CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 1 APRIL 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Artikel 16 van verordening nr. 1009/67 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB nr. 308 van 1967, blz. 1) bepaalde in de versie van verordening nr. 607/72 (PB L 75 van 1972, blz. 4), dat indien de cifprijs voor witte suiker of ruwe suiker — die door de Commissie overeenkomstig verordening nr. 784/68 (PB L 145 van 1968, blz. 10) wordt vastgesteld — hoger is dan de drempelprijs — dat wil zeggen de overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 1009/67 vastgestelde prijs — bij uitvoer van het betrokken produkt een heffing wordt toegepast, gelijk aan het verschil tussen deze prijzen. Ook bepaalde het, dat wanneer het gevaar bestaat dat de suikervoorziening van de Gemeenschap, of van een van de gebieden van de Gemeenschap, niet meer kan geschieden tegen een prijspeil dat wordt begrensd door de drempelprijs, bij uitvoer van het betrokken produkt een speciale heffing kan worden toegepast; in dat geval vervalt eerstgenoemde heffing. Verder was volgens deze bepaling de eventueel toe te passen heffing of speciale heffing, „behoudens door de Raad ... vastgestelde andersluidende bepalingen, ... die welke op de dag van uitvoer geldt.”

Ingevolge artikel 1 van verordening nr. 608/72 tot vaststelling van de in de sector suiker bij een aanmerkelijke stijging van de wereldmarktprijzen toe te passen regels (PB L 75 van 1972, blz. 5), wordt de speciale heffing vastgesteld volgens de procedure van artikel 40 van verordening nr. 1009/67, dat wil zeggen de procedure van het beheerscomité. Artikel 1 bepaalt ook dat de heffing bij wege van openbare inschrijving kan worden vastgesteld en in uiterst dringende gevallen door de Commissie wordt bepaald.

Bij verordening nr. 3150/73 van de Commissie (PB L 321 van 1973, blz. 16) werd een speciale uitvoerheffing vastgesteld. Bepalingen omtrent de toepassing daarvan zijn neergelegd in verordening nr. 1076/72 van de Commissie (PB L 121 van 1972, blz. 22), die in artikel 3 — dat volgens artikel 1 ook voor de speciale heffingen bij uitvoer geldt — bepaalt:

„1. Behalve in de gevallen waarin de speciale heffing bij uitvoer wordt bepaald in het kader van een openbare inschrijving, zijn de in artikel 1 bedoelde heffingen die, welke gelden op de dag waarop de in artikel 8, lid 2, tweede alinea, sub b, van verordening (EEG) nr. 1373/70 bedoelde douaneformaliteiten worden vervuld.

2. De heffingen worden geïnd door de Lid-Staat op wiens grondgebied de in lid 1 bedoelde formaliteiten worden vervuld. Zijn zijn uiterlijk op het ogenblik waarop voornoemde formaliteiten worden vervuld, eisbaar.”

Genoemde verordening nr. 1373/70 (PB L 158 van 1970, blz. 1) beschouwt als de dag waarop de in artikel 8, lid 2, tweede alinea, sub b, bedoelde douaneformaliteiten zijn vervuld, de dag waarop door de douane de verklaring wordt aanvaard waarbij de aangever zijn wil kenbaar maakt om de betrokken produkten uit te voeren (artikel 15, lid'5, sub b).

Verzoekster in het hoofdgeding, een leverancier van scheepsbenodigdheden te Genua, exporteerde in de tweede helft van 1974 enkele partijen suiker naar Zwitserland. Er zou hierbij sprake zijn geweest van oorspronkelijk voor de bevoorrading van schepen bestemde produkten van uiteenlopende herkomst, die in een particulier entrepot van verzoekster in Genua waren opgeslagen. Verzoekster beweert dat zowel zij als de bij de export ingeschakelde transportonderneming bij de douane hebben geïnformeerd, of bij levering aan kopers in een derde land gemeenschapsheffingen verschuldigd waren; dit zou zijn ontkend. Ook bij de vervulling van de douaneformaliteiten zou officieel zijn bevestigd dat geen heffingen verschuldigd waren; bij die gelegenheid werden althans geen uitvoerheffingen opgelegd. Begin 1975 deelde de douane verzoekster echter mee, dat bij vergissing geen heffingen waren opgelegd en dat zij de suiker weer in de Gemeenschap moest binnenbrengen of de heffingen moest betalen. Omdat verzoekster dit weigerde, werden dwangbevelen tegen haar uitgevaardigd en executiemaatregelen genomen.

Naar aanleiding hiervan wendde verzoekster zich tot het Tribunale te Genua, waar zij zich voor haar stelling dat de heffingsbeschikkingen onrechtmatig waren, beriep op artikel 3, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 1076/72, volgens hetwelk de heffingen uiterlijk eisbaar worden op het ogenblik waarop de douaneformaliteiten worden vervuld. Verder beriep zij zich op artikel 15 van verordening nr. 1373/70, dat in lid 5, sub b, als dag waarop de douaneformaliteiten zijn vervuld, de dag aanmerkt waarop door de douane de verklaring wordt aanvaard waarbij de aangever zijn wil kenbaar maakt om bepaalde produkten uit te voeren of onder douanecontrole te plaatsen. Hieruit zou volgen dat de heffing had moeten worden opgelegd toen zij om toestemming voor de uitvoer vroeg. Volgens genoemde gemeenschapsbepalingen zou de niet-uitoefening van dit recht door de douane leiden tot verval van de aanspraak op de heffingen.

Volgens verweerster kan men uit deze bepalingen echter enkel afleiden, dat op de dag waarop het douanekantoor de uitvoerverklaring in ontvangst neemt, de voorwaarden voor de verplichting tot afdracht worden vervuld; hierdoor worden de heffingen dus opeisbaar, doch betaling en inning kunnen — zoals gewoonlijk — ook later plaatsvinden. Het ware ondenkbaar — want vreemd aan de rechtsorde van alle Lid-Staten — dat op het moment dat de heffing bepaalbaar wordt — voor de omvang van de heffing is volgens artikel 3 van verordening nr. 1076/72 eveneens de dag van vervulling van de douaneformaliteiten bepalend —, het recht bij niet-uitoefening zou vervallen. Er moet volgens haar hoe dan ook van worden uitgegaan, dat bij heffingen geen verval van rechten optreedt omdat, althans naar Italiaans recht, hier alleen verjaring in aanmerking komt.

Bij beschikking van 25 mei 1981 schorste het Tribunale de procedure, om opheldering te krijgen over de vraag, hoe in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1076/72 in de zin „zij zijn uiterlijk op het ogenblik waarop voornoemde formaliteiten worden vervuld, eisbaar” het woord „uiterlijk” moet worden uitgelegd, en met name of dit woord betrekking heeft op het moment van de vaststelling van het bedrag van de heffing of op het aanvangs- dan wel eindtijdstip van de opeisbaarheid in eigenlijke zin.

Ik zou hierover het volgende willen opmerken:

1. De Italiaanse regering en de Commissie menen, dat de in de verwijzingsbeschikking genoemde zin uit artikel 3 van verordening nr. 1076/72 niet tot uitdrukking wil brengen dat, wanneer op het moment van de vervulling van de douaneformaliteiten geen heffingen worden opgelegd, verval van recht intreedt en naheffing dus uitgesloten is. Hierbij sluit ik mij aan, en wel om de volgende redenen: a) Belangrijk in de uit te leggen zin is het begrip „eisbaar” („fällig”). In het algemeen betekent „fällig” dat op het hiervoor beslissende tijdstip een verplichting wordt geconcretiseerd en opeisbaar wordt, dat dus vanaf dat tijdstip betaling kan worden verlangd. Volstrekt ongebruikelijk is het daarentegen om dit begrip te verbinden met het concept dat het vorderingsrecht verloren gaat wanneer dit niet wordt uitgeoefend op het moment dat de vordering opeisbaar wordt. Voor een dergelijke opvatting zou alleen plaats zijn, wanneer een regeling waarin dit begrip voorkomt, tevens een uitdrukkelijke bepaling van die strekking bevat, of wanneer, gelet op het doel en de strekking van de regeling, duidelijk is dat alleen een dergelijk gevolg — verval van recht — kan zijn gewild. Zoals wij straks nog zullen zien, kan hiervan in casu echter geen sprake zijn. b) Artikel 3 van verordening nr. 1076/72 brengt in lid 1 tot uitdrukking, dat in het normale geval — dat wil zeggen wanneer de heffing niet in het kader van een openbare inschrijving wordt bepaald — voor de hoogte van de heffing de dag bepalend is waarop de douaneformaliteiten worden vervuld, dat wil zeggen hetzelfde tijdstip als waarop de heffing uiterlijk opeisbaar wordt. Dit pleit ongetwijfeld tegen een uitlegging van „eisbaarheid” als „verval” en tegen de opvatting dat, indien inning achterwege blijft, het tijdstip waarop de heffingschuld wordt geconcretiseerd, samenvalt met dat van haar verval. Want niet alleen kan worden opgemerkt, dat de rechtsorde van geen van de Lid-Staten een dergelijk rechtsfiguur kent, maar ook kan er geen sprake van zijn dat dit — zoals verzoekster meent — zou zijn gewild in het belang van een snel functionerende handel, waar eenvoud en duidelijkheid essentieel zijn. Normale commerciële beslissingen over de prijs — waarbij de heffing een rol speelt — worden immers niet bij de vervulling van de douaneformaliteiten genomen, maar veel eerder. c) Voor zover verzoekster voor haar betoog het accent legt op het woord „uiterlijk”, moet haar ten eerste worden tegengeworpen dat in de onderhavige zin nu juist niet wordt gesproken van inning maar van „eisbaarheid”. Bovendien wordt het gebruik van dit woord („uiterlijk”), dat vrij onbegrijpelijk lijkt als men denkt aan de normale situatie — intreden van de opeisbaarheid op de dag die ook bepalend is voor de hoogte van de heffing —, toch nog verklaarbaar en zinvol wanneer men bedenkt dat de heffingen in enkele Lid-Staten in de praktijk in zekere zin al eerder opeisbaar zijn. Dit schijnt, zoals de Commissie omstandig heeft aangetoond, in België en Nederland het geval te zijn, waar reeds bij de afgifte van de uitvoervergunning de heffingschuld forfaitair wordt vastgesteld met het oog op de te stellen zekerheid. Met het oog hierop is bepaald, dat de eisbaarheid uiterlijk op het moment van de vervulling van de douaneformaliteiten, en dus niet enkel op dat moment, intreedt. Tegen deze achtergrond is de bedoeling van de regeling duidelijk: het gaat er niet om, een heffingschuld te laten vervallen, maar om uit te sluiten dat, nu de vervulling van de douaneformaliteiten niet noodzakelijkerwijze impliceert dat werkelijk wordt uitgevoerd — denk aan goederen die onder douanecontrole worden geplaatst —, de Lid-Staten het opleggen van heffingen verschuiven tot na dat tijdstip. d) Terecht is er ook op gewezen, dat het gemeenschapsrecht de oplegging van heffingen niet tot in de details regelt en dat het nationale recht, bij gebreke van een uitputtende gemeenschapsregeling, hier veeleer een aanvullende functie heeft — met name wat betreft de aanwijzing van de bevoegde autoriteiten en de wijze van inning. In die zin ook het Hof in de gevoegde zaken 66, 127 en 128/79 ( 2 ) (onder verwijzing naar het besluit- van de Raad van 21 april 1970, dat ook betrekking heeft op landbouwheffingen). Als men weet dat het relevante nationale douane- en heffingenrecht geen verval, doch alleen verjaring kent, kan men onder deze omstandigheden inderdaad moeilijk aannemen, dat verordening nr. 1076/72 een verval van recht heeft willen invoeren, en dan ook nog zo, dat het recht in de regel vervalt op de dag dat de heffing opeisbaar wordt. Hierbij verdient opmerking, dat ook de op 1 juli 1980 in werking getreden verordening nr. 1697/79 van de Raad (PB L 197 van 1979, bl. 1), die ook van toepassing is op heffingen (artikel 1) en de navordering van in- of uitvoerrechten regelt, een dergelijke regeling niet kent, maar integendeel in artikel 2 bepaalt daţ niet opgeëiste, verschuldigde heffingen nageheven moeten worden en dat dit kan worden gedaan binnen een termijn van drie jaar te rekenen vanaf de dag van boeking van het bedrag, of, wanneer geen boeking heeft plaatsgevonden, vanaf de dag waarop de douaneschuld is ontstaan. Bovendien bepaalt artikel 7, met betrekking tot gevallen waarin het niet-heffen van de rechten is te wijten aan een vergissing van de bevoegde autoriteiten, enkel dat op de nagevordere bedragen geen moratoire interest wordt geheven; het sluit naheffing dus niet uit. e) Tenslotte heeft de Commissie nog twee andere belangrijke argumenten aangevoerd die bovenstaande opvatting kunnen schragen: i) De Commissie wijst erop, dat de uit te leggen verordening een verordening van de Commissie is, waarin uitsluitend nadere regelen worden vastgesteld betreffende de oplegging en inning van heffingen die overeenkomstig de door de Raad vastgestelde voorwaarden worden ingevoerd. Houdt men dit voor ogen, dan is inderdaad niet erg aannemelijk dat de Commissie in haar uitvoeringsbepalingen heeft willen voorzien in het verval van een heffingschuld waarvan de Raad het ontstaan uit belangrijke politiekeconomische overwegingen noodzakelijk achtte. Ook zou de Commissie hiertoe de bevoegdheid hebben ontbroken. ii) Ook wijst de Commissie er terecht op, dat in beginsel alleen objectieve factoren, en niet bij voorbeeld de wetenschap van de debiteur, beslissend kunnen zijn voor het ontstaan van een heffingschuld. Dat het bij vergissing niet-opleggen van heffingen bij de vervulling van douaneformaliteiten tot verval van de schuld leidt, is daarmee zeker onverenigbaar. Hierdoor zou namelijk de werking en de verwezenlijking van een heffingsregeling — dat wil zeggen de realisering van een bepaald economisch beleid van de Raad — afhankelijk worden van de kennis, ijver en bekwaamheid van de met de uitvoering belaste nationale ambtenaren. Niets wijst er echter op, dat dit mogelijk de bedoeling was en dat men dus het risico van een discriminatoire, niet uniforme toepassing van het recht inzake heffingen op de koop toe zou hebben genomen. f) Het antwoord op de vraag van het Tribunale is na dit alles duidelijk. Even duidelijk is echter ook, dat daarmee niet wordt vooruitgelopen op de vraag wat de gevolgen kunnen zijn van de omstandigheid dat verzoekster — naar haar zeggen — van de douane uitdrukkelijk de verzekering heeft gekregen dat haar exporten vrij van heffingen zouden zijn, en dat zij in moeilijkheden is geraakt doordat zij hierop heeft vertrouwd. Dit probleem moet echter niet in de prejudiciële procedure worden opgelost, doch uitsluitend in het kader van het nationale recht.

2. Thans blijven nog enkele nadere vragen van verzoekster over, die geen betrekking hebben op de uitvoer als zodanig, maar op de kwalificatie van de geëxporteerde produkten. Verzoekster heeft er ten eerste op gewezen, dat de geëxporteerde suiker uit haar particulier entrepot kwam. Verder heeft zij aangevoerd dat de suiker bestemd was voor de bevoorrading van schepen, en gesteld dat voor een deel van de suiker de vallei van Aosta, waarvoor een bijzonder regiem geldt, als gebied van herkomst moest worden aangemerkt. Hiermee wil zij kennelijk aangeven, dat zij betwijfelt of de door haar uitgevoerde suiker als gemeenschapssuiker had mogen worden beschouwd, en wil zij duidelijk maken dat de gestelde vraag voor haar geval helemaal niet van belang is, omdat er in het geheel geen heffingsplicht bestond. De vertegenwoordiger van de Italiaanse regering heeft dit tijdens de mondelinge behandeling bestreden. Hij heeft omstandig uiteengezet, dat de door verzoekster uitgevoerde suiker in ieder geval als gemeenschapssuiker moest worden aangemerkt en dat derhalve de regeling betreffende heffingen bij uitvoer in beginsel terecht daarop is toegepast. De suiker was namelijk aantoonbaar ten dele uit Frankrijk en ten dele uit Denemarken afkomstig. De hoedanigheid van gemeenschapssuiker was ook niet verloren gegaan doordat de suiker oorspronkelijk bestemd was voor de bevoorrading van schepen en in een particulier entrepot was opgeslagen; dit leidde enkel tot vrijstelling van de Italiaanse BTW en de Italiaanse produktiebelasting. Evenmin kon van belang zijn dat een deel van de export via de vallei van Aosta heeft plaatsgevonden, waarvoor een bijzonder belastingregiem geldt; want hiermee zou de suiker geen andere herkomst in de zin van het gemeenschapsrecht hebben gekregen. Wij hoeven nu niet dieper op deze problematiek in te gaan. Niet duidelijk is namelijk, of zij in de nationale procedure al ter sprake is gekomen en of de verwijzende rechter ze wellicht als irrelevant heeft laten rusten. In elk geval gaat het hier om zuiver feitelijke vragen over herkomst en opslag, waarvoor in een prejudiciële procedure zeker geen plaats is. Als verzoekster van de relevantie van genoemde punten overtuigd is, kan zij ze in de nationale procedure opwerpen, en de aangezochte Italiaanse rechter kan dan eventueel, als zij daarvoor een dwingende reden ziet, het Hof uitleggingsvragen terzake voorleggen.

3. Ik geef daarom in overweging, de vraag van het Tribunale te Genua te beantwoorden als volgt: De zin „zij zijn uiterlijk op het ogenblik waarop voornoemde formaliteiten worden vervuld, eisbaar” in artikel 3 van verordening nr. 1076/72 moet niet aldus worden begrepen, dat bij niet-oplegging van een heffing op dat „ogenblik” een verval van rechten intreedt, dat naheffing nadien uitsluit.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.

( 2 ) Arrest van 27 maart 1980 (gevoegde zaken 66, 127 en128/79, Salumi, Jurispr. 1980, blz. 1237, op blz. 1263).