b)

Het beweerde ontbreken van een rechtsgrondslag voor de aangevochten algemene beschikkingen Verzoeksters stellen in haar tweede middel, dat de aangevochten beschikkingen nóch een grondslag vinden in artikel 58 van het EGKS-Verdrag, noch in de artikelen 14 of 16 van beschikking nr. 1831/81, respectievelijk de artikelen 14 of 18 van de beschikking nr. 1696/82. Gelet op de door de Walzstahl-Vereinigung vooropgestelde algemene beroepsgrond van misbruik van bevoegdheid, zal dit middel naar mijn mening, althans voor wat deze verzoekster betreft, zo begrepen moeten worden, dat zij stelt, dat de in artikel 16 van beschikking nr. 1831/81, respectievelijk 18 van de beschikking nr. 1696/82 gegeven bevoegdheden in casu door de Commissie voor een ander doel zijn gebruikt dan waarvoor zij bedoeld zijn of gebruikt mogen worden. Het misbruik van bevoegdheid wordt dan hierin gezien, dat in casu de Commissie een bepaalde produktiestructuur, alsmede een bepaalde regio begunstigt, hetgeen noch in artikel 58, noch in genoemde artikelen 16 en 18 van haar geciteerde algemene uitvoeringsbeschikkingen een grondslag zou vinden. De Commissie zou hier in feite deze artikelen hebben gebruikt om van de beperkende toepassingsvoorwaarden van de hardheidsclausule van artikel 14 van de algemene uitvoeringsbeschikkingen af te kunnen wijken. De Commissieredenering zou tenslotte in zich zelf tegenstrijdig zijn omdat in het tweede trimester van 1982 een kortingspercentage van 35 % reeds als een bedreiging voor het voortbestaan van de monoproducenten werd beschouwd, terwijl in het derde trimester een kortingspercentage van 42 % ondanks de toen opgetreden verdere achteruitgang van de betonstaalmarkt reeds als voldoende werd beschouwd om deze bedreiging af te wenden. Voor de beoordeling van dit middel is naar mijn mening om te beginnen de interpretatie van de genoemde artikelen 16 en 18 van de algemene uitvoeringsbeschikkingen van belang. Als eerder opgemerkt maken deze artikelen, voor zover hier relevant, mogelijk bij ingrijpende wijzigingen op de staalmarkt bij algemene beschikking de nodige aanpassingsmaatregelen vast te stellen. Zoals U zich zult herinneren, heeft de vertegenwoordiger van de Commissie tijdens de mondelinge behandeling in antwoord op een vraag van de rechterrapporteur een interessante uiteenzetting gegeven over de interpretatie die de Commissie geeft aan het basiscriterium van „ingrijpende veranderingen op de staalmarkt” in genoemde artikelen. Naar haar mening moet hier allereerst onder het begrip „staalmarkt” in afwijking van het normale spraakgebruik worden verstaan „het door het quotastelsel gereglementeerde deel van de staalmarkt”, dus niet een volledig vrije markt. De betrokken artikelen zouden derhalve in het licht van de doelstellingen van het quoteringsstelsel moeten worden uitgelegd en rekening zou moeten worden gehouden met de situatie die voor bepaalde groepen producenten — in casu de monoproducenten — als gevolg van het quoteringsstelsel ontstaat. In casu heeft dit quoteringsstelsel aan de monoproducenten grotendeels het concurrentievoordeel ontnomen, waarover zij in beginsel (door hun lagere produktiekosten, voeg ik daaraan toe) beschikken. Vervolgens zou rekening moeten worden gehouden met het uit structuur en doelstelling van de quoteringsregeling volgende feit, dat gelijke quota structureel onderscheiden ondernemingen op geheel verschillende wijze treffen. Daarom zou de Commissie van tijd tot tijd zekere correcties moeten toepassen om het wenselijke evenwicht te herstellen. In dit laatste verband maakte de vertegenwoordiger van de Commissie hier ook de niet geheel geslaagde vergelijking met een ark van Noach, waarin alle te redden ondernemingen zijn ondergebracht, maar waarvan de kapitein van tijd de koers moet wijzigen. Ik acht deze vergelijking niet geheel geslaagd, omdat in casu nu juist geen sprake is van een — alle te redden ondernemingen gelijkelijk treffende — koerswijziging, maar van een plaatsvergroting voor een bepaalde groep te redden ondernemingen binnen de „ark van Noach”. De interpretatie die de Commissie aldus blijkt te geven aan het begrip „ingrijpende wijzigingen op de staalmarkt” acht ik intussen ook los gemaakt van deze gevaarlijke beeldspraak niet aanvaardbaar. In de eerste plaats verwijdert zij zich al te zeer van de tekst van de geciteerde artikelen. Stellig is het basiscriterium voor ingrijpen in genoemde artikelen niet zonder goede gronden geheel anders geformuleerd dan in artikel 14 van genoemde beschikkingen. In de tweede plaats acht ik een dergelijke gekunstelde interpretatie, waarbij het begrip „ingrijpende wijzigingen op de staalmarkt” in feite vervangen wordt door een criterium „ingrijpende gevolgen van de quoteringsregeling voor bepaalde groepen van ondernemingen op de staalmarkt” en daarmede door een soort algemene billijkheidsclausule van dezelfde aard als de individuele hardheidsclausule van artikel 14, onnodig om tot een bevredigende uitlegging van de geciteerde artikelen te komen. In de derde plaats biedt de considerans van de aangevochten beschikkingen naar mijn oordeel voldoende steun voor een meer voor de hand liggende interpretatie van genoemde artikelen. Ik heb er al eerder op gewezen, dat de basisbeschikkingen zelfs aan de aanbodzijde de werking van het marktmechanisme geenszins volledig uitschakelen. Ik voeg daar thans aan toe, dat de quoteringsregeling naar haar aard de ontwikkeling aan de vraagzijde van de markt niet of nauwelijks beïnvloedt. Punt 2 van de considerans van beschikking nr. 533/82 noemt uitdrukkelijk als motief voor het ingrijpen de aanzienlijke achteruitgang van de vraag naar betonstaal, het oplopen van de voorraden en aanzienlijke prijsverlagingen. Een dergelijk motief acht ik voldoende om aan het criterium van „ingrijpende wijzigingen op de staalmarkt” te voldoen. Van een onbevoegd ingrijpen van de Commissie door middel van de aangevochten beschikkingen kan naar mijn oordeel reeds op grond van deze conclusie niet gesproken worden. De andere door de vertegenwoordiger van de Commissie genoemde gronden voor ingrijpen zijn naar mijn oordeel hoogstens gronden voor de keuze van bepaalde modaliteiten van de vastgestelde aanpassingsmaatregelen. De artikelen 16 en 18 van de relevante algemene uitvoeringsbeschikkingen bepalen in dit opzicht slechts, dat de aanpassingsmaatregelen nodig moeten zijn en dit noodzakelijkheidscriterium zal dan uiteraard primair aan de geconstateerde ingrijpende wijzigingen op de staalmarkt moeten worden gerelateerd. Voor het overige zullen de aanpassingsmaatregelen natuurlijk met de algemene doelstellingen van artikel 58, met inbegrip van het discriminatieverbod en het billijkheidsbeginsel rekening moeten houden en geen manifeste inbreuk op het quoteringssysteem in zijn geheel moeten opleveren. De conformiteit van de aangevochten beschikkingen met de doelstellingen en beginselen, vermeld in artikel 58, zal door mij met name onderzocht worden bij de bespreking van het derde en vierde middel van verzoeksters. Op deze plaats volsta ik derhalve met een toetsing van de aangevochten beschikkingen aan het systeem van de algemene quoteringsregelingen. Punt 4 van de considerans van de beschikking nr. 533/82 maakt in dit opzicht duidelijk, dat de Commissie haar aan artikel 16 van de algemene beschikking ontleende bevoegdheid in casu inderdaad mede gebruikt heeft om op gronden van billijkheid aan een gehele groep van ondernemingen die door de marktsituatie in buitengewone moeilijkheden zijn geraakt, een preferentiële behandeling te geven. Daar de Commissie in dit verband mede verwijst naar de passage in de considerans van de algemene regeling, die volgens de Commissie zelf uitsluitend op de individuele uitzonderingsmogelijkheden van artikel 14 betrekking heeft, kan men zich derhalve afvragen of artikel 16 hier niet gebruikt werd voor een doel, waarvoor het kennelijk niet bedoeld was. In hetzelfde punt van de considerans wordt vervolgens het begrip „ingrijpende veranderingen op de staalmarkt” vervangen door het criterium „dat het quotastelsel voor de hierboven in alinea 3 bedoelde ondernemingen tot buitengewone moeilijkheden aanleiding zal geven”. Ik heb al eerder opgemerkt, dat ik een dergelijke vervanging van het criterium van artikel 16 door een wezenlijk ander criterium onaanvaardbaar acht. Ik ben derhalve met de verzoeksters van oordeel, dat genoemd motief inderdaad lijkt te wijzen op een duidelijk gebruik van artikel 16 voor andere doeleinden dan waarvoor het is bedoeld en wel om van de beperkende voorwaarden van artikel 14 af te wijken met betrekking tot ondernemingen die in buitengewone moeilijkheden komen. In dit verband is als eerder opgemerkt mede van belang, dat artikel 14, anders dan artikel 16, de buitengewone moeilijkheden waarvoor het een remedie schept, duidelijk relateert aan het quotasysteem als oorzaak en niet aan wijzigingen in de marktsituatie. Toch zou ik op grond van dit motief voor de eerste aangevochten beschikking en het in gelijke richting wijzende punt 3 van de considerans van de tweede aangevochten beschikking nog niet tot misbruik van bevoegdheid willen concluderen. Ik heb immers naar aanleiding van de door mij onaanvaardbaar geachte uitlegging door de Commissie van het basiscriterium van de artikelen 16 en 18 van de betrokken algemene regelingen tevens betoogd, dat bij de keuze van de modaliteiten van de door de marktontwikkeling en niet door het quotasysteem nodig geworden aanpassingsmaatregelen de Commissie met name rekening kan en moet houden met de algemene doelstellingen van artikel 58 en het daarin neergelegde billijkheidsbeginsel. Een definitief oordeel over de vraag of de aangevochten beschikkingen inderdaad misbruik van bevoegdheid opleveren moet ik derhalve opschorten tot na het onderzoek van de overige middelen.