CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 20 JUNI 1978 ( 1 )

Mijnbeer de President,

mijne beren Rechters,

Voor de feiten in de onderhavige zaken, waarin het eveneens gaat om de nieuwe zetmeelzoetstof isoglucose en de desbetreffende regeling — te weten verordening nr. 1111/77 (PB L 134 van 28 mei 1977, blz. 4) waarbij een produktieheffing werd ingevoerd — kan ik verwijzen naar mijn inleidende uiteenzetting in de prejudiciële zaken 103, 125 en 145/77.

Verzoeksters hebben sinds enige tijd isoglucose in produktie genomen, althans aanzienlijk geïnvesteerd in de oprichting of uitbreiding van produktie-installaties. Naar hun mening worden zij door de nieuw ingevoerde produktieheffing op isoglucose dermate overbelast dat de vervaardiging hiervan onrendabel wordt en moet worden gestaakt respectievelijk niet kan worden gestart. Aangezien de gemeenschapsregeling volgens hen in verschillende opzichten een genoegzaam gekwalificeerde schending oplevert van hogere rechtsregels, gegeven ter bescherming van particulieren, en er derhalve sprake is van een onrechtmatige daad van de gemeenschapsoverheid, is deze verplicht de daardoor veroorzaakte en alsnog te veroorzaken schade te vergoeden.

De respectieve verzoeksters vorderen:

in de zaak 116/77, dat de gemeenschapsinstellingen aansprakelijk worden verklaard voor de vaststelling van de verordeningen nr. 1111/77 (PB L 134 van 1977, blz. 4) en nr. 1468/77 (PB L 162 van 1977, blz. 7) en worden veroordeeld tot vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade, voorlopig begroot op BF 777 miljoen,

in de zaak 124/77, dat de Raad en de Commissie worden veroordeeld tot vergoeding van de schade, geleden als gevolg van de regeling inzake de produktieheffing en met name omvattende de kosten van afschrijving en omschakeling van de bedrijfsinstallaties voor de isoglucoseproduktie alsmede de verliezen bij de isoglucoseproduktie in het seizoen 1977/78,

in de zaak 143/77, dat de gemeenschapsinstellingen aansprakelijk worden verklaard gelijk in de zaak 116/77 en dat de Gemeenschap wordt veroordeeld tot vergoeding van de door de regeling veroorzaakte schade, voorlopig begroot op Fl 154268000.

De gemeenschapsinstellingen concluderen tot niet-ontvankelijk-althans ongegrondverklaring van de vorderingen in de zaken 116 en 124/77 en tot ongegrondverklaring van de vordering in de zaak 143/77.

Ik wil hier nog vermelden dat verzoekster Scholten-Honig bovendien in een andere zaak (153/77) schadevergoeding vordert voor het vervallen van de produktierestitutie voor isoglucose, waarbij zij zich beroept op de verordeningen nrs. 1862/76 (PB L 206 van 1976, blz. 3) en 2158/76 (PB L 241 van 1976, blz. 21). Die zaak is met de onderhavige niet gevoegd; de problemen in die zaak zullen derhalve niet thans doch eventueel in een afzonderlijke conclusie worden besproken.

I — Overeenkomstig de conclusies van verweerders zal ik eerst de ontvankelijkheid van de vorderingen bezien. Hierover behoef ik na mijn uiteenzetting in de prejudiciële zaken 103, 125 en 145/77 niet lang uit te weiden. 1. De ontvankelijkheid wordt allereerst bestreden in verband met de voorschriften van artikel 38 Reglement procesvoering. Volgens de Raad en de Commissie was — zulks met betrekking tot het punt van de rechtstreekse schadetoebrenging — niet aangetoond dat juist de produktieheffing tot de sluiting der bedrijven had geleid en dat andere factoren daarbij geen enkele rol hadden gespeeld. Artikel 38 Reglement voor de procesvoering verlangt echter niet meer dan een summiere uiteenzetting der aangevoerde middelen, welke dan in de loop van het geding verder kunnen worden uitgewerkt. Naar mijn overtuiging, die ik thans niet nader zal motiveren, is aan dit voorschrift in casu voldaan. In ieder geval blijkt niet van zo ernstige gebreken dat de beroepen deswege — mét name omdat verweerders niet in staat zouden zijn geweest zich naar behoren te verdedigen — niet ontvankelijk moeten worden verklaard. 2. Voorts wordt gelaakt dat voor een gehele categorie ondernemingen schade wordt gesteld, dus dat verzoeksters zich niet hebben beroepen op een specifieke schade. Te dezen wil ik volstaan met de opmerking dat een dergelijke voorwaarde hoogstens geldt bij aansprakelijkheid zonder schuld en niet bij aansprakelijkheidsvorderingen uit onrechtmatige overheidsdaad. Verzoeksters hebben hier terecht gewezen op een hele reeks vroegere gedingen waarin het evenmin ging om schade van telkens één onderneming en de schadevorderingen toch niet zijn afgewezen op grond van niet-ontvankelijkheid. 3. Tegen de bewering dat de produktieheffing de isoglucosefabrikanten zo zwaar belast dat de produktie onrendabel wordt en daarom moet worden gestaakt, brengen verweerders voorts in dat uit het betoog van de verzoeksters in de zaken 124 en 143/77 evenals uit het beroep in de zaak 153/77 blijkt dat de produktie van isoglucose reeds na het vervallen van de produktierestitutie onrendabel was geworden. In dat geval kan de produktieheffing echter niet worden geacht de gevolgen van de stopzetting der produktie te hebben veroorzaakt. Ook deze redenering lijkt mij niet aanvaardbaar. Bij het ontvankelijkheidsonderzoek kan het punt van de causaliteit mijns inziens niet in detail ten toets komen; dit behoort tot het onderzoek ten gronde. Veeleer komt het aan op de aannemelijkheid van het gestelde. Men kan niet zeggen dat die in casu ontbreekt. Op zichzelf vloeit uit het onrendabele van een produktie, als beweerd gevolg van het vervallen van de produktierestitutie, nog niet de dwingende noodzaak voort het bedrijf stil te leggen. Maar de rentabiliteitskwestie kan wel anders komen te liggen bij een wijziging van de economische omstandigheden. Mijns inziens is het derhalve niet a priori onaannemelijk — en dat is hier voorlopig voldoende — dat de heffing bij de isoglucoseproduktie de genadestoot heeft gegeven. 4. De gemeenschapsinstellingen voeren tegen de vorderingen vervolgens vooral als bezwaar aan dat vergoeding wordt verlangd voor schade die bij de indiening der vorderingen nog niet was ontstaan en ook onvoldoende is gespecifieerd. Volgens de stelling van verzoeksters zou de produktieheffing tot een toekomstige stopzetting van de produktie leiden en daarmee tot de noodzaak een afvloeiingsregeling voor personeel te treffen, investeringen af te schrijven en installaties of zelfs de gehele industriegroep om te schakelen; bovendien zou men winsten verloren zien gaan. Te dezen wil ik allereerst opmerken dat in de beroepen geenszins alleen sprake is van toekomstige schade. In de zaak 143/77 wordt tevens melding gemaakt van de onmiddellijke stopzetting van de bouwwerkzaamheden in Tilbury en wordt vergoeding verlangd voor de als verloren beschouwde uitgaven voor de isoglucoseontwikkeling. Voorts wijs ik erop dat het door de Commissie gemaakte onderscheid tussen schade (dommage), die bij de instelling van het beroep reeds zou moeten zijn ingetreden, en schadelijke gevolgen (préjudice), die daaruit alsnog zouden voortvloeien, geen steun is te vinden in Uw rechtspraak. Veeleer zijn volgens Uw jurisprudentie (cf. arrest van 2 juni 1976 in de zaken 56-60/74, Kampffmeyer e.a., Jurisprudentie 1976, blz. 1139, en arrest van 2 maart 1977 in de zaak 44/76, Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Jurisprudentie 1977, blz. 393) vorderingen tot vergoeding van later intredende schade ontvankelijk, met name op grond van de overweging dat aldus de schade beperkt kan worden gehouden. De enige voorwaarde is dat de oorzaak der schade reeds vaststaat en dat intreding van de schade onmiddellijk dreigt, dus met voldoende zekerheid voorzienbaar is. Wat nu in casu deze voorwaarden betreft, is de eerste hier zeker vervuld, daar de schadeoorzaak de reglementaire invoering van de heffing zou zijn, en wel ook die van 5 rekeneenheden per 100 kg die aanvankelijk slechts voor een jaar zou gelden doch thans tot en met 1980 blijft bestaan. Maar ook de vervulling van de andere voorwaarde is niet geheel uit te sluiten, daar immers niet wordt verlangd dat de schade met volstrekte zekerheid en met name op een bepaald bedrag vaststaat doch alleen dat zij met voldoende zekerheid vaststaat. Bij het ontvankelijkheidsonderzoek kan te dezen worden volstaan met genoegzaam aannemelijke posita en worden geen nadere bewijzen verlangd. Zodanige posita — met cijfermateriaal over de produktiekosten en belastbaarheid van isoglucose — ontbreken echter niet en kunnen alleszins de indruk doen ontstaan dat de produktieheffing vroeger of later tot stopzetting van de isoglucoseproduktie kan leiden. In het onderhavig verband lijkt mij dit toereikend. Daarentegen kan in het midden blijven of dit opgaat voor alle gestelde schaden, dus ook voor een latere winstderving. 5. Tenslotte wordt betwijfeld of de produktieheffing als de rechtstreekse oorzaak van de beweerde schade is te beschouwen. Aannemelijk lijkt veeleer dat hier ook een zekere onvoorzichtigheid van de verzoeksters bij hun investeringsactiviteit een rol heeft gespeeld, daar zij bij het verloop van de economische ontwikkeling de heffingsregeling toch in het verschiet hadden moeten zien liggen. Te dezen kan mijns inziens worden volstaan met de opmerking dat de gemeenschapsinstellingen hier kennelijk de vraag aan de orde stellen, bij wie de feitelijke oorzaak van de nadelige gevolgen waarvoor vergoeding wordt verlangd, moet worden gezocht, of — zo men wil — de vraag van de eventuele medeschuld. Dit soort vragen spelen echter niet bij het onderzoek van de ontvankelijkheid, doch alleen bij de behandeling ten gronde.

II — Waar nu de ontvankelijkheid van de beroepen niet op beslissende bezwaren stuit, is over de gegrondheid het volgende op te merken. De eerste voorwaarde bij een actie uit hoofde van aansprakelijkheid wegens een overheidsdaad is dat het een onrechtmatige daad is. Bij normatieve handelingen van economisch beleid — zoals de invoering van een produktieheffing op isoglucose stellig is — dient voorts sprake te zijn van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel (zaak 5/71, Schöppenstedt, arrest van 2 december 1971, Jurisprudentie 1971, blz. 975). Verzoeksters hebben te dezen grotendeels gelijke argumenten aangevoerd als in de prejudiciële zaken 103 en 145/77 betreffende de geldigheid van verordening nr. 1111/77. Voor zover zij in de aansprakelijkheidsprocedures nog nadere aspecten hebben belicht, heb ik die eveneens reeds besproken in de prejudiciële zaken. Ik meen dan ook al deze argumenten niet wederom te hoeven behandelen en mij samenvattend te kunnen beperken tot de bevinding dat in geen der besproken opzichten — schending van de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag, schending van het evenredigheidsbeginsel, schending van het discriminatieverbod, schending van het recht op bedrijfsuitoefening, miskenning van het rechtszekerheidsbeginsel, schending van het gerechtvaardigd vertrouwen, en misbruik van bevoegdheid — twijfel kan rijzen aan de geldigheid en rechtmatigheid van de heffingsregeling voor isoglucose. In dit verband is dit voldoende. Inzonderheid behoeft ook niet meer te worden ingegaan op het door verweerders tevens opgeworpen probleem of alle aangevoerde rechtsnormen — met name de doelstellingen van artikel 39 en het evenredigheidsbeginsel — wel als hogere beschermende rechtsregels in de zin van bovengenoemde jurisprudentie zijn te beschouwen. Mijns inziens blijft er dan ook een andere mogelijkheid dan de beroepen in volle omvang ongegrond te verklaren.

III — Samenvattend concludeer ik tot verwerping van de door Amylum, Tunnel Refineries en Scholten-Honig ingestelde aansprakelijkheidsberoepen, met verwijzing van verzoeksters in de kosten overeenkomstig artikel 69 Reglement procesvoering.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.