Op dit punt dient bij de beoordeling van het voldoende ernstige karakter van deze aanwijzingen in aanmerking te worden genomen dat het bestreden besluit deel uitmaakt van de vooronderzoeksfase, die de Commissie in staat moet stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen, en een eerste standpunt in te nemen over de richting die de procedure moet volgen en het uiteindelijke gevolg dat eraan zal worden gegeven. Hiertoe mag de Commissie verzoeken om inlichtingen zenden overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 1/2003 of overgaan tot inspecties krachtens artikel 20 van deze verordening. In dit stadium kan derhalve niet worden geëist dat de Commissie vóór de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, beschikt over gegevens die het bestaan van een inbreuk aantonen. Bijgevolg volstaat het dat die aanwijzingen een redelijke verdenking doen ontstaan dat de vermoede inbreuken hebben plaatsgevonden, opdat de Commissie mag verzoeken om extra inlichtingen te verstrekken door middel van een op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 vastgesteld besluit.

Het is immers een algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon, ongeacht of het gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon. Een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, voldoet slechts aan dit algemene beginsel indien het beoogt de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om de juistheid en de strekking na te gaan van een bepaalde situatie feitelijk en rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft die voldoende ernstige aanwijzingen vormen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels.

Evenwel kan daaruit niet worden afgeleid dat de Commissie vóór de vaststelling van een besluit op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 niet dient te beschikken over feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden.

In dit verband kan de Commissie niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming.

De door de Commissie in de vooronderzoeksfase van de administratieve procedure van verordening nr. 1/2003 genomen onderzoeksmaatregelen, met name de verificaties en verzoeken om inlichtingen, impliceren naar hun aard dat een inbreuk ten laste wordt gelegd, en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, aangezien de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de levering van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen die tot hun aansprakelijkheid leiden.

Gelet op de ruime onderzoeks- en controlebevoegdheid van de Commissie staat het aan haar om te beoordelen of de door haar aan de betrokken ondernemingen gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn. Wat de controle betreft die het Gerecht op deze beoordeling van de Commissie uitoefent, moet het begrip „nodige inlichtingen” worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel waarvoor de betrokken onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie is toegekend. Aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen een verzoek om inlichtingen en de vermoede inbreuk is dus voldaan zodra er goede gronden zijn om aan te nemen dat dit verzoek in die fase van de procedure verband houdt met de vermoede inbreuk, in die zin dat de Commissie redelijkerwijze mag aannemen dat het document haar zal helpen om het bestaan van de gestelde inbreuk aan te tonen.

De bij artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie opgelegde verplichting om de rechtsgrondslag en het doel van het verzoek om inlichtingen te vermelden vormt een fundamenteel vereiste dat ertoe strekt duidelijk te maken dat het tot de betrokken ondernemingen gerichte verzoek om inlichtingen gerechtvaardigd is, maar ook om deze ondernemingen inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun rechten van verdediging veilig te stellen. Hieruit volgt dat de Commissie alleen die inlichtingen kan opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die in het verzoek om inlichtingen zijn genoemd.

Informatie, zoals postcodes die horen bij een bepaald adres, is weliswaar toegankelijk voor de Commissie zonder dat het nodig is dat deze de mededeling ervan gelast, maar vormt de logische aanvulling op informatie waarover enkel de onderneming beschikt. Het feit dat deze informatie mogelijkerwijs openbaar is, verhindert dus niet dat zij noodzakelijk kan zijn in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003.

Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de Commissie evenwel ten minste twee beginselen in acht nemen. Ten eerste mogen de aan een onderneming gestelde vragen deze niet ertoe dwingen te erkennen dat zij een inbreuk heeft gepleegd. Ten tweede mag de beantwoording van deze vragen voor de betrokken onderneming geen last vormen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is.

De Commissie kan niet enkel verzoeken om gegevens te verstrekken die voorhanden zijn zonder dat de betrokken onderneming hiervoor enige handeling hoeft te verrichten, aangezien onder het verstrekken van inlichtingen in de zin van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 niet alleen het verstrekken van documenten dient te worden begrepen, maar ook de verplichting om te antwoorden op vragen over deze documenten. Zij kan dus aan een onderneming vragen stellen die impliceren dat de gevraagde gegevens in een bepaalde vorm moeten worden gegoten.

Verzoeken om inlichtingen die de Commissie tot een onderneming richt, moeten voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en de verplichting tot het verstrekken van een inlichting mag de betrokken onderneming geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is.

Ter beoordeling van de vraag of de last die gepaard gaat met de nakoming van de verplichting om de vragen binnen de door de Commissie gestelde termijn te beantwoorden, onevenredig is, moet rekening worden gehouden met het feit dat de adressaat van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, niet alleen het risico loopt dat hem op grond van artikel 23, lid 1, sub b, en artikel 24, lid 1, sub d, van verordening nr. 1/2003 een geldboete of een dwangsom wordt opgelegd indien hij onvolledige of geen inlichtingen verstrekt of deze te laat verschaft, maar ook het gevaar loopt dat hem op grond van artikel 23, lid 1, sub b, van deze verordening een geldboete wordt opgelegd indien de Commissie de verstrekte inlichtingen als onjuist of misleidend bestempelt.

Het is dus zeer belangrijk dat wordt onderzocht of bij het besluit waarbij om inlichtingen is verzocht, een passende termijn is verleend. Deze termijn moet de adressaat immers de mogelijkheid bieden om niet alleen materieel een antwoord te verstrekken, maar ook om zich ervan te vergewissen dat de verstrekte inlichtingen volledig, correct en niet misleidend zijn.

(cf. punten 86, 96, 97)