CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 7 MEI 1980 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Met een beroep op artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering verzoekt de Commissie u om een prejudiciële beslissing inzake de ontvankelijkheid van twee vorderingen, krachtens artikel 173 van het EEG-Verdrag tegen haar aanhangig gemaakt. Betrokkenen, wier zaken door het Hof werden gevoegd, zijn twee Italiaanse vennootschappen, Calpak SpA te Bologna en de Società Emiliana Lavorazione Frutta SpA

te Ravenna. In beide bedrijven worden groenten en fruit, met inbegrip van peren, verwerkt id est geconserveerd en ingemaakt. Zij komen op tegen de door de Commissie genomen maatregelen, waarbij de communautaire steun, verleend aan de produktie van Williamsperen geconserveerd in siroop, op een bepaalde wijze zou zijn verdeeld. Kortheidshalve zal ik hierna (uitgezonderd in citaten) zonder meer van „geconserveerde peren” spreken.

De basisverordening van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten is 's Raads verordening (EEG) nr. 516/77 van 14 maart 1977, zoals gewijzigd bij 's Raads verordening (EEG) nr. 1152/78 van 30 mei 1978, waarbij een stelsel van produktie-steun werd ingevoerd, bedoeld om sommige (in bijlage I bis opgesomde) produkten, vervaardigd uit binnen de Gemeenschap geoogste pruimen, perziken en tomaten, in staat te stellen beter te concurreren met importen uit niet tot de Gemeenschap behorende landen.

Het systeem berust op contracten tussen kwekers en de verwerkende industrie; die contracten moeten aan bepaalde eisen voldoen, terwijl er door de industrie een minimumprijs moet zijn betaald. Het steunbedrag is zodanig bepaald, dat het verschil tussen de prijzen in de Gemeenschap, zoals die met inachtneming van de minimumprijs en de produktie-kosten moeten worden vastgesteld, en de prijzen van produkten uit niet-Lid-Staten wordt overbrugd. De minimumprijs en het steunbedrag worden jaarlijks vastgesteld volgens de procedure, omschreven in artikel 20 van verordening nr. 516/77, dat wil zeggen volgens de beheerscomitéprocedure.

De Raad heeft erkend dat zulk een steunverlening overproduktie in de hand kan werken. In het bij verordening nr. 1152/78 in verordening nr. 516/77 opgenomen nieuwe artikel 3bis, lid 5, is het volgende bepaald:

„In geval het communautaire produktiepotentieel voor een in bijlage Ibis bedoeld produkt het evenwicht tussen produktie- en afzetmogelijkheden ernstig dreigt te verstoren, kan de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten de steun bij de produktie te beperken tot een hoeveelheid die wordt bepaald met inachtneming van de gemiddelde produktie van de drie jaren die voorafgaan aan het verkoopseizoen waarvoor de steun wordt vastgesteld”.

Na de inwerkingtreding van verordening nr. 1152/78 heeft de Commissie verordening (EEG) nr. 1530/78 van 30 juni 1978 vastgesteld, waarin de toepassing der steunregeling nader werd geregeld. Ik behoef in dit verband slechts te wijzen op artikel 6 der verordening, volgens welker considerans „voorschriften” moesten „worden vastgesteld om voor elk bedrijf de maximum hoeveelheid te bepalen waarvoor, in geval van toepassing van het bepaalde in ... 3bis, lid 5, steun kan worden toegekend”.

Artikel 6 luidde, in zijn oorspronkelijke versie, als volgt:

„1. In geval van toepassing van het bepaalde in artikel 3 bis, lid 5, van verordening (EEG) nr. 516/77 wordt in de steunaanvraag tevens de gemiddelde hoeveelheid vermeld die het bedrijf heeft geproduceerd in de drie jaar vóór het verkoopseizoen waarvoor de steun wordt vastgesteld.

2. Indien het verwerkende bedrijf sedert minder dan drie jaar met de vervaardiging van het betrokken produkt is begonnen, wordt in de steunaanvraag, naar gelang van het geval, aangifte gedaan van de gemiddelde hoeveelheid die in de twee aan het betrokken verkoopseizoen voorafgaande jaren is geproduceerd of van de hoeveelheid die in het jaar vóór dat verkoopseizoen is vervaardigd.

3. Indien een verwerkend bedrijf in de loop van het betrokken verkoopseizoen met de verwerking is begonnen, kan slechts steun worden toegekend voor een hoeveelheid die niet groter is dan een volgens de procedure van artikel 20 van verordening (EEG) nr. 516/77 vastgesteld percentage van de totale hoeveelheid waarvoor de in lid 1 en lid 2 bedoelde verwerkende bedrijven steun kunnen krijgen. De betrokken Lid-Staat bepaalt, met inachtneming van het bovenbedoelde percentage, de totale hoeveelheid waarvoor steun kan worden toegekend en verdeelt deze hoeveelheid op billijke wijze onder de nieuwe verwerkende bedrijven.

4. Indien een bedrijf afziet van de verwerking van het betrokken produkt, verdeelt de Lid-Staat de hoeveelheid waarvoor dat bedrijf steun kon krijgen overeenkomstig artikel 3 onder de nieuwe verwerkende bedrijven. Het resterende gedeelte wordt op billijke wijze onder de andere verwerkende bedrijven verdeeld”.

Een jaar later bracht de Raad, in zijn verordening (EEG) nr. 1639/79 van 24 juli 1979, voor zover te dezen van belang, met ingang van het verkoopseizoen 1979/1980 ook geconserveerde peren onder de regeling.

Op dezelfde dag kwam 's Raads verordening (EEG) nr. 1640/79 af, waarin het alleen om zulke peren ging. In de considerans wordt naar artikel 3bis van verordening nr. 516/77 verwezen en voorts overwogen:

„dat, wanneer de in lid 5 van genoemd artikel bedoelde situatie zich voordoet, de toekenning van de steun kan worden beperkt tot een hoeveelheid die wordt bepaald met inachtneming van de gemiddelde communautaire produktie van de drie jaren die vooraf gaan aan het verkoopseizoen waarvoor de steun wordt vastgesteld; ... dat deze situatie zich dreigt voor te doen voor Williamsperen geconserveerd in siroop ...; dat de produktiesteunverlening voor dit produkt derhalve moet worden beperkt tot een hoeveelheid die overeenkomstig bovengenoemde criteria wordt bepaald; dat het dienstig is deze hoeveelheid vast te stellen op 83 % van voornoemd communautair gemiddelde ...”

In artikel 1 der verordening is het volgende bepaald:

„De verlening van de steun bij de produktie van Williamsperen, geconserveerd in siroop ..., wordt voor elk verkoopseizoen beperkt tot 57100 ton”.

Op 6 augustus 1979 stelde de Commissie vier verordeningen vast, waarvan de derde en de vierde in casu door verzoeksters worden aangevochten.

De eerste dezer verordeningen was verordening (EEG) nr. 1729/79, waarin de Commissie, voor zover te dezen van belang, bepaalde dat het verkoopseizoen voor geconserveerde peren liep van 15 juli tot 14 juli.

De tweede verordening was verordening (EEG) nr. 1730/79, waarin de Commissie, voor zover te dezen van belang, voor het verkoopseizoen 1979/1980 het voor geconserveerde peren te betalen steunbedrag vastlegde, alsook de minimumprijs, door de industrie aan de telers van Williamsperen te betalen. De steun zou 26,41 Ecu/100 kg inclusief onmiddellijke verpakking, bedragen en de minimumprijs werd gesteld op 28,13 Ecu/100 kg nettogewicht, af-oogstplaats. Wij vernamen dat de steun de produktiekosten ten naaste bij dekte.

De derde in de reeks was verordening (EEG) nr. 1731/79 „houdende nadere bepalingen met betrekking tot de beperking van de verlening van steun bij de produktie voor peren van de variëteit Williams verduurzaamd in siroop.” In de considerans wordt er eerst aan herinnerd dat de hoeveelheid geconserveerde peren waarvoor produktiesteun kon worden verleend, bij verordening (EEG) nr. 1640/79 van de Raad op 57100 ton was bepaald, waarna wordt overwogen dat „bepalingen moeten worden vastgesteld om deze totale hoeveelheid te verdelen over de verschillende verwerkende bedrijven”, alsook dat „moet worden bepaald voor welke hoeveelheid van deze conserven steun kan worden verleend aan nieuwe bedrijven”. Artikel 1 luidt als volgt:

„Voor peren van de variëteit Williams verduurzaamd in siroop ... kan per verwerkend bedrijf slechts voor 105 % van de in het verkoopseizoen 1978/1979 geproduceerde hoeveelheid steun bij de produktie worden verleend”.

In artikel 2 is het volgende bepaald :

„Voor peren van de variëteit Williams verduurzaamd in siroop wordt het in artikel 6, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1530/78 bedoelde percentage [naar u zich zult herinneren: het percentage dat vobr nieuwe verwerkende bedrijven werd gereserveerd] voor elk verkoopseizoen vastgesteld op [2 %] van de totale hoeveelheid die op het grondgebied van elke Lid-Staat is geproduceerd en waarvoor steun kan worden verleend op grond van artikel 1”.

Volgens artikel 3 is de verordening van toepassing „vanaf het begin van het verkoopseizoen 1979/1880”, let wel: niet alleen voor dat verkoopseizoen.

De vierde verordening was verordening (EEG) nr. 1732/79, waarbij de Commissie een aantal wijzigingen in verordening nr. 1530/78 aanbracht. Zo is daar artikel 1, lid 3, dat in zijn geheel voor artikel 6 van verordening nr. 1530/78 in de plaats kwam. Ik zal het gewijzigde artikel 6 niet in zijn geheel voorlezen. Het voornaamste verschil met de oorspronkelijke versie is dat er volgens het nieuwe lid 1 bij toepassing van artikel 3bis, lid 5, in de steunaanvraag niet moet worden aangegeven hoeveel betrokkene in de drie jaar vóór het verkoopseizoen waarvoor de steun werd bepaald, heeft geproduceerd, doch hoeveel hij „in het verkoopseizoen dat vooraf gaat aan het betrokken verkoopseizoen” teelde; voorts verdween het oorspronkelijke lid 2, waarin het ging om het verwerkend bedrijf dat sedert minder dan drie jaar, maar wel vóór het betrokken verkoopseizoen met de produktie was begonnen.

In september 1979 werd er gecorrespondeerd tussen de beroepsorganisatie der verzoeksters, de Associazione Italiana Prodotti Alimentari, en het Italiaanse Ministerie van Land- en Bosbouw. Uit die correspondentie blijkt onder meer dat de Italiaanse verwerkers van Williamsperen volgens het Ministerie 64 % van het beschikbare steunbedrag — en niet meer — konden ontvangen. Het Ministerie verwees daartoe naar een werkdocument van de Commissie, genummerd VI E 1./63/79 van 12 juli 1969, waarvan evenwel geen copie werd overgelegd. De advocaten der verzoeksters wendden zich op 24 oktober 1979 schriftelijk tot de Commissie met verzoek om een doorslag, maar op dat verzoek werd afwijzend beschikt.

In november 1979 maakten verzoeksters toen de onderhavige vorderingen aanhangig.

Waar de ontvankelijkheid van een rechtsvordering wordt aangevochten, zal uiteraard met name op de precieze inhoud der vordering moeten worden gelet. Bij de redactie van het petitum werden verschillende formuleringen gebezigd. Bij de schriftelijke beantwoording van de door de Commissie opgeworpen exceptie en ten verhöre is evenwel namens verzoekers betoogd dat het hun in hoofdzaak om drie dingen begonnen is:

(1) zij wensen artikel 1 van verordening nr. 1731/79 door het Hof te zien nietig verklaard;

(2) zij wensen artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1732/79 te zien nietig verklaard voor zover daarbij artikel 6 van verordening nr. 1530/78 werd gewijzigd;

(3) zij wensen een aan de Commissie toegeschreven beschikking te zien nietig verklaard, waarbij de Commissie, op basis van de verhouding tussen de produktie van verzoeksters in 1978/1979 en de totale Italiaanse produktie, aan hen heeft toegewezen casu quo voor hen heeft gereserveerd een aandeel van 64 % en niet meer, van de totale steun bij de produktie voor peren van de variëteit Williams verduurzaamd in siroop“.

Tot goed begrip van de argumenten, door verzoeksters tot staving van hun vordering voorgedragen, dient bij bepaalde in de conclusies gereleveerde feiten te worden stilgestaan. Zij kunnen worden samengevat als volgt.

In slechts 38 bedrijven in de Gemeenschap worden Williamsperen verwerkt: 15 in Frankrijk en 23 in Italië. Sommige Italiaanse bedrijven worden op coöperatieve basis gerund of zijn eigendom van de regering; daarnaast zijn er commercieel gerunde bedrijven, zoals die van verzoeksters. De hoeveelheid in een bepaald jaar verwerkte peren verschilt van bedrijf tot bedrijf en hangt in de eerste plaats van de oogst af. Wordt er weinig geoogst, dan is de prijs van verse peren betrekkelijk hoog en de hoeveelheid peren, die voor verwerking beschikbaar komt, betrekkelijk gering; bij een overvloedige oogst is het profijtelijker peren te conserveren en wordt er naar evenredigheid meer van de totale oogst verwerkt. Coöperatieve bedrijven en bedrijven in handen van de regering tenderen naar een regelmatige produktiecyclus, terwijl bedrijven als die van verzoeksters in den regel flexibeler zijn en sterker reageren op wijzigingen in de hoeveelheid peren die voor verwerking vrijkomen. In jaren met een geringe oogst wordt er in zulke bedrijven veelal maar een geringe hoeveelheid, en soms in het geheel niets, verwerkt. Het seizoen is steeds betrekkelijk kort en valt samen met de nazomerperiode waarin er vers fruit te krijgen is. In 1978/1979 was de Franse produktie van geconserveerde peren, met die van Italië vergeleken, hoger dan anders.

Ik zou willen beginnen met een bespreking van de ontvankelijkheid van punt 3 van het petitum.

Uit hetgeen het Italiaanse Ministerie van Land- en Bosbouw hun beroepsorganisatie schreef, leidden verzoeksters af dat de Commissie had besloten casu quo met de Franse en Italiaanse overheden was overeengekomen, dat het beschikbare steunbedrag over de bestaande en nieuwe Franse en Italiaanse industrie zou worden verdeeld in de verhouding 36:64, ofschoon er in de desbetreffende verordeningen niets over een dergelijke toewijzing werd gezegd. Zulk een akkoord was volgens verzoeksters de ware reden van het feit dat de Commissie in artikel 1 van verordening nr. 1731/79 een limiet van 105 % van de produktie over 1978/1979 stelde, terwijl de Raad in zijn verordening nr. 1640/79 had gesproken van 83 % van de gemiddelde produktie over de drie voorafgegane jaren. Door een limiet van 105 % werd de Franse overheid in voldoende mate de zekerheid geboden dat zij de volle 36 °/o over de Franse producenten kon omslaan.

Naar aanleiding van een door het Hof gedaan verzoek heeft de Commissie niet alleen het door het Italiaanse Ministerie van Land- en Bosbouw ter sprake gebrachte werkdocument de dato 12 juli 1979 overgelegd, doch ook twee eerdere werkdocumenten, onderscheidenlijk gedagtekend 16 mei 1979 en 7 juni 1979.

De Commissie ontkende partij te zijn geweest bij enigerlei afspraak of akkoord met nationale overheden, volgens welke het steunbedrag tussen Frankrijk en Italië in de verhouding 36:64 zou worden verdeeld. Een daartoe strekkende „beschikking” zou de Commissie al helemaal niet hebben genomen. Het werkdocument van 12 juli 1979 zou door de betrokken afdeling der Commissie zijn opgesteld teneinde de Commissie in staat te stellen om — bij verordening nr. 1730/79 — de aan de telers te betalen minimumprijs vast te stellen, alsmede het steunbedrag voor het seizoen 1979/1980 voor onder meer geconserveerde peren. De in het document genoemde percentages van 36 % en 64 % zouden betrekking hebben gehad op hetgeen er blijkens de verklaringen van de Franse en de Italiaanse overheid aan de Commissie, in die beide landen in 1978/1979 aan geconserveerde peren was geproduceerd. Met die percentages moest rekening worden gehouden, wilde men komen tot de gewogen gemiddelden, waarvan ter berekening van de minimumprijs en ter bepaling van de communautaire prijs voor 1979/1980 moest worden uitgegaan. Bij bestudering van het document lijkt mij deze verklaring alleszins plausibel. Gezien de wijze waarop de minimumprijs en het steunbedrag van jaar op jaar volgens 's Raads verordening nr. 1152/78 moeten worden vastgesteld, heeft men, toen die bedragen voor 1979/1980 moesten worden bepaald, terecht op de cijfers voor 1978/1979 gelet. En zo kwamen, in het werkdocument van 7 juni 1979, dat door de Commissie ten verzoeke van de Raad werk opgesteld, ter informatie over de kosten aan de verlening van steun voor geconserveerde peren verbonden, de percentages van 36 % en 64 % ter sprake. Na lezing van de documenten der Commissie en na de verklaring der Commissie te hebben gehoord, hadden verzoeksters hun vordering, wat punt 3 van het petitum betreft, kunnen intrekken, maar zij hebben verkozen zulks niet te doen.

Ik acht hun vordering echter in zoverre geheel niet ontvankelijk, omdat aan een „beschikking”, „akkoord” of „afspraak” als door verzoeksters aan de Commissie wordt toegedicht, rechtens geen enkel gevolg verbonden kon zijn; de Commissie heeft er terecht op gewezen. De Commissie kon aan de te dezen relevante verordeningen niets toe- of afdoen. Van een handeling in de zin van artikel 173 kon in het geheel geen sprake zijn. En al ware dit anders, dan nog zou zulk een handeling geheel in het algemeen gelden voor alle — andere of nieuwe — bedrijven die in Frankrijk, in Italië en in de gehele Gemeenschap Williamsperen verwerken, hetgeen betekent dat verzoeksters niet „individueel” geraakt konden zijn.

De Commissie deelde ons mee dat de Italiaanse overheid zich op het standpunt schijnt te stellen dat de steun voor in Italië geproduceerde geconserveerde peren was beperkt tot 64 % van de in's Raads verordening nr. 1640/79 vastgelegde 57100 ton. De oorzaak schijnt te zijn gelegen in een verschil tussen de cijfers over de Italiaanse produktie in 1978/1979 welke de Italiaanse overheid aan de Commissie heeft verstrekt — en op grondslag waarvan de Raad kwam tot haar limiet van 57100 ton — en de gegevens betreffende de produktie van 1978/1979 welke nadien door de Italiaanse verwerkende bedrijven aan de Italiaanse overheid zijn verstrekt teneinde in 1979/1980 voor steun in aanmerking te komen. De Commissie meent evenwel niet dat zulk een verschil aanleiding mag geven te doen alsof er in de verordeningen „a priori” een grens zou zijn gesteld aan de steun waarvoor de verwerkende bedrijven in een bepaalde Lid-Staat in aanmerking konden komen; en de Commissie deelde mee te dezen contact met de Italiaanse autoriteit te hebben opgenomen. Ik ben het uiteraard met de Commissie eens en zou er voorts op willen wijzen dat, mochten de Italiaanse gezagsorganen de verordeningen niet op de juiste wijze toepassen, verzoeksters zich te dier zake alleen tot de Italiaanse rechterlijke macht kunnen wenden.

Daarmede ben ik toegekomen aan de bespreking van punt 1 en punt 2 van het petitum.

Verzoeksters beroepen er zich in zoverre met name op dat de Commissie, ter bepaling van de steunaanspraken der onderscheiden verwerkende bedrijven, niet had mogen uitgaan van hun produktie in het jaar 1978/1979 alleen — in plaats van de gemiddelde produktie over de drie jaren 1976/1977, 1977/1978 en 1978/1979 —. Daardoor zouden de Franse bedrijven kennelijk op kosten van de Italiaanse bedrijven zijn bevoordeeld. U zult zich herinneren dat ik ten verhöre een tabel heb overgelegd, gebaseerd op de Franse en Italiaanse produktiestatistieken over de jaren 1973/1978, die de Commissie in het werkdocument van 7 juni 1979 ter sprake bracht. Uit die tabel bleek dat, ofschoon 83 % van de gemiddelde communautaire produktie over de drie jaren 1976/1978 (tot op 0,1 % nauwkeurig) overeenkwam met 105 % van de communautaire produktie over het jaar 1978 alleen (terwijl 57100 ton ten naaste bij als het gemiddelde produktiecijfer over die jaren was te beschouwen), het aanleggen van laatstgenoemde maatstaf in plaats van eerstgenoemde de steunaanspraken van de Franse verwerkende bedrijven met 37,3 % deed stijgen en die der Italiaanse verwerkende bedrijven met 13,3 % deed dalen.

De Commissie vecht deze cijfers niet aan. Haar vertegenwoordigers ten processe verklaarden het wenselijk te achten dat er, zolang het alleen om de ontvankelijkheid der vorderingen gaat, zo min mogelijk op de materiële aspecten zal worden ingegaan. Zij wilden slechts kwijt dat de Commissie ten principale zou betogen rechtens niet aan het criterium van het gemiddelde over drie jaren gebonden te zijn geweest; dat gemiddelde zou slechts een aspect zijn waarmede de Raad „rekening” moet houden. Voorts schetsten zij de beleidsoverwegingen die ertoe hadden geleid de maatstaf van 105 % van de produktie over 1978/1979 aan te leggen. Het schijnt er de Raad, als wij ons mogen houden aan de door de Commissie gegeven interpretatie zijner bedoelingen, vooral om te zijn gegaan de daling van de produktie in de Gemeenschap te beperken, dat wil zeggen op het niveau van 1978 te stabiliseren. Blijkens de door mij aangehaalde statistieken zou de communautaire produktie, de Italiaanse produktie inbegrepen, behalve in het voor vele fruitsoorten uitzonderlijke jaar 1976, in het tijdvak 1973/1978 gestadig zijn gedaald. Volgens de Commissie zou de door de Raad op zijn „marathonzitting” van 18 tot 22 juni 1979 genomen beleidsbeslissing inderdaad inhouden dat de steun slechts zou worden verleend voor 105 % van de in 1978 geproduceerde hoeveelheid, percentage dat, toen deze beslissing in 's Raads verordening nr. 1640/79 werd vastgelegd, zou zijn „vertaald” als 83 % van de gemiddelde produktie over drie jaren (de Commissie verwijst in dit verband naar de in het Bulletin van de Europese Gemeenschappen, nr. 6 van 1979, blz. 60, op deze beslissing gegeven toelichting; inderdaad hebben wij hier met een publikatie van de Commissie, en niet van de Raad, te maken). De Commissie bracht nog andere overwegingen ter sprake: het zou redelijk zijn geweest uit te gaan van een basisperiode die de coöperaties gelegen kwam en de Franse produktie zou in 1977 een aan klimatologische oorzaken toe te schrijven daling hebben gekend.

Ik acht het onjuist mij in deze stand van het geding over de materiële aspecten der zaak uit te laten.

De Commissie heeft er, mijns inziens terecht, op gewezen dat ieder ander dan een Lid-Staat of een instelling van de Gemeenschap aan drie voorwaarden moet voldoen, wil hij krachtens artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag de wettigheid van een handeling, door een instelling der Gemeenschap in een bepaling ener verordening neergelegd, kunnen aanvechten:

(1) hij moet kunnen aantonen dat de handeling, ofschoon formeel een verordenend voorschrift, in feite (althans te zijnen aanzien) een beschikking is;

(2) hij moet kunnen aantonen dat de handeling hem rechtstreeks raakt;

(3) hij moet kunnen aantonen dat de handeling hem individueel raakt.

Vanwege verzoeksters werd betoogd dat zij alleen zouden behoeven aan te tonen dat aan de tweede en de derde voorwaarde was voldaan: de eis dat een handeling betrokkene individueel moet raken zou zo nauw samenhangen met de eis dat de handeling naar haar aard een beschikking is, dat een handeling welke betrokkene rechtstreeks en individueel raakt, slechts in uitzonderingsgevallen niet tevens een beschikking kan zijn. Ik acht dit een onjuiste benadering. Toegegeven: de vraag of een handeling naar haar aard een beschikking is, kan veelal worden beantwoord als men zich afvraagt of zij een bepaalde persoon of groep van personen rechtstreeks en individueel raakt. Maar in tal van uitspraken van het Hof ligt besloten dat de eis dat een handeling naar haar aard een beschikking en geen legislatieve handeling is, losstaat van de verlangde rechtstreekse en individuele „geraaktheid” van de verzoeker. Ik besprak de desbetreffende jurisprudentie in mijn conclusie in de „ko-gellager”-zaak (arresten 113 en 118-121/77, Jurispr. 1977, blz. 1243) en het lijkt mij onnodig het nogmaals te doen.

Uit die jurisprudentie blijkt voorts dat men, om uit te maken of men met een legislatieve handeling dan wel met een beschikking van doen heeft, in aanmerking dient te nemen of de handeling in de zin van artikel 189 van het Verdrag van „algemene strekking” is dan wel alleen inhoudt wat er in een individueel geval dan wel in een vaststelbaar aantal gevallen moet gebeuren. Dit vergt een dergelijk onderzoek als waartoe moet worden overgegaan ter vaststelling of een verzoeker door een handeling individueel wordt geraakt.

Het komt mij evenwel voor dat te dezen nog een ander beginsel tot gelding moet komen. De onderhavige bepaling staat midden tussen wettelijke voorschriften, zodat het antwoord op de vraag of bedoelde bepaling niettemin mag worden beschouwd als een (tot een bepaalde persoon of groep van personen gerichte) beschikking ervan afhangt of zij van de verdere voorzieningen kan worden losgemaakt dan wel — in de terminologie, door het Hof gebezigd in de arresten, gewezen in de zaken 103-109/78, Société des Usines de Beauport t. Raad (Jurispr. 1979, blz. 17, 16e r.o.) — daarmede een geheel van normatieve aard vormen. Als dit in de exceptie der Commissie besloten ligt, dan ben ik het ook in zoverre met haar eens.

Passen wij nu deze beginselen toe op artikel 1 van beschikking nr. 1731/79, zoals het in punt 1 van het petitum ter sprake komt, dan lijkt mij niet-ontvankelijkverklaring onvermijdelijk. Het gaat niet aan te zeggen dat deze voorziening slechts een welbepaald aantal personen raakt. Volgens verzoeksters zou het slechts gaan om de verwerkende bedrijven die in 1978 geconserveerde peren hadden geproduceerd, dus om een gesloten groep waartoe zij ook zelf behoorden. De bepaling betrof evenwel ook verwerkende bedrijven die in 1978 geen geconserveerde peren hebben geproduceerd, ofschoon zij het in eerdere jaren wel hadden gedaan en er later wellicht opnieuw toe zouden overgaan; de bepaling raakt hen omdat zij, voor zover geen „nieuwe” bedrijven, van steunverlening worden uitgesloten (verzoeksters noemden ons zelf het voorbeeld van de firma La Cesenate SpA, die volgens hen van 1966 tot 1976 steeds geconserveerde peren zou hebben geproduceerd en het in 1979 „op niet te verwaarlozen schaal” opnieuw deed). Artikel 1 betreft dus nieuwe verwerkende bedrijven, wier rechten in artikel 2 juncto artikel 1 der verordening zijn omschreven. Om dezelfde reden kan ook niet worden gezegd dat artikel 1 van zijn context kan worden losgemaakt: zonder artikel 1 zou artikel 2 zijn betekenis verliezen.

Om aan die gevolgtrekking te ontkomen, stelden verzoeksters dat er van een „absolute tweedeling” tussen beschikkingen en verordeningen „stricto sensu” geen sprake zou zijn; zij wezen daartoe op de „kogellager”-zaken, waarin ik met zoveel woorden heb betoogd — en door het Hof stilzwijgend werd aanvaard — dat men in uitzonderingsgevallen te doen kan krijgen met een hybridisch besluit dat als een beschikking moet worden aangemerkt voor zover het om particulieren gaat en als een verordening voor zover het anderen raakt. Bij lezing van die arresten blijkt evenwel dat het daarbij ging om uitzonderingsgevallen met speciale facetten, waarin met name meespeelde dat de betrokken verordening de „Grote Vier” had genoemd en bedoeld was een mechanisme in het leven te roepen dat hen moest bewegen zich aan gedane toezeggingen te houden. In het betoog van verzoeksters klinkt in zoverre de zienswijze door waaraan ik in de zaak 162/78, Wagner t. Commissie, als volgt uitdrukking gaf:

„dat artikel 1, sub a, van verordening nr. 1837/78 niet uitdrukkelijk onderscheidt tussen handelaren voor wie de restituties vóór 1 juni 1978 waren vastgesteld, en anderen die door de bepaling worden geraakt, lijkt mij niet van belang. Zou dit wel van belang zijn, dan zou het mogelijk zijn handelingen die naar hun aard beschikkingen zijn, in verordeningen om te zetten door de verschillende categorieën personen die erdoor worden geraakt, op een hoop te vegen, door gebruik te maken van een formulering die ruim genoeg is. Uit de beslissingen van het Hof in de zaken 113 en 118-121/77 (NTN Toyo Bearing Co. Ltd. e.a. ...) blijkt dat een handeling die in andere opzichten een verordening met algemene werking is, voor zover zij bijzondere personen raakt, een beschikking kan zijn die hen rechtstreeks en individueel raakt”.

In zijn nog niet gepubliceerde arrest van 20 november 1979 heeft het Hof dit standpunt in krachtige bewoordingen verworpen. Ik zal de laatste zijn er bij uw Hof op aan te dringen op zijn uitspraak terug te komen en aldus verwarring en onzekerheid te scheppen.

Van de zijde van verzoeksters werd het Hof ook in overweging gegeven te onderzoeken welke bedoeling de Commissie met de hierbedoelde bepaling heeft gehad, id est na te gaan of die bedoeling rechtmatig was geweest. U zult zich herinneren dat wij in verband hiermede werden onthaald op het sprekende voorbeeld van hetgeen de Commissie met een wetgeving waarin aan de hoogte van fabrieksschoorstenen wordt gerefereerd, wel voor ogen mocht staan; en zij noemde ons uitspraken van Belgische en Nederlandse magistraten. Het komt mij voor dat de bedenking van verzoeksters in feite een poging is om het begrip „misbruik van bevoegdheid”, zoals het in artikel 173 wordt gebezigd, van een grond waarop het Hof een handeling van een instelling der Gemeenschap onrechtmatig mag verklaren, te transformeren in een grond om een actie, waarmede een particulier tegen zulk een handeling wenst op te komen, ontvankelijk te verklaren. Anders dan artikel 33 van het EGKS-Verdrag, leidt artikel 173 er niet toe dat een door particulieren ingestelde, op zichzelf niet-ontvankelijke actie, langs de weg van een beroep op misbruik van bevoegdheid nochtans ontvankelijk wordt.

Ik acht de vordering van verzoeksters, wat punt 1 van het petitum betreft, dan ook niet ontvankelijk.

De niet-ontvankelijkheid van punt 2 van het petitum lijkt mij zonneklaar en ik behoef daarover wel niet lang uit te weiden. Artikel 6 van verordening nr. 1530/78 droeg ten duidelijkste een legislatief karakter en hetzelfde geldt voor de wijzigingen welke er bij artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1732/79 in werden aangebracht. Die wijzigingen waren slechts het logisch gevolg van hetgeen er in verordening nr. 1731/79 was bepaald.

Ik kom tot de slotsom dat verzoeksters in hun vorderingen niet ontvankelijk dienen te worden verklaard en dat de Commissie op de gevraagde veroordeling der wederpartij in de kosten aanspraak mag maken. Het lijkt mij niet op mijn weg te liggen het Verdrag af te tasten naar andere middelen waarmede verzoeksters, mochten zij materieelrechtelijk het gelijk aan hun zijde hebben, aan hun recht zouden kunnen worden geholpen.

( 1 ) Vertaald uit het Engels.