Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 28 november 1995. - Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jürgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula en Trosten Knor tegen Bundesrepublik Deutschland. - Verzoek om een prejudiciële beslissing: Landgericht Bonn - Duitsland. - Richtlijn 90/314/EEG betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten - Niet-omzetting - Aansprakelijkheid en schadevergoedingsplicht van Lid-Staat. - Gevoegde zaken C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94.



Jurisprudentie 1996 bladzijde I-04845



Conclusie van de advocaat generaal

++++

1 Het Landgericht Bonn wenst van het Hof te vernemen of de niet-omzetting binnen de voorgeschreven termijn van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten(1) (hierna: "de richtlijn"), een schending vormt die de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de betrokken Lid-Staat meebrengt ten opzichte van particulieren die hierdoor schade hebben geleden.

Deze situatie komt overeen met die waarover het ging in het arrest Francovich(2), waarin het Hof heeft vastgesteld dat de Lid-Staat aansprakelijk is voor de niet-omzetting van een richtlijn, en de voorwaarden heeft vastgesteld waaronder de particulier recht heeft op schadevergoeding.

2 In de onderhavige zaak zijn het Hof twaalf vragen gesteld, waarmee de verwijzende rechter niet alleen wenst te vernemen of ook thans aan de in het arrest Francovich gestelde voorwaarden is voldaan, maar eveneens of deze voorwaarden in alle omstandigheden volstaan om de Lid-Staat die nalaat een richtlijn om te zetten, aansprakelijk te stellen. Wat dit laatste punt betreft, is het Hof meer in het bijzonder gevraagd, of, en in welke mate, bepaalde uitspraken waarop de betrokken Lid-Staat zich te zijner rechtvaardiging beroept, een grondslag kunnen vormen om hem van zijn schadevergoedingsplicht te ontslaan; de vraag is dus uiteindelijk, of vereist is dat de schending die de Lid-Staat wordt verweten, ernstig is en/of een fout uitmaakt.

Sommige der in de onderhavige zaak gestelde vragen zijn voor een deel gelijkluidend met die in gevoegde zaken C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) en C-48/93 (Factortame III), waarin ik eveneens vandaag conclusie neem. In wat volgt zal ik dus naar die conclusie verwijzen voor een meer gedetailleerde bespreking van sommige aspecten.

Toepasselijke regeling, feiten, prejudiciële vragen

3 Volgens artikel 1 is het doel van deze richtlijn, "de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte of ten verkoop aangeboden pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten". In artikel 7 van de richtlijn, de bepaling waarvan de uitlegging wordt verlangd, heet het, dat "de organisator en/of de doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, dienen aan te tonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument". In artikel 8 is gepreciseerd, dat de Lid-Staten op het onder de richtlijn vallende gebied strengere bepalingen ter bescherming van de consument kunnen vaststellen of handhaven. In artikel 9, lid 1, ten slotte, is bepaald, dat "de Lid-Staten de maatregelen treffen die nodig zijn om uiterlijk op 31 december 1992 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis."

4 De Duitse Bondsrepubliek heeft zich niet gehouden aan in de richtlijn vastgestelde termijn. De wet tot omzetting van de richtlijn van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen(3) is namelijk eerst vastgesteld op 24 juni 1994. Bij deze wet is in het Duitse burgerlijk wetboek een artikel 651 k, ingevoegd, naar luid waarvan "de reisorganisator moet garanderen dat de consument van pakketreizen terugbetaling ontvangt van 1) de betaalde som, indien de overeengekomen diensten niet worden verricht ten gevolge van insolvabiliteit of faillissement van de organisator, en 2) de noodzakelijke uitgaven voor repatriëring van de reiziger ten gevolge van insolvabiliteit of faillissement van de organisator". De organisator kan aan die verplichtingen voldoen door een verzekering of door een betalingsbelofte van een kredietinstelling. Artikel 651 k, lid 4, bepaalt dat "met uitzondering van een voorschot van ten hoogste 10 % van de reissom, welk voorschot niet meer mag bedragen dan 500 DM, de organisator van de reiziger vóór het einde van de reis slechts betaling van de reissom mag eisen of aanvaarden, wanneer hij de reiziger een garantiebewijs heeft overhandigd". Deze wet is in werking getreden op 1 juli 1994; hij geldt voor de na deze datum gesloten overeenkomsten, betreffende reizen die na 31 oktober 1994 zijn begonnen.

Volledigheidshalve wil ik nog verwijzen naar de "vooruitbetalingsarresten" van het Bundesgerichtshof van 20 maart 1986(4) en van 12 maart 1987(5). Deze arresten zijn in zoverre van belang, dat daarbij de algemene voorwaarden van de reisorganisatoren nietig zijn verklaard, voor zover van de reiziger kon worden verlangd dat hij, ook wanneer hij nog niet in het bezit was van documenten die de titel vormden voor de betrokken reis, de volledige reissom zou betalen. Ten gevolge van deze rechtspraak zijn de kopers van pakketreizen dus niet verplicht vóór de afgifte van de documenten die hen aanspraak verlenen op de diensten van de respectieve dienstverrichters (luchtvaartmaatschappij/hotelhouder), meer dan 10 % van de volledige reissom te betalen.

5 De feiten van de zaken zijn de volgende. Alle verzoekers hebben pakketreizen geboekt, die wegens de insolvabiliteit van Mp Travel Line International GmbH en van Florida Travel Service GmbH, bij wie de boeking plaats had gevonden, niet hebben kunnen vertrekken dan wel op eigen kosten naar huis zijn moeten terugkeren, en die de reeds betaalde bedragen niet hebben kunnen recupereren.

Dillenkofer (zaak C-178/94), Erdmann (zaak C-179/94), Schulte (C-188/94), Heuer (C-189/94) en Knor (C-190/94) hebben begin 1993 pakketreizen geboekt, en bij de boeking, met het oog op de korting van 3 %, de volledige reissom betaald (Dillenkofer, Schulte Heuer en Knor) of in ieder geval het verlangde voorschot (Erdmann). Sommigen zijn nooit vertrokken, omdat zij om gezondheidsredenen de reis hadden afgezegd (Dillenkofer), dan wel naar aanleiding van persberichten over de moeilijke financiële situatie van de reisorganisatoren bij wie zij hadden geboekt (Erdmann en Heuer), of ook nog omdat zij voor het vertrek van het vliegtuig moesten uitstappen wegens de insolvabiliteit van de reisorganisatoren (Schulte). Wie toch op zijn bestemming raakte, moest op eigen kosten naar huis terugkeren, ook al was hij in het bezit van een geldig retourbiljet (Knor).

Stellende dat zij, indien de richtlijn binnen de gestelde termijn, dus vóór 31 december 1992 was omgezet, beschermd zouden zijn geweest tegen de insolvabiliteit van de reisorganisatoren bij wie zij de pakketreizen hadden geboekt, hebben verzoekers tegen de Bondsrepubliek Duitsland een aansprakelijkheidsvordering ingeleid. Zij verlangen in wezen de terugbetaling van het bedrag dat zij hebben betaald voor de reis die nooit heeft plaatsgevonden, of, zoals in het geval Knor, van de kosten voor de terugreis vanuit de vakantiebestemming.

6 In Duitsland gelden ter zake van schadevorderingen artikel 839 van het Burgerlijk Wetboek, in samenhang met artikel 34 van de Grondwet. Artikel 34 van de Grondwet bepaalt dat, indien iemand in de uitoefening van een openbaar ambt tekort schiet aan zijn ambtsplichten ten opzichte van een derde, de aansprakelijkheid in beginsel bij de Staat berust of bij het orgaan waarvan hij deel uitmaakt. Artikel 839, lid 1, van het Burgerlijk Wetboek bepaalt, dat de ambtenaar die opzettelijk of door nalatigheid zijn ambtsplicht ten opzichte van een derde schendt, ten opzichte van deze laatste gehouden is tot vergoeding van de daaruit voortvloeiende schade. Ingeval de ambtenaar alleen nalatigheid kan worden verweten, is hij voor de veroorzaakte schade slechts aansprakelijk voor zover de benadeelde derde niet anderszins de schade kan verhalen.

Naast de uitoefening van een openbaar ambt en de schending van een ambtsplicht, is voor de toepassing van de betrokken regeling dus een bijkomend vereiste gesteld, namelijk dat de geschonden ambtsplicht een derde moet betreffen (Drittbezogenheit), wat inhoudt dat de Staat alleen dan aansprakelijk is wanneer de betrokken verplichting uitdrukkelijk een derde ten goede komt, en er dus toe strekt een hem toekomend recht te beschermen. Precies aan dit vereiste is normalerwijs niet voldaan wanneer het gaat om een onrechtmatige handeling van de wetgever(6); vooral wanneer de onrechtmatigheid bestaat in een verzuim, in welk geval het bewijs moet worden geleverd dat op de wetgever een welomschreven juridische verplichting rustte om maatregelen vast te stellen ten opzichte van een welbepaald onderdaan of in ieder geval van een nauwkeurig afgebakende categorie personen.(7)

7 Het Landgericht Bonn dat zich over de betrokken zaken heeft uit te spreken, is evenwel tot de conclusie gekomen dat het Duitse recht geen grondslag oplevert om verzoekers' schadevorderingen toe te wijzen. Van oordeel dat onzeker is of de Staat, zoals in de zaak Francovich, ook thans gehouden is de voor particulieren uit de niet-tijdige omzetting van de richtlijn voortvloeiende schade te vergoeden, heeft hij het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

"1. Heeft richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 tot doel, de individuele consumenten van pakketreizen via de nationale uitvoeringsbepalingen het individuele recht te verlenen op garanties voor reeds betaalde bedragen en de terugreiskosten in geval van insolvabiliteit van de reisorganisator (vgl. arrest Hof van 19 november 1991, gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich, Jurispr. 1991, blz. I-5357, r.o. 40)?

2. Is de inhoud van dit recht op basis van de richtlijn voldoende bepaald?

3. Welke minimumvereisten moeten worden gesteld aan de door de Lid-Staten te treffen $maatregelen die nodig zijn' in de zin van artikel 9 van de richtlijn?

4. Volstond, inzonderheid gelet op artikel 9 van de richtlijn, dat de nationale wetgever vóór 31 december 1992 het wettelijk kader beschikbaar stelde om de reisorganisator en/of de doorverkoper wettelijk te verplichten tot garantiemaatregelen in de zin van artikel 7 van de richtlijn?

Of moest de hiervoor noodzakelijke wetswijziging, rekening houdend met een passende aanloopperiode in de reis-, verzekerings- en kredietsector, zo tijdig vóór 31 december 1992 in werking treden, dat de garantieregeling vanaf 1 januari 1993 daadwerkelijk op de pakketreismarkt functioneerde?

5. Is het in overeenstemming met de door de richtlijn beoogde bescherming, wanneer de Lid-Staat de reisorganisator toestaat, reeds vóór de overhandiging van een titel een aanbetaling op de reissom ten bedrage van 10 % daarvan, met een maximum van 500 DM, te verlangen?

6. In hoeverre zijn de Lid-Staten op grond van de richtlijn verplicht een (wettelijke) regeling vast te stellen, ter voorkoming van eigen nalatigheden van consumenten van pakketreizen?

7. a) Had de Bondsrepubliek Duitsland na het $vooruitbetalingsarrest' van het Bundesgerichtshof van 12 maart 1987 (BGHZ 100, 157; NJW 86, blz. 1613) geheel mogen afzien van normatieve omzetting van artikel 7 van de richtlijn?

b) Ontbreken de $garanties' in de zin van artikel 7 van de richtlijn ook dan, wanneer de reizigers bij betaling van de reissom in het bezit kwamen van een titel die aanspraak verleende op diensten van individuele dienstverrichters (luchtvaartmaatschappij/hotelhouder)?

8. a) Vormt de enkele overschrijding van de in artikel 9 van de richtlijn genoemde termijn een voldoende grondslag voor de toewijzing van een schadevordering in de zin van het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Francovich, of mag rekening worden gehouden met het bezwaar van de Lid-Staat, dat de omzettingstermijn te kort is gebleken?

b) Wanneer dat bezwaar niet opgaat: geldt dit ook in gevallen waarin de individuele Lid-Staat de door de richtlijn beoogde bescherming niet enkel door wetswijziging (zoals bij voorbeeld bij de vergoeding van werknemers in geval van faillissement) kan realiseren, maar de medewerking van particuliere derden (reisorganisatoren, verzekerings- en kredietsector) noodzakelijk is?

9. Onderstelt de aansprakelijkheid van de Lid-Staat wegens schending van het gemeenschapsrecht een gekwalificeerde, dat wil zeggen een kennelijke en ernstige, niet-nakoming van verplichtingen?

10. Is een aan het schadeveroorzakende feit voorafgaande veroordeling in een niet-nakomingsprocedure een voorwaarde voor aansprakelijkheid?

11. Kan op grond van het arrest-Francovich worden geconcludeerd, dat het voor het recht op schadevergoeding wegens schending van het gemeenschapsrecht niet erop aankomt, of een Lid-Staat in het algemeen schuld treft, dan wel in ieder geval of hij in strijd met zijn verplichtingen heeft verzuimd normatief op te treden?

12. Wanneer deze conclusie onjuist is: kan het $vooruitbetalingsarrest' van het Bundesgerichtshof een geldige rechtvaardiging of verontschuldiging voor de Bondsrepubliek Duitsland zijn geweest om pas na afloop van de in artikel 9 genoemde termijn over te gaan tot omzetting van de richtlijn in de zin van de antwoorden van het Hof op de vierde en de zevende vraag?"

Algemene opmerkingen

8 De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen, of de staat gehouden is tot vergoeding van de schade die particulieren hebben geleden ten gevolge van de niet-omzetting van een richtlijn.

De hierboven uiteengezette situatie komt overeen met die waarop het arrest Francovich is gebaseerd.(8) In dat arrest heeft het Hof de aansprakelijkheid van de staat erkend, voor zover aan de volgende drie voorwaarden is voldaan: "In de eerste plaats moet het door de richtlijn voorgeschreven resultaat de toekenning van rechten aan particulieren inhouden. In de tweede plaats moet de inhoud van die rechten kunnen worden vastgesteld op basis van de bepalingen van de richtlijn. En ten slotte moet er een causaal verband bestaan tussen de schending van de op de staat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade."(9)

9 Het Hof heeft bovendien verklaard, dat deze voorwaarden "voldoende zijn om voor particulieren een recht op schadevergoeding in het leven te roepen, dat zijn grondslag rechtstreeks in het gemeenschapsrecht vindt".(10) Wanneer aan de door het Hof gestelde voorwaarden is voldaan, is de Lid-Staat die heeft verzuimd een richtlijn in nationaal recht om te zetten, dus in ieder geval gehouden tot vergoeding van de aan particulieren veroorzaakte schade.

Wat de onderhavige zaak betreft zou dus kunnen worden volstaan met na te gaan, of artikel 7 van de richtlijn ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, waarvan de inhoud voldoende precies en nauwkeurig omschreven is; natuurlijk moet ook voldaan zijn aan de voorwaarde van een oorzakelijk verband tussen de niet-omzetting van de richtlijn binnen de gestelde termijn, en de aan particulieren veroorzaakte schade.

Antwoorden op de vragen

10 Zoals gezegd, heeft de verwijzende rechter twaalf vragen gesteld, waarvan er een aantal in nauw onderling verband staan. Met het oog op wat volgt, kunnen deze vragen als volgt worden samengevat en herschikt: a) kan uit artikel 7 van de richtlijn het bestaan worden afgeleid van een subjectief recht waarvan de inhoud voldoende nauwkeurig en bepaalbaar is wat het voorwerp ervan betreft (eerste en tweede vraag); b) welke zijn de noodzakelijke maatregelen in de zin van artikel 9, ter verzekering van een juiste omzetting van de richtlijn (derde, vierde, vijfde, zesde en zevende vraag); c) is de miskenning van de in de richtlijn vastgestelde termijn op zich een voldoende grond voor vergoeding van de door de particulier geleden schade, of dient ook aan andere voorwaarden te zijn voldaan (achtste, negende, tiende, elfde en twaalfde vraag).

a) Het bestaan van een subjectief recht waarvan de inhoud voldoende nauwkeurig en omschreven is (eerste en tweede vraag)

11 Met zijn eerste twee vragen wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het bepaalde in artikel 7 van de richtlijn voldoet aan de eerste twee voorwaarden die het Hof in het arrest Francovich heeft gesteld. Kennelijk gaat de verwijzende rechter er bovendien ook van uit dat de rechtsregel die thans aan de orde is, evenmin als die waarover het ging in de zaak Francovich, directe werking heeft, zodat de rechten die hij eventueel toekent, zolang de regel niet in nationaal recht is omgezet, niet rechtstreeks door de particulier kunnen worden ingeroepen.

Ik wijs er meteen op, dat de eerste voorwaarde, inhoudende dat het door de richtlijn voorgeschreven resultaat de toekenning van rechten aan particulieren moet inhouden, de vaststelling betreft van het bestaan van een subjectieve rechtspositie waarvan de schending tot schadevergoeding aanleiding kan geven. Wat de feiten van de onderhavige zaken betreft, moet dus worden vastgesteld of artikel 7 van de richtlijn aan particulieren een recht toekent, anders gezegd of het om een regel gaat die is vastgesteld ter bescherming van consumenten van pakketreizen.

12 Mijns inziens kan niet worden ontkend, dat artikel 7 van de richtlijn ertoe strekt de kopers van een pakketreis te beschermen tegen de risico's voortvloeiend uit insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator bij wie zij de reis hebben gekocht.

Artikel 7 legt de organisator en/of de verkoper met wie de overeenkomst is gesloten, namelijk de verplichting op het bewijs te leveren dat hij over voldoende garanties beschikt om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument. Zoals alleen reeds uit de tekst van deze regel volgt, is deze verplichting duidelijk en ondubbelzinnig opgelegd ter bescherming van de consument, die dus noodzakelijkerwijs de begunstigde van deze regel is. De begunstigden zijn in de richtlijn overigens duidelijk geïdentificeerd; het gaat om de "consumenten"(11). Daaruit volgt, dat een ieder die een reis boekt, of beter gezegd, een ieder die een pakketreis maakt, aanspraak heeft op terugbetaling of repatriëring zonder kosten, in geval van insolvabiliteit of faillissement van de organisator bij wie hij de reis heeft gekocht.

13 Hieraan doet niet af dat, zoals sommige regeringen in de loop van de procedure hebben verklaard, de richtlijn, voor zover zij gebaseerd is op artikel 100 A van het Verdrag, er in de eerste plaats toe strekt het vrij verkeer van diensten te verzekeren, en meer in het algemeen, de vrije mededinging, wat bevestiging zou vinden in de considerans van de richtlijn(12).

In dit verband wil ik mij beperken tot de opmerking dat in de motivering van de richtlijn bij herhaling de nadruk is gelegd op het belang van de bescherming van de consument(13); dat de regels van de richtlijn ook ter bescherming van andere belangen zijn vastgesteld, in casu ter verzekering van het vrij verrichten van diensten in de betrokken sector, sluit niet per se uit dat de regels de bescherming van de particulier beogen.

14 In de loop van deze procedure is er bovendien ook op gewezen, met name door de Duitse regering, dat artikel 7 blijkens de tekst ervan, zich ertoe beperkt de organisatoren en/of doorverkopers van pakketreizen de verplichting op te leggen over voldoende garanties te beschikken. Dat niet gerept wordt over het eventuele recht van de consumenten om op die garanties een beroep te doen, zou er dus op wijzen dat het hier slechts om een indirect en afgeleid recht zou gaan.

Het zou evenwel nergens toe leiden aan deze omstandigheid de conclusie te verbinden, dat de door de betrokken rechtsregel aan de handelaren van die sector opgelegde verplichting een doel op zich is. Het doel en de bestaansreden van die verplichting kan namelijk alleen hierin bestaan, dat de verlangde garanties bedoeld zijn om de terugbetaling mogelijk te maken van de reeds betaalde bedragen of van de repatriëringskosten. Mijns inziens is er dus één element waar men niet omheen kan: de betrokken regel is juist bedoeld ter bescherming van de financiële belangen van de consument tegen de risico's van insolvabiliteit of faillissement van de handelaar bij wie hij de betrokken pakketreis heeft gekocht.

15 De tweede voorwaarde die in het arrest Francovich is gesteld, en die op het eerste gezicht niet meer is dan een precisering van de eerste, betreft het vereiste dat het uit de richtlijn voortvloeiende recht een precieze inhoud moet hebben, die dus bepaalbaar is wat het voorwerp ervan betreft.

Vaststaat dat het door artikel 7 aan particulieren toegekende recht bepaalbaar is wat het voorwerp ervan betreft. Het is namelijk duidelijk, dat het recht van de koper van een pakketreis juist bestaat in terugbetaling of kosteloze repatriëring wanneer de reisorganisator en/of doorverkoper bij insolvabiliteit of faillissement zijn verplichtingen niet nakomt.

16 Zoals de Duitse regering stelt, kan de garantie als bedoeld in artikel 7 verschillende vormen aannemen, bij voorbeeld een borgstelling door de reisorganisator en/of doorverkoper, een bank- of andere garantie, een verzekering, waarvan de kosten worden gedragen door verschillende ondernemingen van de verzekeringssector dan wel gezamenlijk door een consortium van reisorganisatoren en/of doorverkopers. De financiële garanties zelf kunnen eveneens verschillende vormen aannemen, zoals die van een fonds, een reserve, een waarborgsom of ook nog een dekking via het kapitaal van de onderneming.

Dit houdt in, dat de Lid-Staten een ruime discretionaire marge hebben, doch uitsluitend wat de vaststelling betreft van de modaliteiten ter verzekering van de goede werking van de garantieregeling. Deze beoordelingsmarge kan dus geen gevolgen hebben voor het doel van artikel 7, en kan niet aldus worden gebruikt dat het aan de consument toegekende recht een andere inhoud krijgt. De conclusie dient dus te luiden, dat de consument bij insolvabiliteit van de reisorganisator en/of doorverkoper recht heeft op terugbetaling van het betaalde bedrag of op repatriëring.

17 Voor zover nodig, herinner ik eraan dat de termen van het probleem, ondanks de nuances die sommige Lid-Staten zien, exact dezelfde zijn als in de zaak Francovich, in die zin, dat ook de richtlijn betreffende insolventie van de werkgever die in die zaak aan de orde was, de Lid-Staten een aanzienlijke beoordelingsmarge liet. Het Hof heeft in zijn arrest evenwel erop gewezen, dat "de omstandigheid dat de staat over een veelheid van alternatieven beschikt om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, particulieren niet de mogelijkheid ontneemt, voor de nationale rechter de rechten te doen gelden waarvan de inhoud op de enkele basis van de bepalingen van de richtlijn met voldoende nauwkeurigheid kan worden vastgesteld".(14)

Hiervan uitgaand, heeft het Hof erkend, dat de inhoud van de door de richtlijn betreffende insolventie van de werkgever aan de werknemers geboden garantie voldoende duidelijk was, aangezien de Lid-Staat enkel de keuze werd gelaten van de datum met ingang waarvan de betaling van hun rechten moest worden gegarandeerd. Het Hof kwam dus tot de conclusie, dat het mogelijk is de door de richtlijn inzake insolventie van de werkgever geboden minimumwaarborg vast te stellen door uit te gaan van de datum bij keuze waarvan het waarborgfonds het minst zal hoeven te betalen.

18 In de onderhavige zaak is de situatie nog eenvoudiger. De aan de Lid-Staten gelaten discretionaire bevoegdheid betreft namelijk uitsluitend de wijze waarop de waarborg wordt gegeven, en dus uiteindelijk de identiteit van de schuldenaar, terwijl de inhoud van de garantie zelf duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig is.

De betwiste bepalingen van de richtlijn zijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk wat de vaststelling van de begunstigden van de waarborg betreft, en eveneens wat de inhoud van die waarborg betreft. Artikel 7 van de richtlijn kent de consumenten (kopers van een reis) dus een subjectief recht toe, waarvan de inhoud nauwkeurig kan worden bepaald wat het voorwerp ervan betreft, nu het gewoon om een recht op terugbetaling gaat van het reeds betaalde bedrag dan wel om een recht op repatriëring, in geval van insolvabiliteit of faillissement van de organisator en/of doorverkoper van de pakketreis.

b) De ter verzekering van een juiste omzetting van de richtlijn noodzakelijke maatregelen (derde, vierde, vijfde, zesde en zevende vraag)

19 Met de derde tot de zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, waarin een juiste omzetting van de betrokken richtlijn bestaat. Meer in het bijzonder vraagt hij: wat is te verstaan onder noodzakelijke maatregelen in de zin van artikel 9 van de richtlijn (derde vraag); of volstaat dat de Lid-Staat zich ertoe beperkt het noodzakelijke normatieve kader vast te stellen om de reisorganisator en/of doorverkoper te verplichten de garanties bedoeld in artikel 7 te bieden (vierde vraag); of kan worden gesteld dat de richtlijn naar behoren is omgezet, wanneer een Lid-Staat de reisorganisator toelaat een aanbetaling van 10 %, met een maximum van 500 DM, op de totale reissom te vragen (vijfde vraag); of de Bondsrepubliek Duitsland kan afzien van omzetting van artikel 7 van de richtlijn, gelet op de reeds aangehaalde nationale rechtspraak inzake vooruitbetaling, dan wel of ervan is uit te gaan, dat de in artikel 7 bedoelde garanties ook dan ontbreken wanneer de reizigers in het bezit zijn van documenten die aanspraak verlenen op diensten van diverse dienstverrichters (zevende vraag); ten slotte of de richtlijn de Lid-Staten de verplichting oplegt maatregelen te nemen ter bescherming van de kopers van pakketreizen tegen hun eigen nalatigheid (zesde vraag).

Voor zover deze vragen ertoe strekken in algemene termen vast te stellen hoe een juiste omzetting van de richtlijn in nationaal recht moet worden verzekerd, zouden zij op het eerste gezicht irrelevant kunnen lijken met betrekking tot de vaststelling van de plicht van de Lid-Staat tot vergoeding van de schade voortvloeiend uit de niet-omzetting van de richtlijn binnen de gestelde termijn.

20 Zoals blijkt uit de verwijzingsbeschikking is het de verwijzende rechter er in feite om te doen, enerzijds te weten of de door de verzoekers geleden schade ook zou zijn ontstaan wanneer artikel 7 van de richtlijn naar behoren en tijdig was omgezet (vierde en vijfde vraag), wat - gelet op de eerder gegeven uitlegging van deze bepaling - zonder meer kan worden uitgesloten; en anderzijds of de handelwijze van de verzoekers, gelet op de nationale rechtspraak inzake vooruitbetaling, gekenmerkt is door nalatigheid (zesde en zevende vraag). In het eerste geval zou dit betekenen, dat er geen oorzakelijk verband is tussen de niet-omzetting van de richtlijn en de gestelde schade; in het tweede geval, dat de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt wegens verzoekers' nalatigheid.

Mijn conclusie luidt dus, dat de vragen slechts behoeven te worden beantwoord voor zover zulks relevant is in de context van het oorzakelijk verband.

21 Ik wijs er in de eerste plaats op, dat artikel 9 van de richtlijn, voor zover daarin is bepaald dat "de Lid-Staten de maatregelen treffen die nodig zijn om uiterlijk op 31 december 1992 aan deze richtlijn te voldoen", een vaste formule gebruikt. Deze bepaling houdt in dat de Lid-Staten gehouden zijn vóór het verstrijken van de termijn alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn ter verzekering van de volledige werking van de bepalingen van de richtlijn, en dus meteen ook van de verwezenlijking van het in die richtlijn gestelde doel. Bovendien moeten volgens het Hof de bepalingen van een richtlijn worden uitgevoerd "met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die (...) nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid".(15)

Daaruit volgt dat, met het oog op een juiste omzetting van artikel 7, de Lid-Staten gehouden waren vóór 31 december 1992 de nodige maatregelen vast te stellen om te verzekeren dat de kopers van een pakketreis de reeds betaalde bedragen terugkregen of werden gerepatrieerd, wanneer de reisorganisator en/of doorverkoper wegens insolvabiliteit of faillissement zijn verplichtingen niet kon nakomen.

22 Uit dit antwoord blijkt, dat de verplichting die op de Lid-Staat rust, niet beperkt blijft tot de vaststelling vóór de uiterste datum, van een normatief kader dat de reisorganisator en/of de doorverkoper van pakketreizen verplicht het bewijs te leveren dat de terugbetaling van reeds betaalde bedragen en de repatriëring verzekerd zijn. Het gaat integendeel om een resultaatsverplichting, inhoudende dat de Lid-Staat vóór de in de richtlijn vastgestelde datum alle maatregelen dient te nemen ter verzekering dat de particulieren daadwerkelijk zijn beschermd tegen de risico's van insolvabiliteit en faillissement van de organisatoren en/of de doorverkopers van pakketreizen.

Het antwoord op de vierde vraag van de verwijzende rechter dient dus te luiden, dat de Lid-Staten vóór 31 december 1992 alle nodige maatregelen dienden te nemen ter verzekering van een effectieve toepassing van de gekozen garantieregeling.

23 De vijfde vraag betreft de wijze waarop de richtlijn bij wet van 24 juni 1994 in nationaal recht is omgezet. Het ligt voor de hand dat deze wet, die is vastgesteld ná het verstrijken van de door de richtlijn vastgestelde termijn, irrelevant is in de context van de schade waarvan de verzoekers de vergoeding vorderen. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt evenwel, dat de nationale rechter zich afvraagt of de nationale uitvoeringsregeling in overeenstemming is met de richtlijn, precies omdat, indien die regeling regelmatig is, daaruit voortvloeit dat van de consument mag worden verwacht dat hij tenminste het risico van de 10 % vooruitbetaling draagt. Een verder gevolg zou zijn, dat er in sommige van de voor de nationale rechter aanhangige gevallen, geen oorzakelijk verband zou bestaan tussen de niet-omzetting van de richtlijn en de gestelde schade.(16)

Wat dit punt betreft kan ik kort zijn. Zoals bij herhaling gezegd, strekt artikel 7 van de richtlijn ertoe de consument te beschermen tegen elk risico voortvloeiend uit de insolvabiliteit of het faillissement van de reisorganisator en/of de doorverkoper. Dit houdt in, dat een wettelijke regeling die het mogelijk maakt dat, vóór de afgifte van een garantiebewijs, van de reiziger de betaling van een voorschot van 10 % van de totale reissom, met een maximum van 500 DM wordt verlangd, slechts in overeenstemming is met artikel 7 voor zover bij insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator en/of de doorverkoper ook de terugbetaling van het voorschot verzekerd is.

24 In dezelfde optiek moet, wat de onderhavige zaken betreft, de eerder reeds besproken rechtspraak van het Bundesgerichtshof inzake vooruitbetalingen worden beoordeeld, waarover het gaat in de zevende vraag. Het Landgericht wenst namelijk van het Hof te vernemen of, gelet op die rechtspraak, de Bondsrepubliek Duitsland volledig kan afzien van omzetting van artikel 7 van de richtlijn.

Die vraag moet ontkennend worden beantwoord. In de eerste plaats is het de vraag, of deze rechtspraak, alleen reeds op gronden van rechtszekerheid, een juiste omzetting van de richtlijn kan garanderen.(17) Daarbij komt nog, dat ingevolge deze rechtspraak de consumenten in ieder geval een aantal risico's moeten dragen; ik denk daarbij niet alleen aan de reeds vermelde omstandigheid, dat de consument geen zekerheid heeft dat hij het reeds betaalde voorschot zal terugkrijgen, maar vooral aan het feit dat de volledige bescherming die ingevolge artikel 7 aan de consument toekomt, zou kunnen worden uitgehold indien de consument zou worden gedwongen aanspraken geldend te maken ten opzichte van derden, die zelf met het risico van een faillissement worden geconfronteerd.(18)

25 Ten slotte moet, steeds in de context van de noodzakelijke maatregelen ter verzekering van een juiste omzetting van de richtlijn, nog worden onderzocht, of de Lid-Staten eveneens gehouden zijn maatregelen vast te stellen ter bescherming van de consument tegen zijn eigen nalatigheid. Deze vraag houdt verband met de vorige, wat het oorzakelijk verband betreft.

Uit de tekst van de richtlijn, inzonderheid uit artikel 7, blijkt dat het om een bepaling gaat die ertoe strekt de reiziger een minimum bescherming te verzekeren, zodat de Lid-Staten niet gehouden zijn maatregelen van dat type vast te stellen. Zulks wordt bovendien bevestigd door artikel 8 van de richtlijn, bepalende dat de Lid-Staten strengere bepalingen ter bescherming van de consument kunnen vaststellen of handhaven.

26 In dit verband zij eveneens herinnerd aan de uitspraak van het Hof inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de gemeenschapsinstellingen, dat "volgens een algemeen beginsel dat de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben, de benadeelde zich redelijke inspanningen moet getroosten om de omvang van de schade te beperken, omdat hij anders de schade zelf moet dragen".(19) Op de benadeelde rust dus de plicht de nodige zorgvuldigheid aan de dag te leggen, en de maatregelen te nemen die nodig zijn om de schade te voorkomen of in ieder geval de omvang ervan te beperken.(20)

Gelet op de antwoorden op de vragen vijf en zes, moet worden geconcludeerd, dat een reiziger die de volledige reissom heeft betaald zonder de afgifte van de desbetreffende titel te verlangen, niet als nalatig is aan te merken op de enkele grond dat hij niet conform de rechtspraak inzake vooruitbetalingen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om vóór de afgifte van de documenten waaraan hij rechten ontleent ten aanzien van de diverse dienstverrichters, niet meer dan 10 % van de totale reissom te betalen. Zoals eerder gezegd, kan deze rechtspraak niet worden beschouwd als een afdoende omzetting van artikel 7 van de richtlijn, zodat wie zich daar niet aan houdt, daardoor niet zijn aanspraken verliest op een integrale vergoeding of zelfs op een vergoeding zonder meer.

c) De onrechtmatige handelwijze van de staat (achtste, negende, tiende, elfde en twaalfde vraag)

27 De achtste tot de twaalfde vraag betreffen de onrechtmatigheid van de aan de staat toegerekende schadeveroorzakende handelwijze, waarover het Hof om nadere preciseringen wordt verzocht. Meer in het bijzonder wenst de nationale rechter te vernemen, of de loutere overschrijding van de door de richtlijn opgelegde termijn volstaat om de aansprakelijkheid van de staat teweeg te brengen, mede gelet op de omstandigheid dat in casu ter verwezenlijking van de door de richtlijn voorziene bescherming de medewerking van particuliere derden vereist is (achtste vraag); dan wel of daarnaast ook een kennelijke en ernstige niet-nakoming door de staat van zijn verplichtingen vereist is (negende vraag), of ook nog een voorafgaande veroordeling van de betrokken Lid-Staat in een niet-nakomingsprocedure (tiende vraag). Ten slotte wenst de verwijzende rechter nog te vernemen, of uit het arrest Francovich kan worden afgeleid dat voor de aansprakelijkheid van de staat niet vereist is dat hem een fout kan worden verweten (elfde vraag); en, in geval van een ontkennend antwoord, of de nationale rechtspraak inzake vooruitbetalingen de niet-omzetting binnen de gestelde termijn kan rechtvaardigen, voor zover zij het bestaan van een fout of in ieder geval van een ernstige schending uitsluit (twaalfde vraag).

Eigenlijk dient dus te worden uitgemaakt, of voor het bestaan van een schadevergoedingsplicht in hoofde van de Lid-Staat die zich niet aan zijn verplichtingen houdt, een schending van het gemeenschapsrecht volstaat, in casu de niet-tijdige omzetting van een richtlijn, dan wel of daarnaast ook aan andere voorwaarden moet zijn voldaan.

28 In dit verband wil ik kort zijn, en mij beperken tot enkele opmerkingen op basis van het arrest Francovich. Het Hof was van oordeel dat de reeds vermelde drie voorwaarden, die in het arrest waren vastgesteld en omschreven, "voldoende zijn om voor particulieren een recht op schadevergoeding in het leven te roepen, dat zijn grondslag rechtstreeks in het gemeenschapsrecht vindt" (r.o. 41). Voor het overige is in het arrest niets gepreciseerd over de onrechtmatigheid van de handelwijze van degene die de schade heeft veroorzaakt, en is van de nationale rechter op dit punt geen nader onderzoek verlangd.

De keuze die het Hof in het arrest Francovich heeft gemaakt, heeft volgens mij gewoon hiermee te maken, dat in die zaak geen enkele twijfel kon ontstaan over de onrechtmatigheid van het verzuim van de staat: het door de richtlijn gewenste resultaat, in verband waarmee de staat geen enkele beoordelingsmarge had, zeker niet wat de termijn voor omzetting van de richtlijn betreft, was niet verwezenlijkt. Dit betekent niet, dat het Hof een standpunt heeft ingenomen over de vraag of al dan niet een kennelijke en ernstige tekortkoming vereist was. In dit verband zij erop gewezen, dat in de rechtsleer verschillende en zelfs tegenstrijdige standpunten zijn ingenomen: volgens sommigen heeft het Hof alleen ernstige en foutieve rechtsschendingen afgekeurd(21); volgens anderen volgt uit het betrokken arrest integendeel, dat elke schending van het gemeenschapsrecht tot aansprakelijkheid leidt en een schadevergoedingsplicht met zich brengt.(22) In ieder geval bestaat er geen enkele twijfel over het standpunt van het Hof in de aan hem voorgelegde zaak: de staat is steeds aansprakelijk, en is tot schadevergoeding gehouden, telkens wanneer de schending bestaat in de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn.

29 Deze conclusie dient eveneens te gelden voor de onderhavige zaak. De door de Duitse regering aangevoerde omstandigheid, dat de door de richtlijn vastgestelde termijn te kort was, doet namelijk niet echt af aan de aard van het probleem. Het Hof heeft verklaard, dat "wanneer de termijn binnen welke er aan een richtlijn uitvoering moet zijn gegeven te kort blijkt te zijn, de enige mogelijkheid welke, gemeenschapsrechtelijk gezien, de betrokken Lid-Staat openblijft daarin bestaat dat hij op communautair niveau passende stappen neemt ten einde de bevoegde instelling der Gemeenschap tot de nodige verlenging van de termijn te bewegen".(23)

Voorts speelt geen enkele rol, dat ook andere Lid-Staten de richtlijn niet binnen de termijn hebben omgezet(24), of dat de betrokken economische kringen niet de nodige medewerking geven. De Lid-Staat dient de richtlijn binnen de gestelde termijn om te zetten, ook wanneer andere personen of marktdeelnemers in de betrokken sector moeten worden geraadpleegd ingevolge de richtlijn zelf dan wel ingevolge een beslissing van de betrokken Lid-Staat. Hieruit volgt, dat de Lid-Staat "zich, ter rechtvaardiging van de niet-eerbiediging van verplichtingen en termijnen die in de richtlijnen van de Gemeenschap besloten liggen, niet ten exceptieve op nationaalrechtelijke bepalingen, praktijken of toestanden kan beroepen".(25)

30 De rechtsschending die bestaat in de niet-omzetting van een richtlijn is dus in ieder geval van dien aard dat, wanneer aan de in het arrest van het Hof in de zaak Francovich gestelde voorwaarden is voldaan, de Lid-Staat die zijn verplichtingen niet nakomt aansprakelijk is en dus gehouden is tot vergoeding van aan particulieren veroorzaakte schade, zonder dat verder onderzoek noodzakelijk is.

31 Gelet op deze conclusie, behoeft op de andere vragen van de nationale rechter niet te worden ingegaan. Deze lijkt er namelijk van uit te gaan, dat de in geding zijnde niet-omzetting van de richtlijn niet een kennelijke en ernstige schending van de verplichtingen van de staat is, waarvoor deze aansprakelijk kan worden gesteld en van hem schadevergoeding kan worden gevorderd. In dezelfde optiek voegt hij hieraan toe dat, telkens wanneer een foutieve handeling van de in gebreke blijvende Lid-Staat voorwaarde is voor een schadevergoedingsplicht, uit te maken blijft of de nationale rechtspraak inzake vooruitbetalingen kan worden geacht het bestaan van een dergelijke gedraging uit te sluiten.

Op deze punten ben ik uitgebreid ingegaan in mijn conclusie van heden in de gevoegde zaken C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) en C-48/93 (Factortame III), zodat ik mij beperk tot een verwijzing naar deze conclusie, voor zover zij relevant is voor de oplossing van het onderhavige geding.

32 Wat die vragen betreft wil ik mij ertoe beperken in het kort het volgende te stellen:

- de niet-omzetting van een richtlijn binnen de daarin gestelde termijn is een kennelijke en ernstige niet-nakoming van verplichtingen(26) (negende vraag);

- voor een dergelijke kwalificatie is geen voorafgaande veroordeling krachtens artikel 169 vereist(27) (tiende vraag);

- de schuld, als subjectieve component van de onrechtmatige handeling, speelt geen rol bij het ontstaan van de aansprakelijkheid van de Lid-Staat die zijn verplichting niet nakomt(28) (elfde vraag);

- de nationale rechtspraak inzake vooruitbetalingen is dus evenmin van dien aard, dat zij de schuld uitsluit (twaalfde vraag).

33 Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de vragen van het Landgericht Bonn te beantwoorden als volgt:

"1) Artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, kent de kopers van dergelijke reizen een recht toe op gegarandeerde terugbetaling van de reeds betaalde bedragen en van de repatriëringskosten in geval van insolvabiliteit van de reisorganisator en/of de doorverkoper; op basis van de bepalingen van die richtlijn is de inhoud van bedoeld recht bepaalbaar wat het voorwerp ervan betreft.

2) De artikelen 7 en 9 van richtlijn 90/314/EEG leggen de Lid-Staten de verplichting op vóór 31 december 1992 alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om de consument met ingang van die datum, in geval van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator en/of de doorverkoper met wie hij de overeenkomst heeft gesloten, de terugbetaling te verzekeren van de reeds betaalde bedragen of van de repatriëring.

3) Artikel 7 van richtlijn 90/314/EEG moet aldus worden uitgelegd, dat het zich er niet tegen verzet dat met instemming van een Lid-Staat de reisorganisatoren van de consument nog vóór de afgifte van documenten die hem aanspraak verlenen op dienstverrichtingen, een voorschot van 10 % verlangen over de totale reissom, mits bij insolvabiliteit of faillissement ook de terugbetaling van dit voorschot is verzekerd; de nationale rechtspraak inzake $vooruitbetalingen' houdt in dat de consument dit risico draagt, dan wel het risico voortvloeiend uit het eventuele faillissement van de degenen op wier diensten hij in het kader van de geboekte reis aanspraak heeft, en is dus geen juiste omzetting van artikel 7 van de richtlijn.

4) Richtlijn 90/314/EEG legt de Lid-Staten niet de verplichting op maatregelen vast te stellen ter bescherming van de consumenten tegen hun eigen nalatigheid.

5) De niet-omzetting van een richtlijn binnen de daarin vastgestelde termijn is, voor zover aan de andere voorwaarden is voldaan, van dien aard dat de Lid-Staat die zijn verplichting niet nakomt tot schadevergoeding is gehouden, zodat deze zich dus niet ter rechtvaardiging van de eventuele vertraging bij de omzetting erop kan beroepen dat de vastgestelde termijn te kort was of dat vóór de omzetting eerst de belanghebbenden moesten worden geraadpleegd.

6) De niet-omzetting van een richtlijn vormt een kennelijke en ernstige niet-nakoming van de door het gemeenschapsrecht aan de staten opgelegde verplichtingen; voor het tot stand komen van het schadeveroorzakende feit is niet vooraf een veroordeling krachtens artikel 169 vereist.

7) De aansprakelijkheid en de schadevergoedingsplicht van de in gebreke gebleven Lid-Staat zijn niet afhankelijk van de schuld, zijnde de subjectieve component van de aan hem toe te rekenen onrechtmatige gedraging; de nationale rechtspraak inzake $vooruitbetalingen' kan dus, wat de schadevergoedingsplicht betreft, niet de vertraging bij de omzetting van richtlijn 90/314/EEG rechtvaardigen."

(1) - PB 1990, L 158, blz. 59.

(2) - Arrest van 19 november 1991, gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90 (Jurispr. 1991, blz. I-5357).

(3) - BGBl, blz. 1322.

(4) - NJW 1986, blz. 1613 e.v.

(5) - BGHZ 100, blz. 157.

(6) - Voor onrechtmatige handelingen van de wetgever (legislatives Unrecht) geldt namelijk dezelfde regeling als voor de aansprakelijkheid van de overheid (Amtshaftung). Daarom is de aansprakelijkheid voor schade voortvloeiend uit onregelmatigheden begaan door de wetgever, waarover in Duitsland geen eensgezindheid bestaat, algemeen erkend wanneer het gaat om regelingen voor concrete gevallen (Einzelfallgesetze) dan wel om een normatieve handeling zoals een plan voor stadsaanleg (Bebauungsplan). Dit schema verschilt weinig van het - doorgaans als uitsluitend Italiaans beschouwde - onderscheid tussen subjectieve rechten en rechtmatige belangen.

(7) - Zie in dit verband evenwel Papier, "Art. 34, Rn 181", in Maunz-Duerig-Herzog-Scholz, GG Kommentar, Muenchen, 1987, waarin gesteld wordt dat een schending van ambtsplichten, en dus een aansprakelijkheid voor vergoeding van de schade denkbaar is wanneer het om een gekwalificeerd verzuim van de wetgever (qualifiziertes Unterlassen) gaat.

(8) - Wat de specifieke aspecten van de zaak Francovich betreft, dus niet alleen de grondslag en de strekking van het beginsel van de aansprakelijkheid en de schadevergoedingsplicht van de Lid-Staat wegens niet-nakoming, zoals zij zijn uiteengezet in bedoeld arrest, verwijs ik naar mijn conclusie in de gevoegde zaken C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) en C-48/93 (Factortame III), inzonderheid de punten 15-22.

(9) - De drie voorwaarden die het Hof in het arrest Francovich (r.o. 40) heeft gesteld, zijn hier letterlijk aangehaald, en zijn door het Hof bevestigd en samengevat in het arrest van 14 juli 1994 (zaak C-91/92, Faccini Dori, Jurispr. 1994, blz. I-3325, r.o. 27). Zie bovendien ook het arrest van 16 december 1993 (zaak C-334/92, Wagner Miret, Jurispr. 1993, blz. I-6911, r.o. 22 en 23).

(10) - Arrest Francovich, r.o. 41.

(11) - Artikel 2, punt 4, van de richtlijn geeft de volgende definitie van het begrip consument: "de persoon die het pakket koopt of zich daartoe verbindt ($de hoofdcontractant'), of elke persoon namens wie de hoofdcontractant zich ertoe verbindt het pakket te kopen ($de andere begunstigden'), of elke persoon aan wie de hoofdcontractant of een van de andere begunstigden het pakket overdraagt ($de cessionaris')".

(12) - Inzonderheid de eerste drie overwegingen van de considerans, waarin wordt gewezen op het belang van de harmonisatie van de nationale regels terzake, teneinde de belemmeringen voor het vrij verrichten van diensten weg te nemen, alsmede de distorsies van de mededinging tussen in verschillende Lid-Staten gevestigde handelaren.

(13) - Zie inzonderheid de overwegingen acht tot elf, waarin het heet, dat "de regels ter bescherming van de consument in de Lid-Staten dispariteiten vertonen die de consument van de ene Lid-Staat ervan weerhouden pakketreizen in een andere Lid-Staat te kopen" en dat "de consument de in deze richtlijn bedoelde bescherming moet krijgen"; zie ook de laatste twee overwegingen van de considerans, betreffende meer in het bijzonder de bescherming van de consument in geval van insolvabiliteit of faillissement van de reisorganisator.

(14) - Arrest Francovich, reeds aangehaald, r.o. 17.

(15) - Arrest van 30 mei 1991, zaak C-59/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-2607, r.o. 24).

(16) - Een voorbeeld hiervan is het geval van M. Erdmann (zaak C-179/94), die uitsluitend het voorschot van 10 % op de totale reissom had betaald; volgens de zienswijze die in de tekst tot uitdrukking komt, kwam de door hem geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking. De reden hiervoor was juist, dat het onder de richtlijn mogelijk is dat de particulier bij insolvabiliteit of faillissement zelf het risico betreffende het voorschot dient te dragen. Het resultaat zou vanzelfsprekend hetzelfde zijn geweest, indien de richtlijn tijdig was omgezet.

(17) - Zie bij voorbeeld het arrest van 30 mei 1991, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, r.o. 28, naar luid waarvan "de overeenstemming van een praktijk met de beschermende voorschriften van een richtlijn geen reden kan zijn om deze richtlijn in de interne rechtsorde niet door bepalingen om te zetten die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn, dat de particulier zijn rechten en plichten kan kennen. Zoals het Hof heeft beslist (...), moeten de Lid-Staten om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, zorgen voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied."

(18) - Er behoeft nauwelijks op te worden gewezen, dat een koper van een pakketreis geen schadevergoeding kan vorderen van een Lid-Staat, wanneer hij met succes de aanspraken waarop de reisdocumenten in zijn bezit hem recht geven, heeft doen gelden ten opzichte van de betrokken dienstverrichter.

(19) - Arrest van 19 mei 1992, gevoegde zaken C-104/89 en C-37/90, Mulder, Jurispr. 1992, blz. I-3061, r.o. 33.

(20) - Voor een toepassing van dit beginsel in de rechtspraak ex artikel 215, zie onder meer het arrest van 14 juli 1967, gevoegde zaken 5/66, 7/66 en 13/66-24/66, Kampffmeyer (Jurispr. 1967, blz. 305, op blz. 329 e.v.); zie ook het arrest van 4 oktober 1979, zaak 238/78, Ireks-Arkady (Jurispr. 1979, blz. 2955, r.o. 14). Voor nadere beschouwingen over de diverse aspecten van het oorzakelijk verband, zie mijn conclusie van vandaag in gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, inzonderheid de punten 97-100.

(21) - Volgens sommige auteurs is de niet-omzetting van een richtlijn een bewuste rechtsschending, die opzettelijk en dus foutief is, Temple Lang: "New Legal Effects Resulting from the Failure of States to Fulfil Obligations under European Community Law: The Francovich Judgment", in Fordham International Law Journal, 1992-1993, blz. 1 e.v.

(22) - Het zou om een objectieve aansprakelijkheid gaan, waarbij de fout irrelevant is, zie bij voorbeeld Caranta: "Governmental Liability after Francovich", in The Cambridge Law Journal, 1993, blz. 272 e.v.; zie eveneens Tatham, "Les recours contre les atteintes portées aux normes communautaires par les pouvoirs publics en Angleterre", in Cahiers de droit européen, 1993, blz. 597 e.v.

(23) - Arrest van 26 februari 1976, zaak 52/75, Commissie/Italië, Jurispr. 1976, blz. 277, r.o. 12.

(24) - In het in de vorige voetnoot aangehaalde arrest heet het terzake, dat "door een Lid-Staat ter rechtvaardiging van het feit dat hij, zij het slechts gedurende enige tijd, met de nakoming der op hem rustende verplichtingen in gebreke is gebleven geen beroep mag worden gedaan op de vertraging waarmede mogelijkerwijs andere Lid-Staten aan een richtlijn uitvoering hebben gegeven" (r.o. 11).

(25) - Arrest van 26 februari 1976, reeds aangehaald, r.o. 14.

(26) - Wat het kennelijke en ernstige karakter van de schending van gemeenschapsregels betreft, zie punten 74-84 van de conclusie in de gevoegde zaken C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) en C-48/93 (Factortame III).

(27) - Zie inzonderheid punt 81 van de in de vorige voetnoot vermelde conclusie.

(28) - Punten 85-90 van voormelde conclusie.