Zaak T‑529/13

Balázs-Árpád Izsák

en

Attila Dabis

tegen

Europese Commissie

„Institutioneel recht — Europees burgerinitiatief — Cohesiebeleid — Regio’s met een nationale minderheid — Weigering tot registratie — Kennelijk ontbreken van bevoegdheid van de Commissie — Artikel 4, leden 2, onder b), en 3, van verordening (EU) nr. 211/2011”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 10 mei 2016

Overeenkomstig artikel 44, lid 1, onder c), juncto artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van 1991 mogen na indiening van het verzoekschrift geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel dat een uitwerking is van een eerder in het verzoekschrift uitdrukkelijk of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, moet echter ontvankelijk worden verklaard. Een nieuw argument kan slechts worden aangemerkt als een uitwerking van een middel dat of een grief die reeds eerder is aangevoerd, als het een voldoende nauwe band heeft met de middelen of grieven die aanvankelijk waren uitgewerkt in het verzoekschrift om het als een normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure te beschouwen. (cf. punten 32, 33)

Uit artikel 4 van verordening nr. 211/2011 over het burgerinitiatief en bijlage II daarbij blijkt dat de Commissie de door de organisatoren verstrekte informatie onderzoekt teneinde te beoordelen of het voorgestelde burgerinitiatief voldoet aan de met name in artikel 4, lid 2, onder b), van die verordening gestelde registratievoorwaarden. In verband met het recht van de organisatoren om de „in bijlage II genoemde informatie”, als bedoeld in artikel 4 van de verordening, te verstrekken, moet worden gepreciseerd dat die informatie niet beperkt is tot de minimaal vereiste informatie die krachtens diezelfde bijlage in het register moet worden verstrekt. Het recht dat in bijlage II bij verordening nr. 211/2011 wordt toegekend aan de organisatoren van het initiatief om aanvullende informatie over het onderwerp, de doelstellingen en de achtergrond van hun voorstel mee te delen en zelfs een ontwerp van rechtshandeling van de Unie in te dienen, heeft namelijk tot logisch gevolg dat de Commissie verplicht is die informatie te onderzoeken, net als zij alle andere op grond van die bijlage verstrekte inlichtingen moet onderzoeken, zulks overeenkomstig het beginsel van behoorlijk bestuur, dat voor de bevoegde instelling de verplichting inhoudt om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. Ook los van de vraag of de in het register meegedeelde basisinformatie toereikend is, is de Commissie bijgevolg verplicht de aanvullende informatie te onderzoeken teneinde te beoordelen of een voorstel voldoet aan de registratievoorwaarden van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011. Overigens staat het aan de organisatoren van een burgerinitiatief om in elk concreet geval uit te maken of zij belang hebben bij het uitoefenen van het hun in bijlage II bij verordening nr. 211/2011 verleende recht om nadere informatie te verstrekken, gelet op de verplichting die daar voor de Commissie tegenover staat om die informatie te onderzoeken, teneinde met name te beoordelen of het voorgestelde burgerinitiatief moet worden geregistreerd. Zodra de organisatoren hebben besloten hun recht uit te oefenen en dergelijke aanvullende informatie te verstrekken, is de Commissie echter verplicht er rekening mee te houden, zonder dat zij zich kan en moet afvragen of de inaanmerkingneming ervan al dan niet in het belang van de organisatoren is. (cf. punten 47‑50, 56)

Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2011 over het burgerinitiatief volgt dat de Commissie de gegevens waarover zij beschikt, aan een eerste onderzoek moet onderwerpen teneinde te beoordelen of het voorgestelde burgerinitiatief niet zichtbaar buiten het kader van haar bevoegdheden valt, met de precisering dat bij registratie van het voorstel tot een vollediger onderzoek moet worden overgegaan. Artikel 10, lid 1, onder c), van verordening nr. 211/2011 bepaalt namelijk dat de Commissie, wanneer zij het Europees burgerinitiatief ontvangt, binnen drie maanden in een mededeling haar juridische en politieke conclusies over dat initiatief meedeelt, waarbij zij tevens vermeldt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen, en waarom zij deze maatregelen (niet) neemt. In dit verband kan aan de Commissie niet worden verweten dat zij het in artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden, wanneer zij op goede gronden registratie heeft geweigerd van een voorgesteld burgerinitiatief dat niet aan de registratievoorwaarden van artikel 4, lid 2, onder b), van verordening nr. 211/2001 voldoet. (cf. punten 60, 124, 125)

Zie de tekst van de beslissing. (cf. punt 66)

Uit de artikelen 174 VWEU tot en met 178 VWEU, gelezen in hun onderlinge samenhang, blijkt dat de Uniewetgever maatregelen kan vaststellen om de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen en, in het bijzonder, om de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s te verkleinen, waarbij hij bijzondere aandacht besteedt aan de plattelandsgebieden, de regio’s die een industriële overgang doormaken en regio’s die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen, zoals de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid en insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden. In dat opzicht kunnen de artikelen 174 VWEU tot en met 178 VWEU niet als rechtsgrondslag dienen voor de vaststelling van een handeling die ertoe leidt dat het begrip regio in de zin van die bepalingen wordt geherdefinieerd, waarbij de regio’s met een nationale minderheid een écht statuut krijgen, ongeacht de in de lidstaten in kwestie bestaande politieke, bestuurlijke en institutionele situatie. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU, moet de Unie bij het voeren van haar cohesiebeleid namelijk de in de lidstaten bestaande politieke, bestuurlijke en institutionele situatie eerbiedigen. Waar artikel 3, lid 5, van verordening nr. 1059/2003 betreffende de opstelling van een gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek – zuiver met het oog op de vergelijkbaarheid van de regionale statistische gegevens – bepaalt dat rekening wordt gehouden met criteria als de geografische, sociaal-economische, historische, culturele of ecologische omstandigheden, is dat dus louter met het oog op de samenvoeging van de in de betrokken lidstaten bestaande bestuurlijke eenheden in een niet-bestuurlijke eenheid met een passende bevolkingsomvang, en uitsluitend om de statistieken over het ontwikkelingsniveau van die verschillende bestuurlijke eenheden vergelijkbaar te maken. Daaruit volgt dat de Uniewetgever slechts met schending van artikel 4, lid 2, VEU een rechtshandeling kan goedkeuren waarin aan de hand van autonome criteria – en dus met voorbijgaan aan de in de betrokken lidstaten bestaande politieke, bestuurlijke en institutionele situatie – regio’s met een nationale minderheid worden vastgesteld waaraan in het cohesiebeleid van de Unie bijzondere aandacht moet worden besteed. Voorts, gesteld al dat de regio’s met een nationale minderheid in de betrokken lidstaten bestaande bestuurlijke eenheden of samenvoegingen van dergelijke eenheden kunnen zijn, dan nog is het behoud van de specifieke kenmerken van die regio’s op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied geen doel dat de vaststelling van een Uniehandeling op de grondslag van de artikelen 174 VWEU, 176 VWEU, 177 VWEU en 178 VWEU kan rechtvaardigen. (cf. punten 69, 72, 74‑77)

Volgens artikel 2 VEU berust de Unie op eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Artikel 21, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verbiedt iedere discriminatie op grond van het behoren tot een nationale minderheid. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, VEU erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft, en in artikel 51, lid 1, van het Handvest heet het dat de bepalingen ervan gericht zijn aan de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsook, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, aan de lidstaten. Daaruit volgt dat de Unie en de lidstaten bij de uitoefening van hun gedeelde bevoegdheid op het gebied van economische, sociale en territoriale samenhang, personen en bevolkingsgroepen niet mogen discrimineren op grond van het feit dat zij tot een nationale minderheid behoren. In dat verband biedt noch artikel 2 VEU noch artikel 21, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, noch enige andere op discriminatiebestrijding gerichte bepaling van het Unierecht, met name de bepalingen die gebaseerd zijn op het behoren tot een nationale minderheid, de Commissie de mogelijkheid om in het kader van het cohesiebeleid van de Unie een Uniehandeling voor te stellen die strekt tot het voorkomen van verschillen of achterstand op economisch gebied van de regio’s met een nationale minderheid ten opzichte van de aangrenzende regio’s ten gevolge van de nadelen die eerstgenoemde regio’s zouden ondervinden van hun specifieke kenmerken op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied. Meer bepaald stelt artikel 174, derde alinea, VWEU vast dat de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid en insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden kampen met natuurlijke of demografische belemmeringen, namelijk hun insulair of grensoverschrijdend karakter, hun reliëf, hun afgelegen ligging, hun geringe of zeer geringe bevolkingsdichtheid, maar vermeldt het niet de regio’s met andere etnische, culturele, religieuze of taalkundige kenmerken dan de omliggende regio’s. (cf. punten 82‑84, 86)

Uit artikel 167 VWEU en, in het bijzonder, de leden 2 en 5 daarvan, blijkt dat de Uniewetgever in het kader van het cultuurbeleid van de Unie, om bij te dragen tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed, bevoegd is om stimuleringsmaatregelen aan te nemen, met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten, of aanbevelingen te doen ter verwezenlijking van precieze doeleinden, namelijk: 1) verbetering van de kennis en verbreiding van de cultuur en de geschiedenis van de Europese volkeren; 2) instandhouding en bescherming van het cultureel erfgoed van Europees belang; 3) culturele uitwisseling op niet-commerciële basis, en 4) scheppend werk op artistiek en literair gebied, mede in de audiovisuele sector. Een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie die ervoor moet zorgen dat in het kader van het cohesiebeleid van de Unie bepaalde garanties worden geboden, zodat de specifieke kenmerken van de regio’s met een nationale minderheid op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied kunnen worden behouden, draagt niet bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het in artikel 167 VWEU bedoelde cultuurbeleid van de Unie. Het in stand houden van de regio’s met een nationale minderheid door het behoud van die kenmerken en het verlenen van een autonoom statuut aan dergelijke regio’s met het oog op de uitvoering van het cohesiebeleid van de Unie zijn namelijk doelen die veel verder gaan dan alleen maar een bijdrage leveren tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen of het gewoon benadrukken van het gemeenschappelijk cultureel erfgoed. Bovendien zijn het doelen die niet rechtstreeks aanknopen bij een van de doelstellingen die specifiek in artikel 167, lid 2, VWEU worden genoemd. Noch artikel 3, lid 3, VEU noch artikel 167, lid 1, VWEU noch artikel 22 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie biedt de Commissie de mogelijkheid om in het kader van het cohesiebeleid van de Unie een voorstel in te dienen voor een rechtshandeling ter bescherming van de culturele verscheidenheid die de nationale minderheden vertegenwoordigen. (cf. punten 98‑102)

Onverminderd de andere bepalingen van de Verdragen, kan de Uniewetgever overeenkomstig artikel 19, lid 1, VWEU, binnen de grenzen van de door de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden. Die bepaling kan bijgevolg geen passende rechtsgrondslag vormen om een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie betreffende de regio’s met een nationale minderheid in te dienen die niet beoogt de strijd aan te binden met vormen van discriminatie waarvan personen of bevolkingsgroepen in die regio’s het slachtoffer zouden zijn wegens het feit dat zij tot een dergelijke minderheid behoren, maar gericht is op het voorkomen van verschillen of achterstand op economisch gebied van de regio’s met een nationale minderheid ten opzichte van de aangrenzende regio’s ten gevolge van de nadelen die eerstgenoemde regio’s zouden ondervinden van hun specifieke kenmerken op etnisch, cultureel, religieus of taalgebied. (cf. punten 111‑113)