CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. CRUZ VILLALÓN

van 14 januari 2015 ( 1 )

Zaak C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber e.a.,

Johann Heinrich von Stein e.a.,

en

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

tegen

Deutscher Bundestag

[verzoek van het Bundesverfassungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Economisch en monetair beleid — Geldigheid van het besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 6 september 2012 — Technische kenmerken van de aankooptransacties van staatsobligaties op de secundaire markt [‚Outright Monetary Transactions’ (OMT)] — Nationale grondwettigheidstoetsing van handelingen van de Unie — Ultra-vireshandelingen — Grondwettelijke identiteit — Loyale samenwerking — Ontvankelijkheid — Aard van de bestreden handeling in het kader van een prejudiciële procedure — Openbaar communicatiebeleid van de Europese Centrale Bank — Bevoegdheden van de Europese Centrale Bank — Prijsstabiliteit — Herstel van de transmissiekanalen van monetair beleid — Artikelen 119 VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU — Uitzonderlijke omstandigheden — Onconventionele monetaire maatregelen — Evenredigheidsbeginsel — Artikel 5, lid 4, VEU — Artikel 123 VWEU — Verbod van monetaire financiering van de eurolidstaten”

Inhoud

I – Toepasselijke bepalingen A – Unierecht B – Nationaal recht II – Feiten en procedure voor de nationale rechter III – Prejudicieel verzoek aan het Hof IV – Opmerking vooraf: de „functionele” problematiek van het prejudiciële verzoek in de context van de relevante rechtspraak van het BVerfG V – Ontvankelijkheid VI – Prejudiciële vragen A – Eerste prejudiciële vraag: de artikelen 119 VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU, en de grenzen van het monetair beleid van de ECB 1. Standpunt van de belanghebbende partijen 2. Analyse a) Opmerkingen vooraf i) Status en mandaat van de ECB ii) Onconventionele monetaire beleidsmaatregelen en de kwalificatie van het OMT-programma als een van die maatregelen – Onconventionele monetaire beleidsmaatregelen volgens de ECB – Het OMT-programma als onconventionele monetaire beleidsmaatregel b) Bevoegdheden van de ECB en het OMT-programma i) Het OMT-programma en het economisch beleid van de Unie en de lidstaten als grens aan de bevoegdheden van de ECB – Economisch en monetair beleid van de Unie – Het OMT-programma tegen de achtergrond van de criteria voor de definitie van het economisch en monetair beleid van de Unie – Doelstellingen van het OMT-programma – Voorwaardelijkheid en parallellisme – Selectiviteit – Omzeiling – Tussenconclusie ii) Toetsing van de evenredigheid van het OMT-programma (artikel 5, lid 4, VEU) – Motivering van de omstandigheden die het OMT-programma rechtvaardigen, evenredigheidspremisse – Geschiktheidstoets – Noodzakelijkheidstoets – Evenredigheidstoets stricto sensu – Tussenconclusie c) Antwoord op de eerste prejudiciële vraag B – Tweede prejudiciële vraag: verenigbaarheid van het OMT-programma met artikel 123, lid 1, VWEU (verbod van monetaire financiering van de staten van de eurozone) 1. Standpunt van de belanghebbenden 2. Analyse a) Verbod van monetaire staatsfinanciering (artikel 123, lid 1, VWEU) en aankoop van staatsobligaties door de ECB b) Het OMT-programma en de verenigbaarheid ervan met het verbod van artikel 123, lid 1, VWEU i) Afstand van rechten en pari passu-status ii) Risico van betalingsverzuim iii) Aanhouden tot aan de vervaldatum iv) Tijdstip van aankoop v) Prikkel voor aankoop op de primaire markt 3. Antwoord op de tweede prejudiciële vraag VII – Conclusie

1. Na afloop van de vergadering van de Raad van bestuur op 5 en 6 september 2012 deed de Europese Centrale Bank door middel van een persbericht mededeling van de goedkeuring van een programma voor de aankoop van staatsobligaties van staten van de eurozone, met de naam „Outright Monetary Transactions” (rechtstreekse monetaire transacties; hierna: „OMT”). In dat persbericht werden de hoofdlijnen van het programma voor de aankoop van dergelijke obligaties beschreven. Tot op heden zijn de regelingen voor de uitvoering van het programma echter nog niet vastgesteld.

2. De Europese Centrale Bank (hierna: „ECB”) gaf in het persbericht te kennen dat zij onder bepaalde voorwaarden op de secundaire markten staatsobligaties van eurolanden zou kopen. Kort gezegd, maakte de ECB de toepassing van het programma ervan afhankelijk of de betrokken lidstaat of lidstaten deelnemen aan een programma voor financiële hulpverlening van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (hierna: „EFSF”) of het Europees Stabiliteitsmechanisme (hierna: „ESM”) en ook of dit hulpprogramma in de mogelijkheid van aankopen op de primaire markt voorziet. Verder was aangegeven dat de transacties in het kader van het OMT-programma zich op het kortere segment van de rendementscurve concentreerden zonder dat ex ante kwantitatieve beperkingen golden, en dat een gelijke behandeling (pari passu) als particuliere schuldeisers en een verplichting tot volledige sterilisatie van de gegenereerde liquiditeit werd geaccepteerd.

3. Aldus ontstond het OMT-programma in een context van en in antwoord op een situatie die als een uitzonderlijke proef voor de haalbaarheid van het aan de ECB toevertrouwde monetair beleid werd beschouwd. De in 2008 uitgebroken internationale economische crisis had zich in 2010 in verschillende eurolanden tot een staatsschuldcrisis ontwikkeld. Vanwege de twijfels van beleggers aan de overlevingskansen van de euro begon de financiële situatie van verschillende eurolanden in de zomer van 2012 onhoudbaar te worden als gevolg van de kennelijk niet te stoppen stijging van de risicopremies voor hun staatsschuld. De „omkeerbaarheid” van de euro en de daaruit volgende terugkeer naar de nationale geldeenheden leken een zelfvervullende voorspelling te worden. En juist in die context deed de ECB kond van het OMT-programma, dat algemeen werd ontvangen als een concrete invulling van de belofte die de President van de ECB, Draghi, enkele weken eerder had gedaan, namelijk dat hij binnen zijn mandaat zou doen „whatever it takes” om het vertrouwen in de gemeenschappelijke munt te herstellen.

4. Voor het eerst in zijn geschiedenis richt het Duits grondwettelijk hof (Bundesverfassungsgericht; hierna: „BVerfG”) zich krachtens artikel 267 VWEU tot het Hof van Justitie van de Europese Unie, en wel in verband met zijn twijfels over de rechtmatigheid van dat OMT-programma. Zoals ik nog zal toelichten, werpen de door het BVerfG geformuleerde vragen uitleggingsmoeilijkheden van de eerste orde op waarover het Hof zich dient uit te spreken.

5. Een eerste punt van aandacht in deze zaak is dat het BVerfG dit verzoek om een prejudiciële beslissing heeft gedaan in de context van wat het kwalificeert als een ultra-virescontrole van handelingen van de Unie met gevolgen voor de „grondwettelijke identiteit” van de Bondsrepubliek Duitsland. Uitgangspunt van het BVerfG daarbij is zijn prima facie oordeel dat de bestreden handeling van de ECB vanuit nationaal constitutioneel en ook Unierechtelijk oogpunt onwettig is. Alvorens echter zijn onderzoek voort te zetten, wenst het een uitspraak van het Hof over de kwestie vanuit het perspectief van het Unierecht.

6. Het Hof moet zich ook buigen over een ontvankelijkheidsvraag, te weten of er wel een rechtsmiddel openstaat tegen een besluit waarvan enkel de hoofdlijnen in de vorm van een persbericht zijn bekendgemaakt. Hoewel het op het eerste gezicht om een simpel persbericht lijkt te gaan waarvan moeilijk voorstelbaar is dat de geldigheid daarvan valt te toetsen, rechtvaardigen de omstandigheden van de onderhavige zaak in combinatie met de bijzondere rol die de publieke mededelingen in de praktijk van de centrale banken spelen, mogelijk een andere conclusie.

7. Wat de zaak ten gronde aangaat, ziet het Hof zich gesteld voor de problemen die noodsituaties altijd al voor het publiekrecht hebben meegebracht. Tegen de achtergrond van de mogelijke desintegratie van de eurozone ligt de vraag voor naar de bevoegdheden van de ECB, een instelling die, anders dan andere centrale banken, onderworpen is aan een bijzonder beperkt mandaat. De ECB heeft betoogd dat het OMT-programma een geschikt instrument is om het hoofd te bieden aan uitzonderlijke omstandigheden, daar het programma, ondanks zijn „onconventionele” aard en inherente risico’s, geen ander doel heeft dan te doen wat nodig is opdat de ECB haar monetaire beleidsinstrumenten weer effectief kan inzetten. Verzoekers in het hoofdgeding en ook de verwijzende rechter zelf betwijfelen echter of dit wel het werkelijke doel van het programma is; zij menen dat het eigenlijke doel van het programma erin bestaat de ECB in een „lender of last resort” voor de eurolanden te transformeren.

8. Deze situatie is voor het BVerfG aanleiding geweest het Hof zijn twijfels over de verenigbaarheid van het OMT-programma met de Verdragen voor te leggen. Het BVerfG wenst in de eerste plaats te vernemen of dit programma niet in plaats van een monetaire een economische beleidsmaatregel is, die daarmee buiten het mandaat van de ECB valt. In de tweede plaats wenst het BVerfG te vernemen of de betrokken maatregel het verbod van monetaire financiering van artikel 123, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie eerbiedigt.

I – Toepasselijke bepalingen

A – Unierecht

9. Titel VIII van hoofdstuk 3 van het VWEU, „Economisch en monetair beleid”, heeft als eerste bepaling: „Artikel 119 1. Teneinde de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie genoemde doelstellingen te bereiken, omvat het optreden van de lidstaten en de Unie, onder de voorwaarden waarin de Verdragen voorzien, de invoering van een economisch beleid dat gebaseerd is op de nauwe coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, op de interne markt en op de uitwerking van gemeenschappelijke doelstellingen en dat wordt gevoerd met inachtneming van het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging. 2. Gelijktijdig daarmee omvat dit optreden, onder de voorwaarden en volgens de procedures waarin de Verdragen voorzien, één munt, de euro, alsmede het bepalen en voeren van één monetair en wisselkoersbeleid, beide met als hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit en, onverminderd deze doelstelling, het ondersteunen van het algemene economische beleid in de Unie, met inachtneming van het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging. 3. Dit optreden van de lidstaten en van de Unie impliceert de naleving van de volgende grondbeginselen: stabiele prijzen, gezonde overheidsfinanciën en monetaire condities en een houdbare betalingsbalans.”

10. Het VWEU voorziet vervolgens in een verbodsbepaling inzake de monetaire financiering van de lidstaten, die luidt als volgt: „Artikel 123 1. Het verlenen van voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten bij de Europese Centrale Bank of de centrale banken van de lidstaten, (hierna ‚nationale centrale banken’ te noemen), ten behoeve van instellingen, organen of instanties van de Unie, centrale overheden, regionale, lokale of andere overheden, andere publiekrechtelijke lichamen of openbare bedrijven van de lidstaten, alsmede het rechtstreeks van hen kopen door de Europese Centrale Bank of nationale centrale banken van schuldbewijzen, zijn verboden. 2. Het bepaalde in lid 1 is niet van toepassing op kredietinstellingen die in handen van de overheid zijn en waaraan in het kader van de liquiditeitsvoorziening door centrale banken dezelfde behandeling door de nationale centrale banken en de Europese Centrale Bank wordt gegeven als aan particuliere kredietinstellingen.”

11. De doelstellingen en fundamentele taken van de ECB zijn in het VWEU als volgt verwoord: „Artikel 127 1. Het hoofddoel van het Europees Stelsel van Centrale Banken (hierna ‚ESCB’ te noemen), is het handhaven van prijsstabiliteit. Onverminderd het doel van prijsstabiliteit ondersteunt het ESCB het algemene economische beleid in de Unie teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie omschreven doelstellingen van de Unie. Het ESCB handelt in overeenstemming met het beginsel van een open-markteconomie met vrije mededinging, waarbij een doelmatige allocatie van middelen wordt bevorderd, en met inachtneming van de beginselen die zijn neergelegd in artikel 119. 2. De via het ESCB uit te voeren fundamentele taken zijn: — het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetair beleid van de Unie; — het verrichten van valutamarktoperaties in overeenstemming met de bepalingen van artikel 219; — het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves van de lidstaten; — het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer. [...]”

12. Artikel 130 VWEU regelt en waarborgt de onafhankelijkheid van de ECB als volgt: „Bij de uitoefening van de bevoegdheden en het vervullen van de taken en plichten die bij de Verdragen en de statuten van het ESCB en van de ECB aan hen zijn opgedragen, is het noch de Europese Centrale Bank, noch een nationale centrale bank, noch enig lid van hun besluitvormende organen toegestaan instructies te vragen aan dan wel te aanvaarden van instellingen, organen of instanties van de Unie, van regeringen van lidstaten of van enig ander orgaan. De instellingen, organen of instanties van de Unie alsmede de regeringen van de lidstaten verplichten zich ertoe dit beginsel te eerbiedigen en niet te trachten de leden van de besluitvormende organen van de Europese Centrale Bank of van de nationale centrale banken bij de uitvoering van hun taken te beïnvloeden.”

13. Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, geeft een opsomming van de monetaire beleidsinstrumenten waarover de ECB beschikt, waarvan hier met name de volgende relevant zijn: „Artikel 18 Open markt- en krediettransacties 18.1. Om de doelstellingen van het ESCB te kunnen verwezenlijken en de taken ervan te kunnen vervullen, mogen de ECB en de nationale centrale banken: — in de financiële markten opereren door aan- en verkoop, hetzij onvoorwaardelijk (contant en op termijn) hetzij onder beding van wederverkoop, respectievelijk wederaankoop, door het in lening geven of nemen van vorderingen en verhandelbaar papier, luidende in euro of andere valuta’s, evenals van edele metalen; — krediettransacties verrichten met kredietinstellingen en andere marktpartijen, waarbij de verleende kredieten worden gedekt door toereikend onderpand. 18.2. De ECB stelt de algemene grondslagen vast voor door haarzelf of de nationale centrale banken uit te voeren open markt- en krediettransacties, waaronder mede begrepen die voor de aankondiging van de voorwaarden waaronder zij bereid zijn dergelijke transacties aan te gaan.”

14. In 1993, voorafgaand aan de oprichting van de ECB en in de loop van het transitieproces naar de economische en monetaire unie, verleende de Raad goedkeuring aan verordening (EG) nr. 3603/93 van 13 december 1993 tot vaststelling van de definities voor de toepassing van de in artikel 104 en artikel 104 B, lid 1, van het Verdrag [artikel 123 VWEU] vastgelegde verbodsbepalingen (PB L 332, blz. 1). In het kader van deze procedure moet worden gewezen op de volgende overwegingen en bepalingen van die verordening: „[...] Overwegende dat de lidstaten passende maatregelen moeten nemen met het oog op een doelmatige en volledige toepassing van de verbodsbepalingen van artikel 104 van het Verdrag; dat met name de op de secundaire markt verrichte aankopen niet mogen bijdragen tot ontwijking van het doel van dit artikel;” Artikel 1 „1. Voor de toepassing van artikel 104 van het Verdrag wordt verstaan onder: a) ‚voorschot in rekening courant’: het ter beschikking stellen van middelen ten behoeve van de overheidssector, waardoor een debetsaldo ontstaat of kan ontstaan; b) ‚andere kredietfaciliteit’: i) iedere op 1 januari 1994 bestaande vordering op de overheidssector, met uitzondering van vorderingen met een vaste vervaldatum die voor die datum zijn ontstaan, ii) iedere financiering van verplichtingen van de overheidssector jegens derden; iii) onverminderd artikel 104, lid 2, van het Verdrag, iedere transactie met de overheidssector waardoor een vordering op de overheidssector ontstaat of kan ontstaan. [...]”

B – Nationaal recht

15. In het kader van deze procedure zijn de volgende artikelen van het Duitse Grundgesetz (grondwet) van belang: „Artikel 1 (1) De menselijke waardigheid is onschendbaar. Haar te respecteren en te beschermen is de verplichting van alle dragers van openbaar gezag. (2) Het Duitse volk komt daarom uit voor onschendbare en onvervreemdbare rechten van de mens als fundament van elke gemeenschap, van de vrede en van de rechtvaardigheid in de wereld. (3) De navolgende grondrechten binden de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht als rechtstreeks toepasselijk recht. [...] Artikel 20 (1) De Bondsrepubliek Duitsland is een democratische en sociale bondsstaat. (2) Alle staatsgezag gaat uit van het volk. Het wordt door het volk bij verkiezingen en stemmingen, en door speci?eke wetgevende, uitvoerende en gerechtelijke organen uitgeoefend. (3) De wetgevende macht is gebonden aan de grondwettelijke ordening en de uitvoerende en de rechtsprekende macht zijn gebonden aan de wet en het recht. [...] Artikel 23 (1) Met het oog op de totstandbrenging van een verenigd Europa werkt de Bondsrepubliek Duitsland mee aan de ontwikkeling van de Europese Unie, die gebonden is aan democratische, sociale en federale beginselen, het beginsel van de rechtsstaat en het subsidiariteitsbeginsel, en een grondrechtenbescherming biedt die in wezen vergelijkbaar is met die van deze Grondwet. De Bond kan daartoe, met goedkeuring van de Bondsraad, bij wet soevereine rechten overdragen. Voor de oprichting van de Europese Unie alsook voor wijzigingen van de verdragsgrondslagen en vergelijkbare regelingen waarop zij berust, waardoor de inhoud van deze Grondwet wordt gewijzigd of aangevuld of waardoor een dergelijke wijziging of aanvulling mogelijk wordt, geldt artikel 79, leden 2 en 3. Artikel 79 [...] (3) Elke wijziging van deze Grondwet die raakt aan de indeling van de Bond in deelstaten, aan het beginsel van deelneming van de deelstaten aan het wetgevingsproces of aan de beginselen die zijn neergelegd in de artikelen 1 en 20, is verboden. [...] Artikel 88 De Bond richt een emissie- en circulatiebank op als federale bank. Haar taken en bevoegdheden kunnen in het kader van de Europese Unie worden overgedragen aan de Europese Centrale Bank, die onafhankelijk is en de handhaving van de prijsstabiliteit als voornaamste doel heeft.”

16. Het Bundesverfassungsgericht heeft een rechtspraak ontwikkeld volgens welke het de grondwettigheid van handelingen van de instellingen en organen van de Unie toetst. Het gaat daarbij na, of dergelijke handelingen op een kennelijke bevoegdheidsoverschrijding berusten dan wel de uit de „eeuwigheidsclausule” van artikel 79, lid 3, van de grondwet van Bonn afgeleide „grondwettelijke identiteit” aantasten.

17. Ten aanzien van de toetsing van kennelijke bevoegdheidsoverschrijdingen, de zogenoemde „ultra-virescontrole”, heeft het BVerfG in zijn beslissing van 6 juli 2010 in de zaak Honeywell benadrukt dat deze controle moet worden verricht vanuit een houding van welwillendheid jegens het Unierecht. Het BVerfG heeft voorts benadrukt dat het uitgangspunt bij deze controle is dat de uitspraken van het Hof ten aanzien van de uitlegging van het Unierecht bindend zijn.

18. Voor het BVerfG is er slechts plaats voor een ultra-virescontrole van een handeling van de Unie wanneer het duidelijk is dat de handelingen van de Europese instellingen en organen buiten de aan hen toegekende bevoegdheid zijn vastgesteld, waarbij het moet gaan om „voldoende gekwalificeerde” schendingen, gelet op het voor de rechtsstaat kenmerkende attributie- en legaliteitsbeginsel. ( 2 )

II – Feiten en procedure voor de nationale rechter

19. In de periode tussen begin 2010 en begin 2012 namen staatshoofden en regeringsleiders van de Unie en de eurozone een groot aantal maatregelen om het hoofd te bieden aan de ernstige gevolgen van de financiële crisis die de wereldeconomie teisterde. Naarmate de financiële crisis zich in verschillende lidstaten tot een staatsschuldencrisis ontwikkelde, werd tezamen met andere initiatieven besloten tot de instelling van een permanent Europees Stabiliteitsmechanisme, dat de financiële stabiliteit van de eurozone moet beschermen via financiële hulpverlening aan de aan het mechanisme deelnemende staten.

20. Ondanks de inspanningen van de Unie en de lidstaten lieten de risicopremies voor obligaties van verschillende eurolanden gedurende de zomer van 2012 grote stijgingen zien. Gezien de twijfels van beleggers aan de levensvatbaarheid van de monetaire unie, benadrukten de vertegenwoordigers van de Unie en van de eurolanden herhaaldelijk dat de gemeenschappelijke munt niet omkeerbaar was. Het was rond die tijd dat de President van de ECB, in bewoordingen die nadien talloze malen zijn herhaald, uitsprak dat hij binnen zijn mandaat alles zou doen wat nodig was om de euro te behouden. ( 3 )

21. Enkele weken later, zo blijkt uit de notulen van de 340ste vergadering op 5 en 6 september 2012, hechtte de Raad van bestuur van de ECB zijn goedkeuring aan de basisparameters van het programma inzake rechtstreekse monetaire transacties op de secundaire markt voor staatsschuld, formeel bekend als „Outright Monetary Transactions”. Blijkens de schriftelijke opmerkingen van de ECB in de onderhavige procedure werd tijdens die vergadering eveneens goedkeuring verleend aan een ontwerpbesluit betreffende rechtstreekse monetaire transacties en tot intrekking van besluit ECB/2010/5, alsook aan het ontwerprichtsnoer betreffende de uitvoering van rechtstreekse monetaire transacties. Beide ontwerpen zijn nadien gewijzigd in de vergaderingen van de Raad van bestuur van 4 oktober en van 7 en 8 november 2012.

22. Op 6 september 2012 maakte de President van de ECB in de persconferentie na afloop van de vergadering van de Raad van bestuur de voornaamste parameters van het OMT-programma bekend. Deze parameters waren tevens opgenomen in het persbericht van diezelfde dag, dat via de webpagina van de ECB in het Engels beschikbaar werd gesteld. In dit persbericht zijn de technische kenmerken van het OMT-programma beschreven als volgt: „Zoals aangekondigd op 2 augustus 2012 heeft de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank (ECB) vandaag beslissingen genomen over een aantal technische kenmerken van de directe transacties van het Eurosysteem op de secundaire obligatiemarkten die beogen een adequate transmissie van het monetair beleid en de gemeenschappelijkheid van dit beleid te verzekeren. Deze transacties zullen bekend staan als Outright Monetary Transactions (OMTs) en zullen worden uitgevoerd in het volgende kader: Voorwaardelijkheid Een noodzakelijke voorwaarde voor Outright Monetary Transactions is strikte en doeltreffende voorwaardelijkheid gekoppeld aan een passend Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit/Europees Stabiliteitsmechanisme (EFSF/ESM)-programma. Dergelijke programma’s kunnen de vorm aannemen van een volledig EFSF/ESM-macro-economisch aanpassingsprogramma of een op voorzorg gericht programma (kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden – Enhanced Conditions Credit Line), op voorwaarde dat zij de mogelijkheid bieden tot EFSF/ESM-aankopen op de primaire markt. Tevens wordt beoogd het IMF te betrekken bij het formuleren van de landspecifieke voorwaarden en het monitoren van een desbetreffend programma. De Raad van bestuur zal Outright Monetary Transactions overwegen voor zover zij vanuit monetairbeleidsperspectief gewettigd zijn en zolang volledig aan de programmavoorwaarden wordt voldaan. Outright Monetary Transactions zullen worden beëindigd zodra zij hun doel hebben bereikt of wanneer het macro-economische aanpassingsprogramma of voorzorgsprogramma niet wordt nageleefd. Na een grondige beoordeling beslist de Raad van bestuur volledig naar eigen goeddunken over het starten, continueren en opschorten van Outright Monetary Transactions en handelt daarbij overeenkomstig zijn monetairbeleidsmandaat. Bereik Outright Monetary Transactions zullen voor toekomstige gevallen van EFSF/ESM-macro-economische aanpassingsprogramma’s of voorzorgsprogramma’s op de hierboven beschreven wijze in overweging worden genomen. Zij kunnen tevens worden overwogen voor lidstaten die thans voorwerp zijn van een macro-economisch aanpassingsprogramma, op het moment dat deze weer toegang krijgen tot de obligatiemarkt. Outright Monetary Transactions zullen zijn gericht op het kortere segment van de rendementscurve, in het bijzonder op staatsobligaties met looptijden tussen één en drie jaar. De Outright Monetary Transactions zijn kwantitatief niet ex ante beperkt. Behandeling van schuldeisers Het Eurosysteem is voornemens in de rechtshandeling betreffende Outright Monetary Transactions te verklaren dat het dezelfde (pari passu) behandeling accepteert als particuliere of andere crediteuren ten aanzien van obligaties die zijn uitgegeven door eurolanden en aangekocht door het Eurosysteem via Outright Monetary Transactions, overeenkomstig de voorwaarden van de desbetreffende obligaties. Sterilisatie De via Outright Monetary Transactions gecreëerde liquiditeit zal volledig worden gesteriliseerd. Transparantie De totale Outright Monetary Transaction activa en de marktwaarde ervan zal wekelijks worden bekendgemaakt. De gemiddelde looptijd van Outright Monetary Transaction activa en de opsplitsing per land wordt maandelijks bekendgemaakt. Programma voor de effectenmarkten Met het besluit betreffende Outright Monetary Transactions van vandaag komt een onmiddellijk einde aan het Programma voor de effectenmarkten (Securities Markets Programme; SMP). De via het SMP geïnjecteerde liquiditeit zal zoals in het verleden verder worden geabsorbeerd, en de bestaande effecten in de SMP-portefeuille zullen tot de vervaldatum worden aangehouden.”

23. Verschillende individuele Duitse verzoekers hebben bij het BVerfG een Verfassungsbeschwerdeprocedure (klacht over de verenigbaarheid van een wet met een of meer grondrechten van de Duitse grondwet) ingesteld wegens het verzuim van de Duitse bondsregering om tegen de mededeling van 6 september 2012 inzake het OMT-programma beroep tot nietigverklaring in te stellen bij het Hof.

24. Voorts heeft de fractie DIE LINKE im Deutschen Bundestag (hierna: „Die Linke”), een politieke groepering met parlementaire vertegenwoordiging in de Bondsdag, bij het BVerfG een Organstreitprocedure (klacht over de verenigbaarheid van een wet met grondwetsbepalingen die verband houden met de verdeling van bevoegdheden tussen de constitutionele organen) aanhangig gemaakt, die ertoe strekt dat de Bondsdag moet aansturen op intrekking van het door de ECB op 6 september 2012 aangekondigde OMT-programma.

III – Prejudicieel verzoek aan het Hof

25. Op 10 februari 2014 is bij de griffie van het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing ingekomen van het BVerfG, dat is gedaan in het kader van de procedure die door de eerdergenoemde individuele verzoekers en de fractie Die Linke is ingesteld:

26. De door de verwijzende rechter voorgelegde vragen zijn de volgende: „1) a) Is het besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 6 september 2012 betreffende de technische kenmerken van rechtstreekse monetaire transacties (Technical features of Outright Monetary Transactions) onverenigbaar met de artikelen 119 VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU en met de artikelen 17 tot en met 24 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, omdat het de grenzen van het in voornoemde bepalingen geregelde mandaat van de Europese Centrale Bank inzake het monetair beleid overschrijdt en inbreuk maakt op de bevoegdheden van de lidstaten? Worden de grenzen van het mandaat van de Europese Centrale Bank met name overschreden omdat het besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 6 september 2012 i) een verband legt met programma’s voor economische hulpverlening van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit of het Europees Stabiliteitsmechanisme (voorwaardelijkheid)? ii) slechts voorziet in de aankoop van staatsobligaties van bepaalde lidstaten (selectiviteit)? iii) voorziet in de aankoop van staatsobligaties van programmalanden boven op de hulpprogramma’s van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit of het Europees Stabiliteitsmechanisme (parallellisme)? iv) beperkingen en voorwaarden van de hulpprogramma’s van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit of het Europees Stabiliteitsmechanisme zou kunnen omzeilen (omzeiling)? b) Is het besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 6 september 2012 betreffende de technische kenmerken van rechtstreekse monetaire transacties onverenigbaar met het in artikel 123 VWEU neergelegde verbod van monetaire begrotingsfinanciering? Staat aan de verenigbaarheid met artikel 123 VWEU met name in de weg dat het besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 6 september 2012 i) niet voorziet in kwantitatieve beperkingen voor de aankoop van staatsobligaties (volume)? ii) niet voorziet in een periode tussen de emissie van staatsobligaties op de primaire markt en de aankoop ervan door het Europees Stelsel van centrale banken op de secundaire markt (marktprijsvorming)? iii) toestaat dat alle aangekochte staatsobligaties worden aangehouden tot de vervaldatum (ingreep in de marktlogica)? iv) geen specifieke eisen stelt aan de boniteit van de aan te kopen staatsobligaties (risico van wanbetaling); v) voorziet in een gelijke behandeling van het Europees Stelsel van centrale banken en particuliere en andere houders van staatsobligaties (kwijtschelding van schuld)? 2) Subsidiair, voor het geval dat het Hof van Justitie van oordeel zou zijn dat het besluit van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank van 6 september 2012 betreffende de technische kenmerken van rechtstreekse monetaire transacties, als handeling van een instelling van de Europese Unie, niet het voorwerp kan zijn van een verzoek krachtens artikel 267, eerste alinea, onder b), VWEU: a) Moeten de artikelen 119 VWEU en 127 VWEU en de artikelen 17 tot en met 24 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank aldus worden uitgelegd dat zij het Eurosysteem – alternatief of cumulatief – in staat stellen, i) de aankoop van staatsobligaties afhankelijk te stellen van het bestaan en de naleving van programma’s voor economische hulpverlening van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit of het Europees Stabiliteitsmechanisme (voorwaardelijkheid)? ii) slechts staatsobligaties van bepaalde lidstaten aan te kopen (selectiviteit)? iii) staatsobligaties van programmalanden aan te kopen boven op de hulpprogramma’s van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit of het Europees Stabiliteitsmechanisme (parallellisme)? iv) beperkingen en voorwaarden van de hulpprogramma’s van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit of het Europees Stabiliteitsmechanisme te omzeilen (omzeiling)? b) Dient artikel 123 VWEU, gelet op het verbod van monetaire begrotingsfinanciering, aldus te worden uitgelegd dat het het Eurosysteem – alternatief of cumulatief – is toegestaan, i) zonder kwantitatieve beperkingen staatsobligaties aan te kopen (volume)? ii) staatsobligaties aan te kopen zonder dat een minimumperiode is verstreken vanaf de emissie ervan op de primaire markt (marktprijsvorming)? iii) alle aangekochte staatsobligaties aan te houden tot de vervaldatum (ingreep in de marktlogica)? iv) staatsobligaties aan te kopen zonder minimumeisen te stellen aan de boniteit (risico van betalingsverzuim)? v) te aanvaarden dat het Europees Stelsel van centrale banken op dezelfde wijze wordt behandeld als particuliere en andere houders van staatsobligaties (kwijtschelding van schuld)? vi) invloed uit te oefenen op de prijsvorming door rond hetzelfde tijdstip als de emissie van staatsobligaties door lidstaten van de eurozone het voornemen te uiten om staatsobligaties aan te kopen of anderszins op te treden (aanmoediging van de initiële aankoop)?”

27. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de individuele verzoekers in de Verfassungsbeschwerdeprocedure, Die Linke, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Republiek Cyprus, de Portugese Republiek, de Poolse Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Ierland en de Republiek Finland, alsook de ECB, het Europees Parlement en de Europese Commissie.

28. Ik merk om te beginnen op dat het Europees Parlement weliswaar schriftelijke en mondelinge opmerkingen heeft gemaakt, maar daartoe in een procedure als de onderhavige niet bevoegd is. Nu het hier om een prejudiciële vraag gaat over de geldigheid van een handeling die niet door deze instelling is verricht, staat artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie eraan in de weg dat het Europees Parlement in deze procedure intervenieert. Ik meen dan ook dat het Hof de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van het Europees Parlement buiten beschouwing moet laten.

29. De mondelinge behandeling vond plaats op 14 oktober 2014. Daarbij aanwezig waren de interveniënten die eerder schriftelijke opmerkingen hadden ingediend, met uitzondering van de Republiek Cyprus en de Republiek Finland.

IV – Opmerking vooraf: de „functionele ” problematiek van het prejudiciële verzoek in de context van de relevante rechtspraak van het BVerfG

30. Bijzonder aan de verwijzingsbeslissing in deze procedure is dat daarin een omvangrijk inleidend deel is gewijd aan de relevant geachte nationale bepalingen en rechtspraak. De bijzonderheid schuilt natuurlijk niet in de verwijzing naar de nationale bepalingen, in dit geval een beperkt aantal grondwetsartikelen (de artikelen 20, 23, 38, 79 en 88 van het Duitse Grundgesetz; hierna: „GG”), maar in de uitvoerige bespreking van de rechtspraak van het BVerfG betreffende de grondwettelijke basis en de grenzen van de integratie van de Bondsrepubliek Duitsland in de Europese Unie. In de paragraaf van de verwijzingsbeslissing gewijd aan de „rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht” ( 4 ), interpreteert deze laatste het bereik van zijn eigen rechtspraak zoals die in wezen is neergelegd in de beslissingen van 12 oktober 1993 (Maastricht) ( 5 ), 30 juni 2009 (Lissabon) ( 6 ) en 6 juli 2010 (Honeywell) ( 7 ), direct precedent van de hier voorliggende verwijzing.

31. Nu zou men kunnen denken dat dit inleidend deel van de verwijzingsbeslissing, zoals in vele andere gevallen, geen ander doel dient dan het Hof een handvat te bieden om de voorgelegde vragen in de juiste context te plaatsen. En dat doet het ook, hoewel het BVerfG zich niet bepaald tot een summiere weergave van de nationale rechtspraak beperkt. Dit onderdeel bevat tevens overwegingen die niet als ondergeschikt te beschouwen zijn. ( 8 )

32. Het feit dat de context van de nationale rechtspraak op die manier is gepresenteerd en het belang ervan vooraf aan het Hof wordt toegelicht, heeft mijns inziens rechtstreekse gevolgen voor de „functionaliteit” van het onderhavige prejudiciële verzoek. Ik wil om te beginnen benadrukken dat deze hele rechtspraak dermate complex is, dat ik mijn eigen lezing ervan uiterst behoedzaam zal formuleren. Uit de afwijkende standpunten bij de verwijzingsbeslissing blijkt wel dat er verschillende visies bestaan over de wijze waarop de regels van de beslissing in de zaak Honeywell in casu moeten worden toegepast. ( 9 )

33. Zo eenvoudig mogelijk gezegd, blijkt uit de inhoud van dit aan de nationale rechtspraak gewijde onderdeel het volgende: in bepaalde gevallen, die nu geen nadere bespreking behoeven, hoeft het antwoord van het Hof op de vraag die met betrekking tot een bepaalde Uniehandeling is gesteld, zoals hier het geval zou zijn, in de beslechting van het hoofdgeding niet per se een beslissend element te zijn. Wanneer is voldaan aan het criterium dat het Unierecht is, zou integendeel op dezelfde bestreden handeling een ander geldigheidscriterium kunnen worden toegepast, waarover het BVerfG dient te oordelen: de nationale grondwet.

34. Meer in het bijzonder zou een dergelijk grondwettelijk criterium bij een latere beoordeling door het BVerfG bestaan in zowel de onveranderlijke inhoud van de nationale grondwet („grondwettelijke identiteit”, zoals neergelegd in artikel 79, lid 3, GG), alsook het beginsel van bevoegdheidstoedeling (met de logische consequenties voor ultra-vireshandelingen van de Unie die uit artikel 23, lid 1, GG volgen). Beide constitutionele criteria sluiten elkaar niet uit, maar kunnen elkaar juist versterken ( 10 ), zoals in casu het geval lijkt. Deze geldigheidscriteria (de zogenoemde „identiteitstoetsing” en „ultra-virescontrole”) kunnen per definitie alleen door het BVerfG zelf worden toegepast. ( 11 )

35. Onder deze omstandigheden verbaast het niet dat verschillende in deze procedure interveniërende lidstaten (Nederland, Italië en Spanje) de ontvankelijkheid van dit prejudicieel verzoek meer of minder categorisch ter discussie hebben gesteld of zelfs hebben afgewezen. De zaken ook nu weer vereenvoudigend, stellen zij dat het prejudiciële verzoek geen procedureel mechanisme is dat het de nationale rechter, zoals in casu, gemakkelijker moet maken zelf een geldigheidstoetsing van de handelingen van de Unie te verrichten, maar moet waarborgen dat die toetsing plaatsvindt door het enige daartoe bevoegde rechtscollege, namelijk het Hof. En in diezelfde lijn: Indien de nationale rechter zich het laatste woord over de geldigheid van een handeling van de Unie voorbehoudt, zou het prejudiciële verzoek in dat geval louter het karakter van een advies hebben, en daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de functie ervan in het door de Verdragen voorziene stelsel van rechtsmiddelen. ( 12 )

36. Kortom, een nationale rechter kan zich niet met een prejudicieel verzoek tot het Hof richten indien die verwijzing in essentie of naar de opzet ervan al de mogelijkheid omvat dat hij feitelijk van het gegeven antwoord zal afwijken. De nationale rechter kan dat niet doen, omdat een dergelijke situatie niet onder artikel 267 VWEU valt. ( 13 )

37. Na deze uiteenzetting van wat ik de „functionele” problematiek van dit prejudiciële verzoek zou willen noemen, merk ik nu reeds op dat het Hof hierop mijns inziens behoort in te gaan als onderdeel van zijn antwoord op de gestelde vragen. Ik teken hierbij echter aan dat het Hof dit alleen hoeft te doen voor zover dit in het kader van het voorliggende geval noodzakelijk is, dat wil zeggen, voor zover de problematiek de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek raakt. Het belang en ook de mogelijke gevolgen van deze rechtspraak van het BVerfG vallen niet te ontkennen, zoals al lange tijd uit diverse rechtsgeleerde commentaren blijkt. ( 14 ) Bij wijze van voorbeeld wijs ik op de bespreking in punt 30 van de verwijzingsbeslissing, volgens welke de begrippen „grondwettelijke identiteit” en „ultra-virescontrole” deel uitmaken van de grondwettelijke tradities van een groot aantal lidstaten.

38. Wat dit laatste punt betreft, staat in elk geval vast dat verschillende nationale constitutionele hoven en hooggerechtshoven, op heel diverse wijze maar met een in wezen prudentieel doel, het opportuun hebben geacht de normaliter als uitzonderlijk beschouwde hypothese te bespreken of ter sprake te brengen ( 15 ) van een – in de meest algemene termen uitgedrukt – uiteenvallen van het „grondwettelijk pact” waarop het Europese integratieproces berust, en wel specifiek ten gevolge van het handelen van een van de organen van de Unie.

39. Zoals bij andere kwesties van vergelijkbaar belang lijkt het mij in het kader van deze procedure niet noodzakelijk dat het Hof ingaat op de redenen die deze rechterlijke instanties voor die verschillende verklaringen hebben – en die, nogmaals, normaliter betrekking hebben op zeer uitzonderlijke gevallen – of op de meer of minder algemene verspreiding op het niveau van de lidstaten, en evenmin op de mate van overeenstemming ervan met het door het BVerfG gestelde. „One case at a time” ( 16 ) moet ook in dit concrete geval het behoedzame devies zijn. Ik zal proberen uit te leggen waarom dit volgens mij zo is.

40. De omstandigheid dat dit in de loop van een lange geschiedenis de eerste keer is dat het BVerfG zich tot het Hof richt met een verzoek om een prejudiciële beslissing, noopt mijnerzijds niet tot een bijzonder commentaar, buiten de opmerking dat het de bevestiging vormt van iets wat gebruikelijk aan het worden is. De verdichting, als het ware, van de rechtsorde van de Unie vormt specifiek voor de constitutionele rechterlijke instanties van de lidstaten een aansporing om zich steeds meer als rechterlijke instanties in de zin van artikel 267 VWEU ( 17 ) te gedragen. De bijzondere positie van de in de meeste lidstaten aanwezige constitutionele rechter vormde in het verleden voldoende verklaring voor het feit dat de gevallen waarin deze rechter zich tot het Hof wendde, zowel op zoek naar gerechtelijke samenwerking alsook samenwerking om een uniforme uitlegging van het Unierecht te verzekeren, uitzonderlijk waren. Dit algemene beeld is aan het veranderen en het voorliggende prejudiciële verzoek vormt daarvan wellicht een bevestiging.

41. Tegelijkertijd blijkt uit het inleidende deel van de verwijzingsbeslissing echter duidelijk het „uitzonderlijke karakter” van het initiatief van het BVerfG. Het is dus nog maar de vraag of het voorleggen van dit prejudiciële verzoek moet worden gezien als onderdeel van het proces van „normalisatie” in bovengenoemde zin.

42. Uit de genoemde rechtspraak volgt namelijk dat deze prejudiciële verwijzing het onvermijdelijke gevolg is van een „uitzonderlijk” geachte situatie, die voorlopig en gesimplificeerd als „ultra vires” kan worden gekwalificeerd: de constatering dat een orgaan of instelling van de Unie een gekwalificeerde inbreuk heeft gemaakt op de bevoegdheidsregeling van de Verdragen, maar waarbij de basis en de voorafgaande voorwaarden voor die constatering zijn gelegen in de nationale grondwet. Ik zal mij nu beperken tot het ultra-viresaspect van deze rechtspraak, en het aspect van de „grondwettelijke identiteit” terzijde laten.

43. In het voorliggende geval gaat het om een situatie zoals ik hierboven heb omschreven. De nationale rechter gaat uit van de principiële vaststelling dat er sprake is van een ultra-vireshandeling aan de zijde van een orgaan van de Unie. ( 18 ) Meer in het bijzonder zou er naar nationaal recht sprake zijn van „een kennelijke en structureel relevante ultra-vireshandeling” ( 19 ), waarbij in dit geval bovendien kernbepalingen van de nationale constitutionele orde betrokken zijn ( 20 ).

44. Wat de functionaliteit van deze prejudiciële verwijzing aangaat, is in de zaak Honeywell uitgemaakt dat in een dergelijke situatie en in het kader van een in zekere zin reeds aangevangen ultra-virescontrole, aan het Hof de „gelegenheid dient te worden gegeven” zich uit te spreken over de geldigheid van de litigieuze handeling, welke uitspraak het BVerfG vervolgens als een „in beginsel [...] bindende uitlegging van het Unierecht” in acht dient te nemen. ( 21 )

45. Laten we voorlopig voorbijgaan aan de vraag of deze formulering van de verwijzende rechter voldoende uitdrukking geeft aan de plicht van nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 267 VWEU. Van belang is dat aldus in een hoofdgeding, dat van aanvang af een ultra-virescontrole tot voorwerp heeft, een procedure voor het Hof met betrekking tot de geldigheid van die litigieuze handeling wordt „ingepast”. Inderdaad wordt daarmee het beginsel erkend dat het aan het Hof staat om bij de controle van de litigieuze handeling een uitlegging van het Unierecht te geven, die voor de nationale rechter bindend is. De kwestie is echter enigszins problematischer.

46. De erkenning van dat beginsel sluit immers, zoals onmiddellijk wordt toegevoegd – en als ik dit juist heb begrepen – een verdere controle („darüber hinaus”) door het BVerfG niet uit, wanneer het „duidelijk” is dat de litigieuze handeling het beginsel van bevoegdheidstoedeling heeft geschonden, wat aldus moet worden opgevat dat van een „kennelijke” schending sprake is wanneer dit beginsel is overschreden op een „wijze die specifiek inbreuk maakt” en de schending bovendien „voldoende gekwalificeerd” is. ( 22 ) Indien mijn interpretatie van deze passage juist is, is het duidelijk dat de zogezegde „inpassing” van de prejudiciële verwijzing in de procedure van definitieve beoordeling van de ultra-vireshandeling door de nationale rechter problemen opwerpt, die ik als „functioneel” bestempel.

47. Die noodzakelijk geachte verwijzing naar het Hof voor een prejudiciële beslissing over de litigieuze handeling, zij het uitsluitend vanuit Unierechtelijk perspectief, wordt voorgesteld als uitdrukking van de „samenwerkingsrelatie” – een door de verwijzende rechter zelf geconcipieerde term – die tussen de beide rechterlijke instanties moet bestaan.

48. Een exacte definitie van deze „samenwerkingsrelatie” ontbreekt, maar zij omvat duidelijk meer dan een vage „dialoog” tussen rechters. Uiteindelijk zou zij teruggaan op het concept dat de op het BVerfG rustende plicht om de uit de grondwet voortvloeiende basisorde te waarborgen, altijd moet worden vervuld vanuit een open of receptieve houding ten aanzien van het Unierecht („europarechtsfreundlich”), een begrip dat wellicht ook uit het beginsel van loyale samenwerking af te leiden valt (artikel 4, lid 3, VEU).

49. En hierin schuilt de gehele ambiguïteit waarvoor het Hof zich bij deze prejudiciële verwijzing gesteld ziet: enerzijds aanvaardt een nationaal constitutioneel rechtscollege eindelijk zijn functie van nationale rechter in laatste instantie in de zin artikel 267 VWEU, als uitdrukking van een bijzondere „samenwerkingsrelatie” en van een algemeen beginsel van openheid ten opzichte van het zogeheten „integratieprogramma”, terwijl het anderzijds, zoals het zelf stelt, een zaak aan het Hof wil voorleggen zonder afstand te doen van zijn eindverantwoordelijkheid om te bepalen wat de constitutionele voorwaarden en grenzen van de Europese integratie zijn voor zover het de eigen staat betreft. Deze ambivalentie valt in heel het prejudiciële verzoek te bespeuren, zodat daaraan bij de bespreking van de zaak maar moeilijk voorbij kan worden gegaan.

50. Mij nu beperkend tot de problematiek die ik de „functionaliteit” van deze prejudiciële verwijzing heb genoemd, zal ik allereerst ingaan op de vraag of het voorliggende verzoek berust op de basispremissen waarop de procedure van de zogenoemde prejudiciële verwijzing bij het Hof in de verschillende Verdragen is ontwikkeld en waarop de rechterlijke bescherming van het Unierecht strategisch is gebouwd. ( 23 )

51. Indien deze prejudiciële verwijzing alleen maar zou kunnen worden uitgelegd op de door Italië nadrukkelijk bepleite wijze ( 24 ), zou de enig mogelijke conclusie zijn dat er, anders dan de schijn doet voorkomen, in werkelijkheid geen sprake is van een prejudicieel verzoek in de zin „van artikel 267”, maar van iets anders – iets wat in elk geval moeilijk in het Verdrag is terug te vinden.

52. Het prejudiciële verzoek – zoals verschillende interveniënten terecht stellen – is namelijk nooit ontworpen als louter een „gelegenheid” voor het Hof om de nationale rechter „bij te vallen”, of het nu om een ultra-viresbeoordeling of een andere beoordeling gaat, met de mogelijke consequentie dat een eventueel „gebrek aan bijval” van de kant van het Hof zijn antwoord geen betekenis zou hebben. Het is ook duidelijk dat hieraan niet afdoet dat er sprake is van een houding die in beginsel receptief is ten aanzien van een verdragsconforme uitlegging van de litigieuze handeling. In dergelijke omstandigheden zou het verzoek aan het Hof om een prejudiciële beslissing uiteindelijk zelfs de onwenselijke consequentie kunnen hebben dat het Hof zelf verwikkeld raakt in de keten van gebeurtenissen die uitmondt in de instorting van het grondwettelijk pact dat aan de Europese integratie ten grondslag ligt. ( 25 )

53. Indien de voorliggende prejudiciële verwijzing aldus wordt opgevat, gaat de verwijzende rechter – steeds in het kader van de ultra-virescontrole – kennelijk ervan uit dat het criterium of de maatstaf voor zijn beoordeling van de litigieuze handeling kan afwijken van dat of die van het Hof („ [de perspectieven] niet volkomen harmoniëren”). ( 26 ) Dat zou betekenen dat het geschil voor het BVerfG in zeker mate zou afwijken van de eerdere procedure voor het Hof. Gezien de omzichtigheid waarmee het BVerfG zich uitdrukt en de aard van de argumenten die het aanvoert ( 27 ), neig ik echter naar de opvatting dat het materieelrechtelijke criterium voor de ultra-virescontrole grotendeels hetzelfde zou zijn.

54. In dit opzicht kan het voorliggende verzoek een goede aanwijzing hiervoor vormen. Indien immers de geldigheidstoetsing van het litigieuze ECB-besluit grotendeels wordt bepaald door de uitlegging die aan het mandaat van de ECB wordt gegeven, met name de hoofddoelstelling van „prijsstabiliteit”, maakt dat begrip deel uit van zowel het Verdrag (artikel 127, lid 1, VWEU) als van de nationale grondwet (artikel 88, in fine, GG). Het zou in beide gevallen gaan om de uitlegging van hetzelfde begrip, namelijk „prijsstabiliteit” als voornaamste doel van de ECB, ongeacht of dat begrip in één van beide fundamentele normen te vinden is, of in beide.

55. Volgens de verwijzingsbeslissing staat echter niet alleen het beginsel van bevoegdheidstoedeling (ultra vires) ter discussie in het hoofdgeding, maar ook de „grondwettelijke identiteit” van de Bondsrepubliek Duitsland, en wel vanwege de gevolgen die de bestreden handeling zou hebben voor het nationale grondwettelijke orgaan, dat in de eerste plaats uitdrukking moet geven aan de wil van de burgers. „Ultra-virescontrole” en „identiteitstoets”, in de terminologie van het BVerfG, zouden dus in het hoofdgeding samenvallen.

56. Aldus rijst in dit deel van de verwijzingsbeslissing opnieuw de vraag van de verschillende toetsingsmaatstaf die het ene en het andere hof moet toepassen. Zo stelt het BVerfG specifiek voor de „identiteitstoets” letterlijk: „[I]n het kader van de bestaande samenwerking staat het aan het Hof van Justitie om de maatregel uit te leggen. Daarentegen staat het aan het Bundesverfassungsgericht om de onaantastbare kern van de grondwettelijke identiteit vast te stellen, en om te toetsen of bedoelde maatregel (zoals uitgelegd door het Hof van Justitie) die kern aantast.” ( 28 )

57. Ook hier zou weer een aantal overwegingen van zeker belang op zijn plaats zijn. Ik beperk mij echter tot de opmerking, zonder dat andere hypothesen onderzoek behoeven, dat in dit geval – waarin alles erop lijkt te wijzen dat „ultra-virescontrole” en „identiteitstoets” onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden – de eerdergenoemde moeilijkheden in verband met verschillende toetsingsmaatstaven voor de taak van het Hof en de taak van het BVerfG relevant blijven.

58. In ieder geval wil ik op dit punt in mijn conclusie een tweetal algemene kanttekeningen plaatsen.

59. In de eerste plaats lijkt het mij een schier onmogelijke opgave deze Unie, zoals wij haar nu kennen, te behouden, indien men haar onder een absoluut voorbehoud zou willen stellen dat nauwelijks is gedefinieerd en nagenoeg vrij door de lidstaten kan worden ingevuld, dat de vorm aanneemt van een „grondwettelijke identiteit” genoemde categorie. Dat geldt te meer indien die „grondwettelijke identiteit” wordt gezien als afwijkend van de „nationale identiteit” in de zin van artikel 4, lid 2, VEU.

60. Een dergelijk „identiteitsvoorbehoud”, dat autonoom wordt ingevuld en uitgelegd door de bevoegde – gewoonlijk rechtsprekende – organen van de (ten overvloede, thans 28) lidstaten, zou de rechtsorde van de Unie zeer waarschijnlijk, in ieder geval in kwalitatieve termen, in een tweederangs positie plaatsen. Zonder in detail te treden en zonder dat het mijn bedoeling is een oordeel te vellen, ben ik van mening dat de kenmerken van het voorliggende geval dit goed illustreren.

61. In de tweede plaats herinner ik eraan dat het Hof al lange tijd met de categorie „gemeenschappelijk grondwettelijke tradities” van de lidstaten werkt om aanknopingspunten te vinden voor de ontwikkeling van het systeem van waarden waarop de Unie berust. ( 29 ) In het bijzonder heeft het Hof aan die gemeenschappelijke grondwettelijke tradities voorrang gegeven bij de vorming van een eigen rechtencultuur, namelijk die van de Unie. De Unie heeft zodoende niet alleen het karakter van een rechtsgemeenschap gekregen, maar ook van een „gemeenschappelijke grondwettelijke cultuur”. ( 30 ) Die gemeenschappelijke grondwettelijke cultuur maakt deel uit van de gemeenschappelijke identiteit van de Unie, met het mijns inziens belangrijke gevolg dat de grondwettelijke identiteit van elke lidstaat, die uiteraard voor zover nodig specifiek is, voorzichtig gezegd geen lichtjaren verwijderd kan zijn van die grondwettelijke cultuur die zij gemeen hebben. Een goed begrepen, open houding ten opzichte van het Unierecht moet integendeel op de middellange en lange termijn in beginsel bewerkstelligen dat de grondwettelijke identiteit van de Unie en die van elk van de lidstaten in de basis tot elkaar komen.

62. Terugkerend naar de functionele problematiek van het prejudiciële verzoek, ben ik van mening dat het gevaar van „instrumentalisatie” daarvan in de context van de nationale beoordeling van een geval van „ultra-virescontrole” in combinatie met een „identiteitstoets” dermate reëel is, dat men zich de vraag kan stellen of niet een alternatieve opvatting mogelijk is, waardoor deze problematiek zou kunnen worden overwonnen. Ik meen dat een dergelijke alternatieve lezing mogelijk is, wanneer men de oorsprong van deze rechtspraaklijn in aanmerking neemt en tegelijkertijd de mogelijkheden van het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU) benut. Het gaat erom gebruik te maken van de deugden van de eerdergenoemde ambiguïteit waarmee het prejudiciële verzoek omgeven lijkt.

63. Wij mogen niet vergeten dat de zogezegde verplichting om het Hof prejudiciële vragen voor te leggen, als een soort novum in de Honeywell-beslissing van het BVerfG van 6 juli 2010 lijkt te zijn opgenomen met – zoals algemeen wordt erkend – de bedoeling om de dialoog tussen de hoven open te houden, zodat die dialoog zo lang als dat nodig is in het belang van de zaak kan worden voortgezet. ( 31 ) Aldus bezien, zou in het feit dat een prejudiciële verwijzing is voorzien een oprechte bedoeling kunnen worden gelezen, dat de uitlegging die het Hof in voorkomend geval van het Unierecht geeft een toereikende basis zal vormen voor de beslechting van de geschillen in de procedures a quo. De uitkomst zal hopelijk zijn dat een eventuele latere toetsing aan de hand van de grondwettelijke criteria in de omstandigheden van het geval niet tot conclusies leidt die openlijk met het antwoord van het Hof in strijd zijn.

64. Bovendien is het duidelijk dat het beginsel van loyale samenwerking ook voor rechterlijke instanties geldt, met inbegrip van de beide instanties die bij deze belangrijke procedure zijn betrokken. ( 32 ) Deze wederzijdse loyaliteit is des te voornamer in die gevallen waarin het hoogste rechtscollege van een lidstaat in de verantwoordelijke uitoefening van zijn grondwettelijke competentie, zonder in verdere bespiegelingen te vervallen, in de geest van loyale samenwerking zijn twijfels uit over een besluit van een bepaald orgaan van de Unie. Dit beginsel van loyale samenwerking is uiteraard bindend voor de nationale rechter, nu het tot zijn eigen verantwoordelijkheid behoort om daaraan vorm en toepassing te geven. Wat het Hof betreft, houdt dit beginsel mijns inziens in dit geval een tweeledige verplichting in.

65. In de eerste plaats moet, inhoudelijk, worden opgemerkt dat dit beginsel het Hof ertoe verplicht met de grootst mogelijke loyaliteit te antwoorden op een vraag die in dezelfde geest is gesteld, daarover kan niet de minste twijfel bestaan. Met name wanneer de nationale rechter de mate waarin hij serieus aan de geldigheid of de uitlegging van de betrokken handeling twijfelt in bijzonder expliciete bewoordingen uiteenzet, dient dit aldus te worden opgevat dat hij daarmee uiting geeft aan de omvang van zijn bezorgdheid op dat punt. Dit is naar ik begrijp de strekking van het verzoek van de Duitse regering om een „constructieve” behandeling van deze zaak. ( 33 )

66. In de tweede plaats, en hierom gaat het nu met name, verlangt het beginsel van loyale samenwerking van het Hof een bijzondere inspanning om uitspraak te doen over de voorgelegde vragen ten gronde, los van alle moeilijkheden waarnaar al uitgebreid is verwezen. Dit betekent dat het Hof ten aanzien van het uiteindelijke lot van zijn antwoord van een bepaalde hypothese moet uitgaan.

67. Concreet bestaat deze hypothese erin dat het Hof niet onmiddellijk de mogelijkheid van de hand wijst, maar er juist op vertrouwt, dat de nationale rechter – nadat deze het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag heeft overwogen en onverminderd de uitoefening van zijn eigen verantwoordelijkheid – dat antwoord in de procedure a quo beslissend zal achten. Loyale samenwerking omvat een element van vertrouwen en dat vertrouwen kan in dit geval bijzondere betekenis krijgen. We mogen niet vergeten dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing door het BVerfG is geformuleerd op een wijze die het Hof in staat stelt om, binnen de grenzen van het redelijke, erop te vertrouwen dat het BVerfG het gegeven antwoord als afdoende en definitief zal beschouwen, met voldoende criteria om over de in het hoofdgeding geformuleerde vorderingen te kunnen beslissen. ( 34 ) De „routekaart” die het BVerfG zelf in de zaak Honeywell heeft uitgezet, zou deze visie kunnen bevestigen. ( 35 )

68. Voor zover deze analyse van de situatie wordt gevolgd, ben ik van mening dat het Hof bij de benadering van het probleem van de „functionaliteit” die inherent is aan dit prejudiciële verzoek, voorbij moet gaan aan andere mogelijkheden dan de hypothese die ik hierboven heb geschetst, omdat die alleen als extreme gevallen kunnen worden beschouwd, die moeilijk voorstelbaar zijn en uiteindelijk een weigering om een antwoord ten gronde op de thans voorgelegde vragen te geven niet kunnen dragen.

69. Ik stel daarom als tussenconclusie voor, dat het Hof verklaart dat dit verzoek om een prejudiciële beslissing ten gronde kan worden beantwoord.

V – Ontvankelijkheid

70. Een groot aantal lidstaten en ook de instellingen die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend, hebben de ontvankelijkheid van de hoofdvragen van het BVerfG ter discussie gesteld op grond dat deze de geldigheid zouden betreffen van een handeling, het OMT-programma, die geen rechtsgevolgen heeft voor derden.

71. Zij benadrukken, heel in het kort gezegd, het niet-definitieve of zelfs, als het ware, „voorlopige” karakter van de op 6 september 2012 goedgekeurde handeling, waarin de Raad van bestuur de essentiële criteria van dat programma, heeft aangegeven, dat nog niet definitief is vastgesteld. Zoals de ECB heeft bevestigd, is in die vergadering een aantal criteria vastgesteld, maar niet het OMT-programma als zodanig. De geldigheid van dat programma kan pas worden getoetst op het moment dat de Raad van bestuur het programma, in overeenstemming met het in de statuten van de Europese Centrale Bank bepaalde systeem van rechtshandelingen, formeel vaststelt en bekendmaakt.

72. De rechtspraak van het Hof zou deze uitlegging in beginsel ondersteunen. De rechtspraak inzake beroepen tot nietigverklaring staat in de weg aan de betwisting van handelingen zonder rechtsgevolgen. ( 36 ) En specifiek in de context van een prejudicieel verzoek heeft het Hof in het verleden al uitgemaakt dat prejudiciële verwijzingen waarbij de geldigheid van een niet gepubliceerde en rechtens niet bindende atypische handeling ter discussie wordt gesteld, niet-ontvankelijk zijn. ( 37 ) Voor verschillende belanghebbenden is dit het geval bij het OMT-programma, dat op 6 september 2012 op een persconferentie door de President van de ECB is aangekondigd en waarvan de voornaamste technische kenmerken vervolgens in een persbericht zijn beschreven.

73. Om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten, ben ik echter van mening dat het OMT-programma een handeling is waarvan de geldigheid wel in een prejudiciële procedure kan worden beoordeeld. Deze conclusie is gebaseerd op twee verschillende gronden. Ten eerste acht ik doorslaggevend dat het om een handeling gaat waarin de algemene kenmerken van een algemeen actieprogramma van een instelling van de Unie zijn vastgesteld. Ten tweede moet volgens mij rekening worden gehouden met het bijzondere belang dat de mededeling aan het publiek voor de ECB heeft in de uitvoering van het monetair beleid vandaag de dag.

74. Al vanaf het allereerste begin verlangt het Hof dat gelijktijdig aan twee voorwaarden is voldaan om beroep tegen handelingen te kunnen instellen, namelijk dat ze verbindend zijn en rechtsgevolgen teweeg moeten kunnen brengen. ( 38 ) Deze eisen zijn cumulatief, hoewel zij in sommige gevallen, zoals in het geval van de prejudiciële beoordeling van de geldigheid van aanbevelingen, alternatief kunnen worden voorgesteld. ( 39 )

75. Afhankelijk van de rechtstreekse adressaat van de bestreden handeling moeten deze beide voorwaarden mijns inziens echter verschillend worden beoordeeld. Zoals ik hierna zal toelichten, toont de rechtspraak zich bij de toepassing van de twee voorwaarden flexibeler wanneer de bestreden handeling een maatregel is waarbij een algemeen actieprogramma wordt vastgesteld dat de betrokken autoriteit zelf bindt, dan wanneer de handeling een maatregel inhoudt met constitutieve werking in de rechtsbetrekkingen met derden. De reden daarvoor is dat algemene actieprogramma’s van het openbaar gezag atypische vormen kunnen aannemen en toch heel directe gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van particulieren. Daarentegen moeten maatregelen met particulieren als rechtstreekse adressaten aan bepaalde voorwaarden ten aanzien van vorm en inhoud voldoen, om niet als non-existent te worden beschouwd.

76. Een algemeen actieprogramma zoals het hier bestreden programma kan door middel van atypische technieken worden gepresenteerd, kan als adressaat de autoriteit zelf hebben die de auteur van de handeling is, en kan formeel van buitenaf bezien non-existent zijn, maar het feit dat het voor de rechtspositie van derden beslissende gevolgen kan hebben, rechtvaardigt een antiformalistische benadering bij de beoordeling of het als „handeling” moet worden aangemerkt. Anders bestaat het gevaar dat een instelling het systeem van handelingen en de daarbij behorende rechterlijke bescherming zou kunnen ondermijnen door handelingen met externe gevolgen als algemene programma’s te vermommen.

77. De rechtspraak van het Hof geeft blijk van een bijzondere flexibiliteit bij de behandeling van dit soort algemene actieprogramma’s die externe effecten teweeg kunnen brengen.

78. Het in 1971 gewezen arrest Commissie/Raad (hierna: „AETR”) ( 40 ) vormt een belangrijk vertrekpunt, omdat daarin onder meer de vraag is behandeld of een beslissing van de Raad met betrekking tot het onderhandelen over en het sluiten van een internationale overeenkomst door de lidstaten als een handeling kon worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Raad kon die beslissing noch naar de vorm noch naar haar doel of inhoud worden beschouwd als een handeling die vatbaar is voor beroep, maar was er sprake van een politieke afstemming tussen de lidstaten in het kader van de Raad, zonder enigerlei intentie rechten of verplichtingen te scheppen of een rechtstoestand te wijzigen.

79. Bij de beoordeling van de argumenten van de Raad stelde het Hof dat „alle door de instellingen getroffen bepalingen – ongeacht hun aard of vorm – die beogen rechtsgevolgen te hebben” door de rechter moeten kunnen worden getoetst. ( 41 ) Na het onderzoek van de bestreden beslissing benadrukte het Hof voornamelijk twee aspecten: ten eerste, dat de beslissing niet de uitdrukking was van een vrijwillige coördinatie, maar ten doel had een bindende gedragslijn vast te stellen ( 42 ); en ten tweede, dat de in die beslissing opgenomen bepalingen een „afwijking [zouden kunnen inhouden] van de in het Verdrag aangegeven procedures” ( 43 ).

80. In aanvulling op zijn principiële uitspraak in het arrest AETR (EU:C:1971:32) heeft het Hof ook bijzondere aandacht geschonken aan de omstandigheden waarin een litigieuze handeling is vastgesteld. Naast de eerdergenoemde objectieve component kan de context waarin de handeling is gesteld verdere aanknopingspunten bieden die ofwel bevestigen dat de auteur van de handeling beoogt dat deze rechtsgevolgen jegens derden sorteert, dan wel dat hij zich bewust was van de mogelijke externe gevolgen van de maatregel. Het Hof heeft het belang van deze omstandigheden beklemtoond in het arrest Frankrijk/Commissie ( 44 ), waarin werd aanvaard dat beroep mogelijk was tegen een interne instructie van de Commissie, omdat „zowel de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als de conceptie, redactie en bekendmaking ervan” deze handeling onderscheidden van een louter interne organisatiemaatregel ( 45 ).

81. Tegen de achtergrond van deze rechtspraak zal ik nu bespreken of de handeling waarvan de geldigheid door de verwijzende rechter ter discussie wordt gesteld, vatbaar is voor beroep.

82. Het OMT-programma is, althans wat zijn formele presentatie betreft, een maatregel met atypische kenmerken. Het is op 5 en 6 september 2012 in de Raad van bestuur van de ECB ontworpen en vastgelegd in de notulen van die vergadering, met de vermelding dat de beschrijving van de technische kenmerken van het programma in een later persbericht zal volgen. De details van de technische kenmerken van het programma zijn vervolgens op een persconferentie door de President van de instelling bekendgemaakt, en nadien is op de website van de ECB een persbericht in het Engels gepubliceerd. De bekendmaking en verspreiding van het programma via internet is de enige „officiële” geschreven tekst die van het OMT-programma beschikbaar is, afgezien van het ontwerpbesluit en het ontwerprichtsnoer dat de ECB in deze procedure heeft overgelegd, maar die in afwachting van hun definitieve vaststelling en daaropvolgende bekendmaking in het Publicatieblad nog steeds interne documenten van de instelling zijn. Deze ontwerpen beschrijven gedetailleerd wat in het persbericht in algemene bewoordingen, maar niettemin tamelijk nauwkeurig is uiteengezet.

83. Het lijdt geen twijfel dat het OMT-programma een besluit is met een nauwkeurige inhoud, waarover twee dagen is gediscussieerd, en dat de voornaamste kenmerken in de Raad van bestuur zijn vastgesteld. Verder bevestigen de bekendmaking van de basiskenmerken van het programma in een persconferentie en ook in schriftelijke vorm op de website van de ECB, de klaarblijkelijke intentie van de instelling om mededeling te doen van hetgeen eerder in de Raad van bestuur was geaccordeerd. Het gaat om een algemeen actieprogramma, aangezien daarin de voorwaarden worden bepaald waaronder de ECB zal optreden in het geval dat de transmissiekanalen van het monetair beleid geblokkeerd raken. Het is echter tevens een maatregel waarmee al direct een extern gevolg wordt beoogd. Anders zou deze niet met de grootst mogelijke publiciteit op een persconferentie zijn aangekondigd en zouden de technische kenmerken ervan niet op de website van de ECB zijn gepubliceerd.

84. Bovendien lijken de omstandigheden die het OMT-programma omgeven te bevestigen dat de ECB tot doel had om louter door middel van de aankondiging van het programma – op een wellicht onconventionele wijze – op de markten te „interveniëren”. De eerdergenoemde toespraak van de President van de ECB van 26 juli 2012 in Londen, met de aankondiging dat alle noodzakelijke maatregelen zouden worden genomen om „de gemeenschappelijke munt te redden”, de persconferentie van 2 augustus na afloop van de vergadering van de Raad van bestuur van die dag, alsook de situatie waarmee verschillende lidstaten op dat moment op de obligatiemarkten te kampen hadden, bevestigen dat de ECB met de aankondiging van het OMT-programma niet enkel beoogde verslag te doen van de interne werkzaamheden met betrekking tot een initiatief dat zich nog in het discussiestadium bevond, maar ook een gevolg teweeg wilde brengen met de aankondiging van de instelling van een potentieel ambitieus programma, dat – zo is gesteld – een einde zou maken aan enkele van de moeilijkheden die de transmissiekanalen van het monetair beleid op dat moment ondervonden. Bewijs daarvoor is de wezenlijke impact die de aankondiging van het programma kennelijk op de financiële markten had, een impact die volgens de ECB en de Commissie twee jaar later nog steeds voortduurt.

85. Voorts moet worden benadrukt dat met het OMT-programma niet slechts een individuele handeling bekend is gemaakt, maar een compleet normatief programma dat op de toekomst is gericht, met relatief nauwkeurige voorwaarden gepaard gaat en een regulerend doel heeft. Gelet op de inhoud ervan kan verder worden gesteld dat de ECB op 6 september 2012 geen aankondiging deed van een besluit van gering belang. Integendeel, die dag werd mededeling gedaan van de details van een voor de eurozone uiterst belangrijke maatregel, die ondanks zijn onvoltooide vorm voor langere tijd zou gaan gelden.

86. Op dit punt wil ik ingaan op de tweede omstandigheid die ik voor de afwijzing van de bezwaren tegen de ontvankelijkheid relevant acht. We mogen niet buiten beschouwing laten dat het in casu gaat om een handeling van een centrale bank in de vorm van een publieke mededeling die een actieprogramma van monetair beleid ontvouwt. Mededelingen van centrale banken aan het publiek zijn niet te vergelijken met die van andere, politieke of technische instellingen. De centrale banken hebben gedurende de afgelopen dertig jaar een belangrijke ontwikkeling doorgemaakt, die van invloed is geweest op hun monetaire beleidsinstrumenten. Volgens de unanieme mening van deskundigen moet ook de mededeling aan het publiek tot die instrumenten worden gerekend.

87. Vaststaat dat het beleid van de centrale banken op het punt van de mededelingen aan het publiek een van de centrale spillen van het hedendaagse monetair beleid is geworden. Omdat rationeel gedrag op de markten onmogelijk te voorspellen valt, is het benutten van alle mogelijkheden van de publieke mededeling („communicatiestrategieën”) van de centrale banken een efficiënte manier om bepaalde verwachtingen te sturen en aldus de doeltreffendheid van het monetair beleid te verzekeren. ( 46 ) Niet alleen gezien het prestige en de informatie waarover deze instellingen beschikken, maar ook hun bevoegdheden op grond van de conventionele monetaire beleidsinstrumenten vervullen de aankondigingen, opinie-uitingen of verklaringen van de vertegenwoordigers van de centrale banken in het algemeen een cruciale rol in de ontwikkeling van het monetair beleid van vandaag. ( 47 )

88. Er bestaat geen twijfel over dat ook de ECB de mededeling tot zijn voornaamste monetaire beleidsinstrumenten rekent. Dit is door de instelling zelf in het verleden erkend, en niemand zal betwisten dat de periodieke publiekscommunicatie van de ECB, waarin zij de centrale actielijnen aankondigt of bepaalde standpunten uitdraagt die een aanwijzing kunnen vormen voor het toekomstige handelen van de instelling, een hoofdpilaar van haar optreden vormt. ( 48 ) Naar mijn mening speelt deze omstandigheid, die op geheel eigen en karakteristieke wijze voor de ECB geldt, een uiterst voorname rol bij de kwalificatie van een handeling als het aangekondigde OMT-programma van 6 september 2012.

89. Ten slotte, en gezien het voornoemde belang van het communicatiebeleid van de ECB, moet worden bedacht dat aan het alternatief, te weten de conclusie dat een handeling als het OMT-programma niet vatbaar is voor beroep, het gevaar kleeft dat een groot deel van de besluiten van de ECB geheel aan rechterlijke toetsing wordt onttrokken, enkel op grond van het argument dat deze nog niet formeel zijn vastgesteld en gepubliceerd in het Publicatieblad. Indien immers een maatregel in haar typische vorm geen officiële bekendmaking vereist om effect te sorteren, omdat voor de volle externe werking ervan de bekendmaking op een persconferentie of via een persbericht volstaat, zou het stelsel van handelingen en rechterlijke toetsing zoals dat in de Verdragen is voorzien ernstig worden aangetast indien de rechtmatigheid van die maatregel niet kon worden getoetst.

90. Op grond van het bovenstaande ben ik van mening dat in het specifieke geval van dit soort handelingen van de ECB, waarbij mededelingen aan het publiek een bijzondere betekenis hebben voor de doeltreffende werking van het monetair beleid, een handeling als die welke op 6 september 2012 is aangekondigd en door de verwijzende rechter ter discussie wordt gesteld, gezien de inhoud en de mogelijke objectieve gevolgen ervan, maar ook de omstandigheden waaronder de maatregel is vastgesteld, een handeling van een instelling is waarvan de geldigheid in het kader van een prejudicieel verzoek krachtens artikel 267 VWEU aan de orde kan worden gesteld.

91. De bezwaren tegen de ontvankelijkheid van de prejudiciële geldigheidsvragen moeten in mijn visie dan ook worden afgewezen, zodat de subsidiaire uitleggingsvraag van de verwijzende rechter geen antwoord behoeft.

VI – Prejudiciële vragen

A – Eerste prejudiciële vraag: de artikelen 119 VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU, en de grenzen van het monetair beleid van de ECB

92. Met zijn eerste vraag stelt het BVerfG de geldigheid van het door de ECB op 6 september 2012 aangekondigde OMT-programma ter discussie en wenst het specifiek van het Hof te vernemen of het wel om een met de artikelen 119 VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU verenigbare maatregel gaat, en of deze niet inbreuk maakt op de bevoegdheden van de lidstaten.

93. Het BVerfG komt na een uitvoerige en gedetailleerde motivering in zijn verwijzingsbeslissing tot de conclusie dat er voldoende aanwijzingen voorhanden zijn voor de opvatting dat de ECB geen monetaire maar een economische beleidsmaatregel heeft vastgesteld, en meent dat er sprake is van een overschrijding van het beginsel van bevoegdheidstoedeling, dat voor het handelen van de ECB geldt. Het BVerfG wijst op vier aspecten van het OMT-programma waaruit die overschrijding zou blijken: voorwaardelijkheid, selectiviteit, parallellisme en omzeiling. De bezorgdheid van de verwijzende rechter betreft meer in het algemeen de grenzen die voor het mandaat van de ECB gelden in uitzonderlijke omstandigheden, zoals die in de zomermaanden van 2012.

1. Standpunt van de belanghebbende partijen

94. Alle verzoekers in het hoofdgeding zijn het in wezen erover eens dat de Verdragen aldus moeten worden uitgelegd, dat een programma als het op 6 september 2012 door de ECB aangekondigde, een economische beleidsmaatregel vormt. Het OMT-programma overschrijdt volgens hen het mandaat van de ECB, dat met name beperkt is tot de doelstelling van handhaving van de prijsstabiliteit. Het is namelijk een maatregel die een rechtstreekse weerslag heeft op de financieringsbronnen van de betrokken lidstaten en daarmee tot het terrein van het economisch beleid behoort. Verzoekers verwijzen in hun argumenten herhaaldelijk naar het arrest Pringle ( 49 ) waarin is uitgemaakt dat de instelling van het ESM een economische beleidsmaatregel vormt, en de kwalificatie ervan als monetair beleid werd verworpen. Zij stellen zich op het standpunt dat ook het OMT-programma, gezien de kenmerken die het met het ESM gemeen heeft, als economische beleidsmaatregel moet worden gekwalificeerd.

95. Zowel Gauweiler als Huber benadrukken met name het feit dat niet het herstel van de transmissiekanalen van het monetair beleid het daadwerkelijke doel van het OMT-programma vormt, maar de „redding van de euro” door middel van een vergemeenschappelijking van de schulden van bepaalde lidstaten, wat in strijd is met de Verdragen aangezien dit voor een aantal lidstaten het risico inhoudt dat zij de schulden van andere lidstaten op zich moeten nemen. Een dergelijke maatregel zou onmiskenbaar verder gaan dan de „ondersteuning” van het economisch beleid van de Unie en de lidstaten die de ECB volgens de Verdragen mag bieden.

96. Von Stein betwist dat er in de maanden voorafgaand aan de aankondiging van het OMT-programma op de obligatiemarkten sprake was van artificiële rentetarieven. Hij stelt dat die tarieven simpelweg de daadwerkelijke marktprijs weerspiegelden. De ECB heeft ingegrepen en de marktprijs kunstmatig gemanipuleerd door bekend te maken dat zij bereid was obligaties van bepaalde lidstaten aan te kopen. Deze verstoring van de markt is niet verenigbaar met het door de Verdragen aan de ECB opgelegde mandaat, te weten het handhaven van de prijsstabiliteit.

97. Bandulet stelt met nadruk dat het OMT-programma niet de structurele tekortkomingen in het ontwerp van de monetaire Unie kan compenseren. Dit is absoluut niet een aan de ECB toegekende bevoegdheid, omdat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan het democratiebeginsel en het beginsel van volkssoevereiniteit.

98. De fractie Die Linke plaatst eveneens vraagtekens bij de bevoegdheid van de ECB om het OMT-programma vast te stellen, zij het op grond van andere argumenten. Die Linke wijst op de economische gevolgen die de opeenvolgende financiële hulpprogramma’s in verschillende lidstaten hebben gehad. Daaruit zou blijken dat de ECB, door die reddingsacties via de uitvoering van het OMT-programma te ondersteunen, zich in het economische beleid van de lidstaten mengt. Die Linke verwijst voorts naar een aantal bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie die zich niet zouden verdragen met de interventie van de Unie en de ECB in staten waarvoor een programma voor financiële hulpverlening geldt.

99. Alle lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, alsook de ECB en de Commissie zijn met verschillende nuances van mening dat het OMT-programma zoals dat door middel van het persbericht bekend is gemaakt, een maatregel van monetair beleid vormt die verenigbaar is met de bevoegdheden die bij de Verdragen aan de ECB zijn toegekend.

100. Deze lidstaten en instellingen zijn het er verder over eens dat de ECB een ruime beoordelingsbevoegdheid geniet bij de definitie en uitvoering van het monetair beleid. Het Hof moet die ruime beoordelingsbevoegdheid eerbiedigen, en ook de doelstellingen die de ECB bij de aankondiging van haar OMT-programma heeft bepaald. De lidstaten en de instellingen onderkennen dat de ECB in het kader van die doelstellingen onconventionele monetaire maatregelen kan vaststellen, mits deze strikt noodzakelijk zijn om de gestelde doelstellingen te bereiken. Met name Polen en Spanje zijn van mening dat het OMT-programma aan de verschillende criteria van het evenredigheidsbeginsel voldoet.

101. De lidstaten en de instellingen zijn ook alle van mening dat uit het arrest Pringle (EU:C:2012:756), anders dan de verwijzende rechter stelt, niet volgt dat het OMT-programma een economische beleidsmaatregel is. In hun optiek is in het arrest Pringle erkend dat het economisch beleid en het monetair beleid nauw met elkaar verbonden zijn, zodat een economische beleidsmaatregel van invloed kan zijn op het monetair beleid en vice versa, zonder dat dit het karakter van de maatregel wijzigt. In casu maakt het feit dat het OMT-programma gevolgen kan hebben voor het economisch beleid het programma als zodanig nog niet tot een economische beleidsmaatregel.

102. Ten aanzien van het feit dat het OMT-programma een kunstmatige aanpassing van de prijzen op de obligatiemarkt zou veroorzaken, wijzen Polen, de Commissie en de ECB erop dat elk monetair beleid een prijswijziging tot doel heeft, omdat het een inherente functie van dat beleid is invloed op de markten uit te oefenen via maatregelen die tot bepaalde gedragswijzigingen leiden – maar altijd met het oog op de vervulling van het aan de Bank toegekende mandaat, in dit geval het handhaven van de prijsstabiliteit.

103. Duitsland stelt zich in beginsel op het standpunt dat het OMT-programma zoals dat bekend is, rechtmatig is. Zij benadrukt echter wel dat er momenteel slechts sprake is van een aankondiging van dat programma en dat derhalve de concrete toepassing ervan moet worden afgewacht om te kunnen beoordelen of het in feite om een economische dan wel een monetaire beleidsmaatregel gaat. Hoe het ook zij, de ECB beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid, en alleen in het geval dat een maatregel overduidelijk een economische beleidsmaatregel is, zou er sprake zijn van een overschrijding van de aan de Verdragen ontleende bevoegdheden. Duitsland acht het wenselijk dat het Hof criteria vaststelt voor een verdragsconforme toepassing van het OMT-programma en, voor zover mogelijk, met de fundamentele constitutionele structuren van de Bondsrepubliek Duitsland.

104. De ECB verdedigt de rechtmatigheid van het OMT-programma met een beroep op de gebeurtenissen in de zomer van 2012. Op dat moment groeide bij beleggers de angst dat de euro zou worden teruggedraaid, waardoor zich een overduidelijke stijging voordeed in de rente op staatsobligaties van verschillende lidstaten. De ECB stelt dat zij in die situatie haar monetair beleid niet meer via de gebruikelijke transmissiekanalen kon uitvoeren. De fragmentatie van de markten voor staatsobligaties die er het gevolg van was, in combinatie met de financieringsproblemen van verschillende lidstaten (en in het verlengde daarvan ook van de financiële instellingen van die lidstaten), stonden in de weg aan een juiste overdracht van de impulsen die de ECB normaliter geeft. In de visie van de ECB rechtvaardigde deze omstandigheid de vaststelling van een onconventionele monetaire beleidsmaatregel zoals het OMT-programma. Het doel van het programma is, kort gezegd, niet de financieringscondities van bepaalde lidstaten te steunen of hun economisch beleid te bepalen, aldus de ECB, maar de transmissiekanalen van het monetair beleid van de ECB te deblokkeren.

105. De ECB bestrijdt dat achter de technische kenmerken van het OMT-programma een economische beleidsmaatregel schuilgaat. De „voorwaardelijkheid” ervan is volgens de Bank een onontbeerlijk middel om te vermijden dat de implementatie van het OMT-programma ertoe leidt dat de betrokken lidstaten afzien van de structurele hervormingen die nodig zijn om hun economische fundamentals te verbeteren. Ook de „selectiviteit” van de maatregelen is inherent aan het OMT-programma, omdat de verstoring van de transmissiekanalen een gevolg is van de stijging van de rente op staatsobligaties van bepaalde lidstaten. Samengevat is de ECB van mening dat het OMT-programma waarborgen bevat die de koppeling ervan aan het monetaire beleid verzekeren en binnen de bij de Verdragen aan de Bank toegekende bevoegdheden valt.

2. Analyse

a) Opmerkingen vooraf

106. Voordat ik aan de specifieke analyse van de door het BVerfG voorgelegde vraag toekom, wil ik stilstaan bij aspecten die in dit geval bepalend zijn: de status en het mandaat van de ECB zoals in de Verdragen gedefinieerd, en het begrip „onconventionele monetaire beleidsmaatregelen”. Beide aspecten bieden de basiselementen voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een programma als het OMT-programma dat, volgens de ECB, binnen het kader van die onconventionele monetaire beleidsmaatregelen valt.

i) Status en mandaat van de ECB

107. De ECB is de instelling waaraan de Verdragen de uitoefening van de exclusieve bevoegdheden van de Unie op het gebied van het monetair beleid hebben opgedragen. De ECB en de nationale centrale banken vormen het ESCB, dat als hoofdtaak heeft het handhaven van de „prijsstabiliteit”, onverminderd de maatregelen die het stelsel kan vaststellen ter „[ondersteuning] van het [...] economisch beleid”. ( 50 ) In tegenstelling tot andere centrale banken is dus kenmerkend voor de ECB dat haar mandaat duidelijk beperkt is en nauw verbonden is met de strijd tegen inflatie. Zowel uit de voorbereidende werkzaamheden die aan de basis van het Verdrag van Maastricht ( 51 ) liggen, als uit de historiografie van het monetair beleid ( 52 ) blijkt het belang van dit mandaat in de onderhandelingen die tot de oprichting van de ECB hebben geleid.

108. Behalve het feit dat de ECB zich strikt aan de doelstelling van het handhaven van de prijsstabiliteit moet houden, is ook haar hoge mate van functionele en organieke onafhankelijkheid kenmerkend. ( 53 ) In de Verdragen is op talrijke plaatsen het onafhankelijke karakter van alle handelingen van de ECB benadrukt, en daarbij komt dat de statuten van het ESCB en van de ECB uiterst moeilijk gewijzigd kunnen worden, hetgeen de instelling onderscheidt van de centrale banken rondom haar, waarvan de regulerende normen door de respectieve nationale parlementen kunnen worden gewijzigd. ( 54 ) Dit is niet het geval bij de ECB, nu elke wijziging van haar statuut een herziening van de Verdragen vereist. ( 55 )

109. De onafhankelijkheid van de ECB is – net als bij de nationale centrale banken – eveneens bedoeld om de instelling verwijderd te houden van het politieke debat, via een absoluut verbod op aanwijzingen van andere instellingen of van de lidstaten. ( 56 ) Deze loskoppeling van de politieke activiteit is ook noodzakelijk vanwege de uiterst technische aard en hoge mate van specialisatie die kenmerkend zijn voor het monetair beleid. ( 57 )

110. De Verdragen leggen de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en de uitvoering van het monetair beleid uitsluitend bij de ECB, die voor de uitvoering van haar taken over verstrekkende middelen beschikt. Dankzij deze middelen beschikt de ECB over kennis en bijzonder waardevolle informatie die haar in staat stellen haar taken efficiënter te verrichten en tevens in de loop van de tijd haar technische expertise en reputatie te versterken. Deze kenmerken zijn van wezenlijk belang om te verzekeren dat de impulsen van het monetair beleid daadwerkelijk de economie bereiken, aangezien, zoals gezegd, een van de functies van de hedendaagse centrale banken het managen van verwachtingen is, waarvoor technische kennis, reputatie en mededelingen aan het publiek fundamentele instrumenten zijn.

111. De ECB moet dan ook over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken voor de ontwikkeling en uitvoering van het monetair beleid van de Unie. ( 58 ) De rechterlijke instanties moeten bij het uitoefenen van toezicht op de activiteit van de ECB ervoor waken dat zij zich niet in haar plaats stellen door zich op een uiterst technisch gebied te begeven dat expertise en ervaring vereist en dat volgens de Verdragen uitsluitend aan de ECB is voorbehouden. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van de activiteit van ECB moet zich dus, ongeacht het dwingende karakter ervan, kenmerken door een behoorlijke mate van terughoudendheid. ( 59 )

112. Ten slotte moet worden benadrukt dat het monetair beleid van de ECB, zoals gezegd, plaatsvindt via verschillende „transmissiekanalen of -mechanismen” waarmee de instelling ingrijpt in de markt en invulling geeft aan haar mandaat om de prijsstabiliteit te handhaven. ( 60 ) Om uitvoering te geven aan haar monetair beleid controleert de ECB de monetaire basis van de economie van de eurozone door de vereiste „impulsen” te geven, hoofdzakelijk door de vaststelling van de rentetarieven, die vervolgens via de financiële sector hun weg vinden naar bedrijven en huishoudens. ( 61 )

113. Om een correct functioneren van deze transmissiekanalen te waarborgen is in de statuten van het ESCB en van de ECB aan het ESCB de uitdrukkelijke bevoegdheid verleend om een reeks „monetaire functies en werkzaamheden” te verrichten. Van deze werkzaamheden zijn in casu met name die genoemd in artikel 18.1 van de statuten van belang, volgens welke de ECB en de nationale centrale banken „in de financiële markten [mogen] opereren door aan- en verkoop, hetzij onvoorwaardelijk (contant en op termijn), hetzij onder beding van wederverkoop, respectievelijk wederaankoop, door het in lening geven of nemen van vorderingen en verhandelbare waardepapieren, luidend in euro’s of andere valuta’s, evenals van edele metalen”.

114. Zoals we nog zullen zien, valt een programma als het OMT-programma echter niet te bestempelen als een normaal monetair beleidsinstrument van de ECB. Het OMT-programma maakt formeel gebruik van een van de zo-even genoemde monetaire transacties, maar op een dermate ongebruikelijke wijze dat het de kwalificatie „onconventionele monetaire beleidsmaatregel” verdient. Ik zal hierna uiteenzetten waarop deze term concreet betrekking heeft, hoe de ECB haar heeft gerechtvaardigd en in hoeverre het om een in de Verdragen rechtens voorzien middel gaat.

ii) Onconventionele monetaire beleidsmaatregelen en de kwalificatie van het OMT-programma als een van die maatregelen

– Onconventionele monetaire beleidsmaatregelen volgens de ECB

115. De ECB verdedigt de rechtmatigheid van het OMT-programma op grond dat het een interventie is bedoeld om de transmissiekanalen van het monetair beleid van de Unie te deblokkeren. Zoals ik hierboven heb toegelicht, fungeren deze transmissiekanalen van het monetair beleid niet als mechanismen met een onmiddellijke werking, maar als een kader waarmee de ECB een reeks „impulsen” geeft, met de bedoeling dat deze de reële economie bereiken. Volgens de ECB kan het monetair beleid hinder ondervinden van factoren die buiten de transmissiekanalen liggen en die de goede werking van de door de ECB gegeven impulsen kunnen doorkruisen: een internationale politieke of economische crisis of een aanzienlijke stijging van de olieprijzen zijn onder meer factoren die de „impulsen” die de ECB via de transmissiekanalen van het monetair beleid uitstuurt ernstig kunnen verstoren.

116. Wanneer zich een dergelijke situatie voordoet, acht de ECB zich bevoegd om die kanalen via de inzet van haar eigen instrumenten te deblokkeren. Het gaat daarbij om interventies die afwijken van de in de praktijk van de ECB gangbare, omdat het niet om een „normale” operatie gaat, maar om een operatie gericht op het deblokkeren en nadien herstellen van de monetaire beleidsinstrumenten in eigenlijke zin. ( 62 )

117. Zowel de ECB als de interveniërende lidstaten verdedigen de legitimiteit van de inzet van dit soort maatregelen als onderdeel van het monetair beleid. Blijkens de stukken gaat het in feite om een soort interventie die de meeste centrale banken gedurende de in 2008 aangevangen internationale financiële crisis hebben gebruikt ( 63 ), waaronder ook, zo blijkt uit deze procedure, de ECB zelf ( 64 ). In de optiek van de ECB en de interveniërende lidstaten staan de Verdragen er niet aan in de weg dat de ECB haar bevoegdheden aanwendt om de monetaire beleidsinstrumenten te herstellen wanneer zich omstandigheden voordoen die het normale functioneren van de transmissiekanalen ernstig hinderen. Naar de mening van de Commissie is deze handelwijze verenigbaar met de Verdragen, mits deze op behoedzame wijze en omkleed met waarborgen wordt uitgeoefend.

118. Op basis van de voorgaande overwegingen dient de precieze aard te worden onderzocht van het OMT-programma zoals dat via het persbericht van 6 september 2012 is bekendgemaakt.

– Het OMT-programma als onconventionele monetaire beleidsmaatregel

119. Het OMT-programma behoort formeel tot de transacties die in het eerdergenoemde artikel 18.1 van de statuten van het ESCB en de ECB zijn voorzien. Het is duidelijk dat dit artikel met de machtiging van de ESCB om vorderingen en ander verhandelbare waardepapieren te kopen met name beoogt de ECB instrumenten te verschaffen waarmee zij, als conventioneel middel om de prijsstabiliteit te handhaven, de monetaire basis kan controleren.

120. Ik moet hier echter meteen aan toevoegen dat het OMT-programma die in artikel 18.1 van de statuten verleende bevoegdheden benut op een wijze die buiten de normale werkzaamheden van de ECB ligt. Het is duidelijk dat een selectieve maatregel, die is gericht op één of meer staten van de eurozone en die bestaat in het opkopen van hun staatsobligaties zonder dat daaraan vooraf een kwantitatieve beperking is gesteld, in het vertrouwen dat hun financieringsvoorwaarden op de markten daardoor verbeteren, niet tot de gebruikelijke praktijk van de ECB behoort.

121. Zoals in het persbericht van 6 september 2012 is beschreven, voorziet het OMT-programma in een interventie van de ECB op de secundaire obligatiemarkt, die de Bank in staat stelt staatsobligaties te kopen van eurolanden die aan een financieel hulpverleningsprogramma zijn gebonden en die waarschijnlijk met moeite leningen kunnen plaatsen. De premisse waarop het OMT-programma berust, is het optreden van een exogene factor die de transmissiekanalen van het monetair beleid verstoort. Dat verstorende element bestaat volgens de ECB in een relatief bruuske en feitelijk onhoudbare stijging van de risicopremies voor bepaalde eurolanden, een stijging die zich in principe niet met de macro-economische realiteit van die landen verdraagt en bijgevolg verhindert dat de ECB efficiënt haar impulsen kan doorgeven om aldus haar taak te vervullen: het handhaven van de prijsstabiliteit.

122. Op grond hiervan ben ik van mening dat het OMT-programma gekwalificeerd kan worden als een onconventionele monetaire beleidsmaatregel, met de gevolgen die dit voor de toetsing ervan heeft.

b) Bevoegdheden van de ECB en het OMT-programma

123. Gelet op het voorgaande zal ik me concentreren op de twee kwesties die moeten worden onderzocht om op de eerste prejudiciële vraag van het BVerfG een volledig antwoord te kunnen geven.

124. In de eerste plaats moet worden bezien of een programma als het OMT-programma als een monetaire beleidsmaatregel kan worden aangemerkt, of dat het integendeel gaat om een economische beleidsmaatregel, die de ECB niet mag nemen. Hierbij zal nader moeten worden ingegaan op de door het BVerfG genoemde technische kenmerken van het programma. Indien – zoals ik bepleit – het OMT-programma als een monetaire beleidsmaatregel kan worden aangemerkt, moet vervolgens het OMT-programma aan het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 5, lid 4, VEU worden getoetst.

i) Het OMT-programma en het economisch beleid van de Unie en de lidstaten als grens aan de bevoegdheden van de ECB

– Economisch en monetair beleid van de Unie

125. Het BVerfG wenst zoals gezegd te vernemen of de ECB, met de vaststelling van het OMT-programma, niet een monetaire maar een economische beleidsmaatregel heeft genomen en zodoende in strijd met de in artikel 119, lid 1, VWEU aan de Raad en de lidstaten toegekende bevoegdheid heeft gehandeld.

126. Als we kijken naar het primaire recht van de Unie, beschrijft artikel 119, lid 1, VWEU summier de voornaamste componenten van het economisch beleid van de Unie, door aan te geven dat dit beleid is gebaseerd „op de nauwe coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten, op de interne markt en op de uitwerking van gemeenschappelijke doelstellingen en dat wordt gevoerd met inachtneming van het beginsel van een openmarkteconomie met vrije mededinging”. Hoewel de bepaling algemeen gesteld en derhalve ambigu is, bevat zij niettemin de basis- en de wezenlijke definitebestanddelen van die aspecten van het economisch beleid die tot de bevoegdheid van de Unie behoren.

127. Op het punt van de definitie van de uitsluitende bevoegdheid van de Unie op het vlak van het monetair beleid zwijgen de Verdragen echter. Het Hof constateerde dit in zijn arrest Pringle, waarin het zich genoodzaakt zag om als enige referentienorm een beroep te doen op de in het VWEU neergelegde doelstellingen van het monetair beleid. ( 65 ) Het hoofddoel van het monetair beleid van de Unie, de prijsstabiliteit en het ondersteunen van het algemene economische beleid van de Unie, vormt het voornaamste criterium voor de definitie van het monetair beleid (artikelen 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU). Het Hof heeft dit bevestigd in het arrest Pringle, waarin het voor de beoordeling van de vraag of een herziening van het Verdrag al dan niet onder het bereik van het monetair beleid valt, als enige criterium de aan dat beleid toegeschreven doelstellingen heeft gebruikt.

128. Ondanks de schaarse criteria die de Verdragen op het eerste gezicht verschaffen, beschikt het Unierecht over nuttige uitleggingsinstrumenten om te kunnen vaststellen of een besluit onder het economisch dan wel het monetair beleid van de Unie valt.

129. Wellicht ten overvloede herinner ik eraan dat het monetair beleid onderdeel is van het algemene economisch beleid. De tweedeling die het Unierecht tussen deze beide vormen van beleid maakt, vloeit noodgedwongen voort uit de structuur van de Verdragen en de horizontale en verticale bevoegdheidsverdeling in de Unie. In economische termen is het echter zo dat elke monetaire beleidsmaatregel uiteindelijk onder de meer algemene noemer van het economisch beleid valt. Dit verband tussen beide is door het Hof zelf en door advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Pringle benadrukt met de vaststelling dat een maatregel van economische beleid niet kan worden gelijkgesteld met een maatregel van monetair beleid louter omdat deze indirecte gevolgen kan hebben voor de stabiliteit van de euro. ( 66 ) Deze redenering geldt uiteraard ook omgekeerd, zoals de ECB, de Commissie en de meerderheid van de interveniërende lidstaten hebben betoogd: een monetaire beleidsmaatregel wordt geen economische beleidsmaatregel door het enkele feit dat deze indirecte gevolgen kan hebben voor het economisch beleid van de Unie en de lidstaten.

130. Dat het Verdrag zwijgt en geen precieze definitie van het monetair beleid van de Unie geeft, strookt met de functionele opvatting van de rol van dat beleid: elke maatregel waaraan door monetaire beleidsinstrumenten uitvoering wordt gegeven, vormt monetair beleid. Wanneer derhalve een maatregel tot de categorie van instrumenten behoort die volgens het Unierecht voor de uitvoering van het monetair beleid zijn voorzien, geldt een eerste vermoeden dat die maatregel het resultaat is van de uitoefening van het monetair beleid van de Unie. Het gaat uiteraard om een vermoeden dat kan worden weerlegd indien, bijvoorbeeld, de maatregel andere doelstellingen nastreeft dan de specifiek genoemde in de artikelen 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU.

131. Ook andere bepalingen van het Verdrag met betrekking tot het monetair beleid bieden belangrijke aanknopingspunten die verdere invulling geven aan de inhoud van de definitie van dat beleid. Zo houden de artikelen 123 VWEU en 125 VWEU, waarop ik bij de bespreking van de tweede prejudiciële vraag nog nader zal ingaan, een strikt verbod van respectievelijk staatsfinanciering via monetaire financieringsmaatregelen of overdrachten tussen lidstaten. Die verbodsbepalingen bevestigen dat de monetaire Unie, ofschoon zij deel uitmaakt van een Unie die berust op de waarde van solidariteit (artikel 2 VEU) ( 67 ), ook de handhaving van de financiële stabiliteit nastreeft, gebaseerd op een beginsel van fiscale discipline en het beginsel dat er geen financiële medeverantwoordelijkheid is. ( 68 )