ARREST VAN HET HOF (TWEEDE KAMER) VAN 10 NOVEMBER 1992. - HANSA FLEISCH ERNST MUNDT GMBH & CO KG TEGEN LANDRAT DES KREISES SCHLESWIG-FLENSBURG. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES VERWALTUNGSGERICHT - DUITSLAND. - SANITAIRE CONTROLE - RETRIBUTIE - RICHTLIJN 85/73/EEG - BESCHIKKING 88/408/EEG - RECHTSTREEKSE WERKING. - ZAAK C-156/91.



Jurisprudentie 1992 bladzijde I-05567



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

++++

1. Handelingen van de instellingen ° Beschikking ° Rechtstreekse werking ° Voorwaarden ° Mogelijkheid voor Lid-Staten af te wijken van bepalingen die rechtstreekse werking kunnen hebben ° Gevolgen

(EEG-Verdrag, art. 189, alinea 4)

2. Landbouw ° Harmonisatie van wetgevingen inzake sanitaire controle ° Financiering van keuringen en sanitaire controles van vers vlees ° Richtlijn 85/73 ° Niveaus van retributies vastgesteld bij beschikking 88/408 ° Bevoegdheid van Lid-Staten naar boven af te wijken ° Bevoegdheid die kan worden gedelegeerd aan regionale en plaatselijke autoriteiten ° Bevoegdheid die, wegens voor uitoefening ervan gestelde objectieve voorwaarden, niet belet dat particulieren beroep doen op beschikking om niveau van gefactureerde retributie te betwisten

(Richtlijn 85/73 van de Raad; beschikking 88/408 van de Raad, art. 2 en 11)

Samenvatting

1. De door artikel 189 EEG-Verdrag aan een gemeenschapsbeschikking toegekende dwingende werking heeft tot gevolg, dat een particulier zich tegenover een Lid-Staat op een bepaling van een tot een Lid-Staat gerichte beschikking kan beroepen wanneer zij aan de adressaat een onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke en nauwkeurige verplichting oplegt. Indien zij binnen een bepaalde termijn moet worden uitgevoerd, kan op die bepaling eerst een beroep worden gedaan na afloop van de gestelde termijn, indien de Lid-Staat verzuimt de beschikking uit te voeren of op onjuiste wijze uitvoert.

Het feit dat de beschikking de adressaten toestaat af te wijken van de duidelijke en nauwkeurige bepalingen ervan, belet op zich niet, dat die bepalingen rechtstreekse werking hebben. Met name kunnen zij rechtstreekse werking hebben wanneer het gebruik van de afwijkingsmogelijkheden vatbaar is voor rechterlijke toetsing.

2. Een particulier kan zich tegenover een Lid-Staat beroepen op artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73 te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees, om op te komen tegen de heffing van retributies die hoger zijn dan de in deze bepaling vastgestelde bedragen, wanneer niet is voldaan aan de in artikel 2, lid 2, gestelde voorwaarden voor afwijkingen naar boven van de in artikel 2, lid 1, vastgestelde retributiebedragen, dat wil zeggen dat de situatie in de betrokken Lid-Staat afwijkt van het communautaire gemiddelde en dat de reële keuringskosten niet worden overschreden. Een beroep op artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 is evenwel slechts mogelijk met betrekking tot retributienota' s die na het verstrijken van de in artikel 11 van de beschikking gestelde termijn zijn vastgesteld.

Artikel 2, lid 2, van beschikking 88/408 moet aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat de uitoefening van de hem bij deze bepaling toegekende bevoegdheid aan regionale of plaatselijke instanties kan delegeren.

Partijen

In zaak C-156/91,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, in het aldaar aanhangig geding tussen

Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG

en

Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (PB 1985, L 32, blz. 14), en van beschikking 88/408/EEG van de Raad van 15 juni 1988 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees (PB 1988, L 194, blz. 24),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: J. L. Murray, kamerpresident, G. F. Mancini en F. A. Schockweiler, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs

griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

° Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG, vertegenwoordigd door I. Adrian-Mundt, advocaat te Schleswig,

° de Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg, vertegenwoordigd door U. Seyffert, medewerker bij zijn juridische dienst,

° de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat bij het Bundesministerium fuer Wirtschaft, en J. Karl, Regierungsdirektor bij dat ministerie, als gemachtigden,

° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door U. Woelker, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG, de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ter terechtzitting van 14 mei 1992,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 juni 1992,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 15 maart 1991, ingekomen ten Hove op 13 juni daaraanvolgend, heeft het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en sanitaire controles van vers vlees en van vlees van pluimvee (PB 1985, L 32, blz. 14), en van beschikking 88/408/EEG van de Raad van 15 juni 1988 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees (PB 1988, L 194, blz. 24).

2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen Hansa Fleisch Ernst Mundt GmbH & Co. KG (hierna: "Hansa Fleisch") en de Landrat des Kreises Schleswig-Holstein (hierna: "Landrat") over het bedrag van de door Hansa Fleisch aan de Landrat verschuldigde retributies voor sanitaire controles in haar inrichtingen.

3 Hansa Fleisch exploiteert in Schleswig-Holstein een slachthuis, een uitsnijderij en een koelhuis voor vlees. De verplichte keuring van het in haar inrichtingen bewerkte vlees wordt verricht door ambtenaren van de diergeneeskundige en levensmiddelenkeuringsdienst van de Landrat.

4 Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van voornoemde richtlijn 85/73 wordt een retributie geheven ter dekking van de keuringskosten. Volgens artikel 2, lid 1, van deze richtlijn moest de Raad vóór 1 januari 1986 ° de datum waarop de Lid-Staten, behalve Griekenland, richtlijn 85/73 in nationaal recht moesten hebben omgezet ° de forfaitaire niveaus van deze retributie vaststellen.

5 De forfaitaire retributieniveaus zijn vastgesteld bij beschikking 88/408. Artikel 2, lid 1, hiervan bepaalt een of meer retributiebedragen per diersoort. Volgens artikel 2, lid 2, evenwel "mogen de Lid-Staten waar de loonkosten, de structuur van de inrichtingen en de verhouding tussen dierenartsen en vleeskeurders afwijken van het communautaire gemiddelde waarvan gebruik is gemaakt voor de berekening van de (...) forfaitaire bedragen, naar boven of naar beneden van deze bedragen afwijken tot op het niveau van de reële keuringskosten". Volgens artikel 11 van beschikking 88/408 moesten de Lid-Staten deze beschikking uiterlijk per 31 december 1990 toepassen.

6 In de Bondsrepubliek Duitsland is de heffing van retributies voor de kosten van keuringen en sanitaire controles van slachtdieren gebaseerd op § 24 van het Fleischhygienegesetz (BGBl. 1987 I, blz. 649), welke paragraaf in die wet is opgenomen bij de wet van 13 april 1986 (BGBl. I, blz. 398). Krachtens § 24, lid 2, van het Fleischhygienegesetz moeten de deelstaten bepalen voor welke verrichtingen retributie wordt geheven, en het bedrag ervan vaststellen. Hetzelfde artikel bepaalt evenwel, dat de retributies overeenkomstig richtlijn 85/73 moeten worden berekend.

7 In de deelstaat Schleswig-Holstein zijn de retributies die voor de keuringen en sanitaire controles overeenkomstig richtlijn 85/73 verschuldigd zijn, vastgesteld bij een verordening van 3 april 1987 (Verordnung zur AEnderung der Verordnung ueber Verwaltungsgebuehren in Angelegenheiten der Veterinaerverwaltung, Gesetz- und Verordnungsblatt fuer Schleswig-Holstein 1987, blz. 173). De aldus vastgestelde retributies zijn hoger dan de forfaitaire niveaus waarin artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 voorziet.

8 Op basis van die verordening van 1987 bracht de Landrat de voor de keuringen in haar inrichtingen verschuldigde retributies aan Hansa Fleisch in rekening. Hansa Fleisch tekende bezwaar aan tegen de retributienota van 23 mei 1989 en tegen alle latere nota' s. Dat bezwaar werd door de Landrat afgewezen, waarop Hansa Fleisch in beroep ging bij het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht. Daar stelde zij, dat de door de Landrat berekende retributies onwettig waren, met name omdat zij hoger waren dan in artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 was voorzien.

9 Van oordeel dat het geding een vraag van uitlegging van het gemeenschapsrecht deed rijzen, heeft de nationale rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

"1) Laat richtlijn 85/73/EEG van de Raad, gelezen in samenhang met beschikking 88/408/EEG van de Raad, rechtstreekse werking toe in dier voege, dat een gemeenschapsonderdaan zich voor een rechterlijke instantie van de Lid-Staat Bondsrepubliek Duitsland met succes erop kan beroepen, dat de Lid-Staat althans sedert de inwerkingtreding van beschikking 88/408/EEG van de Raad geen retributies in de zin van artikel 1 van deze beschikking meer kan heffen die de in artikel 2, lid 1, daarvan vastgestelde forfaitaire niveaus overschrijden?

2) Is het voor het antwoord van het Hof op vraag 1 van belang, of de in artikel 11 van beschikking 88/408/EEG van de Raad gestelde termijn reeds verstreken is?

3) Is het voor het antwoord van het Hof op vraag 1 van belang, of artikel 2, lid 2, van beschikking 88/408/EEG van de Raad aldus moet worden uitgelegd, dat wel de Lid-Staat als geheel, doch niet de afzonderlijke territoriale eenheden ervan, zoals bij voorbeeld de deelstaten van de Bondsrepubliek Duitsland, van deze afwijkingsbepaling gebruik kunnen maken?"

10 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de toepasselijke bepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De eerste en de tweede vraag

11 Blijkens de verwijzingsbeschikking wenst de nationale rechter met zijn eerste twee vragen in wezen te vernemen, of artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 rechtstreekse werking heeft en, zo ja, of een particulier zich vóór het verstrijken van de in artikel 11 van de beschikking gestelde termijn tegenover een Lid-Staat op deze bepaling kan beroepen, om op te komen tegen de heffing van retributies die hoger zijn dan in artikel 2, lid 1, is voorzien.

12 Er zij aan herinnerd, dat zoals het Hof overwoog in zijn arrest van 6 oktober 1970 (zaak 9/70, Grad, Jurispr. 1970, blz. 825, r.o. 5), het met de door artikel 189 EEG-Verdrag aan een beschikking toegekende dwingende werking onverenigbaar zou zijn, indien men in beginsel zou uitsluiten dat de door de beschikking geraakte personen zich op de daarbij opgelegde verplichting kunnen beroepen.

13 In dat arrest oordeelde het Hof ook, dat een bepaling van een beschikking die tot een Lid-Staat is gericht, tegen die Lid-Staat kan worden aangevoerd, wanneer die bepaling de adressaat een onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke en nauwkeurige verplichting oplegt (r.o. 9).

14 De Duitse regering en de Landrat betogen, dat de aan de Lid-Staten opgelegde verplichting retributies op de in artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 genoemde niveaus vast te stellen, geen onvoorwaardelijke verplichting is, omdat artikel 2, lid 2, van de beschikking de Lid-Staten toestaat van de desbetreffende forfaitaire bedragen af te wijken.

15 Het enkele feit dat een beschikking de Lid-Staten waartoe zij is gericht, toestaat van haar duidelijke en nauwkeurige bepalingen af te wijken, kan evenwel niet tot gevolg hebben, dat die bepalingen rechtstreekse werking missen. Dergelijke bepalingen kunnen met name rechtstreekse werking hebben, wanneer het gebruik van de aldus toegekende afwijkingsmogelijkheid vatbaar is voor rechterlijke toetsing (zie in deze zin arrest van 4 december 1974, zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. 1974, blz. 1337, r.o. 7).

16 Dat is hier nu juist het geval ten aanzien van de mogelijkheid om naar boven af te wijken van de in artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 vastgestelde forfaitaire retributieniveaus. Blijkens artikel 2, lid 2, en de bijlage bij de beschikking kan het bedrag van de retributie immers worden verhoogd ter dekking van de werkelijke keuringskosten, wanneer deze hoger zijn dan de in artikel 2, lid 1, bepaalde retributieniveaus. De mogelijkheid de retributies te verhogen, is aldus gekoppeld aan voorwaarden waarvan de inachtneming door de rechter kan worden gecontroleerd.

17 Het feit, dat artikel 2, lid 2, van beschikking 88/408 de Lid-Staten de mogelijkheid geeft van de in artikel 2, lid 1, vastgestelde forfaitaire retributieniveaus af te wijken, betekent derhalve niet, dat laatstgenoemde bepaling geen rechtstreekse werking kan hebben.

18 Artikel 11 van de beschikking stelt evenwel een termijn waarbinnen de Lid-Staten de toepassing van de beschikking moeten verzekeren.

19 Wanneer echter een tot de Lid-Staten gerichte beschikking nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen bevat waaraan binnen een bepaalde termijn uitvoering moet worden gegeven, kunnen particulieren zich tegenover een Lid-Staat slechts dan op die bepalingen beroepen, wanneer de Lid-Staat deze beschikking bij het verstrijken van de gestelde termijn niet of op onjuiste wijze ten uitvoer heeft gelegd.

20 De aan particulieren gegeven mogelijkheid zich tegenover de Lid-Staten op een tot dezen gerichte beschikking te beroepen, berust immers op de omstandigheid dat de beschikking voor haar adressaten bindend is. Wanneer de beschikking de Lid-Staten een bepaalde termijn laat om de eruit voortvloeiende verplichtingen na te komen, kan de particulier zich derhalve niet vóór het verstrijken van de termijn tegenover de Lid-Staten op die beschikking beroepen.

21 Mitsdien moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord, dat een particulier zich tegenover een Lid-Staat op artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408/EEG van de Raad van 15 juni 1988 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees, kan beroepen om op te komen tegen de heffing van retributies die hoger zijn dan de in die bepaling vastgestelde bedragen, wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden die in de beschikking worden gesteld voor de mogelijkheid om naar boven af te wijken van de in artikel 2, lid 1, vastgestelde retributiebedragen. Een beroep op artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408 is evenwel slechts mogelijk met betrekking tot retributienota' s die na het verstrijken van de in artikel 11 van de beschikking gestelde termijn zijn vastgesteld.

De derde vraag

22 Zoals in rechtsoverweging 17 overwogen, betekent het feit dat onder de voorwaarden en binnen de grenzen van artikel 2, lid 2, van beschikking 88/408 van de in deze beschikking vastgestelde forfaitaire retributieniveaus kan worden afgeweken, niet dat artikel 2, lid 1, rechtstreekse werking mist.

23 Daarnaast moet erop worden gewezen, dat het elke Lid-Staat vrijstaat, de bevoegdheden op nationaal vlak te verdelen en niet rechtstreeks toepasselijke gemeenschapshandelingen via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden te doen uitvoeren, voor zover die bevoegdheidsverdeling een juiste uitvoering van de gemeenschapshandelingen mogelijk maakt.

24 In casu verbiedt geen enkele bepaling van beschikking 88/408 de Lid-Staten, aan regionale of plaatselijke instanties de bevoegdheid te delegeren, onder de voorwaarden en binnen de grenzen van artikel 2, lid 2, van deze beschikking van de forfaitaire retributieniveaus af te wijken.

25 Voor het overige blijkt uit artikel 7 en uit de bijlage bij de beschikking, dat de afwijkingen van de forfaitaire retributieniveaus op alle inrichtingen van een Lid-Staat of slechts op één ervan van toepassing kunnen zijn.

26 Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat artikel 2, lid 2, van beschikking 88/408 aldus moet worden uitgelegd, dat een Lid-Staat de uitoefening van de hem bij deze bepaling toegekende bevoegdheid aan regionale of plaatselijke instanties kan delegeren.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

27 De kosten door de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),

uitspraak doende op de door het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht bij beschikking van 15 maart 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1) Een particulier kan zich tegenover een Lid-Staat op artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408/EEG van de Raad van 15 juni 1988 betreffende de niveaus van de overeenkomstig richtlijn 85/73/EEG te heffen retributies voor de keuringen en sanitaire controles van vers vlees, beroepen om op te komen tegen de heffing van retributies die hoger zijn dan de in die bepaling vastgestelde bedragen, wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden die in de beschikking worden gesteld voor de mogelijkheid om naar boven af te wijken van de in artikel 2, lid 1, vastgestelde retributiebedragen. Een beroep op artikel 2, lid 1, van beschikking 88/408/EEG is evenwel slechts mogelijk met betrekking tot retributienota' s die na het verstrijken van de in artikel 11 van de beschikking gestelde termijn zijn vastgesteld.

2. Artikel 2, lid 2, van beschikking 88/408/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat de uitoefening van de hem bij deze bepaling toegekende bevoegdheid aan regionale of plaatselijke instanties kan delegeren.