Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 17 maart 1987. - ROQUETTE FRERES S. A. TEGEN OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES CEREALES (ONIC). - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING, INGEDIEND DOOR HET TRIBUNAL ADMINISTRATIF TE LILLE. - GRANEN - RESTITUTIES BIJ DE PRODUKTIE - WAARBORG. - ZAAK 47/86.



Jurisprudentie 1987 bladzijde 02889



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A - De feiten

1 . De onderhavige zaak betreft problemen betreffende de restitutie bij de produktie van zetmeel uit mais .

2 . De toekenning van die restitutie was voor de periode waarop de hoofdzaak betrekking heeft, geregeld in artikel*11 van verordening nr.*2727/75 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen . ( 1 ) Blijkens de considerans van verordening nr.*2742/75 van de Raad inzake de restituties bij de produktie in de sectoren granen en rijst ( 2 ), had deze restitutie ten doel, het concurrentievermogen ten opzichte van chemische vervangingsprodukten te herstellen door voor een prijsverlaging van de in de zetmeelindustrie gebruikte basisprodukten te zorgen, waarvoor de prijsregelingen van de gemeenschappelijke marktordeningen gelden .

3 . De Raad zelf heeft op grond van artikel*11, lid*3, van verordening nr.*2727/75 uitvoeringsvoorschriften vastgesteld bij voornoemde verordening nr.*2742/75 . Artikel*8 van deze verordening bepaalt dat volgens de beheerscomité-procedure uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld, met name inzake "het verlenen van voorschotten op de restituties bij de produktie, waaraan het stellen van een waarborg verbonden kan zijn ".

4 . Deze uitvoeringsbepalingen zijn vastgesteld in verordening nr.*1570/78 van de Commissie . ( 3 ) Artikel*2 van deze verordening bepaalt, dat restituties onder meer worden uitbetaald aan producenten van zetmeel afkomstig van mais, op voorwaarde dat deze producenten het bewijs leveren dat het betrokken basisprodukt door de bevoegde diensten van de Lid-Staten onder officiële controle is geplaatst . Voorwaarde voor toekenning van de restitutie is volgens artikel*3 het stellen van een waarborg door de rechthebbende op de restitutie . Ingevolge artikel*3, lid*2, is het bedrag van de waarborg gelijk aan 105*% van de gevraagde restitutie bij de produktie . Volgens artikel*5 wordt "de restitutie bij de produktie die geldt op de dag waarop het verzoek wordt aanvaard om het basisprodukt onder controle te plaatsen, uitgekeerd door de Lid-Staat op het grondgebied waarvan het zetmeel ... wordt geproduceerd ... Zij moet worden betaald binnen 30*dagen na de dag waarop de aanvraag om het basisprodukt onder officiële controle te plaatsen, is aanvaard ."

5 . Volgens artikel*3, lid*3, wordt de waarborg vrijgegeven, wanneer de rechthebbende op de restitutie aan de bevoegde instantie het bewijs heeft geleverd dat ten*minste 96*% van het onder controle geplaatste basisprodukt binnen ten hoogste 90*dagen na de aanvaarding van de aanvraag om het produkt onder officiële controle te plaatsen, is verwerkt . "Wanneer echter een hoeveelheid gelijk aan of minder dan 96*% van de hoeveelheid basisprodukt verwerkt is in de genoemde periode," -*zo vervolgt genoemde bepaling *- "zal de waarborg worden vrijgegeven voor een bedrag gelijk aan dat van de restitutie bij de produktie die dient te worden betaald voor de hoeveelheid produkt dat is verwerkt ..." Ten slotte bepaalt artikel*3, lid*5, nog dat de waarborg of het gedeelte van de waarborg dat niet overeenkomstig het bepaalde in dit artikel werd vrijgegeven, wordt verbeurd en gerekend als terugbetaling van de toegekende restitutie bij de produktie . Artikel*3, lid*5, bepaalt voorts dat, wanneer het basisprodukt als gevolg van overmacht niet binnen de vastgestelde termijn is verwerkt, de bevoegde instantie van de Lid-Staat, op verzoek van de rechthebbende, aan de hand van de aangevoerde omstandigheden beslist over de vrijgifte van de waarborg of de verlenging van de vastgestelde verwerkingstermijn .

6 . Overeenkomstig deze bepalingen plaatste verzoekster in het hoofdgeding in december 1983 12*427,003*ton mais onder officiële controle en betaalde zij een waarborg van 1*644*220,90*FF . Toen bleek dat slechts 95,91*% van genoemde hoeveelheid was verwerkt, werd deze waarborg vrijgegeven ten belope van 1*501*880,10*FF en werd -*bij besluit van het ONIC, het Franse interventiebureau, van februari 1984 *- een bedrag van 142*342,80*FF verbeurd verklaard; dit laatste bedrag kwam overeen met de niet-verwerkte hoeveelheid, vermeerderd met 5*% van het vastgestelde bedrag van de restitutie, bedoeld in artikel*3 van verordening nr.*1570/78 . Dit betekent in klare taal, dat een afwijking van 0,09*% van de minimaal voorgeschreven geproduceerde hoeveelheid een verlies van 9,09*% van de waarborgsom tot gevolg had .

7 . Het ONIC handelde aldus op grond van een telexbericht van de Commissie van 20*februari 1978, waarin uitdrukkelijk werd verklaard dat, wanneer minder dan 96*% van de onder controle geplaatste hoeveelheid is verwerkt, de restitutie moet worden berekend op basis van de daadwerkelijk verwerkte hoeveelheid en een bedrag ter hoogte van het verschil tussen de waarborg en de te betalen restitutie moet worden ingehouden op de gestelde waarborg; tot eind 1977 had het ONIC op basis van haar eigen uitlegging van de toepasselijke bepalingen evenwel slechts terugbetaling van de restitutie verlangd voor de niet-verwerkte hoeveelheid die de tolerantiedrempel van 4*% te boven ging en had het de waarborg steeds volledig vrijgegeven .

8 . Verzoekster acht bovenomschreven wijziging van de gevolgde praktijk onrechtmatig; derhalve vorderde zij in een in april*1984 ingesteld beroep nietigverklaring van genoemd besluit van het ONIC . Tot staving van het beroep voerde zij aan, dat bij verordening nr.*1570/78 van de Commissie artikel*8, sub*b, van verordening nr.*2742/75 van de Raad niet juist was uitgevoerd, omdat in eerstgenoemde verordening niet tevens wordt voorzien in betaling van de restitutie na verwerking zonder dat een waarborg is gesteld . Voorts is zij van mening, dat de uitlegging die de Commissie aan haar eigen verordeningen geeft, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel; zij ziet daarin eveneens een discriminatie van de zetmeelproducenten tegenover de suikerverwerkende chemische industrie, daar deze industrie op grond van verordening nr.*1729/78 ( 4 ) van de Commissie zowel een restitutie achteraf kan ontvangen, zonder dat een waarborg behoeft te worden gesteld, als een voorschot op de restitutie, waarbij wel een waarborg moet worden gesteld .

9 . Van oordeel dat de zaak vragen inzake de uitlegging van het gemeenschapsrecht deed rijzen, heeft de verwijzende rechter bij vonnis van 5*december 1985, ingekomen ten Hove op 18*februari 1986, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel*177 EEG-Verdrag om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende drie vragen :

- Mocht in verordening nr.*1570/78 van de Commissie van 4*juli 1978 in de ter uitvoering van artikel*8, sub*b, van verordening nr.*2742/75 van de Raad van 29*oktober 1975 vastgestelde bepalingen worden voorzien, dat de restitutie bij de produktie enkel wordt verleend in de vorm van een voorschot met waarborgstelling vóór de verwerking van het onder controle geplaatste produkt?

- Zo ja, is de uitlegging die daaraan is gegeven in het geval dat de verwerkte hoeveelheid basisprodukt minder dan 96% van de onder controle geplaatste hoeveelheid bedraagt, juist en niet in strijd met het beginsel van evenredigheid tussen sanctie en feiten waarvoor zij wordt opgelegd?

- Is het feit dat in de onderhavige verordening voor de vrijgifte van de waarborgen een andere oplossing is gekozen dan in verordening nr.*1729/78 van 24*juli 1978 inzake de restitutie bij de produktie van suiker niet in strijd met het beginsel van de gelijkheid van de producenten?

10 . Deze vragen geven mij -*na hetgeen ter zake gedurende de procedure door verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie is verklaard *- aanleiding tot de volgende opmerkingen :

B - Juridische beoordeling

1 . De eerste vraag

11 . Deze vraag betreft het probleem, of kritiek kan worden uitgeoefend op verordening nr.*1570/78 van de Commissie, omdat daarin alleen de toekenning van voorschotten op restituties is voorzien in samenhang met het stellen van een waarborg en niet tevens de mogelijkheid van betaling van de restitutie na afloop van de verwerking en zonder dat een waarborg wordt gesteld .

12 . Daarbij gaat het in de eerste plaats om verordening nr.*2742/75 van de Raad, omdat zij in de eerste vraag uitdrukkelijk wordt genoemd; om te beginnen moet dus worden onderzocht, of de verordening van de Commissie, wat genoemde verordening betreft, onregelmatigheden vertoont .

13 . De Commissie heeft dit uitdrukkelijk ontkend en zij heeft daarin ongetwijfeld gelijk .

14 . De ter zake geldende machtigingsnorm -*artikel*8, sub*b, van verordening nr.*2742/75 van de Raad *- heb ik al geciteerd . Volgens deze bepaling moeten uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld, "met name die inzake het verlenen van voorschotten op de restituties bij de produktie, waaraan het stellen van een waarborg verbonden kan zijn ". Daaruit blijkt duidelijk, dat de Raad zelf in eerste instantie dacht aan een stelsel van voorschotten met daaraan gekoppeld een waarborgstelling, en wel kennelijk, omdat de betrokken economische kringen in het algemeen belang erbij hebben, zo snel mogelijk een kostenverlichting in de vorm van een restitutie bij de produktie te ontvangen . Ofschoon anderzijds moet worden erkend dat dit wel niet moet worden opgevat in de zin dat uitsluitend genoemde mogelijkheid kon worden gekozen -*de Commissie zelf erkent namelijk dat ook betaling van de restitutie achteraf zeer wel denkbaar ware geweest *- kan uit de verordening van de Raad toch zeker niet worden afgeleid, dat de Commissie verschillende mogelijkheden voor de betaling van de restitutie had moeten voorzien .

15 . Voorts moet worden opgemerkt, dat uit de verordening van de Raad -*nu daarin alleen sprake is van een waarborg in samenhang met de toekenning van een voorschot *- bij voorbeeld niet noodzakelijkerwijs volgt, dat in het stelsel van die verordening een waarborgregeling niet valt te rechtvaardigen buiten dit geval, bij voorbeeld bij toekenning van de restitutie achteraf . Inderdaad kan niet worden ontkend, dat ook in het laatstgenoemd geval een waarborgregeling in beginsel gerechtvaardigd kan lijken, omdat op die wijze namelijk wordt gewaarborgd, dat alleen serieuze aanvragen voor een restitutie worden ingediend en een betrouwbare prognose van de marktontwikkeling kan worden gemaakt . Voorts is van belang, dat de sinds 1986 op grond van verordening nr.*2169/86 van de Commissie ( 5 ) geldende regeling op die wijze is opgezet; daarin wordt namelijk, hoewel de restitutie als regel achteraf wordt betaald ( artikel*9 ), in elk geval bij de indiening van de aanvraag een zekerheid voorzien ( artikel*4 ), terwijl daarnaast nog, ingeval een voorschot wordt betaald, een bijzondere zekerheid die gelijk is aan voorgeschoten bedrag, dient te worden gesteld .

16 . Mitsdien kan niet worden gesteld, dat verordening nr.*1570/78 van de Commissie niet in overeenstemming is met verordening nr.*2742/75 van de Raad omdat daarin niet ook de mogelijkheid zou zijn voorzien, dat restitutie bij de produktie achteraf kan worden betaald, zonder dat een waarborg behoeft te worden gesteld .

2 . Vraag*3

17 . Ook de derde vraag betreft het feit dat, in tegenstelling tot ( suiker-)verordening nr.*1729/78 ( 6 ), geen restitutie achteraf zonder waarborgstelling is voorzien, en werpt het probleem op, of dat niet in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling van de producenten . Daarom wil ik thans reeds op deze vraag ingaan .

18 . Zoals u weet, stelt de Commissie zich op het standpunt dat ook in dit opzicht geen ernstige bedenkingen bestaan en -*indien ik dat onmiddellijk mag zeggen *- ook op dit punt meen ik dat het Hof zich bij de opinie van de Commissie zou moeten aansluiten .

19 . a)*Ik acht het plausibel dat niet in elk geval waarin een regeling afwijkt van een andere regeling, sprake is van discriminatie, doch enkel wanneer daarbij van een nadeel blijkt . Een dergelijk nadeel is echter niet zeer aannemelijk, wanneer een regeling uit verschillende denkbare oplossingen slechts de voordelige kiest en de nadelige uitsluit . Het ziet er naar uit dat dit ook het geval is met de onderhavige verordening van de Commissie . In*principe kan namelijk niet worden ontkend, dat het achteraf betalen van de restitutie bij de produktie in vergelijking met de toekenning van een voorschot nadelig moet worden geacht, aangezien de producent dan de hogere kosten van het basisprodukt, dat wordt gekocht voordat het onder officiële controle wordt geplaatst, moet dragen tot het einde van de verwerking, waarvoor een termijn van 90*dagen geldt vanaf de dag van indiening van de aanvraag om het basisprodukt onder officiële controle te plaatsen, en tot het einde van de administratieve procedure; daarentegen worden voorschotten krachtens artikel*5 betaald binnen 30*dagen na de dag waarop de aanvraag om het basisprodukt onder officiële controle te plaatsen, is aanvaard .

20 . Bovendien heeft de Commissie mijns inziens ook gelijk wanneer zij stelt, dat het feit, dat het voorschot gekoppeld is aan een waarborgregeling, geen nadelige regeling is, die uit een oogpunt van discriminatie anders moet worden beoordeeld . Deze factor leidt hoogstens tot de vraag, of tegen de waarborgregeling bezwaar kan worden gemaakt op grond van het evenredigheidsbeginsel . Daarop kom ik in ander verband nog terug .

21 . b)*Ook vind ik iets te zeggen voor het standpunt van de Commissie, dat het beginsel van gelijke behandeling slechts binnen een bepaalde gemeenschappelijke marktordening volledig en strikt moet worden toegepast . Regelingen voor produkten die tot verschillende sectoren behoren -*in*casu enerzijds graan en anderzijds suiker *-, kunnen dus zeer wel bepaalde verschillen vertonen, aangezien elke sector zijn eigen bijzonderheden heeft; ter voorkoming van het verwijt van discriminatie behoeven zij bepaald niet overeen te stemmen in alle details, zoals bij voorbeeld -*in*casu van belang *- met betrekking tot de wijze van betaling .

22 . Daar echter -*voor zover een zekere substitueerbaarheid van de produkten ( zetmeel van graan/suiker ) in de chemische industrie aannemelijk is *- door de vaststelling van het bedrag van de restitutie, zoals de Commissie heeft beklemtoond, erop wordt toegezien, dat een dezer produkten niet wordt bevoordeeld, kan er, wat de restitutieregeling betreft, geen sprake zijn van een overtreding van het discriminatieverbod en kan de voor graan geldende verordening dus niet onverenigbaar met het beginsel van gelijke behandeling worden geacht, omdat daarin slechts een voorschottenregeling met waarborgstelling zou zijn voorzien, die met enige zorgvuldigheid niet moeilijk is na te leven, en niet eveneens de mogelijkheid was voorzien de restitutie achteraf te betalen, waarin de betrokken economische kringen blijkbaar in de regel volstrekt niet geïnteresseerd waren .

3 . Vraag*2

23 . Deze vraag valt in twee onderdelen uiteen : enerzijds moet de waarborgregeling worden uitgelegd, uitgaande van het geval dat minder dan 96*% van de onder controle geplaatste hoeveelheid basisprodukt is verwerkt; dat wil zeggen dat moet worden uitgemaakt of in dat geval de restitutie moet worden bepaald aan de hand van de daadwerkelijk verwerkte hoeveelheid en de waarborg -*voor zover zij de restitutie te boven gaat *- wordt verbeurd, zonder dat een tolerantiegrens in acht behoeft te worden genomen . Anderzijds moet worden onderzocht, of de waarborgregeling, aldus opgevat, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en wel in het bijzonder wanneer zij in een geval als in het onderhavige volledig en strikt wordt toegepast .

24 . a)*De beantwoording van het eerste onderdeel van deze vraag levert mijns inziens geen moeilijkheden op . Blijkens haar bewoordingen kan de waarborgregeling inderdaad slechts aldus worden opgevat, dat -*aangezien de restitutie dient te worden bepaald aan de hand van de feitelijk verwerkte hoeveelheid *- de waarborg wordt verbeurd ten belope van het verschil tussen het bedrag van de waarborg en de toegekende restitutie . Een tolerantie van 4*% in verband met het vochtigheidsgehalte en eventuele verontreiniging van het basisprodukt bestond dus alleen bij een in beginsel "volledige" verwerking; er bestond dus niet een evenredige tolerantie bij gedeeltelijke verwerking .

25 . In dit verband kan er ook op worden gewezen, dat we hier te maken hebben met een onderdeel van een normenstelsel, dat voor het geval de voorwaarden voor verwerking niet werden nageleefd, een soort straf voorschreef, hetgeen in beginsel een strikte uitlegging doet vermoeden . Hiervoor pleit stellig ook, dat blijkens de aan het Hof overgelegde telexberichten de Commissie, die een beslissende rol heeft gespeeld bij de vaststelling van bedoelde regeling, dit zo heeft gewild .

26 . b)*Met betrekking tot het -*beslissende *- tweede onderdeel van de vraag, kan ik voor het te toetsen evenredigheidsbeginsel verwijzen naar het overzicht van de relevante rechtspraak in mijn conclusie in zaak*21/87 ( 7 ). Hier wil ik nog slechts opmerken, dat uit een aantal voorbeelden blijkt, dat ten dele de ernst van de inbreuk van belang is : geringe inbreuken mogen niet tot verbeurte van de gehele waarborg leiden; in andere gevallen, waarin het gevaar bestond dat een maatregel voor een ander doel werd gebruikt of de goede werking van een stelsel van belang was, werd een strikte toepassing juist geacht en werd een verbeurte van de waarborg naar evenredigheid van de ernst van de inbreuk geweigerd . Daaraan kan thans nog worden toegevoegd, dat in het arrest in bovengenoemde zaak de jurisprudentie evolueerde in die zin, dat bij een zeer geringe inbreuk op een hoofdverplichting de waarborg niet wordt verbeurd en dat hetzelfde geldt bij niet-nakoming van een verplichting van ondergeschikte betekenis, dat wil zeggen wanneer er geen sprake is van een ernstige inbreuk .

27 . Aangezien we bij de onderhavige regeling twee elementen moeten onderzoeken, namelijk de tolerantiegrens van 96*% en de waarborg van 5*% van het restitutiebedrag, lijkt het -*nu beide een rol spelen bij de bezwaren van Roquette *- zinvol, deze afzonderlijk aan genoemde criteria te toetsen .

28 . aa)*Met betrekking tot de in de regeling vastgestelde tolerantiegrens van 96*% vraagt Roquette zich enerzijds af, of deze niet te krap berekend is, en anderzijds of het gerechtvaardigd is dit gezichtspunt bij een slechts iets geringere hoeveelheid volledig buiten beschouwing te laten .

29 . Met betrekking tot het eerste punt werd verwezen naar twee verordeningen, te weten verordening nr.*2731/75 van de Raad tot vaststelling van de standaardkwaliteit van zachte tarwe, rogge, gerst, mais en durum tarwe ( 8 ), en verordening nr.*1569/77 van de Commissie houdende vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overneming van granen door de interventiebureaus . ( 9 ) De eerste verordening bepaalde, dat het aandeel aan bestanddelen die geen onberispelijk basisgraan zijn, 8*% mocht bedragen, en de tweede liet zelfs een maximum aandeel aan bestanddelen die geen onberispelijk basisgraan zijn van 12*% toe . Wat dit aangaat, werd voorts nog verwezen naar de in verordening nr.*2169/86 van de Commissie van 10*juli 1986 vervatte restitutieregeling, volgens welke ( voor de verwerking van zetmeel ) een tolerantiegrens van 95*% geldt ( artikel*7 ), hetgeen naar de mening van Roquette omgerekend op het basisprodukt mais neerkomt op een tolerantiegrens van 92 *%.

30 . Evenals de Commissie ben ik echter van mening, dat de bezwaren tegen de onderhavige verordening aldus niet kunnen worden gerechtvaardigd . Ook al wordt in regelingen die van belang zijn voor de interventie, een ander criterium juist geacht, in beginsel kan er mijns inziens geen bezwaar tegen worden gemaakt dat in het kader van een subsidieregeling voor de produktie -*want dat is de restitutie toch *- strengere eisen aan de kwaliteit worden gesteld; dit is in*casu -*indirect *- geschied door middel van bovengenoemde tolerantiegrenzen . Voorts is van belang, dat dit volgens onweersproken verklaringen van de Commissie in de praktijk kennelijk nimmer tot moeilijkheden heeft geleid, dat wil zeggen dat, wanneer bij de aankoop de nodige voorzorgsmaatregelen worden genomen, het geen moeilijkheden heeft opgeleverd om de verontreiniging binnen de tolerantiegrenzen te houden .

31 . Wat de omstandigheid betreft, dat in 1986 een andere regeling werd gekozen is niet enkel van belang dat we -*nu het om andere verwerkingsprodukten gaat *- hier te maken hebben met een anders opgezet systeem . Ook zal men in beginsel uit een dergelijke evolutie van de regeling, waarbij aanpassingen worden aangebracht op basis van doelmatigheidsoverwegingen, niet kunnen concluderen tot de onwettigheid van een eerder geldende regeling om de enkele reden dat zij wat strenger was .

32 . Uiteindelijk kan tegen de tolerantiemarge van 4*% bij 100% verwerking geen bezwaar worden gemaakt .

33 . Met betrekking tot het tweede punt, dat thans van belang is, wil ik zonder meer erkennen, dat het op grond van de ons verstrekte toelichtingen -*een verwerking van 96*% werd voldoende geacht gelet op het vochtigheidsgehalte van het basisprodukt en de daarin voorkomende verontreiniging *- niet goed is in te zien, waarom dit element bij gedeeltelijke verwerking geheel buiten beschouwing is gebleven, terwijl toch eigenlijk de conclusie voor de hand ligt -*aangezien verontreinigingen ook in kleine hoeveelheden voorkomen *- dat een verwerking van bij voorbeeld 48*% van de aangemelde hoeveelheid kan worden gelijkgesteld met een verwerking van 50 *%. De enige verklaring hiervoor is dat een tolerantiemarge alleen wenselijk geacht werd bij in beginsel volledige verwerking -*aangezien dit volgens de Commissie moet worden beschouwd als de hoofdverplichting van de rechthebbende op restitutie in de zin van de rechtspraak van het Hof *- en het feit dat deze marge bij gedeeltelijke verwerking buiten beschouwing wordt gelaten, eveneens als een soort sanctie moet worden beschouwd ( die immers ook kan bestaan in het ontbreken van een op zichzelf gerechtvaardigd voordeel ). Hiermee spitst zich alles toe op de vraag of -*daar bij niet volledige verwerking de waarborg van 5*% in ieder geval wordt verbeurd *- in een dergelijk geval inderdaad een dubbele sanctie op haar plaats is, en wel met name wanneer er -*zoals in*casu *- slechts sprake is van een zeer geringe afwijking naar beneden . Hoe het antwoord op deze vraag moet luiden, zal blijken wanneer wij -*en daartoe ga ik thans over *- de wettigheid van de waarborg van 5*% die wordt verbeurd bij onvolledige verwerking, hebben besproken .

34 . bb)*Het is denkbaar dat deze waarborg het bereiken van verschillende doelen dient te verzekeren; deze moeten derhalve bij het onderzoek van de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel in aanmerking worden genomen .

35 . Volgens de Commissie staat de nakoming van de verplichting tot verwerking van granen tot zetmeel op de voorgrond; zij is een essentiële verplichting, zodat het gerechtvaardigd is de nakoming met een zware sanctie te verzekeren .

36 . Dit argument acht ik evenwel niet erg overtuigend . Nergens in de bestreden verordening van de Commissie ( of in een verordening van de Raad ) is sprake van een dergelijke verplichting tot verwerking, die bij voorbeeld wel is te vinden in de regelingen inzake de verkoop van goedkope boter aan de verwerkingsindustrie . In de considerans van verordening nr.*1570/78 is alleen sprake van het garanderen van de verwerking en artikel*3 bepaalt, dat de waarborg de verwerking moet garanderen . Dit hoeft niet te betekenen dat hier de verwerkingsplicht tot norm is verheven; het kan evengoed betrekking hebben op de nakoming van de voorwaarden voor toekenning van de restitutie in die zin, dat moet worden gewaarborgd dat het voorschot op de restitutie niet zonder reden is betaald .

37 . Ook ziet het er niet naar uit dat de Gemeenschap er in dit verband belang bij zou kunnen hebben, dat bedoelde produkten uit de markt worden genomen, bij voorbeeld om speculatie te voorkomen, hetgeen bij genoemde regeling voor boter wel een rol speelde ( 10 ). Een dergelijk doel is inderdaad moeilijk voorstelbaar bij produkten als mais, waaraan een tekort bestaat dat door invoer moet worden gedekt en waarvoor ook bij gebruik van ingevoerde produkten restituties bij de produktie worden toegekend . De restitutieregeling is niet gericht op het gebruik van in de Gemeenschap geproduceerde mais, maar zij is bedoeld om te waarborgen dat de zetmeelindustrie in de Gemeenschap kan concurreren met de fabrikanten van vervangingsprodukten . ( 11 ) Ter verwezenlijking van dit doel is geen afdwingbare produktieverplichting nodig . Het is voldoende, dat degene die aan de voorwaarden voldoet, een beloning in het uitzicht wordt gesteld en wordt betaald . Me dunkt dat dat hier het geval is . Het is immers ook veelbetekend, dat bij suiker -*wat dit aangaat, is de desbetreffende regeling die reeds van belang was bij het onderzoek van het beginsel van gelijke behandeling, ook hier van belang *- een dergelijke behoefte blijkbaar niet bestaat -*aangezien daar als regel geldt dat de restitutie achteraf wordt betaald zonder dat een waarborg wordt gesteld *-, ofschoon er een overproduktie aan suiker bestaat .

38 . Inderdaad ligt het veel meer voor de hand de hoofdfunctie van de waarborgregeling te zien in samenhang met de toekenning van voorschotten; ook de formulering van artikel*8, sub*b, van verordening nr.*2742/75 van de Raad pleit hiervoor . Met deze regeling dient dus te worden verzekerd, dat de restitutie wordt terugbetaald wanneer geen verwerking plaatsvindt en dat de ontvanger uit het tijdelijke gebruik van hem uiteindelijk niet toekomende bedragen geen economisch voordeel trekt . Dit standpunt, dat stellig tot de conclusie leidt dat geen bezwaar kan worden gemaakt tegen het beginsel dat een waarborg moet worden gesteld, leidt echter met evenveel zekerheid tot bedenkingen met betrekking tot de omvang van de waarborg . 5*% van het bedrag van de restitutie over een periode van twee of drie maanden waarin het wordt voorgeschoten, betekent, wanneer de verwerking in het geheel niet plaatsvindt, een afroming van een voordeel met 20 tot 30*% rente per jaar . Kan dit reeds als excessief worden aangemerkt, dan zal zonder twijfel het oordeel scherper uitvallen voor het verbeuren van dezelfde waarborg, indien er slechts sprake is van een gedeeltelijke verwerking . Vanuit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel kan derhalve als bezwaar worden aangevoerd ( ook wanneer moet worden erkend dat bij dergelijke regelingen een zekere forfaitaire benadering onontbeerlijk is ), dat iedere graduering van de sanctie ontbreekt . Met zekerheid kan worden gesteld, dat het op grond van het zojuist genoemde doel niet verdedigbaar is, een extra sanctie -*in de vorm van niet toepassing van bovengenoemde tolerantie van 96 *%*- toe te passen en dat in ieder geval in een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de betrokkene slechts een zeer geringe hoeveelheid te weinig heeft verwerkt, volstrekt geen aanleiding bestaat om degene die de restitutie heeft ontvangen een -*praktisch inexistent *- rentevoordeel te ontnemen .

39 . Ten slotte moet ook worden erkend, dat als doel van de restitutieregeling ook het streven in aanmerking kan komen te verzekeren, dat alleen serieuze aanvragen om toekenning van een restitutie worden ingediend en dat zodoende een betrouwbare prognose van de marktontwikkeling wordt verkregen die nuttig is voor het beheer van deze markt .

40 . Terwijl dus waarschijnlijk het beginsel van een sanctie per*se kan worden gerechtvaardigd ( ofschoon gerechtvaardigde twijfel zou kunnen worden gebaseerd op het feit dat in het kader van de suikermarkt een dergelijke behoefte blijkbaar niet bestaat, aangezien verordening nr.1729/78 bij de betaling van de restitutie achteraf niet voorschrijft dat een waarborg wordt gesteld ), is ter beoordeling van de regeling ten*minste van belang, dat het bij dit streven -*verzekering dat de marktgegevens bekend zijn *- stellig om een ondergeschikt belang ( in de zin van genoemde rechtspraak ) gaat . In zoverre kan moeilijk -*en daarmee kom ik terug op bovengenoemde tolerantiegrens van 96 *%*- een sanctie worden gerechtvaardigd die hoger is dan de waarborg van 5*% van het bedrag van de restitutie . Aangezien moet worden aangenomen dat het in wezen alleen om kennis van de marktontwikkeling gaat en daarvoor absolute nauwkeurigheid zeker niet noodzakelijk is, kan bovendien worden gezegd dat er bij een zeer geringe afwijking van de na te leven norm, zoals is vastgesteld in de zaak in het hoofdgeding, geen sprake kan zijn van een strafwaardige handeling .

41 . cc)*Met betrekking tot het tweede onderdeel van vraag*2 kan mijns inziens dus worden vastgesteld, dat de waarborgregeling van artikel*3 van verordening nr.*1570/78 bij toetsing aan het evenredigheidsbeginsel op bezwaren stuit en in ieder geval in de daaraan in de verordening gegeven vorm niet in een geval als dat in het hoofdgeding kan worden toegepast .

C - Conclusie

42 . Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van het tribunal administratif te Rijsel te beantwoorden als volgt :

1 ) De omstandigheid dat in verordening nr.*1570/78 van de Commissie enkel de toekenning van een restitutie bij de produktie bij wege van een voorschot en na het stellen van een waarborg is voorzien en niet tevens een betaling na de verwerking zonder dat een waarborg behoeft te worden gesteld, kan niet worden beschouwd als een onverenigbaarheid met verordening nr.*2742/75 van de Raad, ter uitvoering waarvan verordening nr.*1570/78 is vastgesteld, die de verordening ongeldig maakt .

2 ) Genoemde omstandigheid kan evenmin worden aangemerkt als een discriminatie van producenten die zetmeel produceren uit mais ten opzichte van chemische bedrijven die daarvoor suiker gebruiken en waarop verordening nr.*1729/78 van toepassing was .

3 ) Artikel*3, lid*3, sub*a, van verordening nr.*1570/78 moet worden uitgelegd in die zin, dat bij verwerking van minder dan 96% van de genoemde hoeveelheid basisprodukt slechts restituties worden verleend naar rata van de werkelijk verwerkte hoeveelheid en de waarborg verbeurd wordt verklaard ten belope van het verschil tussen genoemd bedrag en het in artikel*3, lid*2, vermelde bedrag .

4 ) De toepassing van deze regeling in een situatie waarin de verwerking slechts weinig minder is dan de hoeveelheid waarvan verwerking was voorzien, is niet verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel .

(*)* Vertaald uit het Duits .

( 1)*PB*1975, L*281, blz.*1 en volgende .

( 2)*PB*1975, L*281, blz.*57 en volgende .

( 3)*PB*1978, L*185, blz.*22 en volgende .

( 4)*PB*1978, L*201, blz.*26 en volgende .

( 5)*PB*1986, L*189, blz.*12 .

( 6)*PB*1978, L*201, blz.*26 en volgende .

( 7)*Arrest van 27*november 1986, A.*Maas/BALM, Jurispr.*1987, blz.*3537, 3551 .

( 8)*PB*1975, L*281, blz.*22 en volgende .

( 9)*PB*1977, L*174, blz.*15 en volgende .

( 10)*Zie arrest van 23*februari 1983, zaak*66/82, Fromancais*SA/FORMA, Jurispr.*1983, blz.*395 .

( 11)*Eerste overweging van verordening nr.*2742/75 .