Conclusie van advocaat-generaal Mancini van 11 december 1986. - BUNDESANSTALT FUER LANDWIRTSCHAFTLICHE MARKTORDNUNG TEGEN RAIFFEISEN-HAUPTGENOSSENSCHAFT E. G. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR HET BUNDESVERWALTUNGSGERICHT. - WEIGERING VAN BIJZONDERE TOESLAG VOOR TER INTERVENTIE AANGEBODEN ROGGE. - ZAAK 215/85.



Jurisprudentie 1987 bladzijde 01279



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . In het kader van een geschil tussen de Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( BALM ), het Duitse interventiebureau op de landbouwmarkten, en de Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG verzoekt het Bundesverwaltungsgericht het Hof van Justitie om artikel 6, lid 1, vijfde streepje, van verordening nr . 1570/77 van de Commissie van 11 juli 1977 betreffende de bij interventie in de sector granen toe te passen toeslagen en kortingen ( PB 1977, L 174, blz . 18 ) uit te leggen en over de geldigheid ervan te beslissen . Volgens deze bepaling kunnen de nationale bureaus "bij de interventie een bijzondere toeslag van 3,11 rekeneenheden per ton toepassen voor rogge in ... gebieden ... waar deze graansoort geregeld voor de broodbereiding wordt verkocht ."" Dit recht is echter van een voorwaarde afhankelijk : de rogge moet van "bijzonder goede" kwaliteit zijn, dat wil zeggen dat "de amylogrameenheden ( zetmeelachtige stoffen ) berekend over het gehele gemalen produkt, met inbegrip van de kiemen, bij een verstijfselingstemperatuur van het zetmeel van ten minste 63° Celsius niet liggen onder 200 eenheden ."

Deze bepaling moge onduidelijk lijken, doch om de strekking ervan te begrijpen, behoeft men in feite slechts voor ogen te houden : a ) het vereiste waarnaar de bepaling verwijst, betreft de bakkwaliteit van het uit rogge voor broodbereiding geproduceerde meel; b ) die bakkwaliteit hangt af van de verstijfselingscapaciteit van het deeg; c ) de verstijfselingsgraad, die in amylogrameenheden wordt gemeten, is af te leiden uit de verhouding tussen de temperatuur en de viscositeit van het deeg . De verstijfseling wordt gemeten volgens de Brabender-methode . In een amylograafpan wordt een meeloplossing verhit door de temperatuur gelijkmatig te verhogen . Door die verhitting zwellen de zetmeelkorrels op en neemt de viscositeit van het deeg toe; bij overschrijding van een bepaalde temperatuur leidt de verdere zwelling van de korrels ertoe dat deze uit elkaar spatten en uitlopen, waardoor de viscositeit afneemt . De viscositeitsgraad wordt voorgesteld door een curve die in vier fasen uiteenvalt : de beide eerste liggen op het stijgende en de twee andere op het dalende gedeelte; de grenswaarde van 200 amylogrameenheden wordt in de eerste fase bereikt, in de tweede en de derde overschreden en in de laatste opnieuw bereikt .

2 . De feiten : tussen augustus 1978 en januari 1979 nam de BALM van Raiffeisen bij wege van interventie ruim 29 000 ton rogge voor de broodbereiding van het oogstjaar 1978 over . Hiervoor diende deze onderneming verscheidene malen een aanvraag om toekenning van de prijstoeslag van verordening nr . 1570/77 in; de BALM wees haar aanvragen af, op grond dat de overgenomen rogge niet aan de in artikel 6, lid 1, vijfde streepje, genoemde kwaliteitseisen voldeed . Op de curve, die bij het onderzoek van de rogge werd verkregen, werd het maximale aantal amylogrammen van 360 eenheden reeds bij 60° bereikt, terwijl bij de in de verordening genoemde temperatuur ( 63 °) de weer dalende curve een waarde van 280 eenheden aanwees .

Raiffeisen ging vervolgens in beroep bij het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main; zij bestreed het belang dat de BALM aan het verloop van de curve hechtte en zij concludeerde tot nietigverklaring van de beschikkingen van de BALM . Bij vonnis van 24 september 1981 werd het beroep echter verworpen . Het gerecht meende namelijk, dat bij een temperatuur van ten minste 63° de 200 amylogrameenheden voor de eerste keer op het stijgende deel van de amylogramcurve moesten worden bereikt, zodat ook de voorgeschreven cooerdinaat ( 63° = 200 eenheden ) daarop moest liggen .

Van die uitspraak ging Raiffeisen in beroep bij het Verwaltungsgerichtshof Hessen . Dit Gerichtshof stelde haar in het gelijk en veroordeelde de BALM tot betaling van de gevorderde toeslag . Artikel 6, lid 1, vijfde streepje, bepaalt, naar het Gerichtshof overwoog, niet uitdrukkelijk dat de combinatie van 200 eenheden en 63°, die moet worden geregistreerd voordat de toeslag wordt toegekend, zich in het eerste deel van de curve moet voordoen; de in de verordening gestelde voorwaarde kan derhalve ook dan vervuld worden geacht, wanneer die waarden op het dalende gedeelte samenvallen .

Ditmaal ging de BALM in beroep . Voor het Bundesverwaltungsgericht betoogde zij, dat de bestreden bepaling slechts één rationele uitlegging toelaat : de hoeveelheid amylogrameenheden moet in het toppunt van de amylogramcurve worden afgelezen en de temperatuur moet bij de maximumviscositeit worden aangegeven . De reden voor dit vereiste is eenvoudig : in het dalende gedeelte van de curve neemt de bakkwaliteit van het meel af . Rogge waarbij bij het bereiken van de zwellingstemperatuur van 63° de 200 amylogrameenheden reeds zijn overschreden, is bijgevolg niet van dusdanige kwaliteit, dat de toeslag kan worden toegekend .

Het Bundesverwaltungsgericht spreekt recht in laatste aanleg . Overeenkomstig artikel 177, lid 3, EEG-Verdrag heeft het derhalve besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen :

"1 . Hoe moet het begrip 'verstijfselingstemperatuur' in artikel 6, lid 1, vijfde streepje, van verordening ( EEG ) nr . 1570/77 van de Commissie van 11 juli 1977 betreffende de bij interventie in de sector granen toe te passen toeslagen en kortingen, in zijn oorspronkelijke versie, dat wil zeggen die van vóór de wijziging bij artikel 1, sub 4, van verordening ( EEG ) nr . 2160/84 van de Commissie van 26 juli 1984, worden uitgelegd :

a ) aldus, dat alle temperaturen die tijdens het verstijfselingsprocédé optreden, 'verstijfselingstemperaturen' zijn, of

b ) aldus, dat alleen de temperatuur die bij de maximumviscositeit wordt bereikt, 'de verstijfselingstemperatuur' is?

2 . Ingeval vraag 1, sub a, bevestigend wordt beantwoord : Hoe moet de gehele regeling in artikel 6, lid 1, vijfde streepje, van vorengenoemde verordening worden uitgelegd :

a ) aldus, dat de cooerdinaat van een verstijfselingstemperatuur van ten minste 63° Celsius en van ten minste 200 amylogrameenheden in het nog stijgende deel van de amylogramcurve moet worden bereikt, of

b ) aldus, dat het volstaat, wanneer bij een verstijfselingstemperatuur van ten minste 63° Celsius de amylogramcurve in haar weer dalende deel niet onder 200 eenheden ligt?

3 . In geval van een bevestigend antwoord op vraag 1, sub b, of vraag 2, sub a :

Bevat het gemeenschapsrecht een met artikel 3, lid 1, van het Grundgesetz van de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomend algemeen gelijkheidsbeginsel, in dier voege dat de Raad en de Commissie bij de uitoefening van hun wetgevende bevoegdheden verplicht zijn, gelijke (= gelijkwaardige ) situaties gelijk te behandelen en bijgevolg daaraan gelijke rechtsgevolgen te verbinden?

4 . In geval van een bevestigend antwoord op vraag 3 :

Is de regeling in artikel 6, lid 1, vijfde streepje, van bovengenoemde verordening onwettig wegens inbreuk op het gebod van gelijke behandeling, omdat - zoals door verzoekster wordt betoogd -:

a ) de in deze regeling bedoelde rogge voor de broodbereiding, waarvan het aantal amylogrameenheden bij een verstijfselingstemperatuur van ten minste 63° Celsius in het stijgende deel van de amylogramcurve niet onder 200 eenheden ligt, alsmede

b ) de hierbedoelde rogge voor de broodbereiding, ten aanzien waarvan in specifieke gevallen

- bij een verstijfselingstemperatuur van 61° Celsius in het stijgende deel van de amylogramcurve een aantal van 610 of 470 amylogrameenheden wordt bereikt, en vervolgens

- bij een verstijfselingstemperatuur van 63° Celsius in het dalende deel van de amylogramcurve nog een aantal van 560, respectievelijk 390 amylogrameenheden wordt bereikt,

van dezelfde kwaliteit zijn, zodat daarvoor ook dezelfde kwaliteitstoeslag moet worden toegekend ?"

3 . Laat ik met de eerste vraag beginnen . Ik herinner eraan dat Raiffeisen zich voor de uitlegging sub a ( het begrip "verstijfselingstemperatuur" omvat alle tijdens het procédé gemeten temperaturen ) heeft uitgesproken, terwijl de tegenovergestelde opvatting ( het begrip betreft alleen de temperatuur die wordt bereikt bij de maximumviscositeit van het deeg ) werd verdedigd door de Commissie van de Europese Gemeenschappen en door het nationale interventiebureau .

Raiffeisen gaat van een haars inziens "feitelijke" vaststelling uit : de verstijfseling treedt niet onverwachts op, maar is het resultaat van een proces dat zich in verscheidene fasen voltrekt ( begin, toename, afname ) en zich over een bepaalde tijdsduur uitstrekt . Wil deze feitelijke situatie geen geweld worden aangedaan, dan kan het begrip "verstijfselingstemperatuur" derhalve enkel slaan op een temperatuurbereik, preciezer gezegd op de temperaturen tussen 48 en 75°, dus tussen de waarden die samenvallen met het begin van de stijging en met de plotselinge daling van de curve .

Voor deze uitlegging pleiten een reeks argumenten en in de eerste plaats de tekst van de bestreden bepaling; volgens Raiffeisen staat het buiten kijf, dat de wetgever, indien hij de bij de maximumviscositeit bereikte temperatuur doorslaggevend had geacht, van de verstijfselingseindtemperatuur" had gesproken, of zou hebben voorgeschreven dat de temperatuur van 63° bij het "toppunt van de curve" werd gemeten . Een bewijs daarvoor is dat dit laatste begrip is gebruikt in de wijziging die, zij het na de feiten van de zaak, bij verordening nr . 2160/84 van de Commissie van 26 juli 1984 in de betrokken bepaling is aangebracht .

Een aanknopingspunt in dezelfde zin verschaffen ook nog de vroegere versies van artikel 6, lid 1, vijfde streepje . Oorspronkelijk had de Commissie zich namelijk beperkt tot het vereiste dat de amylogrameenheden volgens het diagram niet beneden 330 eenheden mochten liggen ( zie artikel 6, lid 1, vierde streepje, van verordening nr . 1415/69 van 22 juli 1969, PB 1969, L 182, blz . 11, alsmede artikel 6, lid 1, vijfde streepje, van verordening nr . 1493/71 van 13 juli 1971, PB 1971, L 157, blz . 21 ). Eerst bij verordening nr . 1833/76 van 28 juli 1976 ( PB 1976, L 203, blz . 28 ) is de temperatuur van ten minste 63° tot vereiste voor de toekenning van de toeslag gemaakt; tegelijkertijd is de hoeveelheid amylogrammen tot 200 eenheden teruggebracht .

Ten slotte wordt Raiffeisens opvatting ook bevestigd door het doel van de verordening waarin de bestreden bepaling staat . In de considerans van de verordening wordt namelijk vermeld, dat de prijstoeslag wordt toegekend wanneer de rogge "zowel voor de uiterlijke als de technologische kenmerken voldoet aan minimumcriteria ". Deze formulering is volgens Raiffeisen bewust algemeen gehouden : de doelstellingen van de verordening zouden in het gedrang komen, wanneer zij zo zou worden uitgelegd, dat niet alle rogge voor een toeslag in aanmerking zou komen die op grond van de verstijfselingsgraad van het meeldeeg daarvan, voor de broodbereiding geschikt kan worden geacht .

4 . Deze argumenten overtuigen mij niet . Om te beginnen wil ik opmerken dat de wetgever bij de vaststelling van de temperatuurdrempel waarbij de amylogrameenheden niet onder de 200 mogen liggen, van "een verstijfselingstemperatuur" spreekt . Een uitleg volgens welke deze formulering op meer temperaturen betrekking heeft, lijkt mij derhalve op zijn zachtst gezegd gewaagd .

Een ander gezichtspunt, dat eerder voor de door de Commissie en de BALM voorgestane uitlegging pleit, kan uit verordening nr . 2160/84 worden afgeleid . Natuurlijk weet ik wel, dat deze verordening na de onderhavige feiten is vastgesteld, en ik wil daarom mijn betoog niet ophangen aan het begrip (" toppunt van de curve ") dat door deze bepaling in artikel 6, lid 1, vijfde streepje, ter verduidelijking van de strekking ervan is toegevoegd ( zie overigens r.o . 6 van het arrest van 15 september 1980 in zaak 293/82, Papierfabrik Schoellershammer, Jurispr . 1983, blz . 4219, r.o . 6 ). Ik zou echter het Hof opmerkzaam willen maken op de derde overweging van de considerans waarin wordt gezegd dat "zoals gebruikelijk" de viscositeit van het deeg met behulp van de Brabender-amylograaf wordt gemeten .

In feite gaat dit gebruik terug tot maart 1976, toen de Internationale Vereniging voor graanchemie ICC-standaardmethode nr . 126 vaststelde, die enige maanden later door de Commissie werd overgenomen : dat bewijst de eerste overweging van verordening nr . 1833/76, volgens welke de bestaande regeling moet worden gewijzigd "ten einde ( haar ) aan de marktgebruiken aan te passen", aangezien "de kwaliteitseisen voor de toekenning van de ... toeslag niet meer overeenstemmen met de ... handelsgebruiken ." Wanneer dat juist is, wanneer de wetgever sedert het midden van de jaren '70 naar de Brabender-methode verwijst, dan verliest de verwijzing van Raiffeisen naar de voorlopers van de bestreden bepaling elke betekenis . Het is een onweerlegbaar technologisch feit dat bij die methode het aantal amylogrammen van 200 eenheden bij een temperatuur van ten minste 63° voor het eerst wordt gemeten in het stijgende gedeelte van de curve en dus bij het punt dat de maximumviscositeit aangeeft .

Even zwak is het laatste argument, dat verzoekster in de hoofdzaak heeft aangevoerd . Ik geloof niet dat de vijfde overweging van verordening nr . 1570/77, waarin slechts "minimumcriteria" "zowel voor de uiterlijke als de technologische kenmerken", worden verlangd, een algemene, of, zoals Raiffeisen het uitdrukt, "abstracte" eis stelt . Die uitdrukking wordt namelijk door de bestreden bepaling gepreciseerd, waarin niet alleen wordt geëist, dat de rogge voor de broodbereiding geschikt is, doch ook dat zij van "bijzonder goede kwaliteit" is ( men lette op het onderscheid tussen deze formulering en de uitdrukking "van gezonde handelskwaliteit" in artikel 5, lid 2, van verordening nr . 1629/77 van de Commissie van 20 juli 1977, PB 1977, L 181, blz . 26, waarbij een kwaliteit wordt vastgesteld die zachte tarwe van bakkwaliteit moet hebben om voor interventie in aanmerking te komen ).

Daarmee staat vast dat slechts die rogge als "bijzonder goed" kan worden beschouwd, waarvan het deeg voor de eerste maal de maximumviscositeit bij een temperatuur van ten minste 63° bereikt . De deskundige van Raiffeisen heeft ter terechtzitting zelf toegegeven dat bij "baksels met hoge amylogramwaarden, maar verstijfselingstempaturen onder 63° in het amylogrammaximum, de korst duidelijk loslaat, er een tendens tot vorming van waterstroken onder de korst bestaat en de elasticiteit van het kruim zeer gering is of geheel ontbreekt ".

5 . Bij deze resultaten behoeft vraag 2 niet meer te worden beantwoord . Bij de vragen 3 en 4 merk ik enkel op, dat het gemeenschapsrecht het gelijkheidsbeginsel kent, doch dat artikel 6, lid 1, vijfde streepje, dat in geen enkel opzicht inperkt : daar de toeslag aan de producenten van rogge van "bijzonder goede" kwaliteit wordt toegekend, lijkt de ongelijke behandeling van rogge van mindere kwaliteit gerechtvaardigd .

6 . Op grond van al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging, de door het Bundesverwaltungsgericht in het geding tussen de Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung en Raiffeisen Hauptgenossenschaft bij beschikking van 9 mei 1985 gestelde vragen te beantwoorden als volgt :

Het begrip "verstijfselingstemperatuur" ( artikel 6, lid 1, vijfde streepje, van verordening nr . 1570/77 van de Commissie van 11 juli 1977 betreffende de bij interventie in de sector granen toe te passen toeslagen en kortingen ) moet aldus worden uitgelegd, dat het doelt op de temperatuur van ten minste 63° Celsius, die op het diagram van de Brabender-amylograaf wordt bereikt bij de maximumviscositeit van het deeg .

(*) Vertaald uit het Italiaans .