2.

Immers tegen de ontvankelijkheid van een op de onwettigheid van een verordening gebaseerde schadevergoedingsactie is namelijk nog een tweede argument aangevoerd; her is ontleend aan het bestaan van artikel 177 van het Verdrag en houdt in dat dit artikel de verzoeker een beroepsweg biedt om de onwettigheid van een Gemeenschapsverordening te doen vaststellen. Hij behoeft daartoe slechts voor zijn nationale rechter in een geding over het ten aanzien van hem genomen individuele uitvoeringsbesluit tot de ongeldigheid van deze verordening te concluderen. Deze rechter kan dan, of moet wellicht — zulks naar gelang het op dit punt in artikel 177 gemaakte onderscheid —, de vraag bij wege van prejudiciële verwijzing aan U voorleggen; het Hof zal zich dan dienaangaande hebben uit te spreken en indien het de verordenende bepaling ongeldig verklaart, zal een nadien ingestelde schadevergoedingsactie ontvankelijk zijn. Wij aarzelen niet te zeggen dat men met deze opvatting blijk geeft zich weinig gelegen te laten liggen aan de belangen der justitiabelen en — wat nog ernstiger is — aan een goede rechtsbedeling. Allereerst is het toch evident dat, wanneer een verzoeker, gelijk mijn voorganger het uitdrukte, op deze wijze gedwongen zou zijn eerst de „lange mars” van artikel 177 te maken, er stellig jaren zouden verlopen voordat hij aan het einde van deze rondreis langs de rechterlijke instanties zou komen. Uw Hof betracht de uiterste voortvarendheid die zich nog met een volledige instructie en een zorgvuldig onderzoek der prejudiciële zaken laat verenigen, en tot dusver is het uitzondering dat Uw arrest niet volgt binnen zes maanden na het tijdstip waarop de nationale rechter zich tot U heeft gewend. Het zal U evenwel bekend zijn dat, wanneer in een der Lid-Staten een geding in meerdere instanties wordt gevoerd, te weten: rechter in eerste aanleg, gerechtshof, cassatierechter, het soms meer dan vijf jaar duurt voordat een daarin opgeworpen prejudiciële vraag inderdaad naar Uw Hof wordt verwezen. In het licht van 's Hofs uitspraak omtrent uitlegging of geldigheid kan de bevoegde nationale rechter dan ten slotte in het bij hem aanhangige geding ten principale uitspraak doen. Maar hoewel hij dan, op nationaal niveau, de consequenties heeft te trekken uit de door Uw Hof uitgesproken ongeldigheid van een Gemeenschapsverordening, zal hij nimmer bevoegd zijn de Gemeenschap te veroordelen tot vergoeding van de door haar onrechtmatige handeling veroorzaakte schade. De verzoeker moet zich andermaal tot Uw Hof wenden. In vele gevallen bestaat echter het gevaar dat, wanneer hij dit kan doen, de in artikel 43 van het Statuut van het Hof voor schadevergoedingsacties vastgestelde verjaringstermijn van vijf jaar inmiddels is verstreken. Zou Uw Hof — en krachtens welke tekst — ten einde een ware rechtsweigering te vermijden, kunnen beslissen dat een in verband met een individueel van het nationale bestuur afkomstig besluit bij de nationale rechter ingesteld beroep die verjaring stuit? Een tweede overweging, van nog groter gewicht daar zij het bij Uw rechtspraak gevolgde beleid raakt, verdient voorts Uw aandacht. Zij werd ons ingegeven toen wij ons bezonnen op de richting waarvan het arrest-Haegeman blijk schijnt te geven. Wordt een verzoeker die bij gelegenheid van een schadevergoedingsactie de geldigheid van een Gemeenschapsverordening betwist naar zijn nationale rechter verwezen, dan komt dit in feite neer op een wederinvoering van het „parallelle beroep”, hetwelk wegens de daarmede opgedane ervaring — althans in Frankrijk — zo nadelig voor de justitiabelen werd bevonden, dat deze theorie praktisch geheel werd verlaten. Om slechts één voorbeeld te geven: in het belastingrecht leidde de exceptie van „parallel beroep” ertoe dat de verzoeker niet-ontvankelijk werd verklaard in zijn rechtstreekse vordering tot nietigverklaring van een verordenende bepaling waarbij de grondslag of de hoogte van een door hem onwettig geachte belasting werd vastgesteld, zulks op grond van de overweging dat bedoelde verzoeker in zijn hoedanigheid van belastingplichtige de exceptie van onwettigheid tegen de verordening kon opwerpen in het geding gevoerd met betrekking tot de inning der van hem gevorderde belasting. Op deze wijze werd hij dus gedwongen een lang en doorgaans kostbaar geding voor de belastingrechter te voeren, terwijl hij zijn doel eenvoudiger en met minder kosten had kunnen bereiken langs de weg van een beroep wegens misbruik van bevoegdheid. Men heeft deze leer van het „parallelle beroep” — die alleen in zijn historische oorsprong een schijn van rechtvaardiging vond — dan ook verlaten. Vraagt de Commissie het Hof nu niet een analoog standpunt in te willen nemen wanneer zij in de onderhavige zaak stelt dat particulieren die een schadevergoedingsactie wegens de onwettigheid van een Gemeenschapsverordening instellen eerst „de nationale bestuurlijke en gerechtelijke weg tot in laatste instantie hebben te doorlopen”? Om deze redenering te kunnen onderschrijven moet men aannemen dat het in artikel 178 voorziene beroep slechts van subsidiaire aard is, hetgeen niet alleen volstrekt niet blijkt uit de Verdragsbepalingen, maar ons bovendien stellig onverenigbaar voorkomt met het feit dat het Hof de enige rechter is die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap bevoegdelijk kan vaststellen. In het hierbedoelde geval komt de door de Commissie verdedigde uitlegging er dus op neer dat de justitiabele noodzakelijkerwijs eerst een procedure voor de nationale rechter heeft te voeren, alvorens hij zich tot de — alleen bevoegde — Gemeenschapsrechter kan wenden. Dit is stellig de juiste weg bij prejudiciële zaken, waarvan de verwijzing slechts een incident vormt in het geding ten principale dat uitsluitend tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort. Maar het komt ons bepaald ongerijmd voor dezelfde weg te willen volgen bij de behandeling van een — al dan niet op de onwettigheid ener verordening gegronde — vordering tot vaststelling van de niet-contractuele aansprakelijkheid der Gemeenschap. Want waar gaat het hier eigenlijk om? Wij hebben altijd gemeend dat de ontvankelijkheid van een beroep slechts kan worden beoordeeld uitgaande van de aard en het doel van het daarbij gevorderde. En daar ligt de kern van het probleem. Het gaat erom wat de verzoeker vordert, en niet met welke middelen en argumenten hij zijn eis denkt te rechtvaardigen. Welnu, wanneer hij het Hof verzoekt de Commissie tot betaling van een schadevergoeding te veroordelen wegens een hem door een onrechtmatige handeling van deze instelling opgekomen schade, is het Hof ongetwijfeld bevoegd zodanige veroordeling uit te spreken. U behoeft dan nog slechts te onderzoeken of de verzoeker de vereiste procesbevoegdheid bezit en of het beroep tijdig is ingesteld. Wordt aan deze voorwaarden voldaan, dan is het beroep zelf ontvankelijk, ongeacht de aangevoerde argumenten. Voor de ontvankelijkheid is het zonder enig belang of deze argumenten al dan niet op de beweerde onwettigheid van een verordening zijn gebaseerd. Het gaat nog niet om de beoordeling van de relevantie of de gegrondheid van deze middelen. Het gaat alleen om het besluit dat het via een onderzoek van het geschil ten gronde tot de waardering van die middelen zal komen. Dit is, in duidelijke bewoordingen gesteld, het vraagstuk van de ontvankelijkheid. In dit opzicht kan worden gezegd dat de met het arrest-Haegeman gegeven beslissing mede door de aard en het doel van bepaalde petita werd bepaald. Wij citeren daartoe de eerste overwegingen: „Overwegende dat de firma Haegeman het Hof verzocht om, onder verklaring voor recht dat de verordeningen der Commissie nrs. … en alle verdere verordeningen van gelijke werking niet van toepassing zijn op de invoer van Griekse wijn op het grondgebied van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie, de beschikking van 15 oktober 1971 waarbij aan verzoekster vrijstelling van de compenserende heffing werd geweigerd, nietig te verklaren en terugbetaling van de ten onrechte opgelegde compenserende heffing te gelasten; Overwegende dat de Commissie … heeft geweigerd gevolg te geven aan verzoeksters vraag om terugbetaling van de heffingen welke zij beweert ten onrechte te hebben betaald over haar importen van Griekse wijn; dat met het beroep in wezen de nietigverklaring van deze weigering en daarmede terugbetaling van de omstreden heffingen wordt beoogd.” Zo heeft het Hof dus dit eerste onderdeel van de eis uitgelegd als strekkend uitsluitend tot nietigverklaring van de afwijzing door de nationale overheid van het verzoek om restitutie van compenserende heffingen en, bijgevolg, tot terugbetaling van deze heffingen. Gezien deze uitlegging was het derhalve logisch dat het Hof, overwegende dat de controle op de inning van deze compenserende heffingen de taak is van de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten, voor recht verklaarde dat de geschillen over het opleggen van deze heffingen aan particulieren ingevolge het — rechtstreeks toepasselijke — Gemeenschapsrecht door het nationale bestuur en de nationale rechters, met inachtneming van de in de Lid-Staten geldende vormvoorschriften, moeten worden beslecht. Niet minder logisch was het dat het Hof er bij die gelegenheid nog eens op wees dat aan deze rechterlijke instanties de procedure van artikel 177 van het Verdrag ter beschikking staat — het middel om de eenvormige toepassing van Gemeenschapsrecht te verzekeren — wanneer hun geschillen betreffende de uitlegging en de geldigheid van Gemeenschapsverordeningen worden voorgelegd. Daarentegen hebben de volgende overwegingen van 's Hof arrest ons ten zeerste bevreemd. Zij luiden namelijk: „Overwegende dat verzoekster voorts betoogt dat zij door verweersters (de Commissie) handelswijze uitzonderlijke schade heeft geleden wegens winstderving, onvoorziene onkosten en verliezen op lopende overeenkomsten; Overwegende dat de vraag van een eventuele aansprakelijkheid der Gemeenschap in de eerste plaats verband houdt met die van de wettigheid van de inning der litigieuze heffing; dat deze laatste vraag, naar zojuist is vastgesteld, in het kader van de betrekkingen tussen particulieren en de belastingautoriteit die tot de litigieuze heffing is overgegaan, onder de bevoegdheid van de nationale rechter valt; dat mitsdien in het huidige stadium het verzoek om vergoeding van eventuele schade moet worden verworpen.” Het Hof was dus van oordeel dat de beweerde schade niet los kan worden gezien van het onderzoek naar de wettigheid van de inning der compenserende heffingen. Zonder verder stil te staan bij de overweging dat de gevraagde vergoeding hier niet alleen bestond uit terugbetaling van onverschuldigd betaalde heffingen, maar strekte tot vergoeding van schade van commerciële aard, hebben wij ons toch afgevraagd wat onder de uitdrukking „wettigheid van de inning der heffingen” moet worden verstaan. Onderscheid moet namelijk worden gemaakt tussen geschillen over de vaststelling van de grondslag en van de hoogte ener heffing enerzijds en geschillen over de invordering, de inning, anderzijds. Weliswaar vallen geschillen over de inning, wanneer die door de autoriteiten van de Lid-Staten geschiedt, ontegenzeggelijk uitsluitend onder de bevoegdheid van de nationale rechter en zijn daarbij de voorschriften van nationaal belastingrecht van toepassing, doch dit geldt stellig niet voor geschillen betreffende de wettigheid van zodanige heffingen, hun grondslag en hun beloop. Want deze heffingen of compenserende bedragen zijn het werk van de communautaire instellingen die daarvan tevens de grondslag en de hoogte bepalen. Weliswaar zijn de nationale rechters ook bevoegd bepalingen van Gemeenschapsrecht met rechtstreekse werking toe te passen; de rechters in eerste aanleg en in hoger beroep kunnen er zelfs van afzien van de hun in artikel 177 gegeven bevoegdheid de zaak naar het Hof te verwijzen gebruik te maken en mogen zelf Gemeenschapsbesluiten uitleggen en op hun geldigheid toetsen. Indien de verzoeker echter weigert zich bij hun beslissing neer te leggen en zich tot de bevoegde hoogste nationale rechter wendt, dan is deze gehouden de vraag naar het Hof te verwijzen, zulks met name wanneer het om de geldigheid van een Gemeenschapsverordening gaat. Er kunnen zich dan twee gevallen voordoen: — of wel het betreft alleen de onwettige toepassing door het bestuur van een Lid-Staat van een Gemeenschapsvoorschrift waarbij een heffing of een compenserend bedrag werd voorzien en de regels ter toepassing daarvan werden vastgesteld; indien de geldigheid van deze communautaire verordening zelf niet wordt betwist en het slechts gaat om de onwettige inning van een heffing of, mutatis mutandis, de onwettige weigering een compenserend bedrag toe te kennen, zal op het geschil normaal door de nationale rechterlijke instanties uitspraak worden gedaan zonder dat een beroep op Uw Hof noodzakelijk is; — of wel de onwettigheid of ongeldigheid van de Gemeenschapsverordening wordt ingeroepen; in dat geval komt het geschil noodzakelijkerwijs na verwijzing met verzoek om een prejudiciële beslissing voor Uw Hof, of behoort het daar te komen. Doch er is meer. Indien, zoals in het onderhavige geval, slechts een beroep wordt gedaan op de ongeldigheid of de onwettigheid van de Gemeenschapsverordening ter ondersteuning van een schadevergoedingsactie ex artikel 215 van het Verdrag, weten wij dat de nationale rechter zich in geen geval op het door een verzoeker gekozen terrein van de aansprakelijkheid der Gemeenschap mag begeven, zelfs niet wanneer het Hof de ongeldigheid op een prejudiciële vraag heeft uitgesproken. Alleen het Hof mag zich hierover uitspreken. Eist men dan ook in een dergelijk geval dat een verzoeker eerst de nationale mogelijkheden van beroep zal uitputten, dan betekent dit niet slechts dat men hem tot een „lange mars” noodzaakt, doch dat men hem een circulaire weg laat volgen waarlangs hij onvermijdelijk op zijn uitgangspunt terugkomt, te weten bij Uw Hof. Wij kunnen moeilijk aannemen dat deze aan de justitiabelen opgelegde omweg rechtens verenigbaar is met de door U van de schadevergoedingsactie ex artikel 178 gegeven definitie, namelijk de „zelfstandige beroepsweg waaraan binnen het stelsel der fin het Verdrag voorziene] beroepsmogelijkheden een bijzondere functie toekomt en toepassingsvoorwaarden zijn gesteld, die zijn afgestemd op zijn specifieke doel”. Zou het ook overigens uit een oogpunt van jurisprudentieel beleid niet gewenst zijn het beginsel van de „proceseconomie” toe te passen in dier voege dat het, wanneer een vraag over de geldigheid van een Gemeenschapsverordening wordt opgeworpen in een rechtstreeks bij U aanhangig gemaakte en tot Uw kennisneming behorende zaak, zowel voor de justitiabelen als voor Uw Hof van het grootste belang wordt geacht dat op deze vraag terstond wordt beslist, liever dan te wachten tot zij opnieuw, wellicht eerst na enige jaren, langs de weg van artikel 177 bij het Hof terugkomt? Ten slotte vermogen wij de Commissie niet te volgen waar zij zegt te vrezen dat een uitspraak in de onderhavige zaak — conform Uw jurisprudentie in de zaken Zuckerfabrik Schöppenstedt en Compagnie d'approvisionnement — tot het instellen van vorderingen tot schadevergoeding zal leiden door alle handelaren die zich in dezelfde — of daarmede vergelijkbare — situatie als verzoekster bevinden. Wii kunnen ons niet voorstellen dat deze beduchtheid in een zuiver juridische discussie over de ontvankelijkheid ook maar in het minst een rol zou mogen spelen en houden ons ervan overtuigd dat een zodanige redenering op Uw uitspraak niet van de geringste invloed zal zijn. Zelfs wanneer Uw Hof tot de behandeling van de zaak ten gronde zou overgaan en daarbij tot de onwettigheid van een verordening besluiten, is dit niet toereikend om daaruit ipso facto de aansprakelijkheid van de Gemeenschap af te leiden. Daarenboven moet er nog een genoegzaam gekwalificeerde schending zijn van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. Nog een laatste opmerking. Wanneer het Hof bij wege van een prejudiciële vraag een beslissing over de geldigheid der litigieuze verordening wordt gevraagd, moet het de wettigheid beoordelen van het niet uitoefenen van een verordenende bevoegdheid, immers de firma Merkur stelt in het onderhavige geval dat de Commissie heeft gehandeld in strijd met de basisverordening nr. 974/71 van de Raad, door gries en griesmeel niet op te nemen op de lijst van produkten die bij uitvoer voor toekenning van compenserende bedragen in aanmerking komen. Uiteraard zou het Hof, wanneer het zou oordelen dat de Commissie verplicht was compenserende bedragen vast te stellen voor alle landbouwprodukten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, verordening nr. 1014/71 ongeldig kunnen verklaren, omdat daarin ten onrechte een aantal van deze produkten werd uitgesloten. Het is echter duidelijk hoezeer de nationale rechter in dat geval machteloos zou zijn, omdat niet valt in te zien hoe hij herstel van de nalatigheid der Commissie zou kunnen bieden. Uit 's Hofs prejudiciële beslissing zou hij hoogstens kunnen en moeten afleiden dat verzoekster een subjectief recht heeft op de toekenning van compenserende bedragen, doch omdat de hoogte daarvan slechts door de Commissie kan worden vastgesteld en de nationale rechter niet bevoegd is de Commissie daartoe last te geven, zou hij verzoekster slechts naar de bevoegde rechter kunnen verwijzen, met andere woorden: naar de communautaire rechter. Dit zijn de overwegingen waartoe wij bij de bestudering van deze zaak met betrekking tot het vraagstuk van de ontvankelijkheid van schadevergoedingsacties zijn gekomen. U heeft gezien, dat voor ons de belangrijkste van de verschillende gemaakte opmerkingen is dat deze ontvankelijkheid voortvloeit uit de aard en het voorwerp van hetgeen met het beroep wordt gevorderd, waaraan de bevoegdelijk geadieerde rechter is gebonden. Voor de conclusie op deze eerste vraag behoeft er derhalve slechts aan te worden herinnerd, dat de firma Merkur U verzoekt de Commissie te veroordelen tot vergoeding van een bepaalde schade die zij beweert te hebben geleden doordat de Commissie bij de uitoefening van haar verordenende bevoegdheid onwettig heeft gehandeld. De compenserende bedragen die verzoekster, naar haar zeggen, door dit optreden zijn ontgaan, werden bij een verordening van de Raad ingesteld. Het is de Commissie die moet vaststellen welke basis- of verwerkte produkten in de landbouwsector bij uitvoer voor deze steun in aanmerking komen en die het beloop daarvan moet vaststellen. De nationale overheid is slechts met de toepassing van bedoelde verordeningen belast; zij is niet bevoegd de Gemeenschapsregeling te wijzigen, aan te vullen of haar toepassingsgebied te beperken. Waar in verordening nr. 1014/71 op basis van gerst verwerkte produkten niet worden genoemd, kon de Duitse douanedienst het verzoek van de firma Merkur uiteraard niet inwilligen. Het bij Uw Hof aangebrachte geding raakt deze weigering — die wettig niet anders had kunnen uitvallen dan thans het geval is geweest — in het geheel niet. In wezen gaat het hier om een uitsluitend op artikel 215 van het Verdrag gebaseerde actie tegen de Gemeenschap. Wij moeten U dan ook met klem verzoeken het beroep ontvankelijk te verklaren.