ARREST VAN HET HOF VAN 25 NOVEMBER 1992. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN VERENIGD KONINKRIJK. - RICHTLIJN 80/778/EEG - VOOR MENSELIJKE CONSUMPTIE BESTEMD WATER - NIET-CONFORME NATIONALE WETTELIJKE REGELING. - ZAAK C-337/89.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-06103



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Harmonisatie van wetgevingen ° Kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water ° Richtlijn 80/778 ° Uitvoering door Lid-Staten ° Resultaatsverplichting wanneer beroep op toegestane afwijkingen onmogelijk is

(Richtlijn 80/778 van de Raad, art. 7, 9, 10 en 20)

2. Harmonisatie van wetgevingen ° Kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water ° Richtlijn 80/778 ° Uitvoering door Lid-Staten ° Verkrijgen van bijkomende termijn voor naleving van in bijlage I gestelde kwaliteitseisen ° Termijn voor indiening van verzoek ° Termijn voor uitvoering van richtlijn

(Richtlijn 80/778 van de Raad, art. 19 en 20)

3. Harmonisatie van wetgevingen ° Kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water ° Richtlijn 80/778 ° Maximaal toelaatbare concentraties ° Bijzondere regeling voor loden leidingen

(Richtlijn 80/778 van de Raad, art. 7, lid 5)

Samenvatting

1. Artikel 7, lid 6, van richtlijn 80/778 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water bepaalt, dat de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten nemen om te bewerkstelligen dat drinkwater ten minste in overeenstemming is met de in bijlage I vermelde eisen. De enige uitzonderingen op die verplichting zijn die van de artikelen 9, 10 en 20. De richtlijn legt de Lid-Staten dus de verplichting op, ervoor te zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt en deze kunnen zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van die verplichting niet beroepen op bijzondere omstandigheden die niet onder in de richtlijn vermelde uitzonderingen vallen. Het feit dat alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen zijn genomen, kan dus geen rechtvaardiging voor de niet-nakoming van de betrokken verplichting opleveren.

2. Van de in artikel 20 van richtlijn 80/778 aan de Lid-Staten geboden mogelijkheid om bij de Commissie een verzoek in te dienen om een bijkomende termijn voor de naleving van de in bijlage I bij de richtlijn gestelde kwaliteitseisen waaraan voor menselijke consumptie bestemd water moet voldoen, moest binnen de in artikel 19 gestelde termijn voor omzetting van de richtlijn gebruik worden gemaakt.

3. Ingevolge artikel 7, lid 5, van richtlijn 80/778 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water moet de beoordeling van de na te leven waarden geschieden met inachtneming van de opmerkingen, vermeld in bijlage I, waarin die waarden zijn vastgesteld.

Ter zake van het gehalte aan lood is in die opmerkingen in een bijzondere regeling voorzien voor water dat door loden leidingen stroomt. Aan die regeling moet de naleving door de Lid-Staten van de op hen rustende verplichting tot uitvoering van de richtlijn worden getoetst.

Partijen

In zaak C-337/89,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs R. Waegenbaur en R. Wainwright als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, representant van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. Collins van het Treasury Solicitor' s Department als gemachtigde, bijgestaan door J. Laws en D. Wyatt, Barristers, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Britse ambassade, Boulevard Roosevelt 14,

verweerder,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980, L 229, blz. 11) niet in nationaal recht om te zetten en die richtlijn niet correct toe te passen, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: O. Due, president, C. N. Kakouris en G. C. Rodríguez Iglesias, kamerpresidenten, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse en M. Diez de Velasco, rechters,

advocaat-generaal: C. O. Lenz

griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van partijen ter terechtzitting van 27 november 1991,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 januari 1992,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 31 oktober 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, door richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980, L 229, blz. 11, hierna: de "richtlijn") niet in nationaal recht om te zetten en die richtlijn niet correct toe te passen, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

2 Ingevolge artikel 18, lid 1, van de richtlijn doen de Lid-Staten binnen twee jaar te rekenen vanaf de kennisgeving ervan de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn en haar bijlagen te voldoen en stellen zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis. Voorts bepaalt artikel 19, dat de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen opdat de kwaliteit van het voor menselijke consumptie bestemde water binnen een termijn van vijf jaar na kennisgeving van de richtlijn daarmede in overeenstemming wordt gebracht. Voor het Verenigd Koninkrijk verstreken die termijnen respectievelijk op 18 juli 1982 en 18 juli 1985.

3 De Commissie verwijt het Verenigd Koninkrijk ten eerste, dat het de bepalingen van de richtlijn of een deel daarvan (naar gelang van het betrokken gebied van het Verenigd Koninkrijk) niet binnen de gestelde termijnen in nationaal recht heeft omgezet, en ten tweede, dat het in bepaalde voorzieningsgebieden de in de richtlijn bepaalde maximaal toelaatbare concentratie voor nitraten en lood niet in acht heeft genomen.

4 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De ontvankelijkheid

5 Het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat zowel in de aanmaningsbrief als in het met redenen omkleed advies de grief betreffende de niet-omzetting van de richtlijn uitsluitend betrekking had op water uit privé-putten. Het voegt hieraan toe, dat het Hof in het arrest van 5 juli 1990 (zaak C-42/89, Commissie/België, Jurispr. 1990, blz. I-2821), dat betrekking had op dezelfde richtlijn, oordeelde dat deze richtlijn niet van toepassing is op water uit privé-putten. De grief betreffende de niet-omzetting van de richtlijn zou dus in zijn geheel niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

6 Opgemerkt zij evenwel, dat de Commissie in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies een algemene grief betreffende de niet-omzetting van de richtlijn heeft gemaakt en het water uit privé-putten slechts als voorbeeld heeft genoemd. Tot staving van haar grief wees de Commissie erop, dat de volgens het Verenigd Koninkrijk ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde circulaires geen dwingende bepalingen bevatten, inzonderheid niet voor water uit privé-putten, en dat dit een voldoende bewijs was, dat de richtlijn niet in nationaal recht was omgezet.

7 In haar verzoekschrift heeft de Commissie het voorwerp van de gestelde inbreuk niet uitgebreid. Integendeel, zij heeft de in de precontentieuze fase geformuleerde algemene grief beperkt tot bepaalde gebieden, waarin de richtlijn haars inziens niet in nationaal recht is omgezet.

8 Mitsdien moet de exceptie van het Verenigd Koninkrijk worden verworpen.

Ten gronde

De niet-omzetting van de richtlijn

9 De Commissie stelt, dat het Verenigd Koninkrijk ten eerste de bepalingen van de richtlijn betreffende het water dat in het levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt, niet heeft omgezet in de wettelijke regeling die van toepassing is in Engeland en Wales, en ten tweede geen enkele maatregel heeft getroffen om de richtlijn om te zetten in Schotland en Noord-Ierland. Zij erkent weliswaar, dat de Water Supply Regulations 1990 "een afdoende formele omzetting" van de richtlijn in Schotland vormen, doch handhaaft haar grief ten volle voor dat gedeelte van het Verenigd Koninkrijk.

10 Verweerder betoogt, dat het water dat in het levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt, nagenoeg steeds uit dezelfde bron afkomstig is als het water voor huishoudelijk gebruik, en dat dit laatste aan de eisen van de richtlijn voldoet.

11 Dienaangaande behoeft slechts te worden opgemerkt dat, zoals verweerder zelf toegeeft, het water dat in het levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt, soms uit andere bronnen afkomstig is dan het water voor huishoudelijk gebruik.

12 Voorts betoogt verweerder, dat het bevoegde lid van de Commissie van de Europese Gemeenschappen in een brief van 13 april 1989 met betrekking tot Schotland heeft verklaard, dat de vaststelling van een passende regeling op grond van de Water Act 1973 tot intrekking van het beroep zou leiden, voor zover dit de omzetting van de richtlijn in Schotland betreft. Aangezien die regeling is vastgesteld, zou de Commissie te kort zijn geschoten in de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op haar rustende samenwerkingsplicht.

13 Dit argument faalt. Zonder dat behoeft te worden ingegaan op het juridisch belang van de betrokken brief, moet worden opgemerkt, dat de auteur ervan daarin slechts laat uitschijnen, dat het beroep zou kunnen worden ingetrokken ingeval het Verenigd Koninkrijk de bepalingen van de richtlijn niet alleen formeel, maar volledig in nationaal recht omzet. De Commissie heeft zich daartoe dus niet verbonden.

14 Ten slotte voert verweerder aan, dat de vertraging bij de omzetting van de richtlijn in Noord-Ierland te wijten was aan moeilijkheden in verband met de organisatie van de overheid in dat gedeelte van het Verenigd Koninkrijk.

15 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een Lid-Staat zich evenwel niet ten exceptieve op nationale bepalingen, praktijken of toestanden beroepen ter rechtvaardiging van de niet-eerbiediging van verplichtingen en termijnen die in de richtlijnen van de Gemeenschap besloten liggen (zie onder meer het arrest van 3 oktober 1984, zaak 279/83, Commissie/Italië, Jurispr. 1984, blz. 3403).

16 Mitsdien is de grief van de Commissie gegrond.

Het gehalte aan nitraten

17 De Commissie stelt, dat in 28 voorzieningsgebieden in Engeland het geleverde water niet voldoet aan de maximaal toelaatbare concentratie (hierna: "MTC") van 50 mg/l voor nitraten en dat die overschrijdingen niet gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de in artikel 9 van de richtlijn genoemde uitzonderingen.

18 Het Verenigd Koninkrijk betoogt allereerst, dat de richtlijn geen resultaatsverplichting oplegt, doch de Lid-Staten enkel verplicht, al het mogelijke te doen om de vastgestelde normen in acht te nemen. Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat het dit heeft gedaan. Dat het doel niet is bereikt, zou te wijten zijn aan externe factoren die met name verband houden met technieken die in de landbouw worden toegepast.

19 Voorts zou de stelling van de Commissie, dat een Lid-Staat de richtlijn schendt wanneer de MTC niet in acht worden genomen, ook al heeft hij daartoe al het mogelijke gedaan, tot gevolg hebben, dat elke overschrijding van een MTC na 18 juli 1985 een schending van de richtlijn oplevert, zelfs wanneer die overschrijding bij de overeenkomstig de richtlijn verrichte controles onopgemerkt is gebleven. De Lid-Staat zou de richtlijn dus reeds schenden nog vóór hij het bestaan van de schending heeft kunnen vaststellen en die situatie heeft kunnen verhelpen.

20 Dit argument kan niet worden aanvaard.

21 Artikel 7, lid 6, bepaalt, dat de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten nemen om te bewerkstelligen dat voor menselijke consumptie bestemd water ten minste in overeenstemming is met de in bijlage I vermelde eisen.

22 Dat resultaat moest binnen een termijn van vijf jaar na kennisgeving van de richtlijn zijn bereikt (artikel 19). Die termijn was langer dan de termijn voor omzetting van de richtlijn, namelijk twee jaar na de kennisgeving (artikel 18), om de Lid-Staten in staat te stellen aan bovengenoemde eisen te voldoen.

23 In zijn arrest van 22 september 1988 (zaak 228/87, X, Jurispr. 1988, blz. 5099, r.o. 10) overwoog het Hof, dat de Lid-Staten slechts onder de voorwaarden voorzien in de artikelen 9, 10 en 20 mogen afwijken van de verplichting om te bewerkstelligen dat het voor menselijke consumptie bestemd water in overeenstemming is met de eisen van de richtlijn. Eerstgenoemd artikel voorziet in de mogelijkheid van afwijking om rekening te houden met situaties met betrekking tot de natuurlijke staat en de structuur van de bodem van het gebied waarvan de betreffende voorzieningsbron afhankelijk is, en met situaties met betrekking tot uitzonderlijke weerkundige omstandigheden. Artikel 10 betreft uitzonderingen in noodgevallen, en artikel 20 bepaalt, dat de Lid-Staten in uitzonderlijke gevallen voor geografisch afgebakende bevolkingsgroepen bij de Commissie een bijzonder verzoek om meer tijd voor de toepassing van bijlage I mogen indienen.

24 De richtlijn legt de Lid-Staten dus de verplichting op, ervoor te zorgen dat bepaalde resultaten worden bereikt en deze kunnen zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van die verplichting niet beroepen op bijzondere omstandigheden die niet onder de in de richtlijn vermelde uitzonderingen vallen.

25 Bijgevolg kan verweerders stelling, dat hij al het mogelijke heeft gedaan, ° onverminderd de uitdrukkelijk bepaalde uitzonderingen ° geen rechtvaardiging opleveren voor de niet-nakoming van de verplichting om ervoor te zorgen, dat voor menselijke consumptie bestemd water ten minste in overeenstemming is met de in bijlage I aangegeven eisen.

26 Ten slotte betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat zij op grond van artikel 9 van de richtlijn afwijkingen heeft toegestaan voor de gebieden waar de MTC voor nitraten was overschreden, en dat zij de Commissie daarvan op 9 oktober 1985 kennis heeft gegeven. De Commissie reageerde daar niet op tot zij in haar aanmaningsbrief van 11 augustus 1987 verklaarde, dat ter zake van de overschrijding van de MTC voor nitraten artikel 9 niet als grondslag voor de aangemelde uitzonderingen kon worden gebruikt. In die omstandigheden had de Commissie, in plaats van de procedure voort te zetten, het Verenigd Koninkrijk automatisch een bijkomende termijn moeten verlenen, ook al was de in artikel 20 gestelde termijn voor indiening van een daartoe strekkend verzoek reeds verstreken.

27 Zoals het Hof in het reeds aangehaalde arrest Commissie/België (r.o. 23) oordeelde, moet het in artikel 20 van de richtlijn bedoelde verzoek om een bijkomende termijn voor de nakoming van de uit bijlage I voortvloeiende verplichtingen worden ingediend binnen de in artikel 19 gestelde termijn voor de omzetting van de richtlijn. De overeenkomstig artikel 9 van de richtlijn verrichte kennisgeving van de afwijkingen is evenwel pas na 18 juli 1985, dus na afloop van die termijn, gebeurd. Derhalve behoeft geen uitspraak te worden gedaan op het door de regering van het Verenigd Koninkrijk geformuleerde verzoek.

28 Mitsdien is ook de tweede grief gegrond.

Het gehalte aan lood

29 De Commissie is van mening, dat in Schotland de MTC voor lood (parameter 51) niet in acht is genomen in zeventien voorzieningsgebieden, die ongeveer 52 000 inwoners bevoorraden. Volgens verzoekster moet de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat bij water dat via loden leidingen wordt verdeeld, monsters genomen na doorstroming, dus aan de kraan, moeten voldoen aan de MTC van 50 *g/l van parameter 51, terwijl in rechtstreeks genomen monsters de hoeveelheid lood niet veelvuldig of in aanzienlijke mate 100 *g/l mag overschrijden. Volgens de door de regering van het Verenigd Koninkrijk overgelegde en aan het verweerschrift gehechte tabel, bedroeg het loodgehalte van negen van de 204 na doorstroming genomen monsters tussen 51 en 100 *g/l en van vier monsters meer dan 100 *g/l. Uit de cijfers die beschikbaar waren op het tijdstip van de indiening van het verzoekschrift blijkt, dat van 151 monsters vier een loodgehalte tussen 51 en 100 *g/l en twee een loodgehalte van meer dan 100 *g/l hadden, hetgeen aantoont dat de situatie nog is verslechterd sinds de instelling van het beroep.

30 De opmerkingen bij parameter 51 luiden als volgt:

"Bij loden leidingen zou het gehalte aan lood niet meer mogen bedragen dan 50 *g/l in een monster dat genomen is na doorstroming. Indien het monster direct is genomen of na doorstroming en het gehalte aan lood veelvuldig of in aanzienlijke mate 100 *g/l overschrijdt, dienen er passende maatregelen te worden genomen ten einde de blootstelling aan lood van de verbruiker te verminderen."

31 Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht heeft opgemerkt, zouden die opmerkingen overbodig zijn, indien zij op de door de Commissie voorgestane wijze moeten worden uitgelegd. De verplichte inachtneming van de MTC van 50 *g/l bij stromend water volgt immers reeds uit de voor parameter 51 genoemde waarden.

32 De opmerkingen bij die parameter moeten derhalve aldus worden uitgelegd, dat zij betrekking hebben op de waarden die in acht moeten worden genomen bij loden leidingen, waarvoor in een bijzondere regeling is voorzien. In dat geval is de waarde van 50 *g/l slechts een richtsnoer en zijn passende maatregelen slechts nodig wanneer in de direct of na doorstroming genomen monsters het gehalte aan lood veelvuldig of in aanzienlijke mate 100 *g/l overschrijdt.

33 Ingevolge artikel 7, lid 5, van de richtlijn, volgens hetwelk de beoordeling van de in bijlage I vermelde waarden moet geschieden met inachtneming van de opmerkingen, is bij loden leidingen deze bijzondere regeling van toepassing.

34 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat, anders dan de Commissie stelt, die regeling in de zeventien betrokken gebieden wordt nageleefd. Zij verwijst in dat verband naar de resultaten van de monsters die volgens een tussen de Commissie en het Verenigd Koninkrijk overeengekomen methode zijn genomen; uit die resultaten, die in bovengenoemde tabel zijn opgenomen, blijkt, dat het gehalte aan lood bij 4 % van de monsters meer dan 50 *g/l en bij 2 % meer dan 100 *g/l bedroeg.

35 De Commissie antwoordt hierop, dat de resultaten van die monsters niet aantonen dat de betrokken parameter in acht is genomen. Daartoe zou het Verenigd Koninkrijk per huisgezin dat via loden leidingen wordt bediend, moeten aangeven, hoeveel monsters na doorstroming zijn genomen, welk percentage van die monsters het maximum van 100 *g/l overschreed, en in welke mate dat maximum is overschreden. Slechts aan de hand van dergelijke gegevens zou het Verenigd Koninkrijk aannemelijk kunnen maken, dat het gehalte aan lood niet veelvuldig of in aanzienlijke mate 100 *g/l overschreed.

36 Dat argument kan niet worden aanvaard. Gelijk de regering van het Verenigd Koninkrijk onweersproken heeft gesteld, zijn de monsters overeenkomstig bijlage II bij de richtlijn genomen en heeft de Commissie in ieder geval niet aangetoond, dat indien de monsters volgens de door haar aangegeven methoden waren genomen, zou zijn gebleken, dat het loodgehalte veelvuldig of in aanzienlijke mate het maximum van 100 *g/l overschreed.

37 Deze grief moet derhalve worden afgewezen.

38 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat het Verenigd Koninkrijk, door richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water niet in de voor Schotland en Noord-Ierland geldende regeling en, met betrekking tot water dat in het levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt, ook niet in de voor Engeland en Wales geldende regeling om te zetten, en door met betrekking tot 28 voorzieningsgebieden in Engeland niet te bewerkstelligen, dat het geleverde water ter zake van nitraten in overeenstemming is met de eisen van de richtlijn, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

39 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk op de meeste punten in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE

rechtdoende, verstaat:

1) Door richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water niet in de voor Schotland en Noord-Ierland geldende regeling en, met betrekking tot water dat in het levensmiddelenbedrijf wordt gebruikt, ook niet in de voor Engeland en Wales geldende regeling om te zetten, en door met betrekking tot 28 voorzieningsgebieden in Engeland niet te bewerkstelligen, dat het geleverde water ter zake van nitraten in overeenstemming is met de eisen van de richtlijn, is het Verenigd Koninkrijk de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.

3) Het Verenigd Koninkrijk wordt verwezen in de kosten van de procedure.