Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 14 maart 1989. - MICHEL GEORGES TEGEN OFFICE NATIONAL D'ALLOCATIONS FAMILIALES POUR TRAVAILLEURS SALARIES. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE DINANT - BELGIE. - SOCIALE ZEKERHEID - VERORDENING NR. 1408/71 - KINDERBIJSLAGEN VOOR WERKNEMERS. - ZAAK 24/88.



Jurisprudentie 1989 bladzijde 01905



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1 . In deze zaak moet het Hof zich wederom bij wijze van prejudiciële beslissing uitspreken over de rechtssituatie die ontstaat uit de correlatie tussen de artikelen 73 en 76 van verordening nr . 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen ( PB 1971, L 149, blz . 2 ) ( hierna : de verordening ).

2 . Het wezenlijke onderscheid tussen de feitelijke situatie in het geding dat bij het verwijzende gerecht, de arbeidsrechtbank te Dinant, aanhangig is, en de zaken waarover het Hof in eerdere arresten uitspraak heeft gedaan ( 1 ), is hierin gelegen, dat verzoeker, die in het hoofdgeding de toepassing van artikel 76 probeert te voorkomen of te beperken, zelf twee soorten werkzaamheden heeft uitgeoefend : 1 ) als werknemer op het grondgebied van een Lid-Staat, namelijk Frankrijk, en 2 ) als zelfstandige in de Lid-Staat waar zijn gezinsleden wonen, namelijk België .

Zoals bekend, ging het in de andere zaken die het Hof zijn voorgelegd, voor de toepassing van het in artikel 76 neergelegde anti-cumulatievoorschrift om werkzaamheden die werden uitgeoefend door een gezinslid dat in een andere staat woonde dan de staat op het grondgebied waarvan de werknemer zijn eigen werkzaamheid uitoefende .

3 . Om te begrijpen waarom de arbeidsrechtbank te Dinant een prejudiciële vraag heeft gesteld, waarbij tussen drie oplossingen moet worden gekozen, moet eerst kort worden stilgestaan bij de feiten .

4 . Verzoeker, van Belgische nationaliteit, werkt in loondienst in Frankrijk, en is daarnaast tegelijkertijd ook als zelfstandige werkzaam in België . Zijn gezin woont in België . De kinderbijslag voor zijn gezinsleden werd hem ingevolge artikel 73, lid 2, in België betaald door het Belgische bevoegde orgaan, de Rijksdient voor kinderbijslag voor werknemers ( hierna : de Rijksdienst ), voor rekening van het Franse orgaan ( de feiten dateren van vóór het arrest van 15 januari 1986 in zaak 41/84, Pinna, Jurispr . 1986, blz . 1, en de bij dat arrest vastgestelde ongeldigheid is in casu ook niet relevant ).

Bij een controle in 1982 bleek dat verzoeker van 1977 tot 1982 - in België - als zelfstandige had gewerkt en uit dien hoofde voor dat tijdvak kinderbijslag had ontvangen van het Belgische orgaan voor de sociale zekerheid voor zelfstandigen, de sociale-verzekeringskas voor zelfstandigen "Les travailleurs indépendants de Belgique ".

De Rijksdienst stelde zich op het standpunt, dat door deze dubbele werkzaamheden was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de in artikel 76 van verordening nr . 1408/71 voorziene schorsing van het recht op krachtens artikel 73 of 74 verschuldigde gezins - of kinderbijslagen ( in casu de voor rekening van het Franse orgaan door de Rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers betaalde uitkeringen ), en besloot derhalve :

- dat de kinderbijslag verzoeker in het vervolg zou worden betaald door het Belgische orgaan voor de sociale zekerheid voor zelfstandigen;

- dat, aangezien onder de Belgische sociale-zekerheidsregeling de kinderbijslag voor werknemers hoger is dan die voor zelfstandigen en verzoeker bijgevolg meer had ontvangen dan hem verschuldigd was, het aldus onverschuldigd betaalde zou worden teruggevorderd .

Verzoeker kwam tegen dat besluit op voor de arbeidsrechtbank te Dinant, op grond, onder meer, dat de Rijksdienst aan artikel 76 een verkeerde uitlegging had gegeven, en dat hij in geen geval de bedragen behoefde terug te betalen, die door de Rijksdienst als onverschuldigd betaald werden teruggevorderd .

In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter navolgende prejudiciële vraag gesteld :

"Wanneer een Belgische werknemer die met zijn gezin, waartoe kinderen behoren voor wie recht op gezinsbijslagen bestaat, in België woont, op het grondgebied van een andere Lid-Staat ( Frankrijk ) arbeid in loondienst verricht en tegelijkertijd in het land waar hij woont nevenwerkzaamheden als zelfstandige uitoefent, en wanneer de gezinsbijslagen die hij in het land van zijn woonplaats uit hoofde van werkzaamheden als zelfstandige ontvangt, minder gunstig blijken te zijn dan die welke hij uit hoofde van arbeid in loondienst in de andere Lid-Staat zou kunnen ontvangen, moeten de ( destijds geldende ) prioriteits - en anti-cumulatiebepalingen van respectievelijk artikel 73 en artikel 76 van verordening nr . 1408/71 dan aldus worden uitgelegd, dat

- een recht op kinderbijslag ten laste van de andere Lid-Staat ( staat van tewerkstelling ) bestaat,

- het recht ten laste van de staat van woonplaats prioriteit heeft,

- het recht dat in de staat van tewerkstelling bestaat, slechts wordt geschorst ten belope van het bedrag dat voor dezelfde periode en voor dezelfde gezinsleden in de staat van woonplaats is ontvangen ...?"

5 . Alvorens op de vraag in te gaan, acht ik het wenselijk twee aspecten te belichten die mij bij het onderzoek van het dossier zijn opgevallen en die niet zonder belang zijn .

In de eerste plaats heeft de Belgische regering er op geattendeerd, dat de Belgische regeling met ingang van 1 juli 1982 is gewijzigd, in dier voege dat de werknemer die enkel nevenwerkzaamheden als zelfstandige uitoefent, uit dien hoofde niet langer recht heeft op kinderbijslag . Zij merkt evenwel op, dat de prejudiciële vraag relevant blijft, wanneer door de zelfstandige beroepswerkzaamheden als hoofdberoep worden uitgeoefend of wanneer een ander als zelfstandige werkt en volledig bijdrageplichtig is in het land van de woonplaats .

In de tweede plaats volgt uit de verwijzingsbeschikking van de arbeidsrechtbank te Dinant en uit de opmerkingen van de Rijksdienst, dat reeds gelijkaardige gevallen aan de Belgische gerechten zijn voorgelegd . Met name in de zaak Donnay en Marchand/Rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers heeft de verwijzende arbeidsrechtbank bij vonnis van 4 december 1981, dat na verzet op 28 juni 1985 is bevestigd ( deze zaak is op dit moment hangende voor het Arbeidshof te Luik na een op 21 augustus 1985 ingesteld beroep ), in een gelijkaardige zaak beslist dat de betrokkene recht had op het verschil tussen het bedrag van de kinderbijslag die was betaald uit hoofde van zijn zelfstandige beroepsactiviteiten, en de kinderbijslag die verschuldigd was uit hoofde van zijn werkzaamheden in loondienst . In die zaak achtte de arbeidsrechtbank te Dinant het evenwel niet dienstig de zaak ter prejudiciële beslissing te verwijzen naar het Hof . In de zaak Lepoivre, die aanhangig is bij de arbeidsrechtbank te Brussel, lijkt het om een identieke situatie te gaan . De Rijksdienst heeft er in zijn opmerkingen op gewezen, dat Frankrijk zich niettegenstaande die rechterlijke uitspraken niet bereid heeft verklaard om het verschil tussen die twee bedragen te betalen .

6 . Wat nu de prejudiciële vragen betreft, kan ik mij onmiddellijk akkoord verklaren met het antwoord dat de Belgische en de Nederlandse regering alsmede de Commissie in hun respectieve opmerkingen in overweging hebben gegeven . Ik ben inderdaad van mening, dat in een geval als het onderhavige de betaling van de uitkeringen die ingevolge de artikelen 73 en 74 verschuldigd zijn, slechts moet worden geschorst tot het bedrag van de uitkeringen van dezelfde aard die daadwerkelijk worden betaald in de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de gezinsleden wonen .

7 . Het lijkt mij echter niet - en op dit punt ben ik het met de verwijzende rechter en met de opmerkingen van de Belgische regering en van de Rijksdienst eens, en niet met de, overigens bijzonder povere, argumentatie van de Commissie - dat deze oplossing automatisch voortvloeit uit het arrest van 23 april 1986 in de zaak Ferraioli ( zaak 153/84, Jurispr . 1986, blz . 1401 ).

8 . In casu draait het probleem mijns inziens eigenlijk om de vraag, welke kinderbijslag in een geval als het onderhavige verschuldigd is en door welke Lid-Staat zij wordt gedragen .

9 . Wanneer men het probleem zo stelt, blijkt duidelijk, dat de door het Hof in de zaak Ferraioli gegeven oplossing weliswaar nuttige aanwijzingen geeft voor de ratio decidendi van het Hof, maar niet een zonder meer bruikbaar antwoord oplevert voor de oplossing van de onderhavige zaak . De lering die men uit het antwoord in het arrest Ferraioli kan trekken, wordt in feite bepaald door de feiten naar aanleiding waarvan de verwijzende rechter de prejudiciële vraag had gesteld en die het Hof zelf gedetailleerd in zijn arrest heeft weergegeven . In de zaak Ferraioli oefende de echtgenote van de werknemer die uit hoofde van zijn werkzaamheden in de staat van tewerkstelling aanspraak had op de in artikel 73 bedoelde uitkeringen, beroepswerkzaamheden uit in de staat waar de gezinsleden woonden, doch voor de kinderen ontving zij geen kinderbijslag, omdat niet was voldaan aan alle voorwaarden die in de wetgeving van de Lid-Staat van de woonplaats voor de toekenning van die bijslag werden gesteld .

10 . In de onderhavige zaak is de situatie daarentegen in zoverre anders, dat het om te beginnen om een volledig Belgische keuze tussen uitkeringen gaat, die uiteindelijk echter Frans-Belgische verwikkelingen kan hebben . Duidelijker gezegd, volgens mij moet het Hof drie vragen oplossen . Een : moet de kinderbijslag worden betaald door het Belgische sociale-zekerheidsorgaan voor zelfstandigen ( de stelling van de Rijksdienst ), dan wel, krachtens artikel 73 van de verordening, door het Belgische sociale-zekerheidsorgaan voor werknemers, in welk geval dit geschiedt voor rekening van het Franse orgaan? Twee : zo het antwoord op de eerste vraag luidt, dat de kinderbijslag moet worden betaald door het bevoegde orgaan voor de zelfstandigen, en zo het bedrag van die bijslag lager is dan het bedrag van de kinderbijslag voor loontrekkenden, heeft de werknemer dan recht op aanvullende uitkeringen ten belope van het verschil tussen beide bedragen? Drie : indien het antwoord op de tweede vraag bevestigend luidt, ten laste van wie worden de aanvullende uitkeringen dan betaald?

Bij het onderzoek van dit probleem biedt de rechtspraak van het Hof, en onder meer, doch niet alleen, het arrest Ferraioli een zeker houvast .

De eerste vraag : welk sociaal-verzekeringsorgaan moet de kinderbijslag betalen?

11 . Het antwoord op die vraag is afhankelijk van de draagwijdte die men aan artikel 76 wenst te geven . Meer bepaald : is deze bepaling alleen van toepassing wanneer de werkzaamheden worden verricht in de staat waar het gezin woont, en wel door een gezinslid van de in een andere Lid-Staat tewerkgestelde werknemer, of is zij ook van toepassing wanneer, zoals in het onderhavige geval, de werknemer zelf een tweede beroepswerkzaamheid verricht?

12 . Ik zie geen argumenten ten gunste van de eerste, beperkte mogelijkheid van dit alternatief . De bewoordingen van artikel 76 lenen zich absoluut niet voor een dergelijke interpretatie . Nog afgezien van zuiver letterlijke overwegingen is het de "raison d' être" zelf van artikel 76 - dat een anti-cumuluatievoorschrift is en blijft - op grond waarvan de betaling van de gezins - of kinderbijslagen die krachtens artikel 73 of artikel 74 verschuldigd zijn, ook moet worden geschorst wanneer het de werknemer zelf is die in de staat van de woonplaats een tweede werkzaamheid uitoefent . Maar - en hier biedt de rechtspraak van het Hof hulp - die bepaling is alleen van toepassing in de door het Hof bepaalde voorwaarden : inzonderheid moeten in de Lid-Staat van de woonplaats daadwerkelijk, en niet alleen potentieel, kinderbijslagen worden betaald ( zie inzonderheid de arresten Ferraioli en Salzano ).

13 . Hieruit volgt dat de betaling van de krachtens artikel 73 verschuldigde kinderbijslag wordt geschorst, voor zover aan de voorwaarden van artikel 76 is voldaan, dat wil zeggen voor zover in de staat van de woonplaats uit hoofde van de aldaar verrichte werkzaamheden daadwerkelijk kinderbijslagen worden betaald ( en dat schijnt in de onderhavige zaak het geval te zijn ). Verder volgt hieruit, dat die kinderbijslagen de werknemer moeten worden betaald uit hoofde van zijn werkzaamheden in de woonstaat, en dus, in een geval als het onderhavige, door het sociale-zekerheidsorgaan voor de zelfstandigen .

De tweede vraag : is een aanvullende uitkering verschuldigd, wanneer de hoogte van de beide soorten kinderbijslagen verschilt?

14 . Het antwoord op die vraag is af te leiden uit het door het Hof bij herhaling bevestigde beginsel, dat de door artikel 51 EEG-Verdrag nagestreefde doelstelling : de totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers dient te worden geëerbiedigd . In dit verband zij inzonderheid gewezen op 's Hofs rechtspraak in de arresten Laterza, Kromhout en Ferraioli . Enerzijds heeft het Hof in de zaak Laterza uitdrukkelijk verklaard, dat "de in verordening nr . 1408/71 vastgestelde en uitgewerkte regels ter cooerdinatie van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten, immers ( berusten ) op het in de zevende en de achtste overweging van de verordening neergelegde algemene beginsel, dat voornoemde regels de werknemers die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, alle uitkeringen waarop in de verschillende Lid-Staten recht is verkregen, moeten waarborgen, tot ten hoogste de uitkering die door één van deze Lid-Staten verschuldigd zou zijn" ( r.o . 8 ).

In de zaak Kromhout heeft het Hof eveneens beslist, dat "wanneer dus het bedrag van de uitkeringen waarvan de betaling is geschorst, hoger is dan dat van de uitkeringen die op grond van de uitoefening van beroepswerkzaamheden worden toegekend, het anti-cumulatievoorschrift van artikel 10, lid 1, sub a, van verordening nr . 574/72 slechts gedeeltelijk moet worden toegepast en als aanvulling het verschil tussen die bedragen moet worden uitgekeerd" ( r.o . 21 ). Daarbij preciseerde het, dat dit artikel 10 "een aanvulling is op het voorschrift van artikel 76 van verordening nr . 1408/71" ( r.o . 27 ).

Anderzijds blijkt duidelijk uit het arrest Ferraioli, dat er geen sprake van kan zijn "dat de werknemer zijn recht op de gunstigste bijslag verliest doordat de bijslag van één Lid-Staat wordt vervangen door de bijslag die door een andere Lid-Staat verschuldigd is" ( r.o . 17 ). Mutatis mutandis geldt deze overweging ook voor het antwoord op de tweede vraag . Weliswaar gaat het in casu niet om substitutie van bijslagen die de ene staat verschuldigd is, door bijslagen die een andere staat verschuldigd is, maar om substitutie binnen de nationale wettelijke regeling van een zelfde Lid-Staat van de lagere kinderbijslag voor zelfstandigen door de hogere kinderbijslag voor werknemers . Toch moet in de onderhavige zaak dezelfde oplossing worden aangenomen als in de zaak Ferraioli, wil men onaanvaardbare ongerijmdheden vermijden .

15 . Zou men die oplossing niet aannemen, dan zou de werknemer die bijdragen heeft betaald die hem recht geven op kinderbijslagen voor werknemers, het bedrag van die bijslag zien verminderen, alleen omdat hij in een andere staat bijdragen heeft betaald ter zake van zelfstandige werkzaamheden en aldaar uit dien hoofde lagere kinderbijslagen ontvangt . De situatie wordt nog ongerijmder, wanneer men haar vergelijkt met die waarin uit hoofde van de in de woonstaat uitgeoefende werkzaamheden niet daadwerkelijk kinderbijslag wordt betaald . In dat laatste geval immers vindt artikel 76 geen toepassing en geldt artikel 73 onverkort, met als gevolg dat de zelfstandige die twee activiteiten uitoefent, de hogere kinderbijslag voor werknemers ontvangt . Ik verheel het u niet, dit verschil in behandeling lijkt mij totaal ongerechtvaardigd .

16 . Aangaande dit punt ben ik dus van mening dat, om in een geval als het onderhavige geen oplossing te aanvaarden die onverenigbaar is met de doelstelling van artikel 51 EEG-Verdrag, op de kinderbijslag die wordt ontvangen uit hoofde van de regeling die van toepassing is krachtens artikel 73 juncto artikel 76 van de verordening, een aanvullende bijslag moet worden betaald, in dier voege, dat de werknemer in totaal evenveel kinderbijslag ontvangt als het - hogere - bedrag waarop hij recht heeft uit hoofde van zijn werkzaamheden in loondienst .

De derde vraag : welke staat moet die aanvullende bijslag dragen?

17 . Zoals gezegd, is artikel 76 volgens de rechtspraak van het Hof een anti-cumulatievoorschrift . ( 2 ) Het doel ervan wordt verwezenlijkt wanneer wordt voorkomen, dat een werknemer voor twee soorten werkzaamheden die door hemzelf of door leden van zijn gezin worden uitgeoefend, twee soorten kinderbijslag ontvangt . Is het doel waartoe die bepaling is opgesteld eenmaal bereikt, dan is het niet geoorloofd uit die bepaling nog verdere, niet gewenste gevolgen af te leiden, die duidelijk te ver zouden gaan . ( 3 ) Inzonderheid zie ik geen enkele reden waarom de Lid-Staat van de woonplaats de betaling van de aanvullende bijslag te zijnen laste zou moeten nemen, zeker niet in een situatie waarin het dankzij de in de woonstaat uitgeoefende tweede activiteit is, dat het land van tewerkstelling niet de kinderbijslagen behoeft te betalen, die krachtens artikel 76 door het bevoegde orgaan voor de zelfstandigen moeten worden uitgekeerd . Mijns inziens is het in overeenstemming met het door verordening nr . 1408/71 gewenste systeem, dat de aanvullende bijslag wordt betaald door de staat waarin de werknemer is tewerkgesteld .

Dit is overigens de oplossing die door het Hof is aangenomen in de zaak Ferraioli, in de lijn van het arrest Laterza .

18 . Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van de arbeidsrechtbank te Dinant te beantwoorden als volgt :

"De artikelen 73 en 76 van verordening nr . 1408/71 ( PB 1971, L 149, blz . 1 ) moeten aldus worden uitgelegd, dat wanneer een werknemer in loondienst werkzaam is in een andere Lid-Staat dan de Lid-Staat waarin hij met zijn gezin woont en waarin hij werkzaamheden als zelfstandige uitoefent, en wanneer de in de woonstaat daadwerkelijk ontvangen kinderbijslagen lager zijn dan de in de wettelijke regeling van de andere Lid-Staat voorziene bijslagen, de betrokken werknemer aanspraak heeft op betaling van het verschil tussen die twee bedragen door de Lid-Staat waar hij in loondienst werkzaam is ."

(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .

( 1 ) Inzonderheid de arresten van 19 februari 1981, zaak 104/80, Beeck, Jurispr . 1981, blz . 503; 12 juni 1980, zaak 733/79, Laterza, Jurispr . 1980, blz . 1915; 13 november 1984, zaak 191/83, Salzano, Jurispr . 1984, blz . 3741; 4 juli 1985, zaak 104/84, Kromhout, Jurispr . 1985, blz . 2205; en 23 april 1986, zaak 153/84, Ferraioli, Jurispr . 1986, blz . 1401 .

( 2 ) In de zaak Kromhout ( r.o . 14 ) heeft het Hof de draagwijdte verduidelijkt van het in artikel 10, lid 1, sub a, eerste zin, van verordening nr . 878/73 van de Raad vervatte anti-cumulatievoorschrift :

"Blijkens deze bepalingen hebben de gezins - of kinderbijslagen ten doel, de werknemers met gezinslasten een sociale handreiking te bieden door de samenleving in die lasten te doen delen . In deze gedachtengang past, dat het betrokken anti-cumulatievoorschrift een dubbele vergoeding van die lasten, waardoor het tot een ongerechtvaardigde overcompensatie voor het gezin van de werknemer zou komen, moet verhinderen . Dat voorschrift moet dus zo worden uitgelegd, dat de betaling van parallelle sociale uitkeringen wegens een en dezelfde situatie en voor een en dezelfde periode wordt voorkomen ."

( 3 ) Zie, in dezelfde zin, de overwegingen van het Hof met betrekking tot het doel van artikel 51 EEG-Verdrag, zaak 69/79, Jurispr . 1980, blz . 75 .