Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 9 juni 1994. - PIERA SCARAMUZZA TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - HOGERE VOORZIENING - AMBTENAAR - TEWERKSTELLING IN DERDE LAND - BEZOLDIGING - BETALING IN VALUTA VAN LAND VAN TEWERKSTELLING. - ZAAK C-76/93 P.



Jurisprudentie 1994 bladzijde I-05173



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. P. Scaramuzza is ambtenaar van de Commissie in de rang B 3. Sinds een aantal jaren werkt zij voor de Commissie in derde landen. Op 4 januari 1988 werd zij tewerkgesteld bij de permanente vertegenwoordiging van de Commissie te Oslo en vervolgens, met ingang van 17 juni 1991, bij het bureau van de Commissie te New York.

2. Als in een derde land tewerkgesteld ambtenaar valt Scaramuzza onder de bezoldigingsregeling van bijlage X bij het Ambtenarenstatuut. Deze bijlage is aan het Statuut toegevoegd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 3019/87 van de Raad van 5 oktober 1987(1) en draagt als titel: "Bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een derde land." Artikel 11 van bijlage X luidt als volgt:

"De bezoldiging, alsmede de vergoedingen bedoeld in artikel 10, worden in België in Belgische franken uitbetaald. De aanpassingscoëfficiënt van toepassing op de bezoldiging van de ambtenaren met standplaats België geldt eveneens voor deze bedragen."

Artikel 12 van bijlage X bepaalt:

"Op verzoek van de ambtenaar kan het tot aanstelling bevoegde gezag besluiten de bezoldiging geheel of gedeeltelijk uit te betalen in de valuta van het land van tewerkstelling. Dan wordt op de bezoldiging de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats toegepast en wordt zij omgezet tegen de desbetreffende wisselkoers.

In deugdelijk gemotiveerde uitzonderingsgevallen kan het tot aanstelling bevoegde gezag deze betaling geheel of gedeeltelijk in een andere valuta dan die van de standplaats verrichten, op zodanige wijze dat de handhaving van de koopkracht wordt gewaarborgd."

De Commissie heeft interne richtlijnen vastgesteld ter uitvoering van artikel 12 van bijlage X. Artikel 1 van de interne richtlijnen luidt als volgt:

"Ingevolge artikel 12 van bijlage X van het Statuut betaalt het tot aanstelling bevoegde gezag, op verzoek van de ambtenaar, een gedeelte van de bezoldiging, tot een bedrag van 80 % van zijn nettobezoldiging, in de valuta van het land van tewerkstelling.

In deugdelijk gemotiveerde gevallen kan het tot aanstelling bevoegde gezag ermede instemmen de betaling van een gedeelte van de bezoldiging dat dit percentage van 80 % overschrijdt in de valuta van het land van tewerkstelling (te) verrichten."

3. Op 1 oktober 1990 verzocht Scaramuzza om betaling van haar volledige bezoldiging in de valuta van haar standplaats en met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor die plaats, en wel met terugwerkende kracht vanaf de datum waarop zij in Oslo was tewerkgesteld. De directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer wees dit verzoek af bij brief van 12 februari 1991.

4. Tegen dit besluit diende zij een klacht in, die de Commissie bij besluit van 26 juli 1991 uitdrukkelijk afwees. Scaramuzza stelde tegen laatstgenoemd besluit beroep in bij het Gerecht van eerste aanleg, dat haar beroep bij arrest van 15 december 1992 verwierp.(2) Tegen dit arrest heeft zij thans hogere voorziening bij het Hof ingesteld.

5. Voor het Gerecht van eerste aanleg voerde Scaramuzza twee middelen aan. Het eerste hield in, dat artikel 1 van de interne richtlijnen in strijd was met artikel 12 van bijlage X, omdat laatstgenoemd artikel geen beperking bevat van het gedeelte van de bezoldiging van een ambtenaar, dat in de plaatselijke valuta kan worden betaald, en het tot aanstelling bevoegd gezag aan dit artikel geen enkele discretionaire bevoegdheid kan ontlenen. Het Gerecht wees dit middel af, op grond dat artikel 12 van bijlage X, en in het bijzonder de combinatie van de woorden "kan ermede instemmen" en "op verzoek van de ambtenaar", het tot aanstelling bevoegd gezag een beoordelingsmarge verleende. Door in interne richtlijnen het gedeelte van de bezoldiging dat automatisch in de valuta van het land van tewerkstelling wordt betaald, te beperken tot 80 %, had de Commissie de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid niet overschreden. Een ambtenaar kan immers nog steeds 100 % van zijn bezoldiging in de valuta van het land van tewerkstelling ontvangen, indien zijn verzoek deugdelijk is gemotiveerd.

6. Scaramuzza' s tweede middel was ontleend aan schending van het in de artikelen 64 en 65 van het Statuut neergelegde beginsel, dat de koopkracht van een ambtenaar niet mag verschillen naar gelang zijn plaats van tewerkstelling. Zij stelde tevens, dat zij door de handelwijze van de Commissie in feite werd beroofd van een deel van haar bezoldiging. Voorts betoogde zij, dat een met artikel 12 van de Universele Verklaring van de rechten van de mens (hierna: "Universele Verklaring") strijdige inbreuk op haar privé-leven zou worden gemaakt, indien zij overeenkomstig artikel 1 van de interne richtlijnen diende aan te tonen, hoe zij haar salaris uitgaf.

7. Het Gerecht wees deze argumenten af op grond van de hieronder genoemde redenen (in punt 17 en 18).

De ontvankelijkheid

8. In hogere voorziening voert Scaramuzza één middel aan, ontleend aan a) schending van het in artikel 62 van het Statuut neergelegde beginsel dat een werknemer vrij is om naar eigen goeddunken over zijn salaris te beschikken, en b) schending van het algemene rechtsbeginsel van eerbiediging van het privé-leven, neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: "Europees Verdrag") en in artikel 12 van de Universele Verklaring.

9. Volgens de Commissie bestaat requirantes middel in wezen uit twee afzonderlijke middelen: één ontleend aan haar recht om vrij over haar bezoldiging te beschikken, en één ontleend aan inbreuk op het fundamentele recht van eerbiediging van het privé-leven. Aangezien geen van deze middelen in de procedure voor het Gerecht is aangevoerd, zouden zij beide niet-ontvankelijk zijn uit hoofde van artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat bepaalt dat "in hogere voorziening het voorwerp van het geding voor het Gerecht niet mag worden gewijzigd".

10. Wat het eerste middel betreft, stelt de Commissie, dat Scaramuzza voor het Gerecht betoogde, dat de Commissie haar van een deel van haar bezoldiging had beroofd, terwijl zij in hogere voorziening betoogt, dat de Commissie, door middel van het in artikel 1 van de interne richtlijnen neergelegde vermoeden, haar vrijheid beperkt om haar gehele bezoldiging in haar standplaats uit te geven. Ten aanzien van het tweede middel stelt de Commissie, dat Scaramuzza voor het eerst in haar repliek voor het Gerecht een beroep heeft gedaan op schending van het algemene beginsel van eerbiediging van het privé-leven, maar zich daar nooit op artikel 8 van het Europees Verdrag heeft beroepen.

11. Mijns inziens kan het betoog van de Commissie over de ontvankelijkheid niet worden aanvaard. Wat het eerste punt betreft, het verschil tussen het door Scaramuzza in hogere voorziening en in eerste aanleg aangevoerde argument is niet zo groot als het wellicht lijkt. Haar argument, dat haar wordt belet haar salaris uit te geven hoe en waar zij maar wil, moet niet letterlijk worden genomen. Men mag ervan uitgaan, dat zij naar eigen goeddunken kan beschikken over de 20 % van haar bezoldiging die in Belgische franken wordt betaald. Zij kan dit gedeelte bij voorbeeld overmaken naar Noorwegen of naar welk ander land ook (onder voorbehoud van de op het gebied van de deviezencontrole geldende regels). Zij zal dit wellicht niet de moeite waard vinden, aangezien op de 20 % de aanpassingscoëfficiënt voor België wordt toegepast, en niet de hogere coëfficiënt voor Noorwegen, met als gevolg dat zij met de overmaking naar Noorwegen aan koopkracht verliest. De kern van haar betoog komt er dus wederom op neer, dat zij wordt beroofd van een deel van de bezoldiging die haar verschuldigd zou zijn, indien de relevante bepalingen correct werden toegepast.

12. Wat de gestelde inbreuk op het fundamentele recht van eerbiediging van het privé-leven betreft, volstaat de opmerking, dat het Gerecht in rechtsoverweging 27 van het bestreden arrest verwees naar Scaramuzza' s argument, dat inbreuk zou worden gemaakt op haar privé-leven indien zij het bewijs moest leveren van de aard en de opbouw van haar uitgaven, en dat deze inbreuk in strijd was met artikel 12 van de Universele Verklaring. Weliswaar deed Scaramuzza geen uitdrukkelijk beroep op artikel 8 van het Europees Verdrag, doch die bepaling is inhoudelijk ruwweg gelijk aan artikel 12 van de Universele Verklaring. Aangezien één van de bepalingen voor het Gerecht is aangevoerd en het fundamentele recht van eerbiediging van het privé-leven ter sprake is gebracht, mag de verwijzing naar de andere bepaling in de hogere voorziening terecht als een uitwerking van een in eerste aanleg aan de orde gesteld punt worden beschouwd.

Ten gronde

13. Op grond van artikel 62 van het Statuut heeft "de ambtenaar door het enkele feit van zijn aanstelling recht op de bezoldiging die aan zijn rang en zijn salaristrap is verbonden". Artikel 63, eerste alinea, luidt als volgt:

"De bezoldiging van de ambtenaar wordt uitgedrukt in Belgische franken. Zij wordt uitbetaald in de valuta van het land waar de ambtenaar zijn functie uitoefent."

Artikel 64, eerste alinea, bepaalt:

"Op de bezoldiging van de ambtenaar, uitgedrukt in Belgische franken, wordt, na aftrek van de verplichte inhoudingen genoemd in dit statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen, een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan of gelijk aan 100 % toegepast, naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling."

Op grond van artikel 65 van het Statuut dient de Raad een jaarlijks onderzoek in te stellen naar het bezoldigingspeil van de ambtenaren en andere personeelsleden.

14. Volgens vaste rechtspraak van het Hof strekken de artikelen 64 en 65 van het Statuut ertoe, alle ambtenaren overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling een gelijkwaardige koopkracht te garanderen, ongeacht hun plaats van tewerkstelling.(3)

15. De "bijzondere afwijkende bepalingen" van bijlage X bij het Statuut wijken voor in derde landen tewerkgestelde ambtenaren af van de artikelen 63 en 64. In samenhang met de interne richtlijnen van de Commissie betekenen deze bepalingen, dat het tot aanstelling bevoegd gezag, op verzoek van de ambtenaar, maximaal 80 % van de bezoldiging van de ambtenaar in de valuta van het land van tewerkstelling betaalt (met toepassing van de betrokken aanpassingscoëfficiënt), en dat het dit percentage alleen kan verhogen indien de ambtenaar hiertoe een gemotiveerd verzoek indient. Elk gedeelte van de bezoldiging van de ambtenaar dat niet in de valuta van het land van tewerkstelling wordt betaald, wordt in Belgische franken betaald en met toepassing van de voor België geldende aanpassingscoëfficiënt.

16. Scaramuzza wordt dus slechts voor 20 % van haar bezoldiging anders behandeld dan een ambtenaar met standplaats in een Lid-Staat. Wil zij ook dat gedeelte van haar bezoldiging in de valuta van het land van tewerkstelling en met toepassing van de voor dat land geldende aanpassingscoëfficiënt verkrijgen, dan dient zij bijzondere redenen op te geven die aannemelijk maken, dat zij meer dan 80 % van haar bezoldiging in het land van tewerkstelling moet uitgeven. Haar argument dat zij van een deel van haar bezoldiging wordt beroofd, zou alleen geldig zijn, indien er geen objectieve rechtvaardiging bestaat om haar wat de 20 % van haar bezoldiging betreft, anders te behandelen dan een in een Lid-Staat tewerkgesteld ambtenaar.

17. Nadat het Gerecht in de rechtsoverwegingen 32 tot 56 van zijn arrest uitvoerig op deze kwestie was ingegaan, oordeelde het, dat de hierboven omschreven verschillende behandeling objectief gerechtvaardigd was. Het stelde vast, dat de relevante regels waren gebaseerd op het uitgangspunt, dat in een Lid-Staat tewerkgestelde ambtenaren waarschijnlijk hun gehele salaris in dat land uitgeven, terwijl in derde landen tewerkgestelde ambtenaren niet meer dan 80 % van hun salaris in dat land uitgeven. Dat uitgangspunt was gerechtvaardigd, met name omdat laatstgenoemde ambtenaren gratis huisvesting en volledige vergoeding van hun ziektekosten krijgen, terwijl eerstgenoemden hun eigen huisvesting en 20 % van hun ziektekosten moeten betalen (zie r.o. 46 van het bestreden arrest).

18. Het Gerecht was van oordeel, dat het redelijk was het gedeelte van de bezoldiging dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren niet in hun standplaats uitgeven, op 20 % te stellen. Vóór de inwerkingtreding van bijlage X bij het Statuut dienden deze ambtenaren immers 15 tot 20 % van hun bezoldiging aan de instelling te betalen als bijdrage aan de kosten voor huisvesting die deze hun verschafte. Het cijfer van 20 % komt bovendien overeen met het belang dat de huisvestingskosten is toegekend in de berekening van de aanpassingscoëfficiënt voor een bepaalde plaats (r.o. 48).

19. Ik ben het volledig eens met de redenen die het Gerecht aanvoert voor zijn oordeel, dat het objectief gerechtvaardigd is ambtenaren verschillend te behandelen, al naargelang zij al dan niet in een Lid-Staat zijn tewerkgesteld.

20. In hogere voorziening zegt Scaramuzza niet, dat de motivering van het arrest van het Gerecht op een of ander specifiek punt gebrekkig is. Zij is van mening, dat het Gerecht met zijn goedkeuring van de op artikel 1 van de interne richtlijnen gebaseerde praktijk van de Commissie een flagrante schending heeft goedgekeurd van het algemene rechtsbeginsel, dat de ambtenaar zijn bezoldiging naar eigen goeddunken kan besteden, en dat de Commissie deze schending alleen wil herstellen door middel van een procedure die inbreuk maakt op het fundamentele recht van eerbiediging van het privé-leven. Het feit dat een in een derde land tewerkgestelde ambtenaar gratis huisvesting en volledige vergoeding van ziektekosten ontvangt, is haar inziens volkomen irrelevant; het feit dat zij dergelijke kosten in haar standplaats niet maakt, neemt niet weg, dat haar niet mag worden belet haar gehele bezoldiging in die plaats uit te geven.

21. Zoals reeds gezegd, verbiedt de betrokken regel niet, dat Scaramuzza haar salaris uitgeeft waar en hoe zij maar wil, noch dat zij de 20 % van België naar haar standplaats overmaakt. Het is natuurlijk mogelijk, dat zij dit alleen de moeite waard vindt indien op die 20 % de aanpassingscoëfficiënt voor haar standplaats wordt toegepast. Indien zij wenst dat de aanpassingscoëfficiënt wordt toegepast op de volledige 20 % of op een gedeelte ervan, dient zij op grond van artikel 1 van de interne richtlijnen een gemotiveerd verzoek bij de Commissie in te dienen, met daarin de redenen die betaling van meer dan 80 % van haar bezoldiging in de valuta van haar standplaats rechtvaardigen.

22. Scaramuzza verzet zich tegen dit vereiste, omdat het een inbreuk op haar privé-leven zou betekenen, hetgeen in strijd is met artikel 8 van het Europees Verdrag en met artikel 12 van de Universele Verklaring. In deze beide artikelen wordt uitdrukkelijk verklaard, dat een ieder recht heeft op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn gezinsleven, zijn woning en zijn briefwisseling.

23. Ofschoon in eerste aanleg een beroep werd gedaan op artikel 12 van de Universele Verklaring (hetgeen blijkt uit r.o. 27 van het bestreden arrest), is het Gerecht in zijn overigens uitputtende analyse niet specifiek ingegaan op de gestelde inbreuk op fundamentele rechten. Mijns inziens behoeft het arrest echter om die reden niet te worden vernietigd.

24. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(4) maken de fundamentele rechten deel uit van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Daarbij laat het Hof zich leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, alsmede door de aanwijzingen die de internationale wilsverklaringen inzake de bescherming van de rechten van de mens verschaffen, waaraan de Lid-Staten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten. Aan het Europees Verdrag komt in dit opzicht bijzondere betekenis toe.

25. Het lijdt geen twijfel, dat de gemeenschapsinstellingen bij de toepassing van de statutaire bepalingen op hun ambtenaren fundamentele rechten moeten eerbiedigen, daaronder begrepen het in artikel 8 van het Europees Verdrag opgenomen recht op eerbiediging van het privé-leven. Ik ben echter van mening, dat een regel die ambtenaren verplicht een verzoek om betaling van meer dan 80 % van hun bezoldiging in de valuta van hun standplaats, naar behoren te motiveren, op zich geen inbreuk op het fundamentele recht van eerbiediging van het privé-leven inhoudt.

26. Dit betekent niet, dat de toepassing van een dergelijke regel nooit kan leiden tot een inbreuk op het recht van eerbiediging van het privé-leven. Veel zal daarbij afhangen van het soort informatie dat de Commissie verlangt vóór inwilliging van een verzoek om betaling van meer dan 80 % van de bezoldiging van een ambtenaar in de valuta van de standplaats. Indien de Commissie tevreden is met een verklaring, dat de ambtenaar in België of in zijn Lid-Staat van herkomst geen financiële verplichtingen heeft, en in die verklaring de voornaamste bijzonderheden worden genoemd over buitengewone uitgaven in zijn land van tewerkstelling (bij voorbeeld de aankoop van een huis, een zeilboot of een kampeerbus), denk ik, dat met de onthulling van dergelijke informatie geen inbreuk op het privé-leven van de ambtenaar wordt gemaakt. Verlangt de Commissie daarentegen bijzonderheden over alle uitgaven van de ambtenaar over een bepaalde periode of inzage in al zijn bankafschriften, dan ligt de zaak natuurlijk anders.

27. Scaramuzza heeft niet gesteld, dat zij dit soort informatie heeft moeten verstrekken. Zij betwist slechts de regel op zich. Om de hierboven genoemde redenen ben ik van mening, dat zij hierin niet kan slagen.

28. Mitsdien moet de hogere voorziening worden afgewezen.

Kosten

29. Artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering bepaalt, dat in de gedingen tussen de Gemeenschappen en hun personeelsleden de kosten door de instellingen gemaakt, te hunnen laste blijven. Volgens artikel 122, tweede alinea, van het Reglement geldt die bepaling echter niet, indien de hogere voorziening door een ambtenaar of een ander personeelslid van een instelling is ingesteld. Daarom moet de algemene regel van artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering worden toegepast, en moet requirante in de kosten van de hogere voorziening worden verwezen.

Conclusie

30. Ik geef het Hof daarom in overweging:

1) de hogere voorziening af te wijzen;

2) requirante in de kosten ervan te verwijzen.

(*) Oorspronkelijke taal: Engels.

(1) ° PB 1987, L 286, blz. 3.

(2) ° Zaak T-75/91, Scaramuzza, Jurispr. 1992, blz. II-2557.

(3) ° Zie bij voorbeeld arrest van 23 januari 1992, zaak C-301/90, Commissie/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-221, r.o. 22.

(4) ° Zie, bij voorbeeld, arrest van 18 juni 1991, zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r.o. 41.