Conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 13 december 1989. - THE QUEEN TEGEN DAIRY PRODUCE QUOTA TRIBUNAL FOR ENGLAND AND WALES, EX PARTE HALL & SONS (DAIRY FARMERS) LTD. - VERZOEK OM EEN PREJUDICIELE BESLISSING: HIGH COURT OF JUSTICE, QUEEN'S BENCH DIVISION - VERENIGD KONINKRIJK. - LANDBOUW - TOEPASSING VAN DE HEFFING IN DE SECTOR MELK EN ZUIVELPRODUKTEN - BEREKENINGSWIJZE VAN REFERENTIEHOEVEELHEDEN VAN EEN MELKPRODUCENT. - ZAAK 174/88.



Jurisprudentie 1990 bladzijde I-02237



Conclusie van de advocaat generaal

++++

Mijnheer de president,

Mijne heren rechters,

1 . Het voorliggende prejudiciële verzoek van de High Court, London, brengt het Hof ertoe zich andermaal te buigen over de modaliteiten van de extra heffing op melkaanvoer die de Raad in 1984 heeft ingesteld om het evenwicht in de zuivelsector te herstellen . Deze heffing werd door verordening ( EEG ) nr . 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 ( 1 ) ingesteld via invoeging van een artikel 5 quater in de basisverordening ( EEG ) nr . 804/68 ( 2 ). Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 ( 3 ) heeft de algemene voorschriften voor de toepassing ervan vastgesteld .

Het prejudiciële verzoek betreft de heffingsregeling voor de producenten die melk of melkprodukten rechtstreeks voor consumptie verkopen, een regeling die door het Hof tot hiertoe nog niet werd onderzocht . De High Court wenst meer bepaald te vernemen of :

"de referentiehoeveelheid die aan een producent van melk en zuivelprodukten wordt toegekend ... ( moet ) worden berekend op basis van de totale rechtstreekse verkopen van de producent gedurende het referentiejaar of alleen op basis van zijn rechtstreekse verkopen gedurende die periode van melk van zijn eigen veestapel?"

Situering

2 . De regeling met betrekking tot de voornoemde extra heffing maakt een onderscheid tussen twee categorieën van producenten van melk of andere zuivelprodukten . Een eerste categorie - veruit de belangrijkste - betreft producenten die leveren aan een onderneming of een groepering welke melk of andere zuivelprodukten kopen met het oog op het bewerken of verwerken hiervan ( hierna : leveringen aan melkerijen ). Ten aanzien van deze categorie van producenten hebben de Lid-Staten de mogelijkheid om de heffing volgens een van de volgende twee formules toe te passen (( zie artikel 5 quater, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 804/68 )). De formule A bestaat erin dat aan elke melkproducent een referentiehoeveelheid wordt toegewezen die wordt bepaald op grond van de hoeveelheden melk of melkequivalent die hij aan een melkerij heeft geleverd gedurende een referentieperiode . Wanneer de leveringen deze referentiehoeveelheid overschrijden, dan is de producent hierover een extra heffing verschuldigd . De formule B, waarvoor het Verenigd Koninkrijk heeft geopteerd, bestaat erin dat aan elke melkerij een referentiehoeveelheid wordt toegewezen die wordt bepaald op grond van de hoeveelheden melk of melkequivalent die haar door de aangesloten producenten worden geleverd gedurende een referentieperiode . Wanneer de leveringen deze referentiehoeveelheid overschrijden, dan is de melkerij hierover een extra heffing verschuldigd, met dien verstande dat deze heffing moet worden doorgerekend aan alleen die producenten welke hun leveringen hebben verhoogd en dit in evenredigheid met hun bijdrage tot het overschrijden van de referentiehoeveelheid van de melkerij .

3 . De tweede categorie - waartoe Hall & Sons ( Dairy Farmers ) Ltd ( hierna : Hall ) behoort - betreft producenten die melk of andere zuivelprodukten rechtstreeks voor consumptie verkopen . Ook deze categorie van producenten kan een extra heffing verschuldigd zijn, met name wanneer de verkochte hoeveelheden de toegewezen referentiehoeveelheid overschrijden (( zie artikel 5 quater, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 804/68 )). Artikel 6 van verordening nr . 857/84 bevat een aantal voorschriften voor de toepassing van de regeling op deze categorie van producenten . In lid 1 worden de regels bepaald inzake de referentiehoeveelheid die aan elke rechtstreeks voor consumptie verkopende producent wordt toegewezen :

"Aan iedere producent van melk en zuivelprodukten, bedoeld in artikel 5 quater, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 804/68, wordt een referentiehoeveelheid toegewezen die overeenkomt met zijn rechtstreekse verkoop aan de consument in het kalenderjaar 1981, verhoogd ( met ) 1 %."

Lid 2 legt aan de Lid-Staten de verplichting op om bij het toewijzen van de individuele referentiehoeveelheden een totale hoeveelheid niet te overschrijden . ( 4 ) Lid 3 verklaart een aantal artikelen van verordening nr . 857/84 die de eerste categorie van producenten beogen, van toepassing op de in artikel 6 bedoelde producenten overeenkomstig nader te bepalen voorschriften . Het betreft de artikelen 3 en 4 ( die de Lid-Staten toestaan de individuele referentiehoeveelheden aan te passen ten einde rekening te houden met de bijzondere situatie van bepaalde producenten ) evenals artikel 7 ( dat de overdracht van referentiehoeveelheden bij verkoop, verhuur of overdracht door vererving van een bedrijf regelt ). Artikel 12 van verordening ( EEG ) nr . 857/84 bevat ten slotte een aantal definities . Onder h wordt volgende definitie gegeven van het begrip "rechtstreeks aan de consument verkochte melk of melkequivalent ":

"de melk of de zuivelprodukten, uitgedrukt in melkequivalent, die zonder tussenkomst van een bedrijf dat melk of andere zuivelprodukten bewerkt of verwerkt, worden verkocht ".

4 . Artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 857/84 werd gewijzigd bij verordening ( EEG ) nr . 590/85 van de Raad van 26 februari 1985 . ( 5 ) Deze verordening werd uitgevaardigd nadat de bevoegde overheden in het Verenigd Koninkrijk de door Hall betwiste referentiehoeveelheid hadden toegewezen . Het komt me dan ook voor dat de door de High Court gevraagde uitlegging betrekking heeft op de oorspronkelijke versie van artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 857/84, dus niet op de versie zoals gewijzigd door verordening ( EEG ) nr . 590/85 . Overigens zijn de wijzigingen die deze laatste verordening heeft aangebracht, naar mijn mening zonder invloed op het voorliggende uitleggingsprobleem .

5 . In de hiervoor opgenomen definitie van het begrip "rechtstreeks aan de consument verkochte melk" wordt de oorsprong van de verkochte melk niet uitdrukkelijk gepreciseerd . Meer in het bijzonder wordt in deze definitie niet uitdrukkelijk bepaald dat de verkochte melk in het bedrijf van de melkproducent, dat is door de veestapel van dat bedrijf moet zijn geproduceerd . Ook in de andere bepalingen tot regeling van de extra heffing en in het bijzonder in artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 857/84 dat de toe te wijzen individuele referentiehoeveelheid regelt, ontbreekt een uitdrukkelijke precisering dat deze referentiehoeveelheid op grond van de eigen melkproduktie wordt toegekend . Het verzoek om uitlegging van de High Court strekt er precies toe te weten of bij het toekennen van een referentiehoeveelheid aan een producent die melk rechtstreeks voor consumptie verkoopt, alleen rekening moet worden gehouden met de eigen melkproduktie van het bedrijf van de producent ( zoals de Dairy Produce Quota Tribunal for England and Wales in het kader van het bodemgeschil heeft beweerd, een opvatting die door het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wordt gedeeld zoals blijkt uit de opmerkingen die zij in het kader van de prejudiciële procedure hebben ingediend ), dan wel of alle rechtstreekse verkopen door de producent, inclusief de verkopen van melkhoeveelheden die hij bij derden heeft gekocht, in aanmerking komen ( zoals Hall beweert ).

6 . Voor een nadere uiteenzetting van het normatief kader, de feiten in het bodemgeschil, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen, verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering .

Beoordeling

7 . De stelling van Hall komt in wezen hierop neer dat, aangezien nergens uitdrukkelijk is bepaald dat de rechtstreeks voor consumptie verkochte melk in het bedrijf van de producent moet zijn geproduceerd, artikel 6, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 in die zin moet worden uitgelegd dat een referentiehoeveelheid aan elke producent wordt toegekend die overeenkomt met al zijn rechtstreekse verkopen voor consumptie, inclusief de verkopen van melkhoeveelheden die de producent bij derden heeft gekocht .

Van mijn kant ben ik het er niet mee eens dat de bewoordingen van artikel 6, lid 1, geen andere uitlegging toelaten . In deze bepaling wordt uitdrukkelijk gesteld dat het een producent moet zijn die rechtstreeks aan de consument verkoopt . Wanneer de in artikel 12, onder c ), van verordening ( EEG ) nr . 857/84 gegeven definitie van het begrip "producent" in samenhang wordt gelezen met de in artikel 12, onder d, gegeven definitie van het begrip "bedrijf", dan blijkt daaruit dat een producent een landbouwexploitant is die een geheel van ( melk)produktie-eenheden beheert . Een letterlijke uitlegging van artikel 6, lid 1, in die zin dat een referentiehoeveelheid wordt toegekend op basis van de produktie die de producent als producent rechtstreeks heeft verkocht, lijkt me daarom even, zo niet meer voor de hand liggend dan een uitlegging waarbij de referentiehoeveelheid wordt vastgesteld op basis van verkopen van goederen waarvoor de producent niet in hoedanigheid van producent maar slechts als tussenpersoon is opgetreden .

8 . De stelling van Hall wordt naar mijn mening onhoudbaar wanneer niet alleen de bewoordingen maar ook de doelstelling en de onderlinge samenhang van de bepalingen met betrekking tot de extra heffing in aanmerking worden genomen .

Artikel 5 quater, lid 1, eerste alinea, van verordening ( EEG ) nr . 804/68 definieert het doel van de ingestelde extra heffing aldus :

"Deze heffing heeft ten doel de groei van de melkproduktie te beheersen en toch de nodige ontwikkeling en aanpassing op structuurgebied mogelijk te maken, met inachtneming van nationale en regionale verschillen en verschillen tussen de aanvoergebieden in de Gemeenschap ."

Van zijn kant heeft het Hof het doel van de ingestelde regeling als volgt omschreven in zijn arrest van 17 mei 1988 in zaak Erpelding ( 6 ):

"... het stelsel van de extra heffing ( is ) bedoeld om het evenwicht tussen vraag en aanbod op de door structurele overschotten gekenmerkte zuivelmarkt te herstellen door een beperking van de melkproduktie . Deze maatregel past dus in het kader van een rationele ontwikkeling van de melkproduktie en doordat hij bijdraagt tot stabilisatie van het inkomen van de betrokken landbouwbevolking, dient hij tevens het behoud van een redelijke levensstandaard voor die bevolking" ( r.o . 26 ).

9 . Om de hiervoor omschreven doelstelling waar te maken heeft de Raad voor een regeling geopteerd waarbij referentiehoeveelheden ( doorgaans produktiequota genoemd ) aan de individuele producenten of aan hun melkerijen worden toegekend, waarvan overschrijding leidt tot een extra heffing . De aard van de gekozen methode en de doelstelling die ze nastreeft impliceren dat de referentiehoeveelheden worden vastgesteld op grond van de gegevens van de primaire markt van de melkproduktie en niet op grond van de gegevens van de secundaire markt waarop geproduceerde melk wordt verhandeld . In die optiek - en parallel met de regeling voor de leveringen aan melkerijen - heeft de Raad een regeling voor de rechtstreekse verkoop voor consumptie opgezet die louter de primaire melkproduktie beoogt .

De hoeksteen van deze regeling is de verplichting voor de Lid-Staten om bij het toewijzen van individuele referentiehoeveelheden een totale hoeveelheid per Lid-Staat niet te overschrijden ( 7 ).. Dit absolute plafond werd vastgesteld door de referentiehoeveelheid van het jaar 1981 met 1 % te verhogen ( 8 ).. Ofschoon deze totale referentiehoeveelheid niet nader wordt omschreven, volgt uit de aard en de doelstelling van de extra heffing, evenals uit de in de bijlage bij verordening ( EEG ) nr . 857/84 vastgestelde cijfers, dat dit plafond werd vastgesteld rekening houdend met de totale hoeveelheid melk die de betrokken producenten samen in hun respectieve bedrijven hebben geproduceerd en die door hen in 1981 rechtstreeks voor consumptie werd verkocht . Binnen de grenzen van deze nationale referentiehoeveelheid wordt aan iedere producent een individuele referentiehoeveelheid toegewezen waarbij in beginsel eveneens de cijfers van het jaar 1981, verhoogd met 1 %, in aanmerking worden genomen . ( 9 )

Verder kan worden opgemerkt dat ook de andere voorschriften van verordening ( EEG ) nr . 857/84 zijn opgevat in functie van de produktie van melk . Ik herinner eraan dat Lid-Staten de individuele referentiehoeveelheden kunnen aanpassen om rekening te houden met de bijzondere situatie van bepaalde producenten . Producenten die een plan voor de ontwikkeling van de melkproduktie hebben ingediend, kunnen aldus een specifieke of een extra referentiehoeveelheid verkrijgen ( 10 ). Voor producenten wier melkproduktie over het gekozen referentiejaar door buitengewone gebeurtenissen aanzienlijk is beïnvloed, kan een ander referentiejaar in aanmerking worden genomen . ( 11 ) Om de herstructurering van de melkproduktie tot een goed einde te brengen kunnen de Lid-Staten sommige bijzondere regelingen treffen, onder andere het toekennen van een vergoeding aan de producenten die zich ertoe verbinden de melkproduktie definitief te staken . ( 12 )

10 . Op grond van de bewoordingen, de doelstelling en de systematiek van de onderzochte regeling, kom ik dan ook tot het besluit dat artikel 6, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 in die zin moet worden uitgelegd dat een referentiehoeveelheid aan de producent wordt toegewezen op grond van de door hem in het betrokken referentiejaar rechtstreeks aan de consument verkochte melk of zuivelprodukten afkomstig van melk die door de veestapel van zijn eigen bedrijf werd geproduceerd .

11 . De door Hall gesuggereerde uitlegging is mijns inziens niet met de doelstelling en de systematiek van de ingestelde regeling te verenigen . Zoals Hall in haar opmerkingen voor het Hof toegeeft, heeft de uitlegging die zij voorstaat voor gevolg dat eenzelfde hoeveelheid geproduceerde melk tweemaal - of zelfs meer naar mijn opvatting - in aanmerking zou kunnen komen voor het toekennen van een individuele referentiehoeveelheid . Een dergelijke uitlegging zou een producent de mogelijkheid bieden om via koop-/verkoopverrichtingen bijkomende referentiehoeveelheden te creëren, wat op zichzelf reeds in strijd is met het produktiebeperkende doel van de regeling .

Bovendien moet rekening worden gehouden met de verplichting voor de Lid-Staten om bij het toewijzen van individuele referentiehoeveelheden een nationaal toegewezen referentiehoeveelheid niet te overschrijden . Zoals hiervoor reeds werd aangeduid, werd voor het vaststellen van deze nationale referentiehoeveelheid uitgegaan van de som van de individuele referentiehoeveelheden voor het jaar 1981, meer bepaald van de totale in het bedrijf van de producenten geproduceerde melkhoeveelheid die door hen in het jaar 1981 rechtstreeks voor consumptie werd verkocht . De dubbeltellingen die uit de door Hall verdedigde uitlegging zouden voortvloeien, zouden ertoe leiden dat aan producenten die alleen hun eigen melkproduktie verkopen ( dat is binnen de categorie van rechtstreeks voor consumptie verkopende producenten veruit de meerderheid ) lagere individuele referentiehoeveelheden moeten worden toegewezen, om zodoende binnen de grenzen van de nationale referentiehoeveelheid te blijven . Halls uitlegging zou derhalve de intermediatie-activiteit bevoordelen en de typische landbouwactiviteit die veehouderij is, benadelen . Een dergelijke uitlegging lijkt daarom eveneens in strijd te zijn met de sociale doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid .

12 . Tot slot wil ik erop wijzen dat in de regeling voor de producenten die aan melkerijen leveren, evenmin uitdrukkelijk is bepaald dat de individuele referentiehoeveelheid wordt vastgesteld op grond van de eigen produktie . De door Hall verdedigde uitlegging zou derhalve niet alleen uitwerking hebben op de in absolute cijfers minder belangrijke sector der rechtstreekse verkopen aan consumenten, maar zou de produktiebeperkende regeling voor de gehele sector kunnen ontwrichten .

Besluit

13 . Om de hiervoor aangeduide redenen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden :

"Artikel 6, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 moet in die zin worden uitgelegd dat aan een producent van melk en zuivelprodukten, bedoeld in artikel 5 quater, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 804/68, een referentiehoeveelheid wordt toegewezen op grond van de door hem in het betrokken referentiejaar rechtstreeks aan de consument verkochte melk of zuivelprodukten afkomstig van melk die door de veestapel van zijn eigen bedrijf werd geproduceerd ."

(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .

( 1 ) Verordening ( EEG ) nr . 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening ( EEG ) nr . 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1984, L 90, blz . 10 ).

( 2 ) Verordening ( EEG ) nr . 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1968, L 148, blz . 13 ).

( 3 ) Verordening ( EEG ) nr . 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening ( EEG ) nr . 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1984, L 90, blz . 13 ).

( 4 ) Voor het Verenigd Koninkrijk bedraagt deze hoeveelheid 187 000 ton (( zie de bijlage bij verordening ( EEG)nr . 857/84 )). Vergelijk met de aan het Verenigd Koninkrijk voor het eerste toepassingsjaar toegewezen totale hoeveelheid inzake leveringen aan melkerijen ad 15 698 000 ton (( zie artikel 5 quater, lid 3, van verordening ( EEG ) nr . 804/68 )).

( 5 ) Verordening ( EEG ) nr . 590/85 van de Raad van 26 februari 1985 tot wijziging van verordening ( EEG ) nr . 857/84 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening ( EEG ) nr . 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1985, L 68, blz . 1 ).

( 6 ) Arrest van 17 mei 1988 ( zaak 84/87, Erpelding, Jurispr . 1988, blz . 2647 ).

( 7 ) Artikel 6, lid 2, van en de bijlage bij verordening ( EEG ) nr . 857/84 .

( 8 ) Zie vijfde overweging van verordening ( EEG ) nr . 857/84 .

( 9 ) Artikel 6, leden 1 en 2 van verordening ( EEG ) nr . 857/84 .

( 10 ) Artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 1, onder b, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 .

( 11 ) Artikel 3, lid 3, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 .

( 12 ) Artikel 4, lid 1, onder a, van verordening ( EEG ) nr . 857/84 .