Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 29 november 1988. - COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN TEGEN BONDSREPUBLIEK DUITSLAND. - STEUNMAATREGELEN VAN LID-STATEN - PRODUCENT VAN PRIMAIR ALUMINIUM - TERUGBETALING. - ZAAK 94/87.



Jurisprudentie 1989 bladzijde 00175



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . In deze zaak draait het in hoofdzaak om de vraag, in hoeverre een regel van intern recht eraan in de weg kan staan, dat een staat uitvoering geeft aan de verplichting tot terugvordering van door hem in strijd met het EEG-Verdrag aan een onderneming toegekende steun . Onder verwijzing naar het feit dat de Lid-Staten autonoom zijn in de wijze waarop zij aan hun communautaire verplichtingen gevolg geven, beroept de Bondsrepubliek Duitsland zich namelijk op het in haar interne recht gehanteerde vertrouwensbeginsel, om te rechtvaardigen dat zij geen gehoor heeft gegeven aan de beschikking van de Commissie waarin haar werd opgedragen, de door haar aan een primair-aluminiumproducerende onderneming toegekende steun via terugvordering in te trekken .

2 . De betrokken steun is door de Duitse overheid uitgekeerd zonder voorafgaande kennisgeving, wat hem op zich al onwettig maakt . Bovendien is die steun volgens de Commissie onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt . Noch de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, tot wie de beschikking van de Commissie is gericht, noch

de onderneming Alcan, die door die beschikking onbetwistbaar rechtstreeks en individueel is geraakt, heeft binnen de termijn van artikel 173, derde alinea, EEG-Verdrag om nietigverklaring ervan verzocht . Het aan het vertrouwensbeginsel ontleende argument kan worden gezien als een middel betreffende de geldigheid van de beschikking . Nu de Duitse regering de beroepstermijn heeft laten verstrijken, kan zij die geldigheid niet meer betwisten in het kader van het onderhavige beroep . ( 1 ) Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan namelijk de regelmatigheid of gegrondheid van een dergelijke beschikking niet meer worden betwist door middel van het in artikel 93, lid 2, voorziene beroep . Dit neemt volgens het Hof echter niet weg, dat de wegens niet-nakoming voor het Hof gedaagde regering nog "als enig verweermiddel tegen het beroep wegens niet-nakoming ( kan ) aanvoeren, de volstrekte onmogelijkheid om de beschikking correct uit te voeren ". ( 2 ) In zijn recente arrest van 7 juni 1988 ( Commissie/Helleense Republiek ) heeft het Hof gepreciseerd, dat de financiële moeilijkheden die de ontvangers van de steun zouden kunnen ondervinden, een dergelijke onmogelijkheid niet opleveren . ( 3 ) In die zaak eiste de Commissie echter enkel de afschaffing van de steun en niet de terugvordering . ( 4 )

3 . Juridisch lijkt de zaak mij duidelijk . De Duitse regering moest binnen de voorgeschreven termijn uitvoering geven aan de beschikking van de Commissie en van de onderneming Alcan terugbetaling van de steun vorderen . Laatstgenoemde had dan tegen de beslissing van de Duitse overheid beroep kunnen instellen wegens overschrijding van bevoegdheid met het betoog, dat zij er met recht op had mogen vertrouwen, dat de steun op regelmatige wijze was toegekend . Ook had zij een beroep wegens onrechtmatige daad kunnen instellen, ten einde de schade vergoed te krijgen die zij eventueel zou hebben geleden doordat zij steun die haar door de Duitse overheid op onregelmatige wijze was toegekend, vervolgens weer moest terugbetalen . De nationale rechter had dan moeten beoordelen, of de toepassing van een dergelijk internrechtelijk beginsel in de omstandigheden van het onderhavige geval verenigbaar is met het gemeenschapsrecht . Hij had daarbij acht moeten slaan op de communautaire beginselen en de rechtspraak van het Hof, en in voorkomend geval gebruik moeten maken van de mogelijkheid tot het stellen van een prejudiciële vraag .

4 . Het zou wat vreemd zijn om een regering ontslagen te achten van haar verplichting om uitvoering te geven aan een beschikking die "verbindend ( is ) in al haar onderdelen voor degenen tot wie zij uitdrukkelijk is gericht" ( 5 ), op grond dat het gewettigd vertrouwen van degene die zich zou moeten voegen naar de nationale uitvoeringsmaatregel, bescherming verdient .

5 . Aangenomen dat de Duitse regering zich op een "rechtvaardigingsgrond" bedoelt te beroepen, dan rest alleen nog maar de vraag, of de haar opgelegde terugvorderingsverplichting kan afstuiten op het eventuele gewettigde vertrouwen van de betrokken onderneming .

6 . Met de vereiste behoedzaamheid en in zeer zorgvuldig gekozen bewoordingen heeft het Hof uiteindelijk erkend dat, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht en bij gebreke van gemeenschapsrechtelijke bepalingen terzake, rechtsvorderingen waarbij het gemeenschapsrecht in geding is alsmede de uitvoering door de nationale overheden van krachtens het gemeenschapsrecht op hen rustende verplichtingen, worden beheerst door het nationale recht . Die autonomie ter zake van procesrechtelijke aangelegenheden geldt echter niet onbegrensd . Zij wordt ingeperkt door enkele fundamentele beginselen van de communautaire rechtsorde .

7 . Zo bij voorbeeld kan de toepasselijkheid van het nationale recht worden ingeperkt of zelfs worden uitgesloten, wanneer de uitoefening van een communautair recht dan wel de nakoming van een communautaire plicht - zoals in ons geval de terugvordering van onrechtmatig toegekende bedragen - praktisch onmogelijk wordt gemaakt .

8 . Het door de Duitse regering aangevoerde vertrouwensbeginsel maakt eveneens deel uit van de communautaire rechtsorde, maar het heeft daar niet noodzakelijk dezelfde betekenis . In casu doet de Bondsregering een beroep op het vertrouwensbeginsel in verband met haar verwijzing naar het nationale procesrecht . Daarom moet worden nagegaan in hoeverre dat beginsel, zoals geformuleerd in het Duitse recht, de tenuitvoerlegging van de verplichting tot terugvordering van de betrokken steun zou kunnen frustreren .

9 . In dit verband zijn twee arresten van het Hof van bijzonder belang . In de eerste plaats heeft het Hof in het arrest Ferwerda erkend, dat

" bij geschillen over de terugvordering door de autoriteiten van de Lid-Staten van uit hoofde van de restitutie bij uitvoer onverschuldigd betaalde bedragen",

het gemeenschapsrecht niet in de weg staat

" aan de toepassing van een aan het nationale recht ontleend beginsel van rechtszekerheid, ingevolge waarvan bij vergissing door de overheid toegekende financiële voordelen niet kunnen worden teruggevorderd indien de vergissing niet te wijten is aan door de begunstigde verstrekte onjuiste gegevens, of indien, ondanks onjuiste, zij het te goeder trouw verstrekte gegevens, de vergissing gemakkelijk kon worden voorkomen ." ( 6 )

In de tweede plaats heeft het Hof in het arrest Deutsche Milchkontor ( 7 ) - waarop de Bondsregering zich met name beroept -, opgemerkt dat

" de beginselen van de bescherming van het gewettigd vertrouwen en van de rechtszekerheid deel uitmaken van de communautaire rechtsorde",

en vastgesteld :

" derhalve kan geen strijdigheid met deze rechtsorde worden aangenomen indien een nationale regeling het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid beschermt op een gebied als de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun ." ( 8 )

Wanneer ten aanzien van de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde steun, of het nu gaat om gemeenschapssteun of nationale steun, altijd dezelfde regels van toepassing zijn, kan, aldus het Hof, in beginsel niet worden aangenomen dat die regels in strijd zijn met het gemeenschapsrecht of afbreuk doen aan de doeltreffendheid ervan . Dit geldt volgens het Hof met name

" voor die oorzaken voor uitsluiting van de terugvordering, die betrekking hebben op het gedrag van de administratie zelf en derhalve door haar kunnen worden vermeden ." ( 9 )

10 . Ik wil hier echter herinneren aan het arrest San Giorgio ( 10 ), dat, ofschoon het in een ander verband is gewezen en betrekking heeft op een bijzondere nationaalrechtelijke bewijsregel, een zeer wezenlijke precisering toevoegt, die volgens mij van algemene strekking is . De regel volgens welke de uitoefening van een aan het gemeenschapsrecht ontleend recht niet praktisch onmogelijk mag worden gemaakt, gaat boven die volgens welke er niet mag worden gediscrimineerd tussen beroepen die zijn gebaseerd op miskenning van het gemeenschapsrecht en die welke uitsluitend berusten op regels van intern recht .

11 . Aangaande de arresten Ferwerda en Milchkontor moet om te beginnen worden opgemerkt, dat het in die twee zaken ging om ten onrechte uitgekeerde gemeenschapsgelden en niet, zoals in casu, om staatssteun die vooraf had moeten worden aangemeld . Bovendien zijn beide arresten gewezen naar aanleiding van prejudiciële vragen over de terugbetaling van ten onrechte uitgekeerde bedragen . Die omstandigheden kunnen van invloed zijn op de te kiezen benaderingwijze . Bovendien voerde de Bondsregering in de zaak Milchkontor aan, dat het interne recht niet van toepassing was wanneer het ging om de terugbetaling van gemeenschapsgelden, en dat in dergelijke gevallen de terugbetalingsverplichting onbeperkt was . ( 11 ) In het arrest Ferwerda ten slotte verklaarde het Hof :

" dat geen enkele overweging die op grond van een der wettelijke regelingen van de Lid-Staten wordt of kan worden afgeleid uit een beginsel van rechtszekerheid, zonder meer een beletsel kan vormen voor een vordering tot terugbetaling van communautaire financiële voordelen die onverschuldigd zijn betaald . In elk concreet geval moet worden onderzocht, of die toepassing niet de grondslag aantast van de bepaling die deze terugvordering voorschrijft, en tot gevolg heeft dat de vordering praktisch onmogelijk wordt gemaakt ." ( 12 )

12 . Die vaststelling lijkt mij van wezenlijk belang . Het Hof zou zijn onderzoek kunnen toespitsen op het bijzondere geval van de onderneming Alcan, de ontvanger van de litigieuze steun, om na te gaan of zij, om specifiek voor haar geldende redenen, zich alvorens van die steun gebruik te maken niet ervan had moeten vergewissen, of de communautaire procedure voor de verlening van staatssteun wel was gevolgd . Daarbij speelt zeker een rol dat, gelijk de Commissie heeft opgemerkt, Alcan goed thuis is in de gemeenschapsbepalingen op het gebied van steunverlening, aangezien zij zich reeds meermalen zelf heeft verzet tegen steunverlening aan haar concurrenten .

13 . Ik wil het Hof echter voorstellen om zijn onderzoek niet te richten op de bijzondere situatie van de onderneming die in strijd met het Verdrag staatssteun heeft ontvangen, maar een meer algemene benadering te volgen .

14 . De kern van de zaak is, dat zonder voorafgaande kennisgeving toegekende steun op zich al onwettig is en reeds uit dien hoofde kan worden teruggevorderd . In de rechtspraak van het Hof wordt de verplichting om van ieder voornemen tot steunverlening kennis te geven, van wezenlijk belang geacht . Immers, de eerste keer dat de Commissie het Hof in het kader van een beroep op grond van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag om voorlopige maatregelen in de zin van artikel 186 van het Verdrag verzocht, verklaarde het Hof :

" dat door het niet in acht nemen van het voorschrift van artikel 93, laatste zin, dat de sluitsteen van de bij dit artikel ingestelde controleregeling vormt, op deze regeling een zo ernstige inbreuk is gemaakt, dat reeds op deze grond toepassing van artikel 186 gewettigd is ." ( 13 )

15 . Bovendien het het Hof in een reeks arresten van 11 december 1973 erkend, dat de aanmeldingsplicht rechtstreekse werking heeft . ( 14 ) In het arrest Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, waar het ging om steun voor de aanpassing en sanering van de steenkolenmijngebieden ( 15 ), heeft het Hof ten slotte bevestigd, dat

" de Commissie, wanneer haar van een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel blijkt, bevoegd is te beslissen dat de betrokken staat die maatregel moet intrekken of wijzigen" ( 16 )

en dat

" de gezagsorganen van de Gemeenschap, die de eerbiediging van het Verdrag dienen te verzekeren, ook hebben te bepalen in hoeverre de op de betrokken Lid-Staat rustende verplichting in concreto aanleiding kan geven tot met redenen omklede adviezen of beschikkingen krachtens artikel 169 dan wel artikel 93, lid 2, of tot het instellen van beroep bij het Hof van Justitie ." ( 17 )

16 . In het verlengde van die rechtspraak heeft het Hof in het arrest Deufil ( 18 ) aan het voorgaande nadere invulling gegeven, door vast te stellen :

" Volgens artikel 93, lid 2, bepaalt de Commissie, indien zij vaststelt dat een steunmaatregel niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen . Wanneer de steun in strijd met artikel 93, lid 3, evenwel reeds is uitbetaald, kan de betrokken beschikking de vorm hebben van een tot de nationale autoriteiten gericht bevel, de steun terug te vorderen ." ( 19 )

17 . Deze rechtspraak sluit aan bij de pogingen van de Commissie om de eerbiediging van het gemeenschapsrecht op het gebied van staatssteun te verzekeren . Bovendien wees de Commissie in een mededeling van 1983 "de potentiële ontvangers" van staatssteun op de onzekere aard van onwettig toegekende steun : "elke ontvanger van onwettig toegekende steun, dat wil zeggen steun die is toegekend zonder dat de Commissie een eindbeslissing heeft genomen over de verenigbaarheid ervan, kan genoodzaakt worden de steun terug te betalen ." ( 20 ) Die waarschuwing klinkt ook door in het standpunt van de Commissie als weergegeven in haar recente verslagen over het mededingingsbeleid . In het Vijftiende verslag verklaart de Commissie namelijk , dat zij "haar diensten ( heeft ) gelast automatisch de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden in gevallen waarin de Lid-Staat niet binnen een bepaalde termijn antwoord geeft op een verzoek om aanmelding" en dat zij onderzoekt, "of aangaande niet-aangemelde steun welke is uitgekeerd, of steun die is uitgekeerd alvorens de Commissie haar eindbeslissing dienaangaande heeft genomen en die derhalve op procedurele gronden onrechtmatig is, ongeacht of hij na het onderzoek al dan niet verenigbaar wordt geacht met de gemeenschappelijke markt, automatisch een vordering tot terugbetaling moet worden ingesteld ." ( 21 ) In het Zestiende verslag leest men : "De Commissie zette haar beleid voort waarbij systematisch terugvordering wordt gelast van door de Lid-Staten onrechtmatig verleende steun die onverenigbaar wordt geacht met de gemeenschappelijke markt en zij bevestigde haar voornemen om dit beginsel tevens geleidelijk te gaan toepassen op steun die alleen onrechtmatig is om procedurele redenen, dat wil zeggen niet-inachtneming door de Lid-Staten van de verplichting tot voorafgaande aanmelding van steunprojecten ." ( 22 ) Die beleidslijn is door de Commissie aangehouden, zoals blijkt uit het Zeventiende verslag van de Commissie over het mededingingsbeleid . ( 23 )

18 . Aangezien de in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag neergelegde verplichting tot aanmelding van nieuwe steunmaatregelen van fundamenteel belang is en die bepaling rechtstreekse werking heeft, mag het ervoor worden gehouden dat iedere onderneming die staatssteun ontvangt, zich er rekenschap van moet geven dat een dergelijke steunmaatregel, op straffe van eventuele terugvordering van de steun, vooraf bij de Commissie moet worden aangemeld . Dat betekent ook, dat de ontvanger van niet-aangemelde steun zich niet kan beroepen op het vertrouwensbeginsel . Hij is immers gehouden, de nodige voorzichtigheid, waakzaamheid en terughoudendhoud te betrachten . Laat hij na, te onderzoeken of de betrokken steun wel is aangemeld, dan kan hij geen aanspraak maken op bescherming van zijn gewettigd vertrouwen .

19 . Ik geef het Hof dan ook in overweging, voor recht te verklaren :

- de Bondsrepubliek Duitsland is de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, door geen gevolg te geven aan beschikking 86/60/EEG van de Commissie van 14 december 1985 inzake de steun welke het Land Rheinland-Pfalz heeft toegekend aan een primair-aluminiumproducerende onderneming;

- de Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van het geding .

(*) Oorspronkelijke taal : Frans .

( 1 ) Arrest van 15 november 1983, zaak 52/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1983, blz . 3707, r.o . 10 .

( 2 ) Arrest van 15 januari 1986, zaak 52/84, Commissie/België, Jurispr . 1986, blz . 89, r.o . 14 .

( 3 ) Zaak 63/87, Jurispr . 1988, blz . 0000, r.o . 14 .

( 4 ) Beschikking 86/187/EEG van de Commissie van 13 november 1985 ( PB 1986, L 136, blz . 61 ).

( 5 ) Artikel 189 van het EEG-Verdrag .

( 6 ) Arrest van 5 maart 1980, zaak 265/78, Jurispr . 1980 . blz . 617, r.o . 21 .

( 7 ) Arrest van 21 september 1983, gevoegde zaken 205 tot en met 215/82, Jurispr . 1983, blz . 2633 .

( 8 ) R.o . 30 .

( 9 ) R.o . 31 .

( 10 ) Arrest van 9 november 1983, zaak 199/82, Jurispr . 1983, blz . 3595 .

( 11 ) Blz . 2656 .

( 12 ) R.o . 15 .

( 13 ) Beschikking van 21 mei 1977, zaken 31/77 R en 53/77 R, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr . 1977, blz . 921, r.o . 20 .

( 14 ) Zaken 120/73, Gebrueder Lorenz; 121/73, Markmann; 122/73, Nordsee Deutsche Hochseefischerei en 141/73, Fritz Lohrey, Jurispr . 1973, blz . 1471, 1485, 1511 resp . 1527 .

( 15 ) Arrest van 12 juli 1973, zaak 70/72, Jurispr . 1973, blz . 813 .

( 16 ) R.o . 13 .

( 17 ) R.o . 16 .

( 18 ) Arrest van 24 februari 1987, zaak 310/85, Deufil, Jurispr . 1987, blz . 901 .

( 19 ) R.o . 24 .

( 20 ) PB 1983, C 318, blz . 3 .

( 21 ) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Vijftiende verslag over het mededingingsbeleid, blz . 142, 171 .

( 22 ) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Zestiende verslag over het mededingingsbeleid, blz . 145, 203 .

( 23 ) Commissie van de Europese Gemeenschappen, COM(88)232 def ., Brussel, 26 mei 1988, blz . 169 en volgende, C I 1 .