Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 15 december 1994. - STRAFZAKEN TEGEN JEAN-LOUIS AUBERTIN, BERNARD COLLIGNON, GUY CREUSOT, ISABELLE DIBLANC, GILLES JOSSE, JACQUELINE MARTIN EN CLAUDIE NORMAND. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE CHARLEVILLE-MEZIERES - FRANKRIJK. - KAPPERS - RICHTLIJN 82/489/EEG VAN DE RAAD. - GEVOEGDE ZAKEN C-29/94, C-30/94, C-31/94, C-32/94, C-33/94, C-34/94 EN C-35/94.



Jurisprudentie 1995 bladzijde I-00301



Conclusie van de advocaat generaal

++++

A ° Inleiding

1. Deze gevoegde zaken betreffen zeven prejudiciële verwijzingen van het Tribunal de grande instance de Charleville-Mézières waarin steeds dezelfde vraag wordt gesteld over de gevolgen van de nationale regelingen ter omzetting van richtlijn 82/489/EEG.(1) De richtlijn behelst maatregelen ter vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten van kappers.

2. In alle procedures gaat het om een strafrechtelijke vervolging van personen aan wie ten laste wordt gelegd, dat zij een kapsalon hebben gedreven zonder in het bezit te zijn van een school- of praktijkdiploma voor het kappersvak en zonder een bedrijfsleider met een dergelijk diploma in dienst te hebben.

3. Volgens artikel 3 van wet nr. 46-1173(2) (hierna: "de wet"), die de voorwaarden voor de toegang tot het beroep van kapper regelt, moet de eigenaar of de bedrijfsleider van een kapsalon in het bezit zijn van een school- of praktijkdiploma voor het kappersvak. Er is een uitzonderingsbepaling voor gemeenten met minder dan 2 000 inwoners, doch die is in casu duidelijk niet relevant.

4. Overtredingen kunnen krachtens artikel 5 van de wet worden bestraft met een geldboete en bij recidive zelfs met bedrijfssluiting. De onderhavige strafvervolging is gebaseerd op artikel 5 juncto artikel 3 van de wet.

5. Blijkens de zeer beknopt geformuleerde prejudiciële verwijzingen gaat het om de vraag, of wet nr. 87-343 van 22 mei 1987 ter omzetting van richtlijn 82/489 een met het gemeenschapsrecht strijdige discriminatie tussen gemeenschapsonderdanen en nationale onderdanen teweegbrengt. Bij deze wet werd in wet nr. 87-343 een artikel 3-1 ingevoegd, dat ter omzetting van artikel 2 van richtlijn 82/489(3) bepaalt, dat van het vereiste van een diploma als bedoeld in artikel 3 zijn vrijgesteld, gemeenschapsonderdanen die het kappersvak in een andere Lid-Staat hebben uitgeoefend onder de volgende voorwaarden:

1) betrokkene moet het vak daadwerkelijk en conform de in die andere Lid-Staat voor het kappersvak geldende bepalingen hebben uitgeoefend;

2) betrokkene moet het vak gedurende een ononderbroken periode van zes jaar als zelfstandige of als bedrijfsleider hebben uitgeoefend. Deze periode wordt tot drie jaar verminderd wanneer hij jegens de Franse controle-instanties kan aantonen:

° ofwel dat hij vooraf een opleiding heeft gevolgd van ten minste drie jaar, afgesloten met een door de staat of door een bevoegde beroepsorganisatie erkend diploma, overeenkomstig de bepalingen die in de betrokken Lid-Staat voor de toegang tot het beroep gelden;

° ofwel dat hij het vak gedurende ten minste vijf jaar in loondienst heeft uitgeoefend.

6. Verder worden overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de richtlijn(4) leeftijds- en tijdsgrenzen vastgesteld voor de in aanmerking te nemen perioden van beroepsuitoefening.(5)

7. Tot slot bepaalt de uit één enkel artikel bestaande wet 87-343, dat een en ander geldt als overgangsregeling in afwachting van een cooerdinatie van de voor de toegang tot het kappersvak geldende voorwaarden inzake opleiding, waartoe de Lid-Staten van de EEG zich zouden hebben verbonden.

8. In circulaire nr. 88010 van 27 juli 1988 betreffende de toepassing van wet nr. 87-343 wordt onder meer verklaard, dat het bepaalde in de wet van 22 mei 1987 eveneens geldt voor kappers van Franse nationaliteit die in een andere Lid-Staat dan Frankrijk aan de voorwaarden hebben voldaan.

9. De verwijzende rechter gaat er kennelijk van uit, zonder dit met zoveel woorden te zeggen, dat de voor onderdanen van andere Lid-Staten dan Frankrijk geldende bepalingen gunstiger zijn dan die voor nationale onderdanen die zich niet in een voor het gemeenschapsrecht relevante situatie bevinden. Hij stelt het Hof de volgende vraag:

"Bewerkstelligen de artikelen 3 en 3-1 van wet nr. 46-1173 van 23 mei 1946 discriminatie tussen EEG-onderdanen en Franse onderdanen, gelet op wet nr. 87-343 van 22 mei 1987, vastgesteld ter uitvoering van gemeenschapsrichtlijn 82/489/EEG van 19 juli 1982?"

B ° Discussie

10. Letterlijk opgevat behelst de prejudiciële vraag een verzoek om uitlegging van nationaal recht, iets waarvoor het Hof niet bevoegd is.(6) Het is echter vaste praktijk van het Hof om onduidelijke prejudiciële vragen of vragen over de uitlegging of de verenigbaarheid van nationaal recht met het gemeenschapsrecht te herformuleren in het licht van de gemeenschapsrechtelijke problematiek. Door beantwoording van de geherformuleerde vraag wil het Hof de verwijzende rechter de gegevens aanreiken die deze voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding nodig heeft.(7)

11. De Franse regering suggereert, de vraag te herformuleren. Haars inziens is de prejudiciële vraag erop gericht te vernemen, of richtlijn 82/489 en artikel 52 EG-Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die discriminatie tussen gemeenschapsonderdanen en nationale onderdanen bewerkstelligt.

12. Volgens de Commissie dient de vraag in haar context te worden bezien. De vraag zou er in feite op gericht zijn te vernemen, of de Franse wetgeving, zoals deze in de artikelen 3 en 3-1 van de wet van 1946 is neergelegd, leidt tot omgekeerde discriminatie van Franse onderdanen die hun beroepsopleiding in Frankrijk hebben gevolgd en, zo ja, of het gemeenschapsrecht dit toestaat.

13. Samenvattend meen ik, dat de vraag als volgt moet worden verstaan: is een omgekeerde discriminatie, veroorzaakt door de artikelen 3 en 3-1 van wet 46-1173, verenigbaar met het gemeenschapsrecht, in het bijzonder met richtlijn 82/489 en artikel 52 EG-Verdrag?

14. Alvorens in te gaan op de prejudiciële vraag(8) maakt de Commissie enkele opmerkingen over de stand van het gemeenschapsrecht ter zake van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten van kappers. Het kappersvak is niet in alle Lid-Staten geregeld. Slechts in enkele Lid-Staten is voor de toegang tot het beroep het bezit van een einddiploma vereist, terwijl in andere Lid-Staten geen speciale kennis wordt verlangd. Tegen deze achtergrond stelde de Raad richtlijn 82/489 vast ter vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten van kappers. De richtlijn bevat geen gemeenschapsrechtelijke definitie van het kappersvak en dus geen cooerdinatie van de beroepsopleiding. De richtlijn spreekt, wat dat betreft, voor zichzelf. In de vierde en vijfde overweging van de considerans heet het:

"Overwegende dat cooerdinatie ter zake thans niet mogelijk blijkt; dat een dergelijke cooerdinatie evenwel een wenselijk doel is dat zo spoedig mogelijk dient te worden bereikt;

Overwegende dat het in afwachting van deze cooerdinatie niettemin wenselijk en mogelijk is de mobiliteit van kappers binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken door in de ontvangende Lid-Staten waar de toegang tot deze werkzaamheden is geregeld, het feit dat de betrokkene de werkzaamheid in het land van herkomst gedurende een redelijke periode in het nabije verleden daadwerkelijk als zelfstandige of bedrijfsleider heeft uitgeoefend, te aanvaarden als genoegzaam bewijs dat hij vakkennis bezit, gelijkwaardig aan die welke in het ontvangende land wordt verlangd."

15. Elke Lid-Staat blijft dus bevoegd de opleiding, de toegang tot het beroep en het voeren van beroepsaanduidingen op zijn grondgebied te regelen. Het gemeenschapsrecht verlangt slechts de erkenning van de in een andere Lid-Staat vervulde beroepsuitoefening, indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2 van richtlijn 82/489.(9)

16. De Commissie is van mening, dat de Franse wettelijke regeling volledig in overeenstemming is met de gemeenschapsrechtelijke regel, zoals zij reeds te kennen heeft gegeven in haar antwoord op parlementaire vraag 839/92 van de heer E. Glinne.(10)

17. Ook de Franse regering wijst op de considerans en de materiële inhoud van de richtlijn; wanneer zij de Franse wetgeving daaraan toetst, komt zij tot de conclusie, dat de nationale regeling in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht. Zij brengt bovendien onder de aandacht, dat Franse onderdanen niet worden gediscrimineerd; daartoe zou in circulaire nr. 88010 met inaanmerkingneming van de rechtspraak van het Hof(11) een uitdrukkelijke regeling zijn getroffen. Aangezien het in casu evenwel om zuiver interne situaties gaat, kan volgens de Franse regering richtlijn 82/489 noch artikel 52 EG-Verdrag toepassing vinden.

18. Bij de beantwoording van de concrete rechtsvraag mag niet uit het oog worden verloren, dat de Lid-Staten naar de huidige stand van het gemeenschapsrecht bevoegd zijn om de binnen hun grondgebied geldende beroepsvoorschriften vast te stellen.(12) Voor zover een harmonisering op gemeenschapsniveau ontbreekt, kunnen verschillen in de wetgevingen van de Lid-Staten de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 52 EG-Verdrag niet belemmeren. Zo overwoog het Hof onlangs in zaak C-379/92(13) met betrekking tot technische voorschriften voor de zeescheepvaart:

"De moeilijkheden die dit eventueel voor deze ondernemingen meebrengt, hebben evenwel geen gevolgen voor de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 52 EEG-Verdrag. Naar hun aard verschillen deze moeilijkheden niet van die welke voortvloeien uit dispariteiten tussen de nationale wettelijke regelingen, bij voorbeeld op het gebied van lonen, sociale lasten of het belastingstelsel."(14)

19. Er zijn trouwens geen aanwijzingen van enige tegenspraak tussen richtlijn 82/489 ° een richtlijn die enkel een erkenning behelst ° en de Franse uitvoeringsbepalingen, waaruit zou kunnen worden afgeleid, dat de Franse bepalingen in strijd zijn met het gemeenschapsrecht en eventueel moeten worden aangepast of conform het gemeenschapsrecht moeten worden uitgelegd.

20. Artikel 52 EG-Verdrag kan slechts toepassing vinden, indien belanghebbenden zich op het daarin impliciet vervatte discriminatieverbod beroepen.(15) Het beginsel van gelijke behandeling van artikel 52 behelst in de eerste plaats de verplichting om gemeenschapsonderdanen op dezelfde wijze te behandelen als nationale onderdanen. Deze laatsten kunnen zich echter slechts op artikel 52 beroepen wanneer zij zich in een voor het gemeenschapsrecht relevante situatie bevinden. Dat is bij voorbeeld het geval wanneer een nationaal onderdaan in een andere Lid-Staat een opleiding heeft gevolgd of beroepswerkzaamheden heeft verricht, die hij zich in zijn eigen land ten nutte wil maken. In dit verband kunnen dus ook personen die de nationaliteit van de ontvangende Lid-Staat bezitten, de voordelen van het gemeenschapsrecht genieten.(16) Met deze situatie lijkt in circulaire 88010 rekening te zijn gehouden: daarin wordt uitdrukkelijk bepaald, dat Franse onderdanen zich op de bepalingen ter uitvoering van richtlijn 82/489 kunnen beroepen wanneer zij zich in een voor het gemeenschapsrecht relevante situatie bevinden.

21. De zaak ligt anders bij zuiver interne situaties. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het gemeenschapsrecht(17), in het bijzonder artikel 52(18), niet worden toegepast op zuiver interne situaties.

22. Dat het gemeenschapsrecht zuiver interne situaties onverlet laat, belet dus een beroep op het gemeenschapsrecht in gevallen van zogenaamde "omgekeerde discriminatie", dat wil zeggen gevallen waarin nationale onderdanen minder gunstig worden behandeld dan gemeenschapsonderdanen. Omgekeerde discriminatie ontstaat in vele gevallen doordat het gemeenschapsrecht aan gemeenschapsonderdanen rechten toekent die verder gaan dan een gelijke behandeling als nationale onderdanen vereist.(19)

23. Het gemeenschapsrecht verzet zich in dergelijke gevallen echter niet tegen de toepassing van een op het nationale recht gebaseerd gelijkheidsbeginsel.(20)

24. De gemeenschapsrechtelijke beoordeling van de onderhavige problematiek wordt niet op losse schroeven gezet door het arrest Lancry van 9 augustus 1994(21), waarin het Hof zich moest uitspreken over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van het "octroi de mer", een heffing die in de Franse overzeese departementen ("DOM") wordt toegepast op aldaar binnengebrachte goederen, ongeacht hun oorsprong. Zowel de Raad als de Spaanse regering hadden betoogd, dat voor zover de regeling gold voor goederen die uit het Franse moederland de DOM binnenkwamen, zij geheel tot de interne sfeer van die Lid-Staat beperkt bleef, zodat de bepalingen van primair gemeenschapsrecht niet van toepassing waren.(22)

25. Het Hof aanvaardde dit argument niet en verklaarde het "octroi de mer" in zijn geheel onverenigbaar met artikel 9 van het Verdrag. Ter motivering wees het Hof in de eerste plaats op het belang van de eenheid van het communautaire douanegebied, waaraan een bij overschrijding van een regionale grens geïnde heffing evenzeer afbreuk doet als een heffing bij de nationale grens.(23) In de tweede plaats was het Hof van oordeel, dat de heffing geen in alle opzichten tot de interne sfeer van een Lid-Staat beperkte situatie opleverde, daar zij moest worden toegepast op alle goederen die de betrokken DOM werden binnengebracht, ongeacht de herkomst van de goederen.(24)

26. In het onderhavige geval ligt de situatie fundamenteel anders. In de eerste plaats gaat het hier niet om het vrije verkeer van goederen, dat gelet op de eenheid van het communautaire douanegebied gelijke omstandigheden in de gehele Gemeenschap vereist. Het gaat hier om een aspect van het vrije verkeer van personen, namelijk de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Zolang geen harmonisatiebepalingen zijn vastgesteld, moeten verschillen in de nationale wettelijke regelingen worden aanvaard.(25) Bovendien lijdt het geen twijfel, dat de eventuele benadeling zich slechts in zuiver interne situaties kan voordoen, want de relevante beroepsvoorschriften hebben geen externe werking.

C ° Conclusie

27. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:

Een door de artikelen 3 en 3-1 van wet 46-1173 veroorzaakte omgekeerde discriminatie is een zuiver interne situatie, waarop het gemeenschapsrecht niet van toepassing is.

(*) Oorspronkelijke taal: Duits.

(1) ° Richtlijn 82/489/EEG van de Raad van 19 juli 1982 (PB 1982, L 218, blz. 24).

(2) ° Wet nr. 46-1173 van 23 mei 1946 portant sur la réglementation des conditions d' accès à la profession de coiffeur (JORF van 24.5.1946, blz. 4539), gewijzigd bij wet 87-343 van 22 mei 1987 ter omzetting van richtlijn 82/489/EEG (JORF van 23.5.1987, blz. 5650).

(3) ° Deze bepaling luidt als volgt: 1. Wanneer in een Lid-Staat de toegang tot de in artikel 1 bedoelde werkzaamheden of de uitoefening daarvan afhankelijk is gesteld van het bezit van algemene, handels- en vakkennis en -bekwaamheid, beschouwt deze Lid-Staat als voldoende bewijs van die kennis en bekwaamheid het feit dat de betrokken werkzaamheden in een andere Lid-Staat daadwerkelijk en rechtmatig zijn uitgeoefend:

a) gedurende zes opeenvolgende jaren als zelfstandige of bedrijfsleider, dan wel

b) gedurende drie opeenvolgende jaren als zelfstandige of bedrijfsleider, indien de begunstigde kan bewijzen dat hij voor het betrokken beroep een voorafgaande opleiding van ten minste drie jaar heeft ontvangen, die wordt afgesloten met een door de staat erkend certificaat of als volwaardig wordt aangemerkt door een bevoegde beroeps- of bedrijfsorganisatie, dan wel

c) gedurende drie opeenvolgende jaren als zelfstandige, indien de begunstigde kan bewijzen dat hij het betrokken beroep gedurende ten minste vijf jaar als niet-zelfstandige heeft uitgeoefend.

Wanneer de ontvangende Lid-Staat voor herenkappers en dameskappers verschillende eisen van bekwaamheid stelt, kan deze Lid-Staat van de onderdanen van de andere Lid-Staten verlangen dat de betrokken werkzaamheid werd uitgeoefend en de beroepsopleiding werd ontvangen in dezelfde branche als die waarin de begunstigde zich in de ontvangen Lid-Staat wenst te vestigen.

2. In de gevallen bedoeld in lid 1, sub a en c, mogen op de datum van indiening van het in artikel 3 bedoelde verzoek niet meer dan tien jaar zijn verstreken sedert de beëindiging van deze werkzaamheid. De in lid 1, sub a en c, bedoelde werkzaamheden als zelfstandige of bedrijfsleider moeten zijn uitgeoefend na het bereiken van de leeftijd van 20 jaar.

(4) ° Zie voetnoot 3.

(5) ° 1 L' exercice de cette activité doit avoir été effectif et licite au regard des dispositions régissant l' activité de coiffeur dans l' Etat du lieu d' exercice.

2 Elle doit en outre avoir été exercée à titre indépendant ou comme dirigeant chargé de la gestion de l' entreprise pendant une période continue de six ans. Cette période est ramenée à trois ans si l' intéressé justifie devant les autorités françaises chargées d' en vérifier l' authenticité:

° soit qu' il a subi une formation préalable d' au moins trois ans sanctionnée par un diplôme reconnu par l' Etat ou un organisme professionnel compétent, selon les dispositions qui régissent l' accès à la profession dans l' Etat du lieu d' exercice;

° soit qu' il a exercé la profession à titre salarié pendant cinq ans au moins.

Pour l' appréciation de la durée d' exercice requise à titre indépendant ou comme dirigeant chargé de la gestion de l' entreprise, il n' est tenu compte que de l' acitvité exercée après l' âge de vingt ans, sauf dans le cas où l' intéressé justifie d' une période de formation d' au moins trois ans sanctionnée par un diplôme reconnu dans les conditions mentionnées ci-dessus.

3 Cette activité ne doit pas avoir pris fin plus de dix ans avant la date à laquelle l' intéressé demande à être dispensé de la condition de diplôme prévue à l' article 3; cette condition n' est toutefois pas exigée dans le cas où l' intéressé justifie d' une période de formation d' au moins trois ans sanctionnée par le diplôme mentionné au 2 ci-dessus

(...)

(6) ° Arresten van 17 november 1993 (zaak C-285/92, Twee Provinciën, Jurispr. 1993, blz. I-6045, r.o. 10) en 18 juni 1991 (zaak C-369/89, Piageme, Jurispr. 1991, blz. I-2971, r.o. 7).

(7) ° Zaak C-285/92 en zaak C-369/89, reeds aangehaald.

(8) ° Met de relevante inhoud die daaraan bij wege van uitlegging moet worden gegeven.

(9) ° Zie voetnoot 3.

(10) ° PB 1992, C 247, blz. 42.

(11) ° Arrest van 7 februari 1979 (zaak 115/78, Knoors, Jurispr. 1979, blz. 399).

(12) ° Dit is niet anders geworden sinds de vaststelling van richtlijn 92/51/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen, ter aanvulling van richtlijn 89/48/EEG (PB 1992, L 209, blz. 25), die volgens artikel 17 vóór 18 juni 1994 moest worden omgezet. Ook een algemene wederzijdse erkenning van diploma' s ontslaat Franse onderdanen niet van de verplichting om een einddiploma te behalen om het beroep in Frankrijk als zelfstandige te kunnen uitoefenen.

(13) ° Arrest van 14 juli 1994 (zaak C-379/92, Peralta, Jurispr. 1994, blz. I-3453).

(14) ° R.o. 34 van het arrest Peralta.

(15) ° Arrest van 9 juni 1977 (zaak 90/76, Van Ameyde, Jurispr. 1977, blz. 1091, r.o. 27).

(16) ° Zie het arrest Knoors, reeds aangehaald.

(17) ° Zie arresten van 28 maart 1979 (zaak 175/78, Saunders, Jurispr. 1979, blz. 1129, r.o. 11 e.v.); 15 januari 1986 (zaak 44/84, Hurd, Jurispr. 1986, blz. 29, r.o. 55 e.v.) en 23 april 1991 (zaak C-41/90, Hoefner en Elser, Jurispr. 1991, blz. I-1979, r.o. 37).

(18) ° Arresten van 20 april 1988 (zaak 204/87, Bekaert, Jurispr. 1988, blz. 2029, r.o. 12); 3 oktober 1990 (gevoegde zaken C-54/88, C-91/88 en C-14/89, Nino, Jurispr. 1990, blz. I-3537, r.o. 11); 28 januari 1992 (gevoegde zaken C-330/90 en C-331/90, López Brea en Hidalgo Palacios, Jurispr. 1992, blz. I-323, r.o. 9); 19 maart 1992 (zaak C-60/91, Batista Morais, Jurispr. 1992, blz. I-2085, r.o. 7-9) en 26 januari 1992 (zaak C-112/91, Werner, Jurispr. 1993, blz. I-429).

(19) ° Bij voorbeeld het recht van verblijf en het recht om verblijf te houden van gezinsleden met de nationaliteit van een derde land (zie arrest van 18 oktober 1990, gevoegde zaken C-297/88 en C-197/89, Dzodzi, Jurispr. 1990, blz. I-3763) of de erkenning van regelmatige beroepsuitoefening in een Lid-Staat als bewijs van bekwaamheid.

(20) ° Zie arresten van 28 januari 1992 (zaak C-332/90, Steen I, Jurispr. 1992, blz. I-341) en 16 juni 1994 (zaak C-132/93, Steen II, Jurispr. 1994, blz. I-2715).

(21) ° Arrest van 9 augustus 1994 (gevoegde zaken C-363/93 en C-407/93 tot en met C-411/93, Lancry, Jurispr. 1994, blz. I-3957).

(22) ° R.o. 23.

(23) ° R.o. 25 e.v.

(24) ° R.o. 30 e.v.

(25) ° Zie bij voorbeeld het arrest Peralta, reeds aangehaald.