2.2.b)

Andere argumenten worden aangevoerd om de verlening van belastingvrijstellingen te rechtvaardigen. Betoogd wordt dat, nu in het luchtverkeer vrijstellingen mogen worden toegestaan, er geen bezwaar tegen bestaat ze ook in het zeeverkeer te verlenen. Uit de opmerkingen van zowel de oorspronkelijke Lid-Staten als die welke op 1 januari 1973 zijn toegetreden, blijkt dat ten tijde van de vaststelling van de tweede richtlijn in 1972 het probleem van de vrijstellingen in het zeeverkeer zich tussen de „continentale” Lid-Staten niet voordeed en eerst acuut is geworden na de toetreding van de drie nieuwe Lid-Staten, waarvan twee eilandstaten zijn. Om de draagwijdte van het voorbehoud van artikel 6, lid 2, te beoordelen, moet het worden bezien in zijn specifieke context en in de ruimere context van de harmonisatie van de nationale bepalingen betreffende de belastingregeling in het internationale en intracommunautaire reizigersverkeer.. Gelijk de Commissie opmerkt, verschilt het stelsel van richtlijn nr. 69/169 wezenlijk van dat van de gemeenschappelijke BTW-regeling. Terwijl de tot dusver gerealiseerde BTW-harmonisatie berust op de handhaving van de fiscale grenzen, dat wil zeggen op het beginsel van belastingheffing bij invoer in het land van bestemming (met ontheffing bij uitvoer het land van herkomst) ( 5 ), is de harmonisatie van de belastingvrijstellingen bij invoer door particulieren gebaseerd op het beginsel van belastingheffing in het land van oorsprong (met ontheffing in het land van bestemming). Artikel 6, lid 1, verplicht de Lid-Staten, passende maatregelen te treffen om te voorkomen dat ontheffingen worden verleend bij de aankoop van goederen door reizigers die hun verblijfplaats in de Gemeenschap hebben en gebruik maken van de in de richtlijn vervatte gemeenschappelijke vrijstellingsregeling. Aansluitend op het voorbehoud betreffende het luchtverkeer, legt lid 2 de Lid-Staten de verplichting op, de nodige maatregelen te nemen ten aanzien van de verkoop in de kleinhandelsfase teneinde het, in de gevallen en onder de voorwaarden die in de leden 3 en 4 zijn vastgesteld, mogelijk te maken dat ontheffing van omzetbelasting wordt verleend voor leveringen van goederen die de reizigers bij het verlaten van het grondgebied van een Lid-Staat in hun persoonlijke bagage meevoeren. Van accijnzen mag evenwel geen ontheffing worden verleend. Deze gevallen betreffen zowel niet-ingezetenen als ingezetenen die een Lid-Staat verlaten; voor deze laatsten is ontheffing slechts toegestaan voor voorwerpen waarvan de waarde per voorwerp, inclusief belastingen, hoger is dan het in artikel 2, lid 1, vermelde bedrag. Voor goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers, kan in de Lid-Staat van bestemming belastingheffing achterwege worden gelaten, omdat die goederen „in de regel” reeds in de Lid-Staat van herkomst zijn belast en er een vermoeden bestaat, dat daar geen ontheffing heeft plaatsgevonden. Maar dit sluit niet de mogelijkheid uit, onder bepaalde omstandigheden zelfs in geval van ontheffing bij het vertrek ook bij aankomst ontheffing te verlenen. Binnen de — lagere — grenzen die voor het reizigersverkeer met derde landen gelden, wordt dus de anomalie geduld dat in het geheel geen belasting wordt geheven. Evenals advocaat-generaal Capotorti in zijn conclusie in zaak 158/80 (Rewe, Jurispr. 1980, blz. 1841, 1848) meen ik, dat het voorbehoud van artikel 6, lid 2, een ruime strekking heeft en de belastingregeling betreffende de belastingvrije verkopen in het intracommunautaire zeeverkeer onverlet Iaat. Weliswaar is vóór de wijziging van artikel 6 overleg gepleegd met de staten waarmee toen toetredingsonderhandelingen gaande waren, maar de omstandigheid dat die staten op dat ogenblik geen bezwaar hebben gemaakt tegen een mogelijke uitlegging van die wijziging in het nadeel van de verkopen aan boord van veerboten, kan niet worden beschouwd als een stilzwijgende instemming met een uitlegging waarop zij niet speciaal attent waren gemaakt. Tegenover het argument dat de richtlijnen in het intracommunautaire reizigersverkeer een „volledig” stelsel van belastingvrijstellingen hebben ingevoerd, valt op te merken dat het Hof in punt 6 van het dictum van zijn arrest van 7 juli 1981 heel bewust spreekt van „geleidelijk” invoeren; deze formulering staat in duidelijk contrast met die van punt 2 van het dictum, volgens welke de regeling betreffende de vrijstellingen van invoerrechten „uitputtend” is. Het geleidelijke karakter van de harmonisatie in deze sector wordt nog onderstreept door het feit dat de op dit gebied vastgestelde richtlijnen opklimmende nummers dragen. De wettelijke regelingen van de Lid-Staten op het gebied van de omzetbelasting betreffen weliswaar een „gemeenschappelijk stelsel” van BTW, maar in werkelijkheid is dit stelsel slechts gedeeltelijk „gemeenschappelijk”. Volgens 's Hofs arrest van 5 mei 1981 (zaak 15/81, Schul, Jurispr. 1982, blz. 1409, r.o. 13) hebben de betrokken richtlijnen het BTW-stelsel immers slechts gedeeltelijk geharmoniseerd. De zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 (nr. 77/388, PB L 145 van 1977, blz. 1) heeft de BTW-grondslag op uniforme wijze vastgesteld. Artikel 2 bepaalt, dat de invoer van goederen onder deze belasting valt. Artikel 14 vermeldt alle gevallen van ontheffing bij invoer, maar geen daarvan betreft BTW-vrijstelling voor goederen die zijn verworven in het intracommunautaire reizigersverkeer, of het nu om luchtverkeer dan wel om zeeverkeer gaat. Maar zoals de Britse regering opmerkt, laten deze ontheffingen de overige fiscale gemeenschapsbepalingen onverlet (artikel 16 van richtlijn nr. 77/388). Met de harmonisatie van de accijnzen is nog geen begin gemaakt, afgezien van de bepalingen betreffende bestanddelen van de belasting op tabak. In deze context lijkt de verwijzing naar het Verdrag van New York van 1954, waarbij alle Lid-Staten partij zijn, ons niet van ieder belang ontbloot. Volgens artikel 13 van dit verdrag ontneemt geen enkele bepaling daarvan de verdragsluitende staten die een douane-of economische unie vormen, het recht om bijzondere regels vast te stellen voor de ingezetenen van de'landen die tot die unie behoren. Voorts bepaalt artikel 234 EEG-Verdrag, dat „de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit overeenkomsten vóór de inwerkingtreding van dit Verdrag gesloten tussen een of meer Lid-Staten enerzijds en een of meer derde Staten anderzijds, door de bepalingen van dit Verdrag niet worden aangetast”. De Lid-Staten kunnen zich dus niet op het Verdrag van New York beroepen om zich te verzetten tegen de toepassing, in hun onderlinge betrekkingen, van voorschriften die de betrokken materie niet op dezelfde wijze regelen als dat verdrag. Maar bij gebreke van een uitputtende gemeenschappelijke regeling betreffende de belastingvrijstellingen bij invoer door particulieren, is het mogelijk de bestaande gemeenschapsbepalingen zodanig uit te leggen, dat zij verenigbaar zijn met het Verdrag van New York. Het regiem van „duty-free shops” in het intracommunautaire reizigersverkeer over zee of door de lucht is nog steeds een zaak van de Lid-Staten en de door Rewe voorgestelde uitlegging lijkt mij onverenigbaar met voornoemd verdrag. Tenslotte zijn zwaarwegende argumenten te vinden in de ontwikkeling van de wetgevende arbeid na de vaststelling van de richtlijn van 1972. Na de invoering van bedoeld voorbehoud diende de Commissie op 22 september 1972 bij de Raad een voorstel in voor een derde richtlijn (PB C 113 van 1972, blz. 15), met name met het oog op de harmonisatie van de ontheffingsregelingen voor de onder douanetoezicht staande verkoopinrichtingen op luchthavens en voor de verkoop aan boord van vliegtuigen en schepen, met uitzondering evenwel van de belastingregeling voor het verbruik aan boord. Wegens het verzet van de Lid-Staten moest zij het voorstel evenwel intrekken. Vermeldenswaard is echter, dat zij er in dit voorstel zelf van uitging, dat nog geen gemeenschapsregeling voor de verkopen onder douanetoezicht, niet alleen in luchthavens en aan boord van vliegtuigen, maar ook aan boord van schepen, bestond en dat voor beide gevallen dezelfde regeling had te gelden. Hangende de onderhavige procedure, heeft de Commissie tenslotte op 11 april 1983 bij de Raad een voorstel voor een zevende richtlijn tot wijziging van richtlijn nr. 69/169 ingediend (PB C 114 van 1983, blz. 7), waarin het zinsdeel „onverminderd de regeling...” eenvoudig is weggelaten op grond van de overweging „dat de Lid-Staten de voorschriften die zij thans toepassen ten aanzien van de verkoop vanuit onder douanetoezicht staande verkoopinrichtingen op luchthavens en in havens of aan boord van luchtvaartuigen of zeevaartuigen aan reizigers met bestemming derde landen, mogen handhaven”, waarbij wordt gepreciseerd dat „het wenselijk blijkt ten aanzien van reizigers die zich (aan boord van luchtvaartuigen, zeeschepen of draagvleugelboten voor het zeeverkeer) tussen Lid-Staten verplaatsen, de waarde van en de hoeveelheid goederen die belastingvrij aan hen kunnen worden geleverd, te beperken en bij invoer vrijstelling te verlenen, zit het binnen de grenzen van de vrijstellingen welke gelden voor uit derde landen komende reizigers.”