CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER

VAN 10 JANUARI 1973 ( 1 )

Mijnbeer de President,

mijne heren Rechters,

In dit door het Verwaltungsgericht te Frankfurt ter fine van een prejudiciële beslissing aan het Hof voorgelegde geding gaat het om de geldigheid van verordening nr. 1643/71 van de Commissie van 28 juni 1971„tot invoering van een stelsel van minimumprijzen voor de invoer van tomatenpasta uit Griekenland” (PB nr. L 171 van 30 juli 1971).

Vooraf zou ik het volgende willen opmerken.

Tomatenpasta in de zin van tariefnr. 20.02 valt onder de bij 's Raads verordening nr. 865/68 van 28 juni 1968 (PB nr. L 153 van 1 juli 1968) in het leven geroepen „gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten”; volgens deze ordening moet jegens derde landen het gemeenschappelijk douanetarief worden toegepast; zij bracht echter nog geen „coördinatie en unificatie van invoerregelingen” der afzonderlijke Lid-Staten jegens derde landen. In deze leemte werd voorzien bij 's Raads verordening nr. 1427/71 van 21 juli 1971„betreffende het nemen van vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten” (PB nr. L 151 van 7 juli 1971); in artikel 1 dezer verordening wordt onder meer bepaald: „Indien in de Gemeenschap de markt voor één of meer van de in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 865/68 bedoelde produkten als gevolg van invoer of uitvoer ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, die de doeleinden van artikel 39 van het Verdrag in gevaar kunnen brengen, kunnen in het handelsverkeer met derde landen passende maatregelen worden toegepast totdat deze verstoring opgeheven of het gevaar daarvoor geweken is.” Op dezelfde dag werd 's Raads verordening nr. 1428/71 uitgevaardigd, „houdende de omschrijving van de wijzen van toepassing van de vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten (PB nr. L 151 van 7 juli 1971), waaruit vooral artikel 2, lid 1, vermelding verdient: „De maatregelen die krachtens artikel 1, leden 2 en 3, van verordening (EEG) nr. 1427/71 kunnen worden genomen als de toestand bedoeld in lid 1 van dat artikel zich voordoet, zijn: a) de totale of gedeeltelijke opschorting van de invoer of de uitvoer, b) een stelsel van minimumprijzen waaronder de invoer onderworpen kan worden aan de voorwaarde dat deze plaatsvindt tegen een prijs die hoger is dan de voor het desbetreffende produkt vastgestelde minimumprijs.” Deze verordening gold aanvankelijk tot 30 juni 1972; de geldingsduur werd echter vervolgens — bij verordening nr. 1374/72 (PB nr. L 149 van 1 juli 1972) — met een jaar verlengd.

Op grond van de ontwikkeling der importen van tomatenpasta in de Gemeenschap en de voor derde landen geldende aanbodsprijzen (die aanmerkelijk onder de kostprijs van de verwerkende industrie in de Gemeenschap waren gelegen) en op grond van de overweging dat in de voornaamste produktiegebieden van de Gemeenschap een aantal tomatenverwerkende bedrijven had moeten worden gesloten en in het verkoopjaar 1971 een overschot van ten minste 200000 ton verse tomaten niet uitgesloten moest worden geacht, vaardigde de Commissie in de zomer van 1971, gebruik makende van de door verordening nr. 1427 geboden mogelijkheid, verordening nr. 1558/71 van 20 juli 1971 uit, „tot vaststelling van vrijwaringsmaatregelen voor de invoer van tomatenpasta” (PB nr. L 164 van 22 juli 1971). Deze verordening bracht een stelsel van invoervergunningen, waardoor de invoer voor onbepaalde tijd moest worden beperkt. Daarvan waren importen uit Griekenland uitgezonderd wegens de bijzondere handelsrelaties die bij de op 9 juli 1961 ondertekende associatieovereenkomst in het leven waren geroepen, anders gezegd op grond van artikel 41 dezer overeenkomst, luidende als volgt: „Voor zover de geleidelijke afschaffing van douanerechten en kwantitatieve beperkingen tussen de Overeenkomstsluitende Partijen kan leiden tot zodanige prijzen dat de in artikel 39 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap gestelde doeleinden in gevaar worden gebracht, is het, enerzijds, aan de Gemeenschap met ingang van de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en, anderzijds, aan Griekenland met ingang van de inwerkingtreding van deze overeenkomst, toegestaan voor bepaalde produkten een stelsel van minimumprijzen toe te passen beneden welke de invoer: — hetzij tijdelijk kan worden geschorst of verminderd, — hetzij kan worden onderworpen aan de voorwaarde dat die invoer plaatsvindt tegen een hogere prijs dan de voor het betrokken produkt vastgestelde minimumprijs.” In verband hiermede heeft de Commissie voor de invoer van tomatenpasta uit Griekenland voormelde verordening nr. 1643 vastgesteld. Volgens artikel 1 dier verordening moet vanaf 9 augustus 1971 bij elke invoer van tomatenpasta (post ex 20.02 C van het gemeenschappelijk douanetarief) uit Griekenland een invoervergunning worden overgelegd. Voorts wordt ingevolge artikel 2 „de invoervergunning … slechts afgegeven indien de importeur:

a) schriftelijk de verplichting aangaat: aa) … bb) dat deze invoer voortvloeit uit een contract dat voorziet in de verkoop en de levering franco grens van de Gemeenschap of in een plaats buiten de Gemeenschap, tegen een hogere dan de in de bijlage bij deze verordening voor de betrokken kwaliteit vermelde prijs, cc) dat deze prijs inderdaad zal worden betaald; …”

Ik citeer ten slotte artikel 8: „Het bewijs dat de minimumprijs in acht is genomen wordt geleverd door overlegging aan de instantie die de vergunning heeft afgegeven: — van het in artikel 2, sub a), bb), bedoelde contract, en — van een bankattest waaruit blijkt dat de in dat contract vermelde aankoopprijs is betaald …” Deze verordening is op 1 augustus 1971 in werking getreden en blijkt ook thans nog te gelden. — Volledigheidshalve zij hieraan toegevoegd dat de verplichting tot overlegging ener vergunning en de invoerbeperking, zoals reeds in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 1558 was voorzien, later voor enige landen die een bepaalde minimumprijs garandeerden, is ingetrokken: aldus geschiedde voor Spanje, Portugal en Marokko bij verordening nr. 1738 van 6 augustus 1971 en voor Tunesië en Zwitserland bij verordening nr. 1786 van 13 augustus 1971. Daarbij werd een minimumprijs overeengekomen die voor invoer van Griekenland een preferentie van ongeveer 4 % in stand liet.

Met deze regeling kreeg de te Hamburg gevestigde handelsonderneming Schroeder, verzoekster in het hoofdgeding, te maken. Zij heeft het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft of wel het ten deze bevoegde Duitse gezagsorgaan op 10 september 1971 verzocht om een vergunning voor de invoer van tomatenpasta in blik — tariefpost 20.02 — uit Griekenland. Hierop werd echter afwijzend beschikt omdat de firma Schroeder niet bereid was aan de in artikel 2 van verordening nr. 1643 genoemde voorwaarden te voldoen. Na tevergeefs te hebben gereclameerd wendde zij zich tot het Verwaltungsgericht Frankfurt.

Zij motiveert haar standpunt nader in dier voege dat zij artikel 2 van verordening nr. 1643 in strijd acht met artikel 39, lid 1, c), van het EEG-Verdrag en artikel 1, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1427; met andere woorden, zij meent dat het door de Commissie ingevoerde stelsel van minimumprijzen kan worden ontdoken en daarom niet tot de beoogde marktstabilisatie kan leiden. Voorts zou de Commissie zich niet aan de in verordening nr. 1428 aangegeven volgorde (eerste totale of gedeeltelijke opschorting van de invoer en pas daarna een stelsel van minimumprijzen) hebben gehouden, ten onrechte hebben aangenomen dat de voorwaarden voor vrijwaringsmaatregelen (ernstige verstoring van de markt) waren vervuld en voorts te hoge — dat wil zeggen prohibitieve — minimumprijzen hebben vastgesteld.

Het Verwaltungsgericht Frankfurt heeft deze met betrekking tot de geldigheid van verordening nr. 1643 voorgedragen grieven niet bij voorbaat onjuist geacht en derhalve bij beschikking van 19 juni 1972 het geding geschorst en om een prejudiciële beslissing verzocht inzake de navolgende vragen:

1. a) Levert artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1643/71 schending op van artikel 40, lid 3, juncto artikel 39, lid 1, sub c), van het EEG-Verdrag? b) Levert artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1643/71 voorts schending op van de desbetreffende machtigingsgrondslag, met name van artikel 1, lid 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1427/71 van de Raad van 2 juli 1971 (PB nr. L 151/5)?

2. Subsidiair: levert artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1643/71 schending op van de grondbeginselen van een rechtsstaat, met name van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van de bescherming van het opgewekt vertrouwen?

3. Nader subsidiair: is artikel 2 der verordening onrechtmatig in zoverre dat de in de bijlage dezer verordening vastgelegde minimumprijzen boven de prijzen in de Lid-Staten liggen en derhalve prohibitief werken?

4. Nog nader subsidiair: moet artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1428/71 van de Raad van 2 juli 1971 (PB nr. L 151/6), evenals artikel 41 van associatieovereenkomst EEG — Griekenland van 9 juli 1961, aldus worden begrepen dat er sprake is van een rangorde tussen de aldaar bedoelde maatregelen?

Ik wil thans trachten ten aanzien van deze onderscheiden vragen mijn standpunt te bepalen.

1. De eerste vraag bestaat uit twee delen, die gemeenschappelijk moeten worden besproken. Enerzijds gaat het om de vraag of artikel 2 van verordening nr. 1643 — i.e. de verplichting van de importeur de in verordening nr. 1643 aangegeven minimumprijzen in acht te nemen — in strijd is met artikel 40, lid 3, juncto artikel 39, lid 1, letter c, van het EEG-Verdrag omdat deze bepaling niet als een ter uirvoering van artikel 39 (dat wil hier zeggen: tot stabilisatie van de markt) noodzakelijke maatregel zou zijn te beschouwen. — Anderzijds wordt de vraag opgeworpen of de regeling indruist tegen artikel 1, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1427, alwaar sprake is van passende maarregelen ter beëindiging van door invoeren ontstane verstoringen van de markt. Waar de Raad zelf in zijn verordening nr. 1428 — van dezelfde dag — de wijze van toepassing van de maatregelen bedoeld in verordening nr. 1427 heeft omschreven — en daarbij ook het gewraakste stelsel van minimumprijzen heeft genoemd —, mag het tweede gedeelte van de vraag in die zin worden opgevat dat men wenst te weten of de verordening met de beginselen van het Verdrag verenigbaar is. De Commissie heeft terecht opgemerkt dat de vragen moeten worden bezien in verband met de door verzoekster in het hoofdgeding voorgedragen grief dat een stelsel dat medebrengt dat men in een exportland duurder dan tegen de aldaar geldende marktprijzen zou moeten inkopen, gezien het natuurlijk winststreven der handelaren, wel tot misbruik moet leiden. Verzoekster meent dat het zowel wettig als onwettig op tal van manieren kan worden ontdoken. De betaling van hogere prijzen in het exportland kan pro forma worden overeengekomen; wanneer de exporteur zulke prijzen werkelijk betaalt kan daartegenover een niet geboekte vergoeding worden toegekend of er kunnen bij levering van andere waren compenserende kortingen worden verleend. Langs legale weg kan men in het exportland of in het derde land dochrermaatschappijen oprichten, om vervolgens de importen met inachtneming van de minimumprijzen over deze dochtermaatschappijen te doen lopen in dier voege dat de dochtermaatschappij zelf in het exportland tegen de aldaar geldende marktprijzen inkoopt en de winst op de rekening van de moedermaarschappij doet boeken. In al deze gevallen is het met schijnbare eerbiediging van het stelsel van minimumprijzen mogelijk importgoederen in de Gemeenschap tegen lagere prijzen te verkopen en daarmede het marktstabiliserend effect ongedaan te maken. De genomen maatregelen moeten derhalve reeds bij voorbaat ongeschikt worden geacht ter bereiking van het ermede beoogde doel. De Commissie heeft erop gewezen dat tegen dit op het eerste gezicht zo indrukwekkend betoog een ernstig bezwaar kan worden ingebracht. — Hoe men het ook keert of wendt, het Verdrag heeft in artikel 44 zelf een stelsel van minimumprijzen voorzien; in de met Griekenland gesloten associatieovereenkomst is de terminologie van artikel 44 overgenomen en bovendien naar de beginselen van artikel 44, lid 2 en lid 3, verwezen; ook in overeenkomsten met andere derde landen komt men, naar de Commissie ons verzekerde, zulke stelsels tegen en in de buitenlandse handel waren zij, ook buiten de Gemeenschap, reeds eerder in zwang. Voorts dient te worden bedacht dat de Ministerraad in zijn beschikking van 4 april 1962 inzake minimumprijzen aan het door verzoekster gewraakte stelsel zelfs een zekere prioriteit heeft ingeruimd en dat stelsels van minimumprijzen (naar de Commissie op bladzijde 17 van haar memorie heeft aangetoond) ook elders in het marktordeningsrecht der Gemeenschap dikwijls voorkomen. Het ligt dus zeer voor de hand een zo wijdverbreid stelsel niet zonder meer als ondoeltreffend aan te merken. Het wil er maar moeilijk in dat alle zo deskundige en ervaren instanties die bij de voorbereiding van genoemde minimum-prijsregelingen betrokken waren, er alleen dank zij een elementaire denkfout heil van hebben verwacht. Integendeel, voor deze stelling moeten bijzonder overtuigende en klemmende argumenten worden aangevoerd. Gaat men na of het betoog van verzoekster aan deze eisen voldoet, dan blijkt het volgende. — Mogelijkheden tot onwettige ontduiking als door verzoekster bedoeld zijn er stellig en er wordt in zekere mate ook wel gebruik van gemaakt. Het gaat mij echter te ver om, wat de minimum-prijsregeling voor Griekse tomatenpasta betreft, ontduiking als regel te beschouwen, hetgeen zou betekenen dat het soort kooplieden dat de voorschriften wil naleven zou zijn uitgestorven; het stelsel zou dan geen enkel effect sorteren en inderdaad als ondeugdelijk moeten worden beschouwd. Met de Commissie ben ik echter van mening dat controle op de nakoming der in verordening nr. 1643 omschreven verplichtingen niet uitgesloten lijkt en dat de goede werking van het stelsel bij strenge toepassing der nationale strafbepalingen vooral langs preventieve weg voldoende kan worden verzekerd. — Met betrekking tot de legale ontduikingsmogelijkheden (inschakeling van in het exportland of in derde landen opgerichte dochtermaatschappijen) zij opgemerkt dat de moeilijkheden welke soms reeds bij de oprichting dier vennootschappen rijzen (men denke aan belastingsrechtelijke vraagstukken en kosten), doch zich ook bij het disponeren over de winsten der dochtermaatschappijen kunnen voordoen (deviezencontrole!), niet mogen worden onderschat. Het mag er dus voor worden gehouden, dat naar hun aard tijdelijke vrijwaringsmaatregelen als de onderhavige, niet in aanzienlijke mate tot legale ontduikingspogingen aanleiding zullen geven. Van groot belang lijkt mij ook dat verzoeksters betoog, naar thans kan worden geconstateerd, niet door de feitelijke ontwikkeling is bevestigd. Was de vrijwaringsmaatregel inderdaad volkomen ongeschikt geweest, dan hadden de importen, overeenkomstig de tendens die zich in de voorafgaande jaren aftekende, moeten stijgen. Daarvan is echter geen sprake. Zij zijn teruggelopen en wel in aanzienlijke mate. Uit officiële statistieken blijkt dat de importen in het tijdvak augustus — december 1971 slechts ongeveer de helft van het in 1970 ingevoerde quantum hebben belopen — ontwikkeling die zich in de eerste helft van 1972 heeft voortgezet —. En duidelijke aanwijzingen voor de onjuistheid dezer cijfers, die verzoekster op grond van gegevens uit het land van export in twijfel trekt, ontbreken. Daarmede lijkt mij bewezen dat de vrijwaringsmaatregel werkelijk tot ontspanning op de communautaire markt heeft geleid; een marktstabiliserend effect, dat ook de binnenlandse tomatenkwekers ten goede komt, kan er dus niet aan worden ontzegd. Wat betreft de ontwikkeling der prijzen in de Gemeenschap na afkondiging van de vrijwaringsmaatregel: weliswaar lagen de communautaire prijzen voor Italiaanse tomatenpasta in het verkoopseizoen tussen augustus 1971 en de misoogst van 1972 beneden de door de Commissie vastgestelde minimumprijzen (ofschoon gemiddeld in mindere mate dan uit enkele door verzoekster overgelegde offertes zou blijken). De oorzaken konden blijkbaar niet geheel worden achterhaald. Misschien speelt de iets te royaal uitgevallen calculatie der minimumprijzen (waarop ik nog terugkom) een rol. Wellicht is er tot op zekere hoogte van ontduiking sprake geweest of zijn de importen tegen lage prijzen toegenomen doordat de noodzaak van vrijwaringsmaatregelen reeds voordat zij in werking traden ter sprake was gekomen. Doch stellig geeft ook de prijsontwikkeling geen aanleiding aan de vrijwaringsmaatregel ieder effect te ontzeggen; de Commissie heeft aangetoond dat de prijzen na verloop van tijd althans dicht bij het niveau der minimumprijzen zijn komen te liggen — hetgeen zonder meer als marktstabilisatie in de zin van de vrijwaringsmaatregel mag worden aangemerkt —. Daarom is verzoeksters standpunt, wat de eerste vraag betreft, onjuist: voor de stelling dat de vrijwaringsmaatregel ter bereiking van het ermede beoogde doel volkomen ongeschikt was — zodat het stelsel van minimumprijzen van verordening nr. 1643 niet rechtsgeldig zou zijn — kunnen geen zwaarwegende gronden worden aangevoerd.

2. In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter te weten of artikel 2 van verordening nr. 1643 ongeldig is wegens schending van het evenredigheidsbeginsel en van het beginsel inzake de bescherming van het opgewekte vertrouwen, dat wil zeggen van algemene rechtsbeginselen die ook aan het Gemeenschapsrecht ten grondslag liggen. Op verzoeksters desbetreffende argumenten werd ten dele reeds bij de bespreking van de eerste vraag ingegaan (ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel had zij verwezen naar artikel 40, lid 3, en artikel 44, lid 2 en lid 3, van het EEG-Verdrag en naar de verordeningen nrs. 1427 en 1428). Bij de bespreking van de vierde vraag — dat wil zeggen bij een onderzoek naar de volgorde der hierbedoelde maatregelen — zal het wederom ter sprake komen. Afgezien van de gestelde schending der vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginselen behoeven wij derhalve thans slechts na te gaan of de Commissie haar vrijwaringsmaatregel slechts voor een bepaalde termijn had mogen nemen, of de markt werkelijk was verstoord en of zij de maatregel tot Italië had dienen te beperken. a) In de eerste plaats zou het beginsel der rechtszekerheid (of wel het beginsel dat het opgewekte vertrouwen bescherming verdient) zijn geschonden. Deze schending zou daarin zijn gelegen dat men, waar het stelsel van minimumprijzen op verschillende manieren kon worden ontdoken, niet op de werking der regeling, dat wil zeggen op niet-vervalste mededingingsvoorwaarden, kon vertrouwen. Dit argument vergt geen lange bespreking. Weliswaar is niet te vermijden dat een stelsel van minimumprijzen in bepaalde gevallen wordt ontdoken. Doch ook in casu behoefden er geen ontduikingen te worden gevreesd in een mate die ieder vertrouwen in de goede werking der regeling uitsloot. Dit blijkt wel uit het feit dat de markt van de Gemeenschap niet onder Grieske tomatenpasta is bedolven (hetgeen volgens verzoekster niet had kunnen uitblijven), doch dat de importen in sterke mate zijn teruggelopen. In zoverre staat de geldigheid van verordening nr. 1643 dus buiten twijfel. b) De volgende vraag is of de vrijwaringsmaatregel aan een — korte — termijn had moeten worden gebonden. Verzoekster beantwoordt deze vraag bevestigend: een overgangsregeling voor bestaande contracten is achterwege gebleven en het stelsel van minimumprijzen had, gezien de prijsverhoudingen in de Gemeenschap, invoer uit Griekenland voorshands volledig onmogelijk moeten maken. Dit is echter alleen aanvaardbaar wanneer de vrijwaringsmaatregel een voorlopig karakter draagt. Ik meen er echter nogmaals op te moeten wijzen dat verzoeksters opvatting feitellijk onjuist is. Het stelsel van minimumprijzen heeft geenszins tot stillegging, doch alleen tot vermindering der importen geleid en het is dus niet waar dat bestaande contracten niet konden worden afgewikkeld. Voorts is nergens voorgeschreven dat aan zulke vrijwaringsmaatregelen een termijn moet worden gesteld. De Commissie heeft met name aangetoond dat het termijnvoorschrift van 's Raads op artikel 44 berustende minimum-prijzenbeschikking hier niet geldt. Weliswaar moeten volgens artikel 41 der associatieovereenkomst bij de toepassing van een stelsel van minimumprijzen de beginselen van artikel 44 van het EEG-Verdrag worden in acht genomen, doch dit geldt alleen voor de in artikel 44 zelf omschreven beginselen en niet voor beschikkingen waarin de Raad artikel 44 nader uitwerkt. Bovendien heeft men in de hierbedoelde beschikking kennelijk gedacht aan de verhouding tussen de Lid-Staten en aan de overgangsperiode tot aan de invoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zodat zij niet zonder meer ook op de verhouding met Griekenland mag worden toegepast. Ook het feit dat aan het stelsel van minimumprijzen geen termijn is gesteld, maakt de regeling dus niet ongeldig. Terecht heeft de Commissie gemeend dat de regeling in stand moest blijven zolang de voorwaarden daartoe bleven bestaan — om pas te worden ingetrokken wanneer dat niet langer het geval zou zijn —. c) Een essentieel geschilpunt in het hoofdgeding is voorts de vraag of de communautaire markt, wat tomatenpasta betreft, ernstig door importen was of dreigde te worden bedreigd, en wel in zodanige mate dat de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar zouden kunnen komen. Ook dit wordt door verzoekster in twijfel getrokken; zij betoogt dat het marktaandeel van Griekse tomatenpasta slechts een geringe fractie van de totale produktie der Gemeenschap uitmaakt en dus de markt nauwelijks kan beïnvloeden. En zouden de importen uit Griekenland werkelijk een marktverstorende factor zijn geweest, dan hadden de prijzen zich spoedig na de vrijwaringsmaatregel naar het niveau der minimumprijzen moeten richten. Dit is niet gebeurd, zodat de verstoorde marktverhoudingen in werkelijkheid aan andere oorzaken, zoals overproduktie in de Gemeenschap, moeten worden toegeschreven. Ik kan met verzoekster meegaan wanneer zij aan de toepassing van vrijwaringsmaatregelen volgens verordening nr. 1427 strenge eisen wil stellen. Ik wil evenwel reeds thans zeggen dat de houding der Commissie mijns inziens ook de toets van zulk een strenge maatstaf doorstaat. Zo heeft de Commissie terecht (althans onbestreden) overwogen dat in het verkoopseizoen dat aan de vrijwaringsmaatregel is voorafgegaan, tientallen tomatenverwerkende bedrijven in de voornaamste produktiegebieden van de Gemeenschap moesten worden gesloten, zulks tot schade van de tomatenverwerkende industrie in de Gemeenschap. Tegelijkertijd was het bij een gelijkblijvende tomatenproduktie noodzakelijk gebleken grote hoeveelheden uit de markt te nemen, waarbij aan de producenten slechts de bijzonder lage interventieprijs kon worden betaald. — Anderzijds staat vast dat de prijzen voor tomatenpasta uit derde landen, waar de kostprijs slechts 60 à 70 % van de produktiekosten in de Gemeenschap bedraagt, ver beneden het communautaire niveau liggen en dat de importen uit derde landen (die wegens de universele werking der vrijwaringsmaatregelen als een geheel moeten worden beschouwd) aanmerkelijk waren toegenomen. Werd er in 1967 nog slechts 18000 ton tomatenpasta geïmporteerd, in 1970 zijn het reeds 70000 ton. Dit komt ongeveer overeen met 30 % van de tomatenpastaproduktie van de Gemeenschap (dat is de enige vergelijkingsmaatstaf die men hier kan aanleggen omdat, naar verzoekster zelf toegeeft, tomatenpasta enerzijds en geschilde of voorlopig verduurzaamde tomaten anderzijds slechts tot op zekere hoogte substitueerbaar blijken te zijn). Zo stonden er, omgerekend op de basisprodukten, importen van ten naaste bij 420000 ton tegenover een totale tomatenproduktie in het voornaamste produktiegebied, Italië, van 3000000 ton, waarvan ongeveer 1000000 ton tot tomatenpasta werd verwerkt. Er moest bovendien, gezien de tendens in de voorgaande jaren, met een verdergaande ontwikkeling in deze richting — en dus met een verdere verdringing van binnenlandse produkten — worden gerekend, dat wil zeggen met toenemende interventies — in de eerste zeven maanden van 1971 betroffen zij reeds 30000 ton tomaten —. Daarom moest zeker met een dreigende ernstige verstoring van de markt worden gerekend, die via geringere afzet aan de binnenlandse industrie of afzet tegen lagere prijzen een terugslag moest hebben op het landbouwinkomen en daarom, bezien vanuit de doelstellingen van artikel 39, als relevant moest worden beschouwd. En al zouden de importen slechts een fractie van de communautaire produktie uitmaken, dan nog mag het, gezien de geschetste prijsverhoudingen, niet uitgesloten worden geacht dat het prijsniveau op de gemeenschappelijke markt juist door de invoer is beïnvloed. Doch dan kan bezwaarlijk worden bestreden dat de voorwaarden voor de toepassing van verordening nr. 1427 waren vervuld en dat de Commissie terecht heeft gepoogd de invoer met behulp van vrijwaringsmaatregelen te beïnvloeden. Ten slotte heeft verzoekster ongelijk wanneer zij beweert dat de genomen maatregelen geen effect hebben gesorteerd. Blijkens de gedaalde importen is er een remmende werking van uitgegaan. Voorts zijn de prijzen onmiskenbaar dichter bij het peil der minimumprijzen komen te liggen. Bovendien zijn er bij een stagnerende communautaire produktie in het verkoopseizoen 1971-1972 minder interventies nodig geweest dan het jaar tevoren. Hiermede is ongetwijfeld een bijdrage, tot verwezenlijking van de doeleinden van artikel 39 van het EEG-Verdrag geleverd. Tegen verordening nr. 1643 kan dus stellig niet worden ingebrachr dat de voorwaarden van verordening nr. 1427 nier waren vervuld of dat de genomen maatregelen ongeschikt waren om de verstoring op te heffen. d) In het kader van de onderhavige vraag behoeft dus alleen nog te worden nagegaan of het feit dat de verstoringen met name in Italië zijn opgetreden, geen aanleiding had moeten geven de vrijwaringsmaatregel — in voege als in verordening nr. 1428 voorzien — tot deze Lid-Staat te beperken. Het kost weinig moeite ook deze vraag ontkennend te beantwoorden. Er zij slechts op gewezen dat Italië veel tomatenpasta naar de andere Lid-Staten exporteert. Beperking van de vrijwaringsmaatregel rot Italië — en de mogelijkheid het artikel goedkoop uit derde landen in te voeren — zou deze uitvoer stellig hebben geschaad. Een beperkte vrijwaringsmaatregel had dus bezwaarlijk tot het beoogde doel — beëindiging van de verstoring der marktverhoudingen — kunnen leiden. En omdat de transportkosten bij zulke produkten geen rol spelen, zou er dan waarschijnlijk ook uit de andere Lid-Staten tomatenpasta van herkomst uit derde landen tegen lage prijs naar Italië zijn uitgevoerd, waardoor de toestand aldaar ten nadele van de producenten zou zijn verslechterd. De door de Commissie genomen vrijwaringsmaatregelen konden dus alleen effect sorteren wanneer zij voor de gehele Gemeenschap golden.

3. Wij zijn hiermee toegekomen aan de derde vraag, namelijk of artikel 2 van verordening nr. 1643 onrechtmatig is omdat de in de bijlage vastgelegde minimumprijzen boven het prijsniveau in de Lid-Staten lagen en derhalve prohibitief werkten. De Commissie heeft ten processe uiteengezet hoe de minimumprijzen tot stand kwamen. Zoals men weet, heeft zij aan haar beleid inlichtingen van het Italiaanse Ministerie van Landbouw over de Italiaanse kostprijzen (kosten van het basisprodukt; transportkosten-fabriek; kosten van verwerking; emballage) ten grondslag gelegd en de cijfers na verificatie in haar regeling overgenomen. Met name zij erop gewezen dat de kosten van het basisprodukt zijn bepaald op een niveau dat met de doelstellingen van artikel 39 in overeenstemming is — namelijk boven dat der interventieprijzen —. Zoals reeds opgemerkt, moest de Commissie zelf toegeven dat de minimumprijzen boven het niveau van de communautaire markt lagen. Daarbij kan een rol hebben gespeeld dat de verwerkende industrie voor de basisprodukten minder betaalde dan was aangenomen en misschien ook door menging met ingevoerde tomatenpasta tot lagere verkoopprijzen kwam. Doch voor een deel kon niet worden achterhaald waarom de marktprijzen zich vrij lang anders hebben ontwikkeld dan was verwacht. — Wanneer men zich echter afvraagt of hieruit werkelijk mag worden geconcludeerd dat er ten onrechte minimumprijzen zijn vastgesteld, dan dient allereerst te worden bedacht dat de Commissie op dit terrein — marktorganisatorische maatregelen van regulerend karakter — stellig over discretionaire bevoegdheden beschikt. Zij was tot een prognose der toekomstige marktontwikkeling gedwongen, waarbij uiteraard geen optimale precisie kon worden bereikt. Binnen de beleidsmarge der Commissie was er dus ongetwijfeld ook ruimte voor niet geheel vaststaande gegevens. Van nog meer belang is echter dat anderzijds vaststaat dat het stelsel van minimumprijzen blijkt niet prohibitief te hebben gewerkt. De importen bereikten altijd nog het niveau van vroegere jaren, dat wellicht als normaal mag worden aangemerkt. Er bestaat daarom geen grond tot het verwijt dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheden niet juist zou hebben uitgeoefend en door een te vergaande vrijwaringsmaatregel het beginsel der evenredigheid zou hebben geschonden. Met andere woorden, ook bij behandeling van de derde vraag blijkt niet van ongeldigheid van verordening nr. 1643.

4. Ten slotte de vierde vraag. De verwijzende rechter wenst te weten of er tussen de maatregelen bedoeld in verordening nr. 1428 en artikel 41 van de associatieovereenkomst EEG — Griekenland een bepaalde rangorde in acht moet worden genomen. Op het eerste gezicht heeft het er de schijn van dat om uitlegging dezer bepalingen wordt gevraagd; blijkens de motivering der verwijzingsbeschikking wordt echter in werkelijkheid een uitspraak inzake de geldigheid dezer voorschriften verlangd. Mocht namelijk blijken dat tussen de hierbedoelde maatregelen een rangorde moet worden aangehouden in dier voege dat eerst kwantitatieve invoerbeperkingen in aanmerking komen en pas daarna een stelsel van minimumprijzen in overweging mag worden genomen, dan moet verordening nr. 1643 met haar regeling van minimumprijzen tenminste in zoverre als ongeldig worden beschouwd. Slechts schijnbaar doet zich hierbij de moeilijkheid voor dat een Gemeenschapsverordening aan een overeenkomst met een geassocieerde staat zou moeten worden getoetst. Dit is een schijnprobleem, omdat in artikel 3 van verordening nr. 1428 met zoveel woorden wordt bepaald dat „de verplichtingen welke voortvloeien uit overeenkomsten die de Gemeenschap op internationaal vlak binden” moeten worden inachtgenomen, zodat het Gemeenschapsrecht ook hier de toetssteen voor de geldigheid van verordening nr. 1643 blijft. De vierde vraag geeft mij aanleiding tot de volgende opmerkingen. Van belang is vooreerst dat het stelsel van verordening nr. 1428 verschilt van het systeem van artikel 41 der associatieovereenkomst met Griekenland. De in de verordening genoemde maatregelen zijn enerzijds de totale of gedeeltelijke opschorting van de invoer of de uitvoer en anderzijds een stelsel van minimumprijzen waaronder de invoer onderworpen kan worden aan „de voorwaarde dat deze plaatsvindt tegen een prijs die hoger is dan de voor het desbetreffende produkt vastgestelde minimumprijs”. In het eerste geval is de prijs kennelijk maar één van de verschillende factoren die volgens artikel 1 van verordening nr. 1428 in aanmerking moeten worden genomen. — Daarentegen kent artikel 41 van de associatieovereenkomst met Griekenland alleen een stelsel van minimumprijzen beneden welke de invoer hetzij tijdelijk kan worden geschorst of verminderd, hetzij een „hogere prijs dan de voor het betrokken produkt vastgestelde minimumprijs” als voorwaarde kan worden gesteld. En waar de uit overeenkomsten voortvloeiende verplichtingen, zoals gezegd, volgens artikel 3 van verordening nr. 1428 moeten worden nagekomen, kan onze slotsom slechts luiden dat de verordening hier niet op zichzelf, doch slechts in samenhang met de associatieovereenkomst mag worden beschouwd, òòk wat de eventuele rangorde van genoemde maatregelen betreft. Het lijdt echter geen twijfel dat noch uit verordening nr. 1428 noch uit de associatieovereenkomst van een in acht te nemen volgorde blijkt. Dat er in een voorschrift meer dan één maatregel wordt genoemd, impliceert nog niet dat er een bepaalde volgorde zou moeten worden betracht; en ook heeft men zich niet van een daarop wijzend voegwoord bediend. Meent men dat 's Raads minimum-prijzenbeschikking van 1962 ook met betrekking tot de associatieovereenkomst in acht moet worden genomen (omdat daarin naar de beginselen van artikel 44 van het EEG-Verdrag wordt verwezen), dan zou men zelfs tot de conclusie kunnen komen dat een stelsel van minimumprijzen de voorrang verdient, hetgeen juist een argument ten gunste van de maatregel der Commissie zou opleveren. Voorts willen Raad en Commissie er mijns inziens terecht nier van weten dat kwantitatieve invoerbeperkingen in het algemeen minder ingrijpend moeten worden geacht dan een stelsel van minimumprijzen, terwijl prima facie zelfs het tegendeel kan worden beweerd, te weten wanneer kwantitatieve invoerbeperkingen tot stillegging van de invoer leiden, doch van de minimumprijzen geen prohibitieve werking uitgaat. Bij de beoordeling van het min of meer ingrijpend karakter van een maatregel moeten alle omstandigheden en uitvoeringsmodaliteiten in aanmerking worden genomen. En naar ons bleek kan achteraf worden gezegd dat de minimum-prijsregeling de ontwikkeling der importen slechts in zekere mate heeft beïnvloed. Men mag dus niet a priori zeggen dat een stelsel van minimumprijzen een rigoureuzer of ingrijpender maatregel zou zijn dan contingentering — waarbij de Commissie het quantum naar goeddunken had kunnen vaststellen —. Nu is gebleken dat de Commissie in casu zowel de voorschriften van de associatieovereenkomst met Griekenland als die van verordening nr. 1428 moest inachtnemen, behoeven wij ons nog slechts af te vragen of in stede van het hierbedoelde stelsel van minimumprijzen niet een regeling de voorkeur zou hebben verdiend volgens welke prijsdaling beneden de minima tot tijdelijke stopzetting of beperking van de invoer zou hebben geleid. Ook deze vraag is niet moeilijk te beantwoorden. Ten processe vernamen wij dat een stelsel als hierbedoeld (naar onder meer uit 's Raads minimum-prijzenbeschikking blijkt) slechts kan functioneren bij regelmatige noteringen op de binnenmarkt. Die ontbreken bij tomatenpasta en de Commissie heeft klemmende argumenten aangevoerd ten betoge dat de voorwaarden voor de werking van zulk een stelsel ook niet op korte termijn konden worden geschapen. Waar het anderzijds geen twijfel lijdt dat in de zomer van 1971 in deze sector snelwerkende vrijwaringsmaatregelen moesten worden genomen, blijken er uiteindelijk tegen de rechtmatigheid van de keuze der Commissie geen steekhoudende argumenten te kunnen worden ingebracht. Met andere woorden: ook bij onderzoek naar de vierde vraag bleek niet van feiten of omstandigheden die tot ongeldigheid van verordening nr. 1643 zouden moeten leiden.

5. Ik concludeer derhalve dat de vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt dienen te worden beantwoord als volgt: a) Bij onderzoek naar de verenigbaarheid van artikel 2 van verordening nr. 1643/71 met artikel 40, lid 3, juncto artikel 39, lid 1, sub c, van het EEG-Verdrag enerzijds en met 's Raads verordeningen nrs. 1427/71 en 1428/71 anderzijds is niet gebleken van feiten of omstandigheden welke tot ongeldigheid dezer bepaling zouden moeten leiden. b) Er zijn evenmin termen aanwezig om de geldigheid van artikel 2 van verordening nr. 1643, getoetst aan het evenredigheidsbeginsel en het beginsel inzake het opgewekte vertrouwen — zoals die door de verwijzende rechter zijn ingeroepen —, in twijfel te trekken. c) De verordening is ook niet ongeldig omdat de in haar bijlage vastgelegde minimumprijzen prohibitief zouden werken. d) Ten slotte blijkt noch uit artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1428/71 van de Raad noch uit artikel 41 van de associatieovereenkomst met Griekenland dat er tussen de aldaar genoemde maatregelen een rangorde zou moeten worden inachtgenomen — op grond waarvan de rechtmatigheid van de keuze der Commissie in twijfel zou mogen worden getrokken —.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.