwerken om deze moeilijkheden te overwinnen.(36) Die zaak betrof de eenzijdige beslissing van de Bondsrepubliek Duitsland, geen bevel te geven tot onmiddellijke tenuitvoerlegging van de beschikkingen inzake de verplichte distillatie voor bepaalde wijnoogstjaren, in omstandigheden waarin de gemeenschapswetgever uitputtend had willen regelen onder welke voorwaarden een vrijstelling kon worden verleend, zodat de lidstaten niet over een beoordelingsmarge beschikten.(37) Het Hof oordeelde, dat een eenzijdige beslissing om van de uitvoering van de door het gemeenschapsrecht vereiste maatregelen af te zien, in strijd was met genoemde plicht tot samenwerking.(38) Mijns inziens geldt deze overweging in gelijke mate voor gevallen als het onderhavige, waarin een lidstaat stelt, moeilijkheden te ondervinden bij de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen ten aanzien waarvan hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, en hij zijn verzuim eerder met een relatieve dan met een absolute onmogelijkheid rechtvaardigt.(39) Ik zeg dit in casu niet om een afzonderlijke schending van artikel 5 EG-Verdrag (waarop de Commissie zich niet heeft beroepen) aan de orde te stellen, maar veeleer om aan te geven, dat Duitsland niet alle middelen heeft uitgeput om de bestaande beperkingen op te heffen en aan zijn verplichtingen krachtens artikel 3, lid 1, van de richtlijn te voldoen. Onder die omstandigheden levert het kennelijke verzuim van Duitsland om maatregelen te treffen teneinde voorrang te geven aan behandeling van afgewerkte oliën door regeneratie, een duidelijke schending van deze bepaling op.

27 Derhalve geef ik het Hof in overweging, vast te stellen dat Duitsland de krachtens artikel 3, lid 1, van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Voorts zal Duitsland in de kosten moeten worden verwezen.

V - Conclusie

28 Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet de nodige maatregelen te treffen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986;

2) de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen.

(1) - PB L 194, blz. 23; hierna: "richtlijn". Tenzij anders bepaald, gebruik ik die term om te verwijzen naar richtlijn 75/439, zoals gewijzigd.

(2) - PB 1987, L 42, blz. 43; hierna: "wijzigingsrichtlijn".

(3) - Artikel 3 van de richtlijn in haar oorspronkelijk versie.

(4) - Richtlijn van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB L 84, blz. 43).

(5) - Voorheen, vóór de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn, artikelen 13 en 14 van de richtlijn.

(6) - Voorheen, vóór de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn, artikelen 15 en 16 van de richtlijn.

(7) - BGBl. 1986 I, blz. 1410; hierna: "AbfG".

(8) - BGBl. 1987 I, blz. 2335; hierna: "AltölV".

(9) - Polychloorbifenyl.

(10) - BGBl. 1994 I, blz. 2705; hierna: "Krw/AbfG".

(11) - C-191/95, Jurispr. blz. I-5449.

(12) - De Commissie heeft verwezen naar de arresten van 6 december 1979, Nehlsen (47/79, Jurispr. blz. 3639, punt 4); Paterson e.a. (90/83, Jurispr. blz. 1567, punt 16); 11 juli 1984, Scott en Rimmer (133/83, Jurispr. blz. 2863, punt 15); 25 juni 1992, British Gas (C-116/91, Jurispr. blz. I-4071, punten 12 en 20); 15 december 1993, Charlton e.a. (C-116/92, Jurispr. blz. I-6755, punt 20); 21 maart 1996, Goupil (C-39/95, Jurispr. blz. I-1601, punt 8) en Mrozek en Jäger (C-335/94, Jurispr. blz. I-1573, punt 8).

(13) - Arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punt 6).

(14) - PB 1985, C 58, blz. 3: "De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te verzekeren dat de verwijdering van afgewerkte olie zoveel mogelijk geschiedt door regeneratie."

(15) - Tussen 1991 en 1996 werd jaarlijks ongeveer 430 000 tot 460 000 ton verwerkt, hetgeen 240 000 tot 260 000 ton gerecycleerde oliën opleverde, waarvan 122 000 ton basisolie was.

(16) - De fabriek, die in 1996 is gesloten, produceerde jaarlijks 42 000 ton basisolie uit afgewerkte oliën.

(17) - Volgens de Bondsrepubliek Duitsland kan zij bewijzen, dat de overcapaciteit van de Europese basisolieproductie 2 miljoen ton per jaar bedraagt.

(18) - Waarvan de productiecapaciteit 8 000 respectievelijk 70 000 ton per jaar bedraagt.

(19) - PB L 316, blz. 12.

(20) - Beschikking van 30 juni 1997 waarbij de lidstaten toestemming wordt verleend op bepaalde, voor specifieke doeleinden gebruikte minerale oliën bestaande verlagingen of vrijstellingen van het accijnsrecht toe te passen en te blijven toepassen overeenkomstig de procedure van richtlijn 92/81 (PB L 182, blz. 22).

(21) - Arresten van 1 februari 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Jurispr. blz. 113, punt 22); 26 februari 1986, Marshall (152/84, Jurispr. blz. 723, punt 48), en 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 40).

(22) - Zie de tweede overweging van de considerans van de richtlijn.

(23) - C-265/95, Jurispr. blz. I-6959.

(24) - Ibidem, punten 33 en 34.

(25) - Ibidem, punt 52, cursivering van mij.

(26) - C-3/96, Jurispr. blz. I-3031.

(27) - PB L 103, blz. 1.

(28) - Ibidem, punt 63, cursivering van mij.

(29) - "[N]jår dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn" (Deens); "Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista" (Fins); "[O]m en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar" (Zweeds).

(30) - "Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan" (Spaans); "Where technical, economic and organisational constraints so allow" (Engels); "Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent" (Frans); "Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam" (Portugees).

(31) - "Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen" (Duits); "Åöüóïí äåí õðÜñ÷ïõí åìðüäéá ôå÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò öýóçò" (Grieks); "Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten" (Nederlands).

(32) - Zie arrest van 7 december 1995, Rockfon (C-449/93, Jurispr. blz. I-4291, punt 28); zie eveneens arrest van 5 december 1996, Merck en Beecham (C-267/95 en C-268/95, Jurispr. blz. I-6285, punt 22).

(33) - Zie voor de verplichting van de lidstaten om doeltreffend en evenredig te handelen in gevallen, waarin de richtlijn hun een ruime beoordelingsmarge geeft, arresten van 2 oktober 1991, Vandevenne e.a. (C-7/90, Jurispr. blz. I-4371, punt 11), en 8 juni 1994, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-383/92, Jurispr. blz. I-2479, punt 40).

(34) - Bij de beslissing over laatstgenoemde vraag zou rekening moeten worden gehouden met het arrest van het Hof van 7 februari 1985, ADBHU (240/83, Jurispr. blz. 531, inzonderheid punt 18) over de huidige artikelen 14 en 15 van de richtlijn.

(35) - C-217/88, Jurispr. blz. I-2879, punt 33.

(36) - Zie, met betrekking tot de vermeende onmogelijkheid om staatssteun terug te vorderen, arresten van 15 januari 1986, Commissie/België (52/84, Jurispr. blz. 89, punt 16), en 23 februari 1995, Commissie/Italië (C-349/93, Jurispr. blz. I-343, punt 13).

(37) - Aangehaald arrest, punt 30; zie voorts de conclusie van advocaat-generaal Jacobs, punten 33 en 34.

(38) - Ibidem, punt 33. Zie ook arrest van 7 februari 1975, Commissie/Verenigd Koninkrijk (128/78, Jurispr. blz. 419, punt 10).

(39) - De verplichting tot overleg wordt in casu versterkt door de vereisten van de artikelen 17 en 18 van de richtlijn, volgens welke de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de ervaring en de kennis die zij hebben opgedaan door de toepassing van de krachtens de richtlijn vastgestelde bepalingen, alsook van de situatie betreffende de verwijdering van afgewerkte oliën op hun grondgebied.