Conclusie van de Advocaat-Generaal J. Gand

van 23 oktober 1968 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

De Commissie der Europese Gemeenschappen verzoekt Uw Hof uitspraak te doen over de vraag of zekere bepalingen van de Italiaanse wet van 1 juni 1939 inzake de bescherming van voorwerpen van artistieke, historische, archeologische of ethnografische betekenis met het Verdrag van Rome — en meer in het bijzonder met artikel 16 — verenigbaar zijn. Ten einde, althans voorzover dit mogelijk is, een nationaal vermogen van uitzonderlijke waarde in stand te doen houden, voorziet deze wet een aantal maatregelen met name ten aanzien van de uitvoer. In de eerste plaats wordt deze zonder meer verboden wanneer daardoor, gezien het belang van het desbetreffende voorwerp, een ernstige schade aan het te beschermen nationale vermogen zou worden toegebracht (artikel 35). In de andere gevallen moet de exporteur een verklaring ondertekenen, waarin de verkoopwaarde van het voorwerp wordt aangegeven, en zich een vergunning verschaffen tegen betaling van een progressief recht met staffeltarief (artikelen 36 en 37). Bovendien is de Staat gerechtigd om binnen twee maanden na de dagtekening van bedoelde verklaring de voorwerpen, welke voor het nationaal vermogen een aanzienlijk belang vertegenwoordigen, tegen de opgegeven waarde te verwerven (artikel 39).

De Commissie was van oordeel dat de voortgezette heffing van een dergelijk recht op de uitvoer naar de andere Lid-Staten in strijd is met artikel 16 van het Verdrag hetwelk bepaalt : „De Lid-Staten heffen, uiterlijk aan het einde van de eerste etappe, de tussen hen bestaande uitvoerrechten en heffingen van gelijke werking op”.

Er volgde — doch zonder resultaat — een gedachtenwisseling tussen partijen, waarna de Commissie meende de actie van artikel 169 in te moeten leiden; deze bepaling luidt als volgt :

„Indien de Commissie van oordeel is dat een Lid-Staat een van de krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze Staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken;

Indien de betrokken Staat dit advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt, kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie”.

In het met redenen omklede advies van 24 juli 1964 werd de Italiaan se Republiek uitgenodigd om binnen twee maanden de vereiste maatregelen te nemen en voorts nader verklaard, dat deze termijn verlengd zou kunnen worden voorzover de naar nationaal recht te volgen parlementaire procedure zulks noodzakelijk zou doen voorkomen.

Dit is inderdaad ook geschied. De Italiaanse Regering deelde mede dat een parlementaire commissie was ingesteld voor de herziening der wetten inzake de bescherming van kunstvoorwerpen met opdracht tevens een ander stelsel inzake de heffing bij uitvoer voor te bereiden; daarop werd haar een aanvullende termijn verleend tot 31 december 1965. Weliswaar werd vervolgens een wetsontwerp ingediend waarbij de uitvoer van antiek en kunstvoorwerpen naar de Lid-Staten der E.E.G. van de onderhavige heffing werd vrijgesteld, doch dit voorstel, hetwelk de senaat reeds had aangenomen, werd in de kamer van afgevaardigden niet meer vóór haar ontbinding, op 11 maart 1968, behandeld.

Enige dagen eerder, namelijk op 7 maart, verzocht de Commissie Uw Hof het aan de Italiaanse Republiek verweten verzuim te willen vaststellen.

I

Alvorens de over en weer door partijen aangevoerde argumenten te onderzoeken, willen wij een enkel woord aan de ontvankelijkheid van het door de Commissie ingestelde beroep wijden. De Italiaanse Regering heeft weliswaar geen formeel middel in die zin voorgedragen, doch zij wijst erop dat ten tijde van het instellen van het beroep de ontbinding van het Parlement met zekerheid mocht worden verwacht. Zij betwist niet, dat de Commissie gerechtigd is het ogenblik te kiezen waarop zij zich krachtens artikel 169, tweede lid, tot Uw Hof meent te moeten wenden, doch verwijt haar niettemin in casu in strijd met de opzet van het Verdrag gehandeld te hebben gelijk daarvan blijkt uit artikel 2, een miskenning welke — onder bepaalde omstandigheden — zou kunnen leiden tot een, door Uw Hof ambtshalve te waarderen, niet-ontvankelijkheid van het beroep.

Men behoeft er artikel 2 slechts op na te lezen om vast te stellen dat — gelijk het in een bij pleidooi geciteerde gezaghebbende commentaar wordt gezegd — deze bepaling de doelstellingen der Gemeenschap weliswaar duidelijk en volledig opsomt, doch dat zij zich voor het overige beperkt tot algemene aanduidingen die eerst nader worden geconcretiseerd in de bijzondere regeling welke in de volgende artikelen werd neergelegd.

De materie is, wat de eigenlijke regeling betreft in de artikelen 16 en 36 — welke hieronder zullen worden onderzocht — geregeld en, wat de rol van de Commissie betreft, in de artikelen 155 en 169. Ingevolge artikel 155 dient de Commissie toe te zien op de toepassing der verdragsbepalingen; dit heeft zij gedaan door het aanvragen van de procedure ex artikel 169. De eerste gedachtenwisseling vond plaats in 1960, het met redenen omkleed advies werd in juli 1964 uitgebracht en de aan de Italiaanse Republiek gestelde termijn waarbinnen zij haar wetgeving met de eisen van het Verdrag in overeenstemming behoorde te brengen, werd verlengd tot 31 december 1965. Erkend moet worden, dat dit uitstel niet tot het gewenste gevolg heeft geleid. De Commissie heeft dan ook met haar weigering om het beroep in rechte andermaal te verdagen, geen bepaling van het Verdrag miskend en de ontvankelijkheid van haar vordering kan dan ook niet worden betwijfeld.

II

Wij komen thans tot het eigenlijke voorwerp van geschil. Het betreft noch het uitvoerverbod, noch de uitoefening van het recht tot voorkoop, doch slechts het handhaven, na het einde der eerste etappe, van die bepaling der wet van 1939 waarbij op de uitvoer van kunstvoorwerpen naar de Lid-Staten een progressief recht met staffeltarief zal worden geheven. Volgens de Commissie vormt zodanig recht een „heffing van gelijke werking als de uitvoerrechten” bedoeld in artikel 16 en is het derhalve verboden.

1. Tegen deze stelling voert de Italiaanse Regering allereerst argumenten van zeer algemene aard aan. Naar haar mening vallen de goederen waarop de onderhavige heffing van toepassing is geheel buiten het natuurlijke kader van het Verdrag, hetwelk immers, gelijk bij pleidooi werd betoogd, werd gesloten om de economische gemeenschap in het leven te roepen en niet een gemeenschap van goederen van artistiek, historisch of ethnografisch belang. Deze goederen die men niet met handelswaren kan vergelijken, zijn aan een speciale norm onderworpen, namelijk die van artikel 36 en de heffing dient dan ook uitsluitend naar dit artikel en niet naar artikel 16 te worden beoordeeld. Dat kunstwerken meer zijn dan gewone, alledaagse koopwaar is wel duidelijk. Maar dit neemt niet weg dat zij — de ervaring leert dit dagelijks — het voorwerp van handel kunnen zijn en ook inderdaad zijn; de daarop betrekking hebbende transacties vormen een sector van die grote markt welke het Verdrag tussen alle Lid-Staten gemeenschappelijk wilde maken. Zij vallen dus niet buiten het algemene kader van het Verdrag ook indien dit, op sommige punten, ten aanzien daarvan een bijzondere regeling voorziet. De Italiaanse Regering doelt hier kennelijk op artikel 36, luidende als volgt : „De bepalingen van de artikelen 30 tot en met 34 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van … het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit … Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen.” Doch hier is voorzichtigheid geboden. Dit artikel werd — evenals de artikelen 30 tot 34 ten aanzien waarvan het derogaties toestaat — opgenomen in hoofdstuk II van Titel I inzake de opheffing der kwantitatieve beperkingen in het goederenverkeer tussen de Lid-Staten. Deze bepaling mag derhalve niet worden geïnterpreteerd in die zin dat zij de daarin geregelde materies buiten het geheel der overige verdragsregels plaatst. Gelijk Uw Hof reeds heeft beslist in de zaak Grundig/Commissie van de E.E.G. blijft haar strekking beperkt tot hoofdstuk II; zij sluit niet uit dat op kunstwerken mede andere verdragsbepalingen worden toegepast zoals die inzake „de aanpassing der wetgevingen” (artikel 100), of die van hoofdstuk I, eerste afdeling, betreffende de afschaffing van de douanerechten en de heffingen van gelijke werking.

2. Derhalve moet de litigieuze heffing op haar werkelijke aard worden onderzocht en wel door haar in verband te brengen met hetzij artikel 16, hetzij artikel 36. Naar onze stellige overtuiging valt zij onder artikel 16. In de eerste plaats — dit is evident — gaat het om een heffing die uitsluitend op voor export bestemde goederen toepassing vindt, een materie, welke in artikel 16 wordt geregeld. Weliswaar betoogt de Italiaanse Regering dat de heffing in afwijking van de douanerechten niet de bescherming der nationale produktie beoogt en dat zij, gezien de zeer geringe baten welke zij voor de openbare middelen oplevert, geen fiscaal doel heeft. Doch deze beide tegenwerpingen zijn geenszins beslissend. Hetgeen de douanerechten, voor wat de uitvoer betreft, karakteriseert, is niet dat zij de nationale industrie beschermen, doch dat zij tot prijsverhogingen leiden en derhalve de uitvoer beperken en — zonder de handel geheel te beletten — die niettemin bemoeilijken. Bovendien verbiedt artikel 16 de handhaving van douanerechten of heffingen van gelijke werking, ook wanneer zij geen enkel fiscaal aspect vertonen. Wij zullen thans niet nader ingaan op de heersende leer in de verschillende landen gelijk die door de Commissie werd uiteengezet en evenmin op Uw arrest van 14 december 1962 in de zaken 2 en 3/62 — Commissie van de E.E.G. tegen het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk België (Jurisprudentie deel VIII, blz. 851) waarbij reeds een beslissing werd gegeven omtrent het begrip heffing van gelijke werking; wij volstaan met eraan te herinneren, dat het volgens dit arrest op de uitwerking van de maatregel aankomt. De litigieuze heffing nu belast, evenals een uitvoerrecht, de prijs van het produkt en bemoeilijkt derhalve de export; deze omstandigheid is voldoende om aan te nemen dat zij onder artikel 16 valt.

3. De Italiaanse Regering tracht evenwel met een beroep op artikel 36 aannemelijk te maken dat de heffing met het Verdrag in overeenstemming is; doch de daartoe aangevoerde gronden zijn, hoewel subtiel, niet overtuigend. Verweerster wijst er allereerst op dat dit artikel maatregelen toestaat die gerechtvaardigd voorkomen uit hoofde der bescherming van het nationaal bezit en dat dit nu juist met de gewraakte heffing wordt beoogd. Dit moge zo zijn, maar artikel 36 staat niet het nemen van iedere maatregel toe. Bij pleidooi heeft men voorts gezegd, dat het hier een beperking betreft die, daar zij slechts betrekking heeft op goederen ten aanzien waarvan de Staat het recht van voorkoop niet uitoefent en voorts de uitvoer niet verhindert, derhalve het karakter zou dragen van een „kwantitatieve beperking” welke het Verdrag met het oog op de bescherming van het nationale bezit toestaat. Het komt ons voor dat hier van een onjuist woordgebruik sprake is, daar de gewraakte maatregel niet de vaststelling van enig contingent medebrengt — hetgeen toch normaliter het geval is wanneer men van kwantitatieve beperkingen spreekt —, doch slechts de afgifte ener vergunning op een daartoe gedaan verzoek. Bovendien zou een kwantitatieve beperking niet met betaling van een heffing gepaard kunnen gaan zonder reeds uit dien hoofde buiten het kader van artikel 36 te vallen. Tenslotte werd nog aangevoerd dat de bestreden regeling in haar gevolgen beperkt is daar zij de uitvoer niet onmogelijk maakt. Naar echter uit verschillende artikelen van het Verdrag (bij voorbeeld artikel 226 inzake de vrijwaringsmaatregelen) blijkt, getuigt het van een voorkeur voor die maatregelen welke de werking van de gemeenschappelijke markt zo min mogelijk verstoren. Doch ook dit argument komt ons gezocht voor. Een zo radicale maatregel als een uitvoerverbod voor kunstvoorwerpen wordt door artikel 36 toegestaan daar zij strekt tot bescherming van het nationaal bezit; doch een minder vergaande maatregel waarbij de uitvoer aan betaling van rechten wordt onderworpen is met het Verdrag onverenigbaar daar zij, zonder dit bezit in stand te houden, leidt tot het leggen van een heffing op handelstransacties hetgeen artikel 16 verbiedt. Evenals de eerder behandelde gronden kan ook dit laatste argument van de Italiaanse Regering niet worden aanvaard.

Wij hebben dan ook de eer te concluderen :

— dat Uw Hof zal beslissen dat de Italiaanse Republiek door na 1 januari 1962 het bij artikel 37 van de wet van 1 juni 1939 voorziene progressieve recht bij de uitvoer van kunstvoorwerpen naar de andere Lid-Staten te blijven heffen een op haar krachtens artikel 16 van het Verdrag rustende verplichting niet is nagekomen;

— dat verweerster in de kosten zal worden verwezen.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.