CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J. GAND

VAN 13 MAART 1969 ( 1 )

Mijnheer de President

Mijne Heren Rechters,

X., op 15 maart 1962 als hulpfunctionaris in dienst getreden van de controle-commissie der Europese Gemeenschappen, werd met ingang van 15 september 1963 in vaste dienst aangesteld met de functie van assistent in de rang B 3.

Naar aanleiding van verschillende incidenten, waarop hieronder nog nader zal worden ingegaan, leidde de instelling waarbij hij werkzaam was in 1967 tegen hem een tuchtprocedure in overeenkomstig de voorschriften van artikel 87 van bijlage IX van het Statuut. Deze procedure volgde aanvankelijk het normale verloop en, na X. en verschillende getuigen te hebben gehoord, stelde de tuchtraad eenstemmig bij met redenen omkleed advies van 31 oktober 1967 voor betrokkene te ontslaan met behoud van recht op ouderdomspensioen. Overeenkomstig artikel 7, derde lid van bijlage IX moest de controle-commissie daarop haar besluit nemen „uiterlijk binnen een maand en na de betrokkene te hebben gehoord”; in feite heeft dit verhoor — om redenen waarop zo aanstonds zal worden teruggekomen, daar zij de grondslag vormen van het eerste middel van beroep — niet plaats gevonden en bij besluit van 26 maart 1968 werd X. door de Commissie met ingang van 1 april 1968 ontslagen, met dien verstande dat deze maatregel noch tot beperking noch tot intrekking van zijn eventuele aanspraak op ouderdomspensioen zou leiden.

X. vordert nietigverklaring van dit besluit met veroordeling tevens van de wederpartij om hem een bedrag van Bfr 200000 te betalen ter zake van geleden stoffelijke en onstoffelijke schade.

Ter terechtzitting heeft hij geconcludeerd, dat hem akte zal worden verleend van zijn verklaring dat hij, met ingang van de dag waarop de nietigverklaring zal worden uitgesproken, van zijn post bij de Commissie afziet. Zodanige conclusie achten wij ten enen male niet ter zake dienend. Immers het spreekt vanzelf, dat een toezegging van deze aard op de door Uw Hof te geven beslissing van geen enkele invloed kan zijn. Anderzijds zou het, indien de bestreden maatregel werd vernietigd — waardoor X. in zijn functie zou zijn hersteld — aan de controle-commissie en aan verzoeker staan zich over hun toekomstige wederzijdse betrekkingen te beraden en het is niet de taak van Uw Hof aan deze betrekkingen thans reeds een concrete vorm te geven. Wij zullen achtereenvolgens de drie gedurende de schriftelijke behandeling, op sommige punten overigens niet bijzonder duidelijk, voorgedragen middelen behandelen.

I

Verzoeker keert zich allereerst tegen de onregelmatigheid van de gevolgde procedure uit hoofde van het feit, dat hij niet vóór het bestreden besluit door de controle-commissie werd genomen was gehoord (niet door de tuchtraad, gelijk in het verzoekschrift abusievelijk werd gesteld).

Dit verhoor door het tot aanstelling bevoegde gezag, uitdrukkelijk voorzien in artikel 7, derde lid van bijlage IX van het Statuut, is van zodanig belang dat, volgens Uw rechtspraak, het daartoe gehouden gezag dit zelf moet houden, — zij het dat, wanneer het een college betreft, deze taak aan een of meer van zijn leden kan worden gedelegeerd — doch het kan dit verhoor niet aan een ambtenaar van de instelling overlaten (11 juli 1968, van Eick tegen Commissie der E.E.G. 35-37, Jurisprudentie 1968, blz. 462).

Het spreekt evenwel vanzelf dat een ambtenaar zich niet kan beroepen op het achterwege blijven van een procedurehandeling wanneer deze door zijn toedoen niet overeenkomstig de regels van het Statuut kon plaatsvinden (zie, bij wijze van analogie, voor de samenstelling van de invaliditeitscommissie, het arrest 14 december 1966, Alfieri tegen Europees Parlement, 3-66, Jurisprudentie 1966, blz. 632). Het bevoegde gezag kan dus geldig een sanctie opleggen zonder de betrokken ambténaar te hebben gehoord indien deze, hoewel behoorlijk opgeroepen, op de daartoe bepaalde dag niet is verschenen.

Nauwkeurige lezing van het dossier leidt echter tot de overtuiging dat zulks in casu het geval was en dat met name de controlecommissie alles heeft gedaan wat in haar macht was om X. in de gelegenheid te stellen voor haar te verschijnen. Een enkele chronologische samenvatting der gebeurtenissen leert dit overtuigend.

Ingevolge het op 31 oktober 1967 door de tuchtraad uitgebracht advies wordt X. voor 25 november opgeroepen; doch hij is dan met ziekteverlof thuis. De vertrouwensarts van de instelling acht hem niet in staat te verschijnen en oordeelt dat de behandeling van de zaak in januari daaropvolgend moet worden hervat.

Nieuwe oproep op 11 januari 1968, ditmaal voor de 19e van die maand. Op laatstgenoemde dag is verzoeker in behandeling in de psychiatrische kliniek van het Hôpital Universitaire Brugmann en de behandelende geneesheer verklaart op 18 januari dat het gewenst is het verhoor ongeveer 14 dagen tot een maand uit te stellen.

Dit is geschied; op 19 februari wordt X. voor de derde maal opgeroepen, thans voor de 27e februari. Het bestuur heeft vooraf, op 6 februari, van de behandelende geneesheer de verzekering ontvangen, dat zijn patiënt aan deze oproep gevolg kan geven.

Alles had dus normaal kunnen verlopen indien op de dag van de vergadering zelf, en na het daartoe vastgestelde uur, de controle-commissie niet van Mr. Slusny bericht had ontvangen dat X. hem met de verdediging heeft belast; daar hij niet beschikbaar is, verzoekt hij dat de zaak tussen de eerste en de 15e april zal worden afgeroepen.

Ingevolge artikel 4 van bijlage IX heeft de ambtenaar het recht — waarvan X. overigens geen gebruik heeft gemaakt — zich voor de tuchtraad door een advocaat te doen bijstaan, doch zulks is niet bepaald met betrekking tot het verhoor door het tot aanstelling bevoegde gezag. Gezien de ernst der voorgestelde maatregel is de controle-commissie evenwel bereid de niet verschenen verzoeker een laatste kans te geven. Zij roept hem de le maart op voot de 26e daaropvolgende om 16.00 uur en deelt hem mede dat hij zich door zijn raadsman zal kunnen doen bijstaan. Op 13 maart ontvangt zij van de behandelende geneesheer de verzekering dat er „uit zuiver medisch oogpunt geen enkel bezwaar tegen bestaat dat betrokkene aan de oproep gevolg geeft”. Mr. Slusny heeft van de dag der vergadering kennis genomen en ontvangt op 22 maart bericht dat hij, gelijk verzocht, inzage kan nemen van het dossier.

Doch op 25 maart vraagt deze advocaat om een nieuwe aanhouding, zulks met een beroep op de weinige tijd waarover hij beschikt om zijn verdediging voor te bereiden en het feit dat hij op het voor het verhoor van zijn cliënt bepaalde uur ter zitting van de Raad van Toezicht aanwezig moet zijn. Ditmaal weigert de controle-commissie. Op de morgen van de 26e geeft zij daarvan aan Mr. Slusny en X. telegrafisch bericht en, terwijl geen van beiden ter zitting aanwezig is, neemt zij het bestreden besluit.

Deze feiten worden niet betwist. Gelijk Uw Hof bekend is, heeft X. evenwel bij pleidooi door tussenkomst van Mr. Rolin die hem bij de mondelinge behandeling bijstond, een akte genomen waarbij hij aanbood om, zo nodig door getuigen, de volgende feiten, welke zijn verzuim zouden kunnen rechtvaardigen, te bewijzen. Zonder zijn voorkennis zou zijn echtgenote een advocaat hebben geraadpleegd die vervolgens om een eerste uitstel verzocht. Hij zou bovendien voornemens geweest zijn aan de oproep voor 26 maart gevolg te geven, doch de secretaris van zijn raadsman zou hem dit hebben ontraden. En ten slotte: zowel op deze dag als op 27 februari zou hij ingevolge de medische behandeling die hij onderging niet in staat zijn geweest zijn verweer voldoende duidelijk voor te dragen.

Men zou zich, gelijk de advocaat van de controle-commissie deed, met recht kunnen afvragen of deze vordering niet tardief is. Immers artikel 42 van het procesreglement, hetwelk partijen de mogelijkheid laat om nog bij repliek en dupliek bewijs aan te bieden, — zij het op voorwaarde dat de vertraging waarmede zodanig aanbod geschiedt, wordt gemotiveerd — schijnt te impliceren dat zulks niet meer gedurende de mondelinge behandeling is toegestaan. Op zijn minst zou de partij die dit verzoekt de redenen moeten noemen waarom hij feiten van oudere datum niet eerder kon inroepen. Dit punt is overigens van weinig belang, daar Uw Hof krachtens artikel 60 van het Reglement in iedere stand van het geding de maatregel van instructie kan gelasten indien zulks nuttig voorkomt. Dit laatste schijnt ons evenwel niet het geval te zijn; immers de gestelde feiten, ook al werden zij bewezen, betreffen uitsluitend de verhouding tussen verzoeker en zijn raadsman en de eventueel door laatstgenoemde gegeven adviezen kunnen op de tegelmatigheid van de procedure niet van invloed zijn. Bovendien, gelijk reeds gezegd, had verzoekers behandelende geneesheer reeds twee maal verklaard dat deze in staat was aan de oproeping gevolg te geven.

Ziet men af van de eerste twee oproepingen voor data waarop hij op medische gronden niet beschikbaar moest worden geacht, dan moet toch worden vastgesteld dat de Commissie aan verzoeker achtereenvolgens twee maal de gelegenheid heeft geboden om door haar te worden. gehoord. Zij heeft in een eerste uitstel bewilligd teneinde hem in staat te stellen zich door een raadsman te doen bijstaan — hetgeen het Statuut zelfs niet voorziet — en verder uitstel geweigerd en hem daarvan tijdig bericht gedaan.

Wij menen niet, gelijk de advocaat van de controle-commissie bij dupliek heeft gesteld, dat X. zijn toevlucht tot dilatoire middelen heeft genomen of getracht heeft de procedure te frustreren, doch wel moet worden geconstateerd dat hij op 26 maart zonder geldig excuus niet is verschenen. Daarbij is van weinig belang of dit verzuim aan hem, dan wel — hetgeen waarschijnlijker is — aan zijn raadsman moet worden toegeschreven. Voor de Commissie vormde het voldoende grond om van het verhoor af te zien en zulks temeer daar ingevolge artikel 7 van bijlage IX haar besluit uiterlijk een maand na de betekening van het advies van de tuchtraad moest worden genomen.

Wij stellen Uw Hof dan ook voor het eerste middel te verwerpen.

II

Onder voorbehoud van een eventueel daartegen gericht beroep voor Uw Hof heeft de uitspraak waarbij een tuchtmaatregel wordt opgelegd het karakter van een onaantastbare bestuursbeschikking, ook al werd zij gegeven zonder dat de betrokkene werd gehoord. Verzoeker betoogt dat in zodanig geval het recht van verweer medebrengt dat hij tegen een bij verstek opgelegde maatregel in verzet kan komen; het zou hier een beginsel betreffen dat zowel in het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens als in de rechtsorde van elk der Lid-Staten is erkend en dat bij een der in artikel 110 van het Statuut bedoelde algemene bepalingen ter uitvoering van het Statuut had moeten worden gecodificeerd.

Meermalen heeft Uw Hof, wanneer op dit artikel een beroep werd gedaan, beslist, dat de plicht zodanige bepalingen uit te vaardigen slechts mag worden aangenomen voor de gevallen waarin het Statuut zelf niet voldoende expliciet zou zijn. Uit de bewoordingen van artikel 110 blijkt dat het hier slechts gaat om de toepassing van het Statuut en niet om het aanvullen van eventuele lacunes met een daarin niet voorziene regel. Bedoeld artikel is in casu dan ook niet van toepassing.

Waar verzoeker anderzijds een beroep op een rechtsbeginsel wil doen, komt het ons voor dat hier de rechterlijke uitspraak wordt verward met het bestuursbesluit, welke verwarring blijkt uit het bezigen der termen „verzet” en „verstek” die aan de rechtspraak eigen zijn! Zelfs op dit gebied zou men kunnen betwijfelen of bedoeld beginsel wel de algemene strekking heeft welke daaraan in het beroep wordt toegekend (zo laat bij voorbeeld het Franse administratieve recht, tenzij uitdrukkelijk anders is voorzien, het verzet tegen verstekvonnissen slechts toe indien deze in hoogste ressort zijn gewezen) doch er bestaat geen enkele grond het tot de bestuursbesluiten uit te breiden ook al werden deze in het kader van het tuchtrecht genomen. Hoogstens zou kunnen worden gezegd dat er op dit gebied in onze rechtsstelsels een tendens bestaat de regel te erkennen, dat een sanctie slechts kan worden opgelegd wanneer de betrokkene vooraf werd gehoord, gelijk artikel 87 trouwens voorziet; maar het staat aan de rechter om deze regel te doen eerbiedigen. Blijft dit verhoor achterwege, dan kan dit een middel vormen van het bij hem aanhangig gemaakte beroep en hij is dan bevoegd te beoordelen in hoeverre, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, zulks een vormgebrek oplevert op grond waarvan het bestreden besluit onregelmatig moet worden geacht.

Verder kan men ons inziens niet gaan en wij stellen U dan ook voor het tweede middel te verwerpen.

III

Ten slotte stelt X. dat de door de controlecommissie bewezen geachte feiten geen straf konden rechtvaardigen. Hier wordt dus niet meer de vorm van het besluit, doch zijn inhoud rechtens bestreden.

Om dit argument op zijn waarde te kunnen toetsen, dient te worden gelet op het rapport dat het tot aanstelling bevoegde gezag overeenkomstig artikel 1 van bijlage IX aan de tuchtraad heeft voorgelegd. Daarin worden de feiten welke tot de tuchtprocedure tegen X. hebben geleid in bijzonderheden uiteengezet.

Eerste feit. Bewezen is dat verzoeker op 14 november 1964 zes flessen alcohol uit de etalage van een groot winkelhuis heeft ontvreemd. Blijkens een destijds door het Ministerie van Buitenlandse Zaken gedane mededeling, oordeelde de Procureur des Konings het niet opportuun tot vervolging over te gaan daar de daad „wellicht aan de bijzonder psychische gesteldheid van de betrokkene moest worden toegeschreven”. Inderdaad heeft een arts verklaard dat hij hem een geneesmiddel had voorgeschreven dat tot een acute neuro-psychische spanning zou kunnen leiden en daaraan toegevoegd dat het geïncrimineerde feit hoogst waarschijnlijk in het licht van die omstandigheid moest worden beoordeeld. Wat de vertrouwensarts van de instelling betreft, deze was van mening dat zich weliswaar in de geestesgesteldheid en het gedrag een afwijking heeft kunnen voordoen, doch dat het oordeel en de vrije wilsbepaling in mindere mate waren beïnvloed; in ieder geval moesten in ruime mate verzachtende omstandigheden worden aangenomen. Gelet op deze gegevens en het vroegere gedrag van X., besloot de controle-commissie op 12 april 1965 tegen hem geen tuchtprocedure aan te vangen, doch hem te waarschuwen dat hij zich in geval van herhaling van zodanige feiten onvermijdelijk aan tuchtmaatregelen zou blootstellen.

Vervolgens ontdekte de controle-commissie in november 1965 aan de hand van een anoniem stuk met bijlagen — beschuldigingen bevattende aan het adres van verschillende harer leden of ambtenaren — dat in haar localiteiten do cumenten waren ontvreemd en voor de redactie van genoemd stuk gebruikt. Na een diepgaand, in het rapport gerelateerd, onderzoek en gelet op de resultaten van een expertise kwam de Commissie tot de overtuiging dat X. deze documenten had ontvreemd en het anonieme stuk geschreven.

Het is onder deze omstandigheden, dat zij tegen hem de tuchtprocedure aanving zowel ter zake van de beide laatstgenoemde feiten als van de diefstal uit de etalage. Op dit laatste punt vermeldt het rapport dat de beslissing van de Commissie aansluit bij de vroeger door haar genomen beschikking waar het heet: „onder voorwaarde uiteraard dat X. zich in het vervolg onberispelijk zal gedragen”. Niet alleen heeft hij niet aan deze laatste voorwaarde voldaan, doch de Commissie ziet in twee der ten laste gelegde feiten een zekere overeenstemming (diefstal) welke op hetzelfde onvoldoende normbesef en wangedrag wijst. Anderzijds komt het haar voor dat de omstandigheden waaronder de diefstal uit de etalage werd begaan — in het rapport in bijzonderheden weergegeven — niet duiden op een ongecontroleerd gedrag, of een handelen als gevolg van een acute spanning waaraan de betrokkene geen weerstand kon bieden.

Gelijk bekend, heeft de tuchtraad gezien dit rapport en na X. te hebben gehoord een genuanceerd advies uitgebracht; hoewel van oordeel, dat een der ten laste gelegde feiten niet voldingend was bewezen, heeft hij niettemin het ontslag voorgesteld.

Wij dienen evenwel in de eerste plaats stil te staan bij het besluit van de controle-commissie. Deze verklaart dat zij „eenstemmig tot het oordeel is gekomen dat X. terecht voor de hem ten laste gelegde feiten verantwoordelijk was geacht en dat uit deze, tuchtrechte- lijk zeer ernstige, feiten bleek van een zodanig onvoldoend normbesef en notoir wangedrag, dat de betrokken ambtenaar niet langer in de dienst kan worden gehandhaafd”.

Tegen deze beslissing voert verzoeker een schending aan van artikel 86 van het Statuut, hetwelk bepaalt dat het verzuim in de nakoming der ambtelijke verplichtingen slechts kan worden gestraft indien dit opzettelijk of uit nalatigheid werd begaan. De hem ten laste gelegde feiten zouden echter, al aangenomen dat zij bewezen waren, moeten worden toegeschreven aan de zenuwaandoening waaraan verzoeker lijdt.

Wij laten hier buiten beschouwing het feit dat, met name in de repliek, de beweringen van de tuchtraad en die van het tot aanstelling bevoegde gezag worden verward. Verzoekers argumentatie ziet in hoofdzaak op de door hem in 1964 begane diefstal welke zijn verklaring zou vinden in de destijds door hem ondergane behandeling.

Het is stellig juist dat een ambtenaar slechts kan worden gestraft indien hij de ten laste gelegde feiten beging terwijl hij in het volle bezit van zijn geestelijke vermogens was. Het betreft hier een algemene regel, doch het tot aanstelling bevoegde gezag behoeft de psychische gesteldheid van de ambtenaar en de eventuele invloed daarvan op zijn aansprakelijkheid normaliter slechts te onderzoeken indien die vraag bij de behandeling werd opgeworpen, of er gewichtige gronden bestonden zich die ambtshalve te stellen. Vastgesteld moet echter worden dat X. zelf dit verweer in de loop der tuchtprocedure niet blijkt te hebben ingeroepen. Bovendien is dit aspect van de zaak de controle-commissie niet ontgaan. In het zojuist besproken rapport aan de tuchtraad heeft zij, onder verwijzing naar de verschillende destijds afgegeven medische verklaringen, als haar oordeel uitgesproken dat de omstandigheden waaronder de diefstal werd begaan niet duiden op een gedrag, dat aan een onweerstaanbare geestelijke spanning moet worden toegeschreven. Het betreft hier een door de auteur der bestreden handeling gegeven oordeel waarvoor Uw Hof, in het kader van een geschil de wettigheid rakende, zijn eigen zienswijze niet in de plaats mag stellen, wanneer dit oordeel niet op een onjuiste feitelijke grondslag berust of geen ander gebrek rechtens vertoont.

Ongetwijfeld is het bestreden besluit zelf op dit punt minder nauwkeurig, doch dit behoeft geen verwondering te wekken daar de controle-commissie zich reeds in haar oorspronkelijk rapport had uitgesproken. Wij menen dan ook dat de bij het beroep voorgedragen grief niet kan worden aanvaard.

Bij pleidooi werd evenwel nog een andere, overigens weinig gesubstantieerde kritiek geuit, namelijk de tegenspraak welke zou bestaan tussen de achtereenvolgens door de instelling ingenomen standpunten ten aanzien van de diefstal uit de etalage: na in 1965 van een straf terzake van dit feit te hebben afgezien, maakt zij het in 1967 mede tot voorwerp van de tuchtprocedure tegen verzoeker. Deze tegenspraak bestaat slechts in schijn, immers de Commissie besloot eerst dit feit door de vingers te zien onder uitdrukkelijke voorwaarde dat zodanige feiten zich in het vervolg niet meer zouden voordoen. Deze voorwaarde werd evenwel niet vervuld.

Wij menen dan ook dat de in casu gevolgde praktijk niet in strijd is met Uw rechtspraak die, met toepassing van de regel non bis in idem, aan het bestuur verbiedt in twee verschillende tuchtprocedures op één en hetzelfde feit acht te slaan (5 maart 1966 Gutmann tegen Commissie Euratom, 18 en 35-65, Jurisprudentie 1966, blz. 150, en 15 maart 1967, dezelfde partijen, Jurisprudentie 1967, blz. 74). Immers in het onderhavige geval werd slechts één procedure gevoerd.

Dè voorgedragen argumentatie schijnt ons, uit welk oogpunt men haar ook beschouwt, geen voldoende grond op te leveren om de onregelmatigheid van het bestreden besluit aan te nemen; hiermede ontvalt tevens aan de vordering tot schadevergoeding iedere grond. Wij hebben dan ook de eer te concluderen :

— dat het beroep van X. zal worden verworpen

— en dat hij in de proceskosten zal worden veroordeeld met uitzondering van die welke door de controle-commissie zijn gemaakt.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.