Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 9 november 2000. - The Queen tegen Secretary of State for the Home Department, ex parte Nana Yaa Konadu Yiadom. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Court of Appeal (England & Wales) - Verenigd Koninkrijk. - Vrij verkeer van personen - Afwijkingen - Besluiten inzake vreemdelingenpolitie - Tijdelijke toelating - Bescherming door de rechter - Beroepsmogelijkheden - Artikelen 8 en 9 van richtlijn 64/221/EEG. - Zaak C-357/98.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-09265



Samenvatting

Partijen

Overwegingen van het arrest

Beslissing inzake de kosten

Dictum



Trefwoorden

Vrij verkeer van personen - Afwijkingen - Besluiten inzake vreemdelingenpolitie - Besluit tot weigering van toelating tot grondgebied van lidstaat in de zin van artikel 8 van richtlijn 64/221 - Begrip - Besluit waarbij gemeenschapsonderdaan die niet over verblijfsvergunning beschikt en aan wie tijdelijk toegang tot grondgebied van lidstaat is verleend, niet tot dit grondgebied wordt toegelaten - Daarvan uitgesloten - Opschortende werking van beroep in rechte tegen dit besluit en machtiging om in afwachting van uitspraak op dit beroep beroepswerkzaamheden te verrichten - Geen invloed

(Richtlijn 64/221 van de Raad, art. 8 en 9)

Samenvatting

$$De artikelen 8 en 9 van richtlijn 64/221 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, moeten aldus worden uitgelegd dat het door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit waarbij een gemeenschapsonderdaan die niet over een verblijfsvergunning beschikt, niet tot het grondgebied wordt toegelaten, wanneer de betrokkene tijdelijk toegang tot het grondgebied van deze lidstaat is verleend in afwachting van het besluit na onderzoek van zijn dossier, en aldus bijna zeven maanden op dat grondgebied heeft verbleven alvorens hij van dat besluit in kennis is gesteld, niet als een besluit tot weigering van toelating" in de zin van artikel 8 van richtlijn 64/221 kan worden aangemerkt, en dat de betrokken onderdaan de in artikel 9 van de richtlijn genoemde procedurele waarborgen moet genieten.

Het tijdsverloop na de vaststelling van het besluit door de bevoegde instantie wegens de instelling van een beroep in rechte met opschortende werking, en de machtiging om in afwachting van de uitspraak op dat beroep beroepswerkzaamheden te verrichten, kunnen geen invloed hebben op de kwalificatie van dat besluit in het kader van richtlijn 64/221.

( cf. punt 43 en dictum )

Partijen

In zaak C-357/98,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van de Court of Appeal (England & Wales) (Verenigd Koninkrijk), in het aldaar aanhangige geding tussen

The Queen

en

Secretary of State for the Home Department,

ex parte: N. Y. K. Yiadom,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: M. Wathelet, president van de Eerste kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, D. A. O. Edward en L. Sevón (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: P. Léger

griffier: L. Hewlett, administrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- N. Y. K. Yiadom, vertegenwoordigd door P. Duffy, QC, en T. Eicke, Barrister, geïnstrueerd door A. Stanley, Solicitor,

- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door E. Sharpston en S. Kovats, Barristers,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. J. Kuijper, juridisch adviseur, en N. Yerrell, bij haar juridische dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van N. Y. K. Yiadom, vertegenwoordigd door D. Anderson, QC, en T. Eicke; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins, bijgestaan door E. Sharpston en S. Kovats, en de Commissie, vertegenwoordigd door N. Yerrell, ter terechtzitting van 20 januari 2000,

het navolgende

Arrest

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikking van 13 mei 1998, ingekomen bij het Hof op 1 oktober daaraanvolgend, heeft de Court of Appeal (England & Wales) krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) zes prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850; hierna: richtlijn").

2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen N. Y. K. Yiadom en de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse zaken; hierna: Secretary of State") over een besluit van laatstgenoemde waarbij Yiadom de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk was geweigerd.

Toepasselijk recht

De richtlijn

3 Artikel 5, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

Het besluit inzake de verlening of de weigering van de eerste verblijfsvergunning moet zo spoedig mogelijk worden genomen en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag is ingediend.

De betrokkene wordt toegestaan voorlopig op het grondgebied te verblijven totdat een besluit tot verlening of weigering van de verblijfsvergunning is genomen."

4 Artikel 8 van de richtlijn luidt als volgt:

Betrokkene moet tegen het besluit tot weigering van toelating, tot weigering van afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning of tegen het besluit tot verwijdering van het grondgebied kunnen beschikken over de mogelijkheden van beroep die openstaan voor de eigen onderdanen tegen bestuursrechtelijke besluiten."

5 Artikel 9 van de richtlijn luidt:

1. Bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft, wordt het besluit tot weigering van verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied van een houder van een verblijfsvergunning, behoudens in dringende gevallen, slechts door de overheidsinstantie genomen na advies door een bevoegde instantie van het ontvangende land ten overstaan waarvan de betrokkene gebruik moet kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich kan laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving.

Deze instantie moet een andere zijn dan die welke gerechtigd is om het besluit tot weigering van de verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering te nemen.

2. Besluiten tot weigering van afgifte van de eerste verblijfsvergunning, alsmede het besluit tot verwijdering van het grondgebied vóór de afgifte van een dergelijk document worden, op verzoek van de betrokkene, ter behandeling voorgelegd aan de instantie waarvan het voorafgaand advies wordt voorgeschreven in lid 1. De betrokkene is dan gemachtigd in persoon zijn middelen tot verweer voor te dragen, tenzij redenen van staatsveiligheid zich hiertegen verzetten."

Nationaal recht

6 Article 3(1) van de Immigration (European Economic Area) Order 1994 (hierna: EEA Immigration Order") luidt als volgt:

Behoudens het bepaalde in Article 15(1) wordt een EER-onderdaan tot het Verenigd Koninkrijk toegelaten op vertoon bij aankomst van een door een andere EER-staat uitgereikt geldig identiteitsbewijs of paspoort."

7 Article 15(1) van de EEA Immigration Order bepaalt:

Een persoon kan niet krachtens Article 3 tot het Verenigd Koninkrijk worden toegelaten indien zijn uitsluiting gerechtvaardigd is uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid; (...) hij kan beroep instellen tegen het besluit houdende niet-toelating alsof hem de toegang was ontzegd [,refused leave to enter] en voor hem krachtens Section 13(1) van de 1971 Act beroep hiertegen openstond, doch dit beroep kan niet worden ingesteld zolang hij zich in het Verenigd Koninkrijk bevindt."

8 Volgens Section 13 van de Immigration Act 1971 (immigratiewet) kan degene die niet tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk is toegelaten, tegen dit besluit beroep instellen bij een Adjudicator. Het betreft een beroep out of country", dat pas kan worden ingesteld wanneer de betrokkene het Verenigd Koninkrijk heeft verlaten, tenzij hij in het bezit is van een geldig inreisvisum of arbeidsvergunning.

9 Verder is in paragraaf 16 van bijlage 2 bij de Immigration Act 1971 bepaald, dat eenieder tegen wie een onderzoek kan worden ingesteld, in afwachting van dat onderzoek en van het besluit waarbij hij al dan niet tot het grondgebied wordt toegelaten, onder het gezag van een ambtenaar van de immigratiedienst in hechtenis kan worden genomen. Volgens paragraaf 21 van deze bijlage kan eenieder die in hechtenis kan worden genomen, in plaats daarvan, met schriftelijke toestemming van een ambtenaar van de immigratiedienst, tijdelijk tot het Verenigd Koninkrijk worden toegelaten zonder in hechtenis te worden genomen, of in vrijheid worden gesteld. Deze tijdelijke toelating kan aan beperkingen worden onderworpen, met name inzake het verrichten van arbeid in loondienst of van enige andere activiteit.

10 Volgens Section 11(1) van de Immigration Act 1971 wordt met name geacht het Verenigd Koninkrijk niet te zijn binnengekomen, degene die het grondgebied niet heeft betreden, zolang hij in hechtenis wordt gehouden of tijdelijk wordt toegelaten dan wel in voorlopige vrijheid is gelaten, krachtens de bevoegdheden verleend in bijlage 2 bij die wet.

De feiten en de prejudiciële vragen

11 Op 7 augustus 1995 kwam Yiadom, een Nederlands onderdaan van Ghanese afkomst, op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk aan, vergezeld van een andere vrouw die zij valselijk haar dochter noemde. Deze laatste werd naar Ghana teruggezonden, terwijl Yiadom in afwachting van het onderzoek van haar dossier tijdelijk tot het Verenigd Koninkrijk werd toegelaten.

12 Bij besluit van 3 maart 1996 weigerde de Secretary of State haar om redenen van openbare orde de toegang tot het Verenigd Koninkrijk. Hij voerde aan, dat zij in het verleden de illegale binnenkomst van anderen had vergemakkelijkt en dat, tenzij haar de toegang werd geweigerd, een herhaling van dergelijke inbreuk in de toekomst was te vrezen. In afwachting van haar uitzetting kreeg zij opnieuw een tijdelijk verblijfsrecht.

13 Yiadom stelde tegen dit besluit beroep in rechte in bij de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office). Tegen de verwerping van dit beroep stelde zij hoger beroep in bij de verwijzende rechter.

14 Zij betoogde, enerzijds, dat er geen afdoende redenen waren om haar recht van vrij verkeer binnen de Gemeenschap te beperken, nu haar aanwezigheid geen voldoende ernstige bedreiging vormde voor een van de fundamentele belangen van het Verenigd Koninkrijk, en, anderzijds, dat zij volgens de artikelen 8 en 9 van de richtlijn moest kunnen beschikken over een beroepsmogelijkheid bij de Adjudicator terwijl zij fysiek in het Verenigd Koninkrijk aanwezig was (in-country right of appeal"), en niet enkel over de door het nationale recht aan personen die zich niet op het nationale grondgebied bevinden verleende beroepsmogelijkheid (out of country right of appeal").

15 Na onderzoek van de voor hem aanhangige zaak oordeelde de verwijzende rechter, dat de door de Secretary of State aangevoerde redenen van openbare orde gerechtvaardigd waren.

16 Aangaande het middel inzake schending van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn, heeft de Court of Appeal (England & Wales) evenwel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1) Zijn artikel 8 én artikel 9 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850), van toepassing op besluiten tot weigering van toelating tot het grondgebied van een lidstaat, of vallen deze besluiten uitsluitend onder artikel 8?

2) Indien het antwoord op de eerste vraag luidt, dat artikel 8 wél, en artikel 9 van richtlijn 64/221 niet van toepassing is op besluiten tot weigering van toelating tot het grondgebied van een lidstaat, is dan aan de vereisten van artikel 8 voldaan door bepalingen van nationaal recht die de onderdaan van een lidstaat die uit hoofde van de openbare orde niet tot het grondgebied van een andere lidstaat is toegelaten, een recht van beroep in rechte verlenen dat pas kan worden uitgeoefend wanneer de betrokkene niet meer fysiek in de betrokken lidstaat aanwezig is?

3) Wanneer in verband met artikel 8 en/of artikel 9 van richtlijn 64/221 de bevoegde instanties naar nationaal recht,

- in plaats van een onderdaan van een andere lidstaat die niet over een geldige verblijfsvergunning beschikt, in hechtenis te nemen, de betrokkene ,tijdelijk kunnen toelaten tot het grondgebied van de ontvangende lidstaat, zonder hem naar nationaal recht ,toegang tot dat grondgebied te verlenen; en

- een dergelijke tijdelijke toelating kunnen handhaven tot het onderzoek is beëindigd van de vraag, of de feiten al dan niet om redenen van openbare orde maatregelen rechtvaardigen om de betrokkene de toegang tot het grondgebied van de lidstaat te ontzeggen,

is een later besluit houdende niet-toelating van de betrokkene, die uit hoofde van de openbare orde de toegang tot het grondgebied van de lidstaat wordt ontzegd, dan een besluit tot weigering van toelating tot het grondgebied van een lidstaat of een besluit tot verwijdering van het grondgebied van een lidstaat?

4) Luidt het antwoord op de derde vraag anders, indien de bevoegde nationale instanties naar nationaal recht de aanvankelijk als voorwaarde voor een dergelijk tijdelijk verblijf gestelde beperkingen inzake de uitoefening van beroepsactiviteiten kunnen intrekken, en zij dit doen, nadat het besluit is genomen om de betrokkene niet tot het nationale grondgebied toe te laten, in afwachting van de uitspraak op het beroep in rechte tot nietigverklaring van deze weigering?

5) Kan de tijd die nodig is a) om ,de betrokkene niet toe te laten, en/of b) om een dergelijk besluit ten uitvoer te leggen door de betrokkene effectief van het grondgebied van de lidstaat te verwijderen, van invloed zijn op het antwoord op de derde vraag, en zo ja, hoe?

6) Hangt het antwoord op de vijfde vraag zelf af van het antwoord op de vraag, of de vertraging bij de uitvoering van een besluit houdende ,niet-toelating, te wijten is aan een beroep inzake de regelmatigheid ervan, en zo ja, hoe?

17 Met deze vragen, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 8 en 9 van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat het besluit van de autoriteiten van een lidstaat waarbij een gemeenschapsonderdaan die niet over een verblijfsvergunning beschikt, niet tot het grondgebied wordt toegelaten, een besluit tot weigering van toelating" in de zin van artikel 8 van de richtlijn is, in een zaak zoals in het hoofdgeding aan de orde is, waarin:

- de betrokkene tijdelijk tot het grondgebied is toegelaten, in afwachting van een besluit na onderzoek van zijn dossier;

- ondanks het besluit houdende niet-toelating en in afwachting van de afloop van het daartegen ingestelde beroep in rechte, de betrokkene is gemachtigd om een beroepsactiviteit te verrichten, en

- verschillende maanden zijn verstreken tussen de aankomst van de betrokkene op het grondgebied van deze lidstaat en het besluit houdende niet-toelating, dat wegens het instellen van een beroep in rechte nog niet is uitgevoerd.

18 Yiadom en de Commissie stellen dat, zodra de betrokkene op het grondgebied is toegelaten, zij het slechts tijdelijk, elk later besluit waarbij onzekerheid over zijn toestand ontstaat, in feite een besluit tot weigering van een verblijfsvergunning is en, voor zover de betrokkene daarbij de toegang tot het grondgebied is ontzegd, ook een besluit tot verwijdering. Volgens Yiadom geldt dit temeer, nu dit besluit pas na lange tijd wordt genomen. De Commissie stelt dienaangaande, dat indien het hoofdgeding zou moeten worden geacht betrekking te hebben op een besluit tot weigering van toelating van een gemeenschapsonderdaan tot het grondgebied van een lidstaat, een dergelijke uitlegging in tegenspraak zou zijn met de opzet van de richtlijn, waarin een belangrijk onderscheid wordt gemaakt tussen een besluit tot weigering van toelating" enerzijds, en een weigering van afgifte" of een weigering van vernieuwing" van de verblijfsvergunning anderzijds.

19 Yiadom beroept zich verder op de beslissing van de Europese Commissie voor de rechten van de mens van 26 juni 1996, D./Verenigd Koninkrijk, waarin de niet-toelating, nadat de betrokkene tijdelijk tot het grondgebied van de betrokken lidstaat was toegelaten, als een kunstmatige constructie is afgedaan.

20 Zij is verder van mening, dat de eventuele machtiging om gedurende de periode van tijdelijke toelating beroepsactiviteiten te verrichten, alsook de vertraging wegens het door de betrokkene tegen het oorspronkelijke besluit ingestelde beroep, geen invloed hebben op de kwalificatie daarvan in het kader van de richtlijn. De Commissie sluit zich bij dit laatste punt aan, doch met de bedenking dat een aanzienlijk tijdsverloop tussen de aankomst op het grondgebied en de datum waarop het besluit tot niet-toelating is genomen, een argument kan zijn om dit besluit eerder als weigering van een verblijfsvergunning en als maatregel tot verwijdering te kwalificeren.

21 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk daarentegen blijft de kwalificatie van een besluit tot niet-toelating ongewijzigd, zelfs wanneer dit besluit overeenkomstig het nationale recht pas is genomen na een periode van tijdelijke toelating van de betrokkene tot het grondgebied. De fysieke aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied betekent dus nog niet, dat hij moet worden geacht in de lidstaat te zijn binnengekomen.

22 Met name is het voor een gemeenschapsonderdaan gunstiger om gedurende het onderzoek van zijn zaak tijdelijk te worden toegelaten dan om in hechtenis te worden genomen, in welke maatregel het nationale recht eveneens voorziet. De afgifte van een arbeidsvergunning tijdens de periode van tijdelijke toelating is een minder verregaande ingreep in de situatie van de betrokkene dan de handhaving van een arbeidsverbod. Het tijdsverloop tussen de vaststelling van het besluit tot niet-toelating en de uitvoering ervan, heeft volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk in beginsel geen invloed op de kwalificatie van dat besluit, behoudens een eventuele aanzienlijke vertraging, doch ongeacht de vertraging wegens het instellen van een beroep waarmee wordt opgekomen tegen de regelmatigheid van het besluit.

23 Er zij aan herinnerd, dat volgens artikel 8 A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 18 EG) iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

24 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het beginsel van vrij verkeer van personen ruim worden uitgelegd (zie, in die zin, arresten van 26 februari 1991, Antonissen, C-292/89, Jurispr. blz. I-745, punt 11, en 20 februari 1997, Commissie/België, C-344/95, Jurispr. blz. I-1035, punt 14), terwijl de uitzonderingen op dat beginsel daarentegen in enge zin moeten worden uitgelegd (zie, in die zin, arresten van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, Jurispr. blz. 1337, punt 18; 26 februari 1975, Bonsignore, 67/74, Jurispr. blz. 297, punt 6, en 3 juni 1986, Kempf, 139/85, Jurispr. blz. 1741, punt 13).

25 Zo ook moeten de bepalingen ter bescherming van gemeenschapsonderdanen bij de uitoefening van deze fundamentele vrijheid ten gunste van de betrokkenen worden uitgelegd.

26 Er zij overigens aan herinnerd, dat met het oog op de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht en het beginsel van gelijke behandeling, als algemene regel dient te gelden, dat de termen van een gemeenschapsrechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Gemeenschap autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en met het doel van de betrokken regeling (arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, Jurispr. blz. 107, punt 11, en 19 september 2000, Linster, C-287/98, Jurispr. blz. I-6917, punt 43).

27 De artikelen 8 en 9 van de richtlijn hebben tot doel, de minimale procedurele waarborgen vast te leggen die toekomen aan gemeenschapsonderdanen die gebruik maken van hun recht van vrij verkeer, naar gelang van hun situatie.

28 Volgens artikel 8 van de richtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen, dat elke gemeenschapsonderdaan tegen een besluit tot weigering van toelating, tot weigering van afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning of tegen een besluit tot verwijdering van het grondgebied, beschikt over de beroepsmogelijkheden die voor de eigen onderdanen openstaan tegen bestuursrechtelijke besluiten.

29 Artikel 9 is een aanvulling op artikel 8. Het beoogt een minimale procedurele waarborg te bieden aan degenen die zijn getroffen door een van de maatregelen bedoeld in de drie in artikel 9, lid 1, genoemde gevallen, te weten bij ontstentenis van mogelijkheden van beroep in rechte, of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de regelmatigheid van het besluit dan wel geen opschortende werking heeft (arrest van 17 juni 1997, Shingara en Radiom, C-65/95 en C-111/95, Jurispr. blz. I-3343, punt 34).

30 Het Hof heeft gepreciseerd, dat deze drie gevallen in aanmerking moeten worden genomen, zowel wat de in artikel 9, lid 1, als de in artikel 9, lid 2, van de richtlijn genoemde maatregelen betreft (arrest Shingara en Radiom, reeds aangehaald, punt 37).

31 Aldus bepaalt artikel 9, dat in deze gevallen het besluit tot weigering van verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied van een houder van een verblijfsvergunning, behoudens in dringende gevallen, slechts wordt genomen na advies door een bevoegde instantie van het ontvangende land ten overstaan waarvan de betrokkene gebruik moet kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich moet kunnen laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving.

32 Volgens artikel 9, lid 2, moeten in dezelfde gevallen de besluiten tot weigering van afgifte van de eerste verblijfsvergunning, alsmede het besluit tot verwijdering van het grondgebied vóór de afgifte van een dergelijk document, op verzoek van de betrokkene, ter behandeling worden voorgelegd aan een bevoegde instantie, ten overstaan waarvan de betrokkene dan gemachtigd is in persoon zijn middelen tot verweer voor te dragen, tenzij redenen van staatsveiligheid zich hiertegen verzetten.

33 Daarentegen stelt artikel 9 geen bijzondere eisen inzake beroepen tegen besluiten tot weigering van toelating tot het grondgebied. De gemeenschapsonderdaan tegen wie een dergelijk besluit is gericht, beschikt dus niet over andere beroepsmogelijkheden dan die welke voor de eigen onderdanen openstaan tegen bestuursrechtelijke besluiten.

34 De beperkte strekking van de procedurele waarborgen waarin is voorzien voor de onderdaan die een besluit tot weigering van toelating betwist, kan haar rechtvaardiging vinden in het feit dat degene tegen wie een dergelijk besluit is gericht, in beginsel niet fysiek op het grondgebied van een lidstaat aanwezig is, zodat hij in de materiële onmogelijkheid verkeert, in persoon zijn verweermiddelen ten overstaan van de bevoegde instantie voor te dragen.

35 Overigens heeft het Hof artikel 8 van de richtlijn aldus uitgelegd, dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de lidstaten de aanwezigheid van een vreemdeling voor de duur van het proces op hun grondgebied moeten gedogen, onverminderd zijn recht op een eerlijk proces en met dien verstande dat hij in staat moet zijn al zijn verweermiddelen aan te wenden (arrest van 5 maart 1980, Pecastaing, 98/79, Jurispr. blz. 691, punt 13).

36 In het hoofdgeding gaat het om een gemeenschapsonderdaan die reeds gedurende vele maanden tijdelijk tot het grondgebied van de lidstaat was toegelaten en daar dus fysiek aanwezig was toen de bevoegde nationale instanties haar in kennis stelden van een besluit houdende niet-toelating tot het grondgebied in de zin van het nationale recht.

37 Door een juridische fictie van het nationale recht, inhoudende dat jegens de onderdaan die fysiek op het grondgebied van de ontvangende lidstaat aanwezig is, nog geen besluit inzake de toegang tot het grondgebied is genomen, komt de betrokkene niet in aanmerking voor de procedurele waarborgen die ingevolge artikel 9 van de richtlijn toekomen aan de onderdanen die worden geacht op regelmatige wijze op het grondgebied aanwezig te zijn en tegen wie een besluit tot weigering van afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning of een besluit tot verwijdering is vastgesteld.

38 Gelet op de in de punten 24 en 26 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte regels inzake de uitlegging van de richtlijn, moet worden vastgesteld, dat de maatregel waarbij de situatie van een dergelijke onderdaan wordt geregeld, niet als een besluit tot weigering van toelating" in de zin van de richtlijn kan worden aangemerkt, maar dat de betrokkene aanspraak heeft op de in artikel 9 van de richtlijn genoemde procedurele waarborgen.

39 Bovendien zijn in de zaak die in het hoofdgeding aan de orde is, bijna zeven maanden verstreken tussen de fysieke toelating tot het grondgebied en het besluit houdende niet-toelating.

40 Het is begrijpelijk dat een lidstaat de nodige tijd uittrekt voor een administratief onderzoek naar de situatie van een gemeenschapsonderdaan alvorens een besluit houdende niet-toelating tot het grondgebied vast te stellen.

41 Indien deze lidstaat evenwel de fysieke aanwezigheid van deze onderdaan op zijn grondgebied heeft gedoogd gedurende een periode die kennelijk langer is dan voor een dergelijk onderzoek is vereist, moet worden aangenomen, dat hij de aanwezigheid van deze onderdaan ook kan toestaan gedurende de tijd die deze nodig heeft om de in artikel 9 van de richtlijn genoemde procedurele middelen aan te wenden.

42 Enkel het tijdsverloop tussen de fysieke binnenkomst op het grondgebied en de vaststelling van het besluit tot niet-toelating door de bevoegde instantie moet in aanmerking worden genomen, aangezien het tijdsverloop wegens het instellen van een beroep in rechte met opschortende werking, en de machtiging om beroepswerkzaamheden te verrichten in afwachting van de uitspraak op het beroep, niet relevant zijn ter bepaling van de aard van bedoeld besluit en de kwalificatie die daaraan in de zin van deze richtlijn moet worden gegeven (zie, in die zin, arrest van 20 september 1990, Sevince, C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 31).

43 Mitsdien moet op de gestelde vragen worden geantwoord, dat de artikelen 8 en 9 van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat het door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit waarbij een gemeenschapsonderdaan die niet over een verblijfsvergunning beschikt, niet tot het grondgebied wordt toegelaten, in een geval als in het hoofdgeding aan de orde is, waarin de betrokkene tijdelijk toegang tot het grondgebied van deze lidstaat is verleend, in afwachting van het besluit na onderzoek van zijn dossier, en aldus bijna zeven maanden op dat grondgebied heeft verbleven alvorens hij van dat besluit in kennis is gesteld, niet als een besluit tot weigering van toelating" in de zin van artikel 8 van de richtlijn kan worden aangemerkt, en dat de betrokken onderdaan de in artikel 9 van de richtlijn genoemde procedurele waarborgen moet kunnen genieten.

Het tijdsverloop na de vaststelling van het besluit door de bevoegde instantie, enerzijds wegens de instelling van een beroep in rechte met opschortende werking, en anderzijds de machtiging om in afwachting van de uitspraak op dat beroep beroepswerkzaamheden te verrichten, kunnen geen invloed hebben op de kwalificatie van dat besluit in het kader van de richtlijn.

Beslissing inzake de kosten

Kosten

44 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

uitspraak doende op de door de Court of Appeal (England & Wales) bij beschikking van 13 mei 1998 gestelde vragen, verklaart voor recht:

De artikelen 8 en 9 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, aldus moeten worden uitgelegd, dat het door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit waarbij een gemeenschapsonderdaan die niet over een verblijfsvergunning beschikt, niet tot het grondgebied wordt toegelaten, in een geval als in het hoofdgeding aan de orde is, waarin de betrokkene tijdelijk toegang tot het grondgebied van deze lidstaat is verleend, in afwachting van het besluit na onderzoek van zijn dossier, en aldus bijna zeven maanden op dat grondgebied heeft verbleven alvorens hij van dat besluit in kennis is gesteld, niet als een besluit tot weigering van toelating" in de zin van artikel 8 van de richtlijn kan worden aangemerkt, en dat de betrokken onderdaan de in artikel 9 van richtlijn 64/221 genoemde procedurele waarborgen moet kunnen genieten.

Het tijdsverloop na de vaststelling van het besluit door de bevoegde instantie, wegens de instelling van een beroep met opschortende werking, en voorts de machtiging om in afwachting van de uitspraak op dat beroep beroepswerkzaamheden te verrichten, kunnen geen invloed hebben op de kwalificatie van dat besluit in het kader van richtlijn 64/221.