CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 30 NOVEMBER 1976 ( 1 )

Mijnheer de president,

Mijne heren rechters,

Van deze twee prejudiciële zaken is de ene (zaak 33-76, eenvoudigheidshalve „de Duitse zaak” te noemen) krachtens artikel 177 EEG-Verdrag voorgelegd door het Bundesverwaltungsgericht, de andere (zaak 45/76, verder aan te duiden als „de Nederlandse zaak”) krachtens hetzelfde artikel door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. In beide gevallen gaat het in wezen om dezelfde vraag: wanneer een Lid-Staat in strijd met het gemeenschapsrecht een handelsonderneming een heffing van gelijke werking als een douanerecht heeft opgelegd — hetzij bij invoer uit hetzij bij uitvoer naar een andere Lid-Staat —, kan die Lid-Staat zich dan op nationaalrechtelijke procestermijnen beroepen wanneer die onderneming in rechte terugbetaling vordert van het onrechtmatig geheven bedrag?

Verzoeksters in de Duitse zaak zijn Rewe-Zentralfinanz eG en Rewe-Zentral AG — ik zal ze gezamenlijk aanduiden als „Rewe” —, verweerster is de Landwirtschaftskammer für das Saarland. De heffing waarop het geschil betrekking heeft, is een recht wegens fytosanitaire keuring van ingevoerde appels, een materie waarmee het Hof zich reeds heeft beziggehouden in zaak 39-73 (Rewe-Zentralfinanz t. Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe, Jurispr. 1973, blz. 1039). Toen ging het om importen uit Italië, die in maart 1970 door Rewe waren verricht, thans om eerdere importen door dezelfde importeur uit Frankrijk. In verband daarmee had Rewe in oktober en november 1968 alsmede in januari 1969 heffingsbeschikkingen ontvangen van de Landwirtschaftskammer für das Saarland. Krachtens de artikelen 58, 68 tot 70 en 79 van de Duitse Verwaltungsgerichts-ordnung worden zulke beschikkingen onaantastbaar wanneer niet binnen een maand, of in bepaalde omstandigheden binnen een jaar, daartegen is opgekomen bij de instantie die ze heeft gegeven. In casu stelde Rewe eerst in februari 1973, dus lang na afloop van genoemde termijnen, administratief beroep in, dat dan ook in maart 1973 door de Landwirtschaftskammer als tardief werd verworpen. Daarop maakte Rewe de zaak aanhangig bij het Verwaltungsgericht Saarland en vorderde vernietiging van de heffingsbeschikkingen en van de afwijzende beschikking van maart 1973, alsmede terugbetaling van de bedragen die zij op grond van de heffingsbeschikkingen had betaald.

Bij vonnis van 29 maart 1974 wees het Verwaltungsgericht de vordering af. Rewe ging in hoger beroep bij het Oberverwal-tungsgericht, dat evenwel bij arrest van 7 oktober 1974 het in eerste instantie gewezen vonnis bevestigde. Thans is de zaak aanhangig bij het Bundesverwal-tungsgericht.

De Landwirtschaftskammer heeft steeds erkend dat de heffing van de betrokken rechten onrechtmatig was. Deze onrechtmatigheid volgt echter niet, zoals tijdens de schriftelijke behandeling is gesteld, uit artikel 13, lid 2, van het Verdrag. Dit artikel is immers eerst rechtstreeks gaan werken na het einde van de overgangsperiode, dat wil zeggen na 31 december 1969 (zie zaak 94-74, IGAV t. ENCC, Jurispr. 1975, blz. 699, r.o. 26; zaak 87-75, Bresciani t. AIDF, Jurispr. 1976, blz. 129, r.o. 14). De toepassing van de heffingen was onrechtmatig ingevolge artikel 13, lid 1, van verordening nr. 159/66/EEG van de Raad van 25 oktober 1966, „houdende aanvullende bepalingen inzake de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit”. Dat artikel luidde, voor zover hier van belang, als volgt:

„Voor de in bijlage I voorkomende pro-dukten (waaronder appelen, andere dan persappelen) vervallen met ingang van 1 januari 1967 de douanerechten en heffingen van gelijke werking, alsmede alle kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking die in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten van toepassing zijn.”

De Landwirtschaftskammer heeft steeds gesteld dat Rewe haar recht op vernietiging van de heffingsbeschikkingen en terugbetaling van de desbetreffende bedragen had verwerkt door haar vordering niet binnen de in de Verwaltungsgerichts-ordnung bepaalde termijnen geldend te maken. Deze stelling is door het Verwaltungsgericht en in het voetspoor hiervan door het Oberverwaltungsgericht onderschreven. Beide instanties verwierpen het tegenargument van Rewe, dat zij het recht op terugbetaling van de ten onrechte geheven bedragen ontleende aan het gemeenschapsrecht en dat geen bepaling van nationaal recht haar kon worden tegengeworpen.

Blijkens de verwijzingsbeschikking is ook het Bundesverwaltungsgericht de mening toegedaan dat Rewe's betoog moet falen. Als instantie „waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep”, achtte het zich evenwel ingevolge artikel 177, derde alinea, gehouden tot verwijzing van de zaak naar het Hof van Justitie, inzonderheid omdat Rewe's opvatting steun vindt bij sommige Duitse schrijvers.

De eerste en voornaamste vraag van het Bundesverwaltungsgericht luidt als volgt:

„Indien de nationale administratie gehandeld heeft in strijd met het verbod van heffingen van gelijke werking als invoerrechten (artikel 5, 9 en 13, lid 2, EEG-Verdrag), heeft dan de betrokken particulier naar gemeenschapsrecht aanspraak

a) op vernietiging of intrekking van de handeling der administratie,

b) en/of op teruggave van het betaalde, en dit ook nadat de handeling van de administratie naar nationaal procesrecht wegens het verstrijken van de beroepstermijn onaantastbaar is geworden?”

Hieraan voegt het Bundesverwaltungsgericht twee subsidiaire vragen toe, luidende:

„2. Is dit ten minste het geval wanneer het Hof van Justitie reeds heeft vastgesteld dat in strijd met genoemd verbod is gehandeld?

3. Indien naar gemeenschapsrecht aanspraak op teruggave bestaat, moet dan over het verschuldigde rente worden betaald, en zo ja, vanaf welk tijdstip en tegen welke rentevoet?”

De partijen in de Nederlandse zaak zijn Cornet BV als verzoekster en het Pro-duktschap voor Siergewassen als verweerder. Hier gaat het om een heffing, ingevolge een uit 1956 daterende verordening van het Produktschap toegepast op de uitvoer van bollen en knollen van bloemgewassen naar Duitsland. Deze heffing diende om de in Duitsland gemaakte reclame voor de genoemde Nederlandse produkten te financieren. Tussen partijen staat vast dat aan deze heffing de rechtsgrondslag ontviel op 1 juli 1968, bij de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 234/68 van de Raad van 27 februari 1968, „houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt” (PB 1968, L 55). Artikel 10, lid 1, van deze verordening, voor zover hier van belang, luidt als volgt:

„In het handelsverkeer binnen de Gemeenschap zijn verboden:

— de toepassing van enig douanerecht of enige heffing van gelijke werking;

…”

Ondanks deze bepaling vorderde het Produktschap bij heffingsnota's van juli en september 1969 van Cornet betaling van heffingen over uitvoeren naar Duitsland in de herfst van 1968 en het voorjaar van 1969. Ingevolge artikel 33 van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (bekend als de Wet-ARBO) kan tegen deze nota's binnen dertig dagen beroep worden ingesteld. Cornet deed echter niets gedurende deze termijn, betaalde de heffingen en vorderde ze eerst in 1975 als onverschuldigd betaald terug. Dit leidde uiteindelijk tot het geding dat thans aanhangig is bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en waarin het Produktschap zich uiteraard op artikel 33 van de Wet-ARBO heeft beroepen. Daartegen voerde Cornet een overeenkomstig argument aan als Rewe in de Duitse zaak heeft gedaan.

Het blijkt dat het College in een eerdere zaak (Van Haaster t. Produktschap voor Siergewassen, NJAB 1975, nr. 149, blz. 373 e.v.) een dergelijk argument heeft afgewezen, en uit de verwijzingsbeschikking valt af te leiden dat het dat in casu weer zou hebben gedaan wanneer het geen kennis had gekregen van het feit dat het Bundesverwaltungsgericht de hiervoor besproken zaak-Rewe naar het Hof van Justitie had verwezen.

De vraag van het College luidt als volgt:

„Verbiedt enige bepaling of enig beginsel van gemeenschapsrecht, dat aan de rechtzoekende die een besluit van een nationaal orgaan bij de nationale rechter aanvecht wegens strijd met gemeenschapsrecht, het laten verlopen van een volgens het nationale recht geldende beroepstermijn wordt tegengeworpen, hetzij in deze zin, dat de betreffende rechtszoe-kende wegens het niet in acht nemen van zodanige termijn door de rechter niet-ontvankelijk wordt verklaard, hetzij in deze andere zin, dat de administratie aan het overschrijden van een dergelijke termijn het recht mag ontlenen om te weigeren op het besluit terug te komen?”

Voor mij staat vast dat door bepalingen als die van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 159/66 en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 234/68, waarbij heffingen van gelijke werking als douanerechten met ingang van een bepaalde datum werden afgeschaft of verboden, nationale voorschriften op grond waarvan dergelijke heffingen na die datum zijn toegepast, buiten werking zijn gesteld. Evenzeer staat voor mij vast dat die gemeenschapsbepalingen rechtstreeks werkten in de rechtsorde van de Lid-Staten, in die zin dat zij voor de particulieren rechten in het leven riepen welke de nationale rechter moest handhaven.

Ik ben evenwel van mening dat de aard en omvang van de rechtsmiddelen waarmee voor de nationale rechter bescherming van die rechten kan worden gevorderd, geheel door het nationale recht der Lid-Staten worden bepaald. Voor deze opvatting is in 's Hofs rechtspraak in ruime mate steun te vinden. Reeds in 1960 heeft het Hof overwogen (zaak 6-60, Humblet t. België, Jurispr. 1960, blz. 1173), dat wanneer een Lid-Staat van een EGKS-ambtenaar meer inkomstenbelasting vordert dan verenigbaar is met het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van die Gemeenschap, de vraag of die ambtenaar aanspraak heeft op terugbetaling van het te veel betaalde met rente, beantwoord moet worden aan de hand van de interne wetgeving van die Staat. In de zaken 28-67 (Molkerei-Zentrale Westfalen, Jurispr. 1968, blz. 203) en 34-67 (Lück, ibid., blz. 347) overwoog het Hof dat het aan de bevoegde nationale rechter staat om overeenkomstig zijn nationaal recht te beslissen welke middelen het meest geschikt zijn ter waarborging van de door artikel 95 EEG-Verdrag toegekende individuele rechten. In zaak 13-68 (Salgoil, ibid., blz. 633) besliste het dat de rechten die de particulieren rechtstreeks aan de artikelen 31 en 32 van het Verdrag ontlenen, naar de maatstaven van nationaal recht moeten worden gekwalificeerd ten einde de ter waarborging van die rechten bevoegde nationale rechter te kunnen aanwijzen. In de zaken 120-73 (Lorenz, Jurispr. 1973, blz. 1471), 121-73 (Mark-mann, ibid., blz. 1495) en 141-73 (Lohrey, ibid., blz. 1527) verklaarde het Hof dat volgens de rechtsorde van iedere Lid-Staat moet worden bepaald langs welke weg de rechtstreekse werking van artikel 93, laatste volzin, van het Verdrag dient te worden geëffectueerd. In zaak 60-75 ten slotte (Russo, Jurispr. 1976, blz. 45) verklaarde het dat wanneer een individuele landbouwer schade heeft geleden als uitvloeisel van een met het gemeenschapsrecht strijdig optreden van een Lid-Staat, die Lid-Staat de gevolgen daarvan ten opzichte van de benadeelde persoon moet dragen overeenkomstig de nationale bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van de overheid.

Deze beslissingen — het zij met permissie gezegd — getuigen mijns inziens van gezond verstand. Waar het gemeenschapsrecht zich ertoe beperkt enerzijds de Lid-Staten een bepaalde handelwijze te verbieden en anderzijds de particulieren het recht toe te kennen zich voor hun nationale rechter op dat verbod te beroepen, zonder evenwel de middelen of procedures aan te wijzen welke zij daartoe dienen te gebruiken, dan is er inderdaad geen andere mogelijkheid dan aanwending van de middelen en procedures van het nationale recht. Verzoeksters hebben gesteld dat toepassing van nationaal recht in zulke omstandigheden zou kunnen betekenen dat het gemeenschapsrecht terzijde wordt gesteld. Ik geloof niet dat dit een juiste weergave is van de situatie. Deze kan mijns inziens beter als volgt worden gekenschetst: gemeenschapsrecht en nationaal recht werken samen, in die zin dat het laatstgenoemde begint waar het eerste eindigt, en de consequenties eruit trekt.

Een zelfde situatie kennen we op andere gebieden. Een voorbeeld hiervan is het arrest in zaak 35-74 (Mutualités Chrétiennes t. Rzepa, Jurispr. 1974, blz. 1241), volgens hetwelk de op een gemeenschapsverordening berustende rechtsvordering tot terugbetaling van ten onrechte toegekende prestaties van sociale zekerheid afhankelijk is van de in elke Lid-Staat geldende wettelijke verjaringsregeling. Een ander voorbeeld is zaak 26-74 (Roquette t. Commissie, Jurispr. 1976, blz. 677): hierin overwoog het Hof dat wanneer op een gemeenschapsverordening berustende heffingen ten onrechte van een handelaar zijn ingevorderd, de vraag of deze handelaar recht heeft op terugbetaling met of zonder rentevergoeding, overeenkomstig het nationale recht moet worden beslist wanneer gemeenschapsbepalingen dienaangaande ontbreken. Dit geldt in nog sterkere mate in de onderhavige zaken, aangezien het hier gaat om heffingen die niet ingevolge gemeenschapsrecht, doch ingevolge nationaal recht zijn toegepast.

Verzoeksters hebben tal van arresten van het Hof aangehaald. Ik geloof evenwel niet dat uit die arresten meer kan worden gehaald dan een bevestiging van de beginselen van de voorrang van het gemeenschapsrecht en van zijn rechtstreekse werking in geëigende omstandigheden. Maar mijns inziens is geen van beide beginselen hier in geding. Bijzondere nadruk is gelegd op het arrest in zaak 166-73 (Rheinmühlen Düsseldorf, Jurispr. 1974, blz. 33). Blijkens dit arrest, zo werd betoogd, kan het gemeenschapsrecht nationaal procesrecht terzijde stellen. Inderdaad. Maar de pointe van die zaak was, dat de nationale bepaling waarom het daar ging, terzijde werd gesteld voorzover zij onverenigbaar was met een uitdrukkelijke formeelrechtelijke bepaling van gemeenschapsrecht, te weten artikel 177. Ter staving van hun stelling dat zich hier een gelijksoortige onverenigbaarheid voordoet, gingen verzoeksters zoals gezegd zover te betogen dat het gemeenschapsrecht niet slechts de nationale wetgeving waarop de door hen betaalde heffingen berustten, buiten werking stelde, maar bovendien hun een vorderingsrecht tot terugbetaling verleende dat niet door een nationale bepaling kan worden beperkt. Om reeds genoemde redenen geloof ik niet dat verzoeksters aan het gemeenschapsrecht een zelfstandig vorderingsrecht kunnen ontlenen: het is hun nationaal recht dat de middelen moet aanwijzen waarvan zij op grond van de ongeldigheid der betrokken fiscale bepalingen gebruik kunnen maken. Maar zelfs als zo een zelfstandig vorderingsrecht wel in het gemeenschapsrecht kan worden gevonden, blijft het feit dat er geen communautair procesrecht bestaat dat de uitoefening van dat vorderingsrecht mogelijk maakt, en bijgevolg bestaat er ook geen communautaire bepaling waarmee het nationale procesrecht in strijd zou kunnen zijn. De logische gevolgtrekking uit de stelling van verzoeksters is dat zij hun vorderingsrecht zonder enige beperking in de tijd geldend zouden kunnen maken. Dit valt niet te rijmen met een rechtsbeginsel dat alle Lid-Staten gemeen hebben, namelijk „Interest reipublicae ut sit finis li-tium”, hetgeen onder meer wordt bereikt door vorderingsrechten aan bepaalde termijnen te binden (al tonen deze — daarop heeft de Commissie gewezen — vaak grote verschillen); evenmin valt het te rijmen met de algemene benadering van het gemeenschapsrecht, bijvoorbeeld artikel 173 EEG-Verdrag, artikel 43 van het Statuut van het Hof van Justitie en tal van andere bepalingen. De reductie ad absurdum van verzoeksters' stelling is dat een door hen ingestelde vordering tot terugbetaling van de betrokken heffingen door de bevoegde rechter op geen enkele formele grond zou kunnen worden afgewezen, zelfs niet, om een voorbeeld te noemen, wegens verval van instantie.

Verzoeksters hebben zich ook beroepen op twee bekende beslissingen van nationale rechterlijke instanties, te weten het arrest van het Belgische Hof van Cassatie in de zaak Belgische Staat tegen Froma-gerie Franco-Suisse Le Ski (J.T. 1971, p. 460) en het arrest van het Franse Cour de Cassation in de zaak Administration des Douanes tegen Société Cafés Jacques Vabre (D. 1975, J. 497). Beide beslissingen erkenden de voorrang van het gemeenschapsrecht boven nationaal recht, zelfs wanneer dit laatste van latere datum is dan het Verdrag, en beide erkenden de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht. Maar geen van beide hebben betrekking op de vraag die thans in geding is. In de Franse zaak immers werd beslist dat verweerster slechts aanspraak had op terugbetaling van de bedragen die vóór het verstrijken van de beroepstermijn van het Franse recht waren voldaan. In de Belgische zaak steunde de vordering tot terugbetaling uitdrukkelijk op artikel 1235 van het Belgische Burgerlijk Wetboek en ging het hoofdzakelijk om de vraag of de rechten die verweerster aan dit artikel ontleende, door een latere wet konden worden opgeheven. Als ik ervan uitga dat in omstandigheden als die van deze zaken beroep moet worden gedaan op nationaalrechtelijke middelen en procedures, dan wil daarmee uiteraard niet gezegd zijn dat het de nationale wetgever vrij zou staan nationaalrechtelijke middelen te onthouden aan personen die nadeel hebben ondervonden doordat de Staat het gemeenschapsrecht heeft geschonden.

Ik concludeer derhalve dat het Hof de eerste vraag van het Bundesgerichtshof alsmede de vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven ontkennend beantwoorde.

De derde vraag van het Bundesgerichtshof kan dan onbesproken blijven, op de tweede vraag dien ik evenwel nog kort in te gaan.

Mijns inziens kan het recht van particulieren op terugbetaling van heffingen die in strijd met het gemeenschapsrecht zijn toegepast, niet afhankelijk zijn van de vraag of het Hof — krachtens de artikelen 169 of 170 dan wel artikel 177 — zich al dan niet over de betrokken heffingen heeft uitgesproken. Een arrest van het Hof schept geen recht, doch verklaart wat recht is. De Italiaanse regering heeft het Hof gesuggereerd te verklaren, naar analogie van zaak 43-75 (Defrenne t. Sabena, Jurispr. 1976, blz. 455), dat in een concreet geval slechts dan beroep kan worden gedaan op de rechtstreekse werking van communautaire verbodsbepalingen betreffende heffingen van gelijke werking, wanneer van de betrokken heffingen is vastgesteld dat zij verboden zijn ingevolge een richtlijn van de Commissie of een arrest van het Hof. De Italiaanse regering houde het mij ten goede, dat ik ervan afzie haar desbetreffend betoog diepgaand te bespreken. Het Hof heeft er kennis van kunnen nemen. Ik moge volstaan met de opmerking dat de zaak-Defrenne niet met de onderhavige zaak kan worden vergeleken. De reden waarom het Hof zijn arrest in die zaak slechts in beperkte mate heeft laten terugwerken, was dat tallozen in de Gemeenschap, inzonderheid particuliere werkgevers, door de handelwijze van gemeenschapsinstellingen en nationale regeringen in dwaling waren gebracht met betrekking tot hun verplichtingen. Er bestond gegronde vrees dat velen hunner in financiële moeilijkheden zouden komen of zelfs failliet zouden gaan wanneer oude arbeidscontracten weer ter discussie werden gesteld. In casu hebben we een geheel andere situatie: het gaat immers om de terugbetaling door de Lid-Staten van heffingen die zij nooit hadden mogen toepassen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.