Conclusie van advocaat-generaal Alber van 28 oktober 1999. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Franse Republiek. - Niet-nakoming - Richtlijnen 92/49/EEG en 92/96/EEG - Nationale wettelijkeregeling volgens welke voorwaarden van bepaald type verzekeringsovereenkomstdat voor het eerst op markt wordt gebracht, aan bevoegde minister moetenworden meegedeeld. - Zaak C-296/98.



Jurisprudentie 2000 bladzijde I-03025



Conclusie van de advocaat generaal

A - Inleiding

1 In de onderhavige niet-nakomingsprocedure stelt de Commissie dat een op de wet gebaseerde bestuurlijke praktijk van de Franse toezichthoudende instantie voor het verzekeringswezen, die bestaat in het regelmatig verzamelen van bepaalde gegevens met betrekking tot elk type verzekeringsovereenkomst dat voor het eerst op het Franse grondgebied op de markt wordt gebracht, onverenigbaar is met twee verzekeringsrichtlijnen volgens welke dergelijke gegevens - zoals polisvoorwaarden, premies enz. - juist niet meegedeeld of goedgekeurd hoeven te worden. Het betreft richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering)(1), en richtlijn 92/96/EEG van de Raad van 10 november 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe levensverzekeringsbedrijf en tot wijziging van de richtlijnen 79/267/EEG en 90/619/EEG (derde levensrichtlijn).(2)

Toepasselijke wettelijke regeling

2 In de relevante artikelen van de Franse Code des assurances wordt het volgende bepaald:

Overeenkomstig artikel L.310-8 geven verzekeringsondernemingen die voor het eerst in Frankrijk een bepaald type verzekeringsovereenkomst op de markt brengen, de minister van Economische Zaken en Financiën hiervan kennis op de door laatstgenoemde bij besluit bepaalde wijze.(3) Artikel A.310-1 bepaalt dat de in de eerste alinea van artikel L.310-8 bedoelde kennisgeving geschiedt in de vorm van een in het Frans gesteld formulier waarop de in de bijlage bij dit artikel genoemde gegevens zijn vermeld.(4)

3 Op dit formulier, "fiche de commercialisation" (fiche voor het op de markt brengen) of "fiche signalétique" (informatiefiche) genoemd, moet een reeks gegevens worden ingevuld met betrekking tot de verzekeringsonderneming, het type overeenkomst en de bijzonderheden ervan.

4 Volgens de Commissie is het vereiste van systematische mededeling van deze gegevens - dat door klachten uit de verzekeringssector onder haar aandacht is gekomen - in strijd met de richtlijnen 92/49 en 92/96. De relevante bepalingen van beide richtlijnen, waarop de Commissie zich baseert, luiden als volgt:

Artikel 6, lid 3, eerste, tweede en derde alinea, van richtlijn 92/49:

"Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is.

De lidstaten stellen echter geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.

De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren."

Artikel 29 van richtlijn 92/49:

"De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de verzekeringsovereenkomsten kunnen zij alleen een niet-systematische mededeling van deze voorwaarden en andere documenten eisen, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.

(...)"

Artikel 39, lid 2, van richtlijn 92/49:

"De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting stelt geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van zijn nationale bepalingen betreffende verzekeringsovereenkomsten kan hij van een verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied in het kader van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten het verzekeringsbedrijf wenst uit te oefenen, slechts een niet-systematische mededeling eisen van deze voorwaarden of andere documenten waarvan zij gebruik wenst te maken, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen."

Artikel 5, lid 3, eerste, tweede en derde alinea, van richtlijn 92/96:

"De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, de met name voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen gehanteerde technische grondslagen en de formulieren en andere documenten waarvan de verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.

Niettegenstaande de eerste alinea, en uitsluitend voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de actuariële beginselen, mag de lidstaat van herkomst een systematische mededeling van de voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen gehanteerde technische grondslagen eisen, zonder dat dit vereiste voor de onderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.

Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is."

Artikel 29, eerste en tweede alinea, van richtlijn 92/96:

"De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, de met name voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen gehanteerde technische grondslagen en de formulieren en andere documenten waarvan de verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.

Niettegenstaande de eerste alinea, en uitsluitend voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de actuariële beginselen, kan de lidstaat van herkomst de systematische mededeling van de voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen gehanteerde technische grondslagen eisen, zonder dat dit vereiste voor de onderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen."

Artikel 39, lid 2, van richtlijn 92/96:

"De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting stelt geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, de technische grondslagen die met name voor de berekening van de tarieven en de technische voorzieningen worden gehanteerd, en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van zijn nationale bepalingen betreffende verzekeringsovereenkomsten kan hij van een verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied in het kader van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten het verzekeringsbedrijf wenst uit te oefenen, slechts een niet-systematische mededeling eisen van de voorwaarden en van de andere documenten waarvan zij gebruik wenst te maken, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen."

Procesverloop

5 Bij aanmaningsbrief van 17 januari 1997 heeft de Commissie de precontentieuze procedure ingeleid.

In haar antwoord van 25 maart 1997 heeft de Franse regering zich op het standpunt gesteld dat het op grond van de richtlijnen was toegestaan de overeenkomsten achteraf steekproefsgewijs te controleren. De gevraagde gegevens verschillen volgens haar van de gegevens waarvan op grond van de richtlijnen geen voorafgaande en systematische mededeling mag worden verlangd. De mededeling van de "fiche signalétique" kan ook niet als voorafgaande goedkeuring van de desbetreffende overeenkomsten worden beschouwd. De Franse regering heeft echter toegezegd, de Code des assurances op eventuele redactionele onduidelijkheden te zullen onderzoeken.

De Commissie heeft in haar met redenen omkleed advies van 3 december 1997 alle grieven gehandhaafd. Aangezien een antwoord van de Franse regering op dit advies is uitgebleven, heeft de Commissie beroep wegens niet-nakoming ingesteld.

6 De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

- vast te stellen dat de Franse Republiek, door de artikelen L.310-8 en A.310-1 van de Code des assurances te handhaven, volgens welke

a) verzekeringsondernemingen die voor het eerst in Frankrijk een bepaald type verzekeringsovereenkomst op de markt brengen, dit aan de minister van Economische Zaken en Financiën moeten meedelen op de door deze laatste bij besluit bepaalde wijze,

b) de in de eerste alinea van artikel L.310-8 bedoelde mededeling wordt verricht in de vorm van een in het Frans gesteld formulier met de in de bijlage bij dit artikel genoemde gegevens,

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering), alsmede de artikelen 5, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/96/EEG van de Raad van 10 november 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe levensverzekeringsbedrijf en tot wijziging van de richtlijnen 79/267/EEG en 90/619/EEG (derde levensrichtlijn);

- de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.

7 De Franse regering concludeert dat het den Hove behage:

- het beroep te verwerpen;

- de Commissie in de kosten te verwijzen.

B - Standpuntbepaling

8 Volgens de Commissie is de door de Franse autoriteiten opgelegde verplichting tot systematische mededeling in strijd met de geest en de bedoeling van de richtlijnen 92/49 et 92/96. Deze gaan ervan uit dat verzekeringsondernemingen in de lidstaat van herkomst een vergunning verkrijgen en worden gecontroleerd.(5) De bevoegde toezichthoudende instantie informeert vervolgens de toezichthoudende instantie van de lidstaat van dienstverrichting over de voorgenomen werkzaamheden op het grondgebied van deze laatste staat(6), zodat de autoriteiten van die staat volledig op de hoogte zijn van de activiteiten van verzekeringsondernemingen waaraan in andere lidstaten vergunningen zijn verleend. Daarom is een systematische registratie van alle nieuwe verzekeringsproducten niet nodig voor een efficiënte, steekproefsgewijze controle achteraf. Deze praktijk moet worden beschouwd als een belemmering voor buitenlandse verzekeringsondernemingen, die is te vergelijken met een verkapte systematische controle.

9 De Commissie is van mening dat de gewraakte praktijk in strijd is met de inhoud en de doelstellingen van de richtlijnen 92/49 en 92/96. Zij baseert zich hierbij onder meer op de twintigste en eenentwintigste overweging van de considerans van richtlijn 92/96, waaruit zij de volgende passage citeert:

"(21) Overwegende dat de lidstaten erop moeten kunnen toezien dat de verzekeringsproducten en de contractuele documenten die worden gebruikt voor de dekking van op hun grondgebied aangegane verbintenissen op grond van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten, in overeenstemming zijn met de toepasselijke specifieke wettelijke bepalingen van algemeen belang; dat de toe te passen toezichtstelsels moeten worden aangepast aan de eisen van de interne markt, zonder dat zij een voorwaarde mogen zijn voor de uitoefening van het verzekeringsbedrijf; dat stelsels van voorafgaande goedkeuring van de verzekeringsvoorwaarden in dit verband niet gerechtvaardigd lijken (...)".

10 Volgens de Commissie verbieden de relevante bepalingen van de richtlijnen ondubbelzinnig iedere voorafgaande goedkeuring of systematische mededeling van de algemene en bijzondere polisvoorwaarden, de tarieven, de formulieren en andere documenten die verzekeringsondernemingen in hun relatie met de verzekeringnemers willen gebruiken. De lidstaten mogen alleen incidenteel en achteraf mededeling van de voorwaarden en andere documenten verlangen, zonder dat deze mededeling een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van de werkzaamheden door een onderneming mag vormen.

11 De Franse regering antwoordt hierop dat de in de "fiche signalétique" gevraagde gegevens geen deel uitmaken van de algemene voorwaarden van verzekeringspolissen, waarvan de systematische mededeling verboden is. Het begrip "algemene voorwaarden van verzekeringspolissen" wordt in de richtlijnen niet gedefinieerd. Volgens de rechtsleer moet onder dit begrip iets anders worden verstaan dan de inhoud van de "fiche signalétique". Bovendien is dit formulier noodzakelijk om de normale, door de richtlijn toegestane controle uit te oefenen. Ten slotte vindt het toezicht op de algemene voorwaarden van verzekeringspolissen in Frankrijk achteraf en steekproefsgewijze plaats.

Tot slot kondigt de Franse regering een wijziging van de Code des assurances aan. De inhoud van artikel L.310-8 wordt aldus gewijzigd, dat de verzekeringsondernemingen worden verplicht, binnen drie maanden na het op de markt brengen van een nieuw type verzekeringsovereenkomst het ministerie van Economische Zaken en Financiën op een bij besluit te bepalen wijze hiervan op de hoogte te brengen.

12 Ter terechtzitting is gemeld dat de aangekondigde wetswijziging inmiddels heeft plaatsgevonden. In reactie hierop heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat ook de plicht tot stelselmatige mededeling achteraf in strijd met de richtlijnen is.

Beoordeling

13 De enige relevante rechtsvraag die moet worden beantwoord, luidt of de systematische registratie van een nieuw type verzekeringsovereenkomst door de Franse toezichthoudende instantie - of dit nu vóór of onmiddellijk na de invoering ervan gebeurt - in strijd is met de richtlijnen 92/49 en 92/96.

14 De Franse regering betoogt terecht dat de richtlijn geen definitie van het begrip "algemene voorwaarden van verzekeringspolissen" geeft. Bovendien kan er voor het onderhavige geval van worden uitgegaan dat in het gewone juridische taalgebruik de "algemene voorwaarden van overeenkomsten" iets anders zijn dan de op verzoek van een overheidsinstantie door middel van een formulier te verstrekken gegevens. Daarom kan van een nadere wetenschappelijke definitie van het begrip "algemene voorwaarden" worden afgezien.

15 Voorts is het beroep van de Commissie niet gericht op een uitspraak van het Hof over de vraag of de "fiche de commercialisation" of "fiche signalétique" moet worden beschouwd als een expliciet verboden vereiste van mededeling van de algemene voorwaarden van de overeenkomst, maar op een uitspraak over de vraag of de verplichting om ieder nieuw type overeenkomst door middel van een formulier te melden, een belemmering voor de verzekeringsbranche vormt die vergelijkbaar is met een verplichting tot stelselmatige mededeling van de toepasselijke algemene voorwaarden van verzekeringspolissen.

16 Vanuit dit gezichtspunt beschouwd moet het beroep van de Commissie worden toegewezen. De richtlijnen 92/49 en 92/96 zijn te beschouwen als het sluitstuk van een liberaliseringsproces in de verzekeringsbranche, dat tot doel heeft een interne verzekeringsmarkt tot stand te brengen. Een wezenlijk bestanddeel van deze interne markt is de afschaffing en het duurzame verbod van belemmeringen voor de economische activiteiten van verzekeringsondernemingen over de binnengrenzen van de Gemeenschap. Welke de belemmeringen zijn die moeten worden verboden, wordt op verschillende plaatsen in de relevante richtlijnen in zeer gelijkluidende termen aangegeven.(7)

17 Het is in feite in strijd met de geest en de inhoud van de richtlijnen wanneer de lidstaten belemmeringen voor de door de richtlijnen geliberaliseerde economische activiteiten opwerpen die dezelfde uitwerking hebben als de uitdrukkelijke verboden belemmeringen, zonder dat een definitieve uitspraak behoeft te worden gedaan over de vraag of de maatregelen van de lidstaten onder de verboden van de richtlijnen vallen. Wanneer de onderling samenhangende voorschriften van de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 en 5, 29 en 39 van richtlijn 92/96 in hun totaliteit worden beoordeeld, blijkt dat de lidstaten de systematische mededeling van alle typen overeenkomsten als voorwaarde vooraf voor de uitoefening van economische activiteiten door een verzekeringsonderneming op het grondgebied van een andere lidstaat ongewenst achtten. Vergunningverlening aan en toezicht op verzekeringsondernemingen vinden in principe in de lidstaat van herkomst plaats(8), waarbij de lidstaat van bestemming de controle op bijvoorbeeld de naleving van het nationale verbintenissenrecht niet geheel verliest.

18 Voor de uitoefening van een dergelijke controle is het echter voldoende dat de autoriteiten van de betrokken lidstaat worden ingelicht over de activiteiten van de verzekeringsonderneming en daardoor toegang kunnen hebben tot de noodzakelijke documenten. Op grond van de richtlijnen 92/49 en 92/96 wordt deze informatie evenwel reeds tussen de autoriteiten uitgewisseld.(9) Het argument van de Franse regering dat een doelmatig toezicht zonder stelselmatige registratie van de relevante gegevens door middel van de "fiche signalétique" niet mogelijk is, moet dan ook van de hand worden gewezen.

19 Concluderend moet het vereiste van stelselmatige mededeling van de "fiches de commercialisation" of "fiches signalétiques" als een onevenredige belemmering worden beschouwd die in strijd is met de richtlijnen 92/49 en 92/96.

Kosten

20 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Gezien bovenstaande conclusie dient de Franse Republiek in de kosten te worden verwezen.

C - Conclusie

21 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat de Franse Republiek, door de artikelen L.310-8 en A.310-1 van de Code des assurances te handhaven, volgens welke

a) verzekeringsondernemingen die voor het eerst in Frankrijk een bepaald type verzekeringsovereenkomst op de markt brengen, dit aan de minister van Economische Zaken en Financiën moeten meedelen op de door deze laatste bij besluit bepaalde wijze,

b) de in de eerste alinea van artikel L.310-8 bedoelde mededeling wordt verricht door middel van een in het Frans gesteld formulier met de in de bijlage bij dit artikel genoemde gegevens,

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering), alsmede de artikelen 5, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/96/EEG van de Raad van 10 november 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe levensverzekeringsbedrijf en tot wijziging van de richtlijnen 79/267/EEG en 90/619/EEG (derde levensrichtlijn).

2) de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.

(1) - PB L 228, blz. 1.

(2) - PB L 360, blz. 1.

(3) - Wet nr. 94-5 van 4 januari 1994.

(4) - Besluit van 8 augustus 1994.

(5) - Zie artikel 34 van richtlijn 92/49 alsmede artikel 34 van richtlijn 92/96.

(6) - Zie artikel 35 van richtlijn 92/49 alsmede artikel 35 van richtlijn 92/96.

(7) - Zie de in punt 4 aangehaalde bepalingen.

(8) - Zie de artikelen 4, 5 en 6 van richtlijn 92/49 en de artikelen 3, 4 en 5 van richtlijn 92/96.

(9) - Zie artikel 35 van de richtlijnen.