CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL S. ROZÈS

VAN 8 OKTOBER 1981 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

I —

In de arresten, door Uw Hof op

15 juni 1976 en 27 maart 1980 onderscheidenlijk gewezen in de zaak Frecassetti/Administratie Staatsfinanciën (Jurispr. 1976, blz. 983) en de gevoegde zaken Administratie Staatsfinanciën t. Salumi, Vassanelli en Ultrocchi (Jurispr. 1980, blz. 1238), werd voor recht verklaard dat heffingen bij invoer van landbouwprodukten moeten worden berekend op grondslag van het percentage, geldende op de dag waarop de verklaring ten invoer door de douane in ontvangst wordt genomen. In de onderhavige zaken vraagt het Italiaanse Hof van Cassatie om een prejudiciële beslissing inzake de vraag of bij een naheffing, zoals die volgens genoemde arresten in beginsel dient te geschieden, rekening moet worden gehouden met de inwerkingtreding — op 1 juli 1980 — van 's Raads verordening nr. 1697/79.

De feiten hebben zich als volgt toegedragen:

Op 11 september 1976 werd het dictum van uw arrest-Frecassetti in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen geplaatst. Op 22 september 1978 gelastte de Italiaanse staat bij decreet toepassing van de heffing, geldende op de dag waarop de verklaring ten invoer in ontvangst wordt genomen. Waar de Italiaanse Administratie bedoelde heffingen op grondslag van een ander, voor de importeur gunstiger percentage had ingevorderd, had zij betrokkenen reeds medegedeeld dat zij wegens importen van landbouwprodukten, (granen en vlees) van herkomst uit derde landen, die in bepaalde gevallen reeds in 1966 hadden plaatsgevonden, alsnog bepaalde bedragen hadden te betalen. Zulke mededelingen deed men ook toekomen aan de drie verweerders ten principale in de gevoegde zaken Administratie Staatsfinanciën t. Salumi, Vassanelli en Ultrocchi, alsmede aan twee andere vennootschappen — Orlandi en Divella —, die in twee van de onderhavige zaken (nrs. 215 en 217/80) als eisende partijen zijn opgetreden.

In de gedingen tussen de firma's Orlandi en Divella en de Administratie (die in hoger beroep in het gelijk gesteld werd), alsook in de zaken waarin, na uw arrest van 27 maart 1980, verder wordt geprocedeerd tussen de Administratie en de drie vennootschappen Salumi, Vassanelli en Ultrocchi (die in hoger beroep in het gelijk zijn gesteld), heeft het Italiaanse Hof van Cassatie u, bij vijf beschikkingen de dato 2 juli 1980, gevraagd of bij een naheffing als waartoe krachtens uw arresten-Frecassetti en Salumi in beginsel moet worden overgegaan, rekening moet worden gehouden met de inwerkingtreding — op 1 juli 1980, dat wil zeggen na uw arrest en daags voordat het Hof van Cassatie had besloten zich opnieuw tot u te wenden — van 's Raads verordening nr. 1697/79.

Het gaat dus in wezen om de vraag, welke gevolgen ratione temporis, voor de casuspositie welke tot uw arrest van 27 maart 1980 heeft geleid, aan een prejudiciële beslissing van het Hof en een verordening van de Raad gezamenlijk verbonden zijn.

In de 18e rechtsoverweging van het arrest van 27 maart 1980 (Jurispr. 1980, blz. 1263) had uw Hof uitgesproken dat, voor zover dienaangaande in het gemeenschapsrecht niets is bepaald, in de nationale rechtsorden der onderscheiden Lid-Staten voor het (alsnog) innen van landbouwheffingen dezelfde modaliteiten en voorwaarden hebben te gelden als voor gelijksoortige nationale belastingen, in dier voege dat bij de inning van die heffingen evenveel efficiency wordt betracht als bij de inning van die belastingen.

De Raad is evenwel, zonder uw uitspraak af te wachten, de weg ingeslagen welke uw Hof in de 15e rechtsoverweging van zijn arrest heeft geschetst. Op 2 juli 1979 stelde de Raad verordening nr. 1430/79 vast, betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten, en op 24 juli 1979 verordening nr. 1697/79 inzake navordering van de rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide.

Het lijdt voor ons geen twijfel dat verordening nr. 1697/79, in de zin van de 18e rechtsoverweging van uw arrest van 27 maart 1980, de modaliteiten en de voorwaarden voor de inning van de landbouwheffingen in het bijzonder regelt. Volgens de 16e overweging van dat arrest geeft deze regeling „echter maar een gedeeltelijke oplossing voor de problemen in verband met de gelijkheid der justitiabelen op dit gebied, en wegens het noodgedwongen technische en gedetailleerde karakter van dit soort regelingen kan het ontbreken ervan slechts ten dele door rechterlijke interpretatie worden goedgemaakt”.

Bovendien moeten volgens het op zichzelf niet onduidelijke artikel 5, lid 2, der verordening de gevallen waarin de douane niet tot naheffing behoeft over te gaan, in een uitvoeringsverordening worden geregeld. De desbetreffende uitvoeringsbepalingen zijn te vinden in verordening nr. 1573/80 van de Commissie van 20 juli 1980, die eerst op 1 juli 1980 in werking is getreden.

De Commissie heeft het dus niet geheel bij het rechte eind wanneer zij, daargelaten de in artikel 3 bedoelde strafrechtelijk vervolgbare handelingen, spreekt van een regeling die een totale harmonisatie voor de gehele materie bracht.

II —

Ofschoon de Raad in deze procedure geen opmerkingen heeft ingediend, zijn wij het met de Commissie eens, dat de verordening niet kan slaan op vóór haar inwerkingtreding ingestelde navorderingsacties, waaromtrent op bedoelde datum nog geen uitspraak was gedaan. In zijn arrest van 27 maart 1980 heeft uw Hof zelf gemeend erop te moeten wijzen dat de regeling op de dag van uitspraak nog niet in werking was getreden en dat zij, indien zij een — gedeeltelijke — regeling gaf voor „de problemen in verband met de gelijkheid der justitiabelen op dit gebied”, nog ruimte liet voor uitlegging door de rechter.

Volgens een in het recht der Lid-Staten algemeen gehuldigd beginsel is het procesrecht, zonder dat er terugwerkende kracht aan toekomt, terstond van toepassing op alle bij zijn inwerkingtreding hangende gedingen.

Verordening nr. 1697/79 is evenwel van „constitutieve” aard; zij brengt geen wijziging van — of toelichting op — een bestaande tekst, doch sluit een leemte, in die zin dat de termijnvoorwaarden (artikel 2, lid 1), de procedurevoorwaarden (artikel 2, lid 2; artikel 4) en de materiële voorwaarden (artikel 5), betreffende de navordering van ten onrechte niet geheven bedragen, binnen de gehele Gemeenschap dezelfde worden. De verordening brengt dus geen puur processuele regeling.

Ook gaat het niet aan te stellen dat de verordening de belastingschuldenaren alleen maar aanvullende waarborgen biedt. Weliswaar ontbreekt het niet aan vingerwijzingen als: „[de bevoegde autoriteiten] kunnen niet tot navordering overgaan” (artikel 5, lid 1); „de bevoegde autoriteiten behoeven niet over te gaan tot navordering” (artikel 5, lid 2, tweede alinea); „de gevallen waarin het bepaalde in de eerste alinea kan worden toegepast” (artikel 5, lid 2, tweede alinea). Anderzijds is evenwel in artikel 2, lid 1, het beginsel neergelegd dat men, behoudens verbod, tot navordering gerechtigd is (artikel 2, lid 1).

Deze dubbelzinnigheden ten spijt, konden de auteurs in beginsel met zoveel woorden bepalen dat de verordening bij haar inwerkingtreding geldt voor nog hangende, naar nationaal recht ingestelde navorderingsacties. In de bewoordingen en algemene opzet van de regeling is echter, evenmin als in de stukken betreffende haar totstandkoming, enigerlei aanwijzing te vinden dat aan de verordening zulk een draagwijdte, zij het slechts stilzwijgend, is toegedacht.

Daar is in de eerste plaats de tekst van haar bepalingen: „... de bevoegde autoriteiten ... leiden ... in (artikel 2, lid 1); „[de bevoegde autoriteiten] kunnen niet tot navordering overgaan ...” (artikel 5, lid 1).

Als een andere aanwijzing dat aan de verordening geen „onmiddellijke werking” toekomt, is te beschouwen dat er voor haar inwerkingtreding veel tijd is verstreken: vastgesteld op 24 juni 1979, werd zij op 3 augustus 1979 gepubliceerd, om vervolgens pas op 1 juli 1980 (tegelijk met verordening nr. 1430/79) in werking te treden, terwijl het optreden van het Comité voor vrijdom van douanerechten (artikel 10) mogelijkerwijs nog aan het volledig tot gelding komen der regeling afbreuk doet. Omdat men zich zoveel tijd liet, behoefden er ook geen overgangsbepalingen te worden vastgesteld.

Mocht verordening nr. 1697/79 geacht worden te gelden voor bijzondere casusposities waarvan het Italiaanse Hof van Cassatie nog kennis heeft te nemen, dan zou de omstandigheid dat zij „in mitius”, kan inwerken op rechtsbetrekkingen die vóór het verwijzingsarrest zijn ontstaan en gevestigd, maar naar nationaal recht nog niet zijn omschreven, op de beantwoording van de eerste vraag die u werd gesteld, niet van invloed zijn. Zou de in artikel 5 besloten liggende inperking van het navorderingsbeginsel (artikel 2, lid 1, eerste alinea) gelden voor op 1 juli 1980 nog hangende procedures, dan zou de beantwoording van de vraag of belastingschuldenaren die zich in dezelfde omstandigheden bevinden, voor vrijstelling in aanmerking komen, kunnen afhangen van de meerdere of mindere spoed, door de bevoegde gezagsorganen betracht bij het instellen van hun actie, dan wel van de langere of kortere duur der rechtsgedingen, hetgeen zou betekenen dat gelijksoortige schulden, binnen één en dezelfde Lid-Staat gelijktijdig ontstaan, verschillend worden behandeld.

Aan een verwijzing naar het nationale recht, zoals wij u die in overweging willen geven, is het risico verbonden dat belastingschuldenaren verschillend worden behandeld naar gelang er in de desbetreffende nationale wetten of regelingen meer of minder vergaande eisen worden gesteld. De communautaire wetgever heeft zulk een dispariteit evenwel met zoveel woorden toegelaten door de Lid-Staten toe te staan niet over te gaan tot vaststelling van de eigen middelen uit de heffing van rechten bij invoer of bij uitvoer voortvloeiende, wanneer er niet, met toepassing van artikel 9 van verordening nr. 1697/79, tot navordering werd overgegaan.

In het arrest, op 10 juli 1980 gewezen in de zaak Ariete (Jurispr. 1980, blz. 2556 r.o. nr. 16) heeft uw Hof zelf overwogen dat „vooral wanneer het gaat om bepalingen betreffende de betwisting van nationale belastingen ... dergelijke verschillen niet [kunnen] worden gezien als discriminatoir en zeker niet als geschikt om de mededinging te vervalsen ...”.

Het doet bovendien niet terzake of de belastingschuldenaren niet in staat zijn geweest of niet meer in staat zijn de bijkomende last waartoe navordering zou leiden, af te wentelen.

III —

Eén en ander brengt mee dat de verdere vragen van de nationale rechter onzes inziens geen beantwoording meer behoeven.

Er is echter, zelfs in gedingen betreffende geldelijke lasten welke de overheden der Lid-Staten voor rekening voor de Gemeenschappen hebben in te vorderen, niets tegen dat de nationale rechter zich laat leiden door de beginselen welke aan verordening nr. 1697/79 (en wel met name aan haar artikel 5) ten grondslag liggen, voor zover toepassing dier beginselen op de geschillen waarvan zij hebben kennis te nemen, het alsnog innen van communautaire heffingen niet vrijwel onmogelijk maakt, of wel minder doeltreffend dan de inning van gelijksoortige nationale heffing en rechten.

Voorts spreekt het (wat vraag 4 betreft) vanzelf dat de alsnog geïnde bedragen niet van moratoire interesten zijn vrijgesteld, wanneer de nationale wetgeving of regeling inzake de inning van nationale heffingen of rechten de berekening van zulke interesten voorziet.

In haar opmerkingen heeft de Commissie uw Hof in overweging gegeven de Italiaanse rechter te antwoorden dat verordening nr. 1697/79 niet alleen slechts geldt voor na 1 juli 1980 ingestelde navorderingsacties, doch bovendien alleen voor importen en exporten waarvoor de Administratie het bedrag aan rechten na 1 juli 1980 heeft vastgesteld casu quo waarbij de verplichting van de ondernemer tot betaling der rechten nadien is ontstaan.

Onzes inziens behoeft uw Hof in casu niet zover te gaan. Wij refereren ons in zoverre echter aan uw oordeel en geven u in overweging voor recht te verklaren dat er van „navorderingen” in de zin van verordening nr. 1697/79 slechts sprake is wanneer er na 1 juli 1980 is geageerd.

( 1 ) Vertaald uit het Frans.