CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

C. STIX-HACKL

van 9 november 2004 ( )

Zaak C‑157/03

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Koninkrijk Spanje

„Niet-nakoming – Richtlijn 68/360/EEG – Richtlijn 73/148/EEG – Richtlijn 90/365/EEG – Richtlijn 64/221/EEG – Onderdaan van derde land die familielid is van gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Voorwaarden voor verkrijging van verblijfsvergunning – Termijn voor afgifte verblijfsvergunning”

I – Inleidende opmerkingen

1. In de onderhavige niet-nakomingsprocedure verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje de – inmiddels ingetrokken – richtlijnen 68/360/EEG( ), 73/148/EEG( ), 90/365/EEG( ) en 64/221/EEG( ) te hebben geschonden. In het bijzonder gaat het om de afgifte van een verblijfsvergunning aan onderdanen van derde landen die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer.

II – Rechtskader

A – Gemeenschapsrecht

1. Bepalingen inzake toelating en verblijf

2. Voor zelfstandigen die zijn gevestigd of zich willen vestigen in een andere lidstaat om daar een werkzaamheid, anders dan in loondienst, uit te oefenen of die er een dienst willen verrichten, alsmede hun echtgenoten – ongeacht hun nationaliteit – voorziet artikel 1 van richtlijn 73/148 in afschaffing van de beperkingen van verplaatsing en verblijf.

3. Ingevolge artikel 1 van richtlijn 90/365 wordt door de lidstaten aan de onderdanen van de lidstaten die in de Gemeenschap als werknemer of als zelfstandige een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend, alsmede aan hun familieleden, het verblijfsrecht toegekend, mits zij een invaliditeitsuitkering, vervroegd pensioen of een ouderdomsuitkering, dan wel een uitkering van de arbeidsongevallen‑ of beroepsziektenverzekering ontvangen waarvan het bedrag toereikend is om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van de ontvangende lidstaat komen en mits zij een ziektekostenverzekering hebben die alle risico’s in deze lidstaat dekt.

4. Wat de formaliteiten betreft bepalen artikel 3, dat ingevolge artikel 2, lid 2, van richtlijn 90/365 tevens van toepassing is op de personen die onder die richtlijn vallen, en artikel 4 van richtlijn 68/360:

„Artikel 3

1. De lidstaten laten de in artikel 1 bedoelde personen op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toe.

2. Er kan geen inreisvisum of vergelijkbare verplichting worden opgelegd, behalve aan de familieleden die niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezitten. De lidstaten verlenen deze laatsten alle faciliteiten om de voor hen vereiste visa te verkrijgen.

Artikel 4

1. De lidstaten kennen het recht van verblijf op hun grondgebied toe aan de in artikel 1 bedoelde personen die de hierna in lid 3 genoemde documenten kunnen overleggen.

2. Het recht van verblijf wordt vastgesteld door de afgifte van een document, genoemd ‚verblijfskaart van een onderdaan van een lidstaat der EEG’. In dit document moet worden vermeld dat het werd afgegeven uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1612/68 en van de maatregelen die de lidstaten krachtens deze richtlijn hebben genomen. De tekst van deze vermelding is weergegeven in de bijlage van deze richtlijn.

3. Voor de afgifte van de verblijfskaart van een onderdaan van een lidstaat der EEG mogen de lidstaten slechts vorderen dat de volgende documenten worden overgelegd:

[...]

– Door de familieleden:

c) het document op vertoon waarvan zij het grondgebied hebben betreden;

d) een document, afgegeven door de bevoegde autoriteit van de staat van oorsprong of van herkomst, waaruit hun familiebetrekking blijkt;

e) in de gevallen, bedoeld in artikel 10, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68, een document dat wordt afgegeven door de bevoegde autoriteit van de staat van oorsprong of van herkomst, waarin wordt verklaard dat zij ten laste zijn van de werknemer of dat zij in dat land bij hem inwonend zijn.

4. Wanneer een familielid niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, ontvangt hij een verblijfsdocument dat dezelfde geldigheid heeft als het document, afgegeven aan de werknemer van wie hij afhankelijk is.”

5. Ten aanzien van de inreis‑ en verblijfsformaliteiten zijn ook de artikelen 3, 4 en 6 van richtlijn 73/148 van toepassing.

6. Met betrekking tot de afgifte van de verblijfskaart of het verblijfsdocument bepaalt artikel 2 van richtlijn 90/365, dat de lidstaat van de aanvrager slechts kan verlangen dat hij een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort overlegt en aantoont dat hij voldoet aan de in artikel 1 gestelde voorwaarden.

7. Richtlijn 64/221 bevat bepaalde uitzonderingen op het recht op toelating en verblijf. De artikelen 2, 3 en 5 luiden:

„Artikel 2

1. Deze richtlijn heeft betrekking op de voorschriften betreffende de toelating op het grondgebied, de afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning en de verwijdering van het grondgebied, die door de lidstaten worden vastgesteld om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

2. Deze redenen mogen niet worden aangevoerd voor economische doeleinden.

Artikel 3

1. De maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid moeten uitsluitend berusten op het persoonlijke gedrag van de betrokkene.

2. Het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen vormt op zichzelf geen motivering van deze maatregelen.

[...]

Artikel 5

1. Het besluit inzake de verlening of de weigering van de eerste verblijfsvergunning moet zo spoedig mogelijk worden genomen en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag is ingediend.

De betrokkene wordt toegestaan voorlopig op het grondgebied te verblijven totdat een besluit tot verlening of weigering van de verblijfsvergunning is genomen.”

2. Bepalingen betreffende visa

8. Aanvankelijk was verordening (EG) nr. 574/1999 van de Raad van 12 maart 1999 ter bepaling van de derde staten waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum( ), van toepassing. Artikel 5 van deze verordening luidde:

„Voor de doeleinden van deze verordening wordt onder ‚visum’ verstaan, een door een lidstaat verleende machtiging of genomen besluit, vereist voor binnenkomst op zijn grondgebied met het oog op:

– een voorgenomen verblijf in die lidstaat of in verscheidene lidstaten van in totaal maximaal drie maanden;

– een doorreis over het grondgebied van die lidstaat of van verscheidene lidstaten, met uitzondering van een doorreis via de internationale transitzone van een luchthaven en van transfers tussen luchthavens van een lidstaat.”

9. Deze verordening is vervangen bij – de inmiddels weer gewijzigde – verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld.( ) Artikel 2 van deze verordening luidt:

„In deze verordening wordt onder ‚visum’ verstaan een door een lidstaat verleende machtiging of genomen besluit, vereist met het oog op:

– binnenkomst voor een voorgenomen verblijf in die lidstaat of in verscheidene lidstaten van in totaal maximaal drie maanden;

– binnenkomst voor een doorreis over het grondgebied van die lidstaat of van verscheidene lidstaten, met uitzondering van luchthaventransit.”

B – Nationaal recht

10. De bepalingen van nationaal recht zijn in de bijlage bij deze conclusie opgenomen. De in de bijlage weergegeven rechtssituatie is gewijzigd bij Real Decreto (koninklijk besluit) nr. 178/2003 van 14 februari 2003.( )

III – De feiten, de precontentieuze procedure en de procedure voor het Hof

11. Aanleiding voor de niet-nakomingsprocedure waren klachten van twee gemeenschapsonderdanen.

12. Weber, een in Spanje gevestigde Duitser, is daar werkzaam als zelfstandige en beschikt over een verblijfsvergunning. Zijn echtgenote, onderdaan van de Verenigde Staten, kon geen verblijfstitel krijgen omdat zij geen verblijfsvisum had aangevraagd bij het consulaat in haar laatste woonplaats. Van het Spaanse consulaat in Düsseldorf had zij een informatiebrochure ontvangen, waarin de vereiste documenten werden genoemd. Uit de stukken blijkt niet dat mevrouw Weber een dergelijke procedure in gang heeft gezet.

13. Van Zijl, een in Luxemburg gevestigde Nederlander, wilde zich met zijn echtgenote Rotte Ventura, onderdaan van de Dominicaanse Republiek, vestigen in Spanje. Het Spaanse consulaat in Luxemburg deelde hem mee dat voor hem geen formaliteiten golden. In april 1999 kwam het echtpaar in Spanje aan en op 14 april 1999 vroeg het een verblijfstitel aan. Op 3 mei ontving Van Zijl een verblijfsvergunning voor vijf jaar. Rotte Ventura ontving haar verblijfsvergunning pas op 28 februari 2000, na herhaalde verzoeken.

14. Bij brief van 26 april 1999 trad de Commissie in contact met de Spaanse autoriteiten. In hun antwoord van 5 juli 1999 wezen de Spaanse autoriteiten erop dat een verblijfsvisum noodzakelijk was.

15. Aangezien de Commissie dit antwoord onbevredigend achtte, zond zij op 16 maart 2000 een aanmaningsbrief met betrekking tot de hierboven beschreven feiten. Daarin stelde zij de onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de Spaanse wetgeving en praktijk betreffende de afgifte van verblijfsvergunningen aan onderdanen van derde landen die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan aan de orde, en wel ten eerste wegens het vereiste van een verblijfsvisum en ten tweede wegens de niet-naleving van de termijn voor de afgifte daarvan.

16. Omdat de Spaanse regering niet antwoordde op de aanmaningsbrief, deed de Commissie het Koninkrijk Spanje bij brief van 3 april 2002 een met redenen omkleed advies toekomen, waarin zij deze lidstaat schending van de richtlijnen 68/360, 73/148, 90/365 en 64/221 verweet en hem verzocht binnen twee maanden de nodige maatregelen te nemen. Daarop antwoordde de Spaanse regering bij brief van 10 oktober 2002.

17. De Commissie kwam vervolgens tot de slotsom dat het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen niet was nagekomen en stelde bij verzoekschrift van 31 maart 2003, ingeschreven ter griffie van het Hof op 7 april 2003, beroep in overeenkomstig artikel 226 EG. Zij concludeert dat het het Hof behage:

1. vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door in strijd met de richtlijnen 68/360/EEG, 73/148/EEG en 90/365/EEG onderdanen van een derde land die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer te verplichten, zich voor de afgifte van een verblijfsvergunning een verblijfsvisum te verschaffen, en door in strijd met richtlijn 64/221/EEG de verblijfsvergunning niet zo spoedig mogelijk en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag van deze vergunning is ingediend af te geven, de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,

2. het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.

IV – Beoordeling

A – Opmerking vooraf: voorwerp van het beroep

18. Allereerst moet het voorwerp van het beroep krachtens artikel 226 EG worden bepaald. In de eerste plaats moet worden onderzocht of de niet-nakomingsprocedure voor het Hof behalve op de praktijk, dat wil zeggen de twee door de Commissie aangevoerde klachten, ook betrekking heeft op de algemene rechtssituatie. Indien zulks het geval blijkt te zijn, rijst in de tweede plaats de vraag op welke nationale bepalingen het beroep betrekking heeft.

19. Wat het in het beroep betrekken van de algemene wettelijke bepalingen betreft, wijs ik erop dat de Commissie in punt 14 van haar verzoekschrift alleen de twee klachten aanvoert als reden voor het instellen van het beroep. In de aanmaningsbrief wordt daarentegen ook nog uitdrukkelijk gesteld dat artikel 10, lid 2, sub d, van Real Decreto nr. 766/1992 het gemeenschapsrecht schendt. In het met redenen omkleed advies noemt de Commissie enkele bepalingen van Spaans recht die haars inziens in strijd met het gemeenschapsrecht zijn. In haar verzoekschrift (punten 40 en 51) gaat de Commissie echter in op Real Decreto nr. 178/2003. Uit de verwijzing naar het in de Spaanse wetgeving neergelegde stelsel (punt 47 van het verzoekschrift) en naar het probleem dat onafhankelijk van de situatie van de klagers bestaat (punt 56 van het verzoekschrift), kan evenwel worden afgeleid dat de Commissie de Spaanse wetgeving zonder nadere precisering in het beroep heeft willen betrekken.

20. Met betrekking tot de Spaanse rechtssituatie die het voorwerp vormt van het beroep, herinner ik eraan dat het gaat om de rechtssituatie op een bepaalde datum. Deze datum wordt bepaald door het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.( )

21. Gaat men uit van dit, overigens onbetwiste, beginsel, dan dient de rechtssituatie op grond van Real Decreto nr. 178/2003 buiten beschouwing worden gelaten. Dit decreet is immers pas op 14 februari 2003 vastgesteld en op 22 februari 2003 bekendgemaakt. Beide data liggen na het verstrijken van de in het met redenen omklede advies van 3 april 2002 gestelde termijn van twee maanden. De onderhavige procedure wegens niet-nakoming dient dan ook te worden beperkt tot de oude Spaanse rechtssituatie.

B – Eerste grief: de voorwaarde voor toelating

22. In het kader van haar eerste grief stelt de Commissie dat de richtlijnen 68/360, 73/148 en 90/365 zijn geschonden. Een onderdaan van een derde land die familielid is van een gemeenschapsonderdaan die gebruik maakt van zijn recht van vrij verkeer, kan niet worden gelijkgesteld met een onderdaan van een derde land die niet een dergelijke familieband heeft; integendeel, deze onderdaan van een derde land komen afgeleide, uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten toe, en hij geniet derhalve hetzelfde recht op toelating tot en verblijf in het grondgebied van een lidstaat als een gemeenschapsonderdaan.

23. De formaliteiten die de lidstaat kan opleggen aan de gemeenschapsonderdaan die gebruik maakt van zijn recht van vrij verkeer of aan een lid van zijn familie (ongeacht diens nationaliteit), zijn helder geformuleerd in de toepasselijke communautaire regeling, zodat het duidelijk in strijd is met de letter en de geest van het gemeenschapsrecht, zoals dit uit de richtlijnen 68/360, 73/148 en 90/365 kan worden afgeleid, dat een lidstaat andere formaliteiten verplicht stelt voor toelating of verblijf.

24. In het geval van Weber gaat het om richtlijn 73/148, die van toepassing was op familieleden van zelfstandigen, in het geval van Van Zijl om richtlijn 90/365, die van toepassing was op familieleden van onderdanen van lidstaten die in de Gemeenschap als werknemer of als zelfstandige een beroepswerkzaamheid hebben uitgeoefend.

1. Het vereiste van een verblijfsvisum

25. Volgens de Commissie is het op grond van het Spaanse recht vereiste verblijfsvisum een instrument waarmee de nationale autoriteiten – vóór de toelating tot het Spaanse grondgebied – onderzoeken om welke redenen een onderdaan van een derde land meer dan drie maanden op het nationale grondgebied wil verblijven.

26. Een dergelijke onderdaan van een derde land hoeft geen zelfstandige rechtvaardigingsgrond voor zijn toelating te geven. Zijn recht vloeit – op grond van het gemeenschapsrecht – voort uit het recht van de gemeenschapsonderdaan, zodat het een beperking is van niet alleen zijn (afgeleide) recht, maar ook van het primaire recht van de gemeenschapsonderdaan wanneer hij wordt verplicht te voldoen aan formele voorwaarden alvorens hij wordt toegelaten tot het nationale grondgebied.

27. Zoals de Commissie en het Koninkrijk Spanje terecht vaststellen, zijn in de onderhavige procedure artikel 3 van richtlijn 68/360 en artikel 3 van richtlijn 73/148 – via de verwijzing in richtlijn 90/365 – relevant. In deze bepalingen zijn uitdrukkelijk de voorwaarden neergelegd die de lidstaten kunnen stellen voor toelating op hun grondgebied. Deze opsomming is limitatief, hetgeen betekent dat de lidstaten voor de toelating van de onder deze bepalingen vallende personen alleen kunnen verlangen dat zij voldoen aan de in deze bepalingen gestelde voorwaarden.

28. Alleen de overlegging van de in artikel 3 van de richtlijnen 68/360 en 73/148 genoemde documenten mag dus worden verlangd. Dit heeft het Hof in de volgende bewoordingen bevestigd: „Bijgevolg is de overlegging van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort de enige voorafgaande voorwaarde waaraan de lidstaten het recht op toegang tot hun grondgebied van de in genoemde richtlijnen bedoelde personen kunnen onderwerpen”.( )

29. Verder is voor de twee gevallen die aanleiding hebben gegeven tot deze procedure, de rechtspraak van het Hof relevant volgens welke „de verplichting, aan ambtenaren belast met de grensbewaking vragen te beantwoorden, [meer in het algemeen] geen voorafgaande voorwaarde [kan] zijn voor de toelating van een onderdaan van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat”.( )

30. Het Hof verklaarde verder: „Uit het systeem van deze richtlijnen, met name artikel 4 van richtlijn 68/360 en artikel 6 van richtlijn 73/148, volgt [...], dat de autoriteiten van een lidstaat pas bij de afgifte van een verblijfskaart of verblijfsvergunning onder de in die artikelen gestelde voorwaarden van de betrokkenen kunnen verlangen, dat zij het bewijs van hun verblijfsrecht leveren”.( )

31. Uit de bepalingen van de richtlijnen over de toelating van familieleden, zoals het Hof deze heeft uitgelegd, volgt dus dat de toelatingsformaliteiten moeten worden beperkt tot de uitdrukkelijk genoemde documenten en dat een verdergaande immigratieprocedure niet geoorloofd is.

32. Voor familieleden die onderdaan zijn van derde landen, is verder nog van belang het door partijen genoemde arrest in de zaak BRAX, waarin het Hof het volgende verklaarde:

„Wanneer een onderdaan van een lidstaat zich binnen de Gemeenschap verplaatst om de hem bij het Verdrag en bedoelde richtlijnen verleende rechten uit te oefenen, kunnen de lidstaten volgens artikel 3, lid 2, van richtlijn 68/360 en artikel 3, lid 2, van richtlijn 73/148 [...] een inreisvisum of vergelijkbare verplichting opleggen aan de gezinsleden die niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezitten. De lijst van derde landen wier onderdanen bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit van een visum moeten zijn, is vastgesteld bij verordening nr. 2317/95, die is vervangen door verordening nr. 574/1999, die zelf is vervangen door verordening nr. 539/2001.”( )

33. Daaruit leidde het Hof af dat een onderdaan van een derde land die is gehuwd met een onderdaan van een lidstaat, weliswaar het recht heeft om het grondgebied van de lidstaten binnen te komen, maar dat de uitoefening van dit recht afhankelijk kan worden gesteld van het bezit van een visum, zoals in artikel 3, lid 2, van richtlijn 68/360 en artikel 3, lid 2, van richtlijn 73/148 uitdrukkelijk is bepaald.( )

34. De Spaanse regering verdedigt evenwel de opvatting dat de communautaire visaverordeningen alleen betrekking hebben op visa voor kort verblijf. Daaruit kan men afleiden dat de lidstaten nog steeds bevoegd zijn met betrekking tot langlopende visa, die nu juist niet zijn geharmoniseerd. Het Koninkrijk Spanje kan dan ook dergelijke visa verlangen voor de toelating van onderdanen van derde landen.

35. Deze opvatting moet ten stelligste worden bestreden. Uit het feit dat de visaverordeningen alleen betrekking hebben op visa voor kort verblijf, kan men immers niet afleiden dat de lidstaten voor de toelating van onderdanen van derde landen die gehuwd zijn met gemeenschapsonderdanen, een verblijfsvisum kunnen verlangen.

36. Uit het feit dat een handeling geen bepalingen met betrekking tot een bepaald aspect bevat, volgt immers geenszins dat er met betrekking tot dat aspect geen enkele regel van gemeenschapsrecht bestaat. De bepalingen betreffende de betrokken categorie personen staan in andere rechtshandelingen en wel in de richtlijnen 68/360, 73/148 en 90/365. De in deze richtlijnen neergelegde bepalingen voor onderdanen van derde landen die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan, dienen te worden gekwalificeerd als lex specialis. Op grond daarvan moeten deze personen dan ook worden beschouwd als zogenoemde begunstigde onderdanen van derde landen.

37. Het bestaan van de door het Koninkrijk Spanje genoemde rechtsgrondslagen inzake het overschrijden van de buitengrenzen (artikel 62, punt 2, sub b, EG) en visa voor verblijf van lange duur (artikel 63, punt 3, sub a, EG) doet daaraan niets af.

38. Uit de genoemde bijzondere bepalingen, met name artikel 3 van de richtlijnen 73/148 en 90/365, blijkt dus dat het de lidstaten verboden is om van onderdanen van derde landen die familielid van een gemeenschapsonderdaan zijn, te verlangen dat zij voldoen aan andere voorwaarden dan die zijn neergelegd in de voor deze categorie personen geldende bijzondere bepalingen. In deze bepalingen zijn de voorwaarden immers uitputtend geregeld, zoals ik reeds heb uiteengezet.

2. Het vereiste van een verblijfsvergunning

39. Volgens de Commissie mag de toelating niet afhankelijk worden gesteld van de verkrijging van een verblijfsvergunning. De handelwijze van het Koninkrijk Spanje is dan ook in strijd met het gemeenschapsrecht, omdat onderdanen van derde landen die gehuwd zijn met een gemeenschapsonderdaan, worden behandeld als gewone immigratiegevallen. Dergelijke onderdanen van derde landen mogen immers niet worden beschouwd als vreemdelingen in de zin van het Spaanse recht. Bovendien doet elke belemmering voor deze categorie personen tegelijkertijd afbreuk aan de rechten van de gemeenschapsonderdaan waarvan zij familielid zijn.

40. In dit verband dient te worden onderzocht welke voorwaarden een lidstaat kan stellen voor de afgifte van een verblijfsvergunning. Dienaangaande zijn artikel 2 van richtlijn 90/365, artikel 4, lid 3, sub c, d en e, van richtlijn 68/360 en artikel 6 van richtlijn 73/148 relevant.

41. Uit deze bepalingen blijkt dat de lidstaten voor de afgifte van een verblijfsvergunning de volgende eisen mogen stellen:

Ten eerste mogen de lidstaten verlangen dat een document wordt overgelegd dat aan bepaalde voorwaarden voldoet. Deze voorwaarden verschillen evenwel van elkaar (zie artikel 2 van richtlijn 90/365, artikel 4, lid 3, sub c, van richtlijn 68/360 en artikel 6, sub a, van richtlijn 73/148).

Ten tweede mogen de lidstaten het bewijs verlangen dat de betrokkene tot de categorie van de begunstigden behoort (artikel 2 van richtlijn 90/365, artikel 4, lid 3, sub d, van richtlinie 68/360 en artikel 6, sub b, van richtlijn 73/148). In de onderhavige procedure gaat het om de voorwaarde dat de betrokkene gehuwd is met een gemeenschapsonderdaan.

Ten derde mogen de lidstaten verlangen dat de betrokkene voldoet aan de in artikel 2 van richtlijn 90/365 gestelde voorwaarden en dat een document in de zin van artikel 4, lid 3, sub e, van richtlijn 68/360 wordt overgelegd.

42. De in de genoemde bepalingen gestelde voorwaarden zijn van uitputtende aard. Het Hof heeft dit in een reeks arresten bevestigd.

43. Zo heeft het Hof in het arrest Royer verklaard dat „artikel 4 van richtlijn nr. 68/360 voor de lidstaten de verplichting inhoudt de verblijfsvergunning af te geven aan eenieder die door passende documenten bewijst dat hij tot een der in artikel 1 dier richtlijn genoemde categorieën behoort”.( )

44. In de arresten Roux( ) en Giagounidis( ) heeft het Hof benadrukt dat geen andere voorwaarden dan de genoemde mogen worden gesteld en dat geen ander bewijs, dat wil zeggen de overlegging van andere documenten, mag worden verlangd.

45. De rechtspraak van het Hof bevat verder diverse voorbeelden die aantonen dat – in het algemeen – niet kan worden verlangd dat wordt voldaan aan voorwaarden die niet uitdrukkelijk zijn genoemd.

46. Volgens het arrest Roux( ) „kan de voorafgaande aansluiting van een zelfstandige bij het stelsel van sociale zekerheid niet als een voorwaarde voor de afgifte van een verblijfstitel worden beschouwd”, omdat artikel 4 van richtlijn 68/360 noch artikel 6 van richtlijn 73/148 de erkenning van de aldaar verleende rechten aan een bewijs van de voorafgaande aansluiting van de betrokkene bij een stelsel van sociale zekerheid koppelt.( )

47. In de zaak BRAX heeft het Hof de lidstaten uitdrukkelijk de bevoegdheid ontzegd om de afgifte van de verblijfsvergunning te weigeren omdat „de betrokkene de wettelijke formaliteiten inzake het toezicht op vreemdelingen niet heeft vervuld”.( )

48. Verder heeft het Hof verklaard dat „[a]rtikel 4, lid 3, van richtlijn 68/360 en artikel 6 van richtlijn 73/148 [...] weliswaar [bepalen] dat de lidstaten bij de aanvraag voor een verblijfsvergunning de overlegging kunnen verlangen van het document waarmee de betrokkene hun grondgebied is binnengekomen, maar niet dat dit document nog geldig moet zijn. De afgifte van een verblijfsvergunning aan een visumplichtige onderdaan van een derde land kan dus niet afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat zijn visum nog geldig is”.( ) „Een lidstaat kan de afgifte van een verblijfsvergunning overeenkomstig de richtlijnen 68/360 en 73/148 dus niet afhankelijk stellen van de overlegging van een geldig visum.”( )

49. Uit deze rechtspraak kan men afleiden dat de lidstaten voor de afgifte van een verblijfsvergunning aan onderdanen van derde landen die familielid van een gemeenschapsonderdaan zijn, alleen de in de hierboven genoemde gemeenschapsrechtelijke bepalingen uitdrukkelijk gestelde voorwaarden kunnen stellen. In de onderhavige procedure kan dus worden verlangd dat de betrokkene aantoont gehuwd te zijn, een bepaald document overlegt en, binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/365, aantoont dat hij voldoet aan de in artikel 2 genoemde bijkomende voorwaarden.

50. De Spaanse praktijk voldoet echter niet aan deze voorschriften, voorzover de door het Koninkrijk Spanje verplicht gestelde immigratieformaliteiten nog in het buitenland moeten worden vervuld, en wel in de regel in het land van herkomst van de onderdaan van een derde land of de gemeenschapsonderdaan. Dit betekent dat het Koninkrijk Spanje reeds vóór de toelating verlangt, dat de betrokkene voldoet aan de voorwaarden ten aanzien waarvan pas bij de afgifte van de verblijfsvergunning moet worden nagegaan of daaraan is voldaan.

51. Uit het feit dat op grond van de richtlijnen de door het Koninkrijk Spanje gestelde voorwaarden alleen mogen worden gesteld voor de afgifte van een verblijfsvergunning en niet voor de toelating, volgt dat het Koninkrijk Spanje bevoegdheden uitoefent waarover de lidstaten niet beschikken. Dat de richtlijnen bepalen dat voor de afgifte van een verblijfsvergunning aan bepaalde voorwaarden moet zijn voldaan, betekent immers niet dat deze voorwaarden ook reeds voor de toelating gelden.

52. Ook artikel 63, lid 3, sub a, EG betreffende visa voor verblijf van lange duur en artikel 18 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengen-akkoord van 19 juni 1990( ), die het Koninkrijk Spanje heeft aangehaald, doen daaraan niet af.

53. Voor de begunstigde categorie onderdanen van derde landen die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan, gelden nu eenmaal andere regels dan voor andere onderdanen van derde landen.

54. Hieruit volgt dat het Koninkrijk Spanje, door onderdanen van een derde land die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer te verplichten, zich vóór de afgifte van een verblijfsvergunning een verblijfsvisum te verschaffen, de krachtens de richtlijnen 68/360, 73/148 en 90/365 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

C – Tweede grief: de termijn voor de afgifte van een verblijfsvergunning

55. Als tweede grief stelt de Commissie dat richtlijn 64/221 is geschonden. Zij wijst erop dat overeenkomstig de algemene systematiek van de communautaire regeling betreffende de afgifte van verblijfsvergunningen en met name krachtens artikel 5 van richtlijn 64/221 de lidstaat zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen zes maanden nadat de aanvraag van de vergunning is ingediend, de beslissing betreffende de afgifte van de verblijfsvergunning moet nemen, waarbij deze maximumtermijn uiteraard alleen gerechtvaardigd is wanneer bij de behandeling van de aanvraag redenen van openbare orde een rol hebben gespeeld.

56. Zelfs indien de Spaanse bepalingen moeten worden geacht een correcte omzetting van de gemeenschapsbepalingen te zijn, rijst de vraag of de Spaanse autoriteiten het gemeenschapsrecht ook correct toepassen. De lidstaten zijn immers niet alleen verplicht het gemeenschapsrecht correct om te zetten, maar ook om het correct toe te passen, dat wil zeggen zij moeten ook zorgdragen voor de uitvoering ervan in individuele gevallen.

57. Het staat de Commissie in een procedure wegens niet-nakoming dan ook vrij om, ongeacht de eventuele conformiteit van de nationale bepalingen, te stellen dat die bepalingen op gebrekkige wijze worden toegepast.

58. In een dergelijke procedure hoeft de Commissie zich niet te beperken tot het bekritiseren van de vaste praktijk van de betrokken lidstaat, maar kan zij haar kritiek ook toespitsen op bepaalde individuele gevallen.( ) De frequentie van de concrete schendingen van het gemeenschapsrecht speelt dan pas een rol bij de vaststelling van de dwangsom in een eventuele procedure krachtens artikel 228 EG.

59. In de onderhavige procedure verwijt de Commissie de Spaanse autoriteiten in bepaalde individuele gevallen de in artikel 5 van richtlijn 64/221 gestelde termijn niet te hebben geëerbiedigd.

60. Ik wijs in dit verband op de rechtspraak van het Hof, dat uit de in artikel 3, lid 2, van richtlijn 68/360 en artikel 3, lid 2, van richtlijn 73/148 neergelegde verplichting om bepaalde personen alle faciliteiten te verlenen om de door hen benodigde visa te verkrijgen, volgt „dat het visum zo spoedig mogelijk en, voorzover mogelijk, op de plaats van binnenkomst op het nationale grondgebied moet worden afgegeven; anders kunnen deze bepalingen van richtlijn 68/360 en richtlijn 73/148 niet hun volle effect sorteren”.( )

61. Tussen het Koninkrijk Spanje en de Commissie is niet in geding dat Rotte Ventura, een onderdaan van een derde land die gehuwd is met een gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, pas na tien maanden een verblijfsvergunning heeft gekregen.

62. Daarmee heeft het Koninkrijk Spanje in ieder geval de in artikel 5 van richtlijn 64/221 gestelde termijn van zes maanden overschreden.

63. Dit enkele feit dient al te worden beschouwd als de niet-nakoming van een op het Koninkrijk Spanje rustende verplichting. Of de overschrijding van de termijn een belemmering vormt voor het verblijf of het uitoefenen van een activiteit, is daarbij irrelevant.

64. Hieruit volgt dat het Koninkrijk Spanje, door de verblijfsvergunning niet zo spoedig mogelijk en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag van deze vergunning is ingediend, af te geven, de krachtens richtlijn 64/221 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

V – Conclusie

65. Op grond van het bovenstaande, stel ik het Hof voor als volgt te beslissen:

„1) Door onderdanen van een derde land die familielid zijn van een gemeenschapsonderdaan die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, te verplichten zich vóór de afgifte van een verblijfsvergunning een verblijfsvisum te verschaffen, is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap, richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten, en richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd.

Door de verblijfsvergunning niet zo spoedig mogelijk en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag van deze vergunning is ingediend, af te geven, is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 64/221 EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.

2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.”

BIJLAGE

Bepalingen van nationaal recht

Ten tijde van de feiten die aanleiding hebben gegeven tot het onderhavige verzoekschrift( ), waren de volgende bepalingen van Spaans recht van toepassing: artikel 10, lid 3, van Real Decreto nr. 766/1992 van 26 juni 1992 inzake de toelating en het verblijf in Spanje van onderdanen van lidstaten van de Europese Gemeenschappen (zoals gewijzigd bij Real Decreto nr. 737/95 van 5 mei 1995 en Real Decreto nr. 1710/1997 van 14 november 1997) en de artikelen 23, leden 1 en 6, en 28, leden 2 en 6, van Real Decreto nr. 155/1996.

Real Decreto nr. 766/1992

„Artikel 10

[...]

3. Wanneer de betrokkenen familieleden, als bepaald in artikel 2, zijn van de in de vorige punten bedoelde personen, moeten zij de door de bevoegde autoriteiten afgegeven documenten kunnen overleggen waaruit blijkt:

a) hun familiebetrekking;

b) dat zij, in de gevallen waarin deze voorwaarde gesteld wordt, leven op kosten van of ten laste komen van de onderdaan met wie zij deze familiebetrekking hebben;

c) dat, wanneer het familieleden betreft van de in de punten e, f en g van lid 1 bedoelde ingezetenen, de in die bepalingen genoemde middelen en ziektekostenverzekering toereikend zijn voor de houder van de verblijfsvergunning en zijn familieleden, overeenkomstig de daarin neergelegde regels;

d) familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Gemeenschappen bezitten, moeten naast bovengenoemde documenten het in het paspoort aangebrachte visum kunnen overleggen, van welke verplichting zij in uitzonderlijke gevallen kunnen worden vrijgesteld.”

Real Decreto nr. 155/1996

„Artikel 23

Verblijfsvisa – Typen

[...]

2. Verblijfsvisa voor gezinshereniging kunnen, na een gunstige verklaring van de bevoegde administratieve autoriteit, worden verleend aan buitenlanders die zich bevinden in een van de in artikel 54 van deze regeling genoemde situaties en die zich bij een in Spanje woonachtig familielid wensen te voegen. Deze verklaring is bindend voor wat betreft de voorwaarden waaraan de aanvrager overeenkomstig artikel 28, lid 1, van deze regeling moet voldoen.

[...]

6. Visa voor verblijf zonder uitoefening van een winstgevende activiteit kunnen worden verleend aan gepensioneerde buitenlanders die recht hebben op een pensioen of op een rente, of aan buitenlanders onder de pensioengerechtigde leeftijd die in Spanje geen activiteit uitoefenen waarvoor een arbeidsvergunning is vereist of die is vrijgesteld van deze vergunningsverplichting.”

„Artikel 28

Specifieke documenten die zijn vereist voor verblijfsvisa

1. Wanneer een verblijfsvisum wordt aangevraagd met het oog op gezinshereniging, dient de in Spanje woonachtige gezinshereniger, alvorens zijn verzoek in te dienen, de administratieve autoriteit van de provincie waar hij woonachtig is te verzoeken om een verklaring dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 56, leden 5 en 7, van deze regeling en beschikt over een reeds verlengde verblijfsvergunning. Het familielid dat onder een van de in artikel 54, lid 2, van deze regeling bedoelde categorieën valt, moet met de visumaanvraag een door voornoemde administratieve autoriteit geregistreerde kopie van de aanvraag van de verklaring overleggen alsmede de documenten waaruit de familiebetrekking en, eventueel, de juridische en economische afhankelijkheid blijkt.

[...]

6. Wordt een verblijfsvisum aangevraagd voor personen die geen winstgevende activiteit uitoefenen, dient de buitenlandse onderdaan documenten te kunnen overleggen waaruit blijkt dat hij over bestaansmiddelen beschikt of voldoende en passende periodieke inkomsten ontvangt voor hem en de te zijnen laste komende familieleden. De bestaansmiddelen of periodieke inkomsten moeten toereikend zijn om de huisvestings‑, onderhouds‑ en ziektekosten van de aanvrager en de te zijnen laste komende familieleden te dekken.”