CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

C. STIX-HACKL

van 9 juni 2005 ( )

Zaak C‑46/03

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling – Programma Manchester/Salford/Trafford 2 (‚MST 2’) – Betalingsverplichting – Termijn van artikel 52, lid 5, van verordening (EG) nr. 1260/1999 van Raad – Beschikking van Commissie tot annulering”





Inhoud





I – Inleiding

II – Rechtskader

III – Feiten

IV – Procesverloop

V – Beoordeling

A – Ontvankelijkheid van het beroep krachtens de artikelen 230 EG en 231 EG

B – Ten gronde

1. Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting, onjuiste uitlegging en beoordelingfouten in de beschikking van 22 november 2002

a) Argumenten van het Verenigd Koninkrijk

b) Argumenten van de Commissie

c) Juridische beoordeling

i) Verhouding tussen de verordeningen

ii) Het argument dat een aanvraag in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 tijdig is ingediend

iii) Het gestelde niet-gebruik van de beoordelingsvrijheid

iv) De gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel

v) De gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel

vi) De gestelde schending van de beginselen van behoorlijk bestuur, communautaire solidariteit, regionaal partnerschap en het beginsel van gemeenschapstrouw

2. Tweede middel: de handelwijze van de Commissie

a) Hoofdargumenten

b) Juridische beoordeling

i) Doeltreffendheid van het middel

ii) De informatieplicht van de Commissie ingevolge artikel 31, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 1260/1999

iii) De concrete handelwijze van de Commissie

3. Derde middel: gebrekkige motivering van beschikking C(92) 1358/8 van de Commissie

a) Argumenten van het Verenigd Koninkrijk

b) Argumenten van de Commissie

c) Juridische beoordeling

VI – Conclusie

I – Inleiding

1. Met het onderhavige beroep verzoekt het Verenigd Koninkrijk het Hof enerzijds om, overeenkomstig de artikelen 230 EG en 231 EG, nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 22 november tot annulering van het saldo van 11 632 600 EUR, dat in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) is vastgelegd ten behoeve van het operationele programma Manchester/Salford/Trafford 2 („MST 2”). Het Verenigd Koninkrijk betoogt in wezen dat deze beschikking op een onjuiste uitlegging van artikel 52, lid 5, van verordening (EG) nr. 1260/1999( ), respectievelijk punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 berust.

2. Voor het geval de uitlegging van de Commissie van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 en/of punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 juist zou zijn, verzoekt het Verenigd Koninkrijk het Hof anderzijds om krachtens artikel 241 EG voor recht te verklaren dat voornoemde handelingen niet van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk. Bij brief van 23 maart 2005 heeft het Verenigd Koninkrijk deze laatste vordering echter ingetrokken.

II – Rechtskader

3. Artikel 21 van verordening (EEG) nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds( ) draagt de titel „Betalingen”. Lid 4 ervan luidt:

„Betaling van het saldo van iedere betalingsverplichting geschiedt indien:

– de in lid 1 bedoelde aangewezen instantie binnen de zes maanden na het betrokken jaar of daadwerkelijke verwezenlijking van de actie bij de Commissie een betalingsaanvraag indient,

– de in artikel 25, lid 4, bedoelde verslagen bij de Commissie zijn ingediend,

– de lidstaat bij de Commissie een verklaring indient, waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.”

4. Verordening nr. 4253/88 is ingetrokken bij de op 1 januari 2000 in werking getreden verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen.( )

5. Artikel 52 van verordening nr. 1260/1999 draagt de titel „Overgangsbepalingen”. Lid 5 ervan luidt:

„De delen van de bedragen die zijn vastgelegd voor verrichtingen of programma’s die door de Commissie vóór 1 januari 1994 zijn goedgekeurd en waarvoor uiterlijk op 31 maart 2001 geen aanvraag voor een eindbetaling bij de Commissie is ingediend, worden door de Commissie uiterlijk op 30 september 2001 ambtshalve geannuleerd en geven aanleiding tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen, onverminderd de behandeling van de verrichtingen of programma’s waarvoor in verband met een gerechtelijke procedure een schorsing geldt.”

III – Feiten

6. Op verzoek van het Verenigd Koninkrijk van 20 september 1991 heeft de Commissie op 6 juli 1992 beschikking C(92) 1358/8 vastgesteld inzake de bijstandverlening uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (hierna: „EFRO”) en het Europees Sociaal Fonds (hierna: „ESF”) ten gunste van een geïntegreerd operationeel programma betreffende Manchester, Salford en Trafford uit hoofde van het communautaire bestek van 18 december 1991 in de regio Noordwest-Engeland in het Verenigd Koninkrijk (hierna: „MST 2”).

7. In deze beschikking heeft de Commissie MST 2 voor de periode van 1 januari 1992 tot en met 31 december 1993 goedgekeurd en de hoogte van de bijdrage van het EFRO overeenkomstig het financieringsplan vastgesteld op 56,51 miljoen ECU. Bovendien heeft zij als uiterste termijn voor de betalingen van het Verenigd Koninkrijk aan de eindbegunstigden, die op nationaal vlak met de uitvoering van de acties zijn belast, 31 december 1995 vastgesteld, met dien verstande dat het Verenigd Koninkrijk van de Commissie een verlenging van deze termijn kon verkrijgen, indien het daartoe tijdig een gemotiveerd verzoek zou indienen.

8. In artikel 6 van dezelfde beschikking wordt uitdrukkelijk aangegeven dat voor bijstandsverlening uit de Structuurfondsen voldaan moet zijn aan de specifieke voorwaarden die zijn vervat in punt 10 van de bijlage bij de beschikking, die daarvan een wezenlijk onderdeel vormt. Schending van die voorwaarden kan opschorting van de steun ten gevolge hebben.

9. Punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 luidt:

„Voor betaling van het saldo van iedere betalingsverplichting moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden zijn voldaan:

– de aangewezen instantie dient binnen de zes maanden na het betrokken jaar of na daadwerkelijke verwezenlijking van de betrokken verrichting bij de Commissie een betalingsaanvraag in; deze aanvraag moet worden ingediend op basis van de daadwerkelijke uitgaven van de eindbegunstigden waarvoor bewijsstukken bestaan;

– de in artikel 25, lid 4, van verordening (EEG) nr. 4253/88 vermelde relevante verslagen zijn bij de Commissie ingediend in een te bepalen standaardvorm;

– de lidstaat dient bij de Commissie een certificaat in, waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.”

10. Bij beschikking C(93)3804 van 17 december 1993 heeft de Commissie de bijdrage van het EFRO verhoogd tot 58,163 miljoen ECU en haar beschikking C(92) 1358/8 op dit punt dienovereenkomstig gewijzigd.

11. Op 22 december 1993 heeft een ambtenaar van het Government Office for the North West (bevoegde regionale instantie; hierna: „GONW”) aan de leden van het betrokken toezichtcomité alsook aan de Commissie een brief geschreven met als bijlage de overeenkomstig de nieuwe beschikking van de Commissie herziene financiële tabellen. Daarbij ging deze abusievelijk uit van een totaalbedrag van 58,76 miljoen ECU aan EFRO-steun.

12. De Commissie heeft het GONW vervolgens per fax van 14 februari 1994 een kopie gestuurd van de tabel waarin het bedrag handmatig was gewijzigd in 58,163 miljoen ECU, en deze instantie gevraagd om bevestiging hiervan. Deze heeft de Commissie op 21 februari 1994 per fax bericht, dat de getallen in de financiële tabellen die de Commissie op 14 februari 1994 gefaxed had, juist waren.

13. De Commissie heeft bij beschikking C(96) 461 van 4 maart 1996 de termijn voor de betalingen van het Verenigd Koninkrijk aan de eindbegunstigden verlengd van 31 december 1995 tot 31 december 1996 en dienovereenkomstig beschikking C(92) 1358/8 opnieuw gewijzigd.

14. Op 11 juni 1999 heeft het GONW de Commissie een ontwerp-eindverslag over MST 2 gezonden. Op 31 juli 2000 heeft het de Commissie een kopie gestuurd van het aangepaste ontwerp-eindverslag.

15. Bij brief van 26 februari 2001 heeft het GONW de Commissie medegedeeld, dat het op het punt stond de financiële eindtabellen voor MST 2 voor te bereiden. Deze zouden per e-mail aan de Commissie worden gezonden, zodra zij klaar waren, maar in elk geval vóór de uiterste termijn van 31 maart 2001, waarna de betalingsverplichtingen ambtshalve geannuleerd zouden worden.

16. Bij brief van 15 maart 2001 heeft het GONW de Commissie vervolgens het eindrapport over MST 2 toegezonden, waarbij het aangaf dat de stukken betreffende de daadwerkelijk gedane uitgaven direct per e-mail zouden worden toegezonden, zodra de hangende kwesties met Manchester City Council waren opgehelderd en wel vóór de uiterste termijn voor annulering.

17. Per email van 21 maart 2001 heeft het GONW de Commissie vier financiële tabellen gestuurd, waarbij het aangaf dat de Commissie daarmee MST 2 zou kunnen afsluiten. De in deze bevoegde ambtenaar heeft tegelijkertijd verzocht om telefonisch contact met hem op te nemen, indien er nog vragen waren, daar hij zich bewust was van de krappe termijnen.

De financiële tabellen in Excel-formaat hebben betrekking op het volgende:

Goedgekeurde projecten per aanvrager (bijlage 3)

Goedgekeurde projecten, naar prioriteit gerangschikt (bijlage 4)

Financieringsplafond per actie (bijlage 5, tabellen 1A, 1B, 1C, alsook 3A en 3B, waarbij de tabellen 1C en 3A inhoudelijk gelijk zijn)

Subsidiabele uitgaven, gerangschikt naar prioriteit per kalenderjaar (bijlage 5, tabellen 2A en 2B)

Overzicht per actie van de goedgekeurde, vastgelegde en verleende subsidies (eveneens bijlage 3)

Overzicht van de jaarlijkse betalingsverplichtingen (bijlage 5, tabel 4).

18. Volgens de tabellen in bijlage 3 (goedgekeurde projecten per aanvrager) en bijlage 4 bedragen de subsidiabele uitgaven voor alle projecten in totaal 111 735 335 GBP. Tabel 2A van bijlage 5 vermeldt daarentegen een totaalbedrag van 107 746 599 GBP (bedragen gerangschikt naar prioriteit), omdat daarin de gegevens inzake de prioriteiten 3 en 5 voor het jaar 1996 ontbreken.

19. Volgens bijlage 5, tabellen 1A en 1B, beloopt de financiële bijdrage van het EFRO 56,51 miljoen ECU, terwijl deze volgens de tabellen 1C en 3A 58,76 miljoen ECU bedraagt.

20. Volgens bijlage 3 bedraagt het totaalbedrag ook 58,76 miljoen ECU. Op dit punt verwijst bijlage 3 uitdrukkelijk naar de beschikking van de Commissie van december 1993.

21. Op grond van de tegenstrijdige gegevens in de tabellen wat het totaalbedrag van de bijdrage van het EFRO betreft, ontstond er vervolgens van beide kanten onzekerheid over de hoogte van het bedrag van de uiteindelijk door het EFRO toegezegde financiële middelen. Het GONW is er echter duidelijk altijd van uitgegaan, dat het financieringsplan dat als bijlage bij beschikking C(93) 3804 was gevoegd, het bindende plan was.

22. Per e-mail van 8 mei 2001 heeft de Commissie verzocht om de herziene bijlagen bij MST 2. Daarop vond in juli en augustus 2001 een e-mailwisseling tussen betrokkenen plaats, waarin het GONW de Commissie herhaaldelijk verbeterde cijfers heeft overgelegd, en wel op 14 juni, 19 juli, 6 augustus en 13 augustus 2001. Intussen heeft de Commissie zich niet beroepen op het verstrijken van de uiterste termijn van 31 maart 2001. Integendeel, op 5 september 2001 nog heeft zij per e-mail verzocht om overlegging van twee documenten, waaronder een „kopie van het definitieve uitgavencertificaat inzake MST 2”, die volgens de betrokken dienst van de Commissie al in 1997 was overgelegd.

23. De Commissie heeft haar verzoek in een e-mail van 24 oktober 2001 herhaald, waarna het e-mailverkeer tussen de Commissie en het GONW zich op 20 december 2001 en 15 januari 2002 heeft voortgezet.

24. Per e-mail van 18 januari 2002 heeft de Commissie het GONW ten slotte bericht, dat allereerst moest worden vastgesteld of er vóór 31 maart 2001 een ondertekend certificaat van de uitgaven was ontvangen. Voorts zou zij zich een kopie verschaffen van het laatste financieringsplan, dat nog niet in haar bezit was. Volgens de notities van de Commissie was het laatste financieringsplan het plan dat als bijlage bij beschikking C(93) 3804 was gevoegd. Het GONW heeft per e-mail van 25 januari 2002 geantwoord, dat tot nog toe geen definitieve betalingsaanvraag voor MST 2 was ingediend, omdat het nog wachtte op de informatie, op welke beschikking van de Commissie de aanvraag moest worden gebaseerd.

25. Onafhankelijk hiervan heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal „Regionaal beleid” bij brief van 24 januari 2002 de permanente vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk bij de Europese Unie verzocht te bevestigen, dat er vóór 31 maart 2001 noch een definitief certificaat van de opgegeven uitgaven noch een definitieve betalingsaanvraag was ingediend. Hij stelde een termijn tot 7 februari 2002 om hierop te reageren.

26. Op 4 februari 2002 heeft het GONW, refererend aan de brief van 24 januari 2002, de Commissie per e-mail laten weten, dat het wachtte op een bevestiging van de cijfers in de financiële tabellen die op 13 augustus 2001 waren overgelegd. Daarna zou het GONW het definitieve uitgavencertificaat en de aanvraag voor de eindbetaling indienen.

27. Nadat de Commissie erop gewezen had dat dit geen antwoord was op de vraag van 24 januari 2002, heeft het GONW nog diezelfde dag, alsook bij brief van 6 februari 2002, geantwoord dat het bij de oude programma’s moeilijk was de originele documenten terug te vinden en dat men daarom, zoals gebruikelijk, nauw met de Commissie was samengewerkt. Zolang de Commissie zich niet akkoord had verklaard met de cijfers, was het voor het GONW niet mogelijk het definitieve uitgavencertificaat in te dienen.

28. De Commissie heeft er in een e-mail van 6 februari 2002 op gewezen, dat zij geen cijfers kon noemen zonder het bedrag van de gedane uitgaven te kennen. Bijgevolg heeft zij verzocht om de originele ondertekende formulieren zo spoedig mogelijk in te dienen.

29. Op dezelfde dag heeft het GONW het formulier van de Commissie waarin de gedane uitgaven werden bewezen en de Commissie om betaling werd gevraagd, ondertekend en ingediend. Hieruit bleek dat de uitgaven in totaal 111 735 335 GBP bedroegen. De bij het formulier als bijlage gevoegde uitgaventabel vermeldt voor de jaren 1992-1995 dezelfde cijfers naar prioriteit als bijlage 5, tabel 2 A, in de e-mail van 21 maart 2001. De uitgaven voor het jaar 1996 worden thans per prioriteit echter anders aangegeven, dat wil zeggen zij worden niet enkel aangevuld met de gegevens over de prioriteiten 3 en 5.( )

30. Bij een aan de permanente vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk bij de Europese Unie gerichte brief van 18 april 2002 heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal „Regionaal beleid” onder meer laten weten, dat het document van 6 februari 2002 niet als betalingsaanvraag kon worden aanvaard, aangezien in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 is bepaald dat dit document vóór 31 maart 2001 moest worden ingediend. Volgens diezelfde bepaling moest het saldo ambtshalve worden geannuleerd. Voorts stelde de Commissie een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst van de brief om hierop te reageren en schortte zij de betalingsprocedure tot die datum op. Indien niet binnen deze termijn werd gereageerd, zou de Commissie het programma, zoals aanvankelijk ingediend, afsluiten met alle gevolgen van dien.

31. De permanente vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk heeft bij brief van 12 juni 2002 geantwoord, dat de relevante gegevens vóór 31 maart 2001 waren overgelegd en dat hij ervan was uitgegaan dat de op 21 maart 2001 overgelegde financiële tabellen volstonden als uitgavencertificaat, zolang het meningsverschil met de Commissie over de vraag wat nu het laatste financieringsplan was geweest, niet was opgelost. Het GONW had altijd benadrukt dat beschikking C(93) 3804 de definitieve beschikking was, hetgeen de Commissie echter pas op 18 januari 2002 had bevestigd. Daarom was de vertraagde indiening van de aanvraag niet te vermijden geweest. Het had bovendien geen zin gehad, een aanvraag in te dienen gebaseerd op getallen die de Commissie met het oog op de uitbetaling van het saldo niet had goedgekeurd.

32. Bij brief van 22 november 2002, die tegelijkertijd het voorwerp van geschil is in de onderhavige procedure (hierna: „bestreden beschikking”), bestrijdt de Commissie, dat de te late indiening van de aanvraag onvermijdelijk was. De aanvraag voor een eindbetaling en het certificaat van de uitgaven waren volgens haar afhankelijk van de verplichtingen die op nationaal vlak waren aangegaan. Deze verplichtingen konden ook niet later worden gewijzigd. De argumentatie betreffende het financieringsplan kan niet worden aanvaard. Door steevast te stellen dat beschikking C(93) 3804 de definitieve beschikking is, heeft het GONW zijn standpunt in bijlage 5, tabel 3 A van het eindverslag zelf weersproken. Daarom kan geen van de aangevoerde argumenten het intreden van de rechtsgevolgen van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 bij te late indiening van de aanvraag verhinderen. De bevoegde afdeling van het directoraat-generaal heeft opdracht gekregen het saldo van 11 632 600 EUR te annuleren. Bovendien is de Commissie verplicht, terugbetaling van het bedrag van 9 272 767,82 EUR te vorderen.

33. Bij brief van 6 december 2002 heeft het GONW de Commissie met name erop gewezen, dat deze volgens artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 vóór 30 september 2001 had moeten overgaan tot annulering. De Commissie is in deze niet consequent opgetreden.

IV – Procesverloop

34. Het verzoekschrift is op 31 januari 2003 ter griffie van het Hof geregistreerd. Bij beschikking van de president van het Hof van 25 maart 2003 is de Raad van de Europese Unie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.

35. Het Verenigd Koninkrijk concludeert dat het het Hof behage:

1) krachtens de artikelen 230 EG en 231 EG de volgende handelingen nietig te verklaren:

a) een in een brief van 22 november 2002 vervatte beschikking van de Commissie waarbij het bedrag van 11 632 600 EUR is geannuleerd;

b) een latere beschikking van een het Verenigd Koninkrijk onbekende datum in december 2002 of januari 2003 waarbij voornoemd bedrag is geannuleerd;

c) alle in het kader van deze beschikking genomen maatregelen, waaronder ook de annulering zelf;

d) een in een brief van 22 november 2002 vervatte beschikking van de Commissie, inhoudende de terugvordering van het bedrag van 9 272 767 EUR, dat in het kader van MST 2 reeds aan het Verenigd Koninkrijk was uitbetaald, en

e) alle in het kader van deze beschikking genomen maatregelen;

2) krachtens artikel 231 EG voor recht te verklaren dat elk van deze maatregelen nietig is;

3) krachtens artikel 241 EG voor recht te verklaren dat, zo de door de Commissie gegeven uitlegging van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 en/of van punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 van de Commissie juist is, deze maatregelen niet van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk;

4) de Commissie in de kosten te verwijzen.

36. Nadat de Commissie op 13 maart 2003 had verklaard, niet langer de terugbetaling van het bedrag van 9 272 767,82 EUR te vorderen, heeft het Verenigd Koninkrijk op dit punt (eerste vordering, sub d en e) zijn beroep ingetrokken. Bij brief van 23 maart 2003, abusievelijk gedateerd 23 maart 2004, heeft het Verenigd Koninkrijk haar derde vordering ingetrokken.

37. De Commissie concludeert dat het het Hof behage

– het beroep van het Verenigd Koninkrijk gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond te verklaren;

– subsidiair, het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren;

– verzoeker in de kosten te verwijzen.

38. De Raad concludeert dat het het Hof behage:

– de door het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 241 EG ingestelde vordering niet-ontvankelijk, subsidiair ongegrond te verklaren;

– verzoeker in de kosten te verwijzen.

39. Aangezien het Verenigd Koninkrijk bij brief van 23 maart 2005 zijn op artikel 241 EG gebaseerde vordering heeft ingetrokken, hoeft niet te worden onderzocht of deze vordering al dan niet ontvankelijk is. Bijgevolg zal ik niet nader ingaan op de daarop betrekking hebbende stellingen van de Raad en de Commissie. Hun conclusies moeten op dit punt als zonder voorwerp worden beschouwd.

V – Beoordeling

A – Ontvankelijkheid van het beroep krachtens de artikelen 230 EG en 231 EG

40. De Commissie bestrijdt de ontvankelijkheid van de vorderingen van het Verenigd Koninkrijk tot nietigverklaring van alle beschikkingen en maatregelen, met inbegrip van de annulering zelf, die na de brief van 22 november 2002 zijn vastgesteld. Zij geeft als motivering hiervoor aan, dat deze handelingen slechts het onvermijdelijke gevolg van de brief van 22 november 2002 zijn.

41. Wat de ontvankelijkheid van de vorderingen betreft, moet dus in de eerste plaats duidelijkheid worden verkregen over het voorwerp van het beroep. Ingevolge artikel 230 EG kan tegen iedere handeling van de Commissie, voorzover het geen aanbevelingen of adviezen betreft, een beroep tot nietigverklaring worden ingesteld. Daaruit volgt dat tegen een handeling alleen dan een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, wanneer deze beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen, dat wil zeggen wanneer deze blijkens de inhoud ervan concrete situaties dwingend beoogt te regelen.( )

42. In het onderhavige geval is het de vraag of – afgezien van de tot de lidstaat gerichte mededeling dat de voorwaarden om geen ambtshalve annulering ingevolge artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 toe te passen, niet zijn vervuld – de annulering zelf in de vorm van een interne instructie vatbaar kan zijn voor beroep.

43. In dit verband wil ik erop wijzen, dat de annulering de „keerzijde” is van een betalingsverplichting. Een besluit om een bepaald programma of project te financieren, moet als een betalingsverplichting worden aangemerkt. Dit besluit dient ter uitvoering van de begroting, waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen – interne( ) – betalingsverplichtingen en de – op derden gerichte – beschikking betreffende een betalingsaanvraag. Een annulering maakt het onmogelijk de betrokken middelen uit te betalen zonder een nieuwe betalingsverplichting aan te gaan. In dat kader staat vast dat een beschikking van de Commissie inhoudend dat is voldaan aan de voorwaarden voor een ambtshalve annulering, een externe handeling is, terwijl de annulering zelf een interne – en als zodanig niet voor beroep vatbare – handeling is.

44. Bij brief van 18 april 2002 heeft de Commissie voor het eerst kenbaar gemaakt, dat het saldo van de goedgekeurde bijstandsverlening door het EFRO moest worden geannuleerd. Door het Verenigd Koninkrijk een termijn van twee maanden te gunnen om zijn opmerkingen te maken, gedurende welke de procedure zou worden geschorst, heeft de Commissie echter tegelijkertijd duidelijk gemaakt, dat zij daarmee nog geen bindende regeling wilde vaststellen.

45. Bij brief van 22 november 2002 heeft de Commissie vervolgens haar overweging van 18 april 2002 om tot annulering over te gaan, bevestigd en meegedeeld dat de intern bevoegde dienst inmiddels opdracht had gekregen om het saldo te annuleren.

46. Aldus brengt deze beschikking externe rechtsgevolgen teweeg, want het Verenigd Koninkrijk wordt op bindende wijze meegedeeld, dat het saldo van 11 632 600 EUR niet meer zal worden uitbetaald.

47. Voorwerp van beroep is dus deze beschikking van de Commissie. Daarmee zijn alle latere beschikkingen en handelingen ter bevestiging van deze beschikking louter een feitelijk gevolg daarvan en bevatten zij zelf geen autonome regeling.( )

48. De vorderingen genoemd in het eerste punt, sub b, en sub c, zijn daarom niet-ontvankelijk.

49. Voor het overige is het beroep ontvankelijk.

B – Ten gronde

50. Het Verenigd Koninkrijk baseert zijn beroep tot nietigverklaring van de beschikking van 22 november 2002 op drie middelen. Met zijn eerste middel verwijt het de Commissie, dat de bestreden beschikking wordt gekenmerkt door een onjuiste rechtsopvatting, een onjuiste uitlegging en beoordelingfouten. Het tweede middel van het Verenigd Koninkrijk is gericht tegen de handelwijze van de Commissie. Door geen actie te ondernemen zou deze laatste bij verzoeker het vertrouwen hebben gewekt dat de aanvraag op correcte wijze was ingediend. Met het derde middel laakt het Verenigd Koninkrijk de gebrekkige motivering van de bestreden beschikking.

1. Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting, onjuiste uitlegging en beoordelingfouten in de beschikking van 22 november 2002

a) Argumenten van het Verenigd Koninkrijk

51. Met zijn eerste middel betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat de vaststelling door de Commissie dat deze lidstaat de in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 gestelde voorwaarden niet is nagekomen, onrechtmatig is op grond van een onjuiste rechtsopvatting, een onjuiste uitlegging en beoordelingfouten.

52. Het motiveert zijn zienswijze aldus dat artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 niet vereist dat de aanvraag in een bepaalde vorm wordt ingediend. In het bijzonder bepaalt artikel 52, lid 5, niet dat de lidstaten de gegevens moeten bevestigen. De voorwaarden van punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 zijn in dit geval niet van toepassing, aangezien alleen de bepalingen van verordening nr. 1260/1999 hierop van toepassing zijn, zodat ook het gebruik van het standaardformulier van het EFRO niet vereist is.

53. Ingevolge artikel 54 van verordening nr. 1260/1999 is verordening nr. 4253/888 met ingang van 1 januari 2000 ingetrokken, zodat deze ten tijde van de hier relevante periode niet meer van kracht was. Daarmee is tegelijkertijd punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 ingetrokken. Verordening nr. 1260/1999 heeft een geheel nieuwe rechtsregeling geschapen.

Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Britse regering gesteld, dat de zienswijze van de Commissie en de Raad met elkaar tegenstrijdig zijn. Terwijl de Commissie zich met name baseert op artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88, stelt de Raad voor om artikel 52, lid 5, in samenhang met artikel 32, lid 4, van verordening nr. 1260/1999 te lezen.

54. Volgens het Verenigd Koninkrijk blijkt duidelijk uit de briefwisseling tussen het GONW en de Commissie dat het, ook zonder gebruik te maken van het standaardformulier, de bedoeling had om een aanvraag in te dienen voor de uitbetaling van het saldo. Per slot van rekening zijn alle gegevens die ook in het standaardformulier worden verlangd, overgelegd.

55. Vóór 31 maart 2001 heeft de Commissie een aanvraag ontvangen. Deze was vervat in de haar op 26 februari, 15 en 21 maart 2001 overgelegde documenten, die tegelijkertijd alle informatie bevatten die de Commissie nodig had om MST 2 af te sluiten. Het eindverslag is op 15 maart 2001 overgelegd en daarvoor was geen nationale goedkeuring meer nodig, aangezien de regionale instantie bevoegd was gegevens te verstrekken die het Verenigd Koninkrijk bonden. Het uitgavencertificaat is binnen de termijn, op 21 maart 2001, per e-mail overgelegd.

56. De onjuiste opgave van de totale uitgaven ten bedrage van 107 766 705 GBP in plaats van 111 735 335 GBP heeft volgens het Verenigd Koninkrijk geen gevolgen gehad, aangezien het juiste bedrag in bijlage 4 vermeld stond. Ook indien echter van dit onjuiste cijfer wordt uitgegaan, heeft het Verenigd Koninkrijk recht op het saldo, aangezien dit ook op grond van het eerstgenoemde bedrag had kunnen worden uitbetaald.

57. Bovendien schendt de uitlegging van de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel, omdat volgens de bewoordingen van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 geen voorwaarden worden gesteld aan de vorm van de vereiste aanvraag. De in deze bepaling neergelegde drastische sanctie mag alleen worden toegepast wanneer sprake is van een onbetwistbare schending van een duidelijke en ondubbelzinnige bepaling.

58. Ten slotte is, gelet op het drastische karakter van de sanctie, ook het evenredigheidsbeginsel van artikel 5 EG geschonden. De goede werking van het Fonds heeft volgens het Verenigd Koninkrijk namelijk nooit gevaar gelopen.

59. In ieder geval zijn de in punt 10 van de bijlage gestelde voorwaarden niet dwingend. De Commissie heeft op dit punt een ruime beleidsvrijheid, hetgeen ook artikel 6 van beschikking C(92) 1358/8 laat zien. Volgens deze bepaling heeft het niet vervullen van de voorwaarden voor indiening van de aanvraag niet automatisch een bepaalde sanctie tot gevolg.

60. Insgelijks bepaalt punt 10 van de bijlage, dat de vorm waarin de verslagen worden ingediend, moet worden bepaald. Daaruit blijkt dat het om flexibele procedurevoorschriften gaat. De Commissie heeft derhalve blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in haar brief van 22 november 2002 te verklaren, niet over beleidsvrijheid te beschikken ten aanzien van de gestelde schending van de in punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 neergelegde voorwaarden.

61. De Commissie heeft voorts de beginselen van behoorlijk bestuur, communautaire solidariteit en regionaal partnerschap geschonden, alsook het in artikel 10 EG neergelegde beginsel van gemeenschapstrouw.

b) Argumenten van de Commissie

62. De Commissie is daarentegen van mening dat de strekking van artikel 52, lid 5, is, dat zij vóór 31 maart 2001 over alle documenten beschikt om tot afsluiting van een programma te kunnen besluiten. Zij moet dus vóór deze datum over alle noodzakelijke stukken in een bruikbare vorm beschikken. Een niet-gecertificeerde uitgavenstaat die per e-mail wordt gestuurd in de vorm van een Excel-bestand, kan in geen geval als een geldige betalingsaanvraag worden erkend, niet alleen omdat het gebruikelijke formulier niet is gebruikt, maar ook omdat dit document overeenkomstig artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 moet zijn ondertekend en gecertificeerd.

63. Als de Commissie dergelijke documenten bindend achtte, zou zij inbreuk maken op artikel 274 EG, op grond waarvan zij verplicht is een verantwoord beheer over de communautaire financiën te voeren.

64. Ofschoon verordening nr. 4253/88 bij artikel 54 van verordening nr. 1260/1999 is ingetrokken, geldt dit onverminderd de bepalingen van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1260/1999, volgens welke de op 31 december 1999 geldende bepalingen van toepassing blijven op de programma’s uit de programmeringsperioden 1989-1993 en 1994-1999. Derhalve blijft artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 van toepassing op MST 2.

65. De uitlegging van de Commissie schendt evenmin het rechtszekerheidsbeginsel. Punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 van de Commissie vermeldt duidelijk de voorwaarden voor de uitbetaling van het saldo. Artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 bepaalt de uiterste datum waarop een betalingsaanvraag voor programma’s die vóór 1 januari 1994 zijn goedgekeurd, moet zijn ingediend. Bovendien omschrijft deze bepaling ook nauwkeurig de rechtsgevolgen van de ambtshalve annulering.

66. Ook is er volgens de Commissie geen sprake van schending van het evenredigheidsbeginsel. Het binnen de termijn moeten indienen van de aanvraag is een essentiële verplichting met het oog op de goede werking van de Structuurfondsen. Het niet naleven van deze verplichting is in strijd met de krachtens artikel 274 EG op de Commissie rustende verplichting. Artikel 52, lid 5, van verordening nr.1260/1999 geeft de Commissie ook geen beleidsvrijheid, aangezien deze bepaling een dwingend rechtsgevolg voorschrijft.

67. Weliswaar mocht de Commissie ingevolge artikel 6 van beschikking C(92) 1358/8 de bepalingen van de beschikking wijzigen, doch dit wil nog niet zeggen dat zij daarmee over de discretionaire bevoegdheid beschikte om een rechtsregel van hogere rangorde te wijzigen.

68. De grief dat de Commissie met de door haar gebezigde uitlegging de beginselen van behoorlijk bestuur, communautaire solidariteit en regionaal partnerschap alsmede het beginsel van gemeenschapstrouw in de zin van artikel 10 EG schendt, voldoet niet aan de voorwaarden van artikel 21 van ’s-Hofs Statuut-EG en evenmin aan die van artikel 38 lid 1, sub c, van het Reglement van de procesvoering van het Hof, aangezien het Verenigd Koninkrijk enkel beginselen aanvoert zonder te motiveren op welke wijze deze wellicht geschonden zijn.

c) Juridische beoordeling

69. De rechtsvraag die als eerste moet worden behandeld, is of en in hoeverre artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1269/1999 in die zin moet worden uitgelegd, dat deze bepaling in de plaats is getreden van de bepalingen van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 en de op basis van deze verordening gegeven beschikking C(92) 1358/8, met inbegrip van de op MST 2 van toepassing zijnde bijlage, zulks in verband met de hier betwiste vorm en inhoud van een aanvraag voor de uitbetaling van het saldo van communautaire financiële steun.

70. Voorzover deze uitlegging niet aanvaardbaar mocht zijn, dient te worden onderzocht in hoeverre de door het Verenigd Koninkrijk overgelegde documenten kunnen beletten, dat het in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 bepaalde rechtsgevolg van de ambtshalve annulering intreedt, ook indien een eventuele naleving van de formele en materiële voorwaarden van de – in dit geval nog­ steeds geldende – bepalingen van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88, respectievelijk van punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8, buiten beschouwing wordt gelaten.

i) Verhouding tussen de verordeningen

71. Overeenkomstig artikel 54 van verordening nr. 1260/1999 zijn bij de inwerkingtreding van deze verordening de verordeningen nrs. 2052/88 en 4253/88 ingetrokken. Deze intrekking geldt echter uitdrukkelijk onverminderd het bepaalde in artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1260/1999.

72. Artikel 52 bevat, zoals de titel ervan aangeeft, „overgangsbepalingen” en lid 1 ervan bepaalt, dat verordening nr. 1260/1999 geen afbreuk doet aan de voortzetting van bijstandspakketten die op grond van de thans ingetrokken verordeningen zijn goedgekeurd. Zo is het ingevolge artikel 52, lid 2, mogelijk om nieuwe bijstandspakketten goed te keuren op basis van de ingetrokken verordeningen, indien de aanvragen op basis daarvan zijn ingediend.

73. Door middel van deze overgangsbepalingen heeft de gemeenschapswetgever bepaald, dat reeds goedgekeurde bijstandspakketten overeenkomstig hun oorspronkelijke rechtsgrondslag worden voortgezet en dat in bepaalde gevallen nieuwe bijstandspakketten volgens het oude recht kunnen worden onderzocht en goedgekeurd. Voor het hier aan de orde zijnde programma MST 2 vormen verordening nr. 2052/88 en uitvoeringsverordening nr. 4253/88 alsmede beschikking C(92) 1358/8, zoals gewijzigd bij de beschikkingen C(93) 3804 en C(96) 461, de relevante rechtsgrondslag.

74. Bijgevolg lijkt de zienswijze van het Verenigd Koninkrijk dat verordening nr. 1260/1999 deze bepalingen heeft vervangen, onjuist. De vraag naar de verhouding tussen verordening nr. 1260/1999 en de oorspronkelijke rechtsgrondslag van MST 2 is daarmee echter nog niet beantwoord. De voorzetting van de overeenkomstig hun oorspronkelijke grondslag reeds goedgekeurde bijstandspakketten staat in beginsel namelijk niet in de weg aan een ambtshalve annulering overeenkomstig artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999, dat ontegenzeggelijk ook op MST 2 van toepassing is. Daarom rijst de vraag, aan welke specifieke voorwaarden moet zijn voldaan, wil het in deze bepaling neergelegde rechtsgevolg intreden.

75. De rechtsfiguur van de ambtshalve annulering zoals vervat in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 is een novum dat deze verordening ten opzichte van verordening nr. 4253/88 biedt. Deze laatste verordening kent alleen de vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand wanneer de Commissie is overgegaan tot een onderzoek en een onregelmatigheid dan wel een belangrijke wijziging heeft vastgesteld die met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel strijdig is en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.( ) In elk geval moet worden geconstateerd, dat met deze rechtsgevolgen uiteindelijk het gedrag van de eindbegunstigde van de financiële bijdrage van de Gemeenschap wordt bestraft( ), terwijl de hier aan de orde staande annulering (alleen) betrekking heeft op het gedrag van de lidstaat.

76. Met de invoering van deze ambtshalve annulering beoogt de wetgever door middel van een verbetering van de raming en de uitvoering van de uitgaven een goed beheer van middelen van de Gemeenschap te waarborgen.( )

77. Enerzijds verlengt artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 de termijn voor het indienen van een aanvraag voor een eindbetaling tot 31 maart 2001, bovenop de in artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 neergelegde termijn van 6 maanden na het betrokken jaar, respectievelijk de afsluiting van de actie. Anderzijds wordt voor het eerst het rechtsgevolg van de ambtshalve annulering ingevoerd ingeval de termijn niet in acht wordt genomen.

78. Thans dient te worden vastgesteld of het bij artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 ingevoerde rechtsgevolg – in verband met­ de termijn voor het indienen van een „aanvraag voor een eindbetaling” – als sanctie kan worden verbonden aan de niet-naleving van de vereisten van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 en van het in deze identieke punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8.( )

79. Hiertegen pleit ontegenzeggelijk dat in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 niet uitdrukkelijk wordt verwezen naar de vereisten van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88. In dit verband verwijst het Verenigd Koninkrijk naar het arrest van 26 mei 1982, Duitsland/Commissie( ), waarin het Hof overwoog: „vooral wanneer een bepaling waarin een fatale termijn wordt vastgesteld, voor een lidstaat kan uitlopen op het verlies van reeds toegezegde financiële steun, met het oog waarop die staat reeds aanzienlijke uitgaven heeft gedaan, verlangt het beginsel van rechtszekerheid, dat deze bepaling duidelijk en nauwkeurig wordt geredigeerd, zodat de lidstaten met volle kennis van de rechtstoestand kunnen beoordelen, welk belang de inachtneming van die termijn voor hen heeft”. Deze rechtspraak lijkt in zoverre van belang, daar de termijn van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999, gelet op het rechtsgevolg van de ambtshalve annulering, als een fatale termijn is geredigeerd, waaraan bij overschrijding het verlies van middelen voor de betrokken lidstaat is verbonden.

80. De in artikel 52, lid 5, neergelegde ambtshalve annulering vormt inderdaad een niet onaanzienlijke verscherping van de sanctie, vergeleken met de oude rechtssituatie( ), zodat in het licht van de aangehaalde rechtspraak waarschijnlijk moet worden uitgesloten dat artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/8 aldus moet worden uitgelegd dat dit voorschrift bij artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 is gewijzigd – door de invoering van een aan een fatale termijn verbonden nieuw rechtsgevolg.

81. Hieruit kan echter niet worden afgeleid, dat in het geheel geen eisen mogen worden gesteld aan de gegevens die de lidstaat dient over te leggen bij de indiening van de aanvraag voor een eindbetaling overeenkomstig artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999. Dit blijkt reeds uit de hierboven vermelde doelstelling van deze overgangsbepaling.( ) Ook al kan de Commissie in het kader van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 geen naleving eisen van de verschillende voorwaarden van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88, respectievelijk punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8, dit betekent nog niet dat haar het recht kan worden ontzegd om eisen te stellen wat betreft de juistheid en de betrouwbaarheid van de door het Verenigd Koninkrijk vóór de uiterste termijn van 31 maart 2001 overgelegde gegevens.( ) Deze bevoegdheid komt de Commissie a fortiori toe, indien men bijvoorbeeld bedenkt dat het doel dat kennelijk met het mechanisme van de ambtshalve annulering wordt nagestreefd, uiteindelijk erop neerkomt dat het primairrechtelijke, in artikel 274 EG neergelegde beginsel van een goed financieel beheer wordt omgezet in secundair recht.

Het feit dat in artikel 32, lid 4, van verordening nr. 1260/1999 de belangrijkste voorschriften van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 zijn overgenomen, verzet zich er ook tegen dat het in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 neergelegde begrip „aanvraag voor een eindbetaling” los van andere bepalingen van de verordeningen nrs. 1260/1999 en 4253/88 wordt uitgelegd. Ongeacht de vraag of beide verordeningen ten tijde van de feiten van toepassing waren, blijkt hieruit duidelijk dat verordening nr. 1260/1999 vorm, inhoud en functie van de aanvraag voor een eindbetaling niet heeft aangetast, zodat, in tegenstelling tot de zienswijze die de gemachtigde van het Verenigd Koninkrijk tijdens de mondelinge behandeling naar voren heeft gebracht, artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 in elk geval niet kan worden uitgelegd zonder naar behoren rekening te houden met andere bepalingen, of dat nu die van verordening nr. 4253/88 dan wel die van verordening nr.1260/1999 zijn.

In dit verband is het niet nodig te onderzoeken of de opvatting van de Raad dat artikel 52, lid 5, in samenhang met artikel 32, lid 4, van verordening nr. 1260/1999 moet worden uitgelegd, al dan niet met de zienswijze van de Commissie verenigbaar is.

82. Bijgevolg moet artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 in die zin worden uitgelegd, dat de niet-inachtneming van de vereisten van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 op zich niet tot ambtshalve annulering leidt, doch dat de Commissie met betrekking tot informeel verstrekte gegevens over de gedane uitgaven wel het recht heeft om te onderzoeken of deze gegevens als een aanvraag voor een eindbetaling in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 kunnen worden beschouwd.

83. De Commissie heeft dus haar bestreden beschikking gebaseerd op een onjuiste uitlegging van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999, door de in die bepaling neergelegde sanctie van ambtshalve annulering te verbinden aan de niet-inachtneming van de vereisten van artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88, respectievelijk van punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 van de Commissie.

84. Wat het onderhavige geval betreft, lijkt het derhalve, anders dan de door de Commissie gehuldigde zienswijze, irrelevant dat het Verenigd Koninkrijk geen gebruik heeft gemaakt van het door Commissie verstrekte formulier dat gewoonlijk voor de indiening van de aanvraag van bijstand uit de Fondsen en voor de verklaring ter certificering van de gegevens betreffende de uitgaven wordt gebruikt.

85. Deze onjuiste uitlegging van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 blijft echter zonder gevolgen, voorzover de Commissie in de omstandigheden van het onderhavige geval terecht mocht aannemen dat het Verenigd Koninkrijk heeft verzuimd binnen de termijn een aanvraag overeenkomstig artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 in te dienen.

ii) Het argument dat een aanvraag in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 tijdig is ingediend

Het eindverslag

86. Het GONW heeft de Commissie op 15 maart 2001 per e-mail het eindverslag over MST 2 toegezonden in de vorm van een Excel-bestand. Deze gegevens zijn echter niet vóór 31 maart 2001 door het Verenigd Koninkrijk bevestigd.

87. De opvatting van het Verenigd Koninkrijk dat deze gegevens niet door de lidstaat behoefden te worden bevestigd, aangezien het GONW op nationaal vlak was gemachtigd de Commissie autonoom gegevens te verschaffen, kan niet worden aanvaard.

88. Zowel artikel 21, lid 4, derde streepje, van verordening nr. 4253/88 als de overeenkomstige bepaling in punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8, derde streepje, vereisen uitdrukkelijk een verklaring van de zijde van de lidstaat ter certificering van de gegevens. Aan de voorwaarden vermeld in het eerste en het tweede streepje moet daarentegen worden voldaan door de aangewezen nationale instantie.( )

89. Dit onderscheid is ook in overeenstemming met de strekking van de bepaling. In de programmeringsfase handelen de lidstaat en de Commissie, terwijl daarna, dat wil zeggen na de aanvaarding van een communautair bestek voor de bijstandsverlening, de lidstaat de uitvoering van de programma’s aan een instantie toevertrouwt.( ) Het voordeel hiervan is, dat de instanties de programma’s aanzienlijk gemakkelijker ter plaatse kunnen beheren. De lidstaat blijft echter verantwoordelijk voor de controle op het verloop ervan.( )

90. Ook indien volgens de hier verdedigde rechtsopvatting de niet-inachtneming van de vereisten van artikel 21, lid 4, derde streepje, van verordening nr. 4253/88, respectievelijk van punt 10, derde streepje, van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 als zodanig niet het rechtsgevolg van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 teweeg kan brengen, dit neemt niet weg dat de indiening van een niet-gecertificeerd eindverslag door een lokale instantie onvoldoende garantie voor de betrouwbaarheid biedt. In het bijzonder blijkt uit een dergelijk verslag niet, dat de lidstaat de verantwoordelijkheid op zich neemt voor de juistheid – inhoudelijk en cijfermatig – van de verstrekte gegevens. En daarmee ontbreekt een juridisch bindende certificeringsverklaring van de lidstaat, die in deze context, niettegenstaande het feit dat de hierboven vermelde vereisten niet rechtstreeks van toepassing zijn, absoluut noodzakelijk is.( )

91. De stelling dat de lidstaat de instantie heeft gemachtigd, leidt niet tot een andere conclusie. Een nationale bepaling kan een verplichting van het gemeenschapsrecht niet eenzijdig wijzigen of zelfs opheffen.

De verklaring betreffende de uitgaven

92. Het GONW heeft ook binnen de termijn en wel op 21 maart 2001 een verklaring betreffende de uitgaven in de vorm van tabellen overgelegd. Gelet op de stukken van het dossier klopten echter de gegevens betreffende de gedane uitgaven niet en bevatten zij fouten.

93. Het totaal van de uitgaven bedraagt nu eens 111 735 335 GBP en dan weer 107 746 599 GBP. Het vermoedelijk juiste bedrag van 111 735 335 GBP kwam weliswaar voor in bijlage 4 bij de e-mail van het GONW van 21 maart 2001, doch werd weersproken door de informatie in bijlage 5, tabel 2A, waardoor er op dit punt onzekerheid ontstond.

94. Ook al zouden, zoals verzoeker heeft aangevoerd, beide bedragen uitbetaling rechtvaardigen, het blijft onzeker of de tegenstrijdige cijfers bindend zijn. De verklaring dat de uitgaven in elk geval binnen een bepaald kader blijven, volstaat niet om de gegevens, eventueel aan de hand van te overleggen bewijsmiddelen, te controleren.

95. Overigens is de Commissie overeenkomstig artikel 274 EG verplicht te zorgen voor een goed financieel beheer. Dit betekent dat zij bij haar besluitvorming over de uitbetaling van steun uit de fondsen de gegevens zo nauwkeurig mogelijk moet onderzoeken om misbruik te voorkomen. Daartoe is zij echter niet in staat, zolang zij slechts beschikt over niet met zekerheid vaststaande cijfers betreffende de uitgaven die uiteindelijk ook niet aan een specifieke steunverlening kunnen worden toegerekend.

96. Ten slotte staat buiten kijf dat de betrokken gegevens pas na het verstrijken van de termijn, en wel op 14 juni, 19 juli, 6 en 13 augustus 2001, en daarom in elk geval te laat, zijn verbeterd. De strekking van de fatale termijn van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 vereist, dat alle voor het besluit van de Commissie relevante gegevens vóór afloop van deze termijn zijn overgelegd. De door het Verenigd Koninkrijk bepleite mogelijkheid om achteraf een correctie aan te brengen, lijkt onverenigbaar met de door deze bepaling nagestreefde doelstelling.

Voorlopige conclusie

97. Uit alle voorgaande overwegingen moet worden geconcludeerd dat de Commissie geen kennelijk onjuist gebruik heeft gemaakt van het haar toekomende recht om de gegevens in het kader van de in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 bedoelde betalingsaanvraag te verifiëren.

98. Ook al moet men het Verenigd Koninkrijk nageven dat het overleggen van gedeeltelijk onjuiste cijfers en verklaringen op zich niet volstaat om het rechtsgevolg van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 teweeg te brengen – en wel vooral omdat het met het oog op een snelle en deugdelijke afsluiting van de bijstandsverlening door uitbetaling van het eventuele saldo volstaat om andere (juiste) bedragen na afloop van de termijn buiten beschouwing te laten, voorzover dit ten koste van de gemeenschapsbegroting zou gaan – het blijft een feit dat het verstrekken van deze onjuiste gegevens in casu gepaard ging met het ontbreken van een certificering van het eindverslag. Bij een dergelijke cumulatie van risicofactoren kon de Commissie het er niet gewoon maar bij laten.

99. In deze context is de Commissie terecht tot de conclusie gekomen, dat een lidstaat niet tijdig een aanvraag voor een eindbetaling in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 indient, indien door hem verstrekte gegevens niet voldoen aan de – impliciete, doch dwingende – vereisten ten aanzien van de betrouwbaarheid van de in die aanvraag vervatte gegevens en niet vóór afloop van de gestelde termijn zijn gecertificeerd. Bijgevolg lijkt de bestreden beschikking in dit opzicht althans genoegzaam te zijn gemotiveerd.( )

iii) Het gestelde niet-gebruik van de beoordelingsvrijheid

100. Artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 is een dwingende bepaling en geeft de Commissie geen enkele beoordelingsvrijheid. Hierin wordt de ambtshalve annulering van de kredieten geregeld wanneer geen aanvraag voor een eindbetaling vóór 31 maart 2001 is ingediend. De beschikking van de Commissie die dit rechtsgevolg concreet vorm geeft, is dan ook niet onrechtmatig op grond van een beoordelingsfout.( )

101. Het Verenigd Koninkrijk merkt inderdaad niet ten onrechte op, dat de Commissie ingevolge artikel 6 van beschikking C(92) 1358/8, op grond waarvan de niet-inachtneming van de voorwaarden voor een betalingsaanvraag opschorting van de steun tot gevolg kan hebben, op dit punt over beoordelingsvrijheid beschikt.

102. Zoals reeds gezegd( ), is de figuur van de ambtshalve annulering een novum dat is ingevoerd bij artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999. Gelet op het ingrijpende karakter van dit rechtsgevolg moet deze bepaling autonoom worden uitgelegd. Of aan de Commissie krachtens verordening nr. 4253/88 of de daarop gebaseerde beschikking C(92) 1358/8 al dan geen beleidsmarge in een andere context is toegekend, is hier dus irrelevant.

103. Vaststaat derhalve dat de toepassing van de ambtshalve annulering ingevolge artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 niet onder de beoordelingsvrijheid van de Commissie viel, voorzover zij, na de overgelegde documenten te hebben onderzocht, het ontbreken van een aanvraag voor een eindbetaling heeft vastgesteld.

iv) De gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel

104. De beschikking van de Commissie heeft het evenredigheidsbeginsel, dat voorvloeit uit artikel 5 EG en dat volgens de rechtspraak van het Hof verlangt dat de door handelingen van de gemeenschapsinstellingen opgelegde maatregelen geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken en niet verder gaan dan hiertoe nodig is( ), niet geschonden.

105. De strikte naleving van de in artikel 52, lid 5, neergelegde termijn is noodzakelijk voor het kunnen blijven functioneren en het goede beheer van de Structuurfondsen overeenkomstig artikel 274 EG. Op grond van het feit dat de werkzaamheden van de Structuurfondsen door de lidstaten gedecentraliseerd worden uitgevoerd, is het voor de Commissie eigenlijk alleen mogelijk om bij tijdig ingediende betalingsverzoeken inzicht te krijgen in de gedane uitgaven, die uiteindelijk de uitbetaling in het kader van de aangegane verplichtingen rechtvaardigen.

106. Voor het deugdelijk functioneren van de fondsen is ook vereist, dat te laat ingediende wezenlijke aanvullingen of correcties betreffende betalingsaanvragen in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 de annulering van de kredieten niet meer kunnen verhinderen, aangezien anders het beheer van de middelen zou worden lamgelegd door moeilijk traceerbare aanvragen.

v) De gestelde schending van het rechtszekerheidsbeginsel

107. De bewering van het Verenigd Koninkrijk dat de door de Commissie aan artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 gegeven uitlegging het rechtszekerheidsbeginsel schendt, is ongegrond.

108. Deze bepaling stelt onmiskenbaar 31 maart 2001 vast als uiterste datum voor de indiening van de aanvraag voor een eindbetaling en verbindt aan de niet-inachtneming van die termijn het rechtsgevolg van de ambtshalve annulering van de kredieten.

109. Gelet op de stukken van het dossier was het Verenigd Koninkrijk – ook op het niveau van het GONW – ervan op de hoogte, welke gegevens in het kader van een aanvraag voor een eindbetaling moesten worden ingediend. Het GONW zelf heeft herhaaldelijk openlijk verklaard, dat het zich bewust was van de termijn. Verder heeft het duidelijk getracht, binnen de termijn een eindverslag met certificering op te stellen. Dienaangaande verwijs ik naar de brieven van 26 februari, 15 en 21 maart 2001, waarin het GONW expliciet de einddatum van de termijn, 31 maart 2001, noemt en verklaart, zich bewust te zijn van de verplichting tot naleving van de zeer krappe termijnen.

vi) De gestelde schending van de beginselen van behoorlijk bestuur, communautaire solidariteit, regionaal partnerschap en het beginsel van gemeenschapstrouw

110. Het argument van het Verenigd Koninkrijk dat de uitlegging en de toepassing van de bepalingen door de Commissie de beginselen van behoorlijk bestuur, communautaire solidariteit, regionaal partnerschap en het in artikel 10 EG neergelegde beginsel van gemeenschapstrouw schendt, moet als ongemotiveerd worden afgewezen. Het Verenigd Koninkrijk laat na, de gestelde schendingen aan te tonen. Artikel 21 van ‘s-Hofs Statuut-EG en ook artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof vereisen echter een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen. Daartoe is het noodzakelijk, dat ook de gestelde schendingen op duidelijke en begrijpelijke wijze uiteen worden gezet.

111. Bijgevolg moet het eerste middel als ongegrond worden afgewezen.

2. Tweede middel: de handelwijze van de Commissie

a) Hoofdargumenten

112. Met zijn tweede middel voert het Verenigd Koninkrijk in wezen aan, dat de Commissie geen op de wijze van indiening van de aanvraag gebaseerde grieven meer mocht aanvoeren, omdat zij het Verenigd Koninkrijk niet vóór het verstrijken van de termijn heeft laten weten, dat de aanvraag niet aan de vereisten van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 voldeed.

113. Verder had de Commissie het Verenigd Koninkrijk moeten meedelen, dat de vorm waarin de aanvraag werd gedaan volgens haar niet aan de daarvoor geldende eisen voldeed.

114. Doordat de Commissie tot de zomer van 2001 niet gereageerd heeft op de documenten die op 15 en 21 maart 2001 waren overgelegd, mocht verzoeker erop vertrouwen dat aan alle voor de aanvraag voor de uitbetaling van het saldo te vervullen voorwaarden was voldaan.

115. De Commissie voert daartegen het feitelijke betoog, dat haar diensten op geen enkel tijdstip de indruk hebben gewekt dat de vóór de uiterste termijn verstrekte documenten voldoende waren om het programma te kunnen afsluiten. Voor het overige stelt zij vast, dat haar eigen handelwijze in verband met de ambtshalve annulering in elk geval irrelevant is.

b) Juridische beoordeling

i) Doeltreffendheid van het middel

116. Dit middel moet als ondoeltreffend worden afgewezen. Ook al zou het namelijk gegrond zijn, dan nog kan het niet tot nietigverklaring van de bestreden beschikking leiden.

117. Zoals het Hof in zijn arrest van 21 september 2000 (C‑46/98 P( )) heeft overwogen, heeft het falen van een middel, in het kader van een beroep tot nietigverklaring, namelijk betrekking op de mogelijkheid dat het, zo het gegrond is, tot de door de verzoeker nagestreefde nietigverklaring kan leiden.

118. Ook al zou er een dergelijke informatieplicht geweest zijn en al zou de Commissie die geschonden hebben, dan nog volgt daaruit niet noodzakelijkerwijs dat het Verenigd Koninkrijk binnen de termijn een aanvraag voor een eindbetaling heeft ingediend.

ii) De informatieplicht van de Commissie ingevolge artikel 31, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 1260/1999

119. Volledigheidshalve wil ik nog ingaan op de informatieplicht van de Commissie die bij artikel 31, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 1260/1999 expliciet is ingevoerd en volgens welke de Commissie hoe dan ook de lidstaat en de betalingsautoriteit tijdig dient in te lichten wanneer het in de tweede alinea bedoelde risico van toepassing van de ambtshalve annulering zich voordoet.

120. Deze bepaling is niet van toepassing op het programma dat hier aan de orde is. Volgens de overgangsbepalingen van artikel 52 van verordening nr. 1260/1999 wordt aan bijstandspakketten die nog op grond van verordening nr. 2052/88 en de daarop gebaseerde uitvoeringsverordening nr. 4253/88 zijn goedgekeurd, geen afbreuk gedaan door verordening nr. 1260/1999. De bij artikel 31, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 1260/1999 aan de Commissie opgelegde verplichting om op het risico van een dreigende annulering van de kredieten te wijzen, geldt dus alleen voor toekomstige programma’s.

121. Door de overgangsbepaling van artikel 52 van verordening nr. 1260/1999 wordt het Verenigd Koninkrijk evenwel niet ongunstiger behandeld, aangezien de termijn voor indiening van aanvragen voor een eindbetaling ingevolge artikel 52, lid 5, uiteindelijk aanzienlijk langer is dan de oorspronkelijk in artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 vervatte termijn.

iii) De concrete handelwijze van de Commissie

122. Volledigheidshalve zal ik hierna ook op de grieven betreffende de handelwijze van de Commissie ingaan.

123. Ook al is de handelwijze van de Commissie geen toonbeeld van duidelijkheid, aangezien zij met name na het verstrijken van de termijn nog vragen over de tegenstrijdige gegevens van de lidstaat en het GONW heeft gesteld en het definitieve financieringsplan haar zelf niet meer duidelijk voor ogen stond, dit verandert niets aan het feit dat het Verenigd Koninkrijk er in beginsel verantwoordelijk voor was dat de Commissie op de relevante datum over alle betrouwbare gegevens over de uitgaven beschikte om daarover een definitief besluit te kunnen nemen.

124. De Commissie heeft bovendien op geen enkel tijdstip de gevolgen van de ambtshalve annulering geminimaliseerd of op arglistige wijze verzwegen. Integendeel, zij heeft al op 31 juli 2000 laten weten, het programma te willen afsluiten. Daarmee heeft zij het Verenigd Koninkrijk voor het eerst impliciet gemaand tot handelen over te gaan.

125. Ten slotte bestaat voor een eventuele verplichting van de Commissie om het verstrijken van de termijn afzonderlijk te bevestigen, geen rechtsgrondslag. Ook uit artikel 10 EG volgens hetwelk de gemeenschapsinstellingen de verplichting tot loyale samenwerking( ) hebben, volgt geen andere conclusie. Wanneer de Commissie nalaat op het verstrijken van de termijn te wijzen, handelt zij niet te kwader trouw wanneer de lidstaat kennelijk zeer wel op de hoogte was van de verplichting tot inachtneming van de termijn.( )

126. Wat het wekken van een eventueel gewettigd vertrouwen betreft, moet bovendien in aanmerking worden genomen dat de bestreden beschikking van de Commissie gebaseerd is op een verordening van de Raad, zodat de Commissie met haar handelwijze in elk geval niet kan worden geacht door haar zelf gestelde formele voorwaarden te hebben geschonden.

3. Derde middel: gebrekkige motivering van beschikking C(92) 1358/8 van de Commissie

a) Argumenten van het Verenigd Koninkrijk

127. Met zijn derde middel stelt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie de in artikel 253 EG neergelegde motiveringsverplichting heeft geschonden, aangezien de beschikking van 22 november 2002 niet de juridische en feitelijke gronden bevat die nodig zijn om de motivering ervan te kunnen begrijpen.

128. In het bijzonder ontbreekt het aan iedere uitleg waarom de in februari en maart 2001 overgelegde gegevens niet voldoende waren voor een aanvraag in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999. Bovendien heeft de Commissie niet uitgelegd, waarom het onmogelijk was het programma af te sluiten wegens de gestelde niet-naleving van de vóór de uiterste termijn te vervullen voorwaarden. De stelling van de Commissie dat de bevoegde ambtenaren zich niet kunnen vinden in het argument betreffende het definitieve financieringsplan, is volstrekt ontoereikend en onbegrijpelijk.

b) Argumenten van de Commissie

129. De Commissie meent daarentegen dat de beschikking naar behoren is gemotiveerd, daar zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 253 EG. De brief van 22 november 2002 moet in de context van de met het Verenigd Koninkrijk gevoerde briefwisseling worden gelezen, in het bijzonder in het kader van de brieven van 24 januari, 18 april en 12 juni 2002. Daarin heeft de Commissie steeds als haar mening naar voren gebracht, dat er vóór 31 maart 2001 geen aanvraag voor de uitbetaling van het saldo was ingediend.

130. Het Verenigd Koninkrijk heeft ten slotte in zijn brief van 12 juni 2002 ook erkend, dat er vóór 31 maar 2001 geen formele aanvraag was ingediend. Deze lidstaat kende dus de gronden van de beschikking, ook al was hij het daar niet mee eens.

c) Juridische beoordeling

131. Volgens vaste rechtspraak moet overeenkomstig artikel 253 EG de motivering van een handeling de redenering van de communautaire instantie waarvan de handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig doen uitkomen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en hun rechten kunnen verdedigen en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Hoever de verplichting tot motivering gaat, hangt af van de aard van de betrokken handeling en de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld, alsook van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.( )

132. In het bijzonder moet de motivering van een beschikking tot intrekking van communautaire bijstand, gelet op de ernstige consequenties van die beschikking voor de begunstigde van de bijstand, duidelijk de redenen aangeven die de beschikking rechtvaardigen.( )

133. Weliswaar gaat het in casu niet om een intrekking van communautaire bijstand, doch ook hier is sprake van een weigering achteraf van een aanvankelijk toegezegde steun, namelijk de uitbetaling van het saldo van de uit het EFRO voor MST 2 aangewezen middelen.

134. In de litigieuze brief van 22 november 2002 heeft de Commissie in wezen verklaard, dat zij verplicht was de beschikking tot annulering van de kredieten te nemen, aangezien er vóór 31 maart 2001 geen betalingsaanvraag overeenkomstig de voorwaarden van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 was ingediend.

135. De omstandigheden waaronder de beschikking is vastgesteld, bevestigen dat deze motivering voldoende is. De motiveringsverplichting vereist altijd minder gedetailleerde overwegingen wanneer de geadresseerde van de beschikking al geheel bekend is met de rechtsgronden en de voorwaarden ervan.( ) Zoals reeds gezegd( ), heeft het Verenigd Koninkrijk al vóór de afloop van de termijn op zijn minst duidelijk gemaakt dat het zich bewust was van de krappe termijnen van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999. Bijgevolg moet worden aangenomen dat het Verenigd Koninkrijk – ongeacht het geschil tussen partijen over de vraag of de in punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 vervatte voorwaarden zijn blijven gelden – wist dat de niet-inachtneming van de termijn van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 een annulering van de kredieten tot gevolg zou hebben.

136. Tot slot zijn de uiteenlopende standpunten verwoord in de langdurige briefwisseling tussen partijen, vooral in de brieven van 24 januari, 18 april en 12 juni 2002, en zijn de redenen voor de annulering van de kredieten aan het Verenigd Koninkrijk uitgelegd.

137. Gelet op de voorafgaande overwegingen heeft de Commissie in de concrete omstandigheden van het onderhavige geval haar beschikking van 22 november 2002 voldoende gemotiveerd.

138. Het derde middel moet daarom als ongegrond worden afgewezen.

VI – Conclusie

139. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging,

– het beroep van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in zijn geheel te verwerpen;

– het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de kosten te verwijzen.