Conclusie van advocaat-generaal Sir Gordon Slynn van 28 juni 1988. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN KONINKRIJK BELGIE. - NIET-NAKOMING - DISCRIMINATIE UIT HOOFDE VAN NATIONALITEIT - TOEGANG TOT BEROEPSONDERWIJS. - ZAAK 42/87.



Jurisprudentie 1988 bladzijde 05445



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag vast te stellen, dat België de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door de wijze waarop het de onderdanen van andere Lid-Staten dan Luxemburg in aanmerking neemt bij het bepalen van de overheidstoelagen en het aantal personeelsleden waarop de instellingen voor hoger niet-universitair onderwijs aanspraak kunnen maken .

De relevante bepalingen zijn neergelegd in artikel 2 van het Koninklijk Besluit van 21 juli 1982, zoals gewijzigd bij artikel 1 van het Koninklijk Besluit van 12 juli 1984 . In zijn gewijzigde versie bepaalt artikel 2, dat slechts bepaalde categorieën buitenlandse studenten van andere dan de Luxemburgse nationaliteit voor het bepalen van de overheidstoelagen en het aantal personeelsleden in aanmerking worden genomen . Van de tien in artikel 2, paragraaf 1, lid 2, sub b tot en met k, genoemde categorieën, zijn de eerste negen zeer nauwkeurig omschreven ( onder meer kinderen wier vader, moeder of voogd de Belgische nationaliteit bezit of in België

verblijft, en studenten die zelf of wier echtgeno(o)t(e ) in België een beroepsactiviteit uitoefent ), en is de tiende ( sub k ) een restcategorie van "anderen ". De sub k bedoelde personen kunnen echter slechts meegerekend worden voor maximum 2 % van het aantal Belgische studenten dat in het vorige academiejaar voor de betrokken instelling in aanmerking is genomen .

De wet van 21 juni 1985, die aan de orde was in zaak 293/85 ( Commissie/België, arrest van 2 februari 1988, Jurispr . 1988, blz . 305 ), waarbij het specifieke inschrijvingsgeld ( of "schoolgeld ") voor bepaalde categorieën buitenlandse studenten werd afgeschaft, heeft in deze situatie geen verandering gebracht . Bij artikel 64 van deze wet is immers in de wet van 7 juli 1970 betreffende de algemene structuur van het hoger onderwijs, een artikel 9 bis ingevoegd waarin uitdrukkelijk wordt bepaald dat instellingen van hoger onderwijs de inschrijving kunnen weigeren aan studenten die niet in aanmerking komen voor de financiering . Deze bepaling wordt niet uitdrukkelijk genoemd in het met redenen omkleed advies dat de Commissie op 25 juli 1986 aan de Belgische regering heeft doen toekomen en evenmin in de brief van de Commissie van 15 november 1985 waarbij de Belgische regering om haar opmerkingen over de gestelde niet-nakoming werd verzocht; de Commissie had het uitdrukkelijk over het gevaar dat in België aan studenten uit de Gemeenschap de toegang tot het onderwijs aan dergelijke instellingen zou worden geweigerd, wat volgens haar ook gebeurde .

De Commissie stelt dat een dergelijke, reële of potentiële weigering de onderdanen van de Gemeenschap die naar België willen gaan met het enkele doel om er te studeren, een recht ontneemt dat zij ontlenen aan artikel 7 juncto artikel 128 EEG-Verdrag in de uitlegging die het Hof daarvan heeft gegeven in zaak 293/83 ( Gravier, Jurispr . 1985, blz . 593 ). Bovendien bestaat het gevaar dat aan kinderen van migrerende werknemers rechten worden ontnomen die voortvloeien uit artikel 12 van verordening nr . 1612/68 ( PB 1968, L 257, blz . 2 ) naar luid waarvan "de kinderen van een onderdaan van een Lid-Staat, die op het grondgebied van een andere Lid-Staat arbeid verricht of heeft verricht, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze staat worden toegelaten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding ". Kinderen van overleden migrerende werknemers behouden hun aanspraken ex artikel 12 op grond van verordening nr . 1251/70 ( PB 1970, L 142, blz . 24 ). Artikel 3, lid 1, van laatstgenoemde verordening bepaalt dat "de familieleden van een werknemer ... die bij hem op het grondgebied van een Lid-Staat woonachtig zijn, het recht ( hebben ) aldaar duurzaam verblijf te houden, ... zelfs na diens overlijden", terwijl artikel 7 bepaalt dat "het recht op gelijkheid van behandeling, erkend in verordening ( EEG ) nr . 1612/68 van de Raad, wordt gehandhaafd ten behoeve van degenen, op wie deze verordening van toepassing is ".

België heeft de basisstelling van de Commissie op geen enkel ogenblik vóór of na het beroep van de Commissie betwist . De regering heeft alleen verklaard dat de wet zal worden gewijzigd . Gebleken is, dat bij Koninklijk Besluit van 6 november 1987 een aantal wijzigingen werden aangebracht en dat andere wijzigingen worden overwogen . Eerst ter terechtzitting heeft de regering, zonder het bestaan van een niet-nakoming te ontkennen, erop gewezen dat de Commissie, in plaats van tegen artikel 2 van het Koninklijk Besluit van 1982 zou moeten opkomen tegen de bepalingen waarbij het mogelijk wordt gemaakt niet voor financiering in aanmerking komende studenten te weigeren . Ware dit argument ontvankelijk, quod non, dan zou ik het van de hand hebben gewezen, aangezien, zoals ik reeds zei, het gevaar voor een weigering in het met redenen omkleed advies ter sprake is gebracht .

Wat de grond van de zaak betreft, is het beroep van de Commissie hoofdzakelijk gebaseerd op het arrest Gravier, waarin het Hof overwoog dat "de voorwaarden voor de toegang tot een beroepsopleiding onder de werkingssfeer van het EEG-Verdrag" vallen ( r.o . 25 ), zodat "het heffen van een vergoeding, inschrijvingsgeld of schoolgeld van studenten die onderdaan zijn van een andere Lid-Staat, als voorwaarde voor toelating tot het beroepsonderwijs, terwijl een dergelijke last niet wordt opgelegd aan eigen onderdanen, een door artikel 7 EEG-Verdrag verboden discriminatie op grond van de nationaliteit vormt" ( r.o . 26 ).

De bepalingen die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, vormen kennelijk een discriminatie op grond van de nationaliteit, en het beroep betreft de Belgische instellingen voor hoger niet-universitair onderwijs, die een beroepsopleiding als omschreven in rechtsoverweging 30 van het arrest Gravier verstrekken .

Hebben de bestreden bepalingen nadelige gevolgen voor "de voorwaarden voor de toegang" tot een dergelijke opleiding? In het arrest Gravier overwoog het Hof, dat "de voorgelegde vragen geen betrekking hebben op de inrichting noch op de financiering van het onderwijs, maar op de omstandigheid dat ... een financiële drempel voor de toegang tot het onderwijs wordt opgeworpen" ( r.o . 18 ), en dat "de inrichting van het onderwijs en het onderwijsbeleid als zodanig ... niet behoren tot de onderwerpen die het Verdrag onder de bevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen heeft gebracht" ( r.o . 19 ). "De toegang tot en deelneming aan het onderwijs en het leerlingstelsel vallen ( evenwel ), zeker wanneer het beroepsopleiding betreft, niet buiten het gemeenschapsrecht" ( ibid ). Het Hof maakt dus een onderscheid tussen de inrichting en de financiering van het onderwijs, en de toegang tot dit onderwijs .

Anders dan in de zaken Gravier en Forcheri ( zaak 152/82, Jurispr . 1983, blz . 2323 ), gaat het in casu niet over een rechtstreekse financiële drempel voor de toegang tot het onderwijs . Indien het inschrijvingsgeld niet kan worden verlangd van studenten die uit de Gemeenschap komen en ook niet uit enige andere bron wordt betaald, bestaat evenwel het gevaar dat het economisch gezien voor de onderwijsinstelling niet meer mogelijk is studenten uit de Gemeenschap een plaats aan te bieden, wanneer het plafond van 2 % is bereikt . Het standpunt van de Commissie komt in wezen hierop neer dat, ook al is de bevoegdheid inzake inrichting van het onderwijs en onderwijsbeleid, met inbegrip van de financiering, aan de Lid-Staten voorbehouden, die Lid-Staten ingevolge het gemeenschapsrecht gehouden zijn de financiering van de beroepsopleiding niet aldus te regelen, dat hun eigen onderdanen in onbeperkt aantal een dergelijke opleiding kunnen volgen terwijl in de praktijk het aantal onderdanen uit andere Lid-Staten die een dergelijke opleiding mogen volgen, wordt beperkt .

In zijn arrest van 21 juni 1988 ( zaak 39/86, Lair, Jurispr . 1988, blz . 139 ) verklaarde het Hof dat door de Lid-Staten ter zake van levensonderhoud en opleiding toegekende steun buiten de werkingssfeer van artikel 7 van het Verdrag valt, doch behoort tot het onderwijsbeleid, dat, zoals reeds gezegd in het arrest Gravier, als zodanig niet onder de bevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen is gebracht, en tot het sociaal beleid, dat tot de bevoegdheid der Lid-Staten behoort voor zover het niet door specifieke bepalingen van het Verdrag wordt beheerst ( zie het arrest van 9 juli 1987, gevoegde zaken 281, 283, 284, 285 en 287/85, Duitsland en andere/Commissie, Jurispr . 1987, blz . 3203, inzonderheid r.o . 14 ); in eerstgenoemd arrest verklaarde het Hof voorts dat het in het arrest Gravier geformuleerde beginsel alleen gold voor inschrijvingskosten of schoolgelden, die voor de toegang tot het onderwijs worden verlangd ( r.o . 14 en 15 van het arrest ). Deze uitspraak werd bevestigd in het arrest van 21 juni 1988 ( zaak 197/86, Brown, Jurispr . 1988, blz . 140 ) betreffende de betaling door een Lid-Staat van steun ter zake van schoolgeld en levensonderhoud, waarin het Hof oordeelde dat alleen eerstgenoemde steun onder artikel 7 van het EEG-Verdrag valt .

De onderhavige zaak verschilt van de zaken Lair en Brown . Laatstgenoemden werden door de nationale regeling niet belet het verlangde onderwijs te volgen, doch dienden een deel van de kosten die de staat voor de eigen onderdanen voor zijn rekening nam, zelf te betalen . De Belgische regeling waarover het in de onderhavige zaak gaat, kan evenwel tot gevolg hebben dat studenten uit de Gemeenschap zonder meer de toegang tot het onderwijs wordt ontzegd .

Men zou kunnen aanvoeren, dat de Belgische regeling betrekking heeft op de financiering van het onderwijs en derhalve niet onder artikel 7 EEG-Verdrag valt, te meer daar uit de zaken Lair en Brown blijkt, dat met betrekking tot de inrichting van het beroepsonderwijs niet in alle opzichten dezelfde bepalingen moeten gelden voor eigen onderdanen als voor buitenlanders .

Mijns inziens is het maximum van 2 % evenwel een "financiële drempel voor de toegang tot het onderwijs" als bedoeld in het arrest Gravier . Indien geen financiële voorzieningen worden getroffen voor het aantal studenten uit de Gemeenschap dat het maximum van 2 % overschrijdt, wordt aan die studenten in feite de toegang ontzegd op grond van hun nationaliteit . Indien voor studenten uit de Gemeenschap geen financiële drempel voor de toegang tot het beroepsonderwijs mag worden opgeworpen, dan zijn maatregelen welke die toegang zonder meer onmogelijk maken, a fortiori onaanvaardbaar . Mijns inziens gaat het hierbij om een regel van een ander type dan de bepalingen betreffende steun voor levensonderhoud; nationale financiële regelingen die gevolgen hebben voor de toegang tot het onderwijs, mogen niet van dien aard zijn, dat zij in de praktijk onderdanen uit de Gemeenschap discrimineren op grond van hun nationaliteit . Daarmee is mijns inziens de gegrondheid van de eerste grief van de Commissie aangetoond .

Met betrekking tot de tweede grief van de Commissie moet worden opgemerkt dat de kinderen van migrerende werknemers ingevolge artikel 12 van verordening nr . 1612/68 het recht hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van het gastland te worden toegelaten tot de aldaar genoemde, niet tot beroepsonderwijs beperkte vormen van onderwijs . Sommige van die kinderen vallen niet uitdrukkelijk onder artikel 2, paragraaf 1, lid 2, sub b tot en met j, van het Koninklijk Besluit van 1982, zoals gewijzigd . Zo is met name niets voorzien voor in België verblijvende kinderen van niet meer in België verblijvende of overleden migrerende werknemers .

In zijn arrest van 3 juli 1974 ( zaak 9/74, Casagrande, Jurispr . 1974, blz . 773 ) overwoog het Hof dat artikel 12 "niet alleen op de regels betreffende de toelating doelt maar eveneens op de algemene maatregelen om de deelneming aan het onderwijs te vergemakkelijken" ( r.o.4 ) en concludeerde het uit de tweede alinea van dat artikel, naar luid waarvan de Lid-Staten "de initiatieven aanmoedigen, waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen", dat dit artikel "bijzondere inspanningen wil stimuleren, om te verzekeren dat deze kinderen op voet van gelijkheid het onderwijs en de beschikbare vormingsmogelijkheden kunnen genieten" ( ibid .).

Mijns inziens is België de krachtens artikel 12 op hem rustende verplichtingen niet nagekomen, door geen bijzondere bepalingen te voorzien voor sommige personen die aan dit artikel rechten ontlenen, waardoor dezen onder de restcategorie k van de desbetreffende nationale bepaling vallen, wat tot gevolg kan hebben dat aan sommigen ervan de toegang tot het betrokken onderwijs wordt geweigerd .

Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vordering van de Commissie in haar geheel toe te wijzen en België te verwijzen in de aan de Commissie opgekomen kosten .

(*) Vertaald uit het Engels .