ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN VAN DE EUROPESE UNIE (Tweede kamer)

11 december 2013

Carlos Andres e.a.

tegen

Europese Centrale Bank (ECB)

„Openbare dienst — Personeel van de ECB — Hervorming van de pensioenregeling — Bevriezing van het pensioenplan — Uitvoering van het pensioenstelsel — Raadpleging van het comité van toezicht — Raadpleging van het personeelscomité — Raadpleging van de algemene raad — Raadpleging van de raad van bestuur — Driejaarlijkse beoordeling van het pensioenplan — Schending van de arbeidsvoorwaarden — Kennelijke beoordelingsfout — Evenredigheidsbeginsel — Verworven rechten — Beginsel van rechtszekerheid en voorzienbaarheid — Informatieplicht”

Betreft:

Beroep, ingesteld krachtens artikel 36.2 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, gehecht aan het VEU en het VWEU, waarmee Andres en 168 andere verzoekers in wezen verzoeken om, in de eerste plaats, nietigverklaring van hun salarisafrekening over de maand juni 2009 voor zover daarin, jegens hen, voor het eerst toepassing wordt gegeven aan de hervorming van de pensioenregeling van de Europese Centrale Bank (ECB), waartoe op 4 mei 2009 was besloten, alsmede om nietigverklaring van alle daaropvolgende salarisafrekeningen en toekomstige pensioenafrekeningen en, in de tweede plaats, veroordeling van de ECB tot betaling van het verschil tussen de bezoldiging of het pensioen dat zij zouden hebben ontvangen krachtens de vorige pensioenregeling, en de bezoldiging of het pensioen dat volgt uit de nieuwe pensioenregeling, alsmede tot betaling van een vergoeding voor de schade die zij stellen te hebben geleden door het verlies aan koopkracht.

Beslissing:

Het beroep wordt verworpen. Andres en de 168 andere verzoekers wier namen zijn opgenomen in de bijlage, dragen hun eigen kosten en worden verwezen in de kosten van de Europese Centrale Bank.

Samenvatting

(Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank, art. 36.1; arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de Europese Centrale Bank, art. 9, sub a, en 10, sub a, en bijlage III; richtlijn 91/533 van de Raad, art. 2, lid 2, sub j‑i)

Aangezien de taken van het comité van toezicht van de Europese Centrale Bank enkel betrekking hebben op het functioneren van het pensioenplan en niet op het ontwerp daarvan, kan dat comité alleen adviezen uitbrengen die verband houden met aspecten die het algemene functioneren van het pensioenplan betreffen, en heeft het geen enkele bevoegdheid om adviezen uit te brengen aangaande de door de Europese Centrale Bank voorgenomen wijzigingen van de pensioenregeling in het algemeen. Derhalve worden de bevoegdheden van het comité van toezicht niet geschonden wanneer de raadpleging wordt beperkt tot het gedeelte van de hervorming dat betrekking heeft op de bevriezing van het pensioenplan. Weliswaar heeft de Europese Centrale Bank wanneer zij een besluit van algemene strekking neemt, een zorgvuldigheidsplicht jegens haar personeelsleden, doch deze kan de administratie niet verplichten de werkingssfeer van de toepasselijke bepalingen te schenden. Hoewel noch de oude bijlage III bij de arbeidsvoorwaarden voor het personeel, noch het mandaat van het comité van toezicht uitdrukkelijk verbiedt dit comité te raadplegen over de in het kader van de hervorming van de pensioenregeling voorgenomen wijzigingen, bevatten deze bepalingen dus geen verplichting om een dergelijke raadpleging te houden, en is het comité van toezicht alleen bevoegd om adviezen uit te brengen in vraagstukken die vallen onder het algemene functioneren van het pensioenplan. In deze omstandigheden kan de Bank niet worden verweten dat zij het belang van het personeel niet in aanmerking heeft genomen bij haar besluit om het comité van toezicht niet te raadplegen over de invoering van het pensioenstelsel. (cf. punten 141, 143, 146 en 147) Referentie: Gerecht voor ambtenarenzaken: 15 december 2010, Saracco/ECB, F‑66/09, punt 106; 29 september 2011, Angé Serrano/Parlement, F‑9/07, punt 89

De in het kader van een hervorming van haar pensioenregeling op de Europese Centrale Bank rustende verplichting tot raadpleging impliceert dat zij aan het comité van toezicht van het pensioenplan gedurende de gehele raadplegingsprocedure relevante informatie verstrekt, teneinde dat comité in staat te stellen zo volledig en effectief mogelijk aan het proces van raadpleging deel te nemen. Met het oog hierop dient de Bank tot aan het laatste moment van dat proces alle relevante nieuwe informatie aan dat comité te verstrekken. Uitgezonderd van die verplichting zijn interne voorbereidende documenten, waartoe de Bank de toegang in beginsel mag weigeren aan andere organen dan zijn eigen besluitorganen. Dit geldt ook voor de voorbereidende documenten van de vergaderingen van de raad van bestuur, de directie en de algemene raad, alsook voor de tijdens die vergaderingen gegeven presentaties op scherm. Bovendien zijn, wat de processen-verbaal betreft van de vergaderingen van de raad van bestuur, de directie en de algemene raad, ingevolge artikel 10, lid 4, van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank en artikel 23, lid 1, van het intern reglement van de Bank, de vergaderingen van de besluitorganen van de Bank vertrouwelijk, tenzij de raad van bestuur de president van de Bank toestemming geeft om de uitkomst van hun beraadslagingen openbaar te maken. In deze omstandigheden is de Bank niet gehouden om het comité van toezicht uit eigen beweging inzage te geven in de processen-verbaal. (cf. punten 153, 154, 157, 164 en 220) Referentie: Hof: 10 september 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK e.a., C‑44/08, punt 53

De raadpleging van het personeelscomité omvat alleen het recht om te worden gehoord. De voorafgaande raadpleging van dat comité vormt weliswaar een essentieel element van de sociale dialoog, aangezien zij dat comité in staat stelt om – op bepaalde gebieden die raken aan de belangen van het personeel – effectief deel te nemen aan het besluitvormingsproces, doch dit neemt niet weg dat het gaat om een beperkte vorm van deelneming aan de besluitvorming, in die zin dat de administratie geenszins verplicht is om gevolg te geven aan de opmerkingen die het personeelscomité in het kader van zijn raadpleging heeft ingediend. De administratie dient, opdat aan het nuttig effect van de verplichting tot raadpleging van voornoemd comité geen afbreuk wordt gedaan, deze verplichting evenwel strikt te eerbiedigen, wanneer de raadpleging van het personeelscomité van dien aard is dat zij de inhoud van het vast te stellen besluit kan beïnvloeden. Derhalve geeft recht van het personeelscomité van de Europese Centrale Bank om te worden geraadpleegd, geen zekerheid dat het invloed kan uitoefenen op het besluitvormingsproces, aangezien de Bank niet gehouden is om de standpunten van het geraadpleegde orgaan te volgen. Dienaangaande hangt het antwoord op de vraag of de raadplegingsprocedure al dan niet een nuttig effect heeft gehad, dus niet af van het aantal of de inhoud van de wijzigingen die de Bank op verzoek van het personeelscomité heeft aangebracht in haar oorspronkelijke hervormingsvoorstel, maar van de reële mogelijkheden die aan dat comité zijn geboden om naar behoren zijn standpunt te bepalen over de voorstellen van de Bank en om andere denkbare oplossingen te onderzoeken. (cf. punten 191 en 192) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: 20 november 2003, Cerafogli en Poloni/ECB, T‑63/02, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak

De president van de Europese Centrale Bank is geenszins gehouden om maatregelen te nemen – met inbegrip van het bijeenroepen van een vergadering van de directie van de Bank – opdat een brief van het personeelscomité kan worden voorgelegd aan de leden van de directie of aan de leden van de raad van bestuur. Weliswaar kan de president van de Bank, overeenkomstig artikel 6 van het reglement van orde van de Bank, vergaderingen van de directie bijeenroepen wanneer hij dit nodig acht, en voorziet artikel 4 van het reglement van orde van de directie in de mogelijkheid voor de directie om besluiten te nemen in een teleconferentie, doch dit neemt immers niet weg dat het aan die president staat om de noodzaak te beoordelen van het bijeenroepen van een dergelijke vergadering van de directie of het organiseren van een teleconferentie. (cf. punt 241)

Overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer, behoort het tot de verantwoordelijkheid van de Europese Centrale Bank om de maatregelen te nemen die zij geschikt acht om het structurele tekort van haar pensioenplan op te heffen. Artikel 6.3 van de oude bijlage III bij de arbeidsvoorwaarden van de Bank bepaalt weliswaar dat de Bank uit haar algemene middelen de aanvullende bijdragen betaalt die de raad van bestuur, op actuarieel advies, passend acht, doch wanneer die raad van mening is dat het niet wenselijk is om de verplichting voor de Bank om het pensioenplan met bijdragen aan te vullen ook in de toekomst in stand te houden, is de Bank niet gehouden om tot een dergelijke betaling over te gaan. Ook kan niet op goede gronden worden betoogd dat de Europese Centrale Bank het financieel evenwicht van het plan had moeten herstellen door het verhogen van haar reguliere bijdragen krachtens artikel 6.6 van de oude bijlage III bij de arbeidsvoorwaarden. Uit de tekst van deze bepaling zelf volgt immers dat een dergelijk besluit volledig onder de bevoegdheid van de raad van bestuur valt. De raad van bestuur kan overigens op elk moment een einde maken aan de bijdragen van de Bank en aan het pensioenplan zelf, overeenkomstig de artikelen 5.1 en 6.6 van de oude bijlage III bij de arbeidsvoorwaarden. A fortiori kan hij ook veel minder drastische besluiten nemen, zoals de weigering om aanvullende bijdragen of verhoogde reguliere bijdragen te betalen. (cf. punten 268, 269, 271 en 272)

In casu veronderstelt het actuariële evenwicht van de pensioenregeling van de ambtenaren van de Unie, waarvan bijlage XII bij het Statuut de modaliteiten definieert, dat economische ontwikkelingen en financiële variabelen op lange termijn in aanmerking worden genomen, en vereist het ingewikkelde statistische berekeningen. Om die reden beschikt de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de modaliteiten vast te stellen voor het actuariële evenwicht van die pensioenregeling. Dit dient ook te gelden voor het stelsel van regels dat is ingevoerd door de raad van bestuur van de Europese Centrale Bank, die eveneens beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid om het actuariële evenwicht van de pensioenregeling die van toepassing is op de personeelsleden van de Bank te waarborgen. Op een gebied waarop de wetgever beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid, beperkt de evenredigheidstoets zich evenwel tot het onderzoek of de betrokken maatregel kennelijk ongeschikt is voor het doel dat de bevoegde instelling dient na te streven. Dienaangaande is het loutere feit dat de gevolgen van de hervorming, wat betreft de bijdragen, voor personeelsleden verschillen van die voor de Bank in haar hoedanigheid van werkgever, op zichzelf niet voldoende om vast te stellen dat er sprake is van schending van het evenredigheidsbeginsel, aangezien de oude bijlage III bij de arbeidsvoorwaarden geenszins vereiste dat de Bank automatisch aanvullende bijdragen betaalt om een eventueel tekort van het pensioenplan aan te vullen, en een dergelijke betaling bovendien is onderworpen aan de toestemming van de raad van bestuur, die van mening was dat het plan moest worden bevroren en worden vervangen door het pensioenstelsel. (cf. punten 315‑318 en 321) Referentie: Gerecht voor ambtenarenzaken: 11 juli 2007, Wils/Parlement, F‑105/05, punten 70, 72 en 73

Hoewel de arbeidsverhoudingen tussen de Bank en haar personeel contractueel van aard zijn, volgt uit artikel 9, sub a, van die arbeidsvoorwaarden ook dat deze verhoudingen worden geregeld door de arbeidsovereenkomsten die in overeenstemming met die arbeidsvoorwaarden zijn gesloten. Hieruit volgt dat de termen van die arbeidsvoorwaarden, en van de oude bijlage III daarbij, betreffende de pensioenregeling van de Bank, deel uitmaken van de arbeidsovereenkomsten van het personeel. In dit verband kunnen de arbeidsvoorwaarden niet worden aangemerkt als collectieve overeenkomsten in de zin van artikel 2, lid 2, sub j‑i, van richtlijn 91/533 betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of -verhouding van toepassing zijn, aangezien zij eenzijdig zijn vastgesteld door enkel de raad van bestuur in de uitoefening van zijn door artikel 36.1 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank verleende regelingsbevoegdheid en geen voorwerp zijn geweest van onderhandelingen tussen de personeelsleden en de instelling. Aangezien de arbeidsovereenkomsten zijn gesloten in overeenstemming met de arbeidsvoorwaarden, volgt derhalve uit bovengenoemd artikel 9, sub a, dat de personeelsleden door het ondertekenen van de in artikel 10, sub a, van de arbeidsvoorwaarden bedoelde aanstellingsbrief, met deze arbeidsvoorwaarden instemmen zonder dat zij over enig bestanddeel ervan individueel kunnen onderhandelen. De wilsovereenstemming wordt aldus ten dele beperkt tot de aanvaarding van de in de arbeidsvoorwaarden neergelegde rechten en verplichtingen. Deze arbeidsovereenkomsten worden hoofdzakelijk geregeld door het Statuut, en de wilsautonomie van de toekomstige personeelsleden is reeds bij het sluiten ervan zeer gering. Weliswaar kunnen de overeenkomsten andere elementen bevatten waarmee het betrokken personeelslid na besprekingen heeft ingestemd, zoals de wezenlijke kenmerken van de hem opgelegde taken. Toch staan dergelijke elementen op zich niet eraan in de weg dat de bestuursorganen van de Bank gebruikmaken van de beoordelingsbevoegdheid waarover zij beschikken voor de uitvoering van de maatregelen ter nakoming van de verplichtingen van algemeen belang die voortvloeien uit de aan de Bank opgelegde bijzondere taak. Deze organen kunnen dus verplicht zijn, in het belang van de dienst en meer bepaald om de dienst in staat te stellen zich aan nieuwe behoeften aan te passen, unilaterale beslissingen of maatregelen te nemen die met name de wijze van uitvoering van de arbeidsovereenkomsten kunnen wijzigen. Bijgevolg bevinden de bestuursorganen van de Bank zich bij de gebruikmaking van deze bevoegdheid geenszins in een andere situatie dan de bestuursorganen van de andere Unieorganen en -instellingen in hun verhouding tot hun personeelsleden. Bijgevolg kunnen de bepalingen van de arbeidsvoorwaarden van het personeel van de Europese Centrale Bank en die van de oude bijlage III betreffende het pensioenplan, niet worden aangemerkt als onaantastbare voorwaarden van de arbeidsverhouding tussen de Bank en haar personeel in die zin dat het voor de Europese Centrale Bank juridisch gezien onmogelijk zou zijn om ze te wijzigen zonder de toestemming van haar personeel en dat indien zij dit wél zou doen, de Bank daarmee de fundamentele voorwaarden van hun arbeidsovereenkomst zou schenden. (cf. punten 373‑375 en 377‑380) Referentie: Gerecht van eerste aanleg: 18 oktober 2001, X/ECB, T‑333/99, punt 61 Gerecht van de Europese Unie: 14 oktober 2004, Pflugradt/ECB, C‑409/02 P, punten 34‑37, 49 en 53

Een ambtenaar kan zich enkel beroepen op een verworven recht indien het feit dat zijn recht doet ontstaan zich heeft voorgedaan onder een statutaire regeling die gold vóór de wijziging die is aangebracht in die regeling en waartegen hij zijn beroep heeft gericht. Met betrekking tot een hervorming van de arbeidsvoorwaarden van het personeel van de Europese Centrale Bank die de wijziging bevat van de oude bijlage III bij die voorwaarden en waarbij het pensioenplan van de Bank wordt bevroren, en de vervanging van dat plan door een nieuwe pensioenregeling, namelijk het pensioenstelsel, volgt, voor wat betreft het door een personeelslid verworven recht om vanaf de leeftijd van 60 jaar met pensioen te gaan zonder vermindering van de uitkeringen krachtens de artikelen 11.1 en 11.5 van die oude bijlage III, uit die bepalingen dat het feit dat een personeelslid de leeftijd van 60 jaar bereikt, het feit is dat zijn recht doet ontstaan en dat hem het recht geeft om te verzoeken om onmiddellijke betaling van zijn pensioenrechten en de betaling van uitkeringen zonder dat daarop enige vermindering wordt toegepast. Derhalve was een personeelslid van de Bank dat op de datum van inwerkingtreding van de hervorming die leeftijd nog niet had bereikt, op die datum enkel houder van een recht in wording, en niet van een verworven recht op betaling van zijn pensioen zonder vermindering van de uitkeringen. Bovendien worden, aangezien er een duidelijk verschil bestaat tussen de vaststelling van een recht op pensioen en de daaruit voortvloeiende betaling van uitkeringen, verworven rechten in de vorm van vaststelling van een pensioen niet geschonden wanneer de wijzigingen die zijn aangebracht in de daadwerkelijk betaalde bedragen voortvloeien uit de werking van conversiefactoren, aangezien deze wijzigingen geen aantasting inhouden van het eigenlijke pensioen. Pensioenconversiefactoren maken immers geen deel uit van de eigenlijke pensioenrechten, maar vormen een instrument dat verzekert dat de pensioenuitkeringen worden berekend op basis van geactualiseerde sterftetabellen. Aangezien de conversiefactoren met name zijn gebaseerd op sterftetabellen, dienen zij regelmatig te worden geactualiseerd teneinde ze aan te passen aan de voorspellingen op het gebied van levensverwachting. Bijgevolg kan een personeelslid van de Bank geen aanspraak doen gelden op een verworven recht op handhaving van de toegepaste pensioenconversiefactoren zoals die golden vóór de inwerkingtreding van de hervorming, noch, wanneer de tijd daarvoor gekomen is, op uitbetaling, met name overeenkomstig die factoren, van zijn pensioenrechten over de perioden die zijn vervuld in het kader van het bevroren plan. (cf. punten 385‑387, 389 en 390) Referentie: Hof: 11 maart 1982, Grogan/Commissie, 127/80, punten 14 en 15 Gerecht van eerste aanleg: 29 november 2006, Campoli/Commissie, T‑135/05, punten 78 en 80; 11 juli 2007, Centeno Mediavilla e.a./Commissie, T‑58/05, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak