Gevoegde zaken C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04

ABNA Ltd e.a.

tegen

Secretary of State for Health e.a.

[verzoeken van de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), de Consiglio di Stato en de Rechtbank ’s‑Gravenhage om een prejudiciële beslissing]

„Veterinairrechtelijke voorschriften – Mengvoeders – Vermelding van exact percentage van bestanddelen van product – Schending van evenredigheidsbeginsel”

Conclusie van advocaat-generaal A. Tizzano van 7 april 2005

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 6 december 2005

Samenvatting van het arrest

1. Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Criteria – Handeling betreffende mengvoeders – Maatregel die rechtstreeks bijdraagt tot bescherming van volksgezondheid – Vaststelling op grondslag van artikel 152, lid 4, sub b, EG – Wettigheid

(Art. 152, lid 4, sub b, EG; richtlijn 2002/2 van het Europees Parlement en de Raad)

2. Bescherming van volksgezondheid – Mengvoeders – Richtlijn 2002/2 – Doel van bescherming van volksgezondheid – Objectief gerechtvaardigd verschil in behandeling

(Art. 152, lid 1, EG; richtlijn 2002/2 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, punt 1, sub b, en punt 4)

3. Bescherming van volksgezondheid – Mengvoeders – Richtlijn 2002/2 – Evenredigheidsbeginsel – Verplichting voor fabrikanten om klanten exacte samenstelling van voeder mee te delen – Schending – Verplichting om percentages van bestanddelen van voeder te vermelden – Schending – Geen

(Richtlijn 2002/2 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, punt 1, sub b, en punt 4)

4. Bescherming van volksgezondheid – Mengvoeders – Richtlijn 2002/2 – Toepassing – Voorwaarde – Vaststelling van positieve lijst van voedermiddelen met hun specifieke namen – Geen

(Richtlijn 2002/2 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 10)

5. Handelingen van de instellingen – Toekenning van opschorting van tenuitvoerlegging van gemeenschapshandeling door nationale rechter – Prejudiciële verwijzing naar Hof ter beoordeling van geldigheid – Bevoegdheid van administratieve autoriteiten van andere lidstaten om in afwachting van arrest van Hof tenuitvoerlegging van die handeling op te schorten – Geen

1. In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Richtlijn 2002/2 betreffende het verkeer van mengvoeders, is gebaseerd op artikel 152, lid 4, sub b, EG, dat de vaststelling mogelijk maakt van maatregelen op veterinair en fytosanitair gebied die rechtstreeks gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid. Uit onderzoek van de overwegingen van deze richtlijn blijkt dat de gemeenschapswetgever met de vaststelling van de bepalingen betreffende de vermelding van de bestanddelen van diervoeders in artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4 wilde tegemoetkomen aan de noodzaak om over meer gedetailleerde informatie te beschikken inzake de vermelding van de bestanddelen van diervoeders, om met name de traceerbaarheid van mogelijk besmette voedermiddelen te verzekeren en om de betrokken partijen voedermiddelen op het spoor te komen, wat de volksgezondheid ten goede zal komen. Deze bepalingen kunnen dus rechtstreeks bijdragen tot de verwezenlijking van het doel van bescherming van de volksgezondheid en konden dus geldig worden vastgesteld op de grondslag van artikel 152, lid 4, sub b, EG.

(cf. punten 54‑57, 60)

2. Het door richtlijn 2002/2 betreffende het verkeer van mengvoeders beoogde doel, namelijk de bescherming van de volksgezondheid, zou een eventueel verschil in behandeling kunnen rechtvaardigen, met name gelet op de uit artikel 152, lid 1, EG voortvloeiende verplichting om bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren. Zelfs al zou kunnen worden aangetoond dat dermate restrictieve maatregelen als die van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van deze richtlijn eveneens gerechtvaardigd zijn in sectoren waarin die maatregelen nog niet zijn getroffen, zoals de sector levensmiddelen voor menselijke consumptie, dan nog zou dit een onvoldoende reden zijn om aan te nemen dat de maatregelen die zijn vastgesteld in de sector waarvoor de betrokken gemeenschapsmaatregelen gelden, niet rechtmatig zijn wegens het discriminerende karakter ervan. Was dat anders, dan zou het niveau van bescherming van de volksgezondheid worden aangepast aan de minst beschermende regeling die er bestaat.

(cf. punten 64‑65)

3. Artikel 1, punt 1, sub b, van richtlijn 2002/2 betreffende het verkeer van mengvoeders, dat de fabrikanten van mengvoeders verplicht om op verzoek van de klant de exacte samenstelling van een voeder mee te delen, is, gelet op het evenredigheidsbeginsel, ongeldig. Deze verplichting doet immers ernstig afbreuk aan de economische belangen van de fabrikanten, aangezien zij hierdoor gedwongen zijn de formules van de samenstelling van hun producten te onthullen, met het gevaar dat die producten als voorbeeld worden gebruikt, eventueel door de klanten zelf, en dat zij niet kunnen profiteren van de investeringen die zij op het gebied van onderzoek en vernieuwing hebben gedaan.

Een dergelijke verplichting kan niet worden gerechtvaardigd door het beoogde doel van bescherming van de gezondheid en gaat kennelijk verder dan hetgeen noodzakelijk is om dat doel te bereiken. Om te beginnen staat deze verplichting los van enig probleem van besmetting van voedermiddelen en moet daaraan louter op verzoek van de klant worden voldaan. Bovendien zou door de vermelding, op het etiket, van percentages binnen gewichtspercentageklassen normaliter moeten kunnen worden bepaald welk voeder mogelijk besmet is, teneinde op grond van het aangegeven gewicht te beoordelen welk gevaar ervan uitgaat en eventueel te beslissen om het voorlopig terug te halen in afwachting van de resultaten van laboratoriumonderzoeken, of om de tracering van het product door de betrokken overheidsinstanties mogelijk te maken. Ten slotte, los van de controleprocedures betreffende de voedselveiligheid die zijn ingevoerd in het kader van verordening nr. 178/2002, die op dezelfde dag is vastgesteld als richtlijn 2002/2, bepaalt artikel 1, punt 5, van laatstgenoemde richtlijn dat de mengvoederfabrikanten verplicht zijn de met de officiële controles belaste instanties op verzoek elk document ter beschikking te stellen dat verband houdt met de samenstelling van de voeders die bestemd zijn om in het verkeer te worden gebracht, en aan de hand waarvan de betrouwbaarheid van de informatie op het etiket kan worden gecontroleerd.

Artikel 1, punt 4, van die richtlijn, dat de verplichting bevat om binnen gewichtspercentageklassen de percentages van de bestanddelen van een voeder aan te geven, is daarentegen niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien deze verplichting in het kader van de ruime beoordelingsvrijheid die de gemeenschapswetgever op dit gebied is toegekend een maatregel vormt die geschikt is om bij te dragen tot het doel van bescherming van de gezondheid van mens en dier. Die verplichting maakt het immers mogelijk om vast te stellen welke bestanddelen van een voeder mogelijk besmet zijn, zonder de resultaten van laboratoriumonderzoeken af te wachten, en dat voeder snel aan de consumptie te onttrekken.

(cf. punten 69, 76, 82‑86, dictum 3)

4. Richtlijn 2002/2, betreffende het verkeer van mengvoeders, moet aldus worden uitgelegd dat de toepassing ervan niet afhankelijk is van de vaststelling van de positieve lijst van grondstoffen met hun specifieke namen als bedoeld in overweging 10 van die richtlijn.

Uit de bewoordingen van deze overweging volgt immers dat het slechts om een wens van de gemeenschapswetgever kan gaan dat een voorstel voor een positieve lijst van grondstoffen wordt geformuleerd. Er wordt immers slechts gesproken van de uitvoering van een haalbaarheidsstudie, de opstelling van een verslag en de indiening van een passend voorstel waarin de conclusies van dit verslag zijn verdisconteerd. Voorts is de inhoud van deze overweging niet overgenomen in de bepalingen van de richtlijn en blijkt uit onderzoek van die richtlijn geenszins dat de uitvoering ervan afhankelijk zou zijn van de vaststelling van die positieve lijst. Meer in het bijzonder blijkt niet dat zonder een dergelijke lijst niet aan de etiketteringverplichting kan worden voldaan noch dat door de intrekking van richtlijn 91/357 tot vaststelling van de categorieën van ingrediënten die mogen worden gebruikt voor het etiketteren van mengvoeders voor andere dieren dan huisdieren, de uitvoering van richtlijn 2002/2 onmogelijk is geworden, aangezien de fabrikanten bij gebreke van een communautaire of zelfs een nationale regeling ter zake de gebruikelijke specifieke benamingen van de voedermiddelen kunnen gebruiken.

(cf. punten 95‑98, dictum 4)

5. Zelfs wanneer een rechterlijke instantie van een lidstaat heeft vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarden waaronder zij de tenuitvoerlegging van een gemeenschapshandeling kan opschorten, in het bijzonder wanneer de vraag van de geldigheid van die handeling reeds aan het Hof is voorgelegd, zijn de bevoegde nationale overheidsinstanties van de overige lidstaten niet bevoegd om die handeling op te schorten totdat het Hof van Justitie over de geldigheid ervan heeft beslist. Het staat immers alleen aan de nationale rechter om, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van de bij hem aanhangige zaak, na te gaan of wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van voorlopige maatregelen.

De samenhang van het stelsel van voorlopige rechtsbescherming verlangt immers dat de nationale rechter opschorting van de tenuitvoerlegging van een nationale bestuurshandeling kan gelasten, die is gebaseerd op een gemeenschapsverordening waarvan de wettigheid wordt betwist. De uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht, een fundamenteel vereiste van de communautaire rechtsorde, brengt echter mee dat voor de opschorting van de tenuitvoerlegging van op een gemeenschapsverordening gebaseerde bestuurshandelingen, die met name ter zake van de indiening en de instructie van het verzoek door het nationale procesrecht wordt beheerst, in alle lidstaten in elk geval uniforme voorwaarden dienen te gelden, die dezelfde zijn als die welke voor het kort geding voor het Hof gelden. Teneinde na te gaan of wordt voldaan aan de voorwaarden van spoedeisendheid en het gevaar van ernstige en onherstelbare schade, dient de kortgedingrechter de bijzondere omstandigheden van ieder afzonderlijk geval te onderzoeken en de elementen te beoordelen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld, of de onverwijlde tenuitvoerlegging van de handeling waaromtrent voorlopige maatregelen worden gevraagd, voor de verzoeker onomkeerbare nadelen meebrengt, die niet kunnen worden hersteld indien de gemeenschapshandeling ongeldig wordt verklaard. Als rechter die in het kader van zijn bevoegdheid het gemeenschapsrecht moet toepassen en derhalve gehouden is de volle werking van het gemeenschapsrecht te waarborgen, dient de nationale rechter bij wie een verzoek om een voorlopige maatregel is ingediend, rekening te houden met de afbreuk die de maatregel in kort geding kan doen aan de rechtsregeling die een gemeenschapshandeling in de gehele Gemeenschap tot stand heeft gebracht. Hij dient enerzijds het cumulatief effect dat ontstaat indien tal van rechters om dezelfde redenen eveneens maatregelen in kort geding treffen, en anderzijds de specifieke situatie die de verzoeker van de andere betrokken marktdeelnemers onderscheidt, in aanmerking te nemen. In het bijzonder wanneer de maatregelen in kort geding financiële risico’s voor de Gemeenschap kunnen meebrengen, dient de nationale rechter de mogelijkheid te hebben om van de verzoeker toereikende zekerheden te verlangen.

Nationale overheidsinstanties kunnen echter geen voorlopige maatregelen vaststellen met inachtneming van de daarvoor door het Hof gestelde voorwaarden. Om te beginnen kan de status zelf van die instanties in het algemeen niet garanderen dat zij evenveel onafhankelijkheid en onpartijdigheid aan de dag leggen als de nationale rechterlijke instanties. Evenzo is niet zeker dat voor dergelijke instanties de tegenspraak geldt die kenmerkend is voor het gerechtelijk debat en waardoor de argumenten van de verschillende partijen kunnen worden gehoord alvorens bij de vaststelling van een besluit de relevante belangen worden afgewogen.

(cf. punten 103‑109, 111, dictum 5)

ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)

6 december 2005 ( )

„Veterinairrechtelijke voorschriften – Mengvoeders – Vermelding van exact percentage van bestanddelen van product – Schending van evenredigheidsbeginsel”

In de gevoegde zaken C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04,

betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Verenigd Koninkrijk) (C‑453/03), de Consiglio di Stato (Italië) (C‑11/04 en C‑12/04) en de Rechtbank ’s-Gravenhage (Nederland) (C‑194/04) bij beslissingen van 23 oktober 2003, 11 november 2003 en 22 april 2004, ingekomen bij het Hof op respectievelijk 27 oktober 2003, 15 januari en 26 april 2004, in de procedures

The Queen, op verzoek van

ABNA Ltd (C‑453/03),

Denis Brinicombe,

BOCM Pauls Ltd,

Devenish Nutrition Ltd,

Nutrition Services (International) Ltd,

Primary Diets Ltd

tegen

Secretary of State for Health,

Food Standards Agency,





Fratelli Martini & C. SpA (C‑11/04),

Cargill Srl

tegen

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,

Ministero della Salute,

Ministero delle Attività Produttive,





Ferrari Mangimi Srl (C‑12/04),

Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootecnici (Assalzoo)

tegen

Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,

Ministero della Salute,

Ministero delle Attività Produttive,

en

Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (C‑194/04)

tegen

Productschap Diervoeder,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),

samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (rapporteur), kamerpresidenten, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet en M. Ilešič, rechters,

advocaat-generaal: A. Tizzano,

griffiers: M.-F. Contet, hoofdadministrateur, en K. Sztranc, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 november 2004,

gelet op de opmerkingen van:

– ABNA Ltd, vertegenwoordigd door D. Anderson, QC, en E. Whiteford, solicitor,

– Fratelli Martini & C. SpA, vertegenwoordigd door F. Capelli, avvocato, en B. Klaus, Rechtsanwältin,

– Ferrari Mangimi Srl, vertegenwoordigd door E. Cappelli, P. De Caterini en A. Bandini, avvocati,

– de Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi), vertegenwoordigd door H. Ferment, advocaat,

– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door M. Bethell (C‑453/03) als gemachtigde, bijgestaan door C. Lewis (C‑453/03), barrister,

– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia en M. Fiorilli (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) als gemachtigden alsmede door G. Albenzio (C‑194/04), avvocato dello Stato,

– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door S. Terstal (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04), H. G. Sevenster (C‑453/03 en C‑194/04) en J. G. M. van Bakel (C‑453/03 en C‑194/04) als gemachtigden,

– de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Molde (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) als gemachtigde,

– de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Marinou (C‑453/03) en S. Charitaki (C‑11/04 en C‑12/04) alsmede door G. Kanellopoulos en V. Kontolaimos (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) als gemachtigden,

– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door M. Muñoz Pérez (C‑453/03, C‑11/04 en C‑12/04) en J. M. Rodríguez Cárcamo (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) als gemachtigden,

– de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues (C‑453/03) en R. Loosli-Surrans (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) als gemachtigden,

– het Europees Parlement, vertegenwoordigd door E. Waldherr (C‑453/03) alsmede door M. Moore, G. Ricci (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) en A. Baas (C‑194/04) als gemachtigden,

– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door T. Middleton en F. Ruggeri Laderchi (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) alsmede door A.‑M. Colaert (C‑194/04) als gemachtigden,

– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door B. Doherty en P. Jacob (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) alsmede door C. Cattabriga (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04) als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 april 2005,

het navolgende

Arrest

1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen in wezen de geldigheid van richtlĳn 2002/2/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot wĳziging van richtlĳn 79/373/EEG van de Raad betreffende het verkeer van mengvoeders en tot intrekking van richtlĳn 91/357/EEG van de Commissie (PB L 63, blz. 23), in het bijzonder van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, ervan.

2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van het onderzoek van door fabrikanten van mengvoeders of vertegenwoordigers van die industrie ingediende vorderingen tot nietigverklaring of opschorting van de regeling die is vastgesteld om de bestreden bepalingen van richtlijn 2002/2 om te zetten in nationaal recht.

Toepasselijke bepalingen

3 Richtlijn 2002/2 is gebaseerd op artikel 152, lid 4, sub b, EG, dat luidt:

„De Raad draagt volgens de procedure van artikel 251, na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dit artikel door:

[…]

b) in afwijking van artikel 37, maatregelen op veterinair en fytosanitair gebied aan te nemen die rechtstreeks gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid;”

4 De volgende overwegingen van richtlijn 2002/2 zijn van belang:

„(2) Wat de etikettering betreft, is de bedoeling van richtlijn 79/373/EEG veehouders objectief en zo nauwkeurig mogelijk over de samenstelling en het gebruik van diervoeders in te lichten.

(3) Tot nog toe voorzag richtlijn 79/373/EEG in een soepele vermelding, waarbij alleen de voedermiddelen zonder opgave van de hoeveelheid ervan in het voeder voor gebruiksdieren moesten worden vermeld, en waarbij het mogelijk was om categorieën voedermiddelen, in plaats van de voedermiddelen zelf op te geven.

(4) De BSE-crisis en de recente dioxinecrisis hebben echter aangetoond dat de geldende voorschriften niet adequaat zijn en dat meer gedetailleerde, zowel kwalitatieve als kwantitatieve, informatie over de samenstelling van mengvoeders voor gebruiksdieren noodzakelijk is.

(5) Gedetailleerde kwantitatieve informatie kan helpen om de traceerbaarheid van mogelijk besmette voedermiddelen te verzekeren en om de betrokken partijen voedermiddelen op het spoor te komen, wat de volksgezondheid ten goede zal komen en waardoor vernietiging van producten die geen duidelijk risico voor de volksgezondheid vormen, wordt voorkomen.

(6) Daarom is het dienstig nu de vermelding van alle voedermiddelen in de mengvoeders voor gebruiksdieren verplicht te stellen, tezamen met de hoeveelheid ervan.

(7) Om praktische redenen wordt toegestaan dat de voedermiddelen in mengvoeders voor gebruiksdieren worden vermeld op een ad-hoc-etiket of een geleidedocument.

(8) De vermelding van de voedermiddelen in diervoeders is in bepaalde gevallen voor veehouders belangrijke informatie. De verantwoordelijke voor de etikettering dient dan ook aan de klant die daarom verzoekt een gedetailleerde lijst van alle gebruikte voedermiddelen, uitgedrukt in exact gewichtspercentage, te verstrekken.

[…]

(10) De Commissie moet, uiterlijk op 31 december 2002, bij het Europees Parlement en de Raad een op een haalbaarheidsstudie gebaseerd verslag indienen dat vergezeld gaat van een passend voorstel voor een positieve lijst waarin de conclusies van dat verslag zijn verdisconteerd.

[…]

(12) Omdat het niet langer mogelijk zal zijn om voor mengvoeders voor gebruiksdieren categorieën voedermiddelen op te geven in plaats van de voedermiddelen zelf, dient richtlijn 91/357/EEG van de Commissie van 13 juni 1991 tot vaststelling van de categorieën van ingrediënten die mogen worden gebruikt voor het etiketteren van mengvoeders voor andere dieren dan huisdieren […] te worden ingetrokken.”

5 Artikel 1, punt 1, sub b, van richtlijn 2002/2 wijzigt artikel 5 van richtlijn 79/373/EEG van de Raad van 2 april 1979 betreffende de handel in mengvoeders (PB L 86, blz. 30). Het luidt:

„1. artikel 5, lid 1, wordt als volgt gewijzigd:

[…]

b) het volgende punt wordt toegevoegd:

‚l) In geval van andere mengvoeders dan die voor huisdieren, de vermelding „het exacte gewichtspercentage van de voedermiddelen voor diervoeder waaruit dit voeder is samengesteld, kan worden verkregen bij: ...” (vermelding van de naam of handelsnaam, het adres of hoofdkantoor tezamen met het telefoonnummer en het e-mailadres van diegene die verantwoordelijk is voor de in dit lid bedoelde vermeldingen). Deze informatie wordt verstrekt op verzoek van de klant.’”

6 Artikel 1, punt 4, van richtlijn 2002/2 bevat een aantal bepalingen ter vervanging van artikel 5 quater van richtlijn 79/373. Het luidt:

„4. artikel 5 quater wordt vervangen door:

[…]

1. Alle voedermiddelen waaruit het mengvoeder is samengesteld, worden met hun specifieke naam vermeld.

2. Bij de vermelding van de voedermiddelen voor diervoeders worden de volgende voorschriften in acht genomen:

a) mengvoeders voor andere dieren dan huisdieren:

i) opsomming van de voedermiddelen voor diervoeders met vermelding, in afnemende volgorde van belangrijkheid, van de gewichtspercentages die in de mengvoeders voorkomen;

ii) voor de bovenbedoelde percentages wordt een marge van +/- 15 % van de aangegeven waarde getolereerd;

[…]”

7 Artikel 1, punt 5, van richtlijn 2002/2 bepaalt dat aan artikel 12 van richtlijn 79/373 een alinea wordt toegevoegd. Volgens deze alinea „bepalen [de lidstaten] dat de mengvoederfabrikanten verplicht zijn de met de officiële controles belaste instanties op verzoek elk document ter beschikking te stellen dat verband houdt met de samenstelling van de voeders die bestemd zijn om in het verkeer te worden gebracht, en aan de hand waarvan de betrouwbaarheid van de informatie op het etiket kan worden gecontroleerd”.

8 Artikel 2 van richtlijn 2002/2 bepaalt:

„Richtlijn 91/357/EEG van de Commissie wordt per 6 november 2003 ingetrokken.”

9 De voor de onderhavige zaken relevante fasen van de vaststelling van richtlijn 2002/2 kunnen worden omschreven als volgt.

10 Op 7 januari 2000 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen een voorstel ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en van de Raad tot wijziging van richtlijn 79/373 [COM(1999) 744 def.].

11 In de toelichting op dit voorstel wordt eraan herinnerd dat het Europees Parlement de fabrikanten van mengvoeders na de BSE-crisis wilde verplichten, de hoeveelheden van de verschillende ingrediënten waaruit die mengvoeders zijn samengesteld te vermelden. In de loop van de debatten die volgden werd deze vermelding „open vermelding” genoemd.

12 In de toelichting wordt in het bijzonder verklaard:

„De Commissie is zich bewust van de voordelen van een ‚open vermelding’ in de etikettering van mengvoeders voor gebruiksdieren, waardoor de oorsprong van de ingrediënten gemakkelijker zou kunnen worden opgespoord.

Door de recente gebeurtenissen in verband met de met dioxine besmette olie en additieven van oorsprong uit respectievelijk België en Duitsland blijkt nog sterker het belang van gedetailleerde informatie in de etikettering van mengvoeders. De mate waarin mengvoeders besmet zijn, hangt uiteindelijk af van de hoeveelheid besmette bestanddelen die in dat voeder zijn vermengd, en bijgevolg is volledige informatie over alle ingrediënten in de mengvoeders, en de hoeveelheid ervan, zeer belangrijk.”

13 In antwoord op bezwaren van de lidstaten, die de voorkeur gaven aan een facultatieve vermelding, en van de mengvoederfabrikanten, die de intellectuele eigendom van de diervoederformules wilden beschermen, wordt in de toelichting verklaard:

„De Commissie meent daarentegen dat een facultatieve open vermelding in strijd is met het recht op informatie van de landbouwers en met de nagestreefde openheid. Bovendien is de Commissie van oordeel dat een facultatieve open vermelding onvermijdelijk tot een vervalsing van de concurrentie tussen de voederfabrikanten zal leiden.

[…] Het argument inzake de bescherming van de intellectuele eigendom van de voederformules kan de Commissie, die een zo groot mogelijke openheid nastreeft, niet aanvaarden. Het commerciële geheim wordt eigenlijk niet verbroken omdat er geen voederformules met patent bestaan. En zelfs als ze bestonden, zou een formule nooit lang geheim kunnen worden gehouden. De bekendmaking van de ingrediënten is feitelijk geen schending van het intellectuele-eigendomsrecht.”

14 Op 4 oktober 2000 heeft het Parlement in eerste lezing vijf amendementen op dit voorstel voor een richtlijn aangebracht (PB 2001, C 178, blz. 177).

15 Op 19 december 2000 heeft de Raad van de Europese Unie gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 6/2001 vastgesteld met het oog op de aanneming van richtlijn 2002/2 (PB 2001, C 36, blz. 35). Uit de toelichting blijkt dat de Raad, die het niet realistisch achtte om te eisen dat de fabrikanten de precieze hoeveelheden vermelden van de ingrediënten van mengvoeders, de voorkeur heeft gegeven aan een vermelding van de ingrediënten in gewichtspercentages in afnemende volgorde van het gewicht ervan, binnen gewichtspercentageklassen. Op individueel verzoek van een klant diende de fabrikant echter de gedetailleerde en precieze lijst van die hoeveelheden te verstrekken. Op 21 december 2000 heeft de Commissie een gewijzigd voorstel ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 79/373, overeenkomstig dat gemeenschappelijke standpunt [document COM(2000) 780 def.; PB 2001, C 120 E, blz. 178).

16 Op 5 april 2001 heeft het Parlement in tweede lezing amendementen op dit gewijzigde voorstel voor een richtlijn ingediend waardoor de „open vermelding” werd heringevoerd (document A5‑0079/2001, PB 2002, C 21 E, blz. 310).

17 Na een bemiddelingsprocedure is een compromistekst vastgesteld die in richtlijn 2002/2 is overgenomen. Volgens deze tekst moeten de fabrikanten de hoeveelheden voedermiddelen waaruit de mengvoeders zijn samengesteld vermelden, waarbij een marge van +/- 15 % van de aangegeven waarde wordt getolereerd, maar dienen zij op verzoek van de klant de exacte gewichtspercentages van de ingrediënten van een mengvoeder mee te delen.

18 Op 24 april 2003 heeft de Commissie een verslag ingediend over de haalbaarheid van een positieve lijst van voedermiddelen [document COM(2003) 178 def.]. Hieruit blijkt dat de opstelling van een dergelijke lijst niet bijdraagt tot de veiligheid van diervoeders en dat de Commissie daarom geen voorstel zal indienen om een dergelijke lijst op te stellen. Zij kondigde in dit verslag echter initiatieven voor andere onderwerpen aan die de veiligheid van diervoeders beogen te verbeteren.

Hoofdgedingen en prejudiciële vragen

Zaak C‑453/03

19 Verzoeksters in het hoofdgeding, die gespecialiseerd zijn in de productie van mengvoeders, vorderen nietigverklaring van de regeling die is vastgesteld om de bestreden bepalingen van richtlijn 2002/2 om te zetten in nationaal recht. Bij vonnis van 6 oktober 2003 heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), de tenuitvoerlegging van deze regeling bij wijze van voorlopige maatregel opgeschort.

20 Eveneens bij vonnis van 6 oktober 2003 heeft de High Court of Justice de redenen voor zijn verzoek om een prejudiciële beslissing uiteengezet. De vraag, zoals geformuleerd in een beslissing van 23 oktober 2003, luidt als volgt:

„Is artikel 1, punt 1, sub b, en/of punt 4, van richtlijn 2002/2, voorzover dit artikel 5 quater, lid 2, sub a, van richtlijn 79/373 wijzigt door de opsomming van percentages voor te schrijven, nietig wegens:

a. het ontbreken van een rechtsgrondslag in artikel 152, lid 4, sub b, EG;

b. inbreuk op het fundamentele eigendomsrecht;

c. schending van het evenredigheidsbeginsel?”

21 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 februari 2004, heeft de vennootschap Lambey SA verzocht om overeenkomstig artikel 40 van het Statuut van het Hof van Justitie te worden toegelaten tot interventie in zaak C‑453/03 teneinde opmerkingen in te dienen. Bij beschikking van de president van het Hof van 30 maart 2004 is dit verzoek niet-ontvankelijk verklaard.

Zaken C‑11/04 en C‑12/04

22 Richtlijn 2002/2 is in Italiaans recht omgezet bij het decreet van de minister van Landbouw- en Bosbouwbeleid van 25 juni 2003 betreffende aanvullingen op en wijzigingen in de bijlagen bij wet nr. 281 van 15 februari 1963 betreffende de regeling van de toebereiding van en de handel in diervoeder, ter uitvoering van richtlijn 2002/2/EG van 28 januari 2002 (GURI nr. 181 van 6 augustus 2003; hierna: „wet nr. 281/1963”), dat vanaf 6 november 2003 van toepassing was.

23 Zoals de Consiglio di Stato in de verwijzingsbeslissingen in de zaken C‑11/04 en C‑12/04 uiteenzet, zijn de producenten van mengvoeders ingevolge dit decreet verplicht om op het etiket de lijst van voedermiddelen te vermelden alsmede, in afnemende volgorde van belangrijkheid, de percentages ten opzichte van het totaalgewicht. Deze voedermiddelen moeten overeenkomstig richtlijn 2002/2 worden vermeld met hun specifieke naam, die kan worden vervangen door de naam van de categorie waartoe zij behoren, door de categorieën te volgen die verschillende voedermiddelen omvatten en zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 10, sub a, van richtlijn 79/373, waaraan uitvoering is gegeven bij richtlijn 91/357/EEG van de Commissie van 13 juni 1991 tot vaststelling van de categorieën van ingrediënten die mogen worden gebruikt voor het etiketteren van mengvoeders voor andere dieren dan huisdieren (PB L 193, blz. 34).

24 De verwijzende rechter herinnert er in dit verband aan dat richtlijn 91/357, die is vastgesteld krachtens voormeld artikel 10, sub a, met ingang van 6 november 2003 is ingetrokken bij richtlijn 2002/2, zonder dat de Commissie een voorstel heeft kunnen indienen voor een handeling waarbij de positieve lijst van te gebruiken voedermiddelen werd vastgesteld. De Italiaanse autoriteiten hebben verwezen naar de voorlopige lijst van voedermiddelen in bijlage VII, deel A, bij wet nr. 281/1963 en, voor voedermiddelen die niet op deze lijst worden genoemd, naar de benamingen in deel B, dat wil zeggen juist naar de algemene categorieën die zijn vastgesteld bij richtlijn 91/357.

25 Verzoeksters in de hoofdgedingen, die zijn gespecialiseerd in de productie van mengvoeders, hebben bij de Consiglio di Stato hoger beroep ingesteld tegen beslissingen van het Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Zij vorderen nietigverklaring van de regeling die is vastgesteld om de bestreden bepalingen van richtlijn 2002/2 om te zetten in Italiaans recht. Bij twee afzonderlijke beslissingen heeft de verwijzende rechter de tenuitvoerlegging van deze regeling bij wijze van voorlopige maatregel opgeschort.

26 Met betrekking tot de bescherming van de volksgezondheid merkt de verwijzende rechter op dat diervoeders van plantaardige oorsprong minder risico meebrengen dan mengvoeders die diermelen bevatten en waarvan het gebruik de oorzaak is geweest voor het ontstaan van BSE. Voorts betreft artikel 152, lid 4, sub b, EG slechts maatregelen inzake de ziekten en de behandeling van dieren, terwijl de kwestie van de etikettering van diervoeders van plantaardige oorsprong niet rechtstreeks gericht is op de bescherming van de volksgezondheid.

27 In de verwijzingsbeslissing in zaak C‑11/04 is de Consiglio di Stato van oordeel dat, gezien de twijfel over de evenredigheid van de betwiste communautaire maatregel, het niet kennelijk ongegrond is een vraag te stellen over de schending van het eigendomsrecht bedoeld in artikel 1 van aanvullend Protocol nr. 1 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat is overgenomen in artikel 17 van het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB C 364, blz. 1), betreffende de intellectuele eigendom met betrekking tot het bedrijfsgeheim en de bedrijfsknowhow.

28 In zijn verwijzingsbeslissing in zaak C‑12/04 vraagt de Consiglio di Stato zich af of richtlijn 2002/2 van toepassing is. Doordat er geen lijst van te gebruiken voedermiddelen is opgesteld, is de communautaire regeling zijns inziens onvolledig, is het onmogelijk om vermeldingen verplicht te stellen met betrekking tot de etikettering van diervoederproducten en zijn verplichtingen met het oog op de voedselveiligheid overbodig.

29 In diezelfde verwijzingsbeslissing merkt de Consiglio di Stato voorts op dat de verplichting om de hoeveelheden voedermiddelen te vermelden niet is voorzien in de regeling betreffende de etikettering van levensmiddelen, te weten richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB L 109, blz. 29). Hij trekt hieruit de conclusie dat mengvoeders, wat betreft de informatie die op het etiket moet worden vermeld, vreemd genoeg aan een veel strengere regeling zijn onderworpen dan die welke voor levensmiddelen voor menselijk gebruik geldt.

30 In zaak C‑11/04 heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Moet artikel 152, lid 4, sub b, EG aldus worden uitgelegd dat het de juiste rechtsgrondslag is voor de vaststelling van bepalingen op het gebied van etikettering die vervat zijn in richtlijn 2002/2/EG, voorzover die richtlijn betrekking heeft op de etikettering van plantaardige diervoeders?

2) Is richtlijn 2002/2/EG, voorzover daarbij de verplichting tot precieze vermelding van de voedermiddelen in mengvoeders wordt opgelegd, die ook geldt voor plantaardige diervoeders, gerechtvaardigd uit het oogpunt van het voorzorgsbeginsel − wanneer een analyse van de risico’s op basis van wetenschappelijke studies ontbreekt, waartoe voornoemde voorzorgsmaatregel noopt wegens een eventuele samenhang tussen de hoeveelheid gebruikte voedermiddelen en het gevaar van ziekten die men wenst te voorkomen −, en is zij althans gerechtvaardigd uit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel, voorzover daarbij de informatieplichten van de mengvoederindustrie ten opzichte van de tot geheimhouding verplichte autoriteiten die bevoegd zijn voor de controles ter bescherming van de gezondheid, niet voldoende worden geacht voor het nastreven van de doelstellingen van volksgezondheid, die aan de maatregel ten grondslag zijn gelegd, nu bij die richtlijn evenwel een algemene regeling over de verplichting tot vermelding van de gewichtspercentages van de gebruikte voedermiddelen op de etiketten van plantaardig diervoeder wordt geformuleerd?

3) Is richtlijn 2002/2/EG in strijd met het aan de burgers van de lidstaten toegekende fundamentele eigendomsrecht, voorzover zij niet strookt met het evenredigheidsbeginsel?”

31 In zaak C‑12/04 heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) [Vraag identiek aan de eerste vraag in zaak C‑11/04]

2) [Vraag identiek aan de tweede vraag in zaak C‑11/04]

3) Moet richtlijn 2002/2/EG aldus worden uitgelegd dat de toepassing en dus de werking ervan afhankelijk zijn van de vaststelling van de positieve lijst van voedermiddelen met hun specifieke namen, zoals gepreciseerd in overweging 10 van de considerans van de richtlijn en in het verslag van de Commissie [COM(2003) 178 def.] van 24 april 2003, of moet de richtlijn in de lidstaten worden toegepast vóór de vaststelling van de in de richtlijn bedoelde positieve lijst van voedermiddelen, waarbij een lijst van de voedermiddelen in de mengvoeders met de generieke benamingen en definities van hun warencategorie wordt gebruikt?

4) Is richtlijn 2002/2/EG onrechtmatig wegens schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie ten nadele van de mengvoederfabrikanten in vergelijking met de producenten van levensmiddelen voor menselijke consumptie, voorzover de fabrikanten volgens die richtlijn onderworpen zijn aan een regeling die kwantitatieve informatie van voedermiddelen in mengvoeders voorschrijft?”

32 In beide hoofdgedingen preciseert de Consiglio di Stato dat de High Court het Hof op [23] oktober 2003 soortgelijke vragen heeft gesteld, doch dat de verwijzingsbeslissing gerechtvaardigd is teneinde geen inbreuk te maken op verzoeksters’ rechten van verdediging voor de gemeenschapsrechter.

33 Bij beschikking van de president van het Hof van 25 maart 2004 zijn de zaken C‑11/04 en C‑12/04 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.

Zaak C‑194/04

34 De Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (hierna: „Nevedi”), verzoekster in het hoofdgeding, heeft geconcludeerd tot opschorting van de regeling die is vastgesteld om de bestreden bepalingen van richtlijn 2002/2 om te zetten in Nederlands recht.

35 Het Productschap Diervoeder (hierna: „Productschap”), verweerder in het hoofdgeding, is een publiekrechtelijk lichaam in de zin van de Wet op de Bedrijfsorganisatie. Ingevolge deze wet is het Productschap bevoegd om verordeningen betreffende diervoeders vast te stellen. Deze verordeningen moeten echter worden goedgekeurd door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

36 Artikel 1, punt 4, van richtlijn 2002/2 is met ingang van 6 november 2003 in Nederlands recht omgezet bij de artikelen 7.3.2, lid 1, en 7.3.1, lid 1, sub 1, van Verordening PDV Diervoeders 2003, in de versie van wijzigingsverordening nr. PDV-25 van 11 april 2003 (PBO-blad nr. 42 van 27 juni 2003).

37 Bij brief van 24 november 2003 heeft het Productschap de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verzocht om goedkeuring van een nieuwe verordening tot intrekking van de etiketteringvoorschriften volgende uit de omzetting van de bepalingen van richtlijn 2002/2. Op 19 januari 2004 heeft de minister hierop geantwoord dat hij het hem voorgelegde ontwerp niet zou goedkeuren, omdat het in strijd was met het gemeenschapsrecht. Zijns inziens was alleen het Hof van Justitie of een nationale rechter – laatstgenoemde in afwachting van een beslissing van het Hof – bevoegd om in bepaalde gevallen de opschorting te gelasten van de tenuitvoerlegging van maatregelen ter uitvoering van het gemeenschapsrecht. Die bevoegdheid kwam niet toe aan de nationale overheid zelf.

38 Nevedi heeft voor de verwijzende rechter gevorderd de verordening tot omzetting van richtlijn 2002/2 buiten werking te stellen in afwachting van een beslissing van het Hof over de geldigheid van die richtlijn. Zij heeft met name verwezen naar een prejudiciële vraag die een rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in dat verband heeft gesteld.

39 Bij de verwijzingsbeslissing heeft de voorzieningenrechter van de Rechtbank ’s‑Gravenhage de vordering tot buitenwerkingstelling toegewezen, de behandeling van de zaak voor het overige geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1) Zijn artikel 1, [punt] 1, sub b, van richtlijn 2002/02 en/of artikel 1, [punt] 4, van richtlijn 2002/02, voorzover dit artikel 5 quater, lid 2, sub a, van richtlijn 79/373 wijzigt door de opsomming van percentages voor te schrijven, nietig wegens:

a) het ontbreken van een rechtsgrondslag in artikel 152, lid 4, sub b, EG-Verdrag;

b) inbreuk op fundamentele rechten, zoals het eigendomsrecht en het recht op vrije beroepsuitoefening;

c) inbreuk op het evenredigheidsbeginsel?

2) Indien aan de voorwaarden is voldaan, waaronder een nationale rechter van een lidstaat bevoegd is om de tenuitvoerlegging van een betwiste handeling van de gemeenschapsinstellingen op te schorten, in het bijzonder ook aan de voorwaarde dat de vraag betreffende de geldigheid van die betwiste handeling reeds door een nationale rechter van die lidstaat aan het Hof van Justitie is voorgelegd, zijn dan ook de bevoegde overheidsinstanties van de overige lidstaten bevoegd om, zonder rechterlijke tussenkomst, zelf tot opschorting van de betwiste handeling over te gaan, totdat het Hof […] over de geldigheid van die handeling heeft beslist?”

40 Gelet op de gelijkenis van de vragen, moeten de verschillende zaken voor het wijzen van één arrest worden gevoegd.

Verzoeken om heropening van de mondelinge behandeling

41 Bij brief van 9 mei 2005 hebben Fratelli Martini & C. Spa (hierna: „Fratelli Martini”) en Cargill Srl, verzoeksters in het hoofdgeding in zaak C‑11/04, het Hof gevraagd om krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering de heropening van de mondelinge behandeling te bevelen. Zij baseren hun verzoek op de vaststelling van wetenschappelijke fouten in het door de gemachtigde van de Deense regering ter terechtzitting gegeven voorbeeld dat de advocaat-generaal ter onderbouwing van zijn betoog zou hebben overgenomen. Bij hun verzoek hebben zij een technische expertise gevoegd.

42 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Hof ambtshalve, op voorstel van de advocaat-generaal dan wel op verzoek van partijen, de mondelinge behandeling krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering kan heropenen, indien het van oordeel is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden (zie arresten van 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, Jurispr. blz. I‑1577, punt 42, en 14 december 2004, Arnold André, C‑434/02, Jurispr. blz. I‑11825, punt 27, en Swedish Match, C‑210/03, Jurispr. blz. I‑11893, punt 25).

43 In casu is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, evenwel van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden. Bijgevolg dient het verzoek om heropening van de mondelinge behandeling te worden afgewezen.

Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen in zaak C‑194/04

44 Het Parlement, de Raad en de Commissie stellen dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn, omdat de verwijzende rechter de feitelijke en juridische context niet voldoende heeft omschreven en evenmin de redenen heeft uiteengezet die hem ertoe hebben gebracht die vragen te stellen. Die rechter geeft met name geen enkele uitleg over de ter sprake gebrachte inbreuken op fundamentele rechten en op het evenredigheidsbeginsel noch over de tweede vraag.

45 Volgens vaste rechtspraak is het, wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, noodzakelijk dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijke en juridische kader waarin de gestelde vraag moet worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vraag is gebaseerd (zie onder meer beschikking van 8 oktober 2002, Viacom, C‑190/02, Jurispr. blz. I‑8287, punt 15 en aangehaalde verwijzingen; arresten van 17 februari 2005, Viacom Outdoor, C‑134/03, Jurispr. blz. I‑1167, punt 22, en 12 april 2005, Keller, C‑145/03, Jurispr. blz. I‑2529, punt 29).

46 Het Hof heeft er eveneens op gewezen dat het van belang is dat de nationale rechter de precieze redenen vermeldt waarom hij twijfelt over de uitlegging van het gemeenschapsrecht en het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof noodzakelijk acht. Aldus heeft het Hof geoordeeld dat het onontbeerlijk is dat de nationale rechter minstens beknopt uiteenzet waarom hij om uitlegging van bepaalde communautaire voorschriften verzoekt en dat hij aangeeft welk verband hij ziet tussen deze bepalingen en de in het geding toepasselijke wettelijke regeling (zie onder meer beschikking Viacom, reeds aangehaald, punt 16, en arrest van 21 januari 2003, Bacardi-Martini en Cellier des Dauphins, C‑318/00, Jurispr. blz. I‑905, punt 43).

47 De reden hiervoor is onder meer dat de in verwijzingsbeslissingen verstrekte gegevens niet enkel dienen om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, maar ook om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen de mogelijkheid te bieden, overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie opmerkingen te maken (beschikking van 2 maart 1999, Colonia Versicherung e.a., C‑422/98, Jurispr. blz. I‑1279, punt 5; beschikking Viacom, reeds aangehaald, punt 14, en arrest Keller, reeds aangehaald, punt 30).

48 In het hoofdgeding heeft de verwijzende rechter, die uitspraak doet in kort geding, het feitelijke en juridische kader van de door hem gestelde vragen uiteengezet. Hij heeft op beknopte, maar afdoende wijze de redenen uiteengezet waarom hij die vragen stelt.

49 Bovendien heeft hij verwezen naar de vragen die een rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk over hetzelfde onderwerp heeft gesteld. Het Parlement, de Raad en de Commissie moesten dus weten dat het ging om zaak C‑453/03, waarin elk van die gemeenschapsinstellingen op het moment waarop hun de verwijzingsbeslissing in zaak C‑194/04 werd toegezonden, zojuist opmerkingen had ingediend. Zij kunnen daarom niet met recht stellen dat zij niet met volledige kennis van zaken opmerkingen hebben kunnen indienen.

50 Ten slotte kan de tweede vraag niet als hypothetisch worden beschouwd, op grond dat verzoekster in het hoofdgeding hoe dan ook een nationale rechter om opschorting van de gemeenschapshandeling heeft gevraagd. Uit de opmerkingen van verzoekster blijkt immers dat zij opkomt tegen de weigering van de bevoegde minister om de nationale regeling ter omzetting van richtlijn 2002/2 in te trekken alsmede tegen de noodzaak om een rechter om opschorting van deze regeling te vragen, en dat zij vervolgens melding maakt van de kosten die dit meebrengt en van de aldus door de justitiabele ondervonden schade. Hieruit volgt niet dat de vraag in de context van het hoofdgeding kennelijk irrelevant is.

51 De in zaak C‑194/04 gestelde vragen moeten derhalve ontvankelijk worden verklaard.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Rechtsgrondslag

52 Met onderdeel a van de in zaak C‑453/03 gestelde vraag, de eerste vraag in elk van de zaken C‑11/04 en C‑12/04 alsmede de eerste vraag, sub a, in zaak C‑194/04 vragen de verwijzende rechters het Hof in wezen om zich uit te spreken over de geldigheid van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van richtlijn 2002/2, op grond dat artikel 152, lid 4, sub b, EG geen geschikte rechtsgrondslag zou zijn voor de vaststelling van die bepalingen, met name gelet op het feit dat zij betrekking hebben op de etikettering van diervoeders van plantaardige oorsprong.

53 Zoals de Raad in zijn opmerkingen heeft gepreciseerd en ter terechtzitting heeft bepleit, had de bestreden maatregel, indien zij niet rechtstreeks gericht was op de bescherming van de volksgezondheid, onder artikel 37 EG kunnen vallen, dat de gemeenschapswetgever eveneens bevoegdheid verleent. De toetsing van de rechtsgrondslag van richtlijn 2002/2 blijft echter van belang teneinde na te gaan of de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van die richtlijn is aangetast [zie in die zin arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 111].

54 Volgens vaste rechtspraak moet in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Europese Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling [zie, in het bijzonder, arresten van 4 april 2000, Commissie/Raad, C‑269/97, Jurispr. blz. I‑2257, punt 43, en 30 januari 2001, Spanje/Raad, C‑36/98, Jurispr. blz. I‑779, punt 58, en arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 93].

55 Richtlijn 2002/2 is gebaseerd op artikel 152, lid 4, sub b, EG, dat de vaststelling mogelijk maakt van maatregelen op veterinair en fytosanitair gebied die rechtstreeks gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid.

56 In de overwegingen 3 en 4 van deze richtlijn wordt ingegaan op de rechtssituatie op het gebied van de vermelding van de bestanddelen van diervoeders zoals die tot aan de vaststelling van de richtlijn bestond en op de noodzaak om over meer gedetailleerde informatie te beschikken, die duidelijk was geworden door de BSE-crisis en de dioxinecrisis. Volgens overweging 5 van de richtlijn kan gedetailleerde kwantitatieve informatie helpen om de traceerbaarheid van mogelijk besmette voedermiddelen te verzekeren en om de betrokken partijen voedermiddelen op het spoor te komen, hetgeen de volksgezondheid ten goede zal komen.

57 Uit onderzoek van deze overwegingen blijkt dat de gemeenschapswetgever met de vaststelling van de bepalingen betreffende de vermelding van de bestanddelen van diervoeders de bescherming van de volksgezondheid heeft willen verzekeren.

58 Anders dan de Consiglio di Stato in zijn verwijzingsbeslissingen in de zaken C‑11/04 en C‑12/04 heeft opgemerkt, kunnen voeders van plantaardige oorsprong risico’s voor de gezondheid inhouden die vergelijkbaar zijn met die welke voeders van dierlijke oorsprong meebrengen. Fratelli Martini en de instellingen die in die zaken opmerkingen hebben ingediend, hebben terecht melding gemaakt van de problemen als gevolg van aflatoxine B1, een kankerverwekkende toxine afkomstig van een aantal soorten schimmels die op graangewassen en vruchten met een schil voorkomen, de dioxinecrisis van 1999 die de productie van mengvoeders in België heeft getroffen, de gevallen van besmetting van granen door onkruidverdelgers en de aanwezigheid, in afvalwater dat voor de productie van diervoeders wordt gebruikt, van een hormoon dat wordt gebruikt voor de productie van anticonceptiemiddelen voor de mens.

59 Zoals de gemachtigde van de Deense regering ter terechtzitting heeft uiteengezet, blijkt dat door de vermelding van de percentages van de bestanddelen van een product in geval van besmetting gericht onderzoek kan worden verricht en de verdachte voeders snel van de markt kunnen worden genomen. Volgens die regering hebben de Deense autoriteiten door de vermelding van een hoog percentage biologische maïs in voer dat een veehouder aan runderen had gegeven, in 2004 kunnen vaststellen dat dit bestanddeel de waarschijnlijke oorzaak was van een hoog gehalte aan aflatoxine B1 in de door die veehouder geproduceerde melk die bestemd was voor menselijke consumptie. Hierdoor kon het besmette product onmiddellijk worden teruggehaald, zonder dat het resultaat van laboratoriumonderzoeken moest worden afgewacht.

60 Derhalve moet worden vastgesteld dat de in de hoofdgedingen bestreden bepalingen van richtlijn 2002/2 rechtstreeks kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van het doel van bescherming van de volksgezondheid.

61 Uit het voorgaande volgt dat de bezwaren dat die bepalingen ongeldig zijn wegens een onjuiste rechtsgrondslag, ongegrond zijn.

Schending van het beginsel van gelijke behandeling

62 Met zijn vierde vraag in zaak C‑12/04 wenst de Consiglio di Stato te vernemen of richtlijn 2002/2 onrechtmatig is wegens schending van het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie als gevolg van het feit dat fabrikanten van diervoeders aan een regeling zijn onderworpen die voorschrijft dat kwantitatieve informatie moet worden gegeven over de voedermiddelen die bij de productie van mengvoeders worden gebruikt, terwijl producenten van levensmiddelen voor menselijke consumptie niet aan een dergelijke regeling zijn onderworpen.

63 Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (arresten Arnold André, reeds aangehaald, punt 68, en Swedish Match, reeds aangehaald, punt 70, en arrest van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a., C‑154/04 en C‑155/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 115).

64 Het doel van richtlijn 2002/2 is de bescherming van de volksgezondheid. Een dergelijk doel zou een eventueel verschil in behandeling kunnen rechtvaardigen, met name gelet op de uit artikel 152, lid 1, EG voortvloeiende verplichting om bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren.

65 Zoals de Raad overigens terecht heeft opgemerkt, zelfs al zou kunnen worden aangetoond dat dermate restrictieve maatregelen eveneens gerechtvaardigd zijn in sectoren waarin die maatregelen nog niet zijn getroffen, zoals de sector levensmiddelen voor menselijke consumptie, dan nog zou dit onvoldoende reden zijn om aan te nemen dat de maatregelen die zijn vastgesteld in de sector waarvoor de betrokken gemeenschapsmaatregelen gelden, niet rechtmatig zijn wegens het discriminerende karakter ervan. Was dat anders, dan zou het niveau van bescherming van de volksgezondheid worden aangepast aan de minst beschermende regeling die er bestaat.

66 Hieruit volgt dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie, de geldigheid kunnen aantasten van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van richtlijn 2002/2.

Schending van het evenredigheidsbeginsel

67 Met onderdeel c van de in zaak C‑453/03 gestelde vraag, de tweede vraag in elk van de zaken C‑11/04 en C‑12/04 alsmede de eerste vraag, sub c, in zaak C‑194/04 wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of de bepalingen van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van richtlijn 2002/2 in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. In die context vraagt de Consiglio di Stato het Hof eveneens of er mogelijk sprake is van schending van het voorzorgsbeginsel, voorzover die bepalingen zouden zijn vastgesteld zonder dat een op wetenschappelijke studies gebaseerde risicoanalyse is gemaakt.

68 Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (reeds aangehaalde arresten Arnold André, punt 45, en Swedish Match, punt 47).

69 Wat het rechterlijk toezicht op de in het voorgaande punt vermelde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op een gebied als het thans aan de orde zijnde over een ruime discretionaire bevoegdheid, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Een op dit gebied vastgestelde maatregel is derhalve slechts onrechtmatig, wanneer zij kennelijk onevenredig is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Arnold André, punt 46; Swedish Match, punt 48, en Alliance for Natural Health e.a., punt 52).

Bij het Hof ingediende opmerkingen

70 Verzoeksters in de hoofdgedingen, ondersteund door de Spaanse regering en door de regering van het Verenigd Koninkrijk, stellen in wezen dat de mededeling van de exacte samenstelling van de betrokken voeders een ernstige inbreuk vormt op hun economische rechten en belangen en, gelet op de in de diervoedersector reeds bestaande regeling, niet nodig is voor de bescherming van de gezondheid.

71 Zij verwijzen in dit verband naar de andere bepalingen van richtlijn 79/373, zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/2, in het bijzonder naar artikel 5, lid 5, sub d, dat de vermelding van het referentienummer van de partij voorschrijft, en artikel 12, op grond waarvan de fabrikanten de bevoegde nationale instanties elk document ter beschikking moeten stellen dat verband houdt met de samenstelling van de voeders. Door deze twee verplichtingen, waarvan zij de noodzaak niet betwisten, kan de traceerbaarheid van die voedermiddelen worden verzekerd met inachtneming van de economische belangen van de fabrikanten, aangezien die instanties een geheimhoudingsplicht hebben en de ontvangen informatie alleen kunnen gebruiken om de volksgezondheid te beschermen.

72 Met betrekking tot de inhoud van de diervoeders verwijzen verzoeksters naar richtlijn 70/524/EEG van de Raad van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding (PB L 270, blz. 1) en naar richtlijn 1999/29/EG van de Raad van 22 april 1999 inzake ongewenste stoffen en producten in diervoeding (PB L 115, blz. 32). Op de datum van de terechtzitting was laatstgenoemde richtlijn gewijzigd en herzien bij richtlijn 2002/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 mei 2002 inzake ongewenste stoffen in diervoeding (PB L 140, blz. 10).

73 Ten slotte verwijzen verzoeksters in de hoofdgedingen naar verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, blz. 1), die op dezelfde dag is vastgesteld als richtlijn 2002/2 en huns inziens de nieuwe kaderregeling op het gebied van voedselveiligheid vormt. Artikel 18 van deze verordening schrijft voor dat alle stoffen waarvan kan worden verwacht dat zij in diervoeders worden verwerkt, traceerbaar moeten zijn, en artikel 20 voorziet in procedures voor het uit de handel nemen van voeders waarvan mag worden aangenomen dat zij niet aan de voederveiligheidsvoorschriften voldoen.

74 De Italiaanse, de Nederlandse, de Deense, de Griekse en de Franse regering, het Parlement, de Raad en de Commissie zijn daarentegen van mening dat het vereiste van vermelding van de percentages van de ingrediënten van een voedermiddel, gelet op het doel van volksgezondheid dat wordt nagestreefd, niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

75 Het Parlement noemt ook het doel van transparantie. De bevoegde instanties hebben als gevolg van de BSE-crisis aan geloofwaardigheid verloren en deze kan alleen worden hersteld door een beleid van transparantie. Dit element moet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de evenredigheid van een maatregel die slechts tot doel heeft, de veehouder te laten beslissen over het voeder van zijn vee. Met name om deze reden is het niet afdoende dat de fabrikanten de exacte samenstelling van het voeder aan de bevoegde gezondheidsdiensten meedelen.

Antwoord van het Hof

76 Zoals in de punten 59 en 60 van dit arrest is opgemerkt, vormt de verplichting om de percentages van de bestanddelen van een voeder te vermelden, een maatregel die geschikt is om bij te dragen tot het doel van bescherming van de gezondheid van mens en dier. Die verplichting maakt het immers mogelijk om vast te stellen welke bestanddelen van een voeder mogelijk besmet zijn, zonder de resultaten van laboratoriumonderzoeken af te wachten, en dat voeder snel aan de consumptie te onttrekken.

77 Die maatregel lijkt niet overbodig, rekening houdend met het vereiste in artikel 1, punt 3, van richtlijn 2002/2 dat het nummer van de partij van het product moet worden vermeld. Laatstgenoemde vermelding maakt het immers mogelijk de partij mengvoeder te traceren, maar niet rechtstreeks de bestanddelen ervan. Bovendien kan voor het traceren een zekere tijd nodig zijn, terwijl een situatie waarin het risico van een voedselcrisis aanwezig is een snelle reactie vereist.

78 Hetzelfde geldt voor de andere door verzoeksters in de hoofdgedingen genoemde regelingen. Deze betreffen immers de inhoud van de producten (richtlijnen 70/524 en 1999/29) of de procedures betreffende de voedselveiligheid (verordening nr. 178/2002), maar geen ervan bevat een bepaling die voorschrijft dat op een product de bestanddelen ervan moeten worden vermeld. De betrokken instanties of de gebruiker van een product beschikken als gevolg van die regelingen dus niet over voldoende gegevens om in geval van een voedselcrisis onmiddellijk adequate preventiemaatregelen te treffen.

79 De verschillende verzoeksters in de hoofdgedingen stellen dat de vermelding van de exacte percentages van de bestanddelen van het product niet garandeert dat het mengvoeder gezond is noch dat de bestanddelen ervan niet besmet zijn. Opgemerkt zij echter dat de verplichting om de bestanddelen te vermelden niet beoogt te garanderen dat er geen besmetting is, maar het juist, voor het geval dat die bestanddelen besmet zouden zijn, mogelijk wil maken dat snel kan worden vastgesteld in welke voeders die bestanddelen aanwezig zijn.

80 Zoals de advocaat-generaal in de punten 115 tot en met 119 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, is het voor de verwezenlijking van dat doel echter niet nodig de fabrikant te verplichten om klanten die daarom vragen, de exacte kwantitatieve samenstelling van de diervoeders mee te delen.

81 Afgezien van de vermelding van gegevens binnen gewichtspercentageklassen, dat wil zeggen met een marge van +/- 15 % van de aangegeven waarde, die op grond van artikel 1, punt 4, van richtlijn 2002/2 op het etiket van het product moet voorkomen, dient de fabrikant volgens artikel 1, punt 1, sub b, van diezelfde richtlijn op verzoek van de klant immers schriftelijk mededeling te doen van de exacte gewichtspercentages van de voedermiddelen waaruit het diervoeder is samengesteld.

82 Zoals verzoeksters in de hoofdgedingen hebben beklemtoond, doet de verplichting om de klanten exact de bestanddelen van een voeder mee te delen ernstig afbreuk aan de economische belangen van de fabrikanten, aangezien zij hierdoor gedwongen zijn de formules van de samenstelling van hun producten te onthullen, met het gevaar dat die producten als voorbeeld worden gebruikt, eventueel door de klanten zelf, en dat zij niet kunnen profiteren van de investeringen die zij op het gebied van onderzoek en vernieuwing hebben gedaan.

83 Een dergelijke verplichting kan niet worden gerechtvaardigd door het beoogde doel van bescherming van de gezondheid en gaat kennelijk verder dan hetgeen noodzakelijk is om dat doel te bereiken. In het bijzonder zij opgemerkt dat deze verplichting losstaat van enig probleem van besmetting van voedermiddelen en dat daaraan louter op verzoek van de klant moet worden voldaan. Bovendien blijkt uit de aan het Hof gegeven uitleg en voorbeelden dat door de vermelding, op het etiket, van percentages binnen gewichtspercentageklassen normaliter zou moeten kunnen worden bepaald welk voeder mogelijk besmet is, teneinde op grond van het aangegeven gewicht te beoordelen welk gevaar ervan uitgaat en eventueel te beslissen om het voorlopig terug te halen in afwachting van de resultaten van laboratoriumonderzoeken, of om de tracering van het product door de betrokken overheidsinstanties mogelijk te maken.

84 Ten slotte zij, los van de controleprocedures die zijn ingevoerd in het kader van verordening nr. 178/2002, die op dezelfde dag is vastgesteld als richtlijn 2002/2, eraan herinnerd dat artikel 1, punt 5, van laatstgenoemde richtlijn bepaalt dat de mengvoederfabrikanten verplicht zijn de met de officiële controles belaste instanties op verzoek elk document ter beschikking te stellen dat verband houdt met de samenstelling van de voeders die bestemd zijn om in het verkeer te worden gebracht, en aan de hand waarvan de betrouwbaarheid van de informatie op het etiket kan worden gecontroleerd.

85 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat artikel 1, punt 1, sub b, van richtlijn 2002/2, dat de fabrikanten van mengvoeders verplicht om op verzoek van de klant de exacte samenstelling van een voeder mee te delen, gelet op het evenredigheidsbeginsel, ongeldig is. Bij onderzoek van de gestelde vraag is daarentegen niet gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op dit beginsel, de geldigheid van artikel 1, punt 4, van die richtlijn kunnen aantasten.

86 Met onderdeel b van de in zaak C‑453/03 gestelde vraag, de derde vraag in zaak C‑11/04 en de eerste vraag, sub b, in zaak C‑194/04 hebben de verwijzende rechterlijke instanties het Hof in wezen ook gevraagd zich uit te spreken over de geldigheid van de bepalingen van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van richtlijn 2002/2, op grond dat zij inbreuk zouden maken op fundamentele rechten en, in het bijzonder, het eigendomsrecht en het recht op vrije beroepsuitoefening.

87 Volgens vaste rechtspraak behoort het eigendomsrecht, net zoals de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen, tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun functie in de maatschappij worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht en de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen kunnen dus aan beperkingen worden onderworpen, voorzover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (laatstelijk arrest Alliance for Natural Health e.a., reeds aangehaald, punt 126).

88 Gelet op het antwoord op de vraag betreffende het evenredigheidsbeginsel, behoeft evenwel niet meer te worden onderzocht of de bestreden bepaling inbreuk maakt op het eigendomsrecht van de mengvoederfabrikanten of op het recht op vrije beroepsuitoefening.

Niet-vaststelling van een positieve lijst

89 Met zijn derde vraag in zaak C‑12/04 wenst de Consiglio di Stato te vernemen of richtlijn 2002/2 aldus moet worden uitgelegd dat de toepassing en, derhalve, de werking ervan afhankelijk zijn van de vaststelling van de positieve lijst van voedermiddelen met hun specifieke namen als bedoeld in overweging 10 van die richtlijn.

Bij het Hof ingediende opmerkingen

90 Ferrari Mangimi Srl en de Spaanse regering stellen dat dit het geval moet zijn. Zij herinneren eraan dat de vorige regeling de verplichting bevatte om de voedermiddelen te vermelden volgens een voorlopige lijst en, voor het geval deze niet bruikbaar was, de alternatieve verplichting om de algemene categorieën voedermiddelen op te geven zoals die zijn vermeld in de bijlage bij richtlijn 91/357. Richtlijn 2002/2 heeft deze regeling ingetrokken en voorzien in de opstelling, door de Commissie, van een positieve lijst van voedermiddelen. Na studie is deze instelling echter tot de conclusie gekomen dat de vaststelling van een dergelijke lijst geenszins afdoende is om de veiligheid van diervoeders te garanderen, en heeft zij geen voorstel voor de opstelling van een dergelijke lijst ingediend. In het verslag van de Commissie wordt beklemtoond dat het onmogelijk is om op een positieve lijst duizenden verschillende producten te vermelden die op tal van plaatsen met uiteenlopende technologieën worden vervaardigd en qua veiligheid, voedingskenmerken en technische kenmerken kunnen verschillen. Voorts wordt er in dit verslag aan herinnerd dat het gevaar voor de veiligheid niet in de voedermiddelen zelf schuilt, maar veeleer in de eventuele besmetting ervan door een ongeluk of fraude.

91 De Spaanse regering beklemtoont het vereiste van rechtszekerheid, op grond waarvan een gemeenschapsregeling de betrokkenen in staat moet stellen de precieze omvang te kennen van de verplichtingen die zij hun oplegt.

92 De Griekse regering stelt vast dat aangezien de opneming op één enkele lijst van mogelijk te gebruiken stoffen door de communautaire wetgeving niet is geharmoniseerd, de regeling van deze kwestie dus onder het nationale recht valt. Deze feitelijke toestand verzet zich niet tegen een doeltreffende toepassing van richtlijn 2002/2 in de lidstaten.

93 Volgens het Parlement, de Raad en de Commissie bestaat er geen enkel verband tussen de vaststelling van de positieve lijst bedoeld in overweging 10 van richtlijn 2002/2, die slechts een wens uitspreekt zonder autonome normatieve waarde en de Commissie alleen politiek verbindt, en de uitvoering van de etiketteringsvoorschriften. De lidstaten zijn derhalve, onafhankelijk van de vaststelling van die lijst, gehouden de richtlijn toe te passen en mogen daarbij enkel verlangen dat de algemene benamingen van de voedermiddelen worden gebruikt.

Antwoord van het Hof

94 Er zij aan herinnerd dat volgens overweging 10 van richtlijn 2002/2 de Commissie uiterlijk op 31 december 2002 bij het Parlement en de Raad een op een haalbaarheidsstudie gebaseerd verslag moest indienen vergezeld van een passend voorstel, waarin de conclusies van dat verslag zijn verdisconteerd, voor een positieve lijst van voedermiddelen waaruit voor gebruiksdieren bestemde mengvoeders zijn samengesteld.

95 Uit de bewoordingen van deze overweging volgt dat het slechts om een wens van de gemeenschapswetgever kan gaan dat een voorstel voor een positieve lijst van voedermiddelen wordt geformuleerd. Er wordt immers slechts gesproken van de uitvoering van een haalbaarheidsstudie, de opstelling van een verslag en de indiening van een passend voorstel waarin de conclusies van dit verslag zijn verdisconteerd.

96 Voorts is de inhoud van deze overweging niet overgenomen in de bepalingen van de richtlijn en blijkt uit onderzoek van die richtlijn geenszins dat de uitvoering ervan afhankelijk zou zijn van de vaststelling van die positieve lijst. Meer in het bijzonder blijkt niet dat zonder een dergelijke lijst niet aan de etiketteringverplichting kan worden voldaan.

97 Er blijkt immers niet dat door de intrekking van richtlijn 91/357 de uitvoering van richtlijn 2002/2 onmogelijk is geworden, aangezien de fabrikanten bij gebreke van een communautaire of zelfs een nationale regeling ter zake de gebruikelijke specifieke benamingen van de voedermiddelen kunnen gebruiken.

98 Uit een en ander volgt dat richtlijn 2002/2 aldus moet worden uitgelegd dat de toepassing ervan niet afhankelijk is van de vaststelling van de positieve lijst van voedermiddelen met hun specifieke namen als bedoeld in overweging 10 van die richtlijn.

Bevoegdheden van de bevoegde overheidsinstanties om de tenuitvoerlegging van een gemeenschapshandeling op te schorten

99 Met haar tweede vraag wenst de Rechtbank ’s-Gravenhage te vernemen of, indien aan de voorwaarden is voldaan waaronder een nationale rechter van een lidstaat de tenuitvoerlegging van een betwiste handeling van de gemeenschapsinstellingen kan opschorten, in het bijzonder ook aan de voorwaarde dat de vraag betreffende de geldigheid van die betwiste handeling reeds door een nationale rechter van die lidstaat aan het Hof is voorgelegd, dan ook de bevoegde overheidsinstanties van de overige lidstaten bevoegd zijn om, zonder rechterlijke tussenkomst, zelf tot opschorting van de betwiste handeling over te gaan totdat het Hof over de geldigheid van die handeling heeft beslist.

Bij het Hof ingediende opmerkingen

100 Nevedi, verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑194/04, stelt dat de verwijzende rechter het Hof de tweede vraag heeft gesteld omdat het Productschap, in zijn hoedanigheid van instantie die bevoegd is om in Nederland verordeningen op het gebied van diervoeders vast te stellen, bereid was om de voorschriften betreffende de open vermelding ambtshalve, dus zonder rechterlijke tussenkomst, op te schorten in afwachting van de uitspraak van het Hof in zaak C‑453/03. Omdat de betrokken minister heeft geweigerd de geldende regeling op te schorten, was Nevedi genoodzaakt een gerechtelijke procedure aan te spannen en de voorzieningenrechter te vragen die regeling op te schorten.

101 Zij herinnert eraan dat wanneer wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder volgens de rechtspraak van het Hof voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan op de bepalingen van een richtlijn, alle instanties, ook die van de overheid, gehouden zijn om die bepalingen zelf toe te passen (zie arrest van 22 juni 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Jurispr. blz. 1839, punten 31 en 32). Indien die overheidsinstanties, evenals de rechterlijke instanties, gehouden zijn de bepalingen van een richtlijn toe te passen, moet hun om redenen van proceseconomie eveneens worden toegestaan om, onder dezelfde voorwaarden als die rechterlijke instanties, de tenuitvoerlegging van een betwiste gemeenschapshandeling op te schorten.

102 De Italiaanse, de Nederlandse en de Griekse regering alsmede de Commissie wijzen op de rechtspraak van het Hof op het gebied van voorlopige maatregelen, de waarborgen van onpartijdigheid en onafhankelijkheid die een nationale rechterlijke instantie biedt, de noodzaak van een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht en het doel van de prejudiciële procedure.

Antwoord van het Hof

103 Zoals het Hof in het arrest van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 en C‑92/89, Jurispr. blz. I‑415, punt 18; hierna: „arrest Zuckerfabrik”), heeft opgemerkt, is het prejudiciële verzoek om beoordeling van de geldigheid van een handeling, evenals het beroep tot nietigverklaring, een vorm van wettigheidscontrole op de handelingen van de gemeenschapsinstellingen. Ingevolge artikel 242 EG zijn de justitiabelen bevoegd, in het kader van het beroep tot nietigverklaring opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden handeling te vragen en is het Hof bevoegd die opschorting te verlenen. De samenhang van het stelsel van voorlopige rechtsbescherming verlangt derhalve dat de nationale rechter opschorting van de tenuitvoerlegging van een nationale bestuurshandeling kan gelasten, die is gebaseerd op een gemeenschapsverordening waarvan de wettigheid wordt betwist [zie eveneens arresten van 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), C‑465/93, Jurispr. blz. I‑3761, punt 22, en 26 november 1996, T. Port, C‑68/95, Jurispr. blz. I‑6065, punt 49; zie met betrekking tot de onbevoegdheid van het Hof om in het kader van een prejudiciële procedure voorlopige maatregelen te gelasten, beschikking van de president van het Hof van 24 oktober 2001, Dory, C‑186/01 R, Jurispr. blz. I‑7823, punt 13].

104 Het Hof heeft echter geoordeeld dat de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht, een fundamenteel vereiste van de communautaire rechtsorde, meebrengt dat voor de opschorting van de tenuitvoerlegging van op een gemeenschapsverordening gebaseerde bestuurshandelingen, die met name ter zake van de indiening en de instructie van het verzoek door het nationale procesrecht wordt beheerst, in alle lidstaten in elk geval uniforme voorwaarden dienen te gelden, die het heeft gedefinieerd als dezelfde voorwaarden als die welke voor het kort geding voor het Hof gelden (arrest Zuckerfabrik, reeds aangehaald, punten 26 en 27).

105 Het Hof heeft in het bijzonder aangegeven dat de kortgedingrechter, teneinde na te gaan of wordt voldaan aan de voorwaarden van spoedeisendheid en het gevaar van ernstige en onherstelbare schade, de bijzondere omstandigheden van ieder afzonderlijk geval dient te onderzoeken en de elementen dient te beoordelen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld, of de onverwijlde tenuitvoerlegging van de handeling waaromtrent voorlopige maatregelen worden gevraagd, voor de verzoeker onomkeerbare nadelen meebrengt, die niet kunnen worden hersteld indien de gemeenschapshandeling ongeldig wordt verklaard [reeds aangehaalde arresten Zuckerfabrik, punt 29, en Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), punt 41].

106 Als rechter die in het kader van zijn bevoegdheid het gemeenschapsrecht moet toepassen en derhalve gehouden is de volle werking van het gemeenschapsrecht te waarborgen, dient de nationale rechter bij wie een verzoek om een voorlopige maatregel is ingediend, rekening te houden met de afbreuk die de maatregel in kort geding kan doen aan de rechtsregeling die een gemeenschapshandeling in de gehele Gemeenschap tot stand heeft gebracht. Hij dient enerzijds het cumulatief effect dat ontstaat indien tal van rechters om dezelfde redenen eveneens maatregelen in kort geding treffen, en anderzijds de specifieke situatie die de verzoeker van de andere betrokken marktdeelnemers onderscheidt, in aanmerking te nemen [arrest Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), reeds aangehaald, punt 44].

107 In het bijzonder wanneer de maatregelen in kort geding financiële risico’s voor de Gemeenschap kunnen meebrengen, dient de nationale rechter voorts de mogelijkheid te hebben om van de verzoeker toereikende zekerheden te verlangen, zoals borgstelling of sekwestratie [reeds aangehaalde arresten Zuckerfabrik, punt 32, en Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), punt 45].

108 Vastgesteld zij dienaangaande dat nationale overheidsinstanties als die in zaak C‑194/04 geen voorlopige maatregelen kunnen vaststellen met inachtneming van de daarvoor door het Hof gestelde voorwaarden.

109 In dit verband moet met name worden opgemerkt dat de status zelf van die instanties in het algemeen niet kan garanderen dat zij evenveel onafhankelijkheid en onpartijdigheid aan de dag leggen als de nationale rechterlijke instanties. Evenzo is niet zeker dat voor dergelijke instanties de tegenspraak geldt die kenmerkend is voor het gerechtelijk debat en waardoor de argumenten van de verschillende partijen kunnen worden gehoord alvorens bij de vaststelling van een besluit de relevante belangen worden afgewogen.

110 Met betrekking tot het argument dat overwegingen verband houdende met de voortvarende behandeling of de kosten een rechtvaardiging zouden kunnen opleveren voor de noodzaak om aan de nationale overheidsinstanties bevoegdheid toe te kennen, zij beklemtoond dat de nationale rechterlijke instanties die uitspraak doen in kort geding, in het algemeen op zeer korte termijn een beslissing kunnen geven. In elk geval kan een argument verband houdende met de voortvarende behandeling of de kosten niet doorslaggevend zijn gezien de waarborgen die worden geboden door de door de rechtsorden van de lidstaten ingevoerde stelsels van rechtsbescherming.

111 Derhalve moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat zelfs wanneer een rechterlijke instantie van een lidstaat heeft vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarden waaronder zij de tenuitvoerlegging van een gemeenschapshandeling kan opschorten, in het bijzonder wanneer de vraag van de geldigheid van die handeling reeds aan het Hof is voorgelegd, de bevoegde nationale overheidsinstanties van de overige lidstaten niet bevoegd zijn om die handeling op te schorten totdat het Hof over de geldigheid ervan heeft beslist. Het staat immers alleen aan de nationale rechter om, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van de bij hem aanhangige zaak, na te gaan of wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van voorlopige maatregelen.

Kosten

112 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instanties over de kosten hebben te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:

1) Bij onderzoek van onderdeel a van de in zaak C‑453/03 gestelde vraag, de eerste vraag in elk van de zaken C‑11/04 en C‑12/04 alsmede de eerste vraag, sub a, in zaak C‑194/04 is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van richtlijn 2002/2/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot wijziging van richtlijn 79/373/EEG van de Raad betreffende het verkeer van mengvoeders en tot intrekking van richtlijn 91/357/EEG van de Commissie, niet geldig op de grondslag van artikel 152, lid 4, sub b, EG is vastgesteld.

2) Bij onderzoek van de vierde vraag in zaak C‑12/04 is niet gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie, de geldigheid kunnen aantasten van artikel 1, punt 1, sub b, en punt 4, van richtlijn 2002/2.

3) Artikel 1, punt 1, sub b, van richtlijn 2002/2, dat de fabrikanten van mengvoeders verplicht om op verzoek van de klant de exacte samenstelling van een voeder mee te delen, is, gelet op het evenredigheidsbeginsel, ongeldig. Bij onderzoek van onderdeel c van de in zaak C‑453/03 gestelde vraag, de tweede vraag in elk van de zaken C‑11/04 en C‑12/04 alsmede de eerste vraag, sub c, in zaak C‑194/04 is daarentegen niet gebleken van feiten of omstandigheden die, gelet op dit beginsel, de geldigheid van artikel 1, punt 4, van die richtlijn kunnen aantasten.

4) Richtlijn 2002/2 moet aldus worden uitgelegd dat de toepassing ervan niet afhankelijk is van de vaststelling van de positieve lijst van voedermiddelen met hun specifieke namen als bedoeld in overweging 10 van die richtlijn.

5) Zelfs wanneer een rechterlijke instantie van een lidstaat heeft vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarden waaronder zij de tenuitvoerlegging van een gemeenschapshandeling kan opschorten, in het bijzonder wanneer de vraag van de geldigheid van die handeling reeds aan het Hof is voorgelegd, zijn de bevoegde nationale overheidsinstanties van de overige lidstaten niet bevoegd om die handeling op te schorten totdat het Hof over de geldigheid ervan heeft beslist. Het staat immers alleen aan de nationale rechter om, rekening houdend met de bijzondere omstandigheden van de bij hem aanhangige zaak, na te gaan of wordt voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van voorlopige maatregelen.

ondertekeningen