Zaak C‑451/03

Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl

tegen

Giuseppe Calafiori

(verzoek van de Corte d’appello di Milano om een prejudiciële beslissing)

„Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Mededingingsregels voor ondernemingen – Staatssteun – Centra voor belastingadvies – Uitoefening van bepaalde activiteiten op gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken – Uitsluitend recht – Vergoeding voor deze activiteiten”

Conclusie van advocaat-generaal D. Ruiz-Jarabo Colomer van 28 juni 2005

Arrest van het Hof (Derde kamer) van 30 maart 2006

Samenvatting van het arrest

1. Mededinging – Openbare bedrijven en ondernemingen waaraan lidstaten bijzondere of uitsluitende rechten verlenen – Ontstaan van machtspositie

(Art. 82 EG en 86, lid 1, EG)

2. Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van Hof

3. Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten

(Art. 43 EG en 49 EG)

4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip

(Art. 87, lid 1, EG)

1. Het feit alleen dat door het verlenen van bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van artikel 86, lid 1, EG een machtspositie wordt gecreëerd, is als zodanig niet onverenigbaar met artikel 82 EG. Een lidstaat handelt slechts in strijd met de in deze twee bepalingen vervatte verboden wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening van de haar toegekende bijzondere of uitsluitende rechten misbruik maakt van haar machtspositie, of indien deze rechten een situatie kunnen creëren waarin die onderneming tot een dergelijk misbruik wordt gebracht.

(cf. punt 23)

2. Wanneer in het kader van een prejudiciële vraag alle elementen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteit binnen één enkele lidstaat zijn gesitueerd, kan een antwoord voor de verwijzende rechter niettemin nuttig zijn indien diens nationaal recht voorschrijft dat een onderdaan van deze lidstaat dezelfde rechten toekomen als een onderdaan van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het gemeenschapsrecht kan ontlenen. Een dergelijke vraag moet dus ontvankelijk worden verklaard, aangezien alsdan dient te worden onderzocht of de verdragsbepalingen om uitlegging waarvan wordt verzocht, zich verzetten tegen toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, voorzover deze wordt toegepast op in andere lidstaten wonende personen.

(cf. punten 28‑30)

3. De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken bij uitsluiting is voorbehouden aan centra voor belastingadvies (CAF), die moeten worden opgericht in de vorm van een naamloze vennootschap, voor de uitoefening van hun activiteiten een vergunning van het ministerie van Financiën nodig hebben en alleen door in een wetsbesluit genoemde rechtssubjecten mogen worden opgericht. Een dergelijke regeling verhindert immers volledig dat in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers toegang tot de markt van de betrokken diensten krijgen, en doordat de mogelijkheid om een CAF op te richten wordt voorbehouden aan bepaalde rechtssubjecten die voldoen aan strikte voorwaarden, en zelfs onder deze rechtssubjecten aan degenen die hun zetel in de betrokken lidstaat hebben, kan een dergelijke regeling het bovendien voor de uit andere lidstaten afkomstige marktdeelnemers moeilijker, ja zelfs totaal onmogelijk, maken gebruik te maken van hun recht om zich in de betrokken lidstaat te vestigen om de betrokken diensten te verlenen.

(cf. punten 7, 33‑34, 50, dictum 1)

4. Een maatregel waarbij een lidstaat een vergoeding ten laste van de staat toekent aan bepaalde ondernemingen die zijn belast met het verlenen van bijstand aan belastingplichtigen bij het opstellen van de belastingaangiften en het indienen ervan bij de belastingadministratie, moet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG worden aangemerkt wanneer de vergoeding hoger is dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken, en de vergoeding bovendien niet is vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen.

(cf. punt 72, dictum 2)

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

30 maart 2006 ( )

„Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Mededingingsregels die van toepassing zijn op ondernemingen – Staatssteun – Centra voor belastingadvies – Uitoefening van bepaalde activiteiten op gebied van advies- en bijstandsverlening in fiscale zaken – Uitsluitend recht – Vergoeding voor deze activiteiten”

In zaak C‑451/03,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Corte d’appello di Milano (Italië) bij beslissing van 15 oktober 2003, ingekomen bij het Hof op 27 oktober 2003, in de procedure

Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl

tegen

Giuseppe Calafiori,

in tegenwoordigheid van:

Pubblico Ministero,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),

samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, J. Malenovský, S. von Bahr (rapporteur), A. Borg Barthet en U. Lõhmus, rechters,

advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 mei 2005,

gelet op de opmerkingen van:

– Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl, vertegenwoordigd door F. Capelli en M. Valcada, avvocati,

– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,

– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. Traversa en V. Di Bucci als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 juni 2005,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 4 EG, 10 EG, 82 EG, 86 EG en 98 EG inzake mededinging, de artikelen 43 EG, 48 EG en 49 EG inzake het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten, en artikel 87 EG inzake staatssteun.

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de vennootschap Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti Srl (hierna: „ADC Servizi”) en G. Calafiori, notaris, over diens weigering om het besluit van de algemene vergadering van deze vennootschap tot wijziging van de vennootschapsstatuten te doen inschrijven in het ondernemingsregister van Milaan.

Het nationale rechtskader

3 Het nationale rechtskader, zoals dat blijkt uit de verwijzingsbeslissing, kan worden samengevat als volgt.

4 Overeenkomstig decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 241 van 9 juli 1997, zoals aangevuld bij decreto legislativo nr. 490 van 28 december 1998 (hierna: „decreto legislativo nr. 241/97”), hebben alleen Centri di Assistenza Fiscale (centra voor belastingadvies; hierna: „CAF”) het recht, bepaalde activiteiten uit te oefenen op het gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken, waaronder de jaarlijkse aangifte van de inkomsten van werknemers en daarmee gelijkgestelden.

5 Op grond van artikel 34, lid 4, van decreto legislativo nr. 241/97 zijn de CAF bij uitsluiting bevoegd voor de afhandeling van de aangifte in de inkomstenbelasting volgens het vereenvoudigde model (model 730), waaronder de overhandiging aan de belastingplichtige van een afschrift van de ingevulde aangifte en van de fiche met het verschuldigde belastingbedrag, alsmede de mededeling aan de fiscaal gemachtigden („sostituti d’imposta”) van het resultaat van de aangifte met het oog op verrekening aan de bron en het indienen van de aangiften bij de belastingadministratie.

6 Bovendien zijn alleen de CAF op grond van artikel 35, lid 2, sub b, van decreto legislativo nr. 241/79 bevoegd om te verifiëren of de gegevens in de aangifte overeenstemmen met die in de bijlagen ervan.

7 De CAF moeten worden opgericht in de vorm van een naamloze vennootschap en hebben voor de uitoefening van hun activiteiten een vergunning van het ministerie van Financiën nodig. Alleen de in de artikelen 32 en 33 van decreto legislativo nr. 241/97 genoemde rechtssubjecten mogen een CAF oprichten. Het gaat met name om werkgeversorganisaties, vakbondsorganisaties of door hen aangewezen plaatselijke organisaties met minstens 50 000 leden, dan wel om fiscaal gemachtigden die voor minstens 50 000 werknemers belasting innen, of werknemersorganisaties met minstens 50 000 leden die belangenverenigingen („istituti di patronato”) hebben opgericht. Een aantal van de in decreto legislativo nr. 241/97 genoemde rechtssubjecten kunnen alleen een CAF oprichten indien zij in Italië zijn gevestigd.

8 Voorts bepaalt artikel 33, lid 2, van decreto legislativo nr. 241/79 dat de CAF onder de leden van de orde van accountants of van de orde van boekhouders een of meer personen aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de verlening van fiscale bijstand.

9 Overeenkomstig de betrokken wettelijke regeling ontvangen de CAF voor de aan hen voorbehouden activiteiten een vergoeding ten laste van de staat, die voor elke ingevulde en ingediende aangifte aanvankelijk 25 000 ITL bedroeg en thans ongeveer 14 EUR bedraagt.

Het hoofdgeding

10 ADC Servizi is een te Milaan gevestigde onderneming die actief is op het gebied van advies- en bijstandsverlening in boekhoudkundige en administratieve zaken.

11 Bij besluit van 25 februari 2003 heeft de buitengewone algemene vergadering van deze vennootschap nieuwe statuten goedgekeurd om rekening te houden met het feit dat deze vennootschap ook aan ondernemingen, werknemers en daarmee gelijkgestelden, alsmede aan gepensioneerden, advies en bijstand in fiscale zaken verleende.

12 De met opstelling van de minuut belaste notaris, Calafiori, heeft geweigerd, dat besluit te doen inschrijven in het ondernemingsregister van Milaan, omdat de statutenwijziging waarbij de vennootschap werd gemachtigd tot uitoefening van genoemde activiteiten op het gebied van advies- en bijstandsverlening in fiscale zaken, volgens hem in strijd was met artikel 34 van decreto legislativo nr. 241/97.

13 ADC Servizi heeft het Tribunale di Milano verzocht, inschrijving van dat besluit in het ondernemingsregister van Milaan te gelasten. Bij beschikking van 15 mei 2003 heeft deze rechterlijke instantie dat verzoek afgewezen.

14 ADC Servizi heeft bij de Corte d’appello di Milano hoger beroep ingesteld tegen deze beschikking, op grond dat decreto legislativo nr. 241/97 in strijd is met het EG-Verdrag voorzover de CAF daarbij het uitsluitende recht van uitoefening van een aantal activiteiten op het gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken wordt toegekend.

15 Volgens de Corte d’appello di Milano is uitlegging van het gemeenschapsrecht noodzakelijk voor de afdoening van het geding.

16 Allereerst kunnen de werknemers, gepensioneerden en daarmee gelijkgestelden niet anders dan ook voor aangelegenheden die de betrokken regeling niet aan de CAF voorbehoudt, een beroep te doen op een CAF, waardoor de mededinging op deze markt wordt vervalst. Deze regeling is bijgevolg in strijd met de artikelen 10 EG, 81 EG, 82 EG en 86 EG.

17 Vervolgens merkt de Corte d’appello di Milano op dat het feit dat de afhandeling en de indiening van aangiften in de inkomstenbelasting uitsluitend zijn voorbehouden aan bepaalde rechtssubjecten die aan welbepaalde criteria voldoen, niet alleen de nationale marktdeelnemers, maar ook de in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers belemmert in de uitoefening van hun activiteiten, zodat er sprake kan zijn van een bij de artikelen 43 EG, 48 EG en 49 EG verboden beperking.

18 Ten slotte is deze nationale rechter van oordeel dat de in punt 9 van dit arrest genoemde vergoeding, die uitsluitend aan de CAF en uit staatsmiddelen wordt betaald, onder het verbod van de artikelen 87 EG en 88 EG valt.

De prejudiciële vragen

19 Gelet op het voorgaande heeft de Corte d’appello di Milano de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Moeten de artikelen 4 [EG], 10 [EG], 82 [EG], 86 [EG] en 98 [EG] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als die welke voortvloeit uit [decreto legislativo nr. 241/97], met name gelet op de gecoördineerde wetten inzake de inkomstenbelastingen (DPR [Decreto del Presidente della Repubblica] nr. 917 van 22 december 1986) en op wet nr. 413 van 30 december 1991, waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van adviesverlening in fiscale zaken bij uitsluiting wordt voorbehouden aan een categorie van rechtssubjecten, de [...] CAF, en aan de andere marktdeelnemers in de sector, zelfs wanneer die beschikken over een vergunning voor het beroepsmatig verlenen van advies in fiscale en boekhoudkundige zaken (economen, commercieel adviseurs, advocaten en arbeidsconsulenten) wordt verboden, de aan de [CAF] voorbehouden activiteiten onder dezelfde voorwaarden en omstandigheden uit te oefenen?

2) Moeten de artikelen 43 [EG], 48 [EG] en 49 [EG] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als die welke voortvloeit uit [decreto legislativo nr. 241/79], met name gelet op de gecoördineerde wetten inzake de inkomstenbelastingen (DPR [...] nr. 917 van 22 december 1986) en op wet nr. 413 van 30 december 1991, waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van adviesverlening in fiscale zaken bij uitsluiting wordt voorbehouden aan een categorie van rechtssubjecten, de [...] CAF, en aan de andere marktdeelnemers in de sector, zelfs wanneer die beschikken over een vergunning voor het beroepsmatig verlenen van advies in fiscale en boekhoudkundige zaken (economen, commercieel adviseurs, advocaten en arbeidsconsulenten) wordt verboden, de aan de [CAF] voorbehouden activiteiten onder dezelfde voorwaarden en omstandigheden uit te oefenen?

3) Moet artikel 87 [EG] aldus worden uitgelegd dat als staatssteun te beschouwen is een maatregel als die van [decreto legislativo nr. 241/97], inzonderheid artikel 38 ervan, volgens hetwelk aan de CAF met staatsmiddelen een vergoeding wordt betaald voor de uitoefening van de in de artikelen 34, lid 4, en 37, lid 2, van dat decreto legislativo bedoelde activiteiten?”

De eerste vraag

20 Vooraf zij opgemerkt dat in de artikelen 4 EG en 98 EG de fundamentele beginselen van het economische beleid van de Gemeenschap zijn geformuleerd en de context is bepaald waarin de mededingingsregels van de artikelen 82 EG en 86 EG moeten worden begrepen. Aldus zal het antwoord op de vraag die de verwijzende rechter stelt onder verwijzing naar de artikelen 4 EG en 98 EG, niet verschillen van het antwoord op zijn vraag betreffende de uitlegging van de artikelen 82 EG en 86 EG.

21 Derhalve dient te worden vastgesteld dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of de artikelen 82 EG en 86 EG in de weg staan aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken uitsluitend is voorbehouden aan de CAF.

22 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 82 EG verbiedt dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel ervan.

23 Verder is het feit alleen dat door het verlenen van bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van artikel 86, lid 1, EG een machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet onverenigbaar met artikel 82 EG. Een lidstaat handelt slechts in strijd met de in deze twee bepalingen vervatte verboden wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening van de haar toegekende bijzondere of uitsluitende rechten misbruik maakt van haar machtspositie, of indien deze rechten een situatie kunnen creëren waarin die onderneming tot een dergelijk misbruik wordt gebracht (arrest van 25 oktober 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, Jurispr. blz. I‑8089, punt 39).

24 Bijgevolg rijst niet alleen de vraag of de nationale regeling aan de CAF bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van artikel 86, lid 1, EG heeft toegekend, maar ook of een dergelijke regeling tot misbruik van een machtspositie heeft geleid.

25 Los van de vraag of bij de nationale regeling dergelijke bijzondere of uitsluitende rechten aan de CAF zijn toegekend, bevatten evenwel de verwijzingsbeslissing noch de schriftelijke opmerkingen de feitelijke en juridische elementen op basis waarvan het Hof kan uitmaken of is voldaan aan de voorwaarden voor het bestaan van een machtspositie of van misbruik in de zin van artikel 82 EG.

26 In deze omstandigheden is het Hof niet in staat, een nuttig antwoord te geven op de eerste vraag.

De tweede vraag

27 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 43 EG en 49 EG in de weg staan aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken uitsluitend aan de CAF is voorbehouden.

28 Om te beginnen zij opgemerkt dat de Italiaanse regering stelt dat deze vraag niet-ontvankelijk is, aangezien alle elementen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteit binnen één enkele lidstaat zijn gesitueerd.

29 Niettemin kan een antwoord voor de verwijzende rechter nuttig zijn indien diens nationaal recht in een procedure als de onderhavige voorschrijft dat een Italiaans onderdaan dezelfde rechten toekomen als een onderdaan van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het gemeenschapsrecht kan ontlenen (zie beschikking van 17 februari 2005, Mauri, C‑250/03, Jurispr. blz. I‑1267, punt 21).

30 Derhalve dient te worden onderzocht of de verdragsbepalingen om uitlegging waarvan wordt verzocht, zich verzetten tegen toepassing van een nationale regeling als die in het hoofdgeding, voorzover deze wordt toegepast op in andere lidstaten wonende personen.

31 Vooraf zij eraan herinnerd dat ingevolge de artikelen 43 EG en 49 EG de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten moeten worden opgeheven, en dat als dergelijke beperkingen moeten worden beschouwd, alle maatregelen die het gebruik van die vrijheden verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie met name arrest van 15 januari 2002, Commissie/Italië, C‑439/99, Jurispr. blz. I‑305, punt 22).

32 Blijkens de verwijzingsbeslissing kent decreto legislativo nr. 241/97 de CAF bij uitsluiting de bevoegdheid toe om de belastingplichtigen advies en bijstand te verlenen in bepaalde fiscale zaken, met name om de werknemers en daarmee gelijkgestelden bij te staan bij het opstellen van het vereenvoudigde model van de belastingaangifte.

33 Wat het vrij verrichten van diensten betreft, verhindert een dergelijke nationale regeling, doordat deze activiteiten aan de CAF worden voorbehouden, volledig dat in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers toegang tot de markt van de betrokken diensten krijgen.

34 Wat de vrijheid van vestiging betreft, kan een dergelijke regeling, doordat de mogelijkheid om een CAF op te richten wordt voorbehouden aan bepaalde rechtssubjecten die voldoen aan strikte voorwaarden en, blijkens de verstrekte informatie, onder deze rechtssubjecten aan degenen die hun zetel in Italië hebben, het voor de uit andere lidstaten afkomstige marktdeelnemers moeilijker, ja zelfs totaal onmogelijk, maken gebruik te maken van hun recht om zich in Italië te vestigen om de betrokken diensten te verlenen.

35 In deze omstandigheden vormt de toekenning aan de CAF van de uitsluitende bevoegdheid om in bepaalde fiscale zaken advies en bijstand te verlenen, een in beginsel door de artikelen 43 EG en 49 EG verboden beperking van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten.

36 De bepalingen van de nationale regeling waarbij de mogelijkheid om een CAF op te richten, wordt voorbehouden aan bepaalde reeds in Italië gevestigde rechtssubjecten, zijn discriminerend. Dergelijke bepalingen kunnen volgens de artikelen 46 EG en 55 EG alleen worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, welke rechtvaardigingsgronden in casu niet zijn aangevoerd (arrest van 29 mei 2001, Commissie/Italië, C‑263/99, Jurispr. blz. I‑4195, punt 15).

37 De bepalingen van de betrokken nationale regeling die van toepassing zijn op alle personen of ondernemingen die een activiteit uitoefenen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, kunnen daarentegen gerechtvaardigd zijn wanneer zij beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, voorzover zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie arrest van 17 oktober 2002, Payroll e.a., C‑79/01, Jurispr. blz. I‑8923, punt 28, en de aangehaalde rechtspraak).

38 Dienaangaande zij opgemerkt dat het algemeen belang dat verband houdt met de bescherming van de ontvangers van de betrokken diensten tegen de schade die zij zouden kunnen ondervinden door diensten van personen die niet de vereiste beroepsbekwaamheden of morele kwaliteiten bezitten, een beperking van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 25 juli 1991, Säger, C‑76/90, Jurispr. blz. I‑4221, punten 15‑17).

39 Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn sommige van de aan de CAF voorbehouden diensten, zoals de overhandiging aan de belastingplichtige van een afschrift van de belastingaangifte en van de fiche met het verschuldigde belastingbedrag, de indiening van de belastingaangiften bij de belastingadministratie alsmede de mededeling aan de fiscaal gemachtigden van het resultaat van de belastingaangifte, in wezen eenvoudige taken waarvoor geen bijzondere beroepskwalificaties zijn vereist.

40 Het is overduidelijk dat de aard van deze diensten niet rechtvaardigt dat de uitoefening van deze activiteiten wordt voorbehouden aan de houders van een bijzondere beroepskwalificatie.

41 Hoewel andere aan de CAF voorbehouden taken, te weten de verificatie of de gegevens van de belastingaangifte overeenstemmen met die in de bijlagen ervan, ingewikkelder zijn, blijkt niet dat de instellingen die een CAF mogen oprichten, garanties bieden op het gebied van bijzondere beroepskwalificaties om deze taken uit te voeren.

42 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de CAF overeenkomstig artikel 33, lid 2, van decreto legislativo nr. 241/97 onder de leden van de orde van accountants of van de orde van boekhouders personen aanwijzen die met de uitvoering van deze taken worden belast, te weten vakmensen die de aan de CAF voorbehouden diensten niet uit eigen naam mogen verstrekken.

43 Gelet op deze omstandigheden blijkt niet dat de bepalingen van decreto legislativo nr. 241/97 waarbij aan de CAF de uitsluitende bevoegdheid wordt toegekend om in bepaalde fiscale zaken advies en bijstand te verlenen, geschikt zijn om het in punt 38 van dit arrest genoemde algemeen belang te waarborgen.

44 De Italiaanse regering heeft ter terechtzitting verklaard dat de betrokken nationale regeling in elk geval is gerechtvaardigd op grond van de artikelen 45, eerste alinea, EG en 55 EG, volgens welke de bepalingen betreffende de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten niet van toepassing zijn op de werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.

45 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de artikelen 45 EG en 55 EG, als afwijking van de fundamentele regel van vrijheid van vestiging, aldus moeten worden uitgelegd dat de strekking ervan wordt beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor de belangen die de lidstaten op grond daarvan mogen beschermen (arresten van 15 maart 1988, Commissie/Griekenland, 147/86, Jurispr. blz. 1637, punt 7, en 29 oktober 1988, Commissie/Spanje, C‑114/97, Jurispr. blz. I‑6717, punt 34).

46 Volgens vaste rechtspraak moet de in deze artikelen voorziene afwijking beperkt blijven tot werkzaamheden die, op zich beschouwd, een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag vormen (arresten van 21 juni 1974, Reyners, 2/74, Jurispr. blz. 631, punt 45; 13 juli 1993, Thijssen, C‑42/92, Jurispr. blz. I‑4047, punt 8; arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 35, en arrest van 31 mei 2001, Commissie/Italië, C‑283/99, Jurispr. blz. I‑4363, punt 20).

47 Vastgesteld zij dat de verificatie of de gegevens in de belastingaangifte overeenstemmen met die in de bijlagen erbij, ook al wordt die in werkelijkheid door de belastingadministratie zelden ter discussie gesteld, geen werkzaamheid is die een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag vormt, doch een maatregel om de uitvoering van de taken van de belastingadministratie voor te bereiden of te vergemakkelijken.

48 Dit geldt ook voor de overige in de artikelen 34 en 35 van decreto legislativo nr. 241/97 genoemde en door de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing vermelde taken, te weten de overhandiging aan de belastingplichtige van een afschrift van de ingevulde belastingaangifte en van de fiche met het verschuldigde belastingbedrag, alsmede de mededeling van het resultaat van de belastingaangiften aan de fiscaal gemachtigden en de indiening van de aangiften bij de belastingadministratie.

49 Derhalve zij vastgesteld dat aan de CAF voorbehouden activiteiten als die bedoeld in de verwijzingsbeslissing, niet onder de in de artikelen 45 EG en 55 EG bepaalde afwijking vallen.

50 Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van advies- en bijstandsverlening in fiscale zaken bij uitsluiting is voorbehouden aan de CAF.

De derde vraag

51 Vooraf zij opgemerkt dat de verwijzende rechter in zijn derde vraag zowel verwijst naar artikel 38 van decreto legislativo nr. 241/97, betreffende de betaling van een vergoeding aan de CAF, en artikel 34, lid 4, van dat decreto legislativo, betreffende de door de CAF verleende bijstand in fiscale zaken, als naar artikel 37, lid 2, van dat decreto legislativo, betreffende de door andere instanties verleende bijstand in fiscale zaken.

52 In de motivering van zijn beslissing heeft deze rechter het echter alleen over de betaling van een vergoeding aan de CAF.

53 Bijgevolg dient de behandeling van de derde vraag te worden beperkt tot de vergoeding die overeenkomstig de artikelen 34, lid 4, en 38, lid 1, van decreto legislativo nr. 241/97 aan de CAF wordt betaald.

54 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter derhalve in wezen te vernemen of een vergoeding als die welke de CAF overeenkomstig de artikelen 34, lid 4, en 38, lid 1, van decreto legislativo nr. 241/97 ontvangen voor het opstellen en het indienen van een belastingaangifte, als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG moet worden aangemerkt.

55 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak voor de kwalificatie als „steun” is vereist dat is voldaan aan alle in deze bepaling bedoelde voorwaarden (zie arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, „Tubemeuse-arrest”, C‑142/87, Jurispr. blz. I‑959, punt 25; 14 september 1994, Spanje/Commissie, C‑278/92–C‑280/92, Jurispr. blz. I‑4103, punt 20; 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, Jurispr. blz. I‑4397, punt 68, en 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Jurispr. blz. I‑7747, punt 74).

56 In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen. In de vierde plaats moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.

57 Aan de eerste voorwaarde is voldaan, aangezien de in artikel 38, lid 1, van decreto legislativo nr. 241/79 bedoelde vergoeding ten laste van de staat komt.

58 Wat de tweede voorwaarde betreft, zij opgemerkt dat de krachtens artikel 38, lid 1, van decreto legislativo nr. 241/97 aan de CAF betaalde bedragen aanzienlijk kunnen zijn, en dat uit andere lidstaten afkomstige marktdeelnemers een vergunning kunnen krijgen om een CAF, de ontvanger van deze bedragen, op te richten. In deze omstandigheden kan de betrokken maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

59 Wat de derde en de vierde voorwaarde betreft, zij eraan herinnerd dat als steun worden beschouwd de maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen of die moeten worden beschouwd als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 84).

60 Wanneer een overheidsmaatregel moet worden beschouwd als een vergoeding voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen vergeleken met hun concurrenten in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst, valt een dergelijke maatregel daarentegen niet onder artikel 87, lid 1, EG (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 87).

61 Opdat een dergelijke vergoeding in een concreet geval evenwel niet als staatssteun kan worden aangemerkt, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 88).

62 In de eerste plaats moet de onderneming die deze vergoeding ontvangt, daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 89).

63 In dit verband is het niet uitgesloten dat een lidstaat als „openbaredienstverlening” aanmerkt de bijstand die de CAF overeenkomstig artikel 34, lid 4, van decreto legislativo nr. 241/97 in fiscale zaken verleent aan werknemers en daarmee gelijkgestelden teneinde deze belastingplichtigen te helpen bij het vervullen van hun fiscale verplichtingen en teneinde de uitvoering van de taken van de belastingautoriteiten te vergemakkelijken.

64 In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de vergoeding wordt berekend, vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat de vergoeding een economisch voordeel bevat waardoor de ontvangende onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen wordt begunstigd (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 90).

65 De vergoeding van ongeveer 14 EUR per ingevulde en bij de belastingadministratie ingediende aangifte lijkt aan deze voorwaarde te voldoen.

66 In de derde plaats mag de vergoeding niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 92).

67 In de vierde plaats moet de vergoeding zijn vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen (arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, reeds aangehaald, punt 93).

68 Om uit te maken of is voldaan aan deze laatste twee voorwaarden betreffende de hoogte van de betrokken vergoeding, is een beoordeling van de feiten van het hoofdgeding noodzakelijk.

69 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof niet bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding te beoordelen of om de communautaire voorschriften die het heeft uitgelegd, op nationale maatregelen of situaties toe te passen, aangezien dit tot de uitsluitende bevoegdheid van de nationale rechter behoort (zie arresten van 19 december 1968, Salgoil, 13/68, Jurispr. blz. 632, 642; 23 januari 1975, Van der Hulst, 51/74, Jurispr. blz. 79, punt 12; 8 februari 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C‑320/88, Jurispr. blz. I‑285, punt 11; 5 oktober 1999, Lirussi en Bizzaro, C‑175/98 en C‑177/98, Jurispr. blz. I‑6881, punt 38, en 15 mei 2003, RAR, C‑282/00, Jurispr. blz. I‑4741, punt 47).

70 Het staat dus aan de nationale rechter om te beoordelen of, gelet op de feiten van het hoofdgeding, de in artikel 38, lid 1, van decreto legislativo nr. 241/79 bedoelde vergoeding als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG moet worden aangemerkt.

71 In dit verband zij tevens opgemerkt dat de nationale rechter niet bevoegd is om de verenigbaarheid van steunmaatregelen of van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Deze beoordeling valt onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de gemeenschapsrechter staat (zie arresten van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Jurispr. blz. I‑5505, punt 14; 11 juli 1996, SFEI e.a., C‑39/94, Jurispr. blz. I‑3547, punt 42, en 17 juni 1999, Piaggio, C‑295/97, Jurispr. blz. I‑3735, punt 31).

72 Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat een maatregel waarbij een lidstaat een vergoeding ten laste van de staat toekent aan bepaalde ondernemingen die zijn belast met het verlenen van bijstand aan belastingplichtigen bij het opstellen van de belastingaangiften en het indienen ervan bij de belastingadministratie, als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG moet worden aangemerkt wanneer:

– de vergoeding hoger is dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken, en

– de vergoeding niet is vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen.

Kosten

73 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:

1) De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van advies‑ en bijstandsverlening in fiscale zaken bij uitsluiting is voorbehouden aan de centra voor belastingadvies.

2) Een maatregel waarbij een lidstaat een vergoeding ten laste van de staat toekent aan bepaalde ondernemingen die zijn belast met het verlenen van bijstand aan belastingplichtigen bij het opstellen van de belastingaangiften en het indienen ervan bij de belastingadministratie, moet als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG worden aangemerkt wanneer:

– de vergoeding hoger is dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken, en

– de vergoeding niet is vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen.

ondertekeningen