CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 9 juni 2011 ( )

Zaak C‑47/10 P

Republiek Oostenrijk

tegen

Scheucher-Fleisch GmbH e.a.

„Hogere voorziening – Door Republiek Oostenrijk verleende staatssteun op gebied van biologische landbouw – Beschikking van de Commissie om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Rechten van ‚belanghebbende’ – Voorwaarden om formele onderzoeksprocedure in te leiden – Begrip ‚ernstige moeilijkheden’ – Omvang van rechterlijke toetsing door het Gerecht”

1. De onderhavige zaak illustreert wederom de moeilijkheden die gepaard gaan met de toepassing van de rechtspraak van het Hof inzake de rechten van klagers in de procedure van toezicht op staatssteun. Met name wordt de vraag opgeworpen wat de draagwijdte is van de bevoegdheden van het Gerecht van de Europese Unie bij de uitlegging van de door een belanghebbende ter ondersteuning van zijn beroep aangevoerde middelen, zowel middelen ter bescherming van zijn procedurele rechten, als middelen gericht tegen de gegrondheid van de beschikking van de Europese Commissie.( )

2. Deze zaak biedt het Hof eveneens de gelegenheid in te gaan op de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie beschikt wanneer zij bij het onderzoek van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met ernstige moeilijkheden wordt geconfronteerd, en op de omvang van de rechterlijke toetsing ter zake.

3. In het arrest van 18 november 2009, Scheucher – Fleisch e.a./Commissie( ), heeft het Gerecht het door Scheucher – Fleisch GmbH en andere ondernemingen( ) ingestelde beroep gedeeltelijk ontvankelijk verklaard en beschikking C(2004) 2037 def. van de Commissie van 30 juni 2004 inzake steunmaatregel NN 34A/2000 betreffende de kwaliteitsprogramma’s en kwaliteitslabels „AMA Biozeichen” en „AMA Gütesiegel” in Oostenrijk( ) nietig verklaard. Het Gerecht heeft geoordeeld dat het onderzoek van de verenigbaarheid van de litigieuze steun met de gemeenschappelijke markt in feite ernstige beoordelingsmoeilijkheden opwierp, die de Commissie ertoe hadden moeten brengen om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Dat oordeel wordt door de Republiek Oostenrijk en de Commissie betwist. Laatstgenoemde heeft incidentele hogere voorziening ingesteld.

4. In deze conclusie zal ik het Hof in overweging geven deze hogere voorzieningen te verwerpen.

I – Rechtskader van de Unie

5. Om te beginnen zal ik de relevante artikelen van het EG-Verdrag vermelden, en daarna de toepasselijke bepalingen van verordening (EG) nr. 659/1999( ), de uitvoeringsverordening van de artikelen 87 EG en 88 EG. Ik zal eveneens de relevante punten van de op staatssteun voor reclame toepasselijke richtsnoeren vermelden.

A – EG-Verdrag

6. Krachtens artikel 87 EG zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de intracommunautaire mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, principieel verboden, behoudens de in artikel 87, leden 2 en 3, EG genoemde afwijkingen.

7. Artikel 87, lid 3, EG vermeldt welke steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Daartoe behoren steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken.

8. Voor de uitvoering van deze bepalingen voorziet het Verdrag, met name artikel 88 EG ervan, in een procedure van toezicht en voorafgaande goedkeuring van staatssteun, waarin aan de Commissie een centrale rol is toegekend. Deze procedure van toezicht bestaat uit twee fasen.

9. De eerste fase van het onderzoek van steunmaatregelen is geregeld in artikel 88, lid 3, EG.( ) Volgens deze bepaling moeten de lidstaten de Commissie op de hoogte brengen van hun voornemens tot invoering of wijziging van steunmaatregelen en kunnen zij deze voornemens niet tot uitvoering brengen voordat de Commissie tot een beslissing is gekomen. Dit onderzoek dient er slechts toe de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gehele of gedeeltelijke verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel.( )

10. Indien de Commissie twijfelt aan de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, moet zij de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG inleiden.( ) De Commissie moet in dat verband de belanghebbenden uitnodigen opmerkingen te maken, zodat zij volledig is geïnformeerd over alle gegevens van de zaak.( ) Indien de Commissie na afloop van dat onderzoek vaststelt dat de litigieuze steunmaatregel niet met artikel 87 EG verenigbaar is of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken lidstaat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen een door haar vast te stellen termijn.

B – Verordening nr. 659/1999

11. Verordening nr. 659/1999 heeft de praktijk van de Commissie bij de uitoefening van de haar door het Verdrag toegekende bevoegdheden gecodificeerd. Zij stelt regels vast die in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof zijn opgesteld.( )

12. Aldus neemt artikel 1, sub h, van genoemde verordening in bijna identieke bewoordingen de omschrijving van het belanghebbende begrip over, die het Hof heeft gegeven in het arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie( ), en die daarna voortdurend is bevestigd.( ) Krachtens deze bepaling wordt onder belanghebbende verstaan „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen”.

13. Artikel 4 van verordening nr. 659/1999 heeft betrekking op het eerste onderzoek dat de Commissie moet verrichten wanneer een lidstaat een voornemen tot invoering of wijziging van een steunmaatregel bij haar aanmeldt.

14. Volgens deze bepaling kan de Commissie drie soorten beschikkingen vaststellen. Zij kan vaststellen dat de aangemelde maatregel geen steun vormt. Zij kan eveneens constateren dat de aangemelde maatregel geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, en beslissen geen bezwaar te maken tegen de verlening van de betrokken steun. Ten slotte kan zij beslissen de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, indien de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.

15. In het laatstgenoemde geval moet de Commissie volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitnodigen om hun opmerkingen mede te delen binnen een door haar vast te stellen termijn.

16. Artikel 20 van deze verordening heeft met name betrekking op de rechten van de belanghebbenden. Volgens lid 1 ervan kan elke belanghebbende opmerkingen indienen naar aanleiding van een beschikking van de Commissie om een formele onderzoeksprocedure in te leiden. In lid 2 ervan wordt daaraan toegevoegd dat elke belanghebbende de Commissie in kennis kan stellen van beweerdelijk onrechtmatige steun en van beweerd misbruik van steun.

C – Richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame

17. De communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame voor in bijlage I bij het Verdrag vermelde producten en voor bepaalde niet in bijlage I vermelde producten( ) vormen het kader voor het ingrijpen van overheidswege, waarmee de nationale overheden participeren in de financiering van promotie‑ en reclamecampagnes voor landbouwproducten, hetzij doordat rechtstreeks financiële bijdragen uit de overheidsbegroting worden toegekend, hetzij doordat de financiering gebeurt met staatsmiddelen, met inbegrip van parafiscale heffingen of verplichte bijdragen. Mits aan een aantal voorwaarden is voldaan staat de Commissie positief tegenover dergelijke activiteiten, daar zij de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid in de landbouwsector en de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijke landbouwbeleid vergemakkelijken.( )

18. Overeenkomstig punt 10 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame, is „[h]et in artikel 87, lid 1, van het Verdrag vervatte algemene verbod op staatssteun [...] alleen van toepassing indien de door de staat gefinancierde reclameactiviteiten de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen. Wanneer bij dergelijke door de staat gefinancierde reclameactiviteiten wordt verwezen naar de nationale of regionale oorsprong van de betrokken producten, begunstigt de reclame duidelijk bepaalde producten, zodat artikel 87, lid 1, kan worden toegepast”.

19. De punten 49 en 50 van deze richtsnoeren luiden als volgt:

„49. Voorts moeten nationale kwaliteitscontroleregelingen uitsluitend zijn gebaseerd op het bestaan van intrinsieke objectieve kenmerken [...] en niet op de oorsprong van de producten of de plaats van productie. Ongeacht of deze nationale kwaliteitscontroleregelingen verplicht dan wel op basis van vrijwilligheid worden toegepast, moeten zij openstaan voor alle in de Gemeenschap voortgebrachte producten, ongeacht hun oorsprong, voor zover deze producten aan de gestelde voorwaarden voldoen. [...]

50. Wanneer de toegang tot de controleregeling wordt beperkt tot producten van een bepaalde oorsprong [...], is die controleregeling zelf in strijd met het Verdrag, en het spreekt vanzelf dat de Commissie steun voor reclame met betrekking tot een dergelijke regeling niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan aanmerken. [...]”

20. Uit punt 46 van genoemde richtsnoeren volgt dat onder oorsprong van producten een „nationale, regionale of plaatselijke oorsprong” moet worden verstaan.

II – Aan de onderhavige zaak ten grondslag liggende feiten

21. De feiten als blijkend uit het bestreden arrest kunnen als volgt worden samengevat.

22. De Republiek Oostenrijk heeft in 1992 de federale wet tot oprichting van de marktregulerende instelling „Agrarmarkt Austria” (Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle „Agrarmarkt Austria”) vastgesteld( ), waarbij in § 2, lid 1, de publiekrechtelijke rechtspersoon „Agrarmarkt Austria” (hierna: „AMA”) is opgericht. AMA heeft tot taak om de marketing op landbouwgebied te bevorderen. Daartoe dient zij bijdragen te innen, volgens § 21c, lid 1, punt 3, van het AMA-Gesetz 1992 onder meer ter zake van het slachten van dieren.

23. De betrokken steunmaatregelen dienen ter bevordering van de productie, behandeling, verwerking en afzet van landbouwproducten in Oostenrijk door middel van het AMA-biolabel en het AMA-kwaliteitslabel (hierna: „AMA-labels”).

24. Als gespecialiseerde Oostenrijkse ondernemingen in het slachten en uitsnijden van dieren zijn verzoekers gehouden bijdragen aan AMA te betalen. Hun producten krijgen evenwel niet de AMA-labels. Zij hebben op 21 september 1999 bij de Commissie een klacht ingediend waarin zij hebben gesteld schade te ondervinden van sommige bepalingen van het AMA-Gesetz 1992.

25. Bij de litigieuze beschikking heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de „aangemelde” maatregelen. Haars inziens waren de genoemde maatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG, omdat zij voldeden aan de voorwaarden van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector( ) en de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame.

III – Procesverloop voor het Gerecht en het bestreden arrest

26. Bij op 17 september 2004 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers nietigverklaring van de litigieuze beschikking gevorderd. Zij hebben ter ondersteuning van hun beroep in wezen drie middelen aangevoerd.

27. Het eerste middel was ontleend aan schending van de procedureregels. Het viel uiteen in vier onderdelen, waarvan het eerste de verzuimde aanmelding van de betrokken steunmaatregelen bij de Commissie aan de orde stelde. Het tweede betrof schending van de in artikel 88, lid 2, EG voorziene procedurele waarborgen( ), het derde schending van de motiveringsplicht en het vierde schending van het beginsel van de redelijke termijn. Het tweede middel was ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG.( ) Het derde middel klaagde over schending van de „standstill-bepaling” van artikel 88, lid 3, EG en artikel 3 van verordening nr. 659/1999 door de Commissie.

28. De Commissie heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen tegen het door verzoekers ingestelde beroep, omdat zij niet rechtstreeks en individueel werden geraakt door de litigieuze beschikking. Wat de procedurele waarborgen van artikel 88, lid 2, EG betreft, was de Commissie eveneens van mening dat zij niet verplicht was verzoekers aan te manen hun opmerkingen te maken, omdat zij, door een klacht in te dienen, reeds een standpunt hadden ingenomen en aldus hun recht zich in het kader van de formele onderzoeksprocedure uit te spreken, hadden uitgeput.

29. Het Gerecht heeft het beroep gedeeltelijk ontvankelijk verklaard en de litigieuze beschikking nietig verklaard.

IV – Procesverloop voor het Hof en vorderingen van partijen

30. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 28 januari 2010, heeft de Republiek Oostenrijk hogere voorziening ingesteld tegen het bestreden arrest.

31. Zij verzoekt het Hof, het bestreden arrest te vernietigen en, zelf recht doende, het beroep van verzoekers als niet-ontvankelijk of in elk geval als ongegrond te verwerpen. De Republiek Oostenrijk verzoekt eveneens om verzoekers te verwijzen in de kosten van beide instanties.

32. In haar op 22 april 2010 ingediende memorie van antwoord stelt de Commissie dat zij de door de Republiek Oostenrijk ingestelde hogere voorziening zonder voorbehoud ondersteunt en zich aansluit bij alle door genoemde lidstaat aangevoerde middelen. Zij voert evenwel daarnaast aanvullende argumenten aan teneinde vernietiging van het bestreden arrest te verkrijgen. Verzoekers en de Republiek Oostenrijk hebben dit uitgelegd als het opwerpen van nieuwe middelen en hebben er met een beroep op artikel 117, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie bij verschillende memories van respectievelijk 28 juni 2010 en 22 juli 2010 op geantwoord.

33. Volgens het Hof vereist de kwalificatie van een argument als incidentele hogere voorziening krachtens genoemde bepaling dat de partij die het aanvoert, daarmee tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van het bestreden arrest concludeert op een grond die in de hogere voorziening niet is aangevoerd. Ter beoordeling van de vraag of dit het geval is, onderzoekt het Hof de formulering, het doel en de context van de betrokken passage van de memorie van antwoord.( )

34. In haar memorie van antwoord gebruikt de Commissie nergens de uitdrukking „incidentele hogere voorziening”. In punt 1 van genoemde memorie stelt zij dat aangezien „de hogere voorziening [van de Republiek Oostenrijk] op alle punten juist en zeer goed is gemotiveerd, [zij] zich zal beperken tot het aanvoeren van aanvullende argumenten”.

35. Hoewel uit deze bewoordingen geen conclusies kunnen worden getrokken over de bedoelingen van de Commissie, kan uit de strekking van de argumenten niettemin worden afgeleid dat het om een incidentele hogere voorziening gaat.

36. Ik begrijp namelijk dat de Commissie drie nieuwe middelen opwerpt. Het eerste strekt ten betoge dat het Gerecht de ontvankelijkheid van het beroep niet juist heeft beoordeeld door zich te baseren op argumenten die door de Republiek Oostenrijk niet waren aangevoerd. Het tweede en het derde middel zijn respectievelijk ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht betreffende de draagwijdte van de rechterlijke toetsing en schending van de motiveringsplicht.

37. De Commissie stemt in met alle conclusies van de Republiek Oostenrijk. Zij verzoekt het Hof om het bestreden arrest te vernietigen en ter beslissing van het geschil, het beroep van verzoekers als niet-ontvankelijk of ten minste ongegrond te verwerpen. Zij verzoekt eveneens om verzoekers te verwijzen in de kosten van beide instanties.

38. Verzoekers concluderen tot verwerping van de hogere voorziening van de Republiek Oostenrijk, met verwijzing van de lidstaat in de kosten.

V – De principale hogere voorziening

39. Tot staving van haar hogere voorziening voert de Republiek Oostenrijk vier middelen aan.

40. Met haar eerste middel klaagt zij dat het Gerecht de ontvankelijkheid van het door verzoekers ingestelde beroep niet juist heeft beoordeeld. Het Gerecht zou met name blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door laatstgenoemden als „belanghebbenden” in de zin van artikel 88, lid 2, EG te kwalificeren. Het zou bovendien de rechtspraak onjuist hebben toegepast door het derde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan een motiveringsgebrek, en het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, ontvankelijk te verklaren, terwijl verzoekers niet hebben aangetoond dat hun concurrentiepositie merkbaar is aangetast.

41. Het tweede middel klaagt over onjuiste beoordeling van de noodzaak om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Het Gerecht zou blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling aan te nemen, en zou bovendien zijn motiveringsplicht niet zijn nagekomen.

42. Het derde en het vierde middel zijn respectievelijk ontleend aan schending van de regels betreffende de verdeling van de bewijslast en van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.

A – Eerste middel: onjuiste beoordeling van de ontvankelijkheid van het door verzoekers ingestelde beroep

43. Voorafgaand aan mijn analyse wil ik de grote lijnen van de argumentatie van het Gerecht in het bestreden arrest in herinnering roepen.

1. Bestreden arrest

44. Het Gerecht heeft om te beginnen geoordeeld dat verzoekers door de litigieuze beschikking rechtstreeks zijn geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG. Het heeft immers vastgesteld dat, aangezien de betrokken steunmaatregelen reeds ten uitvoer waren gelegd, de mogelijkheid dat de Oostenrijkse autoriteiten de betrokken steun niet zouden toekennen louter hypothetisch was.

45. Vervolgens heeft het Gerecht onderzocht of verzoekers individueel geraakt zijn door de litigieuze beschikking. Anders dan in de zaken waarin het Hof zijn rechtspraak op dit gebied vorm heeft kunnen geven – en met name anders dan in de zaken die hebben geleid tot de reeds aangehaalde arresten Cook/Commissie, Matra/Commissie en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, en tot de arresten Duitsland e.a./Kronofrance( ) en British Aggregates/Commissie( ) – hebben verzoekers zowel middelen aangevoerd ter bescherming van hun procedurele rechten, als middelen gericht tegen de gegrondheid van de litigieuze beschikking. In het bestreden arrest heeft het Gerecht bijgevolg de ontvankelijkheid van het beroep beoordeeld in relatie tot elk van de aangevoerde middelen.

46. In de eerste plaats heeft het Gerecht in de punten 51 tot en met 56 van genoemd arrest het tweede onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van de procedurele waarborgen, ontvankelijk verklaard. Het heeft overwogen dat verzoekers, die op dezelfde geografische markt actief zijn als de ondernemingen die van de AMA-labels profiteren, concurrenten zijn van laatstgenoemden. In antwoord op het door de Commissie aangevoerde argument heeft het er eveneens op gewezen dat verzoekers niet het recht op eerbiediging van hun procedurele waarborgen kan worden ontnomen op grond van het feit dat zij, door de indiening van hun klacht, de mogelijkheid hebben gehad om hun argumenten reeds tijdens het eerstefaseonderzoek van artikel 88, lid 3, EG naar voren te brengen.

47. In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 57 tot en met 61 van het bestreden arrest onderzocht of verzoekers processueel gelegitimeerd waren om de gegrondheid van de litigieuze beschikking te betwisten. Het heeft vastgesteld dat verzoekers niet in de zin van de rechtspraak hadden aangetoond dat hun concurrentiepositie op de markt merkbaar kon worden aangetast door de betrokken steunmaatregelen. Het Gerecht heeft derhalve enerzijds het eerste en het vierde onderdeel van het eerste middel, respectievelijk ontleend aan het verzuim van aanmelding van de betrokken maatregelen en schending van het beginsel van de redelijke termijn, en anderzijds het derde middel, ontleend aan schending van de „standstillbepaling” van artikel 88, lid 3, EG en artikel 3 van verordening nr. 659/1999, niet-ontvankelijk verklaard.

48. In de derde plaats heeft het Gerecht in de punten 62 tot en met 64 van het bestreden arrest de ontvankelijkheid van het derde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van de motiveringsplicht, en van het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, getoetst. Zich baserend op het arrest van het Hof van 15 december 1961, Société Fives Lille Cail e.a./Hoge Autoriteit( ), heeft het Gerecht deze middelen veeleer naar hun inhoud dan aan de hand van hun kwalificatie uitgelegd. Het heeft geoordeeld dat de genoemde middelen elementen bevatten ter ondersteuning van de door verzoekers gestelde schending van de procedurele waarborgen, en heeft ze ontvankelijk verklaard.

2. Argumenten van partijen

49. Met haar eerste middel klaagt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door de Commissie, dat het Gerecht de rechtspraak met betrekking tot de ontvankelijkheid van een op het gebied van staatssteun ingestelde vordering tot nietigverklaring onjuist heeft toegepast. Volgens de Republiek Oostenrijk had het Gerecht het beroep in zijn geheel als niet-ontvankelijk moeten verwerpen.

50. In de eerste plaats heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat verzoekers rechtstreeks en individueel zijn geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG en door laatstgenoemden als „belanghebbenden” in de zin van artikel 88, lid 2, EG te kwalificeren.

51. Wat de rechtstreekse geraaktheid van verzoekers betreft verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht dat het zijn argumentatie heeft gebaseerd op de uitvoering van de betrokken steunregeling. Zij stelt eveneens dat verzoekers noch door het AMA-Gesetz 1992, een maatregel van algemene strekking, noch door de litigieuze beschikking rechtstreeks zijn geraakt. De Republiek Oostenrijk voert overigens aan dat verzoekers geen uit andere lidstaten afkomstige dieren slachten en uitsnijden en bovendien vrijwillig hebben besloten om af te zien van de betrokken steunmaatregelen.

52. In de tweede plaats is de Republiek Oostenrijk van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het derde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van de motiveringsplicht, en het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, ontvankelijk te verklaren, hoewel verzoekers niet hadden aangetoond dat hun concurrentiepositie merkbaar werd aangetast. Aangezien verzoekers de gegrondheid van de litigieuze beschikking betwisten, dienden zij immers ook bewijs daarvan te leveren.

53. Door genoemde argumenten ontvankelijk te verklaren, heeft het Gerecht bijgevolg de in de rechtspraak gestelde vereisten verdraaid en de kring van mogelijke verzoekers aanmerkelijk uitgebreid. Bovendien is de motivering van het Gerecht tegenstrijdig.

54. In haar memorie van antwoord levert de Commissie scherpe kritiek op de door het Hof in de arresten Cook/Commissie, Matra/Commissie en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum ontwikkelde rechtspraak, waarop het Gerecht zich in het bestreden arrest baseert. Deze rechtspraak, voor zover er procedurele rechten ten gunste van belanghebbenden door ontstaan, is in strijd met artikel 88 VWEU, dat alleen de belangen van de lidstaten beschermt.

55. De Commissie stelt bovendien dat de toepassing van de arresten Cook/Commissie en Matra/Commissie tot onoplosbare tegenstrijdigheden leidt. Een particulier die beroep instelt teneinde de procedurele rechten die hij aan artikel 88, lid 2, EG ontleent, te handhaven, wordt individueel geraakt, hoewel hij niet voldoet aan de door het Hof in het arrest Plaumann/Commissie( ) vastgestelde criteria. Een dergelijke benadering ontneemt het begrip „individueel geraakte persoon” in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG dus elke betekenis en kan tot een actio popularis leiden.

56. Deze tegenstrijdigheden worden vergroot door de benaderingswijze van het Gerecht, dat er voortaan toe neigt om de middelen van een verzoeker veeleer naar hun inhoud dan aan de hand van hun kwalificatie uit te leggen. De Commissie stelt het Hof derhalve voor om in alle gevallen waarin de verzoeker een krachtens artikel 88, lid 3, EG vastgestelde beslissing betwist, het criterium van rechtstreekse en individuele geraaktheid van het arrest Plaumann/Commissie toe te passen.

57. Verzoekers zijn van mening dat het Gerecht de rechtspraak juist heeft toegepast en de verschillende in het kader van hun beroep tot nietigverklaring aangevoerde middelen terecht afzonderlijk heeft beoordeeld. Het Gerecht heeft hen bovendien terecht als „belanghebbenden” gekwalificeerd, aangezien volgens de litigieuze beschikking bepaalde ondernemingen worden bevoordeeld ongeacht hun positie in de productie‑ en distributieketen.

3. Mijn beoordeling

58. Alvorens de gegrondheid van de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde argumenten te onderzoeken, wil ik eerst herinneren aan de rechtspraak van het Hof inzake de rechten van klagers in de procedure van toezicht op staatssteun.

a) Rechtspraak inzake de rechten van klagers in de procedure van toezicht op staatssteun

59. De rechtspraak inzake de rechten van klagers in de procedure van toezicht op staatssteun berust op de premisse dat de beschikkingen die de Commissie in dit kader geeft, tot de betrokken lidstaten zijn gericht, ook wanneer deze beschikkingen zijn gegeven na klachten waarin een maatregel als een met het Verdrag strijdige steunmaatregel wordt aangemerkt.( )

60. Eveneens herinner ik eraan dat volgens artikel 230, vierde alinea, EG een natuurlijke of rechtspersoon enkel beroep kan instellen tegen een tot een andere persoon gerichte beschikking, wanneer die beschikking hem rechtstreeks en individueel raakt.

61. De rechten van klagers in de procedure van toezicht op staatssteun zoals deze in de rechtspraak zijn gepreciseerd, hangen af, enerzijds, van de vraag of deze klagers de hoedanigheid bezitten van „belanghebbende” in de zin van artikel 88, lid 2, EG, en, anderzijds, van het voorwerp van hun beroep.

62. Wat om te beginnen het begrip „belanghebbende” in de zin van deze bepaling betreft, dit is ruim omschreven en omvat de personen, ondernemingen of ondernemersverenigingen die eventueel door de verlening van de steun in hun belangen worden geraakt, dat wil zeggen met name de concurrerende ondernemingen en de beroepsorganisaties. Deze omschrijving is overgenomen in artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999.

63. Het Hof heeft er zeer recent aan herinnerd dat de bijzondere hoedanigheid van belanghebbende volstaat om een onderneming te individualiseren in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.

64. Hieruit volgt dat elke onderneming die zich beroept op een – zelfs potentiële – mededingingsrelatie, als „belanghebbende” in de zin van artikel 88, lid 2, EG kan worden erkend en als rechtstreeks en individueel geraakt worden beschouwd door de betrokken beschikking.( )

65. Wat vervolgens het recht betreft van deze belanghebbenden om beroep in te stellen, dit berust op de procedurele rechten die hun bij deze bepaling zijn toegekend. Volgens deze bepaling is de Commissie, wanneer zij de formele onderzoeksprocedure inleidt, en slechts in die fase, verplicht hen gelegenheid te bieden opmerkingen te maken.( )

66. Wanneer de Commissie een klacht seponeert of van mening is dat de door de klagers gehekelde maatregel geen staatssteun vormt of met de gemeenschappelijke markt verenigbare staatssteun vormt, leidt zij de formele onderzoeksprocedure niet in en onthoudt zij aldus de klagers, voor zover zij belanghebbenden zijn, de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen.

67. Teneinde de eerbiediging van dat procedurele recht te kunnen afdwingen, heeft de rechtspraak hun derhalve het recht toegekend om deze beslissingen voor de rechter van de Unie te betwisten. Het Hof heeft evenwel gepreciseerd dat dit beroep enkel de eerbiediging van de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde procedurele rechten tot voorwerp kan hebben, hetgeen wil zeggen dat het beroep moet zijn gericht tegen het niet-inleiden van de formele onderzoeksprocedure. Dit beroepsrecht, ontwikkeld in de arresten Cook/Commissie en Matra/Commissie, is sindsdien steeds bevestigd.( )

68. Hieruit volgt dat de hoedanigheid van „belanghebbende” in de zin van artikel 88, lid 2, EG de conclusie wettigt dat de klager, voor zover hij opkomt tegen het niet-inleiden van de formele onderzoeksprocedure, door de bestreden beschikking rechtstreeks en individueel wordt geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.( )

69. Indien de verzoeker daarentegen de gegrondheid van de beoordeling van de Commissie betwist, bevindt hij zich in dezelfde situatie als eenieder die een niet tot hem gerichte beschikking wil betwisten. Het feit dat hij als „belanghebbende” in de zin van artikel 88, lid 2, EG kan worden beschouwd, volstaat niet meer en hij moet derhalve een bijzondere status in de zin van het arrest Plaumann/Commissie( ) aantonen. Op het gebied van staatssteun laat het Hof een dergelijk bewijs toe en verklaart het het beroep ontvankelijk wanneer verzoeker aantoont dat zijn concurrentiepositie op de markt merkbaar wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft.( )

70. Aldus volgt uit de rechtspraak dat een verzoeker die opkomt tegen de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksfase in te leiden met het argument dat zijn procedurele rechten zijn geschonden, moet aantonen dat hij „belanghebbende” is in de zin van artikel 88, lid 2, EG omdat zijn belangen kunnen worden aangetast( ) door de betrokken steunverlening.

71. Wanneer deze verzoeker daarentegen de juistheid van de beoordeling van de steun in de beschikking als zodanig betwist, moet hij in deze omstandigheden aantonen dat zijn concurrentiepositie op de markt merkbaar wordt aangetast( ). Zijn toegang tot de rechter van de Unie is dus minder gemakkelijk dan in het eerste geval.

72. Deze rechtspraak, die nog is bevestigd in de arresten Duitsland e.a./Kronofrance en British Aggregates/Commissie, is van diverse kanten bekritiseerd.( )

73. Genoemde rechtspraak doet immers vragen rijzen en geeft artikel 88, lid 3, EG geen begrijpelijke inhoud. De onderhavige zaak is hier een volmaakt voorbeeld van, omdat hij de moeilijkheden aan het licht brengt waarmee de rechter kan worden geconfronteerd wanneer hij bij de ontvankelijkheid van een en hetzelfde beroep tegen een en dezelfde beschikking onderscheid moet maken naargelang het beroep de bescherming van de procedurele rechten beoogt dan wel de beschikking ten gronde betwist.

74. Deze zaak werpt derhalve een bijzondere problematiek op, die ik reeds heb besproken in mijn conclusie in de zaak Duitsland e.a./Kronofrance.( )

75. Ik heb gesteld dat het volstrekt kunstmatig is om onderscheid te maken bij de ontvankelijkheidsvoorwaarden voor een en hetzelfde beroep dat tegen een en dezelfde beschikking wordt ingesteld in een op hetzelfde doel gericht verzoekschrift. Het doel dat de verzoeker nastreeft, is mijns inziens namelijk hetzelfde, of hij nu bescherming van zijn procedurele rechten aanvoert dan wel de juistheid van de beoordeling van de steun betwist. In beide gevallen wil de verzoeker met zijn beroep de formele onderzoeksfase van de steun zien ingeleid.

76. Deze rechtspraak leidt er uiteindelijk toe dat de in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun aan de belanghebbenden toegekende rechten worden beperkt. Het Hof kent deze belanghebbenden rechten toe wanneer zij ter onderbouwing van hun beroep schending van hun procedurele waarborgen aanvoeren, maar onthoudt hun tegelijkertijd deze rechten wanneer zij de juistheid van de beschikking wat de beoordeling van de steun betreft willen betwisten. De toegang tot de rechter van de Unie is mijns inziens evenwel een terrein bij uitstek waar het recht duidelijk en samenhangend behoort te zijn. De beperkingen van het recht van personen op rechterlijke toetsing van de regels en maatregelen die de instellingen hebben toegepast op hun activiteit of hun situatie, moeten gemakkelijk te begrijpen zijn.

77. Bovendien bemoeilijkt dit onderscheid de taak van de rechter van de Unie, omdat het bij lezing van een beroep tot nietigverklaring niet altijd zo eenvoudig is om tussen de twee gevallen verschil te maken. De onderhavige zaak is er een volmaakt voorbeeld van, omdat het Gerecht vandaag wordt verweten dat het zijn taak niet juist heeft vervuld waar verzoekers zowel middelen ter bescherming van hun procedurele rechten hebben aangevoerd, als middelen gericht tegen de gegrondheid van de litigieuze beschikking.

78. Moet in deze zaak het standpunt van de Oostenrijkse regering worden gevolgd en, aangezien een merkbare aantasting in verzoekers’ geval ontbreekt, het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk worden verklaard, of moet de benadering van het Gerecht in het bestreden arrest de voorkeur krijgen en het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk worden verklaard?

79. Het Hof heeft zojuist in het arrest Commissie/Kronoply en Kronotex dezelfde problematiek beoordeeld.

80. In het arrest Kronoply en Kronotex/Commissie( ) heeft het Gerecht zich niet simpelweg gebaseerd op de formulering van de door de ondernemingen aangevoerde middelen. Het onderzocht of bepaalde door hen aangevoerde argumenten inhoudelijk een schending van hun procedurele waarborgen ondersteunden en twijfel aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen opriepen, hetgeen de inleiding van de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde procedure zou rechtvaardigen. Het Gerecht heeft aldus de middelen onderzocht inzake kennelijk onjuiste beoordeling door de Commissie en schending van artikel 87, leden 1 en 3, sub c, EG. Naar zijn oordeel konden deze argumenten in verband worden gebracht met de door de ondernemingen eveneens als middel aangevoerde miskenning van de procedurele waarborgen.

81. Het Hof heeft geoordeeld dat het Gerecht, door aldus te argumenteren, niet blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

82. Wat dat betreft is de principiële overweging van het Hof in punt 59 van het arrest Commissie/Kronoply en Kronotex het vermelden waard:

„Wanneer een verzoeker om nietigverklaring verzoekt van een beschikking om geen bezwaar te maken, betwist hij in wezen het feit dat [deze beschikking] is vastgesteld zonder dat [de Commissie] de formele onderzoeksprocedure inleidt, waardoor zijn procedurele rechten zijn geschonden. Opdat recht wordt gedaan aan zijn verzoek tot nietigverklaring, kan de verzoeker elk middel aanvoeren waarmee hij kan aantonen dat de beoordeling van de inlichtingen en feiten waarover de Commissie tijdens het eerste onderzoek van de aangemelde maatregel beschikt, twijfel had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt [...].”

83. In dat arrest lijkt het Hof derhalve bepaalde door de klassieke rechtspraak veroorzaakte moeilijkheden uit de weg te hebben geruimd door een oplossing te kiezen die de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aan de justitiabelen toegekende fundamentele rechten beter eerbiedigt.

84. Wanneer een persoon immers de juistheid van de beoordeling van de Commissie na het eerste onderzoek betwist, komt hij noodzakelijkerwijs op tegen het feit dat geen formele onderzoeksprocedure is ingeleid en wil hij derhalve bescherming van zijn procedurele rechten verkrijgen. Het beroep van deze persoon is gericht op inleiding van de formele onderzoeksprocedure in het kader waarvan hij opmerkingen kan maken, hetgeen zijn enige doel is, ongeacht het aangevoerde middel. En een persoon die bescherming van zijn procedurele rechten aanvoert, komt noodzakelijkerwijs ook op tegen de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen en met name van het bestaan van ernstige twijfel of moeilijkheden ter zake, die in de zin van artikel 88, lid 2, EG de inleiding van de formele onderzoeksprocedure zouden hebben gerechtvaardigd.

85. In deze context van de rechtspraak zal ik thans de grieven van de Republiek Oostenrijk onderzoeken.

b) Hoedanigheid van belanghebbende van verzoekers

86. In de punten 51 tot en met 53 van het bestreden arrest heeft het Gerecht onderzocht of verzoekers daadwerkelijk de procesbevoegdheid hadden om de eerbiediging van hun procedurele rechten af te dwingen. Het Gerecht heeft daartoe bepaald wie de begunstigden van de betrokken steunmaatregelen zijn, waartoe het zich heeft gebaseerd op de bevindingen van de Commissie in de punten 14 en 27 van de litigieuze beschikking en op het door verzoekers gestelde in het kader van hun beroep. Het heeft wat dat betreft opgemerkt dat de begunstigden van de AMA-labels „niet enkel detailhandelaren [zijn]”, maar „ook ondernemingen die deel uitmaken van de productie‑ en distributieketen die specifiek is voor de AMA-labels”.

87. Het Gerecht heeft vervolgens de concurrentiepositie van verzoekers op die markt bestudeerd. Het heeft wat dat betreft vastgesteld dat „[v]erzoekers, die gespecialiseerd zijn in het slachten en uitsnijden van dieren, [...] concurrenten [zijn] van de ondernemingen met AMA-labels die dieren slachten en uitsnijden [en dat zij] op dezelfde geografische markt actief [zijn], te weten Oostenrijk”. Het heeft bijgevolg geoordeeld dat verzoekers procesbevoegd zijn voor zover zij de eerbiediging van hun uit artikel 88, lid 2, EG afgeleide procedurele rechten trachten af te dwingen.

88. Ik ben van mening dat dat onderzoek niet blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.

89. Om te beginnen kan de beoordeling van de feiten door het Gerecht niet worden betwist. Hoewel de Republiek Oostenrijk het Gerecht verwijt dat het verzoekers als „concurrenten van de ondernemingen [...] die dieren slachten en uitsnijden” heeft gekwalificeerd, voert zij niet aan dat het Gerecht de bewijzen in het dossier verkeerd heeft voorgesteld. De Republiek Oostenrijk verzoekt het Hof derhalve om de aan het Gerecht voorgelegde feiten opnieuw te beoordelen, hetgeen niet tot ’s Hofs bevoegdheden in hogere voorziening behoort.

90. Volgens vaste rechtspraak blijkt uit artikel 225, lid 1, EG en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie immers dat de hogere voorziening beperkt is tot rechtsvragen. Het Gerecht is dus bij uitsluiting bevoegd om de feiten vast te stellen en te beoordelen. Voor zover de bewijzen regelmatig zijn verkregen en de algemene rechtsbeginselen alsmede de procedureregels inzake de bewijslast en de bewijsvoering zijn gerespecteerd, staat het eveneens alleen aan het Gerecht te beoordelen welke waarde moet worden gehecht aan de hem voorgelegde bewijzen. In dat geval kan het Hof uitsluitend de juridische kwalificatie van die feiten en de rechtsgevolgen die het Gerecht daaraan heeft verbonden, toetsen, tenzij de rekwirant aanvoert dat het Gerecht het voorgelegde bewijs onjuist heeft opgevat. In dat geval dient de rekwirant nauwkeurig aan te geven welke bewijzen het Gerecht onjuist heeft opgevat en welke beoordelingsfouten het Gerecht naar zijn mening tot deze onjuiste opvatting hebben gebracht.( )

91. Dit wordt in de onderhavige zaak niet gesteld.

92. Thans zal ik onderzoeken of verzoekers, voor zover zij gespecialiseerd zijn in het slachten en uitsnijden van dieren, terecht konden worden gekwalificeerd als „belanghebbenden” in de zin van artikel 88, lid 2, EG.

93. Dat is volgens mij boven alle twijfel verheven. Verzoekers zijn immers actief op de Oostenrijkse markt van het slachten en uitsnijden van dieren, net als de door de steunmaatregelen begunstigde ondernemingen. De productmarkt is derhalve dezelfde, net als de geografische markt. Als ondernemingen die concurreren met de door de bekritiseerde maatregelen begunstigde vennootschappen maken verzoekers derhalve onbetwistbaar deel uit van de „belanghebbenden” in de zin van artikel 88, lid 2, EG.( )

94. Gelet op de aangehaalde rechtspraak volstaat deze hoedanigheid derhalve om vast te stellen dat zij rechtstreeks en individueel zijn geraakt door de litigieuze beschikking.

95. Het Gerecht heeft verzoekers in punt 55 van het bestreden arrest derhalve terecht ontvankelijk verklaard in hun verzoek tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking, voor zover zij hun procedurele rechten wilden beschermen.

96. Gezien deze conclusie meen ik dat het niet noodzakelijk is om in te gaan op de kritiek van de Republiek Oostenrijk op de punten 36 tot en met 39 van het bestreden arrest, betreffende de rechtstreekse geraaktheid van verzoekers. In de genoemde punten is het Gerecht overgegaan tot een klassieke analyse van de rechtstreekse geraaktheid van verzoekers, hoewel dat niet noodzakelijk was. Zoals ik zojuist immers heb uiteengezet, volstond de hoedanigheid van belanghebbenden om hen als rechtstreeks( ) en individueel geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG te beschouwen.( )

97. De kritiek van de Republiek Oostenrijk lijkt mij derhalve geen doel te treffen. Zelfs wanneer deze immers gegrond zou zijn, zou zij de conclusie waartoe het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest is gekomen, niet kunnen ontkrachten.

c) Ontvankelijkheid van het derde onderdeel van het eerste middel (schending van de motiveringsplicht) en van het tweede middel (schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG)

98. Ik herinner eraan dat de Republiek Oostenrijk het Gerecht verwijt dat het het beroep niet in zijn geheel niet-ontvankelijk heeft verklaard en, ondanks dat van een merkbare aantasting in verzoekers’ geval geen sprake was, de middelen gericht tegen de gegrondheid van de litigieuze beschikking ontvankelijk heeft verklaard.

99. Naar mijn mening moet deze kritiek, gelet op het arrest Commissie/Kronoply en Kronotex, worden afgewezen.

100. In het bestreden arrest heeft het Gerecht immers dezelfde redenering aangehouden als in het arrest Kronoply en Kronotex/Commissie. Het heeft het door verzoekers aangevoerde derde onderdeel van het eerste middel en hun tweede middel onderzocht en geoordeeld dat die argumenten een schending van hun procedurele waarborgen konden ondersteunen en twijfel konden oproepen aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen, die derhalve de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG zou hebben gerechtvaardigd.

101. Het is naar mijn mening duidelijk dat het derde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van de motiveringsplicht, aanwijzingen bevat die een vermeende schending van de procedurele waarborgen ondersteunen.

102. Volgens de rechtspraak is de Commissie verplicht om op toereikende wijze aan te geven waarom de in de klacht aangevoerde gegevens feitelijk en rechtens ontoereikend zijn als bewijs van staatssteun.( ) Datzelfde motiveringsvereiste moet naar mijn mening ook worden gesteld indien de Commissie van oordeel is dat de gewraakte maatregel een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel vormt. Zoals het Gerecht in punt 63 van het bestreden arrest opmerkt, verkeren belanghebbenden anders in het ongewisse over de redenen waarom er volgens de Commissie geen sprake is van ernstige beoordelingsmoeilijkheden die een grondiger onderzoek rechtvaardigen.

103. Wat thans de ontvankelijkheid betreft van het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, de beoordeling daarvan leidt inderdaad tot het onderzoek van de argumenten die verband houden met de grond van de betrokken steunmaatregelen. Dat onderzoek lijkt mij zeker noodzakelijk.

104. Ik ben namelijk van mening dat verzoekers er recht op hebben dat de beoordeling van de Commissie – gegeven de informatie waarover zij op 30 juni 2004 beschikte, had zij kunnen besluiten om de zaak niet verder te behandelen en daarmee impliciet alle twijfel aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen ontkennen – aan het toezicht van de rechter van de Unie wordt onderworpen.

105. Wij mogen niet vergeten dat het Hof, door deze beroepsmogelijkheid voor de klager te openen, heeft gewild dat de door artikel 88, lid 2, EG gewaarborgde procedurele rechten bijzondere bescherming genieten en aan rechterlijk toezicht kunnen worden onderworpen. Door aldus de toegang tot de rechter van de Unie uit te breiden, heeft het Hof tevens het toezicht versterkt op de daadwerkelijke toepassing van het recht inzake staatssteun, door een – zelfs potentiële – concurrent van de begunstigde van de litigieuze maatregel toe te staan op te komen tegen de beoordeling van de Commissie, dat de verenigbaarheid van deze maatregel met het Verdrag geen ernstige problemen oplevert.

106. Ik ben derhalve van mening dat het Gerecht het derde onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van de motiveringsplicht, en het tweede middel, ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG, terecht ontvankelijk heeft verklaard.

107. De grief van de Republiek Oostenrijk, ontleend aan een tegenstrijdige motivering, moet derhalve worden afgewezen.

108. Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat het Gerecht de ontvankelijkheid van het door verzoekers tegen de litigieuze beschikking ingestelde beroep tot nietigverklaring juist heeft beoordeeld.

109. Ik stel het Hof bijgevolg voor om het eerste middel, ontleend aan een onjuiste beoordeling van de ontvankelijkheid van het door verzoekers ingestelde beroep, als ongegrond af te wijzen.

B – Tweede middel: onjuiste beoordeling door het Gerecht wat het bestaan van ernstige beoordelingsmoeilijkheden betreft

1. Argumenten van partijen

110. Met haar tweede middel klaagt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door de Commissie, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen ernstige moeilijkheden opwierp, die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 88, lid 2, EG rechtvaardigde.

111. De Republiek Oostenrijk verwijt het Gerecht in de eerste plaats, zijn beoordeling uitsluitend te hebben gebaseerd op de tekst van § 21a, lid 1, van het AMA-Gesetz 1992, dat in punt 1 ervan de toekenning van de betrokken steun beperkt tot alleen binnenlandse producten. Het Gerecht heeft geen rekening gehouden met de door de Republiek Oostenrijk aangegane verplichting om deze beperking op te heffen. Het Gerecht heeft evenmin de na 26 september 2002 in de tekst van de AMA-richtlijnen aangebrachte wijzigingen in aanmerking genomen en heeft eveneens nagelaten de tekst van § 21a, lid 1, punt 5, van het AMA-Gesetz 1992 in overweging te nemen.

112. De Republiek Oostenrijk stelt in de tweede plaats dat de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen uitsluitend dient te worden beoordeeld aan de hand van de AMA-richtlijnen, aangezien laatstgenoemden de voorwaarden voor de toekenning van deze steun regelen en het AMA-Gesetz 1992 slechts de algemene doelstellingen en de financieringsvoorwaarden van genoemde steunmaatregelen behelst.

113. De Republiek Oostenrijk stelt in de derde plaats dat, omdat een juridische analyse van de AMA-richtlijnen ontbreekt, het bestreden arrest gebrekkig is gemotiveerd.

114. De Commissie voegt daaraan toe dat het Gerecht geen duidelijke criteria heeft voorgesteld waarmee kan worden vastgesteld of er sprake is van ernstige moeilijkheden, wat haars inziens een subjectief begrip is. Het Hof heeft bovendien in de arresten Cook/Commissie en Matra/Commissie niet de omstandigheden verduidelijkt, waarin een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid. De Commissie stelt ten slotte dat zij de litigieuze beschikking heeft vastgesteld op grond van de belofte van de Oostenrijkse autoriteiten dat alleen de AMA-richtlijnen en niet § 21a van het AMA-Gesetz 1992 zouden worden toegepast.

115. Deze beoordelingen worden door verzoekers betwist.

2. Mijn beoordeling

116. Alvorens de gegrondheid van de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde kritiek te onderzoeken, wil ik herinneren aan de grote lijnen van de rechtspraak betreffende de op de Commissie rustende verplichtingen in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun, met name wanneer zij met ernstige moeilijkheden bij de beoordeling wordt geconfronteerd.

a) Verplichtingen van de Commissie

117. Uitsluitend de Commissie is bevoegd om de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het Verdrag te beoordelen. Op grond daarvan dient zij erop toe te zien dat geen steun wordt toegekend of gehandhaafd, die met het Verdrag in strijd is.( )

118. Wanneer bij de Commissie een klacht wordt ingediend over een vermeende onwettige steunmaatregel, is zij om te beginnen verplicht om deze klacht zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken.( )

119. Vervolgens is de Commissie, indien zij besluit dat de in de klacht aan de kaak gestelde maatregel geen steun vormt, gehouden voldoende duidelijk uiteen te zetten waarom de in de klacht aangevoerde feitelijke en juridische informatie ontoereikend is voor het bewijs van een dergelijke steun.( )

120. Indien de Commissie ten slotte aan het einde van het eerste onderzoek niet tot de overtuiging( ) kan komen dat de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, of heeft zij niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steunmaatregel voordoen, dan is zij verplicht de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.( ) Slechts in het kader van deze laatste procedure, die bedoeld is om de Commissie volledig te informeren over alle feiten van de zaak, is de Commissie volgens het Verdrag verplicht, de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken.( )

121. Wat dat betreft is de bevoegdheid van de Commissie een gebonden bevoegdheid.( ) De rechter zal immers de aan belanghebbenden toegekende rechten trachten te beschermen, en een discretionaire bevoegdheid van de Commissie zou deze rechten kunnen beknotten gezien de moeilijkheid om bewijs te leveren van een kennelijke beoordelingsfout.

122. In het kader van zijn rechtmatigheidstoetsing moet de rechter van de Unie zich derhalve afvragen of, gelet op de feitelijke en juridische omstandigheden van de zaak, de Commissie verplicht was om de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde procedure in te leiden.( )

123. Het begrip ernstige moeilijkheden bij de beoordeling is noch door de wetgever van de Unie, noch door de rechter van de Unie gedefinieerd. Volgens de rechtspraak is het evenwel een objectief begrip en kan de rechter van de Unie op grond van bepaalde criteria vaststellen of de beoordeling van een steunmaatregel inderdaad dit soort moeilijkheden heeft opgeworpen.( ) Deze rechter moet dus de omstandigheden onderzoeken waarin de bestreden handeling is vastgesteld en met name de inhoud van de tussen de Commissie en de betrokken lidstaat gevoerde besprekingen. Hij moet eveneens de inhoud van deze handeling onderzoeken, waarbij hij de motivering van de beschikking in verband brengt met de gegevens waarover de Commissie beschikte ten tijde van de beslissing over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen. Ten slotte kan de rechter van de Unie de duur van het eerstefaseonderzoek in aanmerking nemen.

b) Juistheid van de conclusie van het Gerecht inzake het bestaan van ernstige beoordelingsmoeilijkheden

124. Ik ben van mening dat het Gerecht niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de in § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 genoemde beperking tot binnenlandse producten twijfels opriep over de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, die de Commissie er bijgevolg toe hadden moeten brengen om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.

125. Na terecht te hebben herinnerd aan de op de Commissie rustende verplichtingen in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun heeft het Gerecht in de punten 75 tot en met 85 van het bestreden arrest getracht na te gaan uit welke omstandigheden van de zaak kon worden afgeleid dat er sprake was van ernstige moeilijkheden.

126. In de punten 75 tot en met 80 van het bestreden arrest heeft het Gerecht om te beginnen de bevindingen van de Commissie in de litigieuze beschikking onderzocht. Deze had zich in wezen gebaseerd op de AMA-richtlijnen voor haar opvatting dat de aangemelde maatregelen, overeenkomstig de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame, niet waren beperkt tot Oostenrijkse producten.

127. In de punten 81 tot en met 85 van het bestreden arrest heeft het Gerecht zich vervolgens beraden over de tegenstrijdigheden die de tekst van § 21a van het AMA-Gesetz 1992 opriep. Krachtens § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 moet de bijdrage aan AMA immers „de promotie en zekerstelling van de afzet van binnenlandse land‑ en bosbouwproducten[( )]” verwezenlijken.

128. Zoals het Gerecht opmerkt, heeft de Commissie echter geen bezwaar tegen de bewoordingen van deze bepaling gemaakt, aangezien de Republiek Oostenrijk zich had verplicht om met ingang van 1 juli 2007 het woord „binnenlandse” te verwijderen.

129. Het Gerecht heeft daaruit geconcludeerd dat op het moment dat de Commissie de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen onderzocht, de voornaamste bepalingen van § 21a van het AMA-Gesetz 1992 enkel voor binnenlandse producten bedoeld waren.

130. Ten slotte heeft het Gerecht, anders dan de Republiek Oostenrijk stelt, § 21a, lid 1, punt 5, van het AMA-Gesetz 1992 en de in de AMA-richtlijnen aangebrachte wijzigingen onderzocht.

131. Daarbij heeft het Gerecht een tegenstrijdigheid vastgesteld tussen de voorwaarden van het AMA-Gesetz 1992, dat de basisregeling vormt, en die van de AMA-richtlijnen waarop de Commissie zich had gebaseerd.

132. Op grond van deze elementen heeft het Gerecht geconcludeerd dat de in § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 genoemde beperking tot binnenlandse producten, ernstige moeilijkheden opriep wat betreft de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame.

133. Het is zeker moeilijk staande te houden dat een tegenstrijdigheid tussen een basisregeling als het AMA-Gesetz 1992 en een uitvoeringsregeling als de AMA-richtlijnen geen moeilijkheid oplevert vanuit het oogpunt van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Deze tegenstrijdigheid, die betrekking had op een wezenlijk onderdeel van de beoordeling, namelijk het betrekken van buitenlandse producten in de kring van producten waaraan de AMA-labels ten goede komen, stelde openlijk de vraag van de verenigbaarheid van de betrokken regeling met artikel 28 EG en de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame aan de orde.( ) Eerstgenoemd artikel verbiedt alle kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten. De richtsnoeren preciseren dat een nationale kwaliteitscontroleregeling die is beperkt tot producten van een bepaalde oorsprong (nationale, regionale of plaatselijke oorsprong), met het Verdrag in strijd is.

134. De inhoud van de tussen de Commissie en de Republiek Oostenrijk gevoerde besprekingen heeft aan het licht gebracht dat er moeilijkheden bestonden bij de beoordeling( ), aangezien deze lidstaat zich heeft verplicht om de tekst van § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 later te wijzigen.

135. Deze belofte kon volgens mij deze moeilijkheden niet uit de weg ruimen, met name niet in het kader van niet-aangemelde steunmaatregelen, en rechtvaardigde niet dat de Commissie afzag van het inleiden van de formele onderzoeksprocedure.

136. Uit de rechtspraak blijkt immers dat de Commissie die inleiding van de formele onderzoeksprocedure niet kan weigeren om andere redenen dan die verband houdend met het bestaan van ernstige moeilijkheden. Zoals het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest in herinnering brengt, kan de Commissie dus geen beroep doen op het belang van derden bij de procedure, overwegingen van proceseconomie of eender welke andere administratieve opportuniteitsoverweging om de procedure van artikel 88, lid 2, EG niet in te leiden. Naar mijn mening kan de Commissie evenmin een beroep doen op de belofte van de Republiek Oostenrijk tot latere wijziging van § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992. De verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt moet objectief worden beoordeeld en kan volgens mij niet afhankelijk zijn van verklaringen of beloftes van de betrokken lidstaat of van het gedrag dat deze in de toekomst denkt aan te nemen. Voor mij staat dan ook vast dat de tekst van § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 op het moment waarop de Commissie de betrokken regeling onderzocht en besliste dat deze met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was, een moeilijkheid opwierp die de belofte van de Republiek Oostenrijk niet uit de weg kon ruimen.

137. Uitsluitend als de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG had ingeleid, had zij dat schaduwgebied kunnen ophelderen en kunnen vaststellen of de toekenning van de betrokken steun overeenkomstig de tekst van § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 al dan niet een schending van de artikelen 28 EG en 87 EG vormde en de steunregeling dientengevolge met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was of niet. De inleiding van deze procedure leek des te meer gerechtvaardigd gelet op de op de Commissie rustende verplichtingen wat de behandeling van klachten betreft. Ik herinner eraan dat de Commissie is gehouden de klacht zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken( ), teneinde te waarborgen dat geen enkele met de gemeenschappelijke markt strijdige steunmaatregel kan worden uitgevoerd.

138. Blijkens het bovenstaande deel ik derhalve het standpunt van het Gerecht dat de in § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 genoemde beperking tot binnenlandse producten aanleiding gaf tot ernstige moeilijkheden omtrent de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt en derhalve aanleiding had moeten zijn voor de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.

139. Ik merk op dat gelet op de duur van de eerste fase van het onderzoek, deze conclusie eveneens voor de hand lag, een argument dat ook door verzoekers is aangevoerd.

140. Ik merk op dat de litigieuze beschikking, gedateerd op 30 juni 2004, immers is vastgesteld op grond van een eerste onderzoeksfase die op 21 september 1999, de datum waarop de klacht van verzoekers is ingediend, is begonnen, dus meer dan vier jaar en negen maanden eerder. Weliswaar is de Commissie, wanneer zoals in casu de betrokken steunmaatregelen niet zijn aangemeld, niet verplicht om een eerste onderzoek van deze maatregelen te verrichten binnen de in de rechtspraak genoemde termijn van twee maanden( ), maar dit neemt niet weg dat wanneer een belanghebbende derde een klacht bij haar heeft ingediend ter zake van overheidsmaatregelen die niet zijn aangemeld, zij die klacht in het kader van het eerstefaseonderzoek zorgvuldig en onpartijdig behoort te behandelen.( )

141. In het onderhavige geval zijn volgens mij de termijnen overschreden die gewoonlijk voor een eerste onderzoek nodig zijn, aangezien het eerste onderzoek uitsluitend tot doel heeft de Commissie in staat te stellen zich een eerste indruk te vormen over de kwalificatie van de voorgelegde maatregelen en over de verenigbaarheid daarvan met de gemeenschappelijke markt.( )

c) Toereikende motivering van het bestaan van ernstige moeilijkheden

142. Ik herinner eraan dat de Republiek Oostenrijk van mening is dat de motivering van het bestreden arrest onvolledig is, aangezien het Gerecht zijn beoordeling uitsluitend op de tekst van § 21a, van het AMA-Gesetz 1992 zou hebben gebaseerd, zonder zelfs de AMA-richtlijnen juridisch te beoordelen.

143. Dat argument overtuigt mij niet.

144. Ik herinner er om te beginnen aan dat de krachtens de artikelen 36 en 53, eerste alinea, van het Statuut van het Hof op het Gerecht rustende verplichting om zijn arresten te motiveren, niet inhoudt dat het Gerecht in zijn uitspraak alle door de partijen in het geding aangevoerde argumenten een voor een uitputtend dient te behandelen. De motivering kan dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen eruit kunnen afleiden die aan de betrokken beslissing ten grondslag liggen, en het Hof voldoende elementen verschaft om zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen.( ) Waar het gaat om een op artikel 230 EG gebaseerd beroep, impliceert het motiveringsvereiste dat het Gerecht de door verzoeker aangevoerde nietigheidsgronden onderzoekt en de redenen uiteenzet op grond waarvan een desbetreffend middel wordt afgewezen of de bestreden handeling nietig wordt verklaard.

145. In het onderhavige geval heeft het Gerecht mijns inziens de redenen waarom het van mening is dat er zich bij de beoordeling van de betrokken steunmaatregelen moeilijkheden voordeden, juist uiteengezet en verklaard. Zoals wij hebben gezien, heeft het zich niet uitsluitend gebaseerd op de bewoordingen van § 21a, van het AMA-Gesetz 1992, maar op diverse omstandigheden rondom de vaststelling van de litigieuze beschikking, en heeft het terecht en toereikend het bestaan van een tegenstrijdigheid in de nationale regelgeving aangetoond, hetgeen een juridische beoordeling van de AMA-richtlijnen niet zou hebben kunnen oplossen. De argumentatie van het Gerecht heeft de Republiek Oostenrijk en de Commissie overigens in staat gesteld het bestreden arrest te analyseren en aan te vechten, en stelt volgens mij ook het Hof in staat zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen.

146. De in de punten 75 tot en met 87 van het bestreden arrest weergegeven motivering van het Gerecht kan mijns inziens dus niet worden bekritiseerd.

147. Op grond van het bovenstaande stel ik het Hof voor om het tweede middel, ontleend aan een onjuiste beoordeling door het Gerecht van de noodzaak om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, als ongegrond af te wijzen.

C – Derde middel: schending van de regels inzake de verdeling van de bewijslast

1. Argumenten van partijen

148. Met haar derde middel klaagt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door de Commissie, dat het volgens de rechtspraak aan verzoekers is om het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling te bewijzen. Zij zouden in de onderhavige zaak er echter niet in zijn geslaagd een dergelijk bewijs te leveren. De door verzoekers genoemde concrete uitvoeringsmaatregelen van de regeling vallen immers a priori niet onder de litigieuze beschikking. Bovendien zouden zij niet hebben kunnen bewijzen dat de toekenning van de betrokken steun tot binnenlandse producten is beperkt. De Republiek Oostenrijk zou daarentegen hebben bewezen dat de AMA-labels eveneens aan buitenlandse producenten worden toegekend.

149. Dat wordt door verzoekers betwist.

2. Mijn beoordeling

150. Volgens mij is het derde middel niet-ontvankelijk.

151. De Republiek Oostenrijk tracht namelijk op een andere wijze de beoordeling van de feiten door het Gerecht en de waarde die het aan de verschillende aan hem overgelegde bewijzen heeft toegekend, ter discussie te stellen. Ik herinner er echter aan dat het Gerecht bij uitsluiting bevoegd is om de feiten en de waarde die aan de voorgelegde bewijzen moet worden toegekend, te beoordelen, tenzij de rekwirant in hogere voorziening klaagt over een verkeerde voorstelling van deze bewijzen. In het onderhavige geval beperkt de Republiek Oostenrijk zich tot het kritiseren van de conclusies van het Gerecht, zonder de fouten aan te tonen die tot een onjuiste opvatting van het bewijs zouden hebben geleid. Haar kritiek vormt derhalve enkel een poging om haar versie van de feiten in de plaats te stellen van de beoordeling van het Gerecht, hetgeen niet tot de bevoegdheid van het Hof behoort.

152. Voor het geval dat het Hof dit middel ontvankelijk mocht verklaren, dan is het mijns inziens in elk geval ongegrond.

153. Door voor het Gerecht de tekst van het AMA-Gesetz 1992 over te leggen, hebben verzoekers volgens mij immers een voldoende sterke aanwijzing verschaft voor het bestaan van twijfel inzake de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt en hebben zij het Gerecht in staat gesteld om met zijn aan de Commissie gestelde vragen de omstandigheden waarin de litigieuze beschikking is vastgesteld, te beoordelen.

154. Derhalve stel ik het Hof voor om het derde middel als niet-ontvankelijk en in ieder geval als ongegrond af te wijzen.

D – Vierde middel: schending van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht

1. Argumenten van partijen

155. Met haar vierde middel klaagt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door de Commissie, dat het Gerecht artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering heeft geschonden door geen maatregelen tot organisatie van de procesgang vast te stellen, welke noodzakelijk waren voor de beoordeling van het geschil. Zij stelt met name dat het Gerecht van verzoekers concrete informatie had moeten eisen ter verduidelijking van hun hoedanigheid als belanghebbende. Zij verwijt het Gerecht bovendien dat het de invloed van de tekst van § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 op de toekenningsvoorwaarden van de betrokken steun niet heeft onderzocht.

156. Dat wordt door verzoekers betwist.

2. Mijn beoordeling

157. Deze grief moet om de volgende redenen meteen worden afgewezen.

158. In de eerste plaats blijkt uit vaste rechtspraak dat het uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht staat, of de gegevens waarover het beschikt in de aan hem voorgelegde zaken, eventueel aanvulling behoeven.( )

159. In de tweede plaats ben ik van mening dat de Republiek Oostenrijk deze kritiek niet kan aanvoeren aangezien zij het Gerecht niet om maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft verzocht.

160. In de derde plaats blijkt uit het dossier en met name uit de vragen die het Gerecht aan partijen heeft gesteld, dat de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde punten uitdrukkelijk in aanmerking zijn genomen.

161. Zo heeft het Gerecht, in het kader van zijn schriftelijk te beantwoorden vragen, verzoekers verzocht om „gedetailleerd te preciseren op welke wijze hun belangen worden aangetast door de toekenning van de betrokken steun”, „of zij rechtstreeks concurreren met ondernemingen die dieren slachten en uitsnijden, die van de betrokken steunmaatregelen profiteren, en of zij op dezelfde geografische markt actief zijn en in welke vorm deze ondernemingen de betrokken steun ontvangen”, „de redenen waarom zij niet van de betrokken steunmaatregelen profiteren, en de voorwaarden waaraan zij moeten voldoen om ervoor in aanmerking te komen” en ten slotte, „of en hoe hun marktpositie merkbaar wordt aangetast door de in de litigieuze beschikking bedoelde steunmaatregelen”.

162. Bovendien heeft het Gerecht in hetzelfde verband de Commissie verzocht in te gaan op de tekst van § 21a, lid 1, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 en een mogelijke beperking van de betrokken regeling tot binnenlandse producten.

163. In het kader van de schriftelijk te beantwoorden vragen en tijdens de terechtzitting heeft het Gerecht vervolgens alle partijen in het geding verzocht om te verduidelijken of op het grondgebied van een andere lidstaat gevestigde ondernemingen voor de betrokken regeling in aanmerking kwamen.

164. Er kan derhalve niet anders worden vastgesteld dan dat de kritiek van de Republiek Oostenrijk ongegrond is.

165. Bijgevolg stel ik het Hof voor om het vierde middel, ontleend aan schending van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, als ongegrond af te wijzen.

166. Gelet op al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging om de door de Republiek Oostenrijk ingestelde hogere voorziening als gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te verwerpen.

VI – De incidentele hogere voorziening

167. Om de hierboven genoemde redenen ben ik van mening dat de Commissie in haar memorie van antwoord incidenteel hogere voorziening heeft ingesteld.

168. Ik begrijp dat zij drie middelen aanvoert.

169. Met haar eerste middel beoogt de Commissie aan te tonen dat het Gerecht, door zich te baseren op twee argumenten die in het kader van de principale hogere voorziening niet zijn aangevoerd, de ontvankelijkheid van het beroep niet juist heeft beoordeeld. Het tweede middel is ontleend aan een miskenning door het Gerecht van de omvang van de rechterlijke toetsing, en het derde middel aan schending van de motiveringsplicht.

A – Eerste middel: onjuiste beoordeling door het Gerecht van de ontvankelijkheid van het door verzoekers ingestelde beroep

170. Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste is ontleend aan het ontbreken van rechtstreekse geraaktheid van verzoekers, en het tweede aan een onjuiste beoordeling van de rechten van verzoekers om opmerkingen in te dienen.

1. Eerste onderdeel van het eerste middel: verzoekers worden niet rechtstreeks geraakt

a) Argumenten van partijen

171. Met het eerste onderdeel van het eerste middel betwist de Commissie de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep door het Gerecht, waar het in punt 39 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat verzoekers door de litigieuze beschikking rechtstreeks worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.

172. Volgens de Commissie heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door deze geraaktheid te baseren op de op verzoekers rustende verplichting om aan AMA bij te dragen. Uit de rechtspraak blijkt dat belastingen niet binnen de werkingssfeer van artikel 87 EG vallen, tenzij zij de wijze van financiering van staatssteun vormen. In het onderhavige geval bestaat er geen enkel verband tussen de hoogte van de bijdragen aan AMA en de toegekende voordelen. Deze bijdragen maken bijgevolg niet noodzakelijk deel uit van de steunmaatregelen, en derhalve kan een rechtstreekse geraaktheid van verzoekers niet op deze grond worden gerechtvaardigd.

b) Mijn beoordeling

173. Volgens mij is dat argument ongegrond.

174. Uit bestudering van de punten 36 tot en met 39 van het bestreden arrest blijkt dat het Gerecht de rechtstreekse geraaktheid van verzoekers niet heeft gebaseerd op hun verplichting om aan AMA bij te dragen. In zijn relatief korte argumentatie tref ik geen aanwijzingen aan die tot de conclusie van de Commissie kunnen leiden.

175. Na te hebben herinnerd aan de rechtspraak omtrent de rechtstreekse geraaktheid van individuen, heeft het Gerecht in de punten 37 tot en met 39 van het bestreden arrest immers het volgende aangevoerd:

„37 In casu volgt uit het dossier dat op de datum van vaststelling van de [litigieuze] beschikking, op 30 juni 2004, de betrokken steunmaatregelen reeds door de Republiek Oostenrijk ten uitvoer waren gelegd. Verzoekers leggen in dat verband internetpagina’s van AMA en een detailhandelaar over waaruit volgt dat de AMA-labels reeds vóór de [litigieuze] beschikking werden afgegeven. Zij leggen eveneens een door AMA aan Grandits [GmbH] gezonden betalingsaanmaning over ter zake van de bijdragen die verschuldigd waren over de periode mei 2002 tot en met april 2003, die, gedeeltelijk althans, samenvalt met de periode waarin de door de [litigieuze] beschikking geviseerde maatregelen werden toegepast.

38 Bijgevolg is de mogelijkheid dat de Oostenrijkse autoriteiten de betrokken steun niet toekennen louter hypothetisch.

39 Hieruit volgt dat verzoekers door de [litigieuze] beschikking rechtstreeks worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.”

176. De enige reden waarom het Gerecht de aan Grandits GmbH gezonden betalingsaanmaning aanvoert, is om aan te tonen dat de regeling ten uitvoer was gelegd vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking, en niet om zijn argumentatie te baseren op de door verzoekers op grond van § 21c, lid 1, punt 3, van het AMA-Gesetz 1992 verschuldigde bijdragen.

177. Mijns inziens is er bijgevolg geen reden om dit eerste onderdeel, ontleend aan het ontbreken van rechtstreekse geraaktheid van verzoekers, gegrond te verklaren.

178. Om de redenen die ik in de punten 96 en 97 van deze conclusie reeds heb uiteengezet, ben ik in elk geval van mening dat deze kritiek geen doel treft. Zelfs wanneer deze gegrond zou zijn, ben ik namelijk van mening dat zij de conclusie waartoe het Gerecht is gekomen wat het procesbelang van verzoekers betreft, niet kan ontkrachten.

179. Ik stel het Hof bijgevolg voor om het eerste onderdeel van het eerste middel als ongegrond, en in elk geval als irrelevant af te wijzen.

2. Tweede onderdeel van het eerste middel: onjuiste beoordeling van de rechten van verzoekers om opmerkingen in te dienen

a) Argumenten van partijen

180. Met het tweede onderdeel van het eerste middel klaagt de Commissie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 54 van het bestreden arrest te oordelen dat de indiening van een klacht niet volstaat om verzoekers het recht te ontnemen op eerbiediging van de procedurele waarborg die artikel 88, lid 2, EG hun verleent.

181. Volgens de Commissie zouden verzoekers door de indiening van hun klacht op 21 september 1999 reeds de mogelijkheid hebben gehad om hun opmerkingen te maken en zouden zij derhalve hun recht om wederom opmerkingen te maken hebben uitgeput. De Commissie zet bovendien uiteen, niet het belang te zien om klagers toe te staan een tweede maal opmerkingen in te dienen. Ten slotte merkt zij op dat artikel 88, lid 2, EG aan „niemand rechten verleent” en „zich beperkt tot het opleggen van een verplichting aan de Commissie”.

b) Mijn beoordeling

182. Ik ben van mening dat het onderzoek van de door de Commissie aangevoerde argumenten geen lange uiteenzettingen vergt, omdat ze mij ongegrond lijken.

183. In punt 54 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat „het feit dat verzoekers [...] door de indiening van een klacht [...], de mogelijkheid hebben gehad om hun argumenten reeds tijdens de inleidende onderzoeksprocedure op grond van artikel 88, lid 3, EG te doen gelden, hun niet het recht [kan] ontnemen op eerbiediging van de procedurele waarborg die hun bij artikel 88, lid 2, EG uitdrukkelijk is verleend”.

184. Ik stem volledig in met dat oordeel.

185. Deze argumentatie komt volledig overeen met de tekst en de systematiek van de procedure van toezicht op staatssteun en is geheel in lijn met de rechtspraak van het Hof.

186. Hoewel vaststaat dat verordening nr. 659/1999 niet voorziet in bijzondere rechten voor klagers als zodanig, kennen de artikelen 6, lid 1, en 20, leden 1 en 2, van deze verordening aan belanghebbenden uitdrukkelijk het recht toe om de Commissie in kennis te stellen van elke beweerdelijk onrechtmatige steun, alsook het recht om opmerkingen in te dienen naar aanleiding van een beschikking van de Commissie om een formele onderzoeksprocedure in te leiden. Door belanghebbenden toe te staan bij de Commissie een klacht in te dienen ter zake van vermeende staatssteun, heeft de wetgever van de Unie laatstgenoemden derhalve niet het recht willen ontnemen om, nadat de formele onderzoeksprocedure is ingeleid, opmerkingen in te dienen.

187. Het indienen van een klacht en het maken van opmerkingen is niet vergelijkbaar.

188. Door de indiening van de klacht kan bij de Commissie een mogelijke schending van de regels inzake staatssteun aan de kaak worden gesteld. Deze klacht kan door elke natuurlijke persoon of rechtspersoon worden ingediend, die van mening is dat door een lidstaat onrechtmatige steun wordt verleend. Zij leidt tot de inleiding van een eerste onderzoek, waarin de Commissie zich op basis van de door de klager verstrekte informatie een eerste oordeel vormt omtrent de gehele of gedeeltelijke verenigbaarheid van de betrokken maatregel.( ) In zijn klacht moet de klager de Commissie inlichten over de betrokken lidstaat, de vermeende steunmaatregelen, en de redenen voor de klacht.( ) In dat stadium van de procedure is de Commissie niet verplicht de klager of de andere belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG te horen.

189. Na een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van de klacht( ) kan de Commissie vier soorten beschikkingen geven. De Commissie kan beslissen de klacht te seponeren. Zij kan overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 659/1999 eveneens beslissen dat de betrokken maatregel ofwel geen steun vormt, ofwel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, ofwel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan en derhalve de inleiding van de formele onderzoeksprocedure noodzakelijk maakt.

190. In het kader van laatstgenoemde procedure hebben de klagers overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG en de artikelen 6, lid 1, en 20, leden 1 en 2, van verordening nr. 659/1999 het recht om opmerkingen mede te delen. Dit recht is enkel aan belanghebbenden voorbehouden, dat wil zeggen aan de ondernemingen en beroepsverenigingen, die – zelfs maar potentieel – concurreren met de door de litigieuze steunmaatregel begunstigde ondernemingen. Zoals wij hebben gezien, wordt dat recht niet tenietgedaan door de voorafgaande indiening van een klacht. Integendeel, de eerbiediging van het recht om opmerkingen mede te delen is het voorwerp van een verzwaard rechterlijk toezicht, wanneer de Commissie impliciet weigert om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en bijgevolg de klager dit recht onthoudt. Dat is reeds duidelijk gebleken uit de arresten Cook/Commissie en Matra/Commissie die ik eerder heb besproken. En het is nog duidelijker na de arresten Athinaïki Techniki/Commissie( ), waarin het Hof heeft geoordeeld dat een besluit om een klacht te seponeren een voor beroep vatbare handeling vormt in zoverre het, door impliciet te weigeren de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de klager het recht ontneemt om overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG zijn opmerkingen mede te delen.

191. Gelet op het bovenstaande en voor zover verzoekers als „belanghebbenden” kunnen worden gekwalificeerd, kon het Gerecht oordelen dat zij door een klacht in te dienen niet het recht hadden verloren om in de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG opmerkingen te maken.

192. Ik stel het Hof derhalve voor om het tweede onderdeel van het eerste middel, ontleend aan een onjuiste beoordeling van de rechten van verzoekers om opmerkingen te maken, ongegrond te verklaren.

193. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het eerste middel van de Commissie, ontleend aan een onjuiste beoordeling door het Gerecht van de ontvankelijkheid van het door verzoekers ingestelde beroep, ongegrond is.

B – Tweede middel: miskenning door het Gerecht van de omvang van de rechterlijke toetsing

194. Met haar tweede middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het de grenzen van zijn rechterlijke toetsing heeft overschreden door te beslissen dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen ernstige moeilijkheden opwierp, die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure rechtvaardigden. Aangezien de litigieuze beschikking beoordelingen van ingewikkelde economische en sociale omstandigheden noodzakelijk had gemaakt, beschikte de Commissie immers over een ruime beoordelingsvrijheid, waaruit een beperking van de omvang van de rechterlijke toetsing voortvloeit.

195. Deze grief is zonder meer ongegrond.

196. Uit de rechtspraak blijkt dat de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt waar het gaat om de vaststelling of er sprake is van staatssteun, en bij de beoordeling van de afwijkingen waarin artikel 87, leden 2 en 3, EG uitdrukkelijk voorziet.( ) In deze gevallen kan de Commissie immers moeten overgaan tot ingewikkelde economische of sociale beoordelingen. De toetsing door het Gerecht moet zich dan noodzakelijkerwijs ertoe beperken, of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, de feiten juist zijn, de feiten niet kennelijk onjuist zijn beoordeeld en er geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.

197. In de onderhavige zaak zijn de omstandigheden echter anders.

198. De vraag die aan het Gerecht is voorgelegd, is niet of de door de Republiek Oostenrijk ten uitvoer gelegde maatregelen als „staatssteun” kunnen worden gekwalificeerd of op grond van de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten kunnen worden gerechtvaardigd, maar of de Commissie in haar eerste onderzoek de in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun op haar rustende verplichtingen heeft geëerbiedigd.

199. Uit de rechtspraak blijkt dat de Commissie niet over enige beoordelingsvrijheid beschikt wanneer het gaat om de beslissing om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Zij beschikt over een gebonden bevoegdheid. De Commissie is aldus verplicht om de procedure van artikel 88, lid 3, EG in te leiden wanneer zij aan het slot van het eerste onderzoek niet alle problemen heeft weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel voordoen. Deze verplichting wordt uitdrukkelijk bevestigd door artikel 4, lid 4, juncto artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999.( ) De inleiding van de formele onderzoeksprocedure is derhalve strikt genomen niet afhankelijk van een ingewikkelde beoordeling van economische of sociale aard, maar van een juridische verplichting, waarvan de naleving bijgevolg in volle omvang door de rechter moet worden getoetst.

200. Waar het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie artikel 4, lid 4, van genoemde verordening had moeten toepassen en bijgevolg de litigieuze beschikking nietig verklaren, is het bij de toetsing van de rechtmatigheid van de beschikking binnen de grenzen van de door artikel 230 EG aan hem toegekende bevoegdheden gebleven.

201. Gelet op het bovenstaande stel ik het Hof voor om het tweede middel, ontleend aan een miskenning door het Gerecht van de omvang van de rechterlijke toetsing, als ongegrond af te wijzen.

C – Derde middel: schending van de motiveringsplicht

202. Met haar derde middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het niet de uitkomst van de formele onderzoeksprocedure heeft afgewacht alvorens de litigieuze beschikking nietig te verklaren, waardoor het bestreden arrest gebrekkig is gemotiveerd. Volgens haar had het Gerecht zich moeten afvragen of de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen door de Commissie anders zou zijn geweest wanneer de formele onderzoeksprocedure was ingeleid. Volgens de Commissie was het duidelijk dat deze vraag ontkennend zou worden beantwoord. De Commissie merkt bovendien op dat de inleiding van de formele onderzoeksprocedure tot een vertraging van de behandeling van de zaak zou leiden, wat onverenigbaar is met de in het arrest van 11 december 1973, Lorenz( ), vastgestelde verplichting om voortvarend te werk te gaan.

203. Ik stel voor deze argumenten meteen af te wijzen.

204. Het is immers niet aanvaardbaar te stellen dat de uitkomst van de onderhavige hogere voorziening kan afhangen van een of andere anticipatie of extrapolatie van de formele onderzoeksprocedure door het Gerecht, en nog minder, dat het bestreden arrest daardoor gebrekkig zou kunnen zijn gemotiveerd.

205. Een dergelijk argument is in strijd met de beginselen van de procedure van toezicht op staatssteun. Ik herinner er om te beginnen aan dat de kwalificatie als steun moet berusten op objectieve elementen en niet op ramingen.( ) Zij kan bovendien niet afhangen van de beoordeling in het stadium van de inleiding van de procedure, op basis van de in dat stadium beschikbare inlichtingen.( ) Ik herinner er vervolgens aan dat het niet aan het Gerecht is, in het kader zijn rechtmatigheidstoetsing, maar aan de Commissie, in het kader van de exclusieve bevoegdheid die het Verdrag haar toekent, om de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Ik herinner er overigens eveneens aan dat de inleiding van de formele onderzoeksprocedure geen mogelijkheid is, maar een verplichting( ) van de Commissie, wanneer zij zich in een situatie als de onderhavige bevindt.

206. Ten slotte moet ik benadrukken dat als de Commissie inderdaad is gehouden om de klacht voortvarend te onderzoeken, zij in omstandigheden als de onderhavige in het bijzonder verplicht was de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

207. Het bovenstaande in aanmerking nemende, ben ik van mening dat het derde middel elke grond mist.

208. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Commissie ingestelde hogere voorziening als ongegrond te verwerpen.

VII – Kosten

209. Krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, dat krachtens artikel 118 van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt, voor zover dat is gevorderd, de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen.

210. Aangezien in de onderhavige zaak de Republiek Oostenrijk en de Commissie in al hun middelen in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij in de kosten worden verwezen.

VIII – Conclusie

211. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging als volgt te beslissen:

„1) De hogere voorzieningen worden verworpen.

2) De Republiek Oostenrijk en de Europese Commissie worden in de kosten verwezen.”