CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 10 juni 2004 ( )

Zaak C‑457/02

Antonio Niselli

[Verzoek van het Tribunale penali di Terni (Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 75/442/EEG – Begrip afvalstof – IJzerschroot – Nationale definitie waarbij consumptieresiduen van het begrip afvalstoffen worden uitgezonderd indien zij in een productieproces worden gebruikt – Rechtstreekse werking van richtlijnen in strafzaken – Beginsel van terugwerkende kracht van de mildere strafwet”

I – Inleiding

1. Bij het Tribunale penale di Terni (Italië) is een strafzaak aanhangig waarin de verdachte, Niselli, ten laste wordt gelegd verantwoordelijk te zijn voor het vervoer van ijzerschroot met een niet voor het vervoer van afvalstoffen toegelaten voertuig. In de onderhavige verwijzingsbeschikking verzoekt het Tribunale het Hof om uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen( ) (hierna: „richtlijn 75/442”), om te beoordelen of de Italiaanse uitvoeringsbepalingen waarin het begrip afvalstof nader wordt omschreven, in overeenstemming zijn met de richtlijn.

2. Krachtens de ten tijde van de feiten geldende nationale bepalingen moesten ijzerhoudende materialen volgens de verwijzende rechter als afvalstoffen worden aangemerkt. Volgens de nadien vastgestelde bepalingen worden bepaalde materialen, zoals ijzerschroot, die in dezelfde productie‑ of consumptiecyclus opnieuw worden gebruikt, echter van het begrip afvalstof uitgezonderd. Voor het geval deze uitzondering in strijd zou zijn met richtlijn 75/442, moet worden vastgesteld welke gevolgen dit heeft voor de strafzaak.

II – Toepasselijke bepalingen

A – Gemeenschapsrecht

3. In artikel 1, sub a, eerste alinea, van richtlijn 75/442 worden afvalstoffen omschreven als volgt:

„elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.

4. Bijlage I bij richtlijn 75/442 vermeldt sub Q 14 „producten die voor de houder niet of niet meer bruikbaar zijn [...]”. Verder bevat de bijlage twee restcategorieën, namelijk sub Q 1 „productie‑ of consumptieresiduen die niet hieronder nader zijn gespecificeerd” en sub Q 16 „alle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen”.

5. Overeenkomstig de artikelen 9 en 10 van richtlijn 75/442 moeten inrichtingen of ondernemingen een vergunning hebben voor het verrichten van de handelingen van verwijdering volgens bijlage II A en handelingen voor nuttige toepassing volgens bijlage II B van de richtlijn. Voor inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren geldt ingevolge artikel 12 een registratieverplichting.

B – Nationaal recht

6. In artikel 6, lid 1, sub a, van wetsbesluit nr. 22 van 5 februari 1997( ) (hierna: „wetsbesluit nr. 22/97”) is het begrip afvalstof van richtlijn 75/442 in het Italiaanse recht overgenomen. De bijlagen A, B en C bij wetsbesluit nr. 22/97 komen overeen met de bijlagen I, II A en II B bij richtlijn 75/442.

7. Ingevolge artikel 51 van wetsbesluit nr. 22/97 is de niet-nakoming van de in de artikelen 27 tot 33 neergelegde vergunnings‑, registratie‑ en kennisgevingplicht strafbaar.

8. In artikel 14 van wetsbesluit nr. 138 van 8 juli 2002( ) (hierna: „wetsbesluit nr. 138/02”) dat bij wet nr. 178 van 8 augustus 2002( ) is bekrachtigd, heeft de Italiaanse wetgever voor het begrip afvalstof een „authentieke uitlegging” ingevoerd. Dit artikel luidt:

„1. De woorden ‚zich ontdoet’, ‚voornemens is zich te ontdoen’ of ‚zich moet ontdoen’ in artikel 6, lid 1, sub a, van [wetsbesluit nr. 22/97] en daaropvolgende wijzigingen [...] worden uitgelegd als volgt:

a) ‚zich ontdoet’: elk gedrag waardoor stoffen, materialen of goederen direct of indirect worden bestemd voor of onderworpen aan activiteiten van verwijdering of nuttige toepassing, overeenkomstig de bijlagen B en C bij [wetsbesluit nr. 22/97];

b) ‚voornemens is zich te ontdoen’: de wil om stoffen, materialen of goederen te bestemmen voor handelingen van verwijdering en nuttige toepassing, overeenkomstig de bijlagen B en C bij [wetsbesluit nr. 22/97];

c) ‚zich moet ontdoen’: de verplichting om materialen, stoffen of goederen te onderwerpen aan handelingen van nuttige toepassing of verwijdering, voortvloeiend uit een wettelijke bepaling of administratieve maatregel dan wel uit de aard van de materialen, de stoffen of de goederen of uit de omstandigheid dat deze in de lijst van gevaarlijke afvalstoffen in bijlage D bij [wetsbesluit nr. 22/97] zijn opgenomen.

2. Het in lid 1, sub b, en c, bepaalde is niet van toepassing op goederen, stoffen of materialen die productie‑ of consumptieresiduen zijn, indien aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:

a) indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt of daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, zonder dat zij enige voorafgaande behandeling ondergaan en zonder dat zij schade berokkenen aan het milieu;

b) indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt of daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, nadat zij een voorafgaande behandeling hebben ondergaan en zonder dat enige handeling voor nuttige toepassing als bedoeld in bijlage C bij [wetsbesluit nr. 22/97], noodzakelijk is.”

III – Feiten en prejudiciële vragen

9. De Carabinieri hebben op 18 juli 2000 in Terni een aan ILFER SpA toebehorende trekker met oplegger in beslag genomen, aangezien bepaalde, krachtens wetsbesluit nr. 22/97 voorgeschreven formaliteiten niet waren vervuld. Wettelijk verantwoordelijk voor het vervoer bij ILFER SpA was Antonio Niselli.

10. De vrachtwagen vervoerde ongeveer 10 m3 ijzerschroot, zoals onderdelen van machines, plaatstaal, buizen en balken, profielen (deels geverfd), metalen rasterwerk (deels geverfd), onderdelen van raderwerken met olie en vet, kleine metalen deeltjes, riooldeksels, stukken van buizen met omhulsel, lege gasflessen, velgen van auto’s, stalen roosters en betonstaal. Het materiaal was afkomstig van de sloop van machines en voertuigen en de inzameling van afgedankte voorwerpen.

11. Tegen Niselli is voor het Tribunali penale di Terno vervolging ingesteld, omdat hij zich schuldig zou hebben gemaakt aan een strafbaar feit ingevolge artikel 51, leden 4 en 1, sub a, juncto artikel 28 van wetsbesluit nr. 22/97. Bij beschikking van 18 december 2002 heeft het Tribunale het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Is het mogelijk dat het begrip afvalstof dwingend wordt bepaald door de voorwaarde dat de woorden ‚zich ontdoet’, ‚voornemens is zich te ontdoen’ of ‚zich moet ontdoen’, bij artikel 6, lid 1, sub a, van wetsbesluit [nr. 22/97] in Italiaans recht omgezet, worden uitgelegd als volgt:

a) ‚zich ontdoet’: elk gedrag waardoor stoffen, materialen of goederen direct of indirect worden bestemd voor of onderworpen aan activiteiten van verwijdering of nuttige toepassing, overeenkomstig de bijlagen B en C bij wetsbesluit [nr. 22/97];

b) ‚voornemens is zich te ontdoen’: de wil om stoffen, materialen of goederen te bestemmen voor handelingen van verwijdering en nuttige toepassing, overeenkomstig de bijlagen B en C bij wetsbesluit [nr. 22/97];

c) ‚zich moet ontdoen’: de verplichting om materialen, stoffen of goederen te bestemmen voor handelingen van nuttige toepassing of verwijdering, voorgeschreven bij wettelijke bepaling of administratieve maatregel dan wel opgelegd door de aard van de materialen, de stoffen of de goederen of de omstandigheid dat deze laatste in de lijst van gevaarlijke afvalstoffen in bijlage D bij wetsbesluit [nr. 22/97] zijn opgenomen?

2) Is het mogelijk dat het begrip afvalstof dwingend niet geldt voor goederen, stoffen en materialen die productie‑ of consumptieresiduen zijn, indien aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:

a) indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt of daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, zonder dat zij enige voorafgaande behandeling ondergaan en zonder dat zij schade berokkenen aan het milieu;

b) indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt of daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, nadat zij een voorafgaande behandeling hebben ondergaan en zonder dat enige handeling voor nuttige toepassing als bedoeld in bijlage C bij het in Italië geldende wetsbesluit nr. 22/97 (waarin bijlage II B bij richtlijn 91/156/EEG woordelijk is omgezet) noodzakelijk is?”

12. De verwijzende rechter stelt dat de wetgever met de vaststelling van de litigieuze bepaling ijzerschroot van de omschrijving van afvalstoffen heeft willen uitzonderen. Volgens de memorie van toelichting bij de wet is de bepaling een reactie op de te restrictieve uitlegging van dit begrip door enkele leden van het openbaar ministerie, waardoor de staalindustrie en andere economische sectoren in gevaar kwamen.

13. Geldt de uitlegging in wetsbesluit nr. 138/02 van het begrip afvalstof inderdaad voor het litigieuze ijzerschroot, dan moet de verwijzende rechter de verdachte onmiddellijk vrijspreken. Het Tribunale betwijfelt echter of de door de Italiaanse wetgever in artikel 14 van wetsbesluit nr. 138/02 gegeven omschrijving van afvalstoffen met richtlijn 75/442 verenigbaar is. Deze twijfel berust niet in de laatste plaats op het feit dat de Commissie wegens dit voorschrift een procedure wegens niet-nakoming tegen de Italiaanse Republiek heeft ingeleid.

14. In de procedure voor het Hof hebben de verdachte, de Italiaanse en de Oostenrijkse regering, alsook de Commissie opmerkingen ingediend. De argumenten van de deelnemers aan de procedure zullen – voorzover van belang – in het kader van de juridische beoordeling worden weergegeven.

IV – Juridische beoordeling

A – Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

15. De Italiaanse regering acht de verwijzing niet-ontvankelijk, omdat de gestelde vragen irrelevant zijn voor het hoofdgeding. De Commissie meent dat het verzoek weliswaar ontvankelijk is, maar stelt in haar schriftelijke opmerkingen nadrukkelijk dat het antwoord op de prejudiciële vragen niet nuttig is voor de beslissing van de nationale rechter.

16. Zij wijst in dit verband op de rechtspraak van het Hof volgens welke „een richtlijn niet uit zichzelf en onafhankelijk van een ter uitvoering ervan vastgestelde interne wettelijke regeling van een lidstaat, bepalend kan zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen, noch deze aansprakelijkheid kan verzwaren”.( )

17. De litigieuze regelgeving sluit de strafbaarheid van de verdachte uit. Ook indien het Hof tot de conclusie zou komen dat een regeling in deze zin niet verenigbaar is met richtlijn 75/442, moet de nationale rechter deze toepassen. Anders zou de strafbaarheid van de verdachte berusten op een rechtstreekse werking van de richtlijn.

18. Ter terechtzitting heeft de Commissie echter het tegenovergestelde bepleit, namelijk dat de verwijzende rechter verplicht is de latere, voor de verdachte gunstiger regeling buiten toepassing te laten indien deze in strijd is met richtlijn 75/442.

19. Volgens vaste rechtspraak is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die in het geschil de rechterlijke beslissing moet geven om, gelet op het concrete geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Het Hof is derhalve in beginsel verplicht op de hem voorgelegde vragen te antwoorden wanneer deze op de uitlegging van gemeenschapsrecht betrekking hebben.( )

20. Het Hof heeft weliswaar ook vastgesteld dat het in uitzonderlijke gevallen aan hem staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht, doch het heeft uitgemaakt dat het slechts kan weigeren een uitspraak te doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord op de gestelde vragen te geven.( )

21. Geen van die gevallen doet zich hier voor. De vragen houden verband met het voorwerp van het hoofdgeding en hebben geen betrekking op een hypothetisch vraagstuk. Wat de gevolgen voor de beslissing in het hoofdgeding zijn van een eventuele schending van richtlijn 75/442 door artikel 14 van wetsbesluit nr. 138/02 is namelijk, anders dan de Commissie stelt, geenszins duidelijk.

22. Wetsbesluit nr. 22/97 was ten tijde van de feiten de maatgevende nationale regeling. Op grond daarvan moest het litigieuze ijzerschroot volgens de gegevens van de verwijzende rechter als afvalstof worden gekwalificeerd, zodat Niselli zich aan een strafbaar feit schuldig zou kunnen hebben gemaakt. Slechts op grond van de, na de feiten ingevoerde, beperking van het begrip afvalstof in artikel 14 van wetsbesluit nr. 138/02 is er wellicht geen sprake meer van strafbaarheid.

23. Deze situatie kan niet automatisch over een kam worden geschoren met de rechtstreekse omschrijving van een strafbaar feit in een richtlijn, hetgeen overigens is uitgesloten. De betekenis van de onderhavige richtlijn is enkel dat een de strafbaarheid uitsluitende bepaling buiten toepassing blijft, met als gevolg dat de strafbaarheid uit hoofde van de algemene nationale bepalingen weer herleeft.

24. Anderzijds moet eerst de voorvraag worden beantwoord, namelijk of de later vastgestelde en voor de verdachte gunstiger wet eigenlijk wel van toepassing is. Het Hof heeft dit tot op heden in zijn rechtspraak als een nationaalrechtelijke kwestie aangemerkt die door de verwijzende rechter moet worden beoordeeld.( ) Het is echter ook denkbaar om het beginsel van toepassing van de voor de verdachte gunstigere, latere strafwet als een gemeenschapsrechtelijk beginsel te beschouwen.( ) In ieder geval moet worden vastgesteld of dit beginsel ook onbeperkt van toepassing is wanneer de gunstiger strafwet in strijd is met het gemeenschapsrecht.( )

25. Ten slotte wil ik erop wijzen dat het Hof tot nu toe prejudiciële vragen in soortgelijke situaties altijd ontvankelijk heeft geacht. Zo heeft het in de door de Commissie aangevoerde beschikking Caterino( ) verwezen naar de rechtspraak volgens welke de rechtstreekse toepassing van een richtlijn geen reden voor strafbaarheid kan opleveren, zonder dat daarin een antwoord op de prejudiciële vraag zelf betreffende de uitlegging van de afvalstoffenrichtlijn is gegeven. Het Hof deed (krachtens artikel 104, lid 3 van het Reglement van procesvoering) uitspraak bij beschikking, aangezien het antwoord duidelijk uit de rechtspraak was af te leiden en niet omdat de vraag hypothetisch van aard was en derhalve niet-ontvankelijk.( ) In het arrest X( ) heeft het Hof ermee volstaan te verwijzen naar de aangehaalde rechtspraak, en vervolgens op de prejudiciële vragen geantwoord.

26. De situatie in de zaken Arcaro( ) en Kolpinghuis Nijmegen( ) lag anders. Daar rees de vraag naar de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing alleen al niet, omdat aan het Hof expliciet vragen werden gesteld over de werking van richtlijnen in strafzaken.

27. Op grond van bovengenoemde redenen is het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk. Om de rechter een nuttig antwoord te geven moet, naast de uitlegging van richtlijn 75/442, ook worden onderzocht of en in hoeverre deze richtlijn in een strafzaak rechtstreeks kan worden ingeroepen in de omstandigheden van het hoofdgeding.

B – Eerste prejudiciële vraag

28. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of richtlijn 75/442 in de weg staat aan een nationale regeling waarbij het begrip afvalstof nader wordt bepaald en op grond waarvan de houder van een stof of voorwerp uitsluitend zich daarvan ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen dan wel zich daarvan moet ontdoen, indien de stof of het voorwerp wordt onderworpen aan een in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn en de gelijkluidende nationale bepalingen opgesomde handeling van verwijdering of nuttige toepassing, respectievelijk indien daartoe een wil of verplichting bestaat.

29. Alvorens op deze vraag te antwoorden, wil ik er om te beginnen op wijzen dat richtlijn 75/442 volgens de derde overweging van de considerans beoogt de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen. Volgens artikel 174, lid 2, EG streeft de Gemeenschap in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming en berust dat beleid onder meer op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat het begrip afvalstof niet restrictief kan worden uitgelegd.( )

30. Volgens artikel 1, sub a, eerste alinea, van richtlijn 75/442 moet als afvalstof worden beschouwd elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. De genoemde bijlage alsook de Europese afvalcatalogus( ) preciseren en verduidelijken deze omschrijving aan de hand van lijsten van stoffen en voorwerpen die als afvalstoffen kunnen worden gekwalificeerd. Volgens het Hof zijn deze lijsten echter louter indicatief.( )

31. Beslissend is of de houder zich daarvan ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moet ontdoen. Volgens het arrest ARCO Chemie Nederland e.a. moet deze vraag worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.( )

32. Wellicht is het nodig deze zeer vage begrippen nader te bepalen en dus het begrip afvalstof duidelijker te omschrijven. Daarbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat het doel van richtlijn 75/442 erin bestaat, de nationale bepalingen betreffende het beheer van afvalstoffen onderling aan te passen( ) en in het afvalstoffenrecht te komen tot een uniforme voor de hele Gemeenschap geldende terminologie.( ) Nationale bepalingen mogen dus in geen geval het voor het begrip afvalstoffen centrale element van het „zich ontdoen” zodanig nader omschrijven dat het nationale afvalstoffenbegrip afwijkt van het gemeenschapsrechtelijke begrip en de doeltreffendheid van de richtlijn en artikel 175 EG daardoor in het gedrang komt.( )

33. Volgens de litigieuze Italiaanse regeling is er altijd en alleen sprake van een „zich ontdoen”, „zich willen ontdoen” en „zich moeten ontdoen”, wanneer een stof, materiaal of goed direct of indirect bestemd is voor of onderworpen wordt aan een handeling van verwijdering of nuttige toepassing zoals bedoeld in de bijlagen B en C bij wetsbesluit nr. 22/97, die overeenstemmen met de bijlagen II A en II B bij richtlijn 75/442, dan wel wanneer er een wil of verplichting daartoe bestaat.

34. Het Hof heeft daarentegen beslist dat het onderwerpen van een stof of voorwerp aan een in bijlage II A of II B bij richtlijn 75/442 genoemde handeling op zich niet volstaat om deze als afvalstof te kunnen kwalificeren.( ) Het bij richtlijn 75/442 ingevoerde stelsel van toezicht en beheer beoogt namelijk alle voorwerpen en stoffen te omvatten waarvan de eigenaar afstand doet, zelfs al hebben zij een commerciële waarde en worden zij voor handelsdoeleinden opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik.( )

35. Volgens de nationale definitie wordt, in strijd met de rechtspraak van het Hof, een stof slechts als afvalstof aangemerkt indien de houder deze onderwerpt aan een van de genoemde handelingen van nuttige toepassing of verwijdering, waardoor het begrip afvalstof op ontoelaatbare wijze wordt beperkt. Weliswaar wijst de Italiaanse regering er terecht op dat de in de bijlagen bij de richtlijn genoemde handelingen van verwijdering en nuttige toepassing vele mogelijkheden voor de verwerking van afvalstoffen omvatten, doch enerzijds is die opsomming niet uitputtend en anderzijds valt daaronder niet het geval dat afvalstoffen opnieuw worden gebruikt zonder dat tevoren een handeling van nuttige toepassing wordt verricht.

36. De nationale definitie van „zich ontdoen” is in een ander opzicht te ruim en wijkt ook in zoverre af van het overeenkomstige begrip van richtlijn 75/422. Weliswaar kan het feit dat een stof wordt onderworpen aan een van de in de bijlagen II A en II B bij richtlijn 75/442 opgesomde handelingen, een aanwijzing ervoor zijn dat sprake is van het ‚zich ontdoen daarvan’ zodat de stof een afvalstof is. Dat in deze bijlagen methoden voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen worden omschreven, heeft evenwel niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat elke volgens een van die methoden behandelde stof als afvalstof moet worden beschouwd.( ) Veel van de in de bijlagen genoemde methoden kunnen namelijk ook op stoffen worden toegepast die geen afvalstof zijn. Zo kan bijna elk voorwerp of elke vaste stof op de bodem worden gestort (sub D 1 van bijlage II A). Als brandstof (sub R1 van bijlage II B) wordt vooral steenkool, aardolie en aardgas gebruikt, zonder dat deze grondstoffen daardoor afvalstoffen worden.

37. Indien men ervan uitgaat dat overeenkomstig artikel 176 EG de lidstaten een hoger niveau van bescherming dan dat van richtlijn 75/442 mogen invoeren of handhaven, is in het nationale recht een ruimere definitie van het begrip afvalstof geoorloofd. Daar staat echter tegenover dat de richtlijn ook een verstoring van de mededinging ten gevolge van een uiteenlopend niveau van bescherming beoogt uit te sluiten.( )

38. In het door de Italiaanse regering aangehaalde arrest Fornasar e.a.( ) heeft het Hof geoorloofd geacht dat lidstaten onder bepaalde voorwaarden een hoger niveau van bescherming dan dat van richtlijn 91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffen( ) invoeren. Zij dus andere stoffen, die niet in de lijst van de Gemeenschap zijn opgenomen, als gevaarlijke stoffen aanmerken. Deze rechtspraak is echter niet van toepassing op het onderhavige geval, omdat richtlijn 91/689 expliciet een bepaling bevat die in die mogelijkheid voorziet en die concrete voorwaarden stelt aan de stoffen die de lidstaten naast die van de lijst van de Gemeenschap onder de werkingssfeer van de richtlijn willen brengen.

39. De verwijzende rechter en de deelnemers aan de procedure beroepen zich voorts op de uitspraak van het Hof in het arrest ARCO Chemie Nederland e.a., dat de lidstaten „bij gebreke van gemeenschapsbepalingen vrij [zijn] in hun keuze van de bewijsmethoden voor de verschillende elementen in de richtlijnen die zij omzetten, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht [...] Aan de doeltreffendheid van artikel 130 R van het Verdrag [thans, na wijziging, artikel 174 EG] en richtlijn [75/442] zou afbreuk worden gedaan, wanneer de nationale wetgever bewijsmethoden, zoals het wettelijk vermoeden, zou hanteren waardoor de werkingssfeer van de richtlijn zou worden beperkt en stoffen, materialen of producten die beantwoorden aan de omschrijving van het begrip ‚afvalstof’ in de zin van de richtlijn, niet onder de richtlijn zouden vallen.” ( )

40. De Oostenrijkse regering is van mening dat de definities in artikel 14 van wetsbesluit nr. 138/02 geoorloofde bewijsvoorschriften in die zin zijn.

41. Dit kan niet worden aanvaard. Zoals de verwijzende rechter terecht aanvoert, regelen de genoemde bepalingen niet de wijze waarop het bewijs van de bestanddelen „zich ontdoen”, „voornemens zijn zich te ontdoen”, of „zich moeten ontdoen” dient te worden geleverd. Het gaat daarentegen om een nadere omschrijving van de verschillende juridische begrippen. Ook indien de bepalingen wél bewijsvoorschriften waren, beperken zij, zoals al is vastgesteld, de strekking van de betrokken gemeenschapsrechtelijke begrippen op ongeoorloofde wijze.

42. Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord dat richtlijn 75/442 in de weg staat aan een wettelijke bepaling van een lidstaat waarbij het begrip afvalstof aldus nader wordt bepaald dat de houder van een stof of voorwerp zich daarvan (uitsluitend) ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen dan wel zich daarvan moet ontdoen, indien de stof of het voorwerp wordt onderworpen aan een in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn en de gelijkluidende nationale voorschriften opgesomde handeling van verwijdering of nuttige toepassing, respectievelijk wanneer daartoe een wil of verplichting bestaat.

C – Tweede prejudiciële vraag

43. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of richtlijn 75/442 zich verzet tegen een wettelijk voorschrift van een lidstaat dat het begrip afvalstof nader bepaalt en op grond waarvan productie‑ of consumptieresiduen geen afvalstof zijn

– indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt en daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, zonder dat zij enige voorafgaande behandeling ondergaan en zonder dat zij schade berokkenen aan het milieu, dan wel

– indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt en daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, nadat zij een voorafgaande behandeling hebben ondergaan en zonder dat enige handeling van nuttige toepassing als bedoeld in bijlage II B bij de richtlijn en de gelijkluidende nationale voorschriften noodzakelijk is.

44. Zoals reeds aangegeven, is het voor de kwalificatie van een stof als afvalstof beslissend of de houder zich daarvan ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moet ontdoen. Deze vraag moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met het doel van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.( )

45. Welke methode van behandeling of wijze van toepassing voor het voorwerp of de stof wordt gebruikt, is niet doorslaggevend.( ) Ook het feit dat het materiaal economisch kan worden hergebruikt of dat de nuttige toepassing geen schade aan het milieu berokkent, heeft geen invloed op de hoedanigheid ervan als afvalstof.( )

46. Volgens het Hof is het feit dat een stof een productieresidu is en dus een stof die niet opzettelijk is geproduceerd, echter een belangrijke aanwijzing dat het om een afvalstof gaat.( ) Alleen onder bepaalde beperkte voorwaarden kunnen stoffen die bij de productie vrijkomen, als bijproducten worden beschouwd die geen afvalstof zijn, namelijk indien het hergebruik ervan „zeker is, zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces”.( ) Het feit dat een voorwerp of stof na een productie‑ of consumptiecyclus niet meer voor het oorspronkelijke doel kan worden gebruikt, is ook een sterke aanwijzing dat de houder zich ervan wil ontdoen.

47. De litigieuze regeling is hiermee geheel in tegenspraak. Zij geldt voor productie‑ of consumptieresiduen die reeds op het eerste gezicht als afvalstof moeten worden beschouwd. Zij biedt niet de ruimte om rekening te houden met alle omstandigheden, maar acht het daarentegen in wezen bepalend of het materiaal (met of zonder voorafgaande behandeling) in een soortgelijke productie‑ of consumptiecyclus wordt gebruikt, terwijl dit volgens de rechtspraak geen uitsluitsel geeft over de hoedanigheid als afvalstof. Zij zondert zelfs de productie‑ en consumptieresiduen die, voordat zij opnieuw worden gebruikt, nog aan een „voorafgaande behandeling” (die echter geen handeling van nuttige toepassing mag zijn) moeten worden onderworpen, van de definitie van afvalstof uit.

48. Zoals de Commissie duidelijk uiteenzet, zouden talrijke stoffen die volgens de Europese afvalcatalogus( ) ontegenzeggelijk als afvalstof moeten worden aangemerkt, volgens de litigieuze regeling van deze definitie worden uitgezonderd. De Commissie noemt als voorbeeld: metalen verpakkingen (categorie 15 01 04), ferro metalen van afgedankte voertuigen (16 01 17 en 16 01 18), metaalhoudend bouw‑ en sloopafval (17 09), papieren verpakkingsafval (15 01 01), papier en karton van mechanische afvalverwerking (19 12 01) en gescheiden ingezameld papier (20 01 01). Ook al is de vermelding in de afvalcatalogus juridisch uiteindelijk niet beslissend voor de kwalificatie, zij levert in elk geval een aanwijzing op.

49. In dit verband moet ook op het arrest van het Hof in de zaak Mayer Parry Recycling( ) worden gewezen. Onderwerp van deze procedure was de vraag wanneer metalen verpakkingsafval zijn hoedanigheid als afvalstof verliest. Het Hof kwam tot de conclusie dat de verwerking van het ijzerschroot door het vermalen en sorteren de hoedanigheid als afvalstof onverlet laat. Pas door het omsmelten in de hoogovens tot blokken, platen of rollen van staal ontstaat uit het afval een nieuw product.

50. Volgens de regeling van artikel 14 van het wetsbesluit nr. 138/02 zou het materiaal dat het Hof in het arrest Mayer Parry Recycling zonder meer als afvalstof heeft aangemerkt, van de definitie van afvalstoffen worden uitgezonderd.( ) De gebruikte metalen verpakkingen zijn namelijk een consumptieresidu dat na een voorafgaande behandeling (vermalen en sorteren) in een analoog productieproces (omsmelten in een hoogoven) wordt verwerkt. Dit voorbeeld laat reeds zien dat de litigieuze Italiaanse regeling ook in de praktijk tot resultaten leidt die niet in overeenstemming zijn met de communautaire bepalingen inzake afvalstoffen.

51. Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat richtlijn 75/442 in de weg staat aan een wettelijke bepaling van een lidstaat die het begrip afvalstoffen nader bepaalt en op grond waarvan productie‑ en consumptieresiduen geen afvalstoffen zijn

– indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt en daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, zonder dat zij enige voorafgaande behandeling ondergaan en zonder dat zij schade berokkenen aan het milieu, dan wel

– indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt en daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, nadat zij een voorafgaande behandeling hebben ondergaan en zonder dat enige handeling van nuttige toepassing als bedoeld in bijlage II B bij de richtlijn en de gelijkluidende nationale voorschriften noodzakelijk is.

D – Gevolgen voor de strafzaak in het hoofdgeding van een schending van richtlijn 75/442 door de nationale bepalingen

52. Om de verwijzende rechter een voor de beslissing in het hoofdgeding nuttig antwoord te kunnen geven, moet worden onderzocht welke gevolgen de hier voorgestelde uitlegging van richtlijn 75/442 heeft voor strafzaken.

53. In de rechtspraak is al uitgemaakt dat een richtlijn niet uit zichzelf en onafhankelijk van een door een lidstaat ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde nationale wetgeving bepalend kan zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die inbreuk op de bepalingen van deze richtlijn maken, noch deze aansprakelijkheid kan verzwaren.( )

54. Dit vloeit enerzijds voort uit het legaliteitsbeginsel (nullum crimen, nulla poena sine lege)( ), dat behoort tot de algemene rechtsbeginselen die ten grondslag liggen aan de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, en dat ook in artikel 7 van de Europese Conventie tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in artikel 49, lid 1, eerste zin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie( ) is neergelegd.( ) Op grond van dit beginsel, dat ook verbiedt strafbepalingen ten nadele van de verdachte extensief uit te leggen, is de richtlijnconforme uitlegging in een strafzaak aan strikte grenzen gebonden.( )

55. Anderzijds heeft het Hof de regel dat richtlijnen niet rechtstreeks kunnen worden ingeroepen om de strafbaarheid te bepalen of te verzwaren gebaseerd op het feit dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen kan opleggen aan particulieren.( )

56. Advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer heeft recentelijk het beginsel dat een richtlijn geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen, in twijfel getrokken in de zaak Pfeiffer e.a., waarin het ging om de rechtstreekse toepassing van een richtlijn in de verhouding tussen twee particulieren.( ) Hij heeft echter zelf aangegeven dat in strafzaken, dus tussen een particulier en de staat, andere maatstaven gelden.( ) Het blijft dus gelden dat de rechtstreekse werking van een richtlijn, althans in strafzaken, geen verplichtingen voor de particulier kan scheppen.

57. In het onderhavige geval doet zich echter geen van de redenen voor die het Hof voor de beperking van de rechtstreekse werking van richtlijnen in strafzaken heeft genoemd.

58. Ten eerste is het legaliteitsbeginsel niet in het geding, omdat de rechtstreekse werking van richtlijn 75/442 in het hoofdgeding niet tot gevolg zou hebben dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid uitsluitend voortvloeit uit de richtlijn, onafhankelijk van een ter uitvoering daarvan vastgesteld intern wettelijk voorschrift.( ) Indien wetsbesluit nr. 138/02, dat pas na de feiten is ingevoerd, buiten toepassing blijft, berust de strafbaarheid op het ten tijde van de feiten geldende nationale recht, namelijk op de dan weer toepasselijke algemene bepaling ter omzetting van richtlijn 75/442 (artikel 6 van wetsbesluit nr. 22/97). De richtlijn zou enkel tot gevolg hebben dat een de strafbaarheid uitsluitende bepaling die na de feiten is ingevoerd, niet wordt toegepast.

59. In het arrest Tombesi e.a.( ), waaraan een zeer vergelijkbare nationale rechtssituatie ten grondslag lag, heeft het Hof overwogen:

„Voor het overige blijkt uit de verwijzingsbeschikkingen, dat de feiten die in de hoofdzaken aan de orde zijn, op het moment waarop zij zich voordeden naar nationaal recht strafbaar waren en dat de besluitwetten die deze feiten aan de strafbaarstelling ingevolge decreet nr. 915/82 hebben onttrokken, pas later in werking zijn getreden. Onder deze omstandigheden behoeft niet te worden onderzocht, welke gevolgen het legaliteitsbeginsel voor de toepassing van verordening nr. 259/93 zou kunnen hebben.”

60. Ten tweede is ook geen richtlijnconforme uitlegging nodig die strijdig zou kunnen zijn met het verbod om strafbepalingen ten nadele van de verdachte extensief uit te leggen. Voor de strafbaarheid is – ingeval wetsbesluit nr. 138/02 niet zou gelden – uitsluitend wetsbesluit nr. 22/97 relevant, dat dezelfde afvalstoffendefinitie als richtlijn 75/442 bevat en daarom niet extensief behoeft te worden uitgelegd om aan de doelstellingen van de richtlijn te beantwoorden.

61. Ten slotte legt richtlijn 75/442 in de onderhavige situatie geen verplichtingen aan particulieren op. De vraag welke verplichtingen op de particulier rusten, moet aan de hand van het ten tijde van de relevante feiten geldende recht worden beslist, aangezien verplichtingen alleen ten aanzien van toekomstige handelingen kunnen worden opgelegd. Verplichtingen kunnen niet met terugwerkende kracht worden opgelegd. Op het moment dat het litigieuze schrootvervoer plaatsvond, waren de in acht te nemen voorschriften en de relevante definities echter uitputtend geregeld in wetsbesluit nr. 22/97, zonder dat daarvoor een rechtstreeks beroep op de richtlijn nodig was.

62. De zaak zou wellicht anders moeten worden beoordeeld, indien de feiten zich na de vaststelling van wetsbesluit nr. 103/08 hadden voorgedaan. De bepalingen daarvan hebben onder meer ertoe geleid dat de ten aanzien van de verwerking van productie‑ en consumptieresiduen geldende verplichtingen werden beperkt. Indien men wetsbesluit nr. 138/08 voor die periode buiten toepassing liet, zou men gemakkelijker kunnen zeggen dat de rechtstreekse werking van de richtlijn verplichtingen schept.

63. In het onderhavige geval zou het beginsel van toepassing van de mildere strafwet echter in de weg kunnen staan aan de rechtstreekse werking van de richtlijn, indien die mildere strafwet de ten tijde van de feiten geldende strafwet heeft vervangen, nadat de feiten zich hadden voorgedaan.

64. Het in de rechtsorde van de meeste lidstaten van de Gemeenschap (maar bijvoorbeeld niet in Ierland en het Verenigd Koninkrijk) erkende beginsel dat de mildere strafwet met terugwerkende kracht wordt toegepast, is ook in artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegd. Bovendien heeft het ingang gevonden in het afgeleide gemeenschapsrecht betreffende de administratieve sancties wegens onregelmatigheden ten koste van de financiële belangen van de Gemeenschap.( )

65. In het arrest Allain( ) heeft het Hof dit beginsel impliciet erkend, toen het vaststelde dat een oorspronkelijk met het gemeenschaprecht strijdige en daardoor volgens het nationale recht strafbare handelwijze opnieuw kan worden beoordeeld met toepassing van de beginselen van het nationaal procesrecht (in het bijzonder het beginsel van de terugwerkende kracht van de gunstigste strafwet), wanneer de feitelijke en juridische situatie naderhand is gewijzigd.

66. Bijgevolg moet dit beginsel niet slechts als een puur nationaal beginsel worden beschouwd, maar ook als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, waarmee de verwijzende rechter bij de uitlegging van het ter uitvoering van richtlijn 75/442 vastgestelde nationale recht rekening moet houden.( )

67. Ook al is wetsbesluit nr. 138/02 op zich geen strafrechtelijke bepaling, het leidt toch tot een voor de verdachte gunstiger uitlegging van het begrip afvalstof en daarmee ook van de in wetsbesluit nr. 22/97 geregelde strafbare feiten, die vooronderstellen dat er sprake is van een afvalstof.

68. Het zou echter uitgesloten kunnen zijn dat wetsbesluit nr. 138/02, als „mildere strafwet”, met terugwerkende kracht wordt toegepast op de vóór de vaststelling ervan begane feiten, voorzover het in strijd is met richtlijn 75/442.

69. De reden voor de terugwerkende kracht van de mildere strafwet is de gedachte dat een verdachte niet moet worden veroordeeld voor een handelwijze die volgens de (gewijzigde) zienswijze van de wetgever op het moment van de terechtzitting niet meer strafbaar is. Hij moet dus baat hebben bij de gewijzigde inzichten van de wetgever. Aldus wordt de innerlijke samenhang van de rechtsorde gewaarborgd. Bovendien komt de terugwerkende kracht van de mildere wet tegemoet aan het feit dat het doel van straf, algemene en speciale preventie, wegvalt wanneer de litigieuze handelwijze niet meer strafbaar is.

70. Dit laat zien dat dit beginsel uiteindelijk berust op overwegingen van billijkheid, die niet van dezelfde hoge rangorde zijn als bijvoorbeeld de overwegingen die ten grondslag liggen aan het legaliteitsbeginsel (het beginsel van de rechtsstaat en het rechtszekerheidsbeginsel). Daarom staan vele nationale rechtsstelsels ook uitzonderingen op het beginsel toe, bijvoorbeeld wanneer de strafbaarheid voortvloeit uit een wet waarvan de werking op voorhand in de tijd is beperkt.

71. In een zaak die verband houdt met het gemeenschaprecht moet echter rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat de aan de latere, mildere strafwet ten grondslag liggende overwegingen van de nationale wetgever in tegenspraak zijn met de inzichten op het betrokken gebied van de gemeenschapswetgever. Al met al kan worden gesteld dat een latere wet helemaal geen toepasselijke mildere strafwet is.

72. Niet valt in te zien waarom de particulier met terugwerkende kracht moet kunnen profiteren van een veranderde zienswijze van de nationale wetgever die indruist tegen de doelstellingen van het gemeenschapsrecht, die zelf niet veranderd zijn.( ) De innerlijke samenhang van de rechtsorde gebiedt daarentegen juist de naleving van het bij voorrang toepasselijke gemeenschapsrecht. Bovendien valt ook het doel van straf, algemene en speciale preventie, niet weg wanneer een handelwijze nog steeds strafbaar is op grond van het gemeenschapsrecht.

73. De overwegingen van het Hof in het arrest Allain( ) verzetten zich niet tegen de hier bepleite zienswijze. Anders dan in het onderhavige geval, is in de zaak Allain de feitelijke en gemeenschapsrechtelijke context naderhand ten gunste van de verdachte gewijzigd. Deze situatie kan niet worden vergeleken met die waarin naderhand op nationaal vlak een voor de verdachte gunstiger, doch met het gemeenschapsrecht strijdige regeling wordt ingevoerd.

74. Het beginsel van de terugwerkende kracht van de mildere strafbepaling staat dus, net als het legaliteitsbeginsel, niet in de weg aan de rechtstreekse toepassing van richtlijn 75/442 in het hoofdgeding. Het in acht nemen van de richtlijn schept ook geen verplichtingen, maar heeft louter indirect nadelige gevolgen voor de verdachte. Hierdoor wordt de nationale rechter echter niet ontslagen van zijn uit artikel 249, lid 3, EG en artikel 10 EG voortvloeiende verplichting om richtlijn 75/442 uit te voeren.( )

75. Concluderend moet daarom worden vastgesteld dat de verwijzende rechter verplicht is richtlijn 75/442 aldus uit te voeren dat hij een na de feiten vastgestelde, mildere strafwet buiten toepassing laat, voorzover deze onverenigbaar is met de richtlijn.

V – Conclusie

76. Gelet op bovenstaande overwegingen stel ik het Hof voor, de prejudiciële vragen van het Tribunale penale di Terni te beantwoorden als volgt:

„1) Richtlijn 75/442 EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen staat in de weg aan een wettelijke bepaling van een lidstaat op grond waarvan in het kader van de definitie van afvalstoffen slechts sprake is van ‚zich ontdoen’, ‚voornemens zijn zich te ontdoen’ of ‚zich moeten ontdoen’ wanneer een stof, materiaal of goed wordt onderworpen aan een in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn en de gelijkluidende nationale voorschriften genoemde handeling van verwijdering of nuttige toepassing, respectievelijk wanneer daartoe een wil of verplichting bestaat.

2) Richtlijn 75/442 staat in de weg aan een wettelijke bepaling van een lidstaat die het begrip afvalstoffen nader bepaalt en op grond waarvan productie‑ en consumptieresiduen geen afvalstoffen zijn

– indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt en daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, zonder dat zij enige voorafgaande behandeling ondergaan en zonder dat zij schade berokkenen aan het milieu, dan wel

– indien zij opnieuw kunnen worden gebruikt en daadwerkelijk en objectief opnieuw worden gebruikt in eenzelfde, een analoge of een andere productie‑ of consumptiecyclus, nadat zij een voorafgaande behandeling hebben ondergaan en zonder dat enige handeling van nuttige toepassing als bedoeld in bijlage II B bij de richtlijn en de gelijkluidende nationale voorschriften noodzakelijk is.

3) De rechter van een lidstaat is verplicht richtlijn 75/442 aldus uit te voeren dat hij een na de feiten vastgestelde, mildere strafwet buiten toepassing laat voorzover deze onverenigbaar is met de richtlijn.”