CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. WATHELET

van 10 januari 2018 ( 1 )

Zaak C‑266/16

Western Sahara Campaign UK,

The Queen

tegen

Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,

Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs

[verzoek van de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (bestuursrechter binnen de afdeling van de Queen’s Bench bij een hogere rechterlijke instantie van Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko – Protocol tot vaststelling van de vangstmogelijkheden waarin bij de overeenkomst is voorzien – Handelingen waarbij de sluiting van de overeenkomst en van het protocol wordt goedgekeurd – Verordeningen waarbij de in het protocol vastgestelde vangstmogelijkheden over de lidstaten worden verdeeld – Geldigheid in het licht van artikel 3 VEU en het internationaal recht – Toepassing op de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren”

Inhoud

I. Inleiding II. Toepasselijke bepalingen A. Visserijovereenkomst B. Protocol van 2013 C. Verordening nr. 764/2006 D. Besluit 2013/785 E. Verordening nr. 1270/2013 III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen IV. Procedure bij het Hof V. Derde en vierde prejudiciële vraag A. Bevoegdheid van het Hof B. Ten gronde 1. Opmerkingen vooraf 2. Inroepbaarheid van regels van internationaal recht ter betwisting van de geldigheid van de bestreden handelingen a) Algemene beginselen b) Inroepbaarheid van de regels van internationaal recht die van toepassing zijn op de sluiting van internationale overeenkomsten betreffende de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van de Westelijke Sahara 1) Zelfbeschikkingsrecht i) Zelfbeschikkingsrecht is een van de „mensenrechten” ii) Zelfbeschikkingsrecht als beginsel van algemeen volkenrecht, beginsel van internationaal verdragsrecht en erga omnes‑verplichting – De Unie is aan het zelfbeschikkingsrecht gebonden – Het zelfbeschikkingsrecht is een regel van internationaal recht die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is – De aard en opzet van het zelfbeschikkingsrecht verzetten zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handelingen 2) Het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen 3) Regels van internationaal humanitair recht die van toepassing zijn op de sluiting van internationale overeenkomsten betreffende de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van het bezette gebied 3. Geldigheid van verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013, en verenigbaarheid van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 met de inroepbare regels van internationaal recht waarnaar in artikel 3, lid 5, VEU wordt verwezen a) Overeenstemming van de bestreden handelingen met het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara en met de verplichting om de uit de schending van dit recht voortvloeiende onwettige situatie niet te erkennen en om geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding van die situatie 1) Bestaan van een vrije wil van het volk van de Westelijke Sahara om met de bestreden handelingen zijn economische ontwikkeling na te streven en over zijn natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen te beschikken 2) Verplichting om de onwettige situatie die voortvloeit uit de schending van het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara niet te erkennen, en om geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding van die situatie 3) Kunnen de op de Westelijke Sahara van toepassing zijnde internationale overeenkomsten met het Koninkrijk Marokko zijn gesloten op een andere basis dan de Marokkaanse soevereiniteitsclaim over dit gebied? i) Het Koninkrijk Marokko als feitelijke besturende mogendheid van de Westelijke Sahara ii) Het Koninkrijk Marokko als bezettende mogendheid van de Westelijke Sahara – Toepasselijkheid van het internationaal humanitair recht op de Westelijke Sahara – De vraag of er sprake is van een militaire bezetting van de Westelijke Sahara – Bevoegdheid van de bezettende mogendheid om internationale overeenkomsten te sluiten die op het bezette gebied van toepassing zijn, en voorwaarden voor de wettigheid van de sluiting van dergelijke overeenkomsten b) Overeenstemming van de bestreden handelingen met het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen en met de regels van internationaal humanitair recht die van toepassing zijn op de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van het bezette gebied 1) Het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen 2) Artikel 55 van het Haags Reglement van 1907 3) Overeenstemming van de bestreden handelingen met het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen en met artikel 55 van het Haags Reglement van 1907 c) Beperkingen van de verplichting tot niet-erkenning 4. Samenvatting VI. Verzoek van de Raad om de gevolgen van de ongeldigverklaring in de tijd te beperken VII. Conclusie

I. Inleiding

1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko ( 2 ) (hierna: „visserijovereenkomst”), van het protocol tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko tot vaststelling van de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie waarin is voorzien bij de visserijovereenkomst ( 3 ) (hierna: „protocol van 2013”), en van verordening (EU) nr. 1270/2013 van de Raad van 15 november 2013 betreffende de verdeling van de vangstmogelijkheden krachtens het protocol van 2013 ( 4 ), voor zover de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko daarmee de exploitatie van de mariene biologische rijkdommen van de Westelijke Sahara mogelijk maken en regelen.

2. Het is voor het eerst dat prejudiciële vragen worden gesteld over de geldigheid van door de Unie gesloten internationale overeenkomsten en de handelingen tot sluiting ervan. Het verzoek om een prejudiciële beslissing werpt in zoverre nieuwe rechtsvragen op, die betrekking hebben op de bevoegdheid van het Hof om zich uit te spreken over de geldigheid van door de Unie gesloten internationale overeenkomsten, op de voorwaarden waaraan particulieren moeten voldoen om zich in het kader van het onderzoek naar de geldigheid van die internationale overeenkomsten op regels van internationaal recht te beroepen, en op de uitlegging van die regels. Deze rechtsvragen zijn van groot belang voor de rechterlijke toetsing van het externe optreden van de Unie en voor het sinds de jaren zestig van de vorige eeuw aan de gang zijnde proces van dekolonisatie van de Westelijke Sahara.

3. Het valt niet te ontkennen dat de beantwoording van die vragen voor een deel ook politieke implicaties heeft. Maar zoals het Internationaal Gerechtshof heeft geoordeeld, volstaat „het feit dat een rechtsvraag tevens politieke aspecten heeft, ‚hetgeen, uit de aard der zaak, het geval is bij nogal wat vragen die op internationaal vlak rijzen’, niet [...] om deze vraag te ontdoen van haar ‚rechtskarakter’ en ‚het Gerechtshof een bevoegdheid te ontzeggen die zijn Statuut hem uitdrukkelijk heeft toegekend [...]’. Ongeacht de politieke aspecten van de opgeworpen vraag, kan het Gerechtshof niet het rechtskarakter ontkennen van een vraag waarmee het wordt verzocht zich van een in wezen rechterlijke taak te kwijten [...].” ( 5 )

II. Toepasselijke bepalingen

A. Visserijovereenkomst

4. De visserijovereenkomst vormt het vervolg op een reeks overeenkomsten die vanaf 1987 op visserijgebied tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko zijn gesloten. Deze overeenkomst, waarvan de sluiting namens de toenmalige Gemeenschap is goedgekeurd bij verordening (EG) nr. 764/2006, is conform artikel 17 van die verordening op 28 februari 2007 in werking getreden. ( 6 )

5. Zoals uit de preambule en de artikelen 1 en 3 van de visserijovereenkomst blijkt, voorziet deze overeenkomst in een partnerschap dat beoogt bij te dragen aan de doeltreffende uitvoering van het visserijbeleid van Marokko en, in bredere zin, aan de instandhouding en de duurzame en verantwoorde exploitatie van de mariene biologische rijkdommen, via regels betreffende de economische, financiële, technische en wetenschappelijke samenwerking tussen de partijen, betreffende de voorwaarden voor de toegang tot de Marokkaanse visserijzones van vissersvaartuigen die de vlag van een lidstaat van de Unie voeren, betreffende de regelingen inzake het toezicht op de visserij in die zones, en betreffende de samenwerking tussen in de visserijsector actieve bedrijven.

6. Artikel 2 van de visserijovereenkomst („Definities”) bepaalt: „Voor de toepassing van deze overeenkomst, de bijlage en het protocol wordt verstaan onder: a) ‚Marokkaanse visserijzone’: de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit; [...]”

7. Artikel 5 van de visserijovereenkomst („Toegang van [...] vissersvaartuigen [van de Unie] tot de visgronden in de Marokkaanse viszones”) luidt: „1. Marokko verbindt zich ertoe [...] vaartuigen [van de Unie] in zijn visserijzones te laten vissen overeenkomstig deze overeenkomst en het aan de overeenkomst gehechte protocol en de bijlage. [...] 4. De [Unie] verbindt zich ertoe al het nodige te doen om ervoor te zorgen dat haar vaartuigen de bepalingen van deze overeenkomst en de wetgeving inzake de uitoefening van de visserij in de wateren onder de jurisdictie van Marokko in acht nemen, conform het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties.”

8. Artikel 7 van de visserijovereenkomst („Financiële tegenprestatie”) bepaalt: „1. De [Unie] betaalt Marokko een financiële tegenprestatie overeenkomstig de in het protocol en de bijlage vastgestelde voorwaarden en regelingen. Deze tegenprestatie wordt bepaald op basis van twee componenten betreffende respectievelijk: a) een financiële compensatie betreffende de toegang van [...] vaartuigen [van de Unie] tot de Marokkaanse visserijzones en onverminderd de rechten die door de [...] vaartuigen [van de Unie] verschuldigd zijn voor het recht voor de vergunningen; b) financiële steun van de [Unie] voor de instelling van het nationale visserijbeleid op basis van een verantwoorde visserij en de duurzame exploitatie van de visbestanden in de Marokkaanse wateren. 2. De in lid 1, onder b), bedoelde component van de financiële tegenprestatie wordt in onderlinge overeenstemming en conform de bepalingen van het protocol bepaald afhankelijk van de vaststelling door de twee partijen van de doelstellingen die gerealiseerd moeten worden in het kader van het sectorale visserijbeleid in Marokko en een jaarlijkse en meerjaarlijkse programmering betreffende de uitvoering ervan.”

9. Artikel 11 van de visserijovereenkomst („Toepassingsgebied”) luidt: „Deze overeenkomst is van toepassing, enerzijds, op de grondgebieden waar het [VWEU] van toepassing is en onder de in dat Verdrag gestelde voorwaarden en, anderzijds, op het grondgebied van Marokko en de wateren onder Marokkaanse jurisdictie.”

10. Artikel 13 van de visserijovereenkomst („Regeling van geschillen”) bepaalt dat „[b]ij geschillen betreffende de interpretatie of de toepassing van deze overeenkomst [...] de overeenkomstsluitende partijen overleg [plegen]”.

11. Volgens artikel 16 van de visserijovereenkomst „[vormen] [h]et protocol en de bijlage met aanhangsels [...] een integrerend deel van deze overeenkomst”. Dat protocol en die bijlage met aanhangsels waren gesloten voor een periode van vier jaar ( 7 ) en zijn dus niet meer van kracht. Zij zijn evenwel vervangen door het protocol van 2013 en de bijbehorende bijlage met aanhangsels.

B. Protocol van 2013

12. Op 18 november 2013 hebben de Unie en het Koninkrijk Marokko het protocol van 2013 ondertekend, dat de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie vaststelt waarin is voorzien bij de visserijovereenkomst. Dit protocol is op 15 juli 2014 in werking getreden. ( 8 )

13. Artikel 1 van het protocol van 2013 („Algemene beginselen”) bepaalt: „Het protocol, de bijlage en de aanhangsels maken integrerend deel uit van de [visserijovereenkomst], die past in het kader van de [associatieovereenkomst]. [...] De uitvoering van dit protocol geschiedt overeenkomstig [...] artikel 2 van [de associatieovereenkomst], inzake de eerbiediging van de democratische beginselen en de fundamentele rechten van de mens.”

14. Artikel 2 van het protocol van 2013 („Toepassingsperiode, geldigheidsduur en vangstmogelijkheden”) luidt: „De krachtens artikel 5 van de visserijovereenkomst verleende vangstmogelijkheden worden in de bij dit protocol gevoegde tabel vastgesteld voor een periode van vier jaar die ingaat op de datum van de inwerkingtreding ervan. De eerste alinea is van toepassing onverminderd de artikelen 4 en 5 van dit protocol. [...]”

15. In artikel 3 van het protocol van 2013 („Financiële tegenprestatie”) staat: „1. De totale jaarlijkse waarde van het protocol wordt geraamd op 40000000 EUR voor de in artikel 2 bedoelde periode. Dit bedrag is als volgt onderverdeeld: a) 30000000 EUR in het kader van de in artikel 7 van de visserijovereenkomst bedoelde financiële tegenprestatie, die als volgt is onderverdeeld: i) 16000000 EUR als financiële compensatie voor de toegang tot het bestand, ii) 14000000 EUR als steun voor het sectorale visserijbeleid in Marokko; b) 10000000 EUR, wat overeenkomt met het geraamde bedrag van de door de reders verschuldigde rechten voor de op grond van artikel 6 van de overeenkomst en volgens de voorwaarden van hoofdstuk I, delen D en E, van de bijlage bij dit protocol afgegeven visvergunningen. [...] 4. De in lid 1, onder a), bedoelde financiële tegenprestatie wordt overgemaakt ten name van de Thesaurier-generaal van het Koninkrijk Marokko op een bij de Generale Thesaurie van het Koninkrijk Marokko geopende rekening, waarvan de referenties door de Marokkaanse autoriteiten worden meegedeeld. 5. Behoudens artikel 6 van dit protocol valt de beslissing over de bestemming van de tegenprestatie onder de exclusieve bevoegdheid van de Marokkaanse autoriteiten.”

16. Artikel 6 van het protocol van 2013 („Steun voor het sectorale visserijbeleid van Marokko”) bepaalt: „1. De in artikel 3, lid 1, onder a), ii), van dit protocol bedoelde financiële tegenprestatie draagt bij aan de ontwikkeling en de uitvoering van het sectorale visserijbeleid van Marokko in het kader van de ontwikkelingsstrategie voor de visserijsector ‚Halieutis’. 2. De toewijzing en het beheer van deze bijdrage door Marokko gebeuren op basis van doelstellingen die de partijen in onderlinge overeenstemming in de gemengde commissie vaststellen en de desbetreffende jaarlijkse en meerjarige programmering, en wel overeenkomstig de strategie ‚Halieutis’ en op basis van een raming van de effecten van de uit te voeren projecten. [...] 6. Naargelang van de aard van de projecten en de duur van de uitvoering ervan, dient Marokko met betrekking tot de uitvoering van de projecten die in het kader van de uit hoofde van dit protocol verleende sectorale steun zijn voltooid, een verslag in bij de gemengde commissie met daarin een beschrijving van de verwachte economische en sociale gevolgen van deze projecten, met name de effecten op de werkgelegenheid en de investeringen en elke kwantificeerbare impact van de voltooide acties, alsmede van de geografische spreiding daarvan. Die gegevens worden uitgewerkt op basis van in de gemengde commissie nader te bepalen indicatoren. 7. Voorts dient Marokko vóór het verstrijken van het protocol een eindverslag over de tenuitvoerlegging van de uit hoofde van dit protocol verleende sectorale steun in, waarin de in de voorgaande leden aangehaalde elementen worden opgenomen. 8. Beide partijen volgen de tenuitvoerlegging van de sectorale steun zo nodig na het verstrijken van dit protocol, alsmede, in voorkomend geval, tijdens de schorsing ervan, en wel volgens de in dit protocol vastgestelde voorwaarden. [...]”

C. Verordening nr. 764/2006

17. In overweging 1 van verordening nr. 764/2006 wordt verklaard dat „[d]e [Unie] en het Koninkrijk Marokko hebben onderhandeld over een partnerschapsovereenkomst inzake visserij waarbij aan vissers uit de [Unie] vangstmogelijkheden worden toegekend in de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit, en [...] deze overeenkomst [hebben] geparafeerd”.

18. Volgens artikel 1 van genoemde verordening „[wordt] [d]e [visserijovereenkomst] [...] namens de [Unie] goedgekeurd”.

D. Besluit 2013/785

19. Volgens overweging 2 van besluit 2013/785/EU „heeft [d]e Unie [...] met het Koninkrijk Marokko onderhandeld over een nieuw protocol waarbij aan de vaartuigen van de Unie vangstmogelijkheden worden toegewezen in de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit en de jurisdictie voor visserijaangelegenheden bezit”.

20. Artikel 1 van het besluit bepaalt dat „[h]et protocol [van 2013] [...] namens de Unie [wordt] goedgekeurd”.

E. Verordening nr. 1270/2013

21. Volgens overweging 2 van verordening nr. 1270/2013 „heeft [d]e Unie met het Koninkrijk Marokko onderhandeld over een nieuw protocol bij de partnerschapsovereenkomst waarbij aan de vaartuigen van de Unie vangstmogelijkheden toegewezen worden in de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit en de jurisdictie voor visserijaangelegenheden bezit. Het nieuwe protocol is op 24 juli 2013 geparafeerd.”

22. Artikel 1, lid 1, van de verordening verdeelt de krachtens het protocol van 2013 vastgestelde vangstmogelijkheden over de lidstaten. Volgens die verdeling beschikt het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over een quotum van 4525 ton in de visserijzone voor industriële pelagische visserij.

III. Hoofdgeding en prejudiciële vragen

23. Western Sahara Campaign UK (hierna: „WSC”) is een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde onafhankelijke vrijwilligersorganisatie die tot doel heeft de erkenning van het recht van het volk van de Westelijke Sahara op zelfbeschikking te bevorderen.

24. Zij heeft twee met elkaar samenhangende vorderingen ingesteld tegen de Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (belasting‑ en douanedienst, Verenigd Koninkrijk) en de Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (minister van Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandszaken, Verenigd Koninkrijk).

25. De belasting‑ en douanedienst is de partij waartegen de eerste vordering is ingesteld, waarmee WSC bezwaar maakt tegen de preferentiële tariefbehandeling die wordt toegekend aan producten van oorsprong uit de Westelijke Sahara, die als producten van oorsprong uit het Koninkrijk Marokko worden gecertificeerd. De minister van Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandszaken is de partij waartegen de tweede vordering is ingesteld, waarmee WSC zich keert tegen de door de bestreden handelingen aan de minister geboden mogelijkheid om vergunningen af te geven voor visserij in de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara.

26. Met haar vorderingen betwist WSC de rechtmatigheid van de op 26 februari 1996 te Brussel ondertekende Euromediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds (PB 2000, L 70, blz. 2; hierna: „associatieovereenkomst”), en van de visserijovereenkomst, voor zover van toepassing op de Westelijke Sahara. Volgens WSC zijn die overeenkomsten ongeldig omdat zij in strijd zijn met algemene Unierechtelijke beginselen en met artikel 3, lid 5, VEU, dat de Unie ertoe verplicht het internationaal recht te eerbiedigen. In dit verband is WSC van mening dat de genoemde overeenkomsten, die zijn gesloten in de context van een onrechtmatige bezetting, in strijd zijn met verschillende internationaalrechtelijke beginselen, waaronder met name het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara, artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties, het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen, en de op militaire bezettingen van toepassing zijnde regels van internationaal humanitair recht.

27. De belasting‑ en douanedienst en de minister van Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandszaken werpen tegen dat WSC die regels van internationaal recht niet kan inroepen om de geldigheid van de genoemde overeenkomsten te betwisten. Zij menen hoe dan ook dat op de vorderingen van WSC, waarmee deze organisatie de politiek van het Koninkrijk Marokko ten aanzien van de Westelijke Sahara voor de Engelse rechter ter discussie wil stellen, niet door de rechter kan worden beslist. Ten gronde voeren de belasting‑ en douanedienst en de gedaagde minister aan dat niets in de genoemde overeenkomsten de conclusie wettigt dat de Unie de schending van dwingende volkenrechtelijke normen heeft erkend of daaraan bijstand heeft verleend. Zij zijn bovendien van mening dat het feit dat de Westelijke Sahara nog steeds door het Koninkrijk Marokko wordt bezet, geen beletsel vormt om met deze staat overeenkomsten betreffende de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van dat gebied te sluiten. Hoe dan ook zouden de partijen bij die overeenkomsten erkennen dat die exploitatie aan de bevolking van de Westelijke Sahara ten goede moet komen.

28. Tegen deze achtergrond oordeelt de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) (bestuursrechter binnen de afdeling van de Queen’s Bench bij een hogere rechterlijke instantie van Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk) dat „[de instellingen van de Unie] [...] niet altijd onverschillig [kunnen] blijven ten aanzien van de vraag waar de soevereine grenzen van een derde staat ophouden, vooral wanneer er sprake is van een onrechtmatige bezetting van het grondgebied van een andere staat” ( 9 ). Een dergelijke onverschilligheid zou namelijk in strijd kunnen zijn met de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en met de beginselen die de Unie binden, hoe ruim de beoordelingsmarge ook is waarover de instellingen van de Unie in buitenlandse aangelegenheden beschikken.

29. Volgens de verwijzende rechter rekent het Koninkrijk Marokko de Westelijke Sahara weliswaar tot zijn soevereine grondgebied, maar wordt deze claim noch door de internationale gemeenschap in het algemeen, noch door de Unie in het bijzonder erkend. De verwijzende rechter beschouwt de aanwezigheid van het Koninkrijk Marokko in de Westelijke Sahara juist als een bezetting, door hem zelfs een „aanhoudende bezetting” genoemd. ( 10 ) Het is in zijn ogen dan ook de vraag of het rechtmatig is dat een organisatie als de Unie, die de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties respecteert, met een derde staat een overeenkomst sluit met betrekking tot een buiten de erkende grenzen van deze staat gelegen gebied.

30. Volgens de verwijzende rechter mogen de instellingen van de Unie dan misschien gelijk hebben wanneer zij concluderen dat de aanhoudende bezetting van het gebied van de Westelijke Sahara door het Koninkrijk Marokko internationaalrechtelijk gezien geen beletsel vormt voor de sluiting van overeenkomsten betreffende de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van dit gebied, maar gaat het er in deze zaak om of de specifieke in geding zijnde overeenkomsten in strijd zijn met bepaalde internationaalrechtelijke beginselen en of er voldoende rekening is gehouden met de wil van de bevolking van de Westelijke Sahara en haar erkende vertegenwoordigers.

31. Naar het oordeel van de verwijzende rechter zijn er argumenten om te concluderen dat de instellingen van de Unie een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt bij de toepassing van het internationaal recht, in die zin dat de betrokken overeenkomsten zijn gesloten zonder dat het Koninkrijk Marokko zijn hoedanigheid van besturende mogendheid erkent en zonder dat het voldoet aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties en aan de verplichting om de zelfbeschikking van het volk van de Westelijke Sahara te bevorderen.

32. In deze omstandigheden heeft de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1) Hebben de verwijzingen naar ‚Marokko’ in de artikelen 9, 17 en 94 van de [associatieovereenkomst], en in protocol nr. 4 bij deze overeenkomst, enkel betrekking op het door de Verenigde Naties en de Unie erkende soevereine grondgebied van Marokko, waardoor is uitgesloten dat producten van oorsprong uit de Westelijke Sahara bij invoer in de Unie overeenkomstig de associatieovereenkomst met vrijstelling van douanerechten worden toegelaten? 2) Indien producten van oorsprong uit de Westelijke Sahara bij invoer in de Unie overeenkomstig de associatieovereenkomst met vrijstelling van douanerechten kunnen worden toegelaten, is de associatieovereenkomst dan geldig, gelet op de in artikel 3, lid 5, [VEU] geformuleerde verplichting om bij te dragen tot de eerbiediging van belangrijke beginselen van internationaal recht en tot de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, en gelet op de mate waarin de associatieovereenkomst is gesloten ten gunste van de Sahrawi, in hun naam, in overeenstemming met hun wensen en/of in overleg met hun erkende vertegenwoordigers? 3) Is de [visserijovereenkomst] (zoals goedgekeurd en uitgevoerd bij verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013) geldig, gelet op de in artikel 3, lid 5, [VEU] geformuleerde verplichting om bij te dragen tot de eerbiediging van belangrijke beginselen van internationaal recht en tot de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, en gelet op de mate waarin de visserijovereenkomst is gesloten ten gunste van de Sahrawi, in hun naam, in overeenstemming met hun wensen en/of in overleg met hun erkende vertegenwoordigers? 4) Is verzoekster gerechtigd om de geldigheid van handelingen van de Unie te betwisten op grond van een vermeende schending van het internationaal recht door de Unie, in het bijzonder gelet op: a) het feit dat verzoekster, hoewel zij naar nationaal recht procesbevoegdheid bezit om de geldigheid van handelingen van de Unie te betwisten, zich niet op rechten uit hoofde van het Unierecht beroept, en/of b) het beginsel dat is geformuleerd in de zaak van het in 1943 uit Rome weggehaalde monetair goud (ICJ Reports 1954, blz. 19), volgens hetwelk het Internationaal Gerechtshof geen vaststellingen kan doen die de gedragingen van een staat ter discussie stellen of inbreuk maken op de rechten van een staat, wanneer die staat geen partij is in de betrokken procedure, noch ermee heeft ingestemd door de beslissingen van het Internationaal Gerechtshof te worden gebonden?”

33. Bij beschikking van 23 november 2016 heeft de verwijzende rechter de Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) als belanghebbende in de bij hem aanhangige procedure toegelaten.

IV. Procedure bij het Hof

34. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 13 mei 2016 bij de griffie van het Hof binnengekomen. De Spaanse, de Franse en de Portugese regering alsmede de Raad en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

35. Bij brief van 17 januari 2017 heeft het Hof de verwijzende rechter gevraagd of hij, gelet op het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), de eerste en de tweede prejudiciële vraag al dan niet wenste te handhaven.

36. Bij brief van 3 februari 2017 heeft de verwijzende rechter die twee vragen ingetrokken omdat hij beantwoording ervan niet langer noodzakelijk achtte.

37. Bij brief van 17 februari 2017 heeft het Hof partijen in het hoofdgeding en de interveniënten in de onderhavige procedure verzocht om binnen een termijn van drie weken hun standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de eventuele betekenis van het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), voor het antwoord op de derde prejudiciële vraag, alsook enkele vragen te beantwoorden, aan welk verzoek WSC, Comader, de Spaanse en de Franse regering ( 11 ) alsmede de Raad en de Commissie gevolg hebben gegeven.

38. Ter terechtzitting van 6 september 2017 hebben WSC, Comader, de Spaanse en de Franse regering alsmede de Raad en de Commissie hun standpunten mondeling toegelicht.

V. Derde en vierde prejudiciële vraag

39. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de visserijovereenkomst, zoals goedgekeurd bij verordening nr. 764/2006 en uitgevoerd bij het (bij besluit 2013/785 goedgekeurde) protocol van 2013 en bij verordening nr. 1270/2013, geldig is, gelet op enerzijds artikel 3, lid 5, VEU, dat de Unie verplicht om „bij [te dragen] tot [...] de strikte eerbiediging [...] van het internationaal recht [en] [...] van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties”, en anderzijds de mate waarin de visserijovereenkomst is gesloten ten gunste van de Sahrawi, in hun naam, in overeenstemming met hun wensen en/of in overleg met hun erkende vertegenwoordigers.

40. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen onder welke voorwaarden het internationaal recht kan worden ingeroepen in het kader van de rechterlijke toetsing van handelingen van de Unie via een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van die handelingen.

41. Deze prejudiciële vragen hangen naar mijn mening nauw met elkaar samen, zodat zij samen moeten worden onderzocht.

A. Bevoegdheid van het Hof

42. De derde prejudiciële vraag heeft betrekking op de visserijovereenkomst (zoals aangevuld door het protocol van 2013) en verlangt van het Hof een uitspraak over de geldigheid van deze door de Unie gesloten internationale overeenkomst. In de vraag wordt echter ook verwezen naar de door de Raad vastgestelde handelingen tot goedkeuring en uitvoering van de visserijovereenkomst.

43. De Raad is van mening dat het Hof niet bevoegd is om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid van de visserijovereenkomst, die namelijk als internationale overeenkomst niet een handeling van de instellingen in de zin van artikel 267, eerste alinea, onder b), VWEU is. Volgens de Raad kan een door de Unie gesloten internationale overeenkomst uitsluitend voorafgaand aan de sluiting ervan op haar geldigheid worden getoetst, via de adviesprocedure van artikel 218, lid 11, VWEU. Subsidiair stelt de Raad, daarin bijgevallen door de Commissie en de Spaanse en de Franse regering, dat kan worden aangenomen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in werkelijkheid betrekking heeft op de geldigheid van de handelingen waarbij de sluiting van de visserijovereenkomst en van het protocol van 2013 is goedgekeurd, te weten verordening nr. 764/2006 en besluit 2013/785.

44. Deze exceptie van onbevoegdheid moet naar mijn mening om de volgende redenen worden afgewezen.

45. Volgens artikel 267, eerste alinea, onder b), VWEU is het Hof bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen „over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen [...] van de Unie”.

46. Het is vaste rechtspraak dat een door de Unie gesloten internationale overeenkomst, „wat [haar] betreft, een handeling is, welke door een der instellingen van de [Unie] is verricht” in de zin van artikel 267 VWEU. ( 12 ) Op grond daarvan is het Hof dikwijls in de gelegenheid geweest bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van bepalingen van dergelijke door de Unie gesloten overeenkomsten ( 13 ), waaronder overigens de visserijovereenkomst ( 14 ).

47. Bovendien strekt de prejudiciële geldigheidstoetsing zich volgens het Hof uit tot alle handelingen van de instellingen, „zonder enige uitzondering” ( 15 ), daar het VWEU „in de artikelen 263 en 277 enerzijds en artikel 267 anderzijds een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven [heeft] geroepen, waarbij aan de Unierechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de Unie is opgedragen” ( 16 ).

48. De door de Unie gesloten internationale overeenkomsten zijn echter zowel onderdeel van de internationale rechtsorde, daar zij zijn gesloten met een derde, als van de rechtsorde van de Unie.

49. Terwijl in de internationale rechtsorde de ongeldigheid van een internationale overeenkomst slechts kan worden ingeroepen op een van de gronden die limitatief zijn opgesomd in de artikelen 46 tot en met 53 van het op 23 mei 1969 te Wenen gesloten Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht ( 17 ) (hierna: „Weens Verdragenverdrag”), volgt uit artikel 218, lid 11, VWEU dat „de bepalingen van een door de Unie [...] gesloten [...] overeenkomst [...] volledig verenigbaar [moeten] zijn met [het VEU en het VWEU] en de daaruit voortvloeiende constitutionele beginselen” ( 18 ).

50. Om zoveel mogelijk de juridische en internationaal-politieke complicaties te vermijden die het gevolg zouden zijn van de onverenigbaarheid met het VEU en het VWEU van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst die internationaalrechtelijk gezien geldig zou blijven, hebben de opstellers van die verdragen de preventieve adviesprocedure in het leven geroepen die thans in artikel 218, lid 11, VWEU is geregeld.

51. Ter rechtvaardiging van zijn bevoegdheid om in het kader van de adviesprocedure de verenigbaarheid van internationale overeenkomsten te beoordelen, heeft het Hof zich overigens gebaseerd op het feit dat het deze bevoegdheid hoe dan ook ontleende aan de artikelen 258, 263 en 267 VWEU. Het heeft namelijk geoordeeld dat „de vragen of het sluiten van een bepaald akkoord al dan niet tot de bevoegdheden van de [Unie] behoort en of deze bevoegdheden eventueel zijn uitgeoefend overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag, in beginsel, hetzij rechtstreeks op grond van artikel [258 VWEU] of artikel [263 VWEU], hetzij door middel van een prejudiciële procedure, aan het Hof van Justitie [konden] worden voorgelegd”. ( 19 )

52. Het Hof is dus bevoegd om „alle vragen [...] die twijfels zouden kunnen doen rijzen over de materiële of de formele geldigheid van de [internationale] overeenkomst in het licht van [het VEU en het VWEU]”, te onderzoeken. ( 20 )

53. Om de bovengenoemde complicaties te vermijden, kan een „voorgenomen” internationale overeenkomst, indien het Hof een afwijzend advies heeft uitgebracht over de verenigbaarheid ervan met het VEU en het VWEU, niet in werking treden, tenzij zij vooraf wordt gewijzigd. ( 21 ) Hoe dan ook zal het Hof achteraf de materiële of formele verenigbaarheid ( 22 ) van de overeenkomst met die verdragen kunnen onderzoeken, indien het te maken krijgt met een beroep tot nietigverklaring of met een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid ervan.

54. Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om de geldigheid te onderzoeken van de handeling van de Raad waarbij de sluiting van een internationale overeenkomst wordt goedgekeurd ( 23 ), wat ook betekent dat het de materiële wettigheid van die handeling kan controleren in het licht van de betrokken overeenkomst. ( 24 ) Het Hof kan daarbij de wettigheid van de handeling van de Raad (inclusief de bepalingen van de internationale overeenkomst waarvan de sluiting bij die handeling wordt goedgekeurd) toetsen in het licht van het VEU en het VWEU en van de daaruit voortvloeiende constitutionele beginselen, waaronder de eerbiediging van de grondrechten ( 25 ) en van het internationaal recht ( 26 ) overeenkomstig artikel 3, lid 5, VEU.

55. Het Hof is bijgevolg bevoegd om het besluit van de Raad tot goedkeuring van de betrokken internationale overeenkomst nietig te verklaren (in het geval van een beroep tot nietigverklaring) dan wel ongeldig te verklaren (in het geval van een verzoek om een prejudiciële beslissing) ( 27 ), en om die overeenkomst onverenigbaar te verklaren met het VEU en het VWEU en met de daaruit voortvloeiende constitutionele beginselen.

56. In dat geval blijft de internationale overeenkomst de partijen krachtens het internationaal recht binden en is het aan de instellingen van de Unie om de onverenigbaarheid tussen die overeenkomst en het VEU en het VWEU en de daaruit voortvloeiende constitutionele beginselen op te heffen. ( 28 ) Indien de opheffing van die onverenigbaarheid onmogelijk blijkt, moeten de instellingen de overeenkomst opzeggen of zich eruit terugtrekken ( 29 ), conform de procedure zoals die wordt beschreven in artikel 56 en de artikelen 65 tot en met 68 van het Weens Verdragenverdrag ( 30 ) en, in het onderhavige geval, in artikel 14 van de visserijovereenkomst. In zoverre kan een vergelijking worden getrokken met artikel 351 VWEU, dat ziet op dezelfde situatie in verband met door de lidstaten vóór hun toetreding tot de Unie gesloten verdragen.

57. Tot slot moet erop worden gewezen dat het beginsel dat het Internationaal Gerechtshof heeft geformuleerd in de zaak van het in 1943 uit Rome weggehaalde monetair goud ( 31 ), waaraan in de vierde prejudiciële vraag wordt gerefereerd en dat erop neerkomt dat dat rechtscollege niet bevoegd is een geschil tussen twee staten te beslechten indien het daartoe de gedragingen dient te onderzoeken van een derde staat die geen partij is in de procedure ( 32 ), in casu niet relevant is, zoals de Raad en de Commissie stellen. Dat beginsel, dat is opgenomen in het Statuut van het Internationaal Gerechtshof, komt immers in het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet voor en zou hoe dan ook niet kunnen bestaan in het Unierecht, omdat het automatisch de mogelijkheid voor het Hof zou uitsluiten om een door de Unie gesloten internationale overeenkomst op haar verenigbaarheid met het VEU en het VWEU te toetsen als de derde staat die de overeenkomst met de Unie heeft gesloten, niet deelneemt aan de bij het Hof aanhangig gemaakte procedure.

58. Een en ander betekent dat de verwijzende rechter met zijn prejudiciële vragen duidelijkheid wenst te verkrijgen omtrent: – de geldigheid van verordening nr. 764/2006, voor zover daarmee goedkeuring wordt gegeven aan de visserijovereenkomst „waarbij aan vissers uit de [Unie] vangstmogelijkheden worden toegekend in de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit” ( 33 ); – de geldigheid van besluit 2013/785, voor zover daarmee goedkeuring wordt gegeven aan het protocol van 2013 „waarbij aan de vaartuigen van de Unie vangstmogelijkheden worden toegewezen in de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit en de jurisdictie voor visserijaangelegenheden bezit” ( 34 ), en waarbij de financiële tegenprestatie voor die exploitatie wordt vastgesteld; – de geldigheid van verordening nr. 1270/2013, voor zover daarmee de vangstmogelijkheden krachtens het protocol van 2013 over de lidstaten worden verdeeld, en – de verenigbaarheid van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 met het VEU en het VWEU en de daaruit voortvloeiende constitutionele beginselen, waaronder met name de bescherming van de grondrechten en de door artikel 3, lid 5, VEU voor het externe optreden van de Unie voorgeschreven eerbiediging van het internationaal recht.

59. Ik zal al deze handelingen hierna aanduiden als de „bestreden handelingen”.

B. Ten gronde

1. Opmerkingen vooraf

60. Zowel volgens partijen in het hoofdgeding als volgens de interveniënten voor het Hof zijn de bestreden handelingen van toepassing op de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren. Dit volgt echter niet onomstotelijk uit de tekst van de visserijovereenkomst en van het protocol van 2013. In geen van de bepalingen daarvan wordt namelijk de Westelijke Sahara met zoveel woorden genoemd.

61. Om te beginnen moet dus worden nagegaan of de bestreden handelingen wel op de Westelijke Sahara van toepassing zijn, omdat anders de geldigheid ervan niet met een beroep op de door de verwijzende rechter en WSC aangevoerde normen zou kunnen worden betwist. ( 35 )

62. Een uitlegging van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 conform de in artikel 31 van het Weens Verdragenverdrag geformuleerde regels voor de uitlegging van verdragen leidt naar mijn mening tot de conclusie dat deze handelingen wel degelijk op het gebied van de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren van toepassing zijn, en wel om de volgende redenen.

63. Volgens artikel 31, lid 1, van het Weens Verdragenverdrag „[moet] [e]en verdrag [...] te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag”. Volgens artikel 31, lid 2, „omvat de context, behalve de tekst, met inbegrip van preambule en bijlagen[,] iedere overeenstemming die betrekking heeft op het verdrag en die bij het sluiten van het verdrag tussen alle partijen is bereikt”. De context omvat dus het protocol van 2006. Dit protocol is weliswaar niet meer van kracht, maar de strekking ervan was, wat de werkingssfeer van de visserijovereenkomst betreft, in wezen identiek aan die van het protocol van 2013.

64. Artikel 31, lid 3, van het Weens Verdragenverdrag bepaalt dat behalve met de context ook rekening dient te worden gehouden met „iedere later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen met betrekking tot de uitlegging van het verdrag of de toepassing van zijn bepalingen”. Bij de uitlegging van de werkingssfeer van de visserijovereenkomst moet dus rekening worden gehouden met de relevante bepalingen van het protocol van 2013.

65. In casu is de visserijovereenkomst volgens artikel 11 ervan, wat Marokko betreft, van toepassing op „het grondgebied van Marokko en de wateren onder Marokkaanse jurisdictie”. In artikel 2, onder a), van deze overeenkomst wordt de uitdrukking „Marokkaanse visserijzone”, waarin de door de overeenkomst geregelde exploitatie van de visbestanden plaatsvindt, gedefinieerd als „de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit” ( 36 ).

66. Deze uitdrukking wordt nader omschreven in de aanhangsels 2 en 4 van de bijlage bij het protocol van 2013. Op verzoek van het Hof heeft de Commissie zes kaarten overgelegd die overeenkomstig de in die aanhangsels gegeven specificaties laten zien hoe ver de visserijzones zich uitstrekken:

67. Zoals uit die kaarten blijkt, strekt visserijzone nr. 3 (cat. 3: kleinschalige visserij in het zuiden) zich uit ten zuiden van 30°40’00”NB en buiten de 3 zeemijl; strekt visserijzone nr. 4 (cat. 4: demersale visserij) zich uit ten zuiden van 29°NB en voorbij de 200 m-dieptelijn respectievelijk buiten de 12 zeemijl voor trawlers en beugvisserijvaartuigen; bestrijkt visserijzone nr. 5 (cat. 5: tonijnvisserij) de gehele Atlantische zone van Marokko buiten de 3 zeemijl, met uitzondering van het beschermde gebied ten oosten van de lijn die de punten 33°30’NB/7°35’WL en 35°48’NB/6°20’WL verbindt, en strekt visserijzone nr. 6 (cat. 6: industriële pelagische visserij) zich uit ten zuiden van 29°NB en buiten de 15 zeemijl respectievelijk 8 zeemijl voor vriestrawlers en RSW-trawlers. ( 37 )

68. Wat die laatste visserijzone betreft, blijkt uit de notulen van de op 17 en 18 maart 2008 te Brussel gehouden vergadering van de derde gemengde commissie voor de visserijovereenkomst dat de Unie en het Koninkrijk Marokko zijn overeengekomen dat de betrokken visserij slechts ten zuiden van 26°07’NB mocht plaatsvinden. Krachtens hoofdstuk III van de bijlage bij het protocol van 2013 en aanhangsel 4 van die bijlage kan het Koninkrijk Marokko die geografische coördinaten immers eenzijdig wijzigen, mits wijzigingen één maand van tevoren aan de Commissie worden meegedeeld.

69. De zuidelijke grens van die visserijzones wordt noch in de visserijovereenkomst, noch in het protocol van 2013 gespecificeerd. ( 38 ) Aangezien de grens tussen de Westelijke Sahara en het Koninkrijk Marokko op 27°42’NB (Pointe Stafford) ligt ( 39 ), bestrijkt uitsluitend visserijzone nr. 6 ingevolge een later akkoord tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko expliciet de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara. Uit de door de Commissie overgelegde kaarten blijkt echter dat visserijzones nrs. 3 tot en met 5 zich uitstrekken tot de zeegrens tussen de Islamitische Republiek Mauritanië en de Westelijke Sahara, en dus de aan de Westelijke Sahara grenzende wateren bestrijken.

70. Bovendien bevestigen de door de Commissie tijdens de terechtzitting opgegeven vangsthoeveelheden per visserijzone dat de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 nagenoeg uitsluitend van toepassing zijn op de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara. ( 40 ) Volgens de cijfers van de Commissie vertegenwoordigen alleen de in visserijzone nr. 6 verrichte vangsten al ongeveer 91,5 % van de totale in het kader van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 verrichte vangsten. Hieruit blijkt duidelijk dat de toepassing van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 op de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara door de partijen van meet af aan is beoogd.

71. Wat de toepassing van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 op het vasteland betreft, bepaalt artikel 3, lid 1, onder a), ii), van het protocol van 2013 dat van de door de Unie aan het Koninkrijk Marokko betaalde financiële tegenprestatie een gedeelte, namelijk 14000000 EUR, bedoeld is als steun voor het sectorale visserijbeleid in Marokko, waaronder volgens de Raad en de Commissie ook investeringen in infrastructuur op het grondgebied van de Westelijke Sahara vallen. Bovendien moet volgens hoofdstuk X van de bijlage bij het protocol van 2013 een deel van de vangsten worden aangeland in Marokkaanse havens, waartoe volgens de Raad en de Commissie ook de havens van de Westelijke Sahara behoren. Tot slot moeten de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 volgens de Raad en de Commissie ten goede komen aan het volk van de Westelijke Sahara, wat op zichzelf neerkomt op toepassing van die overeenkomst en dat protocol op het vasteland.

72. Voorts biedt de ontstaansgeschiedenis van de visserijovereenkomst steun aan de vaststelling dat deze overeenkomst van toepassing is op de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren. Zoals de Commissie opmerkt, vindt deze overeenkomst immers haar oorsprong in de door het Koninkrijk Spanje vóór zijn toetreding tot de Unie met het Koninkrijk Marokko gesloten visserijovereenkomsten ( 41 ), die van toepassing waren op de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara, als wateren die onder Marokkaanse jurisdictie vielen. ( 42 ) Ik wijs er ook op dat de sinds 1988 tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko gesloten visserijovereenkomsten reeds hebben geleid tot verschillende zaken over visserij in de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara. ( 43 ) Ik meen in dit verband dat de visserijovereenkomst en het protocol van 2013, net als hun voorgangers, de vóór de toetreding van het Koninkrijk Spanje tot de Unie bestaande visserijactiviteiten van die lidstaat in de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara slechts overnemen en voortzetten.

73. Ten slotte is volgens artikel 31, lid 4, van het Weens Verdragenverdrag de bedoeling van de partijen van essentieel belang, aangezien in dit artikel is bepaald dat „[e]en term [...] in een bijzondere betekenis verstaan [dient] te worden als vaststaat, dat dit de bedoeling van de partijen is geweest”. Mijns inziens was het de bedoeling van de Unie en het Koninkrijk Marokko dat de visserijovereenkomst van toepassing zou zijn op de Westelijke Sahara en de daaraan grenzende wateren, zijnde wateren onder de soevereiniteit of de jurisdictie van het Koninkrijk Marokko. In 1976 is het Koninkrijk Marokko overgegaan tot annexatie van het deel van de Westelijke Sahara ten noorden van de rechte lijn die loopt vanaf het punt op de Atlantische kust op 24°NB tot aan het snijpunt van 23°NB en 13°WL ( 44 ), conform het op 14 april 1976 te Rabat tussen de Islamitische Republiek Mauritanië en het Koninkrijk Marokko gesloten verdrag over het verloop van de staatsgrens. ( 45 ) In 1979 lijfde het Koninkrijk Marokko vervolgens ook het zuidelijke deel van de Westelijke Sahara in ( 46 ), dat bij die overeenkomst was toegekend aan de Islamitische Republiek Mauritanië. Het Koninkrijk Marokko is dan ook van mening dat het soevereiniteit bezit over de Westelijke Sahara en dat de daaraan grenzende wateren dus vallen binnen de werkingssfeer van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013.

74. Wat de Unie betreft, blijkt uit de door verschillende lidstaten bij de goedkeuring van het protocol van 2013 in de Raad afgelegde verklaringen duidelijk dat zowel dit protocol als de visserijovereenkomst op de Westelijke Sahara van toepassing is. ( 47 ) Zoals de verwijzende rechter en de Commissie aangeven, was dit trouwens de reden waarom het Europees Parlement aanvankelijk de hernieuwde onderhandelingen over het protocol tot vaststelling van de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie waarin is voorzien bij de visserijovereenkomst, had geblokkeerd. Dat was ook de reden waarom het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden tegen de goedkeuring van de sluiting van dat protocol hebben gestemd, het Koninkrijk der Nederlanden ( 48 ), de Republiek Finland en het Verenigd Koninkrijk zich van stemming hebben onthouden, en de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland en de Republiek Oostenrijk voorbehouden hebben gemaakt. ( 49 )

75. Anders dan bij de associatieovereenkomst die aan de orde is in het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), lijkt de bedoeling van de partijen hier naar mijn mening duidelijk vast te staan: de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 zijn van toepassing op de Westelijke Sahara en de daaraan grenzende wateren. Het Hof dient dan ook na te gaan of die bedoeling, waaraan in de bestreden handelingen uitvoering is gegeven, gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van die handelingen in het licht van artikel 3, lid 5, VEU en de door WSC ingeroepen regels van internationaal recht.

2. Inroepbaarheid van regels van internationaal recht ter betwisting van de geldigheid van de bestreden handelingen

a) Algemene beginselen

76. Het betoog van WSC is in wezen erop gericht, de geldigheid van de bestreden handelingen in twee opzichten te betwisten. In de eerste plaats stelt WSC dat de Unie niet rechtmatig met het Koninkrijk Marokko overeenkomsten kan sluiten die van toepassing zijn op het gebied van de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren. In de tweede plaats voert zij aan dat, zelfs al zou de Unie wel rechtmatig dergelijke overeenkomsten kunnen sluiten, de bestreden handelingen inhoudelijk ongeldig zijn, gelet op artikel 3, lid 5, VEU en het internationaal recht. WSC beroept zich in dit verband op verschillende regels van internationaal recht, waaronder met name het zelfbeschikkingsrecht van volken, artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties, het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen, en het internationaal humanitair recht, voor zover de regels daarvan betrekking hebben op de sluiting van internationale overeenkomsten die van toepassing zijn op bezette gebieden, en op de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van die gebieden. Tijdens de terechtzitting heeft WSC duidelijk gemaakt dat zij de bestreden handelingen niet ongeldig acht in het licht van het internationaal zeerecht.

77. De minister van Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandszaken, Comader, de Spaanse, de Franse en de Portugese regering alsmede de Raad en de Commissie betwisten dat die regels van internationaal recht door WSC kunnen worden ingeroepen. Zij baseren zich daartoe op de beginselen die zijn geformuleerd in het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864).

78. Ik herinner eraan dat volgens de punten 51 tot en met 55 van het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), regels van internationaal verdragsrecht onder de volgende voorwaarden kunnen worden ingeroepen: de Unie moet aan die regels zijn gebonden, die regels moeten inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, en de aard en de opzet ervan mogen zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handeling verzetten.

79. Volgens de punten 101 tot en met 103 en punt 107 van het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), kunnen regels van internationaal gewoonterecht onder de volgende voorwaarden worden ingeroepen: die regels moeten de bevoegdheid van de Unie om de bestreden handeling vast te stellen, op losse schroeven kunnen zetten, en die handeling moet de rechten kunnen aantasten die de justitiabele aan het recht van de Unie ontleent, of voor hem verplichtingen naar dit recht kunnen doen ontstaan.

80. Hoewel particulieren aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen om in het kader van de rechterlijke toetsing van handelingen van de Unie regels van internationaal recht te kunnen inroepen, kunnen naar mijn mening de in het betrokken arrest geformuleerde beginselen niet zonder meer worden toegepast op de onderhavige zaak. Die beginselen gelden namelijk voor de rechterlijke toetsing van zuiver interne eenzijdige handelingen van afgeleid recht (verordeningen, richtlijnen, enz.) ( 50 ), terwijl, zoals de Commissie opmerkt ( 51 ), de onderhavige zaak betrekking heeft op de daarvan te onderscheiden vraag naar de geldigheid van een internationale overeenkomst die door de Unie is gesloten via de handeling waarbij de sluiting van die overeenkomst is goedgekeurd (afgeleid verdragsrecht). ( 52 )

81. In dit verband breng ik in herinnering dat het lidmaatschap van de Verenigde Naties (VN) slechts openstaat voor staten. ( 53 ) Daar de Unie geen lid is van de VN, is zij geen partij bij het Statuut van het Internationaal Gerechtshof, zoals artikel 93 van het Handvest van de Verenigde Naties voor VN-leden bepaalt. Bovendien kunnen volgens artikel 34 van het Statuut van het Internationaal Gerechtshof uitsluitend staten partij zijn in voor dit rechtscollege te brengen zaken.

82. Het toezicht op het externe optreden van de Unie is dus niet opgedragen aan een internationaal rechtscollege, ook niet aan het Internationaal Gerechtshof. Dit betekent dat zelfs indien het optreden van de Unie in strijd zou zijn met dwingende volkenrechtelijke normen in de zin van artikel 53 van het Weens Verdragenverdrag of met tot het internationaal gewoonterecht behorende „erga omnes”‑verplichtingen ( 54 ), geen enkel internationaal rechtscollege bevoegd zou zijn zich over een dergelijke schending uit te spreken.

83. Volgens de rechtspraak van het Hof staat het de Unie echter vrij om gebruik te maken van de haar door sommige internationale overeenkomsten geboden mogelijkheid „zich te onderwerpen aan de beslissingen van een bij dergelijke overeenkomsten ingesteld of aangewezen gerecht over de uitlegging en de toepassing van de bepalingen ervan” ( 55 ).

84. Een dergelijke mogelijkheid is niet voorzien in de visserijovereenkomst, waarvan artikel 13 („Regeling van geschillen”) bepaalt dat „[b]ij geschillen betreffende de interpretatie of de toepassing van deze overeenkomst [...] de overeenkomstsluitende partijen overleg [plegen]”. Daar er geen onafhankelijk en onpartijdig gerecht in het leven is geroepen dat bevoegd is om eventuele met de visserijovereenkomst verband houdende geschillen te beslechten, is de oplossing van die geschillen afhankelijk van de goede wil van de partijen, met als gevolg dat elk van de partijen die oplossing eenvoudig kan blokkeren. ( 56 )

85. Waar het Hof dus overblijft als enige rechter die bevoegd is het externe optreden van de Unie te controleren, en na te gaan of dit optreden bijdraagt tot „de strikte eerbiediging [...] van het internationaal recht [en] van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties” ( 57 ), wekt het weinig verbazing dat het heeft geoordeeld dat „[d]e uitoefening van de bevoegdheden die de [instellingen van de Unie] op internationaal gebied zijn toevertrouwd, [...] niet aan de [...] wettigheidstoetsing onttrokken [kan] blijven” ( 58 ).

86. In dit verband merk ik op dat particulieren weliswaar aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen om zich op het internationaal recht te kunnen beroepen teneinde de verenigbaarheid van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst met artikel 3, lid 5, VEU te betwisten, maar dat die voorwaarden niet van dien aard mogen zijn dat zij een doeltreffende rechterlijke toetsing van het externe optreden van de Unie in de praktijk onmogelijk maken.

87. Dat zou naar mijn mening echter het geval zijn indien de beginselen die zijn geformuleerd voor de situatie waarop het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), betrekking heeft, als zodanig werden getransponeerd naar de toetsing van de geldigheid van de bestreden handelingen.

88. Sommige van de in de onderhavige zaak ingeroepen regels van internationaal recht zijn namelijk zowel gewoonterechtelijk als verdragsrechtelijk van aard, daar zij zijn gecodificeerd in verschillende internationale verdragen en overeenkomsten, terwijl andere, zoals het recht op zelfbeschikking, tot het algemeen volkenrecht behoren ( 59 ) en daardoor niet exclusief tot een van de twee categorieën van internationaal recht kunnen worden gerekend waarvan de inroepbaarheid door het Hof is onderzocht in zijn arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864).

89. Bovendien was het weliswaar om de inroepbaarheid van regels van internationaal gewoonterecht niet automatisch uit te sluiten dat het Hof voor het inroepen van die regels andere voorwaarden heeft geformuleerd dan voor het inroepen van internationaal verdragsrecht, maar het zou met ditzelfde doel in strijd zijn om, zoals de minister van Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandszaken, de Spaanse, de Franse en de Portugese regering en de Raad en de Commissie voorstellen, de inroepbaarheid van regels van algemeen volkenrecht afhankelijk te stellen van de voorwaarden die voor het inroepen van de regels van internationaal gewoonterecht zijn geformuleerd, wanneer die regels voldoen aan de voorwaarden waaronder volgens het Hof regels van internationaal verdragsrecht kunnen worden ingeroepen.

90. Een dergelijke oplossing zou het voor particulieren per definitie onmogelijk maken om zich te beroepen op – niettemin essentiële – regels van internationaal recht, zoals dwingende normen van algemeen volkenrecht of internationaalrechtelijke „erga omnes”-verplichtingen, en wel om de volgende redenen.

91. Om te beginnen moeten volgens de eerste van de voorwaarden waaronder volgens het Hof regels van internationaal gewoonterecht kunnen worden ingeroepen ingeval de bestreden handeling een zuiver interne eenzijdige handeling van afgeleid recht is, de ingeroepen regels de bevoegdheid van de Unie om die handeling vast te stellen, op losse schroeven kunnen zetten. Ik herinner eraan dat zowel in de zaak die is uitgemond in het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), als in de zaken die hebben geleid tot de in punt 107 van dat arrest aangehaalde arresten, vraagtekens waren geplaatst bij de bevoegdheid van de Unie om de bestreden handeling vast te stellen, wegens de vermeende extraterritoriale gevolgen van die handeling.

92. In de onderhavige zaak betwist niemand de bevoegdheid ( 60 ) van de Unie om de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 te sluiten, noch haar bevoegdheid om verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013 vast te stellen. WSC betwist daarentegen de verenigbaarheid van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 met het primaire Unierecht, alsook de materiële wettigheid van verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013. Het zou absurd zijn om de toetsing van de bestreden handelingen te beperken tot die bevoegdheidsvraag en om een inhoudelijke toetsing ervan aan de meest essentiële normen van internationaal recht die in casu zijn ingeroepen, zonder meer uit te sluiten.

93. De toepassing in een zaak als de onderhavige van de tweede voorwaarde waaraan volgens het Hof moet zijn voldaan om regels van internationaal gewoonterecht te kunnen inroepen, blijkt nog problematischer. Volgens die voorwaarde moet de bestreden handeling rechten kunnen aantasten die de justitiabele aan het Unierecht ontleent, of voor hem verplichtingen naar Unierecht kunnen doen ontstaan. ( 61 )

94. In casu doen de bestreden handelingen slechts rechten en verplichtingen ontstaan voor de Unie en het Koninkrijk Marokko. Ik zie namelijk in die handelingen geen enkele bepaling waaruit rechten of verplichtingen zouden voortvloeien voor particulieren, behalve dan misschien (maar ik betwijfel dat) voor reders van de Unie wier vaartuigen een visserijvergunning op grond van de visserijovereenkomst hebben gekregen. Gesteld al dat een categorie particulieren zou voldoen aan die voorwaarde om de bestreden handelingen door de rechter te laten toetsen, dan zou die categorie dus uitsluitend bestaan uit degenen die van de visserijovereenkomst profiteren en dus geen enkel belang erbij hebben deze overeenkomst in rechte aan te vechten.

95. Waarom zou, tot slot, de rechterlijke toetsing beperkt moeten blijven „tot de vraag of de instellingen van de Unie door vaststelling van de betrokken handeling blijk hebben gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden voor toepassing van die beginselen” ( 62 ), wanneer die beginselen wegens hun codificatie „even nauwkeurig [zijn] als een bepaling van een internationale overeenkomst” ( 63 )?

96. Concluderend ben ik op dit punt dan ook van oordeel dat in het kader van de rechterlijke toetsing van door de Unie gesloten internationale overeenkomsten en van handelingen van de Unie waarbij dergelijke overeenkomsten worden goedgekeurd of uitgevoerd, de inroepbaarheid van regels van internationaal recht weliswaar afhankelijk moet worden gesteld van bepaalde voorwaarden, maar dat daarbij geen rol zou moeten spelen of die regels formeel tot een of meer van de in artikel 38, lid 1, van het Statuut van het Internationaal Gerechtshof genoemde bronnen van internationaal recht kunnen worden gerekend. Die voorwaarden zijn die welke worden genoemd in de punten 53 tot en met 55 van het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864): de ingeroepen regel moet de Unie binden, hij moet inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, en zijn aard en opzet mogen zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handeling verzetten.

97. Met inachtneming van deze beginselen zal ik de inroepbaarheid onderzoeken van de door WSC aangevoerde regels van internationaal recht die in de onderhavige zaak relevant zijn.

b) Inroepbaarheid van de regels van internationaal recht die van toepassing zijn op de sluiting van internationale overeenkomsten betreffende de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van de Westelijke Sahara

98. Met de bestreden handelingen heeft de Unie met het Koninkrijk Marokko een internationale overeenkomst gesloten die voorziet in de exploitatie van de visbestanden van de Westelijke Sahara door de Unie, en aan deze overeenkomst uitvoering gegeven. In dit verband zal ik de inroepbaarheid onderzoeken van de regels van internationaal recht die zowel de sluiting met het Koninkrijk Marokko van een op de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren toepasselijke internationale overeenkomst, als de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van dit gebied op losse schroeven zouden kunnen zetten. Ik neem daarbij in aanmerking dat het Koninkrijk Marokko meent soevereiniteit over de Westelijke Sahara te bezitten, dat de instellingen van de Unie deze staat als de feitelijke besturende mogendheid van de Westelijke Sahara beschouwen, en dat de verwijzende rechter en WSC van mening zijn dat hij de bezettende mogendheid van dit gebied is.

1) Zelfbeschikkingsrecht

i) Zelfbeschikkingsrecht is een van de „mensenrechten”

99. Om te beginnen ben ik van mening dat de voorwaarden waaronder regels van internationaal recht kunnen worden ingeroepen, niet gelden voor het recht op zelfbeschikking, daar dit een mensenrecht is.

100. Zoals het Hof heeft geoordeeld in de punten 284 en 285 van het arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461), is de eerbiediging van de mensenrechten een vereiste voor de wettigheid van handelingen van de Unie, en zijn maatregelen die onverenigbaar zijn met de eerbiediging van deze rechten, in de rechtsorde van de Unie niet toelaatbaar. De bij een internationale overeenkomst opgelegde verplichtingen mogen bijgevolg geen afbreuk doen aan de constitutionele beginselen van het VEU en het VWEU, zoals het in artikel 3, lid 5, VEU en artikel 21 VEU geformuleerde beginsel dat bij het externe optreden van de Unie de mensenrechten moeten worden geëerbiedigd. Het is dan ook aan het Hof om deze eerbiediging te verzekeren in het kader van het door het VEU en het VWEU in het leven geroepen volledige stelsel van rechtsmiddelen.

101. Volgens vaste rechtspraak van het Hof „vormen de grondrechten [...] een integrerend deel van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Het Hof laat zich daarbij leiden door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten”. ( 64 )

102. Alle lidstaten (en het Koninkrijk Marokko) zijn partij bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) ( 65 ) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) ( 66 ), ondertekend te New York op 16 december 1966. Artikel 1 van beide verdragen bepaalt: „1. Alle volken bezitten zelfbeschikkingsrecht. Uit hoofde van dit recht bepalen zij in alle vrijheid hun politieke status en streven zij vrijelijk hun economische, sociale en culturele ontwikkeling na. 2. Alle volken kunnen ter verwezenlijking van hun doeleinden vrijelijk beschikken over hun natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen, evenwel onverminderd eventuele verplichtingen voortvloeiende uit internationale economische samenwerking, gegrondvest op het beginsel van wederzijds voordeel, en uit het internationale recht. In geen geval mogen een volk zijn bestaansmiddelen worden ontnomen. 3. De staten die partij zijn bij dit verdrag, met inbegrip van de staten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van gebieden zonder zelfbestuur en van trustgebieden, bevorderen de verwezenlijking van het zelfbeschikkingsrecht en eerbiedigen dit recht overeenkomstig de bepalingen van het Handvest der Verenigde Naties.” ( 67 )

103. Bovendien is in titel VIII van de Slotakte van Helsinki van 1975 („Gelijke rechten en recht op zelfbeschikking van volken”), waaraan artikel 21, lid 2, onder c), VEU refereert en waarbij alle lidstaten partij zijn, het zelfbeschikkingsrecht geformuleerd in bewoordingen die vrijwel identiek zijn aan die van artikel 1 van het IVESCR en het IVBPR. In die titel staat: „De deelnemende staten eerbiedigen de gelijke rechten van volken en hun recht op zelfbeschikking, en handelen daarbij steeds in overeenstemming met de doelstellingen en beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en met de relevante internationaalrechtelijke normen, daaronder begrepen die welke betrekking hebben op de territoriale integriteit van de staten. Op grond van het beginsel van gelijke rechten en van zelfbeschikking voor volken hebben alle volken te allen tijde het recht om hun interne en externe politieke status in alle vrijheid en zonder buitenlandse inmenging te bepalen wanneer en zoals zij dit wensen, en om hun politieke, economische, sociale en culturele ontwikkeling vrijelijk na te streven. De deelnemende staten herbevestigen het universele belang van de eerbiediging en de daadwerkelijke uitoefening door volken van gelijke rechten en van hun recht op zelfbeschikking voor de ontwikkeling van vriendschappelijke betrekkingen, zowel tussen elkaar als tussen alle staten; ook herinneren zij aan het belang van de opheffing van elke schending van dit beginsel, in welke vorm ook.”

104. Het zelfbeschikkingsrecht is dus een mensenrecht, dat als zodanig is erkend door diverse instanties en internationale rechtsinstrumenten, alsook door de rechtsleer. ( 68 ) Volgens het Internationaal Gerechtshof komt dit recht toe aan de volken van niet-zelfbesturende gebieden in de zin van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties en aan volken onder vreemde onderwerping ( 69 ), overheersing en uitbuiting. ( 70 )

ii) Zelfbeschikkingsrecht als beginsel van algemeen volkenrecht, beginsel van internationaal verdragsrecht en erga omnes‑verplichting

105. Hoe dan ook voldoet het zelfbeschikkingsbeginsel, als regel van algemeen volkenrecht ( 71 ) en erga omnes-verplichting ( 72 ) die in verschillende internationale verdragsinstrumenten is gecodificeerd ( 73 ), aan de in punt 96 van deze conclusie geformuleerde criteria om te kunnen worden ingeroepen: het bindt de Unie, is inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, en de aard en de opzet ervan verzetten zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handelingen.

– De Unie is aan het zelfbeschikkingsrecht gebonden

106. Zoals het Hof in zijn arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), heeft geoordeeld, is de Unie gebonden aan het recht op zelfbeschikking, dat een recht is dat erga omnes geldt en een van de basisbeginselen is van het internationaal recht. ( 74 ) Bijgevolg „maakt dat beginsel deel uit van de volkenrechtelijke regels die op de betrekkingen tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko kunnen worden toegepast”. ( 75 )

107. Het zelfbeschikkingsrecht is immers verankerd in artikel 1, lid 2, van het Handvest van de Verenigde Naties ( 76 ), waarvan de Unie ingevolge artikel 3, lid 5, VEU, artikel 21, lid 1, VEU, artikel 21, lid 2, onder b) en c), VEU, artikel 23 VEU en artikel 205 VWEU de beginselen in acht dient te nemen. In verklaring nr. 13 betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, die is gehecht aan de op 13 december 2007 ondertekende Slotakte van de intergouvernementele conferentie die het Verdrag van Lissabon heeft aangenomen, staat te lezen dat „de Europese Unie en haar lidstaten gebonden blijven door de bepalingen van het Handvest van de Verenigde Naties”. ( 77 )

108. Verder behoort het recht op zelfbeschikking tot de beginselen van de Slotakte van Helsinki, waarnaar in artikel 21, lid 2, onder c), VEU wordt verwezen. ( 78 )

109. Tot slot blijkt uit artikel 1 van het protocol van 2013 dat bij de uitvoering van dit protocol de democratische beginselen en de rechten van de mens moeten worden geëerbiedigd, wat betekent dat ook het zelfbeschikkingsrecht van volken moet worden gerespecteerd.

– Het zelfbeschikkingsrecht is een regel van internationaal recht die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is

110. Zoals het Hof heeft geoordeeld in punt 55 van het arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), „[is] [d]ie voorwaarde [...] vervuld wanneer de aangevoerde bepaling een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevat, voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling is vereist”.

111. Dat het zelfbeschikkingsbeginsel aan die voorwaarde voldoet, blijkt uit de punten 90, 92 en 93 van het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), waarin het Hof dit beginsel op de Westelijke Sahara en haar bevolking heeft toegepast zonder blijk te geven van enige twijfel omtrent de inhoud of draagwijdte ervan.

112. Uit de omstandigheid dat het Internationaal Gerechtshof heeft geoordeeld dat de bouw van een muur door Israël op de Westelijke Jordaanoever inbreuk maakte op het recht op zelfbeschikking van het Palestijnse volk omdat dit neerkwam op een feitelijke annexatie ( 79 ), blijkt dat sprake is van een recht waarvan de inhoud voldoende duidelijk en nauwkeurig is om te worden toegepast.

113. De inhoud van het recht op zelfbeschikking wordt namelijk in verschillende rechtsinstrumenten voldoende gedetailleerd omschreven.

114. Zo heeft het Internationaal Gerechtshof uit artikel 1, lid 2, van het Handvest van de Verenigde Naties het bestaan afgeleid van een „recht op onafhankelijkheid ten gunste van volken van niet-zelfbesturende gebieden en ten gunste van volken die waren onderworpen aan vreemde overheersing, onderwerping of uitbuiting”. ( 80 )

115. De inhoud van dit recht wordt verduidelijkt in het gemeenschappelijke artikel 1 van het IVESCR en het IVBPR ( 81 ), en de uitvoeringsmodaliteiten ervan worden nader omschreven in verschillende resoluties van de Algemene Vergadering van de VN, waaronder met name de resoluties 1514 (XV), 1541 (XV) en 2625 (XXV), waaraan het Internationaal Gerechtshof dikwijls heeft gerefereerd. ( 82 )

116. Zo wordt in resolutie 1514 (XV) verklaard: „1. De onderwerping van volken aan vreemde overheersing, onderwerping en uitbuiting druist in tegen de fundamentele rechten van de mens, is in strijd met het Handvest van de Verenigde Naties en vormt een belemmering voor vrede en samenwerking in de wereld. 2. Alle volken hebben recht op zelfbeschikking, op grond waarvan zij hun politieke status vrijelijk bepalen en hun economische, sociale en culturele ontwikkeling vrijelijk nastreven. [...] 4. Elke vorm van tegen afhankelijke volken gerichte gewapende actie of repressie wordt beëindigd, teneinde die volken in staat te stellen hun recht op volledige onafhankelijkheid vreedzaam en vrijelijk uit te oefenen, en de integriteit van hun nationale grondgebied wordt geëerbiedigd. [...]”

117. In resolutie 1541 (XV) zijn de beginselen geformuleerd waardoor besturende mogendheden zich bij de nakoming van hun verplichtingen uit hoofde van artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties moeten laten leiden. Ik wijs erop dat volgens beginsel VI het recht op zelfbeschikking wordt geacht te zijn uitgeoefend wanneer het niet-zelfbesturende gebied een onafhankelijke en soevereine staat wordt, wanneer het zich vrijelijk met een onafhankelijke staat associeert of wanneer het in een dergelijke staat wordt geïntegreerd.

118. Wat de integratie in een onafhankelijke staat betreft, bepaalt beginsel IX, onder b), dat „[d]e integratie het gevolg moet zijn van de vrije uiting van de wil van de bevolking van het gebied, die met volledige kennis van de verandering in haar status haar wil kenbaar moet hebben kunnen maken via op onpartijdige wijze toegepaste en op het beginsel van algemeen kiesrecht voor volwassenen gebaseerde democratische procedures waarover zij is geïnformeerd. De [VN] kunnen, indien zij dit noodzakelijk achten, toezicht uitoefenen op die procedures.”

119. Resolutie 2625 (XXV) tot slot bevat de verklaring over de beginselen van internationaal recht betreffende vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen staten overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties. In de titel „Gelijke rechten en het recht op zelfbeschikking van volken” verplicht deze resolutie elke staat om, „al dan niet samen met andere staten, conform de bepalingen van het Handvest van de Verenigde Naties de verwezenlijking van het beginsel van gelijke rechten en van zelfbeschikking voor volken te bevorderen”.

120. Diezelfde resolutie verplicht elke staat ook „om zich te onthouden van elke vorm van dwang waardoor de hierboven genoemde volken bij de uitwerking van het onderhavige beginsel het recht wordt ontnomen om over zichzelf, hun vrijheid en hun onafhankelijkheid te beschikken”.

121. Wat meer bepaald niet-zelfbesturende gebieden betreft, zoals de Westelijke Sahara, heet het in resolutie 2625 (XXV) dat het grondgebied van een niet-zelfbesturend gebied „een eigen en onderscheiden status heeft ten opzichte van het grondgebied van de staat die het gebied bestuurt; deze eigen en onderscheiden status krachtens het Handvest [van de Verenigde Naties] blijft bestaan totdat de bevolking van [...] het niet-zelfbesturend gebied haar zelfbeschikkingsrecht heeft uitgeoefend in overeenstemming met het Handvest en, meer in bijzonder, de doelstellingen en beginselen ervan”. ( 83 )

122. Tot slot wordt in het algemene deel van de betrokken resolutie verklaard dat „[d]e in deze verklaring opgenomen beginselen van het Handvest [...] fundamentele beginselen van het internationaal recht [zijn], zodat alle staten worden opgeroepen om zich bij hun internationale optreden door deze beginselen te laten leiden, en om deze beginselen bij de ontwikkeling van hun wederzijdse betrekkingen strikt in acht te nemen”.

123. Uit het voorgaande volgt dat het recht op zelfbeschikking een recht is voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling vereist is.

124. De bevolking van de Westelijke Sahara geniet dan ook, zoals het Internationaal Gerechtshof en het Hof hebben geoordeeld, het recht op zelfbeschikking. ( 84 )

– De aard en opzet van het zelfbeschikkingsrecht verzetten zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handelingen

125. In punt 89 van het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), heeft het Hof geoordeeld dat „het Gerecht [het recht op zelfbeschikking] in aanmerking moest nemen” in het kader van het door het Front Polisario ingestelde beroep tot nietigverklaring van de associatieovereenkomst. Hieruit volgt dat de aard en de opzet van dit recht zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de handelingen van de Unie verzetten.

126. Artikel 103 van het Handvest van de Verenigde Naties bepaalt immers dat „[i]n geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de Leden van de Verenigde Naties krachtens dit Handvest en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, [...] hun verplichtingen krachtens dit Handvest voorrang [hebben]”.

127. Bovendien is volgens het Internationaal Gerechtshof „het zelfbeschikkingsrecht van volken [...] een recht dat erga omnes geldt”. ( 85 ) Dit impliceert dat „dergelijke [erga omnes-]verplichtingen naar hun aard ‚alle lidstaten betreffen’ en dat ‚[g]elet op het gewicht van de betrokken rechten alle staten kunnen worden geacht een rechtsbelang te hebben bij de bescherming van deze rechten’”. ( 86 ) In die zin heeft het Internationaal Gerechtshof geoordeeld dat „alle staten de verplichting hebben om de onwettige situatie die voortvloeit uit de [schending van een erga omnes-verplichting] niet te erkennen. Zij zijn tevens gehouden om geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding van de door deze [schending] in het leven geroepen situatie. Voorts dienen alle staten er met inachtneming van het Handvest van de Verenigde Naties en van het internationaal recht op toe te zien dat elke uit de [schending] voortvloeiende belemmering van de uitoefening door het [betrokken, in casu Palestijnse] volk van zijn recht op zelfbeschikking, uit de weg wordt geruimd.” ( 87 )

128. Tot slot wordt het zelfbeschikkingsrecht dikwijls aangemerkt als een dwingende volkenrechtelijke norm, waarvan de schending overeenkomstig artikel 53 van het Weens Verdragenverdrag in de nietigheid van een internationaal verdrag kan resulteren. ( 88 ) Ik wijs erop dat tijdens de adviesprocedure voor het Internationaal Gerechtshof in de zaak van de Westelijke Sahara door het Koninkrijk Spanje is erkend dat het zelfbeschikkingsrecht op zichzelf een dwingende volkenrechtelijke norm is ( 89 ), terwijl het Koninkrijk Marokko het dekolonisatiebeginsel, waarvan zelfbeschikking een modaliteit is, als een dergelijke norm heeft aangemerkt. ( 90 )

129. Uit en ander volgt dat de aard en de opzet van het zelfbeschikkingsrecht zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handelingen verzetten, maar het Hof juist verplichten om na te gaan of de Unie met de vaststelling van die handelingen dit recht heeft geëerbiedigd, of zij niet een uit de schending van dit recht voortvloeiende onwettige situatie heeft erkend, en of zij geen hulp of bijstand heeft verleend aan de instandhouding van een dergelijke situatie. ( 91 )

2) Het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen

130. Het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen waarborgt het soevereine recht van elke staat en elk volk om vrijelijk te beschikken over zijn natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen, in het belang van de nationale ontwikkeling en van het welzijn van de eigen bevolking. ( 92 ) Het is een beginsel van internationaal gewoonterecht ( 93 ) dat als zodanig de Unie bindt.

131. Zoals Hans Corell, de plaatsvervangend secretaris-generaal voor juridische zaken van de VN en juridisch adviseur, in zijn brief van 29 januari 2002 aan de voorzitter van de Veiligheidsraad van de VN heeft opgemerkt, „[blijven] [d]e draagwijdte en de precieze juridische gevolgen [van het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen] [...] discutabel”. ( 94 )

132. Dat blijkt ook uit zijn juridisch advies, waarin hij verschillende bewoordingen gebruikt om aan te geven wat moet worden verstaan onder een exploitatie van natuurlijke hulpbronnen ten gunste van de bevolking van het niet-zelfbesturend gebied. Hij praat namelijk van een exploitatie die niet „in strijd is met de behoeften en de belangen van de bevolking [van het niet-zelfbesturend gebied], zonder dat die bevolking daarvan profiteert” ( 95 ), dan wel van een exploitatie „ten gunste van de volken [van niet-zelfbesturende gebieden], in hun naam of in overleg met hun vertegenwoordigers” ( 96 ), om tot de slotsom te komen dat er geen sprake mag zijn van een exploitatie die „in strijd is met de belangen en de wil van de bevolking [van het niet-zelfbesturend gebied]”. ( 97 )

133. Ondanks het verschil in terminologie staat echter vast dat de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen op zijn minst aan de bevolking van het niet-zelfbesturend gebied ten goede moet komen, wat volstaat om dit criterium van het beginsel van permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen als voldoende duidelijk en nauwkeurig te beschouwen.

134. Dat criterium is ook van dien aard dat de bestreden handelingen eraan kunnen worden getoetst. Het Parlement had namelijk aanvankelijk de totstandkoming van het uiteindelijk in 2013 gesloten protocol geblokkeerd omdat dit protocol in zijn ogen onvoldoende waarborgen bood om te verzekeren dat de exploitatie van de visbestanden van de Westelijke Sahara door de vaartuigen van de Unie aan de bevolking van dit gebied ten goede zou komen. Bovendien erkennen de Raad en de Commissie dat het criterium inzake het profijt voor de bevolking van de Westelijke Sahara een voorwaarde is voor de wettigheid van de tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko gesloten overeenkomsten die op dit gebied van toepassing zijn.

3) Regels van internationaal humanitair recht die van toepassing zijn op de sluiting van internationale overeenkomsten betreffende de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van het bezette gebied

135. Volgens de verwijzende rechter, WSC, de belasting‑ en douanedienst en de minister van Milieu, Voedselvoorziening en Plattelandszaken heeft de aanwezigheid van het Koninkrijk Marokko in de Westelijke Sahara het karakter van een bezetting. ( 98 )

136. Ik merk in dit verband op dat de vraag of het Koninkrijk Marokko al dan niet de bezettende mogendheid van de Westelijke Sahara is en of het de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 in die hoedanigheid heeft gesloten, een vraag van uitlegging van het internationaal recht is waarop de voorwaarden voor de inroepbaarheid van dit recht in de rechtsorde van de Unie niet van toepassing zijn.

137. Indien het Koninkrijk Marokko echter de bezettende mogendheid van de Westelijke Sahara is (een vraag waarop ik later nog terugkom ( 99 )), moeten de regels van het internationaal humanitair recht – gecodificeerd in het Reglement bij het Haags Verdrag van 18 oktober 1907 nopens de wetten en gebruiken van den oorlog te land (hierna: „Haags Reglement van 1907”) en in het Verdrag van Genève van 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd (hierna: „Vierde Geneefse Conventie”) – die betrekking hebben op de sluiting van op het bezette gebied van toepassing zijnde internationale overeenkomsten (artikel 43 van het Haags Reglement van 1907 en artikel 64, tweede alinea, van de Vierde Geneefse Conventie) en op de exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van het bezette gebied (artikel 55 van het Haags Reglement van 1907), kunnen worden ingeroepen.

138. Die bepalingen voldoen dan namelijk aan de in punt 96 van deze conclusie genoemde criteria voor de inroepbaarheid van het internationaal recht.

139. In de eerste plaats vormen de bepalingen van het Haags Reglement van 1907 en van de Vierde Geneefse Conventie niet te overtreden en erga omnes geldende beginselen van het internationaal gewoonterecht ( 100 ), die als zodanig de Unie binden.

140. In de tweede plaats zijn die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, daar voor de uitvoering of werking van de verplichtingen die zij aan bezettende mogendheden opleggen, geen verdere handeling vereist is.

141. In de derde en laatste plaats verzetten de aard en de opzet van die bepalingen, waarin niet te overtreden regels zijn geformuleerd, zich niet tegen de rechterlijke toetsing van de bestreden handelingen, en dan met name van verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013, voor zover daarbij goedkeuring en uitvoering wordt gegeven aan een tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko overeengekomen exploitatie van de natuurlijke hulpbronnen van de Westelijke Sahara. De Unie is verplicht om de onwettige situatie die voortvloeit uit de schending van die bepalingen, niet te erkennen, en om geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding van de door die schending in het leven geroepen situatie. ( 101 )

142. Nu ik heb bepaald welke regels van internationaal recht kunnen worden ingeroepen, zal ik mij thans buigen over de vraag of de bestreden handelingen met die regels verenigbaar zijn.

3. Geldigheid van verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013, en verenigbaarheid van de visserijovereenkomst en het protocol van 2013 met de inroepbare regels van internationaal recht waarnaar in artikel 3, lid 5, VEU wordt verwezen

a) Overeenstemming van de bestreden handelingen met het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara en met de verplichting om de uit de schending van dit recht voortvloeiende onwettige situatie niet te erkennen en om geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding van die situatie

143. In zijn arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), heeft het Hof geoordeeld dat de tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko gesloten associatieovereenkomst, die volgens haar bewoordingen van toepassing is op „het grondgebied van Marokko”, niet van toepassing is op het gebied van de Westelijke Sahara, daar een dergelijke toepassing onverenigbaar zou zijn met recht van de bevolking van dit gebied op zelfbeschikking, alsook met artikel 29 (territoriale gelding van verdragen) en artikel 34 (beginsel van de relatieve werking van verdragen, volgens hetwelk verdragen geen rechten of verplichtingen in het leven mogen roepen voor derden zonder hun toestemming) van het Weens Verdragenverdrag. ( 102 )

144. Volgens de Raad en de Commissie moet de onderhavige zaak worden onderscheiden van die welke heeft geleid tot het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), omdat de visserijovereenkomst en het protocol van 2013, in tegenstelling tot de associatieovereenkomst, wel op de Westelijke Sahara van toepassing zijn. Volgens hun lezing van dat arrest was het probleem met de associatieovereenkomst namelijk dat deze overeenkomst op de Westelijke Sahara werd toegepast zonder dat zij juridisch op dit gebied van toepassing was, daar een dergelijke toepassing in strijd zou zijn met het zelfbeschikkingsrecht van de Sahrawi en met artikel 29 (territoriale gelding van verdragen) en artikel 34 (beginsel van de relatieve werking van verdragen, volgens hetwelk verdragen geen rechten of verplichtingen in het leven mogen roepen voor derden zonder hun toestemming) van het Weens Verdragenverdrag. De door de Raad en de Commissie overwogen oplossing om de toepassing van de associatieovereenkomst op de Westelijke Sahara verenigbaar te maken met het arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), houdt dan ook een uitbreiding van de werkingssfeer van die overeenkomst via een overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko in, met als doel de Westelijke Sahara uitdrukkelijk binnen die werkingssfeer te brengen.

145. Dit betoog kan mij niet overtuigen. Indien de toepassing op de Westelijke Sahara van een met het Koninkrijk Marokko gesloten internationale overeenkomst waarvan de territoriale werkingssfeer zich niet expliciet tot dit gebied uitstrekt, onverenigbaar is met het recht van de Sahrawi op zelfbeschikking, geldt dit in mijn ogen al helemaal voor een internationale overeenkomst die, zoals de visserijovereenkomst en het protocol van 2013, op de Westelijke Sahara en de aangrenzende wateren van toepassing is ( 103 ) en de Unie de mogelijkheid biedt om de visbestanden van de Westelijke Sahara te exploiteren ( 104 ).

146. Dit a-fortiori-argument lijkt mij toereikend voor de vaststelling dat het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara wordt geschonden. Volledigheidshalve zou ik hieraan willen toevoegen dat de bestreden handelingen dat recht op zelfbeschikking niet eerbiedigen doordat zij niet in overeenstemming zijn met het beginsel dat het volk van de Westelijke Sahara vrijelijk zijn economische ontwikkeling moet kunnen nastreven en vrijelijk over zijn natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen moet kunnen beschikken. ( 105 ) En zelfs als de bestreden handelingen op zichzelf niet met het recht op zelfbeschikking in strijd waren, zouden zij hoe dan ook niet de op de Unie rustende verplichting eerbiedigen om de onwettige situatie die voortvloeit uit de schending van het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara, niet te erkennen, en om geen hulp of bijstand te verlenen aan de instandhouding van die situatie. ( 106 )

1) Bestaan van een vrije wil van het volk van de Westelijke Sahara om met de bestreden handelingen zijn economische ontwikkeling na te streven en over zijn natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen te beschikken

147. Het ontbreken van een dergelijke wil lijkt mij te worden aangetoond door de volgende feiten ( 107 ), die in grote lijnen door WSC zijn aangevoerd voor de verwijzende rechter en door laatstgenoemde in herinnering zijn gebracht ( 108 ).

148. Op 20 december 1966 heeft de Algemene Vergadering van de VN resolutie 2229 (XXI) betreffende de kwestie Ifni en de Spaanse Sahara aangenomen, waarin zij nogmaals heeft gewezen op het „onvervreemdbare recht van de bevolking van de Spaanse Sahara op zelfbeschikking”. Ook heeft zij het Koninkrijk Spanje, als besturende mogendheid, verzocht om zo spoedig mogelijk „de modaliteiten vast te stellen voor een onder auspiciën van de [VN] te houden referendum, teneinde de autochtone bevolking van het gebied in staat te stellen haar recht op zelfbeschikking vrijelijk uit te oefenen”.

149. Op 20 augustus 1974 heeft het Koninkrijk Spanje aan de VN meegedeeld voornemens te zijn om, onder auspiciën van laatstgenoemde, een referendum in de Westelijke Sahara te houden. ( 109 )

150. In mei 1975 heeft de VN-delegatie die de Westelijke Sahara had bezocht, ondanks de ondervonden moeilijkheden „na haar verblijf in het gebied kunnen concluderen dat de meerderheid van de bevolking in de Spaanse Sahara duidelijk vóór onafhankelijkheid was”. ( 110 )

151. Op 16 oktober 1975 heeft het Internationaal Gerechtshof in antwoord op een door de Algemene Vergadering van de VN in het kader van haar werkzaamheden betreffende de dekolonisatie van de Westelijke Sahara ingediend verzoek een advies over het gebied uitgebracht. Volgens dat advies was de Westelijke Sahara op het moment van de kolonisatie ervan door het Koninkrijk Spanje geen niemandsland (terra nullius). Ook stelde het Internationaal Gerechtshof in het advies dat uit bepaalde elementen weliswaar bleek dat er ten tijde van de Spaanse kolonisatie juridische loyaliteitsbanden bestonden tussen de sultan van Marokko en enkele van de op het grondgebied van de Westelijke Sahara levende stammen, maar dat die elementen niet wezen op het bestaan van een soevereiniteitsrelatie tussen het grondgebied van de Westelijke Sahara en het Koninkrijk Marokko. ( 111 ) Het Internationaal Gerechtshof heeft dus niet het bestaan geconstateerd van juridische banden die gevolgen konden hebben voor de toepassing van resolutie 1514 (XV) van de Algemene Vergadering van de VN op de dekolonisatie van de Westelijke Sahara, in het bijzonder voor de toepassing van het beginsel van zelfbeschikking door de vrije en oprechte uiting van de wil van de bevolking van het gebied. ( 112 )

152. In een toespraak op de dag waarop het betrokken advies openbaar werd gemaakt, „heeft de koning van Marokko het standpunt ingenomen dat ‚de hele wereld [had] erkend dat de [Westelijke] Sahara behoorde’ tot het Koninkrijk Marokko en dat ‚het aan deze staat [stond] om dit gebied vreedzaam weer in bezit te nemen’”, waarbij hij een oproep deed om met dat doel een mars te houden, de zogeheten „Groene Mars”, waaraan 350000 personen deelnamen. ( 113 )

153. Op verzoek van het Koninkrijk Spanje heeft de Veiligheidsraad van de VN de secretaris-generaal van de VN, Kurt Waldheim, gevraagd verslag uit te brengen van de resultaten van het overleg dat hij had gevoerd met de betrokken partijen, waaronder met name het Koninkrijk Marokko. ( 114 )

154. Het in dat verslag beschreven standpunt van het Koninkrijk Marokko kwam erop neer dat een referendum niet noodzakelijk was omdat het Internationaal Gerechtshof de historische loyaliteitsbanden tussen de sultan van Marokko en de van oudsher op het grondgebied van de Westelijke Sahara levende stammen had erkend, en dat hoe dan ook „de bevolking van het gebied haar recht op zelfbeschikking feitelijk al had uitgeoefend en zich had uitgesproken vóór teruggave van het gebied aan Marokko”. Het meest recente bewijs daarvoor was volgens het Koninkrijk Marokko „de eed van loyaliteit aan de koning van Marokko, namens de Saharaanse stammen afgelegd door [Khatri Ould Said a Ould El Jomaini], voorzitter van de Djemââ[ ( 115 )]” tijdens een op 4 november 1975 in het paleis van Agadir gehouden ceremonie. ( 116 )

155. Naar aanleiding van protesten van het Koninkrijk Spanje tegen de Groene Mars heeft de Veiligheidsraad van de VN op 6 november 1975 resolutie 380 (1975) betreffende de Westelijke Sahara aangenomen, waarin „het doorgaan van de [...] aangekondigde mars [werd] betreurd” en „[het Koninkrijk Marokko] [werd] opgeroepen om alle deelnemers aan [die] mars onmiddellijk uit het gebied van de Westelijke Sahara terug te trekken”. Het Koninkrijk Marokko heeft enkele dagen later aan dat verzoek voldaan.

156. Tijdens de door de Groene Mars veroorzaakte crisis zijn het Koninkrijk Spanje, het Koninkrijk Marokko en de Islamitische Republiek Mauritanië tripartiete onderhandelingen gestart, die hebben geleid tot de ondertekening, op 14 november 1975, van de beginselverklaring van Spanje, Marokko en Mauritanië inzake de Westelijke Sahara ( 117 ) (hierna: „akkoord van Madrid”). Volgens dat akkoord zou „Spanje [...] onverwijld een tijdelijk bestuur in het gebied [van de Westelijke Sahara] instellen, waaraan Marokko en Mauritanië, in samenwerking met de Djemââ, [zouden] deelnemen, en waaraan de bevoegdheden en verantwoordelijkheden [die het Koninkrijk Spanje, als besturende mogendheid, in dat gebied had] [zouden] worden overgedragen”, hetgeen is gebeurd.

157. In genoemd akkoord was ook bepaald dat „[d]e Spaanse aanwezigheid [...] vóór 28 februari 1976 definitief [zou] worden beëindigd”, en dat „[d]e mening van de Sahrawi, zoals tot uitdrukking gebracht via de Djemââ, [zou] worden gerespecteerd”.

158. Naderhand is gebleken dat het betrokken akkoord vergezeld ging van een reeks afspraken tussen die drie landen, formeel aangeduid als „gesprekshandelingen”, die bepaalde economische aspecten van de overdracht van het bestuur over de Westelijke Sahara beoogden te regelen, waaronder met name de visrechten in de aan dit gebied grenzende wateren. ( 118 ) Dat die afspraken bestonden en dat zij betrekking hadden op de visserij, is door de minister van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk Spanje, Marcelino Oreja Aguirre, bevestigd tijdens het parlementaire debat over de ratificatie van de visserijovereenkomst tussen het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk Marokko van 1977. ( 119 ) Volgens die minister ging het daarbij om „gedragslijnen [of] richtsnoeren”. ( 120 )

159. Dat er een akkoord over de visrechten in de wateren grenzend aan de Westelijke Sahara bestond en dat de secretaris-generaal van de VN daarvan niet in kennis werd gesteld, wordt ook bevestigd door de diplomatieke telegrammen van de minister van Buitenlandse Zaken van de Verenigde Staten van Amerika. ( 121 )

160. Op 28 november 1975 hebben 67 leden van de Djemââ, waaronder de vicevoorzitter, tijdens een vergadering te El Guelta Zemmur (Westelijke Sahara) unaniem verklaard dat aangezien de Djemââ niet democratisch was verkozen door het volk van de Westelijke Sahara, zij niet over de zelfbeschikking van dit volk kon beslissen. Die leden hebben unaniem besloten de Djemââ definitief te ontbinden. ( 122 )

161. Op 10 december 1975 heeft de Algemene Vergadering van de VN gestemd over twee inhoudelijk verschillende resoluties over de kwestie van de Westelijke Sahara ( 123 ), aangezien er geen consensus bestond over de consequenties die moesten worden getrokken uit het akkoord van Madrid. Zo bevat resolutie 3458 A (XXX) geen enkele verwijzing naar dat akkoord en refereert zij aan het Koninkrijk Spanje „als [b]esturende mogendheid” van de Westelijke Sahara ( 124 ), terwijl resolutie 3458 B (XXX) „akte neemt” ( 125 ) van dat akkoord en niet spreekt van een besturende mogendheid, maar van de „partijen bij het akkoord van Madrid van 14 november 1975” ( 126 ) en van „het interim-bestuur” ( 127 ).

162. Opgemerkt moet echter worden dat van de 144 staten die aan de 2435e plenaire zitting van de Algemene Vergadering hebben deelgenomen, 88 staten vóór resolutie 3458 A (XXX) hebben gestemd en geen enkele staat tegen, terwijl 41 staten zich van stemming hebben onthouden en 15 staten niet hebben gestemd. De huidige lidstaten van de Unie behoorden tot de voorstemmers, met uitzondering van de Portugese Republiek en het Koninkrijk Spanje, die zich van stemming hebben onthouden, en de Republiek Malta, die niet heeft gestemd. Het Koninkrijk Marokko heeft evenmin gestemd.

163. De meer omstreden resolutie 3458 B (XXX) kon slechts op 56 voorstemmers rekenen, terwijl 42 staten tegen die resolutie hebben gestemd, 34 staten zich van stemming hebben onthouden en 12 staten niet hebben gestemd. Van de huidige lidstaten van de Unie hebben er slechts 11 vóór die resolutie gestemd ( 128 ), terwijl 10 lidstaten tegen hebben gestemd ( 129 ), 6 lidstaten zich van stemming hebben onthouden ( 130 ) en één lidstaat niet heeft gestemd ( 131 ). Het Koninkrijk Ma