Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 4 juli 1989. - HELLEENSE REPUBLIEK TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - FINANCIERINGSPLAN IN HET KADER VAN BIJZONDERE HULP AAN TURKIJE. - ZAAK 30/88.



Jurisprudentie 1989 bladzijde 03711



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . Terwijl het beroep in zaak 204/86, door de Helleense Republiek ingesteld tegen de Raad van de Europese Gemeenschappen en strekkende tot nietigverklaring van kredietoverschrijving 4/86 - van hoofdstuk 100 ( Voorzieningen ), post 9631, naar hoofdstuk 96, post 9632, van de algemene begroting 1986 - nog aanhangig was, heeft de Helleense Republiek op 27 januari 1988 het onderhavige beroep ingesteld . Verweerster in deze nieuwe zaak is de Commissie .

2 . In tussentijd heeft het Hof bij zijn arrest van 27 september 1988 het beroep tegen de Raad verworpen . Gezien de nauwe samenhang tussen de twee zaken, ook al zijn de verwerende partij, de causa petendi en het petitum niet dezelfde, kan ik mij om voor de hand liggende redenen ertoe beperken, de feiten in grote lijnen samen te vatten .

3 . In haar eerste beroep was de Griekse regering uit op de nietigverklaring van de handeling van de Raad waarmee kredieten waren aangewezen voor de begrotingspost voor speciale hulp voor Turkije . Die hulp was aanvankelijk goedgekeurd op 19 september 1980 ( besluit 2/80 van de Associatieraad EEG-Turkije ), maar de uitvoering ervan was vervolgens geschorst in verband met de staatsgreep in Turkije en ten slotte, ondanks Grieks verzet, weer gedeblokkeerd bij het besluit van de Raad van 17 februari 1986 .

Het eerste beroep is, zoals gezegd, verworpen; het Hof achtte immers geen van de drie middelen van de Griekse regering - onbevoegdheid van de Raad, misbruik van bevoegdheid, en schending door de Gemeenschap van een volkenrechtelijke verplichting - gegrond .

4 . In deze zaak komt Griekenland op tegen drie besluiten van de Commissie ( van 17.11.1987 en 10.12.1987 ), waarbij deze laatste drie uit de speciale hulp voor Turkije gefinancierde specifieke projecten heeft goedgekeurd . Wegens de termijnregeling van artikel 173, eerste alinea, moest dit beroep worden ingesteld voordat het Hof in zaak 204/86 uitspraak had gedaan .

Voor zijn beroep tot nietigverklaring van die drie goedkeuringsbesluiten - de projecten waarom het gaat zijn een "Business-week EEG-Turkije", een programma voor malariabestrijding aan de oostkust van de Middellandse Zee in Turkije en een project inzake het gebruik van geothermische energie in West-Anatolië - voert de Griekse regering vier middelen aan :

- schending van het gemeenschapsrecht,

- schending van wezenlijke vormvoorschriften,

- misbruik van procedure,

- onbevoegdheid van de Commissie om het bestreden besluit te nemen .

5 . Na dit overzicht van de voorgeschiedenis kan ik thans overgaan tot de bespreking van de argumenten van de Griekse regering . Ik zal deze echter in een andere volgorde behandelen, terwijl ik voor verdere details naar het rapport ter terechtzitting verwijs .

6 . Het eerste argument, dat welbeschouwd echter geen gedraging van de Commissie betreft, is ontleend aan schending door de Raad van artikel 2 van de intergouvernementele overeenkomst 64/737/EEG ( PB 1964, blz . 3703 ), inzake maatregelen en procedures nodig ter toepassing van de associatieovereenkomst EEG-Turkije, doordat er, in strijd met het bepaalde in de artikelen 7 en 22, in de Raad geen eenstemmigheid zou zijn geweest over de toepassing van het besluit van de Associatieraad EEG-Turkije, met het gevolg dat de latere uitvoering van een uitgave van een onwettige begrotingslijn op haar beurt nietig was . Met andere woorden, volgens de Griekse regering had de Raad het besluit van de Associatieraad door middel van een handeling ad hoc in gemeenschapsrecht moeten omzetten .

Dit argument, dat geen betrekking heeft op de uitvoering, maar op de daaraan voorafgaande fase, betreft in werkelijkheid een gedraging van de Raad en slechts voor een klein deel (" na raadpleging ") een gedraging van de Commissie . Het verbaast dus niet, dat Griekenland het in het eerste beroep heeft aangevoerd . Wat wel verbaast, is dat Griekenland zich niet op het beweerdelijk onwettig handelen van de Raad - geen omzetting in gemeenschapsrecht - heeft beroepen toen in 1981 de eerste specifieke projecten werden goedgekeurd ( zie hierna onder 16 ).

7 . In zijn eerdergenoemd arrest heeft het Hof zich niet specifiek over dit punt uitgesproken . Wanneer men echter zegt : indien het Hof had gemeend dat dat argument geldig was, zou het het toen hebben aanvaard, om vervolgens daaruit te concluderen, dat het thans ongeldig is, dan lijkt me dat wel erg zwak geredeneerd .

Het lijkt mij, dat de geldigheid van het argument moet worden getoetst aan andere criteria dan het stilzwijgen van het Hof of de omstandigheid dat het Hof er eenvoudig aan voorbij is gegaan .

8 . In de eerste plaats stel ik vast, dat advocaat-generaal Mancini in zijn conclusie in zaak 204/86 het probleem heeft behandeld en gekomen is tot een oplossing die haaks stond op de opvatting van de Griekse regering ( Jurispr . 1988, blz . 5351 ). Mijn voorganger was van mening, dat de Raad het bij het rechte eind had : "Bij aandachtige lezing blijkt immers, dat artikel 2, lid 1, van (( de overeenkomst 64/737 )) enkel de verplichting inhoudt die besluiten om te zetten die anders niet kunnen worden toegepast ."

9 . In de onderhavige zaak heeft het Hof de Raad en de Commissie verzocht toe te lichten, welke criteria zij hadden gehanteerd bij de uitlegging van artikel 2, lid 1, ten einde te bepalen in welke gevallen een formele omzettingshandeling noodzakelijk was .

Het antwoord van de Raad, waarbij de Commissie zich geheel aansluit, lijkt mij volledig en overtuigend . Weliswaar heeft de Raad nooit expliciet de criteria vastgesteld volgens welke het besproken artikel moest worden uitgelegd, maar haar constante praktijk - vaststelling van gemeenschapsrechtelijke handelingen ter uitvoering van besluiten van de associatieorganen uitsluitend wanneer dat juridisch noodzakelijk is - lijkt mij volstrekt gerechtvaardigd . Het is stellig juist, dat genoemd artikel niet overvloeit van duidelijkheid en dat men het ook zou kunnen uitleggen zoals de Griekse regering doet . Elke bepaling moet echter worden uitgelegd in de context van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, en zo gezien, zie ik niet het nut en zeker niet de noodzaak in van een verdere uitbreiding van het arsenaal aan gemeenschapswetgeving, door een formele omzetting te verlangen van elk en gelijk welk besluit van de associatieorganen, ook wanneer de interne werking in het gemeenschapsrecht vanzelfsprekend is of op andere wijze kan worden verzekerd .

10 . Waar het in casu gaat om de budgettaire kant van de in geding zijnde speciale hulp, is het duidelijk, dat de interne uitvoering in het kader van de begrotingsprocedure correct in het werk is gegaan door de kredietoverschrijving naar post 9632 .

11 . Samenvattend meen ik, dat het eerste middel van de Griekse regering moet worden afgewezen .

12 . Dan kom ik nu tot de grieven van verzoekster met betrekking tot de handelwijze van de Commissie bij de vaststelling van de drie bestreden besluiten .

Hoewel de Griekse regering drie onderscheiden middelen aanvoert ( schending van wezenlijke vormvoorschriften, misbruik van procedure en onbevoegdheid van de Commissie ), verwijt zij deze laatste in wezen, voor de goedkeuring van de drie projecten een onwettige procedure te hebben toegepast, ten einde de mogelijke bezwaren van "bepaalde Lid-Staten" ( blz . 7 van het verzoekschrift ) vóór te zijn . Duidelijker gezegd : Athene geeft te verstaan, dat de Commissie met opzet een kunstmatige juridische constructie heeft gekozen ( mede ) met het doel de - volgens de Griekse regering toepasselijke - eenstemmigheidsregel te vervangen door de regel van goedkeuring met gekwalificeerde meerderheid, of zelfs om voor zichzelf de beslissingsbevoegdheid op te eisen zonder rekening te moeten houden met de mening van de Lid-Staten .

Tegen deze achtergrond, waarvan de politieke implicaties niemand zullen ontgaan, moet de juridische discussie worden geplaatst, waarin onder meer het ingewikkelde probleem rijst van het onderscheid tussen de uitvoerende bevoegdheid van de Commissie ex artikel 145 en haar uitvoerende bevoegdheid op begrotingsgebied ex artikel 205 EEG-Verdrag .

13 . Zoals ik reeds aankondigde, zal ik deze middelen niet bespreken in de volgorde waarin de Griekse regering ze heeft aangevoerd, maar het tot de Commissie gerichte verwijt als één geheel behandelen .

14 . Al aanstonds merk ik op - en ik wil hierover geen onduidelijkheid laten bestaan -, dat het betoog rechtens van de Griekse regering mij overtuigend voorkomt en dat, andersom, het standpunt van de Commissie tot kritiek uitnodigt . En dit temeer omdat de Commissie, ter rechtvaardiging van een opvatting die waarlijk niet te verdedigen valt, daar zij geen rekening wenst te houden met het fundamentele recht van een Lid-Staat de door hem tevoren geaccepteerde procedurevoorschriften - en geen andere - gerespecteerd te zien, een vage theorie opbouwt die, hoewel naar zeggen van de Commissie gebaseerd op de ontwikkeling van het recht, toch niet het door de Griekse regering geuite vermoeden kan wegnemen, dat de Commissie eigenlijk het risico wilde ontlopen, dat een regering verzet zou aantekenen wanneer de bij overeenkomst vastgestelde procedure werd gevolgd . Wat men echter vanuit het gezichtspunt van het algemene beleid ten aanzien van het geassocieerde land ook moge denken van de bedoeling die achter het optreden van de Commissie zat, de taak van het Hof bestaat erin, de eerbiediging te verzekeren van de beginselen van een rechtsgemeenschap, waarin met name tevoren vastgestelde en aan eenieder bekende regels in acht moeten worden genomen, welke regels niet door een van de partijen eenzijdig kunnen worden gewijzigd .

In casu is het juist dit wat er gebeurd is .

15 . Om zich hiervan te overtuigen, is het voldoende kennis te nemen van de wil van de Raad - en bereid te zijn er rekening mee te houden -, zoals die in twee verschillende perioden tot uitdrukking is gebracht : die wil weerlegt ten duidelijkste en zonder mogelijkheid van twijfel de uitlegging van de Commissie .

16 . De eerste periode valt in 1980 . In dat jaar was Griekenland nog geen lid van de Gemeenschap . Naar goed gebruik worden staten die een toetredingsverdrag hebben getekend, geraadpleegd en geïnformeerd over lopende zaken zolang dat verdrag nog niet in werking is getreden, en zo werd ook Griekenland op de hoogte gehouden van besluiten die de gemeenschapsinstellingen na de ondertekening van het toetredingsverdrag namen en die tot het "acquis communautaire" zouden gaan behoren . Het is veelzeggend dat de Griekse regering - zoals ter terechtzitting ook werd bevestigd - toen nooit enig bezwaar heeft gemaakt tegen het "financiële aspect", maar wel om een toelichting heeft gevraagd over het agrarische en het sociale aspect van de in voorbereiding zijnde besluiten .

Besluit 2/80 van de Associatieraad preciseerde ( onder 2 ), dat de Commissie de specifieke projecten had getoetst aan de criteria die de "delegatie van de Gemeenschap" had vastgesteld . Die criteria worden genoemd in de verklaring van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 30 juni 1980 inzake de interne uitvoering van besluit 2/80, waarin voor de procedure voor goedkeuring van de projecten wordt verwezen naar de procedure voor de uitvoering van de met de Middellandse-zeelanden gesloten financiële protocollen . Het gaat hier dus om een verklaring van de Raad van de Europese gemeenschappen, die de Commissie bond aan een welbepaalde bestaande procedure, in 1978 ingesteld door de leden van de Raad, die daartoe onder meer bevoegd was krachtens artikel 2 van de eerder genoemde intergouvernementele overeenkomst van 29 december 1964 . Het ging daarbij, zoals men weet, om de procedure ad hoc, en hiervoor was kenmerkend, dat enkel projecten die door de Commissie en de EIB waren voorgelegd en met eenparigheid van stemmen door de bij de Raad ingestelde groep ad hoc waren aanvaard, werden geacht te zijn goedgekeurd . Hierbij zij opgemerkt, dat een eerste gedeelte van de door Turkije verwezenlijkte, uit de speciale hulp gefinancierde projecten - vóór de bevriezing van de betrekkingen tussen de EEG en Turkije - in 1981 volgens de procedure ad hoc en dus eenstemmig ( wat de instemming van Griekenland impliceert ) waren goedgekeurd .

Dit uitstapje in de geschiedenis leert ons dat Griekenland, toen het instemde met het financiële aspect van de steun aan Turkije, wist dat de Raad voor de concrete uitvoering de eenstemmigheidsregel had toegepast . En ook kan worden geconstateerd dat Griekenland, toen het eenmaal tot de Gemeenschap was toegetreden, tot de bevriezing van de betrekkingen met Turkije nooit geprobeerd heeft, door een veto de uitvoering van de financiële steun te blokkeren - een omstandigheid die op zich niet relevant is, maar die wel het beeld volledig maakt en twijfel doet rijzen juist over de politieke noodzaak van de handelwijze van de Commissie .

17 . In de tweede plaats wordt niet betwist - en het is ook met zoveel woorden gezegd -, dat toen de procedure ad hoc werd vervangen door een nieuwe procedure in verband met de financiële protocollen met de Middellandse-zeelanden ( 1 ), welke procedure wordt gekenmerkt door de invoering van stemming met gekwalificeerde meerderheid in het kader van het bij de Commissie ingestelde "Comité van artikel 6", de nieuwe regeling niet van toepassing was op de financiële samenwerking met Turkije . Dit wordt door de Commissie uitdrukkelijk toegegeven, en zij kán dit trouwens ook moeilijk ontkennen, gezien de verklaring die bij de formele vaststelling van de betrokken verordening werd opgenomen in het proces-verbaal van de 1 023e vergadering van de Raad :

"De Raad en de Commissie (( cursivering van mij )) verklaren dat deze verordening in geen geval een precedent kan zijn voor de tenuitvoerlegging van de andere dan de in deze verordening bedoelde protocollen .

De procedure voor de tenuitvoerlegging van die andere protocollen zal later worden vastgesteld, met inachtneming van de eigenheden daarvan ."

18 . Als men kijkt naar wat deze verklaring inhoudt, dan stuit men in elk geval op twee onweerlegbare elementen :

1 ) de nieuwe procedure ( gekwalificeerde meerderheid ) geldt niet voor de financiële samenwerking met Turkije,

2 ) de Raad ( en de Commissie ) hebben besloten, de voor andere protocollen (( lees : Turkije )) toepasselijke procedure later te regelen .

Waar dus, ondanks de bewering van het tegendeel door de Commissie, ten aanzien van Turkije vaststaat dat

a ) de "oude" procedure voor dat land gold,

b ) de "nieuwe" procedure er niet voor geldt, en

c ) naar de verklaring van de Raad en de Commissie, de procedures betreffende de niet onder de nieuwe verordening vallende protocollen later zouden worden geregeld,

lijkt het ons zonneklaar, dat de "oude" procedure ten aanzien van Turkije van toepassing blijft totdat de Raad anders zal hebben beslist .

19 . Deze conclusie maakt iedere dialectische exercitie over de toelaatbaarheid van overeenkomstige toepassing in het geval van Turkije van een procedure die uitdrukkelijk geldt voor de protocollen inzake de financiële samenwerking met bepaalde andere Middellandse-zeelanden, overbodig . Deze discussie is volstrekt irrelevant, omdat overeenkomstige toepassing in het onderhavige geval een vals probleem is . De werkelijkheid is, dat de voorwaarde waaronder men gebruik kan maken van een procedure die is "afgekeken" van de eerste, namelijk dat er een "leemte" bestaat, hier ontbreekt . Ik moge hier verwijzen naar de bijzonder heldere uiteenzetting van Karl Engisch ( Einfuehrung in das juristische Denken, 4e druk, Stuttgart 1968 ): "Wil een analogieredenering juridisch houdbaar zijn, dan moet worden aangetoond, dat het bijzondere waarvoor een rechtsregeling ontbreekt, met het bijzondere waarvoor wel een rechtsregeling bestaat, de elementen gemeen heeft die aan de rechtsregeling ten grondslag liggen ." In casu nu ontbreekt er niets, want er bestaat een volledige, door de wetgever vastgestelde regeling .

20 . Deze conclusie kan met niet serieus bestrijden met te wijzen op de "voorlopige" aard van de procedure ad hoc van 1979 . Doorslaggevend hiervoor lijkt mij al dit ene : het is niet de Commissie die heeft uit te maken, of een door de Raad ingestelde procedure al dan niet nog gelding heeft . Zolang de auteur van de betrokken handeling, of het Hof van Justitie, niet uitdrukkelijk het tegendeel verklaart, blijft die handeling haar geldigheid behouden . Ten aanzien van de in verordening nr . 3973/86 uitdrukkelijk genoemde Middellandse-zeelanden is door de wilsverklaring van de Raad een einde gekomen aan de toepasselijkheid van de procedure ad hoc . Wat Turkije betreft, was het zonder twijfel de wil van de Raad, de nieuwe procedure niet voor dit land toe te passen . Nu niet is besloten de procedure ad hoc niet meer te gebruiken voor de speciale hulp aan Turkije, blijft zij voor die hulp van toepassing . Dit betekent, dat de procedurele rechtsgrondslag van de drie bestreden besluiten, die volgens de Commissie formeel en uitdrukkelijk gelegen is in de overeenkomstige toepassing van de procedure van het in artikel 6 van verordening nr . 3973/86 bedoelde comité, onwettig is .

21 . Beziet men de zaak zo, dan behoeft men zich niet meer te verdiepen in die andere vraag - moeilijk te definiëren en geen uitzicht biedend op een duidelijk antwoord -, namelijk of de hiervóór aangehaalde verklaring uit het proces-verbaal van 30 juni 1980 naar aanleiding van besluit 2/80 van de Associatieraad, een "materiële" dan wel "formele" verwijzing naar de procedure ad hoc bevat . Thans, in 1989, uitmaken of de negen Lid-Staten van de Gemeenschap toen hebben willen verwijzen naar een voor altijd vaststaande procedure of a priori hebben ingestemd met eventuele wijzigingen die die procedure zou ondergaan, lijkt mij een taak die de mogelijkheden van de interpreet te buiten gaat . Veel betrouwbaarder is het, af te gaan op de wilsverklaring van de tien Lid-Staten - nu dus inclusief Griekenland - bij gelegenheid van de vaststelling van de nieuwe procedures . Daar is immers geen plaats voor onderstellingen of alternatieven : het was duidelijk de wil van de Raad, dat zij niet zou gelden voor projecten in het kader van de financiële samenwerking met Turkije .

22 . Al even inconsistent is het volgende argument van de Commissie . Om de klip van de maar al te duidelijke wilsverklaring van de Raad ( en, let wel, de Commissie zelf ) te omzeilen, verklaart zij, niet ( althans niet formeel ) de "nieuwe" procedure van het Comité van artikel 6 te hebben gevolgd, maar eenvoudig de leden van dat comité te hebben geraadpleegd ten einde haar voordeel te doen met hun ervaring met ontwikkelingsprojecten in het Middellandse-zeegebied .

23 . Ook zonder de grondbeginselen ( rechtsgemeenschap ) erbij te halen, geloof ik niet, dat een redelijk denkend mens met een dergelijke draai kan instemmen of dat het Hof ze zou kunnen slikken, vooral als men het - ook politieke - gewicht in aanmerking neemt van de overgang van het eenstemmigheidsbeginsel - het enige dat door Griekenland is aanvaard - naar het meerderheidsbeginsel, waarvan de toepassing door alle Lid-Staten én door de Commissie is uitgesloten voor zover het de hulp aan Turkije betreft . En dit aspect was voor de Raad en de Commissie zo belangrijk, dat zij niet eenvoudig verklaarden dat de nieuwe procedure niet gold voor de uitvoering van "de andere dan de in deze verordening bedoelde protocollen", maar daarvoor de sterke formulering verkozen, dat het "in geen geval een precedent (( kon )) zijn ". Dit is dus veel meer dan een simpele niet-toepasselijkverklaring en het maakt ieder commentaar over het gebruik van de leden van het in de nieuwe procedure voorziene comité als "deskundigen" overbodig .

Alles wat erover te zeggen valt, is dat de Commissie ook wanneer zij de procedure ad hoc van 1979 had gevolgd, had kunnen profiteren van de ervaring van de regeringsdeskundigen; zij had dan tevens een politiek gebaar naar de Lid-Staten gemaakt en bovendien de geldende regels correct toegepast, zonder zichzelf en de Gemeenschap bloot te stellen aan het risico dat het Hof de besluiten nietig verklaart op grond van een zo ernstig gebrek als het feit dat - feitelijk of formeel, dat doet er niet toe - gebruik is gemaakt van een onjuiste stemprocedure, die bovendien door de instelling die ze had vastgesteld, uitdrukkelijk niet van toepassing was verklaard . Daarbij komt, dat de Commissie wel degelijk wist van de serieuze twijfel aan de juistheid van de procedure die zij ( toen ) voornemens was te volgen . Het door de Griekse regering overgelegde document 8006/87 van 29 juli 1987 van het Secretariaat-generaal van de Raad bevat een advies waaruit blijkt, dat de juridische dienst van de Raad zich reeds tijdens het onderzoek door het Comité van permanente vertegenwoordigers op het standpunt had gesteld, dat wanneer men de uitlegging baseerde op de bedoeling van partijen, dit in casu moest leiden tot toepassing van de procedure ad hoc .

24 . Ik kom zo tot de slotsom, dat de argumenten van de Griekse regering aanvaard moeten worden; zoals wij immers zagen, zijn de drie specifieke projecten door de Commissie goedgekeurd na een onwettige procedure - onwettig, omdat er geen gebruik is gemaakt van de procedure ad hoc van 1979 .

25 . Rest ons nog het argument van de Commissie uit te wieden, dat elke discussie over de wettigheid van de voor de goedkeuring van de drie specifieke projecten gevolgde procedure overbodig is om de eenvoudige reden, dat voor de uitvoering van de begroting in de zin van artikel 205 EEG-Verdrag uitsluitend de Commissie bevoegd is . Alles welbeschouwd, zou de Commissie dus hoe dan ook gerechtigd zijn geweest, procedures die de uitoefening van die bevoegdheid aan bepaalde voorwaarden onderwierpen, niet toe te passen . Dit argument voert ons tot de kern van een al heel oud - en soms op een laag pitje gevoerd - debat over de bevoegdheden bij de uitvoering van de begroting en in het bijzonder over de verhouding tussen artikel 145 en artikel 205 EEG-Verdrag bij beslissingen, in welke vorm ook, die leiden tot een uitgave die moet worden aangewezen onder een bestaande begrotingspost ( in casu moesten de bedragen waarom het bij de verschillende projecten ging, worden aangewezen onder post 9632 - speciale hulp aan Turkije, waarvoor de aan het begin van deze conclusie bedoelde kredietoverschrijving was bestemd ).

26 . Bij goed toezien blijken er echter formele redenen te zijn die het Hof beletten, zich thans in dit o zo boeiende en gewichtige probleem te verdiepen . In de eerste plaats is er in de drie bestreden besluiten geen enkele verwijzing naar artikel 205 van het Verdrag te vinden; wel wordt uitdrukkelijk verwezen - ook al is dat in de reeds vermelde vorm van overeenkomstige toepassing - naar de in verordening nr . 3973/86 geregelde procedure, die in elk geval de goedkeuring van een orgaan buiten de Commissie omvatte . In de tweede plaats blijkt uit het voorgaande, dat de Commissie nooit formeel is opgekomen tegen de handelingen waarin de procedures werden aangekondigd die thans in geding zijn, namelijk de procedure ad hoc van 1979 en die van verordening nr . 3973/86 . In het bijzonder valt uit te sluiten, dat het Hof het argument van de Commissie kan opvatten als een exceptie van onwettigheid in de zin van artikel 184 ten aanzien van verordening nr . 3973/86 of van besluit 2/80 van de Raad; en wat met name de procedure ad hoc betreft, dat deze ook na de vaststelling van verordening nr . 3973/86 nog gelding heeft, wordt wel betwist, maar niet haar wettigheid ten opzichte van artikel 205 .

27 . Procedureel verschilt de onderhavige situatie dus van die in zaak 16/88, waarin een weliswaar meer algemene, maar overeenkomstige benadering de Commissie ertoe bracht, de wettigheid van een bepaling van verordening nr . 3252/87 formeel - en rechtstreeks op grond van artikel 173 van het Verdrag - te betwisten . In dit geval daarentegen is iedere uitspraak over de vraag of de Commissie ingevolge artikel 205 van het Verdrag bij uitsluiting bevoegd was de drie steunprojecten ten behoeve van Turkije goed te keuren, hoe dan ook overbodig, aangezien de wettigheid van de twee betrokken procedures ten opzichte van artikel 205 niet formeel is betwist . Waar het op neerkomt, is dat het voor gemeenschapshandelingen geldende legaliteitsbeginsel, dat door de Commissie herhaaldelijk is aangevoerd wanneer particulieren en Lid-Staten de wettigheid van een handeling in twijfel trokken zonder echter een beroep krachtens artikel 173 in te stellen of een exceptie op grond van artikel 184 op te werpen, het Hof belet over dat punt uitspraak te doen . Het is vaste rechtspraak, dat gemeenschapshandelingen op grond van het legaliteitsbeginsel hun volle werking behouden zolang niet is komen vast te staan dat zij onwettig zijn ( laatstelijk het arrest van 7 juni 1988, zaak 63/87, Commissie/Griekenland, Jurispr . 1988, blz . 2875 ).

28 . Enkel voor het onwaarschijnlijke geval dat het Hof over de zojuist in het licht gestelde rechtsverwerking zou willen heenstappen, meen ik mijn opvatting dienaangaande duidelijk te moeten maken, zij het ook in de lapidaire vorm waartoe de omstandigheden mij dwingen . In het algemeen meen ik, dat de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie ten aanzien van de uitvoering van de begroting in abstracto niet onverenigbaar is met bepaalde modaliteiten en/of procedures ter goedkeuring van besluiten die tot een uitgave leiden waarvoor eventueel al dekking op een meer algemene begrotingspost is voorzien; en dit geldt zeker, wanneer die modaliteiten of procedures de vorm hebben die ons in casu interesseert, namelijk een handeling van de Raad die, nog voordat een algemene uitgavenpost (= speciale hulp aan Turkije ) op de begroting wordt opgenomen, de goedkeuring van de verschillende projecten ( en dus de toewijzing van de desbetreffende kredieten ) afhankelijk stelt van de instemming van een orgaan buiten de Commissie . Het gaat daarbij, anders gezegd, om een moment voorafgaande aan de uitvoeringsfase, voor zover het behoort tot de besluitvormingsfase - of, naar gelang van het geval, de wetgevingsfase - die conceptueel en juridisch niet mag worden verward met de fase van uitvoering van de begroting . In dezelfde lijn ligt, zo men wil, artikel 145 ( en vroeger artikel 155 ) van het Verdrag, zoals gewijzigd bij de Europese Akte, hoewel het niet alle implicaties en mogelijke toepassingen ervan benut . De artikelen 145 en 205 kunnen in het stelsel van het Verdrag en in de verdeling van de bevoegdheden tussen Raad en Commissie uitstekend naast elkaar bestaan; bij die bevoegdheidsverdeling wordt immers duidelijk onderscheiden tussen besluitvorming die uitgaven meebrengt - onverschillig of die uitgave reeds is voorzien in een bestaande, ruimer omschreven begrotingspost -, en de besluiten daarna, die - vanaf de fase van het "aangaan van een betalingsverplichting" tot het eigenlijke rekeningsstadium - leiden tot uitvoering van het besluit in termen van uitgaven . Dat er soms in elkaar overvloeiende fasen zijn of - waarom dat verzwijgen - "inbraken" in de respectieve bevoegdheidssferen , is stellig mogelijk en noodzaakt de twee betrokken instellingen, en het Parlement, voortdurend alert te zijn . In casu echter is zo' n overvloeiing uitgesloten en dit wordt bevestigd door de houding van de Commissie, die nooit formeel is opgekomen tegen de handelingen waarom het hier gaat, noch op het moment waarop zij werden verricht ( in 1979 en 1986 ), noch voor het Hof in het kader van deze zaak .

29 . Deze slotsom lijkt ons volstrekt onontkoombaar in een zaak als de onderhavige, waarin de Raad - behoudens de bevoegdheden van het Europese Parlement zoals gewijzigd bij de Europese Akte - bij uitsluiting bevoegd is om een associatieovereenkomst te sluiten .

In gevallen als waarmee wij ons thans bezighouden, zou de stelling van de Commissie erop neerkomen, dat handelingen die naar hun aard onder de bevoegdheid van de Raad vallen ( sluiting en uitvoering van een associatieovereenkomst ), onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie ex artikel 205 komen te vallen zodra een ermee verband houdende uitgavenpost op de begroting is geplaatst .

Een dergelijke bevoegdheidsverschuiving van het ene uiterste - uitsluitende bevoegdheid van de Raad - ( en nog wel zonder dat een voorstel van de Commissie vereist zou zijn ) naar het andere uiterste - uitsluitende budgettaire bevoegdheid van de Commissie ( zonder dat de Raad zou kunnen ingrijpen ) - lijkt mij noch gerechtvaardigd noch wenselijk . Zoals eerder gezegd, meen ik integendeel dat men een middenweg moet zoeken en moet proberen om waar dat nodig is, het exclusieve karakter van de begrotingsbevoegdheden van de Commissie overeen te brengen met de erkenning van de beslissingsbevoegdheid van de Raad, althans in de sectoren waarin deze bij uitsluiting bevoegd is .

Een dergelijke middenweg - en mijns inziens is dat de juiste - is in de meermaals genoemde verordening nr . 3973/86 te vinden voor de financiële steun aan de in die verordening uitdrukkelijk vermelde Middellandse-zeelanden ( procedure van artikel 8 ). Om de reeds genoemde redenen geldt die verordening echter niet met betrekking tot Turkije, en de juiste rechtsgrondslag kan dus enkel de procedure ad hoc zijn, die ondanks haar afwijkende modaliteiten op dezelfde gedachte is gebaseerd .

30 . De stelling van de Commissie, die - het zij nog eens herhaald - de wettigheid van geen van beide handelingen van de Raad heeft betwist, lijkt mij dus erg zwak . In de eerste plaats komt zij er uiteindelijk op neer, dat de wettigheid van de procedure van artikel 8 van verordening nr . 3973/86, aan de totstandkoming waarvan de Commissie heeft meegewerkt, wordt ontkend . In de tweede plaats hadden de Lid-Staten al eerder stelling genomen ten aanzien van de te volgen procedure : tijdens de discussie in het comité "Associatie derde landen/Turkije" op 17 juli 1987, waarnaar document 8006/87 van de Raad verwijst, hadden verscheidene delegaties er uitdrukkelijk op gewezen, dat zij er niet mee konden instemmen, dat de Commissie, zolang in de Raad geen oplossing was gevonden met betrekking tot de te volgen procedure voor de goedkeuring van de betrokken projecten, die projecten zou uitvoeren krachtens haar bevoegdheden tot uitvoering van de begroting in de zin van artikel 205 van het Verdrag .

31 . Concluderend geef ik het Hof derhalve in overweging, het beroep van de Helleense Republiek gegrond te verklaren, met verwijzing van de Commissie in de kosten .

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 ) Verordening ( EEG ) nr . 3973/86 van de Raad van 22 december 1986 betreffende de toepassing van de protocollen inzake de financiële en technische samenwerking tussen de Gemeenschap en Algerije, Marokko, Tunesië, Egypte, Libanon, Jordanië, Syrië, Malta en Cyprus ( PB 1986, L 370, blz . 3 ).