CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER

VAN 11 NOVEMBER 1970 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Verweerster in het geding dat tot het thans te behandelen prejudiciële verzoek leidde, is Italiaans onderdaan en woont in België. Zij was in het tijdvak van 24 augustus 1965 tot 24 april 1967 (derhalve gedurende 21 maanden) in de Bondsrepubliek Duitsland werkzaam en verzekerd in de zin van de sociale verzekering. Onmiddellijk hierna heeft zij in het tijdvak van 27 april tot 6 mei 1967 (dat wil zeggen gedurende 8 dagen) in België gewerkt. Zij was daar door de Federatie van socialistische en syndicale mutualiteiten in de provincie Luik verzekerd bij het Nationaal verband van socialistische mutualiteiten te Brussel, verweerster in het bodemgeschil. Sedert 8 mei 1967 is zij door ziekte arbeidsongeschikt. Deswege ontving zij van het Nationaal verband voorshands een jaar lang een uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid („indemnité d'incapacité primaire”) en vervolgens tot 29 september 1969 een uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid („indemnité d'incapacité prolongée”); de uitkering bedroeg voor laatstgenoemd tijdvak in totaal 63738,— Bfr. De uitkeringen werden toegekend op grond van de Belgische wet van 9 augustus 1963, welke inmiddels bij de wet van 27 juni 1969 is gewijzigd. De uitkering wegens primaire arbeidsongeschiktheid kon volgens het Nationaal verband ondanks de korte tijd gedurende welke La Marca kan aantonen in België verzekerd te zijn geweest, worden toegekend op grond van samentelling van verzekeringstijdvakken ingevolge artikel 17 van 's Raads verordening nr. 3 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Bij de uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid blijken zich echter moeilijkheden voor te doen als gevolg van de omstandigheid, dat deze uitkering naar Belgisch recht als invaliditeitsuitkering blijkt te moeten worden beschouwd. In artikel 146 van de Belgische wet van 9 augustus 1963 wordt namelijk bepaald : „De bepalingen van deze wet laten onverkort de bepalingen van de in België geldende internationale verdragen inzake sociale zekerheid. Voor de toepassing van de bepalingen van genoemde internationale verdragen, wordt de uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid als invaliditeitsuitkering beschouwd.” — Een invaliditeitsrente kwam La Marca echter naar Duits recht niet toe, zodat zij daarop ook naar Belgisch recht geen aanspraak kan doen gelden. Dit volgt uit de bepalingen van het sociale verzekeringsrecht van de Bondsrepubliek, waarin een — in casu zelfs door samentelling niet te bereiken — verzekeringstijdvak van ten minste 5 jaar is voorzien. De ten deze bevoegde Duitse instantie, de LVA Rheinprovinz, kwam dan ook op 13 november 1969, nadat het Rijksinstituut voor de Ziekteen Invaliditeitsverzekering (in het bodemgeschil interveniënte genoemd) het dossier met het oog op toekenning van de uitkeringen had ingezonden, tot een afwijzende beschikking. — Dat La Marca ook niet aanspraak op een Belgische invaliditeitsuitkering kan maken — in voege als op 8 januari 1969 aan het Rijksinstituut verzocht —, werd haar op 12 december 1969 medegedeeld. De Belgische instanties beroepen zich ten deze niet slechts op Belgisch recht, volgens hetwelk betrokkene gedurende een tijdvak van ten minste 6 maanden (waartoe men in casu door samentelling van alle verzekeringstijdvakken inderdaad kan komen) verzekerd moet zijn geweest, doch vooral op het voorschrift van artikel 28, lid 2, van verordening nr. 4, waarin wordt bepaald : „Indien de tijdvakken van verzekering en daarmede gelijkgestelde tijdvakken, vervuld ingevolge de wettelijke regeling van een der Lid-Staten, in totaal geen 6 maanden vormen, wordt ingevolge die wettelijke regeling geen enkele uitkering toegekend; in dat geval worden bedoelde tijdvakken in aanmerking genomen met het oog op het verkrijgen, het behoud en het herstel van het recht op uitkeringen van de zijde van de andere Lid-Staten, maar zij worden niet in aanmerking genomen bij de vaststelling van het verschuldigde pro rata-bedrag volgens artikel 28, lid (1), alinea b), van de verordening. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing, indien het recht op uitkeringen is verkregen krachtens de wettelijke regeling van eerstgenoemde staat, louter op grond van tijdvakken, vervuld ingevolge die wettelijke regeling.”

Met het oog op deze rechtstoestand kwam de dienst voor uitkeringen van het Rijksinstituut tot de opvatting, dat de uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid ten onrechte aan La Marca was uitbetaald en diende te worden teruggevorderd. Dit werd op 22 september 1969 aan het Nationaal verband medegedeeld. Het Nationaal verband voldeed hieraan op 23 december 1969, zij het vruchteloos. Het wendde zich dan ook ten slotte op 20 januari 1970 tot de Klachtencommissie inzake de verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering, om een titel te verkrijgen ten einde de litigieuze som te kunnen terugvorderen. In het aldus aanhangig gemaakte bodemgeschil heeft de vertegenwoordiger van verweerster kennelijk in overweging gegeven een vraag betreffende de uitlegging van artikel 28, lid 2, van verordening nr. 4 ter fine van een prejudiciële beslissing voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. De Klachtencommissie gaf hieraan bij de beschikking van 3 juni 1970 gevolg, zodat wij thans hebben in te gaan op de navolgende vraag :

„Zijn de voorschriften van artikel 28 (2) van verordening nr. 4 toepasselijk op de werknemer die in een Lid-Staat is onderworpen aan een wettelijke regeling van type A en in die staat, in casu in België, aanspraak op uitkeringen krachtens de ziekteen invaliditeitsverzekering heeft verworven met een beroep op verzekeringstijdvakken in een andere Lid-Staat vervuld, in voege als voorzien in de artikelen 16 en 17 van verordening nr. 3, en vervolgens arbeidsongeschikt wordt alvorens in de staat waar hij aan een wettelijke regeling van type A is onderworpen zes maanden werkzaam te zijn geweest, in aanmerking genomen dat door de andere Lid-Staat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, geen uitkering kan worden toegekend wegens ontoereikendheid der verzekeringstijdvakken ?”

1. Over deze vraag heeft zich (schriftelijk) voorshands alleen de Commissie uitgelaten en vervolgens, eerst ter gelegenheid van de mondelinge behandeling, het Rijksinstituut. Zo trad een controverse aan den dag, welke in de prejudiciële beslissing niet even duidelijk is weergegeven. — Dat het vinden van een oplossing evenwel niet op al te grote moeilijkheden stuit, kan mijns inziens vrij eenvoudig worden aangetoond. Bij al onze overwegingen dienen wij ervan uit te gaan dat in verordening nr. 4, om welks artikel 28 het thans gaat, in beginsel slechts uitvoeringsvoorschriften van overwegend procestechnische aard, verordening nr. 3 betreffende, worden gegeven. Zo gezien lijkt het al dadelijk bijzonder onwaarschijnlijk, dat in verordening nr. 4 ook verstrekkende materieelrechtelijke voorschriften zouden kunnen voorkomen. En zeker een voorschrift waarin — zoals het Rijksinstituut meent — wordt bepaald dat een aanspraak op uitkering in bepaalde casusposities vervalt en dat in vergaande mate in het nationale recht kan ingrijpen, zou men niet verwachten in verordening nr. 4, doch hoogstens in verordening nr. 3 aan te treffen, wanneer op grond van de systematiek der verordeningen en gezien de daaraan in het Verdrag toegedachte functies al kan worden aangenomen dat het thuishoort in het Europees recht inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Wanneer men dit voor ogen houdt, dan is het — uitgaande van de tekst van artikel 28 van verordening nr. 4 — niet moeilijk aan te tonen dat aan dit voorschrift de door de Commissie in haar memorie bedoelde strekking toekomt. Het schijnt er inderdaad voor te moeten worden gehouden dat artikel 28 vooral bedoeld is om de administratieve procedure te vereenvoudigen en kosten te sparen wanneer betrokkene in een Lid-Staat zeer korte verzekeringstijdvakken heeft vervuld en het verzekeringsorgaan van deze Lid-Staat slechts een zeer gering aandeel in de uitkering zou hebben te dragen. Dit laatste heeft men willen uitsluiten, omdat de omvang van de aanspraak op uitkering in geen verhouding zou staan tot de daaraan voor de administratie verbonden kosten. Volgens de grondbeginselen welke het recht van de sociale zekerheid der migrerende werknemers beheersen, is dit echter slechts mogelijk wanneer voor de verzekerden verlies van aanspraken wordt vermeden en er van het niet in aanmerking nemen van verzekeringstijdvakken geen sprake is. Daarom is in artikel 28 met zoveel woorden bepaald, dat de andere Lid-Staten genoemde tijdvakken (derhalve de verzekeringstijdvakken van minder dan 6 maanden) „met het oog op het verkrijgen, het behoud en het herstel van het recht op uitkeringen” in aanmerking nemen en voorts dat dit niet mag geschieden „bij de vaststelling van het verschuldigde pro rata-bedrag volgens artikel 28, lid 1, alinea b), van de verordening”. In de Lid-Staten met langere verzekeringstijdvakken ontstaat zo, vergeleken met het stelsel van artikel 28 van verordening nr. 3, een hogere aanspraak op uitkering. De Commissie heeft dit in haar memorie gedetailleerd uiteengezet. Kennelijk ligt derhalve aan artikel 28 van verordening nr. 4 inderdaad de gedachte ten grondslag compensatie te bieden voor hetgeen de administratieve vereenvoudiging medebrengt. Hieruit moet nu echter anderzijds ook worden afgeleid, dat steeds wanneer in andere Lid-Staten met langere verzekeringstijdvakken de mogelijkheid van compensatie ontbreekt (bij voorbeeld wanneer — zoals in casu — de voor de aanspraak noodzakelijke minimum-verzekeringstijdvakken ondanks samentelling niet worden vervuld), van toepassing van artikel 28, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 4, derhalve van het niet-toekennen van een rente voor verzekeringstijdvakken van minder dan 6 maanden, geen sprake kan zijn. Anders zouden voor de verzekerden rechtsaanspraken verloren gaan, hetgeen met de beginselen van verordening nr. 3 niet te rijmen ware. Wil men het beginsel van artikel 51 van het EEG-Verdrag, dat door de verordeningen moet worden gehonoreerd, niet miskennen, dan blijft derhalve in gevallen als het onderhavige, waarin aan de rechtsorde van de Lid-Staat met de langere verzekeringstijdvakken geen aanspraak kan worden ontleend, niets anders over dan dat men het beginsel van samentelling op het land met de kortere verzekeringstijdvakken toepast. In deze Lid-Staat moet de uitkering dan op grond van de voorschriften van verordening nr. 3, dat wil zeggen met inaanmerkingneming van alle verzekeringstijdvakken, worden berekend en vervolgens, overeenkomstig de beginselen betreffende de toerekening pro rata parte, het ten laste van het verzekeringsorgaan van die staat komend gedeelte van de uitkering worden bepaald. — Dit is, naar door de Commissie is betoogd, kennelijk ook geschied in andere gevallen waarmede de Commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers bemoeienis had, en blijkbaar heeft men ook in de besprekingen betreffende de herzieningen van verordeningen nr. 3 en nr. 4 deze uitlegging als de juiste beschouwd. Gezien de duidelijke en systematische uiteenzetting van de Commissie moet de gestelde vraag derhalve in ontkennende zin worden beantwoord en dient erop te worden gewezen, dat artikel 28, lid 2, van verordening nr. 4 niet van toepassing is wanneer in Lid-Staten met langere verzekeringstijdvakken geen aanspraak kan ontstaan en dat in zodanig geval veeleer de eerste Lid-Staat, ofschoon aldaar minder dan zes maanden aan verzekeringstijdvakken zijn vervuld, via totalisering en toerekening pro rata parte de verschuldigde uitkering heeft vast te stellen.

2. De Commissie acht hiermede evenwel de problematiek van deze zaak niet uitgeput. Zoals uit de verwijzingsbeschikking blijkt, wordt er in de gestelde vraag van uitgegaan dat het gaat om een invaliditeitsuitkering, derhalve om feiten welke onder de invaliditeitsverzekering vallen. Dit is daaruit te verklaren — en ik heb hierop bij de uiteenzetting der feiten reeds gewezen — dat de verwijzende rechter heeft aangenomen dat naar Belgisch recht de uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid, welke verweerster terugvordert, als een invaliditeitsuitkering en niet als een uitkering wegens ziekte moet worden beschouwd. De Commissie heeft enige nadere opmerkingen dienaangaande, als men wil: de beantwoording van enige nadere vragen welke in verband met de ons bekende feiten als implicite gesteld zijn te beschouwen, op hun plaats geacht. Principiële bezwaren tegen zulk een verdergaand onderzoek zie ik niet. Anders dan de vertegenwoordiger van het Rijksinstituut meen ik dat in zoverre evenmin als in andere gedingen met een vergelijkbare probleemstelling, van een beslissing ultra petitum kan worden gesproken, met name niet omdat het in verband met de feiten voor de hand ligt de door de Commissie te berde gebrachte vragen te bespreken. Wij kunnen over die vragen trouwens betrekkelijk kort zijn. De verwijzende rechter heeft zich, zoals gezegd, vooral laten leiden door artikel 146 van de Belgische wet van 9 augustus 1963. Ik heb dit artikel hiervoor reeds geciteerd, maar meen nogmaals het ten deze beslissende lid 2 te moeten aanhalen, waarin het volgende wordt bepaald : „Voor de toepassing van de bepalingen van genoemde internationale verdragen, wordt de uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid als invaliditeitsuitkering beschouwd.” Tot genoemde „internationale verdragen” heeft de verwijzende rechterlijke instantie blijkbaar ook verordening nr. 3 en verordening nr. 4 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers gerekend. Zonder ons in de uitlegging van nationaal recht te begeven, kunnen wij evenwel vaststellen dat genoemde communautaire verordeningen bezwaarlijk onder genoemd voorschrift zijn te brengen. Men kan dit, gezien vanuit de gezichtshoek van het gemeenschapsrecht, zonder meer vaststellen, immers volgens dit recht gaat het niet om internationale overeenkomsten, doch om verordeningen. Ook in de Raad van Europa wordt volgens het betoog der Commissie blijkbaar geen ander standpunt ingenomen. Het lijkt mij inderdaad juist hieromtrent in casu klaarheid te scheppen, omdat zulks de verwijzende rechterlijke instantie aanleiding zou kunnen geven de litigieuze uitkering niet als invaliditeitsuitkering, doch als uitkering wegens ziekte te beschouwen, hetgeen kennelijk niet alleen voor de litigieuze vordering tot terugbetaling, doch ook voor het geval van latere toekenning ener uitkering van belang is. Afgezien hiervan dient volgens de Commissie ook het navolgende te worden overwogen. Met genoemd artikel 146 is kennelijk een differentiatie naar de nationaliteit van de rechthebbende beoogd. De op grond van de vroegere rechtstoestand toegekende uitkering wegens voortdurende arbeidsongeschiktheid (welke volgens de wet van 1969 is komen te vervallen) wordt namelijk in genoemd artikel 146 slechts voor de onderdanen van andere staten, doch niet voor Belgische onderdanen, waarvoor artikel 146 niet geldt, met de invaliditeitsuitkering gelijkgesteld. Voor zoveel onderdanen van andere Lid-Staten betreft kan men hierin echter een inbreuk op de grondbeginselen van verordening nr. 3 gelegen achten, nauwkeuriger gezegd: een inbreuk op de door het recht betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers voorgeschreven gelijke behandeling. Ook hierop dient de aandacht van de verwijzende rechterlijke instantie te worden gevestigd, want ook hierin kan het aanleiding vinden om met het oog op de beginselen van het prioritaire gemeenschapsrecht de tot nu toe voor juist gehouden kwalificatie der litigieuze uitkering te wijzigen en het geding in die zin te beslissen. Op grond van een en ander acht ik de nadere overwegingen van de Commissie dan ook volkomen juist en meen ik dat zij tot een juiste behandeling van het bodemgeschil kunnen leiden. Zij behoren ratione materiae tot het prejudiciële geschil en verdienen daarom mijns inziens om op enigerlei wijze in de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie te worden verwerkt.

3. Op het verzoek van de Belgische rechterlijke instantie ware derhalve te antwoorden als volgt : a) Het voorschrift van artikel 28, lid 2, van verordening nr. 4 is niet van toepassing op een werknemer die in een Lid-Staat verzekeringstijdvakken en daarmee gelijkgestelde tijdvakken van minder dan 6 maanden heeft vervuld, wanneer vaststaat dat in een andere Lid-Staat ondanks samentelling van alle verzekeringstijdvakken geen aanspraak op uitkering kan worden verkregen. In een zodanig geval dienen de algemene regelen betreffende samentelling van verzekeringstijdvakken en toerekening pro rata parte in de eerste Lid-Staat te worden in acht genomen. b) De verordeningen nr. 3 en nr. 4 zijn niet als internationale verdragen te beschouwen. Volgens deze verordeningen mogen door een Lid-Staat migrerende werknemers die onderdanen zijn van andere Lid-Staten, niet slechter worden behandeld dan de werknemers welke de nationaliteit van die staat bezitten.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.