CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 13 DECEMBER 1978 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De onderhavige zaken zijn krachtens artikel 173 EEG-Verdrag aanhangig gemaakt door de zeven suikerproducerende ondernemingen van Guadeloupe en Martinique. Verzoeksters in alle zaken vorderen nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 298/78 van de Raad van 13 februari 1978. De producentenorganisatie waarbij verzoeksters zijn aangesloten, het Syndicat Général des Producteurs de sucre et de rhum des Antilies françaises, heeft geïntervenieerd aan de zijde van verzoeksters.

Nadat de Raad bij exceptief verweer overeenkomstig artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering had gesteld dat de beroepen niet ontvankelijk waren, besloot het Hof partijen vooreerst enkel ten aanzien van dit punt te horen. Dit gebeurde op 30 november 1978. Ook wij zullen ons thans tot dit punt beperken.

De gemeenschappelijke ordening der markt in de sector suiker, thans gebaseerd op verordening (EEG) nr. 3330/74 van de Raad van 19 december 1974 (PB L 359 van 1974), en in het bijzonder de in de artikelen 23 en volgende van die verordening genoemde quotaregelingen zijn het Hof welbekend.

Artikel 23 bepaalt dat deze regelingen gelden voor de verkoopseizoenen 1975/ 1976 tot en met 1979/1980.

Artikel 24, lid 1, bepaalt dat de Lid-Staten een „basisquotum” toekennen aan iedere onderneming die gedurende het verkoopseizoen voor suiker 1974/1975 haar basisquotum heeft gebruikt. In de Engelse tekst van artikel 24, lid 1, staat „used up”, hetgeen suggereert dat een onderneming geen recht heeft op een quotum voor de jaren 1975/1976 tot en met 1979/1980, indien zij haar basisquotum in 1974/1975 niet volledig heeft benut. Gelet op de teksten in de andere vijf talen en op de overwegingen en de bepalingen van de verordening in haar geheel, is het echter duidelijk dat de Engelse tekst in dit opzicht onjuist is. Het recht van een onderneming op een basisquotum voor een bepaald jaar is niet afhankelijk van het feit dat zij haar volledige basisquotum voor 1974/1975 heeft gebruikt. Dit punt is in casu niet van belang ontbloot, omdat de Raad betoogt — en verzoeksters niet ontkennen — dat geen hunner ook vóór 1974/1975 ooit meer heeft geproduceerd dan een gedeelte van het basisquotum.

Artikel 24, lid 2, geeft aan hoe de Lid-Staten de in artikel 24, lid 1, bedoelde quota moeten bepalen. Kort gezegd, gebeurt dit als volgt. In de laatste alinea van artikel 24, lid 2, is aan elke Lid-Staat een „basishoeveelheid” toegekend. Voor Frankrijk bedraagt deze 2996000 ton, waarvan 2530000 ton voor het moederland en 446000 voor de overzeese departementen. De eerste alinea van artikel 24, lid 2, bevat de formule volgens welke elke Lid-Staat zijn basishoeveelheid of het aan elk van zijn regio's toegekende gedeelte dient te verdelen tussen de in die Staat of regio gelegen ondernemingen, afhankelijk van ieders produktie gedurende de jaren 1968/1969 tot en met 1972/1973. Deze formule is van dien aard, dat de Lid-Staten geen enkele discretionaire bevoegdheid overhouden. Bij de toepassing ervan dienen de volgende bepalingen in acht te worden genomen:

a) In de tweede alinea van artikel 24, lid 2, wordt bepaald dat, wanneer de referentieproduktie van een onderneming lager is dan haar basisquotum voor het verkoopseizoen voor suiker 1974/1975, dit quotum bij de toepassing van de formule in de plaats komt van de referentieproduktie.

b) In de derde alinea wordt aan een Lid-Staat een beperkte bevoegdheid toegekend om onder bepaalde omstandigheden van de formule af te wijken.

c) Artikel 24, lid 3, dat in het onderhavige geval van beslissende betekenis is, luidt als volgt: „Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel en de eventuele afwijkingen van de bepalingen van dit artikel vast.”

d) Ten slotte kunnen volgens artikel 24, lid 4, gedetailleerde bepalingen welke nodig zijn voor de uitvoering van artikel 24, worden vastgesteld volgens de procedure van het „comité van' beheer”.

Ik hoef er nauwelijks aan te herinneren dat suiker welke is geproduceerd binnen het basisquotum van een onderneming, gewoonlijk A-suiker genoemd, volledig valt onder de in de verordening voorziene prijsondersteuningsregelingen, met name die betreffende terugbetaling van opslagkosten (artikel 8), het aankopen door interventiebureaus (artikel 9) en exportrestituties (artikel 19).

Overeenkomstig artikel 25 kan aan iedere onderneming waarvoor een basisquotum is vastgesteld, een „maximum quotum” worden toegekend dat gelijk is aan haar basisquotum vermenigvuldigd met een coëfficiënt welke jaarlijks door de Raad wordt vastgesteld. Suiker welke door een onderneming is geproduceerd buiten haar basisquotum, doch binnen haar maximum quotum, de zogenaamde B-suiker, valt eveneens volledig onder de toepassing van de steunregelingen, maar is krachtens artikel 27 onderworpen aan een produktieheffing.

Volgens artikel 26 komt de geproduceerde hoeveelheid suiker die het maximum quotum van de onderneming overschrijdt, de zogenaamde C-suiker, niet in aanmerking voor prijsondersteuning en mag niet op de interne markt worden afgezet. Deze suiker moet uit de Gemeenschap worden uitgevoerd zonder dat hiervoor een uitvoerrestitutie wordt verleend.

Op dezelfde dag als verordening nr. 3330/74 stelde de Raad ook verordening (EEG) nr. 3331/74 vast, „betreffende de toekenning en de wijziging van de basisquota in de sector suiker” (PB L 359 van 1974), en wel krachtens artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74, zodat het voldoende zou zijn geweest indien er enkel een voorstel van de Commissie aan ten grondslag had gelegen. In werkelijkheid beschikte de Raad echter ook over adviezen van het Europees Parlement en van het Economisch en Sociaal Comité.

Het grootste gedeelte van verordening nr. 3331/74 heeft betrekking op de gevolgen die gebeurtenissen als fusie van ondernemingen, overdrachten tussen ondernemingen en sluitingen van ondernemingen voor de basisquota hebben. Ten einde rekening te houden met eventuele veranderingen in de structuur van de suikerindustrie en de suikerbietencultuur kent de verordening de Lid-Staten echter ook de bevoegdheid toe „het basisquotum van elke onderneming te verminderen met een hoeveelheid die voor het gehele tijdvak van 1 juli 1975 tot en met 30 juni 1980 in totaal niet groter is dan 5 % van het basisquotum dat oorspronkelijk voor het verkoopseizoen 1975/1976 aan de betrokken onderneming was toegekend” — aldus de derde overweging en artikel 2, lid 1. Deze laatste bepaling vervolgt dan dat „de Lid-Staten de afgetrokken hoeveelheid toekennen aan een of meer andere ondernemingen.” In artikel 2, lid 2, wordt de Italiaanse Republiek een bijzondere bevoegdheid toegekend om het basisquotum van de op haar grondgebied gelegen ondernemingen te wijzigen voor zover dit noodzakelijk is voor de verwezenlijking van aan de Commissie voorgelegde herstructureringsplannen.

Verordening nr. 298/78 (PB L 45 van 1978) waarvan verzoeksters in de onderhavige procedures de geldigheid betwisten, werd, voor zover dit met het oog op artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74 van belang is, door de Raad vastgesteld op voorstel van de Commissie, zonder advies van het Europees Parlement of van het Economisch en Sociaal Comité. De considerans van deze verordening bevat de volgende overwegingen:

„Overwegende dat sedert de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkten de suikerproduktie van de Franse departementen Guadeloupe en Martinique nooit het totaal van de basisquota van de in deze departementen gevestigde ondernemingen heeft bereikt en dat op Martinique het suikerrietareaal zelfs is teruggelopen; dat op grond van de produktievooruitzichten voor de meeste van de betrokken ondernemingen niet op een verandering van deze situatie kan worden gerekend;

Overwegende dat in het Franse departement Réunion mogelijkheden bestaan om het suikerrietareaal uit te breiden; dat de enige andere cultuur die naast de suikerrietteelt bestaat, namelijk de geraniumteelt, voortdurend achteruitgaat en geen enkel hoopvol perspectief meer biedt;

Overwegende dat de suikerrietproduktie in het departement Réunion is verdeeld over ongeveer 15000 telers die kleine oppervlakten betelen; dat derhalve, om deze telers beter een redelijk inkomen te kunnen waarborgen, gebruik moet worden gemaakt van de mogelijkheden tot uitbreiding van de oppervlakten; dat verbetering van de inkomens van de telers slechts mogelijk is door verhoging van de basisquota van de betrokken suikerproducerende ondernemingen;

Overwegende dat om deze redenen de mogelijkheid moet worden geboden een deel van de basishoeveelheid van de Franse Republiek die bij verordening (EEG) nr. 3330/74 aan haar overzeese departementen is toegewezen en dat op Guadeloupe en Martinique niet wordt benut, voor Réunion te gebruiken; dat derhalve het percentage moet worden verhoogd waarbinnen de Franse Republiek de basisquota van de in haar overzeese departementen gevestigde ondernemingen kan wijzigen; dat daartoe verordening (EEG) nr. 3331/74 van de Raad van 19 december 1974 betreffende de toekenning en de wijziging van de basisquota in de sector suiker dienovereenkomstig moet worden gewijzigd.”

De verordening zelf bestaat uit twee artikelen.

Artikel 1 voegt aan artikel 2 van verordening nr. 3331/74 een nieuw lid toe, waarvan de voornaamste bepalingen luiden als volgt:

„In afwijking van artikel 24, lid 2, eerste, tweede en derde alinea, van verordening (EEG) nr. 3330/74 en van lid 1 van het onderhavige artikel kan de Franse Republiek het basisquotum van elke in haar overzeese departementen gevestigde onderneming, op grond van herstructureringsplannen in de suikerrietsector en de suikersector van deze departementen, verminderen met een hoeveelheid die voor het gehele tijdvak van 1 juli 1977 tot en met 30 juni 1980 niet groter is dan 10 % van het basisquotum van de betrokken onderneming dat geldt voor het verkoopseizoen van suiker 1976/1977.

…

De Franse Republiek kent het gewijzigde quotum toe …

De herstructureringsplannen en de daaruit voortvloeiende maatregelen die van invloed zijn op de basisquota worden onmiddellijk ter kennis van de Commissie gebracht.”

Artikel 2 noemt enkel de datum waarop de verordening in werking treedt en de datum vanaf welke zij van toepassing is (1 juli 1977).

In de onderhavige beroepen bestrijden verzoeksters de geldigheid van deze verordening op twee gronden.

In de eerste plaats stellen zij dat de verordening onverenigbaar is met de verordeningen nrs. 3330 en 3331/74. Ter staving van deze bewering betogen zij dat in artikel 24, lid 2, van verordening nr. 3330/74 het beginsel is neergelegd dat basisquota voor een periode van vijf jaar moeten worden vastgesteld. In verordening nr. 3331/74 bepaalde de Raad in hoeverre van dat beginsel mocht worden afgeweken. Voor zover dit hier van belang is, mocht een Lid-Staat het basisquotum van een onderneming voor het gehele tijdvak van vijf jaar met niet meer dan 5 % verminderen. De Raad was volgens verzoeksters niet bevoegd dit percentage vervolgens tot 10 % te verhogen.

In de tweede plaats menen verzoeksters dat verordening nr. 298/78 onverenigbaar is met artikel 40, lid 3, van het Verdrag, dat elke discriminatie tussen producenten van de Gemeenschap verbiedt. De verordening, zo zeggen zij, wijst hen aan als de enige suikerproducenten in de Gemeenschap — afgezien van de speciale positie van de Italiaanse producenten — wier basisquota met meer dan 5 % kunnen worden verminderd. En gelet op de considerans, veroorzaakt de verordening in het bijzonder discriminatie tussen henzelf en de producenten van Réunion.

De Raad betoogt dat de beroepen niet ontvankelijk zijn, omdat de verordening niet een beschikking vormt welke verzoeksters rechtstreeks en individueel raakt in de zin van artikel 173.

Deze stelling doet theoretisch drie vragen rijzen:

1. Is de handeling waarvan de geldigheid wordt betwist, „hoewel genomen in de vorm van een verordening”, in werkelijkheid een beschikking?

2. Zo ja, is het dan een beschikking waardoor verzoeksters rechtstreeks worden geraakt?

3. Zo ja, is het dan een beschikking welke hen individueel raakt?

De eerste vraag hebben partijen in hun memories niet uitgebreid behandeld. Zij hebben zich geconcentreerd op de tweede en derde vraag, naar ik veronderstel omdat een juist antwoord op deze vragen ook moet leiden tot een juist antwoord op de eerste vraag.

De Raad stelt eenvoudig dat verordening nr. 298/78 verzoeksters rechtstreeks noch individueel raakt. Dat kan volgens mij niet juist zijn. Verzoeksters behoren tot een bepaalde en wel omschreven groep handelaren, namelijk die suikerproducenten in de Franse overzeese departementen, aan wie, nadat zij hun basisquotum in 1974/1975 hadden gebruikt, quota voor de vijf volgende jaren waren toegekend. Het Hof heeft meermaals uitgemaakt dat wanneer een besluit van een gemeenschapsinstelling zulk een gesloten groep op andere wijze raakt dan alle andere personen, het elk lid van die groep „individueel raakt”. In mijn conclusie in zaak 100/74 (CAM, Jurispr. 1975, blz. 1406 e.v.) heb ik verwezen naar vroegere uitspraken op dit punt. Daarna heeft het Hof arrest gewezen in die zaak zelf (zie inzonderheid r.o. 15-19) en in zaak 88/76 (Société pour l'Exportation des Sucres, Jurispr. 1977, blz. 709; zie inzonderheid r.o. 10 en 11). Een dergelijke groep dient te worden onderscheiden van een categorie die ten aanzien van de identiteit van de hiertoe behorende personen op een gegeven moment weliswaar min of meer nauwkeurig, maar toch slechts in algemene zin kan worden bepaald, bij voorbeeld doordat iedereen die een bepaald beroep uitoefent, ertoe wordt gerekend.

De Raad staat mijns inziens sterker met zijn bewering dat verordening nr. 298/78 verzoeksters niet „rechtstreeks” raakt, omdat zij enkel een discretionaire bevoegdheid toekent aan de Franse Republiek. Ook op dit punt zijn de uitspraken van het Hof duidelijk en consequent. Wanneer een besluit van een gemeenschapsinstelling zelf geen onmiddellijke gevolgen heeft voor de rechten van een persoon, doch enkel een Lid-Staat machtigt handelingen te verrichten die wel zulke gevolgen hebben, is het niet het besluit van de gemeenschapsinstelling, maar de eventuele handeling van de Lid-Staat, welke die persoon rechtstreeks kan raken, en tegen deze handeling staat eventueel beroep open bij de bevoegde nationale rechter, niet bij dit Hof krachtens arikel 173 — ofschoon natuurlijk de nationale rechter krachtens artikel 177 kan vragen of het gemeenschapsbesluit geldig is. Ook de vroegere uitspraken over dit punt heb ik in mijn conclusie in de zaak-CAM genoemd. Die uitspraken zijn later bevestigd in het arrest in zaak 123/77 (UNICME, Jurispr. 1978, blz. 845), waarop de Raad zich, mijns inziens terecht, beroept.

Uit twee arresten van dit Hof, namelijk die in de zaken 106-107/77 (de eerste zaak-Toepfer, Jurispr. 1965, blz. 507) en in zaak 62/70 (Bock, Jurispr. 1971, blz. 897) blijkt dat er op dit beginsel een duidelijke uitzondering bestaat. Volgens deze arresten kan onder bepaalde omstandigheden een besluit van een gemeenschapsinstelling, dat op het eerste gezicht slechts een discretionaire bevoegdheid toekent aan een Lid-Staat, niettemin worden geacht de betrokken personen rechtstreeks te raken, indien op het moment dat het besluit werd vastgesteld, geheel duidelijk was hoe de Lid-Staat de discretionaire bevoegdheid zou uitoefenen. Ongetwijfeld met deze arresten voor ogen, betoogde de raadsman van verzoeksters ter mondelinge behandeling dat, indien men bepaalde brieven zou onderzoeken die tussen de Franse regering en de Commissie zijn gewisseld — brieven overigens die niet bij de processtukken zijn overgelegd —, dat dan zou blijken dat verordening nr. 298/78 op verzoek van de Franse regering is vastgesteld. Verder betoogde hij dat de door de verordening aan de Franse Republiek toegekende discretionaire bevoegdheid was uitgeoefend door middel van een besluit dat in augustus 1978 aan verzoeksters was medegedeeld. Ik moet bekennen dat zijn betoog mij niet voldoende lijkt om het onderhavige geval onder de uitzondering te laten vallen. Doch in elk geval ben ik van mening dat het Hof de gevestigde regel moet respecteren, dat argumenten die voor het eerst ter mondelinge behandeling naar voren zijn gebracht, niet in aanmerking kunnen worden genomen, in het bijzonder wanneer het voor hun waardering noodzakelijke bewijs ontbreekt.

In hun memories trachtten verzoeksters op drie manieren de stelling te weerleggen, dat de verordening hen niet rechtstreeks raakte en dat hun beroepen derhalve niet ontvankelijk waren.

In de eerste plaats stelden zij zich op een formeel standpunt: zij stelden dat het incidentele verzoek van de Raad krachtens artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering zelf niet ontvankelijk is, omdat de Raad daarin niet alleen de ontvankelijkheid van de beroepen aan de orde had gesteld, maar ook, zij het beknopt, onderwerpen had aangesneden die de zaak ten principale betroffen. In dit verband hoeft mijns inziens slechts te worden opgemerkt dat een verzoek krachtens artikel 91 niet ongeldig is omdat tevens op de zaak ten principale wordt ingegaan — ofschoon, zo dit op zeer uitvoerige wijze geschiedt, de betrokken partij wellicht in een deel van de kosten kan worden verwezen.

In de tweede plaats probeerden verzoeksters een onderscheid te maken met de zaak-UNICME, met het argument dat de verzoeksters in die zaak geen gesloten groep vormden. Dit is ongetwijfeld juist, en dit betekent dat een onderscheid kan worden gemaakt met de zaak-UNICME voor zover het om het „individueel raken” gaat, maar dit doet niet af aan het belang van die uitspraak voor het „rechtstreeks raken”.

In de derde plaats stelden verzoeksters dat verordening nr. 298/78 hen rechtstreeks raakte, omdat deze (zo zij geldig zou zijn) voor onmiddellijk gevolg zou hebben dat elk hunner het „recht” wordt ontnomen op basisquota die gedurende het gehele tijdvak van 1 juli 1975 tot 30 juni 1980 met niet meer dan 5 % mogen worden verminderd. De discretionaire bevoegdheid die de verordening aan de regering van de Franse Republiek zou toekennen zou volgens verzoeksters inbreuk maken op dat „recht”.

In verband met deze derde stelling voerden verzoeksters twee subsidiaire argumenten aan.

Enerzijds betoogden zij dat deze stelling, die immers gebaseerd was op de gedachte dat elke suikerproducent in de Gemeenschap krachtens verordening nr. 3330/74 juncto verordening nr. 3331/74 het „recht” heeft dat zijn basisquotum met niet meer dan 5 % wordt verminderd, zo „nauw” verbonden was met de. zaak ten principale, dat de vraag betreffende de ontvankelijkheid van hun beroepen niet moest worden beantwoord bij wege van een beslissing op een incidenteel verzoek.

Wat dit betreft, meen ik te kunnen volstaan met de opmerking dat een verzoeker, door een argument betreffende de ontvankelijkheid van zijn beroep op dezelfde stelling te baseren als een argument betreffende de zaak ten principale, het Hof niet kan beletten de vraag betreffende de ontvankelijkheid te beschouwen als een preliminair punt in de zin van artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering.

Het tweede subsidiaire argument van verzoeksters was dat het „recht” van elk hunner, dat zijn basisquotum met niet meer dan 5 % zou worden verminderd, een stuk bedrijfsvermogen is, dat op de balans mag worden opgevoerd. Verzoeksters leggen inderdaad een rapport over van de Société d'Expertise comptable fiduciaire de France, waarin wordt gezegd dat het praktijk is bij de suikerproducenten om de waarde van hun basisquotum in hun balans op te nemen, en er wordt een voorbeeld gegeven van een aandelenemissie door een van verzoeksters in verwand met de overdracht van activa waartoe ook dergelijke quota behoorden.

Het lijkt mij echter duidelijk dat een onderneming zich niet kan beroepen op de manier waarop zij haar balans opstelt, ook wanneer dit gebeurt op advies van accountants, als een bewijs voor rechten die zij ingevolge het gemeenschapsrecht kan doen gelden. De vaststelling van zulke rechten is een juridische, en geen boekhoudkundige zaak.

Het punt waarop het werkelijk aankomt, is dus of de stelling van verzoeksters dat zij aan de verordeningen nrs. 3330 en 3331/74 het recht ontlenen, dat hun basisquota in de periode van 1 juli 1975 tot30 juni 1980 met niet meer dan 5 % worden verminderd.

Verzoeksters ontkennen uiteraard niet dat de Raad zich in artikel 24, lid 3, van verordening nr. 3330/74 de bevoegdheid heeft voorbehouden om op voorstel van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid afwijkingen van de voorafgaande bepalingen van dat artikel vast te stellen. Als ik het goed begrijp, beweren verzoeksters dat de Raad die bevoegdheid slechts eenmaal kon uitoefenen. Toen de Raad dit bij verordening nr. 3331/74 had gedaan, mocht hij dit niet meer opnieuw doen zolang verordening nr. 3330/74 van kracht was.

Ik zie geen reden om artikel 24, lid 3, zo restrictief uit te leggen. Daarbij vergeet ik niet dat advocaat-generaal Reischl in zijn conclusie in de zaken 103, 125 en 145/77 (Royal Scholten-Honig (Holdings) Ltd. e.a.; 20 juni 1978, nog niet gepubliceerd) van mening was — passim — dat de quotaregelingen in de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt, welke van kracht zouden blijven tot 1980, „rechten” hadden gevestigd. Hij clausuleerde deze term echter met de woorden „in zekere zin”. Leest men zijn conclusie in haar geheel, dan lijkt me trouwens niet dat hij de specifieke vraag die in het onderhavige geval is gerezen, op het oog had.

De bevoegdheid van de Raad krachtens artikel 24, lid 3, is stellig beperkt, voor zover zij onderworpen is aan de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, die moeten waarborgen dat de aan gemeenschapsinstellingen verleende discretionaire bevoegdheden niet willekeurig of onbehoorlijk worden uitgeoefend. Maar zoals ik al zei, zie ik geen grond voor de opvatting dat het niet een voortdurende bevoegdheid is.

Ter mondelinge behandeling betoogden verzoeksters dat ook als zij geen verkregen rechten aan de verordeningen nrs. 3330 en 3331/74 zouden kunnen ontlenen, deze in elk geval gerechtvaardigde verwachtingen hadden gewekt, waarop door verordening nr. 298/78 inbreuk was gemaakt. Ik geloof niet dat dit juist is, maar ook dit punt is in de schriftelijke opmerkingen niet ter sprake gebracht, zodat het Hof er mijns inziens niet op in kan gaan.

Met terzijdelating van de vraag of verordening nr. 298/78 in elk geval kan worden beschouwd als een „beschikking”, wil ik op grond van het vorenstaande concluderen tot verwerping van verzoeksters argumenten en tot niet-ontvankelijkverklaring van de beroepen. Als het Hof mijn opvatting zou delen, lijkt het mij juist de interveniërende partij te verwijzen in de door de interventie veroorzaakte kosten en verzoeksters te verwijzen in de overige kosten (zie zaak 26/76, Metro, Jurispr. 1977, blz. 1875).

( 1 ) Vertaald uit het Engels.